Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 103/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 i  par. 1a,  art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na bezczynność "B" S.A. w K. w przedmiocie sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego; skargi na niewykonanie w określonym terminie czynności wynikających z przepisów odrębnych 1) zobowiązuje wymieniony organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 19 lutego 2018 r.; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej określana jako "Spółka"), w dniu 19 lutego 2018 r. sporządziła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który w dniu 21 lutego 2018 r. złożyła do B Spółka Akcyjna z siedzibą w K. ("B S.A."). Przedmiot wniosku dotyczył finansowania zamówienia publicznego nr [...] pod nazwą "[...]" poprzez:

1) przedstawienie kopii rocznych planów rzeczowo - finansowych, strategicznych planów wieloletnich oraz wszelkich innych podobnych dokumentów dotyczących finansowania ww. zamówienia publicznego;

2) przedstawienie kopii zmianach w rocznych planach rzeczowo - finansowych, strategicznych planach wieloletnich oraz wszelkich innych podobnych dokumentach, jeżeli zmiany te dotyczą finansowania ww. zamówienia publicznego;

3) przedstawienie kopii Wniosku do Zarządu wraz z podjętą Uchwałą Zarządu uruchamiającą procedurę postępowania przetargowego nr [...] pn. "[...]"

oraz udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1) jaką kwotę Zamawiający przewidział na sfinansowanie ww. zamówienia publicznego w rocznych planach rzeczowo - finansowych, strategicznych planach wieloletnich oraz wszelkich innych podobnych dokumentach;

2) czy ww. kwota była zmienna;

3) jeżeli ww. kwota była zmienna, wskazanie kiedy, przez kogo, w jakim trybie i w jakim dokumencie została dokonana zmiana ww. kwoty (cytat).

W odpowiedzi na wniosek B S.A., w piśmie z dnia 27 lutego 2018 r., udzielił Spółce informacji, iż zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem pojęcie "zadania publiczne" odnosić należy do zadań, które cechuje powszechność i użyteczności dla ogółu, a ich wykonywanie zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Żądane we wniosku dokumenty i informacje, zdaniem B S.A., nie są informacjami publicznymi, bowiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej"). Dodatkowo poinformował, że z dniem 1 kwietnia 2017 r. nastąpiło zbycie B S.A. na rzecz C S.A., w związku z tym prowadzone są procesy związane z integracją, czego skutkiem będzie wykreślenie B S.A. z Krajowego Rejestru Sądowego.

Spółka, w piśmie z dnia 6 marca 2018 r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się ze stanowiskiem B S.A. oraz twierdząc, że jest to podmiot objęty zakresem art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy, z uwagi na to, że jedynym jego akcjonariuszem jest Skarb Państwa - Minister [...].

