Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 217/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] listopada 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec I. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż I. K. wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.).

Strona wskazała, że od dnia [...] sierpnia 1983 r. pełniła służbę w Komendzie Miejskiej Milicji Obywatelskiej w [...] na stanowisku [...] Referatu [...]. W okresie od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia [...] czerwca 1988 r. przebywała na urlopie macierzyńskim i wychowawczym. Po zakończeniu urlopu wychowawczego wyraziła chęć powrotu na uprzednio zajmowane stanowisko.

Z uwagi na fakt, iż jej etat był zajęty, została przeniesiona na wolny etat [...] sekretariatu Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Zaznaczyła, że do jej obowiązków na tym stanowisku należało wyłącznie ewidencjonowanie zakopertowanej korespondencji wchodzącej i wychodzącej, bez możliwości odczytu treści poszczególnych pism i dokumentów. Po pozytywnej weryfikacji, strona została przyjęta do służby w Policji na stanowisko [...] Referatu [...] Komendy Rejonowej Policji w [...]. Nadmieniła ponadto, że swoje zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, nie szczędząc sił i zdrowia, o czym świadczą mianowania na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, podwyżki dodatków służbowych, pozytywne oceny służby, otrzymane nagrody pieniężne oraz podziękowania za ponad 30-letnią służbę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczym art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 548/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności, wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] maja 2021 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż I. K. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] października 2017 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Zdaniem organu Instytut Pamięci Narodowej w niniejszej sprawie uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 2 lat i 1 miesiąca. Natomiast całkowity okres służby skarżącej wynosi 34 lata, 2 miesiące i 28 dni. Kopie kompletnych akt osobowych przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej nie zawierają dokumentów wskazujących, aby wymieniona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r.

Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. wynika, że strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Strona wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. Ponadto została odznaczona Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych oraz postępowaniach karnych i karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ stwierdził, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest, zdaniem organu, odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76, w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Ze słownika wyrazów bliskoznacznych organ przytoczył synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdził, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" organ ocenia jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest, ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot, stwierdzając, że: "(...)ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.".

Minister powołał się także na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, w którym wskazane zostało, że: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałość służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu."

Przy podejmowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawach prowadzonych na podstawie ww. przepisu nie należy pominąć rezultatów przeprowadzonej przez NSA wykładni systemowej ustawy zaopatrzeniowej. W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19, zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy I. K., z uwzględnieniem dokonania wyczerpującej oceny pod kątem spełnienia przez stronę przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analiza sprawy wykazała, że całkowity okres służby I. K. wynosi 34 lata, 2 miesiące i 28 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 1 miesiąca, to, zdaniem organu, nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dwuletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby.

Wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy dowiodła, iż zakończenie powyżej wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli wnioskodawczyni lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Wprawdzie raportem z dnia [...] stycznia 1990 r. wnioskodawczyni zwróciła się do przełożonych o przeniesienie, ale jako komórkę docelową wskazała Grupę Paszportów, która nadal wchodziła w skład SB.

W świetle powyższego organ uznał, że przesłanka wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Odnosząc się do analizy przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. wymieniona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby. W toku pełnionej służby funkcjonariuszka posiadała pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie była wyróżniana, a także podwyższano jej dodatki służbowe do uposażenia. Ponadto za wzorowe pełnienie służby została odznaczona Medalem Srebrnym Za Długoletnią Służbę. Przesłanka wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została, zdaniem organu, spełniona.

Jednocześnie w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę zainteresowanej można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ogromne znaczenie ma fakt, iż szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej wykazała, że wnioskodawczyni w sposób świadomy rozpoczęła służbę w organach Służby Bezpieczeństwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera raport z dnia [...] lipca 1988 r. (strona [...] akt IPN), którym I. K. zwróciła się z prośbą o umożliwienie jej dalszej pracy w organach MO w związku z zakończeniem urlopu wychowawczego. Z adnotacji Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], dokonanej na przedmiotowym raporcie wynika, że: "etat [...] I. K. jest aktualnie zajęty i dlatego też proponuję mianować ją na wolny etat [...] SB." Oświadczeniem z dnia [...] lipca 1988 r. wnioskodawczym poinformowała, iż wyraża zgodę na przeniesienie jej na etat [...] w pionie SB. Zdaniem Ministra skoro wnioskodawczyni podjęła służbę w SB, to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten pion zadaniami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Ponadto zakończenie okresu pełnienia przez wnioskodawczynię służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z pobudek etyczno-moralnych, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem w strukturach Służby Bezpieczeństwa, wnioskodawczyni była częścią wskazanej formacji i czerpała z niej określone, wymierne korzyści.

