Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 850/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB w M.) działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a), nakazał inwestorowi: M. B. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia przedłożyć w Inspektoracie:

1. zaświadczenie Burmistrza M. dla - budynku gospodarczego o wymiarach 4,27 x 5,74, wiaty o wymiarach 3,15 x 3,60 oraz budynku gospodarczego o wymiarach 3,14 x 3,75m, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] - o zgodności ww. obiektów z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2. oświadczania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane,

3. szkice obiektów tj. budynku gospodarczego o wymiarach 2,47 x 5,74m, wiaty o wymiarach 3,15 x 3,60 oraz budynku gospodarczego o wymiarach 3,14 x 3,75m, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] wraz z opisami,

4. projektu zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że od maja 2007 r. prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy na działce nr ewid. [...] położonej w M., ul. [...]. W tym czasie wielokrotnie wydawał decyzje, które były przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylane, m.in. decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...], WWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w M. z dnia 16 kwietnia 2014 r. znak [...] W związku z wskazaniami zawartymi w ww. decyzji organ powiatowy pismem z dnia 02.10.2014 r. zawiadomił strony o podzieleniu dotychczas prowadzonego postępowania na dwa odrębne wskazując, że pod dotychczasową symboliką, tj. [...], zachowuje postępowanie dotyczące budynku gospodarczego o wymiarach 2,47 x 5,74m, wiaty o wymiarach 3,15 x 3,60 oraz budynku gospodarczego o wymiarach 3,14 x 3,75m.

W toku postępowania ustalono, że inwestorem przedmiotowych obiektów budowlanych była Pani M. B., która nie posiada żadnej dokumentacji zezwalającej na ich budowę. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Ponieważ M. B. nie dokonała zgłoszenia na budowę ww. budynku gospodarczego, wiaty oraz budynku gospodarczego, niezbędnym staje się wdrożenie procedury określonej w art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. B.. Skarżąca podniosła, że przedmiotowych obiektów nie posadowiła, lecz otrzymała je po rodzicach. Nie udało jej się uzyskać materiałów - dokumentów od Burmistrza M.. Organ również nie odszukał dokumentów, które jej mama składała w związku z wywłaszczeniem. Skarżąca podniosła, że jej matka była właścicielką nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] (budynek mieszkalny wraz z budynkami gospodarczymi i podwórzem) oraz tej działki, którą obecnie posiada. Nieruchomości te jako całość stanowiły gospodarstwo rolne. Nieruchomość przy ul. [...] nr [...] mama zmuszona była sprzedać Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Miasta i Gminy w M. w oparciu o ustawę o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z rozbudową miast i osiedli wiejskich. Zmusiło ich to do przeniesienia siedliska z ulicy [...], na działkę o nr [...]. Dlatego postawili tam obiekty niepołączone trwale z gruntem, aby do nich przenieść posiadany dobytek. Skarżąca podniosła że rodzice nie postawiliby obiektów tych bez zezwolenia czy zawiadomienia, tym bardziej, że przy wywłaszczeniu korzystali z pomocy urzędników zajmujących się tą sprawą. Okoliczności tych nie uwzględniono. Zdaniem skarżącej krzywdzącym jest stwierdzenie przez PINB, że nie posiada żadnych dokumentów zezwalających na budowę powyższych obiektów. Zdaniem skarżącej dokumentem takim jest akt ugody sporządzony w dniu 03 grudnia 2003r przez geodetę J. Z., zawartej w ramach postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiących własność A. N. – Z. , A. i S. N. oraz działki skarżącej. W dokumencie tym zostały wymienione przedmiotowe obiekty, czyli musiały być zgłoszone, bo organy (Burmistrz M., Starosta M.) nie wniosły sprzeciwu do zawarcia ugody, lecz ją zatwierdziły. Skarżąca podniosła, że organ administracyjny każdorazowo ocenia (bada) dopuszczalność jej zawarcia i ważność przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa. Wskazując na istotę ugody skarżąca podniosła, że w zgodnie z nią przekazała grunt wielkości 338 m2na rzecz S. N., w zamian za obietnicę, że wybudowane na jej posesji budynki gospodarcze oraz ogrodzenie nie będą przedmiotem sporu pomiędzy stronami. S. N. złożył podpis na dokumencie umowy ugody, a przekazanie gruntu potwierdza wyciąg z wykazu zmian danych ewidencyjnych Kw 2358. Sporządzona ugoda jest jednocześnie potwierdzeniem złożonego zawiadomienia o obiektach usytuowanych na działce skarżącej, bo warunkiem podpisania ugody z jej strony były właśnie owe budynki, w przeciwnym razie nie doszłoby do podpisania ugody i przekazania gruntów. Zatem S. N. nie dochowuje zawartej obietnicy zapisanej w akcie ugody i domaga się rozbiórki owych obiektów.

W ocenie Skarżącej zawarta ugoda potwierdziła lub "zalegalizowała" ponownie byt obiektów i ogrodzenia w roku 2003, bo upoważnieni i uprawnieni pracownicy organów administracji nie zakwestionowali wypisanego warunku w ugodzie, a takie uprawnienia daje im art. 118 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącej akt ugody jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. W ugodzie na stronie nr 2 zapisano, że "wybudowane na posesji budynki gospodarcze oraz ogrodzenie trwałe nigdy w przyszłości nie będą przedmiotem sporu pomiędzy stronami bądź wniosku o ich likwidacje". Powyższy zapis potwierdza, że ww. obiekty musiały być zgłoszone.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o umorzenie wszczętego wobec niej postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], WWINB na podstawie art. 123 i art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia WWINB przedstawił przebieg prowadzonego przez PINB w M. od 2007 r., postępowania w sprawie samowolnej zabudowy na działce nr ewid. [...] położonej w M., ul. [...]. W tym czasie organ wielokrotnie wydawał decyzje, które były przez WWINB uchylane, ze wskazaniami, których zastosowanie miało doprowadzić sprawę do prawidłowego rozstrzygnięcia.

I tak, decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...], WWINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB w M. z dnia 16 kwietnia 2014 r., znak [...] i wskazał, że konieczne jest ponowne zdefiniowanie przedmiotu postępowania, przy czym stosownie do poczynionych ustaleń - przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej. Prawo budowlane z 1994 r.), lub art, 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z 1974 (Dz.U. 1974 nr 38 poz.229, dalej: Prawo budowlane z 1994 r.). Podstawą do podzielenia obiektów na dwa odrębne postępowania nie było kryterium sposobu związania tych obiektów z gruntem, lecz materialnoprawna podstawa do prowadzenia postępowania. WWINB w uzasadnieniu tej decyzji wprost wskazał, że do obiektów oznaczonych na załączniku do zaskarżonej decyzji numerem 1 (obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 14,78 m2), numerem 2 (wiata o powierzchni 11,34 m2) oraz numerem 3 (obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 11,75 m2) powinny mieć zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., natomiast wobec obiektów oznaczonych numerem 4 (szklarnia o powierzchni 41,70 m2), numerem 5 (budynek inwentarski o powierzchni zabudowy 36,31 m2) oraz nr [...] (budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni zabudowy 28,84 m2) powinny mieć zastosowanie przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wobec treści ww. decyzji organu odwoławczego, PINB w M. pismem z dnia 2 października 2014 r., znak: [...], zawiadomił strony o podzieleniu dotychczas prowadzonego postępowania na dwa odrębne wskazując, że dotychczasową symbolikę, tj. [...] zachowuje postępowanie dot. obiektu nr 1 - budynek gospodarczy o pow. 2,47x5,74m nietrwale połączona z gruntem; obiekt nr 2 - wiata rekreacyjna o pow. 3,15x3,60m trwale połączona z gruntem, obiekt nr 3 - budynek gospodarczy o pow. 3,14 x3,75m. Nową symbolikę otrzymuje postępowanie znak: [...] dotyczące obiektu nr 4 - szklarnia o wymiarach 4,17x10m nietrwale połączona z gruntem; obiekt nr 5 - budynek inwentarski "kurnik" o wymiarach 6,75x5,38m nietrwale połączony z gruntem; obiekt nr 6 - budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni 4,12 m x 7,00 m.

