Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 918/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Skarbu Państwa oraz E. W., P. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 114/09 w sprawie ze skargi E. W., P. W. i W. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku 1. ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa: uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną E. W., P. W. i W. W.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 114/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. W., P. W. i W. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa, z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wniosku, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2008 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

E. W., P. W. i W. W., jako spadkobiercy M. W., złożyli do Ministra Skarbu Państwa, w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.1051) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty w łącznej wysokości [...] zł z tytułu utraty własności nieruchomości objętej zakresem art. 1 pkt 3 powołanej ustawy, stanowiącej las, położonej w gminie B., powiat w., województwo małopolskie, o łącznej powierzchni wszystkich gruntów leśnych 207ha 66 a 03 m2.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., Minister Skarbu Państwa przekazał podanie według właściwości Ministrowi Środowiska. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba te postanowienia. Zdaniem Sądu, organ błędnie uznał, że sprawa dotycząca wypłaty "rekompensaty" w związku z przejęciem nieruchomości stanowiącej las w oparciu o dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1945 r. Nr 15, poz.82 ze zm.), stanowi sprawę administracyjną związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Przewidziane w dekrecie przejęcie lasów następowało z mocy prawa. Nie mogło być zatem prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Za otwartą uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r., kwestię charakteru roszczenia wymienionego w art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Według Sądu, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy sprawa o roszczenie wynikające z art. 7 podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., zwrócił wniosek, jako w wniesiony w sprawie w której właściwy jest sąd powszechny. Stwierdził, że dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, na podstawie którego przedmiotowe grunty stały się własnością Skarbu Państwa, miał charakter aktu nacjonalizacyjnego, a przewidziane w nim przejęcie lasów i gruntów na rzecz Skarbu Państwa następowało z mocy samego prawa bez wydawania jakiejkolwiek decyzji przez organ administracji publicznej. Dekret ten został co prawda uchylony na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz.321), ale uchylenie to nie miało mocy wstecznej w zakresie jego skutków cywilnoprawnych. Minister kontynuował, że nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie tego dekretu. Nie ma zatem, zdaniem Ministra, przeszkód do tego, aby takie spory były rozstrzygane w postępowaniu sądowym. Przywołany we wniosku przepis art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie został na tyle skonkretyzowany, by uznać go za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z przepisu tego nie wynika, ani który organ administracji publicznej byłby uprawniony do przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie określono zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty, czy sposób jej wypłaty. Zawiera on jedynie nazbyt ogólną normę prawną kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Organ odnotował, że przepisy odrębne, do których odsyła art. 7, nie zostały uchwalone. Skoro roszczenie spadkobierców właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, to nie może być rozstrzygnięte przez organ administracji publicznej, jakim jest Minister Skarbu Państwa. W ocenie Ministra, wysokość odszkodowania może być ustalona wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero później, na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wypłacona osobie uprawnionej przez Ministra Skarbu Państwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. W., P. W. i W. W. zarzucili naruszenie art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty właściwy jest sąd powszechny. Zarzucili także naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej. Podnieśli, że wystąpili nie tylko o wypłatę, ale także o ustalenie rekompensaty w związku z przejęciem nieruchomości. O administracyjnym charakterze spraw z art. 7 świadczy posługiwanie się pojęciem "rekompensaty". Jest ono używane przez ustawodawcę w aktach prawnych przewidujących specjalne procedury wypłaty odszkodowań za utracone mienie.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Przytoczył wywody zawarte w uzasadnieniu poprzedniego postanowienia. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że z przywołanych wyroków nie wynika właściwość Ministra Skarbu Państwa do orzekania w sprawie rekompensaty za nieruchomości zajęte na podstawie w/w dekretu. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt III CKN 127/00, Minister dodał, że ma obowiązek wypłaty odszkodowania zasądzonego wyrokiem sądu powszechnego.

Wnosząc skargę E. W., P. W. i W. W. zarzucili:

1) naruszenie art. 66 § 3 K.p.a. w związku z art. 25 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż do rozpoznania sprawy o wypłatę rekompensaty za utratę na rzecz Skarbu Państwa własności zasobów naturalnych kraju – gruntów leśnych – właściwy jest sąd powszechny;

2) naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej, zwłaszcza, że w sprawach utraconych lasów należących do poprzednika prawnego skarżących M. W. dwukrotnie orzekał Sąd Administracyjny, tj. NSA w wyroku z dnia 19 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 3947-3949/02 oraz WSA w Warszawie z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1677/05;

3) art. 184 ust.1 w związku z art. 177 Konstytucji, które to przepisy konstruują domniemanie drogi sądowej przed sądem powszechnym, kognicja zaś sądów administracyjnych musi wynikać z wyraźnych postanowień ustawy. Kluczowe jednak znaczenie dla oceny, czy dana sprawa jest sprawą administracyjną ma to, czy pomiędzy osobą ubiegającą się o świadczenie a podmiotem, do którego zadań należy rozstrzyganie o jego przyznaniu bądź odmowie przyznania, powstaje stosunek administracyjnoprawny, który w ocenie skarżących w sprawie zachodzi;

4) naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ bezpodstawnie uznał się za zwolnionego z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, a która to zmiana narusza podstawy konstytucyjnego państwa prawnego;

5) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.105) poprzez błędne przyjęcie, że tryb administracyjnoprawny nie jest właściwym trybem dla rozpoznania wniosku, podczas gdy z treści i charakteru normy jednoznacznie wynika, iż roszczenie podlega rozpoznaniu i wypłaty rekompensaty w trybie administracyjnoprawnym, a właściwym w sprawie jest wskazany przez skarżących organ administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie, określił jako nieuprawniony wniosek organu, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nieuprawniony jest także wniosek organu, iż roszczenie z art. 7 ustawy ma charakter cywilnoprawny. Zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. jest możliwy, gdy sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Analizując żądanie Sąd przyjął, że skarżący domagali się przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów. Przedmiotem podania nie było roszczenie dotyczące nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. Nietrafne jest więc, w ocenie Sądu, stanowisko organu o braku przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie powołanego dekretu PKWN. Przepis art. 7 ustawy stanowi zapewnienie na przyszłość, gwarancję zaspokojenia w przyszłości, wymienionych w nim roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1. Przepis ten odsyła w zakresie zasad ustalania i wypłaty rekompensat do odrębnych przepisów, których jeszcze nie uchwalono. Nie wiadomo zatem, czy ustalenie i wypłata rekompensat będą wymagały decyzji administracyjnej, czy wystarczająca będzie ogólna regulacja ustawowa. Nie jest także wiadomym, czy dochodzenie roszczeń z tytułu wypłaty rekompensaty nie zostanie przekazane do sądów powszechnych. Z przepisu art. 7, jak kontynuował Sąd pierwszej instancji, nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, była sprawą cywilną czy miała charakter administracyjny. Nieuprawniony jest, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosek organu, ze sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, ale ma charakter sprawy cywilnej. Skoro brak właściwości organu administracji do rozpoznania sprawy nie wynika wprost z ustawy o zasobach, to i brak przepisów odrębnych nie może prowadzić do stwierdzenia o właściwości sądu powszechnego. Sąd skonstatował, że nie można utożsamiać pojęcia rekompensaty z pojęciem odszkodowania. Pojęcie rekompensaty jest obce prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Przemawia to za właściwością organu. W związku ze sformułowaniem zawartym w art. 7, że roszczenia "zaspokojone zostaną ze środków budżetu państwa", należy mieć na względzie, że w myśl art. 25 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, zaś zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 116, poz.787), to Minister Skarbu Państwa jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego. Nadto, prawo administracyjne posługuje się takim pojęciem w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418 ze zm.), która to ustawa sprawy o ustalenie prawa do rekompensaty na określonych w ustawie warunkach przekazała na drogę postępowania administracyjnego. Nawiązując do orzecznictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na różnice między kwestionowaniem legalności przejęcia nieruchomości na własność państwa od uzyskania rekompensaty za przejęte mienie. Według Sądu, należy także odróżnić tryb dochodzenia roszczenia (administracyjny albo sądowy) od samej wypłaty ustalonej we właściwym trybie rekompensaty. Sąd pierwszej instancji określił brak uchwalenia przepisów odrębnych, po wydaniu przepisu blankietowego, jako zaniechanie legislacyjne, które powinno być przerwane działaniem Ministra Skarbu Państwa. Zarówno niepodjęcie przez wskazany organ działań zmierzających do uchwalenia przepisów odrębnych, jak i działanie, jakiego organ dopuścił się w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd uznał za naruszające wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. Właściwość sądów powszechnych nie wynikała w sposób oczywisty z podania. Należało więc, w ocenie Sądu, podzielić zarzut skargi o błędnym zastosowaniu art. 66 § 3 K.p.a., naruszeniu art. 7 K.p.a., nakładającym na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz art. 2 Konstytucji RP. Sąd dodał, że wniosek skarżących wszczął postępowanie administracyjne. Jeżeli organ doszedł do przekonania, iż przepis w oparciu o który sformułowano żądanie, nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, to winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie: w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów co do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. W., P. W. i W. W. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.1051), poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż właściwym do załatwienia sprawy jest organ administracji publicznej,

- art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju w związku z art. 25 ustawy o działach administracji publicznej (tak w podstawie kasacji – zamiast "administracji rządowej") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Minister Skarbu Państwa jest właściwy do załatwienia sprawy,

- art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 10, art. 95 i art. 146 Konstytucji poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa, obarczając go jednocześnie odpowiedzialnością za brak przepisów odrębnych pozwalających na przyznanie rekompensaty w trybie art. 7 przytoczonej ustawy w sytuacji, w której Minister nie ponosi odpowiedzialności za działalność władzy ustawodawczej.

2. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż właściwym organem w sprawie, która nie wykazuje charakteru sprawy administracyjnej jest organ administracji publicznej – Minister Skarbu Państwa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 66 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy braku przepisów prawa zawierających upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej – Ministra Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa dokonując zwrotu wniosku,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 61 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Minister podniósł, iż przez organ administracji publicznej może być rozstrzygana tylko sprawa wykazująca się przymiotem sporawy administracyjnej, tzn. muszą istnieć przepisy prawa zawierające upoważnienie dla organu administracji publicznej do załatwienia sprawy drogą administracyjną. W niniejszej sprawie tryb wypłaty rekompensaty ma być uregulowany odrębnymi przepisami, które jednak nie zostały uchwalone. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że ustalenie świadczeń pieniężnych za przejęte nieruchomości leśne może być dokonywane podobnie jak ustalenie świadczeń pieniężnych w innych sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych w trybie art. 4171 Kodeksu cywilnego, które to świadczenia są wypłacane na podstawie wyroku sądu cywilnego. Minister skonstatował również, iż zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza także przestrzeganie zasady trójpodziału władzy. Zauważył jeszcze, że Sąd mający wątpliwości co do trybu dochodzenia rekompensaty powinien był wziąć pod uwagę art. 66 § 4 K.p.a. wskazujący na podmiot rozstrzygający spór o właściwość. Błąd Sądu odnoszący się do wszczęcia postępowania wynika z tego, iż w przypadku gdy żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1, zachodzi bezwzględna przeszkoda we wszczęciu postępowania.

Skargę kasacyjna wnieśli także E. W., P. W. i W. W.. Zaskarżyli wyrok w pkt I. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.1051 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż norma zawarta w omawianym przepisie stanowi "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości roszczeń wymienionych w powołanym przepisie", podczas gdy w rzeczywistości ustawa przesądza jednoznacznie, że podmiotom objętym hipotezą przedmiotowej normy zostało przyznane roszczenie, a zatem przysługuje wskazane w analizowanym przepisie roszczenie, którego obowiązek zaspokojenia obciąża właściwy organ od chwili jego przyznania, czyli od wejścia w życie analizowanej normy, a także poprzez błędna wykładnię analizowanej normy polegającą na przyjęciu, że norma ta w zakresie ustalania zasad rekompensat odsyła do odrębnych przepisów, a ponadto, iż zdaniem organu na gruncie obowiązującego prawa nie da się ustalić, czy wypłata rekompensaty wymaga wydania indywidualnej decyzji, czy też podstawą ma być regulacja ustawowa;

2) art. 7 w/w ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w wypadku ustalenia przez organ, iż powołany przepis art. 7 nie stanowi podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy, to winien umorzyć postępowanie na zasadzie art. 105 K.p.a., podczas gdy zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem zasada praworządności wymaga, aby także roszczenia stron, niemające uzasadnienia materialnoprawnego, zostały rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej, a ponadto zdaniem skarżących powołana norma z art. 7 stanowi podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy, co potwierdził orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r., wskazując na istnienie roszczenia po stronie skarżących, co w konsekwencji sam organ administracyjny, rozpatrujący sprawę w zaskarżonych postanowieniach przyjął, iż na gruncie analizowanego przepisu roszczenie skarżącym przysługuje;

3) art. 7 w/w ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zaistniała na skutek zaniechania ustawodawcy luka w prawie nie daje się uzupełnić w drodze wykładni przepisów prawa w myśl zasady wyrażonej w art. 6 K.p.a., podczas gdy w rzeczywistości w doktrynie, na podstawie zasady praworządności oraz związanej z nią zasady zupełności systemu prawa przyjmuje się, że w razie braku materialnych unormowań szczegółowych należy stosować przepis ogólny, czyli w zaistniałym przypadku art. 7, natomiast brak jest przeszkód, aby organy administracji publicznej stosowały analogię przy wypełnianiu luk proceduralnych związanych z tą normatywną regulacją materialnoprawną, a zatem możliwe jest ustalenie i wypłata rekompensaty na gruncie spornej normy art. 7,

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a., polegające na :

1) częściowo błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i niewłaściwym zawarciu wskazania odnośnie dalszego postępowania organu – sugerującym mu umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że przepis na podstawie, którego sformułowano żądanie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej, co w konsekwencji spowodowało uchybienie art. 7 K.p.a. w związku z art. 105 K.p.a. oraz w związku z art. 104 K.p.a.;

2) poprzez pominięcie i niezastosowanie w sprawie faktu związania Ministra Skarbu Państwa i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpoznającego niniejszą sprawę wyrażoną w uprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/08, oceną prawną, która dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu ma charakter wiążący. Powołany wyrok wskazuje jednoznacznie, iż przepis art. 7 przyznaje wskazanym w tym przepisie podmiotom roszczenie o wypłatę rekompensaty, a nie jak próbował wywodzić Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca wprowadził "zapewnienie na przyszłość", czy też "gwarancję zaspokojenia w przyszłości" roszczenia. Sąd w wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r. wyraźnie wskazał, że przepis ustanawia zapewnienie w przedmiocie zaspokojenia roszczenia, a nie jak próbował wiążący pogląd zmienić Sąd w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., że zapewnienie to ma jedynie charakter gwarancyjny na przyszłość. Zmiana wiążącej oceny prawnej przez Sąd, w świetle powołanych przepisów jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do poglądów wyrażanych w orzecznictwie i doktrynie, argumentowali jak w podstawach skargi kasacyjnej. Zaakcentowali, że omawiana norma art. 7 jednoznacznie wskazuje na istnienie roszczenia o wypłatę rekompensaty ze środków budżetu państwa. Nie ma zaś przeszkód do tego, by w drodze analogii wypełnić luki proceduralne. Stwierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok zgodnie z żądaniem skarżących, jednak częściowo błędne uzasadnienie może prowadzić do niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia przez organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., stąd też kontrola instancyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Analizę trafności orzeczenia Sądu pierwszej instancji, które to orzeczenie wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone postanowienia, rozpocząć trzeba od przypomnienia przedmiotu postępowania administracyjnego, w którym wspomniane akty zostały podjęte. Przedmiot ten określał wniosek z dnia [...] lutego 2008 r., w którym wnioskodawcy zawarli żądanie, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.1051 ze zm.), przyznania i wypłaty rekompensaty w kwocie 2076603 zł, z tytułu utraty własności nieruchomości stanowiącej las. Tak sformułowane żądanie kierunkowało dalszy tok czynności procesowych. Organ jest bowiem związany zakresem żądania, zaś stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 485362; Robert Suwaj "Wydawanie decyzji administracyjnych", PRESCOM Sp. z o.o., Wrocław 2007, s. 32). Rozstrzygnięcie merytoryczne organu administracji publicznej, pozytywne lub odmowne, pomijając na razie zagadnienie właściwości rzeczowej organu do którego wystosowano żądanie, byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby powoływany przepis stanowił podstawę prawną do załatwienia sprawy co do istoty. Decyzja rozstrzygająca o prawach osoby wnoszącej podanie musi mieć podstawę prawną zawartą w przepisach prawa materialnego. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zawartej w tych przepisach obwarowane jest sankcją nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wymóg oparcia decyzji załatwiającej sprawę co do istoty na przepisach prawa materialnego nie został sformułowany wprost, niewątpliwie jednak jest częścią hipotezy art. 104 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Co prawda przepis ten reguluje formę zakończenia postępowania, ale jednocześnie nawiązuje do pojęcia sprawy administracyjnej. Sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia kompetentny jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje zaś podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 K.p.a. Dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych warto odnotować, że z zagadnieniem kompetencji organów administracyjnych związana jest kwestia właściwości rzeczowej organu, o której mowa w art. 20 K.p.a., ale nie są to pojęcia tożsame (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 14 i 479). Obok podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym uznania, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, jest to, aby stosunek prawny między organem administracyjnym a jednostką był regulowany materialnym prawem administracyjnym. Jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie stanowi ona sprawy administracyjnej (patrz: Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX, Warszawa 2007, s. 37-38; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislawiensis Nr 1022 Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., s. 334).

Tak więc przesłanką merytorycznego orzekania jest administracyjny charakter załatwianej sprawy, uwarunkowany podstawą materialnoprawną oraz podstawą kompetencyjną, także wynikającą z przepisów prawa materialnego (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX, Warszawa 2009, s. 68-69; Agnieszka Wilczyńska "Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej – zagadnienia teoretycznoprawne", ZNSA 2008/5/s. 83).

Decyzja powinna mieć także podstawę procesową. Jednak kwestia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej nie ma w rozważaniach dotyczących niniejszej sprawy przesądzającego znaczenia.

Zgodnie z przepisem art. art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczona norma nie zawiera podstawy materialnoprawnej i kompetencyjnej, pozwalających na konstruowanie w oparciu o nie praw podmiotowych, możliwych do realizacji na drodze żądań zgłaszanych wobec organów administracji publicznej. Próba poszukiwania w hipotezie normy art. 7 w/w ustawy cech sprawy administracyjnej w drodze wykładania znaczenia pojęcia "rekompensaty" oraz zapewnienia, że "rekompensaty będą wypłacone ze środków budżetu państwa", nie prowadzi do wniosku o istnieniu podstaw sprawy administracyjnej w tym przepisie, skoro wyraźnie odsyła on do odrębnych przepisów, które będą stanowiły podstawy – materialną i kompetencyjną – rekompensat. Art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz.1051) nie stanowi podstawy do wydania przez organ administracji publicznej decyzji w przedmiocie zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 pkt 3 tej ustawy.

Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, a więc nie dotyczy sprawy administracyjnej, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu (patrz: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89; ONSA 1990/1/16; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s.6; Grzegorz Łaszczyca, Andrzej Matan "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Kantor Zakamycze, Kraków 2002, s. 33, 80; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2009, s. 520; Janusz Borkowski, op. cit. s. 498). Trzeba odnotować, że stanowisko, o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w razie braku elementów materialnego stosunku prawnego i niemożności wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 498), ugruntowało się przed wejściem w życie, z dniem 1 stycznia 2004 r., zmiany art. 66 § 3 K.p.a. dokonanej na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271). Przed zmianą stanu prawnego organ mógł zwrócić podanie, gdy z podania wynikało, że właściwy w sprawie jest sąd. Obecnie doprecyzowana jest dyspozycja poprzez użycie określenia "sąd powszechny" oraz unormowana jest forma zwrotu podania: postanowienie, na które służy zażalenie. Można przyjąć, że w poprzednim stanie prawnym odnoszącym się do art. 66 K.p.a., mimo istnienia instytucji uregulowanej przepisem art. 66 § 3 K.p.a. – zwrotu podania z powodu właściwości w sprawie sądu – złożenie żądania niepodlegającego rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracyjny, w ocenie przywołanego wyżej orzecznictwa i piśmiennictwa, powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego (jakkolwiek odnotować trzeba, iż w takiej sytuacji nie dochodziło nawet do wszczęcia postępowania). Stanowisko proponujące umorzenie postępowania administracyjnego – poza przypadkami oczywistej kognicji sądów powszechnych (np. akt oskarżenia w sprawie z oskarżenia prywatnego, wniosek o stwierdzenie nabycia spadku), wymagającej dokonania zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. – odpowiadało, do pewnego czasu, stanowi prawnemu. Wypowiedzenie się przez organ administracji publicznej w formie decyzji pozwalało na lepszą ochronę interesu wnioskodawcy, wynikającą z możliwości złożenia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Obowiązywała także procedura rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.

Zauważyć trzeba jednak, że przywołaną ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono nie tylko wskazaną wyżej zmianę treści art. 66 § 3 K.p.a. Nadto, przepisem art. 4 pkt 7, skreślono dział V Kodeksu postępowania administracyjnego "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi". Jednocześnie do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano art. 66 § 4, a do Kodeksu postępowania cywilnego dodano przepis art. 1991. Przepisy te, łącznie z przepisem art. 58 § 4 P.p.s.a., są przeszkodą dla orzeczenia o braku swojej właściwości przez organ lub sąd, w przypadku uprzedniego uznania jego właściwości przez inny organ lub sąd, do którego złożono pismo zawierające żądanie rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie, z dniem 1 stycznia 2004 r., nowych regulacji kompetencyjnych, nastąpiło w warunkach obowiązywania, od dnia 17 października 1997 r., przepisu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, formułującego prawo do sądu, rozumianego także jako prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. Adam Zieliński "Prawo do sądu a struktura sądownictwa", Państwo i Prawo 2003/4/s.20; uzasadnienie uchwały TK z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK 1995/1/19; uzasadnienie wyroku TK z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK-A 2002/2/14). Istotą tego aspektu prawa do sądu jest wykluczenie sytuacji, w której obywatel mający sprawę, której rozpatrzenia domaga się od organów państwa, zostałby postawiony w sytuacji, w której żaden z tych organów, powołując się na przepisy kompetencyjne, nie przyjąłby jego sprawy do merytorycznego rozpoznania (por. Tadeusz Ereciński [w:] T. Erecinski, J. Gudowski, M. Jędrzejewska "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Część druga. Postępowanie zabezpieczające. Tom 1", LewisNexis, Warszawa 2007, s. 500). Z zagadnieniem tym wiąże się wywodzone również z art. 45 ust.1 Konstytucji RP, a także z art. 177 w związku z art. 77 ust.2 Konstytucji RP, domniemanie właściwości sądów powszechnych. Konsekwencją tego domniemania jest ocena, podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, według której pojęcie sprawy w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP ma charakter autonomiczny i obejmuje również sprawy, które nie są sprawami cywilnymi, sądowoadministracyjnymi lub karnymi. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny w postępowaniu cywilnym (patrz: uchwała SN z dnia 18 stycznia 2001 r., sygn. akt III ZP 28/00, OSNP 2001/7/210, z glosą Tadeusza Kuczyńskiego OSP/10/149; postanowienie SN z dnia 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/03, OSNC 2005/2/31; Stanisław Dmowski [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz do artykułów 1-50514. Tom I", red. Kazimierz Piasecki, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 932-933; T. Ereciński, op. cit. s. 500; Andrzej Zieliński [w:] "Kodeks postępowania cywilnego. Tom I. Komentarz do artykułów 1-50514", red. A. Zieliński, Wd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 574-575 ). Tak więc przepis art. 66 § 3 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do którego wpłynęło podanie, do zwrotu tego podania z powodu właściwości w sprawie sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy ustali, że zgłoszono żądanie o charakterze cywilnym, w rozumieniu art. 1 K.p.c., ale także w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust.1 oraz art. 177 w związku z art. 77 ust.2 Konstytucji RP. Podkreślić warto, że hipoteza art. 66 § 3 K.p.a. posługuje się pojęciem "właściwości sądu powszechnego", a nie pojęciem "cywilnoprawnego charakteru żądania zgłoszonego w podaniu". Na kanwie sytuacji procesowej, takiej jaka zaistniała w niniejszej sprawie, formułowane są zarzuty, że w obecnym brzmieniu art. 66 § 4 K.p.a. organ administracyjny (urzędnik) wiąże swym stanowiskiem niezawisły sąd (patrz: Adam Zieliński, op. cit. s. 31; Andrzej Zieliński, op. cit. s. 575). Jak już wyżej zasygnalizowano, od dnia 1 stycznia 2004 r. zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Od ostatecznego postanowienia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzyganie obecnie kwestii kompetencyjnej w postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do stanu prawnego sprzed omówionej noweli art. 66 § 3 K.p.a., podlega więc kontroli sądowej. Dodać można, że nawet artykułujący swoje zastrzeżenia nie kwestionują zawartości normatywnej przepisu art. 66 § 3 K.p.a. (patrz: Adam Zieliński, op. cit. s. 31 Andrzej Zieliński, op. cit. s. 574-575; W rezultacie przyjąć należy, że od dnia 1 stycznia 2004 r. przepis art. 66 § 3 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, zawierające żądanie niedotyczące sprawy administracyjnej, do zwrotu podania w formie postanowienia, z powodu właściwości sądu powszechnego, nie tylko wtedy, gdy żądanie dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 K.p.c., ale także wówczas, gdy żądanie to nie dotyczy tak rozumianej sprawy cywilnej, lecz ma cechy sprawy konstytucyjnej w rozumieniu art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Nie ma, w tej sytuacji, podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 K.p.a.

Wracając do zakresu żądania określonego we wniosku i do twierdzeń wnioskodawców w tym zakresie, artykułowanych w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowego, przypomnieć trzeba, iż skarżący nie powoływali się na materialne podstawy cywilnoprawne, w tym także na przepisy art. 417 i art. 4171 K. c. Nie domagali się rozstrzygnięcia sprawy ze stosunku prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 K.p.c. Z uwagi jednak na tkwiące w żądaniu cechy sprawy konstytucyjnej, w ujęciu art. 45 ust.1 Konstytucji RP, należało, tak jak to uczynił Minister Skarbu Państwa, przyjąć, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny i orzec o zwrocie podania, na podstawie art. 66 § 3 K.p.a.

Usprawiedliwione są więc zarzuty materialnej podstawy skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak było podstaw do zwrotu podania z powodu właściwości sądu powszechnego. Nie można także zaaprobować tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według której nie da się wykluczyć, przy wykładni art. 7 w/w ustawy, administracyjnego charakteru zgłoszonego przez wnioskodawców żądania. Już ta ocena pozwala na uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sporu w niniejszej sprawie ma aspekt materialnoprawny. W konsekwencji naruszenia prawa materialnego, zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także uchybienia procesowe, sprowadzające się do uchylenia zaskarżonej decyzji, zamiast oddalenia skargi. Nie są to naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było zatem przeszkód, wynikających z art. 188 P.p.s.a., do rozpoznania skargi i jej oddalenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, z glosą aprobującą Barbary Adamiak, OSP 2004/11/135; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 333/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266449).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej Ministra zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych poprzez obarczenie Ministra odpowiedzialnością za zaniechanie ustawodawcze, należy jedynie wskazać, że odpowiedzialność za szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego jest uregulowana w art. 4171 § 4 K.c. Wniosek, jak wynika z powyższych uwag, nie zawierał żądania rozstrzygnięcia o tej odpowiedzialności. Ewentualna odpowiedzialność Skarbu Państwa w tym zakresie nie była zatem, i nie mogła być, przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Zajęcie się tym zagadnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogłoby być ocenione jedynie w kontekście wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązku rozstrzygania w granicach sprawy. Skarga kasacyjna Ministra Skarbu Państwa nie dotyka jednak tego problemu.

W świetle powyższych uwag widać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wnioskodawców sprecyzowanego w ich skardze kasacyjnej. W tym miejscu można jeszcze dodać, że błędna jest teza o możliwości uzupełnienia normy materialnej zawartej w art. 7 w/w ustawy, normą proceduralną wynikającą z art. 104 ust.1 K.p.a., tj. domniemaniem załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Podkreślić trzeba, iż zarówno z przepisu art. 104 § 1 K.p.a., jak i z przepisów art. 177 w związku z art. 77 ust.2 Konstytucji RP nie wynika domniemanie załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Reguła jest odmienna, co już zostało w niniejszych rozważaniach przedstawione. Zagadnienie domniemania załatwienia sprawy decyzją odnosi się zaś do prawnej formy działania organu administracji załatwiającego sprawę administracyjną. Kwestia ta nie ma więc, wbrew poglądowi skarżących, przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie. Na uboczu podniesionego zagadnienia warto jedynie odnotować, iż przywoływane przez skarżących domniemanie, w jego rzeczywistym znaczeniu, nie jest zagadnieniem niekontrowersyjnym (patrz: Janusz Borkowski, op. cit. s. 15-16).

Wbrew zarzutowi skarżących, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/08, uchylającym postanowienia Ministra Skarbu Państwa o przekazaniu podania według właściwości do Ministra Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyartykułował oceny prawnej o przyznaniu, w przepisie art. 7 w/w ustawy, wskazanym w tym przepisie podmiotom, roszczenia o wypłatę rekompensaty. W omawianym wyroku Sąd uznał za błąd organu stanowisko, iż wynikająca z wniosku sprawa stanowi sprawę administracyjną związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, nie zakwestionował.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalona została skarga kasacyjna E. W., P. W. i W. W.