Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1024/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27 § 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 25, art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa [...] jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na mocy którego Minister utrzymał w mocy postanowienie własne wydane w pierwszej instancji w dniu [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą określono wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej za listopad 2014 r.

W dniu [...] kwietnia 2015 r., w związku z niedokonaniem wpłaty przez Województwo [...] , Minister Finansów wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Pismem z [...]kwietnia 2015 r. nr [...] nr kancelaryjny [...] Województwo [...] podniosło zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister Finansów uznał za nieuzasadnione zarzuty Województwa [...] dotyczące nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienie przez przedmiotowy tytuł wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a.").

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów postanowieniem z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji, uznając jego prawidłowość pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazał, że Województwo [...] w 2014 r. spełniało dyspozycję art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w związku z tym było zobowiązane do dokonania wpłat do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Na mocy art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 z późn. zm.) Minister Finansów pismami z [...] października 2013 r., oraz z [...] lutego 2014 r. poinformował Zarząd Województwa [...] o wysokości wpłat do budżetu państwa wynoszących 646.527.895 zł. Minister Finansów wskazał, że w związku z niedokonaniem w ustawowym terminie wpłaty przez Województwo [...] na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r., decyzją z 24 grudnia 2014 r. określono wysokość zobowiązania Województwa [...] za ww. okres 2014 r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...].

Województwo [...] pomimo otrzymania ostatecznej decyzji określającej wysokość wpłat do budżetu państwa nie dokonało wymaganej wpłaty. W związku z tym, w dniu [...] kwietnia 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Minister podniósł, że na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wpływał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. W wyroku tym bowiem Trybunał orzekł wprawdzie, że art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z Konstytucją RP, ale jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przedmiotowych przepisów o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z pkt II wyroku, powyższe przepisy we wskazanym zakresie utracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponadto w uzasadnieniu pkt II do wyroku Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że zakwestionowane przepisy muszą być stosowane. W związku z tym, za nieuzasadniony uznano zarzut zobowiązanego, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] nie istniał.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia je poprzedzającego. Zarzucono naruszenie:

1) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;

2) art. 33 § 1 pkt 10 w związku z art. 27 u.p.e.a.;

3) art. 34 § 2 w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.;

4) art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.;

W motywach skargi podkreślono m.in. że niekonstytucyjność przepisu art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, statuującego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla innych województw, w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje Województwu [...] zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt K 13/11, oznacza, że przepis ten jest niekonstytucyjny od samego momentu jego wprowadzenia do systemu prawnego, a nie dopiero od stwierdzenia tej niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny i to mimo odroczenia wejścia w życie tego wyroku.

W ocenie strony skarżącej taki pogląd wynika z szeregu orzeczeń przywołanych w skardze. W związku z tym zasadne jest stanowisko wskazujące na nieistnienie należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Brak zatem podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wobec tego, zdaniem strony skarżącej, nie sposób podzielić stanowiska wierzyciela o istnieniu obowiązku wynikającego z przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny, ze skutkiem ex tunc.

Tym samym Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem naruszył art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zdaniem strony skarżącej argumentem przemawiającym za prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] nie może być fakt uchwalenia art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nakazującego stosować do wpłat za 2014 r. przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie tworzył samodzielnej podstawy do określenia wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2014 r. Jest to przepis przejściowy odsyłający do innych przepisów obowiązującego prawa, z tym jednakże zastrzeżeniem, że może on odsyłać wyłącznie do tych przepisów, które obowiązują, a więc m.in., w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny nie orzekł ich niezgodności z Konstytucją RP.

W ocenie strony skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że powtórzenie i wymienienie w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, spełnia wymogi art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.

Poza tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 34 § 2 u.p.e.a. nie stanowi podstawy do wydania tego postanowienia. Ma on charakter przepisu gwarantującego możliwość skorzystania przez stronę ze środków zaskarżenia rozstrzygnięcia organu.

