Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2046/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi W.K. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

W.K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "F." złożyła do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: JWPU) wniosek o dofinansowanie projektu " [...]" na konkurs nr [...] organizowany w ramach Priorytetu VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" – Działania 6.2 "Turystyka" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] Wniosek wpisany został pod nr rejestracyjny JWPU [...].

Po przeprowadzeniu oceny formalnej, która zakończyła się dla wnioskodawczyni pomyślnie, przekazano wniosek do dalszego etapu tj. do oceny merytorycznej. Natomiast po jej zakończeniu, pismem z dnia [...] lipca 2013r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała W.K., że złożony wniosek nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności ).

W uzasadnieniu pisma wskazano, że negatywna ocena nastąpiła z powodu niespełnienia następujących kryteriów oceny wykonalności:

Kryterium nr 1 Wykonalność finansowa ;

Kryterium nr 2 Efektywność projektu ;

Kryterium nr 3 Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym;

Kryterium nr 4 Wykonalność organizacyjna( kadrowa ) techniczna i technologiczna.

W piśmie wskazano, że szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny zawierają Karty Oceny Merytorycznej, których kopie przekazano w załączeniu. Poinformowano również stronę, że zgodnie z systemem wyboru projektów do dofinansowania w trybie konkursowym otwartym bez preselekcji pierwsza wykonywana jest ocena wykonalności. Ocena ta jest oceną 0/ 1 i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym.

Z załączonych kart wynikało, że przedmiotowy projekt został oceniony przez dwóch niezależnych ekspertów, którzy (obaj) negatywnie ocenili wykonalność w ramach kryterium nr 1 i oraz nr 2. Natomiast jeden z ekspertów negatywnie ocenił również kryteria nr 3 i nr 4. Odrzucenie wniosku na etapie oceny wykonalności, zdaniem pierwszego eksperta uzasadnione jest błędnie wyliczonym poziomem dofinansowania. Ponadto w jego ocenie aktualny stan zaawansowania przygotowań do realizacji nie daje przekonywujących gwarancji na osiągnięcie zamierzonych produktów, rezultatów i oddziaływania w dopuszczalnym kawalifikowalnością wydatków okresie czasu. Zdaniem natomiast drugiego eksperta negatywna ocena wykonalności projektu uzasadniona została wnioskiem tego eksperta, iż przedstawiony projekt, mający na celu przygotowanie kompleksowej oferty turystycznej poprzez [...], sprowadza się do budowy całorocznego domu letniskowego oraz jego wyposażenia. W materiałach stwierdzono niespójności, w tym dotyczące przeznaczenia budynku na potrzeby wymagających turystów, a jednocześnie niezapełnienia łazienek ( jedna łazienka ) na 4 pokoje.

W piśmie poinformowano wnioskodawczynię o przysługującym jej prawie do złożenia pisemnego protestu.

W związku z negatywnym wynikiem oceny W.K. w dniu 21 lipca 2013r. wniosła protest na czynności związane z oceną przedmiotowego wniosku.

W obszernym uzasadnieniu protestu nie zgodziła się z dokonaną oceną. Cytując opinię ekspertów w zakresie wszystkich zakwestionowanych kryteriów oraz opis kryteriów oceny przedstawiła swoje stanowisko wobec tychże kryteriów odnosząc się do następujących elementów oceny.

Co do opinii pierwszego eksperta nie zgodziła się z jego oceną, iż harmonogram rzeczowo finansowy jest nieczytelny, bowiem nie uwzględnia rezerwy czasowej niezbędnej na przeprowadzenie postępowań przetargowych w zakresie wyboru wykonawcy, dokumentacji projektowej i robót budowlanych, gdyż wnioskodawca zobowiązał się do stosowania prawa zamówień publicznych i wskazała, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do stosowania tej ustawy z racji zapisów art. 3 ust 5 ustawy p.z.p. Zarzuciła ponadto, że nie można wnioskodawcy postawić zarzutu, że jeżeli projekt znajduje się we wstępnej fazie koncepcyjnej to nie nadaje się do wsparcia i jest niewykonalny. Wskazała, że na dzień złożenia wniosku przedstawiła wszystkie wymagane regulaminem dokumenty, a pozostałe zacznie zdobywać już po dniu złożenia wniosku.

