Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1952/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 3, art. 6e ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 7 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1934/18 w sprawie ze skargi A. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji 1) uchyla zaskarżony wyrok, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 sierpnia 2018 r. nr [...]oraz poprzedzający go rozkaz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 27 czerwca 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. B. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1934/18) oddalił skargę A. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Rozkazem personalnym z 27 czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 6c ust. 3, art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z 6 kwitnienia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) odwołał A. B. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] z dniem 27 czerwca 2018 r. i z dniem 28 czerwca 2018 r. przeniósł go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W decyzji pouczono, że zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Decyzji na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Komendant Powiatowy Policji [...] wystąpił z wnioskiem o odwołanie ww. funkcjonariusza ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Uwzględniając stanowisko zawarte we wniosku, a dotyczące zaistniałej sytuacji mającej miejsce w dniach 20 – 21 czerwca 2018 r. w [...] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu [...] oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym funkcjonariusz utracił zaufanie przełożonych. Skarżący jako I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji powinien powstrzymać się od zachowań narażających Policję na utratę zaufania publicznego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wynika z ochrony interesu społecznego tożsamego z interesem służby, przejawiającego się w konieczności niezwłocznego uregulowania statusu służbowego policjanta.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B.

Rozkazem personalnym z 29 sierpnia 2018 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.:

– uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty odwołania ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji [...] i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...],

– ustalił datę odwołania z zajmowanego stanowiska na dzień 10 lipca 2018 r. oraz datę przeniesienia do dyspozycji na dzień 11 lipca 2018 r.,

– w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że bezpośrednia przyczyna utraty zaufania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do funkcjonariusza miała związek z sytuacją mającą miejsce w dniach 20 i 21 czerwca 2018 r. na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu [...] oraz towarzyszącym temu zdarzeniu wydźwiękiem medialnym. W ocenie organu odwoławczego pełnienie służby na stanowisku kierowniczym powinno zobowiązywać do powstrzymania się od zachowań narażających Policję na utratę zaufania publicznego. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania policjanta znalazła swoje odzwierciedlenie w postępowaniu dyscyplinarnym wszczętym w dniu 28 czerwca 2018 r., w którym zarzucono mu popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że będąc uczestnikiem odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i jednostek podległych odbywającej się w [...] stawił się do służby w stanie po użyciu alkoholu. Stąd też, już sam udział policjanta w zdarzeniu uzasadniającym wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Organ odwoławczy wyjaśnił również że brak jest automatycznego mianowania lub powołania na inne stanowisko służbowe, w sytuacji odwołania z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Skoro zaś przełożony uznaje, że w danych okolicznościach jest potrzeba innego "zagospodarowania" funkcjonariusza i odbywa się to zgodnie z prawem, to zarzuty zawarte w odwołaniu kwestionujące prawidłowość rozkazu personalnego ze względu na przyczyny przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, zmierzają w istocie do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek dowodowy policjanta dotyczący przesłuchania świadków zdarzenia, bowiem w żaden sposób nie wypływa na przyczynę odwołania z zajmowanego stanowiska, którym była utrata zaufania do niego przez przełożonego. Z kolei kwestia ukarania skarżącego zostanie rozpatrzona w postępowaniu dyscyplinarnym, które jest instrumentem odmiennym i niekonkurencyjnym z niniejszym postępowaniem. W kwestii natomiast nadania zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności organ I instancji uwzględnił ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Brak jest także podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności tego rozkazu personalnego, bowiem nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 K.p.a. Ponieważ rozkaz personalny organu I instancji z 27 czerwca 2018 r. doręczono funkcjonariuszowi 10 lipca 2018 r. należało na nowo określić datę odwołania z zajmowanego stanowiska, a następnie przeniesienia do dyspozycji. Komendant Główny Policji dostrzegł uchybienie proceduralne związane z naruszeniem art. 61 § 4 K.p.a., jednak uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy, wskazując, bowiem w tej konkretnej sytuacji dobro formacji (służby), jej społeczny wizerunek, zachowanie zdolności do skutecznego i efektywnego działania (wykonywania ustawowych zadań) musi mieć prymat nad partykularnym interesem policjanta.

Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł A. B., zarzucając mu naruszenie art. 61 § 4 K.p.a., art. 77 § 1 – 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., a także art. 6c ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z 26 marca 2019 r. skarżący podtrzymał skargę.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przyjęta w zaskarżonym rozkazie personalnym wykładnia art. 6c ust. 3 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie budzi zastrzeżeń i prawidłowo zastosowano ten przepis do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przy wykładni art. 6e ust. 3 ustawy o Policji należy mieć na względzie to, że stosunek służbowy policjanta jest szczególną postacią stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest jednostronne ustawowe ustalenie przez państwo indywidualnych warunków zatrudnienia i nierównorzędność stron, przejawiającą się w podległości wobec przełożonego, w tym na obowiązku poddania się jednostronnym zmianom treści stosunku służbowego. Jest to najmniej stabilny stosunek prawny, który nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, brzmienie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, iż odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie I zastępcy komendanta powiatowego Policji ze stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Sądowa kontrola decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co jest wynikiem braku przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej, w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Nadto, w wypadku, gdy prawo przyznaje organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, może on być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 K.p.a. Zasada wyrażona w przepisie art. 7 K.p.a. jest z kolei ściśle powiązana z wyprowadzaną z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i nakazuje organom administracji publicznej przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ utracił zaufanie w stosunku do skarżącego i że w gestii organu leży ocena celowości pozostawienia danej osoby na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. Z tego też powodu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego. Osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska I zastępcy komendanta powiatowego Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Z art. 6c i art. 6e ustawy o Policji oraz cech stosunku służbowego policjanta wynika autonomiczne prawo właściwego organu Policji do doboru kadry na stanowiska kierownicze, bez konieczności wykazywania, czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, gdyż te służą zupełnie innym celom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, zaskarżony rozkaz personalny nie naruszał art. 7 K.p.a., gdyż nie został wydany wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony. Gwarancją stabilności stosunku służbowego jest przepis art. 6e ust. 3 w związku z art. 6e ust. 1 tej ustawy. Ponadto zasada stabilności stosunku służbowego wyraża się w tym, że rozstrzygnięcie o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęte w każdym czasie, jednak odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Odwołany funkcjonariusz przestaje pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. nie można interpretować jednostronnie, gdyż powołanie na stanowisko funkcyjne nie jest prawem nabytym, które podlegałoby szczególnej ochronie. W interesie społecznym leży sprawne funkcjonowanie Policji, której zadaniem jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Potrzeba efektywnej realizacji zadań Policji daje właściwym organom Policji prawo doboru kadr na stanowiska kierownicze. Tym samym nie może być mowy o tym, że zaskarżony rozkaz personalny narusza interes społeczny, skoro był podyktowany interesem służby.

Jako niezasadne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 i art. 140 K.p.a. Organ, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji. Działanie takie nie wymaga też zgody funkcjonariusza, czy wcześniejszych z nim konsultacji. Zatem postępowanie dowodowe w tego typu sprawie jest znacznie ograniczone, bowiem nie determinują go jasno określone przesłanki ustawowe. Przeciwnie posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "w każdym czasie" wskazuje na znaczne uproszczenie postępowania prowadzącego do wydania decyzji o odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego. Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w zaskarżonym rozkazie personalnym uzasadnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., gdyż zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a takowych strona nie wykazała.

Uznając zarzuty podniesione w skardze za bezpodstawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z:

– art. 61 § 4 K.p.a. poprzez nieuznanie, iż w sprawie doszło do niezawiadomienia odwołującego o wszczęciu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 77 § 1 – 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuznanie, iż w sprawie doszło do wydania decyzji przed zebraniem w sprawie dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie, iż udowodnione zostało, że zachodzą podstawy do zwolnienia skarżącego ze stanowiska, pomimo, iż nie został zebrany materiał dowodowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnione pomimo, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie mógł wypowiedzieć się w zakresie rzekomo przeprowadzonych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez nieuznanie, iż nie zapewniono skarżącemu czynnego udział w postępowaniu oraz uniemożliwiono wypowiedzenia się, co do materiałów postępowania oraz złożenia wniosków dowodowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącego, mimo iż wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków uczestników, dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. brak obowiązku stawienia się w dniu 21 czerwca 2018 r, o godzinie 9.00 na szkoleniu, a okoliczność ta nie wynikała z innych dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż doszło do należytego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia odwołującego z zajmowanego stanowiska, mimo lakonicznego przedstawienia uzasadnienia faktycznego i nie odniesienia się zarówno przez organ I, jak i II instancji do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w okolicznościach sprawy nienależycie uzasadniono zaskarżony rozkaz personalny co do przeniesienia odwołującego do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji, w szczególności lakoniczne przedstawiono uzasadnienie faktyczne, nie odniesiono się zarówno przez organ I jak i II instancji, co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zasadnie zastosował organ II instancji ww. przepis i zasadnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji powinno polegać na zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i orzeczeniu co do istoty sprawy o przywróceniu skarżącego na zajmowane stanowisko, ewentualnie na zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a., tj. na uchyleniu w całości rozkazu personalnego oraz decyzji o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia,

– art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie skarżącego za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego mimo braku stwierdzenia winy prawomocnym wyrokiem.

Powyższe uchybienia spowodowały niewyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziły do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem do czego był zobowiązany.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (zrzekł się rozprawy).

Piśmie z 8 marca 2021 r. skarżący wskazał na tożsame z niniejszą sprawy, które były przedmiotem oceny sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą obu zaskarżonych decyzji, nazywanych na gruncie ustawy o Policji rozkazami personalnymi, stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, że jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, gdyż nie określono żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Rekonstrukcja znaczenia tego przepisu wykraczająca poza dyrektywy językowe, z zastosowaniem dyrektyw systemowych prowadzi jednak do zmiany oceny charakteru tego przepisu. Brak określenia przesłanek materialnoprawnych dla decyzji w przedmiocie mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk w innych przepisach ustawy wskazuje, że jest to przepis materialnoprawny, który w swej istocie nie przewiduje materialnych ograniczeń dla organów w zakresie tych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyroki NSA z 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10 i 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1736/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Instytucja określona w tym przepisie służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37a ustawy o Policji oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37a ustawy o Policji nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wypracowano zasady sądowej kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Można wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę decyzji uznaniowych pod względem: 1) przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym; 2) prawidłowości ustaleń faktycznych w świetle zgromadzonych dowodów; 3) prawidłowości oceny przesłanek załatwienia sprawy; 4) dopuszczalności stosowania danej instytucji prawnej; 5) dokonania wyboru w ramach wyznaczonych przepisami stosowanymi w sprawie; 6) adekwatności zastosowanego środka do okoliczności sprawy indywidualnej (por. J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 156 i 157). Ocena przez sądy administracyjne uznania administracyjnego nie polega na ocenie słuszności wybranego przez organ rozwiązania, lecz prawidłowości samego procesu decyzyjnego. Dokonując kontroli decyzji uznaniowych sąd może badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne oraz wszelkie te elementy, które w danym akcie nie wiążą się z luzem decyzyjnym pozostawionym organom przez ustawodawcę (T. Bigo, Kontrola uznania administracyjnego, "Sprawozdania Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego" 1959, nr 14A).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny sprowadza się tym samym w pierwszej kolejności do ustalenia przestrzegania przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek wynikających z prawa materialnego. Kontrola wiąże się z oceną, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego, a jeśli je naruszono, to czy w taki sposób, że mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego stanu daje podstawę do uchylenia decyzji. Sąd nie dokonuje natomiast oceny wydanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, czy sprawiedliwości, lecz sprawdza tylko, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził proces wydania decyzji uznaniowej, czy uwzględnił wszystkie przepisy, czy materiał dowodowy został zebrany w całości, czy pojęcia nieostre zostały prawidłowo zinterpretowane, czy nie pominięto istotnych elementów przy ustalania stanu faktycznego oraz czy wybrał rozwiązanie przewidziane przepisem prawa materialnego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 12 października 2011 r. sygn. akt I OSK 474/11 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego". Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy i stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących zwolnienia z zajmowanego stanowiska na podstawie przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, sądy nie mogą wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać, czy określona osoba powinna piastować dalej określone stanowisko. Badają one jedynie, czy decyzja o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska nie jest arbitralna albo podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie w istocie podnosi, że organy nie wskazały okoliczności faktycznych, które uzasadniały podjęcie obu rozkazów personalnych. Z treści zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również z rozkazu personalnego wydanego przez organ I instancji rzeczywiście nie wynika, jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę wydania obu decyzji, a tym samym z czego wynika utrata zaufania przełożonego do skarżącego. Wskazuje się natomiast na okoliczność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, która nie mogła być podstawą odwołania z zajmowanego stanowiska ze względu na chronologię obu zdarzeń. Natomiast wskazywane okoliczności mające miejsce 21-22 czerwca 2018 r. nie zostały sprecyzowane. Żaden z organów orzekających w pierwszej i drugiej instancji nie wskazał, jakie konkretnie zdarzenia spowodowały utratę zaufania do skarżącego, na którą to okoliczność organy się powołują.

