Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 235/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 21
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 21, art. 31, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. i J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta L. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: budowa planowanej drogi gminnej - nowego odcinka ul. [...] od ul. [...] do ul. [...] w L. z łącznikiem z drogą powiatową nr [...] ul. [...] wraz z rozbudową drogi powiatowej nr [...] ul. [...] oraz budową oświetlenia drogowego, kanału technologicznego, budową i przebudową kanalizacji deszczowej (z separatorami oraz budową i przebudową wylotów do rzeki B. przebudową sieci teletechnicznych, sieci energetycznych nN i SN, sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci wodociągowej z przyłączami, sieci gazowej z przyłączami.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację wskazanej wyżej inwestycji drogowej złożył 3 czerwca 2016 r. właściwy zarządca drogi – Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w L.. Po dokonaniu analizy wniosku inwestora, organ uznał, że wniosek o wydanie decyzji zawiera wszystkie wymagane prawem opinie i decyzje, w tym decyzję własną z [...]. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania opisanego przedsięwzięcia na środowisko, decyzje Starosty L. z [...] r., i z [...] r., znak: [...], wydane w przedmiocie pozwolenia wodno-prawnego oraz decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] r. i [...] r. zwalniające z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ stwierdził też, że do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku inwestor załączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, w tym przepisami Prawa budowlanego.

Od wskazanej decyzji odwołania wnieśli: E. i Z. S., M. i J. H. (dalej także: skarżący) i W. G.. Skarżący wskazali, że w trakcie podziału działki pierwotnej, z której wydzielona została stanowiąca ich własność działka nr ewid. [...], wydzielono również odrębną działkę pod planowaną budowę ulicy (drogi). Istniały wówczas plany tej ulicy, nazywanej ul. [...] (boczna). Ulica miała zostać zrealizowana na działce nr [...], należącej do Miasta L., po której przebiega kolektor burzowy. Były to plany bardzo szczegółowe, określające w perspektywie przebieg ulicy. Działka wydzielona w tym czasie pod drogę (nr [...]) miała powierzchnię [...] i należało się spodziewać, że to wystarczy pod drogę. Tymczasem z nieznanych powodów, bez zgody skarżących, zaplanowano na tych działkach "futurystyczne szaleństwo", co "zmienia i rujnuje stan obecny". Zdaniem skarżących, ulica ta jest bardzo potrzebna, ale nie w takim przebiegu, jaki przyjęto we wniosku inwestora, a który nie był przewidziany w opracowaniach geodezyjnych z 2009 r., na jakie powołali się skarżący. Skarżący zarzucili również, że wskutek realizacji planowanej inwestycji przewidziano wycinkę 100-letniej lipy, która znajduje się na działce nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy.

Wojewoda decyzją z [...] r., znak: [...], uchylił wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji w części rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II decyzji w brzmieniu: "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu - linie rozgraniczające projektowanej drogi gminnej określono na planie sytuacyjnym linią ciągłą koloru fioletowego (załączniki graficzne nr [...] i nr [...] do niniejszej decyzji)" i orzekł w tym zakresie w ten sposób, że punkt II tej decyzji otrzymał brzmienie: "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji zgodnie z mapą w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji drogowej oraz istniejące uzbrojenie terenu – linie rozgraniczające dróg określono na planie sytuacyjnym linią przerywaną koloru czerwonego (załączniki graficzne nr [...] i nr [...] do niniejszej decyzji)". Natomiast w pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wymagała jedynie drobnej korekty, koniecznej w celu poprawienia linii rozgraniczającej, omyłkowo określonej w załącznikach nr [...] do tej decyzji. Natomiast w pozostałym zakresie decyzja ta nie nasuwa żadnych zastrzeżeń organu zarówno co do zgodności z przepisami prawa procesowego, jak i materialnego. Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach prawa, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Prawidłowo – co do zasady – zatwierdzono projekt budowlany branży drogowej, sanitarnej, elektroenergetycznej i telekomunikacyjnej, stanowiący integralną część decyzji oraz zatwierdzono podział nieruchomości, które staną się z mocy prawa własnością samorządu terytorialnego - Miasta L. z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Dokumentacja związana z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta L., stanowią załączniki od nr [...] do nr [...] tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organy właściwe w sprawach wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są upoważnione do korygowania rozwiązań technicznych przyjętych przez inwestora we wniosku o wydanie tej decyzji. Organ przywołał szeroko wyjaśnienia inwestora stanowiące odpowiedź na zarzuty skarżących co do przebiegu projektowanej drogi publicznej i wskazał, że wynika z nich jednoznacznie, iż obecny przebieg ulicy [...] jest kompromisem wynikającym zarówno z oczekiwań społecznych, jak też wymagań przepisów prawa w zakresie rozwiązań technicznych i w zakresie bezpieczeństwa ruchu. Zaprojektowany przebieg tej ulicy jest więc rozwiązaniem najbardziej optymalnym i brak jest możliwości poprowadzenia trasy w sposób mniej ingerujący w teren działki skarżących nr [...], w tym uniknięcia wycinki drzew. W związku z tym, Wojewoda ocenił, że zarzuty skarżących dotyczące zasadności budowy ulicy i przyjętych rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Prezydenta Miasta L. wyrażają jedynie ich osobiste oczekiwania i życzenia, które nie mogą mieć decydującego wpływu na kształt planowanej inwestycji. Odpowiadając na sugerowane przez strony przesunięcie ulicy organ odwoławczy podkreślił, że przebieg drogi na poszczególnych odcinkach jest wymuszony jej przebiegiem na całej długości. Trzeba mieć bowiem na uwadze liniowy charakter inwestycji drogowej, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności, co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Wymagania dotyczące geometrii drogi wynikające z przepisów techniczno-budowlanych również nie pozwalają na dowolne kształtowanie jej osi. Odpowiadając na zarzut skarżących, którzy nie przyjmują wyjaśnień inwestora i kwestionują zasadność uwzględnienia w projekcie ryzyka powodziowego, co wynika z kolejnego pisma wniesionego w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda wyjaśnił, że projekt ulicy zatwierdzony zaskarżoną decyzją wykonany został przez uprawnionych projektantów, którzy oświadczyli o zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt opracowywany był przy uwzględnieniu wymienionych wyżej decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym oraz decyzjami określającymi ryzyko powodziowe w związku z położeniem wskazanych w decyzjach działek w obszarze ryzyka powodziowego - zgodnie z mapami ryzyka powodziowego i decyzjami wydanymi przez uprawnione organy. Mając powyższe na względzie, Wojewoda stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ odwoławczy uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta L. poza częścią uchyloną i zmienioną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zatem zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów W. G. inwestor poinformował, że nie ma możliwości odstąpienia od budowy chodnika na terenie działki nr [...] ([...]). Na przestrzeni czasu prowadzonej we wcześniejszej korespondencji z W. G., inwestor wielokrotnie zwracał mu uwagę, że chodnik wraz z sieciami uzbrojenia terenu, to jest: kanalizacją deszczową i oświetleniem pierwotnie zaprojektowany został na działce nr [...] (obręb 43, arkusz 29), a Zarząd Dróg i Mostów uzyskał pisemną zgodę właścicieli tej działki na jego lokalizację. W wyniku późniejszych przekształceń, nieruchomość zmieniła właściciela i została scalona z sąsiednią działką tworząc działkę nr [...] (obręb 43, arkusz 29). Na skutek powyższego chodnik wraz z kanałem deszczowym oraz oświetleniem znalazł się w centralnej części nowopowstałej działki. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji z działki nr [...] została wydzielona część działki, na której zaprojektowany został ciąg pieszy wraz z sieciami (działka nr [...] obręb 43 arkusz 29). Przeniesienie, zgodnie z propozycją odwołującego się, lokalizacji chodnika na nowo wydzieloną działkę nr [...] (obręb 43 arkusz 29), uniemożliwiają przebiegające przez tę działkę sieci uzbrojenia terenu.

[...] i J. H. zaskarżyli do Sądu powyższą decyzję Wojewody – w części dotyczącej zmiany przebiegu projektowanej drogi dotyczącej ich działki nr ewid. [...], polegającej na wydzieleniu dodatkowo z tej działki – nowej działki nr ewid. [...], o pow. 115 m2, w celu "rzekomej likwidacji zagrożenia powodziowego w istniejącej obecnie drodze, a także w obszarze drogi, która jako tzw. Koncepcja drogi w latach 2006-2011 była przez Prezydenta L. jako inwestora uzbrajana w wodę, gaz, kanalizację oraz zasilana w energię elektryczną kablem ziemnym, po uprzedniej likwidacji linii napowietrznej, które to prace z dużymi nakładami inwestycyjnymi zdaniem inwestora Prezydenta Miasta L. powinny być przebudowane". Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja we wskazanej wyżej części narusza przepisy "art. 166 ust. 2, ust. 3, ust. 33, ust. 34, oraz ust. 43" ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), a także art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawa z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Przepisy te, przy ocenie zagrożenia powodziowego, nakazują kierowanie się wykładnią historyczną, a także istnieniem urządzeń zatrzymujących i spiętrzających wodę. Zdaniem skarżących, decyzja ta świadczy o braku rozwagi organów administracji i prowadzi do zbędnej ingerencji w prawo własności skarżących, zmierzając jedynie do "marnowania publicznych pieniędzy, niszczenia naszej działki z koniecznością usunięcia rosnących tam krzewów i drzew w tym wielu kilkunastoletnich i jednej lipy około 100-letniej, a jedynym efektem zmiany przebiegu nowo projektowanej drogi będzie nieznaczne wyprostowanie łuku drogi" przebiegającego w pobliżu działki skarżących. Skarżący zarzucili Wojewodzie brak logiki w ocenie zagrożenia powodziowego, popartego decyzjami przywołanymi przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] listopada 2014 r., i z [...] lutego 2014 r., zwalniającymi z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazuje to, zdaniem skarżących, że w chwili wydawania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wskazany w niej obszar był jedynie "czysto hipotetycznie" zagrożony powodzią. W ocenie skarżących, dowodem tego, że nie istnieje zagrożenie powodziowe ze strony rzeki B., są ustalenia narady jaka odbyła się z udziałem Prezydenta Miasta [...] kwietnia 2013 r., potwierdzone dołączonym do skargi wydrukiem z "Dziennika Wschodniego". Z ustaleń tych wynika, że o wiele większe zagrożenie powodziowe istnieje ze strony tamy na zalewie Zemborzyckim, która w szczególnie nasilonych stanach wód mogłaby nie wytrzymać ich naporu i spowodować jej uszkodzenie, co przyniosłoby zalanie dużej części miasta. Wobec tego zagrożenie powodziowe (zalewowe) oznaczone na mapach geodezyjnych nie istnieje, lecz jest realne z zupełnie innej strony i dotyczy dużego obszaru L.. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w opisanej części i uchylenie jej w zakresie przebiegu trasy projektowanej drogi. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy, wskazując, że w ich ocenie decyzja Prezydenta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji nie zawiera wymaganego przez przepisy specustawy określenia realizacji zjazdu na działkę i z tego powodu organ winien uzupełnić swe rozstrzygnięcie w tym zakresie, tak aby Sąd mógł je skontrolować. Ponadto, popierając skargę, skarżący podnieśli, że decyzja ta jest obarczona wadą, gdyż wykonanie zjazdu według projektu wykonanie zjazdu podzieli działkę, uniemożliwi im korzystanie z działki z uwagi na zbyt dużą różnicę poziomów terenu, co stanowi przeszkodę w zjeździe do garażu, a działka straci na wartości.

Sąd postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. orzekł nie uwzględnić wniosku o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wbrew stanowisku skarżących nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Trudno za przekonujący uznać argument skarżących sprowadzający się do krytycznej oceny samej inwestycji i wytyczeniu przez inwestora przebiegu dróg w sposób nie uwzględniający ich prawa własności, co miałoby prowadzić do ich ewidentnego pokrzywdzenia. Zarzut ten wiąże się oczywiście z możliwościami wpływu organów rozpoznających wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2017 r. poz. 1496) na kształt planowanej inwestycji. W tej zaś mierze podzielić trzeba stanowisko Wojewody. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 luty 2015r. (II OSK 3221/14; zob. także wyroki NSA z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13, 13 września 2017 r., II OSK 1705/17 i 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15 - wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) organ wydający decyzje w trybie powołanej ustawy jest związany wnioskiem inwestora, nie posiada zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Tym samym jego ocena wniosku polega na zbadaniu zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Przebieg drogi i rozwiązania techniczne wskazuje zarządca drogi (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Warto przypomnieć, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust.3 Konstytucji RP). Taki właśnie charakter ma wspomniana już ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powszechnie określana jako specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4b). Ustawa dopuszcza zatem ingerencję w prawa własności i co więcej, czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), w którym wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego". Charakteryzując postępowanie o udzielenie zezwolenia na inwestycję drogową, Trybunał podkreślił, że trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Wydaje się oczywiste, że przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. W ocenie Trybunału, to spostrzeżenie natury faktycznej musiało być uwzględnione przez racjonalnego ustawodawcę w toku tworzenia ustawy będącej podstawą organizacji procesu inwestycyjnego. Do powyższych uwag Trybunału nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. (II OSK 208/12, opubl. w CBOSA) zwracając uwagę, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to tym samym strona nie może powoływać się skutecznie na ochronę własności nieruchomości, jaką przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku uchwalenia planu miejscowego. W ocenie sądu przepisy tej ustawy jednoznacznie wskazują, że "interes społeczny" nie uzyskał w tym przypadku prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania, w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Stąd też organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi, jak zdają się uważać skarżący. Wbrew przekonaniu skarżących przepisy ustawy, jak również już wspomniano, nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, co odpowiada stanowisku Trybunału Konstytucyjnego. Prawdą jest, że art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na organ obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreśla się jednak, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14, opubl. w CBOSA). Trudno dopatrzeć się takiego naruszenia w krytyce przebiegu opisanej wyżej inwestycji. Bez wątpienia jej budowa będzie miała wpływ na korzystanie z ich prawa własności, nie może to jednak uzasadniać zmiany przebiegu drogi, co leży w gestii inwestora. Co więcej, trudno byłoby uzasadnić, dlaczego ewentualna zmiana miałaby w większym stopniu uwzględniać ochronę skarżących, zwiększając uszczuplenie prawa własności innych właścicieli. Sami natomiast nie przedstawili żadnego argumentu takiej wagi, który w sposób zdecydowany mógłby zagrozić rozwiązaniom preferowanym przez inwestora. Zgodzić należy się z organami, że przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a ustawy). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Wprawdzie, co wynika także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r. (K 23/05, opubl. OTK-A 2006, z. 6, poz. 62), że wyłączenie stosowania procedur przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze względu na konkretne wartości konstytucyjne, nie zwalnia od troski o należyte przestrzeganie i kształtowanie ładu przestrzennego oraz roztropnej troski o interesy lokalne, nie można jednak zarzucić organom rozpoznającym sprawę, aby zasad tych nie przestrzegano. Bez wątpienia projektowana inwestycja ma istotne znaczenie dla rozwoju tej części miasta, pozwoli też na poprawę komunikacji i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Co więcej, jak wynika ze znajdujących się w aktach wyjaśnień inwestora, przyjęty sposób zaprojektowania elementów układu drogowego ul. [...] (w tym usytuowanie oraz wymiary geometryczne jezdni, chodników, lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej) uwarunkowany był koniecznością spełnienia wymagań zawartych w przepisach rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r poz. 124). Koncepcja drogowa ulicy [...], przywołana w pismach skarżących, która była podstawą dla dokonania pierwotnego podziału działki nr [...] i z której została wydzielona również obecna ich działka – nr [...] została wykonana z uwzględnieniem ingerencji w tereny wód płynących, to jest rzeki B. (działka nr [...] obręb [...] arkusz [...]), co w ostatecznym (obecnym) kształcie przebiegu ulicy zostało skorygowane. Ponadto projekt na etapie koncepcji nie zawiera szczegółowych rozwiązań projektowych, które mają bezpośrednie przełożenie na ostateczny przebieg trasy i jej elementów w planie. Zadaniem koncepcji jest tylko ogólne zobrazowanie założeń dla kolejnej fazy projektowej, jaką jest opracowanie projektu budowlanego i projektu wykonawczego. Na etapie opracowywanej do realizacji dokumentacji projektowej, Zarząd Dróg i Mostów uwzględnił opracowanie nowej koncepcji, która została przekazana do władz Rady Dzielnicy i była kilkukrotnie przedstawiana zainteresowanym mieszkańcom. Ostatnie spotkanie odbyło się 9 września 2014 r. w sali obrad Rady Miasta L., przy udziale Zarządu Rady Dzielnicy, Radnych Miasta L. oraz mieszkańców dzielnicy Wrotków, a także przedstawicieli ZDiM i Biura Projektowego. Obecny przebieg ulicy [...] jest kompromisem wynikającym zarówno z oczekiwań społecznych, jak też wymagań przepisów prawa w zakresie rozwiązań technicznych i w zakresie bezpieczeństwa ruchu. Zaprojektowany przebieg ulicy [...] jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym i brak jest możliwości poprowadzenia trasy w sposób mniej ingerujący w teren działki nr [...] (obręb 43 arkusz 29), w tym uniknięcia wycinki drzew. Inwestor podkreślił też, że wszystkie inwestycje w tym inwestycja dotycząca budowy nowego odcinka ulicy [...] są projektowane przy uwzględnieniu zachowania jak największej ilości istniejącego drzewostanu, a wycinka dotyczy wyłącznie drzew niezbędnych do realizacji inwestycji. Dlatego, zdaniem inwestora, nie było możliwości zmiany przyjętego przebiegu drogi w planie. Powyższe stanowisko inwestora, jak prawidłowo stwierdził Wojewoda, jest prawnie wiążące, albowiem tylko do inwestora należy określenie zakresu projektowanych robót budowalnych i tylko do niego należy decyzja, czy inwestycja będzie realizowana. Sugestie i własne koncepcje budowy dróg publicznych na terenie gminy właścicieli poszczególnych nieruchomości mogą być pomocne, ale nie w żaden sposób nie są dla inwestora wiążące. Z tego też powodu nie mogą zostać uwzględnione te zarzuty skarżących, którzy podnosili, że jest dla nich zupełnie niezrozumiale to, co przywołuje się w obu decyzjach, opartych o wyjaśnienia Zarządu Dróg i Mostów w L., który jest administratorem w imieniu Prezydenta Miasta L. i zlecającym projekt techniczny drogi, że tzw. "Koncepcja drogowa", która przez lata była podstawa projektowania robót budowlanych związanych z ulicą N. w L., nie jest obecnie realizowana, co – w ich ocenie – świadczy o marnowaniu publicznych pieniędzy przez Gminę L..

Co do podniesionej w skardze uwagi dotyczącej konieczności usunięcia rosnących drzew w tym około 100-letniej lipy, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy drogowej do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Oznacza to, że inwestor może samodzielnie wskazywać zakres usuwania drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. Także do tej kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku (K 23/05) dowodząc, że przepis ten pozostaje w zgodzie z art. 5 i art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że chociaż władze publiczne są przede wszystkim zobowiązane do "prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom" (art. 74 ust. 1), to powyższe sformułowanie nie rodzi bezpośrednio jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie jednostki. Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", ale zadania władz publicznych są szersze - obejmują też działania poprawiające aktualny stan środowiska i programujące jego dalszy rozwój. W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się nie tylko ochrona przyrody, czy kształtowanie ładu przestrzennego, ale także należyta troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny, związany z koniecznością budowania stosownej infrastruktury, niezbędnej dla - uwzględniającego cywilizacyjne potrzeby życia człowieka i poszczególnych wspólnot. Idea zrównoważonego rozwoju zawiera więc w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia.

Niezasadne były również zarzuty skarżących dotyczące wadliwego wskazania przez organy, jakoby teren projektowanej inwestycji przebiegał przez tereny zagrożone powodziowe, w tym nieuwzględnienia przez organy, że zagrożenie powodziowe (zalewowe) oznaczone na mapach geodezyjnych nie istnieje, lecz jest realne nie od strony rzeki B., lecz zupełnie innej strony – od strony tamy istniejącej na Z. Z.. Przede wszystkim, wskazać należy, że inwestor w piśmie z dnia 7 lutego 2019 r., w związku z wystąpieniem skarżących z dnia 16 stycznia 2019 r., uzupełnił swoje stanowisko w kwestii nie przyjęcia przez skarżących wyjaśnienia dotyczącego konieczności korekty przebiegu drogi przedstawianego we wcześniejszej koncepcji ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo i ingerencję w działkę rzeki B. - teren wód płynących wyjaśniając, że ustawa drogowa, będąca podstawą dla uzyskania dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę nie przewiduje przejmowania na pasy drogowe terenów wód płynących. Oczywiste jest zarazem, że projekt ulicy zatwierdzony zaskarżoną decyzją wykonany został przez uprawnionych projektantów, którzy oświadczyli o zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi. Projekt opracowywany był przy uwzględnieniu wymienionych wyżej decyzji o pozwoleniu wodno-prawnym oraz decyzjami określającymi ryzyko powodziowe w związku z położeniem wskazanych w decyzjach działek w obszarze ryzyka powodziowego - zgodnie z mapami ryzyka powodziowego i decyzjami wydanymi przez uprawnione organy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do obecnie obowiązującego art. 169 ust. 1-3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, mapy zagrożenia powodziowego sporządza się dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego. Na mapach tych przedstawia się w szczególności: obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2% lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; obszary szczególnego zagrożenia powodzią; obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia: wału przeciwpowodziowego, wału przeciwsztormowego i budowli piętrzącej. Ponadto – co szczególnie istotne – na mapach tych przedstawia si: zasięg powodzi; głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody, a w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody. Poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne analogicznie regulowały te kwestie. Przepis art. 88d ust. 1-3 tej ustawy stanowił bowiem: "1. Dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. 2. Na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego; 2) obszary szczególnego zagrożenia powodzią; 3) obszary obejmujące tereny narażone na zalanie w przypadku: a) (uchylona), b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, c) (uchylona), d) (uchylona), e) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwsztormowego. 3. Na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy: 1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub poziom zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody". Jest całkowicie oczywiste, że istniejące mapy zagrożenia powodziowego, sporządzone przez powołane do tego organy, które dotyczyły terenu obejmującego projektowaną inwestycję drogową były prawnie wiążące dla organów administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie. Niekwestowane jest zaś w sprawie, że organy te, kierując się właśnie treścią wspomnianych map zagrożenia powodziowego, potwierdzoną w wyjaśnieniach inwestora, oceniły, że w tym rejonie występuje obszar szczególnego zagrożenia powodzią i obejmuje nawet niewielką część istniejącego pasa drogowego (działka nr [...], arkusz [...] obręb [...]). Z tego powodu, prawidłowo organy uznały za trafne stanowisko inwestora, że z uwagi na powyższe, nie było zasadne wchodzenie w działki rzeki B. (działka nr [...] [...]) i przyjęto przebieg drogi z maksymalnym wykorzystaniem istniejącego pasa drogi (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) z wyłączeniem ingerencji w tereny wód płynących. Odmienne twierdzenia skarżących, którzy uważają, że opisane w zapisach powyższych map, zagrożenie powodziowe ma charakter "czysto hipotetyczny" stanowi w istocie jedynie polemikę z mającymi walor prawnie wiążący ustaleniami wynikającymi z tychże dokumentów.

Niezasadne były również zarzuty skarżących dotyczące zjazdu na ich działkę, jaki ma być zrealizowany w ramach projektowanej inwestycji. Trzeba zauważyć, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej. zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Wbrew jednak twierdzeniom skarżących, decyzja organu pierwszej instancji przewiduje budowę zjazdu z drogi publicznej na ich działkę nr ewid. [...] ([...]).. Potwierdza to w sposób jednoznaczny treść projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego integralną część zatwierdzonego decyzją pierwszej instancji projektu budowlanego, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (zob. rysunek nr [...], k. 62 tomu I – Projekt zagospodarowania terenu). Nie było więc jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia złożonego na rozprawie wniosku skarżących o odroczenie rozprawy. Wskazać należy również, że w miejscu istniejącej dotychczas drogi gruntowej, zostanie zrealizowana droga o parametrach określonych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym w decyzji organu pierwszej instancji. Oczywiste jest zatem, że wskutek koniecznego, a przewidzianego w tym projekcie podniesienia poziomu drogi, zmianie ulegnie kąt nachylenia projektowanego zjazdu – w stosunku do zjazdu z drogi gruntowej istniejącego dotychczas. Nie ma też podstaw do kwestionowania lokalizacji wspomnianego zjazdu. Zwrócić należy uwagę, że lokalizacja zjazdu podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjmowany jest prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy (por. wyroki NSA z: 2 maja 2011 r., I OSK 1068/10; 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09; 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 wszystkie opub. W CBOSA ). O tym, czy warunki takie zostały zachowane decyduje samodzielnie organ. Warto przy tym podać, że sami skarżący, ani w pismach z dnia 30 listopada 2018r, 12 grudnia 2018r., 16 stycznia 2019r. i 15 lutego 2019r. oraz w odwołaniu z 6 grudnia 2018r. nigdy nie podejmowali kwestii samego usytuowania zjazdu. Niezrozumiały jest również zarzut, jakoby zjazd miałby podzielić nieruchomość skarżących na dwie części. Wniosek taki nie ma żadnego oparcia w projekcie architektoniczno – budowlanego, nie wynika również ze złożonej dokumentacji w tym dotyczącej podziału nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, zdaniem których w wyniku wykonania robót budowlanych przewidzianych w decyzjach organów obu instancji, ich działka "straci na wartości", trzeba zaznaczyć, że kwestia ta będzie rozważana w odrębnym postępowaniu odszkodowawczym związanym z realizacją omawianej inwestycji drogowej .

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę należało oddalić.