Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4189/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 b ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3, art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 500/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sieci publicznych przedszkoli I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy P.kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 500/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Gminy P. i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pszowie z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr XV/128/2020 w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez Miasto Pszów.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu jest możliwość zastosowania w okresie pandemii przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską), do przeprowadzenia sesji oraz podejmowania uchwał środków porozumienia na odległość lub głosowania korespondencyjnego (zdalny tryb prowadzenia obrad), czyli art. 15xxz ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą antycovidową jako przepisu szczególnego.

Wyjaśniono, że powyższa ustawa w art. 3 wprowadziła definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 ustawy antycovidowej Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15zzx. Stosowanie do art. 15xxz tej ustawy zdalny tryb obradowania organów kolegialnych może się odbywać w dwóch formach, tj. obradowania z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie.

W ocenie Sądu z brzmienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obradowania mógł zostać wykorzystany przez przewodniczącego rady gminy do zwołania i przeprowadzenia obrad na sesji 30 kwietnia 2020 r. z racji ogłoszonej pandemii. Uprawnienie rady gminy do "normalnego", tj. wynikającego z ustawy o samorządzie gminnym i statutu gminy, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Odstąpiono tylko od trybu zwyczajnego na rzecz wyjątkowego wynikającego ze szczególnej sytuacji i wskazanego w ustawie antycovidowej, która wprowadza czasowo od 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii rozwiązanie alternatywne.

Wbrew stanowisku organu nadzoru, ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności. Nie uzależnił zastosowania wskazanej formy od podmiotu, który może go stosować. Podmioty te wymienił w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, a wybór formy obrad w trybie zdalnym powierzył przewodniczącemu danego organu. Ta regulacja szczególna jest niezależna od regulacji podstawowej wskazanej w art. 14 ust. 1 oraz art. 11b ust. 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. i nie pozostaje z nią w sprzeczności. Ustawa antycovidowa nie wprowadziła nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym, w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad.

Sąd podkreślił, że zarządzając 21 kwietnia 2020 r. sesję Rady Miejskiej na dzień [...] kwietnia 2020 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w P. wybrała zdalny tryb obradowania z głosowaniem korespondencyjnym. Na kilka dni przed terminem sesji dostarczono radnym projekty uchwał w wersji papierowej, stwarzając możliwość składania uwag i poprawek do tych projektów, następnie oddania głosu w formie pisemnej z możliwością podania swoich racji. Radny mógł również nie wziąć udziału w głosowaniu, oddając niepodpisaną uchwałę. Głosy zostały zebrane przed sesją a na sesji policzone i Przewodnicząca podała wyniki głosowania nad wszystkimi uchwałami. Z czynności tej przeprowadzono bezpośrednią transmisję i opisano w protokole. Jak wyjaśnił organ, w czasie odczytywania wyników głosowania był wyświetlany obraz z wizerunkami niektórych radnych i Burmistrza, co nie zmienia faktu, że sesja i głosowanie odbyły się wyłącznie w trybie korespondencyjnym.

Bez znaczenia dla ważności i skuteczności uchwał podjętych na sesji, w tym spornej uchwały, pozostaje kwestia zmiany porządku obrad. Po pierwsze zmiana ta została zaakceptowana przez wszystkich radnych, po drugie sam fakt przedstawienia tej zmiany w czasie transmisji przez Burmistrza nie ma żadnego wpływu na ważność i skuteczność podjętych uchwał. Zmiana ta dotyczyła wykreślenia z porządku obrad innych punktów. Zarządzenie zostało przygotowane więc z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych oraz zasady jawności.

Podniesiono nadto, że Rada przeprowadzając sesję i podejmując uchwały w trybie korespondencyjnym nie miała możliwości realizacji prawa do "wstępu obywateli na sesję rady gminy", ale prawa tego nie można również zrealizować w przypadku sesji odbywanej za pomocą urządzeń porozumiewania się na odległość, a tej formy organ nadzoru nie kwestionuje. Jako niezrozumiały określono zarzut o braku możliwości realizowania przez mieszkańców uprawnienia do "wypowiadania się" w czasie sesji, czy "zadawania pytań", w sytuacji gdy w porządku obrad nie były ujęte takie punkty, a art. 11g u.s.g. gwarantuje wyłącznie prawo "wstępu na sesję". Ten zaś poprzez obraz był możliwy. Ustawodawca nie ograniczył udziału mieszkańców do udziału bezpośredniego. Jawność nie dotyczy wyłącznie obecności na sesji, ale również poznania jej przebiegu i wyniku, przeprowadzonych głosowań i ich wyniku a to zostało zapewnione i nie wniesiono żadnych zastrzeżeń.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej miało na celu umożliwienie przeprowadzenia sesji i głosowania w trybie korespondencyjnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez radnych i mieszkańców, gdyby sesja miała się odbyć w sposób tradycyjny. Bezspornym jest także, że dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia - w sytuacji gdy obu tych dóbr nie można chronić jednocześnie, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ś., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 11b i art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 61 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 15zzx ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym niezależnym od regulacji podstawowej wskazanej w art. 14 u.s.g. wprowadzającym możliwość zdalnego trybu obradowania organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, a więc odstępstwa od zasady ogólnej z art. 14 u.s.g., a w konkluzji tego przyjęcie, że jeśli z art. 11b u.s.g. wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa - podczas, gdy przepis art. 15zzx ustawy nie wyłączył stosowania ogólnych przepisów u.s.g., ani nie wyłączył wynikającej z tej ustawy i innych ustaw (w tym art. 61 Konstytucji RP) zasady jawności działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym;

2) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 14 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że sesja Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2020 r. zwołana w trybie korespondencyjnym, na której były głosowane również w trybie korespondencyjnym uchwały oraz była dokonana zmiana porządku obrad była przygotowana z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych oraz zasady jawności, a zatem Sąd uznał, iż w głosowaniu zachowane zostały wszystkie wymogi zasady jawności podejmowania uchwał, o których mowa w art. 14 u.s.g. (odczytanie głosu radnego stanowiło jego ujawnienie i spełniało wymóg jawności głosowania) podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie jawność ta nie została zachowana, albowiem jawnością były objęte jedynie czynności o charakterze technicznym Przewodniczącej Rady Miejskiej w P. podejmował takie czynności jak: otwarcie sesji, przedstawienie porządku obrad, dokonanie zmiany porządku obrad, odczytanie tytułu projektu danej uchwały, poinformowanie o wydaniu przez odpowiednie komisje pozytywnych opinii oraz odczytanie wyników imiennego głosowania radnych nad uchwałą, a nie oznacza to, że cała sesja Rady Miejskiej w P. była jawna;

3) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że głosowanie nad kwestionowaną uchwałą zostało przeprowadzone na sesji, gdyż o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia, podczas, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie głosowanie radnych nad uchwałą nastąpiło jeszcze przed otwarciem sesji;

4) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że nie istniała potrzeba zapewnienia mieszkańcom wstępu na sesję, gdyż rada przeprowadzając sesję i podejmując uchwały w trybie korespondencyjnym nie miała możliwości realizacji tego prawa; wystarczające było zagwarantowanie tego prawa poprzez "obraz" - co w ocenie skarżącego kasacyjnie przybiera postać "niemych obrad" Rady, niedopuszczalnych w demokratycznym państwie prawa;

5) art. 15zzx ust. 1 w związku z art. 3 i art. 10 ustawy antycovidowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie wskazane wyżej przepisy art. 3 i art. 10 ww. ustawy nie przemawiają za dopuszczalnością obradowania i głosowania przez radnych Rady Miejskiej w P. w sposób zdalny.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Z przywołanej treści art. 15zzx ww. ustawy wprost wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada gminy może podejmować uchwały korespondencyjnie. W związku z tym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że samo negowanie dopuszczalności tego trybu w podejmowaniu uchwał przez radę gminy stanowi wykładnię contra legem.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy stosowania zasady jawności wyrażonej zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 11b, art. 14 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.s.g. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie jawność obrad sesji rady gminy stanowi wartość nadrzędną, która nie może być ograniczona lub wyłączona. Do tego zagadnienia sprowadzają się w istocie zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy antycovidowej sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał (art. 14 ust. 1 u.s.g.), ale także prawo mieszkańca gminy do wstępu na sesję rady gminy i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15 zzx ustawy antycovidowej zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących gmin oraz sposobu podejmowania uchwał znajduje umocowanie konstytucyjne i dopóki ustawa ta nie została zakwestionowana co do jej niezgodności w tym zakresie z aktem wyższej rangi, dopóty należy uznać jej obowiązywanie.

To ustawodawca w sposób świadomy ograniczył zasadę jawności funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wprowadzając art. 15 zzx ustawy antycovidowej. Podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, dopuszczalne na podstawie art. 15 ust. 1 zzx ustawy antycovidowej nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Taka konstatacja wpisuje się w zasadę decentralizacji (art. 15 Konstytucji RP) i samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) nakazującą, aby pozostawiać samorządowi możliwość uszczegółowienia wykonywania zadań publicznych i dostosowywania go do lokalnych warunków i potrzeb.

