Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 943/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – po rozpoznaniu wniosku skarżącego R. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.650,80 złotych z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymał w mocy w/w decyzję.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 17 października 2005 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...], Rejon w [...] zawiadomił skarżącego R. A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogi krajowej nr 7 w km [...], strona lewa w miejscowości [...] poprzez wykonanie zjazdu bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w toku kontrolnego przejazdu drogi krajowej nr 7, załączając kopię stosownej notatki służbowej wraz z dokumentacją fotograficzną. Jednocześnie organ poinformował stronę skarżącą, iż w dniu 28 października 2005 r. o godz. 10:00 przeprowadzona zostanie wizja w terenie, a ponadto pouczył skarżącego o przysługujących mu prawach strony, w tym prawie do złożenia wyjaśnień.

W dniu 28 października 2005 r. dokonano wizji w terenie, z której przebiegu sporządzono protokół (k. 5 akt administracyjnych). W treści protokołu zapisano, iż w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, iż istniejący zjazd ziemny został utwardzony materiałem kamiennym, a ponadto, że został również poszerzony. W toku oględzin dokonano pomiarów szerokości i długości zjazdu. Obecny przy czynnościach skarżący oświadczył do protokołu, iż wykonanie narzutu na istniejący zjazd ziemny było spowodowane utrudnieniem dowozu materiału na działkę skarżącego nr [...], gdyż ciężkie samochody zapadały się w ziemnym zjeździe i wyciągały za kołami ziemię na jezdnię. Jednocześnie skarżący dodał, że w chwili obecnej jest w trakcie załatwiania wszelkich pozwoleń na zagospodarowanie terenu i modernizację zjazdu.

Pismem z dnia 28 października 2005 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. wniósł do organu wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z przesłuchania pięciu wskazanych przez niego świadków – na okoliczność, iż sporny zjazd z drogi krajowej nr 7 na działkę nr ew. [...] istniał od co najmniej 30 lat, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wypisu z mapy zasadniczej dla w/w działki.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369) – wydał w dniu [...]. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącego R. A. karę pieniężną w wysokości 8.650,80 złotych z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 [...] w miejscowości [...], w km [...], strona lewa przez utwardzenie zjazdu ziemnego materiałem kamiennym (na szerokości 6,90 m na wjeździe, 4,60 m w środku zjazdu i na długości 10 m) bez zezwolenia od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. do dnia wydania tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, w tym na ustalenia dokonane podczas kontrolnego przejazdu drogi krajowej nr 7, oraz na wizję w terenie przeprowadzoną w dniu 28 października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, pobiera się karę pieniężną ustaloną zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Organ stwierdził, iż w oparciu o przedłożone dokumenty i przeprowadzoną wizję w terenie ustalono, iż powierzchnia przebudowanego zjazdu naruszającego pas drogowy wynosi 48,06 m2. Ponadto organ wskazał, iż ustalony czas trwania naruszenia pasa drogowego wynosił 36 dni, tj. od dnia 26 października 2005 r. do dnia 1 grudnia 2005 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącego R. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy o drogach publicznych – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, oraz przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie zgromadzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika strony skarżącej. W uzasadnieniu strona stwierdziła, iż w sprawie błędnie zastosowano przepis art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w sytuacji gdy zastosowanie winien mieć art. 30 cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiałoby do umorzenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego z dowodów przedstawionych przez stronę wynika ewidentnie, iż do działki ew. nr [...], którą nabył R. A., od niepamiętnych czasów istniał zjazd z drogi krajowej nr 7 relacji [...]. Skarżący zarzucił organowi, iż wnioskowane na tą okoliczność dowody w postaci świadków oraz wyrysu z mapy zasadniczej stanowiącej operat gruntowy nie zostały w ogóle przeprowadzone z przyczyn nieznanych stronie. Ponadto skarżący zarzucił, iż nie przeprowadzono w sprawie żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przyczyn konieczności utwardzenia istniejącego zjazdu. Zdaniem strony organ nie uwzględnił tego, iż art. 30 ustawy o drogach publicznych nakłada na właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi obowiązek utrzymywania zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami. Powołując się na Słownik języka polskiego, Wydawnictwa Naukowego PWN z 2005 r., skarżący stwierdził, iż jako jedno ze znaczeń czasownika "utrzymać" wymienia się: "zachować w stanie nie zmienionym, należytym". Jeżeli zatem norma art. 30 ustawy o drogach publicznych nie ma być przepisem pustym, to – zdaniem skarżącego – winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem strona, jako właściciel poprzez utwardzenie istniejącego zjazdu, wykonywał nałożony na niego obowiązek poprzez utrzymywanie go w stanie należytym.

