Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 627/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 112 ust. 2, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 136 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm., dalej "u.g.n.:") umorzył postępowanie z wniosku P. Z. o zwrot użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr [...], obręb Ł., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) oraz w związku z decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi – Prezydenta Miasta P. Inwestycja ta polegała na przebudowie i rozbudowie ul. B. w P. (droga kategorii powiatowej) na odcinku od ul. M. do ul. G., przewidzianej do realizacji m.in. na działce nr [...]. Wymienioną decyzją zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] na działkę nr [...] oraz działkę nr [...], ta ostatnia znalazła się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową i stała się z mocy prawa własnością Miasta P. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2010 r., sygn.: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. O. S.A. od wspomnianej decyzji uchylił ją w części dotyczącej działki nr [...], obręb Ł., działek nr [...] i [...], obręb Ł., oraz działki nr [...], obręb J., w pozostałej części utrzymując ją w mocy. Decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, w myśl art. 216 tejże ustawy, znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. Nie wymienia on jednak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym art. 216 u.g.n. nie znajduje zastosowania do rozważanego wniosku P. Z., co stanowi brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z tych warunków. Decyzja, na podstawie której Miasto P. nabyło na własność działkę nr [...] wydana została w dniu [...] październiku 2010 r. i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Biorąc pod uwagę terminy określone w art. 137 u.g.n., nieruchomość uznać ewentualnie można będzie za zbędną na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu najwcześniej po dniu [...] października 2017 r. Postępowanie administracyjne w stosunku do rozważanej nieruchomości nie może być więc prowadzone i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. P. Z. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 136 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez uznanie, że przepisy te nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie, (2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do zwrotu prawa użytkowania wieczystego, skoro przepisy pozbawiające odwołującego się tego prawa nie zostały wymienione w art. 216 u.g.n., (3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości w wyniku przeprowadzenia postępowania w sposób nierzetelny, niekompetentny i niespójny, (4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że art. 136 u.g.n. ma na celu uniemożliwienie wykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, a nadto zapobiega ona dokonywaniu zbędnych wywłaszczeń. P. Z. zaznaczył przy tym, że mimo niewymienienia w art. 216 u.g.n. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do wywłaszczenia nieruchomości niewątpliwie doszło. Interpretacja dokonana przez organ I instancji jest natomiast krzywdząca i sprzeczna z wzorcami konstytucyjnymi. Co więcej, art. 216 u.g.n. jedynie rozszerza zakres art. 136 u.g.n., co znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2005, nr 10, poz. 175. Poza tym pismem z [...] 27 maja 2013 r. odwołujący się został powiadomiony o możliwości złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Sprzeczne z tym pismem stanowisko organu I instancji osłabia zaufanie obywateli do organów Państwa, naruszając tym samym art. 8 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, wyjaśniając zarazem, że decyzja organu I instancji została wydana w wyniku błędnej interpretacji art. 136 ust. 3 u.g.n., w konsekwencji czego doszło także do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim nie przeprowadzono niezbędnego postępowania dowodowego. Wojewoda Wielkopolski zauważył, że organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, powinien najpierw skoncentrować się na ustaleniu celu wywłaszczenia, a następnie przeprowadzić dowody pozwalające na stwierdzenie, kiedy zrealizowano określone inwestycji stanowiące cel wywłaszczenia. Nadto niezbędne jest ustalenie faktu, w jaki sposób wywłaszczona nieruchomość była i jest wykorzystywana. W dalszej kolejności organ administracji publicznej zobowiązany jest orzec o zwrocie odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a także nieruchomości zamiennej jeżeli była ona przyznana w ramach odszkodowania. Instytucję zwrotu nieruchomości należy stosować w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej na podstawie indywidualnej, konkretnej decyzji administracyjnej. Przepis art. 136 u.g.n. odnosi się przy tym do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości, bez względu na podstawę prawną wywłaszczenia; art. 216 u.g.n. ma tylko charakter uzupełniający, o czym przesądza jego umiejscowienie w przepisach przejściowych. Ten ostatni przepis ma na celu rozszerzenie instytucji zwrotu na wypadki odjęcia prawa własności, które nie mieszcząc się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto, stanowią inny przypadek przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub innych publicznych osób prawnych. Przepis art. 216 u.g.n. ma charakter lex specialis względem art. 136 u.g.n. Poza tym art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej dla określonych podmiotów i nie może być on interpretowany zawężająco. Zasada zwrotu nieruchomości odnosi się bowiem do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Przeciwko wykładni zawężającej art. 136 u.g.n. przemawia m.in. (1) wykładnia językowa art. 136 ust. 3 u.g.n., z której wynika że roszczenie zwrotu dotyczyć może nieruchomości, które zostały wywłaszczone; (2) fakt, że przepis ten nie precyzuje, iż nieruchomości mają być wywłaszczone na podstawie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami; (3) spostrzeżenie, że zawężająca interpretacja art. 136 ust. 3 u.g.n. rodzi trudności co do ustalenia zakresu zastosowania tego przepisu; (4) zasady równości i ochrony prawa własności. Organ I instancji niezasadnie więc uznał, że art. 136 u.g.n. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do roszczenia P. Z., skoro należąca do niego nieruchomość została wywłaszczona wskutek indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Organ II instancji wyjaśnił zarazem, że zwrot "nieruchomość wywłaszczona" jest rozumiany jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości została zdefiniowana w art. 112 ust. 2 u.g.n. i polega ona na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja określonych celów publicznych nie może się dokonać w inny sposób niż w formie przymusowego pozbawienia (ograniczenia) danego podmiotu z określonego rodzaju władztwa nad nieruchomością. Wywłaszczenie w znaczeniu szerokim oznacza wszelką ingerencję Państwa w prawo do własności nieruchomości przysługującej innym podmiotom. Taką formą jest np. nacjonalizacja lub rozwiązanie przyjęte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 z późn. zm.). Wywłaszczenie unormowane w rozdziale 4 działu III u.g.n. jest tylko jedną z postaci ingerencji w prawo własności nieruchomości. Wywłaszczenie dokonywane na podstawie przepisów tejże ustawy odznaczana się następującymi właściwościami: (1) jest dokonywane w toku postępowania administracyjnego, wskutek wydania decyzji administracyjnej; (2) pozbawienie prawa do nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości, które przeznaczone zostały na cele publiczne; (3) wywłaszczenie prowadzi do pozbawienia lub ograniczenia prawa rzeczowego i następuje wyjątkowo, gdy nie jest możliwe w inny sposób zrealizowanie danego celu publicznego; (4) wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; (5) wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Na tym tle należy zauważyć, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie w jakim pozbawia właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa rzeczowego, wywołuje skutek polegający na wywłaszczeniu nieruchomości, mimo mylącego sformułowania zawartego w art. 12 ust. 4 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, zgodnie z którym nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ II instancji wskazał zarazem, że celem licznych nowelizacji, jakim poddano wymienioną ustawę, było uproszczenie procedury administracyjnej i przyjęcie skutku ex lege w art. 12 ust. 4 tejże ustawy. W konsekwencji decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera analogiczną konstrukcję co "typowa" decyzja wywłaszczeniowa. Ponadto decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególny typ zwykłej decyzji wywłaszczeniowej. Zarówno decyzja wywłaszczeniowa, jak i decyzja drogowa powodują skutek w postaci pozbawienia określonego podmiotu prawa rzeczowego do nieruchomości. W obu wypadkach pozbawienie prawa rzeczowego związane jest z ustaleniem odszkodowania. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości właściwym organem administracji publicznej jest starosta. W odniesieniu do decyzji drogowej takim organem jest starosta, chyba że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczyć ma drogi krajowej – wówczas właściwość rzeczowa została zastrzeżona dla właściwego wojewody. Opisane podobieństwo pomiędzy decyzją drogową i decyzją wywłaszczeniową uzasadnia w ocenie organu II instancji stwierdzenie, że decyzja drogowa zawiera wszystkie konstytutywne elementy instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Za zasadnością takiego rozumowania przemawia dodatkowo art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych rozdziałem 3 tejże ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozdział trzeci ustawy drogowej normuje problematykę "nabywania nieruchomości pod drogi", natomiast w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami kwestia ta uregulowana jest we wspólnym dziale III, gdzie jeden z rozdziałów reguluje kwestię wywłaszczania nieruchomości. Odesłanie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej nie odnosi się również do np. wyłącznie rozdziału 5 działu III u.g.n., a wskazuje na konieczność stosowania przepisów całej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Wielkopolski wskazał również, że ocena zbędności nieruchomości powinna uwzględniać obiektywnie stwierdzalną zbędność, rozumianą jako sytuacja, gdy nieruchomość wywłaszczona ma być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takiej sytuacji organ administracji publicznej zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości złożenia podania o zwrot. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], stwierdził zbędność tej nieruchomości na cele związane z rozbudową ul. B. Ponadto Prezydent Miasta P. zawiadomił poprzedniego właściciela pismem z dnia [...] maja 2013 r. o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają charakteru bezwzględnego, a stanowią jedynie dopełnienie obiektywnie stwierdzalnej zbędności nieruchomości. W sytuacji wystąpienia przez właściwy organ z zawiadomieniem z art. 136 ust. 2 u.g.n. ocena zbędności nieruchomości powinna zostać dokonana nie przez mechaniczne sprawdzenie upływu terminów, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., lecz w drodze postępowania dowodowego, które wykaże, że nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wskazał przy tym, że przedsięwzięcie polegające na rozbudowie ul. B. zostało zakończone. Tym samym skoro właściwy organ zawiadamia o zamiarze wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel odmienny, to nie istnieje żaden racjonalny powód dla którego ocena zbędności nieruchomości miałaby nastąpić dopiero po [...] października 2017 r. Konsekwencją rozstrzygnięcia Starosty P. byłaby bowiem sytuacja, w której nieruchomość objęta podaniem o zwrot będzie niezagospodarowana. Na terenie tym nie będzie możliwe zrealizowanie innego celu niż wskazany decyzji, a zarazem nie będzie możliwy zwrot tej nieruchomości. Taki skutek byłby niekorzystny gospodarczo. Zwrot ma bowiem nastąpić wtedy, gdy nieruchomość wywłaszczona okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda Wielkopolski zajął stanowisko, iż dopuszczalna jest możliwość zwrotu prawa użytkowania wieczystego na takich samych warunkach, na jakich roszczenie to przysługuje właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej. Ewentualne uniemożliwienie żądania zwrotu użytkowania wieczystego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, nie ma także żadnego uzasadnienia aksjologicznego w wyrażonych w Konstytucji RP naczelnych zasadach Państwa. Instytucja zwrotu nieruchomości, w zakresie w jakim przywraca użytkownikowi wieczystemu utracone prawo, służy restytucji tego prawa, a nie jego ponownemu kreowaniu, gdyż przywraca prawo, które wcześniej powstało na podstawie umowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, a więc na warunkach określonych w umowie, co wiąże się głównie z czasem trwania wieczystego użytkowania. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że decyzja organu I instancji naruszała art. 136 ust. 3 u.g.n. i 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie istnieje przedmiot postępowania ze względu na brak materialnoprawnej podstawy roszczenia o zwrot nieruchomości. W sprawie istnieje taka podstawa i jest nią art. 136 ust. 3 u.g.n. Ponadto w sytuacji zawiadomienia w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. wywłaszczonego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu ocena przesłanki warunkującej zwrot nieruchomości winna zostać dokonana przy uwzględnieniu obiektywnej zbędności nieruchomości. Ocena ta powinna nastąpić w oderwaniu od terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n., w szczególności jeśli inwestycja będąca celem wywłaszczenia już została zakończona, nie trwają żadne prace budowlane i jest możliwe obiektywne stwierdzenie, iż określona część nieruchomości wywłaszczonej nie jest i nie będzie wykorzystana na cel wywłaszczenia. Z art. 136 u.g.n. można również wyprowadzić wniosek, że żądanie zwrotu nieruchomości jest oparte na warunku zbędności nieruchomości stosownie do art. 137 u.g.n. Natomiast art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowić może samodzielną podstawę żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości lub jej części, uwarunkowaną jedynie otrzymaniem odpowiedniego zawiadomienia od właściwego organu. Ponadto organ I instancji wadliwie przyjął, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej nieruchomości, co naruszyło art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ l instancji nie wyjaśnił należycie wszelkich okoliczności istotnych dla sprawy, w tym nie przeprowadził postępowania dowodowego, w zakresie w jakim jest to konieczne do wydania decyzji.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Miasto P. zaskarżyło powyższą decyzję Wojewody Wielkopolsjiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany mimo, że nie upłynął jeszcze termin 10 lat od wywłaszczenia, (2) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację materiału dowodowego i (3) art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenia stron postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewoda Wielkopolski błędnie przyjął, iż istnieje możliwość orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, mimo nieziszczenia się przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta P. wywłaszczył działkę nr [...]. Tymczasem wniosek o zwrot prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu [...] czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z późn. zm.) zezwolił zarządcy drogi – Prezydentowi Miasta P. na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie ul. B. (droga powiatowa) w P. na odcinku od ul. M. do ul. G. (k. 29-36 akt adm. organu I instancji). Z decyzji tej wynika zarazem, że działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ł., której użytkownikiem wieczystym był P. Z., została podzielona na działki nr [...] i [...], przy czym tylko działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających wspomnianą inwestycję drogową. Adnotacja umieszczona na tej decyzji wskazuje zarazem, że rozstrzygnięcie to jest ostateczne od dnia [...] października 2010 r. Następnie działka nr [...] została podzielona decyzją Dyrektora Zarządu geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], na działki nr [...] i [...] (k. 12 i 13 akt adm. organu I instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. P. Z. wystąpił o zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] (k. 1-3 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Osoby te mogą w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała ona zbędna na cel określonych w decyzji o wywłaszczeniu.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy art. 136 u.g.n. znajduje zastosowanie do nieruchomości, przejętych na rzecz publicznych osób prawnych w trybie powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz czy spełniony został wymóg zbędności działki nr [...] na cele wywłaszczenia.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, należy najpierw zauważyć, że powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera autonomicznej regulacji w zakresie zwrotu odebranych praw w związku z realizacją inwestycji drogowej. Co więcej, ustawa nie została również wymieniona w art. 216 u.g.n., który nakazuje odpowiednio stosować przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. do wyliczonych w nim ustaw. Uwagi te mogłyby prima facie prowadzi do wniosku zaprezentowanego przez Starostę P. w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], zdaniem którego art. 136 u.g.n. nie powinien znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawie (k. 87 akt adm. organu I instancji). Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska, aprobując w pełni poglądy wyrażone przez Wojewodę Wielkopolskiego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], zgodnie z którym art. 136 u.g.n. znajduje w rozważanym przypadku zastosowanie wprost (k. nienumerowana akt adm. organu II instancji).

Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że wywłaszczenie nieruchomości polega w świetle art. 112 ust. 2 u.g.n. na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z kolei art. 136 u.g.n. operuje wyrażeniem "wywłaszczona nieruchomość", nie wskazując dokładnie, na jakiej podstawie doszło do wywłaszczenia. Tym samym w myśl zasady lege non distiguente nie powinno się wprowadzać rozróżnień tam, gdzie ustawodawca sam ich nie uczynił. Dlatego nie można w szczególności zawęzić art. 136 u.g.n. jedynie do przypadków, gdy wywłaszczenie nieruchomości następuje na podstawie przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości. W tej mierze należy uznać, że brak precyzyjnego wskazania podstawy wywłaszczenia przemawia za szerokim ujmowaniem zakresu zastosowania art. 136 u.g.n.

Konkluzji tej nie przeczy treść art. 216 u.g.n. Przepis ten bowiem jedynie rozszerza, a nie ogranicza zakres zastosowania art. 136 u.g.n. i reguluje on te przypadki odjęcia prawa własności i innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, przy czym przypadki te nie odpowiadały konstrukcji wywłaszczenia. Powyższe stanowisko znajduje również swoje pełne odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, 175 (Dz. U. nr 223 poz. 1476) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn.. akt SK 22/01, OTK-A 2001, nr 7, poz. 216 (Dz. U. nr 129 poz. 1447).

Należy przy tym podkreślić, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana w szczególności w oparciu art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 cytowanej ustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Ponadto art. 12 ust. 4 pkt 1 tejże ustawy wskazywał, że oznaczone nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Nie ulega zatem wątpliwości, że utrata prawa użytkowania wieczystego w przypadku P. Z. nastąpiła w wyniku decyzji administracyjnej, a więc indywidualnego i konkretnego aktu o charakterze władczym.

Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, według którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być kwalifikowana jako szczególny typ decyzji wywłaszczeniowej. Oba te akty wywołują analogiczny skutek w postaci odjęcia za odszkodowaniem prawa rzeczowego przysługującego jednemu podmiotowi i przyznania go Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Co więcej, oba te rozstrzygnięcia nakierowane są na realizację celu publicznego. Konkluzje te wzmacnia art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ("Nabywanie nieruchomości pod drogi), w którym umiejscowiony jest m.in. art. 12 tejże ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponownie, brak ograniczenia zakresu odesłania do określonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że w zasadzie należy stosować wprost art. 136 u.g.n.

Nie ulega zatem w ocenie Sądu wątpliwości, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. wywołała skutek analogiczny z decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości, co oznacza z kolei, że możliwe było złożenie przez skarżącego wniosku o zwrot nieruchomości. Jak wskazano w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., przesłanką skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości jest jej zbędność ze względu na cel wywłaszczenia. Ustawodawca wyjaśnia zarazem w art. 137 ust. 1 u.g.n., że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa, o jakiej mowa w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., została już zakończa, a zatem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie mógł w ogóle znajdować zastosowania. Organ I instancji przyjął jednak, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. stała się bowiem ostateczna w dniu [...] października 2010 r., a zatem końcowy termin rozpoczęcia ewentualnych dodatkowych prac na działce nr [...] upływał dopiero w dniu [...] października 2017 r. Podobny pogląd został również zaprezentowany w skardze z dnia [...] maja 2014 r. (k. 3-4 akt sądowych).

Stanowisko to trafnie zostało zakwestionowane przez Wojewodę Wielkopolskiego. Należy bowiem zauważyć, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Zastępca Dyrektora ds. Zbywania Nieruchomości Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. powiadomił P. Z. w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości ubiegania się o zwrot "prawa użytkowania wieczystego niewykorzystanej na inwestycję drogową części nieruchomości" (k. 74 akt adm. organu I instancji). Tym samym Prezydent Miasta P. przyznał, że działka nr [...] jest już zbędna ze względu na cel wywłaszczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w przypadku, gdy realizacja inwestycji została już zakończona. Terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały bowiem zastrzeżone dla przypadków, gdy inwestycja będąca celem wywłaszczenia nie została jeszcze zrealizowana, a właściwy organ administracji publicznej nie wystosował zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n.

Wreszcie należy również przychylić się do stanowiska organu II instancji, według którego możliwe jest dokonanie zwrotu nie tylko własności nieruchomości, lecz także prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że w pierwotnej wersji art. 136 u.g.n. wykluczał na mocy art. 136 ust. 6 u.g.n. stosowanie art. 136 ust. 1-5 u.g.n. w przypadku wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Niemniej wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41 (Dz. U. nr 59 poz. 369), Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepis i wyeliminował go z systemu prawnego. Tym samym aktualnie nie ma żadnej podstawy normatywnej wyłączającej możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Należy przy tym podkreślić, że w wyniku powrotu tego prawa następuje jego kontynuacja, a nie ponowne ustanowienie.

Podsumowując, należy uznać, że stanowisko organu I instancji było błędne i zostało trafnie wyeliminowane przez organ II instancji. Wywody przedstawione przez Wojewodę Wielkopolskiego są spójne i przekonujące, a podnoszone w nich argumenty nie budzą zastrzeżeń. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.