Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2158/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122, 121 par. 2, art. 119  par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. Bud.") po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota") reprezentowanej przez adw. P Z na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] września 2017 r., w przedmiocie nałożenia na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie, [...]WINB wyjaśnił, że PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z decyzji PINB Nr [...]z dnia [...] września 2012 r. nakazującej Wspólnocie usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna - stwierdzonych nieprawidłowości w garażu podziemnym pod budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...]poprzez: zdemontowanie kostki betonowej; usunięcie podsypki cementowo-wapiennej; usunięcie warstwy geowłókniny i folii PE; zdemontowanie koryta odwodnienia liniowego; uzupełnienie ubytków, wyróżnienie chudym betonem, po uprzednim miejscowym właściwym zagęszczeniu podbudowy piaskowej; ułożenie w sposób ciągły, z uwzględnieniem wywinięć (min. 20 cm) i szczelnych połączeń na zakładach folii PE; ułożenie geowłókniny; ułożenie kostki betonowej na podsypce cementowo-piaskowej M- KI min. 1: 3 z zagęszczeniem mechanicznym; wypełnienie spoiny zaprawą cementowo- piaskową M-KI min. 1: 3; usunięcie śladów solnych i śladów pleśni grzybowej ścian poprzez mechaniczne zeskrobanie; odgrzybienie preparatem grzybobójczym i zagruntowanie zerodowanych, zagrzybiałych powierzchni; wykonanie odwodnienia lub uszczelniania izolacji pod posadzkowej szybów windowych; z jednoczesnym wskazaniem, że ww. roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby z uprawnieniami budowlanymi, zgodnie z zasadami BHP i sztuką budowlaną, zaś o wykonaniu tychże robót należy zawiadomić PINB dla [...].[...] grudnia 2015 r. PINB wystawił upomnienie Nr [...] wzywające zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB, a następnie w dniu [...] marca 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] , co skutkowało wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego.

W dniu 30 czerwca 2017 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony w/w decyzją nie został wykonany i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., nałożył na Wspólnotę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 Zł. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Wspólnota reprezentowana przez adwokata P Z.

[...]WINB stwierdził, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ wyjaśnił, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z akt organu powiatowego jednoznacznie wynika, że zobowiązana. Wspólnota pomimo tego, że decyzja PINB Nr [...]jest ostateczna, uchyla się od wykonania w całości obowiązków nią nałożonych. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a ponadto wynika z treści zażalenia złożonego w sprawie. Zobowiązana wykonała część obowiązków nałożonych w/w decyzją.

W ocenie [...]WINB, wobec niewykonania w całości obowiązku, PINB uprawniony był do zastosowania środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji organu powiatowego - w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ przywołał treść art. 119 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, że organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie Nr [...]zastosował się do ww. przepisów.

Organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zasadnie uznał, że przedmiotowa kwota w wymiarze 50.000 Zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Należy zauważyć, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku.

Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nie spełnia przesłanek kary w znaczeniu sankcji karnoadministracyjnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących normach prawa administracyjnego, jako konsekwencja popełnienia deliktu karnego. Jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Formą nacisku, która - jak już wskazano - ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Nie jest to z pewnością instytucja prawa karnego. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Wobec powyższego, zarzuty zawarte w zażaleniu są niezasadne.

W ocenie organu II instancji PINB właściwie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Innym poza grzywną środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, ale jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę obowiązku nałożonego decyzją Nr [...]. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania o kosztach wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót

Decyzja PINB Nr [...]z [...] września 2012 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2012 r. [...] WINB utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/13 WSA w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty na decyzją [...]WINB Nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3022/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wspólnoty od w/w wyroku WSA w Warszawie. W aktach sprawy nie stwierdzono również ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ani sądowych wydanych w przedmiocie wstrzymania procedury egzekucyjnej. Wobec powyższego obowiązek podlega wykonaniu w całości. Natomiast zobowiązana uchyla się od jego wykonania.

Wobec niewykonania obowiązku organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanej obowiązku nią nałożonego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Tak więc dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego Nr [...] , dopóty organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym Nr [...] dotyczy usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w/w budynku ze szczególnym uwzględnieniem garażu podziemnego pod budynkiem poprzez wykonanie określonych robót wykazanych w sentencji decyzji. W ocenie [...]WINB, natura tego obowiązku jest niepodzielna, co oznacza, że dopóki zobowiązana nie wykona wszystkich prac nałożonych decyzją nie można mówić o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku. Wykonanie części prac nie będzie stanowiło o tym, że w/w budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym.

