Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1782/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 10, 77, 107, 138, 156, 157
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Rolniczego Kombinatu [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki wpisanej do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Rolniczego Kombinatu [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "[...]"), od decyzji Kierownika Delegatury w [...], działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], Nr [...] z [...] października 2018 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na podział działki o nr ew. [...] o pow. 12, 5396 ha, położonej w miejscowości [...], gm. [...], obejmującej swym obszarem park [...] wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] maja 1981 r. - działając na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 36 ust. 1 pkt. 8, art. 89 pkt. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt. 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na podział zabytkowej nieruchomości nr ew. [...] w [...] zostało zainicjowane przez [...] pismem z dnia 2 września 2013 r., uzupełnionym pismem z 6 listopada 2013 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Kierownik Delegatury w [...] nie zezwolił na podział ww. nieruchomości poprzez wydzielenie części [...] parku krajobrazowego.

Minister, w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił ww. decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kierownik Delegatury w [...], po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wydal decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w której ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków parku [...].

Minister, w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że w sprawie nie został ustalony należycie stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie było przedwczesne. Zasadnicze wątpliwości budzi, jaką powierzchnię przedmiotowej działki zajmuje park, czy 4, 5 ha czy 2, 01 ha, a także, w którym miejscu działki znajdują się poszczególne budynki. Jeśli powierzchnia działki, która miałaby zostać podzielona wynosi 12, 54 ha, to istotne znaczenie ma, czy park ma powierzchnię 4, 5 ha czy 2, 01 ha. Fotografie znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują, że na nieruchomości, która miałaby zostać podzielona - obecnie znajduje się park, natomiast potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się drzewa, jednakże nie wskazują one na istnienie starego parku [...]. Dokument "Park [...]", będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji sporządzony został w 1977 r., a zatem potwierdzał stan istniejący prawie 40 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy nie ma wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, nie ma żadnej opinii z zakresu dendrologii czy drzewoznawstwa. Nie wiadomo też, w którym miejscu oznaczono granice ochrony konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, chociaż był do tego zobowiązany kasacyjną decyzją Ministra z [...] stycznia 2015 r. i nakazał w szczególności ustalenie, w jaki sposób proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej - prowadzący jedynie do zmian w ewidencji gruntów - naruszyłby walory parkowe, zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń i prowadziłby do trwałego wyodrębnienia parceli (...) i wyjaśni okoliczności podnoszone w skardze.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2018 r., Kierownik Delegatury w [...] ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na podział przedmiotowej działki. Minister opisał poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne i wyjaśnił, że skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, przede wszystkim zarzucając organowi pierwszej instancji nie zastosowanie się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister przywołał treść art. 6 ust. 1 pkt. 1 g u.o.z i wyjaśnił, na czym polega ochrona zabytków nieruchomych oraz przesłanki podziału nieruchomości zabytkowej, ujęte w art. art. 36 ust. 1 pkt. 8 u.o.z. Wskazał też, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1981 r. park [...] w [...], gm. [...], o pow. 4, 5 ha, został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że [...] park krajobrazowy z II poł. XIX w. posiada dobrze zachowany układ pierwotnego założenia oraz bogaty drzewostan o urozmaiconym układzie gatunkowym.

Jak wyjaśnił Minister, wprawdzie powyższa decyzja o wpisie nie zawiera załącznika mapowego określającego granice parku ani wyszczególnienia działek geodezyjnych, niemniej granice wpisu organ ochrony zabytków ustalił na podstawie planu zawartego w ewidencji parku, opracowanej przez mgr. inż. [...] i mgr inż. [...] w 1977 r., gdyż - jak wyjaśnił organ pierwszej instancji - dokumentacja ta stanowiła podstawowy materiały dowodowy w postępowaniu prowadzonym w sprawie wpisu parku do rejestru zabytków. Ustalenie to potwierdza uzyskana w trakcie prowadzenia postępowania pierwszo instancyjnego opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zatem działka nr ew. [...] o pow. 12.5369 ha (powstała po połączeniu w 2011 r. działek nr [...] i nr [...]), została objęta ww. wpisem do rejestru zabytków, a w konsekwencji prawidłowo jest przedmiotem postępowania organu ochrony zabytków w sprawie pozwolenia na podział tej nieruchomości gruntowej.

Na ww. działce znajdują się także obiekty wpisane do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami: dwór (nr rej. [...], decyzja z dnia [...].07.1996 r.) oraz stajnia z magazynem zbożowym (nr rej. [...], decyzja z dnia [...].07.1996 r.).

Minister przyznał, że w tej sprawie powinien mieć na względzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Powinien więc organ rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych w innych sprawach.

W ocenie Ministra organ I instancji zastosował się do wskazań WSA, podejmując starania, aby wszechstronnie wyjaśnić przedmiotową sprawę, na podstawie dokonanych kilkakrotnie oględzin oraz ponownej analizy materiału dowodowego. Dla dokonanego w tej sprawie rozstrzygnięcia przesądzające znaczenie ma ocena organu pierwszej instancji, którą podziela organ odwoławczy, że dokonanie podziału geodezyjnego we wnioskowanym zakresie spowoduje zatarcie powiązań zwartej grupy drzew z pojedynczymi drzewami lub ich grupami, rosnącymi w dalszej części nieruchomości, a jednocześnie oderwanie od zabytkowego dworu i innych zabudowań, historycznie związanych z parkiem dworskim (stajni wraz z magazynem zbożowym).

Zasadnie bowiem stwierdził organ pierwszej instancji, że park, pomimo przekształceń, nadal pełni pierwszoplanową rolę organizującą i porządkującą przestrzeń w krajobrazie wsi [...]. Nie ulega także wątpliwości, że obszar parku stanowi teren o większej powierzchni, niż teren, który został wyznaczony w projekcie podziału przedstawionym przez wnioskodawcę. Tym samym stwierdzić trzeba, że niekorzystną konsekwencją tak planowanego podziału byłoby włączenie pozostałej części parku wraz z kilkoma mniejszymi grupami starych drzew parkowych do powstałej po podziale działki o pow. 10, 5269 ha - o odmiennym rolniczym sposobie zagospodarowania wraz ze współczesnymi zabudowaniami.

Zgoda na podział przedmiotowej działki wpłynęłaby na obniżenie wartości zabytkowych, w tym historycznych, zabytkowego obszaru. Wtórny podział zabytkowego obszaru, nieuzasadniony podziałami historycznymi, może zagrażać niepodzielności i integralności całości założenia, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej.

Skarżący wskazywał wprawdzie, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego zabytku jako całości, bowiem konsekwencje wydzielenia działki sprowadzą się w istocie do wytyczenia nowych granic na mapie geodezyjnej. Minister, powołując się na wskazane orzeczenie sądu administracyjnego (wydane w innej sprawie), stwierdził, że zakres ochrony zabytków został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania tym zagrożeniom, które nawet jedynie potencjalnie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek realnie powodują. O ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania. Organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, na której dany zabytek się znajduję, który utrwaliłby stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego.

Minister stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie neguje możliwości dokonania podziału przedmiotowej działki nr ew. [...] o pow. 12.5369 ha, a wnioskodawcy wskazano na możliwość dokonania innego podziału tej nieruchomości, poprzez wytycznie szerszych granic nowopowstałej działki, mającej w przybliżeniu powierzchnię 4, 5 ha, nawiązującą do granic parku określonych na mapach historycznych, co jednak nie spowodowało zmiany zakresu wniosku.

Odnosząc się do zarzutów z odwołania, Minister uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ "prawa dysponowania własnością. Własność jest chroniona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Kodeksu cywilnego, jednak może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kc). Ustawą, którą ogranicza właściciela w jego prawie do rzeczy jest ustawia o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku uznania danej nieruchomości za zabytek podlegający ochronie prawnej, nakłada się na jej właściciela i użytkownika wieczystego szereg obowiązków i ograniczeń, które zapewniają zabytkowej nieruchomości trwałe zachowanie i utrzymanie jej wartości".

