Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 46/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2 w związku z art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. oraz skargi M. K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarówno przez J. G. jak i M. K. oraz R. K., odrębnymi skargami, postanowieniem z [...], nr [...], Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 7 z późn. zm.), dalej Kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej także: Pr. bud., po rozpatrzeniu zażaleń R. K. i M. K. (dalej: inwestor, inwestorzy) z 18 sierpnia 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...], nr [...], (dalej: PINB), o wstrzymaniu inwestorom prowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbiórki i odbudowy dachu na istniejącym budynku gospodarczym oraz rozbudowy budynku o stalowe schody zewnętrzne prowadzące na poddasze budynku gospodarczego, usytuowanego w miejscowości O. przy ul. [...] dz. ew. gruntu nr a, km. [...] zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w wymienionym zakresie (rozbudowa, rozbiórka z odbudową), oraz na mocy art. 48 ust. 3 wzywające ich do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w postaci: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,214 oraz ust. 3, tj.: trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do 31 grudnia 2021 r. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach, po prezentacji stanu faktycznego, w tym kolejno podejmowanych przez organy budowlane i Sądy administracyjne obu instancji orzeczeń, a przedstawionego obszernie na stronach 3 - 39, począwszy od złożonego przez M. i J. G. pisma z 13 lipca 2015 r. informującego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu przez sąsiadów – M. i R. K. samowolnych robót budowlanych w budynku gospodarczym znajdującym się w odległości 1 metra od granicy z ich działką, do wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z 26 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Op 438/21 oddalającego sprzeciw od decyzji [...]WINB z [...], podał organ odwoławczy, że 15 listopada 2021 r. pracownicy organu odwoławczego przeprowadzili oględziny budynku gospodarczego. Podczas oględzin stwierdzono, że jest to obiekt wolnostojący parterowy z poddaszem przeznaczonym na cele gospodarcze. Budynek niepodpiwniczony, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej, o dachu dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, kryty dachówką. Od południowej połaci dachowej zainstalowano panele fotowoltaiczne. Budynek na planie prostokąta, ocieplony styropianem o gr. 10 cm. Komunikacja do budynku z poziomu parteru, na poddasze przy pomocy przenośnej drabiny. Nie stwierdzono schodów prowadzących na poddasze. Stolarka okienna nowa z PCV, drzwi również nowe, brama segmentowa. Obiekt posiada orynnowanie wraz z rurami spustowymi po obu stronach połaci dachowych. Obiekt wyposażony jest w instalacje sanitarne, instalacje elektryczne i instalację CO (pomieszczenie gospodarcze na parterze i toaleta na poddaszu) dla zabezpieczenia instalacji wodnej przed zamarznięciem. Na parterze obiektu znajdują się dwa pomieszczenia: 1) warsztat, rowerownia - pomieszczenie warsztatowo-magazynowe do przechowywania przedmiotów użytku domowego, czyli pomieszczenie gospodarcze; pomieszczenie posiada niezależne drzwi zewnętrzne jednoskrzydłowe (metalowe) oraz bramę segmentową i okno; 2) pomieszczenie gospodarcze z przechowywanymi zużytymi meblami z wejściem do toalety; w pomieszczeniu gospodarczym znajdują się drzwi zewnętrzne jednoskrzydłowe (metalowe) i okno; w toalecie znajduje się małe okno od strony zachodniej. Wszystkie pozostałe otwory okienne i drzwiowe na parterze znajdują się od strony południowej budynku. Na poddasze komunikacja poprzez podwójne jednoskrzydłowe drzwi metalowe. Poddasze stanowi pomieszczenie gospodarcze z wydzielona toaletą. Znajdują się tam: zużyte meble, sprzęt turystyczny, zużyte ubrania, zabawki, dywany oraz mały warsztat stolarski. Na poddaszu znajduje się okno połaciowe od strony południowej obiektu, służące również jako wyłaz dachowy do obsługi komina. Ponadto znajduje się tam również okno w ścianie szczytowej od strony wschodniej. Wysokość ścianki kolankowej z wieńcem od wewnętrznej strony wynosi 0,968 m. Dach ocieplony od wewnątrz wykończony podbitką z drewna. Zaznaczył przy tym [...]WINB, że M. i R. K. oświadczyli do protokołu, iż nie pamiętają dokładnej daty demontażu schodów zewnętrznych. Jednakże nastąpiło to na przełomie września i października 2021 r. Inwestorzy zgodnie oświadczyli, że ściany budynku gospodarczego położonego w O. przy ul. [...] nie uległy zmianom w stosunku do stanu pierwotnego, zarówno na długości, szerokości, jak i wysokości. Wskazał nadto [...]WIB, że pełnomocnik J. G. – A. S. przedstawił do wglądu wymianę sms-ów na swoim telefonie z J. G., do których to wiadomości załączone są zdjęcia na okoliczność daty wykonania robót budowlanych związanych z dachem. A. S. oświadczył, że dowody nie noszą charakteru zmanipulowanych i są oryginalne. Zdjęcia te potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że kondygnacja poddasza powyżej stropu nad parterem została wybudowana na uprzednio wykonanym wieńcu. Zaakcentował, że doszło do całkowitej rozbiórki dachu 22 września 2015 r. Pełnomocnik zaznaczył, że w tym czasie informacje o postępie robót były przekazywane organowi nadzoru budowlanego za pośrednictwem platformy ePUAP. M. G. oświadczyła, że po wstrzymaniu robót budowlanych zaskarżonym postanowieniem zostały zdemontowane schody, jednakże pozostał ich fundament. Ponadto – jak przypomniał [...]WINB – podkreśliła ona, że od strony zachodniej został wykuty otwór drzwiowy, a od strony wschodniej otwór okienny.

