Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3737/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 524/20 w sprawie ze skargi J.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 139 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Wa 524/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 17 stycznia 2020 r., nr 139 w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z 30 października 2019 r.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Stołecznej Policji wystąpił z wnioskiem personalnym o zwolnienie J.B. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161, dalej: "ustawa o Policji"). W jego uzasadnieniu wskazał, że skarżący od 1 października 2018 r. do 16 października 2019 r. nie pełni służby z powodu długotrwałej absencji chorobowej, przez co nie realizuje podstawowych zadań i obowiązków przewidzianych na jego stanowisku służbowym. Sytuacja ta negatywnie wpływa na organizacje pracy sekcji, wyniki w służbie, jak również proces realizacji zadań.

Skarżący pismem z 7 października 2019 r. został poinformowany o wszczęciu przez Komendanta Stołecznego Policji (dalej także: "organ pierwszej instancji") postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z 15 listopada 2019 r., z uwagi na absencję w służbie z powodu choroby przez okres ponad 12 miesięcy. Skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim nieprzerwanie od 1 października 2018 r.

Skarżący 15 października 2019 r. złożył pismo procesowe, w którym wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby do czasu wydania przez [...] Rejonową Komisję Lekarską [...] orzeczenia o potrzebie udzielenia mu urlopu zdrowotnego.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z 30 października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 15 listopada 2019 r.

Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 17 stycznia 2020 r., nr 139, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nieobecność skarżącego w służbie przez okres powyżej 12 miesięcy, wpływała negatywnie na organizację służby w Komendzie Stołecznej Policji. Przebywanie przez skarżącego od 1 października 2018 r. na zwolnieniach lekarskich ujemnie rzutuje na ważny interes służby w jednostce Policji, w której pełnił on służbę. Absencja skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta. Prowadziło to z kolei do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Taka sytuacja może rodzić napięcia i konflikty oraz skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej.

Zdaniem organu odwoławczego przełożony właściwy w sprawach osobowych był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na etacie zajmowanym przez skarżącego pełnił policjant posiadający pełną zdolność do podjęcia czynności służbowych oraz realizujący ustawowe zadania Policji na rzecz społeczeństwa.

Komendant Główny Policji podkreślił, że organ pierwszej instancji, jako przełożony policjantów na terenie swojego działania, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - kierując się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań Policji i uwzględniając specjalizację zadań oraz ciągłość ich realizacji - decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach.

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy regulujące udzielanie policjantom urlopów zdrowotnych, podniósł, że udzielenie policjantowi urlopu zdrowotnego nie jest obligatoryjne. Przed ewentualnym jego udzieleniem przełożony musi ocenić, czy przedłużająca się nieobecność policjanta w służbie, a przede wszystkim jej negatywne skutki w kontekście realizacji zadań przez określoną komórkę (jednostkę) organizacyjną, w której policjant pełni służbę, nie pozostaje w istotnej sprzeczności z interesem służby. W rozpoznawanej sprawie ocena skali nieobecności policjanta w służbie i jej wpływu na funkcjonowanie wskazanej komórki (jednostki) organizacyjnej Policji, dała podstawę do stwierdzenia, że konieczne jest rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, procedowanie w zakresie ewentualnego udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego stało się bezprzedmiotowe. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie jest uzależnione od uprzedniego wydania przez komisję lekarską orzeczenia o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia policjantowi urlopu zdrowotnego. Nie można przy tym przesądzić, że komisja lekarska, do której skierowany mógłby zostać funkcjonariusz, orzekłaby o potrzebie udzielenia mu urlopu zdrowotnego.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, wobec pominięcia, że zakres uznania administracyjnego przewidzianego tym przepisem wyznaczają także ramy innych regulacji materialnoprawnych - dotyczących zasad udzielania urlopu zdrowotnego funkcjonariuszom, którzy przebywali uprzednio na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Prowadziło to do przedwczesnego orzeczenia w sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie istotne znaczenie odgrywają określone ustawą o komisjach oraz ustawą o Policji, w tym także aktem wykonawczym do niej, przepisy dotyczące korzystania przez policjantów z urlopów zdrowotnych. W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje, że skarżący raportem z 10 września 2019 r. zwrócił się o skierowanie go do kwalifikacji przez komisję lekarską w kontekście udzielenia mu urlopu zdrowotnego. Organ nie mógł więc procedować skutecznie w przedmiocie zwolnienia skarżącego, w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, oceniając samodzielnie - niejako z urzędu - czy udzielenie mu urlopu zdrowotnego byłoby zasadne z powołaniem na sam interes służby.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że nie do zaakceptowania jest wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, prezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gdyby uznać ją za prawidłową, prowadziłoby to do sytuacji, gdy kompleks reguł dotyczących wykorzystania urlopu zdrowotnego, w kontekście ustalonych przez prawodawcę procedur określenia zasadności jego udzielenia, znajdowałby w istocie zastosowanie tylko w zależności od uznania przełożonego danego funkcjonariusza. Determinowałby ono, czy w ogóle zaaprobować możliwość skorzystania przez danego funkcjonariusza z dobrodziejstwa urlopu zdrowotnego wobec faktycznych potrzeb służby. Każda dłuższa absencja funkcjonariusza w służbie musi powodować znaczne trudności organizacyjne, gdy wszyscy funkcjonariusze są obciążeni równomiernie przydzielonymi obowiązkami.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że naruszenie reguł prawa materialnego, co do warunków zwolnienia funkcjonariusza ze służby w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, w kontekście oceny, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego, miało wpływ na wynik sprawy. Wydając decyzję pominięto zainicjowanie wcześniej procedury oceny przez Komisję Lekarską, czy skarżący rokuje powrót do służby w razie udzielenia mu urlopu zdrowotnego. Orzekanie w sprawie było więc przedwczesne. Jeżeli wniosek (raport) skarżącego o skierowanie go na komisję lekarską poprzedza wszczęcie postępowania w przedmiocie jego zwolnienia, wobec treści art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, to nie powinno być ono w ogóle wszczynane, do czasu orzeczenia przez komisję. Jeżeli zaś zostało wszczęte, lecz niezakończone przed złożeniem przez skarżącego stosownego wniosku, należało je zawieść do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ten organ, wedle reguły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Treść przyszłego orzeczenia komisji determinuje bowiem możliwość ewentualnego zwolnienia funkcjonariusza w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje, czy organ właściwie ocenił, że długotrwała absencja funkcjonariusza prowadziła do dezorganizacji pracy, a jego zwolnienie byłoby zasadne z perspektywy interesu służby, a także argumentacja organu, że służba w Policji z uwagi na swą specyfikę wymaga dyspozycyjności. Bezzasadnie też organ wywodzi, że orzeczenie Komisji Lekarskiej może nie być zgodne z intencją funkcjonariusza, a procedura w danym zakresie nie była jeszcze na dzień orzekania zaawansowana. Nie uzasadnia to bowiem niejako wyprzedzającego rozstrzygnięcia sprawy.

Komendant Główny Policji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, a to: art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż uniemożliwia on zwolnienie ze służby policjanta, wobec którego komisja lekarska proceduje nad ustaleniem potrzeby lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego, gdy jednocześnie minął okres 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez błędne uznanie, iż wyłącza on możliwość zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji w przypadku, gdy policjant został skierowany do komisji lekarskiej w celu orzeczenia o udzieleniu urlopu zdrowotnego, pomimo iż z art. 85 ustawy o Policji oraz § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie urlopów policjantów wynika, iż przełożony w sprawach osobowych ma prawo udzielić takiego urlopu, ale nie ma prawnego obowiązku jego udzielania.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 139 z 17 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z 30 października 2020 r., w wyniku:

- rozpoznania skargi w sposób zawężający, tj. z pominięciem rozważań nad treścią art. 85 ustawy o Policji oraz § 26 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia MSW w sprawie urlopów policjantów, a tym samym nie dostrzeżenie, iż ustawodawca nie zobligował przełożonych do udzielania urlopu zdrowotnego, a jedynie upoważnił do jego udzielenia (fakultatywność udzielenia), przy czym Sąd poniechał w tym zakresie ustalenia wzajemnej relacji pomiędzy normą ustawy - art. 85 a rozporządzenia, a także między normami rozporządzenia, tj. ust. 1 i ust. 2 § 26, co miało istotny i bezpośredni wpływ na wynik sprawy,

- zawężającego rozpoznania sprawy poprzez pominięcie rozważań co do faktu, iż skierowanie na komisję lekarską nastąpiło na żądanie strony, a nie z urzędu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- uznania, iż treść art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji winna zostać uzupełniona o przesłanki zawarte w innej ustawie, przy jednoczesnym wykluczeniu zaistnienia uchybienia art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i uznaniu, iż organ w sposób szczegółowy omówił przesłanki jakimi się kierował przy podejmowaniu decyzji, tyle, że są one zdaniem Sądu pierwszej instancji błędne, a tym samym wyjście poza dopuszczalne granice orzekania w przypadku decyzji o charakterze fakultatywnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- uznania, iż organ był obowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pomimo, iż Sąd w ogóle nie odniósł się do fakultatywności udzielenia przez przełożonego urlopu zdrowotnego zgodnie z art. 85 ustawy o Policji i § 26 ust. 1 rozporządzenia MSW w sprawie urlopów policjantów, co miało istotny wpływ na wynika sprawy.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 3 kwietnia 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z brakiem odpowiedzi od organu na pismo Sądu, na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o udzielenie urlopu zdrowotnego możliwe jest jego zwolnienie w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby.

Stosunek funkcjonariusza Policji jest administracyjnym stosunkiem służbowym, który cechuje wzmożona ochrona jego trwałości. Nie ma ona jednak charakteru absolutnego. W przypadku choroby zapewnia się funkcjonariuszowi ochronę przed przedwczesnym zwolnieniem go służby. Ustalone przez ustawodawcę gwarancje dotyczą jednak tylko 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Po upływie tego okresu dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego i to niezależnie od tego czy funkcjonariusz jest nadal chory, czy też deklaruje on chęć powrotu do służby z uwagi na odzyskanie zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań służbowych. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz inne przepisy ustawy o Policji policjantom, którzy zaprzestali służby z powodu choroby, nie zapewnił bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego. Szczególnych preferencji w tym zakresie ustawodawca nie zapewnił nawet policjantom, którzy zaprzestali służby na skutek obrażeń doznanych w czasie wykonywania zadań służbowych. Wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby, z funkcjonariuszem nie można na omawianej podstawie rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby zależy od uznania właściwych przełożonych (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 2286/18).

Jedynym warunkiem zwolnienia na podstawie powyższego przepisu jest zatem upływ 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Nie wymaga natomiast szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba funkcjonariusza negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych Policji i możliwość sprawnego realizowania zadań, jakie zostały przypisane tej formacji. Z uwagi na charakter tej służby i miejsce jej pełnienia przez skarżącego, zapewnienie efektywności jej funkcjonowania leży w żywotnym interesie społecznym. Omawiany przepis stanowi instrument kształtowania polityki kadrowej w Policji w sposób umożliwiający zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania. Możliwość jego zastosowania została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu, które oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena zatem, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Zarówno bowiem pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły jednak interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1858/17). Ponieważ w art. 7 k.p.a. ustawodawca nie określił hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, to w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181). Z tych też powodów szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji uznaniowej, które pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. M. Jaśkowska. Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. ZNSA z 2010 r., nr 5 – 6 , str. 175; wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2009 r., I SA/Gd 599/08).

Zwrócić również należy uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych, która nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10, z 12 października 2011 r., I OSK 474/11 i z 26 stycznia 2021 r., III OSK 3001/21).

Wskazując na powyższe, ocenić należy, że organ w sposób wyczerpujący przedstawił powody, dla których zwolnił skarżącego ze służby w związku z jego nieobecnością w służbie spowodowaną chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres powyżej dwunastu miesięcy. Co istotne, organ nie dokonał prostego "przedłożenia prymatu ogółu społeczeństwa ponad ważny interes strony", ale dokonał jego wyważenia. Uwzględniając charakter i specyfikę służby na stanowisku zajmowanym przez skarżącego, przede wszystkim eksponował konieczność prawidłowego zapewnienia bezpiecznego działania Policji, na co składały się braki kadrowe, konieczność obciążenia innych funkcjonariuszy ponadwymiarową pracą, możliwością wzmocnienia stanu osobowego poprzez jego uzupełnienie, ale także dalsza niezdolność do wykonywania obowiązków przez skarżącego. Organ ocenił nadto, czy możliwe jest oczekiwanie na osiągnięcie przez funkcjonariusza stanu zdrowia pozwalającego na podjęcie służby, w takim rozmiarze jaki jest dyktowany potrzebami służby. Organy administracyjne orzekające w sprawie dokonały przy tym oceny argumentacji przedstawionej przez stronę, wyważając również jej ważny interes, w szczególności możliwość udzielenia urlopu zdrowotnego i możliwość powrotu do służby nieokreślonej jednak żadnym konkretnym terminem. Tym samym wydając kontrolowane decyzje organy w sposób wszechstronny rozważyły cały materiał dowodowy sprawy i dokonały prawidłowej oceny istnienia przesłanki warunkującej zastosowanie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie uchybiając przepisom postępowania.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wynikająca z omawianego przepisu możliwość zwolnienia policjanta ze służby z powodu trwającej ponad 12 miesięcy absencji z powodu choroby nie została powiązana z możliwością udzielenia urlopu zdrowotnego, o której stanowi art. 85 ustawy o Policji.

Stosownie do tego przepisu policjantowi można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego lub okolicznościowego, a także urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn. W myśl art. 86 ustawy o Policji minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego. W oparciu o powyższe upoważnienie wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282). § 26 rozporządzenia stanowi, że: 1. policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy. Łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy; 2. urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy; 3. policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta.

Zestawienie treści art. 85 ustawy o Policji i § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzja o udzieleniu urlopu zdrowotnego ma charakter uznaniowy. Jest on możliwy do udzielenia na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, co wynika z ust. 2 § 26 rozporządzenia. O potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi orzeka komisja lekarska (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Dz. U. z 2020 r., poz. 398) uwzględniając stan zdrowia funkcjonariusza, to jednak o samym udzieleniu urlopu zdrowotnego decyduje właściwy przełożony w sprawach osobowych. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, aby to treść przyszłego orzeczenia komisji lekarskiej determinowała możliwość ewentualnego zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Ustawodawca nie uzależnił bowiem możliwości zwolnienia ze służby od orzeczenia komisji lekarskiej w sprawie urlopu zdrowotnego. Jedynym warunkiem jaki został przewidziany w tym przepisie to upływ 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Organ nie jest zatem obowiązany oczekiwać na orzeczenie komisji lekarskiej, może natomiast samodzielnie ocenić, czy przedłużająca się nieobecność policjanta w służbie, w tym związana z ewentualnym udzieleniem urlopu zdrowotnego, a przede wszystkim jej negatywne skutki w kontekście realizacji zadań przez określoną komórkę organizacyjną, w której policjant pełni służbę, nie pozostają w istotnej sprzeczności z interesem służby. Każdorazowo organ ma obowiązek indywidualnego ustalenia, czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji. Orzeczenie przez komisję lekarską o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego nie może stanowić prejudykatu, w sytuacji gdy ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia ze służby od orzeczenia komisji lekarskiej o braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. W rozpoznawanej sprawie organy rozważyły wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w niej zastosowanie, zaś ocena ta nie została przez Sąd pierwszej instancji skutecznie zakwestionowana.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09), a tego rodzaju argumentację zawiera rozpoznawana skarga kasacyjna.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podnoszono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.

Analiza zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tak, jak został postawiony w skardze kasacyjnej, w relacji do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że zarzut jest bezpodstawny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o prawidłowości rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.