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 3 lipca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając powyższą decyzję.

[...] zarzucił decyzji "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy jak również iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do państwa".

Skarżący zarzucił ponadto, "że utrzymując zaskarżoną decyzję Kierownika Delegatury w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2018 roku organ II instancji tak jak organ I instancji naruszył prawo materialne: w szczególności zapis art. 6 ust.1 pkt. 1 lit. g oraz art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne określenie i wpisanie do rejestru zabytków pod numerem [...] park [...] we wsi [...] o powierzchni 4, 50 ha pomimo, że decyzja wpisowa nie posiadała załącznika mapowego - graficznego, ani nie wyszczególniła działek geodezyjnych na których posadowione są wpisane do rejestru zabytków - [...]. magazyn zbożowy ze stajnią jak i inne zabudowania niewpisane do rejestru zabytków i bez przeprowadzenia szczegółowych ustaleń geodezyjnych / bez dokonania pomiarów gruntu / oraz niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, pomimo wskazań w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10.08.2016 roku sygn. akt: VII S.A./Wa 1999/15 dla organów, organ ponownie określił powierzchnię parku na 4, 5 ha, gdy z rzeczywistego stanu sprawy wynika, że obszar parku jest inny, gdyż z obszaru parku ( 4, 5 ha) Skarb Państwa w imieniu którego działała Agencja Własności Skarbu Państwa w dniu [...] listopada 1995 roku sprzedał działki numer [...] oraz [...][...] i jego żonie [...] /umowa sprzedaży w załączeniu/ a wcześniej przekazano z obszaru parku działkę [...] na rzecz gminy [...] i z tego powodu obszar parku nie może mieć i nie ma powierzchni 4, 5 ha a jedynie park ma powierzchnię około 2 ha, tak jak to określił geodeta a za nim skarżący".

Zdaniem skarżącego, Minister naruszył również "art. 2, art. 22, art. 31 ust. 2 i 3 jak i art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem praw zawartych w Konstytucji w szczególności z ograniczeniem praw skarżącego do swobodnego decydowania o swojej własności, gdy podział parku nie naruszyłby walorów parkowych, ani walorów historycznych a ponadto zostanie zachowana rzeczywista substancja zabytkowa i to w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń a o zabytkowy park dba skarżąca, co może potwierdzić organ I Instancji".

W ocenie skarżącego, w sprawie nastąpiło "naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji zasad ogólnych postępowania administracyjnego - norm prawnych w szczególności naruszenie:

"a. art. 7 oraz art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 Konstytucji / określające zasady praworządności / poprzez nie ustalenie rzeczywistego - faktycznego stanu sprawy oraz nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych / a wydanie decyzji tak organ I Instancji a za nim organ II Instancji oparł nie na własnych ustaleniach lecz na subiektywnej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w [...]

b. art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie zaznajomił skarżącego z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie na podstawie, którego to materiału zebranego przed wydaniem poprzedniej decyzji z [...].03.2015 roku, organ wydał przedmiotową decyzję. 5. skarżący zarzuca również organowi, że pomimo jednoznacznego stwierdzenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 roku sygn. akt: VII S.A./Wa 1999/15, że organ 1 Instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnił również, w szczególności w jaki sposób proponowany podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej - prowadzący jedynie do zmian w ewidencji gruntów - naruszyłby walory parkowe i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń parku, organ ponownie wbrew wskazaniom Sądu nie wyjaśnił zdaniem skarżącego istoty sprawy, a jedynie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Tym samym zdaniem skarżącego organ tak I jak i II Instancji naruszyli zasady zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

[...] wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem odwołującego z dnia 25 listopada 2013 roku, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji" i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, [...] wyjaśnił, że rzeczywiste granice parku ustalone były w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę – geodetę, który określił, że zabytkowy park zajmuje powierzchnię 2.01 ha.

