Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 896/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 10 par. 1, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 92a ust, 1, ust. 5, ust. 3 pkt 5, zał. nr 3 lp. 6.3.11, 6.39, 1,4, art. 51 ust. 3, art. 54  ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 31, art. 92 b, art. 92c
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2012 poz 1155
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] (zwanej dalej Spółką), uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł i nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 40.000,00 zł. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, h, art. 7a, art. 14 ust. 1, art. 92a ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2013r. poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. oraz lp.1.4, lp.6.3.9, lp.6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę faktyczną zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone naruszenia opisane w załączniku nr 3 do u.t.d., tj.:

- lp.1.4 - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie;

- lp.6.3.11 - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę;

- lp.6.3.9 - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień.

Powyższe naruszenia zostały ustalone podczas kontroli w siedzibie Spółki, przeprowadzonej w dniach 23.10.2015r.- 06.11.2015r. (obejmującej okres od 26.06.2014r. do 26.06.2015r.), przy czym stwierdzenia dotyczące ich występowania zawarto w protokole kontroli z dnia 6.11.2015r.

Mają na uwadze powyższe, organ I instancji decyzją z dnia [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 40.000 zł, przy czym w wykazie naruszeń wyszczególniono odnośnie:

- niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – kwotę 800 zł – lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d.;

- naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę – kwotę 1.000 zł (2 x 500) – lp.6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d.;

- udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień – kwotę 102.300 zł (300 x 341) – lp.6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 5 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 40.000 zł.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka, wskazując na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 92a ust. 1, 6 i 7 w zw. z lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. - poprzez nałożenie na maksymalnej dopuszczalnej kary, podczas gdy Spółce nie można przypisać winy za powstałe naruszenia;

- art. 92c ust. 1 u.t.d. - poprzez jego niezastosowanie;

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzeczenie na podstawie części materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięcie materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności uznanie dowodów przedłożonych przez skarżącą za spóźnione pomimo, że były one składane w toku postępowania administracyjnego i we wskazanych przez organ terminach;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, pominięcie interesu strony oraz uwzględnienie złożonych wyjaśnień w jednym postępowaniu - umorzonym przez organ oraz uznanie ich za spóźnione w przedmiotowej sprawie;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez iluzoryczne zapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym i kompletne pominięcie przekazanych przez nią dowodów;

- § 50 pkt 3 i § 52 pkt 3 zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia 17.09.2014r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji pomimo stwierdzenia, że występują w niej braki oraz poprzez pominięcie dowodów złożonych w toku postępowania i nie wyjaśnienie istoty naruszeń.

Organ odwoławczy, wydając opisaną na wstępie decyzję, wskazał co następuje, odnośnie naruszenia:

1. lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. - że przedsiębiorca nie zgłosił zmiany danych do licencji nr 0095325 w zakresie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 albo osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Powyższe wynika jednoznacznie, z wiadomości przesłanej drogą elektroniczną w dniu 4.11.2015r. o następującej treści: "[...] wskazany jako osoba zarządzająca do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w dniu 11.11.2012 zmarł. Jako osobę zarządzającą do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego wyznaczony zostanie [...]. Jest to ta sama osoba, która została wpisana do licencji międzynarodowej". W konsekwencji prawidłowo nałożono w tym zakresie karę pieniężną w łącznej wysokości 800,00 zł;

2. lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., że z analizy danych cyfrowych dotyczących:

- [...]nie wynika, że doszło do przekroczenia terminu na wczytanie danych z karty kierowcy, wynoszącego 28 dni zarejestrowanej działalności, jako że od ostatniego odczytu z karty upłynęło 19 dni zarejestrowanej działalności;

- [...]nie wynika, że doszło do przekroczenia terminu na wczytanie danych z karty kierowcy, wynoszącego 28 dni zarejestrowanej działalności, jako że od ostatniego odczytu z karty upłynęło 19 dni zarejestrowanej działalności.

Organ odwoławczy wskazał, że przy określeniu okresów wczytywania danych z karty kierowcy, powinno uwzględniać się wyłącznie dni w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana z uwagi na potrzebę skutecznej kontroli przestrzegania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. W konsekwencji postępowanie dotyczące naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. uznano za bezprzedmiotowe i w tym zakresie umorzono postępowanie;

3. lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. – że podczas kontroli w przedsiębiorstwie Spółki okazano niepełne dane o precyzyjnie wyszczególnionych w uzasadnieniu podjętej decyzji okresach aktywności następujących kierowców: [...] (łącznie za 19 dni), [...] (za 1 dzień), [...] (za 13 dni), [...] (za 28 dni), [...] (za 32 dni), [...] (za 2 dni), [...] (za 6 dni), [...] (za 3 dni), [...] (za 5 dni), [...] (za 54 dni) – przy czym zaznaczono, że organ I instancji błędnie obliczył, że [...]nie zarejestrował okresów aktywności za 57 dni, [...] (za 3 dni), [...] (za 2 dni), [...] (za 12 dni), [...] (za 28 dni), [...] (za 19 dni), [...] (za 8 dni), [...] (za 10 dni) – przy czym zaznaczono, że organ I instancji błędnie obliczył, że [...]nie zarejestrował okresów aktywności za 14 dni, [...] (za 10 dni), [...] (za 50 dni), [...] (za 29 dni).

