Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1657/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 94
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu mieszkań chronionych oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym 1 . stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: - w części określonej w § 1 ust 1 oraz załącznika nr 1 - w części określonej w § 2 oraz załącznika nr 2 w zakresie słów "od 100 procent do 150 procent kryterium dochodowego osobę/rodzinę – odpłatność 25 %" - w zakresie tytułu uchwały obejmującego słowa "regulamin mieszkań chronionych prowadzonych przez powiat zawierciański oraz" 2 . w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski pismem z 29 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Zawierciańskiego nr XI/109/19 z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia Regulaminu mieszkań chronionych prowadzonych przez powiat zawierciański oraz szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały oraz w załączniku nr 1 do uchwały, jak również tytułu uchwały w zakresie ujętym wyrazami "Regulamin mieszkań chronionych prowadzonych przez powiat zawierciański oraz" - jako sprzecznej z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Nadto wystąpiono o stwierdzenie nieważności tabeli stanowiącej część § 2 załącznika nr 2 do uchwały w zakresie wyrazów "poniżej 100% kryterium dochodowego osoby/rodziny - pobyt bezpłatny" jako sprzecznej z art. 97 ust. 1 zdanie 2 ustawy w związku z § 143 w związku z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W motywach skargi podkreślono, że przedmiotowa uchwała jest w części niezgodna z prawem. Delegacją prawną podjęcia tej uchwały jest art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi podstawę wydania aktu prawa miejscowego, a upoważniony organ obowiązany jest działać w granicach prawa, a wszelkie odstępstwa w tym zakresie stanowią istotne naruszenie prawa. Akt normatywny niewypełniający upoważnienia w całości lub niewypełniający go właściwie nie spełnia konstytucyjnych przesłanek w demokratycznym państwie prawa. Z mocy postanowień przywołanego przepisu ustawy wynika upoważnienie wyłącznie do ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i w mieszkaniach chronionych, tym samym w ocenie organu nadzoru organ jednostki samorządu terytorialnego przyjmując treść § 1 ust. 1 uchwały wraz załącznikiem w istotny sposób naruszył prawo, wykraczając poza delegację ustawową. W dalszej części uzasadnienia wniesionej skargi podkreślono, że częściowo sprzeczna z prawem jest regulacja zawarta w § 2 załącznika nr 2 do uchwały. W załączniku tym przyjęte zostały przez Radę Powiatu Zawierciańskiego zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych prowadzonych przez powiat zawierciański, albowiem wskazano, iż pobyt w mieszkaniu chronionym jest bezpłatny dla osób i rodzin, których dochód na osobę nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Naruszenie to wynika z tego, że jest to powielenie regulacji zamieszczonej w ustawie, a to może powodować niejasność przyjętego unormowania. Marginalnie zaznaczono, że przepis uchwały pozostaje w kolizji z treścią art. 97 ust.1a ustawy o pomocy społecznej, który obowiązuje od 3 września 2019 r., a dodany do tej ustawy mocą ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r, poz. 1690). Z uwagi na upływ terminu organ nadzoru nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym wniesienie skargi jest zasadne.

W odpowiedzi na skargę Starosta Zawierciański podzielił w całości wniesioną skargę oraz kierując się treścią postanowień art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W motywach odpowiedzi podniesiono, że organ jednostki samorządu terytorialnego co do zasady zgadza się ze skargą oraz wskazanymi w jej treści zastrzeżeniami odnoszącymi się do części regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale. Podzielono stanowisko organu nadzoru, że w uchwale tej winno ograniczyć się wyłącznie do ustalenia zasad odpłatności, a nie zamieszczać regulaminu mieszkań chronionych. Za zasadne uznano zastrzeżenia organu nadzoru co do wskazania w tabeli stanowiącej część § 2 załącznika nr 2 do uchwały, że osoby i rodziny mają pobyt bezpłatny jeżeli dochód jest poniżej 100% kryterium dochodowego. W ramach autokontroli organ jednostki samorządu terytorialnego uchwałą z 28 listopada 2019 r. w sprawie zmiany przedmiotowej uchwały uwzględnił wskazania organu nadzoru, a tym samym wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w trybie art. 54 § 1 wyżej wymienionej ustawy w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511). W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy wniosek Rady Powiatu Zawierciańskiego o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi i podjęcie 28 listopada 2019 r. nowej uchwały uwzględniającej zastrzeżenia zgłaszane przez organ nadzoru zasługuje na uwzględnienie. Co do zasady uwzględnienie skargi przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu uzasadnia umorzenie postępowania sądowego, lecz w tym przypadku sytuacja jest odmienna, a mianowicie poddana kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Powiatu Zawierciańskiego, która jest aktem prawa miejscowego, a to oznacza, że w okresie od dnia wejścia jej w życie do dnia jej eliminacji z obrotu prawnego wywoływała skutki prawne i mogła stanowić podstawę działań organów powiatu, w tym wydawanych decyzji administracyjnych. W przywołanym stanie prawnym wniosek o umorzenie postępowania sądowego nie jest zasadny, a skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga jest zasadna, przy czym w przypadku pierwszego z podniesionych zarzutów skład orzekający dostrzegł także inne uchybienia, niż podniesione w skardze do tutejszego Sądu.

Podzielić należy zastrzeżenia organu nadzoru co do zasadności treści § 1 ust.

1 kwestionowanej uchwały oraz załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, przy czym argumentacja przemawiająca za zasadnością wniesionej skargi jest tylko częściowo zbieżna z tym co zostało sformułowane w skardze. Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w skardze co do tego, że akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie delegacji ustawowej i organowi wydającemu taki akt przysługuje kompetencja do wydania takiego aktu zgodnie z treścią delegacji ustawowej. W rozpoznawanej sprawie stanowiący podstawę przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej daje podstawę dla wydania przez organ stanowiący powiatu uchwały określającej zasady odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia lub w mieszkaniu chronionym, a to oznacza, że przepis ten nie może stanowić podstawy dla przyjęcia regulaminu mieszkań chronionych. Oznacza to, że organ nadzoru zasadnie podniósł zarzut naruszenia wskazanego przepisu, a tym samym art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP. Jak zostało zasygnalizowane, Sąd uwzględnił we wskazanym zakresie skargę, przy czym częściowo z inną argumentacją, otóż uwadze organu nadzoru umknął art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stosownie do tego przepisu organizacja i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają regulaminy organizacyjne uchwalane przez zarząd powiatu, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że mieszkanie chronione nie jest samodzielną jednostką organizacyjną powiatu, lecz może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej w powiecie, co w praktyce oznacza, że przez powiatowe centrum pomocy rodzinie lub też przez organizację pożytku publicznego. Mając na uwadze fakt, że nie jest to samodzielny podmiot prawa, a jest prowadzony przez powiatową jednostkę organizacyjną oznacza to, że rada powiatu nie jest organem uprawnionym do przyjmowania regulaminu funkcjonowania takiej powiatowej jednostki organizacyjnej, a tym samym również mieszkania chronionego prowadzonego przez tę jednostkę. W konsekwencji uznać należy, że w omawianym zakresie rada powiatu nie może się wypowiadać, a stosowne uprawnienia przysługują organowi wykonawczemu powiatu.

W skardze do tutejszego Sądu organ nadzoru występował o korektę tytułu kwestionowanej uchwały obejmującej słowa "regulaminu mieszkań chronionych prowadzonych przez powiat zawierciański oraz". Zarzut ten jest w kontekście powyższych rozważań zasadny i z tego powodu został uwzględniony.

W skardze do tutejszego Sądu podniesiono, że w tabela stanowiąca część § 2 załącznika nr 2 do uchwały w zakresie wyrazów "poniżej 100 % kryterium dochodowego osoby/rodziny - pobyt bezpłatny" jest sprzeczna z art. 97 ust. 1 zdanie 2 ustawy w związku z § 143 w związku z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W motywach skargi podkreślono, że w unormowaniu tym przywołano przepis ustawy, a tym samym przyjęte rozwiązanie nie jest czytelne i może wzbudzać wątpliwości. Istota sformułowanego zarzutu sprowadza się do tego, aby w akcie prawa miejscowego nie powielać postanowień zamieszczonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tę okoliczność wielokrotnie się wypowiadano i co do zasady skład orzekający w sprawie podziela stanowisko o tym, że w akcie wykonawczym do ustawy, a takim jest akt prawa miejscowego, nie powinno się zamieszczać regulacji zawartych w ustawie. Stwierdzenie takie nie oznacza zarazem, że w akcie wykonawczym do ustawy nie jest dopuszczalne zamieszczanie regulacji ustawowych. Zdaniem składu orzekającego akt wykonawczy musi spełniać pewne dodatkowe wymogi, a mianowicie musi być kompletny i komunikatywny dla adresata. Podniesione okoliczności powodują, że wielokrotnie w przepisach aktów wykonawczych organy stanowiące przepisy wykonawcze zobligowane są do odwołania się do regulacji zawartej w ustawie. Istota zagadnienia związana jest z tym, że przywołanie takiej regulacji ustawowej musi mieć wpływ na treść przyjmowanego aktu i umożliwić takie jego skonstruowanie, które pozwoli uznać, że akt ten charakteryzuje się całością i nie pomija żadnych istotnych aspektów normowanej rzeczywistości. Równocześnie podkreślić trzeba, że przywołanie w akcie wykonawczym przepisu ustawowego nie może korygować jego treści i wprowadzać wątpliwości co do obowiązujących regulacji. W rozpoznawanej sprawie spotykamy się z tego typu sytuacją, a mianowicie we wskazanej tabeli Rada Powiatu Zawierciańskiego zamieściła regulację, że osoby, których dochód jest poniżej kryterium dochodowego osoby/rodziny, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w mieszkaniu chronionym mają pobyt bezpłatny. Regulacja ta jest powieleniem postanowień art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy czym organ powiatu nie wprowadził tu żadnej zmiany treści przywołanego przepisu ustawy, a mając na uwadze budowę tabeli to przyjdzie przychylić się do stanowiska organu samorządu terytorialnego, że rozwiązanie takie nie narusza postanowień prawa. W ocenie składu orzekającego brak takiego stwierdzenia w tej uchwale można byłoby także kwestionować, albowiem tabela ta nie byłaby kompletna. Oznacza to, że w tej konkretnej sytuacji przywołanie przepisu ustawy nie stanowi naruszenia prawa i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi. Równocześnie analiza postanowień przedmiotowej uchwały i załącznika nr 2 do jej § 2 pozwala dostrzec, że uwadze organu nadzoru umknęła następująca treść zamieszczona w tabeli sprowadzająca się do słów "od 100 procent do 150 procent w kryterium dochodowego osobę/rodzinę - odpłatność 25%". Uwagę składu orzekającego zwraca w szczególności słowo 100 procent kryterium dochodowego osoby/rodziny, jak wynika z przywołanych powyżej rozważań, w przypadku legitymowania się dochodem równym 100 % przywoływanego kryterium, korzystanie z usług mieszkania chronionego jest bezpłatne, natomiast po myśli przywołanej tu regulacji osoba taka obowiązana byłaby ponieść odpłatność na poziomie 25%. Oznacza to, że we wskazanym zakresie sporna uchwała zawierała unormowanie, które było sprzeczne z postanowieniami art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w którym stanowi się, że świadczenie z pomocy społecznej przysługuje, gdy dochód osoby lub rodziny nie przekracza kryterium dochodowego przewidzianego dla tego typu osoby/rodziny. Przy takim sformułowaniu dochód odpowiadający wysokości kryterium dochodowego uprawnia jeszcze do bezpłatnego korzystania z mieszkania chronionego, a dopiero jego przekroczenie skutkowało będzie niezbędnością ponoszenia odpłatności. W konsekwencji przytoczona powyżej treść kwestionowanej uchwały narusza postanowienia art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i musi zostać z niej wyeliminowana, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi w przytoczonym zakresie.

Na marginesie prowadzonych rozważań odnieść należy się do tej części argumentacji organu nadzoru, która została zamieszczone w końcowej części uzasadnienia wniesionej skargi, a odnoszącej się do wprowadzonego do ustawy o pomocy społecznej art. 97 ust. 1a. Jak się wydaje, mając na uwadze treść kontrolowanej uchwały, to przepis ten nie ma z tą uchwałą żadnego związku, zatem sugestie co do sprzeczności zaskarżonej uchwały z tym przepisem uznać należy za zbędne.

Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 1 ust. 1 i załącznika nr 1, tytułu kwestionowanej uchwały obejmującej słowa wskazane w sentencji orzeczenia oraz w części określonej w § 2 załącznika nr 2 w zakresie słów zamieszczonych w sentencji. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.

mr