Pojęcie trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawie antycovidowej. W Słowniku Języka Polskiego (tom I, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996, s. 950) tryb korespondencyjny to tryb odnoszący się do korespondencji, czyli taki, który służy do korespondencji, a więc związany z listownym porozumiewaniem się gdzie kontakt jest utrzymywany listownie, a więc nie bezpośrednio. W piśmiennictwie wyrażono pogląd zgodnie z którym korespondencyjne podejmowanie uchwał ma miejsce wówczas, gdy poszczególni radni oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu (S. Gajewski, Głosowanie tajne na sesji zdalnej, Serwis Administracyjny Samorządowy 2021 r. nr 1.). Koresponduje z tym np. tryb korespondencyjny (zwany niekiedy obiegowym) określony w §§ 67-68, 80b i 92 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006) oraz powołane przez Sąd pierwszej instancji art. 30 i 30a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz art. 11 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych. Mając powyższe należy uznać, że istotą trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest głosowanie nad ich treścią poza sesją rady gminy.

Tym samym skoro ustawodawca dopuścił taki tryb podejmowania uchwał przez rady gmin, nie regulując ani zakresu tak podejmowanych uchwał, ani też nie precyzując dodatkowych wymogów związanych z ich podejmowaniem, to nie stanowi naruszenia prawa skorzystanie z tej formy w tej sprawie. To bowiem ustawodawca ograniczył stosowanie zasady jawności dopuszczając taki tryb podejmowania uchwał, a tym samym nie można czynić skutecznego zarzutu Sądowi pierwszej instancji, który uznał ten tryb za dopuszczalny. W związku z tym nie nastąpiło naruszenie art. 61 Konstytucji RP zawierającego zasadę jawności, ponieważ zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego i może być w szczególnych przypadkach ustawowo ograniczona co zostało objęte art. 15 zzx ustawy antycovidowej.

Z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze najczęściej pisemnego oddawania głosów w różnym czasie. Nie został wiec, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, naruszony także art. 14 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tym samym skoro art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej dopuszcza tryb (a więc i głosowanie) korespondencyjne, to jest to przewidziana w art. 14 ust. 1 u.s.g. odmienna regulacja dotycząca w tym przypadku jedynie samego sposobu głosowania. Art. 15zzx ustawy antycovidowej nie reguluje natomiast charakteru większości głosów (zwykła czy bezwzględna lub kwalifikowana). Także kwestia udziału w głosowaniu (obecności w głosowaniu) co najmniej połowy ustawowego składu rady nie została objęta art. 15zzx ww. ustawy.

Nie można również podzielić i tego poglądu strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym zasada jawności zawarta w art. 11b u.s.g. nie może być ograniczona treścią art. 15 zxx ustawy antycovidowej. Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Tym samym skoro ustawodawca w art. 15zzx ustawy antycovidowej dopuścił możliwość podejmowania uchwał w trybie korespondencyjnym to oznacza, że ograniczył w tym zakresie jawność. Przeciwny pogląd prowadziłby do sprzeczności systemowej art. 11b ust. 1 u.s.g. z art. 15 ust. 1 zxx ustawy antycovidowej. Jeden bowiem z tych przepisów (art. 15 zxx ustawy antycovidowej) dopuszcza w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w trybie korespondencyjnym, natomiast art. 11b u.s.g. wyklucza taką możliwość wskazując, że zasada jawności nie pozwala na ograniczenie jawności, mimo że sam przepis dopuszcza ograniczenie jawności w akcie rangi ustawowej. Jeżeli więc z dwóch różnych wykładni, jedna z nich prowadzi do sprzeczności systemowej, a druga do poprawnej wykładni stosowania przepisów z różnych aktów prawnych tej samej rangi, pierwszeństwo należy przyznać tej wykładni, która jest zgodna zarówno z rozumieniem językowych danych przepisów, jak i ich spójną interpretacją w odmiennych aktach prawnych.

Mając powyższe należy stwierdzić, że niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 15 ust. 1 zxx ustawy antycovidowej w związku z art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że głosowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone na sesji, ponieważ o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia.

Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje szczegółowo samego trybu głosowania, pozostawiając tę materię statutom gmin. Nie budzi jednak wątpliwości, że samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania.

Bez ogłoszenia wyniku głosowania procedura samego głosowania jest niepełna, a przez to wadliwa. W przypadku głosowania jawnego za pomocą urządzeń elektronicznych zapewniających dodatkowo sporządzenie imiennego wykazu głosowań radnych, poszczególne etapy głosowania przebiegają względnie szybko. Natomiast w przypadku głosowania korespondencyjnego moment oddania głosu przez radnego, przeliczenia tego głosu i ogłoszenia wyniku głosowania z założenia nie będzie pokrywał się czasowo. Tym samym należy przyjąć, że skoro w głosowaniu jawnym uchwała zostaje podjęta z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania przez przewodniczącego organu stanowiącego, to także w głosowaniu korespondencyjnym nie sam moment oddania głosu, ale poddania do wiadomości wyniku głosowania stanowi o podjęciu (lub odrzuceniu) uchwały. Ani przy tym art. 14 ust. 1 u.s.g., ani też art. 20 ust. 1 u.s.g. nie regulują chwili podjęcia uchwały.

Nie można też podzielić argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dotyczącej dokonania przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie błędnej wykładni art. 15 zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 14 ust. 1 u.s.g. i art. 61 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie mieszkańcom wstępu na sesję, zadawania pytań, udziału w dyskusji i samego ograniczenia sesji zwołanej na dzień 30 kwietnia 2021 r. do otwarcia sesji, przedstawienia porządku obrad, dokonania zmiany porządku obrad, odczytania tytułu projektu danej uchwały, poinformowania o stanowiskach komisji Rady Miejskiej co do zgłoszonych projektów uchwał oraz odczytania wyników głosowania nad uchwałą, które przebiegało zanim otwarto sesję.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, ani art. 14 ust. 1 u.s.g. ani też art. 61 Konstytucji RP nie przyznają mieszkańcom gminy prawa do udziału w dyskusji na sesji rady gminy lub zabierania głosu. Mieszkańcy są obserwatorami pracy radnych, ich dyskusji (o ile ma ona miejsce) oraz samego głosowania. Wyjątek ustawodawca wprowadził w przypadku dyskusji na sesji organu stanowiącego nad raportem o stanie gminy. Zgodnie z art. 28aa ust. 6 u.s.g. w debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. Zasady i tryb dopuszczenia mieszkańców do zabierania głosu reguluje art. 28aa ust. 7-8 u.s.g. Ten jednak wyjątek nie dotyczy sesji, jaka miała miejsce w tej sprawie w dniu [...] kwietnia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 15zzx ustawy antycovidowej w związku z art. 11b, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP. Tryb korespondencyjnego podejmowania uchwał przez organy stanowiące gmin został wprost dopuszczony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, a same przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 11b ust. 1 i art. 14 ust. 1) dopuszczają wprowadzenie ustawą wyjątku od zasady jawności pracy rad gmin. Także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ustawowe ograniczenie zasady jawności.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1 zzx ustawy antycovidowej w związku z art. 3 i art. 10 tej ustawy nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wprawdzie nie jest zasadną teza Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą art. 15zzx ustawy antycovidowej stanowi doprecyzowanie obowiązków wynikających z art. 3 i art. 10 tej ustawy, tym niemniej pogląd tern nie miał istotniejszego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Art. 3 ustawy antycividowej reguluje uprawnienie pracodawcy do wydawania poleceń pracownikom do świadczenia w określonym okresie pracy zdalnej, a ani radni rady gminy, ani jej przewodniczący nie wykonują swoich mandatów na podstawie stosunku pracy. Także art. 10 ustawy antycovidowej regulujący nakładanie przez Prezesa Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw zdrowia na jednostki samorządu terytorialnego obowiązków wykonywania określonych zadań związanych z przeciwdziałaniem wirusowi SARS-CoV-2 (COVID-19) nie dotyczy trybu podejmowania uchwał przez radę gminy.

Należy ponadto stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie uwzględnia zasady proporcjonalności wyrażonej zarówno w art. 91 ust. 4 u.s.g., jak i w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r., która stała się częścią polskiego porządku prawnego z dniem 1 marca 1994 r. jako wiążąca Polskę ratyfikowana umowa międzynarodowa. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym skoro w okresie wprowadzonego od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie całego kraju (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) ochrona zdrowia i życia obywateli stała się priorytetowym celem działania władz publicznych i stanowiło to podstawę do wprowadzenia możliwości podejmowania uchwał lub wydawania innych aktów prawnych w trybie korespondencyjnym, to czynności takie jak tryb korespondencyjny podejmowania uchwał miały na celu właśnie ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 i mogły być uznane jako uzasadnione w zakresie ograniczenia zasady jawności w tej sprawie. Rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego unieważniające podjętą uchwałę dlatego, że zastosowano tryb korespondencyjnego głosowania należy w okolicznościach tej sprawy traktować jako niezachowujące zasadę proporcjonalności działanie organu nadzoru. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił tak wydane rozstrzygniecie nadzorcze.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia dotyczącego doprecyzowania normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 1 zzx ustawy antycovidowej w oparciu o art. 3 i art. 10 tejże ustawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedym gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Ś. zasądzić na rzecz Gminy P. kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).