Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1357/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. (data wpływu do organu administracji [...] stycznia 2007 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. Wilanowska rej. ul. Sobieskiego na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. pod nośnik reklamy o pow. 36 m². Co do warunków zajęcia pasa drogowego wnioskowano o określenie ich w tym samym zakresie, jak ustalonych w załączniku do decyzji [...], gdzie podano m. in., iż chodzi o reklamę jednostronną.

Dyrektor ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich w W., działając na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego Al. Wilanowska rej. ul. Sobieskiego o pow. 8,64 m² pod nośnik reklamy o pow. 36 m². na okres od dnia 1 marca 2007 r. do dnia 12 marca 2007 r. odmawiając wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 13 marca 2007 r. oraz ustalił opłatę za dwanaście dni zajęcia pasa drogowego na kwotę 950,40 zł.

W uzasadnieniu podano, że uprzednie zezwolenie wygasło z dniem 28 lutego 2007 r. Rozpatrując sprawę o wydanie kolejnego zezwolenia, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wziął pod uwagę fakty powszechnie znane o wzroście natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. Ruch ten w latach 2004 r. – 2005 r. miał przyrost na poziomie 6-7% z tendencją wzrostową generując wzrost wypadków drogowych na poziomie 8,8%. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął także opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. Natomiast przy prędkości 70 km/godz. odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. W tym miejscu organ podkreślał, iż na Al. Wilanowskiej ma nastąpić stała zmiana organizacji ruchu w zakresie podniesienia limitu prędkości pojazdów z 50 km/godz. do 70 km/godz. Nadto organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 3,3 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając to wszystko na uwadze organ administracji stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Zezwolenie na dalsze, czasowe funkcjonowanie reklamy podyktowane było tym, by w okresie wskazanym w decyzji strona mogła reklamę usunąć.

Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane i art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych.

Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu niezłożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego.

W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały mu na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy instalacja ta będzie powodem wypadków drogowych. Badania, na które się organ powołał, dotyczą lat 2004 r. i 2005 r., a nie okresu objętego wnioskiem skarżącej.

W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe wymieniane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace stadialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń.

Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż w sąsiedztwie jej reklamy funkcjonują nośniki innych inwestorów, podobnie jak na innych ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. W tym miejscu zwrócono uwagę na reklamy firmy CLEAR CHANNEL, które spółka ta umieszcza na słupach oświetleniowych i na wiatach przystanków komunikacji miejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych uchyliło decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zajęcia pasa drogowego ustalając ten termin na dzień 31 maja 2007 r., uchylono punkt drugi i trzeci zaskarżonej decyzji oraz uchylono punkt piaty decyzji nadając mu jednocześnie nową treść przez ustalenie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy na kwotę 7 286,40 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż ich celem jest szczególna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. W tym miejscu organ odwoławczy, wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że spółka w ogóle nie wzięła pod uwagę wyrażonego tam poglądu, chociaż organ pierwszej instancji także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w oparciu o ten wyrok. W kontekście tego orzeczenia organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest bowiem obowiązany udowadniać, że reklama ulokowana w pasie drogowym w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż jest to oczywiste. W związku z tym konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. To bowiem strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskazując na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odnoszącą się do problemu "fiksacji" wzroku i wpływu tego zjawiska na prowadzenie pojazdów, nie dopuścił się dowolności w swoim działaniu. Zarządca drogi jest obowiązany zapanować nad zjawiskiem nadmiernego gromadzenia reklam w pasach drogowych wpływających negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa organ stwierdził, iż nie jest władny ocenić, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, okoliczności wydania zezwoleń innym podmiotom. Nadto wskazano, iż zezwolenia wydawane są na określony czas, co umożliwia zarządcy drogi wpływanie na wykonywanie jego ustawowych zadań. Podkreślono, iż organowi z urzędu jest wiadome odmawianie, przez Zarząd Dróg Miejskich w W., wydawania zezwoleń, lub ich przedłużania, na zajęcie pasa drogowego pod reklamy innym podmiotom. Zarządca drogi jest bowiem uprawniony do zmiany stanowiska w tym przedmiocie. Organ administracji, dokonując interpretacji przepisów prawa zgodnie z ich brzmieniem, nie jest w tym zakresie ograniczony zasadą zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażającą się w stałości i przewidywalności rozstrzygnięć. Zasadę tę uznał za podrzędną w stosunku do poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa, gdyż jest niewątpliwe, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwe wartości o wiele większe niż interes gospodarczy skarżącej spółki.

W ocenie organu odwoławczego nieuprawniony był zarzut braku umocowania osoby wydającej zaskarżoną decyzję. Wskazano jednakże, iż ocena tego zagadnienia leży poza kognicją Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Dodatkowo podkreślono, iż przedłużenie okresu zajęcia pasa drogowego zbiega się z terminem wnioskowanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 35 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutu dotyczącego opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń dotyczących realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nośnikiem reklamowym skarżącej.

Skarżąca zwracała uwagę, iż decyzja organu odwoławczego, zezwalająca na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 maja 2007 r., została jej doręczona w dniu 18 czerwca 2007 r., tj. po upływie 2 tygodni od upływu terminu zezwolenia. Zatem zezwolenie nie objęło tego okresu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie przez okres dwóch miesięcy, a więc z naruszeniem art. 35 k.p.a. z naruszeniem interesu skarżącej co nie może powodować ujemnych skutków dla strony w postaci nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 18 czerwca 2007 r.

Skarżąca kwestionowała opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego powołując argumenty podnoszone w odwołaniu stwierdzając, iż opinia ta jest tendencyjna, a więc w jego ocenie niewiarygodna. Jednocześnie wskazując na szkody jakie mogą powstać dla spółki skutkiem wykonania decyzji skarżąca wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi.

Wskazując na wniosek spółki, o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do dnia 31 maja 2007 r., organ stwierdził, iż zarzut nieokreślenia terminu zezwolenia do dnia 18 czerwca 2007 r., a jedynie do dnia podanego we wniosku, jest bezzasadny, albowiem wykracza poza żądanie zawarte we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Oczywistym jest, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy może być zatem uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego co, jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) ma negatywny wpływ na jego bezpieczeństwo. Sąd orzekający w sprawie podziela powyższe stanowisko NSA.

Konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia. W związku z tym to strona powinna przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu, nie będzie spełniać przesłanek z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi publicznej jest bowiem odpowiedzialny za ochronę dóbr wskazanych w tym przepisie, a więc w rezultacie do niego należy ocena, czy racje strony wnioskującej o instalację reklamy nie będą kolidowały z wymaganiami art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz mogą zostać uznane jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Istota reklamy polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny (ofensywny), by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tym miejscu należy także podkreślić, iż zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Po ulicach poruszają się pojazdy kierowane przez kierowców zawodowych lecz także przez kierowców starszych i takich, którzy dopiero niedawno nabyli uprawnienia. Można więc przyjęć za pewnik stwierdzenie, że reakcja kierowców na obiekty umieszczane w pasach drogowych, a niezwiązane z organizacją ruchu, jako dodatkowe elementy przyciągające wzrok kierowców, jest różna. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty (w tym reklamy) nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego.

Mając na uwadze fakt, iż wzrost natężenia ruchu w W., a więc na wszystkich ulicach miasta, jest postępujący na poziomie 6-7% oraz realną stałą zmianę organizacji ruchu, na odcinku objętym wnioskiem strony, przez zwiększenie prędkości poruszania się pojazdów do 70 km/godz., zarządca drogi przyjął pewne kryteria uzasadniające dalsze funkcjonowanie instalacji reklamowych, w tym będącej przedmiotem rozpoznania Sądu. Kierował się więc Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie oraz opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., mając również na względzie wzrost natężenia ruchu i zmianę jego organizacji przez podwyższenie dozwolonej maksymalnej prędkości pojazdów.

Pierwszego dokumentu skarżąca nie kwestionowała nie zgadzając się z wiarygodnością drugiego z nich. Zauważyć więc w tym miejscu należy, iż opinia Instytutu, czy osoby będącej jego pracownikiem, jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który podlegał ocenie organu. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosiła strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. – tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Organ administracji, mając na uwadze także inne ustalenia, jak natężenie ruchu drogowego, jego stały wzrost i zmianę organizacji przez zwiększenie prędkości pojazdów, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zarządca drogi jest bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków.

W rozpoznawanej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż w konsekwencji wydania decyzji przez organ odwoławczy spółka otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres. Istotnie organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad z art. 35 k.p.a., co było zarzutem skargi, jednakże, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zakreślone żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r.

Spółka żądała udzielenia zezwolenia do dnia 31 maja 2007 r. i w rezultacie otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres, a sprawa dotyczy wyłącznie wniosku zakreślającego ten termin. Z powyższą datą jej zezwolenie wygasło co zobowiązywało skarżącą do usunięcia się z dniem 31 maja 2007 r. z zajmowanego pasa drogowego. Ewentualne kwestie zajmowania pasa drogowego po dniu 31 maja 2007 r. bez zezwolenia lub żądanie strony o udzielenie zezwolenia na dalszy okres po tej dacie nie mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu w tej sprawie, gdyż granice sprawy zakreślały decyzje w niej wydane, w tym decyzja ostateczna z dnia 29 maja 2007 r.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.