Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 766/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 , art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art 51 ust 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c , art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi M.S.-B. i Ł.B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących M.S.-B. i Ł.B. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 kwietnia 2016 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania z dnia 22 lipca 2015 r. M.S.-B. i Ł.B. oraz odwołania A.W. i R.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 10 lipca 2015 r. (znak: [...] ), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. nałożono na M.S.-B. oraz Ł..B. – inwestorów realizowanej inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojścia i dojazdu oraz zewnętrznych instalacji gazowej i energetycznej na dz. o nr ewid. [...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. , obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W następstwie skarg A.W. i R.W. z dnia 5 maja i 24 lipca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził w dniach 28 maja i 22 sierpnia 2014 r. kontrole budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dojścia i dojazdu oraz zewnętrznych instalacji gazowej i energetycznej na dz. o nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. po których uznał ww. skargi za bezzasadne.

Pismem z dnia 15 września 2014 r., A.W. i RR.W. złożyli formalny wniosek o wstrzymanie robót budowlanych na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w Z.

Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. (znak: [...] ), organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.

Zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. (znak: [...] ), organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu z urzędu, z dniem 22 sierpnia 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości po wstrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r., po rozpoznaniu wniosku M.S.-B. i Ł.B. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania.

W dniu 28 kwietnia i 25 maja 2015 r. organ I instancji przeprowadził oględziny ww. robót.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powiadomił strony o modyfikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, poprzez objęcie nim również robót prowadzonych w okresie pozostawania w obiegu prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r., po rozpoznaniu wniosku A.W. i R.W. , organ I instancji odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania.

Decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. nałożył na inwestorów – M.S.-B. oraz Ł.B. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołania od ww. decyzji złożyli M.S.-B. i Ł.B. oraz A.W. i R.W. .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie znalazł podstaw do zastosowania trybu autoweryfikacji wydanego orzeczenia określonego w art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że po nadesłaniu odwołań wraz z aktami sprawy dokonał powtórnej, pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu w zakresie wyznaczonym treścią zaskarżonej decyzji, a nadto zweryfikował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji oraz poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o nadesłane akta sprawy (znak: [...] i znak: [...]), a także w oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach postępowania odwoławczego (znak: [...]).

Organ odwoławczy podał, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a to ze względu na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez:

- pozyskanie z właściwego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego objętej operatem ewidencji gruntów i budynków kopii aktualnej mapy ewidencyjnej oraz kopii aktualnej mapy zasadniczej (sytuacyjno-wysokościowej) w zakresie obejmującym dz. ewid. nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...] – wszystkie położone w Z. , a także działki ewidencyjne z nimi graniczące;

- pozyskanie i załączenie do akt sprawy egzemplarza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z dnia 18 września 2013 r., nr [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę, w oparciu o który prowadzona była analizowana w sprawie inwestycja;

- przeprowadzenie oględzin obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, mających na celu weryfikację, czy dotychczas zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z ww. projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a to poprzez: dokonanie pomiarów charakterystycznych parametrów spornego budynku (długość szerokość), ustalenie rzędnej faktycznie zrealizowanego poziomu posadowienia parteru budynku, identyfikację miejsca posadowienia budynku na gruncie i odległości względem granic z działkami sąsiednimi oraz od posadowionego na działce sąsiedniej (nr [...] budynku oznaczonego nr porządkowym [...]; sporządzenie szkicu sytuacyjnego na podkładzie z aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej (pozyskanej uprzednio z ww. właściwego powiatowego zasobu geodezyjnego graficznego), obejmującego inwentaryzację obiektu na gruncie wraz z ujawnieniem pomierzonych wymiarów obiektu, ustalonej rzędnej poziomu parteru budynku, a także odległości, w jakich sporny budynek znajduje się od granic z działkami sąsiednimi (i znajdującymi się tamże budynkami); udokumentowanie poczynionych spostrzeżeń poprzez wykonanie fotografii obiektu wraz z ich dokładnym opisem;

- wystąpienie do Wojewody [...] o nadesłanie informacji, na jakim etapie znajduje się aktualnie prowadzone ponownie postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty S. z dnia 18 września 2013 r., nr [...] (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz M.S.-B. i Ł.B. , a w tym, czy zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia 23 kwietnia 2015 r. (znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (oraz ewentualnie czy postanowienie organu stopnia centralnego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego), a także pozyskanie odpisów wszystkich ewentualnych zapadłych w sprawie rozstrzygnięć po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 23 kwietnia 2015 r.

W następstwie ww. postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dokonał uzupełnienia zgromadzonego uprzednio w sprawie materiału dowodowego, m.in. o ustalenia dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2016 r. oraz ww. projekt budowlany i decyzję Starosty S. nr [...], po czym w dniu 1 lutego 2016 r. zwrócił akta sprawy organowi odwoławczemu.