Mając na względzie powyższe, w zaskarżonej decyzji wskazano, że organ I instancji błędnie obliczył karę pieniężną w wysokości 102.300 zł za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za 341 dni. W rzeczywistości strona okazała bowiem niepełne dane w okresach aktywności kierowcy za 334 dni, a zatem kara pieniężna z tego tytułu powinna wynieść 100.200 zł.

Reasumując, organ odwoławczy, po przeprowadzeniu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ponownego postępowania, stwierdził że za wszystkie stwierdzone naruszenia, o jakich mowa w załączniku do u.t.d. powinna zostać nałożona kara pieniężna w wysokości 101.000 zł. Jak wynika jednak z art. 92a ust. 3 pkt 5 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 40.000 zł – dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym – którym jest Spółka. Ta ostatnia okoliczność została ustalona na podstawie informacji zawartych w piśmie Starostwa Powiatowego , Wydział Komunikacji i Transportu z dnia 30.10.2015r. oraz treści rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2014r. W konsekwencji kara pieniężna w wysokości 101.000 zł została ograniczona do kwoty 40.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących przesłania – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – brakujących zaświadczeń o aktywności kierowców, organ wyjaśnił, że zgodnie z lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do u.t.d. podstawą do nałożenia kary pieniężnej jest samo nieokazanie pełnych danych o okresach aktywności kierowców w trakcie kontroli. Ponadto pismem z dnia 23.10.2015r. organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia m.in. wykresówek z okresu objętego kontrolą, danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców z kontrolowanego okresu oraz wydruków z kart kierowców jeżeli są, danych cyfrowych z tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków z tachografów cyfrowych jeżeli są, dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdów, wszystkich kierowców, kartę ewidencji nieobecności, za okres od 1.05.2015r. do 30.06.2015r. O dokumentach, które należało przygotować do kontroli, strona została także poinformowana w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 25.09.2015r. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia ww. Zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17.09.2014r., to wyjaśniono, że nie jest to akt prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), a jedynie wewnętrzny akt kierowania.

Odnosząc się do zarzutów o przyczynach braku sczytania danych z karty kierowcy w wymaganym terminie, dotyczących [...] (urlop wypoczynkowy) oraz [...] (dopuszczenie się w tym zakresie naruszenia obowiązków pracowniczych) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia (WE) 561/2006 to przedsiębiorstwo transportowe zobowiązane jest do wczytywania danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie. Tym samym to przewoźnik - strona niniejszego postępowania, ponosi odpowiedzialność za działania, czy też zaniechania swojego kierowcy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. wskazano, że w niniejszej sprawie został wypełniony obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 K.p.a., a w aktach sprawy zgromadzono dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym dopuszczeniu jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ podkreślił, że Spółka nie dopełniła obowiązków określonych w art. 10 ust. 5 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia (WE) 561/2006 – a zatem miała wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń. Z tych względów w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania powoływany przez stronę przepis art. 92c ust. 1 pkt 1, ani art. 92b u.t.d.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 92a ust. 1, 6, 7, w zw. z załącznikiem nr 3 lp. 6. 3. 9. do u.t.d. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie i ukaranie przedsiębiorcy maksymalną karą, w sytuacji gdy przedsiębiorcy nie można przypisać winy za powstałe uchybienie;

b) art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów tj. rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20.12.1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

c) art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzący kontrolę w sposób niejednoznaczny zwracał się do skarżącej o przedstawianie stosownych dokumentów, wywołując przeświadczenie, że wszystkie dokumenty zostały mu przedłożone, a tym samym spełnione zostały wszelkie obowiązki ustawowe,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie części materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności uznanie dowodów przedłożonych przez skarżącego za spóźnione, pomimo, że były one składane w toku postępowania administracyjnego i we wskazanych przez organ terminach;

b) art. 8 K. p. a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, pominięcie interesu i dyskryminację podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą oraz uwzględnienie wyjaśnień w jednym postępowaniu (umorzonym przez organ I instancji), natomiast uznanie tych samych wyjaśnień (z tych samych dat) za spóźnione dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

c) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez iluzoryczne zapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym i kompletne pominięcie dowodów przekazanych przez skarżącą, pomimo że zostały one zgłoszone w terminach wskazanych przez organy.

