Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1659/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 1988 nr 41 poz 325
law: Ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej z udziałem podmiotów zagranicznych.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141, art. 142 ust. 1, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur – Selwa Sędziowie WSA Piotra Godlewskiego /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1659/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest decyzja Wojewody z [...] października 2021 r. nr [...] dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z [...] lipca 2020 r. B.C. (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki nr [...] w obr. [...] oraz nr [...] w obr. [...], które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] w [....].

W związku z faktem, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w [...] obr. [....], oznaczona obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,0498 ha oraz nr [...] o pow. 0,1208 ha (odpowiadająca części dawnej działki nr [...] w obr. [....]) stanowi własność Gminy Miasto [...], na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) Wojewoda postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wyłączył Prezydenta od rozpatrzenia sprawy, wskazując jednocześnie w jego miejsce Starostę [....].

Starosta decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], obr. [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 0,0498 ha oraz nr [...] o pow. 0,1208 ha, obj. KW nr [...] będące własnością Gminy M. [....] na rzecz B.C., a także o zwrocie przez nią zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 65 809,74 zł. W uzasadnieniu wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie.

Od decyzji Starosty odwołała się B.C., zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 8 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie jej wniosku o rozłożenie zwaloryzowanego odszkodowania na raty, a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu odwołującej się,

2) art. 141 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zawarcia we wniosku z [...] lipca 2020 r. wniosku o rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat, tak aby mogła bez poniesienia uszczerbku dla swojego majątku wykonać zobowiązanie.

Wniosła o uchylenie w tym zakresie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o rozłożeniu należności na raty płatne każdego roku przez 5 lat.

Od decyzji Starosty odwołanie złożyła także Gmina M. [...], wskazując, iż decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na fakt, że wniosek o zwrot nieruchomości był spóźniony wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801, dalej: u.z.u.g.n.).

Podniosła też, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: u.COVID19), albowiem jak wynika z jego treści, zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", natomiast art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. nie jest przepisem prawa administracyjnego, gdyż roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny.

W związku z tym termin do złożenia wniosku o zwrot upłynął 14 maja 2020 r. i organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2021 r. - działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. - utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2021 r.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127 ze zm.). W tym trybie, na podstawie art. 8 ww. ustawy, aktem notarialnym z [...] marca 1988 r. nr Rep. [...] B.C. zbyła na rzecz Skarbu Państwa położone w [...] działki nr [...] w obr. [...] oraz nr [...] w obr. [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i "[....]". Z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że dawna działka nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,2962 ha w obr. [....], a w wyniku podziału w związku z budową drogi ul. [...] powstały m.in. działki nr [...] o pow. 0,0498 ha oraz nr [...] o pow. 0,1208 ha.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji [...] stycznia 2021 r. dokonał oględzin terenowych, podczas których stwierdzono, że działki nr [...] i nr [...] stanowią na gruncie jednolitą całość. Działki są zakrzaczone, zadrzewione, porośnięte suchą trawą o wysokości około 1,5 m. Brak jest jakichkolwiek śladów zagospodarowania działek.

Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznał za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu decyzji tego organu. Postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel związany z wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że nie jest ona obecnie przez nikogo użytkowana, nie ma też na niej żadnych budynków ani innych części składowych trwale związanych z gruntem. Rzeczą bezsporną jest więc, że działki nr [...] i nr [...] nie zostały wykorzystane na cel określony w akcie notarialnym, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika Gminy M. [....] organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie u.z.u.g.n. która weszła w życie 14 maja 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadzono przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. stanowiący, że uprawnienie do zwrotu o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o którym mowa w ust. 2. Ustawodawca wraz z powyższą zmianą wprowadził również przepis przejściowy stanowiący, iż w przypadku gdy termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1 upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Tak więc powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 u.COVID19, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości z 7 lipca 2020 r. (data nadania) został złożony Prezydentowi M. [...] lipca 2020 r., czyli w terminie określonym w powyższych przepisach, w konsekwencji czego nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Nie sposób się również zgodzić z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby art. 15 zzr ust. 1 ww. ustawy nie dotyczył postępowań zwrotowych. To, że postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny, wskazuje jednoznacznie art. 136 ust. 3 u.g.n., a ustawodawca przewidział realizację roszczenia o zwrot nieruchomości wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym zachodzi tu wykluczenie drogi sądowej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości lub o odmowie takiego zwrotu. W postępowaniu tym zastosowanie mają przepisy k.p.a.

Za niezasadne Wojewoda uznał również zarzuty B.C. w kwestii rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że art. 141 u.g.n. nie obliguje organu do rozłożenia należności na raty, decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Ponadto komentowany artykuł nie określa żadnych szczególnych kryteriów które powinny być brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu wniosku. Bez znaczenia nie pozostaje również stanowisko Gminy M. [....] wyrażone z piśmie z [...] lipca 2021 r., w którym Gmina nie wyraziła zgody na rozkładanie na raty ustalonego w decyzji administracyjnej zwaloryzowanego odszkodowania.

Gmina Miasto [...] zaskarżyła w całości decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. w zw. z art. 15zzr ust. 1 u.COVID19 i art. 136 ust. 7 u.g.n.;

2. art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

W ocenie skarżącej, Wojewoda mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia z drogi jego dochodzenia. Uzasadnienie jego decyzji wskazujące, iż "postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny", czy że dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową, jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Skarżąca nie twierdzi, iż postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego ani że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym, ale tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym charakterze. Skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności), to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi mieć również charakter cywilnoprawny.

Termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. ma ten sam charakter co termin wynikający z art. 136 ust. 5 u.g.n. Jest to termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego do której należy roszczenie o zwrot wyznacza charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro więc orzecznictwo NSA i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to i terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 u.g.n. mają charakter terminów prawa cywilnego.

Drugi z zarzutów złożono jedynie na wypadek uznania, iż zwrot nieruchomości został orzeczony prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Wojewody z [...] października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....] z [...] sierpnia 2021 r. o zwrocie na rzecz B.C. wywłaszczonej nieruchomości (stanowiącej własność Gminy M. [...]) położonej w [...] obr. [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,0498 ha oraz nr [...] o pow. 0,1208 ha, a także o zwrocie przez nią na rzecz Gminy M. [...] w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 65 809,74 zł.

Kontrola dokonana w ramach w/w kryteriów doprowadziła Sąd do uznania braku zasadności skargi.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż z uwagi na stwierdzony w toku postępowania stan podlegających zwrotowi działek (zakrzaczone, zadrzewione, porośnięte niekoszoną trawą – brak jakichkolwiek śladów zagospodarowania), Sąd w pełni akceptuje ustalenia orzekających w sprawie organów administracji co do braku realizacji na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania celu wywłaszczenia, określonego w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości z 25 marca 1988 r. jako niezbędność działek nr [...] i [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[....]" i "[...]".

Jak wskazano w treści aktu notarialnego, sprzedaż na rzecz Skarbu Państwa nastąpiła w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z wyraźnym zastrzeżeniem, że w/w działki mogą być na realizację wskazanego celu wywłaszczone. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia aktu notarialnego), nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Materialnoprawne podstawy wywłaszczania nieruchomości wyrażały przepisy rozdziału 6 tej ustawy; zgodnie z jej art. 50 ust. 1 pkt 2, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego. W art. 53 ust. 1 tej ustawy wskazano natomiast, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.

Treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uzależniał ewentualność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne będące podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Dlatego też umowa zawierana w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe nie była w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości (por. m.in. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. I OSK 887/17 - LEX nr 2714442).

Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III (dotyczące zwrotu nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle powyższego trafnie wywiodły orzekające w sprawie organy administracji, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania spełnione zostały materialnoprawne przesłanki pozwalające ubiegać się przez poprzedniego właściciela o jej zwrot. Fakt niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest zresztą obecnie kwestionowany także przez stronę skarżącą, tj. Gminę M. [...] jako jej aktualnego właściciela.

Na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801) która weszła w życie 14 maja 2019 r. dodany został do art. 136 u.g.n. ust. 7, zgodnei z który uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidziano, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umowy zawartej [...] marca 1988 r. w formie aktu notarialnego. 20-letni termin uprawniający do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o jakim mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął więc z dniem 25 marca 2008 r. Z woli ustawodawcy – na podstawie wskazanej wyżej regulacji - został on jednak wydłużony o 12 miesięcy licząc od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n., tj. od 14 maja 2019 r., wobec czego powinien był upłynąć 14 maja 2020 r.

W związku z wprowadzonym stanem zagrożenia epidemicznego a następnie stanem epidemii, bieg tego terminu był jednak przez pewien czas zawieszony. Z dniem 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa covidowa), do której następnie w dniu 31 marca 2020r. (ustawą zmieniającą z 31 marca 2020 r.) został dodany przepis art. 15 zzr. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu - w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; oznacza to, że 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, który biegł od 14 maja 2019 r. został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r.

Następnie jednak ustawodawca wprowadził kolejną ustawę zmieniającą, tj. ustawę z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), która weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie z jej art. 46 pkt 20 uchylono art. 15zzr i art. 15zzs ustawy covidowej, a jednocześnie w jej art. 68 ust. 2 przewidziano, że terminy o których mowa w art. 15zzr ust. 1 których bieg uległ zawieszeniu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skoro więc ustawa zmieniająca z 14 maja 2020 r. weszła wżycie z dniem 16 maja 2020 r., to 7-dniowy termin na jej wejście w życie upływał z dniem 23 maja 2020 r., a bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał dalszy bieg ponownie 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w tym właśnie dniu wniosek został nadany w urzędzie pocztowym, przez co należy uznać, że termin do jego złożenia został zachowany (w tym zakresie stwierdzenie przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że termin ten upływał 24 lipca 2020 r., nie miało wpływu na wynik sprawy).

W związku z powyższym skarżąca Gmina zarzuciła w skardze (analogicznie jak wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji), że wskazany art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie dotyczył postępowań zwrotowych, w związku z czym uprawnienie wnoszącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło 14 maja 2020 r. Argumentując o cywilnoprawnym charakterze uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sformułowała tezę, że organ z drogi jego dochodzenia mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia. Jej zdaniem, uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazujące, iż postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny oraz że dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Skarżąca oświadczyła, iż nie twierdzi, iż postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego ani że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym. Problem polega na tym, iż tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym cywilnym charakterze, co potwierdza art. 2 § 3 k.p.c. powołany przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności), to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi również mieć charakter cywilnoprawny. W związku z tym termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. to wg skarżącej termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego, do której należy roszczenie w zwrot, wyznacza charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro więc orzecznictwo NSA i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. mają charakter terminów prawa cywilnego i nie różnią się niczym od terminu wskazanego np. w art. 534 k.c. Jeżeli zatem termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r. ogranicza w czasie dochodzenie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, to także on sam ma charakter cywilny i nie jest możliwe zastosowanie do jego biegu przepisów art. 15 zzr ustawy o COVID, który odwołuje się w swojej hipotezie do "biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów".

Oceniając przytoczone wyżej stanowisko Sąd nie podziela poglądu co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzr ustawy covidowej w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaznaczyć w związku z tym należy, iż w polskim systemie prawnym ustawodawca nie przestrzega ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. to termin materialnoprawny, a nie procesowy. Nie dotyczy on bowiem bezskuteczności czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria o których mowa w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 tej ustawy. Termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 4 kwietnia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, gdyż uchybienie mu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że art. 15 zzr ust. 1 zdanie pierwsze ustawy covidowej nie posługuje się sformułowaniem "o biegu terminów prawa administracyjnego". Takie brzmienie bowiem nakazywałoby badać każdorazowo przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym. Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr wymaga więc ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego".

Zdaniem Sądu przepisy u.g.n. dot. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1. Materia dotycząca postępowania mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji. Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy. W u.g.n. całościowo uregulowano też materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych m.in. drogą dochodzenia roszczeń (administracyjną) czy zakresem podmiotowym (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie).

Zawarte w art. 15 zzr pojęcie terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji, jakim niewątpliwie było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających. Określenie to należy więc wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

Wynika to, zdaniem Sądu, z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej. Skoro ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy covidowej w spornym zakresie wykładać zawężająco. Jeżeli bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego /zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadzi to do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem i do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r.

Sąd nie podziela także stanowiska co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 141 ust. 2 u.g.n. z powodu utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

Sąd wyraźnie podkreśla, że ma świadomość istniejących w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności na tym tle. Wedle jednego ze stanowisk, art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje staroście materialnoprawnej podstawy do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości, a przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka, to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2015 r. I OSK 2292/13 - LEX nr 1773638 i z 23 marca 2018 r. I OSK 1136/16 – LEX nr 2482953).

Wg zaś drugiego z poglądów, kategoryczne sformułowanie w art. 141 ust. 2 u.g.n., iż "wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu" nie pozostawiają orzekającym w sprawie organom możliwości odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia.

Odnosząc się w związku z tym do zarzutu skargi naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. Sąd wskazuje, iż przepis art. 142 ust. 1 tej ustawy wyraźnie określa o jakich kwestiach powinien rozstrzygnąć organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w decyzji zwrotowej o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności z art. 140 u.g.n. jest obligatoryjne. Wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów u.g.n., w szczególności art. 141 ust. 2 na którą powołują się przedstawiciele poglądu przeciwnego (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r. I OSK 2766/14 - LEX nr 2167299) akcentuje dla uzasadnienia swojego stanowiska o obligatoryjnym rozstrzygnięciu o zabezpieczeniu w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wzajemność roszczeń o zwrot nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, równość stron postępowania i konieczność ochrony interesu podmiotu publicznego, który na podstawie decyzji zwrotowej traci własność, a których to celów nie można osiągnąć bez stosownego zabezpieczenia. Argumentacja ta jest jednak niewystarczająca. Przestrzeganie wskazanych wyżej zasad jest możliwe bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w decyzji zwrotowej. Sąd podkreśla, że chodzi tu o kwestię zabezpieczenia, o którym ma rozstrzygać decyzja z art. 142 u.g.n., kończąca postępowanie zwrotowe, a nie ewentualne orzeczenie o zabezpieczeniu wydane w toku postępowania o zwrot.

Możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania zależnie od tego czy sposób zabezpieczenia wskazany jest w treści decyzji czy też nie będzie mogła nastąpić dopiero po jej ostateczności i skuteczności (art. 9 u.g.n.).

Wcześniej jest to w zasadzie niemożliwe, gdyż art. 141 ust. 1 u.g.n. nie jest przepisem o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r., poz. 479, dalej: u.p.e.a.). Przepis ten stanowi, że zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie.

Możliwe jest zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości hipotekę przymusową na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204, dalej: u.k.w.h.) w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n.

To przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. jest jednym z przepisów o których mowa w art. 110 ust. 3 u.k.w.h. i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Przepis art. 110 ust. 3 u.k.w.h. jest wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 u.k.w.h., który statuuje zasadę, że podstawą hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Moment, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna, skuteczna, co do zasady pozwala wnioskodawcy na ujawnienie swojego prawa własności w księdze wieczystej, oznacza też najczęściej nadejście terminu wymagalności roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

W takiej sytuacji wierzyciel może, po uzyskaniu tytułu wykonawczego, wszcząć od razu postępowanie egzekucyjne. Po wszczęciu egzekucji zabezpieczenie na wniosek wierzyciela możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w art. 155a § 1 pkt 2 u.p.e.a. Oczywiście wierzyciel uprawniony z tytułu wymagalnej już wierzytelności może wszcząć postępowanie zabezpieczające zamiast egzekucyjnego stosownie do treści art. 155a § 1 pkt 1u.p.e.a. niezależnie od treści decyzji o zwrocie. Oznacza to także możliwość wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika celem zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji o zwrocie (art. 9 u.g.n.), także gdy termin wymagalności wierzytelności jeszcze nie nadszedł (art. 110 ust. 3 u.k.w.h.).

Konieczność zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania zaktualizuje się najczęściej w momencie odroczenia terminu jego płatności albo rozłożenia wierzytelności na raty. Zgodnie z art. 154 u.p.e.a.:

§ 1. Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, w szczególności jeżeli stwierdzono:

- brak płynności finansowej zobowiązanego,

- unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez nieujawnianie zobowiązań powstających z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podatkowych,

- dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku,

- niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 39 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, mimo wezwania do jego złożenia albo niewykazanie w złożonym oświadczeniu wszystkich rzeczy lub praw podlegających ujawnieniu.

§ 2. Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pieniężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

§ 3. Zabezpieczenie należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych powtarzających się świadczeń.

Podstawą wystawienia zarządzenia zabezpieczenia z art. 155a § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest orzeczenie nakładające na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który jest wymagalny. Podstawę prawną wszczęcia postępowania zabezpieczającego w celu zabezpieczenia wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji stanowi art. 154 § 1 – 3 u.p.e.a. Tutaj także nie jest konieczne zamieszczenie w treści decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu.

Zdaniem Sądu możliwość orzekania o zabezpieczeniu roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania będzie aktualizowała się w momencie rozpoznania wniosku o jego rozłożenie na raty (w niniejszej sprawie nieuwzględnionego) czy odsunięcia terminu płatności, zwłaszcza na dłuższy okres.

Należność z tytułu zwrotu odszkodowania może zostać, zgodnie z art. 141 ust. 1 u.g.n., rozłożona na raty na wniosek osoby zainteresowanej. Wykluczone jest zatem rozłożenie jej na raty z urzędu. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organ orzekający obowiązany jest przede wydaniem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawiadomić uprawnioną osobę o planowanych rozstrzygnięciach, jakie mają zostać zawarte w decyzji, w tym o wysokości odszkodowania jakie należy zwrócić lub o wysokości podlegającej zwrotowi dopłaty i obowiązku zwrócenia nieruchomości zamiennej. Powinien też powiadomić osobę uprawioną o możliwości rozłożenia zapłaty należności na raty, skoro ustawodawca przyznał taką możliwość. W wyniku takiego powiadomienia poprzedni właściciel lub użytkownik wieczysty albo ich spadkobierca może złożyć wniosek o rozłożenie zapłaty na raty. Orzeczenie o rozłożeniu spłaty należności na raty następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co może rodzić konieczność rozważenia kwestii zabezpieczenia.

Zabezpieczenie wierzytelności jest wyłącznie środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonana rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ust. 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ten - który można uznać za wyjątek od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania - pozwala na to, aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji (tak NSA w wyroku z 7 października 2016 r. I OSK 3029/15).

Zdaniem Sądu, zabezpieczenie wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, jego rodzaj i zakres są elementem, który może przesądzić o rozłożeniu na raty bądź ustaleniu zwłaszcza dłuższego terminu płatności. Brak ustawowych kryteriów dla rozłożenia na raty czy ustalenia późniejszego terminu płatności tej wierzytelności oznacza, że organ musi ważyć interesy wnioskodawcy i podmiotu publicznego. Przy rozłożeniu na raty i odsunięciu terminu płatności pojawia się kwestia wcześniejszej utraty własności przez podmiot publiczny i często w zasadzie kredytowania wnioskodawcy (utrata odsetek). Ewentualne zabezpieczenie wierzytelności podmiotu publicznego, zaplanowane w toku postępowania i zawarte potem w treści decyzji czy odsunięciu terminu płatności, może wręcz je warunkować.

W okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia z rozłożeniem na raty płatności odszkodowania, ale z odsunięciem w czasie (30 dni od dnia w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna) terminu jego płatności. Skoro zatem z mocy decyzji organu, do czego kompetencje kreuje art. 142 ust. 1 u.g.n., skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to należy skonstatować, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały okoliczności mogące uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...] Istnienie powyższych okoliczności nie stanowi jednak o konieczności jej zabezpieczenia. Okoliczności tych strona skarżąca nie powiązała z brakiem rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w zaskarżonej decyzji, lecz wywiodła generalną uwagę o konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji zwrotowej, bazując na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Tak brzmiące stanowisko nie może być uznane za trafne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wskazują na akcesoryjny i fakultatywny charakter tegoż rozstrzygnięcia i wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z sytuacją odsunięcia w czasie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w szczególności z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą zapewnienia rzeczywistej ochrony interesu publicznego.

W tej sytuacji brak w treści decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości fakultatywnego rozstrzygnięcia co do zabezpieczenia wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania nie czyni zeń decyzji wadliwej.

Z opisanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.