Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 481/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 152, art. 200, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, 2, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.  6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 21, art.  64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi E. G., D. Z., H. O., W. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 26 sierpnia 2014 r. nr XLI/57/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Daleszyce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW1 przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów Miasta Daleszyce nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Daleszyce na rzecz E. G., D. Z., H. O. i W. O. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Daleszycach podjęła uchwałę nr XLI/57/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Daleszyce.

W dniu 10 marca 2015 r. D. Z., H. O., W. O. oraz E. G. skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego ww. uchwałą.

Uchwałą nr VI/l8/2015 z dnia 27 marca 2015 r., doręczoną skarżącym w dniach 1 czerwca 2015 r. oraz 28 maja 2015 r., Rada Miejska w Daleszycach nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 7 maja 2015 r. D. Z., H. O., W. O. oraz E. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę z dnia 26 sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie:

- art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczenie przysługującego im prawa własności w odniesieniu do działki nr [...], zarezerwowanie pasa terenu o szerokości 10 m i przeznaczenie tego gruntu pod drogę wewnętrzną odpowiadającą parametrami drodze publicznej, bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny – co skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu oraz brakiem możliwości zabudowy pozostałej części tej działki ze względu na jej znikomą szerokość;

- art. 140 Kodeksu cywilnego, polegające na bezzasadnym i nieuprawnionym naruszeniu prawa własności w stosunku do działki nr [...] poprzez ustalenie w m.p.z.p. przeprowadzenia drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW-1 przez część ww. nieruchomości – bez przeznaczenia tego terenu na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wywłaszczenia tego terenu oraz brakiem możliwości zabudowy pozostałej części tej działki ze względu na jej znikomą szerokość;

- art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając naruszenie zaskarżoną uchwałą swego interesu prawnego skarżący – będący współwłaścicielami ww. nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2014 r. o stwierdzeniu nabycia spadku – podnieśli, że wskazane w m.p.z.p. przeznaczenie ich działki wyklucza możliwość jej zagospodarowania zgodnie z ich planami. Skarżący wskazali, że istnieją przynajmniej dwie inne możliwości mogące zapewnić obsługę komunikacyjną terenów MN62, MN88, MN89, MN90:

- pierwsza - wynikająca wprost z § 5 ust. 1 ogólnych ustaleń realizacyjnych planu, który dopuszcza budowę dodatkowych dróg wewnętrznych do nowo wydzielanych działek budowlanych w obrębie terenów przeznaczonych do zabudowy i określa jednocześnie parametry tych dróg; w takiej sytuacji, w razie potrzeby, zainteresowani wydzieleniem działek budowlanych właściciele mogliby na zasadzie porozumienia wytyczać i budować drogi wewnętrzne, które proporcjonalnie obciążałyby każdego z nich;

- druga - poprzez zaprojektowanie sięgaczy od strony ul. Polnej, które w równy sposób obciążałyby właścicieli wszystkich działek na tym terenie.

Skarżący podkreślili przy tym, że zabudowa działki nr [...] nie będzie mogła zostać zrealizowana bez ich zgody i bez zawarcia z Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane. W dalszej konsekwencji działka nie będzie mogła być wywłaszczona, a zatem nie będzie wypłacone stosowne odszkodowanie. Nie będzie mogła być także zabudowana budynkami mieszkalnymi. Powyższe ustalenia planu powodują zatem, że działka jest bezużyteczna. Podkreślili, że ich indywidualny interes nie został zestawiony z interesem publicznym, ale prywatnym - właścicieli pozostałych działek, którzy uzyskali możliwość większej zabudowy.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że sklasyfikowanie drogi jako wewnętrznej sprawi, że nie będą mogli skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W tym zakresie skarżący podnieśli, że Rada Miejska w Daleszycach, wprowadzając drogę wewnętrzną mającą zapewnić obsługę komunikacyjną terenów sąsiadujących, na teren działki nr [...], przyznała prymat interesowi właścicieli działek sąsiednich, czyniąc go nadrzędnym i pozbawiając działkę jakiejkolwiek wartości. Tym samym dokonano przerzucenia ciężaru zapewnienia drogi publicznej na rzecz skarżących. W ten sposób, być może, Gmina chce także zapewnić dogodny dojazd do terenów oznaczonych w planie symbolem MN60 i MN87, ponieważ ul. Polna jest bardzo wąska, a ze względu na istniejące zainwestowanie działek przylegających do niej nie ma możliwości jej poszerzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w zakresie, w jakim ustala przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW1 przez część działki oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta Daleszyce nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. i nie doszło do naruszania zasad ani trybu sporządzania m.p.z.p. miasta Daleszyce, mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności wydanej uchwały. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów o tym, że istnieją dwie inne możliwości mogące zapewnić obsługę komunikacyjną terenów MN62, MN88, MN89 i MN90, tj. budowa dodatkowych dróg wewnętrznych do nowo wydzielanych działek budowlanych w obrębie terenów przeznaczonych do zabudowy oraz zaprojektowanie sięgaczy od strony ulicy Polnej, organ wskazał że:

- przyjęty w planie układ komunikacyjny wyznaczony został dla obsługi komunikacyjnej kompleksu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i jest najbardziej optymalny z punktu widzenia przestrzennego z zachowaniem bezpieczeństwa publicznego;

- wyznaczona w planie droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW1 jest najbardziej optymalna ze względu bezpieczeństwa publicznego i zachowania ładu przestrzennego przy zachowaniu istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz własnościowego;

- brak drogi w studium nie oznacza, że drogi tej nie ma być w m.p.z.p., jako że studium określa politykę przestrzenną miasta i gminy oraz kierunki zagospodarowania obszarów objętych studium, natomiast m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego uszczegóławia zapisy studium m. in. o wyznaczenie układu komunikacyjnego.

Ponadto składane przez skarżących propozycje nie zostały przedstawione przez nich na etapie szeroko pojętej partycypacji społecznej, w skład której wchodził m. in. etap wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Daleszyce do publicznego wglądu. W konsekwencji w m.p.z.p. został ujęty taki układ komunikacyjny, jaki – zdaniem organu – jest najkorzystniejszy dla obsługi kompleksu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Ustosunkowując się do zarzutów o naruszeniu obowiązujących przepisów prawa – poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej w kwestionowany sposób – podkreślono, że w zaskarżonej uchwale jedynie skorzystano z dopuszczonej przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 ze zm.) możliwości wyznaczania dróg wewnętrznych. Organ podkreślił przy tym, że droga wewnętrzna nie jest w projekcie planu wiążącą wytyczną, lecz ma jedynie charakter postulatywny. Jeśli chodzi zaś o naruszenia prawa własności skarżących to zarówno z regulacji konstytucyjnej, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego, wynika że uprawnienia składające się na treść prawa własności nie są nieograniczone, a ich zakres wyznaczają ustawy, w tym u.p.z.p., w myśl której gmina uprawniona jest do kształtowania polityki przestrzennej terenów położonych w jej obrębie.

Na rozprawie sądowej w dniu 2 lipca 2015r. skarżąca D. Z. popierając skargę dodała, że w jej ocenie projektowana droga wewnętrzna jest w istocie drogą publiczną, ponieważ leży w ciągu dróg publicznych. W trakcie rozmowy z Burmistrzem pozyskała informacje, że gmina nie posiada środków finansowych na wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i dlatego zaprojektowano drogę wewnętrzną. Oświadczyła, że nie wyraża zgody i nie wyrazi zgody na wybudowanie drogi wewnętrznej. Wątpi, aby właściciele działek sąsiednich zdecydowali się na wybudowanie drogi wewnętrznej, ponieważ jest to koszt rzędu 300.000 zł.W związku z tym droga faktycznie nie powstanie, a zabudowa działki będzie niemożliwa. Przebieg drogi nie ma – jak twierdzi organ – charakteru postulatywnego, ponieważ na rysunku planu zaznaczony jest linią ciągłą.

Z kolei skarżący W. O., popierając skargę, dodał że w trakcie procedury planistycznej skarżący nie wiedzieli o tym, że gmina chce przeznaczyć prawie całą ich działkę na drogę wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnili warunek formalny do wniesienia skargi, gdyż w dniu 10 marca 2015 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego zaskarżoną uchwałą. Następnie, wobec braku doręczenia stronom skarżącym uchwały Rady Gminy w Daleszycach z dnia 27 marca 2015 r. (nastąpiło to dopiero w dniach 1 czerwca 2015 r. oraz 28 maja 2015 r.) przed upływem ustawowego terminu 60 dni od daty wezwania, skarżący wnieśli skargę w dniu 7 maja 2015 r. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a skarga jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Spełnienie warunku formalnego skargi otwiera drogę do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy zakreśla wskazany w skardze zakres zaskarżenia, dlatego też przedmiotem kontroli sądowej objęta została uchwała Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 26 sierpnia 2014r. nr XLI/57/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Daleszyce w części ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW1 przez działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta Daleszyce nr [...].

Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciele działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] mają interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g., a nadto, że interes ten został ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "m.p.z.p.") naruszony. Bezspornym jest bowiem, że projektowana droga wewnętrzna KDW 1 przebiega przez działkę skarżących w znacznej części (zarezerwowany pas terenu o szerokości 10 m na całej długości działki), ingerując w prawo własności skarżących poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania.

Nie może budzić wątpliwości, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez nich skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Należy podkreślić, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., gminie przysługuje władztwo planistyczne, co oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem – co wynika wprost z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego terenu podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych, a prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p., upoważniające organ stanowiący gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, natomiast ustalenia m.p.z.p. (mające walor norm powszechnie obowiązujących) określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Jak już wskazano wyżej, obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej na uchwałę w sprawie m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia m.p.z.p., które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Reasumując, gmina, mając wyłączną kompetencję do planowania, może – pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa – samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Uwzględnienie skargi na uchwałę w sprawie m.p.z.p. następuje jedynie wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, o jakiej mowa wyżej.

W sprawie niniejszej Sąd uznał, że Gmina Daleszyce, uchwalając zaskarżoną uchwałą m.p.z.p., nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia działki skarżących pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem

KDW 1.

Z akt sprawy (rysunek m.p.z.p. i akta dokumentujące procedurę planistyczną) wynika, że planowana droga wewnętrzna na działce skarżących oznaczonej nr [...] ma na celu obsługę komunikacyjną terenów z nią sąsiadujących (działek sąsiednich). Nie budzi wątpliwości, że planowana droga – przebiegając przez grunty prywatne – nie będzie publiczną drogą gminną, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., obecnie Dz. U z 2015 r. poz. 460) – art. 1, art. 2 i art. 8 tej ustawy. W konsekwencji nieruchomość skarżących oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] nie będzie mogła podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 1200). Zatem budowa tej drogi nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości przez którą ma przebiegać i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z

2013 r. poz. 1409 ze zm.).

W ocenie Sądu, brak zgody współwłaścieli nieruchomości spowoduje, że inwestycja w postaci budowy drogi wewnętrznej na działce skarżących nie będzie mogła zostać zrealizowana, a w konsekwencji nie będzie możliwe wykonanie postanowień m.p.z.p. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność.

Jak już wskazano wyżej, planowana droga wewnętrzna na działce skarżących o symbolu KDW 1 nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z tego też względu uznanie projektowanej drogi wewnętrznej za mający stanowić (z uwagi na jej parametry i powiązanie z istniejącymi już drogami publicznymi) publiczny dojazd do terenów sąsiadujących z działką skarżących nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, takie ustalenie, zawarte w m.p.z.p. – dokonane wbrew woli właścicieli działki nr [...] – stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu.

W niniejszej sprawie Rada Miejska, wyznaczając na nieruchomości skarżących drogę wewnętrzną KDW1, w istocie wskazała na jej znaczenie w całym układzie komunikacyjnym przedmiotowego terenu – co świadczy o traktowaniu tej drogi jako ogólnodostępnej, a co nie znajduje uzasadnienia w przypadku takiej drogi na terenie niepublicznym.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 343/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustalenie przebiegu dróg wewnętrznych w m.p.z.p. powinno być poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach osób fizycznych, których właściciele nie godzą się na to. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie i budowę takiej drogi Gmina będzie mogła przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której – mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny – nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi, gdyż uniemożliwi to skutecznie sprzeciw właściciela nieruchomości. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust.3 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2).

Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału, oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących

w sferę jego praw i wolności.

W orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził zaś pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Z kolei Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności

a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Analiza dokumentacji planistycznej przedstawionej Sądowi daje podstawę do stwierdzenia, że organ, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, nie rozważał, czy ograniczenie skarżących w sposobie korzystania z prawa własności działki nr [...] pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a konkretnie, czy możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym ograniczenie ich własności przyniesie zamierzony w m.p.z.p. skutek.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że Gmina podjęła próbę zbadania innych możliwości przeprowadzenia drogi wewnętrznej, która mogłaby spełniać zadania, jakie chciałaby zrealizować Gmina poprzez zapewnienie działkom znajdującym się na tym terenie dostępu do drogi publicznej. Taki obowiązek spoczywał zaś na Gminie niezależnie od tego, czy skarżący w trakcie procedury planistycznej zgłaszali sprzeciw co do planowanego przebiegu drogi przez ich działkę, czy też nie. Brak sprzeciwu strony skarżącej w trakcie prac planistycznych nie oznacza bowiem, że Gmina z tego obowiązku jest zwolniona.

W tym miejscu skład orzekający wyraża pogląd, iż podnoszony przez organ brak aktywności strony skarżącej na etapie poprzedzającym uchwalenie planu poprzez zgłaszanie wniosków do projektu planu czy też uczestnictwo w dyskusji publicznej nad projektem planu nie uniemożliwia właścicielom działki objętej m.p.z.p. wniesienia skargi na uchwałę w sprawie m.p.z.p. i wyrażenia stanowiska co do braku zgody na planowane przeznaczenie ich działki w tym planie. Ograniczeń takich nie przewidują bowiem obowiązujące przepisy u.p.z.p., p.p.s.a. oraz u.s.g.

Wskazać również należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1959/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie ma odniesienia do zaskarżonego fragmentu m.p.z.p. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ uzasadnił przyjęcie takiego przebiegu drogi wewnętrznej. Sąd na obecnym etapie nie ma jednak możliwości jakiejkolwiek merytorycznej weryfikacji stanowiska organu.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Daleszycach, ustalając w m.p.z.p. przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW1 przez działkę skarżących oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta Daleszyce nr [...], nadużyła przysługującej jej samodzielności planistycznej określonej w art. 3 u.p.z.p. – poprzez brak przedstawienia przekonującego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania ograniczającego prawo własności skarżących.

Zdaniem Sądu, Rada Miejska powinna była ocenić, czy konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej znajdującym się na tym terenie działkom – w postaci zaplanowania drogi wewnętrznej przez działkę oznaczoną nr [...] – uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności, zwłaszcza, że wobec sprzeciwu skarżących realizacja zamierzonego przez Gminę przedsięwzięcia jest wątpliwa. Organ winien był także rozważyć, czy istnieją inne możliwości zrealizowania powyższego celu np. poprzez zaplanowanie publicznej drogi gminnej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł

o nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. III na podstawie art. 200 p.p.s.a.