W uzasadnieniu Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu brak odniesienia się do przedstawianej argumentacji oraz zarzutów – w sytuacji, gdy organ kontrolny zwracał się o przedstawienie kolejnych dokumentów (które strona stopniowo dostarczała), a które nie zostały w ogóle uwzględniane. Kontrolujący w pierwszej kolejności zażądał dostarczenia dokumentów w formie elektronicznej, następnie w formie dokumentacji papierowej. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania ostatecznie przedłożyła wszelkie żądane dokumenty. Natomiast działanie organów z góry zakładało ukaranie przedsiębiorcy karami pieniężnymi bez jakiejkolwiek możliwości współpracy. Zdaniem strony osoby zarządzające przedsiębiorstwem dopełniły wszelkich obowiązków nałożonych i uregulowanych w u.t.d., a organy obu instancji zupełnie nie rozpoznały istoty sprawy i popełniły szereg błędów proceduralnych. W trakcie kontroli przekazywane były bowiem (zgodnie z wytycznymi inspektora) wszystkie wymagane dokumenty, tj. dane z kart kierowców, tachografów, dokumenty kierowców, ADR i zaświadczenia o aktywności. Wszystkie dane były dostępne dla kontrolującego zarówno w trakcie, jak również po kontroli. W dniu 28.10.2015r. (podczas kontroli) S. W. otrzymał od inspektora wezwanie do przedłożenia dokumentów do kontroli (m.in. dotyczące wskazania danych cyfrowych z kart kierowców [...]). W odpowiedzi przesłano do inspektora brakujące dane. Następnie w dniu 2.11.2015r. (również w toku kontroli) ten sam pracownik otrzymał kolejne wezwanie do uzupełniana nierejestrowania na karcie kierowcy jazdy w okresie objętym kontrolą w pojazdach o numerach rejestracyjnych TSA 12LK, TSA 60NC. Odpowiedź również została wysłana. Skarżąca wyjaśniła zarazem, że większość z kontrolowanych kierowców wykonuje transport pomiędzy zakładami oddalonymi od siebie 35 km w ośmiogodzinnym systemie pracy. Harmonogram pracy dla tych kierowców jest ustalany z miesięcznym wyprzedzeniem i, za wyjątkiem zdarzeń losowych, nie jest zmieniany. Ponadto osoba upoważniona do reprezentowania firmy podczas kontroli nie jest osobą odpowiedzialną za nadzór nad kontrolą czasu pracy kierowców i dlatego była przekonana, że jeżeli inspektor w trakcie kontroli wzywał do uzupełnienia danych dla kilku kierowców to były to jedyne brakujące dane. Z tych względów osoba ta nie mogła wiedzieć, których danych brakuje kontrolującemu. Zarzucono, że kontrolujący nie współpracował w żaden sposób z pracownikami Spółki, a jego komunikaty nie były jednoznaczne. Co więcej, osoba odpowiedzialna przebywała wówczas na zwolnieniu lekarskim i nie zobowiązano strony do przekazania wszystkich danych. Zdaniem Spółki organ, działając na podstawie § 50 pkt 3 i § 52 pkt 3 ww. Zarządzania nr 28/2014 z dnia 17.09.2014r. – w przypadku stwierdzenia jakiegokolwiek braku danych w dokumentacji – winien był wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji oraz dążyć do zgromadzenia dowodów w toku postępowania i wyjaśnić istotę naruszeń przepisów prawa. W dniu 4.11.2015r. (a więc jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania) Spółka otrzymała wezwanie do wskazania osoby odpowiedzialnej za naruszenia. W tym piśmie wymieniono 20 kierowców, dla których brakowało danych o aktywności za 350 dni. Jako osobę odpowiedzialną za kontrolę czasu pracy kierowców Spółka wskazała [...] (który był nieobecny w pracy z powodu choroby). W dniu 6.11.2015r. doręczono Spółce protokół kontroli z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. W dniu 13.11.2015r. (a więc we wskazanym przez organ terminie) przesłano pierwsze wyjaśnienia wraz z żądaniem uzupełnienia protokołu kontroli o zaświadczenia o aktywności kierowców. Wyjaśnienia te zostały częściowo uznane przez kontrolującego. W dniu 18.11.2015r. strona przesłała kolejne wyjaśnienia, które również częściowo zostało uznane (naruszenie dotyczące kierowców: [...]).

W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że przedsiębiorca zobligowany został do przedstawienia uprawnionym do kontroli organom stosownych dokumentów za wszystkie dni zatrudnienia kierowców. Odstępstwem od tego obowiązku jest przedstawienie zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców – które ma uzupełnić niepełną informację wynikającą z wykresówek, kart kierowcy, okazane przez kierowcę podczas kontroli. Mając na względzie powyższe Spółka przesłała brakujące zaświadczenia o aktywności kierowców – do których organ w ogóle się nie odniósł. Zakwestionowano także stwierdzenie organu, że dokumenty, które mu przesłano są spóźnione. Organ nie ma bowiem kompetencji, aby kwestionować dokumenty przedstawiane przez stronę jako dowody (i uznawać je za spóźnione), zwłaszcza, że dokumenty te były dostępne w trakcie kontroli, a następnie dosyłane w toku postępowania administracyjnego. Kontrolujący nigdy nie zażądał kompletu dokumentów, a jedynie stopniowo zwracał się o przedstawianie kolejnych. Takie działanie kontrolującego, przy aktywnej współpracy przedsiębiorcy, wywołało uzasadnione przeświadczenie Spółki, że wszelkie obowiązki ustawowe zostały wypełnione. Skarżąca nigdy nie uchylała się od składania wyjaśnień, nie utrudniała kontroli, a wszelkie żądane dokumenty przedkładano do dyspozycji kontrolującego. Podkreślono przy tym, że w dniu 6.11.2015r. Spółce doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z zobowiązaniem do przekazania w terminie 7 dni dodatkowych wyjaśnień w zakresie wskazanych naruszeń. Wyjaśnienia zostały wysłane, przy czym nie wzięto pod uwagę złożonych zaświadczeń. Ponadto pismo o zakończonym postępowaniu dowodowym doręczono Spółce w dniu 26.11.2015r. z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W konsekwencji, zdaniem strony, do dnia 2.12.2015r. istniała możliwość uzupełniania dokumentów, a wszelkie dokumenty doręczone do tej daty winny zostać przez organ uwzględnione jako dowody w postępowaniu administracyjnym (w rozumieniu art. 75 K.p.a.). Natomiast uznanie za wiążące jedynie ustaleń i dokumentów zgromadzonych w toku kontroli (od 23.10.2015r.do 6.11.2015r.) wypacza całkowicie istotę postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że postępowanie administracyjne zostało oficjalnie wszczęte dopiero w dniu 6.11.2015r.

Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że prowadzone wobec Spółki postępowania były podzielone, a w umorzonej sprawie wyjaśnienia oraz dowody przedłożone przez stronę, zostały przez organ uwzględnione (pomimo, że zostały złożone po zakończeniu kontroli). Natomiast w innym zakresie te same wyjaśnienia (z tych samych dat) uznano za spóźnione – co przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Do takich sytuacji należy, zdaniem strony, zaliczyć działanie organu, który prowadził kontrolę w sposób wybiórczy, wyrabiając u kontrolowanego przeświadczenie o prawidłowości postępowania.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.,

2. uchylenie w całości decyzji organu I instancji – na podstawie art. 135 p.p.s.a.,

3. zasądzenie od organu na swoją kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie sądowej w dniu 15.02.2017r. pełnomocnik skarżącej Spółki zgłosił wniosek formalny o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie karne pod sygn. akt II W 322/16 przeciwko [...]tj. pracownikowi firmy- będącego zarządzającym transportem w przedmiotowej spółce.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Pełnomocnik Spółki poparł skargę i oświadczył, że dane żądane przez kontrolujących zostały uzupełnione i przekazane w formie papierowej przed zakończeniem kontroli czyli przed podpisaniem protokołu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], uchylająca decyzję organu I instancji [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł i nakładająca na [...] karę pieniężną w wysokości 40.000,00 zł – z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Oceniając wydaną w sprawie decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów postępowania administracyjnego ani prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji na skutek odwołania ponownie rozpoznał sprawę, uchylił decyzję organu I instancji w całości, wyliczył łączną karę pieniężną w odmiennej wysokości i nałożył ją w takiej samej wysokości jak dotychczasowa – z uwagi na górną granicę sumy kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, określoną w art. 92a ust. 3 pkt 5 u.t.d. (40.000,00 zł).

W odniesieniu do części postępowania dotyczącego naruszenia lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. (obowiązek wczytywania danych z karty kierowcy) uznano je w tym zakresie za bezprzedmiotowe i w tej części umorzono postępowanie (s. 17 uzasadnienia decyzji).

Uzasadnienie decyzji szczegółowo wskazuje jakie naruszenia obowiązujących przepisów przez Spółkę złożyły się na karę pieniężną. Z niewadliwych ustaleń organu wynika, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów wyszczególnionych w zał. 3 do u.t.d.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 92a u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym (ust. 3 pkt 5), przy czym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6).

Z akt sprawy wynika, że Spółka jest podmiotem wykonującym inne czynności związane z przewozem drogowym – co znajduje potwierdzenie w piśmie Starostwa Powiatowego Wydział Komunikacji i Transportu z dnia 30.10.2015r. oraz treści rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych za 2014r. (okoliczności niesporne). W rezultacie kara pieniężna ustalona przez organ odwoławczy w łącznej wysokości 101.000 zł prawidłowo została ograniczona do kwoty 40.000 zł (art. 92a ust. 6 u.t.d.).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jeśli chodzi o określony w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. obowiązek wczytywania danych z kary kierowcy - za każdego kierowcę, to organ odwoławczy prawidłowo uznał postępowanie dotyczące naruszenia tej regulacji za bezprzedmiotowe i w tym zakresie umorzył postępowanie. Zgodnie bowiem z dokonaną przez organ odwoławczy analizą danych cyfrowych dotyczących:

- [...]– nie wynika, że doszło do przekroczenia terminu na wczytanie danych z karty kierowcy, wynoszącego 28 dni zarejestrowanej działalności, gdyż od ostatniego odczytu z karty upłynęło 19 dni zarejestrowanej działalności;

- [...]– nie wynika, że doszło do przekroczenia terminu na wczytanie danych z karty kierowcy, wynoszącego 28 dni zarejestrowanej działalności, gdyż od ostatniego odczytu z karty upłynęło 19 dni zarejestrowanej działalności.

