Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2468/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 128 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2768/16 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. C. solidarnie na rzecz B. F. i S. F. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2768/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – P.p.s.a.) w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia 31 marca 2016 r. którą udzielono S. F. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące pobór wody z rzeki M. (stawu "D." P. C.) na potrzeby stawu o powierzchni 0,4 ha w miejscowości D., gmina K., na działkach nr ew.: [...],[...],[...] i [...], obręb [...] D., a także odprowadzanie wody ze stawu do rzeki C. w km 0+490.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

S. F. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił do Starosty Lubartowskiego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki M. na potrzeby stawu zlokalizowanego w miejscowości D., obejmujące pobór wody powierzchniowej przy pomocy mnicha zlokalizowanego w km 31+920 rzeki M. ("S." Pana P. C.), piętrzenie wody w stawie do rzędnej 161,70 m n.p.m. oraz zrzut wody ze stawu w miesiącu listopadzie do rzeki C.. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wniósł o zmianę określonej we wniosku wielkości piętrzenia wody w stawie z 161,70 m n.p.m. na 160,74 m n.p.m., a także wskazał na zmianę metody poboru wody (rura wpustowa zamiast mnicha, w tej samej lokalizacji). Ponadto przedłożone zostało uzupełnienie operatu wodnoprawnego, zawierające dane wymagane w wezwaniu przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu zebranych w sprawie dowodów organ I instancji udzielił S. F. pozwolenia uwzględniając uwagi złożone przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie oraz wskazując, że argumenty podniesione przez E. C. są nieuzasadnione, gdyż dotyczą spraw własnościowych oraz kwestii legalności urządzeń wodnych, co nie ma wpływu na ocenę organu w zakresie korzystania z wód.