W dniu [...] 2014 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą działając m. in. na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę obiektów objętych tym postępowaniem, tj. obiektu nr 1 (budynek gospodarczy o pow. 2,47x5,74m), obiektu nr 2 (wiata rekreacyjna o pow. 3,05x3,60m) i nr 3 (budynek gospodarczy o pow. 3,14x3,75m). Decyzja ta stała się przedmiotem postępowania przed organem II instancji na skutek odwołania M. B.. WWINB decyzją z 22 grudnia 2014r., znak: [...], uchylił decyzję PINB z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja WWINB nie została zaskarżona przez żadną ze stron do sądu administracyjnego, wobec czego zalecenia z niej wynikające powinny zostać zrealizowane przez PINB.

WWINB wyjaśnił, że, po dokonaniu rozdzieleniu spraw PINB wydał decyzję z dnia [...] 2014 r., znak: PINB. [...], nakazującą M. B. "wykonać rozbiórkę obiektów budowlanych położonych w M. na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ul. [...], nazywanych: 4) szklarnia o wymiarach 4,17x10,00 nietrwale połączona z gruntem, 5) budynek inwentarski - kurnik o wymiarach 6,75 m x 5,38 m nietrwale połączony z gruntem , 6) budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni 4,12 m x 7,00 m na stałych fundamentach, usytuowanych jak na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji WWINB w dniu [...] 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Od decyzji WWINB (znak: [...]) skargę wniósł S. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę uznał jej zasadność w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Po 89/15, uchylając decyzję organu II instancji. Działając na skutek wyroku o sygn. IV SA/Po 89/15 WWINB wydał decyzję z dnia [...] 2015 r., znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję PINB w M. z dnia 3 października 2014 r., znak [...], nakazującą M. B. wykonać rozbiórkę obiektów budowlanych położonych w M. na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przy ul. [...] określonych numerami 4, 5 i 6. Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 967/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. B. od tej decyzji. Wyrok stał się prawomocny od dnia 25 maja 2016 r. PINB w M. wobec obiektów nr 4, 5, 6 prowadzi postępowanie egzekucyjne pod znakiem [...]

Następnie PINB w M. wydał decyzję z dnia [...] 2017 r., znak: [...], którą orzekł o nakazie rozbiórki 1) budynku gospodarczego o pow. 2,47m x 5,74 m nietrwałe połączony z gruntem 2) wiaty rekreacyjnej o powierzchni 3,15 m x 3,60 m trwale połączona z gruntem na stałych fundamentach, 3) budynku gospodarczego o powierzchni 3,14 m x 3,75 m nietrwale połączonego z gruntem, 4) szklarni o rozmiarach 4,17 m x 10,00 m nietrwale połączona z gruntem, 5) budynku inwentarskiego - kurnika o wymiarach 6,75 m x 5,38 m nietrwale połączony z gruntem 6) budynku gospodarczo - garażowego o powierzchni 4,12 m x 7,00 m na stałych fundamentach. Razem 144,14 m2 , w tym obiekty trwale połączone z gruntem 40,14m2 oraz nietrwałe połączone z gruntem 103.96 m2.

Zgodnie z wskazaniami WWINB wówczas prowadzone postępowanie zostało podzielone na dwa odrębne z sugestią podziału na budynki trwale i nietrwale połączone z gruntem. Sygnaturę podstawową organ zachował bez zmian, jedynie został dokonany podział i budynki nie trwałe połączone z gruntem otrzymały symbolikę [...] i niniejsza decyzja właśnie dotyczy nakazu wykonania rozbiórki budynków nie trwale połączonych z gruntem. Literalnie dotyczy budynku nr 1 - budynek gospodarczy o powierzchni 2,47x5,47m, nr 3 - budynek gospodarczy o powierzchni 3,14 m x 3,75 m, nr 4 - szklarnia o wymiarach 4,17m x 10,00 m, nr 5 - budynek inwentarski

