Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 1 i2
journal: Dz.U. 2015 poz 2168
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. B., E. B. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] ("[...]") obejmującej nieruchomości stanowiące własność S. B. i E. B. - działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], 2. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz S. B. i E. B. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2010r. Sejmik Województwa, na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: Pr.ł.), podjął uchwałę nr [...] w sprawie "Podziału województwa [...] na obwody łowieckie".

W dniu [...] 2018 r. S. B. i E. B. (dalej jako: skarżący), po uprzednim wezwaniu organu w dniu [...] 2018 r. do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy powyższą uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...], określonego w załączniku do tej uchwały. Skarżący wnieśli o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej części i zwrot kosztów postępowania. Zarzucili sprzeczność z prawem tej uchwały powstałą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P 19/13). W uzasadnieniu skargi podali, że na podstawie kwestionowanej uchwały utworzono m.in. obwód nr [...], administrowany przez Koło Łowieckie im. [...], na terenie którego w miejscowości [...] (gmina [...]) znajdują się działki rolne o nr ewidencyjnych : [...] ( nr księgi wieczystej [...]) oraz [...] (nr księgi wieczystej [...]), której współwłaścicielami są skarżący. W skardze wskazano, że art. 27 ust. 1 Pr.ł., który był podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Skarżący przytoczyli argumentację Trybunału i wskazali, że przedmiotowa uchwała Sejmiku została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności skarżących, którym nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej przez nich nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Marszałka Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że zmiana stanu prawnego ustawy Prawo łowieckie, a w szczególności wprowadzony nowelizacją ustawy art. 27b ust.1 umożliwił właścicielom nieruchomości złożenie stosownego oświadczenia powodującego wyłączenie danych gruntów z możliwości wykonywania polowań, co oznacza możliwość obrony konstytucyjnego prawa własności. Przedmiotowa uchwała nie stała się nieważna z powodu późniejszej zmiany stanu prawnego spowodowanego wydaniem opisanego powyżej wyroku TK.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.- tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.w.) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 90 ust. 1 u.s.w. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej jako: k.p.a.), wniesienie skargi na tę uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r.). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zachowała wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Ustalenia w powyższym zakresie otworzyły drogę do zbadania legitymacji skargowej skarżących. Interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie związek taki niewątpliwie zachodzi. Zaskarżona uchwała, dotycząca podziału województwa na obwody łowieckie, narusza interes prawny skarżących, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności działek o numerach: [...]. Skarżący wykazali, że nie mogą spokojnie użytkować nieruchomości z powodu zagrożeń związanych z polowaniami i muszą znosić ingerencje myśliwych na tym terenie. Tym samym, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące im prawo własności do ww. działek objętych reżimem obwodu łowieckiego nr [...]

Powyższa konstatacja pozwoliła Sądowi wojewódzkiemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu w zakresie dotyczącym terenu wszystkich działek stanowiących własność skarżących.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 27 ust. 1 i 2 Pr.ł., który w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały stanowił, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Jeżeli obwód łowiecki ma się znajdować w obszarze więcej niż jednego województwa, uchwałę, o której mowa w ust. 1, podejmuje sejmik województwa właściwy dla przeważającego obszaru gruntów w uzgodnieniu z sejmikiem województwa właściwym dla pozostałego gruntu (ust. 2).

Wskazane przepisy upoważniały sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13), w którym stwierdzono ich niezgodność z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał Konstytucyjny pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2311/14) Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wsteczną moc powołanego wyroku Trybunału z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13) wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. We wskazanym wyroku NSA przekonująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

W związku z tym na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014r. (sygn. akt P 19/13). Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń, będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Pr.ł.). Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym powyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2311/14), zwrócił również uwagę, że ograniczenia prawa własności związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej, w szczególności z wykonywaniem polowania, były też przedmiotem licznych rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC). Podniesiono, iż w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, Lex nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (nr skargi 2113/04, Lex nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą, zaś w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (nr skargi 9300/07, Lex nr 1169117) EPTC podzielił argumentację skarżącego i orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. ETPC podkreślił, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela prezentowany we wskazanych wyrokach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Jednocześnie wskazać należy, że nie mogło zmienić przedstawionego stanowiska, zgodnie z oczekiwaniami organu, wejście w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2018 r., poz. 651), a w szczególności treść jej art. 1 pkt 7 (wprowadzającego do ustawy Prawo łowieckie m.in. przepis art. 27b – ustanawiający dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego prawo do złożenia oświadczenia o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości) i art. 7 ust. 2 (przewidującego zachowanie ważności dotychczasowych uchwał o podziale województwa na obwody łowieckie do dnia wejścia w życie, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie w brzmieniu nadanym nowelą, nie dłużej niż do dnia 31 marca 2020 r.).

Kontrola zaskarżonej uchwały odbywa się bowiem według stanu prawnego z daty jej podjęcia, a utrata konstytucyjności przepisu art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie w brzmieniu dotychczasowym czyni ją nieważną ex tunc (w granicach legitymacji skargowej z art. 90 ust. 1 u.s.w.). W tej sytuacji wzorcem kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie mogą być przepisy noweli z dnia 22 marca 2018 r. Przepis przejściowy – art. 7 ust. 2 te ustawy, zgodnie z którym podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020r. nie może mieć zastosowania dla uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie sprzecznej z prawem, podjętej przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Podobnie art. 27b cytowanej ustawy, zgodnie z którym właściciel nieruchomości może złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości w formie pisemnej, pozostaje bez wpływu na ocenę zarówno zasadności odmowy zastosowania niekonstytucyjnego unormowania jaki i oceny ważności uchwały, bowiem jego wejście w życie nastąpiło dopiero w dniu 1 kwietnia 2018 r., a więc prawie 6 lat po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. W tym okresie uchwała ta wywoływała skutki prawne, a odmowa stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na zamianę obowiązującego o stanu prawnego wyłączałaby możliwość ich zakwestionowania.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł.