Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 689/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 1260 złotych (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 689/13

UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 201 lr. Nr 212, poz. 1263, ze zm.), art. 104, art. 103 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914, ze zm., dalej zwana u.b.ż.ż.), po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożenie kary pieniężnej na [...] Sp. z o.o, z powodu wprowadzania do obrotu nieprawidłowo oznakowanego suplementu diety pn.: "[...]" (naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia) - wymierzył [...] Sp. z o. o., karę pieniężną w wysokości 30 000 ( trzydzieści tysięcy) złotych.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 6.06.2012r. otrzymał wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS w [...]) o nałożenie kary pieniężnej na [...] Sp. z o.o., w [...] z uwagi na wprowadzanie do obrotu nieprawidłowo oznakowanego suplementu diety pn.: "[...]" (naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Organ powiatowy wskazał na nieprawidłowość polegające na zamieszczeniu na opakowaniu produktu oraz w ulotce informacyjnej zwrotów:

- " składniki suplementu diety wspomagają walkę z niedoskonałościami skóry "

- "suplement diety [...] to zestaw składników poprawiających kondycją cery z niedoskonałościami"

- " korzystnie wpływa na cerę trądzikową, poprawiając jej stan i kondycję "

- "poprawia wygląd i kondycję cery skłonnej do trądziku ".

Takie oznaczenie suplementu diety zdaniem organu skutkuje naruszeniem przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości leczniczych.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], wskazał, że w dniu 13.12.2011r. Spółka [...], zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementu diety pn.: "[...]".

Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia 23.02.2012r. poinformował spółkę, iż oznakowanie przedmiotowego produktu jest niezgodne z art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W związku z powyższym PPIS w [...] pismem z dnia 7.03.2012r. zobowiązał [...] do przedłożenia wzoru oznakowania suplementu diety "[...]". [...] przedłożyła wymaganą dokumentację, informując, iż omawiany produkt znajduje się w obrocie handlowym.

PPIS w [...]zobowiązał [...] do zmiany oznakowania suplementu diety w terminie do dnia 30.03.2012r.

[...] w odpowiedzi wskazała, że w jej ocenie oznakowanie produktu jest prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Strona zaznaczyła, że aktualnie nie jest planowane dalsze wprowadzanie przedmiotowego produktu do obrotu.

Organ zobowiązał stronę do przedłożenia opakowania, w jakim przedmiotowy produkt został wprowadzony do obrotu handlowego oraz określenia ilości jaka została wprowadzona w tym opakowaniu do obrotu.

Pismem z dnia 10.04.2012r. [...] poinformowała, iż ".." został wprowadzony do obrotu handlowego w ilości 10 szt. opakowań jednostkowych i nie jest planowana dalsza dystrybucja produktu, a następnie pismem z dnia 6.06.2012r. sprostowała powyższe informacje wskazując, że do obrotu wprowadzono 463 szt. opakowań jednostkowych produktu, o łącznej wartości brutto 18 646,20zł.

Po wszczęciu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] postępowania w przedmiocie kary pieniężnej z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety, strona oświadczyła, iż informacje zawarte na opakowaniu produktu wskazują na korzystny wpływ składników na funkcje fizjologiczne organizmu i nie sugerują, iż produkt oraz wchodzące w jego skład składniki mogą posiadać profil leczniczy w świetle jednostek chorobowych objętych Międzynarodową Klasyfikacją Chorób ICD-10.

Strona podkreśliła, że na polskim rynku obecnych jest wiele produktów przeznaczonych do pielęgnacji cery trądzikowej zarówno z kategorii suplementów diety jak i kosmetyków. Liczne firmy specjalizujące się w opracowywaniu preparatów do pielęgnacji proponują całe "linie" i "programy" łączące preparaty kosmetyczne jak i suplementy diety o takim przeznaczeniu. W związku z powyższym stwierdzenia "cera z niedoskonałościami", czy "cera skłonna do trądziku" można porównać do wskazania, kiedy zalecane jest stosowanie preparatu, podobnie jak kierowanie produktów do osób z cerą suchą, tłustą czy mieszaną.

Wniosek o umorzenie postępowania Spółka uzasadniała faktem, iż ostatnie wprowadzenie do obrotu suplementu diety "[...]" miało miejsce w styczniu 2012r., w ilości 463 sztuk. Nadto zaprzestała wprowadzania produktu do obrotu.

