Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1342/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi C. M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora do spraw Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w [...] z dnia [...] marca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5. art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 199), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2007 r. przez C. Sp. z o.o., z siedzibą w W., (dalej: strony, skarżącego), uzupełnionego w dniu [...] lutego 2007 r., wydano stronie zezwolenie na zajęcie od [...] do [...] marca 2007 r. odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) - ul. P. w rej. ul. K. o powierzchni 8,64 m2, w celu umieszczenia w nim reklamy (jednostronnej) o powierzchni reklamowej 18,00 m2.

Tą samą decyzją odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy od dnia [...] marca 2007 r. i w tym zakresie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt. 3 sentencji decyzji).

Poprzednio wydana decyzja zezwalająca stronie na lokalizację w pasie drogi reklamy wygasła w dniu [...] lutego 2007 r.

Wniosek strony – "o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego" - dotyczył okresu od [...] marca do [...] maja 2007 r. i nie zawierał żadnego uzasadnienia.

Uzasadnienie decyzji zmierzało w dwóch kierunkach. Po pierwsze, miało na celu wykazanie, że stan materialny, faktyczny sprawy lokalizacji reklam w pasach drogowych na obszarze [...] W. w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności, uległ istotnej zmianie i kwestia wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na cele reklamy wymaga ponownego rozpatrzenia. Po drugie, zmierzało do wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji.

Zmierzając do wykazania, że reklama strony nie może być zlokalizowana w dotychczasowym miejscu ZDM w [...] zebrał materiał dowodowy, na który składały się następujące dokumenty:

- wyniki badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW);

- opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);

- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

- charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdziły, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

Z zebranych w sprawie opinii wynika również, że należy usuwać urządzenia

reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Powodem jest m.in. postępujący wzrost liczby wypadków obserwowany wraz ze wzrostem liczby reklam umieszczanych w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze również uzasadnia niedopuszczalność lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama ma być usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 2010 pojazdów na godzinę. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i popołudniowego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Zaznaczono również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził – odnosząc się do podstaw prawnych lokalizacji tzw. obiektów pozakomunikacyjnych w pasie drogowym - że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

Mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony ZDM stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd ZDM zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od [...] marca 2007 r. do dnia wydania przedmiotowej decyzji.

Z uwagi na wskazane wyżej zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego.

Organ I instancji wskazał ponadto, że strona, w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Rozbiórki pozostałości urządzenia reklamowego należy dokonać w czasie właściwym dla wykonania tego rodzaju czynności z uwagi na zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Obszerne odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła strona zarzucając decyzji naruszenie następujących przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na:

- wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ZDM w [...], który nie posiadał ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

- naruszeniu przez ZDM w [...] konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu;

2) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. K. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższym na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozwijając przedstawione zarzuty strona uznała przede wszystkim, że brak umocowania do wydania zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ZDM wynikał z wygaśnięcia mandatu p. H. G. z powodu niezłożenia przez nią odpowiedniego oświadczenia. Spowodowało to wygaśnięcie przed dniem wydania zaskarżonej decyzji upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej w rozpatrywanej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ZDM w [...]. Podpisanie zaś zaskarżonej decyzji przez osobę, która nie miała ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia rażąco naruszyło zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Niezależnie od powyższego strona podniosła, iż całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na dowód czego powołała powszechnie przyjęte poglądy judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego co do wykładni art. 108 § 1 k.p.a.

Poddając dalej ocenie zaskarżone rozstrzygnięcie strona stwierdziła, że w okresie do dnia [...] marca 2007 r., zdaniem ZDM w [...], przedmiotowy nośnik nie stwarzał zagrożenia dla kierowców, skoro organ ten wydał dla przedmiotowego obiektu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. A zatem, ZDM w [...] przyjął, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpi dopiero po dniu [...] marca 2007 r. Jest to, w ocenie strony, istotne pytanie o podstawę faktyczną zmiany poglądów organu I instancji w zakresie oceny zagrożenia powodowanego przez to urządzenie przed dniem [...] marca 2007 r. i po tym dniu.

