Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 637/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49 i art. 49 b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. A. i S. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie stanowiła budowa ziemnego stawu hodowlanego na parcelach nr 1 i nr 2 w M., przy ul. [...]. Pierwszą zapadłą w sprawie decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał I. i S. A. rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ I instancji ponownie nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego stawu. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego stawu (czerwiec [...] r.) przepisy Prawa budowlanego ( art. 29 ust. 2 pkt 4 ) wymagały dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczane są stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ziemne stawy rybne. W oparciu o poczynione ustalenia PINB doszedł do przekonania, że I. i S. A. nie zgłosili zamiaru budowy przedmiotowego stawu, ani tez nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Następnie organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888) w sprawach wszczętych a nie zakończonych przed dniem 31 maja 2004 r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W związku z tym PINB uznał, że realizacja przedmiotowego stawu hodowlanego wymagała stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 9a P.b. pozwolenia na budowę, a zatem do zrealizowanych robót budowlanych miał zastosowanie art. 48 P.b. PINB stwierdził jednocześnie, iż w sprawie brak było podstaw do uruchomienia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 P.b., bowiem w dacie orzekania na terenie gdzie został wybudowany przedmiotowy staw nie obowiązywał plan miejscowy, a inwestorzy nie dysponowali w dacie wszczęcia postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od tej decyzji inwestorzy nie wnieśli odwołania (mimo prawidłowego jej doręczenia ich pełnomocnikowi radcy prawnemu Z. P. < aktualnie adwokatowi>) i w związku z tym uzyskała ona walor ostateczności.

Wyrokiem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] r , sygn. akt [...], S. A. został uznany za winnego popełnienia występku z art. 90 ustawy P.b. i skazany na karę grzywny w wysokości 40 stawek dziennych o wartości 20 zł. Wyrok ten został zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym warunkowo umorzono postępowania na okres próby wynoszący 1 rok.

Na podstawie decyzji z [...] r. PINB wystawił w dniu [...] r. tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne. W toku tego postępowania nałożył na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł (postanowienie PINB z dnia [...] r. utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...] r.). Skarga na ostatnio wskazane postanowienie [...] WINB została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 663/05.

Wobec tego, że zastosowany środek egzekucyjny, jakim była grzywna w celu przymuszenia okazał się bezskuteczny postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny orzekł o wykonaniu zastępczym egzekwowanego obowiązku zobowiązując inwestorów do wpłacenia tytułem zaliczki 40 000 zł. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...] WINB z dnia [...] r., a sprawa przekazana organowi egzekucyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB ponownie zastosował w sprawie ten środek egzekucyjny, a orzeczenie to utrzymał w mocy [...] WINB postanowieniem z dnia [...] r. Także i to postanowienie było kontrolowane przez WSA w Gliwicach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 567/08, oddalił skargę wniesioną przez inwestorów.

W międzyczasie pełnomocnik skarżących zwrócił się do [...] WINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. organ ten decyzją z dnia [...] r. odmówił jednak stwierdzenia nieważności tego orzeczenia uznając, że zarzuty zawarte we wniosku pełnomocnika inwestorów mogły zostać skutecznie podniesione w odwołaniu od tej decyzji, natomiast brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w oparciu o przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowiska tego nie podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej GINB), który decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił decyzję [...] WINB i przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] roku. Uzasadniając tę decyzję GINB stwierdził, że [...] WINB naruszył zasadę czynnego udziału strony postępowaniu, a w szczególności nie zawiadomił wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia przed wydaniem decyzji końcowego oświadczenia. We wskazaniach co do dalszego postępowania GINB nakazał umożliwienie stronom czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz rozważenie zaistnienia w sprawie wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji PINB z [...] r., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r., znak: [...], [...] WINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 48 P.b. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Wbrew postanowieniom tego przepisu organ nie wszczął bowiem postępowania legalizacyjnego oraz nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 2 pkt 3 P.b.

W wyniku tej decyzji postanowieniem nr [...], z dnia [...] r., PINB umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz zawiadomił Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. o potrzebie umorzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego orzeczonej rozbiórki stawu. Pełnomocnik inwestorów wystąpił natomiast o zwrot kwot zajętych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony w tej sprawie przez PINB.

Rozpatrując kolejny raz sprawę samowolnie zrealizowanego stawu PINB przeprowadził w dniu 28 kwietnia 2010 r. oględziny terenu inwestycji stwierdzając istnienie na parcelach nr 1 i nr 2 stawu hodowlanego. Pismem z dnia 2 lipca 2009 r. Wójt Gminy M. poinformował organ o ustaleniach uchwalonego w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. Centrum obejmującego m.in. parcele, na których został zrealizowany przedmiotowy staw. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stawu hodowlanego oraz nałożył na I. i S. A. obowiązek przedłożenia do dnia 31 stycznia 2011 r.:

- zaświadczenia Wójta Gminy M. o zgodności lokalizacji wybudowanego stawu hodowlanego z ustaleniami planu miejscowego,;

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami potwierdzającymi zgodność tego projektu z przepisami,

- oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na wniosek złożony przez skarżących PINB pismem z dnia 11 marca 2011 r. wydłużył termin przedłożenia żądanych dokumentów do końca kwietnia 2011 r. W dniu 29 kwietnia 2011 r. pełnomocnik inwestorów przesłał organowi plik dokumentów opisanych jako "zgłoszenie wykonania stawu rekreacyjnego ( uzupełnienie zgłoszenia z dnia 26 czerwca [...] r.)". W piśmie dołączonym do tych dokumentów podniósł, że w dacie rozpoczynania robót budowlanych budowa stawu nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Wymóg ten został zaś dopełniony, bowiem inwestorzy w czerwcu [...] roku zgłosili wykonanie stawu, do którego Urząd Gminy M. w żadnej formie nie wniósł sprzeciwu. Rozpoczęta w tej dacie inwestycja była także zgodna z obowiązującym do [...] r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

Wśród przesłanych do PINB dokumentów znalazło się zaświadczenie z dnia 7 marca 2011 r. wydane z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Sekretarza Gminy. W zaświadczeniu tym stwierdzono, że użytkowanie w celach rekreacyjnych stawu zlokalizowanego na parceli 2 i części parceli 1 jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym. Przedmiotowy "staw rekreacyjny" znajduje się bowiem w jednostce planu oznaczonej symbolem "71 ZP – tereny łęgów dolinnych rzeki [...]", która obejmuje obszar leżący po obu stronach tej rzeki znajdujący się w rejonie siedziby Urzędu Gminy i Kościoła Parafialnego. Tereny te zostały przeznaczone w planie do zagospodarowania w formie gminnego parku rekreacyjnego z urządzeniami do wypoczynku i rekreacji, w tym do gier małych, z placami zabaw, terenami spacerowymi i zielenią urządzoną (niską i wysoką). Wśród przesłanych organowi I instancji dokumentów znalazły się ponadto kopie dokumentów zawierających ustalenia dotyczące przebiegu przez przedmiotowe działki kanalizacji sanitarnej, a także kopia mapy zasadniczej z uzgodnieniami dotyczącymi przebiegu przez ten teren sieci elektroenergetycznych, teletechnicznych, kanalizacji wodociągowej, gazowej i sanitarnej oraz rurociągu wód dołowych. Inwestorzy poinformowali także PINB o uzgodnieniu z "A" S.A. lokalizacji przedmiotowego stawu na istniejącej kanalizacji sanitarnej Ø 200 oraz uzgodnieniu z "B" S.A. w J. przebudowy rurociągu D 800 znajdującego się na ich posesji mającego przebiegać w odległości 2,50 m od podstawy skarpy grobli "projektowanego stawu rekreacyjnego". Wśród przekazanych dokumentów znalazło się również pismo podpisane przez I. i S. A. z dnia 26 czerwca 2003 r. stanowiące odpowiedź na pismo Sekretarza Gminy dotyczące wyrażenia zgody na przejście przez teren nieruchomości kolektora sanitarnego. W treści tego pisma znalazło się stwierdzenie dotyczące zamiaru wykopania na parcelach nr 1 i nr 2 stawu i prośba skierowana do Urzędu Gminy jako inwestora budowy kanalizacji o nieutrudnianie tego przedsięwzięcia.