Od powyższej decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia 31 marca 2016 r. odwołanie złożył P. C.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej W Warszawie decyzją z dnia 11 sierpnia 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania P. C. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubartowskiego z dnia 31 marca 2016 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest typem aktu związanego. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ nie stwierdzi wystąpienia przesłanek do odmowy udzielenia pozwolenia, jest zobowiązany pozwolenie to wydać. Przesłanki, na podstawie których odmawia się udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, zostały wymienione w art. 126 ustawy Prawo wodne. Analizowane pozwolenie dotyczy szczególnego korzystania z wód w miejscowości D., gmina K., tj. na terenie objętym ustaleniami Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W., zatwierdzonego na posiedzeniu Rady Ministrów dnia 22 lutego 2011 roku. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby przy określonych warunkach realizacji udzielonego pozwolenia - korzystanie to wpływało w sposób negatywny na środowisko wodne w zakresie wynikającym z ww. Planu. Co do zasady cele środowiskowe ujmowane w planach gospodarowania wodami dorzeczy obejmują osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu wód podziemnych, dobrego stanu chemicznego wód podziemnych, dobrego stanu ekologicznego, dobrego potencjału ekologicznego oraz dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych, a także zapobieganie ich pogorszeniu, w szczególności w odniesieniu do ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Są one szczegółowo określane dla jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych i wskazane w warunkach korzystania z wód danego regionu wodnego, ustalanych przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Planowane korzystanie z wód będzie odbywać się w zakresie poboru wód powierzchniowych, w granicach jednolitej części wód powierzchniowych M. od źródeł do C. (krajowy kod Jednolitej części wód powierzchniowych: [...]), której status określono jako silnie zmieniony. Z uwagi na wskazanie w planie, iż ta część wód powierzchniowych służy m.in. regulacji stosunków wodnych w rolnictwie (w tym w rybactwie stawowym), nie sposób uznać, iż planowany sposób korzystania z wód będzie niezgodny z ustaleniami ww. Planu. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przedstawiony przez wnioskodawcę sposób korzystania nie będzie wpływał negatywnie na potencjał wód powierzchniowych, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1d ustawy Prawo wodne (dobry potencjał ekologiczny to taki stan silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych lub sztucznych jednolitych części wód powierzchniowych, który na podstawie klasyfikacji potencjału ekologicznego tych wód, dokonanej z uwzględnieniem definicji klasyfikacji tego potencjału, jest określony co najmniej jako dobry). Wody, które będą odprowadzane do rzeki C., jako wody zużyte ze stawu stanowiącego własność S. F., nie będą mieściły się w kategorii ścieków określonej w art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. f-g. Zgodnie z tymi przepisami poprzez ścieki należy rozmieć miedzy innymi wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych; wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych niż łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 ha powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że S. F. nie planuje hodowli ryb łososiowatych, jak również innych niż łososiowate w ilości produkcyjnej wskazanej wyżej, w związku z czym wody odprowadzane z jego stawu nie będą kwalifikowane jako ścieki. Ustawodawca uznał, iż tego rodzaju wody nie stanowią zagrożenia dla środowiska pod względem jakości, a zatem nie będą negatywnie wpływać również na potencjał wód powierzchniowych. Organ I instancji ustalając warunki realizacji udzielonego pozwolenia wodnoprawnego określił m.in., że pobór powinien odbywać się z zachowaniem w rzece M. poniżej jazu piętrzącego w km 31+670 przepływu nienaruszalnego, odwołując się do pozwolenia wodnoprawnego udzielonego P. C. decyzją Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego warunek korzystania w pierwszym rzędzie z zasobów z wód powierzchniowych został w niniejszym przypadku zachowany. Rozpatrując pozostałe przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ stwierdził, iż plan zarządzania ryzykiem powodziowym, plan przeciwdziałania skutkom suszy oraz krajowy program ochrony wód morskich nie zostały dotychczas zatwierdzone. Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych stanowi natomiast narzędzie mające na celu wdrożenie postanowień dyrektywy Rady Nr 91/271/EWG, dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, w związku z czym realizacja pozwolenia obejmującego szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody powierzchniowej na potrzeby funkcjonowania stawu oraz odprowadzane wód zużytych z tego stawu do środowiska nie będzie miała wpływu na realizację jego zapisów. Planowane przedsięwzięcie nie narusza również pozostałych dokumentów wymienionych w cyt. wyżej przepisach, ponadto zaś nie ma na celu wykorzystywania potencjału hydroenergetycznego. W związku z tym brak jest podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Lubartowskiego z dnia 31 marca 2016r. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego. W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 K.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu. W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wbrew zasadzie wyrażonej w artykule 7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a nie przeprowadził czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie ustalił sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy pozwolenie wodnoprawne jest typem aktu związanego, co oznacza że w braku przesłanek przemawiających za odmową udzielenia pozwolenia, organ zobowiązany jest pozwolenie wydać. Przesłanki odmowy zostały określone w art. 126 ustawy Prawo wodne. W przedmiotowej sprawie dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie spośród dokumentów na które wskazuje przepis, miały ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W. oraz rozporządzenia nr [...] Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego Ś..

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że organ odwoławczy analizując ustalenia zawarte w tych dokumentach ocenił, że projektowane korzystanie z wód ograniczające się do poboru wód powierzchniowych nie jest z nimi sprzeczne, jednak argumentacja przemawiająca za słusznością takiego stanowiska jest powierzchowna i niewystarczająca do kontroli jej zasadności. Przede wszystkim organ nawiązał do zasadniczych celów środowiskowych ujmowanych w planach gospodarowania wodami i nie odniósł się do celów określonych szczegółowo w warunkach korzystania z wód danego regionu wodnego. W przedmiotowej sprawie są to cele określone we wskazanym rozporządzeniu (załącznik nr 2), które stanowi, że dla rzeki M. są to: osiągnięcie co najmniej dobrego potencjału ekologicznego oraz utrzymanie co najmniej dobrego stanu chemicznego wód. Należy zauważyć, że organ stwierdzając iż przedstawiony przez wnioskodawcę sposób korzystania z wód nie będzie wpływał negatywnie na potencjał wód powierzchniowych, nie przestawił żadnej argumentacji dla takiego stwierdzenia, gdyż za taką nie można uznać jedynie przytoczonej definicji dobrego potencjału ekologicznego.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ odwoławczy dostrzegł, że ustalenia zawarte we wskazanym rozporządzeniu, a mające istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności udzielenia pozwolenia, związane z osiągnięciem szczegółowo określonych celów środowiskowych, dotyczą zarówno priorytetów w korzystaniu z wód, kolejności, jak też ograniczeń korzystania. Co istotne według § 12 rozporządzenia priorytety w korzystaniu z wód oraz kolejność korzystania z wód obowiązują właśnie w przypadku, gdy występuje zapotrzebowanie na jednoczesne korzystanie z tych samych zasobów wodnych przez więcej niż jednego użytkownika. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawca zamierza korzystać z wód rzeki M., z której wód także korzysta skarżący. Tymczasem w uzasadnieniu organ odniósł się lakonicznie jedynie do tego, że skoro w decyzji organu I instancji określono, że pobór wody powinien odbywać się z zachowaniem w rzece M. poniżej jazu piętrzącego przepływu nienaruszalnego, spełniony został wymóg korzystania w pierwszej kolejności z zasobów wód powierzchniowych. Organ nie poczynił w postępowaniu odwoławczym żadnych własnych ustaleń dotyczących braku naruszeń wymogów określonych w ww. rozporządzeniu przez projektowany sposób korzystania z wody. Stosownie do treści art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności m.in.: ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (pkt 1), ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (pkt 2), terminy pobierania i odprowadzania wody oraz wprowadzania ścieków dla zakładów, których działalność cechuje się sezonową zmiennością (pkt 5), opis urządzenia wodnego, w tym położenie za pomocą współrzędnych geograficznych oraz podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania (pkt 6), obowiązki wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne lub uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia wodnoprawnego (pkt 7). Według zaś ust. 2 tego przepisu w razie potrzeby dodatkowo ustala się obowiązek m.in. wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści (pkt 3), wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia (pkt 4).

Dlatego też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może być wątpliwości, że przedmiotowe elementy pozwolenia wodnoprawnego określa organ po rozpatrzeniu żądania określonego we wniosku, ocenie prawidłowości dołączonego do wniosku operatu, ustaleniu możliwości spełnienia wymogów określonych w dokumentach wskazanych w art. 125 ustawy, które będą miały zastosowanie.

W ocenie sądu organ odwoławczy nie dokonał czynności zmierzających do wyjaśnienia czy proponowany we wniosku pobór wody jest akceptowalny z punktu widzenia osiągnięcia celów środowiskowych, w tym konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego i pierwszeństwa korzystania z wód powierzchniowych. Nie ustalił w oparciu o dołączony do wniosku operat, jak też inne dowody czy projektowany pobór wody jest dopuszczalny tj. czy projektowana we wniosku ilość wody we wskazanych miesiącach pozwoli na zachowanie przepływu nienaruszalnego. Organ I instancji w decyzji uzależnił projektowany pobór wody od utrzymania piętrzenia wód powierzchniowych rzeki M. w km 31 + 670 do rzędnych: NPP= 161,60 m.n.p.m. i max PP = 161,65 m.n.n.p.m. przy zachowaniu w rzece M. poniżej jazu w km 31 + 670 przepływu nienaruszalnego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym P. C. decyzją nr [...] z dnia 22 kwietnia 2010 r.

W związku z zamiarem korzystania z tych samych zasobów wody przez więcej niż jednego użytkownika organ musiał uwzględnić ustalenia istniejącego już w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, na co wskazuje art. 128 ww. ustawy. Jednak to zadaniem organu było zarówno określenie ilości pobieranej lub odprowadzanej wody i określenie ograniczeń wynikających z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego. Należy zgodzić się ze skarżącym, że ustalenia zawarte w decyzji nie są jednoznaczne i precyzyjne, bowiem ocenę czy pobór wody według zapotrzebowania wnioskodawcy jest możliwy ze względu na wykonanie obowiązku przez inny podmiot organ pozostawił samemu wnioskodawcy. Niewątpliwie granice ewentualnego uprawnienia nowego użytkownika wód powinny stanowić ustalenia wydanego wcześniej Piotrowi Cyburze pozwolenia wodnoprawnego, jednak to organ powinien dokonywać oceny w sposób jednoznaczny czy w tak zakreślonych granicach (które wskazują konkretną wysokość wody jak musi być utrzymana, by nienaruszalny przepływ został zachowany), wnioskowany pobór wody przez nowego użytkownika jest dopuszczalny. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały analizy dołączonego do wniosku operatu zawierającego bilans wodny rzeki M. (w tym zapotrzebowania na wodę innych użytkowników), uzupełnianego przez wnioskodawcę w tym właśnie zakresie na żądanie organu. Organ odwoławczy nie dostrzegł tych istotnych uchybień w zakresie nieustalenia stanu faktycznego. Tymczasem organ powinien ustalić czy pobór przy uwzględnieniu nowego użytkownika wody może być tak prowadzony żeby do zakłóceń nienaruszalnego przepływu nie dochodziło oraz ustalić kiedy do zagrożeń może dojść i czy istnieje możliwość przeciwdziałania tym zagrożeniom przez wprowadzenie ograniczeń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wskazanych ustaleń pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone przedwcześnie i z naruszeniem art. 128 ust. 1 ustawy prawo wodne. Zdaniem Sądu, organy nie dokonały także dostatecznych ustaleń w zakresie ewentualnych obowiązków ciążących na adresacie nowo wydawanego pozwolenia wodnoprawnego wobec innych użytkowników korzystających z tych samych zasobów wody. W wydanym pozwoleniu organ określił, że na wnioskodawcy ciąży jedynie obowiązek utrzymania rzeki C. na określonym odcinku, a więc obowiązek wobec Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie. Tymczasem wobec brzmienia art. 128 ust. 2 ustawy Prawo wodne organ miał obowiązek w sytuacji związanej z korzystaniem z tych samych zasobów wody przez różne podmioty, udzielając nowego pozwolenia wodnoprawnego ustalić czy istnieje potrzeba określenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych lub kosztach utrzymania wód, wobec innych użytkowników. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że w tym zakresie konieczne było złożenie wniosku, by organ podjął działania zmierzające do określenia obowiązku. Brzmienie przepisu wskazuje, iż jest to obowiązek organu w ramach toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, niewymagający inicjatywy innego, dotychczasowego użytkownika wód. Uzasadnione jest to koniecznością uwzględnienia przez organ udzielający pozwolenia całokształtu okoliczności wynikających z funkcjonowania w obrocie prawnym innych pozwoleń wodnoprawnych związanych z korzystaniem z tych samych zasobów wód. Działanie organu na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 64 ust. 1a) dotyczyło więc będzie sytuacji niezwiązanych z udzielaniem pozwolenia wodnoprawnego. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ doprowadziło do pominięcia potrzeby ustalenia ewentualnego obowiązku uczestniczenia przez adresata pozwolenia w kosztach ponoszonych przez dotychczasowego użytkownika wód P. C., który jak wynika z udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego został zobowiązany do ponoszenia zarówno kosztów utrzymania wód, jak też utrzymania urządzeń.

