Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 205/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 106 par. 3 i 5, art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 74 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 418/11 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 418/11 po rozpoznaniu skargi R. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w W. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2010 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2007 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek R. M. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych, położonych w kilku województwach. Następnie do organu pierwszej instancji wpłynęły wnioski: B. s.c., P. s.c., S. s.c., U. s.c., P. s.c. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej, w których Spółki te zawnioskowały o wstąpienie w miejsce R. M. do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności OB na 2007 r. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, organ stwierdził, iż z dniem 30 kwietnia 2008 r., wskazane spółki cywilne przejęły posiadanie części nieruchomości rolnych objętych wnioskiem strony.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. po rozpatrzeniu wniosku R. M. z [...] maja 2007 r. orzekł o przyznaniu płatności do gruntów rolnych (OB) na 2007 r., w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 34 948,49 zł i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 33 619,74 zł.

Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, płatności zostały przyznane w pomniejszonej wysokości, w związku z wyłączeniem przez organ części gruntów z powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania. Wyłączenie części gruntów nastąpiło wskutek przejęcia ich w posiadanie w kwietniu 2008 r. od R. M. przez kilku innych producentów rolnych.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości. Stwierdził, iż wobec przekazania posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innych beneficjentów, a więc przekazania uprawnień i obowiązków z nim związanych, strona zrezygnowała z przyznania na swoją rzecz płatności do przekazanych działek rolnych. W konsekwencji grunty te wykluczone zostały z powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do płatności JPO zadeklarowano grunty rolne o powierzchni 300,08 ha. Z płatności wykluczono (przekazane innym podmiotom) działki o łącznej powierzchni 182,20 ha, a więc wniosek rozpatrzony został do powierzchni 117,88 ha. Powierzchnia, co do której naliczono płatność wyniosła 115,90 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 1,98 ha i nie przekroczyła 3% ani 2 ha. Płatność przyznana została zatem do powierzchni stwierdzonej. Do płatności UPO strona zadeklarowała we wniosku grunty o powierzchni 131,69 ha. Powierzchnia deklarowana do UPO do upraw podstawowych wyniosła 114,00 ha i do tej powierzchni została naliczona płatność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: ppsa) stwierdził, że istotą sporu w postępowaniu było ustalenie, czy organ zasadnie pomniejszył wysokość przysługujących skarżącej płatności bezpośrednich (JPO i UPO) za 2007 r., w szczególności, czy wpływ na wysokość tych płatności miała dokonana w 2008 r. zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na przeniesieniu posiadania części gruntów rolnych.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2003.270.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1782/2003), jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami, został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie art. 74 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2004.141.18, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004) jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności, na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji. Zgodnie zaś z postanowieniami art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja. Stosownie natomiast do postanowień art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenie nr 1782/2003 płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przekazywane są na rzecz beneficjentów raz w roku w okresie od 1 grudnia do 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego.

Zdaniem Sądu analiza powyższych przepisów wskazuje, że realizowana w ramach wsparcia bezpośredniego pomoc finansowa wypłacana jest za dany rok kalendarzowy i jak wynika z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Tym samym w ocenie Sądu, decyzja w sprawie płatności bezpośrednich powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Powołane przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność obszarowa (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku.

Sąd wskazał, że wniosek złożony przez skarżącą odnosił się do płatności obszarowych za 2007 r., natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta, zaistniała dopiero w kwietniu 2008 r. Poza sporem w postępowaniu pozostaje fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności na 2007 r. w dacie złożenia tego wniosku. Bezspornym jest również, iż z dniem 30 kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie części nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu, co Sąd uznał za bezsporne, skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. W ocenie Sądu do daty przeniesienia posiadania działek skarżąca, co do zasady spełniała przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Sąd wskazał również, że bezspornym jest i to, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżąca nie posiadała już wszystkich, zadeklarowanych wcześniej we wniosku gruntów. Decyzja ta została jednak wydana dopiero [...] grudnia 2010 r. Tak więc, zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 3 lata, czym niewątpliwie uchybiono zasadzie szybkości postępowania z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa).

Sąd stwierdził, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację i przyjąć za miarodajny moment stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie ustalenie, w jakiej wysokości winny być przyznane skarżącej płatności bezpośrednie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że prawa i obowiązki nie przeszły z przekazującej R. M. na rzecz spółek cywilnych przejmujących, tj. B., P., S., U., P.;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 kpa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż stroną w postępowaniu o uzyskanie płatności mimo przeniesienia posiadania na rzecz B. s.c. P. s.c., S. s.c. U. s.c., P. s.c. i złożenia wniosku transferowego jest w dalszym ciągu R. M.;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 509 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93; dalej: kc), poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że mimo przeniesienia posiadania i złożonego wniosku transferowego nie doszło do przejęcia praw i obowiązków wynikających ze złożonego wniosku;

4. przepisów postępowania, tj. art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: kpc) w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek transferowy złożony przez B. s.c., P. s.c., S. s.c., U. s.c., P. s.c., a w konsekwencji pominięcia okoliczności wstąpienia w ogół praw i obowiązków pierwotnego wnioskodawcy R. M.;

