Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 821/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na postawie art. 144 z zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmawiającego wydania G.R. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury policyjnej o 0,5% za każdy rok służby.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż G. R. wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o wydania zaświadczenia uprawiającego do podwyższenia emerytury za okres od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie § 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm. dalej jako resortowa ustawa emerytalna) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 – dalej jako rozporządzenie) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 sygn. akt U 12/13.

Komendant Wojewódzki Policji w K., w trybie art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, w sprawie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w przypadku wymienionego policjanta zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ I instancji ustalił, że wymieniony realizując zadania w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] lutego 2012 r. nie wykonywał zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia w związku z czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił G. R. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby we wskazanym we wniosku strony okresie w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej.

G. R. wniósł zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym zarzucił organowi I instancji wdanie rozstrzygnięcia sprzecznego z tezami zawartymi w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przybliżył instytucję wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a. podkreślając przy tym, iż w tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonywanie jakikolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W swym wniosku G.R. zażądał wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby od dnia [...] listopada 1996 r. do [...] lutego 2012 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.

Organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1175/12 uznał, że w takim stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie stosujemy przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia.

Uwzględniając jednak, że sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd organ wskazał, że brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, a także § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame. Przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. brak było regulacji umożliwiającej podwyższenie emerytury policyjnej z uwagi na warunki pełnionej służby.

Organ podkreślił, iż brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia dnia 4 maja 2005 r. zostało wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) zmienione. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawowy zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Na podstawie zaś materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, pozostających w dyspozycji Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz znajdujących się w archiwach osobowych dotyczących G.R., nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego służby od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] lutego 2012 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., po dokonaniu oceny materiałów pozostających w dyspozycji danej komórki organizacyjnej Policji, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13, w piśmie z dnia 27 października 2014 r. l. dz. AO-S-0151/209/14 jednoznacznie stwierdził, iż Pan G.R. w czasie wykonywania obowiązków służbowych w danej komórce organizacyjnej Policji nie wykonywał czynności służbowych, o których mowa w § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Powyższe wynika m.in. z faktu, iż wymieniony od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] lutego 2012 r. pracował w Sekcji Obserwacji. Jego służba polegała zatem wyłącznie na prowadzeniu niejawnej obserwacji osób i miejsc będących w zainteresowaniu uprawnionych zleceniodawców. W trakcie natomiast realizacji tego typu zadań brak jest osobistego (poza wzrokowym) kontaktu z przestępcą, a taki kontakt odbywa się z pewnej odległości. W przypadku natomiast konieczności podejmowania działań procesowych (np. zatrzymanie itp.) rola ta zawsze należy zgodnie z przyjętą procedurą do zleceniodawców bądź służb prewencyjnych. Ponadto w piśmie tym zostało wskazane, iż wszystkie teczki operacyjne z lat 1996 - 2012 złożone zostały do Archiwum Wydziału Informacji Niejawnych i Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w K. (około 300 rocznie). Część z nich zgodnie z obowiązującymi przepisami została zniszczona. W danych teczkach operacyjnych nie były gromadzone informacje o przypadkach "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" a jedynie poufne relacje z przebiegu obserwacji, w tym informacje o użytych siłach, środkach, sprzęcie i efektach.

Komendant Główny Policji wskazał nadto, iż wnioskodawca został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] listopada 1996 r. i skierowany na szkolenie zawodowe podstawowe, które ukończył w dniu [...] lipca 1997 r. W okresie od dnia [...] grudnia do dnia [...] lipca 1997 r. odbył przeszkolenie podstawowe z zakresu techniki interwencji i umiejętności posługiwania się pałką typu "[...]". Od dnia [...] maja 1999 r. do dnia [...] lipca 1999 r. odbył przeszkolenie na kursie w specjalności obserwacja [...] w Centrum Szkolenia Policji w L., a od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] grudnia 1999 r. ukończył kurs podoficerski w specjalności obserwacja w Centrum Szkolenia Policji w L. Z zakresów obowiązków policjanta Sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. oraz karty opisu pracy na stanowisku asystenta Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wynika, iż do zadań G. R. należało prowadzenie obserwacji i wykonywanie wszystkich czynności służbowych wynikających z treści zadania, zgodnie z zasadami i wymogami taktyki prowadzenia obserwacji. Natomiast z opinii służbowych z dnia [...] listopada 1999 r. (wydanej za okres od listopada 1998 r. do listopada 1999 r.) oraz z dnia [...] października 2002 r. (wydanej za okres od dnia [...] listopada 1999 r. do dnia [...] października 2002 r.) wynika, iż G.R. w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. pełnił funkcję obserwatora i kierowcy. W opiniach służbowych z dnia [...] maja 2004 r. (wydanej za okres od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] maja 2004 r.), z dnia [...] czerwca 2007 r. (wydanej za okres od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] czerwca 2007 r.) oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. (wydanej za okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2010 r.), a także w ocenie okresowej z dnia [...] grudnia 2005 r. (wydanej za okres od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.) zostało wskazane, iż wymieniony prowadził obserwacje i wykonywał wszelkie czynności wynikające z treści wniosku o obserwację oraz z przeprowadzonych odpraw bądź instruktarzy. Funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2012 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

W kontekście powyższych ustaleń organ stwierdził, że okoliczności, na które wnioskodawca się powoływał w toku niniejszego postępowania należało uznać za stanowiące normalne następstwo pełnionej w Policji służby i niemające charakteru wyjątkowego. Z tych też względów, nie można było pełnionej przez G.R. służby w latach 1996 – 2012 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczny zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Nie można zatem było podzielić wniosku skarżącego, że już sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji stanowi szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ten pogląd nie znajduje również uzasadnienia i akceptacji w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa.

W ocenie organu odwoławczego, brak było również podstaw faktycznych (z uwagi na brak danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji) także do zakwalifikowania służby pełnionej przez G. R. w okresie od dnia [...] listopada 1996 r. do dnia [...] lutego 2012 r. do pozostałych sytuacji wymienionych w § 4 rozporządzenia, co także zostało wykazane przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu w niezbędnym zakresie w trybie art. 218 § 2 k.p.a.

Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez G.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 219 i dalej k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści mającej poświadczyć służbę w warunkach uzasadniających podniesienie wysługi emerytalnej o wymagalny z mocy prawa wskaźnik procentowy, za każdy rok tej służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, gdy tymczasem z ustalonych w sprawie okoliczności wynikało, że takie zaświadczenie należało wydać wnioskodawcy, w oparciu o istniejącą dokumentację, rejestry i inną wiedzę organu, będącą w jego dyspozycji, w tym dokumentację pośrednią, uprawdopodobniającą nabycie prawa do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej,

2. art. 218 § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego art. 107 § 3 k.p.a., gdyż postanowienie winno zawierać właściwe uzasadnienie i bezsporne udowodnienie przez organ swoich racji, faktycznie niweczących ewentualne prawa nabyte, a jedynie niezaewidencjonowane wbrew nakazom prawa, czy też wobec niedopełnienia właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie administracyjnej,

3. art. 218 § 2 k.p.a., poprzez za daleko idącą ingerencję organu oraz przekroczenie uprawnień w zakresie oceny sprawy i dokumentacji dowodowej, w tym zastosowanych z urzędu dokumentów znajdujących się w jego dyspozycji, w konsekwencji czego odmówiono wydania stosownego zaświadczenia, a treść postanowienia faktycznie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, o braku prawa strony do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej, wobec stanowiska, że okoliczności uzasadniające przyznanie podwyższenia świadczenia nie miały faktycznie miejsca, gdy tymczasem o istnieniu, bądź nie tegoż prawa rozstrzygać właściwym jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW,

4. art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ I i II instancji z oczywistym uchybieniem zasady praworządności państwa, gdzie w takiej sytuacji to organ z urzędu nie czekając na inicjatywę wnioskodawcy powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw mając na względzie interes słuszny interes wnioskodawcy, czuwać, by strona na skutek nieznajomości, czy zawiłości przepisów prawa administracyjnego nie poniosła jakiejkolwiek szkody, a w tym zakresie udzielać jej pomocy, porad i wskazówek, jak pominięcie obowiązku szerzenia kultury prawnej, jak i pogłębiania zaufania do organu demokratycznego państwa prawnego, gdzie obywatel musi czuć się w danej sprawie traktowanym w sposób właściwy, jak i przekonany, iż organ dołożył wszelkiej staranności rozpoznając jego sprawę, a nie pozostawiony przez organ "na pastwę Iosu" mimo, że w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym wyrokiem Trybuna Konstytucyjnego, jednolite wręcz orzecznictwo sądowoadministracyjne, w co najmniej zbliżonych sprawach, uchyla odmowy wydawania policjantom w stanie spoczynku zaświadczeń dla celów emerytalnych, co stanowi podstawę zarzutu,

5. naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez pominięcie dla potrzeb postępowania wytycznych Komendy Głównej Policji, a mianowicie stosowanych dla spraw o wydanie zaświadczeń dla celów emerytalnych funkcjonariuszy Policji pismo Dyrektora Biura Kadr Szkolenia Komendy Głównej Policji z dnia [...] luty 2009 r. nr [...] i Zastępcy Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2009 nr [...], a w tym również wadliwe zastosowanie orzeczeń sądowoadministracyjnych, które nie uwzględniały wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego wadliwość kontrolowanych przepisów rozporządzenia, a nie stosowanie wykładni prawa głoszonej po zmianie tych przepisów,

6. naruszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, poprzez bezzasadne dalsze przyjmowanie wymogu skutkowości wystąpienia zagrożenia bezpośredniego dla zdrowia i życia funkcjonariusza, co wprost wynika z treści uzasadnień orzeczeń obu instancji,

7. naruszenie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i przepisów rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady celowości przedmiotowej regulacji prawnej, jak i niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów rozporządzenia MSW w sprawie podwyższania emerytur policyjnych, wykraczając poza zakres celowości regulacji podustawowych.

Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz w razie konieczności utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zawarcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej i wiążących wytycznych, którymi powinien kierować się organ dla jej właściwego załatwienia oraz zobowiązanie organu do przekazania do Sądu, celem kontroli całości akt postępowania, w tym wszystkich materiałów dowodowych, zastosowanych przed pierwszą i drugą instancją, jak i materiałów wskazanych jako badane w toku postępowań wyjaśniających, a których wiarygodności nie dano wiary, faktycznie ich nie uwzględniając w sprawie, celem potwierdzenia okoliczności opisanych przez organy w uzasadnieniach orzeczeń.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż po zakończeniu szkolenia podstawowego, podjął służbę w Wydziale [...] KWP w K. W służbie prowadzone były czynności w sprawach zorganizowanych grup przestępczych, w tym o charakterze zbrojnym, bezpośrednio w środowiskach przestępczych, obserwacje i zasadzki i inne czynności związane z rozpracowywaniem bezpośrednim środowisk przestępczych, objętych klauzula tajności. Służba pełniona była w warunkach terenowych, o różnych porach doby, w zmiennych warunkach atmosferycznych, w ciągłym stresie i natężeniu uwagi, w stałym nasłuchu radiowym, w warunkach niepewności co do dnia, czy chwili następnej. W służbie prowadzona była dokumentacja rejestrująca podejmowane czynności służbowe: 1) książka dyżurnego obserwacji, 2) sporządzane tzw. Komunikaty - sprawozdanie z czynności faktycznie wykonanych w ramach danej akcji, 3) notatki służbowe z zamknięcia czynności w danej sprawie rozpracowywanej, ewidencja czynności przy użyciu środków techniki operacyjnej, w tym do nagrań bezpośrednich, wykonywanych w kontaktach z elementem przestępczym. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego organy, koncentrując się na zagadnieniu, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 3 resortowej ustawy emerytalnej, dążyły wyłącznie do ustalenia zdarzeń, w których faktycznie wystąpił skutek, w sposób realny, oczywisty, zagrażający wprost zdrowiu i życiu funkcjonariusza Policji, poprzez działanie faktyczne innych osób, jak i oparto się na brakach dokumentacji bezpośredniej, z której skutki takie można by wywieść, nie wykazano, iż stosowano wymagalne prowadzenie takich rejestrów dla celów emerytalno-rentowych, mimo, że organ pierwszej instancji przywołał wydane dla potrzeb tego typu spraw decyzje w przedmiocie ewidencjonowania danych, gdzie co do zasady za słuszny uznać można stanowisko, iż wydanie takich decyzji przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w sposób oczywisty prowadzić mogło wyłącznie do gromadzenia danych "skutkowych" a nie wymagalnych w myśl przepisów konstytutywnych. Skoro tak, to organ winien był dane te uzupełnić do wymagalnego zakresu z urzędu mając na względzie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który kwestionując przepisy rozporządzenia, faktycznie zakwestionował dotychczas prowadzone rejestry, ewidencję i gromadzona dla celów emerytalnych policjantów wiedzę faktyczną.

Organ skarżony odniósł się do teczek czynności operacyjnych, jako faktycznie zbadanych wskazując, iż w części zostały one wybrakowane. Opisując te teczki, organ wskazał, że nie zawierają one w jego ocenie okoliczności świadczących o nabyciu prawa do podwyższenia świadczenia emerytalnego, nie wskazując przy tym, gdzie takie rejestry, ewidencje, czy dane były gromadzone. Z czynności wyjaśniających wynika również, że dane takie nie były gromadzone indywidualnie w aktach osobowych policjanta. W tym zakresie funkcje pomocniczą mogłyby stanowić prowadzone w służbie i wg wiedzy skarżącego nadal przechowywane w archiwach KWP, jako pośredni materiał dowodowy, ww. książki dyżurnego obserwacji, komunikaty, notatki, ewidencje.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Zdaniem Sądu, w sprawie tej nie można mówić o pełnej i rzetelnej ocenie całości materiałów, na podstawie których dokonane zostało ustalenie, co do braku możliwości potwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13.

W ocenie Sądu Komendant Główny Policji w zaskarżonym postanowieniu nie wykazał, że podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia, czy posiadane materiały pozwalały stwierdzić, iż skarżący pełnił, czy też nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Treść postanowienia organu I instancji pozwala stwierdzić, iż dokonywano poszukiwań i sprawdzeń w Wydziale [...] KWP w K., w którym mogły znajdować się materiały dotyczące skarżącego niezbędne do oceny i wydania zaświadczenia we wskazanym wyżej zakresie. Z akt sprawy wynika nadto, że organ prowadząc ustalenia zwracał się o wytypowanie materiałów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, który stwierdził, że powołany przepis w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 667,675,1623 i 1717) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaznaczyć należy, iż przywołanym orzeczeniu z dnia 27 maja 2014 r. Trybunał Konstytucyjny podał interpretację ustawowego zwrotu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazując, iż ten zwrot odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, ze w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Przy czym ów wyjątkowy charakter zagrożenia nie musi mieć bezpośredniego związku z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza.

Komendant Główny Policji przyjął zaś w swym rozstrzygnięciu po przeanalizowaniu przebiegu służby skarżącego, dokonanej przede wszystkim w oparciu o zakres obowiązków służbowych policjanta i opinii służbowych, iż nie można "pełnionej służby w latach 1996 – 2012 zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia". Powyższe wskazuje, iż organ mając na względzie wskazania interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, jednak za wzorzec oceny przyjmuje ww. przepis rozporządzenia w brzmieniu nakazującym poszukiwanie bezpośredniego związku przyczynowego z czynnościami służbowymi podejmowanymi przez skarżącego i to ustalonymi w istocie o zakres obowiązków i opinii służbowych funkcjonariusza. Nie koncentrując się przy tym zupełnie na potrzebie analizy dokumentacji obrazującej przebieg podejmowanych przez skarżącego czynności w oparciu o ustawową szerszą znaczeniowo przesłankę szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

W piśmie Naczelnika Wydziału [...] KWP w K. z dnia 27 października 2014 r., w odniesieniu do wskazań zainteresowanego, co do konieczności analizy dokumentacji operacyjnej z jego udziałem, wymieniony Naczelnik wskazał, iż część teczek operacyjnych w lat 1996 – 2012 została zniszczona, zaś analiza pozostałych byłaby zajęciem czasochłonnym i nie wnoszącym nic do sprawy. Teczki nie zawierają informacji o przypadkach "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", są w nich poufne relacje z przebiegu obserwacji, informacje o użytych siłach, środkach, sprzęcie i efektach. To zrozumiałe, że w dokumentacji operacyjnej nie odnotowuje się wprost przypadków zagrożenia życia czy zdrowia, w szczególności dla potrzeb ustalenia przyszłych uprawnień emerytalnych funkcjonariusza, gdyż nie jest to celem takich postępowań, lecz jest wielce prawdopodobne, iż są w nich informacje o przebiegu podjętych działań, a te mogą potwierdzać, czy operacja przebiegała planowo, czy też wymagała użycia zwiększonych środków, z jakich powodów i w jakim celu. Nie doprecyzowując tych kwestii organ naraża się na słuszny zarzut, iż nie przeanalizował dostępnych mu materiałów źródłowych, lecz z góry złożył, bez ich analizy (czy też choćby analizy kilku przykładowych akt), że materiały te nie potwierdzą sygnalizowanych przez wnioskodawcę zdarzeń. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wymaga jednoznacznego ustalenia przez organ, czy fakt, którego wnioskodawca domaga się potwierdzenia miał miejsce, czy też nie. Polega na ocenie dokumentu jako materiału źródłowego, a nie na wiedzy i doświadczeniu funkcjonariusza o tym dokumencie.

Nie może wobec powyższych ustaleń i rozważań budzić wątpliwości, że oparcie zaskarżonego postanowienia o ustalenia, które nie mogły w istocie stanowić – wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego – podstawy do ich wydania, stanowi o naruszeniu przepisu art. 7, art. 77 § 1 a także art. 80 k.p.a. Ocena potwierdzenia faktów, których dotyczy żądanie wydania zaświadczenia dokonana została na niepełnej ocenie materiału aktowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem przepisu art. 219 i art. 218 § 2 k.p.a.

Z tego względu Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę będzie obowiązany uzupełnić postępowanie wyjaśniające w podanym powyżej zakresie, poprzez analizę choćby przykładowych akt dostępnej dokumentacji operacyjnej Wydziału [...] KWP

i dopiero wówczas stwierdzi, czy przedmiotowa dokumentacja jest przydatna dla oceny przesłanki wykonywania służby w szczególnym (a nie bezpośrednim) narażeniu życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.