Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 67/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 56 par. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówiono zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec. S. K. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], mającego na celu doprowadzenie do rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego obecnie również użytkowanego jako obiekt handlowy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] we [...], który to obowiązek wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maca 1994 r. nr [...].

Na to postanowienie zażalenie złożyła działając przez pełnomocnika skarżąca.

Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) po rozpatrzeniu zażalenia S. K. zastępowanej przez adw. K. J. na opisane postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 1994 r. [...] nakazał D. i J. K. wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego (obecnie również użytkowanego jako obiekt handlowy) wybudowanych na posesji przy ul. [...] we [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z upływem [...] kwietnia 1994 r. D. i J. K. w dacie wydania decyzji byli inwestorami budowy wymienionych obiektów oraz współwłaścicielami nieruchomości na której są one zlokalizowane. Decyzja organu pierwszej instancji była weryfikowana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności. Prowadzono również postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...] - [...] z [...].10.1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...].

Ponieważ nakaz wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] nie został dobrowolnie wykonany, a wezwanie do jego wykonania zawarte w upomnieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] okazało się bezskuteczne - zobowiązani nie wykonali nakazu. Wobec powyższego w dniu [...] lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wystawił wobec D. i J. K. tytuł wykonawczy nr [...], a postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 114 325,60 zł wzywając jednocześnie do jej zapłaty oraz wykonania nakazu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wraz z tytułem wykonawczym zostało doręczone D. i J. K. w dniu [...] marca 2009 r. D. i J. K. po otrzymaniu tych dokumentów złożyli zażalenie na to postanowienie organu egzekucyjnego oraz zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wymienionych środków zaskarżenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. postanowienie nr [...], utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którym uznano zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Te rozstrzygnięcia były przedmiotem skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w związku ze skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wstrzymano wykonanie tego rozstrzygnięcia). Skargi zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 410/09 - postanowienie w sprawie zarzutów, II SA/Wr 340/09 - postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia). W związku z tym grzywna w celu przymuszenia została przekazana do przymusowego ściągnięcia. W trakcie egzekucji nałożonej grzywny J. K. zmarł, a Naczelnik Urzędu Skarbowego ustalił, że D. K. nie posiada majątku pozwalającego na zaspokojenie należności z tytułu grzywny w celu przymuszenia w inny sposób niż poprzez przeprowadzenie egzekucji z nieruchomości. Taka egzekucja nie została przeprowadzona. W toku postępowania D. K. utraciła tytuł prawny do nieruchomości na której zlokalizowane są budynki objęte nakazem rozbiórki na rzecz swojej córki – S. K. Obecnie nieruchomość przy ul. [...] we [...], na której znajdują się obiekty objęte nakazem rozbiórki stanowi współwłasność S. K. oraz R. H.

W związku z powyższym zawiadomieniem i upomnieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...], S. K. oraz R. H. zostali poinformowani o wydaniu decyzji nakazowej oraz wynikającym z niej obowiązku. Równocześnie wezwano zobowiązanych do jego wykonania z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone S.K. oraz R. H. w dniu [...] października 2018 r. żadne z nich nie odpowiedziało na otrzymane upomnienie. Skarżąca wskazała, że decyzja nakazowa jej nie dotyczy, powołała się na aktualny wypis z kartoteki budynku stwierdzając, że budynki objęte nakazem rozbiórki w niej nie istnieją. Wyjaśnić jednak należy, że budynki objęte nakazem nie zostały rozebrane i od kilku lat (co najmniej od 1991 r.) jest w nich prowadzona działalność gospodarcza. Z ustaleń organu egzekucyjnego wynika, że obecnie przynajmniej w jednym z nich taką działalność prowadzi Pani S. K. wraz z Panem D. K. pod firmą [...] S. K., D. K. (tak wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej tego podmiotu). Z tego względu twierdzenia o nieistnieniu budynków objętych nakazem rozbiórki są pozbawione podstaw. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie można mieć w tym zakresie żadnych wątpliwości. Ponadto S. K. wskazała, że obowiązki związane z nieruchomością dotyczą w takich samych udziałach jej oraz R. H., a decyzja z której wynika nakaz została wydana kiedy nie była współwłaścicielem nieruchomości i nie jest do niej skierowana. Natomiast R. H. wskazał, że wezwanie go do wykonania nakazu jest bezpodstawne, a utracenie przez D. K. tytułu prawnego nie wpływa na możliwość wykonania rozbiórki. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] dokonał ponownej analizy akt postępowania i wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Biorąc pod uwagę, że treść pisma, stanowiąca odpowiedź na upomnienie wskazywała, że nie zamierza ona wykonać dobrowolnie nakazanej rozbiórki oraz fakt, że od dnia doręczenia upomnienia upłynęły ponad cztery miesiące (w okresie tym rozbiórka mogłaby zostać zrealizowana), a nakaz nadal nie został wykonany przyjąć należało, że skarżąca świadomie uchyla się od jego realizacji.

Obligowało to Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do podjęcia działań przymuszających, w następstwie czego w dniu [...] lutego 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], natomiast postanowieniem nr [...], nałożono na stronę grzywnę w kwocie 136 131,71 zł (słownie: sto trzydzieści sześć tysięcy sto trzydzieści jeden złotych siedemdziesiąt jeden groszy), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...], polegającego na rozbiórce budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego, wybudowanych na posesji przy ul. [...] we [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [... ] kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji oddalił zarzuty do postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez zobowiązaną. W wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie oddalenia zarzutów zobowiązanej, natomiast kolejnym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Dalej strona wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniając wniosek wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowienia z dnia 10 września 2019 r. wstrzymującego wykonanie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W tak kształtującym się stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], mającego na celu doprowadzenie do rozbiórki budynku gospodarczego, użytkowanego jako obiekt handlowy oraz budynku garażowego obecnie również użytkowanego jako obiekt handlowy, wybudowanych na posesji przy ul. [...] we [...], który to obowiązek wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maca 1994 r. nr [...].

Postanowienie zostało oprotestowane zażaleniem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze obowiązujące prawo oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w zażaleniu stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowi przepis art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 zwanej dalej u.p.e.a), Polega ono na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek przeszkód w jego prowadzeniu, zaistniałych w toku postępowania egzekucyjnego, co do których istnieje prawdopodobieństwo ich usunięcia. Przywołany art. 56 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a. wymienia enumeratywnie przesłanki zawieszenia postępowania, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 339/96 LEX nr 29731 oraz patrz R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz 2003", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 140). Sama ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania przez organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1997 r" sygn. akt I SA/Gd 1526/96, LEX nr 31564). Stosownie do treści art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1 w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej, 2 w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, 3 w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i brak jego przedstawiciela ustawowego, 4. na żądanie wierzyciela, 5. w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Organ podkreśla, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany, wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jest zobowiązany do wskazania jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a. Wniosek taki stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące zaistniałych, w ocenie strony, podstaw do zawieszenia postępowania. Oświadczenie to stanowi podstawę do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu. Zdaniem organu, choć art. 18 u.p.e.a. odsyła do uregulowania zawartego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, nakazując jego odpowiednie stosowanie, to ponieważ dotyczy to kwestii nieujętych wprost unormowaniem u.p.e.a. przepisy K.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego nie znajdują w tym przypadku zastosowania (zob. wyrok wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/BC 741/11, LEX nr 1688529, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 878/10. LEX nr 676298). Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś K.p.a. (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2101/10, LEX nr 1138073). Organ w pełni podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania. Uzasadniając organ wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] jest decyzją ostateczną nie zawierającą terminu wykonania egzekwowanego obowiązku (powinna zostać wykonana zaraz po tym jak stała się ostateczna) funkcjonującą w obrocie prawnym, nie wstrzymano jej wykonania oraz nakłada ona obowiązek o charakterze niepieniężnym. Stąd też nie wystąpiła przesłanka z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Po drugie niewystąpienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionej w art. 56 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. nie należy szczegółowo wyjaśniać z uwagi na jasność sytuacji w tym zakresie - zobowiązana żyje, nie utraciła zdolności do czynności prawnych, nie musi mieć przedstawiciela ustawowego. Po trzecie wierzyciel którym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie występował z wnioskiem o zawieszenie postępowania, co oznacza, że nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. W kwestii zaś zawieszenia postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach niż powyższe przewidzianych w ustawach wskazać należy, że przepis ten zawiera odesłanie do uregulowań szczegółowych (kpa jak wskazano powyżej za taką ustawę nie może zostać uznane), które przewidują expressis verbis możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Po analizie akt postępowania, argumentacji zobowiązanej oraz stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że nie wystąpiły okoliczności przewidziane w innych ustawach uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Odpowiadając na argumentację profesjonalnego pełnomocnika zawartą w zażaleniu powtórzyć należy za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...], iż jedyną konsekwencją wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest to, że organ pierwszej instancji nie może domagać się zapłaty grzywny czy też przekazać jej do przymusowego ściągnięcia. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skutkowałoby zawieszeniem postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze pieniężnym jakim jest konieczność zapłaty grzywny w celu przymuszenia prowadzonego przez właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, gdyby grzywna została przekazana do przymusowego ściągnięcia i takie postępowanie zostałoby wszczęte. W przypadku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie to nie wywołuje takiego skutku albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] egzekwuje obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] a nie z postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia do wykonania przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku. Są to dwa odrębne postępowania egzekucyjne, prowadzone przez dwa różne organy egzekucyjne. Do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku o charakterze pieniężnym (uiszczenie grzywny w celu przymuszenia) w tej sprawie jeszcze nie doszło. W niniejszej sprawie nie wstrzymano również wykonania egzekwowanej decyzji administracyjnej. Profesjonalny pełnomocnik na poparcie swoich twierdzeń przywołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 243/08 które zapadło ponad dziesięć lat temu. Jak wyżej wskazano, nie budzi wątpliwości fakt, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego i w tym zakresie organ wskazuje następujące aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/GI 1062/2018, WSA w Białymstoku z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 594/18, WSA w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I SA/kr 392/18, WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 663/17, WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 1765/16, WSA w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Po 336/14, WSA w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1210/12, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo organ podkreśla, iż w rozpatrywanej sprawie nie przestała istnieć podstawa prawna egzekwowanego obowiązku. Decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] istnieje w obrocie prawnym ze wszystkimi tego konsekwencjami łącznie z wykonaniem obowiązków w niej określonych. W postępowaniach administracyjnych nie zapadły rozstrzygnięcia, które uchylałyby lub w części zmieniały ostateczną decyzję nakazującą rozbiórkę obiektów usytuowanych przy ul. [...] we [...]. Sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności egzekwowanej decyzji nie uzasadnia zawieszenia postępowania egzekucyjnego skoro przyjęto, że orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym. Zatem obowiązek podlegający wykonaniu istnieje. Obocznie organ zauważa, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem żadne postępowanie nadzwyczajne w celu weryfikacji wzmiankowanej decyzji aktualnie się nie toczy. W tym stanie zwlekanie przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z egzekucją obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] godziłoby w zasadę praworządności. W sprawie nie zaistniała żadna z określonych enumeratywnie przez ustawodawcę przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wobec czego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W skardze na ostateczne postanowienie w sprawie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie:1) art. 56 §1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17.06.1996 r. - prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2019 poz. 1438 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: a) błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania egzekucyjnego przewidzianych rzeczonym przepisem, a w szczególności podstawa z art. 56 §1 pkt 1, podczas gdy przesłanka ta zaistniała w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10.09.2019 r. (II SA/Wr 487/19) wstrzymującym wykonanie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; b) wadliwe przyjęcie, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, podczas gdy o ile uprawnienie wierzyciela w tym zakresie stanowi odrębną przesłankę (art. 56 §1 pkt 4 u.p.e.a.), o tyle nie ma przeszkód, aby wniosek w przedmiocie każdej z pozostałych przesłanek nakreślonych rzeczonym przepisem został złożony przez zobowiązanego i w razie ziszczenia się przesłanki, obligował organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, jak w sprawie niniejszej, gdzie wniosek zobowiązanego opierał się o podstawę z art. 56 §1 pkt 1 u.p.e.a. i powinien zostać uwzględniony. 2) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 56 §1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że ten przepis k.p.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania do postępowania egzekucyjnego mimo odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. i art. 56 §1 pkt 4 u.p.e.a., podczas gdy w orzecznictwie stanowi się, że w każdej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zasadności zarzutów podniesionych przez stronę zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nie tylko dopuszczalne, ale obowiązkowe jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W związku z tym, pełnomocnik wnosi o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że z rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi nie sposób się zgodzić.

Ad. 1 a) organ drugiej instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ujętych normatywnie przepisem art. 56 §1 u.p.e.a., a w szczególności wskazana przez skarżącą podstawa z pkt 1) tego przepisu. Bezcelowym pozostaje odwoływanie się przez DWINB do okoliczności, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...].03.1994 r. która stanowi źródło obowiązku będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego, skoro skarżąca konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego wiąże z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym wstrzymano wykonanie zapadłego w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego, o które wnioskowała skarżąca, powinno stanowić logiczną konsekwencję rozstrzygnięcia sądu. Jak już podkreślano na kanwie uprzedniego zażalenia, skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, że instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego i instytucja wstrzymania czynności egzekucyjnej, w świetle u.p.e.a., stanowią instytucje odrębne. Choć wstrzymanie czynności egzekucyjnej jest instytucją tylko podobną względem instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w doktrynie wskazuje się, że niekiedy w wyniku wstrzymania czynności egzekucyjnej może nastąpić zawieszenie postępowania (por. Hauser/Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. Hauser, Skoczylas, wyd. 5, C.H. Beck, art. 56, s. 242). I tak właśnie w sprawie niniejszej, okoliczność wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia zdeterminowała konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Znajduje to uzasadnienie w przepisie art. 56 §1 pkt 1 u.p.e.a. który obliguje organ do zawieszenia egzekucji w razie wstrzymania wykonania obowiązku.

Egzekucja prowadzona jest celem zmuszenia skarżącej do realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci nakazu rozbiórki budynków. W toku postępowania skarżąca kwestionuje zasadność nałożenia na nią grzywny celem przymuszenia oraz prowadzenie przeciwko niej egzekucji, wywodząc przede wszystkim niewykonalność obowiązku. Skarżąca wystąpiła także z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r. z powodu trwałej niewykonalności od chwili wydania. Fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, a także okoliczność wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie grzywny, powinny wpłynął na tok postępowania egzekucyjnego. Organ winien dojść do przekonania, że powyższe czynności powodują wstrzymanie wykonania obowiązku, czyli mieszczą się w podstawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z art. 56 §1 pkt 1 u.p.e.a. Wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia stanowiło bowiem konsekwencję stwierdzenie przez sąd, że możliwym jest, że w toku postępowania przed sądem okaże się, że brak było podstaw do prowadzenia egzekucji względnie wdrożenia konkretnego środka egzekucyjnego albo też dojdzie do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], z której obowiązek wynika. Sąd zwrócił uwagę, że wówczas, w razie uprzedniej realizacji nakazu rozbiórki dobrowolnie lub skutkiem przymuszenia grzywną, nie będzie możliwe odwrócenie skutków wykonania egzekwowanego obowiązku. Rozbiórka budynków wiązałaby się ze zniszczeniem części użytych materiałów budowlanych oraz poniesieniem nakładów finansowych. Nadto ewentualny powrót do stanu poprzedniego po wykonaniu obowiązku także będzie wymagał poniesienia dodatkowych kosztów oraz nakładu pracy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył na hipotetyczną możliwość ustalenia w drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, że prowadzenie egzekucji nie jest zasadne, a obowiązek stanowiący jej przedmiot pozostaje niewykonalny, dając temu wyraz postanowieniem o wstrzymaniu wykonania postanowienia w przedmiocie grzywny, organ winien drogą logicznego rozumowania dojść do wniosku, że pozostaje zobligowany do zawieszenia egzekucji. Wstrzymanie egzekucji będzie bowiem spójne z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skoro egzekucję prowadzi się celem realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego wykonanie chciano przymusić w drodze grzywny. Brak zawieszenia postępowania egzekucyjnego powoduje, że udzielona stronie ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, skoro celem egzekucji jest wykonanie nakazu rozbiórki. Aby zapobiec tej sytuacji, organ winien był uczynić zadość swojemu obowiązkowi z art. 56 §1 pkt 1 u.p.e.a. i zawiesić postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie.

Ad. 1 b) Organ wadliwie stwierdził, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania na wniosek złożony przez zobowiązanego. Nie zważył bowiem na okoliczność, że ustawodawca - poza przepadkiem nakreślonym przepisem art. 56 §1 pkt 4) u.p.e.a. - nie wiąże przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania ze złożeniem wniosku w tym zakresie przez konkretny podmiot. Oznacza to, że zawieszenie egzekucji na innych podstawach, a w szczególności doniosłej w sprawie podstawie z art. 56 §1 pkt 1) u.p.e.a., może nastąpić zarówno na wniosek wierzyciela, jak i zobowiązanego, a także z urzędu (por. Hauser/Leoński w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. Hauser, Skoczylas, wyd. 5, C.H. Beck, art. 56, s. 243). W orzecznictwie wskazuje się, że "nie ma przeszkód co do zasady, aby z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego występował obok wierzyciela także i zobowiązany. Oczywiście nie należy tego mylić z faktem, iż żądanie wierzyciela jest traktowane jako jedna z podstaw zawieszenia postępowania egzekucyjnego a kwestia oceny skuteczności wniosków zgłaszanych przez zobowiązanego jest limitowana występowaniem przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego dozwolonymi przez prawo" (por. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 07.08.2008 r., II GSK 243/08, LEX).

Ad. 2

Zasadności wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z zapadłym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dowodzi ponadto regulacja z art. 18 u.p.e.a., 56 §1 pkt 5) u.p.e.a. oraz art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność wstrzymania wykonania obowiązku w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, w powiązaniu z faktem toczących się postępowań w zakresie grzywny i zarzutów, a także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.1994 r., stanowi niewątpliwie zagadnienie wstępne od którego zależy rozstrzygnięcie postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu wskazuje się na aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego: " W każdej sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zasadności zarzutów podniesionych przez stronę postępowania z powodów wymienionych w art. 33 u.p.e.a. zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, nie tylko dopuszczalne, ale obowiązkowe jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1858/98, LEX).

W świetle powyższego, okoliczność wstrzymania wykonania grzywny stanowi przesłankę zawieszenia egzekucji w oparciu o przepis art. 56 §1 pkt 1) u.p.e.a. Niemniej jednak, jednocześnie podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego doszukiwać się można także w przepisie art. 56 §1 pkt 5) oraz przywołanych wyżej przepisach k.p.a., czego jednak organy nie uczyniły.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Skarga podlega oddaleniu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: p.p.s.a, sądy stosują środki określone w ustawie badając legalność zaskarżonego aktu, pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, mającym zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem skargi zobowiązanej do sądu administracyjnego jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2019.1438 t. j. z dnia 2019.08.01). Zgodnie z treścią art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

Z przytoczonych unormowań wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest ściśle (przez ustawodawcę) związane z wystąpieniem określonych w tym przepisie okoliczności, które uniemożliwiają zapewnienie prawidłowego toku postępowania egzekucyjnego, czyli zaistnienia przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Skutkiem zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie na jakiś czas biegu postępowania wobec wystąpienia przeszkód do jego kontynuowania, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Oczywiście w grę wchodzą tu przeszkody powstałe w toku postępowania egzekucyjnego, bo gdyby przeszkody powstały przed wszczęciem tego postępowania, wówczas wszczęcie postępowania egzekucyjnego było by niemożliwe. Organ egzekucyjny ocenia każdorazowo, czy zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, uwzględniając stan rozpatrywania sprawy na etapie egzekucji. Co bardzo istotne i co uszło (jak się zdaje) uwadze strony skarżącej, powołany przepis nie pozostawia organowi egzekucyjnemu swobody, co do orzekania w przedmiocie zawieszenia, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. Jak była o tym mowa wyżej, przepis art. 56 ppsa wylicza w sposób enumeratywny (tworzy katalog zamknięty) okoliczności skutkujących zawieszeniem postępowania egzekucyjnego i w sposób wyczerpujący reguluje tę instytucję. Inaczej mówiąc jeśli zajdzie jakakolwiek z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek, organ egzekucyjny ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie w przypadku niewystąpienia żadnej z przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w analizowanym przepisie, organ egzekucyjny nie może zawiesić postępowania. Można także dodać, że użyty w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Czyli tylko ustawa może określać inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jednak - jak wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy - w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 56 § 1 u.p.e.a, obligująca organ do zawieszenia egzekucji. Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania na wniosek dłużnika, natomiast w świetle art. 56 § 1 u.p.e.a, okoliczności, na które powołuje się skarżąca nie mogą stanowić podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, że nie jest taką okolicznością, jak chciałby tego autor skargi fakt, że w sprawie II SA/Wr 487/19 sąd wstrzymał wykonanie postanowienia o nałożeniu na stronę grzywny, bowiem po pierwsze takiej przesłanki nie przewiduje przepis, na podstawie którego organy orzekały, a ponadto, jak trafnie wskazał organ w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia, to wstrzymanie dotyczyło jedynie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a nie całej egzekucji. Dalej trzeba pamiętać, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i nie mogą dowolnie (np. w drodze analogii, czy logiki postępować poza granicami obowiązujących unormowań. Ponadto sądowi z urzędu wiadomym jest, że w sprawie II SA/Wr 487/19 zapadł już wyrok oddalający skargę. Z kolei postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2020 r. NSA oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie WSA we Wrocławiu odrzucające skargę kasacyjną strony na to orzeczenie. W efekcie wyrok w sprawie II SA/Wr 487/19 stał się prawomocny, a co za tym idzie stosownie do treści art. 61 § 6 ppsa, wstrzymanie postanowienia utraciło moc.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi trzeba powiedzieć, że w sprawie nie doszło ani do wstrzymania, ani do odroczenia wykonania, ani nie zaistniały także żadne z pozostałych przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie.

Reasumując, zdaniem sądu, organy egzekucyjne procedujące w kontrolowanym postępowaniu zasadnie uznały, iż przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn, które uzasadniają zawieszenie postępowania, wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1 - 4 u.p.e.a, jak również nie stanowi podstawy do zawieszenie tego postępowania, ani przepisy innych ustaw w zw. z pkt 5 powołanego przepisu. Tym samym brak było podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przez organy wniosku strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.