W skardze na bezczynność B S.A. z dnia 6 kwietnia 2018 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka domagała się zobowiązania B S.A. do udzielenia żądanej we wniosku z dnia 19 lutego 2018 r. informacji publicznej i zasądzenia wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła B S.A. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, bowiem nie wykonuje "zadań publicznych". Nadto, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez dowolne uznanie, że dokumentacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a fakt ten ogranicza prawo dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że B S.A. jako spółka, w której Skarbu Państwa posiada 100% akcji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Fakt, że B S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej został również potwierdzonym stanowiskiem Ministerstwa Energii w piśmie z dnia 21 listopada 2017r. Pojęcie informacji publicznej definiuje się jako każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2017 roku, sygn. akt II SAC/Kr 234/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). Co więcej definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji tam wymienionych ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 roku sygn. akt II SAB/Łd214/17, CBOS) Nadto, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 roku sygn. akt I OSK 1853/13, CBOS). Z tego powodu w niniejszej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy, co sprawia, że B S.A. jest zobligowany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W tym stanie rzeczy działania B S.A. należy uznać za nieuzasadnione i bezprawne. Pozbawiają one Spółkę partycypowania w życiu publicznym, czyli uprawnienia gwarantowanego konstytucyjnie. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Brak jest zatem podstawy prawnej pozwalającej odmówić dostępu do żądanych przez Spółkę informacji publicznych. Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby zarazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów, Wrocław). Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z tego powodu powinno zawierać argumentację, wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy, oraz w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1939/15, CBOS). Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość wymagającą ochrony. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach odmownego rozstrzygnięcia powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku danej informacji publicznej polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie, lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy i muszą one przy tym być obiektywne. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze podjęcia działań w celu zachowania poufności. W świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej i jako takie może być stosowane w ściśle określonych sytuacjach (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 lutego 2018 roku sygn. akt IISA/Op 4/18, CBOS). Podkreślenia wymaga również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 lutego 2017 roku o sygn. akt I OSK 2314/15 (CBOS), w którym Sąd wskazał, iż w Polskim porządku prawnym jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 kwietnia 2018 r., B S.A. wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, bowiem Spółka została poinformowana o braku podstaw do udzielenia informacji żądanych we wniosku z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r .o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy (pisma z dnia: 24 listopada 2017 r., 27 lutego 2018 r. i 9 marca 2018 r.). Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie został spełniony ani zakres przedmiotowy ani podmiotowy zastosowania ustawy, to B S.A. nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W związku z tym, skarga powinna zostać w całości odrzucona jako niedopuszczalna. Zdaniem B S.A., sąd w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej może wykonywać wyłącznie funkcje kontrolne (por. art. 21 ustawy). Postępowanie to cechuje pewna specyfika wynikająca stąd, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w przypadku: 1) gdy organ odmawia ujawnienia czegoś; 2) gdy umarza postępowanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem, w sytuacji gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu. Konsekwentnie, gdy żądana informacja nie jest informacja publiczną, w rozumieniu ustawy, to wydanie decyzji jest zbędne, ponieważ wówczas nie znajdują zastosowania przepisy tej ustawy, zwłaszcza jej art. 16 ust. 1. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a zatem nie podlega przepisom omawianej ustawy. Samo udzielenie takiej informacji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). B S.A. nie jest organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcje publiczną, zatem podmiotem, który z definicji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez Państwo. Nie działa w sposób władczy i nie pozostaje w sporze kompetencyjnym z Państwem, zatem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. B S.A. powstał w dniu 1 lipca 1993 r. w wyniku zawiązania nowej spółki poprzez połączenie jedenastu spółek akcyjnych, w trybie art. 463 pkt 2 Kodeksu handlowego. Jako spółka prawa handlowego B S.A. został powołany do prowadzenia działalności gospodarczej, której celem jest osiąganie zysku. Prowadzona działalność gospodarcza podlega zasadom rynkowym, i tak jak w przypadku innych podmiotów gospodarczych, działalność ta jest ukierunkowana na osiąganie zysku. Z tego też względu nie może być uznana za działalność służącą zaspokajaniu potrzeb ogółu. Tymczasem działalność innych osób prawnych może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje o których udostępnienie zwróciła się Spółka nie odnoszą się do B S.A. jako podmiotu wykonującego zadania publiczne. Zadanie inwestycyjne pt. "[...]", którego dotyczył wniosek było zaplanowane do sfinansowania ze środków własnych, co zostało ujęte w uchwale Zarządu B S.A. nr [...]. Celem realizacji tej inwestycji było zaspokojenie wyłącznie potrzeb własnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wbrew twierdzeniom Spółki przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie znajdują zastosowania do B S.A. Ustawa ta znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie do jednostek sektora finansów publicznych oraz innych podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Definiując pojęcie środków publicznych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca wskazał zamknięty ich katalog. Należy podkreślić, iż B S.A. nie należy do jednostek sektora finansów publicznych, a na realizację budowy instalacji klimatyzacji D Spółka przeznaczyła środki własne. W konsekwencji, stanowisko wyrażone w piśmie Ministerstwa Energii co do podlegania przez B S.A. postanowieniom art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie może zostać uznane za prawidłowe. Ustawodawca przesądził, iż walne zgromadzenie nie może wydawać zarządowi spółki akcyjnej wiążących poleceń co do prowadzenia jej spraw. Obowiązywanie tej zasady, wyrażonej w art. 375¹ Kodeksu spółek handlowych, odnosić należy do oświadczeń jedynego akcjonariusza kierowanych do spółki niezależnie od ich formy. Okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem B S.A. nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z jego działalnością są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Gdyby tak było, wówczas pozycja B S.A. na tle innych przedsiębiorców byłaby gorsza, skutkując dyskryminacją w życiu gospodarczym. Odnosząc się do gospodarowania mieniem publicznym należy podnieść, iż Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji B S.A., ale majątek będący w posiadaniu B S.A. jest jego własnością. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 877/11 (CBOS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że majątek którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością spółki, to spółka i akcjonariusze występują obrocie prawnych jako dwie odrębne kategorie podmiotów. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania ustawy z uwagi na brak spełnienia kryteriów: przedmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy (brak charakteru informacji publicznej), oraz związku żądanych informacji z wykonywaniem zadań publicznych przez B S.A. i gospodarowania przez niego majątkiem Skarbu Państwa. Z uwagi na podniesienie w skardze kwestii objęcia przez B S.A. tajemnicą przedsiębiorstwa informacji będącej przedmiotem wniosku, to wobec wykazania, iż informacja ta nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, należy jedynie wskazać, że nawet gdyby ją za taką uznać, to B S.A. zobowiązany byłby do odmowy jej udzielenia. Na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Udostępniającemu informacje umożliwiono w ten sposób dokonywanie oceny ryzyka związanego z ich ujawnieniem. Jednocześnie z ustaleniem zakresu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, członkowie zarządu spółki akcyjnej ponoszą wobec Spółki odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną działaniem sprzecznym z prawem. Zarząd B S.A. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. wprowadził jednolity wykaz wiadomości stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa B S.A. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały tajemnicę przedsiębiorstwa B S.A. w zakresie jego działania stanowią m.in. kompleksowe, branżowe i wycinkowe analizy dotyczące działalności gospodarczej Spółki (pkt 1), dane zakładu dotyczące charakterystyki szczegółowej parku maszynowego, technologii w zakresie wdrażania nowych systemów, zestawień zbiorczych dotyczących sytuacji ekonomicznej (pkt 4), a także protokoły z posiedzeń organów Spółki, korespondencja wychodząca, materiały i dokumentacje, analizy i plany, porozumienia, jeżeli zawierają informacje chronione (pkt 11). Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący finansowania [...]" podlega zatem ograniczeniom ustanowionym powołaną uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Przywołana regulacja stanowi wewnętrzny dokument, stanowiąc efekt własnych doświadczeń i wiedzy. W związku z tym, ujawnienie i publiczna dostępność wewnątrzorganizacyjnych dokumentów, które w pewnych sytuacjach mogą być wykorzystywane przeciwko interesom B S.A. nie leży w jego interesie, a ujawienie informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa może narazić ujawniającego na ponoszenie odpowiedzialności odszkodowawczej.

