Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2418/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 61/16 w sprawie ze skargi T. S.A. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz T. S.A. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 września 2013 r. Nr [...] Starosta Złotoryjski działając na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego udzielił S. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr:

• [...] o pow. 2,06 ha, położonej w gminie Złotoryja, obręb Prusice, powiat złotoryjski, objętej KW nr [...],

• [...] o pow. 0,24 ha, położonej w gminie Złotoryja, obręb Prusice, powiat złotoryjski, objętej KW nr [...],

w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja) tj.

• założenia i przeprowadzenia na działce nr [...] jednego stanowiska słupowego o wysokości do 25 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 23 m2, oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem;

• założenia i przeprowadzenia na działce nr [...] trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem,

na części przedmiotowych nieruchomości o łącznej powierzchni zajęcia 1279 m2 (działka nr [...] – 1208 m2; działka nr [...] – 71 m2) oznaczonej w załączniku do niniejszej decyzji pasem technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5 metrów od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości.

W osnowie decyzji organ orzekł ponadto o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Złotoryjski wyjaśnił m.in., że postępowanie w tej sprawie było prowadzone w związku z wnioskiem skierowanym w dniu 3 września 2013 r. przez pełnomocnika S. o udzielenie zezwolenia w zakresie powyżej opisanym, co nastąpiło w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania ze wskazanych wcześniej nieruchomości.

Uzasadniając wniosek inwestor podał, że wydanie zezwolenia w nim opisanego w celu założenia i przeprowadzenia na nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w niniejszej sprawie jest niezbędne ze względu na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a także ze względu na niezmiernie ważny interes społeczny i jednocześnie ważny interes S. (ważny interes gospodarczy). W sytuacji bowiem realizacji obiektu budowlanego - jakim bezspornie jest linia elektroenergetyczna - wymagającego pozwolenia na budowę (lub stosownego zgłoszenia) wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, umożliwi wykazanie się przez Inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwi realizację celu publicznego.

Następnie organ podał w uzasadnieniu, że pismem z dnia 11 września 2013 r. poinformował strony, że dla wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnione muszą zostać, następujące przesłanki: decyzja może zostać wydana po złożeniu wniosku przez podmiot, który będzie realizował cel publiczny; uprzednio musi zostać wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; oraz musi wystąpić jeden z przypadków o których mowa w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego; zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami; inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony), względnie konieczność tę musi uzasadniać ważny interes gospodarczy. W związku z powyższym organ pouczył strony, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a nastąpi po zakończeniu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Organ wskazał, że decyzją z dnia 12 września 2013 r. sygn. [...] Starosta Złotoryjski, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 2,06 ha i nr [...] o pow. 0,24 ha, położonych w gminie Złotoryja, poprzez udzielenie Inwestorowi S. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja) tj.:

• założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] jednego stanowiska słupowego o wysokości do 25 m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 23 m2, oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem;

• założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem,

na części przedmiotowych nieruchomości o łącznej powierzchni zajęcia 1279 m2 (działka nr [...] - 1208 nr; działka nr 352 - 71 m2), oznaczonych w załączniku do niniejszej decyzji pasem technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5 metrów od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Starosta Złotoryjski wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie określonych przewodów i urządzeń. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzją ściśle związaną z decyzją o której mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, tj. decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Z mocy art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta zobowiązany jest - po wydaniu decyzji na podstawie ust. 1 - do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu, jeżeli decyzja ta nie stała się jeszcze ostateczna albo w wyniku złożenia od niej odwołania wydana została przez organ odwoławczy decyzja, która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Jest to zatem odrębny rodzaj decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia realizacji celu publicznego, jeżeli sama decyzja o zezwoleniu wydana na podstawie ust. 1 nie może być jeszcze wykonywana przez fakt, iż nie stała się decyzją ostateczną, albo też jako decyzja organu odwoławczego nie stała się decyzją wykonalną. W takiej sytuacji nie nadaje się decyzji wydanej na podstawie ust. 1 rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz z przyczyn, które uzasadniałyby nadanie takiego rygoru, istnieje konieczność wydania odrębnej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej, której to nadawany jest rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Starosty Złotoryjskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości nie stała się ostateczna.

