Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2791/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 554/16 w sprawie ze skarg M. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr[...] ; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/16, oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. S. zwrócił się z wnioskiem o unieważnienie decyzji Architekta Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1984 r. ([...]) udzielającej Rejonowi Dróg Publicznych w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w [...] - obejmującej częściowo działkę nr[...], której współwłaścicielką była Z. S., zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na terenie, do którego inwestor nie miał prawa w całości. Przedstawił prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzające nabycie w całości spadku po Z. S. - matce wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1984 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Architekta Miasta i Gminy [...] z [...] września 1984 r. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, a także informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w [...] i Sądu Rejonowego w [...] ustalono, że J. S. posiada prawo do działki nr[...] . Poczyniono także ustalenia, że spadkobiercą po Z. S. jest J. S., a spadkobiercą po T. K. jest K. K., nieznany z miejsca pobytu, dla którego kuratorem, osobą odbierającą korespondencję, jest L. N. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych w[...] , następca prawny inwestora, poinformowało, że nie posiada przymiotu strony, bowiem sprzedało prawo użytkowania wieczystego działek o nr: [...] oraz część budynku przy ul. [...] w [...] i przekazało kupującym część działki nr [...] z częścią budynku. W budynku powstała "Wspólnota[...]", której członkowie są obecnie współużytkownikami wieczystymi gruntu oraz współwłaścicielami i współposiadaczami budynku.

Przekazane ze Starostwa Powiatowego w [...] akta sprawy wykazały, że w decyzji z dnia [...] września 1984 r. umieszczono informację, że integralną część tej decyzji stanowi załączony i opieczętowany egz. projektu technicznego obiektu wraz z częścią opisową i uzgodnieniami. Załącznikiem tej decyzji jest rysunek planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji w skali 1:500. Decyzja pozwala na stwierdzenie, że udzielono nią pozwolenia na budowę na działkach nr:[...] . Natomiast ww. rysunek planu zagospodarowania terenu wskazuje, że pozwolono na budowę na działkach nr: [...] i dodatkowo na działce nr[...]. Wojewoda stwierdził, że decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie można wykonać decyzji, ponieważ nie można tak usytuowanego budynku wznieść jedynie na działkach nr:[...] .

Decyzja obarczona jest także wadą z art. 156 § 2 K.p.a. Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w art. 29 ust. 5 wskazywało, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Organ winien, więc sprawdzić, czy inwestor prawo to posiada. Inwestor wykazał jedynie prawo do dysponowania działkami nr: [...] przekazanymi w odpłatne użytkowanie. Inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką nr[...] , na której zgodnie ze stanowiącym jej integralną cześć rysunkiem planu zagospodarowania terenu, zaprojektowano budynek, część parkingów i zieleń.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli[...] , po których rozpoznaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił stanowisko Wojewody, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością – tj. działką nr [...] na cele budowlane – zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja z dnia [...] września 1984 r. dotknięta jest zatem wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. K. i M. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 1984 r., której stwierdzenia nieważności domagał się J. S., udzielono pozwolenia na budowę budynku na działkach nr[...] . Z planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, stanowiącego załącznik do decyzji jednoznacznie wynika, że budynek częściowo zaprojektowano na działce nr[...]. Aby uczynić zadość wymogowi wynikającemu z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu i wg ustawy obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, inwestor winien wykazać się prawem do dysponowania na cele budowlane również działką nr[...] , w części na której przewidziano realizację budynku. Inwestor winien zatem do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego dołączyć dowód jednoznacznie świadczący o posiadanym prawie do dysponowania opisaną nieruchomością na cele budowlane. Warunek z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. wiążący organ, który wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę, mógłby być spełniony, gdyby inwestor uzyskał zgodę współwłaścicieli działki nr[...]. Taka zgoda nie została jednak Rejonowi Dróg Publicznych w [...] udzielona. Sąd pierwszej instancji podzielił zatem stanowisko organów, że decyzja z dnia [...] września 1984 r. wydana inwestorowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością w opisanej części na cele budowlane, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a jeżeli tak, to w sprawie miał zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca posiadał przymiot strony w niniejszej sprawie. Z poczynionych ustaleń wynika bowiem, że M. i M. T. nabyli wschodnią część nieruchomości w [...] przy drodze do wsi [...] oznaczoną numerem hipotecznym [...] (pow. 2 morgi 75 prętów), co potwierdza kopia uwierzytelnionego tłumaczenia z języka rosyjskiego odpisu aktu, repertorium nr [...] z 1910 r., kopia zaświadczenia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1960r., Nr[...] , odpis z księgi wieczystej "[...]" z dnia 29 maja 2008 r. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt[...] , spadek po M. P. nabyli[...]. Natomiast na mocy postanowienia z [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt[...] , spadek po Z. S. nabył syn J. S. T. K. zmarł, pozostawiając jedynego spadkobiercę – K. K., za którego działał ustanowiony kurator w osobie L. N. Ponadto, z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2012 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po M. P. nabyli[...] . Z analizy przedstawionej dokumentacji wynika zatem - wbrew zarzutom skarg - że jednym ze współwłaścicieli spornej działki jest wnioskodawca J. S.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., względnie – uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wzmianki o rozważeniu przez Sąd zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przepisu art. 34 § 1 K.p.a., wyartykułowanego w piśmie skarżącego z dnia 1 lutego 2016 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 34 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to znaczy nierozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 34 § 1 K.p.a., pomimo wskazania naruszenia przepisów prawa przez skarżącego w piśmie skarżącego z dnia 1 lutego 2016 r., które to naruszenie, polegające na braku reprezentacji w postępowaniu przez organami administracyjnymi K. K., powoduje wadliwość obydwu zaskarżonych decyzji administracyjnych;

3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 2 K.p.a. w znaczeniu ustalonym częściowo wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 K.p.a. polegająca na przyjęciu, że w konkretnych okolicznościach decyzja administracyjna będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była decyzją prowadzącą do nabycia prawa lub ekspektatywy prawa, a w konsekwencji na niezastosowaniu tego przepisu w ten sposób poprzez orzeczenie, że stwierdzenie nieważności decyzji stało się niemożliwe ze względu na upływ czasu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 34 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutu nieuczestniczenia K. K. w postępowaniu przez organami administracyjnymi, co w konsekwencji spowodowało wadliwość zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powoła w nim dowody, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić na nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt I FSK 1241/10, LEX nr 1068123). W ocenie NSA w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie takich uchybień, które świadczyłyby o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji obejmuje granice sprawy ujętej całościowo.

Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 dostępna [w:] CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko, dlaczego za chybione uważa podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i nie sposób postawić zarzutu ograniczenia w znacznym stopniu kontroli instancyjnej. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może zatem sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, w uzasadnieniu wyroku, że T. K. zmarł, pozostawiając jedynego spadkobiercę – K. K., za którego działał ustanowiony kurator w osobie L. N. co znajduje potwierdzenie w notatce służbowej pracownika urzędu, kopii zarządzenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt[...] . Skarżący argumentuje, że brak reprezentacji K. K. w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże wznowienia postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu może domagać się wyłącznie ta strona, której to dotyczy. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji, jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia obejmującego niezapewnienie udziału innym stronom nie przysługuje skarżącemu, bowiem na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 913/11, z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10 oraz z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11).

W realiach sprawy zasadny jest natomiast zarzut błędnej wykładni przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w znaczeniu ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015 r., nr 5, poz. 62) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym wyroku Trybunał uznał przepis art. 156 § 2 K.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił przekonująco, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Zdaniem Trybunału, w sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. II OSK 450/15, dostępny [w:] CBOSA).

Zdaniem Trybunału trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i n.).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio rzutuje na wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza to, że konieczne jest stosowanie wykładni art. 156 § 2 K.p.a. z uwzględnieniem oceny wyrażonej przez Trybunał ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat powinien wykluczać możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec nieostrości zwrotu normatywnego: "znaczny upływ czasu", z wyroku Trybunału wywodzi się, że pod tym pojęciem należy rozumieć upływ kilkudziesięciu lat, stojący na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Oznacza to, że zwrotowi: "znaczny upływ czasu" należy nadać treść stosowną do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 K.p.a. Na pewno brak terminu, po upływie którego niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa świadczy o tym, że ta przesłanka stwierdzenia nieważności uznana została za najbardziej poważną. Dlatego okres, po którym niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinien być znacząco dłuższy niż w przypadku innych przyczyn. Można przy tym wskazać, że z art. 172 § 2 K.c. wynika, iż po upływie trzydziestu lat posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Ustawodawca w tym przepisie akceptuje sytuację, w której osoba mająca świadomość, że posiada nieruchomość będącą cudzą nabywa jej własność na skutek upływu czasu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1518/15; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2099/15, dostępne [w:] CBOSA).

Przedstawione powyżej uwagi dotyczące kwestii walidacyjnych decyzji z dnia [...] września 1984 r. w pełni odnoszą się do niniejszej sprawy, w której decyzja podlegająca ocenie z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. została wydana ponad 33 lata temu, korzystając przez ten czas z domniemania zgodności z prawem. Poza tym, zważywszy na wskazany wyrok Trybunału, uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła ujść częściowa utrata konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w którym przepis ten nie przewiduje ograniczenia czasowego wzruszenia decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie dotychczasowym brak zmiany art. 156 § 2 K.p.a. prowadzący do realizacji wskazanego wyroku Trybunału. Organy administracji i sądy powinny bowiem stosować prokonstytucyjną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że konstytutywną decyzją z dnia [...] września 1984 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku na działkach nr [...] Zauważyć też trzeba, że z treści decyzji nie wynika, że wprost udzielono pozwolenia na budowę także na działce nr[...] , albowiem dopiero z rysunku planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, stanowiącego załącznik do ww. decyzji wynika, że budynek częściowo zaprojektowano na działce nr[...] .

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, nadto takie, której skutki społeczno-gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji takie wady nie występują, czego nie dostrzegły organy orzekające i Sąd Wojewódzki. Zauważyć wypada, że na podstawie decyzji z dnia [...] września 1984 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w[...] , w zaufaniu do organów władzy publicznej, inwestor zrealizował zaakceptowane przez właściwy organ zamierzenie inwestycyjne, tj. budynek mieszkalny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt rygorystycznie w kontekście swego rodzaju "przedawnienia" zastosował przesłankę nieważności w odniesieniu do decyzji i praw nią nabytych bez uwzględnienia zasady bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji obrotu prawnego wynikających z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.