Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 828/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4, art. 6, ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 353/14 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I.K. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 353/14, zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącego I. K. z dnia 27 marca 2014 r. oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W piśmie z dnia 27 marca 2014 r. I. K. wniósł o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej w skrócie jako "ustawa" dokumentów stanowiących odpowiedzi na skargi (wraz ze wszystkimi załącznikami) Rady Miasta Krakowa z dnia 7 i 8 stycznia 2013 r. wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do spraw ze skarg na uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. i 13 marca 2014 r. o numerach LXIII/918/12 i LXIX/998/13 w przedmiocie gospodarowania odpadami.

W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta Krakowa poinformował stronę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnił też, że zgodnie z art. 12a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", akta sprawy udostępnia się stronom postępowania, a strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, żądając zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Stwierdził, że domaga się udostępnienia dokumentów urzędowych będących w posiadaniu organu, a nie - jak uważa Prezydent Miasta Krakowa - udostępnienia akt postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Nadto żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną, gdyż stanowi informację o sprawach publicznych oraz jest dokumentem urzędowym, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Swoje stanowisko skarżący poparł licznym orzecznictwem sądowym wskazując, że na szczególną uwagę zasługują dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 listopada 2012 r. o sygnaturach akt: II SAB/Kr 145/12 i II SAB/Kr 146/12, od których Prezydent Miasta Krakowa nie wniósł skarg kasacyjnych i je wykonał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tych sprawach zobowiązał Prezydenta Miasta Krakowa do: "udzielenia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii tych pism dotyczących postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, sygn. akt: III SA/Kr 398/11, które znajdują się w posiadaniu Prezydenta Miasta Krakowa" (II SAB/Kr 145/12) i "udzielenia informacji publicznej w zakresie przekazania kopii tych pism dotyczących postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie sygn. akt: III SA/Kr 1440/10, które znajdują się w posiadaniu Prezydenta Miasta Krakowa" (II SAB/Kr 146/12). Skarżący zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta Krakowa udostępnia informacje (dokumenty) dotyczące różnych spraw toczących się przed sądami administracyjnymi, ale z wyjątkiem wybranych informacji obejmujących kwestie związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czyli informacji, których dotyczy przedmiotowa skarga.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swój pogląd, że pismo procesowe złożone w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowi informacji publicznej. Organ zauważył, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie informacji publicznej obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Wskazując na art. 1 ust. 1 ustawy podkreślił, że jej zakresem objęte są wyłącznie dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości, tj. treść wszelkiego rodzaju dokumentów, wystąpień, opinii i ocen niezależnie od ich adresata i osoby je sporządzającej, a nie dokument źródłowy. Dlatego też, zdaniem organu, nie każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy posiada walor informacji publicznej.

Ponadto, powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych organ stwierdził, że dokument o charakterze ściśle procesowym nie mieści się w zakresie definicji dokumentu urzędowego, gdyż nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt dokonania określonej czynności procesowej. Informacja zawarta w takim dokumencie nie spełnia cechy informacji publicznej – ostateczności, gdyż co do zasady każda czynność procesowa strony postępowania, w tym czynność zmaterializowana w piśmie procesowym, nie ma charakteru ostatecznego, skoro potencjalnie może zostać cofnięta lub zmodyfikowana późniejszym działaniem strony. W konsekwencji stanowi tylko jeden z kroków prowadzący do wytworzenia ostatecznego rezultatu każdego postępowania, jakim jest wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia.