W opinii służbowej za okres od [...] lipca do [...] września 1989 r. widnieje zapis: "Tow. I. K. jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, systematycznym, często wykonuje zadania służbowe poza ustawowymi godzinami. Powierzone jej obowiązki wykonuje dobrze." Postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach państwa totalitarnego, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Szczegółowa analiza materiału dowodowego stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...] bezsprzecznie dowiodła, że wnioskodawczyni była aktywnym członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej oraz pełniła w organizacji funkcję [...].

Minister podkreślił, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem Związku była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju,

upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Ponadto zapisy opinii służbowych stanowiące ocenę wywiązywania się strony z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności podczas służby w Policji zawierają m.in. niżej przytoczone sformułowania: "przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym - dobrze realizuje zadania i czynności służbowe", "opinia pozytywna."

Powyższe sformułowania, zdaniem organu, wskazują, iż wnioskodawczyni pełniła służbę poprawnie, nie wykazując się przy tym zaangażowaniem wykraczającym ponad przeciętną realizację powierzonych obowiązków.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że - w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

I. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], żądając jej uchylenia i zobowiązania do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z tego przepisu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu prawnego, działanie w sposób niebudzący zaufania, pozorne wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji, wybiórczą i stronniczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego,

3. naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt II SA/Wa 548/19 uchylił wcześniejszą decyzję organu wydaną w tej sprawie. Sąd zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem dokonanej oceny prawnej. Organ zobowiązany został do poddania indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zobowiązano także do rozpatrzenia wniosków dowodowych skarżącej oraz ustosunkowania się do podnoszonych przez nią argumentów. Sąd stwierdził ponadto, iż nie zostały dopełnione obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Wniesiona przez organ skarga kasacyjna została oddalona wobec braku usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca podkreśliła, iż nieprawdziwe jest stwierdzenie, iż pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] lipca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. tj. 2 lata i 1 miesiąc. Z uwagi na zajęty etat, podjęła służbę z dniem [...] lipca 1988 r. po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego, wychowawczego i wypoczynkowego na wolnym etacie [...] sekretariatu SB RUSW [...]. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. z dniem [...] stycznia 1990 r. przeniesiono skarżącą na stanowisko [...] Grupy [...] RUSW [...], będące już wtedy w strukturach organizacyjnych ówczesnej Milicji Obywatelskiej.

Skarżąca podkreśliła również, iż wyłączenie informacji IPN z podlegania k.p.a. (art. 13 ustawy) nie usprawiedliwia konstatacji, jakoby miała ona być aktem ostatecznym i niepodważalnym, niepodlegającym żadnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a później sądowym. Skoro zamknięto tryby odrębnego kwestionowania informacji z IPN, to jego zgodność z prawem musi być badana w ramach kontroli w związku z wydawaniem orzeczeń w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jeżeli w toku postępowania wyrażona w informacji IPN ocena w kwestii okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest kwestionowana, rolą organu administracji jest odniesienie się do meritum sformułowanych zarzutów.

Takich czynności organ nie podjął, mimo że skarżąca nie wykonywała żadnych zadań i obowiązków charakterystycznych dla państwa totalitarnego, o czym świadczy dokumentacja z akt osobowych. Skarżąca nadmieniła, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K-36/09 stwierdził, iż informacja o przebiegu służby podlega jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. II SA/Wa 548/19 wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., mocą którego uchylono zaskarżoną decyzję organu.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest ponowna ocena tejże decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 20 września 2019 r, sygn. akt II SA/Wa 548/19.

