Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 907/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1087/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1087/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., [...], działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 ust. 1, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej: "ustawa") Burmistrz Miasta Strumień odmówił L. S. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dziecko O. S.. W uzasadnieniu podał, że strona jako opiekun prawny dziecka nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, nie zamieszkuje z nim i nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego, nie wychowuje go oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., a koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto C. i on sam z części zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że skarżąca jest opiekunem prawnym małoletniego (zaświadczenie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...].02.2013 r., sygn. akt [...]) oraz podzieliło ustalenia wywiadu środowiskowego z 7 listopada 2018 r. Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca spotyka się z podopiecznym codziennie w ramach swoich godzin pracy w Domu Pomocy Społecznej w S., jako opiekunka dla dzieci. W czasie wykonywanej pracy ma swój udział w zaspokajaniu podstawowych potrzeb podopiecznego, takich jak ubieranie, a po zakończeniu swojej pracy obowiązki te przejmuje inna opiekunka. Jednak zamieszkuje wspólnie z matką a nie z podopiecznym, którego elementarne potrzeby, takie jak: żywienie, higiena osobista, usługi opiekuńcze i terapeutyczne oraz edukacyjne zaspokajane są przez personel domu pomocy społecznej. Wskazując na cel ustawy określony w art. 4 ust. 1 oraz warunki zawarte w jej art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1-3 oraz art. 5 ust. 1 - 4 Kolegium stwierdziło, iż świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zdaniem Kolegium istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie czy dziecko wchodzi w skład rodziny podmiotu uprawnionego, który ubiega się o to świadczenie, czyli czy jest dzieckiem z nim "zamieszkującym wspólnie". Faktyczne miejsce zamieszkania, to fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje nad nim opiekę i zaspakaja wszystkie potrzeby życiowe. Tymczasem skarżąca nie wypełnia zasadniczych warunków wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy, ponieważ nie sprawuje nad swoim podopiecznym bezpośredniej opieki, tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb życiowych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała w szczególności, że warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz podopiecznym. Organ winien jedynie ustalić czy podmiot składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia. Zasady sprawowania opieki są uregulowane w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.r.o."). Nie wynika z nich, aby opiekun miał obowiązek utrzymywać małoletniego z własnych środków. Organ winien wyjaśnić, co rozumie pod pojęciem wychowania dziecka, gdyż sąd rodzinny nigdy nie podniósł zarzutów wobec skarżącej co do zasad wychowania podopiecznego. Skoro przy ustalaniu dochodu dziecka pozostającego pod opieką prawną bierze się pod uwagę wyłącznie dochód dziecka (por. art. 7 ust. 9 ustawy), to "per analogiam" nie bierze się pod uwagę dochodu opiekuna prawnego, bowiem pozostaje on bez znaczenia dla przyznania świadczenia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm., dalej: "ustawa"). Wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zacytowane przez Sąd przepisy art. 4 i 13 zostały umieszczone w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Świadczenie wychowawcze", co oznacza, że intencją ustawodawcy było, aby w tym miejscu określić przesłanki uprawniające do tego świadczenia. Jak wskazuje się w doktrynie, konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Sąd ten stwierdził, że skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka umieszczonego w domu pomocy społecznej na podstawie stosownego postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...]. Z urzędu wiadomo, że sprawuje taką opiekę także nad innymi dziećmi z tego domu. W analogicznych sprawach tamt. Sąd wydał już negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 27/19; z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 552/19 i 578/19; z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 551/19; z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 862/19, CBOS). Sąd podzielił zajęte w tychże wyrokach stanowisko, iż wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do tego świadczenia jest czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i je utrzymują. Innymi słowy, świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje nad nim opiekę (wychowuje je), zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych jego sprawach, wpływanie na jego wychowanie i faktyczne utrzymywanie. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie", jednakże zauważyć należy, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty

z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego (co sama przyznała), a zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu. Powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajdowała zastosowanie na gruncie omawianej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne było zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast art. 7 ust. 9 ustawy określał zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, ale dotyczyło to sytuacji, gdy opiekun prawny spełniał warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji organy administracji publicznej trafnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, w związku z czym nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i błędów w ustaleniach faktycznych, Sąd ten uznał je za chybione. W ocenie tego Sądu organy orzekające ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 4 ust. 2 ustawy został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) zmieniającej omawianą ustawę z dniem 1 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że świadczenie wychowawcze przysługuje także dyrektorowi domu pomocy społecznej (pkt 4). Intencją ustawodawcy było więc, by świadczenie było wypłacane nie opiekunowi prawnemu, który wychowywaniem dziecka się nie zajmuje i nie łoży na jego utrzymanie, ale dyrektorowi placówki, w której dziecko mieszka. Regulacja ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem zastosowanie w niej miały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] czerwca 2019 r.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądami obu instancji oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;

2. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 1 lipca 2019 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;

3. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu, otrzymują świadczenie wychowawcze.

Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6, 7 oraz 7a ustawy kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

2. art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

3. art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. W szczególności skarżąca wskazała, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że warunkiem przyznania świadczenia jest wspólne zamieszkiwanie z podopiecznym. W niniejszej sprawie dziecko zostało umieszczone w domu pomocy społecznej odpłatnie, a więc nie zachodzi sytuacja wyłączająca prawo do świadczenia opisana w art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stanowisko Sądu powoduje, że dzieci przebywające odpłatnie w domu pomocy społecznej nigdy nie będą beneficjentami świadczenia wychowawczego za pośrednictwem swoich opiekunów. Nadto jej zdaniem organ nie jest uprawniony do badania w jaki sposób jest realizowana opieka nad małoletnim, w tym z czyich środków pokrywane są koszty jego wychowania. Fakt, że dom pomocy społecznej zapewnia elementarne potrzeby małoletniemu nie wyklucza wpływu skarżącej na jego wychowanie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazać należy, że rozpatrując sprawę sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.

Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Ubocznie jedynie należy zaznaczyć, że zarzuty nie zostały w jakikolwiek sposób uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała np. w czym upatruje naruszenia zasady legalności, jakich okoliczności faktycznych w sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie, czy któreś z nich zostały bezpodstawnie pominięte lub ustalone wadliwie. Stan faktyczny sprawy – z punktu widzenia możliwości przyznania świadczenia wychowawczego – został ustalony prawidłowo. Nie był on zresztą w kwestionowany. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.; dalej: "ustawa"), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z owym przepisem prawa, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zawarta w ww. przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego, którym jest: "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Znalazło to również odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie w sposób wyraźny podniesiono, że: "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Dalej zaś czytamy, że: "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne ani Sąd pierwszej instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. Podobny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3217/19, z 23 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3123/19 oraz z 10 września 2020 r. sygn. akt I OSK 263/20 (wyroki dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, zawierający definicję rodziny na potrzeby tej ustawy, jest o tyle niecelny, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Odwoływanie się do definicji rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] czerwca 2019 r., tj. wydania decyzji odwoławczej) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust. 1. Sąd pierwszej instancji odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, w której wskazano, iż do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art.7 ustawy). Z tych względów w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2019 r. poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasady równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2). Pomijając wielce złożoną i dyskusyjną problematykę bezpośredniego stosowania przez sądy przepisów ustawy zasadniczej oraz jej formy (samoistne stosowanie Konstytucji, współstosowanie, stwierdzanie konfliktu), należy wskazać, że same zarzuty zostały wadliwie sformułowane, a przez to nie nadają się efektywnej kontroli kasacyjnej. Ugruntowane jest stanowisko, że do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, ale także, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiające argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt I OSK 735/15, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zarzuty nie tylko nie zawierają wskazania formy naruszenia prawa z punktu widzenia wymagań określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w przypadku art. 32 Konstytucji także dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu (dzieli się on bowiem na dwa ustępy), ale również pozbawione są w zasadzie uzasadnienia. W uzasadnieniu nie zawarto w szczególności odniesienia do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, które na gruncie wartości konstytucyjnych dyskryminowałoby skarżącą. W granicach rozpoznawanej sprawy nie mieściło się badanie czy i na jakich zasadach opiekunowie prawni innych dzieci przebywających w tym samym domu pomocy społecznej co podopieczny skarżącej otrzymują świadczenie pomocowe z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Pozostawało to poza zakresem badania tak organów, jak i sądów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że w wyniku kolejnych zmian ustawodawczych ustawodawca zmienił rozwiązania przyjęte w pierwotnej wersji ustawy tak, aby zakresem przyznawanego świadczenia objąć również i te kategorie dzieci, na które to świadczenie wcześniej nie przysługiwało. W dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny świadczenie wychowawcze przysługuje na dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej, a uprawnionym do jego uzyskania jest dyrektor domu pomocy społecznej, "chyba że inne osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2, uczestniczą w opiece nad dzieckiem i spełniają warunki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego." (por. art. 4 ust. 2 pkt 4 i art. 5a ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w brzmieniu nadanym ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ww. ustawy oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2019 r., poz. 924). Z powyższego wynika, że choć ustawodawca poszerzył katalog zarówno uprawnionych do uzyskania świadczenia, jak i dzieci, na które świadczenie to przysługuje, to pomimo tych zmian, świadczenie to nadal jest świadczeniem przysługującym nie dziecku, lecz osobie, która je wychowuje i partycypuje w jego utrzymaniu. Dodatkowo tylko zauważyć należy, że wprowadzona zmiana wyraźnie potwierdza prawidłowość rozumowania Sądu pierwszej instancji, iż sam fakt pozostawania opiekunem prawnym i należenia do kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy nie jest wystarczający do uzyskania świadczenia wychowawczego. Końcowo należy zauważyć, że nawet występująca rozbieżność poglądów organów administracji, czy też sądów co do stosowania ustawy, a w konsekwencji zapadłych w indywidualnych sprawach rozstrzygnięć, nie może prowadzić do konkluzji o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.