Negatywna ocena kolejnego kryterium "Efektywność projektu," będąca konsekwencją uznania przez eksperta, że projekt jest niewykonalny czasowo, a tym samym jego realizacja nie jest zasadna z punktu widzenia relacji nakład/ rezultat również została zakwestionowana, bowiem nie zgodzono się z przyjęciem zarzutu niewykonalności czasowej. Zdaniem protestującej ekspert winien udowodnić ewentualną niewykonalność w innych, wskazanych w proteście obszarach, nie zaś obszarze czasowym. Zarzucając błędną ocenę kryterium nr 3 w zakresie dokumentacji technicznej wskazano, że ocena eksperta, iż projekt znajduje się we " wstępnej fazie koncepcyjnej" stanowi jego subiektywna ocenę, nie mającą uzasadnienia w złożonej dokumentacji projektowej. Zdaniem strony, zgodnie z regulaminem konkursu projekty na dzień złożenia wniosku nie muszą być "wysoce zaawansowane", a część dokumentów wnioskodawca może zdobyć w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a podpisaniem umowy o dofinansowanie. W zakresie kryterium nr 4 zakwestionowano prawidłowość oceny poprzez, zdaniem strony, nieprawidłowe podważenie wykonalności technologicznej inwestycji.

Podsumowując protest w zakresie powyższej oceny strona wskazała, że opinia pierwszego oceniającego

- jest niezgodna z przyjętymi kryteriami dla oceny wykonalności projektu bowiem ekspert przy każdym kryterium zastosował wykładnię rozszerzającą;

- neguje przyjęte przez IZ kryteria oceny formalnej ;

- wykazuje przez niego nieznajomość przepisów prawa krajowego oraz dokumentów programowych RPO WM;

- dokonana jest w sposób nierzetelny oraz wybiórczy bez zachowania podstawowych elementów spójności;

- bez zachowania należytej staranności w kontekście dokonywanej oceny.

W dalszej kolejności wnioskodawczyni zakwestionowała ocenę wykonalności eksperta nr 2 wskazując, że nie jest ona prawidłowa w zakresie obu zakwestionowanych przez niego kryteriów nr 1 i nr 2. Co do dokonanej przez eksperta analizy finansowej wnioskodawczyni zgodziła się ze stwierdzeniem eksperta, iż istotnie nie ujmuje ona w aktywach nieruchomości działki, nie mniej jednak przyznana przez wnioskodawcę omyłka (błąd) nie skutkuje, jej zdaniem uznaniem analizy za niewykonalną.

Zdaniem strony omyłkowo nie umieszczona w aktywach wartość nieruchomości niezabudowanej nie miała żadnego wpływu na analizę opłacalności oraz na pozostałe arkusze. Odnośnie stanu prawnego nieruchomości ubiegająca się o dofinansowanie wskazała, że do wniosku dołączono akt notarialny potwierdzający prawo własności wnioskodawczyni do przedmiotowej nieruchomości, zatem wniosek eksperta o budzącym wątpliwości stanie prawnym jest nieuzasadniony i dowodzi, iż ekspert nie wczytał się w pełną dokumentację projektową, a oceny dokonał pobieżnie.

Zakwestionowano również wątpliwości eksperta co do uznania płynnego finansowania inwestycji z uwagi na wysoki poziom kredytów oraz obecną sytuację w branży budowlanej. Zdaniem protestującej dokonana w tym zakresie ocena przeprowadzona została bez analizy dokumentacji projektowej, która wyraźnie odpowiada na ryzyka i wątpliwości ze strony oceniającego. Zdaniem strony nie jest też prawidłowy wniosek eksperta, iż przeprowadzone analizy odnoszące się do działalności turystycznej nie uwzględniają faktycznego odbiorcy usług jak również i to, że założenia nowo wybudowanego pensjonatu nie uwzględniają stosownej ilości łazienek. Ocena eksperta, iż obniża to zdecydowanie standard usług świadczy, zdaniem protestującej, iż ekspert nie zapoznał się z informacjami przedstawionymi we wniosku, w których wnioskodawca przeprowadził, jak twierdzi, gruntowną analizę samego rynku, jak również dokonał segmentacji odbiorców usług, wskazując iż ofertę przeznacza dla "ludzi świadomych ekologicznie, pochodzących głównie z dużych miast szukających powrotu do natury".

Powyższe wskazuje, że oferta nie jest nastawiona na klienta hotelowego ale opiera się na prowadzeniu pensjonatu agroturystycznego, który nie wymaga standardów tak wysokich jak w przypadku hotelu lub innych obiektów tej klasy.

W zakresie kryterium nr 2 Efektywność projektu nie zgodzono się z oceną tego eksperta, że w kontekście ilości ( 4 sypialnie na piętrze i 1 na parterze) oraz gabarytów pomieszczeń ( – 9,4 m – 13,4 i 14,4 m ), do tego 2 łazienki ( jedna na piętrze na 4 pokoje i jedna na parterze – przewidziana ilość turystów od 12- 15 została przeszacowana.

W odpowiedzi na protest pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała stronę o oddaleniu protestu mimo uznania części zarzutów za uzasadnione.

Zdaniem JWPU analiza kart ocen potwierdziła w przypadku Kryterium nr 2 "Efektywność projektu", iż ocena eksperta nr 1, który jako argument potwierdzający nieefektywność projektu wskazał jedynie na krótki okres realizacji projektu jest nieprawidłowa. Ekspert ten zdaniem instytucji Rozpoznającej Protest (IRP) nie dokonał oceny zgodnie z opisem kryteriów zawartych na karcie oceny projektu, nie odniósł się do relacji nakład/rezultat ani też do wskaźników finansowych. W związku z powyższym zarzuty wnioskodawcy odnośnie dokonanej przez tego eksperta oceny kryterium efektywności projektu zostały uznane za zasadne.

Nie zgodzono się natomiast z protestem w pozostałej części zakwestionowanych kryteriów. Zdaniem JWPU analiza wniosku oraz protestu wykazała, iż podkryterium nr 5 w zakresie kryterium nr 1 — harmonogram rzeczowo — finansowy zostało ocenione przez ekspertów prawidłowo. Zgodzono się z oceniającym, że wnioskodawca nie przewidział wystarczającego okresu czasu na przeprowadzenie postępowań przetargowych zachowując zasadę konkurencyjności. Podkreślono, że istotnie wnioskodawca nie jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie przetargu nieograniczonego i zgodzono się, że na podstawie art. 3 ust 5 tej ustawy Wnioskodawca nie ma obowiązku stosowania zapisów ustawy w ramach własnych zakupów. Jednakże zgodnie z Regulaminem konkursu Wnioskodawca, w przypadku pozytywnej końcowej oceny wniosku podpisuje umowę o dofinansowanie, której wzór został umieszczony w dokumentacji konkursowej. Zgodnie z art. 7 tej umowy: "Wydatki poniesione w ramach Projektu mogą być uznane za kwalifikowalne jeśli zostały poniesione przez Beneficjenta nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2007 r. i nie późnej niż w dniu zakończenia finansowego realizacji Projektu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz jeżeli zostały poniesione zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz zgodnie z zasadą konkurencyjności". Zapis umowy jednoznacznie nakazuje stosowanie ustawy prawo zamówień publicznych bez względu na to, czy Wnioskodawca w pozostałych zakupach (nie objętych dofinansowaniem) ma obowiązek ją stosować czy nie ma takiego obowiązku. Podkreślono ponadto, że w proteście Wnioskodawca nie informuje czy złożył już wniosek o pozwolenie na budowę.

W zakresie Kryterium nr 3. Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym nie zgodzono się z argumentacją Wnioskodawcy. Wskazano, że w tym kryterium, zgodnie z opisem na karcie, należy "dokonać oceny poprawności dokumentacji technicznej i jej spójności z informacjami dot. projektu we wniosku aplikacyjnym". Wskazując na zapisy Regulaminu konkursu, podkreślono, że wnioskodawca musi na etapie wniosku o dofinansowanie przedłożyć kopię pozwolenia na budowę (niezbędne w sytuacji budowy budynku - czyli dotyczy), jednakże na dzień składania wniosku o dofinansowanie, pozwolenie może nie być jeszcze prawomocne, musi być natomiast wystawione przez odpowiednie starostwo powiatowe. Z tego powodu [...]JWPU uznała, że ocena została dokonana w sposób prawidłowy, a dokumentacja nie jest zgodna z wnioskiem o dofinansowanie, a tym samym z prawem polskim i unijnym.

Wskazano przy tym, że użycie przez eksperta stwierdzenia "wstępna faza koncepcyjna" , zdaniem IRP nie ma wpływu na ocenę tego kryterium.

W zakresie Kryterium nr 4. Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna, zdaniem JWP analiza zapisów w karcie oceny oraz w treści wniosku wykazała, że ocena ta również została przeprowadzona prawidłowo. Zdaniem IRP oceniający mógł założyć, że wnioskodawca będzie stosował postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego. Wnioskodawca będzie musiał zastosować się do przepisów Prawa zamówień publicznych, ale w innym trybie. Podkreślono, iż wnioskodawca mógł zastosować tryb "zaprojektuj i wybuduj", w którym w jednym postępowaniu może wybrać projektanta i wykonawcę. Zgodnie z deklaracją wnioskodawcy cały proces ma zająć około roku. Należy w tym miejscu przyznać, iż wykonanie tego harmonogramu jest wątpliwe. Jeżeli projekt byłby ujęty w trybie "zaprojektuj i wybuduj" lub gdyby wnioskodawca dysponował już pełnym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę (nawet nieprawomocnym) wówczas wykonanie tego harmonogramu staje się realne.

