Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 640/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. P. we wniosku z dnia 29 listopada 2012r. wniósł o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości M..

Starosta decyzją z dnia 21 stycznia 2013r., znak [...], w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a., odmówił S. P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w M..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż inwestor usunął wyłącznie jedną z nieprawidłowości nałożonych na niego postanowieniem Starosty z dnia 3 stycznia 2013r. tj. przedłożył oryginał mapy do celów projektowych. W sytuacji bezskutecznego upływu terminu określonego w postanowieniu organu wzywającym S. P. do usunięcia szeregu nieprawidłowości właściwy organ zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Od ww. decyzji Starosty odwołanie wniósł S. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. Strona odwołująca się stwierdziła, iż strona tytułowa projektu budowlanego zawiera wszystkie podstawowe informacje. Organ wydając postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, zażądał wykonania obowiązku w nierealnym terminie, naruszając zasadny postępowania administracyjnego. Wydane postanowienie posłużyło do niezałatwienia wniosku i wydania zaplanowanej decyzji odmownej. Ponadto Starosta niewłaściwie przytaczając przepis art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, żądał przedłożenia charakterystyki energetycznej budynku, co nie jest uzasadnione z uwagi na zakres postępowania oraz zakres i dopuszczalną treść projektu budowlanego, która powinna być dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu.

Zdaniem S. P., nie ma także podstaw prawnych by obarczać go obowiązkiem dostarczenia opinii geotechnicznej obiektu budowlanego w zakresie istniejącego budynku mieszkalnego. Część rozbudowywana to dwa pomieszczenia pomocnicze, które nie wymagają rozwiązania elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego. Również żądanie wyłączenia terenu inwestycji z produkcji rolnej jest pozbawione podstawy prawnej i nie może skutkować odmową zatwierdzenia przedłożonego projektu i wydania pozwolenia na budowę.

Wojewoda, decyzją z dnia 18 marca 2013r. , działając na podstawie art. 81 ust.1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 243 z 23 grudnia 2010r., poz. 1623) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji - rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ pierwszej instancji dostrzegł niekompletność przedłożonego projektu budowlanego, który nie odpowiadał przepisowym wymaganiom, co wskazano w stosownym postanowieniu z określeniem terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Następnie organ II instancji przytoczył przepisy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Według art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Projektant w dołączonej do projektu ekspertyzie technicznej dotyczącej możliwości wykonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (str. 6) stwierdza, iż planowane przedłużenie zadaszenia tarasu spowoduje konieczność wykonania nowej, żelbetowej konstrukcji wsporczej (słup-podciąg), z równoczesnym wyburzeniem słupa istniejącego, a tym samym dociążenie narożnego filara tarasu w poziomie parteru.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm.) wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1-2 (zezwalających na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIl a, Ill b, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne), następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Według § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 462) opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami dotyczącymi metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej, określającą w zależności od potrzeb:

a) bilans mocy urządzeń elektrycznych oraz urządzeń zużywających inne rodzaje energii, stanowiących jego stałe wyposażenie budowlano-instalacyjne, z wydzieleniem mocy urządzeń służących do celów technologicznych związanych z przeznaczeniem budynku,

b) w przypadku budynku wyposażonego w instalacje ogrzewcze, wentylacyjne, klimatyzacyjne lub chłodnicze - właściwości cieplne przegród zewnętrznych, w tym ścian pełnych oraz drzwi, wrót, a także przegród przezroczystych i innych,

c) parametry sprawności energetycznej instalacji ogrzewczych, wentylacyjnych, klimatyzacyjnych lub chłodniczych oraz innych urządzeń mających wpływ na gospodarkę energetyczną budynku,

d) dane wykazujące, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania budowlane i instalacyjne spełniają wymagania dotyczące oszczędności energii zawarte w przepisach techniczno-budowlanych.

W końcowej części uzasadnienia, Wojewoda podniósł, że inwestor zobowiązany do uzupełnienia projektu budowlanego i doprowadzenia go do zgodności z przepisami w określonym terminie (który upłynął z dniem 16 stycznia 2013r.) nie usunął nieprawidłowości. Tryb postępowania określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został więc wyczerpany. W takich okolicznościach organ obowiązany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożył S. P., wnosząc o uchylenie jej jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 21 stycznia 2013r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 6, 7 , 9, 12, 50 § 2, 107, 111 § 1, 113 § 2, 123 §1, 124 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 3 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 34 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, § 49 i 53 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez błędną ich wykładnię bądź zastosowanie.