Postanowieniem nr [...], z dnia [...] r., PINB w oparciu o art. 49 ust. 3 P.b. nałożył na inwestorów obowiązek: przedłożenia zaświadczenia o zgodności ziemnego stawu hodowlanego z ustaleniami m.p.z.p. ( wskazując, że przedłożone z pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. zaświadczenie dotyczyło zgodności użytkowania przedmiotowego stawu z planem miejscowym). Postanowieniem tym zobowiązano także ponownie inwestorów do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz złożenia na stosownym druku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odpowiadając na to wezwanie inwestorzy przedłożyli zaświadczenie z dnia 11 lipca 2011 r. o zgodności zrealizowanego stawu rekreacyjnego z obowiązującym planem miejscowym, a także z planem miejscowym obowiązującym do [...] r. Przedłożyli też podpisane przez I. A. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 15 lipca 2011 r. wpłynęło do PINB pismo pełnomocnika skarżących, w którym wskazał on, że z natury rzeczy niemożliwe jest sporządzenie projektu budowlanego dla obiektu stawu rekreacyjnego po 8 latach od jego wzniesienia. W piśmie tym ponownie też podkreślono, że przedmiotowy staw powstał w oparciu o zgłoszenie w stanie prawnym nie wymagającym uzyskania pozwolenia budowlanego.

Decyzją nr [...], z dnia [...] r., PINB działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. ) nakazał dokonanie rozbiórki będącego w budowie ziemnego stawu hodowlanego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ zreferował dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że inwestorzy nie wykonali nałożonego na nich obowiązku przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Tym samym nie wykonali w całości obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r., a wobec tego zgodnie z art. 49 ust. 3 P.b. zastosowanie musiał znaleźć przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy obligujący organ do wydania nakazu rozbiórki.

Od decyzji tej odwołali się I. i S. A. zastępowani przez adwokata Z. P.. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem art. 49 b ust. 3 P.b. w związku z treścią art. 48 ust. 2 tej ustawy, a także rażące naruszenie "obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej" oraz rażące naruszenie zaleceń i ustaleń wyrażonych przez GINB w decyzji z dnia [...] r. W oparciu o te zarzuty wnoszący odwołanie domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji PINB i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zaleceń zawartych w decyzji GINB, lub uchylenia decyzji PINB i wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 55 P.b. Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący się podkreślili, że kluczowymi zagadnieniami dla wyjaśnienia sprawy było dokonanie ustaleń dotyczących zapisów planu miejscowego obowiązującego do końca [...] roku, oraz czy zgoda Wójta Gminy na wybudowanie przedmiotowego stawu stanowiła dla strony wystarczającą podstawę do jego zgodnej z prawem realizacji. Wskazali, że PINB wydając swoją kolejną decyzję całkowicie pominął stan prawny obowiązujący w chwili wzniesienia przedmiotowego stawu. Zaskarżona decyzja zawiera sama w sobie sprzeczności, bowiem przy generalnym stwierdzeniu zgodności inwestycji z planem miejscowym, wskazuje się w niej na nieistotne okoliczności, takie jak kolizja z instalacją sanitarną czy brak planu miejscowego w dacie realizacji inwestycji. PINB od 8 lat świadomie i celowo pomija najistotniejsze i bezsporne okoliczności, takie jak dokonanie zgłoszenia budowy stawu w [...] roku, brak sprzeciwu do tego zgłoszenia wniesionego w ustawowym terminie, wykonanie przedmiotowego stawu zgodnie z obowiązującym planem miejscowym oraz całkowite zakończenie inwestycji w [...] roku.

