Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2088/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 10 poz 30
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis
journal: Dz.U. 2000 nr 109 poz 1158
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: sędzia WSA Krystyna Madalińska - Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. Sp. z o. o. w K. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania projektu p o s t a n a w i a: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

N. Sp. z o. o. w K. złożyła w dniu 31 stycznia 2007 r. do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (zwanej dalej: PARP) wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 2.2: Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw - poddziałania 2.2.1: Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji, w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (określanego dalej jako "SPO WKP").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Znak [...] PARP poinformowała wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie oceniony został pozytywnie, jednakże ze względu na wyczerpanie środków finansowych w budżecie programu, zawarcie umowy o dofinansowanie jest niemożliwe. Projekt wnioskodawcy uzyskał [...] punktów. PARP w przedmiotowym piśmie poinformowała także, iż informacje o ewentualnych dodatkowych środkach oraz możliwościach podpisania dodatkowych umów wraz z listą projektów rekomendowanych do przyznania wsparcia będą publikowane na stronach internetowych PARP. Jednocześnie PARP wezwała wnioskodawcę, jeżeli nie jest zainteresowany oczekiwaniem na ewentualne środki w programie, a tym samym zawarciem umowy w terminie późniejszym, do przesłania takiej informacji z wiadomością do Regionalnej Instytucji Finansującej (zwanej dalej: RIF). Ponadto w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. przedstawiono również, oceny cząstkowe jakie uzyskał projekt wnioskodawcy w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej.

Pismem z dnia 17 maja 2007 r. N. Sp. z o. o. w K. odwołała się od punktacji oceny merytorycznej ujętej w ww. piśmie PARP z dnia [...] kwietnia 2007 r., podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa przy ocenie merytorycznej złożonego przez niego wniosku, co w jego ocenie pozbawiło ją dodatkowych punktów. N. Sp. z o. o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości.

W odpowiedzi na powyższe PARP pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowała, iż zgodnie z Zasadami odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Poddziałania 2.2.1 tylko oczywiste błędy w ocenie merytorycznej podlegają weryfikacji przez Grupę Roboczą. W piśmie wskazano jakie błędy zgodnie z ww. zasadami zalicza się do oczywistych błędów, oraz podniesiono, iż w ocenie PARP w przedmiotowej sprawie oczywistych błędów nie stwierdzono.

W skardze z dnia 6 lipca 2007 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. Sp. z o. o. w K. zaskarżyła pismo z dnia [...] maja 2007 r. jako decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie oceny merytorycznej wniosku N. Sp. z o. o. w K. o dofinansowanie, dotyczącego Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw Poddziałanie 2.2.1. "Wsparcie dla przedsiębiorców dokonujących nowych inwestycji" nr [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" PARP oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca dokonując analizy oceny wniosku wskazała, że PARP wydając zaskarżoną "decyzję" dopuściła się naruszenia szeregu przepisów tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 75 § 1 77, 80, 107 § 1 i 3 oraz 132 § 1 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej dokonana przez PARP ocena wniosku skarżącej została przeprowadzona z naruszeniem swobodnej oceny dowodów oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W efekcie tego wadliwego działania PARP- wnioskowi skarżącej przyznano niższą niż wynikającą z kryteriów "Poddziałania 2.2.1." liczbę punktów.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej odrzucenie.

Wyjaśniła, że PARP jest państwową osobą prawną, działającą na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275), dalej: "ustawa o PARP", zgodnie z którą do zadań PARP należy wspieranie rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorców m.in. poprzez udzielanie pomocy finansowej oraz świadczenie usług szkoleniowych, doradczych i informacyjnych. Działania PARP finansowane są ze środków publicznych, w tym otrzymywanych z Unii Europejskiej w ramach programów pomocy przedakcesyjnej oraz funduszy strukturalnych, w tym Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Stosownie do art. 4 ust. 1 a ww. ustawy o PARP Agencja uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju jako Instytucja Wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, w tym przedsiębiorcom. Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach sektorowych programów operacyjnych przyznaje Instytucja Zarządzająca albo działająca w jej imieniu Instytucja Wdrażająca. Uszczegółowienie systemu realizacji programu, w tym zasady udzielania dofinansowania oraz zasady wyboru projektów w ramach działań, określone zostały w Uzupełnieniu Programu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. Nr 197, poz. 2023 ze zm.). Zgodnie z załącznikiem nr 8 " Zasady wyboru projektów w ramach działań" wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie zgodnie z zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący zasadami formalnymi, techniczno-ekonomicznymi oraz merytorycznymi. Po zarejestrowaniu wniosku Instytucja Wdrażająca dokonuje sprawdzenia wniosków pod względem formalnym. Ocena ta obejmuje sprawdzenie, czy złożony wniosek spełnia wszystkie zasady formalne określone dla poszczególnych działań lub poddziałań. Wnioski pozytywnie ocenione pod względem formalnym przekazane zostają członkom Grupy Roboczej ds. oceny projektów, która dokonuje szczegółowej oceny wniosków na podstawie wskazanych kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący – należy przy tym zaznaczyć, że Grupa Robocza powoływana jest w uzgodnieniu z Instytucją Zarządzającą (obecnie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) i działa pod przewodnictwem przedstawiciela Instytucji Wdrażającej. Po dokonaniu oceny lista wniosków o dofinansowanie w formie rankingu wraz z wnioskami i uzasadnieniem oceny zostają przekazane do Komitetu Sterującego w Instytucji Zarządzającej. Komitet Sterujący opiniuje i rekomenduje Instytucji Zarządzającej listę projektów kwalifikujących do wsparcia z SPO-WKP. Lista wniosków jest zatwierdzana przez Instytucję Zarządzającą. O dokonanym przez Instytucję Zarządzającą wyborze, Instytucja Wdrażająca (PARP) informuje ubiegających się o dofinansowanie.

Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz.U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.) wybór beneficjentów programu tj. podmiotów, którym udzielona zostanie pomoc finansowa w formie bezzwrotnego wsparcia odbywa się w trybie konkursu. Warunki jego udzielenia oraz terminy składania wniosków zawarte są w ogólnodostępnym ogłoszeniu.

Wnioski o wparcie składane są na formularzu według wzoru określonego w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach SPO-WKP, lata 2004-2006 (Dz.U. Nr 233, poz. 2341) w regionalnej instytucji finansującej właściwej ze względu na miejsce realizacji przedsięwzięcia objętego wsparciem.

Instytucja Zarządzająca, kierując się wynikami oceny dokonuje wyboru wnioskodawców, z którymi zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. Agencja nie ma więc w tym zakresie uprawnień decyzyjnych, przeciwnie użycie wyrazu "zawrze" wskazuje na obowiązek zawarcia umów z wybranymi beneficjentami. Agencja nie przyznaje dofinansowania, co jest wyłączną kompetencją Instytucji Zarządzającej.

Przepisy uzupełnienia rozporządzenia i przepisy rozporządzenia SPO-WKP w sposób kompleksowy regulują wdrażanie Działania 2.2.1 finansowanego z funduszy strukturalnych. Wyraźnie i jednoznacznie określają procedurę rozpatrywania wniosku i przyznawania dofinansowania. Tryb konkursowy, w jakim przyznawane jest dofinansowanie nie mieści się w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i żaden przepis zarówno ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, jak i ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości nie daje podstaw do przyjęcia, że Agencja wydaje decyzje czy też inne rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnym. Agencja jako Instytucja Wdrażająca uczestniczy w realizacji programów operacyjnych i w ramach swych zadań informuje wnioskodawców o wynikach wyboru dokonanego przez Instytucję Zarządzającą. W omawianej sprawie została dokonana jedynie ocena wniosku, z którą skarżąca spółka nie zgadza się.

Odwołanie Skarżącej z dnia 17 maja 2007 r. zostało rozpatrzone zgodnie z "Zasadami odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach Działania 2.2.1 SPO-WKP" – wewnętrzną procedurą zatwierdzoną przez IZ w ramach jej uprawnień do wyboru projektów. W jego wyniku Agencja poinformowała wnioskodawcę o odmowie poddania wniosku ponownej ocenie.

Zdaniem PARP brak jest podstaw do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie udzielenia wsparcia w ramach działania 2.2.1 SPO-WKP jest postępowaniem administracyjnym, w którym wydaje on decyzje administracyjne, czy też inne rozstrzygnięcia o charakterze władczym. Sam fakt indywidualnego charakteru czynności informacji o wyborze i odmowie udzielenia wsparcia nie przesądza o administracyjnym charakterze więzi łączącej wnioskodawcę i PARP. Procedura wyboru wniosków odbywała się na zasadach konkursowych określonych przepisami ww. rozporządzeń. Uczestnicy – przedsiębiorcy ubiegający się o wsparcie przystępują dobrowolnie do programu, którego zasady i tryb udzielania wsparcia określone zostały w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Na cywilnoprawny charakter stosunku łączącego wnioskodawcę z PARP oraz taki charakter czynności udzielenia lub odmowy udzielenia wsparcia wskazuje fakt, że udzielenie wsparcia wybranym podmiotom następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Stosownie, bowiem do art. 6b ust. 8 ustawy o PARP, Agencja udziela pomocy finansowej w drodze umowy, do której stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Ustawa o utworzeniu PARP nie zawiera przepisów dających PARP uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach, ani nawet nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nią nieuregulowanym. W ocenie PARP sam fakt wykonywania przez PARP zadań zakresu administracji rządowej nie oznacza automatycznego uprawnienia do wydawania władczych i jednostronnych rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach. Dla uzasadnienia swojego stanowiska przytoczyła orzecznictwo oraz poglądy wrażane w piśmiennictwie, wskazujące na konieczność istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego do działania w formach władczych.

PARP podniosła, że Skarżąca nie wskazała, jaki przepis prawa materialnego jest źródłem jej uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej ustawy p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy p.u.s.a.). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo tj. spory, co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim, ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).

Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej ustawy p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 ustawy p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień, względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania czy sprawa podlega jego kognicji. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za decyzję administracyjną oraz czy w przepisach prawa materialnego i ustrojowego znajdują się podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej formy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest przepis prawa powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712).

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu inwestycyjnego pt.: [...] w ramach Priorytetu 2 (Bezpośrednie wsparcie przedsiębiorstw) - działania 2.2 (wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw), poddziałanie 2.2.1 (wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji) SPO WKP.

Przedmiotowe wsparcie na nowe inwestycje jest udzielane zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 TWE do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE L 10 z 13.01.2001), zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 i rozszerzającym jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju (Dz. Urz. UE L 63 z 28.02.2004).

Systemowa wykładnia aktów normatywnych dotyczących udzielania ze środków publicznych, wspólnotowych lub krajowych, pomocy finansowej na realizację określonych projektów w ramach programów pomocy, w dacie rozpatrywania przedmiotowego wniosku, prowadzi do konkluzji, że ustawodawca nie przewidział na żadnym etapie postępowania załatwienia wniosku w formie decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tym miejscu podnieść trzeba, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących określone cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania.

Jeśli chodzi o ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) (zwanym dalej: NPR), to według jej art. 2 ust. 4 i 5 instytucją wdrażającą jest podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą, którą jest właściwy minister albo inny organ administracji publicznej, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego.

Omówione wsparcie finansowane w części przez fundusz strukturalny - Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego zostało uszczegółowione w polskim prawie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o NPR, który stanowi, iż w celu realizacji Planu tworzy się między innymi sektorowe programy operacyjne. Na podstawie art. 17 ust. 5 tejże ustawy Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1744; ze zm.). W załączniku do tegoż rozporządzenia dotyczącym działania 2.2.1 określono m.in. kryteria udzielania pomocy i jej typ oraz wysokość, jak również wskazano, iż będzie ona udzielana zgodnie z ww. Rozporządzeniem Komisji (WE) 70/2001. Następnie zaś, na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR Minister Gospodarki wydał rozporządzenie z dnia 6 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz.U. Nr 197, poz. 2023 zezm.) (dalej powoływane jako "rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia SPO WKP") w załączniku do którego uregulowano system wdrażania przedmiotowego działania 2.2.1.

Z kolei tryb składania przedmiotowego wniosku i jego wzór określało rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 233, poz. 2341).

Uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji powyższego programu wynika z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 42 poz. 275). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tejże ustawy, realizuje ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. "o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich". W oparciu zaś o ust. 1a tego artykułu uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent.

Pojęcia "beneficjenta" i "instytucji wdrażającej" określone zostały w ustawie o NPR. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, korzystające z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7. Natomiast "instytucja wdrażająca" to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

W SPO WKP, PARP pełni rolę Instytucji Wdrażającej (pkt IV.3 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP). Dotyczy to między innymi, w ramach Priorytetu 2 (bezpośrednie wsparcie przedsiębiorców), działania 2.2 – wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw.

Minister Gospodarki i Pracy rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz.U. Nr 195, poz. 2010; z 2005 r. ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej", określił szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1). Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. I tak, wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§ 12 ust. 2 i § 13). W pkt IV.3.1 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP wyjaśniono, że w 2001 r. w każdym województwie utworzone zostały regionalne instytucje finansujące, jako regionalny partner PARP do wdrażania polityki sektorowej adresowanej do małych i średnich przedsiębiorstw.

W razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni od wezwania (§ 13 ust. 3). Wnioski prawidłowe pod względem formalnym przekazywane są PARP (§ 13 ust. 4).

Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, PARP dokonuje oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej wniosków prawidłowych pod względem formalnym, stosując kryteria określone w przepisach wydanych dla SPO WKP na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR tj. rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP. W załączniku do tego rozporządzenia przewidziano powoływanie Grup Roboczych ds. Oceny Projektów, zdefiniowanych jako ciało powołane w ramach instytucji wdrażających do każdego działania, dokonujące techniczno-ekonomicznej i merytorycznej oceny wyboru projektów w oparciu o zasady oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej ("słownik terminologiczny z wykazem skrótów" ww. załącznika).

Na podstawie umowy zawartej między Ministerstwem Gospodarki i Pracy a PARP (§ 1 ust. 1 Regulaminu Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów - http://archiwum.parp.gov.pl/dotacjedoc/spo_wkp/221/spowkp221_19.rtf) Grupa taka powołana została także dla oceny projektów zgłaszanych w ramach działania 2.2.1. Z jej prac sporządza się protokół zawierający między innymi listę rankingową rozpatrywanych wniosków, ułożonych w kolejności malejącej, odpowiadającej liczbie uzyskanych punktów (§ 8 ust. 1 ww. regulaminu). Lista obejmuje wszystkie podlegające ocenie projekty. PARP, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci rankingu, Instytucji Zarządzającej za pośrednictwem Instytucji Pośredniczącej (§ 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 27 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej SPO-WKP). Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera natomiast art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 9).

Następnie Instytucja Zarządzająca, kierując się wynikami otrzymanej oceny, w terminie 30 dni od dnia otrzymania rankingu dokonuje wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości, co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od PARP kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (§ 14 ust. 3 rozporządzenia z 27 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej SPO-WKP). Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 23 ustawy o NPR Instytucja Zarządzająca powołuje komitety sterujące w celu opiniowania i rekomendowania projektów do wsparcia (pkt IV.1.2. załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP). Posiedzenia Komitetu Sterującego odbywają się każdorazowo po otrzymaniu listy rankingowej projektów, przygotowywanej przez Grupę Roboczą na podstawie projektów zebranych w ramach danej rundy aplikacyjnej, a dotyczących danego działania. Do zadań tego Komitetu należy opiniowanie i rekomendowanie Instytucji Zarządzającej listy projektów kwalifikujących się do udzielenia wsparcia (pkt IV.I.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia SPO WKP).

Reasumując proces zatwierdzania wnioskowanych projektów wskazać należy, iż dokonanie wyboru wnioskodawców kwalifikowanych do zawarcia umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą (czyli właściwego Ministra) stanowi w istocie decyzję o przyznaniu wsparcia, jednakże nie jest to decyzja administracyjna, ale wyłącznie podpis Ministra. Po podpisie przez Ministra, dokumentacja wraca do ewentualnego podpisania właściwej umowy o dofinansowanie przez PARP, który niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (§ 14 ust. 5 rozporządzenia z 27 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej SPO-WKP).

Podkreślić należy, że przepisy regulujące udzielanie pomocy w ramach SPO WKP nie przewidują trybu odwoławczego od oceny wniosków dokonywanej przez Grupę Roboczą ds. Oceny Projektów. Zamieszczone na stronie internetowej PARP "Zasady odwoływania się od wyników oceny wniosków składanych w ramach działania 2.2.1 SPO - WKP" (http:// archiwum. parp. gov. pl/ dotacjedoc/ spo wkp /221/ spowkp 221_21.rtf) stanowią wewnętrzny okólnik, który nie został stworzony zgodnie z porządkiem konstytucyjnym RP przez władze ustawodawczą, ale przez władzę wykonawczą właściwego Ministra (zatwierdzony przez Instytucję Zarządzającą), bez stosownego upoważnienia ustawowego, jedynie jako potwierdzenie wewnętrznej procedury przez Instytucję Zarządzającą w ramach uprawnień do wyboru projektów. Zasady te nie mają, zatem normatywnego znaczenia, które daje PARP możliwość wydawania decyzji administracyjnych ani procesowania w oparciu o przepisy postępowania administracyjnego (brak podstawy prawnej – odesłania do kpa).

Uzasadnione jest, zatem twierdzenie, iż pismo PARP z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowi jedynie informacją skierowaną do wnioskodawcy zgodnie z § 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej. Natomiast pismo PARP z dnia [...] maja 2007 r., będące efektem rozpoznania odwołania stanowi kolejną, bardziej szczegółową informację na temat oceny wniosku.

Zauważyć, bowiem należy, iż zgodnie z ww. zasadami odwoływania się, od oceny merytorycznej nie przysługuje odwołanie. Jedynie w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów w ocenie merytorycznej Wnioskodawca może zgłosić ten fakt do PARP, w terminie 14 dni od otrzymania pisemnego zawiadomienia o wynikach oceny wniosku. Właściwy zespół merytoryczny PARP dokonuje weryfikacji ww. informacji w terminie 30 dni roboczych od dnia otrzymania. Z powyższego wynika przede wszystkim, że zespół merytoryczny PARP nie jest organem administracji publicznej, a organem działającym w ramach PARP, tak jak i Grupa Robocza ds. Oceny Projektów. Nie stosuje on przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jego działania sprowadzają się do weryfikacji wyników oceny merytorycznej wniosku, dokonywanej już po wyborze przez Instytucję Zarządzającą projektów, którym zostanie udzielone wsparcie. Zdaniem Sądu działania właściwego zespołu merytorycznego PARP nie mieszczą się w określonym przepisami trybie udzielania pomocy w ramach SPO WKP.

Uprawnienie określonego podmiotu do podejmowania władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wynikać może wyłącznie z przepisu prawa. Właściwy zespół merytoryczny PARP uprawnień takich nie tylko więc nie ma, ale i mieć nie może. Jego oceny nie są wiążące dla Instytucji Zarządzającej. Z uwagi na fakt, że właściwy zespół merytoryczny działa w ramach PARP, Sąd przyjął, że zawierające jego stanowisko pismo z dnia [...] maja 2007 r. jest w istocie pismem PARP, jako podmiotu rzeczywiście uprawnionego do działania w ramach SPO WKP.

Przepisy rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej nie przewidują również jakiegokolwiek działania Grupy Roboczej ds. Oceny Projektów lub też PARP, które skierowane byłoby do przedsiębiorcy na etapie oceny techniczo-ekonomicznej i merytorycznej wniosku. Lista rankingowa będąca wynikiem tej oceny przekazywana jest Instytucji Zarządzającej. Przedsiębiorca zaś otrzymuje od PARP dopiero informację, o której mowa w § 14 ust. 5 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów regulujących tryb udzielania pomocy w ramach przedmiotowego programu operacyjnego, podmiotem akceptującym listę przedsiębiorców wybranych w wyniku weryfikacji, o udzieleniu tej pomocy jest Minister Gospodarki i Pracy jako Instytucja Zarządzająca, dokonująca wyboru wnioskodawców, z którymi PARP zobowiązana jest zawrzeć umowę o udzieleniu wsparcia. Aczkolwiek w art. 26 ust. 2 ustawy o NPR przewidziano możliwość przyznawania dofinansowania przez instytucje wdrażające w imieniu instytucji zarządzających, jednakże musi ona wynikać z systemu realizacji danego programu. SPO WKP możliwości takiej nie przewiduje.

Wybór projektów dokonany przez Instytucję Zarządzającą jest dla PARP wiążący.

Charakteru takiego nie ma natomiast lista rankingowa, będąca rezultatem oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej dokonywanej przez PARP, aczkolwiek właściwy Minister akceptując, przez podpisanie, projekty, którym zostanie udzielone wsparcie, kieruje się wynikami tej oceny.

Zdaniem Sądu działania podejmowane przez PARP na etapie oceny wniosków złożonych przez przedsiębiorców nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje o tej ocenie nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa jednoznacznie, bowiem wskazują właściwego Ministra jako organ dokonujący wyboru projektów, którym zostanie udzielone wsparcie.

Za decyzję administracyjną nie może więc być uznana przekazywana przez PARP informacja, o której mowa w § 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej. Z przepisu tego bezspornie wynika, że jest to informacja o udzieleniu lub odmowie udzielenia wsparcia, wynikająca z wyboru dokonanego przez właściwego Ministra, a nie własne rozstrzygnięcie PARP. Zważyć należało i to, że PARP nie ma wpływu na istotę przekazywanej informacji, ani też nie może przekazać informacji innej niż uzyskana od właściwego Ministra.

Ze względów wskazanych wyżej Sąd stwierdził, że pismo PARP z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a. Nie służyły od niego środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie. Decyzją nie jest, zatem także pismo z dnia [...] maja 2007 r., zawierające stanowisko zespołu merytorycznego. Podkreślić należy, iż dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s. 18).

W ocenie sądu rację ma PARP podnosząc, że w ramach swych zadań informuje jedynie wnioskodawców o wynikach wyboru dokonanego przez Instytucję Zarządzającą, żaden bowiem przepis ustawy o utworzeniu PARP nie przyznaje jej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Kompetencje takie nie wynikają również z przepisów o SPO WKP.

Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną postawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozważył, czy zaskarżone pisma PARP nie są innymi niż decyzja lub postanowienie aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielił stanowisko zajęte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/4/95), w której stwierdzono w sprawie dot. odmowy udzielenia pożyczki przez samorząd województwa, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, iż przepisy prawne będące podstawą rozpatrywania wniosków "nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. W związku z tym nie jest zasadne powoływanie się na wyrażane w literaturze i orzecznictwie poglądy, że jeżeli są wątpliwości, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna."

Zdaniem Sądu żadne ze wskazanych przez Skarżącą pism nie mieści się w kategorii przedmiotów zaskarżania określonych w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Nie dotyczą one, bowiem uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, co jest jednym z warunków uznania określonego aktu lub czynności za podlegające zaskarżaniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienia wynikające z przepisów prawa nie zależą od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który może jedynie stwierdzić ich istnienie. Natomiast pomoc w ramach sektorowych programów operacyjnych jest "przyznawana", które to sformułowanie użyte zostało w art. 26 ustawy o NPR. Wybór projektów, którym zostanie udzielone wsparcie oparty jest wprawdzie na kryteriach określonych przepisami prawa, jednakże nie zmienia to faktu, że to nie przepis prawa, a wybór Instytucji Zarządzającej uprawnia przedsiębiorcę do uzyskania pomocy. Z przepisów prawa wynika jedynie uprawnienie przedsiębiorcy do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie w ramach SPO WKP.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne ma okoliczność, że z podmiotami wybranymi przez właściwego Ministra PARP zawiera umowy cywilnoprawne (art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP oraz art. 26 ust. 5 ustawy o NPR). Działania PARP są, bowiem jedynie rezultatem wyboru innego podmiotu, którego prawidłowości Sąd w niniejszej sprawie oceniać nie może.

Ponieważ zaskarżone w niniejszej sprawie pisma PARP z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r. nie mieszczą się wśród aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest również przepisu ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju pism, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną.

Sąd orzekającego w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska zajętego przez skład siedmiu sędziów w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06, w której stwierdzono, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział taką formę realizacji dofinansowania przez PARP nie można wyprowadzać wniosku wykraczającego poza obowiązujące unormowania. Ustawodawca, rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjnoprawnego.

Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej a zastosowanie formy umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy, a fakt że chodzi o dysponowanie środkami publicznymi nie może być argumentem na rzecz wykładni o administracyjnoprawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami.

Z powyższych względów brak jest także podstaw do uznania, że negatywne załatwienie wniosku o dofinansowanie, np. przez odmowę dofinansowania, jest aktem dotyczącym odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie wnioskodawcy o przyznaniu dofinansowania wynika z ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzeń wykonawczych dotyczących dofinansowania realizacji projektu w ramach działania 2.2.: Wsparcie konkurencyjności produktowej i technologicznej przedsiębiorstw – poddziałanie 2.2.1.: Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006, to w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy załatwienie wniosku o przyznanie dofinansowania nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz dofinansowanie to następuje na podstawie umowy cywilno-prawnej, niezasadny jest pogląd, że stanowisko podmiotu dysponującego środkami finansowymi, w wyniku, którego nie dochodzi do zawarcia umowy z wnioskodawcą, jest czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej. Istotą omawianego uprawnienia wnioskodawcy jest otrzymanie dofinansowania poprzez zawarcie umowy cywilnej w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako wniesiona w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.