Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 137 , art 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg K. S., A.S., H. M., I. B., M. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. orzekł:

- w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0917 ha w [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. [...] b. gm. kat. C., na rzecz:

a/ Z. N. (s. A. i J.) - w 4/64 części,

b/ H. M. (c. A. i J.) - w 4/64 części,

c/ I. K. B. (c. J. i S.) - w 8/64 części,

d/ A. S. (s. J. i K.) - w 6/64 części,

e/ J. S. (s. E. i H.) - w 3/64 części,

f/ K. S. (c. E. i H.) - w 3/64 części,

g/ K. S. (c. S. i J.) - w 4/64 części,

h) W. N. (s. S. i J.) - w 4/64 części,

i) S. B. (c. S. i J.) - w 4/64 części,

j) J. S. (s. M. i Z.) - w 6/64 części,

k) H. S. - S. (c. M. i Z.) - w 6/64 części,

l) M. K. (s. J. i Z.) - w 6/64 części,

m/ W. K. (s. J. i Z. – w 6/64 części,

- w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie:

a/ Z. N. - do zwrotu kwoty [...]zł,

b/ H. M. - do zwrotu kwoty [...]zł;

c/ I. K. B. - do zwrotu kwoty [...]zł,

d/ A. S. - do zwrotu kwoty [...]zł,

e/ J. S. - do zwrotu kwoty [...]zł,

f/ K. S. - do zwrotu kwoty [...]zł,

g/ K. S. - do zwrotu kwoty [...]zł

h/ W. N. - do zwrotu kwoty [...]zł,

i/ S. B. - do zwrotu kwoty [...]zł,

j/ J. S. - do zwrotu kwoty [...]zł,

k/ H. S. - S. - do zwrotu kwoty [...]zł,

l/ M. K. - do zwrotu kwoty [...]zł,

m/ W. K. - do zwrotu kwoty [...]zł.

- w pkt 3 określono, że należność należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podniósł, że niniejsza decyzja orzeka w zakresie pozostałej części działki nr [...] tj. działki nr [...]. Prawomocnym orzeczeniem Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. nr [...] wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C. m. in. parcelę l. kat[...] objętą Iwh [...] b. gm. kat. C. stanowiącą współwłasność: G. N. w 4/16 cz., K. z N. S. w 3/16 cz., S. N. w 3/16 cz., Z. N. w 3/16 cz. i Z. N. w 3/16 cz. Pismem z dni 28 listopada 1998 r. Archiwum Państwowe w K. poinformowało, iż w aktach Urzędu Wojewódzkiego w K. z lat 1919-1913 i Sądu Powiatowego w K. z 1930 r. nie zachowały się dokumenty dotyczące postępowania wywłaszczeniowego na cele rozszerzenia lotniska w C.. Fakt wywłaszczenia został ustalony w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy następujące dokumenty: odpis wniosku Prokuratorii Generalnej Rz. P. w K. Wydział I Administracyjny z dnia 10 grudnia 1930 r. do Sądu "o oznaczenie odszkodowania za wywłaszczone grunta". Zgodnie z sentencją powyższego wniosku: "prawomocnymi orzeczeniami Województwa z dnia 26.10.1929 r. wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. C. cały kompleks gruntów. W szczególności wywłaszczono (...) z realności objętej Iwh [...] stanowiącej współwłasność: G. N. w 1/4 części oraz Z., [...], S. i Z. N. po [...] części z parć. grunt. [...] przestrzeń o powierzchni 72 a 40 m, z realności objętej Iwh [...] stanowiącej własność G. N. i Z. N. po połowie z parć. grunt. ł. kat. [...] przestrzeń o powierzchni 36 a 56 m2 (...)"; dokument oznaczony jako "podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej C." wydany przez Urząd Katastralny w K. dnia 11 maja 1933 r., w którym w poz. 47 oraz w poz. 60 wpisano [...]