Analizując stan prawny organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, suplement diety jest to środek spożywczy, będący skoncentrowanym źródłem witamin, składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy bądź inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety.

Przez "inny efekt fizjologiczny", w przypadku suplementu diety należy rozumieć optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, co jest właściwe dla produktu leczniczego.

Zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne "produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia łub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne".

Definicje te wskazują na rozróżnienie pomiędzy suplementem diety a produktem leczniczym.

Analiza różnic pomiędzy suplementem diety a produktem leczniczym została przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23.10.2007r. sygn. II SA/Rz 321/07 LEX nr 420171, w którym wskazano iż: "Doszukując się różnic pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym wskazać należy, że suplement diety między innymi nie posiada właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt. Suplement diety jest jedynie środkiem spożywczym uzupełniającym normalną dietę będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Jeżeli produktowi przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób to nie jest on suplementem diety, lecz produktem leczniczym." Powyższe stanowisko potwierdził swoim wyrokiem z dnia 24.08.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 587/10.

W myśl art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać mu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], biorąc pod uwagę, iż trądzik został wymieniony w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD 10, sformułowania zawarte w oznakowaniu przedmiotowego produktu w brzmieniu: "składniki suplementu diety wspomagają walkę z niedoskonalościami skóry", "poprawiają wygląd i kondycję cery skłonnej do trądziku","składniki korzystnie wpływają na cerę trądzikową, poprawiając jej stan i kondycję", "suplement diety [...] to zestaw składników poprawiających kondycję cery z niedoskonalościami sugerują iż ww. suplement diety wykazuje właściwości zapobiegania chorobom bądź też ich leczenia, co stanowi naruszenie art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust.3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt. 3, art. 22 ust. 1 pkt.3, art. 26 ust. 1 pkt. 4, art. 27 ust. 6 pkt. 2, art. 39 pkt. 3, art. 44 pkt. 2, art. 50 ust. 1 i art. 51 omawianej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego.

Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do nałożenia kary w trybie art. 104 ww. ustawy i wymierzył ją w wysokości 30 000 zł.

Ustalając wysokość kary wziął pod uwagę znaczny stopień zawinienia strony. Zdaniem organu strona w sposób świadomy naruszyła zasady oznakowania, na co wskazuje fakt, że z powodu podobnych naruszeń nakładano na nią wielokrotnie karę pieniężną.

Organ wskazał także, iż wymierzając karę uwzględnił fakt. że strona zaprzestała wprowadzania do obrotu przedmiotowego suplementu diety.

[...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że użyte dla oznaczenia produktu zakwestionowane sformułowania przypisują produktowi właściwości lecznicze,;

- art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. poprzez wymierzenie kary nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, pominięcie znikomej ilości prowadzonego do obrotu produktu i stosowanej w obrocie i akceptowanej praktyki oznaczania tego typu produktów.

Nadto naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że oznaczenie produktu jest niezgodne z obowiązującym prawem.

Domagała się ustalenia, że do sprzedaży trafiło jedynie 11 sztuk produktu [...] suplement diety, którego wartość brutto wynosi 443 zł - a zatem w świetle art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. kara pieniężna nie mogła przekroczyć 2.215 zł.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż zakwestionowane sformułowania nie przypisują produktowi [...] właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, ani też nie odwołują się do takich właściwości.

Stwierdzenie, że składniki suplementu diety wspomagają walkę z niedoskonalościami skóry odnosi się do tego, że produkt wspomaga organizm ludzki w samodzielnym zwalczaniu problemu pojawiających się niedoskonałości skóry. Nie zadeklarowano, by produkt je zwalczał, leczył, czy zapobiegał ich powstawaniu - a więc nie przypisano mu działania właściwego produktowi leczniczemu.

Niedoskonałości skóry niekoniecznie są związane ze stanem chorobowym - mogą wynikać także np. ze zmian poziomu hormonów związanych z cyklem miesięcznym u kobiet, stresem, nieodpowiednim odżywianiem i może polegać na ziemistym kolorze, rozszerzonych porach czy zaczerwienieniach - a więc niekoniecznie na zmianach trądzikowych. Oświadczenie to nie odwołuje się do żadnego stanu chorobowego - niedoskonałości skóry nie muszą się bowiem w żadnym razie wiązać ze stanem chorobowym.

