Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1291/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Bożena Suleja (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 17 maja 2013 r. nr XXXII/456/2013 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostki samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność ust. 2 pkt 5 rozdziału I załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 29 sierpnia 2013 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 - dalej u.s.g.)) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXII/456/203 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta Jaworzna na 2014 rok w całości - jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.1172 ze zm.) oraz z art. 5a ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż Rada Miejska w Jaworznie podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta Jaworzna na 2014 rok. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 24 maja 2013 r., poz. 3928.

Przepisem § 5 uchwały Rada postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Określenie takiego terminu oznacza, że Rada zakwalifikowała niniejszą uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w ocenie organu nadzoru uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Na poparcie tej tezy organ wskazał, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjną przesłanką ustanowienia przez nie aktu prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie ustanowione w akcie rangi ustawy. Ustawowa norma kompetencyjna upoważniająca do działania nie jest jednak jedynym kryterium kwalifikującym dany akt jako akt prawa miejscowego. Przyjmuje się, że normy powszechnie obowiązujące to normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kreujące prawa i obowiązki po stronie obywateli. Cecha generalności oznacza, iż ta norma skierowana jest do nieoznaczonego bliżej kręgu adresatów.

W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta przez Radę Miejską w Jaworznie pozbawiona jest drugiej z wyżej wymienionych cech, mianowicie cechy abstrakcyjności, która wyraża się tym, iż norma prawna będzie wielokrotnie stosowana, o ile tylko zaistnieją przesłanki faktyczne warunkujące jej zastosowanie. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie określa zasady konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem konkretnego budżetu, tj. budżetu miasta Jaworzna na 2014 rok. Moc obowiązywania tego aktu ustanie po zakończeniu przedmiotowych konsultacji.

Wobec braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zasadne jest stwierdzenie, iż uchwała ta rażąco narusza przepis art. 13 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają wyłącznie: uchwały zakwalifikowane do aktów prawa miejscowego oraz uchwały nie będące prawem lokalnym - jednakże wyłącznie w przypadku, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Tymczasem, omawiana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych, podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na podstawie wymienionego art. 13 ustawy.

Stanowisko organu nadzoru odnośnie kwestionowanej uchwały nie oznacza, iż w jego ocenie uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie będą posiadały waloru aktów prawa miejscowego. Walor ten będą miały jedynie te uchwały, których regulacje nie będą ograniczały się do konkretnych konsultacji, ale z woli organu stanowiącego będą mogły być wielokrotnie stosowane w nieograniczonej przestrzeni czasowej. Organ podkreślił, że przepis art. 5a ust. 2 w/w ustawy upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał ustalających tryb i zasady przeprowadzania konsultacji odrębnie (indywidualnie) dla każdej sprawy. Potrzeba taka może wystąpić ze względu na specyfikę konsultowanego problemu lub inne szczególne okoliczności sprawy. Wówczas taka uchwała pozbawiona będzie waloru aktu prawa miejscowego. Powyższy przepis daje także prawo normowania tych spraw w sposób ogólny, wyznaczający reguły postępowania, które będą stosowane zawsze wtedy, gdy zaistnieje potrzeba przeprowadzenia konsultacji, bez względu na ich przedmiot. Taka uchwała mieścić się będzie wówczas w kategorii aktów prawa miejscowego. Różnica pomiędzy uchwałą zwykłą a aktem generalnym, wyrażać się będzie m.in. tym, iż uchwała zwykła regulować będzie prawne stosunki w indywidualnym przypadku, akt generalny natomiast ustala normy postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Akty prawa miejscowego zajmujące w naszym porządku prawnym szczególną pozycję wiążą nie tylko obywateli ale również organy je uchwalające, co oznacza, iż niezgodnym z prawem byłoby podjęcie uchwały "zwykłej", normującej kwestie, wcześniej unormowane w akcie prawa miejscowego.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru nadmienił, że umieszczony w załączniku Nr 1 do uchwały w Rozdziale 1 ust. 2 tzw. słownik pojęć, zawiera definicję mieszkańca gminy, którą jest osoba zameldowana w Jaworznie na pobyt stały lub czasowy (ust. 2 pkt 5 załącznika Nr 1 do uchwały). W ocenie organu, tak przyjęta definicja mieszkańca gminy, skutkować będzie niedopuszczalnym pozbawieniem prawa do udziału w konsultacjach mieszkańców gminy nie posiadających zameldowania na jej terenie. Mieszkańcami gminy są bowiem zarówno osoby zamieszkujące i zameldowane na jej terenie na pobyt stały, jak i osoby niezameldowane (lub zameldowane na pobyt czasowy), ale przebywające w danej miejscowości na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2001r., sygn. akt I SA 1582/01 oraz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 1774/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji różnicowanie uprawnień mieszkańców gminy ze względu na kryterium zameldowania, narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP).

