Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 183, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 par. 2, 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1794/11 w sprawie ze skargi E. W. – K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1794/11 w sprawie ze skargi Elżbiety W.-K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w pkt I. skargę oddalił, w pkt. II. przyznał D. M. – kuratorowi dla nieznanej z miejsca pobytu M. Ś. wynagrodzenie w wysokości 120 złotych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z dnia [...] października 2010r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa zespołu sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...] przy ul. [...] w Krakowie wraz z przebudową istniejącej i budową nowej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] oraz budową wjazdu z ul. P. na działkach [...] i budową wjazdu z ul. E. na działkach nr [...] w Krakowie.

Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie aktualnych warunków, odnośnie zaopatrzenia planowanej inwestycji w media techniczne, pozwalających na ustalenia czy istniejące bądź projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia.

W odwołaniu od ww. decyzji, Bogumiła Słoniowska zarzuciła, że brak było podstaw do nakładania obowiązku przedłożenia aktualnych warunków odnośnie zaopatrzenia planowanej inwestycji w media techniczne pod rygorem umorzenia postępowania. Odwołująca wskazała, iż przedłożyła żądane dokumenty niezwłocznie po ich otrzymaniu od dostawców mediów. Nadto podniosła, iż terminowe rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie doprowadziłoby do utraty ważności uprzednio złożonych dokumentów, potwierdzających istnienie tych warunków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w decyzji z dnia [...] września 2011r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a/ w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) oraz art. 64 ust. 2 i art. 58 i art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że elementami formalnymi wniosku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy winny być m.in. również dokumenty wykazujące istnienie, bądź projektowanie uzbrojenia terenu, które będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Są one bowiem elementem formalnym złożonego wniosku, z punktu widzenia przesłanek określonych w ostatnim z przywołanych przepisów (vide: Z..Niewiadomski..., str. 410).

W toku sprawy, wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty z których wynikało, że spełniona była przesłanka wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skutkiem upływu czasu, wynikającego z długotrwałości prowadzonego postępowania, zapewnienia stosownych dostawców mediów utraciły ważność.

Organ odwoławczy uznał, że wniosek spełniał wymogi formalne, a przedłożone dokumenty potwierdzały, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające. Wyłącznie z uwagi na długotrwałość rozpoznawania sprawy, dokumenty te utraciły ważność, a możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uzależniona była od uzupełnienia (potwierdzenia) aktualności poprzednio wydanych warunków. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010r. wezwano wnioskodawcę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie.

W ocenie SKO, pomimo faktu, że dokumenty nie zostały przedłożone w zakreślonym, brak podstaw do przyjęcia, iż złożony wniosek był bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Braki w omawianym zakresie na wstępnym rozpoznaniu wniosku winny być bowiem uzupełniane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ich stwierdzenie, bądź utrata ważności w toku postępowania, nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a jego bezzasadnością, która winna ewentualnie skutkować wydaniem merytorycznej decyzji odmownie załatwiającej sprawę.

Zdaniem organu II instancji, brak było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania na tej podstawie, iż wnioskodawca nie wykazał by istniejące, bądź projektowanie uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia, gdyż nie jest to przesłanka bezprzedmiotowości wynikająca z przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu międzyinstancyjnym wnioskodawca uzupełnił żądane dokumenty, co skutkuje przyjęciem, iż przesłanki do merytorycznego, ewentualnie korzystnego rozpatrzenia sprawy uaktualniły się po wydaniu decyzji I instancyjnej, zaś wydana decyzja, jako wadliwa, winna zostać uchylona.

Z uwagi na nieistnienie w postępowaniu administracyjnym instytucji prekluzji dowodowej, strony uprawnione są składać wnioski dowodowe i przedstawiać dokumenty w każdym czasie, aż do zakończenia postępowania w II instancji.

SKO uznało, że z uwagi na fakt, iż żądane dokumenty zostały przedłożone po wydaniu decyzji I instancyjnej, powinny one zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli E. W. – K. i A. K., reprezentowani przez radcę prawnego G. P., wnosząc o jej uchylenie w całości przez sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec wydania orzeczenia o charakterze kasacyjnym, podczas gdy Kolegium Odwoławcze przeprowadziło dodatkowe postępowanie w wyniku którego - zgodnie z zasadą związania organu wnioskiem warunków zabudowy - istniały podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego (reformatoryjnego), tj. oddalenia przedmiotowego wniosku;

- art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., wobec: a) braku szczegółowych wskazań w zaskarżonej decyzji co do dalszego postępowania przed organem pierwszej instancji; b) wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia prawnego; oraz c) braku wskazania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które zostały udowodnione.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone orzeczenie kasatoryjne wydane zostało bezpodstawnie. W ocenie skarżących, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, ze wniosek o ustalenie warunków zabudowy odpowiada przepisom prawa. Jeżeli zatem SKO uznało, że pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, wnioskodawca nie wykazał, ze zostały spełnione wszystkie wymagania przewidziane przepisami prawa dla ustalenia warunków zabudowy (w której to sprawie organ jest związany żądaniem wniosku), to powinno ono przedmiotowy wniosek oddalić, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Krakowa. W konsekwencji naruszono art.138 § 2 kpa przez niezastosowanie art.138 § 1 pkt 2 kpa, czyli niewydanie przez SKO decyzji reformatoryjnej.

Zarzucono organowi odwoławczemu także to, że nie powinien zastępować organu I instancji w ocenie materiału dowodowego, a jedynie wskazać na jaką okoliczność postępowanie dowodowe powinno być uzupełnione. Zaniechano również wskazań, co do obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego na inne okoliczności, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Następnie skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 64 kpa uchybienie siedmiodniowemu terminowi do uzupełnienia braków formalnych, skutkuje pozostawieniem podania (w tej sprawie wniosku) bez rozpoznania. Zarzucono SKO niewyjaśnienie dlaczego wniosek o ustalenie warunków zabudowy został oddalony, a nie pozostawiony bez rozpoznania.

W ocenie skarżących, decyzja powinna zostać uchylona również z tego względu, że nie zawiera ona wyczerpującego uzasadnienia faktycznego. Przede SKO nie wskazało jakie fakty zostały uznane za udowodnione na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę w postępowaniu międzyinstancyjnym. Z zaskarżonej decyzji nie wynika czy SKO uznało, że wniosek został tylko formalnie uzupełniony, czy też, że uzupełnienie to jest również merytorycznie wystarczające dla przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt c) Ustawy. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie okoliczności doprowadziły do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Krakowa do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy niespełnienie przez wniosek wszystkich warunków wymaganych przez prawo dla ustalenia warunków zabudowy powinno skutkować jego oddaleniem.

Zdaniem skarżących wnioskodawca powinien mieć świadomość, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie przez organ I instancji ulegnie przedłużeniu (por. art. 36 k.p.a.) oraz tego, w jakiej dacie upłynie termin ważności dokumentów potwierdzających projektowane uzbrojenie. Powinien on bowiem przewidzieć konieczność uzupełnienia przedmiotowego wniosku o aktualne dokumenty potwierdzające planowane uzbrojenie terenu. Wnioskodawca jednak nie tylko tego nie uczynił, ale co więcej, wystąpił do poszczególnych dostawców mediów o potwierdzenie aktualności warunków dostawy mediów dopiero na dziesięć dni przed zakreślonego 60-dniowego terminu na uzupełnienie braków co sprawiło, że nie uzyskał on stosownych dokumentów na czas.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej w skrócie "U.p.z.p." wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 powołanego przepisu. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji nastąpić może wyłącznie w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. Podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest przeprowadzenie przez organ orzekający analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która ma zasadnicze znaczenie zarówno dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), jaki i spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z analizy akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z braku przedłożenia przez wnioskodawcę aktualnych zapewnień dostaw mediów, bowiem zapewnienia uzyskane w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji utraciły ważność.

Sąd I instancji zaznaczył, że przede wszystkim wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. Jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie aktualnych warunków dotyczących zaopatrzenia planowanej inwestycji w media techniczne. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyny te w żaden nie mogły być powodem umorzenia postępowania administracyjnego. Jak zasadnie napisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy odróżniać sytuację bezzasadności żądania wniosku od jego bezprzedmiotowości. Żądanie może być bowiem bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością, której skutkiem jest umorzenie postępowania administracyjnego. Bezzasadność żądania strony oznacza brak spełnienia przesłanek określonych prawem (ustawą) i możliwości uwzględnienia wniosku – a tym samym brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a."

Sąd I instancji podał, że w konsekwencji, jak wskazano wyżej, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "Umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994 r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "Niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony"; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że: "Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony"; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 79/10, LEX nr 746913, w którym stwierdzono, że: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania na tej podstawie, że wnioskodawca nie wykazał by istniejące, bądź projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanego zamierzenia, gdyż nie jest to przesłanka bezprzedmiotowości wynikająca z przepisu art.105 k.p.a. Dlatego też SKO zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji, ponieważ zawierała ona rozstrzygnięcie, które było nieprawidłowe i niedopuszczalne w świetle stanu faktycznego sprawy oraz nieadekwatne do obowiązującego stanu prawnego. Jak wskazano wyżej brak było bowiem jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym organ I instancji naruszył art.105 k.p.a.

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z przepisem art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie odnieść się merytorycznie do sprawy i rozstrzygnąć ją co istoty. Takie postępowanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy pozbawiałoby strony postępowania możliwości żądania weryfikacji decyzji przez organ II instancji, a więc de facto pozbawiałoby strony instancji odwoławczej. Sama sprawa byłaby rozpatrzona merytorycznie tylko przez jedną instancję administracyjną. Jak wskazano wyżej decyzja organu I instancji, od której wniesiono odwołanie była rozstrzygnięciem formalnym, nie rozstrzygającym sprawy co do istoty. Dlatego też organ odwoławczy uchylając z powyższych względów decyzję organu I instancji nie mógł jednocześnie orzec merytorycznie co do istoty sprawy, lecz przestrzegając zasady dwuinstancyjności postępowania mógł jedynie przekazać sprawę do ponownego (merytorycznego) rozpoznania przez Prezydenta Miasta Krakowa. W przeciwnym wypadku SKO w Krakowie zasadnie naraziłoby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności i wadliwości swojej decyzji w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji dodał, że z uwagi na brak w postępowaniu administracyjnym instytucji prekluzji dowodowej, strony mogą składać wnioski dowodowe i przedstawiać dokumenty w każdym czasie, aż do zakończenia postępowania odwoławczego (a w pewnych sytuacjach mogą być one nawet podstawą do wznowienia postępowania). W konsekwencji złożone w toku postępowania odwoławczego dokumenty muszą być uwzględnione i ocenione przez organy administracyjne na każdym etapie postępowania.

Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty z których wynikało również, że spełniona była przesłanka wynikająca z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do żądania pozostawienia wniosku inwestora w niniejszej sprawie bez rozpoznania. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się od dnia 24 listopada 2005r. (data złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy), zapewnienia dostawców mediów straciły ważność. Nie można, zdaniem Sądu I instancji, jednak obciążać strony niezależnymi od niej skutkami długotrwałości prowadzonego postępowania, ani wymagać od niej, że powinna była taki stan przewidzieć.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia w sprawie wnieśli skarżący zaskarżyli orzeczenie w całości i zarzucili:

na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych2 ("u.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. art. 15 k.p.a. (ZARZUT NR 1)

— poprzez zaniechanie uchylenia Decyzji SKO z [...].09.2011 w sytuacji, gdy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO było zobowiązane do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

— podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić Decyzję SKO z [...].09.2011 wskazując, że nie było wystarczających podstaw do zwrócenia sprawy organowi pierwszej instancji celem rozpoznania po raz kolejny.

2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 w zw z art. 64 § 2 k.p.a. (ZARZUT NR 2)

— poprzez zaniechanie uchylenia Decyzji SKO z [...].09.2011 i uznanie, iż SKO słusznie przyjęło, że brak wykazania, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego stanowi brak formalny, który został skutecznie uzupełniony,

— podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uznać, iż brak ten nie ma charakteru formalnego oraz uchylić Decyzję SKO z [...].09.2011 wskazując, że SKO zobowiązane było do merytorycznego rozpoznania sprawy tj. do uchylenia Decyzji Prezydenta Krakowa i wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy.

ewentualnie, na wypadek uznania, że brak wykazania, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego stanowi brak formalny

3. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 w zw z art. 64 § 2 k.p.a (ZARZUT NR 3)

— poprzez zaniechanie uchylenia Decyzji SKO z [...].09.2011 pomimo, iż SKO mimo ustalenia, że brak miał charakter formalny nie zastosowało art. 64 § 2 k.p.a., — podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić Decyzję SKO z [...].09.2011 roku wskazując, iż SKO zobowiązane było wobec ustalenia istnienia braku formalnego do wykonania rygoru wynikającego z art. 64 k.p.a. i wobec jego nieuzupełnienia, pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

a ponadto:

4. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (ZARZUT NR 4)

— poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej Decyzji SKO z [...].09.2011, mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., a polegająca na tym, że Decyzja SKO z [...].09.2011 zawierała wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów mające dla Skarżącego istotne znaczenie są oczywiście nieprawidłowe,

— podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję SKO z [...].09.2011, wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. a polegającej na tym, że Decyzja SKO z [...].09.2011 zawierała wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji.

5. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 107 §1 w związku z art. 140 k.p.a (ZARZUT NR 5)

— poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej Decyzji SKO z [...].09.2011 wobec braku wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu, w sytuacji gdy z przebiegu dotychczasowego postępowania wynikała konieczność udzielania takich wskazówek,

— podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., zaskarżoną Decyzję SKO z [...].09.2011, gdyż WSA powinien był zawrzeć w uzasadnieniu decyzji wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu.

6. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. (ZARZUT NR 6)

— poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i zaniechanie uchylenia zaskarżonej Decyzji SKO z [...].09.2011, które uznało, że Wnioskodawczyni przedłożyła wymagane dokumenty wykazujące istnienie bądź projektowanie uzbrojenia terenu, które będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia oraz błędną wykładnię wskazującą, że wystarczającym było jedynie uzyskanie potwierdzenia dotychczas uzyskanych warunków, a Wnioskodawczyni skutecznie uzupełniła braki Wniosku na etapie międzyinstancyjnym,

— podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., zaskarżoną Decyzję SKO z [...].09.2011, gdyż Wnioskodawczyni przedkładając dokumenty w sprawie nie wykazała istnienia bądź projektowania takiego uzbrojenia terenu, które będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia oraz nie było wystarczającym jedynie uzyskanie potwierdzenia dotychczas uzyskanych warunków.

Na zasadzie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie Wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w analizowanym przypadku niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa, jednakże występujące błędy nie uzasadniały w żadnym stopniu sięgnięcia po uprawnienie z art. 138 § 2 k.p.a.

W istocie, organ I instancji nie popełnił żadnych błędów przeprowadzając postępowanie wyjaśniające słusznie przyjmując, iż w stanie faktycznym brakowało dowodów na okoliczność uzbrojenia terenu w sposób wystarczający dla zamierzenia budowlanego. Błędy organu I instancji ograniczały się do niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania do ustalonego stanu faktycznego i nie dotyczyły ustalania samych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Również uzasadnienie Decyzji SKO z [...].09.2011 roku oraz zaskarżonego wyroku nie zawierają żadnego odniesienia do podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonym wyroku WSA wskazuje jedynie w sposób bardzo lakoniczny, iż skład orzekający uznaje, że organ II instancji nie naruszył omawianego przepisu nie wyjaśnia jednak przyczyn stojących za taką decyzją. Co więcej, SKO a następnie WSA przyznały, że w trakcie postępowania międzyinstacyjnego Wnioskodawczyni uzupełniła stan faktyczny o nowe dowody. Wobec takich okoliczności nie sposób uznać, aby została spełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., jako że żadne nowe okoliczności nie wymagają ustalenia. Również nie ma potrzeby prowadzenia w istotnym zakresie postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie nie można przyjąć zaistnienia przesłanek uzasadniających przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. nie można stosować art. 15 k.p.a w oderwaniu od pozostałych przepisów tego kodeksu, a właśnie w ten sposób postąpił WSA oraz SKO wydając własne rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie nie błędy organu I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego lub przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przesądzają o niewłaściwym rozstrzygnięciu sprawy, ale niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania prowadzące do umorzenia postępowania przed organem zamiast wydania decyzji odmownej, która rozstrzygałaby sprawę merytorycznie. Przyjmując, iż brak miał charakter formalny, SKO winne było uchylić Decyzję Prezydenta Krakowa i wydać decyzję o pozostawieniu podania bez rozpoznania względnie ją uchylić i stwierdzić pozostawienie wniosku bez rozpoznania w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji. Tak na datę wydania decyzji przez organ odwoławczy, jak i wydania decyzji przez organ I. instancji, nie został dochowany wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego jak również nie zagwarantowano w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, że planowane uzbrojenie będzie wystarczające dla zamierzenia. Także żaden z organów nie posiadał jakiejkolwiek miarodajnej informacji o możliwości dostarczania energii, gazu lub wody. Tym samym konkluzja SKO, że Wnioskodawczyni przedłożyła wymagane dokumenty wykazujące istnienie bądź projektowanie uzbrojenia terenu, które będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia oraz że wystarczającym było jedynie uzyskanie potwierdzenia dotychczas uzyskanych warunków, a Wnioskodawczyni skutecznie uzupełniła braki Wniosku na etapie międzyinstancyjnym była błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 P.p.s.a.

Zgodnie z zacytowanym unormowaniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodzić należało się z organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 105§1 kpa . W istocie bowiem wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Krakowa postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego albo nie miała takiego charakteru jeszcze przed datą wszczęcia postępowania. Zaistnienie przesłanek z art. 105§1 kpa ma miejsce wówczas gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt.1 kpa. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na potrzebę rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania.

Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza bezzasadność żądania strony. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust.1 pkt.1-5. Ich niespełnienie skutkować winno oddaleniem żądań wniosku. I tak w sytuacji gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego organ wydaje decyzję odmowną. Określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należało, że nieprzedłożenie aktualnych dokumentów potwierdzających zaopatrzenie inwestycji w media, stanowiąc w istocie o niewykazaniu jednej z ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na przyjęcie braku przedmiotu postępowania. Skutkować powinno wyłącznie negatywną oceną zgłoszonego żądania.

W tej sytuacji słuszne było stanowisko sądu I instancji, który za organem odwoławczym stwierdził, ż Prezydent Miasta Kraków naruszył normę zawartą w art. 105 § 1 kpa. Przyczym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W istocie bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie stracił na swej aktualności, a nie został rozstrzygnięty co do istoty sprawy.

Zgodnie z art. 15 kpa każda sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza konieczność dwukrotnego przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego, dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym sprawy administracyjnej.

Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Pogwałcenie tej zasady jest rażącym naruszeniem prawa. Stąd też mimo wadliwości decyzji organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że nie mogło samodzielnie przeprowadzić oceny merytorycznej sprawy i wydać decyzji w trybie art. 138 §1 pkt.2 kpa. Oceny takiej nie przeprowadził bowiem organ I instancji, który ograniczył się do rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. W zaistniałych okolicznościach, dochowując zasadzie z art. 15 kpa możliwe było jedynie wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

Wymagana przez ustawodawstwo dwuinstancyjność postępowania nakazuje przyjąć, że to do Prezydenta Miasta Krakowa należy w pierwszej kolejności merytoryczna ocena istnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym odnoszących się do uzbrojenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprawność rozważań, ustaleń w tym względzie będzie mogło zbadać dopiero podczas ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, wywołanej ewentualnym odwołaniem, złożonym od decyzji pierwszoinstancyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Przy czym będzie miało na względzie, że niespełnienie przesłanek ustawowych skutkuje decyzją odmowną, a nie bezprzedmiotowością postępowania.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny ocenia rozważania zarówno sądu I instancji jak organu II instancji odnośnie spełnienia przesłanki z przepisu art. 61 ust.1 pkt.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w świetle dołączonych do odwołania dokumentów.

Rozważania w tym przedmiocie winien w pierwszej kolejności poczynić organ I instancji, oceniając merytorycznie zasadność żądania wniosku w świetle art. 61 ust.1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę , nie może jednak przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji.

W świetle powyższych rozważań przyjąć należało, że w niniejszej sprawie nie zachodziły również przesłanki do zastosowania instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa pozostawieniem wniosku bez rozpoznania skutkuje nieusunięcie w terminie 7 dni od wezwania wymagań ustalonych w przepisach prawa. Żaden przepis prawa nie stanowi jednak, by niedołączenie dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek z art.61 ust.1 pkt.3 ustawy wobec utraty ważności zaświadczeń wydanych przez gestorów sieci, a dołączonych do wniosku skutkować miało takim rozwiązaniem.

Wręcz przeciwnie na tym etapie postępowania administracyjnego organ nie ocenia już wniosku od strony formalnej, ale rozpoznaje sprawę merytorycznie.

W tym stanie rzeczy wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie brak było podstaw do zastosowania przez sąd I instancji art. 145 §1 pkt.1lit. c P.p.s.a. Stwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny przedwczesność rozważań sądu I instancji, odnoszących się do spełnienia wymogów z art. 61 ust.1 pkt.3 P.p.s.a. nie miała wpływu na wynik rozstrzygnięcia, które odpowiadało prawu, o czym wywiedziono we wcześniejszej części uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.