Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4852/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 - 6.
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1, par. 21 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 951
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1617/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego V.S.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Rz 1617/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. – po rozpoznaniu skargi P. K. – w pkt 1 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób oraz poprzedzającą ją decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015r.; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne; oraz w pkt 3 zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan faktyczny, Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015r. kontroli pojazdu marki AUTOSAN, którym kierował M. B., wykonując regularny przewóz osób na trasie N. – Rz. w imieniu firmy: P. O. P. K. z siedzibą w Ż., stwierdzono brak wymaganej bocznej tablicy kierunkowej, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli oraz zeznanie kierowcy: M. B.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Utrzymując w mocy tę decyzję, decyzją z dnia 14 września 2015r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że w sprawie bezspornie ustalono, że pojazd marki AUTOSAN o nr rej. [...] nie spełniał wymogów technicznych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, zwanego rozporządzeniem z 2002r., bowiem autobus nie był wyposażony w boczną tablicę kierunkową. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 12 i 13 oraz § 21 ust. 1 tego rozporządzenia autobus powinien być wyposażony w m.in. tablice kierunkowe - na autobusie regularnej komunikacji publicznej; zaś autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną. Warunkiem zastosowania sankcji z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jest wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Kontrolowany pojazd był autobusem regularnej komunikacji publicznej, który powinien być wyposażony w tablice kierunkowe - boczną i czołową. Natomiast sankcja z lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. dotyczy niespełnienia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania a naruszenie to ma związek z przewozem określonej kategorii pasażerów, np. niewyposażenie autobusu w tablice z symbolem dzieci w przypadku wykonywania przewozu uczniów do szkół w ramach przewozu regularnego specjalnego. Zdaniem organu, tablice kierunkowe zamieszczane na autobusach regularnej komunikacji publicznej pełnią funkcję informacyjną – dzięki nim potencjalni pasażerowie uzyskują wiedzę o trasie (kierunku) przejazdu i możliwości zawarcia z przewoźnikiem umowy na przewóz poprzez zakup biletu. Zarówno brak tablicy kierunkowej, jak i niewłaściwe informacje na niej zamieszczone, powodują podobny skutek dla potencjalnego pasażera - brak wiedzy lub błędne przekonanie o kierunku wykonywanego przewozu. Celem ochrony praw pasażerów korzystających z komunikacji publicznej ustawodawca przewidział sankcję za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, w tym za niedopełnienie obowiązku rzetelnego informowania pasażerów o kierunku wykonywanego przewozu.

Uwzględniając skargę P. K. na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. wskazał, iż istota sporu w sprawie sprowadza się do tego, czy w świetle treści poz. nr 2.5.1 oraz 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz przepisów stanowiących podstawę do określenia warunków technicznych oraz wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów autobusowych wykonujących przewozy regularne istnieją normatywne podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przewozu bez wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe informujące potencjalnych klientów (pasażerów) przewoźnika o relacji kursu autobusowego. Pozycje te nie wyjaśniają treści wyrażeń "warunki techniczne" oraz "wymagania w zakresie wyposażenia i oznakowania". Sama u.t.d. nawiązuje jedynie do tych pojęć w art. 18b ust. 1 pkt. 1, stanowiąc że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są m.in. według zasady, że "do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym". Z art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zwanej p.r.d., wynika z kolei, że warunki techniczne pojazdu obejmują pewne elementy budowy, wyposażenia oraz utrzymania pojazdu, które łącznie stanowią z jednej strony warunki dopuszczenia pojazdu do eksploatacji i ruchu, są koniecznymi przesłankami dla zachowania minimalnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa i porządku ruchu, spokoju i zdrowia publicznego oraz ochrony środowiska.

Warunki techniczne są zatem związane bezpośrednio z pewnymi wymogami, które nie tylko dotyczą samego pojazdu, lecz także realizują funkcje lub cele związane z ochroną pewnych wartości prawnych. W tym zakresie chodzi przede wszystkim o ochronę wartości związanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem i porządkiem ruchu drogowego, spokojem i zdrowiem publicznym oraz ochroną środowiska w związku z ruchem pojazdów. Nie wszystkie szeroko rozumiane "warunki techniczne" związane z budową, wyposażeniem oraz utrzymaniem pojazdu są warunkami technicznymi w rozumieniu pr.r.d., lecz tylko te warunki, które służą wyżej wymienionym celom lub funkcjom oraz wykazują ścisły związek z budową i wyposażeniem pojazdu jako urządzeniem posiadającym określone elementy konstrukcyjne (dodatkowe) związane z ruchem drogowym.

