Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1792/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 362 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 270/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia oddziaływania akustycznego na środowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 380 (słownie : trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 09 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 270/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia oddziaływania akustycznego na środowisko.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2008 r.) Minister Środowiska (dalej Minister), na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie (dalej ZDM), uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej Marszałek) z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2008 r.), którą zobowiązano ZDM do ograniczenia w terminie do 31 grudnia 2009 r., ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania drogi - Trasy Łazienkowskiej - na środowisko na wysokości budynków przy Al. Stanów Zjednoczonych nr 16, 18, 20, 20A, 20B i 26, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiocie nałożenia obowiązku był art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ([j.t.] Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 [ze zm.], dalej POŚ).

Uzasadniając przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Minister wskazał, że mając na uwadze efektywność dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych w zakresie eliminacji ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych, nie można wykluczyć konieczności ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 POŚ, zasadne jest w tej sytuacji zobowiązanie przez organ I instancji ZDM do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

W skardze na decyzję Ministra Środowiska Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" (dalej Spółdzielnia) podniosła, że przekazanie sprawy do powtórnego rozpoznania jest niezasadne, gdyż kwestia ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na budynki należące do Spółdzielni nie budzi wątpliwości. Problem ograniczenia uciążliwości Spółdzielnia podnosiła od wielu lat.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji z [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) dla zaskarżenia decyzji z [...] września 2008 r.

WSA wskazał, że w świetle akt sprawy, Spółdzielnia występowała do organów administracji w związku z uciążliwością akustyczną Trasy Łazienkowskiej, oddziaływującej na należące doń budynki, zlokalizowane przy tej arterii. W następstwie tych interwencji, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wobec ustalenia, że przekroczono standardy jakości środowiska (okoliczność ta jest w sprawie bezsporna). Wnosić można, że Skarżącą traktowano w sprawie jako stronę postępowania, gdyż doręczano jej wydawane w toku postępowania decyzje (nota bene orzeczenia te doręczano również, jako zainteresowanemu w sprawie M. Z., który, jak wyjaśnił na rozprawie, jest tylko jednym z członków spółdzielni - k. 80). Samo faktyczne traktowanie określonego podmiotu lub osoby, jako strony w toczącym się postępowaniu, nie skutkuje uzyskaniem takiego statusu, o ile niespełnione są przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Stanowisko takie było prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie (wyrok NSA sygn. akt II SA 2109/00 opubl. OSP 2001/6/86). Stąd samo traktowanie podmiotu (osoby) jako strony postępowania administracyjnego nie może być źródłem interesu prawnego, co jest warunkiem dla wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Pojecie interesu prawnego (jednej z przesłanek uzyskania statusu strony w myśl art. 28 k.p.a.) jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego. Generalnie przyjęte poglądy w tym zakresie wydają się oddawać m.in. tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. (sygn. IV SA 1285/98 opubl. LEX nr 47898): Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa), tezy te sformułowane zostały z uwzględnieniem wcześniejszego orzecznictwa NSA w tym zakresie (analogicznie wyrok NSA sygn. akt I SA 1748/83). Trafność prezentowanych poglądów potwierdza także szereg późniejszych orzeczeń w tym zakresie (np. wyrok NSA sygn. I SA 2326/00 - opubl. LEX nr 54528). Podmioty (także osoby) trzecie, inne niż te, na które mają być nałożone obowiązki w związku z wydaniem decyzji, na podstawie art. 362 ust. 1 POŚ, nie mają przymiotu strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji naprawczej. Wprost ze wskazanej ustawy wynika, że podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego (tu korzystania z prawa własności przez Spółdzielnię). Wynika to z faktu, że postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego wszczynane jest wyłącznie z urzędu (art. 375 POŚ). Przesądza to wprost, że indywidualne prawa podmiotowe nie mogą być chronione przez wszczynanie konkretnych postępowań administracyjnych z zakresu ochrony środowiska, służących zapewnieniu ich ochrony. Ustawodawca wyłączył możliwość prowadzenia postępowania w celu ochrony interesu indywidualnego podmiotów, wskazując jednocześnie sposób ochrony takiego interesu w drodze roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Potwierdza to systematyzacja ustawy - Prawo ochrony środowiska w zakresie zagadnień związanych ze środkami odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej. Z jednej strony przyznano w art. 323 ust. 1 POŚ, realizowane na drodze cywilnej, roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i podjęcie środków zapobiegawczych, w przypadku wystąpienia szkody lub zagrożenia jej powstaniem w wyniku bezprawnego oddziaływania na środowisko, a np. w art. 327 POŚ wprowadzono ułatwienia procesowe w postępowaniu dowodowym w tym przypadku (tytuł VI ustawy - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział I -

Odpowiedzialność cywilna). Z drugiej uregulowano zagadnienia związane z

prowadzonymi z urzędu postępowaniami w interesie publicznym (tytuł VI ustawy -

Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dział III - Odpowiedzialność

administracyjna). Zagadnienia odpowiedzialności w obu reżimach zostały wyraźnie wyodrębnione. W tym przypadku także wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że środki te nie mogą być stosowane łącznie w celu ochrony tego samego interesu prawnego określonego podmiotu (np. potencjalne ryzyko wydania dwu orzeczeń w tym samym przedmiocie w dwu reżimach prawnych). Przedmiotowe postępowanie dotyczy wprawdzie interesu Spółdzielni, lecz ma on wyłącznie charakter faktyczny, a nie prawny, skoro nie ma ona prawa żądania od organów administracji podjęcia działań w celu wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem (przekroczenie standardu jakości środowiska), choć ma ono faktycznie wpływ na zakres możliwości korzystania z prawa własności. Prawa Spółdzielni nie mogą być, w danym przypadku, chronione środkami administracyjnoprawnymi na żądanie Zainteresowanej. Uznając za trafny pogląd o braku przymiotu strony dla osób trzecich w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązków naprawczych, WSA miał na uwadze, że we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były także poglądy przeciwne. Stanowisko, co do możliwości posiadania przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych, służących dyscyplinowaniu podmiotów w kontekście uwzględniania wymagań ochrony środowiska przez osoby lub inne podmioty narażone na potencjalne uciążliwości dla środowiska, było artykułowane m.in. w wyroku NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2264/96, LEX nr 48174 a także w uchwale 7 sędziów NSA z 11 października 1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1 poz. 6. Orzecznictwo to kształtowało się jednak w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Podstawą przyznania statusu strony podmiotom narażonym na określone uciążliwości była wówczas ogólna norma procesowa art. 61 § 1 k.p.a., w świetle której postępowanie administracyjne może być wszczęte generalnie na wniosek strony lub z urzędu. Z uwagi na brak uregulowań normatywnych wyłączających możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności w związku z niewypełnieniem wymagań ochrony środowiska na wniosek, w przypadku wskazania konkretnego uprawnienia podmiotowego, które mogłoby być chronione w ramach postępowania w przedmiocie podjęcia środków zapobiegawczych (np. uprawnień wynikających z własności nieruchomości wyznaczonych art. 140 i 144 k.c.) brak było podstaw do kwestionowania przymiotu strony dla zainteresowanego (wyrok NSA, I SA 2326/00). Skoro przepisy wprost nie wyłączały możliwości występowania przez zainteresowanego do organu administracji z określonym żądaniem, choćby sama ta możliwość przesadzała o jego statusie strony (art. 28 in fine k.p.a.). Możliwość wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu narażonego na określoną uciążliwość powodowała, że statusu strony nie można było odmówić także podmiotowi, który wystąpił z określonym żądaniem na etapie toczącego się już postępowania w tym przedmiocie. Sytuacja formalnoprawna uległa zasadniczej zmianie w następstwie wejścia w życie art. 375 POŚ i w związku z przyjętą tą ustawą przejrzystej formuły rozdziału środków administracyjnych i cywilnych w zakresie nieprawidłowości dotyczących korzystania ze środowiska. Za niedopuszczalnością, w obecnym stanie prawnym, szerokiej wykładni pojęcia strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji naprawczej przemawia również to, że prowadząc to postępowanie organ administracji winien uwzględnić równowagę ochrony interesu poszczególnych podmiotów. Nie można pominąć w tym kontekście, że nieuprawnione traktowanie jako strony podmiotów trzecich oddziaływuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów, których przymiot strony w postępowaniu jest niekwestionowany tj. podmiotów, których działalność może być przedmiotem orzeczenia naprawczego. Elementem postępowania administracyjnego musi być zwykle zgromadzenie materiałów dowodowych obejmujących często swym zakresem sferę tajemnicy przedsiębiorstwa - kwestie związane z parametrami instalacji, rodzajami stosowanych urządzeń, wielkością produkcji, zapotrzebowaniem surowcowym itd. Okoliczność, że zagadnienie to nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie (kwestie uciążliwości drogi) nie pozwala na jego pozostawienie poza polem widzenia przy poszukiwaniu właściwej wykładni regulacji. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że przepisy nie przewidują żadnej możliwości ograniczenia dostępu faktycznych stron postępowania do zebranej dokumentacji. W świetle art. 74 § 1 k.p.a. ograniczenie dostępu do akt może nastąpić tylko w sprawach objętych tajemnicą państwową lub gdy ich wyłączenie jest uzasadnione interesem państwa. Mimo przyjęcia przez ustawodawcę szerokiej formuły dostępu osób trzecich do informacji posiadanych przez organy administracji (informacji publicznej), generalnie w stosunku do osób niebędących stronami postępowania administracyjnego dostęp ten może podlegać określonym ograniczeniom. Przykładowo przepisy z zakresu dostępu do informacji o środowisku i jego ochrony przewidują procedurę wyłączania z udostępniania m.in. danych osobowych czy informacji o wartości handlowej, co wynika z art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, dalej udiś), a uprzednio art. 20 ust. 2 pkt 2 POŚ. Przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej ograniczają dostęp do informacji z uwagi na prywatność osób oraz tajemnice przedsiębiorcy - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej udip). Przy poszukiwaniu właściwej wykładni przepisów konieczne jest uwzględnienie wyważenia interesów podmiotów, które mogą ponosić skutki prawne przyjętych koncepcji. Sąd miał na uwadze inne mankamenty pojemnej wykładni pojęcia strony w przypadku owych postępowań. Przyjęcie, że stronami postępowania mogą być także podmioty, których interes faktyczny został naruszony w ten sposób, iż ograniczone są ich prawa podmiotowe oznacza, że w szeregu przypadków postępowanie takie w sposób niewadliwy nie będzie mogło być przeprowadzone. Organ administracji ma bowiem obowiązek w momencie wszczęcia postępowania określić krąg jego stron, zawiadomić je o wszczęciu postępowania i doręczać im związane z nim rozstrzygnięcia. W przypadku wielu instalacji przemysłowych krąg podmiotów, które mogą być potencjalne zainteresowane wynikiem postępowania z uwagi na gwarantowane im np. prawo własności, może być bardzo szeroki. Z uwagi na obszar potencjalnej uciążliwości może on obejmować od kilku podmiotów do ich dziesiątków tysięcy. Istotna jest uwaga, że prawo własności nie wyczerpuje katalogu praw podmiotowych, których ochrona gwarantowana jest ustawami. Trzeba podnieść jednocześnie, że naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu może prowadzić do potrzeby wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to konieczne zawsze w przypadku wniesienia odnośnego wniosku przez podmiot mający przymiot strony w postępowaniu (art. 147 zd. 2 k.p.a.). Nieuzasadnione normatywnie, rozszerzające interpretowanie pojęcia strony w postępowaniu, narusza interes jego faktycznej strony zarówno w kontekście ww. naruszenia prawa do ochrony informacji prawnie chronionej jak i w kontekście zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Uznanie przez Sąd braku interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji naprawczej jest zbieżne z możliwą do odtworzenia wolą prawodawcy. W stenogramie z 79 posiedzenia Sejmu z dnia 24 maja 2000 r., obejmującego prezentację uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o ochronie środowiska (przyjętej następnie przez Parlament pod nazwą ustawa - Prawo ochrony środowiska), w ramach prezentacji tytułu ustawy poświęconej odpowiedzialności w ochronie środowiska, stwierdzono m.in. "Przyjęto założenie, iż postępowania służące zabezpieczeniu interesu prawnego będą realizowane na drodze roszczeń cywilnych, natomiast wszystkie postępowania służące dyscyplinowaniu podmiotów środkami administracyjnymi jako prowadzone w interesie publicznym będą wszczynane z urzędu." (s. 106 stenogramu). Pogląd o braku przymiotu strony właścicieli sąsiednich nieruchomości we wszczynanych z urzędu postępowaniach dotyczących dyscyplinowania podmiotów w zakresie ochrony środowiska prezentowany jest również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.X.2007 r., II OSK 1289/06, orzekając na gruncie analogicznych regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) wskazano expressis verbis, że "Podstawy do wyprowadzania interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa cywilnego, a to ze względu na to, iż nie dają one podstaw prawnych do konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki na drodze administracyjnej. Nie jest za tym prawidłową wykładnia art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności" a dalej "Samoistne przepisy prawa cywilnego nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze administracyjnej". Pogląd ten podzielany był w szeregu orzeczeń wojewódzkiego sadu administracyjnego (sygn. akt IV SA 1328/05, IV SA 739/06 - opubl. LEX nr 243081, IV SA 316/07 - opubl. LEX nr 336985). W doktrynie bywa prezentowany pogląd przeciwny. Wskazuje się, że samo ograniczenie możliwości żądania wszczęcia postępowania nie przesądza o braku interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu, o ile zostanie ono wszczęte. Teza ta jest wyprowadzana z zestawienia brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ([j.t.] Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), przy czym analogiczna norma została zawarta w art. 185 ust. 1 POŚ, w którym enumeratywnie wskazano krąg stron postępowania, z regulacją art. 375 POŚ (K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska - Komentarz" LEX 2007, s. 737-738). Jednak samo zastosowanie odmiennej techniki legislacyjnej (wskazanie wprost bądź pośrednio kręgu stron postępowania) nie jest wystarczającym argumentem dla wyciągnięcia wniosku, jakoby intencje ustawodawcy, gdy chodzi o legitymację do udziału w postępowaniu na prawach strony osób trzecich, były odmienne w obu przypadkach. Zwłaszcza, gdy nie ma racjonalnych przesłanek przemawiających za uniemożliwieniem osobom trzecim żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, o ile w ocenie prawodawcy miałoby ono dotyczyć