Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 509/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie pomiędzy ul. [...] i [...] we W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z [...] VI 2020 r. (Nr [...]) Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie pomiędzy ul. [...] i [...] we W. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".

Mocą powyższej uchwały przeznaczono teren nieruchomości oznaczony jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...] w obrębie Z., na cele zieleni (symbol "Z1").

Skargę na MPZP wniosła A sp. z o.o. S.K.A. w W., dalej jako "skarżąca", wnosząc o: stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wstrzymanie wykonania MPZP, rozpatrzenie sprawy łącznie ze sprawą ze skargi B sp. z o.o. w W. na MPZP i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp" w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 III 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433), poprzez skrócenie terminu wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu z obligatoryjnego terminu 21 dni do terminu 12 dni, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 upzp w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej "specustawa", poprzez skrócenie terminu na wnoszenie uwag do projektu MPZP, wobec pominięcia skutków działania przepisów specustawy dotyczących zawieszenia terminów procesowych we wszelkich postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP;

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 12 upzp w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 specustawy, poprzez wydanie przez Prezydenta W. w dniu [...] IV 2020 r. zarządzenia Nr [...] o rozpatrzeniu uwag wniesionych do projektu MPZP, mimo braku upływu terminu na składanie uwag do projektu MPZP, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia MPZP;

4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp, poprzez uchwalenie MPZP o treści sprzecznej z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] I 2018 r. , dalej: "Studium"), co doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia MPZP.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca na wstępie wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], obręb Z., objętej postanowieniami MPZP, załączając do skargi wydruk z KW nr [...]. Podkreśliła przy tym, że ustalenia przyjęte w MPZP dla przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiają jej realizację inwestycji budowlanej, dla której wcześniej wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. W dalszej części skarżąca podniosła, że MPZP uchwalony został zarówno z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego jak również naruszono zasady jego sporządzania. Skarżąca zwróciła uwagę, że termin wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu przypadał na okres od 3 do 24 III 2020 r., gdy tymczasem już w dniu 14 III 2020 r. zaczął obowiązywać stan zagrożenia epidemicznego, zaś w dniu 16 III 2020 r. Urząd Miejski W. opublikował na stronie BIP ogłoszenie o ograniczonym dostępie do budynków Urzędu. W ocenie skarżącej taki stan rzeczy utrudniał skorzystanie z prawa do zapoznania się z projektem MPZP, co powinno obligować właściwy organ do wydłużenia terminu wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu. Nadto w skardze zaznaczono, że w dniu 31 III 2020 r. weszła w życie nowelizacja specustawy, która przewidywała wstrzymanie oraz zawieszenie biegu terminów sądowych i procesowych. Skutek ten ustał dopiero z dniem 24 V 2020 r. Stąd też nie można uznać, że termin na składanie uwag do projektu upłynął już w dniu 7 IV 2020 r. (jak to nieprawidłowo przyjął organ realizujący procedurę planistyczną). W ocenie skarżącej przedwczesne było również rozpatrzenie uwag, które nastąpiło zarządzeniem Prezydenta W. z [...] IV 2020 r. W skardze powołano się również na niezgodność MPZP ze Studium. Zaznaczono, że zachodnia część terenu objętego MPZP oznaczona jest w Studium jako "obszary perspektywiczne mieszkaniowe" (symbol "M*"), co nie zostało ujęte w MPZP. Nadto MPZP przeznacza wschodnią i południowo-wschodnią część obszaru na cele mieszkaniowe, mimo że według Studium są to tereny oznaczone jako obszary zieleni (symbole "Z1" i "Z2").

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. (dalej jako "rada miejska") wniosła o jej oddalenie. Zaznaczono, że skarżąca brała aktywny udział w procedurze planistycznej składając wnioski oraz uwagi, które nie zostały uwzględnione. Rada miejska podniosła również, że wprowadzone ograniczenia sanitarne nie spowodowały zamknięcia Urzędu Miejskiego, a nadto projekt MPZP przez wskazany okres udostępniony był również na stronach BIP. W ocenie rady miejskiej przewidziane nowelizacją specustawy wstrzymanie/zawieszenie biegu terminów dotyczyło wyłącznie terminów o charakterze sądowym i procesowym, a nie terminów realizowania czynności planistycznych. Rada miejska nie zgodziła się także z zarzutami naruszenia postanowień Studium zaznaczając, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oznaczonym jako "obszar perspektywiczny mieszkaniowy". Nieruchomość skarżącej nie leży również na terenach przeznaczonych w MPZP na cele mieszkaniowe (obszar wschodni i południowo-wschodni). Rada miejska zwróciła uwagę, że według ustaleń Studium "obszary perspektywiczne mieszkaniowe" to obszary, które w przyszłości mogą być rozważane jako mieszkaniowe, o ile takie zapotrzebowanie będzie wynikało z bilansu terenów. Na chwilę obecną takie zapotrzebowanie nie występuje. Co do przeznaczenia części terenów na cele mieszkaniowe to jest to zabieg zgodny ze Studium, gdyż zezwala ono na odstępstwo od kierunku przeznaczenia przyjętego w Studium na rzecz przeznaczeń wynikających z istniejącego zagospodarowania terenu. Rada miejska podkreśliła, że wszystkie tereny przewidziane w MPZP pod zabudowę to tereny już istniejącej zabudowy.

Skarżąca pismem procesowym z dnia [...] XII 2020 r. podtrzymała wszystkie swoje zarzuty podkreślając m.in. konieczność realizowania czynności planistycznych w sposób transparentny, zapewniający realną możliwość partycypowania w niej przez wszystkie osoby zainteresowane.

Postanowieniem z 4 I 2021 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego MPZP.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 II 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie obejmującym nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] narusza interes prawny skarżącej. Reguluje on bowiem dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (nr [...]). W okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie MPZP nieruchomość ta nie była objęta postanowieniami żadnego planu miejscowego, tak więc potencjalna zabudowa i zagospodarowanie tego terenu opierała się na zasadzie dobrego sąsiedztwa i wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą zresztą skarżąca uzyskała planując realizację zabudowy wielorodzinnej z usługami. Tymczasem obowiązujący MPZP przeznacza tę nieruchomości na cele terenów zielonych, a więc wyłącza możliwość jej zabudowy. Jest to niewątpliwie ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącą z przedmiotu własności w stosunku do uprawnień przysługujących jej przed wejściem w życie MPZP. Tego rodzaju ograniczenie oznacza naruszenie interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.)- dalej "usg", co przesądza, że przysługiwała jej legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP w tym zakresie.

W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).

Kontrola postanowień MPZP w tak rozumianym zakresie nie dała podstaw do stwierdzenia, że MPZP narusza przepisy prawa.

Należy przede wszystkim zaznaczyć, że zarzuty sformułowane przez skarżącą nie uwzględniają charakteru i istoty środka zaskarżenia z art. 101 ust. 1 usg. Ustawodawca w powołanym przepisie przewidział bowiem możliwość kwestionowania uchwały lub zarządzenia organu gminy przez każdego, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało kwestionowanym aktem naruszone. Oparcie legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 usg na kryterium indywidualnego interesu prawnego oznacza, że sądowa kontrola legalności aktu nie może w takim przypadku wykraczać poza granice interesu prawnego skarżącego. Odmiennie zatem niż to ma miejsce w sytuacji skargi wnoszonej przez organ powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, skarga indywidulana opierać się może wyłącznie na tych podstawach, które są w sposób bezpośredni i konkretny związane z sytuacją prawną skarżącego. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie każdemu uprawnienia do uruchamiania sądowej kontroli uchwały lub zarządzenia organu gminy w nieograniczonym zakresie, wówczas nie opierałby legitymacji procesowej skarżącego na warunku naruszenia indywidualnego interesu prawnego.

Uwagi powyższe mają istotne znaczenie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Skarżąca bowiem w pierwszej kolejności kwestionuje prawidłowość procedury planistycznej w zakresie terminu wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu, terminu wnoszenia uwag oraz terminu rozpatrzenia uwag, mimo że skorzystała w ustawowym terminie z prawa do złożenia uwag, zaś jej uwagi zostały merytorycznie rozpatrzone. Z dokumentacji prac planistycznych wynika jednoznacznie, że na etapie opracowywania projektu MPZP skarżąca złożyła najpierw wniosek o przeznaczenie jej nieruchomości na cele zabudowy wielorodzinnej, a następnie na etapie wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu – uwagi zawierające takie samo żądanie (dokumentacja planistyczna, k. 107, 459). Zarówno wniosek jak i uwagi skarżącej zostały przez właściwe organy rozpatrzone, zgodnie z art. 17 pkt 4 i 12 upzp (dokumentacja planistyczna, k. 251, 491, 513). Skoro wyznaczone w toku procedury planistycznej terminy nie uniemożliwiły skarżącej skorzystania ze swoich praw, to nie sposób dopatrzeć się wpływu podnoszonych w tym zakresie zarzutów na interes prawny skarżącej. Oczywiście rację ma skarżąca wskazując, że procedura planistyczna spełniać musi wymóg pełnej transparentności i powinna zapewniać optymalne warunki umożliwiające szeroką partycypację społeczną przy opracowywaniu projektu planu miejscowego. Skarga z art. 101 ust. 1 usg nie ma jednak charakteru actio popularis, tak więc bez znaczenia są te okoliczności, które nie mają bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżącej. Skarga z art. 101 ust. 1 usg nie służy bowiem ochronie obiektywnego porządku prawnego czy interesu prawnego innych osób ale wyłącznie ochronie indywidualnego interesu prawnego skarżącego.

W konsekwencji nieistotna jest podnoszona w skardze okoliczność ograniczenia od 16 III 2020 r. dostępności do Urzędu Miejskiego W., co w ocenie skarżącej miałoby przemawiać za zasadnością wydłużenia przypadającego od 3 do 24 III 2020 r. okresu wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu. Abstrahując od zawartej w odpowiedzi na skargę polemiki wykazującej, że pomimo ograniczeń Urząd był otwarty i istniały przez cały okres wyłożenia możliwości zapoznania się z projektem MPZP, podkreślić trzeba, że skarżąca niewątpliwie zapoznała się z projektem MPZP, skoro pismem z dnia 7 IV 2020 r. wniosła do niego uwagi (dokumentacja planistyczna, k. 485). Akcentowane w skardze ograniczenia dostępności do Urzędu nie uniemożliwiły więc skarżącej zapoznania się z projektem MPZP i złożenia uwag w wyznaczonym terminie. Sąd zresztą zwraca uwagę, że termin wyłożenia projektu MPZP do publicznego wglądu upływał z dniem 24 III 2020r., zaś regulacja z art. 15zzs specustawy, przewidująca skutek zawieszający i wstrzymujący bieg terminów procesowych i sądowych, weszła w życie dopiero z dniem 31 III 2020 r.

Bezprzedmiotowy jest także zarzut powołujący się na zawieszenie biegu terminu na wnoszenie uwag. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, organ rozpatrujący uwagi nie stwierdził, by uwagi skarżącej były wniesione po terminie (dokumentacja planistyczna k. 491). Uwagi skarżącej uznane zostały za wniesione z zachowaniem terminu i merytorycznie rozpatrzone. Nie ma też podstaw do skutecznego kwestionowania sposobu rozpatrzenia uwag, poprzez podnoszenie zarzutu przedwczesności ich rozpatrzenia. Uwagi skarżącej rozpatrzono negatywnie zarządzeniem Prezydenta W. z [...] IV 2020 r. W okolicznościach konkretnej sprawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę treść Studium, nie ma racjonalnych podstaw do przyjęcia założenia, że gdyby uwagi skarżącej zostały rozpatrzone w terminie późniejszym, to kierunek ich rozstrzygnięcia byłby inny. Sąd zaznacza raz jeszcze, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego jest istotność tego naruszenia, a więc sytuacja, gdy w konsekwencji uchybienia wymaganiom procesowym ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego.

W rezultacie za nieskuteczne należało uznać zarzuty skargi podnoszące istotne naruszenie trybu sporządzenia MPZP.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego sprzeczności MPZP z kierunkami zagospodarowania terenu wyznaczonymi w Studium. I w tym przypadku należy przede wszystkim zaznaczyć, że argumenty skargi koncentrują się na kwestiach niepowiązanych z interesem prawnym skarżącej. W skardze podniesiono, że zachodnia część terenu objętego MPZP oznaczona jest w Studium jako "obszary perspektywiczne mieszkaniowe" (symbol "M*"), co nie zostało ujęte w MPZP. Nadto MPZP przeznacza wschodni i południowo-wschodni fragment obszaru na cele mieszkaniowe, mimo że według Studium są to tereny oznaczone jako obszary zieleni (symbol "Z1"). Tymczasem trzeba podkreślić, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium symbolem "M*". Nie znajduje się także w części wschodniej czy południowo-wschodniej MPZP. Nawet więc w przypadku stwierdzenia zasadności tych zarzutów nie mogłyby one wywołać skutku w postaci zawnioskowanego w skardze stwierdzenia nieważności MPZP w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej.

Niezależnie od powyższego trzeba stwierdzić, że sformułowany w skardze zarzut niezgodności MPZP ze Studium nie jest trafny. Jak słusznie wyjaśniła w odpowiedzi na skargę rada miejska, tereny oznaczone symbolem "M*", to obszary mieszkaniowe tzw. perspektywiczne. Z udostępnionego na stronach BIP tekstu Studium wynika niedwuznacznie, że są to zasadniczo tereny zieleni (symbol "Z1"), na których dopuszcza się klasy przeznaczenia terenu jak dla obszarów mieszkaniowych, jednak wyłącznie w przypadku wykazania w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, w przyszłych edycjach Studium, przekroczenia zapotrzebowania w stosunku do przyjętej chłonności (Studium, s. 557). Jest to zatem swoista rezerwa dla terenu zabudowy. Skoro jednak obecny bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę takiego zapotrzebowania nie wykazuje, to należało w ramach MPZP przedmiotowe tereny przeznaczyć na cele zieleni, co też uczyniono. Podobnie nie było podstaw do stwierdzenia niezgodności ze Studium w zakresie wprowadzenia w części wschodniej i południowo-wschodniej MPZP funkcji zabudowy mieszkaniowej. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że według Studium ta część terenu jest zasadniczo przeznaczona na cele zieleni, jednak Studium wyraźnie dopuszcza tu określone odstępstwa. Na obszarach bowiem dotychczasowo zagospodarowanych niezgodnie z przeznaczeniami dopuszczonymi w danym obszarze przeznaczeń (w tym w obszarze zieleni), dopuszcza się dodatkowo takie rodzaje przeznaczeń, które odpowiadają temu zagospodarowaniu (Studium, s. 140). Jak wynika z rysunku MPZP i co potwierdza również rada miejska tereny przeznaczone w MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej to wyłącznie tereny, gdzie taka zabudowa istniała już w chwili uchwalenia MPZP.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.