Powyższych okoliczności nie uwzględnił organ I instancji, który w decyzji z dnia [...] wyszczególnił w zakresie naruszenia lp.6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. kwotę 1.000 zł (2 x 500). Tymczasem, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przy określeniu okresów wczytywania danych z karty kierowcy należało uwzględnić wyłącznie dni w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana z uwagi na potrzebę skutecznej kontroli przestrzegania przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U. UE L z 2006r. nr 102, poz. 1).

Stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów zał. nr 3 do u.t.d. – jakich dopuściła się Spółka – obejmują:

1. lp. 1.4 – dotyczącego niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie;

2. lp. 6.3.9 polegającego na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia K.p.a., gdyż tylko prawidłowo i zgodnie z wymogami procedury administracyjnej ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na dokonanie oceny zastosowanych przepisów prawa materialnego – a w jej konsekwencji kontrolę legalności nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie części materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w tym w szczególności uznanie dowodów przedłożonych przez skarżącego za spóźnione, pomimo, że były one składane w toku postępowania administracyjnego i we wskazanych przez organ terminach.

W związku z powyższym, ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny Sąd rozpoznający sprawę niniejszą przyjmuje za własny.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego co do wyszczególnionych poniżej naruszeń przepisów zał. nr 3 do u.t.d.

W odniesieniu do lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. stwierdzić trzeba, że istotnie, przedsiębiorca nie zgłosił zmiany danych do licencji nr 0095325 w zakresie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 albo osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Naruszenie, o jakim mowa w powołanej regulacji zał. nr 3 do u.t.d. dotyczy bowiem niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Z kolei stosownie do art. 7a ust. 2 pkt 7 u.t.d. wniosek przedsiębiorcy dotyczący zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz licencji wspólnotowej zawiera imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer certyfikatu kompetencji zawodowych osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 albo osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Tymczasem, jak ustalono podczas kontroli na podstawie pisma Starosty z dnia 4.11.2015r. (k. 318), osobą zarządzającą transportem, zgłoszona do licencji nr 0095325 na wykonywanie krajowego transportu drogowego, był [...], który zmarł w dniu 11.11.2012r. – co przesądza o braku zgłoszenia przez Spółkę wymaganych zmian do organu licencyjnego i prawidłowości nałożenia w tym zakresie przewidzianej a lp. 1.4 zał. nr 3 do u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 800 zł.

Należy również podzielić argumentację organu odwoławczego co do stwierdzonego naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. oraz wysokości obliczonej w tym zakresie kary pieniężnej. O wnikliwości ustaleń w tym zakresie świadczy nie tylko dokonana w zaskarżonej decyzji szczegółowa analiza "okazanych do kontroli danych cyfrowych i zaświadczeń o działalności" z podaniem z dokładnością co do minuty okresów aktywności każdego z kierowców Spółki, za jaki okazano niepełne dane, ale również wykrycie w toku postępowania odwoławczego błędów organu I instancji tym zakresie. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w odniesieniu do:

- kierowcy [...]błędnie obliczono, że nie zarejestrował okresów aktywności za 57 dni – podczas gdy w istocie było to 54 dni,

- kierowcy [...]błędnie obliczono, że nie zarejestrował okresów aktywności za 14 dni, podczas gdy w istocie było to 10 dni.

W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo obliczył łączną wysokość kary pieniężnej za naruszenia lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. na 100.200 zł (300 zł x 334 dni), obniżając ją w porównaniu do kary nałożonej przez organ I instancji w wysokości 102.300 zł (300 zł x 341 dni).

Odnosząc się do zarzutów Spółki, kwestionującej brak odniesienia się przez organ do całości składanej dokumentacji, należy podkreślić że kara pieniężna określona w lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. (300 zł) dotyczy udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy:

1. pismem z dnia 25.09.2015r. (k. 505) organ I instancji zawiadomił Spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli za okres od dnia 23.10.2014r. do 23.10.2015r., wyszczególniając w wykazie dokumenty jakie należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli:

- ewidencję czasu pracy zatrudnionych kierowców - pkt 9;

- wykresówki z okresu objętego kontrolą (wykresówki powinny być poukładane z podziałem na kierowców oraz chronologicznie) – pkt 13;

- dane cyfrowe zawarte na kartach kierowców z kontrolowanego okresu oraz wydruków z kart kierowców jeżeli są – pkt 14;

- dane cyfrowe z tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków z tachografów cyfrowych jeżeli są – pkt 15;

- dokumenty świadczące o nieprowadzeniu pojazdów wszystkich kierowców, kartę ewidencji nieobecności – pkt 16,

2. pismem z dnia 22.10.2015r. (k. 499) organ I instancji wezwał Spółkę do przedłożenia następujących dokumentów:

- ewidencji czasu pracy zatrudnionych kierowców - pkt 9;

- wykresówek z okresu objętego kontrolą - pkt 13;

- danych cyfrowych zawartych na kartach kierowców z kontrolowanego okresu oraz wydruków z kart kierowców jeżeli są – pkt 14;

- dane cyfrowe z tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków z tachografów cyfrowych jeżeli są – pkt 15;

- dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdów wszystkich kierowców, kartę ewidencji nieobecności – pkt 16

w terminie do dnia 23.10.2015r.;

3. w dniu 23.10.2015r. okazano organowi I instancji część żądanych dokumentów, z czego sporządzono protokół (k. 492), z którego wynika, że osoba reprezentująca kontrolowaną Spółkę nie okazała m. in. wykresówek z okresu objętego kontrolą (pkt 13) oraz wydruków z tachografów cyfrowych (pkt 17);

4. w dniu 23.10.2015r. organ I instancji dokonał pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących (karta pobrań na k. 484) – ze wskazaniem w odniesieniu do każdego z kierowców okresu od 1.05.2015r. do 30.06.2015r., przy czym reprezentant kontrolowanej Spółki podpisał się pod oświadczeniem następującej treści, cyt. "okazane przeze mnie dokumenty są kompletne i nie posiadam innych wykresówek i danych cyfrowych z okresu objętego kontrolą" (k. 489),

5. w wykazach odnoszących się do konkretnych kierowców (k. 322-343) za poszczególne dni (będące następnie podstawą wyliczenia kary) wskazano na "brakujące dane kierowcy" z adnotacjami "karta wyjęta",

6. w dniu 29.10.2015r. organ I instancji dokonał pobrania zapisów z urządzeń rejestrujących – w odniesieniu do kierowcy [...], przy czym reprezentant kontrolowanej Spółki podpisał się pod oświadczeniem następującej treści, cyt. "okazane przeze mnie dokumenty są kompletne i nie posiadam innych wykresówek i danych cyfrowych z okresu objętego kontrolą" (k. 288-289).

W tym miejscu wskazać trzeba, że strony prowadziły korespondencję mailową, jednak w aktach administracyjnych brak jest dowodu, że skarżąca przesłała brakujące dokumenty. Tym samym nie sposób podzielić przedstawionego na rozprawie sądowej stanowiska pełnomocnika Spółki, iż dane żądane przez kontrolujących zostały uzupełnione i przekazane w formie papierowej przed zakończeniem kontroli czyli przed podpisaniem protokołu kontroli – zwłaszcza, że skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dowodów na potwierdzenie tego stanowiska.

W konsekwencji, potwierdzone w aktach administracyjnych udostępnienie podczas kontroli w Spółce niepełnych danych o okresach aktywności kierowców (lp.6.3.9 zał nr 3 do u.t.d.), uprawniało Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wyliczenia w tym zakresie kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących do tego, że osoba upoważniona do reprezentowania firmy podczas kontroli nie była osobą odpowiedzialną za nadzór nad kontrolą czasu pracy kierowców i nie mogła wiedzieć, których danych brakuje kontrolującemu, a osoba odpowiedzialna przebywała wówczas na zwolnieniu lekarskim - wskazać trzeba, że w zawiadomieniu z dnia 25.09.2015r. (k. 505) organ I instancji pouczył Spółkę o obowiązku wskazania osoby upoważnionej do jej reprezentowania w trakcie kontroli. Jak wynika bowiem z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 2.07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. Nr 4, poz. 29 ze zm.) kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności.

Z akt sprawy wynika, że Spółka dokonała wyboru osoby upoważnionej do jej reprezentowania w trakcie kontroli. [...]był zatrudniony na stanowisku pełnomocnika ds. Zintegrowanego Systemu Zarządzania, a do jego zakresu pracy (k. 432-433) należał nadzór nad bezpieczeństwem i przestrzeganiem przepisów ppoż. i HSSE.

Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi o naruszeniu § 50 pkt 3 i § 52 pkt 3 Zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17.09.2014r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nr 28/2014 z dnia 17.09.2014r. (Dz.Urz.GITD.2014.14). Zgodnie z tymi regulacjami:

- jeżeli z analizy kompletności danych cyfrowych wynikają braki danych cyfrowych należy ponownie pisemnie wezwać o ich udostępnienie (§ 50 ust. 3);

- jeżeli w toku czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie przepisów prawa, a nie uzyskano wyjaśnień i dowodów co do okoliczności i istoty tych naruszeń, opisuje się je w protokole i wyjaśnia w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego (§ 52 ust. 3).

Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że organ I instancji wzywał Spółkę do przedłożenia brakującej dokumentacji, a nieuzyskanie żądanych dowodów w tym zakresie szczegółowo opisano w protokole kontroli (k. 258). Należy jednocześnie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wskazane Zarządzenie, jakkolwiek wydane na podstawie art. 51 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.t.d., nie mieści się w katalogu źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji RP.

