Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 281/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5,6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi T. H.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem złożonym w Urzędzie Miasta K. w dniu [...] r. K. R. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonych numerami 1, 2, 3, 4, 5, 6 oraz częściowo działek nr 7, 8 i 9 – położonych w K. przy ulicy [...] (obręb [...]) dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo- przemysłowej.

W trakcie prowadzonego postępowania z protestami przeciwko planowanemu zamierzeniu wystąpili mieszkańcy dzielnicy [...] i [...] oraz właściciele sąsiednich nieruchomości, podnosząc przede wszystkim uciążliwość związaną z sąsiedztwem dużego supermarketu. Zwrócili uwagę na wzrost nasilenia ruchu samochodowego, zatrucie środowiska, problemy związane z parkowaniem samochodów, niebezpieczeństwo wypadków z udziałem dzieci oraz znaczny wzrost poziomu hałasu. Podkreślili także, że lokalizacja planowanego obiektu znacząco odbiega od dotychczasowego charakteru zabudowy tego terenu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży spożywczo- przemysłowej przy ulicy [...] – [...] w K. na wskazanych działkach nr 1,2, 3, 4, 5, 6 i częściowo działkach nr 8, 7 i nr 9. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. Nz 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w tym: powierzchnię zabudowy ok. 1500 m², wskaźnik zabudowy – ok. 30%, powierzchnię biologicznie czynną – ok. 15 %, długość i szerokość – 54 m i 32 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – ok. 8 m, jedną kondygnację naziemną oraz w zakresie geometrii dachu – ustalono dach plaski z minimalnym spadem - kąt nachylenia ok. 5° w kierunku wschodnim. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury technicznej a także warunki obsługi komunikacyjnej i ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji w oparciu o art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust.1 pkt 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wszczętego postępowania w tym zakresie, po przeprowadzeniu analizy, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, wymaganych przepisami powołanej powyżej ustawy ustalono, że istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, potwierdzono, że teren przeznaczony do zabudowy ma dostęp do drogi publicznej a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Omawiając poszczególne wskaźniki organ uzasadnił podane w decyzji wielkości, m.in. podnosząc, iż przy średnim wskaźniku zabudowy obowiązującym w obszarze zabudowy – 27,3% przyjęty dla projektowanej inwestycji wskaźnik – 30% jest uzasadniony z uwagi na fakt iż w pobliżu przedmiotowej działki wskaźnik ten albo jest niewiele mniejszy – np. 28,3%, a nawet większy – 31,8%. W zakresie szerokości elewacji frontowej organ uznał, że wybór innej wielkości – tj. 54 m od ulicy [...] niż średnia wynikająca z analizy (ok. 16 m) uzasadniona jest występowaniem w obszarze analizowanym zabudowy o szerokości podobnej lub większej, a mianowicie ok. 57 m czy 56 m. Wyznaczona górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – czyli ok. 8 m nawiązuje do istniejącej zabudowy – tj. ok. 10- 13 m. Podobnie wygląda sytuacja w sytuacji ustalenia geometrii dachu, który nawiązuje do stanu zastanego w obszarze analizowanym. Wobec spełniania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy, organ pozostając związanym dokonanymi ustaleniami zobowiązany był do wydania przedmiotowej decyzji. Wyjaśnił jednocześnie, że szczegółowe rozwiązania projektowe, np. lokalizacja miejsc na odpady czy "strefy dostaw" będą przedmiotem kolejnego postępowania w procesie inwestycyjnym, a mianowicie w trakcie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Także kwestia uciążliwości związanej z funkcjonowaniem obiektu (tj. m.in. hałas, spaliny) odnoszą się do ewentualnego naruszenia w przyszłości interesu faktycznego, a nie prawnego. Wobec powyższego orzeczono jak powyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. H.- G. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości- wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej względnie zmianę tej decyzji i odmowę ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu po uprzednim przeprowadzeniu dowodu w postaci wizji obszaru analizowanego o wymiarach 165m i 255 m oraz przygotowaniu ponownej analizy architektoniczno- urbanistycznej. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, iż organ pierwszej nie przeprowadził wymaganej w sprawie analizy w sposób prawidłowy, w pierwszym rzędzie nieprawidłowo wyznaczając obszar analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Podniosła, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. Biorąc powyższe pod uwagę i przyjmując, że front działki jest od ulicy [...], a jej szerokość wynosi 55 m, to obszar analizy powinien być o trzykrotnym takim promieniu, czyli o wielkości 165 m, a nie 255 m tak jak przyjął to organ pierwszej instancji. Wyznaczony w taki sposób obszar analizy w zasadzie nie zawiera w ogóle zabudowy handlowej o parametrach wynikających z decyzji (1500 m² powierzchni zabudowy i 1100 m² powierzchni sprzedaży). Dodatkowo wskazała, że żaden ze wskazanych w decyzji pawilonów handlowych nie jest placówką nawet w niewielkim procencie zbliżoną do parametrów ustalonych w decyzji, co potwierdza analiza graficzna, z której wynika, że jedyna większa placówka handlowa położna przy ulicy [...] znajduje się już poza tym obszarem analizy (wyznaczonym nawet w tej większej wielkości -255m). Odwołująca podniosła, że prawidłowo wyznaczony obszar analizy to zabudowa mieszkaniowa, o stosunkowo wysokiej intensywności (południowo- wschodnia i północno-wschodnia część tego obszaru) - typowego osiedla z okresu lat 70-tych XX wieku. Podkreśliła, iż nawet zaakceptowanie obszaru analizowanego w wielkości wynikającej z decyzji, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy, nie prowadzi do wniosku kontynuacji funkcji przez zamierzoną inwestycję, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie małe punkty handlowe i usługowe. Nie jest zatem możliwe, w ocenie odwołującej, wyciągnięcie wniosku, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi kontynuację funkcji usługowo- handlowej realizowanej na małych przestrzeniach. Dodała także, że z uwagi na wielkość nieruchomości planowanej do zabudowy, z całą pewnością powstanie znacznie więcej niż 55 miejsc parkingowych, co w znaczący sposób wpłynie na sąsiednie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i małymi budynkami wielorodzinnymi.

Odnosząc się do wyznaczonych wskaźników – m.in. szerokości elewacji frontowej oraz gabarytów budynków, podniosła, że wielkość planowanej inwestycji 54 m od ulicy [...] i ok. 32 m od ulicy [...] (wymiar budynku 60 m x 32 m) nie jest porównywalna z wymiarami sąsiednich budynków, które są zdecydowanie (czterokrotnie) mniejsze. Zatem planowana zabudowa znacznie odbiega od gabarytów budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16 m i taka powinna być szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. Zatem ustalona w decyzji szerokość dla planowanego obiektu nie stanowi w żadnej mierze kontynuacji gabarytów budynków znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, gdzie znajdują się jedynie budynki jednorodzinne. W jej ocenie powstająca w takim sąsiedztwie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystywania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa sądowego.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1. Art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W wyniku ustaleń dokonanych w obszarze analizowanym potwierdzono, że wnioskowana zabudowa usługowa z funkcją handlową stanowi kontynuację funkcji handlowej dostępnej w tej samej drogi publicznej – ulicy [...] i ul. [...]. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż istnieje możliwość spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy w zakresie kontynuowania funkcji. . Potwierdzono też, że teren posiada dostęp do drogi publicznej- ulica [...] i ulica [...], teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cle budowlane oraz uzyskano uzgodnienie, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów.

Dokonując ustalenia wymaganych wskaźników organ pierwszej instancji dokładnie je omówił, a organ odwoławczy podzielił te ustalenia. Linię zabudowy organ pierwszej instancji uznając, iż brak jest możliwości wyznaczenia jednolitej linii zabudowy według istniejącej zabudowy, uznał za stosowne wyznaczyć według zapisu § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy charakteryzuje dużym zróżnicowaniem – tj. od 4% do 77%. Wysoki wskaźnik zabudowy (70 do 77%) występuje na działkach zabudowanych poszczególnymi blokami mieszkalnymi. Ustalając wskaźnik zabudowy wzięto pod uwagę wskaźnik zabudowy dla poszczególnych kwartałów zabudowy blokowej. Tak określony wskaźnik stanowi kontynuację wskaźników zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi- tj przy ulicy [...] 18 – 30%, lub 17- 31,8% czy ulicy [...] 17 - 28,3%.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej – wnioskowana zabudowa nawiązuje do występującej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej – tj. z ulicy [...] – zwarta zabudowa blokowa nr [...]-[...]– szerokość elewacji ok 57 m czy 47 m, a z ulicy [...] nr [...]-[...]- 30 m czy budynek [...] - 56 m. Stąd też organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż możliwe jest, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalenie innej szerokości frontowej, niż wynika to z wyliczonej średniej wynoszącej 16 m. Także pozostałe ustalone w decyzji wskaźniki nowej zabudowy zostały przez organ pierwszej instancji dokładnie i przekonująco uzasadnione.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż nie można podzielić zarzutu nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizy. Wyjaśnił, że § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia określa jedynie minimalną granicę tego obszaru ( trzykrotna szerokość frontu, nie mniej niż 50 m) nie określając górnej jego granicy. Stąd też w ocenie Kolegium przyjęcie innej wielkości niż minimalna jest możliwe, o ile organ uzasadni taki działanie. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił przyjęcie tego obszaru o promieniu 255 m, według szerokości działki przylegającej do ulicy [...] (85 m).

Organ odwoławczy reasumując stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a w przypadku, kiedy warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostaną spełnione ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie w żądaniem wnioskodawcy. Tylko w przypadku, gdyż organ stwierdzi niezgodność z tymi przepisami zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż według powołanego art. 61 ust. 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na tej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru dotychczasowej zabudowy. Wobec istnienia na przedmiotowym, analizowanym obszarze obiektów handlowych i handlowo- usługowych, zatem realizacja budynku handlowego branży spożywczo- przemysłowej jest kontynuacją funkcji zastanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. H.- G., zarzucając zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 15, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego – tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzyła co do zasady argumenty podnoszone w odwołaniu. Podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji powinno ponownie rozpatrzyć sprawę, a ograniczyło się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, bez przeprowadzania własnych ustaleń. Zarzuty odwołania powinny doprowadzić do ponownego, wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności do sprawdzenia sprawy pod względem merytorycznym, czyli m.in. organ winien uwzględnić zgłoszone przez odwołującą wnioski dowodowe. Nie rozstrzygając ponownie sprawy, Kolegium naruszyło art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuciła, iż organ odwoławczy nie poczynił samodzielnych ustaleń w aspekcie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się do teorii i orzecznictwa sądowego, podniosła, że dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji niezbędne jest by istniała przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi, zabudowa w sposób umożliwiający określić cechy przyszłej zabudowy. Analizowany obszar nie może być jednak zbyt rozległy. Podkreśliła, że przyjęty do analizy w niniejszej sprawie obszar nie obejmuje pawilonu handlowego, w którym znajduje się największy sklep spożywczy w okolicy – [...]. Znajdujące się w obszarze analizowanym punkty handlowo- usługowe, to kioski spożywcze, sklepiki przemysłowe i odzieżowe, warsztat samochodowy, apteka czy gabinety kosmetyczno- fryzjerskie. Wszystkie te placówki zajmują niewielką powierzchnię, ok. 50m², bardzo daleką od powierzchni planowanej inwestycji – 1.100m². Nie można zatem w takich okolicznościach mówić o kontynuacji funkcji, zwłaszcza, gdy na nieruchomości zostanie urządzone ok. 55 miejsc parkingowych. W obszarze analizy przeważa zabudowa jednorodzinna – ok. 65%, przy zabudowie wielorodzinnej tylko ok. 23%. Stąd też lokowanie w tym terenie takiej zabudowy handlowej nie stanowi kontynuacji funkcji. Skarżąca podniosła, że przyjęty do analizy obszar wyznaczony został w za dużej wielkości. Dodała także, że przy tak ustalonym obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej nie powinna przekroczyć 16 m, podczas gdy w decyzji ustalono odpowiednio 54 m i 32 m. Takie ustalenie, nie może stanowić żadnej kontynuacji gabarytów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Reasumując podniosła, że organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzją zupełnie pominął zarzuty zgłoszone w odwołaniu, nie próbując nawet ich zweryfikować, przez co zlekceważył podstawową zasadę tego postępowania – zasadę "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że na podstawie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego – w tym także projektów przygotowanych przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, należącą do samorządu urbanistów i architektów, dokonano przewidzianej przepisami prawa analizy i stąd nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowej wizji w terenie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji przeprowadził dokładnie przewidzianą przepisami analizę, uzasadnił wyczerpująco przyjęte ustalenia, stąd też brak było powodów dla ich kwestionowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Wskazać należy, że przedmiotowe decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego i w odwołaniu, i powtórzonego w skardze zarzutu wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizy trzeba stwierdzić, że zgodnie z przywołanym powyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy obszar analizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wyznacza się go na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli mapy w skali 1 : 500, lub 1 : 1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. Tak więc wymieniony przepis wyraźnie stanowi o minimalnym obszarze analizy, co oznacza, że nie wyklucza się wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach sprawy jest to uzasadnione, a organ właściwie umotywuje swój wybór. W realiach niniejszej sprawy, minimalny obszar analizowany wyliczony według szerokości frontu działki od ulicy [...], gdzie przewidziany jest wjazd na działkę – jak wskazała skarżąca, powinien wynosić 165 m. Jak jednak wskazał i uzasadnił organ, wobec tego że działka przylega też do ulicy [...] – gdzie szerokość frontu działki wynosi ok. 85 m, przyjęto w sprawie obszar analizy o wielkości 255 m. W ocenie składu orzekającego wyznaczenie w sprawie takiego obszaru jest więc uzasadnione i nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Odrębną natomiast sprawę stanowi ocena przygotowanej w niniejszej sprawie analizy. Wskazać przyjdzie, że przygotowana w sprawie analiza nie wyjaśnia w jaki sposób planowane zamierzenie inwestycyjne gwarantuje kontynuację funkcji, cech i wskaźników zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Dokonując z kolei oceny decyzji obu instancji pod względem treści wymienionego powyżej art. 61 ust. 1 ustawy i wymienionego rozporządzenia należy zdaniem Sądu stwierdzić, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona. Jak podniesiono wątpliwości budzi przeprowadzona w sprawie analiza zagospodarowania terenu sąsiedniego (obszaru analizowanego) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zgodzić się z powszechnie przyjętą i utrwaloną w orzecznictwie zasadą, że kontynuacja musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i nie może godzić w ten zastany stan zabudowy, przy czym, co należy podkreślić, nie może polegać wyłącznie na dopuszczeniu do realizacji obiektów jedynie tożsamych z istniejącymi w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r. sygn.. akt II OSK 58/07, lex 466565 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09, lex 564153), zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy). Z drugiej jednak strony realizacja tej zasady nie moce prowadzić do akceptacji inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, bowiem ratio legis wymienianego powyżej art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, czyli powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Dlatego też w ocenie składu orzekającego o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu handlowego czy handlowo- usługowego nie może przesądzać sama przez się okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające takie funkcje (tj. obiekty handlowe lub handlowo- usługowe). Zdaniem Sądu przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. wielkość i charakter projektowanego obiektu handlowego, jeżeli mogą one rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpływać w istotny sposób na ład przestrzenny danego terenu. Przy zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu, przy uwzględnieniu zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy) organy powinny mieć na uwadze, że projektowany obiekt handlowy, to obiekt charakteryzujący się ponadprzeciętną wielkością i szczególnymi cechami zabudowy (np. wielkością nieporównywalną z istniejącymi obiektami handlowymi czy dużym parkingiem). Dodatkowo powinny wziąć pod uwagę fakt, że obiekt taki generuje dodatkowe zjawiska, jak chociażby zwiększenie natężenia ruchu samochodowego, dodatkowy hałas, zanieczyszczenie otoczenia. Uwzględniając fakt, że w obszarze analizowanym ok. 65% stanowi zabudowa jednorodzinna, a zabudowa wielorodzinna ok. 23 %, dla której niewątpliwie funkcja handlowa może spełniać rolę pomocniczą i uzupełniającą dla podstawowej mieszkaniowej, to mimo to można się zastanowić, czy projektowany obiekt, z uwagi na jego szczególną rodzaj może mieć istotnie przeznaczenie jedynie dla obszarów sąsiednich.

Planowany do realizacji obiekt miałby zostać zrealizowany na działce położonej pomiędzy ulicami [...] i ulicą [...]. W najbliższym otoczeniu działki przewidzianej dla inwestycji położona jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. W obszarze analizy położone są także obiekty handlowe i usługowe, które jednak, nie posiadają gabarytów wskazanych w decyzji dla projektowanego zamierzenia. Ograniczenie kontynuacji funkcji w uzasadnieniach decyzji obu instancji wyłącznie do stwierdzenia faktu występowania w obszarze analizowanym innych obiektów handlowych nie może być uznane za wystarczające w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Nie można bowiem w tych okolicznościach jednoznacznie stwierdzić, zabudowa, której działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy stanowiła podstawę dla potwierdzenia kontynuacji funkcji zabudowy. W świetle treści stanowiącej załącznik do ustalenia warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można również zaakceptować treści tych warunków, gdy chodzi o ustalenie wskaźników nowej zabudowy, tj. intensywności wykorzystania terenu czy szerokości elewacji frontowej. Sposób ustalenia tych parametrów został ustalony szczegółowo w wymienionym rozporządzeniu. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy- na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizy, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie tych parametrów w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy, o której w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2 czy § 6 ust. 2 ). Z uzasadnień decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, w jaki sposób wskaźniki te zostały ustalone w niniejszej sprawie w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z przygotowanej w sprawie analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 16 m, co przy brzemieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia pozwala w takiej właśnie wielkości ten wskaźnik wyznaczyć, z ewentualną tolerancją do 20%. Wprawdzie ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie tego parametru w innej wielkości – ale musi to wynikać z przygotowanej i przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Jak wynika z kolei z tej analizy – w obszarze analizowanym nie funkcjonują obiekty handlowe o tak dużych gabarytach. Nie wydaje się zaś w ocenie Sądu, by wielkości dotyczące innych budowli- tzn. budynków mieszkalnych – wielorodzinnych czy szkoły, mogły być podstawą dla takiego działania organu, zwłaszcza, iż nie są one położne w bezpośrednim sąsiedztwie przeznaczonej do zainwestowania działki. Jak podkreślano wielokrotnie w sprawie nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystywania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych).

W konsekwencji należało przyjąć, że wielkość przyjętych parametrów nowej zabudowy nie została w sposób należyty i przekonujący wyjaśniona i uzasadniona. Oznacza to, że parametry te zostały w decyzji ustalone z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej organu pierwszej instancji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia, a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1, a szczególności pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnić przy tym należy, iż rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż w sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z oględzin terenu inwestycji przez ten organ, w warunkach przygotowania analizy zagospodarowania tego terenu