Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2926/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 147 par. 1 art. 174 pkt 2 art. 184 art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 748/14 w sprawie ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez N. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że N. Sp. z o.o. w K. w skardze na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zarzuciła temu aktowi: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., poprzez funkcjonowanie jako obowiązującej uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pomimo, że powinna być rozpoczęta ze względu na jego nieaktualność procedura zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego skutkująca podjęciem nowej uchwały oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., poprzez jej niezgodność z aktualnym zagospodarowaniem terenu, a także naruszenie art. 11 w związku z art. 12 K.p.a. poprzez brak odpowiedzi na złożone w dniu 23 listopada 2011 r. przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz art. 8 K.p.a. poprzez wprowadzenie stanu niepewności prawnej spowodowanej nieuchyleniem uchwały, skutkiem czego obowiązuje nieaktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podnosiła, że § 17 zaskarżonej uchwały wskazuje, iż teren u zbiegu ulic O. i R. przeznacza się pod usługi komercyjne i zieleń parkową. W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, że dla wyznaczonego terenu wprowadza się: dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać proporcje w stosunku do całości terenu - 15 % powierzchni istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr [...]) nie podlegają rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii). Spółka wskazała, że uchwała podjęta przez Radę Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2000 r. jest obecnie nieaktualna. Wskazany w tej uchwale obowiązek ochrony i utrzymania obiektu zabytkowego nie uwzględnia faktu, iż decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielono pozwolenia na rozbiórkę wyżej wymienionego budynku i że decyzja ta została wykonana. Zaistniała sytuacja uniemożliwia skarżącej realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenie nieruchomości, albowiem każde zamierzenie inwestycyjne musi uwzględniać ustalenia planu mówiące o obiekcie zabytkowym, który już nie istnieje. O powyższym fakcie Spółka poinformowała Radę Miasta [...] wzywając ją do usunięcia naruszenia interesu prawnego (data wpływu wezwania do organu 23 listopada 2011 r.). Rada Miasta [...] nie odpowiedziała na wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. Przewodniczący Rady Miasta przesłał jedynie stanowisko Prezydenta Miasta [...], zastrzegając jednocześnie, iż pismo to nie jest stanowiskiem Rady Miasta [...] będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na orzecznictwo sądowe, N. Sp. z o.o. w K. wywodziła, że celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 u.p.z.p., obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, analizowany winien być zatem i brak postępów w tym zakresie w odniesieniu do zamierzeń infrastrukturalnych zapisanych w planie. Stosownie do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne w całości lub w części - podejmuje działania, o których mowa w art. 27. N. Sp. z o.o. w K. wskazała następnie, że naruszenie interesu prawnego w złożeniu skargi, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzi z faktu, że na skutek niedokonania zmian w istniejącym planie zagospodarowania i obowiązywaniu planu, który jest nieaktualny skarżąca nie może realizować jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości, co godzi w jej prawo własności. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego). Naruszenie tego interesu następuje więc, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r., z późniejszymi zmianami postanowiła o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w tym w zakresie zmiany, obejmującej również obszar stanowiący własność strony skarżącej (§ 21 pkt 21 uchwały o przystąpieniu). Zawiadomienie Zarządu Miasta [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmian dokonane zostało pismem znak [...] z dnia 7 stycznia 1998 r., w którym ustalono miesięczny termin na składanie wniosków i opinii. Stosowny komunikat Zarządu Miasta [...] ukazał się w Dzienniku Polskim "[...]" w dniu 16 stycznia 1998 r., a obwieszczenie umieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w tym samym dniu. W wyznaczonym terminie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący działek nr [...] i [...]. Projekt planu uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia (zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i został wraz z "Prognozą oddziaływania na środowisko" wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 września do 12 października 1999 r. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., która dla obszarów objętych ustaleniami korekty miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchyliła ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miast [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta wskazała, że dla terenu położonego u zbiegu ulic O. i R., częściowo obejmującego działki stanowiące własność skarżącej, postanowieniami zaskarżonej uchwały zostało ustalone przeznaczenie pod usługi komercyjne UC i zieleń parkową ZP. W ustaleniach szczegółowych precyzyjnie wskazano, iż dla wyznaczonego terenu UC/ZP — wprowadza się następujące ustalenia: (...) 2. dyspozycja rozmieszczenia elementów funkcji zespołu i wielkości programu winny utrzymać następujące proporcje w stosunku do całości terenu: (...) 15% pow. - istniejący obiekt zabytkowy (budynek nr [...]) nie podlegający rozbudowie, lecz adaptacji, rekonstrukcji i remontowi kapitalnemu z przystosowaniem do projektowanej funkcji (usług gastronomii) (...). Powyższy zapis oznacza ustalenie przez uchwałodawcę obowiązku zachowania przez inwestora gabarytów i innych parametrów obiektu zabytkowego, zlokalizowanego w tym terenie. Istnienie obiektu zabytkowego nie jest uzależnione od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uzyskaniu stosownych zezwoleń, poprzedzonych wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestru zabytków, inwestor (właściciel) może wykonać rozbiórkę obiektu, który nie stanowi już obiektu zabytkowego wpisanego do rejestru zabytków. Ten przypadek dotyczy budynku nr [...] przy ulicy R. (decyzja nr [...] z [...] czerwca 1990 r.), który zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] został rozebrany. Usunięcie obiektu zabytkowego nie powoduje jednak, iż zapisy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] wraz z jej późniejszymi zmianami dla terenu u zbiegu ulic O. i R., uniemożliwiają zagospodarowanie tego terenu zgodnie z ustaleniami planu. Rada zauważyła, że odnośnie obiektu zabytkowego, poza zakazem rozbudowy obiektu, dopuszczona została jego rekonstrukcja. Nadto już w dacie sporządzania planu stan techniczny obiektu wskazywał na konieczność uwzględnienia w sporządzanych zapisach planistycznych możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu zabytkowego w związku z pogarszającym się jego stanem technicznym. Dlatego też, w zaskarżonej uchwale dopuszczono możliwość rekonstrukcji obiektu zabytkowego bądź przeprowadzenia remontu kapitalnego, w zależności od stanu technicznego obiektu. Ustalenia planistyczne, pomimo wykonania robót rozbiórkowych w stosunku do części istniejących w dacie uchwalenia planu obiektów, nie zdezaktualizowały się. W związku z czym, organy gminy nie mogły naruszyć art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ, zgodnie z treścią tego przepisu, Prezydent Miasta [...] przynajmniej raz w czasie każdej kadencji Rady Miasta [...] przekazywał analizy, które wskazywały na brak podstaw do zmiany uchwały z dnia [...] grudnia 2000 r.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Kr 295/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę N. Spółki z.o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...] w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Sąd stwierdził, że w dacie podejmowania przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], czyli w dniu [...] grudnia 2000 r., strona skarżąca nie była właścicielem działek nr [...] i [...] obręb [...] w K., a zatem nie legitymuje się interesem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., II OSK 2684/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej N. Spółki z o. o. z siedzibą w K., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zapatrywania Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej spółki. Podkreślił, że nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez skarżącą kasacyjnie nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel "nie skonsumował" wcześniej tych uprawnień wobec zaskarżonej uchwały. Zdaniem NSA z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby interes prawny strony skarżącej oraz jego naruszenie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 musiało istnieć w dacie wejścia w życie uchwały organu gminy. NSA podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Z powyższych względów za uprawniony NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię w zakresie legitymacji do wniesienia skargi.