W obrocie występują także inne produkty w kategorii suplementów diety w których deklarowane jest właśnie działanie polegające na zwalczaniu niedoskonałości skóry ("niedoskonałości skóry znikają", "zapobiega powstawaniu niedoskonałości").

W odniesieniu do sformułowania "poprawa kondycji cery z niedoskonalościami" to następuje ona poprzez wspieranie funkcji fizjologicznych, by organizm lepiej radził sobie w aktywowaniu naturalnych procesów obronnych.

Poprawić kondycję skóry może przez odpowiednią higienę, dietę, stosowanie zabiegów kosmetycznych, świeże powietrze. Takie sformułowanie nie przypisuje właściwości leczniczych produktowi, lecz wskazuje go jako jeden ze sposobów wspierania organizmu w radzeniu sobie z problemami skórnymi.

Sformułowanie "korzystnie wpływa na cerę trądzikową" nie wskazuje na skutek w postaci leczenia choroby, jaką jest trądzik. Odnosi się jedynie do "wpływu" produktu na skórę i deklaruje, że jest on "korzystny". Nie oznacza to deklaracji zwalczania trądziku. Słowo "korzystny" oznacza "sprzyjający czemuś, przychylny". Zawarte w produkcie składniki optymalizują prawidłowe funkcje fizjologiczne organizmu – skóry z problemami trądzikowymi.

W opisie produktu nie mówi się, że leczy skórę trądzikową, że zwalcza tę chorobę, a jedynie, że korzystnie wpływa na organizm ludzki, co dzięki wspieraniu naturalnych jego funkcji przejawiać się będzie poprawą kondycji skóry.

Korzystny wpływ na cerę trądzikową deklarują także producenci kosmetyków. Kosmetyk nie zwalcza choroby, a jedynie wspiera naturalne procesy skóry w walce z chorobą.

Sformułowanie "cera trądzikową" pojawia się na kosmetykach (obok takich sformułowań jak skóra sucha, tłusta, naczynkowa, mieszana).

W potocznym rozumieniu tego pojęcia nie wiąże się ono z jednostką chorobową, a jedynie z pewnym typem, rodzajem skóry, skłonnej do powstawania określonych problemów, charakteryzującej się przetłuszczaniem i możliwością powstawania wyprysków. Nie mówi się o skórze chorej na trądzik, lecz jedynie o określonym typie skóry z problemami mogącymi wynikać ze stresu, niewłaściwego odżywiania się, czy braku higieny.

Sformułowanie "poprawia wygląd i kondycję skóry skłonnej do trądziku" nie odwołuje się do funkcji leczniczych. Opis ten mówi jedynie o poprawie wyglądu i kondycji skóry, a nie usunięciu problemu jakim jest choroba trądzikowa.

Nadto w użytym sformułowaniu stosuje się określenie "skłonna do trądziku", a więc z pewnymi tendencjami - nie jest to skóra, w przypadku której stwierdzono istnienie choroby. Wykorzystane dla oznaczenia produktu sformułowania nie odwołują się do funkcji leczniczych produktu, lecz deklarują, że wspiera on organizm w optymalizacji prawidłowych funkcji, a przez to ma korzystne działanie na kondycję określonego typu skóry.

Skarżąca stwierdziła, że w toku prowadzonego postępowania poinformowała organ, iż do obrotu trafiło 463 sztuk o łącznej wartości brutto 18.646,20 zł. Jednak taka ilość produktu przekazana została pomiędzy stroną a [...] Sp. z o.o., która prowadzi dystrybucję produktów.

Skarżąca ustaliła, że do sprzedaży ostatecznie trafiło jedynie 11 sztuk produktu, o wartości brutto 443 zł. Do konsumenta, który mógłby się zetknąć z produktem i teoretycznie zostać wprowadzony w błąd, dotarło 11 sztuk produktu.

Jak wynika z art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. w przypadku naruszeń wymienionych w art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. - a więc także naruszeń w zakresie znakowania produktu - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Skoro zatem do obrotu wprowadzono ostatecznie produkty o wartości 443 zł., to tym samym kara pieniężna nie mogła przekraczać kwoty 2.215 zł.

