Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1386/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 665/16 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 2 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 2 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił przeciwko [...] (dalej określanej jako dłużniczka) tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Działając w trybie art. 80 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619; dalej: u.p.e.a., obecnie z 2019 r. poz. 1438) ZUS dokonał zajęcia środków pieniężnych na rachunku bankowym dłużniczki w [...] . Do tego samego rachunku skierował egzekucje Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych. Uwzględniając treść art. 63 u.p.e.a. Dyrektor ZUS przekazał w tej sytuacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rybniku powyższe tytuły wykonawcze celem prowadzenia łącznej egzekucji z rachunku bankowego dłużniczki w [...]

Postanowieniem z 31 grudnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku dłużniczki także na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS.

Zażalenie na postanowienie wniósł ZUS domagając się uchylenia postanowienia i kontynuowania egzekucji do innych składników majątku dłużniczki.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. z postanowieniem z 27 stycznia 2016 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez ZUS na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że art. 59 § 5 u.p.e.a. wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, którymi są: zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. W sprawie ZUS występuje w podwójnej roli, tj. jako wierzyciel i jednocześnie jako organ egzekucyjny, a zatem zażalenie zostało złożone przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, ZUS nie posiada w tej sytuacji legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu z 31 grudnia 2015 r.

Uchylając wskazanym wyżej wyrokiem z 10 listopada 2016 r., na skutek rozpoznania skargi wniesionej przez ZUS powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w sprawie sporny jest status strony skarżącej. W toku postępowania egzekucyjnego ZUS był od początku wierzycielem objętych egzekucją zobowiązań oraz jednocześnie miał w tym postępowaniu również status organu egzekucyjnego. Przywołując treść przepisu art. 63 § 1 u.p.e.a. wskazał, że wprowadza on zasadę powierzenia naczelnikowi urzędu skarbowego prowadzenia egzekucji administracyjnej w przypadku zbiegu egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego oraz inne administracyjne organy egzekucyjne. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona przez organ egzekucyjny, mający prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że zbieg egzekucji administracyjnych następuje do rzeczy lub prawa majątkowego i wyłącznie w tym zakresie można mówić o łącznym przejęciu do dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Organ ten nie przejmuje całej egzekucji, ale wyłącznie egzekucję ze składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg. Jednakże w wyniku przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego (v. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13).

Konkludując sąd pierwszej instancji stwierdził, że skutkiem przejęcia egzekucji do łącznego ich prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rybniku, ZUS w odniesieniu do obowiązków objętych przejęciem i następnie łącznym prowadzeniem egzekucji przez inny organ egzekucyjny, utracił przymiot organu egzekucyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) zarzucił wyrokowi sądu pierwszej instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 I pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku art. 59 5 i 3 i art. 63 I ustawy o postępowania egzekucyjnym administracji poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, wskutek błędnego przyznania ZUS statusu tylko wierzyciela w postępowaniu objętym zbiegiem egzekucji i uznanie iż łączne prowadzenie egzekucji w wyniku zbiegu pozbawiło ZUS statusu organu egzekucyjnego w tym postępowaniu, podczas gdy organ dokonał prawidłowego ustalenia statusu ZUS jako wierzyciela i organu egzekucyjnego jednocześnie;

2. art. 145 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.. art. 59 5 u.p.e.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy i w wyniku tego bezpodstawne uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i nakazanie. rozpoznania zażalenia . ZUS na skutek błędnego przyjęcia iż ZUS jest tylko wierzycielem w postępowaniu prowadzonym wskutek zbiegu egzekucji do tego samego środka egzekucyjnego i przysługuje mu prawo wniesienia zażalenia.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje za uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Ponadto, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna została oparta na mogących mieć - zdaniem skarżącego kasacyjnie - istotny wpływ na wynik sprawy, powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Argumentacja autora skargi kasacyjnej uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do zarzutów środka prawnego.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji.

Odwołując się w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej do art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie nie zarzuca, że uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Nie zgadza się jedynie z ocena faktów. Z kolei analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe i pozwala uznać stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia za w pełni miarodajny.

Omawiany zarzut powiązany z zarzutem naruszenia art. 59 § 5 U.p.e.a.a sprowadza się do "wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i w wyniku tego bezpodstawnego uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wskutek przyjęcia, że ZUS jest wierzycielem w postępowaniu w którym doszło do zbiegu egzekucji". Zarzut ten koresponduje z zarzutem wymienionym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 59 § 3 i 5 oraz art. 63 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie że ZUS przysługuje status wierzyciela, w przypadku zbiegu egzekucji utracił on status organu egzekwującego. Zatem spór w sprawie związany jest z określeniem statusu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako uczestnika postępowania. Do kwestii tej sprowadzają się w istocie oba zarzuty kasacyjne. Wskazany podmiot w trakcie postępowania egzekucyjnego był od początku wierzycielem w zakresie objętych egzekucją zobowiązań oraz jednocześnie miał w tym postępowaniu status organu egzekucyjnego.

Rozstrzygając tak zarysowany spór na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1a pkt 7 u.p.e.a. "organ egzekucyjny" to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Zakres uprawnień Dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonego przez właściwego ministra do spraw finansów publicznych został określony w art. 19 § 4 u.p.e.a. Zgodnie z tą regulacją Dyrektor ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń.

Następstwem przejęcia na podstawie art. 63 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zbiegu egzekucji w rozpatrywanej sprawie) egzekucji przez organ egzekucyjny do łącznego prowadzenia jest uzyskanie przez ten organ uprawnienia do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego także tych obowiązków, które uprzednio egzekwował organ egzekucyjny, od którego prowadzenie egzekucji przejęto. W konsekwencji, organ egzekucyjny od którego egzekucję przejęto zostaje pozbawiony możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Organ, który nie jest już uprawniony do stosowania wymienionych środków, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada zawartej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. definicji organu egzekucyjnego.

Powyższy pogląd, sformułowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn.. akt II FSK 2939/13 i powtórzony w wyroku w sprawie sygn. akt I GSK 969/18 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że następstwem przejęcia egzekucji administracyjnej do łącznego prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rybniku było przejęcie tej, uprzednio prowadzonej w ograniczonym zakresie (co do obowiązków składkowych i z określonych środków, zatem tylko należności pieniężnych) przez dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego, którego właściwość rzeczowa i miejscowa wynikała z art. 19 § 4 i 22 § 2 u.p.e.a., egzekucji W konsekwencji bowiem przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia, pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego (v. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13; publ. jw.).

Zasadnie także w tym zakresie sąd p[pierwszej instancji odwołał się do poglądu komentatorów. Zgodnie z nim organ egzekucyjny który przejął łączne prowadzenie egzekucji, przejął zarazem pełną realizację obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona nadal przez organ egzekucyjny - naczelnika urzędu skarbowego mającego prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji (v. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Piotr Przybysz, Lex Polonica).

Ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozbawiony został prawa do stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym, czyli utracił przymiot organu egzekucyjnego, zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. przysługuje mu jako wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazany przepis tym samym ograniczył krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie do podmiotów o przeciwnych interesach.

Wobec powyższego, skoro oba zarzuty kasacyjne okazały się pozbawione podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.