Zdaniem [...]WINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne.

Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu". Ponadto, według art. 126 w/w ustawy "na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości".

Argumenty przedstawione przez skarżącą nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Tak więc pozostają bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne.

W ocenie [...]WINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 30 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

" 1. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 § 1 w zw. z art. 119 ustawy i dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "p.e.a."), poprzez stwierdzenie, że Skarżący uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, podczas gdy wykonanie tego obowiązku przez Skarżącego nie było możliwe z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie może być potraktowane jako "uchylanie się";

2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 p.e.a. poprzez nałożenie na Skarżącego środka egzekucyjnego, który nie doprowadzi do wykonania obowiązku, a przy tym charakteryzującego się znaczną uciążliwością dla Skarżącego, tj. naruszenie zasady adekwatności i proporcjonalności wyrażonej w przywołanym przepisie;

3. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 1, 2 i 3 p.e.a., poprzez uznanie, iż zaistniały przesłanki do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnym dopuszczalnym ustawą wymiarze;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania i wyczerpującej oceny materiału dowodowego zmierzających do ustalenia:

a) czy niewykonanie obowiązku było spowodowane czynnikami niezależnymi od Skarżącego, tj. czy Skarżący uchylał się od wykonania obowiązku, czy też jego zachowanie nie miało takiego charakteru, co jest przesłanką zastosowania środków egzekucyjnych (w tym grzywny w celu przymuszenia), .

b) czy sytuacja i możliwości finansowe Wspólnoty, jak również przyczyny niewykonania obowiązku uzasadniają nałożenie na Skarżącego maksymalnego ustawowego wymiaru grzywny".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, a ponadto o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) uchwały Wspólnoty Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2019 r.,

2) opinii biegłego sądowego J W z maja 2014 r.,

3) opinii biegłego sądowego K F z dnia 21 września 2018 r.,

4) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r.,

na okoliczność ustalenia przyczyn nieprawidłowości występujących w nieruchomości' wspólnej, których dotyczy obowiązek, braku winy Wspólnoty w powstaniu tych nieprawidłowości, wysokości kosztów jakie Skarżący będzie musiał ponieść w związku z naprawą nieruchomości wspólnej, braku spełnienia przesłanki "uchylanie się od spełnienie obowiązku" przez Wspólnotę" oraz:

"1) uchwały Wspólnoty Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.,

2) faktury VAT za wymianę wodomierzy,

3) faktury VAT za instalację monitoringu,

4) opinii biegłego sądowego K F z dnia 21 września 2018 r.,

5) indywidualnej interpretacji prawa podatkowego z dnia [...] kwietnia 2019 r.,

6) sześciu faktur wystawionych przez [...] ,

7) dwóch faktur wystawionych przez MPWiK,

na okoliczność bieżących wydatków i sytuacji finansowej Skarżącego, wysokości kosztów jakie Skarżący będzie musiał ponieść w związku z naprawą nieruchomości wspólnej - co stanowi uprawdopodobnienie, że konieczność uiszczenia przez Wspólnotę grzywny w kwocie 50.000 zł spowoduje znaczną szkodę i zarazem jest przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia".

Pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postepowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2012 r. złożyła ona do Sądu Okręgowego [...] pozew przeciwko deweloperowi - J.W. [...] S.A. o zapłatę odszkodowania z tytułu wad i usterek nieruchomości wspólnej (w tym garażu podziemnego); sprawa została zarejestrowana za sygn. akt [...] ; do tej pory przed sądem I instancji nie zapadł wyrok w tej sprawie, a kolejny termin rozprawy został wyznaczony na 19 listopada 2019 r. Z uwagi na złożoność wad nieruchomości wspólnej, sąd do czasu ww. terminu ma na posiedzeniu niejawnym podjąć decyzję o ewentualnym dopuszczeniu dowodu z kolejnego biegłego w sprawie.

Decyzja PINB z 2012 r. została wydana w całości na podstawie prywatnej opinii technicznej inż. C D, który została wykonana na zlecenie Wspólnoty i była podstawą złożenia ww. pozwu. Opinia inż. D została w znaczącej części zakwestionowana przez biegłych sądowych w sprawie [...] , przede wszystkim, co do zakresu niezbędnych prac do wykonania, które znalazły się w decyzji nakazującej.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...]Wojewoda [...] wstrzymał egzekucję przeciwko Wspólnocie do dnia 30 września 2018 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił ponownego wstrzymania egzekucji administracyjnej; od tego rozstrzygnięcia Wspólnota złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

Skarżąca podejmuje działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakazującej; choć wyrokiem z dnia 26 października 2018 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty na decyzję WINB utrzymującą w mocy decyzję PINB o odmowie uchylenia tej decyzji, to Wspólnota wniosła skargę kasacyjną, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 377/19.

Zgodne z art. 6 § 1 p.e.a., podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych powinno nastąpić w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mającym skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku; nie ulega zatem wątpliwości, iż warunkiem nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest stwierdzenie po stronie zobowiązanego kwalifikowanego zachowania polegającego na uchylaniu się od spełnienia obowiązku.

Odnosząc się do reguł znaczeniowych języka polskiego sformułowanie "uchylanie się zobowiązanego" oznacza "staranie się uniknięcia czegoś, wzbranianie się przed wykonaniem czegoś, braniem w czymś udziału, wymawianie się od czegoś" (W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. IX, Warszawa 1967, s. 442). W doktrynie podnosi się, że brak przyjęcia przez zobowiązanego negatywnej postawy w stosunku do podlegającego wykonaniu obowiązku nie obliguje wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Innymi słowy, uchylanie się zobowiązanego oznacza jego negatywną, w sensie obiektywnym, postawę przejawiającą się brakiem dobrowolnego wykonania obowiązku. Jednym z przejawów uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku może być unikanie osobistego odbioru pism urzędowych. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem stanem zawinionym przez zobowiązanego.

Skarżąca nie dysponuje dostatecznymi środkami na wykonanie decyzji nakazującej, jak również nie mógł obiektywnie wypracować tych środków od momentu wydania tej decyzji. Należy zatem zestawić koszt naprawienia posadzki w z możliwościami finansowymi Wspólnoty. Najdokładniej opisane w decyzji i zarazem najkosztowniejsze prace dotyczą naprawy posadzki w garażu podziemnym pod budynkiem. Z najnowszej opinii sądowej dopuszczonej w sprawie [...] wynika, że szacunkowy koszt naprawy posadzki wynosi 1.837.292,17 Zł netto i 2.259.869,37 Zł brutto. Budynki zarządzane przez Wspólnotę w zakresie izolacji trzeba zaprojektować od nowa, gdzie samo wykonanie projektu będzie generować koszty rzędu kilkuset tysięcy złotych (zgodnie z opinią z [...] września 2018 r. koszty sporządzenia projektu wynoszą 209.305,00 Zł netto). Co najistotniejsze opinia biegłego sądowego jednoznacznie wskazuje kompletnie inną technologię naprawy warstw izolacji poziomej niż ta wskazana w decyzji.

Skarżąca nie posiada własnego majątku, wszystkie środki, jakimi dysponuje uzyskiwane są od właścicieli lokali. Do samego zebrania tych środków potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, a ich wysokość przekracza możliwości finansowe mieszkańców. Miesięczna zaliczka na fundusz remontowo-inwestycyjny wynosi obecnie 1,50 zł za 100 udziałów w nieruchomości wspólnej, przy łącznej ilości udziałów 992534 (w uproszczeniu 1,50 zł za lm2). Oznacza to, że corocznie Wspólnota może uzyskać maksymalnie kwotę 150.000 Zł na naprawę nieruchomości wspólnej. Jest to kwota ponad szesnastokrotnie niższa niż koszty niezbędne do naprawienia samej tylko posadzki w garażu i warstw izolacji poziomej nieruchomości wspólnej. Rozwiązaniem tego problemu nie może być drastyczne podniesienie zaliczki. Obecnie właściciel lokalu o standardowej powierzchni 50 m2 zobowiązany jest do corocznego uiszczania kwoty 900 zł, i to tylko z tytułu funduszu remontowo-inwestycyjnego. Podwyższenie obowiązującej zaliczki skutkowałoby obciążeniem właścicieli lokali ponad społecznie akceptowalny wymiar, a w razie hipotetycznego uchwalenia takiej uchwały, doprowadziłoby do jej zaskarżenia, jako naruszającej interesy właścicieli w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Skarżąca nie odpowiada za powstanie wad i usterek nieruchomości wspólnej. Nieprawidłowości wymienione w decyzji są bowiem wadami pierwotnymi, istniejącymi w chwili powstania Wspólnoty i odpowiedzialność za nie ponosi deweloper. Wspólnota od ponad 7 lat oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie o zapłatę odszkodowania wytoczonej przeciwko deweloperowi. Postępowanie w sprawie [...] jest dla Wspólnoty jedyną realną szansą na uzyskanie środków finansowych niezbędnych do wykonania decyzji. Ostatnia rozprawa odbyła się w dniu 29 sierpnia 2019 r. i została odroczona do 19 listopada 2019 r.

Nie sposób wreszcie pominąć interesu właścicieli lokali (tworzących Wspólnotę), którzy w zdecydowanej większości zakupili mieszkania zaciągając wieloletnie kredyty (większość z nich we frankach szwajcarskich), i którzy stają się w tej sytuacji "zakładnikami" systemu sądownictwa powszechnego oraz administracji, gdzie ten pierwszy nie wydał orzeczenia w I instancji od ponad 7 lat, a ten drugi oczekuje poniesienia olbrzymich wydatków, a następnie nakłada grzywnę 50.000,00 Zł pomimo tego, że to nie właściciele ponoszą winę za taki, a nie inny stan budynku.

Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. WINB zwrócił się do skarżącej o informację na temat aktualnego stanu postępowania cywilnego, kierował się zatem słusznym poglądem, że losy sprawy o odszkodowanie mają wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W zaskarżonym postanowieniu zaprezentował jednak odmienne stanowisko; w treści uzasadnienia brakuje jakiejkolwiek refleksji organu na ten temat.

Kolejną okolicznością usprawiedliwiającą niewykonanie decyzji odnośnie posadzki w garażu jest fakt, że sposób naprawy wskazany w przedmiotowej decyzji, według aktualnej wiedzy Wspólnoty nie doprowadzi do usunięcia wady. Przyczyną nieprawidłowości jest rzeczywisty poziom wód gruntowych, zaś naprawa przeprowadzona w sposób wskazany w decyzji najprawdopodobniej nie przyniesie rezultatu, albo co gorsza może przyczynić się do pogłębienia wad i degradacji. Wiedzę tę Wspólnota uzyskała na podstawie ekspertyzy technicznej autorstwa inż. J S lutego 2016 r., a więc ustalenia w niej zawarte nie były znane organowi wydającemu decyzję. Organ II instancji nie rozważył tego argumentu, uznając że skarżąca próbuje podważyć zasadność obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Brak wykonania decyzji w zakresie naprawy posadzki w garażu usprawiedliwiony jest zatem obiektywnymi względami. Trzeba również zaznaczyć, że argumenty te przesądziły o czasowym wstrzymaniu egzekucji, a to na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2018 r., wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Tymczasem zarówno PINB jak i WINB orzekające w niniejszej sprawie nie oceniły, czy została spełniona przesłanka uchylania się skarżącej od wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Organy te ograniczyły się do stwierdzenia, że decyzja nie została wykonana w całości. Nie ustaliły jednak przyczyn takiego stanu rzeczy. Jak słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. (II FSK 1705/12), uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku jest nie tylko przesłanką materialnoprawną zastosowania środków egzekucyjnych, ale i przesłanką podjęcia czynności zmierzających do ich zastosowania. Gdyby organ II instancji przeprowadził taką analizę, to musiałby dojść do wniosku, że po stronie skarżącej nie zachodzi uchylanie się od spełnienia obowiązku, lecz obiektywna niemożność jego spełnienia. Nie stanowi to jednak przesłanki uprawniającej do nałożenia grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 119 p.e.a.