Niezależnie od powyższego w odwołaniu wskazano, że wymiar nałożonej kary jest nieadekwatny do stopnia naruszania i nie uwzględnia wszystkich wymienionych w art. 104 ust 2 ww. ustawy przesłanek. W szczególności tego, że szkodliwość czynu i zakres naruszeń był znikomy.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania firmy "[...]" Sp. z o. o., od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na opakowaniu i ulotce produkowanego i wprowadzanego do obrotu przez skarżącą produktu pn. "[...]" będącego suplementem diety, znalazły się informacje, naruszające przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, albo odwoływać się do takich właściwości (...).

W świetle art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy, suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzony do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie w postaci kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu prawa farmaceutycznego.

We wskazanej definicji suplementu diety istotne jest, że suplement diety to środek spożywczy uzupełniający normalną dietę, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu prawa farmaceutycznego.

W świetle art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r. Nr 126, poz. 1381 z późn. zm.) produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiona jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne.

Analizując różnice pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym wskazał, że suplement diety między innymi nie posiada właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt. Suplement diety jest jedynie środkiem spożywczym uzupełniający normalną dietę będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Jeżeli produktowi przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób to nie jest on suplementem diety, lecz produktem leczniczym.

"[...]" jest suplementem diety i podlega on m. in. reżimowi ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ten środek spożywczy - w świetle art. 45 ust. 1 ustawy - przy wprowadzaniu do obrotu musi być odpowiednio oznakowany.

Oznakowanie obejmuje wszelkie informacje w postaci między innymi napisów i innych oznaczeń, elementów graficznych i symboli dotyczących środka spożywczego i umieszczone na przykład na opakowaniu, etykiecie, obwolucie czy ulotce (art. 45 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości.

Zdaniem organu II instancji oznakowanie przedmiotowego środka spożywczego przypisuje mu właściwości zapobiegania chorobom, ich leczenia i odwołuje się do takich właściwości.

Za takim stanowiskiem przemawia przede informacja przekazywana konsumentowi, że ten środek spożywczy korzystnie wpływa na cerę trądzikową.

Już samo tylko wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności sugeruje konsumentowi korzystne oddziaływanie tej żywności lub jej składników na poprawę stanu zdrowia we wskazanej chorobie (trądzik został wymieniony w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD 10 pod kodami L70 i L71).

Ponadto informacja, że środek spożywczy lub jego składniki "korzystnie wpływają (...)" stanowi dla konsumenta deklarację, że ten środek spożywczy lub jego składniki dokonają modyfikacji funkcji fizjologicznej organizmu, co jest cechą właściwą dla produktów leczniczych.

Również informacja o poprawie stanu i kondycji cery trądzikowej sugeruje konsumentowi, że produkt ten poprawi cerę chorobowo zmienioną trądzikiem.

Takie sformułowania niedwuznacznie sugerują lecznicze właściwości przedmiotowego suplementu diety.

W ocenie organu skarżąca zamieszczając na opakowaniu środka spożywczego i w załączonej do niego ulotce wskazane wyżej informacje, naruszyła zasady znakowania żywności określone w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych m.in. w art. 46 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "MONITOR POLSKI".

Stosownie do treści komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. (M. P. z 2012 r. Nr 17, poz. 63), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł

Maksymalna kara wymierzona na podstawie cytowanego przepisu może osiągnąć wysokość 101.985,60 zł, zatem wymierzona w rozpoznawanej sprawie kara w wysokości 30.000 zł stanowi niespełna 30 % maksymalnego ustawowego zagrożenia. Kara wymierzona w niższej wysokości nie spełniłaby zamierzonego skutku prewencyjno-wychowawczego.

Organ I instancji wymierzając karę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy nie naruszył w żaden sposób przepisu art. 103 ust. 2, gdyż z jednej strony art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowił w niniejszej sprawie samodzielną podstawę do wymierzenia kary, z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Z drugiej zaś strony w art. 103 ust. 2 pkt 1 mowa jest o wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub wartości brutto produktu wprowadzonego do obrotu jako żywność - niebędącego jednak żywnością. W ocenie organów inspekcji sanitarnej "zakwestionowana ilość" środka spożywczego niewłaściwie oznakowanego to ilość całej niewłaściwie oznakowanej partii tego produktu - a nie tylko - jak twierdzi Skarżący - wprowadzonej do obrotu.

Stąd też - gdyby nawet przyjąć, że 18.646,20 zł to jest wartość brutto całej zakwestionowanej ilości środka spożywczego (wartość brutto całej partii niewłaściwie oznakowanego suplementu diety, a nie tylko tej wprowadzonej do obrotu), to pięciokrotność tej kwoty wyniosłaby 93.231.

Nadto we wcześniejszym okresie działalności Skarżąca spółka również nie przestrzegała tych samych przepisów, dotyczących prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r.

Skarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego - to jest:

1. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez:

- nieuzasadnione ustalenie, iż użyte dla oznaczenia produktu sformułowania przypisują produktowi właściwości lecznicze;

- błędne uznanie, że samo tylko wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności sugeruje konsumentowi modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu i powoduje samo przez się przypisywanie produktowi właściwości leczniczych;

- błędne uznanie, że wskazanie w oznakowaniu produktu, iż jego składniki "korzystnie wpływają (...)" stanowi dla konsumenta deklarację, że środek spożywczy dokonuje modyfikacji funkcji fizjologicznej organizmu.

- art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie kary w wysokości przekraczającej pięciokrotną wartość zakwestionowanej ilości środka spożywczego wprowadzonego do obrotu;

- błędną interpretację art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. polegającą na przyjęciu, że "zakwestionowana ilość" środka spożywczego niewłaściwie oznakowanego to ilość całej niewłaściwie oznakowanej partii tego produktu, a nie tylko wprowadzonej do obrotu;

- art. 103 ust. 1 pkt 1 ubżż poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten może być samodzielną podstawą wymierzenia kary;

- art. 103 ust. 1 pkt 1 ubżż w zw. z art. 104 ust. 2 ubżż poprzez zaakceptowanie wysokości kary wymierzonej przez organ pierwszej instancji;

Il. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na jego wynik- to jest art. art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że użycie w oznakowaniu produktu nazwy jednostki chorobowej nie oznacza, że produkt ten jest wskazany do leczenia tejże choroby. Jest to jedynie informacja dla konsumenta w jakich warunkach produkt może być stosowany. Dopiero całokształt oznakowania, wskazujący na sposób działania produktu, polegający na usuwaniu objawów choroby może być potraktowany jako wskazywanie na właściwości lecznicze - zaś w tym przypadku takich oznaczeń produktu nie było.

Zakwestionowane sformułowania użyte w oznakowaniu produktu, nie wskazują na to, by produkt leczył chorobę, czy też jej zapobiegał. Wskazują natomiast, że produkt wspomaga organizm ludzki w samodzielnym zwalczaniu problemu pojawiających się niedoskonałości skóry, które nie zawsze muszą wiązać się z występowaniem choroby.

Także poprawa kondycji skóry z niedoskonałościami nie wiąże się z żadną deklaracją wywołania skutku leczniczego. Poprawa kondycji skóry może nastąpić dzięki zabiegom kosmetycznym, odpowiedniej diecie czy dotlenieniu poprzez przebywanie na świeżym powietrzu. Deklaracja, iż środek spożywczy, zawierający składniki suplementujące organizm ludzki, zapewni lepszy wygląd skóry nie oznacza, że będzie on leczył jakąkolwiek chorobę skórną.

Sformułowanie "cera trądzikową" w potocznym rozumieniu nie oznacza stanu chorobowego, a jedynie pewną skłonność cery do przetłuszczania się i powstawania wyprysków. Dla konsumenta skóra trądzikową to nie skóra chora, lecz z pewnymi tendencjami, na które można wpłynąć choćby poprzez stosowanie odpowiednich kosmetyków, zabiegi kosmetyczne, unikanie określonych potraw i spożywanie danych składników żywnościowych. Nie można wobec tego twierdzić, że kwestionowane oświadczenie odwołuje się do jednostki chorobowej. Nie mówi ono bowiem o skórze chorej na trądzik, lecz jedynie o określonym typie skóry z problemami mogącymi wynikać ze stresu, niewłaściwego odżywiania się, czy braku higieny - co może prowadzić do przetłuszczania się i w wyniku tego powstawania wyprysków.

Pojęciem "cera trądzikową" posługują się między innymi producenci kosmetyków, określając przeznaczenie produktów do określonego typu skóry twarzy oraz inni producenci suplementów diety.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "korzystny wpływ" oznacza modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu. Przede wszystkim art. 46 ust. 1 pkt 2 zakazuje przypisywania środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływania się do takich właściwości.

W opisie produktu nie mówi się, że leczy skórę trądzikową, że zwalcza chorobę, a jedynie, że pozytywnie oddziałuje na organizm ludzki, co dzięki wspieraniu naturalnych jego funkcji przejawiać się będzie poprawą kondycji skóry.

W opisie produktu nie ma pojęcia skóry chorej na trądzik, a jedynie skłonnej do przejawiania pewnych problemów.

Samo posłużenie się pojęciem cery trądzikowej nie skutkuje przypisaniem produktowi działania leczniczego. Produkt został oznakowany w sposób pozwalający konsumentowi poznać jego zastosowanie, które polega na suplementowaniu organizmu ludzkiego w składniki wywołujące efekt fizjologiczny polegający na poprawie stanu skóry przetłuszczającej się, ze skłonnością do wyprysków.

Nadto organ błędnie uznał, że art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. stanowi samodzielną i odrębną od art. 103 ust. 2 pkt. 1 postawę wymierzenia kary. Ustawodawca nie bez zawarł dwa przepisy ustalające górną granicę kary, jaka może być wymierzona za nieprawidłowe oznakowanie produktu.

Przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ubżż mówi o trzydziestokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, natomiast art. 103 ust. 2 pkt. 1 wskazuje górną granicę kary na pięciokrotną wysokość wartości wprowadzonego do obrotu, niewłaściwie oznakowanego produktu.

Jednocześnie ustawodawca nie wskazał, w jakich przypadkach zastosowanie ma jeden z tych przepisów i nie zawarł w ustawie żadnych wyłączeń pozwalających przyjąć, że w niektórych przypadkach jeden z nich nie wiąże. Skoro tak, to wyłącznie dopuszczalnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że w każdym przypadku organ wymierzając karę musi zastosować oba przepisy i wymierzyć karę poniżej górnej granicy wynikającej z nich obu.

Nieracjonalne jest zatem twierdzenie organu, że całość partii produktu, także i ta część, która do konsumentów nie trafiła, winna być podstawą wyliczenia górnej granicy kary w oparciu o art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

- Niezależnie od powyższego podniesiono, że wymierzona skarżącemu na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy kara, jest rażąco wygórowana, albowiem nie uwzględnia przesłanek wskazanych w art. 104 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało w pływ na wynik sprawy.

Ze stanu faktycznego sprawy wynikało, iż na opakowaniu i ulotce produkowanego i wprowadzanego do obrotu przez (ówczesny) [...] Sp. z o.o, produktu "[...]", będącego suplementem diety, znalazły się informacje, uznane przez organ za naruszające przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914, ze zm., dalej zwana u.b.ż.ż.), zgodnie z którym oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, albo odwoływać się do takich właściwości.

W świetle przepisu art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy, suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzony do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie w postaci kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu prawa farmaceutycznego.

Zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r. Nr 126, poz. 1381 z późn. zm.) produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiona jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne.

Niewątpliwie suplement diety nie posiada właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi. Jest jedynie środkiem spożywczym uzupełniający normalną dietę będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub fizjologiczny. Jeżeli produktowi przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób to nie jest on suplementem diety, lecz produktem leczniczym.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości.

Mając na uwadze powyższy przepis, zadaniem Sądu była analiza zakwestionowanych przez organ sformułowań opisu przedmiotowego produktu, z których w ocenie organu wynikało, iż producent przypisuje mu właściwości lecznicze w chorobie - trądzik, a co najmniej odwołuje się do takich właściwości.

Organ II instancji podkreślił, iż za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim informacja przekazywana konsumentowi, że przedmiotowy środek spożywczy korzystnie wpływa na cerę trądzikową.

Sąd zauważa jednak, że sformułowanie "cera" w języku potocznym odnosi się do powierzchni skóry twarzy i jest to pojęcie bliższe kosmetyce niż medycynie. Natomiast trądzik niewątpliwie jest uznawany za chorobę, ale jednocześnie (jak wynika z powszechnie dostępnych źródeł) występuje w różnych postaciach np. trądzik różowaty.

Organ uznał, że samo tylko nawiązanie w opisie suplementu do bliżej niesprecyzowanej jednostki chorobowej sugeruje konsumentowi korzystne oddziaływanie na poprawę stanu zdrowia.

