Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1494/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 12, § 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Reszel od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1/17 w sprawie ze skargi E. B. i H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r. nr XXX/170/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Reszel solidarnie na rzecz E. B. i H. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uwzględniając skargę E. B. i H. B., w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 21 maja 2009 r. nr XXX/170/09, Rady Miejskiej w Reszlu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Reszel, wsi Święta Lipka i drogi pielgrzymkowej na trasie Reszel-Święta Lipka w części zapisu § 365 w stosunku do działki skarżących o numerze [...], w miejscowości Święta Lipka; w pkt II w pozostałej zaś części oddalił skargę; w pkt III zasądził od Gminy Reszel na rzecz skarżących koszty postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. B. i H. B., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części dotyczącej § 352 i § 365 tej uchwały, ewentualnie orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, w powyższej części. Wskazali, że zaskarżona uchwała narusza ich prawo własności do ich działki nr [...] przez zmianę i ograniczenie dotychczasowego sposobu użytkowania działki, gdyż zgodnie z § 352 i § 365 uchwały działka znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrzną drogę jezdno-pieszą i drogę dojazdową. Takie przeznaczenie działki uniemożliwia jej zagospodarowanie w dogodny dla siebie sposób i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób. W ocenie skarżących, brak było uzasadnienia dla takiego przeznaczenia ich działki, gdyż wyznaczone drogi oznaczone na rysunku planu symbolami KXP.5 i KDD.53 będą służyć wyłącznie wąskiej grupie obywateli.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Reszlu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 664/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej swoją kontrolą objął jedynie projektowaną drogę o symbolu KXP.5. W tym zakresie NSA wyjaśnił, że uzasadnienie Sądu I instancji dotyczące projektowania drogi o symbolu KXP.5 (§ 365 zaskarżonej uchwały) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – w świetle przeznaczenia działki skarżących. Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów stron. Nie rozważono należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Nie rozważono, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod teren dróg pieszo-jezdnych mieści się w pojęciu celu publicznego. Nie rozważono czy okoliczność, że na skutek uchwalenia planu nieruchomość skarżących została objęta zmianami "z dwóch stron" – pod teren drogi publicznej (KDD.53) i pod teren dróg pieszo-jezdnych (KXP.5), czy skarżący nie zostali całkowicie pozbawieni możliwości budowy nowego budynku czy też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego oraz czy nie ogranicza to praw skarżących w sposób nadmierny, czy nie pozbawia skarżących możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego mu prawa własności. Bez należytej oceny powyższych kwestii, stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, bowiem skarżącym nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, nosi znamiona dowolności.

Po przekazaniu akt sprawy, WSA w Olsztynie przeprowadził w dniu 31 stycznia 2017 r. rozprawę, podczas której pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski zawarte w skardze oraz podał, że poszerzenie drogi o symbolu KXP.5 może naruszyć konstrukcję budynku znajdującego się na nieruchomości mocodawców, graniczącej z terenem planowanej drogi. Jako przyczynę zagrożenia wskazał skarpę przebiegającą w granicy ich działki oraz działki gminnej. Podał, że specyficzne ukształtowanie działki i skarżących sąsiadującej z działką gminną dla której przeznaczeniem jest ciąg pieszo-jezdny, będzie skutkowało naruszeniem stabilności ich budynku. Budynek mieszkalny obecnie zlokalizowany jest w odległości 5 m od granicy działki, zaś po przesunięciu tej granicy pod ciąg pieszo-jezdny odległość ta zmniejszy się jedynie do 3 metrów. Wskazał, że od drugiej strony budynek mieszkalny położony jest w odległości 6 m od granicy działki. Przepisy skarżonego planu w zakresie ciągu pieszo-jezdnego mogą skutkować, w ocenie skarżących, naruszeniem stabilności ich budynku, jak również brakiem możliwości zagospodarowania działki. Skarżący H. B. wyjaśnił, że po nabyciu nieruchomości wielokrotnie występowano do Burmistrza o zabezpieczenie skarpy murem oporowym oraz o porozumienie w zakresie przekazania przez nich terenu około 1,5 m dla poszerzenia tej drogi w zamian za grunt znajdujący się na tyłach ich działki.

Pełnomocnik Gminy Reszel poparł stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosił o jej oddalenie, gdyż nie doszło przy uchwalaniu planu miejscowego do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Wyjaśniał, że z uwagi na położenie nieruchomości zagospodarowanych jako obiekty handlowo-usługowe o symbolu MU.64 położone przy drodze wojewódzkiej oznaczonej jako KDZ.9 nie ma możliwości zaprojektowania dojazdu do wskazanych obiektów poza wytyczonym ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu KXP.5. Stwierdził, że zrealizowanie żądania skarżących dotyczącego posadowienia muru oporowego celem zapewnienia stabilności skarpy na granicy działek geodezyjnych [...] i [...] skutkowało by tym, że mur oporowy przebiegałby po środku ciągu pieszo-jezdnego w odległości 2 m od obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych na terenie o symbolu MU.64. W kwestii osuwania się skarpy, pełnomocnik wyjaśniał, że w momencie projektowania ciągu pieszo-jezdnego KXP.5 projektanci będą zobligowani do przygotowania projektu zabezpieczającego interes nieruchomości sąsiadujących, w tym zabezpieczenia skarpy. Podawał przy tym, że mimo wprowadzenia ograniczeń na działce [...] właściciele nadal mogą gospodarować zgodnie z planem. Odpowiadając na pytanie Sądu, czy Gmina w trakcie procedury planistycznej rozważała możliwość dojazdu do nieruchomości oznaczonych symbolem MU.64 jako równoległego do drogi wojewódzkiej KDZ.9 z wjazdem od drogi KDD.53 skoro obiekty handlowe znajdują się w pewnej odległości od granicy drogi wojewódzkiej, pełnomocnik wyjaśnił, że nie rozważano takiej możliwości, gdyż ostatnie pawilony są zbliżone do granicy drogi wojewódzkiej w tak małej odległości, że nie byłby możliwy do nich dojazd.

Skarżący zgłosili, że kwestionują stanowisko pełnomocnika Gminy, gdyż deklarowali przekazanie 1,5 m terenu w zamian za budowę muru oporowego. Jednocześnie wnioskowali o odroczenie rozprawy by możliwe było uzyskanie stanowiska Burmistrza i porozumienia z Gminą. Pełnomocnik Gminy deklarował, że możliwa jest próba porozumienia ze skarżącymi.

Sąd postanowił odroczyć rozprawę i zobowiązać strony by w terminie 30 dni od dnia rozprawy poinformowały o wynikach podjętych negocjacji dotyczących gruntów wchodzących w skład ciągu pieszo-jezdnego.

Pismem z dnia 1 marca 2017r. pełnomocnik organu poinformował, że strony nie doszły do porozumienia. Jednocześnie wskazano, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenie w całości skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy kopię opinii technicznej skarpy oraz sześć zdjęć obrazujących obecną sytuację i wygląd spornej działki. Pełnomocnik organu złożył do akt sprawy kserokopię aktu notarialnego z dnia 2 lipca 2009 r. dotyczącego sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Stwierdził, że nie doszło do porozumienia między stronami, ponieważ podczas spotkania Burmistrz nie był w stanie określić w jakim czasie zostanie wyznaczony i zbudowany ciąg pieszo-jezdny oraz zabezpieczona skarpa. Wskazał on również, że budynki z którymi komunikację ma zapewnić ciąg pieszo-jezdny powstały w 1994 r. Wznoszące je osoby znały stan istniejący w terenie i możliwości dojazdu do nieruchomości. Nadto zabudowy tej dokonały w warunkach samowoli budowlanej. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że plan wprawdzie narusza prawo własności skarżących, ale naruszenie to mieści się w granicach proporcjonalności, która przy projektowaniu planu była zachowana i przestrzegana. Takie rozwiązanie należało przyjąć aby zapewnić bezpieczeństwo komunikacji działek oznaczonych symbolem MU.64. Ze zdjęć przedłożonych na rozprawie wynika, że nie ma możliwości zlokalizowania drogi, gdyż konieczne będzie jej poszerzenie, aby umożliwić dostęp służb komunalnych i ratowniczych. Wskazał, że skarżącym znana była lokalizacja działki, jej wady i zalety, między innymi to, że na działce jest skarpa. Wskazał, że odcinek drogi, który skarżący zamierzali przekazać na rzecz gminy sprawi, że droga będzie prowadzić zygzakiem. Pełnomocnik skarżących odnosząc się do powyższych twierdzeń wyjaśnił, że skarżący byli skłonni oddać na rzecz gminy teren umożliwiający wyprostowanie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1/17, uwzględniając skargę w części dotyczącej § 365 zaskarżonej uchwały wskazał, że w związku z ww. wyrokiem NSA związany był do oceny legalności zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie § 365. Sąd, powołując się na ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz treść zaskarżonej uchwały, stwierdził, że wprawdzie przewidziana została na działce skarżących możliwość rozbudowy istniejącej zabudowy, jednakże fakt zbliżenia terenu przeznaczonego na ciąg pieszo-jezdny (KXP.5) do ścian budynku mieszkalnego na odległość 3 m wprowadza znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu działki z uwagi na konieczność zachowania wymogów dotyczących spełnienia odległości od granicy z działką w przypadku budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy, która winna być zachowana w odległości 4 m stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Tymczasem z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku mieszkalnym stron od strony granicy z projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym w ścianie szczytowej zlokalizowane są okna, co oznacza, że wobec przeznaczenia części ich nieruchomości pod ciąg pieszo-jezdny nie będzie już możliwości na takie zlokalizowanie otworów okiennych w budynku przy jego zainwestowaniu i rozbudowie wobec skarżonego przepisu planu.

Ponadto projektowany ciąg pieszo-jezdny o symbolu KXP.5 zaprojektowano jako drogę dojazdową do 8 nieruchomości, gdyż obecnie dojazd ten odbywa się nieurządzoną drogą wewnętrzną o szerokości 3 m. Poszerzenie tej drogi ma nastąpić kosztem nieruchomości skarżących do szerokości 5 m, jednak w tym wypadku argument, że właściciele obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych przy tym ciągu nie posiadają dojazdu do nieruchomości nie do końca może znajdować uzasadnienie, skoro właściciele tych nieruchomości, jak podniesiono na rozprawie (23 marca 2017 r.), w 1994 r. w warunkach samowoli budowlanej dokonali zabudowy swoich nieruchomości i znali wówczas warunki dojazdu do nich. Wobec tego nie można obecnie podnosić okoliczności, że ograniczenie prawa własności skarżących jest uzasadnione, gdyż część ich nieruchomości została przeznaczona na potrzebę zaspokojenia dojazdu do działek sąsiadujących, skoro właściciele tych nieruchomości dokonując samowoli budowlanej faktycznie powinni liczyć się z ograniczeniami na tym terenie w zakresie bezpośredniego dojazdu do ich działek.

W ocenie Sądu, wobec konieczności rozważenia, czy Gmina uchwalając plan miejscowy w zakwestionowanym zakresie § 365 w odniesieniu do działki nr [...] w miejscowości Święta Lipka przekroczyła posiadane władztwo planistyczne poprzez brak wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi, uwzględnienia aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, stwierdzono, że we wskazanym zakresie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy. W tej sprawie wbrew wyżej wskazanym zaleceniom, przy uchwalaniu planu Gmina uznała interes właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ciągu pieszo-jezdnym nad interesem skarżących, którzy w wyniku takiego działania w sposób przekraczający zrównoważony rozwój i możliwości zagospodarowania swojej działki, w efekcie zajęcia jej części pod ciąg, zostali znacząco ograniczeni w wykonywaniu prawa własności – zagospodarowaniu działki, a nadto takie przeznaczenie ich działki może skutkować z uwagi na specyficzne warunki gruntowe naruszeniem stabilności budynku mieszkalnego wobec znacznego zbliżenie skarpy stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomością Gminy i skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – w zakresie w jakim stwierdzono nieważności zaskarżonej uchwały – złożyła Gmina Reszel, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części I i III sentencji orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.; oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że Rada Miejska uchwalając plan zagospodarowania w kwestionowanym przez skarżących brzmieniu, określając przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalając kierunki ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu poprzez ograniczenie prawa własności skarżących;

- błędną wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. skutkujące uznaniem, że Rada Miejska, uchwalając plan zagospodarowania w kwestionowanym przez skarżących brzmieniu, określając przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalając kierunki ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, nie miała prawa ograniczyć prawa własności skarżących;

- art. 31 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, 9 i 11, 12 w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni i uznaniu, że prawo własności skarżących stanowi priorytet w stosunku do zasad wymaganych w planowaniu przestrzennym, oraz że przeznaczenie części działek skarżących na ciąg pieszo-jezdny powoduje nieuzasadnione przekroczenie przez gminę Reszel granic przysługującego jej władztwa planistycznego;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości położonych na terenie MU.64, które zostałoby naruszone poprzez niewprowadzenie zapisów określających dostęp do drogi publicznej w sposób określony w planie;

- niewłaściwe zastosowanie art. 140 K.c. w związku z 6 ust. 2 pkt 1 i 2 [u.p.z.p.] skutkującym naruszeniem podstawowych praw właścicieli działek zlokalizowanych na terenie oznaczonym w planie jako teren MU64, którzy w przypadku realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżących utracą dostęp do drogi publicznej;

- błędną interpretację art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia skutkujące uznaniem, że zapisy planu w przyjętym przez Gminę brzmieniu uniemożliwiają skarżącym wykonywanie prawa własności na nieruchomości poprzez jej zabudowę, rozbudowę lub przebudowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący E. i H. B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że tak naprawdę Gmina nie ma środków na urządzenie tej drogi teraz i w przyszłości; poza tym właściciele nieruchomości przylegających do przedmiotowej drogi pieszo-jezdnej nie napierali by ją urządzić; wejście od owych budynków jest od frontu – drogi wojewódzkiej. Dostęp od tej drogi jest. Zjazd nie jest potrzebny bo nie ma tam garaży. Spór cywilno-prawny o wykonanie muru oporowego jest zawieszony. Żądany mur oporowy był przedmiotem udzielonego dwukrotnie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozważenia wymagało następujące zagadnienie, a mianowicie, czy w wyniku poszerzenia wydzielonej drogi wewnętrznej kosztem sąsiedniej nieruchomości doszło do naruszenia zasad planistycznych, tj. ładu przestrzennego i zróżnicowanego rozwoju. Zadaniem lokalnego prawodawcy jest wyważenie różnych, czasami sprzecznych grup interesów, jednak z zachowaniem wskazanych wyżej zasad planistycznych (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wyważenia różnych grup interesów związane jest z koniecznością zastosowania zasady proporcjonalności i organ gminy powinien dokonać oceny w tym zakresie w ramach przyznanego władztwa planistycznego. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że owe władztwo nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Właściwy organ powinien bowiem działać w ramach upoważnienia ustawowego. W ramach tego upoważnienia lokalny ustawodawca powinien dokonać m.in. wyważenia różnych grup interesów, w tej sprawie w związku z planowanym ciągiem pieszo-jezdnym (KXP.5) właścicieli działki nr [...], kosztem których miałoby odbyć się poszerzenie aktualnie wydzielonej działki nr [...] jako drogi wewnętrznej stanowiącej o dostępie do sąsiednich nieruchomości zabudowanych szeregowo (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Jak bowiem wynika z treści art. 2 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Niewątpliwie z uwagi na śródmiejski charakter tej szeregowej zabudowy oraz z uwagi na § 310 ust. 5 zaskarżonej uchwały ww. grupa działek nie ma zapewnionej obsługi samochodowej od strony drogi wojewódzkiej (KDZ.9). Jednak dla terenu tych nieruchomości, które znajdują na terenie o oznaczonym symbolu "MU.64" § 310 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewiduje, że ustala się w ramach przeznaczenia podstawowego zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z zapleczem, do którego zalicza się: dojścia, podjazdy, miejsca postojowe, plac gospodarczy, zieleń towarzyszącą i elementy małej architektury. A zatem w ramach terenu o symbolu MU.64 powinno zostać urządzone jego tzw. "zaplecze" w postaci dojść i dojazdów, do których zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zalicza się ciągi pieszo-jezdne, jednak o szerokości nie mniej niż 5 m. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji, stwierdzając nieważność § 365 zaskarżonej uchwały, pominął, że § 310 ust. 16 tej uchwały ustala dodatkową obsługę komunikacyjną terenu o symbolu MU.64 m.in. z drogi projektowanej pieszo-jezdnej KXP.5. Jednak z uwagi na treści art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może wypowiedzieć oceny prawnej co do tej okoliczności. Następnie należy stwierdzić, że pojęcie ciągu-pieszo jezdnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Pojęcie to, co już wyżej wskazano, pojawia się w § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, a zawarta tam norma prawna przede wszystkim skierowana jest nie do lokalnego ustawodawcy, a inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów. W tej zaś sprawie wskazywana zabudowa szeregowa na grupie ww. działek powstała w sposób, który wykluczał od strony zaplecza zrealizowanie ciągu pieszo-jezdnego, np. przez poszerzenie istniejącej w tym miejscu wewnętrznej drogi o szerokości 3 m (wskazywana wyżej działka nr [...]). Co do zasady lokalny ustawodawca nie może realizować ciążących na inwestorach obowiązków, tym bardziej w sytuacji gdy w istniejącym stanie faktycznym dla zapewnienia dostępności tych nieruchomości do drogi publicznej wystarczające jest istnienie drogi wewnętrznej o szerokości 3 m – chyba, że czyni to w sposób uzasadniony, niepowodując sprzeciwu właściciela nieruchomości, kosztem której ma nastąpić poszerzenie. Jak bowiem wynika z obowiązujących przepisów prawa do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można więc stwierdzić, że zaplanowanie ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5 m spowoduje zapewnienie dostępu do ww. nieruchomości, a także zapewni ochronę przeciwpożarową. Z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w tym zakresie istnieje możliwość zapewnienia dostępu, jak i ochrony przeciwpożarowej za pomocą istniejącej działki o nr [...] o szerokości 3 m. A zatem cała argumentacja organu gminy nie znajduje uzasadnienia ani w świetle obowiązujących przepisów prawa, ani – stanu faktycznego sprawy. Nie można stwierdzić aby ww. działki utraciły dostęp do drogi publicznej. Ponadto należy zwrócić uwagę na pewien zauważalny dysonans zachodzący pomiędzy zarzutami skargi kasacyjnej, który z jednej strony wskazuje na możliwość ograniczania prawa własności w ramach władztwa planistycznego – podstawą tych działań powinien być, jak wyżej wskazano, ład przestrzenny i zróżnicowany rozwój; z drugiej zaś – są ukierunkowanie na realizację tylko interesów osób trzecich celem zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w tym zakresie wyważono w sposób prawidłowy interesy właścicieli nieruchomości, co powoduje, że nieuzasadnionym było poszerzenie istniejącego dojazdu kosztem prawa własności przysługującego E. B. i H. B. do działki nr [...]. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 u.p.z.p.; art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1; art. 31 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, 9 i 11, 12 w związku z art. 1 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.; art. 140 K.c. w związku z 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Oczywistym jest, że w ogólności plan miejscowy może stanowić źródło ingerencji w prawo własności, jednak organ gminy nie może czynić tego w sposób dowolny. W znaczeniu konstytucyjnego systemu ochrony własności mamy bowiem do czynienia z wyjątkami od zasady ochrony prawa własności. Zastosowanie w tym zakresie wyjątku powinno znajdować swoje uzasadnienie, czego w niniejszej sprawie organ gminy nie wykazał w postępowaniu sądowoadministracyjnym, także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ograniczenia zabudowy na terenie działki nr [...] należącej do E. B. i H. B. należy wskazać, że odległości o jakich mowa w ogólności w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy zachowania odpowiednich odległości od działek budowlanych. W tej zaś sprawie nie wykazano aby sąsiednia działka nr [...] taki przymiot posiadała. Sąd I instancji ustalił, że jest to droga wewnętrzna, czego nie kwestionowały strony postępowania. Paragraf 12 ww. rozporządzenia należy bowiem interpretować w ten sposób, że w przypadku braku odrębnych uregulowań budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonej tym przepisem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazanie zatem, że odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Ocena natomiast tego, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną jest kwestią ustaleń faktycznych (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2011 r., II OSK 1145/10; z 9 grudnia 2007 r., II OSK 1718/06; wyrok WSA w Warszawie z 4 czerwca 2008 r., VIII SA/Wa 42/08). Dla oceny tej nie ma znaczenia obowiązująca od 1 stycznia 2018 r. nowa definicja "działki budowlanej" zawarta w § 3 pkt 1a ww. rozporządzenia, ponieważ jednocześnie normodawca w § 12 ust. 10 ww. rozporządzenia przesądził, że "zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową" (patrz: rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy nie tyle ma znaczenie zachowanie określonych odległości ewentualnej zabudowy na działce nr [...] od strony granicy z ww. drogą wewnętrzną (działką nr [...]), ile z uwagi przede wszystkim na przepisy przeciwpożarowe istotne jest to, jaka powinna być odległość nowej zabudowy od istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej na sąsiednich nieruchomościach. Mając to na względzie należy wskazać, że skuteczność skargi kasacyjnej nie mogła opierać się tylko na kwestii zrealizowania stosownej zabudowy na działce skarżących względem granicy działki, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wykazane proporcje związane z zaprojektowaniem ciągu pieszo-jezdnego także na działce skarżących. Dlatego choć zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia został trafnie podniesiony, jednak w ogólności skutecznie nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.