W obszernym uzasadnieniu skargi streszczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano na brak podstaw do nałożenia na inwestora przez Starostę obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 3 stycznia 2013r., a także na okoliczność, iż termin wyznaczony na ich realizację był nierealny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest wskazanie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 18 marca 2013r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w miejscowości M.. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Artykuł 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego.

I tak przed wydaniem decyzji w niniejszym postępowaniu organ administracyjny, zgodnie z art. 35 ust. 1 ww. ustawy miał obowiązek sprawdzić:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1). Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin, w jakim powinno to być dokonane, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie - tj. z decyzją o pozwoleniu na budowę lub odmową udzielenia pozwolenia. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2004r., IV SA 2770/02, Legalis). Zauważyć również należy, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do jego treści, zgodności z przepisami prawa (decyzjami lokalizacyjnymi) posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyrok NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1569/04, niepubl.). Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Uwzględniając powyższe regulacje trzeba podkreślić, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości co do przyczyn wydania takiego orzeczenia oraz sposobu wykonania obowiązku. Zważyć należy także na treść art. 9 k.p.a., który stanowi, że - "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz przewidzianej w art. 11 k.p.a. zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organu administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz, takiego wezwania o uzupełnienie zgłoszenia, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, wskazywały na dostrzegane istotne okoliczności faktyczne i prawne, dostrzegane wadliwości w złożonych dokumentach, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. W orzecznictwie NSA podkreśla się także, że istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art.35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., II OSK 42/06, LEX nr 319173).

Decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie cyt. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny zrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 3 stycznia 2013r. i stwierdzenia, że termin ich realizacji bezskutecznie upłynął. Podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ administracji jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi. Nie jest zatem dopuszczalne nakładanie tym postanowieniem tylko takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest też dopuszczalne takie kształtowanie sposobu i terminu wykonania obowiązków zmierzających do usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które faktycznie czynią niemożliwe zrealizowanie tych obowiązków. Tymczasem postanowienie Starosty z dnia 3 stycznia 2013r. w znacznym zakresie nie spełnia powyższych wymogów.

Po pierwsze uznać należało bowiem, że wyznaczony przez starostę termin 7 dni na uzupełnienie braków wskazanych w postanowieniu poprzez: 1 - uzupełnienie strony tytułowej projektu budowlanego, 2 - przedłożenie projektu charakterystyki energetycznej budynku, 3 - przedłożenie opinii geotechnicznej posadowienia budynku, 4 - przedstawienie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu budowlanego (...), 5 - przedłożenie oryginału mapy, na której opracowano projekt zagospodarowania działki, 6 - przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie terenu inwestycji z produkcji rolnej, okazał się nierealny. Organ odwoławczy nie podjął żadnego działania, aby wyjaśnić, czy określony w postanowieniu organu I instancji termin 7 dni na uzupełnienie wszystkich braków w dokumentacji wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę był terminem realnym dla inwestora (np. w zakresie przedłożenia opinii geotechnicznej, charakterystyki energetycznej budynku). Brak takiego działania uchybia potrzebie uwzględnienia słusznego interesu skarżących, stanowi także naruszenie zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Obowiązkiem władzy publicznej jest także prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (por. art. 75 ust. 1 Konstytucji RP), zdaniem Sądu taki cel działania władz publicznych winien implikować działania orzekającego w sprawie organu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący w piśmie z dnia 11 stycznia 2013r. ustosunkowując się do ww. postanowienia organu wskazał, że obszar terenu inwestycji zwolniony jest z obowiązku uzyskiwania zgody na przeznaczenie użytków rolnych na cele nierolnicze, nie zachodzi również konieczność podejmowania czynności "wyłączenia terenu z produkcji rolnej."

