Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2904/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1664/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1664/12, oddalił skargę J. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy prowadzonej w przedmiocie zgodności realizacji budynku Motelu z Restauracją na dz. nr [...] w msc. G." (obecnie działka nr [...]/2) z przepisami prawa budowlanego – stwierdził wykonanie obowiązku przez inwestorów Z. G.-W. i W. C. polegającego na sporządzeniu i przedłożeniu w terminie 3 miesięcy dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej poddasza budynku Motelu z Restauracją na dz. nr [...]/2 G. (bez części rozbudowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Wielickiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], której Wojewoda Małopolski w dniu [...] listopada 2010 r. decyzją znak [...] stwierdził nieważność).

W uzasadnieniu decyzji PINB w Wieliczce opisał postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, które prowadził od października 2001 r. Podniósł, że w dniu [...] stycznia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania czynności polegających na sporządzeniu i przedłożeniu dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej poddasza budynku Motelu z Restauracją na dz. nr [...]/2 w miejscowości. G.

Inwestorzy w dniu 5 grudnia 2011 r. przedłożyli 2 egz. ekspertyzy budowlanej. W przedmiotowej ekspertyzie osoba posiadająca stosowne uprawnienia stwierdziła, iż po dokonaniu oględzin oraz analizie stwierdziła, że pod względem wykonanych robót część motelowa budynku może być użytkowana. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną (k-309).

W prawnej części uzasadnienia organ powołał przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz podniósł, że po wykonaniu nakazu przez inwestora wydał decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, co kończy postępowanie w sprawie.

J. S. w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o "wydanie decyzji nakazu rozbiórki obiektu w całości oraz istotnych odstępstw w czasie realizacji obiektu (...) i zastosowanie art. 48 Prawa Budowlanego".

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w celu weryfikacji zgodności z przepisami prawa robót budowlanych prowadzonych w ramach poddasza budynku Motelu z restauracją na dz. nr [...]/2 w miejscowości G., wdrożono postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, którego celem jest doprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych do zgodności z wymogami określonymi w przepisach prawa oraz z zasadami wiedzy technicznej, względnie zweryfikowanie czy wykonane już roboty odpowiadają tym kryteriom.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. o pozwoleniu na budowę budynku motelu z restauracją, wewnętrznymi parkingami, szczelnym zbiornikiem wybieralnym na nieczystości ciekłe na działce nr [...]/2 w G., wraz ze zjazdem z drogi publicznej oraz przyłączami wodociągowym i energetycznym. Z kolei decyzją PINB w Wieliczce z dnia [...] listopada 2004 r. inwestor uzyskał pozwolenie na częściowe użytkowanie obiektu w zakresie pomieszczeń motelu z restauracją na poziomie parteru oraz piwnicy. Pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu w ramach postępowania wznowieniowego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją (decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r., którą uchylono decyzję Starosty Wielickiego z dnia [...] marca 2006 r., wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Kłaj z [...] lipca 2001 r.) i orzeczono o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Kłaj z dnia [...] lipca 2001 r. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku motelu wraz z restauracją i urządzeniami na działce nr [...] w G.. Wobec powyższego w stosunku do części nieobjętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie PINB był zobowiązany do wdrożenia postępowania naprawczego określonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek wykonania czynności polegających na sporządzeniu i przedłożeniu w terminie 3 miesięcy dwóch egzemplarzy ekspertyzy budowlanej. Decyzja ta weryfikowana była zarówno w trybie odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. MWINB decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r., natomiast WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II 1815/11 oddalił skargę na decyzję MWINB w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. Tym samym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ był związany wyrokiem Sądu

Wobec powyższego w ramach kolejnego etapu postępowania naprawczego określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora lub po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane miał obowiązek sprawdzić wykonanie nałożonego obowiązku i wydać decyzję – 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust 3 ustawy Prawo budowlane). W sytuacji zatem, gdy zobowiązani wykonali nałożony na nich obowiązek, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zobligowany był do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku. W ocenie organu odwoławczego PINB w Wieliczce prawidłowo zastosował tryb postępowania określony w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydał decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Ponadto organ wskazał, że z przedłożonej opinii wykonanej przez inż. J. K., tj. osobę posiadającą stosowne uprawnienia wynika, że "pod względem wykonanych robót część motelowa budynku może być użytkowana. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu MWINB w Krakowie wyjaśnił, że przyjęty przez organ I instancji tryb postępowania oparty na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowy, co również wskazał WSA w Krakowie w wyroku sygn. akt II SA/Kr 1815/11. Zatem brak jest podstaw do zmiany trybu postępowania i nakazania rozbiórki spornego budynku na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy MWINB w Krakowie stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy.

