Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 250/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Przywidz z dnia 18 czerwca 2014 r., nr XXXVI/257/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym Przywidz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P., kwestionując jego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP opisane w § 20a oraz terenu oznaczonego symbolami 7.U/P i 9.U/P a opisane w § 22, i domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Wojewoda zarzucił bowiem, że podczas uchwalania planu doszło do naruszenia: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez wprowadzenie w § 22 uchwały, na terenach oznaczonych symbolami 7.U/P oraz 9.U/P, możliwości zabudowy obiektów przemysłowych, składów i magazynów wbrew ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 3 grudnia 2004 r. nr [...], zmienionego uchwałą Rady Gminy z dnia 17 marca 2010 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a także § 5 pkt 8 w zw. z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2010 r., nr 80, poz. 1455) – poprzez dopuszczenie w § 22 kwestionowanej uchwały zabudowy o charakterze produkcyjnym, składów i magazynów w 100 m pasie ochronnym rzeki W., określonym w uchwale Sejmiku.

Ponadto, w ocenie Wojewody, z uwagi na nieokreślenie w § 20a parametrów zabudowy w postaci linii zabudowy, intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, podczas uchwalania planu naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego, a także z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), wynika bowiem, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne określenie parametrów, które w późniejszym etapie stanowić będą podstawę do realizacji określonych inwestycji. A w § 20a dotyczącym karty terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP, nie zostały wskazane parametry zabudowy, tj. minimalna i maksymalna intensywność, wysokość zabudowy, nieprzekraczalna linia zabudowy czy maksymalna powierzchnia zabudowy, pomimo dopuszczenia na tym terenie zabudowy w postaci obiektów małej architektury, budowli i urządzeń związanych z przeznaczeniem terenu, jak również lokalizacji tymczasowych obiektów usługowo – handlowych. Brak było zaś podstaw do odstąpienia od wprowadzenia tych wskaźników urbanistycznych, ponieważ przedmiotowa karta terenu dopuszcza przeznaczenie terenu w postaci trzech różnych funkcji: teren zabudowy zagrodowej związanej z działalnością rolniczą z dopuszczeniem uzupełniającej funkcji mieszkaniowej i gospodarczej oraz usług agroturystycznych, teren zabudowy usługowej z wykluczeniem usług uciążliwych oraz teren zieleni parkowej – urządzonej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że procedura planistyczna w niniejszej sprawie przebiegała zgodnie z prawem a Rada Gminy należycie wyważyła interesy mieszkańców oraz przedsiębiorców działających na spornym obszarze, kierując się zarówno wskazaniami studium, jak i zastaną funkcją poszczególnych terenów. Przyjęte w miejscowym planie przeznaczenie spornych terenów stanowi jednocześnie kontynuację funkcji przewidzianej w nieobowiązującym już planie ogólnym dla miejscowości P.

Rada stwierdziła, że przedstawione przez Wojewodę zarzuty są bezzasadne:

Na spornym terenie oznaczonym symbolami 7.U/P i 9.U/P funkcja przemysłowa jest funkcją zastaną i pierwotną. Przed 1990 r. przez wiele lat funkcjonowało w tym miejscu m.in. zaplecze socjalne kółek rolniczych i park maszynowy. Nieobowiązujące już plany zagospodarowania przestrzennego (plan z 1993 r. i z 1974 r.) przeznaczały ten obszar pod tereny urządzeń produkcji rolniczej i funkcja ta była na tym obszarze realizowana. Teren ten nigdy nie był natomiast przeznaczony pod funkcję mieszkaniową. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. na stronie 34 tomu I, akapit pierwszy, potwierdza istnienie funkcji przemysłowej na terenie miejscowości P. Zapisy planu przewidujące tę funkcję nie kolidują też ochroną cennych przyrodniczo obszarów.

