Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1103/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.3 ust.1 i 2, par.7 ust.1-4, par.5 ust.1-2, par.6 ust.1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. P., G. P., E. G., A. S. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] E. i J. S. wystąpili do Prezydenta Miasta C. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr: [...] z karty mapy nr [...], położonej przy ul. [...] w C. We wniosku wskazali także przybliżone parametry budynku, tj. szerokość - 13,5m, długość - 13,5m i wysokość - 9,5m oraz określili, że projektowana inwestycja przewidziana jest do realizacji w granicy z działką nr [...].

Pismem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dniu 21 listopada 2014r. do organu I instancji wpłynęło zastrzeżenie J. P., G. P., E. G., A. P. oraz A. S. - współwłaścicieli działki o nr [...], w którym nie wyrażają zgody na realizację planowanej rozbudowy i nadbudowy w granicy ich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją niezbędnych elementów infrastruktury i urządzeń technicznych oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu, w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr: [...] z karty mapy nr [...], położonej przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu wniesionego przez J. P., G. P., E. G., A. P. i A. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W wyniku wniesionej na powyższą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 października 2015r. sygn. akt II SA/GI 402/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że część tekstowa wyników analizy jest bardzo ogólna i nie obrazuje w pełni przeprowadzonej analizy. W zawiązku z tym nie sposób stwierdzić, by analiza uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy ustaliła analizę funkcji przedmiotowego obiektu, a przede wszystkim w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyjęte parametry nowej zabudowy, w szczególności nie wyjaśniła zasadność lokalizacji nowej zabudowy w granicy działki. Takie opracowanie powinno zawierać wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby było możliwe wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd podkreślił, że każdy przywołany przez organ przykład zabudowy w granicy dotyczy zabudowy zbliźniaczonej, tzn. zabudowy, w którym dwa budynki złączone są w granicy wspólną ścianą. Sąd zwrócił również uwagę, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy i organy nie mogą dokonywać analizy pod kątem ich uwzględnienia.

W prowadzonym ponownie przez Prezydenta Miasta C. postępowaniu została uzupełniona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismem z dnia [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i składania swoich uwag oraz wniosków.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy A. S. w piśmie z dnia [...] stwierdziła, że nie wyraża zgody na zabudowę w granicy na nieruchomości położonej przy ul. [...].

Następnie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją niezbędnych elementów infrastruktury technicznej i urządzeń technicznych oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr: [...] z karty mapy nr [...], położonej przy ul. [...] w C. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, oraz z poszanowaniem istniejącego ładu przestrzennego, ponieważ wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie godzi w zastany stan rzeczy oraz stanowi kontynuację cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W szczególności organ wskazał, że na analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie budynki lokalizowane są bezpośrednio w granicy działki, w tym również w taki sposób, że budynki nie przylegają do siebie.

