Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3157/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 787/14 w sprawie ze skargi Cz. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi skarżącego Cz. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na podstawie:

- art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. , poz. 1456 ze zm.);

- art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205 poz. 1212);

uchylono w całości decyzję z dnia [...] marca 2014 r. wydaną przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląga Zastępcę Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych i orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad N. S. na okresy: od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.; od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 9 grudnia 2011 r.: od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. oraz odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad N. S. od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r. oraz od dnia 10 grudnia do dnia 31 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzja wydana została w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) jako wynik wszczętego - postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. - postępowania wznowieniowego. Podstawą wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. była przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uośr prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje osobie sprawującej opiekę (tu ojcu dziecka) pod warunkiem, że osoba ta rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą i ten istotny warunek został w decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 wskazany w pouczeniu, w którym zawarto także informację o konieczności zawiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. Oznacza to, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach wpływających na prawo do świadczenia - w szczególności właśnie o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co zostało wyraźnie wyartykułowane w decyzji doręczonej stronie.

Ustalenia organów oparte zostały na informacji uzyskanej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w Elblągu z dnia 23 stycznia 2014 r., z której wynika, że skarżący figuruje w rejestrach tego organu od roku 2011 m.in. jako: osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług zgłoszoną z tego tytułu od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika składek [...] SA z s. W., a także jako osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług zgłoszona z tego tytułu od dnia 10 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego przez płatnika składek [...] w M.

Jak wynika z akt sprawy - organ w ramach weryfikacji powyższych danych uzyskał od firmy [...] SA informację (pismo z dnia 4 listopada 2013 r.), iż skarżący otrzymał od tej firmy wynagrodzenie w kwocie 22.6711,13 zł z tytułu umów zleceń za okresy: od 1 do 28 lutego 2011r.; od 1 do 31 marca 2011 r.; od 1 do 30 kwietnia 2011 r. i od 1 do 31 maja 2011 r. Z kolei w zakresie wykonywania pracy zarobkowej w firmie [...] - jak wynika z zeznania strony złożonego w dniu 9 września 2013 r. - skarżący zawarł z firmą [...]umowę zlecenia, którą traktował jako zwrot poniesionych przez Niego kosztów telefonicznych oraz jednorazowego przyjazdu do firmy [...] w Gdańsku.

Zdaniem organu, powyższe dokumenty wskazują w sposób niewątpliwy, że w okresie od 2 lutego 2011 r. do 31 maja 2011 r. oraz w okresie od 10 do 31 grudnia 2011 r. skarżący wykonywał zatrudnienie w ramach umowy zlecenia a umowy te - zgodnie z definicją zawartą w art. 23 pkt 22 uośr są zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu podsumowało, że skoro ustawowym warunkiem pozytywnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanym wart. 17 ust. 1 uośr jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niewykonywanie tych form aktywności zawodowej), to w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jedną z tych form zarobkowania podejmuje (wykonuje), to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jej należne.

Odnosząc się do twierdzeń strony w kwestii rzeczywistego charakteru umów zleceń Kolegium wskazało, że nie można - w świetle informacji ZUS; informacji firm [...] SA oraz zeznań skarżącego złożonych pod odpowiedzialnością karną - przyjąć, że zawarte umowy zlecenia były jedynie zwrotem kosztów za rozmowy telefoniczne lub inne poniesione przez skarżącego koszty wykonywania pracy na rzecz tych firm bądź traktowane jako pomoc ze strony skarżącego. Organ dodał też, że skarżący m. in. pełnił funkcję dyrektora i prezesa zarządu. Tak więc znane mu są takie instytucje jak umowa zlecenie i charakter prawny takiej umowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2014 r. skarżący wniósł o ponowne przeanalizowanie akt sprawy. Podał, że jego zdaniem sprowadzono opiekuna do roli "więźnia" (zakaz otwarcia się na potrzeby innych ludzi, pomoc w realizacji celów); a odzyskanie zaległego wynagrodzenia ma być karą za ciężką pracę, bo to skutkuje zabraniem zasiłku pomimo przedstawienia jasnych dokumentów o rozwiązaniu kontraktu menadżerskiego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn niż podane w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest częściowa odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad córką. Decyzja wydana została w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jako wynik wszczętego - postanowieniem z dnia 1 lutego 2014 r. - postępowania wznowieniowego. Podstawą wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. była przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydaną, z upoważnienia Prezydenta Miasta Elbląg, przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Świadczeń Rodzinnych przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką N. S. na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. Postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją wydane zostało dnia [...] lutego 2014 r., a więc w czasie, w którym przyznane świadczenie zostało już wypłacone.

Zdaniem Sądu, w sprawie wadliwie - z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r.- organ I instancji uchylił decyzję przyznającą skarżącej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, skoro podstawą faktyczną uchylenia była zmiana sytuacji dochodowej rodziny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zarzucając mu:

1) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania i w konsekwencji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zmianami - dalej uośr) przez przyjęcie, że istnieje niemożność jego zastosowania w sprawie;

naruszenie art. 32 ust. 1 uośr przez przyjęcie, że w sprawie wznowieniowej mają zastosowanie reguły odnoszące się do decyzji o charakterze konstytutywnym,

jak wskazane w cytowanych przez Sąd orzeczeniach, a odnoszące się do trybu

wynikającego z rzeczonego przepisu;

naruszenie art. 30 ust. 2 uośr poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym istniejącym w sprawie istnieje możliwość dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych na podstawie innej przesłanki aniżeli wskazana w art. 30 ust. 2 pkt 4 uośr tzn. zmiany decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne w trybie

wznowienia postępowania.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzje Kolegium, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż reformacja decyzji pierwszoinstancyjnej polegała de facto na zmianie odzwierciedlającej uznanie organu odwoławczego, iż data początkowa, od której nienależne było skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wykonywanie przez niego zatrudnienia lokuje się w dniu 1 lutego 2011 r., a nie jak uznał organ pierwszej instancji - w dniu 1 stycznia tegoż roku.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej C. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką N. S. (decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydana na wniosek z dnia 8 kwietnia 2011 r.) było zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyszło bowiem na jaw, że skarżący - od dnia 1 lutego 2011 r. do 31 maja 2011 r. wykonywał zatrudnienie w ramach umowy zlecenia. Konsekwencją zaś powyższego było wydanie - jako wynik przeprowadzonego postępowania wznowieniowego przez organ pierwszej instancji nowej decyzji (w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) rozstrzygającej o istocie sprawy (tj. prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie zasiłkowym 2011/2012. W decyzji organ uwzględnił fakt pozostawania przez skarżącego w zatrudnieniu nie tylko od dnia 1 lutego 2011 r. do 31 maja 2011 r., ale także w dniach od 10 do 31 grudnia 2011 r.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, iż działanie w ramach wyznaczonych przez przepisy Rozdziału 12 działu II k.p.a., a szczególnie przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyraźnie wskazują, że tryb weryfikacji decyzji ostatecznej w ramach wznowienia postępowania jest innym, aniżeli tryb przewidziany w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1456) i oba tryby odnoszą się do zupełnie innych stanów faktycznych. Podkreśliła, że podstawą uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w trybie wznowieniowym (z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest istnienie w stanie faktycznym sprawy zdarzeń lokujących się w czasie przed wydaniem decyzji, natomiast podstawą uchylenia i zmiany decyzji w trybie art. 32 ust. 1 uośr są okoliczności, które mają miejsce w czasie realizacji świadczeń rodzinnych. Istotna jest zatem - wbrew temu co twierdzi Sąd - podstawa uchylenia decyzji, bo rzutuje przede wszystkim na tryb jaki w sprawie może mieć zastosowanie tzn. rzutuje na to jaki tryb weryfikacji decyzji ostatecznej w danej konkretnej sprawie znajdzie zastosowanie. Tym samym podstawa uchylenia decyzji rzutuje na prawidłowy proces subsumpcji, a tym samym na prawidłowy proces stosowania prawa; również w odniesieniu do procedowania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych.

Nie jest przy tym w niniejszej sprawie tak - jak przyjął to Sąd, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny. Podstawą uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było to, że wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna (poparta dowodowe) istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi, który wydał decyzję, co winno być uwzględnione w wydanej w dniu 15 kwietnia 2014 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Chodzi tu - co należy podkreślić, o okoliczność, która rzutowała na prawo strony do wnioskowanego świadczenia już w momencie orzekania o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stąd - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylenie decyzji powoduje wydanie "nowej" decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a nie zmianę decyzji w sprawie świadczenia rodzinnego.

Zdaniem Kolegium, nie znajduje tu analogii zasada ukształtowana przez orzecznictwo sądowo-administracyjne na gruncie art. 32 uośr, gdyż "odmiennie'' ukształtowane prawo strony decyzją wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polega bowiem na tym, że poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej zostaje wyeliminowane rozstrzygnięcie dotknięte wadą tkwiącą w postępowaniu (od samego początku jego wydania), a zatem nieprawidłowe i zostaje wydane nowe rozstrzygnięcie w zakresie istoty sprawy tzn. sprawa zostaje na nowo rozstrzygnięta z pominięciem wad tkwiących w tym postępowaniu.

Tu podkreślić trzeba istotę postępowania wznowieniowego - mającą na celu wyeliminowanie decyzji nieprawidłowych, niezgodnych z prawem, od samego początku obarczonych błędem tkwiącym w procedurze prowadzącej do jej wydania -z obrotu prawnego i wydanie nowego - poprawnego pod względem legalności rozstrzygnięcia.

Nie jest to zatem w żadnym razie ani ten sam, ani też analogiczny, ani też podobny nawet tryb weryfikacji decyzji ostatecznej do trybu, który został uregulowany w art. 32 ust. 1 uośr, gdzie prawo strony kształtuje się odmiennie poprzez zmianę decyzji, na skutek okoliczności wynikających ze zdarzeń lokujących się w czasie trwania realizacji świadczenia, mających na nie wpływ.

Tym co zdecydowanie oba tryby różni jest to, że w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 uośr - następuje zmiana decyzji, która - jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne może nastąpić od chwili zaistnienia okoliczności powodujących zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych - na przyszłość. W przypadku natomiast wznowienia postępowania - jego istotą jest to przede wszystkim, że z powodu błędu w postępowaniu - decyzja jako niezgodna z prawem podlega weryfikacji. Sprawa zaś "wraca" do tego jej etapu, gdy nie została jeszcze wydana decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy. Nowa natomiast decyzja - wydana w trybie art. 151 § 1 k.p.a. jest decyzją - uwzględniającą stan faktyczny jaki ma miejsce w sprawie, a ustalony w postępowaniu wznowieniowym z pominięciem wad postępowania. Stąd też w trybie art. 32 ust. 1 uośr następuje uchylenie lub zmiana (najczęściej uchylenie i zmiana) decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; w przypadku zaś decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 uchylenie poprzednio wydanej decyzji ostatecznej dotkniętej wadą postępowania (wyeliminowanie z obrotu prawnego) i wydanie nowej decyzji w sprawie.

Wznowienie postępowania jest - w ocenie Kolegium - konstrukcją na tyle odmienną od konstrukcji prawnej zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 32 ust. 1 uośr, że nie może - jak na to wskazał Sąd - podlegać takim samym regułom jakie zostały określone w przywołanych przez Sąd orzeczeniach, z których wszystkie dotyczyły sytuacji, gdy decyzja przyznająca świadczenie była uchylona i zmieniona w trybie art. 32 ust. 1 uośr.

Mając na względzie powyższe - zdaniem Kolegium nie można zaakceptować stanowiska wynikającego z zaskarżonego wyroku, iż nie można wznowić postępowania w odniesieniu do decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, która została zrealizowana (w danym okresie zasiłkowym), a w konsekwencji nie można wydać decyzji o jakiej mowa art. 151 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy świadczenie rodzinne zostało już zrealizowane z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie świadczeń rodzinnych ma charakter konstytutywny. Trzeba tu wskazać, że jakkolwiek można ewentualnie zaakceptować stanowisko, że przepis art. 32 ust. 1 uośr ma zastosowanie wyłącznie do tych decyzji, których realizacja świadczeń nie została zakończona, to w żadnym razie nie można zaakceptować stanowiska, że ta sama zasada dotyczy postępowania wznowieniowego.

Z żadnego przepisu ani k.p.a. ani też ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zakazu tego ani wyczytać, ani wywieść. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nie daje temu zakazowi wystarczających podstaw prawnych konstytutywny charakter decyzji o świadczeniach rodzinnych, ani też to, że decyzja w sprawie prawa do świadczeń rodzinnych odnosi się zazwyczaj do okresu zasiłkowego lub innego okresu uwzględniającego termin wynikający ze stosowanego orzeczenia o niepełnosprawności.

Gdyby bowiem przyjąć, że jest tak w istocie, to nie tylko wznowienie postępowania w stosunku do ostatecznych decyzji, które zostały zrealizowane poprzez upływ okresu świadczeniowego byłoby niemożliwe, ale również nieuzasadnionym prawnie byłby tryb wskazany w art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, których okres realizacji już minął.

Gdyby taka była rzeczywista wola ustawodawcy z pewnością takie uregulowanie zawarłby on w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, o ile można podzielić stanowisko Sądu, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego - to stoi przy tym na stanowisku, że decyzja z dnia 15 kwietnia 2011 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez to, że dotyczyła przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 stycznia 2012 r. (tj. do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności będącego podstawą orzekania o świadczeniu opiekuńczym). Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego mogło więc nastąpić w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - na podstawie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Trzeba tu zauważyć, że ustawodawca regulując szczególny tryb zmiany decyzji ostatecznej w sprawie świadczeń rodzinnych (w treści art. 32 ust. 1 uośr), to w art. 32 ust. 2 (przepisie następnym) wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Z zapisu tego wynika, że tryb weryfikacji decyzji ostatecznej określony w art. 32 ust. 1 uośr nie jest jedynym, w którym może dojść do weryfikacji decyzji ostatecznej. Nie może także ujść uwadze, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych zostały ujęte uregulowania w zakresie świadczeń nienależnie pobranych, korelujące z rzeczonymi trybami nadzwyczajnymi wynikającymi z przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 2 pkt 4 uośr).

Z rzeczonej regulacji wyraźnie wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Kolegium wskazało, iż w stanie faktycznym sprawy wyłączną podstawą uznania świadczenia pielęgnacyjnego pobranego jednocześnie z wykonywaniem zatrudnienia w okresie od 1 lutego do dnia doręczenia decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. może być przesłanka wskazana w przywołanym wyżej przepisie.

Pozostałe bowiem sytuacje nie mają w sprawie zastosowania. Świadczenia pobrane nienależnie, o których mowa w pkcie 1 i 2 art. 30 ust. 2 uośr dotyczyć mogą - jak wskazuje brzmienie tych przepisów - świadczeń pobranych w czasie, gdy trwała realizacja decyzji o przyznaniu świadczenia (w zasadzie są to te świadczenia, które wynikają ze zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 32 ust. l uośr). Ustanie lub zawieszenie świadczeń, a także wstrzymanie ich wypłaty może mieć miejsce wówczas, gdy są one przyznane i realizowane. W rozpatrywanej sprawie - jakkolwiek w ramach rozstrzygnięcia przyznanie świadczenia nastąpiło od dnia 1 stycznia 2011 r. na mocy art. 24 ust. 2a uośr) - to w związku z wydaniem decyzji w dniu 15 kwietnia 2011 r. nie można mówić - przynajmniej w odniesieniu do świadczenia za okres od 1 stycznia 2011 r. do dnia wydania decyzji - jako wypłaconych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie lub wstrzymanie ich wpłaty. Nie można też rzeczonemu świadczeniu przyznać przymiotu nienależnie pobranego na podstawie pkt 2., gdyż we wspomnianym okresie skarżący nie był jeszcze osobą pobierającą to świadczenie pielęgnacyjne. Pobranie świadczenia mogło bowiem nastąpić dopiero po wejściu decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. do obrotu prawnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu jedyną możliwą przesłanką, której można podporządkować stan faktyczny mający miejsce w sprawie jest przesłanka wskazana w art. 30 ust. 2 pkt 4 uośr. Analizując więc przepis art. 30 ust. 2 uośr, który nienależnie pobrane świadczenia rodzinne definiuje należy dojść do przekonania, że pominięcie rzeczonych świadczeń jako tych, które zostały zdefiniowane w pkcie 4. (a więc w konsekwencji uznania, iż w sprawie tryb wznowienia postępowania nie ma zastosowania) powoduje, iż żadna inna sytuacja wskazana w pktach 1-3 nie odpowiada sytuacji faktycznej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie.

Rekapitulując powyższe wywody Kolegium wskazało, iż w jego przekonaniu to waśnie rozstrzygnięcie Kolegium i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nastąpiły z poszanowaniem zasad i przepisów prawa, szczególnie z uwzględnieniem zasad ich stosowania.

W ocenie Kolegium, w sprawie istniały podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia 15 kwietnia 2011 r. w trybie wznowienia postępowania. Istniały w konsekwencji przeprowadzonego postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. również podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej decyzję z dnia 15 kwietnia 2011 r. i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem faktu, że od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 31 maja 2011 r. oraz w okresie od 10 do 31 grudnia 2011 r. skarżący pozostawał w zatrudnieniu. Fakt pozostawania w zatrudnieniu po myśli art. 17 ust. 1 uośr wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, stąd też w okresie od 1 lutego 2011 r. do 31 maja 2011 r. oraz od 10 do 31 grudnia 2011 r. nastąpiła odmowa przyznania rzeczonego świadczenia opiekuńczego. Tym samym również przepis art. 17 ust. 1 uośr miał w sprawie zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącego kasacyjnie organu, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wniesione zarzuty nie są trafne w świetle przytoczonego stanu prawnego.

Dla pełnego uzasadnienia nieuwzględnienia przez Sąd II instancji zarzutów skargi kasacyjnej pierwszoplanowe znaczenie posiada odpowiednia systemowa wykładnia art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z brzmienia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1456, dalej jako uośr, lub ustawa) wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech różnych przypadkach, z których instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 ustawy. Wskazany art. 30 uośr stanowi, że: "1. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. 2. Za niezależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego".

Wobec treści art. 32 ust. 1 ustawy rozważenia wymaga, czy uchylenie decyzji, o którym w nim mowa następuje w związku zaistnieniem przesłanki, jaką jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też przesłanki, jaką jest nienależne pobranie świadczenia, a kwestia ta winna być oceniona z uwzględnieniem treści, charakteru i celu tego uregulowania.

W wyniku analizy wskazanego przepisu trzeba wskazać, że każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, stosowanych zamiennie, według wyboru organu wydającego decyzję.

Podstawa uchylenia przez organ decyzji winna bowiem wynikać z przepisu prawa, a nie woli i wyboru organu, co powinien mieć na uwadze skarżący kasacyjnie organ, a co trafnie uwzględnił w swoim wyroku Sąd I instancji.

Za taką wykładnią art. 32 ust. 1 ustawy przemawia charakter i cel tego unormowania, gdyż w przepisie tym uregulowano szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji winny zatem prowadzić do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, kiedy wyraźnie przewiduje to przepis prawa.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, pozbawienie prawa do świadczeń nastąpić może, jeżeli ulegnie zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W ocenie Sądu II instancji przyjąć należy, iż dwie pierwsze przesłanki tego przepisu uzasadniają wyłącznie zmianę lub uchylenie decyzji od daty jej wydania i ukształtowanie w ten sposób na przyszłość nowego zakresu uprawnień strony. Natomiast uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia, nastąpić może wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach.

Wobec powyższych ustaleń trzeba stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego kasacyjnie organu podnoszącego, naruszenie przez Sąd I instancji art. 30 ust. 2 uośr poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym istniejącym w sprawie istnieje możliwość dochodzenia świadczeń nienależnie pobranych na podstawie innej przesłanki aniżeli wskazana w art. 30 ust. 2 pkt 4 uośr tzn. zmiany decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne w trybie wznowienia postępowania.

Z powyższych ustaleń jasno wynika, że ma rację Sad I instancji stwierdzając, że powyższe ustalenia nie oznaczają, że dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest możliwe. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji ostatecznej, co oznacza, że w momencie wydania decyzji orzekającej zwrot takiego świadczenia nienależnie pobranego nie jest wymagane istnienie ostatecznej decyzji uchylającej lub zmieniającej uprzednią decyzję ostateczną przyznającą to świadczenie.

Sąd I instancji prawidłowo, zgodnie z prawem ustalił, że organy administracyjne nie rozważyły w sprawie Cz. S. możliwości prawnych jakie daje treść art. 32 ust. 1 in fine uośr w zakresie, w jakim odnosi się do osób, które nienależnie pobrały świadczenia rodzinne w powiązaniu z treścią art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Należy bowiem podzielić pogląd, że "1. Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione. 2. Jeśli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne wynikała z przesłanki pobrania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r., winien wskazać ją w decyzji. Jeżeli natomiast wskazuje, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne jest zmiana sytuacji dochodowej rodziny w okresie zasiłkowym nie może uchylić tej decyzji z mocą wsteczną" (Zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt .IV SA/Po 1271/13).

Uchylenie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z mocą wsteczną powinno następować wyłącznie w zakresie, w jakim świadczenia podlegają zwrotowi. Jeżeli nakaz zwrotu świadczeń nienależnych nie może być orzeczony z uwagi na brak przesłanek art. 30 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji przyznającej prawo.

Przepis art. 32 ust. 2 ustawy nie wyjaśnia znaczenia użytego w nim pojęcia nienależnego pobrania świadczenia. Pojęcie to zdefiniowane jest bowiem w art. 30 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, iż ustawodawca w jednym akcie prawnym używając tego samego pojęcia nadaje mu inne znaczenie normatywne. Treść art. 32 ust. 1 winna być zatem w tym zakresie interpretowana w ścisłym związku z art. 30 ust. 2 ustawy, precyzującym definicję świadczenia nienależnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, w przypadku świadczeń pobranych, zaistniała zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, uzasadniać będzie zwrot świadczeń jako nienależnych, jedynie w razie zaistnienia przesłanki jaką jest pouczenie o braku praw do pobierania świadczeń.

Należy podkreślić, w tym miejscu, że ten istotny ustawowy warunek został w decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 wskazany Cz. S. w pouczeniu, w którym zawarto także informację o konieczności zawiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. Oznacza to, że osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego jest zobowiązana do niezwłocznego poinformowania organu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach wpływających na prawo do świadczenia - w szczególności właśnie o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co zostało wyraźnie wyartykułowane w decyzji doręczonej stronie.

Unormowanie art. 32 ust. 1 ustawy pozostaje w ścisłym związku z normą art. 30 ust. 2 ustawy, a istnienie przesłanek do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń uzasadnia zatem uchylenie lub zmianę decyzji z uwagi na przesłankę nienależnego pobrania świadczeń. Oba rozstrzygnięcia winny zatem dotyczyć tego samego zakresu świadczenia.

Przy czym nie zawsze jest podzielany pogląd w orzecznictwie, zgodnie z którym dla zastosowania art. 32 ust. 1 in fine ustawy decydujący jest obiektywny fakt nienależnego pobrania przez stronę świadczenia rodzinnego jak i pogląd dotyczących kolejności wydawanych decyzji, w których - w jednym przypadku warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane, a w drugim, że w pierwszej kolejności winno nastąpić przeprowadzenie postępowania, że świadczenie zostało pobrane nienależnie i dopiero stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy. Istnieją też stanowiska, w myśl których , treść art. 30 i 32 ust. 1 ustawy nie wyklucza przyjęcia, iż organ może również orzec o uchyleniu decyzji oraz zwrocie nienależnego świadczenia jedną decyzją. Za przyjęciem takiego rozwiązania, przemawia według jego zwolenników, przedmiot uregulowania, względy ekonomiki postępowania oraz pewności adresatów decyzji co do zakresu ich uprawnień. W obu rozstrzygnięciach przedmiotem postępowania jest ta sama przesłanka - nienależnego pobrania świadczeń z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Przedmiotem badania organu jest zatem w istocie jedna kwestia wzruszenia decyzji z uwagi na nienależne pobranie świadczeń i zwrotu wypłaconych w oparciu o nią świadczeń. Istnieje w tym zakresie konieczność zachowania spójności obu rozstrzygnięć. Przesądzenie tej przesłanki w jednym postępowaniu sprowadza w istocie kolejne wszczęte postępowanie do formalności, związanej z ustaleniem przesłanki w postaci istnienia wcześniejszej decyzji administracyjnej. Są wyrażane poglądy, że przyjęcie takiego rozwiązania w żaden sposób nie naruszy praw strony, przeciwnie jednorazowo i ostatecznie, bez wprowadzania elementu niepewności, określi jej sytuację prawną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09)

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, że organy administracyjne w sposób nie przystający do realiów kontrolowanej przez niego sprawy sięgnęły do postanowień art. 151 k.p.a. pomijając, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z treścią art. 32 in fine może być wydana decyzja uchylająca decyzję o świadczeniu z mocą ex tunc. Sięganie do rozwiązań zawartych w k.p.a. jest możliwe w przypadku, kiedy nie ma odpowiednej regulacji w obrębie przepisów szczególnych ustawy o świadczeniach rodzinnych i w sposób zgodny z zasadami prawa administracyjnego. W realiach kontrolowanej sprawy Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do uprawniającej decyzji w zamkniętym przedziale czasowym usytuowanym w przeszłości może prowadzić i prowadzi w pewnych zakresie do naruszenia zasady lex retro non agit.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd II instancji nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania i w konsekwencji naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że istnieje niemożność jego zastosowania w sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ stawia tezę, w myśl której z uwagi na fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję; decyzja organu I instancji z dnia 15 kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie tej decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 i wydanie ponownej decyzji w przedmiotowej sprawie. To stanowisko organu administracyjnego pomija fakt, że okoliczność zaistnienia faktu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, wynikała w uwarunkowaniu decyzji wydanej z upow. Prezydenta Miasta Elbląg w dniu 15 kwietnia 2011 r., m.in. z tego, że Cz. S., pomimo pouczenia zawartego w decyzji nie zdecydował się poinformować organ o zmianie sytuacji dochodowej tylko pobrał świadczenie. W tym przypadku trzeba zauważyć, że decyzja wydana z upow. Prezydenta Miasta Elbląg w dniu 15 kwietnia 2011 r. przyznawała świadczenie z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2011 do 31 stycznia 2012 na wniosek z dnia 8 kwietnia 2011 r. W tej sytuacji Cz. S., jako adresat decyzji miał obowiązek poinformowania organu o zmianie sytuacji dochodowej, czego nie uczynił pomimo pouczenia zawartego w decyzji. A zatem organ pominął, że przesłanka zaistnienia faktu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi koresponduje na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych z pojęciem świadczenia rodzinnego wypłaconego mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przyjęty przez skarżący kasacyjnie organ pogląd pomija fakt, że działanie organu w odniesieniu i realiach decyzji wydanej z upow. Prezydenta Miasta Elbląg z dnia [...] kwietnia 2011 r. w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach to której Cz. S. pobrał także świadczenie zgodnie z prawem, narusza powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit. Możliwość wydania w realiach kontrolowanej sprawy - nawet w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzji, która by uchylała dotychczas obowiązującą, aczkolwiek skonsumowaną przez adresata, ostateczną decyzję administracyjną mającą zastosowanie do stanu faktycznego z przeszłości i legitymizującą "skonsumowane" skutki prawne w przeszłości - i regulowała na nowo i odmiennie sytuację administracyjnoprawną strony, od teraz z mocą wsteczną, musiałaby wynikać z wyraźnego upoważnienia zawartego w danej ustawie materialnej. W tej sytuacji, trzeba się zgodzić z Sądem I instancji, że ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera, i to zarówno dla potrzeb art. 32 uośr jak i dla potrzeb art. 151 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie jest nim bowiem cytowany wyżej art. 32 ust. 1 omawianej ustawy ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy umożliwia bowiem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). Sąd II instancji stwierdza, mając na uwadze wartości związane z zasada lex retro non agit, że te same reguły, które zostały określone w powołanych orzeczeniach odnoszące się do art. 32 uośr , odnoszą się odpowiednio do trybu nadzwyczajnego jakim jest tryb wznowienia postępowania, gdyż zdecydowanie mniejsze znaczenie - wobec powinności wymogów zachowania zasady lex retro non agit - w realiach kontrolowanej sprawy dot. przydzielonego i wypłaconego świadczenia rodzinnego ma to na jakiej podstawie decyzja została uchylona. Sąd II instancji zauważa bowiem, że ze zmianą decyzji w trybie art. 32 uośr wiąże się też uchylenie decyzji administracyjnej, ale w odpowiednim zakresie, co ubiega uwadze skarżącego kasacyjnie organu, jednakże to uchylenie posiada charakter punktowy i w związku z tym może działać ex tunc, czyli od teraz w przeszłość. Tymczasem rozwiązanie przyjęte przez organ administracyjny prowadzi do uchylenia ostatecznej decyzji w całości, która przydzielała świadczenie w przeszłości, tylko w części w sposób nieuzasadniony, i która na dzień wydania decyzji wznowieniowej wygasła, przy czym decyzja ta została w całości wykonana. Powstaje pytanie, czy te nowe fakty, o których jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniają w trybie art. 151 k.p.a. uchylenie całej przedmiotowej decyzji i orzekanie decyzją (z założenia konstytutywną, co tym bardziej jest niewykonalne) na nowo z mocą wsteczną (ex tunc, od teraz w przeszłość), gdyż sięgającą przeszłości w sytuacji, kiedy zasiłek rodzinny został wypłacony, a w ustawie o świadczeniach rodzinnych są szczególne regulacje dot. zwrotu pobranych nienależnie świadczeń. Sąd II instancji podkreśla, że decyzja: uchylająca i zmieniająca ostateczną decyzję poprzednio obowiązującą, wywołującą skonsumowane skutki prawne w przeszłości; i orzekająca ponownie w sprawie, a z założenia w swojej treści konstytutywna (a to m.in. przez ww. charakter zmieniający), nie jest w stanie wywoływać skutków ex tunc, tak jakby tego chciał skarżący kasacyjnie organ. Sąd II instancji podkreśla jednocześnie, że tylko w odniesieniu do części decyzji z dnia 15 kwietnia 2011 r. miała miejsce w przeszłości zmiana sytuacji dochodowej, o której Cz. S. nie poinformował zgodnie z pouczeniem właściwego organu.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd II instancji uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie ma zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Teza ta nie prowadzi do naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zmianami - dalej uośr), gdyż jak trafnie stwierdził WSA w Olsztynie powyższe ustalenia nie oznaczają, że dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie jest możliwe. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym, ponieważ celem takiego postępowania jest wyeliminowanie decyzji lub jej części z obrotu prawnego. Decyzje przyznające świadczenie mają charakter konstytutywny. Stanowisko sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że decyzje w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość jest jednolite i ukształtowane w tym zakresie. Trudno bowiem orzekać o przyznaniu świadczenia i określać inną datę jego wypłaty, w sytuacji gdy zainteresowanemu wypłacono już przyznany zasiłek (jak w przedmiotowej sprawie) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, LEX nr 591223, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, LEX nr 554913, wyrok WSA w Lublinie z 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 500/10, LEX nr 753860).

Sąd I instancji nie naruszył także art. 32 ust. 1 uośr przez przyjęcie, że w sprawie wznowieniowej mają odpowiednie zastosowanie reguły odnoszące się do decyzji o charakterze konstytutywnym, gdyż nawiązanie do wykładni tego przepisu - podkreślającej rangę zasady lex retro non agit w nawiązaniu do tezy, że decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny i z tego powodu nie może działać ex tunc, nie ma wpływu na treść art. 32 ust. 1 uośr i przełożenia na jego zakres stosowania.

W tym stanie sprawy, skarga kasacyjna - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - podlega oddaleniu.