Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2194/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 2 pkt 3, ust. 13, art. 4 pkt 23 oraz art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z/s w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

C.sp. z o. o. z/s w K. (dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019r. nr [...]nakładającą na C.sp. z o. o. z/s w K. (dalej jako "strona", "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 16.425,63 zł. za zajęcie w okresie od 2 listopada 2015 r. do 26 lutego 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego ul. C., w W. (dz. ew. nr [...] z obr. [...] ) poprzez umieszczenie: reklamy na wysięgniku (dwustronna podświetlana) o pow. 2,12 m2, kasetonu reklamowego (jednostronny podświetlany) o pow. 0,44 m2, reklamy w formie napisu " [...] "(neon podświetlany) o pow. 1,69 m2 oraz umorzeniu wobec strony postępowania administracyjnego w zakresie przywrócenia do stanu poprzedniego, zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego ul. C. poprzez umieszczenie reklamy na wysięgniku (dwustronna podświetlana), kasetonu reklamowego (jednostronny podświetlany) oraz reklamy w formie napisu " [...] "(neon podświetlany).

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 listopada 2015 r. podczas kontroli terenowej dróg gminnych stwierdzono zajęcie przez stronę części pasa drogowego ul. C. w W., poprzez umieszczenie reklamy na wysięgniku o pow. 2 x 1,06 m2 = 2,12 m2 (dwustronna podświetlana), kasetonu reklamowego o pow. 0,44 m2 (jednostronny podświetlany) oraz reklamy w formie napisu " [...] " o pow. 1,69 m2 (neon podświetlany). Zajęcia dokonano bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną oraz spisano protokół, który został odczytany i podpisany na miejscu zdarzenia przez managera Panią P. F. . Jednocześnie wezwano do natychmiastowego usunięcia naniesień i przywrócenia terenu do poprzedniego stanu użyteczności. W dniach 20 listopada 2015 r. oraz 24 lutego 2016 r. przeprowadzone zostały kolejne kontrole terenowe, w wyniku których stwierdzono, iż w dalszym ciągu umieszczone są reklamy wskazane w protokole kontroli terenowej z dnia 2 listopada 2015 r.

Wobec powyższego pismem z 4 lutego 2016 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego oraz naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. C. bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu 29 lutego 2016 r. przeprowadzono oględziny części pasa drogowego ul. C., w trakcie których stwierdzono, że reklamy wskazane w protokole kontroli terenowej z dnia 2 listopada 2015 r. zostały usunięte. Jednocześnie manager lokalu P. K. oświadczyła, że reklamy zostały usunięte 26 lutego 2016 r. Z przeprowadzonych oględzin spisano protokół, do którego załączono sporządzoną w tym dniu dokumentację fotograficzną.

Prezydent [...] [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie zajęcia przez stronę części pasa drogowego drogi publicznej ul. C. poprzez umieszczenie reklamy na wysięgniku (dwustronna podświetlana), kasetonu reklamowego (jednostronny podświetlany) oraz reklamy w formie napisu " [...] " (neon podświetlany).

Następnie strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które decyzją z [...] września 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent [...] przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne i uzupełnił materiał dowodowy Przeprowadzono 7 listopada 2018 r. kontrolę terenową części pasa drogowego ulicy C.. Z dokonanych czynności sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Uzyskano również opracowanie geodezyjne polegające na przygotowaniu mapy z uwidocznionym przebiegiem granic pasa drogowego ul. C. przy nr [...] w W. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...] ) wraz z wrysowaniem trzech reklam, tj. reklamy na wysięgniku, kasetonu reklamowego i reklamy w formie napisu.

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 219 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 16.425,63 zł za zajęcie pasa drogowego ul. C. (dz. ew. nr [...]obręb [...]) w W. (droga gminna) w okresie od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 26 lutego 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, , poprzez umieszczenie: reklamy na wysięgniku (dwustronna podświetlana) o powierzchni: 2,12 m2, kasetonu reklamowego (jednostronny podświetlany) o powierzchni: 0,44 m2, reklamy w formie napisu " [...] " (neon podświetlany) o powierzchni: 1,69 m2. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 2 pkt 3, ust. 13, art. 4 pkt 23 oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej u.d.p.) oraz uchwała Rady [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] , z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2020 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że podczas kontroli pasa drogowego ujawniono zajęcie pasa drogowego przez 3 nośniki reklamowe (reklamy dwustronnej na wysięgniku o wymiarach 1,33 m x 0,8 m x 0,14 m, jednostronnego kasetonu reklamowego o wymiarach 0,76 m x 0,09 m i reklamy w formie napisu " [...] ’' (neon podświetlany) o wymiarach 3,85 m x 0,44 m).

Organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie dowodów z dokumentów: protokołu kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego oraz opracowanie geodezyjne polegające na przygotowaniu mapy z uwidocznionym przebiegiem granic pasa drogowego ul. C. przy nr [...] w W. (dz. ew. nr [...] z obr. [...] ), wraz z wrysowaniem trzech reklam tj. reklamy na wysięgniku, kasetonu reklamowego i reklamy w formie napisu oraz wyjaśnienie, czy ww. reklamy umieszczone były w pasie drogowym. Wykonawcą prac objętych umową z zarządcą drogi był mgr inż. K. R. - geodeta uprawniony. Dowody te organ uznał za wiarygodne, rzetelne i uzupełniające się. Organ uznał, że nie budzi wątpliwości w sprawie fakt, że stroną postępowania administracyjnego jest na C.sp. z o. o. z/s w K. będący właścicielem reklamy. Jednocześnie przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że stwierdzone w toku kontroli pasa drogowego trzy obiekty stanowią reklamę.

O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy. Przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego.

Wyjaśniając przyjęte stawki opłat organ zważył, że określa je załącznik do uchwały Rady Miasta. Stawki te w sposób prawidłowy zastosował stawki: 3,50 zł. za 1 m2 powierzchni pasa drogowego określoną w poz. 20 lit. a) załącznika nr 3 (reklamy na wysięgniku i reklama w formie napisu) oraz stawkę 1,60 zł. za 1 m2 powierzchni pasa drogowego określoną w poz. 22 (błędnie w decyzji I instancji wskazano poz. 24) - reklama na szyldzie - załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...]Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawce wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] , z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w brzmieniu obowiązującym w okresie którego dotyczy decyzja (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004r. nr 148, poz. 3717). Organ stwierdził również, iż kara została naliczona w sposób prawidłowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji SKO w W. z [...] sierpnia 2020 r. naruszenie:

1. przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno-prawnych przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

2. prawa materialnego, tj:

a) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na to, iż nie doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych;

b) 1 pkt 3 Uchwały Nr [...]Rady [...]z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drog publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i drog ekspresowych z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z reklamą, ktora zajęła pas drogowy,

c) a ponadto - przy przyjęciu, że w ogole doszło do zajęcia pasa drogowego (jest to zarzut alternatywny) - błędną interpretację § 4 w/w uchwały skutkującą błędnym obliczeniem powierzchni zajętej pasa drogowego przez reklamę z uwagi na to, że organ I instancji oblicza karę przy przyjęciu, że powierzchnia szyldu została zainstalowania w poziomie, a nie w pionie, tymczasem szyld reklamy został zainstalowany pionowo;

d) pozycji 20 a) i 22 załącznika do w/w Uchwały poprzez ich wskazanie jako podstawy prawnej wydanej decyzji w sytuacji, gdy wskazanych wyżej pozycji w załączniki do uchwały nie ma.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Na gruncie niniejszej sprawy organ uznał prawidłowo, że nastąpiło umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, co stanowi delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje właśnie okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 udp kładzie nacisk na 2 elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Nie ma wątpliwości, że nośniki objęte ustaleniami organu spełniają element pozytywny, nie są bowiem znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu było zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Na zajęcie pasa drogowego wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi, zatem naruszenie wymogu uzyskania zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornych reklam, pozostawanie ich w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy ul. C. w W.. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie ustalono granicę pasa drogowego na spornym odcinku, a reklamy umieszczone na wysięgniku, kasetonu reklamowego i reklamy w formie napisu oraz wyjaśnienie, czy ww. reklamy umieszczone były w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Zarówno reklama umieszczona bezpośrednio na ścianie budynku, jak i reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku, na wysięgniku kasetonu reklamowego mieści się bowiem "w granicy ostrej pasa drogowego ul. C. przy nr [...] w W., co wynika wprost z zapisu na załączonym do akt opracowania geodezyjnego sporządzonego przez geodetę Uprawnionego – K. R. . Z przedstawionego przebiegu granic pasa drogowego ul. C. działka ew. nr [...]oznaczonej symbolem dr jednoznacznie wynika, że: kaseton reklamowy naścienny, neon reklamowy naścienny, nośnik reklamowy "semafor" znajdują się w całości nad dz. ew. nr [...]użytek dr (jezdnia betonowa). Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że sporne reklamy umieszczone na wysięgniku, kasetonu reklamowego i reklamy w formie napisu są ulokowane w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega, oznaczonego w Ewidencji Gruntów nr [...].

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu, ze zgromadzonych przez organ dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest bez wątpienia ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Ustalenia potwierdzają w sposób szczegółowy wyniki pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalone w protokołach z dnia 2 listopada 2015 r., 20 listopada 2015r., 29 lutego 2016 r., 7 listopada 2018 r. Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Zdaniem Sądu, z fotografii załączonych do akt sprawy wynika sposób umocowania nośników. Z fotografii nie wynikają żadne załamania w bryle budynku, które wskazywałyby na to, by reklamy wsunięte były w elewację budynku. Fotografie potwierdzają wysunięcie nośników reklamowych na wspornikach i usadowienie ich w odległości od elewacji budynku. Co więcej, skarżąca nie składała w toku postępowania żadnych innych fotografii, przez siebie wykonanych, które sugerowałyby położenie omawianych w sprawie niniejszej we wnękach budynku. Oczywiście, bywa usadowienie nośników reklamowych przylegających do ściany budynku pod wystającymi gzymsami czy we wnękach, ale nie w okolicznościach tej sprawy. Okoliczności umocowania nośników w niniejszej sprawie obrazują fotografie znajdujące się w aktach sprawy, które potwierdza także złożona do akt administracyjnych sprawy skalowana mapa, sporządzona przez geodetę z wyraźnie zaznaczonymi trzema nośnikami odstającymi od elewacji.

Co więcej, to charakterystyczne położenie reklam zostało odwzorowane ma mapie sporządzonej przez geodetę. Naniesione na mapę nośniki jednoznacznie wysunięte są nad pas drogowy i ich lokalizacja w pasie drogowym są bezpodstawnie kwestionowana przez skarżącą.

Z tego względu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są zasadne, ponieważ organ nie zaniechał podjęcia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i dokonał jego oceny w całokształcie. Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokołach kontroli, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Strona była powiadomiona o wszczęciu postępowania i o zgromadzeniu w aktach stosownej dokumentacji, a z akt tego postępowania nie wynika, żeby uniemożliwiono jej w jakikolwiek sposób udział w sprawie.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośników w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach postępowania protokołach kontroli, a dzień usunięcia reklam potwierdziła sama skarżąca.

Organ uwzględnił zatem, że bezspornie reklamy zajmowały pas drogowy w okresie od 2 listopada 2015 r. do 26 lutego 2016 r., co dokumentują dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za ten dzień wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...]Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu skarżącej, zarzut nieistnienia pozycji 20a i 22 załącznika nr 3 uchwały Nr [...]Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r., jest niezrozumiały. Przepisy te stanowią integralną cześć wskazanej uchwały i pozycje 20a i 22 załącznika nr 3 określają tabelaryczne przedstawienie wysokości dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy. Przepisy te obowiązują ze zmianami od 2005 r. Stanowią również podstawę obliczenia powierzchni reklamy rzutu poziomego, a nie jak wniosku skarżąca rzutu pionowego. Sposób obliczania powierzchni reklamy został bowiem narzucony przez obowiązujące przepisy uchwały Nr [...]Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. i organ nie może w sposób dowolny dokonywać pomiaru urządzeń technicznych znajdujących się w pasie drogowym.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Podsumowując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jak w sentencji wyroku, orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 i 120 p.p.s.a.