nie tylko ich interesu faktycznego lecz również prawnego. Na gruncie obowiązujących przepisów materialnoprawnych, w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji naprawczej (art. 362 ust. 1 POŚ), stroną tego postępowania jest wyłącznie podmiot, w stosunku do którego, w wyniku wydania decyzji mogą być nałożone określone obowiązki w lub ewentualnie w wyniku umorzenia postępowania uznane zostanie, że aktualnie brak jest przesłanek dla nałożenia obowiązku podjęcia działań naprawczych. Osoby trzecie, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego. Nie mogą one skutecznie wnieść skargi na orzeczenie, z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. Owa zasada nie narusza postulatu szerokiego udziału społeczeństwa przy realizacji przez organy administracji zadań w zakresie ochrony środowiska. Uprawnienia te mogą być realizowane przez zagwarantowany przepisami szczególnymi rozległy (choć ograniczony) dostęp do informacji o środowisku oraz innych informacji publicznych a także możliwość składania skarg i wniosków w trybie działu VIII k.p.a. Regulacje w tym zakresie gwarantują zarówno możliwość faktycznego oddziaływania na praktykę działania administracji i reagowania na ewentualne nieprawidłowości a jednocześnie zapewniają ochronę praw podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie zabezpieczenia np. tajemnicy handlowej i ochronę praw innych osób uczestniczących w postępowaniach administracyjnych w zakresie np. ich danych osobowych. W polskim systemie prawnym regulacje te stosownie równoważą interesy podmiotów i realizują obywatelskie uprawnienia z zakresu ochrony środowiska. Interes indywidualny związany ze skutkami pewnych uciążliwości dla możliwości wykonywania określonych ustawowo chronionych praw podmiotowych może być skutecznie realizowany na drodze właściwej do egzekwowania roszczeń cywilnych tj. przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy tytułu VI działu I ustawy - Prawo ochrony środowiska lub właściwe regulacje k.c. Prawidłowa wykładnia regulacji, stanowionych na szczeblu krajowym, w kontekście rozpoznawanej sprawy nie pozostaje w sprzeczności z prawodawstwem wspólnotowym, stanowiącym integralny element wewnętrznego porządku prawnego. W prawodawstwie wspólnotowym, m.in. w związku z potrzebą uwzględnienia treści normatywnej ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 78, poz. 706) ustanowiona jest w pewnych przypadkach konieczność zapewnienia możliwości procesowych (łącznie z prawem do sądu) dla osób trzecich (określanych mianem "społeczeństwa", do którego zaliczono stowarzyszenia, organizacje i grupy) żądania podjęcia przez administrację określonych działań dyscyplinujących podmioty naruszające określone wymagania ochrony środowiska. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie przypadków enumeratywnie określonych w konkretnych aktach normatywnych - np. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s. 248 ze zm.), dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 35/2004/UE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zarządzania szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 8 s. 357 ze zm.) i dyrektywa 2008/1/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 stycznia 2008 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE. nr L. 24 s. 114 ze zm.). Zostały one implementowane do wewnętrznego porządku prawnego przez zapewnienie udziału osób trzecich w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na etapie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia oraz wydawaniu pozwoleń zintegrowanych (nie ustanowiono regulacji, które bezpośrednio lub pośrednio wskazywałyby na brak interesu prawnego osób znajdujących się w strefie oddziaływania przedsięwzięć w ustawie - Prawo ochrony środowiska ani w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) jak i w regulacjach szczególnych jak np. art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. nr 75, poz. 473 ze zm.). Stanowiony w prawodawstwie europejskim obowiązek przyznania obywatelom możliwości żądania od administracji podjęcia działań dyscyplinujących podmioty do przestrzegania określonych wymagań w zakresie ochrony środowiska wiąże się z koniecznością ponoszenia ze środków publicznych związanych z tym kosztów funkcjonowania administracji wykonującej wynikające stąd zadania. Nie wyłącza to możliwości poszerzania tych zadań o sprawy inne niż wskazane enumeratywnie w prawodawstwie europejskim, jednak kwestie te (w tym celowość ponoszenia związanych z tym kosztów) pozostają poza sferą zainteresowania prawa wspólnotowego. Jak wskazano, polski prawodawca poza przypadkami, gdy jest to wymagane prawem wspólnotowym, utrzymał przyjęte w 2001 r. ograniczenia w stosowaniu drogi administracyjnej w celu ochrony interesów indywidualnych, wskazując możliwość ochrony tego interesu przed sądami powszechnymi, gdzie generalnie koszty postępowania ponoszone są przez stronę, której racje w zawisłym sporze nie zostaną uznane. Ustalenie przez Sąd, że Spółdzielnia nie mogła skutecznie wnieść skargi, przesądza o braku możliwości merytorycznego badania podnoszonych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego M. B.. Spółdzielnia zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 50 p.p.s.a.

