Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1971/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 324/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w K. na decyzję Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w S. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w S. na rzecz Spółdzielni [...] w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 24 lipca 2019r., sygn. akt II SA/Gd 324/19, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w K. (dalej jako Spółdzielnia, strona lub skarżąca), uchylił decyzję Zarządu Wojewódzkiego Szpitala [...] w S. [...] (dalej jako Zarząd Szpitala, Spółka, podmiot zobowiązany, organ) z dnia [...] 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (pkt 1) oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Spółdzielnia wnioskiem z dnia [...] 2016 r. zwróciła się do Zarządu Szpitala o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy nr [...] zawartej z konsorcjum firm: J. sp. z o.o. w S. oraz J. sp. z o.o. w S. (dalej jako Konsorcjum) na wykonywanie kompleksowych zabiegów sanitarno-higienicznych i czynności transportowych w obiektach szpitalnych w postaci:

a) kopii faktur wystawionych przez Konsorcjum w ramach realizacji usługi w okresie od września 2014 r. do marca 2016 r.;

b) kopii uzupełnionych protokołów oceny jakości wykonania usługi za okres od września 2014 r. do marca 2016 r., sporządzonych według wzoru nr 8 oraz potwierdzonych podpisem osoby odbierającej usługę;

c) kopii cotygodniowych notatek z kontroli za okres od września 2014 r. do marca 2016 r., sporządzonych przez osobę nadzorującą pracę ze strony Konsorcjum oraz potwierdzonych podpisem osoby odbierającej usługę;

d) kopii wniesionego przez Konsorcjum w formie gwarancji bankowej, zabezpieczenia należytego wykonania umowy;

e) kopii porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum.

Zarząd Szpitala decyzją z dnia [...] 2016 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), art. 17 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej u.d.i.p.), art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm., dalej u.o.r.), odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Organ podał, że zawnioskowane dane wchodziły w zakres tajemnicy przedsiębiorcy – tj. podmiotów tworzących Konsorcjum – zawierającej się w ramach definicji tajemnicy przedsiębiorstwa określonej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.). Z wyjaśnień udzielonych przez lidera Konsorcjum wynika bowiem, że stanowią one informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne oraz posiadają wartość gospodarczą. Nie zostały one podane do wiadomości publicznej oraz podjęto działania w celu zachowania ich poufności na każdym etapie, począwszy od obiegu dokumentów, poprzez udział w czynnościach kontrolnych, a skończywszy na faktycznym wykonywaniu usług. Świadczy to zatem o spełnieniu warunków do uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się zaś do weryfikacji wartości gospodarczej jaką przedstawiają interesujące stronę informacje, podmiot zobowiązany ustosunkował się do poszczególnych zapytań Spółdzielni podkreślając m.in., że treść wystawianych faktur, protokoły i notatki z kontroli jakości świadczonych usług, gwarancja bankowa oraz porozumienie o współpracy partnerów Konsorcjum – stanowią źródła wiedzy na temat struktury i metod realizowanych zadań, ich szczegółowej organizacji, wyceny oraz sposobu finansowania. Mają one zatem istotne i wymierne znaczenie gospodarcze dla podmiotów konkurencyjnych, które z tak pozyskanej wiedzy mogą uczynić użytek na własne potrzeby. Nadto obowiązujące przepisy o rachunkowości nakazują chronić dowody księgowe (faktury) przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem.

Z wymienionych powodów organ uznał, że udzielenie stronie żądanych informacji nie jest możliwe.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem, a w szczególności z dokonaną przez organ kwalifikacją zawnioskowanych danych jako informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy, strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarząd Szpitala, decyzją z dnia [...] 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powielił dotychczasową argumentację, sprowadzającą się do uznania, że zawnioskowane informacje objęte były tajemnicą przedsiębiorcy, albowiem nie zostały one podane do wiadomości publicznej, podjęto działania w celu zachowania ich w poufności i przedstawiały one istotną wartość gospodarczą.

Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącej, organ wyjaśnił, że w ofercie złożonej w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a także w umowie zawartej w efekcie jego rozstrzygnięcia, nie zostały podane wszystkie informacje, których udostępnienia strona się aktualnie domaga. Wskazano tam jedynie stawki netto za poszczególne czynności oraz możliwe do zastosowania wszystkie stawki podatku od towarów i usług. Podano również orientacyjną powierzchnię przeznaczoną do wykonania usługi, która w okresie obowiązywania umowy ulegała modyfikacjom.

Ponadto organ zauważył, że żądanie ujawnienia zawnioskowanych danych nie odbywa się w ramach przepisów regulujących postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, gdyż zostało ono już dawno zakończone, a obecnie trwa jedynie realizacja zawartej umowy.

Wobec powyższych okoliczności Zarząd Szpitala stwierdził, że nie ma podstaw do zakwestionowania wydanej decyzji i należało utrzymać ją w mocy.

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Spółdzielni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego oraz podała, że żądane przez nią dane nie mogły w żaden sposób zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Zostały one bowiem w znacznym stopniu udostępnione już na etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i wynikają z dokumentacji sporządzonej na jego potrzeby, w tym z zawartej umowy między zamawiającym a wykonawcą. Podmiot będący jej stroną winien zatem liczyć się z tym, że m.in. wysokość należnego mu wynagrodzenia, opisana w treści wystawianych faktur, ma charakter jawny. Podobnie jak dokumentacja z kontroli wykonywania usługi oraz gwarancja bankowa, które nie zawierają informacji o metodach, czy technologiach stosowanych przy realizacji zamówienia.

Nie można również podzielić – zdaniem skarżącej – stanowiska organu, że żądane dokumenty zostały opatrzone klauzulą poufności, ani że podjęto jakiekolwiek działania w tym zakresie. Nie było zatem podstaw do uznania, aby wskazane informacje podlegały ochronie wynikającej z art. 5 u.d.i.p.

W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] 2016 r. i uznanie przez podmiot zobowiązany obowiązku udostępnienia zawnioskowanych informacji. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Szpitala wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 413/16, oddalił wniesioną skargę.

W zasadniczych motywach podjętego orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazał, że organ zasadnie odmówił skarżącej udzielenia żądanej przez nią informacji z powołaniem się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W sposób oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach wykazał on bowiem, że zachowanie w tajemnicy zawnioskowanych dokumentów jest istotne dla podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum z uwagi na wartość gospodarczą, jaką mają zawarte w nich informacje. Ponadto w zakresie żądania udostępnienia kopii faktur Sąd ten podkreślił, że o ile – co do zasady – można domagać się udzielenia informacji publicznej zawartej w dokumentach księgowych, o tyle samo udostępnienie nośnika informacji publicznej, jakim są dowody księgowe, musi odbywać się na zasadach określonych w przepisach o rachunkowości. Te zaś reglamentują sposób ich rozpowszechniania, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za odmownym załatwieniem wniosku strony skarżącej.

Spółdzielnia, nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem, wniosła od niego skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1625/17, uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał, że z tajemnicą przedsiębiorcy będziemy mieli do czynienia zasadniczo wówczas, gdy zostanie spełniona m.in. przesłanka formalna, polegająca na podjęciu przez dany podmiot – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stosownych działań w celu zachowania poufności określonych informacji.