Przepisy art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii danej sprawy, po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powyższe elementy mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, o czym stanowi art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać określenie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz subsumcję przyjętego stanu faktycznego pod określony przepis (lub normę) obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69; wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak określenia przez ustawodawcę w art. 37 a ust. 1 ustawy o Policji kryteriów uzależniających podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska nie może być utożsamiany z sytuacją braku obowiązku organu do wskazania adresatowi rozkazu personalnego okoliczności faktycznych, które uzasadniały takie rozstrzygnięcie.

Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Jedynym ograniczeniem w takiej sytuacji jest obowiązek wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności faktycznych uzasadniających decyzję organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku kontroli wskazania prawdziwych i skonkretyzowanych okoliczności zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się właściwie. Zauważyć należy, że organy obydwu instancji wskazują na różne przyczyny utraty zaufania przełożonego do skarżącego (zdarzenie mające miejsce podczas szkolenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego). Nawet uznając, że organ odwoławczy był uprawniony do rozszerzenia argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, to w uzasadnieniu brak jest wykazania realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania. Nie może ona sprowadzać się do faktu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które zostało wszczęte już po wydaniu rozkazu personalnego z 27 czerwca 2018 r. i co do zasady zmierzało dopiero do wykazania, że zarzucane policjantowi przewinienie dyscyplinarne rzeczywiście miało miejsce. W uzasadnieniu rozkazu organu odwoławczego brak jest wykazania (poza postępowaniem dyscyplinarnym) realnej i konkretnej przyczyny akcentowanej utraty zaufania. Kwestia wymaga wyjaśnienia zwłaszcza wobec stanowiska skarżącego wskazującego, że w związku z zaistniałą sytuacją dalsza część szkolenia została odwołana. Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim rola skarżącego w samym zdarzeniu, które było przyczyną wszczęcia niniejszego postępowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, który ustalony w sprawie stan faktyczny uznał za wystarczający dla rozstrzygnięcia i odzwierciedlający przebieg zdarzeń. Podobne stanowisko, na tle tych samych okoliczności faktycznych, tyle że w stosunku do innych skarżących, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 2 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1122/19 i I OSK 20174/19, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2129/19, z 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2662/19, z 17 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1122/19, z 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 57/20, z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 736/20, a także z 10 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1496/21.

Za usprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę okoliczności wskazane wyżej.

W takiej sytuacji nie mają już większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tym bardziej, że ich rozbudowany charakter i konstrukcja polegająca na "zbitce" przepisów, bez wyraźnego wykazania, jaką normę wynikającą z tej "zbitki" przepisów naruszył Sąd pierwszej instancji, nie pozwala na precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zarzutów. Zauważyć jedynie ogólnie należy, że do polemiki z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez ten Sąd nie może służyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast, odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie określonych dowodów i wpływu tego na wynik sprawy trudno jest mówić w sytuacji, gdy organ w sposób jednoznaczny nie wskazał dotychczas na konkretną przyczynę zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, o czym była mowa wyżej.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.