Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2641/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Zofia Flasińska /cvs/ Anna Łuczaj Tomasz Zbrojewski Jerzy Siegień Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17 w sprawie ze skargi O. [...] z siedzibą w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę O. [...] w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, wymierzył inwestorowi – P. [...] Sp. z o.o. w W. karę w kwocie 25 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą na dachu budynku przy P. [...] w O. z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że do użytkowania przedmiotowej stacji bazowej inwestor bezspornie przystąpił w kwietniu 2013 r. i użytkowanie trwa do chwili obecnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. [...] Sp. z o.o. w W., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w części dotyczącej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Powołując się na orzecznictwo organ wywiódł, że zgłosić do użytkowania można tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie nie może natomiast uzyskać pozwolenia na użytkowanie. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego obowiązany jest prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i w pierwszej kolejności dążyć do legalizacji obiektu, a jeżeli nie jest ona możliwa nakazać jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...], prowadząc w trybie art. 48 Prawa budowlanego odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych na dachu budynku przy P. [...] w O., niezasadnie wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, ponieważ z tego powodu kara może być nakładana wyłącznie w stosunku do obiektów zrealizowanych zgodnie z przepisami.

Oddalając skargę O. [...] w R. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z ustaleń organów wynika, iż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zrealizowana została bez pozwolenia na budowę, jak też bez zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, gdyż - w ocenie inwestora - powyższe przedsięwzięcie korzystało ze zwolnienia uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymagało zgłoszenia. Powyższa kwestia była przedmiotem oceny WSA w Opolu w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/16 w sprawie ze skargi P. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W powyższym wyroku WSA w Opolu przyjął, że przedmiotowa stacja bazowa jest obiektem budowlanym, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. WSA w Opolu uchylając decyzje organów obu instancji uznał jednak, że przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż nie zachodzą podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki, było przedwczesne, gdyż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie dotyczącej wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu zauważył, że przepisy Prawa budowlanego nakładają na inwestora obowiązek polegający na tym, aby przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy albo złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, w pojęciu kary z tytułu nielegalnego użytkowania nie chodzi więc o każde nielegalne użytkowanie, ale tylko o takie, które jest następstwem zignorowania obowiązków wynikających z przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Jeśliby przyjąć, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, to przepis art. 54 Prawa budowlanego w sprawie nie miałby zastosowania. Pełne zastosowanie może mieć natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co oznacza że w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w ramach którego wydana zostałaby decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w której to decyzji organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. WSA w Opolu przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, iż inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to nie może zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 233/17 wniosło O. [...] w R. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie legalizacyjne w sytuacji, w której jest ono w toku;

2) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 oraz art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich wadliwą interpretację i tym samym przyjęcie, iż obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę może być bezkarnie użytkowany bez zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, albowiem sankcje finansowe dotyczą tylko legalnie działających inwestorów i w przypadku naruszenia prawa podlegają wyłączeniu, ponieważ w takim przypadku można użytkować obiekt bez potwierdzenia jego zgodności z przepisami.

Mając powyższe na uwadze, S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Postanowieniem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2641/17, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia?"

Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, wskazał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, to zawiadomienie o zakończeniu legalnie prowadzonej budowy obiektu. W konsekwencji zawiadomienia takiego nie może dokonać inwestor realizujący obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu można z tego wywieść wniosek, że intencją ustawodawcy było zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy przystępuje do użytkowania obiektu nie wywiązując się z tego obowiązku. W odniesieniu do inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział natomiast konsekwencje wskazane w art. 48 Prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki bądź legalizacji połączonej z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Sąd zwrócił uwagę, że możliwa jest również odmienna niż wyżej przedstawiona wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą skoro sankcję w postaci kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, stosuje się w odniesieniu do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany legalnie, to należy stosować ją także wobec inwestora, który zrealizował obiekt budowlany nielegalnie. Dla zastosowania tej sankcji nie ma w takiej sytuacji znaczenia, czy inwestor nie dokonuje zgłoszenia, gdyż nie chce tego uczynić mimo posiadania takiej możliwości bądź mimo posiadania takiej możliwości nie czyni tego na skutek niedbalstwa, czy też nie dokonuje zgłoszenia, gdyż nie ma możliwości jego dokonania na skutek tego, że obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zdaniem Sądu, o tym, że przedstawione wyżej warianty wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie są "sztucznie" wywołanym zagadnieniem świadczy fakt, że znajdują one zastosowanie przy wydawaniu rozstrzygnięć przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe względy uzasadniają przedstawienie pytania prawnego.

Uczestnicy postępowania: K. [...] w W., Z. [...] z siedzibą w W. oraz P. [...] z siedzibą w W. przedstawili opinie prawne, w których wyrażono poglądy dotyczące braku podstawy do nałożenia na inwestora obiektu, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, kary z tytułu przystąpienia do użytkowania takiego obiektu na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Tożsame stanowisko zajął uczestnik postępowania S. [...] z siedzibą w W.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 23 października 2020 r. wniósł o odmowę podjęcia uchwały.

O. [...] z siedzibą w R. w piśmie z dnia 2 listopada 2020 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zwróciło uwagę na ogromne znacznie prawne uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, w ocenie składu siedmiu sędziów NSA, dopuszczalne jest rozpoznanie zagadnienie prawnego, przedstawionego przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia temu składowi, na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. - "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". Stosownie do treści art. 187 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania.

Skorzystanie przez skład siedmiu sędziów z możliwości, jaką daje art. 187 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnione, jeżeli w sprawie, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, występują wprawdzie poważne wątpliwości prawne, jednakże charakter tych wątpliwości oraz ścisły związek z okolicznościami sprawy powodują, że nie da się ich wyjaśnić "w oderwaniu" od okoliczności sprawy, poprzez udzielenie abstrakcyjnej odpowiedzi na zadane pytanie, stanowiącej wzorzec interpretacyjny we wszystkich sprawach danego typu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 4/14 oraz z 15 października 2008 r. sygn. akt II GSK 494/07 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; oraz glosa A. Kabata do powołanego wyroku w sprawie II GSK 494/07 – publ. ZNSA z 2009 r. nr 5, str. 161-166). Należy mieć na względzie, że skład orzekający, przedstawiający wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Sformułowane przez skład orzekający NSA pytanie nie uwzględnia stanu faktycznego jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Należy mieć na względzie, że w dacie wydania, tj. w dniu 20 września 2019 r., postanowienia o przedstawieniu do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawnego w obrocie prawnym funkcjonował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1491/17, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/16. W wyroku tym prawomocnie przesądzono, że stacja bazowa telefonii komórkowej wzniesiona na budynku jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego w sprawie w ogóle nie występowało zagadnienie dotyczące realizacji spornej inwestycji na podstawie zgłoszenia. Tymczasem pytanie sformułowane przez skład orzekający NSA obejmuje swoim zakresem również przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych zrealizowanych bez zgłoszenia. Tym samym przedstawione do rozstrzygnięcia wątpliwości nie zostały powiązane z okolicznościami faktycznymi sprawy. Oznacza to, że zagadnienie prawne poprzez zbyt szeroki zakres pytania zostało oderwane od konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne musi pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpoznawaną przez NSA sprawą sądowoadministracyjną (zob. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 72).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a., postanowił przejąć sprawę do rozpoznania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Sąd ten wskazał, że twierdzenie skarżącego S., iż inwestor niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej jest przedwczesne, gdyż wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/16, jest nieprawomocny. W tym kontekście w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że nie doszło w wyniku postępowania legalizacyjnego do wydania decyzji, o której owa w art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Również niezasadny jest zarzutu skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej interpretacji art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 oraz art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że zarzut skonstruowany jest nieprecyzyjnie bowiem w ustawie Prawo budowlane nie ma przepisu "art. 55 pkt 2". Niniejszy przepis jest bardziej rozbudowany, gdyż składa się z jednostek redakcyjnych w postaci ustępów oraz punków.

Trzeba zauważyć, że przepis art. 57 ust. 7 został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do art. 25 niniejszej ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie przepisy zmienianej ustawy – Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie niniejszego przepisu jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepisie art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że w odniesieniu do wymienionych w nim kategorii obiektów budowlanych należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 1 art. 55 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Podobnie w decyzji kończącej pozytywnie postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z powyższego wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ( taki pogląd został zeprezentowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09, publ. w ONSAiWSA 2012/1/10; z dnia 27 sierpnia 2013 r., II OSK 823/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 230/11; z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2000/09; z dnia 20 listopada 2009 r., II OSK 1049/09; z dnia 15 lipca 2009 r., II OSK 1061/08; z dnia 22 marca 2011 r., II OSK 411/10; z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 433/12; z dnia 15 listopada 2017 r., II OSK 463/16; z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1184/09; z dnia 8 czerwca 2018 r., II OSK 1697/16; z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1756/09; z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 1847/11; z dnia 21 stycznia 2014 r., II OSK 1920/12; z dnia 12 czerwca 2019 r., II OSK 1972/17; z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2361/10; z dnia 16 października 2013 r., II OSK 1155/12 - publ. w CBOSA).

W literaturze przedmiotu, odnoszącej się do stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r., wyraźnie dominuje pogląd, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidujący sankcję za nielegalne przystąpienie do użytkowania nie znajduje zastosowania do obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej oraz zrealizowanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem Z. Kostki uwzględnić trzeba cel art. 57 ust. 7, czyli wymuszenie na inwestorze obowiązków wskazanych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego (Z. Kostka, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 777). Podobnie M. Cherka i W. Grecki podnoszą, że przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można analizować w oderwaniu od art. 54 i 55. Wymierzenie kary będzie możliwe, gdy przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem tych przepisów. Konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego na etapie oddawania inwestycji do użytkowania wystąpienia samowoli budowlanej będzie natomiast zablokowanie możliwości użytkowania obiektu do momentu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (M. Cherka, W. Grecki, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, Warszawa 2013, s. 113-114). M. Wincenciak zauważa z kolei, że jeżeli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę i dokumentacji wymaganej przepisami Prawa budowlanego, to siłą rzeczy nie może być obciążony przedmiotową karą. Zdaniem autora zgłoszenie w takiej sytuacji samowoli budowlanej powinno prowadzić do wszczęcia procedury legalizacyjnej (M. Wincenciak, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydane zostało w sytuacji, w której nie doszło jeszcze do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1491/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 310/16, w którym Sąd przyjął, że stacja bazowa jest obiektem budowlanym, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego, skoro nie doszło do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wyłączona była możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.