Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 806/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 143, art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. Z. kwotę 500 (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] znak [...] nr [...] ustalającej z wniosku A SA. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A "B." o kodzie [...] jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej: trzech anten sektorowych o azymutach 10° (typ anteny 80010669 KATHREIN), 110° (typ anteny 80010669 KATHREIN) i 230° (typ anteny 80010669 KATHREIN) na wysokości 39 m n.p.t., pochyleniu wiązki głównej tilt 0-6 deg, max. tilt 8 deg umożliwiających emisje w paśmie 900 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo P EIRP każdej z anten wynosić będzie 5286 W,

- dwóch anten radioliniowych o azymucie 64° (RLA230O6 typ anteny ANDREW VHLP2-23 0.6 m) i 251° (RLA150O6 typ anteny ANDREW VHLP2-15 0.6 m) na wysokości środka anteny 36 m n.p.t. (na kierunku Ż. i R. - Wysypisko śmieci) o maksymalnej mocy 676 i 355 W

wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci instalacji elektrycznej, kontenera zawierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze na działce o nr ewid. 55, obręb T., gmina B. wraz ze zjazdem publicznym z drogi publicznej (gminnej) znajdującej się na działce nr ewid. 34,

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalonego przedmiotu inwestycji w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt 0-6 deg, max. tilt 8 oraz pkt 7 "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich",

2) ustaliło:

• w zakresie pochylenia wiązki głównej anten sektorowych tilt elektryczny 0-6 deg, zamontowanie anten sektorowych pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°,

• wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w następujący sposób: Inwestycja nie może:

a) pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) generować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby,

3) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy.

Jak wynika z akt sprawy wniosek o ustalenie lokalizacji dla opisanej wyżej inwestycji został złożony w dniu 22 kwietnia 2015 roku. Dwie kolejne decyzje organu I instancji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w toku kontroli instancyjnej przez Samorządowe kolegium Odwoławcze w Ł.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B. decyzją, na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.- dalej w skrócie u.p.z.p.), ustalił z wniosku A S.A., lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia. W treści decyzji ustalił:

- rodzaj inwestycji - ogólna charakterystyka inwestycji: obiekt infrastruktury technicznej - telekomunikacyjny wraz z budowlą w postaci wieży antenowej, posadowienie kontenera (szafy outdoorowej) zwierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze,

- stan istniejący zagospodarowania i władania terenu inwestycji,

- przewidywany wpływ na środowisko i zdrowie ludzi,

- warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu:

- funkcja terenu - teren rolny wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej,

- powierzchnia zabudowy i utwardzenia terenu w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją max. 90%. Wysokość obiektu - 41,48 m, w tym konstrukcja wieżowa 40,48 m,

- inwestycję należy zlokalizować w granicach A-H oznaczonych na załączniku graficznym nr 1, z zachowaniem linii rozgraniczających teren inwestycji. Obiekt winien być ogrodzony i niedostępny dla osób nieupoważnionych,

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania wynikające z przepisów odrębnych dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono ABCDEFGH, linie rozgraniczające teren inwestycji zaznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji.

W pkt 3 - przewidywany wpływ na środowisko i zdrowie ludzi - organ wskazał, iż przeprowadzono analizę wniosku inwestora oraz dokumentów doręczonych przez wnioskodawcę, tj. kwalifikacji przedsięwzięcia wraz z późniejszymi wyjaśnieniami wnioskodawcy. Przeprowadzono analizę parametrów wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko, w tym pod kątem położenia miejsc dostępnych dla ludności w promieniu 200 m od terenu wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Uwzględniono miejsca, gdzie potencjalnie może powstać zabudowa (o parametrach wysokościowych kolidujących z ww. zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych), zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dla terenu objętego wnioskiem oraz obszaru analizy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym obszarze 200 m od wnioskowanej lokalizacji inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi T., w tym cmentarz oraz zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna wsi T. Wysokości istniejących budynków kształtują się w granicach ok. 6,0 - 10,0 m n.p.t., zaś wysokości zabudowy ustalonej warunkami zabudowy - 7,0 - 9,0 m n.p.t. Przeprowadzona analiza ukształtowania terenu, parametrów urządzeń, azymuty i pochylenia wiązek promieniowania pozwalają na ustalenie, iż parametr wysokościowy dolnej granicy oddziaływania anten sektorowych przy uwzględnieniu tiltu 0-6° wynosi 20,1 m n.p.t. oraz max. tiltu 8° - 13,20 m n.p.t., zaś anten radioliniowych - 36 m. n.p.t. Rzędne te w konfrontacji z wysokością nad poziom terenu miejsc dostępnych dla ludności (przy uwzględnieniu 2,0 m jako wysokości człowieka) wskazują na brak ponadnormatywnego oddziaływania anten sektorowych oraz radiolinii na środowisko. Zatem zasadnym jest przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. Z., uznana przez organ I instancji za strony postępowania.

M. Z. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- art. 64 ust. 3 w związku z art. 140, 143, 144 ustawy Kodeks cywilny poprzez ograniczenie prawa własności i przyjęcie, że tylko inwestorowi przysługuje prawo do zabudowy w wysokości, której żąda,

- art. 7, 8, 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

- brak podania maksymalnych tiltów mechanicznych możliwych do uzyskania dla danej anteny (elektryczne według danych katalogowych wynoszą 8°),

- nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z uwzględnieniem rozbudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy lub rozbudowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego,

- brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której je wprowadza na trwale.

W związku z powyższym M. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO ustaliło, ze w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., niezależnie czy ma ona charakter komercyjny, czy też nie. Stosownie zaś do art. 53 ust. 3 u.p.z.p., w postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja winna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 56 cyt. ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami prawa. Sprzeciwy wobec lokalizacji inwestycji nie mogą przesądzać o wyniku sprawy. Granice praw i interesów inwestora oraz innych osób (stron postępowania) określają przepisy prawa.

W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy) nie mogą zatem samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Rolą decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji jest, jak już wcześniej wskazał organ, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na mapie, warunków zagospodarowania terenu oraz warunków ochrony interesów osób trzecich.

O tym, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny -instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej (tak też NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. II OSK 2706/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13).

Dalej organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji ustalił, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.).

Dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, inwestor przedstawił w kwalifikacji przedsięwzięcia (z kwietnia 2015 r., z czerwca 2015 r., z marca 2016 r.) oraz w analizie przedsięwzięcia (z czerwca 2015 r.).

W przedłożonych kwalifikacjach oraz analizie przedsięwzięcia, analizie poddano każdą z trzech anten sektorowych z osobna, przy wnioskowanym minimalnym pochyleniu 0° (tilt) i wnioskowanym maksymalnym pochyleniu 6° (tilt) oraz środku elektrycznym przyjętym na wysokości 39 m n.p.t. Z kwalifikacji tej wynika, iż równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny sektorowej wynosi 5286 W.

Inwestor określił współrzędne geograficzne planowanej inwestycji (długość 19° 56' 52", szerokość 51° 40' 56"), azymuty anten 10°, 110°, 230° i przedstawił osie głównych wiązek promieniowania na odległość 200 m od środka elektrycznego.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w odległości 200 m od środka pola magnetycznego oś wiązki głównej promieniowania przy planowanym maksymalnym pochyleniu 6° będzie występowała na wysokości 22,1 m n.p.t. (azymut 10°), 21,1 m n.p.t. (azymut 110°), 20,1 m n.p.t. (azymut 230°). Na azymutach tych w odległości do 200 m od anteny, pod główną wiązką promieniowania brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Z przedłożonej analizy przedsięwzięcia wynika, iż maksymalny zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość S-0,1 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości do 64,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 30,7 m n.p.t. (tilt 6°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 64,5 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 31,6 m n.p.t.

Powołana wartość promieniowania 0,1 W/m2 wynika z zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), określającego zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,1 W/m2. Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi.

W analizie wskazano, iż jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska będzie emisja pola magnetycznego niejonizującego. Jego źródłami, mogącymi stanowić potencjalne zagrożenia dla ludzi, są trzy anteny nadawcze typu 80010669.

W kwalifikacjach przedsięwzięcia inwestor przedstawił nadto ilość anten radioliniowych, planowane azymuty tych anten, środek ich zawieszenia.

W kwalifikacji przedsięwzięcia z marca 2016 r. przedstawiono także maksymalne pochylenie każdej z anten sektorowych wg danych katalogowych 8°.

Następnie organ II instancji powołał się na pismo inwestora z dnia 30 sierpnia 2016r. który wyjaśnił, że ze względu na zapotrzebowanie, ukształtowanie terenu jak i zasięg, jaki jest potrzebny inwestorowi wystawia on dokument (G3ZR), który wskazuje/uściśla zakres tiltu wykorzystywanego przez inwestora dla danej stacji bazowej. Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, że "w planowanej inwestycji przy montażu anten sektorowych w pochyleniu wiązki głównej 0°-6° będą wykorzystane jedynie tilty elektryczne (...). Ponieważ antena sektorowa posiada możliwość ustawiania tiltów drogą elektryczną, inwestor nie będzie używać innego sposobu-mechanicznego. Anteny zostaną zamontowane pod kątem prostym do powierzchni ziemi - tilt 0°, a następnie za pomocą komputera ustawiony zostanie odpowiedni tilt (maksymalnie zgodnie z dokumentem G3Z 6°), a nie tilt maksymalny 8°, który jest w karcie katalogowej anteny."

W ocenie Kolegium przedłożone przez inwestora dokumenty - kwalifikacja przedsięwzięcia, analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami inwestora należy uznać za miarodajne w sprawie dowody, dostatecznie zostały wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Brak jest przy tym dowodów negujących prawidłowość kwalifikacji inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z akt sprawy (analiza do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i załącznik graficzny - wyniki analizy) organ I instancji ustalił, że wokół planowego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Miejsca takie zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.), są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Organ II instancji ustalił, że w obszarze 200 m od wnioskowanej inwestycji znajdują się tereny wiejskie, użytkowane rolniczo oraz tereny istniejącej wsi T., w tym cmentarz oraz tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejące parametry wysokościowe kształtują w granicach 6-10 m n.p.t., (budynek mieszkalny jednorodzinny - 9-10 m n.p.t., zabudowa zagrodowa - 6-8,5 m n.p.t.) natomiast wysokość zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy 7-9 m n.p.t. Jak wynika z wyników analizy urbanistycznej - część graficzna, w osi głównych wiązek promieniowania anten w odległości nie większej niż 200 m nie występuje zabudowa.

Jak już wyżej wskazano główna wiązka promieniowania w odległości 200 m od środka pola magnetycznego przy maksymalnym projektowanym kącie pochylenia wynoszącym 6° będzie znajdowała się nad powierzchnią terenu na wysokości 22,1 m (azymut 10°), 21,1 m (azymut 110°), 20,1 m (azymut 230°). Przedmiotem rozpoznania jest inwestycja o parametrach określonych przez inwestora, w tym zmiana pochylenia wiązki promieniowania, którą określono w przedziale 0°-6°. Obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) będzie znajdować się w odległości do 64,5 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 30,7 m n.p.t. (azymut 10°, 110°, 230°), dla minimalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (0°) w odległości do 64,9 m od środka elektrycznego i zszedłby do wysokości 31,6 m n.p.t. Powyższe oznacza, że ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego na terenie jest decyzja o warunkach zabudowy. Nowa zabudowa nie może posiadać dowolnych parametrów, lecz realizować generalną zasadę stanowiącą podstawę działań przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. zasadę ładu przestrzennego, polegającą na takim ukształtowaniu terenu, aby nowa zabudowa tworzyła z już istniejącą na tym terenie i w otoczeniu harmonijną całość. Biorąc pod uwagę wysokość odpowiadającą minimalnej wysokości osi głównej wiązki promieniowania nad terenem (20,1 m), wysokości istniejących budynków i wysokości z wydanych decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie ograniczy i nie pozbawi właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej jednego przedsięwzięcia nie jest możliwe ustalenie uprawnień dla innego inwestora, na inne zamierzenie inwestycyjne oraz w innym obszarze inwestycyjnym. Oznacza to, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń dla innej inwestycji, w szczególności ustaleń jej konkretnych parametrów, jak choćby wysokość budynku.

Nadto organ II instancji dodał, iż jak wynika z wyliczeń oraz rysunków przedstawionych przez inwestora w kwalifikacji i analizie przedsięwzięcia w osi głównej wiązki promieniowania projektowanych anten, w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Innymi słowy, oś główna promieniowania "nie przecina" takich miejsc. Wobec powyższego należy stwierdzić, że projektowana stacja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało jednak uchylić w części dotyczącej pochylenia głównej wiązki. Z klasyfikacji przedsięwzięcia i wyjaśnień inwestora jednoznacznie wynika, iż pochylenie wiązki głównej anten sektorowych ma wynosić 0°-6°, a nie maksymalnie 8°-jak określono w karcie katalogowej. Nadto w ocenie Kolegium decyzja winna określać czy są to tilty elektryczne, czy mechaniczne.

Zaskarżoną decyzję należało również zrewidować w zakresie ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określone w pkt 7 decyzji warunki ochrony tych interesów były bowiem zbyt ogólne w świetle art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden przepis u.p.z.p. ani przepisy odrębne nie wymagają na obecnym etapie postępowania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym, niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i podjęcia decyzji odmownej. Na rozstrzygnięcie w sprawie nie ma wpływu kwestia "wyglądu" planowanej wieży. Organ nie jest też uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., skargę do sądu administracyjnego złożyła M. Z. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. Art 7,8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustalenie maksymalnych tilitów elektrycznych oraz mechanicznych do których zostały przystosowane anteny czyli odstąpienie od dokonania analizy najgorszego wariantu do środowiska i to bez gwarancji, że anteny elektrycznie nie zostaną pochylone oraz że organ wyklucza aby na skutek działania sił natury zostały one pochylone mechanicznie czego nie aprobuje orzecznictwo.

2. Art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie ustalenie faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem odbić od naturalnych przeszkód, zjawiska kumulacji albowiem anteny na sektorze 10 oraz 110 stopni nachodzą się częściowo, brak wskazanie czy ERIP anten sektorowych oraz radioliniowych wejdzie w superpozycję. Ponadto nie określono wartości błędu metody obliczeniowej.

3. Art. 64 ust 3 w związku z art. 140,143,144 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenia prawa własności w szerokim rozumieniu przepisów prawa i przyjęcie, że tylko inwestorowi przysługuje prawo do zabudowy w wysokości, której żąda w sytuacji w której po wybudowaniu obiektu możliwe będzie realizowanie innych o podobnej wysokości jako kontynuację nowej wysokości zabudowy.

4. Art. 7,8,107 § 1,107 § 3 k.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na;

a) Brak podania maksymalnych tiltów mechanicznych możliwych do uzyskania dla danej anteny (elektryczne według danych katalogowych wynoszą 8 °).

b) Nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z uwzględnieniem rozbudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy lub rozbudowy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

c) Brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w sytuacji, w której je wprowadza na trwale.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 roku skarżąca i uczestniczka postępowania T. B. zakwestionowały ustalenia organów co do usytuowania zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach tak zakreślonej przez ustawodawcę kognicji sądu administracyjnego, skargi należało uznać za uzasadnione z przyczyn, o których poniżej.

Na wstępie rozważań warto zauważyć, że na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jest poza sporem, iż przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia infrastruktury technicznej i budowli w postaci wieży antenowej dla potrzeb montażu na niej trzech anten sektorowych o azymutach 10° i 230° oraz dwóch anten radioliniowych o azymucie 64° wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w postaci instalacji elektrycznej, kontenera zawierającego urządzenia nadawczo-odbiorcze stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu u.p.z.p., dla której, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją administracyjną, wydawaną w oparciu o przepisy art. 50-56 u.p.z.p, a nadto powinno spełniać wymogi proceduralne przewidziane w k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który powinien zostać zweryfikowany, m.in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i określenia jej wpływu na środowisko. Wyniki tej weryfikacji stanowią część uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne obejmuje natomiast wskazanie przepisów prawa, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu przeznaczanego pod inwestycję. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor winien także określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest natomiast wnikliwie ocenić te dane i na ich podstawie dokonać normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko stosownie do przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016 r. poz. 6672, dalej w skrócie POŚ) oraz rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) i rozporządzenia Min. Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. 2003 r, nr 192, poz. 1883).

Podkreślić wypada, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, to jest w przypadku spełnienia wymogów określonych prawem organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji zgodnie z wnioskiem. Trafne też jest stanowisko, że zgoda lokalnej społeczności nie jest warunkiem uzyskania przez inwestora pozytywnej decyzji. Tym samym sprzeciw mieszkańców nie poparty zarzutami merytorycznymi nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji tego typu inwestycji. W związku z podnoszonymi na rozprawie zarzutami – obawami o rzeczywiste parametry inwestycji podnieść też należy, że na obecnym etapie procedury organy ani sąd nie oceniają efektów realizacji. Zaskarżona decyzja wskazuje na potencjalną możliwość realizacji inwestycji o ściśle określonych parametrach.

Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść należy, że w ocenie Sądu organy obu instancji wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z zarzutów skargi i zarzutów podniesionych przez uczestniczkę postępowania, zabudowa mieszkaniowa znajduje się w bliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, niż to przyjmuje organ (20m nieruchomość p.R.), zaś wysokość zabudowań to około 13 metrów, a nie 7-10, jak przyjmuje organ. Skarżąca zakwestionowała przy tym przyjęte rzez organ odległości zabudowy od środka anten. Tego zarzutu w toku postępowania sądowoadministracyjnego zweryfikować nie sposób.

Może on okazać się istotny dla określenia zakresu oddziaływania anten, a tym samym chociażby ustalenia kręgu stron postępowania. Należy przy tym pamiętać, ze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13, wyrok z dnia 20 listopada 2013 r. II OSK 1421/12, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. II OSK 1485/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r. II OSK 2589/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Właśnie ze względu na konieczność uwzględnienia terenów potencjalnej zabudowy konieczne jest wnikliwe wyjaśnienie istniejącej zabudowy, jej parametrów, zwłaszcza wysokości, a to z uwagi na konieczność ustalenia, czy planowana inwestycja ze względu na oddziaływanie nie spowodowałaby uciążliwego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, stosownie do art. 143 i 144 k.c. Przy tym, stosownie do art. 140 k.c. prawo do nieruchomości oznacza również prawo do przestrzeni nad powierzchnią ziemi.

Istotność prawidłowego ustalenia potencjalnej zabudowy związana jest również z regulacjami zawartymi w powoływanym przez organ rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uwzględnił podany przez stronę parametr TILT, który nie jest parametrem maksymalnie przyjętym dla tego typu urządzenia. Tymczasem zbadanie oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia też maksymalnych możliwych emisji, przy potencjalnie maksymalnym możliwym pochyleniu osi wiązki promieniowania (TILT), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Organy administracji winny ocenić, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów mających w sprawie zastosowanie, w tym takie kwestie jak azymuty, możliwość pochylenia anteny, tzw. TILT, możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania ( na skutek działania ludzi i sił natury ) bądź przyjęte zabezpieczenia (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury ( np. silne wiatry ), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne ( równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku ( zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Reasumując, prawidłowe wyjaśnienie powyższych okoliczności (w tym potencjalnej zabudowy, sposobu działania anten przy maksymalnym potencjalnie natężeniu) może mieć istotne znaczenie dla ustalenia właściwej procedury, w szczególności rozważenia czy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji.

Przed wydaniem decyzji organ winien więc poddać wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, jej realnym wpływie na środowisko.

Wyczerpujące wyjaśnienie wszelkich spornych kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne budzi tak wiele negatywnych emocji w miejscu przyszłej realizacji. Wymagają tego zasada przekonywania, wyrażona w art.11 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zawarta w art. 8 k.p.a..

Ponadto podnieść należy, że organy w zakresie ustaleń faktycznych praktycznie ograniczały się do przywołania zapisów dokumentacji złożonej przez inwestora, odwoływały się do przedstawionej analizy przedsięwzięcia.. Tymczasem dokumentacja w postaci karty kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, analizy terenu czy inne dokumenty są dowodami, które podlegają weryfikacji organu. Co więcej, organ odwołuje się ogólnie do dokumentu pn kwalifikacja przedsięwzięcia, podczas gdy dokument ten był składany dwukrotnie, a nadto uzupełniany. Organ dokonuje ustaleń na podstawie dokumentów, co nie oznacza bezrefleksyjnego przytoczenia zapisów strony. Niedostatecznej oceny materiału dowodowego, zawartej w decyzji organu I instancji nie uzupełnił w sposób wystarczający organ II instancji. Podkreślenia wymaga, że składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego. Powyższe oznacza, że złożony przez stronę dokument - kwalifikacja przedsięwzięcia - podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, CBOSA).

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy uwzględnią powyższe wskazania.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 p.p.s.a.

ds