Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, par. 3, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Wójta Gminy O. kwotę 1158 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2202/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy O. w wysokości 15 500 zł za 31 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] stycznia 2013 r., nr [...], o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2012 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycję celu publicznego, polegającą na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...], w miejscowości G., gmina O.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r. nałożył na Wójta Gminy O. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z 40-dniową zwłoką. Wojewoda ustalił, że postępowanie lokalizacyjne toczyło się przez 122 dni i odliczeniu od okresu trwania postępowania podlegało 16 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji (od [...] grudnia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.) oraz dodatkowo 1 dzień, na podstawie art. 57 § 4 k.p.a. (ustawowo dzień wolny od pracy).

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta od powyższego postanowienia, postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że podanie inwestora zawierające w nagłówku zapis "wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy" wpłynęło do Urzędu Gminy O. [...] września 2012 r. W treści ww. pisma inwestor wskazał, że na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnosi o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] w m. G. k. O., obręb [...] dz. nr [...] (dawniej [...]) Gmina O. Wójt, zawiadomieniem z [...] września 2012 r. oraz obwieszczeniem z [...] września 2012 r., poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego przedsięwzięcia, a [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił, że akta postępowania nie wskazują na to, aby Wójt podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów, z których wynikałoby, że organ takie działania podejmował.

Minister, w oparciu o akta sprawy ustalił, że w piśmie z [...] września 2012 r. inwestor dokonał modyfikacji wniosku z [...] września 2012 r., wskazując, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na działkach nr [...] i [...]. Przyczyną korekty wniosku były zmiany w ewidencji gruntów oraz podział terenu objętego wnioskiem. Z kolei w piśmie z [...] listopada 2012 r. inwestor ograniczył przebieg trasy inwestycji do działek nr [...] i [...] poprzez wykreślenie pozostałych działek wskazanych przy zmianie wniosku dokonanej [...] września 2012 r.

Wójt Gminy O. zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. poinformował strony, iż "w związku ze zmianą wniosku z [...] września 2012 r., uzupełnionego [...] września 2012 r. złożonego [...] września 2012 r.", inwestycja polegająca na budowie zjazdu z drogi krajowej nr 7 w miejscowości G. będzie realizowana na działkach nr[...] i [...].

W ocenie Ministra czynności podjęte przez Wójta, niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w zmodyfikowanej wersji, a mianowicie, zawiadomienie stron postępowania obwieszczeniem z [...] listopada 2012 r. o zmianie przebiegu inwestycji, należało potraktować jako okoliczność powodującą niezależne od organu opóźnienie w załatwieniu sprawy, którego okres trwania podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Minister wskazał, że w zawiadomieniu nie wyznaczono stronom postępowania czasu na zapoznanie się z aktami sprawy, dlatego odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega 9-dniowy okres, liczony od dnia sporządzenia zawiadomienia o zmianie przebiegu projektowanej inwestycji celu publicznego, tj. od [...] listopada 2012 r., do dnia najpóźniejszego doręczenia ww. zawiadomienia pełnomocnikowi inwestora, tj. do [...] listopada 2012 r.

Minister wskazał, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie omawianej decyzji podlega również okres 16 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowego Oddziału w O. i Starostą O. W ocenie Ministra okres ten należało liczyć od [...] grudnia 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania w placówce pocztowej operatora publicznego do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w O. pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do [...] grudnia 2012 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy O. postanowienia uzgadniającego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. milczącej zgody przez Starostę O.

W ocenie Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Wójta nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej okolicznościami, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister wskazał, że w piśmie z [...] września 2012 r. inwestor uzupełnił wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej o brakujące wypisy z ewidencji gruntów, pełnomocnictwo dla projektanta oraz dokonał korekty wniosku poprzez dodanie działek nr [...] i [...]. W ocenie organu drugiej instancji, z akt postępowania lokalizacyjnego nie wynika, aby skierowano do inwestora pisemne wezwanie do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że inwestor przedstawił brakujące dokumenty z własnej inicjatywy, bez wezwania Wójta.

Tym samym, w ocenie Ministra, ww. uzupełnienie wniosku przez inwestora nie stanowi opóźnienia spowodowanego z winy strony. Minister uznał, że w sprawie można mówić o zaniedbaniu ze strony organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne w zakresie wezwania inwestora do uzupełnienia podania, które to zaniedbanie ma dla Wójta negatywny skutek w postaci nieprzerwania biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ dodał, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu.

Ponadto Minister podniósł, że ww. korekta wniosku inwestora pozostała bez wpływu na prowadzone przez Wójta postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. nie skutkowała ponowieniem przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, które to czynności mogłyby przedłużyć termin na wydanie decyzji. Minister podkreślił, że zmiana pierwotnego żądania inwestora zawartego we wniosku z [...] września 2012 r. nastąpiła przed dokonaniem przez Wójta Gminy jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym także przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego. Analogiczna sytuacja miała miejsce po złożeniu [...] września 2012 r. zmodyfikowanego wniosku. Organ podkreślił, że z wyjaśnień Wójta Gminy, złożonych w piśmie z [...] stycznia 2017 r., wynikało, że w kontrolowanym postępowaniu lokalizacyjnym został sporządzony tylko jeden projekt decyzji lokalizacyjnej, co miało miejsce po ostatniej modyfikacji wniosku dokonanej [...] listopada 2012 r. Projekt uwzględniał ostatnią korektę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Minister wskazał też, że z akt sprawy dotyczącej postępowania lokalizacyjnego nie wynika, że w jego toku organ zawiesił postępowanie – w aktach nie ma postanowienia w tym przedmiocie. Tym samym nie było podstaw do odliczenia od ustawowego 65-dniowego terminu okresu związanego z wniesieniem przez J. S. wniosku o zawieszenie postępowania lokalizacyjnego.

Jednocześnie Minister wskazał, że w sprawie ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na niedzielę [...] listopada 2012 r. – Narodowe Święto Niepodległości, a więc za ostatni dzień terminu na wydanie decyzji należało przyjąć najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] listopada 2012 r.

Po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania (122 dni), terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na wydanie decyzji, tj. 65 dni, 9 dni przeznaczonych na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, 16 dni związanych z uzgodnieniem projektu decyzji oraz dodatkowo 1 dnia na podstawie art. 57 § 4 k.p.a., można otrzymać matematyczne wyliczenie liczby dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, z którego wynika, że decyzja Wójta Gminy została wydana z 31-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda, z 40-dniową zwłoką. Błąd organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia liczby dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej był wynikiem pominięcia zmiany wniosku dokonanej przez inwestora w [...] listopada 2012 r. i związanego z tą modyfikacją zawiadomienia stron o zmianie przebiegu zamierzenia inwestycyjnego.

Minister odniósł się także do zarzutu Wójta, że zmiana wniosku przez inwestora, dokonana [...] listopada 2012 r., stanowiła nowy wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem od tego dnia powinien być liczony termin na załatwienie sprawy. Organ wyjaśnił, że prezentowany w zażaleniu pogląd pozostaje w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie jest uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Modyfikacja wniosku nie powoduje wszczęcia nowego postępowania – wszczęte pierwotnym wnioskiem postępowanie toczy się nadal, choć w zmienionym zakresie. Skoro wolą inwestora była zmiana już złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez zawężenie terenu, na którym miała być realizowana inwestycja, to modyfikacja wniosku dokonana przez inwestora [...] listopada 2012 r. nie stanowiła, zdaniem Ministra, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiła przed Wójtem nowego postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy O.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 51 ust. 2 w związku z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie czasu trwania postępowania przed organem pierwszej instancji, bez wyłączenia wszystkich terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnienia niezależnego od organu, tj.:

a. 4 dni, w ciągu których nastąpiło uzupełnienie wniosku złożonego [...] września 2012 r.,

b. 28 dni nieformalnego zawieszenia postępowania na wniosek strony złożony [...] września 2012 r.,

c. 7 dni jako minimalnego, zwyczajowo praktykowanego przez organ okresu, w czasie którego strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia zastrzeżeń do zmodyfikowanego wniosku inwestora z [...] listopada 2012 r.

2. art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dokonana przez inwestora zmiana rodzaju inwestycji nie stanowi nowego wniosku w sprawie, w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że decyzja Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. została wydana z 31-dniowym opóźnieniem, podczas gdy termin załatwienia sprawy powinien być liczony z wyłączeniem terminów do dokonania wskazanych wyżej czynności oraz z uwzględnieniem daty zmiany złożonego wniosku, tj. od [...] listopada 2012 r., a tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu,

3. art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone doprowadziłyby do odstąpienia od nałożenia kary.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wojewódzki przypomniał, że kwestią bezsporną w niniejszej sprawie był przewidziany przepisami prawa okres na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Strony nie kwestionują, że odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego podlegał okres od [...] grudnia 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania w placówce pocztowej operatora publicznego do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do [...] grudnia 2012 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy O. postanowienia uzgadniającego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. milczącej zgody przez Starostę O.

Osią sporu, w ocenie sądu, jest natomiast data wszczęcia postępowania lokalizacyjnego i kwestia uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie, a także okres "nieformalnego" zawieszenia postępowania i okres, w którym strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia zastrzeżeń.

Sąd stwierdził, że skarżący prezentuje sprzeczne stanowisko co do daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego – twierdzi, że postępowanie zostało wszczęto dopiero [...] listopada 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym inwestor złożył zmodyfikowany wniosek. Jednocześnie uważa, że od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej należało odliczyć okres 4 dni, w którym nastąpiło uzupełnienie wniosku z [...] września 2012 r., tj. od [...] do [...] września 2012 r. Takie stanowisko pozostaje również w sprzeczności z aktami postępowania lokalizacyjnego.

Zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i decyzji lokalizacyjnej Wójt wskazywał, że postępowanie jest prowadzone z wniosku inwestora z [...] września 2012 r. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Ministra, że datą wszczęcia postępowania lokalizacyjnego był dzień wpływu tego wniosku do Urzędu Gminy, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., tj. [...] września 2012 r. Sąd wojewódzki przypomniał, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora – wniosek ten inicjuje postępowanie i zakreśla jego przedmiot. Oznacza to również, że inwestor może go modyfikować. Z kolei organ administracji czuwa nad tym, aby wniosek był kompletny i odpowiadał wymogom formalnym. Akta postępowania zakończone decyzją lokalizacyjną nie pozostawiają wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] września 2017 r. Inwestor, [...] września 2012 r., uzupełnił wniosek o wypisy z ewidencji gruntów i budynków oraz dokument pełnomocnictwa. Wójt, zawiadomieniem z [...] września 2012 r. i obwieszczeniem z [...] września 2012 r. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania z wniosku z [...] września 2012 r. Późniejsze działania inwestora, tj. złożenie wniosku [...] września 2012 r. nie było równoznaczne ze wszczęciem nowego postępowania.

Sąd wojewódzki przyjął też, za Ministrem, że okres, w jakim Wójt Gminy ponownie zawiadamiał strony postępowania o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, podlega odliczeniu od okresu określonego w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko za okres od daty przygotowania ponownego zawiadomienia ([...] listopada 2012 r.) do daty doręczenia tego zawiadomienia ostatniej ze stron ([...] listopada 2012 r.). Sąd podkreślił przy tym, że uwzględnienie czasu na dokonanie takich czynności jest wyjątkiem i ma miejsce w sytuacji modyfikacji wniosku przez inwestora. Okoliczność ta została uwzględniona przez Ministra. Za chybiony sąd wojewódzki uznał zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia okresów, w których organ umożliwiał stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Wójt, w zawiadomieniu z [...] listopada 2012 r., takiego terminu stronom nie zakreślił, a uczynił to w zawiadomieniu z [...] grudnia 2012 r. Sąd wojewódzki wskazał, że zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia wniosków i dowodów, w wyznaczonym terminie, nie mieści się w katalogu czynności z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynność ta jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czynność ta, podobnie jak np. zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy przeprowadzaniu dowodu (art. 79 k.p.a.), jest czynnością, nad której dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

Sąd nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego, że w granicach określonych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieści się okres "nieformalnego" zawieszenia postępowania związany z wnioskiem strony postępowania (J. S.) o zawieszenie postępowania. Skoro wniosek ten nie został rozpoznany, to trudno zakładać, że faktycznie postępowanie lokalizacyjne było zawieszone. Organ administracji nie wypowiedział się na temat tego wniosku, tj. nie wydał żadnego rozstrzygnięcia i nie sposób czynić hipotez czy wniosek zasługiwał na uwzględnienie, czy nie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy O., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- 7-dniowy okres, w czasie którego strony (pomimo jego formalnego niewyznaczenia przez organ) miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia zastrzeżeń do zmodyfikowanego wniosku inwestora z [...] listopada 2012 r.,

- 28 dni "nieformalnego" zawieszenia postępowania na wniosek strony złożony [...] września 2012 r.,

b) art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, powodującej błędne ustalenie daty wszczęcia postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], z uwagi na naruszenie art. 61 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra infrastruktury i Budownictwa w całości uchylone;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie braku odniesienia się do zarzutów i argumentacji podnoszonych przez skarżącego co do błędnego nieuwzględnienia zastosowanego przez organ 7-dniowego terminu na zapoznanie się i zgłoszenie przez strony uwag do zmodyfikowanego wniosku i 28 dni "nieformalnego" zawieszenia postępowania.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, aprobując błędne ustalenia faktyczne Ministra Infrastruktury i Budownictwa, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie organ, sąd zaakceptował ustalenia, zgodnie z którymi postępowanie w sprawie wydania decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. trwało 122 dni i rozpoczęło swój bieg następnego dnia po złożeniu przez inwestora pierwszego wniosku w sprawie, tj. [...] września 2012 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie stanowisko to jest błędne, gdyż wniosek ten dotyczył lokalizacji inwestycji przedmiotowo odmiennej.

W dniu [...] września 2012 r. inwestor złożył bowiem nowy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że inwestycja będzie realizowana wyłącznie na działkach [...] i [...], co powoduje, że dopiero w następstwie złożenia tego wniosku nastąpiło zainicjowanie postępowania, zaś poprzednio złożony wniosek został przez inwestora w istocie wycofany. W następstwie powyższego, 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien być liczony od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku w sprawie, a nie jak przyjęły organy, a zaakceptował sąd pierwszej instancji – od [...] września 2012 r. W konsekwencji, nie było podstaw do nałożenia na skarżący kasacyjnie organ kary pieniężnej, gdyż decyzja została wydana z zachowaniem ustawowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. oraz stanowisko sądu wojewódzkiego co do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów.

Podobnie, nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Zasadne, natomiast, okazały się zarzuty naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i art. 61 § 3 k.p.a.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony jest wyłącznie wnioskodawca (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2222/17, LEX nr 2727553). Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, postępowanie prowadzone w trybie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wszczynane jest na wniosek, a w konsekwencji – wnioskodawca może złożony wniosek modyfikować. Modyfikacja wniosku nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2484/16, LEX nr 2559206).

Z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ wydaje w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ww. ustawy). Niewątpliwie, do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu. Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę – 65 dni (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14, LEX nr 2037385). Czynności te nie wymagają bowiem dodatkowych, nadzwyczajnych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2274/17, LEX nr 2727922).

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej ustaliły, że podanie inwestora zawierające w nagłówku zapis "wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy" wpłynęło do Urzędu Gminy O. [...] września 2012 r. Wójt Gminy O., zawiadomieniem z [...] września 2012 r. oraz obwieszczeniem z [...] września 2012 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego przedsięwzięcia. W piśmie z [...] września 2012 r. inwestor dokonał modyfikacji wniosku z [...] września 2012 r., a w piśmie z [...] listopada 2012 r. inwestor ograniczył przebieg trasy inwestycji do wskazanych w nim działek, wykreślając pozostałe działki, wskazane przy zmianie wniosku dokonanej [...] września 2012 r.

Wójt Gminy O. zawiadomieniem z [...] listopada 2012 r. poinformował strony, że "w związku ze zmianą wniosku z [...] września 2012 r., uzupełnionego [...] września 2012 r. złożonego [...] września 2012 r.", inwestycja polegająca na budowie zjazdu z drogi krajowej nr 7 w miejscowości G. będzie realizowana na działkach nr[...] i [...].

Następnie, pismem z [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy O. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w O., Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. – Rejonowego Oddziału w O. i Starosty O. Ostatnie z tych uzgodnień zostało doręczone Wójtowi [...] grudnia 2012 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. Wójt wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie organy ustaliły więc, że przedmiotowe postępowanie trwało 122 dni, tj. od [...] września 2012 r. (dzień następny po dniu złożenia wniosku) do [...] stycznia 2013 r. (dzień wydania decyzji). Na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odliczeniu od powyższej sumy, zdaniem organów, podlegało łącznie 26 dni (9 dni w związku z dodatkowymi czynnościami organu po zmianie wniosku przez inwestora w listopadzie 2012 r., 16 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz 1 dzień na podstawie art. 57 § 4 k.p.a.). Po odjęciu ww. liczby dni oraz wynikającego z ustawy terminu (65 dni), okazało się, że organ wydał decyzję 31 dni po ustawowym terminie. Takie ustalenia należało jednak uznać za nieprawidłowe.

O ile faktycznie, w sprawie wniosek został złożony [...] września 2012 r., to nie można przyjąć, że już wtedy organ znał jego ostateczną treść. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, wnioskodawca zmieniał treść swojego żądania kilkakrotnie poprzez wykreślanie działek objętych planowaną inwestycją i dopiero [...] listopada 2012 r. jego wniosek został ostatecznie ukształtowany. Wobec tego wynikające z ww. zmian opóźnienie w rozpoznaniu wniosku miało miejsce z winy strony (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie może ono obciążać organu. Powyższe oznacza, że dopiero od [...] listopada 2012 r., a więc od dnia następującego po dniu, w którym strona przedstawiła ostateczną treść swojego wniosku, należało oceniać, czy organ wydał decyzję w terminie wynikającym z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe postępowanie trwało zatem 40 dni, a nie 122 dni, a więc organ wydał decyzję w ustawowym terminie. To, z kolei, prowadzi do wniosku, że w sprawie nie spełniła się przesłanka wymierzenia organowi kary pieniężnej (organ nie pozostawał w zwłoce w związku z wydaniem decyzji), w związku z czym przedmiotowe postępowanie administracyjne należało umorzyć.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 4 orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).