Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 18/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1  pkt 1 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i A. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie wykonywanych przez W. i A. S., w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w B. (działka nr ew. 87/2 w obrębie 23), nakazał inwestorom wykonanych robót budowlanych polegających na:

. wybudowaniu schodów wewnętrznych prowadzących z pokoju lokalu mieszkalnego nr [...] na poddasze wraz z przebiciem,

. wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej do kuchenki zlokalizowanej w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...], zasilanej z butli propan-butan umieszczonej w szafce w części wspólnej korytarza na II kondygnacji,

. wybiciu dwóch otworów okiennych w połaci dachowej na poddaszu w pomieszczeniu, do którego prowadzą schody wewnętrzne, o których mowa wyżej,

. wykonaniu robót budowlanych w części dachu polegających m.in. na położeniu styropapy wraz z obróbką,

doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez:

1. demontaż schodów wewnętrznych prowadzących z pokoju lokalu mieszkalnego nr [...] na poddasze wraz z naprawą konstrukcji stropu w miejscu przebicia,

2. demontaż wewnętrznej instalacji gazowej sięgającej od szafki umieszczonej w części wspólnej korytarza na II kondygnacji do kuchenki zlokalizowanej w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...],

3. demontaż dwóch otworów okiennych w połaci dachowej na poddaszu w pomieszczeniu, do którego prowadzą schody wewnętrzne, o których mowa wyżej, wraz z naprawą konstrukcji dachu w miejscach otworów okiennych,

4. demontaż styropapy, która została położona na części dachu (na części nad poddaszem lokalu nr [...]) wraz z wykonaniem nowej papy jak na pozostałej części dachu,

w terminie do [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na skutek pisma (faksu) Komisariatu P. B.-Ś. z dnia [...].09.2014 r., przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla M. B. w dniu [...].09.2014 r., a następnie w dniu [...].09.2014 r. przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B.. Organ podczas oględzin ustalił, że w lokalu mieszkalnym nr [...] - którego właścicielami są A. i W. S., wykonano następujące roboty budowlane:

. około 2004 r. wybudowano drewniane schody na stalowym stelażu prowadzące na strych,

. około 2011 r. wykonano wewnętrzną instalację gazową doprowadzoną do kuchenki gazowej w pomieszczeniu kuchni ww. lokalu, zasilaną z butli propan-butan umieszczonej w części wspólnej korytarza na II kondygnacji,

. około 2012 r. wykonano dwa otwory okienne w połaci dachu na poddaszu oraz

. około 2009 r. zrealizowano roboty remontowe części dachu polegające na położeniu styropapy, bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W toku postępowania ustalono, że współwłaścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego są A. i A. D. oraz A. i W. S.. Podczas oględzin pracownicy powiatowego organu nadzoru budowlanego dokonali fotokopii projektu odrębnych lokali mieszkalnych w niniejszym budynku, wykonanego w maju 2005 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny z dnia [...].10.2005 r., sygn. akt III Ns 233/04, działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek, została podzielona na trzy działki, tj. dz. nr [...] przyznaną Państwu D., dz. nr [...] przyznaną Państwu S. oraz dz. nr [...] z budynkiem mieszkalnym stanowiącą — współwłasność Państwa D. i Państwa S..

W wyniku dokonanych ustaleń, organ I instancji wszczął w dniu [...].10.2014 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., polegających na wybudowaniu schodów prowadzących na poddasze, wykonaniu instalacji gazowej wewnętrznej zasilanej z butli gazowej, wykonaniu dwóch otworów okiennych w połaci dachowej na poddaszu oraz wykonaniu robót budowlanych w części dachu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. postanowieniem z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał właścicielom przedłożyć ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych określającą prawidłowość wykonanych robót z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji całości budynku (postanowieniem z dnia [...].11.2014 r. znak: [...] sprostowano oczywistą omyłkę dotyczącą nr działki objętej postępowaniem), które zostało utrzymane w mocy przez organ nadzoru budowlanego II instancji - postanowienie z dnia [...].12.2014 r., znak: [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...].01.2015 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. zmienił termin wykonania ww. nałożonego obowiązku.

