Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3276/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 258/17 w sprawie ze skargi Fundacji A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 258/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Fundacji A. w P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Kaźmierz decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego betonowych elementów wibroprasowanych wraz z niezbędną infrastrukturą w M. przy ul. O. na działce nr ew. [...] obręb M., gm. K., Powiat S.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Fundacja A. w P., która wywiodła od niej odwołanie.

W odwołaniu Fundacja zarzuciła organowi obrazę art. 63 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej jako "u.u.i.ś") oraz art. 28, 61 i art. 77 K.p.a., a także art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś.

Do odwołania dołączono informację z Krajowego Rejestru Sądowego, zgodnie z którą Fundacja A. w P. została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym 22 sierpnia 2003 r., a celem działania organizacji jest między innymi działalność na rzecz szeroko rozumianej ochrony środowiska oraz zrównoważonego rozwoju.

Odwołanie powyższe wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wraz z aktami sprawy 8 listopada 2016 r.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zawiadomiło odwołującą się Fundację o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i wskazało nowy termin do załatwienia sprawy do 28 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Kaźmierz z dnia [...] października 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ II instancji streścił stan sprawy oraz przytoczył art. 71 ust. 1 i ust 2 pkt. 2 i art. 84 u.u.i.ś. Stwierdził, że na podstawie § 3 ust 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organ stwierdził, że w złożonym odwołaniu ani w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogłyby podważać prawidłowość i rzetelność karty informacyjnej przedsięwzięcia, w szczególności nie przedłożono dokumentu sporządzonego przez specjalistów w dziedzinie objętym daną tematyką, który stanowiłby przeciwdowód dla złożonej przez inwestora karty informacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że Fundacja ogranicza się do wyrażanych w sposób arbitralny, nieudokumentowanych żadnymi dowodami twierdzeń. Fundacja nie wskazała w żadnym miejscu odwołania istotnie negatywnego oddziaływania, które poparte byłoby stosownymi dowodami czy konkretnymi danymi. Kolegium podniosło także, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa lub gdy z przeprowadzonego postępowania wyniknie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia a strony postępowania do momentu wydania niniejszej decyzji nie przedstawiły dowodów, okoliczności opartych na konkretnych wyliczeniach lub danych, które wskazywałyby na zaistnienie przypadku, w którym wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Fundacja A. w P. w terminie prawem przewidzianym złożyła na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 63 ust.1 pkt 1 pkt 2 a, d, e oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. przez pominięcie wskazanych tam zasad oraz przepisów prawa administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 § 1, art. 6, 7, 8, 9 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art.107 § 3 K.p.a. i art. 138 §1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji po ujawnieniu się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu rozpatrywania przez SKO decyzji a nieznanych temu organowi z uwagi na pozbawienie strony czynnego udziału w tym postępowaniu i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji, a także nienależytego zbadania okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy i przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

W uzasadnieniu skargi streszczono stan sprawy, powtórzono argumentację wskazaną w odwołaniu i wskazano, że Kolegium stwierdzając, iż wyliczenia zawarte w odwołaniu nie są sporządzone przez osoby do tego kompetentne nie zwróciło się do skarżącego o uzupełnienie odwołania o "dokumenty sporządzone przez specjalistów" i wręcz uniemożliwiło skarżącemu przedłożenie takich opinii. Tymczasem dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Fundacja wskazała także, że jeżeli bez wdawania się w szczegóły SKO uznało, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, to tym bardziej nie sposób zaakceptować procedury, która uniemożliwiła skarżącemu ich przedstawienie. Fundacja przywołała treść sporządzonych na jej zlecenie opinii wskazując, że dr S. R. w swojej opinii wskazał między innymi, iż z analizy całości materiałów wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowanych realizacji przedsięwzięcia nastąpiło z pominięciem właściwej oceny oddziaływania na formy przyrody a w szczególności Natura 2000 Grądy Bytyńskie PLH 300051. Autor tej opinii wskazał zarówno na uchybienia w tym zakresie karty informacyjnej przedsięwzięcia jak środowiskowe wymogi w tym zakresie, które zostały pominięte. Natomiast w opinii wydanej przez prof. J. J. z P. P. jej autor wskazał i wyliczył, że przeciętne roczne zużycie wody do celów przedsięwzięcia planowanego przez inwestora wyniesie 12 750 m3 na rok, a nie jak podał to inwestor, a w ślad za nim organ I instancji, jedynie 3 600 m3, przy czym całkowite zużycie wody niezbędnej dla pracy takiego zakładu (niezbędnej dla czyszczenia form, pielęgnacji betonu itp. wynosić będzie rocznie 34 750 m3 - łącznie 47 500 m3). Natomiast w opinii sporządzonej przez dr M. K. i dr A. K. jej autorzy wskazali, że należy krytycznie ocenić od strony merytorycznej kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz nierzetelne podejście w tej karcie do tematu ochrony i zachowania stanu jakości środowiska wód podziemnych i powierzchniowych, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko także w odniesieniu do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. jak i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Dalej, w opinii wydanej przez prof. dr hab. W. R. wskazano, że stanowiska archeologiczne na obszarze objętym inwestycją nie zostały dotąd wystarczająco dobrze rozeznane.

Dalej strona skarżąca podniosła, że karta informacyjna przedsięwzięcia podobnie jak i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym, będącym dowodem w sprawie administracyjnej, przedkładanym przez inwestora. Nie oznacza to jednak, iż dowód taki powinien podlegać innej ocenie niż pozostałe dowody w sprawie, a nawet wykluczeniu, co oznaczałoby konieczność samodzielnego podjęcia przez organ stosownych ustaleń dotyczących parametrów planowanej inwestycji oraz jej wpływie na środowisko. Karta informacyjna przedsięwzięcia jako dokument obligatoryjnie dołączany do wniosku o uzyskanie decyzji środowiskowej podlega takiej samej ocenie jak inne dowody, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 K.p.a. Nie korzysta więc z domniemania zgodności treść karty informacyjnej przedsięwzięcia ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w niej stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Skarżąca podkreśliła, że na str. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazano, iż planowane przedsięwzięcie położone jest w krajobrazie rolniczym i jego realizacja będzie oddziaływać na krajobraz, tymczasem do żadnych rozwiązań chroniących środowisko inwestor nie został zobligowany.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez Fundację.