Organ wskazał ponadto, że bez względu na sposób kwalifikacji pisma procesowego złożonego w konkretnym postępowaniu sądowym jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, jej przepis art. 1 ust. 2 wyłącza stosowanie jej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Takim przepisem szczególnym jest

art. 12a § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym akta sprawy udostępnia się stronom postępowania oraz art. 23 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. – dalej jako "p.u.s.a.") w związku z § 21 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1646 ze zm.) oraz art. 43 p.u.s.a. w związku z § 21 pkt 3 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (M. P. z 2010 r., nr 86, poz. 1007 ze zm.) regulującymi prawo dostępu do akt sprawy osobom niebędącym stronami w postępowaniu. W ocenie organu, nawet przy przyjęciu, że treść odpowiedzi na skargę wniesionej przez Gminę Miasta Kraków stanowi informację publiczną, to zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy jej udostępnienie określają odrębne przepisy procedury sądowoadministracyjnej. Wobec kategorycznie sformułowanego przez skarżącego wniosku o udostępnienie kopii pisma procesowego, organ nie miał możliwości zadośćuczynić obowiązkowi ustawowemu wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz mieszczącemu się w jej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając za zasadną skargę wniesioną przez I. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wydał wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd powołał się na treść art. 61 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP a także art. 1 ust 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy i w rezultacie stwierdził, że skarżący zasadnie uważa, iż żądane przez niego dokumenty stanowią informacje publiczną. Sąd zauważył bowiem, że akta sprawy sądowej jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Tym samym żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Reguły tej nie można jednak przenosić na poszczególne dokumenty, które w tych aktach się znajdują, a które jako zawierające informacje o sprawach publicznych z samej natury mają charakter informacji publicznej. Sam dokument natomiast, a nie tylko zawarte w nim informacje, wbrew stanowisku organu, ma charakter informacji publicznej i po ewentualnej jego animizacji powinien być na żądanie udostępniony.

W kontekście powyższego Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie domagał się wglądu do całości akt sprawy (co należałoby traktować jako żądanie informacji o zbiorze dokumentów), ale dokumentu sporządzonego na potrzeby postępowania sądowego i przez stronę tego podstępowania, która jest zarazem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a sam dokument dotyczy spraw publicznych.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że jak podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73-74 K.p.a., art. 156 i 321 Kodeksu postępowania karnego, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 P.p.s.a. (...) Z art. 12a § 2 P.p.s.a. wynika, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania i mają one prawo przeglądania akt i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt. Należy uznać, że dotyczy to akt zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie przesądza, czy Prezydent Miasta Krakowa powinien udzielić żądanej informacji (przekazać dokumenty które sam wytworzył na potrzeby postępowania sądowego), czy odmówić udzielenia tej informacji jako dotyczącej postępowania sądowego - a zatem dokumentu zawierającego informację publiczną co do którego ograniczenia w ich dostępie zawierają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa odmówił stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Tym samym, żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w bezczynności.

W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd pierwszej instancji rozważał charakter stwierdzonej bezczynności organu i w konsekwencji uznał, że nie nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Od wydanego w niniejszej sprawie wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Krakowa domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 zd. 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i w konsekwencji zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, jak również na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy, art. 1 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 12 a § 2 zd. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 21 ust. 2 pkt 3 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych.

Uzasadniając zgłoszony zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ ponownie wskazał, że w jego opinii w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że w sprawie nie doszło w ogóle do bezczynności, rozumianej jako obowiązek organu wynikający z przepisów do wydania decyzji lub innego aktu, bowiem rozpatrując wniosek skarżącego Prezydent Miasta Krakowa poinformował go jakie przepisy regulują dostęp do pism procesowych złożonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący miał zatem zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie i został o tym poinformowany przez organ.

Z kolei uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną, jako przedmiotem prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP oraz nośnikiem tej informacji, gdyż prawo do informacji, zdaniem strony, obejmuje dostęp tylko do takich dokumentów urzędowych, które zawierają informację publiczną. Definiując zaś dokument urzędowy jako nośnik materialny określonej informacji należy badać również fakt, czy utrwalona informacja ma charakter publiczny. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że dokument o charakterze ściśle procesowym (a takim jest odpowiedź na skargę) nie ma samodzielnego bytu, bowiem sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu, zatem nie mieści się w zakresie pojęcia dokumentu urzędowego. Nadto elementem konstytutywnym pojęcia informacji publicznej jest jej wiążący i wywierający skutki w sferze publicznej charakter. Takiego waloru nie ma natomiast pismo strony w postępowaniu, gdyż może ono być potencjalnie cofnięte lub zmodyfikowane, zatem należałoby przypisać mu raczej charakter pisma wewnętrznego, które choć związane jest ze sprawami publicznymi, to jednak nie przesądza o treści orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawą uwzględnienia skargi w sprawie było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że dokument sporządzony przez Prezydenta Miasta Krakowa zawierający stanowisko organu w odniesieniu do wniesionej na jego czynność lub akt skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, a tym samym i informację publiczną w znaczeniu określonym w jej art. 1 ust. 1. Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe.

Podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. Prezydent Miasta Krakowa niewątpliwie jest organem przewidzianym w ustawie jako organ władzy publicznej w świetle jej art. 4 ust. 1 pkt 1. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Wątpliwości dotyczą spełnienia kryterium przedmiotowego, a zatem czy żądane we wniosku dokumenty dotyczą sprawy o charakterze publicznym czy sprawy o charakterze prywatnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mimo krytyki tej definicji w piśmiennictwie i orzecznictwie m. in. obarczenia jej błędem ignotum per ignotum (wyjaśnienia pojęcia nieznanego przez inne nieznane) nie sposób nie dostrzec, że jej niedookreślony charakter wynika przede wszystkim z trudności takiego określenia informacji publicznej które w pojęciu tym mieściłoby wszelkiego rodzaju informacje tworzone lub odnoszone do władz publicznych lub podmiotów wykonujących zadania publiczne. Taka definicja również sprawia, że wszelkiego rodzaju ograniczenia w dostępie do informacji muszą być interpretowane przez pryzmat i w kontekście obywatelskiego prawa do informacji zagwarantowanego w ustawie zasadniczej. Pomimo szerokiego rozumienia informacji publicznej, fakt, że pewien dokument został wytworzony przez organ, bądź że jest w jego posiadaniu nie jest wystarczający dla uznania, że jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. W świetle zawartej w tym przepisie definicji musi on jeszcze dotyczyć "sprawy publicznej". Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

Wprawdzie, użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej to jednak nie oznacza, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie chodzi o pismo procesowe organu stanowiące odpowiedź na skargę w sprawie sądowoadministracyjnej, czyli o pismo zawierające oficjalne stanowisko organu w odniesieniu do skargi innego podmiotu na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wymienioną w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym przypadku chodzi o sprawę sądowoadministracyjną ze skargi innego obywatela na uchwałę organu gminy. Co charakterystyczne, skarga taka wnoszona jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) przez podmiot, który twierdzi, że uchwała narusza jego interes prawny, czyli interes znajdujący co do zasady podstawę w przepisie prawa materialnego, określany w piśmiennictwie i orzecznictwie jako interes indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Jego naruszenie zaskarżoną uchwałą warunkuje kontrolę jej legalności i skutkuje tym, że jest ona przeprowadzana w granicach tego interesu. Powyższe sprawia, że pomimo iż przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej (uchwała w sprawie dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi) sprawa sądowoadministracyjna dotyczy indywidualnej sprawy skarżącego. Odpowiedź na taką skargę wyraża zatem oficjalne stanowisko organu w zakresie legalności jego uchwały ale w kontekście naruszonego interesu prawnego osoby wnoszącej skargę. Pismo takie zatem nie należy do kategorii informacji spraw publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy, a w szczególności nie stanowi "stanowiska w sprawie publicznej", o którym mowa w punkcie 4 lit. b tego przepisu. Wręcz przeciwnie, jest to stanowisko w sprawie indywidualnej, a przede wszystkim nie publicznej występującej w relacji obywatel – organ administracji. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 odsyła do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny" odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom D-Ś red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843) mogących interesować ogół obywateli. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka w tym również jego interesu prawnego. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności "stanowisko organu w sprawie publicznej" to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego. W konsekwencji treść art. 6 ustawy, pomimo że jak wskazano wyżej nie zawiera zamkniętego katalogu rodzajów informacji publicznej, to ma istotne znaczenie dla interpretacji czy dany dokument, a w szczególności zawarta w nim treść jest informacją publiczną. Skoro bowiem ustawodawca w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przed organami czy przed sądami zdecydował, że informacją tą są informacje zawarte w aktach administracyjnych czy orzeczeniach sądowych (por. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy), to tym samym określił pewną granicę ingerencji innych osób w dostępie do prywatnych spraw obywateli rozstrzyganych w postępowaniach przed organami i sądami. Sprawa ze skargi obywatela na uchwałę organu gminy w zakresie naruszenia jego interesu prawnego nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie jej rozpoznanie niesie w sobie również informacje o działalności organu władzy, w tym również i sądu rozpoznającego taką sprawę, to jednak zawiera w sobie przede wszystkim element prywatności. Z regulacji zawartych w art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy wynika, że sprawy indywidualne właśnie z uwagi na występujący w nich element prywatności unormowane zostały w sposób szczególny. Chcąc z jednej strony zagwarantować osobie występującej do organu czy sądu o rozstrzygnięcie jej sprawy ochronę jej prywatności, a z drugiej zagwarantować dostęp do informacji publicznych związanych z jej rozpoznaniem przez organ władzy ustawodawca w przywołanych regulacjach wyselekcjonował te, które w jego ocenie posiadają taki walor tj. informacja o sposobie przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwienia lub rozstrzygania oraz treść aktów, rozstrzygnięć i orzeczeń. Dodatkowy szerszy dostęp społeczeństwa i poszczególnych obywateli do rozstrzyganych przed organami i sądami spraw indywidualnych ustawodawca zagwarantował w poszczególnych procedurach regulujących ich rozpoznawanie. Wszystko to dowodzi, że odpowiedź na skargę tak jak i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej.

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12 (orzeczenie dostępne na stronie htttps://cbois.nsa.gov.pl) w której przedmiotem żądania było udostępnienie kserokopii wszystkich pozwów i skarg z którymi wystąpiła Prokuratoria Generalna w podanym we wniosku okresie. Orzeczeniem tym kierował się też w niniejszej sprawie organ wnoszący skargę kasacyjną. W istocie można dostrzec w nich pewną analogię polegającą na tym, że w każdej z tych spraw przedmiotem żądania było udostępnienie dokumentu o charakterze ściśle procesowym odnoszącym się do spraw indywidualnych z udziałem podmiotów prawa prywatnego (z powództwa Skarbu Państwa jak w przypadku sprawy I OSK 896/12, bądź ze skargi indywidualnego podmiotu na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej jak w niniejszej sprawie). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do treści żądania strony wyjaśnił: "Na gruncie niniejszej sprawy pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzany jest wyłącznie w ramach toczącego się procesu. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, pozew stanowi żądanie podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt wniesienia danego pozwu do sądu, natomiast sam pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku pozwu będącego dokumentem ściśle procesowym." Powyższy pogląd znajduje również zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w której przedmiotem żądania jest odpowiedź na skargę pochodząca wprawdzie od organu i zawierająca jego stanowisko co do legalności jego uchwały, ale odnosząca się do skargi i przedstawionego w niej naruszenia interesu prawnego osoby skarżącej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Wobec zasadności kluczowych podstaw skargi kasacyjnej badanie pozostałych nie miało większego znaczenia, tym niemniej należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył pozostałych powołanych przepisów, a w szczególności art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie odpowiada wszystkim wymaganiom prawa, zawiera wszystkie elementy, o których mowa w pierwszym z tych przepisów. Z kolei fakt, że Sąd ten dokonał innej oceny sprawy z punktu widzenia przepisów prawa materialnego nie uzasadniał zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., który to zarzut zresztą nie został uzasadniony. Nie miało również miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej norm regulujących dostęp osób trzecich nie będących stronami do akt spraw sądowoadministracyjnych z przyczyn prawidłowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.