Ten przepis mógł ewentualnie zostać powołany, ale wyłącznie przed organem I instancji. Z tego też względu, zdaniem strony skarżącej, jego powoływanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia stanowi naruszenie obowiązujących przepisów określających elementy konstrukcyjne postanowienia, w rozumieniu art. 124 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3774/15 uznał, iż skarga Województwa [...] była bezzasadna. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustanawiającego obowiązek wpłat do budżetu państwa na sfinansowanie części regionalnej subwencji ogólnej dla województw w takim zakresie, w jakim nie gwarantuje stronie skarżącej zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, co stwierdzono wyrokiem TK z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 13/11 nie oznacza (wbrew temu co sugeruje strona skarżąca), że nie mógł być on stosowany już od momentu wprowadzenia go do obowiązującego systemu prawnego.

Pogląd wyrażony przez stronę skarżącą, podzielany przez część judykatury oraz nauki prawa, nie może być stosowany w ocenie Sądu w sprawie ze względu na stanowisko wyrażone przez NSA w sprawach dotyczących decyzji organu (Minister Finansów), którymi orzeczono o wysokości zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa na poszczególne okresy czasu (por. wyrok NSA wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 2989/14). Analiza uzasadnienia wyroku sporządzonego we wskazanej sprawie prowadzi do wniosku, że przepisy których konstytucyjność zakwestionował Trybunał Konstytucyjny mogą, a wręcz powinny, być stosowane przez organ (Minister Finansów) w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. W ocenie Sądu I instancji nie sposób było podzielić stanowiska strony skarżącej, którego istotą było uznanie nieistnienia należności objętej spornym tytułem wykonawczym nr [...]w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Stąd też zarzut wskazany w pkt. 1 skargi należało uznać za bezzasadny. Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Pierwszy z nich stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Analiza spornego tytułu wykonawczego wskazuje, iż nie uchybia on nie tylko wskazanym przepisom ale i regułom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w regulacji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 650). Sąd wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sprawach dotyczących wpłat województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego również w sprawach egzekucyjnych należy stosować dotychczasowe przepisy. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 5 w dotychczasowym brzmieniu wymieniał art. 31 dotyczący wpłat województw do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Poza tym tenże przepis tzn. art. 31 został przywołany w spornym tytule wykonawczym (zob. część E poz.1). Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. Powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego tych środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem nie może być uznana za obrazę tegoż przepisu. W ocenie Sądu, motywy jakimi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie były jasne i logiczne oraz wbrew twierdzeniom strony skarżącej mające oparcie w przepisach prawa. Dlatego nie dopatrzono się również naruszenia przepisów natury procesowej.

Województwo [...] złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Województwa [...] poprzez jej uwzględnienie, oraz o: zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W wyniku złożenia przez Skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4513/16 uchylił wyrok WSA z dnia 17 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i pominięcia zarzutów z jej pkt 1, a także poprzez odniesienie się do pozostałych zarzutów strony skarżącej w sposób lakoniczny, nie wyjaśniając przyczyn rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że Sąd ten nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii związanych z zarzutem nieistnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Sąd I instancji nie uzasadnił także, w sposób wskazany powyżej, związanych z nim zarzutów braku podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego oraz jego poprawności. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że w sprawie naruszono m.in.:

- po pierwsze - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 31 i art. 35 ustawy dochodach j.s.t. oraz w związku z art. 4 Noweli, poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. istnieje pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w tej sprawie przez sądy administracyjne, a także

- po drugie - art. 4 Noweli w związku art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach j.s.t w związku z Wyrokiem TK przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że przepis ten "w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywał obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantował on tym województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

- po trzecie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tytuł wykonawczy nr [...] nie zawiera uchybień skutkujących koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tego tytułu wykonawczego.

Tymczasem - w tej sprawie - NSA uznał, że Sąd I instancji nie odniósł się nie tylko do tychże zarzutów ale także do argumentów skargi ograniczając się do powtórzeń wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14. W szczególności Sąd I instancji nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony braku jednoznacznego stanowiska w zakresie wykładni art. 4 Noweli i potrzeby zastosowania tegoż przepisu według normy prawnej wynikającej z Wyroku TK z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 w przedmiotowej sprawie.

Wadliwie sporządzone uzasadnienie na skutek braku odniesienia się do skargi i zarzutów w niej zawartych, i de facto ograniczenie się do zacytowania fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2989/14, prowadzi do konstatacji, że Sąd I instancji nie rozważył, i nie wziął pod uwagę tego, że wyrok ten nie dotyczył zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2013 r. Ograniczenie się do powielenia oceny dokonanej w powyższym wyroku NSA uzasadnia stwierdzenie, że nie odniesiono się do zarzutów skargi i argumentów wywiedzionych na ich poparcie.

Jednocześnie NSA wskazał, że w tych okolicznościach nie znajduje akceptacji podnoszony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a., albowiem rację ma Sąd meritii uznając, że powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę tegoż przepisu.

Niemniej jednak nie rozważenie i nie ocenienie przez Sąd I instancji konsekwentnie formułowanych przez Województwo ww. zarzutów skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać - w ocenie NSA - wypowiadanie się w zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4513/16 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3774/15 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010).

Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4513/16.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z zarzutem nieistnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...] w zakresie, w jakim nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych należy zauważyć, iż niezależnie od argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w świetle których za trafne uznać należało stanowisko organu, że na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wpływa wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., podkreślenia wymaga, że ocena skutków prawnych przywołanego wyroku TK dla wyniku rozpatrywanej sprawy, nie może nie uwzględniać tego, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym z klauzulą odroczenia. Istota wyroku zakresowego wyraża się w tym, że Trybunał stwierdza w nim zgodność lub niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym, czasowym) zakresie jego zastosowania. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności przypisywany jest więc tylko określonemu fragmentowi jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (normie prawnej dekodowanej z przepisu). Co przy tym istotne, wyrok zakresowy odnosić się może zarówno do treści normatywnej wyrażonej w przepisie prawnym, jak i do treści, która została w nim pominięta, co gdy chodzi o drugą z tych sytuacji, odnosi się do negatywnego zakresu kontrolowanego przepisu. Przywołany wyrok TK jest wyrokiem negatywnym zakresowym, zdeterminowanym treścią wniosku Sejmiku Województwa [...] oraz zasadą powściągliwości sędziowskiej zobowiązującej do pozbawienia mocy obowiązującej przepisu tylko w tym zakresie jego zastosowania, w jakim jest niezgodny z konstytucją. Jak wynika z jego sentencji, za niezgodny ze standardem konstytucyjnym Trybunał uznał pominięcie w kontrolowanych przepisach, gdy chodzi o przedmiotowy zakres ich zastosowania, wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Odroczenie natomiast mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na maksymalny, 18 miesięczny okres oznacza, że do momentu nadejścia wskazanego przez TK terminu, uznane za niezgodny z konstytucją przepisy zachowują moc obowiązującą przynależąc do systemu prawa, jakkolwiek tracą domniemanie swojej konstytucyjności, a uzasadnienia dalszego ich obowiązywania - jak podkreśla się w orzecznictwie samego sądu konstytucyjnego oraz w doktrynie prawa - poszukiwać należy w potrzebie zapewnienia ochrony określonych wartości i zasad oraz konieczności zapobieżenia skutkom powstania stanu prawnego jeszcze bardziej niekorespondującego ze standardem konstytucyjnym. Zastosowanie klauzuli odroczenia w wyroku w sprawie K 13/11, motywowane było - jak wynika z uzasadnienia tego wyroku - tzw. argumentem legislacyjnym. Mianowicie, w kontekście złożoności badanej materii - co zaakcentował również NSA np. w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 62/15 - Trybunał podkreślił potrzebę podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego ujęcia problematyki mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego. W tym też względzie, zwłaszcza zaś w kontekście stanowiska TK odnośnie do powinności stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez wszystkich ich adresatów, za uzasadnione uznać należy również stanowisko, że intencją sądu konstytucyjnego, gdy chodzi zastosowanie klauzuli odroczenia, było również odwołanie się do tzw. argumentu z luki prawnej, na co nie sposób nie zwrócić uwagi, między innymi w kontekście art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 3 przywołanej ustawy - rok bazowy, w jej rozumieniu, to rok poprzedzający rok budżetowy.

Uwzględniając powyższe, a w tym zakresie i to, że wyrok w sprawie K 13/11 zapadł w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej - a mianowicie w rezultacie rozpatrzenia wniosku, nie zaś skargi konstytucyjnej, czy pytania prawnego sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie, co również wydaje się być nie bez znaczenia dla oceny istnienia obowiązku uwzględnienia negatywnego wyroku TK (i prospektywnie ukształtowanego nim stanu prawnego), a w konsekwencji bezwarunkowej odmowy zastosowania zakwestionowanych przepisów, mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej - trzeba podkreślić, że w sytuacji wymagającej odpowiedzi na pytanie o konsekwencje prawne wyroku Trybunału z klauzulą odroczenia dla wyniku podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych zakwestionowanym przepisem, powody dla których Trybunał odroczył utratę mocy obwiązującej niekonstytucyjnego przepisu oraz konsekwencje stosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 84 - 86 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle powyższego oraz kierując się wymienionymi dyrektywami, za uzasadnione uznać należało stanowisko organu administracji odnośnie braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w odniesieniu do których TK stwierdził ich niezgodność z konstytucją z równoczesnym odroczeniem utraty ich mocy obowiązującej. Podkreślając znaczenie oraz istotę, tak jak określił to TK, mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że jego przebudowa w kierunku korespondującym ze standardem konstytucyjnym wymaga podjęcia interwencji ustawodawczej poprzedzonej szczegółową analizą kondycji wszystkich województw, w tym w zakresie uwzględniającym ich (zmienne przecież) dochody oraz potrzeby wydatkowe, a w tym kontekście potrzebę opracowania szczegółowych wskaźników oraz instrumentów (np. progi ograniczające), których stosowanie umożliwi identyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat oraz określenie skali ich zobowiązań w relacji do własnych potrzeb w sposób gwarantujący zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych oraz w relacji do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb jednostek będących beneficjentami tego systemu. Jest to materia złożona i skomplikowana. Zasadność tej oceny potwierdził TK w przywoływanym powyżej wyroku. Odwołując się do stanowiska prezentowanego w sprawie K 30/04 podkreślił, że niewymienione w art. 167 ust. 2 konstytucji wpłaty korekcyjno-wyrównawcze, jako źródła dochodów niektórych samorządów, stanowią o wyjątkowości tej instytucji w systemie źródeł dochodów, co oczywiście nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 konstytucji. Co ważne, zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, a proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 konstytucji. Funkcjonujące w jego ramach zasady i reguły stanowić zaś mają jeden, spójny i zbilansowany system. Brak odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnia więc złożony charakter przedmiotu ich regulacji, który w celu jego konstytucyjnej optymalizacji wymaga nowych rozwiązań legislacyjnych, systemowo ujmujących zagadnienie mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego. Ponadto w sytuacji, gdy stosowanie tego mechanizmu w praktycznym jego wymiarze oznacza źródło dochodów dla konkretnych beneficjentów tego systemu, to brak odmowy stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. uzasadnić należy również istnieniem i ich uzasadnionego interesu. Ten aspekt omawianego zagadnienia - mimo istnienia z drugiej strony usprawiedliwionego oczekiwania zobowiązanego województwa, aby dokonywana przez nie wpłata uwzględniała pełną jego sytuacje finansową, w tym zwłaszcza zachowanie istotnej części dochodów w relacji do potrzeb wydatkowych - nie jest bowiem również bez znaczenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2113/16 dotyczący (części regionalnej subwencji ogólnej za listopad 2013), że podjęcie stosownych działań w omawianym zakresie stanowi domenę ustawodawcy, a przyjęcie tezy przeciwnej, skutkowałoby ryzykiem zaistnienia stanu polegającego na zakłóceniu, czy też wręcz zniweczeniu istoty i celu funkcjonowania omawianego mechanizmu do czasu jego zmiany w kierunku korespondującym w pełnym jego zakresie z wymogami konstytucyjnymi, w zdecydowanie większym jeszcze stopniu, niż stan stanowiący konsekwencję orzeczenia TK w sprawie K 13/11.

Sąd podkreśla również, że decyzja Ministra Finansów stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] została wydana w dniu [...] grudnia 2014 r. Natomiast z art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wynika, że w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ponownie zatem stwierdzić należy, iż trafna jest konstatacja organu odwoławczego, zgodnie z którą na wykonanie obowiązku wynikającego z art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wyrok Trybunału nie wpływa, albowiem sam Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, co miało miejsce w dniu 19 marca 2014 r. (Dz. U.2014 poz. 348). Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego będący podstawą uiszczenia i obliczenia wpłaty należnej utracił moc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, bo 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 1 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Dz. U. z 2014 r., poz. 1574). Sam fakt zaskarżenia niniejszego przepisu do Trybunału Konstytucyjnego nie pozbawia go przy tym domniemania konstytucyjności.

Odnosząc się zaś do przywołanej w skardze sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1753/15 dotyczącej skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. to należy wskazać, iż Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarga w tej sprawie została oddalona wyrokiem z 3 marca 2016 r. Oznacza to zatem, że decyzja Ministra Finansów określająca wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2014 r. wraz z odsetkami – są w obrocie prawnym.

Co więcej wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1458/16 WSA w Warszawie oddalił również skargę strony skarżącej na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] kwietnia 2016 r. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. W tej sprawie, podobnie jak w rozpatrywanej obecnie przez Sąd, podniesiono zarzuty nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...] oraz niespełnienia przez ten tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Sąd w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1458/16 uznał, iż zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia.

Nie sposób także nie zauważyć, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., sądy administracyjne były uprawnione do orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kognicja sądów w zakresie tych dwóch kategorii orzeczeń nie była ograniczona przedmiotowo.

Jednakże w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - zwana dalej "ustawą nowelizującą", którą zmieniono między innymi treść art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Należy też zaznaczyć, że art. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że wskazane regulacje p.p.s.a., w tym art. 3 § 2 pkt 3, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, mają zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 15 sierpnia 2015 r. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte przed 15 sierpnia 2015 r., nastąpiło to bowiem wraz z wniesieniem skargi, czyli 14 sierpnia 2015 r.

Przechodząc do rozważenia drugiej grupy zasadniczych zarzutów skargi, a więc niespełniania przez tytuł wykonawczy nr [...] wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., Sąd mając na względzie wyrok z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1458/16 stwierdza, że i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. wedle stanu prawnego relewantnego dla rozpatrywanej sprawy, tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku.

Analiza przedmiotowych kryteriów wykazuje, iż tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. czyni im zadość. Autor skargi do WSA zakwestionował fakt, iż sporny tytuł egzekucyjny zawiera katalog środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych w swej części "Pouczenie".

Wskazać należy, iż tytuł wykonawczy został sporządzony zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. poz. 650). Zarzut "zawarcia" środków egzekucyjnych w "Pouczeniu" – wbrew zarzutom skargi – nie znajduje oparcia ani w doktrynie, ani w judykaturze. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. wymaga wykazania konkretnych środków egzekucyjnych, jakie zostaną zastosowane w sprawie. Jest to nielogiczne, albowiem na etapie wystawiania tytułu egzekucyjnego nie ma pewności, co do tego jakimi środkami posłuży się organ, a przede wszystkim nie ma pewności, co do tego, iż przymusowa egzekucja będzie konieczna. Czołową bowiem zasadą polskiego postępowania administracyjnego jest zasada przekonywania stron do podjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.), zgodnie z którą organy powinny doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wydanym w sprawie wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4513/16 powtórzenie, czy wręcz wymienienie wprost w pouczeniu do tytułu wykonawczego środków, które stosuje organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności pieniężnych objętych tytułem, nie może być uznane za obrazę przepisu art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.

Nie jest zasadny ponadto zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Tego typu zarzut, oparty wyłącznie na regulacjach ogólnych, bez podania szczegółowego uzasadnienia, a przede wszystkim w świetle wyżej wykazanej legalności postanowień obu instancji, nie może stanowić przyczyny ich uchylenia przez Sąd.

Biorąc wszystko to pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.