Postępowanie w przedmiocie realizacji inwestycji [...] w D objęte było zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Postępowanie zostało unieważnione mocą uchwały Zarządu B S.A. nr [...] i [...]. Jednym z oferentów w tym postępowaniu była skarżąca Spółka. Wśród podstaw unieważnienia przywołano fakt sprzedaży przedsiębiorstwa B S.A. W związku z tą decyzją wszyscy uczestnicy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego złożyli odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej. Niezależnie od obowiązującego ograniczenia w udostępnianiu informacji, na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, B S.A. zwrócił uwagę na przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto, Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, publ. OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny, czyli możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do: 1) wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno - techniczne możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach.

Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo to obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art. 2 pkt 3 lit. a) dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 r. seria L Nr 345, poz. 90 z późn. zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania, czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej.

Stwierdzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli, to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Nadto, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/10, oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, CBOS). O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Jednocześnie instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, CBOS) i przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, CBOS).

Omawiane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna, w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności B S.A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez Spółkę we wniosku z dnia 19 lutego 2018 r.

W pisemnej odpowiedzi na wniosek z dnia 27 lutego 2018 r., B S.A. w sposób zwięzły poinformował, że nie wykonuje zadań publicznych, dlatego nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak również dokumentacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w oparciu o art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Stanowisko to nie zostało przedstawione w formie decyzji administracyjnej. Rozbudowane rozważania w przywołanym powyżej zakresie znalazły się dopiero w odpowiedzi na skargę, w której B S.A. ustosunkował się do zarzutów skargi przedstawiając argumentację przemawiającą za uznaniem, że nie jest organem władzy publicznej ani osobą pełniącą funkcje publiczną, zatem podmiotem, który z definicji jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie wykonuje bezpośrednio, czy nawet pośrednio władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych, jak również nie wykonuje żadnych zadań zleconych bądź powierzonych do wykonywania przez Państwo. Nadto, wnioskowane informacje w przedmiocie realizacji inwestycji [...] w D odnoszą się do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, a samo postępowanie prowadzone w tym trybie zostało unieważnione mocą uchwały Zarządu B S.A. nr [...] i [...]. Niezależnie od obowiązującego ograniczenia w udostępnianiu informacji, na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, B S.A. zwrócił także uwagę na przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz postanowienia uchwały Zarządu B S.A. nr [...] z dnia [...]r. Wobec tego, w niniejszej sprawie nie został spełniony ani zakres przedmiotowy ani podmiotowy zastosowania ustawy, dlatego B S.A. nie jest zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym.

W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym bądź też osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" uznano tam zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z zakresu administracji publicznej polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywanie zadań administracji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, iż takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999). Przytoczyć tu można także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. W 10/93, publ. OTK w 1994 r., cz. II, s. 192, w której w odniesieniu do zadań samorządu terytorialnego jako zadań o charakterze publicznym stwierdzono, że "zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych".

W kolejnej uchwale z dnia 14 maja 1997 r. sygn. akt W 7/96 (publ. OTK 1997/2/27) Trybunał uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Będą to zatem nie tylko czynności, w których demonstruje się władztwo wymienionych w sentencji podmiotów ale także takie działania o charakterze niewładczym, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego, w tym także czynności związane z gospodarowaniem mieniem państwowym lub komunalnym. Trybunał miał na uwadze coraz bardziej wzrastające i nabierające na znaczeniu, ze względu na dokonujące się w naszym kraju przeobrażenia gospodarcze i społeczne, zadania administracji publicznej także jako administracji świadczącej, tj. takiej, która zapewnia obywatelom określone świadczenia lub inne korzyści (np. organizacja pomocy społecznej czy umożliwienie obywatelom korzystania z urządzeń komunalnych). Uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty, w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym. Stwierdził nadto, że wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym i działalnością państwa, a sferą działalności innych podmiotów został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego, czy fundacji.

Mając to na względzie, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinno zaliczać się także te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (por. Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski - Prawo administracyjne, część ogólna, wyd. PWN 2000 r., czy uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05, CBOS).

Tymczasem kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o którym również mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, to wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. nr 122, poz. 1319 z późn. zm.).

W tym miejscu należy odwołać się do treści art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przedsiębiorcy dominującym rozumie się przez to przedsiębiorcę w przypadku, gdy:

a) dysponuje bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub

b) jest uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub

c) więcej niż połowa członków zarządu spółki kapitałowej jest jednocześnie członkami zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), lub

d) dysponuje bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub

e) wywiera decydujący wpływ na działalność innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), w szczególności na podstawie umowy przewidującej zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Należy również odnotować, że prawo Unii Europejskiej posługuje się pojęciem "przedsiębiorstwo publiczne", pod którym zgodnie z art. 2 pkt b) Dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. U. UE.L.2006.318.17) rozumie się: "każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą. Dominujący wpływ ze strony władz publicznych zakłada się wówczas, gdy władze te, pośrednio lub bezpośrednio, w odniesieniu do przedsiębiorstwa: 1) posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa; lub 2) kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub 3) mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa.". Jednocześnie, zgodnie z art. 2 pkt a) powołanej Dyrektywy, "organy publiczne oznaczają wszystkie władze publiczne, w tym władze państwowe i regionalne, a także lokalne i wszelkie inne władze terytorialne".

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że B S.A. jest spółką, w której Skarb Państwa posiada 100% akcji.

Okoliczność ta nie była kwestionowana przez B S.A., który w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji B S.A., co nie oznacza, że sprawy związane z jego działalnością są sprawami publicznymi i z tego powodu mogą być uznane za informację publiczną.