Zawiadomieniem z dnia 7 marca 2016 r., organ II instancji poinformował strony o ich prawach wynikających z treści art. 10 k.p.a. oraz z uwagi na śmierć R.W. przyjął domniemanych (ustawowych) spadkobierców, tj. żonę A.W. , nieletnie dzieci – J.W. , P.W. i M.W. , reprezentowane przez opiekuna prawnego A.W. . W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie, A.W. złożyła formalny wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy pozwolenia na budowę przez Wojewodę [...] oraz ustalenia następców prawnych po zmarłym mężu R.W.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania odwoławczego.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu, natomiast – co do zasady – organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania naprawcze/nakazowe z urzędu. Niemniej jednak organ II instancji zaznaczył, że zasada ta nie wyklucza prowadzenia takich postępowań na wniosek strony.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zupełnie niezrozumiałym jest sposób procedowania w sprawie przez organ I instancji, skoro tak z wniosku A.W. i R.W. z dnia 15 września 2014 r., jak również z kolejnych wystąpień kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz z treści złożonego odwołania wynika – zdaniem organu II instancji – że strona poszukiwała załatwienia sprawy poprzez wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji o rozbiórce, co najmniej, znacznej części wykonanych robót budowlanych.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł przy tym, że postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...]), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 29 września 2014 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że istnieje tryb postępowania, który odpowiadałby treści wniesionego żądania. Dlatego też, w zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął próby jednoznacznego wyjaśnienia żądania wniesionego przez A.W. i R.W. we wniosku z dnia 15 września 2014 r., w którym z jednej strony podniesiono, że żądają oni wstrzymania robót budowlanych na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] położonych w Z. (co mogło wskazywać na żądanie legalizacji), zaś z drugiej podniesiono nie wyrażają zgody na zalegalizowanie, proces naprawczy lub też inne działania mające na celu umożliwienie i kontynuowanie dalszych prac, a nadto żądają przywrócenia inwestycji do stanu na dzień 30 czerwca 2014 r., a w konsekwencji nie doprowadziło do wydania wymaganego rozstrzygnięcia w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na tą niekonsekwencję zwrócili uwagę wnioskodawcy w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r., po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu z dniem 22 sierpnia 2014 r. (znak: [...] ), w którym to dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wykonał w terenie, na podstawie art. 81 ust. 4 u.p.b., czynności kontrolne.

Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się dzień dokonania przez organ do tego uprawniony, pierwszej czynności urzędowej w sprawie, której postępowanie dotyczy, pod warunkiem jednak, że o czynności tej powiadomiono stronę, a w związku z tym co do zasady czynnością tą będzie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie albo też w niektórych przypadkach skierowanie do strony wyniku kontroli dokonanej przez osoby uprawnione do działania w imieniu organu. Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, zgodnie z zakresem działania przypisanego mu przepisami u.p.b., będąc co do zasady dokumentem urzędowym stanowiącym dowód na to co zostało w nim stwierdzone, mógłby stanowić pierwszą czynność organu skierowaną do strony, o której mowa powyżej, jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w oparciu o ten protokół, który stanowił materiał do rozpoznania skargi, uznał brak podstaw do podjęcia działań. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należało uznać dzień doręczenia stronom zawiadomienia z dnia 9 kwietnia 2015 r (doręczone stronom w dniach 13 i 18 kwietnia 2015 r.) o wszczęciu z urzędu postępowania (znak: [...]). Ponadto, zdaniem organu II instancji, dodatkowym argumentem wskazującym, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu w 2015 r., jest data rejestracji tego postępowania, które zgodnie ze znakiem sprawy (znak:[...]) zostało zarejestrowane w 2015 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił przy tym, że stwierdzenie pomieszania przez organ I instancji trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu jest wystarczającą przesłanką do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , który ponownie rozpoznając sprawę wobec wskazanej przez organ II instancji rozbieżności zawartych w treści wniosku z dnia 15 września 2014 r., winien – w ocenie organu odwoławczego – zwrócić się do A.W. o jednoznaczne doprecyzowanie wnoszonego żądania, a następnie wydać rozstrzygnięcie w prowadzonym na wniosek postępowaniu (znak: [...]) oraz zakończyć prowadzone z urzędu postępowanie (znak: [...] ). Jednocześnie organ odwoławczy, nie przesądzając o treści wymaganych wyjaśnień, zaznaczył, że w jego ocenie ewentualne postępowanie w sprawie wniosku o rozbiórkę będzie miało pierwszeństwo przed wszczętym z urzędu postępowaniem naprawczym, natomiast jeśli z treści wyjaśnień (po doprecyzowaniu) będzie wynikało, że żądanie strony zalegające w aktach postępowania (znak: [...]) będzie dotyczyło tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej, w oparciu o którą organ I instancji prowadził wszczęte z urzędu postępowanie (znak: [...] ), rolą organu I instancji powinno być rozważenie możliwości zastosowania art. 62 k.p.a.

Odnosząc się do kręgu stron przedmiotowego postępowania organ odwoławczy wskazał, że powinien on co do zasady obejmować - obok inwestora - również wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania spornego obiektu budowlanego, a w związku z tym został on zdefiniowany w sposób, co do zasady trafny, jako że nieruchomość położona w Z. , składająca się z dz. ewid. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] stanowi własność M.S.-B. , , która wraz z Ł.B. pozostaje równocześnie inwestorem obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. Organ II instancji dodał również, że w jego ocenie za strony postępowania zasadnie uznani zostali nadto E.N. (jako właściciel dz. ewid. nr [...]) oraz A.W. i R.W. , w którego miejsce następnie wstąpili domniemani spadkobiercy ustawowi (jako współwłaściciele dz. ewid. nr [...] ), a to jako podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości pozostających potencjalnie w strefie oddziaływania spornego obiektu budowlanego, przylegających do terenu inwestycji od strony północnej i południowej.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał również, że dokonał analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przekazanych wraz z odwołaniem akt sprawy organu I instancji, z których wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał, że do budowy objętej podjętym z urzędu postępowaniem, w związku z uchyleniem udzielonego pozwolenia na budowę, będzie miał zastosowanie art. 37 ust. 2 u.p.b., w następstwie czego nałożył on na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b., obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2015 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy nadmienił jednocześnie, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte po wydaniu przez Starostę S. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 września 2013 r., nr [...] (znak: [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. (znak: [...]), następnie uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 777/14), w którym Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że ww. wyrok został poprzedzony postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. wstrzymującym wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody . Organ odwoławczy wskazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. podjął czynności dopiero w sytuacji, gdy inwestor już faktycznie i dobrowolnie wstrzymał wykonywanie robót budowlanych. Tym samym zdaniem, organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji w sposób nieuprawniony oparł się na dyspozycji art. 51 ust. 7 u.p.b., który co zasady dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów w sytuacji, w której roboty budowlane zostały wykonane, a za takie nie mogą zostać uznane niezakończone przez inwestora roboty w przedmiotowej sprawie (obiekt w stanie surowym otwartym).

Dlatego też, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , organ I instancji praktycznie nie dokonał wymaganej oceny, czy roboty budowlane, wykonane po wydaniu przez Sąd postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 777/14) wstrzymującego wykonanie decyzji Wojewody [...]mają cechy robót zabezpieczających, przy czym podkreślił, że dokonana przez inwestora i pracowników organu nadzoru budowlanego błędna ocena skutków jakie wywarło to postanowienie, nie może mieć wpływu na wymaganą ocenę robót budowlanych wykonanych po dacie wydania/doręczenia postanowienia, a dodatkowo organ I instancji nie dokonał wymaganej oceny, czy dotychczas wykonane roboty budowlane nie odstępują w sposób istotny od projektu budowlanego, zatwierdzonego nieostateczną – w aktualnym na dzień orzekania przez organ odwoławczy stanie prawnym – decyzją Starosty S. Tym samym niezależnie od ww. błędów formalno-administracyjnych, zdaniem organu II instancji, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzja była przedwczesna.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, M.S.-B. i Ł.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 48-51 u.p.b. poprzez przyjęcie, że część robót budowlanych wykonanych po wydaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 777/14) w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, podlega regulacjom ustawy Prawo budowlane, a organ I instancji powinien dokonać kwalifikacji tych robót, gdy w ocenie skarżących, prace te prowadzone były zgodnie z obowiązującymi regulacjami,

2) art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez wskazanie, że jego stosowanie nie znajduje uzasadnienia w sytuacji wstrzymania i braku prowadzenia robót budowlanych w dacie orzekania.

Ponadto skarżący zarzucili ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wykonane przez skarżących roboty budowlane po wydaniu ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2014 r., stanowiły samowolę budowlaną oraz czy wobec zaskarżenia tego postanowienia, kontynuowanie robót budowlanych nie stanowiło naruszenia prawa budowlanego,

2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w odwołaniu z dnia 22 lipca 2015 r.,

3) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia przesłanek określonych w tym przepisie i w konsekwencji brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, zgodnego z treścią odwołania z dnia 22 lipca 2015 r.,

4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania pomimo wielokrotnego wskazania w toku prowadzonego postępowania na okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za jego umorzeniem oraz całkowite pominięcie tychże okoliczności w uzasadnieniu decyzji,

5) art. 12 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie i wydania orzeczenia nieznajdującego oparcia w regulacjach u.p.b., a także wskazanie, że organ I instancji nie dokonał oceny dotychczas wykonanych robót budowlanych pod kątem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, gdy w rzeczywistości kwestia ta została w pełni wyjaśniona na etapie postępowania I instancyjnego,

6) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wszczynane są na wniosek, a nie z urzędu.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że kwestią kluczową i rozstrzygającą co do dalszego trybu niniejszego postępowania pozostaje – w ich ocenie – kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych w okresie pomiędzy wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. (doręczonego 11 lipca 2014 r., a zaskarżonego 17 lipca 2014 r.), którym wstrzymano wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dojściem i dojazdem oraz zewnętrznymi instalacjami, a dniem 9 września 2014 r., kiedy to wyrokiem tego Sądu uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. (znak:[...]), jako że to właśnie te roboty legły u podstaw wniosku A.W. i R.W. a następnie stały się przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania (zarówno pod znakiem: [...], jak i [...] ).

W ocenie skarżących, roboty budowlane wykonane w ww. okresie nie przekraczającym dwóch miesięcy, nie mogą zostać uznane za prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, po wydaniu i doręczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r., jako że art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów, tj. przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe, a nadto inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie, na co wskazywali skarżący w piśmie z dnia 10 czerwca 2015 r. Dlatego też, zdaniem skarżących, należy uznać, że orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. W nawiązaniu do powyższego, skarżący podali, że postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 777/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wydania im odpisu postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. (znak: [...]) wraz z klauzulą prawomocności, wskazując, że w niniejszej sprawie postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nigdy nie nabrało waloru prawomocności z uwagi na to, że zostało ono zaskarżone zażaleniem z dnia 17 lipca 2014 r., a nadto wobec wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 9 września 2014 r. wyroku w sprawie – postanowienie o wstrzymaniu upadło, tak więc należało uznać, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2014 r., nie stało się prawomocne w okresie jego występowania w obrocie prawnym. Tym samym, zdaniem skarżących, skoro ww. postanowienie nie uzyskało nigdy przymiotu prawomocności, to zgodnie z art. 164 p.p.s.a. od momentu podpisania wraz z sentencją, wiązało tylko Sąd. Stąd też skarżący podnieśli, że nie podzielają poglądu stanowiska wskazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w decyzji z dnia 10 lipca 2015 r. o braku suspensywności zażalenia na postanowienie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Ponadto skarżący podkreślili, że przepisy prawa budowlanego nie regulują w sposób szczególny kwestii postępowania po wstrzymaniu przez Sąd wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym gdy postanowienie Sądu pozostaje przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym, zdaniem skarżących, skoro brak było wskazanego wprost przepisu prawa materialnego udzielającego kompetencji organu nadzoru budowlanego do działania, to brak było również podstaw do podejmowania w takim przypadku działań przez organy administracji, jako że zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego nie obejmuje robót budowlanych wykonywanych pomimo ich wstrzymania przez sąd administracyjny. Za powyższym stanowiskiem, w ocenie skarżących, przemawia także fakt, że Sąd w wyroku o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę określa, iż pomimo braku jego prawomocności decyzja nie może być wykonywana, co skutkuje tym, że inwestor nie może prowadzić żadnych robót budowlanych pomimo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemniej jednak rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, w zakresie określenia, że zaskarżony akt nie może być wykonany ma charakter tymczasowy, ponieważ kształtuje sytuację stron w okresie po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji do czasu dopóki wyrok ten nie jest prawomocny. Skarżący podkreślili przy tym, że takiego zastrzeżenia nie zawierało wydane postanowienie z dnia 30 czerwca 2014 r., a w związku z tym wstrzymania postanowieniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę – w ich ocenie – zastosowanie znajdą ogólne regulacje p.p.s.a., wskazujące na niezbędność uzyskania prawomocności przez orzeczenie, aby mogło ono wywołać skutki wobec stron postępowania.

Ponadto skarżący podnieśli, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, iż wskutek działań organu I instancji, tj. przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2014 r. dodatkowej kontroli prowadzonych robót, w toku których potwierdzono prawidłowość przyjętej przez inwestorów wykładni przepisów p.p.s.a., (co przekazano również pismem z dnia 3 września 2014 r. A.W. i R.W. ) zostali upewnieni przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , że są uprawnieni do kontynuacji realizowanych robót do dnia wydania wyroku przez sąd, co znalazło również potwierdzenie w decyzji organu I instancji z dnia 10 lipca 2015 r. (znak: [...]).

Skarżący nadmienili przy tym, że charakter prac wykonanych w okresie pomiędzy 30 czerwca a 9 września 2014 r., jakkolwiek prowadzący do dalszego wykonywania budowy budynku zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, w ocenie skarżących zmierzał również w swej istocie do zabezpieczenia dotychczas wykonanych robót budowlanych, a więc wykonania więźby i pokrycia dachowego jako robót najpełniej zabezpieczających wykonaną przed postanowieniem sądu część budynku, które mogą pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone.

Dlatego też, zdaniem skarżących, o ile organ I instancji odniósł się w swojej decyzji do powyższej kwestii chociaż częściowo – jakkolwiek w ocenie skarżących błędnie – to organ odwoławczy całkowicie zignorował tą część zarzutów skupiając się na kwestiach proceduralnych, w jego ocenie istotnych, jednocześnie pomijając zupełnie fakt, iż uznanie wykonanych robót za legalnie wykonane, czy też ewentualnie jako roboty budowlane – zabezpieczające, pozwoliłoby w sposób jednoznaczny rozstrzygnąć co do braku podstaw prowadzonego postępowania i możliwości jego umorzenia jako bezprzedmiotowego, niezależnie od sposobu, trybu wszczęcia oraz treści wniosku A.W. i R.W. . Tym samym zdaniem skarżących, w powołanym zakresie organ odwoławczy nie tylko naruszył powołane przez skarżących przepisy prawa materialnego, wskazując (przy braku rozstrzygnięcia) na potrzebę zastosowania, w zależności od kwalifikacji dokonanych robót budowlanych, regulacji art. 48 czy 50-51 u.p.b., ale także nie dopełnił nawet częściowo obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Ponadto w ocenie skarżących zarzut organu odwoławczego o naruszeniu art. 51 ust. 7 u.p.b. pozostaje zasadny na gruncie decyzji organu I instancji, ale z innych przyczyn, a mianowicie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zarówno w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem, jak i do robót budowlanych już zakończonych, w szczególności, że naruszenie inwestora polegające na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 u.p.b., jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów, niezależnie od tego, czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone. Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą jednomyślnie przyjmuje się, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 u.p.b., bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe.

Zdaniem skarżących, niezrozumiały jest także zarzut braku kwalifikacji dotychczas wykonanych robót budowlanych, a mianowicie rozstrzygnięcia, czy nie odstępują one w istotny sposób od zatwierdzonego decyzją Starosty S. projektu budowlanego, która to kwestia pozostaje w ocenie skarżących całkowicie irrelewantna dla prowadzonego postępowania. Niemniej jednak ustosunkowując się do tego zarzutu skarżący wskazali, że w aktach sprawy znajdują się co najmniej dwa protokoły kontroli, w których dokonano pełnego opisu dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym wraz dokładnymi pomiarami (w tym protokół kontroli wykonany na zlecenie organu nadzorczego), zatem określenie charakteru odstępstw w świetle zebranego materiału dowodowego jest zdaniem skarżących w pełni możliwe i jeśli organ odwoławczy widział potrzebę takiego rozstrzygnięcia to mógł go dokonać samodzielnie na podstawie art. 138 k.p.a. Dodatkowo, w ocenie skarżących, wskazane pomiary w sposób jednoznaczny i rozstrzygający pozwalają przyjąć, że budowa prowadzona była do czasu jej wstrzymania zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym na co wskazuje w szczególności protokół kontroli organu I instancji z dnia 28 maja 2014 r.

Polemizując z kolei z zarzutem organu odwoławczego w zakresie sposobu procedowania i prowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz wszczęcia dwóch odrębnych postępowań, również ta kwestia w ocenie skarżących nie powinna mieć rozstrzygającego wpływu na prowadzone postępowanie, jako w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżących, sposób działania i czas potrzebny na wydanie rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. rażąco naruszał przepisy k.p.a. (podobnie jak w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy), niemniej jednak art. 61 § 1 k.p.a. nie pozostawia dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek, gdyż zazwyczaj to przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom, zaś w przypadku braku stosownej regulacji należy stosować ogólną regułę, zgodnie z którą postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków powinno być wszczynane z urzędu, natomiast prowadzące do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Tym samym, w ocenie skarżących, postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, z uwagi na charakter podejmowanych przez nie czynności powinny być wszczynane wyłącznie z urzędu, a co za tym idzie przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić, gdyż nie są one związane granicami żądania. Dlatego też, zdaniem skarżących, nie ma zatem istotnego znaczenia treść złożonego przez A.W. i R.W. pisma o podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ to organ, na gruncie dokonanych ustaleń dokonuje prawidłowej kwalifikacji stwierdzonych naruszeń i podejmuje dalsze czynności administracyjne. Niemniej jednak skarżący zaznaczyli, że rozważania te nie mają kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem gdyby organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i przyznały, że dalsze jego prowadzenie jest bezprzedmiotowe, wszelkie kwestie poboczne utraciłyby znaczenie, wobec konieczności umorzenia postępowania.

Skarżący podnieśli również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w pełni do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu z dnia 22 lipca 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. a to dlatego, że nie można zdaniem skarżących za wystarczające przyjąć stwierdzenia, iż w sprawie uwag zawartych w odwołaniach nadmienia się, że były one zasadne, o ile skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a inne kwestie będą wyjaśnione przed organem I instancji. Taki sposób odniesienia się do podniesionych zarzutów w postępowaniu odwoławczym, w ocenie skarżących, z cała pewnością stoi w sprzeczności z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zdaniem skarżących organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem ustalenia faktyczne organu nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżących, organ odwoławczy błędnie zastosowanie normę określoną w art. 138 § 2 k.p.a., pomimo zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia i umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, jak i z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika bowiem, aby ponownie prowadzone postępowanie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, jako że podstawą uchylenia decyzji jest tylko i wyłącznie stwierdzenie "pomieszania" trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Dlatego też w ocenie skarżących, o ile w ogóle można mówić o trafności tak postawionego zarzutu, nie jest to okoliczność uzasadniająca uchylenie decyzji i brak rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wpływa ona na całokształt sprawy i ochrony interesu stron postępowania, zwłaszcza że tak postawiony zarzut przez organ II instancji stoi w sprzeczności z podejmowanymi działaniami tego organu na etapie postępowania odwoławczego, m.in. z uwagi postanowienie z dnia 1 grudnia 2015 r., nr [...], którym, na podstawie art. 136, zlecono organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Działanie to zdaniem skarżących wydaje się być tym bardziej niecelowe, że organ odwoławczy, jako podstawę uchylenia decyzji podał nieprawidłowości zaistniałe już na etapie jego wszczęcia.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej, z czego wynika, że nie cała jej argumentacja i podstawy zostały zaaprobowane przez Sąd.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji MWINB wykazała, że przy jej podjęciu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie.

Z uwagi na datę wszczęcia postępowania zastosowanie w kontrolowanej sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a to ze względu na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczne jest, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowalne na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Faktem bezsprzecznym jest także okoliczność polegająca na tym, że roboty te kontynuowali także po otrzymaniu postanowienia WSA w Krakowie orzekającego o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym inwestorzy to ww. postanowienie zaskarżyli do NSA w Warszawie. WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 09.09.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 777/14, uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2014 r. w przedmiocie utrzymania w mocy pozwolenia na przedmiotową budowę wydaną przez organ I instancji. W ten sposób inwestorzy zostali bez ostatecznego pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zauważa, że ostateczna decyzja o uchyleniu decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex nunc, czyli od teraz w przyszłość, w związku z czym, to co się wydarzyło na podstawie uchylonej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę miało w niej umocowanie.

