Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2549/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 364/17 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. H. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2017 r., I SA/Wa 364/17, oddalił skargę M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [..], po rozpoznaniu wniosku M. H. z 8 grudnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. przy ul. L. [...] i [...], ul. O., ul. S. oraz miejscowości M., powiat ż., województwo l., obecnie Ukraina.

Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego, kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialonprawnymi. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Istotą postępowania nadzwyczajnego jest ocena, czy w zaistniałym stanie faktycznym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ mógł wydać decyzję określonej treści, a nie podejmowanie czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), wzruszenie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 k.p.a., enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco.

Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak NSA m.in. w wyroku z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15). W związku z tym, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa nie obejmuje błędnej wykładni niejednoznacznych przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, w przypadku, gdy dopuszczalna jest ich różna interpretacja. Naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem wyeliminowania z obroty prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretacją, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą albo bardziej racjonalną (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06).

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy w istocie wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1090 ze zm.; dalej jako: "ustawa zabużańska"). Z związku z pojawiającymi się rozbieżnościami jakie wywołało stosowanie powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawie I OSK 1825/15 przedstawiono składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące wątpliwości interpretacyjne następujące zagadnienie prawne "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?"

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska reprezentowanego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie można przyjąć, że ustawa zabużańska tworzy po stronie spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej legitymacji łącznej, przejawiającej się w założeniu, że złożenie w terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców we własnym imieniu odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. W rozpoznawanej sprawie wniosek z zachowaniem ustawowego terminu złożyła A. W., natomiast M. H. dopiero 6 lipca 2015 r.

Organ nadzoru dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest bezsprzecznie obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym postępowaniu nadzwyczajnymi nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1415/09). W świetle powyższego, przedmiotowa skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Minister Skarbu Państwa prawidłowo uznał, że nie zaistniały przesłanki do przyjęcia, że organ odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty skarżącej, rażąco naruszył prawo, bowiem nie przyjął, że postępowanie zainicjowane wnioskami z 19 i 29 grudnia 2008 r. A. W., wywołało skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich, pozostałych uprawnionych w rozumieniu ustawy, a więc również w stosunku do M. H.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. H., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja naruszała przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to naruszała art. 154 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, na skutek czego w sposób niewłaściwy uznano, że w przypadku wydania decyzji Ministra Skarbu Państwa nr [...] z [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. nr [...] z [...] października 2015 r. nie doszło do naruszenia prawa,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja naruszała prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszała art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej przez błędną ich interpretację i uznanie, że nie stanowią one jednoznacznej podstawy do rozpoznania sprawy w stosunku do wszystkich spadkobierców nieruchomości objętych złożonym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, podczas gdy treść tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w istocie uniknął odpowiedzi na najistotniejsze w sprawie zagadnienie dotyczące wykładni art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej. Sąd przedstawił szersze rozważania na temat charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz charakteru wadliwości decyzji, mogących skutkować wznowieniem postępowania względnie stwierdzeniem nieważności decyzji, a także wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy przepis prawa dopuszcza rozbieżną jego interpretację. Jednakże nie odniósł szerzej poczynionych rozważań o charakterze ogólnym do stanu prawnego i faktycznego niniejszej sprawy, ograniczając się jedynie do przywołania, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w sprawie powyższych przepisów nie jest jednolita. Nie można jednak zgodzić się z przedstawionym stanowiskiem. Z treści uzasadnienia samego powołanego przez Sąd orzeczenia do sprawy I OSK 1825/16 wynika de facto, że linia orzecznicza potwierdzająca stanowisko wnioskodawczyni jest dominująca, tj., iż wystarczającym jest złożenie w terminie przed 31 grudnia 2008 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze spadkobierców. W konsekwencji, dla rozstrzygnięcia wątpliwości w powyższym zakresie, skierowane zostało pytanie prawne do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że mimo potwierdzenia słuszności stanowiska wnioskodawczyni autorytetem składu siedmiu Sędziów, w dalszym ciągu należałoby uznawać, że zapadłe w sprawie wnioskodawczyni decyzje administracyjne o odmiennej treści nie powinny podlegać wzruszeniu. Wniosek taki sprzeczny jest z określeniem zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w art. 15 § 1 ust. 2 i 3 p.p.s.a., gdyż w takim przypadku należałoby uznać, że wyjaśnianie przez NSA przepisów prawnych czy też zagadnień prawnych pozostaje bez znaczenia dla spraw indywidualnych rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym.

Nie można też zgodzić się z argumentacją Sądu, który stwierdził, że "jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.". Należy bowiem podnieść, że argumentacja powyższa może zostać uznana za słuszną w sytuacji, gdy "prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej", a zatem gdy przepis prawa wprost taką możliwość oceny przewiduje (wyrok Sądu Najwyższego z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96). Jak wskazuje doktryna dotyczy to tzw. luzów decyzyjnych, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, a związanych z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 2017). Jednakże istotne w niniejszej sprawie art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie pozostawiają organowi administracyjnemu możliwości swobody decyzyjnej, nie wprowadzając uprawnienia do oceny, czy w danym przypadku wystarczającym jest złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę, czy też konieczne jest złożenie wniosku przez każdego ze spadkobierców w określonym w ustawie terminie. Jedynie w przypadku, gdyby przepis w tym zakresie pozostawiał organowi administracyjnemu swobodę można by stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania takiej oceny jako rażącego naruszenia prawa. Ponieważ jednak przepisy te swobody organowi administracyjnemu nie pozostawiają, to dokonana przez organ wykładnia odmienna od dominującej, winna zostać uznana za rażące naruszenie prawa i winna skutkować stwierdzeniem nieważności spornych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że interpretacja art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej w kwestii, w jakim zakresie złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego (czy tylko w stosunku do wnoszącego podanie, czy też także w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych) była niejednolita, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości, jak rozumieć te przepisy rozwiała dopiero uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17, w której przyjęto, że "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Dowodzi to jednoznacznie, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Wojewody M. z [...] października 2015 r., nr [...], którą odmówiono M. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po wtóre, przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć naruszenie wyraźne, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób nie budzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Podkreślić należy, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. Wykładnia art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 i art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej do dnia wydania powyższej uchwały I OPS 3/17, nie była jednolita, a zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik pozostaje sporny w judykaturze, a jednocześnie znane są poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.