Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 736/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2041/12 w sprawie ze skargi J. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. K. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 16 stycznia 2013r. sygn. akt: V SA/Wa 2041/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że skarżącym złożył w dniu 7 października 2011r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" zgodnie z §16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883, ze zm. dalej- rozporządzenie). Pismem z 7 lutego 2012r. skarżący został poinformowany o konieczności uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma. W przedmiotowym piśmie wskazano, jakie dokumenty należy dostarczyć oraz jakie wyjaśnienia należy złożyć. Skarżący złożył dokumenty stanowiące pierwsze uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono, iż wniosek w dalszym ciągu wymaga uzupełnienia oraz złożenia wyjaśnień. Wobec powyższego pismem z 28 marca 2012r. skarżący został ponownie wezwany do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień w terminie 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma. W przedmiotowym piśmie wskazano, jakie dokumenty należy dostarczyć oraz jakie wyjaśnienia należy złożyć. Skarżący raz jeszcze złożył dokumenty stanowiące drugie uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy. W wyniku analizy dostarczonej dokumentacji stwierdzono, że złożony przez skarżącego wniosek nie kwalifikuje się do dalszej oceny z uwagi na nieusunięcie w terminie braków we wniosku o przyznanie pomocy.

Pismem [...] z [...] maja 2012r. Kierownik Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr [...] z 20 grudnia 2011r., w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.), odmówił przyznania J. K. pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, ze względu na zaistnienie okoliczności określonych w §18 ust. 5 w związku ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Organ wskazał, że skarżący pomimo wezwania do złożenie uzupełnień, nie usunął w terminie wszystkich braków. Organ podniósł, że zgodnie z §18 ust 4 pkt. 2 ww. rozporządzenia skarżący został wezwany do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy, zgodności z zasadami przyznawania pomocy, weryfikacji krzyżowej oraz weryfikacji limitu pomocy. Organ stwierdził, że weryfikacja złożonych dokumentów wykazała, że wniosek nie został uzupełniony kompletnie. Podniósł, że skarżący został poproszony o dokonanie w złożonym wniosku korekty przyjętych kosztów kwalifikowalnych, związanych z budową obiektu, (zgodnie z paragrafem 13.1.1 Rozporządzenia MRIRW z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój Mikroprzedsiębiorstw"). Organ podkreślił, iż w dniu 17 kwietnia 2012r. skarżący złożył uzupełniony wniosek o przyznanie pomocy w którym wskazał, że do kosztów kawlifikowalnych zaliczył koszt związany z rozbudową budynku mieszkalnego o część usługową. Ponadto analiza złożonego projektu budowlanego jednoznacznie potwierdziła fakt, iż budynek ma wspólne elementy konstrukcyjne z już istniejącym budynkiem mieszkalnym co jednoznacznie potwierdza, że wniosek dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego. Poinformowano również skarżącego o możliwości jednorazowej zmiany zakresu rzeczowo – finansowego.

Pismem z 6 czerwca 2012r. skarżący wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w niniejszej sprawie.

Zastępca Dyrektora Departamentu Działań Inwestycyjnych ARiMR, działający na podstawie pełnomocnictwa Prezesa ARiMR Nr [...] z 24 stycznia 2012r., pismem [...] z [...] września 2012r. podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania pomocy. W wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa stwierdzono, że w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 7 października 2011r. nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia o odmowie przyznania pomocy. Organ wyjaśnił, że §18 ust. 5 ww. rozporządzenia określa, iż: "Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy." Organ podkreślił, że na podstawie §18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia [...] Oddział Regionalny dwukrotnie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków we wniosku o przyznanie pomocy. W pismach [...] z [...] lutego 2012r. oraz z [...] marca 2012r. [...] Oddział Regionalny informował skarżącego o brakach i uchybieniach we wniosku o przyznanie pomocy, przekazując jednocześnie strony wniosku i jego załączników wymagające poprawy, które przy dochowaniu należytej staranności mogły zostać przez niego uzupełnione i poprawione. W pierwszym piśmie [...] (pkt 11) [...] Oddział Regionalny ARiMR prawidłowo zauważył, iż koszty rozbudowy obiektu mieszkalnego nie będą stanowiły kosztu kwalifikowalnego. Dodatkowo, w kolejnym piśmie [...] (pkt 3) skarżący został poproszony o usunięcie kosztów związanych z budową ww. obiektu. Odpowiadając na powyższe pismo skarżący przedstawił wyjaśnienia z 16 kwietnia 2012r. zawierające informację, iż nie zgadza się on ze stanowiskiem Oddziału Regionalnego i uznaje koszty operacji polegające m.in. na "rozbudowie, z rozbiórką części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową (dom wczasowy) z przewiązką do innego budynku mieszkalnego (...)" za kwalifikowalne, pozostawiając niezmieniony pierwotny zakres operacji wykazany we wniosku o przyznanie pomocy. Organ wskazał, że w myśl §13 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia: "Do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w §11 ust. 1 pkt 1, zalicza się koszty: budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki; nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki; "

