Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2822/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasady udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych 1. stwierdza nieważność Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 51, z późn. zm.), pismem z [...] lutego 2021r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się stwierdzenia nieważności w całości uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli nie wymienionych art. 42 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 19 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263, zwanej dalej ,,u.z.z.") poprzez uchybienie procedurze uzgodnienia skarżonej uchwały ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy u.s.g. oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b i c w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, z 2021 r. poz. 4, zwanej dalej "K.n.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowisko kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...].

Dotychczasowe zasady udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli nie wymienionych art. 42 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...] zostały uregulowane w uchwale Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. W § 1 tejże uchwały w tabeli ustalono, że dla osoby zajmującej stanowisko dyrektora przedszkola czynnego ponad 5 godzin dziennie liczącego 2 oddziały tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin wynosi - 9 godzin, dla osoby zajmującej stanowisko dyrektora szkoły liczącej do 8 oddziałów - 6 godzin, powyżej 8 oddziałów - 3 godziny, dla osoby zajmującej stanowisko wicedyrektora szkoły liczącej 8 oddziałów - 9 godzin.

Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowisko kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli nie wymienionych w ort. 42 ust. 3 ustawy Korty Nauczyciela, zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...]. W § 1 ww. uchwały podwyższono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, który zgodnie z tabelą wynosi: dla osoby zajmującej stanowisko dyrektora przedszkola czynnego ponad 5 godzin dziennie liczącego 2 oddziały wynosi -15 godzin, dla osoby zajmującej stanowisko dyrektora szkoły liczącej do 8 oddziałów - 8 godzin, powyżej 8 oddziałów - 6 godzin, dla osoby zajmującej stanowisko wicedyrektora szkoły liczącej 8 oddziałów - 11 godzin.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2020 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w całości, jako podjętej z naruszeniem art. 19 u.z.z., polegającym na nieuzyskaniu opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w [...] oraz procedowaniem uchwały przed terminem wskazanym przez ustawodawcę.

Następnie Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] listopada 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowisko kierownicze, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli nie wymienionych w ort. 42 ust. 3 ustawy Korty Nauczyciela, zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę [...], utrzymując podwyższony tygodniowy wymiar godzin dla nauczycieli z uchwały nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

W dniu [...] grudnia 2020 r. mailem, a następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. pisemnie do Wojewody [...], jako organu nadzoru, wpłynęło pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddział w [...] (dalej: ZNP) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g.

ZNP wskazał, że Wójt Gminy [...] przesłał do Związku na skrzynkę elektroniczną w dniu [...] października 2020 r. pismo z prośbą o wyrażenie opinii dotyczącej projektu zaskarżonej uchwały oraz, że Wójt zwrócił się o "skrócenie terminu wydania opinii do 21 dni licząc od dnia następującego po dniu otrzymania niniejszego pisma" z uwagi na zaplanowaną na [...] listopada 2020 r. sesję Rady Gminy.

W piśmie ZNP wskazano, że Zarząd Oddziału ZNP pismem z dnia [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 19 ust. 21 u.z.z. wyraził negatywną opinię odnośnie przedłożonego projektu uchwały. ZNP zakwestionował w szczególności możliwość skrócenia terminu na wydanie opinii do 21 dni, gdyż art. 19 ust.2 u.z.z. przewiduje co prawda możliwość skrócenia terminu, ale tylko ze "względu na ważny interes publiczny", co przez Wójta w przedmiotowej sprawie nie zostało w żaden sposób udowodnione, czy nawet uprawdopodobnione, gdyż kwestie organizacyjne tj. zwołanie Sesji Rady Gminy nie można zakwalifikować jako "ważny interes publiczny".

Poza tym ZNP podniósł, że zarówno treść uchwały, jak i jej uzasadnienie w wersji przesłanej do opiniowania, różniły się w sposób zasadniczy od wersji uchwalonej i opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwo [...].

Mianowicie w wersji przesłanej do zaopiniowania § 3 nosił brzmienie "Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od 1 wrześnio 2020 r.", zaś w wersji uchwalonej i opublikowanej: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwo [...], z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r."

ZNP wskazał również, że opinia Zarządu Związku wprost odnosiło się do zmiany wymiaru godzin o czym świadczy fragment "W przypadku zaś gdy chodzi o inne braki kadrowe, to są inne narzędzia do ich rozwiązywania, niż podnoszenie obowiązkowego wymiaru godzin dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowisko kierownicze".

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda jako organ nadzoru, działając w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, podjął kroki zmierzające do ustalenia, czy zachodzą okoliczności opisane w ww. piśmie, zwracając się w szczególności do Rady Gminy [...] z prośbą o ustosunkowanie się do zgłoszonych przez Prezes Oddziału ZNP w [...] zarzutów oraz zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformowała, że data wejścia w życie uchwały została poprawiono na 1 stycznia 2021 roku, ponieważ podjęcie uchwały zmieniającej wymiar godzin obowiązkowych zajęć dyrektora skutkuje sporządzeniem przez dyrektorów placówek aneksów do arkusza organizacji danej placówki. Podjęcie uchwały w grudniu 2020 r. z datą obowiązywania z dniem 1 września 2020 r. nie daje możliwości sporządzenia aneksu arkusza z datą wstecz.

Jednocześnie Wójt poinformował, że uzasadnienie do uchwały uległo zmianie mając na celu udzielenie odpowiedź na pytania zadane przez Związek Nauczycielstwo Polskiego w uzasadnieniu opinii do uchwały. Dalej Wójt wyjaśnił, że zmiana ilości godzin pedagogicznych ma na celu wyeliminowanie godzin ponadwymiarowych dyrektorów placówek oświatowych.

Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie wyjaśnień czy został zachowany tryb procedowania i podjęcia skarżonej uchwały przewidziany w art. 19 ust. 21 u.z.z., a także o wskazanie, czy projekt skarżonej uchwały wraz z prośbą o skrócenie terminu wydania opinii został przekazany na odpowiedni adres elektroniczny związku oraz czy po uzyskaniu negatywnej opinii i odrzucenia stanowiska związku, został on poinformowany na piśmie o odrzuceniu tej opinii wraz z uzasadnieniem o zajętym stanowisku oraz czy poinformowano (zaproszono) związek na posiedzenie komisji czy sesji rady celem przedstawienia swojego stanowiska.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że wniosek o udzielenie opinii dotyczącej projektu zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. został nadany do Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] października 2020 r., zaś przesyłko została odebrana [...] listopada 2020 r.

Ponadto, jak wynika z ww. pisma, Wójt Gminy [...] po otrzymaniu negatywnej opinii Związku i odrzuceniu jego stanowiska przez samorząd terytorialny, Związek nie został poinformowany na piśmie o odrzuceniu opinii wraz z uzasadnieniem o zajętym stanowisku oraz nie został związek zaproszony na sesję Rady Gminy, ponieważ w dobie epidemii COVID-19 sesje Rady odbywają się korespondencyjnie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ nadzoru ponownie zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie wyjaśnień w kontekście stwierdzenia, że "(...) wniosek o udzielenie opinii dotyczącej projektu zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (...) został nadany do Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] października 2020 r. Przesyłka zostało odebrano [...] listopada 2020 r." - czy projekt skarżonej uchwały [...] został przedłożony do zaopiniowania ZNP Oddział w [...] w formie przewidzianej w treści art. 19 ust.21 u.z.z oraz przesłanie dokumentu/wydruku potwierdzającego sposób jego doręczenia.

W odpowiedzi Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował, że wniosek o udzielenie opinii dotyczącej projektu zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. został wysłany do Związku Nauczycielstwo Polskiego w [...] listem poleconym za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] października 2020 r., a przesyłka została odebrana [...] listopada 2020 r. Jednocześnie wniosek wraz z projektem uchwały nie został wysłany do ZNP w [...] no odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku w formie przewidzianej w treści ort. 19 ust.2 1 u.z.z.

Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru uznał, że Rada Gminy [...], podejmując skarżoną uchwałę, uchybiła procedurze uzgodnienia jej ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, czym w istotny sposób naruszyła przepis art. 19 ust.2 1 w zw. z ust. 3 u.z.z.

W ocenie Wojewody, Gmina [...] nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z., zgodnie z którym założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku.

Organ nadzoru podniósł także, że w niniejszej sprawie nastąpiło klasyczne doręczenie dokumentów do zaopiniowania, co jest niezgodne z wolą ustawodawcy, który zdecydował się na wyłącznie elektroniczną formę ich przekazywania. Ponadto z porównania treści skarżonej uchwały oraz opinii związku zawodowego zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika, że opinia (stanowisko) związku została odrzucona (nieuwzględniona). Rada Gminy [...] nie dokonała bowiem zmian w treści uchwały, zgodnych z ww. opinią związku zawodowego. Obligowało to tym samym jednostkę samorządu terytorialnego do zastosowania dyspozycji normy zawartej w art. 19 ust. 3 u.z.z. albowiem Gmina [...], przed podjęciem skarżonej uchwały, nie poinformowała Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w [...] na piśmie wraz z uzasadnieniem o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a także nie zawiadomiła Związku o terminie posiedzenia właściwej komisji Rady oraz o terminie sesji Rady Gminy, gdzie mógłby on zaprezentować swoje stanowisko w sprawie.

Końcowo Wojewoda podkreślił, że jakkolwiek organ samorządu nie jest związany opinią związku zawodowego, to w razie jej odrzucenia ma obowiązek dopełnienia czynności o charakterze proceduralnym - musi przedstawić związkowi swoje stanowisko na piśmie wraz z uzasadnieniem, a także umożliwić związkowi przedstawienie stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji rady czy na sesji rady. Uchylając się od tego ustawowego obowiązku, organ gminy narusza bezwzględnie wiążący przepis art. 19 ust. 3 u.z.z., co prowadzi do wadliwości trybu podjęcia uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] opisując przebieg podjęcia zaskarżonej uchwały podniósł, w szczególności, że "nie przekazanie przez organ samorządu terytorialnego o odrzucenie negatywnego stanowiska ZNP (...) nie wynikało z celowego działania organu, lecz ze złej interpretacji przepisów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwanej dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.

Przedmiotem sądowej kontroli legalności aktu w nin. sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020r., nr [...] w przedmiocie udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne kierownicze stanowiska, w stosunku do której Wojewoda [...], jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wniósł o jej unieważnienie.

Przy tak zakreślonych granicach skargi, Sąd w punkcie wyjścia wyjaśnia, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. I tak: w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda.

Wojewoda nadzór nad działalnością gminną sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia.

Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem.

Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Dodatkowo wskazać należy, że nawet zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

Dokonując oceny zasadności zarzutów Wojewody w przedmiocie zaskarżonej uchwały Sąd uznał, iż zasługują one w całości na uwzględnienie i dlatego stwierdził jej nieważność .

W punkcie wyjścia Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, co poświadcza również implicite Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę, podnosząc jedynie, że "nie przekazanie przez organ samorządu terytorialnego o odrzucenie negatywnego stanowiska ZNP (...) nie wynikało z celowego działania organu, lecz ze złej interpretacji przepisów". Dlatego też Sąd przyjmuje zrekonstruowany przez organ nadzoru stan faktyczny jako własny.

W tym stanie rzeczy rozważenia wymaga czy podniesione przez organ nadzoru zarzuty są na tyle istotne, że stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały albowiem treść uchwały i jej skutki nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Rada Gminy [...], podejmując skarżoną uchwałę, uchybiła procedurze uzgodnienia jej ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, czym w istotny sposób naruszyła przepis art. 19 ust.2 1 oraz ust. 3 u.z.z.

Jak słusznie zauważył Wojewoda, zgodnie zaś z art. 19 u.z.z. organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych ( nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy, zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu). W związku z powyższym, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z., do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30. dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny.

Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego przekazują na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku. Opinia związku jest przesyłana na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez organ władzy lub administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego w informacji określającej, termin przedstawienia opinii (ust. 21).

W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (ust. 3). Związkom zawodowym przysługuje prawo wyrażania publicznie opinii na temat założeń lub projektów, o których mowa w ust. 1, w środkach masowego przekazu, w tym także w radio i telewizji (ust.4).

Z komentowanej ustawy o związkach zawodowych wynika również, że organizacje te powołane są do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 u.z.z.). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 u.z.z.). Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6 u.z.z.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że ilekroć projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie organizacje związkowe uprawnione są do zaopiniowania projektu takiego aktu, a właściwy organ zobowiązany będzie do przedłożenia projektu aktu do zaopiniowania - zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że ponieważ projekt przedmiotowej uchwały dotyczy praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej (tj. pracowników szkoły), to tym samym przedmiotowo i podmiotowo obejmuje swoim zakresem kompetencje i zadania związków zawodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 2961/14).

Dalej, Sąd zauważa, że z porównania treści zaskarżonej uchwały oraz opinii związku zawodowego zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika, że opinia związku została odrzucona (nieuwzględniona) przez Radę Gminy [...], gdyż nie dokonano zmian w treści uchwały, zgodnych z opinią związku zawodowego.

Powyższe obligowało tym samym Radę Gminy [...] do zastosowania dyspozycji normy zawartej w art. 19 ust. 3 u.z.z. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 u.z.z. albowiem Rada, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, nie poinformowała Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w [...] na piśmie wraz z uzasadnieniem o nieuwzględnieniu jego stanowiska, a także nie zawiadomiła Związku o terminie posiedzenia właściwej komisji Rady oraz o terminie sesji Rady Gminy, gdzie mógłby on zaprezentować swoje stanowisko w sprawie.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, skoro doszło do ograniczenia uprawnienia do przedstawienia związkowej opinii na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, to naruszenie takie stanowi rażące naruszenie prawa albowiem uprawnienia te są zabezpieczone poprzez ustawowe określenie terminu na przedstawienie opinii, a także poprzez ustawowy wymóg - w razie odrzucenia w całości lub części stanowisko związku - uzasadnienia przez właściwy organ samorządu terytorialnego na piśmie zajętego stanowiska, których to obowiązków Rada Gminy nie dochowała. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że – zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r.; sygn. akt l OPS 2/10 - istota uprawnień związków zawodowych polega na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie. Skoro, jak to już podniesiono wcześniej, udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to okoliczność, kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, należy traktować jako istotne naruszenie prawa, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym, co oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Organ samorządu terytorialnego nie dopełniając procedury opiniowania projektu uchwały przez związek zawodowy - w zakresie jego uprawnień opiniodawczych - narusza ciążący na nim obowiązek ustawowy zapewnienia temu związkowi współuczestnictwa w procesie legislacyjnym. Nie wykonanie tego obowiązku, jak zasadnie uznał organ nadzoru, równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga przy tym, że jakkolwiek organ samorządu nie jest związany opinią związku zawodowego, to jednak w razie jej odrzucenia ma obowiązek dopełnienia czynności o charakterze proceduralnym tzn. musi przedstawić związkowi swoje stanowisko na piśmie wraz z uzasadnieniem, a także umożliwić związkowi przedstawienie stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji rady czy na sesji rady.

W realiach sprawy Rada Gminy [...], uchylając się od tego ustawowego obowiązku, naruszyła bezwzględnie wiążący przepis art. 19 ust. 3 u.z.z., co w konsekwencji prowadzi do wadliwości trybu podjęcia uchwały.

Końcowo Sąd zauważa, że powyższe stanowisko koresponduje również z uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r.; sygn. akt: I PZP 2/93, w której przyjęto, że "uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym". Na tle przywołanej uchwały podkreślenia wymaga, że pomimo zmian nomenklaturowych i legislacyjnych, aktualnym pozostaje wyrażona w niej zasada co do trybu procedowania przy podejmowania uchwały z przedmiotu jej rozpoznania.

Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia, ponieważ zarzuty organu nadzoru okazały się zasadne, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Na wniosek Wojewody [...] Sąd zasądził na jego rzecz na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. 2015 poz. 1804 ze zm.) zwrot kosztów postępowania sądowego w zakresie poniesionych kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.