J. S. w skardze na powyższą decyzję wniósł o wydanie nakazu rozbiórki, uchylenie poprzednich fałszywie wydanych decyzji przez WINB w Krakowie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz wniósł o zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Zarzucił nieuwzględnienie zapadłych wyroków WSA w Krakowie oraz nieuwzględnienie uchylenia pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001 r., przez co organy nadzoru budowlanego nie uznały wykonanych robót jako samowoli budowlanej, a wydały decyzje w przedmiocie zgodności realizacji budynku motelu z restauracją z przepisami prawa budowlanego po wykonaniu ekspertyzy budowlanej "na papierze przez tych samych urzędników". Na rozprawie skarżący podniósł, że inż. J. K., który sporządził ekspertyzę jest pracownikiem PINB.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że przedmiotem kontroli mogła być jedynie decyzja WINB z dnia [...] września 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji ostatecznej będącej już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1815/11 WSA w Krakowie ustosunkował się do zarzutów powtórzonych w niniejszej sprawie, a stanowisko Sądu jest w tym zakresie wiążące, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla sądów administracyjnych. Mianowicie Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne nakazanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórki części obiektu, jeżeli taka rozbiórka musiałaby pociągnąć za sobą także rozbiórkę innej części obiektu wykonanego zgodnie z obowiązującym pozwoleniem na budowę. W związku z tym, że część prac budowlanych inwestor wykonał już w okresie, w którym nie dysponował pozwoleniem na budowę, do tych prac i ich oceny co do zgodności z prawem mają zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Natomiast w przypadku wykonanych robót budowlanych na poziomie poddasza konieczne było sięgnięcie do art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale stosując go odpowiednio, tzn. uwzględniając, że roboty budowlane zostały już wykonane. Ponadto Sąd zaaprobował stanowisko organów administracji, zgodnie z którym w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia ekspertyzy budowlanej poddasza. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. W wymienionym wyroku Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tej sprawie należałoby nakazać rozbiórkę całego budynku. Z akt sprawy wynika, że PINB wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części ww. obiektu, co oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja, w której organ stwierdził, że wykonano część obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami prawa.

Nie niweczy skutku wydanego pozwolenia na użytkowanie również i to, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Małopolski uchylił pozwolenie na budowę z [...] lipca 2001 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2006 r., co oznacza, że do dnia [...] listopada 2006 r. inwestor posiadał pozwolenie na budowę. W okolicznościach tej sprawy zasadne było objęcie postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego prac budowlanych wykonanych na poddaszu obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]/2.

Powyższą ocenę Sąd Wojewódzki uwzględnił przy rozpoznawaniu sprawy. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że organy prawidłowo przyjęły ekspertyzę budowlaną, w której stwierdzono, że pod względem wykonanych robót część motelowa budynku może być użytkowana, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną. Po wykonaniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia powyższej ekspertyzy, PINB w Wieliczce, zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, był zobowiązany do stwierdzenia wykonania obowiązku, co też uczynił decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia bądź zmiany tej decyzji. Prawidłowo utrzymał ją w mocy, podnosząc w uzasadnieniu swojej decyzji, że przyjęty przez organ tryb postępowania oparty na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest prawidłowy, co potwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może polegać na zobowiązaniu do przedstawienia ekspertyzy.