Zdaniem Sądu I instancji, ustawodawca w art. 66 ust. 5 p.r.d. wyraźnie rozróżnia warunki techniczne od wymogów w zakresie wyposażenia pojazdu. Nie jest zatem dopuszczalne przyjęcie, że przepis art. 66 ust. 5 p.r.d. upoważnił ministra wydającego rozporządzenie z 2002r. do zrównania warunków technicznych z wymogami w zakresie wyposażenia oraz do operowania tymi pojęciami zamiennie. Przepisy rozporządzenia z 2002r. stanowią przepisy sankcjonowane, a zatem – w nawiązaniu do zasad konstruowania przepisów sankcyjnych – powinny odpowiadać rygorystycznie pojmowanej na gruncie konstytucyjnym zasadzie określoności przepisów ustawowych o charakterze sankcjonowanym i sankcjonującym.

Odwołując się do orzecznictwa TK, Sąd I instancji uznał, że wymogi w zakresie przesłanek ustawowych nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyposażenia pojazdu autobusowego w tablice kierunkowe nie zostały spełnione, albowiem przepisy sankcjonowane wynikające z rozporządzenia z 2002r. nie wprowadzają wystarczająco precyzyjnego rozróżnienia między warunkami technicznymi a wymogami w zakresie niezbędnego wyposażenia. Zasada określoności regulacji ustawowej ograniczającej prawa i wolności obywatelskie nie została zachowana, gdyż przepisy wynikające z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 (poz. 2.5.1 i 2.5.2) określają w sposób precyzyjny jedynie rodzaj i wymiar sankcji, natomiast w zakresie opisu sankcjonowanego zachowania odsyłają do przepisów podustawowych rozporządzenia z 2002r., które wbrew przepisowi art. 66 ust. 5 p.r.d. nie zachowuje precyzyjnego rozróżnienia między warunkami technicznymi i wymogami w zakresie wyposażenia pojazdu. Tym samym poz. nr 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. przewidująca, że wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, w sytuacji gdy wymogi te zostały określone w rozporządzeniu z 2002r. w sposób odbiegający od ustawowego rozróżnienia między warunkami technicznymi a wymogami w zakresie wyposażenia, nie spełnia konstytucyjnego wymogu odpowiedniej szczegółowości, precyzyjności i kompletności (określoności) unormowania ustawowego ograniczającego prawa i wolności obywatelskie.

W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne – w szczególnie w kontekście treści przepisów sankcjonujących zawartych w art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z poz. nr 2.5.1 i 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – wprowadzanie kategorii pojęciowej warunków technicznych sensu largo, które mają obejmować warunki techniczne sensu stricto oraz pozostałe warunki o "nietechnicznym charakterze" (wymagania w zakresie wyposażenia pojazdu). Tego rodzaju rozróżnienie na tle przepisów będących podstawą nakładania administracyjnych kar pieniężnych prowadzi do naruszenia podstawowych w państwie prawa zasad wykładni. Przyjęcie, że wyrażenie "warunki techniczne" obejmuje także "wymagania w zakresie wyposażenia" prowadziłoby – wbrew treści art. 66 ust. 5 p.r.d. oraz wbrew treści poz. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. – do rozszerzenia zakresu sankcjonowania naruszeń przepisów o wykonywaniu przewozu autobusowego, gdyż niezależnie od różnicy terminologicznej i funkcjonalnej każde naruszenie wymagań w zakresie niezbędnego wyposażenia autobusu – niezależnie od charakteru lub celu tych wymagań – podlegałoby karze za naruszenie warunków technicznych.