Decyzją z dnia [...] r. [...] WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu organ powołał się na treść przepisów art. 6, art. 7, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się unormowanie zawarte w art. 48 ust. 1 P.b. Wskazał następnie, że organ z zasady prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a nakaz rozbiórki zostaje orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest jednak obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Zatem w sytuacji gdy inwestor, pomimo możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli, nie korzysta z tego prawa i nie wykonuje obowiązków nałożonych w oparciu o przepis art. 48 ust. 3 P.b. organ winien orzec rozbiórkę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania sprowadzających się do uznania, że inwestycja zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszono jej realizację we właściwym organie [...] WINB wyjaśnił, iż realizacja tego obiektu zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i z daty jego budowy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego czy przedmiotowy staw zostałby zakwalifikowany jako staw ziemny hodowlany, czy staw rekreacyjny. Zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest bowiem jedynie budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m², których realizacja wymaga zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu melioracji wodnych szczegółowych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. [...] WINB stwierdził jednocześnie, że pisma skierowanego do Urzędu Gminy, na które powołali się inwestorzy nie można uznać za zgłoszenie zamiaru wybudowania stawu, bowiem zawierało ono niezobowiązujące stwierdzenia. Przepisy prawa budowlanego określają natomiast jakie dokumenty należy dołączyć do zgłoszenia. Następnie [...] WINB wywiódł, że z uwagi na to, iż realizacja przedmiotowego stawu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę nie można było prowadzić postępowania legalizacyjnego w trybie przewidzianym dla samowolnego wykonania robót wymagających jedynie zgłoszenia. Organ odwoławczy wskazał także, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu w sprawie nie miała znaczenia kwestia zgodności zrealizowanej inwestycji z planem miejscowym obowiązującym w chwili budowy. Brzmienie przepisów art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a , jak i art. 48 ust. 3 pkt. 1 P.b. jednoznacznie bowiem wskazuje, że organ winien badać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Odnosząc się do wydanej w sprawie decyzji GINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołania w decyzji tej nie było wskazówek odnoszących się do tego, w jaki sposób ma być prowadzone postępowanie przed PINB. Wskazano w nim bowiem na naruszenia przepisów proceduralnych mające miejsce w toku postępowania nieważnosciowego toczącego się przed [...] WINB.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia organ odwoławczy uznał, że PINB zastosował właściwy tryb postępowania, a także brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez niego przepisów proceduralnych. [...] WINB stwierdził ponadto, że samodzielnie dokonał oceny prawnej i merytorycznie rozpoznał sprawę. Podkreślił, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana przez niego ocena jest tożsama z zaskarżonym rozstrzygnięciem.

W skardze do sądu administracyjnego I. I S. A., zastępowani przez adwokata Z. P., domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy PINB do ponownego rozpoznania "z uwzględnieniem zaleceń wynikających z prawomocnej decyzji GINB", ewentualnie "uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania organowi I – szej instancji pozwolenia na użytkowanie obiektu w trybie art. 55 k.p.a.". Wobec zaskarżonej decyzji skarżący w zasadzie powtórzyli, z pewnymi modyfikacjami, zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności wskazali na:

- rażące naruszenie art. 49 b ust. 3 w zw. z treścią art. 48 ust. 2 P.b.,

- rażące naruszenie obowiązków ustalenia prawdy obiektywnej i rażące naruszenie zaleceń zawartych w decyzji GINB z dnia [...] r.,

- uporczywe powoływanie się na zasadę legalizmu w sytuacji, w której PINB od ponad 8 lat prowadzi postępowanie z całkowitym pomijaniem nie tylko interesu obywatela, ale i interesu społecznego, a przede wszystkim przy całkowitej dowolności interpretacji oraz lekceważeniu przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że relacjonując przebieg ciągnącego się od 8 lat postępowania [...] WINB w zasadzie pominął najistotniejszą zapadłą w tym postępowaniu decyzję, jaką była decyzja GINB z [...] r. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie odniesiono się też do stanowiska aktualnych władz Gminy M. akceptujących wzniesiony przez skarżących staw rekreacyjny, który jest wkomponowany w szerszy pas terenów rekreacyjnych leżących wzdłuż potoku [...]. W ocenie skarżących kluczowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie przeznaczenia terenu inwestycji w obowiązującym w czerwcu [...] r. planie miejscowym oraz czy zgoda Wójta Gminy M. stanowiła wystarczającą podstawę do wybudowania stawu zgodnie z wówczas obowiązującym prawem. Wyjaśnienie tej kwestii nakazano już bowiem w decyzji kasacyjnej [...] WINB z [...] r. jednak PINB w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy treść tych zaleceń pominął. Po stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia organ I instancji wszczął wprawdzie postępowanie legalizacyjne jednakże przeprowadził je w sposób identyczny jak poprzednio pomijając istotne dla sprawy okoliczności w szczególności stan prawny obowiązujący w chwili wzniesienia przedmiotowego stawu. Orzekające w sprawie organy uporczywie i w nieuzasadniony sposób stanęły na stanowisku, że obowiązujące w dacie realizacji inwestycji przepisy ustawy Prawo budowlane przewidywały obowiązek uzyskania pozwolenia budowlanego na wzniesienie przedmiotowego obiektu. W dalszej części uzasadnienia skargi powtórzona została argumentacja zawarta we wniesionym wcześniej odwołaniu od decyzji PINB.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z niewykonaniem postanowienia z dnia [...] r., opartego na art. 48 ust. ust. 2 i ust. 3 P.b. oraz postanowienia z dnia [...] r. wydanego w oparciu o art. 49 ust. 3 P.b. Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów [...] WINB wskazał, że częściowo stanowią one powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W związku z tym w odpowiedzi na skargę powtórzył on część argumentacji zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto wskazał, że skarżący będący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika winni byli, korzystając z przepisu art. 142 k.p.a., zaskarżyć w odwołaniu postanowienie PINB z dnia [...] r. czego jednak nie uczynili. Organ zwrócił także uwagę na niekonsekwencję skarżących, którzy domagali się wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wzniesionego stawu w trybie art. 55 P.b. (błędnie określonego jako k.p.a.), a jednocześnie twierdzą, że budowa tego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zdaniem [...] WINB zarzut powoływania się przez organy na zasadę legalizmu i "pomijanie interesu społecznego, dowolności interpretacji oraz lekceważeniu przepisów prawa". Wyrażona w art. 7 Konstytucji R.P. oraz w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasada legalizmu stanowi bowiem podstawową zasadę postępowania administracyjnego, a kierując się nią organy I i II instancji zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W szczególności zaś zastosowały do zaistniałego stanu faktycznego odpowiednie przepisy prawa i przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem przepisów.

\Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek skład orzekający nie podzielił wszystkich postawionych w niej zarzutów. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.>), a zatem dostrzeżone naruszenia przepisów prawa miał obowiązek uwzględnić z urzędu.

Przystępując do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie należało rozważyć zasadność zawartego w skardze zarzutu dotyczącego prawidłowości dokonanej przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego kwalifikacji prawnej zrealizowanych robót budowlanych oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności unormowań zawartych w art. 48 i art. 49 P.b. Aby rozstrzygnąć tę kwestię należy wpierw odnieść się do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących zakresu oraz daty realizacji przedmiotowych robót budowlanych mając na uwadze zmiany jakie zachodziły w tym czasie w przepisach Prawa budowlanego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zarówno skarżący, jak i orzekające w sprawie organy byli zgodni w swoich twierdzeniach, że przedmiotowe roboty budowlane polegały na wykonaniu czterech obwałowań ziemnych o wysokości od 2 do 4,5 m, długości ok. 50 m i szerokości ok. 30 m, które stworzyły brzegi stawu, a staw ten wypełnił się wodą gruntową o głębokości ok. 0,50 m. Roboty te, jak wskazano w uzasadnieniach decyzji, zostały zrealizowane w czerwcu [...] roku. Takie oznaczenie terminu wykonania opisanych robót budowlanych stwierdził także Sąd Rejonowy w W. w sentencji wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...], na mocy którego S. A. został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art. 90 Prawa budowlanego oraz skazany na karę grzywny. W sentencji tego wyroku SR w W. opisał przedmiotowy występek jako wykonanie bez wymaganego zgłoszenia stawu ziemnego o wymiarach ok. 30 na 50 m. Przywołując sentencję tego wyroku mieć należy na uwadze przepis art. 11 p.p.s.a. stanowiący, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Powołany wyrok karny nie ma jednakowoż charakteru prejudycjalnego, bowiem został zmieniony prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym zostało warunkowo umorzone postępowanie karne toczące się przeciwko S. A. na okres próby wynoszący 1 rok. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie na podstawie art. 66 czy art. 67 § 1 k.k. nie wiążą sądu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 355/08, LEX nr 530047 i z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 517/11, LEX nr 1216742 oraz uchwałę SN z dnia 22 października 1974 r., III PZP 20/74, OSNCP 1975/2/17 podjętą w odniesieniu do podobnie brzmiącego art. 11 k.p.c.).

Opisane wyżej wyroki Sądów karnych – zdaniem składu orzekającego - winny jednak były zostać dopuszczone przez organy jako dowodów w sprawie, jeżeli mogły się przyczynić do jej wyjaśnienia. W szczególności dotyczyć to powinno ustalonych w postępowaniu sądowym znamion przestępstwa przypisanego oskarżonemu, a także czasu i miejsca jego popełnienia ( por. w tej kwestii wskazany wyżej wyrok NSA II OSK 517/11). Do obu tych wyroków nie odniosły się jednak organy w toku postępowania dowodowego przeprowadzonego w kontrolowanej sprawie. Brak odniesienia się w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego do wyroków Sądów karnych, które poprzedzały wydane w sprawie decyzje należy w przekonaniu Sądu uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć w mniejszej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dokonały jednak przede wszystkim prawidłowego odniesienia poczynionych ustaleń faktycznych do obowiązującej normy prawnej (subsumpcji). Skoro bowiem ustaliły one, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w czerwcu [...] roku to oceny prawnej tego zdarzenia prawnego winne były dokonać w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagały natomiast roboty budowlane polegające na wykonaniu i remoncie urządzeń melioracji szczegółowych, poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst pierwotny Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229) ziemne stawy rybne zalicza się do urządzeń melioracji szczegółowych. Orzekające w sprawie organy tymczasem zastosowały w rozpatrywanej sprawie przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a P.b. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), nie zważając na to, że nowelizacja ta weszła w życie dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., a zatem już po wykonaniu przez skarżących przedmiotowych robót budowlanych. Tymczasem dopiero po wejściu w życie powołanego przepisu wyłączona została możliwość wykonania ziemnego stawu hodowlanego w oparciu o zgłoszenie i na inwestorów nałożony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Dokonując oceny prawnej samowolnie wykonanych przez skarżących robót budowlanych w oparciu o przepisy ustawowe, które weszły w życie dopiero po wykonaniu tych robót organy obu naruszyły fundamentalną zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą należy wyprowadzić z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji R.P. Naczelny Sąd Administracyjny w jednej ze swoich uchwał podjętych w składzie 7 sędziów wskazał, że "z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów" (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Na marginesie przyjdzie jedynie wskazać, że SR w W. opisując znamiona występku popełnionego przez S. A. wskazał, że występek ten polegał na niedopełnieniu przez oskarżonego obowiązku zgłoszenia przystąpienia do robót budowlanych polegających na wykopaniu stawu. Orzeczenie to jak wskazano wyżej nie uzyskało waloru prawomocności i nie wiązało w mniejszej sprawie, a zatem organy nadzoru budowlanego winne były dokonać samodzielnych ustaleń w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Przyjęta jednak odmienna niż w tym wyroku ocena prawna wykonanych przez skarżących robót budowlanych nie była prawidłowa.

W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań dodać należy, że zarówno przepis art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego stawu, jak i przepis art. 29 ust. 2 pkt 9 lit a tej ustawy w jej aktualnym brzmieniu mają charakter przepisów materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Tym samym nie ma do nich zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako zasadę podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych, którą należy wyprowadzić z art. 6 k.p.a.

Zgodnie z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r. do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39. Podobne odesłanie zawarte zostało w art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Powołane przepisy międzyczasowe nie pozostawiają wątpliwości, że także w sprawach wszczętych po wejściu w życie wskazanych nowelizacji do postępowań dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia stosuje się przepis art. 49b P.b. w jego aktualnym brzmieniu. PINB, a za nim [...] WINB w wyniku błędnego przyjęcia, że realizacja przedmiotowego stawu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę uznały, że zrealizowane przez skarżących roboty budowlane objęte zostały hipotezą art. 48 ust. 1 P.b. i zastosowały w sprawie tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany przepisami art. 48 i 49 P.b. W oparciu o poczynione w sprawie ustalenia faktyczne należało tymczasem w stosunku d robót budowlanych zrealizowanych przez skarżących w czerwcu [...] roku przeprowadzić procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 49 b ust. 2 P.b. Stwierdzić także trzeba, że złożona przez skarżących w kwietniu 2011 roku i uzupełniona w lipcu 2011 roku dokumentacja w znacznym stopniu spełniała warunki przewidziane w art. 49 b ust. 2 P.b., aczkolwiek przedłożony przez nich "plan zagospodarowania terenu" nie spełniał wymogów wymaganych od projektu zagospodarowania terenu, o jakim jest mowa w art. 49 b ust. 2 pkt 2 P.b. W tym kontekście za częściowo zasadny należy zatem uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji naruszeniem 49b ust. 3 P.b.

W ocenie Sądu za pozbawione podstaw prawnych należało natomiast uznać zarzuty skargi kwestionujące samowolne wykonanie przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych z powołaniem się na pismo I. i S. A. z dnia 26 czerwca 2003 r. skierowane do Urzędu Gminy w M., w którym wyrazili oni zgodę na przejście przez ich działkę kanalizacji sanitarnej. Podzielić w tym względzie należy stanowisko [...] WINB, że zamieszczone w tym piśmie stwierdzenia, iż skarżący zamierzają na działkach nr 1 i nr 2 "wykopać staw" oraz aby "nie utrudniać im realizacji tego przedsięwzięcia" nie stanowiły zgłoszenia przystąpienia do opisanych robót budowlanych. Biorąc pod uwagę obowiązujące w tym czasie regulacje prawne zauważyć także trzeba, że przedmiotowego zgłoszenia inwestorzy zobowiązani byli dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonania objętych nim robót mogli przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art. 30 ust. 2 P.b. w brzmieniu z daty przedmiotowego pisma, któremu aktualnie treściowo odpowiada art. 30 ust. 5 P.b.). Tymczasem jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a także SR w W. oraz SO w G. przedmiotowy staw został zrealizowany w czerwcu [...] roku. Orzekającym w sprawie organom wytknąć jednakowoż przyjdzie, że nie ustaliły one czy Wójt Gminy M. w czerwcu [...] roku był w ogóle właściwy do przyjęcia zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a w szczególności czy zawarł ze Starostą [...] stosowne porozumienie o powierzeniu Gminie M. spraw należących do zakresu właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej (porozumienia takie mogły być zawierane do 11 lipca 2003 r. oraz wygasły z dniem 31 grudnia 2003 r. w związku z nowym brzmieniem art. 82a P.b. wprowadzonym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 7 ust. 5 tej ustawy).

Podzielić należy także w całej rozciągłości stanowisko [...] WINB, że niezrozumiały był zarzut skargi wskazujący na naruszenia przez ten organ zaleceń i ustaleń zawartych w decyzji GINB z dnia [...] r., nr [...]. Zaakceptować trzeba także pogląd organu odwoławczego, że bez znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie była zgodność realizacji przedmiotowego stawu z planem miejscowym, który utracił moc w dniu [...] r. Dla oceny zgodności samowolnie zrealizowanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne znaczenie mają bowiem ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dacie wydawania decyzji opartej na przepisach art. 48 czy art. 49b P.b., a w przypadku braku takiego planu ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji ustalającej warunku zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB, jeszcze raz zbada sprawę zgodności zrealizowanego stawu ziemnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Organ ten rozważy także czy zrealizowany obiekt pełni wyłącznie funkcję ziemnego stawu rybnego czy też może mieć również pełnić funkcję stawu ziemnego rekreacyjnego i po spełnieniu jakich warunków jest to możliwe. W przypadku ustalenia zgodności zrealizowanego obiektu z ustaleniami planu miejscowego organ ten wyda postanowienie oparte na przepisie art. 49 b ust. 2 P.b. W postanowieniu tym PINB winien mieć także na uwadze kwestie związane z ewentualną potrzebą uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego na pobieranie i odprowadzanie wód z przedmiotowego stawu. Następnie w zależności od wykonania przez skarżących nałożonych na nich obowiązków organ ten wyda kolejne orzeczenia przewidziane w art. 49 b P.b.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. Wobec braku stosownego wniosku, o jakim mowa w art. 209 p.p.s.a. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania.