Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 806/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8 i 12, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147, art. 152, art.200 i 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. i M. N. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżących T. S. i M. N. po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada W. w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. rejonie ulicy [...] ( opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ). Na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie skargi: jedna wniesiona przez pełnomocnika skarżącego T. S., druga przez pełnomocnika skarżącego M. N..

T. S. reprezentowany przez adw. J. B. skargę na powyższą uchwałę wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 36 ust.1 i 2 , art. 17 pkt 4 w zw. z art. 6 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 7 ust.1 w zw. § 37 ust.1 w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia

2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art.8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 140 k.c. Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia drogi [...] przez działkę [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], będącą własnością T. S.oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą Rada W. naruszyła interes skarżącego przez przeprowadzenie drogi [...] przez jego działkę [...], obręb [...], w sposób określony w postanowieniach ww. planu. Doprowadzi to do podziału tej działki na dwie części, co uczyni niemożliwym faktyczne korzystanie z części przeznaczonej pod drogę i obniży wartość tej części, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Taki stan rzeczy narusza zagwarantowane przez art. 140 k.c. prawo własności. Skarżący na etapie projektu planu zgłosił w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., uwagi dotyczące przebiegu ww. drogi na odcinku między ulicami [...] i [...], wskazując, że projektowana droga ze względów społecznych jest zbędna, bowiem przebiegałaby równolegle do szerokiej arterii komunikacyjnej - ul. [...]. Droga ta przebiegałaby koło domu skarżącego - wyłącznie na potrzeby skarżącego - który nie jest nią zainteresowany. Skarżący wskazał również na inny powód odstąpienia od projektowania tej drogi, dotyczący zagrożenia dla środowiska, bowiem na terenie przeznaczonym pod drogę rośnie starodrzew, który musiałby być usunięty. Skarżący powołując się na treść art. 36 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaproponował wykup należącej do niego nieruchomości. Organ powyższych wskazanych uwag nie uwzględnił, nie wyjaśnił powodów dla których je pominął, przez co naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 8, 9 oraz 11 kpa.

Pełnomocnik podniósł, iż skarżący zgodnie z art. 101 ust.1 u.s.g. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując w jaki sposób postanowienia planu naruszają przepisy prawa, które winny być uwzględnione na etapie stanowienia planu. Organ ponownie nie odniósł się do stanowiska skarżącego. Zakwestionowane założenia uchwały z dnia [...] września 2010 r. nie mogą, w ocenie pełnomocnika skarżącego, pozostać w obecnym brzmieniu, gdyż na terenie przewidzianym pod projektowaną drogę rosną ponad 30-letnie drzewa, teren ten stanowi bazę lęgową dla unikalnych gatunków ptaków ( np. dzięcioła czarnego). Okoliczności te mocą art. 17 ust. 4 w zw. z pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligowały Radę do rozpatrzenia wniosków złożonych do planu, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Realizacja drogi [...] ze względu na odległość pomiędzy domem skarżącego a stawem K. spowoduje naruszenie art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane od drogi gminnej powinny znajdować się w odległości 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, zaś odległość drogi od zbiornika wodnego stosownie do § 108 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna być nie mniejsza niż 8 metrów. Realizacja tej drogi będzie wymagała wyburzenia jego budynku mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżący stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu w

uwagach do projektu planu złożył propozycję wykupienia nieruchomości, jednakże Rada nie odniosła się do tej propozycji, ani nie wystąpiła z inną propozycją. Takie postępowanie, zdaniem pełnomocnika, narusza również art. 6 i 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wskazał, iż skarżący jest właścicielem działki ew. nr [...], która według ustaleń planu została w części granicami terenu 6.8 ZP/WS przeznaczona pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe-Staw K. i w części, na której znajduje się budynek mieszkalny -granicami terenu 6.5 U/MN przeznaczona pod usługi z dopuszczaniem funkcji mieszkaniowych. Obecnie teren ten obsługiwany jest przez dwie ulice nie urządzone – [...] i [...]. Przeznaczenie terenu pod usługi wymagało odpowiednich rozwiązań komunikacyjnych. Z uwagi na to, że ul. [...] w planie została przyjęta jako ulica zbiorcza, to nie może być ulicą obsługującą położone przy niej działki, tym bardziej, że przebiega ona pod T. estakadą, której zejście do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr [...]. Obsługę komunikacyjną tego terenu w związku z tym mogą zapewnić: ul. [...] oraz dwie nowoprojektowane ulice - równoległa do niej ulica [...] oraz prostopadle przebiegająca do tych ulic - droga [...]. Zatem, zdaniem pełnomocnika Rady, twierdzenia skarżącego, że droga [...] ma służyć wyłącznie jego potrzebom jest gołosłowne. Nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącego, że realizacja drogi [...] będzie wymagała wyburzenia jego budynku, bowiem najmniejsza odległość od narożnika budynku od krawędzi jezdni będzie wnosić 6,0 m, co odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Na terenie przeznaczonym pod drogę brak jest cennych drzew przeznaczonych do zachowania. Istniejące drzewa mogą zostać zachowane przy realizacji tej drogi.

Pełnomocnik Rady stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z pkt 6 lit.a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w procesie planistycznym brały udział organy właściwe do uzgadniania, opiniowania zaskarżonego planu, z zachowaniem ustawowych etapów przy sporządzaniu opiniowania projektu tego planu i wymaganych prognoz. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy pełnomocnik wskazał, iż jego zastosowanie ma zastosowanie wtedy, gdy z powodu uchwalenia planu wartość nieruchomości uległa zmianie ( wzrost lub obniżenie), wówczas w zależności od sytuacji w jakiej znalazł się właściciel nieruchomości następują stosowne rozliczenia z gminą, które mają charakter cywilnoprawny, Stąd też ewentualne rozliczenia z tego tytułu nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Niezasadne są zarzuty skargi naruszenia przepisów kpa, gdyż w procedurze planistycznej nie mają one zastosowania. Pełnomocnik podniósł, iż skarżący składał uwagę do projektu planu, jednak nie została ona uwzględniona zarówno przez Prezydenta W., jak i organ stanowiący.

Na powyższą uchwałę drugą skargę na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminny, po uprzednim bezskutecznym wniesieniu w dniu [...] czerwca 2011 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę W. wniósł M. N. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. S., zaskarżając ją w części obejmującej:

- w § 5 ust.1 pkt 6 lit. d wyrazy: " zakaz realizacji ogrodzeń wewnętrznych na terenach zieleni urządzonej ZP, ZP/WS",

- § 8 ust.1 pkt 4 lit. f) i pkt 7 lit a),

- § 77 ust. 2 pkt 6 i w ust. 4 pkt 1 wyrazy: "[...]", na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...]

- w § 131 wyrazy "[...] dojazdowa - szerokość w I. rozgr. 10,0 - 24,0 m wg rysunku planu - liczba jezdni: 1 - skrzyżowania - proj. ul. [...] - ul. [...] - chodniki: obustronne, dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z § 13. ul. Bez nazwy ode. ul. [...]- ul. [...]"

- na rysunku planu teren: [...].

Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej części uchwały i wskazanej części jej załącznika graficznego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, iż skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości - działki nr ew. [...] obręb [...] o pow. 3,3384 ha, położonej przy ul. [...] w W.. Jest to nieruchomość inwestycyjna, obecnie częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Znaczną część działki zajmuje zbiornik wodny - staw K., przez który przechodzi granica działek nr [...] i [...]. Staw jest zarybiany i zadbany.

Nieruchomość skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy [...] podzielono między kilka jednostek planistycznych: ok. 20% na 6.2 U - usługi, ok 20% na 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, ok. 50% na 6.8 ZP/WS - tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych, w ramach tego terenu ok. 10 % - ścieżka rowerowa i ciąg pieszy, ok. 10% na 37 KD-D i [...] drogi publiczne dojazdowe. Do dyspozycji właściciela pozostawiono zatem zaledwie ok. 40% działki. Analiza powołanych powyżej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących na terenie działki nr [...] w obrębie [...] wykazuje, że część z nich narusza prawo, przez nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, co prowadzi do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę W.. Zaskarżona uchwała zakłada zajęcie ponad połowy nieruchomości skarżącego na cele zieleni publicznej i drogi dojazdowej [...]. Rozwiązanie to uzasadnia się koniecznością ochrony stawu K. i jego otoczenia oraz zapewnienia ciągu powiązań przyrodniczych. Zdaniem pełnomocnika, w tym przypadku ochrona przyrody i zbiornika wodnego nie wymaga udostępnienia publicznego prywatnej nieruchomości. Plan zawiera szereg przepisów ochronnych, które mogą być bez przeszkód (i są obecnie) stosowane przez prywatnego właściciela stawu i jego otoczenia. Dla realizacji nakazów i zakazów ustanowionych w § 5 i § 8 uchwały nie jest konieczne włączenie akwenu z otoczeniem do ciągu zieleni parkowej, ani kształtowanie na nim terenu publicznej zieleni urządzonej w formie "parku krajobrazowego". Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) regulują obowiązki właściciela "śródlądowych wód powierzchniowych", do których należy m.in. utrzymywanie wód polegające na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów, na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód. Ustanowiony w art. 27 zakaz grodzenia nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przyległych do wód publicznych. Obowiązek umożliwiania dostępu do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno- meteorologicznych urządzeń pomiarowych, jak również dostępu do powszechnego korzystania, dotyczy, zgodnie z art. 28 Prawa wodnego, wyłącznie właścicieli nieruchomości przyległych do wód publicznych. Do korzystania z pozostałych wód (wód prywatnych) uprawniony jest tylko właściciel gruntu ( art. 36 ust. 1). Pełnomocnik stwierdził, iż na mocy tej ustawy, powierzchniowy zbiornik wodny w postaci stawu stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje, i tylko właściciel jest uprawniony do dostępu do tego zbiornika, korzystania z niego i pobierania pożytków.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a) przewiduje na działce skarżącego "kształtowanie terenów publicznej zieleni urządzonej w formie parków krajobrazowych". Park krajobrazowy jest ustawową formą ochrony przyrody uregulowaną w art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa wart. 17 ust 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Sejmik Województwa [...] nie utworzył dotychczas na działce nr [...] parku krajobrazowego, jak również nie słyszano o planowaniu tego rodzaju inicjatywy, a więc § 8 ust. 1 pkt 7 lit. a zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem. Obowiązujące prawo nie kwalifikuje zieleni publicznej jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), i nie nakazuje władzom publicznym wykupu ani wywłaszczenia gruntu za odszkodowaniem. Przeznaczenie połowy działki nr [...] i stawu K. na cele ogólnodostępnej zieleni urządzonej, skutkuje pozostawieniem tego terenu we własności skarżącego, przy jednoczesnym zobowiązaniu go do wykonywania obowiązków polegających na utrzymaniu "parku krajobrazowego" na własny koszt. Zakazano również ogrodzenia gruntu i zagospodarowania go na cele prywatne, niedostępne dla innych osób. Powyższe regulacje planu ingerują we własność prywatną naruszając jej istotę, jaką jest prawo do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, w szczególności do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego. Prowadzi to do naruszenia prawa własności w stopniu skutkującym rażącym nadużyciem władztwa planistycznego przez Radę W.. Pełnomocnik podniósł, iż według poglądów orzecznictwa każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Prawnie uzasadnione władztwo planistyczne gminy nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień ( wyrok WSA Warszawa z 2009- 09-24 IV SA/Wa 902/09, Legalis).

W ocenie pełnomocnika zaskarżone przepisy uchwały naruszają prawo przez: zajęcie połowy działki nr [...] z obrębu [...] na cele "parku krajobrazowego", to jest publicznej zieleni urządzonej, i zobowiązanie jej właściciela do utrzymywania tego terenu na swój koszt i odpowiedzialność, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 6, art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody, pozbawienie skarżącego praw do korzystania i do pobierania pożytków z wyłączeniem innych osób, ze stanowiącego jego własność zbiornika wodnego, przy jednoczesnym obowiązku utrzymania i ochrony tego zbiornika na jego koszt i odpowiedzialność, zgodnie z przepisami Prawa wodnego i ustaleniami planu, co uczyniono bez podstawy prawnej i niezgodnie z art. 12, art 13, art 14, art. 27, art. 28, art. 34, art. 36, art. 38 i in. ustawy - Prawo wodne w związku z art. 140 k.c., udostępnienie prywatnej nieruchomości skarżącego w części oznaczonej ZP/WS osobom trzecim i zakaz jej ogrodzenia, przy jednoczesnym obciążeniu właściciela obowiązkami w zakresie utrzymania porządku, ochrony zieleni i zbiornika wodnego, oraz przy braku roszczenia o wykup tej nieruchomości, zajęcie pasa gruntu o szerokości ponad 10,0 m, przechodzącego przez środek nieruchomości skarżącego, na drogę publiczną dojazdową, której jedynym celem jest zapewnienie dostępu osób trzecich do części nieruchomości skarżącego oznaczonej w planie ZP/WS i należącego do niego zbiornika wodnego, pomimo, że w innej części terenu ZP/WS usytuowano ciąg pieszy i ścieżkę rowerową o szerokości ok. 10 m, ustalenie celu publicznego ochrony przyrody i zapewnienia terenów zielonych na obszarze planu, poprzez zajęcie gruntu prywatnego, pomimo, że ochronę przyrody można zapewnić nie naruszając prawa własności nieruchomości, wprowadzając ustalenia uchronne na terenie nieruchomości prywatnych. Pełnomocnik wskazał, iż zgodnie z tezą Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie II OSK 2073/10; "{...) interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego a także uwzględniania aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP".

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W., wniósł ojej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ul, [...] jest terenem w znacznym stopniu do niedawna użytkowanym rolniczo, pozbawionym sieci komunikacyjnej, na którym brak planu miejscowego powodował powstawanie zabudowy w substandardzie przestrzennym, bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Na terenie objętym opracowaniem występują stawy bezodpływowe powstałe w zagłębieniach po martwym lodzie. Są to obiekty reliktowe, cenne pod względem geologicznym. Odgrywają one bardzo istotną rolę w funkcjonowaniu hydrologicznym, gdyż są naturalnymi zbiornikami retencyjnymi i wyrównują przepływy w ciekach w okresie występowania dużych przepływów. Jednym z takich zagłębień jest Staw K., który w części o powierzchni 0,94 ha należy do skarżącego. Działka ew. nr [...], stanowiąca własność skarżącego, objęta jest w mpzp granicami kilku stref funkcjonalnych, i tak 6.2 U - usługi - teren o pow. 0,68 ha, 6.5 U(MN) - usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej - teren o pow. 1,22 ha, 3 7 KD-D i 39 KD-D — drogi publiczne dojazdowe - teren o powierzchni 0,27 ha, 6.8 ZP/WS - zieleń urządzona i wody powierzchniowe - teren o powierzchni 1,2 ha, w tym powierzchnia stawu - 0,94 ha, a powierzchnia zieleni 0,26 ha. Zatem, powierzchnia terenu jest do pełnej dyspozycji właściciela, na którym plan dopuszcza podziały i nowe zainwestowanie usługowe i usługowo - mieszkaniowe wynosi 1,9 ha, co stanowi 57% całości działki, a nie jak podaje się w skardze "zaledwie ok. 40%".

Tereny przeznaczone pod drogi stanowią 8% powierzchni działki, podobnie jak teren przeznaczony tylko pod zieleń, stanowiący jedną strefę funkcjonalną z retencyjnym stawem. Powierzchnia samego stawu stanowi 28% terenu działki. W stanie istniejącym cały teren 6.5 U(MN), którego część stanowi działka Skarżącego, obsługiwany jest przez dwie ulice nie spełniające parametrów drogi publicznej - ul.[...]i ul.[...]. Ulica [...], ze względu na klasę przyjętą w planie (ulica zbiorcza) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie może być brana pod uwagę jako ulica obsługująca położone przy niej działki tym bardziej, że przebiega ona nad T. estakadą której "zejście" do poziomu terenu następuje na wysokości działki nr ew. [...]. Zatem obsługę komunikacyjną tego terenu będą mogły zapewnić: ul. [...], oraz dwie nowoprojektowane ulice dojazdowe - równoległa do ul. [...] ulica [...] oraz biegnąca prostopadle do obu tych ulic [...]. Zatem nie można podzielić podglądu skarżącego, że ulica [...] nie jest potrzebna, ponieważ rolę udostępnienia publicznego spełni ustalony w planie na północno - wschodniej części jego działki ciąg pieszy i ścieżka rowerowa. Przebieg ulicy [...] został przesądzony poprzez konieczność wyznaczenia, zgodnie ze studium, terenu zieleni urządzonej, otaczającej chroniony planem i pełniący rolę zbiornika retencyjnego Staw K.. Ulica ta stanowi więc wyraźną granicę między terenem ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenem przeznaczonym pod usługi, ułatwiając jednocześnie dostęp do obu tych terenów, w tym dostęp techniczny do zbiornika retencyjnego. Staw K. należy do naturalnego systemu zbiorników retencyjnych znajdującego się na terenie objętym planem. Poza tym rola Stawu K. z racji położenia w zlewni kanału G. oraz Potoku S. jest o wiele szersza, gdyż stwarza możliwość zwiększonej retencji i pozwoli na odciążenie obu tych cieków w okresach występowania deszczów nawalnych. W § 13 ust. 1 pkt 3 lit. g) zaskarżony miejscowy plan ustala przebieg rowów otwartych oraz lokalizację zbiorników retencyjnych w terenach ZP/WR i ZP/WS. W chwili obecnej na rewitalizację stawów, ich porządkowanie i utrzymanie - w tym przeprowadzanie niezbędnych prac technicznych - już angażowane są fundusze gminne. W 2004 roku została przeprowadzona rewitalizacja Stawu K.. Zgodnie z projektem budowlanym staw, oprócz dotychczas pełnionej funkcji retencyjnej, będzie wykorzystywany jako miejsce zrzutu wód burzowych z planowanej budowy kanalizacji Z. w tym zakresie z właścicielami stawu zawarto porozumienie. Zatem skarżący był w pełni świadomy roli, jaka przypadnie temu zbiornikowi. Do terenu 6.8. ZP/WS, oprócz stawu, został włączony teren zieleni otaczający staw, integralnie z nim związany, o powierzchni stanowiącej 8% całości działki. Teren ten jest niezbędnym elementem zbiornika, umożliwiającym przeprowadzanie prac konserwacyjnych, w tym również konserwację istotnego z punktu widzenia przepływu wód ujścia rowu. Pozostawienie "kołnierza" zieleni wokół stawu w tej samej strefie funkcjonalnej daje jednocześnie możliwość ewentualnego powiększenia powierzchni stawu lub też korekty linii brzegowej, o ile zajdzie taka potrzeba. Z wymienionych względów technicznych, przyrodniczych i społecznych plan ustala zakaz grodzeń we wszystkich terenach ZP/WS. O ile zbiorniki retencyjne są celem publicznym, to brak zieleni w katalogu tych celów, zawartego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie oznacza jednak braku możliwości powstawania nowych ogólnodostępnych terenów zieleni, szczególnie na terenach przekształcanych z wielohektarowych, prywatnych terenów rolnych w nowe osiedla mieszkaniowe. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina zobowiązuje się do poniesienia skutków finansowych wynikających z ustaleń planu. Skutki finansowe określone w art. 36 u.p.z.p. wiążą się z możliwością dochodzenia od gminy roszczeń z tytułu uniemożliwienia lub ograniczenia (planem miejscowym) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Przywołane przepisy art. 36 i 37 ustawy stanowią narzędzie realizacji tzw. władztwa planistycznego gminy. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cech zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie za sygn. akt II OSK 1487/06. Bezspornym jest, że własność - jako podstawowa wartość państwa prawnego - podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie taką wyżej cenioną wartością niewątpliwie jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrona środowiska stosownie do unormowania wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 88k pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód, przy czym zadanie to, jako obligatoryjne, powierzono organom samorządowym (art. 88a ust. 1 ustawy - Prawo wodne). Zadania i zakres działania w tym zakresie określa również ustawa o samorządzie gminnymi, wskazując z zapisie art.7 katalog zadań ciążących na gminie w zaspakajaniu zbiorowych potrzeb. Powyższe tereny zieleni urządzonej zostały zaprojektowane w zgodności ze studium oraz w konsekwencji szczegółowych analiz ekonomicznych uchwalenia planu oraz analiz przyrodniczo - krajobrazowych wykonanych w toku opracowania projektu planu. Wszyscy właściciele terenów położonych przy stawach zostali potraktowani w identyczny sposób, bowiem wokół wszystkich zbiorników zostały wyznaczone tereny zielone z zakazem grodzenia. Pełnomocnik organu wskazał, iż skarżący złożył uwagę do planu w czasie wyłożenia do publicznego wglądu., która dotyczyła projektowanej ulicy [...] jednakże nie została ona uwzględniona zarówno przez Prezydenta W., jak i przez Radę W., z powodów wskazanych wyżej. Odnosząc się do kwestii ochrony praw właścicielskich określonych w Konstytucji RP i kodeksie cywilnym, to mówiąc o naruszeniu interesu prawnego poprzez samo wskazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga wykazania, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa ( tak - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 799/07).

Skarżący uwagę do projektu planu wniósł jedynie w zakresie projektowanej ulicy [...], nie kwestionując innych ustaleń przyjętych w. projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik M. J. odnosząc się do odpowiedzi na skargę przedstawił argumenty wskazujące, że ustalenia planu w stosunku do działki skarżącego zostały uchwalone z naruszeniem władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - u.p.z.p), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojew. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...]).

W niniejszej sprawie obydwie skargi złożone zostały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy każda z wniesionych skarg spełniała wymogi formalne. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że w przypadku obu skarg został spełniony warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak również obie skargi zostały wniesione w terminie, tj. do sześćdziesiątego dnia od daty złożenia bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dla skuteczności skargi konieczne jest również wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny obu skarżących, albowiem jej ustalenia ingerują w dotychczasowy sposób korzystania przez nich z nieruchomości oznaczonych w ew. nr [...] i [...], do których odpowiednio każdy z nich posiada tytuł prawny.

Sąd mając na względzie iż, obydwie skargi dotyczyły tej samej uchwały, uznał za zasadne połączenie obu spraw do wspólnego rozpatrzenia i wydania jednego orzeczenia.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. wskazać należy, iż w świetle art. 134 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Innymi słowy charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, to zaś oznacza, że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Pozytywne ustalenie, iż skargi spełniają wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego.

W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 190 i n.). Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 omawianej ustawy: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Już tylko z tego względu należy wyprowadzić wniosek, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nie uwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego, chociaż wykładnia gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Jednocześnie wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko takie wyraził NSA wyrokach z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1627/07; z dnia 23 marca 2011, sygn. akt II OSK 2587/10, z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 713/10).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania wynikającym z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załącznika nr 2 do tej uchwały wprawdzie wynika, że Rada Miasta rozpatrzyła wszystkie uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta W., to stwierdzić należy, iż z przedłożonego Sądowi Protokołu nr [...] obrad [...] sesji Rady W., która odbyła się w dniu [...] września 2010 r. nie wynika, aby Rada na tej sesji rozpatrzyła wszystkie uwagi do projektu planu. Z treści pkt 5 protokołu - dot. projektu uchwały Rady Miasta W, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ulicy [...] wynika, iż Rada rozstrzygnięcie poprzez głosowanie podjęła tylko co do uwag o następujących nr: 5, 24,25,18,26. W załączniku nr 2 do uchwały wykazano 62 uwagi zgłoszone do planu, które nie zostały uwzględnione zarówno przez Prezydenta Miasta jak też przez Radę Miasta. Skoro Rada Miasta na sesji w dniu [...] września 2010 r. podjęła rozstrzygnięcie odnośnie pięciu wskazanych uwag to oznacza, że w stosunku do pozostałych 57 uwag nie podjęła rozstrzygnięcia, tym samym w sposób istotny ( rażący) naruszyła art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, iż oboje skarżący wnieśli uwagi do projektu planu. T. S. uwagę do projektu planu wniósł w dniu [...] maja 2009 r., wykazaną w załączniku nr 2 do uchwały pod nr 62, w której domagał się rezygnacji z planowanej drogi [...] i wykupienia jego nieruchomości. Uwaga ta nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta, zaś Rada Miasta jak wynika z powołanego powyżej protokołu z dnia [...] września 2010 r. nie rozpatrzyła tej uwagi. Natomiast skarżący M. N. w uwadze złożonej w dniu [...] czerwca 2009 r. wniósł o dokonanie zmiany w projekcie planu w zakresie projektowanych ulic w rejonie ulicy [...], a przewidzianej na działce ew. nr [...], obręb [...] poprzez wykreślenie ulic [...] i [...]. Prezydent Miasta uwagi tej nie uwzględnił, również Rada Miasta na sesji w dniu [...] września 2010 r. nie rozpatrzyła tej uwagi, wykazanej pod nr 51 w załączniku nr 2 do uchwały. Skoro Rada Miasta nie podjęła rozstrzygnięcia odnośnie powyższych uwag wniesionych przez obu skarżących, to w tej sytuacji Sąd nie może merytorycznie odnieść się do zarzutów podniesionych uwag, gdyż najpierw Rada Miasta musi podjąć stosowne rozstrzygnięcie stosunku do tych obu uwag do projektu planu, jak również wszystkich pozostałych nie rozpatrzonych na sesji w dniu [...] września 2010 r.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała narusza zasadę sporządzania planu wynikającą art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której wyżej mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa (porównaj: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 r., 4 wydanie, str.159).

Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjność pobrania jednorazowej opłaty, 2) ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Zasady ustalania opłat planistycznych, to po pierwsze, wzrost wartość nieruchomości, po drugie, wysokość opłat ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - po trzecie, ramowe określenie wysokości opłaty "do 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustalaniu wysokości opłaty. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej - (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 325/06; z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05; NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 opublikowane w na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov). Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy (art. 165 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP). Opłata o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dochodem własnym gminy, a ustalając stawkę procentową tej opłaty na poziomie "0" gmina tym samym rezygnuje z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust 3 Konstytucji są określane w ustawach. Takie postępowanie powoduje, iż gmina narusza tym samym dyscyplinę budżetową ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2504/10). Zauważyć również trzeba, że zagadnienie określenia stawek procentowych opłaty planistycznej reguluje dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W badanym planie miejscowym Rada Miasta W. § 14 ust. 1 zróżnicowała stawki procentowe opłaty planistycznej dla poszczególnych terenów, uchwalając ją w pkt 1 wysokości 30% dla terenów zabudowy MN, MN/U, MN(U), U U(MN), U/P, U/P(KL), l-E, KD-G, K-L , natomiast w pkt 2 i 3 uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% dla terenów zieleni ZP, ZP/WS, ZP/WR i dla terenów dróg i ulic publicznych KD, terenów KP-j, KP-r, KP, KK-KM.

Skoro stawka procentowa, o której jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Wprawdzie ostatnio w orzecznictwie pojawiły się poglądy, że dopuszczalne jest ustalenie stawki 0% w stosunku do terenu, w którym plan nie przewiduje wzrostu nieruchomości, to jednak w orzecznictwie sądowym zdecydowanie przeważa pogląd, że ustalenie w planie stawki 0% jest niedopuszczalne, i to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Rada W. podejmując zaskarżoną uchwałę nie sprostała

wszystkim wymogom wynikającym z art. 15 ust.2 ustawy, bowiem w tekście planu zabrakło określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, jak tego wymaga pkt 8 art. 15 ust 2 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała w § 7 zawiera co prawda ustalenia w zakresie zasad podziału i łączenia nieruchomości, jednakże należy podkreślić, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 741) jest to inna instytucja, niż instytucja scalenia i podziału nieruchomości. Podziały nieruchomości regulują przepisy tej ustawy w Dziale III Rozdziale 1. Podziały nieruchomości, natomiast w Rozdziale 2. Scalanie i podział nieruchomości. Zauważyć należy, iż brak w planie zapisów ustalających szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości spowoduje, że w ogóle nie będzie możliwe przeprowadzenie takiej procedury, gdyby z takim wnioskiem wystąpili właściciele, bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych planem. Wynika to również treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.), jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Bez szczegółowych zasad i warunków określonych planem scalenia na wniosek również nie będą możliwe do przeprowadzenia. Rada rozważając zasadność uregulowania w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nie może nie uwzględniać celu jakiemu służyć ma instytucja scalenia i podziału nieruchomości i głównie ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie przy określaniu powierzchni działek, które mają powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalania. Wprawdzie, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określają w sposób normatywny celu scaleń nieruchomości i ich podziału, niemniej jednak w literaturze przedmiotu podkreśla się, że z istoty scalenia wynika, że celem tej instytucji jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazuje się między innymi na poprawę struktury obszarowej terenów objętych scaleniem i ponownym podziałem aby w konsekwencji umożliwić realizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalenie ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu, jak i powstania optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na zrealizowanie sposobu wykorzystania terenów według ich przeznaczenia określonego w planie (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399; J.Jaworska, A.Prusarczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanian Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011. s. 671 - 700 ). Komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują też, że poprawa struktury obszarowej gruntów oraz umożliwienie lepszego realizowania ustaleń planu powinno być wynikiem analizy organu wykonawczego gminy. Należy unikać rozdrobienia i konfiguracji działek, które ze względu na małą szerokość uniemożliwiają zabudowę w sposób zgodny z przepisami (ibidem s. 399). W kontekście tych uwag można stwierdzić, że Rada określając w tekście planu w § 7 tylko zasady podziału i łączenia nieruchomości nie brała pod uwagę celu, któremu służyć ma instytucja scalania i podziału nieruchomości, czym naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust.1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 152 stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.