Przepis art. 66 ust. 1 p.r.d. wprowadza pewien katalog celów lub funkcji, którym mają służyć warunki techniczne pojazdów. Warunki te zostały wprowadzone ze względu na konieczność ochrony wartości związanych z szeroko rozumianym bezpieczeństwem i porządkiem ruchu drogowego, spokojem i zdrowiem publicznym oraz ochroną środowiska w związku z ruchem pojazdów. W katalogu tych celów lub funkcji nie mieszczą się jednak funkcje informacyjne związane z ochroną praw potencjalnych pasażerów pojazdów autobusowych komunikacji publicznej. Tym samym wymóg wyposażenia autobusu komunikacji publicznej w tablice informujące o kierunku trasy wykracza poza powyższe cele i funkcje warunków technicznych.

Sąd I instancji uznał, że wprowadzony w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. wymóg wyposażenia pojazdu autobusowego regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu wykracza poza zakres celów lub funkcji warunków technicznych pojazdów, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.r.d. Prawodawca ignorując zakres upoważnienia ustawowego z art. 66 ust. 5 p.r.d. nie przeprowadził w rozporządzeniu z 2002r. wystarczająco wyraźnego i precyzyjnego rozdziału pomiędzy warunkami technicznymi związanymi ściśle z samym pojazdem, jego budową i konstrukcją a wymogami w zakresie jego wyposażenia i utrzymania, które pozostają w związku z ochroną wartości wymienionych w art. 66 ust. 1 p.r.d.

Zdaniem Sądu I instancji, w aktualnym stanie prawnym (mającym zastosowanie w momencie orzekania przez organy) ustawodawca sankcjonuje wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (poz. 2.5.1), oraz wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów(poz. 2.5.2). Od 1 stycznia 2012r. ustawodawca rozróżnił wyraźnie – w nawiązaniu do treści art. 66 ust. 1 i ust. 5 p.r.d. oraz pośrednio także do treści rozporządzenia z 2002r. – sankcje związane z naruszeniem warunków technicznych związanych z rodzajem wykonywanego autobusowego przewozu regularnego (poz. 2.5.1) oraz sankcje związane z naruszeniem wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (poz. 2.5.2).

Przewidziane w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. wymogi w zakresie wyposażenia pojazdu autobusowego regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu nie stanowią warunków technicznych w rozumieniu art. 66 ust. 1 p.r.d., i w konsekwencji – nie mogą być zakwalifikowane jako wyczerpujące określone w pozycji nr 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. "warunków technicznych", która odsyła do przepisów pr.r.d. Wprowadzenie od 1 stycznia 2012r. pozycji nr 2.5.2 do załącznika nr 3 u.t.d. musi być odczytywane jako przejaw tendencji ustawodawcy do wyłączenia z zakresu szerokiego rozumienia warunków technicznych pojazdów wymogów w zakresie wyposażenia pojazdów. Jeśli więc zgodnie z treścią art. 66 ust. 5 p.r.d. wymogi w zakresie wyposażenia stanowią odrębną grupę przesłanek od warunków technicznych w ścisłym tego słowa znaczeniu, to nowelizacja z dnia 16 września 2011r. nie może być uznana za niemającą znaczenia dla odczytywania treści normatywnej zapisanej pod poz. 2.5.1. W istocie nowelizacja ta potwierdza, że wymagania w zakresie wyposażenia nie tylko mogą, ale wręcz powinny być traktowane jako odrębne warunki od warunków technicznych. Regulacja ta statuuje uprzywilejowany typ deliktu administracyjnego. Ten typ jest związany z naruszeniem wymogów w zakresie wyposażenia i oznakowania autobusu w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, np. uczniów. Niewątpliwie tego rodzaju wymogi mają zasadniczo inny charakter niż wymogi w zakresie umieszczania tablic kierunkowych w autobusach regularnej komunikacji publicznej (w § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r.). Przyjęcie stanowiska, że ustawodawca zdecydował się na surowsze sankcjonowanie naruszenia wymogów w zakresie wyposażenia pojazdów autobusowych w tablice informacyjne i łagodniejsze karanie naruszenia wymogów w zakresie wyposażenia autobusów przeznaczonych dla specjalnych kategorii pasażerów (np. autobusów szkolnych), wprowadzonych w celu ochrony bezpieczeństwa tych pasażerów (np. uczniów), stanowi zaprzeczenie zasady racjonalności ustawodawcy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pr.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami tego rozporządzenia wyposażenia dodatkowego pojazdu, w tym tablic kierunkowych, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu;

2) prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz lp. 2.5.1 i Ip. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na podstawie przepisu lp. 2.5.1 nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu, którym wykonywane są regularne przewozy osób, w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1 załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne,

Wskazując na te zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rz. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie NSA ma ona usprawiedliwione podstawy prawne.

W zarzutach kasacyjnych Inspektor podnosi naruszenie art. 66 ust. 1 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. polegające na błędnej wykładni tych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, poprzez przyjęcie, że warunki techniczne pojazdu nie obejmują wymaganego przez prawo wyposażenia autobusu, w sytuacji gdy warunki takie są wprost określone przez te przepisy. Równocześnie Inspektor wskazuje na naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w połączeniu z właściwymi częściami załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na błędnej wykładni tych przepisów i mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia kary za brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, skoro takie tablice są częścią warunków technicznych.

W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d., a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego.

Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów, ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra do wydania rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Jak trafnie wskazuje Inspektor wykładnia przepisów rozporządzenia z 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, że zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z dnia 16 marca 2000r., sygn. akt I KZP 53/99, Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną. Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z dnia 2 lipca 2001r., sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami.

W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia.

A zatem mimo, że przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, na które wskazuje rozporządzenie. Tak więc wyposażenie, o jakim stanowi rozdział 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia, określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia z 2002r. autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Podobne stanowisko zajął NSA między innymi w wyrokach: z dnia 4 listopada 2011r., sygn. akt II GSK 1173/10; z 17 września 2014r., sygn. akt 904/13; z 25 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z 23 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 1100/14; i z 16 lipca 2015r., II GSK 1556/14, tym samym można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Zbigniewa Czarnika

Nie podzielam stanowiska Sądu II instancji zarówno, co do rozstrzygnięcia i uzasadnienia.

W mojej ocenie skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie powinna być uwzględniona. Uważam, że w rozpoznawanej sprawie Sąd II instancji wadliwie przyjął, że tablica kierunkowa, w którą ma być wyposażony autobus regularnej komunikacji publicznej jest elementem określającym warunki techniczne tego pojazdu. Moim zdaniem stanowi ona jego wyposażenie, a to oznacza, że brak takiej tablicy jest naruszeniem przepisów, które powinno pociągać odpowiedzialność na podstawie pkt 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., a więc w wysokości 2.000 złotych, gdyż brak takiej tablicy powinien być kwalifikowany jako niespełnienie warunków w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, a nie jako naruszenie, które pociąga za sobą odpowiedzialność w wysokości 5.000 złotych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków technicznych ze względu na wykonywany przewóz regularny (pkt 2.5.1.).

Stanowisko takie jest odmienne od dotychczas prezentowanego w orzecznictwie, np. w wyrokach z dnia 24 listopada 2011 r., II GSK 1173/10; z dnia 17 września 2014 r., II GSK 904/13; z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1100/14, z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1556/14; z dnia 10 września 2015 r., II GSK 1620/14, jednak na rzecz innego rozumienia braku tablicy kierunkowej w autobusie wykonującym regularny przewóz publiczny przemawiają następujące argumenty.

Ustalenie znaczenia pojęcia warunków technicznych jakie powinny spełniać pojazdy musi wychodzić, jak to trafnie w orzecznictwie wskazano z treści art. 66 ust. 1 p.r.d. Jednak nie można zgodzić się z założeniem, że rozdział zatytułowany "warunki techniczne pojazdów", obejmuje wszystkie parametry związane z budową, wyposażeniem i ich utrzymaniem. Gdyby tak było, to ustawodawca nie rozróżniałby wysokości sankcji na gruncie przepisów u.t.d. Skoro jednak to czyni, to przyjąć należy, że warunki techniczne i wyposażenie, to różne kategorie techniczne (części składowe pojazdu), ale przede wszystkim różne kategorie prawne, skoro są z nimi łączone różne kary.