Organ egzekucyjny powinien określić wysokość grzywny kierując się m.in. potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Organ egzekucyjny musi w szczególności wziąć pod uwagę ogólną zasadę skuteczności i celowości postępowania egzekucyjnego w administracji wyrażoną w art. 7 § 2 p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, organ egzekucyjny zobowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W okolicznościach niniejszej sprawy - mając na uwadze koszty wykonania decyzji - grzywna w celu przymuszenia nie będzie stanowić skutecznego środka prowadzącego do realizacji nałożonego obowiązku. W tym kontekście grzywna jawi się wyłącznie, jako kolejne obciążenie finansowe dla Wspólnoty, przy czym w odróżnieniu od kosztów ponoszonych na utrzymanie nieruchomości lub remonty, nie przyniesie ona Wspólnocie żadnych wymiernych korzyści. Nie sposób zatem uznać, że organy orzekające w sprawie kierowały się względami efektywności egzekucji, tym bardziej, że grzywna została nałożona w maksymalnej ustawowej wysokości, co jest treścią kolejnego z zarzutów niniejszej skargi.

Skarżąca nie zgadza się z wysokością nałożonej grzywny. Wprawdzie wysokość zastosowanej grzywny ustawodawcą pozostawił całkowicie uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże nie zwalnia to organu egzekucyjnego z obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych w tym zakresie. W toku postępowania organ egzekucyjny musi wyczerpująco zebrać materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić istotne w sprawie okoliczności oraz wszechstronnie i wnikliwie rozważyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dopiero wówczas możliwe jest prawidłowe podjęcie decyzji, co do stopnia uciążliwości wybranego środka egzekucyjnego. W przypadku grzywny nakładanej w celu przymuszenia okoliczności, które powinny być obligatoryjnie wzięte pod uwagę to: (i) możliwości finansowe zobowiązanego, (ii) fakt wykonania części obowiązków oraz (iii) przyczyny, dla których pozostała część obowiązków nie została wykonana.

Co do tej pierwszej okoliczności, skarżąca nie kwestionuje orzecznictwa, zgodnie z którym sytuacja finansowa zobowiązanego nie stoi na przeszkodzie do nałożenia grzywny. Czym innym jest jednak wysokość tej grzywny – w sytuacji skarżącej nie powinna być ona wymierzona w maksymalnej wysokości. Zarzut ten związany jest z naruszeniami k.p.a. z zakresu gromadzenia i oceny dowodów. W aktach sprawy brakuje bowiem dowodów świadczących o tym, że organy egzekucyjne przeprowadziły jakiekolwiek postępowanie, mające na celu poczynienie niezbędnych ustaleń, w tym dotyczących sytuacji majątkowej zobowiązanego, które uzasadniałyby nałożenie grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a.).

Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności.

Grzywna w kwocie 50.000 Zł, niezależnie od kwestionowania zasady jej wymierzenia, nie może być uznana za środek proporcjonalny do celów, jakie ma osiągnąć.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie organu II instancji było prawidłowe, zaś skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że powinnością organu, wynikającą z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: "u.p.e.a.") jest podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Prawidłowe zastosowanie się organu do powyższego obowiązku wymaga należytego pojmowania zarówno tego, kto może być owym "zobowiązanym", jak także czym jest "uchylanie się od obowiązku".

Zgodnie z art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku (o charakterze pieniężnym albo niepieniężnym). Oznacza to, że tylko taka osoba, która zobowiązana była w oznaczonym terminie spełnić swój obowiązek pieniężny lub niepieniężny i tego nie uczyniła może być uznana za zobowiązaną w myśl przepisów o egzekucji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika z zaskarżonego postanowienia [...]WINB i poprzedzającego je postanowienia PINB, organa obu instancji upatrują ustawowej podstawy nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w tym, że nie wykonała ona w terminie obowiązku, określonego w decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., nakazującej Wspólnocie usunięcie - w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna - stwierdzonych nieprawidłowości w garażu podziemnym pod budynkami mieszkalnymi położonymi przy ul. [...] . Sposób usunięcia tych nieprawidłowości został w decyzji dokładnie określony.

Jak zaś wynika m.in. ze skargi, skarżąca kwestionuje prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia, podnosząc, że wykonanie obowiązku z decyzji z dnia [...] września 2012 r. nie było możliwe z "obiektywnych powodów", co powodowało, że skarżącej nie można było przypisać "uchylania się" od jej wykonania. W takim też zakresie skarżąca podnosiła, że organa obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego, dokonały dowolnej oceny dowodów i nie zastosowały przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym (zarzut 1 i 4 skargi).

Wbrew jednak twierdzeniom skargi, stanowisko organów w zakresie ustalenia osoby zobowiązanej i formalne skierowanie do niej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było poprawne. Prawidłowo uznał organ w postępowaniu egzekucyjnym za zobowiązanych w rozumieniu art. 1a pkt. 20 u.p.e.a. Wspólnotę. Na ten bowiem podmiot zostały nałożone określone obowiązki w decyzji z [...] września 2012 r. i ten podmiot był zobowiązany do ich wykonania. Decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Była przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/13 oddalił skargę Wspólnoty na decyzją organu odwoławczego, a NSA wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3022/13 oddalił skargę kasacyjną Wspólnoty.

W związku z tym, że – co nie jest w sprawie kwestionowane – Wspólnota nie wykonała nałożonego na nią obowiązku w całości, PINB przesłał jej pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, co (zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.) było warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do Wspólnoty. Jak ponadto wynika z akt sprawy, tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] marca 2017r., wystawiony wobec skarżącej, został skierowany do egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Organ może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie nie tylko istnienia obowiązku pieniężnego lub niepieniężnego po stronie zobowiązanego, ale również uchylania się zobowiązanego od wykonania tego obowiązku. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Jak wynika z akt sprawy, czynności kontrolne organu I instancji, zmierzające do ustalenia wykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją z 2012 r., dokonane 30 czerwca 2017 r. wykazały, że obowiązek ten nie został wykonany w całości.

Jak wynika z akt sprawy (w szczególności z wniosku skarżącej z 20 września 2017 o uchylenie decyzji PINB z [...] września 2012 r., jej zażalenia z 20 września 2017 r. na postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, pisma skarżącej z 8 października 2018 r. do [...]WINB) Wspólnota nie tylko nie negowała faktu niewykonania decyzji w całości, ale wprost kwestionowała zasadność wykonania tych niewykonanych robót budowlanych, powołując się na opinię J S, biegłego sądowego, wydaną w sprawie cywilnej z powództwa skarżącej przeciwko deweloperowi. Oznacza to, że skarżąca kwestionując (pomimo ww. wyroków WSA w Warszawie i NSA) nadal część obowiązków nałożonych na nią decyzją PINB z 2012 r. nie miała zamiaru ich wykonać, a więc uchylała się od wykonania tych obowiązków.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., w celu wymuszenia (egzekucji) świadczenia niepieniężnego, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, na zobowiązanego można nałożyć grzywnę. Jak podkreśla się w orzecznictwie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Wymierzenie takiej grzywny ma służyć realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3124/17, CBOSA).

Owo "przymuszenie" zobowiązanego jest więc konsekwencją uchylania się od wypełnienia obowiązku; ustawodawca nawiązuje w hipotezie art. 119 § 1 u.p.e.a. do przesłanek prowadzenia egzekucji, wynikających z art. 6 ust. 1 u.p.e.a. Innymi słowy, tylko wówczas, jeżeli zobowiązany nie uchyla się od wykonywania obowiązku, grzywny nałożyć nie można.

Nie budzi wątpliwości prawnych, kiedy organ może uznać, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomina, że przez "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy rozumieć niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1474/15, CBOSA). Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. (podobnie: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt, LEX nr 1518893).

Jak ponadto słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku jest nie tylko przesłanką materialnoprawną zastosowania środków egzekucyjnych, ale i przesłanką podjęcia czynności zmierzających do ich zastosowania" (op. cit.).

W polskim systemie prawa administracyjnego obowiązuje tzw. zasada proporcjonalności. Polega ona na tym, że między celem regulacji bądź indywidualnej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, a stosowanymi środkami administracyjnymi zachowana była zgodność i wyważona proporcja. Jak podkreśla się w literaturze, "W myśl zasady proporcjonalności każdy przejaw ograniczenia, w drodze aktu generalnego lub indywidualnego, sfery praw i wolności jednostki musi być zdatny i konieczny do osiągnięcia zamierzonego celu działania, a pomiędzy owym celem (jego doniosłością dla dobra ogółu) a skalą dotkliwości wyrządzanej interesowi jednostki nie może być rażącej dysproporcji. Nakaz zdatności oznacza, że przewidziany przepisami prawa środek działania albo konkretna ingerencja władzy w prawa lub wolności jednostki muszą być zdolne do osiągnięcia celu, dla którego są podejmowane, muszą być w stanie doprowadzić do tego celu" (tak np. D. Kijowski, w: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II" LEX 2015).

