Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2881/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 61 par. 1 i 3, art. 61a par. 1, art. 104, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 729/13 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 729/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez D.K. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2013r. ([...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ), na podstawie art. 134 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.K. od pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2012r. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2012r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) wpłynęło pismo D.K. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa (macaca mulatta), którego wnioskodawczyni jest właścicielem od [...] czerwca 2009r. Zwierzę to zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zostało zgłoszone i wpisane do rejestru prowadzonego przez Prezydenta [...], co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2009r. RDOŚ dwukrotnie, pismami z dnia [...] maja i [...] lipca 2012r. poinformował D.K. o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, z uwagi na jej szczególnie skomplikowany charakter, zgodnie z art. 36 K.p.a. W dniu [...] października 2012r., po otrzymaniu pisma GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2012r., RDOŚ w [...] wskazał D.K. obowiązujące przepisy dotyczące przetrzymywania przez osoby prywatne zwierząt niebezpiecznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Poinformował również wnioskodawczynię, iż zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zezwolenia na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania zwierząt niebezpiecznych mogą zostać wydane przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska wyłącznie w stosunku do gatunków należących do kategorii II zwierząt niebezpiecznych. Rezus został ujęty w kategorii I zwierząt niebezpiecznych, a zatem jego posiadanie i przetrzymywanie możliwe jest wyłącznie przez jednostki zwolnione z tego zakazu, tj. przez ogrody zoologiczne, cyrki, placówki naukowe prowadzące badania nad zwierzętami oraz ośrodki rehabilitacji zwierząt (art. 73 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W związku z tym, że osoby prywatne nie mają możliwości posiadania i przetrzymywania gatunków należących do kategorii I zwierząt niebezpiecznych, RDOŚ w [...] w w/w piśmie poinformował D.K. o konieczności przekazania przetrzymywanego osobnika rezusa do jednego z wskazanych podmiotów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że z uwagi na brak normy prawnej umożliwiającej wydanie stosownego zezwolenia przez organ pierwszej instancji, RDOŚ w [...] nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdził, że organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] października 2012r. w sposób jasny i zwięzły przedstawił obowiązujące przepisy regulujące przetrzymywanie zwierząt należących do I kategorii zwierząt niebezpiecznych i słusznie uznał, iż posiadany przez D.K. osobnik rezusa stanowi zwierzę niebezpieczne dla życie i zdrowia ludzi. Uznał, że w przedmiotowym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego, tj. § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wskazał, że organ pierwszej instancji nie mógł rozpatrzyć sprawy poprzez wydanie decyzji z uwagi na fakt, iż nie istnieją normy prawa materialnego, które umożliwiają wydanie stosownego zezwolenia. Dalej organ wyjaśnił, że przetrzymywany przez D.K. osobnika rezusa jest zwierzęciem należącym do I kategorii gatunków niebezpiecznych, a zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zwierzęta należące do tej kategorii nie mogą być przetrzymywane przez osoby prywatne. W tej sytuacji RDOŚ w [...] słusznie nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji w oparciu o art. 104 i art. 107 K.p.a. Pismo organu pierwszej instancji, w którym przedstawił istniejące przepisy prawa materialnego obowiązujące w zakresie przetrzymywania zwierząt niebezpiecznych, nie jest przejawem woli organu administracyjnego, organ nie narzucił w nim w sposób władczy swojego stanowiska. W związku z powyższym - zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - pismo RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2012r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., które wydaje się w przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte. Następnie organ odwoławczy w sposób szczegółowy przedstawił zagrożenia, jakie dla zdrowie i życia ludzi stwarza przetrzymywanie przez osoby prywatne osobników zaliczanych do kategorii I gatunków lub grup zwierząt szczególnie niebezpiecznych, do których należy także małpa rezus oraz opisał zmiany stanu prawnego w spornej sprawie od 2009r. W konsekwencji przytoczonych wywodów GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku nie istnieje w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia. Wystąpienie zaś którejś z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia, nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie D.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła: 1. rażące naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt poprzez niezastosowanie, a to poprzez nie wzięcie pod uwagę, iż pozostający pod jej opieką i ochroną makak rezus jest istotą żyjącą, zdolną do odczuwania cierpienia;

- § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011 r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, poprzez zaliczenie małpki posiadanej przez D.K. do zwierząt kategorii I zwierząt niebezpiecznych, podczas gdy w czerwcu 2009r, tj, w dacie nabycia małpki nie była ona zaklasyfikowana do gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, a nawet nie była zaliczona do kategorii I gatunków niebezpiecznych;

2. rażące naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj:

- art. 134 K.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie - stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2012r.,

- art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania od ww. pisma RDOŚ,

3. naruszenie zasady praw nabytych poprzez nie wzięcie pod uwagę okoliczności, że skarżąca posiada małpkę już od ponad 3,5 lat, tj. od czerwca 2009r., a obowiązujące wówczas rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2005r. nie kwalifikowało gatunku Macaca Mulatta do gatunków niebezpiecznych.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację postawionych zarzutów. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego o nieistnieniu w obrocie prawnym decyzji administracyjnej strona podniosła, że pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012r., pomimo braku oznaczenia jako decyzja nosi wszystkie znamiona decyzji, o której mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu Sąd zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 § 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Zatem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Takie żądanie zostało w tej sprawie złożone i tym samym spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji, do którego wniosek D.K. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa (macaca mulatta), wpłynął w dniu [...] maja 2012r., pismem z dnia [...] maja 2012r. zawiadomił stronę zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy ze względu na jej szczególnie skomplikowany charakter. Po raz drugi o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy organ poinformował zainteresowaną w dniu [...] lipca 2012r. W tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałe, w opinii Sądu pierwszej instancji, jest stwierdzenie organu odwoławczego, że "Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] słusznie nie wszczął postępowania administracyjnego", tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ nadmienił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że w jego opinii w przedmiotowym przypadku nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego: art. 7, 77 ,80 K.p.a., a także przepisy prawa materialnego, tj. § 1 pkt II lit. a rozporządzenia w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wszczęte postępowanie, co do zasady kończy się wydaniem na podstawie art. 104 K.p.a. decyzji, którą właściwy organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w tej instancji. Decyzja powinna zawierać elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wniosek D.K. do RDOŚ w [...] zawiera żądanie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania osobnika rezusa (macaca mulata). Natomiast w piśmie z [...] października 2012r. stanowiącym odpowiedź na przytoczony wniosek, Zastępca Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - Regionalny Konserwator Przyrody mgr J.P. wyjaśniła, powołując się na art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, w jakich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wskazała również, że macaca mulata należy do gatunków zaliczanych do kategorii I, które zgodnie z art. 73 ust. 2 w/w ustawy mogą być przetrzymywane jedynie w ogrodach zoologicznych, placówkach naukowych prowadzących badania nad zwierzętami oraz osoby prowadzące działalność typu cyrk. Zaznaczyła, że zwierzęta należące do tej kategorii należy zatem przekazać do jednego z w/w ośrodków. W końcowym zdaniu pisma stwierdzono, cyt., W związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia przez Regionalnego Dyrektora Środowiska w [...] wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania rezusa przez osobę fizyczną" Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przytoczona treść pisma rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Sąd wyjaśnił, iż GDOŚ wydając zaskarżone postanowienie błędnie przyjął, iż pismo Zastępcy RDOŚ w [...] z [...] października 2012r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zawiera ono niewątpliwie część koniecznych elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna czyli datę wydania, oznaczenie strony do której jest ono kierowane, rozstrzygnięcie oraz podpis Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] - Regionalnego Konserwatora Przyrody. Odnosząc się do pozostałych elementów, które zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. powinna zawierać decyzja administracyjna, Sąd, powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie miał racji wskazując, że organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na brak norm prawa materialnego, umożliwiających wydanie stosownego zezwolenia. Ustawodawca ustanawiając w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, zakaz posiadania i przetrzymywania żywych zwierząt gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, które podzielił na dwie kategorie ( I i II) - art. 73 ust. 3, przewidział jednocześnie odstępstwa od tego zakazu w stosunku do zwierząt gatunków zaliczonych do jednej z tych kategorii (II). Jako organ kompetentny do udzielenia zezwolenia na przedmiotowe odstępstwa prawodawca wskazał regionalnego dyrektora ochrony środowiska ( art. 73 ust. 4 w/w ustawy). Ustalenia zatem w konkretnym przypadku, przynależności przedmiotowego osobnika do jednej z tych kategorii dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce przetrzymywania zwierząt. Jeżeli organ ten ustali w toku postępowania, że wniosek strony dotyczy osobnika gatunku objętego kategorią I, to wówczas prawidłowym rozstrzygnięciem będzie odmowa udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazu posiadania i przetrzymywania takiego osobnika. W ocenie Sądu, nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od formalnego załatwienia sprawy. W takim wypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, iż wskazane w orzeczeniu uchybienia jednoznacznie wskazują, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowiło podstawę do jego uchylenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 73 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] decyzji administracyjnej;

- załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz.U. nr 173, poz. 1037) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwy ze względu na przetrzymywanie zwierząt regionalnych dyrektor ochrony środowiska dokonuje przynależności konkretnych gatunków do kat. I albo II zwierząt niebezpiecznych;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 104 i 107 § 1 K.p.a. polegające na uwzględnieniu przez Sąd skargi poprzez przyjęcie, że pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – Regionalnego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2012r., posiada znamiona decyzji administracyjnej a nie posiada co najmniej dwóch koniecznych elementów decyzji (oznaczenia organu i podpisu osoby upoważnionej przez organ do wydania decyzji), oraz uznając, iż mimo niedopuszczalności odwołania, organ I instancji zobowiązany był do merytorycznej oceny wniosku, gdy tymczasem możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy była wyłączona (przepis art. 73 ust. 1, 3, 4 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje wydania zezwolenia w odniesieniu do gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, zaliczonych do kategorii I, do których zalicza się rezus (macaca mulata);

- art. 61 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że złożenie wniosku przez skarżącego spowodowało automatycznie wszczęcie postępowania administracyjnego, które kończy się, co do zasady, wydaniem decyzji, podczas gdy K.p.a. przewiduje szereg możliwości działania organu w odniesieniu do złożonego wniosku, nie mających form decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. wskutek błędnie wywiedzionego z akt sprawy wniosku, iż RDOŚ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, tym samym naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę uwzględnił zamiast ją oddalić;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło Sąd do przekonania, iż w sprawie występowała konieczność zastosowania art. 107 K.p.a. lub możliwość zastosowanie art. 105 K.p.a.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, iż RDOŚ nie powinien wydać postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a., gdyż w przypadku gdy zaistnieją przeszkody przedmiotowe np. w złożonym podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej, wówczas organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki ku temu zachodzą gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez organ administracji publicznej w formie decyzji, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zdaniem organu stan faktyczny sprawy nie uzasadniał wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Organ zakwestionował również stanowisko Sądu, zgodnie z którym wniosek z [...] maja 2012r. wszczął postępowanie administracyjne z mocy prawa, gdyż nie każde żądanie wywołuje wszczęcie postępowania. Na organie administracji spoczywa obowiązek przeprowadzenia oceny żądania jednostki pod kątem spełnienie dwóch warunków łącznych: dopuszczalności jej rozstrzygnięcia w formie decyzji oraz posiadanie charakteru indywidualnego. Wobec tego Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że wszczęcie postępowania nie zależy od uznania organu i następuje z mocy prawa, takie rozumowanie narusza art. 61a § 1 K.p.a. Organ podkreślił, że przynależność przedmiotowego osobnika zwierzęcego do kategorii gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi regulują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Wobec powyższego nie ma uprawnień do wydawania zgody na posiadanie i przetrzymywanie zwierząt zaliczonych do kategorii I - gatunków zwierząt niebezpiecznych. Ustawodawca, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, w przepisach ustawy o ochronie przyrody nie wskazał, iż właściwy RDOŚ może wydać zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy w stosunku do gatunków zwierząt niebezpiecznych, zaliczonych do kat. I. Skoro nie ma możliwości wydania zezwolenia to możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy była wyłączona z uwagi na treść art. 73 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, więc decyzja nie mogła być wydana. Zdaniem organu oznacza to, że na podstawie art. 127 § 1 i 2 K.p.a. odwołanie stronie nie przysługiwało, a brak przedmiotu zaskarżenia legł u podstaw podjęcia postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zgodnie z art. 134 K.p.a.

Ponadto wywiedziono, że Sąd I instancji błędnie uznał pismo z [...] października 2010r. RDOŚ – Regionalnego Konserwatora Przyrody za decyzję administracyjną, gdyż brak było dwóch koniecznych w tym zakresie jej składników wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a.: oznaczenia organu i podpisu upoważnionej przez organ osoby. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania są niemożliwe do wykonania przez organ ze względu na obowiązujące przepisy prawa, które nie przewidują wydania spornego zezwolenia w odniesieniu do zwierząt niebezpiecznych zaliczonych do kategorii I.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 P.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wyrokowania. Wbrew odmiennemu stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał ustalenia stanu faktycznego, lecz oceniał prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej oraz stosowanych norm prawnych, w kontekście analizy zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz własnej oceny prawnej. Zagadnieniem spornym w sprawie stało się to, czy wniosek D.K. z [...] maja 2012r., złożony do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania 1 sztuki samicy małpki makak rezus (macaca mulata), będącej w jej posiadaniu od czerwca 2009r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie oraz czy pismo tego organu z [...] października 2012r. (znak [...]) stanowiło decyzję administracyjną rozstrzygającą niniejszą sprawę co do istoty.

Całkowicie niezasadny okazał się zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 61 § 1 i 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że złożenie wniosku przez skarżącą spowodowało automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego, które – co do zasady – kończy się wydaniem decyzji, podczas gdy K.p.a. przewiduje szereg możliwości działania organu w odniesieniu do wniosku, nie mających formy decyzji (np. art. 61a § 1 K.p.a.). Wbrew twierdzeniom organu, Sąd pierwszej instancji kierując się właściwą interpretacją obydwu powyższych przepisów, zasadnie uchylił postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, przyjmując, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte skutecznie złożonym żądaniem skarżącej, a nadto było przez organ pierwszej instancji prowadzone i zostało załatwione władczym aktem właściwego organu administracji rozstrzygającym sprawę co do istoty (pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – Regionalnego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2014r.).

Zwarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w zakresie interpretacji art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a. nie jest trafny. W myśl art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. pozwala zatem na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, nie wymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje przede wszystkim postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego, a ustawodawca przyjmuje generalna zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania administracyjnego. Jednolicie jest również w orzecznictwie prezentowany pogląd co do tego, że to nie forma ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 497/11, LEX nr 1216734).

W tych przypadkach, gdy z przepisu prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć sprawę wydając decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie podaniem z dnia [...] maja 2012r. skarżąca zgłosiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] żądanie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania samicy małpki rezusa (macaca mulata), wpisanej do rejestru zwierząt, której jest właścicielem od[...]czerwca 2009r.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy materialnoprawnej podstawy rozstrzygania o przedmiotowym żądaniu upatrywać należy w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (Dz.U. Nr 173, poz. 1037), dalej jako "rozporządzenie"

Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zabrania się posiadania i przetrzymywania żywych zwierząt gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Zakazy te nie dotyczą ogrodów zoologicznych, cyrków i placówek naukowych prowadzących badania nad zwierzętami oraz ośrodków rehabilitacji zwierząt (ust. 2). Gatunki zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi zalicza się do:

1) kategorii I - obejmującej najbardziej niebezpieczne gatunki lub grupy gatunków zwierząt, które z przyczyn naturalnej agresywności lub właściwości biologicznych mogą stanowić poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;

2) kategorii II - obejmującej pozostałe gatunki lub grupy gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (art. 73 ust. 3).

Przy czym gatunki lub grupy gatunków zwierząt zaliczane do kategorii, o których wyżej mowa, określa minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia - kierując się potrzebą ochrony ludzi przed zagrożeniami powodowanymi przez zwierzęta gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi (art. 73 ust. 11 pkt 1).

W myśl art. 73 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w stosunku do zwierząt zaliczanych do kategorii II regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy ze względu na wskazane we wniosku, o którym mowa w ust. 5, miejsce ich przetrzymywania może zezwolić na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Zezwolenie takie może być wydane na wniosek, który spełnia wymagania określone w ust. 5 art. 73.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że skarżąca posiadała indywidualny interes prawny do wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska z żądaniem o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania i/lub przetrzymywania zwierzęcia należącego do gatunku lub grupy gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, a żądanie takie podlega rozpoznaniu i załatwieniu w formie decyzji administracyjnej – inicjuje sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, nie zmienia charakteru żądania o tej treści okoliczność, czy dotyczy ono w istocie zwierzęcia należącego do gatunku zaliczonego (przepisami rozporządzenia) do kategorii I, czy kategorii II, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Ta okoliczność może mieć zasadniczo wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) o żądaniu wnioskodawcy. Wykładnia powyższych przepisów nie daje podstaw, do różnicowania uprawnienia podmiotu do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia właściwego organu administracji publicznej na odstępstwo od zakazów posiadania i przetrzymywania oraz sprowadzania z zagranicy dotyczących żywych zwierząt gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 i 2, w zależności od tego do jakiej kategorii tych zwierząt zostanie ono zaliczone. Odróżnić bowiem należy niezasadność żądania, od bezprzedmiotowości sprawy, tym bardziej od braku przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie istniała materialnoprawna podstawa wydania przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska decyzji w sprawie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania żywego zwierzęcia gatunku zaliczonego do gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi – art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Niezasadne są zatem wywody skarżącego kasacyjnie organu, iż organ pierwszej instancji winien odmówić skarżącej wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

W konsekwencji prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że data wpływu żądania D.K. do organu pierwszej instancji, stanowi z mocy prawa datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ nie kwestionował kompletności formalnej wniosku i nie wezwał wnioskodawcy do jego uzupełnienia, od tej daty również rozpoczynają co do zasady bieg terminy do załatwienia tej sprawy poprzez wydanie stosownej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (art. 104) lub np. umarzającej postępowanie (art. 105) gdyby stało się ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, iż organ administracji pierwszej instancji nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie (w drodze postanowienia, na które stronie przysługiwałoby zażalenie umożliwiające kontrolę instancyjną tego rozstrzygnięcia art. 61 a § 1 i 2 K.p.a.), lecz dwukrotnie zawiadomił stronę, ze względu na "skomplikowany charakter" sprawy o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia (pisma z [...] maja 2012r. i [...] lipca 2012r.).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 104 i 107 § 1 K.p.a. polegającego na uwzględnieniu przez Sąd skargi poprzez przyjęcie, że pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – Regionalnego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2012r., posiada znamiona decyzji administracyjnej a nie posiada co najmniej dwóch koniecznych elementów decyzji (oznaczenia organu i podpisu osoby upoważnionej przez organ do wydania decyzji), oraz uznanie, iż mimo niedopuszczalności odwołania, organ I instancji zobowiązany był do merytorycznej oceny wniosku, gdy tymczasem możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy była wyłączona (art. 73 ust. 1, 3, 4 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje wydania zezwolenia w odniesieniu do gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi, zaliczonych się do kategorii I, do których zalicza się rezus (macaca mulata).

Jak już wskazano, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym twierdzenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w zakresie "wyłączenia możliwości merytorycznego rozpatrzenia" przedmiotowej sprawy. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w świetle przepisów art. 73 ustawy o ochronie przyrody, zobowiązany był zatem do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Bezspornym w sprawie pozostaje, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2012r. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania rezusa (Macaca mulata), pismem z dnia [...] października 2012r. Zastępca Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Regionalny Konserwator Przyrody, powołując się na wykładnię Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz przepis art. 73 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poinformował, że może zezwolić na odstępstwa od zakazów posiadania i przetrzymywania jedynie w stosunku do gatunków niebezpiecznych zaliczonych do kategorii II według rozporządzenia z 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Macaca mulata należy natomiast do gatunków zaliczanych do kategorii I, które zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy, mogą być przetrzymywane jedynie w ogrodach zoologicznych, placówkach naukowych prowadzących badania nad zwierzętami oraz przez osoby prowadzące działalność typu cyrk. Wskazał, że zwierzęta należące do tej kategorii należy zatem przekazać do jednego z ww. ośrodków. Jednocześnie organ stwierdził, że w związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu posiadania rezusa przez osobę fizyczną.

Stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Sąd pierwszej instancji zważył, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej, błędnie przyjął, iż pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2012r. nie może być uznane za decyzję administracyjną. Zawiera ono bowiem niewątpliwie część koniecznych elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna tj. datę wydania pisma, oznaczenie strony do której jest kierowane, rozstrzygnięcie oraz podpis Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] – Regionalnego Konserwatora Przyrody mgr J.P. Sąd Wojewódzki podzielił również pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania.

Podkreślenia wymaga, iż autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że powyższe pismo rozstrzyga wnioskowaną sprawę co do istoty, w rozumieniu art. 104 K.p.a. Zarzuca błędne przyjęcie, iż pismo Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Regionalnego Konserwatora Przyrody z [...] października 2012r. posiada znamiona (konieczne elementy) decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, pismo to nie posiada co najmniej dwóch koniecznych elementów decyzji tj. oznaczenia organu (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) i podpisu osoby upoważnione przez organ do wydania decyzji, wobec czego jest tylko pismem informacyjnym urzędu: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec treści tak ogólnikowego zarzutu, ponownie przywołać należy jednolicie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zgodnie z którym, to nie forma ale merytoryczna treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r. w sprawie II OSK 497/11, LEX nr 1216734). W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107§ 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie organu, iż pismo z [...] października 2012r. nie spełnia minimalnych wymogów koniecznych dla uznania je za decyzję administracyjną, aprobując jednocześnie argumentację (aczkolwiek nader lakoniczną) przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności przyjąć należy, że pismo to zawiera dostateczne oznaczenie organu właściwego do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], do którego to strona zwróciła się z żądaniem. Okoliczność, iż pismo zawiera w nagłówku oznaczenie urzędu, przy pomocy którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wykonuje powierzone mu czynności i zadania ustawowe ("Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...]"), wobec treści tego pisma i powoływania się jednoznacznie na kompetencje organu administracji publicznej, a nie urzędu oraz fakt, iż pismo podpisane zostało przez Zastępcę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Regionalnego Konserwatora Przyrody, stanowi wystarczające oznaczenie organu wydającego ten akt, którego ułomność podlegać może ocenie i konwalidacji w zainicjowanym przez stronę postępowaniu odwoławczym. Niezrozumiały jest jednocześnie, i nie został uzasadniony w jakikolwiek sposób w kontekście naruszenia art. 134 w zw. z art. 104 i 107 § 1 K.p.a. zarzut, że sporne pismo nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy pismo z [...] października 2012r. (znak [...]) zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego – Zastępcy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Regionalnego Konserwatora Przyrody. W tym zakresie zatem pismo zawiera jeden z koniecznych elementów dla uznania go za decyzję administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami kasacyjnymi, i nie może ich sam doprecyzowywać. Trudno nadto stwierdzić, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli zarzucając, że pismo nie jest podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, skoro podpisane jest przez zastępcę piastuna organu administracji. Taki ogólnikowy sposób wywodzenia nie mógł zatem skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 statutu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], nadanego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2008r. (Dz.U. Nr 202, poz. 1255) pierwszym zastępcą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest regionalny konserwator przyrody, które sprawuje nadzór między innymi nad Wydziałem Ochrony Przyrody i Obszarów Natura 2000. Zakresy czynności zastępców ustala Regionalny Dyrektor (§ 3 ust. 3). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 268a K.p.a., może również w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie każdy jednak brak jest prawnie doniosły, stanowiący podstawę do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych, pociągających za sobą jej nieważność. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Tego typu wada decyzji organu pierwszej instancji również podlegać winna weryfikacji w postępowaniu odwoławczym.

Całkowicie niezasadny jest zarzut (pkt II ppkt 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. wskutek błędnie wywiedzionego z akt sprawy wniosku, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, tym samym naruszył art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę uwzględnił zamiast ją oddalić.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 są tzw. przepisami wynikowymi, warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 P.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby sąd oddalił skargę, pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wydanie skarżonego postanowienia z naruszeniem wskazanych w uzasadnianiu wyroku szczegółowo przepisów postępowania – w szczególności art. 134 K.p.a. Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zamknęło stronie drogę do rozpoznania jej indywidualnej sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Prawidłowe zatem i zasadne było uchylenie skarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.

Marginalnie należy zwrócić uwagę, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pomimo wydania zaskarżonego postanowienia z 25 stycznia 2013r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wobec "nieistnienia w sensie prawnym" decyzji pierwszoinstancyjnej, w istocie zawarł w swym rozstrzygnięciu szerokie rozważania prawne dotyczące merytorycznej treści wniosku strony oraz odnosił się co do treści zarzutów odwołania, co sugerowało jednak merytoryczne rozpoznawanie sprawy, a nie orzeczenie formalne.

Dodatkowo wskazać należy, że tak postawiony zarzut wymagał powiązania z konkretnymi przepisami postępowania, którym uchybił Sąd wydając skarżony kasacyjnie wyrok. Autor skargi kasacyjnej przywołał przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2014r. sygn. akt II FSK 1899/12, z 11 marca 2014r, sygn. akt II GSK 146/13, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., nie może służyć zatem kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania D.K. wskazał, że po uprawomocnieniu się wyroku, w toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o zmianę przedmiotowej decyzji organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew wywodom uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazania te nie są niemożliwe do wykonania w świetle obowiązujących przepisów prawa procesowego ani materialnego. Doprecyzowując, że obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej co do istoty, na skutek odwołania skarżącej i wydanie w konsekwencji rozstrzygnięcia, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu administracji w przedmiotowej sprawie. Organ ponownie rozpoznając sprawę merytorycznie winien uwzględnić także eksponowane we wnioski okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy, w tym zmiany stanu prawnego od daty wpisania zwierzęcia do właściwej ewidencji i ewentualne konsekwencje intertemporalne dla praw nabytych.

Mając na uwadze wskazane już argumenty niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenia art. 73 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwie sformułowany i niezrozumiały jest zarzut naruszenia "przepisów załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 sierpnia 2011r. w sprawie gatunków zwierząt niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściwy ze względu na przetrzymywanie zwierząt regionalny dyrektor ochrony środowiska dokonuje przynależności konkretnych gatunków do kat. I albo II zwierząt niebezpiecznych". Zarzut ten ma charakter ogólnikowy i wyłącznie polemiczny, wobec tego nie mógł okazać się skuteczny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnych norm materialnoprawnych, przywołując w całości wielopozycyjne załączniki do rozporządzenia, które z pewnością w całości nie miały zastosowania w sprawie dotyczącej wyłącznie zezwolenia na odstępstwo dotyczące jednego gatunku zwierząt zaliczonych do gatunków niebezpiecznych dla życia i zdrowia ludzi. Nadto Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku nie dokonał wykładni treści powołanych w zarzucie kasacyjnym załączników do rozporządzenia.

Z powyższych względów, skoro wskazane w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.