Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2209/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 23 maja 2016 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej "skarżąca" albo "Spółdzielnia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę, w trybie uregulowanym w art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), dalej także "u.s.g.", na uchwałę Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L. " (dalej "uchwała" albo "plan"), opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz.[...] z dnia [...] stycznia 2011 r., w części dotyczącej ograniczenia prawa użytkowania wieczystego gruntu Spółdzielni przez określenie, że grunt o powierzchni ok. 3860 m2 , stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], księga wieczysta nr [...], w planie przeznaczony jest na zabudowę usługową nieuciążliwą (zarówno usługi podstawowe, jak i komercyjne) - § 76 w zakresie przedstawionym w części graficznej kolorem czerwonym z symbolem U2.

Na podstawie 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy planistycznej" oraz art. 94 w zawiązku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółdzielnia wniosła o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - na okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu skargi,

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej w związku z art. 140 oraz 233 Kodeksu cywilnego poprzez:

- nieuwzględnienie, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celu formalno - prawnego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste - na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r. zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą L. ;

- pozbawienie skarżącej w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystania z gruntu, który w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został oddany Spółdzielni na cele mieszkaniowe, a nie na cele zabudowy usługowej.

II. Uzasadniając zarzuty skargi, Spółdzielnia podniosła w szczególności, co następuje:

1. Na podstawie uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie podziału spółdzielni przez odłączenie budynków wielorodzinnych w Osiedlu "L. – [...]", zmodyfikowanej następnie wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...] powstała [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, która jako następca prawny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wstąpiła również w prawa użytkownika wieczystego działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Na części tej działki o powierzchni 3860 m2 znajduje się pawilon o powierzchni ok. 1000 m2. Większa część działki to w istocie plac manewrowy dla samochodów ciężarowych (dostawczych) o długości 11 metrów i dopuszczalnej masie całkowitej 24 ton, zaopatrujących w towary najemcę, prowadzącego w pawilonie działalność handlową.

Skarżąca jest ponadto użytkownikiem wieczystym gruntu położonego w L. oraz i właścicielem i współwłaścicielem 11 budynków mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości, objętego księgą wieczystą nr [...] - z obrębu [...] w L. przy ul. , [...].

2. W/w pawilon został wzniesiony przez Spółdzielnię w latach 80 ubiegłego wieku, jest całkowicie zamortyzowany, nie posiada żadnej wartości architektonicznej czy estetycznej. W ówczesnych latach lokalizowanie obiektów usługowych, jako odrębnych obiektów budowlanych wynikało z faktu, że projektowanie lokali usługowych w przyziemiu bloków stawianych z prefabrykatów czy wielkiej płyty było trudne ze względu na ograniczenia konstrukcyjne. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie – sąsiadujące z pawilonem budynki mieszkalne wzniesiono w technologii prefabrykowanej, a w ich przyziemiach (jedenaście budynków mieszkalnych) nie zaprojektowano żadnych lokali usługowych.

3. Zważywszy zarówno na okoliczności powyższe, jak i na fakt, że w najbliższej okolicy funkcjonują duże centra handlowe (przykładowo: [...]), a dodatkowo w dniu [...] sierpnia 2013 r. została wydana decyzja, ustalająca warunki zabudowy dla terenu po [...] Przedsiębiorstwie [...] przy ul. [...] (centrum handlowe) skarżący zwrócił się do Rady Miasta L. z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, podnosząc że przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "L." na funkcje wyłącznie usługowe (symbol 2U) nie uwzględnia celu formalno - prawnego oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r. zawartej pomiędzy skarżącą a Gminą L. oraz pozbawia skarżącego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystania z gruntu, który w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste został oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na cele mieszkaniowe, a nie na cele zabudowy usługowej.

4. Dopuszczalność kwestionowania przez skarżącą legalności zaskarżonego postanowienia planu w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależniona od wcześniejszego złożenia przez Spółdzielnię, w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag do projektu planu. Za nie przesądzający w żaden sposób o zgodności planu z prawem nie może być również uznany, podniesiony przez Radę Gminy argument, iż z faktu funkcjonowania na jej terenie budynku usługowego Spółdzielnia czerpie korzyści.

