Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SAB/Wa 40/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano  organ do stwierdzenia obowiązku
Powołane przepisy: article: art. 35, 36, 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. R. w przedmiocie przewlekłości postępowania Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w sprawie rozpoznania wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; 1. zobowiązuje Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do ustalenia salda i wypłaty dofinansowania za miesiące ... 2005 r. na rzecz K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ... w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ...j kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniach 12-14 kwietnia 2005 r. Wydział Kontroli Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przeprowadził kontrolę w Biurze ... z siedzibą w W.. W trakcie kontroli wykryto liczne nieprawidłowości w prowadzonej przez kontrolowanego dokumentacji, rozbieżności pomiędzy stanem deklarowanym w dokumentach składanych do Funduszu w procesie ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a stanem faktycznym.

Ponowną kontrolę pracownicy wspomnianego Wydziału PFRON przeprowadzili u skarżącego w dniach 21-24 2005 r. ponownie stwierdzając nieprawidłowości związane z zatrudnianiem i wynagradzaniem osób niepełnosprawnych jak również prowadzeniem dokumentacji - szczegółowo opisane we wspomnianym protokole.

W dniu 15 listopada 2005 r. Biuro ... złożyło wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za okres wrzesień i październik 2005 r. za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji. Kwoty wnioskowanego dofinansowania nie zostały wypłacone. Pismem z ... sierpnia 2009 r. PFRON zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w W. z prośbą o informację dotyczącą toku sprawy prowadzonej w sprawie wyłudzenia w latach 2004-2005 m.in. przez K. R.oraz przedstawicieli spółek B. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., S. Sp. z o.o. dofinansowań z Funduszu na rzecz wspomnianych podmiotów, uzyskując pismami z ... sierpnia 2009 r. i ... listopada 2009 r. informacje, że postępowanie to nie zostało zakończone. Z treści notatki służbowej z dnia 4 lipca 2011 r. a następnie z informacji z 7 lipca 2011r. sporządzonej przez upoważnionych pracowników Wydziału Kontroli wynika, że zaplanowana na dzień 4 lipca 2011 r., a następnie na dzień 7 lipca 2011 r. w związku z informacją uzyskaną od K. R. , co do miejsca siedziby jego firmy, nie odbyła się ze względu na to, że działalność gospodarcza pod wskazanym adresem ( wynikającym również z dokumentacji), nie jest prowadzona. Kontrola miała dotyczyć ustalenia czy wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania dofinansowań do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okresy od stycznia 2004r. do grudnia 2005.

W dniu 10 września 2012 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wpłynęło zażalenie pełnomocnika skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Pełnomocnik wnosił o wyznaczenie Państwowemu Funduszowi Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych terminu do załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i wyciągnięcia stosownych konsekwencji.

Pismem z ... września 2012 r. PFRON poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że ze względu na konieczność przeanalizowania opinii biegłego i dokumentacji sprawy termin załatwienia sprawy wyznacza na ... listopada 2012 r.

W dniu ... września 2012 r. PFRON sporządził zestawienie nieprawidłowości w zakresie opłacania składek do ZUS za okres od września do grudnia 2005 r., ustalonych na podstawie informacji pozyskanej z KSI ZUS z dnia ... września 2012 r. nr raportu ...

Postanowieniem z dnia ... września 2012 r. znak: ... Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał zażalenie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Minister wskazał, że ustalił, że PFRON pismem z ... września 2012 r. poinformował stronę o prowadzonej analizie opinii biegłego wydanej w sprawie dotyczącej dofinansowań oraz zgromadzonej dokumentacji.

W dniu ... października 2012 r. strona zapoznała się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją a ... października 2012 r. potwierdziła odebranie kopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem z wyłączeniem opinii biegłego.

Pismem z ... listopada 2012 r. PFRON wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do złożenia w terminie 14 dni list płac za okresy sprawozdawcze od lipca do grudnia 2012 r. wraz z dokumentami potwierdzającymi wypłatę wynagrodzeń oraz poinformował o nowym terminie na załatwienie sprawy do dnia 30 grudnia 2012 r.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga pełnomocnika skarżącego na przewlekłość Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niewypłaceniem stronie skarżącej dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres wrzesień, październik 2005 r. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do ustalenia salda i wypłaty wnioskowanego dofinansowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że brak wypłaty dofinansowania za miesiące listopad i grudzień 2005 r. był wynikiem faktu, że w toku przeprowadzonych u wnioskodawcy kontroli wykryto liczne nieprawidłowości w prowadzonej przez niego dokumentacji. W tej sytuacji w dniu 16 maja 2005 r. w SOD Funduszu wprowadzono blokadę ręczną uniemożliwiającą wypłatę dofinansowań. Fundusz zwrócił uwagę na to, że sprawa dotycząca wypłacenia dofinansowania za sporne miesiące była analogiczna do sprawy dotyczącej wypłacenia dofinansowania za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. , w której podejmowano czynności wyjaśniające, i w której wydawane były decyzje co do wypłacenia dofinansowania. W sprawie wypłaty dofinansowań za miesiące marzec i kwiecień 2005 r. w związku ze skargą wnioskodawcy na bezczynność zapadł wyrok WSA w sprawie V SAB/Wa 19/11 stwierdzający bezczynność a następnie wyrok NSA w sprawie II GSK 594/12, utrzymujący go w mocy. Mimo tej okoliczności i analogii stanu faktycznego, wspomniana sprawa i sprawa przedmiotowa, są odrębnymi sprawami i należy stwierdzić, iż okoliczność, że Sąd wyrokiem wydanym w sprawie VSAB/Wa 19/11 nakazał uzgodnienie salda i dokonanie wypłaty, tylko w ograniczonym zakresie może mieć wpływ na postępowanie dotyczące późniejszego okresu. PFRON podkreślił, że starając się wyjaśnić sprawę wezwał stronę do złożenia niezbędnych w sprawie dokumentów oraz zamierzał przeprowadzić kontrolę u skarżącego, co okazało się niemożliwe. W tej sytuacji PFRON uzgodni saldo w oparciu o posiadane dokumenty, w tym opinię biegłego wykonaną dla potrzeb prokuratury, z której wynikają okoliczności mające diametralne znaczenie dla sprawy. Z jej treści można domniemywać, że wnioski o dofinansowanie były składane przed wypłatą wynagrodzeń zatrudnionym pracownikom. Również dane uzyskane z ZUS wskazują na fakt istnienia zaległości w zakresie płaconych składek za zatrudnionych.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2013 r., do którego dołączona została kserokopia pisma z 28 listopada 2012 r. oraz pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz wskazał, że zgodnie z treścią pisma Ministra tzw. "ręczna blokada" dofinansowania wniosku nie jest instytucja prawną, zatem nie jest argumentem, który może być uznany za skuteczny w zakresie braku dokonania dofinansowania. Pełnomocnik podkreślił ponadto, że śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w sprawie ... w zakresie doprowadzenia PFRON do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, zostało zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu postępowania wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W ocenie pełnomocnika dowodzi to faktu, że w dokumentacji wnioskodawcy, w zakresie wypłaty wynagrodzeń nie doszło do nieprawidłowości, które uniemożliwiły organowi wyliczenia salda i wypłaty dofinansowania na rzecz wnioskodawcy. W dołączonym piśmie procesowym z 28 listopada 2012 r. pełnomocnik podkreślił, że zgodnie z treścią art. 26 c ustawy o rehabilitacji wypłata dofinansowania do wynagrodzeń powinna nastąpić w terminie 7 dni od złożenia wniosku i powinno to nastąpić na podstawie danych posiadanych przez Fundusz.

Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, że postanowienie Prokuratury Okręgowej w sprawie ... w części w jakiej umorzono postępowanie zostało zaskarżone do Sądu Okręgowego i postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. Jeśli chodzi o dokumenty dotyczące sprawy to zostały one udostępnione PFRON w październiku 2012 r. na 4 tygodnie a w grudniu 2012 r. część dokumentów istotnych dla sprawy została dostarczona przez skarżącego. Pełnomocnik poinformował też, że powiadomiono skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, ostatni termin wyznaczając na dzień 29 lutego 2013r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowań przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, tj. decyzji lub postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z p. zm.

Zgodnie natomiast z art. 149 § 1. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.p.s.a. , skargę na przewlekłość postępowania można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania polegającą - jak w przypadku przedmiotowej sprawy - na braku załatwienia wniosku o wypłatę dofinansowania, który może przybrać formę wypłacenia dofinansowania albo wydania decyzji w zakresie dofinansowania w przypadku o jakim mowa jest w treści art. 26c ustawy o rehabilitacji wyczerpaniem środków zaskarżenia jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Skarżący wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zażalenie w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 k.p.a., w którym wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie w zakresie rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o dofinansowanie, a po wydaniu przez Ministra postanowienia rozstrzygającego o zażaleniu, wniósł skargę na przewlekłość postępowania PFRON do sądu administracyjnego.

Z przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w taki sposób, że nie doprowadziło to do wydana w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub podęcia stosownej czynności, przy czym prowadzenie postępowania jest długotrwale a długotrwałość ta jest nieuzasadniona.

Przewlekłość postępowania organu w określonej sprawie organu I instancji wystąpi więc wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności lub dokonując czynności, nie zmierza do rozstrzygnięcia w zakresie złożonego żądania. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy, która dotyczyła wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za miesiące listopad i grudzień 2005 r., organ biorąc pod uwagę zastrzeżenia jakie miał w odniesieniu do działania i prowadzenia dokumentacji przez skarżącego, w tym w zakresie wypłacania wynagrodzeń zatrudnionym osobom niepełnosprawnym oraz mając na względzie czynności, które prowadził w analogicznym stanie faktycznym (chodzi o miesiące marzec i kwiecień 2005 r.), przez długi okres czasu nie prowadził w sprawie żadnych czynności. Indywidualne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia w zakresie złożonego wniosku dotyczącego wypłacenia dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za wrzesień i październik 2005 r. PFRON podejmował od 2009 r.

