Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 753/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Marek Stojanowski /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 56/16 w sprawie ze skargi K.M. na bezczynność Zarządu Szpitala [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną 15


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 56/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi K.M. na bezczynność Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Zarząd Szpitala Miejskiego w [...] sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2016 roku w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 wyroku).

W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia 12 lutego 2016 r. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o. (dalej: Szpital, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm.), dalej u.d.i.p. W jego ocenie bezczynność polegała na nie udostępnieniu mu – na skutek jego wniosku z dnia 7 stycznia 2016 roku – informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W skardze, K.M. wniósł o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 2) zobowiązanie organu do udostępnienia wszystkich informacji i danych, zawartych we wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r., w terminie trzech dni od wydania wyroku; 3) stwierdzenie naruszenia przez organ administracji prawa poprzez niewykonywanie dyspozycji określonej w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne tj. nieudostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej i niezapewnienia możliwości przekazywania danych w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw. Jednocześnie w ocenie skarżącego powyższe naruszenie ma charakter rażący ze względu na: przedmiot działalność organu - działalność lecznicza, osoby chore będące pacjentami Szpitala Miejskiego w [...], czas trwania naruszenia wynoszący 1,5 roku oraz niepodanie adresu elektronicznej skrzynki podawczej pomimo wezwania zawartego we wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r.; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie 19.498 zł.; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazał, że wnioskiem z dnia 7 stycznia 2016 r. wystąpił do Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie: 1) podstawy, na której na wizytę u jednego lekarza specjalisty wielu pacjentów jest umawianych na tę samą godzinę; 2) podstawy, na której rejestracja na wizyty u lekarza specjalisty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na rok 2016, odbywała się jedynie przez trzy ostatnie dni roku 2015; 3) podstawy, na której przez 6 miesięcy roku 2015 (od końca czerwca 2015 r. do 27 grudnia 2015 r.) odmawiano umówienia wizyty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na początek roku 2016 - w sytuacji kiedy lekarz (podczas wizyty pacjenta w czerwcu 2015 r.) zalecił pacjentowi przybycie na kolejną wizytę za 6 miesięcy; 4) podstawy, na której obecnie odmawia się pacjentowi umówienia terminu wizyty u lekarza specjalisty w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) na początek lipca 2016 r. - w sytuacji kiedy lekarz (podczas wizyty pacjenta w styczniu 2016 r.) zalecił pacjentowi przybycie na kolejną wizytę za 6 miesięcy; 5) informacji o wysokości kontraktu (lub kontraktów), które Szpital Miejski w [...] Sp. z o. o. zawarł z Narodowym Funduszem Zdrowia na wykonywanie działalności leczniczej ze środków publicznych każdej z poradni specjalistycznych; 6) daty zawarcia kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia na prowadzenie działalności leczniczej ze środków publicznych w każdej z poradni wchodzących w skład struktur Szpitala Miejskiego – dotyczy kontraktów obejmujących działalność w roku 2016; 7) podstawy, na której lekarz zatrudniony w poradni (wchodzącej w skład struktur Szpitala Miejskiego) może odmówić leczenia pacjenta, który zgłosił się do poradni w ramach ubezpieczenia; 8) adresu elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego, pod którym można składać pisma do Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] Sp. z o. o.

Równocześnie wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie udostępnił wnioskowanych informacji publicznych w sposób przewidziany prawem ani nie poinformował skarżącego w terminie przewidzianym prawem o powodach opóźnienia, jak również nie zawiadomił o terminie w jakim udostępni informacje.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jednocześnie przyznał, iż w dniu 7 stycznia 2016 r. organ otrzymał, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Następnie wskazał, że skarżący wyraził wolę przesyłania całej korespondencji z organem za pośrednictwem platformy ePUAP. Jednakże zdaniem pełnomocnika na tejże platformie dostępny jest spis usług publicznych, które można załatwiać drogą elektroniczną. Tym samym każdy użytkownik może korzystać z tego katalogu w celu wyszukania interesującej go usługi i zapoznania się z jej opisem. Może też sprawdzić, czy w danej miejscowości (gminie, powiecie) znajdują się urzędy, czy też instytucje świadczące daną usługę. Natomiast po zapoznaniu się z kartą usługi danego urzędu przechodzi się do formularza złożenia wniosku, o ile urząd udostępnia wniosek elektroniczny. W ocenie pełnomocnika katalog ten nie zawiera jednak danych dotyczących udostępnienia informacji publicznej i załatwiania spraw za pośrednictwem tej platformy przez Szpital Miejski w [...] Sp. z o.o.

