Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 954/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 205 § 1 i 3, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1-6, art. 158 § 2, art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 32 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 3 pkt 19
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.J. kwotę 434 (czterysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Burmistrz wydał - na wniosek E. S.A. decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Stowarzyszenie "K[...]" - powołując się na art. 31 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 125 ze zm. – określanego dalej jako u.p.o.ś.) zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu Stowarzyszenie zarzuciło, iż organ I instancji zablokował udział społeczeństwa, a w konsekwencji doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 3a, 4a, 5, 7 w związku z ust. 7, 7a, art. 31, art. 32, art. 33 w zw. z art. 53, art. 56 ust. 1b i ust. 8 oraz art. 47 u.p.o.ś.

Na skutek prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2014 r., II SA/Go 1017/13, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W sprawie wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego zainicjowanego żądaniem Stowarzyszenia zapadły również wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2015 r., II SA/Go 323/15, NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 2919/15, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Go 164/17 oraz NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1904/17.

Niezależnie od powyższego wniosku Stowarzyszenia zawisła również sprawa zainicjowana przez E. J. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wniosku wyżej wymieniona wskazała, że organ I instancji nie podał do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie poinformował o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku, o raporcie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, postanowieniu organu opiniującego w sprawie potrzeby sporządzenia raportu i jego zakresu, postanowieniu organu prowadzącego postępowanie o obowiązku sporządzenia raportu, o możliwości składania uwag i wniosków w siedzibie organu właściwego w sprawie. Ponadto strona zarzuciła, iż również decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została umieszczona w publicznie dostępnym wykazie danych, a Burmistrz nie umożliwił stronom zapoznania się z decyzją wraz z uzasadnieniem. W związku z tym strona uznała, iż doszło do naruszenia art. 31, art. 32, art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19, art. 53, art. 19 u.p.o.ś., a w konsekwencji również do naruszenia art. 28, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a.

Na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 796/14, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], uchyliło własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. W związku z zawieszeniem na podstawie postanowienia SKO z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] postępowania nieważnościowego toczącego się z wniosku strony postępowanie to zostało podjęte na podstawie postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. W sprawie wszczętego na wniosek strony postępowania nieważnościowego zapadły również wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 508/10, NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OSK 2268/10, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/Go 175/11, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt: II SA/Go 117/12, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 45/13.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. E.J. uzupełniła wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Strona podniosła, że w związku z prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 1904/17 i przy uwzględnieniu prawomocnych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Go 164/17 i z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt: II SA/Go 323/15 oraz wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: II OSK 2919/15, które zobowiązały Samorządowe Kolegium Odwoławcze do "wnikliwego, merytorycznego rozpoznania sprawy pod kątem rażącego naruszenia przepisów u.p.o.ś" i wynikającym z tych wyroków związaniem organu, strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 32 w powiązaniu z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 53 u.p.o.ś., art. 56 ust. 3 u.p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 u.p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 u.p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. Strona zauważyła, że przepis art. 11 u.p.o.ś. przewiduje sankcję nieważności na skutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska nie precyzując wagi tego naruszenia, wywodząc, że po uchyleniu art. 11 u.p.o.ś. naruszenia w zakresie przepisów ochrony środowiska będą oceniane jedynie przez pryzmat postanowień art. 156 § 1 k.p.a., z czego - zdaniem strony - wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z udziałem społeczeństwa niezbędne będzie wykazanie, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Podkreśliła ponadto, iż w kontrolowanej sprawie ma miejsce inna sytuacja, bowiem zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach co prawda została wydana w czasie obowiązywania art. 11 u.p.o.ś., natomiast przepis ten utracił ważność na skutek upłynięcia terminu do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., określonego w art. 156 § 2 k.p.a. W związku z tym strona zaznaczyła, iż przedawnienie się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 u.p.o.ś. nie oznacza jednak, że organ z "automatu" ma ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w myśl art. 158 § 2 k.p.a. W dalszej części pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona przedstawiła własną ocenę prawną rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także przytoczyła zawartość normatywną art. 53, art. 31, art. 32 ust. 1 oraz art. 3 pkt 19 u.p.o.ś. Dodatkowo strona przytoczyła rozbudowaną argumentację przemawiającą za istnieniem rażącego naruszenia następujących przepisów: art. 56 ust. 3 p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 u.p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 u.p.o.ś. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie - działające już pod zmieniona nazwą "P[...]" - uzupełniło wniosek z dnia [...] lipca 2010 r. powielając w nim wnioski i argumentację zwartą w piśmie E. J. z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Sprawy postępowania nieważnościowego, oznaczonego nr [...] i [...], zainicjowanego wnioskiem Stowarzyszenia oraz postępowania nieważnościowego wszczętego z wniosku E. J., oznaczonego nr [...], zostały połączone na podstawie art. 62 k.p.a. do prowadzenia w jednym postępowaniu postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. ([...],[...],[...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 u.p.o.ś., a także na art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19, art. 32 ust. 2 i ust. 3 u.p.o.ś., stwierdziło, iż decyzja nr [...] Burmistrza z [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami na działkach nr ewid. [...][...], została wydana z naruszeniem prawa jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w całości z powodu upływu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) i wskazało, iż jest związane wskazaniami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1904/17, w ślad za prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 164/17 oraz we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: II OSK 2919/15, wydanym w ślad za wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 323/15. W kontekście powyższych orzeczeń Kolegium uznało za konieczne:

– dokonanie analizy postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, pod kątem obowiązującej wówczas u.p.o.ś. w związku ze zgłoszonym zarzutem nieważności postępowania;

– za przedmiot samodzielnych ustaleń, które organ powinien poczynić ponownie rozpoznając sprawę, przyjąć weryfikację, czy w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji zapewniono wymagany udział społeczeństwa, przy czym dokonując tych ustaleń organ powinien mieć na względzie sankcję określoną treścią art. 11 u.p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.;

– jednoznacznie stwierdzenie czy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zapewniono udział społeczeństwa, przy czym dokonując tych ustaleń należy mieć na uwadze przepis art. 11 u.p.o.ś.

Jednocześnie Kolegium - w zakresie ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniach powyższych wyroków - za najważniejsze dla załatwienia przedmiotowej sprawy przyjęło, iż :

– norma art. 11 u.p.o.ś. przewidywała sankcję nieważności wskutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia; sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego; przemawia za tym zarówno wykładnia systemowa, jak i celowościowa, albowiem zakres normowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 u.p.o.ś., pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a niewątpliwie celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w omawianym przepisie było zwiększenie ciężaru gatunkowego wad decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie;

– sankcja z art. 11 u.p.o.ś. dotyczy naruszenia przepisów ochrony środowiska o charakterze zarówno materialnym, jak i procesowym;

– procedura udziału społeczeństwa ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stąd też dopiero od daty stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, organ powinien był zapewnić udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu,

– stosowanie przez organ ochrony środowiska warunków określonych przepisem art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 u.p.o.ś. gwarantuje społeczeństwu realny udział w postępowaniu poprzez możliwość wpływu na wynik postępowania za pomocą zgłaszania uwag i wniosków;

– udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie sprowadza się do uzyskania przez społeczeństwo wiedzy o postępowaniu, co oznacza, że sama, ewentualna, prawidłowość obwieszczeń dokonanych w sprawie nie gwarantuje jeszcze realizacji ustawowych gwarancji; istotą udziału społeczeństwa w tym postępowaniu jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska przez składanie uwag i wniosków;

– analizy wymaga sankcja nieważności decyzji z mocy prawa na podstawie art. 11 u.p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w kontekście przesłanek istotnego naruszenia przepisów u.p.o.ś. gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym.

W ocenie Kolegium - w świetle obowiązujących w dacie orzekania przez organ I instancji przepisów u.p.o.ś. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) - inwestycja polegająca na budowie zakładu budowy dróg z otaczarnią i przyłączami dopuszczalna była po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Procedura podjęcia tej decyzji przewidziana jest w rozdziale 2 u.p.o.ś. zatytułowanym "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć".

W ocenie Kolegium zakres oceny spełnienia przesłanki nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., w szczególności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., wyznaczają w niniejszej sprawie przepisy stanowiące obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 11 u.p.o.ś.

Dokonując analizy kontrolowanej sprawy Kolegium stwierdziło, iż organ ochrony środowiska opublikował na stronie internetowej urzędu w terminie od 23 listopada 2007 r. do 14 grudnia 2007 r. obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie. Materiały zgromadzone w sprawie nie dały jednak podstaw, by uznać, że miało miejsce wywieszenie zawiadomienia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego. Podstawę prawną obowiązku zawiadomienia stanowił art. 49 i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 u.p.o.ś. Organ ochrony środowiska wskazał wówczas, że przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego jest określenie oddziaływania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko naturalne ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na poszczególne elementy środowiska: gospodarka odpadami, wpływ na powierzchnię ziemi itd., a także poinformował osoby mające interes prawny o możliwości zapoznania się ze złożonym wnioskiem oraz możliwości złożenia dodatkowych uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty udostępnienia informacji do publicznej wiadomości. Ponadto w trakcie kontrolowanego postępowania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestor dostarczył do urzędu w dniu 7 lutego 2008 r. . Został on uzupełniony przy pismach z dnia [...] marca 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] kwietnia 2008 r. Ponadto Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...].

Kolegium wskazało, iż w materiale zgromadzonym w toku weryfikowanego postępowania, daje się stwierdzić tylko jedno obwieszczenie z dnia [...] listopada 2007 r. o wszczęciu postępowania, skierowanego do "osób mających interes prawny". Obwieszczenie zostało ogłoszone zanim na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu. Tym samym zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagającym tego udziału, nie zostało zrealizowane w sposób określony przepisami u.p.o.ś., co z kolei wobec brzmienia art. 11 u.p.o.ś. i wykładni tego przepisu zawartej w powołanych wyżej wyrokach WSA i NSA, może być podstawą do przyjęcia istnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 u.p.o.ś. Kolegium podkreśliło jednocześnie, iż dopiero od daty stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko organ ochrony środowiska powinien był zapewnić udział społeczeństwa w kontrolowanym postępowaniu, czego jednak zabrakło. Kolegium wskazało ponadto, iż z art. 3 pkt 19 u.p.o.ś. wynikał kumulatywny obowiązek dokonania ogłoszeń, co oznacza, że organ ochrony środowiska był zobowiązany dokonać ogłoszenia informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ale również poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Wskazuje na to użycie w tym przepisie łącznika "oraz". Zatem – zdaniem Kolegium - z art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19 u.p.o.ś. wynikał jednoznaczny obowiązek dokonania obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu, ale także w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. W materiale zgromadzonym w kontrolowanej sprawi organ nie stwierdził dokonania takiego obwieszczenia w formie wymaganej przez przepis (w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia oraz w siedzibie organu właściwego w sprawie), w czasie po wydaniu przez organ ochrony środowiska postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedstawienia raportu, a przy tym obwieszczenia zawierającego informacje wymagane przepisami u.p.o.ś.

Kolegium dostrzegło, że po złożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, uzupełnianego przy kolejnych pismach aż do kwietnia 2008 r., organ ochrony środowiska nie podał do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji wraz z raportem oraz o możliwości składania przez każdego uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania.

Kolegium podało, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez dokonania obwieszczenia podającego informacje, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. po wydaniu w tym postępowaniu postanowienia o zobowiązaniu inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko stanowi o istnieniu wady nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do art. 11 u.p.o.ś. Skoro zatem weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku z "art. 32 ust. 1 pkt 2" w zw. z art. 3 pkt 19 u.p.o.ś., to takie niedopełnienie obowiązku w zakresie wymaganego elementu przebiegu kontrolowanego postępowania ocenić należało jako wypełniające przesłankę wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Kolegium rozpatrując inne przesłanki mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a., stwierdziło, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); sprawa nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3); nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, w razie jej wykonania (pkt 6).

Kolegium podało ponadto, że zaistniała również negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powyższe oznacza w ocenie organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy z faktu upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia (dnia 28 kwietnia 2008 r. - stwierdzenie prawomocności decyzji z dniem [...] maja 2008 r. - w aktach administracyjnych) do chwili obecnej (upływ terminu określonego artykułem 156 § 2 k.p.a. w okolicznościach sprawy w dniu 28 kwietnia 2018 r.) zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Wzgląd na zasadę pewności obrotu prawnego oraz zasadę stabilności ostatecznych decyzji przemawia - zdaniem Kolegium - za ograniczeniem się do stwierdzenia niezgodności z prawem weryfikowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów E.J. i Stowarzyszenia w tożsamych treściowo pismach z dnia [...] kwietnia 2018 r., Kolegium powołując się na związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. wskazało, iż w ramach rozpatrzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. ocenie poddać należy istnienie przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 11 u.p.o.ś. Ponadto zgodnie z wiążącymi wskazaniami sądów wyrażonymi w wyżej powołanych orzeczeniach wydanych w sprawie - w ocenie SKO - należało jednoznacznie stwierdzić czy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zapewniono udział społeczeństwa, przy czym dokonując tych ustaleń należy mieć na uwadze przepis art. 11 u.p.o.ś. Wykładnia dokonana w wyżej wymienionych wyrokach sądów wydanych w niniejszej sprawie, jest wykładnią określającą na potrzeby rozpatrzenia aktualnie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż w sytuacji braku ogłoszeń czy też ich wadliwości zawsze dochodzi do sytuacji w której szereg osób pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu, a organ nie dokonał rozważenia takich uwag i wniosków, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium powyższe obliguje organ do oceny, że naruszenie art. 32 u.p.o.ś. regulującego udział społeczeństwa w postępowaniu wymagającym takiego udziału jest istotnym naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska i dlatego stosowanie art. 11 u.p.o.ś. w tym przypadku jest zasadne. Natomiast poglądy prawne wyrażane w powołanych przez stronę i Stowarzyszenie inne niż wydane w sprawie wyrokach sądów administracyjnych nie mogą uchylić związania organu weryfikującego decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazaniami i oceną prawą po myśli art. 153 p.p.s.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.J., która zarzuciła naruszenie:

1) art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 w powiązaniu z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 53 u.p.o.ś., art. 56 ust. 3 u.p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 u.p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 u.p.o.ś. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. przez zaniechanie dokonania pełnej analizy naruszeń zawartych w zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowił wyłączną podstawę wniosku skarżącej; nierozpatrzenie udowodnionych zarzutów rażącego naruszenia przepisów prawa w toku postępowania, jak i samej decyzji, a tym samym nie stwierdzenie jej nieważności, jako obarczonej ciężkimi wadami prawnymi;

2) art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wskazań prawomocnych wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 323/15, NSA z dnia 26 października 2016r.,sygn. akt II OSK 2919/15, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Go 164/17, NSA z dnia 19 kwietnia 2.018r. sygn. akt II OSK 1904/17, które zobowiązały do: "wnikliwego, merytorycznego rozpoznania sprawy pod kątem rażącego naruszenia przepisów u.p.o.ś."; zawężenie rozpoznania sprawy wyłącznie do naruszeń przepisów regulujących udział społeczeństwa, mając na względzie tylko art. 11 u.p.o.ś. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie rodzący obecnie żadnych skutków prawnych z powodu upływu czasu, który nastąpił w wyniku działań organu w celu udaremnienia możliwości wyeliminowania wadliwej decyzji z porządku prawnego (postanowienie Sądu Rejonowego, sygn. akt [...])

3) art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że pominięcie społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie jest wadą, która skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie, w przypadku, gdy w sprawach o identycznym stanie prawnym i faktycznym, brak zapewnienia udziału społeczeństwa stanowił przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w terminie 7 dni oraz zwrot kosztów według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. skarżąca podtrzymała skargę, składając dodatkowo "rachunek kosztów podróży" prywatnym samochodem na posiedzenie na kwotę 234 zł. Pełnomocnik uczestnika postępowania E. SA wniósł o oddalenie skargi, natomiast Stowarzyszenie "P" poparło stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem był decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. stwierdzająca, że decyzja Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu budowy dróg wraz z otaczarnią i przyłączami została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w całości z powodu upływu dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia.

Powyższe orzeczenie Kolegium zapadło w trybie nadzwyczajnym, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, a mianowicie do stwierdzenia czy ostateczna decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przy czym zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku – stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. - organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13).

W kontrolowanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd działały w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). W kontrolowanej sprawie Kolegium bezspornie stwierdziło, iż organ I instancji nie zapewnił społeczeństwu udziału w kontrolowanym postępowaniu stosownie do art. 53 u.p.o.ś., a to w związku z zaniechaniem podania do publicznej wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu, naruszając art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19 u.p.o.ś., co stanowiło postawę nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 u.p.o.ś. Przy czym z podstawy prawnej określonej przez organ w decyzji poprzedzającej jej sentencję wynika, iż naruszenie to obejmowało również art. 32 ust. 2 i 3 u.p.o.ś. Podkreślić należy, iż taka kwalifikacja powyższych naruszeń, których dopuścił się Burmistrz w świetle podstaw nieważnościowych została jednoznaczenie przesądzona w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2015 r., II SA/Go 323/15 i wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 2919/15, jak i w późniejszych orzeczeniach, powołujących się na powyższe wyroki, tj. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 kwietnia 2017 r., II SA/Go 164/17 oraz w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., II OSK 1904/17. Nie może tej oceny zmienić okoliczność upływu 10 – letniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a., prowadząc - tak jak próbuje to czynić strona skarżąca – do zredefiniowania powyższych naruszeń, jako wypełniających przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter gwarancyjny, zapewnia on pozostawanie w obrocie prawnym decyzji, mimo, iż jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Stanowisko przedstawione przez skarżącą w istocie prowadziłoby do omijania przepisu art. 156 § 2 k.p.a.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (P 46/13, Dz.U. z 2015 r. poz. 702) uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W związku z tym wyrokiem w orzecznictwie wskazuje się, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17).

Związania oceną prawną wynikającego z art. 153 p.p.s.a., nie można przełamać z powołaniem się na stanowisko zawarte w innych rozstrzygnięciach zapadających w tożsamych rodzajowo sprawach, czy też z powołaniem się na konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a.Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, t. II.12 do art. 153). W kontrolowanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z takimi przypadkiem, w szczególności upływ 10 – letniego terminu, określonego w art. 156 § 2 k.p.a., nie sposób kwalifikować jako "istotną zmianę okoliczności sprawy".

W związku z tym zasadnie Kolegium uznało, iż niezapewnienie społeczeństwu udziału w kontrolowanym postępowaniu stosownie do art. 53 u.p.o.ś., a to w związku z zaniechaniem podania do publicznej wiadomości informacji o toczącym się postępowaniu, doszło do naruszenia powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19, art. 32 ust. 2 i 3 u.p.o.ś. i stanowiło przesłankę nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 u.p.o.ś. Trafnie również Kolegium z uwagi na upływ 10- letniego terminu od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2008 r. stwierdziło z tego powodu nie nieważność decyzji, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Wadliwość natomiast decyzji polegała na tym, iż w istocie organ ograniczył się do zbadania przesłanek nieważnościowych w kontekście niezapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, iż organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, powinien we własnym zakresie zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV Sa 1889/97, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, Lex 2018/el, t. 15 do art. 156).

Wprawdzie w uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrzył inne przesłanki mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, przywołując treść art. 156 § 1 – 6 k.p.a., jednakże ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Niewątpliwie tak sformułowane uzasadnienie w odniesieniu do powyższej kwestii nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącego, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, nie realizuje zasady przekonywania. Nie realizuje ono również zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W konsekwencji należało uznać, iż mieliśmy do czynienia w istocie jedynie z pozornym rozpatrzeniem sprawy w zakresie innych przesłanek nieważnościowych, zwłaszcza, iż organ nie odniósł się do wskazywanych zarówno przez skarżącą, jak i Stowarzyszenie w tożsamych pismach z dnia [...] kwietnia 2018 r., zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów art. 56 ust. 3 u.p.o.ś., art. 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 135 ust. 1 u.p.o.ś., art. 56 ust. 1b, ust. 2 pkt 2 u.p.o.ś. w zw. z art. 107 k.p.a. oraz art. 56 ust. 8 u.p.o.ś. w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. Nieuprawnione jest twierdzenie, iż sądy administracyjne kontrolując uprzednio wydawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje zawęziły zakres rozpoznawania sprawy do zarzutów naruszenia przepisów związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wręcz przeciwnie podkreślano w nich obowiązek nie tylko dokonania przez organ analizy i oceny legalności przebiegu postępowania prowadzonego w sprawie kontrolowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, ale również czy decyzja ta odpowiada obowiązującym w dacie jej wydania przepisom u.p.o.ś. (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 2919/15). W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do oceny postępowania poprzedzającego decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności w aspekcie obowiązku zapewnienia udziału w nim społeczeństwa. Nie poddało natomiast analizie samej treści decyzji. Tym samym kolejny raz – wbrew art. 153 p.p.s.a. – nie dokonało pełnej merytorycznej kontroli decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2008 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych i nie przeprowadziło w tym kierunku niezbędnego postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 7, 77 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego nie może zastępować organu administracji publicznej w podejmowaniu rozstrzygnięć, a zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którym kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i z jej uzasadnienia.

Ponadto podkreślić należy, iż ustalenie przez organ jednego naruszenia przepisów, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności lub wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie uwalniało organu od wypowiedzenia się czy nie zachodziły również inne naruszenia, które także wypełniały przesłanki nieważnościowe, mimo, iż prowadziłby do tego samego rozstrzygnięcia. Rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń może być istotny dla strony z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej organu.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I).

Wobec tego, iż podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, Sąd wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie był uprawniony do nakazania organowi wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie, gdy podstawą uchylenia kontrolowanej decyzji jest naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub gdy sąd stwierdza nieważność decyzji, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, nie ograniczając się jedynie do analizy legalności przebiegu postępowania prowadzonego w kontekście zapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu, ale przede wszystkim dokona tej oceny w aspekcie ewentualnych innych naruszeń, które mogą być zakwalifikowane jako przesłanki nieważnościowe, w szczególności dotyczących zgodności z prawem samej kontrolowanej decyzji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w tym zakresie przez strony postępowania, dając temu wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu w kwocie 200 zł, uiszczonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia RM z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193) oraz kosztów dojazdu skarżącej do sądu w wysokości 234 zł.