Według strony, wskazana okoliczność świadczy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe faktycznie żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie powodowało i nadal nie powoduje. W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak żadnych podstaw faktycznych zmiany swojego stanowiska w tym przedmiocie. Zmiana ta została przyjęta przez organ całkowicie dowolnie, wyłącznie na potrzeby negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Kolejny zarzut postawiony organowi I instancji to brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ograniczył uzasadnienie faktyczne do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Nie obejmują one jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., a ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Co więcej, organ nie przywołał w treści decyzji chociażby treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym. Organ nie wskazał również innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz obrazujących wpływ urządzenia reklamowego strony na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie ul. P. oraz ul. K. w W. W konkluzji strona stwierdziła, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie wykonał żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych.

Ponadto, w ocenie strony, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM, są niewiarygodne, opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż nie określono w niej zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań.

W rezultacie organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w jego pobliżu. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza jednak, że przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji. Konkludując, skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu działającego w imieniu zarządcy drogi, powołującego się na fakty nieokreślone i nie udowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.

Na poparcie powyższego stanowiska powołano wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., zgodnie z którym za wadliwą należy uznać decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem NSA, wskazana wyżej przyczyna wadliwość decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie artykułu 77 § 1 k.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż organ I instancji nie udowodnił również, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla zachowania życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika drogowego, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym. Brak jest zatem spełnienia przesłanki niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego ul. P. w rej. ul. K. w W., w którym w chwili obecnej w sąsiedztwie urządzenia reklamowego strony, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec strony, co do których jednak ZDM w [...] nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ZDM w [...] przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Ta dyskryminująca stronę praktyka przyjęta przez urzędników ZDM w [...] przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji RP. Wskazując na uprzywilejowanie niektórych podmiotów strona podała przykład firmy C.

Wynika to przede wszystkim z braku przejrzystości w działaniu zarządcy drogi oraz nierównego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z funkcjonowaniem drogi publicznej.

W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

ZDM w [...] nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 132 k.p.a.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 1-3 i 5 oraz orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwolono na zajęcie pasa drogowego od [...] marca do [...] maja 2007 r., ustalając nową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, w pozostałej zaś części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy SKO w [...] stwierdziło, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi.

Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego.

Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy na przytoczony wcześniej, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. Wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego — są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu: " Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W tym stanie rzeczy SKO uznało stanowisko zajęte przez organ I instancji za słuszne.

SKO nie podzieliło poglądu strony, iż opinia IBDiM nie może być dowodem w sprawie.

Nie zasługują też, w ocenie SKO w [...], na uwzględnienie argumenty skarżącego dotyczące uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejących firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Ponadto SKO nie podzieliło również argumentu strony skarżącej iżby mandat prezydencki p. H. G. wygasł.

Podkreślono, że zarządca drogi wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji jedynie do dnia [...] marca 2007 r. Odwołanie wpłynęło do SKO w kwietniu 2007 r. i zostało rozpatrzone dopiero [...] maja 2007 r. Uzasadnia to, zdaniem kolegium, ustalenie terminu zezwolenia do dnia [...] maja 2007 r., co m.in. pozwoli stronie usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła na powyższą decyzję SKO strona zarzucając jej wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia następujących przepisów postępowania administracyjnego:

1) art. 35 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i w ten sposób spowodowanie ujemnych skutków dla strony, polegających na wydaniu zaskarżoną decyzją pozwolenia na dalsze zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy nośnik reklamowy, które to rozstrzygnięcie nie uwzględniało czasu rozpoznania przez organ odwoławczy rozpatrywanej sprawy administracyjnej, obejmującego okres od [...] do [...] czerwca 2007 r.;

2) art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w [...] zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] kwietnia 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

3) art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. K. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji ZDM z dnia [...] marca 2007 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż skarżąca (strona) stoi na stanowisku, że zarówno zaskarżona decyzja SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., jak i decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r., są nieprawidłowe, a poglądy prawne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, są oczywiście chybione i nieuprawnione.

W ocenie skarżącej, SKO w [...] jako organ II instancji rozpoznawało przedmiotową sprawę przez okres 2 miesięcy, a więc z rażącym uchybieniem terminu z art. 35 k.p.a. Ponadto SKO bezpodstawnie przyjęło, iż datą doręczenia stronie decyzji był dzień [...] czerwca 2007 r., nie zaś dzień faktycznego doręczenia, tj. [...] czerwca 2007 r. Skutkuje to m.in. możliwością nałożenia przez zarządcę drogi na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji uznano, że interes skarżącej został rażąco naruszony wyłącznie z winy SKO w [...] – poprzez wydanie i doręczenie przez ten organ stronie postępowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób, który uchybia przepisom art. 7 w zw. z art. 35 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska strona skarżąca stwierdziła, że SKO w [...] bezzasadnie, w sposób całkowicie nieuprawniony przyjęło, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpi dopiero po dniu [...] maja 2007 r.

Wobec tego organowi odwoławczemu postawiono zarzut, iż w przedmiotowej sprawie wydał niespójne, a wręcz sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy.

Kolejny zarzut, który spotkał organ odwoławczy, to brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. W uzasadnieniu tego zarzutu przywołano argumenty użyte już w treści odwołania, a odnosząc się przede wszystkim do charakteru opinii IBDiM.

Wobec braku stanowiska SKO w tej sprawie postawiono organowi odwoławczemu zarzut naruszenia artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi przez stronę postępowania w odwołaniu, pomijając zarzut skarżącej odnośnie istnienia w treści wskazanej opinii IBDiM istotnych wad formalnych i merytorycznych, które odbierają temu dokumentowi wartość dowodową w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy powielił błąd organu I instancji opierając się w przedmiotowej sprawie wyłącznie na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o powodowaniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy.

Na poparcie powyższego stanowiska powołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., zgodnie z którym za wadliwą należy uznać decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem NSA, wskazana wyżej przyczyna wadliwość decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie artykułu 77 § 1 k.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Podniesiono ponadto już użyte w odwołaniu argumenty wskazujące, że powołanie się na wzrost natężenia ruchu i liczby wypadków na terenie W., samo w sobie nie przesądza o tym, że to przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji; podkreślono potrzebę oparcia decyzji na konkretnym materiale dowodowym, dotyczącym określonej lokalizacji nośnika reklamowego.

Stwierdzono, że powyższe zarzuty strony nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Szeroka argumentacja została podniesiona w odniesieniu do skutków majątkowych i finansowych jakie mogą dotknąć stronę w następstwie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy oraz wykonania tej decyzji. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody majątkowej, a także mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.

Wykonanie przez stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego implikowałoby wprost konieczność demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego, na którym eksponowane są materiały reklamowe, na podstawie umowy handlowej zawartej z agencją reklamową, obejmującą kilkumiesięczne okresy kampanii reklamowych. Wskazano na związane z tym koszty i straty strony postępowania – tak obecnie, jak i w przyszłości, wobec związania strony stałymi długoterminowymi kontraktami handlowymi zawartymi z jej klientami - agencjami reklamowymi.

Podkreślono też, że w chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego nie jest sprawą incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ, poprzez wydawanie decyzji utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia stronę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. w celu umieszczenia w nich nośników reklamowych. W tym stanie rzeczy, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest jak najbardziej prawdopodobna, czy wręcz realna.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

Analizując zarzuty podniesione w skardze kolegium uznało, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. zawierają wyjaśnienie przesłanek merytorycznych i prawnych, które stały się przyczyną podjęcia rozstrzygnięcia. SKO w [...] nadal przesłanki te podziela.

W odniesieniu do argumentu skarżącego dotyczącego przewlekłego załatwiania sprawy wskazano, że SKO otrzymało akta sprawy w dniu [...] kwietnia 2007 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2007 r. i w tym samym dniu przekazana do wysłania. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, awizowano ją stronie już w dniu [...] czerwca 2007 r. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego, iż SKO rozpatrywało sprawę przez ponad 2 miesiące.

Stwierdzono również, że już decyzja organu I instancji opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, a zatem strona powinna była usunąć nośnik reklamowy znacznie wcześniej.

Odległość przedmiotowego nośnika reklamowego od krawędzi jezdni wynosi zaledwie 3 m. Na żadnym z etapów postępowania strona nie wskazała, jakie szczególne okoliczności (poza wskazywanymi w skardze zobowiązaniami finansowymi strony względem reklamodawców) uzasadniałyby lokalizację tego nośnika reklamowego w pasie drogowym. Skarżący wiedział, że otrzymuje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na określony czas. Zawieranie kontraktów na lokalizację reklam przez właściciela nośnika reklamowego nie może zatem zmuszać zarządcy drogi do wydawania nowego zezwolenia na lokalizację nośnika, bez uwzględnienia sytuacji wszystkich uczestników ruchu drogowego.

SKO ustosunkowało się do zarzutów dotyczących opinii IBDiM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dostateczne. Słuszna jest uwaga skarżącego, że jeśli kierowcy, skupiając uwagę na obiekty znajdujące się poza drogą, ulegają "fiksacji", to władze stolicy powinny usunąć wszystkie "ciekawe dla oka kierowcy obiekty", widoczne dla uczestników ruchu podczas kierowania pojazdem po ulicach W.". Skoro jednak nie można ogrodzić wszystkich ulic, to zrozumiała jest - widoczna w postaci licznych (kilkaset odwołań) decyzji dotyczących odmowy zezwolenia na lokalizację reklam - polityka Prezydenta [...] W. zmierzająca do usunięcia przynajmniej niektórych nośników reklamowych. Zarządca drogi w ten sposób dba nie tylko o bezpieczeństwo kierowców, ale wszystkich uczestników ruchu drogowego oraz nadzoruje ład przestrzenny miasta, zgodny z jego stołecznym charakterem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., uchylającą decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] marca 2007 r., którą orzeczono co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwolono na zajęcie pasa drogowego od [...] marca do [...] maja 2007 r., ustalając nową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, zniesiono rygor natychmiastowej wykonalności, w pozostałej zaś części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarżący podniósł w odwołaniu zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a. – łącząc go zarówno z brakiem umocowania Dyrektora ZDM do wydania zaskarżonej decyzji, jak i z zarzutem nierównego traktowania (art. 32 Konstytucji RP), art. 108 § 1 k.p.a. (uwzględnionym w decyzji organu II instancji) oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. W skardze skarżący zrezygnował z zrzutu naruszenia art. 6 k.p.a. (związanym z podanymi wyżej przyczynami), natomiast podniósł zarzuty naruszenia art. 35 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7 i 104 § 2 k.p.a. oraz powtórzył zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. W istocie więc skarżący podniósł wobec zaskarżonych decyzji wyłącznie zarzuty o charakterze proceduralnym, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (zwłaszcza postępowania dowodowego).

Skarżący nie zajął natomiast stanowiska co do relacji między art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, formułującym zakaz umieszczania urządzeń tzw. niekomunikacyjnych w pasie drogowym, a ust. 3 tego przepisu, dopuszczającym taką sytuację "w uzasadnionych przypadkach", na zasadzie wyjątku.

Skarżący stwierdził w odwołaniu, że Dyrektor ZDM w [...] wydał i podpisał zaskarżoną decyzję będąc osobą nieupoważnioną do dokonania tej czynności; nie miał on ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta [...] W. przedmiotowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego takie działanie rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 k.p.a.

W ocenie Sądu przedstawiony zarzut, przedstawiony i udokumentowany konkretnie, w odniesieniu do określonego organu, należało łączyć nie tyle z powołaną zasadą legalności, mającą właśnie charakter ogólny, ile z naruszeniem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przepis ten dotyczy naruszenia każdego rodzaju właściwości, w tym również właściwości delegacyjnej (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 653 – 654).

W skardze skarżący nie podtrzymał już tego zarzutu. W związku z tym należało uznać, że dalszy rozwój wydarzeń związanych z wygaśnięciem mandatu Prezydenta [...] W. (stanowiących fakt powszechnie wiadomy – odpowiednio do określenia użytego w tej kwestii przez skarżącą) spowodował, iż skarżąca stwierdziła jednak, że wspomniana decyzja Dyrektora ZDM w [...] została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Wpływ na takie stanowisko strony skarżącej miało zapewnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. K 8/2007), który uznał, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. 2002 Nr 113 poz. 984 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Skoro zatem nie wygasł mandat Prezydenta [...] W., to nie mogło wygasnąć pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi ds. Zarządzania ZDM w [...], obejmujące prawo do wydania przedmiotowej decyzji.

Z naruszeniem art. 6 k.p.a. skarżący wiąże również, ale tylko w odwołaniu, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącego naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w ul. P., za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w [...].

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżący – po pierwsze – odniósł go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych, wskazując jedynie firmę C.)) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego [...] W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośniki reklamy przy ul. P., po drugie zaś – nie wskazał, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA –że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, uzasadniony.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego części (np. ustalonych stawek opłaty) i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez m.in. brak przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży. W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej (outdoor) na obszarze całego [...] W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w prasie codziennej (odpowiednie artykuły zamieszczono również w aktach sprawy) zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa(...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnymi warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Natomiast, co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P., w rejonie ul. K. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącego – podstaw, by wymienionym jednostkom badawczym i projektowym, tj. BPRW S.A. oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Można jedynie stwierdzić, że wobec niepodpisania (lub niewłaściwego podpisania) tych opinii i ekspertyz organy orzekające w sprawie nie musiały podawać ich źródła; nie stanowi to jednak, przy wskazanej funkcji tych materiałów, nie będących opinią biegłego w rozumieniu k.p.a., naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołany również przez SKO w [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje:"... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływany wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO w [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje:"... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Idą za tym przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach – to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem".

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżący nie podniósł żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 powołanej wyżej ustawy.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie odniosła się do stwierdzenia organu I instancji, że umieszczenie nośnika reklamowego w ul. P. zostało dokonane w odległości istotnie odbiegającej od wyznaczonej w ustawie o drogach publicznych, na trawniku. Wady tej nie usankcjonowały kolejne, wydawane w poprzednich latach zezwolenia na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały wystarczające przesłanki, wynikające z charakteru całej ul. P., natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy w odległości mniejszej od wymaganej przez przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na trawniku, do odmowy wydania zezwolenia "na dalsze zajęcie pasa drogowego" tej ulicy, a właściwie – jej określonego odcinka, na cele reklamy i to niezależnie co sądzi skarżący o ostrej cenzurze czasowej między bezpiecznym i niebezpiecznym użytkowaniem przedmiotowego nośnika reklamy. Długoletnie użytkowanie tego odcinka tej ulicy na cele reklamowe nie stanowiło argumentu przemawiającego za skarżącym, gdyż – niezależnie od oceny praktyki, zarówno dotychczasowej, jak i obecnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne mają charakter czasowy, nie podlegają przedłużeniu i nie można w ich wypadku mówić o istnieniu praw nabytych. Właśnie dlatego, że nadrzędny charakter ma ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może wymagać nie tylko odmowy "dalszych" zezwoleń, ale i ingerencji zarządcy drogi w już wydane zezwolenia. W literaturze prawniczej podkreśla się, że prawo podmiotów zbiorowych (zarządców dróg) do gospodarowania pasem drogowym, w tym również wydawania zezwoleń w celach innych niż transportowe "...polega także na kontroli przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego sposobu wykorzystywania pasa drogowego i egzekwowania od zajmującego ten pas zapewnienia bezpiecznych warunków ruchu i zachowania pasa w stanie użyteczności oraz wyraża się w fakcie, że właściwy zarządca drogi może zmienić warunki określone w zezwoleniu lub cofnąć zezwolenie ze szczególnie ważnych powodów, niedających się przewidzieć w chwili wydania zezwolenia (...). Owe "warunki określone w zezwoleniu" należy traktować jako obowiązki służące należytej realizacji prawa uzyskanego w drodze zezwolenia." (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, wyd. Zakamycze, 2002, str. 385).

Ponadto to wnioskodawca (strona) ma obowiązek już w uzasadnieniu wniosku udowodnić, że zajęcie żądanego odcinka pasa drogowego na cele reklamy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie będzie wpływało na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 i 77 w zw. z art. 104 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż – z jednej strony wnioskodawca nie wykazał, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", z drugiej zaś – mimo innego rozłożenia ciężaru dowodu zaskarżona decyzja rozstrzygnęła sprawę co do istoty na podstawie stanu faktycznego wyjaśnionego z wystarczającą dokładnością.

Zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. powinien być przedmiotem innego postępowania. Strona miała środki prawne pozwalające jej reagować w razie niezałatwienia sprawy w terminie. Brak dowodów na to, że strona podjęła takie działania, sprzeczne zresztą z jej interesem faktycznym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.