Specyfika kontrolowanej sprawy polega na tym, że WSA w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. utrzymującą w mocy pozwolenie na przedmiotową budowę wydane w dniu 18 września 2013 r. przez organ I instancji. W ten sposób inwestorzy pozostali na dzień wydania kontrolowanej decyzji MWINB bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W okolicznościach kontrolowanej sprawy jej swoistym tłem jest zatem także kwestia potencjalnej kontroli przez organ odwoławczy postanowień decyzji organu I instancji z dnia 18 września 2013 r. o pozwoleniu na budowę w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z dnia 09.09.2014 r. Inaczej mówiąc, pierwszym problemem w sprawie kontrolowanej przez Sąd w jej granicach jest zgodność tego co zostało zrealizowane z treścią ostatecznego pozwolenia na budowę do czasu jego eliminacji z obiegu prawnego przez Sąd, a drugim problemem, istniejącym w tle, jest wypowiedź właściwych organów w przedmiocie pozwolenia na zakończenie tej budowy, która niewątpliwie powinna uwzględniać ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 09.09.2014 r. Trzeba zarazem zauważyć, że wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego znajduje się w swoistym sprzężeniu zwrotnym z kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego właściwego w świetle obiektywnego porządku prawnego, w trybie odwoławczym, w przedmiocie oceny obecnie nieostatecznego pozwolenia na budowę wydanego przez organ I instancji. Ostateczna decyzja organów nadzoru budowlanego nakazująca dostarczenie dokumentacji celem oceny zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) determinuje bowiem zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. W tej kwestii wypowiedział się także nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27.09.2016 r., WSA w Krakowie, sygn. akt sprawy II SA/Kr 788/16.

Dla kontrolowanej sprawy jest też bezsprzeczne, że po wydaniu przez MWINB w K. postanowienia z dnia 12.01.2015, organ I instancji w celu wykonania jego zaleceń, powiadomił strony o wszczęciu z urzędu, z dniem 22 sierpnia 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonywanych na przedmiotowej nieruchomości po wstrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Trzeba mieć także na uwadze, że postanowieniem z dnia 26 czerwca 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. powiadomił strony o modyfikacji przedmiotu prowadzonego postępowania, poprzez objęcie nim również robót prowadzonych w okresie pozostawania w obiegu prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tym samym PINB poszerzył i jednocześnie zintegrował przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego i jego kwalifikację prawną. I wynik tego postępowania podlega kontroli Sądu.

W tym miejscu Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska organu II instancji o pomieszaniu trybów postępowania z urzędu i na wniosek przez organ I instancji. Z treści kontrolowanej decyzji organu I Instancji (PINB) jasno wynika, że treść tej decyzji zawiera rozstrzygnięcie zarówno dotyczące kwestii ew. samowoli budowlanej podnoszonej przez A.W. i następców prawnych R.W. , jak i kwestii istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowo-budowlanej.

W przekonaniu Sądu, organ I instancji (PINB) w swym rozstrzygnięciu zmierza z jednej strony do uzyskania ostatecznej oceny zgodności wykonanych robót z otrzymanym przez inwestorów pozwoleniem na budowę mając tutaj na uwadze konstytutywny charakter decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę i ew. restytucję dokumentacji budowlanej tego co do tej pory zostało zrealizowane, skoro w rzeczywistości obiekt istnieje. Z drugiej strony zmierza, do przygotowania stosownych rozstrzygnięć w postaci tej ww. oceny dotychczas wykonanych robót budowalnych z uchylonym pozwoleniem i ew. zatwierdzenia dokumentacji w tym przedmiocie - w celu rozwiązania kolejnego problemu prawnego sprawy polegającego na władczym ustaleniu zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem możliwości zakończenia przedmiotowej inwestycji w sytuacji, w której m.in. prawomocnym orzeczeniem Sądu wyeliminowano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy pozwolenie na budowę.

W tej sytuacji, zadaniem organu odwoławczego było dokonanie aktu subsumcji prawa i w wyniku tego aktu skorzystanie z kompetencji zawartych w art. 138 § 1 pkt 1 -2 k.p.a. W przekonaniu Sądu, ani błędnie podnoszone pomieszanie trybów postępowania z urzędu i na wniosek, jak i stwierdzona przez organ II instancji konieczność stwierdzenia przez PINB, czy roboty budowlane, wykonane po wydaniu przez Sąd postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 777/14) wstrzymującego wykonanie decyzji Wojewody [...] mają cechy robót zabezpieczających - nie stanowiły w żadnym przypadku okoliczności uzasadniających skorzystanie przez organ II instancji z kompetencji zawartych w art. 138 par. 2 k.p.a. Wskazane jako ostatnie ustalenia i oceny mógł podjąć organ II instancji na podstawie akt sprawy z poszerzonym materiałem dowodowym.

W odniesieniu do powyższych ustaleń, trzeba zacząć od tego, że specyfika stosowania prawa administracyjnego polega na tym, że właściwy organ bada, czy do stanu faktycznego zaistniałego w rzeczywistości można przyporządkować określoną normę prawa administracyjnego. Indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej stanowi przy tym niepowtarzalny splot stanu faktycznego i prawnego. Cechą sprawy administracyjnej, w której rozstrzygają właściwe organy administracji publicznej jest to, że "rozwija się" co oznacza, że posiada własną dynamikę. Sprawa ta może podlegać, jako stan faktyczny i prawny, zmianom w czasie, w związku z tym zgodnie m.in. z zasadą legalności, praworządności i aktualności - właściwe organy, na danym etapie postępowania administracyjnego, powinny weryfikować prawidłowość przyjętych do stosowania w tej sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które powinny być odpowiednio dopasowane do zmian faktycznych i prawnych mających miejsce w danej sprawie administracyjnej.

W tej sytuacji - mając na uwadze stanowisko organu II instancji podnoszące w kontrolowanej sprawie konieczność wprowadzenia dualizmu przedmiotu i odpowiednio procedury/postępowania w przedmiotowej sprawie (w skrócie "podziału sprawy") z uwagi na to, że właściwy organ I instancji wszczął postępowanie tylko z urzędu i nie rozpatrzył wprost wniosku A.W. i R.W. , którego treść nie została zweryfikowana i doprecyzowana przez organ I instancji i nie rozważona stosownym aktem jako żądanie potencjalnie skierowane do samowoli budowlanej a zatem dalej idące w żądaniu, niż skutki prawne wynikające z podstawy wszczęcia postępowania z urzędu - Sąd stoi na stanowisku, że art. 61 § 1 k.p.a. nie pozostawia dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek, a zarazem organ ma obowiązek dostosowania stanu prawnego do okoliczności stanu faktycznego w sposób zgodny z hipotezą normy. To obraz stanu faktycznego determinuje przepisy mające zastosowanie w sprawie. W kontrolowanej sprawie organ I instancji potraktował ją w ten sposób, że zintegrował w prowadzonym postępowaniu zarówno kwestie odnoszące się do legalizacji jak i postępowania naprawczego. Dzięki temu można kontrolować zarówno w toku instancji jak i w kontroli sądowej jeden i drugi ww. aspekt sprawy, czyli legalizację, tryb naprawczy i wykonanie obiektu zgodnie z uchylonym postanowieniem na budowę, od czego organ II instancji się uchylił. W przekonaniu Sądu, organ II instancji po uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. stanu dowodowego w sprawie miał możliwości, aby orzekać z pominięciem kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. Działanie organu II instancji w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie postępowania administracyjnego w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy.

Organ odwoławczy powinien był podjąć odpowiednie do okoliczności stanu faktycznego rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem postanowień art. 138 § 1 k.p.a., gdyż po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji nie zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ II instancji w kontrolowanej decyzji skupił się zatem zasadniczo na kwestiach proceduralnych, niepotrzebnie i zbędnie sugerując organowi I instancji rozdzielenie kontrolowanej sprawy na dwa ww. tryby postepowania: na wniosek i z urzędu.

W przekonaniu Sądu, wynikający z akt sprawy stan faktyczny daje się zakwalifikować jako prowadzony w sposób jaki zastosował organ I instancji, określając dwuetapowo przedmiot postępowania i jego podstawy biorąc przy tym pod uwagę oczekiwania A.W. i następców prawnych R.W. . W sprawie nie miało bowiem miejsca pomieszanie trybów postępowania z urzędu i na wniosek, tylko kwalifikacja przez organ I instancji stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Organ II instancji koncentrując się na ww. aspektach sprawy, nie ustosunkował się zarazem z należytą uwagą do tego, że w chwili jego procedowania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem wymaga sytuacja prawna, która m.in. polega także na tym, że inwestorzy nie posiadają ostatecznego pozwolenia na budowę. W związku z tym organ ten powinien rozstrzygnąć, czy z uwagi na kompetencje organów nadzoru budowalnego i zasady ekonomii procesowej postępowanie prowadzone przez organy nadzoru ma być prowadzone także z uwzględnieniem tej okoliczności, co potencjalnie daje ten skutek, że organ nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym ew. potencjalnego pozwolenia na wznowienie robót budowalnych w celu zakończenia inwestycji będzie wypowiadał się zarazem w przedmiocie spełnienia przez dostarczoną przez inwestora dokumentację zamienną wymogów wyroku WSA w Krakowie z dnia 09.09.2014 r. Inaczej mówiąc, chodzi zatem i o rozstrzygnięcie, czy uchylenie decyzji przez organ architektoniczno-budowalny w związku z trybem nie tyle z trybem naprawczym i legalizacyjnym, co prowadzącym do projektu zamiennego wobec zrealizowanej częściowo inwestycji może być utożsamiane - co do zakresu możliwości kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego - z uchyleniem pozwolenia na budowę, w ramach kontroli instancyjnej prawidłowości pozwolenia na budowę. Problem ten szczególnie potencjalnie należy rozważyć przy ew. założeniu, że postępowanie naprawcze i legalizacyjne kwalifikuje się do umorzenia (odstąpienia od nałożenia obowiązku). Wtedy potencjalnie pozostaje kwestia rozpatrzenia w trybie odwoławczym sprawy pozwolenia na budowę i ew. korzystanie z samodzielnych kompetencji, o których jest mowa w art. 37 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że budowa jest na etapie znacznego zrealizowania robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe wskazówki Sądu, organ II instancji powinien, w realiach kontrolowanej sprawy, rozważyć m.in. czy, po uchyleniu decyzji Wojewody [...] dot. utrzymania w mocy pozwolenia wydanego przez organ I instancji - w stosunku do zrealizowanej części obiektu należało przeprowadzić postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 50, 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przyjmując założenie, że postępowanie ma także służyć rozstrzygnięciu w przedmiocie możliwości prawnych wznowienia robót budowalnych, w ich zakresie niewykonanym, ale w tym zakresie także z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 09.09.2014 r. Chodzi zatem o działanie organu nadzoru budowalnego z zachowaniem wymogów art. 37 Prawa budowalnego w zakresie nie zrealizowanego etapu budowy. W tym przypadku zachodzi jednak powinność jednoznacznego wypowiedzenia się w kwestii legalizacyjnej i stricte naprawczej.

Sąd w znaczeniu informującym, jedynie na marginesie, wyjaśnia, że w przypadku rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiące podstawę do prowadzenia postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w przypadku innym niż w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej lub której została stwierdzona nieważność, stanowi bowiem "inny przypadek" prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmienny niż określony w art. 48 tej ustawy.

Zatem, w przypadku zaistnienia sytuacji ostatecznego uchylenia pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę następuje wyczerpanie hipotezy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Możliwość jednak wydania takiej decyzji powinna być poprzedzona, postępowaniem naprawczym przeprowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w trybie art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w związku z kwalifikacją robót budowlanych wykonanych w oparciu o ważne pozwolenia, które następnie zostały uchylone, jako innego przypadku wykonania części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydana w trybie art. 37 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi "nowe pozwolenie". Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.

W kontrolowanej decyzji organ I instancji nawiązał odpowiednio do powyżej wskazanego modelu stosowania prawa, dążąc do załatwienia sprawy w ramach kompetencji posiadanych przez organy nadzoru budowalnego z uwzględnieniem zasad ekonomii procesowej.

Odnośnie prawnej kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych w okresie pomiędzy wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. (doręczonego 11 lipca 2014 r., a zaskarżonego 17 lipca 2014 r.), którym wstrzymano wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynku, a dniem 9 września 2014 r., kiedy to wyrokiem tego Sądu uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r. (znak: [...]), które to roboty legły m.in. u podstaw wniosku A.W. i R.W. , a następnie stały się przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania - Sąd stwierdza, że w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowią samowoli budowlanej, gdyż wstrzymanie wykonania wywołuje zasadniczy skutek prawny polegający na tym, że właściwe organy powinny czuwać nad tym, aby beneficjent takiej decyzji nie czerpał z niej skutków prawnych i faktycznych. W realiach kontrolowanej sprawy organ I Instancji, czyli PINB potwierdził zarazem błędne stanowisko inwestora, że wniesienie zażalenia skutkuje możliwością prowadzenia robót, gdyż wiąże jedynie prawomocne orzeczenie Sądu. Mając na uwadze tę okoliczność, wprowadzającą stan niepewności prawnej spowodowany działaniem organu I instancji a także zasadę pogłębiania zaufania do administracji, na tle której inwestor działał w zaufaniu do organu I instancji oraz fakt, że pomimo wstrzymania wykonania decyzji (pozwolenia na budowę) roboty były realizowane pod rządami znajdującej się w obiegu ostatecznej decyzji administracyjnej, Sąd jest zdania, że w realiach kontrolowanej sprawy, roboty prowadzone w czasie obowiązywania ww. postanowienia Sądu nie posiadają znamion samowoli budowlanej. Ta konstatacja nie oznacza, że w sprawie jest irrelewantne/obojętne, czy prowadzone jak powyżej roboty budowlane miały charakter prac zabezpieczających.

Sąd zarazem zaznacza - w odniesieniu do zarzutów skargi podnoszących, że działanie organów nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego jest niezasadne i powinno być umorzone (stwierdzenie braku powinności nałożenia obowiązku) wobec zgodności robót z treścią uchylonego pozwolenia na budowę - Sąd zaznacza, że ta kwestia ta zależy od ceny stanu faktycznego i prawnego i powinna być odpowiednio rozważona przez organ II instancji w ramach jego kompetencji i przy uwzględnieniu różnic jakie istnieją pomiędzy postępowaniem legalizacyjnym, naprawczym i prowadzonym do uzyskania dokumentacji zamiennej w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę. Sąd zarazem informuje skarżących na marginesie, że w każdym przypadku prowadzenia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, (co na ten etap nie nastąpiło w sposób ostateczny) niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana w trybie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie legalizuje bowiem zrealizowanych robót. Stosownie bowiem do art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Decyzja w przedmiocie nowego pozwolenia na budowę zamierzonego pierwotnie obiektu może zatem zostać wydana jedynie w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. W przypadku natomiast, kiedy zrealizowane zostało już - w całości lub w części pozwolenie na budowę - w odniesieniu do robót tych zostać wydane nie może. W sytuacji, gdy jedynie część robót została zrealizowana na podstawie decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor, na podstawie nowego wniosku, może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane.

Wobec powyższego stanowiska Sądu, nieuzasadnione są te zarzuty skargi, które znajdują się z nim w sprzeczności.

W tej sytuacji, wobec powyższych stwierdzeń co do stanu faktycznego i prawnego, organ II instancji powinien dążyć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do weryfikacji jej stanu prawnego i faktycznego pod kątem powyżej wskazanych przepisów prawnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien mieć na względzie zawarte w uzasadnieniu wyroku oceny prawne Sądu. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.