Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 398/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., skierowanym do Przedsiębiorstwa "A" sp. z o.o. w C. (dalej: PWK sp. z o.o., spółka) K.N. wystąpił o udzielenie informacji publicznej o następującej treści:

- czy Pan L. W. świadczy usługi dla/na rzecz PWK sp. z o.o. ?

- czy Pan L. W. podpisał z PWK sp. z o.o. umowę o dzieło/ umowę zlecenie?

- od kiedy (data) Pan L.W. ma podpisaną z PWK sp. z o.o. umowę o dzieło/ umowę zlecenie?

- jakie usługi świadczy Pan L.W. na rzecz/dla PWK sp. z o.o.?

Wnioskodawca wyraził pogląd, że żądane dokumenty stanowią informację prostą, nie wymagającą skomplikowanych analiz, ani innych czasochłonnych czynności i nie wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zawnioskował o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej, na podany we wniosku adres elektroniczny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie at. 3 ust. 1 pkt 1 oraz na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) PWK sp. z o.o. odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu tej decyzji adresat wniosku odwołał się do treści art. 5 ust. 2 ustawy, w myśl którego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji w dalszej kolejności podniesiono, że "zdaniem Spółki - osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych. Dlatego też Spółka nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, naruszenie tego obowiązku wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie Spółki. Tym bardziej, iż umowa (przedmiot umowy) nie jest związana z realizacją przez zleceniobiorcę funkcji publicznych." Niezależnie od powyższego wskazano również, że przekazanie "skanów umów" może naruszyć ochronę danych osobowych i "prywatność". W tym zakresie odwołano się do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy [...] (Dz. U. UE.L z 2016 r. nr 119, poz. 1; dalej: ogólne rozporządzenie o ochronie danych).

Następnie podniesiono także, że analiza przepisów i stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji przetworzonych (ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych), a zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.

Końcowo odwołano się do zasady nadużycia prawa wskazując, że w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie to polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.skarżący zarzucił decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. naruszenie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną;

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy nie został spełniony aspekt formalny, ani materialny tajemnicy przedsiębiorcy;

3) art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne pouczenie;

4) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez powielenie argumentacji z decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz tym samym niedokonanie oceny, czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Tak stawiając zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W rozwinięciu zarzutów skargi skarżący zakwestionował zasadność stanowiska przyjętego przez PWK sp. z o.o., że objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną. Zdaniem skarżącego, wydobycie tych informacji nie wymaga pracy kreatywnej przez spółkę, ani też wytworzenia nowej informacji, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i ich anonimizacji. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, niezasadnie został on wezwany przez PWK sp. z o.o. do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżący zwrócił także uwagę na to, że nie domagał się ani przekazania, ani wytworzenia żadnego dokumentu. Stąd, argumentacja spółki odnosząca się do skanów dokumentów świadczy o tym, że spółka nie rozpatrzyła dokładnie wniosku.

W treści skargi skarżący podniósł również brak podstaw do uznania, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący wskazał, że w doktrynie przyjmuje się, że tajemnica przedsiębiorcy ma dwa aspekty, tj. materialny i formalny. Aspekt materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Aspekt formalny jest natomiast spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Zdaniem strony spółka nie wykazała w przekonujący sposób spełnienia przesłanki materialnej i formalnej. W ocenie skarżącego, realizacja jego wniosku nie wiązała się także z ujawnieniem żadnych danych wrażliwych.

W skardze końcowo podniesiono, że treść zaskarżonej decyzji stanowi powtórzenie argumentacji przedstawionej w decyzji jaką wydano w innej sprawie (decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]), co prowadzi do wniosku, że spółka w istocie przekopiowała treść decyzji z innej sprawy, zaniechawszy rozważenia odmienności stanu faktycznego. Zarzut ten skarżący powiązał z zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Zwrócił nadto uwagę na błędne pouczenie wywodząc z tego faktu zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PWK sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi. Podkreślono, że L.W. nie pełni funkcji publicznej dlatego też w sprawie zachodzi przesłanka z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zwrócono uwagę, że L.W. nie zrezygnował wprost zarówno z ochrony tajemnicy swojego przedsiębiorstwa, jak i z ochrony prywatności osoby fizycznej, w związku z tym PWK sp. z o.o. nie ma podstawy do udzielenia stosownych informacji.