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził dodatkowo, iż postanowienia m.in. Rozdziału 2 ust. 4, 5, 6 i 8 Załącznika Nr 1 do uchwały stoją w sprzeczności z regulacją art. 5a ust. 2 u.s.g. Brzmienie tego przepisu wyklucza, zdaniem organu, możliwość przyznania organizacjom pozarządowym prawa do udziału w konsultacjach. Organ zauważył, iż powołana ustawa zastrzega, że konsultacje przeprowadza się z mieszkańcami gminy. Wprowadzenie w uchwale regulacji, która w jakikolwiek sposób poszerza określony przez ustawodawcę krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, stanowi istotne naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy, w związku z przekroczeniem zakresu normy kompetencyjnej wyrażonej w tym przepisie. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że jedynym kryterium uprawniającym do uczestnictwa w konsultacjach jest fakt pozostawania mieszkańcem gminy. Uchwała w tym przedmiocie nie może dotyczyć żadnych innych podmiotów jak tylko mieszkańców gminy. Należy również podkreślić, iż przedstawiciele organizacji pozarządowych działających na terenie Miasta Jaworzno mogą, lecz nie muszą być mieszkańcami Miasta Jaworzno, stąd nie można w żaden sposób stwierdzić, że postanowienia Rozdziału 2 ust. 4, 5, 6 i 8 Załącznika Nr 1 do uchwały mieszczą się w zakresie delegacji zawartej w art. 5a u.s.g.

Ponadto za niezgodny z prawem organ uznał również zapis ust. 5 Rozdziału 2 Załącznika Nr 1, w którym wyłączono radnych z możliwości składania propozycji zadań publicznych mimo posiadania przez nich statusu mieszkańca gminy. Zdaniem organu nadzoru Rada nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do składania propozycji w ramach udziału w konsultacjach społecznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jaworzno, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Jaworzna - zastąpionego przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż zasadniczo w skardze sformułowano 4 zarzuty:

1) zarzut bezpodstawnego nadania uchwale formy aktu prawa miejscowego;

2) zarzut niezgodnego z systemem prawa zdefiniowania pojęcia "mieszkańca";

3) zarzut niezgodnego z prawem przyznania prawa do udziału w konsultacjach organizacjom pozarządowym;

4) zarzut niezgodnego z prawem pozbawienia prawa do udziału w konsultacjach radnych miejskich.

Powyższe zarzuty naruszenia prawa Gmina Jaworzno uznała za nietrafne. Ustosunkowując się do pierwszego z nich podniosła, iż organ nadzoru przyznał w skardze, że uchwały podejmowane przez rady gmin na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. mają charakter norm prawa miejscowego. Zaskarżonej uchwale skarżący odmawia tej cechy, kwestionując, aby zawarte w uchwale normy prawne miały charakter abstrakcyjny. Braku tej cechy upatruje w tym, że zaskarżona uchwała określa zasady konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem konkretnego budżetu, a to budżetu na rok 2014.

Zdaniem pełnomocnika wskazywana cecha tj. odniesienie uchwały do konkretnego budżetu nie przesądza o tym, że normy zawarte w uchwale nie mają abstrakcyjnego charakteru. Akceptując bowiem sposób rozumowania organu nadzoru należałoby także odmówić atrybutu prawa miejscowego aktom porządkowym wydawanym na podstawie art. 40 ust. 3 cyt. ustawy - w sytuacji, w której zgodnie z powołanym przepisem zostałyby one wydane w konkretnej sytuacji wymagającej stworzenia warunków ochrony życia lub zdrowia obywateli, czy też konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. To samo dotyczy także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako odnoszące się do konkretnego obszaru nie miałyby zawierać norm abstrakcyjnych.

W tym zakresie podstawowy teoretyczno - prawny podział norm prawnych dzieli je na konkretne, których egzemplifikacją są np. decyzje administracyjne oraz na normy abstrakcyjne, których hipotezy dotyczą powtarzalnych zachowań i sytuacji, a nie dotyczą konkretnego stanu faktycznego. Jak z tego wynika norma konkretna jest stosowana raz. Przywołana tu jako przykład decyzja administracyjna zawiera normę stanowiącą konkretyzację prawa wobec indywidualnego podmiotu (strony). Zawierająca konkretną normę uchwała również odnosi jednorazowy skutek. Np. uchwała rady gminnej nadająca nazwę ulicy.

Jak wskazał sam skarżący cechą normy abstrakcyjnej jest możliwość wielokrotnego jej stosowania. Podkreślenia wymaga, że norma prawna jest w procesie stosowania prawa wyinterpretowywana z przepisów. W praktyce jest także tak, że jeden przepis (np. uchwały rady gminy) jest źródłem większej niż jedna normy prawnej, względnie także może być tak, że jedna norma prawna ma swoje źródło w więcej niż jednym przepisie prawa.

W opinii pełnomocnika, zaskarżona uchwała zawiera szereg norm o charakterze abstrakcyjnym, które w wykonaniu uchwały będą stosowane wielokrotnie. W szczególności dotyczy to norm zawartych w Rozdziale 3 "Weryfikacja propozycji zadań publicznych" czy w Rozdziale 4 "Wybór zadań publicznych do realizacji".

W szczególności w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie sposób było przewidzieć ile wniosków zostanie złożonych, przy czym weryfikacja tych wniosków wykonywana zgodnie z normami wynikającym z zaskarżonej uchwały jest czynnością podejmowaną wielokrotnie w stosunku do różnych wniosków. Odwołując się także już tylko do zakwestionowanego w skardze zapisu dotyczącego definicji "mieszkańca" zaskarżona uchwała zakłada wielokrotne stosowanie normy prawnej i dokonywanie oceny w stosunku do wszystkich i każdej z osobna osoby biorącej udział w konsultacjach - czy spełnia ona warunki do udziału w tym procesie.

Kończąc ten wątek pełnomocnik stwierdził, iż zaskarżona uchwała zawiera w swojej treści normy prawne generalne i abstrakcyjne, co przesądza o tym, że nadana zaskarżonej uchwale forma aktu prawa miejscowego jest prawidłowa.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu niezgodnego z prawem zdefiniowania pojęcia "mieszkańca" pełnomocnik podniósł, iż w preambule Załącznika nr 1 do uchwały określony został cel konsultacji społecznych, jakim jest włączenie mieszkańców w proces współdecydowania o miejskich inwestycjach i uczestniczenia w projektowaniu wydatków na realizowanie w ich obszarach zadania. Z punktu widzenia tak zdefiniowanego celu istotne znaczenie ma zamieszkanie w konkretnym "obszarze konsultacyjnym". Przyjęta w zaskarżonej uchwale definicja mieszkańca stanowi w praktyce techniczne rozwiązanie z punktu widzenia realizacji celów założonych w uchwale. Zameldowanie bowiem jest tu traktowane jako wyraz związania z miejscem zamieszkania. Ponadto także konkretny fakt zamieszkania w "obszarze konsultacyjnym" musi zostać zweryfikowany. W warunkach dostępnych Gminie instrumentów weryfikacyjnych fakt zameldowania jest w zasadzie jedyny.

Strona zaakcentowała, że kryterium kwalifikującym jest zameldowanie na stałe, ale także zameldowanie czasowe. Wobec tego w kategoriach prawnych wskazać należy, iż taka definicja nie wyklucza żadnej zamieszkującej na terenie Gminy osoby. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Art. 2.) "Osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie". Obowiązek meldunkowy wykonywany jest w dwóch formach, a to meldunku na pobyt stały oraz meldunku na pobyt czasowy. W tych kategoriach nie sposób uznać, aby definicja mieszkańca skonstruowana zgodnie z normami prawnymi wynikającymi z obowiązującej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych miała być uznana za niezgodną z prawem.

Odnośnie zarzutu niezgodnego z prawem przyznania prawa do udziału w konsultacjach organizacjom pozarządowym pełnomocnik zwrócił uwagę, że wbrew ocenie skarżącego organizacje pozarządowe nie mają prawa brać udziału w konsultacjach społecznych - o tyle, że nie mają prawa głosować nad propozycjami zadań publicznych, a jedynie tylko mogą zgłaszać propozycje. Na takich samych zasadach jak propozycje zadań publicznych składane przez samych mieszkańców wnioski przygotowane przez organizacje pozarządowe wymagają uzyskania poparcia 15 mieszkańców. Skoro natomiast celem konsultacji jest budzenie aktywności mieszkańców, to umożliwienie współdziałania w tym procesie organizacji pozarządowych może jedynie sprzyjać osiągnięciu zakładanego celu, bez niesłusznie zarzucanego naruszenia przepisów prawa. W tych warunkach przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, zgodnie z którym organizacje pozarządowe mogą składać propozycje zadań nie oznacza przyznania im prawa do udziału w konsultacjach, bo prawo do udziału w konsultacjach oznacza prawo oddania głosu.

