Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 4/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. R. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę T. postępowania w sprawie [...] o doręczenie orzeczenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

C. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekle prowadzenie przez Starostę T. postępowania w sprawie pod znakiem [...], z wniosku C. R. o doręczenie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z. (znak sprawy: [...]).

Jako uczestników postępowania skarżąca wskazała: V. R. , C. R. , X. ) R. , E. R.

Skarżąca organowi zarzuciła w szczególności rażące naruszenie przepisów art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2 i art 35 § 1 k.p.a. związane ze znaczącym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i niepodjęciem czynności, o którą wniosła strona.

Mając to na uwadze, na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o: zobowiązanie Starosty T. do doręczenia skarżącej oraz pozostałym uczestnikom, w terminie 14 dni, orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z. (znak sprawy: [...]); stwierdzenie, że Starosta T. dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącej od Starosty T. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że skarżąca wystąpiła w dniu 16 listopada 2017 r. z wnioskiem o doręczenie skarżącej i uczestnikom decyzji administracyjnej - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z. (znak sprawy: [...]).

Pismem z dnia 22 listopada 2017 r. Wojewoda [...] uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał ją do rozpoznania Staroście T. . W piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. skarżąca dla porządku podtrzymała wniosek wobec Starosty T. i przedłożyła kopie: tego wniosku oraz załączników do niego, prosząc o pilne załatwienie sprawy.

W piśmie z dnia 13 marca 2018 r. skarżąca: zwróciła uwagę na niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a.; wskazała, że nie udzielono jej żadnych informacji o przyczynach niedotrzymania tego terminu; podkreśliła, że nie została poinformowana o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy; zarzuciła, że brak jest informacji o jakichkolwiek działaniach podjętych przez Starostę T. w sprawie (co pozwala mówić o bezczynności); stanęła na stanowisku, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (co pozwala mówić również o przewlekłości postępowania); wniosła o pilne uwzględnienie wniosku z dnia 16 listopada 2017 r. o doręczenie skarżącej i uczestnikom decyzji administracyjnej - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z..

Przez okres kolejnych kilku miesięcy skarżąca nie otrzymała od organu jakiegokolwiek pisma w sprawie tego, że postępowanie jest prowadzone, informującego, jakie czynności zostały podjęte i dlaczego nie są dotrzymywane terminy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dopiero w dniu 4 września 2018 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącej pismo z informacją, że w aktach postępowania pod sygn.: [...] znajduje się orzeczenie, którego doręczenia domaga się skarżąca, opatrzone klauzulą ostateczności. Starosta T. stwierdził wobec powyższego, że postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną i że nie jest możliwym "ponowne" doręczenie orzeczenia. Organ wskazał, że nie leży w jego kompetencji badanie prawidłowości wydania i doręczenia wspomnianego orzeczenia, wskazując jako właściwy w tym względzie tryb postępowania o stwierdzenie nieważności.

Uznając, że pismo to nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie sprawy oraz że sprawa pozostaje w dalszym ciągu niezałatwiona, skarżąca wniosła w dniu 1 listopada 2018 r. ponaglenie do Wojewody [...].

Na jego poparcie skarżąca wskazała (a stanowisko to podtrzymuje także obecnie), że wspomniane pismo Starosty T. nie zawiera żadnego ustosunkowania się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wniosku z dnia 16 listopada 2017 r., którego zasadnicza część sprowadza się do wytłumaczenia, dlaczego decyzja nie została poprzednikowi prawnemu skarżącej i uczestników doręczona, przez co właśnie nie może zostać uznana za decyzję ostateczną.

Odnosząc się natomiast do przedmiotu samego ponaglenia skarżąca podkreśliła, że w świetle przepisów k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W związku z tym skarżąca podkreśliła, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony 10 miesięcy przed wniesieniem ponaglenia. Przekazanie sprawy do rozpoznania Staroście T. nastąpiło 6 dni później. Przesyłając pismo z dnia 4 września 2018 r. organ ten dał, w przekonaniu skarżącej, wyraz uchylania się od merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej, co stanowi o przewlekłości postępowania.

Skarżąca podniosła, iż myli się organ uznając się niekompetentnym do badania prawidłowości doręczenia orzeczenia administracyjnego, którego dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Skoro na gruncie obowiązujących przepisów prawa - jak przyjął w piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. ([...]) Wojewoda [...] - to Starosta T. jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych w Z., podlegających w przeszłości rozpoznaniu przez nieistniejący organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, to właśnie tenże organ władny jest ocenić, czy decyzja wydana w I instancji została doręczona prawidłowo i wobec tego zasadnie opatrzono ją tzw. klauzulą (adnotacją o) ostateczności, czy też przy doręczeniu uchybiono przepisom postępowania, wobec czego decyzję należy doręczyć prawidłowo (po raz pierwszy, a nie ponownie). Takie ustalenie warunkuje merytoryczne rozpatrzenie wniosku, do którego rozpatrzenia Starosta T. , jak stwierdził Wojewoda [...], jest właściwy.

Skarżąca wytknęła, iż niezasadnie organ uznaje za wystarczające odwołanie się do faktu opatrzenia orzeczenia USW Prezydium WRN w K. z dnia 7 października 1963 r. tzw. klauzulą ostateczności. Podniosła, iż w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że klauzula taka nie może być traktowana jako element decyzji administracyjnej, ani jako odrębna decyzja bądź postanowienie (lub w ogóle jakikolwiek akt administracyjny), lecz jedynie czynność materialno-techniczna.

Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08 i wskazała, że nadanie klauzuli ostateczności nie wyposaża decyzji administracyjnej w przymiot ostateczności. Wnioskowanie zatem przez kompetentny organ o ostateczności decyzji jedynie na podstawie faktu opatrzenia jej klauzulą ostateczności, która sama w sobie nie rodzi skutków na płaszczyźnie ostateczności decyzji, jest błędne.

Skarżąca podkreśliła także, że niezrozumiałe jest odsyłanie do trybu postępowania nadzwyczajnego mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji. Jako czynność materialno-techniczna klauzula ostateczności nie jest bowiem częścią (elementem) samej decyzji i jej wadliwość nie stanowi o wadliwości decyzji. Nie jest także możliwe stwierdzenie nieważności samej klauzuli ostateczności, niebędącej przecież ani decyzją, ani postanowieniem. Zatem ocena prawidłowości doręczenia orzeczenia administracyjnego nr [...] nie stanowi materii postępowania nadzwyczajnego, lecz podlega ocenie w ramach postępowania zwykłego, do przeprowadzenia (kontynuowania) którego uprawniony i zobowiązany jest Starosta T. , wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, jako organ, do którego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów należy rozpatrywanie i rozstrzyganie spraw z zakresu wywłaszczania nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2018 r. ([...]) Wojewoda [...] orzekł o uznaniu ponaglenia skarżącej za nieuzasadnione. Organ wyższego stopnia stwierdził, że sens ponaglenia sprowadza się do zobowiązania organu do załatwienia sprawy jeszcze niezakończonej. Wskazał dalej, że Starosta T. w dniu 28 sierpnia 2018 r. odpowiedział na wniosek skarżącej. Podniósł, że w ramach postępowania w przedmiocie ponaglenia wykluczone jest dokonywanie weryfikacji kwestii materialnych i formalnych związanych z orzeczeniem z dnia 7 października 1963 r., dla której przewidziano tryby nadzwyczajne. Organ podniósł też, że doręczenie decyzji, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega weryfikacji w trybie art. 37 k.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem Starosty T. i Wojewody [...].

W pierwszym rzędzie skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom organów, postępowanie w przedmiocie jej wniosku, jak również postępowanie w ramach którego doszło do wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z. (znak sprawy: [...]) nie zostały zakończone.

Pismo Starosty T. , w którym informuje on, iż nie jest kompetentny do zbadania prawidłowości wydania i doręczenia wspomnianego orzeczenia nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Natomiast postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie zostało zakończone w sposób ostateczny - co można stwierdzić wprost na podstawie analizy akt tego postępowania, w tym w szczególności zeznań M. P., które, w połączeniu z brakiem w aktach dokumentu obejmującego jej umocowanie, a nawet wzmianki o istnieniu takiego dokumentu, potwierdzają, że nie była ona pełnomocnikiem śp. E. R.. Nadto decyzja, której dotyczył wniosek skarżącej, została M. P. doręczona tylko "do wiadomości", a jednocześnie nie została doręczona śp. E. R. lub osobie umocowanej do jego reprezentowania. Kwestię tę szerzej opisano i uargumentowano we wniosku skarżącej, w związku z czym przywołała ona wywody tam zawarte i w całej rozciągłości je podtrzymała.

Skarżąca przypomniała, że na gruncie k.p.a. (art. 109) decyzja podlega doręczeniu stronie postępowania. Należy zatem przyjąć, że doręczenie orzeczenia odszkodowawczego mogło nastąpić wyłącznie wobec strony postępowania, do której skierowano tę decyzję. Skoro decyzję, której dotyczy niniejszy wniosek, skierowano do śp. E. R., to właśnie jemu należało decyzję tę we właściwym trybie doręczyć. Gdyby ustanowił on pełnomocnika, decyzja podlegałaby doręczeniu temu pełnomocnikowi, o ile byłby on przy tym należycie umocowany. Organ zaniechał jednak ustalenia, czy osoba podająca się to za pełnomocnika substytucyjnego, za pełnomocnika głównego, uprawnionego do zarządzenia nieruchomościami i domagająca się przyznania tytułem należnego śp. E. R. odszkodowania na swoją własną rzecz korzystnie dla siebie samej położonej nieruchomości zamiennej była należycie umocowana do reprezentowania śp. E. R., który [...], jako przebywający w [...], nie mógł osobiście brać udziału w postępowaniu. Wobec niedostarczenia przez nią pełnomocnictwa należało przyjąć, iż umocowana do reprezentowania właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie była. Zdaniem skarżącej truizmem jest stwierdzenie, że celem doręczenia decyzji, w jakimkolwiek trybie czy postaci, jest dotarcie informacji o treści decyzji do jej adresata (zapoznanie go z treścią decyzji). W przypadku decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości powzięcie tej informacji umożliwia, po pierwsze, podjęcie kwoty przyznanego odszkodowania, a po drugie, kwestionowanie jej wysokości w drodze odwołania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że tej możliwości śp. E. R. został pozbawiony, wobec czego należy ją przyznać jego następcom prawnym.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że w świetle rządzących postępowaniem administracyjnym zasad wzbudzania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego tudzież przekonywania, sprzeciw budzi odwoływanie się przez organy do nadzwyczajnych trybów postępowania w sytuacji, w której decyzja z 1963 r. nie ma charakteru decyzji ostatecznej (a postępowanie nie zostało zakończone), a nadto od jej wydania upłynęło ponad pół wieku. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie można uczynić w sposób oczywisty samej tzw. klauzuli ostateczności.

Dalej skarżąca podniosła, że dysponując wnioskiem skarżącej oraz aktami postępowania zwykłego, organy były w posiadaniu materiału umożliwiającego należytą ocenę i załatwienie jej wniosku. W szczególności nie wymagało prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie oparcia się na aktach sprawy, ustalenie, że decyzja nie została wysłana do poprzednika prawnego skarżącej i uczestników, a zatem, że nie uzyskała ona waloru ostateczności. Przyjęcie zaś, że waloru takiego nie nadawała sama klauzula czy wzmianka o ostateczności, wymagało z kolei jedynie znajomości przepisów prawa i utrwalonego poglądu orzecznictwa. W konsekwencji Starosta T. powinien z łatwością ustalić, że postępowanie nie zostało dotąd zakończone, a następnie - jako organ do tego kompetentny w świetle obowiązujących przepisów, w aktualnym układzie organów administracji publicznej - podjąć czynności zmierzające do jego zakończenia, tj. doręczyć, zgodnie z wnioskiem skarżącej, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych). Czynności tych - co jest bezsprzeczne - organ zaniechał, toteż skarga jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w jego urzędzie, pod sygn.: [...] zarejestrowano podanie C. R. , działającej przez pełnomocnika adwokata, o doręczenie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963r., Nr [...]

Pismem z 28 sierpnia 2018r., Nr [...] Starosta T. odpowiedział wnioskodawczyni na złożony wniosek o doręczenie w/w orzeczenia o odszkodowaniu. Podkreślił przy tym, że kwestia doręczenia orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963r., Nr [...], nie może stanowić odrębnego przedmiotu postępowania administracyjnego, prowadzonego niezależnie od postępowania w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Doręczenie decyzji/orzeczenia administracyjnego jest nieodzownym elementem procedury administracyjnej związanej z wydaniem decyzji i rozstrzygnięciem danej sprawy. Brak doręczenia decyzji stronie postępowania pozbawia tą stronę możliwości skorzystania ze środków odwoławczych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wykluczając przy tym fakt ostateczności rozstrzygnięcia kwestii stanowiącej przedmiot wydanej decyzji. Kwerenda archiwalnych akt postępowania administracyjnego prowadzonego przed Urzędem Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. pod sygn.: [...], potwierdziła obecność i istnienie w oryginalnych dokumentach wskazanego postępowania, oryginału orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...] opatrzonego klauzulą ostateczności. Klauzula ostateczności czy to widniejąca na decyzji administracyjnej, czy też na odrębnym dokumencie, potwierdza fakt ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia danej decyzji/orzeczenia. Klauzula ostateczności widniejąca na oryginalnym orzeczeniu z dnia 7 października 1963 r., Nr [...] potwierdza fakt ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, wskazanych w tymże orzeczeniu, a co za tym idzie fakt rozstrzygnięcia tejże sprawy ostateczną decyzją administracyjną.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Przepis ten definiuje ustawowy zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach stanowiących już przedmiot uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Złożone przez pełnomocnika, w imieniu C. R. podanie o doręczenie w/w decyzji z dnia 7 października 1963 r., Nr [...], jako dotyczące sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, nie wywołuje z uwagi na sam fakt złożenia podania do organu administracji publicznej, skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym we wniosku.

Wszczęcie bowiem postępowania, zgodnie z intencją wnioskodawczyni, prowadziłoby de facto do sytuacji prawnej w postaci wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostatecznym orzeczeniem z dnia 7 października 1963 r.,Nr [...] Przesłanki zaś wznowienia postępowania administracyjnego są ściśle określone przepisami art. 145, 145 a, 145b k.p.a. i to w ramach ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania strona może powoływać się na przesłankę braku udziału w postępowaniu, zdefiniowaną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do chwili jednak obecnej ani wnioskodawczyni, ani jej pełnomocnik, nie złożyli do organu podania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Kwestia bezczynności organu w związku z w/w podaniem C. R. , działającej przez pełnomocnika, o doręczenie orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...], stanowiła już przedmiot rozpoznania w ramach postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] pod sygn.: [...], dotyczącego rozpoznania złożonego ponaglenia na przewlekłość Starosty T. .

Postanowieniem z dnia 2 listopada 2018r., Nr [...], Wojewoda [...] uznał złożone przez C. R. ponaglenie na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o doręczenie w/w orzeczenia, za nieuzasadnione. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał wyraźnie, iż "w ramach postępowania wypadkowego, uregulowanego w art. 37 k.p.a. wykluczone jest dokonywanie weryfikacji kwestii materialnych i formalnych związanych z prawidłowością orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 października 1963 r. znak: [...], bowiem orzeczenie to, jako ostateczne, jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie, mogą podlegać ocenie przez właściwy organ w ramach nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Co więcej samo doręczenie decyzji stronie stanowi jedynie czynność materialno -techniczną, która nie podlega weryfikacji w trybie art. 37 k.p.a.".

Tym samym Starosta T. stwierdził, że argumenty przytoczone przez skarżącą w uzasadnieniu złożonej skargi nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 1 – 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zatem w zakresie, o którym mowa w zacytowanej wyżej normie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (badania bezczynność lub przewlekłego prowadzenie postępowania), przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest ponaglenie złożone w trybie art. 37 § 2 K.p.a..

Będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę T. (wprawdzie skarga jest zatytułowana jako skarga na przewlekłość, jednak w swej treści wskazuje także na bezczynność organu), została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą. Stwierdzić więc należy, że spełnione zostały formalne warunki wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie ma żadnych przeszkód, aby zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania podlegały rozpoznaniu w jednej sprawie sądowej, skoro zarzuty takie są rodzajowo zbliżone i dotyczą tego samego postępowania administracyjnego.

Pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" są zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a..

Art. 37 k.p.a. brzmi:

§ 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które zachowało aktualność, pojęcie bezczynności odnoszono przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" natomiast wiązano z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ administracji postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Jako przewlekle oceniano również takie postępowanie, w którym czynności podejmowane są przez organ w dużym odstępie czasu bądź wykonywane są czynności pozorne, powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie skarżąca stoi na stanowisku, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej C. R. z 16 listopada 2017 r. o doręczenie jej oraz wskazanych we wniosku uczestnikom: V. R. , C. R. , X. R. , E. R. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. (Urzędu Spraw Wewnętrznych) z dnia 7 października 1963 r. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. Z. (znak sprawy: [...]).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Starosta T. , wskazany przez Wojewodę M. jako organ właściwy, nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem określonym w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ani pkt 4a P.p.s.a..

Jak wynika z akt i niekwestionowanych przez skarżącą twierdzeń organu, kwerenda archiwalnych akt postępowania administracyjnego prowadzonego przed Urzędem Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. pod sygn.: [...] potwierdziła istnienie, w oryginalnych dokumentach wskazanego postępowania, oryginału orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...], opatrzonego klauzulą ostateczności.

Zdaniem Sądu potwierdza to fakt zakończenia postępowania administracyjnego w kwestii odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wskazanych w tym orzeczeniu, a co za tym idzie fakt rozstrzygnięcia tejże sprawy ostateczną decyzją administracyjną. Rację ma przy tym skarżony organ, że kwestia doręczenia orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...], nie może stanowić odrębnego przedmiotu postępowania administracyjnego, prowadzonego niezależnie od postępowania w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast, czy zakończone postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z prawem i czy wydane kończące je orzeczenie nie jest obarczone wadą prawną.

Zatem organ, jak słusznie podnosi w odpowiedzi na skargę, nie był obowiązany wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego w kwestii odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, a objęte orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...]

Sam wniosek skarżącej o doręczenie następcom prawnym E. R. uprzednio wydanego orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 października 1963 r., Nr [...] nie uruchomił też postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w ramach którego mogłaby nastąpić bezczynność lub przewlekłość.

Rację ma organ, że złożony przez pełnomocnika skarżącej wniosek z dnia 6 listopada 2017 r. o doręczenie orzeczenia z 7 października 1963 r., Nr [...], jako dotyczący sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, nie wywołał - z uwagi na sam fakt złożenia wniosku do organu administracji publicznej – skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie wskazanym we wniosku. Wszczęcie bowiem postępowania, zgodnie z intencją wnioskodawczyni, prowadziłoby de facto do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostatecznym orzeczeniem z 7 października 1963 r., a wniosek o wznowienie nie został złożony.

Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem orzeczenia z 7 października 1963 r., Nr [...], może podlegać kontroli jedynie w ramach nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie w ramach kontroli sądowej dokonywanej na podstawie art.. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Powyższe oznacza zatem, że Starosta T. nie pozostaje w bezczynności, ani nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro nie było podstaw do jego prowadzenia. Organ nie prowadził, ani też nie był obowiązany, prowadzić sprawy wywołanej wnioskiem skarżącej z 16 listopada 2017 r. o doręczenie orzeczenia. Bezczynność, czy przewlekłość nie istniały w chwili złożenia przedmiotowej skargi.

Z uwagi na to skierowana wobec Starosty T. skarga nie mogła odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku i jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sąd stoi na stanowisku, iż skarga na bezczynność/przewlekłość podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności/przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 P.p.s.a nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna.

Sąd też wskazuje, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wywołanej skargą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..