Ponieważ u.t.d. oraz p.r.d. nie definiują pojęcia warunków technicznych pojazdu, to ustalenie jego treści nie może odwoływać się tylko do wykładni systemowej realizowanej w ramach jednego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie z dnia 31 grudnia 2002 r. Akt ten wydany na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. określa warunki techniczne oraz zakres niezbędnego wyposażenia pojazdu. Zatem już na etapie delegacji ustawowej dla ministra wydającego rozporządzenie jednoznacznie rozróżniono warunki techniczne i wyposażenie. Z tego powodu niedopuszczalna jest sytuacja, w której warunki techniczne są pojęciem interpretowanym szerzej niż by to było możliwe.

Pojawienie się w treści rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. niekonsekwencji terminologicznej nie uprawnia do takiej wykładni § 18 ust. 1 pkt 13 tego aktu, w myśl której boczna tablica kierunkowa jest warunkiem technicznym autobusu. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r. reguluje warunki techniczne i niezbędne wyposażenie pojazdu, bo to wynika z jego tytułu. Wprawdzie treść tego aktu nie jest precyzyjna w rozróżnianiu tych dwóch kategorii prawnych, jednak nie znaczy to, że na jej gruncie takie rozróżnienie nie jest możliwe. Warto zauważyć, że w tej treści pojawiają się w ogóle pojęcia, co do których należy dokonać kwalifikacji ze względu na zakres (tytuł) rozporządzenia. Dla przykładu dział II został opatrzony tytułem "Wymiary, masa i naciski osi pojazdu" bez wyraźnego powiązania z warunkami technicznymi, zatem już w tym zakresie pojawia się wątpliwość, co do sposobu językowego ujęcia regulowanej materii.

Skoro tak jest, to przyjąć należy, że ustalanie treści i zakresu pojęcia warunków technicznych pojazdów musi wychodzić nie tylko od wewnątrzsystemowej wykładni samego rozporządzenia, ale przede wszystkim od semantycznego ustalenia znaczenia takiego terminu w powiązaniu z zawartą tam regulacją.

Na gruncie językowym warunki to czynniki wyznaczające zaistnienie określonego zdarzenia, właściwości, cechy czy stanu rzeczy. Warunki techniczne to właściwości jakie w procesie wytworzenia, szeroko ujętej pracy ludzkiej, uzyskuje określony przedmiot (rzecz) ze względu na różne parametry, np. przeznaczenie, bezpieczeństwo itp. Wychodząc z takiej perspektywy językowej warunki techniczne pojazdu to te właściwości, które decydują o parametrach technicznych, które gwarantują spełnienie przez pojazd warunków związanych z bezpiecznym korzystaniem z tego rodzaju rzeczy w zależności od rodzaju funkcji, które ma on spełniać. Inaczej rzecz ujmując, są to konieczne właściwości do bezpiecznego użytkowania pojazdu określone na minimalnym poziomie ze względu na szeroko rozumiane bezpieczeństwo. Wszystko inne, co jest częścią pojazdu musi być traktowane jako wyposażenie. W kontekście tych uwag boczna tablica kierunkowa w autobusie nie jest związana z tak rozumianymi właściwościami pojazdu, a przez to nie może być warunkiem technicznym w rozumieniu pkt 2.5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Jest ona jednym z elementów informujących pasażera o kierunku kursu i tylko taka jest jej rola.

Poza tym, skoro załącznik nr 3 w pkt 2.5.1. i 2.5.2. dokonuje wyraźnego rozróżnienia kary za naruszenie warunków technicznych pojazdu i wyposażenia, to przy braku jednoznacznej, legalnej definicji tych pojęć wykładnia ich treści musi brać pod uwagę wysokość dolegliwości za ich naruszenie. Na gruncie art. 2 Konstytucji RP nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ dokonuje rozszerzającej wykładni pojęcia warunków technicznych pojazdów, obejmując tym zakresem elementy wyposażenia, zwłaszcza że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. jednoznacznie językowo posługuje się pojęciem wyposażenia. Temu terminowi nie można nadawać treści poprzez rozszerzające rozumienie terminu warunki dodatkowe, który pojawia się w tytule rozdziału 5 tego aktu, bo warunki dodatkowe to także w zakresie wyposażenia o jakim stanowi § 18 ust. 1.