Należy podkreślić, że z zakwestionowanego opisu nie wynika aby produkt dotyczył jednostki chorobowej - trądziku pospolitego (zakwestionowane sformułowania, organ prawdopodobnie odnosił do tego typu trądziku).

Sformułowanie "cera trądzikowa" nie jest pojęciem medycznym i równoważnym z jednostką chorobową trądzik, a raczej pojęciem kosmetycznym. Może być kojarzone ze skłonnością cery do przetłuszczania się i powstawania wyprysków.

Słusznie wskazuje skarżący, iż współczesny konsument został przyzwyczajony przez przemysł kosmetyczny do posługiwania się pewnymi kategoriami w odniesieniu do określonych typów skóry. Cera trądzikowa to nie tylko chora skóra twarzy, lecz także skóra twarzy przetłuszczająca się, na którą można wpłynąć poprzez stosowanie odpowiednich kosmetyków, zabiegów kosmetycznych, stosowanie diety.

Wobec tego nie można było - jak uczyniły to organy - stanowczo twierdzić, że zakwestionowane opisy odnoszą się do jednostki chorobowej. Co istotne w opisie produktu nie informuje się o skórze chorej na trądzik, lecz o cerze jako określonym z punktu widzenia kosmetologii typie skóry twarzy.

Skoro pojęciem "cera trądzikowa" posługuje się powszechnie kosmetologia, to użycie w takim kontekście nazwy istniejącej jednostki chorobowej nie może być uznane za wskazanie do leczenia.

Zdaniem Sądu sformułowania zakwestionowane w oznakowaniu przedmiotowego produktu, nie przypisują wprost ani nie sugerują efektu leczniczego, czy też zapobiegającego chorobie. Wskazują natomiast, że produkt może wspomagać naturalne funkcje organizmu i wpływać na polepszenie cery.

Także określenie odnoszące się do poprawy kondycji skóry z niedoskonałościami, nie wiąże się z deklaracją wywołania skutku leczniczego. Poprawa kondycji skóry może nastąpić dzięki zabiegom kosmetycznym, czy też diecie bogatej w określone witaminy i minerały. Deklaracja, iż środek spożywczy, zawierający składniki suplementujące, zapewni lepszy wygląd skóry nie oznacza, że będzie on leczył jakąkolwiek chorobę skórną.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "korzystny wpływ" oznacza modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu. Przede wszystkim art. 46 ust. 1 pkt 2 zakazuje przypisywania środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływania się do takich właściwości.

W opisie produktu nie mówi się, że leczy on skórę trądzikową, że zwalcza chorobę, a jedynie, że pozytywnie oddziałuje na organizm ludzki, co oznacza wspieranie naturalnych jego funkcji i przejawiać się może poprawą stanu skóry.

Samo posłużenie się w opisie produktu pojęciem cera trądzikowa, nie skutkuje jeszcze przypisaniem produktowi działania leczniczego. Produkt został opisany bowiem jako wywołujący efekt w postaci poprawy stanu cery z niedoskonałościami.

Wadliwa była ocena organu, w zakresie sformułowania, iż przedmiotowy środek spożywczy lub jego składniki "korzystnie wpływają na cerę trądzikową". Organ uznał, iż informacja ta stanowiła dla konsumenta deklarację, że środek spożywczy dokonuje modyfikacji funkcji fizjologicznej organizmu, co jest cechą właściwą dla produktów leczniczych.

Tymczasem taką samą ocenę można by zastosować do stwierdzenia, że jedzenie określonych warzyw czy owoców korzystnie wpływa na otyłość.

W ocenie Sądu organ dokonał niewłaściwego zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez wadliwe ustalenie, iż użyte dla oznaczenia produktu "[...]" sformułowania przypisują temu produktowi właściwości lecznicze.

Skoro zakwestionowane sformułowania - jak wywiódł Sąd, nie stanowią deklaracji właściwości leczniczych przedmiotowego suplementu diety, a odnoszą się do wzmocnienia naturalnej (pożądanej) reakcji organizmu, to organ inspekcji sanitarnej nie mógł zastosować przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwalających na wymierzenie grzywny. Tym samym ocena zarzutów skargi dotyczących jej wysokości była zbędna.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1p.p.s.a.