5. Już w 2011 r. skarżąca zwracała się do Rady Miejskiej w L. z wnioskiem o usunięcie naruszenia interesu prawnego Spółdzielni dotyczącego działki nr [...]. Początkowo Burmistrz L. obiecywał skierowanie sprawy na sesję Rady, lecz ostatecznie w maju 2012 r. odmówił przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia, uzasadniając to merytorycznymi argumentami o niedopilnowaniu interesów i rzekomymi protestami osiedla [...], znajdującego się w oddali od budynków Spółdzielni.

6. Przykładem nierównego traktowania pod względem prawnym skarżącej i innych podmiotów jest uchwała Rady Miejskiej w L. , podjęta na sesji w dniu [...] kwietnia 2016 r., dotycząca ą ul. [...], gdzie przystąpiono do sporządzenia nowego planu, przewidującego zmianę przeznaczenia terenu z usługowego na zabudowę mieszkaniową, ponieważ aktualne zagospodarowanie i terenu jest uciążliwe dla położonej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Takie same argumenty, dotyczące uciążliwości dla mieszkańców spółdzielni mieszkaniowej pawilonu handlowego przedstawiane przez skarżącego nie znajdują zainteresowania u władz gminy.

III. Pismem z dnia 23 lipca 2016 r. Rada wniosła do tut. Sądu odpowiedź na skargę Spółdzielni, wnosząc o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada wskazała w szczególności, co następuje:

1. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki ustanowiono na rzecz poprzedniczki skarżącej Spółdzielni (wraz z innymi gruntami stanowiącymi mienie komunalne Gminy L. ) na 99 lat decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r., wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy L. . Decyzja ta stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zawarcie w/w aktu notarialnego pomiędzy Gminą a Spółdzielnią [...] Spółdzielnią Mieszkaniową (powstałą w wyniku przekształceń poprzedniczki) nastąpiło dnia [...] kwietnia 1996 r. W w/w akcie notarialnym nie został zawarty szczegółowy wykaz budynków znajdujących się na nieruchomościach gruntowych będących przedmiotem aktu notarialnego. Do aktu dołączona jest jednak mapa, gdzie budynek usługowy jest zaznaczony jako istniejący. Do akt sprawy dołączona jest także kopia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla z 1981 roku, gdzie budynek usługowi stanowi integralną część osiedla.

2. Z analizy dokumentacji zgromadzonej przez Starostę Powiatu [...] w ewidencji gruntów i budynków wynika, że budynek usługowy ([...]) jest zarejestrowany od 1996 r.., co oznacza, że do zabudowy gruntu budynkiem usługowym doszło jeszcze przed zawarciem aktu notarialnego. Ponadto należy dodać, iż Spółdzielnia czerpie korzyści z faktu działania budynku usługowego obecnie wynajętego firmie [...].

3. Prace nad planem miejscowym rozpoczęły się od podjęcia Uchwały Nr [...] przez Radę Miejską w L. dnia [...] października 2003 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." zmienionej w części uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r. Plan został przyjęty Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2010 r. Z zestawienia wniosków złożonych w wyniku ogłoszenia i obwieszczenia z dnia 12 grudnia 2003 r. o podjęciu przez Radę Miejską w L. uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wynika, że Spółdzielnia nie złożyła wniosku do planu. Analiza wykazu i sposobu rozpatrzenia uwag, które zostały złożone do 26 kwietnia 2010 r. do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." (...) w okresie od 12 marca do 12 kwietnia 2010 r., wykazała, że Spółdzielnia nie wniosła uwag do projektu planu kwestionujących ustalenia projektu planu. Analiza wykazu i sposobu rozpatrzenia uwag, które zostały złożone do 13 sierpnia 2010 r. do powtórnie wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." (...) w okresie od 2 do 30 lipca 2010 r., wykazała, że Spółdzielnia powtórnie nie złożyła uwag do projektu planu kwestionujących ustalenia projektu planu.

Wobec braku wniosku o zmianę przeznaczenia działki nr [...] oraz braku uwag do projektu planu kwestionujących ustalenia projektu planu dwukrotnie wykładanego do publicznego wglądu, Rada Miejska w L. uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego "L." dekretując stan istniejący w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki nr ew. [...] z obrębu ewidencyjnego [...]. W tym miejscu należy przywołać Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2012 r. II OSK 1231/12, w uzasadnieniu, którego Sąd stwierdził, że: "Przy dokonywaniu oceny w zakresie nieuwzględnienia w planie określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu, polegającego na możliwości przebudowy i rozbudowy budynku o funkcję mieszkalną trzeba uwzględnić też to, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego projektu dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, nie mogą bowiem one domniemywać zamierzeń właścicieli. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po kilku latach od uchwalenia planu nie może prowadzić do uznania, że jego interes został naruszony kwestionowanym obecnie zapisem planu.". Powyżej przytoczona teza ma bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie. Spółdzielnia nie podjęła żadnych przewidzianych prawem działań mających na celu uzewnętrznienie swej woli zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.

IV. Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 stycznia 2017 r.:

- Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Podniósł, że w jego ocenie Gmina nie dopełniła obowiązków związanych z prawidłowym powiadomieniem Spółdzielni o trwaniu procedury planistycznej. Wiąże się to z tym faktem, że w toku procedury planistycznej przedmiotowy teren był przedmiotem postepowania o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowo procedujący organ wykonawczy gminy winien była zatem zawiesić postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Postępowanie to dotyczyło to działki nr [...], tj. działki sąsiadującej z działką nr [...];

- Pełnomocnik Rady wniósł o oddalenie skargi;

- Przewodniczący Rady podniósł, że parking który m.in. znajduje się na terenie przedmiotowej nieruchomości jest potrzebny dla obsługi potrzeb parkingowych i mieszkańców i supermarketu, który się tam znajduje. Podkreślił, że według jego wiedzy żaden wniosek Spółdzielni o zmianę planu na zasadach przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został złożony Radzie Miejskiej i nie jest przedmiotem jej procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Sąd rozpoznał skargę Spółdzielni na uchwałę Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "L." z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.).

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w części objętej przedmiotem zaskarżenia przedmiotowa uchwała nie jest dotknięta jakimikolwiek naruszeniami prawa, dającymi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

V. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wszczęte zostało skargą skarżącej, wniesioną na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g"). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Przed wniesieniem skargi skarżąca dopełniła wskazanego wyżej wymogu formalnego, tj. pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. (które wpłynęło do organu w dniu następnym) wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r., które doręczono skarżącej Spółdzielni w dniu 5 maja 2016 r., Rada ustosunkowała się negatywnie do w/w wezwania (bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia). Skarga została wniesiona do Sądu w terminie przewidzianym w art.53 § 2 p.p.s.a.

3. Interes prawny skarżącej w sprawie nie budzi zastrzeżeń z racji tego, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu, objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały (tj. działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]). Skarżąca podnosi, że w zaskarżonym zakresie uchwała narusza w/w interes poprzez ograniczenie możliwości inwestycyjnego wykorzystania działki wyłącznie do budowy obiektów usługowych, nie przewidując możliwości wykorzystania nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej. Mając na uwadze fakt, że ograniczenie, o którym mowa powyżej, istotnie wynika z postanowień planu, uznać należy, że do zasady, w ujęciu abstrakcyjnym, winno ono być traktowane jako obiektywne naruszenie interesu skarżącej jako użytkownika wieczystego gruntu (teoretycznym punktem odniesienia w tym zakresie winna być bowiem sytuacja, w której w świetle postanowień planu właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości dysponuje szerokimi możliwościami korzystania z nieruchomości, w tym w szczególności możliwością wykorzystania nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego). Z całą mocą podkreślić należy, że wprawdzie stwierdzenie tego rodzaju abstrakcyjnego naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu otwiera Sądowi drogę do dokonania merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych skargą postanowień planu, o tyle w oczywisty sposób nie może być automatycznie utożsamiane z ich wadliwością. Tożsamość taka zachodziłaby bowiem tylko wtedy, gdyby do naruszenia w/w interesu doszło z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Co do zasady zatem gmina, jako dysponent w/w władztwa, ustalający zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, jest uprawniona do kształtowania w planie miejscowym sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości (co obiektywnie stanowi naruszenie interesu tych osób), o ile rozstrzygniecie takie nie nosi znamion naruszenia prawa (a tym samym przekroczenia władztwa planistycznego. Merytoryczna kontrola przez Sąd legalności kwestionowanych skargą zarzutów planu miejscowego sprowadza się zatem do zbadania, czy naruszenie interesu Spółdzielni nastąpiło z przekroczeniem przez Gminę władztwa planistycznego czy też nie.

4. Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego została uchwalona na podstawie art.18 ust.2 pkt 5, art.40 ust.1, art.41 ust.1 i art.42 u.s.g. oraz art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy planistycznej"), po przeprowadzeniu postępowania uregulowanego przepisami tej ustawy. W wyroku z dnia z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny poczynił następujące uwagi odnośnie przesłanek dopuszczalności i zakresu rozpatrywania skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

(1). Uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu.

(2). Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu.

(3). Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie.

(4). Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.

Uzasadniając powyższe wnioski, NSA wskazała w szczególności, że: "Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g.: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84). (...) w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, (w:) CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.".

5. Skarżąca Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Z rysunku planu wynika, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem 2U. Z §76 pkt 1 części tekstowej planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem 1U ustalono jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę usługową nieuciążliwą (zarówno usługi podstawowe jak i komercyjne) z wyłączeniem: a) stacji paliw oraz usług związanych z: naprawą i demontażem samochodów, składowaniem części używanych samochodów, b) obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2. Pkt 2 – 10 przywołanego paragrafu regulują z kolei takie kwestie, jak: objęcie w/w terenu granicami obszaru wskazanego przez plan jako wymagający rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej (nakaz odpowiedniego stosowania §71 planu), szczegółowe wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, szczegółowe parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, inne ograniczenia dla zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych, obsługa komunikacyjna terenów i zasady bilansowania miejsc parkingowych, rozbudowa systemów infrastruktury technicznej, usuwanie odpadów, stawka procentowa.

Istota zarzutów skargi sprowadza się do przekonania skarżącej Spółdzielni, że przy określaniu w planie przeznaczenia jej działki Rada dopuściła się niezgodnego z prawem zawężenia tego przeznaczenia tylko do funkcji usługowej, uniemożliwiając Spółdzielni korzystanie z praw rzeczowych do nieruchomości w szerszym zakresie, tj. również poprzez dopuszczenie na tym terenie realizacji funkcji mieszkaniowej.

5.1. W myśl art.28 ust.1 ustawy planistycznej istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 92/15: "Przepis art. 28 u.p.z.p. formułuje generalne rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały dając zarazem uprawnienie i obowiązek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości lub w części. Wystąpienie wad o jakich jest mowa w art. 28 u.p.z.p. powinno być wykazane, uzasadnione na konkretnych przykładach postanowień planu w jego części opisowej i rysunku planu.". W ocenie Sądu uchybienia, o których mowa powyżej, nie obciążają przedmiotowego planu w zakresie objętym skargą.

Z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 roku w sprawie K 27/00 (OTK 2001/2/29), organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych regulujących sposób wykonywania prawa własności, o którym jest mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA). Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

5.2. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy brak przesłanek do przyjęcia, aby w zaskarżonej części przedmiotowy plan powodował nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w prawo rzeczowe, przysługujące skarżącej Spółdzielni do nieruchomości. Stanowisko skargi uznać zatem należy za zbyt daleko idące, albowiem okoliczności sprawy wskazują w sposób przekonujący na to, że przeznaczenie przedmiotowej działki wyłącznie pod zabudowę usługową, jako element infrastruktury towarzyszącej przylegającemu do tej działki osiedlu mieszkaniowemu, stanowiło uzasadniony i logiczny zabieg, służący racjonalnemu ukształtowaniu ładu przestrzennego. Nie może bowiem budzić zastrzeżeń, z punktu widzenia legalności postanowień planu, dokonywanej przez sąd administracyjny w trybie regulowanym art.101 ustawy samorządowej, wyodrębnianie przez uchwałodawcę planistycznego, na przylegających do siebie terenach, osobno funkcji mieszkaniowej i usługowej pomimo bezspornego intensywnego powiązania pomiędzy tymi funkcjami. Stwierdzić należy, że rezerwowanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na terenach przylegających zarówno do osiedli mieszkaniowych, jak i głównych dróg przelotowych (w niniejszej sprawie, do ulicy Warszawskiej), terenów przeznaczonych stricte na nieuciążliwą działalność usługową jest wręcz powinnością organów planistycznych. W świetle powyższego postrzeganie tego rodzaju rozstrzygnięcia planistycznego w aspekcie naruszenia praw rzeczowych właściciela, czy też użytkownika wieczystego gruntu, jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art.28 ust.1 ustawy planistycznej, nie ma w ocenie Sądu podstaw.

6. Całkowicie innego rodzaju kwestią, pozostającą w całości poza kognicją Sądu, jest to czy postulowane przez skarżącą Spółdzielnię dopuszczenie na przedmiotowej działce zabudowy mieszkaniowej byłoby akceptowalne z punktu widzenia ładu przestrzennego na tyle, aby w przyszłości mogło zostać zrealizowane poprzez dokonanie przez Radę, w trybie właściwym dla zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, takiej właśnie zmiany zaskarżonego aktu (w następstwie uznania przez organy planistyczne Gminy celowości uwzględnienia formułowanych przez Spółdzielnię oczekiwań). W oczywisty sposób takiego scenariusza wykluczyć nie można (aczkolwiek Sąd nie formułuje w tym zakresie żadnych wiążących konkluzji). Tym samym konsekwentnie zbędnym jest również retrospektywne rozważanie prawdopodobieństwa uwzględnienia oczekiwań Spółdzielni w kontrolowanym obecnie planie, o ile we właściwym czasie Spółdzielnia skorzystałaby z uprawnienia do wniesienia wniosków do planu (art.17 pkt 1 ustawy planistycznej), czy też uwag do wyłożonego projektu planu (art.17 pkt 11 ustawy). Zbędność ta wynika w oczywisty sposób z faktu, iż z w/w środków skarżąca nie skorzystała. Nawet gdyby zatem hipotetycznie wywieść, że uwzględnienie oczekiwań Spółdzielni, przedłożonych w formie wniosków lub uwag, miało szanse powodzenia (w całości lub w części) w toku procedowania przez organy planistyczne (z racji istnienia możliwości ich pogodzenia z ładem przestrzennym oraz polityką przestrzenną Gminy), to powyższej okoliczności nie można w żadnym razie traktować jako równoznaczną z wykazaniem wadliwości planu (w rozumieniu art.28 ust.1 ustawy), ostatecznie nie uwzględniającego postulatów Spółdzielni (zgłoszonych ex post). Ponownie bowiem zaznaczyć należy, że przedmiotem procedury kontrolnej, regulowanej art.101 i nast. u.s.g. nie jest ocena przez sąd administracyjny, czy dane postanowienie planu uwzględnia interesy właściciela lub użytkownika wieczystego w sposób najbardziej optymalny (tj. najlepszy z możliwych z jego punktu widzenia), a wyłącznie ocena, czy przyjęte przez Gminę postanowienie planu mieści się w granicach porządku prawnego, tj. czy nie prowadzi, wbrew przepisom do oczywistej, zbyt daleko idącej ingerencji w prawa właściciela lub użytkownika. Jak szeroko wyjaśniono wcześniej, tego rodzaju uchybienia nie obciążają planu w części objętej skargą.

Tym samym, o ile bezspornie zgodzić należy się ze skargą, że sam fakt niebrania przez właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu udziału w procedurze planistycznej (chodzi o brak udziału niezawiniony przez organy planistycznej) w żadnym razie nie pozbawia takiego właściciela lub użytkownika uprawnienia do żądania skontrolowania legalności uchwalonego planu w trybie przewidzianym w art.101 u.s.g., o tyle istotnie zawęża krąg zagadnień, na które podmioty te mogą się powoływać (w stosunku do instytucji wniosków do planu oraz uwag do projektu planu). To właśnie instytucje wniosków do planu oraz uwag do projektu planu należy traktować jako instrument umożliwiający, aczkolwiek w oczywisty sposób nie gwarantujący, uzyskanie przez zainteresowane podmioty jak najkorzystniejszych z własnego punktu widzenia warunków zagospodarowania własnych nieruchomości (poprzez zakomunikowanie własnych oczekiwań organom planistycznym). W braku stosownej aktywności podmiotów zainteresowanych organy gminy uzyskują jednak prawo do całkowicie samodzielnego ustalania potrzeb zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Wprawdzie powyższe łączy się ze wspomnianym już wcześniej obowiązkiem baczenia, aby przyjęte rozwiązania mieściły się w porządku prawnym, w tym w szczególności aby nie dokonywały nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, niemniej spełnienia tychże warunków nie można automatycznie utożsamiać z sytuacją, w której ustalone w planie warunki zagospodarowania danej nieruchomości będą całkowicie odpowiadały oczekiwaniom jej właściciela, czy też użytkownika prawnego. Stan legalny zatem, nie dający się podważyć w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym na podstawie art.101 i nast. u.s.g., to również taki, który nie dokonuje nadmiernej ingerencji w prawo własności lub użytkowania wieczystego, nie spełniając jednocześnie wszystkich oczekiwań podmiotów zainteresowanych (w tym w szczególności formułowanych po zakończeniu procedury planistycznej).

7. Nie budzą również zastrzeżeń Sądu (niekwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię):

- zgodność zaskarżonych postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2006 r.,

- prawidłowość postępowania planistycznego, w wyniku którego objęte skargą postanowienia planu zostały uchwalone (w szczególności art. 14 ust. 1, art. 17, art. 20 ust.1 ustawy planistycznej).

7. 8. Nie można podzielić zapatrywania skarżącej Spółdzielni, aby legalność objętych skargą postanowień planu można było zakwestionować poprzez wykazanie ich niezgodności z postanowieniami umowy z dnia [...] kwietnia 1996 r. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności, zawartej pomiędzy Gminą a poprzedniczką prawną skarżącej (umową tą objęto nie tylko grunt stanowiący obecnie działkę nr [...] o powierzchni 3860 m2, a łącznie grunt o powierzchni blisko dwunastokrotnie większej od tej działki, tj. 42 195 m2). Niezależnie od faktu, że skarżąca nie wyjaśniła bliżej, z których dokładnie postanowień umowy i w oparciu o jakie wnioskowanie prawne wywodzi złożenie przez Gminę przyrzeczenia do umożliwienia akurat na przedmiotowej nieruchomości realizowania zabudowy mieszkaniowej, stwierdzić należy, że co do zasady nie jest dopuszczalne wywodzenie bezwzględnego związania organu władzy publicznej lub jednostki samorządu terytorialnego (tu rady gminy albo gminy), przy uchwalaniu aktu stanowienia prawa (aktu prawa miejscowego), postanowieniami umów cywilnoprawnych, zawartych przez ten organ lub jednostkę. Wiąże się to z całkowitą odrębnością dwóch reżimów prawnych, tj. cywilnoprawnego oraz publicznoprawnego, przenikających się tylko w sytuacjach wyraźnie przez ustawodawcę przewidzianych. O ile zatem Spółdzielnia dostrzega sprzeczność kwestionowanych postanowień planu z treścią zobowiązań podjętych przez Gminę w umowie z dnia [...] kwietnia 1996 r. (w ocenie Sądu sprzeczność taka nie ma miejsca), to okoliczność ta winna skłonić Spółdzielnię do rozważenia, czy nie zachodzą warunki do wystąpienia przeciwko Gminie na drogę przed sądem powszechnym, np. z powództwem o niewykonanie umowy, w żadnym natomiast przypadku nie może być ona traktowana jako przesłanka do kwestionowania legalności postanowień planu miejscowego.

9. Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej Spółdzielni, zmierzającego do wykazania, że pomimo literalnego dopełnienia przez Gminę, w toku procedury planistycznej, wszelkich nakazanych prawem obowiązków, mających na celu poinformowanie ogółu mieszkańców zarówno o wszczęciu tej procedury, jak i o jej kolejnych etapach (Spółdzielnia nie podnosi w tym zakresie żadnych zastrzeżeń), do uchybień we w/w materii ostatecznie doszło, a to w tej formie, że prowadząc, równolegle z procedurą planistyczną, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce sąsiadującej z gruntem objętym skargą, Burmistrz Gminy zaniechał jego zawieszenia na zasadzie art.62 ustawy planistycznej do czasu uchwalenie planu. W zamyśle skarżącej dopełnienie w/w czynności procesowej przez Burmistrza spowodowałoby bezpośrednie dotarcie do skarżącej informacji o toczeniu się procedury planistycznej. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, albowiem kontrolowanie przez sąd administracyjny, czy organ planistyczny wywiązał się z obowiązków informacyjnych, związanych z procedurą planistyczną dopuszczalne jest tylko i wyłącznie według kryteriów wynikających z art.17 ustawy planistycznej. Argumentacja skarżącej wykracza poza te granice w zdecydowany sposób, odwołując się do postępowań nie mających żadnego formalnego związku z postępowaniem planistycznym.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.