Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 490/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., Nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXL/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. Rada Gminy Zielonki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z dnia 30 grudnia 2005 r.

W dniu 10 stycznia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie T.S. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. W uzasadnieniu wezwania podniesiono między innymi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z uchwałą nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 r. w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki, oraz z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości. W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Zielonki w odpowiedzi na powyższe wezwanie podjęła uchwałę, którą odmówiła uchylenia zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podjętego aktu Rada Gminy Zielonki wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, bowiem nie ma sprzeczności pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. O podjętym rozstrzygnięciu Rada Gminy Zielonki w dniu 9 marca 2011 r. pisemnie poinformowała stronę skarżącą.

W dniu 25 lutego 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skarga T.S. , reprezentowanego przez radcę prawnego M.S. , na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 nr XXXI/96/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w graniach miejscowości Pękowice. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w Pękowicach, a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] będącą jego własnością oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6, art. 9 ust. 4 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 k.c., art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Podniesiono, że T.S. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] w miejscowości Pękowice, dla której urządzono księgę wieczystą [...] Dla nieruchomości tej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje oznaczenie 07.Z0.2 (zieleń nieurządzona). Według zapisów uchwały nr XIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 roku w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki w znacznej części nieruchomość znajduje się w obszarze rozwoju usług związanych z rekreacją - symbol UT - z dopuszczalną zabudową. Podobne przeznaczenie nieruchomość miała w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapis planu powoduje, że skarżący nie jest w stanie na przedmiotowej nieruchomości zrealizować planowanej od dawna zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie.

Rada Gminy Zielonki podniosła zarzut braku wykazania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości położonej w Pękowicach, składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...]. Jak wynika z aktu notarialnego Rep [...], skarżący stał się właścicielem tej działki w 2009 roku. Działka o numerze ewidencyjnym [...] powstała wskutek podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], dokonanym w 2006 roku. W tamtej dacie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego figurowała działka o numerze ewidencyjnym [...], której właścicielem był K.S. . Wskazano, iż w świetle nabycia przez skarżącego przedmiotowej działki w 2009 r. budzi zdziwienie przywołana przez skarżącego okoliczność, że nie jest w stanie na przedmiotowej nieruchomości zrealizować planowanej od dawna zabudowy.

Zdaniem Rady Gminy, jeżeli w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący nie był właścicielem nieruchomości objętej zakresem obowiązywania zaskarżonej uchwały (stał się nim w 3 lata potem) to zaskarżona uchwała nie wpłynęła w żaden sposób na jego sytuację prawną, faktyczną, jako właściciela tej nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Rada powołała orzecznictwo sądów administracyjnych.

Podniesiono również, że skarżący poza faktem powołania się prawo własności nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] w Pękowicach nie wskazał na inne okoliczności uzasadniające twierdzenie o naruszeniu jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tą regulacją w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności. Zgodnie zaś z art. 6 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie Rady Gminy Zielonki żadna z powyższych regulacji nie została naruszona zaskarżoną uchwałą. Skarżący nie wskazał, w jakim zakresie powyższe przepisy zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałą.

Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Podniesiono, że zapisy zaskarżonej uchwały uwzględniają te wymagania, ustanawiając ograniczenia, które uniemożliwią dowolną zabudowę, celem uchronienia terenów zielonych przed całkowita zabudową.

Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego uwzględnia w swych zapisach znaczenie prawa własności. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ma zasadnicze znaczenie w kontekście wpływu postanowień miejscowego planu na zakres ograniczeń prawa własności. W niniejszej sprawie nie dochodzi jednak do naruszenia wskazanych powyżej regulacji prawnych. Podano, że studium przewiduje w obszarze dotyczącym nieruchomości skarżącego przeznaczenie terenu "UT" - rozwój usług związanych z rekreacją, gdzie kierunkiem zagospodarowania obszaru jest wyłącznie: "wykorzystanie terenów pod lokalizację urządzeń i obiektów rekreacyjnych oraz infrastruktury technicznej (usługi, parkingi), adaptacja istniejących obiektów dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacji, wykorzystanie istniejącej w sąsiedztwie zieleni i cieków wodnych dla kształtowania terenowych urządzeń rekreacyjnych (ciągów i tras spacerowych, pól biwakowych, tras rowerowych itp.)". Organ zaznaczył, że skarżący nie wskazał szczegółowo, jaki charakter ma zamierzona przez niego zabudowa, jednakże już z tych zapisów wynika, że możliwość zabudowy została w znacznym zakresie ograniczona, bowiem dotyczy wyłącznie możliwości adaptacji istniejących obiektów dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacji. Zaskarżona uchwała postanowieniem § 19 ust. 4 precyzuje tę regulację Studium ustanawiając jako zasadę zagospodarowania terenu i warunki zabudowy adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy, przy maksymalnym zwiększeniu powierzchni użytkowej nie więcej niż 25% oraz możliwości adaptacji poddaszy na cele mieszkalne. Ta regulacja jednoznacznie wskazuje, że Rada Gminy uwzględniła w tym zakresie wymagania prawa własności właścicieli terenów o przeznaczeniu zieleni nieurządzonej.

Z tych samych przyczyn należy w ocenie organu przyjąć, że nie doszło do naruszenia art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie prowadzą do pozbawienia skarżącego przysługującego mu mienia. Ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy tego terenu wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego, na co wskazują zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i przywołanej Konwencji.

Wobec braku uzasadnienia zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ podniósł, że niemożliwym jest odniesienie się do tego zarzutu.

Rada Gminy Zielonki zaprzeczyła również zarzutowi braku zgodności pomiędzy Studium a zaskarżoną uchwałą. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy zobowiązana jest do uchwalenia planu, który winien pozostawać w zgodności z polityką przestrzenną Gminy określoną w przyjętym przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego.

Rada podniosła, że zaskarżona uchwała nie wyklucza w żadnym zapisie postanowienia Studium w zakresie terenów oznaczonych jako "UT", a nawet precyzując zapisy Studium, tak ustanowiła kierunki zagospodarowania, by były one korzystne dla właścicieli zlokalizowanych na tym terenie nieruchomości, bowiem przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym dla terenu "ZO", zgodnie z powołanym powyżej § 19 zaskarżonej uchwały jest: "możliwość lokalizacji zieleni nieurządzonej, nie kubaturowych ogólnodostępnych urządzeń turystycznych, np. ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, elementów małej architektury (wiaty, ławki, platformy widokowe), dojść pieszych i dojazdów, urządzeń infrastruktury technicznej, adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy oraz możliwości adaptacji poddaszy na cele mieszkalne ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXL/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

Należy zauważyć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Regulacje te jednak nie muszą jednocześnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień wynikających z prawa własności. Dopiero naruszenie interesów prawnych lub uprawnień uchwałą z zakresu administracji publicznej umożliwia złożenie skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, podkreślić przy tym należy, że z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. wynika dodatkowo pewna sekwencja czasowa oddziaływania uchwały na sferę interesów prawnych i uprawnień skarżącego, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy "czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą", co oznacza, że uchwałą mogą być naruszone tylko takie interesy lub uprawnienia, które istnieją w chwili jej podejmowania i wejścia w życie. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę formy dokonanej "zostały naruszone".

Skarżący T.S. wywodzi istnienie interesu prawnego po jego stronie w niniejszej sprawie z prawa cywilnego, bowiem podaje, że jako właściciel działki nr [...] leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń zaskarżonego planu nie może zrealizować planowanej od dawna na tej nieruchomości zabudowy.

Istotną kwestią jest jednak nie tylko to, czy skarżący ma interes prawny w sprawach dotyczących własności należącej do niego nieruchomości (co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości), lecz również czy istniejący od chwili uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości interes prawny (wcześniej interes ten oparty na prawie własności działki nr [...] nie istniał) skarżącego został naruszony zaskarżona uchwałą, jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika, że należąca do skarżącego działka nr [...] powstała z podziału należącej do K.S. działki nr [...] na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia 15 grudnia 2008 r., znak: [...] (decyzja podziałowa w aktach sprawy). Oznacza to, że w chwili wejścia w życie przedmiotowego planu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z dnia 30 grudnia 2005 r. nie tylko nie istniała działka nr [...], ale przede wszystkim skarżący T.S. nie miał tytułu prawnego do nieruchomości, w tym również do działki nr [...], z której w 2008 r. powstała działka nr [...] Skarżący nabył działkę nr [...] w 2009 roku (wypis z aktu notarialnego w aktach sprawy).

Istotną kwestią z punktu widzenia legitymacji procesowej skarżącego jest zatem w niniejszej sprawie ocena, czy fakt nabycia przez niego nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu po uchwaleniu tego planu i jego wejściu w życie ma znaczenie dla dopuszczalności uruchomienia przez niego kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowego planu.

Kwestia ta była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08 sformułował tezę, zgodnie z którą: "skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą skutecznie zarzucać planowi naruszenie ich interesu prawnego do zagospodarowania działki innego niż ustala plan, gdyż nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowane w szczególności przez zaskarżony plan i są z tym planem zgodne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd, jak i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie podkreśla, że: "(...) art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesem prawnym lub uprawnieniem, ale w równym stopniu - z jego naruszeniem. (...) Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. (...) Nietrafne jest kwestionowanie przez skargę kasacyjną znaczenia daty nabycia działki dla oceny legitymacji skargowej. (...) Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej - nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. (...) W konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących do wykorzystania działki pod zabudowę. Skarżący nie posiadali takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu jego wejścia w życie - gdyż do tego dnia skarżący nie mieli tytułu prawnego do tej działki. (...) Interes prawny powstały już pod rządami uchwały (...) uwzględnia jej treści, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały "poddane" pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania." (A. Duda "Interes prawny w polskim prawie administracyjnym" C.H.Beck, Warszawa 2008, s.258). (...) Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. (...) Skarżący nabyli działkę już po wejściu w życie planu, więc plan nie mógł naruszyć ich wcześniejszych interesów prawnych. Brak takiego naruszenia wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi I instancji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi na temat planu, jak i - wyjście poza te zarzuty".

Argumentację powyższą można uzupełnić dodatkowo o spostrzeżenie, że nie byłoby dopuszczalne wywodzenie legitymacji procesowej skarżącego ze sfery praw do nieruchomości, jakie miał do tej nieruchomości jego poprzednik prawny. Zgodnie z ugruntowanymi od dziesięcioleci poglądami doktryny prawa administracyjnego źródłem interesu prawnego jest bowiem norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu. Związek z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem praw właścicielskich poprzedniego właściciela nieruchomości. Ponadto legitymacja procesowa – chociaż poprzez kategorię interesu prawnego dotyka norm materialnoprawnych – wynika z normy o charakterze procesowym. To właśnie norma procesowa decyduje o istnieniu legitymacji procesowej a nie kwestia następstwa prawnego cywilnych uprawnień i interesów wynikających z prawa własności. Niedopuszczalne jest w ocenie Sądu konstruowanie w tym zakresie następstwa prawnego bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Legitymację procesową należy oceniać w stosunku do każdego skarżącego odrębnie, a zwłaszcza dla tej oceny nie może mieć znaczenia okoliczność, czy prawo do zaskarżenia uchwały przysługujące wcześniej poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zostało przez niego zrealizowane czy też nie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego w ocenie Sądu uzależniania istnienia legitymacji procesowej od wyborów woli podmiotów administrowanych. W prawie administracyjnym ze względu na charakter jego norm nie ma miejsca sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych na wzór relacji właściwych prawu prywatnemu. Sukcesja ta zawsze jest wyjątkiem wymagającym oparcia w konkretnej normie prawnej wykładanej zawężająco. Ustawodawca nie wprowadził normy uzasadniającej sukcesję legitymacji procesowej określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z jednego podmiotu na inny. Nie można też tej legitymacji wywodzić z zasady prawa do sądu, gdyż gwarantuje ona dostęp do sądu podmiotom, których prawa są naruszane, a nie podmiotom, które świadomie decydują się na wejście w prawa już ukształtowane.

Skoro skarżący nabył działkę nr [...] po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, a zatem sytuacja prawna nieruchomości związana z ustaleniem jej przeznaczenia w planie miejscowym musiała, a przynajmniej powinna być skarżącemu znana, to zasadne jest stanowisko, że zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła skarżącego konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działki nr [...], skoro działka ta powstała i została nabyta przez skarżącego po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego prawa wynikającego z prawa własności do działki nr [...]. Skarżącemu nie przysługiwało do działki nr [...] (ani do działki nr [...]) żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Nabywając przedmiotową działkę skarżący powinien znać treść uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i swoje oczekiwania inwestycyjne dotyczące nieruchomości konfrontować z ustaleniami tego planu. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżącego, czy też jego interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gd 270/08).

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego, a co za tym idzie nie naruszyła jego interesu prawnego. Stąd należy uznać brak legitymacji skargowej skarżącego w niniejszej sprawie.

Dodatkowo warto podkreślić, że z uzasadnienia skargi wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w wadliwie ukształtowanej treści planu, tj. w braku zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium gminnego, a także w przekroczeniu przez Radę Gminy Zielonki władztwa planistycznego. Tymczasem kwestię przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz prawidłowości procedury planistycznej sąd administracyjny może zbadać dopiero po stwierdzeniu, iż skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że w świetle orzecznictwa NSA również zarzut naruszenia władztwa planistycznego może być skutecznie podnoszony tylko wtedy, gdy skarżący bierze udział w procedurze planistycznej, tj. zgłasza wnioski do projektu planu, bądź uczestniczy w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10). W konsekwencji skarżący, który nabył tytuł prawny do nieruchomości po zakończeniu procedury planistycznej i uchwaleniu planu, nie mógłby skutecznie podnosić zarzutów naruszenia władztwa planistycznego w stosunku do tej nieruchomości, a zatem tym bardziej na tej podstawie nie jest możliwe budowanie argumentacji wykazującej naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warto zasygnalizować, że również właściciel działki nr [...], z której powstała działka nr [...] nie składał wniosków i uwag do projektu planu, co potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 13 września 2011 r.

Skoro w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego - nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).

Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet - formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 1715/08).

Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.