kurnik o wymiarach 6,75 m x 5,38m. Załączony w dokumentach szkic usytuowania poszczególnych obiektów stanowi integralną całość dowodów w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B. od powyższej decyzji, WWINB decyzją z dnia [...] 2017 r, znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na szereg nieprawidłowości.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał decyzję z dnia [...] 2017 r., znak: [...], nakazującą Pani M. B. - właścicielce działki o nr ewid. gruntu [...] zlokalizowanej w M. przy ul. [...], będącej terenem zalewowym podlegającej przestrzegania przepisów również Prawa wodnego, wykonać rozbiórkę obiektów budowlanych nazwanych: 1) wiata rekreacyjna o powierzchni 3,15 x 3,60m; 2) budynek gospodarczy o powierzchni 3,14 x 3,75m; 3) Budynek gospodarczy o wymiarach 2,47x5,74m, nakazał również skuteczne rozebranie istniejącego ogrodzenia nieruchomości. Po rozpoznania odwołania inwestora, WWINB decyzją z dnia [...] 2018 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB wydał zaskarżone postanowienie, którym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał Panią M. B. do przedłożenia określonych dokumentów.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia WWINB w pierwszej kolejności wskazał, iż dnia 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 443), jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". W związku z powyższym, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje ustawa Prawo budowlane w brzmieniu niezmienionym przez powołaną wyżej ustawę zmieniającą. W tym miejscu należy również wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) wprowadzające istotne zmiany w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy "W sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 [tj. ustawy Prawo budowlane ], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.". W pozostałym zakresie należy jednak stosować przepisy Prawa budowlanego w ich dotychczasowym brzmieniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania są: budynek gospodarczy o wymiarach 4,27 x 5,74, wiata o wymiarach 3,15 x 3,60 oraz budynek gospodarczy o wymiarach 3,14 x 3,75m, zlokalizowane na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w M..

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 ww. ustawy, które określają, jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeśli ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.

W przypadku, gdy budowa obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w przypadku gdy inwestor nie dopełnił wymaganego prawem obowiązku zgłoszenia zamiaru pobudowania obiektu, zastosowanie mają przepisy art. 49 b Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego realizacja takiej inwestycji wymaga zgłoszenia.

W przedmiotowej sprawie, skoro działka ma powierzchnię 10.248 m2, to do obiektów oznaczonych na załączniku do znajdującego się w aktach sprawy protokołu z dnia numerem 1 (obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 14,78 m2), numerem 2 (wiata o powierzchni 11,34 m2) oraz numerem 3 (obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy 11,75 m2) powinny mieć zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Należy jednak wskazać, iż w tej procedurze, organ ma obowiązek dokonać wstępnej oceny, czy w ogóle istnieje możliwość zalegalizowania obiektu, która uzależniona jest od oceny zgodności danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena zaistnienia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Aby wydać postanowienie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, należy zatem uprzednio ustalić, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak - dokonać jego analizy, należy również zbadać, czy inne powszechnie obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się legalizacji takiego obiektu.