Jak słusznie podkreślił D. Kijowski w ww. Komentarzu, ustawodawca liczył się z tą zasadą, skoro w art. 7 u.p.e.a. zezwala stosować środki przymusu tylko wtedy, gdy jest to konieczne do wykonania obowiązku.

W art. 7 § 2 u.p.e.a. wyrażona została zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, z której wynika wprost zasada celowości postępowania egzekucyjnego. Celem egzekucji jest zaś wymuszenie na zobowiązanym realizacji obowiązku; cel taki odpada, jeżeli zobowiązany od tego obowiązku się nie uchyla, a więc nie można mu przypisać, że świadomie nie wykonuje obowiązku.

Skoro przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jest uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, a ustawa nie zwiera ustawowej definicji, to należy po prostu posłużyć się definicją językową. Jak wynika ze Słownika poprawnej polszczyzny (1980, red. W. Doroszewski) "uchylać się" to inaczej "uniknąć czegoś, wymówić się od czegoś". W Słowniku współczesnego języka polskiego (1996, red. B. Dunaj) stwierdzono, że uchylać się to: "unikać czegoś" lub "wymigiwać się od czegoś".

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "nie wyjaśnia, jak należy interpretować pojęcie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, ale dokonując wykładni językowej, należy w tym zakresie odnieść się do reguł znaczeniowych języka polskiego (por. wyr. NSA z 25.10.2016 r., II FSK 2832/14, Legalis). Sformułowanie "uchylanie się zobowiązanego" oznacza "staranie się uniknięcia czegoś, wzbranianie się przed wykonaniem czegoś, braniem w czymś udziału, wymawianie się od czegoś" (W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. IX, Warszawa 1967, s. 442)". Przyjęcie przez zobowiązanego negatywnej postawy w stosunku do podlegającego wykonaniu obowiązku obliguje wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (por. też w tym zakresie komentarz do art. 6 § 1 w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9, Komentarz. Warszawa 2018).

"Uchylanie się zobowiązanego" oznacza więc jego negatywną, w sensie obiektywnym, postawę przejawiającą się brakiem woli dobrowolnego wykonania obowiązku.

Aby organ mógł podjąć czynności egzekucyjne, a w konsekwencji zastosować środek przymusu państwowego wobec zobowiązanego, to z całokształtu okoliczności sprawy, ze zgromadzonych w niej dowodów powinno wynikać, że zobowiązany świadomie unika podporządkowania się prawu. Okoliczność taka musi być obiektywnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalona przez wierzyciela przed wystawieniem tytułu wykonawczego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawia niniejszej ta włąśnie okoliczność wynika wprost ze stanu faktycznego, możliwego do ustalenia na podstawie akt sprawy, a ponadto jest przyznana przez skarżącą w powołanych wcześniej pismach procesowych w postępowaniu administracyjnym i w skardze do tut. Sądu.

Z tych też przyczyn należy uznać, że organa obu instancji w sposób należyty ustaliły stan faktyczny, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia i nie dokonały dowolnej oceny zebranych dowodów. Skoro sama skarżąca przyznaje, że nie wykonała wszystkich nałożonych na nią decyzją administracyjną obowiązków i z jej stanowiska wprost wynika, że uchyla się od ich wykonania, a także biorąc pod uwagę upływ czasu (od 2012 r.) i prawidłowość decyzji z września 2012 r., potwierdzoną wyrokami sądów dwóch instancji, uznać należy, że przyczyny nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie tylko istniały, ale zostały przez organa wykazane.

Niezasadne były zarzuty skargi ujęte w pkt. 2 i 3. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wprawdzie z przepisów u.p.e.a. nie wynika kolejność stosowania środków w celu przymuszenia, to – jak słusznie wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 743/19 (CBOSA) – "przy egzekucji obowiązku wykonania robót budowlanych, zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując zarzuty skargi w niniejszej sprawie, miał też na uwadze, że zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Zgłoszenie takiego zarzutu może wiązać się z wykazaniem przez zobowiązanego, że w konkretnej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym i należy odstąpić od zastosowania tego środka i zastosować wykonanie zastępcze. "Argumentacja tego rodzaju powinna zostać jednakże sformułowana w sprzeciwie a nie zażaleniu na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, albowiem wskazane zażalenie - ze względu na niekonkurencyjność środków prawnych przysługujących zobowiązanemu - nie pozwala na objęcie nim i traktowanie, jako spornych w toku postępowania zażaleniowego wszystkich zagadnień mających ogólny związek z egzekwowanym obowiązkiem o charakterze niepieniężnym. Powyższa ocena dotyczy również argumentu odwołującego się do faktu zastosowania grzywny w sytuacji bezprzedmiotowości i niemożliwości wykonania egzekwowanego obowiązku" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 – CBOSA).

Co więcej, jak słusznie stwierdził to NSA w ww. wyroku, "w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności nałożyć na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 wskazanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia, uznając, że wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 omawianej ustawy, powinno zostać, co do zasady orzeczone dopiero, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku". Wprawdzie NSA orzekał w stanie faktycznym niewykonania nakazu rozbiórki, tym niemniej ww. uwagi mają zastosowanie również w wypadku niewykonania nakazanych decyzją organu nadzoru budowlanego innych robót budowlanych, zmierzających do usunięcia wad obiektu budowlanego.

Kwestię czy grzywna nie została nałożona w kwocie "rażąco wysokiej", w sytuacji zawisłej przed tut. Sądem, autonomicznie reguluje art. 121 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym robót budowlanych możliwe jest zastosowanie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednak preferowanym środkiem egzekucyjnym. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanego. Może on bowiem uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/17, wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/17 – CBOSA).

Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Na organie spoczywa obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (por. też wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 805/17 – CBOSA).

Jak uznał NSA w wyroku z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1655/04 (Legalis), organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 k.p.a.). Takie uzasadnienie zostało zawarte w decyzji PINB o nałożeniu grzywny: "Mając na względzie wagę zasad ogólnych, określonych w art 7 § 2 oraz art. 3 u.p.e.a., określających celowość oraz skuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale także zachowanie Zobowiązanego w obliczu ciążącego na nim obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m[...] , za w pełni uzasadnione uznał nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową [...]grzywny w celu przymuszenia w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, tj. 50.000 zł.". Organ wyjaśnił też, że uznał, ze tylko taka grzywna przymusi skarżącą do wykonania obowiązku.

Analogiczne uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny znalazło się w uzasadnieniu organu II instancji.

Tut. Sąd wyjaśnia ponadto, że nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. także komentarz do art. 121 u.p.e.a. w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 9. Komentarz, Warszawa 2018, a także powołane tam orzecznictwo).Możliwości finansowe zobowiązanego nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia grzywny, decyduje o tym wyłącznie konieczność przymuszenia danego podmiotu do wykonania obowiązku z decyzji.

Odnośnie wniosków dowodowych, zamieszczonych przez pełnomocnika skarżącej w skardze, Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Żaden z dowodów powołanych przez skarżącą nie dotyczył jednak jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego lub prawnego niniejszej sprawy. Nie był też istotny dla subsumpcji prawnej i oceny prawnej, dokonanej przez tut. Sąd.

Uchwała Wspólnoty Nr 5 (a nie 4, jak określono w skardze) jest dowodem na uzupełnienie składu zarządu Wspólnoty. Dowody z pkt. 5 ppkt. 2 – 3 skargi mogą mieć znaczenie dla sprawy cywilnej, zawisłej przed Sądem Okręgowym [...], jako opinia biegłego w rozumieniu art. 278 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przedmiotem jednak niniejszej sprawy nie jest prawidłowość nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a jedynie prawidłowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Decyzja Wojewody [...] jest aktem administracyjnym, a nie dowodem, potwierdzającym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Teza dowodowa z pkt. 5 skargi odnosi się w rzeczywistości do stosunków cywilnoprawnych, wynikających z nienależytego wykonania umowy deweloperskiej i pośrednio kondycji finansowej skarżącej – co nie ma w tej sprawie znaczenia; wina skarżącej (lub jej brak) nie jest też przesłanką zastosowania przymusu administracyjnego.

Podobnie rzecz się ma z dowodami, wymienionymi w pkt. 1 – 7 na s. 3 skargi i określoną tam tezą dowodową. Dodatkowe zaś wskazanie pełnomocnika skarżącej, że okoliczności, mające być udowodnione tymi dowodami, mają wpływ na wstrzymanie wykonania decyzji było brane przez Sąd pod rozwagę przy wydawaniu postanowienia z 23 października 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. NSA postanowieniem z 14 stycznia 2029 r. oddalił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.