Ponadto, w ocenie Rady, podczas uchwalania zapisów § 20a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. § 20a zakłada zakaz lokalizacji nowych budynków dlatego też pominięto parametry odnoszące się właśnie do budynków. Parametry zabudowy w odniesieniu dla dopuszczonych w tym miejscu tymczasowych obiektów budowlanych zostały natomiast określone w § 11 pkt 3 planu. Co więcej, brak określenia intensywności zabudowy, czyli ustalenie jej w domyśle jako dowolna, nie stanowi żadnego zagrożenia dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż zostały dla tej zabudowy określone maksymalne powierzchnie i wysokości zabudowy, które całkowicie zabezpieczają jej niekontrolowany rozrost. Z kolei dopuszczenie przez kartę terenu 135.RM/U/ZP trzech różnych funkcji także wynika z zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu. Przeznaczenie pod zieleń wynikało z zaleceń konserwatora zabytków. Ponadto strefa ta pozostaje integralnie związana z gospodarstwem agroturystycznym, a jego właściciel deklaruje prowadzenie działalności rolniczej na zapleczu istniejącego hotelu, który nie mieści się w pojęciu agroturystyki.

Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. pełnomocnik organu przyznał, że istotnie w karcie terenu 135.RM/U/ZP opisanej w §20a nie ustalono wskaźników zabudowy, jak zarzuca to Wojewoda w punkcie 3 skargi. Stwierdził przy tym, że brak tych parametrów wynika z ustalonego na tym terenie zakazu lokalizowania budynków, a inne budowle, o ile zostaną dopuszczone przez konserwatora zabytków, będą jedynie uzupełniały funkcjonującą już zabudowę. Poza tym trudno jest wprowadzać jakiekolwiek parametry, gdyż zabudowa jest zróżnicowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi Wojewody, w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolami 7.U/P i 9.U/P, opisanego w § 22 uchwały Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P., musiało zostać umorzone, gdyż stało się bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że umorzenie postępowania oznacza przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu staje się zbędne, a nawet niedopuszczalne (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 579). Dlatego też bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn zachodzi m.in. wtedy, kiedy w toku danego postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 927/06, Legalis).

Będąca zaś przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położnych w obrębie ewidencyjnym P., w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolami 7.U/P i 9.U/P, została już wcześniej zaskarżona do Sądu. Już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 50/15stwierdził nieważność tej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolami 7.U/P i 9.U/P. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 9 czerwca 2015 r.

Tym samym, stosownie do treści art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), uchwała Rady Gminy w zakresie dotyczącym terenu 7.U/P i 9.U/P utraciła moc obowiązującą. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P. (uchwała Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...]) oznaczonego symbolami 7.U/P i 9.U/P, które zostały również zaskarżone przez Wojewodę w niniejszym postępowaniu, spowodowało bezprzedmiotowość prowadzonego w tym zakresie w niniejszej sprawie postępowania sądowego. Ponowna kontrola legalności tej części uchwały spowodowałaby wystąpienie przesłanki skutkującej jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem oceniać merytorycznie zarzutów skargi, kiedy w momencie orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zaistniała sytuacja, iż nie ma w obiegu prawnym zapisów przedmiotowej uchwały, które zostały zaskarżone w niniejszym postępowaniu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1988/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z art. 170 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszystkie sądy i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 50/15 oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Merytoryczna ocena Sądu zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności wyłącza więc możliwość ponownego zaskarżenia tego samego aktu (w zaskarżonym już zakresie).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

Z kolei, skarga Wojewody w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP opisanym w § 20a uchwały Rady Gminy z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym P., zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy)".

W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego oznacza natomiast kolejność podejmowanych przez organ czynności w toku procedury planistycznej, która została określona w art. 17 ustawy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy i jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia planu wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (zob. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Miejscowy plan wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. W szczególności zaś zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, LEX nr 574407). Co więcej, w żadnym postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego też ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów, co wynika wprost z treści § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te powinny być więc precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2645/11, LEX nr 1329821). W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 15, Nb 12, Warszawa 2004). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie określać jasne zasady. Zapisy zawarte w planach powinny być wystarczające aby zapewnić odpowiedni standard planowania przestrzennego. Plan miejscowy powinien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego zapisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną systemową całość. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności, powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidulanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, Lexis nr 2321677).

W tym też celu, art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Dodatkowo, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) określono wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej. A zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Z powołanych przepisów wynika więc, że plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz z części graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zaś integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych też względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 256/13). Z kolei, użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności, w uzasadnionych wypadkach, odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcje i sposób zagospodarowania. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10, Lexis nr 8038791). W przypadku zaś odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek elementu z art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji np. w uzasadnieniu uchwały (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1203/11, LexisNexis nr 8493180).

Ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP opisane w § 20a uchwały nie spełniają zaś wskazanych powyżej wymogów.

Przede wszystkim wskazać należy na nieczytelny i nieprecyzyjny zapis zawarty w ust. 5 punkt 1 i 2 w zakresie terenu objętego zakazem lokalizacji budynków. Z treści tego przepisu wynika, że zakaz lokalizacji budynków obowiązuje jedynie na terenie dawnego parku w zespole folwarcznym. Zakaz ten nie obowiązuje więc w stosunku do hydroforni w zespole folwarcznym. Jednakże ani z części tekstowej planu, ani też z części graficznej planu, nie wynika, gdzie dokładnie na terenie oznaczonym symbolem 135.RM/U/ZP jest teren dawnego parku w zespole folwarcznym, jaki teren obejmuje hydrofornia w zespole folwarcznym i gdzie przebiega granica między tym terenami. Na rysunku planu nie wyznaczono ich obszarów, a jedynie odnotowano numery 20 i 22, określające obiekty, które zgodnie z treścią § 10 uchwały zostały wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tym samym nie jest możliwe ustalenie na jakim fragmencie terenu oznaczonego symbolem 135.RM.U/ZP obowiązuje ten zakaz. Co więcej, zapis ten budzi zastrzeżenia wobec stanowiska organu przedstawionego na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 26 sierpnia 20115 r. Pełnomocnik organu stwierdził bowiem, że zakaz lokalizacji budynków ustalono na całym terenie 135.RM/U/ZP, gdyż jak twierdzi cały ten teren stanowi teren dawnego parku w zespole folwarcznym a niejasności w tym kontekście będzie można odczytać w drodze wykładni przy udziale konserwatora zabytków. Rozbieżność i niejasność zapisu planu co do obowiązywania na terenie 135.RM/U/ZP zakazu lokalizacji budynków nie może zostać zaakceptowana. Nie znajduje również uzasadnienia wykładanie treści planu z udziałem konserwatora zabytków.

Ponadto, w ocenie Sądu, brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W §11 ust. 3 uchwały określone zostały parametry wyłącznie dla tymczasowych obiektów budowlanych, które dotyczą również terenu 135.RM/U/ZP stosownie do treści § 20a ust. 9 pkt 1 b.

W ust. 6 § 20a określono natomiast jako zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu jedynie minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 50%, co nie może być uznane za wystarczające wobec jednoznacznej treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z całą pewnością ustalenie na tym terenie zakazu lokalizacji budynków, którego zasięg obowiązywania nie został precyzyjnie określony, nie może stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od ustalenia innych parametrów. Nawet gdyby przyjąć, że wprowadzony zakaz dotyczy całego terenu 135.RM/U/ZP, to i tak odnosi się jedynie do budynków, gdy tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić inne obiekty budowlane, które nie są budynkami, ale mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych, a więc budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). W § 20a ust. 9 pkt 1 lit. a przewidziano możliwość lokalizacji obiektów małej architektury. Tymczasem w § 20a ust. 9 pkt 2 lit. a wykluczono zabudowę i tereny o funkcji składowej i magazynowej (nie związanej z rolnictwem, hodowlą i ogrodnictwem), warsztatowej (usługi uciążliwe) lub produkcyjnej oraz dystrybucji towarów takich jak paliwa płynne i inne materiały niebezpieczne. Co więcej, w ust. 11 tego paragrafu dopuszczono bezterminowo dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania, a tym samym, zgodnie z wyjaśnieniem pełnomocnika organu złożonym na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r., pozwolono nawet na odbudowanie obiektów znajdujących się obecnie na tym terenie. Z tego względu brak określenia zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu również nie mógł zostać zaakceptowany.

Nieprecyzyjne regulacje planu, co do możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także brak któregokolwiek z ustaleń, wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają istotny wpływ na treść planu miejscowego, stanowią naruszenie zasad w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż prowadzić mogą do zaburzenia ładu przestrzennego na terenie objętym planem bądź wręcz do jego niewykonalności. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 135.RM/U/ZP.