Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 § 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Ewelina Kuszkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. W., A. W., A. P., U. C., M. W., W. P., B. B., K. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących W. W., A. W., A. P., U. C., M. W., W. P., B. B., K. S. - solidarnie kwotę 816 (osiemset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1956r. nr [...] o wywłaszczeniu – w części dotyczącej pkt 16.

Decyzję wydano na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.)

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] w granicach administracyjnych [...], o pow. [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej "[...]" Nr [...] stanowiącej własność: J.P.W., W.W., T.J.W., K.W.K. i O.K. (pkt 16 orzeczenia).

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. W.T.W. i O.K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części tj. w zakresie pkt 16 tego orzeczenia. We wniosku oraz w kolejnych pismach składanych przez skarżących podniesiono, że wywłaszczenie nastąpiło niezgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych w tym w szczególności w sposób rażący zostały naruszone przepisy art. 1 i 4 , art. 8 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1, a także art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Podniesiono również, że mimo iż podstawę wywłaszczenia stanowił ww. dekret z 1949r. to do wywłaszczenia stosowano ustawy z 1958r. i z 1961r. Nadto zdaniem wnioskodawców wystąpiło bezzasadne powiązanie realizacji Narodowych Planów Gospodarczych z budową Pałacu Kultury i Nauki.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ, Minister) po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2018r. (nr wskazany na wstępie) odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej orzeczenia z dnia [...] maja 1956r. o wywłaszczeniu w zakresie pkt 16 tego orzeczenia. Organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podkreślił, że kontrolowane orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...], jak wynika z adnotacji na egzemplarzu ww. orzeczenia (którego uwierzytelniona kopia została nadesłana przy piśmie Archiwum Państwowego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] z zespołu archiwalnego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola), zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. Ponadto, ww. orzeczenie stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...].

Przechodząc do weryfikacji orzeczenia w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31- dalej: dekret ), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenia. Organ zauważył również, że podjęte zostały przezeń działania zmierzające do uzyskania możliwie najpełniejszej dokumentacji archiwalnej. Jednakże dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego postępowania, którą udało się organowi zgromadzić ma charakter szczątkowy i nie zawiera szeregu dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, w tym w szczególności wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz szeregu załączników do wniosku.

Organ wskazał, że z dokumentów nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie nr [...], dotyczące inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie oraz bazy sprzętu najprawdopodobniej w dniu [...] grudnia 1951 r. (data pisma: [...] grudnia 1951 r.). Z treści zezwolenia wynika, że zostało ono wydane w wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 1951 r. Jednak ponieważ niemożliwością było rozpoznanie wniosku, który został sporządzony dopiero następnego dnia, tym samym należy przyjąć, że zezwolenie w rzeczywistości zostało wydane w dniu [...] grudnia 1951 r. Z powyższego zatem wynika, że zezwolenie w trybie art. 5 dekretu zostało wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Tym samym zezwolenie to nie mogło zostać wydane w oparciu o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającą niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust 2 dekretu po nowelizacji). Organ podkreślił przy tym że zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu jej wejścia w życie (tj. 31 stycznia 1952 r.) miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej. A zatem stwierdzenie, że postępowanie miało być "nadal prowadzone" oznaczało, że czynności już dokonane pozostawały w mocy. Tym samym wydane prawidłowo na podstawie przepisów dekretu przed nowelizacją zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych również na gruncie przepisów po nowelizacji. Organ wskazał przy tym że wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości zostało wydane w oparciu o: wniosek Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...], zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1951 r nr [...], zezwolenie Ministra Budowy Miast i Osiedli z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] na zgłoszenie ww. wniosku, plan sytuacyjny. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 5 dekretu sprzed nowelizacji.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Jak zauważył organ w warunkach przedmiotowej sprawy właścicielami tabularnymi nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli J. i K. małż. W. K.W. zmarł w 1925 r., lecz jego spadkobiercy byli nieustaleni zarówno w dacie wezwania ([...] grudnia 1952 r.), jak i w dacie wywłaszczenia ([...] maja 1956 r ), gdyż postanowienie o nabyciu spadku zostało wydane dopiero w dniu [...] maja 1957 r.

Ze zgromadzonych akt archiwalnych wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 1952 r. z wezwaniem do właścicieli tabularnych przedmiotowej nieruchomości (którą opisano jako [...] lit. [...] nr [...]) wystąpiła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa - Wschód (jednostka organizacyjna podlegająca Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych), w zamian za cenę ustaloną w oparciu o art. 28 dekretu wywłaszczeniowego, ewentualnie w zamian za nieruchomość zamienną.

Z uwagi na fakt, że w treści dawnej księgi hipotecznej [...] lit. [...] nr [...] w dziale II figurował w dalszym ciągu zmarły K.W. wraz z J.W. (I voto K.), w wezwaniu wskazano właścicieli ujawnionych w księdze hipotecznej. Tym samym zdaniem organu nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w okoliczności braku wskazania w wezwaniu wszystkich spadkobierców K.W., gdyż brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku. W wezwaniu uwzględniono jednak żonę J.W. (później K.), która była współwłaścicielką nieruchomości a zarazem jednym ze spadkobierców K.W. (zgodnie z orzeczeniem wydanym w 1957 r.). Podkreślono również, że treść pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...] potwierdza, że powyższe wezwanie z dnia [...] grudnia 1952 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola w dniach [...] grudnia 1952 r. – [...] grudnia1952 r. W aktach archiwalnych znajduje się ponadto potwierdzenie odbioru wezwania zaadresowanego do K.W., z którego wynika, że korespondencję odebrała najprawdopodobniej jego żona J.W. (podpisała się "J.W."; w późniejszym czasie zmieniła nazwisko na "K.").

Organ wskazał również, że pismem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1951 r. nr [...] udzielone zostało zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli do zbycia nieruchomości a mając na uwadze, że z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby J.W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną, to nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Organ zauważył również, że stosownie do art. 17 ust.1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu): zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8, plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia, poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu, jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność.

W przedmiotowej sprawie wniosek wywłaszczeniowy - jak wynika z treści orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] - został złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa - Wschód w dniu [...] stycznia 1953r. Wniosek ten nie zachował się, aczkolwiek w pozyskanych aktach archiwalnych znajdują się niektóre z wymaganych załączników, w tym. m.in. wezwanie z art. 8 dekretu (z potwierdzeniem jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń). W szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego brak jest egzemplarza zezwolenia z dnia [...] grudnia 1951 r. oraz mapy sytuacyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokumenty te zostały wytworzone, albowiem wchodzą w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych.

Organ zaznaczył również, że pomimo dołożenia należytej staranności przy gromadzeniu materiału dowodowego, nie odnaleziono wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności, co zdaniem organu oznacza że w tych warunkach nie mógł on uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu po nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji.

Organ wskazał również, że z akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola w dniach od [...] maja 1953 r. do [...] czerwca 1953 r.), organ wywłaszczeniowy poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 dekretu jak również art. 21 ust.1 i 2 dekretu, bowiem orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy.

Organ mając na względzie zarzut podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym w pkt 16 jako właścicieli nieruchomości wskazano zmarłych następców prawnych właściciela hipotecznego nieruchomości K.W., tj. J.W. (zm. [...] lipca 1942r.) i W.W. (zm. [...] czerwca 1930 r.) oraz że jako współwłaściciel nieruchomości został wskazany K.K., który w dacie wywłaszczenia nie był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości (zbył swój udział umową darowizny na rzecz O.K. (uwzględnionej w treści orzeczenia wywłaszczeniowego), wyjaśnił odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że dopiero połączenie dwóch okoliczności - skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu - powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem w orzeczeniu z dnia 14 maja 1956 r. mimo, że wskazani zostali zmarli J.W. i W.W. to jednak uwzględniono również w postępowaniu ich następców prawnych, tym samym orzeczenie z dnia [...] maja 1956r., zdaniem organu nie stanowi przejawu rażącego naruszenia prawa. Nie pozbawiono bowiem spadkobierców ww. zmarłych udziału w postępowaniu, zaś wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowy tych zmarłych było prawdopodobnie wynikiem zgłoszenia okoliczności śmierci współwłaściciela hipotecznego nieruchomości K.W. bez ujawnienia okoliczności śmierci niektórych z jego spadkobierców (tj. J.W. i W.W.). Organ podkreślił przy tym że okolicznością, która uniemożliwiała prawidłowe ustalenie przez organ wywłaszczeniowy pełnego kręgu żyjących spadkobierców K.W. był fakt, iż postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu hipotecznym nieruchomości (tj. po K.W.) oraz po W.W. przeprowadzono dopiero w 1957 roku, zaś postępowanie spadkowe po J.W. przeprowadzono dopiero w roku 2013. Powyższe zdaniem organu wskazuje, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro organ wywłaszczeniowy uwzględnił w kontrolowanym orzeczeniu z dnia [...] maja 1956 r. spadkobierców zmarłych: J.W. i W.W. A ewentualne pominięcie niektórych spadkobierców K.W. nie może stanowić w tych warunkach podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia, lecz co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Oceniając okoliczność zajęcia i zagospodarowania nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zdaniem organu, ze względu na zachowanie się tylko szczątkowych akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie można dokonać jednoznacznej oceny prawidłowości działań inwestora, który zrealizował zamierzenie budowlane (osiedle mieszkaniowe dla budowniczych PKiN) w 1952 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu nie można bowiem wykluczyć, że zostało wydane - na etapie postępowania przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - orzeczenie zezwalające na niezwłoczne objęcie nieruchomości, gdyż został dokonany w dniach od [...] stycznia 1952 r. do [...] stycznia 1952 r. opis nieruchomości (co znajduje potwierdzenie w odpisie protokołu z dnia [...] stycznia 1952 r), który zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 dekretu był konieczny do skorzystania z przyspieszonego trybu zajęcia nieruchomości. W przypadku zaś objęcia nieruchomości we władanie i zrealizowania inwestycji w powyższym trybie nie można mówić o odpadnięciu przyczyny wywłaszczenia nieruchomości. Organ wskazał również, że z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2825/12) wynika, że nie odpada cel wywłaszczenia, chociażby inwestycja została zrealizowana, w przypadku, gdy realizacja celu wywłaszczenia była skutkiem zastosowania przepisów wywłaszczeniowych, nie zaś działania inwestora bez podstawy prawnej. Podkreśla się przy tym, że ratio legis przepisów wywłaszczeniowych nie ogranicza się tylko do realizacji inwestycji, lecz również obejmuje uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i wypłatę odszkodowania, a w tym celu konieczne jest wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego. Ponadto, objęcie nieruchomości we władanie i zrealizowanie inwestycji budowlanej stanowiącej cel wywłaszczenia nie stało na przeszkodzie wywłaszczeniu, gdyż tylko wywłaszczenie gwarantowało bezpieczne korzystanie z nieruchomości na cele publiczne przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych.

Organ stwierdził również, że w przedmiotowym orzeczeniu z dnia [...] maja 1956r. nie stwierdzono także wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,4,5,6 i 7 k.p.a. oraz że wskazane orzeczenie nie jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zostało ono wydane jednocześnie (tj. w tym samym dniu) z orzeczeniem uchylającym orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1953r. (dotyczące m.in. przedmiotowej nieruchomości). Organ wyjaśnił przy tym że w zachowanych szczątkowych aktach sprawy brak jest wprawdzie bezpośredniego dowodu wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] wydanego w trybie art. 100 o postępowaniu administracyjnym. Jednak prezentata zamieszczona na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu ww. orzeczenia potwierdza, że w dniu [...] maja 1956 r. wraz z tym orzeczeniem wpłynęły do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola dwa inne orzeczenia, tj. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] maja 1956r, oraz orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] przyznające odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które zostały przekazane do organu dzielnicy celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń tego organu na okres 14 dni. Należy zatem przyjąć, że orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. wydane w trybie art. 100 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Wola wraz z wydanym w tym samym dniu orzeczeniem wywłaszczeniowym oraz orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, tj. w dniach [...] maja 1956 r. – [...] czerwca 1956 r. Nie można natomiast przyjąć domniemania, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1956 r. wydane w trybie art 100 o postępowaniu administracyjnym nie zostało ogłoszone, albowiem pociągałoby to za sobą (w sposób sprzeczny z art. 16 § 1 k.p.a.) konieczność stwierdzenia kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a (wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną) orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956r. Organ wskazał przy tym że ze względu na niedopuszczalność formułowania domniemań pozostających w kontrze do domniemania legalności wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. w stosunku do nowo wydanego (w tym samym dniu, co orzeczenie uchylające) orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956r, organ nie mógł przyjąć tezy, że orzeczenie wydane w trybie art. 100 o postępowaniu administracyjnym nie weszło do obrotu prawnego lub weszło do obrotu prawnego dopiero po wydaniu nowego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia

Reasumując organ wskazał, że powyższe wywody prowadzą do konstatacji, iż przedmiotowe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1956r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt 16 nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a.

Z powyższym orzeczeniem nie zgodzili się W.W., A.W., A.B.P., U.C., M.W., W.P., B.B., K.B.S. (dalej: skarżący) wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018r. (nr wskazany na wstępie) w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania , mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – dalej: dekret), poprzez błędne uznanie, iż Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie prawidłowo przeprowadziło postępowanie wywłaszczeniowe, a tym samym w sposób prawidłowy uznało, że nieruchomość ozn. jako [...] lit. [...]" Nr [...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a tym samym istniały podstawy do wywłaszczenia tejże nieruchomości;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu, poprzez błędne uznanie, iż wypełniona została przesłanka z ww. przepisów, a tym samym w sposób prawidłowy wezwano właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zaoferowano im konkretną nieruchomość zamienną do niezwłocznego objęcia w posiadanie;

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz.U z 1928 poz. 340, 341- dalej rozporządzenie z 22 marca 1928r.) poprzez błędne uznanie, iż Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w sposób prawidłowy ustaliło strony postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji w sposób prawidłowy skierowało orzeczenie z dnia [...] maja 1956r. do uprawnionych osób;

- art. 7 k.p.a., 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nielogiczną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji, gdy zachowane akta przedmiotowej sprawy są szczątkowe i nie ma podstaw do ich rozszerzającej wykładni prowadzącej do wniosku, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było prawidłowe.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość mogła zostać wywłaszczona jedynie w sytuacji, gdy była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a narodowy plan gospodarczy nie mógł być wykonany bez konkretnej nieruchomości. Tymczasem żaden obowiązujący narodowy plan gospodarczy nie przewidywał budowy osiedla dla robotników budujących Pałac Kultury i Nauki. Plan taki nie został również wskazany w zaskarżonym orzeczeniu przez Ministra. Zatem skoro narodowy plan gospodarczy nie przewidywał takiego celu, to nie została spełniona materialnoprawna przesłanka wywłaszczenia, tj. niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tym samym Minister bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Skarżący wskazali również, że wezwanie z dnia [...] grudnia 1952r. wydane w oparciu o przepis art. 8 ust.1 i 2 dekretu było bezskuteczne, gdyż zostało skierowane do osoby nieżyjącej tj. K.W., który zmarł [...] czerwca 1925r. Tym samym nie można stwierdzić by część współwłaścicieli nieruchomości została wezwana do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Nadto skarżący podnieśli, że argumentacja organu, iż w wezwaniu uwzględniona została J.W. jest nieusprawiedliwiona, ponieważ nie dziedziczyła ona spadku po K.W., a jedynie części spadku przypadające jego dzieciom zostały obciążone na jej rzecz dożywotnim użytkowaniem. Tymczasem żaden ze spadkobierców K.W. nie został uwzględniony w wezwaniu mimo iż jak wynika z umowy kupna sprzedaży udziału w tej nieruchomości przez K.W. (akt notarialny z dnia [...] stycznia 1951r. nr rep. [...]) do dziennika ksiąg wieczystych Sądu Grodzkiego w [...] dnia [...] sierpnia 1948r. za nr [...] i za [...] złożone zostały wnioski i z przedłożonych przy powołanych wnioskach dokumentów, zgłoszone zostało żądanie zamknięcia postepowania spadkowego po K.W. i przepisanie całości pozostałej po nim w spadku połowy wymienionej nieruchomości na rzecz dzieci zmarłego tj. J.P.W., W.W., T.J.W., K.W. i M. z W.K. A zatem w księdze wieczystej znajdowały się informacje o śmierci K.W. Tym samym obowiązek wezwania właścicieli nieruchomości przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, określony w art. 8 ust.1 dekretu nie został spełniony a wskazany przepis został naruszony w sposób rażący.

Skarżący podkreślili również, że orzeczenie z dnia [...] maja 1956r. zostało skierowane do osób, które w dniu wydania orzeczenia nie miały przymiotu strony, a tym samym organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nieprawidłowo ustalił strony postępowania. Należy bowiem wskazać, że J.P.W. zmarł w dniu [...] lipca 1942r. a W.W. zmarł w dniu [...] czerwca 1930r. a zatem przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu tj. przed [...] maja 1956r. Natomiast K.W.K. darował swój udział w przedmiotowej nieruchomości umową z dnia [...] lutego 1951r. a zatem również przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Tym samym w orzeczeniu wywłaszczeniowym wymienieni zostali następcy prawni właścicieli nieruchomości w niewielkiej jedynie części.

Skarżący zauważył również, że dokładne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy było utrudnione, bowiem zachowały się jedynie szczątkowe akta postępowania wywłaszczeniowego, co utrudniało organowi rozpoznanie sprawy. Tym samym zdaniem skarżących, zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w sytuacji kiedy w sprawie pozostają określone wątpliwości, a nawet sprzeczności, to należy rozstrzygać je na korzyść strony postępowania.

Reasumując skarżący wskazali że ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie została przeprowadzona przez Ministra w sposób nieprawidłowy, co oznacza że skarga ma uzasadnione podstawy i jako taka zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r. nr [...] (dalej orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953r.) Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Wschód zgłoszonego [...] stycznia 1953 r., orzekło w pkt 16 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej hipotecznie "[...] lit. [...]" o pow. [...] m2, stanowiącej własność: K. i J. W. Powyższe orzeczenie weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu z 1949 r. (zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola– pismo Prezydium DRN Warszawa-Wola z [...] października 1953 r. – teczka nr 3 akt administracyjnych, brak numeracji kart). Następnie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] (dalej: orzeczenie kasacyjne z 1956r.), działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 – dalej: rozporządzenie z 22 marca 1928r.), orzekło o uchyleniu orzeczenia z 1953r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Górcach Nowych na rzecz Skarbu Państwa (teczka nr 3 akt administracyjnych, brak kolejnej numeracji kart). Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola dnia [...] lub [...] maja 1956 r. (data dzienna nieczytelna) celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. W tym samym dniu tj. [...] maja 1956 r Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, działając na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Wschód zgłoszonego [...] stycznia 1953 r. (jak wynika z zapisu znajdującego się w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu zarówno z 1953r. jak i 1956r. – teczka nr 3 akt administracyjnych, brak kolejnej numeracji kart), ponownie orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej hip. [...] Lit. [...] Nr [...] o pow. [...] m2, wskazując że nieruchomość ta w dniu wywłaszczenia stanowiła własność: J.P.W., W.W., T.J.W., K.W.K. i O.K. (pkt 16 orzeczenia nr [...]).

Wobec powyższego pojawia się uzasadniona wątpliwość, która nie została przez organ przeanalizowana i wyjaśniona, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953r. w pkt 16 zostało uchylone orzeczeniem kasacyjnym z 1956 r. Uszło bowiem uwadze Ministra, że z dostępnego materiału dowodowego wynika, że orzeczenie kasacyjne z 1956r. wydane w trybie art. 100 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. (obecnie przepisowi temu odpowiada art.155 k.p.a.) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (14 maja 1956 r.) nie zostało jeszcze wprowadzone do obrotu prawnego. Z ówczesnych przepisów prawa i treści orzeczenia kasacyjnego z 1956r. nie wynika bowiem, by tego typu orzeczenie kasacyjne było natychmiast wykonalne tj. z datą wydania (art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ww. rozporządzenia z 22 marca 1928r.) i ostateczne w administracyjnym toku instancji (art. 76 ust. 2 ww. rozporządzenia z 22 marca 1928r.). Sąd w tym miejscu zauważa, że nawet gdyby przyjąć za prawidłową analizę organu poczynioną w tym zakresie a odnoszącą się do daty wprowadzenia zarówno decyzji kasacyjnej jak i decyzji wywłaszczeniowej z 1956r. do obrotu prawnego, to należy zauważyć, że decyzja kasacyjna wprowadzona została do obrotu dopiero w dniu [...] maja 1956r. (ustalenia organu z zaskarżonej decyzji – data wywieszenia na tablicy ogłoszeń Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola). Powyższe wskazywałoby, że decyzja wywłaszczeniowa z 1956r. została wydana przed wejściem do obrotu prawnego decyzji kasacyjnej z 1956r., którą uchylono wcześniejszą decyzję o wywłaszczeniu z 1953r.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, że w dniu [...] maja 1956 r. orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953r. w pkt 16 zostało uchylone i wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu należy również podzielić stanowisko skarżących zawarte w skardze, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione przez organ, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane celem nabycia przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia części nieruchomości ozn. hip. [...] lit. [...] Nr [...] o pow. [...] m2, jako niezbędnej w dacie wydania tego orzeczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1, art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 dekretu z 1949 r.), czy też wydanie tego orzeczenia nastąpiło tylko po to, aby aktem tym uregulować na rzecz Skarbu Państwa stan prawny spornego gruntu. Należy bowiem zauważyć, że z akt sprawy (Ostatecznej opinii geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2014r. - teczka 3 nienumerowana karta) wynika, że [...] listopada 1951 r. sporządzony został plan sytuacyjny terenów. Na planie tym w obszarze oznaczonym literami A-B-C-D-A, projektowanym pod osiedle mieszkaniowe, znajdowała się nieruchomość o pow. [...] m2 ozn. hip. Osada [...] lit. [...] Nr [...] (wskazanego planu w aktach sprawy brak- przypis Sądu). Zgodnie, ze znajdującym się w aktach zaświadczeniem lokalizacyjnym z [...] grudnia 1951 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie (teczka 3, brak numeracji kart) wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową osiedla pracowniczego na tym terenie dla Stołecznej Dyrekcji Osiedli Robotniczych. Z wniosku Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie z [...] grudnia 1951 r. o zezwolenie na nabycie m.in. tego terenu pod budownictwo osiedlowe w trybie dekretu, zezwolenia z [...] grudnia 1951 r i pisma Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z [...] grudnia 1951 r. nr [...] wynika, że nabycie spornego terenu pod budowę osiedla Jelonki jest niezbędne celem realizacji narodowego planu gospodarczego (planu inwestycyjnego na rok [...]) na którego realizację zabezpieczono środki finansowe. W dniu [...] grudnia 1951 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wyraziła zgodę na lokalizację ogólną osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu dla Pałacu Kultury i Nauki (zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] - teczka nr 3 akt administracyjnych). Jednocześnie w tym samym dniu [...] grudnia 1951 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego udzieliła Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, zezwolenia na nabycie spornego gruntu pod budownictwo osiedlowe i bazę sprzętu oraz na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli. Zgodnie z wykazem z dnia [...] stycznia 1952 r. w dniach [...], [...] i [...] stycznia 1952 r. dokonano ustaleń na gruncie oznaczonym hipotecznie [...] lit. [...] nr [...], z których wynika, że na terenie o pow. [...] m2 stwierdzono orkę zimową (wysoka kultura). Na podstawie wezwania zbiorowego które przekazane zostało do wywieszenia na tablicy ogłoszeń Dzielnicowej Rady Narodowej przy piśmie Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia [...] grudnia 1951r. znak: [...] i które jak wynika z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń w dniu [...] stycznia 1952r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości został wezwany K.K. oraz wszyscy inni nieznani z nazwisk współwłaściciele wymienionych w wezwaniu zbiorowym nieruchomości. Z kolei w wezwaniem z dnia wezwania z 3 grudnia 1952 r. jako właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali wezwani K. i J. W. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu gospodarczego przez zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany, które winno nastąpić w terminie 15-dniowym, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie dekretu z 1949 r. Wezwanie to zostało wywieszono na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Wola w dniach [...]-[...] grudnia 1952 r. (zgodnie z pismem Prezydium DRN Warszawa-Wola z [...] grudnia 1952 r.- teczka nr 3 akt administracyjnych). Następnie Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa-Wschód zgłosiła organowi w dniu [...] stycznia 1953 r. wniosek wywłaszczeniowy (wniosek ten nie zachował się w aktach archiwalnych, ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń wywłaszczeniowych z 1953 r. i 1956 r.). Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] maja 1953 r. skierowało do właścicieli nieruchomości położonych w [...], w tym nieruchomości ozn. hip. [...] lit [...] nr [...] o pow. [...] m2 w trybie obwieszczenia, zawiadomienie o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wskazując termin rozprawy na [...] maja 1953 r. Orzeczeniem z [...] maja 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzekło w pkt 16 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej hipotecznie "Dobra Ziemskie [...] część litery [...] Działka [...]" o pow. [...] m2, wskazując jako właścicieli: K. i J. W.

Zauważenia wymaga również, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Prezydium Rządu uchwałą nr [...] z [...] maja 1955 r. przekazało osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego (teczka nr 1 akt administracyjnych, brak numeracji kart). Nastąpiło to w związku z ofiarowaniem przez Rząd ZSRR Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ww. osiedla, wybudowanego przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki im. J. Stalina, w celu poprawy warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych oraz pracowników nauki, jak również dla stworzenia ośrodka rozwoju życia kulturalnego i sportowego młodzieży. Z wytycznych do planu wykorzystania tego osiedla, stanowiących załącznik do ww. uchwały, wynika m.in., że Minister Szkolnictwa Wyższego ma zapewnić zakwaterowanie ok. 3000 studentów na tym osiedlu oraz podjąć niezwłoczne czynności przygotowawcze dla przejęcia części mieszkalnej osiedla w porozumieniu z pełnomocnikiem Rządu ds. budowy Pałacu Kultury i Nauki oraz administracją radziecką osiedla [...]. Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, działając na podstawie art. 100 rozporządzenia z 1928 r. orzekło m. in. o uchyleniu orzeczenia z [...] maja 1953 r. nr [...]. A następnie w tym samym dniu Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie ponownie orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości, ozn. hip. [...] lit. [...] Nr [...] o pow. [...] m2, wskazując jako współwłaścicieli: J.P.W., W.W., T.J.W., K.W.K. i O.K. (pkt 16 orzeczenia). Stwierdzenie prawomocności orzeczenia z 1956 r. nastąpiło [...] stycznia 1970 r. Następnie w dniu [...] stycznia 1970 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie decyzją nr [...] sprostowało orzeczenie wywłaszczeniowe z 1956 r. przy czym sprostowanie nie dotyczy pkt 16 decyzji wywłaszczeniowej (teczka nr 1 akt administracyjnych)

Fakt władania wywłaszczonymi decyzją z 1956r. nieruchomościami na których powstało osiedle "[...]" przez Ministra Edukacji Narodowej (wcześniej Ministerstwo Szkolnictwa Wyższego) potwierdzają również: pismo Urzędu Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] listopada 1982 r., z którego wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] października 1979 r. od 1950 r. pozostaje w użytkowaniu Zarządu [...] "[...]", pismo Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 1994r. nr [...] potwierdzające oddanie w 1955r. tego terenu w zarząd Ministrowi Edukacji Narodowej, Notatka służbowa dot. osiedla "[...]" sporządzona przez inspektor H.N. z której wynika, że teren ten pierwotnie został przeznaczony dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki oraz że w latach 1950-1951 zrealizowane zostało na nim osiedle mieszkaniowe "[...]", które następnie wskazaną wyżej uchwał Prezydium Rządu nr [...] z dnia [...] maja 1955r. przekazane zostało w zarząd Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno-oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki, oraz kserokopia wycinka prasowe z gazety "Stolica" z roku 1952 wskazująca, że na tym terenie wzniesione były już w 1952r. budynki drewniane dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki, pismo Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1961r. nr [...] wskazujące ze osiedle zostało pobudowane w latach 1952-1953 jako baza mieszkaniowa dla budowniczych Pałacu kultury i Nauki (teczka nr 1 akt administracyjnych).

Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie nie zostało przez organ wyjaśnione, czy sporna nieruchomość w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego była przez cały ten okres niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego w postaci budowy osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, czy też na spornej części nieruchomości już przed złożeniem wniosku wywłaszczeniowego lub wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego to osiedle pracownicze zostało zrealizowane, a infrastruktura osiedlowa została przekazana na potrzeby szkolnictwa wyższego.

W ocenie Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem jeżeli już w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego lub w toku postępowania wywłaszczeniowego okazałoby się, że nie istniały lub odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (nieruchomość od początku była lub w toku postępowania przestała być niezbędna na cel wywłaszczenia), to organ zobligowany byłby do wydania orzeczenia o odmowie wywłaszczenia (art. 21 ust. 1 dekretu z 1949 r.). Zrealizowanie w całości celu wywłaszczenia na nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej powoduje, że stosunki między inwestorem, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad prawa cywilnego, a roszczenia z tego tytułu należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego. W takim przypadku zastosowanie instytucji wywłaszczenia kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA Oz. w Warszawie z 7 października 2003 r. sygn. akt I SA 3160/01).

W tym miejscu podnieść również należy, że słusznie skarżący podkreślają, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił czy nieruchomość była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zebrany materiał dowodowy w sprawie jak również treść zaskarżonej decyzji nie wskazują bowiem jaki plan (z jakiej daty) oraz na jakie cele przewidywał przedmiotową nieruchomość a tym samym nie jest możliwe również dokonanie oceny czy plan gospodarczy nie mógł być wykonany bez tej konkretnej nieruchomości. Powyższe wskazuje zatem, iż organ nie dokonał w istocie ustaleń w zakresie zaistnienia materialnoprawnej przesłanki wywłaszczenia tj. jej niezbędności dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Wobec tego, że Minister w ramach prowadzonego postępowania nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny opisanych wyżej zagadnień, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi gdyż zdaniem Sądu :

- nie było podstaw do zaoferowania wywłaszczonym właścicielom nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania, ponieważ jak wykazała wizja w terenie (styczeń 1952 r.- teczka nr 3 akt administracyjnych) projektowana do wywłaszczenia część nieruchomości [...] lit. [...] nr [...] o pow. [...] m2 nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarskimi, a więc stanowiła grunt rolny, a nie gospodarstwo rolne (poz. 4 wykazu). Nadto w kwestii odszkodowania wydane zostały odrębne decyzje.

- Poza sporem jest, iż w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym nie zapewniono udziału wszystkim żyjącym podówczas następcom prawnym K.W. zmarłego w dniu [...] czerwca 1925r., który obok J.W. (I voto Kotyńskiej) był współwłaścicielem wyżej opisanej nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zapadającego na gruncie dekretu z 1949 r. ma art. 40 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, że skutek prawny orzeczenia następował niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Co więcej, skutek ten następował z datą wsteczną (a nie z chwilą, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna), co zbliża orzeczenie wywłaszczeniowe wydawane na gruncie dekretu z 1949 r. do orzeczeń wywłaszczeniowych wydawanych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). O rzeczowym charakterze rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu na podstawie dekretu z 1949 r. świadczy również art. 21 ust. 2 tego dekretu, gdzie nie wskazano, jako elementu obligatoryjnego orzeczenia o wywłaszczeniu, osoby aktualnego właściciela nieruchomości (przewidziano natomiast obowiązek ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazania, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło).

Reasumując stwierdzić należy, że na gruncie dekretu z 1949 r. wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego w sytuacji, w której właściciel lub jeden ze współwłaścicieli ujawniony w księdze wieczystej nie żył (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a równocześnie nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie spadku, nie oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa jest obarczona jedną w wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organ administracyjny w takim przypadku następców prawnych dotychczasowego właściciela lub części tych następców, może być co najwyżej rozważane w kategoriach zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), na co słusznie w swym orzeczeniu wskazał Minister.

Zdaniem Sądu ocena zarzutu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano orzeczenie oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). W aspekcie wykładni systemowej wewnętrznej odwołać się należy m. in. do wyżej już wskazach art. 40 ust. 1 i art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r., z których wynika, że możliwe było wywłaszczenie nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Wniosek ten potwierdza również art. 17 ust. 3 pkt 5 dekretu z 1949 r., który reguluje sytuację, gdy wniosek dotyczy nieruchomości nie mającej urządzonej księgi wieczystej i dla której nie jest prowadzony zbiór dokumentów. Na gruncie przytoczonych wyżej przepisów dekretu z 1949 r. nie może budzić wątpliwości, że śmierć właściciela (współwłaściciela) ujawnionego dotychczas w księdze wieczystej oraz nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego nie stanowiły przeszkody do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że dekret z 1949 r., obok wspomnianego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., stanowił podstawowy akt prawny dotyczący wywłaszczenia nieruchomości aż do czasu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zatem przy ocenie zarzutu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowych, wydanych na podstawie aktów z początku okresu powojennego, nie można pomijać oczywistego faktu, że w tym okresie ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a równocześnie zachodziła konieczność zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17). Należy tu w szczególności mieć na uwadze wielomilionowe straty ludzkie, ogromne zniszczenia m.in. co do ksiąg wieczystych, zmiany granic oraz bezprecedensowe migracje ludności. W takich warunkach przyjęcie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w razie nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym właścicielu, czyniłoby dekret z 1949 r. aktem dysfunkcjonalnym, uniemożliwiającym w znacznym stopniu odbudowę po zniszczeniach wojennych infrastruktury służącej celom publicznym oraz gospodarce narodowej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., I OSK 2256/16). Należy również odwołać się do obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego aktów prawnych regulujących ustrój ksiąg wieczystych oraz postępowanie spadkowe. Na znaczenie tych regulacji w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa zwrócił uwagę NSA m.in. w wyroku z 19 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16. Zgodnie z art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Po trzecie, w chwili wydania spornego orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 46 dekretu z dnia 8 października 1946 r. Prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328). Zgodnie z tym przepisem, w stosunku do osób trzecich, nie roszczących sobie praw do spadku w charakterze spadkobierców, spadkobierca może powołać się na następstwo prawne po spadkodawcy tylko wtedy, gdy uzyskał stwierdzenie swych praw do spadku. W świetle ww. regulacji, odpowiadającym zresztą co do istoty rozwiązaniom przyjętym w kodeksie cywilnym oraz ustawie o księgach wieczystych i hipotece, organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta. Ponadto, wobec tego organu osoby uznające się za spadkobierców mogły udowodnić następstwo prawne wyłącznie prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem w niniejszej sprawie spadkobiercy właściciela tabularnego zaniechali przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku (uczynili to dopiero w 1957r. a zatem już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego), podobnie jak nie zadbali o aktualność wpisów w księdze wieczystej (pomimo prawnego obowiązku ujawnienia swojego prawa w tej księdze- przy czym za takowe nie można uznać wzmianki o toczącym się postępowaniu o nabycie spadku). W takim przypadku to spadkobiercy, ponoszą odpowiedzialność za skutki swych zaniechań, również w postępowaniu wywłaszczeniowym (zob. np. wyroki NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1016/16 oraz z 21 października 2015 r., I OSK 2535/14).

W konsekwencji stwierdzić należy, że dokonanie na gruncie dekretu z 1949 r. wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy spadkobiercy dotychczasowego właściciela nieruchomości nie ujawnili swych praw w księdze wieczystej ani nie przeprowadzili postepowania spadkowego, nie może być zakwalifikowane jako wydanie decyzji w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). w tym jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną powyżej ocenę prawną oraz wyjaśni i oceni, czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. w dacie jego wydania dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Ponadto rolą organu będzie także ustalenie czy, a jeżeli tak to kiedy na części nieruchomości ozn. hip. [...] lit. [...] Nr [...] o pow. [...] m2 zrealizowano osiedle pracownicze dla budowniczych PKiN, oraz ocena tego w kontekście przesłanki "niezbędności" tej części nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ odwoławczy zbada również czy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia wskazanych wyżej zagadnień. Jeżeli Minister uzna, że zebrane dowody nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to z urzędu przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności w kwestii realizacji infrastruktury osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, z uwagi na to, że dostępne dowody nie wskazują, czy sporny grunt rolny (nieruchomość hipoteczna "[...] lit. [...] nr [...]) była zagospodarowany pod konkretne elementy tego osiedla, a jeżeli tak to kiedy. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Zważywszy na powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2. sentencji wyroku, na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.