WWINB wskazał, że obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowane są na działce objętej ustaleniami uchwały Nr [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. , D. , W. oraz części obrębu M. . Działka nr [...] stanowi zgodnie z ustaleniami tego planu teren objęty symbolem 9.2 R, tj. tereny rolnicze położone w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 pkt 1 tego planu "W obrębie wyznaczonych na rysunku planu granic bezpośredniego zagrożenia powodzią plan ustala całkowity zakaz zabudowy na terenach zagrożonych powodzią". Zatem, wobec takiego zapisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuzasadnione jest wdrożenie - zaskarżonym postanowieniem - procedury legalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WWINB wskazał, że odnosił się do nich wielokrotnie w toku prowadzonego postępowania (m. in. w decyzji WWINB z dnia [...] 2018 r., znak: [...] - fragment dotyczący zawartej ugody). Należy przy tym zwrócić uwagę, że niezależnie od trybu, w jakim organy nadzoru budowlanego prowadziłyby postępowanie zawsze obowiązane są badać zgodność zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy miejscowy plan wyłącza określony teren z zabudowy, legalizacja posadowionych na nim obiektów nie jest dopuszczalna.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane postanowienie WWINB. Zdaniem skarżącej prowadząc przedmiotowe postępowanie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów Konstytucji RP – art. 31 i art. 32, przepisów K.p.a. – art. 7, 7b, 8, 9, 61, 76 §1, 77 §1, 78 §1. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca powtórzyła argumentację przytoczoną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca ponadto podniosła, że jej działka położona jest pomiędzy zabudowanymi działkami Państwa P. i Państwa N. . Co do zabudowań na działkach sąsiadów organy nie mają zastrzeżeń, w tym do zabudowy na działce nr [...] należącej do Państwa Napierała. Skarżąca wyjaśnił, że wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB z [...] 2018 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody W. z 26 stycznia 2018 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika MiG M. z 19 września 1983 r. znak [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego na działce nr [...]. W związku z tym, że organy naruszają zasadę równości, wystąpiła do Burmistrza M. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca załączyła zdjęcia obrazujące nieruchomości położone na terenie tzw. "między wala" podnosząc, że brak podstaw do ustanowienie i utrzymania tam zakazu zabudowy. Burmistrz M. nie zrobił nic, aby jej wnioski w tym przedmiocie uwzględnić, wobec czego złożyła skargę na Burmistrza do Rady Miejskiej M.. Kończąc Skarżąca wyjaśniła, ze starała się zdobyć dokumenty, które składała jej matka, aby potwierdzić byt obiektów posadowionych w wyniku wywłaszczenia, ale bez rezultatów. Skarżąca wyjaśniła, ze wykonała nakaz rozbiórki obiektów objętych decyzją PINB z dnia 22 grudnia 2014 r.

Do skargi załączono dokumentację, do której skarżąca odwołała się w jej uzasadnieniu.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018 r., nr [...], uchylające Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2018 r. znak: [...], nakładające na inwestora – Skarżącą M. B., w trybie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obowiązek przedstawienia dokumentów, od których uzależniona jest legalizacja samowolnie zrealizowanej zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] w M. - budynku gospodarczego o wymiarach 2,47 x 5,74m, wiaty o wymiarach 3,15 x 3,60 oraz budynku gospodarczego o wymiarach 3,14 x 3,75m.

Uchylając postanowienie organu I instancji WWINB uznał, że w procedurze prowadzonej na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane organ ma obowiązek dokonać wstępnej oceny, czy w ogóle istnieje możliwość zalegalizowania obiektu, która uzależniona jest od oceny zgodności danej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także ocena zaistnienia naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Należy zatem uprzednio ustalić, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak - dokonać jego analizy, należy również zbadać, czy inne powszechnie obowiązujące przepisy nie sprzeciwiają się legalizacji takiego obiektu. WWINB wskazał, że obiekty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowane są na działce objętej ustaleniami uchwały Nr [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. , D. , W. oraz części obrębu M. . Działka nr [...] stanowi zgodnie z ustaleniami tego planu teren objęty symbolem 9.2 R, tj. tereny rolnicze położone w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 pkt 1 tego planu "W obrębie wyznaczonych na rysunku planu granic bezpośredniego zagrożenia powodzią plan ustala całkowity zakaz zabudowy na terenach zagrożonych powodzią". Zatem, wobec takiego zapisu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem WWINB nieuzasadnione jest wdrożenie - zaskarżonym postanowieniem - procedury legalizacyjnej.

Stanowisko to w opinii Sądu jest prawidłowe, bowiem zastosowany w tej sprawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) reguluje sytuacje, w jakich może dojść do legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej. Przepis ten stanowi, iż w przypadku zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, organ może przystąpić do legalizacji obiektu lub jego części żądając m.in. zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu należy jednakże wskazać, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy, zabudowa na działce nr [...] powstała w latach 70 - tych ub. wieku. W obu postanowieniach organy przyjęły, że z uwagi na powierzchnię tej działki oraz wielkość i charakter przedmiotowych obiektów, ich realizacja wymagała zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organów do legalizacji tych obiektów zastosowanie znajdował art. 49b ww. ustawy, dotyczący obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W opinii Sądu stanowisko to jest prawidłowe, tak jak i zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r.

Prawidłowo WWINB uznał, że warunkiem przystąpienia do legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych jest ustalenie, czy legalizacja ta jest w ogóle możliwa w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone postanowienie ma charakter kasacyjny, a w wyniku jego wydania zostało uchylone postanowienie organu I instancji z dnia 24 maja 2018 r. i sprawa będzie dalej prowadzona przez ten organ. Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno tryb z art. 48b prawa budowalnego w aktualnym brzmieniu, jak i tryb z art. 37 ustawy Prawo budowalne z 1974r., wymagają dokonania oceny możliwości zalegalizowania przedmiotowych obiektów m.in. w aspekcie zapisów planu miejscowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana, to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego sposób zakończenia jest precyzyjnie określony w przepisach ustawy Prawo budowlane.

Na prawidłowość rozstrzygnięcia nie mogło mieć wpływu rzekome przeświadczenie inwestorów (rodziców skarżącej) o posiadanej zgodzie na realizację przedmiotowych obiektów. Jak to już stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 89/15, wydanym po rozpatrzeniu skargi na decyzję wydaną w przedmiocie rozbiórki części obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr [...], obiekty na działce nr [...] zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w świetle zaistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uniemożliwia ich legalizację. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła w jakikolwiek sposób, iż kiedykolwiek zostało wydane pozwolenie na budowę tych obiektów. To, że w ugodzie kończącej postępowanie rozgraniczeniowe nie zakwestionowano legalności tych obiektów, nie oznacza iż zostały one wybudowane zgodnie z prawem. Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granicy nieruchomości, a nie kontrola legalności położonych na niej budynków. Na żadnym etapie tego postępowania nie wypowiada się również organ nadzoru budowlanego, do którego wyłącznej kompetencji należy ocena, czy istniejący na danej nieruchomości obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami prawa.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje także kwestia legalności budynków wzniesionych na nieruchomościach sąsiednich. Okoliczność ta może być przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu, w którym właściwe organy będą badały, czy okoliczności prawne i faktyczne są podobne do sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Brak jest jednak podstaw do uzależniania wyniku postępowania w sprawie legalności obiektów położonych na działce nr [...] od wyniku ewentualnego postępowania dotyczącego obiektów położonych na nieruchomościach sąsiednich.

Braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego strona skarżąca nie może wywodzić także z faktu, iż od czasu ich powstania nie wystąpiła powódź, która zagroziłaby tym obiektom. Istotna jest okoliczność, iż działka nr [...] położona jest na obszarze, który w razie znacznego wezbrania wód rzeki W. grozi zalaniem wodami powodziowymi. Z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr [...] wynika, iż na przedmiotowej działce głębokość zalewu przekracza 3 m i w przypadku powodzi istnieje realne ryzyko zalania przedmiotowych obiektów.

Na obecnym etapie brak również podstaw do zawieszenia postępowania w związku z podjętą przez Skarżącą inicjatywą mająca na celu doprowadzenie do zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero faktyczna zmiana planu miejscowego – taka, która zniesie zakaz zabudowy na działce nr [...], umożliwiłaby zalegalizowanie przedmiotowych obiektów. Marginalnie tylko Sąd zauważa, że w ramach niniejszego postępowania nie może dokonać oceny legalności uchwały Nr [...] z dnia 11 grudnia 2007 r. Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. w obrębach: M., B. , D. , W. oraz części obrębu Muchocin (opubl. Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 21 poz. 446 ze zm.). Wskazana uchwała może podlegać kontroli sądu administracyjnego, lecz wymaga to wniesienia na nią skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 994), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

Reasumując, zaskarżone postanowienie, aczkolwiek zawiera częściowo błędne uzasadnienie, jest rozstrzygnięciem prawidłowym. W realiach przedmiotowej sprawy istotnym dla oceny, w jaki sposób powinno zakończyć się postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych obiektów budowlanych, jest bowiem odniesienie możliwości ich zalegalizowania do przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy również mieć na uwadze, że co do zasady organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie i jej zakończyć, bowiem w ten sposób naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z podanych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.