Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 79/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy A.M. po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 847/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 79/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 847/14 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wojewoda [...] w skardze z dnia [...] .05.2014 r., złożonej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Wskazanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 11 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" lub "u.p.z.p." - poprzez uchwalenie projektu zmiany Studium, pomimo odmowy uzgodnienia tego projektu przez właściwego miejscowo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz brak wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

2) art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez uchwalenie projektu zmiany Studium, pomimo faktu, iż ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 - w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podał, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada Miasta i Gminy [...] przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody [...] w dniu [...] września 2013 r. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 3 ust. l i art. 12 ust. 1 ustawy, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...].

W dniu [...] marca 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2014 r. (znak: [...],[...]), w którym Dyrektor, po powzięciu informacji o uchwaleniu przez Radę Miasta i Gminy [...] zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...], wskazał na fakt, iż przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej zmiany studium wykazała negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...].

W toku ponownej oceny nadzorczej Wojewoda [...] uzyskał od Rady Miasta i Gminy [...] dokumentację, z której wynika, iż pismami z dnia [...] listopada 2012 r., (znak: [...]) Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy [...] zwrócił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], Wydział Spraw Terytorialnych w [...] o uzgodnienie (zaopiniowanie) projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] oraz wydanie opinii dotyczącej prognozy oddziaływania środowisko, sporządzonej do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. We wskazanych pismach zawarte zostały informacje, iż: "nieprzedstawienie stronom w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu zmiany studium będzie uważane za równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem (zaopiniowaniem). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., o czym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "nieprzedstawienie stanowiska w terminie 30 dni od dnia udostępnienia projektu prognozy oddziaływania na środowisko będzie uważane równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem".

Wojewoda wskazał, że działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Naczelnik Wydziału Spraw Terenowych w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] odmówił uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Naczelnik Wydziału Spraw Terenowego w [...] wydał negatywną opinię, dotyczącą projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak: [...]), skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął merytoryczną polemikę ze stanowiskiem zajętym przez działającego z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych w [...] oraz podniósł zarzut niewłaściwej formy, w której wyrażone zostało stanowisko organu uzgadniającego oraz opiniującego projekt zmiany Studium. W ocenie Burmistrza prawidłową formą było postanowienie, na które służy zażalenie, a nie pismo. W związku z nieprawidłową formą odmowy uzgodnienia, Burmistrz uznał uzgodnienie za pozytywnie skutecznie dokonane.

W piśmie z dnia [...] .04.2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] Naczelnik Wydziału Spraw Terenowego w [...], ustosunkował się do podnoszonych przez Burmistrza zarzutów, uznając "pismo" za prawidłową formę dla wyrażenia stanowiska uprzednio zajętego w sprawie.

Uchwałą z dnia [...] .08.2013 r. Rada Miasta i Gminy [...] przyjęła zmianę Studium, pomimo negatywnej opinii i odmowy uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Oceniając powyższe, Wojewoda [...] wskazał, że art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z miejscowym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Z kolei art. 30 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W ocenie organu nadzoru kwestia formy, w której zajęte zostało stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest kwestią drugorzędną. Ewentualna nieprawidłowość w tym zakresie mogłaby być przedmiotem zarzutów podnoszonych przez władze gminy przed właściwymi organami, z którego to prawa zresztą władze Miasta i Gminy [...] nie skorzystały. Organy gminy nie mają, w ocenie organu nadzoru, prawa do samodzielnego uznania (wyrażonego w ustawowym terminie) negatywnego stanowiska, za nieistniejące.

Wojewoda podkreślił, że wprawdzie art. 54 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi że: "zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647)", niemniej jednak pamiętać należy, że § 157 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2002 r. (Dz. U. Nr 100, póz. 908) w sprawie Zasad techniki prawodawczej stanowi, iż nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania. Tym samym z zakresu odesłania wynikającego z art. 54 ust. 3 wyłączone powinno być odesłanie do art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis ten odsyła do art. 106 K.p.a.

W ocenie strony skarżącej, Rada Miasta i Gminy [...] podejmując uchwałę, pomimo negatywnego uzgodnienia przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, istotnie naruszyła tryb sporządzania zmiany studium. Nadto Rada wskazanego miasta i gminy naruszyła zasady sporządzania zmiany studium, przyjmując powyższy dokument, pomimo negatywnej opinii właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z której wynika, że projektowana uchwała może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Strona przeciwna wskazała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], pismem z dnia [...].12.2012, doręczonym do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu [...].12.2012 roku, nie zachował prawem przewidzianej formy uzgodnienia opiniującego projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], które niewątpliwie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Kolejną kwestią, na którą zwrócono uwagę, jest brak wskazania warunków na jakich możliwie jest uzyskanie odpowiedniego uzgodnienia.

Burmistrz [...] wskazał, iż procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje u.p.z.p. i to te przepisy winny mieć pierwszeństwo przed normami ustawy o ochronie przyrody. Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W świetle wskazanego przepisu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od wymienionego trybu byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie, co dotychczas nie nastąpiło, tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl wskazanych unormowań, wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Norma zawarta w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przewiduje i stanowi zakres wyłącznie współdziałania organów, dlatego powyższe przepisy zobowiązują je do wspólnego uzgodnienia proponowanych zmian w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyżej wyrokiem uznał zasadność skargi Wojewody. Sąd zauważył, iż od dnia podjęcia kontrolowanej uchwały do dnia orzekania w sprawie przez sąd administracyjny upłynął już ponad rok (uchwalenie zmiany studium miało miejsce w dniu [...].08.2013 r.), co w kontekście dostrzeżonych uchybień (wskazanych poniżej) uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji zauważył, że tryb postępowania planistycznego dotyczącego studium uwarunkowań uregulowany został w przepisie art. 11 u.p.z.p. Celem proponowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zmiany studium było ustalenie zasad zagospodarowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą. Obszar dla którego sporządzono zmianę studium położony jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie obszaru Natura 2000 [...].

Według Sądu I instancji obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (oraz jego zmiany) z RDOŚ wynika z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 r., poz. 627; dalej ustawa powoływana jako u.o.prz.). Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Natomiast stosowanie do art. 30 ust. 3 u.o.prz. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Skoro zatem nie ulega w sprawie wątpliwości, że obszar objęty zmianą studium położony jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...], to wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody, określające kompetencję RDOS w procesie stanowienia studium uwarunkowań, będą miały zastosowanie.

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie było to, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób skuteczny odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...], w odpowiedzi na skargę podawał, że stanowisko RDOŚ negatywnie oceniające projektowane zmiany studium, nie zostało wniesione w formie postanowienia, na które Gminie przysługiwałoby zażalenie, jak również, że stanowisko swoje RDOŚ zajął z przekroczeniem terminu do tej czynności.

Wskazać przy tym należy, iż obowiązek uzyskania opinii RDOŚ odnośnie do planowanej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] wynika z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowość stanowiska wyrażonego przez RDOŚ w piśmie z dnia [...].12.2012 r., odmawiającego uzgodnienia projektu zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], oceniać należy uwzględniając regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta bowiem ustawa, w sposób kompleksowy reguluje tryb procedowania organu, w kwestiach odnoszących się do uchwalania studium uwarunkowań (oraz jego zmiany). Ma ona zastosowanie dla oceny uzgodnienia dokonywanego przez RDOŚ, którego podstawa prawna wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 (...), w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, (...) projekt studium (...). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Ten zaś przepis, pod lit. "j" wskazuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Zdaniem Sadu I instancji bez znaczenia dla oceny analizowanej kwestii jest przy tym fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska we wskazanym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Jak wyżej już wskazano, u.p.z.p. reguluje w sposób kompleksowy i jednolity materię związaną z trybem uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, iż przepis art. 24 ust. 1 odnosić należy również do uzgodnień studium dokonywanych na podstawie innych przepisów niż u.p.z.p. (w tym przypadku – ustawy o ochronie przyrody). Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest, wynikające z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienie burmistrza miasta do ustalenia terminu dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p., tj. także przez RDOŚ. Zgodnie ze wskazanym przepisem, termin ten powinien być nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium. Z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

W sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia [...].11.2012 r. wyznaczył RDOŚ termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia przedłożonego projektu studium. Zauważyć w związku z powyższym należy, iż pismo to doręczone zostało organowi uzgadniającemu w dniu [...].11.2012 r. Data ta wynika z odciśniętego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru datownika placówki pocztowej. Nadto potwierdzona została przez organ (k. 98 a.s.) oraz placówkę pocztową (k. 108 a.s.). Jednocześnie wskazać należy na prezentowany w literaturze pogląd, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie normują kwestii dotyczącej sposobu obliczania terminów, w tym terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1. Należy przyjąć, że w takich przypadkach będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (tak J. Dziedzic-Bukowska, w: K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, P. Sosnowski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz; LexisNexis uwaga 3 do art. 25). Akceptując powyższy pogląd i mając więc na uwadze art. 57 par. 1 K.p.a., Sąd I instancji wskazał, iż upływ 21 dniowego terminu na zajęcie stanowiska w tej sprawie przypadał na dzień [...].12.2012 r. Stosownie zaś do art. 57 par. 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Wobec powyższego, istotne w ocenianej sprawie znaczenie ma kwestia ustalania daty, w której RDOŚ nadał na poczcie pismo kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].12.2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu zmiany studium.

Sąd ustalił, że wskazany organ sporne pismo nadał w dniu jego sporządzenia tj. w dniu [...].12.2012 r. Okoliczność ta wynika zarówno z oświadczenia organu (k. 98), jak również z datownika widniejącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższego pisma (k. 100), a także na odcisku datownika znajdującym się na kopii wskazanego pisma (k. 101). Wskazany fakt oznacza, iż pismo to nadane zostało w otwartym terminie do wyrażenia przez organ (RDOŚ) stanowiska w sprawie uzgodnienia. Skoro więc przed upływem terminu na zajęcie stanowiska przez RDOŚ, korespondencja zawierająca powyższe pismo, odmawiające uzgodnienia projektu studium, nadana została w urzędzie pocztowym, zatem termin do wyrażenia stanowiska przez RDOŚ, w świetle art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. uznać należy za zachowany. Sam zaś fakt późniejszego odbioru spornej przesyłki przez organ (w dniu [...].12.2012 r.), w świetle wskazanego przepisu nie może wpływać na odmienną ocenę powyższej kwestii. Sąd dodał, iż przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, iż w przypadku opieszałego działania poczty w doręczaniu przesyłek lub zwłoki organu w odbiorze kierowanej do niego korespondencji, powstanie określonych skutków prawnych zależne byłoby od czynników, które ustawodawca wykluczył formując art. 57 par. 5 K.p.a. Reasumując należy wskazać, iż nie był trafny pogląd Burmistrza Miasta i Gminy [...], iż RDOŚ przekroczył termin do zajęcia w sprawie stanowiska, i zastosowanie znalazł w sprawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (milczące uzgodnienie).

Za nietrafny został uznany zarzut Burmistrza [...], iż stanowisko RDOŚ zostało wyrażone w nieprawidłowej formie albowiem nie zostało ono zawarte w postanowieniu na które przysługuje zażalenie. Sąd I instancji zauważył, iż jest w sprawie okolicznością niesporną, że Burmistrz [...] po otrzymaniu pisma RDOŚ z dnia [...].12.2012 r. (odmowa uzgodnienia projektu studium) nie kwestionował zajętego przez wskazany organ stanowiska, zarówno w toku instancji (poprzez złożenia zażalenia), jak również poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego (zgodnie z zawartym pouczeniem). Skoro więc stanowisko zajęte w sprawie przez RDOŚ nie było we właściwym trybie kwestionowane (pismo Burmistrza z dnia [...].01.2013 r. jest wyłącznie polemiką z zajętym przez organ uzgadniający stanowiskiem) uznać należy, że wskazany akt funkcjonuje w obrocie prawnym. Skoro jednocześnie, jak wyżej wskazano, stanowisko RDOŚ zajęte zostało we właściwym terminie, akt ten wywiera zatem wszelkie skutki prawne. Kwestia formy wyrażenia tego stanowiska, ma we wskazanym kontekście, drugorzędne znaczenie.

Zdaniem Sadu I instancji przepis art. 24 ust. 2 u.p.z.p. nie mógł mieć sprawie zastosowania. Z wyrażonego przez RDOŚ stanowiska w sprawie jasno wynika, że mając na uwadze regulacje dotyczące ochrony przyrody (w tym odnoszące się wprost do [...] Parku Krajobrazowego rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...].05.2005 r. nr [...]) budowa infrastruktury sportowej na terenie objętym zmianą studium, negatywnie będzie oddziaływać na chronione przyrodniczo wartości, co uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu zmiany studium. Organ wskazał przy tym, iż "projekt studium mógłby uzyskać uzgodnienie po warunkiem wykluczenia z terenu objętego zmianą studium zainwestowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą techniczną, w tym obiektów kubaturowych". Brak jest zatem podstaw do uznania, że sporny projekt zmiany studium został uzgodniony stosownie do art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podkreślono, że charakter prawny "uzgodnienia", jest taki, iż jest ono wiążące. W przypadku zaś braku zgody ze strony organu ochrony przyrody (odmowy uzgodnienia) nie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że treść zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjęta została mimo braku uzgodnienia projektu proponowanej zmiany z RDOŚ. Oznacza to, że nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania spornej uchwały tj. art. 11 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednakże, wobec upływu ponad jednego roku od dnia podjęcia uchwały, wyłączona jest możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodła gmina [...], zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach tej sprawy przepis ten znajduje pełne zastosowanie, podczas gdy w sytuacji rzeczywistego braku podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie, iż proces sporządzania studium został dokonany w sposób wadliwy, przepis ten nie może zostać w żadnym zakresie wykorzystany,

b) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 25 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przywołane przepisy nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, pomimo wskazanego nad wyraz ogólnikowego sformułowania, które nie może w tym konkretnym przypadku spełnić funkcji określenia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powodując w następstwie skutek równoznaczny z uzgodnieniem,

c) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności przepisu art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 3 K.p.a., polegające na niekwestionowaniu formy pisemnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w okolicznościach kiedy akt ten nie posiada prawidłowej formy warunkującej pozostawanie w obrocie prawnym, a ponadto utrwalona linia orzecznictwa i judykatury wskazuje wprost na jedyną możliwość zajęcia stanowiska wyłącznie w formie postanowienia, od którego zgodnie z odesłaniem do art. 106 K.p.a. przysługuje jedynie możliwość wniesienia przez odpowiedni organ środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Dodatkowo przedmiotowe stanowisko zawiera in fine błędne pouczenie co do możliwości jego zakwestionowania poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego,

d) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż uchwała w sprawie uchylenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, kiedy brak jest podstaw do przyjęcia wadliwości procedowania w zakresie przedmiotowej uchwały, co w następstwie powoduje brak podstaw do orzeczenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, pismem datowanym na dzień [...].12.2012, doręczonym do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu [...].12.2013 r. nie zachował prawem przewidzianej formy "uzgodnienia opiniującego" projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], które niewątpliwie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ponadto w owym piśmie nie ma warunków na jakich możliwe jest uzyskanie odpowiedniego uzgodnienia. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie za takie warunki nie może być uznane całkowite wykluczenie z terenu objętego zmianą studium zainwestowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą techniczną, w tym obiektów kubaturowych. Zastosowanie się do takiego zalecenia oznaczałoby, że proces uzgadniania projektu studium staje się bezprzedmiotowy, bowiem skoro nie powstają żadne urządzenia, to nie ma potrzeby uchwalenia studium i nie ma wobec tego potrzeby uzgadniania czegokolwiek, bowiem brak jest przedmiotu uzgodnienia. Powołując się na poglądy doktryny Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepis art. 24 ust. 2 u.p.z.p. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy uzgodnienia de facto nie ma, albo nie ma też określonych warunków, na jakich uzgodnienie mogłoby nastąpić. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ograniczył się do całkowitego wykluczenia planowanych inwestycji, zatem nie przedstawiono żadnych warunków, których spełnienie przez gminę spowodowałoby uzgodnienie projektu zmiany studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i konsekwencji prawnych tego stanowiska.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, określony w skardze jako naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. W myśl art. 11 pkt 6 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do organów wymienionych w tym przepisie, w tym do regionalnego dyrektora ochrony środowiska - art. 11 pkt 6 lit. j tej ustawy. Z kolei według art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Również przepis art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, iż projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z przepisów tych wynika, że ustalenia studium w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny oraz w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, natomiast w pozostałej części wymagane jest jedynie przedstawienie opinii przez ten organ. Przepisy art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają wprost do procedury uzgadniania w trybie art. 106 k.p.a. Taką procedurę przewiduje natomiast art. 24 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 (w tym przypadku regionalny dyrektor ochrony środowiska), w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą. Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. II OSK 705/16 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo unormowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma potrzeby sięgania do uregulowań prawnych zawartych w ustawie z o samorządzie gminnym. Szczególny tryb uzgadniania projektu studium czy planu miejscowego gminy, określony w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odesłanie do art. 106 k.p.a. powoduje, że zajęcie stanowiska w kwestii uzgodnienia, nie będące rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na gruncie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Właściwą formą kontroli odmowy tego uzgodnienia jest wniesienie zażalenia, przewidziane w art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II OSK 313/14, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2015 r., II OSK 197/15, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. II OSK 705/16 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie rację ma Skarżąca kasacyjnie, że pouczenie o środku zaskarżenia zawarte w stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. jest wadliwe, bowiem poinformowano w nim o prawie do skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wadliwość pouczenia o środku zaskarżenia nie ma jednak wpływu na to, że powołane stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] weszło do obrotu prawnego, zatem skarżąca Gmina bez uprzedniego wzruszenia tego stanowiska w procedurze przewidzianej w art. 106 K.p.a. nie mogła go "pominąć" czy "odmówić zastosowania". Okoliczność, że stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. nie ma nazwy, a według Skarżącej kasacyjnie winno być ono określone mianem postanowienia, nie oznacza, jak już wyżej wspomniano, że stanowisko to nie wiązało Gminy w procedurze zmiany studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest wyrażany pogląd, że w zakresie kwalifikacji prawnej aktu stosowania prawa rozstrzyga przede wszystkim jego treść, natomiast wymogi formalne aktu są dopełnieniem jego treści. Wskazać też należy, że w art. 24 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. ustawodawca stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Stwierdzenie, że uzgodnień dokonuje się w trybie powołanego artykułu nie przesądza o tym, że na potrzeby oznaczenia stanowiska organu uzgadniającego projekt studium należy przyjąć także nomenklaturę określoną w K.p.a. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający, o którym mowa w art. 106 K.p.a. dotyczy decyzji administracyjny, z kolei odesłanie, o którym mowa w art. 24 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. dotyczy uzgodnień projektu aktów stanowienia prawa: studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też dodać, że prawodawca w u.p.z.p. nie wskazuje nazwy dla stanowiska organu uzgadniającego. Zatem z przedstawionych powyżej przyczyn nie można uznać, że brak nazwy stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska czynił to stanowisko prawnie nieskutecznym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 25 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Według art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Z kolei art. 24 ust. 2 tej ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Przepis ten daje wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta możliwość przyjmowania tzw. fikcji prawnej uzgodnienia w przypadku, gdy organ współdziałający odmówi uzgodnienia i nie określi warunków, na jakich uzgodnienie przedstawionych projektów planistycznych może nastąpić. (A. Kosicki A Plucińska-Filipowicz, (w: ) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski , Warszawa 2016, komentarza do art. 24.). W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć tzw. fikcji uzgodnienia, w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy, bowiem uzasadnienie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawiera bardzo szczegółową argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia. W konkluzjach organ stwierdza, że przedmiotowy projekt zmiany studium mógłby uzyskać uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pod warunkiem wykluczenia z terenu objętego zmianą studium zainwestowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą techniczną w tym obiektów kubaturowych. Zatem w świetle art. 24 ust. 2 u.p.z.p. organ przedstawił warunki uzgodnienia, tyle nieakceptowane przez Skarżącą kasacyjnie, bo w istocie niweczące sens uchwalenia zmiany studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienie przez organ współdziałający warunków, które w całości blokują zmianę lub ustanowienie aktu planistycznego, jest dopuszczalne. Jeśli bowiem organ uzgadniający dochodzi do przekonania, że zaproponowany projekt aktu planistycznego jest niedopuszczalny w świetle norm i zasad dotyczących ochrony określonych dóbr, to nie może postąpić inaczej niż odmówić uzgodnienia i wskazać na jego prawne przyczyny. W takiej sytuacji gmina nie pozostaje bez ochrony prawnej, bo jak wskazano może zaskarżyć stanowisko organu do organu wyższego stopnia a następnie wywieść skargę do sądu administracyjnego.

Za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 263). Skoro zmiana studium została uchwalona pomimo braku uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, to rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia kwestionowanej uchwały, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe wnioski prowadzą do konkluzji, że chybiony jest także zarzut naruszenia art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. Przyjęcie bowiem, że zmiana Studium została uchwalono z istotnym naruszenie trybu, uzasadniało stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.