W dalszej kolejności podał, że ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114, z 2016 r. poz. 352, ze zm.) nie nakłada na szpitale bezwzględnego obowiązku posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, a jej brak nie powinien skutkować nałożeniem kary pieniężnej zwłaszcza, że ze Szpitalem Miejskim w [...] można się porozumiewać za pomocą poczty elektronicznej. Pełnomocnik dodał również, że Szpital Miejski w [...] udziela świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej na podstawie umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W kolejnych latach umowa ta była aneksowana w związku z Planem Rzeczowo - Finansowym Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym w roku 2016, udzielanie świadczeń specjalistycznej opieki zdrowotnej - ambulatoryjna opieka zdrowotna - regulowane jest aneksem nr [...], podpisanym w dniu [...] stycznia 2016 r. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż ustalanie terminów wizyt lekarskich odbywa się w placówce na bieżąco, zgodnie z kolejnością a zarazem ograniczonym dostępem przez kontrakt z NFZ oraz w trybie nagłym ze względu na pogorszenie stanu zdrowia pacjenta. Natomiast kolejne wizyty pacjentów, tzw. wizyty kontrolne, zależą od zaleceń lekarskich. Równocześnie uwypuklił, że terminy wizyt na miesiące lipiec - sierpień ustalane są w miesiącach styczeń - luty, a to ze względu na plan urlopów personelu medycznego. Ponadto zaznaczył, że ustalenie terminu wizyty wiąże się z jej potwierdzeniem przez pacjenta i Szpital w miesiącu luty – marzec a zarazem czas oczekiwania na wizytę nie wynosi więcej niż 3 miesiące.

Zdaniem pełnomocnika podstawą prawną odmowy udzielenia świadczeń przez personel medyczny jest art. 6 i art. 7 Kodeksu Etyki Lekarskiej, które stanowią, iż lekarz ma prawo w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od leczenia bądź odmówić leczenia z wyjątkiem przypadków niecierpiących zwłoki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę.

Sąd I instancji podał, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony.

Sąd I instancji przytaczając treść art. 149 p.p.s.a. podał, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Sąd I instancji podał, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ ustosunkował się do żądania strony czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 7 stycznia 2016 r. – w którym domagała się udzielenia informacji publicznej w zakresie zawartych w nim pytań. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niemniej jednak, nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w przywołanej ustawie rozróżnił tryb pozyskiwania informacji prostej i przetworzonej. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

Sąd I instancji podał, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05. Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należało również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o jego treść, tj. tak jak w rozpoznawanym przypadku, gdzie wnioskodawca podał swój adres elektroniczny oraz alternatywny adres pocztowy w celu umożliwienia organowi – jako jego adresatowi – załatwienie go. Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanym przypadku podany adres email oraz adres pocztowy pozwalał na pełne zidentyfikowanie osoby wnioskodawcy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w sposób wystarczająco jasny określiła zakres swojego żądania.

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym – o czym także szerzej powyżej –stwierdzić należy, że nie jest zatem wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie: po pierwsze – czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 u.d.i.p., a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5); po drugie – czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tezy tej nie zmienia także okoliczność, że wnioskodawca w swoim wniosku nie wskazał podstawy prawnej żądania, precyzując jednakże tryb uzyskania żądanej informacji wnosząc o jej udzielenie drogą email, zatem drogą zwrotną.

Jednocześnie – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i argumenty podniesione w odpowiedzi na nią – Sąd I instancji podkreślił, że wobec braku wyraźnego, ustawowego, zdefiniowania pojęcia "informacji publicznej" czy to w art. 1, czy też w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności należy zdefiniować i zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, tj. czy występuje: po pierwsze – z żądaniem udzielenia informacji o stanie konkretnej sprawy, czy też o sposobie jej załatwienia, czy też o wgląd do akt z niej i udostępnienia materiałów zgromadzonych w nich, ale także jaki ma ona charakter i w jakim trybie odbywa się jej procedowanie (np. cywilnym, administracyjnym, karnym); po drugie – jaka jest faza czy etap postępowania, tj. czy jest ono w toku czy też jest zakończone, jeżeli tak to czy jest zakończone prawomocnie czy wprost przeciwnie; po trzecie – z żądaniem informacyjnym, czyli regulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, w której – co wymaga podkreślenia – już na wstępie regulacji ustawodawca czyni zastrzeżenie (w jej art. 1 ust. 2), że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej – wyłącznie – do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. W dalszej kolejności następuje przejście do drugiego etapu, czyli badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy wniosek o informację publiczną, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia a zatem wymagał procedowania w jej trybie. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Tłumaczenie organu, że nie mógł tego uczynić, gdyż żądanie zostało skierowane na niejako "niekompletnym" wniosku, nie uwolniło go od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności – o czym szerzej powyżej.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań: a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia.

Sąd I instancji podał, że stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.; c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Toteż podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej (art. 10 ustawy), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał także, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji powtórzył, iż celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania.

Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący Sąd I instancji podał, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.

Zdaniem Sądu I instancji ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 ustawy, który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Sąd podał, że wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu dotyczą zagadnień normowanych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej – co do zasady – są aktami lex specialis.

Sąd I instancji wskazał, że adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w jego ocenie żądane dokumenty, są niejako chronione "dobrem pacjenta". Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności. Tym samym Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie adresata żądania nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje że usprawiedliwił swoją zwłokę wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalano.

Sąd I instancji zaznaczył, że wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni także funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny, zdaniem Sądu nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie. Sąd nie znalazł także podstaw do przyznania stronie skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej w kwocie 19.498 zł.

W skardze kasacyjnej K.M. zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu 3 i 4 wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 133 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez nieoparcie wyroku o akta sprawy i błędne przyjęcie, iż organ nie udzielając informacji publicznej skarżącemu działał z usprawiedliwionych przyczyn, mając na uwadze dobro pacjentów i że w związku z tym nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z akt postępowania wynika że przyjęte w tym zakresie twierdzenia sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku uznać należy za nieznajdujące pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; przeciwnie - z akt postępowania wynika, iż organ lekceważył skarżącego i w żaden sposób nie usprawiedliwił swojego działania ani też nie starał się go - po otrzymaniu skargi - naprawić;

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. z zw. z art. 133 p.p.s.a poprzez nieprzyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 19.498 w oparciu o błędne ustalenie, iż organ nie udzielając informacji publicznej skarżącemu działał z usprawiedliwionych przyczyn, mając na uwadze dobro pacjentów, podczas gdy z akt postępowania wynika, że przyjęte w tym zakresie twierdzenia sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku uznać należy za nieznajdujące pokrycia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; przeciwnie - z akt postępowania wynika, iż organ lekceważył skarżącego i w żaden sposób nie usprawiedliwił swojego działania ani też nie starał się go - po otrzymaniu skargi - naprawić.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie punktu 3 i 4 wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o przyznanie od Skarbu Państwa pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej i w tym zakresie wniesiono o przekazanie niniejszego wniosku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach celem rozpoznania. Równocześnie pełnomocnik oświadczył, iż opłata za czynności radcy prawnego za prowadzenie niniejszej sprawy nie została zapłacona ani w całości ani w części.

W uzasadnieniu podniesiono, że działania organu - w ocenie skarżącego - ma cechy celowej, świadomej praktyki organu, polegającej na nieudzielaniu informacji publicznej do czasu, aż organ nie zostanie zobowiązany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczeniem nakazującym udzielenie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organ wychodzi z założenia, iż zdecydowana większość osób występujących z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, nie zdecyduje się na skorzystanie z dalszej drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Skarżący powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podał, że bezczynność w stopniu rażącym wystąpi jeżeli brak czynności organu w sprawie jest oczywiście widoczny i pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia, co w niniejszej sprawie jest widoczne.

Zachowanie organu, jak to było już wskazane, może mieć w ocenie skarżącego cechy celowego działania. A zatem, właściwsze byłoby więc zasądzenie żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej, co skutecznie pomogłoby nie tylko zrekompensować skarżącemu lekceważenie ze strony organu, lecz także spełniałoby funkcję prewencyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2017 r. Dz.U. poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy. Stwierdzić również należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Zarzut niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż w kontrolowanej przez niego sprawie bezczynność organu nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie może odnieśc zamierzonego skutku.

Wywód skargi kasacyjnej odnoszący się do pojęcia rażącości opiera się na językowym znaczeniu tego pojęcia i jest związany z pojęciem bezczynności, która w ocenie skarżącego przybrała postać nie tylko zwykłego, lecz kwalifikowanego, właśnie rażącego naruszenia prawa. Zasadnie podniesiono w skardze, że cechą rażącości jest jej oczywistość i niewątpliwość.

Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności zaś sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej. Stwierdzając bowiem zaistnienie bezczynności Sąd Wojewódzki zauważył, że organ działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że chroni dokumenty, które nie mogą być udostępnione, a tym samym chroni dobro pacjenta. Taki brak działania ze strony organu chociaż niewątpliwie jest bezczynnością, to dodatkowe okoliczności sprawy niewątpliwie przemawiają za przyjęciem, że ta bezczynność, w tej konkretnej sprawie nie mogła zostać oceniona jako rażąca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Wszystkie podane okoliczności sprawiają, że trudno w sprawie twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, nie pozostawiająca wątpliwości. Rzeczona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz wadliwej wykładni i zastosowania obowiązującego prawa oraz mylnej oceny stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzając stan bezczynności po stronie Zarządu Szpitala Miejskiego w [...] zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13).

W niniejszej sprawie zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w istocie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa, a co za tym przemawia zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.