Podobnie za chybiony pełnomocnik uznał zarzut niezgodnego z prawem pozbawienia prawa do udziału w konsultacjach radnych miejskich (Rozdział 2 pkt 5 Załącznika nr 1 do uchwały). Wskazał, iż wyłączenie radnych z grona podmiotów uprawnionych do zgłaszania propozycji zadań nie oznacza pozbawienia radnych jako mieszkańców Jaworzna prawa udziału w konsultacjach. Radni mogą brać udział w konsultacjach oddając swój głos za konkretną propozycją zadania. Jednocześnie wyjaśnił, że wyłączenie radnych z grona podmiotów uprawnionych do zgłaszania propozycji zadań jest działaniem racjonalnym i konsekwentnym o tyle, że jak wynika z założeń tych konsultacji społecznych mają one być prowadzone wspólnie przez Prezydenta i Radnych. A w związku z tym, zgodnie z Rozdziałem 3 Załącznika nr 1 radni Rady Miejskiej uczestniczą osobiście w składach zespołów ds. budżetu obywatelskiego. Przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale konstrukcja, niejako na wzór regulacji K.p.a. w zakresie wyłączenia organu i pracownika organu stanowi mechanizm eliminujący sytuacje, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności członków zespołów weryfikujących propozycje zadań.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXII/456/2013 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem budżetu miasta Jaworzna na 2014 rok, podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Dokonując tej oceny - w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu - Sąd uznał, iż na uwzględnienie zasługuje jedynie zarzut skargi dotyczący sprzeczności z prawem zapisu zawartego w rozdziale 1 ust. 2 pkt 5 Załącznika nr 1 do w/w uchwały. W pozostałej części skarga okazała się nieuzasadniona.

Zasadniczą kwestią sporną, wymagającą rozważenia w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności, jest charakter prawny zaskarżonej uchwały.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego". Nie ulega jednak wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Innymi słowy, dla zaliczenia uchwały do aktów prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. I SA 2160/0, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11).

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym (a nie wewnętrznym) i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, a ponadto zawiera regulacje o charakterze normatywnym, określając uprawnionych do udziału w konsultacjach. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu było jego ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, w myśl przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wbrew twierdzeniom skargi brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd nie podzielił także sformułowanego przez organ nadzoru zarzutu co do niezgodności ust. 4, 5, 6 i 8 rozdziału 2 Załącznika nr 1 uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z art. 5a ust. 2 u.s.g.

Wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust.1). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji określa uchwała rady gminy. Kompetencja zawarta w w/w uregulowaniu upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Jak podkreśla się w judykaturze, w uchwale takiej rada gminy "powinna m.in. określić, kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006r., II SA/Op 213/06, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 3 marca 2010 r., NK.III-LM-0911-1-10/2010, LEX nr 599364). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się natomiast ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach.

Podkreślenia wymaga, że istotą konsultacji społecznych jest poznanie opinii (życzeń, oczekiwań) mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości danego organu samorządu terytorialnego. Ich celem winno być rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich stanowiska.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane w skardze zapisy rozdziału 2 ust. 4, 5, 6 i 8 Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały nie wykraczają, w ocenie Sądu, poza delegację ustawową wynikającą z omawianego przepisu. Analiza tych zapisów prowadzi bowiem do wniosku, że organizacje pozarządowe zostały mocą uchwały uprawnione wyłącznie do zgłaszania propozycji (projektów) zadań publicznych, które następnie zostaną poddane ocenie mieszkańców, którzy wezmą udział w konsultacjach społecznych poprzez głosowanie. Z kolei możliwości zgłaszania takich propozycji pozbawieni zostali radni miejscy, co nie oznacza pozbawienia radnych jako mieszkańców Jaworzna prawa udziału w konsultacjach. Radni mogą brać udział w konsultacjach oddając swój głos za konkretną propozycją zadania. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Gminy, że wyłączenie radnych z grona podmiotów uprawnionych do zgłaszania propozycji jest racjonalnie uzasadnione tym, że konsultacje społeczne mają one być prowadzone wspólnie przez Prezydenta i radnych, którzy uczestniczyć będą w zespołach weryfikujących propozycje zadań publicznych.

W świetle powyższego Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Sąd zgodził się natomiast z zarzutem skargi odnośnie niezgodnego z prawem zdefiniowania w badanej uchwale pojęcia "mieszkańca".

Jak już wyżej wspomniano, w delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. Zarówno w art. 5a ust. 2 u.s.g., jak też w ust. 1 tego przepisu ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani - co istotne - też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1) a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze tej gminy.

Z uwagi na to, iż w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy. Żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, Wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11).

W ocenie Sądu pojęcie "mieszkańca gminy" w rozumieniu komentowanej ustawy - jako osoby zamieszkującej w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu - nie jest równoznaczne z pojęciem "osoby zameldowanej w Jaworznie na pobyt stały lub czasowy". Zastosowanie w zaskarżonej uchwale takiego określenia "mieszkańca" w sposób nieuzasadniony ogranicza krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Tym samym stanowi to przekroczenie przez organ stanowiący Gminy zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 oraz naruszenie art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 2 pkt 5 rozdziału 1 Załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.