Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 898/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: 136, 137, 139
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy w C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2174 z późń. zm. – dalej u.g.n.), art. 104, art. 107 § 1, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekł:

1. Dokonać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako dz. 1 obr. 19 o powierzchni 0,1187 ha, stanowiącej własność Gminy C. na rzecz J. K.;

2. Zobowiązać ww. do zwrotu na rzecz Gminy C., odszkodowania za zwracaną nieruchomość, w wysokości 44.550,00 zł. Ustalona należność zostaje rozłożona na dwie raty płatne w następujący sposób:

- I rata w wysokości 22.275.00 zł - płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

- II rata w wysokości 22.275,00 zł - płatna w terminie sześciu miesięcy, od dnia upływu terminu wpłaty I raty;

3. W przypadku zwłoki w uiszczeniu należności określonej w pkt 2, pobiera się odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym;

4. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

5. Ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelność Gminy C. opisana w pkt 2, stanowi kwotę 66.825,00 zł.

W uzasadnieniu podano m. in., że wnioskiem z dnia [...] r. J. K. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako dz. 1 obr. 19, stanowiącej własność Gminy C. Ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep. A Nr [...], zawartym w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), Skarb Państwa – Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w B. Oddział w U., nabył od J. K. nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako dz. 2, 3, 4 i 5, obr. 19 o łącznej powierzchni 3523 m2. Zgodnie z zapisem §1 ww. aktu notarialnego, nieruchomość przejęta została na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "A" w C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie przez Gminę C., prawa własności dz. 2, 3 i 4 obr. 19. Na podstawie projektu podziału z dnia [...] r., nr [...], z części wywłaszczonej nieruchomości została wydzielona między innymi dz. 1 o powierzchni 0,1179 ha. Przeprowadzone oględziny nieruchomości wykazały, iż dz. 1 obr. 19 jest niezabudowana, częściowo utwardzona żwirem, w części jest okolona krawężnikiem, posadowiona jest na niej lampa uliczna (nieczynna w chwili przeprowadzenia oględzin). Od strony południowej działki znajdują się pozostałości ogrodzenia oraz skarpa. Poprzedni właściciel poinformował, iż w latach 90., teren dz. 1 został utwardzony (wyłożony kostkami betonowymi), prawdopodobnie dla urządzenia parkingu dla istniejących wtedy hal targowych znajdujących się w zabudowaniach byłej cegielni. Dokumentacja nie zawiera legendy i nie można ustalić jednoznacznie, jakie elementy zabudowy, bądź infrastruktury osiedla wielomieszkaniowego, miały się znajdować na wnioskowanej nieruchomości. Samoistne zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości, nie może być zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Organ uznał jednoznacznie, iż objęty niniejszym postępowaniem fragment wywłaszczonej nieruchomości, nie został wykorzystany w celu realizacji celu wywłaszczenia. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. za całą przejętą nieruchomość poprzedni właściciel otrzymał odszkodowanie w wysokości 2.443.764,00 zł. W wyniku dokonania waloryzacji oraz denominacji, w chwili obecnej kwota ta stanowi 170.099,30 zł, co proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości wynoszącej 33,69% stanowi kwotę 57.306,45 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, aktualna wartość rynkowa nieruchomości podlegającej zwrotowi wynosi 93.700,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia wynosi 14.800.00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości, wg stanu z dnia zwrotu, bez uwzględnienia zmian w planie miejscowym i zmian w otoczeniu wynosi 12.500,00 zł. Różnica dwóch ostatnich kwot w wysokości 2.300,00 zł, stanowi stopień zmniejszenia wartości nieruchomości. Określając stopień zmniejszenia wartości nieruchomości, rzeczoznawca uwzględniła infrastrukturę techniczną oraz składowisko odpadów budowlanych znajdujące się na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane w wysokości me większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. W tym wypadku zwaloryzowane odszkodowanie przewyższa 50% wartości rynkowej, w związku z czym zobowiązano poprzedniego właściciela do zapłaty odszkodowania w wysokości 44.550,00 zł, stanowiącego 50% aktualnej wartości rynkowej, pomniejszonej o stopień zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisami u.g.n., zawiera również wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie może, ale nie musi, uwzględnić wniosek poprzedniego właściciela o rozłożenie na raty należności wynikających z art. 140 u.g.n. W przypadku uwzględnienia wniosku nie musi to nastąpić w takim zakresie, w jakim domaga się strona wnioskująca.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. złożył J. K. podnosząc, iż została wydana ona, w zakresie punktu drugiego i piątego przedmiotowej decyzji, wadliwie i z naruszeniem obowiązującego prawa a to:

• art.140 u.g.n.,

• art. 2 , art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w części co do punktu 2 i 5 decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zobowiązanie J. K. do zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 6.250 złotych w dwóch ratach po 3125 złotych, pierwsza płatna w terminie 14 dni od wydania decyzji przez Wojewodę [...], a druga płatna w terminie sześciu miesięcy od dnia upływu płatności pierwszej raty oraz odpowiedniej zmiany w punkcie piątym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m. in., że w ocenie organu nadzoru tak zagospodarowana nieruchomość nie może być uznana jako wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem do chwili obecnej na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego, ani nie urządzono zieleni lub infrastruktury, które stanowiłyby elementy tego osiedla. Starosta zastosował właściwe wskaźniki waloryzacyjne, prawidłowo ujął denominację i poprawnie dokonał wyliczenia. W ocenie organu odwoławczego ww. operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a zatem jest prawidłowy. Również strony postępowania nie wniosły do niego zastrzeżeń. Prawidłowo też Starosta uznał, iż w związku z faktem, że zwaloryzowane proporcjonalnie wypłacone J.K. odszkodowanie (57.306,45 zł) jest wyższe niż 50% aktualnej ceny rynkowej działki 1 (46.850,00 zł), to ta wartość, po odjęciu od niej kwoty zmniejszenia wartości gruntu (2.300,00 zł) winna stanowić odszkodowanie (44.550,00 zł). Art. 217 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie precyzuje, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed [...] r., a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zwracają zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Za prawidłowe należy także uznać rozłożenie zwracanego odszkodowania na dwie raty, mimo wniosku o dziesięć rat. Rozstrzygnięcie Starosty w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a poprzedni właściciel nie ma roszczenia o rozłożenie na raty. Organ I instancji wskazał, iż rozpatrując tę kwestię wziął pod uwagę interes obu stron, tj. obecnego właściciela (gminy C.) i J. K., bowiem uwzględnił jego wniosek, jednak w innym zakresie niż tego żądał. Dodał, że J. K. nie przedstawił żadnych argumentów na poparcie zgłoszonego wniosku.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik J. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 140 ust. 2 i 4 w związku z art. 217 ust. 2 oraz art. 141 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o :

1. uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., a także o uchylenie decyzji poprzedzającej Organu I instancji;

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych;

3. w oparciu o art. 193 Konstytucji RP o przedstawienie przez Sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 140 ust. 2 u.g.n. rozumiany w ten sposób, iż nakazuje osobom, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, w razie zwrotu tych nieruchomości, zwrócić odszkodowanie zwaloryzowane w maksymalnej wysokości równej wartości rynkowej tych nieruchomości, z uwzględnieniem skutków wynikających ze zmian przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (czyli bez zastosowania reguły o której mowa w art. 140 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n.), jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

4. w związku z koniecznością przedstawienia powyżej sformułowanego pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach z urzędu.