o powierzchni 72 ar 40 m2, z [...] całą pgr. l. kat. [...] o powierzchni 36 ar 56 m2"; uchwałę Sądu Grodzkiego w K. z dnia 17 marca 1934 r. "zezwalającą na wydzielenie na rzecz Skarbu Państwa z poszczególnych wykazów hipotecznych gminy kat. C. następujących na cele rozszerzenia lotniska wojskowego; odpis z [...] "informacja z księgi wieczystej dawne]", do której m. in. parcela l[...] b. gm. kat. C. została przełączona po wywłaszczeniu i w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa; uwierzytelnioną kserokopię karty A - oznaczenie nieruchomości i karty B - własność, z zamkniętego [...] gm. kat. C., który obejmował parcelę l. [...]). W dniu 23.04.1930 r. w powyższym Iwh wpisano: "na podstawie orzeczenia Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. l. [...] - notuje się, że z pgr [...] wywłaszczono 72 a 40 m2 na poszerzenie lotniska [...]". Potwierdzeniem powyższego wywłaszczenia jest również dokument oznaczony jako "Pokwitowanie pełnomocników właścicieli gruntów wywłaszczonych pod lotnisko wojskowe w C. wypłaty wynagrodzenia (...) za wymienione w niniejszym kwicie powierzchnie gruntowe zajęte przez Skarb Państwa" z dnia 19.04.1934 r. W pozycji nr [...] oraz w pozycji nr [...] powyższego dokumentu wyszczególnieni są: "[...] z N. S., G., S., Z. i mat. Z. N.". Stosownie do postanowień przepisów o gospodarce nieruchomościami przesłankami do zwrotu nieruchomości są wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych (lub ich części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu/ terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Dokonane w niniejszej sprawie ustalenia bez wątpienia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem z wnioskiem o zwrot wystąpiły osoby legitymowane zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odjęcie własności nastąpiło w drodze instytucji wywłaszczenia. Należy wobec powyższego zbadać czy i trzecia przesłanka warunkująca zwrot nieruchomości została spełniona, tzn. czy zachodzi zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obwieszczenie Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 września 1929 r. w sprawie wywłaszczenia gruntów w gminie kat. C. pod lotnisko w R. (publ. [...] Dziennik Wojewódzki póz. 216 nr 22) stanowi: "W imieniu i z upoważnienia Pana Wojewody K., udzielonego mi reskryptem z dnia 9 września 1929 podaję do wiadomości, że Dowództwo O. K. Nr. V. w K., pismem z dnia 5 września 1929 r. przedłożyło operat wywłaszczenia gruntów w gminie kat. C. pod lotnisko 2 pułku lotniczego w R. . Celem komisyjnego ustalenia potrzeby, przedmiotu i rozciągłości wywłaszczenia, zarządzam na zasadzie art. 46 ustawy z dnia 15 lipca 1925 o zakwaterowaniu wojsk w czasie pokoju oraz art. 23 Rozporz. Pręż. R. P. z dnia 14 maja 1928 (o prawie lotniczem w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 18 lutego 1878 Dz. U. p. austr. Nr 30 o wywłaszczeniu, w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych - rozprawę wywłaszczeniową na miejscu w C. z udziałem znawcy technicznego i stron interesowanych - na dzień 8października 1929 o godzinie 9-tej rano (...) ". Wywłaszczenie powyższym orzeczeniem nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych (Dz. U. P. austr. Nr 30). Konkretny cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie dokumentu "Podział parcel gruntowych" oraz uchwały Sądu Grodzkiego z dnia 17.03.1934 r. - jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Działka nr [...] poł. w obr. [...] [...] m. K. będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajdowała się w niewielkiej odległości w kierunku północno-zachodnim od opisanego hangaru betonowego i betonowego placu przed nim. Ustalono, że działka nr [...] w granicach parceli [...] znajdowała się bezpośrednio przy wskazanej drodze. Stanowiła wiec fragment darniowej powierzchni pola wzlotów, mający istotne znaczenie w intensywnie rozwijającym się w latach 1929 – 1939 cywilnym porcie lotniczym K. – C.. Z "Atlasu Lotnisk Polskich", publikacji wydanej w 1933 r. wynika, że lotnisko [...] miało nie tyle charakter wspólny (wojskowo-cywilny), ile przede wszystkim charakter cywilny. Pozyskana w dniu 8.04.2016 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego w W. dokumentacja również potwierdziła dotychczasowe ustalenia. Działka będąca przedmiotem niniejszej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości znajdowała się na terenach w pobliżu pojedynczego hangaru lotniczego położonego na południowym wschodzie i zgodnie z legendą stanowiła "grunta wywłaszczone [niezapłacone]". Przedstawione powyżej stanowisko, a także materiały i dowody zgromadzone w postępowaniu wskazują, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Nie było to możliwe z uwagi, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inny cel w postaci lotniska cywilnego. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w granicach parcelil1. [...], należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia określony w prawomocnym orzeczeniu Województwa K. z dnia 26 października 1929 r. i orzec o jej zwrocie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina K., podnosząc m.in., iż z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia 21 lutego 2017 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość zagospodarowana była jako teren lotniska [...]. Jak ustalił Starosta [...], nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła fragment darniowej powierzchni pola wzlotów. Powyższe ustalono na podstawie załączonej do opracowania historycznego M. M. mapy nr [...]. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż w roku 1923 powstaje na wojskowym lotnisku w R. trzeci w Polsce, po Warszawie i Lwowie, cywilny port lotniczy. Dotychczasowe lotnisko, wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo-cywilnym. Z powołanych przez Starostę K. dokumentów wynika, iż wywłaszczenie nastąpiło pod lotnisko [...] (obwieszczenie Starostwa Powiatowego w K. z dnia 13 września 1929 r., str. 9), a cała procedura wywłaszczeniowa (m. in. prace miernicze, rokowania związane z pozyskaniem terenów pod lotnisko) była prowadzona przez władze wojskowe. Tezę, iż lotnisko w C. miało charakter wojskowo-cywilny potwierdza załączona do niniejszego odwołania notatka służbowa Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowana do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, z której wynika, iż "Lotnisko [...] istniało przez 1939 r. jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej.

