Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 327/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
article: art. 208 par. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 135 ust. 2,
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej w zakresie zmiany jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we W., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z dnia 3 lipca 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki z o.o. "A" od decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w zakresie zmiany jednego punktu gier na automatach o niskich wygranych - utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

We wstępnej części uzasadnienia organ dokonał opisania przebiegu postępowania i przytoczył, że decyzją z dnia z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 87 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa d.. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. strona skarżąca wystąpiła o zmianę zezwolenia w zakresie lokalizacji jednego punktu gier ujętego w decyzji.

Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Izby Celnej (jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie po zmianie stanu prawnego) wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję nr [...] odmawiając zmiany decyzji ostatecznej w żądanym zakresie. Po wniesieniu odwołania ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wskazując, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. nowej ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) utraciła moc poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.h."), a zastosowanie znajduje przepis art. 135 ust. 2 nowej ustawy, w myśl którego nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r. o sygn. akt III SA/Wr 448/10 oddalający skargę na tę decyzję został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 18 września 2013 r. wyrokiem o sygn. akt II GSK 406/11. W sentencji swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uchylił nadto decyzje wydane w obu instancjach administracyjnych.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej o zmianę zezwolenia - w dniu dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej we W. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, powołując się na normę art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej. Stwierdził bowiem, że zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] września 2006r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 87 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa zostało udzielone na sześć lat i było ważne do dnia [...] września 2012 r. Z uwagi na fakt, że brak jest obecnie przedmiotu postępowania – nie można wszak zmienić zezwolenia, które tę ważność utraciło już bezpowrotnie ponad rok temu – postępowanie to podlega umorzeniu. Zgodnie bowiem z art. 138 ust.1 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust.1 tej ustawy nie mogą być przedłużane.

Rozpoznając wniesione odwołanie skarżącej spółki i utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Celnej podtrzymał swoje stanowisko w sprawie bezprzedmiotowości postępowania. W odniesieniu do zarzutów odwołania - w którym zarzucono między innymi nierespektowanie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11,C-214/11 i C-217/11, uregulowań dyrektywy Parlamentu europejskiego i Rady nr 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, albowiem ustawa o grach hazardowych jako zawierająca przepisy techniczne i nie notyfikowana, nie powinna być stosowana - wywodził, że ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. wprowadziła szereg przepisów, które ograniczyły możliwość prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach oraz na automatach o niskich wygranych (art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1), a także dokonała (w art. 144) formalnej derogacji poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Tym samym, w ocenie Dyrektora, niczego w tej mierze nie zmieni powoływanie się na przepisy wymienionej dyrektywy. Polskie organy stosowania prawa nie mają kompetencji prawotwórczych i nie mogą obecnie przyjmować takiej interpretacji ustawy o grach hazardowych, która oznaczałaby przywrócenie do bytu prawnego w krajowym porządku prawnym ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Byłoby to działanie contra legem. Nawet zatem uznanie, że np. przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. w związku z art. 129 ust.1 u.g.h. stanowi przepis techniczny i że w związku z brakiem jego uprzedniej notyfikacji można go obecnie nie stosować, nie będzie w stanie zalegalizować takich działań administracji publicznej, które będą polegały na przedłużaniu prawnej ważności zezwoleń udzielonych przedsiębiorcom pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Organ administracji celnej dalej podniósł, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 129 ust. 2, art. 135, art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu wspomnianej dyrektywy. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, takiego stanowiska nie neguje wcale powołany wyżej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r.

Na poparcie tej tezy organ wskazał na podstawowy motyw przyjęcia ustawy o grach hazardowych: zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu przez odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementem losowości poza kasynem gry. W ocenie organu, przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającymi obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej, są jedynie takie przepisy krajowe, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wspierając swe bardzo obszerne wywody w tej materii licznymi orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości UE, orzecznictwem sądów krajowych, poglądami doktryny, organ argumentował, że przepisy ustawy o grach hazardowych, dotyczące komentowanej kwestii, stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży, czyli tzw. niedyskryminacyjne selling arrangements, w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału i literaturze, a przez to nie stanowią one przeszkód w swobodnym przepływie towarów i z tego względu nie są przepisami technicznymi w ujęciu powoływanej dyrektywy i nie wymagały w procesie legislacji ich uprzedniej notyfikacji.

Dalej organ wywodził również, że sporne przepisy są wyłączone spod obowiązku notyfikacji z uwagi na art. 10 ust.1 dyrektywy 98/34/WE, zgodnie z którym przepisów tej dyrektywy nie stosuje się do tych przepisów krajowych, które stosują "klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne". W jego ocenie kwestionowane przepisy mają taki charakter i są przejawem zastosowania klauzul bezpieczeństwa, wprowadzonych przez obowiązujące unijne akty prawne, a konkretnie - przez art. 36, art. 52 ust.1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przez dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym, pozwalające państwom członkowskim na ograniczenie swobodnego przepływu z uwagi na względy moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego etc. Po analizie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE organ sformułował konkluzję, że w odniesieniu do gier na automatach Trybunał dopuszcza daleko idącą swobodę reglamentacji aż po jej zakazanie.

Według organu, prawidłowa wykładnia uregulowań dyrektywy w związku z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o grach hazardowych oraz na tle sentencji wyroku Trybunału, wymaga - w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy przepisy te stanowią normy o charakterze technicznym - przeanalizowania okoliczności, które faktycznie wpłynęły na ograniczenia działalności z użyciem automatów o niskich wygranych. Z wydanego wyroku wynika, że Trybunał dopuszcza wpływ przepisów ustawy na właściwości i obrót automatami, jednakże w razie ustalenia, że ten wpływ nie jest "istotny", nie będzie można takiego przepisu uznać za przepis o charakterze technicznym. Dlatego też trzeba przeanalizować czynniki mające rzeczywiście istotny wpływ na ograniczenie użytkowanych automatów. Organ podjął próbę wykazania, że wskazane przepisy ustawy o grach hazardowych nie spowodowały "istotnego" wpływu na "właściwości lub sprzedaż tych automatów". Zdaniem organu z wyliczenia oraz statystyk, które zaprezentował, wynika, że sporne przepisy nie wpłynęły na obrót i właściwości automatów w sposób "istotny", a więc nie są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy.

Następnie wywodzono, na tle orzeczenia prejudycjalnego, że automaty do gier o niskich wygranych z całą pewnością dają się w sensie technicznym z łatwością tak przeprogramować, czy też wtórnie zaprogramować, aby stały się automatami do gier o wyższych wygranych i by w ten sposób mogły być przedmiotem dalszego ich wykorzystywania, obrotu, na terenie kraju oraz Unii Europejskiej w takim charakterze. Świadczy o tym także skala wykrytych nieprawidłowości. Organ następnie dokonał szczegółowego przedstawienia oraz analizy możliwości przystosowania omawianych urządzeń do pracy w kasynach gry lub salonach gier. Podniósł, że zjawisko przekraczania maksymalnej stawki za udział w grze wynikało z możliwości nieskomplikowanego przeprogramowania automatów o niskich wygranych na poziom automatów o wysokich wygranych. Nietrudno bowiem przeprogramować te automaty i wykorzystać w kasynach bez ponoszenia nakładów finansowych na proste operacje serwisowe. Wyjątkiem są automaty bębnowe z bębnami elektromechanicznymi, bo przy nich nie wystarczy zmiana oprogramowania lecz wymagana jest także wymiana szyb z opisem graficznym tabeli wygranych (koszt od kilkudziesięciu do kilkuset złotych).

Utrzymując, że przy dopuszczalności obrotu transgranicznego, krajowe przepisy regulujące ów obrót nie mogą być uznane za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE i nie można przyjąć, że wpływają one na obrót w sposób istotny, organ wskazał, że w aktualnym stanie prawnym liczba kasyn i automatów do gier, jakie mogą być używane w kasynach, jest ograniczona: maksymalnie 52 kasyna; w każdym kasynie maksymalnie 70 automatów do gier; czyli łącznie 3640 automatów. Powyższe wynika z celu ustawodawcy, który w jego zamyśle ma osiągnąć komentowana ustawa, a mianowicie uzyskanie należytego nadzoru i kontroli nad rynkiem gier hazardowych, ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, stopniowe wygaszanie działalności w zakresie gier na automatach w salonach.

Zdaniem organu, przy ocenie wpływu badanych przepisów na wielkość sprzedaży automatów do gry trzeba uwzględnić także, że część automatów funkcjonujących na rynku zostanie wycofana z eksploatacji (amortyzacja); część można zagospodarować (ewentualnie po przeprogramowaniu) te automaty w kasynach – nie ma tam bowiem limitu stawki i wygranej; maksymalny limit automatów nie oznacza, że nie będzie fluktuacji automatów; na rynku unijnym istnieje możliwość obrotu automatami do gier, są bowiem państwa dopuszczające gry na automatach poza kasynem. W tym aspekcie polskie przepisy nie powodują destabilizacji rynku unijnego w zakresie obrotu automatami do gier.

Przedstawiono również informacje dotyczące obrotu automatami do gier w ostatnich latach w Polsce wywodząc, że po spadku liczby automatów od 2008 r., już w 2011 r. liczba ta wzrosła, co pozwala twierdzić, że nie doszło do znacznego ograniczenia obrotów. Wskazał także na stan zapasów tych automatów w magazynach przedsiębiorców, przedstawiając dane za lata 2009-2011. Na wykorzystanie automatów do gier o niskich wygranych miały także, jego zdaniem, wpływ takie okoliczności, jak: wykrywanie nieprawidłowości i cofanie zezwoleń oraz skala wykrytych nieprawidłowości w 2009 r. (zatrzymanie automatów), wzrost stawki podatku od gier, spadek nabytych na obszarze UE automatów mógł zostać spowodowany nasyceniem rynku w tym sektorze. Swoje wywody i ustalenia faktyczne wsparł danymi statystycznymi i gospodarczymi.

Z omówioną decyzją nie zgodziła się spółka i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia wydanych w obu instancjach decyzji, zarzucając naruszenie:

1) art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez umorzenie postępowania w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości;

2) art. 122 w zw. z 123 § 1 oraz art. 210 § 4 i art. 253a § 1 Ordynacji podatkowej w związku z zastosowaniem art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z naruszaniem:

- art. 8 i art. 9 w związku z art. 1 akapit pierwszy pkt 4) dyrektywy nr 98/34/WE,

- art. 32 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych,

- art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji w związku z art. 2 Aktu o przystąpieniu do Unii Europejskiej,

- zasad wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE tj. z orzeczeń z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11; z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Staffänowi Lindbergowi, z dnia 4 czerwca 2009 roku w sprawie C-109/08 Komisja v. Grecji, z dnia 30 kwietnia 1996 roku w sprawie C-194/94 CIA Security International SA v. Signalson SA i Securitel SPRL, z dnia 5 czerwca 2007 roku w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni v. Riksaklagaren, z dnia 22 czerwca 1989 roku w sprawie C-103/88 Fratelli Constanzo SpA vs Comune di Milano, z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie C-62/00 Marks & Spencer pic v. Commissioners of Customs & Excise,

- poprzez nienależyte wykonanie wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2013 r. (sygn. II GSK 406/11) w szczególności w zakresie istotnych dla oceny charakteru prawnego art. 135 ust. 2 ustaleń faktycznych;

- dokonanie szczątkowych ustaleń i wyciągnięcie z nich daleko idących wniosków bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym;

- całkowite pominięcie i nie uwzględnienie przedstawionych przez stronę argumentów i danych w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. oraz pism i dokumentów złożonych w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym danych całkowicie dyskwalifikujących wywody organu administracji;

- wydanie decyzji w oparciu o orzecznictwo oczywiście nieaktualne w świetle wyroku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku w niniejszej sprawie, co jednocześnie wskazuje, że organ administracji nie zapoznał się należycie z wymienionym wyrokiem lub zrobił to pobieżnie, ewentualnie spreparował uzasadnienie decyzji na zasadzie spekulatywnej (tj. w oderwaniu od faktycznych i prawnych okoliczności niniejszej sprawy, na co dodatkowo wskazuje chaotyczna, niespójna i częściowo całkowicie zbędna treść tego uzasadnienia);

- umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia w sytuacji gdy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który ewentualnie mógłby stanowić przeszkodę, jako przepis oczywiście sprzeczny z prawem wspólnotowym, jest przepisem bezskutecznym, i to bez dokonania szeregu istotnych ustaleń dotyczących wytycznych wynikających z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., pomimo że organ był zobowiązany do ich dokonania (m. in. na mocy wyroku NSA w niniejszej sprawie), i to w sytuacji stan sprawy nie zmienił się od daty wyroku NSA;

- brak dokonania rzeczywistych ustaleń faktycznych i uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji oraz sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny, w dużej mierze nie na temat i polemiczny wobec utrwalonych w orzecznictwie poglądów prawnych, i jako taki oczywiście nieprzekonujący i nie budzący zaufania.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, akcentując, że podstawą wydanej decyzji był przepis proceduralny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na tle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem Sąd nie znalazł podstaw prawnych do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. U podstaw takiego załatwienia sprawy, zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] października 2009 r., legło ustalenie, że wydane na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) zezwolenie - w postaci decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]września 2006 r. nr [...]- zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy udzielone było na okres 6 lat, a zatem bezpowrotnie utraciło ważność z upływem [...] września 2012 r.

Zastosowanie w tej sytuacji przez organ art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej w skrócie jako " O.p.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; w skrócie dalej - "u.g.h.") należy ocenić jako prawidłowe.

Zgodnie z art. 208 § 1 O.p., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003, nr 6, s. 25). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter pierwotny, czyli powstać przed wszczęciem postępowania, jak też wtórny i pojawić się w toku już trwającego postępowania, lecz bez względu na moment jej powstania wszczęte postępowanie podlega umorzeniu.

Odnosząc to do okoliczności sprawy trzeba podkreślić, że jej materia dotyczy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Zezwolenie to jednak wydane zostało na czas określony - okres sześciu lat, czyli realizacja uprawnień z jego tytułu wynikających była ograniczona w czasie. Upływ bowiem terminu powoduje ustanie skutku prawnego w postaci umożliwienia prowadzenia opisanej działalności, a inaczej ujmując – oznacza wygaśnięcie stosunku materialnoprawnego, obejmującego to uprawnienie, gdyż wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia przestaje funkcjonować w obrocie prawnym z mocy prawa – z chwilą w niej oznaczoną. Wystąpienie tej okoliczności czyni bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie zmiany zezwolenia. Wobec zaprzestania bowiem istnienia materialnoprawnego stosunku stanowiącego podstawę nabytego prawa, zachodzi brak podstaw prawnych do dokonywania jakichkolwiek zmian w decyzji kształtującej ten stosunek materialnoprawny w sferze administracji publicznej.

Prawidłowo zatem organ wyprowadził konstatację, że aby doszło do merytorycznego orzekania w przedmiocie owej zmiany zezwolenie to musiałoby istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapada decyzja je modyfikująca. Tymczasem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji w sprawie zmiany zezwolenia, zezwolenie to już nie obowiązywało, jako że uprawnienia z niego wynikające wygasły po dniu [...] września 2012 r. W świetle zatem wygaśnięcia pierwotnej decyzji o wydaniu zezwolenia, dopuszczalne było w postępowaniu o zmianę tego zezwolenia wydanie wyłącznie decyzji o skutku formalnoprawnym, procesowym, poprzez umorzenie postępowania, a nie zaś merytorycznym, załatwiającym sprawę co do jej istoty, gdyż do takiego załatwienia sprawy organ był zobligowany treścią art. 208 § 1 O.p. wobec stwierdzenia, że przedmiot postępowania w postaci zezwolenia przestał istnieć.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania jeszcze w czasie obowiązywania zezwolenia udzielonego stronie skarżącej, lecz na skutek kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II GSK 406/11 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 448/10 oraz uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia z dnia [...] lutego 2010 r., nakazując przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie oceny prawnej przedstawionej w motywach swego orzeczenia. Sąd kasacyjny wskazał, że sąd niższej instancji, jak i orzekające w sprawie organy przy badaniu meritum sprawy nie uwzględniły orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, z dnia 19 lipca 2012 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r. (Dz. Urz. UE C 295/12) i zalecił aby organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów ustawy o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględnił wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału.

Organ zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu tego Sądu, zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, LexisNexis, Warszawa 2008).

Cytowany przepis art. 153 p.p.s.a. ma wprawdzie charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Jednakże ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. I SA/Ka 2408/ 98, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. FSK 1576/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. OSK 1403/04).

W rozpatrywanej sprawie na organie administracji publicznej ponownie rozpoznającego sprawę dotyczącą wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych spoczywał zatem obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego wyrażającej się tym, że w toku kontroli sądowej posiadane przez stronę skarżącą zezwolenie wygasło z dniem [...] września 2012 r. Ustalenie bowiem, że istnieje nadal przedmiot postępowania jest jednym z warunków prawidłowości podejmowanej decyzji merytorycznej. W razie braku tego przedmiotu zachodzą przeszkody formalnoprawne do merytorycznego rozstrzygania w sprawie a postępowanie winno się zakończyć jego umorzeniem na wskazuje jednoznacznie dyspozycja art. 208 § 1 O.p.

W sytuacji zatem upływu terminu, na który wydane zostało zezwolenie, a w konsekwencji wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa, nie zachodziły podstawy do merytorycznego orzekania o zmianie zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego tzn. art. 135 ust. 2 u.g.h. Tym samym problematyka notyfikacji powołanego przepisu nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, mimo że organ dostosowując się do zaleceń NSA, który nie wypowiadał się w kwestii bytu prawnego zezwolenia, zawarł w uzasadnieniu argumentację dotyczącą ustalenia, czy uregulowania u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i wobec tego wymagały uprzedniej notyfikacji przed Komisją Europejską. Przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. jednak nie zastosował, opierając rozstrzygnięcie w decyzji wyłącznie na normie prawa procesowego (art. 208 § 1 O.p.), co było zabiegiem zgodnym z prawem.

Konkludując - bezsprzecznie strona skarżąca nie legitymuje się ważnym zezwoleniem na prowadzenie działalności na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ani nie przedłużono tego zezwolenia w odrębnym trybie, zatem nie istnieją elementy materialnoprawne, o których ewentualnej zmianie można orzekać.

Z tych względów zbędne jest odniesienie się do zarzutów skargi eksponujących wątki merytoryczne, gdyż nie przystają one do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ nie zastosował przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono w skardze, choć odniósł się do tej materii w uzasadnieniu.

Z podanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a.