Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1870/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 171 poz 1397
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 875/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] kwotę 800 zł (osiemset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 875/11, oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy [...] na wniosek Przedsiębiorstwa [...] ( aktualnie w W.) określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 338/10 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na brak rozważenia przez organ dopuszczalności wniesionego odwołania przez P[...]., a w szczególności zbadania czy Przedsiębiorstwo to było stroną postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Organ wskazał, że wezwał P[...] do wykazania interesu prawnego związanego z jego udziałem w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Przedsiębiorstwa [...]. P[...] wywiodło swój interes prawny do udziału w postępowaniu z umowy prywatyzacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r. na mocy której nabyło ono prawo do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków z mienia prywatyzowanego Przedsiębiorstwa [...]. W skład tego mienia wchodzą zaś m.in. nieruchomości, środki trwałe i obrotowe oraz należności wskazane w załączniku do umowy. Tym samym, nabyło ono ograniczone prawo rzeczowe, którym jest prawo użytkowania mienia prywatyzowanego przedsiębiorstwa. Z kolei Wójt Gminy [...] wskazał, że uznał P[...] za stronę postępowania z uwagi na zapisy zamieszczone w dziale II KW nr [...] urządzonej dla nieruchomości oznaczonych jako działki o numerze ew. [...] i [...] wskazujące zlikwidowane Przedsiębiorstwo [...], jako właściciela tej nieruchomości (aktualnie w księdze tej jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa). Organ I instancji wskazał, że wziął także pod uwagę zawartą w 2001 r. umowę o oddaniu mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania na podstawie art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ( Dz. U. nr 118, poz. 561 ze zm.). Na podstawie pisma Delegatury Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2011 r. SKO ustaliło, że umowa o oddaniu P[...] do odpłatnego użytkowania mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego została przedłużona stosownym aneksem do dnia [...] kwietnia 2012 r.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja środowiskowa w niniejszej sprawie została wydana w oparciu o art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), mającego zastosowanie w sprawie z mocy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Zdaniem organu legitymacji stron tego postępowania nie można wyprowadzić wprost z przepisu art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska bez odwołania się do analizy indywidualnego interesu prawnego w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Przymiot strony bowiem będą posiadać w takim postępowaniu nie tylko podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanego przedsięwzięcia, ale także podmioty legitymujące się takim tytułem w stosunku do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Organ uznał, że skoro P[...] nie posiada praw rzeczowych do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia to nie może mu przysługiwać przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Nieruchomości, na których ma zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie stanowią własność Skarbu Państwa, w którego imieniu uprawnienia właścicielskie wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych. P[...] nie przysługują zaś prawa rzeczowe w stosunku do znajdujących się w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia działek nr [...] i nr [...] mimo, że zostały one objęte umową prywatyzacyjną z 2001 r. Nieruchomość składająca się z tych działek stanowi bowiem własność Skarbu Państwa, a P[...] przysługuje wobec niej jedynie prawo obligacyjne wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Umowa, o jakiej jest mowa w art. 52 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych daje prawo do korzystania z przedsiębiorstwa z wyłączeniem innych podmiotów, jednak podmiot przejmujący od Skarbu Państwa przedsiębiorstwo państwowe do odpłatnego korzystania włada tym nim jako posiadacz zależny. Przedmiotem posiadania nie jest też przedsiębiorstwo jako zbiór praw, o jakim mowa w art. 55¹ Kodeksu cywilnego, lecz poszczególne elementy tego przedsiębiorstwa. Zawarta na podstawie art. 52 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych umowa w szczególności nie przenosi własności jej przedmiotu. Tym samym właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] jest w dalszym ciągu Skarb Państwa, a P[...] nie przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe, a jedynie wynikające ze stosunku zobowiązaniowego prawa obligacyjne. Zdaniem Kolegium, interes prawny P[...] nie wynika również z uprawnień przysługujących mu z tytułu posiadania ważnej do 31 marca 2034 r. koncesji na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" położonego na gruntach wsi L. i L. Koncesja ta jest bowiem decyzją administracyjną uprawniającą do wykonywania przez koncesjonariusza określonej w niej działalności gospodarczej w sposób i na warunkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. ) wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Uprawnienia regulowane prawem geologicznym i górniczym mogą wywodzić się w własności nieruchomości gruntowej, których część składową stanowią złoża kopalin bądź z własności Skarbu Państwa przysługującej do przestrzeni nie objętej granicami nieruchomości gruntowych. Wnioskodawca powinien wskazać, czy do przestrzeni, w obrębie której zamierza prowadzić koncesjonowaną działalność przysługuje mu prawo własności bądź pochodne od niego inne prawo (użytkowania, dzierżawy, czy użytkowania górniczego), czy też dopiero zamierza się ubiegać się o ustanowienie takiego prawa. Występującemu o udzielenie koncesji na wydobycie kopaliny nie zawsze musi przysługiwać prawo do przestrzeni, w obrębie której ma on prowadzić koncesjonowaną działalność, chyba że ustawa stanowi inaczej ( art. 20 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego). Prawo takie nie powstaje też z mocy samej koncesji, a zatem istnieją przypadki kiedy przedsiębiorca nie jest właścicielem nieruchomości gruntowych, w obrębie których ma być wykonywana koncesjonowana działalność. W ocenie Kolegium samo uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża nie rodzi praw rzeczowych do nieruchomości, na których ma być wykonywana koncesjonowana działalność. Skoro w sprawach o określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przymiot strony posiadają podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na których będzie zlokalizowane planowane przedsięwzięcie, jak również do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia, to P[...] przymiot taki nie przysługuje. Koncesja na wydobywanie żwiru udzielona odwołującej się Spółce zapadła po uzyskaniu przez nią ostatecznej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, wydaną w innym postępowaniu administracyjnym. Kolegium stwierdziło, że Spółka jako posiadająca jedynie interes faktyczny nie mogła wieść odwołania, tym samym, stosownie do uchwały NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/ 98 było zobowiązane do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.

