Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1287/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2702/13 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 2702/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że A. W. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) po bezskutecznym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę m. st. Warszawy w zakresie § 55 ust 2 pkt c, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 208 poz. 6597), dalej jako plan, w części zawartej w § 55 ust 2 pkt c, d i e ustanawiającej: "zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej", "zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe", "zakaz zmiany układu otworów okiennych" na terenie określonym jako MW12 obejmującym nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. [...]. Powołując się na naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej części ww. uchwały i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej przy ul. S. w Warszawie stanowiącej dz. nr ew. [...]. Budynek był wybudowany w 1937 roku, po II wojnie światowej został zajęty przez m. st. Warszawę z przeznaczeniem na lokale komunalne i w połowie lat 60-tych poddany przebudowie polegającej na zmianie konstrukcji dachu, znacznym obniżeniu krawędzi gzymsu i zmianie usytuowania okien. Zdaniem skarżącej, która odzyskała tytuł prawny do ww. nieruchomości w 2002r., w rezultacie tak opisanej przebudowy budynek został pozbawiony oryginalnej konstrukcji i kształtu dachu oraz elewacji i usytuowania jednego z okien z roku 1937, przy czym istotnie zmniejszono kubaturę pomieszczeń w przebudowanej części i pogorszono ich walory użytkowe. Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MW 12, budynek oznaczono na rysunku planu jako "obiekt objęty ochroną ustaloną planem". Według skarżącej znajduje się on w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, ale poza zasięgiem "ochrony historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich pochodzenia" oraz poza zasięgiem "ochrony zespołów zabudowy stanowiących dobro kultury współczesnej". Do skargi dołączono ponadto pismo wojewódzkiego konserwatora zabytków, który na pytanie skarżącej wskazał, że sporny budynek nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków i nie znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie podlega zatem prawnej ochronie konserwatorskiej wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek został natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a zatem uzyskanie pozwolenia na jego budowę lub rozbiórkę w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymaga uzgodnienia z organem konserwatorskim. Stąd, zdaniem skarżącej, status prawny ww. budynku przy S. w Warszawie nie uzasadnia ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bezwzględnego zakazu ingerencji w konstrukcję i kształt dachu oraz w sposób korzystania z poddasza; zakazy te nie znajdują uzasadnienia prawnego w świetle przepisów o ochronie zabytków, jak również nie znajdują uzasadnienia faktycznego, gdyż na skutek przebudowy dokonanej w 1966r. w istocie nie chronią pierwotnej formy obiektu z okresu jego powstania tj. z 1937 r. W szczególności utrwalenie obecnej formy budynku w świetle przepisów planu nie ma związku z ochroną zabytków ani historycznego układu urbanistycznego.

Jako osobną kwestię związaną z istotną ingerencją w sposób korzystania z przedmiotu własności, skarżąca podniosła ustanowienie w planie "zakazu adaptacji strychu na poddasze użytkowe". Wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan nie zawiera definicji "poddasza użytkowego", a zatem pojęcie poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należy powiązać z kategorią pomieszczenia pomocniczego lub gospodarczego w budynku mieszkalnym i przywołała definicje zawarte w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poniosła, że co do zasady objęcie budynku ochroną wynika z uznania go za zabytek, natomiast objęcie obiektu gminną ewidencją zabytków nie uprawnia organów gminy do definitywnego utrwalenia sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń wewnątrz budynku, gdyż tego rodzaju ograniczeniom może podlegać tylko obiekt wpisany do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji właściwego konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł w pierwszej kolejności o częściowe odrzucenie skargi (co do § 55 ust 2 pkt d i e), a w pozostałym zakresie o jej oddalenie. Wskazał, że cechą nadrzędną planu miejscowego dla Starych Bielan jest zachowanie historycznej tkanki miejskiej, co stoi w zgodzie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Według Rady dla rozważań dotyczących zachowania dziedzictwa kulturowego podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określająca realizowane przez administrację zadania publiczne związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury. Przywołano definicję zabytku z art. 3 pkt 1 tej ustawy i zabytki nieruchomego z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Rady zaskarżony plan uwzględnia wytyczne konserwatorskie sporządzone na jego potrzeby i jest uzasadniony zabudową tzw. "Starych Bielan", którą cechuje spójna koncepcja architektoniczna o bardzo wysokich walorach estetycznych. Wskazano, że obszar Starych Bielan został wyznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jako strefa ochrony konserwatorskiej - ze względu na fakt, że na tym obszarze zachowało się w stanie mało przekształconym wiele elementów pochodzących z czasów tworzenia w pierwszej połowie XX wieku nowej świadomie komponowanej dzielnicy mieszkaniowej. Nie zostały one wprawdzie wpisane do rejestru zabytków, ale Stołeczny Konserwator Zabytków zlecił w 2006 r. opracowanie dla Starych Bielan "wytycznych konserwatorskich", które miały posłużyć ustaleniu w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków ochrony konserwatorskiej w stosunku do elementów o wartości historycznej i kulturowej. Plan miejscowy objął cały obszar planu strefą ochrony konserwatorskiej, oraz podjął ochronę budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. S. figuruje w załączniku do Zarządzenia nr [...]. Prezydenta m.st. Warszawy dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków m. st. Warszawy, pod numerem [...] (numeracja dla obiektów w Dzielnicy Bielany), a w wytycznych zalecono objęcie go ochroną w planach miejscowych.

Co do zarzutu pokrycia dachu papą i zamiany jej na dachówkę, pełnomocnik organu podniósł, że tego rodzaju zmiana, jako nie naruszająca konstrukcji dachu, będzie zgodna z planem; natomiast co do zakazu adaptacji strychów na poddasza użytkowe – wyjaśnił, iż chodziło w szczególności o zakaz dokonywania prac adaptacyjnych prowadzących do ustanowienia na poddaszach samodzielnych lokali mieszkalnych bądź samodzielnych lokali użytkowych. Wskazał, że układ osiedla, pochodzący z lat 20-tych i 30-tych XX w., dostosowany jest do ówczesnej skali miasta i potrzeb komunikacyjnych a względy ochrony dziedzictwa kulturowego oraz zapewnienie odpowiednich warunków życia mieszkańców, przemawiają przeciwko dopuszczeniu rozbudowy budynków i zwiększeniu ilości lokali, czemu towarzyszyłoby zwiększenie liczby pojazdów i nadmierne obciążenie infrastruktury komunikacyjno-parkingowej. Odnośnie do zakazu zmiany elewacji i układu okien wskazano, że zmiany mające na celu przywrócenie pierwotnego charakteru (stylu) są dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz.594), dalej u.s.g. i stwierdził, że wniosek o częściowe odrzucenie skargi w oparciu o art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "ppsa") jest niezasadny, gdyż skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zawarła żądanie wyeliminowania z uchwały "zakazu zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej", a pozostałe określone w skardze żądania dotyczące "zakazu adaptacji strychów na poddasza użytkowe" oraz "zakazu zmiany układu otworów okiennych", jakkolwiek dotyczą wyszczególnionych w pojedynczych punktach d i e § 55 ust. 2 planu, to mieszczą się w zakresie § 55 ust. 2 lit. c.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczył, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2012, poz. 647). Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy Nr [...] w § 7 ustala m.in.:

1] strefę ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, powstałego na podstawie opracowanej w 1924r. koncepcji nowej dzielnicy mieszkaniowej Bielany opartej na idei miasta-ogrodu, oznaczoną na rysunku planu; elementami tego układu, które podlegają ochronie wykluczającej ich istotne zmiany są:

- układ głównych ciągów ulicznych: ul. Marymonckiej, Kasprowicza, Schroegera i Żeromskiego - w formie promieni wachlarza, z przecznicami w formie odcinków kolejnych pierścieni: ulicami Duracza, Podczaszyńskiego, al. Zjednoczenia, Przybyszewskiego i Reymonta - Oczapowskiego;

- układ głównych ciągów zieleni towarzyszącej ulicom: Podczaszyńskiego, al. Zjednoczenia i Kasprowicza oraz Przybyszewskiego i Schroegera;

- struktura zespołów zabudowy tworzących ograniczone ulicami kwartały z obrzeżną zabudową wielorodzinną, głównie pierzejową, wypełnione regularnymi zespołami zabudowy jednorodzinnej oraz kwartały o ukształtowanej formie sektorów zabudowy wielorodzinnej osiedlowej (§ 7 pkt 3).

2] ochronę budynków zabytkowych nie wpisanych do rejestru, dla których obowiązuje:

1) ochrona budynków o wartości historycznej i kulturowej, oznaczonych na rysunku planu, obejmująca ich funkcję, formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachów, linię zabudowy od ulicy i układ budynków na działce, następuje poprzez ustalenia planu stanowiące odpowiednie przepisy szczegółowe dla poszczególnych jednostek terenowych; 2) wszelkie prace przy budynkach, o których mowa wyżej (w pkt. 1), związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami, muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu; 3) w zakresie działań, o których mowa w pkt 2, jeśli wymagają pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno - budowlanej podejmuje decyzję w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków; 4) jeżeli ze względu na stan techniczny konieczna jest rozbiórka obiektu objętego ochroną, decyzja o rozbiórce wymaga uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków, z tym że warunkiem rozbiórki może być uprzednie wykonanie karty ewidencyjnej lub inwentaryzacji zabytku, przekazywanej do archiwum Konserwatora Zabytków (§ 7 pkt 4).

3] ochronę konserwatorską historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujących budynki objęte ochroną, o których mowa w ust. 4 (§ 7 pkt. 5)

W § 55 ust. 2 zaskarżonej uchwały, doprecyzowując postanowienia określone w § 7 dla jednostki terenowej MW 12 ustalono następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1) budynki, oznaczone na rysunku planu, są zabytkami objętymi ochroną ustaloną planem - obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 4 pkt 2-4;

2) zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, poza ewentualną koniecznością odtworzenia istniejącego obiektu;

3) warunki rozbudowy i przebudowy budynków mieszkalnych: a) zakaz rozbudowy, stanowiącej powiększenie rzutu budynku z wyjątkiem realizacji niezbędnych pomieszczeń wejściowych, szybów dźwigowych, dodatkowych klatek schodowych, wózkarni, pomieszczeń technicznych typu kotłownia oraz takich części budynku jak schody zewnętrzne czy pochylnie; b) zakaz nadbudowy budynku, c) zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej, d) zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe, e) zakaz zmiany układu otworów okiennych, balkonów i loggii, z zastrzeżeniem przepisu lit. g, oraz zakaz zmiany charakteru (stylu) elewacji, chyba że zmiana ma na celu przywrócenie pierwotnego charakteru (stylu), f) dla budynków z dachami spadzistymi nakaz zastosowania pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze pomarańczowo-czerwonym, g) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania lokali w parterach budynków mieszkalnych na usługowe, przy czym przebudowa takiego lokalu wymaga dostosowania do charakteru i stylu elewacji; w przypadku realizacji nowego wejścia do lokalu usługowego od strony ulicy musi ono być usytuowane symetrycznie względem osi pionowego ciągu okien nad tym wejściem;

4) zakaz realizacji budynków usługowych;

5) zakaz realizacji wolnostojących i przybudowanych budynków gospodarczych i garażowych;

6) linie zabudowy obowiązujące według rysunku planu;

7) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 30% całości jednostki terenowej, przy czym na rysunku planu wyznacza się przestrzeń, która musi być utrzymana jako lokalna koncentracja zieleni ogólnodostępnej towarzyszącej, w rozumieniu § 2 pkt 22;

8) zasady realizacji ogrodzeń, zgodnie z § 8 ust. 5;

9) zakaz realizacji reklam;

10) zasady realizacji znaków informacyjno - plastycznych zgodnie z § 5 ust. 5.

Sąd podkreślił, że w ramach przedstawionego wyżej zestawienia stref ochrony ustanowionej planem niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na to, że skoro sporny obiekt znajduje się poza zasięgiem "ochrony historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich pochodzenia" to nieuzasadnione było utworzenie dla tego obszaru (MW 12) osobnej strefy ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego. Plan ustanawia kilka stref ochrony, a każda z nich wynika z innych uwarunkowań. Określona w § 7 pkt 3 strefa ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego nie pokrywa się z ochroną budynków zabytkowych nie wpisanych do rejestru i jest czym innym niż określona w § 7 pkt 5 ochrona konserwatorska historycznych zespołów zabudowy. Teren przy ul. S. nie obejmuje jednorodnych układów urbanistycznych, do których na ww. terenie należą np. ciągi mieszkalnych segmentów szeregowych, realizowanych w latach 1927- 30 między ulicami Żeromskiego i Szepietowską, przy ulicach Płatniczej i Daniłowskiego (trzy ciągi o jednolitej formie) oraz przy ul. Żeromskiego. Teren wokół nieruchomości skarżącej, pomimo niewątpliwych walorów zabytkowych, związanych z zabudową z okresu "dwudziestolecia międzywojennego" obejmuje budynki różniące się pod względem architektonicznym - tak w zakresie kształtu, jak i stylu. Było to jednak cechą zabudowy tego okresu, która zasługuje na ochronę zwłaszcza, że ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy ochrony zabytków. Zabytkiem może być zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, na co wskazuje sama definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) a więc części nieruchomości, jak też ich zespoły.

Sąd wskazał, że art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi wprost, że zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Owe ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1587). A zatem, podstawą dla określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej są przepisy rangi ustawowej. Sąd podkreślił, że przepisy zawarte w art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm. ) stanowią, że obok wpisu do rejestru zabytków, jedną z form ochrony zabytków (osobną) są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ww. ustawy). Nadto, art. 19 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że w planie miejscowym uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z ust. 3 art. 19 w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z przepisów tych, łącznie ze sformułowanym w art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. obowiązkiem określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Projekt planu jest każdorazowo opiniowany przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zabytkiem nieruchomym zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (...) może być choćby układ urbanistyczny czy krajobraz kulturowy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Rada, wyznaczając strefę ochrony konserwatorskiej oraz ustalając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymogi dotyczące konieczności ochrony zabytków czy obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, nie naruszyła przepisów ustawy. Sąd zaznaczył, że zasady dotyczące pozwoleń wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zostały określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409), w której m.in. zawarto zasadę, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 2 ust. 2 pkt 3). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jak w przypadku nieruchomości skarżącej, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W zaskarżonym planie ochroną objęte są m.in. budynki zabytkowe nie wpisane do rejestru zabytków. Chodzi o oznaczone na rysunku planu budynki o wartości historycznej i kulturowej, a ochrona obejmuje ich funkcję, formę architektoniczną, strefę wysokości zabudowy, kształt dachów, linię zabudowy od ulicy i układ budynków na działce, plan formułuje następuje odpowiednie przepisy szczegółowe dla poszczególnych jednostek terenowych. Według § 7 pkt 4 wszelkie prace przy tych budynkach związane z przebudową, modernizacją, w tym dociepleniem oraz remontami – jeśli wymagają pozwolenia na budowę wymagają uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków. Niezależnie od tego muszą być przeprowadzane w taki sposób, aby obiekt nie zatracił cech świadczących o jego wartościach zabytkowych, tj. przy zachowaniu podobnych do oryginalnych (pierwotnych) zasad i proporcji podziału bryły budynku, kompozycji elewacji, podobnych detali oraz przy użyciu tradycyjnych materiałów dostosowanych do elementów oryginalnych obiektu. W strefie położenia budynku skarżącej (MW12) § 55 ust 2 pkt c, d i e doprecyzowuje ww. zasady i ustanawia zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej, zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe oraz zakaz zmiany układu otworów okiennych.

Zdaniem Sądu zaskarżone ustalenia mają ścisły związek z zakazem rozbudowy budynku i mieszczą się w wymaganiach ustalonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt. 4). Przewidziana przepisami ochrona konkretnego budynku czy układu urbanistycznego bądź budynku w określonym przestrzennie układzie urbanistycznym musi sprowadzać się do ograniczeń utrwalających jego kształt i bryłę jak również elewację. Jak stanowi art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków (...) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są samodzielną formą ochrony, wprowadzoną w tej ustawie. Natomiast wpis zabytku do gminnej ewidencji nie jest w istocie formą ochrony, lecz informacją o cenności danego zabytku skutkującą koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień z konserwatorem zabytków na prowadzenie robót budowlanych. W takim przypadku konserwator w ramach uzgodnienia dokonuje doprecyzowania środków niezbędnych do ochrony zabytków.

Gdy chodzi o wpisany do ewidencji zabytków budynek skarżącej - postanowienia planu zawarte w § 7 pkt 4 nie pozostają w sprzeczności z art. 27 ustawy o ochronie zabytków (...) i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Poprzez objęcie terenu ochroną w planie miejscowym następuje dookreślenie potrzeb i zasad ochrony zabytków rozumianych nie w układzie indywidualnym, ale w układzie przestrzennym, jako pewna całość, postrzegana również wizualnie, (układy urbanistyczne i przestrzenne, gabaryty zabudowy, dotychczasowy widok miasta). Sąd podkreślił, że ustanowienie tzw. strefy ochrony konserwatorskiej, odnoszącej się do zabytków nieruchomych, nie wpisanych do rejestru zabytków i nie wchodzących w skład parku kulturowego, stanowi swoistą formę ochrony zabytków, należącą do właściwości gmin. W tym zakresie można mówić o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako odrębnej formie działania w ramach delegacji określonej w art. 7 ustawy o ochronie zabytków.

Wbrew twierdzeniom skarżącej wskazującej, że jako "właścicielka tego budynku, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, powinna mieć prawo złożenia wniosku do konserwatora zabytków o sformułowanie zaleceń konserwatorskich w zakresie przebudowy budynku i - jeśli konserwator się zgodzi - wykonać ją wg tych zaleceń" – przepisy zaskarżonego planu nie wykluczają tego trybu postępowania, a wręcz w § 7 pkt 4 ppkt (3) taki tryb przewidują. Zaskarżony § 55 ust. 2 doprecyzowuje ochronę konserwatorską, którą przy dokonywaniu tego rodzaju uzgodnienia konserwator zabytków jest związany. Ograniczenia zawarte w planie wynikają z podstawy rangi ustawowej a przed ich uchwaleniem, zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiają wymóg uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

Wobec powyższego nie można mówić, że kontrolowana uchwała narusza art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takim ustawowym ograniczeniem prawa własności, oprócz przywołanych wyżej ustawowych podstaw dla ustanowienia ograniczeń w planie miejscowym, jest art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu w zaskarżonych przepisach planu nie naruszono też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Plan miejscowy z założenia jest w istocie aktem ograniczającym prawo własności. Zatem, tak samo jak przepisy planu mogą ograniczać prawo do rozporządzania nieruchomością ograniczając dopuszczalność na danym terenie możliwości podziału nieruchomości, tak samo mogą ustanawiać zakaz nadbudowy budynku czy zmiany konstrukcji dachu – o ile wiąże się to z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Sąd wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sprawie K 20/07, podnosząc, że "ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Odnosząc się do zawartego w § 55 ust. 2 lit. d "zakazu adaptacji strychów na poddasza użytkowe", Sąd skonstatował, że wynikająca z planu ochrona zabytków - rozumiana jako ochrona kształtu, bryły czy dachu budynku jak również ochrona całego układu architektonicznego – wiąże się z kwestią estetyczną danej przestrzeni, tj. z wyglądem i odbiorem zewnętrznym. Natomiast kwestia dotycząca wewnętrznej adaptacji budynku co do zasady nie mieści się w ramach szeroko pojętego ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów architektonicznych czy krajobrazowych czyli w ramach kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) i winna być analizowana indywidualnie w ramach uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o ochronie zabytków (...) czy ustawy Prawo budowlane. Ostatecznie Sąd uznał, że zakwestionowane przepisy należy analizować łącznie jako całokształt regulacji ochronnej. Pomimo istnienia pewnych wątpliwości w tym zakresie, Sąd uznał, że ww. przepis nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, zwłaszcza, że celem skarżącej, jak wynika z analizy skargi, było wyeliminowanie wszystkich przepisów związanych z ograniczeniami dotyczącymi struktury dachu, a nie jedynie pojedynczego zapisu, którego wyeliminowanie nie miałoby znaczenia przy pozostawieniu pozostałych.

Zdaniem Sądu kwestia przebudowy budynku dokonanej w 1966r. nie miała w ogóle znaczenia w sprawie, zwłaszcza, że nie wykazano, iż rzeczywiście przebudowa ta istotnie wpłynęła na kształt i kubaturę budynku, dachu czy wreszcie samego poddasza. Przepisy przywołanego przez skarżącą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, nie mają zastosowania do budynków już istniejących.

Sąd zaznaczył, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest zatem wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa, ani gdy chodzi o cały akt, ani gdy chodzi o zaskarżone w sprawie przepisy.

W skardze kasacyjnej A. W., reprezentowana przez r.pr. A. S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, nie podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pominięciu dowodów zawartych w aktach sprawy, w wyniku czego nastąpiło niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie indywidualnego interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości;

