Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 196/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie M. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] (znak: [...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenie M. w P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] (sygn. [...]) z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych w rejonie ulic [...] i [...] w P..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. N., działający pod firmą H. sp. z o.o. w P. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...] (część), ark. [...], obręb J., położonych w rejonie ulic [...] i Z. N. w P.. Wniosek ten został zmieniony pismem z dnia [...].07.2020r. w zakresie liczby lokali mieszkalnych, a także wysokości budynków i wskaźnika zabudowy.

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r. ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia.

Odwołania od tej decyzji złożyli: Stowarzyszenie M. w P. oraz W. P..

Obydwa te odwołania wskazywały na konieczność uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2021r., powołanej wyżej, z uwagi na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i kodeksu postępowania administracyjnego.

SKO wskazało, że organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie Kolegium podniosło, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie oko-liczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV S.A. 1313/98).

Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie.

SKO zważyło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 j.t.), zwaną dalej: "ustawą" lub "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy).

Dalej organ II instancji przetoczył treść przepisów, tj. art. 61 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Mając na uwadze treść przywołanych przepisów SKO wskazało, że postępowanie organu I instancji było z nimi zgodne.

Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony poprawnie, gdyż fragment miasta P., zawarty pomiędzy ulicami [...] i ulicą [...] mógł zostać ograniczony na potrzeby analizy do obszaru, który przyjął urbanista w tej sprawie. Za rozstrzygające należało uznać to, że front działki został wskazany prawidłowo, co determinuje wyznaczenie zasięgu obszaru analizowanego.

W ocenie SKO na potrzeby tej sprawy wystarczył minimalny zasięg obszaru analizowanego, wskazany przepisami prawa, gdyż teren ograniczony ulicą [...], ulicą [...] i ulicą [...] w tym minimalnym zakresie jasno określa zabudowę, na którą zostały udzielone zgody właściwych organów Miasta P., a które zezwoliły na terenie przyległym do terenu objętego tym postępowaniem na zrealizowanie osiedla mieszkaniowego "[...]".

Zrealizowane "[...]" pozwoliło na ustalenie parametrów dla projektowanego zamierzenia. Zdaniem Kolegium obowiązujące przepisy pozwalały Prezydentowi Miasta P. na ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy w oparciu o inne parametry, niż to wynika z wielkości średnich, które to w swych wyliczeniach obejmowały zarówno zrealizowaną zabudowę jednorodzinną, jak i intensywną zabudowę wielorodzinną, która dotyczy "[...]".

Zgodnie z fundamentalną zasadą dotyczącą spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" tylko zabudowa sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym pozwalałaby organowi I instancji na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia na projektowanym terenie. Taki przypadek w tej sprawie jednak nie występuje. Planowana funkcja zabudowy wielorodzinnej niewątpliwie będzie stanowić kontynuację zrealizowanej wcześniej zabudowy "[...]". Brak było zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kwestia odmienności dopuszczonych parametrów dla planowanej zabudowy od wielkości średnich także została w sposób prawidłowy uzasadniona w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazano, że nie mogły zostać uwzględnione.

Kolegium zważyło, że pierwsza grupa zarzutów dotyczy zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia wykonawczego w zakresie możliwości przyjęcia przez Prezydenta Miasta P. takiego, a nie innego ustalenia zasięgu obszaru analizowanego oraz parametrów zabudowy.

Jak słusznie przyjął organ I instancji, w sytuacji zabudowy kończącej zabudowę całego kwartału ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...] w P. było uzasadnione rozważenie możliwości przyjęcia innych, wyższych parametrów dla projektowanej zabudowy, w sytuacji gdy teren inwestycyjny przylega do ostatnio zrealizowanej zabudowy wielorodzinnej i taką samą zabudową jest zainteresowany wnioskodawca. W innym przypadku, gdy parametry dla nowej zabudowy miały odpowiadać wielkości średniej, uwzględniającej zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, parametry te byłyby niższe, ale nie uwzględniałyby dostosowania parametrów planowanej zabudowy do parametrów zwartej zabudowy osiedla "[...]". Przepisy rozporządzenia wykonawczego w takich przypadkach pozwalają na ustalenie innych parametrów niż tylko wielkości średnie.

Niezasadny jest też w mniemaniu SKO zarzut o braku istniejącej infrastruktury dla zapewnienia mediów dla nowego osiedla, a nawet brak jest wiążących umów na ten cel zawartych. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż dostawcy mediów złożyli swoje oświadczenia o takiej możliwości, po określeniu konkretnych wielkości dla projektowanej zabudowy.

Niezasadny jest również zarzut o tym, że na tym etapie niezbędne byłoby przeprowadzenie ścisłych i dokładnych badań geologicznych i hydrologicznych dla terenu objętego niniejszym postępowaniem. Takie oczekiwania są przedwczesne, te informacje są niezbędne do weryfikacji złożonych dokumentów i projektów ale w następnym postępowaniu, zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, które w procesie uzgodnień uczestniczyły i swoje uwagi lub warunki mogły zgłosić. Właściciele nieruchomości sąsiedzkich nie mogą oczekiwać, że będą oni mogli wpływać na warunki prowadzenia postępowania przed Prezydentem Miasta P. i by wprowadzali kolejne uzgodnienia.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać ramy ładu przestrzennego, który ma być wprowadzony na teren inwestycyjny i stopień jego dostosowania do zastanej zabudowy. W tej sprawie niewątpliwie wprowadzenie ostatniego zespołu średniowysokiej zabudowy wielorodzinnej jest kontynuacją do osiedla [...] i stąd brak było podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich a planowana zabudowa nie wpływa na możliwości zagospodarowania terenów sąsiedzkich, w tym także terenów skarżących.

W związku z powyższym postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza: art. 6 k.p.a., który stanowi, że organu administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które wskazują, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Końcowo SKO wskazało, że w tej sprawie organ I instancji musi ponownie zlecić opracowanie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy, uwzględniające obowiązujący w kraju porządek prawny.

Skargę na powyższą decyzję wywiodło do tut. Sądu Stowarzyszenie M. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, w szczególności:

1) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegające na:

a) braku odniesienia się, w sposób merytoryczny (a nie jedynie poprzez ogólnikowe wskazanie, że organ uznaje dany zarzut za niezasadny) do podniesionych przez strony, w złożonych odwołaniach - bez ich rzeczywistego rozważenia,

b) braku rozstrzygnięcia zawartych w odwołaniach wniosków dowodowych, jak i braku uzasadnienia nieprzeprowadzenia tychże dowodów,

c) braku poczynienia ustaleń faktycznych (brak również odwołania się do przyjęcia ustaleń organu I instancji), mimo tego, że organ II instancji zobowiązany jest do ponownego - kompleksowego - rozpoznania wniosku i wydania merytorycznego orzeczenia;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez, brak:

a) uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w jej zasięgu, ze szczególnym uwzględnieniem terenu [...] w P. położonego przy ulicy [...] w P. (dalej: [...]), objętego ochroną konserwatorską;

b) przeprowadzenia analizy określonej w przepisie art. 61 ust. 7 u.p.z.p. stosownie do treści przepisów § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w zw. z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, co organ winien wykonać z urzędu, gdzie ww. załącznik do decyzji nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem,

c) przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej poziomu tejże nieruchomości, z uwagi na pochyłe ukształtowanie terenu samej nieruchomości, jak i samego obszaru analizowanego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji I instancji, przez organ z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie,

3) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w treści odwołania, mimo tego, że ich przeprowadzenie jest konieczne w celu wydania merytorycznie prawidłowego orzeczenia w przedmiocie wniosku,

4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z wadliwym działaniem organu I instancji polegającego na braku umożliwienia stronie rzetelne zapoznanie się z treścią zmian wprowadzonych do projektu decyzji organu I instancji oraz ustosunkowania się do nich poprzez brak przekazania treści zmienionego projektu decyzji organu I instancji, który miał wynikać ze zmiany treści wniosku - a tym samym zmieniał przedmiot niniejszej sprawy

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 9 § 1 i 2 Rozporządzenia poprzez brak merytorycznej treści załącznika nr 2 do decyzji, tj. części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to załączniku, poza dookreśleniem zakresu obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek odniesienia do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. braku merytorycznej analizy przesłanego określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z wymogami ww. przepisów, jak również przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji I instancji przez organ w celu wykonania analizy - zawierającej rzeczywiste - merytoryczne ustalenia wymagane przepisami Rozporządzenia,

6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu

7) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak uchylenia decyzji I instancji, w związku z ustaleniem parametru "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu" jako 35%, gdy we wniosku parametr ten określony został na 30% (pierwotnie zaś na 29%), jak również w zakresie ilości kondygnacji podziemnych, gdzie wniosek przewiduje jedną kondygnację podziemną, zaś zaskarżona decyzja przewiduje jedną bądź więcej kondygnacji podziemnych,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1 art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez:

a brak zakresu inwestycji w zakresie kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi,

b brak doprecyzowania co oznacza pojęcie: "dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji", w szczególności, w zakresie podniesienia wysokości terenu inwestycji do rzędnej 77,33 m (do której w decyzji odniesiono poziom zabudowy

b nieprecyzyjny opis inwestycji, w punkcie I, który może sugerować, że każdy z budynków może składać się z 7 segmentów, gdzie zgodnie ze wszelkimi wcześniejszymi zapewnieniami i konsultowanymi wariantami, ogólna ilość segmentów miała nie być większa niż 7,

2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia, poprzez wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego, z uwagi na nieregularny kształt obszaru objętego wnioskiem, wobec rozbieżności w wymiarów tego obszaru - gdzie front to 72 m, zaś szerokość to 116 m (działka [...]), brak ustalenia oraz wyliczenia średniej wysokości zabudowy w treści analizy, ustaleniu błędnych parametrów powierzchni zabudowy - w treści analizy - która wynosić może maksymalnie 31% nie zaś 38%,

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5,6,7 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalania wysokości zabudowy przyjmując rzędną 77,33 m, poprzez ustalenie powierzchni zabudowy, jako 35% powierzchni przy czym powierzchnia jednego segmentu naziemnego nie może przekraczać 345 m˛, gdzie średni wskaźnik wynikający z analizy wynosi 26%, a nadto wnioskodawca określił we wniosku wartość tego wskaźnika (o którego ustalenie wnosi) jako 30%, zaś nie uzasadniono podstaw takiego odstępstwa, poprzez podwyższenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej do wartości 24m, gdzie z analizy wynika, że maksymalna szerokość (w graniach tolerancji wynikającej z powołanego przepisu Rozporządzenia) wynosić może 23,16 m, a jednocześnie nie uzasadniono podstawy i przyczyny odstępstwa,

4) art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest infrastruktury - uzbrojenia terenu inwestycji w urządzenia: odprowadzające wody opadowe i roztopowe i dostarczające ciepło

5) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 65 ust. 2 pkt. 3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody i ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak uwzględnienia podczas wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisu ustawy szczególnej, a co najmniej z pominięciem zbadania materialnych przesłanek zastosowania ww. przepisów

6) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ww. przepisem prawa materialnego, ponieważ ustalenia tejże decyzji prowadzą do skutków określonych ww. przepisem, tj. zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich

7) art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 roku, poz. 2373, dalej: u.u.i.) poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnych z wnioskiem - w wypadku, w którym inwestycja kwalifikowana winna być jako stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie są przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy jest instytucją prawną stanowiącą istotny, aczkolwiek alternatywny element procesu inwestycyjnego. Jest ona wydawana w sytuacji, w której nie obowiązuje na terenie objętym planowaną inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor mimo to dąży do urzeczywistnienia swojego zamierzenia inwestycyjnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w P. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej. Przeprowadzając kontrolę sądową nad zaskarżoną decyzją, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, iż zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że SKO w P. nie rozpoznało w ogóle sprawy merytorycznie, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postepowania zawartą w art. 15 k.p.a.

Uzasadnienie nie zawiera części merytorycznej, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kolegium nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera jakichkolwiek argumentów, które przemawiałyby za trafnością poglądów wyrażonych przez Prezydenta Miasta P.. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się w sposób wybiórczy i ogólnikowy tylko do części zarzutów odwołania, mimo że zostały one dostatecznie klarownie wyartykułowane.

Celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Organ odwoławczy jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawił przebieg postępowania. Z naruszeniem wskazanych zasad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło chronologicznego i kompletnego przedstawienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i merytorycznych, co było szczególnie istotne ze względu na charakter i skomplikowanie sprawy.

Ponadto organ II instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie badanej sprawy, poprzez brak weryfikacji decyzji I instancji w szczególności pod kątem analizy urbanistycznej. Jak już wskazano powyżej, SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie.

W sprawach dotyczących warunków zabudowy nie wystarczy stwierdzenie, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postepowanie, projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę i zamierzenie spełnia pozostałe warunki.

Uzasadnienie SKO jest chaotyczne, skąpe i niespójne. Uzasadnienie rozpoczyna się od stwierdzenia, że obydwa odwołania wskazywały na konieczność uchylenia w całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].06.2021r., z uwagi na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast kończy stwierdzeniem, że "w tej sprawie organ I instancji musi ponownie zlecić opracowanie analizy urbanistycznej oraz wyników tej analizy, uwzględniające obowiązujący w kraju porządek prawny". Powyższe potwierdza zatem, że organ II instancji zaniechał jakiejkolwiek kontroli decyzji I instancji, bezrefleksyjnie przyjmując stanowisko organu I instancji za prawidłowe.

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kolegium odniosło się ogólnie jedynie do treści zarzutów, nie odpowiadając na najważniejsze dotyczące prawidłowości decyzji. Co prawda dokładniej do zarzutów odwołania odniosło się w odpowiedzi na skargę, jednak argumentacja zamieszczona w odpowiedzi na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a organ nie może dokonywać w odpowiedzi na skargę brakujących ustaleń faktycznych czy prawnych.

Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać wypada, że decyzja, o której wydanie wnioskował inwestor może zostać podjęta wyłącznie, gdy spełnione zostaną kumulatywnie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niespełnienie któregokolwiek warunku skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W toku postępowania administracyjnego (rozpoznawczego jak i odwoławczego) Skarżąca podnosiła wątpliwości, co do prawidłowości spełnienia wszystkich wskazanych wymagań. Te wątpliwości stały się następnie kanwą dla sformułowania zarzutów w skardze do tut. Sądu, które okazały się uzasadnione, w szczególności co do przeprowadzanej analizy funkcji i zagospodarowania terenu.

Spełnienie pierwszego warunku tj. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która stanie się następnie podstawą dla określenia wszystkich parametrów technicznych przyszłej inwestycji, a także jej rodzaju. Zasady i tryb jej przeprowadzania określają przepisy rozporządzenia. Skarżąca zasadnie podniosła, że w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta doszło do istotnych naruszeń przepisów rozporządzenia, a w konsekwencji u.p.z.p.

SKO nie skontrolowało decyzji o warunkach zabudowy pod kątem sprawdzenia prawidłowości załączników do decyzji, pomimo podniesienia konkretnego zarzutu odwołania, iż załącznik nr 2 do decyzji (część tekstowa wyników analizy) nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem.

Jak słusznie zauważa strona skarżąca przedmiotowa Analiza zawiera jedynie wskazanie jakie nieruchomości zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu obszaru analizowanego, natomiast brak jakichkolwiek danych dotyczących parametrów tejże zabudowy.

Dodatkowo wyniki analizy nie określają żadnych wskaźników, choćby średnich, ani uzasadnienia ich przyjęcia. Zatem nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto wskaźniki nowej zabudowy w decyzji organu I instancji.

Tymczasem Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Chodzi tu o pewien proces myślowy wykonany przez osobę sporządzającą analizę. Przyjmuje się, iż z akt sprawy winno wynikać, na podstawie jakich danych wyjściowych wykonano tę analizę. Dane te powinny być ujęte w wynikach analizy lub innych dokumentach (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2019 r., II SA/Po 782/18, LEX nr 2626554).

Sąd w składzie orzekającym wskazuje na zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że osoba sporządzająca projekt analizy i jej wyników, które następnie stały się załącznikiem do decyzji organu I instancji zawierają wykaz wszystkich działek, które znalazły się w obszarze analizowanym, i których parametry wzięto pod uwagę. Znamienne jest jednak to, że, już nie tylko w kontekście parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, projektodawca nie przedstawił wyników poszczególnych parametrów dla poszczególnych działek. Analiza jest nieczytelna do tego stopnia, że nie można odczytać, a co więcej zrozumieć, dlaczego Prezydent, a po nim, SKO w P. przystało na taką właśnie wartość danego parametru, a nie inną. Bez porównania wszystkich wyników dla danego parametru, nie da się wyciągnąć wniosku, że decyzja nie jest pozbawiona elementu arbitralności.

Należy zauważyć, że Analiza urbanistyczna ustala wskaźniki nowej zabudowy znacznie przekraczające wartości średnie w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, bez stosownego uzasadnienia takiego rozwiązania.

Z przepisów zawartych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków, ustalając - bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia odwołującego się do danych wynikających z analizy - wartości wskaźników znacznie odbiegające od wartości średnich (co do wskaźnika intensywności zabudowy - maks. 35% przy średniej wartości ok. 27%; co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej - maks. 24 m przy średniej wartości ok. 17,3 m; co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - maks. 10,5 m do 16,5 m przy średniej wartości ok. 13,5 m).

Dowolne ustalenie warunków zabudowy stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 p 5, § 3, § 5, § 6 Rozporządzenia, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.)

Wątpliwości Sądu budzi również to, że obszar analizowany został wyznaczony w specyficzny sposób, bowiem ma nieregularny kształt. Organ nie uzasadnił tak przyjętego sposobu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół terenu inwestycji, którego dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.(§3 pkt2)

Zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1639/11).

Reasumując, istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, ze względu na wadliwość analizy urbanistyczno - architektonicznej, na której podstawie wydano zaskarżoną decyzję. Wadliwość ta jest tego stopnia, że analiza wymaga powtórzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy wydające decyzję powinny również szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentów podnoszonych przez strony. To na tym etapie strona skarżąca będzie mogła żądać wyjaśnienia kwestii, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również kwestie uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej czy ochrony konserwatorskiej. Odnoszenie się do nich na obecnym etapie postępowania było przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).