W przywołanym orzeczeniu WSA w Warszawie między innymi podkreślił, iż rekonstruując znaczenie pojęcia "krótkotrwałości" w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej, należy zatem wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

WSA w Warszawie podkreślił nadto, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby", co w istocie oznacza, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącej, po wydaniu ww. wyroku z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19, organ przyjął, iż służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, trwająca 2 lata i 1 miesiąc, przy ogólnym stażu służby wynoszącym 34 lata, 2 miesiące i 28 dni, nie miała charakteru krótkotrwałego (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Minister uzasadniając swoje stanowisko, podkreślił, iż – w jego ocenie – "ponad dwuletni czas wykonywania obowiązków nie może być uznany za tymczasowy" oraz że "strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby".

Uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska jest – zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę – nieprzekonywujące, a także pomijające wykładnię pojęcia "krótkotrwałość" zawartą w wyroku z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19. W tym wyroku Sąd nakazał bowiem, przy ocenie przesłanki "krótkotrwałości służby", odnieść okres służby na rzecz państwa totalitarnego do całkowitego okresu służby skarżącej, czego organ w kontrolowanej obecnie decyzji nie uczynił. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, iż ocena przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej dokonana została przez Ministra z naruszeniem art. 153 i art. 170 P.p.s.a., a zatem jest wadliwa. Odnosząc bowiem okres służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, wynoszący 2 lata i 1 miesiąc, do całkowitego okresu służby, wynoszącego 34 lata, 2 miesiące i 28 dni, uznać należy – zdaniem Sądu – iż ma on charakter krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując dalszej kontroli prawidłowości wykonania wskazań i zaleceń WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19, przypomnieć należy, iż Sąd ten stwierdził, iż "wbrew twierdzeniom skarżącej organ trafnie wskazał, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej na mocy art. 8a ust. 1 ww. ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał jedynie, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności faktycznych rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Przede wszystkim organ nie sprecyzował czy ww. twierdzenie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki Policji, w której służbę odbywała skarżąca, czy do wszystkich funkcjonariuszy tej formacji mundurowej oraz z jakich względów skarżąca ww. przesłanki nie spełnia. Jednocześnie organ stwierdził, że zarówno postawa skarżącej jak i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby czy warunków jej pełnienia, co pozwalałoby na sformułowanie takiego wniosku. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendę Powiatową Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., załączoną do informacji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2018 r. Informacja KPP w [...] przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej od dnia [...] września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia, przyznane odznaczenia, opinie służbowe. Podkreślenia wymaga, czego w ogóle nie dostrzegł organ, że skarżąca w dniu [...] lipca 2011 r. została odznaczona Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę. Zgodnie natomiast z art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 25 ze zm.), Medal za Długoletnią Służbę jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. Medal Srebrny za Długoletnią Służbę jest odznaczeniem II-go stopnia. W ocenie Sądu, o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990r. mogą świadczyć nagrody i odznaczenia, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza. Skoro zatem organ nie kwestionuje, że skarżąca pełniła służbę w ww. okresie w sposób rzetelny, była awansowana i nagradzana, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając żadnych, istotnych okoliczności. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Rozpatrzy również wnioski dowodowe skarżącej oraz ustosunkuje się do podnoszonych przez nią argumentów. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., naraża się na zarzut arbitralności i dowolności wydanej decyzji."

Wykonanie powyżej przytoczonych zaleceń i wskazań Sądu nastąpiło w sposób nieprawidłowy. Nadal bowiem brak jest konkretnego odniesienia się do osiągnięć skarżącej w służbie, nadal też nie przeprowadzono analizy wskazanych przez Sąd dokumentów. Za taką nie może być bowiem uznana krótka, dwuzdaniowa (str. 8 decyzji) wypowiedź organu w kwestii zaangażowania skarżącej w okresie służby pełnionej w strukturach państwa demokratycznego. W istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija wiążące dla organu wskazania Sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 153 i art. 170 P.p.s.a., a co za tym idzie winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować się do wskazań i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 548/19 oraz w niniejszym wyroku.

W opisanych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.