Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2891/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 art. 9 ust. 4 art. 15 ust. 1 art. 15 ust. 2 pkt 9 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 203/17 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 203/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta K. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1 w zakresie § 51 pkt 2. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zgodnie z treścią § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały § 51 pkt 2 miejscowego planu nadano następującą treść: "zabrania się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą – stosownie do funkcji terenu określonej symbolem przeznaczenia RP – za wyjątkiem obiektów technicznej obsługi miasta, obiektów i urządzeń przeciwpowodziowych oraz transportu drogowego, kolejowego i wodnego".

Po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarżący (właściciel działek nr [...]) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę zmieniającą plan miejscowy w zakresie treści § 51 pkt 2. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały zmieniającej w części, tj. co do zmiany brzmienia § 51 pkt 2; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżący uznał, że uchwała zmieniająca została wydana z naruszeniem:

- art. 20-21 ust. 1, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji prawnych godzących w podstawowe wartości konstytucyjnego porządku prawnego, takie jak wolność działalności gospodarczej, poszanowanie własności prywatnej oraz zasadę proporcjonalności ograniczania konstytucyjnych praw i wolności;

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ustawy z dnia 2 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), zwanej dalej "ustawą środowiskową", przez wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo że wskazana materia wolą ustawodawcy została zastrzeżona do regulacji ustawowej i uregulowana w sposób wyczerpujący w obowiązującym krajowym porządku prawnym;

- art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez wprowadzenie ograniczeń naruszających istotę prawa własności właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze jednostki planistycznej R. miasta K.;

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na okoliczność, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia powyższego wniosku – o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę w całości, dodając, że prowadzenie działalności hodowlanej do 10 tys. sztuk w obecnych realiach jest nieopłacalne i wprowadzony zakaz uchwałą zmieniającą spowoduje likwidację dotychczasowej działalności. Skarżący podzielił stanowisko swojego pełnomocnika.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, prostując jednocześnie, że wnosi o odrzucenie skargi. Zwrócił uwagę na treść wnoszonych wniosków w aspekcie konfliktu interesów rozstrzyganych sporną uchwałą. Uchwała zmieniająca chroni mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z hodowlą kur. Podjęcie skarżonej uchwały było konieczne w celu zakończenia konfliktu mieszkańców tego osiedla. Zdaniem pełnomocnika, nie zostały naruszone ani przepisy prawa, nie naruszono władztwa planistycznego, nie wyłączono możliwości prowadzenia hodowli, uchwała nie niweczy również rolniczego przeznaczenia terenu, zatem nie jest to ingerencja niedopuszczalna w świetle prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 203/17, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności ocenił wymogi formalne dla skutecznego wniesienia skargi. W tym zakresie stwierdził, że skarga została wniesiona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a także przez podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą (w ramach działalności rolniczej – zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie oddziaływać na środowisko w odniesieniu do przysługującego skarżącemu prawa własności ww. działek). Sąd wyjaśnił istotę interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także – władztwa planistycznego, którego gmina nie może wykonywać uznaniowo (dowolnie), bowiem samodzielność gminy w zakresie przyznanego jej władztwa planistycznego nie jest nieograniczona. Ponadto wskazał na czym polega naruszenie istoty prawa własności.

Ponieważ doszło do naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącemu prawa własności, należało ocenić, czy owa ingerencja w prawo własności odbyła się zgodnie z obowiązującym prawem. W ocenie Sądu, zakaz wprowadzony w § 51 pkt 2 planu miejscowego, jako wykraczający poza zakres ustawowego upoważniania rady gminy, narusza przy tym porządek prawny. Jego ustanowienie w planie miejscowym nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Kompetencja do uchwalenia spornego zakazu nie wynika ani z obowiązującej u.p.z.p., jak również z ustawy środowiskowej. W szczególności, w ustawie środowiskowej nie przewidziano możliwości wprowadzenia przez gminę w planie miejscowym, na określonym terenie, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą. Oznacza to, że nawet w celu eliminowania konfliktów społecznych gmina nie została upoważniona w drodze ustawy do stanowienia powyższego zakazu, a zatem sprzeciw (konflikt przestrzenny) społeczności lokalnej (mieszkańców dzielnicy) nie stanowi podstawy do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja takich przedsięwzięć możliwa jest na warunkach określonych m.in. w ustawie środowiskowej i to przy udziale społeczności lokalnej (społeczeństwa) w ochronie środowiska, w tym powietrza. Zatem przyjąć należało, że sporny zakaz, który nie znajduje umocowania w ustawie, a który wprowadzano uchwałą zmieniającą plan miejscowy, w szczególności sprowadzający się do ograniczenia prawa własności, skutkuje jego nieważnością i daje też wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że rada przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Z przedstawionej dokumentacji prac planistycznych wynika, że wprowadzony zakaz zaskarżoną uchwałą zmieniającą narusza ustalenia dla spornego terenu zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. To z kolei stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nieprzestrzeganie zgodności treści planu ze studium. Obowiązek dochowania tej zgodności wynika wyraźnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na tle regulacji tych przepisów niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której plan miejscowy prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego ze studium. Plan miejscowy ma więc stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie dowolną ich interpretację, czy wręcz nawet całkowitą zmianę ustaleń studium. Taka właśnie sytuacja w postaci dowolnej interpretacji oraz zmiany ustaleń miała miejsce w niniejszej sprawie. Ustalenia w ww. Studium, a dotyczące terenów rolniczych – o przypisanej funkcji symbolem RP (produkcja rolnicza/działalność rolnicza) – jednostki planistycznej R. (w granicy administracyjnej miasta K.) przewidują następujące ograniczenia w zagospodarowaniu:

- zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej nie związanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym;

- zakaz lokalizacji nowych obiektów produkcyjnych i innych niezwiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a mogących znacząco oddziaływać na środowiska;

- zakaz lokalizacji składowisk odpadów toksycznych.

Przywołane ustalenia Studium, nie dotyczą zakazu lokalizacji obiektów produkcyjnych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Tak więc przyjęty uchwałą zmieniającą zakaz w § 51 pkt 2 planu doprowadził do niezgodności zapisu planu z ustaleniami ww. Studium (art. 21 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia zmienionego planu w części powyższego zakazu wprowadzają ograniczenie w zakresie większym niż wynika to z obowiązującego Studium. Przy czym pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność". Sytuacja braku zgodności uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu § 51 pkt 2 planu. Sąd dostrzegł, że w okresie między uchwaleniem studium, a uchwaleniem planu stan faktyczny na terenach objętych studium może się zmienić, ale wówczas to w pierwszej kolejności – dla zachowania zgodności – studium powinno być zmienione, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. polegającego na podjęciu uchwałą zmieniającą kwestionowanego zapisu planu, którym naruszono prawo własności skarżącego, co w realiach niniejszej sprawy stanowi nadużycie władztwa planistycznego, jak również wprowadzony zakaz nie jest zgodny z obowiązującym studium.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi o pominięciu składanych wniosków i uwag producentów rolnych w trakcie procedury planistycznej, bowiem z materiału dokumentacyjnego, w tym z załącznika nr 1 do uchwały wynika jednoznacznie, że zostały one rozpatrzone.

Reasumując, sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości czy zasadności przyjętych przez radę gminy rozwiązań planistycznych, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miasta K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowany wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, jakoby miała nie istnieć podstawa prawna do wprowadzenia ograniczeń w przeznaczeniu terenu, związanych z charakterem lokalizowanych przedsięwzięć jako oddziałujących na środowisko;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, skutkującą nietrafnym uznaniem, jakoby skarżona uchwała miała być niezgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako modyfikująca kierunki zagospodarowania przestrzennego terenu;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nietrafnym przyjęciem, jakoby skarżona uchwała miała stanowić nadużycie władztwa planistycznego poprzez ingerencję w prawo własności skarżącego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały mimo, że nie narusza ona prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Niewątpliwie wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o wzajemnych relacjach pomiędzy planem miejscowym, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W procedurze planistycznej istotne jest m.in., że ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Należy wskazać, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym ich charakter może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu (w tym przez sformułowanie określonych zakazów). Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. W okolicznościach konkretnej sprawy, z uwagi na określoną ogólność ustaleń studium, doprecyzowanie konkretnych zakazów dotyczących konkretnego terenu nastąpi w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Wynika z tego, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Treść studium nie wyklucza bowiem możliwości ustanowienia na terenie produkcji rolnej określonych zakazów, które mogłyby być ustanowione w planie miejscowym. W odniesieniu do zabudowy inwentarskiej na terenie rolniczym – R, studium nie formułuje konkretnych rozwiązań. Wskazuje jedynie, że na tym terenie dopuszczalna jest zabudowa inwentarska, a zakaz sformułowany w studium odnosi się do obiektów produkcyjnych i innych, ale tych niezwiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Ponadto studium wskazuje, że lokalizacja zabudowy inwentarskiej jest możliwa i winna być ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnych lokalizacji. Zaskarżona uchwała, wprowadzając kwestionowany w niniejszej sprawie zakaz, nie niweczy ww. ustaleń studium, ponieważ co do zasady nie wyłącza całkowicie możliwości realizacji na terenie produkcji rolnej – "A-PR" zabudowy inwentarskiej. Ustanowiony zakaz dotyczy bowiem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko związanych z działalnością rolniczą. Ponadto należy mieć na względzie, że omawiane w niniejszej sprawie zagadnienie prawne dotyczy przepisu planu, który nie odnosi się tylko do terenów produkcji rolnej, lecz – do jednostki planistycznej R. (A) jako pewnej całości. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zaś mieszkalnictwo w zabudowie jednorodzinnej oraz produkcja rolna. W swoim ogólnym wymiarze studium, które wyznacza kierunki polityki przestrzennej gminy, w ramach swoich celów kładzie nacisk na kwestie związane z ochroną środowiska oraz zapewnieniem mieszkańcom europejskiego standardu życia (m.in. ograniczenie uciążliwości dla środowiska, poprawa jakości środowiska zamieszkania, stałe podnoszenie poziomu funkcjonowania miasta i jakości życia mieszkańców, wprowadzenie prawnych form ochrony środowiska). Z treść prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby uchwalenia zaskarżonej uchwały wynika, że wprowadzone zmiany zabezpieczą w wymiarze ogólnym lokalną społeczność przed uciążliwościami odorowymi, które powstają w wyniku przemysłowego chowu zwierząt. Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to, że w studium sformułowano określony zakaz w odniesieniu do obiektów produkcyjnych i innych niezwiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. O czym już wyżej była mowa, zakaz ten, jak wynika z jego treści, nie odnosi się do obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Takie jednak stwierdzenie w związku z pozostałą treścią studium nie wyklucza możliwości wprowadzenia w planie miejscowym określonych zakazów także w odniesieniu do działalności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jak już wyżej wskazano, w tym zakresie studium nie ogranicza ściśle lokalnego prawodawcy w sposobie zagospodarowania terenu produkcji rolnej. Także przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w odniesieniu do ochrony środowiska, nie ograniczają lokalnego prawodawcy w ustanawianiu odpowiednich zakazów (z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że obowiązkowo w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy). To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne, jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa środowiskowa, regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego są szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto istota zakazu polega na tym aby zakaz był precyzyjnie sformułowany (tak jak w niniejszej sprawie), a jeżeli dodatkowo zakaz wynika z ustawy – to w planie miejscowym nie jest dopuszczalna jego modyfikacja. Dlatego argumentacja Sądu I instancji wskazująca, że brak sformułowania na poziomie ustawowym jakiegoś zakazu wyklucza jego sformułowanie w planie miejscowym jest błędna. Oczywiście jednym z elementów, który ma wpływ na treść planu miejscowego jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednak prawo własności przy tworzeniu planu miejscowego, w tym zakazów zabudowy, nie ma pozycji dominującej. Poza tym w ogólności nie jest to prawo absolutne i może doznawać ograniczeń. Dlatego w ramach władztwa planistycznego organ gminy powinien dokonać wyważenia (zasada proporcjonalności) różnych, często sprzecznych, grup interesów, co w tej sprawie sprowadzało się do uwzględnienia nie tylko indywidualnego interesu skarżącego, który planował rozszerzyć dotychczasową działalność hodowlaną, ale także ochrony środowiska (poprawa jego jakości) oraz interesów osób trzecich wynikających z przewidzianej w jednostce planistycznej R. zabudowy mieszkaniowej. W skardze kasacyjnej trafnie wywodzi się, że w niniejszej sprawie nie wykazano aby ww. indywidualny interes skarżącego miał pierwszeństwo przed interesami lokalnej społeczności i ochroną środowiska, w sytuacji gdy w dalszym ciągu nieruchomości skarżącego zasadniczo nie utraciły przeznaczenia rolniczego i został tam utrzymany rozmiar dotychczasowej produkcji hodowlanej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zawierają usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji należało stwierdzić, że w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji wadliwie uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Mając powyższe na względzie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, w którym wadliwie oceniono, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Jednocześnie przedstawiona powyżej ocena daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała zapadła w granicach prawa, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżącego na uchwałę Rady Miasta K. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.