Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 104/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr/ Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Starosty K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. W.. (zwana dalej W.) zwróciło się do Starosty K. o udzielenie informacji publicznej poprzez: 1.udzielenie informacji na jakim obszarze Powiat K. posiada założone i istniejące szczegółowe osnowy sytuacyjne i wysokościowe spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne, w tym o odpowiednim zagęszczeniu (wnioskodawca zaproponował, aby podać tę informację sekcjami w skali [...]), informacja ta powinna zawierać potwierdzenie, że punkty te faktycznie istnieją. 2.Podanie np. sekcjami w skali 1:500 lub w skali 1:1000 założonej bazy GESUT, informacja powinna obejmować wyłącznie te sekcje lub ich fragmenty, które spełniają obowiązujące standardy techniczne w zakresie osnów i zawartej treści. 3. Wskazanie np. obrębami, które działki ujęte w ewidencji gruntów zawierają dane ewidencyjne spełniające wymagania przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązujących standardów technicznych, dotyczy to zarówno części opisowej jak i graficznej.

W uzasadnieniu wniosku W.wskazał, że powyższe informacje są niezbędne do kalkulowania ceny i terminu wykonania przed zgłoszeniem pracy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto wnioskodawca wskazał, że jego zdaniem powyższe informacje winny być ciągle aktualizowane i dostępne w Internecie. Wnioskodawca wskazał także, że organ który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych uzgadnia z wykonawcą listę wyłącznie tych materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac, które spełniają standardy techniczne zawarte w aktualnie obowiązujących przepisach i udostępnia ich kopie za opłatą, żadne bowiem z obowiązujących przepisów nie zezwalają na udostępnianie materiałów które tych standardów nie spełniają, a tym bardziej wykonywanie w oparciu o nie prac.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Starosta K.po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku umorzył postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej W..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że żaden z powyższych punktów nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Starosty K. za informację publiczną uznać należy informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Organ I instancji stwierdził, że każdy z punktów zawierających żądane przez wnioskodawcę informacje dotyczy sytuacji, gdy organ administracji geodezyjnej nie dysponuje bezpośrednimi danymi obrazującymi materię, o którą pyta wnioskodawca i konieczne jest wykonanie wielu złożonych czynności, które składają się na wykonanie pracy geodezyjnej (weryfikacja materiałów, obliczeń, dokonanie pomiarów weryfikujących prawidłowość istniejących danych), by móc uzyskać dane, o które pyta wnioskodawca. Odnosząc się do punktu nr 1 Starosta K.stwierdził, że nie jest możliwe udzielenie informacji na żądany przez wnioskodawcę temat, ponieważ jako organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie posiada rejestru istniejących punktów osnowy geodezyjnej i konieczne byłoby wykonanie pracy polegającej na weryfikacji istnienia tych punktów w terenie. Organ I instancji wskazał, że posiada dokumentację osnowy geodezyjnej, która pozwala na identyfikację w terenie wszystkich punktów osnowy, które są wykorzystywane do wykonywania pomiarów przez geodetów. Ponadto Starosta podkreślił, że realizacja wniosku w tym zakresie musiałaby się odbyć poprzez zamówienie oznaczonej pracy geodezyjnej, której jednak wynik z praktycznej strony nie miałby znaczenia, z uwagi na duży postęp techniczny jaki objął wykonawstwo geodezyjne i wykorzystywanie nawigacji satelitarnej do dokonywania pomiarów. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż praca objęłaby tysiące punktów osnowy byłby to też znaczący wydatek finansowy. Ponadto zdaniem Starosty obowiązujące prawo w ogóle nie przewiduje prowadzenia przez jakikolwiek organ rejestru faktycznie istniejących w terenie punktów osnowy geodezyjnej. Starosta przywołał obowiązujące w tym zakresie unormowanie prawne, zawarte w przepisie § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych, który stanowi, że: "Dane gromadzone w bazie danych, o której mowa w § 15 ust. 2 (tj. w bazie szczegółowych osnów geodezyjnych), obejmują co najmniej:

- numery punktów szczegółowych osnów geodezyjnych;

- współrzędne i wysokości w państwowym systemie odniesień przestrzennych;

- błędy średnie współrzędnych i wysokości po wyrównaniu;

- opisy topograficzne. "

Starosta wskazał, że nie ma natomiast obowiązku gromadzenia informacji o tym, czy dany punkt osnowy posiada materialny znak umieszczony w terenie.

Odnosząc się do punktu 2 wniosku z [...] stycznia 2015 r. Starosta stwierdził, że Powiat K. tworzy inicjalną bazę Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu, która w dalszej kolejności będzie podstawą do utworzenia bazy danych GESUT. Jednocześnie Starosta zwrócił uwagę, że w dniu 13 stycznia 2015 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. Nr 383 z 2013 r.). Rozporządzenie to określało zakres informacji gromadzonych w bazie danych GESUT, organizację, tryb i standardy techniczne tworzenia bazy danych GESUT, tryb i standardy techniczne aktualizacji - bazy danych GESUT oraz tryb i standardy techniczne udostępniania bazy danych GESUT. Zdaniem Starosty w obecnie obowiązującym prawie brak jest przepisów, które regulowałyby powyższe kwestie, ponieważ rozporządzenie z dnia 12 lutego 2013 r. nie zostało zastąpione nową regulacją, która normowałaby te kwestie. W ocenie Starosty obowiązujące prawo w ogóle nie przewiduje prowadzenia zbiorów dokumentów zasobu z punktu widzenia ich zgodności ze zmieniającymi się standardami technicznymi przepisami prawa regulującymi wykonywanie prac geodezyjnych, czy funkcjonowania poszczególnych geodezyjnych baz. Organ I instancji podniósł, że analiza całości materiałów pod tym względem, z uwagi na rozległość istniejącej dokumentacji i przestrzeń czasu, w której zostały one wytworzone, jest trudna do wyobrażenia. Zdaniem Starosty Krotoszyńskiego nie można uznać za informację publiczną danych odnoszących się do jakości dokumentacji zasobu, która to jakość może zostać zweryfikowana w praktyce tylko w toku oznaczonej pracy geodezyjnej, realizowanej przez uprawnionego geodetę, który w toku dokonanych czynności weryfikuje przydatność istniejącej dokumentacji dla potrzeb realizowanej pracy.

Odnosząc się do punktu 3 wniosku z [...] stycznia 2015 r. Starosta wskazał, że na obszar Powiatu K. składa się 98 obrębów geodezyjnych i ponad 61000 działek ewidencyjnych. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy wniosek w tym zakresie w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. Starosta podkreślił, że odpowiedź wymagałaby przetworzenia danych z istniejącej dokumentacji geodezyjnej pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązujących standardów technicznych. Starosta podkreślił, że nie ma prawnej możliwości, aby tego typu prace przeprowadzić, brak jest też podstaw prawnych do takiego różnicowania dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej jakiejkolwiek działki.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, pismem z [...] lutego 2015 r. W.zaskarżyło przedmiotową decyzję i wniosło ponownie o udzielenie informacji publicznej jak we wniosku z [...]stycznia 2015 r.

W odwołaniu z [...] lutego 2015 r. został podniesiony zarzut naruszenia następujących przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń:

- do punktu 1 niniejszego pisma:

art. 2 pkt 4 i 5, art. 3 ust. 1 i 3 pkt 2, art. 19 ust. 1 pkt 6 i jego referencyjne znaczenie, art. 43 pkt 3 wyżej wymienionej ustawy,

§ 2 pkt 3 i 6, § 13, § 16 ust. 4, § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie szczegółowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. 2012 r., poz. 352),

- do punktu 2 niniejszego pisma:

art. 19 ust. 1 pkt 6 i jego referencyjne znaczenie, art. 12 b ust. 1, art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy,

- do punktu 3 niniejszego pisma:

§ 86 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zdaniem wnioskodawcy uwzględnienie wyżej przywołanych przepisów jest wystarczające do spełnienia wymagań zawartych w art. 12 ust. 3 ustawy, a jeżeli to nie wystarcza pozostają jeszcze przepisy Kodeksu cywilnego. Ponadto wnioskodawca nawiązując do wygasłego rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 383) nie ulega wątpliwości, że prace były już wykonywane na podstawie § 7 ust. 2 tego rozporządzenia. Wnioskodawca podkreślił, że mimo wygaśnięcia wyżej przywołanego rozporządzenia przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nadal obowiązują np. art. 28 e.

W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca wskazał, że podmioty władające poszczególnymi sieciami uzbrojenia terenu przed wydaniem opinii mogą zażądać oświadczenia o zgodności przedłożonych dokumentów ze standardami technicznymi obowiązującymi w geodezji. W związku z powyższym wnioskodawca podniósł, kwestię odpowiedzialności za skutki przerwania sieci (np. porażenie prądem, wybuch gazu) jeżeli okaże się, że wykorzystane materiały tych standardów nie spełniają.

Wnioskodawca podniósł kwestię, dlaczego na żadnym z udostępnionych uprzednio wnioskodawcy dokumentów nie zamieszczono odpowiedniej informacji, że którykolwiek z tych dokumentów nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz obowiązujących standardów technicznych. Zdaniem wnioskodawcy dokumenty z ewidencji gruntów wydawane są również dla potrzeb dokonania zmian w księgach wieczystych (obrót nieruchomościami), w związku z powyższym niezbędne jest zamieszczanie na nich informacji, że nie spełniają one wymogów obowiązujących standardów technicznych. Spełnienie tego wymogu jest zadaniem wnioskodawcy niezbędne w celu uniknięcia sytuacji, w których może dochodzić do ewentualnego poświadczania nieprawdy.

Wnioskodawca podniósł, że od Starosty K. nie oczekuje informacji takich jak np. konkretne współrzędne, nazwy właścicieli nieruchomości itp. Wnioskodawca podniósł, że zwrócił się o dane dotyczące stanu zasobu geodezyjnego i kartograficznego w przedmiocie posiadania lub nie w prowadzonych rejestrach, ewidencjach itd. danych odpowiadających stanowi prawnemu i tego co one obejmują.

Wnioskodawca podniósł, że od 1992 r. nie były udostępnione jakiekolwiek materiały geodezyjne zawierające ich charakterystykę techniczną, a zdaniem wnioskodawcy obowiązek taki do 12 lipca 2014 r. na starostach spoczywał.

Wnioskodawca podniósł, że prawo do uzyskania informacji, o którą wnioskował w piśmie z 12 stycznia 2015 r. wywodzi z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 782), natomiast Starosta K. umarzając postępowanie nie wskazał żadnego przepisu tej ustawy, który zwalniałby go z udzielania informacji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z 2014 r. poz. 183, z 2015 r. poz. 211) w związku z art.7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287, z 2009 r. Nr 157 poz. 1241, z 2010 r. Nr 182 poz. 1228, z 2013 r. poz. 805, poz. 829, poz. 1635, z 2014 r. poz. 897) po rozpatrzeniu odwołania W. Spółka z o.o. dnia z [...] lutego 2015 r. od decyzji Starosty K. z [...] lutego 2015 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wymaga zbadania w sprawie, czy żądane przez wnioskodawcę w piśmie z [...] stycznia 2015 r. dane są informacją publiczną oraz czy podlegają ujawnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o dostępie do informacji publicznej" lub " u.d.i.p. ", a także jaki ewentualnie inny tryb postępowania zastosować. Art. 16 u.d.i.p. stanowi, iż: odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Należy podzielić pogląd, w myśl którego "jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa" (tak: WSA w Warszawie, wyrok z dnia 12.11.2010 r., II SA/Wa 926110).

Z powyższego przepisu wynika, iż decyzję administracyjną organ wydaje w przypadku: - odmowy udostępnienia informacji publicznej - umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (w niniejszej sprawie przypadek ten nie zachodzi). Nadto, w komentarzu Sergiusza Szustera do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawartym w systemie informacji prawnej LEX, zawarto pogląd o możliwości umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 15 ust. 2 ( w niniejszej sprawie nie ma zastosowania) oraz umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości np. cofnięcia wniosku. Według komentatora oznacza to konieczność stosowania również w takim przypadku regulacji przewidzianej w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza możliwość zaskarżenia takiej decyzji, do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Odnosząc się do pojęcia "informacji publicznej" należy stwierdzić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 2002/2311059). Ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jedynie przykładowe. W związku z tym dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. ( ... ) Przepis ten (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. (...) Reasumując, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, zobowiązane przepisami tej ustawy do udostępnienia informacji mających walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, które używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. (tak : II SAB/Wa 192/09 wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.02.2010 r. - dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jak wyżej wskazano, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot: "w szczególności". Ponadto dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (tak: wyrok. NSA OSK 844/10 z dnia 18.08.2010 r. - dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Wobec takiego rozumienia informacji publicznej można mieć wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę dane są informacją publiczną. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Starosty K., iż wnioskodawca pismem z [...] stycznia 2015 r. nie wystąpił o udostępnienie informacji, która odpowiadałaby w swojej treści informacji publicznej. Analizując żądania zawarte we wniosku z [...]stycznia 2015 r. należy stwierdzić, że w każdym z punktów (1-3) wnioskodawca zwraca się o dane, których organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie tylko nie posiada ale nie ma obowiązku prawnego ich posiadania.

Należy podkreślić, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż: "Przepisy ustawy nie naruszają, przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. "

Oznacza to, iż jeśli istnieją regulacje szczególne dotyczące dostępu do informacji publicznej, wyłączone jest w tym zakresie stosowanie przepisów u.d.i.p.

Generalne unormowanie dostępu do informacji publicznej o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3f u.d.i.p.) stanowi ogólną regulację w stosunku do wszelkich, obowiązujących w chwili obecnej i uchwalonych w przyszłości, aktów prawnych o charakterze szczególnym, które normują zakres, zasady i tryb dostępu do zbiorów różnorodnych danych. Przepisy te mogą same zawierać postanowienia w tej materii, uchylając jednocześnie normy u.d.i.p. (Tak : Sergiusz Szuster, komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawarty w systemie informacji prawnej LEX).

W niniejszej sprawie żądane informacje udostępniane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy zatem dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., II SAB/Wa 100/11, niepubl. dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA) . Odwołująca się spółka również wskazuje przepisy prawa geodezyjnego i akty wykonawcze do tej ustawy, stwierdzając iż na ich podstawie powinna uzyskać żądane dane. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, gdyż:

- jest wewnętrznie sprzeczna (z jednej strony organ stwierdza, iż tryb z u.d.i.p. wyczerpano ( odpowiadając pismem) a z drugiej umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie wskazując jakie postępowanie administracyjne jeszcze się toczy;

- zastosowano umorzenie postępowania w formie decyzji administracyjnej, mimo iż ustawa takiej decyzji - z powołaniem na argumenty, iż dane nie są informacją publiczną - nie przewiduje.

Organ II instancji stwierdził, że z jednej strony Starosta Krotoszyński podniósł, że żądane dane nie są informacją publiczną, a zatem należało poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem (nie wydając decyzji administracyjnej), a z drugiej organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Zatem, organ połączył dwa sposoby zakończenia sprawy - co jest niedopuszczalne.

Jest rzeczą oczywistą, że maksymalnie szeroka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Prawo do uzyskania informacji nie może przeradzać się w kompetencję do przeprowadzenia przez dowolną osobę czynności o charakterze nieomal procesowym, tak jak oględziny przedmiotu (por. wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1292108).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia' informacji w sprawie indywidualnej. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w rezultacie do merytorycznego rozpoznawania przez sąd tych skarg, które są tylko "inspirowane" ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ich rzeczywista treść nie ma nic wspólnego z tą regulacją, (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., II SAB/Wa 234/10). Nie wszystko jednak, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji, może stanowić przedmiot prawa do uzyskania informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach znanych w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (...). Postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może wszczynać odrębnego działania, którego wynikiem będzie dopiero wytworzenie wnioskowanej informacji (...). To postępowanie ma charakter wtórny wobec innego postępowania bądź innych postępowań (administracyjnych, cywilnych itp.), w których wytworzono wnioskowaną informację publiczną. W tym zakresie nie ma ono charakteru samodzielnego.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, dotychczas niesporządzonej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Informacja przetworzona jest wprawdzie jakościowo nową informacją, ale powstaje ona w wyniku określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyrok NSA w W-wie 1 OSK 951/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, (wyrok WSA w W-wie 11 SAB/Wa 91/10).

W związku z rozpatrywaną sprawą organ stwierdził, że w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało określone, że udostępnianiu podlega informacja publiczna o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych ". Z powyższego sformułowania wynika zatem, że intencją ustawodawcy było umożliwienie dostępu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej do informacji o funkcjonowaniu podmiotów, wykonujących zadania publiczne, w tym do informacji o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach, a nie bezpośrednio do informacji czy danych zgromadzonych w tych rejestrach, zwłaszcza jeżeli dostęp do nich podlega regulacji szczególnej. Na rzecz powyższej tezy przemawia jednoznacznie literalne brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f tej ustawy. Z przepisu tego nie wynika bynajmniej, że dane z rejestrów, ewidencji lub archiwów co do zasady podlegają udostępnianiu na zasadach wymienionej ustawy, że stanowią informację publiczną. Analiza przywołanych wyżej przepisów oraz uwzględnienie dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala zatem na uznanie, że dane zgromadzone w rejestrach publicznych, prowadzonych przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z pewnością informacją publiczną jest natomiast informacja o rejestrach publicznych prowadzonych przez tę Służbę, a także informacja o sposobach i zasadach udostępniania danych zawartych w tych rejestrach.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta K. pismem z dnia [...]lipca 2015r. nr [...] udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, uznając, że wniosek z dnia [...]stycznia 2015r. nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. oraz odniósł się do poszczególnych punktów 1, 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2015r., podkreślając, iż Starosta K. żądanych informacji nie posiada, z uwagi na fakt, iż obowiązujące prawo nie nakłada na starostę, ani żaden inny organ obowiązku opracowywania i tworzenia rejestrów informacji w zakresie dotyczącym zapytań wnioskodawcy. Dodatkowo obowiązujące przepisy przewidują osobny tryb udostępniania informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym do zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych, a same materiały zasobu nie są informacjami wytworzonymi przez władze publiczne, czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

W dniu [...] lipca 2015r. (data wpływu do Sądu [...] lipca 2015r.) W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Starosty K. zarzucając naruszenie art.13 ust.1 i 2, art.16 ust.1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem i wniosło o zobowiązanie Starosty K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Starosty K. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dnia [...].01.2015r. skarżący zwrócił się do Starosty z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Pismem z dnia [...]01.2015r. skarżący został poinformowany przez organ, że z uwagi na postępowanie wyjaśniające termin do załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...].02.2015r. W dniu [...].02.2015r. została wydana decyzja umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Następnie w dniu [...].02.2015r. skarżący złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. W dniu [...].04.2015r. organ II instancji wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Pomimo upływu dwumiesięcznego terminu organ nie pdjął żądnej czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż pismem z dnia [...]czerwca 2015r. Starosta zwrócił się do organu II instancji o zwrot akt w przedmiotowej sprawie. Akta zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...]czerwca 2015r., który niezwłocznie rozpatrzył sprawę ponownie i pismem z dnia[...] lipca 2015r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, uznając że wniosek nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Stosownie do pkt 1 art. 3 § 2 kognicja sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne, zaś zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu - sprawy ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Stan bezczynności, jako naruszający prawo, trwa bowiem dopóty, dopóki organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność organu jest zatem prawnie dopuszczalna dopóki organ ten nie zniweczy stanu milczenia (zob. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2010 r., II SAB/Ol 68/10, w: LEX/el. 2010). Jeżeli zaś organ, którego bezczynność została zaskarżona do sądu administracyjnego, wyda akt lub interpretację albo dokona czynności lub stwierdzi albo uzna uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, sąd powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 tej ustawy. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Niemniej zauważyć należy co jest istotne z uwagi na przedmiot sprawy postępowanie prowadzone w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie u.d.i.p, wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Tak więc zgodnie z cytowaną ustawą, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot obowiązany, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań :

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art.13 u.d.i.p.);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art.4 ust.3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji niż ten w którym strona się zwróciła (art.1 ust.2 u.d.i.p.);

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" określonego w art.3 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 U.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny.

Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015r. skarżący wystąpił do Starosty K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie określonych danych wymienionych we wniosku . W odpowiedzi na wniosek organ w dniu[...] lutego 2015r. wydał decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, choć z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., i bez poinformowania skarżącego, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie późniejszym, jak i bez podania przyczyn opóźnienia. Powody te, w ocenie Sądu, znajdują racjonalne uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż oprócz zakresu żądanej informacji, istniała również konieczność dokonania analizy wymaganych przez skarżącego wiadomości. Decyzja została jednak wydana w terminie do dwóch miesięcy od złożenia wniosku (art.13 ust.2).

Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją z jego strony. Następnie po złożonym w dniu[...] lutego 2015r. przez skarżącego odwołaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. (a więc z zachowaniem terminu) organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2015r. akta sprawy zostały przekazane do organu I instancji. Następnie w dniu [...]lipca 2015r.( a więc przed upływem dwumiesięcznego terminu) organ udzielił pisemnej odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek. W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że organ żądanych informacji nie posiada. W myśl art.4 ust.3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust.1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Zatem prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, dotychczas niesporządzonej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Natomiast kwestia czy powyższe informacje stanowią informację publiczną czy też nie, pozostaje w ocenie Sądu drugorzędna. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż informacji nie posiada, a zakres żądania wymagałby przeprowadzenia prac geodezyjnych.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o której mowa w pkt 3 art.161 § 1 kpa mamy do czynienia wtedy, kiedy żądana informacja zostanie udostępniona już po wniesieniu skargi do sądu. Odpada wtedy możliwość zobowiązania organu do dokonania czynności, o której mowa w przepisie art.149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro w niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek w dniu 6 lipca 2015r., a wcześniej wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a zatem przed wniesieniem skargi (data jej wniesienia to 27 lipiec 2015r.), to w tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się stanu bezczynności postępowania i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.