W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku strony skarżącej decyzją z dnia [...] r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.650,80 złotych z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji organ - powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – wskazał, iż – wbrew zarzutom strony – zarządca drogi krajowej nie kwestionował i nie kwestionuje istnienia spornego zjazdu. Organ podniósł, iż prowadzone postępowanie dotyczy samowolnego utwardzenia istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, czyli przebudowy zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołując się na przepis art. 30 i art. 29 ustawy o drogach publicznych uznał, iż na wykonanie nawierzchni na zjeździe poprzez utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, a więc nowego elementu obiektu, wymagane było zezwolenie, którego w rozpatrywanym przypadku zarządca drogi nie wydał. Zdaniem organu – wbrew stanowisku strony - wykonanie nawierzchni nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia 22 marca 2006 r. skarżący R. A., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. skarżący zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 30 ustawy o drogach publicznych – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, oraz art. 4 pkt 18 i 20 ustawy o drogach publicznych – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także

- przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie zgromadzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika strony skarżącej, dających podstawę do ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej – podtrzymując dotychczasowe stanowisko – stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia osób lub osoby, które dokonały ewentualnego naruszenia pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej organ ograniczył się do wyłącznie do stwierdzenia faktu wysypania na powierzchni zjazdu kamienia, przyjmując przy tym całkowicie bezzasadnie, iż takie działanie kwalifikuje się jako przebudowa zjazdu. Według strony nie wiadomo, na czym organ administracji oparł się twierdząc, iż przedmiotowe działanie stanowi utwardzenie nawierzchni, albowiem w uzasadnieniu decyzji nie określił w żaden sposób zakresu rzekomego utwardzenia, stopnia trwałości przedmiotowej zmiany, ani też zakresu ewentualnego podwyższenia parametrów technicznych. Zdaniem skarżącego ani w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji, ani też w materiale dowodowym nie ma żadnych podstaw mogących stanowić taką wiedzę. Według strony skarżącej czynność wysypania na powierzchnię zjazdu kamienia, w szczególności w zakresie przeprowadzonych prac, jednoznacznie wskazuje, iż miały one wyłącznie charakter prac konserwacyjno-porządkowych oraz zmierzały wyłącznie do zwiększenia komfortu i wygody ruchu. W ocenie strony miały one również na celu utrzymanie istniejącego zjazdu w należytym stanie, a to z uwagi na fakt, iż śladowe ilości kamienia znajdowały się już wcześniej na przedmiotowym zjeździe, jednakże z upływem lat w sposób naturalny erodowały. Zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć stanowiska, jakoby w wyniku wysypania kamienia, czy żwiru nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych przedmiotowego zjazdu, w stopniu pozwalającym za zakwalifikowanie takiego działania jako przebudowy zjazdu. Według skarżącego jego działanie było konieczne dla prawidłowego utrzymania zjazdu, który w niekorzystnych warunkach pogodowych stawał się niezdatny do normalnego użytkowania, gdyż jego nawierzchnia zmieniała się w grzęzawisko. W tej sytuacji – zdaniem strony – jej działanie miało również pozytywny wpływ na poprawę stanu drogi krajowej, albowiem zapobiegało zanieczyszczaniu drogi i powodowało poprawę bezpieczeństwa na drodze krajowej w okolicy zjazdu. Skarżący stwierdził, iż wysypanie kamienia na zjeździe do działki stanowiącej jego własność należy zakwalifikować jako jej utrzymanie zjazdu w stanie należytym, a zatem zastosowanie winien mieć w tej sytuacji art. 30 ustawy o drogach publicznych. Strona podniosła ponadto, iż jest w trakcie starań o uzyskanie stosownych zezwoleń na całkowitą przebudowę i utwardzenie w sposób trwały przedmiotowego zjazdu, celem realizacji projektu dojazdu do planowanej inwestycji, tj. budynku mieszkalno-usługowego. W ocenie skarżącego jego wystąpienie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w [...] z wnioskiem o wydanie zgody na przebudowę zjazdu potwierdza, iż obecnie nadsypanie zjazdu kamieniem miało wyłącznie charakter tymczasowy oraz stanowiło wyłącznie poprawę komfortu i wygody ruchu po zjeździe.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana R. A. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] r. – nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 4 pkt 18 i 20, art. 29 ust. 1, art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu brak jest podstaw prawnych do uznania, iż organ administracji błędnie zakwalifikował dokonane przez skarżącego utwardzenie zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jako dokonanie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Jak stanowi przepis art. 29a ust. 1 cyt. ustawy za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4.

W świetle powoływanego przez stronę skarżącą przepisu art. 30 ustawy o drogach publicznych, utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Zjazd z drogi, którego definicja ustawowa zawarta jest w przepisie art. 4 pkt 8 cyt. ustawy, powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a zwłaszcza powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz wymagań ruchu pieszych, a ponadto winien być usytuowany zgodnie z określonymi wymaganiami.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi w przepisie art. 4 pkt 18, iż przez "przebudowę drogi" (odnosi się do również odpowiednio do "przebudowy zjazdu") rozumie się – wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Z kolei ustawowa definicja "utrzymania drogi" (odpowiednio "utrzymania zjazdu") zawarta jest w art. 4 pkt 20 w/w ustawy, zgodnie z którym przez utrzymanie drogi rozumie się – wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Zdaniem Sądu przy interpretacji pojęcia "przebudowa" drogi (zjazdu) należy sięgnąć również do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zgodnie z którym to unormowaniem przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zdaniem Sądu w świetle powyższych przepisów pojęcie "przebudowy" należy odnieść do szerszej, niż utrzymywanie – ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Ingerencja ta – zdaniem Sądu – związana jest m.in. ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w konsekwencji uznać, iż organ – wbrew stanowisku strony - zasadnie przyjął, iż utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą – w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - należy uzyskać zgodę.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo – zdaniem Sądu – przyjął, iż wykonanie nawierzchni na zjeździe poprzez utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym, a więc wykonanie niewątpliwie nowego elementu obiektu, nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na utwardzeniu nawierzchni istniejącego zjazdu.

Warto zauważyć, iż sam skarżący – powołując się na słownikowe znaczenie czasownika "utrzymać" podniósł, iż znaczy to "zachować w stanie niezmienionym". Trudno uznać, aby zmiana nawierzchni zjazdu polegająca na jej utwardzeniu materiałem skalnym, mogła być zakwalifikowana jako czynność, o której mowa w przepisie art. 30 ustawy o drogach publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 78 § 1 k.p.a., polegającego – zdaniem strony - na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika skarżącego, dających podstawę do ustalenia osoby bądź osób, które naruszyły pas drogowy, stwierdzić należy, iż wnioski te nie wymagały – zdaniem Sądu – uwzględnienia, albowiem fakt utwardzenia spornego zjazdu materiałem skalnym drogi przez skarżącego nie był w toku postępowania w ogóle negowany przez samą stronę. Ponadto warto zauważyć, iż wnioski dowodowe składane przez pełnomocnika strony przy piśmie z dnia 28 października 2005 r. (vide: wniosek o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania pięciu wskazanych świadków) miały dotyczyć wyłącznie okoliczności istnienia od lat spornego zjazdu z drogi krajowej nr 7 na działkę nr ew. [...], co ostatecznie nie było przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości organu. Bez znaczenia – zdaniem Sądu – była również kwestia wykazania przyczyn, dla których konieczne było utwardzenie przez skarżącego istniejącego zjazdu, albowiem sama strona wyjaśniła, iż związane to było ze zmianą sposobu eksploatacji tego zjazdu (poruszanie się ciężkich pojazdów) w związku z realizacją planowanej inwestycji budowlanej na działce nr ew. [...].

Według Sądu nie można zgodzić się również z zarzutem, iż brak szczegółowego określenia przez organ zakresu utwardzenia, stopnia trwałości przedmiotowej zmiany, czy też zakresu ewentualnego podwyższenia parametrów technicznych, świadczyć ma o braku podstaw do zakwalifikowania czynności dokonanej przez stronę jako działania stanowiącego utwardzenie nawierzchni. W ocenie Sądu szczegółowe ustalenie zakresu podwyższenia parametrów użytkowych spornego zjazdu nie ma istotnego znaczenia, albowiem dla zakwalifikowania danego zachowania, jako przebudowy zjazdu, w rozumieniu art. 29a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, należy wyłącznie wykazać, iż strona bez stosowanego zezwolenia dokonała jakichkolwiek zmian parametrów użytkowych drogi.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym m.in. protokołu z dokonanej w dniu 28 października 2005 r. wizji w terenie oraz z oświadczeń samego skarżącego, wynika jednoznacznie, iż strona dokonała samowolnie utwardzenia spornego zjazdu ziemnego materiałem skalnym, co daje pełną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych

W konsekwencji należy uznać, iż wydając sporne decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działał w granicach obowiązującego prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.