Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 520/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2016 r. sprawy ze skargi K. D. - Z. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego obejmującego obręb R..

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., by stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Podkreślono, że samo naruszenie prawa jest niewystarczające dla uznania, iż zaszły przesłanki określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast skarżąca nie wykazała w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesów prawnych lub uprawnień w związku z podjętą uchwałą. Nie zindywidualizowała zatem swego żądania, mimo iż na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, iż naruszenie wymagań procedowania w zakresie przyjmowania planu nie może stanowić samodzielnej przesłanki do wniesienia skargi na zasadzie art. 101 u.s.g. i dopiero pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 u.s.g. otwiera drogę do pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Niemniej Sąd przystąpił do rozważenia zarzutów merytorycznych skargi i stwierdził, że nie doszło przy uchwalaniu planu do naruszenia procedury, co wynika z dokumentacji prac planistycznych.

Jako nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak podjęcia przez Radę odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium. Wyjaśnił, że czynność ta nie musi przybierać formy odrębnej uchwały. Może być wyrażona w treści planu, bądź też stanowić załącznik do uchwały o planie. Dopuszczalne jest bowiem dokonanie przedmiotowej oceny zgodności w formie uchwały poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, jak również w samym planie miejscowym.

Odnośnie formy rozpatrzenia przez Burmistrza uwag do projektu planu miejscowego Sąd stwierdził, że zgodnie z § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie) oraz załącznikiem nr 9 do rozporządzenia, rozstrzygnięcie w sprawie uwag zostało przygotowane w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag, podpisanego przez Burmistrza.

Co do zarzutu, że Rada Miejska rozpoznawała jedynie listę uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, zamiast zapoznać się z każdą z nich z osobna Sąd wskazał, że jest on bezzasadny. Podczas sesji Rady Miejskiej Nr XLI w dniu [...] 2013 r., podczas której podjęto przedmiotową uchwałę, Rada głosowała nad każdą z uwag odrębnie, co zostało odnotowane w protokole z posiedzenia sesji. Dlatego sąd uznał, że rozpatrzenie każdej uwagi indywidualnie przez Radę Miejską i ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji jest zgodne z u.p.z.p.

Jako bezzasadny Sąd uznał też zarzut braku wyraźnego wskazania w załączniku nr 2 do uchwały, które uwagi zostały uwzględnione. Powołano przy tym przepis art. 17 ust. 14 u.p.z.p. i stwierdzono, że rada powinna podjąć decyzje jedynie w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem.

Odnośnie naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że projekt planu miejscowego był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie. Przeprowadzona w skardze analiza dotyczy porównania uchwały z projektem planu wyłożonego w ramach pierwszego publicznego wglądu. Pominięty został zatem dokument stanowiący projekt planu, wyłożony po raz drugi do publicznego wglądu.

W reasumpcji rozważań Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjętą uchwałą, a więc nie wykazała naruszenia przepisu art. 101 u.s.g., a dodatkowo zdaniem Sądu nie doszło do istotnych naruszeń procedury planistycznej.

Na skutek skargi kasacyjnej K. D. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn akt II OSK 2401/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wskazał, że istota sprawy sprowadza się do wadliwego rozumienia normy art. 101 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z przepisami postępowania sądowego stosowanymi przez sąd I instancji. Choć w uzasadnieniu wyroku przedstawiono prawidłowe rozważania co do istoty kontroli sądowej odbywającej się na postawie art. 3 § 2 pkt 5) p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., wnioski wypływające z przedstawionej wykładni tych przepisów zostały wyprowadzone: - po pierwsze przedwcześnie, - po drugie co do zasady błędnie. W ocenie sądu odwoławczego WSA w Poznaniu z jednej strony bez przeprowadzenia ustaleń na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjął, że skarżący nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego, z drugiej strony pomimo takiej konkluzji przeprowadził ocenę zaskarżonego planu i zreasumował, że przy jego uchwaleniu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Słusznie skarga kasacyjna wywodzi, że taki tryb procedowania jest wadliwy i prowadzi to wniosku, że WSA w Poznaniu błędnie interpretuje normę art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., wyjaśnił, że interes prawny skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wynikać z prawa jej jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się w obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, a także indywidualny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest normą o charakterze actio popularis i nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego.

Dlatego następnie uznał, że w pierwszej kolejności konieczne jest, aby skarżąca wykazała, że posiada interes prawny i ów interes został naruszony kwestionowaną uchwałą organu gminy. Dopiero pozytywne ustalenie tych dwóch okoliczności pozwala sądowi przystąpić do rozpatrzenia skargi, w szczególności ustosunkowania się do jej zarzutów. Tymczasem sąd wojewódzki - wbrew dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. - potraktował sytuację prawną i faktyczną skarżącej łącznie z innymi skarżącymi, nie indywidualizując jej i nie badając pod kątem posiadania owego interesu prawnego. Taki obowiązek wynika z normy procesowej art. 134 § 1 p.p.s.a., natomiast wynik tych ustaleń winien znaleźć miejsce w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, z uwagi na brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji co prawda stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej indywidualnego interesu, ale zdaniem NSA przedwcześnie, bez dokonania we własnym zakresie ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do subsumpcji normy materialnej tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dlatego NSA nakazał, by ponownie rozpatrując skargę sąd I instancji zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g., uprzednio dokonując ustaleń faktycznych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku. Jeśli ustali, że skarżąca jest właścicielką dwóch działek znajdujących się w granicach terytorialnych planu oraz że postanowienia tego planu naruszają jej interes prawny, wówczas zostanie otwarta droga procesowa do merytorycznego rozpoznania skargi.

