Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 202/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 16, art. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w S. do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Dyrektora Zakładu Karnego w S. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący M.P. wywiódł w piśmie datowanym na dzień [...] kwietnia 2020 r. (wpływ do organu [...]maja 2020 r.) skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. (dalej także jako "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., zarzucając naruszenie :

1. przepisu art. 10 ust 1 w zw. z art, 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej w skrócie jako "ustawa" lub "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie skarżącemu w terminie 14 dni żądanej informacji publicznej;

2. przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie są objęte obowiązkiem ich udzielenia;

3. art. 14 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z treścią jego wniosku z dnia [...] lutego 2020 r.

Na kanwie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Podał, że przedmiotem wniosku było udzielenie informacji publicznej, w zakresie wskazania czy:

1. Administracja Zakładu Karnego w S.stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych w tut. jednostce penitencjarnej - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...]Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

Jeżeli tak, to wobec ilu osadzonych środki były stosowane -

1) w 2015 roku,

2) w 2016 roku,

3) w 2017 roku,

4) w 2018 roku,

5) w 2019 roku,

6) na dzień sporządzenia informacji.

2. Administracji Zakładu Karnego w S. znana jest praktyka polegająca na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy drzwiach otwartych celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

Na poparcie skargi podniósł, że wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ poinformował skarżącego, że w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje, których skarżący się domaga, nie są objęte obowiązkiem ich udzielenia. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2020 r. za pośrednictwem administracji Aresztu Śledczego w G.. Zauważył, że odpowiedź na wniosek została sporządzona i podpisana na 18 dni przed datą sporządzenia wniosku. W związku z tym, że powyższa odpowiedź w ocenie skarżącego naruszała przepis art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] marca 2020 roku na podstawie przepisu art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wezwał pisemnie organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r.

Skarżący w uzasadnieniu wezwania wskazał, że stanowisko organu przedstawione w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. nie jest odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej i narusza ono przepis art. 14 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zobowiązany był w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o udzielenie informacji publicznej do jej udzielenia w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Żądana informacja publiczna mieści się w zakresie wskazanym w przepisie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy ona zasady funkcjonowania organu wykonującego orzeczenie karne, jakim jest dyrektor zakładu karnego (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy), a nadto trybu jego działania przy wykonywaniu ustawowych obowiązków wynikających z przepisu art. 108 § 1 k.k.w. i art, 2 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, o czym świadczy chociażby przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. W dniu [...] kwietnia 2020 r. doręczono skarżącemu pismo organu z dnia [...] kwietnia 2020 r., w którym wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz orzecznictwem nie zostały naruszone przepisy o dostępie do informacji publicznej zaś informacje, których skarżący żąda, nie są objęte obowiązkiem ich udzielenia.

Takie stanowisko organu, zdaniem skarżącego, nie jest zgodne ze stanem faktycznym, albowiem zakres żądania dotyczy wprost wydawanych decyzji na podstawie przepisów ustawy Kodeks karny wykonawczy (k.k.w.). W tej materii skarżący przywołał unormowania art. 4 k.k.w. wywodząc, że Kodeks karny wykonawczy wyróżnia kilka podstaw prawnych do wydania decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego. Decyzje w tym zakresie wydaje dyrektor aresztu śledczego albo komisja penitencjarna przy zakładzie karnym. Na podstawie przepisu art. 7 k.k.w. podlegają one zaskarżeniu do sądu penitencjarnego. Z kolei komisja penitencjarna wydaje decyzje o monitorowaniu zachowania:

1. skazanego na podstawie przepisu art. 88a § 1 k.k.w. w momencie uznania go za stwarzającego poważne zagrożenie społeczne albo poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa aresztu, tzw. skazani szczególnie niebezpieczni, bowiem zachowanie skazanego szczególnie niebezpiecznych na podstawie art. 88c k.k.w. podlega stałemu monitorowaniu,

2. tymczasowo aresztowanego na podstawie przepisu art. 212a § 1 k.k.w. w momencie uznania go za stwarzającego poważne zagrożenie społeczne albo poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa aresztu, tzw., tymczasowo aresztowani szczególnie niebezpieczni,, bowiem zachowanie tymczasowo aresztowanego szczególnie niebezpiecznego na podstawie art. 212b § 2 k.k.w podlega stałemu monitorowaniu.

