Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 61 par. 1 i 4, art. 49a, art. 49 par. 1, art. 62
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 24 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2, art. 36, art. 37 ust. 1 i 2, art. 44, art. 206 ust. 1, art. 206 ust. 2aa
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2018 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE" lub "organ") zawiadomił "[...]" S.A. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca", "spółka" lub "operator") o wszczęciu postępowania w sprawie określenia rynków właściwych, ustalenia czy na rynkach występują przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej, wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej, utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych.

W dniu [...] grudnia 2019 r. organ wydał decyzję częściową, w której określił rynek właściwy jako hurtowy rynek usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji operatora; ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji operatora występuje przedsiębiorca o znaczącej pozycji rynkowej; wyznaczył operatora jako przedsiębiorcę o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji operatora; nałożył na operatora obowiązki regulacyjne.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezes UKE powiadomił spółkę, że w części dotyczącej określenia wysokości opłat za zakańczanie połączeń w publicznej sieci telefonicznej w stałej lokalizacji (stawki FTR) sprawa zostanie rozpatrzona do dnia [...] czerwca 2020 r.

Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego oraz bezczynność w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

Zawiadomieniem z dnia 24 lutego 2020 r. Prezes UKE podkreślił, że postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem [...] grudnia 2018 r. oraz wskazał, jakie czynności zostały dokonane podczas postepowania:

- 19 grudnia 2018 r. - rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego projektów decyzji,

- [...] stycznia 2019 r. - postanowienie w sprawie dopuszczenia Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej do postępowania,

- 25 lutego 2019 r. - publikacja wyników postępowania konsultacyjnego,

- [...] marca 2019 r. - postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2019 r..

- 28 marca 2019 r. - rozpoczęcie postępowania konsolidacyjnego projektów decyzji,

- [...] maja 2019 r. publikacja decyzji Komisji Europejskiej wszczynającej II fazę postępowania konsolidacyjnego,

- [...] maja 2019 r. - postanowienie w sprawie dopuszczenia Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji do postępowania,

- [...] czerwca 2019 r. - postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r.,

- [...] października 2019 r. - publikacja wyników postępowania konsolidacyjnego,

- 10 października 2019 r. - przekazanie projektów decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, celem uzyskania jego stanowiska w sprawie,

- [...] listopada 2019 r. - publikacja postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów akceptujących projekty decyzji Prezesa UKE,

- 6 listopada 2019 r. - zawiadomienie stron o prawach im przysługujących na podstawie art. 10 k.p.a.,

- [...] listopada 2019 r. - postanowienie o ograniczeniu wglądu do akt sprawy,

- [...] grudnia 2019 r. - wydanie częściowych decyzji regulacyjnych, w tym decyzji której adresatem jest operator ([...]).

Spółka pismem z dnia 16 marca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE w sprawie określenia rynku właściwego, ustalenia czy na rynku występują przedsiębiorcy o znacznej pozycji rynkowej, wyznaczania przedsiębiorców o znacznej pozycji rynkowej, utrzymania, zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych skarżącej. W skardze zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 49 § 1 w zw. z art. 49a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do stosowania wskazanych trybów doręczenia decyzji najbardziej zainteresowanej stronie – skarżącej, w postępowaniu brało udział mniej niż 20 stron postępowania, brak jest przepisu szczególnego upoważniającego organ do powiadamiania stron poprzez publiczne obwieszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji częściowej oraz braku rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania;

2. art. 39 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. i art. 14 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niedoręczenie skarżącej decyzji częściowej za pośrednictwem operatora pocztowego, na piśmie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji częściowej oraz braku rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania,

3. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania oraz brak doręczenia decyzji częściowej przez 4 miesiące od dnia jej wydania,

4. art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie do 31 grudnia 2019 r. wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia,

5. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak pisemnego zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji częściowej.

Mając na uwadze podniesione zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy i bezczynności organu, zobowiązanie Prezesa UKE do pisemnego doręczenia skarżącej za pośrednictwem operatora pocztowego decyzji częściowej, w terminie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłość oraz bezczynność Prezesa UKE w postępowaniu o sygn. [...], które zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2018 r.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż jeżeli chodzi o pojęcie bezczynności to jakkolwiek faktem jest, iż przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, co miałoby w konsekwencji nie pozostawać bez wpływu na rzeczywisty zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu administracji publicznej istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący, co w konsekwencji zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 9 kwietnia 2015 r. należy podkreślić, w dacie wniesienia skargi) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a. Istotnym kryterium oceny pozostawania/niepozostawania przez organ w bezczynności jest również niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1 – 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 35, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji.

Należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

Z kolei przesłanki do stwierdzenia przewlekłości zachodzą wtedy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekle jest prowadzone postępowanie, gdy czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu, bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, które nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. O przewlekłości postępowania nie świadczy natomiast wielokrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem jednak nowy termin musi zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności i przewlekłości Prezesa UKE podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność obowiązku działania wymienionego organu, a mianowicie obowiązku polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu (np. motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy), a w tym kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ obowiązek ten wykonał.

Sądowa kontrola działalność organu, którego dotyczy skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania, wykazała, iż Prezes UKE nie pozostaje w bezczynności, a przeprowadzone postępowanie nie nosi cech przewlekłości.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących bezczynności organu, wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy postępowanie o nr [...] zostało wszczęte pismem z dnia 6 grudnia 2018 r., w którym Prezes UKE, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 kpa w zw. z art. 62 k.p.a, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a na podstawie art. 49 a k.p.a poinformował, że w rozpoznawanej sprawie, zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej będą następować poprzez ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej na stronie http://bip.uke.gov.pl/przegladrynkow/regulacja-rynkow-ftr/, przy czym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiła publikacja pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

Ze sporu zaistniałego pomiędzy stronami wynika, iż organ stoi na stanowisku, ze art. 49 a k.p.a. w zw. z art. 49 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe do zastosowania powyższego trybu, w tym wymagana ilość stron postępowania (21).Organ połączył tyle właśnie spraw na podstawie art.62 k.p.a. do rozpoznania w jednym postępowaniu. Sprawa została więc zakończona w dniu [...] grudnia 2019 r. – poprzez wydanie częściowych decyzji regulacyjnych, w tym decyzji o numerze [...], której adresatem jest skarżący operator i skutecznie doręczona po 14 dniach od powyższego ogłoszenia.

Natomiast strona uważa, iż w takiej sytuacji art.49 a k.p.a., nie może mieć zastosowania, a jego błędne zastosowanie przez organ, powoduje, iż pozostaje on w bezczynności i ponadto postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. W ocenie strony postępowanie wszczęte 6 grudnia 2018 r. w sprawie określenia rynków właściwych, ustalenia czy na rynkach występują przedsiębiorcy o znacznej pozycji rynkowej, wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej oraz utrzymania zmiany albo uchylenia obowiązków regulacyjnych, nie zostało dotychczas zakończone poprzez doręczenie stronie decyzji częściowej a strona straciła, możliwość jej zaskarżenia.

W sporze tym rację należy przyznać organowi. Zarzuty skargi są bezzasadne.

W ocenie Sądu zgodnie z art. 49 a k.p.a. organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Zawiadomienie jest skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w taki sposób. Przepis ten dodany nowelą z 7 kwietnia 2017 r. stanowi dodatkową – poza unormowaniem zamieszczonym w przepisie art. 49 § 1 – podstawę publicznego zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach procesowych w miejsce tradycyjnie pojmowanej instytucji doręczenia. Do przesłanek dopuszczalności publikowania zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach w miejsce doręczenia tradycyjnego bądź elektronicznego ustawodawca zaliczył to, by w postępowaniu brało udział więcej niż 20 stron. Wydaje się, że chodzi tu wyłącznie o strony, nie zaś o podmioty na prawach strony. Ratio legis analizowanego rozwiązania legislacyjnego należy wiązać ze znaczną liczbą stron, którym z mocy przepisów prawa należy zapewnić dostęp do udziału w postępowaniu administracyjnym w celu realizacji własnego interesu prawnego. Dowodzi tego analiza regulacji odrębnych stanowiących podstawę stosowania przepisu art. 49 § 1. Uprzedzenie wszystkich stron o zamiarze zawiadamiania ich publicznie powinno skutkować skorzystaniem przez organ z tej możliwości. Za takim stanowiskiem przemawia zasada budowania zaufania jednostki do organu. Należy również sądzić, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z uregulowanej w przepisie art. 49 a możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego przepisu ustawy. Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), autor fragmentu Joanna Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Opublikowano: WKP 2019, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 355/19)

Wskazać należy, iż dla skuteczności zawiadomienia dokonanego na podstawie art. 49 a k.p.a. konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

1) przepis szczególny nie ustanawia żadnych przesłanek skuteczności zawiadomienia dokonanego w ten sposób;

2) w publicznym obwieszczeniu, innym publicznym ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej wskazano dzień, w którym nastąpiło to obwieszczenie, ogłoszenie lub udostępnienie;

3) od publicznego obwieszczenia, innego publicznego ogłoszenia lub udostępnienia pisma w Biuletynie Informacji Publicznej upłynęło 14 dni;

4) strony zostały uprzedzone na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób, przy czym "określony sposób" to forma przewidziana w art. 49. ( por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt -Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2020)

W ocenie Sądu przepis ten znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem wszystkie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione, w szczególności wymóg co do ilości stron postępowania. Zastosowanie w sprawie przez organ art. 62 k.p.a., nie wyłącza stosowania art.49 a k.p.a. Przepis art. 62 ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki:

1)istnieje wielość spraw administracyjnych; 2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej; 3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Należy podzielić pogląd B. Adamiak (Komentarz, 2004, s. 348), że chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony).

Zauważyć też trzeba, iż w literaturze przeważa pogląd, że komentowany przepis normuje instytucję współuczestnictwa procesowego (formalnego), co oznacza, że współuczestnictwo ma charakter techniczny i polega na połączeniu czynności prowadzących do wydania decyzji, natomiast w każdej połączonej sprawie ma zostać wydana odrębna decyzja i jej adresatami mają być wyłącznie strony danej sprawy w ujęciu materialnoprawnym.

Należy odróżniać sytuacje, gdy występuje kilka stron w jednej sprawie, od sytuacji, gdy organ prowadzi kilka postępowań w różnych sprawach (dotyczących różnych podmiotów), ale między tymi sprawami występuje związek w postaci tożsamości stanu faktycznego i podstawy prawnej (współuczestnictwo). W pierwszym przypadku nie występuje konstrukcja współuczestnictwa. Toczyć się będzie postępowanie w jednej sprawie, obowiązkiem zaś organu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 § 4, jest powiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie. W drugim przypadku istnieje możliwość zarówno prowadzenia kilku odrębnych postępowań, jak i połączenia ich w jedno postępowanie. Dzięki połączeniu kilku spraw i prowadzeniu ich w ramach jednego postępowania staje się możliwe przeprowadzenie jednego postępowania dowodowego zamiast kilku odrębnych w ramach każdej ze spraw.

W rozpoznawanej sprawie organ połączył 21 spraw i prowadził w jednym postępowaniu. Przesłanki wskazane w art.62 k.p.a. do połączenia wskazanych przez organ spraw zostały spełnione łącznie:

- są to sprawy dotyczące rynków zakańczania połączeń głosowych w sieciach stacjonarnych poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą analizy rynku telekomunikacyjnego, o której mowa w art. 21 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r., poz. 2460 t.j.) dalej " Pt " lub "ustawa - Prawo telekomunikacyjne" oraz ich regulacji zgodnie z art. 24 Pt,

- podstawa prawna wszystkich decyzji wydanych w postępowaniu [...] jest identyczna (art. 24 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 22 ust. 1, art. 34 ust. 1 i ust. 2, art. 36, art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 44 Pt oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 i art. 206 ust. 2aa Pt - we wszystkich sprawach połączonych w postępowaniu [...] właściwy jest jeden organ tj. Prezes UKE.

Wskazując na powyższe Sąd chciałby wskazać, iż z punktu widzenia dyspozycji art.49 a k.p.a., dotyczącego szczególnego trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, przyjęty przez organ tryb procedowania z zastosowaniem art.62 k.p.a. nie wyklucza jego zastosowania. Art.49 a k.p.a. warunkuje zastosowanie przewidzianego w nim trybu, do wszystkich postępowań, w których występuje więcej niż dwadzieścia stron postępowania i w ocenie Sądu znajduje zastosowanie również wtedy, gdy doszło do połączenia kilku spraw administracyjnych na podstawie art.62 k.p.a., co do których nie zachodzi tożsamość podmiotowa ale jednym postępowaniem objęto wiele spraw i stron postępowania. Przepis art.49 a k.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń w tym zakresie, wskazując wyłącznie na wskazaną minimalną liczbę stron postępowania, uprawniającą organ do przyjęcia przewidzianego w nim trybu doręczania pism.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w postępowaniu o sygnaturze [...], którego dotyczy skarga na bezczynność, brało udział więcej niż dwadzieścia stron postępowania, a pismo z zawiadomieniem o zastosowaniu doręczenia poprzez obwieszczenie publiczne zostało skutecznie doręczone stronie w formie pisemnej zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2018 r. w dniu 14 grudnia 2018 r.(dowód – zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych). Nie doszło więc do naruszenia art.39 k.p.a., art. 109 § 1 i art. 14 § 1 k.p.a., jak podniesiono w skardze.

Oznacza to, że w spornym postępowaniu publikacja pism w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej na stronie http://bip.uke.gov.pl/pr2eglad-rynkow/regulacja-rynkow-ftr/ stanowi ich skuteczne doręczenie po 14 dniach od daty publikacji.

W zawiadomieniu z [...] grudnia 2018 r.nr [...] organ wyjaśnił, iż na podstawie art.49 a k.p.a. w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej, będą następować poprzez ich publikację w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Komunikacji Elektronicznej na stronie http://bip.uke.gov.pl/przegląd-rynkow/regulacja-rynkow-ftr/. Jak już Sąd wskazał zawiadomienie w formie pisemnej o takim trybie doręczeń w niniejszym postępowaniu, zostało stronie skutecznie doręczone w formie pisemnej w dniu 14 grudnia 2018 r. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie wykazała, iż rzeczywiście organ konsekwentnie z obowiązku tego się wywiązywał. Strona miała możliwość zapoznania się z przebiegiem postępowania i materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu oraz korzystać ze swoich uprawnień procesowych. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło więc do naruszenia art.10 k.p.a. Natomiast, to że strona z tych uprawnień nie skorzystała, nie uzasadnia podniesionych w skardze zarzutów.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, iż skuteczne zastosowanie przez organ art. 49 a k.p.a. w danej sprawie dotyczy również doręczania decyzji jej adresatowi. Skoro decyzja częściowa dotyczy obowiązków skarżącego i została jak stwierdził wyżej Sąd doręczona skutecznie w trybie art.49 a k.p.a. to w tej części postępowanie zostało zakończone i zarzut bezczynności organu należało uznać za bezzasadny.

Wprawdzie termin z art.35 k.p.a. załatwienia sprawy nie został zachowany, niemniej organ konsekwentnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy o czym systematycznie informował stronę. Decyzja w stosunku do strony została wydana w dniu [...] grudnia 2019 r. i jak wynika z informacji zawartych na stronie Urzędu Komunikacji Elektronicznej (http://bip.uke.gov.pl/przegląd-rynkow/regulacja-rynkow-ftr).opublikowana [...] grudnia 2019 r. w Biuletynie Informacji Publicznej. Uznać ją więc należy za doręczoną po upływie 14 dni od wskazanej daty publikacji.

Sąd nie dopatrzył się również przewlekłości postępowania w rozpoznawanej sprawie. W Biuletynie Informacji Publicznej opublikowano chronologicznie wszystkie czynności jakie organ podejmował w postępowaniu, wymienione w części historycznej uzasadnienia Sądu tj.:

- 19 grudnia 2018 r. - rozpoczęcie postępowania konsultacyjnego projektów decyzji,

- [...] stycznia 2019 r. - postanowienie w sprawie dopuszczenia Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej do postępowania,

- [..] lutego 2019 r. - publikacja wyników postępowania konsultacyjnego,

- [...] marca 2019 r. - postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2019 r..

- [...] marca 2019 r. - rozpoczęcie postępowania konsolidacyjnego projektów decyzji,

- [...] maja 2019 r. publikacja decyzji Komisji Europejskiej wszczynającej II fazę postępowania konsolidacyjnego,

- [...] maja 2019 r. - postanowienie w sprawie dopuszczenia Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji do postępowania,

- [...] czerwca 2019 r. - postanowienie w sprawie przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r.,

- [...] października 2019 r. - publikacja wyników postępowania konsolidacyjnego,

- 10 października 2019 r. - przekazanie projektów decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, celem uzyskania jego stanowiska w sprawie,

- [...] listopada 2019 r. - publikacja postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów akceptujących projekty decyzji Prezesa UKE,

- 6 listopada 2019 r. - zawiadomienie stron o prawach im przysługujących na podstawie art. 10 k.p.a.,

- [...] listopada 2019 r. - postanowienie o ograniczeniu wglądu do akt sprawy,

- [...] grudnia 2019 r. - wydanie częściowych decyzji regulacyjnych, w tym decyzji której adresatem jest operator ([...]).

Skarżąca w skardze nie zgłasza zarzutów pozorności działań organu czy też braku związku z istotą sprawy podejmowanych przez organ czynności. Zarzuty co do przewlekłości postępowania strona uzasadnia jedynie błędnym zastosowaniem w sprawie przez organ art. 49 a k.p.a., a zarzuty te jak już zostało wskazane wyżej, nie mogły w ocenie Sądu odnieść zamierzonego skutku. Sąd z urzędu również cech przewlekłości postępowania w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzył się.

Z tych wszystkich względów Sąd zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.