Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1753/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1031/15 odrzucającego skargę S. G. na uchwałę Rady Gminy Łańcut z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr VI/35/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łańcut, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w dniu 14 kwietnia 2014 r. podjęła uchwałę nr VI/35/15 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 1/2013 dla terenu położonego w Głuchowie.

W dniu 3 czerwca 2015 r. S. G. skierował do Rady Gminy Łańcut wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego do jakiego doszło wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Następnie pismem z dnia 15 lipca 2015 r. skarżący wniósł o skargę na w/w uchwałę. Motywując naruszenie jego interesu prawnego wskazał, że wytyczenie drogi wewnętrznej przebiegającej w granicy działek nr: [...],[...],[...],[...],[...], oznaczonej na załączniku Nr 1 do Uchwały symbolem KDW1 skutkuje pozbawieniem go dostępu do własnej działki o nr [...] mimo, że dostęp ten gwarantuje mu służebność przejazdu przez działkę nr [...]. W tym zakresie zapisy MPZP Nr 1/2013 naruszają zatem jego prawo do dysponowania własnością w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego, tym bardziej, że wbrew zapisom planu zawartym w § 5 ust 1. pkt. 15 lit. b nie jest możliwe skomunikowanie drogi KDW1 z drogą dojazdową D9 poprzez teren P,U1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1031/15 na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę S. G.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łańcut nie narusza interesu prawnego skarżącego. Sąd podkreślił, że z uwagi na fakt, iż skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do terenu objętego planem, to należało uznać, że wykazano istnienie prawa podmiotowego, do którego odnoszą się postanowienia przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Sąd nie mógł pominąć, że ta służebność jest jedynym prawem podmiotowym na jakie powołuje się skarżący, a które jego zdaniem zostało postanowieniami kwestionowanej uchwały naruszone. Administracyjnoprawna ingerencja organów gminy w obszarze planowania przestrzennego (władztwo planistyczne) polega na tym, że tworzone przez nie plany zagospodarowania przestrzennego wkraczają w stosunki prawa cywilnego, i w konsekwencji dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości albo naruszają te interesy czy uprawnienia. Służebność drogi koniecznej podobnie jak własność jest instytucją prawa cywilnego jednak należy do tzw. ograniczonych praw rzeczowych. Sąd rozpatrując skargę S. G. wskazał że zakres uprawnień wynikających ze służebności jest zdecydowanie węższy niż prawa własności czy użytkowania wieczystego. Otóż ze służebności drogi koniecznej wynika dla jego dysponenta prawo dostępu przez własność osób trzecich do drogi publicznej. W art. 145 § 1 k.c., a więc w przepisie prawa określającym treść tego rodzaju służebności, chodzi o prawną gwarancję dostępu nieruchomości do drogi publicznej lub należących do niej budynków gospodarskich (wyrok SN z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. II CKN 257/00, Lex nr 52618). Zdaniem Sądu z uwagi na tak określony w wezwaniu i w skardze interes prawny należało w pierwszej kolejności zbadać czy postanowienia kwestionowanej uchwały wpływają na prawo S. G. wynikające ze służebności drogi koniecznej, a więc czy mogło dojść do naruszenia prawnej gwarancji dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

W ocenie Sądu szlak drożny służebności skarżącego jest częściowo położony w terenie o symbolu P,U 1 oraz KDW. KDW obejmuje teren drogi wewnętrznej zaś przeznaczenie terenu o symbolu P,U ustalono jako zabudowa produkcyjna z dopuszczeniem usług. Z treści postanowień ogólnych jak i szczególnych Planu nie sposób wywieść norm zakazujących czy choćby ograniczających skarżącego w korzystaniu z prawa służebności drogi koniecznej. Żaden z zawartych w planie przepisów nie wyklucza dostępu skarżącego do drogi publicznej przez działkę o nr [...], bowiem nie zawiera przepisów ograniczających korzystanie ze służebności jakiegokolwiek rodzaju. Innymi słowy, pomimo wprowadzonej planem zmiany w zakresie przeznaczenia prawa własności, ograniczone prawo rzeczowe S. G. nie uległo choćby w nikłym stopniu uszczupleniu. Podstawowe przeznaczenie terenu o symbolu P,U 1 - przemysł i usługi - nie wyklucza możliwości przejeżdżania przez te tereny w kierunku drogi publicznej. Co więcej, w treści § 5 ust. 1 pkt 4 lit. d planu, Rada Gminy wyraźnie dopuściła lokalizacje w konturze P,U 1, dojazdów wewnętrznych powiązanych z drogą wewnętrzną KDW 1 i KD – GP1. To oznacza, jak słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę, że planowana droga wewnętrzna jest skomunikowana i nadal będzie skomunikowana z drogą publiczną – drogą krajową A4, dzięki istnieniu tymczasowego zjazdu jak i zaplanowanemu w planie zjazdu na drogę krajową.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie zmienia jak również nie znosi uprawnień skarżącego wynikających z przysługującej mu służebności gruntowej. Dlatego nie ma ona jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo, na które powołuje się w swej skardze S. G. Nie można więc mówić o tym, że przedmiot skargi narusza interes prawny strony skarżącej.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. wniósł S. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 101 u.s.g. co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przepisów postępowania przez sąd i niewłaściwego i jednocześnie nieuzasadnionego zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w postaci odrzucenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dopuszcza się wyprowadzenie legitymacji skargowej z faktu przynależności skarżącego do wspólnoty samorządowej. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że zaskarózna uchwała narusza dobro wspólnoty, której członkiem jest skarżący w szczególności woec zakwestionowania zasadności lokalizacji inwestycji o takim charakterze jak hala [...] w G., w sytuacji gdy Gmina Łańcut dysponuje innymi terenami, które mogą być przeznaczone do działalności produkcyjnej i usługowej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Łańcut wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwalę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestią legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121), który podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela wyżej wskazany pogląd, a zatem uznaje za błędną tę część argumentacji skarżącego.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postanowienia planu nie wpływają w zaden sposób na prawao skarżacegoo wynikające ze służebności drogi koniecznej i nie doszło do naruszenia gwarancji dostępu do drogi publicznej. Plan nie zawiera przepisów ograniczających korzystanie ze służebności drogi koniecznej ustanowinej dla nieruchomości skarżącego.

Jednocześnie odnosząc się do argumentów wskazanych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej, powołanie się na abstrakcyjnie pojęte dobro grupy mieszkańców nie jest źródłem legitymacji skargowej, dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby lub grupy osób, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją takie rozumienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem TK, tak szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Odnośnie wniosków, zarówno skarżącego jak i organu, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.