Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1740/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 42i ust. 9-12
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 19, art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy pokrycia kosztów transportu sanitarnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.Z. (skarżący) jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2021 r. nr [...] znak: [...] o odmowie pokrycia kosztów transportu sanitarnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

M.Z. działając w imieniu skarżącego złożyła w dniu [...] marca 2020 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o pokrycie kosztów transportu skarżącego (męża) ze szpitala w [...] w [...] do Polski. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2020 r. odmówił pokrycia kosztów transportu. Decyzja ta została następnie uchylona przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...]. W decyzji tej Prezes NFZ zobowiązał Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do ponownego rozpatrzenia sprawy i wskazał konieczność uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie polskiej placówki, która prowadziłaby leczenie oraz uzyskania od lekarzy w [....] informacji o stanie zdrowia skarżącego oraz zakresie i czasie jego dalszego leczenia.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] znak: [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 42i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - odmówił pokrycia kosztów transportu sanitarnego skarżącego ze szpitala w [...], [...], do Polski.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ podał, że w celu wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. zostało wszczęte ponowne postępowanie administracyjne. Równocześnie pełnomocnik skarżącego została wezwana do uzupełnienia w terminie 14 dni złożonej dokumentacji o:

1) wskazanie placówki medycznej w Polsce, do której miał zostać przewieziony skarżący;

2) wskazanie okresu dalszego przewidywanego leczenia przez szpital w [....], który prowadziłby dalsze leczenie;

3) wskazanie przez określony w punkcie 2 szpital w [....] wstępnych kosztów tego leczenia.

Powyższe zawiadomienie pełnomocnik skarżącego odebrała w dniu [...] marca 2021 r. W dniu [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego przedłożyła informacje dotyczące placówki, która prowadziłaby dalsze leczenie męża, wskazując Szpital w [....] Dodatkowo załączyła wydruk korespondencji e-mailowej, którą skierowała do Szpitala w [...], w celu uzyskania informacji koniecznych do uzupełnienia złożonego wniosku. W e-mailu z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie do [...] kwietnia 2021 r. terminu do uzupełnienia materiału dowodowego. Organ przychylił się do wniosku strony i pismem z dnia [...] marca 2021 r. wydłużył termin uzupełnienia wniosku. W dniu [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego ponownie zwróciła się o przedłużenie terminu uzupełnienia wniosku. Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. przedłużył termin do dnia [...] maja 2021 r. W dniu [...] kwietnia 2021 do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynął e-mail pełnomocnika skarżącego z informacjami uzyskanymi ze szpitala w [...], jednak informacje te nie stanowiły odpowiedzi na postawione pytania. Nie wyjaśniono w dalszym ciągu wątpliwości dotyczących dalszego leczenia skarżącego oraz sposobu jego przewiezienia do Polski. Ponieważ w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes NFZ stwierdził, że informacje o czasie i zakresie leczenia skarżącego muszą pochodzić od lekarzy z placówki zagranicznej (ze szpitala w [...]) bowiem tylko tamtejsi lekarze mogli właściwie ocenić stan zdrowia pacjenta, organ wystąpił do szpitala w [...] o powyższe wyjaśnienia i informacje. W skierowanym do szpitala w [...] e-mailu z [...] maja 2021 r. zwrócono się o jednoznaczne wyjaśnienie, czy skarżący wymagał transportu w asyście lekarza lub ratownika medycznego oraz o określenie rodzaju rehabilitacji. Z przedstawionych przez rodzinę informacji (e-mail z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz [...] kwietnia 2021 r.) wynikało, że skarżący potrzebował 4- tygodniowej rehabilitacji. Natomiast w dokumentach z dnia [...] marca 2020 r. i [...] marca 2020 r. lekarze ze szpitala w [...] stwierdzili, że pacjent miał być odtransportowany do domu. Należało więc ustalić czy pacjent wymagał rehabilitacji w szpitalu na oddziale i tam powinien być przewieziony z [...], czy rehabilitacja mogła być prowadzona ambulatoryjnie (pacjent dojeżdżałby z domu na takie zabiegi).

