Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2801/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, ust. 4 b, ust. 4 g, ust. 5 a
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 224/15 w sprawie ze skargi C. B. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz C. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 224/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpatrzeniu skargi C. B., stwierdził bezskuteczność czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki, oraz uznał obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do wypłaty na rzecz C. B. zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w wyniku decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]", wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.) – dalej ustawa drogowa, nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 3,0833 ha, [...], będąca własnością C. B., stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Decyzji tej Wojewoda Dolnośląski nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski wydal zaświadczenie Nr [...], o ostateczności (z dniem [...] kwietnia 2014 r.) powołanej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda Dolnośląski poinformował C. B. o wszczęciu z urzędu postępowania - na podstawie art. 12 ustawy drogowej - w sprawie ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 825.050,00 zł na rzecz C. B.. Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. C. B. - powołując się na art. 12 ust. 4a ustawy drogowej - zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] (dalej GDDKiA) o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. zaznaczając, że z uwagi na złożone od tej decyzji odwołanie, nie stanie się ona ostateczna.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], GDDKiA poinformowała C. B., że jej wniosek o wypłatę zaliczki został rozpatrzony negatywnie, ponieważ art. 12 ust. 4g ustawy drogowej może być zastosowany jedynie wobec decyzji nieostatecznej, gdyż rygor natychmiastowej wykonalności - o którym mowa w tym przepisie - może być nadany tylko i wyłącznie decyzji nieostatecznej. W niniejszej sprawie decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności wydano w dniu [...] lutego 2014 r., która stała się ostateczna w dniu 8 kwietnia 2014 r., co spowodowało ustanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 12 ust. 4b powołanej ustawy, który określa, że za prawo do nieruchomości objętej ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustalane jest odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. W niniejszej sprawie decyzja ta stała się ostateczna, zatem nie ma zastosowania art. 12 ust. 5a oraz art. 12 ust. 4g powołanej ustawy. W piśmie z dnia 18 grudnia 2014 r. C. B. wezwała GDDKiA do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznej wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania wskazując, że sprawa jej wniosku o wypłatę zaliczki powinna być załatwiona nie w ramach powołanego art. 12 ust. 4g, gdyż przepis ten dotyczy nieostatecznych decyzji ZRID, lecz w ramach art. 132 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy drogowej. Skoro bowiem ustawa drogowa przewiduje możliwość wypłaty zaliczki wyłącznie osobom, którym na podstawie nieostatecznej - nietrwałej decyzji, odebrana została własność nieruchomości (decyzją ZRID zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności), to tym bardziej możliwość taka powinna być zapewniona osobom, którym wywłaszczone nieruchomości odebrane zostały ostateczną decyzją ZRID. W przeciwnym razie należałoby uznać, że ustawodawca naruszył konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa, udzielając większej ochrony w rekompensacie szkody związanej z wywłaszczeniem nieruchomości i prawie do szybkiego uzyskania odszkodowania (w tym przypadku zaliczki) osobom, którym własność ta odebrana została nietrwałą decyzją ZRID. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], GDDKiA podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazując, że w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określone zostały relacje między przepisami tej ustawy a innymi ustawami. Wymieniono w tym przepisie akty prawne, których ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Przepisy ustaw wymienionych w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu, dlatego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane tylko wtedy, gdy z treści innej ustawy wprost wynika ich zastosowanie. Mają więc one charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym.

Uwzględniając skargę C. B. na czynność GDDKiA o odmowie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – o czym mowa w art. 12 ust. 5 ustawy drogowej - odnosi się do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłacenia, nie odnosi się natomiast do kwestii związanych z samą zaliczką, którą ustawodawca uregulował w sposób szczególny. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujący zasady wypłacania zaliczki w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, lecz art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, który stanowi samoistną podstawę do wypłaty - na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania - zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Ustawa drogowa z jednej strony przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych, z drugiej – nie pozbawia dotychczasowego właściciela nieruchomości prawnej ochrony. Ochrona ta wyraża się nie tylko poprzez uprawnienie do otrzymania odszkodowania, lecz także poprzez możliwość ubiegania się o zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji określającej wysokość odszkodowania. Okoliczność nadania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], rygoru natychmiastowej wykonalności determinuje tryb postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku osoby uprawnionej o wypłatę zaliczki. Nadanie bowiem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, służyć ma z jednej strony szybkiej realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej, z drugiej - zapewnieniu osobie uprawnionej do otrzymania słusznego odszkodowania, możliwości ubiegania się o wypłatę zaliczki w wysokości 70% wartości odszkodowania, nawet wówczas, gdyby decyzja ta stała się ostateczna. Konstatacja ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy się zważy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której Wojewoda Dolnośląski decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., nadał rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzję o ustaleniu odszkodowania wydał dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r., a więc po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co z kolei oznacza, że organ postąpił wbrew dyspozycji art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezrozumiała jest sytuacja, w której organ administracji publicznej decyzję o ustaleniu odszkodowania (z której skarżąca dowiedziała się o wysokości przysługującego jej odszkodowania, a w związku z tym o wysokości zaliczki), wydaje po terminie określonym w ustawie, a obecnie GDDKiA - która nabyła z mocy prawa trwały zarząd i będąca w związku z tym podmiotem zobowiązanym do wypłaty zaliczki - z efektów zaniechania organu wywodzi negatywne skutki dla obywatela.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku, GDDKiA zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 5a w zw. z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, że na podstawie powyższych przepisów organ zobowiązany był do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie tłumaczy, dlaczego, jego zdaniem, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podejmuje żadnej merytorycznej dyskusji z przywołanymi przez strony postępowania przepisami ustawy drogowej, co tym bardziej dla organu czyni zaskarżony wyrok niezrozumiałym. Sąd, poza przytoczeniem bezspornych w postępowaniu faktów oraz stanowisk stron i analizy prawnej uprawnienia Sądu do rozstrzygania powyższego zakresu sprawy, w swoich rozważaniach głównie odniósł się do stanowiska wyrażonego w skardze w zakresie możliwości odpowiedniego stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jest bez znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując odmiennej od organu interpretacji art. 12 ust 5a ustawy drogowej, Sąd uznał, że skarżącej przysługiwało prawo do wypłaty zaliczki, co wywiódł z ogólnych założeń do powołanej ustawy oraz zasad konstytucyjnych regulujących prawo obywatela do własności. W odczuciu organu Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł o normy związane z zasadami współżycia społecznego, co pozostaje w zupełnym oderwaniu od merytorycznego brzmienia przepisów ustawy drogowej, ratio legis tych zapisów oraz zakresu zadań organu. Odmowa wypłaty zaliczki podyktowana była szczególnymi uregulowaniami zawartymi w ustawie drogowej. Z dniem 25 lutego 2013 r. nastąpiła zmiana tej ustawy w zakresie art. 12 ust. 4g, 5a, 5b, które odnoszą się do sytuacji, gdy decyzjom administracyjnym o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Celem nowelizacji było m.in. zabezpieczenie sytuacji materialnej właścicieli nieruchomości objętych skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którzy utracili prawo do dysponowania swoją nieruchomością. Dodanie do ustawy drogowej art. 12 ust. 4g spowodowało, że ustawa ta różnicuje terminy wydania decyzji odszkodowawczej w zależności od tego, czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest ostateczna czy nieostateczna. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie wydano w dniu [...] lutego 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2014 r. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkowało ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. W tej sytuacji termin na wydanie decyzji odszkodowawczej wynosił 30 dni i był zgodny z art. 12 ust. 4b ustawy drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się bowiem ostateczna i nie mógł mieć do niej zastosowania art. 12 ust. 4g, który ma zastosowanie jedynie do decyzji nieostatecznych. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wypłacenia skarżącej zaliczki. W momencie, w którym decyzja stała się ostateczna, zastosowanie miał do niej art. 12 ust. 4b, a nie art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, a tylko w stosunku do decyzji, o której mowa w ust. 12 ust. 4g możliwe byłoby wypłacenie zaliczki. Wprowadzenie zmian do ustawy drogowej w omawianym zakresie miało ochronić właściciela nieruchomości przed długotrwałymi procedurami administracyjnymi w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłaby nieostateczna, co w myśl przepisów przed nowelizacją uniemożliwiłoby wojewodzie wydanie decyzji odszkodowawczej. W sytuacji, gdy Wojewoda Dolnośląski nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w myśl znowelizowanych przepisów sytuacja ta spowoduje ustalenie odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej, do otrzymania tego odszkodowania, faktycznego władztwa nad nieruchomością. Prawo do zaliczki ma stanowić rekompensatę wyłącznie dla tych osób, które z jednej strony zostały pozbawione władztwa nad nieruchomością z uwagi na nadany nieostatecznym decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności, z drugiej strony z powodu braku jej ostateczności (np. w wyniku odwołań od tej decyzji), niemożliwe jest wydanie decyzji odszkodowawczych i ich wypłata. Zaliczka przestaje spełniać swoją ochronną rolę w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, wtedy wojewoda bez przeszkody prawnej może rozpocząć procedurę wydawania decyzji odszkodowawczych i w przypadku braku od nich odwołań, wypłatę odszkodowań. Pozbawiony władztwa nad nieruchomością obywatel, w takiej sytuacji otrzymuje odszkodowanie bez względu na to, czy w tle toczą się postępowania odwoławcze od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy też nie. Bez znaczenia w tej sytuacji jest to, czy decyzja odszkodowawcza jest ostateczna, czy też nie, gdyż zdaniem ustawodawcy, na wyłączną ochronę prawną zasłużyli wyłącznie ci obywatele, których nieruchomości zostały przejęte w drodze nieostatecznych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W sytuacji, gdy omawiana decyzja staje się ostateczna, traci ona walor rygoru natychmiastowej wykonalności, a tym samym całego dobrodziejstwa prawa wynikającego z tego tytułu. Poza jakimkolwiek znaczeniem prawnym pozostaje natomiast fakt, że decyzje odszkodowawcze wydawane są z dużym opóźnieniem, na co GDDKiA nie ma wpływu. Decyzje odszkodowawcze wydawane są przez wojewodę, a GDDKiA dokonuje wyłącznie wypłaty ustalonego wcześniej odszkodowania i czyni to w terminie niezwłocznym, nie dłuższym niż 14 dni od dnia uzyskania prawomocnej decyzji odszkodowawczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. B. wniosła o jej oddalenie podnosząc argumenty mające przemawiać za niezasadnością zarzutu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Cytowany przez organ oraz Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 5a ustawy drogowej stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepis art. 12 ust. 4g powołanej ustawy stanowi natomiast, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika zatem, że w wypadku nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, osobie uprawnionej do otrzymania odszkodowania, wypłaca się na jej wniosek zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, która to decyzja wydawana jest w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W omawianych przepisach ustawodawca w żaden sposób nie nawiązał jednak do okoliczności następczego uzyskania przez decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, waloru ostateczności. Dla zastosowania art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g nie ma więc żadnego znaczenia, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanie się następnie ostateczna, lecz jedynie to, czy taki rygor został nadany.

Językowa wykładnia cytowanych przepisów nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego nie jest dopuszczalne, jak uczynił to skarżący kasacyjnie, dokonywanie jakiejkolwiek innej wykładni tych przepisów, w tym wykładni celowościowej, jeżeli doprowadzi to do odmowy zastosowania literalnej treści przepisu przyznającej stronie uprawnienie. Nie można bowiem pozbawiać strony uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni tego przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - wykluczy to uprawnienie.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Dolnośląski nadał swojej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, co spowodowało spełnienie się ustawowej przesłanki do zastosowania art. 12 ust. 5a w zw. z ust. 4g ustawy drogowej, w postaci dopuszczalności ubiegania się przez uprawnioną stronę do uzyskania zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], spowodowało bowiem powstanie po stronie właściwego organu orzekającego obowiązku wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania tego rygoru, zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Tymczasem skarżący kasacyjnie uznał, że następcze ustanie rygoru natychmiastowej wykonalności uprawnia właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w kolejnym terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja, której nadano ten rygor, stanie się ostateczna, zgodnie z art. 12 ust. 4b powołanej ustawy.

Powołany art. 12 ust. 4b i 4g określa dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności opisanych w tych przepisach. W art. 12 ust. 4b ustawodawca postanowił o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast w art. 12 ust. 4g ustawodawca postanowił o wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli taki rygor został nadany. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi zatem lex specialis wobec art. 12 ust. 4b ustawy drogowej, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g powołanej ustawy, tylko dlatego, że decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stała się następnie ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej doprowadziłoby do sytuacji, w której właściwy organ miałby najpierw czas 60 dni, liczony od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, a następnie, gdy decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stałaby się ostateczna, a organ nie wydał jeszcze decyzji o ustaleniu odszkodowania, byłby zobowiązany wydać tę decyzję w nowym terminie, tj. w terminie 30 dnia od dnia, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ten sposób doszłoby, oprócz zastosowania w tej samej sprawie dwóch odmiennych trybów postępowania związanych z odmiennymi okolicznościami, do wydłużenia terminu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, wbrew literalnej treści omawianego art. 12 ust. 4g. O ile bowiem w praktyce dochodzi niekiedy do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania po upływie znacznego czasu od nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, o tyle praktyka ta nie może determinować dokonywania takiej wykładni przepisów dotyczących ustalania odszkodowania, która pozbawi strony uprawnień przyznanych przez ustawodawcę.

W niniejszej sprawie, przyjmując wykładnię skarżącego kasacyjnie, właściwy organ najpierw powinien był wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania w terminie 60 dni od dnia [...] lutego 2014 r., w którym to dniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Skoro jednak decyzja odszkodowawcza nie została wydana we wskazanym terminie, a decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2014 r., to – zdaniem skarżącego kasacyjnie - właściwy organ byłby zobowiązany wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania w kolejnym terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia [...] kwietnia 2014 r. Uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, miałoby zatem uprawnić organ orzekający do ustalenia odszkodowania w kolejnym terminie, tym razem liczonym od dnia uostatecznienia się powołanej decyzji. W ten sposób doszłoby jednak do wydania przez właściwy organ decyzji o ustaleniu odszkodowania z przekroczeniem wskazanego powyżej terminu 60 dni tylko dlatego, że przed upływem tego terminu decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna.

Tymczasem, językowa wykładnia omawianych przepisów wskazuje, że właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania w jednym terminie, określonym przez ustawodawcę, liczonym w sposób zależny od okoliczności wskazanych przez ustawodawcę, dlatego termin ten nie może być zmieniany tylko dlatego, że decyzja, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stanie się ostateczna nawet przed upływem terminu ustalonego w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej.

O ile więc w zaskarżonym wyroku nie zawarto szczegółowych rozważań dotyczących wykładni art. 12 ust. 4b, 4g i 5a ustawy drogowej, o tyle Sąd pierwszej instancji wskazał jednak na odrębność postępowań unormowanych w tych przepisach oraz przesłanki warunkujące ich zastosowanie, dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za odpowiadające prawu, jako wynik prawidłowej wykładni powołanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.