Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1965/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. K. i B. K. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Podaniem z dnia 28 października 2008 r., H. K. i B. K. (dalej jako Inwestorzy, Skarżący) wystąpili z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej, tj. budynku mieszkalnego przy ul. O. w W=.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) ustalił, że budynek powstał, jak również został rozbudowany przed 1995 rokiem, dlatego legalizacja winna się odbywać na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej również jako P.b. z 1974 roku).

W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ww. P.b. z 1974 roku organ nałożył na Inwestorów, w celu legalizacji samowoli budowlanej, obowiązek dostarczenia:

- aktualnej inwentaryzacji budowlanej, wybudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. O. w W., zawierającej ocenę techniczną i opinię o zgodności wykonania robót budowlanych z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi,

- zaświadczenia właściwego organu o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy ww. budynku,

- aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej uwzględniającej przedmiotowy budynek sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

Po wykonaniu wskazanego obowiązku PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, prowadzone w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego położonego w W., na działce nr [...] z obrębu [...].

Organ uznał, iż budynek wyposażony został w niezbędne media potrzebne do prawidłowego funkcjonowania, nie ma także przeciwwskazań do jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nie koliduje on również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

W tej sytuacji PINB nie znalazł podstaw do nakładania na Inwestorów jakichkolwiek obowiązków przewidzianych w art. 40 P.b. z 1974 roku, nie zachodzą także okoliczności określone w art. 37 oraz w art. 42 ust. 1 tej ustawy w zakresie zobowiązania do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

II.

Na wniosek S. i M. K., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], PINB wznowił postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. O. w W. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] organ ten zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) o weryfikację z urzędu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

III.

Po przeprowadzeniu postępowania, [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzja ta została w całości uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (z uwagi na niezapewnienie udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkim stronom).

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...],[...]WINB ponownie stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego.

IV.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Inwestorzy zarzucili:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 42 P.b. z 1974 roku poprzez błędne uznanie, że pozwolenie na użytkowania stanowi jedyną dopuszczalną formę legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy nie wynika to wprost z przepisów prawa.

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście zgłoszonej przesłanki nieważności;

b) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń Inwestorów podnoszonych w postępowaniu oraz pominięcie milczeniem w uzasadnieniu kwestii ciężaru gatunkowego naruszenia (niewykazanie, że naruszenie miało charakter rażący);

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

V.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Na wstępie uzasadnienia decyzji, GINB przywołał istotę postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności decyzji).

Następnie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10 wskazując, iż w świetle przepisów P.b. z 1974 roku sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 tej ustawy, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem kończącym takie postępowanie jest zatem pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 roku. Pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, więc decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany. Natomiast w sytuacji uznania samowoli za nielegalną (niezgodną z przepisami), organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r.

Z treści art. 42 P.b. z 1974 roku wynika, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytkowania należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Stosownie do art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 roku podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie stwierdzenie zdolności do użytkowania wykonanego obiektu. Takim dokumentem, w szczególności jest oświadczenie uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej.

W związku z powyższym postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., może zakończyć się przez wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 lub pozwolenia na użytkowanie stosownie do art. 42, a nie jak w przedmiotowej sprawie decyzją umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie był związany wnioskiem Inwestora o legalizację wybudowanego samowolnie budynku, który powinien załatwić na podstawie wskazanych powyżej przepisów.

W tej sytuacji słusznie [...]WINB przyjął, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie dokonanych ustaleń w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o tak rozumianej bezprzedmiotowości.

Za stwierdzeniem nieważności decyzji PINB przemawiają również skutki społeczno-gospodarcze, które ta decyzja wywołuje. Za niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której organ uznaje postępowanie za bezprzedmiotowe, kiedy przedmiotem postępowania jest legalizacja samowoli budowlanej, a zadaniem organu wypowiedzenie się co do zgodności inwestycji z przepisami.

Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz wywiera skutek procesowy, którym jest jej zakończenie. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 42 P.b. z 1974 roku rozstrzyga sprawę co do istoty, potwierdzając legalność wybudowanego samowolnie obiektu.

VI.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli H. i B. K., zaskarżając je w całości.

Decyzji GINB zarzucili

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 42 P.b. z 1974 roku poprzez błędne uznanie, że pozwolenie na użytkowanie stanowi jedyną dopuszczalną formę legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy nie wynika to wprost z przepisów prawa oraz poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie,

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście zgłoszonej przesłanki nieważności;

b) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. (tj. zasady trwałości decyzji) poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. pomimo braku spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa;

c) art. 11 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do argumentów Skarżących podnoszonych w postępowaniu, nie wykazanie, że naruszenie prawa miało charakter rażący oraz lakoniczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ;

d) art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r.;

e) art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów, argumentów oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu Skarżących, które powinny zostać szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji;

f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja PINB z dnia

[...] kwietnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości decyzji [...]WINB i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. Złożyli także wniosek o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi podnieśli, iż z Prawa budowlanego z 1974 roku nie wynika wprost, aby pozwolenie na użytkowanie było jedyną formą legalizacji samowoli budowlanej.

Przywołując treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 podnieśli, iż w praktyce stosowania Prawa budowlanego z 1974 roku występowała samowola w znaczeniu formalnym i samowola w znaczeniu materialnym. Ta pierwsza miała miejsce - mówiąc ogólnie - wówczas, gdy budynek wybudowano bez pozwolenia, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis art. 42 wskazanej ustawy przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. W sprawie Skarżących taka sytuacja nie zachodziła, zatem występowała tzw. samowola formalna.

Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przytoczyli także treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 646/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1166/16.

Wskazali również, iż decyzja PINB wydana została zgodnie z przepisami. Nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa bowiem jej skutki są akceptowalne z punktu widzenia państwa prawa, a wybór jednej z możliwych interpretacji treści przepisu, nawet jeżeli błędny, nie jest rażącym naruszeniem prawa.

W ich ocenie, skoro art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku jest niejednoznaczny, a jego treść rozumiana niejednolicie, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku wybrania jednej z możliwych interpretacji tego przepisu.

Ponadto podnieśli, iż decyzja GINB nie wyjaśnia w sposób dokładny, z czego wynika nieważność decyzji PINB, a także nie odnosi się w sposób pełny do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji [...]WINB.

VII.

W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2018 r. Skarżący zwrócili uwagę na wtórny charakter podziału nieruchomości nr ewid. [...] i [...] wynikający z ugody sądowej z dnia [...] maja 2005 r. Ugoda ta, mocą której sporny budynek znalazł się na granicy działki [...], została zawarta po powstaniu samowoli budowlanej. Podział nieruchomości w ten sposób dokonany jest zatem następczy względem stwierdzonej samowoli budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne.

Na wstępie niniejszych rozważań Sąd zauważa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Kontroluje się tu bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym.

Idąc dalej należy także zauważyć, iż o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa.

W ramach tak zakreślonych istotnych warunków postępowania nieważnościowego należy wskazać, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotknięta jest wadą nieważności i należy ją z tej przyczyny wyeliminować z obrotu prawnego.

Sąd przy tym zaznacza, iż w obu zakwestionowanych rozstrzygnięciach, pomimo wskazania, że PINB rażąco naruszył art. 105 § 1 k.p.a., GINB i [...]WINB czynią to wyraźnie w kontekście art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy te, choć niepowołane wprost jako naruszone rażąco, zwłaszcza art. 42 ust. 1, są zatem w sprawie stosowane przez organy w sensie materialnym. To bowiem przez pryzmat wywodzonych z nich norm prawnych organy formułują tezę o rażącym naruszeniu prawa - art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym należy wskazać, iż zgodnie z brzemieniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (na datę wystąpienia samowoli budowlanej), w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (a więc jednoznaczny brak możliwości legalizacji), właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei przepis art. 40 miał w tym czasie brzmienie następujące:

- ust. 1 - inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej,

- ust. 2 - poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego,

- ust. 3 - podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W ocenie Sądu ani GINB ani też [...]WINB nie wykazały w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, aby treść wskazanych przepisów była tak jasna i oczywista, że wywiedzenie z niej określonego wzorca działania organu w ramach postępowania legalizacyjnego było wyłącznie jedno. Inaczej mówiąc, argumentacja organów nie przekonuje i nie wyjaśnia, z jakich powodów wskazane przepisy wymagały zakończenia postępowania legalizacyjnego zawsze i tylko w drodze decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś w drodze np. decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak potrzeby legalizacji samowoli formalnej).

Wątpliwości tych nie rozwiewa również powołane przez organy orzecznictwo, mające wskazywać na potrzebę zakończenia postępowania legalizacyjnego (względem samowoli do której stosuje się przepisy P.b. z 1974 roku) wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Po pierwsze, Skarżący trafnie przeciwstawiają temu nurtowi w orzecznictwie inne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych (np. sygn. akt II OSK 646/14 i sygn. akt VII SA/Wa 1166/16) prezentujące pogląd dopuszczający zakończenie legalizacji samowoli umorzeniem postępowania.

Po drugie, powołany przez GINB wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10 nie rozwiewa, wbrew intencjom, wątpliwości co do jasności i jednoznaczności przepisu art. 40 i art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 roku. W orzeczeniu tym wyrażono co prawda pogląd, iż sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 P.b. z 1974 roku, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego a właściwym środkiem jest w tym przypadku pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy. Jednakże Sąd dalej stwierdza, iż prima facie z samego brzmienia art. 42 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika, aby pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ mógł wydać także w innych przypadkach, aniżeli wskazane w ww. przepisie (ergo w ramach tzw. samowoli formalnej). Jednakże interpretacja językowa tego przepisu nie jest tu zdaniem NSA wystarczająca. Istotne znaczenie przypisać należy interpretacji celowościowej, związanej z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w Prawie budowlanym z 1974 r., a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. Sąd ten wywodzi zatem określone zachowanie organów z wykładni przepisów prawa, nie zaś wprost z ich treści.

Tym samym zwrócić należy uwagę, iż uwzględniając brak oczywistości, co do sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i widząc to w kontekście trybu niniejszego postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie można mówić o oczywistości naruszenia przepisu prawa bowiem przepisy art. 40 i 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. nie są jasne i ich treść wymaga przeprowadzenia wykładni prawa. Skoro tak, to co do zasady trudno mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów, jak również art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji zasadne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wskazują na naruszenie przez organy art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający, dlaczego w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. upatrują cechy rażącego naruszenia prawa. Ich rozstrzygnięcia wskazują na niewystarczające dostrzeżenie istoty prowadzonego postępowania nieważnościowego. W rzeczywistości organy postępują bowiem tak, jakby orzekały w trybie zwykłym, w którym mogą powoływać się na wykładnię prawa jako wadę rozstrzygnięcia administracyjnego.

Z tego też względu w niniejszej sprawie Sąd nie widzi potrzeby odnoszenia się do kwestii w jaki sposób powinno zostać zakończone postępowanie legalizujące samowolę budowlaną powstałą pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tym bardziej do jej przesądzenia. Miałoby to znaczenie w postępowaniu zwykłym. Z punktu widzenia postępowania nieważnościowego istotne jest natomiast wskazanie, czy decyzja stosująca określone przepisy prawa dotknięta jest wada kwalifikowaną.

Sąd nie przychylił się również do wniosku Skarżących o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i - poza uchyleniem decyzji organów obu instancji - umorzeniem postępowania nieważnościowego. Działanie takie byłoby na tym etapie przedwczesne. W sprawie konieczne jest ponowne rozważenie w pierwszej kolejności przez [...]WINB, czy w kontekście okoliczności niniejszej sprawy i brzmienia kwestionowanej decyzji PINB można mówić o jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, zwłaszcza zaś art. 40 i 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowa ocena tej okoliczności musi uwzględniać przy tym powyższe uwagi Sądu, w tym wskazanie, że wymienione przepisy nie dawały jasnej i jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób zakończeniu ulegało postępowanie legalizacyjne. W ramach postępowania wyjaśniającego organy odniosą się także do podnoszonych przez Skarżących argumentów, również tych z zakresu podziału nieruchomości w drodze sądowej ugody i wykreowania nowego układu geodezyjnego działek. Szerszego omówienia i odniesienia wymagać również będą skutki społeczno-ekonomiczne wywołane przez decyzję umarzającą postępowanie, zwłaszcza w kontekście merytorycznej zawartości tej decyzji i możliwości pogodzenia wykreowanych nią skutków w sferze społeczno-gospodarczej.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd wskazuje, iż pominął stanowisko wyrażone na rozprawie przez aplikanta radcowskiego M. L. działającego z upoważnienia radcy prawnego R. H., reprezentującego - wedle oświadczenia – S. K. Pełnomocnik, pomimo zobowiązania Sądu, nie przedstawił w zakreślonym terminie pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu sądowym ani upoważnienia dla aplikanta. W tej sytuacji, jako że został dopuszczony do postępowania warunkowo i nie dopełnił nałożonego nań obowiązku, czynności z jego udziałem zostały pominięte.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).