5. przepisów postępowania, tj. art. 245 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest wniosek złożony przez B. s.c., P. s.c., S. s.c., U. s.c., P. s.c. i w konsekwencji pominięcia okoliczności wstąpienia w ogół praw i obowiązków pierwotnego wnioskodawcy R. M.;

6. przepisów prawa procesowego, tj. art. 50 ppsa poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż mimo cesji praw i obowiązków wskutek przeniesienia posiadania i złożenia wniosku transferowego B. s.c., P. s.c., S. s.c., U. s.c., P. s.c., R. M. posiada legitymację materialną do złożenia skargi;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 ppsa od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej określa art. 174 ppsa, a w myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w tej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie jest uprawniony do ich rozwijania, czy też doprecyzowania. W związku z tym, przedmiotem oceny mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 ppsa. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Podkreślić przy tym należy, że budując podstawy skargi kasacyjnej w oparciu o wzorzec ustawowy określony w art. 174 ppsa, autor środka zaskarżenia zwalcza konkretne orzeczenie Sądu pierwszej instancji w zakresie jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Powinien więc odnieść się do tych ustaleń, które przyjął Sąd pierwszej instancji i przedstawić przyczyny odmiennego stanowiska w zakresie ich subsumcji, czy też wykładni przepisu. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem określone orzeczenie Sądu pierwszej instancji, od którego została wywiedziona skarga kasacyjna. Z tego powodu adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania może być tylko sąd pierwszej instancji, a zwalczając zarzutami wyrok tegoż sądu należy odnieść się do tych elementów jego uzasadnienia, które w ocenie kasatora świadczą o naruszeniu prawa.

Wskazać nadto należy, że opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wykazać należy, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w zastosowanym przepisie.

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawy sądowoadministracyjnej należy skonstatować, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja przyznająca skarżącej pomoc finansową z tytułu płatności obszarowych w pomniejszonej wysokości. Przypomnieć także należy, że przyznanie pomocy finansowej na rok 2007 w pomniejszonej wysokości nastąpiło z uwagi na przeniesienie posiadania części działek rolnych objętych wnioskiem skarżącej na rzecz pięciu spółek cywilnych. Każda z tych spółek, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, złożyła wnioski o przyznanie płatności obszarowych w stosunku do tych działek rolnych, które przejęła.

Autor skargi kasacyjnej wskazał jednak, że "producent R. M. przekazała posiadanie wszystkich gruntów rolnych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007" oraz że "przyjąć zatem należy, że zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwłaszcza zaś dyspozycje wskazane w § 6 ust. 1 oraz ust. 5." Z tymi kwestiami łączy dalsze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przedstawiony przez autora skargi kasacyjnej stan faktyczny nie jest zatem stanem rzeczywistym, ustalonym w postępowaniu administracyjnym i przyjętym za niewątpliwy przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, a to sprawia, że nie można dokonać merytorycznej oceny tych zarzutów, które obejmują niezastosowanie prawa materialnego.

Co do niezastosowania art. 74 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, to zarzut ten jest nietrafny, bowiem wskazany przepis w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sytuacji przejęcia jedynie fragmentu gospodarstwa rolnego.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 509 kc. Przepis ten, regulujący przelew wierzytelności, nie miał i nie mógł mieć w sprawie zastosowania, nie mógł go zatem Sąd I instancji naruszyć "poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie".

W skardze kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 5 ppsa w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania cywilnego - art. 233 § 1 i art. 245 kpc. Zarzuty obejmujące naruszenie art. 106 § 5 ppsa i przepisów kpc są w oczywisty sposób bezzasadne. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl natomiast art. 106 § 5 ppsa do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z cytowanej treści przepisów wynika, że art. 106 § 5 ppsa zawiera odesłanie nie tylko do przepisów kpc, ale i do art. 106 § 3 ppsa ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy kpc są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 ppsa.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, w związku z czym przepis art. 106 § 5 ppsa i powołane w omawianych zarzutach przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie mogły być stosowane, nie doszło zatem do ich naruszenia przez "błędne zastosowanie" i "niezastosowanie".

Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 50 ppsa przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, "iż mimo cesji praw i obowiązków wskutek przeniesienia posiadania i złożenia wniosku transferowego przez B. s.c., P. s.c., S. s.c., U. s.c., P. s.c., R. M. posiada legitymację materialną do złożenia skargi". Pomijając już kwestię niewskazania jednostki redakcyjnej art. 50 ppsa, zauważyć i wyraźnie podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została skierowana do R. M. To tej osobie organ przyznał płatności obszarowe w pomniejszonej wysokości. W tej sytuacji nie sposób znaleźć jakichkolwiek argumentów prawnych dla tezy, że podmiot, do którego została skierowana decyzja dotycząca jego praw nie jest stroną postępowania i nie jest uprawniony do żądania, poprzez wniesienie skargi na tę decyzję, przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem. Z tego też powodu nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.