Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 739/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 7, art. 56 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej
article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3302/15 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za winnego spowodowania wypadku żeglugowego i naruszenia przepisów żeglugowych oraz zawieszenia uprawnień 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od J.N. na rzecz Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 21 lipca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3302/15 po rozpoznaniu skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania za winnego spowodowania wypadku żeglugowego i naruszenia przepisów żeglugowych oraz zawieszenia uprawnień, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu z [...] maja 2015 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ drugiej instancji) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] maja 2015 r. o uznaniu J. N. (dalej: skarżący) za winnego naruszenia przepisów żeglugowych i doprowadzenia [...] marca 2014 r. do wypadku żeglugowego, w którym uczestniczył kierowany przez skarżącego zestaw pchany składający się z pchacza [...] i pontonu "[...]", na którym znajdował się dźwig [...], który zaczepił o jeden z wagoników kolejki napowietrznej wahadłowej dwulinowej "P." typu [...] Politechniki Wrocławskiej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że fakty ustalone w postępowaniu wyjaśniającym świadczą o niezastosowaniu się kierownika zestawu pchanego do zasad wynikających z przywołanych w decyzji przepisów, w szczególności wskazano, że bezpośrednią przyczyną wypadku było niezapoznanie się kierownika zestawu pchanego z warunkami nawigacyjnymi na szlaku i brak zachowania szczególnej ostrożności. Organy nie miały wątpliwości, że skarżący – zgodnie z § 1.02. ust. 2 lit. a) załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. z 2003r., Nr 212, poz. 2072, cyt. dalej jako: rozporządzenie w sprawie przepisów żeglugowych) – był osobą odpowiedzialną za uczestniczący w wypadku zestaw pchany, a także osobą odpowiedzialną za bezpieczne uprawianie żeglugi tego zestawu, do obowiązków której – zgodnie z § 1.02 ust. 8 ww. rozporządzenia – należało odpowiednie przygotowanie się do podróży przez dokonanie wszelkich niezbędnych działań zapewniających bezpieczeństwo żeglugi, a w szczególności zebranie informacji dotyczących warunków nawigacyjnych oraz informacji dotyczących statku, którym będzie płynął. Organ podkreślił, że w dniu wypadku droga wodna zgodnie z komunikatem z 27 stycznia 2014 r. była zamknięta i statki nie powinny po niej pływać. Kapitan decydując się na rozpoczęcie rejsu na zamkniętym odcinku drogi wodnej powinien liczyć się z możliwymi ograniczeniami, zarówno hydrologicznymi jak również administracyjnymi (braki w oznakowaniu). Ponadto organ zauważył, że na podstawie § 1.06. zał. do rozporządzenia w sprawie przepisów żeglugowych, wymiary statku powinny odpowiadać parametrom eksploatacyjnym drogi wodnej, po której ma się odbywać podróż. W toku postępowania organ pozyskał dokumentację wykonaną 9 kwietnia 2014 r. przez R.B., przedstawiciela firmy B., z której wynika, że w dniu wypadku prześwit między dolną krawędzią wagonika kolejki napowietrznej a stanem wody wynosił 8,48 m (pomiar kontrolny kolei linowej z 9 kwietnia 2014 r. - karty od 132 do 135). Prześwit ten o kilka metrów przekraczał wymóg prześwitu w tym miejscu określony klasą drogi wodnej.

W tych okolicznościach, wobec ustalenia, że wartość powstałej w wyniku zdarzenia szkody przekroczyła kwotę 240 tys. zł organ stwierdził, że był to wypadek żeglugowy, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.1458, cyt. dalej jako: ustawa o żegludze). W związku z tym skarżącego uznano winnym naruszenia § 1.02. ust. 8, § 1.04. ust. 1 i § 1.06. ust. 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie przepisów żeglugowych oraz § 6 zarządzenia Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu z 1 października 2004 r. (cyt. dalej jako: zarządzenie Dyrektora), a także na podstawie art. 56 pkt 3 ustawy o żegludze, postanowiono zawiesić skarżącemu uprawnienia na okres 12 miesięcy za spowodowanie wypadku i uzależnić ich przywrócenie od złożenia egzaminu sprawdzającego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J.N. wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, cyt. dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że w sprawie doszło do nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego tj. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, cyt. dalej jako: k.p.a.), które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela argumentację prawną przedstawioną przez organy, niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można było uznać, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku. Do zdarzenia opisanego w decyzji doszło w dniu [...] marca 2014 r., a dopiero w dniu 9 kwietnia 2014 r. wykonano dokumentację, która była podstawą wydanych decyzji. Dokonanie analizy na postawie tej dokumentacji mogło tylko wykazywać fakty z tego dnia, które nie zostały opisane w protokołach z dnia zdarzenia. WSA zauważył, że z powodu dokonania ustaleń opisanych w dokumentacji wykonanej w dniu 9 kwietnia 2014 r. pewne dowody i pewne ustalenia zostały bezpowrotnie utracone. O ile WWŻ (stan najwyższej wody żeglownej) jest możliwy do ustalenia, o tyle napięcie linki po której poruszał się wagonik kolejki i ewentualne jej opuszczenie jest możliwe do ustalenia tylko w oparciu o dokumentację techniczną.

Niewątpliwie w dniu zdarzenia droga wodna zgodnie z komunikatem z 27 stycznia 2014 r. była zamknięta i statki nie powinny po niej pływać. Niemniej jednak organ nie wskazał, czy ten statek miał prawo do rozpoczęcia rejsu na zamkniętym odcinku i czy był to statek uczestniczący w modernizacji Wrocławskiego Węzła Wodnego.

Dalej sąd wskazał, że organ opierając się na wyliczeniach Towarzystwa Ubezpieczeniowego uznał, że był to wypadek żeglugowy, co zdaniem sądu jest wątpliwe bowiem organy winny dokonać w tym zakresie samodzielnych ustaleń, wykorzystując ustalenia ubezpieczyciela. Organ nie dokonał samodzielnej analizy umowy ubezpieczenia kolejki napowietrznej "P.", co w rozpoznawanej sprawie decydowało o odpowiedzialności skarżącego.

Zdaniem sądu wątpliwe jest powoływanie się przez organy na oświadczenia skarżącego co do niezapoznania się z warunkami ruchu. Kwestię swoich obowiązków i rozdysponowania innych skarżący opisał w protokole z 12 stycznia 2015 r., którego treść nie jest kwestionowana przez organy.

Powyższe okoliczności, zdaniem sądu, świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie samodzielnego ustalenia przez organ wysokości szkody, jaka zaistniała w dacie zdarzenia celem wykazania, że był to wypadek żeglugowy. Sąd nakazał również zbadanie dokumentacji technicznej linii kolejki napowietrznej i przesłuchanie operatora kolejki i jej pasażerów z dnia zdarzenia celem ustalenia możliwości technicznych kolejki, w tym ewentualnego napięcia linki. W ocenie sądu organ powinien odnieść się do twierdzeń skarżącego i wykazać, że przewóz koleją linową prowadzony nad rzeką nie stanowi przewozu międzybrzegowego, a następnie wskazać, jakie przepisy zastosował do ruchu kolei linowej przy przecięciu drogi wodnej. WSA za niezbędne uznał wskazanie przez organ, na postawie jakich przepisów w sytuacji poruszania się na zamkniętym odcinku, brak jest obowiązku oznakowania nawigacyjnego urządzeń krzyżujących się z drogą wodną. Tym samym za konieczne sąd uznał wykazanie przez organ powodów zastosowania nałożonej na skarżącego sankcji.

Skargę kasacyjną wywiódł Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi organ odwoławczy, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawartego w aktach sprawy, w szczególności protokołów z zeznań świadków, tj. operatora kolejki, w tym na stan techniczny kolejki i napięcia linki, pasażera oraz dokumentacji technicznej kolejki,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji nie miał możliwości prześledzenia przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej z uwagi na wątpliwości co do stanu faktycznego, podczas gdy organ administracji publicznej oraz organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji obu instancji, jak również w odpowiedzi na skargę okoliczności sprawy, odnosząc je do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, że w przedmiotowej sprawie występują wątpliwości co do stanu faktycznego, bez wskazania na czym te wątpliwości polegają, do jakiego elementu stanu faktycznego się odnoszą i jaki mają wpływ na rozpatrzenie sprawy, jak również pominięciu przez sąd pierwszej instancji dokonanych przez organ administracji publicznej oraz organ pierwszej instancji ustaleń co do stanu faktycznego w kontekście wskazania, które ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej oraz organ pierwszej instancji zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji i dlaczego, a które nie,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku w zakresie stwierdzonych przez sąd pierwszej instancji uchybień organu administracji publicznej zasadom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym, poprzez naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., bez odniesienia ich do przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania dowodowego, pozbawiając tym samym organ administracji publicznej możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji uchylając z tego powodu zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie uznania za winnego spowodowania wypadku żeglugowego i naruszenia przepisów żeglugowych oraz zawieszenia uprawnień,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonego wyroku przepisu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podziela argumentację prawną organu administracji publicznej, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie uznania za winnego spowodowania wypadku żeglugowego i naruszenia przepisów żeglugowych oraz zawieszenia uprawnień oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie zdaniem Sądu I instancji miało wypływ na wynik sprawy,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że organ administracji publicznej naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku (str. 11), sąd pierwszej instancji omawia zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8 i art. 11 k.p.a., które to przepisy nie stanowiły zarzutów J.N., nie omawiając w kontekście przedmiotowej sprawy art. 7, art. 77 k.p.a., jak również sąd pierwszej instancji nie przedstawia żadnych okoliczności potwierdzających prawidłowość swojego stanowiska, w szczególności, nie wskazuje, jaki wpływ na rozpoznanie sprawy mają dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji uchybienia organu administracji publicznej przepisom postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mają charakter istotny,

7) art. 141 § 4 w związku z art. 200 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 12), że o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, bez wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej w kontekście rozpoznawanej sprawy,

8) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi pomimo podstaw do jej nieuwzględnienia, w sytuacji przeprowadzenia przez organ administracji publicznej oraz organ pierwszej instancji wnikliwego i obszernego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że WSA w Warszawie nie ocenił prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w szczególności nie odniósł poczynionych przez organ ustaleń do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, sąd nie uwzględnił całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego sąd pierwszej instancji całkowicie pomija, że w toku postępowania administracyjnego zostali już przesłuchani na okoliczność stanu technicznego operatorzy kolejki, tj. R.K., G.J., S.G. i G.G.. W toku postępowania administracyjnego przesłuchany został również pasażer kolejki D.D. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że osoby obecne w dniu zdarzenia i obsługujące kolejkę nie stwierdziły w dniu rozpoczęcia pracy zmian w naciągu liny. Świadkowie szczegółowo wyjaśnili, w jakich okolicznościach jest możliwa zmiana naciągu linki i że nie jest możliwe dokonanie takiej zmiany samodzielnie przez pracowników obsługujących kolejkę. Sąd pierwszej instancji całkowicie pomija również fakt, że kontrola kolejki po zdarzeniu dokonana przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego, w tym kontrola naciągu linki, nie wskazywała na żadne uchybienia w tym zakresie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej trudno zgodzić się z również ze stwierdzeniem sądu, że pasażer kolejki będzie miał wiedzę co do możliwości technicznych kolejki oraz ewentualnego napięcia linki. WSA w Warszawie pomija również fakt, że w zgromadzonych w sprawie aktach znajdowała się dokumentacja techniczna kolejki, z której wynikało, że przed zdarzeniem kolejka była w dobrym stanie technicznym, który umożliwiał jej użytkowanie.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że stan techniczny kolejki jest zagadnieniem drugorzędnym dla opisywanego zdarzenia, gdyż bez względu na jej stan techniczny i ewentualny stan naciągnięcia linki, rolą kapitana – który nie płynął tym odcinkiem po raz pierwszy, było zebranie odpowiednich informacji nawigacyjnych i takie prowadzenie statku, aby przy zachowaniu należytej ostrożności, nie spowodować wypadku w żegludze śródlądowej. Okoliczność ta, mająca zdaniem organu zasadnicze znaczenie przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy, choć dostrzeżona przez sąd pierwszej instancji, została pominięta na rzecz stanu technicznego kolejki i naciągu linki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący oraz uczestnik postępowania [A.] sp. z o.o. sp. k. w S. (reprezentowani przez tego samego pełnomocnika) wnieśli – jednym pismem – o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na rzecz skarżącego oraz na rzecz [A.] sp. z o.o. sp. k. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Pełnomocnik uczestnika postępowania – Politechniki Wrocławskiej, poparł skargę kasacyjną organu i wniósł o jej uwzględnienie w całości, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego profesjonalnego pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut najdalej idący, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku sądu. Przepis ten przewiduje mianowicie, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego wskazania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może zatem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, opubl. w CBOSA). Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowi zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie zachodzi. Sąd pierwszej instancji nie spełnił bowiem wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów. Na początku uzasadnienia sąd zapowiada, że "dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego", a następnie – w obszernym fragmencie uzasadnienia (str. 8-10) – opisuje stan faktyczny sprawy. Z żadnego jednak fragmentu tego opisu nie wynika, na co słusznie zwraca uwagę skarga kasacyjna, jakie elementy stanu faktycznego zostały przez sąd przyjęte za ustalone, a jakie nie, a także na czym polegają stwierdzone przez sąd nieprawidłowości. Sąd nie zakwestionował żadnego z dotychczasowych ustaleń organu. Ograniczył się tylko do ogólnego opisu elementów stanu faktycznego, bez wyrażenia jakiejkolwiek swojej oceny tych ustaleń. Na końcu fragmentu opisującego stan faktyczny sprawy sąd stwierdził jedynie, że "podziela argumentację prawną przedstawioną przez organ niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Z tego lakonicznego, niejasnego zdania nie wynika, jaką argumentację prawną sąd ma na myśli i o jakie wątpliwości co do stanu faktycznego chodzi. Takie sformułowanie nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji. Z tak sporządzonego uzasadnienia wyroku nie wynika bowiem, czy jakiekolwiek elementy stanu faktycznego zostały przez sąd przyjęte. Sąd nie wyjaśnił także na czym polegają powzięte przez niego wątpliwości co do stanu faktycznego, ani w jakim zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe, które zalecił organom, pozwoliłoby te wątpliwości wyjaśnić.

Tak skonstruowane uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, gdyż nie można uznać za wystarczające ograniczenie się przez sąd jedynie do opisu poszczególnych elementów stanu faktycznego, jednak bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy zatem ograniczyć się do zrelacjonowania przebiegu postępowania i opisu tego co organ ustalił, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia organu zostały przyjęte przez sąd (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA z 2006r., nr 1, poz. 9; postanowienie NSA z 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I FZ 159/05, opubl. w CBOSA). Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem skuteczny, gdyż w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jaki stan faktyczny i z jakiego powodu przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Taka wada uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwa ocena prawidłowości sformułowanych przez sąd zaleceń co do dalszego postępowania, a w szczególności ocena konieczności przeprowadzenia wskazanych przez sąd dowodów. Skoro bowiem sąd nie wyjaśnił, które elementy stanu faktycznego uznaje za już ustalone, a które wymagają jeszcze ustalenia, to niemożliwa jest ocena, czy te dowody, których przeprowadzenie nakazał organowi w ponownym postępowaniu, są rzeczywiście niezbędne oraz czy ich dobór jest prawidłowy dla ustalenia poszczególnych elementów stanu faktycznego, a także czy będą one w tej sprawie wystarczające. Z tego powodu nie jest możliwe dokonanie oceny prawidłowości zaleceń sądu dotyczących potrzeby i zakresu przeprowadzania w ponownym postępowaniu czynności dowodowych, w tym dowodów z dokumentacji technicznej kolejki oraz przesłuchania świadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało w tej sprawie sporządzone w taki sposób, że wymyka się możliwości przeprowadzenia kontroli jego legalności przez sąd drugiej instancji (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010r., nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, ONSAWSA 2006r., nr 1, poz. 9; wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, opubl. w CBOSA).

Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji nie wynika nie tylko to, które z elementów stanu faktycznego sąd uznał za ustalone, ale także które z dokonanych przez organ ocen zostały przez sąd zaakceptowane, a które nie. Jest to o tyle istotne w sprawie, że sąd wskazuje określone czynności, które organ miałby przeprowadzić ponownie prowadząc postępowanie. Wśród tych czynności są jednak takie dowody, które organ już przeprowadzał, np. przesłuchanie jako świadków operatorów kolejki oraz pasażera, a także dowody z dokumentacji technicznej kolejki. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy sąd w ogóle nie dostrzegł, że organ te dowody już prowadził, czy też uważa, że istnieją powody dla których powinien je przeprowadzić jeszcze raz, a jeśli tak, to w jakim zakresie i na czym polegała wadliwość ich przeprowadzenia przez organ, a także na czym miałoby polegać ich ponowne przeprowadzenie. Słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy sąd w ogóle nie dostrzegł, że większość z tych dowodów, które nakazał organom prowadzić ponownie, już było w postępowaniu przeprowadzane, czy też może uznał przeprowadzenie tych dowodów za nieprawidłowe i z tego powodu konieczne jest ich ponowienie. Z uzasadnienia wyroku nie można się zatem dowiedzieć w jaki sposób i w jakim zakresie w ponownym postępowaniu te dowody, które już raz organ przeprowadzał, powinny być prowadzone ponownie, tak aby spełnić oczekiwanie sądu.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest też niekonsekwentna i niejasna. Z jednej bowiem strony sąd wskazuje, że wobec dokonania ustaleń opisanych w dokumentacji dopiero 9 kwietnia 2014 r., a nie w dniu zdarzenia tj. [...] marca 2014 r. "pewne dowody i ustalenia zostały bezpowrotnie utracone" (str. 11 uzasadnienia wyroku), a równocześnie jednak nakazuje przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie z tych samych dowodów, które już były przeprowadzone, w szczególności "ustaleń co do możliwości technicznych kolejki w tym ewentualnego napięcia linki", nakazując "zbadanie dokumentacji technicznej linii i przesłuchanie operatora kolejki i jej pasażerów z dnia zdarzenia" (str. 12 uzasadnienia). Sąd nie wyjaśnił także jaki wpływ na wynik mogłoby mieć – w zestawieniu z ustalonym już w sprawie stanem faktycznym – ustalenie "czy ten statek miał prawo do rozpoczęcia rejsu na zamkniętym odcinku i czy był to statek uczestniczący w modernizacji Wrocławskiego Węzła Wodnego". Nie wiadomo też jaki wpływ na wynik sprawy miałoby ustalenie "że przewóz koleją linową prowadzony nad rzeką nie stanowi przewozu międzybrzegowego", a także wskazanie przepisów, na podstawie których "w sytuacji poruszania się po zamkniętym odcinku brak jest obowiązku oznakowania nawigacyjnego urządzeń krzyżujących się z drogą wodną".

Co więcej, wbrew ciążącemu na sądzie obowiązkowi, nie wskazał on także przepisów procesowych, których naruszenie stwierdza. Pomimo zapowiedzi w początkowej części uzasadnienia, że dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy, sąd nie powołał w sposób wyraźny i jednoznaczny przepisów, których naruszenie zarzuca. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd odwołuje się wprawdzie do treści art. 8 i art. 11 k.p.a., ale bez wyraźnego wskazania, czy i w jakim zakresie jego zdaniem te przepisy zostały w tej sprawie przez organ naruszone. W końcowej części uzasadnienia sąd wskazał jedynie, że "organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.", jednakże zaraz potem jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a zatem naruszenie przepisów materialnych, a nie procesowych. Nie wiadomo więc jakie naruszenia materialne stanowiły podstawę uchylenia decyzji obu instancji, ani jakie naruszenia procesowe sąd stwierdził, ani też jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć stwierdzone naruszenia procesowe, a w szczególności czy ten wpływ mógł być istotny. W tej sytuacji zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza też wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a wymóg wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W doktrynie podkreśla się, że zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania powinny być precyzyjne. Jeśli sąd uchyla decyzję, to "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję". (T. Woś w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, komentarz do art. 153, teza 32). Tych warunków uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia. Wskazania są chaotyczne, niespójne, niejasne. Ponieważ sąd nie wyjaśnił na czym polegają dostrzeżone przez niego wątpliwości co do stanu faktycznego i nie wskazał jakie elementy stanu faktycznego należy ponownie ustalić w przeprowadzonym postępowaniu, sformułowane przez niego w odniesieniu do tych dowodów wskazania nie są jasne, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że większość z nich była już w sprawie prowadzona. Nie wiadomo zatem dokładnie, czego sąd oczekuje po ich ponownym przeprowadzeniu i jak te dowody powinny być teraz przeprowadzone, by było to zgodne z prawem.

Podkreślenia wymaga, zwłaszcza w kontekście prezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska J.N. oraz [A.] sp. z o.o. sp. k., że wskazania sądu co do dalszego postępowania są wiążące we wszystkich dalszych stadiach postępowania, zarówno dla organów, jak i dla sądów orzekających w przyszłości w tej sprawie. Dlatego tak ważne jest, by precyzyjnie wskazać w jakim zakresie postępowanie ma być ponowione. W przeciwnym razie, jeśli ten zakres będzie niejasny, może się okazać, że w sposób nieprawidłowy zwiąże organ i sądy na przyszłość i to wadliwe związanie wskazaniami spowoduje trwałą niemożliwość prawidłowego ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, gdyż wiążąco zakreśli dopuszczalne granice ponownego postępowania dowodowego, poza które nie można będzie już wykroczyć.

Z powyżej wskazanych powodów skargę kasacyjną należało uwzględnić, zasadny bowiem okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Samo opisanie stanu faktycznego i wskazanie czynności, które powinien wykonać organ ponownie prowadząc postępowanie, nie stanowi prawidłowego uzasadnienia dla dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i sporządzenia jej właściwej oceny prawnej. Brak wskazanych powyżej elementów uzasadnienia wyroku powoduje, że nie może ono być uznane za wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle ogólne, że wymyka się spod kontroli sądu drugiej instancji, z powodu braków w zakresie precyzyjnego wskazania stanu faktycznego, który stanowił podstawę do subsumpcji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast tej części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w której skarżący wyszedł poza dopuszczalne kwestionowanie w ramach tego zarzutu prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku i kwestionował w istocie ocenę stanu faktycznego przez sąd (punkt 3 i częściowo punkt 2 skargi kasacyjnej). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). W świetle powyższego, ta część podniesionych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w których skarżący kasacyjnie organ próbował w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez sąd oceny prawnej co do stwierdzonych naruszeń organu oraz prawidłowość wskazań sądu co do dalszego postępowania, a więc polemizował z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie mogła zostać uwzględniona.

NSA nie uwzględnił również podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza bowiem, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zatem zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład przeprowadzenie niedopuszczalnego przed sądem dowodu z przesłuchania świadków. Należy bowiem odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). W tej sprawie zatem przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł posłużyć do kwestionowania oceny materiału dowodowego oraz ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie mógł skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji oraz innych dokumentów (protokołów z zeznań świadków, dokumentacji technicznej kolejki), jeżeli te dokumenty znajdowały się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza materiał zgromadzony w aktach, a tak w rozpoznawanej sprawie nie było. Należy zatem uznać, że zarzut sformułowany pod adresem sądu w punkcie 1 skargi kasacyjnej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji powinien prawidłowo przedstawić stan sprawy wskazując jaki stan faktyczny i z jakiego powodu przyjął za podstawę orzekania, dokonać wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i precyzyjnie wskazać w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie, ustosunkowując się do argumentacji podniesionej w skardze.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot kosztów postępowania, tj. uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 480 zł.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, o co wnosili uczestnicy postępowania w odpowiedziach na skargi kasacyjne. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania.