Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 236/17 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gl 236/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. nr [...] z [...] września 2016 r. oraz zasądził od SKO w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1) określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez brak oddalenia skargi na decyzję SKO w K. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 35 i 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz do stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.),

b) niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi na decyzję SKO w K. z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz do stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- wskazane w pkt 1 lit. a i b naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji skutkowałby oddaleniem skargi;

c) niewłaściwym zastosowaniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy organy wydające powyższe decyzje podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkowałby oddaleniem skargi;

d) niewłaściwym zastosowaniu art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy I i II instancji dokonały dowolnych ustaleń faktycznych znajdujących częściowe potwierdzenie w materiale dowodowym niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym, podczas gdy organy uznawały fakty za udowodnione na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkowałaby oddaleniem skargi, a niezależnie od powyższych zarzutów proceduralnych,

2) określonym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na tej podstawie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza wykorzystania danego terenu w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem, co skutkuje uznaniem, że teren zagospodarowano w sposób nielegalny niezgodnie z planem miejscowym;

b) naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, co skutkuje nieuzasadnionym uznaniem, że teren nie może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy;

c) naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że intensyfikacja prowadzonej działalności mieści się w pojęciu zmiany zagospodarowania terenu, co skutkuje nieprawidłowym zastosowaniem tego przepisu, to jest uznaniem, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu;

d) naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że dla oceny zmiany zagospodarowania terenu organ może uwzględnić tylko działalność prowadzoną legalnie, co skutkuje nieuzasadnionym przyznaniem mu prawa do oceny w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym legalności udzielonych pozwoleń/zezwoleń czy zgód.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na mocy art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie od skarżącej A. J. kosztów postępowania w tym: kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że postępowanie organu I instancji, jak i SKO w K. przebiegało z pełnym poszanowaniem zasad kodeksowych, w tym zasady prawdy obiektywnej, a oba organy w sposób rzetelny i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, przeprowadzając wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, dokumentując dokonane czynności (w tym dowody z przesłuchań stron i świadków) w odpowiedniej formie, a następnie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy, ustalając fakty na drodze wnikliwej oceny poszczególnych dowodów i wypowiadając się co do każdego z nich.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok w sposób bezkrytyczny uznał, w ślad za zarzutami skargi, że w sprawie zachodzą wątpliwości, a zwłaszcza, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W stanie faktycznym sprawy nie ma żadnych nierozstrzygniętych wątpliwości. Istnieją jedynie stale podtrzymywane twierdzenia niektórych stron co do rzekomych faktów, które to twierdzenia są niczym niepoparte, gołosłowne, przy czym organy administracji prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie do każdego z nich się odniosły i wypowiedziały negatywnie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji pomija dowody, na podstawie których rozstrzygnięto sporne kwestie (zeznania świadków Z. O., K. S., wyjaśnienia skarżącej), a z drugiej strony de facto nakazuje poszukiwać innych, bliżej nieokreślonych, czy wręcz nieistniejących dowodów (jak niewymagane prawem pozwolenia i zgody na potwierdzenie legalności wykonywanej działalności, podczas gdy o zgodności wykonywania działalności gospodarczej z prawem przesądzają wpisy określonych podmiotów do ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego. Skarżąca kasacyjnie uważa, że zarzut wybiórczego, niepełnego i dowolnego ustalania faktów jest zasadny wobec Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Według skarżącej kasacyjnie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że na przedmiotowym terenie od lat 60 XX w. działała firma zajmująca się produkcją wyrobów betonowych dla górnictwa (produkcja rur, okładzin itp.), która jako [...] S.A przestała istnieć w 1997 r. Od 2002 r. działalność na przedmiotowym terenie rozpoczęła spółka [...] sp. z o.o., produkująca prefabrykaty betonowe (studnie, elementy infrastruktury drogowej itp.). Spółka ta na podstawie umowy z [...] stycznia 2005 r. wydzierżawiła część terenu K. S., który w ramach wykonywanej działalności gospodarczej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] składował węgiel. Działalność w tym zakresie i na tym terenie K. S. prowadził do 2012 r., co wynika z zawieranych kolejnych umów z kolejnymi właścicielami terenu. W ramach wykonywanej działalności K. S. przywoził samochodami ciężarowymi węgiel celem jego składowania na przedmiotowym terenie, kruszenia, sortowania na mniejsze frakcje i pakowania do worków. Na mocy umowy sprzedaży z [...] lipca 2012 r. przedmiotowy teren nabyli M. i M. S. Obecnie jest na nim prowadzona działalność polegająca na składowania węgla, jego kruszeniu, sortowaniu na mniejsze frakcje i pakowaniu do worków. Nie doszło zatem póki co do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, gdyż stan taki utrzymuje się od stycznia 2005 r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z powyższego wynika, że brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 35 i 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz do stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem nie istniała podstawa faktyczna i prawna do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w K. wniosło o uwzględnienie "skargi" i wskazało, że podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Znaczna część zarzutów zawartych w przytoczonych podstawach kasacyjnych dotyczy tego, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 35 i 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Tak ujęte zarzuty zawarte są w podstawach kasacyjnych oznaczanych przez skarżącą kasacyjnie jako: pkt 1) lit. a oraz pkt 2) lit. a, b, c, d.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1) lit. a, b, c, d skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Wyrok Sądu I instancji, w którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D., nr [...], z [...] września 2016 r. nie jest skutkiem zastosowania art. 151 p.p.s.a., lecz zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przemawiał brak dokładnego i wyczerpującego zebrania i ocenienia materiału dowodowego, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) lit. b p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są przepisami "wynikowymi", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione wyżej przepisy p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) lit. c i d skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu administracji publicznej, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego (por. wyroki NSA z 15 marca 2017 r., II GSK 4444/16, LEX nr 2269788; z 12 kwietnia 2017 r., II FSK 488/15, LEX nr 2289709).