W dniu [...].03.2015 r. A. i W. S. przedstawili w Powiatowym Inspektoracie ocenę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, która po przeanalizowaniu przez organ wymagała uzupełnienia o:

- odniesienie się do parametrów użytkowych pomieszczenia mieszkalnego na strychu, tj. jego powierzchni i wysokości w odniesieniu do warunków technicznych pomieszczeń mieszkalnych oraz inwentaryzacji pomieszczeń pokoju w lokalu nr [...] wraz ze schodami oraz pomieszczenia na strychu,

-wyjaśnienie okoliczności dotyczących wycięcia otworu w stropie i sposobu podparcia elementów konstrukcyjnych stropu,

- ocenę wykonanej instalacji gazowej,

- wymiary wysokości schodów wewnętrznych prowadzących na poddasze, sposobu doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z prawem.

W dniu [...].04.2015 r. zobowiązani złożyli uzupełnienie oceny technicznej, w którym – w ocenie organu - brakowało odniesienia się do parametrów użytkowych pomieszczenia mieszkalnego na strychu, tj. jego powierzchni i wysokości w odniesieniu do warunków technicznych pomieszczeń mieszkalnych oraz inwentaryzacji pomieszczeń - pokoju w lokalu nr [...] wraz ze schodami (niespełniającymi minimalnej szerokości biegu) oraz pomieszczenia na strychu, sposobu doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z przepisami oraz nie przedstawiono dokumentacji wybudowanej wewnętrznej instalacji gazowej. Ponadto inwestorzy ingerując w części wspólne nieruchomości nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. w zaistniałym stanie faktycznym nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co oznaczało konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...].07.1994 r. - Prawo budowlane.

Jak podkreślił orzekający w sprawie organ, nie bez znaczenia w tej kwestii jest stanowisko A. i A. D. - współwłaścicieli budynku wyrażane w pismach z dnia [...].04.2015 r., [...].06.2015 r. i w piśmie z dnia [...].07.2015 r. jednoznacznie negatywnie odnoszące się do robót wykonanych przez inwestorów i żądające przywrócenia stanu poprzedniego, co oznacza też, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

* art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1049 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji w której nie wykazano żadnych podstaw pozwalających uznać, iż nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych,

* art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1049 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdy dotychczasowe okoliczności faktyczne sprawy w tym materiał dowodowy wskazują na możliwość przeprowadzenia czynności mających na celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

* art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1049 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia wymagały zlecenia przez organ wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz, co do możliwości przeprowadzenia czynności mających na celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie:

* art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci oceny technicznej oraz zaniechanie podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące wadliwą oceną możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych,

* art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione przy ocenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz przyczyn, dla których uznano, iż czynność ta jest niemożliwa do wykonania, podczas gdy ustalenia te są kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ nadzoru budowlanego II instancji potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji, iż wykonane roboty budowlane: wybudowanie schodów prowadzących na poddasze, wykonanie instalacji gazowej wewnętrznej, wykonanie dwóch otworów okiennych w połaci dachowej na poddaszu wraz z dociepleniem części dachu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, których inwestorzy nie posiadają, przy czym w toku postępowania ustalono, że współwłaścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego są A. i A. D. oraz A. i W. S.. Organ odwoławczy nadmienił, że brak zgody współwłaścicieli będzie podstawą do uznania, że w tej sprawie nie zachodzi możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji do orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane, nieprawidłowe jest ograniczanie postępowania dowodowego wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy tytuł prawny do nieruchomości w ustawie - Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Zgodnie z ww. przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem konieczne było w ocenie organu, zbadanie w postępowaniu dowodowym, czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, co w postępowaniu zostało w należyty sposób uczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B..

Podkreślono przy tym, że brak badania, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłoby do akceptacji stanu, w którym inwestorzy nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonują te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a sama procedura legalizacyjna tych robót sprowadzałaby się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno - budowlanym. Wówczas tacy inwestorzy znaleźliby się w sytuacji zdecydowanie lepszej, niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Tym samym brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza w ocenie organu odwoławczego niemożność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a więc w konsekwencji do orzeczenia nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych albowiem bez dysponowania przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego stosując przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane przez nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Ponadto odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ II instancji poinformował, iż wykonano roboty budowlane niezgodnie z warunkami technicznymi - zrealizowane schody nie spełniają minimalnej szerokości biegu (§ 61 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), przebicie stropu zostało wykonane z naruszeniem konstrukcji stropu i podparte nieprawidłowo, co wiąże się z przeprowadzeniem dodatkowych robót budowlanych, na które nie wyrażają zgody współwłaściciele obiektu.