Organy administracyjnej I i II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do ww. twierdzeń skarżącego. Jak wyżej wskazano, zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2004 r., IV SA 2770/02, organ administracyjny powinien w sposób dokładny ustosunkować się do podnoszonych przez inwestora zarzutów, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W konsekwencji należy stwierdzić, że powinnością organu było wskazanie konkretnych nieprawidłowości projektu budowlanego w taki sposób, aby fakt ich usunięcia lub nieusunięcia nie tylko poddawał się kontroli, ale przede wszystkim, aby inwestor nie miał wątpliwości odnośnie tych obowiązków, jakie zostały na niego nałożone. Powinnością organu było również ustosunkowania się do argumentacji inwestora w przedmiocie nałożonych obowiązków. Nałożenie obowiązków w wyżej wskazany sposób, przy zakreśleniu 7 dniowego terminu na ich realizację, nie może być ocenione jako prawidłowe działanie organu w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wadliwość postanowienia Starosty z dnia 3 stycznia 2013r. nie dawała podstaw do ustaleń w zakresie wykonania bądź niewykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Okoliczności powyższe sprawiają, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyciągnięcie negatywnych dla inwestora konsekwencji z faktu niezrealizowania nałożonych na niego obowiązków w sytuacji, gdy sposób sformułowania tych obowiązków był niejasny, a wyznaczony na ich realizacji termin niemożliwy do zachowania.

Należy także wskazać, że zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego powinien zweryfikować również prawidłowość postanowienia Starosty z dnia 3 stycznia 2013r. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie przeprowadził analizy co prawidłowości postanowienia z dnia 3 stycznia 2013r. Nie weryfikując prawidłowości w zakresie określenia obowiązków nałożonych w ww. postanowieniu oraz w zakresie czasu zakreślonego na ich realizację, Wojewoda wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty, nie wypełnił należycie zarówno obowiązków kontrolnych, jak i odnoszących się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które nastąpiło z naruszeniem prawa. Orzeczenie organu drugiej instancji, podobnie jak decyzja organu I instancji, także nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, bowiem nie wyjaśnia tych wszystkich okoliczności, które budzą wątpliwości, a były kwestionowane w odwołaniu. Zachodzi także swego rodzaju niespójność pomiędzy decyzją organu I instancji a zaskarżoną decyzją organu odwoławczego. Otóż odnosząc się do wykonania przez inwestora postanowienia z 3.01.2013r. organ I instancji wskazuje, że usunięty został tylko jeden z braków wniosku tj. dołączony został oryginał mapy dla celów projektowych. Natomiast inne obowiązki nałożone postanowieniem z 3.01.2013r. (tj. uzupełnienie strony tytułowej projektu budowlanego, przedłożenie spisu zawartości projektu budowlanego, przedłożenie projektu charakterystyki energetycznej budynku, przedłożenie opinii geotechnicznej posadowienia budynku, przedstawienie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu budowlanego, przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie terenu inwestycji z produkcji rolnej) nie zostały przez wnioskodawcę wykonane. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że odmowa udzielenia pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest uzasadniona tym, iż wnioskodawca nie wykonał obowiązków polegających na przedłożeniu opinii geotechnicznej posadowienia budynku, przedłożeniu decyzji zezwalającej na wyłączenie terenu inwestycji z produkcji rolnej, przedłożeniu projektu charakterystyki energetycznej budynku. W żaden sposób nie ustosunkował się natomiast organ odwoławczy do innych braków wniosku, o których wspominał organ I instancji tj. o nie przedstawieniu zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego obiektu budowlanego, nie uzupełnieniu strony tytułowej projektu budowlanego, czy nie przedłożeniu spisu zawartości projektu budowlanego. W konsekwencji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy organ odwoławczy uznał, że te obowiązki zostały przez wnioskodawcę wykonane, czy też że ich nałożenie w ogóle nie było uzasadnione, gdyż nie stanowiły braków wniosku, a wiec nie wymagały uzupełnienia.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981r., SA910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a.) w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji organów obydwu instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie organ pierwszej instancji dokona ponownej analizy wniosku inwestora i załączonej do niego dokumentacji, a w sytuacji gdy dostrzeże naruszenia w zakresie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wyda postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego precyzyjnie wskazując nieprawidłowości podlegające usunięciu przez inwestora oraz sensownie zakreślając termin wyznaczony do ich usunięcia.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.