Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1751/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1947 nr 52 poz 270
law: Ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa.
article: art. 28 i 61a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 224 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2407/12 w sprawie ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

G. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1998 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,6820 części gruntu o pow. 380 m², oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], opisanego w KW nr [...], położonego w Warszawie przy ul. [...]. Zdaniem wnioskodawczyni kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z powodu przekroczenia 6 miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego przez uprawnionych oraz art. 7 ust. 5 dekretu w związku z niespełnieniem warunków zabudowy nieruchomości na warunkach przewidzianych w promesie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1949 r., co skutkuje obarczeniem decyzji wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że interes prawny wywodzi z przysługującego jej, jako następcy prawnemu F. W., względem m. st. Warszawy roszczenia o przeniesienie na nią prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) udziału w spornej nieruchomości z mocy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Zgodnie z tym przepisem osoba fizyczna, która dokonała gruntownej naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny, po wejściu w życie tej ustawy zdobyła w sposób trwały roszczenie o przeniesienie na nią własności czasowej z mocy ustawy. F. W. uprawniona do lokalu nr [...] usytuowanego na parterze budynku posadowionego na nieruchomości odbudowała z własnych środków wraz z pozostałymi najemcami/lokatorami (z wyłączeniem przedwojennych hipotecznych właścicieli i członków ich rodzin) zniszczony budynek przy ul. [...] w Warszawie. Ponadto G. M. wywodzi swój interes prawny również w związku z dwoma procesami cywilnymi prowadzonymi przeciwko niej przez H. B., L. J. B., Z. B. i H. Z. o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu handlowo-usługowego nr [...] usytuowanego we wskazanym budynku. Z uwagi na powyższe wnioskodawczyni wywodzi legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z art. 224 k.c. Niezależnie od interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego z wniosku G. M., przepis art. 156 §1 k.p.a. nakazuje organowi wszczęcie postępowania z urzędu z uwagi na podane uchybienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1998 r. uznając, że G. M. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz nie posiadała i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym rozstrzyga kwestionowana decyzja. Wysuwane przez nią roszczenia o przeniesienie praw do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do części budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie - w szczególności do lokalu nr [...], stanowią jedynie o jej interesie faktycznym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła G. M., podkreślając, że interes prawny, na który się powołuje nie jest hipotetyczny, a stanowisko organu w tej sprawie jest bezzasadne. Wskazała na treść art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, podnosząc, iż posiada z mocy ustawy aktualne roszczenie o oddanie gruntu m. st. Warszawy (zajętego pod budynek przy ul. [...]) w użytkowanie wieczyste. Fakt bezprawnego przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste innym, w istocie nieuprawnionym podmiotom, nie pozbawia natomiast ani nie dezaktualizuje jej roszczenia względem m. st. Warszawy. Wnioskodawczyni wskazała zatem, iż posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynikający z konieczności zaspokojenia konkretnej potrzeby - pobawienia legitymacji procesowej spadkobierców H. B., L. B. i innych w sprawie przez nich wytoczonej.

Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy swe poprzednie postanowienie z dnia [...] września 2012r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 28 k.p.a., która uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1998 r. G. M. żądająca stwierdzenia nieważności decyzji obowiązana jest wykazać, że dysponuje legitymacją strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jej prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Jednocześnie organ wskazał, że G. M. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz nie posiadała i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym rozstrzyga kwestionowana decyzja. Wysuwane przez wnioskodawczynię roszczenia o przeniesienie praw do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do części budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie - w szczególności do lokalu nr [...] stanowią jedynie o jej interesie faktycznym. Interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Roszczenia wobec G. M. oparte na art. 224 k.c. dotyczą posiadania. Fakt posiadania gruntu nie uprawnia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym prawa do tego gruntu. Posiadanie jest stanem faktycznym, a zatem posiadacz ma jedynie interes faktyczny a nie interes prawny.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi G. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia, któremu zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj:

a) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej skarżonego postanowienia, tj. niewyjaśnienie z czego organ wywodzi niewykazanie przez skarżącą interesu prawnego (a jedynie faktycznego) w sytuacji, gdy skutki stwierdzenia nieważności decyzji pozwalają ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skarżąca może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaniechania danej czynności;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawa Nr [...] z dnia [...].10.1998 r. i wpływu unieważnienia w/w decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu;

c) art. 28 w zw. z art. 224 § 2 k.c. - poprzez nieprzyznanie skarżącej przymiotu strony pomimo wykazania przez nią interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawa Nr [...] z dnia [...].10.1998 r. i wpływu unieważnienia w/w decyzji na uprawnienia skarżącej wynikające z konkretnego przepisu;

d) 61a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w wielu przepisach odrębnych, o których mowa w skardze (w szczególności punkcie 1 lit. /a/-/b/ komparycji);

2. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 32 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie skarżącej do postępowania w sytuacji, gdy niewszczęcie postępowania w sprawie sprowadza na skarżącą bezpośredni uszczerbek majątkowy i wymaga tego zasada równości praw wobec obywateli oraz równego ich traktowania z uwagi na niezachodzenie przesłanek negatywnych do obecności skarżącej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stronami postępowania są osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Inne zaś podmioty mogą mieć przymiot strony tylko wówczas, gdy wykażą, że decyzja oddziałuje na ich interes prawny. Interes ten może być wywodzony jedynie z przysługującego zainteresowanemu tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej decyzji. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania w żaden sposób nie jest kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać. G. M. nie legitymuje się takim tytułem.

Brak jest jakichkolwiek danych aby przyjąć, że postępowanie o przydziale budynku do naprawy zostało zakończone przeniesieniem własności działki w trybie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r., tj. ustanowieniem prawa własności czasowej na rzecz osób dokonujących naprawy. Przeciwnie zarówno w odwołaniu jak i w uzasadnieniu skargi podkreśla się istnienie nie prawa lecz jedynie roszczenia o uzyskanie stosownego tytułu. W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżącej, nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1998r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w przeszłości. Nie wynika także z akt, aby taki tytuł prawny przysługiwał jej obecnie.

Skarżąca nie może też skutecznie udokumentować posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 224 k.c. Przepis ten jest źródłem roszczenia cywilnoprawnego właściciela nieruchomości, który w oparciu o jego treść domaga się od G. M., która zajmuje jego lokal, stosownej zapłaty. Pogląd skarżącej, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1998r. wpłynie na "ograniczenie czynności sądu cywilnego (organu państwowego) sprzecznych z potrzebami skarżącej, gdyż przepisy kodeksu cywilnego tj. art. 224 § 2 k.c., nie dopuszczają takiej sytuacji, ażeby roszczeń odszkodowawczych z tytułu korzystania z rzeczy (lokalu) mogły dochodzić osoby, które nie są jej właścicielami, co będzie następstwem unieważnienia w/w decyzji" - nie zasługuje na akceptację. Nie jest dowodem posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie, dążenie do pozbawienia właściciela nieruchomości legitymacji czynnej w procesie cywilnym o zapłatę. Podkreślenia wymaga, że ewentualne zobowiązanie G. M. do zapłaty (w przypadku potwierdzenia jego istnienia przez sąd cywilny w konkretnej wysokości) będzie istniało niezależnie od tego kto będzie właścicielem zajętej przez nią nieruchomości z tej przyczyny, że nie ma ona tytułu prawnego do lokalu. Dopiero zmiana tego faktu może zmienić ocenę okoliczności faktycznych w sprawie. Sąd dostrzega, że organy oby instancji dokonały oceny stanowiska skarżącej zawartego we wniosku, w tym przedmiocie, ograniczając się do rozważań, których celem było wywiedzenie, że roszczenia oparte na treści art. 224 k.c. dotyczą posiadacza nieruchomości a fakt posiadania nie uprawnia jej do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym prawa do gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym, co przesądza o istnieniu interesu faktycznego a nie interesu prawnego. Wskazany pogląd uznać należało za prawidłowy.

Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ wnioskowanego postępowania z urzędu. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania, o wszczęcie tego postępowania przez organ nadzoru z urzędu, stanowi jedynie zawiadomienie o istnieniu wady kwestionowanej decyzji, a co za tym idzie nie powoduje wszczęcia postępowania w sprawie.

Sąd I instancji za chybiony uznał także zarzut naruszenia przez organy art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro skarżąca G. M. nie wykazała istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. st. Warszawy z dnia [...] października 1998 r., to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 224 § 2 kodeksu cywilnego - poprzez rozstrzyganie na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, przejawiające się w uznaniu, że przepisy, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny, nie mogą być przepisami prawa cywilnego (art. 224 § 2 kodeksu cywilnego) w sytuacji, gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami komentatorów "źródłem interesu prawnego mogą być normy materialnego prawa administracyjnego, finansowego, ubezpieczeń społecznych, a także prawa cywilnego, czy prawa pracy";

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez rozstrzyganie na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy przejawiające się w uznaniu, że w zawisłej przed sądem sprawie interes prawny może być analizowany w oparciu o przepisy i orzecznictwo powstałe na tle dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w sytuacji, gdy z uwagi na jej stan faktyczny jest to wyłączone przez przepis art. 21 tejże ustawy;