Zważywszy na poczynione powyżej rozważania uznać przyjdzie, że w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, B S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, bowiem Skarb Państwa ma w nim pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Znajduje to potwierdzenie w samym przywołanym już wcześniej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.".

Sam ustawodawca przewidział ograniczenie zakresowe dostępu do informacji odnośnie działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej, czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej, czy gospodarowania mieniem publicznym byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 263/15, CBOSA).

Art. 6 ustawy określa zakres przedmiotowy stosowania jej przepisów, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy a nie zamknięty. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publiczny, w tym o:". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h) ustawy. O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h) ustawy.

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę wydatki związane z realizacją zamówienia publicznego nie straciły charakteru informacji publicznej z tego wyłącznie powodu, że miały być realizowane ze środków własnych a nie Skarbu Państwa (por. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) ustawy).

Dodatkowo zauważyć można, że w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Przesłankę określoną jako "dysponowanie majątkiem publicznym" zdefiniować można jako - mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym (por. Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002, s. 91-92).

Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). W związku z kwestionowaniem kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej a równocześnie wskazywanie na jej ochronę tajemnicą przedsiębiorcy wskazać należy, art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach wolności i prawa innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto, ograniczenia takie są również w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że aby skutecznie wywieść uprawnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu tajemnicy chronionej prawnie, nie jest wystarczające samo powołanie się na tę instytucję. Orzecznictwo, jak również doktryna stoi na stanowisku, z którym utożsamia się skład orzekający, że podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 343/13, CBOS).

Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego tajemnica ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są nią objęte.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2013 r. o sygn. akt I OSK 511/13 (CBOS), na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: pierwszy materialny, np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt), oraz drugi formalny - wola utajnienia danych informacji. Dokonując rozróżnienia tajemnic chronionych prawnie należy wskazać, że utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez podmiot, któremu są one znane działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Z tych względów, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę chronioną prawnie, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak już jej nietrafność stanowi uchybienie merytoryczne i oznacza naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy. Zatem, o ile żądane dokumenty winny zostać chronione tajemnicą, to w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, której uzasadnienie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem zastosowanych w niej przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że celem uzasadnienia takiej decyzji jest odniesienie się do rozstrzyganej indywidualnie sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wyjaśnienie powodów, dla których organ orzekł w określony sposób.

Ustawodawca nie dopuszcza do formułowania argumentacji uzasadniającej odmowę udostępnienia informacji publicznej w sposób ogólny, abstrahujący od konkretnego wniosku i bez formy decyzji. Rolą uzasadnienia takiej decyzji jest bowiem wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia z odniesieniem się do żądania zawartego we wniosku z akcentem na wykazanie, dlaczego nie mogło być one uwzględnione.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, że "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, CBOS). W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2143/13 i z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, CBOS).

Jednocześnie podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. Sąd nie bada jednak sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11, CBOS). To oznacza z kolei, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny rozstrzygnąć, czy udostępnienie żądanej informacji w postaci konkretnie wnioskowanych dokumentów podlega ograniczeniom oraz z jakich przyczyn. Jeżeli jednak B S.A. miał na uwadze takie przeszkody (ochronę tajemnicy przedsiębiorcy), to odmowa udostępnienia żądanej informacji została dokonana w niewłaściwej formie, bo zwykłym pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, do której stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazywane jako odpowiedź na wniosek Spółki pismo z dnia 27 lutego 2018r. nie może być przy tym uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia wszystkich wymogów dla niej przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a.

Zważywszy na powyższe rozważania przyjdzie dostrzec, że B S.A. do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku Spółki w sposób i terminie określonym w ustawie, zatem zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i dlatego, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 286 § 2 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Stwierdzenie bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku łączy się bowiem ze zobowiązaniem do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych.

Dodatkowo, Sąd był obowiązany rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; CBOSA). W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że B S.A. nie pozostawał bierny, dlatego w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji Sąd przyznał na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 19 lutego 2018 r., w sposób odpowiadający regulacji omawianej ustawy, zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a), d) i e), B S.A. należycie uzasadni swoje stanowisko, uwzględniając wyżej poczynione rozważania.