Wojewoda decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję Starosty [...] z dnia 21 lutego 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...] m. K., w granicach parceli [...] b. gm. kat. C. na rzecz: Z. N., H. M., I. K. B., A. S., J. S., K. S., K. S., W. N., S. B., J. S., H. S., M. K. oraz W. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niemniej należy w tym miejscu wskazać, iż przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Starosta [...], zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w szczególności zaś fragment opracowania autorstwa M. M. pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego [...]" oraz treść publikacji "Atlas Lotnisk Polskich"), jak i ocena prawna zawarta w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, zgodnie z którym parcela w tym wyroku wskazana została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w C. ww. orzeczeniem Województwa K. z 26 października 1929 r. znak [...], przemawiały, zdaniem organu I instancji za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w C. był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa K. z 26 października 1929 r. znak [...], tj. poszerzenie lotniska wojskowego w C.. W powołanym orzeczeniu ww. sąd wskazał bowiem, że "nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska". W tym miejscu przytoczyć należy pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1958/16, w którym Sąd wskazał miedzy innymi, że przedmiotowa sprawa dotyczy wywłaszczenia dokonanego jeszcze w 1929 r. a zatem przed niemalże wiekiem. Z uwagi zaś na tak znaczny upływ czasu (w tym brak samego orzeczenia wywłaszczającego), a także fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w państwie, okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie. Skutkuje to m.in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany. Generalnie wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, a którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). Świadczy o tym zresztą treść wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 522/09), czyli w wyroku, w którym oddalono skargi kasacyjne od wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 23 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że (cyt.): "W przedmiotowej sprawie celem postępowania dowodowego ma być ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przypadku gdyby nie wynikało to wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, organy administracji publicznej powinny uzasadnić, dlaczego ich zdaniem przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości dla potrzeb lotnictwa cywilnego nie oznacza zmiany celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu." Powyższy wyrok nie przesądzał w sposób kategoryczny o tym, czy w rozpoznawanej wówczas przez Sąd sprawie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi; nie, można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych, a także ich wymagania techniczne, a o za tym idzie, wymagania dotyczące "lotnisk" są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne - ze względów w pełni zrozumiałych — różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała - w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną. Wskazać w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14)." Ponadto w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "decydujące w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Organ wskazał, że zaprezentowane przez NSA stanowisko jest zbieżne z tym zawartym w odwołaniu Gminy K. od decyzji Starosty [...], w którym to odwołująca się podniosła, że w jej ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem lotnisko powstało, co zostało udowodnione w zebranym materiale dowodowym. Natomiast kwestia czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w ramach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną niemającą istotnego znaczenia w rozstrzygnięciu. W związku z powyższym aprobując poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w sprawie zasadniczo o tożsamym stanie faktycznym i prawnym przytoczony zarzut odwołania należało uznać za zasadny i zasługujący na uwzględnienie przez organ odwoławczy. Również analiza dokumentów pozyskanych przez Starostę K. 8 kwietnia 2016 r. z Centralnego Archiwum Wojskowego potwierdza zajęcie terenów w południowo-wschodniej części lotniska przez Ministerstwo Komunikacji, pod rozbudowę cywilnego portu lotniczego. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody zgodzić należy się z Gminą K., że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstało lotnisko, natomiast kwestia, czy było to lotnisko wojskowe, cywilne czy też cywilne w famach infrastruktury wojskowego jest kwestią drugorzędną, niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Możliwa jest bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, a niezmieniająca jego charakteru.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. S., A. S., H. M., I. B., M. K. i W. K. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, a także art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji.