Oznacza to, że nie zostały podjęte przez organ czynności niezbędne do rozpatrzenia sprawy, nie został dostatecznie ustalony stan faktyczny. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto, choiaż w sprawie nie był konieczny, zdaniem Sądu, wniosek o określenie obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania urządzeń lub wód, to nie może być wątpliwości, że chociażby treść odwołania powinna zasugerować organowi potrzebę dokonania ustaleń w tym zakresie, gdyż skarżący podnosił taki zarzut.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 128 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają uzupełnienia materiału dowodowego, następnie dokonania ponownej jego oceny, według zaleceń określonych szczegółowo powyżej (ustalenie czy projektowany sposób korzystania z wody nie naruszy obowiązujących priorytetów i ograniczeń w korzystaniu z wód, ustalenie czy zachodzi potrzeba określenia obowiązku i zakresu partycypacji w kosztach ponoszonych przez skarżącego) zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i S. F., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt l lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i w wyniku tego uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej - w sytuacji gdy decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie były wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a zatem brak było podstaw do ich uchylenia:

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez zbędne i wadliwe orzeczenie o uchyleniu także decyzji organu I instancji w sytuacji gdy rodzaj stwierdzonych uchybień polegających, zdaniem Sądu, na braku wypowiedzenia się co do zarzutów zawartych w odwołaniu, nadawał się do wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., który mógłby przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia zgromadzonych dowodów i materiałów, które w ocenie Sądu są niewystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i w wyniku tego uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – w sytuacji gdy decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie były wydane z naruszeniem art. 128 ust. 1 i 2 Ustawy Prawo wodne - wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji dołączony do wniosku operat wodnoprawny wykazuje, że proponowny we wniosku pobór wody jest akceptowalny z punktu widzenia celów środowiskowych, w tym konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego (opis na s. 9 operatu) i pierwszeństwa korzystania z wód powierzchniowych, a nadto nie było zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązku ustalenia kosztów partycypowania w kosztach utrzymania urządzeń wodnych lub kosztach utrzymania wód na rzecz P. C. – aktualnie taki obowiązek nakładany jest "w razie potrzeby" i nie jest obligatoryjnym elementem każdego zezwolenia wodnoprawnego;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 - dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia w zakresie ustalenia przez Sąd, jakiego zapisu art. 128 ust. 2 ustawy Prawo wodne dopuściły się naruszenia organy administracji zarówno I jak i II stopnia - uzasadnienie wyroku zawiera bowiem jedynie sformułowanie, iż zgodnie z tym przepisem organ miał obowiązek udzielając nowego pozwolenia wodnoprawnego, ustalić czy istnieje potrzeba określenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych lub kosztach utrzymania wód - nie powołując jednocześnie w uzasadnieniu art. 128 ust. 2 odpowiednio pkt 3 lub 4, co skutkuje brakiem przekonującego wyjaśnienia stanowiska Sądu i uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

5. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i uznanie, że w sytuacji związanej z korzystaniem z tych samych zasobów wody przez różne podmioty, udzielając nowego pozwolenia wodnoprawnego organ winien ustalić czy istnieje potrzeba określenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych lub kosztach utrzymania wód, wobec innych użytkowników - bez inicjatywny innego dotychczasowego użytkownika wód - podczas gdy zapis ust. 2 art. 128 ma zastosowanie jedynie "w razie potrzeby", a nadto pkt 3 ust. 2 art. 128 wymaga jednocześnie "odnoszenia korzyści" przez dany podmiot, pkt zaś 4 - "wzrostu kosztów utrzymania wód"- te zaś okoliczności Sąd I instancji całkowicie pominął, ograniczając się jedynie do fragmentarycznego przywołania ww. przepisów ustawy;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności postępowania, a w konsekwencji NSA rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w jej treści zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W ocenie NSA, organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że istniały podstawy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące pobór wody z rzeki M. na potrzeby stawu o powierzchni 0,4 ha w miejscowości D..

Nie sposób zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz że nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający.

Wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ocenił, iż wskazany przez wnioskodawcę sposób korzystania z wody nie będzie wpływał negatywnie na potencjał wód powierzchniowych. Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił tego w sposób szeroki, jednakże oparł się na dołączonym operacie wodnoprawnym sporządzonym w grudniu 2015 r. Z przedmiotowego operatu wynika, że prawidłowo prowadzona gospodarka wodna w stawie nie będzie niekorzystnie oddziaływać na wody powierzchniowe. Podkreślono, że przy prawidłowej eksploatacji wahania zwierciadła wody w zbiorniku na skutek piętrzenia i poboru wody nie będzie wywierać niekorzystnego oddziaływania na otaczające środowisko.

Art. 128 ustawy Prawo wodne regulujący kwestię udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawiera zamknięty katalog elementów, które powinna zawierać decyzja dzieląc te elementy na obligatoryjne, wyszczególnione w art. 128 ust. 1 tej ustawy oraz elementy fakultatywne decyzji, wyartykułowane w art. 128 ust. 2 przedmiotowej ustawy takie jak obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosowanie od odnoszonych korzyści.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że stosownie do treści tych przepisów w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się między innymi obowiązki adresata decyzji wobec innych podmiotów posiadających pozwolenie wodnoprawne i osób narażonych na szkody w związku z wykonaniem tego pozwolenia. Ponadto w razie potrzeby organ administracji powinien w nowo wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustalić, czy na adresacie tego pozwolenia ciąży obowiązek wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych przez niego korzyści. Podkreślić należy, że art. 128 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, co wymaga wskazania wysokości lub procentowego udziału partycypacji adresata decyzji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, poprzez samodzielne ich określenie bądź odnosząc się do konkretnych ustaleń zawartych w tym zakresie przez zainteresowane strony. Taką potrzebą, może być np.: żądanie strony postępowania pozostającej administratorem urządzenia wodnego, z którego korzyść będzie odnosił adresat pozwolenia wodnoprawnego skierowane do organu wydającego pozwolenie. W przedmiotowej sprawie takie żądanie zostało wysunięte dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomist skarżący nie podnosił go na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że skarżący bezpodstawnie zarzucił organom administracji, że nie ustalil kosztów współuczestniczenia w w utrzymaniu urzadzenia wodengo w zaskarżonej decyzji, tym bardziej w sytuacji, gdy jest to element fakultatywny decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, a strona nie wnosiła takiego żądania.

Również wbrew ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy przeanalizował zgodność przedsięwzięcia z zapisami Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego Ś., w tym również kolejność korzystania z tych samych zasobów przez więcej niż jednego użytkownika. Organ nawiązał do ustaleń dokonanych decyzją udzieloną P. C. z dnia 22 kwietnia 2010 r. i ustalonych nią wartości przepływu nienaruszalnego na poziomie poniżej jazu piętrzącego w km 31+670. Z akt administracyjnych wynika, że wnioskowane pobory wody dla miesięcy lipiec-sierpień, w stosunku do przepływu nienaruszalnego wyniosą - w stosunku do wnioskodawcy - Qs=0,0035 m3/s, co stanowi odpowiednio od 0,0001 do 0,10 ustalonej wielkości przepływu nienaruszalnego, mierzonego jako warstwa ok. 3 cm na obu krawędziach jazu o b=2xo,9 m, w km 31+670 - co będzie wielkością praktycznie "niezmierzalną". Wszystkie te okoliczności i pomiary zawarte są w operacie wodnoprawnym opracowanym na potrzeby wydania przedmiotowego zezwolenia. Operat zawiera nie tylko ustalenia wynikające z warunków korzystania z wód regionu wodnego, ale również analizę określenia wpływu gospodarki wodnej na wody powierzchniowe i podziemne w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych.

Podkreślić należy, że argumentacja organów obu instancji odnosząca się do wyników przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego jest spójna, logiczna i wyczerpująca. Przeprowadzona przez organy obu instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. W konsekwencji należy stwierdzić, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachowane zostały wszystkie wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym chybione okazały się zarzuty podniesione w skardze, co do naruszenia wymienionych przepisów.

Z przyczyn omówionych wyżej zgodzić należało się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki faktyczne i prawne do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 128 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.