Dyrektor zakładu karnego na podstawie przepisu art. 116 § 5a i § 6 k.k.w. może wydać decyzję o monitorowaniu zachowania osadzonego (skazanego lub tymczasowo aresztowanego) w przypadkach uzasadnionych względami medycznymi albo potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa osadzonego. W przypadku gdy osadzony uznany jest za zagrożonego samobójstwem, zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...]Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2016 roku w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności dyrektor jednostki penitencjarnej może podjąć także decyzję o monitorowaniu zachowania osadzonego w inny sposób, stosując środki profilaktyczne, np. polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

W dalszych fragmentach skargi między innymi podniesiono, że przez "decyzję" organu postępowania karnego wykonawczego w rozumieniu art. 7 § 1 k.k.w. należy rozumieć każdy akt prawny o charakterze indywidualnym i konkretnym, rozstrzygający sprawę w całości lub części, albo w inny sposób kończący sprawę. Jego forma prawna (i nazwa) nie ma znaczenia. Wszystkie decyzje w zakresie monitorowania zachowania osadzonego podlegają zaskarżeniu na podstawie przepisu art. 7 k,k.w. a także kontroli i nadzorowi penitencjarnemu na podstawie przepisu art. 32 k.k.w. Podlegają złożeniu m.in. do akta osobowych osadzonego. Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z przepisem art. 115 § 13 pkt 7 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest każdy funkcjonariusz Służby Więziennej, w tym skarżony w niniejszej sprawie organ, który jednocześnie jest organem postępowania karnego wykonawczego zgodnie z przepisem art. 2 pkt 5 k.k.w.

W takim świetle, w przekonaniu skarżącego, decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez organ oraz komisję penitencjarną wypełniają wszystkie warunki aby uznać je dokumentem urzędowym, o którym mowa w przepisie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy podlegają one udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czy żądana informacja przez wnioskodawcę jest informacją publiczną, czyli dotyczy informacji o sprawach publicznych określa przepis art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy. Skoro zaś decyzje o monitorowaniu zachowania osadzonego wydawane przez organy postępowania karnego wykonawczego są dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu, to organ w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. nie mógł uznać, że informacje, których żąda skarżący, nie są objęte obowiązkiem ich ujawnienia. Skarżący podkreślił, że nie wnosił o ujawnienie samej treści poszczególnych decyzji o monitorowaniu zachowania osadzonego w latach [...] - [...] roku i na dzień udzielenia informacji publicznej, a jedynie wskazania na podstawie wydanych decyzji tych informacji, jakie wyartykułował we wniosku. Tak zaś sformułowane żądanie skarżącego mieści się w zakresie uregulowania wynikającego z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zezwalające wnioskodawcy na określenie sposobu i formy udzielenia informacji publicznej. W niniejszym przypadku chodzi przecież o udostępnienie informacji przez organ na podstawie wydawanych przez niego decyzji. Informacje w powyższym zakresie są w dyspozycji organu, który nie chcąc udostępnić informacji publicznej, nie może zasłaniać się wygodnym dla niego stwierdzeniem, że nie gromadzi takich danych.

W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi. Podał, że wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] marca 2020 r. a jego treść nie mieści się w katalogu spraw, których dotyczy obowiązek udzielania informacji. Pojęcie bowiem "informacja publiczna" należy łączyć z wyrażeniem "sprawa publiczna", o czym mowa w art. 1 u.d.i.p. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych definiujące kategorię nadużycia prawa do informacji publicznej podkreślono, że głównym celem u.d.i.p. jest społeczna kontrola władzy publicznej, natomiast gdy rzeczywistą intencją wnioskodawcy są inne względy, to nie zasługują one na aprobatę stanowiąc przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

W replice z [...] lipca 2020 r. (data wpływu) oraz w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. (data wpływu) skarżący dodatkowo zarzucił naruszenie przepisu art. 21 pkt 1 u.d.i.p. poprzez nieprzesłanie w ustawowym, 15 dniowym terminie, tj. do dnia [...] maja 2020 r., akt i odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Jednocześnie wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym a na podstawie przepisu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułował również wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ponadto oświadczył, że na mocy art. 60 p.p.s.a. cofa skargę w części dotyczącej bezczynności organu odnośnie do żądania objętego punktem 2 wniosku.

Obszernie argumentując między innymi przytoczył w tych pismach procesowych, że skarżący oraz jego siostra zwrócili się z tym samym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, do wszystkich jednostek penitencjarnych w Polsce, które w zdecydowanej większości (w liczbie 105) udostępniły żądaną informację co najmniej na dzień sporządzenia informacji publicznej, a także sam skarżony organ na żądanie innej osoby udostępnił przedmiotową informację publiczną.

Żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej skarżący uzasadnił niedbalstwem organu, które doprowadziło do lekceważącego przekroczenia ustawowego terminu do sporządzenia odpowiedzi na skargę i przesłania jej wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., co najmniej o 14 dni. To skutkuje późniejszym rozpoznaniem skargi skarżącego przez Sąd, do którego spóźnionego rozpoznania nie przyczynił się w żaden sposób skarżący. Organ w tym wypadku działał na niekorzyść skarżącego, co uzasadnia przyznanie przez Sąd żądanej sumy pieniężnej. Organ nadto nie może dokonywać wyboru osób, którym będzie chciał udostępnić informację publiczną. Takie zachowanie powinno zostać szczególnie potępione przez Sąd.

W dodatkowym piśmie procesowym organ wniósł o oddalenie skargi, między innymi argumentując, że skarżący ma zamiar realizować swój prywatny interes, a nie interes publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p." lub "ustawa"), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, generalnie wyróżnia się, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, konkretne działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje bowiem kilka sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 oraz art. 10 i art. 11 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności, ewentualnie gdy dana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a wnioskodawca mimo wezwania organu nie wykazał szczególnej istotności żądanej przez siebie informacji dla interesu publicznego. W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas organ powinien powiadomić o tym zwykłym pismem wnioskodawcę. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi zatem wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej mimo takiego wymogu w świetle ustawy, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2014 r. sygn. akt I OSK [...]).

Podmiot zobowiązany do podjęcia opisanych wyżej działań winien je dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy, o których mowa w art. 13 ust. 1 in fine, zachowując sposób udostępnienia określony przez wnioskodawcę.

Stwierdzenie braku podjęcia przez zobowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań zgodnie z unormowaniami ustawy, uzasadnia skuteczność stawianego skargą zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. Dotyczy to również sytuacji błędnego zakwalifikowania danej informacji jako nie posiadającej waloru informacji o publicznym charakterze.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...]lutego 2020 r. (wobec cofnięcia częściowego skargi co do punktu 2 wniosku) dotyczącego udzielenia informacji, czy administracja Zakładu Karnego w S.stosowała lub stosuje wobec osób osadzonych w tut. jednostce penitencjarnej - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...]Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo służbę przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorującego zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli tak, to wobec ilu osadzonych środki były stosowane -

1) w 2015 roku,

2) w 2016 roku,

3) w 2017 roku,

4) w 2018 roku,

5) w 2019 roku,

6) na dzień sporządzenia informacji.

Z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, że organ zareagował w ustawowym terminie 14 dni, wystosowując odpowiedź na zapytanie skarżącego bez przekroczenia tego terminu, gdyż wniosek skarżącego wpłynął dnia [...] marca 2020 r., natomiast skarżący sam potwierdza w skardze, że pismo od organu otrzymał [...] marca 2020 r. W ocenie Sądu – fakt najpewniej mylnego opatrzenia pisma organu datą "[...] lutego" - nie ma żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Bezsprzecznie pismem tym organ odniósł się do żądania skarżącego zawartego w przedmiotowym wniosku, zarazem uznając, że informacje, których udostępnienia skarżący się domaga nie są objęte obowiązkiem ich udzielania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz.848), jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są zakłady karne i areszty śledcze. Według art. 7 pkt 3 wymienionej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 ustawy). Dyrektor zakładu karnego jest podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.) - w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 2 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej), dysponuje też majątkiem publicznym. Wobec powyższego jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a które mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Ustalenia zatem wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej materii trzeba podkreślić, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie ujęto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zawierającym katalog spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności informacja tego rodzaju może dotyczyć m.in. podmiotów zobowiązanych, w tym ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.) oraz zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowe wyliczenie i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy również normy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 wprowadza prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone, a także informacje, które dotyczą realizowania zadań publicznych.

Stosownie do powyższego uznać w niniejszej sprawie należy, przeciwnie niż przyjął to organ, że informacje żądane przez skarżącego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego to znaczy wykonywania przez niego nałożonych ustawowo zadań (art. 2 ustawy o Służbie Więziennej). Stosownie bowiem do art. 11 ust. 1 pkt 1, 2, 11 i pkt 12 ustawy o Służbie Więziennej do zakresu działania Dyrektora Generalnego należy w szczególności także ustalanie kierunków prowadzenia oddziaływań penitencjarnych i nadzór nad ich realizacją, tworzenie warunków prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania, ustalanie metod i form wykonywania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w zakresie nieobjętym przepisami wydanymi na podstawie niniejszej ustawy oraz realizacja zadań wynikających z innych ustaw. W ramach realizacji swoich zadań Dyrektor Generalny może wydawać zarządzenia, instrukcje lub wytyczne (art. 11 ust.2 ustawy o Służbie Więziennej). Z kolei podług art. 13 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej do zakresu działania dyrektora zakładu karnego i dyrektora aresztu śledczego należy w szczególności koordynacja oddziaływań penitencjarnych prowadzonych w podległej jednostce organizacyjnej i nadzór nad nimi oraz zapewnienie prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania oraz zapewnienie bezpieczeństwa i porządku w podległej jednostce organizacyjnej.

Zdaniem Sądu, w pojęciu zasad funkcjonowania oraz trybu działania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) mieści się także informacja obejmująca dane statystyczne dotyczące korzystania z ustawowych uprawnień, w tym w zakresie stałego monitorowania zachowań skazanych stosownie do art. 88c ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. dz. U. z 2020 r. poz. 623).

Godzi się podkreślić, że pytanie skarżącego dotyczyło realizowania § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr [...]Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2016 r., w kontekście próby uzyskania informacji w gruncie rzeczy ogólnych i statystycznych, a nie nakierowanych na konkretnych osadzonych. Organ nie wskazał też by dane związane z Instrukcją nr [...] miały charakter niejawny. Nota bene w Rozdziale 4 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowanym jako "Przetwarzanie informacji i danych osobowych niezbędnych do wykonywania zadań przez Służbę Więzienną" jest wskazany inny tryb dostępu, ale ograniczenia tamże zawarte nie dotyczą informacji o charakterze publicznym.

Przesądzenie, że objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną oraz że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w rozpatrywanej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.) gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. ewentualnie - gdyby uznał, ze rzeczona informacja ma walor informacji przetworzonej należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.).

Tymczasem w realiach rozpatrywanej sprawy powiadomienie skarżącego pisemnie, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, gdy oparto taką konkluzję na mylnym przeświadczeniu, oznacza w konsekwencji, że organ działał w niewłaściwej formie. To z kolei skutkuje uznaniem, ze organ pozostaje w bezczynności dopuszczając się tym samym naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Z tego względu orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, zobowiązując jednocześnie organ do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego, według powyższych reguł – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie (pkt II sentencji wyroku) Sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika ze stanowiska organu przyjętego na podstawie nieprawidłowej wykładni przepisów prawa. Zresztą w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odpowiadało obowiązującym przepisom prawa materialnego. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy.

Sąd oddalił dalej idącą skargę (pkt III sentencji) na mocy art. 151 p.p.s.a., to znaczy w kwestii żądania skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art. 149, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, leży całkowicie w gestii oceny sądu a decydujące są tu w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie taki przypadek zdaniem Sądu nie zachodzi. Z okoliczności sprawy i analizy akt nie wynika by skarżący wskutek bezczynności organu doznał straty lub szkody spowodowanej takim zaniechaniem organu. Z kolei sam fakt, że organ pozostaje bezczynny nie stanowi dostatecznej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Pozostawanie w zwłoce z załatwieniem wniosku o dostęp do informacji publicznej z powodu błędnego przekonania organu co do charakteru prawnego żądanej przez wnioskodawcę informacji nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania sumy pieniężnej.

Podobnie w kwestii naruszenia art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi Sąd stwierdza, że uchybienie temu terminowi nie może być przesłanką do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.

O kosztach (pkt IV sentencji) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu sądowego.

Na podstawie art. 119 oraz art. 120 p.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W ponownym postępowaniu organ związany będzie zaprezentowaną wyżej oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).