W skardze do sądu W. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] września 2015 r., [...]. 2014.PS nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w całości oraz wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zarzucając organowi odwoławczemu dokonanie następujących uchybień:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1049 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji w której nie wykazano żadnych podstaw pozwalających uznać, iż nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych,

. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy dotychczasowe okoliczności faktyczne sprawy w tym materiał dowodowy wskazują na możliwość przeprowadzenia czynności mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

. art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia wymagały zlecenia przez organ wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz, co do możliwość przeprowadzenia czynności mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w postaci oceny technicznej oraz zaniechanie podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa, skutkujące wadliwą oceną możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych.

Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie dokonały błędnych, sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, ponieważ wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym orzeczeniu organ, w toku prowadzonego postępowania, nie dokonał istotnych, z punktu widzenia przedmiotu postępowania, czynności dowodowych. Poza zainteresowaniem organu pozostały kwestie związane z tym, że uczestnicy postępowania A. D. i A. D. na wcześniejszych etapach nie przeciwstawiali się wykonywanym pracom, nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, zaś wykonane prace w żaden sposób nie wpływają negatywnie na sposób korzystania z nieruchomości przez uczestników.

Skarżący podtrzymali zarzuty, jakie zgłosili w odwołaniu wywiedzionym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazujące na dowolne w istocie wydanie przez organ (i utrzymane przez organ odwoławczy) nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Ich zdaniem nie została w toku postępowania należycie zweryfikowana możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Wskazano, że organ w pierwszej kolejności nakazał skarżącym przedłożyć ocenę techniczną określającą prawidłowość wykonania kwestionowanych robót budowlanych z uwzględnieniem ich wpływu na bezpieczeństwo całego budynku, co też strona – jak twierdzi - uczyniła wykazując, iż przeprowadzone prace są zgodne ze sztuką budowlaną i niezbędne jest jedynie przeprowadzenie stosownej procedury.

W przekonaniu skarżących organ administracji przed podjęciem rodzącej tak ważne skutki decyzji, winien powołać biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczności związane z możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych.

Zwrócono też uwagę, iż przedmiotowa ocena techniczna jakkolwiek ostatecznie pominięta przez organ I instancji, w zawartej w niej wnioskach wprost wskazuje, iż konstrukcje istniejące oraz wykonane pozostają w stanie nienaruszonym (mimo upływu ok. 10 lat od wykonania robót), a wykonanie przedmiotowych robót nie miało negatywnego wpływu na konstrukcję budynku; w poszczególnych elementach przeprowadzone roboty przyczyniły się wręcz do wzrostu bezpieczeństwa, jak chociażby zmniejszenie o 15% obciążenia stropu w poziomie poddasza.

Tym samym w ocenie skarżących, powyższe wywody stanowią potwierdzenie zgłoszonych na wstępie zarzutów naruszenia prawa i w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem dopiero wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy pozwoli z całą stanowczością stwierdzić, czy przedmiotową decyzję uznać można za odpowiadającą prawu.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy postępowania była kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. nakazującej skarżącym doprowadzenie obiektu – budynku przy ul. [...] w B., do stanu poprzedniego wobec dokonanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że roboty budowlane, polegające na wybudowaniu schodów prowadzących na poddasze, wykonaniu instalacji gazowej wewnętrznej zasilanej z butli gazowej, wykonaniu dwóch otworów okiennych w połaci dachowej na poddaszu oraz wykonaniu robót w części dachu zostały dokonane w przestrzeni czasowej nie przekraczającej ostatnich 10 lat, tj. wykonane w czasie obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Równocześnie, jak zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, wskazane wyżej roboty budowlane nie zostały wymienione w art. 29 – 31 ustawy - Prawo budowlane, zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, że ich rozpoczęcie było możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych schodów między kondygnacjami oraz otworów okiennych w połaci dachu wraz z dociepleniem części dachu styropapą, stanowi, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, przebudowę obiektu budowlanego, na którą inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Wykonanie nowej instalacji gazowej również wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach, wykonanie takich robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 - 51 ustawy. Przepis art. 48 dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 49b dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 dotyczy wykonywania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b ustawy, z którym to przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W realiach przedmiotowej sprawy faktem bezsprzecznym pozostaje, że skarżący nie legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie stosownego postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane.

W ramach tego postępowania organy ustaliły, że część przeprowadzonych robót stanowi także naruszenie warunków technicznych, które nie pozwalają na doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Pomimo żądania uzupełnienia oceny technicznej w zakresie określonym przez organy, nie odniesiono się do kwestii parametrów użytkowych pomieszczenia mieszkalnego na strychu wg kryteriów wynikających z przepisów dotyczących zgodności z warunkami technicznymi, podania sposobu doprowadzenia schodów do stanu zgodnego z przepisami czy przedłożenia dokumentacji wewnętrznej instalacji gazowej. W tych okolicznościach organ słusznie stwierdził, że nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. zgodnego z właściwymi przepisami wykonawczymi, a także zapewniającego bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trudno natomiast uznać, że wykonanie robót polegających na wycięciu dwóch otworów między krokwiami w celu zamontowania okien nie miało negatywnego wpływu na konstrukcję budynku, skoro zaistniała konieczność podparcia konstrukcji dachu i przeniesienia obciążenia w związku z wycięciem dwóch belek stropowych. Również brak wskazania możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem innych naruszeń, nie pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ zgodnie z przepisami przeprowadził postępowanie naprawcze a inwestor nie wykazał, że ustalenia organu są nieprawidłowe.

Przepisy materialne -ustawa Prawo budowlane- przewidują wykonanie określonych czynności przez organ w ramach prowadzonego postępowania i organ wg tych reguł przeprowadzał postępowanie naprawcze. Nie miał zatem podstaw do dokonywania innych czynności z urzędu na jakie zwrócił uwagę skarżący, a więc powoływać dodatkowo biegłego. To skarżący byli zobowiązani do przedłożenia właściwej oceny technicznej, określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Przedłożony dokument wraz z jego uzupełnieniem nie pozwalał na uznanie, że zaistniały podstawy do wydania pozytywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia.

Analiza akt sprawy wymagała też rozstrzygnięcia, czy fakt, że skarżący nie dysponowali zgodą na wykonanie robót budowlanych udzieloną przez innych współwłaścicieli nieruchomości – A. i A. D., których stanowisko wyrażone zostało w pismach z dnia [...].04.2015 r., [...].06.2015 r. i w piśmie z dnia [...].07.2015 r. jednoznacznie negatywnie odnoszące się do robót wykonanych przez inwestorów i żądające przywrócenia stanu poprzedniego, automatycznie prowadzi do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. W ocenie organu odwoławczego brak zgody poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości budynku wielorodzinnego oznacza niemożność legalizacji, natomiast w ocenie skarżących, powyższa okoliczność nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawy, gdyż działanie organów powinno ograniczać się jedynie do sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w niniejszym składzie podziela ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy - Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Stwierdzić wobec tego należy, że organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu uprawnione były do badania, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym, określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Nie oznacza to jednak, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. w ogóle nie może badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Zauważyć ponadto należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując wspomnianą uchwałę II OPS 2/10 uznał w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 u.p.b., po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 u.p.b., zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikającego z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Niespełnienie tego wymogu przez inwestora skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie – koniecznością orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że niewątpliwie skarżący, realizując roboty budowlane, nie dysponowali zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości – budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B.. Ustalenie to potwierdzają pisma A. i A. D. z dnia [...].04.2015 r., [...].06.2015 r. i z dnia [...].07.2015 r. jednoznacznie negatywnie odnoszące się do robót wykonanych przez inwestorów i żądające przywrócenia stanu poprzedniego. Wobec powyższego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stwierdzony brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych ingerujących w części wspólne obiektu był główną przeszkodą dla korzystnego dla inwestorów zakończenia postępowania naprawczego. Tym samym badanie samej zgodność wykonanych robót z przepisami ustawy - Prawo budowlane nie miało przesądzającego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, co oznacza, że podnoszone przez skarżących zarzuty nie znajdują uzasadnienia.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.