Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 619/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11a ust. 2 pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 24 lutego 2020 r. nr XVII/104/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2020 rok stwierdza nieważność § 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2020 rok, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

24 lutego 2020 r. Rada Gminy Grabów na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kutnie, zarządców obwodów łowieckich Łowiec i Ogar, organizacji społecznej Łódzkie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, podjęła uchwałę nr XVII/104/20 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2020 r.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 6.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt z uwagi na niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez ogólnikowe uregulowanie w § 6 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w szczególności poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad tymi zwierzętami, w tym częstotliwości ich dokarmiania.

Prokurator jednocześnie oświadczył, że popiera skargę w przypadku zmiany przez radę gminy zaskarżonego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie organu administracji, uchwała wypełnia dyspozycję art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt i określa, że opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmuje zapewnienie dokarmiania kotów karmą przy udziale społecznych opiekunów kotów. Nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. Społeczni opiekunowie dokarmiają koty w różnych miejscach wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, z natury rzeczy, nie są niezmienne. Prokurator nie zakwestionował w zaskarżonej uchwale braku obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, lecz jedynie stwierdził brak kompletnych i szczegółowych regulacji zagadnień w podanym zakresie. Skoro w uchwalonym programie zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Miejsca w których przebywają wolno żyjące koty mogą ulegać zmianom, co implikuje także zmiany w zakresie sposobów ustalania tych miejsc i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego konkretnej częstotliwości dokarmiania kotów wolno żyjących.

11 stycznia 2021 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

12 stycznia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Łęczycy także wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Grabów z 24 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2020 r. Program ten stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały.

W orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i w wyroku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt 1503/17 wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z 6 lutego 2019 r., II OSK 661/17; z 4 lipca 2018 r., II OSK 1574/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 14 października 2020 r., II OSK 2040/18).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a.. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje bowiem aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a..

Z uwagi na to, że przyjęty zaskarżoną uchwałą program dotyczy 2020 r. wyjaśnić należy, że utrata mocy obowiązującej uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

Jednocześnie wskazać trzeba, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g.. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy zasad techniki prawodawczej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności aktu prawa miejscowego, to jednak w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Oznacza to, że regulacja zawarta w programie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały winna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać jego zakresu. Jednocześnie zaś rada gminy podejmując tego rodzaju uchwałę ma obowiązek uregulowania wszystkich przekazanych jej zadań.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 tej ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (pkt 1); opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie (pkt 2); odławianie bezdomnych zwierząt (pkt 3); obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt (pkt 4); poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (pkt 5); usypianie ślepych miotów (pkt 6); wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (pkt 7); zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 8). Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy programu mają więc charakter obligatoryjny.

Sąd podziela zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość uregulowania zawartego w § 6 programu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18; z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16).

Tymczasem w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami w § 6 ust. 1 programu określono, że opiekę nad wolno żyjącymi kotami na terenie wyznaczonym administracyjnymi granicami Gminy Grabów realizuje się przy współpracy gminy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, na podstawie zawartych umów. W § 6 ust. 2 programu zaś doprecyzowano jedynie, że opieka nad wolno żyjącymi kotami, o której mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie dokarmiania zakupioną przez Gminę karmą, przy udziale społecznych opiekunów kotów wolno żyjących; 2) sterylizację lub kastrację wolno żyjących kotów; 3) zapewnienie opieki rannym lub chorym kotom przez zakład weterynaryjny.

W ocenie sądu, przytoczona regulacja § 6 programu cechuje się zbyt dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących. Nie podano konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące. Nie ustalono miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów. Nie wskazano konkretnego podmiotu realizującego zadanie określone w § 6 programu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że realizacja zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona tylko (jedynie) podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 października 2016 r., II SA/Gl 813/16). Prawodawca lokalny może zatem powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym więc i – tak jak w niniejszej sprawie - organizacjom społecznym. Wskazany w § 6 ust. 1 programu sposób realizacji zadania – współpraca gminy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, na podstawie zawartych umów – jest jednak nieprawidłowy. Takie określenie sposobu realizacji zadania w postaci opieki nad wolno żyjącymi kotami stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle, gdyż organ wskazał wyłącznie na tę formę realizacji zadania. Jednocześnie nie wskazał, że stosowne umowy zostały w tym zakresie zawarte z odpowiednimi organizacjami społecznymi. W tym zakresie istnieje pominięcie prawodawcze. Nieuregulowanie albo nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia jest wadą istotną. Wskazany przez radę gminy w § 6 programu sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. Tymczasem program powinien zawierać treści, z których wynikają konkretne działania opiekuńcze gminy. (por. wyrok NSA z 30 września 2019 r., II OSK 1754/18 oraz wyroki: WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17; WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18; z 20 marca 2019 r., II SA/Bd 1351/18; z 16 października 2019 r., II SA/Bd 605/19; WSA w Łodzi: z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19; z 25 września 2020 r., II SA/Łd 503/20; z 25 listopada 2020 r., II SA/Łd 584/20). W tym stanie rzeczy uznać należy, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. Oceny tej nie zmienia zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu dotycząca trudności związanych z określeniem miejsca pobytu wolno żyjących kotów, czy natury tychże zwierząt.

Wychodząc z powyższych przesłanek sąd uznał, że § 6 programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Uregulowanie to istotnie narusza prawo, co przesadza o konieczności stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na 2020 r., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

dc