b) art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu prawnego: Dz.U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazów w zakresie sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, nieuzasadnionych wymogami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego na rzez skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poświęcenie kilkunastu stron tekstu na omówienie obowiązujących przepisów prawa i kompetencji samorządu gminy w zakresie ochrony zabytków, nie dowodzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrzył zarzuty skargi i ich argumentację. Z treści uzasadnienia wyroku można odczytać pewne przeinaczenia i nadinterpretację stanowiska strony skarżącej. Dotyczy to tezy, jakoby skarżąca kwestionowała objęcie ochroną zabytków terenu MW12 oraz swojego budynku, jak również uprawnienia gminy do wprowadzania w miejscowym planie ochrony zabytków wobec obiektów i terenów wpisanych do rejestru zabytków. Takie zarzuty w skardze nie zostały postawione. Bezpodstawnie jest także przypisywanie skarżącej poglądu o nieograniczonym prawie do swobodnego zagospodarowania nieruchomości i do pełnej swobody korzystania z przedmiotu własności. Skarżąca podkreślała w skardze i piśmie procesowym do Sądu, że nie kwestionuje ograniczenia prawa własności przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani potrzeb w zakresie ochrony zabytków i układu urbanistycznego Starych Bielan. Przedmiotem skargi był zarzut, że zasady te w stosunku do budynku przy ul. S. zostały zastosowane bez uzasadnienia stanem faktycznym obiektu. Niewłaściwe jest przypisywanie skarżącej nie wynikających ze skargi intencji, w sformułowaniu, iż "celem skarżącej, jak wynika z analizy skargi, było wyeliminowanie wszystkich przepisów związanych z ograniczeniami dotyczącymi struktury dachu, a nie jedynie pojedynczego zapisu, którego wyeliminowanie nie miałoby znaczenia przy pozostawieniu pozostałych". Wypowiedź Sądu zawiera sugestię o bezpodstawnych dążeniach skarżącej do rozbudowy budynku i wykorzystania poddasza na cele, na które nie powinno być przeznaczone, kosztem wartości chronionych. Wbrew dyspozycji normy zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani jej wyjaśnienia. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania sądowego nie ustalono, dlaczego konstrukcja dachu i układ okien z roku 1966 podlegają ochronie, jako zabytkowe, chociaż z okoliczności sprawy wynika, że ochronie podlega zabudowa jako pochodząca z lat 20-tych i 30-tych XX w. Przywołując rozporządzenie o zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził jedynie, że plan miejscowy ustalający ochronę układu urbanistycznego i architektury "musi sprowadzać się do ograniczeń utrwalających jego kształt i bryłę, jak również elewację’’. Odnosząc się do podanej przez skarżącą okoliczności pogorszenia walorów użytkowych budynku przez obniżenie stropu na klatce schodowej ostatniej kondygnacji mieszkalnej, Sąd stwierdził, iż "skarżąca tego nie wykazała". Skarżąca podniosła, że złożyła do akt sprawy dowody w postaci inwentaryzacji pobudowlanych oraz zawierających szczegółowe wyliczenia i objaśnienia ekspertyz uprawnionego architekta, z których wynika, jakie zmiany zaszły w budynku przy ul. S. w następstwie przebudowy jego górnej części w roku 1966: powstała różnica poziomu gzymsu oraz konstrukcji drewnianej dachu; różnice wysokości gzymsu pomiędzy inwentaryzacjami z roku 1959 i 1966 wynoszą 0,65m., co wskazuje jednoznacznie na jego obniżenie; zwiększyła się wysokość poddasza (o przynajmniej 1,90m); towarzyszy temu zwiększenie kąta i wydłużenie połaci dachowych. Skutki tej przebudowy zilustrowano na przekrojach inwentaryzacji z 1959 r. i 1966 r. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że skutkiem przebudowy jest obniżenie stropu na klatce schodowej ostatniej kondygnacji mieszkalnej, co utrudnia komunikację w budynku. W reakcji na te dowody, strona przeciwna nie przedstawiła żadnych ekspertyz fachowych, poprzestając jedynie na ustnym podważeniu dokumentów przez pełnomocnika organu. Sąd nie wyjaśnił dlaczego nie daje wiary dokumentacji technicznej przygotowanej przez specjalistów posiadających uprawnienia budowlane, a rozstrzygnięcie opiera na ustnych twierdzeniach pełnomocnika organu administracji.

Skarżąca podniosła, że na szczególną uwagę zasługuje sposób rozpatrzenia skargi w części dotyczącej zakazu adaptacji poddasza na cele użytkowe. Sąd przyznał, że ma co do tego zakazu wątpliwości, gdyż kwestia wewnętrznej adaptacji budynku co do zasady nie mieści się w ramach szeroko pojętego ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów architektonicznych czy krajobrazowych, czyli w ramach kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) i winna być analizowana indywidualnie w ramach uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o ochronie zabytków (...) czy ustawy Prawo budowlane. Wątpliwości te nie przeważyły jednak rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej, co Sąd uzasadnił powołując się na pozostałe zarzuty skargi dotyczące zakazu zmiany konstrukcji dachu i układu okien na elewacji. Sąd uznał, że te zarzuty w jakiś sposób - nie podano w jaki - łączą się ze sobą, co nie czyni bezprawnym zakazu adaptacji strychu, jako metody ochrony zabytkowego budynku. Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia zakazu zagospodarowania poddasza w domu mieszkalnym wielorodzinnym na cele użytkowe. Zakaz taki może dotyczyć wyłącznie tworzenia nowych lokali mieszkalnych lub usługowych, gdyż to wpływa na ład przestrzenny terenu. W niniejszej sprawie jednak plan miejscowy zawiera zakaz jakiegokolwiek korzystania ze strychu przez mieszkańców domu wielorodzinnego. Wobec powyższego – zdaniem skarżącej - wbrew dyspozycji normy zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie podano podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tej części, a tym samym jej również nie wyjaśniono.

Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok narusza art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny, że kwestionowane przepisy uchwały nie naruszają indywidualnego interesu prawnego, w postaci prawa własności skarżącej, w sposób naruszający obiektywny porządek prawny. Na skutek niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał, że prawo własności, w zakresie poprawy walorów użytkowych budynku, w granicach określonych standardami prawa budowlanego nie zostało naruszone. Sąd nie uwzględnił, że adaptacja strychu na poddasze użytkowe nie ma związku prawnego, ani funkcjonalnego z wymogami ochrony zabytków. W postępowaniu przed Sądem nie wykazano, aby zastosowane w planie miejscowym ograniczenia prawa własności były uzasadnione potrzebami interesu publicznego. Zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg stanu prawnego: Dz.U. Nr 80 z 2003r., poz. 717 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazów w zakresie sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości nieuzasadnionych wymogami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Skarżąca wykazała przez przedstawienie stosownych dowodów, że budynek objęty ochroną, jako cenny obiekt pochodzący z lat 30-tych XX w., doznał znaczącej przebudowy dachu w latach późniejszych. Mimo to, konstrukcja dachu i układ okien budynku zostały w planie miejscowym objęte ścisłą ochroną. W wyniku wprowadzenia do planu zaskarżonych przepisów pozbawiono skarżącą możliwości polepszenia warunków korzystania z ostatniej kondygnacji budynku. Ponadto, niewłaściwie zastosowane przepisy pozbawiły skarżącą i innych mieszkańców domu mieszkalnego wielorodzinnego prawa do zaadaptowania strychu na pomieszczenie użytkowe - pomocnicze, chociaż zasady projektowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych przewidują urządzanie pomieszczeń pomocniczych, przeznaczonych na przechowywanie sprzętów lub inne funkcje - np. pralnie, suszarnie itp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez r.pr. A. F., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotem ochrony była wyłącznie zabudowa z lat 20-tych i 30-tych XX w. Ochronie podlegają budynki związane z zabudową z tego okresu, ale - nie wyłącznie w formie identycznej, jak pierwotna. Trudno ustalić jaka była pierwotna bryła dachu - wiadomo jedynie, jaka była bryła przed przebudową w latach 60-tych - w aktach nie ma bowiem pierwotnej (przedwojennej) dokumentacji budowlanej, ale inwentaryzacja budowlana przed i po przebudowie dachu. Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że kwestia przebudowy budynku dokonana w 1966r. nie miała w ogóle znaczenia w sprawie. Organ podkreślił, że nieprawdą jest, jakoby organ "poprzestał na ustnym podważeniu dokumentów przez pełnomocnika". Obszerne pisemne odniesienie się zarówno do ekspertyzy architektonicznej z dnia 22 maja 2013 r., jak i interpretacji tej ekspertyzy dokonanej przez pełnomocnika skarżącej w skardze, a także uzupełnienia ekspertyzy przez rzeczoznawcę, organ zawarł w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2014r. W pismach tych organ nie kwestionował dokumentacji technicznej, ale nieprecyzyjne twierdzenia rzeczoznawcy, które mogły wprowadzać w błąd oraz nieprawdziwe twierdzenia pełnomocnika skarżącej. Organ nie kwestionował wyliczeń rzeczoznawcy zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r.(błąd datowania), co wyraźnie napisał w piśmie z dnia 4 lutego 2014r. Organ wskazał jednak, że wyraźnie wyartykułowane twierdzenia tej ekspertyzy o obniżeniu gzymsu o 0,65 m stoją w całkowitej sprzeczności z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej, zawartymi w skardze, jakoby nastąpiło obniżenie gzymsu o 2,5 m. Twierdzenia pełnomocnika skarżącej w tym zakresie należy więc uznać za nieprawdziwe. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała ani nawet nie uprawdopodobniła, w jaki sposób dokonana przebudowa dachu miałaby wpłynąć na korzystanie z budynku, w szczególności znacząco je utrudnić. Teza taka nie została również postawiona w ekspertyzie rzeczoznawcy. Organ podtrzymał twierdzenia dotyczące możliwości adaptacji strychu na cele użytkowe i stwierdził, że rozstrzygnięcie Sadu w tym zakresie jest prawidłowe i oparte na analizie istniejącego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g., w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p.

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przepis ten koresponduje z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446 ), która określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, a także organizację organów ochrony zabytków.

Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (pkt 1); innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków(pkt 2); parków kulturowych (pkt 3). W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków ( art. 19 ust. 3 ).

Podkreślić należy, iż granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, to niemniej jednak władztwo gminy winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, lecz nie dowolność jej działania.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ( pkt 1 ); walory architektoniczne i krajobrazowe ( pkt 2 ); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej( pkt 4 ); prawo własności ( pkt 7 ).

Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji R.P. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.

Jednocześnie Konstytucja R.P. stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Każdemu zapewnia się wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji R.P. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje.

Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach – tak jak w niniejszej sprawie – może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Z tych względów wprowadzeniu konkretnych zakazów zabudowy winno towarzyszyć zachowanie procedury planistycznej i przestrzeganie gwarancji ochrony praw podmiotowych. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, str.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, str.125).

Zawsze w sytuacjach, gdy w procesie planistycznym wchodzą w grę sprzeczne interesy, interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości, interes społeczny, gminny konieczne jest wyważenie tych interesów, a wnioski wysnute z wyważania tych interesów i motywy, które doprowadziły do tych wniosków winny znaleźć odzwierciedlenie w procedurze planistycznej. W niniejszej sprawie organy dokonały takiego wyważenia interesów i starały się uczynić zadość ochronie zabytków i ochronie prawa własności. Z reguły jednak tak bywa, że jeśli w grę wchodzi ochrona dwóch konkurujących interesów, to - pomimo tego, że interesy te są równie ważne - czasami trzeba dać w określonym zakresie prymat jednemu z nich. Tak też stało się w tej sprawie.

Uzasadnieniem zakazu wprowadzonego w zakwestionowanym przez skarżącą postanowieniach uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan jest ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków. Dokonanie przez organ wyważenia interesów indywidualnych i interesu społecznego w toku procedury planistycznej jest zauważalne i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Podkreślić należy, iż opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przepis art. 18 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nakazuje ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględniać m.in. przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planach i studiach w szczególności uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu, a także ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami ( art. 18 ust. 2 tej ustawy). Dotyczy to w szczególności ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 tejże ustawy).

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, zwrócić należy uwagę na szczególnie istotną cechę działań polegających na ochronie zabytków. A mianowicie, zgodnie z generalną zasadą ustanowioną w art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Ustawodawca tą zasadę nakazał stosować m.in. do zabytków nieruchomych będącymi krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa - pkt 1 a), b), c).

Skoro zatem zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, to tym samym nie może mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność, że budynek stanowiący własność skarżącej – wybudowany w 1937 r. - został przebudowany w 1966r.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje uwzględnianie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zabytków bez względu na stan zachowania właśnie po to, aby zapobiec przekształceniu zabytków powodujących utratę ich wartości historycznej, kulturowej bądź też zapobiec dalszym niepożądanym przekształceniom zabytków.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ustanowił ochronę zabytków nie wpisanych do rejestru. Ochroną objęto historyczne zespoły zabudowy wyróżniające się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujące budynki o wartości historycznej i kulturowej. Zaskarżony do Sądu pierwszej instancji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan ma za zadanie chronić zabytki przed ich przekształceniem i dalszym ich przekształcaniem, w tym "przeciąć" możliwość przekształcania zabytków innych niż wpisane do rejestru zabytków, zanim na skutek przebudowy zostaną unicestwione. Ochrona – poprzez ustanowienie określonych ograniczeń i zakazów - obejmuje także budynki już częściowo przekształcone.

Jak stanowi § 55 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu budynki, oznaczone na rysunku planu, są zabytkami objętymi ochroną ustaloną planem - obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 4 pkt 2-4. W § 55 ust. 2 pkt 2 planu na terenie MW12 ustalono zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, ale jednocześnie dopuszczono możliwość odtworzenia istniejącego obiektu.

W § 55 ustalono też warunki rozbudowy i przebudowy budynków mieszkalnych wprowadzając m.in.: c) zakaz zmiany ukształtowania konstrukcji dachowej, d) zakaz adaptacji strychów na poddasza użytkowe, e) zakaz zmiany układu otworów okiennych, balkonów i loggii, z zastrzeżeniem przepisu lit. g, oraz zakaz zmiany charakteru (stylu) elewacji, chyba że zmiana ma na celu przywrócenie pierwotnego charakteru (stylu).

Wprowadzając więc określone ograniczenia i zakazy jednocześnie postanowiono, że zakazy te nie dotyczą odtworzenia budynku i zmian mających na celu przywrócenie pierwotnych charakteru ( stylu ) budynku.

A zatem, ustalenia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji planu jednoznacznie wskazują, że wprowadzone zakazy i ograniczenia mają na celu zapobieżenie takim przekształceniom budynków na terenie MW12, które mogą zmienić historyczną i kulturową wartość tej jednostki terenowej, a dopuszczają takie działania i przekształcenia, które doprowadzą do odtworzenia budynków na tym terenie lub przywrócą im pierwotny charakter. Przedmiotem ochrony jest m.in. budynek skarżącej powstały w 1937 r. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż budynek ten został przebudowany ( zmiana konstrukcji dachu, obniżenie krawędzi gzymsu, zmiana usytuowania okien) nie oznacza, że działanie organów mające chronić istniejące w nienaruszonej formie zabytki czy też częściowo już przekształcone, ale stanowiące jeszcze pewną wartość historyczną i kulturową, nie ma racjonalnego uzasadnienia. Działania organów znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa i nie można uznać, aby nałożone ograniczenia i zakazy ustanowione w zaskarżonych postanowieniach planu były nadmierne, czy też naruszały zasadę proporcjonalności. Wskazane powyżej okoliczności świadczą, że celem działania organu jest zachowanie bądź odzyskanie pierwotnego charakteru budynków.

Wprawdzie budynek skarżącej nie jest wpisany do rejestru zabytków, lecz budynek przy ul. S. figuruje w załączniku do Zarządzenia nr [...]. Prezydenta m.st. Warszawy dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków m. st. Warszawy, pod numerem [...] (numeracja dla obiektów w Dzielnicy Bielany). Objęcie budynku ochroną w planach miejscowych zalecił Stołeczny Konserwator Zabytków w wytycznych konserwatorskich.

Powyższe zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków m. st. Warszawy wydane zostało na podstawie m.in. art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568) oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474). Przepis art. 6 ust. 2 powyższej noweli stanowił, że w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków ( ust. 2). Przepis art. 7 tej noweli przewidywał, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Z uwagi na to, że gminna ewidencja zabytków dla Miasta Stołecznego Warszawy była w trakcie realizacji podkreślić należy, iż przepis art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakazuje do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków uwzględniać w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zwrot zaś nakazujący "uwzględnia się" oznacza, że organ gminy zobligowany jest uwzględnić w studiach uwarunkowań oraz w ustaleniach miejscowego planu każdy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytek nieruchomy.

Przepis art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zamieszczony w Rozdziale 13 ustawy: "Przepisy przejściowe i końcowe", reguluje sytuację przejściową związaną z ustaleniem dość długiego terminu na założenie przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gminnych ewidencji zabytków ( art. 143 ust. 1 oraz art. 21 tej ustawy). Zakładając możliwość, że dłuższy czas po wejściu w życie ustawy, gminne ewidencje zabytków mogą nie funkcjonować, co z kolei osłabić może działanie art. 19 ustawy, ustawodawca wprowadził na ten czas rozwiązanie zastępcze dla rozwiązań planistycznych, polegające na uwzględnieniu w studium i w planie innych zabytków nieruchomych (nie wpisanych do rejestru zabytków i nieobjętych ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego), wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W niniejszej sprawie organ w toku procedury planistycznej uwzględnił wytyczne konserwatorskie do planów zagospodarowania przestrzennego – Warszawa. Przedmieście – Ogród Bielany. – zalecenia konserwatorskie. Jako wytyczne szczegółowe Stołeczny Konserwator Zabytków odnośnie m.in. budynku przy ul. S. zawarł wytyczne: obiekty w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) oraz wytyczne do planu miejscowego. Zaznaczyć należy, iż uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ uzyskał takie uzgodnienie – postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2009r. Zaznaczyć też należy, iż przedmiotowy budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków (GEZ) – Karta adresowa nr [...] z dnia [...] lipca 2012r.

Skarżąca, będąca właścicielem zabudowanej wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej przy ul. S. w Warszawie stanowiącej dz. nr ew. [...], jest ograniczona ustaleniami planu w rozporządzaniu nieruchomością na cele budowlane, lecz ograniczenie to nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzone ograniczenie wykonywania prawa własności nie niweczy jednak podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości i pobierania pożytków.

Jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, czy też prawa użytkowania wieczystego, które jest silnym prawem rzeczowym, bliskim prawu własności. Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Wprowadzone w zaskarżonym planie zakazy i ograniczenia mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Organ miał zarówno na względzie konieczność ochrony zabytków jak istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności, jakie zaistniało w tej sprawie, nastąpiło zgodnie z ramami zakreślonymi przez ustawy i bez naruszenia zasady proporcjonalności. Należy mieć przy tym na uwadze, iż zaskarżona uchwała dopuszcza rozbudowę i przebudowę budynków mieszkalnych, określając warunki rozbudowy i przebudowy tych budynków.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.- aktualnie t.j. Dz.U. z 2013r., poz.1409) - w brzmieniu od dnia 5 czerwca 2010r. - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jednocześnie art. 8 ust. 3 wskazanej wyżej noweli stanowił, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Ewentualne zatem zamierzenia budowlane skarżącej będą podlegały ocenie przez właściwe organy, które będą m.in. oceniać, czy zamierzone robot budowlane mają na celu przywrócenie tego zabytku do stanu pierwotnego. Jeśli przebudowa, jaka została dokonana w 1966r., zmieniła pierwotny charakter budynku, to nie można jej traktować jako nieodwracalnej; można bowiem ją "zniweczyć" poprzez powrót do stanu pierwotnego. A zatem, jeżeli przebudowa w 1966 r. zmieniła negatywnie budynek ( w zakresie jego walorów historycznych), powodując negatywne konsekwencje dla skarżącej, a jednocześnie powrót do stanu poprzedniego jest zgodny z miejscowym planem, to taką przebudowę należałoby ocenić jako możliwą, wymagającą uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Działania bowiem zmierzające do przywrócenia określonego zabytku do stanu pierwotnego, mające usunąć skutki uprzedniego przekształcenia budynku zaburzające jego walory historyczne, należy ocenić jako nie naruszające zasad ochrony zabytków i działań mających na celu opiekę nad zabytkiem.

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się też naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą dowodów nie ma w tej sprawy istotnego znaczenia, gdyż nie ma to wpływu na wynik sprawy. Dokumenty, które składane były przed Sądem pierwszej instancji świadczą o tym jak przedmiotowy budynek został przebudowywany. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się, aczkolwiek krótko, że przebudowa dokonana w 1966r. nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie i z taką oceną należy się zgodzić z przyczyn wyżej omówionych. Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do wątpliwości dotyczących zakazu adaptacji strychów na poddasze.

Ustanowiony w planie zakaz adaptacji strychów na poddasze należy odczytywać łącznie z treścią § 55 ust. 2 pkt 2 i 3 planu. Przepis § 55 ust. 2 pkt 3 planu określa – jak już wyżej wskazano - warunki rozbudowy i przebudowy budynków mieszkalnych wprowadzając m.in. zakaz adaptacji strychów na poddasze. Powyższe oznacza, iż zakaz adaptacji strychów na poddasze ma miejsce jedynie wówczas, gdy prowadziłby do rozbudowy czy też przebudowy budynku położonego w jednostce terenowej MW 12, objętego ochroną ustanowioną w planie. Działanie organu wprowadzające zakaz – w wyniku rozbudowy i przebudowy budynku - adaptacji strychów na poddasze znajduje, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Jak już także wyżej wskazano w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ( art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), a formą ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ). Nie można przyjmować – jak to czyni Sąd pierwszej instancji – że ochronie konserwatorskiej podlega jedynie budynek "z zewnątrz", a nie podlega tej ochronie wnętrze zabytku. Takie rozumienie przepisów mających na celu ochronę zabytków byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy ustanawiającego przepisy dotyczące zasad ochrony zabytków, określającego przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi.

Zaskarżony wyrok, mimo jednak częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.