Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2290/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...] z dnia działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a., art. 88l ust. 2, w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), po rozpatrzeniu odwołania J. S., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S., odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, dla inwestycji polegającej na budowie parterowego domu jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], z obrębu [...],[...], gm. [...].

Od powyższej decyzji, odwołanie złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie w jej miejsce nowej decyzji zwalniającej odwołującego od zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przedmiotowej decyzji Dyrektora RZGW w [...] zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy istniały przesłanki do dokonania zwolnienia oraz niewskazanie przez organ w jaki sposób realizacja inwestycji utrudni ochronę przed powodzią;

2. art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez niezasięgnięcie przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, niezbędne do stwierdzenia czy działania nie utrudnią ochrony przed powodzią.

II. przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

2. art. 9, w związku z art. 11 K.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ;

3. art. 7, w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W odwołaniu podkreślono, że odwołujący się w toku postępowania administracyjnego wskazał na gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, które zapobiegną negatywnemu oddziaływaniu ewentualnej powodzi na inwestycję (m. in. odpowiednia wysokość budynku, brak podpiwniczenia budynku itp.), jednakże organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tych okoliczności.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, które również znajdują się na obszarze szczególnie zagrożonym powodzią. Sukcesywnie są zabudowywane kolejne działki, powstaje w okolicy osiedle domów jednorodzinnych.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że Dyrektor RZGW w [...] podniósł, że zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego działka o nr [...] w m. [...] znajduje się w rejonie km [...] rzeki [...], na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, tj. na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (woda 1%). Rzędna wody 1% w tej lokalizacji wynosi 125,20 m n.p.m. Rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości, określone na podstawie załączonej do wniosku mapy do celów lokalizacyjnych, wynoszą 124,0 - 124,2 m n.p.m.

Na podstawie dokumentacji wnioskowej organ I instancji ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę murowanego, parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem nieużytkowym, o wymiarach [...] m x [...] m (powierzchnia użytkowa [...] m²) i wysokości [...] m. Ścieki z planowanej inwestycji odprowadzane byłyby do kanalizacji miejskiej. Cała działka miałaby zostać ogrodzona panelami siatkowymi na podmurówce z płyt betonowych.

Organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów i dokumentów, ustalił, że przedmiotowa nieruchomość ma rzędne niższe niż rzędna wody. Przy wystąpieniu wezbrania o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat działka zostanie zalana warstwą wody o głębokości dochodzącej do 1,2 m.

Organ zauważył, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Zgodnie z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09, CBOSA).

Organ podkreślił, że zarówno generalny zakaz zabudowy, jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej.

Dalej organ argumentował, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m. in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.

Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472), "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż." W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m. in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią; poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego; oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, podzielił wnioski organu I instancji. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] w m. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Należy także zaznaczyć, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym.

Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Z uwagi na głębokość zalewu działki przeznaczonej pod inwestycję oraz działek sąsiednich, należy stwierdzić, że podczas powodzi może wystąpić utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagany będzie udział służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w odniesieniu do obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi np. 1 % (czyli raz na 100 lat), należy przez to rozumieć, że do obliczeń wykorzystano przepływ wody (maksymalny) o wartości prawdopodobieństwa wystąpienia p=l%. Przepływy te oblicza się na podstawie wartości maksymalnych przepływów rocznych, obserwowanych w wieloleciu (z co najmniej 30 lat) w danym przekroju wodowskazowym rzeki. Przepływ maksymalny o prawdopodobieństwie wystąpienia p=l% oznacza, że statystycznie takie natężenie przepływu może pojawić się w danym przekroju raz na 100 lat. Nie oznacza to, że powódź o prawdopodobieństwie wystąpienia p=l% występuje w odstępach stuletnich.

Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca wskazał, że budynek nie będzie podpiwniczony. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż przedmiotowa działka zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i cały obszar narażony jest na zalanie wodą o głębokości sięgającej do 1,2 m. Planowany budynek będzie narażony na negatywne oddziaływanie wód powodziowych. W konsekwencji powyższego może nastąpić zniszczenie planowanego do wykonania budynku mieszkalnego. Niesione przez wodę elementy zniszczonej budowli mogą powodować niszczenie i blokowanie obiektów budowlanych położonych poniżej. Lokalizacja budynku na trasie przepływu wód powodziowych, wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze. Intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować – jak wskazał organ- coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

Budynki mieszkalne należy określić jako infrastrukturę szczególnie wrażliwą wobec powodzi. Jest to spowodowane z jednej strony koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przebywających w nich osób, np. poprzez ich ewakuację, z drugiej zaś strony z uwagi na warunkowania społeczne, związane ze szczególnymi więzami ewentualnych poszkodowanych ze swoim miejscem zamieszkania. Mają one charakter:

- ekonomiczny - szkody materialne często dotyczą utraty całego bądź większości dorobku życiowego,

- emocjonalny - w tym kontekście ewentualne zadośćuczynienie materialne.

Przywołane uwarunkowania, w kontekście realizacji zadań przy ochronie przed powodzią, przesądzają gdy chodzi o tereny, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, o konieczności:

- zapewnienia sił i środków w razie ewentualnej potrzeby ewakuacji,

- uwzględnienia, że osoby, których domy mieszkalne są zagrożone zalaniem, mogą angażować się z dużą determinacją m. in. w partykularne działania, służące ochronie własnego mienia; może to znacznie utrudniać zorganizowaną akcję przeciwpowodziową.

Wobec takich uwarunkowań faktycznych organ skonstatował, że przypadki gdy zabudowa mieszkaniowa na terenach zalewowych może być dopuszczona w ramach zwolnienia z zakazu - wobec konkretnego zakreślenia przesłanek takiego zwolnienia - będą mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć mogą jedynie sytuacji, gdy obiektywne uwarunkowania pozwolą wykluczyć powstanie konieczności ewakuacji i nie będzie istniało ryzyko powstania dodatkowych szkód powodziowych, wobec możliwości ochrony przed zalaniem danego obiektu.

Działalność człowieka – jak dalej wywodził organ - prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych.

Odpowiadając na zarzut niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w sprawie organ wyjaśnił, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych (przedmiotowa sprawa do takich nie należy). Co więcej, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Zarówno Dyrektor RZGW w [...], jak i Prezes KZGW są wyspecjalizowanymi organami, które uprawnione są do oceny czy i jaki wpływ z punktu widzenia ochrony terenów przed powodzią będzie miała realizacja danej inwestycji.

W kwestii zarzutu, iż organ nie informował należycie i wyczerpująco wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych należy zauważyć, że Dyrektor RZGW w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także możliwości zgłaszania przez strony wniosków i uwag. Pismo to zostało doręczone odwołującemu w dniu [...] lutego 2017 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru zawarte w aktach sprawy. W toku postępowania pierwszoinstacyjnego odwołujący nie przesłał do organu żadnych zapytań ani dodatkowych materiałów. Należy również wskazać, że mapy zagrożenia powodziowego są zamieszczone na ogólnodostępnej stronie internetowej (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl).

W ocenie tut. organu nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Dyrektor RZGW w [...] wyjaśnił bowiem i prawidłowo ustalił stan faktyczny, podał na jakiej podstawie ustalił zagrożenie powodziowe omawianego terenu (mapy zagrożenia powodziowego), przytoczył i zastosował odpowiednie przepisy prawa.

Ogólnie sformułowany zarzut odwołania, podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, organ uznał, mając na uwadze niepoparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu.

Zabudowa sąsiednich terenów nie jest przedmiotem postępowania. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie.

Nawet hipotetyczne ustalenie, iż w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/15, CBOSA).

Podsumowując organ wskazał, że planowana inwestycja może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla użytkowników już wybudowanych budynków mieszkalnych, znajdujących się w sąsiedztwie.