Od wskazanej decyzji odwołanie wnieśli J. P., G. P., E. G., A. P. oraz A. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem odwołujących się, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 12 ust. 2 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto wskazana w decyzji zabudowa zlokalizowana w granicach nieruchomości, to zabudowa bliźniacza, która ich zdaniem nie powinna stanowić podstawy dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, tym bardziej, że od strony nieruchomości odwołujących się w granicy, nie istnieje żadna zabudowa. Podnieśli również, że w dwóch wskazanych przez organ przypadkach, gdzie zabudowa nie styka się z zabudową na sąsiedniej działce, działki mają szerokość mniejszą niż 16m, albo stanowią jedną posesję. Odwołujący zarzucili także, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie wykonał należycie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 402/15 z dnia 7 października 2015r. Ponadto, zdaniem odwołujących, przy dokonywaniu oceny, czy nieruchomość może być rozbudowana w granicy, należy zwrócić pomocniczo uwagę na uregulowania zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] działając na podst. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym funkcje i parametry zabudowy. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy parametry zabudowy zostały ustalone w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Kolegium wskazało, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zlokalizowana w granicach działek sąsiednich ( przy ul. [...] i [...], [...] i [...], [...], [...] i przy ul. [...], [...], gdzie wszystkie wskazane nieruchomości charakteryzują się przylegającymi do siebie budynkami o zróżnicowanych wysokościach i szerokościach, a także o różnych długościach lokalizowanych w granicach działek sąsiednich. Ponadto na nieruchomości położonej przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], budynki mieszkalne zlokalizowane są w granicy z działką sąsiednią i nie przylegają do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Powyższe pozwala zatem, zdaniem Kolegium, na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w granicy nieruchomości. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie, jest związany wnioskiem inwestora o ustalenie wskazanych przez niego warunków i do tego wniosku powinien odnieść się pozytywnie lub negatywnie w zależności od dokonanych ustaleń. Nadto w ocenie Kolegium planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, a tym samym nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 12 ust. 2 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium stwierdziło, że na tym etapie postępowania, nie może on odnieść zamierzonego skutku. Wskazało również, że powoływanie się na zapisy studium nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż ewentualna sprzeczność w tym zakresie, nie stanowi przeszkody do wydania, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem Studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Pismem z dnia [...] J. P., G. P., E. G., A. P. i A.. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że organ nie wykonał należycie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2015r. sygn. akt II SA/Gl 402/15, nadto wydał decyzję z naruszeniem przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jak również naruszył art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe ustalenie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu, a w konsekwencji dopuszczenie zabudowy w granicy działki. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podnieśli, że organ wbrew wskazaniom Sądu nie wykazał, że wnioskowana lokalizacja jest uzasadniona ładem przestrzennym obowiązującym w obszarze analizy. Z całą pewnością w ocenie skarżących nie uzasadniają takiej lokalizacji dwa przypadki budynków znajdujących się w granicy z sąsiednią, niezabudowaną działką, ponieważ w jednym przypadku dotyczy to działki o szerokości mniejszej niż 16m, a w drugim przypadku sąsiednia działka stanowi jedna posesję, należącą do tego samego właściciela. Zdaniem skarżących organ bezpodstawnie uchyla się również od oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali również na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami Studium. Nadto podnieśli, że zrealizowanie planowanej inwestycji o wymiarach wskazanych we wniosku spowoduje przysłanianie istniejącego na ich działce budynku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jak i decyzji Prezydenta Miasta C. stanowił przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 778, z późń. zm. dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2). Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nie uzasadnione. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wysokość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Wysokość o której mowa w ust.1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści wniosku wynika, że inwestor wnioskował o określenie przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku na 8m, natomiast organ pierwszej instancji określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po rozbudowie do 8m. Nie ulega wątpliwości, że tak określona wysokość elewacji frontowej nie odpowiada treści § 7 powołanego rozporządzenia. Wskazać należy, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne zarówno w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, jak również wskazania jedynie wielkości maksymalnych ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II SA/Gl 1100/15, LEX nr 2050104). Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 LEX nr 1222377). Tym niemniej wykładnia gramatyczna § 7 rozporządzenia nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego ograniczenie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jedynie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bez wskazania, że odnosi się do jej gzymsu lub attyki, należy uznać za niezgodne z powołanym przepisem rozporządzenia ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Lu 796/10 LEX nr 993463). Nadto wysokość górnej elewacji frontowej należało określić mierząc wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, tymczasem organ zaniechał wskazania sposobu liczenia tego parametru. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy wynika, iż wysokość o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok ( ul. [...], ul. [...]), zatem zgodnie z § 7 ust. 3 w takiej sytuacji przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bez wskazania jak mierzonej, wynosi od 3,5m do 8m, co z kolei oznacza, że średnia wysokości na tym obszarze wynosi 5,75m. Tymczasem organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 8m. Wprawdzie zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust.1, jeżeli wynika to z analizy, jednakże w tym przypadku organ nie tylko nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki parametr, ale nadto nie wskazał gdzie w treści analizy znajduje się uzasadnienie dla przyjęcia takiej wysokości planowanego budynku. Nadto na niektórych działkach znajduje się więcej niż jeden budynek i nie wiadomo którego z nich dotyczą dane zawarte w analizie urbanistycznej. Jak już wskazano, § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż przewidziana w ust. 1 (także w ust. 3), jeżeli wynika to z analizy. Unormowanie to oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, iż dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Skoro regulacja przewidziana w ust. 4 § 7 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3 (np. większej wysokości wymaga położenie w terenie zalewowym), lecz z zebranych w sprawie materiałów takie przeszkody nie wynikają - nie można się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 7 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 – dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że wykładnia przepisu § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów. Z tych względów nie zachodzi potrzeba dokonywania dalszej analizy stanu zagospodarowania w tej części obszaru analizowanego, która nie znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji ( por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2463/12, LEX nr 1522465).

W ocenie Sądu przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy doszło również do naruszenia § 5 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia ( § 5 ust. 2 ). W niniejszej sprawie organ wyznaczył wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 35 %, tym samym przekroczył średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (29,25%) tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora. Nie do przyjęcia jest prezentowana przez organ argumentacja, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o parametrach umożliwiających ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Należy zwrócić uwagę, że takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, innymi słowy brak jest normy prawnej, która pozwalałaby na ten sposób określania powierzchni zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak już wyżej wskazano kwestie tę reguluje § 5 ust.1 powołanego rozporządzenia, dlatego też w części tekstowej analizy powinien być wyliczony średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze, a nie wskazane jedynie graniczne wartości od 16 % do 42,5%. Jednocześnie z analizy nie wynika konieczność wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, zatem ustalenie w decyzji wskaźnika przekraczającego średni wskaźnik zabudowy stanowiło naruszenie § 5 ust.1 rozporządzenia.

Podobnie rzecz się ma z szerokością elewacji frontowej, którą zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszczalne jest również wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy ( § 6 ust. 2). W niniejszej sprawie analiza wskazuje, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 5,5m do 14 m i jeden budynek 16m, jednak nie określa średniej wartości z przyjęciem 20% tolerancji. Organ z kolei wyznacza szerokość elewacji frontowej po rozbudowie do 13,5m, w żaden sposób tego nie uzasadniając. Przyjmując, że średnia w obszarze analizowanym wynosi 10,75m oraz 20% tolerancji, to szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie powinna przekroczyć 12,9m, chyba, że jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami wynikającymi z treści przeprowadzonej analizy. Natomiast wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość ( 20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym że – co do zasady- winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20% ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt II OSK 267/15, LEX nr 2083564).

Skład orzekający zwraca uwagę, że możliwe jest w zakresie wymienionych wyżej wskaźników zabudowy rozstrzygnięcie, które będzie odbiegało od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym, pod warunkiem, że będzie ono uwzględniało uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego i zostanie szczegółowo uzasadnione w decyzji rozstrzygającej sprawę, a wnioski do takiego rozstrzygnięcia będą wynikały z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Stąd też, jeżeli strony domagają się zastosowania wyjątku i dopuszczenia innych niż średnie parametrów, to do nich należało wskazanie konkretnych okoliczności uzasadniających ich przyjęcie. W razie dopiero przedstawienia rzeczowej argumentacji w powyższym zakresie, organ zobowiązany byłby do rozważenia, stosując się do wymogów wynikających z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. , dalej: "k.p.a."), czy interes wnioskodawcy uzasadnia odstąpienie od mającej na względzie ład przestrzenny zasady ustalania średnich parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie norm ujętych w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. tylko z tego powodu, że projekt inwestycji odbiega konkretnym parametrem, od określonych na podstawie prawidłowo zanalizowanej zabudowy na całym obszarze wyznaczonym do analizy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 - dostępnie w CBOIS).

W dalszej kolejności wskazać należy, że dokonując oceny przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie sposób nie zauważyć, że poszerzony został obszar analizowany w stosunku do wcześniej prowadzonych analiz, jednocześnie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego typu działań zarówno w części tekstowej analizy jak i w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru w taki sposób, że nie ma on kształtu koła oraz, że może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednakże istotne jest aby obejmował pewną urbanistyczną całość, a przekroczenie tych wartości nie było dowolne i niczym nie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 305/12 oraz z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt II OSK 1934/13 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że niedopuszczalne jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie ( por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt I OSK 1299/14, LEX nr 2116196). Zatem zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., powinna wynikać w sposób jednoznaczny z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2016r. sygn. akt II SA/Gl 1100/15, LEX nr 2050104). Za dowolnym rozszerzeniem obszaru analizowanego nie może przemawiać też zdaniem Sądu potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania jako zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący niewykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2015r. sygn. akt II SA/Gl 402/15, w zakresie dotyczącym prawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, poprzez udzielenie w zaskarżonej decyzji zgody na lokalizację planowanej inwestycji w granicach działki skarżących, należy zwrócić uwagę, na cel, któremu służy zasada dobrego sąsiedztwa, a jest nim zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co oznacza, że powstająca zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Oznacza to również, że rozbudowa istniejącej zabudowy musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 428/13 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że inwestor w swych zamierzeniach inwestycyjnych może być ograniczany ustalanymi przez organ - w wyniku przeprowadzonej analizy - wymaganiami. Oczywiście kontynuacja, tych wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego), tym niemniej w tym konkretnym przypadku, organy nie wykazały zasadności odstępstw w tym zakresie. Ponownie w decyzjach powołano jako przykłady budynków zlokalizowanych w granicach działki, obiekty w zabudowie bliźniaczej, gdzie budynki zlokalizowane są wprawdzie w granicy działki, ale posiadają jedną ścianę wspólną, co jest zupełnie innym przypadkiem niż obiekt wybudowany w niezabudowanej granicy sąsiedniej działki. Wprawdzie organ poszerzył obszar analizowany i wskazał trzy budynki, które spełniałyby ten wymóg, to jednak nie odniósł się do argumentów strony, która wskazywała, że w dwóch przypadkach dotyczy to działek o szerokości mniejszej niż 16m, gdzie nie było możliwości innej lokalizacji budynku, natomiast w jednym przypadku obie działki w granicach których posadowiony jest budynek stanowią jedną posesję. Zwrócić należy również uwagę, że dominującą zabudowę w obszarze analizowanym stanowi zabudowa wolnostojąca, natomiast zabudowa w granicy dotyczy zabudowy bliźniaczej oraz budynków gospodarczych. Ponadto nieruchomość skarżących jest już zabudowana w granicach z dwóch stron, powstanie kolejnego obiektu w granicy spowodowałoby sytuację w której niezabudowany pozostałaby tylko front ich działki. W obszarze analizowanym nie sposób odnaleźć tego typu ład przestrzenny.

W tej sytuacji wskazać należy, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy powinien był na nowo ponownie rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie, przy czym dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczyło samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymagało nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakładało jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony ( por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1241/13 LEX nr 1596021 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1076/13 LEX nr 1433205). Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium nie przeprowadziło ponownie postępowania, ograniczając się jedynie do przytoczenia przyjętych w decyzji organu I instancji rozwiązań i stwierdzenia ich zgodności z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Wprawdzie zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kwestionowali charakter zabudowy znajdującej się na nieruchomości przy ul. [...] oraz ul. [...], która to zabudowa pozwoliła organowi I instancji na ustalenie kontynuacji funkcji. Nadto podnosili również, że niektóre z nieruchomości objętych analizą nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej. Okoliczności te jednak nie były przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji i organ w żaden sposób się do nich nie odniósł.

Jako nietrafny natomiast należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia postanowień studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta C., bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wprawdzie wiążące dla organów, ale tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Zasadą jest natomiast, że do czasu uchwalenia planu miejscowego o przeznaczeniu danej nieruchomości rozstrzyga organ w decyzji o warunkach zabudowy, nie będąc związany zapisami studium ( por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1203/10 dostępny na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Podobnie niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów o warunkach technicznych, zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Wyliczenie to ma charakter przykładowy. Podkreślić jednakże należy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy. Niewątpliwie przepisem odrębnym nie jest natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 z późń. zm.), które na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajduje zastosowania. Przepisy tego rozporządzenia zgodnie z § 1 ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 ustawy Prawo budowlane. Zatem mają zastosowanie na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na przebudowę, czy zmianę sposobu użytkowania, na co wprost wskazuje § 2 rozporządzenia stwierdzając, że przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania. Ustalanie warunków zabudowy jest innym etapem procesu inwestycyjnego, realizowanym przez organy o innej właściwości rzeczowej, związanym ze sferą zagospodarowania i ładu przestrzennego, nie standardami technicznymi budynków, czy ich lokalizacją na działce budowlanej. W tym zakresie zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. , dalej: "p.p.s.a.") wiążące pozostaje również stanowisko zawarte w powołanym już wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 402/15, w którym wskazano, że przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych nie znajdują zastosowania na etapie postępowania o wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu za dowolne należało uznać ustalenie warunków zabudowy w sposób odbiegający od przyjętych w analizie wskaźników oraz w oparciu o niekompletną analizę urbanistyczną, co stanowiło naruszenie art. 61 ust.1 oraz § 3, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów postępowania, Sąd nie orzekł w tym zakresie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych w uzasadnieniu rozważań.