W uzasadnieniu podniesiono, że trafnie w niniejszej sprawie organy I instancji przyjął, że pomimo wywłaszczenia nieruchomości na cele wojskowe w istocie pierwotnym przeznaczeniem działek było

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji o zwrocie nieruchomości. Nieruchomość ta została wywłaszczona w 1929 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych, w związku z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli na cele budowy lotniska wojskowego. Zdaniem organów drugiej instancji doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ na przedmiotowej działce została zrealizowana infrastruktura stanowiąca część lotniska aczkolwiek było to lotnisko cywilne.

Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to jest prawidłowe. W ocenie sądu na pełną aprobatę zasługuje pogląd jaki w analogicznej sprawie (dotyczyła innej działki wywłaszczone na ten sam cel co działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na której zrealizowano także elementy infrastruktury lotniska cywilnego) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. I OSK 1958/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż "przedmiotowa sprawa (I OSK 1958/16) dotyczy wywłaszczenia dokonanego jeszcze w 1929 r. a zatem przed niemalże wiekiem. Z uwagi zaś na tak znaczny upływ czasu (w tym brak samego orzeczenia wywłaszczającego), a także fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w Państwie, okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie. Skutkuje to m. in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany. Generalnie wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, a którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). (...) Skład obecnie orzekający pragnie podnieść, że z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ub. wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych - różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić. Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną".

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uznać należało by, że do realizacji celu wywłaszczenia doszło. Na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania została zrealizowana infrastruktura lotniskowa. Rzeczą drugoplanową, nieistotną z punktu widzenia żądania zwrotu nieruchomości jest to, czy lotnisko wykorzystywane było woskowo, cywilnie czy też w sposób mieszany. Niewielka modyfikacja celu wywłaszczenia z całą pewnością nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Zwraca na to uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w prawie I OSK 1958/16 przytaczając inne orzeczenia NSA gdzie podobny pogląd zaaprobowano (wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwraca uwagę na jeden jeszcze aspekt sprawy. Mianowicie ocenie sądu podlega decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w 1929 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych. Zdaniem sądu do tego aktu prawnego nie znajdują zastosowania przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; ustawa). Zasadną jest, że każda ustawa – także ustawa o gospodarce nieruchomościami, reguluje kompleksowo stosunki prawne, jakie pod jej rządami zostały ukształtowane. Odnośnie wywłaszczenia nieruchomości, ustawa przewiduje możliwość jej zwrotu, w razie spełnienia przesłanek w tej ustawie określonych (przesłanek zbędności). Co do zasady więc, przesłanki te (zwrotu) mogą się ziścić jeżeli nieruchomość wywłaszczona na podstawie tej ustawy okazała się być zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu jej przepisów. Skutki wywłaszczenia realizowanego na podstawie innych aktów, w tym możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, co do zasady należy więc oceniać przez pryzmat przepisów w oparciu o które wywłaszczenia dokonano. Inne rozwiązanie tj. stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących do stanów faktycznych zaistniałych pod innym stanem prawnym możliwe jest tylko, gdy przepis szczególny lub derogacyjny tak stanowi. Przepisem takim (przepisem szczególnym) jest art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego (ust 1).