We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), dalej jako u.s.g., po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy skarżącej N. Sp. z o.o. z siedzibą w K., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd powołał się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazał, że w tej sprawie warunki formalne zostały zachowane. Skarga została wniesiona w terminie i Spółka posiada legitymację do jej wniesienia. Jest bowiem właścicielem działek nr [...] i [...] objętych planem miejscowym, a legitymacja do zaskarżenia planu miejscowego przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Sąd podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2684/12 przesądził, że skarżąca Spółka ma legitymację do skutecznego wniesienia skargi. Następnie wskazał, że oceniając -niezależnie od treści skargi - prawidłowość uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego stwierdził, że w tym zakresie organy planistyczne Gminy Miasto [...] nie naruszyły obowiązującego prawa. Plan ten uchwalono w oparciu o tryb uregulowany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.p., w wersji obowiązującej na datę 6 grudnia 2000 r. Sąd, analizując poszczególne etapy procedury planistycznej, wskazał, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lipca 1997 r., Nr [...] przystąpiła do sporządzenia zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1, 2 i 4 u.z.p. Następnie zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Zarząd Miasta [...] ogłosił w prasie miejscowej (Dzienniku Polskim z dnia 16 stycznia 1998 r.) o przystąpieniu do sporządzania zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania tej zmiany, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.z.p. Zarząd Miasta [...] zawiadomił na piśmie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa (ponieważ na terenie Gminy Miasto [...] nie ma powiatu – nie było możliwości zawiadamiania zarządu powiatu). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. Zarząd Miasta [...] wystąpił o uzgodnienie projektu planu miejscowego do właściwych organów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Zarząd Miasta [...] zawiadomił o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli nieruchomości objętych tym planem i zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. wyłożył projekt planu miejscowego wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze ("Prognoza oddziaływania na środowisko") do publicznego wglądu w okresie od 14 września 1999 r. do 12 października 1999 r. (okres ten wynosił ponad 21 dni) z podaniem o możliwości wnoszenia protestów i zarzutów. P. U. wniósł zarzut (zarejestrowany pod numerem 10) i zarzut ten Zarząd Miasta [...] uchwałą nr [...] z [...] listopada 1999 r. został uwzględniony. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.z.p. Rada Miasta [...] na sesji w dniu [...] kwietnia 2000 r. podjęła uchwałę w sprawie innych protestów i zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego i nieuwzględnionych przez Zarząd Miasta [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.z.p. doręczono tą uchwałę zainteresowanym i część z nich wniosła skargi do sądu administracyjnego. Po rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, Zarząd Miasta [...] przedstawił Radzie Miasta [...] projekt planu miejscowego do uchwalenia i organ stanowiący Gminy Miasto [...] na sesji zwołanej na dzień 22 listopada 2000 r. odbył tzw. I czytanie projektu uchwały, a na kolejnej sesji zwołanej na dzień [...] grudnia 2000 r. podjął uchwałę w sprawie planu miejscowego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonej w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Sądu nie naruszono trybu sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w procedurze przygotowywania i uchwalania tego planu. Sąd zaznaczył, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., Nr [...], mocą której wyraźnie stwierdzono, że w zakresie objętym tym planem miejscowym (tzn. zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]) tracą moc przepisy uchwały o miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Ta zmiana zaczęła obowiązywać od 29 maja 2002 r. Tym samym, zdaniem Sądu, zgłoszone na rozprawie przez pełnomocnika Spółki zarzuty dotyczące wygaśnięcia samego planu miejscowego (chodzi o uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...] w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]) nie są uzasadnione. Sąd wyjaśnił, że o ile od daty 7 kwietnia 2001 r. do 29 maja 2002 r. mogłyby zachodzić wątpliwości co do zgodności obowiązywania ustaleń planów na obszarze objętych planem miejscowym z 2000 r., to po 29 maja 2002 r. takich wątpliwości już nie było. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.p., jeżeli ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące tego samego obszaru są sprzeczne, do czasu usunięcia sprzeczności obowiązują w tym zakresie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego wcześniej. Zdaniem Sądu, po dacie 29 maja 2002 r. w obszarach objętych planem miejscowym z 2000 r. obowiązywały tylko ustalenia tego planu. Późniejsze wygaśnięcie z mocy prawa miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z daty [...] kwietnia 1988 r. zmienionego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] listopada 1994 r. - co nastąpiło w przypadku Gminy Miasto [...] z dniem 1 stycznia 2003 r. - nie spowodowało utraty mocy obowiązywania planu miejscowego z 2000 r. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w wersji obowiązującej w dacie wejścia w życie tej ustawy (11 lipca 2003 r.), jak i obecnie obowiązującej wersji tej ustawy - plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Takim planem miejscowym, samoistnie regulującym przeznaczenie planistyczne obszarów, jest właśnie plan miejscowy z 2000 r.

