Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1584/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3a, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1545/16, wydanym po rozpoznaniu skargi W. L. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6; 2. oddalił skargę w pozostałej części; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w obrębie [...] – K., gmina G., oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow [...] ha, decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] ([...]) na odcinku L. (węzeł "[...]") – P. (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] ([...]) K. – L. – P.. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił powyższą decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego. Tym samym, przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność skarżącej, z dniem [...] czerwca 2011 r., przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Na podstawie tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił skarżącej w dniu [...] maja 2012 r. ustalone odszkodowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł w pkt. 1 o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość, w pkt. 2 o pomniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę ustaloną w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., zwaloryzowaną do kwoty [...] zł, a w pkt. 3 o przyznaniu na rzecz skarżącej różnicy między wysokością odszkodowania ustalonego w pkt. 1 a wysokością zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., tj. kwoty [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca podnosząc, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie wskazał podstawy prawnej dla waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2014 r. i orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz skarżącej;

2. powiększeniu ustalonego w pkt. 1 odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł;

3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5% jej wartości;

4. zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania kwoty [...] zł wypłaconej w dniu [...] maja 2012 r. na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r.;

5. ustaleniu, że zwaloryzowana kwota ww. odszkodowania wypłaconego na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynosi [...] zł;

6. odmowie zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją.

Uzasadniając wydaną decyzję Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) - zwanej dalej "ustawą", nieruchomości lub ich części, objęte liniami rozgraniczającymi, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i art. 18a ustawy. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania a zgodnie z ust. 3 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Następnie Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za będącą przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. K., którego aktualność została potwierdzona w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Minister wyjaśnił, że w operacie tym, biegła wskazała, że przedmiot wyceny położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w otoczeniu zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z dogodnym dojazdem ulicą asfaltową. Nieruchomość wyceniana na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była niezabudowana, ale została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym w ramach jednej ogrodzonej posesji. Na nieruchomości znajdują się obiekty budowlane oraz drzewa. Nieruchomość położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. nr XXIII/169/2000 z dnia 6 kwietnia 2000 r., uchwałą nr XXV/184 z dnia 18 maja 2000 r. - reasumpcja oraz uchwałą nr III/18/06 z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 45 z dnia 15 marca 2007 r., poz. 1063). Zgodnie z tym planem nieruchomość przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych (symbol U/P). W celu wyboru odpowiednich nieruchomości porównawczych biegła dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizą biegła objęła rynek lokalny obejmujący powiat l. i sąsiedni ś., głównie miejscowości K. i K. z gminy G., obręby przylegające do drogi krajowej z gminy miasta Ś. i miejscowości położone wzdłuż drogi krajowej z gminy P., przez które realizowane są inwestycje drogowe położone przy głównych lub w pobliżu dróg publicznych w tym krajowych i wojewódzkich – w zakresie wszystkich rodzajów nieruchomości. Dodatkowo w zakresie nieruchomości drogowych analizą biegłą objęła rynek obejmujący gminę G. i graniczące gminy z gminą G., w tym miasto L. i Ś. oraz położone wokół L. gminy: N., W., K.. Badaniem biegła objęła okres od połowy 2011 r. do dnia wyceny. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że na rynku lokalnym nie odnotowano w badanym okresie transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod lokalne drogi publiczne, natomiast ceny uzyskiwane za nieruchomości nabywane pod drogi krajowe w latach 2010 - 2010 w gminach sąsiadujących z gminą G. osiągały ceny w wysokości do [...] zł/m2, a zatem uzyskiwały wartości niższe w porównaniu do cen uzyskiwanych za działki przeznaczone pod usługi, które wynoszą do [...] zł/m2. W związku z faktem, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegła dokonała wyceny przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem dotychczasowym tj. pod zabudowę usługową. Analiza rynku dokonana przez biegłą wykazała nadto, że brak jest transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej pod względem rodzaju zabudowy i stanu zagospodarowania. W związku z powyższym biegła określiła wartość odtworzeniową nieruchomości, oddzielnie wyceniając grunt i oddzielnie znajdujące się na nieruchomości naniesienia i nasadzenia. Wartość gruntu wyceniła w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, ostatecznie do porównań przyjmując cztery transakcje obrotu gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod usługi, które były przedmiotem obrotu w ciągu 2 lat poprzedzających wycenę. Cena minimalna transakcji porównawczych wyniosła [...] zł/m2, natomiast cena maksymalna wyniosła [...] zł/m2. Na podstawie analizy lokalnego rynku biegła wyróżniła cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości: położenie - 50%, otoczenie, przeznaczenie gruntów sąsiednich - 30%, dojazd - 10% oraz uzbrojenie terenu - 10%. Biegła dokonała charakterystyki przyjętych cech rynkowych i wycenianej nieruchomości przypisała następujące wartości tych cech: położenie - atrakcyjne, otoczenie, przeznaczenie gruntów sąsiednich - bardzo dobre, dojazd - dość dobry, uzbrojenie terenu - niepełne. Następnie, biegła zestawiła cechy nieruchomości wycenianej w odniesieniu do cech rynkowych czterech nieruchomości porównawczych. Biegła określiła wartości współczynników korygujących dla nieruchomości porównawczych, a następnie obliczyła wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Wartość gruntu biegła oszacowała na kwotę [...] zł. Natomiast, wartość naniesień budowlanych biegła wyceniła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia według cen jednostkowych elementów robót określonych w katalogach: "S.", "Biuletyn cen obiektów budowlanych": cz. II - obiekty inżynieryjne (zeszyt [...]) - [...] kwartał 2013 r, "Scalone normatywy do wyceny budynków i budowli" - zeszyt [...], Wycena budynków - baza danych do metody odtworzeniowej - zeszyt [...]. Biegła przyjęła zużycie techniczne utwardzenia żwirowego na 60% a pozostałych naniesień na 37,5%. Przy wykorzystaniu powyższych materiałów i założeń biegła wyceniła wartość naniesień po zaokrągleniu na kwotę [...] zł a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość nieruchomości z naniesieniami i nasadzeniami biegła ustaliła w wysokości [...] zł.

Minister ocenił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny.

Minister wskazał, że w warunkach rozpatrywanej sprawy do porównań wybrane zostały transakcje odpowiadające przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Wobec faktu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę usługową, a przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia nie zwiększa jej wartości, biegła prawidłowo do porównań przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu zgodnym z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, tj. pod zabudowę usługową.

Minister wskazał także, że w związku z faktem, iż doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności nastąpiło w dniu [...] grudnia 2010 r. a wydanie nieruchomości nastąpiło w dniu [...] stycznia 2011 r. należne odszkodowanie zostało prawidłowo powiększone o 5% i zostało ostatecznie ustalone na kwotę [...] zł.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących bezpodstawności pomniejszenia należnego odszkodowania o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania już wypłaconego Minister wskazał, że w myśl art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Natomiast, zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) - zwanej dalej "u.g.n.", jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W przypadku zatem, gdy decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została uchylona lub unieważniona, ale jednocześnie nie odpadła przyczyna zapłaty odszkodowania (nastąpiło przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa), istnieje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem jednak kwoty wypłaconego już w przeszłości odszkodowania po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym jego ustaleniu. Stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu lub jej uchylenie powoduje bowiem stan, w którym sprawa odszkodowania nie jest rozstrzygnięta, dlatego powinna ulec rozstrzygnięciu w ponownej decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania. W takiej sytuacji, w ocenie Ministra, należy mieć na względzie, że z istoty odszkodowania, które ustalane jest w wysokości odpowiadającej rozmiarowi szkody poniesionej przez dany podmiot wynika, że przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania konieczne jest odliczenie kwot, które wcześniej zostały już stronie wypłacone na mocy ostatecznej decyzji, jako następstwo przejęcia, pozbawiania lub ograniczenia praw. Wielkość tej szkody uległa odpowiedniej redukcji wraz z wypłaceniem określonej kwoty na mocy ostatecznej decyzji i wobec tego ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. W sytuacji, gdy wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to szkoda już nie istnieje (została wyrównana) i wobec tego nie ma podstaw do ponownego ustalenia odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie odszkodowanie wypłacone na podstawie uchylonej decyzji nie powinno zostać zwrócone, ale powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania po raz kolejny. Wobec uchylenia decyzji, na podstawie której dokonano wypłaty odszkodowania należało ustalić odszkodowanie na nowo, po czym ustalone odszkodowanie pomniejszyć o kwotę wypłaconego odszkodowania. Jednakże, odszkodowanie ustalone na podstawie decyzji następnie uchylonej, które zostało wypłacone stronom, powinno odpowiadać wartości z chwili ponownego ustalania odszkodowania, tak aby zniwelować różnice w wartości wypłaconego odszkodowania pomiędzy chwilą wypłaty a chwilą ustalenia odszkodowania. A zatem kwota wypłaconego odszkodowania powinna być zwaloryzowana na dzień orzekania o ustaleniu odszkodowania. W oparciu o dane ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obliczono, że odszkodowanie wypłacone w maju 2012 r. na rzecz skarżącej w kwocie [...] zł, zwaloryzowane na chwilę orzekania wynosi [...] zł.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. W. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2014 r., zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez niedokonanie oceny pod względem formalnym i materialnym sporządzonego na zlecenie Wojewody Lubelskiego operatu szacunkowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 138 § 2 k.p.a. - poprzez niewskazanie, z jakich przyczyn prawnych uchylono decyzję Wojewody Lubelskiego;

- art. 8 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego jedynie po to aby dokonać kolejnej waloryzacji (pomniejszenia) kwoty odszkodowania już wypłaconej, co zmniejsza zaufanie skarżącej do organów państwa;

- art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprawidłową ocenę wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym biegła nie uwzględniła znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla nieruchomości sąsiednich, stanowiących własność skarżącej. Nieruchomość skarżącej, której dotyczy wywłaszczenie ma zaś istotne znaczenie dla skarżącej z uwagi na prowadzenie przez nią na sąsiedniej nieruchomości działalności gospodarczej. Teren ten powinien więc być uwzględniony w operacie jako bardzo atrakcyjny a nie atrakcyjny. Skarżąca uważa przy tym, że cechy szacowanej nieruchomości, świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1545/16, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6 (punkt 1 wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (punkt 2 wyroku) oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając wydany wyrok Sąd podkreślił, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wysokość odszkodowania jaka została ustalona na rzecz skarżącej a tym samym istota sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości.

Sąd wyjaśnił więc, że stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i ustalenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Z art. 18 ustawy wynika zaś, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przez stan nieruchomości, stosownie do treści art. 4 pkt 17 u.g.n., należy zaś rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W przypadku ustalenia, że przeznaczenie zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Sąd wskazał, że analiza taka przeprowadzana jest przez biegłego w operacie szacunkowym określającym wartość nieruchomości i podkreślił, że operat szacunkowy, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a w szczególności § 36 ust. 1, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Minister nie zakwestionował wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. K., który stanowił podstawę do wydania decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. W rozpoznawanej sprawie, jak zauważył Sąd, skarżąca nie skorzystała z trybu zakreślonego w art. 157 u.g.n., ani też nie przedstawiła innego operatu stanowiącego kontrdowód do operatu sporządzonego na zlecenie organu.

W ocenie Sądu Minister dokonał zaś właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy postawy tej oceny.

Sąd wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie uwzględniła znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla skarżącej z uwagi na prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości. Jednakże, jak wskazał Sąd, nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wpływ na wysokość odszkodowania ma subiektywne odczucie skarżącej, co do utraconych przez nią korzyści, z uwagi na fakt, iż na sąsiedniej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą. Sąd wyjaśnił, że w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Sąd wskazał także, że w wyroku z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4, wskazał, że treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli. Trybunał zwrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). Mając powyższe na uwadze Sąd wyjaśnił, że pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że nie jest zasadny także zarzut dotyczący uznania, przez rzeczoznawcę dostępu drogi publicznej jako "dość dobry" a nie dogodny. Kwestia ta, jak wskazał Sąd, należy bowiem do merytorycznej, a nie formalnej oceny operatu szacunkowego. Skarżąca zaś nie wykazała, chociażby poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego, że jej twierdzenia w tym zakresie są uzasadnione i jaki mają wpływ na ustalenia operatu szacunkowego. Samo zaś subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w ten sposób wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Ponadto, jako niezasadny Sąd ocenił także zarzut skarżącej wskazujący, że sąsiednia nieruchomość został wyceniona inaczej i wyjaśnił, że nie ma to znaczenia dla oceny poprawności operatu szacunkowego. Samo sąsiedztwo nieruchomości nie przesądza bowiem o jej podobieństwie, a wręcz identyczności, a co za tym idzie o tożsamości jej wartości.

Odnosząc się do zarzutu błędu rachunkowego zwartego w operacie szacunkowym Sąd także wskazał na jego niezasadność i wyjaśnił, że działanie arytmetyczne polegające na dodaniu i przemnożeniu liczb jest prawidłowe a błędem rachunkowym obarczone jest wyliczenie zawarte w skardze.

Sąd stwierdził jednakże, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w pkt 5 i 6, tj. w zakresie waloryzacji kwoty wpłaconego na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. odszkodowania oraz w zakresie dotyczącym odmowy zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją. Sąd podkreślił w tym miejscu, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decyzje organów obu instancji różniły się między sobą, gdyż w oparciu o decyzję organu I instancji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był do wypłaty na rzecz skarżącej kwoty [...] zł a z decyzji organu II instancji wynikało, że na rzecz skarżącej zapłacono o [...] zł więcej, niż kwota należna.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował w sprawie art. 132 ust. 3a u.g.n. Z przepisu tego, jak wskazał Sąd, wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Przepis ten nie ma zaś zastosowania, w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego. W ocenie Sądu, intencją ustawodawcy nie było zobowiązywanie osób, którym wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, do obowiązku jego zwrotu, a następnie wypłacanie odszkodowania na podstawie kolejnej decyzji określającej wysokość odszkodowania (w wyższej kwocie). Sytuacja ta doprowadziłaby bowiem, zdaniem Sądu, do "swoistego karania" osób korzystających z przysługującego im prawa wniesienia środka zaskarżenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że kwota w wysokości [...] zł była kwotą należną skarżącej, przyznano jej kwotę wyższą ([...] zł). W takiej sytuacji nie było więc podstaw do stosowania w sprawie art. 132 ust. 3 a u.g.n.

Z uwagi na powyższe, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego pkt 5 i 6 decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2016 r., o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a w pozostałym zakresie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 tej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, od skargi na decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz W. L.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 1 oraz 3, domagając się uchylenia wyroku w tym zakresie i oddalenia oraz zarzucając, że orzeczenie Sądu w tym zakresie narusza:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego wynikającego z art. 132 ust. 3a u.g.n., polegającego na błędnym jego zastosowaniu, poprzez uznanie, że w sprawach, w których zachodzi konieczność ponownego ustalenia odszkodowania za odjęte prawo do nieruchomości przejętej na cel publiczny, brak jest podstaw do zwaloryzowania wypłaconego odszkodowania i zaliczenia go na poczet nadal przysługującego stronie roszczenia;

- art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na skutek niewłaściwego ustalenia przez Sąd wpisu stosunkowego od skargi na decyzję;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z kolei, W. L. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w zakresie punktu 2, domagając się uchylenia wyroku w tym zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając, że orzeczenie Sądu w tym zakresie:

1. narusza przepisy postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegało na oddaleniu w części skargi, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo naruszenia przez organ II instancji:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą wycenę i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - poprzez uznanie wyceny wartości nieruchomości za prawidłową; błędne uznanie organu i Sądu, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując, że dojazd do nieruchomości jest "dość dobry" z drogi publicznej asfaltowej serwisowej, a nie dogodny, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w wysokości poniżej wartości rynkowej nieruchomości;

2. narusza przepisy prawa materialnego tj.:

- art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy - poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że sposób użytkowania wywłaszczonej nieruchomości nie ma wpływu na wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, a w konsekwencji nieprawidłową oceną wartości wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że jedynym sposobem podważenia opinii biegłego sporządzającego operat szacunkowy jest przedstawienie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadziłaby do uznania, że możliwe jest też podważenie operatu szacunkowego poprzez wskazanie jego oczywistych wad prawnych i logicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa W. L. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw a wyrok Sądu I instancji w części objętej skargą odpowiada prawu. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., ponieważ wypłacona dotychczas kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej, jest należna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty w nich podniesione nie są zasadne.

Przede wszystkim bowiem, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 132 ust. 3a u.g.n.

Niewątpliwie, art. 12 ust. 5 ustawy stanowi, że do ustalenia wysokości i ustalenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. W myśl zaś art. 18 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 5). Przepis art. 132 ust. 3a u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia 12 kwietnia 2016 r., stanowił z kolei, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym z art. 132 ust. 3a u.g.n. wynika, iż obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zachodzi, gdy odszkodowanie nie przysługuje wskutek stwierdzenia nieważności decyzji lub jej uchylenia w innym trybie nadzwyczajnym. "Uchylenie decyzji", o którym mowa w powołanym art. 132 ust. 3a u.s.g. dotyczy jedynie sytuacji opisanych w trybach nadzwyczajnych kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tego przepisu jest bowiem uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast, w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie ma mowy o nienależności odszkodowania, bowiem spór odnosi się nie do kwestii czy w ogóle należy się odszkodowanie ale w jakiej wysokości (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 322/132, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mechanizm, o którym mowa w art. 132 ust 3a u.g.n. ma zastosowanie, gdy decyzja o odszkodowaniu, ostateczna, został wyeliminowana w obrotu w trybach właściwych dla wzruszenia takich decyzji, a nie w zwykłym trybie odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1215/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten odnosi się do każdego przypadku, gdy doszło do utraty mocy decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, skutkującej nienależnością odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 830/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znajduje on więc zastosowanie, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji zaistniała konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 428/13, Lex nr 1494739). Gdy odszkodowanie jest należne w związku z wywłaszczeniem, ale uchylona został decyzja w zakresie dotyczącym odszkodowania art. 132 ust. 3a u.g.n. nie znajduje zastosowania, ponieważ wypłacona dotychczas kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej, jest należna (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 830/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienna wykładnia przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. prowadziłaby zaś do sytuacji, w której osoba uprawniona musiałaby zwracać i to zwaloryzowaną kwotę odszkodowania, chociaż odszkodowanie jest jej należne. Taka wykładania art. 132 ust. 3a u.g.n. zniweczyłaby całkowicie cel jakiemu służy art. 18a ustawy, zgodnie z którym to tylko stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania można było wypłacić, na jej wniosek, kwotę określoną w kwestionowanej decyzji a więc w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, że odszkodowanie jest należne, ale co do jego wysokości (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 322/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, jak słusznie uznał Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zwaloryzowania wypłaconego skarżącej odszkodowania, a w szczególności podstawy takiej nie mógł stanowić przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. Z akt sprawy niespornie wynika bowiem, że Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r. ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 95.445 zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie tej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił w dniu 31 maja 2012 r. należne skarżącej odszkodowanie. Następnie, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 23 października 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W niniejszej spawie nie doszło więc do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 132 ust. 3a u.g.n., tj. w trybach właściwych dla decyzji ostatecznych, gdyż taką decyzją, decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 20 kwietnia 2012 r., nie była. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym, choć na jej podstawie wypłacone zostało odszkodowanie na mocy art. 18a u.g.n., które następnie, w ramach postępowania zwykłego, ustalono w innej wysokości, wyższej. Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2014 r. skarżącej ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 132 ust. 3a u.g.n.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej W. L. nie mogą podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny, zgodnie z którą Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego, uznając go za spełniający wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Przede wszystkim, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dokonana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ocena sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego wykonana została zgodnie z wymogiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy jest bowiem dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. Organ nie może więc ograniczyć się do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma bowiem charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/00, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale zarazem nie mogą bezkrytycznie przyjmować poczynionych przez niego ustaleń. W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Oceniając wartość dowodową sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał bowiem jego kontroli, szczegółowo opisując w uzasadnieniu wydanej decyzji jego zawartość, i słusznie ocenił, że spełnia on wymogi formalne, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W operacie tym rzeczoznawca wskazała bowiem, że przedmiot wyceny położony jest bezpośrednio przy drodze krajowej, w otoczeniu zabudowy usługowo - mieszkaniowej, z dogodnym dojazdem ulicą asfaltową. Nieruchomość wyceniana na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej była niezabudowana, ale została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym w ramach jednej ogrodzonej posesji. Na nieruchomości znajdują się obiekty budowlane oraz drzewa. Nieruchomość położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy G. nr XXIII/169/2000 z dnia 6 kwietnia 2000 r., uchwałą nr XXV/184 z dnia 18 maja 2000 r. - reasumpcja oraz uchwałą nr III/18/06 z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 45 z dnia 15 marca 2007 r., poz. 1063). Zgodnie z tym planem nieruchomość przeznaczona jest pod tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych (symbol U/P). W celu wyboru odpowiednich nieruchomości porównawczych biegła dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ostatecznie wartość nieruchomości z naniesieniami i nasadzeniami biegła ustaliła w wysokości [...] zł.

Sąd I instancji, dokonując oceny sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego, słusznie wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie był zobowiązany do uwzględnienia w operacie znaczenia wywłaszczonej nieruchomości dla skarżącej, z uwagi na prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1767/17 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wpływu na wysokość odszkodowania nie może mieć subiektywne odczucie skarżącego w zakresie tego jak powinna zostać określona wysokość świadczenia. Fakt, że skarżąca wiąże z przedmiotową nieruchomością prowadzenie działalności gospodarczej nie przekłada się automatycznie na wzrost ceny rynkowej nieruchomości. O wartości tej decydują bowiem czynniki obiektywne ujęte w operacie szacunkowym. Sąd I instancji prawidłowo przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTKA-A-2004/7/66, w którym przyjęto, że Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosowała termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Trybunał wskazał, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 k.c. zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również przyjmuje się, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 990/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy i art. 157 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty skargi kasacyjnej W. L. wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie podważają prawidłowości sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego od strony formalnej i nie wskazują na oczywiste nieścisłości czy błędy wyceny. Zarzuty te sprowadzają się bowiem wyłącznie do polemiki, która z uwagi na to, że operat skonstruowany jest według ściśle określonych zasad i w oparciu o wiedzę fachową, nie mogły skutecznie podważyć rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarzut odmiennej wyceny sąsiedniej nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny poprawności operatu szacunkowego. Sąsiedztwo nieruchomości nie warunkuje jej podobieństwa do nieruchomości objętej przedmiotowym operatem. Przy braku konkretnych zarzutów, co do samego operatu, subiektywne odczucie skarżącej o tożsamej czy podobnej wartości nieruchomości sąsiedniej nie mogło stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei, kwestia uznania przez rzeczoznawcę dostępu do drogi publicznej jako "dość dobry" a nie dogodny należy do merytorycznej, a nie formalnej oceny operatu szacunkowego. Całość operatu wskazuje, że nieruchomość ma dostęp do drogi krajowej [...], na tym stanie faktycznym bazował rzeczoznawca konstruując treść operatu. W sprawie zaś nie zostało wykazane, chociażby poprzez przedłożenie innego operatu szacunkowego, że podniesione w tej mierze twierdzenia są uzasadnione pozostawiając wpływ na ustalenia operatu szacunkowego.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadne uznał także zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa wskazujące na błędne zasądzenie przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, z uwagi na niewłaściwe ustalenie przez Sąd wpisu stosunkowego uiszczonego od skargi.

Sąd I instancji słusznie uznał bowiem, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale wyjaśnił, że jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera (ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skonkretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w rozumieniu art. 231 i art. 216 p.p.s.a. Zatem, strona powinna wówczas uiścić od pisma wszczynającego postępowanie w danej instancji wpis stosunkowy ustalony na podstawie wcześniej oznaczonej w tym piśmie wartości przedmiotu zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 2039/06 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 80), wyjaśnił przy tym, że wartością przedmiotu zaskarżenia przy decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość nie jest kwota odszkodowania wskazana w zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania. Zasadą bowiem jest, że zakres zaskarżenia decyzji (w całości lub w części) określa wola strony wyrażona w skardze lub wynikająca z jej treści, niezależnie od późniejszych uprawnień sądu administracyjnego do rozszerzenia granic rozpoznania skargi w danej sprawie na podstawie. Zawarte w przepisach art. 215 i art. 216 p.p.s.a. określenie wartość przedmiotu zaskarżenia, a tym samym wysokość należności pieniężnej wskazuje, że akcent należy położyć na element zaskarżenia - to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. Wartością przedmiotu zaskarżenia przy decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość, o jakiej mowa w przepisach art. 216 - 218 i art. 231 p.p.s.a. nie jest zatem kwota odszkodowania wskazana w zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz zakwestionowana przez stronę wysokość odszkodowania. Podkreślić należy, że według art. 215 p.p.s.a. to na stronie spoczywa obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia (zob. postanowienie z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OZ 33/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca, wnosząc skargę w niniejszej sprawie określiła zaś wartość przedmiotu sporu na kwotę [...] zł, tym samym Sąd I instancji słusznie, stosownie do wymogu § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193), określił wysokość wpisu od skargi na kwotę [...] zł.

Powyższe, świadczy zaś o prawidłowym zasądzeniu przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei, zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty zasądzonej na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Przede wszystkim, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zawiera uzasadnienie wysokości zasądzonej na rzecz skarżącej kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał bowiem, że o kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, od skargi na decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. Uzasadnienie to w pełni wyjaśnia wysokość kwoty zasądzonej na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, poddając je, jak wynika z dokonanych powyżej rozważań, możliwości kontroli instancyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, i orzekł o ich oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.