SKO podniosło, że skoro Fundacja nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, to nie mogła skutecznie złożyć odwołania. Organ przywołał art. 72 ust 1 pkt 1, 10, 14 i 18, 61 ust. 1, art. 44 u.u.i.ś. oraz art. 31 K.p.a. Skonstatował, że w sprawie Fundacja nie brała udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji. Ponadto postępowanie to przeprowadzone zostało bez oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W sprawie Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny opinią sanitarną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego betonowych elementów wibroprasowanych wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomości położonej w M., przy ul. O., nr dz. [...], obręb M., gm. K., nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, następnie zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wyraził taką samą opinię. Po otrzymaniu opinii Wójt Gminy Kaźmierz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] orzekł, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji decyzja Wójta Gminy Kaźmierz nr [...] z dnia [...] października 2016r. stwierdzała brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skoro więc właściwy organ uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, to nie ma tu zastosowania art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

W uzupełniającym skargę piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. Fundacja A. w P. przedłożyła do akt sprawy kopie sporządzonych na jej zlecenie opinii na jakie powołała się w uzasadnieniu skargi.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. Fundacja A. w P. odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę wskazała, że wprowadzenie art. 44 u.u.i.ś. do polskiego porządku prawnego stanowi wykonanie ciążących na Polsce jednoznacznych zobowiązań międzynarodowych wynikających z Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706, także Dz. Urz. UE L 124 z dnia 17 maja 2005 r., s. 4, dalej powoływanej jako "Konwencja z Aarhus"). Konwencja ta w ocenie skarżącej ma zastosowanie w sprawie, albowiem w postępowaniu tym chodzi o zezwolenie w niej wymienione w pkt 5 załącznika I do konwencji, a nadto Konwencja ma zastosowanie do "wszelkiej działalności (...) gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa.". Dalej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus: "Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes; lub, alternatywnie, b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej Konwencji.", przy czym "określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b)".

W ocenie skarżącej z powyższego wynika, że w sprawach określonych w art. 6 Konwencji z Aarhus organizacje pozarządowe określone w art. 2 ust. 5 Konwencji mają prawo do kwestionowania z przyczyn merytorycznych i formalnych każdej decyzji.

Dalej w piśmie procesowym powołano się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. II OSK 1674/14 oraz z dnia 28 maja 2015 r., sygn. II OSK 2629/13 i podsumowując wskazano, iż w świetle powyższych aktów prawnych i orzeczeń stanowisko SKO zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jest bezpodstawne i narusza art. 44 ust. 2 u.u.i.ś.

W pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. uczestnik postępowania X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (inwestor) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, względnie na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu pisma procesowego w pierwszym rzędzie powołano się na brak legitymacji czynnej po stronie skarżącej Fundacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wskazując, że postępowanie zakończone wydaniem przez Wójta Gminy Kaźmierz decyzji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, bowiem nie była w jego toku przeprowadzana ocena oddziaływania społeczeństwa na środowisko. Co za tym idzie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. nie miał zastosowania do skarżącej. Dla poparcia powyższego stanowiska strona powalała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1131/14 i z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2037/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 września 2013 r., sygn. II SA/Ol 436/13. Odwołując się do orzeczeń przywoływanych przez stronę skarżąca w piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. uczestnik wskazał natomiast, iż wyrok sygn. II OSK 1674/14 dotyczył postępowania, w toku którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś wyrok wydany w sprawie o sygn. II OSK 2629/13 stanowi jedynie jednostkowe odosobnione orzeczenie nie cytowane później przez sądy administracyjne.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej uczestnik postępowania wskazał, że nie jest trafny zarzut pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym bowiem skoro odwołanie wpłynęło do organu w dniu 2 listopada 2016 r., to skarżąca miała ponad miesiąc na zapoznanie się z aktami postępowania oraz złożenie wniosków dowodowych, z którego to uprawnienia jednak nie skorzystała, mimo że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a zdecydowała się na zapoznanie z aktami sprawy dopiero w dniu 3 stycznia 2017 r. Uczestnik postępowania podkreślił, że mimo, że skarżąca posiadała od 5 stycznia 2017 r. opinie biegłych, to aż do wydania przez SKO decyzji nie złożyła wniosku dowodowego dotyczącego tych opinii, jak też nie sygnalizowała organowi, że zamierza przedstawić dodatkowe dowody.

Dalej uczestnik wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 30 i 33 u.u.i.ś. oraz art. 21 ust. 2 pkt 9 tej samej ustawy – umieszczone w publicznie dostępnym miejscu w urzędzie gminy, na tablicy informacyjnej sołectwa w BIP gminy oraz publicznie dostępnych elektronicznych wykazach. Skarżąca już na etapie postępowania przed organem I instancji mogła więc wziąć (zgłosić) udział w sprawie, a następnie zapoznać się z aktami postępowania. Jednocześnie w piśmie wskazano, iż brak zawiadomienia skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie miał żądnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w aktach nie znajdowały się żądne nowe, nieznane skarżącej dowody, inne niż dokumenty zgromadzone w postępowaniu w I instancji.

Uczestnik postępowania za chybiony uznał także zarzut braku należytego wyjaśnienia sprawy wskazując, że organ powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w sytuacji gdy w wyniku dokonania oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia, poweźmie wątpliwości co do jej rzetelności. Oceny tej organ dokonuje zaś samodzielnie w oparciu o zasady określone w art. 80 K.p.a. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika zaś, iż karta informacyjna przedsięwzięcia nie wzbudziła wątpliwości żadnego z organów, zaś skarżąca nie dostarczyła w toku postępowania administracyjnego dowodów, które spowodowałyby powzięcie wątpliwości co do treści karty informacyjnej przedsięwzięcia przez organy, a organy nie miały obowiązku poszukiwać dodatkowych dowodów. Uczestnik postępowania powołał się w tym zakresie na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 1837/11. Nadto w swoim pismem procesowym uczestnik postępowania obszernie odniósł się także do pozostałych podniesionych w skardze i uzupełniających ją pismach zarzutów oceniając je jako nietrafne i wskazując, iż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto wszystkie wymagane informacje, jest ona rzetelna i wiarygodna oraz został ona prawidłowo oceniona przez organy administracji., co pozwala na przyjęcie, że zarówno decyzja SKO, jak i decyzja Wójta są prawidłowe i w sprawie nie jest konieczne sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Występujący na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji oraz pełnomocnik uczestnika postępowania Spółki z o.o. X. wnosili i wywodzili jak we wcześniejszych pismach procesowych, a pełnomocnik skarżącej dołączył do akt sprawy pisemne stanowisko, w którym odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym uczestnika postępowania. W stanowisku tym strona skarżąca powtórzyła wcześniejszą argumentację oraz wskazała, iż jedynie w sytuacji wskazanej w art. 79 u.u.i.ś. zapewnia się udział społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie wymogi nie są stawiane w razie udziału organizacji ekologicznych na prawach strony z art. 44 ustawy.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 258/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się zasadna, chociaż w ocenie Sądu, nie można zgodzić się z wszystkimi zarzutami i argumentami w niej podniesionymi.

Zdaniem Sądu, kluczowym zagadnieniem prawnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w przedmiotowym postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego betonowych elementów wibroprasowanych wraz z niezbędną infrastrukturą w M. przy ul. O. na działce nr ew. [...] Fundacji A. w P. służyło prawo wniesienia odwołania, pomimo że nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji.

Kwestionowanie powyższego uprawnienia w odpowiedziach na skargę złożonych zarówno przez skarżony organ, jak i uczestnika postępowania wynika przy tym z faktu, iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia zakończone zostało przez organ I instancji decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym tak SKO w Poznaniu, jak i Spółka z o.o. X. z siedzibą w W. powołując się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych wskazali, iż skoro zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to a contrario oznacza to, iż postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w jego ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co za tym idzie brak podstaw do tego, aby przepis art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. stanowiący, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, miał zastosowanie także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji i był wykładany wbrew jego wyraźnemu brzmieniu, w ten sposób, że stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej także w takim postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w takim postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa.

Z powyższej argumentacji autorzy obydwu odpowiedzi na skargi wyprowadzili wniosek, iż skoro organ I instancji wydał w sprawie decyzję, którą stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego betonowych elementów wibroprasowanych wraz z niezbędną infrastrukturą, to organizacja ekologiczna nie była uprawniona do wywiedzenia odwołania od takowej decyzji, co oznacza, że postępowanie odwoławcze zainicjowane takowym środkiem zaskarżenia nie powinno być wszczęte, a wszczęte winno zostać umorzone, bez merytorycznego badania sprawy przez organ I instancji.

Ze stanowiskiem takowym w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu nie można się zgodzić, albowiem jest ono nadmiernie uproszczone i prowadzi do skutków nieaprobowalnych zarówno z punktu widzenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, jak i z punku widzenia celów jakim służyć miało wprowadzenie do polskiego systemu prawnego ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz aktów prawa międzynarodowego w postaci Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE.L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.).

Przed przystąpieniem do szczegółowego uzasadnienia powyższego stanowiska Sąd stwierdził, iż nie stanowiła zagadnienia spornego pomiędzy stronami okoliczność, iż Fundacja A. w P. jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. oraz spełnia wymogi formalne określone w tym przepisie.

Dalej Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości Sądu zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust 1 pkt 52 lit. b oraz pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe oznacza, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w związku z faktem, iż jest to przedsięwzięcie mogące jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, decyzja ta przybrać mogła formę zarówno klasycznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej na podstawie art. 80 u.u.i.ś. - jeżeli byłaby przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i przewidzianej w art. 84 ust. 1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Przywołany powyżej art. 63 ust. 1 tej samej ustawy stanowi zaś, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie szereg enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie szczegółowo określonych kryteriów, wśród których przykładowo i w nawiązaniu do rodzaju planowanego przedsięwzięcia wskazać można na kryteria: skali przedsięwzięcia, istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie, powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska uwzględniające obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek, obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody i inne.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej samej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania, przy czym przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się, zaś ust. 2 tego samego przepisu stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W art. 44 ust. 3 prawodawca wskazał natomiast, iż na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

Prawodawca w żadnym akcie prawnym, w tym w szczególności w ustawie z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie zamieścił wykazu postępowań wymagających udziału społeczeństwa, co oznacza, że dla oceny czy dane postępowanie udziału takowego wymaga konieczna jest każdorazowa analiza przepisów postępowanie to normujących.

Taką regulację zawiera, odnośnie do postępowań w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, niewątpliwe art. 79 ust. 1 stanowiący, iż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z regulacji tej, zdaniem Sądu, niewątpliwie wyprowadzić można wniosek, iż społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach dotyczących określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Do tych postępowań niewątpliwie stosować się zatem będzie regulacja zawarta w art. 44 u.u.i.ś.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie rozwiązanie to ma swoje racjonalne uzasadnienie – skoro bowiem zagrożenia ze strony konkretnego przedsięwzięcia dadzą się ocenić bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to znaczy, że udział czynnika społecznego nie jest konieczny. Natomiast jeżeli na wstępnym etapie (oczywiście w stosunku do tych przedsięwzięć, dla których jest to możliwe) nie da się przewidzieć skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wówczas udział społeczeństwa jest uzasadniony (patrz Gruszecki Krzysztof, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, teza I do art. 79, dostępny w Lex).

Sąd wskazał na oczywiste i widoczne na pierwszy rzut oka niebezpieczeństwo wiążące się z przyjęciem sugerowanego przez organ i uczestnika postępowania poglądu, iż skoro wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to oznacza to, że organizacja ekologiczna generalnie pozbawiona jest prawa do wniesienia odwołania od takowej decyzji, względnie zgłoszenia udziału w postępowaniu przed organem I instancji, o ile zdąży to uczynić pomiędzy wydaniem przez ten organ postanowienia o jakim mowa w art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie przed organem I instancji. Niebezpieczeństwo to wyraża się bowiem w zaistnieniu sytuacji, gdy organ wbrew wynikom oceny kryteriów o jakich mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. wyda postanowienie, a następnie decyzję stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mimo, że przeprowadzenie takowej oceny byłoby w realiach danej sprawy konieczne, względnie stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o wadliwą (np. niekompletną, wewnętrznie sprzeczną, względnie obciążoną innymi brakami) kartę informacyjną przedsięwzięcia. W takiej bowiem sytuacji i przy przyjęciu wykładni prawa proponowanej przez organ i uczestnika zaistnieje sytuacja, gdy mimo że w sprawie obiektywnie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie tylko że ocena takowa nie zostanie przeprowadzona, to jeszcze uniemożliwione zostanie organizacjom ekologicznym podnoszenie i zwalczanie tych braków postępowania i podejmowanie działań zmierzających do zapewnienia celów ustawy i implementowanych przez nią do polskiego systemu prawnego przepisów prawa międzynarodowego, w tym w szczególności celów Konwencji z Aarhus oraz implementującej ją na obszarze Unii Europejskiej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, do których należy zapewnienie ochrony, zachowania i ulepszania stanu środowiska oraz zapewnienia zrównoważonego i przyjaznego środowisku rozwoju. Szczególnie znamiennymi na gruncie niniejszej sprawy jawią się przy tym postanowienia preambuły przywołanej wyżej dyrektywy, gdzie w pkt 7 wskazano, iż zezwolenia na inwestycje dotyczące publicznych i prywatnych przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku, powinny być udzielane jedynie po wykonaniu oceny możliwych znaczących skutków środowiskowych tych przedsięwzięć, a ocena ta powinna być przeprowadzana na podstawie odpowiednich informacji dostarczonych przez wykonawcę, które mogą być uzupełniane przez organy i społeczność, która może być zainteresowana danym przedsięwzięciem, w pkt 16 wskazano, że skuteczny udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji umożliwia społeczeństwu wyrażenie, a decydentom branie pod uwagę opinii i trosk, które mogą mieć związek z tymi decyzjami, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność i przejrzystość procesu podejmowania decyzji oraz wnosząc wkład w publiczną świadomość w zakresie kwestii dotyczących środowiska i w poparcie dla podjętych decyzji, zaś w pkt 17, iż udział, w tym uczestnictwo poprzez stowarzyszenia, organizacje i grupy, w szczególności organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska, powinien być odpowiednio rozwijany, w tym między innymi poprzez promowanie edukacji społeczeństwa w zakresie środowiska.

Inaczej rzecz ujmując przyjęcie wykładni odpowiednich przepisów zaproponowanej w odpowiedzi na skargę prowadziłoby do sytuacji, w której wadliwe, względnie przedwczesne stwierdzenie przez organ braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwalniałoby ten organ od konieczności dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznych i eliminowałoby możliwość sprawowania przez obywateli zrzeszających się w organizacjach ekologicznych funkcji kontrolnej nad działalnością organów administracji w tym zakresie i co za tym idzie czyniłoby fikcyjnym udział społeczeństwa w postępowaniu przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a więc stałoby w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z wskazywanymi wyżej założeniami przepisów prawa międzynarodowego, w tym unijnego.

Taka wykładnia prawa stawiałaby zatem organy przed pokusą każdorazowego stwierdzania braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla uniknięcia w ten sposób trudności i niedogodności związanych z społeczną (obywatelską) kontrolą wydawanych w tego rodzaju sprawach decyzji.

Prowadziłoby to także do sprzecznej z zasadą racjonalności prawodawcy sytuacji, w której odnośnie tego samego rodzaju inwestycji, co do której stwierdzono potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc co do której zapewniono dokonanie bardziej wnikliwej i wszechstronnej niż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oceny wpływu na środowisko zagwarantowano by udział czynnika społecznego, w tym prawo działania dla organizacji ekologicznych, zaś dla analogicznego przedsięwzięcia, co do którego orzeczono o braku potrzeby przeprowadzania takiej oceny i oparto rozstrzygnięcie jedynie na karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyeliminowano by udział czynnika społecznego, w tym organizacji ekologicznych i uniemożliwiono by temu czynnikowi nie tylko uzyskanie wpływu na określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, lecz wręcz pozbawiono by go prawa ubiegania się o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dla uniknięcia wskazanych wyżej niebezpieczeństw art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. należy wykładać w powiązaniu z art. 79 ust. 1 tej samej ustawy, w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, w którym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma charakter fakultatywny, prawidłowe merytorycznie ustalenie przez organy braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla danego przedsięwzięcia skutkuje tym, iż postępowanie to traci charakter postępowania, które wymaga udziału społeczeństwa i co za tym idzie w takiej sytuacji brak podstaw do tego, aby przepis art. 44 u.u.i.ś. stanowił podstawę udziału organizacji ekologicznej także w takim postępowaniu (art. 44 ust. 1), względnie wywiedzenia środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji (art. 44 ust. 2), jednakże w przypadku zgłoszenia przez organizację ekologiczną chęci udziału w takim postępowaniu, względnie wywiedzenia środka odwoławczego od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu, prawidłowość odstąpienia od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podlega procesowej weryfikacji przez organ II instancji.

Powyższe, zdaniem Sądu, wynika nie tylko z przedstawionej powyżej celowościowej wykładni przepisów u.u.i.ś. i aktów prawa międzynarodowego, lecz także z art. 44 ust. 4 u.u.i.ś. zgodnie z którym na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie. Skoro bowiem art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi, iż organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania, to oczywistym jawi się, że przesłanką odmowy dopuszczenia danej organizacji do udziału w tym postępowaniu może być zarówno brak spełnienia przesłanki określonej długotrwałości prowadzenia działalności statutowej, jak i ustalenie przez organ, iż dane postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, zauważyć należy, iż ustawodawca nie przewidział w art. 44 u.u.i.ś. szczególnej formy orzekania przez organ II instancji o dopuszczalności złożenia przez organizację ekologiczną na podstawie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś. odwołania od decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie brała ona udziału.

Powyższe oznacza, iż kontroli dopuszczalności tego rodzaju środka odwoławczego pochodzącego od organizacji ekologicznej organ winien dokonać na zasadach ogólnych określonych w K.p.a. i o ile ustali, iż organizacja ekologiczna nie była uprawniona do jego wywiedzenia winien umorzyć postępowanie odwoławcze.

Opisana powyżej specyfika postępowań w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pozwala jednakże na stwierdzenie, iż weryfikacja posiadania przez odwołującą się organizację ekologiczną legitymacji procesowej czynnej do wniesienia odwołania nie może ograniczać się do stwierdzenia, iż skoro organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to sprawa nie wymaga zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu i co za tym idzie brak jest przesłanek do rozpoznania odwołania organizacji ekologicznej złożonego na podstawie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., lecz winna być poprzedzona dokonaniem przez organ odwoławczy badania, czy organ I instancji prawidłowo ocenił, że informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia są wystarczające dla ustalenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeżeli tak to czy w świetle tych informacji dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia co do braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są prawidłowe.

Gdyby istniały wątpliwości co do oceny informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 K.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Gdyby zaś tych wątpliwości nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co skutkowałoby – zgodnie z art. 79 ust. 1 u.u.iś. przekształceniem tegoż postępowania w postępowanie wymagające udziału społeczeństwa.

Sąd podzielił utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż co do zasady brak jest podstaw do tego, aby przepis art. 44 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, wykładać w ten sposób, że stanowi on podstawę udziału organizacji ekologicznej także w takim postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czyli w takim postępowaniu, które zgodnie z art. 79 ust. 1 tej ustawy, nie wymaga udziału społeczeństwa, z tą jedynie modyfikacją, że stwierdzony przez organ I instancji brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podlega w przypadku wywiedzenia przez organizację ekologiczną odwołania od takowej decyzji weryfikacji w postępowaniu przed organem II instancji, który to organ o ile pogląd ten podzieli winien wydać decyzję umorzeniu postępowania odwoławczego, zaś o ile uzna, że zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko winien rozpoznać odwołanie organizacji ekologicznej i uchylić zaskarżoną decyzję przekazując sprawę wraz z odpowiednimi wytycznymi co do dalszego biegu postępowania do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym jest sytuacja, w której w następstwie merytorycznie wadliwego rozstrzygnięcia stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko eliminuje się możliwość jego kontroli, a organizacja ekologiczna, która w przypadku zgodnego z prawem działania organu miałaby prawo udziału w postępowaniu i wywiedzenia środka odwoławczego, uprawnień tych jest pozbawiona, przez co eliminuje się możliwość poddania tegoż rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej i sądowej właśnie w zakresie prawidłowości odstąpienia od nałożenia obowiązku uzyskania tego rodzaju oceny.

Za nietrafną uznana natomiast została przez Sąd argumentacja dotycząca tego zagadnienia przedstawiona w pismach procesowych strony skarżącej, która to argumentacja abstrahowała zupełnie od treści art. 79 ust. 1 u.u.i.ś., a jednocześnie odwoływała się do orzeczeń zapadłych w sprawach o odmiennych stanach faktycznych.

Przedstawione powyżej niebezpieczeństwo i nieaprobowalne z punktu widzenia praworządności skutki prawne, w ocenie Sądu, były szczególnie wyraźnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, albowiem zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyliczenia dotyczące wykorzystania przez przedmiotową inwestycję wód podziemnych budzą oczywiste i widoczne na pierwszy rzut oka wątpliwości co do ich rzetelności i kompletności, a jednocześnie nie zostały one w żaden sposób wyjaśnione zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji i organy współdziałające, które ograniczyły się w tym zakresie do bezrefleksyjnego powtórzenia za inwestorem zapisów z karty informacyjnej przedsięwzięcia.

W szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika w jaki sposób jej autor ustalił, iż na cele produkcyjne zużywane będzie około 3200 m3 wody na rok, zaś na cele produkcyjne i bytowe 3620 m3 wody na rok.

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika jedynie, że planowana dzienna produkcja zakładu wyniesie 900 Mg (ton) betonowych elementów wibroprasowanych (s. 13), zaś proces produkcji przebiegał będzie w systemie 3 zmianowym (s. 13 karty informacyjnej przedsięwzięcia). W karcie informacyjnej przedsięwzięcia brak przy tym informacji przez ile dni w roku planowana jest praca zakładu, jaka jest planowana roczna wielkość produkcji i jakie jest zapotrzebowanie na wodę w procesie produkcyjnym w przeliczeniu na tonę betonu o charakterystykach odpowiadających profilowi produkcji. Znamiennym jest przy tym, iż odnośnie wielkości produkcji i wszystkich surowców poza wodą karta informacyjna posługuje się jednostkami masy, zaś odnośnie wielkości zapotrzebowania na niezbędną do produkcji betonu wodę jednostkami objętości, co dodatkowo utrudnia ocenę prawidłowości przyjętych w tejże karcie parametrów. Co za tym idzie w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia w żaden sposób nie można zweryfikować czy podawana przez inwestora wielkość rocznego zapotrzebowania na wodę, która będzie pobierana z własnego ujęcia wód podziemnych jest rzetelna i odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Co za tym idzie w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy nie sposób zweryfikować zarzutów podnoszonych w tym zakresie zarówno w odwołaniu jak i w skardze, gdzie – odmiennie niż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji - skarżąca organizacja ekologiczna w oparciu o obszerne obliczenia podjęła próbę wykazania, iż informacje podawane w tym zakresie (to jest rocznego zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę) w karcie informacyjnej przedsięwzięcia są niepełne i wewnętrznie sprzeczne, a nadto obarczone brakiem w postaci braku uwzględnienia ilości wody koniecznej nie tylko w samym procesie wytwarzania betonu, lecz także przy czyszczeniu form i urządzeń.

Uwzględniając, iż definitywne i ostateczne zweryfikowanie tych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej Sąd zauważył, iż faktem powszechnie znanym jest, iż gęstość zwykłego betonu wynosi od 2200 do 2600 kg/m³, co oznacza, że planowana dzienna maksymalna produkcja rzędu 900 ton odpowiadać może w przybliżeniu od 346 do 409 m3 tego produktu. Przy skali produkcji wynoszącej od 346 do 409 m3 betonu dziennie, co najmniej wątpliwym wydaje się zużywanie rocznie na potrzeby produkcji jedynie 3200 m3 wody. Planowana wielkość zużycia wody wynosząca 3200 m3 (a więc 3200 ton) rocznie wydaje się także nie współgrać z planowanym zużyciem innych surowców, w tym przede wszystkim cementu, które w karcie informacyjnej przedsięwzięcia określono na 15 000 ton, w sytuacji gdy faktem powszechnie znanym jest, iż proporcja cementu do wody przy produkcji betonu wynosi około 2:1.

Okoliczność planowanego zużycia wody przez przedsięwzięcie może mieć przy tym kluczowe znaczenie dla ustaleń co do konieczności bądź braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji gdy dla celów produkcyjnych inwestor zakłada pobór wody z własnego ujęcia wód podziemnych (s. 40 karty informacyjnej przedsięwzięcia), zaś w odległości 500 m od zakładu (k. s. 105 karty informacyjnej przedsięwzięcia) znajduje się obszar Natura 2000 Grądy Bytyńskie, na obszarze którego występują zabagnienia będące ostoją dla wielu gatunków płazów.

Powyższe wątpliwości dodatkowo uprawdopodobniły w ocenie Sądu wywody przedstawione w tym zakresie w odwołaniu, do których jednakże organ II instancji w ogóle się nie odniósł, poprzestając jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogły by podważać prawidłowość i rzetelność karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu de facto uchyliło się zatem od dokonania samodzielnej, wnikliwej oceny czy organ I instancji prawidłowo ustalił, że informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia są wystarczające dla ustalenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeżeli tak to czy w świetle tych informacji dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia co do braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są prawidłowe.

W przedstawionych powyżej okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można było stwierdzić, że organ II instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zweryfikował ocenę karty informacyjnej przedsięwzięcia dokonaną przez organ I instancji, a co za tym idzie by zweryfikował czy odwołującej się organizacji ekologicznej służyło w niniejszej sprawie uprawnienie do zainicjowania postępowania odwoławczego. Tymczasem wskazana wyżej dysproporcja chociażby pomiędzy danymi dotyczącymi zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, a wiedzą powszechną i zasadami doświadczenia życiowego oraz obliczeniami przedstawionymi przez skarżącą w odwołaniu nie pozwalała na jednoznaczne stwierdzenie o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności z uwzględnieniem takich danych jak rzeczywista ilość zasobów naturalnych potrzebnych do realizacji przedsięwzięcia, ale również zniekształcała realną skalę przedsięwzięcia i wielkość terenu na jaki inwestycja potencjalnie może oddziaływać, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy zdecydowanie większa niż wskazywana w karcie informacyjnej przedsięwzięcia ingerencja w stan wód gruntowych może potencjalnie wpływać na mikrosystem wodny również terenu wokół przedmiotowej działki. Ocena tej okoliczności wymaga zaś z jednej strony wiadomości specjalnych, a z drugiej uwarunkowana jest poczynieniem rzetelnych ustaleń co do zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę pozyskiwana z zasobów wód podziemnych.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) polegającym na braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności dotyczących przysługiwania Fundacji Agencja Informacji i Ochrony Środowiska w Poznaniu prawa do zainicjowania postępowania odwoławczego, które w polskim systemie prawnym toczyć się może wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, a nigdy z urzędu oraz naruszeniem art. 80 K.p.a. polegającym na braku rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim stanowiącej podstawowy dowód w sprawie karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w zależności od poczynionych ustaleń i dokonanej oceny dowodów organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze o ile kontrola instancyjna wykazałaby, iż Wójt Kaźmierza prawidłowo stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego betonowych elementów wibroprasowanych wraz z niezbędną infrastrukturą, albowiem w takiej sytuacji procesowej organizacji ekologicznej nie służyłoby prawo do wywiedzenia odwołania na podstawie art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., względnie uchylić zaskarżoną decyzją i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia o ile kontrola instancyjna wykazałaby, iż w sprawie zachodzą przesłanki dla nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.

W ocenie Sadu, okoliczności powyższej nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć (i co za tym idzie zgodnie z wnioskiem zawartym w odpowiedziach na skargi umorzyć postępowania prowadzonego przed organem II instancji) orzekający w sprawie Sąd, albowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istoty sprawy, w tym uzyskania od wnioskodawcy wyjaśnienia wątpliwości co do treści karty informacyjnej przedsięwzięcia i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu sprawy. Sąd administracyjny nie jest zaś organem "III instancji" i nie zastępuje organów orzekających w sprawie, lecz jedynie kontroluje ich rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, zgodnie z którym działka nr ewid. [...] obręb M., gm. K. winna być objęta obostrzeniami wskazanymi w planie zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadujących z nią, Sąd stwierdził, że w tym zakresie zarzut skarżącej jest chybiony. Oczywistym bowiem jest, iż brak objęcia danej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że dla danej nieruchomości nie obowiązują jego postanowienia.

Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wskazań Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności ponownej weryfikacji powinna być poddana karta informacyjna przedsięwzięcia w zakresie wątpliwości co do zgodności wskazanych w niej danych – w szczególności zużycia wody dla określonego w niej rodzaju betonu, lecz także pozostałych informacji kwestionowanych przez skarżącą organizację ekologiczną. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie przesądza o kształcie ostatecznego rozstrzygnięcia organów, a jedynie wskazuje, że musi być ono poparte wyczerpującym postępowaniem dowodowym.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła X. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska w zw. z art. 79 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska, ma legitymację czynną do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji wówczas, gdy przedmiotowa decyzja nie jest prawidłowa, zaś nie ma legitymacji czynnej do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, gdy decyzja ta jest prawidłowa, a zatem według Sądu I instancji dla ustalenia, czy organizacja ekologiczna ma legitymację czynną do wniesienia wspomnianego odwołania, konieczne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji i ustalenie, czy decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest prawidłowa, podczas gdy wskazane przepisy należy wykładać w ten sposób, że organizacja ekologiczna nie jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jeśli nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ postępowanie w takim przypadku nie jest postępowaniem wymagającym zapewnienia możliwości udziału w nim społeczeństwa,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieprawidłowej oceny rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie przez organ II instancji i nieuzasadnione przyjęcie, że rozpoznając sprawę organ wyższego stopnia naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w ten sposób, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie i błędnie uznał Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia znajdującą się w aktach sprawy za wiarygodną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku (powinno być zaskarżonej decyzji) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. podczas gdy w rzeczywistości organ II instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów postępowania, okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione, karta informacyjna przedsięwzięcia jest kompletna i wiarygodna, a Sąd błędnie ocenił działanie organu II instancji i niezasadnie uwzględnił skargę, chociaż podlegała ona oddaleniu zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja A. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez X. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wyrok ten bowiem mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadniczo za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Sądu I instancji polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu albowiem decyzja ta była niezgodna z prawem. Nie można natomiast podzielić argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mającej uzasadniać wydane rozstrzygnięcie. Stanowisko Sądu I instancji w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że organ odwoławczy przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez organizację ekologiczną powinien wstępnie dokonać oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. Jeśli w wyniku tej "wstępnej" merytorycznej kontroli organ odwoławczy uznałby, że organ I instancji błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję, jako przedsięwzięcie nie wymagające udziału społeczeństwa, to powinien uznać dopuszczalność wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną. Jeśli natomiast organ odwoławczy w wyniku "wstępnej" merytorycznej kontroli uznałby, że organ I instancji zasadnie zakwalifikował planowaną inwestycję, jako przedsięwzięcie nie wymagające udziału społeczeństwa, to powinien uznać wniesione przez organizację ekologiczną odwołanie za niedopuszczalne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poglądu Sądu I instancji nie można podzielić, gdyż wprowadza on nieprzewidziany w K.p.a. "mieszany" tryb kontroli przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. można wywieść, że organ odwoławczy bądź to dokonuje merytorycznej oceny decyzji organu I instancji bądź też dokonuje oceny dopuszczalności wniesienia odwołania. W ramach kontroli dopuszczalności wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może dokonywać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, gdyż to nie sama decyzja jest przedmiotem oceny tylko możliwość rozpoznania odwołania tej decyzji.

Twierdzenie WSA, że brak wstępnej merytorycznej kontroli decyzji stawiałaby organy administracji przed pokusą każdorazowego stwierdzania braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla uniknięcia w ten sposób trudności i niedogodności związanych z społeczną (obywatelską) kontrolą wydawanych w tego rodzaju sprawach decyzji jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji będą postępowały niezgodnie z prawem, jak sugeruje to Sąd I instancji.

Niezasadne jest też twierdzenie Sądu I instancji, że brak wstępnej merytorycznej kontroli decyzji byłby sprzeczny z zasadą racjonalności prawodawcy. Twierdzenie to opiera się na założeniu, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniu automatycznie prowadzi do "bardziej wnikliwej i wszechstronnej" oceny planowanej inwestycji, podczas gdy pogląd taki nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. Powołany przepis stanowi realizację zasady konstytucyjnej zawartej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Skoro zasadą jest zastrzeżenie prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji dla stron postępowania, to każdy wyjątek od tej zasady - czy to ograniczający ją poprzez pozbawienie strony prawa zaskarżenia, czy to rozszerzający krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia - należy interpretować ściśle.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Fundacja Agencja Informacji i Ochrony Środowiska w Poznaniu nie złożyła odwołania od decyzji Wójta Gminy Kazimierz z dnia [...] października 2016 r. w celu ochrony własnego interesu prawnego - we własnej sprawie. Jednakże zgodnie z treścią art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.).

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań złożyła X. sp. z o.o. z siedzibą w W. Nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2016 r. (w postępowaniu przed organem pierwszej instancji). Przed wydaniem i doręczeniem stronom postępowania rzeczonej decyzji skarżący nie występował też z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

W świetle powołanych wyżej regulacji kodeksowych należy stwierdzić, że jeżeli Fundacja do momentu wniesienia odwołania (w postępowaniu przed organem pierwszej instancji) nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a organ administracji nie wydał postanowienia uwzględniającego taki wniosek, to nie uzyskała ona uprawnień strony postępowania, w tym prawa do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytego w art. 31 § 3 sformułowania "uczestniczy na prawach strony" wynika bowiem, że prawa strony – w tym prawo do odwołania – służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu.

W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie postępowania administracyjnego, że "[...] jeżeli (...) organizacja społeczna (przyp. Sądu) nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 służy stronie, a zatem postępowanie odwoławcze w żadnym przypadku nie może być wszczęte z urzędu. Z uprawnienia organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania, którego skutkiem może być, zgodnie z art. 31 § 2, postanowienie organu o wszczęciu postępowania z urzędu, nie można wyprowadzić prawa do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji [...]" (B. Adamiak [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589).

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy skarżąca Fundacja nie przystąpiła do postępowania przed organem pierwszej instancji na zasadach przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., to nie uczestniczyła w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a. a contrario). W konsekwencji nie nabyła ona m.in. prawa do skutecznego zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, poprzez wniesienie odwołania. W świetle ogólnej regulacji dotyczącej udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym (art. 31 K.p.a.) odwołanie wniesione przez Fundację A. nie mogło zatem stać się przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W postępowaniach z zakresu ochrony środowiska, w których wymagany jest udział społeczeństwa, ustawodawca przewidział szczególne unormowanie w zakresie udziału organizacji społecznych. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie natomiast do treści art. 44 ust. 2 tej samej ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Nadto zgodnie z treścią art. 44 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

W ocenie NSA, treść art. 44 ust. 2 w powiązaniu z treścią art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, składa odwołanie od decyzji tego organu, wnosząc jednocześnie o "włączenie" do tego postępowania, obowiązkiem organu administracji, jest najpierw rozważyć, czy zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jeżeli organ ustali, że brak takich przesłanek, powinien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na które przysługuje zażalenie. Dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ powinien ocenić dopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że toczące się przed organem I instancji postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl art. 80 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

a także po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust 2).

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wskazane w art. 82 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, warunki i kryteria.

Natomiast zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W oparciu o treść powołanych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wywieść można, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jest te, których wydanie jest poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania - nie wymagające udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zarówno prawo udziału w postępowaniu, jak i prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji obwarowane jest następującymi warunkami. Po pierwsze, przysługuje ono organizacji ekologicznej, po drugie udział w postępowaniu (wniesienie odwołania) musi znajdować uzasadnienie w celach statutowych organizacji, a po trzecie prawo to może się zaktualizować tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

W przedmiotowej sprawie odwołanie wraz ze zgłoszeniem uczestnictwa w postępowaniu złożyła wprawdzie organizacja ekologiczna, której celem jest ochrona środowiska, jednakże postępowanie zakończone decyzją, od której złożyła odwołanie nie wymagało udziału społeczeństwa. Wójt Gminy Kazimierz ustalił nią bowiem środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdzając zarazem brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W tej sytuacji, zdaniem NSA, skarżąca Fundacja nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2016 r. (podmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia).

Wywiedzione z niedwuznacznej treści powołanych wyżej przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przekonanie Sądu odnośnie do braku potrzeby zapewnienia przez organ administracji udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie koliduje z celem Konwencji z Aarhus i właściwych przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2001 r. nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r. Nr 26, str. 1), których ideą jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska.

Regulacje zawarte w wymienionych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Sposób sformułowania przepisów tak Konwencji, jak i Dyrektywy wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji natomiast, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej.

Zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że rozwiązania proceduralne obowiązujące w polskim porządku prawnym zapewniają należytą kontrolę nad decyzjami właściwych organów administracji o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podmiotom, które wykażą interes prawny (stronom postępowania), i to zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Decyzje zawierają uzasadnienie, stronom postępowania przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji i skargi do sądu administracyjnego.

Mając zaś na uwadze, wywodzone z art. 1 ust. 2 i art. 10a (obecnie art. 11) Dyrektywy oraz z art. 2 ust. 5 Konwencji, "zrównanie" organizacji pozarządowych (organizacji ekologicznych) z zainteresowaną społecznością (stronami postępowania) w zakresie prawa zaskarżenia decyzji dotyczących środowiska, stwierdzić należy, że organizacje ekologiczne, na zasadach ogólnych, przewidzianych w art. 31 K.p.a., mogą uzyskać prawa stron postępowania. Jak wywiedziono we wstępnej części rozważań Sądu, mają one zatem prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o ile wszelako uprzednio wystąpią z wnioskiem o wszczęcie postępowania lub o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 K.p.a., a organ administracji wyda postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Co istotne, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej (także ekologicznej) lub odmowa dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, podlega kontroli instancyjnej i sądowej.

Mając powyższe na uwadze nie można zatem stwierdzić, że cel Dyrektywy i Konwencji w zakresie dostępu organizacji ekologicznych do procedury odwoławczej w postępowaniach dotyczących środowiska, nie jest w polskim porządku prawnym realizowany. Jak jednak ustalono, Fundacja Agencja Informacji i Ochrony Środowiska nie występowała o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wdaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.

Podsumowując, ponownie stwierdzić należy, że uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zasadne. Zdaniem NSA, za niezasadne uznać należy argumenty Sądu I instancji mające przemawiać za wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę nie będzie związane tą argumentacją Sądu I instancji oraz wskazaniami tego Sądu co do dalszego postępowania.

Organ odwoławczy nie będzie zobowiązany dokonywania wstępnej oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, to jest do dokonywania oceny, czy organ I instancji prawidłowo uznał, że zachodził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany do oceny dopuszczalności wniesienia odwołania przez Fundację A. Fundacja złożyła odwołanie powołując się na uprawnienie wynikające z art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Jak to zostało już wcześniej wskazane w sytuacji, gdy organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, składa odwołanie od decyzji tego organu, wnosząc jednocześnie o "włączenie" do tego postępowania, obowiązkiem organu administracji, jest najpierw ocenić, czy zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jeżeli organ ustali, że brak takich przesłanek, powinien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na które przysługuje zażalenie. Dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ powinien ocenić dopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.