W zakresie oceny dokonanej przez Eksperta II co do kryterium nr 1. Wykonalność finansowa JWPU stwierdziła, iż oceniając negatywnie to kryterium ekspert wskazał na dwie podstawowe kwestie: nie ujęcie w aktywach nieruchomości, na której projekt ma być realizowany oraz na nieprawidłową analizę przyszłej działalności turystycznej.

IRP stwierdziła, że wnioskodawca uznał faktyczny brak zamieszczenia ww. informacji jednakże jej nieumieszczenie, jak wywodzi w żaden sposób nie skutkuje uznaniem analizy za niewykonalną. JWPU zauważyła, że zgodnie z przyjętymi zasadami sporządzania sprawozdań finansowych amortyzacji podlegają wyłącznie budynki z wyłączeniem gruntów, dlatego nie jest to błąd dyskwalifikujący projekt.

Jednakże, jak podała, wnioskodawca jednoznacznie potwierdza, że analiza finansowa została sporządzona niepoprawnie. Wskazano, że wnioskodawca w założeniach nie opisał zakupu nieruchomości, nie została ona również uwzględniona w postaci podwyższenia wartości środka trwałego (budynku). Ze względu na ten brak zdaniem JWPU nie można uznać poprawności sporządzenia analizy finansowej.

Odnośnie prawidłowości określenia faktycznego odbiorcy usług IRP zwróciła uwagę na fakt, że wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie wskazuje, że obiekt będzie stanowił podstawową ofertę "agroturystyczną". Jednakże, co podkreślono, wnioskodawca jest przedsiębiorcą (posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej, odprowadza składki na Zakład Ubezpieczeń Społecznych) zatem nie może świadczyć usług agroturystycznych dedykowanych wyłącznie rolnikom.

Agroturystyka jak dalej wskazano, jest działalnością turystyczną realizowaną w gospodarstwach rolnych. Jest jedną z form pozarolniczej działalności gospodarczej gospodarstw rolnych.

W niniejszym projekcie, jak podkreślono wnioskodawca myli agroturystykę z turystyką wiejską, co może mieć wpływ również na słusznie, zdaniem IRP kwestionowaną przez eksperta analizę odbiorcy tej usługi.

Co do kryterium Kryterium nr 2. Efektywność projektu, zdaniem rozpoznających protest Ekspert prawidłowo odrzucił projekt w tym kryterium wskazując jako uzasadnienie brak możliwości osiągnięcia rezultatów w zakładanym okresie gdyż : "zakładane wskaźniki realnie mogą zostać osiągnięte w znacznie dłuższym okresie czasu, niż przedstawił Beneficjent, przy równoczesnym, aktywnym udziale kooperantów tego przedsięwzięcia". Wątpliwości ekspertów budzi, jak wskazano kwestia, czy w roku 2015 możliwe jest goszczenie w obiekcie 300 osób. W wyniku rozpoznania protestu zgodzono się również z zarzutem eksperta o braku odpowiedniej liczby łazienek, jak również wskazano na problem związany z właściwym określeniem faktycznego odbiorcy usług turystycznych biorąc pod uwagę fakt kwalifikowania przez wnioskodawcę proponowanej usługi jako "agroturystyki" zamiast "turystyki wiejskiej" .

Na koniec podkreślono, iż wnioskodawca w środku odwoławczym dokonuje odmiennej niż eksperci oceny treści wniosku, które podlegały weryfikacji. Wobec czego, zdaniem JWPU odmienna ocena Wnioskodawcy w stosunku do oceny Komisji Konkursowej nie może być powodem przywrócenia wniosku do ponownej oceny, o ile ocena eksperta nie jest obciążona błędami proceduralnymi. W toku analizy oceny przedmiotowego kryterium, stwierdzono uchybienia proceduralne jedynie w zakresie oceny jednego zarzutu zgłoszonego przez Wnioskodawcę co nie wpływa na zmianę ostatecznego wyniku oceny.

Przedmiotowa informacja doręczona została wnioskodawczyni w dniu 23 sierpnia 2013r.

W skardze złożonej w dniu 6 września 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowisko w sprawie negatywnego rozpatrzenia ( oddalenia ) protestu W.K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "F." zarzuciła przeprowadzenie oceny merytorycznej projektu w sposób naruszający prawo, tj. dokonanie nieprawidłowej oceny zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący w zakresie następujących kryteriów wykonalności:

- nr 1 Wykonalność finansowa

- nr 2 Efektywność projektu

- nr 3 Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym;

- nr 4 Wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna oraz to, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i komisji konkursowych powołanych w ramach RPO WM 2007-2013, tym samym wskazując naruszenie przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W obszernym uzasadnieniu swego stanowiska podtrzymała zasadniczo oraz rozwinęła dotychczasowe zarzuty podniesione w proteście. Podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nieadekwatne do meritum sprawy w zakresie oceny kryterium nr 1 przez pierwszego Eksperta. Zarzuciła, że w przypadku nieczytelności harmonogramu w zakresie nieuwzględnienia czasu na uzyskanie zezwolenia budowlanego ekspert powinien był zwrócić się do wnioskodawcy o uzupełnienie tej że informacji. Zakwestionowała argumentację organu w kontekście braku pozwolenia na budowę na etapie aplikowania. Powołując orzecznictwo NSA (min wyrok w sprawie sygn. akt II GSK 1286/12) wskazała, że w przypadku sprzeczności opinii ekspertów nie można przyjmować, że każda z opinii posiada moc dowodową i łącznie brać je pod uwagę przy podjęciu uchwały o treści niekorzystnej dla wnioskodawcy. W zakresie oceny dokonanej przez Eksperta II , co do kryterium nr 1, zdaniem skarżącej organ nie odniósł się do treści protestu, zaś ekspert nie wywiązał się z obowiązku wezwania do uzupełnienia dokumentacji. Skarżąca zarzuciła ekspertom przedstawiony wynik znajomości branży budowlanej oraz nie mające znaczenia dla określenia odbiorcy usług mylenie pojęć "agroturystyka" i "turystyka wiejska". Zarzuciła, że w zakresie dotyczącym analizy klienta organ nie odniósł się do wskazanych w skardze zapisów wniosku. Tym samym, zdaniem skarżącej organ nie ustalił stanu faktycznego, a dokonana przez instytucję ocena projektu ograniczająca się jedynie do zsumowania liczby punktów przyznanych przez ekspertów, zasadniczo różniących się w ocenie spełnienia przez oceniany projekt poszczególnych kryteriów, dokonana bez podjęcia ze strony organu działań zmierzających do rzetelnego ustalenia okoliczności faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, czyni, zdaniem strony skargę zasadną.

[...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko co do prawidłowej oceny wniosku poprzez oddalenie protestu wskazując, że przy jego rozpoznaniu organ posiłkował się opinią eksperta zewnętrznego powołanego w myśl § 11 ust 2 Procedury odwoławczej, jak również nie zgodziła się z zarzutem dotyczącym nie wystąpienia do ubiegającej się o dofinansowanie z wnioskiem o poprawę i uzupełnienie projektu. Organ nie uznał również za zasadny zarzut skargi nieprawidłowego (niejasnego, nierzetelnego) uzasadnienia dokonanej przez ekspertów oceny zakwestionowanych kryteriów.

Na wniosek Sądu JWPU przedstawiła opinię eksperta zewnętrznego odnośnie dokonanej oceny w kontekście zarzutów zawartych w proteście.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że niektóre podniesione w niej argumenty okazały się słuszne.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W przepisach art. 30c-30d ustawy przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i NSA zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uznać należy takie stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w zaskarżonym piśmie z [...] sierpnia 2013r.nr [...] WSA w Warszawie uznał, iż skarga nie podlega uwzględnieniu.

W tym miejscu wskazać należy, że spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy dokonana w sprawie ocena merytoryczna projektu "Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa przez dywersyfikacje usług o nowe projekty turystyczne" nr [...], na konkurs organizowany w ramach Priorytetu VI " Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" – Działania 6.2 "Turystyka", której wynik zakończył się oddaleniem protestu na etapie oceny merytorycznej (oceny wykonalności) została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy też jak twierdzi skarżąca z jego naruszeniem.

Analizując zasadniczy spór powstały w sprawie przede wszystkim przypominać trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. projektu o którym wyżej mowa.

Program ten został przygotowany w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (w skrócie: IZ) tym programem jest Zarząd Województwa [...], w imieniu którego część zadań wykonuje Departament Strategii i Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego. Jednocześnie wskazać trzeba, iż IZ powierzyła wdrażanie RPO WM [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (JWPU), która pełni tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej).

Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO W stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Zarząd Województwa [...] jako IZ jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy RPO WM. Dokument ten -tj. Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]2007-2013- przedstawia szczegółowy opis priorytetów z podziałem na działania, precyzując główne typy możliwych do realizacji projektów, beneficjentów, poziomy intensywności pomocy, a także precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów. Nadto wskazać trzeba, iż na podstawie art. 28 ust. 1 ww. ustawy, w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane m.in. projekty wyłonione w drodze konkursu. W takim przypadku, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania odpowiednia Instytucja ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej oraz informację o konkursie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym, zawierającą elementy określone w art. 29 ust. 2 omawianej ustawy.

Zgodnie z ww. przepisami. JWPU ogłosiła nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO WM 2007-2013 ramach Priorytetu VI " Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji" – Działania 6.2 "Turystyka" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] wskazując, iż konkurs ma charakter zamknięty bez preselekcji. Taki też tryb konkursowy przewidziano w Regulaminie konkursu (§ 3 pkt. 2).

W § 9 pkt 1 tego Regulaminu ("Ocena wniosków o dofinansowanie") podano, że złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, strategicznej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 - rozdział 6 "Opis systemu wyboru Projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wyboru finansowanych operacji".

Przedmiotowy projekt w wyniku oceny merytorycznej (wykonalności) został oceniony przez dwóch niezależnych ekspertów, którzy negatywnie ocenili wykonalność w ramach kryterium nr 1 Wykonalność finansowa oraz nr 2 Efektywność projektu. Jeden z ekspertów negatywnie ocenił również kryteria: nr 3 Dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym i nr 4 Wykonalność organizacyjna ( kadrowa ) techniczna i technologiczna"

W wyniku rozpoznania protestu JWPU uznała zarzuty skarżącej co do nieprawidłowej oceny Eksperta I w zakresie kryterium nr 2 Efektywność projektu

Zatem spór w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy ocena merytoryczna wniosku (wykonalności) w zakresie kryterium nr 1 (co do którego negatywnie wypowiedzieli się obaj eksperci) oraz nr 2, 3 i 4 w zakresie dokonanej oceny przez Eksperta II (co do kryterium 2) i Eksperta I (co do kryterium 3 i 4) została przeprowadzona prawidłowo. W tym miejscu wskazać ponownie należy, że sądowoadministracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów, odbywa się na podstawie kryterium legalności (zgodności z prawem) działania właściwej władzy publicznej (tu: Instytucji Pośredniczącej. Sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny działań ekspertów powołanych do oceny wniosków, tj. nie bada jak w warstwie merytorycznej ocena ta przebiegała. Wyeksponowania wymaga, iż sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy "sposobu dojścia" organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Sposób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane).

Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfikacji merytorycznej opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powinien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu punktacji. Zgodnie z procedurą odwoławczą JWPU w ramach przysługujących jej uprawnień rozpoznając protest dokonuje ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru. Nie uznając za prawidłową ocenę ekspertów może uznając protest za zasadny, skierować wniosek do ponownej oceny bądź o ile uznaje, że wniosek został jednak prawidłowo oceniony wobec niespełnienia danego kryterium rozpatrzeć protest negatywnie, wskazując jednocześnie i szeroko uzasadniając dlaczego sporne kryterium nie zostało uznane za spełnione. Ocena ta winna być spójna rzetelna i należycie uzasadniona. W tym zakresie Instytucja Rozpoznająca Protest (IRP) może skorzystać, tak jak miało miejsce w sprawie niniejszej z opinii eksperta zewnętrznego odnośnie prawidłowości dokonanej oceny w kontekście zarzutów podniesionych w proteście. W ocenie Sądu w tak zakreślonych ramach kontroli sądowej rozstrzygnięć konkursowych, zarzutu dowolności i braku zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów nie można postawić ocenie projektu wyrażonej w zaskarżonej informacji. Wskazane oceny ekspertów potwierdzone zaskarżonym rozstrzygnięciem nie noszą cech dowolności i wbrew stanowisku skarżącej są w sposób wystarczający uzasadnione (tak co do motywów, jak i przyjętej punktacji).

Zgodnie z Regulaminem konkursu ocena wykonalności jest oceną ,,0/1" i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Wniosek musi uzyskać pozytywną ocenę we wszystkich kryteriach wykonalności. W sprawie niniejszej ocena wykonalności została zakwestionowana przez obu ekspertów. Uznając, że projekt winien zostać odrzucony na etapie wykonalności obaj eksperci byli zgodni w tym zakresie mimo, że każdy z nich położył nacisk na różne kwestie dokonując oceny w ramach tzw. podkryteriów. Powyższe, zdaniem Sądu nie oznacza, jak zarzuca skarżąca że oceny te okazały się sprzeczne, a tym samym spowodowały konieczność przywrócenia projektu do ponownej oceny.

Powołany do oceny protestu ekspert zewnętrzny potwierdził bowiem prawidłowość dokonanej oceny wykonalności, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyniku rozpoznania protestu, z którym zasadniczo należy się zgodzić. IRP prawidłowo bowiem wskazała i wyjaśniła, że wnioskodawca nie przewidział wystarczającego okresu czasu na przeprowadzenie postępowań przetargowych zachowując zasadę konkurencyjności. Wnioskodawca w trakcie realizacji niniejszego projektu powinien przewidzieć stosowanie ustawy prawo zamówień publicznych. Jest do tego zobligowany przepisami umowy o dofinansowanie oraz oświadczenia dokonanego we wniosku o dofinansowanie (pole 19 wniosku).Wnioskodawca nawet jeżeli istotnie nie jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania w trybie przetargu nieograniczonego, a na podstawie art. 3 ust 5 ustawy prawo zamówień publicznych jeżeli nawet nie ma nie ma obowiązku stosowania ustawy zamówień publicznych w ramach własnych zakupów w przypadku podpisania umowy o dofinansowanie ponosząc wydatki w trakcie realizacji projektu zobowiązany jest do stosowania zasady konkurencyjności przez cały okres realizacji projektu § 3 pkt 13 Regulaminu konkursu. IRP w ramach oceny tego kryterium właściwie uzasadnia i wskazuje na brak możliwości spełnienia kryterium dot. zachowania zasady konkurencyjności biorąc pod uwagę stopień zaawansowania inwestycji (brak pozwolenia na budowę).

Podkreślić należy na co zwraca uwagę ekspert zewnętrzny, że Wnioskodawca nie poinformował czy złożył już wniosek o pozwolenie na budowę –a jeśli zamierza czekać ze złożeniem wniosku na ostateczne wyniki oceny, ryzyko opóźnień w projekcie i harmonogramie rzeczowo – finansowym, o którym pisze Oceniający uprawdopodobnia się w znacznym stopniu.

Ocena tego kryterium w zakresie wykonalności finansowej dokonana przez Eksperta II również, zdaniem Sądu w zaskarżonej informacji okazała się poprawna i należycie uzasadniona, mimo że akcenty tej oceny zostały inaczej rozłożone. IRP wskazuje bowiem jednoznacznie na błąd dotyczący analizy finansowej. Skarżąca bowiem nie opisała zakupu nieruchomości, nie została ona uwzględniona w postaci podwyższenia wartości środka trwałego budynku. Wnioskodawca próbuje minimalizować swój błąd twierdząc, że nie wpłynął o na wykonalność ekonomiczną, a o uzupełnienie czy poprawienie danych jak wywodzi, oceniający mógł zwrócić się do strony. W tym miejscu Sąd uznaje za zasadne te argumenty organu, iż możliwość zwrócenia się, na etapie oceny merytorycznej do wnioskodawcy o poprawę czy uzupełnienie wniosku, o czym stanowi zapis § 23 pkt 1 Regulaminu oceny nie ma charakteru obligatoryjnego. Podkreślić bowiem należy, że za poprawność i dbałość należytego sporządzenia projektu, zgodnie z zapisami Regulaminu Konkursu i Instrukcji wypełniania wniosku odpowiedzialny jest wnioskodawca.

Dlatego też skoro bezsprzecznie stwierdzono, że nie można uznać poprawności sporządzenia analizy finansowej wniosek, iż z tego względu projekt nie jest wykonalny finansowo okazał się słuszny.

Zasadnie również, zdaniem Sądu uznano brak spełnienia kryterium nr 2 Efektywność projektu w ocenie dokonanej przez Eksperta II.

W wyniku weryfikacji wniosku w zaskarżonej informacji stanowiącej wynik rozpoznania protestu z powołaniem się na opinię eksperta zewnętrznego wyraźnie wskazano i właściwie, zdaniem Sądu uzasadniono stanowisko z jakich powodów nie uznano spełnienia tego kryterium wskazując, że projekt jest nieefektywny kosztowo. Uzasadnienie stanowiska, iż w dobie turystyki w XXI wieku uwzględnienie takiego standardu jak zapewnienie łazienki w każdym pokoju zarówno w turystyce wiejskiej, w tym w agroturystyce (zatem niezależnie od rodzaju usług jakie miałaby świadczyć skarżąca) jest na poziomie dziennym, jest właściwe i jak najbardziej do przyjęcia. IRP właściwie się również podkreśliła, iż odrzucenie projektu w tym kryterium uzasadnione jest brakiem możliwości osiągnięcia rezultatów w zakładanym okresie.

Wskazano bowiem z jednej strony na podane przez wnioskodawcę osiągnięcie rezultatów jednakże w sposób właściwy i uzasadniony zakwestionowano możliwość ich osiągnięcia w 2015 r. tj. w okresie w rok po zakończeniu realizacji inwestycji. Z tego też względu nie można również zgodzić się z podnoszonym przez skarżącą zarzutem nierzetelnej oceny projektu.

W zakresie kryterium nr 4 Wykonalność organizacyjna( kadrowa ) techniczna i technologiczna zasadne jest stanowisko JWPU, że projekt jest niewykonalny technologicznie z uwagi na zadeklarowany okres rzeczonej realizacji inwestycji od X 2013 r. do XI 2014 r., a także osiągnięcia zadeklarowanych produktów do dnia 31 grudnia 2015 r. jak również ze względu na konsekwencje czasowe wynikające także z tego, iż wnioskodawca nie wskazał, że przewiduje realizację projektu w trybie" zaprojektuj i wybuduj", w którym, w jednym postępowaniu może wybrać projektanta i wykonawcę. W tym zakresie uwzględniono również i te okoliczności, że wnioskodawca nie dysponuje również projektem budowlanym ani nawet pozwoleniem na budowę ( nawet nie prawomocnym ).

Sąd natomiast nie podziela argumentacji IRP w zakresie oceny kryterium nr 3 "Dokumentacja techniczna", w jakiej zarzuca skarżącej brak dołączenia do wniosku kopii pozwolenia na budowę. Słusznie organ wskazuje, że w kryterium nr 3 zgodnie z opisem na karcie oceny projektu należy "dokonać oceny poprawności dokumentacji technicznej i jej spójności z informacjami dot. projektu we wniosku aplikacyjnym". W regulaminie konkursu art. 12 wykazano, jakie dokumentu muszą być załączone do wniosku o dofinansowanie. W pkt. 5 wskazano: "Kopia pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – jeżeli dotyczy. Wnioskodawca na etapie złożenia wniosku nie musi dysponować prawomocnym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem budowy, jednak najpóźniej do dnia podpisania umowy o dofinansowanie zobowiązany jest dostarczyć kopie dokumentów do JWPU. Gdy wnioskodawca na moment składania wniosku o dofinansowanie nie dysponuje prawomocnym pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem budowy lub wykonaniem robót budowlanych wówczas jest zobowiązany do zaznaczenia pola: "NIE" na liście załączników w punkcie "J" wniosku o dofinansowanie".

Z powyższych zapisów, zdaniem Sądu nie wynika, wbrew twierdzeniu organu że ubiegający się o dofinansowanie winien złożyć pozwolenie na budowę nawet nieprawomocne, a brak tego dokumentu jest oceniany w kategorii kryteriów merytorycznych. Wnioskodawca wypełnił wniosek zaznaczając, że nie dysponuje prawomocnym pozwoleniem na budowę. Wniosek przeszedł pomyślnie ocenę formalną w zakresie jego kompletności, zatem obecnie nie można wnioskodawcy zarzucać, że dokumentacja techniczna jaką przedłożył nie jest zgodna z wnioskiem, a tym samym z prawem polskim i unijnym bowiem nie zawiera dokumentu jaki należało złożyć.

Nie mniej jednak, zdaniem Sądu ocena powyższego kryterium nie stanowi o uznaniu skargi w zakresie błędnej, jak skarżąca wywodzi ocenie wniosku w zakresie kryterium wykonalności gdyż nawet uznając za spełnione kryterium nr 3 pozostałe kryteria tej oceny nr 1 i nr 2 ocenione zostały negatywnie przez obu ekspertów zaś kryterium nr 4 przez jednego z nich, co przesądza w rezultacie o negatywnej ocenie merytorycznej wniosku na tym etapie i jego odrzuceniu.

Mając na względzie powyższe oraz opis projektu skarżącej jak również obowiązujące w tym względzie przepisy prawa Sąd zgadza się z oceną wniosku -dokonaną przez JWPU, a skoro tak, to działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę należało oddalić.