NSA uznał, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących zasad i trybu uchwalenia planu jest na obecnym etapie postępowania sądowego przedwczesne. Dopóty nie zostanie przesądzona kwestia legitymacji skargowej skarżącej nie mogą być rozstrzygane zagadnienia związane z dalszym etapem procedowania tj. badaniem legalności zaskarżonej uchwały. Sąd odwoławczy jedynie zauważył, że jeśli przedmiotem rozważań sądu I instancji są dokumenty planistyczne i w oparciu o ich analizę sąd ten rozstrzyga co do legalności uchwały, to dokumenty takie muszą znajdować się w aktach planistycznych (dotyczy braku w aktach planistycznych protokołu z sesji Rady Miejskiej Nr XLI, która odbyła się w dniu [...] 2013 r. oraz projektów planu wyłożonych do publicznego wglądu – wersja z września oraz grudnia).

Wskutek powyższego tutejszy Sąd pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do wykazania w terminie 7 dni, że skarżąca jest właścicielką działek leżących na terenie objętych zaskarżonym planem miejscowym oraz że kwestionowana uchwałą narusza jej interes prawny, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.). Następnie wezwał też organ do uzupełnienia dokumentacji planistycznej.

W odpowiedzi z dnia 12 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że uchwalony plan narusza art. 140 K.c. i pozostaje w sprzeczności z korzystnymi dla strony decyzjami o warunkach zabudowy. Podano, że Sądowi znana jest z urzędu kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej z uwagi na sprawę o sygn. akt II SA/Po 441/11. Ponadto w skardze wniesionej w niniejszej sprawie wskazano, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] i [...] (dawniej [...]). Następnie podniesiono, że w projekcie przedmiotowego planu miejscowego (§ 16) dla terenu oznaczonego symbolem 36 MN, obejmującego działki skarżącej, ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tymczasem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. Tom II Kierunki dla tego samego terenu przyjęto funkcję mieszkaniowo-usługową (symbol III.94.M/U). Tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, brak zgodności planu ze studium jest ewidentny. Przywołano zapis Studium, zgodnie z którym: "Wzajemne proporcje obu funkcji, na tych terenach, mogą znacznie się różnić, nie jest wykluczone wystąpienie wyłącznie jednej z nich. Warunkiem, który należy brać pod uwagę jest użyteczność funkcji, wynikająca z potrzeb społecznych lub potrzeb właścicieli." Zdaniem pełnomocnika skarżącej ustalając w planie tylko przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie wzięto pod uwagę jej potrzeb wyartykułowanych dwukrotnie w formie uwag do projektu planu. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że teren oznaczony w planie symbolem 8 KDZ pozostaje w oczywistej sprzeczności z ostateczną decyzją Burmistrza S. z dni [...] 2010 r. nr [...] znak: [...] w brzmieniu ustalonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] oraz postanowieniem tego organu z dnia 4 października 2010 r. nr [...] W decyzji tej zarezerwowano pierwotnie pas o szer. ok. 30 m z przeznaczeniem pod obsługę komunikacyjną, w którym ustalono całkowity zakaz zabudowy. Zapis ten decyzją SKO w P. został całkowicie wyeliminowany. Zdaniem skarżącej, rozbieżność ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy i planie miejscowym ma charakter rażący. Ponadto podniesiono, że uchwalony plan rażąco narusza art. 17, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem narusza studium i w sposób istotny narusza przepisy dotyczące zasad i trybu uchwalania planu. Wskazano, że nie jest prawdą, jakoby Rada Gminy głosowała nad każdą z uwag odrębnie. Część uwag została przez Burmistrza uwzględniona, a ponowienie uzgodnień nie odbyło się. Ponadto projekt planu po zmianach nie został powtórnie wyłożony do publicznego wglądu. Naruszono tym samym art. 17 pkt 1 3 u.p.z.p. Przed ponownym wyłożeniem projektu planu mieszkańcy Gminy mieli możliwość zapoznania się tylko z częścią tekstową planu – "Projekt wrzesień 2012 r.", albowiem innego projektu nie było. Dlatego zasadny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wykazany w skardze. Zdaniem skarżące, niewydanie odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium narusza art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dodała też, że w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego po raz drugi projektu planu miejscowego nie zamieszczono w kolumnie 3 nazwisk (nazw) adresów podmiotów zgłaszających uwagi. Do pisma pełnomocnik skarżącej dołączył odpis KW nr [...], korespondencję e-mailową pomiędzy nim a skarżącą z dnia 17 i 29 października 2012 r. oraz pismo Burmistrza z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...]

Następnie Sąd, na skutek wezwania pełnomocnika Rady Miasta, w dniu 7 października 2016 r. otrzymał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 27 września – 22 października 2012 r., opracowanie ekofizjograficzne sporządzone na potrzeby tego planu oraz wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (aktualnego na dzień [...] 2013 r.), obejmującego teren objęty uchwalonym w dniu [...] 2013 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obręb R..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, który nie może powodować uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Kraków 2005, s. 481). Ponadto w orzecznictwie i literaturze przedmiotu jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu przywołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, jak i organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd kasacyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1161/10, LEX nr 1068097).

Z powyżej przedstawionych poglądów wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Istotnym punktem wyjścia dla rozważań dotyczących zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2013 r. jest podkreślenie, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2401/14, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zalecił sądowi I instancji ustalenie, czy sytuacja prawna skarżącej, indywidualna i realna może kwalifikować ją jako podmiot uprawniony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniający podjęcie sądowej kontroli legalności przedmiotowego planu miejscowego. Konieczne jest, aby skarżąca wykazała, że posiada interes prawny i ów interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Dopiero zaś pozytywne ustalenie tych dwóch okoliczności pozwala sądowi wojewódzkiemu przystąpić do rozpatrzenia skargi, w szczególności ustosunkowania się do jej zarzutów.