Sąd uznał za niezasadny także zarzut podniesiony na rozprawie co do zbyt kazuistycznego określenia w planie miejscowym przeznaczenia planistycznego działek nr [...] i [...]. Wskazał, że zmiana przeznaczenia planistycznego tych działek sprowadzała się przede wszystkim do zmiany zagospodarowania z UP (usługi przemysłowe) na UC – usługi komercyjne i ZP – zieleń publiczną. Zdaniem Sądu organy planistyczne mogły w taki sposób określić przeznaczenie działek nr [...] i [...]. Objęcie bowiem dwóch działek przeznaczeniem UC i ZP nie stanowi o zbyt kazuistycznej regulacji. Nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego objęcie dwóch lub trzech działek skonkretyzowanym przeznaczeniem. Na tak niewielkim obszarze działek nr [...] i nr [...] mogły organy planistyczne wprowadzić jednorodzajowy sposób ich zagospodarowania. W ocenie Sądu określone w § 18 planu miejscowego wskaźniki zagospodarowania i funkcje tego obszaru są precyzyjne i pozwalały na sporządzenie na ich podstawie projektu budowlanego. Sąd przytoczył treść art. 10 ust. 1 u.z.p., a następnie wskazał, że wymogi zawarte w tym przepisie zostały uwzględnione w § 18 planu miejscowego, poprzez ustalenie procentowej powierzchni dla całego obszaru UC/ZP co do istniejącego starodrzewu i projektowanej zieleni, procentowej powierzchni obiektu zabytkowego, procentowej powierzchni obszaru przeznaczonego pod obiekt usług turystycznych, procentowej powierzchni dopuszczalnego przeznaczenia pod obiekt usługowo-handlowy i odrębnie pod obiekt usług handlowo-motoryzacyjnych. Ustalono w § 18 planu miejscowego także zasady obsługi komunikacyjnej i zasady uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu precyzyjnie określone wskaźniki planu miejscowego nie oznaczają naruszenia prawa własności, a także nie uniemożliwiają zagospodarowania danego terenu. Nie zawsze wszystkie zamierzenia właściciela będą mogły być zrealizowane w planie miejscowym. Uwzględnienie w planie miejscowym prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 3 u.z.p. Regulacja ta wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Sąd uznał, że kwestionowane przez skarżącą Spółkę ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Wprowadzone zostały wprawdzie pewne ograniczenia w lokalizowaniu nowych obiektów i wskaźniki ich lokalizacji, nie jest to jednak zakaz niweczący w ogóle wolność zabudowy. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącą Spółkę. Sąd zauważył, że doszło do pewnego ograniczenia przysługującego skarżącej Spółce prawa własności, ale jak wynika z treści skargi, to ograniczenie Spółka nie upatruje w treści planu miejscowego, tylko w rozbiórce znajdującego się na jej działkach obiektu zabytkowego. To jednak ograniczenie nie może uzasadniać unieważnienia zaskarżonej uchwały. Ustalenia dla tego obszaru (UC/ZP) zostały w pewnym stopniu przyporządkowane do zlokalizowanego na tym obszarze obiektu zabytkowego jakim był budynek dawnej plebanii (budynek nr [...]). Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 tiret drugie planu miejscowego 15 % całości obszaru UC/ZP zajmuje obiekt zabytkowy (budynek nr [...]) niepodlegający rozbudowie lecz adaptacji, rekonstrukcji i kapitalnemu remontowi z przystosowaniem do projektowanej funkcji jakimi miały być usługi gastronomii. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia interesu prawnego Spółki jako właściciela tego terenu powiązanego z faktem rozbiórki obiektu zabytkowego. Jak Sąd wywiódł, po pierwsze powierzchnia przeznaczona w planie miejscowym pod ww. obiekt zabytkowy wynosiła 15 % całego obszaru, a więc nie był to wskaźnik o dominującym znaczeniu w zakresie zagospodarowania terenu, a po drugie to sama Spółka zwróciła się z wnioskiem i otrzymała decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu zabytkowego. Sąd wskazał, że skoro właściciel otrzymał zgodę na rozbiórkę obiektu zabytkowego - co może oznaczać, że nie podejmował działań nakierowanych na utrzymanie tego obiektu w należytym stanie i np. nie przeprowadzał kapitalnego remontu (§ 18 ust. 2 pkt 2 titet drugie planu miejscowego), to nie można uznać, że naruszył prawo. Tym niemniej w sytuacji, w której właściciel z jednej strony znając treść planu miejscowego doprowadza do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu zabytkowego, a z drugiej - z faktu rozbiórki tego obiektu wyciąga określone wnioski mające doprowadzić do zmiany planu miejscowego zgodnie z aktualnym interesem właściciela – nie można uznać w okolicznościach tej sprawy takiego interesu za uzasadnionego, zwłaszcza, że właściciel upatruje go jedynie w zamierzeniach biznesowych.

Sąd, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdził, że dotyczą one – jak wydaje się wynikać ze skargi – przynajmniej częściowo jakiejś formy bezczynności Prezydenta Miasta [...] i Rady Miasta [...] w uchwalaniu zmiany planu miejscowego z 2000 r. i dostosowania jego treści do zmienionych warunków (rozbiórki obiektu zabytkowego). Zauważył, że przedmiotem tej jednak sprawy nie jest bezczynność organu lub organów Gminy Miasto [...] w zakresie braku podjęcia uchwały. Skarga na niewykonywanie czynności nakazanych prawem uregulowana została w art. 101a u.s.g. i jest to inny przedmiot sprawy niż skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze przedmiot tej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd nie znalazł podstaw do uznania naruszenia art. 32 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). W ocenie Sądu niezasadne jest także powoływanie się przez Spółkę na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 5 (zapewne chodziło stronie skarżącej o art. 18 ust. 2 pkt 5) u.s.g. Powołane przepisy nie zawierają norm kompetencyjnych a jedynie normy zadaniowe, które samoistnie nie mogą być ani podstawą do uchwalania aktów prawa miejscowego, ani też w tej sprawnie nie zostały naruszone. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a., gdyż w procedurze planistycznej (uchwalania planów miejscowych) nie stosuje się zasadniczo Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwalania planu miejscowego była i jest regulowania odrębnymi przepisami zawartymi poprzednio w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a obecnie w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 27 u.z.p. i art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej N. Sp. z o.o. z/s w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w rezultacie czego Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżącego wprowadzone na mocy uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej jako Uchwała) jest zgodne z prawem;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, uniemożliwiające pełne zrozumienie stanowiska Sądu,

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., Nr 594, dalej jako u.s.g.) poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli Uchwały pod względem jej zgodności z prawem, wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności Uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona zakwestionowała stanowisko Sądu, że Uchwała ogranicza prawo własności skarżącej w sposób zgodny z prawem. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo własności jest wartością chronioną konstytucyjnie i podlega ochronie przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniany przepis Konstytucji stanowi wyraźnie, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Spółka podkreśliła, że ewentualne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności mogą być nakładane wyłącznie w interesie publicznym wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2283/11, w którym wskazano, że oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceniając niezbędność wprowadzanych ograniczeń należy brać pod rozwagę 4 wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, należy mieć także na względzie wspomnianą wyżej zasadę równości. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Konstytucja w sposób wyraźny wymienia sytuacje, które uzasadniają ograniczenia prawa własności, nie można więc dokonywać wykładni rozszerzającej tych przypadków. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, w którym wskazano, że zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd nie zweryfikował jaki cel publiczny przyświecał organowi podczas wprowadzania w Uchwale ograniczeń dotyczących nieruchomości skarżącego. Sąd przyjął, że Uchwała nie wprowadziła całkowitego zakazu zabudowy na jego nieruchomości, co - w ocenie Sądu - nie narusza istoty jego prawa własności, a więc jest dozwolone. Strona podkreśliła, że gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 140 Kodeksu cywilnego (a więc w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji), dostrzegłby, że w przedmiotowej sytuacji nie istnieje cel publiczny, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności skarżącej. Nawet gdyby uznać (czemu skarżąca zaprzecza), że takim celem jest ochrona zabytków, to i tak w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji ochrona zabytków nie jest przesłanką umożliwiającą ograniczenie praw i wolności, w tym prawa własności, tym bardziej, że na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje żaden zabytkowy budynek, który należałoby chronić. Rozbiórka budynku została bowiem dokonana na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak [...], a więc wydanej ponad rok przed przyjęciem kwestionowanej Uchwały przez organ.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organy planistyczne uchwalając miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny uwzględniać szereg czynników, wśród których są nie tylko walory architektoniczne lub ochrona zabytków, ale również prawo własności (zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm., w wersji obowiązującej na dzień przyjęcia Uchwały, tj. [...] grudnia 2000 r. oraz zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm.). Przepisy prawa nie przewidują zasady nadrzędności interesu publicznego nad prywatnym. Zatem jeśli w danej sytuacji nie ma potrzeby utrzymywania ochrony zabytku (z uwagi na fakt, że już nie istnieje lub jest przeznaczony do rozbiórki), to utrzymywanie ograniczeń prawa własności z uwagi na ochronę takiego zabytku jest nadużyciem władztwa planistycznego przysługującego organowi. Strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, w którym wskazano, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09, Spółka podkreśliła, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.

Podsumowując, skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że na gruncie zaistniałego stanu faktycznego oraz w świetle przywołanych wyżej przepisów i stanowiska sądów administracyjnych Uchwała wprowadzająca ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej zgodnie z jej zamierzeniami inwestycyjnymi z uwagi na zapis o konieczności "zachowania" istniejącego obiektu budowlanego (pomimo jego legalnej rozbiórki) jest całkowicie bezprzedmiotowa i nieuzasadniona, zwłaszcza w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wobec powyższego dokonana przez Sąd wykładnia art. 140 Kodeksu cywilnego jest całkowicie błędna.

Rozwijając zarzuty natury procesowej, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd nie odniósł się w wystarczający sposób do zaprezentowanych przez skarżącą zarzutów, tj. naruszenia art. 32 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 5 u.s.g. oraz art. 8, 11 i 12 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko odnośnie tych zarzutów Sąd zawarł zaledwie w kilku zdaniach, nie prezentując ich w sposób wyczerpujący. Uczestnicy postępowania muszą domyślać się, jakimi przesłankami kierował się Sąd wydając orzeczenie. Wskutek braku należytego uzasadnienia stanowiska Sądu skarżąca jest pozbawiona możliwości pełnego zrozumienia stanowiska Sądu i uniemożliwiona jest właściwa kontrola instancyjna tego stanowiska. Podniesiono, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącej oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tylko tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W sytuacji, kiedy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, ma miejsce wadliwość, która stanowi podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle powyższego zasadny jest również zarzut niewykonania przez Sąd w sposób należyty badania zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, do czego Sąd jest zobligowany na mocy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Brak należytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli Uchwały pod kątem zgodności z prawem skutkowało wydaniem nieprawidłowego wyroku, oddalającego skargę, co jest naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 31 sierpnia 2016r. pełnomocnik strony skarżącej radca prawny D. D. sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oświadczając, że decyzja o rozbiórce obiektu została wydana w 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 140 Kodeksu cywilnego, nieuwzględniającej art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zauważyć należy, iż mimo podniesienia takiego zarzutu z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że strona upatruje naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego – dalej: K. c. - w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania powyższego zarzutu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić art. 140 K. c., tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że ograniczenie prawa własności przez uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany (korekty) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - dalej m.p.z.p. jest zgodne z prawem.

Podkreślić należy, iż wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ) - dalej: u.s.g.- uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn.K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r.. cz.II, poz.46).

A zatem, gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) – dalej: u.z.p. - przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 5. Brzmienie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Powyższe oznacza, iż organ w toku procedury planistycznej winien rozważyć nie tylko interes ogólny, jakim jest ochrona zabytków, ale i prawo własności przysługujące skarżącej Spółce do nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...] wraz z położonym na tej działce obiektem zabytkowym tj. budynkiem nr [...] - dawny budynek plebanii.

Samodzielność gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Podobną rolę pełni art. 1 do Protokołu 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993r. Nr 61 poz. 284 ze zm.). Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie orzekał w sprawach dotyczących postanowień planów miejscowych, na skutek których właściciele stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem (por. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: wyrok dnia 8 stycznia 2008 r. w sprawie P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02); wyrok z dnia 14 listopada 2006 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 52589/99; wyrok z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie R. przeciwko Polsce, skarga nr 17373/02; wyrok z dnia 6 września 2007 r., w sprawie S. przeciwko Polsce, skarga nr 38672/02 ).

Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności/ prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła konieczność dokonania ingerencji w sferę prawa własności.

W niniejszej sprawie – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – w trakcie procedury planistycznej i w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały – działki o nr ewid. [...] i [...] wraz z budynkiem nr [...] (dawna plebania) będące własnością skarżącej Spółki oraz działki o nr ewid. [...] i [...] będące własnością A. U. (sprawa o sygn. II OSK 87/15 – II SA/Kr 1054/14) położone w K. obręb [...] stanowiły część założenia zespołu pałacowo – dworskiego [...] i obszar ten porośnięty był starodrzewem związanym z istniejącymi obiektami zabytkowymi.

Fakt, że aktualny właściciel nieruchomości lub części tej nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości - jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały - nie powoduje, że oceny, czy doszło do naruszenia prawa w toku procedury planistycznej i interesu prawnego strony dokonuje się pod kątem zamierzeń aktualnego właściciela nieruchomości i aktualnego stanu faktycznego. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] grudnia 2000 r. i wówczas organ planistyczny w toku procedury planistycznej miał obowiązek wyważania interesów ogólnego i indywidualnego. Wówczas ten indywidualny interes w zakresie przedmiotowego terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...] oraz działki o nr ewid. [...] i [...] wynikał z prawa własności, przy czym jednemu podmiotowi przysługiwało prawo własności terenu stanowiącego obecnie własność skarżącej Spółki i terenu stanowiącego obecnie własność A. U. Wówczas – jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji – organ mógł ustalając postanowienia m.p.z.p. mieć na uwadze cały ten teren i pod kątem całego tego terenu ustalać jego przeznaczenie, w tym także m.in. wskaźniki procentowe powierzchni starodrzewu i projektowanej zieleni oraz powierzchni zajmowanej przez obiekt zabytkowy (budynek nr [...]), a także możliwość zagospodarowania terenu uwzględniając charakter całego tego obszaru i istniejące zabytki. Z tego względu późniejsze wykreślenie budynku nr [...] (dawna plebania) z rejestru zabytków (decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2005 r.) oraz wydanie decyzji dotyczących rozbiórki tego budynku ( decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009r. nakazująca Spółce N. Sp. z o.o. w K. rozbiórkę budynku plebanii i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynku plebanii ) i wykonanie rozbiórki nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały budynek nr [...] ( dawana plebania ) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 1990 r. był wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], L.dz. [...]. Decyzja o wykreśleniu budynku nr [...] ( dawna plebania ) z rejestru zabytków, podobnie jak i decyzje dotyczące rozbiórki budynku, zapadły wiele lat po podjęciu zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie, a wyrok odpowiada prawu. Aczkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie jest w ocenie strony skarżącej zbyt obszerne, to zaznaczyć należy, że zarzuty kasacyjne natury procesowej mogą spowodować uchylenie wyroku, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W niniejszej zaś sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że powyższe okoliczności, powstałe po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie mogą świadczyć o naruszeniu uzasadnionego interesu skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Argumenty, które podnosi skarżąca Spółka w skardze i w skardze kasacyjnej dotyczą wprawdzie obowiązku i uprawnienia gminy do zmiany planu miejscowego i obowiązku reagowania na zmiany, które zachodzą w terenie i są wynikiem legalnego działania (zmiany stanu faktycznego i prawnego), ale podkreślić należy, iż jest to kwestia kolejnej zmiany planu miejscowego, a więc zmiany jaka może nastąpić już po uchwaleniu planu miejscowego (bądź zmiany planu), a nie kwestionowania wcześniej podjętej uchwały.

A mianowicie, przepis art. 30 u.z.p. stanowił, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi aktualizowany rejestr miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gromadzi materiały związane z tymi planami oraz odpowiada za przechowywanie oryginałów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, również uchylonych i nie obowiązujących. Jednocześnie przepis art. 31 ust. 1 u.z.p. przewidywał, iż zarząd gminy (od dnia 27 maja 2002 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta) dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy i przedstawia radzie gminy, co najmniej raz w okresie kadencji, wyniki tej oceny. W wyniku ocen i analiz zarząd gminy - stosownie do art. 31 ust. 3 u.z.p. - występował do rady gminy ze stosownymi wnioskami w sprawie sporządzenia lub zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podobne uregulowanie prawne zawiera art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zważyć należy, iż planowanie przestrzenne odbywa się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w toku procedury planistycznej i z uwzględnieniem wówczas istniejącego na danym terenie stanu faktycznego. Nawet jeśli w toku procedury planistycznej zmieniają się przepisy prawa, to przepisy przejściowe przewidują, które przepisy należy stosować (dotychczasowe czy nowe ). W toku procedury planistycznej organ uwzględnia decyzje ostateczne dotyczące danego terenu, jak np. decyzje udzielające pozwolenia na budowę, decyzje dotyczące zabytków.

Podkreślić należy, iż Gmina Miasta [...] miała obowiązek ochrony zabytków m.in. wpisanych do rejestru zabytków. Przepis art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( t.j. Dz.U. z 1999r., Nr 98, poz.1150 – obowiązującej do dnia 17 listopada 2003 r.) nakładał na wojewodów i organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek dbałości o dobra kultury i podejmowania działań ochronnych oraz uwzględniania zadań ochrony zabytków, między innymi w regionalnych i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach, w prawie miejscowym i przepisach gminnych (ust. 1), a nadto obowiązek uzgadniania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków ( ust. 2).

A zatem, argumenty dotyczące zmian, jakie nastąpiły po podjęciu zaskarżonej uchwały nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności tej uchwały. Z powyższych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.