Przypomnienie powyższych reguł jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że zarzuty wymienione w jej pkt 1) lit. c, d skargi kasacyjnej określane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, odnoszą się do przepisów procesowych których Sąd I instancji bezpośrednio nie stosował. Zarówno art. 7, 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. są przepisami stosowanymi w toku postępowania przed organem administracji publicznej, których prawidłowość zastosowania ocenia sąd administracyjny, jednak czyni to w oparciu o własne normy proceduralne zawarte w p.p.s.a. Przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a., jak i art. 80 k.p.a., są przepisami postępowania administracyjnego, a zarzut ich naruszenia bez powiązania z właściwymi przepisami p.p.s.a., które stosował Sąd I instancji jest nieskuteczny. Ponadto jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania może być skuteczny jedynie w sytuacji wykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Przez "wpływ" należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Analiza skargi kasacyjnej pokazuje, że nie zawiera ona prawnej argumentacji w tym zakresie.

Przedstawione uwagi odnoszą się też do zarzutów naruszenia prawa materialnego przedstawionych w pkt 2 lit. a, b, c, d skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej może polega na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, a do tego sprowadza się uzasadnienie zarzutów naruszenia art. 35 i 59 ust. 3 u.p.z.p. Oceniając zredagowane w sprawie zarzuty należy wskazać, że podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym, kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktów. Oznacza to, że o ile strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dokonując takiej oceny należy jednak, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające w sprawie organy, uwzględnić tylko działalność prowadzoną w sposób legalny, tzn. działalność prowadzoną na podstawie leganie udzielonych pozwoleń. Nie można bowiem w tym postępowaniu dokonywać legalizacji działalności prowadzonej bez uzyskania niezbędnych pozwoleń, zezwoleń czy zgód.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy nie ustaliły, czy działalność gospodarcza na przedmiotowym terenie prowadzona jest lub była prowadzona zgodnie z prawem. Nie ustalono w ogóle, czy działalność taka, w postaci składu węgla, prowadzona była przed datą wejścia w życie obecnie obowiązującego planu. Ma rację Sąd I instancji, że nie można w tych okolicznościach bezrefleksyjnie uznać, że skoro był na tym terenie skład węgla, to obecnie, mimo zapisów § 27 planu, taki skład może nadal funkcjonować. Nawet gdyby uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 35 u.p.z.p., to nie może to oznaczać bezterminowego działania firmy prowadzącej działalność w sposób sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że o zgodności wykonywania działalności gospodarczej z prawem przesądzają wpis określonych podmiotów do ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic "[...]" przyjętym uchwałą nr XLVIII/906/06 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 28 października 2005 r., od 31 grudnia 2005 r. (data wejścia w życie) teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki położny jest w jednostce oznaczonej symbolem 3PU – "przeznaczenie podstawowe – obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz zabudowa usługowa jako funkcja uzupełniająca", a południowo-zachodnia część terenu w jednostce [...] – przeznaczenie pod "tereny wód powierzchniowych płynących stale lub okresowo". Dodatkowo, zgodnie z treścią § 27 ust. 1 tego planu, na obszarze objętym planem ustalono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagane sporządzenie raportu o ich oddziaływaniu na środowisko (z wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej). Plan dopuszcza odstępstwa od tego zakazu, ale pod warunkiem, że oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia nie przekroczy granic tych terenów.

W art. 4 ust. 2 p.o.ś. uregulowano zasadę korzystania ze środowiska na podstawie pozwolenia. Korzystanie ze środowiska, tzw. szczególne, w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.) wykracza poza korzystanie powszechne i dlatego też każdorazowo wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wydanego przez właściwy organ. Ponadto powinno ono w szczególności ustalać zakres i warunki tego korzystania podczas eksploatacji tych instalacji, które powodują emisje gazów lub pyłów do powietrza lub wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, czy też wytwarzanie odpadów - art. 180 p.o.ś. (zob. J. Stelmasiak, Obszar specjalny jako forma reglamentacji korzystania ze środowiska [w:] Reglamentacja korzystania ze środowiska jako funkcja administracji samorządowej, red. P. Korzeniowski, I.M. Wieczorek, Łódź 2018, s. 121). Powyższe decyzje administracyjne to zewnętrzne i konstytutywne akty administracyjne. Przepisy p.o.ś. regulują prawo korzystania ze środowiska, zakreślając w pozwoleniach administracyjnych granice tego korzystania. Z treści art. 180 p.o.ś. wynika, że eksploatacja instalacji powodująca określone w tym przepisie skutki jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Obowiązek uzyskania pozwolenia jest konsekwencja przede wszystkim tego, że środowisko jest istotnym elementem procesów gospodarczych, w kontekście użytkowania jego zasobów oraz powodowania emisji, która może przekształcić się w zanieczyszczenie. Wyjaśnić jednocześnie należy, że korzystanie ze środowiska na podstawie pozwolenia nie oznacza wyłącznie korzystania dla celów gospodarczych. Korzystanie ze środowiska w znaczeniu prawnym może w szczególności obejmować: emisje do powietrza, pobór wód, wprowadzanie ścieków, wytwarzanie odpadów. Pozwolenie emisyjne jest decyzją stwierdzającą spełnienie postawionych w ustawie warunków prowadzenia działalności (gospodarczej lub innej), bądź także decyzją ustalającą lub precyzującą te warunki w granicach dopuszczonych ustawą. Wprowadzenie takiego obowiązku (uzyskania pozwolenia emisyjnego) jest dopuszczalne w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.).

Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z podjęciem takiej działalności legalnie, jeżeli przepisy prawa wymagają uzyskania dodatkowych zezwoleń i pozwoleń w formie decyzji administracyjnych. Dokonując oceny czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi, działalności gospodarczej legalnie, należy uwzględnić wszystkie wymagane przez prawo zgody administracyjne na prowadzenie danego rodzaju działalności gospodarczej. Jakkolwiek więc wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub wpis w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym może być traktowany jako okoliczność o istotnym znaczeniu, to jednak nie może to być okolicznością decydującą o faktycznym prowadzeniu przez danego przedsiębiorcę działalności w sposób legalny.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.