Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1153/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie G. I. N. B. z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od G. I.N.B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] maja 2019 r., znak: [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie GINB wyjaśnił, że PINB w [...] postanowieniem nr [...] z [...] marca 2019 r., wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane związane z rozbudową przynależnej do restauracji "[...]" Sali balowej "[...]" na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] w [...] oraz zobowiązał J. B. do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej w terminie do [...] maja 2019 r.

[...]WINB, w związku z zażaleniem E. J. na ww. postanowienie PINB w [...], postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnięcia w sprawie złożonej skargi z 12 kwietnia 2019 r., przez J. B., na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2019 r., znak: [...], uchylające w całości ww. postanowienie organu powiatowego nr [...] z [...] grudnia 2018 r.

Na ww. postanowienie [...]WINB z dnia [...] maja 2019 r. E. J. wniosła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu GINB stwierdził, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanki określone w art. 97 k.p.a. powodują konieczność zawieszenia postępowania. W punkcie 4 § 1 wskazanego artykułu ustawodawca zobowiązał organ administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, w powołanym przepisie chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż za takim jego rozumieniem przemawia instytucja zawieszenia postępowania, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., II OSK 803/16).

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Wobec powyższego, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a wynikiem innego postępowania i zajęciem stanowiska przez inny organ administracji publicznej lub sąd.

[...]WINB w uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2019 r., wskazał, że równolegle toczą się dwa postępowania sądowoadministracyjne i administracyjne, a treść wyroku WSA w Gliwicach w związku ze złożoną skargą będzie miała wpływ na treść postanowienia organu wojewódzkiego, ponieważ jednoznacznie zostanie przesądzone, czy możliwym będzie zalegalizowanie robót budowlanych związanych z rozbudową przynależnej do restauracji "[...]" Sali balowej "[...]" na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w [...].

9 października 2019 r. zapadł prawomocny wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 752/19, oddalający skargę J. B. na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2019 r" znak: [...].

GINB uznał więc, że nie badając zasadności zawieszenia postępowania przez organ wojewódzki, ponieważ przesłanka zawieszenia postępowania, na którą organ wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przestała istnieć, postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r. należało z ww. przyczyny uchylić.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty jest pogląd, że organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydania decyzji oraz zobowiązany jest uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jest bowiem organem reformatoryjnym. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania.

Zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W związku z tym, w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, który pismem swej pełnomocnik adw. M. B. – B., datowanym na 1 czerwca 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając jej w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

"a.) art. 97 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), polegające na jego niezastosowaniu, a w konsekwencji wydaniu w dn. [...] lutego 2020 r. postanowienia uchylającego postanowienie [...] WINB o zawieszeniu postępowania, podczas gdy [...] WINB wydał w dn. [...] lutego 2020 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (znak sprawy WINB — [...]), podczas gdy wydanie na podstawie art. 97 § 2 K.PA postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego. postanowienia. co winno ostatecznie skutkować bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego;

b.) art. 138 § 1 pkt 3 KPA polegającego na zaniechaniu umorzenia postępowania zażaleniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną podjęciem zawieszonego postępowania przez [...] WINB na 7 dni przed wydaniem postanowienia GINB".

Pełnomocnik skarżącego wniosła o "stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 PPSA" i za sadzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wyjaśniła, że postanowieniem z [...] lutego 2020 r. [...]WINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne, dotyczące zażalenia E. J.. GINB, wydając zaskarżone postanowienie, uchylił więc postanowienie już nieistniejące w dniu orzekania.

Wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. powoduje, że wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i orzecznictwa, np. w wyroku WSA w Warszawie z 8 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/W A 3034/05. W tym wyroku stwierdzono również, że bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wystąpi wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje także wówczas, gdy będące przedmiotem zażalenia postanowienie o zawieszeniu postępowania zostanie pozbawione wynikającego z jego istoty skutku prawnego poprzez podjęcie zawieszonego postępowania.

Warunkiem umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest jego bezprzedmiotowość, czyli taka sytuacja procesowa, w której brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do merytorycznego orzekania na dalszym etapie postępowania. Bezprzedmiotowość, którą ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 105 § k.p.a. oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Może ona istnieć przed wszczęciem postępowania lub ujawnić się w: toku postępowania przed jednym z organów właściwych instancyjnie. Przesłankę tą w kategoriach procesowych można rozpatrywać w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Bezprzedmiotowość może być konsekwencją faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. Klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych jest sytuacja polegająca na tym, że przedmiot rozstrzygnięcia prawnie nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna.

Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w końcowym fragmencie odpowiedzi na skargę, rację ma pełnomocnik skarżącego, że GINB uchylając postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r., znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania – w sytuacji, kiedy organ wojewódzki podjąłby zawieszone postanowienie – orzekałby w sprawie bezprzedmiotowej. Trafnie podniesiono w skardze, że opisana wyżej sytuacja podjęcia zawieszonego postępowania powodowałaby upadek postanowienia o zawieszeniu, co z kolei sprawiałoby, że postępowanie przed organem II instancji, wywołane zażaleniem E. J. na postanowienie [...]WINB z [...] maja 2019 r. stałoby się przedmiotowo bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takiej też sytuacji organ II instancji byłby zobowiązany dyspozycją wskazanego przepisu do umorzenia postępowania administracyjnego, wywołanego zażaleniem.

Ze skargi wynika, że [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r. (a więc na 7 dni przed wydaniem przez GINB zaskarżonego postanowienia) podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia wyroku WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 752/19, oddalającego skargę J. B. na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2019 r., znak: [...] Brak jest jednak postanowienia, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie zasadności podnoszonych w skardze zarzutów brał pod uwagę, że twierdzenie o wydaniu [...] lutego 2020 r. przez [...]WINB postanowienia o podjęciu zawieszonego postepowania (którego brak w aktach) pochodzi od profesjonalnej pełnomocnik - adwokat, a więc od osoby zaufania publicznego. Fakt ten nakazuje więc uznanie, że wskazywana w skardze okoliczność upadku postanowienia [...]WINB z [...] maja 2019 r., znak: [...] została wystarczająco uprawdopodobniona twierdzeniem adwokat, pełnomocnik skarżącego. Organ zaś, w odpowiedzi na skargę, nie zakwestionował ww. zarzutów skargi, uznając całkowicie wadliwie, że "przedstawiona argumentacja nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie".

Dlatego też uznać należy, że GINB nie wyjaśnił sprawy w sposób nakazany art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji - znając ww. wyrok WSA w Gliwicach (kopia jest w aktach GINB, jako organu odwoławczego i organ na ten wyrok w decyzji się powołuje) – nie sprawdził, czy [...]WINB od października 2019 r. do maja 2020 r. podjął w związku z wyrokiem zawieszone postępowanie.

Spowodowało to, że GINB nie ustalając stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania zaskarżonym postanowieniem nie mógł uzasadnić postanowienia w sposób wymagany dyspozycją art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a. i nie wyjaśnił przesłanek rozstrzygnięcia w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego z dnia wydawania postanowienia.

Organ, ponownie rozpatrując sprawę ustali we własnym zakresie, czy [...]WINB podjął postanowieniem z [...]maja 2020 r. postępowanie, zawieszone postanowieniem tego organu z [...] maja 2019 r., znak:[...]. Po potwierdzeniu tego faktu GINB umorzy postepowania w tej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

-----------------------

7