Prezes NFZ podał, że nadesłane ze szpitala w [...] informacje (e-mail z dnia [...] maja 2021 r. i z dnia [...] maja 2021 r.) nie zawierały odpowiedzi na zadane pytania. Pracownik szpitala potwierdził jedynie, że skarżący został wypisany ze szpitala w dniu [...] marca 2020 r. bez rehabilitacji, a szpital nie poniósł kosztów transportu z [...] do Polski. Wobec tego organ ponownie wysłał pytania do szpitala w [...] w dniu [...] maja 2021 r. Równocześnie za zgodą pełnomocnika skarżącego w dniu [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Konsulatu Generalnego w [....] z prośbą o pomoc w uzyskaniu odpowiedzi na zadane pytania. Konsulat również przesłał zapytania do szpitala w [...] Ze względu na przedłużający się czas oczekiwania na uzyskanie odpowiedzi ze szpitala organ kilkakrotnie kontaktował się z Konsulatem w tej sprawie. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Konsulat przekazał e-mail od lekarza ze szpitala w [...], która stwierdziła, że była lekarzem prowadzącym leczenie pacjenta na oddziale intensywnej terapii, jednak po przewiezieniu pacjenta na inny oddział nie miała już informacji o jego stanie zdrowia. Z tego względu nie jest kompetentna aby ocenić stan zdrowia skarżącego przed wypisem z ich placówki. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Konsulat przekazał pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r. ze szpitala w [...] podpisane przez lekarzy [...] i [...], zawierające odpowiedzi na postawione pytania przez organ.

Prezes NFZ wyjaśnił, że na podstawie art. 42i ust. 9 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy wnioskodawca przebywa w szpitalu na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego UE lub EFTA, korzystając ze świadczeń udzielanych na podstawie przepisów o koordynacji, Prezes Funduszu wydaje, na wniosek podmiotu uprawnionego, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca dalszego leczenia w kraju - najtańszym środkiem transportu możliwym do zastosowania w aktualnym stanie zdrowia wnioskodawcy, gdy przewidywane koszty dalszego leczenia za granicą przewyższają koszty transportu i leczenia w kraju. Warunkiem pokrycia tych kosztów jest kontynuacja leczenia w placówce medycznej.

Prezes NFZ podał, że skarżący przebywał w Szpitalu w [.... Tam udzielono świadczeń medycznych na podstawie przepisów o koordynacji. Zgodnie ze wskazanym przepisem jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia - w przypadku obowiązku pokrycia kosztów transportu przez NFZ - jest kontynuacja leczenia pacjenta w placówce medycznej. Oznacza to, że pacjent powinien zostać przewieziony ze szpitala w [...] bezpośrednio do placówki medycznej w Polsce, która będzie prowadziła jego dalsze leczenie.

Prezes NFZ podał, że z przedłożonych przez stronę skarżącą informacji ze szpitala w [...] wynika, że leczenie rehabilitacyjne w szpitalu wyceniono na [...] Euro. Jeśli pacjent przebywałby dłużej to każdy kolejny dzień kosztowałby 138,15 Euro. Natomiast z przesłanego pisma ze szpitala w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. sporządzonego przez lekarzy [...] i [...] wynika, że skarżący nie wymagał dalszej hospitalizacji i mógł być wypisany do domu. W przypadku transportu zalecono pomoc ratownika medycznego, natomiast rehabilitacja mogła odbywać się ambulatoryjnie. Zalecono wykonanie TK mózgu 30 dni po wypisie ze szpitala i ponowną konsultację neurochirurgiczną po przyjeździe do Polski. W ocenie Prezesa NFZ dokument ten potwierdził wcześniejsze informacje z marca 2020 r. o możliwości przewiezienia pacjenta do domu i braku konieczności jego hospitalizacji.

W ocenie Prezesa NFZ z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 42i ust. 9 ustawy o świadczeniach, tj. konieczność przewiezienia pacjenta to placówki medycznej w celu kontynuacji leczenia, bowiem zgodnie z zaleceniami lekarzy dalsze leczenie należało prowadzić w trybie ambulatoryjnym, a pacjent miał powrócić do domu. Pełnomocnik skarżącego wskazała Szpital [...] w [...] jako placówkę, która prowadziłaby dalsze leczenie. W dokumentach sprawy znajduje się jednak odmowa przyjęcia pacjenta na oddziały zabiegowe (pismo Klinicznego Szpitala [...] w [...] z dnia [...] marca 2020 r.). Szpital po przeanalizowaniu dokumentacji medycznej nie stwierdził konieczności przyjęcia skarżącego na odział rehabilitacyjny w celu kontynuacji leczenia.

Prezes NFZ wskazał, że ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że Prezes Funduszu wydaje, na wniosek podmiotu uprawnionego, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca dalszego leczenia w kraju. Skarżący nie wymagał dalszej hospitalizacji wobec tego porównywanie kosztów leczenia nie miało uzasadnienia. Kluczowe dla sprawy jest stwierdzenie włoskich lekarzy, że dalsze leczenie skarżącego mogło odbywać się w trybie ambulatoryjnym. Wynika to jednoznacznie z opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. lekarzy prowadzących w szpitalu w [...] leczenie skarżącego, którzy stwierdzili, że pacjent nie wymagał dalszej hospitalizacji bądź przewiezienia do innej placówki prowadzącej leczenie w trybie stacjonarnym.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie zasad współżycia społecznego przed odmowę sfinansowania kosztów transportu skarżącego ze szpitala w [...] z [....] do Polski w sytuacji kiedy w tym samym okresie rząd Rzeczypospolitej Polskiej finansował powroty do kraju między innymi turystów polskich, wysyłając po nich specjalne samoloty, a w Europie, a szczególnie w [....] był fala epidemii Covid-19, granice [...] i innych państw Europy zostały zamknięte, w Polsce wprowadzono lockdown,

2) naruszenie art. 25 ust. 3 pkt 2, art. 42i ust. 9 ustawy o świadczeniach,

3) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu,

4) naruszenie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego w Rady 2011/24/UE w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej,

5) niedoręczenie kompletnej z wszystkimi stronami decyzji, gdyż decyzja, którą pełnomocnik skarżącego odebrała nie posiada strony 2, a pozostałe strony są pomieszane, nie biegną po kolei, co uniemożliwia zrozumienie treści decyzji, motywów rozstrzygnięcia oraz prawidłowe sformułowanie zarzutów.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) doręczenie kompletnej zaskarżonej decyzji z wszystkimi stronami,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

3) zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że uległ wypadkowi dnia [...] lutego 2020 r. w [...], ok. tygodnia czasu przebywał w śpiączce, a prognozowania lekarskie były niepewne z uwagi na duże obrażenia głowy. Gdy stan zdrowia skarżącego stał się stabilny, po ok. dwóch tygodniach pojawiły się pierwsze sygnały o transporcie do Polski. Pełnomocnik skarżącego złożyła wniosek do NFZ w dniu [...] marca 2020 r. Z NFZ otrzymała zalecenia, jakie musiały zostać spełnione aby wniosek został rozpatrzony pozytywnie: ujemny test na koronowirusa wykonany w szpitalu w [...]; samodzielne znalezienie przez żonę skarżącego placówki medycznej, która go przyjmie, informacje ze szpitala o koszcie dalszego leczenia i okresie leczenia. Mimo podjętych licznych prób znalezienia placówki - szpitala, który przyjmie skarżącego, okazało się to niemożliwe. Skarżący nadmienił, że w tym czasie panowała wzmożona epidemia Covid-19 w [....] i wszyscy dyrektorzy, ordynatorzy placówek medycznych do których się zwracano odmawiali jego przyjęcia, zasłaniając się potrzebą przejścia 2- tygodniowej kwarantanny. Skarżący podał, że odnośnie informacji żądanej przez NFZ, czy wymagał on dalszego leczenia i okresu tego leczenia, do szpitala w [...] były wysyłane przez jego rodzinę liczne pytania drogą e-mail o koszt dalszego leczenia pacjenta. W dokumentach z dnia [...] marca 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. widnieje stanowisko lekarzy dr [...] i dr [...], że skarżący może być przewieziony do domu ale będzie wymagał rehabilitacji. Skarżący zarzucił, że przy ocenie tych dowodów pominięto, że w okresie tym w [...] panował szczyt epidemii Covid-19, codziennie umierało 500- 600 osób. Szpital w [...] żądał jak najszybszego przewiezienia skarżącego, tydzień przed transportem pacjenta do Polski zostały zamknięte wszystkie granice państw w Europie, a w [...] zamknięto poszczególne regiony. W szpitalach brakowało miejsc dla chorych [....]. Z tych powodów skarżący został przywieziony do domu, gdyż wymagał kwarantanny, a szpitale w Polsce nie chciały go przyjąć. Skarżący wymagał jednak rehabilitacji, jak napisano w marcu 2020 r., co najmniej czterotygodniowej. Wprawdzie nie wskazano charakteru tej rehabilitacji, ale przy ocenie przedmiotowej sprawy pominięto jaka w tym czasie panowała sytuacja w [...] i w innych krajach Europy kiedy skupiono się na leczeniu chorych na Covid-19 a nie zwykłych pacjentów. Z kolei przyczyną odmowy przyjęcia skarżącego do Klinicznego Szpitala [...] w [...] nie był stan pacjenta ale fakt, że skarżący był przywożony z [...] w czasie szczytu epidemii Covid-19 i wszystkie jednostki odmawiały przyjęcia zalecając kwarantannę 14- dniową. Tymczasem skarżący wymagał rehabilitacji i z całą pewnością na oddziale rehabilitacyjnym a nie w trybie ambulatoryjnym. Świadczy o tym także długość zalecanej rehabilitacji.

Skarżący nadmienił, że opinia na którą powołuje się organ, że skarżący nie wymagał rehabilitacji na oddziale w marcu 2020 r. została sporządzona [...] sierpnia 2021 r., a więc po ponad 1,5 roku od czasu gdy pacjent opuścił szpital w [...] Prezes NFZ pominął również, że przez te 1,5- roku zarówno rodzina skarżącego, jak i konsul wysyłali do Szpitala zapytania, pisma prośby o podanie różnych informacji które NFZ żądał celem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Początkowo skupiano się na kosztach leczenia rehabilitacyjnego w szpitalu w [...], a następnie na kosztach pobytu pacjenta w szpitalu za każdy dzień tego pobytu. Po tylu pytaniach, żądaniach różnych informacji, NFZ otrzymał w sierpniu 2021 r. taką odpowiedź jakiej żądał - czyli, że pacjent w marcu 2020 r. nie wymagał leczenia i był w dobrym stanie, gdyż nie miał gorączki. W ocenie skarżącego odpowiedź ta jest sprzeczna z treścią pism wystawianych w marcu 2020 r., kiedy pisano, że pacjent wymagał rehabilitacji 4- tygodniowej. Ponadto odpowiedź zależy od postawionego pytania tym bardziej, że korespondencja nie była prowadzona w języku polskim.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z powołanych przepisów wynika zatem, że sądy administracyjne badają legalność zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron postępowania oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie, sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ze względu na wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany a art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości, przy czym wada prowadząca do stwierdzenia nieważności musi tkwić w samej decyzji. W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. W związku z tym każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 1982 r., sygn. II SA 1119/82 (ONSA 1982, Nr 2, poz. 95), naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Chodzi tu o każdego rodzaju właściwość: rzeczową, instancyjną i funkcjonalną, a dla zaistnienia omawianej przyczyny nie ma znaczenia , czy decyzja jest w swej osnowie prawidłowa, czy też nie.

Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Unormowanie art. 19 k.p.a. nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. art. 127 § 2, art. 157 § 1) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 § 1 k.p.a.). Zasady ustalenia właściwości instancyjnej są określone w k.p.a., jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia odrębnych ustaw co do wyznaczenia organu wyższego stopnia.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność (por. wyrok SN z 27 marca 2002 r., III RN 225/01 Legalis; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1377/15 Lex nr 2268847; wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r., VIII SA/Wa 57/19 Lex nr 2654226; wyrok WSA w Kielcach z 30 października 2019 r., II SA/Ke 634/19 Lex nr 2743485). Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania, tj. od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie (por. wyrok SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PIP 1992, z. 3, s. 108).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości. Naruszenie przepisów przez organ administracji publicznej dotyczyło właściwości instancyjnej.

Zaskarżona decyzja z [...] września 2020 r. została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Decyzją tą Prezes rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. o pokrycie kosztów transportu do miejsca leczenia w kraju.

Materialnoprawną podstawę zwrotu kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej, jak też procedurę dotyczącą rozpatrywania wniosków o zwrot tych kosztów, stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach"). Przepisy tej ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do k.p.a. w zakresie organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym także w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia w przypadku transgranicznej opieki zdrowotnej.

Zgodnie z treścią art. 42i ustawy o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji:

Ust. 9. W przypadku gdy wnioskodawca przebywa w szpitalu na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego UE lub EFTA, lub Zjednoczonego Królestwa, korzystając ze świadczeń udzielanych na podstawie przepisów o koordynacji, Prezes Funduszu wydaje, na wniosek podmiotu uprawnionego, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca dalszego leczenia w kraju - najtańszym środkiem transportu możliwym do zastosowania w aktualnym stanie zdrowia wnioskodawcy, gdy przewidywane koszty dalszego leczenia za granicą przewyższają koszty transportu i leczenia w kraju.

Ust. 9a. W decyzji, o której mowa w ust. 9, Prezes Funduszu wskazuje świadczeniodawcę, posiadającego umowę z Funduszem, który przeprowadzi dalsze leczenie w kraju, po dokonaniu niezbędnych uzgodnień z tym świadczeniodawcą.

Ust. 10. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9, przepisy ust. 8 stosuje się odpowiednio.

Ust. 11. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9, dołącza się:

1) dokumentację sporządzoną przez szpital, o którym mowa w ust. 9, zawierającą aktualne rozpoznanie kliniczne, opis aktualnego stanu zdrowia wnioskodawcy, określenie prawdopodobnego zakresu i czasu trwania dalszego leczenia oraz wskazanie środka transportu możliwego do zastosowania w aktualnym stanie zdrowia wnioskodawcy;

2) wstępny kosztorys dalszego leczenia sporządzony przez szpital, o którym mowa w ust. 9;

3) tłumaczenie na język polski dokumentów, o których mowa w pkt 1 i 2; tłumaczenie nie musi być sporządzone przez tłumacza przysięgłego.

Ust. 12. Decyzje odmawiające wydania zgód, o których mowa w ust. 1, 2 i 9, są ostateczne. Od decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wymaga zwrócenia uwagi, że przepisy art. 42i ustawy o świadczeniach w cytowanym brzmieniu obowiązują od 1 września 2020 r. Z tą bowiem datą weszła w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 1493, dalej jako: ustawa zmieniająca"), o czym stanowi jej art. 47. Ustawa zmieniająca w art. 4 wprowadziła szereg zmian do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W świetle powołanych przepisów należy stwierdzić, że od 1 września 2020 r. na skutek zmiany przepisów ustawy o świadczeniach wprowadzonych ustawą zmieniającą, organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na pokrycie kosztów transportu ze szpitala za granicą do miejsca leczenia w kraju jest Prezes Funduszu.

Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2021 r., a więc w dacie obowiązywania znowelizowanych przepisów ustawy o świadczeniach. Nie można jednak uznać, że w przedmiotowej sprawie Prezes Funduszu był organem właściwym do wydania tej decyzji. Organ pominął bowiem całkowicie przepis art. 40 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do postępowań, o których mowa w art. 42d, art. 42f, art. 42i, art. 50 ust. 18, art. 109 ust. 5 i art. 109a ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy zmieniającej jest więc przepisem przejściowym normującym postępowanie w sprawach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na pokrycie kosztów transportu (...) zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z [...] marca 2020 r. i do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów nie zostało prawomocnie zakończone. Tym samym organ powinien powołać się na art. 40 ust. 1 ustawy zmieniającej i zastosować do załatwienia wniosku skarżącego o zwrot kosztów przepisy dotychczasowe. Zastosowanie przepisów dotychczasowych powinno dotyczyć także organu powołanego do rozpatrzenia i załatwienia wniosku o zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca leczenia.

Z art. 42i ust. 9 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją wynikało, że w przypadku gdy wnioskodawca przebywa w szpitalu na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego UE lub EFTA, korzystając ze świadczeń udzielanych na podstawie przepisów o koordynacji, dyrektor właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje, na wniosek podmiotu uprawnionego, w drodze decyzji administracyjnej, zgodę na pokrycie kosztów transportu do miejsca dalszego leczenia w kraju - najtańszym środkiem transportu możliwym do zastosowania w aktualnym stanie zdrowia wnioskodawcy, gdy przewidywane koszty dalszego leczenia za granicą przewyższają koszty transportu i leczenia w kraju.

W świetle wskazanych przepisów i ustalonego stanu faktycznego sprawy organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o wyrażenie zgody na pokrycie kosztów transportu do miejsca leczenia w kraju był dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, a nie Prezes Funduszu. Przepisy dotychczasowe wskazywały wyraźnie, że postępowanie w sprawie zwrotu kosztów jest dwuinstancyjne i od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługiwało odwołanie do Prezesa Funduszu.

W ocenie sądu wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy zmieniającej nakaz stosowania przepisów dotychczasowych do postępowań, o których mowa m.in. w art. 42i ustawy o świadczeniach jest wyraźny i nie budzi wątpliwości. Jak to zostało podniesione na wstępie rozważań Sądu, organy administracji są zobowiązane z urzędu do przestrzegania swojej właściwości i to w każdym stadium postępowania, gdyż przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący (art. 19 k.p.a.). Organ niewłaściwy nie dysponuje bowiem zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Zatem pominięcie przez organ art. 40 ust. 1 ustawy zmieniającej i zastosowanie znowelizowanych przepisów ustawy o świadczeniach poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy nastąpiło z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja z [...] lutego 2021 r. jako wydana przez organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów jest więc obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zostało bowiem naruszone prawo strony do rozpatrzenia wniosku przez organ właściwy, a w konsekwencji prawo strony do właściwej kontroli instancyjnej.

Ustalenie, że zaskarżona decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym niecelowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi, gdyż na tym etapie ocena zarzutów skargi jest przedwczesna.

Z tych powodów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.