Jednocześnie NSA wiążąco przesądził, że interes prawny skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wynikać z prawa jej jako członka danej wspólnoty gminnej oraz z faktu prawa własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym planem lub z innych praw do nieruchomości znajdującej się w obszarze planu. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa administracyjnego materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, a także indywidualny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest normą o charakterze actio popularis i nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego.

Sąd odwoławczy wskazał przy tym, że skarżąca kasacyjnie wywiodła, iż jest właścicielką dwóch działek leżących w obszarze planu (wskazane nr działek w skardze). Twierdzi, że zmieniła się jej sytuacja prawna, bowiem w studium miała zagwarantowaną możliwość ich zabudowy poprzez funkcję mieszkaniowo – usługową, a plan przeznacza jej działki pod zabudowę jedynie mieszkaniową jednorodzinną. NSA zauważył, że skarżąca eksponuje tę okoliczność dopiero na etapie skargi kasacyjnej, ale nie zmienia to faktu, że powyższe ustalenia winny zostać poczynione przed konkluzją sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Dlatego NSA nakazał, by ponownie rozpatrując skargę sąd I instancji zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g., uprzednio dokonując ustaleń faktycznych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku. Stwierdził przy tym, że jeśli ustali, że skarżąca jest właścicielką dwóch działek znajdujących się w granicach terytorialnych planu oraz że postanowienia tego planu naruszają jej interes prawny, wówczas zostanie otwarta droga procesowa do merytorycznego rozpoznania skargi.

NSA uznał równocześnie, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów dotyczących zasad i trybu uchwalenia planu było na tamtym etapie postępowania sądowego przedwczesne. Dopóty nie zostanie przesądzona kwestia legitymacji skargowej skarżącej nie mogą być rozstrzygane zagadnienia związane z dalszym etapem procedowania tj. badaniem legalności zaskarżonej uchwały. Sąd odwoławczy jedynie zauważył, że jeśli przedmiotem rozważań sądu I instancji są dokumenty planistyczne i w oparciu o ich analizę sąd ten rozstrzyga co do legalności uchwały, to dokumenty takie muszą znajdować się w aktach planistycznych (dotyczy braku w aktach planistycznych protokołu z sesji Rady Miejskiej Nr XLI, która odbyła się w dniu [...] 2013 r. oraz projektów planu wyłożonych do publicznego wglądu – wersja z września oraz grudnia).

Zgodnie z powołanym art. 190 ust. 1 P.p.s.a. stosując się do powyższej oceny prawnej tutejszy Sąd wezwał skarżącą (jej pełnomocnika) do wykazania, że jest właścicielem działek leżących na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym obręb R. oraz że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny.

W ocenie Sądu skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego obręb R. narusza jej interes prawny w sposób bezpośredni i realny.

Po pierwsze należy wskazać, że, zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały z dnia [...] 2013 r. plan obejmuje obręb R., z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...]. Już z tego zapisu wynika, że cały obręb R., gm. S., jedynie z wyłączeniem wskazanym w powołanym przepisie uchwały działek, został objęty planem. W piśmie z dnia 12 sierpnia 2016 r. skarżąca wykazała, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w obrębie R., gm. S., przedstawiając odpis z księgi wieczystej tychże nieruchomości o nr [...] (k. 169-180 akt). Działki te – jak wynika z części graficznej przedmiotowego planu miejscowego - zlokalizowane są w obszarze o symbolu 36 MN, o przeznaczeniu terenu – zgodnie z § 12 pkt 1 i § 16 pkt 1 uchwały – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla tego terenu plan miejscowy, zarówno w § 12, jak i 16, wprowadza ściśle określone zapisy (np. pas tereny – zieleni izolacyjnej od drogi 1KDZ, określoną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, obowiązujące linie, formę i wysokość zabudowy, szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, czy minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek), które wpływają na wykonywanie prawa własności przez skarżącą na działkach nr [...] i [...], a tym samym naruszają jej interes prawny. Uprawnienia skarżącej do korzystania i dysponowania z przedmiotowego terenu wynikają zaś wprost z art. 140 K.c., który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Warto w tym miejscu dodać, że jak podała skarżąca w piśmie z dnia 12 sierpnia 2016 r., co znalazło potwierdzenie w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 441/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), teren oznaczony w planie symbolem 8 KDZ pozostaje w oczywistej sprzeczności z ostateczną decyzją Burmistrza S. z dni [...] 2010 r. nr [...] znak: [...] w brzmieniu ustalonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] 2010 r. nr [...] Decyzja Kolegium wyeliminowała bowiem pierwotny zapis decyzji Burmistrza S. przewidujący rezerwację pasa o szerokości 30 m z przeznaczeniem pod obsługę komunikacyjną, w którym ustalono całkowity zakaz zabudowy. Należy przy tym zaznaczyć, że teren z przeznaczeniem pod drogę zbiorczą, o którym skarżąca mówi w powołanym piśmie w uprzednim projekcie planu miał symbol 8 KDZ, w planie zaś – jak wynika z jego wyrysu - figuruje jako 1 KDZ.

Reasumując, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym składzie, skoro kwestionowany plan miejscowy ingeruje w sposób korzystania w przysługujące skarżącej prawo własności, to tym samym narusza jej interes prawny, co oznacza, że skarżąca posiada legitymację do kwestionowania, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niesporne w sprawie jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Zatem już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Jeżeli zaś organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (LEX nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Skoro studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Rada Miasta uchwalając przedmiotowy plan miejscowy nie dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także nie doszło do naruszenia właściwości organów.

