Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2163/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. c, pkt 2, pkt 2e, 16, 23 lit. b, art. 16a ust. 1, 2, 4 pkt 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 26
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 9, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 169
law: MIĘDZYNARODOWY PAKT PRAW GOSPODARCZYCH, SPOŁECZNYCH I KULTURALNYCH otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19  grudnia 1966 r.
article: art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 68/15 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 68/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia "[...]" [winno być "[...]"; k. 2 akt Prezydenta] lipca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.), Prezydent Miasta Opola (dalej Prezydent), na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2, [4], art.16a ust. 1, 2, 4 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., dalej uśr), § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959, dalej rozporządzenie z 2012 r.), odmówił przyznania E. S. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną M. S.

W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 [oraz z 2013 r. poz. 1439], dalej kro) na wnioskodawczyni, będącej córką M. S. (dalej podopieczna bądź matka), zaliczonej do pierwszej grupy inwalidztwa na stałe, tj. do osób posiadających znaczny stopień niepełnosprawności bezterminowo orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (nr akt [...]), ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki.

Warunkiem koniecznym dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego, ponieważ zasiłek ten przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 uśr, tj. 623,00 zł. Analiza zgromadzonych akt wykazała, że nie spełniono kryterium dochodowego uprawniającego do ww świadczenia. Na łączny dochód rodziny złożyły się dochody matki (dochód pomniejszony o należny podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne, zgodnie z art. 3 pkt "11"[winno być "1"] lit. a uśr) w wysokości 694,88 zł i dochód H. S. (dalej ojciec) w kwocie 1.582,21 zł (wyliczony w analogiczny sposób). W związku z utratą prawa do stypendium, organ uznał dochód wnioskodawczyni za dochód utracony. Na tej podstawie Prezydent ustalił, że miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.277,09 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę 759,03 zł, przekraczając kwotę uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę 136,03 zł.

Przyczyną odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego był brak spełnienia warunku odnoszącego się do kryterium dochodowego.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że kwota 136,03 zł stanęła na drodze uprawnień do zasiłku jako źródła jedynego dochodu w jej sytuacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy można otrzymać na jedną osobę wymagającą opieki, gdy tymczasem wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców i nie otrzymuje z tego tytułu żadnej pomocy ani wsparcia z MOPR, który odmawia jej pomocy. W tej sytuacji skarżącą żywią rodzice, a ona poświęca im swój czas. Kryterium dochodowe nie uwzględnia wydatków i kosztów utrzymania, w tym związanych z leczeniem, modernizacją łazienki w celu dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych, a także związanych z ponoszonymi opłatami na bieżące utrzymanie. Jest jedyną osobą, która zajmuje się niepełnosprawnymi rodzicami i przez to nie może podjąć żadnej pracy. Zakwestionowała sposób wyliczenia dochodów w decyzji, z której wynika, że mama osiągnęła wyższy dochód od ojca, podczas gdy faktycznie było odwrotnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2014 r.

Kolegium stwierdziło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 16a ust. 1 uśr specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodzinny osoby sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kwoty 623 zł. Zgodnie z art. 16a ust. 4 pkt 2 uśr, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia, za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia - z tym, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei, przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny osoby sprawującej opiekę, należy wziąć pod uwagę dochody osób wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy. Według tego przepisu, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

W myśl art. 3 "ust." [winno być "pkt"] 2a uśr "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b uśr.

Skarżąca wniosła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie zasiłkowym 2013/2014, zatem prawo do wnioskowanego świadczenia należało ustalić na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę strony i rodzinę osoby niepełnosprawnej w roku kalendarzowym 2012. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że dochód rodziny osoby sprawującej opiekę wyniósł 0 zł. Na dochód osoby wymagającej opieki złożył się dochód ojca wnioskodawczyni w wysokości 18.986,54 zł i dochód matki wnioskodawczyni w wysokości 8.338,56 zł. Łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki w 2012 r. wyniósł 27.325,10 zł, a miesięczny dochód stanowił kwotę 2.277,09 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło kwotę 759,03 zł. Kwota tego dochodu przekroczyła, uprawniającą skarżącą do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 uśr, tj. kwotę 623 zł. Kwota tego przekroczenia wyniosła 136,03 zł i jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł, co dodatkowo spowodowało, że zasiłek opiekuńczy nie mógł zostać przyznany również przy zastosowaniu art. 16a ust. 3 uśr.

