Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1501/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 i 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 7, 77, 107 par. 3, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  45 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2010 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. [...] SA w W. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K. własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2010 r. Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K., własności wyżej wskazanej nieruchomości,

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda uznał, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nie stanowi o ustanowieniu zarządu, w sposób prawem przewidziany, na rzecz P. [...]. Z tego względu, po ustaleniu przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 43 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa własności na rzecz Gminy.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły P. [...] S.A. w W. domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, iż należy prawo zarządu sporną nieruchomością wywieść z orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, oraz decyzji z [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej. Ponadto powołał się na ustawę z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz na przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że skarżący nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, który stałby na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Organ wskazał, że w dacie decyzji o ustaleniu opłaty rocznej tj. [...] grudnia 1988 r. obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Z kolei w dacie decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] lutego 1955 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4, poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później prawo to było ustanawiane w trybie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, P [...] nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, jednakże indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. Tytuł prawnorzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. P [...] wyprowadza tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat i z decyzji o wywłaszczeniu.

Organ odwoławczy powołując orzecznictwo NSA wskazał, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco.

Skoro odwołującemu się nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się P [...] SA jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z 25 maja 2003 r. Postępowanie to toczy się więc na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie w/w przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy.

W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie P [...], tytułu prawnego do uwłaszczonej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P [...] doszła do wniosku, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P [...] takiego tytułu nie tworzą. Wskazała, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P [...] konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

Zdaniem Komisji tylko tak sformułowany tytuł prawny może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzą tytułu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, decyzją o ustaleniu opłat i decyzją wywłaszczeniową. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P [...].

Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i oznaczeniach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P [...] do określonego gruntu.

Zdaniem organu P [...] SA nietrafnie wywodzi tytuł prawny do nieruchomości z decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Organ wskazał, że P [...] SA nie legitymuje się żadnym z tych dokumentów, a jedynie powołuje się na decyzję wywłaszczeniową.

Organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r. w sprawie I OSK 1259/05, w którym Sąd uznał, że Przedsiębiorstwo P [...] nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Organ powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06, w którym Sąd stwierdził, że uznaje za chybione zarzuty naruszenia przepisów aktów prawnych, regulujących status prawny przedsiębiorstwa P [...] oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego.

Komisja wskazała też na inne wyroki NSA, z których wynika, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej oraz, że prawnorzeczowy tytuł P [...] do nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że P [...] SA nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, wobec czego Komisja ma pełną podstawę uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji. Jedynie istniejący po stronie P [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej komunalizacja z mocy prawa nie jest wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. [...] SA w W. Oddział [...] w K.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej narusza prawo materialne poprzez:

- błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do P. [...] przedsiębiorstwa państwowego;

- nie zastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja narusza również przepisy postępowania, a to: art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wprawdzie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w dniu 1 marca 1989 r. stanowi że "grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji" – stwierdzenie to jednak w żadnym wypadku nie przesądza faktu należenia przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a tylko taka przesłanka upoważnia organ do wydania decyzji potwierdzającej fakt komunalizacji gruntu z mocy prawa.

Z faktu, iż grunt ów nie był w zarządzie P [...] nie wynika wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów w szczególności t.o.a.p. innego niż podstawowy stopnia. Tego faktu organy w ogóle nie badały.

W ocenie skarżącego zarząd nie oznacza nigdy wypełnienia przesłanki "należenia", gdyż ta wyraźnie implikuje nie jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, lecz tytuł o ściśle określonej naturze, a mianowicie naturze prawnorzeczowej. Zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy, a przepis art. 6 u.g.g. wszak o zarządzaniu stanowił. W sferze tytułów prawnorzeczowych obowiązuje zasada numerus clausus, a zarząd nie jest wśród nich wymieniony.

W ocenie skarżącego za błędny i bezwartościowy na gruncie regulacji art. 5 ustawy komunalizacyjnej należy uznać wywód Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W13/91), w której Trybunał stwierdza, iż "należeć do" oznacza w sytuacji, gdy na gruncie sprawuje zarząd przedsiębiorstwo państwowe, że grunt ten "należy" do przedsiębiorstwa w sensie cywilnoprawnego dominium (choć zarząd jest instytucją prawa administracyjnego, nie cywilnego), ale jednocześnie "należy" on do terenowego organu administracji w sensie administracyjnego imperium (choć organ ten nawet nie ma na nim prawa zarządu), a w ogóle to grunt taki należy do Skarbu Państwa, bo on jest jego właścicielem.

W ocenie skarżącego uchwała ta nie wnosi nic do zrozumienia pojęcia "należenia" na gruncie art. 5 ustawy komunalizacyjnej.

Zdaniem skarżącego zwrot "mienie ogólnonarodowe (państwowe)" wskazuje, że musi ono w pierwszej kolejności stanowić przedmiot własności Skarbu Państwa (jako najdalej idące prawo rzeczowe), a w następnej kolejności wymienione w tym przepisie podmioty winny się legitymować jakimś innym, słabszym prawem rzeczowym, takim jak użytkowanie wieczyste, czy też którąś z postaci wymienionych w ustawie ograniczonych praw rzeczowych (np. prawem użytkowania), a zarząd nawet z mocy prawa, nie wypełnia przesłanki "należenia" gruntu do t.o.a.p.

Skarżący zarzucił, że komunalizacja z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, której wedle powoływanego przez organ wyroku TK z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03) nie obejmuje przesłanka negatywna z art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, może nastąpić wyłącznie na rzecz t.o.a.p. stopnia podstawowego, a nie jakiegokolwiek stopnia, a to nie zostało wcale przez organ ustalone. Zadowolił się on wyłącznie treścią art. 6 u.g.g., z którego wynika jedynie, że grunty takie są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Wprawdzie z ustawy tej wynika także domniemanie, iż jeśli jest w niej mowa o t.o.a.p. bez dookreślenia stopnia, to chodzi o t.o.a.p. stopnia podstawowego. Jednak w ocenie skarżącego jest to okoliczność nie mająca znaczenia z punktu widzenia przesłanki "należenia" gruntu – gdyż należenie zachodzi w przypadku tytułu prawnorzeczowego, a w zakresie takiego tytułu nigdy nie było w prawie

domniemania jego istnienia na rzecz t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Zdaniem skarżącego fakt należenia przedmiotowej nieruchomości do t.o.a.p. stopnia podstawowego powinien albo wynikać wprost, expressis verbis z ustawy, albo powinien zostać przez organ udowodniony na mocy zasady oficjalizmu postępowania dowodowego, a skoro z ustawy nie wynika, winien zostać udowodniony, co w ocenie skarżącego nie nastąpiło.

P [...] SA wskazało, że przepisy ustawy komunalizacyjnej przewidziały w sposób wyraźny możliwość istnienia mienia państwowego, które do nikogo nie należy w rozumieniu tych przepisów oraz które nie należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego, na co wskazuje przepis art. 5 ust. 4 ustawy.

W ocenie skarżącego interpretacja oparta na założeniu, że jeżeli właścicielem jest Skarb Państwa to nieruchomość należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego na gruncie przepisu art. 5 ustawy jest alogiczna i niespójna. Proces komunalizacji nie jest bowiem procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa.

Skarżący podniósł, że pojęcie "należeć do" oznacza to samo bez względu o jaki podmiot chodzi, wobec czego powinno ono być tak samo rozumiane, gdy chodzi o terenowe organy administracji państwowej jak i o przedsiębiorstwa państwowe.

Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do komunalizacji z mocy prawa. A jeżeli tak, brak było podstaw do niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej względnie art. 34a w związku z art. 34 powoływanej już wyżej ustawy o komercjalizacji PKP.

Skoro bowiem Trybunał stwierdza, iż art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP nie dotyczy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 (komunalizacji z mocy prawa) jednocześnie nie ma przeszkód, by stosować go do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej i wobec faktu, iż organ nie ustalił, do jakiego podmiotu w istocie należały nieruchomości, nie można wykluczyć, iż zastosowanie winien znaleźć nie art. 5 ust. 1, ale któryś z przepisów art. 5 ust. 3 i 4. A zatem zdaniem skarżącego istniała bezwzględna przeszkoda do dokonania komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2010 r. skarżący wskazał, że w myśl najnowszego orzecznictwa NSA, bez względu na to, czy P [...] legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie P [...]. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Skarżący załączył kserokopię wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 i powołał się na pozostałą argumentację tam zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis organ prawidłowo zastosował.

Art. 5 ust. 1 pkt 1 przytoczonej ustawy określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. A więc z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r., I SA1342/99, Lex nr 78921, z 2 II 2006 r., I OSK 1295/05, Lex nr 194864, z 16 III 2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195, z 16 I 2008 r., I OSK 1947/06 niepub. I OSK 1641/07, I OSK 593/09 ), jak i w licznych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Termin ten był analizowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91.

Niezasadne są więc zarzuty skargi, co do wadliwego rozumienia przez organ, a także judykaturę, tego pojęcia. W istocie stanowią one polemikę z utrwalonym jednolitym rozumieniem tego pojęcia.

Jak wykazało postępowanie, przedsiębiorstwo państwowe P. [...] nie miało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...]. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie, nie mają znaczenia prawnego.

Prawidłowo wskazał organ II instancji, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Zarządu nie można też domniemywać. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie, które organ prawidłowo przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego jego powoływania. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, wskazywać sposób i cel korzystania.

Wymaga podkreślania, że skarżący pismem z [...] lipca 2009 r. został wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jednakże takiego tytułu nie przedłożył. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z [...] lipca 2009 r. skarżący podał, że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają, w ocenie skarżącego, decyzje z [...] września 1986 r. i z [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu opłat za zarząd. Jednakże, jak prawidłowo wskazały organy dokumenty te nie stanowią o istnieniu zarządu. Dowodem na istnienie zarządu nie jest także wpis w księdze wieczystej. Otóż z księgi wieczystej wynika jedynie, że prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa, podstawą wpisu jest orzeczenie o wywłaszczeniu. Fakt wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nawet z przeznaczeniem na potrzeby P [...], nie oznacza automatycznego nadania P [...] tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego i nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, w jaki sposób ustanawiany był zarząd. Analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego wskazuje, że zarząd mógł powstać w drodze decyzji właściwego organu państwowego, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy, albo na podstawie umowy kupna nieruchomości. Postępowanie nie wykazało, aby skarżący legitymował się jednym z wyżej wymienionych dokumentów, a nawet na ich istnienie skarżący nie powoływał się.

Skarżący prawidłowo wezwany został do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości; tytułu takiego nie złożył. Skoro w toku postępowania organ nie dysponował tytułem prawnym skarżącego do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to miał wręcz obowiązek wezwać go do przedłożenia takiego dowodu. W przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji (por. wyroki NSA: I OSK 1957/06 , OSK 1947/06, I OSK 1442/07). Powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r. w sprawie I SA/Wa 1901/07 nie odbiega od utrwalonej linii orzecznictwa, gdyż w wyroku tym nie zostało zakwestionowane stanowisko wskazane w wyżej powołanych wyrokach NSA.

Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było stwierdzenie nabycia mienia z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. - art. 5 ust. 1 ustawy.

Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 3 dotyczy przekazania gminie mienia niezbędnego do wykonywania zadań, a decyzja na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy dotyczy mienia związanego z realizacją zadań gminy. Są to całkowicie odrębne przesłanki nabycia mienia od przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy.

Również niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania.

Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże P [...] nie może być uznane za organ administracji rządowej.

Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym jak wyżej wskazano, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo P [...] uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Należy podkreślić, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P [...] nie zostało wymienione.

Nietrafna jest także argumentacja skargi odwołująca się do przepisów art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

Celem unormowania zawartego w art. 34 tej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu P [...], co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Natomiast grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy), nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym (por. wyrok. NSA z 16 I 2008 r., I OSK 1957/06, Lex nr 453445, wyrok Trybunału Konstytucyjnego 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 77, 107 § 3. Organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Słusznie wskazały, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. Dlatego jedynie fakty prawotwórcze podlegają badaniu i ocenie, a nie inne okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy ponownie i w całokształcie rozpoznał sprawę, a wydana decyzja ma umocowanie w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Odnosząc się do załączonego do pisma skarżącego z [...] listopada 2010 r. wyroku NSA z 6 września 2010 r. w sprawie I OSK 1401/10, to zważyć należy, że wyrok ten nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie. Sanowi on wyłom w dotychczasowym utrwalonym orzecznictwie NSA w sprawach komunalizacji z udziałem przedsiębiorstwa P [...].

W wyroku tym nie wskazano powodów, dla których odstąpiono od dotychczasowej linii orzekania.

Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. )- Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.