W konsekwencji nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 8 oraz art. 10 § 1 K.p.a.

Podkreślić należy, że kara pieniężna określona lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. jest nakładana "za udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień". Z treści powyższego przepisu wynika, że dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców) mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Tym momentem jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Powyższy pogląd jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli, jako ostatniej czynności kontrolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2011r. o sygn. akt. II GSK 1344/10, z dnia 20.11.2012r. o sygn. akt II GSK 1593/11 oraz z dnia 9.01.2014r. o sygn. akt II GSK 1433/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 13.01.2015r. w sprawie sygn. II GSK 2098/13 (dostępne j.w.). W orzeczeniu tym stwierdzono, że dokumenty związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego (potwierdzające czas pracy kierowców) mogą być złożone przez kontrolowanego przedsiębiorcę wyłącznie do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Należy również zauważyć, że protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, jest dokumentem urzędowym, a zatem zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń.

Skoro protokół kontroli w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu 6.11.2015r., to w odniesieniu do naruszenia określonego w lp. 6.3.9 zał. nr 3 do u.t.d. nie mogły zostać uwzględnione przez organ później składane dokumenty, w szczególności zaświadczenia, o jakich mowa w art. 31 u.t.d. (k. 189-245). W rozpoznawanej sprawie warto również zauważyć, że złożenie przez Spółkę tak dużej ilości zaświadczeń nastąpiło dopiero po powzięciu wiedzy o ujawnionych nieprawidłowościach i to w sytuacji, gdy osoba reprezentująca kontrolowaną Spółkę złożyła uprzednio dwukrotne oświadczenia, że okazana dotychczas dokumentacja jest kompletna.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że przedsiębiorca w toku kontroli zobowiązany jest do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego. Obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców podyktowany jest zamiarem przeciwdziałania ewentualnemu "dopasowywaniu" istniejącej dokumentacji do stwierdzonych już uchybień w celu ich zniwelowania i wyłączenia w ten sposób odpowiedzialności za te uchybienia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że dokumenty te muszą zostać przedstawione w trakcie postępowania kontrolnego przed spisaniem protokołu. Uzupełnianie posiadanej dokumentacji po sporządzeniu protokołu z kontroli niweczyłoby też jej cel bowiem zadaniem kontroli jest sprawdzenie czy dokumentacja prowadzona jest w sposób prawidłowy, czy dokumentuje na bieżąco w pełny sposób te czynności, które tego wymagają i czy czynności te odpowiadają warunkom przewozu drogowego. Archiwizowanie tworzonej dokumentacji jest też jednym z warunków prawidłowego działania przedsiębiorstwa. Na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych tych dokumentów za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę (art. 15 ust. 7c rozporządzenia (EWG) 3821/85). Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu prowadzenia przez kierowcę pojazdu, który nie jest wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach (kartach kierowcy), zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane stosownym zaświadczeniem. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 16.04.2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012r. poz. 1155 ze zm.) wystawienie przez pracodawców zaświadczenia w sytuacjach opisanych w powyższym artykule jest obowiązkowe. Podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy przedstawienie tych zaświadczeń jest wykazaniem przestrzegania przepisów i obowiązków dotyczących czasu pracy kierowców. Jako utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy przyjąć pogląd, w świetle którego, to na przedsiębiorcę nałożony został bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę, jedynym zaś odstępstwem od wskazanego obowiązku może być przedstawienie odpowiednich zaświadczeń zgodnie z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.07.2010r. o sygn. II GSK 679/09, z dnia 19.04.2013r. sygn. II GSK 162/12, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 12.09.2014r. o sygn. III SA/Łd 606/14, w Gliwicach z dnia 4.10.2011r. o sygn. IV SA/Gl 33/11, w Poznaniu z dnia 20.01.2011r. o sygn. II SA/Po 687/10, dostępne j.w.).

Przedsiębiorca ma obowiązek w czasie kontroli okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w terminie wyznaczonym przez kontrolujących.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5.05.2016r. o sygn. akt III SA/Łd 174/16 (dostępne j.w.) – które to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela – okazanie dokumentów w terminie późniejszym, a szczególności w toku postępowania administracyjnego prowadzonego po przeprowadzonej kontroli nie stanowi realizacji obowiązku w tym zakresie. Kompleksowo zgromadzona dokumentacja powinna bowiem znajdować się w siedzibie przedsiębiorstwa i być okazywana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących. Gdy chodzi o naruszenie lp. 6.3.9. zał. nr 3 do u.t.d. wskazać trzeba na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nakazujące, aby pracodawca oraz kierowcy zapewniali poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących i karty kierowcy (art. 13). Ponadto z art. 14 i art. 15 tego rozporządzenia wynika, że przedsiębiorca przechowuje wykresówki i wydruki w porządku chronologicznym oraz w czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu.

Końcowo podkreślenia wymaga, że z założenia rygorystyczne zasady wykonywania działalności transportowej określone m.in. ustawą o transporcie drogowym i ustawą o czasie pracy kierowców ukształtowane zostały z uwzględnieniem obowiązujących w tej sferze przepisów unijnych. Przepisy prawa unijnego, które państwa członkowskie mają obowiązek stosować bezpośrednio w swoim porządku prawnym, wyznaczają dla przedsiębiorstw realizujących transport drogowy oraz kierowców obowiązki, których realizacja ma służyć zasadniczo zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednocześnie przepisy prawa krajowego wyznaczają zakres naruszeń skonkretyzowanych w załączniku nr 3 do u.t.d., ustalającym wysokość kary za każde z naruszeń. Dyspozycja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewozy. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5.09.1995r. o sygn. akt III AZP 16/95, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.1998r. o sygn. akt IV SA 1792/96, z dnia 7.12.1994r. o sygn. akt SA/Lu 49/94, z dnia 5.06.2001r. o sygn. akt III SA 2661/00). Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.07.2007r. o sygn. akt I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.09.2011r. o sygn. akt VIII SA/Wa 364/11, dostępne j.w.). Powyższy przepis stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., których nie można interpretować rozszerzająco, ponieważ stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Powołane powyżej przepisy art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. , co prawda przewidują możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa, jednakże jest to uzależnione od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.07.2011r. o sygn. akt II GSK 716/10, dostępne j.w.). Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki, przewidziane w przepisach prawa, do zwolnienia z tej odpowiedzialności spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.06.2009r. o sygn. akt II GSK 989/08, dostępne j.w.).

W rozpoznawanej sprawie Spółka domaga się uchylenia decyzji, argumentując, że spełniła wszystkie warunki ciążące na przedsiębiorcy z mocy prawa, wskazane w art. 92b ust. 1 u.t.d. Ponadto, zdaniem strony, w niniejszej sprawie doszło do sytuacji wyjątkowej, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, polegającej na działaniu organu, który prowadził kontrolę, w sposób wybiórczy, wywołujący u kontrolowanego przeświadczenie o prawidłowości postępowania (art. 92 c ust. 1 u.t.d.).

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej należy uznać za nieuzasadnione. Powołana w tym zakresie argumentacja – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie może stanowić podstawy do uchylenia odpowiedzialności Spółki za stwierdzone uchybienia. Przedsiębiorca jako podmiot odpowiedzialny za prowadzenie przedsiębiorstwa tak musi je organizować, aby funkcjonowało ono w sposób zgodny z prawem – również prawem transportowym i musi się liczyć z konsekwencjami działań z tym prawem niezgodnych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25.03.2010r. o sygn. akt P 9/08 , oceniając konstytucyjność przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16.09.2011r., Dz. U. z 2011r. nr 244, poz. 1454) w określonym w pytaniu prawnym zakresie, dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie określonych ustawą obowiązków nie budzi wątpliwości, a wprowadzone są one głównie w celu prewencyjnym i mają za zadanie motywować adresatów norm sankcyjnych do przestrzegania ustalonych obowiązującym prawem obowiązków.

Mając powyższe na uwadze wykładnia art. 92b ust. 1 u.t.d. musi uwzględniać prawidłowość, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo. Odpowiedzialność przedsiębiorcy, prowadzącego usługi transportu drogowego nie jest oczywiście odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny, bowiem istnieje możliwość zwolnienia się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za działania osób, którymi posługuje się on w wykonaniu działalności, jeżeli wykaże okoliczności wymienione w cytowanym wyżej przepisie.

W świetle przepisów art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. za okoliczności egzoneracyjne z całą pewnością nie można uznać postępowania organu I instancji – zgodnego tak z wymogami K.p.a., jak i u.t.d. oraz załącznika nr 3 do tej ustawy. Zaznaczyć trzeba, że przed zakończeniem kontroli, organ wzywał osobę reprezentującą kontrolowaną Spółkę do złożenia całości wyszczególnionej dokumentacji, a następnie uzyskiwał oświadczenie, że przedstawione dane są kompletne – co przesądza o prawidłowości poczynionych ustaleń co do uchybienia przez Spółkę obowiązku udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie pełnych danych o okresach aktywności kierowców.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wykazał naruszenie przez skarżącą przepisów określonych w lp. 6.3.9 i oraz lp.1.4 zał. nr 3 do u.t.d. – co uzasadniało nałożenie kary, której wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów. Jednocześnie organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśnił, dlaczego wskazane przez stronę okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a dokonana ocena pozbawiona jest cech dowolności.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania – z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie karne przeciwko [...] (pracownikowi firmy - będącego zarządzającym transportem w Spółce), Sąd uznał, że brak jest ku temu podstaw. Zauważyć należy, że zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowo-administracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). W kontekście powyższych rozważań brak było podstaw by uwzględnić wniosek Spółki.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

2