Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1331/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Wójt Gminy J. na podstawie art. 36 a ust. 4 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. Nr 256

z 2004 r., poz. 2572, ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) powierzył I.T. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S. na okres 5 lat szkolnych, tj. od dnia [...] do [...].

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego aktu, jako niezgodnego z art. 36a ust. 4 w zw. z ust. 2 oraz z art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru wskazał, że zastosowany tryb powierzenia stanowiska dyrektora szkoły może dotyczyć tylko dwóch sytuacji,

a mianowicie jeżeli do konkursu na to stanowisko nie zgłosi się żaden kandydat, albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. W rozpatrywanym przypadku takie okoliczności nie wystąpiły, gdyż postępowanie konkursowe w ogóle się nie odbyło

z powodu niestawiennictwa uczestników komisji konkursowej, z wyjątkiem jej przewodniczącego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) działanie komisji musi się odbywać przy udziale co najmniej 2/3 jej członków. Zdaniem Wojewody w akcie powierzenia wadliwie określono też okres, na jaki to powierzenie miało obowiązywać. Organ ten zwrócił w końcu uwagę na uchybienie

w podaniu publikatora jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym, który został ogłoszony w Dz.U. z 2013 r., poz. 594, co jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina J. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 4 w zw. z art. 36 a ust. 2 oraz art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, gdyż Wojewoda nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu aktu powierzenia, bowiem dotyczyło ono sfery uprawnień osoby, której przedmiotowe obowiązki powierzono, przy czym stan faktyczny sprawy uniemożliwiał inne działanie Wójta, skoro absencja członków komisji konkursowej wykluczyła spełnienie obowiązku z art. 36a ust. 7 cytowanej ustawy i wyznaczenie nowego posiedzenia komisji nie było możliwe bez naruszenia warunków konkursu przewidzianych w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, dotyczących odbycia się komisji nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od terminu składania ofert przez kandydatów tj. [...] oraz zachowania 7 – dniowego terminu do powiadomienia na piśmie członków komisji przed terminem posiedzenia komisji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że I.T. powierzono stanowisko dyrektora na okres 10 miesięcy w trybie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty

i okres ten kończył się [...]. Dlatego też zarządzeniem z dnia

[...] Wójt ogłosił konkurs na dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S., a zarządzeniem z [...] powołał komisję konkursową. W tym i następnym dniu przewodniczący komisji wręczył członkom komisji zawiadomienia o posiedzeniu komisji w dniu [...]. Termin do składania ofert kandydatów ustalono na [...]. Stosownie do rozporządzenia nie można było zwołać kolejnego posiedzenia komisji, a ponieważ na wyznaczone posiedzenie stawił się jedynie przewodniczący komisji, to powierzenie I.T. stanowiska dyrektora na podstawie art. 36a ust. 4 nie stanowiło złamania prawa. Zdaniem skarżącej należy przyjąć, że konkurs się odbył, ale nie przyniósł rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie po pływie okresu dotychczasowego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespół Szkół pozbawiony byłby swojego najważniejszego organu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie uznając podniesione w niej zarzuty za chybione. W pierwszej kolejności wskazał na administracyjny charakter powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, które winno nastąpić w formie zarządzenia, podlegającego kontroli organu nadzoru. Dalej Wojewoda wykluczył możliwość rozszerzającego interpretowania art. 3a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, będącego wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 36a ust. 2 tej ustawy. Jednocześnie żaden z przepisów cytowanego rozporządzenia nie przewiduje możliwości zakończenia konkursu przez komisję w inny sposób, niż to jest określone w § 6 ust. 2 i 4 rozporządzenia. W niniejszej sprawie czynności konkursowe komisji w ogóle nie zostały rozpoczęte z uwagi na absencję jej członków. Nie mogło zatem dojść do stwierdzenia nierozstrzygnięcia konkursu, umożliwiającego powierzenie stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 cytowanej ustawy. Wojewoda podtrzymał też zarzut, że z naruszeniem art. 36a ust. 13 powoływanej ustawy powierzenie stanowiska nie nastąpiło na wymagany okres 5 lat szkolnych.

Wojewódzki Sad administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność

z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia dotyczącego powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół. Stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu tej ustawy, a zatem stosuje się do niego również przepisy o powierzeniu stanowiska. W pierwszej kolejności za chybiony należy uznać zarzut skargi, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły pozostaje poza kontrolą organu nadzoru. W tym zakresie trafnie Wojewoda wywodzi, że akt taki, będący

w istocie zarządzeniem organu monokratycznego, jest aktem władczym opartym na przepisach prawa administracyjnego, niezależnie od jego ewentualnych skutków

w zakresie prawa pracy. Akt taki podlega więc nadzorowi administracyjnemu oraz kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1577/13, czy też orzeczenia powołane w odpowiedzi na skargę).

Z kompetencjami organu nadzoru nie ma natomiast nic wspólnego podnoszona przez skarżącego jako argument kwestia odnoszenia się powierzenia stanowiska do sfery uprawnień osoby, której omawiane obowiązki powierzono. Ten aspekt można byłoby jednak rozważać w kontekście uczestnictwa zainteresowanej osoby

w postępowaniu sądowym. W tym zakresie obowiązują jednak przepisy art. 33 ppsa. W sytuacji, gdy osoba ta nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (nadzorczym), to jej udział mógłby nastąpić tylko w razie dokonania przez nią zgłoszenia, o jakim mowa w art. 33 § 2 ppsa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jest to przy tym zagadnienie leżące poza strefą praw i obowiązków strony skarżącej.

Natomiast zasadniczy problem występujący w sprawie został prawidłowo oceniony w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Słusznie Wojewoda wskazał, że powierzenie stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty może wystąpić tylko w dwóch przypadkach jasno określonych w tym przepisie,

a mianowicie gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, albo gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Poza sporem pozostawało, że ta pierwsza sytuacja nie zachodziła, a zatem należało tylko ocenić, czy zaistniałe okoliczności odpowiadają przesłankom drugiej sytuacji. Jej istotą jest to, że konkurs został przeprowadzony, ale nie przyniósł jednoznacznego wyniku w postaci wyłonienia kandydata. Tymczasem w niniejszym przypadku konkurs się nie odbył z powodu absencji członków komisji konkursowej. Niezależnie od okoliczności wynikających

z akt sprawy z urzędu należy wskazać, że samo zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej zostało uznane za nieważne rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia

[...], a skarga Gminy J. na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1125/13. Skoro zatem nie został przeprowadzony konkurs, to powierzenie stanowiska nastąpiło

z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa. Nie mogą tego naruszenia sanować podnoszone w skardze względy słusznościowe odnoszące się do problemów organizacyjnych wynikłych w Zespole Szkół. Z jednej strony można przy tym wskazać, że terminy rozporządzenia wykonawczego nie mają charakteru materialnoprawnego, na co zwrócono uwagę w powołanym ostatnio wyroku,

a z drugiej zauważyć wypadnie, ze Wójt Gminy podjął działania pod koniec okresu obowiązywania dotychczasowego powierzenia obowiązków w trybie art. 36a ust. 5 cytowanej ustawy, co rzeczywiście mogło doprowadzić do trudności w prawidłowym przeprowadzeniu koniecznych działań. O ile skarżąca wywodzi na temat niemożliwości powierzenia stanowiska w tym trybie na dalszy okres wykraczający ponad 10 miesięcy, ze względu na niebezpieczeństwo obchodzenia prawa, to

w większym jeszcze stopniu musi być ono uwzględnione w przypadku powierzenia stanowiska na okres 5 lat na podstawie art. 36a ust. 1 lub 4 cytowanej ustawy. Zarówno ta okoliczność, jak i niedopuszczalność dokonywania rozszerzającej wykładni przepisów będących wyjątkiem od reguły, a taka zależność występuje między tymi dwoma przepisami z art. 36a, oznacza, że stwierdzenie nieważności aktu powierzenia było zgodne z prawem. Wobec przesądzenia istoty sprawy drugorzędne okazały się pozostałe kwestie poruszane w skardze. W szczególności nie ma wpływu na wynik postępowania kontrowersja miedzy stronami związana

z treścią art. 36a ust. 13 ustawy oświatowej. Można jednak przyjąć, że gdyby spełnione zostały przesłanki z ust. 4 tego artykułu, to okres powierzenia stanowiska dyrektora określony przez Wójta nie budziłby zastrzeżeń, skoro okres ten "zahacza" o 5 lat szkolnych, tzn. cztery pełne lata i jeden krótszy, ale z zachowaniem 5 – letniej ciągłości. Inna interpretacja traktująca lata szkolne na wzór lat kalendarzowych, jest nie do przyjęcia. Oznaczałaby ona, że w razie powierzenia stanowiska w toku roku szkolnego, to 5 – letnia kadencja także kończyłaby się przed zakończeniem roku szkolnego, co wprowadzałoby dezorganizację w zarządzaniu szkołą.

Wobec wcześniej podniesionych okoliczności na podstawie art. 151 ppsa orzeczono, jak w sentencji.

bu