Organ orzekający wyjaśnił ponadto, że niezbędność niezwłocznego działania – w uznaniu ustawodawcy - może nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym (zagrożenie to musi mieć realny charakter). Organ administracyjny działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej.

Zdaniem Starosty Złotoryjskiego wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia na nieruchomościach przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w niniejszej sprawie jest niezbędne ze względu na konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a także ze względu na niezmiernie ważny interes społeczny i jednocześnie ważny interes S. (ważny interes gospodarczy).

Organ orzekający zauważył również, że Inwestor w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej mającym na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną (realizuje zadania Państwa i zabezpiecza interes gospodarstwa narodowego). Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, magazynowaniem paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego lub regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych.

Zgodnie z informacjami pozyskanymi od Inwestora głównym celem przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja jest poprawa warunków równowagi i pewność zasilania regionu powiatów legnickiego i złotoryjskiego na trasie linii.

Przedłożona przez Inwestora dokumentacja w postaci: harmonogramu realizacji inwestycji dla przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja, pisma S. z dnia 28 sierpnia 2013 r., oraz informacji od projektanta dotyczącej przebudowy linii 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdza wskazaną we wniosku konieczność niezwłocznego zajęcia przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie bowiem z haromonogramem realizacyjnym, roboty budowlane na przedmiotowych nieruchomościach powinny być rozpoczęte nie później jak we wrześniu 2013 r., i zakończone do dnia 30 listopada 2013 r. Niewątpliwie publicznoprawne zobowiązanie Inwestora do zapewnienia stałego dopływu energii do licznych gospodarstw domowych oraz przedsiębiorstw na znacznym obszarze, powoduje konieczność po stronie Inwestora oraz w interesie społecznym pozyskania praw do ww. nieruchomości w trybie przewidzianym w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości waloru ostateczności oraz wykonalności w myśl art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV (relacji Pawłowice - Złotoryja) stanowi bowiem niezbędny element systemu poprawy bezpieczeństwa energetycznego, tj. zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatów legnickiego i złotoryjskiego. Organ pierwszej instancji podkreślił, że właściciel na żadnym etapie postępowania nie podważał "niezbędności", "ważnego interesu społecznego" oraz "publicznego charakteru" samej inwestycji.

Ponadto Starosta Złotoryjski wskazał w uzasadnieniu, że inwestycja celu publicznego, za jaką stosownie do treści art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uważa się budowę (przebudowę) i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, realizowana jest w interesie społecznym i ma służyć ogółowi. Konieczność realizacji inwestycji niezbędnych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa, czy też służących zapewnieniu lepszego potencjału energetycznego państwa, stanowi interes społeczny w rozumieniu art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaznaczył przy tym, iż w istocie art. 108 § 1 w/w ustawy w przeciwieństwie do interesu strony, nie wprowadza wymogu istnienia interesu społecznego o wyjątkowej wadze, ograniczając się do wystąpienia i konieczności zabezpieczenia tego interesu, bez oceny jego istotności, a zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa interes społeczny w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego winien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 987/07). Implikuje to twierdzenie, że interes społeczny stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Jednocześnie podkreślił, że brak możliwości wnioskowanego montażu przewodów i urządzeń skutecznie uniemożliwi przebudowę danej linii, i dotrzymanie publicznoprawnych zobowiązań wynikających z ustawy Prawo energetyczne - ciągłość i niezawodność dostaw energii, a także wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska - dotrzymanie standardów środowiskowych prowadzonej instalacji oraz wynikających z ustawy Prawo budowlane - właściwe, w tym bezpieczne utrzymanie obiektu budowlanego (linii).

Zdaniem organu orzekającego o istnieniu interesu państwowego w niniejszej sprawie, świadczy konieczność wywiązania się przez Polskę z przyjętych w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej, zobowiązań międzynarodowych o znacznej wadze, dotyczących sprawności i efektywności energetycznej państw członkowskich. Wynika to z konieczności recypowania postanowień dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych, czego wynikiem są m.in. uchwała Rady Ministrów w sprawie przyjęcia dokumentu "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku", a także ogłoszony w dniu 10 sierpnia 2011 r. przez Ministerstwo Gospodarki Drugi Krajowy Plan Działań dotyczący efektywności energetycznej dla Polski, narzucające m.in. na operatorów dystrybucyjnych i przesyłowych zmniejszenie wskaźnika strat sieciowych w przesyle i dystrybucji, poprzez m.in. modernizację obecnych i budowę nowych sieci elektroenergetycznych jako środka do realizacji narodowego celu wzrostu efektywności energetycznej.

W uznaniu Starosty Złotoryjskiego oznacza to, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przedsiębiorstwa energetyczne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez K.W. – właściciela nieruchomości, który zakwestionował zasadność realizacji inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora, zaznaczając jednocześnie, że wymienione przez Spółkę przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zaistniały w tej sprawie. Ponadto – w ocenie K.W. – zaskarżona decyzja narusza chronione konstytucyjnie prawo własności.

W międzyczasie decyzja Starosty Złotoryjskiego z dnia 12 września 2013 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z opisywanych poprzednio nieruchomości została uchylona w całości decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania K.W. Organ odwoławczy jednocześnie orzekł, co do istoty sprawy. Decyzja ostateczna Wojewody Dolnośląskiego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2015 r. – sygn. akt II SA/Wr 718/14, który został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez S.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 7 kpa, organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 kpa nakłada na te same organy obowiązek wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości organ zobligowany jest do uprzedniego zweryfikowania wystąpienia przewidzianych w art. 124 ust. 1a u.g.n. przesłanek warunkujących dopuszczalność zgodnego z wnioskiem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Analiza akt sprawy skłoniła Wojewodę Dolnośląskiego do uznania, że z uwagi na brak w pozyskanym przez Starostę Złotoryjskiego materiale dowodowym dostatecznej ilości uwiarygodnionych informacji koniecznych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, nie można przesądzić jednoznacznie o tym, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajecie nieruchomości.

Następnie Wojewoda Dolnośląski przedstawił uwarunkowania prawne dotyczące decyzji wydawanych w trybie art. 124 ust. 1 i ust. 1a powoływanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał na korelację zachodzącą między takimi rozstrzygnięciami.

W ocenie organu odwoławczego tylko w przypadku, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, istnieje także podstawa prawna do stosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. W orzecznictwie prezentuje się stanowisko, w myśl którego wskazanie w przepisie art. 124 ust. 1a u.g.n., że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości następuje "po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1", umożliwia wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, gdy decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posiada waloru ostateczności ani nawet wykonalności (por. wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 607/12 z dnia 5 września 2012 r.). Rozważając słuszność tego poglądu nie sposób zapomnieć, iż ustawodawca, mając na uwadze przyśpieszenie realizacji inwestycji przesyłowych, za sprawą decyzji z art. 124 ust. 1a u.g.n. dał możliwość prowadzenia planowanych prac nawet w sytuacji, gdy inwestor dysponuje niewykonalną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 u.g.n.). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm RP VI kadencji, Nr druku 1891) wskazano bowiem jednoznacznie, że przewidywanym skutkiem zmiany art. 124 u.g.n. jest znaczące przyśpieszenie rozpoczynania inwestycji celu publicznego, w tym zwłaszcza inwestycji liniowych. Ratio legis przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. polegałoby zatem na umożliwieniu (przy spełnieniu określonych przesłanek ustawowych) realizacji inwestycji przesyłowej w sytuacji, gdy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest jeszcze niewykonalna.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. (sygn. II SA/Wr 89/15) przyjął, że jeśli decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie podlegała wykonaniu, nie może zostać wydana decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zwrócił przy tym uwagę, że wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. WSA we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. stwierdzając jednocześnie, że rozstrzygnięcie to nie podlega wykonaniu (art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. (sygn. OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32), wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 kpa.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta Złotoryjski w toku ponownego rozpatrywania sprawy zobligowany będzie do rozważenia obu poglądów judykatury. Przeprowadzona analiza, zakończona jednoznaczną konkluzją będzie musiała z kolei znaleźć swój wyraz w podjętym przez ten organ rozstrzygnięciu, tak aby odpowiadało ono nałożonym przez kpa wymogom. Dokonując takiej analizy, należy wziąć pod uwagę zależność zachodzącą pomiędzy decyzją organu II instancji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a decyzją wydaną w tym zakresie przez organ I instancji, treść obu decyzji, a także przytoczone w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję Wojewody stanowisko, zarzuty i argumentację. Uwzględniając zmianę okoliczności, jaka nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji Starosty, a także powołane wyżej orzecznictwo, organ I instancji powinien rozważyć, czy wydana przezeń decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, wobec uchylenia i wstrzymania wykonania decyzji Wojewody przez Sąd, mogłaby stanowić w ogóle podstawę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski przeanalizował przesłanki ustawowe wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz argumentację wniosku inwestora i uznał, że dowody przedstawione przez inwestora nie potwierdzają w sposób wystarczający zasadności argumentów powołanych we wniosku z dnia 3 września 2013 r. Dokumentacja przedłożona wraz z wnioskiem nie wskazuje bowiem na wystąpienie którejkolwiek z podniesionych w tym piśmie okoliczności uzasadniających konieczność bezzwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych w ramach inwestycji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że S., powołując się w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w Złotoryi, na niezadowalający stan techniczny linii, wynikający z jej "znacznego wyeksploatowania", nie przedłożyła dowodów potwierdzających swoje stanowisko, takich jak: ekspertyzy techniczne, opinie biegłego z zakresu elektroenergetyki, wykaz awarii, książka obiektu budowlanego [prowadzona - zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dla przedmiotowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Pawłowice - Złotoryja] lub inne opisy i analizy. Nie wyjaśniono, czy ujemny stan techniczny linii dotyczy również odcinka przebiegającego przez przedmiotowe nieruchomości. Spółka, wskazując we wniosku, że wstrzymanie "czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem urządzeń i przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej stanowi realne zagrożenie dla prawidłowego, niezakłóconego funkcjonowania regionu (województwa dolnośląskiego), w tym zakładów pracy, instytucji użyteczności publicznej i gospodarstw domowych korzystających z przedmiotowej sieci dystrybucyjnej", nie przedłożyła dowodów wskazujących na typy wzmiankowanych zagrożeń oraz liczby gospodarstw, których te zagrożenia dotyczą. Ponadto – zdaniem organu orzekającego – inwestor nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, w jakim zakresie przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej stanowi: "niezbędny element systemu poprawy bezpieczeństwa użytkowania terenów pod linią" - oraz w jakim stopniu wpłynie ona na: "zwiększenie niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatów legnickiego i złotoryjskiego" oraz "poprawę niezawodności funkcjonowania krajowego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego". Argumentacja ma charakter ogólnikowy i nie została poparta jakimikolwiek uwiarygodniającymi wyjaśnieniami lub analizami. Dodatkowo, nie została potwierdzona, poprzez przedstawienie analiz stanu technicznego i jej wyników, "konieczność natychmiastowego wykonania przebudowy linii w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną i jej bezprzerwową dostawę".

Ponadto w ocenie Wojewody Dolnośląskiego S. nie uwiarygodniła również wyrażonego we wniosku przypuszczenia, iż "w razie awarii tego połączenia nie będzie możliwości zapewnienia pewności dostaw energii elektrycznej do wielu odbiorców zasilanych za pośrednictwem stacji elektroenergetycznej GPZ 110/20 kV Pawłowice oraz GPZ 110/20 kV Złotoryja, w tym obiektów o strategicznym znaczeniu dla regionu", takich jak: Szpital Powiatowy, Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej, Komenda Powiatowa Policji, obiekty użyteczności publicznej (urzędy, szkoły i muzea) i szereg zakładów przemysłowych. Powyższe należało potwierdzić przez przesłanie organowi stosownej dokumentacji potwierdzającej zasilanie powyższych obiektów przy pomocy przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

Z tych względów Wojewoda Dolnośląski uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na ogólnikowych, niesprecyzowanych i niepopartych uwiarygodniającymi analizami czy dokumentami twierdzeniach Inwestora, co może świadczyć o skupieniu się tego organu na interesie jednego podmiotu, z pominięciem interesu właściciela (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 714/14 i z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Wr 89/15).

W jego ocenie w świetle opisanych braków w materiale dowodowym oraz zaniechaniu skierowania przez organ pierwszej instancji pism do inwestora w celu ich uzupełnienia, zasadnym jest stwierdzenie, że Starosta Złotoryjski uchybił ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W treści tych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Dodatkowo, wyżej opisane naruszenia są bezpośrednio związane z uchybieniem przepisowi art. 107 § 3 kpa. Rozwijając treść tego przepisu, należy zaakcentować, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w istocie jedynie powiela argumenty inwestora zawarte we wniosku o wydanie decyzji i dołączonych do niego dokumentach, a pozbawione jest dogłębnej analizy ich zasadności.

W toku powtórnie rozpatrywanej sprawy Starosta Złotoryjski winien dążyć do pozyskania od inwestora powołanych we wniosku z dnia 3 września 2013 r. dokumentów: uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia dokumentu "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" oraz Drugiego Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej dla Polski, ogłoszonego w dniu 10 sierpnia 2011 r. przez Ministerstwo Gospodarki.

Jeżeli pozyskanie wyjaśnień i dokumentów od Inwestora okaże się niewystarczające do weryfikacji zaistnienia przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości, organ może ewentualnie rozważyć przeprowadzenie oględzin oraz powołanie biegłego elektroenergetyka w celu udziału ww. osoby w oględzinach działek nr [...] i nr [...] oraz udzielenia opinii na okoliczność obecnego stanu technicznego odpowiednich odcinków ww. linii elektroenergetycznej, obejmujących przedmiotowe nieruchomości oraz istnienia bądź braku konieczności niezwłocznej przebudowy linii w ich granicach.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski wskazał, że wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wynika również z błędnego posłużenia się przez Starostę Złotoryjskiego załącznikiem graficznym, który mimo, iż nie został wspomniany w treści samej decyzji - z racji umieszczonej na nim adnotacji oraz podpisu złożonego przez osobę piastującą funkcję organu I instancji - musi zostać zakwalifikowany jako integralna część rozstrzygnięcia z dnia 30 września 2013 r. Posłużenie się tego rodzaju rozwiązaniem w przypadku decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznacza, iż organ niejako "powiela" rozstrzygnięcie wydane uprzednio w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy decyzja z art. 124 ust. 1a u.g.n. ma jedynie służyć jego wykonaniu. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w tym szczegółowy przebieg linii elektroenergetycznej przez przedmiotową nieruchomość, określony jest – zgodnie z podstawą prawną – w pierwszej z powołanych decyzji i nie może stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia drugiego z powołanych aktów administracyjnych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżając decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 listopada 2015 r. w całości pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła tej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której została ona wydana w zgodzie z przepisami prawa tj. po ustaleniu spełnienia przesłanek do jej wydania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie i mógł zostać zrealizowany w trwającym dwa lata postępowaniu odwoławczym w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (ar. 136 kpa).

Powołując się na przedstawione w skardze zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 200 tej ustawy o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 stycznia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu wniosku organ odwoławczy zamieścił obszerną argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia przepisu art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółki oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tak określonych warunkach prawnych Wojewoda Dolnośląski uchylając zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Starosty Złotoryjskiego orzekającą o zezwoleniu S. na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, stanowiących własność Krzysztofa Wojaka, położonych w Prusicach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 352 i nr 357 w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczył granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Dolnośląski prawidłowo – zdaniem Sądu pierwszej instancji – zwrócił uwagę na korelację zachodzącą pomiędzy decyzjami wydawanymi w trybie art. 124 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w trybie art. 124 ust. 1a tej samej ustawy, oraz na konieczność uwzględnienia nowej okoliczności, jaką stanowiło uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 sierpnia 2014 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanych wcześniej nieruchomości i orzeczenie przez Sąd, że uchylona tym wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu (do czasu uprawomocnienia się wyroku), co oznacza, że nie wywołuje ona właściwych dla jej istoty skutków i wyklucza realizację nadanych tą decyzją uprawnień oraz egzekwowanie związanych z nią obowiązków.

Zdaniem Sądu – uwzględniającego w przyjętej w sprawie ocenie materiał zebrany w sprawie – uprawnione było wskazanie przez Wojewodę Dolnośląskiego w motywach zaskarżonego orzeczenia na naruszenie przez Starostę Złotoryjskiego przy orzekaniu o zezwoleniu S. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przepisów art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości – m.in. poprzez odstąpienie od zobligowania wnioskującej Spółki do uzupełnienia wniosku w zakresie jego skonkretyzowania – okoliczności powoływanych w uzasadnieniu wniosku, a wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 124 ust. 1a pkt b, c, d i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na akceptację – w ocenie Sądu pierwszej instancji – zasługiwało jednoczesne wskazanie przez organ odwoławczy w omawianym powyżej kontekście na powinności wynikające z art. 107 § 3 kpa oraz na potrzebę uzyskania przez Starostę Złotoryjskiego w toku ponownie prowadzonego postępowania dokumentów powoływanych we wniosku z dnia 3 września 2013 r. tj. uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcie dokumentu "Polityka energetyczna Polski do 2030 roku" oraz Drugiego Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej dla Polski.

W istniejących w sprawie okolicznościach nie można odmówić zasadności stwierdzeniu Wojewody Dolnośląskiego zamieszczonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o pominięciu interesu właściciela i eksponowaniu interesu wnioskodawcy.

Prawidłowe też – zdaniem Sądu pierwszej instancji – było wskazanie przez organ odwoławczy na błędne posłużenie się przez organ pierwszej instancji załącznikiem graficznym wykorzystywanym wcześniej do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nieprawidłowe rozstrzyganie w decyzji podjętej w trybie art. 124 ust. 1a wskazanej ustawy o szczegółowym przebiegu linii elektroenergetycznej przez przedmiotową nieruchomość.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda Dolnośląski orzekając w sprawie zasadnie uznał, że z istoty zasady dwuinstancyjności wynika konieczność wyjaśnienia wskazanych powyżej kwestii, szczególnie tych związanych z wykonalnością orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez organ pierwszej instancji, natomiast podjęcie czynności w tym zakresie wyłącznie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie tej zasady.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu, istotne bowiem jest, że w przypadku dokonania modyfikacji w zakresie zasadniczych w sprawie okoliczności na etapie postępowania odwoławczego strony postępowania zostałyby pozbawione możliwości ewentualnego kwestionowania decyzji wydanej w tym trybie w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Ograniczenie dla takich działań stanowi zasada dwuinstancyjności, która gwarantuje – w wyniku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia - rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości, tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej, przedmiotowej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. i obowiązkiem uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi-stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Postawiła w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) i c) przez ich niezastosowanie w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3, art. 80, art. 81, art. 136 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd stanowiska organu drugiej instancji co do nieprawidłowości przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego oraz ustalonej przez organ drugiej instancji, błędnej oceny tak zgromadzonych dowodów, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd skargi skarżącego na decyzję Wojewody Dolnosląskiego – wobec:

a) nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd za organem drugiej instancji twierdzenia o ogólnikowym, niesprecyzowanym, niepopartym uwiarygadniającymi analizacmi czy dokumentami" materialne dowodowym sprawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy – twierdzeń i dowodów przedłożonych przez skarżącego oraz braku przeciwdowodów ogłoszonych przez uczestnika i przeprowadzonych przez organ z urzędu – wynikają jednoznacznie fakty, wywodzone przez skarżącego, a stanowiące podstawę do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, uwzględniającej wniosek skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości;

b) nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd za organem drugiej instancji, że występują braki w materiale dowodowym, pomimo że skarżący przedstawił dowody na poparcie swoich twierdzeń, zaś uczestnik nie przedstawił przeciwdowodów, co wobec treści art. 75 § 1 k.p.a. winno doprowadzić do uznania twierdzeń skarżącego za udowodnione;

c) nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd za organem drugiej instancji, że w świetle zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego organ drugiej instancji uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. wobec konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego ponad ramy wynikające z art. 136 k.p.a., podczas gdy w zgromadzony materiał dowodowy w sprawie był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji, zaś ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez zbadanie treści rządowych, powszechnie dostępnych dokumentów, powoływanych przez skarżącego już we wniosku o wydanie decyzji oraz ewentualne odebranie odpowiednich oświadczeń od skarżącego na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. mieściłoby się w ramach przepisu art. 136 k.p.a., nie naruszając art. 15 k.p.a.

- co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd za organem drugiej instancji, że z przedstawionych przez skarżącego twierdzeń i dokumentów na ich poparcie nie wynika istnienie interesu społecznego i ważnego interesu gospodarczego w wydaniu decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po drugie, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącego na decyzję organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta opierała się na stanie faktycznym i prawnym, nieustalonym na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej przez błędne ustalenie przez organ drugiej instancji, że nie istnieje w obrocie prawnym decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji w tym przedmiocie – które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiąc podstawę dla przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Po trzecie, naruszenie art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja celu publicznego – realizowana w interesie ogółu społeczeństwa, w celu zaspokojenia zapotrzebowania na energię energetyczną regionu, zapewnienia spójności sieci elektroenergetycznych oraz zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju nie wypełnia przesłanki "interesu społecznego oraz ważnego interesu gospodarczego" w wydaniu decyzji w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości w oparciu o ustalenie przez Sąd za organem drugiej instancji, że rozstrzygnięcie takie "eksponuje interes inwestora ponad interes właściciela", a także przez przyjęcie, iż pojęcie "po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości" odnosi się wyłącznie do uprzednio wydanych decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, posiadających cechę wykonalności.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że występują w sprawie dwa istotne zagadnienia prawne w rozumieniu art. 187 p.p.s.a. Po pierwsze, wykładni pojęcia "po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami", wskazanego w art. 124 ust. 1a tej ustawy nieruchomościami, przez rozstrzygnięcie, czy ustawodawca wiązał wydanie decyzji z art. 124 ust. 1a ww. ustawy z wykonalnością decyzji ograniczającej, o której mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy czy z samym faktem jej wydania w rozumieniu art. 110 k.p.a. Po drugie, wykładni przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne pojęcia "interesu społecznego lub ważnego interesu gospodarczego" w kontekście realizacji inwestycji celu publicznego w trybie postępowania z art. 124 ust. 1 i 1a ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia.

Na tym tle przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi przy tym wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. Stąd, wbrew wnioskowi skarżącej kasacyjnie, wskazane zagadnienie prawne nie wymaga przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego wyznaczają normy materialnoprawne stosowane dla załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, trafne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie wymagał zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz art. 136 k.p.a. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2166/12, "wiedza powszechna co do stanu technicznego szeregu urządzeń elektroenergetycznych w kraju, a także wiedza powszechna co do zakresu zapotrzebowania na energię elektryczną w każdej dziedzinie naszego życia w pełni uprawnia do stwierdzenia, że inwestycja mająca na celu poprawienie tego stanu rzeczy wypełnia przesłankę interesu społecznego oraz stanowi o ważnym interesie gospodarczym". W sytuacji zatem, gdy okoliczności tych nie podważały inne strony postępowania, organ odwoławczy nie miał potrzeby oczekiwać przeprowadzenia w tym kierunku bardziej pogłębionego postępowania wyjaśniającego.

Powyższe generalne zapatrywanie nie zwalnia rzecz jasna organu z możliwości czy obowiązku wyjaśnienia stwierdzonych przez niego czy podnoszonych przez strony wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Również bowiem przy stosowaniu art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami organ nie jest zwolniony z ustanowionego w art. 7 k.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. realizacji zasady prawdy obiektywnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność pozyskania uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcie dokumentu "Polityka energetyczne Polski do 2030 roku" oraz Drugiego Krajowego Planu Działań dotyczącego efektywności energetycznej dla Polski, ogłoszonego w dniu 10 sierpnia 2011 r. przez Ministerstwo Gospodarki, jak również wskazując na ewentualną potrzebę przeprowadzenia oględzin czy powołanie biegłego elektroenergetyka oraz udzielenia opinii na okoliczność obecnego stanu technicznego odpowiednich odcinków przedmiotowej linii elektronicznej oraz konieczności jej przebudowy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu co do zasadności uzupełnienia dokumentacji, jednak w ocenie składu orzekającego organ odwoławczy mógł je pozyskać w trybie art. 136 k.p.a., nie uzasadniało to zaś uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazany art. 136 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wniosku inwestora z dnia 3 września 2013 r. o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wynika, że inwestor (S.) jest w posiadaniu ww. uchwały Rady Ministrów oraz Planu Działań ogłoszonego przez Ministra Gospodarki (s. 6 wniosku), jak też "szeregu analiz stanu technicznego istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Pawłowice-Złotoryja, który jednoznacznie wskazuje na konieczność natychmiastowego wykonania przebudowy linii w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną i jej bezprzerwową dostawę" (s. 7 wniosku). Mając zatem na uwadze zasadę szybkości i ekonomiki procesowej (art. 12 k.p.a.), jak też wyraźnie wskazaną wolę ustawodawcy, aby realizacja decyzji z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomości przebiegała niezwłocznie, organ odwoławczy powinien był samodzielnie zwrócić się do inwestora o uzupełnienie dokumentacji o dokumenty, na których posiadanie wskazał sam inwestor, nie zaś uchylać decyzję organu pierwszej instancji. Władny był też zastosować art. 75 § 2 k.p.a. Zakres wyznaczonych w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy czynności postępowania wyjaśniającego dla organu pierwszej instancji świadczy o tym, że sprowadzają się one do prostego uzupełnienia materiału dowodowego w rozumieniu art. 136 k.p.a., nie zaś do ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten nie dotyczy bowiem nowych okoliczności, lecz już podniesionych we wniosku inwestora, znanych stronom. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy po uzupełnieniu przez niego materiału dowodowego nie stanowiłoby zatem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, skoro art. 136 k.p.a. sprowadza zakres przewidzianego nim postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym wyłącznie do jego uzupełnienia, to znaczy, że art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy tych sytuacji, gdy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., II GSK 90/15). Zgodnie z przedstawionym wyjaśnieniem, konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie nie wykracza poza potrzebę jego uzupełnienia

Kolejno rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie spółce, że dla zastosowania art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma znaczenie tylko fakt samego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie zaś jej wykonalność, skuteczność czy prawidłowość. W orzecznictwie podniesiono nawet, że nie jest konieczne skuteczne doręczenie takiej decyzji, o ile została wydana (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., I OSK 464/16). A zatem istotny jest sam fakt wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 rzeczonej ustawy, w rozumieniu art. 110 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie istnieje co do tego wątpliwość, która wymagałaby rozstrzygnięcia w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ww. ustawy, ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Zgodnie z art. 124 ust. 1a ww. ustawy decyzja o niezwłocznym zajęciu może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1990/15).

W związku z powyższym, kwestią wpływu uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawomocnym wyrokiem na byt prawny decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r. o sygn. akt I OSK 1633/16. Uwzględniając także swój wyrok z 29 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 591/04 oraz glosę Z. Kmieciaka do tego orzeczenia, NSA wskazał, że "nieprawomocny wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję ma zatem taki skutek, że uchylona decyzja ciągle ma cechy decyzji ostatecznej, z obrotu prawnego zostanie zaś wyeliminowana dopiero wraz z uprawomocnieniem się wyroku. Do tego czasu następuje jedynie zawieszenie skutków prawnych ocenionej jako niezgodnej z prawem decyzji." Jak wyjaśnił NSA, w tej sytuacji, aby uznać, że przestał istnieć akt prawny wymagany do funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć zaskarżonych w niniejszej sprawie, dotyczącej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 124 ust. 1a u.g.n.), należy poczekać na uprawomocnienie się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do tego zaś momentu przyjmować należy, że istnieje stan "po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1 [art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami]", w rozumieniu art. 124 ust. 1a tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji nie miał podstaw, aby uznać, że nie istnieje stan "wydania decyzji", o której mowa w art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy, w rozumieniu jej art. 124 ust. 1a. Uchylenie decyzji przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem nie podważyło bowiem tego, że decyzja ta wciąż istnieje jako wydana. Organ odwoławczy mógł za to rozważyć zawieszenie postępowania, weryfikując, czy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi zagadnienia wstępnego w analizowanej sprawie zastosowania art. 124 ust. 1a tej ustawy, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym wskazana okoliczność nie uzasadniała w sprawie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., lecz ewentualnie mogła stanowić podstawę do zawieszenia postępowania odwoławczego.

Z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione, co wobec wyjaśnienia istoty sprawy prowadziło do zastosowania art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Dolnośląski zastosuje się do przedstawionego w niniejszym wyroku zapatrywania prawnego.

Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.