Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 631/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. znak [...] Prezydent Miasta - powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – określanej dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. Nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Nr 2015 r., poz. 1013) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.) orzekł o nałożeniu na L.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z. karę pieniężną w wysokości 475,20 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy ul. [...] na wysokości budynku nr 89.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających w terenie w dniu [...] kwietnia 2017 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany na ul. [...] na wysokości budynku nr 89 zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (2,30m x 1,29m = 2,97 m2). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2017 r. pismem znak [...] wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Czynności sprawdzające w terenie do dnia 13 kwietnia 2017 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego.

W dniu 11 maja 2017 r. do organu wpłynęło pismo wraz z umową najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawartą z H.N.. W związku z tym w dniu 15 maja 2017 r. wysłano do wynajmującej kontener pismo znak [...] z prośbą o udzielenie informacji w przedmiotowym temacie ustawienia kontenera na gruz w pasie drogowym na ul. [...] na wysokości budynku nr 89. W dniu 23 maja 2017 r. wpłynęła odpowiedź z której wynika, że kierowca bez konsultacji ustawił kontener w najdogodniejszym do rozładunku miejscu. Ponadto H.N. nie została poinformowana co podpisuje jak również nikt nie sprawdził czy jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jak wynika z przedstawionej umowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. W dniu 7 lipca 2017 r. Urząd Miasta wysłał pismo do L.Z. z prośbą o zajęcie stanowiska w świetle oświadczenia osoby wynajmującej kontener. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. na podstawie którego nałożona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa jaką strona zawarła z określonym podmiotem. Zdaniem organu umowa nie jest władna zmienić kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, dodając, iż umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Według organu ustalenia przez niego poczynione potwierdzają, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był L.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z., gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener. Z przedstawionej umowy nie wynika, iż osoba zamawiająca kontener wskazała jego usytuowanie. Nie zostało to również potwierdzone przez H.N. w piśmie wyjaśniającym.

W końcowej części uzasadnienia organ podał sposób wyliczenia nałożonej w przedmiotowej sprawie kary pieniężnej (2,97 m2 x 4,00 zł x 10 (opłata karna) x 4 dni = 475,20 zł).

Na powyższą decyzję L.Z. złożył w terminie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji odwołujący L.Z. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

1. Art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego,

2. Art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,

3. Art. 28 w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie w odniesieniu do odwołującego się, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając odwołanie skarżący wskazał, że nie był zajmującym pas drogowy. Stosownie do informacji jakich skarżący udzielał w toku postępowania, podmiotem, który w tym okresie był dysponentem spornego kontenera była H.N.. Zdaniem skarżącego, w decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy okoliczności faktycznych sprawy, przedstawienia materiału dowodowego i jego oceny zgodnej z zasadami jakie wyznacza organowi art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Odnosząc się do istoty spornej odpowiedzialności administracyjnej, skarżący uznał, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu, a organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. a zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust 4-6 u.d.p.

Na podstawie treści powołanych przepisów, w kontekście okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Kolegium przyjęło, że zajęcie pasa drogowego pod kontener budowlany stanowi zajęcie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., tj. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust 2 pkt 1-3 u.d.p. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - znajduje potwierdzenie w treści pkt 4 załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. Nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pas drogowy ulicy [...] na wysokości budynku nr 89 został zajęty bez zezwolenia, poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z. w okresie od dnia [...] kwietnia do dnia [...] kwietnia 2017r. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w sporządzonych w tych dniach notatkach służbowych oraz fotografiach. W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ sporządził również protokół na okoliczność przeprowadzenia pomiarów kontenera, który jak ustalono zajął powierzchnię 2,97 m2. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego. Organ załączył również do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako powiatową.

Za sporne uznało Kolegium w rozpoznawanej sprawie określenie podmiotu, którego powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 40 u.d.p., jak też inne przepisy u.d.p. nie określają wprost, jaki podmiot powinien uzyskać stosowne zezwolenie.

Mając na uwadze treść powołanych powyżej przepisów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy uznał, iż podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest ten, który fizycznie dokonał zajęcia, w szczególności, gdy zajęcie zostało dokonane w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej, w której zakresie mieści się dokonywanie czynności wymagających stosownego zajęcia, a jest ono dokonywane bezpośrednio przez ten podmiot, czy też działających na jego rzecz pracowników. Okoliczności tej zdaniem Kolegium, w sytuacji faktycznego umieszczenia obiektu w pasie drogowym przez takiego przedsiębiorcę nie jest w stanie zmienić treść zawartej pomiędzy takim przedsiębiorcą a zleceniodawcą umowy. W ocenie Kolegium dotyczy to także sytuacji, w której zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania, jak też podpisze oświadczenie, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości oraz że posiada wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem i jest nim skarżący jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów, do którego należał postawiony w pasie drogowym kontener. Podobnie jak w innych decyzjach dotyczących tego samego skarżącego, opartych na podobnych stanach faktycznych organ podkreślił, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Tego charakteru, w ocenie organu, nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł z wynajmującą kontener. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, w ocenie organu nie wywiera skutków prawnych na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa skoro to przedsiębiorca (wynajmujący) podstawia i odbiera kontener.

Jak podkreślił organ odwoławczy, z uwagi na rodzaj obiektu, jaki stanowi przedmiotowy kontener, zarówno dowóz, umieszczenie, jak i odbiór realizowane są przez L.Z. w ramach profesjonalnej działalności gospodarczej. W ocenie organu to jego należy uznać za podmiot zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w razie jego braku, do uiszczenia kary pieniężnej za umieszczenie kontenera w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia.

SKO zaznaczyło, że zawarta przez L.Z. umowa mogła stanowić okoliczność kształtującą stan faktyczny sprawy, ale jedynie w takim wypadku, gdyby skarżący w toku prowadzonego postępowania wykazał, że kontener został posadowiony przez niego w miejscu i w zakresie powierzchni oraz w czasie, co do którego na rzecz innego podmiotu wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a kontener posadowiony jest w zakresie zezwolenia, w związku z umową zawartą przez L.Z. ze stroną, która stosowne zezwolenie otrzymała i z którego treścią skarżący się zapoznał. W przeciwnym razie posadowienie kontenera bez tego rodzaju związku umowy z uzyskanym zezwoleniem skutkuje zajęciem pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przez L.Z..

Ponadto Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył karę i zasadnie obciążył nią skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.Z., reprezentowany przez r. pr. R.J. zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie podmiotu zobowiązanego jak i czasookresu zajmowania pasa;

2. art. 78 w zw. z art. 77 § i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowny jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

4. art. 28 w zw. z art. 104 § 1 , art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania;

5. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wskazany kontener ustawił w spornym miejscu jedynie w imieniu i na rzecz swojej kontrahentki, tj. H.N., która wynajęła ten kontener. Jak wynika z wiążącej skarżącego z wskazaną osobą umowy, zleceniodawca (kontrahent skarżącego) wskazuje miejsce posadowienia kontenera i jednocześnie oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. W przypadku ustawienia kontenera w pasie drogowym, Zleceniodawca oświadcza, że na czas trwania niniejszego zlecenia, posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego. Zatem zajmującym pas drogowy w w/w sprawach nie był skarżący, lecz właśnie wskazany podmiot, który w świetle wiążącej umowy, nie tylko wiedziała o ciążących na niej obowiązkach publicznoprawnych, ale złożyła oświadczenie, że posiada stosowne dokumenty uprawniające ją do korzystania z miejsca, w którym kontener zostanie posadowiony. Ponadto H.N. nie zgłaszała reklamacji, zastrzeżeń co do miejsca posadowienia spornego konteneru, w pełni akceptując jego położenie.

Skarżący podniósł, że nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie, bowiem kontenerem we wskazanym czasie dysponował inny podmiot. Odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt u.d.p., ponosi podmiot, który faktycznie dokonuje zajęcia pasa. Organ jednak sprowadza określenie "faktycznego zajęcia pasa drogowego" do wskazania osoby, która gdzieś coś postawiła, abstrahując od samego celu tej czynności, co w gruncie rzeczy mogłoby doprowadzić do dalej idących wniosków, że zobowiązanym był kierowca zatrudniony przez skarżącego, który faktycznie dokonał posadowienia kontenera.

W ocenie skarżącego bardzo istotne jest powiązanie kwestii zajęcia pasa drogowego z elementem czasu, bowiem chodzi o faktyczne zajmowanie pasa drogowego w określonym przedziale czasu. Wraz z momentem zawarcia umowy przez skarżącego z osobą trzecią, to ona staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma pełne prawo zgłaszać w tym zakresie zastrzeżenia, wskazać inne miejsce posadowienia kontenera, a nawet - co jest fizycznie wykonalne nawet bez specjalistycznego sprzętu - przestawić go w inne miejsce. Na te wszystkie działania skarżący nie ma żadnego wpływu i nie może ponosić z tego tytułu odpowiedzialności.

Zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nie jest też czynnością jednorazową, lecz - co potwierdzają przepisy u.d.p. - jest procesem rozciągniętym w czasie. Skarżący w tym okresie nie miał żadnej władzy faktycznej nad tym kontenerem. Nie decydował o jego posadowieniu w danym miejscu. Nie miał również wpływu na to czy zostanie on przeniesiony w inne, niż pierwotnie wskazane, miejsce. Nie można go zatem uznać za "faktycznie zajmującego pas drogowy".

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że nie ciąży na nim prawny obowiązek dokładnego, fizycznego weryfikowania czy w danym miejscu możliwe jest ustawienie kontenera, skoro bowiem realizuje on wolę swojego kontrahenta, a ten oświadcza, że posiada uprawnienie do terenu, na którym kontener jest ustanawiany, to ten jest zobligowany do zapewnienia zgodności z prawem posadowienia tego kontenera. W ocenie skarżącego organ II instancji błędnie przenosi odpowiedzialność w tym zakresie na skarżącego. Ryzyko bezprawnego działania ponosi bowiem w takiej sytuacji osoba, która decyduje się na posadowienie kontenera w danym miejscu, którym w każdym przypadku jest kontrahent skarżącego.

Podsumowując skarżący stwierdził, że swoim działaniem organy uchybiły podstawowym zasadom postępowania dowodowego, nie uwzględniając istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji błędnie i niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 475,20 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] na wysokości budynku nr 89, poprzez umieszczenie w nim kontenera na odpady.

Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W.Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA/2014/2).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08, CBOSA). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17, CBOSA). Nie jest zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwo zapewnia wskazanie czasu i miejsca, w którym zostanie on umieszczony.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1989/12, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego L.Z.. Skarżący podnosi, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] kwietnia 2017 r. Analiza tej umowy, wskazuje na jej zbieżność czasową i miejscową z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Została ona bowiem zawarta w dniu [...] kwietnia 2017r. z H.N., określaną w niej jako "zleceniodawca". Przedmiotem powyższej umowy najmu był kontener wraz z odbiorem odpadów, który został podstawiony pod adresem "ul. [...]". Umowa została zawarta na okres od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowym posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. W świetle powołanych poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego niewątpliwie ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Wymaga bowiem podkreślenia, że czym innym jest jednak bezwzględny, publicznoprawny charakter obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego (ius cogens), a czym innym określenie (wyznaczenie) przez umowę w danej sprawie stanu faktycznego podlegającego kwalifikacji prawnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., VI SA/Wa 900/17, CBOSA). Z przytoczonych względów nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego, że zawarta przez L.Z. umowa mogła stanowić okoliczność kształtującą stan faktyczny sprawy, ale jedynie w takim wypadku, gdyby skarżący w toku prowadzonego postępowania wykazał, że kontener został posadowiony przez niego w miejscu i w zakresie powierzchni oraz w czasie, co do którego na rzecz innego podmiotu wydane zostało zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a kontener posadowiony jest w zakresie zezwolenia, w związku z umową zawartą przez L.Z. ze stroną, która stosowne zezwolenie otrzymała i z którego treścią skarżący się zapoznał. Nadto zdaniem Sądu takie stanowisko w istocie rzeczy wprowadza nieuprawnione domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy zajmującego się wywozem odpadów, gdyż nie wynika ono z przepisów u.d.p. Z przepisów nie wynika również, że przedsiębiorca ma obowiązek wykazywania (przeciwdowodu), że w danym przypadku kto inny jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu pojęcia "faktycznego zajęcia" nie można ograniczać jedynie do wyłącznie fizycznego "technicznego" umieszczenia kontenera w pasie drogowym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Go 1160/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, czy podmiot który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego działał na własną rzecz i we własnym imieniu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie jest uprawniony wniosek, że takim podmiotem był skarżący. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że skarżący działał na rzecz zleceniodawcy, co wynika jednoznacznie z zawartej umowy i oświadczenia zleceniodawcy. Postawienie kontenera przez skarżącego wynikało z faktu, że zleceniodawcy nie dysponują środkiem transportu umożliwiającym odbiór kontenera i jego samodzielne ustawienie. Nie można także tracić z pola widzenia, że to zleceniodawca korzystał z kontenera przez określony czas i nie zgłaszał zastrzeżeń co do miejsca postawienia kontenera. Wskazać w tym miejscu trzeba, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" w rozumieniu art. 40 u.d.p. nie ogranicza się do aktu zajęcia jako jednorazowej czynności. Pod pojęciem tym rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., II GSK 1980/13, CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że kontener pozostawał w posiadaniu zależnym zleceniodawcy, albowiem przysługiwało mu władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu - innemu niż własność (art. 336 k.c.). Sam brak samodzielnej możliwości przemieszczania kontenera nie oznacza, iż zleceniodawca utracił władztwo nad rzeczą. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przyjął zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organy naruszyły prawo materialne art. 40 ust.1, ust.12 pkt 1 u.p.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który nie dokonał zajęcia pasa drogowego.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianego przepisu.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 207 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 90 zł, ustalone zgodnie z § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).