Na decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] lipca 2017 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. J. S. wywiódł skargę, wnosząc o uchylenie jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW J. S. zarzucił:

1. obrazę przepisów prawa materialnego:

a) art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i w efekcie utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora RZGW w [...] w zakresie odmowy zwolnienia od zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego i zaniechanie określenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią,

b) art. 88l ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie zwrócenia się do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, w celu ustalenia warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią,

2. obrazę przepisów prawa procesowego mogącą mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia:

a) art. 140 K.p.a., w związku z art. 7, 77 i 84 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i meteorologii na okoliczność stanu zagrożenia powodzią i ustalenia warunków ochrony przed powodzią w przypadku odstąpienia od zakazów z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego,

- zaniechanie zwrócenia się do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego - Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przy ul. [...] z prośbą o przesłanie map hydrograficznych dla terenu stanowiącego obręb [...] w miejscowości [...], w pow. [...], w woj. [...], na którym usytuowane są działki oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...], przy ul. [...] oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność ukształtowania terenu i warunków obiegu wody w powiązaniu ze środowiskiem przyrodniczym na powyższym obszarze,

- zaniechanie zwrócenia się do państwowej stacji hydrologiczno- meteorologicznej właściwej dla miasta [...] i przesłanie pisemnej informacji o ilości opadów w skali tygodnia, miesięcy i roku na przestrzeni ostatnich lat nad miastem [...] na okoliczność pozyskania informacji o ilości opadów mogących stanowić zagrożenie powodzią na powyższym terenie,

- zaniechanie zwrócenia się do Urzędu Miejskiego [...] z prośbą o przesłanie dokumentacji dotyczącej podjętych przez Burmistrza Miasta [...] działaniach dla terenu stanowiącego obręb [...]w miejscowości [...], w pow. [...], w woj. [...], na którym usytuowane są działki oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...], przy ul. [...], mających na celu zminimalizowanie wystąpienia powodzi na powyższym obszarze,

- zaniechanie dokonania oględzin terenu i pomiarów w terenie dla wyznaczenia obszaru zagrożenia powodziowego w oparciu o Numeryczny Model Terenu o interwale siatki równym 1 m i dokładności wysokościowej przynajmniej 0,15 m dla powierzchni odkrytych, utwardzonych i przynajmniej 0,30 m dla powierzchni zalesionych, zgodnie z § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministra Administracji i Cyfryzacji, Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 104), czego skutkiem był błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia wyrażający się w nietrafnym uznaniu przez organ I, jak i II instancji, że żadne działania nie zminimalizują i nie zapewnią ochrony przed powodzią na terenie objętym inwestycją podczas, gdy organy zaniechały przeprowadzenia w tym zakresie rzetelnych ustaleń,

b) art. 106 K.p.a. poprzez niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią,

c) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego poprzez:

- brak dwukrotnego przeprowadzenia przez dwa niezależne od siebie organy wnikliwego i rzetelnego postępowania w sprawie,

- uchylenie się przez organ II instancji od przeprowadzenia rzetelnej kontroli instancyjnej decyzji Dyrektora RZGW w [...] i podjęcie w toku postępowania drugoinstancyjnego próby obrony celem utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji pomimo dostrzeżonych rażących wadliwości w procedowaniu (obraza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.),

d) art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnej oraz państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w celu wskazania przez biegłego należytego sposobu zabezpieczenia terenu przed powodzią.

J. S. wskazał, że od lat 50 XX wieku nie było powodzi na terenach objętych wnioskowaną inwestycją. Gmina Miasto [...] podjęła szereg działań, mających na celu eliminację zagrożenia powodzią na powyższych działkach. W ciągu kilkunastu miesięcy Gmina oczyściła i pogłębiła oraz zabezpieczyła koryto rzeki [...] przed osuwaniem się brzegów rzeki, zapewniając dzięki temu szybki przepływ wody. Poza tym utworzono zaporę na terenach łąkowych poza ulicą [...] w [...], która jest otwarta w trakcie podwyższonego poziomu wód, umożliwiając wypływ wody na łąki poza miasto [...]. Ponadto Gmina Miasto [...] zamierza dokonać modernizacji ulicy [...] w [...], aby uniemożliwić przelanie się ewentualnej wody z rzeki na działki objęte sporną inwestycją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie parterowego domu jednorodzinnego planowane jest na działce o nr ew. [...] z obrębu [...],[...], gm. [...]. Zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz [...]), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl), przeznaczona pod inwestycję działka o nr ew. [...] w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Q1%). W przypadku wystąpienia wody o przepływie Q1% teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody).

Stosownie do treści art. 88l ust. 1 w/w ustawy dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

W obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Od tego generalnego zakazu w ust. 2 powołanego przepisu przewidziano wyjątek. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wyjątek dotyczy zatem sytuacji szczególnej, która według oceny organu zobowiązanego do wykonywania zadań z zakresu ochrony przed powodzią nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że jedynie decyzja właściwego organu wydana na podstawie tego przepisu może zezwolić na zabudowę w aktualnie określonym obszarze zagrożenia powodziowego.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ ocena planowanego przedsięwzięcia w kontekście wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym, była prawidłowa i rzetelnie uzasadniona. Organ nie przekroczył granic swobody uznania oceniając, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w przedmiotowym przypadku.

Zasadnie organ wywodził, że dopuszczenie do wybudowania na omawianym terenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego może zwiększyć ryzyko powodziowe, bowiem każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią, powoduje zmianę przepływu oraz podpiętrzenie wód powodziowych, a także zmniejszenie możliwości retencji wodnej. W kwestii przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3078/14, należy zauważyć, że orzeczenie to dotyczyło innego postępowania administracyjnego oraz odmiennego stanu faktycznego i prawnego (innego terenu i rzeki oraz rozbudowy gospodarstwa przy już istniejącej stajni i rozbudowy budynku stajni, podczas gdy w przedmiotowej sprawie chodzi o budowę nowego obiektu budowlanego - domu mieszkalnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3157/16, CBOSA, wskazał, że budynki mieszkalne należy określić jako infrastrukturę szczególnie wrażliwą wobec powodzi. Jest to spowodowane z jednej strony koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przebywających w nich osób, np. poprzez ich ewakuację, z drugiej zaś strony z uwagi na uwarunkowania społeczne, związane ze szczególnymi więzami ewentualnych poszkodowanych ze swoim miejscem zamieszkania.

Zasadnie i zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego organ podniósł, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m. in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m. in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Z uwagi na głębokość zalewu działki przeznaczonej pod inwestycję oraz działek sąsiednich, należy stwierdzić, że podczas powodzi może wystąpić utrudnienie w samodzielnej ewakuacji i wymagany będzie udział służb ratowniczych w tym zakresie. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. W takiej sytuacji również pracownicy służb ratowniczych narażeni są na niebezpieczeństwo. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków, ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią.

Wnioski przyjęte przez organ zbieżne są z ogólną dyrektywna interpretacyjną, tj. ukierunkowaniem organu na wzgląd na możliwość ochrony przeciwpowodziowej.

Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Zgodnie z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywą Powodziową) ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Drugim wyznacznikiem interpretacji art. art. 88l ust. 1 przedmiotowej ustawy jest uwzględnienie jego wyjątkowego charakteru.

Otóż – jak podkreśla się w orzecznictwie - zwolnienie od zakazu wynikającego z art. 88l ust. 1 przedmiotowej ustawy ma charakter wyjątku od zasady, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy, a zatem przesłanki tego zwolnienia muszą być interpretowane ściśle (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 5 października 2016 r., sygn. II OSK 3379/14, z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 249/16, CBOSA).

Ogólnie sformułowany zarzut skargi, podnoszący, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, uznać należy, mając na uwadze niepoparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącego z ustaleniami organu. Organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, przeanalizował dokumentację zgromadzoną przez organ I instancji, mapy zagrożenia powodziowego (arkusz [...]), które stanowiły podstawę ustaleń organów obu instancji w zakresie zagrożenia powodziowego dla omawianego terenu. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Mapy przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3), jako oficjalne dokumenty planistyczne, stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym i zarządzaniem kryzysowym.

W kwestii niezasięgnięcia przez organ opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej w sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 88l ust. 3 Prawa wodnego, zasadnie organ wyjaśnił, że tego typu opinia najczęściej zasięgana jest w przypadkach wątpliwych (przedmiotowa sprawa do takich nie należy). Co więcej, zasięganie takiej opinii jest fakultatywne, a nie obligatoryjne, co zauważył skarżący w swej skardze na str. 5. Mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego zostały opracowane w ramach projektu "Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (ISOK) przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej PIB - Centra Modelowania Powodzi i Suszy w [...],[...],[...] i we [...]. Obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w 2010 r.

Artykuł 88f ust. 5 przedmiotowej ustawy precyzuje zastosowanie map zagrożenia powodziowego oraz ryzyka w planowaniu przestrzennym kraju, województwa czy gminy, stwierdzając, że przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów zagrożenia powodziowego, szczególnego zagrożenia powodziowego oraz te, o których mowa w art. 88d ust. 2, które uwzględnia się w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planie zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych przepisów wynika, że od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego wszystkie decyzje o warunkach zabudowy na obszarach wykazanych na mapach zagrożenia powodziowego muszą uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego, wynikający z wyznaczenia tych obszarów.

Należy wskazać, że priorytetem w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej, którą niewątpliwie jest powódź, jest ochrona ludzi i mienia przed skutkami powodzi. Norma art. 88k określa zakres realizacji działań organów administracji publicznej zmierzających do ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Pierwszym i zarazem podstawowym działaniem organów publicznych jest odpowiednie kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Dotyczy to w szczególności wprowadzenia zakazów w zakresie planowania zabudowy mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej w dolinach rzek i na terenach zalewowych (polderach), które pełnią funkcje zabezpieczające w przypadku podniesionego stanu wód i umożliwiają rozlanie się wody poza koryto. Na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, jak również zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerów. Zakres tego przepisu obejmuje zakazy dotyczące obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego. Przy czym obszarami szczególnego zagrożenia powodziowego na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6c są zarówno obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, jak i obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat.

W odniesieniu do podniesionego w skardze argumentu, że od lat 50. XX wieku nie było powodzi na terenach objętych wnioskowaną inwestycją, stwierdzić należy, że przy analizowaniu ryzyka powodziowego bierze się pod uwagę nie tylko wezbrania, które wystąpiły w przeszłości tzw. historyczne, ale również możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, tzw. powodzi prawdopodobnych. Jeśli powódź nie wystąpiła w ostatnich latach, nie oznacza to, iż nie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w przyszłości. Zachodzące obecnie zmiany klimatu świadczą o tym, że należy brać pod uwagę możliwe zwiększenie zagrożeń katastrofami naturalnymi. Należy również zauważyć, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią, organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/13, CBOSA).

Argumentacja przedstawiona przez skarżącego jest zatem niezasadna.

Również deklarowana gotowość zastosowania przy budowie inwestycji takich rozwiązań technicznych, które zapobiegną negatywnemu oddziaływaniu ewentualnej powodzi na inwestycję (m. in. odpowiednia wysokość budynku, brak podpiwniczenia budynku itp.), nie wyczerpuje ani warunków zabezpieczenia przez powodzią, ani nie realizuje wskazanych wyżej dyrektyw.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i meteorologii, zaniechania przez organ zwrócenia się do różnych jednostek i organów (do państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej, Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego - Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], państwowej stacji hydrologiczno-meteorologicznej właściwej dla miasta [...], Urzędu Miejskiego [...]), w celu zasięgnięcia opinii w sprawie oraz zaniechania dokonania oględzin terenu i pomiarów w terenie, należy wskazać, iż "w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/08). Ponadto należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1217/14, CBOSA, zgodnie z którym "W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego przeciwdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania albo wykazania, że organ, wnioskując o dowodzie, popełnił błędy w rozumowaniu."

Działaniu organów administracji nie można też przypisać dowolnej, czy też uznaniowej interpretacji wskazanych wyżej dokumentów, sporządzonych w przepisanym trybie przez powołany do tego organ administracji, co stara się dowieść skarżący.

Działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych, które w wynika powodzi mogą wystąpić również w stosunku do planowanej inwestycji skarżącego. Sąd oddalając skargę miał zatem na uwadze nie tylko interes ogólny, ale również jednostkowy.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 151 Sąd oddalił skargę.