Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2013/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt. 2, art. 30 c ust. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" s.c. G. P., D. K. w T. na negatywną ocenę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inne - negatywnej oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] r., nr [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej powoływana jako IZ RPO W[...]) negatywnie rozpatrzyła protest skarżącej działającej pod firmą "A" S.C. G. P., D. K. z siedzibą w T. dotyczący oceny merytoryczno-technicznej wniosku nr [...] "Wykorzystanie potencjału turystycznego T. poprzez rozbudowę restauracji "B"", złożonego w ramach konkursu nr [...] prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor "C" ogłosił konkurs zamknięty na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 projektów w ramach Priorytetu III " Turystyka", Działanie 3.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa", Poddziałanie 3.1.1. " Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa". W ogłoszeniu tym wskazał warunki konkursu, a w szczególności przewidziane do wsparcia typy projektów oraz miejsce i sposób składania wniosków.

W związku z tym ogłoszeniem o nr [...], skarżąca złożyła do "C" wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...], pn. "Wykorzystanie potencjału turystycznego T. poprzez rozbudowę restauracji "B"".

Pismem z dnia [...] r., nr [...], "C" poinformowało wnioskodawcę, że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nie przeszedł pozytywnie oceny merytoryczno-technicznej z powodu nieuzyskania wymaganej liczby punktów lub niespełnienia poszczególnych kryteriów, wskazanych w karcie oceny merytoryczno-technicznej, przy czym pouczono wnioskodawcę o sposobie, terminie i trybie wniesienia protestu.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła protest do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], kwestionując ocenę merytoryczno-techniczną wniosku o dofinansowanie i zarzucając, że jest nieuzasadniona w zakresie kryterium zasadniczego specyficznego (punktowanego) – " Wpływ realizacji projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny regionu". W jego ramach maksymalna punktacja to 4 pkt, a Oceniający nr 1 i nr 2 nie przyznali punktów dla żadnej z trzech ocen cząstkowych opisanych w Przewodniku po kryteriach składających się na ostateczną ocenę tego kryterium. W szczególności jedna z ocen cząstkowych dotyczy innowacyjności projektu. Oceniający bada nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze. Punkty otrzymują projekty, które są niepowtarzalne w skali lokalnej. Powyższy element oceny umożliwia otrzymanie do 2 punktów na 4 punkty w ramach całego kryterium. Skarżąca stoi na stanowisku, że wbrew dokonanej ocenie restauracja "B" ze względu na swoją ofertę gastronomiczną jest niepowtarzalna w skali lokalnej. Do protestu załączono spis restauracji w T. wraz z opisem ich ofert gastronomicznych.

Pismem z dnia [...] r., nr [...], Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] poinformował skarżącą, że protest dotyczący oceny merytoryczno-technicznej wniosku nr [...] złożonego w ramach konkursu nr [...], został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia pierwszej kolejności przedstawiono stan prawny oceny merytoryczno-technicznej, a w szczególności wskazano na regulacje zawarte w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...].

Regulamin konkursu zamkniętego w ramach Priorytetu III ,,Turystyka", Działanie 3.1. ,,Infrastruktura zaplecza turystycznego", Poddziałanie 3.1.1. "Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 przewidywał między innymi :

§ 4 Sposób dokonywania oceny merytoryczno-technicznej wniosków:

- pkt 1. Złożone wnioski o dofinansowanie poprawne pod względem formalnym podlegają ocenie merytoryczno-technicznej zgodnie z przyjętymi Kryteriami wyboru projektów (Załącznik nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013). Eksperci dokonują oceny w oparciu o Przewodnik po kryteriach wyboru projektów oraz Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie zamieszczanych w ogłoszeniu o konkursie.

- pkt 3. oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie dokonuje Komisja Oceny Projektów (KOP), która pracuje zgodnie z Regulaminem prac KOP. Każdy wniosek oceniany jest niezależnie przez co najmniej 2 członków Komisji.

Dalej wskazano, że zgodnie z Załącznikiem nr 6 Kryteria wyboru projektów do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Cześć IV. Kryteria wyboru projektów dla działań:

1.2. Mikroprzedsiębiorstwa i MSP; 3.1,1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa; 3.2.1. Infrastruktura okołoturystyczna/przedsiębiorstwa, wdrażanych przez IP2, B. Kryteria merytoryczno- techniczne: Ocena merytoryczno-techniczna (...) przeprowadzana jest w oparciu o dwa rodzaje kryteriów:

- Ogólne 0/1, kryteria dopuszczające, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny‘ projektu;

- Zasadnicze:

a. podstawowe, wspólne dla wszystkich typów projektów, punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia,

b. specyficzne, charakterystyczne dla danego typu projektów, punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia.

Wniosek otrzymuje ocenę pozytywną w przypadku uzyskania co najmniej 24 punktów. Projekty, które uzyskają mniej niż 24 punkty nie kwalifikują się do wsparcia. (...) W ramach każdego kryterium przyznawane będzie od 0 do 4 punktów (całe punkty), które określają stopień spełnienia kryterium przez oceniany projekt. Oznacza to, że np.: 0 pkt - nie spełnia kryterium, 1 pkt - najmniej spełnia kryterium, 4 pkt - najbardziej spełnia kryterium (...).

Zgodnie z Podręcznikiem Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: Podręcznik IP2) cz. 3. Nabór, ocena i wybór projektów do dofinansowania, 3.4. Ocena wniosków - Ocena merytoryczno-techniczna wniosku o dofinansowanie: Ocena merytoryczno-techniczna dotyczy weryfikacji dokumentacji projektowej opracowanej przez Wnioskodawcę pod kątem stopnia spełnienia kryteriów zatwierdzonych przez KM RPO W[...]. Ocenę taką przeprowadza KOP, składająca się z ekspertów związanych z rozwojem mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. (...) Każdy wniosek oceniany jest niezależnie przez 2 członków Komisji.

Zgodnie z Regulaminem Prac Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty złożone w ramach RPO W[...] do Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia RPO W[...] (Załącznik 3.18 do Podręcznika Procedur Wdrażania IP2 RPO W[...]) podlegają weryfikacji:

§ 9 Tryb pracy Komisji Oceny Projektów (ocena merytoryczno-techniczna):

- pkt 2. Każdy z ekspertów wchodzących w skład KOP dokonuje oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, który przypadł mu w udziale metodą losową. Ocena każdego kryterium musi posiadać uzasadnienie zapisywane w Karcie oceny merytoryczno-technicznej. Ekspert musi szczegółowo wyjaśnić dlaczego przyznana przez niego punktacja w danym kryterium została obniżona. Liczba przyznanych punktów przez eksperta, musi ściśle wynikać z przedstawionego uzasadnienia.

Zgodnie z Podręcznikiem Procedur Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, rozdział 4.2 Sposób, zakres i forma wniesienia protestu: (...) na etapie wnoszenia/rozstrzygania protestu, Wnioskodawca nie może wnosić dodatkowych dokumentów, których nie dołączył w trakcie oceny projektu, a które mogłyby rzutować na jej wynik.

Wobec kwestionowania oceny kryterium zasadniczego specyficznego (punktowane) nr 4: Wpływ realizacji projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny regionu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w kryterium tym ocenie podlegać będą następujące elementy:

- innowacyjność projektu- oceniający bada nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze. Punkty otrzymują projekty, które są niepowtarzalne w skali lokalnej – 2 pkt,

- wnioskodawcą jest podmiot nowoutworzony (działający krócej niż rok)- 1 pkt,

- projekt wykorzystuje odnawialne źródła energii- 1 pkt.

Zgodnie z Instrukcją wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla poddzialań 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4, 3.1.1, 3.2.1 (za wyjątkiem projektów związanych z udziałem w targach i misjach gospodarczych), pkt D.9.3 Wpływ projektu na realizację polityk horyzontalnych: pkt. D.9.2. Informacje o projekcie/Rezultaty projektu: W przypadku projektu realizowanego w ramach poddziałań 3.1.1. i .3.2.1. należy opisać dodatkowe rezultaty np.: Innowacyjność projektu - nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze.

W przedmiotowej sprawie z kart oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie wynika, że w ramach kwestionowanego kryterium ekspert nr 1 napisał, że "Projekt nie jest niepowtarzalny w skali lokalnej. Na rynku lokalnym istnieje wiele podobnych obiektów. (0) Wnioskodawcą nie jest podmiot działający krócej niż 1 rok. (0) Projekt nie wykorzystuje odnawialnych źródeł energii. (0) " - i przyznał ogółem 0 punktów, natomiast ekspert nr 2 stwierdził: " Oceniając powyższy punkt ocenie poddano następujące elementy: innowacyjność projektu oraz nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze w odniesieniu do skali lokalnej. W opinii oceniającego brak podstaw by stwierdzić, że projekt jest innowacyjny oraz że na lokalnym rynku występuje niskie nasycenie usług gastronomicznych, które są w opisie wniosku. Zapisy wniosku nie wskazują by modernizacja lokalu wprowadzała nowe produkty/usługi, które świadczyłyby o niskim nasyceniu. Z uwagi na powyższe nie przyznaje się punków - 0 pkt., Wnioskodawca nie jest podmiotem nowoutworzonym (działa powyżej 1 roku) - 0 pkt., projekt nie wykorzystuje odnawialnych źródeł energii (wskazanie wprost na str. 17) – 0 pkt - i przyznał również ogółem 0 punktów.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano, że rolą instytucji rozpatrującej protest jest zbadanie, czy oceniający wyrażając swoje stanowisko, uwzględnili wszystkie zapisy zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz przedstawili uzasadnienie przeprowadzonej oceny zapisane w karcie oceny merytoryczno-technicznej, co oznacza, że ekspert musi szczegółowo wyjaśnić, dlaczego przyznana przez niego punktacja w danym kryterium została obniżona. Dodatkowo, liczba przyznanych punktów przez eksperta, musi ściśle wynikać z przedstawionego uzasadnienia. Instytucja rozpatrująca protest bada również, czy eksperci przeprowadzili ocenę projektu w oparciu o obwiązującą dokumentację konkursową, tj. Przewodnik po kryteriach, Instrukcją wypełniania wniosku zamieszczonych w ogłoszeniu o konkursie, jak również zgodnie z obowiązującym Regulaminem KOP i inne.

Zdaniem instytucji rozpatrującej protest zapisy kart oceny merytoryczno-technicznej wskazują, że oceniający wyjaśnili przyczyny obniżenia punktacji i dokonali analizy dokumentacji aplikacyjnej pod kątem spełnienia każdego z warunków. Ponadto wskazano, że na etapie wniesienia protestu wnioskodawca nie może wnosić dodatkowych dokumentów, których nie dołączył do wniosku. Reasumując stwierdzono, że ocena zgodności projektu z kwestionowanym kryterium wyboru została przeprowadzona w sposób właściwy, a tym samym złożony protest jest niezasadny.

Na to rozstrzygnięcie skarżąca "A" S.C. G. P., D. K. działając przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze zarzuciła:

- wadliwe przyjęcie przez instytucję rozpatrującą protest, że zakwestionowana przez skarżącą w proteście ocena merytoryczno-techniczna wniosku dotycząca podkryterium innowacyjność projektu została dokonana przez ekspertów zgodnie z prawem i rzetelnie pomimo braku uzasadnienia przeprowadzonej oceny i niewyjaśnienia, dlaczego przyznana przez ekspertów punktacja została obniżona, co stanowi o dowolności ocen obu ekspertów,

