Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2607/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1134/18 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 1134/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w Poznaniu) z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej S. Z. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 "ust." 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 83f ust. 1 pkt 3a w związku z art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) w brzmieniu sprzed 17 czerwca 2017 r. przez oddalenie skargi, co stanowiło konsekwencję błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do usunięcia (zniszczenia) drzew na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i w związku z tym nie doszło do wyłączenia stosowania przepisów o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa;

2. art. 145 § 1 "ust." 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi wskutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania, które okazało się bezprzedmiotowe z uwagi na wyłączenie stosowania przepisów o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenia drzewa;

3. art. 83f ust. 1 pkt 3a w związku z art. 88 ust. 10 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed 17 czerwca 2017 r., przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do usunięcia (zniszczenia) drzew na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i w związku z tym nie doszło do wyłączenia stosowania przepisów o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa.

Na podstawie art. 176 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie wyroku. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie drzewa objęte postępowaniem znajdują się na nieruchomości, której właścicielem jest osoba fizyczna – I. O. i G. O. Okoliczności te były przedmiotem ustaleń organu I instancji i nie zostały zakwestionowane przez Sąd I instancji.

Według skarżącego kasacyjnie należy przyjąć, że nie ma znaczenia fakt wykonywania ewentualnej działalności gospodarczej na owej nieruchomości przez inny podmiot, bowiem zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt. 3a u.o.p. to właściciel jest uprawniony do usunięcia drzewa, a zatem to z jego perspektywy należy dokonać oceny analizowanych norm. W szczególności, że usunięcie drzew miałoby nastąpić na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotna jest tu okoliczność, że wspomniany przepis nie uzależnia możliwości jego zastosowania od nieprowadzenia na danej nieruchomości działalności gospodarczej. Możliwe jest również skorzystanie ze wspomnianego wyjątku przez osobę fizyczną która prowadzi działalność gospodarczą na danej nieruchomości, jednakże nie usuwa drzew na cel związany ze wspomnianą działalnością.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wspomniane przepisy należy analizować z perspektywy właściciela nieruchomości, tj. I. O. i G. O. G. O. nie prowadzi jakiejkolwiek działalności gospodarczej, a I. O. w ramach prowadzonej przez siebie działalności zajmuje się wynajem i zarządzaniem nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Natomiast niebędący właścicielem nieruchomości skarżący, S. Z, zajmuje się profesjonalną obsługą w zakresie zimowego utrzymania nawierzchni dróg i odśnieżania dachów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dla zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3a w związku z art. 88 ust. 10 u.o.p. wystarczy, aby jeden z właścicieli był osobą fizyczną która ma możliwość usunięcia drzew na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Według skarżącego kasacyjnie, z ostrożności należy zwrócić szczególną uwagę na użyty przez ustawodawcę zwrot "na cele niezwiązane z prowadzoną działalnością gospodarczą". Sformułowanie to budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, nad którymi Sąd I instancji nie pochylił się, co skutkowało błędną wykładnią owych przepisów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, błędnie przyjął Sąd I instancji, że nie zachodzi przypadek określony w art. 83f ust. 1 pkt 3a w związku z art. 88 ust. 10 u.o.p. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zniszczenie drzew powinno w niniejszym przypadku realizować cele prowadzonej przez właściciela działalności gospodarczej, co nie ma w niniejszej sprawie miejsca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doprowadziło Sąd I instancji do oddalenia skargi, pomimo że stosownie do art. 145 ust. 1 lit. a p.p.s.a. powinien w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przez orzekające w sprawie organy zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Wyjaśnić należy, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ statuuje uprawnienia decyzyjne organu administracyjnego (stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji). Nie wytycza natomiast obowiązującego w sprawie trybu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. II OSK 597/10, LEX nr 1080370). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, ze decyzja Wójta Gminy R. z [...] października 2017 r., Nr [...], jest zgodna z prawem i jako taka zasadnie została utrzymana w mocy przez SKO w P. zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., nr [...]. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji jako nietrafny ocenił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało polegać na niezastosowaniu tego przepisu i nieumorzeniu postępowania administracyjnego, gdyż, wbrew twierdzeniom skarżącego, kontrolowane postępowanie administracyjne nie było, ani nie stało się, bezprzedmiotowe.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a w zw. art. 88 ust. 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Artykuł 83f, u.o.p. reguluje wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 88 ust. 10 u.o.p. Sąd I instancji wskazał, że SKO w P. trafnie zauważyło, że sporne drzewa nie zostały z nieruchomości usunięte, lecz doszło do ich zniszczenia. Potwierdza to obszerna dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił także, że analizowany art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 10 u.o.p. dotyczył nie tylko drzew usuniętych, ale także zniszczonych. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że chodzi w tym przepisie jedynie o przypadki, gdy do owego zniszczenia nie doszło w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w tym przypadku związek pomiędzy zniszczeniem przedmiotowych drzew, a prowadzoną działalnością gospodarczą i to zarówno przez skarżącego (związek bezpośredni), jak i właściciela (związek pośredni) jest oczywisty.

Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że umowa najmu z [...] kwietnia 2015 r., na mocy której skarżący korzystał z części nieruchomości (placu), na którym to terenie rosły zniszczone drzewa, została zawarta pomiędzy przedsiębiorcami: I. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (jako Wynajmującym) i S. Z. (skarżącym) prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (jako Najemcą). Zgodnie z § 6 ust. 1 umowy "Najemca oświadcza, a Wynajmujący akceptuje, że przedmiot najmu będzie używany w celu składowania materiałów sypkich w tym piasku i soli drogowej Najemcy, oraz że będzie prowadził działalność gospodarczą zgodnie z prawem i obowiązującymi przepisami". Prowadzenie działalności zgodnie z prawem oznacza przestrzeganie m.in. przepisów dotyczących ochrony środowiska i ochrony przyrody. W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy u.o.p. wskazane przez orzekające w sprawie organy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.p., obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Skarżący kasacyjnie miał obowiązek dbałości o przyrodę w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Obowiązek dbałości o przyrodę oznacza, że zachodzi brak możliwości wyboru określonego postępowania ze strony adresata tego obowiązku oraz istnieje nakaz dbałości o przyrodę i zakaz postępowania sprzecznego z nakazem dbałości o przyrodę. Wymierzenie skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie dwóch drzew dwupiennych – topola osika, na działce nr [...] obręb M., gmina R. wynika z powinności podjęcia starań przez Wójta Gminy R. zapewnia realizacji obowiązku dbałości o przyrodę.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmuje się m.in. profesjonalną obsługą w zakresie zimowego utrzymania nawierzchni dróg i odśnieżania dachów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga, że do nadmiernego zasolenia gleby, które było bezpośrednią przyczyną obumarcia drzew, doszło na skutek składowania przez skarżącego kasacyjnie na przedmiotowej działce soli drogowej wykorzystywanej przez niego w prowadzonej działalności gospodarczej. Wójt Gminy R. w postanowieniu z [...] maja 2017 r., Nr [...], dopuścił dowód z opinii biegłego, zgodnie ze zleceniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. na zadanie pn. wykonanie ekspertyzy dendrologicznej 4 sztuk drzew z gatunku topola osika na dz. [...] w miejscowości M., obręb R. oraz wydanie opinii czy i ile drze zachowało żywotność i rokuje szanse na dalsze przetrwanie, co spowodowało obumarcie drzew, inwentaryzację przedmiotowych drzew wraz z podaniem obwodów pnia mierzonego na wysokości 130 cm od powierzchni gruntów, czy stopień zniszczenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności.

W ekspertyzie dendrologicznej oraz opinii mgr inż. R. D. stwierdził, że "stopień zniszczenia drzew jest na etapie końcowego zamierania i nie rokuje szans na dalsze przetrwanie. Powodem obumarcia drzew jest zbytnie zasolenie gleby w całej strefie korzeniowej rosnących drzew". Biegły powołał się dodatkowo w swej opinii na otrzymaną z Urzędu Gminy dokumentację fotograficzną wskazującą na składowanie dużej ilości soli w obrębie drzew oraz na oględziny terenu dokonane przez biegłego.

W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: WIOŚ) z [...] listopada 2016 r., znak: [...], skierowane do Urzędu Gminy w R., w którym WIOŚ informuje, że w dniach od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez S. Z. Miejscem kontroli była działka o nr ewid. [...] obręb M. W dniu oględzin terenu działki WIOŚ stwierdził magazynowanie odpadów: gruzu betonowego w ilości 120 Mg, mas ziemnych w ilości 200 Mg i frezu asfaltowego w ilości około 400 Mg. Ze względu na składowanie soli drogowej i widoczną złą kondycję fitosanitarną drzew topoli osika pobrano w dniu [...] października 2016 r. cztery próby gleby z terenu działki magazynowania odpadów i składowania soli drogowej oraz jedną próbę zerową. W pobranych próbach zostały oznaczone następujące parametry: metale ciężkie (chrom, kadm, miedź, ołów, rtęć), chlorki, sód, potas, przewodnictwo elektrolityczne oraz pH.

Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że wbrew stanowisku skarżącego, przepisy art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 10 u.o.p. nie znajdowały zastosowania w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy. Trafnie zarzut naruszenia tych przepisów Sąd I instancji uznał za niezasadny.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie doszło do zgodnego z prawem usunięcia drzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, lecz miało miejsce zniszczenie drzew na skutek zasolenia gleby, pozostającego w bezpośrednim związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Sposób interpretacji zwrotu "są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej" przedstawiony w skardze kasacyjnej, według którego należy go rozumieć w sposób potencjalny, tj. że dane drzewa mogłyby być usunięte przez właściciela bez uzyskiwania zgody właściwego organu, nie odpowiada treści normy prawnej, w której on występuje. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy dokonały również prawidłowych ustaleń dotyczących wskazania podmiotu, który doprowadził do zniszczenia drzew. Sąd I instancji zasadnie wskazał na wykazanie przez orzekające w sprawie organy istnienia związku pomiędzy zniszczeniem drzew a prowadzeniem przez skarżącego kasacyjnie działalności gospodarczej, w ramach której składowano sól drogową wykorzystywaną w tej działalności. Bez znaczenia jest okoliczność, że współwłaścicielem nieruchomości jest G. O., która nie prowadzi działalności gospodarczej. Jeżeli do zniszczenia drzew doszło w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej to nie było podstaw do zastosowania art. 83f ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 88 ust. 10 u.o.p.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.