Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, , Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2036/03 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Lubelskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 lipca 2003 r. Nr DEiGMSP/4685/EL/03 w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Województwa Lubelskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 lipca 2003 roku Nr DEiGMSP/4685/EL/03 w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd wskazał, że Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 17 stycznia 2003 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, a odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r., Nr GKN.GT 7224-4/31/7/99 stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat w Opolu Lubelskim nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Opolu Lubelskim przy ulicy Fabrycznej 26, stanowiącej według danych ewidencji gruntów działkę nr 386 o pow. 0,2948 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Opolu Lubelskim IV Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Kw nr 28793.

Wojewoda Lubelski rozstrzygając sprawę podał, że decyzją z dnia 11 stycznia 2000 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 828 ze zm.) stwierdził, że mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim – Przychodni Rejonowej w Opolu Lubelskim stało się z mocy prawa mieniem Powiatu Opolskiego, w skład którego wchodzi prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Opolu Lubelskim przy ulicy Fabrycznej 26, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr 28793, obejmującej według danych ewidencji gruntów Miasta Opole Lubelskie (obręb Opole Lubelskie – 4, arkusz mapy 5) działkę nr 386, o powierzchni 0,2948 ha, wraz z prawem własności znajdujących się na nieruchomości budynków.

Zarząd Województwa Lubelskiego pismem z dnia 28 czerwca 2002 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. wskazując w uzasadnieniu, że sprawa objętą tą decyzją nie została skierowana do strony postępowania, to jest Samorządu Województwa Lubelskiego, który ma interes prawny w sprawie, albowiem przejął Kolumnę Transportu Sanitarnego w Lublinie. Jednostka ta nie podlegała Zakładowi Opieki Zdrowotnej i władała częścią spornej nieruchomości, to jest budynkiem garażowym, ponosząc koszty jego utrzymania i remontów. Zarząd Powiatu w Opolu Lubelskim złożył w dniu 11 lipca 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 3 stycznia 2002 r. Nr GKN.GT 7723-3/26c/99/01. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia 15 listopada 2002 r. stwierdził nieważność powołanej decyzji z dnia 3 stycznia 2002 r. stwierdzającej nabycie przez Samorząd Województwa Lubelskiego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Opolu Lubelskim przy ul. Fabrycznej 26, oznaczonej jako działka nr 386 o powierzchni 0,2948 ha uznając, ze została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Lubelski w./w. decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r., działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. i wskazał, że sporna nieruchomość została oddana w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim decyzją Naczelnika Miasta Opole Lubelskie z dnia 14 lutego 1989 r. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem przychodni SP ZOZ w Opolu Lubelskim oraz budynkiem garażowym, częściowo wykorzystywanym na potrzeby Wojewódzkiej kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie. Zarządzeniem Wojewody Lubelskiego z dnia 10 sierpnia 1998 r. nr 174 przekształcono Zespół Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim. W § 2 zarządzenia określono, iż organ założycielski wydziela SP ZOZ część mienia państwowego, w skład którego wchodzi sporna nieruchomość. Wojewoda Lubelski przyjął, że art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną posługuje się pojęciem władania, a nie władania faktycznego (jak ma to miejsce w przepisach kodeksu cywilnego). Dlatego też termin "władanie" obejmuje jedynie władanie oparte na tytule prawnym do mienia. Konsekwencją takiego rozumienia jest odmowa stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa w przypadku, gdy przejmowana przez samorząd jednostka nie legitymowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. żadnym tytułem prawnym do mienia. Kolumna Transportu Sanitarnego, która zajmowała pomieszczenia na terenie przekazywanego mienia, takim tytułem legitymować się nie mogła. Władanie więc należało przypisać SP ZOZ, ponieważ to ta jednostka legitymowała się przesłanką przewidzianą w art. 60 ust. 1 ustawy, od której zależy komunalizacja. Faktyczne dysponowanie mieniem przez Kolumnę Transportu Sanitarnego w Lublinie bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie może być podstawą do uznania Zarządu Województwa Lubelskiego będącego organem założycielskim Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Lubelskiego do Ministra Skarbu Państwa wniosło Województwo Lubelskie, domagając się jej uchylenia.

Minister Skarbu Państwa podał, że zgodnie z art.. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prezes Rady Ministrów w załączniku do rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz.U. z 2001 roku, Nr 65, poz. 659) pod pozycją Województwo Lubelskie nr 36, wskazał Powiat Opolski jako właściwy do przejęcia uprawnień organu, który utworzył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim. Z treści art. 47 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że przejęcie mienia SP ZOZ i samorządu terytorialnego, które przejęły funkcje organów następuje w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W tej sytuacji jednostki samorządu terytorialnego, które przejęły z dniem 1 stycznia 1999 r. uprawnienia organu administracji rządowej, który utworzył SP ZOZ nabyły z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące do tego dnia we władaniu zakładów opieki zdrowotnej. Brak jest dokumentów potwierdzających władanie na podstawie tytułu prawnego przez Kolumnę Transportu Sanitarnego, którą przejął Samorząd Województwa Lubelskiego. To zaś oznacza, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w nieformalnym posiadaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie, co nie wypełnia przesłanek art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W ocenie organu II instancji faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawa zastosowania art. 60 w./w. ustawy, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania".

Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Województwo Lubelskie i zarzucając rażące naruszenie art. 60, art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną oraz art. 151 k.p.a., domagało się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporna nieruchomość zabudowana jest budynkiem przychodni i ta część była w dniu 1 stycznia 1999 r. w faktycznym władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim oraz budynkiem garażowym, która to część nieruchomości również była w dniu 1 stycznia 1999 r. w faktycznym władaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie. W dniu 1 stycznia 1999 r. ani Kolumna Transportu Sanitarnego w Lublinie, ani Zakład Opieki Zdrowotnej w Lublinie nie dysponowały tytułami prawnymi do nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa skarżący nabył więc prawo własności – udział we współwłasności nieruchomości położonej przy ulicy Fabrycznej 26 w Opolu Lubelskim w części zabudowanej budynkiem garażowym, tj. w takim zakresie, w jakim nieruchomość ta pozostawała we władaniu Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie. Powiat w Opolu Lubelskim nabył natomiast z mocy prawa udział we współwłasności nieruchomości w części zabudowanej budynkiem Przychodni. Skarżący oparł swoje stanowisko na treści wypisu z księgi wieczystej Kw nr 28793, z którego wynika, że Skarb Państwa nabył sporną działkę w 1990 r., aktem notarialnym nr Rep. 2099/90. Oznacza to, iż Skarb Państwa nie mógł w 1988 r. oddać w zarząd Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim nieruchomości - działki nr 446 (obecnie 386), albowiem nie był jej właścicielem. Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim zarządzeniem Wojewody Lubelskiego z dnia 10 sierpnia 1998 r. nr 174 został przekształcony w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim i z dniem wpisania do rejestru sądowego, to jest z dniem 1 grudnia 1998 r., uzyskał osobowość prawną. Zdaniem strony skarżącej powyższe wskazuje, iż sporna nieruchomość była w faktycznym władaniu dwóch jednostek organizacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim – w części zabudowanej budynkiem Przychodni oraz Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie w części zabudowanej budynkiem garażowym. Każda z tych jednostek organizacyjnych wykorzystywała swoje obiekty na działalność statutową, ponosiła koszty ich utrzymania i remontów, płaciła podatki od nieruchomości. Jednostki te nie łączyła żadna umowa. Wskazane wyżej budynki zostały wybudowane przez Skarb Państwa na działalność statutową poszczególnych jednostek. W ocenie skarżącego za rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, należy uznać stwierdzenie wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Województwo Lubelskie nie nabyło w ogóle udziału we współwłasności spornej nieruchomości, a własność całej nieruchomości z mocy prawa nabył Powiat Opolski. Za błędne skarżący uznał również rozróżnianie przez organy administracji w wydanych decyzjach pojęć "władanie faktyczne" i "władanie prawne", co nie znajduje oparcia w treści art. 60 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wskazał dodatkowo, iż władztwo oparte na umowie (tytule obligacyjnym) nie może mieć skutku dalej idącego niż trwały zarząd, mający w świetle ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami charakter zbliżony do prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc uprawnionym do rozpoznania skargi po zmianie stanu prawnego, jaka nastąpiła z dniem 1 stycznia 2004 roku, oddalił skargę. Sąd uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania wznowieniowego była decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. Sąd przytoczył treść art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i wskazał, że wymieniona ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "mienie" oraz "władanie". Pojęcia te są zdefiniowane w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast władanie jest opisywane jako synonim posiadania, czyli stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władztwie nad rzeczą. Nabycie mienia, które pozostawało we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, o których stanowi art. 60 ust. 1 ustawy, następuje wprawdzie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., ale wymaga wydania przez wojewodę decyzji, która ma charakter deklaratoryjny i stanowi podstawę wpisu w księgach wieczystych. Decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy nie tylko potwierdza nabycie mienia przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego, ale także z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego oparta jest na ustaleniach z tego postępowania, dotyczących poszczególnych składników mienia, które podlegają nabyciu.

Sporna nieruchomość została oddana w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim decyzją Naczelnika Miasta Opole Lubelskie z dnia 14 lutego 1989 r. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem przychodni SP ZOZ oraz budynkiem garażowym, który jest częściowo wykorzystywany na potrzeby Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie. Zarządzeniem Wojewody Lubelskiego nr 174 z dnia 10 sierpnia 1998 r. przekształcono Zespół Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim i wydzielono SP ZOZ część mienia państwowego, w skład którego wchodzi sporna nieruchomość - § 2 zarządzenia.

Sąd I instancji uznał, że Wojewoda Lubelski prawidłowo przyjął, że przepis art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisu wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną posługuje się pojęciem władania, a nie władania faktycznego. W związku z tym termin "władanie" obejmuje jedynie władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan faktycznego władztwa nad rzeczą. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest odmowa stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa w przypadku, gdy przejmowana przez samorząd jednostka nie legitymowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułem prawnym do mienia. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że Kolumna Transportu Sanitarnego, która zajmowała pomieszczenia na terenie przekazywanego mienia, nie legitymowała się tak rozumianym tytułem prawnym. W tej sytuacji władanie przysługiwało SP ZOZ, gdyż to ta jednostka legitymowała się przesłanką przewidzianą w art. 60 ust. 1 ustawy, od której zależy komunalizacja. Na poparcie swego stanowiska Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. (sygn. akt III RN 206/01).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż wpisu w księdze wieczystej Kw nr 28793 dokonano na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr 2.099, na mocy którego Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość, oznaczoną jako działka nr 446 (obecnie 386) w dniu 8 sierpnia 1958 roku, zaś oddanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zespołowi Opieki Zdrowotnej nastąpiło na mocy decyzji z dnia 14 lutego 1989 r. W tej sytuacji faktyczne dysponowanie mieniem przez skarżącego – Kolumnę Transportu Sanitarnego w Lublinie – bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości - nie może być podstawą uznania Zarządu Województwa Lubelskiego, będącego organem założycielskim Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie – za stronę postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo Lubelskie, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2004 roku w całości.

Strona, reprezentowana przez radcę prawnego A. P., zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, polegające na:

- błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem władanie obejmuje tylko władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan władztwa zarówno faktycznego jak i prawnego nad rzeczą oraz na odmiennym traktowaniu władztwa faktycznego wykonywanego przez KTS w Lublinie oraz SP ZOZ w Opolu Lubelskim w dniu 1 stycznia 1999 r. przy dokonywaniu subsumcji stanu faktycznego pod ten przepis;

- błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603) oraz art. 35b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) przez przyjęcie, że w dniu 1 stycznia 1999 r. SP ZOZ w Opolu Lubelskim przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości tj. trwały zarząd ustanowiony decyzją z dnia 14 lutego 1989 r.;

- błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. przez:

a) przyjęcie, że Województwo Lubelskie, będące organem założycielskim KTS w Lublinie, która to jednostka władała częścią spornej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., nie jest stroną postępowania administracyjnego z wniosku Powiatu Opolskiego w przedmiocie potwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości położonej w Opolu Lubelskim przy ulicy Fabrycznej 26, oznaczonej jako działka nr 386,

b) pominięcie, iż po wydaniu decyzji ostatecznej, co do której było prowadzone postępowanie wznowieniowe, ujawnione zostały nowe okoliczności nieznane organowi I instancji w chwili wydawania decyzji ostatecznej z dnia 11 stycznia 2000r., tj. że w dniu 1 stycznia 1999 r. SP ZOZ w Opolu Lubelskim nie miał tytułu prawnego do spornej nieruchomości, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość była tylko w części we władaniu SP ZOZ w Opolu Lubelskim, a w części we władaniu KTS w Lublinie, jak też, że sporna nieruchomość była zabudowana dwoma budynkami – budynkiem przychodni i budynkiem garażowym, które to budynki były we władaniu dwóch jednostek organizacyjnych przejmowanych przez Województwo Lubelskie i Powiat Opolski;

przez co Sąd błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., dającej podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- naruszeniu art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483) przez odmienne traktowanie władztwa faktycznego wykonywanego w dniu 1 stycznia 1999 r. przez KTS w Lublinie i SP ZOZ w Opolu Lubelskim, jako przesłanki nabycia z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego Województwo Lubelskie i Powiat Opolski, w trybie art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, prawa własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu instytucji i jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego oraz przez ścieśniającą interpretację art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie za okoliczność udowodnioną w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych, że SP ZOZ w Opolu Lubelskim posiadał w dniu 1 stycznia 1999 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości, które to naruszenie w sposób istotny miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 1, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 lipca 2003 r. jest zgodna z prawem, nierozpoznanie sprawy na podstawie całokształtu okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wznowienia postępowania – z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.;

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) – sprzeczność ustaleń Sądu I instancji ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym przez przyjęcie, iż SP ZOZ w Opolu Lubelskim w dniu 1 stycznia 1999 r. posiadał tytuł prawny do władania sporną nieruchomością - trwały zarząd ustanowiony decyzją z dnia 14 lutego 1989 r. na rzecz Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim i w tym dniu władał całą sporną nieruchomością na podstawie tytułu prawnego.

Wskazując na przedstawione wyżej podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Województwa Lubelskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż z brzmienia art. 60 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające przepisy reformujące administracje publiczną wynika wprost, że intencją ustawodawcy było przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego własności mienia będącego we władaniu przejętych jednostek organizacyjnych, przy czym chodzi w nim zarówno o władanie faktyczne, jak i prawne nabywanego mienia. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, by przesłanką wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego prawa własności mienia, niezbędne było posiadanie tytułu prawnego przez jednostki organizacyjne przejmowane przez samorządy terytorialne. Zawężająca interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji narusza, w ocenie autora skargi kasacyjnej, zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP i jest sprzeczna z ratio legis tego przepisu. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pojęciem "władania", a nie pojęciem "do których jednostki organizacyjne miały tytuł prawny" było celowe, albowiem wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w prawo własności mienia będącego we władaniu przejmowanych przez nie jednostek organizacyjnych było niezbędne dla zapewnienia ciągłości funkcjonowania przejmowanych jednostek organizacyjnych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sporna nieruchomość była częściowo we władaniu SP ZOZ w Opolu Lubelskim, a częściowo we władaniu KTS w Lublinie, przy czym żadna z tych jednostek w dniu 1 stycznia 1999 r., nie miała tytułu prawnego do tej nieruchomości. Wskazano, że zgodnie z art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd jest formą władania nieruchomością wyłącznie przez jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. Z dniem 1 grudnia 1998r., tj. z dniem likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim oraz z dniem uzyskania osobowości prawnej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim trwały zarząd, przysługujący ZOZ w Opolu Lubelskim wygasł z mocy prawa. A zatem w dniu 1 stycznia 1999 r. SP ZOZ w Opolu Lubelskim nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. Podkreślono, iż intencją organu założycielskiego – Wojewody Lubelskiego było wyposażenie SP ZOZ w Opolu Lubelskim w mienie wykorzystywane na działalność statutową, a nie pozbawienie mienia KTS w Lublinie, która prowadziła swą działalność statutową i władała częścią spornej nieruchomości, zabudowaną budynkiem garażowym.

Za rażące naruszenie przez Sąd I instancji zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) Województwo Lubelskie uznało odmienne traktowanie władztwa faktycznego wykonywanego w dniu 1 stycznia 1999 r. przez KTS w Lublinie i SP ZOZ w Opolu Lubelskim. Strona podniosła, iż w postępowaniu administracyjnym wykazano, że sytuacja obu jednostek organizacyjnych była identyczna – obie jednostki w dniu 1 stycznia 1999 r. nie miały tytułu prawnego do nieruchomości a mimo to Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż prawo własności spornej nieruchomości nabył wyłącznie Powiat Opolski. Zaskarżony wyrok został zatem wydany z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w aktach administracyjnych oraz aktach sądowych brak jest dowodu, iż SP ZOZ w Opolu Lubelskim miał tytuł prawny do spornej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. Podkreślono, iż przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie zachodziła konieczność wydania decyzji z art. 61 ust. 2 tej ustawy, albowiem trwały zarząd przysługujący ZOZ wygasł z mocy prawa z dniem likwidacji tej jednostki tj. 1 grudnia 1998 r.

W skardze kasacyjnej wskazano, że do 31 grudnia 1998 r. KTS w Lublinie była zakładem budżetowym – jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, a od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia przekształcenia i wpisania do rejestru sądowego tj. do dnia 1 czerwca 1999r., zakładem budżetowym – jednostką organizacyjną Województwa Lubelskiego. Do dnia 1 stycznia 1999 r. KTS w Lublinie nie łączyła żadna umowa cywilnoprawna z ZOZ w Opolu Lubelskim a następnie z SP ZOZ w Opolu Lubelskim odnośnie części nieruchomości, która służyła działalności KTS. Każda z tych jednostek organizacyjnych wykorzystywała część spornej nieruchomości i obiekty na ich usadowione, ponosiła koszty ich utrzymania i remontów, płaciła podatki od nieruchomości. Umowy takiej nie było także między Skarbem Państwa a KTS. Podkreślono, iż Kolumna Transportu Sanitarnego uległa przekształceniu w SP ZOZ dopiero na mocy uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego Nr IX/76/99 z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie przekształcenia Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie, albowiem dopiero ustawą z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 28, poz. 256) dodano art. 70b, przyznający kolumnom transportu sanitarnego osobowość prawną. Powoduje to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, iż Województwo Lubelskie z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyło z mocy prawa prawo własności – udział we współwłasności nieruchomości w części zabudowanej budynkiem garażowym, a więc w takim zakresie, w jakim nieruchomość ta pozostawała w faktycznym władaniu KTS w Lublinie. Powiat Opolski nabył natomiast udział we współwłasności nieruchomości w części zabudowanej budynkiem Przychodni, a więc w takim zakresie, w jakim nieruchomość ta pozostawała w faktycznym władaniu SP ZOZ w Opolu Lubelskim.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że Województwo Lubelskie ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie z wniosku Powiatu Opolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez ten Powiat z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim. Odmowa uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje, że zaskarżony wyrok oddalający skargę został wydany z naruszeniem art. 151 k.p.a. Wznowienie postępowania z powodu ujawnienia się nowych okoliczności, nieznanych organowi I instancji przed wydaniem przez Wojewodę Lubelskiego decyzji ostatecznej z dnia 11 stycznia 2000 r. oznacza, zdaniem Województwa Lubelskiego, iż zachodziły także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dające podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naruszenia art. 1, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w tym, iż Sąd I instancji nie zbadał wszystkich przesłanek z art. 145 k.p.a. - pominął rozpoznanie sprawy pod kątem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Sprzeczność ustaleń Sądu ze zgromadzonym w aktach administracyjnych materiałem dowodowym przez przyjęcie, iż SP ZOZ w Opolu Lubelskim w dniu 1 stycznia 1999 r. posiadał tytuł prawny do władania przedmiotową nieruchomością i władał całą nieruchomością doprowadziło do naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nadto, przyjmując za okoliczność udowodnioną, że SP ZOZ w Opolu Lubelskim posiadał w dniu 1 stycznia 1999 r. tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, Sąd I instancji naruszył w sposób mający wpływ na wynik postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wskazane wyżej podstawy kasacyjne pozwalają uznać, że w sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi Województwa Lubelskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 lipca 2003 r. i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 17 stycznia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem władanie obejmuje tylko władanie oparte na tytule prawnym nie zaś stan władztwa faktycznego.

Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy.

Podstawową przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1, a także w innych przepisach rozdziału 4 "Nabycie mienia". Pojęcie "władanie" powodowało rozbieżności interpretacyjne zarówno w praktyce organów administracji publicznej jak i orzecznictwie sądowym. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01. Wprawdzie wyrok ten odnosi się do art. 68 powołanej wyżej ustawy, lecz dotyczy pojęcia identycznego z tym, którym ustawodawca posłużył się w art. 60.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, iż użyte w art. 68 ust. 1 ustawy /a zatem i w art. 60 ust. 1 / - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego ( art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 k.c.). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy / a także art. 60 ust. 1 /, nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym.

Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela /w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu /.

Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art. 68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584 ).

Powyższy pogląd zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2005 r., I OSK 1064/04 nie publik., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2003 r., I SA 1345/03 nie publik., z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA/00, LEX nr 81993 ). Pogląd ten podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Konsekwencją przyjęcia przedstawionego wyżej poglądu jest przypisanie szczególnej roli zarządzeniu Wojewody Lubelskiego nr 174 z dnia 10 sierpnia 1998 r. w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim ( Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 7 września 1998 r. Nr 15, poz. 249).

W powyższym akcie, wydanym na podstawie art. 36 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm. ), Wojewoda Lubelski wydzielił nowoutworzonemu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi część mienia państwowego, składającego się m.in. z nieruchomości państwowej położonej w Opolu Lubelskim przy ul. Fabrycznej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 446 / aktualnie nr 386 / , dla której prowadzona jest księga wieczysta KW 28793 w Sądzie Rejonowym w Opolu Lubelskim w Wydziale Ksiąg Wieczystych - § 2 pkt 1 zarządzenia.

Nieruchomości i majątek Zakładu Wojewoda Lubelski przekazał w nieodpłatne użytkowanie, a wartość wydzielonej części mienia stanowi fundusz założycielski - § 2 pkt 2 i 3 zarządzenia.

Takie wyodrębnienie mienia odpowiada regulacji zawartej w art. 53 ust.1 powołanej wyżej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym. Wartość wydzielonego zakładowi części mienia państwowego stanowi fundusz założycielski zakładu stosownie do art. 56 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Skoro zatem organ założycielski, przekształcając Zakład Opieki Zdrowotnej w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, wyposażył nowoutworzoną jednostkę w wydzieloną część mienia i przekazał jej władztwo nad mieniem w postaci nieodpłatnego użytkowania to taka forma odpowiada treści publiczno-prawnego władztwa nad nieruchomością.

Okoliczność, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim z chwilą wpisania do rejestru sądowego uzyskał osobowość prawną / art. 35b ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej / nie niweczy tego prawa, gdyż w przeciwnym razie należałoby przyjąć, że nowoutworzony podmiot nie posiadał żadnych praw majątkowych, co uniemożliwiałoby mu prowadzenie działalności.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż uprzednio nieruchomość ta - stanowiąca własność Skarbu Państwa na podstawie umowy zamiany nieruchomości z dnia 8 sierpnia 1958 r., akt notarialny Rep. A nr 2.099 - znajdowała się w zarządzie Zespołu Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim na mocy decyzji Naczelnika Miasta Opole Lubelskie z dnia 14 lutego 1989 r. znak GG. 8224/50/89. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 4 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu ( Dz. U. Nr 47, poz. 240 ze zm.). Przekazanie przedmiotowego terenu państwowego w zarząd nastąpiło w tym przypadku na czas nie oznaczony – pkt 3 decyzji.

Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim przysługiwał zarząd nieruchomością na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – zarząd ten na mocy art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741) przekształcił się w zarząd trwały. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim przysługiwało zaś nieodpłatne użytkowanie z mocy zarządzenia organu założycielskiego. W niniejszej sprawie nie można pominąć okoliczności, iż nastąpiło przekształcenie organizacyjne z równoczesnym przekazaniem na rzecz nowoutworzonego Samodzielnego Publicznego ZOZ nieodpłatnego użytkowania nieruchomości będącej w zarządzie dotychczasowej jednostki tj. Zespołu Opieki Zdrowotnej.

Sąd I instancji oceniając tytuł prawny do nieruchomości powołał się na zarząd ustanowiony decyzją z dnia 14 lutego 1989 r. i jednocześnie na § 2 zarządzenia Wojewody Lubelskiego o przekazaniu SP ZOZ części wydzielonego mienia państwowego. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603) oraz art. 35b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).

W świetle wykładni dokonanej przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku III RN 206/01 z dnia 4 grudnia 2002 r. nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że do dnia wejścia w życie ustawy nie został zawarty akt notarialny, stosownie do wymagań kodeksu cywilnego. Jak wyżej wskazano o władaniu w rozumieniu przepisu art. 60 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie przesądza istnienie stosunku cywilnoprawnego, lecz tego rodzaju władztwo nad mieniem, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim posiadał tytuł publiczno-prawny do całej nieruchomości zabudowanej, oznaczonej nr działki 446 /aktualnie nr 386 /, co stanowi przesłankę nabycia przez Powiat Opolski własności przedmiotowego gruntu.

Za prawidłowe uznać należy także stanowisko Sądu I instancji, iż w odniesieniu do Województwa Lubelskiego, któremu podlega Kolumna Transportu Sanitarnego w Lublinie,

nie można było przyjąć, że zaistniały przesłanki do komunalizacji w trybie przepisów art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W tym bowiem przypadku miało miejsce jedynie faktyczne korzystanie z części nieruchomości, bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a posiadanie zależne – jak już wyżej wskazano - nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy. Posiadanie zależne mienia Skarbu Państwa, w tym nieruchomości, nie dawało posiadaczowi zależnemu władztwa w zakresie możliwości zarządzania i rozporządzania tym mieniem i nie prowadziło również do przekształceń własnościowych mienia Skarbu Państwa.

( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2001 r., I SA 1244/00, LEX nr 81993, z dnia 30 września 2003 r., I SA 1345/03 nie publik., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01, OSNP 2003/24/584 )

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez przyjęcie, że Województwo Lubelskie nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie nabycia przez Powiat Opolski z mocy prawa mienia Skarbu Państwa oraz przez pominięcie, iż po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 11 stycznia 2000 r. ujawnione zostały nowe okoliczności tj. że w dniu 1 stycznia 1999 r. SP ZOZ w Opolu Lubelskim nie miał tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Zarzucane uchybienia spowodowały, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną to, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 30 lipca 2002 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r. a następnie decyzją z dnia 17 stycznia 2003 r. odmówił uchylenia tejże decyzji uznając, że Kolumna Transportu Sanitarnego w Lublinie nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Także organ II instancji uznał, że brak jest dokumentów potwierdzających władanie na podstawie tytułu prawnego przez Kolumnę Transportu Sanitarnego w Lublinie a faktyczne dysponowanie mieniem nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tej sytuacji niezasadny jest powyższy zarzut zwłaszcza, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przyjął, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, ze wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji.

A zatem wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza, jak twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej, co winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut naruszenia naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez odmienne traktowanie władztwa faktycznego wykonywanego w dniu 1 stycznia 1999 r. przez Kolumnę Transportu Sanitarnego w Lublinie i Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim jako przesłanki nabycia mienia z mocy prawa.

Zespołowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim, o czym wyżej była już mowa, przysługiwał zarząd nieruchomością zaś Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim przysługiwało nieodpłatne użytkowanie. W przypadku natomiast Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie miało miejsce jedynie faktyczne korzystanie z części nieruchomości, bez formalnego tytułu prawnego do spornej nieruchomości. W tej sytuacji odmienne potraktowanie - w aspekcie przesłanek z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - tytułu prawnego do nieruchomości, jaki posiadał SP ZOZ i posiadania zależnego Kolumny Transportu Sanitarnego w Lublinie nie uzasadnia postawionego zarzutu.

Z przyczyn wyżej podanych nie znajduje również potwierdzenia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.1 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 lipca 2003 r. jest zgodna z prawem. Trafne jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody Lubelskiego z dnia 11 stycznia 2000 r.

Nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie za okoliczność udowodnioną w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych, że SP ZOZ w Opolu Lubelskim posiadał w dniu 1 stycznia 1999 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości. Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Nadto do akt administracyjnych i sądowych załączone zostały dokumenty potwierdzające nabycie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa / umowa zamiany – akt notarialny /, wypis z księgi wieczystej KW 28793 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Opolu Lubelskim w Wydziale Ksiąg Wieczystych, oddanie nieruchomości w zarząd Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim, przekazanie tejże nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Opolu Lubelskim.

Za chybione należy uznać także pozostałe zarzuty skargi. Strona skarżąca jednoznacznie, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, podnosi zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustawa ta zawiera 50 artykułów, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć nie istniejących przepisów prawa. Można jedynie domyślać się, iż strona mogła mieć na myśli przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732)

Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie.

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1997 roku, sygn. akt III CKN 13/97, OSNC 1997/8/114, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 roku, GSK 356/04, ONSAiWSA 2004/3/72, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.