Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par 1; art. 134; 104 par 1; art. 144; art. 7; art. 77; art. 80; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 29 września 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Krajowa Rada Notarialna (dalej KRN) stwierdziła niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...](dalej RIN) z [...] marca 2016 r., którą odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu Na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych. Jako podstawę prawą skarżonej uchwały wskazano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zm.: Dz.U. z 2016 r. poz. 868, poz. 1579, poz. 996 i poz. 2138), dalej k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z [...] czerwca 2015 r. Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie Notariuszy Izby Notarialnej w [...] (dalej Walne Zgromadzenie) utworzyło celowy Funduszu Na Rozwój i Prowadzenie Kancelarii Notarialnych (dalej Fundusz) oraz uchwaliło Regulaminu tego Funduszu. Podstawą prawną tego działania był art. 30 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 lutego 21991 r. Prawo o notariacie oraz § 6 uchwały KRN z 20 grudnia 2014 r. VIII/114/2014.

Pismem z [...] marca 2016 r. notariusz M. C. (dalej skarżąca) zwróciła się do RIN o przywrócenie terminu na złożenie wniosku przyznanie na jej rzecz środków finansowych z Funduszu.

RIN uchwałą z [...] marca 2016 r. odmówiła przywrócenia wnioskowanego terminu wskazując na § 6 uchwały KRN z 20 grudnia 2014 r. VIII/114/2014 oraz art. 35 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 21991 r. Prawo o notariacie, a także Artykuł II § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 uchwały Walnego Zgromadzenia z [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie pouczono, że od uchwały przysługuje prawo złożenia w terminie 14 dni, za pośrednictwem RIN, odwołania do KRN.

Skarżąca postąpiła zgodnie z pouczeniem i dnia [...] czerwca 2016 r. – za pośrednictwem Poczty Polskiej SA, wniosła od ww. uchwały RIN odwołanie.

I.

KRN uchwałą z [...] lipca 2016 r. - na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdziła uchybienie terminu do złożenia zażalenia na uchwałę RIN z [...] marca 2016 r. Wskazała, że właściwym środkiem zaskarżenia od postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu jest zażalenie, które winno zostać wniesione w terminie 7 dni od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Zatem skarżąca uchybiła temu terminowi. KRN przyznała przy tym, że co prawda skarżąca została błędnie pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych, ale z tego powodu może wnosić jedynie o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

W tym stanie rzeczy skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) skargę zarówno na uchwałę RIN z [...] marca 2016 r. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1963/16), jak również na uchwałę KRN z [...] lipca 2016 r. (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1964/16).

WSA postanowieniem z 16 listopada 2016 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1963/16) odrzucił skargę na uchwałę RIN z [...] marca 2016 r. jako niedopuszczalną.

Wyrokiem z 16 listopada 2016 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1964/16) WSA stwierdził zaś nieważność uchwały KRN z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że sprawa dotycząca przyznania środków finansowych z Funduszu ma charakter wewnętrzny, a nie administracyjny, wobec czego uchwały organów samorządu zawodowego notariuszy wydawane w przedmiocie przyznawania środków finansowych z Funduszu nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Zatem od uchwały RIN z [...] marca 2016 r. o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, bowiem RIN wydając uchwałę odmowną nie mogła procedować w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy te znajdą zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących podejmowania decyzji administracyjnych.

II.

KRN ponownie rozpoznając sprawę stwierdziła niedopuszczalności złożonego przez skarżącą odwołania od uchwały RIN z [...] marca 2016 r. z uwagi na to, że sprawa z wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu nie ma charakteru administracyjnego, a zatem również inne sprawy pozostające w związku z tą sprawą - główną, nie mają takiego charakteru. Przytoczywszy treść art. 134 k.p.a. wyjaśniła, że uchwała RIN, od której skarżąca wniosła odwołanie, nie ma charakteru postanowienia, o którym mowa art. 59 § 1 k.p.a., gdyż została ona podjęta na podstawie wewnętrznych uregulowań organów samorządu notarialnego, nie mających waloru norm prawa powszechnie obowiązującego. Skoro zatem uchwala nie kwalifikuje się jako postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 1 k.p.a., to w takim wypadku nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia.

KRN będąc związana oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA z 16 listopada 2016 r., sygn. VI SA/Wa 1963/16 przypomniała, że zdaniem Sądu natura sprawy głównej (zakończonej owym prawomocnym wyrokiem) nie pozwala na załatwienie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego również sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie przez skarżącą wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu. Dlatego ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, jedynie możliwym do zastosowania rozwiązaniem jest wydanie - w trybie art. 134 k.p.a., postanowienia o niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego.

Skarżąca niezgadzając się z uchwałą KRN w prawidłowym trybie i terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w tym naruszenie m.in.:

a. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od uchwały RIN z [...] marca 2016 r.,

b. art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie oraz art 127 k.p.a. i art. 141 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez organy samorządu notarialnego charakteru prawnego podejmowanych przez nie uchwał oraz wskazywanie niewłaściwego trybu i terminu zaskarżania podejmowanych uchwał,

c. naruszenia art. 7 i art. 17 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez działanie organów samorządu z przekroczeniem umocowania ustawowego, jak i naruszenie równości,

d. art. 78 Konstytucji RP w zakresie braku dwuinstancyjności postępowania,

e. art. 112 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu prawnego i obciążenie jej skutkami błędnego pouczenia,

f. art. 124 k.p.a. poprzez błędne pouczenie, w jakim trybie i terminie przysługuje środek zaskarżenia,

g. art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z Funduszu,

h. art. 107 i art. 124 k.p.a. w zakresie przyjęcia w uchwale RIN błędnej, czy niepełnej podstawy prawnej do uzasadnienia odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z Funduszu,

i. art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń, które nie znajdują uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

j. art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie zasady pogłębionego zaufania oraz uniemożliwienia rozpoznania merytorycznego sprawy o przyznanie środków z Funduszu według zasady dwuinstancyjności;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postaci naruszenia przepisów prawnych:

a. ustawy Prawo o notariacie, w tym art. 35 i art. 40,

b. uchwały Walnego Zgromadzenia z [...] czerwca 2015 r., w tym artykułu II § 1, § 2, § 3, § 4 i § 5 tej uchwały poprzez nie przyznanie i wypłatę środków z Funduszu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały KRN lub o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy uchwała RIN z [...] marca 2016 r. ma cechy pozwalające na uznanie jej za decyzję administracyjną lub postanowienie administracyjne.

Wskazała, że stosowanie do treści art. 36 ustawy Prawo o notariacie organy samorządu notarialnego zajmują stanowiska w formie uchwał, przy czym ustawa ta nie określa jednoznacznie charakteru prawnego tych uchwał. Jednakże orzekane przez organy kolegialne w sprawach administracyjnych uchwały stanowią o załatwieniu sprawy. Uchwała organu kolegialnego ma wszystkie cechy aktu administracyjnego indywidualnego i jest decyzją administracyjną. A zatem uchwała taka jest poddana temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzja lub postanowienie. Skarżąca wyraziła przy tym stanowisk, że skoro uchwały są wydawane przez wszystkie organy samorządu notarialnego, w każdej rozpoznawanej przez nie sprawie, to organy te winny były przez lata istnienia samorządu notarialnego wypracować jednolite stanowisko w zakresie charakteru tych uchwał.

W ocenie skarżącej o procedowaniu przez RIN w tej sprawie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego świadczy:

1. fakt umieszczenia w uchwale RIN pouczenia, że od tej uchwały "przysługuje odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej uchwały", które winno być złożone za pośrednictwem RIN;

2. odpowiedź RIN na złożone przez skarżąca odwołanie, w którym RIN wyraźnie podnosiła, że jej uchwała nie ma charakteru decyzji, ale jest ona postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie;

3. że w uchwale RIN wskazano: organ, który ją wydał; rozstrzygnięcie; datę wydania; oznaczenie stron; podstawę prawną; adresata rozstrzygnięcia; uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie i podpisy – tj. elementy przewidziane w art. 107 § 1, czy art. 124 k.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem KRN, że uchwała rozstrzyga na podstawie wewnętrznych uregulowań samorządu notarialnego. Podniosła, że ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje trybu zaskarżania uchwał RIN do KRN, zatem skoro Kodeks postępowania administracyjnego ma nie znajdować zastosowania, to regulacja ustawy Prawo o notariacie narusza zasadę instancyjności. Ponadto ani RIN, ani KRN nie wskazały takich regulacji, które miałyby - poza Kodeksem postępowania administracyjnego, umożliwiać zaskarżanie uchwał RIN do KRN.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że stosowanie do treści art 112 k.p.a. błędne pouczenie, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Uzasadniając zarzut nieważności podjętych uchwał, w tym zaskarżonej, skarżąca podniosła, że zarówno RIN, jak i KRN to organy władz publicznych, które obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Uchwały tych organów muszą być więc wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z regulacją ustawy. A zatem uchwała może być podjęta tylko w sprawach zastrzeżonych do kompetencji danego organu. Mając to na uwadze skarżąca przypomniała, że uchwała RIN został podjęta na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo o notariacie, a przecież nie rozstrzygała ona merytorycznie jej wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu, ale zajmowała się rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Wobec powyższego, w przypadku nie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach ze stosunków wewnątrz-organizacyjnych, brak było ustawowego upoważnienia dla RIN oraz KRN do rozstrzygania w formie uchwał, najpierw co do wniosku o przywrócenie terminu do żądania dofinansowania z Funduszu, a obecnie co do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. Na potwierdzenie odwołała się do wyroków Sądu Najwyższego z 14 października 1999 r. III SX 2/99, OSNP 2000 nr 20, poz. 772; z 13 sierpnia 2013 r. IIIZS 10/13 oraz z 4 listopada 2003 r. III SZ 1/03.

Zdaniem skarżącej sprawa o przyznanie środków finansowych z Funduszu ma charakter administracyjny. Wynika to z realizacji przez samorząd notarialny ustawowych zadań, jakimi są organizacja i kwestie finansowe związane z wykonywaniem zawodu notariusza. A zatem ustawodawca, który miał prawo kształtowania kompetencji i zadań wykonywanych przez samorząd faktycznie, włączył w ich poczet także kwestie finansowe związane w zawodem notariusza, gdyż bez nich nie można byłby realizować właściwych zadań. Powyższe wskazywałoby na intencje ustawodawcy objęcia kwestii finansowych, jako zadań wynikających z ustawy, co powoduje kwalifikowanie tych spraw jako spraw administracyjnych, których procedowanie winno się toczyć w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodała przy tym, że ani ustawa Prawo o notariacie, ani inne przepisy nie określają odrębnej procedury zaskarżania podejmowanych uchwał. Skoro nie ma takich uregulowań, to tym bardziej zasadnym jest kierowanie sprawy i rozpoznawanie jej na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto skarżąca wskazała, że dla zakreślenia właściwości sądów administracyjnych istotną rolę odgrywa ustalenie niezdefiniowanego w prawie pojęcia "postępowania administracyjnego". Za zbyt kategoryczne, a w rezultacie ograniczające drogę postępowania przed sądem administracyjnym, uznała zrównanie postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., wyłącznie z jego pojmowaniem utrwalonym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Aprobując tezę, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziła, że nie należy jednak automatycznie ograniczać z tego powodu drogi postępowania przed sądem administracyjnym, która powinna być otwarta zawsze, ilekroć wymaga tego ochrona praw jednostki oraz obiektywnego porządku prawnego. Termin "postępowanie administracyjne", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jest pojmowany w doktrynie szarzej. W jego obrębie mieszczą się zarówno postępowanie administracyjne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i postępowania administracyjne uregulowane w przepisach szczególnych. Nie należy w tym względzie zupełnie zapominać o regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na mocy którego kontroli sądowej zostały poddane inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, które niejednokrotnie zapadają z pominięciem jakiejkolwiek sformalizowanej procedury. Nie oznacza to jednak, że decydującym dla otwarcia drogi sądowej kontroli aktu powinna być sama procedura jego podjęcia. Jednym z wymogów zaliczenia określonego przejawu działania administracji publicznej do aktów, o których stanowi art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., pozostaje potwierdzenie na jego podstawie uprawnień lub obowiązków w stosunku do konkretnego podmiotu, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Na potwierdzenie skarżąca przywołała glosę do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011r., II OPS 1/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2005 r. III SA/Wa 578/05.

Zdaniem skarżącej niewątpliwe ma ona interes prawny i chce być uczestnikiem postępowania administracyjnego skoro w ustawie Prawo o notariacie brak jest trybu zaskarżania uchwał RIN w sprawach ze stosunków wewnątrz-organizacyjnych, a organ ten wcześniej uważał podjętą przez siebie uchwałę, jako postanowienie administracyjne. Uznała, że nie budzi wątpliwości fakt, że jej żądanie, jako strony, wypłaty środków finansowych z Funduszu wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę tego świadczenia. Obowiązkiem organu było wiec merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie wypłaty, albo - w przypadku negatywnego rozpatrzenia jej wniosku, wydanie decyzji o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie administracyjnym poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej (a taką jest sama wypłata środków finansowych) wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji (wyrok NSA z 26 maja 2009r. I OSK 761/08.

Na koniec skarżąca szeroko uzasadniła dlaczego nie zgadza się z nieuwzględnieniem jej odwołania przez KRN. Podała także, że jeżeli w sprawie uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu to zastosowanie winien mieć art. 58 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej uchwały. Nadto wskazała, że ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie art. 153 p.p.s.a., była związana oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA z 16 listopada 2016 r. o sygn. akt VISA/Wa 1964/16. Przypomniała, że Sąd jednoznacznie wskazał, że w niniejszej sprawie należało, w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącej od uchwały RIN z uwagi na to, że sprawa o przyznanie środków finansowych z Funduszu nie ma charakteru administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest uchwała KRN stwierdzająca niedopuszczalność odwołania skarżącej od uchwały RIN, którą odmówiono jej przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu KRN Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zauważenia przy tym wymaga, że KRN do wydania skarżonej uchwały została zobowiązana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym już powyżej, prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2016 r. o sygn. akt VISA/Wa 1964/16.

W ocenie skarżącej istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy kwestia przyznania środków finansowych z Funduszu na prowadzenie kancelarii notarialnej należy do sfery administracyjnego działania organów samorządu notarialnego. Innymi słowy czy uchwała RIN, odmawiająca skarżącej przywrócenia terminu do złożenia przez nią wniosku o przyznanie takich środków, jest uchwałą – postanowieniem, w rozumieniu art. 59 § 1 k.p.a., a tym samym czy od tej uchwały - postanowienia przysługiwało skarżącej prawo jej zaskarżenia do KRN w trybie administracyjnym (wniesienia zażalenia-odwołania), warunkującym następcze uruchomienie kontroli tej sprawy przez sąd administracyjny.

Zdaniem Sądu - na obecnym etapie postępowania, skarżąca nie ma racji tak zakreślając istotę sprawy. Ustalenie bowiem czy kwestia przyznania środków finansowych z Funduszu na prowadzenie kancelarii notarialnej należy do sfery administracyjnego działania organów samorządu notarialnego, czy też nie, już nastąpiło w ww. prawomocnym orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie VISA/Wa 1964/16. Sąd stwierdza przy tym, że skarżąca miała prawo zaskarżenia wskazanego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale tego nie uczyniła.

Rola Sądu w tej sprawie obecnie sprowadza się do oceny skarżonej uchwały KRN przez pryzmat wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2016 r. sygn. akt VISA/Wa 1964/16. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (vide m.in. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10, LEX nr 1081870). Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego, nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego, będącego przedmiotem sprawy.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż - jak to już wskazano, jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

We wspomnianym uzasadnieniu wyroku VISA/Wa 1964/16 Sąd ustaliwszy, że kwestia przyznania środków finansowych z Funduszu nie jest sprawą administracyjną stwierdził, że uchwała RIN nie była postanowieniem, o którym mowa w art. 59 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd uznał, że od tego postanowienia - uchwały nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji Sąd podał, że KRN ponownie rozpoznając sprawę powinna, w trybie art. 134 k.p.a., podjąć postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego środka zaskarżenia (nazwanego przez skarżącą "odwołaniem") z uwagi na to, że sprawa z wniosku o przyznanie środków finansowych z Funduszu nie ma charakteru administracyjnego.

Sąd obecnie rozpoznając sprawę - ze skargi na uchwałę – postanowienie KRN, którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącej od uchwały RIN uznał, że organ uczynił to prawidłowo. KRN mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku VISA/Wa 1964/16, nie miał innej możliwości, jak tylko – w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącej. Skoro sprawa o przyznanie środków z Funduszu na rozwój kancelarii notarialnej nie jest sprawą administracyjną, to ani RIN, ani KRN nie mogły w tej sprawie procedować w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Istotnie zarówno RIN, jak i KRN są bez wątpienia organami samorządu notarialnego, posiadającymi przymiot organów administracji publicznej, jednakże samo to nie powoduje, że wszystkie podejmowane przez te organy uchwały są uchwałami przyjmującymi formę decyzji administracyjnej/postanowienia administracyjnego. Wypada przy tym podnieść, że ustawodawca w naczelnym akcie prawnym regulującym kwestie notarialne, tj. w ustawie Prawo o notariacie, w sposób bardzo szczegółowy wskazał, które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie (np. art. 71d § 4), albo w jakich sytuacjach odpowiednie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 74h § 12). Takie regulacje prawne w ocenie Sądu świadczą o tym, że ustawodawca tylko szczególne, wprost wskazane kwestie poddał pod reżim Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zaś w ustawie Prawo o notariacie ustanowionej generalnej zasady, że od wszelkich uchwał podejmowanych przez rady izb notarialnych czy walne zgromadzenia notariuszy izb – jako organów izb notarialnych, przysługuje prawo składania odwołań/zażaleń do KRN.

Podkreślenia wymaga także ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że kompetencja organu do wydania decyzji administracyjnej musi bezwzględnie wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienia takiego nie można domniemywać, czy wyinterpretowywać. Załatwienie sprawy decyzją dotyczy sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej. Podstawą władczego działania organu może być tylko kompletna norma materialna (wyraźna podstawa prawna), determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu do zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Zasada, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.), znajduje zastosowanie zatem tylko wówczas, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. W przeciwnym przypadku nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za nieuzasadnione wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do legalności procedowania w tej sprawie przez RIN oraz do kwestii ustalenia czy przyznanie środków finansowych z Funduszu na prowadzenie kancelarii notarialnej należy do sfery administracyjnego działania organów samorządu notarialnego. Sprawa ta - jak już wskazano, została prawomocnie orzeczona i Sąd obecnie rozpoznając niniejszą sprawę jest tą oceną związany, a tym samym w żaden sposób nie może jej kontrolować, czy na nowo rozstrzygać.

W ocenie Sądu niezasadne są również zarzut skarżącej odnoszący się do naruszenia przez KRN art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Skoro organ ten związany był wytycznym Sądu, co do jego dalszego postepowania, to nie mógł orzec w sprawie inaczej, jak tylko wydając - w oparciu o art. 134 k.p.a., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej. Wbrew podnoszonym zarzutom dotyczącym naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. KRN zebrała i rozpatrzyła całość zgromadzonego w sprawie materiału, jak również wskazała, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał ww. prawomocny wyrok. W ocenie Sądu ów materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania niniejszej sprawy, w oparciu o który KRN ostatecznie orzekła w sposób prawidłowy. Całość argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia jest jasna i spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując Sąd stwierdza, że KRN prawidłowo wypełniła zasadę związania jej ww. wyrokiem WSA, wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.