Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 803/17 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Łd 803/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Z. H. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r. - do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi pełnomocnika P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającej ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody [...] wniósł J. H., reprezentujący Z. H., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię "zagadnienia wstępnego" oraz braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia podkreślił, iż zgodnie z art. 61 p.p.s.a. samo zaskarżenie decyzji nie wstrzymuje jej wykonania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017r. nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego. Sam fakt niezakończenia postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie nie uniemożliwia bowiem wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zastosowano jedynie częściowo przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., czyli uchylono zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji bez równoczesnego orzekania co do istoty sprawy z uwagi na charakter ocenianego zagadnienia.

Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. M.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2017r. pełnomocnik Z. H. wniósł o oddalenie skargi ustosunkowując się do podniesionych zarzutów i wskazał, że wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd stwierdził, iż błędnie organ pierwszej instancji przyjął, że rozpoznanie wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. Z. H. o wznowienie postępowania w sprawię zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającą ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r., nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o oddaleniu przedmiotowej skargi nie stanowi w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 419/17 nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, a wobec tego - nie uniemożliwił rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wznowienie postępowania.

W skardze kasacyjnej P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego, w sytuacji gdy sąd nie wziął pod uwagę, iż organ II Instancji nie wyjaśnił podstaw faktycznych ani prawnych zaskarżonej decyzji ograniczając się a limine do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 153 p.p.s.a. poprzez:

a. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie usunięcie sprzeczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron;

b. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

c. brak stwierdzenia naruszenia przez organ II instancji art. 11 k.p.a. oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu II instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie jak również załatwienie sprawy mając na względzie uwzględnienie w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron;

d. brak stwierdzenia naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ II Instancji sporządził uzasadnienie decyzji nie wyjaśniając podstaw prawnych oraz faktycznych zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ II instancji przyjął, iż konieczność prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi inwestora na decyzję Wojewody [...] nr [...] nie stanowi z punktu widzenia postępowania wznowieniowego zagadnienia wstępnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. H. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie, w której pojawiło się zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Nawet z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca przecież w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych w wyniku jej zakończenia. Zasada trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego. Zgodzić się zatem należy, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Samo wniesienie skargi do sądu nie tylko nie wstrzymuje wykonania decyzji ostatecznej, co wprost wynika z treści art. 61 § 1 p.p.s.a., ale również nie stanowi przesłanki negatywnej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego ( art. 61a § 1 k.p.a.).

Rację ma również Sąd pierwszej instancji, że organ administracji chcąc zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne musi wykazać bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, LEX nr 2241989). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy treścią wyroku, a rozstrzygnięciem organu. Stąd chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również, aby wadliwa była ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zasad postępowania określonych w powołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 ). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i zgodnie z zasadą pogłębionego zaufania obywateli do państwa wydał rozstrzygnięcie, nie pomijając przy tym słusznego interesu stron postępowania, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.