W uzasadnieniu podano m. in., że generalną zasadą jest, iż maksymalną wysokością zwracanego odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości z dnia jej zwrotu (ewentualnie wartość odtworzeniowa). Dlatego tak ważnym jest, aby ustalić w toku postępowania administracyjnego zarówno zwaloryzowaną wysokość odszkodowania, jak również jej wartość rynkową. Następnie organ zobowiązany jest porównać te dwie wartości, mając na względzie, iż wartość rynkowa nieruchomości służy jedynie dla określenia górnej granicy zwracanego odszkodowania. Wśród określonych w art. 140 u.g.n. reguł istotne znaczenie ma nakaz nieuwzględniania przy ustalaniu wartości i stanu nieruchomości, skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Natomiast norma art. 217 ust. 2 u.g.n., stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 140 ust. 2 u.g.n. W przypadku bowiem nieruchomości wywłaszczonych przed dniem [...] r. zwracane odszkodowanie w zwaloryzowanej wysokości nie może przekraczać 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Organ błędnie uznał, iż przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. nakazuje, aby poprzedni właściciel zwracał odszkodowanie w wysokości 50% aktualnej wartości rynkowej nieruchomości, rozumianej jako wartość uwzględniającą zmianę przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Sformułowanie "w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości", oznacza górny pułap zwracanego odszkodowania, nie zaś kwotę w jakiej odszkodowanie ma być zwracane. W związku z powyższym, Organ zobowiązany był do określenia aktualnej wartości nieruchomości, ale tylko po to by mieć ustalony górny pułap odszkodowania. Biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym wskazał, iż wartość nieruchomości na dzień zwrotu wynosi 12.500,00 zł. Górnym pułapem wysokości odszkodowania, jakie strona mogła zwrócić, była kwota 46 850,00 zł (50% x 93 700,00 zł). Należne do zwrotu odszkodowanie nie przewyższa zatem kwoty 50% aktualnej wartości nieruchomości, zatem strona powinna była zostać zobowiązana do zwrotu odszkodowania w wysokości 12.500 zł, czyli wartości gruntu na dzień zwrotu, ale gruntu ocenianego tak, jak gdyby nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Stronie wywłaszczona została nieruchomość rolna, zaś obecnie stanowi ona teren przeznaczony pod usługi, a tereny takie są wyceniane wyżej. Podsumowując, organ błędnie zinterpretował art. 217 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 140 u.g.n. i zamiast - jak chce tego literalne brzmienie przepisu - uznania ustalonej aktualnej wartości nieruchomości, jako maksymalnej wysokości zwracanego odszkodowania, przyjął aktualną wartość nieruchomości, jako kwotę odszkodowania, jaką strona zobowiązana jest zwrócić, pomniejszoną o 50%. Organ mógł - jeśli miał wątpliwości co do operatu szacunkowego i przyjętych tam wyliczeń - przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z prokonstytucyjnej wykładni przepisu art.140 u.g.n., wynika bowiem, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym należy przyjąć takie, jak w dniu wywłaszczenia. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która utraciła własność swojej nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, następnie - wobec niezrealizowania przez organy państwa celu wywłaszczenia – otrzymała swoją własność z powrotem, ponosząc niejako "koszty" owego zwrotu, w postaci konieczności zapłaty odszkodowania w wysokości równowartości ceny rynkowej (pomniejszonej o połowę), a zatem ceny która uwzględnia wzrost wartości nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym. Osoba taka w sposób jawny stawiana jest w sytuacji o wiele gorszej od osób, które nigdy nie zostały pozbawione władztwa swoich nieruchomości, których wartości mogły wzrosnąć w wyniku zmian w planach miejscowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W niniejszej sprawie należało przede wszystkim dokładnie ustalić, czy są podstawy do zwrotu nieruchomości, jako że materiał dowodowy nie jest tu tak jednoznaczny, jak go oceniły organy. W szczególności wskazać należy na protokół rozprawy administracyjnej połączonej z wizją na nieruchomości z 29 czerwca 2016 r. Wskazano tam wyraźnie, że teren ten jest utwardzony i był wyłożony kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych hal targowych. Obecnie została jedynie podsypka pod kostki. Na nieruchomości posadowiona jest również sieć gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna, na co wskazuje także operat rzeczoznawcy (s. 2). Wskazuje się tam w operacie, że "najbliższe otoczenie to tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej". Rzeczoznawca również ustaliła, że wg stanu z dnia wywłaszczenia grunt stanowił gospodarstwo rolne, a na nieruchomości wtedy nie było uzbrojenia i utwardzenia (s. 17 opinii).

Niewątpliwie w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia oraz plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1842/15). Dokumenty takie nie zawsze jednak są dostępne i kompletne, jak w niniejszej sprawie.

Nie zmienia to jednak faktu, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 104/16). W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 272/15). To z kolei oznacza, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, jak w niniejszej sprawie, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie służące osiedlu (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2600/14). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że "(...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14).

Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze – chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14; wyrok WSA w Lublinie z 19 lipca 2016 r., sygn. II SA/Lu 204/16). Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura.

Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (wyrok WSA z 21 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 370/15). W niniejszej sprawie oprócz infrastruktury podziemnej istniała również infrastruktura nadziemna, w tym utwardzenie i oświetlenie nieruchomości służącej w przeszłości, po wywłaszczeniu, zapewne wykonywaniu handlu, o czym mówił sam skarżący w czasie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości.

Nie ma znaczenia przy tym, kto faktycznie był inwestorem, bądź wykonawcą poszczególnych obiektów i instalacji, istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Gl 179/17).

Ponieważ obecny stan nieruchomości świadczy o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania, stąd należy wskazać, że "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (...), a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości." (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1584/13, zob. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Z uwagi na kierunek skargi należy odnieść się w tym miejscu do treści art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Niewątpliwie zwrot nieruchomości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki do zwrotu, stanowi o takim rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zwrot nieruchomości, czyli władcza zmiana w stosunkach właścicielskich, w sytuacji, gdy własność jest chroniona konstytucyjnie (także własność publiczna jednostki samorządu terytorialnego art. 165 ust. 1 Konstytucji), pomimo braku podstawy prawnej w tym zakresie, nie może być bowiem do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Organy winny zatem w pierwszej kolejności dokonać wszechstronnej analizy sprawy z uwzględnieniem wyżej wskazanych aspektów, a dopiero potem decydować o zwrocie nieruchomości stanowiącej obecnie własność publiczną.

Przy tym rozstrzygnięcia co do zwrotu nieruchomości i obowiązku zwrotu odszkodowania za zwracaną nieruchomość są z sobą nierozerwalnie związane. To musi skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji I instancji, oraz konsekwentnie SKO, choć zasadniczo kwestionowane są one w zakresie wysokości i sposobu zwrotu odszkodowania wypłaconego za nieruchomość. Co prawda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie, dopuszcza się możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w części, ale tylko w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja zapadła w niniejszej sprawie nie należy jednak do takich decyzji. Zawiera ona jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Poszczególne elementy decyzji są zatem z sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, z pominięciem pozostałych. Nie można skutecznie zaskarżyć jedynie punktów 2 i 5 decyzji Starosty, skoro także np. punkt 3 ma związek z płatnością wskazanych kwot, a wszystkie te punkty ściśle związane są także z punktami 1 i 4.

Warto zauważyć, że uwzględnienie żądania, jak w niniejszej sprawie, wymaga spełnienia szeregu przesłanek, o których pisał m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, w postaci:

1) złożenia odpowiedniego wniosku do starosty (por. art. 136 ust. 3 u.g.n.);

2) posiadania przez wnioskodawcę statusu byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (por. art. 136 ust. 3 u.g.n.);

3) zbędności nieruchomości na pierwotnie określony w decyzji o wywłaszczeniu cel (por. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 u.g.n.);

4) braku przeszkód prawnych, dotyczących aktualnego stanu prawnego nieruchomości (por. art. 229 u.g.n.);

5) zwrotu nieruchomości zastępczej, a także zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego w zamian za wywłaszczoną nieruchomość (art. 140 oraz art. 217 ust. 2 u.g.n.).

Skoro "Niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu", to oznacza, że rozstrzygnięcia te są współistotne, a jedno warunkuje drugie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Gd 232/09; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, z 3 listopada 2016 r., sygn. V ACa 771/15, LEX nr 2250184). Podstawą do zwrotu nieruchomości jest więc drugostronny zwrot adekwatnej kwoty wypłaconej w przeszłości tytułem odszkodowania, a ta powinna być odpowiednio wyliczona i zwaloryzowana. Z kolei jej wadliwe określenie nie powinno skutkować zwrotem nieruchomości.

W przywołanym wyżej wyroku TK z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101, wskazano, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału treść konstytucyjnie chronionego prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest determinowana przez następujące okoliczności:

Po pierwsze, obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych.

Po drugie, roszczenia w tym zakresie aktualizują się wyłącznie w sytuacji, gdy na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Przy tym, "niepodobna (...) przyjąć, że cel wywłaszczenia określa trwałe przeznaczenie nieruchomości".

Po trzecie, prawo do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na tle art. 21 ust. 2 Konstytucji ma stosunkowo szeroki zakres przedmiotowy: może dotyczyć nie tylko prawa własności, ale również prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych.

Po czwarte, ochrona gwarantowana przez art. 21 ust. 2 Konstytucji w omawianym zakresie jest ograniczona pod względem czasowym. Prawo do zwrotu co do zasady przysługuje tylko w odniesieniu do nieruchomości odjętych właścicielom na podstawie "ustawodawstwa wywłaszczeniowego" uchwalonego pod rządami obecnej Konstytucji. Możliwość żądania restytucji nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów szczególnych w okresie PRL Trybunał Konstytucyjny oceniał ad casum przede wszystkim z punktu widzenia zasady równego poszanowania prawa majątkowych, a postępowania te kończyły się różnym wynikiem.

Zatem, kwestia zastosowania art. 140 u.g.n. i 217 ust. 2 u.g.n. jest już kwestią wtórną, bowiem jest istotna jedynie "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości", a zatem wtedy, kiedy przesłanki do zwrotu istnieją, czego w niniejszej sprawie wszechstronnie i poprawnie nie oceniono.

Na marginesie więc jedynie można podać, że przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. wprowadza obowiązek waloryzacji odszkodowania, jakie ma zostać zwrócone podmiotowi publicznoprawnemu. Waloryzacja ma się odbywać zgodnie z art. 5 u.g.n., ale omawiany przepis wyznaczył maksymalną wysokość zwracanego odszkodowania – nie może ono być wyższe od wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu albo od wartości odtworzeniowej nieruchomości w tym dniu (jeśli wartości rynkowej nieruchomości nie da się określić). W związku z tym starosta orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. art. 7 u.g.n.), a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. Do organu orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej należy ostatecznie merytoryczna ocena wysokości odszkodowania. Natomiast poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej, rodzi z kolei prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag. Gdy odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), powinien to uczynić rzeczoznawca – autor operatu (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX – el.). Z kolei kwestionowanie operatu ma miejsce przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Szczególnym przepisem jest tu też art. 217 ust. 2 u.g.n. wg, którego osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Przepis ten ogranicza wysokość zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem [...] r., wprowadza więc wyjątek od zasad ogólnych przewidzianych w art. 140 ust. 2 u.g.n. We wskazanym przypadku kwota zwracanego odszkodowania nie może być wyższa niż 50% aktualnej wartości nieruchomości (rynkowej lub odtworzeniowej). Do ustalenia jej wysokości upoważniony jest więc organ, który wydaje decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2011 r., II SA/Gl 159/11, A. Błaszczak, Komentarz do art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX – el.).

Opisane wcześniej zasady zwracania odszkodowania i nieruchomości zamiennej oraz rozliczania stanu nieruchomości dotyczą także przypadku, gdy zwracana jest część wywłaszczonej nieruchomości. Z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 140 ust. 3 u.g.n. zwracaną kwotę odszkodowania ustala się wtedy proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości.

Przy tym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Gl 159/11, zauważono, że zasada ekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości dotyczy etapu wywłaszczania. Na etapie zwrotu nieruchomości kwestia ekwiwalentności pojawia się w innym kontekście, dotyczy rozliczeń związanych ze zwrotem odszkodowania uzyskanego w przeszłości przez poprzedniego właściciela nieruchomości w zamian za zwracaną nieruchomość. Zasada ta doznaje przy tym pewnych ograniczeń, zwłaszcza odnośnie nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych ustaw i w poprzednim ustroju politycznym. Wyrazem tej ochrony jest w szczególności przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. Regulacja ta wydaje się być efektem świadomości aktualnego ustawodawcy, że dokonywane w przeszłości akty wywłaszczenia nie były dokonywane za ekwiwalentnym odszkodowaniem, w związku z czym w przypadku zwrotu nieruchomości podlegające zwrotowi odszkodowanie jest ograniczane do wysokości połowy "aktualnej wartości" zwracanej nieruchomości.

Rzeczoznawca tą "aktualną wartość" obliczyła. Nie można ww. przepisów tak interpretować, by stronie zwracać nieruchomość, uzyskując w zamian jedynie rażąco zaniżoną kwotę wpłacaną od strony, nieadekwatną w żaden sposób do wymienionej w art. 217 ust. 2 u.g.n. "aktualnej wartości" nieruchomości. Skarżący zapłatę za swą własność otrzymał i miał możliwość, by kwestionować jej wysokość. Obecnie grunt stanowi z kolei mienie publiczne i należy mieć na uwadze również interes publiczny, a nie tylko indywidualny.

Jest to jednak – jak wyżej Sąd stwierdził – kwestia wtórna, bowiem w pierwszej kolejności należało wszechstronnie ustalić, czy w ogóle istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu i to w sposób rażący (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Do spraw zwrotu nieruchomości publicznych należy podchodzić z dużo większą wnikliwością, bowiem szereg zwrotów, w różnych miejscowościach, było niezasadnych, co jest obecnie przedmiotem wielu kontrowersji i postępowań. Do takich sytuacji nie należy doprowadzać.

Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. (co miało przełożenie na wadliwe zastosowanie wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego), stwarzają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, wg ww. wytycznych.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 206 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów stronie skarżącej, skoro zarzuty skargi nie zostały co do istoty podzielone. Treść wyroku wynika z ustaleń dokonanych przez Sąd z urzędu.

Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP i zawieszenie z tego powodu postępowania sądowego. Sprawa nie wymagała bowiem badania konstytucyjności przepisów, skoro organy pobieżnie ustaliły stan faktyczny.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.