Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 600/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1, art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 135 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Go 458/15 w sprawie ze skargi "F" Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "F" Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 458/15 oddalił skargę "F" Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. udzielił Spółce z o.o. F. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [..] na okres 6 lat, tj. do dnia 7 września 2015 r. Wnioskiem z dnia 6 października 2009 r. Spółka wystąpiła o zmianę powyższego zezwolenia poprzez zmianę lokalizacji punktu gier.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej w skrócie u.g.h.). W myśl art. 135 ust. 1 i 2 tej ustawy dopuszczalne jest dokonywanie zmian dotychczasowych zezwoleń na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, z zastrzeżeniem, że w wyniku takiej zmiany nie może nastąpić zmiana miejsca urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Z uwagi na powyższe, ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [..] odmówił zmiany ww. zezwolenia w żądanym przez stronę zakresie.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił wznowienia postępowania w opisywanej sprawie. Po rozpoznaniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Go 256/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [..] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Po wniesieniu przez Dyrektora Izby Celnej w [...] skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK 1505/13 z dnia 15 października 2014 r. oddalił skargę kasacyjną. W dniu 9 grudnia 2014 r. do Izby Celnej w [..] wpłynęło prawomocne orzeczenie WSA w Gorzowie Wlkp. wraz z aktami sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w [/..] wznowił postępowanie w sprawie pierwotnie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił uchylenia w całości ostatecznej decyzji z dnia 28 stycznia 2010 r., którą odmówiono zmiany zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem organu przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru normy technicznej w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE).

Po wniesieniu przez Spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ dokonał analizy technicznego bądź nietechnicznego charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. w rozumieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ nie ustalił wpływu konkretnego przepisu ustawy o grach hazardowych, powodującego ograniczenia w zakresie używania automatów, na wielkość czy zakres sprzedaży tych automatów. Według organu przeciwko uznaniu art. 135 ust. 2 u.g.h. za techniczny przemawia m.in. to, że przepis ten nie jest związany z ograniczeniem możliwości urządzania gier na automatach o niskich wygranych, bowiem przepis ten nie wprowadza zakazu organizowania gier na automatach o niskich wygranych, gdyż zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty których im udzielono, według przepisów dotychczasowych.

Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 458/15 oddalił skargę spółki.

Sąd I instancji mając na uwadze zalecenia zawarte w wyroku TSUE z 19 lipca 2012r. poprzez ustalenie przez sąd krajowy, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, stwierdził, że przepisy przejściowe, w szczególności art. 135 ust. 2 u.g.h., kryterium uznania je za przepisy techniczne nie spełniają. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można bowiem zasadnie przypisać przepisom prawnym, które zapewniają przez okres przejściowy utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów. Brak notyfikacji art. 135 ust. 2 u.g.h. nie stoi więc, zdaniem Sądu, na przeszkodzie jego zastosowaniu w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym przepisy przejściowe dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a w szczególności art. 135 ust. 2 u.g.h. nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, które wymagają uprzedniej notyfikacji.

Spółka w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a w obu przypadkach o zasądzanie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tego przepisu podanej w wyroku Trybunału sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż art. 135 ust. 2 u.g.h. stanowiący postawę prawną zaskarżonej decyzji nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 ww. dyrektywy, podczas gdy ten przepis w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogace mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do niskich wygranych,

II. naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/30 z późn.zm.) przez błędną wykładnię polegającą na zakwestionowaniu charakteru prawnego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE jako części wspólnotowego porządku prawnego - acquis communautaire - obejmującego wykładnię prawa unijnego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiążącą wszystkie krajowe organy władzy publicznej,

III. rażącym naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) w związku z art. 267 i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz w związku z art. 9 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż:

art. 135 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym i jako taki nie wymaga (podlega) notyfikacji w trybie dyrektywy nr 98/34/WE;

brak notyfikacji art. 135 ust. 2 u.g.h. Komisji Europejskiej nie powoduje, że nie może być on stosowany, podczas gdy orzecznictwo TSUE składające się na porządek prawny Wspólnoty (acquis communautaire) i wiążące każdy organ władzy publicznej w kwestii związanej z wykładnią prawa unijnego, na tle Dyrektywy 98/34/WE w sposób jednoznaczny wskazuje na skutek nienotyfikowania przepisów technicznych o charakterze przepisów sankcjonowanych, w postaci obowiązku odmowy stosowania tych przepisów przez organy władzy publicznej, a z samego Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 288) wynika, że dyrektywy unijne nie nakładają żadnych obowiązków na jednostki i to właśnie jednostki mogą powołać się na przepisy dyrektywy celem niezastosowania sprzecznych z nią przepisów prawa krajowego nakładających obowiązki (nakazy, zakazy) na jednostki.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum tego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej Dyrektor IC (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez które spółka kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 135 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru technicznego.

Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej, wymaga uwagi, że kwestia oceny przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych - w kontekście dyrektywy 98/34/WE - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od wyrażanego już poglądu, że nie można im przypisać charakteru przepisów technicznych (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. II GSK 1629/15; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II GSK 1641/15, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. II GSK 2250/15, z dnia 16 grudnia 2015 r. II GSK 820/14, z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2349/13, z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II GSK 2327/14, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 644/15; dostępne w CBOSA).

Zgodzić należy się z wywodem przedstawionym ww. wyrokach, co do istoty tych przepisów. Realizują one - wyprowadzaną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasadę prawidłowej legislacji i zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie.

Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, siłą rzeczy, nie pozwalają na wydawanie (zmienianie, przedłużanie) - po wejściu w życie nowej ustawy - zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

Na gruncie nowej ustawy, podmioty które uzyskały zezwolenia pod rządami poprzedniej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h., nie mogą uzyskać zmiany "starego" zezwolenia w sposób o jaki występowała spółka.

Nie można zatem przepisom przejściowym, w tym art. 135 ust. 2 u.g.h. przypisać skutku w postaci istotnego wpływu (ograniczenia) sprzedaży automatów, ponieważ takie skutki mogą wynikać z przepisów merytorycznych ustawy (np. art. 14 ust. 1), a przepisy przejściowe dotyczą "starych" zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Nie można też nie dostrzec, że sam fakt istnienia - w poprzednim stanie prawnym - możliwości wystąpienia z wnioskiem o "zmianę posiadanych zezwoleń" nie dawał gwarancji, że wniosek zostanie uwzględniony, rozpoznany zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Tak więc choć w wyroku w sprawach połączonych C-213, C-214 i C-217 TSUE wskazał przepisy przejściowe jako przepisy "potencjalnie techniczne" – to jednak wskazał, że to sąd krajowy jest właściwy do oceny wpływu tych przepisów na właściwości lub sprzedaż produktów (automatów do gier) a ocenie tej przypisać należy charakter jurydyczny. Ocena tego spornego zagadnienia powinna mieć charakter ogólny i abstrakcyjny, powinna odnosić się zatem do oceny wpływu przepisów przejściowych w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej sprawie.

W świetle dotychczasowych rozważań brak podstaw by twierdzić, że zawarte w art. 135 ust. 2 u.g.h. uregulowanie - wykluczające zmianę posiadanych zezwoleń poprzez zmianę lokalizacji punku gier - miało samodzielny i istotny wpływ na właściwość, jak i sprzedaż automatów do gier. Ograniczenie liczby kasyn i automatów w nich wykorzystywanych wynika bowiem z innych - niż przejściowe - przepisów ustawy.

Wobec uznania, że w świetle przepisów dyrektywy nr 98/34/WE oraz w świetle wyroku TSUE wydanego w sprawach C-212, C-213 i C-217 brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać również pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).