Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1964/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 55, par. 78, par. 195
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1226/15 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1226/15 (dalej wyrok z 27 kwietnia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi publicznej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2015 r.), na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1, 1a i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej udp), rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich ([...]), rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ("obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124" [winno być "Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm."], dalej rozporządzenie), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) i art. 28 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23" [winno być "Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm."], dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A" (dalej strona bądź skarżąca), nie wyraził zgody na przebudowę zjazdu z ul. [...] na działkę [...] i [...], obręb [...] w [...], w celu jego wykorzystywania dla obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej, w miejscu wskazanym na załączonej mapie do celów projektowych wykonanej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu podano m. in., że planowana przebudowa ma celu umożliwienie dojazdu z ul. [...] do obiektów po dawnym zakładzie "B", w których prowadzona będzie działalność gospodarcza. W piśmie z 9 czerwca 2014 r., żądany zjazd strona określiła jako tymczasowy, do czasu ustalenia drogi koniecznej. Pracownicy organu dokonali wizji w terenie i stwierdzili, że w miejscu wnioskowanego do przebudowy zjazdu istniejący zjazd jest nieurządzony zgodnie z rozporządzeniem. Obecny zjazd ma nawierzchnię gruntową, co potwierdzają zdjęcia terenu z 13 lipca 2015 r. Uwzględniając fakt, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje teren pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz [...] w "gminach katastralnych" [winno być: w obrębach] [...] i [...] [w [...]] ([...], dalej MPZP bądź Plan) – zarządca drogi pismem z 7 lipca 2014 r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] (dalej Wydział Urbanistyki) o opinię, co do możliwości budowy zjazdu z ul. [...] w odniesieniu do zapisów Planu. Z uzyskanych opinii nawiązujących do MPZP wynika, że wskazany zjazd z ul. [...] następuje z terenu oznaczonego na rysunku Planu, jako ZP-4 do działek [...] i [...], wchodzących w obszar oznaczony na rysunku Planu, jako UP-1. Ponieważ obowiązują zapisy MPZP wykluczające możliwość obsługi komunikacyjnej działek [...] i [...] z ul. [...], zarządca drogi nie wyraził zgody na przebudowę zjazdu z jego docelowym użytkowaniem dla nowej funkcji. Obsługę komunikacyjną działek [...] i [...], wchodzących między innymi w obszar całej jednostki oznaczonej jako UP-1 (według MPZP) prowadzić należy przez istniejące zjazdy publiczne z dostępem od drogi KDZ-1, czyli od strony ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył "A", reprezentowany przez pełnomocnika, podnosząc: 1. błąd w ustaleniach faktycznych, mający polegać na przyjęciu, że wnioskowany projekt jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie art. 7 kpa, przez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; 3. naruszenie art. 78 kpa, przez nieprzeprowadzenie dowodów zgłaszanych przez skarżącego co miałoby prowadzić do uwzględnienia wniosku.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie "sprawy do ponownego rozpatrzenia" [winno być: "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji", k.83 akt administracyjnych]. Na dowód, że błędne ma być stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji o sprzeczności proponowanego zjazdu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przywołano pismo MZD z 12 września 2014 r. o możliwości uzgodnienia zjazdu z ul. [...] na warunkach tymczasowych, pod warunkiem przebudowy ścieżki rowerowej - poza obecną jezdnię tej ulicy. Powołano konsultacje z Wydziałem Urbanistyki. Zacytowano pismo MZD z 7 lutego 2014 r. do M. B., w którym także wskazywano na możliwość skomunikowania terenu działalności zjazdem z ulicy [...], pod warunkiem budowy ścieżki rowerowej poza jezdnią tej ulicy. Ul. [...] nie utraciła więc funkcji drogi dojazdowej. Jako bezzasadne określono przywołanie w decyzji I instancji, decyzji z zakresu nadzoru budowlanego. Dotyczyła ona bowiem zjazdu na inną działkę, w miejscu oddalonym o 50-60 m, dodatkowo decyzja WINB została zaskarżona do WSA w Gliwicach. Pominięto dokumentację sporządzoną przez S. C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.), utrzymało decyzję z [...] lipca 2015 r. w całości w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium podało m. in., że w istocie argumentacja strony kwestionuje nie ustalenia faktyczne, lecz dokonaną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że stanowisko różnych przedstawicieli Prezydenta było wcześniej odmienne, jednak to właśnie poprzednio nie było ono w pełni zasadne. Ul. [...] w obecnym stanie technicznym może służyć dla skomunikowania przyległych posesji przez zjazdy istniejące. Docelowe przeznaczenie ul. [...] wyłącza co do zasady ruch samochodowy. Decyzja PINB i odwoławcza WINB nie mogą decydować o sprawie z wniosku o wykonanie innego zjazdu. Mogą być jednak pomocne dla wykładni Planu. Nieutwardzony zjazd indywidualny, gruntowy z ulicy [...], nie jest przewidziany do jego docelowej przebudowy; przeciwnie zjazdy z obszaru KDZ-1 wyznaczono inaczej. W efekcie tylko wprost z ulicy [...] (KDZ-1) może obecnie odbywać się obsługa komunikacyjna terenu "U-1" [winno być "UP-1"]. W tych okolicznościach rzekome niewzięcie pod uwagę dowodów w postaci np. dokumentacji sporządzonej przez S. C., na sprawę wpłynąć nie może.

Skargę złożył "A", reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości decyzji z [...] października 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie. Wskazanej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7 kpa, przez oparcie skarżonej decyzji na podstawie niewłaściwie ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanu faktycznego; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 9 kpa, przez brak wskazania dlaczego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stanowisko dotyczące interpretacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie było w pełni uzasadnione; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1 kpa, przez brak dopuszczenia dowodu w postaci dokumentacji sporządzonej przez S. C., skutkującego brakiem rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że istniejący zjazd publiczny nie obejmuje zjazdów z ulicy [...] w kontekście rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Wniesiono o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że Kolegium w sposób niewłaściwy ustaliło stan faktyczny, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. Zgodnie z § 9 punkt 2 lit. h MPZP obsługa komunikacyjna dawnych "B", będących obecnie własnością skarżącego, nie wyklucza możliwości komunikacji z ul. Piaskową. Kolegium wskazuje, że stanowisko dotyczące interpretacji MPZP, prezentowane przez "różnych przedstawicieli Prezydenta Miasta [...]" nie było w pełni zasadne, nie wskazując jednakże przyczyn dla jakich uznaje to stanowisko co do interpretacji za niezasadne. Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji (§ 195 rozporządzenia). Ul. [...] istniała na długo przed 1999 r. i w tym stanie rzeczy nie była i nie jest ona objęta postanowieniami rozporządzenia. Brak jest przeszkód do przebudowy zjazdu od strony ul. [...] celem skomunikowania działalności gospodarczej wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podało, że działało na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w wyniku analizy akt sprawy uznał skargę za nieuzasadnioną. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego, a organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

W świetle uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz [...], w obrębach [...] i [...] w [...] i wg jej § 9, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 (dawna "B") ustalono w pkt 2 lit. h) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzając jednoznacznie, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi KDZ-1 obsługujące całą jednostkę UP-1. Na pewno nie chodzi to o jakikolwiek dostęp do drogi KDZ-1, nawet okrężny, gdyż przeczą takiej interpretacji pozostałe przepisy Planu. Wskazany zjazd z ul. [...] do działek [...] i [...], będący przedmiotem inwestycji, miałby przechodzić m. in. przez teren oznaczony na rysunku planu jako ZP-4. Wg § 18 MPZP dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-4 do ZP-5 ustala się 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zakaz lokalizacji budynków, b) dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany, c) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub naprawą, utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą, remontem lub modernizacją urządzeń wodnych, d) zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody, e) zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor i lęgowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb. Przy tym - jak wynika z Planu - tereny ZP to tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (np. § 6 pkt 7 lit. d). Wg § 22 MPZP dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDZ-1 (ulica [...]) ustala się m. in. przeznaczenie terenu: ulica zbiorcza.

Jest zatem oczywiste, że przez teren oznaczony symbolem ZP tego rodzaju inwestycja nie może przebiegać, ponieważ nie pozwala na to plan miejscowy, a to świadczy jednoznacznie o tym, że komunikacja ma odbywać się poprzez ul. [...], jako ulicę zbiorczą.

Ulica [...] w obecnym stanie może służyć jedynie dla skomunikowania przyległych posesji przez zjazdy istniejące, zwłaszcza zjazd indywidualny, przeznaczony dla pobliskiego budynku mieszkalnego nr [...], wymieniany w § 5 pkt 3 lit. d) planu miejscowego. Zjazd skarżących obecnie ma charakter nieutwardzonej drogi, którą - co niewykluczone - faktycznie poruszały się pojazdy, jednak nie jest ona ujęta w dokumentacji planistycznej. Zjazd ten miałby być posadowiony w miejscu, w którym obecnie żadna droga, wg mapy i dokumentacji projektowej, nie istnieje. Nawet geodeta ma mapie do celów projektowych zaznacza "projektowany zjazd" i "projektowaną bramę przesuwną", a nie zaznacza, by w miejscu inwestycji istniał zjazd dotychczasowy. Z tych powodów nie ma znaczenia argumentacja skargi dotycząca interpretacji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro istniejący zjazd formalnie nie jest ujęty w dokumentacji geodezyjnej, w miejscu, gdzie miałby być umiejscowiony zjazd projektowany, zatem nie może podlegać on przebudowie. Byłoby to sprzeczne z planem miejscowym, którego przepisy w tym zakresie mają charakter obowiązujący.

Odwoływanie się przez organy do decyzji PINB i odwoławczej WINB, które zapadły w innej sprawie, nie miało tu znaczenia przesądzającego, a jedynie organy przywołały te decyzje uzupełniająco. Swoje stanowisko uzasadniły w sposób przekonujący, ze wskazaniem konkretnych przepisów.

O racji skarżącej nie może również świadczyć treść pism otrzymywanych od organów, z których wynikałaby możliwość przeprowadzenia inwestycji. Pisma te nie zmieniają treści przepisów aktu prawa miejscowego, które mają znaczenie decydujące. Nie można treścią takich pism omijać treści MPZP. Jeśli urzędnicy widzieliby możliwość zrealizowania przedmiotowej inwestycji, istnieje możliwość zmiany Planu, korzystnie dla inwestora.

Nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie analiza przepisów planistycznych i dokumentacji projektowej pozwala uznać słuszność zaskarżonej decyzji. Przywołana w skardze dodatkowa dokumentacja, m. in. sporządzona przez S. C., nie może zmienić oceny prawnej decyzji.

Nie doszło do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 kpa, ani też innych przepisów, w tym z zakresu prawa miejscowego, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną wywiodła "A", reprezentowana przez r. pr. M. J., zarzucając zaskarżonemu w całości wyrokowi II SA/Gl 1226/15 naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego przez nieuzasadnione pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej podnoszonych w toku całości postępowania w przedmiocie orzekania co do odmowy wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z ul. [...], w szczególności wskazywanych przez skarżącą dowodów w postaci: dokumentacji sporządzonej przez S. C.; dowodów z dokumentów, z których wynikało stanowisko przedstawicieli Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zjazdu z ul. [...] na warunkach tymczasowych, pod warunkiem przebudowy ścieżki rowerowej, budując ją poza obecną jezdnią ul. [...]; naruszenie wskazanych norm postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania bowiem pominięcie dowodów wnioskowanych dowodów stoi w sprzeczności z obowiązkiem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie kontroli dokonywanych przez organy administracji czynności w zgodzie z prawem oraz zasadą prawdy obiektywnej;

2. naruszenie prawa materialnego - § 55 ust. 1 w zw. z § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne [i] ich usytuowanie przez jego błędne zastosowanie do przedmiotu postępowania, uwagi na to, że w realiach niniejszego postępowania rozporządzenie to nie ma zastosowania; wskazane naruszenie prawa materialnego miało natomiast istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów zastępstwa oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; rozpoznanie sprawy wywołanej wniesieniem niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (art. 174 ppsa), ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 13.12.2016 r. II GSK 1264/15, Lex 2205686).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności. Zasadę kontroli i nadzoru w postępowaniu należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji publicznej obowiązany jest do: kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania; samokontroli przestrzegania prawa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 69-70 nb 1). W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa: "W toku postępowania organy administracji publicznej... z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego...". W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowania administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108). Realizacja zasady prawy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Strona ma zagwarantowany wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego. Organ obowiązany jest, po spełnieniu przesłanek wyznaczonych przepisami prawa, przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, co wynika z rozwiązania wprowadzonego przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) w konstrukcji prawnej zasady prawdy obiektywnej i przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 78 § 1 kpa, z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić w toku całego postępowania (B. Adamiak – op. cit., s. 72-76, nb 7-11). Naruszenie przepisów proceduralnych lub materialnych skutkować może wadliwością kończącego postępowanie rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku.

Skarżąca w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z odpisów dokumentów - pisma z: 12 września 2014 r. nr [...] do "A"; 7 lutego 2014 r. nr [...] do [...]; 15 kwietnia 2011 r. nr [...]. Przedmiotem każdego z tych dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit., s. 457, nb 2) i Prezydent, a następnie Kolegium, miało obowiązek przeprowadzić dowód z odpisów tych dokumentów (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) prawidłowo je ocenić (art. 80 kpa), a następnie wynik ustaleń poczynionych na podstawie tych dowodów przedstawić w uzasadnieniach decyzji I i II instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 kpa. Naruszenia tych przepisów Sąd I instancji nie dostrzegł, błędnie przyjmując, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa, ani innych przepisów, w tym z zakresu prawa miejscowego, uzasadniających uwzględnienie skargi (s. 8 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Gl 1226/15).

Pismem z 12 września 2014 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] (dalej Zarząd Dróg) poinformował "A", "W ślad za naszym pismem... z dnia 07.07.2014 r., nawiązującym do wniosku złożonego w Miejskim Zarządzie Dróg przez Pana S. C., o wydani[e] warunków na przebudowę zjazdu z ul. [...] na działki nr [...] i [...]... że otrzymał stanowisko Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] wyjaśniające zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie... w celu podjęcia dalszych działań związanych z uzgodnieniem przedmiotowego zjazdu z ul. [...] na teren działki [...] i [...]... 1. Istnieje możliwość uzgodnienia przez zarządcę drogi zjazdu z ul. [...] na warunkach tymczasowych, pod warunkiem przebudowy ścieżki rowerowej, budując poza obecną jezdnią. 2. Strona określi przewidywany termin korzystania z przedmiotowego zjazdu od strony ul. [...]. 3. Strona wskaże inwestora i przedłoży stosowne dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności gospodarczej. Dokumenty te są niezbędne w celu spisania umowy pomiędzy Miastem [...] a Inwestorem, określającej warunki przebudowy dróg wynikające z zapisów art. 16 ustawy o drogach publicznych. W powyższej sprawie proponujemy wspólne spotkanie w MZD i ustalenie dalszych działań".

Pismem z 7 lutego 2014 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] wskazał: "Dotyczy: pisma dostarczonego do MZD w dniu 28-01-2014... w sprawie budowy zjazdu przy ul. [...] do działki [...]... wniosek o uzgodnienie zjazdu z drogi publicznej zarządca drogi rozpatruje w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Przedłożony wraz z pismem projekt budowlany zjazdu został przeanalizowany przez tut. Zarząd w wyniku czego stwierdzamy, że wymaga skorygowania i uzupełnienia...We wniosku określić należy rodzaj planowanej funkcji w obiekcie oraz wielkość generowanego ruchu w rozbiciu na ilość pojazdów i ich tonaż... W naszej ocenie parametry zjazdu są sprzeczne z obowiązującymi dla zjazdów publicznych... ewentualna budowa zjazdu o szerszych parametrach niż określone w ustawie wymagać będzie odstępstwa od przepisów technicznych... na ul. [...] dopuszczony jest ruch o tonażu do 3,5 t. Wzdłuż tej drogi odbywa się ruch rowerowy. Dopuszczenie pojazdów o zwiększonym tonażu tą ulicą wymagać będzie budowy ścieżki rowerowej poza je[z]dnią ul. [...], lokalizując ją wzdłuż jej północnej krawędzi. Obowiązek przebudowy drogi publicznej spowodowany inwestycją niedrogową spoczywa na inwestorze inwestycji niedrogowej (art. 16 ustawy o drogach niepublicznych...). Zaproponowany sposób odwodnienia zjazdu... nie jest akceptowany przez tut. Zarząd. Odwodnienie zjazdu należy zaprojektować w taki sposób...".

W piśmie z 15 kwietnia 2011 r. Miejski Zarząd Dróg w [...] wskazał: "Dotyczy: Projekt – koncepcja przebudowy ścieżki rowerowej wzdłuż ul. [...] w ramach uzgodnienia przebudowy zjazdu z drogi na teren dz. [...]. W nawiązaniu do Państwa wniosku z dnia 6 kwietnia 2011 r., związanego z uzgodnieniem projektu przebudowy ścieżki rowerowej wzdłuż ul. [...], na odcinku od ul. [...] do projektowanego zjazdu z ul. [...] na teren firmy [...] informuje, że przywołana w Waszym wniosku nasza opinia z 2008 r. dotyczyła określenia warunków obsługi komunikacyjnej, na jakich możliwe byłoby uzgodnienie zjazdu z ul. [...] na teren Waszej firmy. Jednym z warunków była konieczność przebudowy ścieżki rowerowej (która obecnie przebiega po pasie jezdni ul. [...]), poza pasem jezdni przy zachowaniu warunków bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom ruchu w związku z dopuszczeniem pełnej obsługi do Waszej firmy od strony ul. [...]... koncepcję przebudowy ścieżki poza obszar jezdni ulicy [...] opiniuję z następującymi uwagami: 1. Ścieżkę w miarę możliwości terenowych należy maksymalnie odsunąć od krawędzi jezdni w stronę potoku. Tym samym zachowane zostaną niektóre drzewa rosnące tuż przy jezdni a ścieżka oddzielona będzie pasem zieleni... Opracowanie projektu budowlanego na przebudowę ścieżki stanowić będzie podstawę do spisania umowy pomiędzy Inwestorem a Gminą [...] na przebudowę ścieżki w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Podpisanie obustronne takiej umowy stanowić będzie warunek do wydania decyzji przez tut. Zarząd na przebudowę zjazdu z drogi w celu dopuszczenia obsługi komunikacyjnej transportem o tonażu przekraczającym 3,5 t...".

Z każdego z tych pism wynika, że mgr inż. W. W. - Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...], który z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] podpisał decyzję z [...] lipca 2015 r., nie widział żadnych przeszkód w treści Planu dla możliwości przebudowy bądź budowy zjazdów na poszczególne nieruchomości, położone w obszarze UP-1, z ul. [...], przy czym w piśmie z 12 września 2014 r. wprost wskazał, że "otrzymał stanowisko Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] wyjaśniające zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie". Z treści pisma wnosić należy, że stanowisko Wydziału Urbanistyki było dla strony pozytywne, skoro Dyrektor MZD wskazał, że "Istnieje możliwość uzgodnienia przez zarządcę drogi zjazdu z ul. [...]...", a głównym przedmiotem troski Dyrektora MZD było zawarcie umowy, określającej warunki wynikające z art. 16 udp.

Prezydent w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2015 r., z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), całkowicie pominął wskazane dowody, choć dotyczyły one okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa).

Kolegium przywołało w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. pismo z 12 września 2014 r. i z 7 lutego 2014 r. (s. 2 decyzji z [...] października 2015 r.), błędnie pomijając dowód z odpisu pisma z 15 kwietnia 2011 r. Mimo, że Kolegium wskazało, że "Do pewnego stopnia jest prawdą, że stanowisko różnych przedstawicieli Prezydenta Miasta [...] było wcześniej odmienne" (przy czym zwrot "Do pewnego stopnia" w świetle treści tych pism jest eufemizmem), to błędnie przyjęło, że "to właśnie wtedy nie było w pełni zasadne" (s. 3 decyzji z [...] października 2015 r.).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. 2006 r., nr 200, poz. 1471; 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP; art. 14 ust. 8 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej upzp) podlega zatem wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V podpunkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

W świetle powyższego nieprawidłowo Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że relewantny w sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stoi na przeszkodzie przebudowie zjazdu z ul. [...] na działkę [...], obręb [...] w [...].

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124). Pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji j.t. Dz. U. 2015, poz. 199 ze zm.), utrwalił się pogląd, że zamieszczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, a więc nieprecyzyjnych co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taka regulację (wyrok NSA z 2.12.2010 r. II OSK 2096/10, Lex 1613335; akceptowany przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012 s. 42). Za koniecznością precyzji planu zagospodarowania przestrzennego przemawia i to, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności (wyrok TK z 18.4.2000 r. SK 23/98, pkt 2, OTK 2003/3/93, aprobowany przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 621-622, uw. 39). Prawidłowa wykładnia Planu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że Plan, a w szczególności jego § 6 pkt 7 lit. d, § 9, 18 i 22, nie stanowią przeszkody dla udzielenia skarżącej zezwolenia na przebudowę zjazdu z ul. [...].

Sąd I instancji nie dostrzegł, że choć Kolegium w uzasadnieniu decyzji oceniło Plan jako "nie najlepiej sporządzony" (s. 3 akapit 5 decyzji z [...] października 2015 r.), to z tej oceny nie wyprowadziło właściwych wniosków.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kolegium błędnie przyjęło, że "jest projektowany zjazd – poszerzany – z nimi [art. 4 pkt 8 udp] niezgodny" (s. 3 akapit 2 decyzji z [...] października 2015 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r. IV SA 295/96, Lex 47787, aprobowany przez P. Kwaśniaka - op. cit., s. 206-207).

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (przykładowo - wyrok NSA z: 4.6.2008 r., II OSK 1883/07; 22.2.2008 r., II OSK 1498/07). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak by w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 udp. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawiera regulacje nieczytelne i budzące wątpliwości interpretacyjne może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.6.2015 r. II SA/Go 218/15, Lex 1937306). Tak stało się w kontrolowanej sprawie, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że niezrozumiałym jest, dlaczego organy obu instancji, a następnie Sąd I instancji ustaliły, że przebudowa wnioskowanego zjazdu jest sprzeczna z postanowieniami Planu.

Trafnie Kolegium wskazuje, że ul. [...] w obecnym stanie technicznym może służyć dla skomunikowania przyległych posesji. Normodawca gminny wskazał: § 5. W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustala się:... 3) ochronę obiektów o wartościach zabytkowych: d) ul. [...],... Wymienienie w § 5 pkt 3 lit. d Planu obiektu zabytkowego przy ul. [...], na co wskazało Kolegium (s. 3 akpit 2 decyzji z [...] października 2015 r.) w żaden sposób nie dotyczy materii zjazdów (indywidualnych czy publicznych; istniejących czy przyszłych).

Nieuprawniony jest pogląd, że z faktu, że w § 17 Planu normodawca gminny postanowił: "§ 17. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-1 do ZP-3 ustala się: 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni parkowej urządzonej towarzyszącej [...] i [...] w formie parku rzecznego spełniające cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane roślinnością dekoracyjną niską i wysoką, chroniącą skarpy rzeki przed erozją; 2) szczegółowe zasady zagospodarowania terenu: a) zaleca się opracowanie szczegółowej koncepcji programowo-przestrzennej zagospodarowania terenu, b) zakaz lokalizacji budynków z zastrzeżeniem lit. k, c) zasady lokalizowania ciągu pieszo-rowerowego - orientacyjny przebieg zgodnie z rysunkiem planu:

– ciąg rowerowy o szerokości 2 m od strony jezdni,

– ciąg pieszy o szerokości 2 m od strony rzeki,

– nakaz zastosowania pasa zieleni oddzielającej o szerokości min. 0,5 m pomiędzy ciągiem spacerowym i rowerowym w miejscach gdzie pozwoli na to szerokość i ukształtowanie terenu,

d) ścieżka spacerowa o szerokości 2 m - orientacyjny przebieg według rysunku planu,

e) dopuszcza się inny przebieg ciągu pieszo-rowerowego i spacerowego w przypadku opracowania szczegółowej koncepcji programowo-przestrzennej zagospodarowania terenu,...", że możliwość opracowania szczegółowej koncepcji programowo-przestrzennej zagospodarowania terenu w jakikolwiek sposób może wpłynąć na powstanie lub przebudowę zjazdów (indywidualnych czy publicznych) z ul. [...]. Skoro w Planie wskazano, że "ciąg rowerowy o szerokości 2 m od strony jezdni,", to co do zasady nie powinien on przebiegać jezdnią, lecz znajdować się poza jezdnią – wszak tylko wówczas może on być położony "od strony jezdni". Zapisy § 17 w kwestii przebiegu ciągu pieszo-rowerowego w ogóle nie mają charakteru stanowczego, skoro mowa o "orientacyjnym przebiegu zgodnie z rysunkiem planu". Tak te zapisy traktuje Prezydent, skoro w piśmie z 15 kwietnia 2011 r. Dyrektor ZDM wskazuje, że "1. Ścieżkę w miarę możliwości terenowych należy maksymalnie odsunąć od krawędzi jezdni w stronę potoku. Tym samym zachowane zostaną niektóre drzewa rosnące tuż przy jezdni a ścieżka oddzielona będzie pasem zieleni. 2. Szerokość ścieżki zwiększyć do 2,50 m, a nie jak pokazano w projekcie 2,0 m", mimo że w § 17 pkt 2 lit. c tiret pierwsze Plan stanowi: "ciąg rowerowy o szerokości 2 m od strony jezdni".

Z zapisu Planu "§ 9. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 (dawna "B") ustala się:.. 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu:... b) dopuszcza się lokalizację garaży wielopoziomowych, ... f) nakaz zastosowania pasów zieleni dekoracyjnej wysokiej i niskiej o szerokości od 4-5 m wzdłuż granic jednostki,... h) obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi KDZ-1 obsługujące całą jednostkę UP-1," nie można przyjąć, że postanowienie zawarte w § 9 pkt 2 lit. h Planu miało inny charakter jak wyłącznie informacyjny. O takim charakterze tego postanowienia świadczy brak użycia sformułowań: "zakaz" (przykładowo § 9 pkt 2 lit. c; § 11 pkt 2 lit. a, b; § 12 pkt 2 lit. c, e;); "nakaz" (przykładowo § 9 pkt 2 lit. f; § 10 pkt 2 lit. d); obowiązek (przykładowo § 11 pkt 2 lit. e). Zwrot "dopuszcza się", użyty w Planie, nie oznacza, jak to przyjmuje się w metodyce sporządzania planów, odmiany zakazu (jako przepisu określającego, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne), lecz wskazuje, że na danym terenie możliwe jest budowanie nie tylko garaży wielopoziomowych, lecz i jednopoziomowych (przykładowo § 9 pkt 2 lit. b; § 10 pkt 2 lit. c).

Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem KDZ-1 (ulica [...]), normodawca gminny nie wprowadził żadnych postanowień dotyczących zjazdów z tej ulicy (§ 22 Planu). O informacyjnym charakterze zapisów Planu, dotyczących obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów świadczy charakter zapisów (np. brak zwrotów "obsługa komunikacyjna wyłącznie istniejącymi zjazdami publicznymi"; "nakaz obsługi komunikacyjnej", etc.). Potwierdza to także zastąpienie w "§ 15. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN, U-1 do MN, U-8 ustala się:.." zapisu o treści: "d) obsługa komunikacyjna: [...] lub zapewniona przez dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi," (w pierwotnym brzmieniu), zapisem "d) obsługa komunikacyjna przyległymi drogami klasy lokalnej oraz dojazdowej lub zapewniona poprzez dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi," - w brzmieniu nadanym § 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz [...], w obrębach [...] i [...] w [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., ogłoszona w [...]) – ogłoszoną w [...], która weszła w życie z dniem 21 października 2016 r.

To, że normodawca gminny postanowił "obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi KDZ-1 obsługujące całą jednostkę UP-1," (§ 9 pkt 2 lit. h Planu) nie oznacza, że ustanowił on zakaz urządzania zjazdów do terenu UP-1 z innych dróg publicznych - w szczególności z ul. [...]. Zakaz ten nie wynika także z § 27 Planu (teren KPR-1). Wbrew ocenie Kolegium, zakaz urządzenia zjazdu z ul. [...] nie wynika także z "§ 18. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-4 do ZP-5 ustala się: 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: a) zakaz lokalizacji budynków, b) dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany,

c) zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub naprawą, utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą, remontem lub modernizacją urządzeń wodnych, d) zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody, e) zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor i lęgowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb;...". Zakaz lokalizacji budynków nie oznacza zakazu budowy bądź przebudowy zjazdów. Samo przesunięcie ścieżki rowerowej bądź spacerowej bliżej [...] (pisma z: 15.4.2011 r., 7 lutego 2014 r.,12 września 2014 r.), nie wiąże się z ryzykiem naruszenia zieleni urządzonej lub izolacyjnej w większym stopniu, niż w przypadku przebudowy zjazdu (mając na uwadze rodzaj zieleni, widocznej na zdjęciach z wizji nieruchomości - w aktach administracyjnych).

Skoro w Planie nie wprowadzono jednoznacznie zakazu budowy lub przebudowy zjazdów z ul. [...], to nie można domniemywać istnienia takiego zakazu.

Norma wywiedziona z § 9 pkt 2 lit. h i § 18 Planu nie wyklucza, że z ul. [...] może być zjazd na działkę [...] i [...]. Przemawia za tym trafne spostrzeżenie Kolegium, że zabudowania na obszarze dawnych "B" nie zawsze zajmują zawsze konkretne działki, a drogi wewnętrzne nie przebiegają ściśle po teoretycznie wydzielonych pod nie działkach..., podobnie w przebiegu drogi proponowanej na działkach od strony ul. [...] działkami [...] – aż do działki [...]; rodzi to ewentualne trudności w przebiegu uzgodnień cywilnych dla zakupu, ustanowienia służebności itp. (s. 3 akapit 6 decyzji z [...] października 2015 r.). Istnieje ryzyko, że brak jest alternatywnej drogi mogącej skutecznie obsługiwać owe działki (od drogi KDZ-1), zwłaszcza z uwzględnieniem ich gospodarczego przeznaczenia. Rzeczą konieczną jest skomunikowanie działki z drogą publiczną. Dlatego w związku z brakiem jasnego i wyraźnego zakazu zjazdu z ul. [...] do działek [...] i [...] nie można było odmówić skarżącej kasacyjnej jego przebudowy.

Powyższemu nie stoją na przeszkodzie regulacje z zakresu ochrony środowiska wynikające z § 9 pkt 3 w zw. z § 6 pkt 6 lit. c, d Planu. Jak wynika bowiem ze zdjęć rzeczonego zjazdu, ubytki zieleni powstałe w wyniku jego przebudowy nie będą istotne i można je uznać za uzasadnione w świetle § 6 pkt 6 lit. f Planu (k. 61 akt administracyjnych).

Organ administracji winien całościowo zbadać zebrane przez siebie dowody i dowody złożone przez stronę, w tym załączoną do wniosku dokumentację sporządzoną przez S. C. W postępowaniach, w których wydano pisma z 11 kwietnia 2011 r. i 7 lutego 2014 r. Dyrektor MZD wprost odnosił się rozwiązań przyjętych w projektach. Tym bardziej taki obowiązek spoczywał na organie orzekającym decyzją w kontrolowanej sprawie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 55 ust. 1 w zw. z § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Przeszkodą dla zastosowania rozporządzenia nie jest to, że ul. [...] została wybudowana przed wejściem w życie rozporządzenia (§ 195). Rozporządzenie znajduje zastosowanie w sprawie z uwagi na konieczność spełnienia wymogów technicznych przez zjazd, o zezwolenie na rozbudowę którego skarżąca się ubiega (przykładowo § 78 rozporządzenia).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszyły art. 7, 8 (zasadę pogłębiania zaufania) i art. 77 § 1 kpa przez pominięcie wskazanych wyżej dowodów z dokumentów i odpisów dokumentów oraz przez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje teren pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz [...], w obrębach [...] i [...] w [...] (uchwała nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...]) nie dopuszcza przebudowy zjazdu z ul. [...] na działkę [...] i [...], obręb [...] w [...], w celu jego wykorzystywania dla obsługi komunikacyjnej działalności gospodarczej, przeto należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa).

Prezydent Miasta [...] dołączy do akt sprawy czytelną i przejrzystą grafikę Planu, relewantną dla tej sprawy oraz wszystkie stanowiska, które organy zgromadziły w toku postępowania, powoływane we wskazanych pismach i decyzjach, w szczególności wyjaśniające zapisy miejscowego planu. Organ administracji wydając decyzję uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200, 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 ppsa.