Wpisując do rejestru zabytków park, nie wyszczególniono numerów działek geodezyjnych jak i ich powierzchni. Nie wykonano przy wpisie do rejestru zabytków załącznika graficznego, tym samym można stwierdzić, że organy naruszyły w tym zakresie prawo.

12 lutego 2015 roku organ I instancji dokonał pierwszy i ostatni raz oględzin parku w [...] i przy takim ustaleniu nowych faktów, w dniu [...] marca 2015 roku Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] działając z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ponownie, po rozpatrzeniu wniosku [...] o udzielenie pozwolenia na dokonanie podziału działki nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na podział wpisanego do rejestru zabytków parku [...] położonego w miejscowości [...] na działce o numerze geodezyjnym [...]o pow. 12, 5398 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt: VII S.A./Wa 1999/15 uchylił zaskarżoną negatywną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i wskazał organom jakie kwestie przed wydaniem nowej decyzji organy, w szczególności organ pierwszej instancji ma wyjaśnić, gdyż zdaniem Sądu sprawa nie została należycie wyjaśniona. Zdaniem skarżącego organ I Instancji i II Instancji wydając nowe decyzje nie uwzględnili wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 roku. Po wydaniu wyroku Sądu, organ pierwszej instancji nie podjął przez ponad rok, działań aby ponownie rozpoznać sprawę i wydać decyzję.

Organ I Instancji w swojej decyzji stwierdza, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 u.o.z. ma charakter uznaniowy, ale nie może to oznaczać dowolności w załatwieniu sprawy. Z takim stanowiskiem należałoby się zgodzić, gdyby organ ustalił prawidłowo stan faktyczny, jak i wyczerpująco na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego uzasadnił swoją decyzję, a tego zdaniem skarżącego nie uczynił.

Organ drugiej instancji w swoich ustaleniach, podnosi, że przepis art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami daje organowi konserwatorskiemu prawo do odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Zdaniem skarżącego ani organ pierwszej instancji ani organ II Instancji nie uzasadnili prawidłowo swoich ocen, co do nie wyrażenia zgody na podział działki gruntu.

Nie można się zgodzić z oceną organu odwoławczego, że Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], zastosował się do wskazań Sądu podejmując starania, aby wszechstronnie wyjaśnić przedmiotową sprawę, na podstawie dokonanych kilkakrotnie oględzin oraz ponownej analizy materiału dowodowego. Są to jedynie gołosłowne twierdzenia organu drugiej instancji, gdyż z materiałów dowodowych wynika, że doszło do jednych tylko oględzin nieruchomości, a organ pierwszej instancji nie wskazał jakie materiały podlegały ponownej analizie, gdy nowych materiałów nie ma i nie było.

Zdaniem skarżącego, podział przedmiotowej działki we wnioskowanym zakresie nie spowoduje zatarcia powiązań zwartej grupy drzew z pojedynczymi drzewami i oderwania od zabytkowego dworu i innych zabudowań historycznie związanych z parkiem. I bez podziału działki zabytkowy dwór i inne zabudowania historyczne są od parku oderwane. Podział działki zgodnie z wnioskiem nie wprowadziłby nienaturalnego podziału parku krzywizną, wyodrębniający zwartą część drzewostanu od pozostałych elementów kompozycyjnych parku wpisanego do rejestru zabytków i nie naruszyłby walorów parkowych, ani nie zakłóciłby zintegrowanej przestrzeni. Nie prowadziłby też do trwałego wyodrębnienia wtórnych parceli.

Park w jego rzeczywistych granicach, zawsze będzie parkiem, ale nie można twierdzić, że sad. którego już nie ma około 40 - 50 lat, jest też zabytkiem, gdyż można go odnowić.

Twierdzenia, że park. pomimo przekształceń, nadal pełni pierwszoplanową rolę organizującą i porządkującą przestrzeń w krajobrazie wsi [...], Minister w żaden sposób nie wykazał.

Dbając o ochronę zabytków, ingerencja organów Państwa w prawo własności musi mieć na uwadze, zasady określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - gwarancję poszanowania i ochrony własności - a nie tylko zachowanie w części zabytku, którego nie ma.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie można przez sam podział nieruchomości zniszczyć istniejące struktury funkcjonalno - przestrzenne.

Ustawa o ochronie zabytków - zdaniem skarżącego - i nie może być aktem wyższego szczebla, niż zapisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które gwarantują poszanowanie i ochronę prawa własności. Zdaniem skarżącego, brak zgody organu na podział nieruchomości nie jest uzasadniony zapisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale jedynie subiektywnym twierdzeniem tak organu I jak i II instancji.

W lakonicznej odpowiedzi na skargę Minister wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie tut. Sądu zarówno Minister, jak i organ I instancji naruszyli art. 153 p.p.s.a. Wprawdzie bowiem decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 8 u.o.z. ma charakter uznaniowy, tym niemniej sądowa kontrola tej decyzji zmierza do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Sąd bada, czy organ po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dokonał właściwej subsumpcji prawnej.

W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt: VII S.A./Wa 1999/15, w sposób wiążący dla organów obu instancji i tut. Sądu zawarł wskazania co do dalszego postępowania, uznając jednoznacznie, że sprawa nie została wyjaśniona i nie można było wydać wobec tego decyzji.

Sąd wyraźnie stwierdził, że "nie został ustalony należycie stan faktyczny sprawy, a konsekwencją tego jest nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W sprawie bowiem budzi zasadnicze wątpliwości, jaką powierzchnię przedmiotowej działki zajmuje park, czy 4, 5 ha czy 2, 01 ha, co i w którym miejscu przedmiotowej działki znajduje się – zwłaszcza budynki, w tym zabytki nieruchome czy też inne budynki, co obejmują decyzje o wpisie do rejestru zabytków, w szczególności zaś decyzja (...) o wpisie do rejestru zabytków parku dworskiego. Jeśli powierzchnia działki, która miałaby zostać podzielona wynosi 12, 54 ha, to istotne znaczenie ma, czy park ma powierzchnię 4, 5 ha czy 2, 01 ha; fotografie znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują, że na nieruchomości, która miałaby zostać podzielona – obecnie znajduje się park, natomiast potwierdzają, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się drzewa, jednakże nie wskazują one na istnienie starego parku dworskiego; dokument (...) będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji sporządzony został w 1977 r., a zatem potwierdzał stan istniejący prawie 40 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji; w aktach administracyjnych sprawy nie ma również wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, nie ma żadnej opinii z zakresu dendrologii czy drzewoznawstwa; nie ma żadnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, na które to decyzje powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wiadomo, w którym miejscu oznaczono granice ochrony konserwatorskiej".

Zarówno organ I, jak i II instancji zlekceważyły powyższą ocenę prawną Sądu. Z akt sprawy nie wynika, aby w jakikolwiek nowy sposób organa ustaliły po pierwsze wiek istniejących drzew (brak opinii dendrologicznej), granice ochrony konserwatorskiej, czy wreszcie – co jest najistotniejsze – granice zabytkowego parku, wpisanego do rejestru. Ten ostatni brak nie pozwalał organom w żaden sposób ocenić dopuszczalność podziału całej nieruchomości o powierzchni przekraczającej 12 ha – nie jest bowiem możliwe do ustalenia, w którym miejscu zabytkowego parku przebiegałby podział geodezyjny, skoro nie są znane granice parku zabytkowego. Wobec nieustalenia przez organa granic parku, nie można też umiejscowić go przestrzennie na mapie całej nieruchomości. Park nie jest bowiem odrębną ewidencyjnie działką gruntu, będącą częścią większej nieruchomości o pow. ponad 12 ha. Jest niewydzieloną w żaden sposób częścią składową tej nieruchomości.

Wskazania WSA w Warszawie, zawarte w ww. wyroku, zmierzały do tego, aby móc określić położenie parku zabytkowego w ramach całej nieruchomości i wówczas dopiero ocenić, czy podział proponowany przez skarżącego jest sprzeczny z zasadami ochrony konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że skoro przedmiotowy park został wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] maja 1981 r., to podstawą wpisu była ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. (t. jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z art. 5 pkt. 1 tej ustawy parki i ogrody dekoracyjne mogły być - pod względem rzeczowym - przedmiotem ochrony. Zgodnie z art. 14 tej ustawy, dobra kultury nieruchome wpisywane były do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ustawa ta nie była zbyt precyzyjna; nie określała nawet w podstawowy sposób zasad dokonywania wpisu. Tym niemniej, zasady te zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz.U. Nr 19, poz. 101). Zgodnie z § 4 pkt. 5 rozporządzenia, każdy dział rejestru powinien zawierać dane miejsca (miejscowość, gmina), w którym znajduje się zabytek, a dla zabytku nieruchomego także opis jego granic; jeżeli nieruchomość miał urządzoną hipotekę - numer lub nazwę księgi wieczystej (hipotecznej). Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i 5 pkt. 3, 4, 5, 6 rozporządzenia dla każdego zabytku wpisanego do rejestru prowadziło się zbiór dokumentów, opatrzony numerem rejestru, który powinien w szczególności zawierać dokumentację ikonograficzną i fotograficzną, dokumentację historyczną, dokumentację inwentaryzacyjną i rysunkową, dokumentację prawną.

Obowiązkiem więc organu I instancji, ale również i Ministra, było (nie tylko w świetle wytycznych z ww. wyroku WSA w Warszawie) ustalenie, czy wobec tego, że granice parku zabytkowego nie są określone w decyzji o wpisie do rejestru można je ustalić w oparciu o rejestr zabytków – czego organa jednak nie uczyniły. Tym samym, organa naruszyły nie tylko art. 153 p.p.s.a., ale również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Takie zlekceważenie wskazań sądowych, zawartych w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r., doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo, że organa w ogóle nie ustaliły faktów istotnych dla załatwienia sprawy, a mianowicie w jaki sposób żądany podział miałby ingerować w rzeczywiste granice zabytku lub w jaki sposób mógłby na zabytek o granicach nieustalonych ingerować.

Ani niedbałe działanie ówczesnego organu władzy konserwatorskiej w zakresie nieustalenia granic zabytku nieruchomego, ani dokonane przez ten organ naruszenie prawa (§ 4 pkt. 5 i § 6 pkt. 5 i 6 rozporządzenia z 1963 r.) nie mogą być – wbrew wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii – sanowane w chwili obecnej poprzez dokonywanie jakiejkolwiek "wykładni" tego, co tak naprawdę należy uznać za zabytek. W szczególności nie stanowi dowodu na okoliczność granic zabytku wpisanego do rejestru zabytków w 1981 r. ewidencja parku, sporządzona w 1977 roku. Jak słusznie zauważył to WSA w Warszawie w ww. wyroku, odnosi się ona do stanu faktycznego na dzień sporządzenia ewidencji parku (który wówczas nie był zabytkiem), a nie na dzień wpisu do rejestru. Granice parku zabytkowego nie wynikają również z załączonej do akt sprawy opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział w [...] z 2014 r. Po pierwsze, nie była ona podstawą wpisu do rejestru, dokonanego na 3 lata przed jej powstaniem, a po drugie nie określa (i nawet nie mogłaby określać) granic zabytkowego parku i jego szczegółowego umiejscowienia na terenie działki nr ewid. [...] o powierzchni 12, 53 ha.

W ocenie tut. Sądu, organa obu instancji nie wypełniły wskazań WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 10 sierpnia 2016 r. również dlatego, że nie ustaliły, czy park ma rzeczywistą powierzchnię 4,5 ha czy 2,01 ha. Takim wskazaniem sądowym oba organa były związane; jest nim związany również tut. Sąd, kontrolujący poprawność decyzji wydanych przez organa po uprawomocnieniu się ww. wyroku.

Z powyższych przyczyn, organ I instancji – pomimo wyraźnych zaleceń, zawartych w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1999/15 - nie ustalając granic zabytkowego parku - naruszył art. 153 p.p.s.a., ale również art. 6, 7, 8 § 1, 10 i art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te, w konsekwencji, naruszył również Minister, dodatkowo orzekając niezgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., pozwalającym na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowej decyzji organu I instancji.

Naruszenie prawa procesowego w ww. postaci w tym niewykonania zaleceń co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1999/15 poprzez nieustalenie granic parku zabytkowego miało więc bezpośredni wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyłącznie decyzję organu II instancji, a nie obie decyzje, gdyż uznał, że jeżeli z rejestru zabytków granice parku zabytkowego również by nie wynikały, wówczas Minister – zgodnie z art. 6 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – powinien był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie nieważności decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] maja 1981 r. o wpisie parku do rejestru (por. w tym zakresie komentarze do art. 157 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska, 2019). Taka bowiem wadliwa decyzja o wpisie do rejestru zabytków mogła rażąco naruszać prawo (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury w zw. z § 4 pkt. 5 i § 6 pkt. 5 i 6 rozporządzenia z 1963 r.) i być niewykonalną z uwagi na nieokreślenie obszaru objętego ochroną konserwatorską (art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a.).

Na czas trwania postępowania nadzwyczajnego, organ powinien wówczas zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie - na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Ewidentna niedbałość organu i spowodowane tym naruszenie prawa, które doprowadziły do wpisu do rejestru zabytków zabytkowego parku bez określenia jego granic nie tylko uniemożliwia organowi w takim stanie faktycznym rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o podział nieruchomości. Powoduje również, że dopiero ewentualne dokonanie poprawnego wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków (określającego jego granice i rzeczywistą powierzchnię, co było i jest wymagane prawem) umożliwiłoby organowi rozstrzygnięcie zawisłej sprawy o zezwolenie na podział nieruchomości i jest tzw. prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. – o ile okazałoby się po poprawnym wpisie, że rzeczywiście podział dotyczy zabytkowego parku.

Co więcej, te zaniedbania organu przy wpisie zabytku do rejestru nie powinny działać na niekorzyść właściciela nieruchomości, ograniczając jego uprawnienia wynikające nie tylko z art. 140 Kodeksu cywilnego, ale także z art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Skoro bowiem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, to działanie organu niezgodne z prawem (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury w zw. z § 4 pkt. 5 i § 6 pkt. 5 i 6 rozporządzenia z 1963 r.) nie może korzystać z ochrony prawnej i powinno być naprawione, choćby w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym.

Dlatego też Minister – w trybie art. 136 § 1 k.p.a. – przeprowadzi z urzędu dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia (w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu) granic parku zabytkowego, wpisanego decyzją wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia [...] maja 1981 r. do rejestru zabytków pod nr [...]. Jeżeli dane nieruchomości zabytkowej, zawarte w rejestrze zabytków, nie pozwolą na ustalenie granic zabytku, a więc sam wpis okaże się niezgodny z prawem (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury w zw. z § 4 pkt. 5 i § 6 pkt. 5 i 6 rozporządzenia z 1963 r.) Minister z urzędu powinien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji konserwatora zabytków z [...] maja 1981 r. (art. 6 k.p.a. w z w. z art. 157 § 2 i art. 156 §1 pkt. 2 i 5 k.p.a.), zawieszając niniejsze postępowanie (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.) do czasu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Powyższe zalecenie nie wyklucza jednakże możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji konserwatora zabytków z [...] maja 1981 r.( w trybie art. 157 § 2 k.p.a.) również przez skarżącego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.