Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2073/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Maria Werpachowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 215/10 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego – w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją organu I instancji, w punkcie II nie orzekł w przedmiocie wykonania decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. NR 30 poz. 179 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212) Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał J. T. równoważnik za remont zajmowanego lokalu, orzekając jednocześnie, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. T. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K., o wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2007 r. wraz z odsetkami oraz za rok 2008. W uzasadnieniu wniosku powołał się na prawa nabyte, na poparcie czego przywołał wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt OSK 935/07.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował wnioskodawcę, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) poprzez uchylenie § 8 ust. 2 i § 9, pozbawiając emerytów i rencistów policyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu utrata uprawnień do równoważnika powoduje, że brak jest podstaw do jego wypłaty za wnioskowane lata.

Wnioskodawca odwołał się od powyższego pisma do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji nakazującej wypłatę równoważnika.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W ocenie Komendanta przepis ten odnosi się wyłącznie do policjantów. Skoro zatem strona jest emerytem, a ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów, to wskazany art. 91 nie może być stosowany wprost. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 67- ze zmianami). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach - art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej za uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści tych przepisów nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że nie istniało i nie istnieje na tle przepisów obu wskazanych ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wprawdzie § 8 stanowił o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis wspomnianego § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. W dalszej części rozważań organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie sygn. akt. U 4/08, w którym stwierdzono zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tej nowelizacji. We wskazanym wyroku Trybunał dokonał również wykładni treści art. 29 ustawy emerytalnej policyjnej, stwierdzając, że nie obejmuje on prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Natomiast w odniesieniu do rozporządzenia będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz błędnej interpretacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, na mocy którego stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 KPA następuje tylko wówczas gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie zawiera takich uregulowań.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt, U 4/08 wywiodła, że zakres uprawnień wynikających z art. 29 cyt. ustawy nie obejmuje prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a zatem także za remont lokalu mieszkalnego, albowiem nie ma żadnego ratio legis do odmiennego traktowania tych równoważników.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena mocy obowiązującej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej dnia [...] maja 1998 r. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, istotna w sprawie jest również okoliczność, że skarżący od 2000r. przebywa na emeryturze.

Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostało skarżącemu przyznane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienie to zostało skarżącemu nadane, w oparciu o § 11 wyżej wskazanego rozporządzenia, stosownie do którego "przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił przy tym uwagę, że identyczne uregulowanie jak § 11 w/w rozporządzenia zawiera § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji zaznaczył, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniono to rozporządzenie, tzn. uchylono m.in. dotychczasowy § 8. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

Ustalając treść obowiązującej normy prawnej regulującej prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego Sąd I instancji przypomniał, że wobec ogólnej zasady intertemporalnej "lex posteriori derogat legi priori", nie może budzić wątpliwości, że tożsame z przedmiotowym stany faktyczne, powstałe po dacie 1 stycznia 2006 r., nie mogły już korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu, bowiem odpadła podstawa prawna przyznawania uprawnienia w postaci równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Wprawdzie, jak stwierdził Sąd I instancji, polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw dobrze nabytych", na którą to instytucję powołuje się również skarżący wywodząc, że mimo zmiany stanu prawnego stosunki administracyjne już powstałe trwają nadal. Jednak roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej, w przypadku zmiany przepisu, dopuszczalne jest, gdy wynika z wyraźnego przepisu, stanowiącego materialne źródło uprawnienia.

Odnosząc się natomiast do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Umocowania do wydania przepisów wykonawczych, ograniczone są wyłącznie do kwestii związanych z realizacją samej ustawy, nie mogą zatem zawierać przepisów materialnych, a tylko przepisy proceduralne.

Analizując delegację ustawową dla wydania ww. rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że delegacja ta wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W przywołanym artykule ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP przepisów zmieniających rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, stwierdzając, że "...w świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".

Z tego powodu, Sąd I instancji jako prawidłowe uznał stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, w którym organ ten wywiódł, że utrata mocy obowiązującej § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, osobom będącym emerytami policyjnymi. Są ten zwrócił jednak uwagę, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego.

Takie rozróżnienie oznacza z kolei, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., jak również z dnia 28 czerwca 2002 r. nie uchylało w przepisach przejściowych orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego, a trafność takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07 (ONSAiWSA 2009/4/77). Zatem, nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie prawnym występuje decyzja administracyjna nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienia, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w konsekwencji w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu.

Nadto, wedle ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zawierał żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało raczej przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracyjny powziął wątpliwości, co do żądania skarżącego, winien był, działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wezwać go do jego sprecyzowania. Skoro zaś organ kwestii tej nie wyjaśnił, to tym samym orzekł w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. w ogóle nie określił.

Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzje wydane w obydwu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 215/10 skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w punkcie pierwszym, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

1. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie z przepisami

- art. 29 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.).

- art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (tekst jednolity Dz. U. 2007 r. Nr 4, poz. 277 ze zm.) oraz

- § 3 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919),

2. przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył poglądy Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, wskazując, że zapadł on z naruszeniem art. 145 P.p.s.a. albowiem nie zachodziła żadna z podstaw do uwzględnienia skargi wymieniona w tym przepisie, w tym inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że Sąd I instancji nie wskazał na te inne naruszenia stanowiące podstawę uchylenia wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, nie określił jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu uchylonej decyzji. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu zachodziły podstawy do nieuwzględnienia skargi, wobec czego nieoddalenie jej, narusza także przepis art. 151 P.p.s.a.

Ponadto WSA we Wrocławiu stwierdził, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynikało, że jednym ze składników tego rozporządzenia miało być wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Oznaczałoby to, że to rozporządzenie, a nie ustawa, miało wskazywać podmioty uprawnione do tego równoważnika. Tymczasem z treści przywołanego artykułu wynika, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji. Wobec powyższego tylko w przepisach ustawy należało poszukiwać kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

Organ nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu, ze dla niniejszego postępowania i uwzględnienia skargi zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej w dniu [...] maja 1998 r., którą skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie jako emerytowi ale jako policjantowi. Skarżący przeszedł na emeryturę w dniu [...] marca 2000 r. i jako emeryt nie miał wydanej decyzji przyznającej prawo do równoważnika. W ocenie organu najpóźniej wraz z ustaniem stosunku służbowego wygasło prawo do otrzymania równoważnika za remont lokalu na podstawie tej decyzji. Takie prawo mogłoby zostać określone wyłącznie dla skarżącego jako emeryta na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Jednakże taka decyzja nigdy nie została wydana, więc trudno w tym mówić o utracie praw nabytych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli wziąć pod uwagę treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy stwierdzić, że przyznanie uprawnienia następuje corocznie na okres 1 roku, nie następuje z urzędu, lecz na wniosek, a postępowanie wszczyna złożenie oświadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony, w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku. Podstawą nabycia uprawnienia w każdym kolejnym roku jest corocznie wydana decyzja, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniająca stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem ocena stanu prawnego dokonana przez Sąd I instancji w tym postępowaniu wychodzi z odmiennego założenia, sprzecznego ze wskazanym wyżej przepisem, mianowicie z założenia trwałości na okres dłuższy niż jeden rok decyzji raz przyznającej ten równoważnik. Takie założenie, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można mówić o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji wydanej w 1998 r. i wywoływaniu przez nią skutków prawnych w okresie późniejszym niż ten, którego dotyczyła.

Nie sposób się również zgodzić z oceną WSA we Wrocławiu, że po stronie skarżącego występuje prawo dobrze nabyte. Zasada praw nabytych jest jedną z zasad wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę z zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ochrony praw nabytych dotyczy praw nabytych słusznie, tj. na podstawie prawa powstałego zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego tworzenia. Uprawnienia nabyte na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 1999 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy, lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Minister bez upoważnienia rozszerzył krąg osób upoważnionych, w stosunku do ustawowego kręgu uprawnionych podmiotów. Nie można wobec tego mówić, że prawa nabyte na podstawie tego przepisu były dobrze nabyte, skoro ustawa, ani wcześniej ani później, nie przyznawała tej grupie podmiotów, uprawnienia do tego równoważnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Z treści skargi nie wynika bowiem, na jakiej dokładnie podstawie miała być ona oparta, zwłaszcza że nie powołano się w niej na żaden z punktów art.174 P.p.s.a. Nie wiadomo zatem, czy autor skargi kasacyjnej oprócz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamierzał wytknąć Sądowi I instancji złamanie innych jeszcze przepisów, a ponadto dlaczego art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.151 zakwalifikował do norm materialnoprawnych, chociaż są to przepisy procesowe. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W tej sytuacji przypomnieć również trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez WSA we Wrocławiu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie cyt. powyżej artykułu nie pozostawia wątpliwości, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to najprawdopodobniej wydany byłby wyrok o innej treści. Skutecznie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdyby stwierdził on naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełniłby dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów Policji obu instancji, mimo że prawa one nie naruszały, a ponadto Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu swego orzeczenia do naruszenia, jakich przepisów procedury administracyjnej doszło przy podjęciu tych rozstrzygnięć. Pogląd ten jest trafny, gdyż Sąd I instancji formułując ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny oraz wykazać jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowe stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K., wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy" bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi, pozostaje w sprzeczności z wymogiem wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Jednak powyższe uchybienie nie jest równoznaczne z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mogłoby być ono jedynie rozważane pod kątem wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Jednakże w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. nie podniesiono. Chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie wadliwe, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie bowiem do treści art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu przyjął, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem MSWiA z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r., pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Dopóki zatem decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania za nietrafne należało uznać odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, oraz § 3 ust.2 i ust. 5 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. skoro decyzją z dnia 18 maja 1998 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i to bezterminowo, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto decyzja ta i przepisy obowiązujące w tym zakresie nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego.

Taki też charakter miała decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] maja 1998 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie zauważył, że skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Jeżeli bowiem wcześniejsza decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości. Oznacza to również, że wydanie drugiej decyzji, która dotyczyłaby tego samego roszczenia pozbawione byłoby podstaw prawnych i prowadziło do uznania, że nowa decyzja została wydana w warunkach naruszających porządek prawny (art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie również wywiódł, że przed wydaniem kontrolowanych przezeń decyzji organy nie ustaliły treści żądania J. T., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy omawiane decyzje zostały w ogóle wydane w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony. Brak takich ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza wniosku wskazuje, że J. T. nie domagał się wydania nowej decyzji rozstrzygającej o jego uprawnieniach do równoważnika, lecz wnosił o wypłatę świadczenia przyznanego mu wcześniejszą decyzją, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści wpływającego do niego podania strony, gdyż może to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany zakresu takiego żądania, wbrew rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści- w przypadku wątpliwości- posiada wyłącznie podmiot wnoszący pismo a nie organ, będący adresatem takiego podania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie zarzucił organom naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencji musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 P.p.s.a. Dlatego też uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.