W zw z powyższym organ stwierdził, że ,,Koszty rozbudowy budynku mieszkalnego, który w wyniku realizacji robót budowlanych stanie się budynkiem niemieszkalnym lub budynkiem mieszkalnym z częścią usługową nie stanowią kosztów kwalifikowalnych." Organ powołał się na kierowane do skarżącego pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lipca 2012r., znak [...]: w którym stwierdzono m.in. :" (...) pojęcie rozbudowy mieści się w definicji pojęcia budowy i dlatego koszt rozbudowy budynku mieszkalnego nie stanowi kosztu kwalifikowalnego przedmiotowego działania." Organ wskazał, że na etapie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ustalono, iż w zakres dokumentacji aplikacyjnej wchodziły m.in.: ww. decyzja nr [...] z [...] czerwca 2011r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, rozbiórkę, wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie, z rozbiórką części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o część usługową (dom wczasowy) z przewiązką do innego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej; kosztorys inwestorski dotyczący rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową; projekt budowlany pt. "Projekt rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową - dom wczasowy, oraz przewiązkę łączącą dwa budynki", z którego jednoznacznie wynika, iż planowana do rozbudowy część budynku mieszkalnego nie może stanowić odrębnego budynku usługowego, z uwagi na wspólne elementy konstrukcyjne, w tym instalacje doprowadzające media. Tym samym przedstawione oświadczenie kierownika budowy, J. Z. z 14 lutego 2012r., zgodnie z którym realizowane w ramach operacji prace budowlane dotyczą budynku niezależnego od istniejącego budynku mieszkalnego, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonej dokumentacji wniosku o przyznanie pomocy.

II.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. wnosząc o przyznanie pomocy zainicjowanej wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Skarżący zarzucił naruszenie: zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 75§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.), naruszenie zasady zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego określonej w art. 77§1 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania wadliwie, nie wykonując czynności w zakresie zebrania materiału dowodowego a tym samym nie rozpatrzenie tego materiału; zasady kompletności oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny udowodnienia okoliczności bez całokształtu materiału dowodowego; błędną interpretację § 13. pkt 1. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" reguluje rozporządzenie MRiRW z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 29 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 18 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W myśl § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1, zalicza się koszty:

1) budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki; 2) nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki:

Zgodnie z §18 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008r., jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Stosownie do §18 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3 usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl §18 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że pomimo dwukrotnego wezwania, zgodnie z §10 ust. 3 i §10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008r., do usunięcia nieprawidłowości lub braków, istnieją uchybienia, które uniemożliwiają stwierdzenie, iż wniosek jest kompletny i poprawny. Wskazać należy, iż §10 rozporządzenia nie przewiduje możliwości wystąpienia do skarżącego po raz trzeci z wezwaniem do usunięcia braków na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku. Przepis §10 ust. 3 w związku z §10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008r. ogranicza w tym względzie procedurę rozpatrywania wniosku w ten sposób, że możliwe jest co najwyżej dwukrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia stwierdzonych braków oraz do złożenia wyjaśnień. W przypadku zaś, gdy pomimo wezwania do usunięcia braków, wnioskodawca nie usunął w zakreślonych terminach wszystkich nieprawidłowości lub braków. Agencja jest zobowiązana do odmowy przyznania pomocy na podstawie §18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z 17 lipca 2008r. W związku z powyższym organ zasadnie odmówił udzielenia przyznania pomocy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze WSA w Warszawie wyjaśnił, że przepisy §13 ust. 1 rozporządzenia zaliczają do kosztów kwalifikowanych koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych oraz koszty nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.) pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W odróżnieniu od przebudowy z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego.W orzecznictwie podkreśla się również, że z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003r., tom III, s. 981) rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów. Tak więc rozbudową będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w tym przypadku budynku mieszkalnego o budynek usługowy.

Skarżący przedłożył w toku postępowania administracyjnego projekt budowlany oraz decyzję nr [...] 1 z 8 czerwca 2011r., znak: [...] zatwierdzającą ww. projekt budowlany, w której organ udzielił pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy, istniejącego budynku mieszkalnego o cześć usługowa (dom wczasowy) oraz przewiązkę do innego budynku mieszkalnego (obiekt murowany, tworzący kompleks dwóch obiektów połączonych projektowaną jednokondygnacyjną przewiązką, nie podpiwniczony, trzykondygnacyjny - parter, piętro, poddasze użytkowe, zasilanie w media w ramach rozbudowy instalacji). Przedmiotowe powiększenie stanowi integralną część obiektu budowlanego (budynek mieszkalny plus budynek gospodarczy) połączonego dodatkowo przewiązką z innym istniejącym budynkiem. Dokumenty te świadczyły, że przedmiotowy projekt jest rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego o część usługową połączony z rozbudową instalacji (zasilanie w media). O odrębności budynków nie świadczy fakt, iż budynek wczasowy nie będzie korzystał z rozprowadzonych w budynku mieszkalnym instalacji. §13 ust. 1 rozporządzenia stanowi do kosztów kwalifikowanych można zaliczyć dwie grupy kosztów podzielonych ze względu na rodzaj budowli, mianowicie pierwsza grupa to budynki niemieszkalne i druga grupa to istniejące budynki mieszkalne.

W niniejszej sprawie chodziło o rozbudową budynku mieszkalnego o cześć usługową, której koszt nie może być uznany za koszt kwalifikowany przedmiotowego działania ponieważ przepisy ww. rozporządzenie mówią jedynie kosztach związanych z budową, przebudową lub remontem połączonym z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych oraz kosztach nadbudowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją istniejących budynków mieszkalnych. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły być uwzględnione ponieważ art. 22 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez podmioty wdrażające postępowaniach w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy.

IV.

J. K. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.),

1.naruszenie prawa materialnego, w tym:

-§13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw z art. 3 pkt 2 i 6 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw z §1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) –poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestycja polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego konstrukcji (zarówno samodzielnej jak i niesamodzielnej) o charakterze niemieszkalnym o większej powierzchni użytkowej niż powierzchnia dotychczas istniejącego budynku nie stanowi ,,budowy budynku niemieszkalnego",

- -§13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" w zw z art. 3 pkt 2 i 6 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane-poprzez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie pojęcia ,,rozbudowa" zgodnie z którą o tym czy dochodzi do rozbudowy decyduje bliskość przestrzenna lub wspólność elementów konstrukcyjnych z istniejącym obiektem a nie to czy nowy obiekt staje się integralną częścią obiektu istniejącego czy samodzielnym budynkiem,

-art.22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich-poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wniosek nie spełnia ,,warunków przyznania pomocy",

-art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw z art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji-poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie a w konsekwencji zaniechanie dokonania incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jego §13 ust. 1 pkt 1 i 2 mimo wydania tych przepisów z naruszeniem wskazań zawartych w delegacji ustawowej oraz z jej przekroczeniem,

-art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dawniej art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską) poprzez dokonanie wykładni §13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 lipca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sposób sprzeczny z regulacjami prawa europejskiego i niezapewniający tak dalece jak to możliwe osiągnięcia celów regulacji europejskiej, w szczególności

-art. 52 i art. 55 oraz pkt 46 preambuły rozporządzenia Rady nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),

-art. 55 ust. 1 pkt a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW),

poprzez przyjęcie, ze rozbudowa budynku mieszkalnego o część niemieszkalną nie może być objęta pomocą w ramach programu "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

2.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-art. 1§1 oraz §2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a) ora art. 3§1, art. 134§1, art. 141§4, art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 145§2 i art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 2 zd.2 i art. 22 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz §18 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy winna ona zostać uwzględniona poprzez uchylenie zaskarżonego aktu w szczególności:

-zaniechania dokonania kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ i pominięcie naruszenia przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności błędne zaakceptowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w szczególności tezy, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja stanowi ,,rozbudowę budynku mieszkalnego" mimo braku podstaw do takiego ustalenia w materiale dowodowym,

-zaniechanie dokonania kontroli prawidłowości postępowania przed organem, pominięcie naruszenia przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązku ,,podania przyczyn odmowy przyznania pomocy" w szczególności polegające na sporządzeniu uzasadnienia odmowy przyznania pomocy bez szczegółowego wyjaśnienia podstawy czynionych ustaleń faktycznych oraz bez odniesienia się do materiału dowodowego sprawy a jedynie stwierdzenie, że ,,analiza złożonego projektu budowlanego jednoznacznie potwierdziła fakt, iż budynek ma wspólne elementy konstrukcyjne z już istniejącym budynkiem mieszkalnym", które nie wskazuje nawet o jakie elementy konstrukcyjne chodzi,

-wykraczające poza zakres ustawowych kompetencji sądu administracyjnego czynienie własnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów, których organ w swym rozstrzygnięciu w ogóle nie analizował,

-zaniechanie dokonania kontroli prawidłowości postępowania przed organem, pominięcie naruszenia przez organ zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na czynieniu przez organ ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej (np. charakter planowanej inwestycji, jej związek z istniejącym budynkiem, posiadanie ,,wspólnych elementów konstrukcyjnych" przez dwa budynki) bez przeprowadzenia dowodu mogącego dostarczyć niezbędnych wiadomości specjalnych w szczególności ekspertyzy czy opinii biegłego i mimo istnienia w aktach sprawy dowodu w postaci oświadczenia osoby posiadającej taką wiedzę z którego wynika, że ustalenia organu zaakceptowane przez WSA są błędne,

-brak przeprowadzenia w uzasadnianiu zaskarżonego wyroku analizy prawidłowości stosowania przez organ przepisów postępowania,

przy przyjęciu, że WSA na podstawie art. 106§3 p.p.s.a. przeprowadził dowody uzupełniające –naruszenie art. 233, art. 278 k.p.c w zw z art. 106§5 p.p.s.a. poprze:

-sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy ustalenie, że planowana inwestycja to rozbudowa budynku mieszkalnego wyłącznie w oparciu o zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę sformułowanie, bez dokonania analizy treści projektu budowlanego a także pozostałego materiału dowodowego,

-czynienie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania lub w razie uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego aktu dotyczącego odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych wydanego w dniu [...] maja 2012r. przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono. W piśmie procesowym z 27 czerwca 2014r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 141§4 p.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje, więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt: II OSK 1620/10; wyrok NSA z 30 maja 2012r., sygn. akt: II GSK 620/11 publik. CBOSA).

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. w tym, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zawarto wskazania z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uznano działania organu zmierzające do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia za prawidłowe. Skarżący zarzucał dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przez organ zaś WSA w Warszawie nie był zwolniony z oceny postępowania organu w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia czy Sąd I instancji dokonał niezbędnej oceny postępowania organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 141§4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (Uchwała NSA , 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010r. sygn. akt: II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122-128).

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231), ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141§4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku.

Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005r. (sygn. akt: FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141§4 p.p.s.a. Z tego ważnego dla praktyki orzeczenia, zaakceptowanego zarówno przez orzecznictwo, jak i piśmiennictwo prawnicze (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 516; A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 385 i B. Gruszczyński, tamże, s. 476) wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje naruszenie przez sąd art. 141§4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nieprzyjęcie bowiem stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymagań art. 141§4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Ciążący na Sądzie I instancji obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego nie wynika tylko w sposób dorozumiany z art. 141§4 p.p.s.a., ale wprost z art. 188 zdanie ostatnie p.p.s.a., który daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także, sprzecznie z intencją ustawodawcy, ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 390; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 554; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 430).

Konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do jego warstwy prawnej, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia określonych przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe.

WSA w Warszawie, wbrew wymogom wynikającym z cyt. uchwały nie zawarł stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co zasadnie wytknął autor skargi kasacyjnej. Znamiennym w sprawie jest to, że przedłożone akta administracyjne zawierają bogatą dokumentację, obrazującą nie tylko przebieg postępowania w sprawie ale również stanowiska stron i ich argumentację prezentowaną w tym postępowaniu.

Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Posunięcie takie niweczyłoby bowiem cele kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wyżej przedstawione wywody odnoszące się do metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku 100,00 zł, wpis od skargi kasacyjnej 100,00 zł i 120,00 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego określone w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).