Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 206/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – J. R. D. (obywatel [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony przez M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Agencja Pracy Tymczasowej [...]" (zwaną dalej "Skarżącym"). Do wniosku dołączono kserokopię paszportu, wizy, informację Starosty [...] w zakresie zapotrzebowania na pracę cudzoziemców, certyfikat o dokonaniu wpisu Skarżącego do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia w zakresie pośrednictwa pracy, doradztwa personalnego lub poradnictwa zawodowego. Dołączono także odpis umowy ramowej współpracy w zakresie kierowania pracowników tymczasowych do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika, zwartej z M. sp. z o.o.

Dnia [...] września 2021 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P., Delegatura w K.: [...] września 2021 r.) Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"). Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pracę typu A. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a.;

2) art. 8 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej;

3) art. 12 § 1 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy;

4) art. 35 § 2 i 3 k.p.a. polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezwierającego braków formalnych organ winien była załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

5) art. 36 § 1 w związku z art. 14 § 1 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej.

Na tej podstawie Skarżący wniósł o wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę bez zbędnej zwłoki, uwzględnienie skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przez organ administracji publicznej rozpoznający skargę w pierwszej instancji, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie sumy pieniężnej do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim tj. kwoty [...]zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzji nie wydano w ustawowym terminie, ani w terminie, który miał obowiązek wskazać organ w sytuacji niewywiązania się z tego obowiązku. Skarżący przedstawił znaczenie przewlekłego prowadzenia postępowania.

Nie mogą mieć wpływu na sprawę trudności kadrowe i organizacyjne, z jakimi boryka się Wojewoda. Organ ma obowiązek zapewnić prawidłową obsługę spraw, które są przed nim zawisłe. Bezczynność Wojewody świadczy także o jego postawie, która nie budzi zaufania obywatela do organów państwa. Wojewoda miał obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, a więc przestrzegać także terminów ustawowych. Zaniechanie w tym zakresie podważa zaufanie do niego.

W myśl art. 12 § 1 k.p.a. Wojewoda powinien działać szybko. Od dnia [...] czerwca 2021 r. pozostaje bezczynny. Organ powinien działać niezwłocznie z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie ustawowym, powinien uczynić to w terminie przez siebie wskazanym, uprzednio informując Skarżącego o tym. W świetle art. 14 § 1 k.p.a. wszystkie informacje o sprawie powinny być przekazywane w drodze pisemnej.

Zdaniem Skarżącego, przyznanie sumy pieniężnej jest uzasadnione, ponieważ Skarżący nie ma innej możliwości zalegalizowania pracy cudzoziemca, stąd czas oczekiwania na wydanie decyzji jest stracony, a pracownik-cudzoziemca nie może jej wykonywać.

Skarżący złożył także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda udzielił zezwolenia typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego, oddalenie skargi. Wojewoda wskazał, że zwłoka nie wynika ze złej woli jego, czy jego pracowników, ale z ponadnormatywnego wpływu spraw do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Od kwietnia do lipca 2021 r. nastąpił gwałtowny wzrost wniosków cudzoziemców, co znacznie utrudnia pracę. Wojewoda, jak zresztą każdy organ administracji publicznej nie posiada rezerw kadrowych oraz zasobów, które mógłby przeznaczyć na usprawnienie terminowości realizacji jego zadań.

Wojewoda podkreśla, że Skarżący co roku kilkanaście razy składa wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców i doskonale wie, jaki jest czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Oczekiwanie na załatwienie sprawy nie wynika z opieszałości kogokolwiek. Ogrom wniosków oraz kolejność wpływu przesądza o tym, że należy obecnie czekać ok. trzy miesiące. Każda sprawa wymaga dogłębnej analizy, stąd czasochłonność tych czynności wydłuża czas załatwiania sprawy. Nie jest to wynikiem lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Nawet Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił uwagę, że pracownicy urzędów wojewódzkich są ponadnormatywnie zaabsorbowani bardzo dużą ilością spraw, stąd konieczność uproszczenia procedury. Nowelizacja, która wyłączyła konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem nie doprowadziła do zmiany postępowania wnioskodawców. Skargi na bezczynność są wnoszone, kiedy termin załatwienia sprawy minie. To z kolei wydłuża postępowanie, ponieważ skarga musi być należycie potraktowana. Okoliczności faktyczne uzasadniają konieczność uznania, że termin załatwienia sprawy administracyjnej ulega przesunięciu.

W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska, Wojewoda odniósł się do pojęcia rażącej bezczynności oraz rażącego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Stwierdził jednoznacznie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez zaistniałe zaniechanie.

Wojewoda podniósł, że kwestia przyznania sumy pieniężnej jest kwestią dyskrecjonalną, pozostaje w kompetencji uznaniowej sądu. Zasądzenie tej sumy powinno mieć miejsce, gdy mowa jest o rażących przypadkach zachowania ze strony organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie w pełnym zakresie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie wniosku Skarżącego dotyczącego wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] grudnia 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy podkreślić, tak jak wskazał Skarżący, że na mocy art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1100, zwanej dalej "u.p.z.i.r.") przepisu art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wskazanych w tym przepisie. Zakres tych spraw obejmuje wydawanie zezwolenia na pracę, o której mowa w art. 88a-88m powołanej ustawy. Oznacza to, że Skarżący nie miał obowiązku wnoszenia ponaglenia, a gdy stwierdził, że Wojewoda przekroczył terminy ustawowe z k.p.a., był uprawniony do wniesienia skargi na jego bezczynność.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd badając bezczynność kontroluje aktywność organu, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, iż nie został on w odpowiedzi na skargę w jakikolwiek sposób uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego.

W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie.

Przypomnieć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia [...] listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, [...] lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Skoro zatem skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] czerwca 2021 r., to dzień ten uznać należy za dzień wniesienia skargi.

Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej została opatrzona datą [...] września 2021 r., a więc niewątpliwie wydana została już po wniesieniu skargi.

Dalej zauważyć należy, iż w sytuacji gdy przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla J. R. D. zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I. sentencji wyroku). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Przechodząc do badania czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r. do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.i.r. zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z.i.r., w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym datowanego na [...] czerwca 2021 r. wniosku inicjującego postępowanie) o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela [...] J. R. D. wpłynął do organu [...] czerwca 2021 r. i został załatwiony decyzja z dnia [...] września 2021 r., a więc po upływie 3 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu.

Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Tak jak wskazano powyżej, o bezczynności można traktować, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach.

Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w CBOSA).

Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto, w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców oraz wykazał problemy kadrowe w ich załatwianiu, nadto przedstawił szczegółowo podejmowane działania w celu zapewnienia szybszego procedowania.

Odnosząc się do żądania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej należy zauważyć, że żądanie takie jest oczywiście niezasadne, gdyż sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Z tych też względów Sąd nie uwzględnił żądania w tym zakresie, oddalając skargę w tej części.

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć nadto należy, iż zawarcie w petitum skargi wniosku oznaczonego nr [...], wskazuje na brak staranności strony skarżącej.

Także oczekiwanie przez stronę skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie [...]zł jest nieuprawnione. Skarżący nie wskazał w jaki sposób wycenił wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącego argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA).

Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie - bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) - zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynność nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania także w tym zakresie, oddalając skargę w tej części.

Stąd też Sąd podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II. sentencji wyroku), jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III. sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek Skarżącego został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (pkt V. sentencji wyroku).