- naruszenie art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegające na niezgodnym z prawem wykroczeniu poza ustawowe kryterium rzetelności w procesie oceny wniosków i realizacji konkursu, niedochowanie zasadzie bezstronności oraz niezapewnieniu należytej przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosku - a tym samym swobodne operowanie przez oceniających treściami zawartymi w przedłożonej dokumentacji czego wynikiem dowolne oceny i ogólne uzasadnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

- uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu złożonego przez skarżącą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą - Zarząd Województwa [...] (art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju),

- zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ocena ekspertów jest dowol-na, ogólna i pobieżna. Ocena ekspertów w żaden sposób nie indywidualizuje oferty gastronomicznej w skali lokalnej poprzestając na powtórzeniu formuł językowych obowiązujących przy rozpatrywaniu wniosku. W żadnym razie nie można stwierdzić, że oceny ekspertów są przekonujące i wyczerpujące, w sposób który pozwalałby na uznanie procedury badania wniosku skarżących jako zgodnego z prawem. Podkreśliła, że oferowane potrawy są niepowtarzalne w skali lokalnej, ze względu na fakt, że “B" jako jedyna restauracja w T. oferuje kuchnię meksykańską. Zauważyła, że na terenie T., zarówno w jego ścisłym centrum, jak i obrzeżach nie ma żadnego podmiotu świadczącego podobne usługi. Jako niezgodne z prawem oceniła wykroczenie poza ustawowe kryterium rzetelności w procesie oceny wniosków i realizacji konkursu, niedochowanie zasadzie bezstronności oraz niezapewnienie należytej przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosku - a tym samym swobodne operowanie przez oceniających treściami zawartymi w przedłożonej dokumentacji czego wynikiem dowolne oceny i ogólne uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Podniosła, że instytucja rozpatrująca protest nie uwzględniła zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz nie zapewniała przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, co stanowi o naruszeniu art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ponadto wskazała, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, że szczególnym wyjaśnieniem okoliczności które zadecydowały np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Na poparcie swojego stanowiska powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r., II GSK 1192/12, LEX nr l223945 i z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 126/10, LEX nr 596665.

Ponadto poddała w wątpliwość kompetencje osoby podpisującej zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podnosząc, że upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje.

W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej wskazała, że istota sporu sprowadza się do oceny innowacyjności projektu.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej ocena dokonana w tym zakresie przez niezależnych ekspertów ( KOP) jest prawidłowa, a uzasadnienie wyczerpujące i logiczne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że ocena ta jest dowolna, ogólna i pobieżna. Fakt, że przedmiotowa restauracja ma świadczyć usługi gastronomiczne kuchni meksykańskiej nie oznacza, biorąc pod uwagę, że istnieje na terenie T. i w okolicy wiele restauracji ( czego nie kwestionuje sam skarżący), że jest to restauracja innowacyjna. Nie można też podzielić poglądu skarżącego jakoby Instytucja Zarządzająca nie zastosowała przejrzystych reguł oceny projektu.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie upoważnienia dla osoby, która podpisała rozstrzygniecie protestu do odpowiedzi na skargę przedłożyła jej upoważnienie z dnia [...] r. wskazując przy tym, że do sprawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 268 K.p.a.), a to zgodnie z treścią art. 37 Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lecz przepisy Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i procedury konkursowe.

Reasumując stwierdziła, że skarga jest nieuzasadniona i pozbawiona podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy ponadto zauważyć, że ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) w art. 30 c ust. 1, stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 dalej powoływana jako p.p.s.a.). W wyniku rozpatrzenia skargi , Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą ( art. 30 c ust. 3 pkt 1 ), oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 30 c ust. 3 pkt 2 ) oraz umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (art. 30 c ust. 3 pkt 3). Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Z kolei, według art. 30 e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 150 i 152 tej ustawy.

Badając legalność przeprowadzonej merytoryczno-technicznej oceny wniosku przez Instytucję Zarządzającą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku pod względem zgodności z prawem.

Należy podkreślić, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej – sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego negatywna ocena merytoryczno-techniczna wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te, zawarte w systemie realizacji tego RPOW[...]. W rozpoznawanej sprawie jest to Regulamin konkursu zamkniętego nr [...] w ramach Priorytetu III "Turystyka", Działanie 3.1. "Infrastruktura zaplecza turystycznego", Poddziałanie 3.1.1, "Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Należy przy tym dodać, że na gruncie stosowania regulacji krajowych dotyczących programów operacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się wątpliwości, czy system realizacji regionalnych programów operacyjnych przyjmowany w formie uchwał zarządów województw mógł być uznany za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Orzekając w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11 (ogłoszonym dnia 27 grudnia 2011 r. w Dz. U. Nr 279, poz. 1644), stwierdził między innymi, że art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego systemy realizacji nie mają formy wskazanej w Konstytucji RP, nie są przyjmowane przez podmioty dysponujące konstytucyjnymi uprawnieniami prawotwórczymi i nie są należycie ogłaszane. Jednak biorąc pod uwagę różne względy (zob. pkt 4.1., 4.2. i 4.3. uzasadnienia tego wyroku) uznał, że zakwestionowane przepisy we wskazanym zakresie utracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy licząc od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Powołując się na art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stwierdził, że przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające.

Tak więc, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie odpowiednie regulacje programu operacyjnego, a prawa i obowiązki wnioskodawców mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu Konkursu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z przyjętymi kryteriami wyboru projektów, w pierwszym etapie dokonuje się oceny formalnej, która przeprowadzona jest w oparciu o kryteria formalne, służące weryfikacji kompletności i zgodności wniosku z wytycznymi zawartymi w Instrukcji wypełniania Wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO W[...] na lata 2007-2013 i dokonywana jest przez pracowników komórki właściwej ds. wyboru projektów "C" – Instytucji Pośredniczącej II stopnia, w pierwszym etapie oceny.

Poza sporem jest, że wniosek skarżącej w rozpatrywanej sprawie przeszedł pozytywnie ocenę formalną i został skierowany do oceny merytorycznej. Istota sporu w omawianej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy ocena punktacji za kryteria zasadnicze specyficzne (punktowane), a w szczególności kryterium nr 4 Wpływ realizacji projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny regionu została przeprowadzona zgodnie z prawem.

Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem i wbrew zarzutom skarżącej, kontrola ta nie wykazała, aby dokonana ocena naruszała prawo.

Kompetencje Instytucji zarządzającej szczegółowo określające jej rolę i zadania związane z realizacją programów operacyjnych uregulowano m.in. w art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazując w pkt 2 i 8, że do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, a także określenie systemu realizacji programu operacyjnego.

Z kolei, z art. 31 ust. 1 tej ustawy wynika, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania Mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Instytucja zarządzająca może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów (art. 31 ust. 5 ustawy).

Z powyższych uregulowań wynika, że Instytucja zarządzająca otrzymała uprawnienia do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie, a regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Biorąc pod uwagę, że są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące stwierdzić trzeba, że, jakkolwiek nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, tym niemniej spełniają kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że te akty normatywne (przepisy prawa), stanowią wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Zatem zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego ocena projektu, jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego.

Postępowanie w sprawach rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej ma szczególną specyfikę wynikającą z prawa unijnego i krajowego. W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, z którą każdy wnioskodawca powinien się zapoznać szczegółowo wskazano, że w przypadku projektu realizowanego w ramach poddziałań 3.1.1. i 3.2.1. należy opisać dodatkowe rezultaty np.:

- innowacyjność projektu-nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze,

- wprowadzenie udogodnień dla różnych grup docelowych np. rodzin z dziećmi,

- rewitalizacja terenów przemysłowych,

- zastosowanie w projekcie rozwiązań proekologicznych,

- świadczenie usług kompleksowych,

- promocja regionu.

W kwestionowanej ocenie kryterium zasadniczego specyficznego (punktowane) nr 4: Wpływ realizacji projektu na rozwój ekonomiczno-społeczny regionu, zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru projektów Załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, ocenie podlegały następujące elementy:

- innowacyjność projektu- oceniający bada nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze. Punkty otrzymują projekty, które są niepowtarzalne w skali lokalnej – 2 pkt,

- wnioskodawcą jest podmiot nowoutworzony (działający krócej niż rok)- 1 pkt,

- projekt wykorzystuje odnawialne źródła energii- 1 pkt.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że powyższe zasady są jasne, czytelne i nie wymagają specjalnych zabiegów interpretacyjnych dla ich odbioru i zrozumienia.

W ramach tego kryterium skarżąca kwestionuje wyłącznie ocenę innowacyjności złożonego projektu, która otrzymała 0 pkt na 2 pkt możliwe do przyznania w tym zakresie.

Skarżąca kwestionuje ocenę dwóch niezależnych ekspertów, których opinie były jednakowe i zbieżne co do stwierdzenia, że projekt nie jest niepowtarzalny w skali lokalnej, na rynku lokalnym istnieje wiele podobnych obiektów, brak podstaw by stwierdzić, że projekt jest innowacyjny oraz, że na lokalnym rynku występuje niskie nasycenie usług gastronomicznych, zapisy wniosku nie wskazują by modernizacja lokalu wprowadzała nowe produkty/usługi, które świadczyłyby o niskim nasyceniu. Skarżąca prowadzi restaurację oferującą kuchnię meksykańską co nie zmienia faktu, że są to usługi gastronomiczne, a nasycenie lokalnego rynku tymi usługami nie jest niskie czemu skarżąca nie tylko nie zaprzecza, ale nawet daje wyraz załączając do protestu wykaz kilkudziesięciu restauracji w centrum i okolicy T.. Zamiar modernizacji (powiększenia) restauracji już funkcjonującej bez wprowadzenia nowych produktów/usług, które świadczyłyby o niskim nasyceniu w ocenie biegłych nie jest niepowtarzalny i innowacyjny, a taka ocena, zwięźle uzasadniona jako dokonana przez osoby uprawnione nie może być pojmowana jako dowolna. Szczegółowe uzasadnienie oceny nie oznacza, że uzasadnienie powinno w sposób drobiazgowy przedstawiać argumentację ekspertów. W rozpatrywanej sprawie zostały wydane jednakowe opinie przez dwóch niezależnych ekspertów, którzy w stanie faktycznym sprawy ocenili innowacyjność projektu na 0 pkt mając na uwadze nasycenie podobnymi produktami na opisywanym obszarze. Fakt oferowania potraw meksykańskich nie ma zdaniem Sądu wpływu na istniejący stopień nasycenia podobnymi produktami gastronomicznymi w szerokim pojęciu na danym obszarze.

A zatem, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspertów jest dowolna i stronnicza. Biegli jednoznacznie i jednakowo wyrazili swoją opinię, którą zwięźle i wyraźnie uzasadnili.

Taka ocena nie wykracza poza granice swobodnej oceny, nie jest dowolna, uwzględnia zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu i nie narusza przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.

Bezzasadny okazał się zarzut kwestionujący uprawnienie osoby podpisującej zaskarżone rozstrzygnięcie, a to wobec przedłożenia wraz z odpowiedzią na skargę pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Województwa [...], z którego wynika szczegółowy zakres umocowania do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Sąd stwierdza ponadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co kwestionuje strona skarżąca w skardze.

Konkludując należy zatem stwierdzić, że ocena merytoryczno-techniczna wniosku została przeprowadzona prawidłowo i w konsekwencji słusznie protest skarżącej został rozpatrzony negatywnie.

Z tych też względów, brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w związku z czym, działając w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji.