Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 257/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 130 a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 658/15 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 658/15 oddalił skargę J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 listopada 2002 r. usunięto z drogi pojazd marki [...] nr rej. [...] i przewieziono na parking mieszczący się w C., ul. [...]. W związku z nieodebraniem powyższego pojazdu przez uprawnioną osobę w ciągu 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Siemianowicach Śląskich orzekł o przejściu w/w pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Następnie akta dotyczące przedmiotowego pojazdu zostały przekazane do Urzędu Skarbowego w Chorzowie. W dniu 19 października 2006 r. pojazd został sprzedany.

W dniu 10 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Urzędu Skarbowego w Chorzowie pismo J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" J. B., ul. [...], C., w którym wezwano organ egzekucyjny do zwrotu kwoty 13.591,67 zł plus podatek VAT za przechowywanie w/w pojazdu wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia 8 listopada 2002 r. do dnia zapłaty.

Pismem z dnia 30 października 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie wezwał J. B. do przedłożenia do każdego złożonego wniosku oddzielnego pełnomocnictwa (strona złożyła bowiem analogiczne wnioski dotyczące szeregu samochodów) oraz do złożenia wyliczeń za poszczególne miesiące (lata) wraz z dokumentami potwierdzającymi poniesione wydatki, w tym m.in. związane z dozorem pojazdu marki [...] nr rej. [...].

W dniu 27 lipca 2012 r. wpłynęły do Urzędu Skarbowego w Chorzowie ekspertyzy dotyczące kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych za lata 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 wykonane na zlecenie Firmy [...] J. B. w C. przez A. S. Następnie złożono faktury i zestawienia za okres od sierpnia 2002 r. do grudnia 2003r. z podziałem na poszczególne miesiące. W dniu 18 grudnia 2012 r. wpłynęło pismo wraz z zestawieniami za lata 2002 – 2005, doprecyzowujące udział procentowy poszczególnych składników kosztowych prowadzącego przedsiębiorstwo [...] J. B., w rozbiciu na część przypadającą na parking i pozostałą część zakładu usługowego. W dniu 24 stycznia 2013 r. otrzymano kolejne pismo dotyczące propozycji udziału procentowego kosztów przypadających na prowadzenie parkingu za lata 2006, 2007, 2008, 2009.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie, działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012, poz. 1015 z późn. zm.) w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) przyznał zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od listopada 2002 r. do maja 2006 r. w wysokości 3.998,00 zł brutto wraz z kosztem holowania przedmiotowego pojazdu w wysokości 60,00 zł brutto, co daje łączną kwotę 4.058,00 zł brutto oraz odmówił zapłaty odsetek od przyznanej kwoty.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawione przez stronę ekspertyzy wykonane przez mgr inż. A. S. zgodnie z ich nazwą stanowią jedynie o kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych i mogą być dla właściciela wskazówką, w jaki sposób ustalać odpłatność za usługi parkingowe, aby działalność z tego tytułu była rentowna. Natomiast organ egzekucyjny zobligowany jest stosować art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi o zwrocie kosztów faktycznie poniesionych oraz o wynagrodzeniu za dozór. Wobec tego organ uznał, że nie można ustalić, jakie wydatki J. B. poniósł w zakresie usług parkingowych, gdyż nie przedstawił udokumentowanych konkretnych wydatków przynależnych do przechowywanego pojazdu. Konieczne zatem było ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ. W zakresie żądania zapłaty odsetek, organ I instancji odmówił ich zapłaty wskazując, iż ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe jedynie w sytuacji gdy przepis prawa tak stanowi. Przepisy kodeksu cywilnego o odsetkach nie stanowią zaś materii prawa administracyjnego i nie są objęte art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła alternatywnie o stwierdzenie nieważności lub uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień. Zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 130a ustawy Prawo ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenie art. 836 K.c. przy uwzględnieniu brzmienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 77, 78, 80 i 84 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2014 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na to, że postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2971/12 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdu z drogi) za przechowywanie pojazdu, którego własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa, stosuje się przepisy uchwały rady powiatu, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym /../?".

Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 lipca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2015 r. oddalił skargę uznając, że skarżący nie wykazał jakie wydatki poniósł z tytułu sprawowanego dozoru pojazdu. W ocenie Sadu przedłożone przez skarżącego dokumenty dotyczyły całych kosztów prowadzenia działalności gospodarczej za lata 2002-2006 i obejmują znacznie szerszy zakres, niż świadczenie usług parkingowych (w tym m.in. wykonywanie napraw powypadkowych). Sąd wskazał, że przedłożona w sprawie "Ekspertyza" nie tylko została przygotowana przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z tego zakresu, lecz przede wszystkim nie uwzględnia danych wynikających z dołączonej do sprawy dokumentacji źródłowej i stanowi jedynie kalkulację stawek parkingowych, aby działalność z tego tytułu była rentowna. Za zbędne Sąd uznał powołanie biegłego, podobnie jak i przesłuchanie biegłego w charakterze świadka oraz przesłuchanie skarżącego dla wykazania ponoszonych przez niego wydatków oraz strat z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego. Zdaniem Sadu jest to niecelowe w sytuacji, gdy skarżący przedłożył już dokumentację źródłową, własną kalkulację i opracowaną na jego zlecenie ekspertyzę, zaś kwestia poniesionej szkody nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Brak też – w ocenie Sądu – podstawy prawnej do przyznania odsetek na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyznana należność winna bowiem obejmować zwrot koniecznych (niezbędnych) wydatków oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór, a więc zrekompensować trudy pełnionej funkcji.

Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 4/14 Sąd I instancji stwierdził, że nie można przyjąć, by opłaty określone przez uchwałę rady powiatu stanowiły wyłączną podstawę ustalania wynagrodzenia jednostki prowadzącej parking. Sąd wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób stosowny do jego właściwości. Bezsprzecznie zatem, przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków koniecznych następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a ponadto wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, a organ orzekający jest w tym przypadku uprawniony do weryfikacji przedstawionej przez stronę kalkulacji kosztów, łącznie z zanegowaniem przedłożonych przez stronę dokumentów.

W ocenie Sądu I instancji niezasadne jest w niniejszej sprawie odwoływanie się do porozumień zawartych przez skarżącego z Miastem Chorzów. Porozumienia te odnosiły się bowiem jedynie do opłat, które z tytułu umieszczenia pojazdu na parkingu winien uiszczać właściciel pojazdu, z podkreśleniem, że "pojazdy przechodzące na rzecz Miasta przechowywane są na parkingu nieodpłatnie". Nie gwarantowały one zatem skarżącemu, że otrzyma takie kwoty w razie przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i to za okres poprzedzający taki skutek prawny. Sąd podkreślił, że istotny jest również okres sprawowania dozoru nad pojazdem i uznał, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie sąsiadujących miast przez podmioty gospodarcze przy zawieraniu umów parkingowych na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres czasu. Sąd odwołał się tu do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2536/12, w którym stwierdzono, że zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu. Zasadnie zatem organy nie znalazły przesłanek do zastosowania stawki dobowej za parkowanie pojazdów.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art.

130 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo ruchu drogowym oraz § 3 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez:

- uznanie, że skarżący jest zobowiązany do szczegółowego wykazania rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania danego pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym - podczas gdy z treści art. 102 § 2 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zwrot kosztów dozoru następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę oraz sposobu ich obliczenia w stosunku do określonego pojazdu, przy czym wskazana regulacja nie ustala kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy;

- uznanie, że ustalenie należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór według średniej stawki abonamentowej miesięcznej określonej przez organ w oparciu o stawki abonamentowe (stosowane przez kilka podmiotów prowadzących w okolicy usługi parkingowe, bez weryfikowania spełnienia odpowiednich warunków przez te podmioty), wyczerpuje wymóg prawidłowego ustalenia koniecznych kosztów oraz należnego wynagrodzenia, podczas gdy poczynione w ten sposób ustalenia nie odpowiadają wartościom koniecznych wydatków poniesionych przez podmiot wykonujący dozór, oraz pozbawiają skarżącego należnego wynagrodzenia, a tym samym nie odpowiadają normie przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

2. naruszenie art. 836 k.c. poprzez:

- uznanie, iż Porozumienia na mocy których skarżący dozorował pojazdy w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a które wprost odwoływały się do stawek ustalanych w Uchwałach Rady Miasta Chorzów w zakresie rozliczania usługi, nie gwarantowały skarżącemu uzyskania takich stawek od Skarbu Państwa oraz, że zawierając stosowne porozumienie podmiot prowadzący parking dozorowany nie mógł liczyć na przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia od Skarbu Państwa, podczas gdy Porozumienia te regulowały obowiązki w zakresie wykonania obowiązków z nich wynikających oraz sposób i stawki rozliczenia zleconej usługi, a zatem zgodnie z brzmieniem art. 836 k.c., wskazana w nich wartość winna stanowić podstawę ustalenia wartości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia;

- uznanie, że ustalenie zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia w oparciu o średnie stawki abonamentowe wskazane przez podmioty świadczące podobną działalność do działalności skarżącego, odpowiada wynagrodzeniu w danych stosunkach przyjętemu, podczas gdy wynagrodzenie ustalone w ten sposób kształtuje się na poziomie zdecydowanie niższym niż rzeczywiście poniesione wydatki i wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, albowiem określone zostało bez weryfikacji czy parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia spełniały warunki jakie musiał spełnić skarżący na potrzeby realizacji obciążających go obowiązków, przy jednoczesnym całkowitym pominięcie przedstawionej dokumentacji źródłowej oraz ekspertyzy wykazującej sposób obliczenia stosownych należności.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zebrany w sprawie materiał pozwalał na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu, ponieważ organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, oraz czynienie przez Sąd własnych ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a, w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ powołanych wyżej przepisów prawa materialnego;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) przez oddalenie skargi pomimo faktu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77, 78, 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez:

- uznanie prawidłowości stanowiska organu administracyjnego stwierdzającego, że skarżący nie wykazał jakie poniósł wydatki z tytułu dozoru przedmiotowego pojazdu za sporny okres - pomimo faktu iż skarżący celem wykazania wartości koniecznych wydatków i stosowanego wynagrodzenia przedłożył dokumentację źródłową, własną kalkulację jak również sporządzoną przez rzeczoznawcę ekspertyzę w zakresie stawek parkingowych określającą podstawy oraz sposób wyliczenia stawki za przechowanie pojazdu w danym okresie, tym samym szczegółowo i wyczerpująco wykazując wartość wydatków koniecznych i stosownego wynagrodzenia;

- uznanie zasadności stanowiska, iż na podstawie dokumentacji źródłowej przedstawionej przez skarżącego nie ma możliwości ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków — w sytuacji, gdy przedstawiona dokumentacja źródłowa obrazuje rzeczywistą wartość kosztów prowadzonej działalności, zatem także wydatków koniecznych poniesionych w związku z przechowaniem danego pojazdu, które mogłyby zostać wyodrębnione w drodze prawidłowej analizy dokumentacji dokonanej przez biegłego sądowego;

- przyjęcie, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania błędów i sprzeczności wynikających zdaniem organu z przedstawionych dokumentów — w sytuacji gdy w toku postępowania skarżący wprost kwestionował bezpodstawność subiektywnego i autorytarnego podważania przedstawionych przez niego dowodów wykazujących wysokość koniecznych kosztów i należnego wynagrodzenia, domagając się zweryfikowania stanowiska organu, w tym w drodze dowodu z opinii biegłego sądowego oraz jego wysłuchania, co zostało skarżącemu uniemożliwione;

- uznanie nieprzydatności przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy rzeczoznawcy na potrzeby wykazania wysokości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia z wskazaniem, iż została sporządzona przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z danego zakresu i nie uwzględnia danych wynikających z dokumentacji źródłowej — podczas gdy ekspertyza została wykonana w oparciu o dokumentację źródłową przez biegłego sądowego i skarbowego posiadającego odpowiednią wiedzę merytoryczną i uprawnienia do wykonywania kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez oddalenie skargi wobec nieuwzględnienie faktu rażącego naruszenia przez organ administracji art. 84 k.p.a., w zw. z art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a., w tym przez:

- uznanie za zasadne oddalenia wniosku o powołanie biegłego sądowego na okoliczność ustalenia należnego skarżącemu zwrotu wydatków i wynagrodzenia, z wskazaniem że wyliczenia byłyby szacunkowe – przy jednoczesnym, niczym nieuzasadnionym przyjęciu prawidłowości stanowiska, iż na podstawie złożonej dokumentacji, z uwagi na fakt prowadzenia poza usługami parkingowymi także szeregu kompleksowych usług brak jest możliwości ustalenia jakie konkretnie koszty przypadają na wydatki związane z przechowaniem danego pojazdu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że całkowicie nieuprawnionym jest wywodzenie z brzmienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku przechowawcy dokładnego udokumentowania rzeczywistych wydatków poniesionych w związku z dozorem danego pojazdu. Wskazano, że powołana regulacja w żaden sposób nie stwierdza, iż wydatki konieczne i stosowne wynagrodzenie nie mogą być ustalone w sposób szacunkowy na podstawie posiadanych miarodajnych danych, zatem nie znajduje w żadnej mierze uzasadnienia stanowisko, że fakt, iż opinia biegłego stanowiłaby oszacowanie, dyskwalifikuje ten środek dowodowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalenie wartości należności przysługującej przechowawcy z tytułu dozoru w oparciu o średnie stawki abonamentowe ustalone na podstawie kilku oświadczeń podmiotów, co do których brak informacji czy prowadzą parkingi depozytowe jak też co do tego czy standard tych parkingów odpowiada standardowi parkingu skarżącego, nie stanowi o ustaleniu stawek powszechnie stosowanych w danych stosunkach. Wskazano, że przez znaczną część okresu dozorowania pojazdów organy administracji wypłacały tak skarżącemu, jak też innym podmiotom prowadzącym parkingi depozytowe, należności według stawek z Uchwał Rady Miasta, uznając je za podstawę ustalania wydatków koniecznych i stosownego wynagrodzenia, co winno uzasadniać w dalszym ciągu ustalanie tychże należności na podstawie tych stawek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Skarga kasacyjna jest środkiem wysoce sformalizowanym i winna odpowiadać standardom przewidzianym przepisami p.p.s.a. Zwłaszcza, że jest sporządzana stosownie do wymogu art. 175 § 1 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Z tego względu zarzut naruszenia art. 130a wskazanej wyżej ustawy nie podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSA i WSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142 oraz z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, dostępne w bazie danych NSA).

Stosownie do art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwaną dalej ustawą o egzekucji, organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Na wstępie należy wyjaśnić charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 ustawy egzekucyjnej nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Skarżący kasacyjnie podnosi, że słusznym byłoby wypłacenie wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej umowy bądź też stawki określonej w uchwale Rady Miasta Chorzów w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o żadną z postulowanych podstaw.

Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można nie zauważyć faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Chorzowa jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Opłata ustalona uchwałą rady miasta to opłata którą obowiązany jest ponieść właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Opłata ta stanowi dochód miasta (art.130a ust.6c ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę miasta odnosi się do właściciela pojazdu a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony (tak wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się strona nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcie niezgodnym z prawem. Z tych samych względów nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie narusza art.8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Organy zasadnie wobec tego ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było przyjęcie średniej stawki abonamentowej obowiązującej na terenie miasta Chorzów i Świętochłowice obliczonej przy uwzględnieniu stawek innych funkcjonujących parkingów, tak obliczona stawka jest adekwatna do rzeczywistych kosztów i godziwego wynagrodzenia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i art. 836 k.c.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem nie wykazano skutecznie, by mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. I tak zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz 78 i 80 k.p.a. jest nie trafny gdyż naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest wówczas gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Pominięcie przez organy dowodu z opinii biegłego zastało zauważone przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji za prawidłowe uznał pominięcie tego dowodu, gdyż przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty dotyczą wszelkich kosztów prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej usługi w znacznie szerszym wymiarze (wykonywaniu napraw samochodów) niż usługi związane z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ocenę tą Naczelny Sąd Administracyjny uważa w pełni za uzasadnioną. Także opracowana, na zlecenie skarżącego, ekspertyza prawidłowo została zakwalifikowana jako nieprzydatna do sprawy z uwagi na to, że stanowi kalkulację opłacalności stawek parkingowych, a nie rzeczywiste wyliczenie kosztów związanych z dozorem przechowywanego pojazdu.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 75% stawki postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 490) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 23 stycznia 2013 r. zmieniającego Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 145).