W skardze na tę decyzję P[...] domagało się jej uchylenia, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do odmowy przyznania mu statusu strony postępowania oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem strony skarżącej, jej interes prawny wynika z posiadanej przez nią koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, którego eksploatacja stanowi w istocie przedmiot analizowanego postępowania. Interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem wynikającym jedynie z prawa rzeczowego. Istnienia interesu prawnego należy także upatrywać w prawach nabytych w drodze umowy o oddaniu do odpłatnego korzystania mienia prywatyzowanego przedsiębiorstwa państwowego zawartej w trybie art. 51 i art. 52 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji (...), która zezwala na odpłatne pobieranie przez okres 10 lat pożytków z mienia prywatyzowanego Przedsiębiorstwa [...]. W takim przypadku zachodzi specyficzna konstrukcja prawna, w której mienie przedsiębiorstwa czasowo przechodzi na Skarb Państwa, po to by ostatecznie po okresie korzystania z niego zostało zbyte. Strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2011 r. podpisała aneks do umowy prywatyzacyjnej, przedłużającej ją do dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz prowadzi negocjacje dotyczące warunków skorzystania (...) z opcji wykupu mienia Skarbu Państwa. Treść umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2001 r. dowodzi nabycia przez P[...] ograniczonego prawa rzeczowego. Wskazuje na to zakres nabytych uprawnień, forma zawarcia tej umowy (akt notarialny), charakter nabytych uprawnień względem mienia prywatyzowanego przedsiębiorstwa obejmujących niezbywalność nabytych praw, bezwzględny charakter uprawnień oraz zakres obowiązków. Nabyte w drodze tej umowy prawa odpowiadają instytucji użytkowania stanowiącej ograniczone prawo rzeczowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz procesowego w stopniu zezwalającym na jej wzruszenie. Sąd stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, w świetle art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wobec nie zaistnienia przypadku wskazanego w jej art. 154 ust. 1, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że do rozpoznania wniosku strony z dnia 22 września 2008 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej u.p.o.ś.).

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Kolegium było związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/GL 338/10. W wyroku tym wskazano, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przysługuje, poza wnioskodawcą, podmiotom posiadającym prawa rzeczowe do nieruchomości, na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia oraz podmiotom posiadającym prawa rzeczowe do działek znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać to przedsięwzięcie. W wyroku tym nakazano, aby badanie przymiotu strony przeprowadzić w oparciu o przepisy art. 46a ust. 4 pkt 1 i ust. 1a u.p.o.ś., a wobec braku szczegółowych unormowań w tym zakresie także w powiązaniu z kryteriami określonymi w art. 28 k.p.a. Kierując się regułą generalną zawartą w art. 28 k.p.a. należało ustalić w kontrolowanym postępowaniu zatem podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, albo które żądały czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym pojęcie interesu prawnego należało wyprowadzić z przepisów prawa materialnego dającego podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo dającego podstawę żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu będącego stroną postępowania. Nie może ulegać też wątpliwości, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak zaś bezpośredniości takiego wpływu nie pozwala na uznanie danego podmiotu za stronę postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, iż stosując się do powyższych wskazań Kolegium przyjęło, że przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu ma nie tylko inwestor i podmioty posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, na których ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie oraz nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia lecz także podmioty mające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości leżących w obszarze jego oddziaływania. Do tych ostatnio wskazanych terenów zaliczył on działki nr [...] i nr [...]. W dacie wydawania decyzji przez SKO nieruchomość składająca się z tych działek zgodnie z wpisem do Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] stanowiła własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Sąd podzielił stanowisko organu, że interesu prawnego do udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji na nieruchomościach znajdujących się w zarządzie ANR nie można wywieść z prawa do władania gruntem wchodzącym w skład zlikwidowanego przedsiębiorstwa nabytego na podstawie o umowy prywatyzacyjnej, zawartej w trybie art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 20 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ( Dz. U. Nr 118, poz. 561 ze zm. dalej zwanej u.k.p.p.p.),. W oparciu o stosunek obligacyjny ukształtowany na podstawie umowy prywatyzacyjnej zawartej w trybie art. 51 i art. 52 u.k.p.p.p. strona skarżąca stała się bowiem nie posiadaczem samoistnym lecz zależnym mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa, bowiem włada ona nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa w oparciu o to prawo obligacyjne. Interesu prawnego strony skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia toczącym się na wniosek Przedsiębiorstwa [...] (aktualnie w W.) nie można również wywieść z koncesji zezwalającej na wydobywanie żwiru z części złoża [...] uzyskanej na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpniu 2009 r., nr [...]. Koncesji na wydobywanie kopaliny nie można bowiem utożsamiać z zezwoleniem na jej wydobywanie. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium wskazało na konieczność odróżnienia złóż kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości gruntowych, które stanowią własność Skarbu Państwa, od złóż kopalin stanowiących część składową nieruchomości gruntowych (por. art. 7 obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo górnicze i geologiczne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. ), która z dniem 1 stycznia 2012 r. zastąpiona została ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne ( Dz. U. Nr 163, poz. 163). Pierwsza dotyczy kopalin podstawowych, o jakich jest mowa w art. 5 ust. 2 i ust. 2 a Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., a druga kopalin pospolitych wskazanych w art. 5 ust. 3 tej ustawy. W pierwszym przypadku uprawnienie do wydobywania kopaliny wynika z koncesji oraz umowy o ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie górnicze (art. 7 ust. 2 i art. 9 Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.). Natomiast w drugim przypadku, który miał miejsce w kontrolowanym postępowaniu uprawnienie do wydobywania kopalin pospolitych wynika z udzielonej koncesji oraz praw rzeczowych lub obligacyjnych przysługujących koncesjonariuszowi do nieruchomości, których część składową stanowi złoże kopaliny. To różnienie wskazuje, że dysponowanie ważną koncesją na wydobywanie kopaliny stanowi warunek jedynie konieczny lecz niewystarczający do jej wydobywania. Zatem z samego faktu dysponowania koncesją na wydobycie kopaliny nie można zatem wyprowadzić interesu prawnego dającego prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, o jakim jest mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.p.o.ś. W ocenie Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sama udzielona P[...] koncesja nie uprawnia go do wydobywania kopaliny na nieruchomościach wskazanych w decyzji Wójta Gminy [...].

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 1 u.p.o.ś. ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, dlatego też podnoszone w skardze kwestie związane z uprawnieniami obligacyjnymi do mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego czy też z uprawnieniami płynących z koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej nie stwarzają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. dającego legitymację do udziału w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy u.p.o.ś., a jedynie mogą wskazywać na naruszenie interesu faktycznego strony skarżącej, który na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska nie podlega ochronie. Zatem niezasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 28 k.p.a, jak również art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, wobec stwierdzenia, że status strony nie przysługiwał skarżącemu, Kolegium stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. zasadnie uznało, że nie był on uprawniony do wniesienia odwołania, a w konsekwencji prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...], zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1.przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w jego ramach:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 28 kpa i przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego i nie jest stroną postępowania odwoławczego w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działkach o numerach: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], obręb L;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. przepisów prawa materialnego, a to poprzez:

a) błędną wykładnię art. 39 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o prywatyzacji i komercjalizacji ( t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 171, poz. 1397 ze zm.), a to poprzez błędne przyjęcie, iż zawarta pomiędzy ministrem Skarbu Państwa i skarżącym umowa o nadanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia [...] kwietnia 2001 r., ustanawia po stronie skarżącego jedynie prawa o charakterze obligacyjnym;

b) niezastosowanie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geologiczne, obowiązującej w dacie wydania decyzji organu, poprzez przyjęcie, iż koncesji na wydobywanie kopaliny nie można utożsamiać z zezwoleniem na jej wydobywanie, a uprawnienie do wydobywania kopalin pospolitych powstaje dopiero po łącznym spełnieniu przesłanek w postaci uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin oraz posiadaniu praw rzeczowych do nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący podkreślił, iż wskutek zawarcia umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do opłatnego korzystania na podstawie art. 51 i 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji nabył względem mienia prywatyzowanego Przedsiębiorstwa [...]. Umowa ta jest umową użytkowania przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c., która konstytuuje na rzecz skarżącego ograniczone prawo rzeczowe. Z umowy tej wynika uprawnienie skarżącego do korzystania z mienia sprywatyzowanego przedsiębiorstwa i pobierania pożytków. Umowa została zawarta w formie aktu notarialnego, a w księdze wieczystej zostały ujawnione prawa skarżącego względem nieruchomości Skarbu Państwa. Koncesja w orzecznictwie SN i NSA jest ujmowana jako publicznoprawne uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej, przyznane określonemu podmiotowy, który spełnia wymagania przedmiotowe i podmiotowe, w drodze decyzji właściwego organu administracji. Koncesja zawiera uprawnienie ( osobiste) ze sfery prawa administracyjnego do prowadzenia działalności gospodarczej. Wobec tego brak jest podstaw dla uznania, że skarżący swojego interesu prawnego nie może wywodzić z posiadania ważnej koncesji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie, którą rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kluczową kwestią było, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację.

Według skarżącej kasacyjnie Spółki źródłem jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest nabyte ograniczone prawo rzeczowe względem mienia sprywatyzowanego Przedsiębiorstwa [...] na podstawie umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania na podstawie art. 51 i 52 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Ta umowa, łącząca Skarb Państwa ze Spółką jest umową użytkowania przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c., a więc umową, która na jej rzecz konstytuuje ograniczone prawo rzeczowe. Umowa została zawarta w formie aktu notarialnego, a w księdze wieczystej zostały ujawnione przysługujące Spółce prawa względem nieruchomości Skarbu Państwa.

Natomiast Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], że wnoszącej odwołanie Spółce od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie przysługuje prawo do wystąpienia z tego rodzaju środkiem procesowym, z uwagi na brak interesu prawnego do brania udziału w tego rodzaju postępowaniu. Interesu prawnego nie można wywieść z umowy prywatyzacyjnej zawartej w trybie art. 51 i art. 52 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, albowiem w oparciu o tę umowę obligacyjną Spółka nieruchomością, stanowiącą własność Skarbu Państwa, włada jako posiadacz zależny. Interes prawny Spółki nie wynika także z koncesji na wydobywanie żwiru z części złoża [...] udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), mająca zastosowanie w niniejszej sprawie nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Stąd też ma zastosowanie tu zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony. Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieźć ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, CBOSA).

W świetle powyższego należy wskazać, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest podmiot planujący realizację przedsięwzięcia, jak również podmiot mający prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości, na której przedsięwzięcie wnioskiem inwestora ma być realizowane. Uzyskanie tej decyzji przez wnioskodawcę stanowi warunek dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Z kolei, określone w tej decyzji warunki realizacji inwestycji, wpływają na wykonywanie praw podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości ( własność, użytkowanie wieczyste), na której ma być zlokalizowane przedsięwzięcie przez podmiot dysponujący tym prawem. Taka decyzja również może wpływać na wykonywanie prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego, przez właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, CBOSA). Z powyższego wprawdzie wynika, że stroną w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości na których ma być realizowana inwestycja oraz działek znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, lecz nie można wykluczyć, że w niektórych sytuacjach przymiot strony mogą posiadać również podmioty legitymujące się tytułem prawnym opartym na ograniczonym prawie rzeczowym, w szczególności, gdy w sprawie występuje sprzeczność interesów. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi, skoro według twierdzeń skarżącej Spółki posiada ona koncesję uprawniającą ją do wydobywania kruszywa naturalnego z tego samego złoża "[...]", którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. Wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działkach o numerach: obręb L. k.m. [...] i [...], dz. [...]. [...], [...], [...], [...], [...] Gmina L., pow. [...], woj. [...].

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżącej kasacyjnie Spółce nie przysługują prawa rzeczowe do działek o nr ew. [...] i [...], znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, w stosunku do którego Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. określił środowiskowe uwarunkowania. Spółka przymiot strony w tym postępowaniu wywodzi z interesu prawnego przysługującego jej z ograniczonego prawa rzeczowego do wskazanych wyżej nieruchomości, które nabyła na podstawie umowy prywatyzacyjnej zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 6 kwietnia 2001 r. Numer Rep. [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], której czas obwiązywania został umową w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2011 r. Rep. A nr [...] przedłużona do dnia [...] kwietnia 2011 r. Z treści § 3 tego aktu zmieniającego treść § 1 pkt 1 umowy z dnia 6 kwietnia 2001 r. wynika, że działający w imieniu Skarbu Państwa – Wojewoda [...] oddał P[...] Spółce z o.o. z siedzibą w G. do odpłatnego korzystania i pobierania pożytków mienia prywatyzowanego P[...] w K., składającego się z nieruchomości, środków trwałych i obrotowych oraz należności wymienionych w załączniku do niniejszej umowy, stanowiącym jej integralną część. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółki wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. został podpisany aneks do umowy prywatyzacyjnej, której czas obowiązywania został przedłużony do dnia [...] września 2012 r.

Zgodnie z art. 244 § 1 k.c. użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym obciążającym cudzą rzecz( iura in re aliena). Przedmiotem użytkowania może być każda rzecz ruchoma lub nieruchomość, niewyłączona z obrotu prawnego cywilnego, a także przedsiębiorstwo (w rozumieniu art. 551 k.c., jak i jego zorganizowana część ( niezależnie od sposobu rozumienia tego pojęcia). Kodeksowym przepisom o użytkowaniu podlega także użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Do istoty ograniczonego prawa rzeczowego należy to, że jest ono skuteczne przeciwko wszystkim osobom ( erga omnes). Ograniczone prawa rzeczowe wpisane do księgi wieczystej chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych ( art. 5 ust. o ks. wiecz. i hip.). Uprawnieniom wynikającym z tych prawa odpowiadają zawsze takie obowiązki biernego zachowania się innych osób, które wykluczają uniemożliwianie lub utrudnianie ich wykonywania. Stosownie do art. 245 § 1 k.c. do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, a więc formę aktu notarialnego. Z mocy szczególnego przepisu – art. 751 k.c. – ustanowienie użytkowania na przedsiębiorstwie powinno być dokonane w formie pisemnej z podpisami poświadczonymi notarialnie ( vide: Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga druga, Własność i inne prawa rzeczowe, Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 497 i n.). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt IV CK 555/04, PSP 11/05/132) wyraził pogląd, że zarówno przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., jak i jego zorganizowana część ( niezależnie od sposobu rozumienia tego pojęcia) mogą być tylko przedmiotem użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie mogą być przedmiotem hipoteki ani zastawu rejestrowego (...).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej Spółce nie służy status strony w postępowaniu odwoławczym z tego powodu, że właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] jest Skarb Państwa, nie zostało dostatecznie umotywowane i wyjaśnione wobec argumentacji Spółki, że do wymienionych działek przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe, wynikające z umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2001 r. ze Skarbem Państwa, na mocy której nabyła ona prawo do korzystania z mienia, obejmującego nieruchomości, sprywatyzowanego Przedsiębiorstwa [...] w K. Umowa ta, jak twierdzi Spółka jest umową użytkowania przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c., a więc umową, która konstytuuje na jej rzecz ograniczone prawo rzeczowe.

Zauważyć należy, iż z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jedynie tyle, że uprawnienie wynikające z umowy zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a Spółką przejmującej prawa do korzystania z przedsiębiorstwa z wyłączeniem innych podmiotów jest uprawnieniem o charakterze obligacyjnym, przy czym stanowisko to organ oparł na poglądzie doktryny z zakresu komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Organ w oparciu o to stwierdził, że skoro właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] jest Skarb Państwa, to Spółce względem tych działek przysługuje jedynie prawo obligacyjne. Takie arbitralne stanowisko organu zaakceptował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien wnikliwie przeanalizować treść umowy prywatyzacyjnej z dnia [...] kwietnia 2001 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, na gruncie powołanych wyżej przepisów kodeksu cywilnego, jak też koncesji udzielonej Spółce decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., celem jednoznacznego ustalenia jakiego rodzaju tytułem legitymuje się Spółka do działek [...] i [...]. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na dokonanie oceny, czy Spółka ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc ma legitymację do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, skoro nie jest spornym, że działki [...] i [...], znajdujące się w jej dyspozycji położone są strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, objętego decyzją organu I instancji. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w przedłożonych aktach administracyjnych nie dopatrzył się umowy prywatyzacyjnej, jak też decyzji udzielającej Spółce koncesji.

W świetle powyższych rozważań za uprawnione należy uznać zarzuty skargi sformułowane w pkt 1 i 2a skargi kasacyjnej.

Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo górnicze i geologiczne ( Dz. U. nr 27, poz. 96, dalej jako upgg), który stanowi, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Wniosek o udzielenie koncesji zgodnie z art. 18 pkt 3 tej ustawy powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Stosownie do art. 20 ust. 2 upgg do wniosku o udzielenie koncesji należało dołączyć: dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznej w celu ubiegania się o koncesję (art. 20 ust. 2 pkt 1); projekt zagospodarowania złoża, zaopiniowany przez właściwy organ nadzoru górniczego (art. 20 ust. 2 pkt 2) oraz dowód istnienia prawa jakie przysługuje wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia (art. 20 ust. 2 pkt 3). Z treści cytowanego ust. 2 pkt 3 art. 20 upgg wynika, że konieczność wykazania się przez wnioskodawcę takim prawem podmiotowym, którego treścią objęta jest możliwość korzystania z nieruchomości oraz pobierania jej pożytków - odkrywkowego wydobywania kopaliny (z wyjątkiem węgla brunatnego - art. 20 ust. 3 ustawy). Do praw, które mają przysługiwać wnioskodawcy, należy zaliczyć prawo własności (art. 140 i następne k.c.), użytkowania wieczystego (art. 232 i następne k.c.), użytkowania (w rozumieniu art. 252 i następne k.c.), dzierżawę (art. 693 i następne k.c.) bądź prawa obligacyjne, w tym o charakterze nienazwanym. Ponieważ ustawa nie określa, czym ma być "przyrzeczenie" ustanowienia takiego prawa, w związku z tym należy przyjąć, iż przyrzeczenie to może wynikać z umowy zobowiązującej do jego ustanowienia (art. 157 i 158 k.c.) bądź z umowy przedwstępnej (389 i następne k.c.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Spółka dysponuje koncesją na wydobywanie żwiru w części złoża [...] udzieloną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zatem musi legitymować się prawem podmiotowym do nieruchomości objętych koncesją. Wobec tego nie można zgodzić się, ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sama udzielona koncesja nie uprawnia Spółki do wydobywania kopaliny.

Mając na względzie, że w sprawie zostało stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.