- art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonego orzeczenia wskutek przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] w sytuacji, gdy interes prawny skarżącej znajduje uzasadnienie w wielu przepisach odrębnych, poglądach judykatury oraz doktryny;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez ograniczenie interesu prawnego skarżącej do posiadania tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości, tj. do wpływu unieważnienia decyzji jedynie na przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, i/lub nieuprawnione "przenoszenie" w/w ograniczeń na inne przepisy, które ograniczeń takich nie zawierają w sytuacji, gdy interesu prawnego nie można analizować, rozumieć i stosować tylko w odniesieniu do przepisów w/w dekretu, tj. w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu (wystarczającą podstawą do ustalenia Interesu prawnego skarżącej jest już wpływ eliminacji z obrotu decyzji na prawa i obowiązki skarżącej wywodzone z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa lub inne przepisy) - gdyż koliduje to z gwarancjami działania w granicach na podstawie prawa, a zatem jest przejawem niezastosowania wskazanej normy konstytucyjnej;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 224 § 2 kodeksu cywilnego - poprzez wskazanie, że

"zobowiązanie do zapłaty skarżącej będzie istniało niezależnie od tego kto będzie

właścicielem zajętej nieruchomości z tej przyczyny, że nie ma ona tytułu prawnego do

lokalu" - gdy w realiach sprawy w/w tok rozumowania koliduje z gwarancjami działania w granicach i na podstawie prawa, a zatem jest przejawem niezastosowania wskazanej normy konstytucyjnej;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 224 § 2 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż do źródeł interesu prawnego nie mogą być zaliczone przepisy prawa cywilnego, co jest nieuprawnione w kontekście poglądów judykatury i doktryny, a prawidłowe stosowanie w/w przepisu prowadziłoby do uznania przymiotu strony skarżącej;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że eliminacja z obrotu decyzji Prezydenta m. st. Warszawa Nr [...] nie wpływałaby na prawa skarżącej, gdy tylko w wypadku unieważnienia decyzji skarżąca będzie mogła realizować nabyte przez jej babcię roszczenie o przeniesienie na nią własności czasowej nieruchomości, a do czasu trwania w obrocie w/w wadliwej decyzji dochodzenie tychże roszczeń przez stronę jest zablokowane i skazane z tej przyczyny na porażkę także w drodze cywilnoprawnej, a zatem prawidłowe zastosowanie w/w przepisu prowadziłoby do uznania przymiotu strony skarżącej;

- art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - poprzez jego niezastosowanie i niewyłączenie stosowania w sprawie przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (oraz orzecznictwa powstałego na jego tle) w sytuacji, gdy zastosowanie w/w przepisu uniemożliwiałoby powoływanie się w zawisłej sprawie na obowiązek wykazania istnienia tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości jako podstawy uznania interesu strony (wskazane ograniczenia wynikają bowiem tylko z nieznajdujących zastosowania w sprawie przepisów dekretowych).

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy z których wywodzi swój interes prawny skarżąca - wbrew odmiennym twierdzeniom sądu - nie muszą być przepisami dekretu, lecz także mogą być to inne przepisy prawa materialnego (w tym np. ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa), o ile tylko unieważnienie decyzji wpłynie na prawa i obowiązki podmiotu wywodzone z tejże innej niż dekret ustawy, tj. np. ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Należy też dodać, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić jakikolwiek przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Skoro ustawa z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa nie zawiera ograniczeń do uznania skarżącej za stronę postępowania (takie ograniczenia wypracowano wyłącznie na tle dekretu warszawskiego, a nie w/w ustawy), a w szczególności nie wymaga od niej posiadania tytuł prawno-rzeczowego - to zawężanie rozumienia interesu prawnego do wymogów dekretowych oraz powstałego na jego tle orzecznictwa, które faktycznie uniemożliwia G. M. wywodzenie jej interesu w sprawie, a już tym bardziej "przenoszenie" tych ograniczeń na wolny od ograniczeń akt normatywny jest działaniem nieuprawnionym i sprzecznym z zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa).

Jeżeli wystarczającą przesłanka do uznania statusu strony skarżącej powinien być tylko sam fakt możliwego wpływu eliminacji z obrotu wadliwej decyzji na prawa i obowiązki G. M. wynikające z ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa - to bez wątpienia takiego związku można doszukać się w niniejszej sprawie. Skarżąca w szczególności wskazywała, że z uwagi na odbudowę przez jej wstępną budynku na nieruchomości, do której odnosi się decyzja, o której nieważność wnosiła, będzie mogła realizować nabyte przez jej babcię roszczenie o przeniesienie na nią własności czasowej nieruchomości (dzisiaj użytkowania wieczystego) na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. 1947 r. Nr 52 poz. 270) co jest samoistną przesłanką jej interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że jeżeli w sprawie doszłoby faktycznie do unieważnienia decyzji "uwłaszczającej" na budynku spadkobierców byłych właścicieli, to działająca z mocą wsteczna (ex tunc) deklaracja nieważności skutkowałaby konsekwentnie nieistnieniem dokonanego po tej dacie wypowiedzenia umowy najmu lokalu skarżącej przez spadkobierców byłych właścicieli (czynności tych nie może bowiem dokonywać osoba nie posiadająca tytuł prawno-rzeczowego). W rezultacie, jeżeli konstrukcja wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu (pozwu o zapłatę) bazuje właśnie na rozwiązaniu umowy i nieopuszczeniu lokalu przez skarżącą, to przy braku przesłanki rozwiązania umowy (brak wypowiedzenia) - zobowiązanie do zapłaty (wbrew przeciwnym zapewnieniom sądu) nie będzie istniało niezależnie od tego kto będzie właścicielem. Na wypadek unieważnienia decyzji, skarżąca będzie także dalej posiadała tytuł prawny do lokalu (będzie jego najemcą z uwagi na niezłożenie wypowiedzenia umowy najmu i nierozwiązanie umowy), a przeciwne stwierdzenia naruszają art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 224 § 2 kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że wadliwe jest stanowisko sądu I instancji co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. niezbędnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279).

Skarżąca jako prawnomaterialne podstawy przysługującego jej interesu prawnego powoływała się na art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52 poz. 270 ze zm.) oraz art. 224 § 2 kodeksu cywilnego.

W zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. należy wskazać, że w celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 458/10 i wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt II GSK 1916/12 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

Do takich zdarzeń o charakterze przyszłym i niepewnym należy podnoszona przez stronę skarżącą możliwość realizacji roszczeń opartych na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Aktualnie, z powołanych przez skarżącą przepisów tej ustawy nie wynika dla niej żaden tytuł prawny do zajmowanej części nieruchomości. Zatem nawet stwierdzenie nieważności decyzji "dekretowej" i pozbawienie użytkownika wieczystego jego statusu nie doprowadziłoby bezpośrednio do zmiany aktualnie istniejącej sfery praw i obowiązków skarżącej.

Natomiast przepis art. 224 § 2 kodeksu cywilnego dotyczy sfery obowiązków samoistnego posiadacza rzeczy w stosunku do właściciela. Słusznie dostrzegł sąd I instancji, że bez względu na osobę właściciela obowiązki wynikające z powołanego przepisu obciążają posiadacza z uwagi na jego status. Jak jednoznacznie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie prawa cywilnego posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawem. Zatem z obowiązków, które obciążają posiadacza nieruchomości w stosunku do każdoczesnego jej właściciela zgodnie z art. 224§ 2 k.c. nie można wyprowadzać interesu prawnego tegoż posiadacza do zainicjowania postępowania administracyjnego zmierzającego do pozbawienia właściciela budynku jego tytułu prawnego do nieruchomości.

Zatem sąd I instancji nie naruszył art. 28 k.p.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego uznając, że skarżącej nie przysługuje interes prawny pozwalający na wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji dekretowej". Wbrew powtarzanym w skardze kasacyjnej zarzutom sąd I instancji w żadnym razie nie zawarł w uzasadnieniu wyroku poglądu, jakoby interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie można wyprowadzać z przepisów prawa cywilnego. Słusznie natomiast sąd ten stwierdził, że skarżącej nie przysługuje interes prawny oparty na przywołanych przez nią przepisach.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że osoba, której nie przysługuje interes prawny, umożliwiający zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, może zwrócić się z prośbą o podjęcie stosownych działań, jeśli decyzja taka rażąco narusza prawo, do prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich - którzy są uprawnieni w zależności od swej oceny stanu faktycznego i prawnego, do występowania ze stosownymi wnioskami w postępowaniu administracyjnym.

Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszyły tego przepisu orzekające w sprawie organy administracji i sąd I instancji, trafnie stosując przepisy prawa dla określenia sytuacji prawnej skarżącej.

Zarzut naruszenia art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, który stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty nią unormowane nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podniesione w skardze kasacyjnej mają charakter wtórny w stosunku do zarzutów prawnomaterialnych i w istocie sprowadzają się do polemiki z oceną prawną sądu I instancji co do interesu prawnego skarżącej. Analizy tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny dokonał powyżej, odnosząc się do zarzutów prawnomaterialnych, a zatem zbyteczne jest powtarzanie przedstawionej już argumentacji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.