Dodano też, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli w sprawie stanowi, wydana na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja PWK sp. z o.o. w C. nr [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sformułowanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r.

Na wstępie należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Prawo do uzyskania informacji obejmuje między innymi dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kontekście unormowań prawnych u.d.i.p. należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej i czy ewentualnie była to informacja o przetworzonym charakterze a wnioskodawca wykazał ze swej strony istnienie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tzn. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W sprawie niespornym jest to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). PWK sp. z o.o. jest spółką komunalną, co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a także, danych umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej spółki (http:// [...].bipfirma.pl).

Z treści kontrolowanej decyzji, a także, z powołanej w niej podstawy prawnej wynika, że odmowę udostępnienia informacji objętych treścią wniosku organ oparł na dwóch, niezależnych od siebie, przesłankach.

Po pierwsze, według organu, skarżący nie wykazał, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też, jedną z kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia było rozważenie, czy żądane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Odnosząc się do tej części sporu należy na wstępie stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr [...]). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia [...]stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], CBOSA).

Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...]listopada 2018 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA).

Wskazuje się przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., sygn. akt II SA/Ol [...], CBOSA).

Należy również wskazać, iż oceny pod kątem ustalenia, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony można dokonać na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., sygn. akt II SA/Kr [...]).

Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...]i z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr [...], CBOSA).

Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii w sprawie wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA).

W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na konieczność anonimizacji danych osób nie pełniących funkcji publicznych, a nadto, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych.

Zdaniem Sądu, tak skonstruowane uzasadnienie decyzji w części odnoszącej się do podstaw zakwalifikowania wnioskowanych przez stronę informacji jako informacji przetworzonej nie czyni zadość wspomnianym wyżej obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Należy zwrócić uwagę, że dobór argumentacji organu ma charakter bardzo ogólny i w pewnym zarysie zupełnie nie przystaje do

treści wniosku.

Niewątpliwie ogólnikowy charakter ma wypowiedź organu wskazująca na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych". W szczególności, że organ nie wyjaśnił na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych" w kontekście informacji objętych zakresem zapytania wniosku.

Niezrozumiały jest natomiast argument organu odnoszący się do ochrony danych osobowych w kontekście realizacji wniosku w zakresie przekazania skanów umów, skoro skarżący nie wnosił o takie skany, jak również, nie domagał się udostępnienia mu jakichkolwiek dokumentów. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że występując z wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący domagał się udzielenia mu informacji w zakresie tego, czy – osoba wymieniona we wniosku świadczy usługi dla/na rzecz PWK sp. z o.o. w C.; czy osoba ta podpisała z PWK sp. z o.o. umowę o dzieło/zlecenie; od kiedy (data) osoba wymieniona we wniosku ma podpisaną z PWK sp. z o.o. umowę o dzieło/zlecenie, a także, jakie usługi świadczy ta osoba na rzecz/dla PWK sp. z o.o. w C.. Z tego względu, zawarta w kontrolowanej decyzji argumentacja organu, że "przekazanie skanów umów" może naruszyć ochronę danych osobowych (prywatność osoby fizycznej) nie jest adekwatna do treści wniosku z jakim wystąpił skarżący.

Należy także dodać, że anonimizacja niektórych danych osobowych nie przesądza o charakterze żądanej informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr [...], CBOSA).

W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, powinnością organu było wyczerpujące i szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość zawartych przez organ ze wskazanym przedsiębiorcą umów o usługi, oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne PWK sp. z o.o.

Wspomniany już wcześniej ogólnikowy jedynie charakter uzasadnienia w tym zakresie, dodatkowo, częściowo nieadekwatny do treści wniosku, uzasadnia przyjęcie, że organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej powołał również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010) wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 570/20, CBOSA). Ustawodawca pozostawił również uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym poglądy, że jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w konkretnym przypadku polega. Innymi słowy, do czego się odnosi. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu).

Dalej należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, CBOSA). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Wobec powyższego wskazać należy, że determinowane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisu.

W ocenie Sądu, nie wystarczy – jak to ma miejsce w sprawie - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt I OSK [...] (CBOSA), w myśl którego, nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Takiej argumentacji w zaskarżonej decyzji zabrakło. Ta część decyzji która odnosi się do powodów odmowy udostępnienia żądanej informacji w powołaniu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera się w stwierdzeniu, że "zdaniem Spółki – osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych. Dlatego też Spółka nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, naruszenie tego obowiązku wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie spółki. Tym bardziej, iż umowa (przedmiot umowy) nie jest związana z realizacją przez zleceniobiorcę funkcji publicznych."

W istocie, spółka nie sprecyzowała przyczyn dla których można istotnie uznać, że objęte wnioskiem informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, co oznacza, że w takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dla ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie ma przy tym znaczenia, czy przedsiębiorca pełni jakąś funkcję publiczną czy też nie.

W rozpatrywanej sprawie organ ograniczył się jedynie do wskazania, że osoba zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych." Tego rodzaju ogólne stwierdzenie nie wyjaśnia jednak, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do podania daty zawarcia umowy i rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów. Nie wyjaśniono też, czy informacje te stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ nie wskazał, że takie działania zostały podjęte.

Reasumując, organ nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zdaniem Sądu, organ nie wskazał również konkretnych argumentów potwierdzających zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na drugą z przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na prywatność osoby fizycznej. Należy wskazać, że nie jest wystarczające dla ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę danych osobowych jedynie przytoczenie przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych). Ponadto, jak wskazuje organ, dane osobowe pracowników nie pełniących funkcji publicznych podlegają anonimizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest udostępnienie informacji po zasłonięciu (zamazaniu) tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr [...], CBOSA) .

Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie do charakteru żądanych przez stronę informacji.

W zakresie przyjęcia nadużycia prawa w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że kwestia ta nie została wyczerpująco uzasadniona w kontrolowanej decyzji. Kategoria "nadużycia prawa" w dostępie do informacji publicznej została wypracowana w doktrynie i judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...]oraz postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK [...]stwierdził, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147;W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1).

Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Jakkolwiek więc dostęp do informacji publicznej z zasady nie podlega ograniczeniom (poza wyjątkami określonymi w art. 5 u.d.i.p.), to jednak można powołać się na okoliczność, że w danej sprawie zachodzi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej i odmówić jej udostępnienia z tego powodu. Wszakże w takim wypadku rzeczą organu jest przytoczenie w danej sprawie konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z tą konkretną sprawą (wnioskiem), a przede wszystkim z danym organem (podmiotem zobowiązanym), do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony, zaś uzasadnienie winno przede wszystkim wskazywać np. ile wniosków i w jakim czasie wpłynęło od wnioskodawcy do tego konkretnego organu oraz czego dotyczyły, jeżeli organ wywodzi nadużycie prawa w związku z liczbą składanych wniosków. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił jedynie ogólne rozważania dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy.

Końcowo już tylko należy wspomnieć, nawiązując do podniesionego w skardze zarzutu błędnego pouczenia strony o sposobie zaskarżenia decyzji z dnia [...]sierpnia 2020 r., że istotnie pouczenie jakie strona otrzymała wraz z decyzją nie było wyczerpujące, albowiem nie zawierało pouczenia o treści art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w punkcie I wyroku.

Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie w przedmiocie zwrotów kosztów postępowania znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od PWK sp. o.o. na rzecz strony skarżącej kwota 200 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.