W oparciu o ów zarzut kasacyjny, Spółdzielnia wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podniosła, że spełnia Ona przesłankę do bycia stroną w sprawie i ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2008 r. Spółdzielnia była stroną postępowania w owej sprawie na etapie postępowania przed Ministrem Środowiska i ponieważ nie zgadzała się ona z rozstrzygnięciem wydanym przez Ministra "Sprawiedliwości" [winno być "Środowiska"], konsekwentnie winna mieć możliwość zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska na etapie sądu administracyjnego. Zgodnie z § 5 "§" 1 Statutu Spółdzielni, zawierającym powtórzenie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.), celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Kwestia osłonięcia budynków Spółdzielni ekranami akustycznymi jest w ocenie Spółdzielni sprawą związaną z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, bowiem ma przełożenie na standard i jakość osiedla będącego w zasobach Spółdzielni i na komfort zamieszkania członków Spółdzielni. Skoro Spółdzielnia była stroną postępowania, gdy toczyło się ono przed Wojewodą Mazowieckim a następnie przed Ministrem Środowiska i w sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego i faktycznego, Spółdzielnia nadal ma interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. i z tego względu zapadłe w sprawie w dniu 09 lipca 2009 r. orzeczenie narusza interes Spółdzielni, pozbawiając jej prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżąca trafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W art. 375 POŚ wprowadzono regułę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 362-374 POŚ, wszczyna się z urzędu. W art. 375 POŚ mowa jest jedynie o wszczęciu postępowania, nie ogranicza on jednak kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i nie może on stanowić podstawy do oceny, komu przysługują uprawnienia strony w danym postępowaniu. W kategoriach spraw, o których mowa w art. 375 POŚ, będzie dochodziło tylko do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, a krąg stron postępowania zgodnie z obiektywną koncepcją strony, zostanie ustalony przez organ administracji prowadzący postępowanie z urzędu (K. Gruszecki: "Prawo ochrony środowiska - Komentarz" LEX Wolters Kluwer 2008, w. 2 – dalej K. Gruszecki "POŚ – Komentarz" - s. 747-748 uw. 1, 2; krytyczna glosa do wyroku WSA w Olsztynie z 18.11.2008 r. II SA/Ol 761/08, Sam. Teryt. 2009, nr 4 s. 86-90). Do odmiennych wniosków nie prowadzi analiza przepisów art. 95 ust. 3, art. 108 ust. 3, art. 150 ust. 4 POŚ, które upoważniają jedynie organy administracji do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania lub ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a nie określają, kto będzie uczestniczył w procesie wydania decyzji kończącej postępowanie w takiej sprawie. Również w tych przypadkach krąg stron postępowania będzie ustalany na ogólnych zasadach, przy uwzględnieniu obiektywnej koncepcji strony.

W poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w przepisach dotyczących ochrony środowiska naturalnego różny jest status prawny jednostki, kiedy występuje ona wyłącznie jako "obywatel" i kiedy jako "podmiot praw rzeczowych". Jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.7.1998 r., IV SA1306/96 Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 03.02.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997, z. 3, poz. 102). Osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – [j.t.] Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.)... W zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń należy stwierdzić, że czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska. Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości (uchwała 7 Sędziów NSA z 11.X.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6). W doktrynie trafnie wskazuje się, że owe poglądy nie straciły na aktualności, bowiem w obecnym stanie prawnym nowością są jedynie rozwiązania z art. 375 POŚ (K. Gruszecki "Pojęcie "strony" w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska" Casus 2009, nr 2 s. 8). Jedynie w postępowaniach dotyczących stosowania środków ewidencyjnych bądź klasycznych środków represyjnych (np. kar pieniężnych), mających oddziaływać tylko na podmiot, w stosunku do którego są stosowane, wzgląd na realność interesu prawnego przemawia za przyjęciem, że nie mają go inne podmioty niż te, które mogą być uczynione adresatem obowiązków wynikających z decyzji. Odmiennie – gdy stosowane są środki o charakterze prewencyjnym lub naprawczym bądź mieszanym, np. represyjno-naprawczym, nie można wykluczyć, że inne podmioty poza adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji, będą posiadały interes prawny w takim postępowaniu. Gdy z przepisów prawa wynikają ograniczenia w oddziaływaniu na środowisko, które mają być konkretyzowane decyzją administracyjną, organ administracji, prócz oddziaływania zamierzenia na środowisko, winien brać pod uwagę jego wpływ na prawa o charakterze materialnym (również podmioty, którym one przysługują). W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne – w tym rzeczowe (zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste). W szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania, gdy członek spółdzielni legitymuje się własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został umieszczony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na gruncie ochrony przed hałasem – wyrok WSA w Warszawie z: 13.4.2005, VII SA/Wa 473/04; 08.8.2006 r., VII SA/Wa 908/06). Elementem istotnym dla określenia, kto jest stroną postępowania (poza sytuacjami, gdy ustawodawca wprost określił, komu takie przymioty przysługują – co nie zachodzi w przypadku art. 362 POŚ), będzie ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem oddziaływania i czy winno być ono interpretowane wąsko (ograniczać się tylko do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma miejsce korzystanie ze środowiska), bądź szeroko. Oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia na środowisko nie zna granic wynikających z prawa własności bądź innych rozwiązań administracyjnych. Nie można zatem ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której znajduje się lub ma się znajdować źródło oddziaływania, ale należy brać pod uwagę rzeczywisty zasięg oddziaływania (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 01.9.2004 r., Kol.Odw. 2434/04/A, OWSS 2005, z. 2, poz. 20, akceptowana przez K. Gruszeckiego- Casus 2009, nr 2, s.10). Wobec braku przepisów szczególnych, o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony środowiska, decyduje interes prawny, ustalony zgodnie z regułami wypracowanymi przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 28 k.p.a. Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, by ten interes był osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, oparty na przepisie prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.4.1998 r. IV SA 1106/97).

Za dopuszczalnością skargi osoby, mającej własny, skonkretyzowany interes prawny w postępowaniu z art. 362 ust. 1 i 2 POŚ opowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13.5.2010 r. IV SA/Po 955/09, a za jej udziałem w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi zarządcy drogi na decyzję w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 03.6.2008 r. II SA/Po 78/08.

W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne dla uznania Spółdzielni za stronę postępowania (art. 362 POŚ w zw. z art. 28 k.p.a.). W aktach administracyjnych brak odpisu skróconego księgi wieczystej, z której wynika, czy Spółdzielni przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowione są budynki nr 16, 18, 20, 20A, 20B i 26 przy Al. Stanów Zjednoczonych i czy Spółdzielni przysługuje prawo własności do tych budynków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zobowiązać profesjonalnego pełnomocnika Spółdzielni do złożenia odpisu skróconego księgi wieczystej, obejmującej te nieruchomości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dla oceny, czy M. Z. przysługuje status strony (art. 362 POŚ w zw. z art. 28 k.p.a.), Sąd I instancji winien zobowiązać Go do złożenia dokumentów, wskazujących, czy przysługuje Mu prawo własności lokalu bądź własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego w jednym z budynków, objętych postępowaniem i czy M. Z. przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego (bądź we własności) gruntu, na którym posadowiony jest jeden z tych budynków. Prócz prawa rzeczowego, przysługującego Spółdzielni i ewentualnie M. Z., każdy z tych podmiotów normy materialno prawnej, wskazującej na istnienie po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., upatrywać mogą w art. 112 pkt 2, art. 112a i art. 113 POŚ w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r., nr 120 poz. 826; nadal aktualna uchwała 7 Sędziów NSA z 11.X.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000, z. 1, poz. 6).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.9.2009 r. II OSK 1357/08 wskazał, że przepis art. 375 POŚ ani żaden inny przepis tej ustawy, nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" tytułu VI (art. 362-375 POŚ). Podmiot, będący właścicielem nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, bądź przywrócenie środowiska do stanu właściwego (art. 362 POŚ). Ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" Prawa ochrony środowiska, przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami i instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie wykluczają się wzajem, lecz uzupełniają się. To, że właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko może wystąpić do Sądu powszechnego z roszczeniem cywilnoprawnym, nie wyklucza możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. Są to środki równoległe, zmierzające do ochrony środowiska (na tle art. 76 uokś - B. Kordasiewicz w glosie do wyroku SN z 25.4.1985 r., IV CR 122/85, OSP 1987 r., z. 4, poz. 84; postanowienie SN z 02.3.1998 r., III ARN 39/97; powołana uchwała 7 Sędziów NSA – ONSA z 2000 r. z. 1 poz. 6; na tle art. 362 i 363 POŚ – wyrok NSA z: 15.9.2009 r., II OSK 1357/09; 21.02.2006 r., II OSK 339/05 z glosą K. Gruszeckiego GSP PO z 2007 r., z. 3 s. 11 i n.; glosa krytyczna K. Gruszeckiego Sam. Teryt. z 2009 z. 4 s. 89).

Trafnym okazał się zatem zarzut kasatora, że zaskarżony wyrok narusza art. 50 p.p.s.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez uznanie, że Spółdzielni nie przysługuje uprawnienie strony (w rozumieniu art. 362 POŚ w zw. z art.28 k.p.a.) w postępowaniu, w którym zapadła decyzja z [...] września 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] marca 2008 r.

Przeciwko prawidłowej wykładni art. 362 POŚ w zw. z art. 28 k.p.a., nie przemawiały argumenty z art. 74 § 1 k.p.a., art. 16 ust. 1 pkt 4 i 7 udiś czy art. 5 ust.2 udip w zakresie, w jakim nakazują chronić prywatność osób i tajemnice przedsiębiorcy. Z takimi samymi problemami spotka się bowiem Sąd powszechny, prowadząc sprawę z powództwa cywilnoprawnego. Zagadnienia te muszą być rozstrzygane w każdej sprawie indywidualnie, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Za wykładnią zaprezentowaną przez WSA w zaskarżonym wyroku nie przemawia także wzgląd na wielość podmiotów, mogących ubiegać się o status strony w postępowaniu wszczętym z urzędu na podstawie art. 362 POŚ. W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że zasadą jest, że członków spółdzielni mieszkaniowej (czy właścicieli lokali we wspólnocie mieszkaniowej) reprezentuje – odpowiednio – zarząd spółdzielni (bądź zarząd wspólnoty mieszkaniowej). Jeżeli jednak członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego (bądź obecnie także prawo własności lokalu mieszkalnego) i udział w prawie własności gruntu (bądź użytkowaniu wieczystym gruntu) mieszka w lokalu, na który negatywnie oddziaływuje podmiot korzystający ze środowiska (in casu – w lokalu eksponowanym na hałas – w aktach postępowania administracyjnego znajdują się 4 wypisy ze "Strategicznej mapy hałasu m. st. Warszawy – stan na 2006 r.", na których jednak nie oznaczono budynków nr 20B i 26 przy Al. Stanów Zjednoczonych), to członek spółdzielni (wyrok WSA w Warszawie z: 13.4.2005, VII SA/Wa 473/04; 08.8.2006 r., VII SA/Wa 908/06; odpowiednio – członek wspólnoty mieszkaniowej), może z własnej inicjatywy ubiegać się o udział w takim postępowaniu na prawach strony, jeśli występuje w obronie własnego, skonkretyzowanego, rzeczywistego prawa (odpowiednio – wyrok NSA z 13.12.1999 r., IV SA 1996/97, akceptowany przez G. Bieńka i Z. Marmaja "Własność lokali. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 157 nb 3). W takiej sytuacji członek spółdzielni może z własnej inicjatywy wystąpić jako strona w sprawie, w której może wystąpić także spółdzielnia, lecz tylko, gdy członek spółdzielni wykaże własny interes prawny.

Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ochronie środowiska (przyjętej następnie pod nazwą Prawo ochrony środowiska) nie przemawia za uznaniem, że ustawodawca ograniczył katalog podmiotów mogących być stronami postępowania wszczętego z urzędu jedynie do adresatów obowiązków nakładanych w trybie art. 362 ust. 1 POŚ. Z samego uzasadnienia wynika, że art. 375 POŚ nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., a jedynie jest lex specialis wobec art. 61 § 1 k.p.a. Taki był nie tylko zamysł prawodawcy w postępowaniu legislacyjnym, ale i rezultat osiągnięty w wyniku uchwalania ustawy (wyrok NSA z 15.9.2009 r. II OSK 1357/08).

Zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.