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) (ust. 2).

Jedynie zatem do odjęcia własności co do których ustawa o gospodarce nieruchomościami używa w art. 216 ust 1 terminologii "przejętych lub nabytych" a dokonanych na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów, można odpowiednio stosować przepisy ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i w oparciu o przesłanki w tej ustawie określone a które to przesłanki nie były uwzględnione w aktach prawnych na podstawie których wywłaszczenia dokonywano lub były określone w sposób odmienny, choćby częściowo jak np. w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko takie w orzecznictwie było wyrażane (por. wyroki NSA z 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00, z 26 października 2004 r. OSK 771/04, z 10 lutego 2011 r. I OSK 537/10) jak i w doktrynie (zob. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 177-178).

Takie też stanowisko zaakceptował Trybunał Konstytucyjny który w wyroku z dnia 24 października 2001 r. orzekł, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543):

1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także wcześniejszych orzeczeń Sądu Najwyższego, wskazuje, iż wyliczenie zawarte w art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowane jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym, co wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia.

Powołać się należy także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. I OSK 1975/14 w którym wskazano, iż 1. Przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. 2. Skoro w art. 216 u.g.n. brak ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydąć decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowisko to potwierdza pogląd zaprezentowany wyżej przez są rozpoznający niniejszą sprawę.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone wyżej zaprezentowanych orzeczeniach. Jeżeli doszło do odjęcia własności nieruchomości na podstawie aktu prawnego nie wymienionego w przepisie art. 216 ustawy, brak podstaw by oceniać czy nieruchomość ta okazała się zbędna na cel wywłaszczenia (celu określonego w akcie, który własność tą odejmował) – co za tym idzie, brak podstaw prawnych by w oparciu o przepisy ustawy aktualnie obowiązującej dokonywać zwrotu tej nieruchomości.

Znany jest sądowi wyrażany w orzecznictwie i doktrynie podgląd, że przepisy działu II ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia stosuje się do wszystkich nieruchomości przejętych na podstawie aktów wywłaszczenia, jakie w przeszłości dokonano, także w oparciu o przepisy niewymienione w art. 216 ustawy. W ocenie sądu jednakże pogląd ten nie jest prawidłowy z przyczyn o których mowa wyżej. Zwrócić też należy uwagę iż art. 216 nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów w nim wymienionych oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Jeżeli zatem do każdego aktu wywłaszczenia należy (bez wyraźnej podstawy prawnej) stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, to w jakim celu ustawodawca odrębnie wymienia w art. 216 ustawy nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, oraz w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Zabieg ten byłby pozbawiony jakiejkolwiek racji i uzasadnienia prawnego.

Zwrócić też należy uwagę, iż akt wwłaszczenia według aktualnie obowiązującej ustawy ma zupełnie inny charakter niż akty, w oparciu o które w przeszłości odejmowano własność na cele publiczne a nazywane także wywłaszczeniem. Aktualnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie było często aktem zbiorowym (skierowany był do wielu podmiotów) a cel na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był na ogół w bardzo ogólnikowy sposób. Różnica w charakterze wywłaszczenia dokonywanego na podstawie aktualnych przepisów i aktów w oparciu o które w przeszłości, na podstawie nieobowiązujących już przepisów dokonywano wywłaszczeń lub innych aktów odjęcia własności, jest okolicznością tym bardziej uzasadniającą pogląd by odpowiednie stosowanie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosić tylko do wywłaszczeń i innych aktów odjęcia własności (przejęcia lub nabycia) dokonanych na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy.

Nie podzielając nawet poglądu prawnego wyżej zaprezentowanego, uznać by zatem należało ( o czym mowa wyżej), iż realizacja celu wywłaszczenia jakim ogólnie była realizacja lotniska (kwestia charakteru tego lotniska ma charakter drugoplanowy) na podstawie aktu wydanego przed drugą wojną światową i w oparciu o dziewiętnastowieczne przepisy, była jednak dokonana. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonanych na podstawie "starych" aktów prawnych nie można bowiem dokonywać przy stosowaniu tych samych standardów, które obowiązują obecnie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.