Po pierwsze w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na braku podjęcia przez Radę Miejską odrębnej uchwały dotyczącej stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S..

Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że w warunkach niniejszej sprawy zastosowanie znalazł art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu (...), a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem niniejsza ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. podjęto w dniu [...] 2009 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W judykaturze przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.zp. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń planu miejscowego, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Natomiast, gdyby nawet przyjąć, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając zgodność planu miejscowego w uchwale podejmującej plan, a nie w poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia zarówno dyspozycja art. 10 ust. 1 u.p.z.p., nieprzewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p, zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 996/12; z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 776/11; z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10; z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1627/07; z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06 – publ.: j.w., a także wyrok NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06, publ. ONSAiWSA 2008/1/4, OSP 2008/4/37).

W niniejszej sprawie owa zgodność planu (a właściwie projektu planu) ze studium została przez Radę Miasta stwierdzona w preambule do zaskarżonej uchwały. Rada stwierdziła, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., (...) oraz po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. Rada Miasta uchwala co następuje (...). Za błędne należy też uznać stanowisko skarżącej, że oceny zgodności planu ze studium dokonano w oparciu o projekt planu z września 2012 r., nie zaś o zmieniony projekt planu, który został przyjęty uchwałą z dnia [...] 2013r. nr [...]. Z samej już powołanej treści preambuły do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska dokonała oceny zgodności ze studium projektu planu miejscowego w brzmieniu przyjętym w dniu [...] 2013 r., a nie w brzmieniu uprzednim.

Ponadto z powszechnie dostępnego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy S. protokołu nr [...] z sesji Rady Miasta z dnia [...] 2013 r. wynika, że na wstępie stwierdzono, iż radni zapoznali się z projektem uchwały na wspólnym posiedzeniu wszystkich komisji, następnie przystąpiono do rozpatrzenia zgłoszonych uwag, nad każdą z nich głosując osobno, a po zgłoszeniu przez zastępcę Burmistrza S. A. T. w imieniu Burmistrza S. autopoprawki w zakresie zmiany numeracji drogi klasy zbiorczej z nr [...] na 1, ostatecznie przystąpiono do głosowania nad całością uchwały, z uwzględnieniem autopoprawek (zob.: [...]2013/Prot_XLI_sesji_25_04_2013.pdf ). Zważywszy, co już wyżej wskazano, że to w preambule uchwały Rada Miejska stwierdziła zgodność przyjętego planu ze studium, należy uznać, że aktu stwierdzenia owej zgodności dokonano w konfrontacji z właściwie przyjętym projektem planu.

W ocenie Sądu stwierdzenie zgodności planu (jego projektu) ze studium jakiego dokonała Rada Miasta odpowiada normie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i nie stanowi naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W kontekście powyższego, Sąd nie podzielił też zarzutów skarżącej co do naruszenia przez Radę art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozpoznanie listy uwag, zamiast rozpoznania każdej z nich z osobna.

Stwierdzić należy, że akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11, LEX nr 1138029). W niniejszej sprawie uczyniono zadość normie określonej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż każdą z uwag (w łącznej liczbie 31) rozpatrzono merytorycznie osobno i osobno poddano je pod głosowanie, co wynika jednakowo z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, jak i z protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia [...] 2013 r. (ogłoszony publ.: j.w.).

Sąd pragnie zaznaczyć, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wskazania, co do formy rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, jednakże skoro wskazuje, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma nastąpić "jednocześnie" to nie może ulegać wątpliwości, że stanowi ono integralną cześć uchwały. O ile zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie można skutecznie wnieść skargi na czynność polegająca na nieuwzględnieniu uwag, o tyle rozstrzygnięcie ustawodawca miejscowego o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2891/13 i w wyroku z dnia 21 maja 2015 r., II OSK 2560/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącej polegającego na naruszeniu przez Burmistrza S. w toku procedury planistycznej art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca zarzuciła organowi gminy, że w niewłaściwej formie rozpatrzył uwagi do projektu planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. Burmistrz, po wprowadzeniu zmian do projektu planu, wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Następnie wyznacza w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu. Uwagi, które wpłyną burmistrz rozpatruje w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania i następnie wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Ostatnią czynnością burmistrza jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca nie sprecyzował sposobu w jaki burmistrz powinien rozpatrywać uwagi do projektu planu miejscowego. Pewną wskazówkę zawiera jednak przepis § 12 pkt 16 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznik nr 9 do rozporządzenia. Określają one, że rozstrzygnięcie uwag do projektu planu może zostać sformułowane przez burmistrza w formie tabelarycznego wykazu zawierającego informacje o sposobie rozstrzygnięcia uwag podpisanego przez burmistrza. W takiej właśnie formie Burmistrz S. dwukrotnie w niniejszej sprawie rozpatrzył uwagi wniesione przez mieszkańców. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu jedynie z uwagami nieuwzględnionymi.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności planistycznych, po wprowadzeniu zmian do projektu planu na skutek wniesionych uwag, Sąd podziela stanowisko organu, że zmiany te miały przede wszystkim charakter redakcyjny i nie było konieczności ponawiania jakichkolwiek czynności planistycznych.

Zgodnie z art. 19 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). W literaturze wskazuje się, że zakres zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na podjęcie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17 u.p.z.p. Zmiany projektu polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu różniącego się mogą wymagać powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami. Zmiany naniesione do pierwotnej wersji projektu mogą też prowadzić do powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004). Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 555/14, jak i wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 372/08, publ.: j.w.). Wskazuje się ponadto, przy rozważaniu ewentualnej potrzeby ponowienia czynności planistycznych na charakter i rozmiar dokonanych zmian, uwzględniając np. konflikt interesów różnych grup właścicieli działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, LEX nr 1234142). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 17/08 (LEX nr 470949) stwierdzono, że w treści przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. nakazując ponowienie uzgodnień lub czynności, ustawodawca zawarł zwrot "w zakresie niezbędnym", przy ocenie niezbędności należy ważyć interesy zainteresowanych stron. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zmian, które wprowadzono, a co do których organy gminy nie ponowiły czynności planistycznych Sąd podzielił stanowisko Rady Miejskiej zawarte w odpowiedzi na skargę. Przypomnieć należy, że Rada wskazała, iż skarżąca porównywała niewłaściwe projekty aktów planistycznych. Wyjaśniono, że projekt planu w niniejszej sprawie wykładany był do publicznego wglądu dwukrotnie. W skardze dokonano zaś porównania przyjętej uchwały z projektem planu wyłożonym w ramach pierwszego publicznego wglądu. Pominięto zaś zmieniony projekt planu, wyłożony po raz drugi do publicznego wglądu. Świadczą o tym chociażby kwestie redakcyjne projektu planu (liczba paragrafów). Skarżąca podniosła, że projekt wyłożony do publicznego wglądu w grudniu 2012r./styczniu 2013r. zawierał 38 paragrafów, podczas gdy faktycznie zawierał ich 40. Ponadto skarżąca podała błędnie, że projekt wyłożony do publicznego wglądu w grudniu 2012 r./styczniu 2013 r. datowany był na wrzesień 2012 r. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić, jeśli weźmie się pod uwagę, że po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, Burmistrz uwzględnił część uwag, a następnie ponowił wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu już w nowej jego wersji, uwzględniającej uwzględnione przez Burmistrza uwagi. Podobnie rzecz się ma z przedłożeniem Radzie Miejskiej projektu planu przez Burmistrza. Po powtórnym wyłożeniu projektu planu Burmistrz uwzględnił część uwag i projekt planu przedstawił Radzie Miejskiej w wersji uwzględniającej te zmiany. Na etapie zaś samego głosowania nad projektem planu jedyną wprowadzą zmianą była zmiana redakcyjna wprowadzona w wyniku autopoprawki Burmistrza S., polegająca na zmianie oznaczenia drogi zbiorczej z 8KDZ na 1 KDZ oraz oczywistej omyłki pisarskiej z "ścieków wodnych" na cieków wodnych". Zarzut skarżącej jest tym bardziej chybiony, że skarżąca skorzystała z prawa do ponownego zgłoszenia uwag do projektu planu wyłożonego w dniach 21 grudnia 2012 r. – 24 stycznia 2013 r. W rezultacie analizowanie różnic pomiędzy zapisami projektu planu z września 2012 r., a projektem planu przedłożonym przez Burmistrza [...], który następnie został przyjęty jest o tyle bezcelowe i niezasadne, że projekt z pierwszego wyłożenia i zatwierdzony różnią się od siebie, a okoliczność ta była bezpośrednim powodem powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co wynika z akt sprawy. Uwzględnienie bowiem części zgłoszonych uwag spowodowało konieczność zmiany w ustaleniach wyłożonego do wglądu projektu planu.

Zważywszy, że Sąd w niniejszej sprawie dokonuje oceny naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie obejmującym naruszenie interesu prawnego skarżącej zasadnym jest rozważenie, czy Rada Miejska zasadnie odrzuciła uwagi K. D. podnoszone na etapie powtórnego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Jednocześnie należy stwierdzić, że co do meritum odpowiadają one części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej z dnia 26 czerwca 2014 r. od uprzedniego wyroku wydanego w niniejszej sprawie, a także w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2016 r. Sąd rozważy je wspólnie.

W uwagach zgłoszonych w pismach z dnia 30 października 2012 r. skarżąca (jej pełnomocnik) podniosła, że:

- w § 16 projektu planu dla terenu oznaczonego symbolem 36MN ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdy tymczasem studium dla tego samego terenu przyjęło funkcję mieszkaniowo-usługową (symbol [...]), co oznacza brak zgodności planu ze studium;

- w § 29 projektu planu (§ 30 planu) dla terenu oznaczonego symbolem 8KDZ ustalono przeznaczenie pod drogę klasy zbiorczej, gdy tymczasem w studium dla tego terenu zaplanowano drogę o symbolu KG (5.1.2.1.), co oznacza, że w studium zaplanowano drogę inną niż zbiorczą,

- wszystkie drogi zaplanowane w planie (w tym 8KDZ) powinny w opisie tekstowym zawierać zaszeregowanie do odpowiedniej klasy, zgodnie z przyjętym nazewnictwem zawartym w § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, a opisu takiego nie zawierają, tymczasem droga 8KDZ nie spełnia wymogów § 9 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia;

- teren oznaczony w projekcie planu symbolem 8KDZ pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak: [...] w brzmieniu ustalonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia 4 października 2010 r. nr [...];

- z uwagi na stwierdzoną przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 441/11 nieważność studium w części dotyczącej przebiegu szynobusu (Studium. Kierunki pkt 5.1.3.) stwierdzona zostanie nieważność studium w zakresie przebiegu obwodnicy S., gdyż w takim samym stopniu rażąco narusza prawo; Sąd tej części studium nie unieważnił, bowiem nie była przedmiotem skargi, lecz skargę w tym zakresie wnieśli następnie mieszkańcy R. (sygn. akt II SA/Po 507/12); dlatego racjonalnym byłoby powstrzymanie się od uchwalenia planu;

- w projekcie planu dla terenu o symbolu O ustalono przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną – gospodarowanie odpadami, gdy tymczasem w studium dla tego samego terenu (symbol [...]) przewiduje się funkcję pod aktywizację gospodarczą, z terenem infrastruktura techniczna – gospodarowanie odpadami, lecz dopiero na drugim miejscu; powiększenie składowiska o działkę nr [...] spowoduje poważne zagrożenie zanieczyszczenia wód gruntowych.

Z kolei w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego podniesiono zarzut niezgodności § 16 planu z zapisami studium poprzez ograniczenie przeznaczenia terenu tylko do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (bez usługowej), a także wyznaczenie przebiegu drogi 8KDZ niezgodnie z ww. powołaną decyzją o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zauważyć, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy i to co do różnych inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określa, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W doktrynie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji celu publicznego) staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). Z przepisu tego wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 65 u.p.z.p., źródło: Lex Omega, stan prawny: 1.05.2016r.).

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż fakt, że skarżąca przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego legitymowała się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nie powoduje, że rodzi ona wobec skarżącej prawa, z którymi organy gminy uchwalając plan miejscowy zobowiązane były się liczyć. Zatem niezgodność zapisów uchwalonego planu miejscowego z treścią uprzednio wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie świadczy w żadnej mierze o naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej co do braku zgodności ustaleń planu w zakresie przeznaczenia terenu o symbolu 36MN z odpowiednimi zapisami studium. Bezsporne jest, że tereny oznaczone w planie jako 36MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), w studium stanowią tereny oznaczano jako [...] (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej). Zważyć należy, iż zgodnie z pkt 2.1.2. Studium (Tom II Kierunki) zabudowę mieszkaniowo-usługową stanowią tereny, na których obie funkcje występują równolegle. Wzajemne proporcje obu funkcji na tych terenach mogą znacznie się różnić, nie jest wykluczone wystąpienie wyłącznie jednej z nich. Warunkiem, który należy brać pod uwagę jest użyteczność funkcji, wynikająca z potrzeb społecznych lub właścicieli.

Stosownie do przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w przytoczonym przepisie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno być z założenia aktem elastycznym, pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W każdym jednak przypadku zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i zależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy może być silniejszy lub słabszy. W każdym jednak przypadku studium określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego. Skoro bowiem stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale w granicach zakreślonych ustaleniami studium (zob. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2014 r., II OSK 2876/13, z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12 i z dnia 15 grudnia 2011r., II OSK 2080/11 oraz powołane w nich orzeczenia, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sąd fakt, że Rada Miejska przyjęła w zaskarżonym planie dla terenu oznaczonego symbolem 36MN jedynie funkcję mieszkaniową jednorodzinną jest zgodne z ustaleniami studium. Po pierwsze stwierdzić należy, iż studium dopuszczało dla terenu mieszkaniowo-usługowego (M/U) ustalenie wyłącznie jednej z tych funkcji. Uzależniało takie rozwiązanie jedynie od użyteczność funkcji, wynikającej z potrzeb społecznych lub właścicieli. Już na etapie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia niniejszego planu Rada Miejska wskazała, że uchwałę przyjęto z uwagi na licznie wpływające wnioski o ustalenie warunków zabudowy, które m.in. obejmują budynki mieszkalne, głównie w rejonie ulic Olszynowej i Świerkowej oraz obiekty produkcyjne i produkcyjno-magazynowe w rejonie ulicy [...] i Ś. . Uznano, że ze względów zarówno urbanistycznych, jak i w związku z konfliktem funkcji zabudowy istniejącej i wynikającej z planów inwestorskich na terenie wsi R., niezbędne jest opracowanie planu miejscowego, by zabezpieczyć przedmiotowy teren przed powstawaniem chaotycznej zabudowy, a także by umożliwić zagospodarowanie terenów do tej pory nieobjętych zmianą użytkowania z terenów rolniczych na cele nierolnicze, a także by wprowadzić pożądane funkcje na właściwych terenach, zgodnie ze studium (z uzasadnienia uchwały z 30.06.2009 r.). Już z powyższego wynika zdaniem Sądu, że Rada Miejska nie przekroczyła granic władztwa planistycznego decydując się na przyjęcie w planie dla terenu przyjętego w studium jako mieszkalno-usługowy – przeznaczenia pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Z powyższych wyjaśnień wynika, że organy Gminy – dysponując wiedzą o wydanych dla tego terenu decyzjach o warunkach zabudowy - kierowały się potrzebami społecznymi i mieszkańców. Sąd na marginesie pragnie też zauważyć, że sama skarżąca w piśmie z dnia 17 października 2012 r. kierowanym drogą elektroniczną do swego pełnomocnika (k. 183 akt sądowych) wskazała, że korzystna jest dla niej ustalona dla działek [...] i [...] funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Podała, że: "teoretycznie mpzp jest dla mnie korzystniejszy dla kontynuacji upraw sadowniczych, ale teraz: które z 6 działek od ul. [...] są zablokowane? 2 i 3 jak w studium, czy 1 jak w mpzp." Następnie, nie kwestionując przyjętej w projekcie funkcji odniosła się jedynie do innego układu działek przyjętych w planie do potencjalnego podziału, względem zapisów uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto należy zważyć, że przyjęta w planie funkcja mieszkalna jednorodzinna (36MN) nie oznacza, że w powstałych na podstawie planu budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wykluczona została całkowicie funkcja usługowa. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że choć uzupełniająca, funkcja usługowa w terenie tym, w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej jest dopuszczalna w powyższym zakresie.

W tym stanie rzeczy zarzut skarżącej Sąd uznał za bezzasadny.

Zdaniem Sądu nie było też podstaw do uznania zasadności zarzutu skarżącej co do niezgodności zapisu § 30 planu dla terenu oznaczonego symbolem 8KDZ (w planie 1KDZ), przeznaczonego pod drogę klasy zbiorczej ze studium, w którym dla tego terenu zaplanowano drogę o symbolu KG (5.1.2.1.). Wyjaśnić należy, iż wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepis § 4 pkt 9 tegoż rozporządzenia określa, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Zgodnie zaś 9 ust. 1 rozporządzenia podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr [...] do rozporządzenia. W załączniku tym w zakresie terenów komunikacji wyodrębnia się jedynie tereny dróg publicznych (oznaczane jako KD – kolor biały), tereny dróg wewnętrznych (symbol – KDW, kolor jasnoszary) i tereny komunikacji wodnej, szlaki wodne (symbol – KW, kolor ciemnoniebieski).

Stosując się do powołanych postanowień rozporządzenia drogi w niniejszym planie (i projekcie) zostały oznaczone symbolem KD, z dopuszczalnym uszczegółowieniem na KDZ – drogi klasy zbiorczej, KDL – drogi klasy lokalnej, KDD – drogi klasy dojazdowej, KDZ – ciągi pieszo-jezdne i KDW – drogi wewnętrzne. Dla drogi 1KDZ (w projekcie odpowiednio – 8KDZ), jako drogi klasy zbiorczej, plan w § 30 przewidział szerokość w liniach rozgraniczających nie mniej niż 30 m, zgodnie z rysunkiem planu i obowiązek zastosowania ekranu akustycznego, w miejscu wskazanym na rysunku planu. W Studium (Tom II. Kierunki) wskazano, że nowe połączenia komunikacyjne wyznaczone w studium i pokazane na rysunku studium, są tylko propozycją, a dokładne przebiegi, oznaczenie odpowiedniej kategorii lub klasy oraz właściwego zarządcę drogi, należy ustalić zgodnie z przepisami. Jednocześnie wskazano, że przez drogę oznaczoną na rysunku studium pt. "Kierunki" (...) KG – należy rozumieć drogę klasy główne, o szerokościach w liniach rozgraniczających min. 25 m. Podkreślono, że uznaje się za zgodne ze studium inne sklasyfikowanie lub wyznaczenie przebiegu dróg, aniżeli przedstawione w studium. Choć zatem w studium – jak podniosła skarżąca – w pkt 5.1.2.2. stwierdza się, że obwodnica S. m.in. na I odcinku (na południe od drogi krajowej nr [...]), czy to w wariancie wykorzystującym ul. [...], czy poprzez nowoprojektowaną drogę, wyznaczoną na północ od ul. [...] ma mieć klasę KG, a w planie przyjęto, że droga ta jako 1KDZ ma kategorię drogi zbiorczej (Z), to jednocześnie studium stwierdza (s. 58 tom II Kierunki), że nowe połączenia komunikacyjne w nim wyznaczone i pokazane na rysunku są tylko propozycją, a oznaczenie odpowiedniej kategorii lub klasy należy ustalić zgodnie z przepisami. W ocenie Sądu powyższe zapisy studium pozwalały zatem, by droga oznaczona w studium jako główna (KG) otrzymała w planie klasę drogi zbiorczej (1KDZ).

W ocenie Sądu nie ma też racji skarżąca wskazując, że wszystkie drogi przyjęte w planie (w tym 1KDZ, pierwotnie 8KDZ) powinny w opisie tekstowym zawierać zaszeregowanie do odpowiedniej klasy, zgodnie z przyjętym nazewnictwem zawartym w § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, a opisu takiego nie zawierają, tymczasem droga 8KDZ nie spełnia wymogów § 9 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Zważyć należy, iż przepis § 5 powołanego rozporządzenia określa, że usytuowanie drogi oznacza w niniejszym rozporządzeniu umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) stanowi, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przepis ten nie zawiera jednak ścisłych i precyzyjnych wytycznych odnośnie tego, w jakich sytuacjach gmina sporządzająca projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązana jest stworzyć rezerwę na drogi publiczne, w odniesieniu do których nie jest inwestorem. W szczególności przepis ten nie wskazuje stadium zaawansowania procedur administracyjnych, dotyczących planowanej inwestycji drogowej, którego osiągnięcie taki obowiązek na gminę by nakładał (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r., II OSK 1186/10, publ.: j.w.).

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jednocześnie z powołanego wyżej § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by w części tekstowej planu miejscowego nowo wyznaczone drogi publiczne miały być zaszeregowane do odpowiedniej klasy, zgodnie z przyjętym nazewnictwem zawartym w § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Zdaniem Sądu brak jest też niezgodności planu miejscowego ze studium w zakresie przyjęcia w planie dla terenu o symbolu 1O przeznaczenia pod infrastrukturę techniczną – gospodarowanie odpadami, w sytuacji gdy studium dla tego terenu przewiduje funkcję pod aktywizację gospodarczą, z terenem infrastruktura techniczna – gospodarowanie odpadami (symbol [...]). Zważyć należy, że zgodnie z pkt 2.1.14 Studium (Tom II. Kierunki) na terenach aktywizacji gospodarczej z terenem infrastruktury technicznej – gospodarowanie odpadami przewiduje się zachowanie istniejących zakładów oraz istniejącego składowiska odpadów łącznie z jego obudową biologiczną. Wskazuje się, że w bezpośrednim sąsiedztwie składowiska zaprojektowano pasy zieleni izolacyjnej i dolesienia. Tymczasem w planie teren o symbolu 1O określony jako infrastruktura techniczna – gospodarowanie odpadami pokrywa się z terenem oznaczonym w studium jako teren o symbolu [...] W planie uszczegółowiono, zgodnie z wolą mieszkańców, że na tym terenie obowiązuje zakaz rozbudowy istniejącego składowiska oraz zmiany formy zagospodarowania na sortownię, kompostownię, spalarnię. Ponadto, zgodnie z zapisami studium teren przeznaczony pod prowadzenie gospodarki odpadami oddzielono od terenów mieszkaniowo-usługowych (ozn. jako 5MNU) terenami przeznaczonymi pod zalesienia. W ocenie Sądu zapisy planu w tym zakresie odpowiadają również regulacjom studium. Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że skarżąca nie wykazała, by przeznaczenie terenu o symbolu 1O w jakikolwiek sposób naruszało jej interes prawny. Nieruchomości należące do skarżącej położone są bowiem w obrębie terenu [...]

Odnosząc się do podnoszonej na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu uwagi skarżącej o konieczności przerwania procedury planistycznej z uwagi na stwierdzoną przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 441/11 nieważność studium w części dotyczącej przebiegu szynobusu (Studium. Kierunki pkt 5.1.3.), a w konsekwencji przypuszczenie, że stwierdzona zostanie również nieważność studium w zakresie przebiegu obwodnicy S., gdyż w takim samym stopniu rażąco narusza prawo, Sąd pragnie przywołać fragment uzasadnienia z prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia (sygn. akt II SA/Po 507/12), którym oddalono skargę mieszkańców (m.in. K. D.) na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Otóż Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, iż w wyniku uchwalenia Studium w zakresie przyjętym w pkt 5.1.2.2 wraz z załącznikiem graficznym, doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Zmiana treści projektu Studium w części dotyczącej kwestionowanego w skardze przebiegu obwodnicy S. przez R. nie pozostała bowiem poza wiedzą mieszkańców Gminy S. i poza ich kontrolą. W konsekwencji – zdaniem Sądu - nie można było uznać, iż Rada Miasta dopuściła się w tym zakresie rażącego naruszenia art. 11 u.p.z.p. W zakresie dotyczącym przebiegu obwodnicy przez R. została dołożona należyta staranność, aby zapewnić takie rozwiązanie planistyczne, które będzie jak najmniej wpływało na poszczególne interesy indywidualne. Tym samym nie doszło, w ocenie Sądu, do nadużycia władztwa planistycznego przez Miasto i Gminę S.. W tym zakresie procedura uchwałodawcza studium przebiegła w zgodzie z przepisami – kolejne jej etapy zostały prawidłowo udokumentowane stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie Sądu, Rada Miasta nie dopuściła się też wobec nieruchomości skarżącej przekroczenia granic władztwa planistycznego, ani nie naruszyła przepisu art. 140 K.c. poprzez przyjęcie w planie przeznaczenia terenów o symbolach 36MN i [...] Zważyć należy, że uchwalenie planu miejscowego, jako aktu kształtującego wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, może pociągać za sobą konsekwencje w sferze własnościowej i w sferze uciążliwości życia na danym terenie. Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, koliduje z uprawnieniami właścicielskimi, chronionymi art. 140 K.c. Naruszenie postanowieniami planu prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności", w tym w zakresie znoszenia działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 604/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08, publ.: j.w.).

W ocenie Sądu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami i mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 K.c. oraz art. 6 u.p.z.p.. Bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie działanie organów gminy w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych.

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w szczególności planować układ komunikacyjny, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Wskazać należy, że choć z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakimi przesłankami kierowały się organy gminy przyjmując wariant drugi przebiegu drogi – obwodnicy S. jako nowoprojektowaną drogę KG), jednakże mając na uwadze, że właściciele sąsiednich terenów wnioskowali, by ul. [...] pozostała drogą zbiorczą lub nawet została zamieniona na drogę dojazdową (patrz: protokół z dyskusji publicznej z dnia 10.10.2012 r.), a Gmina nie zdecydowała się na przyjęcie w planie wariantu pierwszego założonego w studium tj. wykorzystania ul. [...] jako drogi klasy KG, to nie sposób uznać, by przy uchwalaniu niniejszego planu korzystano z władztwa planistycznego w sposób arbitralny. Zdaniem Sądu organy Gminy S. planując wyznaczenie odcinka obwodnicy S. pomiędzy ul. [...] i ul. [...], bez względu na to, który przyjęły by wariant określony w studium, zmuszone były do ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości, celem wyznaczenia przebiegu tego odcinka drogi. Jak wyjaśniono w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby niniejszego planu nadrzędnym celem planu jest wskazanie nowych terenów inwestycyjnych umożliwiających rozwój gminy oraz określenie zasad ich zagospodarowania, a także wyznaczenie terenów przeznaczonych pod nowe drogi, m.in. południowy odcinek obwodnicy S..

Kierując się wskazanymi i działając zgodnie z prawem, co Sąd powyżej wykazał, należało stwierdzić, iż zaskarżony akt prawa miejscowego nie narusza interesu prawnego skarżącej w sposób powodujący jednoczesne naruszenie prawa, znajdujący oparcie w przysługującym jej prawie własności nieruchomości położonych na terenach objętych planem.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) dokonał również oceny legalności całości trybu sporządzania planu oraz oceny, czy nie naruszono przepisów o właściwości organów. W ocenie Sądu uchwalony plan, tak co do właściwości organów jak i trybu jego sporządzania odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.