Mając na względzie sposób działania PFRON należy uznać, że skarga w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że brak działania PFRON był rezultatem tzw. ręcznej blokady wniosku, której celem było faktyczne wstrzymanie wypłaty dofinansowania w związku z faktem istniejących nieprawidłowości w dokumentacji i prowadzenia śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w W. - ... - w sprawie dotyczącej podejrzenia dokonania nadużyć na szkodę PFRON przez podmioty związane w różny sposób z osobą K. R.. Jak wynika ze skargi, w przedmiocie bezczynności w sprawie dofinansowania za miesiące marzec i kwiecień 2005 r., wypowiedział się WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. jak i NSA uznając, iż do bezczynności doszło, czego konsekwencją było nakazanie przez WSA uzgodnienie salda i wypłacenie wynagrodzenia. Mając to na względzie i uznając, że skoro wspomniana sprawa jak i sprawa przedmiotowa, są to sprawy analogiczne i tak traktował je organ, należało w związku z tym podjąć działania zmierzające do rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego w odniesieniu do dofinansowania za wrzesień i październik 2005 r. Jest faktem, że podobieństwo przedmiotu sprawy nie dowodzi, że możliwość uzgodnienia salda za inne okresy, nie może być utrudnione ze względu na braki w dokumentacji, ale nie tłumaczy to stanowiska organu w wystarczający sposób i nie usprawiedliwia powstałego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Próby dokonania kontroli u skarżącego w 2012 r., uzyskania od niego dokumentacji jak również fakt dokonywania zawiadomień o przedłużeniu postępowania, nie mogą być uznane za wystarczające w zakresie usprawiedliwienia powstałej przewlekłości postępowania. Oceniając stan faktyczny sprawy WSA uznał jednak, że brak jest podstaw do uznania, iż zaistniała przewlekłość jest rażąca. Oceniając okoliczności sprawy pod tym kątem Sąd jest zdania, że przewlekłość postępowania, które jest wynikiem długotrwałego prowadzenia postępowania, które ( tak jak w przypadku tej sprawy) jest nieefektywne, nie zawsze musi prowadzić do konkluzji, że przewlekłość ta jest rażąca. Rażąca przewlekłość nie jest oczywistą wypadkową długości prowadzenia postępowania administracyjnego ponieważ zdaniem Sądu fakt, że przewlekłość jest rażąca, musi wynikać jednoznacznie z oceny okoliczności sprawy i powodów, dla których organ zwlekał z rozstrzygnięciem sprawy. Rację ma organ gdy twierdzi, że wypłata dofinansowania musi być dokonana w oparciu o właściwe , zgromadzone przez PFRON dane w zakresie zatrudnienia osób niepełnosprawnych przez pracodawcę i dokumenty dotyczące wypłacanych przez niego wynagrodzeń. W przypadku gdy okoliczności te budziły określone wątpliwości a sporządzana przez pracodawcę dokumentacja jak wynika z protokołów kontroli, nie była kompletna oraz w przypadku przedłużającego się postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową, która dysponowała dokumentami PFRON (następnie jej wypożyczonymi) należy uznać, że organ mógł mieć trudności z prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z treścią art. 45 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji i zatrudnieniu osób niepełnosprawnych Fundusz jest państwowym funduszem celowym a środki, którymi dysponuje to środki publiczne ( w tym np. dotacje i subwencje), zatem jest on obowiązany w szczególnie ostrożny sposób rozstrzygać w zakresie składanych wniosków o dofinansowanie. Oczywiście istniała możliwość wydania decyzji, która nie przewidywałaby dofinansowania w kwocie wynikającej ze złożonego wniosku ale decyzja ta powinna odpowiadać prawu i być oparta o właściwe i odpowiadające obiektywnemu stanowi rzeczy dokumenty. Możliwe jest również w świetle art. 26 a ust. 11 powołanej ustawy po dokonaniu wypłaty dofinansowania przeprowadzenie kontroli u pracodawcy i jeżeli w wyniku tej kontroli stwierdzone zostałyby nieprawidłowości można byłoby wydać decyzję o zwrocie wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Oczywiście ewentualne odzyskanie wypłaconych uprzednio środków nie zawsze byłoby możliwe zwłaszcza jeśli pracodawca zaprzestanie prowadzenia działalności i nie posiada majątku.

W opisanym stanie rzeczy należy stwierdzić, że PFRON miał trudności w rozstrzygnięciu o wniosku skarżącego ale nie były to trudności nie do przezwyciężenia zwłaszcza w ostatnim okresie czasu. Podnoszone przez organ trudności nie mogą przesłonić faktu, że nie można uznać za właściwe i wystarczające okoliczności związane z zawiadamianiem skarżącego o przedłużeniu postępowania ponieważ w ocenie Sądu co najmniej uzyskanie dokumentów od Prokuratury w październiku 2012 r. stwarzało możliwość ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania organu miała miejsce a organ w istniejącym stanie faktycznym, nie może usprawiedliwiać się skomplikowanym charakterem sprawy wobec czego nie istnieje dalsze uzasadnienie dla ustalenia odległego terminu rozpatrzenia złożonego wniosku.

Skarżący ma prawo oczekiwać zakończenia sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa tym bardziej, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2005 r.

Opóźnienie obliguje Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku wykonania wskazanych czynności w terminie określonym w wyroku.

Należy ponadto podkreślić, że wydanie w dniu ... września 2012 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienia nie uwzględniającego zażalenia strony skarżącej na przewlekłość w przedmiotowej sprawie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie przewlekłości postępowania i może być ona odmienna od stanowiska organu II instancji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł o przewlekłości postępowania i zobowiązał organ I instancji do wykonania zaleconych czynności we wskazanym terminie zaś na podstawie art. 151 oddalił skargę w pozostałej części..

O zasądzeniu kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.