Dalej NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do spełnienia opisanej przesłanki formalnej, skoncentrował się wyłącznie na informacji uzyskanej od lidera Konsorcjum, a dotyczącej podjętych przez niego działań w celu zachowania żądanych dokumentów w tajemnicy. I choć strona wnosząca skargę kasacyjną nie zdołała podważyć twierdzenia o dokonaniu przez Konsorcjum stosownych zabiegów zmierzających do zachowania żądanych dokumentów w poufności, to Sąd ten nie zważył jednak, że wyjaśnienia te w istocie odwołują się do stosunków uregulowanych pomiędzy firmami wchodzącymi w skład Konsorcjum. Nie rozpatrzono natomiast, czy działania mające na celu zachowanie określonych dokumentów w poufności, zostały podjęte także wobec organu. Umowa o realizację zamówienia publicznego wykonywana była bowiem od września 2014 r., zaś dopiero po skierowaniu do Zarządu Szpitala wniosku o udzielenie informacji publicznej, lider Konsorcjum złożył swoje zastrzeżenie z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W sprawie należy zatem wyjaśnić, czy w okresie poprzedzającym wystosowanie do organu powyższych zastrzeżeń, w stosunku do dokumentacji będącej także w jego dyspozycji, a objętej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podjęte zostały działania w celu zabezpieczenia poufności zawartych w nich informacji. Dla zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest przy tym koniecznym opatrzenie klauzulą poufności dokumentacji objętej taką tajemnicą. Wystarczającym jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji wchodzących w zakres tej tajemnicy. Ta kwestia w rozpoznawanej sprawie nie została zaś wszechstronnie zbadana.

Z tych też powodów NSA uznał, że zaskarżone orzeczenie musiało zostać uchylone.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji – jak już wskazano to na wstępie niniejszego uzasadnienia – uchylił zakwestionowaną decyzję organu oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2016 r. oraz zasądził na rzecz Spółdzielni kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W zasadniczych motywach rozstrzygnięcia Sąd ten stwierdził, że decyzje wydane przez organ naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Powołując się na wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) związanie wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym przez niego wyroku, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do realizacji zaleceń sądu odwoławczego i oceny wydanych decyzji z punktu widzenia działań zmierzających do zachowania w poufności zawnioskowanych danych w relacjach Konsorcjum z podmiotami trzecimi, w tym w szczególności ze Spółką, w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W efekcie podjętych czynności uzyskano wyjaśnienia ze strony podmiotu zobowiązanego, oparte również na stanowisku lidera Konsorcjum, że działania mające na celu zachowanie poufności danych objętych wnioskiem skarżącej, miały charakter procesu stałego i ciągłego (m.in. cykliczne szkolenia pracowników, obowiązujące zasady obiegu dokumentów, kontrola dostępu, zabezpieczenia informatyczne), realizowanego także w okresie pomiędzy zawarciem kontraktu a złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że dane te znajdowały się w dyspozycji organu w związku z wykonywaniem na jego rzecz zamówionej usługi oraz że swoje zastrzeżenia co do ich dostępności Konsorcjum podniosło po zwróceniu się przez Spółdzielnię z przedmiotowym wnioskiem.

W świetle przedstawionego stanowiska organu Sąd pierwszej instancji wskazał, że o ile w sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie przez żądane informacje przesłanki materialnej do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy, o tyle jej aspekt formalny nie jest przesądzony.

Analizując treść udzielonych przez organ wyjaśnień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do wniosku, że podmiot ten nie wyjaśnił konkretnie, jakie działania zostały przez niego podjęte w celu zachowania poufności żądanych informacji publicznych w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o ich udostępnienie. Konieczność ustalenia tej kwestii jest natomiast niezbędna dla stwierdzenia, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka formalna uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. W piśmie z dnia [...] 2019 r., opartym na stanowisku lidera Konsorcjum z dnia [...] 2019 r., Spółka odniosła się wyłącznie do działań podjętych przez Konsorcjum, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie jest wystarczające. Należy zatem – w ocenie Sądu pierwszej instancji – uznać, że podmiot zobowiązany nie wyjaśnił dostatecznie tej kwestii. Przedstawione przez niego stanowisko miało bowiem charakter nazbyt ogólnikowy, odwołujący się do bliżej nieokreślonych szkoleń, czy zobowiązań wiążących wszystkie osoby uczestniczące w procesie realizacji umowy. Powielało ono bezkrytycznie wyjaśnienia lidera Konsorcjum. Tymczasem działania z zakresu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy muszą przybierać wyjątkową formę, odbiegającą od ogólnych i standardowych obowiązków pracowniczych związanych z koniecznością zachowania tajemnicy służbowej. I zawsze czynności te muszą dotyczyć informacji będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stąd też tak istotne jest wyjaśnienie tej kwestii samodzielnie przez podmiot zobowiązany do udzielania danych posiadających walor publiczny, nie zaś bazowanie na samym oświadczeniu przedsiębiorcy. Nie może to być zaś rolą sądu, gdyż nie jest on uprawniony do dokonywania ustaleń w zakresie podjętych przez ten podmiot działań zabezpieczających. Sąd władny jest jedynie dokonać oceny, czy przedstawione okoliczności świadczą o spełnieniu przesłanki formalnej określonej w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tak by móc ocenić zgodność z prawem rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie przez Zarząd Szpitala decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez dostatecznej analizy niezbędnych okoliczności, które mogą taką odmowę kreować, w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięć z naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Czyniło to w ocenie Sądu koniecznym uchylenie wydanych decyzji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, w tym kosztach zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, orzeczono zaś na podstawie m.in. art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez przyjęcie, że Spółka jest podmiotem uprawnionym do dysponowania informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa względnie, że Spółka oraz Konsorcjum nie podjęli żadnych działań w celu utrzymania ich w poufności;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 190 u.p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości, a nie w części decyzji z dnia [...] 2016 r., w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał tylko jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania w części dotyczącej tylko faktur, a nie pozostałych dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. protokołów oceny wykonywania jakości usługi, bieżących notatek dokonywania kontroli, kopii gwarancji bankowej oraz kopii porozumienia regulującego współpracę członków Konsorcjum.

Uzasadniając powołane zarzuty organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, istotne w sprawie orzeczenie NSA nie wskazywało na konieczność podejmowania działań ochronnych względem przedmiotowych informacji również przez Spółkę. Podnosiło ono jedynie potrzebę wyjaśnienia, czy w okresie poprzedzającym złożenie wniosku czyniono starania zmierzające do zachowania w poufności interesujących stronę informacji. Przy czym z treści powołanego wyroku należy domniemać, że działania te miały zostać podjęte przez Konsorcjum, nie zaś Spółkę jako zamawiającą. W świetle stanowiska NSA i późniejszych wezwań Sądu pierwszej instancji należało przyjąć, że ciężar wyjaśnienia tej kwestii spoczywał na Konsorcjum, które też ostatecznie i w sposób jednoznaczny wskazało, że podjęte przez niego działania ochronne rozpoczęły się w okresie sprzed realizacji umowy o świadczenie usług i miały charakter stały. Odnosiły się one również do relacji z podmiotami drugimi, w tym ze Spółką. Wskazania NSA zostały zatem wykonane, a oczekiwania formułowane przez Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy były na tyle nieprecyzyjne, że nie można na ich podstawie czynić Spółce zarzutu, co do niewyjaśnienia istotnych aspektów sprawy.

Organ stwierdził również, że wynikający z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. obowiązek wykazania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy w jej postaci materialnej został przez niego dochowany. Przesłanka formalna, sprowadzająca się zaś do wyjaśnienia działań podjętych w celu ochrony poufności danych, nie mogła natomiast obejmować wszystkich informacji, albowiem w zakresie konieczności ochrony dokumentów księgowych (faktur), z uwagi na wadliwie sformułowane podstawy kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w treści wydanego przez siebie orzeczenia. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem odnosić się do tego zagadnienia, a czynione w tym przedmiocie zastrzeżenia były bezzasadne.

W konsekwencji Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i reformatoryjne orzeczenie o oddaleniu skargi. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wskazała, że podniesione przez organ zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podjęte przez Sąd pierwszej instancji orzeczenie było zgodne z wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r. i trafnie uchylało rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia wszystkich żądanych przez stronę informacji publicznych, a nie tylko faktur VAT. Ponadto nie można było Sądowi pierwszej instancji czynić zarzutu z naruszenia art. 11 ust. 2 u.z.n.k., albowiem przepis ten nie był w ogóle przedmiotem jego zainteresowania, a nadto nie odnosił się on do kwestii procesowych, jakimi było podjęcie działań w celu utrzymania w poufności informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. W tym zaś zakresie Spółka nie sformułowała żadnego zarzutu.

Z tych powodów strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia przewodniczącego wydanego na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) z tej przyczyny, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe z racji niewyrażenia na to zgody przez wszystkie strony, o takiej możliwości zawiadomione.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

W związku z tym, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do tych ostatnich i ustalić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił się podniesionego przez organ naruszenia art. 190 u.p.p.s.a. Trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie wykluczałaby bowiem możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych podniesionych w niej zarzutów. Oceniając zatem zaskarżone orzeczenie z puntu widzenia wskazanej regulacji, tj. art. 190 u.p.p.s.a., należy przede wszystkim zauważyć, że jej istota sprowadza się do zawężenia pola działania sądu pierwszej instancji poprzez stosowanie ściśle określonych dyrektyw interpretacyjnych wynikających z wyroku sądu wyższej instancji. Już bowiem pierwsze zdanie powołanego przepisu stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dla niniejszej sprawy oznacza to więc tyle, że Sąd pierwszej instancji – w zakresie sposobu rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, określonego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – nie mógł zachować się inaczej, aniżeli wynikało to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1625/17. W szczególności jego rola sprowadzała się do zbadania, czy w okresie poprzedzającym złożenie zastrzeżeń Konsorcjum, co do ujawnienia danych objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, zostały w stosunku do nich podjęte działania zmierzające do zabezpieczenia ich poufności nie tylko w stosunkach wewnętrznych firm wchodzących w skład Konsorcjum, ale także w odniesieniu do podmiotów trzecich, w tym również do samej Spółki.

Oceniając aktualnie realizację tego celu nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 190 u.p.p.s.a. w sposób tam określony. Jak trafnie spostrzeżono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, konieczność rozpoznania sprawy w tok ponownie przeprowadzonego postępowania sądowego obejmowała wszystkie dane, których udostępnienia domagała się Spółdzielnia, w tym także kopie faktur wystawionych w ramach realizacji zamówienia publicznego w okresie od września 2014 r. do marca 2016 r. Formułując obecnie rozpatrywaną podstawę kasacyjną organ nie dostrzegł, że wskazane kopie faktur były przedmiotem zarzutu nieuwzględnionego przez NSA, względem którego nie zostały poczynione żadne wskazania, co do dalszego sposobu procedowania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto warto podkreślić, że sprawę przekazano do ponownego rozpoznania w jej całokształcie. Dawało to Sądowi pierwszej instancji możliwość odniesienia się do wszystkich jej aspektów, tyle że przez pryzmat wykładni prawa zaprezentowanej przez NSA. Dopuszczalne zatem było uwzględnienie skargi Spółdzielni w pełnym, a nie częściowym zakresie, co oznaczało konieczność uchylenia wydanych przez organ rozstrzygnięć w całości, bez potrzeby konkretyzowania dokumentów, których to uchylenie dotyczyło.

Można zgodzić się jedynie z tym, co – jak się wydaje – było rzeczywistym zamiarem autora skargi kasacyjnej, że stanowisko NSA odnoszące się nawet do nieuwzględnionego zarzutu o charakterze procesowym, obejmującego kwestię samych faktur, wiązało Sąd pierwszej instancji na zasadzie art. 190 u.p.p.s.a. w takim samym stopniu, jak pogląd zaprezentowany względem zarzutu procesowego znajdującego aprobatę. Niemniej jednak trzeba dostrzec, że przedmiotem tego stanowiska nie była kwestia podejmowania działań ochronnych względem żądanych dokumentów (faktur), a jedynie zagadnienie posiadania przez nie wartości gospodarczej, czego Sąd pierwszej instancji przecież nie kwestionował i co wprost przyznawał w wydanym przez siebie orzeczeniu.

Na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja mająca na celu wykazanie, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice związania wykładnią prawa, wzywając organ najpierw do wyjaśnienia podjętych (również przez niego) czynności zmierzających do zachowania w poufności dokumentów, a następnie zarzucając mu brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia.

Wbrew twierdzeniom Spółki, adresatem zapytań kierowanych w tym zakresie – w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1625/17 – nie mogło być samo Konsorcjum. Choć oczywistym jest, że to właśnie jego wyjaśnienia miały istotne znaczenie przy ocenie wystąpienia tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszej sprawie, to interesujące Spółdzielnię dokumenty znajdowały się przecież również w dyspozycji organu. Z pewnością zatem był on zobligowany do podjęcia własnych działań ochronnych w celu zabezpieczenia dokumentów związanych z realizacją zamówienia publicznego. Zwłaszcza, że taka była wola Konsorcjum, jak można to było stwierdzić na podstawie dotychczas udzielonych przez niego informacji. Stąd też Sąd pierwszej instancji miał obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko aktywność Konsorcjum w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ale także i samego organu. Taki też był pogląd NSA, który w powołanym wyżej wyroku, wprost polecił wyjaśnienie zabezpieczenia poufność dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Spółki. Koniecznym do tego było więc poznanie w równej mierze tak stanowiska Konsorcjum, jak i organu, będącego dysponentem wnioskowanych przez Spółdzielnię dokumentów.

Przechodząc do rozpatrzenia drugiej z podstaw kasacyjnym, podnoszącej naruszenie prawa materialnego, trzeba na wstępie podkreślić, że sposób jej sformułowania budzi istotne wątpliwości, co do zakresu jakiego miałaby ona dotyczyć. Organ wskazuje mianowicie, że naruszenie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, co z formalnego punktu widzenia zasadniczo nie jest możliwe. Nie należy bowiem w treści zarzutu łączyć jednocześnie tych dwóch konstrukcji kasacyjnych, gdyż odnoszą się one do odmiennych płaszczyzn prawnych. Błędna wykładnia oznacza przecież nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1619/20 oraz z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1144/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Połączenie ich zatem w ramach jednego zarzutu nie może być uznane za działanie w pełni prawidłowe, choć nie powoduje ono zarazem niedopuszczalności wniesionej skargi kasacyjnej w tym zakresie. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej w takim kształcie, w jakim zostały ona sformułowane (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Merytoryczne rozpoznanie podniesionego zarzutu materialnego nie jest jednak możliwe z innej przyczyny. Otóż powołany przez organ art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez niego decyzji, nie był przedmiotem wykładni ani zastosowania w toku niniejszego postępowania i w żaden sposób nie odnosi się do istoty sprawy. Rozszerza on bowiem jedynie katalog podmiotów mogących dopuścić się czynu nieuczciwej konkurencji, co wszakże nie mieściło się w granicach prowadzonego postępowania. Należy przy tym pamiętać, że sąd administracyjny w swojej działalności orzeczniczej jest uprawniony wyłącznie – co do zasady – do badania legalności zaskarżonych do niego aktów administracyjnych. Oznacza to zatem konieczność oceny zgodności danego aktu z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, nie zaś w dacie podejmowania orzeczenia sądowego. Skoro więc art. 11 ust. 2 u.z.n.k. nie był podstawą wydania rozstrzygnięcia przez organ, Sąd pierwszej instancji w żaden sposób się do niego nie odniósł. Nie mógł on tym samym dopuścić się też jego naruszenia.

Zbędnym okazało się również rozpatrzenie skargi kasacyjnej w kontekście naruszenia art. 71 i art. 75 u.o.r., o którym mowa w jej uzasadnieniu. Przepisy te nie stały się bowiem ostatecznie podstawą sformułowania jakiegokolwiek zarzutu, dlatego też nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do kosztów zastępstwa prawnego strony skarżącej w kwocie 240 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.