Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 475/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 11, art. 5b, art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Małgorzata Fita po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. B. kwotę [...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (organ I instancji) z [...] r. nakładającą na P. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że [...] r. P. B., kierując pojazdem marki T. , wykonywał we własnym imieniu okazjonalny przewóz osób na terenie [...]. Pasażerowie zamówili kurs przez aplikację [...]. Po jego zakończeniu okazało się, że kierujący pojazdem P. B. nie ma licencji. Według twierdzeń P. B., wynagrodzenie za przewóz osób otrzymywał od P. K.. Jednocześnie P. B. powołał się na umowy zawarte [...] r. z P. K.. Jedna z nich nazwana została umową zlecenia, ale dotyczyła wyłącznie dokonywania przez przedsiębiorcę rozliczeń wynagrodzenia i obsługi aplikacji [...]. Natomiast na mocy drugiej umowy P. B. wynajął firmie P. K. P. swój samochód T. którym przewoził pasażerów. Dodatkowo P. B. przedstawił organowi kopię licencji nr [...] udzielonej E. K. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do ustalenia, że P. B. wykonywał okazjonalny przewóz osób na swoją rzecz. Organ tłumaczył przy tym, że P. B. nie powoływał się na pracę na rzecz firmy E. K.. Z kolei umowa zawarta z P. K. dotyczyła wyłącznie rozliczeń wynagrodzenia i obsługi aplikacji [...]. Wobec tego P. B. nie wykazał organowi, aby miał przewozić pasażerów w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Organ podkreślił, że na stronie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia swoich twierdzeń.

W tych okolicznościach faktycznych, w ocenie organu, należało nałożyć na P. B. kary pieniężne:

- [...] zł za brak licencji zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U.2019.58 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w październiku 2019 r. - u.t.d.) i l.p. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy;

- [...] zł za wykonywanie przejazdu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.k. i lp. 2.11 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy.

Jednocześnie, jak tłumaczył organ, łączna wysokość kary pieniężnej za poszczególne naruszenia wymienione w załączniku nr 3 do ustawy nie mogła przekroczyć 12.000 zł w myśl art. 92a ust. 3 u.t.k.

P. B. (skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzucił naruszenie:

- art. 4 pkt 1, art. 5b u.t.k. w związku z lp.1.1 załącznika nr 3 do ustawy przez przyjęcie, że skarżący wykonywał krajowy transport drogowy, gdy jego czynności nie nosiły znamion działalności gospodarczej;

- art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a w powiązaniu z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, bowiem skarżący nie wykonywał okazjonalnego przewozu, tylko pasażerowie korzystali z aplikacji [...]

- art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.k. z powodu niezastosowania tej regulacji i pominięcia okoliczności, że płatność była z góry określona i dokonywana na rzecz przedsiębiorcy [...] B.V.;

- art. 92a ust. 1, ust. 6, art. 4 pkt 6a u.t.k. w związku z lp. 1.1. i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, dlatego że skarżący nie wykonywał przewozu drogowego w rozumieniu ustawowej definicji;

- art. 7, art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U.2020.256 ze zm. - K.p.a.) z tego względu, że organ nie zebrał materiału dowodowego i nie ustalił czy skarżący przewoził pasażerów w ramach działalności gospodarczej, czy miał status przedsiębiorcy, jaki był charakter współpracy skarżącego z firmą P. K. P. , w jaki sposób doszło do skojarzenia pasażerów ze skarżącym i dokonano płatności, na jakich zasadach działa aplikacja [...]

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. skoro organ utrzymał w mocy błędną decyzję organu I instancji;

- art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu w szczególności dotyczących braku statusu przedsiębiorcy oraz zasad funkcjonowania aplikacji [...]

- art. 8 K.p.a. z racji przeprowadzenia postępowanie sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.

W następstwie formułowanych zarzutów skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska skarżący zasadniczo wykazywał, że nie wykonywał krajowego transportu drogowego, bo nie był przedsiębiorcą, nie otrzymał wynagrodzenia od pasażerów (z góry określona płatność została przekazana na rzecz platformy internetowej [...], a przewóz pasażerów był jednorazową czynnością. W następstwie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Jednak nawet gdyby przypisać skarżącemu wykonanie przewozu osób według zasad przewidzianych w ustawie o transporcie drogowym dla krajowego transportu drogowego, to skarżący nie realizował tej czynności w swoim imieniu i na swoją rzecz, tylko działał na rzecz firmy P. K. P..

W dalszej kolejności skarżący motywował, że w jego przypadku przewóz był zainicjowany przez pasażerów korzystających z aplikacji [...]. Tymczasem przewóz okazjonalny charakteryzuje się przewozem grupy osób "z inicjatywy kierującego lub pasażera".

Zdaniem skarżącego, omówione wyżej błędy zobowiązywały organ do uchylenia decyzji organu I instancji.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem.

Zasadnicza kwestia sporna w analizowanej sprawie sprowadza się do zagadnienia czy skarżący przewoził pasażerów jako podmiot wymieniony w art. 92a ust. 1 u.t.d., bowiem właśnie ten przepis organ zastosował w kontrolowanej decyzji.

Skarżący stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie działał jako podmiot wykonujący krajowy transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W kontekście tego stwierdzenia skarżący tłumaczył, że - co do zasady - przewóz pasażerów przy wykorzystaniu aplikacji [...] nie stanowi krajowego transportu drogowego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Ponadto skarżący powołał się na umowę zlecenia zawartą [...] r. z firmą P. K. P., mocą której firma P. K. jako zleceniodawca zleciła skarżącemu jako zleceniobiorcy wykonywanie w sposób samodzielny usług poprzez platformę [...] oraz/lub [...] w formie elektronicznej przez czas trwania umowy w czasie i miejscu wybranym przez skarżącego. Umowa zlecenia została zawarta na czas nieokreślony. Przewidziano w niej wynagrodzenie dla skarżącego według cennika platformy [...] pomniejszone o prowizje [...], firmy P. K. i ewentualnie inne koszty (koszty użytkowania pojazdu, inne udokumentowane koszty wykonywania umowy przez skarżącego). Tej umowie zlecenia równocześnie towarzyszyła umowa najmu, w myśl której skarżący wynajął firmie P. K. samochód T. na czas nieokreślony. Strony umowy najmu postanowiły, że samochód podlega udostępnieniu najemcy i może być eksploatowany na terenie całego kraju przez osoby upoważnione tylko za pisemną zgodą wynajmującego. Wobec tego, zdaniem skarżącego, nawet jeśli przewoził pasażerów w ramach krajowego transportu drogowego, to niewątpliwie nie we własnym imieniu i nie na swoją rzecz, tylko w wykonaniu umów z firmą P. K..

Z kolei według organu, stosunek prawny skarżącego z firmą P. K. dotyczył wyłącznie dokonywania przez przedsiębiorcę rozliczeń wynagrodzenia i obsługi aplikacji [...]. Natomiast okazjonalny przewóz pasażerów skarżący wykonywał jako przedsiębiorca.

W świetle tak zarysowanego przedmiotu sporu należy przypomnieć unormowania prawne istotne dla wyniku niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d. wymieniona ustawa określa również odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego: a) podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, b) kierowców, c) osób zarządzających transportem, d) innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym.

W art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy został zdefiniowany jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

W art. 5b u.t.d. ustawodawca przyjął, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (ust. 1). Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (ust. 2). Licencji, o której mowa w ust. 1 i 2, udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek strony (ust. 3). Licencja, o której mowa w ust. 1 i 2, jest zezwoleniem w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (ust. 4).

Następnie w art. 6 ust. 1 u.t.d. ustawodawca określił warunki udzielania licencji przedsiębiorcy na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

W dalszej kolejności rozdział 7a u.t.d. normuje zasady, na jakich przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę.

W myśl art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie (ust. 1).

Zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2).

Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (ust.7).

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (ust. 8).

Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 (ust. 10).

Co do zasady, skarżący wykonywał analizowane czynności przy wykorzystaniu aplikacji [...]. W tym stanie rzeczy skarżący nie przewoził pasażerów w ramach własnych, osobistych potrzeb bez wynagrodzenia. Natomiast działał w sferze zorganizowanego rynku odpłatnych usług przewozu osób, wykorzystując przy tym aplikację [...]. Pasażerowie zamówili odpłatną usługę przewozu, a skarżący ją wykonał w odpowiedzi na to zamówienie, pozostając w gotowości do przyjmowania tego rodzaju zleceń i wykonywania tego rodzaju odpłatnych świadczeń. Zasady funkcjonowania tej aplikacji są ogólnie dostępne, a więc nie wymagają dodatkowego dowodzenia. Nie ma przy tym znaczenia czy wynagrodzenie za przewóz skarżący osobiście pobierał od pasażerów, czy też zgodził się na inne zasady przepływu środków finansowych.

Stanowisko organu w tej mierze znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), który w wyroku C-34/15 analizował charakter usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja [...]. TSUE wyjaśnił, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych pomiędzy pasażerami a kierowcami nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon) między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców (por. też wyrok TSUE w sprawie C-434/15 - strona internetowa curia.europa.eu).

W sprawach sygn.: II GSK 670/08, II GSK 701/17, II GSK 166/09 (strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny motywował, że wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy w sposób zdefiniowany w ustawie o transporcie drogowym. Jednocześnie tego rodzaju czynności nie muszą stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.

Zatem wykonywanie transportu drogowego - co do zasady - ma miejsce także wówczas, gdy dany podmiot formalnie nie ma statusu przedsiębiorcy, nie ujawnia właściwym organom woli wykonywania przewozu osób, ale faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób choćby jednorazowo w sposób stanowiący transport drogowy zdefiniowany w ustawie o transporcie drogowym.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że w aspekcie przedmiotowym słusznie organ rozpoznał działanie skarżącego w ramach krajowego transportu drogowego. Natomiast organ nie wyjaśnił w jakim charakterze skarżący występował przy tych czynnościach, a więc aspektu podmiotowego.

W przytoczonym wyżej stanie prawnym z punktu widzenia podmiotowego kluczowe znaczenie dla wyniku analizowanej sprawy ma przede wszystkim prawidłowe ustalenie przez organ czy skarżący przewoził pasażerów w ramach swojej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d., czy też działał w ramach działalności gospodarczej innej osoby według reguł przewidzianych w rozdziale 7a u.t.d. - Kierowcy wykonujący przewóz drogowy. W związku z tym na organie spoczywał obowiązek wnikliwego przeanalizowania wszystkich postanowień umów zlecenia i najmu z [...] r. zawartych przez skarżącego z firmą P. K., przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu odtworzenia zgodnego zamiaru stron tych umów, zakresu wzajemnych praw, obowiązków, odpowiedzialności. W tej mierze pomocne mogą okazać się między innymi dokładne zeznania skarżącego oraz P. K. opisujące na czym konkretnie polegała ich współpraca, wzajemne zależności. Trzeba przy tym zaznaczyć, że - wbrew stanowisku organu - umowy powoływane przez skarżącego nie dotyczyły wyłącznie rozliczeń wynagrodzenia i obsługi aplikacji [...]. Ponadto nie można wykluczyć, że wymienione umowy dokumentowały jedynie część zasad współpracy skarżącego z firmą P. K.. Co więcej, nie można również wykluczyć, że faktyczny zakres współpracy skarżącego z firmą P. K. w istocie odpowiadał innemu stosunkowi prawnemu niż zlecenie. Nie nazwa umowy decyduje o jej prawidłowej kwalifikacji prawnej, ale zgodny zamiar, który w rzeczywistości towarzyszył stronom przy jej zawieraniu. Rzecz wymaga rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia przez organ, a więc dokładnego zrekonstruowania faktycznego stanu sprawy. Z perspektywy prawdy obiektywnej nie jest najistotniejsze czy skarżący był zarejestrowany jako przedsiębiorca, bądź jakie umowy zawierał z firmą P. K., jak były one nazywane, a więc aspekt formalny aktywności skarżącego. Natomiast najważniejsze i jednocześnie rozstrzygające znaczenie należy przypisać faktycznym czynnościom skarżącego, a w szczególności faktycznym stosunkom skarżącego z firmą P. K., czyli stronie materialnej sprawy, której organ nie ustalił.

W konsekwencji na obecnym etapie kontrolowanego postępowania organ dowolnie przyjął, że skarżący przewoził pasażerów jako podmiot wymieniony w art. 92a ust. 1 u.t.d. Tym samym organ istotnie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., bowiem omówione wyżej luki w materiale dowodowym i w następstwie w ustaleniach faktycznych niewątpliwie mogły mieć zasadniczy wpływ na wynik niniejszej sprawy, a ściślej na zasadność zastosowania przez organ w stosunku do skarżącego art. 92a ust. 1 u.t.d. w związku z załącznikiem nr 3 do tej ustawy.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko prawne sądu. Przede wszystkim zgromadzi zupełny materiał dowodowy, który oceni w całokształcie w granicach ustawowej swobody (według reguł logiki oraz doświadczenia życiowego) i w efekcie odtworzy rzeczywisty status skarżącego przy przewozie pasażerów [...] r. w sposób odpowiadający prawdzie obiektywnej.

Istotne naruszenie przez organ przepisów proceduralnych i w następstwie brak wyczerpujących i rzetelnych ustaleń faktycznych ma ten skutek, że organ nie wykazał w kontrolowanej decyzji zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powołaniem się na art. 92a ust. 1 u.t.d. i jednocześnie na załącznik nr 3 do ustawy. W tym stanie sprawy merytoryczna analiza przez sąd wymogu posiadania licencji i kryterium konstrukcyjnego pojazdu, którym przewożono pasażerów - w odniesieniu do skarżącego - była przedwczesna.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Obejmują one wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) zgodnie z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.)