Zarzucono również naruszenie prawa procesowego:

1. art. 3 § 1 w zw. art. 134 § 1, art. 106 § 4 i art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 77 § 4 k.p.a. przez niezasadne pominięcie w rozważaniach prawnych kwestii spełniania przez inwestycję wymogów związanych z oddziaływaniem inwestycji na obszar Natura 2000 oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące również naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. przez niezbadanie zasadności zarzutów skarżącego i całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku powodów, dla których zostały one uznane za niezasadne;

3. art. 3 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 8 przez niezasadne przyjęcie, że przedstawiona przez uczestników, a zakwestionowana przez skarżącego prywatna ekspertyza w wystarczającym stopniu przesądza o prawidłowości wykonania spornej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że językowa analiza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skłania ku refleksji, iż wykonania przedmiotowej normy nie może polegać na obowiązku przedstawienia jakiegokolwiek dokumentu, tylko na wykonaniu konkretnych prac budowlanych dostosowujących obiekt budowlany do wymogów prawa budowlanego. Wskazano, że wykładania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przyjęta przez Sąd Wojewódzki w Krakowie stoi w rażącej sprzeczności z wykładnią uważaną za prawidłową w orzecznictwie NSA oraz w doktrynie.

Dalej wskazano, że Gmina Kłaj w skład, której wchodzą G. objęta jest programem Natura 2000. Okoliczność tą na zasadzie art. 77 § 4 k.p.a. oraz art. 106 § 4 p.p.s.a, powinien wziąć pod rozwagę zarówno organ administracyjny jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Tymczasem Sąd, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a, nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku jaki jest wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 oraz na środowisko.

Zdanim skarżacego rażącym naruszeniem art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest pozostawienie bez komentarza zarzutów o tym, że osoba sporządzająca ekspertyzę jest stronnicza. Pomimo zarzutów skarżącego, który podważał wiarygodność prywatnej ekspertyzy, sporządzonej na zlecenie i za wynagrodzeniem uiszczonym przez inwestora, organ administracji nie uznał za zasadne by zweryfikować prawidłowość zawartych w niej ustaleń w drodze opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., a Sąd Wojewódzki zaakceptował takie postępowanie organów nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który na mocy art. 51 ust. 7 miał odpowiednie zastosowanie w sprawie i stanowił podstawę decyzji z [...] stycznia 2011 r., nakładającej na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na sporządzeniu i przedłożeniu w terminie 3 miesięcy ekspertyzy budowlanej poddasza budynku Motelu z restauracją.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wymieniona decyzja "nakazowa" była poddana kontroli instancyjnej i sądowej, w efekcie której Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r., II SA/Kr 1815/11 zaakceptował zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania naprawczego, a w szczególności wyraził stanowisko, że użyte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie "czynności" mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może obejmować obowiązek przedłożenia ekspertyzy budowlanej.

Jednocześnie w powołanym wyroku przesądzone zostało, że wobec wydanej decyzji zezwalającej na częściowe użytkowanie Motelu z restauracją na poziomie piwnic i parteru, organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do kwestionowania legalności budowy obiektu w tej części. Ponadto Sąd Wojewódzki wykluczył możliwość orzeczenia rozbiórki całego obiektu, jak też uznał za niedopuszczalne nakazanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórki części obiektu, jeżeli pociągnęłoby to za sobą rozbiórkę innej części, wykonanej zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Natomiast w związku z nieskutecznością zgłoszenia robót, dokonanego po wyeliminowaniu z obrotu pozwolenia na budowę, Sąd zaaprobował prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W konsekwencji w zakresie robót budowlanych wykonanych na poddaszu Sąd zgodził się z organami nadzoru, że zasadne było wydanie decyzji nakazującej uzupełnienie dokumentacji budowlanej, która pozwoli na dokonanie dalszych czynności w sprawie.

Jak słusznie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, ocena Sądu zawarta w wyroku z 22 lutego 2012 r. była na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążąca dla organów orzekających na dalszym etapie postępowania i musiała być uwzględniona przy kontroli decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na inwestorów wcześniejszą decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r.

Wobec powyższego nieskuteczne było podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu, ze przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku w postaci sporządzenia ekspertyzy budowlanej.

Dla porządku jednak zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej odwołał się do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie i piśmiennictwie, zgodnie z którym przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożenie obowiązku wykonania "określonych czynności" nie może polegać na dostarczeniu samej tylko dokumentacji budowlanej. Tymczasem wskutek nowelizacji wymienionego przepisu dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w orzecznictwie ukształtowany został również pogląd odmienny zakładający, że użyte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie "czynności" mieści w sobie także obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych oraz ekspertyz niezbędnych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 132; wyrok NSA z 20 października, II OSK 1497/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10 stwierdził, że w przypadku wykonanych robót budowlanych organy nadzoru budowlanego winny obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczych, ocen technicznych lub ekspertyz nakładać w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera normę regulującą zakończenie legalizacji robot budowlanych, przy czym wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym nie jest uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalej NSA zastrzegł, że gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przedstawiony powyżej model postępowania naprawczego został niewątpliwie zastosowany w niniejszej sprawie. W rezultacie przyjąć należało, że Sąd Wojewódzki kontrolując decyzje w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku miał obowiązek zweryfikować, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania naprawczego w sposób przewidziany w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przyjąć bowiem należało, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku musi być poprzedzone sprawdzeniem nie tylko tego, czy formalnie w wyznaczonym terminie inwestorzy zrealizowali nałożony na nich obowiązek, ale też czy z przedstawionej ekspertyzy i sporządzonej dokumentacji wynika zgodność wykonanych robót budowlanych z wymogami prawa.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów obydwu instancji podjęte w niniejszej sprawie.

Przypomnieć bowiem w tym miejscu trzeba, że już w sprawie zakończonej decyzjami PINB z [...] stycznia 2011 r. i WINB z [...] września 2011 r. przeprowadzono postępowanie wyjaśniające służące zbadaniu zgodności wybudowanego obiektu z:

– ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– wymogami higieniczno-sanitarnymi, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz bezpieczeństwa pożarowego,

– warunkami wydanymi przez poszczególne instytucje, z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego,

– warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy nieruchomości i zabudowań sąsiednich.

W rezultacie dokonanych sprawdzeń organ nadzoru orzekł o obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skoro taki zakres nakazanej czynności był pozytywnie zweryfikowany prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2012 r., to w niniejszej sprawie ocena prawna Sądu Wojewódzkiego była wiążąca. Chybiony był zatem zarzut pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań w kwestii spełnienia przez inwestycję wymogów związanych z oddziaływaniem inwestycji na obszar Natura 2000 oraz co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja legalizująca wyłącznie roboty budowlane wykonane w obrębie kondygnacji poddasza, podczas gdy w zasadniczym zakresie obiekt został dopuszczony do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2004 r.

Jeżeli w ekspertyzie wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe wykazane zostało, że roboty budowlane w części motelowej obiektu wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlana, a w rezultacie poddasze budynku może być użytkowane, to uzasadnione było wydanie decyzji kończącej legalizację spornej inwestycji. W świetle materiału dowodowego zebranego w aktach nie było podstaw do zakwestionowania przez Sąd Wojewódzki ekspertyzy pod względem merytorycznym. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący zgłosił udokumentowane zastrzeżenia, podważające skutecznie ustalenia i wnioski ekspertyzy. W takim stanie sprawy organ nadzoru nie miał obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

W skardze nie został również w sposób konkretny sformułowany zarzut co do stronniczości osoby, która sporządziła ekspertyzę. W konsekwencji Sąd Wojewódzki do tej kwestii się nie odnosił. Podkreślić jednak należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta została ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast z pism składanych w toku postępowania oraz ze skargi wynika, że skarżący domagając się niezmiennie rozbiórki całego obiektu nie dostrzegał, że wcześniejszym wyrokiem WSA z 22 lutego 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Kr 1815/11 przesądzony został zakres robót objętych postępowaniem naprawczym oraz tryb ich legalizacji. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki miał więc obowiązek przeprowadzenia kontroli w granicach wyznaczonych przedmiotem, co do którego wydane zostały zaskarżone decyzje organów obydwu instancji.

Oznacza to, że zarzuty wykraczające poza granice sprawy nie podlegały merytorycznej weryfikacji ani przed sądem pierwszej instancji, ani w postępowaniu kasacyjnym.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.