Zdaniem organu odwoławczego zażalenie z 18 sierpnia 2021 r. R. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika oraz zażalenie M. K. z 20 sierpnia 2021 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...], nr [...], zasługuje na uwzględnienie w kierunku jego uchylenia. Wyjaśnił organ odwoławczy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, obowiązany jest ponowię rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zaznaczył przy tym, że orzeka nie tylko na podstawie zaskarżonej decyzji, lecz także w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe i zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zaznaczył nadto [...]WINB, że jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 Kpa jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ obowiązany jest do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 Kpa stosownie do którego organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. W myśl art. 75 § 1 Kpa organ zobowiązany jest przy tym dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności jako dowód może przyjąć dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wynik dokonanych oględzin. Zgodnie z art. 80 Kpa oceniając, czy dana okoliczność została udowodniona, organ winien jednak uwzględnić cały materiał dowodowy. Dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzegł przy tym, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest m. in. do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne tak decyzji jak i postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednocześnie podkreślił [...]WINB, że zadaniem organów nadzoru budowlanego jest m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno -budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit a i c Prawa budowlanego). Kontroli takiej podlega legalność wykonywania wszelkich robót budowlanych. Ujawnione w toku kontroli nieprawidłowości stanowią zatem podstawę do władczej ingerencji organów w prawnie chronione dobra (własność) inwestorów, w zakresie, w jakim naruszają one powszechnie obowiązujące przepisy.

Przypomniał przy tym organ odwoławczy, że zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w zakresie rozbiórki i odbudowy dachu na istniejącym budynku gospodarczym oraz rozbudowy budynku o stalowe schody zewnętrzne prowadzące na poddasze budynku gospodarczego, usytuowanego w miejscowości O. przy ul. [...] dz. ew. gruntu nr a, km. [...] zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w wymienionym zakresie (rozbudowa obiektu, rozbiórka z odbudową dachu). Następnie wskazał [...]WINB, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 3-5 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Podniósł, że jak stanowi art. 48a Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację (ust. 1). Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji (ust. 2). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3). Zgodnie z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Natomiast w świetle art. 49 ust. 2a, 2b i 4 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości w zakresie przedłożonych dokumentów legalizacyjnych lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (ust. 2a). Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (ust. 2b). Po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 4).

Analizując akta sprawy, zebrane w jej toku dowody, a także zapadłe w niej wyroki WSA i NSA (przytoczone i zacytowane w obszernych wywodach obejmujących prezentację toku zdarzeń), oraz wytyczne zawarte w poprzednich rozstrzygnięciach instancyjnych, stwierdził [...]WINB, że organ powiatowy wydał zaskarżone postanowienie bez jakiegokolwiek wcześniej przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na którą to konieczność wyraźnie wskazywał zarówno w toku instancyjnym jak i następnie sądy w wydanych wyrokach. Stwierdził przy tym także, że organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał poddane kontroli instancyjnej postanowienie, a treści w nim zawarte niedostatecznie wyjaśniają stan faktyczny i prawny sprawy. Zaznaczył, że istotnie wskazał w decyzji własnej z [...], nr [...], na zasadność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jednakże uwagę zwrócił również na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zaznaczył [...]WINB, że oparł swoje ustalenia w zakresie zasadności przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego na ustaleniach organu powiatowego, który stwierdził, że doszło do rozbiórki i do odbudowy dachu, a nie ulega wątpliwości, że odbudowa stanowi budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, zatem właściwy trybem do jej legalizacji jest przywołany powyżej artykuł 48.

W dalszych motywach stwierdził, że – mając na uwadze fakt, iż pełnomocnik J. G. w swoich wystąpieniach wskazywał na wykonanie nadbudowy ścianek kolankowych i rozbudowy budynku, polegającej na powiększeniu jego kubatury, i odbudowę dachu, a przesłane z kolei przez M. K. łącznie z zażaleniem dodatkowe dokumenty fotograficzne, jak i wyjaśnienia odnośnie do wykonanych robót – co jest najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie, tj. ustalenie faktycznego zakresu tych robót i jego prawidłowe zakwalifikowanie, czego organ powiatowy nie uczynił. Celem ustalenia prawidłowości wyrażonego wcześniej stanowiska w zakresie kwalifikacji wykonanych robót, [...]WINB postanowił przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku, podczas których ustalił usunięcie przez inwestorów schodów stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, a także dokonał stosownych pomiarów obiektu celem porównania z posiadaną dokumentacją i ustalenia, czy doszło do jego rozbudowy, nadbudowy, odbudowy, czy też przebudowy. W trakcie tych oględzin, jak podał WINB, nie zajmowano się ustalaniem kiedy faktycznie przedmiotowe roboty zostały wykonane, gdyż jego zdaniem za wiarygodne należy przyjąć dowody przedstawione przez A. S. w postaci wiadomości sms, które mają konkretne daty i godziny kiedy do niego wpłynęły. Przypomniał, że korespondencję sms między J. G. a A. S. przedstawiono w trakcie oględzin organu poprzez wgląd do telefonu ostatniego z nich. Wskazał [...]WINB, że wynika z nich jednoznacznie, iż roboty wskazane na załączonych tam zdjęciach nie mogły zostać wykonane później niż w dacie otrzymania tych wiadomości przez pełnomocnika. Nie podzielił przy tym zarzutu inwestora, iż daty tych sms-ów zostały zmanipulowane przez ich autora. Zaznaczył [...]WINB, iż z posiadanym dokumentów wynika, że w zgłoszeniu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które złożono w Starostwie Powiatowym w O. 17 lipca 2015 r., i do którego organ aab nie wniósł sprzeciwu, inwestorka wskazała na zamiar wykonania remontu dachu budynku gospodarczego oraz rozbiórki płyt do składowania obornika, gdzie remont miał polegać na wymianie więźby dachowej na nową drewnianą bez zmiany konstrukcji i geometrii budynku (w tym rozbiórka krokwi, płatwi, słupków i murłat), na dociepleniu dachu oraz wymianie pokrycia dachowego na dachówkę w kolorze grafitowym. Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że 1 września 2015 r. roboty objęte zgłoszeniem nie zostały jeszcze rozpoczęte, a przy elewacji frontowej budynku znajdowały się rusztowania. 22 września 2015 r. A. S. (załączając zdjęcia) poinformował organ powiatowy o rozbiórce konstrukcji dachu budynku i częściowej rozbiórce komina. 23 września 2015 r. pełnomocnik J. G. otrzymał od mocodawcy sms ze zdjęciami wskazującymi na wykonanie z pustaków wzmocnienia istniejącej ścianki kolankowej i nowego wieńca. Z kolei 30 września 2015 r. otrzymał sms z kolejnymi zdjęciami przedstawiającymi wykonywanie drewnianej więźby dachowej. Tymczasem [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom: M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] w O. (z pieczęci umieszczonej na egzemplarzu ww. decyzji wynika, że wobec jej niezaskarżenia, Starosta O. uznał, że stała się ona ostateczna w dniu 28 października 2015 r.).

Przypomniał [...]WINB, że projekt ten przewidywał również wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych (co wynika z rysunku przekroju) oraz wymianę więźby. 28 października 2015 r. został wydany inwestorom dziennik budowy. Ze zdjęć załączonych przez M. K. do wniosku z 30 października 2015 r. o wszczęcie postępowania naprawczego wynika, że w tym czasie dach był już wykonany w całości (co pozwala przyjąć tezę, że okno połaciowe od strony południowej obiektu, służące również jako wyłaz dachowy do obsługi komina również było w tym czasie wykonane). Następnie, na co także zwrócił uwagę [...]WINB, 5 listopada 2015 r. A. S. otrzymał kolejny sms ze zdjęciem przedstawiającymi wykonywany otwór drzwiowy w ścianie szczytowej od strony zachodniej na wysokości poddasza i zamurowane pustakami okno w tej samej ścianie ale na poziomie parteru. 17 i 18 listopada 2015 r. kolejne sms-y ze zdjęciami wskazującym na rozpoczęcie i wykonanie na poddaszu okna w ścianie szczytowej od strony wschodniej. Z przesłuchania A. W. – kierownika budowy wynika, że wykonanie pomieszczenia toalety na poddaszu nastąpiło już po objęciu przez nią obowiązków kierownika, czyli po 2 listopada 2015 r. W dzienniku budowy przy dacie 14 marca 2016 r. widnieje zapis: "Na wniosek inwestora dokonano zmiany nieistotnej polegającej na wydzieleniu z pomieszczenia poddasza toalety".

Zdaniem [...]WINB z powyższego zatem wynika, że rozbiórka dachu polegająca na rozbiórce pokrycia dachowego, krokwi, płatwi, słupków i murłat nastąpiła na podstawie dokonanego zgłoszenia, o którym mowa powyżej. Podkreślił organ odwoławczy, że roboty budowlane, które nie ujęte były w zgłoszeniu, a które wykonano jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obejmowały wzmocnienie z pustaków istniejącej ścianki kolankowej i nowy wieniec. Zgłoszenie przewidywało natomiast wykonywanie drewnianej więźby dachowej (bez okna połaciowego). Wskazał [...]WINB, że w aktach sprawy nie ma żadnych wiarygodnych dowodów na to by inwestor wykonywał prace przy dachu w okresie od 30 września do 14 października 2015 r. Nie przyjęto bowiem za wiarygodne przekazane wydruki zdjęć z komputerowo naniesionymi datami w programie Microsoft Word. Zdaniem [...]WINB nie ulega wątpliwości, że ze zdjęć załączonych przez M. K. do wniosku z 30 października 2015 r. o wszczęcie postępowania naprawczego wynika, iż w tym czasie dach był już wykonany w całości, jego dokończenie nastąpiło w czasie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę – która obejmowała również wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych oraz wymianę więźby wraz z wykonaniem okna dachowego – nie była jeszcze ostateczna. Natomiast, jak uznał, roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie szczytowej od strony zachodniej na wysokości poddasza i zamurowaniu pustakami okna w tej samej ścianie ale na poziomie parteru, oraz wykonaniu na poddaszu okna w ścianie szczytowej od strony wschodniej nastąpiło na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Dodał, że o ile toaleta na poziomie parteru była przewidziana w projekcie, o tyle toaleta na poddaszu stanowi odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę.

Mając to na uwadze wskazał [...]WINB, że w myśl art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi są: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów to przebudowa (art. 3 pkt 7a). W przepisach Prawa budowlanego nie zawarto natomiast definicji legalnej "rozbudowy", "nadbudowy" ani "odbudowy". Zauważył jednak, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zdaniem [...]WINB, zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami (biorąc pod uwagę pkt 2 ust. 5 art. 36a Prawa budowlanego), do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy należą: powierzchnia zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, długość lub szerokość w zakresie przekraczającym 2%. Wyjaśnił jednakowoż, iż piśmiennictwie przyjmuje się natomiast, że nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej – tak: Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2017, s. 57; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 94.

Argumentując podkreślił [...]WINB, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r,, poz. 1065 z późn. zm.) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W przypadku zatem budynku o dachu dwuspadowym mówiąc o zwiększeniu jego wysokości należy mieć na uwadze zwiększenie dotychczasowego maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczonego od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu (tj. kalenicy lub punktu zbiegu połaci dachowych).Brak w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia "odbudowa" skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. I tak, jak podkreślił [...]WINB, w języku potocznym odbudowa oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza przy tym, iż by nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego. Następnie podał [...]WINB, że odnośnie remontu ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, iż przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Dokonując ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego rozgraniczenia względem pojęcia remontu należy wskazać, że zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają zatem dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 281/11, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl//).

Jednocześnie dostrzegł [...]WINB, że odnośnie do remontu dopuszczalność użycia wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym wynika wprost z przepisów ustawy, zaś odnośnie do odbudowy wyprowadzić ją można z faktu, iż oznacza ona wznoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów. Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenia ma natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Z kolei obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Rozebranie obiektu budowlanego wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, albowiem zostało wcześniej rozebrane. Za NSA wskazał organ odwoławczy, że odtworzenie, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (tak: NSA w wyrokach z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1483/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 693/10). Podkreślił przy tym, iż za odbudowę nie będzie mogła być uznana taka sytuacja, gdy inwestor, wykonując roboty budowlane dokonał rozebrania wyłącznie części obiektu, wykorzystując jednak pozostałą ¡ego część oraz nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu (tak tez NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 23/16).

Zdaniem [...]WINB dla ustalenia czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, przebudowa, nadbudowa czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie ma ustalony powyżej zakres wykonanych robót budowlanych, który pozwala na stwierdzenie, że co prawda doszło do rozebrania dachu zgodnie z dokonanym zgłoszeniem (co z całą pewnością nie wynikało z tego, że obiekt ten nie spełniał funkcji użytkowych), niemniej pozostała część obiektu została wykorzystana bez zmiany obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu istniejącego, co świadczy, że nie mamy tu do czynienia z odbudową. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie długości, szerokości czy wysokości obiektu. W niniejszej sprawie nie doszło tymczasem do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości, jak też do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych jego parametrów (porównując jego obecne wymiary bez ocieplenia do wymiarów wskazanych w zgłoszeniu). W przypadku natomiast przebudowy, obiekt może zmienić się poprzez zmianę parametrów użytkowych i technicznych, którymi będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie roboty polegające na wzmocnieniu z pustaków istniejącej ścianki kolankowej i wykonaniu nowego wieńca, a także wydzieleniu na poddaszu toalety, nie wpłynęły na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, o których mowa powyżej, w tym na jego wysokość, ale doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych takich jak nieznaczna zmiana kąta nachylenia dachu (wynikająca z wykonania wieńca) i wydzielenie pomieszczenia toalety na poddaszu, to zdaniem tut. organu miały one charakter przebudowy obiektu (zob. wyrok NSA z 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09). Przy czym biorąc pod uwagę ówcześnie brzmiący art. 36a Prawa budowlanego kierownik budowy prawidłowo w tej sytuacji zakwalifikował prace związane z ww. toaletą za nieistotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie wykonania niniejszych robót budowlanych, dotyczącymi budynków gospodarczych, pozwolenia na budowę nie wymagała wówczas jedynie budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a), oraz budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagało przy tym również i wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa powyżej. Budowa jak i przebudowa tych obiektów wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy ok. 58 m2 przebudowa ta – jak wynika z powyższego – zdaniem [...]WINB wymagała pozwolenia na budowę. Kolejnym elementem spornym były schody prowadzące na poddasze budynku gospodarczego, które jednakże Inwestorzy rozebrali. Wobec tego tut. organ stwierdza, że wszelkie dalsze dywagacje i rozważania w zakresie ich legalności pozostają bez wpływu na dalszy przebieg postępowania. Zdaniem [...]WINB inwestorzy przystąpili do robót budowlanych po uprzednim zgłoszeniu zamiaru wymiany pokrycia dachu, czyli wykonania remontu dachu. Uzyskali również pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych oraz wymianę więźby wraz z wykonaniem okna dachowego. W między czasie faktycznie wykonali zakresu robót, który wykraczał poza zakres przyjętego zgłoszenia. Budynek jest jednak w dalszym ciągu budynkiem gospodarczym i nie nastąpiła w żadnym zakresie zmiana jego sposobu użytkowania. Na podstawie przeprowadzonych przez [...]WINB oględzin należy stwierdzić, że wykonane samowolnie roboty miały faktycznie charakter przebudowy obiektu. Wobec tego w niniejszym zakresie zasadnym będzie przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym [...]WINB, że w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądy stwierdziły, iż w sytuacji, gdy postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zakończyło się decyzją o umorzeniu tego postępowania, a więc gdy nie doszło do załatwienia sprawy co do istoty, nie można twierdzić, że mamy do czynienia ze sprawą rozstrzygniętą już inną decyzją ostateczną. W związku z uprzednio wydaną przez organ powiatowy decyzją umarzającą z [...], nr [...], nie ma tu miejsca przedmiotowa i podmiotowa tożsamość spraw.

W dalszych motywach stwierdził [...]WINB, że nie może uznać za udowodnione twierdzenie jakoby wieniec został wylany po uprzednim skuciu odpowiedniej warstwy starej ścianki i nadlewka wieńca równa jest skutemu wcześniej jej fragmentowi. Przedstawione dokumentu nie potwierdzają bowiem, że geometria dachu w ogóle nie uległa zmianie. Ze zdjęć, które A. S. otrzymał sms-em 30 września 2015 r. wynika, że kąt nachylenia dachu nieznacznie zmienił się w stosunku do stanu poprzedniego.

Podsumowując wskazał [...]WINB, że w rozstrzygnięciu wydanym na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] powinien wyczerpująco zbadać sprawę z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji ponownie badając sprawę winien wziąć pod uwagę zażalenia, w tym dowody przedstawione przez inwestorkę, a także pisma stron przekazane mu w postępowaniu odwoławczym oraz wyniki przeprowadzonych przez niego oględzin.

Z tych przyczyn uznał za uzasadnione przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem – jak wskazał – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, sprowadzający się do przeprowadzenia postępowania w zasadniczej części, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę na to postanowienie [...]WINB z [...], nr [...], wnieśli zarówno J. G., pismem z 18 stycznia 2021 r., jak i M. K. oraz R. K., pismem z 1 lutego 2022 r. Skarga J. G. została zarejestrowana w repertorium tut. Sądu za sygn. akt II SA/Op 46/22, zaś skarga M. i R. K. za sygn. akt II SA/Op 52/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 14 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 52/22, postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., połączyć sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 52/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania ze sprawa o sygnaturze akt II SA/Op 46/22 oraz prowadzić te sprawy po sygnaturą akt II SA/Op 46/22.

Skarżący – J. G., w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa, przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego skutkujące błędną kwalifikacją wykonanych robót jako ewentualny remont,

art. 138 § 2 Kpa, przez wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego w sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia nie było wymagane przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej motywach wskazał skarżący, że organy administracji publicznej podczas wykonywania swoich czynności (w tym przy wydawaniu rozstrzygnięć) opierają się na przepisach prawa. Wyroki sądów wydawane w indywidualnych sprawach mogą być jedynie pomocne w wyrobieniu sobie przekonania o zasadności zastosowania określanego trybu postępowania. W jego ocenie w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym przeznaczonym przez inwestorów do przebudowy. Opracowany w tym celu projekt budowlany został poprzedzony sporządzeniem oceny technicznej (stanowiącej część opracowania projektowego), z której nie wynika, że obiekt jest w złym stanie technicznym i mogłoby dojść do katastrofy budowlanej. O złym stanie technicznym dachu budynku twierdzą od samego początku jedynie inwestorzy, którzy podjęli niedługo przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę budynku starania legalnego wykonania remontu dachu.

Następnie zaznaczył skarżący, iż jednoznacznie wyjaśnił organ odwoławczy, że odbudowa i remont to mimo korzystania z podobnie brzmiących pojęć dwa różne zjawiska budowlane. Remont nie może polegać na odtworzeniu uprzednio rozebranego obiektu budowlanego ani jego części. Wykonane przez inwestorów roboty budowlane (przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę) polegały na całkowitym rozebraniu całości dachu (pokrycia dachu i więźby konstrukcyjnej), a następnie po wykonaniu nowego wieńca żelbetowego na istniejących ściankach kolankowych inwestorzy wykonali całkowicie nową konstrukcję dachu, a następnie jego pokrycie na uprzednim ołaceniu więźby.

Zwrócił następnie uwagę, że [...]WINB nie pozostawił najmniejszej wątpliwości co do zmienionej geometrii nowego dachu w stosunku do pierwotnego. Wprawdzie wysokość, na której znalazła się nowa kalenica odpowiada wysokości kalenicy rozebranej konstrukcji, to finalna wysokość ścianek kolankowych, a co za tym idzie całych ścian bocznych budynku gospodarczego, uległa nieznacznemu zwiększeniu. Zmienił się przez to również kąt połaci dachu. Z żadnego przedstawionego i uzyskanego w toku postępowania wyjaśniającego dowodu nie wynika, jakoby budynek gospodarczy był w trakcie wykonywanych robót w ciągłym użytkowaniu. Całkowite rozebranie konstrukcji nośnej dachu budynku uniemożliwia znalezienie analogii do przywołanego wyroku, w postaci "pozostawienia głównych elementów konstrukcyjnych bez zmian".

Podsumowując stwierdził skarżący, że skoro dach budynku gospodarczego został całkowicie rozebrany i odbudowany w zmienionej geometrii w czasie, gdy inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę to zastosowanie może mieć jedynie procedura art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane nie mogły być realizowane jako prace remontowe, albowiem w przestrzeni ich realizowania nie istniał obiekt, ani jego część.

Z kolei M. i R. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonemu postanowieniu zarzucili zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa przez wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym, mimo iż nie istniały przesłanki do wydania przedmiotowego postanowienia, albowiem należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości;

art. 15 Kpa przez zaniechanie rozpatrzenia przez organ odwoławczy całej sprawy "od nowa" i ograniczenie się jedynie do oceny zgodności z prawem postępowania organu I instancji;

art. 7 w zw. z art. 77 Kpa przez nieodniesienie się do uzupełnionego postępowania dowodowego (tj. złożenia wyjaśnień i oświadczeń wykonawców robót, zdjęć dokumentujących stan oraz wymiar budynku przed i po wzmocnieniu ścianki kolankowej, z których wynika, że geometria dachu nie uległa zmianie), jak również nierozważenie, ani niewskazanie jego wpływu na ustalenie faktycznego zakresu wykonanych robót i ich prawidłowego zakwalifikowania;

art. 7 w zw. z art. 77 Kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie przez ustalenie, że inwestorzy przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych, wymianę więźby oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] - wykonali zakres robót, który wykraczał poza zakres przyjętego zgłoszenia, podczas gdy inwestorzy przystępowali do robót budowlanych stosownie do etapu właściwych postępowań - remont dachu, po zgłoszeniu zamiaru remontu dachu, a przebudowa dachu, po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa przez błędne przyjęcie, iż dowody przedstawione przez A. S. w postaci wiadomość SMS (korespondencja pomiędzy nim a J. G.) mają walor wiarygodności oraz stanowią podstawę do ustalenia, kiedy faktycznie przedmiotowe roboty zostały wykonane, podczas gdy przedmiotowy materiał dowodowy nie stanowi obiektywnego wskazania w zakresie dat poszczególnych etapów robót;

art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w zakresie wykonanej przez inwestorów przebudowy zasadnym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania naprawczego w trybie przedmiotowych przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a także na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu, stanowiącym rozwinięcie zarzutów wskazanych w petitum skargi, jej autor poddał w wątpliwość uznanie organu odwoławczego, że rozbiórka dachu polegająca na rozbiórce pokrycia dachowego, krokwi, płatwi, słupków i murłat nastąpiła na podstawie dokonanego zgłoszenia, a roboty budowlane obejmujące wzmocnienie z pustaków istniejącej ścianki kolankowej i nowy wieniec, nie ujęte były w zgłoszeniu i wykonano je jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zanegował poczynienie tych ustaleń na dokumentacji fotograficznej przekazanej przez Państwa G., która przedstawia – jak stwierdził – "rzekomy przebieg prac związanych z remontem dachu". W jego ocenie "w żadnej mierze nie sposób uznać, iż rzeczone fotografie wykazują, że doszło do zrealizowania robót budowlanych niezgodnie ze złożonym zgłoszeniem oraz pozwoleniem na budowę". Podkreślił, iż przesłane zdjęcia nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu budynku w dacie ich wykonania. Skarżący zaprzeczają, aby te zdjęcia zostały zrobione przez autora w dacie przyjętej – jak ocenił – bezrefleksyjnie przez organ odwoławczy.

Autor skargi podniósł, że organ wydając rozstrzygnięcie winien się opierać na dowodach pewnych tj. wyliczeniach matematycznych, ekspertyzie czy też opinii biegłego z zakresu budownictwa – czego nie zrobił. Zwrócił przy tym uwagę, że po dokonanym zgłoszeniu, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę odbyły się oględziny (i września 2015 r.), podczas których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] jednoznacznie stwierdził, iż żadne prace budowlane nie zostały rozpoczęte przed dniem 1 września 2015 r. W tych okolicznościach podkreślił, iż skarżący w ramach przedsięwzięcia budowlanego wykonywali jedynie roboty budowlane, do których byli upoważnieni, a inwestorka 17 lipca 2015 r. dokonała zgłoszenia remontu dachu w przedmiotowym budynku gospodarczym, polegającego na wymianie istniejącej więźby dachowej na nową drewnianą, bez zmiany konstrukcji i geometrii budynku, na dociepleniu dachu oraz wymianie pokrycia dachowego na dachówkę w kolorze grafitowym. 14 października 2015 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w O. przy ul. [...] (stała się ona ostateczna w dniu 28 października 2015 r.). Przedmiotowy projekt przewidywał wykonanie pod murłatą wieńca żelbetowego, remont ścianek kolankowych oraz wymianę więźby. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych, które nie zostały ujęte w zgłoszeniu, nastąpiło dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (w tym wzmocnienie z pustaków istniejącej ścianki kolankowej i nowy wieniec). Pismem z 30 października 2015 r. M. K. wniosła o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postępowania naprawczego, w związku z wykonaniem wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej budynku gospodarczego, błędnie sądząc, że spowodowało to zmianę geometrii dachu budynku gospodarczego.

Podsumowując wskazał, że wobec faktu, iż roboty budowlane wykonane przez skarżących zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem oraz pozwoleniem na budowę, a przystąpienie do poszczególnych etapów prac miało miejsce po dokonaniu zgłoszenia bądź uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, należy podnieść, iż nie stanowią one samowoli budowlanej, co oznacza, że organ drugiej instancji winien był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Roboty polegające na wzmocnieniu z pustaków istniejącej ścianki kolankowej i wykonaniu nowego wieńca, a także wydzieleniu na poddaszu toalety nie wpłynęły na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym na jego wysokość, a także nie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych takich jak zmiana kąta nachylenia dachu.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na nie ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznają strony skarżące.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowisko organu drugiej instancji przytoczone powyżej.

Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygniecie odwoławcze wydane ma podstawie art. 138 § 2 Kpa, mocą którego organ drugoinstancyjny uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...], nr [...], o wstrzymaniu inwestorom prowadzenie robót budowlanych w zakresie rozbiórki i odbudowy dachu na istniejącym budynku gospodarczym oraz rozbudowy budynku o stalowe schody zewnętrzne prowadzące na poddasze budynku gospodarczego, usytuowanego w miejscowości O. przy ul. [...] dz. ew. gruntu nr a, km. [...] zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w wymienionym zakresie (rozbudowa, rozbiórka z odbudową), oraz na mocy art. 48 ust. 3 wzywające ich do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych – w terminie do 31 grudnia 2021 r., i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stosownie do art. 138 § 2 Kpa dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy jest zawężona do sytuacji, w których decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zasadnie dostrzeżone uchybienia organ odwoławczy ocenił jako nie poddające się konwalidowaniu na etapie odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, ale także szybkości i ekonomiki postępowania. Wskazania bowiem wymaga, że przepis ten kreuje dyrektywę postępowania, w myśl której przekazując sprawę, organ drugiej instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Ponadto, mocą art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej z 7 kwietnia 2017 r., dodany został do regulacji ogólnego postępowania jurysdykcyjnego art. 138 § 2a, zgodnie z którym "jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Tym samym dostrzec należy, że wytyczne jako kategoria normatywna znalazły sobie trwałe i chyba stabilne miejsce w polskim porządku prawnym. Zarówno jako pojęcia-przedmioty (obiekty badania prawa) oraz pojęcia-narzędzia (instrumenty poznania prawa) – tak: Longchamps de Bérier, Uwagi o używaniu pojęć w naukach prawnych (w:) F. Longchamps de Bérier. Pisma wybrane z lat 1934-1970, wybór i wstęp Z. Kmieciak, Warszawa 2019, s. 124. Oznacza to, że kreśląc znaczenie pojęcia "wytycznych" unormowanego w art. 138 § 2a Kpa, nie tylko można, ale wręcz trzeba korzystać z dorobku piśmiennictwa. Znajduje to swoje uzasadnienie w tym, że tej kategorii nie została przypisana definicja ustawowa, a w konsekwencji to poglądy wyrażane przez przedstawicieli doktryny stanowią podstawowe punkty orientacyjne na drodze ustalania jej treści. Uwagi te są istotne albowiem organ drugoinstancyjny wskazał na wymagany prawem dla zrealizowania ustawowych powinności zakres wymaganego postępowania dowodowego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności zasadnie odwołując się do wyroków zapadłych w obu instancjach w postępowaniach zwianych z przedmiotem rozpoznania, co szczegółowo przedstawił w objętej skargą decyzji, na co zwrócono uwagę powyżej. Podkreślenia wymaga, że w nauce prawa zasadnie wskazuje się, że inherentny związek wytycznych z formami działania administracji w jej sferze wewnętrznej nie pozostaje bez wpływu na sposoby konceptualizacji tego pojęcia. Zdaniem A. Chełmońskiego wytyczne nie mają charakteru normatywnego. Jednocześnie Autor ten zauważył, że mogą one określać zarówno sposób, jak i kierunek wykonywania kompetencji organu niższego stopnia, formalnie jej nie modyfikując. Wytyczne wiążą ten organ tak, że zawężają swobodę interpretowania norm prawnych oraz limitują swobodę w wyborze kierunku jego działania – zob. A. Chełmoński, Funkcja prawna wytycznych w gospodarce państwowej, Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo, 1978, t. 78, s. 34.

Podzielając przy tym poglądy tak wskazanej powyżej doktryny, jak i przytoczonej poniżej judykatury wskazania wymaga, względna moc wiążąca wytycznych, zwłaszcza gdy organ odwoławczy jak uczynił to w niniejszej sprawie podnosi wadliwość odtworzenia badanego stanu faktycznego w stopniu wymagającym przeprowadzenie dokładnego, rzetelnego, kompleksowego odtworzenia nie tylko zakresu prowadzonych spornych robót ale nade wszystko posadowienia ich w czasie, z wykorzystaniem wszystkich prawnie dostępnych możliwości dowodowych. Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 57/21, za taką oceną wytycznych przemawiają: po pierwsze, art. 138 § 2a Kpa jest zbliżony w swojej treści do art. 138 § 2 Kpa, a zwłaszcza do tej części ostatniego z wymienionych przepisów, w której ustawodawca nakazuje organowi odwoławczemu określenie w decyzji kasatoryjnej wiążących wskazań (zaleceń) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy przez organ pierwszej instancji. Konsekwentnie podobieństwo obu regulacji, a więc art. 138 § 2 z art. 138 § 2a Kpa, uzasadnia konkluzję o wiążącym charakterze wskazań/wytycznych. Po drugie, istotne jest to, że nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego polegająca na dodaniu do art. 138 przepisu § 2a miała niewątpliwie charakter prawotwórczy. Przyjęcie tego założenia implikuje fakt, że każda zmiana tekstu prawnego powinna być zmianą prawnie doniosłą, co w przełożeniu na regulacje ogólnego postępowania administracyjnego oznacza, iż wolą ustawodawcy było dokonanie – poprzez dodanie przepisu § 2a – konkretnej zmiany stanu normatywnego i związanej z nim praktyki stosowania prawa. W okresie przed wejściem w życie noweli Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. dopuszczono możliwość formułowania przez organy odwoławcze ocen lub poglądów prawnych zawartych w decyzjach kasacyjnych, ale jednocześnie odmawiano im mocy wiążącej. Stąd też ta nowelizacja nie miała na celu "umożliwienia" organowi odwoławczemu zawierania w decyzji kasatoryjnej wytycznych w zakresie wykładni prawa, gdyż taka zmiana stanu normatywnego nie miałaby charakteru prawotwórczego, a jedynie stanowiłaby potwierdzenie występującej już praktyki orzeczniczej. Po trzecie, przyczyny nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego polegającej na dodaniu instytucji wytycznych zostały objaśnione w uzasadnieniu do projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wśród nich wskazano, że projektowane regulacje mają w założeniu przeciwdziałać sytuacji, w której organ drugiej instancji koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji. Według WSA w Poznaniu ryzyko powielania przez organ pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa uznanej przez organ odwoławczy za błędną możliwe jest jedynie w sytuacji uznania wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa za wiążące organ pierwszej instancji. Po czwarte wreszcie, wiążący charakter wytycznych, o których mowa w art. 138 § 2a Kpa, akcentowany jest zarówno w judykaturze, jak również przez część przedstawicieli doktryny. I tak w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się narzucenie przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji wiążącej interpretacji przepisu praw.

Mając przy tym na uwadze dotychczasowy tok postępowania zwłaszcza wydane w jego toku instancyjnym rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia, a także orzeczenia WSA w Opolu oraz NSA w uruchomionej przez strony ich kontroli instancyjnej, w miejscu warto także odwołać się do wyroku NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18, w którym podniesiono, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Zasadnie organ odwoławczy ostrzegł, że w wyroku tut. Sądu z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19 – zapadłym po rozpatrzeniu skargi J. G. – Sąd wskazał, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte w sytuacji, gdy wcześniej prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a dotyczące robót budowlanych w przedmiotowym budynku gospodarczym, zostało zakończone przez umorzenie tego postępowania (decyzja PINB nr [...], utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzją nr [...]) z uwagi na wygaśnięcie postanowienia nr [...] o wstrzymaniu robót prowadzonych w tym budynku i brak możliwości wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W wyroku odnotowano, że po zakończeniu ww. postępowania skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji z odrębnym wnioskiem z 4 września 2018 r., w którym domagał się przeprowadzenia postępowania w odniesieniu do spornego budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Wskutek tego wniosku, PINB postanowieniem z [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia samowoli budowlanej, przeprowadził kolejne oględziny budynku oraz przesłuchał strony postępowania i świadków. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego zajął stanowisko, że do prac objętych zarzutami, tj. wykonania schodów zewnętrznych i ścianki kolankowej oraz zmiany konstrukcji dachu, nie można zastosować trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast roboty te były już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które zostało zakończone. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało umorzyć przedmiotowe postępowanie wobec braku przesłanek do jego dalszego prowadzenia. Sąd – co ważne – zaznaczył, że tryb przewidziany w art. 48-49 Prawa budowlanego oraz tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego to dwa odrębne postępowania. Zakończenie zatem jednego z tych postępowań, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania drugiego, regulowanego innymi przepisami. Ponadto w sytuacji, gdy postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zakończyło się decyzją o umorzeniu tego postępowania, a więc gdy nie doszło do załatwienia sprawy co do istoty, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie można zasadnie twierdzić, co uczynił [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mamy do czynienia ze sprawą rozstrzygniętą już inną decyzja ostateczną. Zdaniem Sądu z okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wynika, że nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej wydaniem decyzji [...]WINB nr [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] oraz sprawy, której dotyczą obecnie oceniane decyzje. Dostrzeżono, że w obu postępowaniach występowały różne podmioty, ponieważ M. i J. G. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego dopiero na etapie wydania decyzji PINB nr [...]. Wcześniej udział w tym postępowaniu brali wyłącznie inwestorzy. Sprawa dotycząca robót wykonanych w spornym budynku podlegała ocenie na innych podstawach prawnych, tj. poprzednio na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, a po wszczęciu z urzędu postępowania na skutek wniosku strony z 4 września 2018 r., na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Poza tym decyzja PINB z [...], nr [...], o umorzeniu postępowania, miała wyłącznie charakter procesowy, a więc nie stanowi "rzeczy rozstrzygniętej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W takim przypadku, w przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej, która powoduje bezprzedmiotowość postępowania. WSA podsumował, że organ odwoławczy nieprawidłowo zatem stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do legalności robót budowlanych związanych z wykonanym dachem budynku gospodarczego wobec jej rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że wyeliminował z obrotu prawnego tylko decyzję organu drugiej instancji, ponieważ ocenił stanowisko [...]WINB, który przedstawił własną argumentację przemawiającą za koniecznością umorzenia postępowania, odmienną od organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego błędnego stanowiska, organ odwoławczy nie badał merytorycznie całości sprawy. Opisane naruszenia, jakich dopuścił się [...]WINB, czynią zbędnym, a nawet niemożliwym (z uwagi na brak stanowiska organu w jednej z kluczowych kwestii) dalsze badanie prawidłowości wydanej decyzji, w tym również w kontekście dalej idących zarzutów skargi.

Wyrokiem z 6 lipca 2020 roku o sygn. akt II OSK 892/20 NSA, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych [...]WINB i M. i R. K. od wyroku WSA w Opola z 26 listopada 2019 r., o sygn. akt II SA/Op 320/19 oddalił ww. skargi kasacyjne. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...], wyłączona jest możliwość merytorycznego badania w niniejszym postępowaniu robót związanych z wykonaniem dachu. W realiach tej sprawy formalnie zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu drugiego postępowania dotyczącego tzw. samowoli budowlanej, jeżeli faktycznie pewna część obiektu stanowi ewidentną samowolę. Tym bardziej, że postępowanie naprawcze zostało zakończone decyzją procesową, czyli umarzającą postępowanie, a nie decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, z uwagi na utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a nie z powodu braku postaw do nałożenia obowiązków na inwestora. Ustanie zakazu na podstawie art. 50 Prawa budowlanego powoduje, że Inwestor po tym terminie może przystąpić do dokończenia robót budowlanych, co nie oznacza jednak, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego fakt upływu terminu ważności postanowienia. Zdaniem NSA, stanowisko organu o niemożności badania sprawy co do legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem dachu, z uwagi na istnienie innej decyzji rozstrzygającej tę samą kwestię nie jest prawidłowe. Uznano, że stanowisko organu odwoławczego o niemożliwości merytorycznego zbadania robót związanych z wykonaniem dachu jest nieprawidłowe, ze względu na brak przeszkód do merytorycznego badania całej sprawy. NSA zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie rozważał tego, czy roboty wykonane przez inwestorów wypełniały przesłanki z art. 48, a jedynie zaznaczył, że również i kwestia robót związanych z dachem winna zostać oceniona. Wskazano na obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania odwołania.

Sądy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wskazały, że w sprawie nie miała miejsca przedmiotowa i podmiotowa tożsamość spraw w związku z uprzednio wydaną przez organ powiatowy decyzją umarzającą nr [...] z [...] nr [...], należy przeprowadzić postępowanie w zakresie dachu, a mając na względzie orzeczenia sądów obu instancji [...]WINB nie mógł pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu szczebla powiatowego z [...]. Przy tym zaznaczono, że przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, w związku z tym organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie winien wziąć pod uwagę pierwszą część odwołania z 23 kwietnia 2019 r., w którym pełnomocnik J. G. przedstawił kolejność wykonywanych robót budowlanych i dokonać ich dogłębnej analizy.

Nie można także nie wskazać, że w wyroku z 1 lutego 2021 r., sygn. akt SA/Op 336/20 WSA w Opolu orzekł, że organ odwoławczy nie mógł bez naruszenia zasady dwuinstancyjności przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie w czasie etapów prowadzenia prac i ich rozmiaru. WSA w Opolu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w szczególności treści art. 138 § 2 Kpa. W okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. WSA zaznaczył, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji pominął zapadłe w sprawie wyroki tak WSA w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 320/19, jak i NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20, w których Sądy wskazały, że w sprawie nie miała miejsca przedmiotowa i podmiotowa tożsamość spraw w związku z uprzednio wydaną przez organ powiatowy decyzją umarzającą [...]. Sądy obu instancji, co pominął organ pierwszoinstancyjny, uznały, że kwestia wykonania dachu nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie mógł bez jej naruszenia przeprowadzić postępowania dowodowego, które wymaga podjęcia działań mających na celu odtworzenie w czasie etapów prowadzenia prac i ich rozmiaru. Podjęcie tych działań na obecnym etapie techniki rozwoju cyfryzacji, dostępności do danych portali internetowych, w tym Google map jest możliwe. Zasadnie uznał organ odwoławczy, że obowiązkiem organu powiatowego, będzie ocena czy roboty budowlane polegające na wykonaniu wieńca żelbetowego na ścianie kolankowej (podwyższenie ścianki o wysokość murłaty), w wyniku której faktycznie nastąpiła nieznaczna zmiana geometrii dachu oraz kąta nachylenia połaci dachowej zostały wykonane legalnie i zgodnie z prawem.

Równocześnie, co także wpływa na prawidłowość merytoryczną objętego skargą rozstrzygnięcia, Sądu orzekającego w niniejszej sprawie uznały, że organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym.

Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał na wyrok WSA w Opolu z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Op 320/19 i wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 892/20, podnosząc, że w sprawie nie miała miejsca przedmiotowa i podmiotowa tożsamość spraw w związku z uprzednio wydaną przez organ powiatowy decyzją umarzającą z [...], nr [...]. Wyjasnił także zasadnie, że postępowanie to miało na celu dokładne ustalenie kolejności wykonywanych robót budowlanych i dokonanie dogłębnej analizy sprawy. Z kolei wobec bezsprzecznego stwierdzenia, że odbudowa dachu nastąpiła przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem uznał organ odwoławczy, że organ powiatowy miał podstawę do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego skoro ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, w wyniku dokładnych ustaleń, organ ten był zobowiązany do zgodnej z prawem reakcji.

W dalszych motywach zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie bez jakiegokolwiek wcześniej przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na którą to konieczność wyraźnie wskazywał w przytoczonych orzeczeniach tak własnych organ odwoławczy jak i sądy w zapadłych wyrokach. I ponownie należy stwierdzić, że również zasadnie przy tym stwierdził przedwczesność postanowienia pierwszoinstancyjnego, a także że niedostatecznie wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy. Ponadto podniósł także zasadnie, że dla ustalenia czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, przebudowa, nadbudowa czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie ma ustalony powyżej zakres wykonanych robót budowlanych, który pozwala na stwierdzenie, że co prawda doszło do rozebrania dachu zgodnie z dokonanym zgłoszeniem (co z całą pewnością nie wynikało z tego, że obiekt ten nie spełniał funkcji użytkowych), niemniej pozostała część obiektu została wykorzystana bez zmiany obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu istniejącego, co świadczy, że nie mamy tu do czynienia z odbudową. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie długości, szerokości czy wysokości obiektu. Stwierdzając przy tym, że w sprawie nie doszło do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości, jak też do zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych jego parametrów (porównując jego obecne wymiary bez ocieplenia do wymiarów wskazanych w zgłoszeniu) za istotne uznał, dla prawidłowego rozstrzygnięcia i zastosowania odpowiadających im norm prawa materialnego, potrzebę powiązania tych ustaleń wespół z rozbiórką schodów prowadzących na poddasze budynku gospodarczego.

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy – jak tego wymaga art. 138 § 2 Kpa – precyzyjnie określił, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazał przy tym, jakie czynności dowodowe powinny być wykonane w celu uzupełnienia istotnych ustaleń w sprawie.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętym skargą postanowieniu, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji było wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez ten organ mający wpływ na zastosowany tryb postępowania i podstawy orzekania, a także stwierdzone naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to organ drugiej instancji był zobligowany do jego uchylenia.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi.