Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 715/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Kazimierz Brzeziński Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 34/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 34/08, oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Prezydent W. odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. w rej. ul. K. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. Powołując się na dowody wskazane w uzasadnieniu organ stwierdził, że z reguły określonej w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) − dalej: udp, wynika zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Zdaniem organu reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wzięto pod uwagę stały przyrost natężenia ruchu drogowego w W., statystyki Policji w zakresie liczby wypadków drogowych, dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. W ocenie organu pas drogowy ul. T. pełni ważną rolę w układzie drogowym W.. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2210 pojazdów na godzinę. Dodatkowo na ul. T. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości – będzie ona wynosić 70 km/h. Organ stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7,0 m i jest mniejsza od minimalnej odległości wymienionej w art. 43 ust. 1 udp. Organ zwrócił uwagę również na to, że reklama umieszczona jest na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. W tej sytuacji organ uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ administracji wskazał, że użycie w art. 39 ust. 3 pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest właśnie takim szczególnym przypadkiem, albowiem art. 39 ust. 1 udp wprowadza jako regułę – zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a odstąpienie od tej zasady może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w przedmiotowej sprawie nie sposób zarzucić organowi I instancji dowolności podjętej decyzji. Zarząd Dróg Miejskich precyzyjnie wskazał na motywy rozstrzygnięcia, zaś w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów uzasadniających tezę, że funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Oddalając skargę spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Z brzmienia art. 39 ust. 3 ww. ustawy wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nieumotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest, co do zasady, niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa.

Sąd I instancji podniósł, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu, że w jego przypadku występują "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz że lokalizowany obiekt nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21). Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione.

W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona.

W skardze kasacyjnej N. O. P. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 udp oraz błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. T. w rejonie ul. K. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Tym samym stanowi to naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.

Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] stycznia 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 udp i nie może tego obowiązku przerzucać na stronę.

Skarżąca spółka podniosła, że Sąd w ogóle nie odniósł się do art. 38 udp, który wprost mówi o tym, że istniejące już obiekty mogą pozostać w obecnym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 udp, który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 udp mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca.

Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Organ administracyjny nie wykazał w niniejszej sprawie, że nośnik reklamowy umieszczony w wymienionej lokalizacji powoduje zagrożenie w ruchu drogowym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkukrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie.

W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, jeżeli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej został zawarty zarzut naruszenia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany. Jako naruszone przepisy postępowania autor skargi kasacyjnej wymienia art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. bez powiązania z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Należy zatem zauważyć, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego co oznacza, iż skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, a jedynie oceniają ich stosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stosują i które określają sposób oraz środek i tryb prawny tej oceny. Zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednak przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy p.p.s.a., w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, zbiór Lex nr 108540, opubl. Monitor Prawniczy 2004/14/632; z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej, opubl. OSP 2007/1/7, czy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, zbiór Lex nr 194422).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skargą kasacyjną skutku. Oznacza to, że nie zostało skutecznie podważone ustalenie, iż umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co w świetle art. 39 ust. 1 i 3 udp stanowi przeszkodę dla wydania skarżącej wnioskowanego przez nią zezwolenia.

Niezależnie od nietrafnie postawionego zarzutu naruszenia prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 40 udp poprzez ich niezastosowanie oraz art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez błędną wykładnię. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, iż kolejne wystąpienie skarżącej firmy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wnioskowaną reklamę w danym miejscu, winno było skutkować zastosowaniem w stosunku do niej art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 udp, czego WSA nie wziął pod uwagę. Poza tym Sąd I instancji wskazał błędnie za organem, iż z uwagi na treść art. 39 ust. 3 udp, to skarżąca miała obowiązek wykazać, że w przypadku przedmiotowej reklamy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione zarzuty są niezasadne. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 cytowanej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 3 pkt 21 udp, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (pkt 8 powołanego artykułu).

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 udp, jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu). Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego", zatem odwołując się do właściwej dla tego pojęcia regulacji tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez obiekt budowlany rozumieć należy stanowiącą całość, techniczno-użytkową budowlę wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Budowlą z kolei jest każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt 3). Nośnik reklamowy, o którego dalsze pozostawanie w pasie drogowym wnioskowała skarżąca spółka, jest niewątpliwie budowlą, której dotyczy generalny zakaz przewidziany w art. 39 ust. 1 udp. Prawną podstawę egzystowania w pasie drogowym obiektu, niezwiązanego z drogą i jej zadaniami, jakim jest nośnik reklamowy stanowi art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Pierwszy z przepisów, rozpoczynając procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów z drogą niezwiązanych, uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zostało wykazane w sprawie, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z regułą przyjętą w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, zobowiązuje się inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w cyt. przepisie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp przy czym, co wynika z ust. 12 cyt. artykułu oraz ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie, jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.

Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już raz zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. Decyzja w tej sprawie wydawana jest w oparciu o art. 40 ust. 1 udp, jednak na ocenę, czy dane urządzenie może uzyskać kolejne zezwolenie wpływają czynniki określone w art. 39 ust. 3 udp. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu z drogą niezwiązanego, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie tego pasa na każdy kolejny okres. Powyższe oznacza, że właściwy w sprawie zarządca drogi będzie zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, tzn. czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub naruszać zadań organu drogą zarządzającego m.in. obowiązku zapewnienia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Warunki, w jakich odbywa się ruch drogowy, tak ze względu na jakość dróg, liczbę ich użytkowników czy choćby określone dla danych dróg przepisy drogowe bądź zasady, są zmienne i powinny być przez zarządcę drogi monitorowane. Stan, w którym udzielono już raz zezwolenia może zatem ulec zmianie w taki sposób, że kolejne zezwolenie nie będzie możliwe. W przypadku stwierdzenia, iż dalsze pozostawanie reklamy w pasie drogowym może zagrażać np. bezpieczeństwu ruchu drogowego, organ zobowiązany do zapewnienia warunków dla bezpiecznego ruchu drogowego odmówi wydania zezwolenia. W obowiązujących przepisach nie znajduje oparcia stanowisko, że raz wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po upływie okresu, na który zostało udzielone, pociąga za sobą obowiązek wydania dalszych zezwoleń.

Nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 udp. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1151/06 uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 udp uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1477/06).

Zarzut naruszenia art. 40 udp w zakresie szerszym niż to wyżej przedstawiono usuwa się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem przepis ten zawiera 16 ustępów, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał określonej jednostki redakcyjnej którą kwestionuje oraz nie wykazał jak należy tę normę prawną rozumieć. Wymaganie określenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia obejmuje wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafy, ustępy) − ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jakie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt III CKN13/97, opubl. OSN 1997/8/114).

Reasumując, zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony − co do zasady − obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 cyt. ustawy), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 udp w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, nie odnosząc się do możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 38 ust. 1 udp nie naruszył prawa materialnego. Również nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 i 3 udp, bowiem przepis ten przy odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego znajduje zastosowanie w sprawie wraz z art. 40 ust. 1 udp.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.