Sprawowanie opieki nad obojgiem rodziców, nieuwzględnienie wydatków związanych z utrzymaniem i leczeniem, nie może wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie w sytuacji niespełnienia warunków ustawowych do przyznania świadczenia. Organy obu instancji muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową organu administracyjnego, uzależnione jest od stwierdzenia warunków określonych przepisami ustawy.

Na decyzję z [...] października 2014 r. wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc te same argumenty jak w odwołaniu od decyzji I instancji w postępowaniu administracyjnym. Wielokrotnie zwracała się o pomoc do MOPR, lecz jej nie uzyskała, nawet w formie rzetelnej informacji o przysługujących jej prawach do świadczeń z pomocy społecznej. Nie mogła zgodzić się z decyzją, nie uwzględniającą ważnych powodów i słusznych czynników, które zmusiły skarżącą do domagania się wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad rodzicami i niemożnością podjęcia zatrudnienia, także z przyczyn zdrowotnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 14 kwietnia 2014 r. skarżąca ponownie zarzuciła, że organy niewłaściwie oceniły dochody jej rodziców, a tym samym całej rodziny. W jej przekonaniu, rodzice praktycznie pozbawieni są dochodów z uwagi na zadłużenie w banku kredytem odnawialny, a wszystkie otrzymywane środki pieniężne przeznaczane są na najpotrzebniejsze wydatki, w tym na leki obłożnie chorego ojca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a uśr. Zgodnie z § 1 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl "art." [winno być "ust."] 2 specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 uśr i § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2012 r., wynosi ono 623 zł.

Sąd I instancji wskazał, że istotą niniejszej sprawy jest fakt, że skarżąca nie spełniła kryterium dochodowego, co stanowiło przesłankę do odmowy przyznania świadczenia.

Z akt sprawy, w tym złożonych przez skarżącą oświadczeń rodziców, tj. oświadczenia członka rodziny o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.) wynika, że dochód rodziny osoby wymagającej opieki wyniósł 27.325,10 zł. Na kwotę tę złożył się dochód ojca skarżącej w wysokości 18.986,54 zł, dochód matki skarżącej w wysokości 8.338,56 zł i dochód skarżącej w wysokości 0 zł. Łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w 2012 r. wyniósł 27.325 zł, a miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę stanowił kwotę 759,03 zł. Kwota tego dochodu przekroczyła kwotę uprawniającą do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o której mowa w art. 5 ust. 2 uśr, tj. sumę 623 zł o kwotę 136,03 zł.

Sąd I instancji ocenił, że prawidłowe było uznanie przez Kolegium, że w stanie faktycznym sprawy zasiłek opiekuńczy nie mógł być przyznany także przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 16a ust. 2 uśr, skoro kwota przekroczenia kryterium dochodowego była wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącej 77 zł.

W niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek koniecznych, która warunkuje przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. kryterium dochodowe, które zostało przekroczone. Kryterium to jest bezwzględnie obowiązujące i nie jest dopuszczalne uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd uznał, że organy dokonały właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawnych i właściwie je zastosowały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku z 14 kwietnia 2015 r., II SA/Op 68/15 wywiodła E. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adw. A. Z., która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 5 ust. 2 w zw. art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. ratyfikowanego w dniu 3 marca 1977 r. (Dz. U. nr 38, poz. 167, dalej MPP) w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 i 11 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisania w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 169, dalej MPG) w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP -przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z art. 5 ust. 2 w zw. z art. "16" [zapewne winno być "16a"] ust. 2 uśr w zakresie w jakim zrównuje on przewidziany jako warunek nabycia prawa do wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego limit dochodu rodziny, w której to jeden członek rodziny, ze względu na orzeczenie niepełnosprawności wymaga zapewnienia stałej opieki, z dochodem rodziny posiadającej dwoje (lub więcej) osób wymagających stałej opieki ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności jest zgodny z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi i może stanowić podstawę odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad dwójką niepełnosprawnych rodziców;

2. przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 ust. 1, art. 136 kpa, przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące brakiem analizy sytuacji majątkowej strony w porównaniu z sytuacją rodziny posiadającej w rodzinie jednego członka wymagającego opieki ze względu na stopień niepełnosprawności, a także całkowite pominięcie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nakazującego rozpatrzeć szczególny przypadek skarżącej w sposób odpowiadający celowi ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jakim jest zapewnienie rodzinie środków utrzymania na poziomie wyższym aniżeli potrzeby egzystencjalne.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ppsa; uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów udzielonej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa (normy dopełnienia) nie zostały powiązane z żadnymi normami odniesienia, zawartymi w ppsa, którą to ustawę Sąd I instancji stosował. Mimo owej niestaranności zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zskarżonego wyroku (uchwała I OPS 10/09) i uznał, że kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 415-416 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Zarówno Prezydent Miasta Opola, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, prawidłowo ustaliły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności wysokość łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w roku 2012 (art. 16a ust. 2 uśr). Wbrew stanowisku skarżącej, dla rozstrzygniecia kontrolowanej sprawy nie miały znaczenia ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej skarżącej i jej rodziców, w tym wydatków czynionych w tej rodzinie na leczenie, modernizację łazienki by dostosować ją do potrzeb osób niepełnosprawnych, opłat na bieżące utrzymanie. Ustawodawca uzależnił bowiem prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie od sytuacji majątkowej bądź wydatków rodziny osoby sprawującej opiekę czy rodziny osoby wymagającej opieki, lecz od dochodów uzyskanych przez członków rodziny tych osób w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 2a, pkt 16, pkt 23 lit. b, art. 16a ust. 4 pkt 2 uśr; A. Korcz-Maciejko w: red. W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 33-37, nb 20-28; W. Maciejko, s. 213, nb 6-8). Jest oczywiste, że na "sytuację majątkową" konkretnych rodzin wpływają w szczególności: prawa rzeczowe do nieruchomości, przysługujące rodzinie; ewentualnie prawo do lokalu mieszkalnego, w którym dana rodzina zamieszkuje; stan oszczędności, którymi dana rodzina dysponuje. Okoliczności te mogły być istotne np. w postępowaniu o świadczenia z pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 in fine ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz. U. z 2013 r., poz.182 ze zm.), są natomiast irrelewantne w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy.

Materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został prawidłowo i w sposób wyczerpujący dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim w sposób pozwalający na ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Normy wywiedzione ze wskazanych wzorców kontroli nie pozwalały na pominięcie jednoznacznego wymogu spełnienia kryterium dochodowego. Wzgląd na interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 in fine kpa) nie mógł być narzędziem eliminacji kryterium dochodowego, ustanowionego w normach prawa materialnego, prawidłowo dekodowanych przez Sąd I instancji. Przypadek skarżącej jest przypadkiem szczególnym, lecz ustawodawca nie dostarczył organom stosującym prawo narzędzi prawnych do orzekania inaczej, niż zaskarżoną decyzją i decyzją ją poprzedzającą.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946), art. 26 MPPO w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 9 i art. 11 MPPG w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP okazał się nieusprawiedliwiony.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014/9/104, dalej wyrok K 38/13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku K 38/13 Trybunał podniósł, że jednym z głównych założeń zmian legislacyjnych wprowadzonych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, ze zm.) było dostosowanie systemu pomocy udzielanej rodzinom do możliwości finansowych państwa. Chodziło o takie ukształtowanie przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, by przysługiwało ono rodzicom dzieci niepełnosprawnych, którzy rzeczywiście sprawują nad nimi opiekę (uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 1-3).

Zmiany odnoszące się do świadczeń opiekuńczych polegały na wprowadzeniu nowego świadczenia - specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a uśr). Zasiłek miał - z założenia - przysługiwać osobom, które nie spełniały nowych kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego stały się osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Istotnym elementem konstrukcji specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzależnienie możliwości ubiegania się o to świadczenie od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 uśr). Zastosowanie tego kryterium, odnoszącego się do łącznych dochodów dwu rodzin - osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki, miało służyć wprowadzeniu możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia oraz ustalenia dochodu w sposób odpowiadający rzeczywistości (uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy 724/VII kadencja, s. 6-7; cz. III pkt 3.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).

Pomoc udzielana przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym, realizowana w kontekście zadań państwa określonych w art. 69 Konstytucji, ma - z założenia - charakter częściowy. Dotyczy to także tej formy pomocy, jaką stanowią świadczenia finansowe. Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ust. 1 uśr, należy postrzegać jako formę subsydiarnego wsparcia udzielanego przez państwo pewnej kategorii opiekunów osób niepełnosprawnych. Subsydiarny charakter świadczeń rodzinnych, w tym także świadczeń opiekuńczych, podkreślał Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie (wyroki z: 22.7.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109, cz. III, pkt 4.3; 20.12.2012 r., K 28/11, OTK-A 2012/11/ 137, cz. III, pkt 3). Ustalenia te, wskazujące na komplementarność roli państwa w sferze przyznawania pomocy finansowej rodzinom, należy odnosić analogicznie do badanego w tej sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, który stanowi element świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawcę (art. 2 pkt 2 uśr). W tym kontekście nie można oczekiwać - powołując się na brzmienie art. 69 Konstytucji - że wsparcie finansowe przyznawane przez państwo zostanie ukształtowane w taki sposób, by stało się dla jego beneficjentów podstawowym źródłem zaspokojenia wydatków związanych z koniecznością zapewnienia opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dopuszczalne jest posłużenie się przez ustawodawcę przesłankami różnicującymi dostępność tej formy pomocy, co może w efekcie wiązać się z jej ograniczeniem na podstawie kryterium dochodu (cz. III pkt 4.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).

Art. 16a ust. 2 uśr wprowadza warunek, który eliminuje z grona uprawnionych do zasiłku pewną część opiekunów osób niepełnosprawnych. Przepis ten ma charakter ograniczający grupę beneficjentów. Ograniczenie to opiera się na kryterium dochodowym, a to sprawia, że pomoc przekazywana w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego trafia wyłącznie do tych opiekunów, których dochody nie przekraczają limitu wyznaczonego przez ustawodawcę. Chodzi tu - zgodnie z art. 16a ust. 2 uśr - o dochody rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki. Ich łączny dochód brany jest pod uwagę podczas określania grupy beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Trybunału, wprowadzenie tej przesłanki nie może być uznane za przypadkowe, a przez to arbitralne, ponieważ ma swoje konstytucyjne uzasadnienie.

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą pomocy przyznawanej przez państwo osobom niepełnosprawnym. Jakkolwiek sposób ukształtowania tego świadczenia wskazuje, że punktem odniesienia ustawodawcy decydującego o przyznaniu pomocy w tym wypadku jest rodzina. Mówiąc konkretniej chodzi tu o rodzinę, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, o czym świadczy jej niski dochód. Przyznanie pomocy właśnie tej grupie beneficjentów, z jednoczesnym pominięciem rodzin o nieco lepszej kondycji finansowej, wpisuje się w kontekst art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem prawo do szczególnej pomocy władz publicznych przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Nawiązując do wcześniejszej części art. 71 ust. 1 Konstytucji, można powiedzieć, że państwo winno - jako istotny kierunek swoich działań w sferze społecznej i gospodarczej - uwzględniać dobro każdej rodziny. Szczególnej pomocy należy udzielać rodzinom mającym m.in. trudności materialne (wyrok z 8.7.2014 r., P 33/13, OTK-A 2014/7/70, cz. III, pkt 8). W tym konkretnym aspekcie Trybunał podkreślił, że Konstytucja nie określa konkretnej formy wsparcia rodzin, a tym bardziej nie wspomina o wysokości ewentualnej pomocy finansowej. Posługuje się jednak wyraźnie kryterium majątkowym, jako przesłanką uzasadniającą specjalne traktowanie pewnej kategorii rodzin - tych, które potrzebują wsparcia z uwagi na sytuację, w jakiej się znajdują. Zastosowanie przez ustawodawcę w art. 16a ust. 2 uśr kryterium dochodu danej rodziny, jako przesłanki ubiegania się o wsparcie finansowe państwa, nie może być - w świetle powołanego przepisu Konstytucji - traktowane jako przypadkowe.

W obecnych warunkach społecznych coraz większe znaczenie mają dochody, których źródłem jest zgromadzony majątek. W tym kontekście posługiwanie się przez ustawodawcę kryterium dochodu rodziny winno odnosić się do całokształtu sytuacji majątkowej, nie zaś samych dochodów. Nawiązanie wyłącznie do dochodów z pracy najemnej, chociaż stanowią one zasadnicze źródło przysporzeń, jest niewystarczające i trudne do przyjęcia w perspektywie zasady sprawiedliwości społecznej. Może przy tym utrudniać adekwatną ocenę sytuacji majątkowej rodziny mającej być beneficjentem świadczeń finansowanych przez całe społeczeństwo. Ustawodawca winien ostrożnie posługiwać się kryterium dochodu rozumianego jako nowe środki finansowe, w oderwaniu od oceny całokształtu sytuacji majątkowej tego, kto domaga się przysporzeń pieniężnych od społeczeństwa. Regulacja taka może bowiem kolidować z zasadą sprawiedliwości. Konieczność uwzględniania całokształtu sytuacji majątkowej rodziny pełni istotną funkcję ochronną. Umożliwia dokonanie realnej oceny sytuacji finansowej także wówczas, kiedy mimo utrzymania dochodów na tym samym poziomie, rodzina traci - np. na skutek zdarzeń losowych - pozostałe składniki majątkowe. W takim wypadku adekwatna ocena sytuacji finansowej możliwa jest wyłącznie przy uwzględnieniu wszystkich źródeł finansowania oraz całego majątku pozostającego w dyspozycji danej rodziny (cz. III pkt 5.3 uzasadnienia wyroku K 38/13).

Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom legitymującym się niskimi dochodami - zgodnie z limitem wyznaczonym przez ustawodawcę - oznacza ograniczenie prawa do tego świadczenia tylko dla tych, którzy - w ocenie ustawodawcy - znajdują się w trudnej sytuacji i szczególnie potrzebują wsparcia. Rozstrzygnięcie to jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby się wiązać z akceptacją tezy, że wsparcie finansowe pochodzące z budżetu państwa winno przysługiwać wszystkim, którzy zrezygnowali z pracy zawodowej i opiekują się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi, niezależnie od ich statusu materialnego. Brak jest ustrojowego uzasadnienia takiego stanowiska na poziomie konstytucyjnym. Istotne znaczenie ma sam charakter pomocy przyznawanej w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ochrona rodziny nie sięga tak daleko, by państwo mogło zwolnić osoby odpowiedzialne za jej sytuację od obowiązku troski i starań o utrzymanie rodziny. Rola państwa jest pomocnicza. Komentując charakter świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał zaznaczał - a pogląd ten należy odnieść także do specjalnego zasiłku opiekuńczego - że jest ono subsydiarną formą pomocy rodzinie (wyrok: P 41/07, cz. III, pkt 4.3; K 28/11, cz. III, pkt 3). Subsydiarność pomocy udzielanej przez państwo osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny oznacza, że wsparcie - z istoty rzeczy - ma charakter uzupełniający (cz. III pkt 5.4 uzasadnienia wyroku K 38/13).

Rozwiązanie zastosowane w art. 16a ust. 2 uśr różnicuje sytuację prawną w grupie podmiotów podobnych, którą tworzą osoby określone w art. 16a ust. 1 uśr. Uzależnia bowiem możliwość ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego obliczanego z uwzględnieniem łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie to - mimo że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych - ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Odpowiada również treści art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej.

Istotnym argumentem wskazującym na dopuszczalność posłużenia się wyjątkiem od zasady równego traktowania było dążenie do racjonalizacji wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wskazywał, że wprowadzanie unormowań będących elementem zabezpieczenia społecznego winno uwzględniać kondycję finansów publicznych. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia gwarancji konstytucyjnych nie może być rozumiany jako nakaz maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń (wyrok z: 29.5.2012 r., SK 17/09, OTK-A 2012/5/53, cz. III, pkt 5.2.7; 19.12.2012 r., K 9/12, OTK-A 2012/11/136, cz. III, pkt 4.3.8; 25.2.2014 r., SK 18/13, OTK-A 2014/2/ 14, cz. III, pkt 2; P 33/13, cz. III, pkt 8).

Jednym z podstawowych założeń zmian w systemie świadczeń opiekuńczych, jakie nastąpiły w ustawie zmieniającej, było zracjonalizowanie liczby osób uzyskujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wydatków budżetowych na ten cel, które w latach 2010-2012 wzrosły łącznie o ponad 3,3 mld zł. Dążenie do obniżenia wydatków budżetowych związanych z wypłacaniem świadczeń rodzinnych, w tym świadczeń opiekuńczych należy uznać za cel mający swoje konstytucyjne uzasadnienie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych jest wartością konstytucyjną (m.in. wyrok z: 12.12.2012 r., K 1/12, OTK-A 2012/11/134, cz. III, pkt 1.3; 19.12.2012 r., K 9/12, cz. III, pkt 6.1.22; 15.7.2013 r., K 7/12, OTK-A 2013/6/76, cz. III, pkt 8.5). Konieczność zachowania tych wartości wyznacza jednocześnie granice urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych, stanowiąc samodzielną przesłankę uzasadniającą ich ograniczenie (wyrok z 7.9.2004 r., SK 30/03, OTK-A 2004/8/82, cz. III, pkt 3). Zastosowanie kryterium dochodowego, uwzględniającego - w myśl art. 16a ust. 2 uśr - łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki - nie jest arbitralne. Jest ono adekwatne do osiągnięcia podstawowego celu ustawodawcy, jakim miało być zracjonalizowanie liczby świadczeniobiorców, a co za tym idzie najprawdopodobniej zmniejszenie wydatków budżetowych z tytułu świadczeń opiekuńczych.

Rozwiązanie przyjęte w art. 16a ust. 2 uśr odnosi się do tej wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych. Jest to rozwiązanie proporcjonalne oraz racjonalne. Kryterium zastosowane przez ustawodawcę ma charakter obiektywny i prowadzi do osiągnięcia zakładanego celu. W tym stanie rzeczy Trybunał uznał kwestionowany art. 16a ust. 2 uśr za zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (cz. III pkt 6.2 uzasadnienia wyroku K 38/13).

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09 (OTK-A 2011/3/25, dalej wyrok P 41/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446, z 2008 r. Nr 70, poz. 416, Nr 138, poz. 872 i 875, Nr 223, poz. 1456 i Nr 237, poz. 1654, z 2009 r. Nr 97, poz. 800 i Nr 219, poz. 1706 oraz z 2010 r. Nr 50, poz. 301 i Nr 222, poz. 1455) w zakresie, w jakim nie różnicuje poziomu dochodu na osobę w rodzinie, jako przesłanki uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, w zależności od tego, czy w rodzinie jest jedno dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź więcej dzieci niepełnosprawnych, jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok P 41/09 zapadł w podobnym stanie faktycznym – osoba zainteresowana sprawowała opiekę nad dwojgiem swych niepełnosprawnych dzieci. W kontrolowanej sprawie skarżąca sprawuje opiekę na dwojgiem swych niepełnosprawnych dzieci. Z tej przyczyny stanowisko zaprezentowane w wyroku P 41/09, mimo częściowej zmiany prawa, pozostaje użyteczne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Trybunał wskazał, że nie sposób zakwestionować zdecydowanie trudniejszej sytuacji rodzin z większą liczbą dzieci niepełnosprawnych, to jednak rozważana regulacja nie narusza zasady równości. Omawiana zasada nakazuje bowiem nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Inaczej ujmując, nie można przyjąć, by z nakazu równego traktowania równych wynikał, logicznie albo instrumentalnie, nakaz nierównego traktowania nierównych czy też zakaz równego traktowania nierównych. Akceptacja odmiennego stanowiska doprowadziłaby zresztą do zakwestionowania bardzo wielu niebudzących wątpliwości konstytucyjnych rozwiązań. Tytułem przykładu wskazać można na zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulację dotyczącą przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka czy świadczeń opiekuńczych, które przysługują niezależnie od wysokości dochodu (cz. III pkt 1 uzasadnienia wyroku P 41/09).

Art. 69 ustawy zasadniczej, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, traktowany jest jako norma programowa wyznaczająca ustawodawcy obowiązek stworzenia rozwiązań zapewniających efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych w różnych dziedzinach życia społecznego. Nie ustanawia on zatem bezpośrednio żadnych konkretnych praw podmiotowych dla jednostek, ale przewiduje ich ustalenie w ustawie. Potwierdza to wyraźna dyspozycja art. 81 Konstytucji, zgodnie z którą praw określonych w omawianym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Jak zauważył Trybunał: "Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu" (wyrok TK z 23.10.2007 r., P 28/07, OTK-A 2007/9/106).

Zasadniczo identyczne uwagi należy odnieść do art. 71 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jakkolwiek w omawianym przepisie nie zawarto odesłania do ustawy, jednak również w tym wypadku pod uwagę trzeba wziąć art. 81 Konstytucji, zgodnie z którym praw określonych w art. 71 ustawy zasadniczej można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Oznacza to, że również omawiany przepis nie ustanawia wprost żadnych konkretnych praw podmiotowych dla jednostek, ale przewiduje ich przyznanie w ustawie (wyrok TK z 4.4.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54; 23.6.2008 r., P 18/06, OTK-A 2008/5/83). Zauważyć należy jednak pewną różnicę zachodzącą pomiędzy omawianymi regulacjami. Trzeba bowiem uznać, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji - inaczej niż art. 69 Konstytucji w odniesieniu do osób niepełnosprawnych - precyzuje wymagany poziom świadczeń na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Pomoc ta winna mieć charakter szczególny, co jednak w żadnym wypadku nie oznacza zwolnienia rodziny z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego (wyrok TK z 15.11.2005 r., P 3/05, OTK-A 2005/10/115).

Odnosząc przedstawione rozważania do problemu wskazanego w pytaniu prawnym, Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 2 uśr nie narusza art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Oba wskazane przepisy ustawy zasadniczej wyrażają normy programowe, z tym zastrzeżeniem, że w wypadku art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy zasadniczej mamy do czynienia z konstytucjonalizacją poziomu świadczeń na rzecz rodzin znajdujących się w ciężkiej sytuacji. Ustawodawca - działając w granicach swobody regulacyjnej - przyjął założenie, że racjonalne i celowe z punktu widzenia realizacji zadania, jakim jest udzielenie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w potrzebie, będzie ustalenie jednakowego maksymalnego progu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, którego przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków. Nie przewidziano żadnych preferencji dla rodzin wielodzietnych i niepełnych. Jedyny wyjątek uczyniono na rzecz rodzin z dziećmi niepełnosprawnymi, w tym bowiem zakresie kryterium dochodowe określone zostało korzystniej, co znajduje uzasadnienie w treści art. 69 Konstytucji. Ustawodawca sytuację omawianych rodzin potraktował jako przypadek na tyle szczególny, że nie zdecydował się wprowadzać żadnych ograniczeń w możliwości stosowania do nich podwyższonego progu dochodowego, co bez wątpienia stanowi istotne uprzywilejowanie ich pozycji w stosunku do rodzin znajdujących się w ciężkiej sytuacji materialnej i niemających dzieci niepełnosprawnych. W konsekwencji zasiłek rodzinny oraz związane z nim dodatki przysługują rodzinom z dziećmi niepełnosprawnymi, jeśli dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie przekracza kwoty 583,00 zł, niezależnie od tego, ile takich dzieci wychowywanych jest w danej rodzinie oraz z jakim stopniem niepełnosprawności mamy do czynienia (z wyjątkiem niepełnosprawności w stopniu lekkim).

Zasady i procedury dotyczące ustalania maksymalnego progu dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, którego przekroczenie wyklucza możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków, zarówno w wypadku rodzin nieposiadających dzieci niepełnosprawnych, jak i w wypadku rodzin mających takie dzieci, zostały sformułowane w taki sposób, by uwzględnić czynniki realnie wpływające na sytuację materialną rodziny. Nie bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, że kryterium dochodowe podlega kontroli partnerów społecznych, jako że propozycje wysokości kwot, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, [były] przedkładane przez Radę Ministrów do uzgodnienia Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 41/09).

Państwo Polskie, ratyfikując w dniu 3 marca 1977 r. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych, w szczególności uznało prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne (art. 9 MPPG) oraz uznało prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie, oraz do stałego polepszania warunków bytowych. Państwa Strony podejmą odpowiednie kroki w celu zapewnienia realizacji tego prawa, uznając w tym celu zasadnicze znaczenie współpracy międzynarodowej, opartej na zasadzie dobrowolności (art. 11 ust. 1 MPPG). Prawa te, należące do praw drugiej generacji, są słabiej chronione niż prawa pierwszej generacji. Ich należyta realizacja zależy przede wszystkim od możliwości finansowych państwa, musi być przedmiotem decyzji politycznych, wyznaczających priorytety i wskazujących alokację dostępnych środków finansowych. Z natury rzeczy większość tych decyzji musi należeć do ustawodawcy i narzucenie mu zbyt ciasnych ram konstytucyjnych może prowadzić do niebezpiecznych skutków (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, tom III, s. 1-2, uw. 2 do Wstępu do art. 64 Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, art. 9 i 11 ust. 1 MPPG, realizują normy programowe, zawarte w art. 67 ust. 1 i 2, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrok nie narusza art. 69 ani art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W przepisach art. 69 i art. 71 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Ani art. 69, ani art. 71 ust. 1 zd. 1, nie mogą być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki – op. cit., uw. 6 do art. 71). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/ 584). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, władze publiczne stworzyły systemy pomocy i wsparcia na rzecz rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Ani z art. 69, ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji nie sposób wyprowadzić wniosku, że stworzenie przez władze publiczne systemu (w ustawie o świadczeniach rodzinnych) adresowanego do osób niepełnosprawnych oraz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, nie spełniało wymogu zapewnienia tym właśnie podmiotom prawa do szczególnej pomocy. Normy zawarte w art. 9 i 11 ust. 1 MPPG także zawierają normy programowe i nie nadają się do bezpośredniego stosowania, co czyni zarzut naruszenia art. 9 i 11 ust. 1 MPPG w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nieskutecznym. Art. 11 ust. 2 MPPG nie był w kontrolowanej sprawie relewantny.

Państwo Polskie, ratyfikując w dniu 3 marca 1977 r. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych przyjęło na siebie zobowiązanie do przeciwdziałania wszelkiej dyskryminacji i do przestrzegania zasady równości obywateli wobec prawa. Wyrazem przyjętych zobowiązań jest wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości obywateli wobec prawa (ust. 1) i zakaz dyskryminacji (ust. 2). Zasada równości wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez nieuzasadnionych przywilejów. Obowiązki tak rozumianej zasady równości ciążą na ustawodawcy, który przyznając jednostkom określone uprawnienia nie może określić kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny. Musi on przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom znajdującym się w takiej samej sytuacji lub podobnej (L. Garlicki – op. cit., t. III, s. 10-11 nb 10 i wyżej przywołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego P 41/09 i K 38/13, i powołane w nich orzecznictwo Trybunału).

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanych z tej zasady – zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Nie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wpływającej na rozumienie zasady równości. Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12).

Z uwagi na szczegółowość regulacji zawartej w Konstytucji RP w zakresie określonym w art. 26 MPPO oraz art. 9 i art. 11 MPPG, i szerszej ochrony, wynikającej z Konstytucji RP, zbędne było sięganie do norm wywiedzionych bezpośrednio ze wskazanych jako wzorce kontroli: art. 26 MPPO, jak i art. 9, i art. 11 MPPG, bowiem nie prowadziły one do odmiennego rezultatu, niż przedstawionego w zaskarżonym wyroku (wyrok NSA z 27.5.2009 r., I OSK 958/08, Lex 574679, aprobowany przez K. Sękowską-Kozłowską w: Międzynarodowy pakt praw obywatelskich (osobistych) i politycznych. Komentarz, LEX 2012, uw. 7 do art. 26 i przypis 176).

Norma art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr nie uchybia tak zdefiniowanym wymogom konstytucyjnym. Ustalone w tym przepisie kryterium dochodowe stanowi urzeczywistnienie zasad wyrażonych w art. 32 (zasada równości wobec prawa), art. 69 (norma programowa, wyznaczająca zadania państwa w zakresie pomocy dla osób niepełnosprawnych) i art. 71 ust. 1 (zasada dobra rodziny) Konstytucji RP. Wolą ustawodawcy kreującego art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr była chęć wzmożonej pomocy rodzinom, których członkiem jest osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Pomoc ta wyraża się podniesionym kryterium dochodowym, który różnicuje beneficjentów przepisu art. 5 ust. 2 uśr od grupy uprawnionych wymienionej ust. 1 tego przepisu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości, że tak rozumiany art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr, koresponduje z normami wynikającymi z art. 69 i art. 71 Konstytucji RP. Po pierwsze, normy wywiedzione z tych przepisów nie stoją w opozycji do sformułowanej w art. 69 Konstytucji RP normy gwarantującej osobom niepełnosprawnym pomoc w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Po drugie, normy te nie niweczą sformułowanego w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP prawa rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył stosując art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr, art. 32 ust..1 i 2 Konstytucji, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 69 Konstytucji RP stanowiącego normę programową w zakresie pomocy dla osób niepełnosprawnych.

Zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, powiązano w skardze kasacyjnej z naruszeniem zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Niestwierdzenie naruszenia, przepisemi art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr, konstytucyjnej zasady równości wobec prawa pozwala na stwierdzenie, że nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 2 ustawy zasadniczej.

Odnosząc się do zarzutu związanego z błędną wykładnią przepisu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 uśr stwierdzić należy, że Sąd i instancji prawidłowo zinterpretował powyższe przepisy. Art. 5 ust. 2 i art. 16a ust. 2 uśr są sformułowane w sposób precyzyjny i nie nastręczają istotnych trudności interpretacyjnych z punktu widzenia wykładni gramatycznej, językowej jak i celowościowej. Wyjaśniając znaczenie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji w sposób właściwy ustaliły, że dochód rodziny skarżącej przekracza próg dochodowy, warunkujący uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego, określony w art. 5 ust. 2 uśr.

W kontrolowanej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że skarżąca sprawuje osobiście opiekę nad matką i ojcem. Naczelny Sąd dostrzega szczególnie trudną sytuację życiową i dochodową skarżącej. Jednakże na uzyskanie wnioskowanego (wniosek wskazywał tylko matkę skarżącej) świadczenia wpłynąć może jedynie zmiana regulacji prawnej – np. całkowita rezygnacja przez ustawodawcę z kryterium dochodowego w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego; zmiana wysokości kryterium dochodowego, skutkująca tym, że łączny dochód o którym mowa w art. 16a ust. 2 uśr będzie niższy, niż kryterium dochodowe; wprowadzenie wyższego kryterium dochodowego dla osób, sprawujących opiekę nad więcej niż jedną osobą niepełnosprawną. Wymaga to jednak interwencji ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.