Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 382/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, art.107 par.1 i par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 c , art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. O. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 października 2009 r., znak: [....] Burmistrz Miasta Z. działając na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [....] Sp. zo.o. z siedzibą w K. przy ul. [....] , ustalił warunki zabudowy działek nr [....] , [....] , [....] , etc...obr. [....] , położonych w Z. dla inwestycji polegającej na budowie dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym.

Od decyzji wyżej opisanej - w prawem zakreślonym terminie - odwołali się M.I. , B.O. , M.S. i A.S. , B.B. , K.O. , B.J. , EI. , S.W. , D.M. , M.I. , J.I. , U.W. , J.G. , J.W. i R.I.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r., znak: [....] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 28 października 2009r. znak: [....].

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił stan faktyczny sprawy. Stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia 1 marca 2008 r., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 2 kwietnia 2008 r. oraz organu administracji geologicznej (Starosty Powiatowego) z dnia 20 marca 2008 r.

W decyzji - na podstawie wyników analizy organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy (od strony ul....), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy zgodnie z wskaźnikiem średnim w obszarze analizowanym (0,34), szerokość elewacji frontowej (41,0 m z tolerancją 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości 18,0 m (liczona do głównej kalenicy). Geometrię dachu ustalono odpowiednio do elementów geometrii dachów w obszarze analizowanym, w tym kąt nachylenia głównych połaci dachu 35°.

Do decyzji pierwszej instancji dołączono:

- załącznik Nr 1 z oznaczeniem obowiązującej linii zabudowy, sporządzony na kserokopii mapy zasadniczej 1 : 1000 (k. 392). Kopia tej mapy z właściwymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjno-kartograficznej została przez wnioskodawcę dołączona po wszczęciu postępowania (k. 61),

- załącznik Nr 2 stanowiący "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wraz z częścią graficzną na podkładzie kopii mapy zasadniczej (k. 387-391). Na tej mapie oznaczone zostały : "teoretyczna granica obszaru analizy w formie owalu o promieniu 3-krotnej wielkości frontu działki inwestycji, faktycznie przyjęta granica obszaru analizowanego prowadzona po granicach działek (tak, by obszarem analizy objąć całą działkę), oraz działki poddane analizie.

Teren objęty decyzją od strony północnej sąsiaduje z 2-kondygnacyjną zabudową jednorodzinną (2 zespoły zabudowy szeregowej i budynki wolnostojące), od strony zachodniej z 5-kondygnacyjnym budynkiem hotelu "[....] " (dz. nr ...), z pozostałych stron z pasami drogowymi ulic [....] i [....] .

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor przedstawił charakterystykę opisową i graficzną zamierzenia w formie "koncepcji architektonicznej" sporządzonej przez architekta S.T. , posiadającego upoważnienie Prezesa Zarządu MK "[....] " Sp. z o. o. K.K .

Kolegium podniosło, że wszyscy odwołujący się są mieszkańcami budynków jednorodzinnych przy ul. [....] - numery domów [....] (działka nr ....), [....] (działka nr ....), [....] (działka nr ...), [....] (działka nr....), [....] (działka nr....), [....] (działka nr....) i [....] (działka nr ...). Wymienione działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji (t. j. działkami nr nr.... ), są bowiem od niego oddzielone działkami nr [....],[....],[....],[....],[....],[....].. Skarżący uczestniczyli jednakże w postępowaniu, w całym jego toku, a 23 września 2009 r. zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Kolegium stwierdziło, iż wbrew zarzutowi - nie ma w rozpatrywanej sprawie "kolizji funkcji" projektowanego obiektu z otaczającą zabudową. Analiza otaczającej zabudowy wskazuje, że w sąsiedztwie dominuje zabudowa wielkokubaturowa, w części pochodząca z okresu przedwojennego. Zabudowa drobnokubaturowa (domy jednorodzinne) znajduje się jedynie w jednym zespole przy ul. [....] i powstała tam znacznie później niż większość dużych obiektów w sąsiedztwie. Podkreślono, że projektowane przedsięwzięcie ma powstać w miejscu dotychczasowego dworca PKS (istniejącego tu od połowy XX w.) w ścisłej strefie przyszłego "[....] Centrum Komunikacyjnego" (dworca PKS, PKP i komunikacji lokalnej) z towarzyszącym zespołem obiektów handlowych i gastronomicznych. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się też inne obiekty o wielkiej kubaturze, jak choćby 5-kondygnacyjny ośrodek wczasowy d. PKP (na działce nr .....) o długości elewacji 64,0 m. Kolegium zauważyło, że ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy wyłącznie na zasadzie "uśrednienia" tych parametrów w obszarze otaczającym - nie miałoby wiele wspólnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, co jest celem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Rozporządzenie to na równoprawnych zasadach dopuszcza ustalanie innych wielkości (niż wielkości średnie) - jeżeli wynika to z analizy.

W świetle powyższego wywodu oraz wyników analizy urbanistycznej Kolegium uznało, że zarzut braku nawiązania do sąsiedniej zabudowy nie jest uzasadniony. Organ dokonując analizy obszaru sąsiedniego dla potrzeb określenia parametrów, cech, wskaźników i gabarytów nowej zabudowy - słusznie odniósł analizę do obiektów o porównywalnej wielkości, wykluczając zabudowę drobnokubaturową dla określenia średniej szerokości i średniej wysokości elewacji frontowej. Inny sposób podejścia doprowadziłby do określenia parametrów, wskaźników, a przede wszystkim gabarytów nowej zabudowy w sposób nie mający nic wspólnego z przepisami rozporządzenia mającymi na celu zachowanie ładu przestrzennego w kształtującym się centrum komunikacji miasta Z. , powiązanym z zespołem usług. Uwagę tę odniesiono w szczególności do ustalenia szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi tej elewacji, tożsamej (w rozpatrywanym przypadku) z wysokością budynku, czyli najwyższej kalenicy, określoną w decyzji na 18,0 m. Jest to wysokość mniejsza o ok. 2,0 m od wysokości zaproponowanej przez inwestora (k. 4 - rysunek nr "08/14", przekrój poprzeczny obiektu). W tej ostatniej kwestii Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut, jakoby od strony północnej wysokość budynku miała dojść do "24,0 m", skoro najwyższy punkt dachu ma (od strony południowej) wynosić 18,0 m n.p.t., dach ten opada w kierunku północnym do wysokości ok. 15,0 m, teren inwestycji jest płaski (ok. 837 m n.p.m.) a najbliższe budynki przy ul. [....] znajdować się będą w odległości ok. 35 m od projektowanego obiektu.

Kolegium podało, iż w związku z zarzutem "zacienienia" - inwestor przedstawił sporządzoną przez arch. S.T. tzw. "linijkę słońca", z której wynika, że w ekstremalnej sytuacji "cień" nie sięgnie budynków mieszkalnych przy ul. [....].

Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut "zagubienia funkcji dworca PKS". Tradycyjna funkcja "Dworca PKS" zanika, zmieniając się na przystanek autobusowy, bowiem nie powinno być w tym rejonie miejsca na postoje, czy też manewry pojazdów. W tym zakresie - mimo utrzymania w sentencji decyzji nazwy "dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym" znajduje racjonalne uzasadnienie. Zaś wielofunkcyjność obiektu - zgodnie z przedstawioną przez inwestora koncepcją, polega na połączeniu funkcji obsługi pasażerów, handlu, gastronomii, pomieszczeń biurowych i administracyjnych oraz bardzo potrzebnego w tym rejonie miasta parkingu na 124 miejsca postojowe (w podziemiu budynku).

Organ uznał, iż nie mają też racji skarżący w kwestii "włączania do terenu inwestycji pasów drogowych". Jak wynika z przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji - część działki nr [....] wchodząca w pasy drogowe ulic [....] i [....] , nie zmienia funkcji terenu w tych pasach, ma być bowiem przeznaczona na cele komunikacji (dojazdy do terenu dworca autobusowego). Świadczy o tym koncepcja zagospodarowania przedstawiona przez inwestora. Nadto decyzja ustala obowiązek uzyskania zgody Burmistrza Miasta Z. (jako zarządcy dróg gminnych) w każdym przypadku konieczności zajęcia terenów pozostających pod jego zarządem.

Organ podał, iż nie jest zrozumiała zgłoszona wątpliwość w kwestii możliwości zachowania ustalonego w decyzji wskaźnika zabudowy w wielkości "0,34". Wskaźnik ten jest obowiązujący dla inwestora przy sporządzaniu projektu budowlanego i musi być zachowany, bowiem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Należy jedynie wyjaśnić, że wskaźnik ten jest liczony wyłącznie w odniesieniu do zabudowy kubaturowej.

Organ przyjął, iż zarzut zaniechania obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie znajduje oparcia w istniejących przepisach prawa. W § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 póz. 2573 z późn. zm.) wymienione są wprawdzie "Centra handlowo-usługowe" lecz o powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha, podczas gdy działka przyszłego "Centrum" posiada powierzchnię 0,61 ha. Nietrafne jest także powołanie się na przepis § 2 ust. 2 w/w rozporządzenia, stanowiący iż sporządzenia raportu wymagają przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 a nawet nie wymienione w § 2 ust. 1 lub § 3 ust. 1 jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20% lub wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o mniej niż 20%. Cytowane przepisy dotyczą przedsięwzięć realizowanych na już istniejącym terenie zakładu (obiektu) zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1lub § 3 ust. 1. Istniejący Dworzec PKS nie jest wymieniony w żadnym z w/w przepisów.

Brak także udokumentowanych podstaw do twierdzenia, że realizacja projektowanego zamierzenia spowoduje jakąkolwiek zmianę wartości nieruchomości w rejonie ul. [....] , sąsiadujących aktualnie z prymitywnym i zdekapitalizowanym obiektem dworcowym, z placem postojowym i manewrowym autobusów, stanowiącym właśnie w obecnym stanie istotną uciążliwość dla otoczenia.

Organ dodał, iż nazwa inwestycji została przez inwestora zmodyfikowana w toku postępowania w stosunku do nazwy wynikającej z pierwotnego wniosku i uzgodniona w zmienionym kształcie przez właściwe organy.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia ustalenia "powierzchni handlowej" w decyzji - stwierdzono, że zarzut ten jest nieuprawniony. Przytoczony przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", a więc dokumentu planistycznego o zupełnie innym charakterze, który jest obowiązujący dla planów zagospodarowania przestrzennego i nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w kwestii miejsc parkingowych decyzja nakazuje zabezpieczenie miejsc w ilości wynikającej z programu użytkowego inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w ustawowym terminie wniósł K.O. domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K.O. szczegółowo omówił uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest ono "niezrozumiałe" dla skarżącego oraz dla "innych uczestników postępowania". W szczególności skarżący podniósł, że:

- wniosek z dnia [....] maja 2006 r. dotyczył "Centrum Komunikacyjno-Handlowego PKS [....] " i tym wnioskiem organ był związany. Nie jest - według skarżącego - zmianą wniosku przedstawienie nowej koncepcji architektonicznej, w której zamierzenie nazwano "dworcem PKS z obiektem wielofunkcyjnym",

- mapa, na bazie której sporządzana jest analiza i załączniki do decyzji ma być mapą aktualną, pochodzącą z urzędowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Tymczasem kopia tej mapy znajdująca się w aktach sprawy posiada klauzulę "mapa nieaktualna",

- w aktach nie ma analizy urbanistycznej, a tylko jej wyniki. Nie wiadomo przy tym, w jaki sposób został określony obszar poddany analizie, podczas gdy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164 póz. 1588) dokładnie określa zasady wyznaczania takiego obszaru,

- określenie "budynek wielofunkcyjny" nie spełnia wymogu określenia rodzaju inwestycji, o którym stanowi art. 54 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kryje ponadto wielką różnorodność funkcji, łącznie z produkcją materiałów wybuchowych, a od rodzaju inwestycji uzależnione jest to, czy dla inwestycji konieczne będzie opracowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko,

- w decyzji nie określono podstawowych parametrów inwestycji,

- wielkość powierzchni utwardzonej winna wynikać "z faktycznych potrzeb użytkowych", a część pozostała działki ma być biologicznie czynna, co oznacza, że rozstrzygnięcie tych kwestii pozostawiono bliżej nieokreślonemu podmiotowi,

- szerokość elewacji frontowej ustalono w decyzji na 41,00 m z tolerancją do 20%, nie wyjaśniając, czy tolerancja ta jest "in plus", czy "in minus",

- prawidłowość określenia "maksymalna wysokość elewacji frontowej" jest wątpliwa, bowiem w istocie oznacza wysokość dowolną w określonym przedziale,

- nie wiadomo kto będzie decydował o ilości miejsc parkingowych, skoro ilość miejs ma być adekwatna do programu użytkowego inwestycji; dla określenia ilości samochodów prawo może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.),

- jeżeli inwestycja jest lokalizowana w terenie górniczym, to należy określić szczegółowe zasady, które zapewnią ochronę budynku,

- Kolegium nie zdefiniowało użytego pojęcia "obiektu wielko kubaturowego" i nie podało, które z tych obiektów uprawniają do ustalenia wysokości projektowanego obiektu do 18,0 m (w kalenicy),

- wbrew twierdzeniom Kolegium działka inwestycji graniczy z działką nr [....] , stanowiącą własność B.O. i K.J. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, nie widząc podstaw do jego zmiany wskutek zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 póz. 717 ze zm.) Organy administracji są zatem związane wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie mogą również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia [....] maja 2006 r. dotyczył ustalenia warunków zabudowy działek nr [....][....][....][....][....][....], i [....] obr. [....] , położonych w Z. dla inwestycji określonej jako "Centrum Komunikacyjno Handlowe PKS [....] " i scharakteryzowanej jako "budynek komunikacyjno handlowy w poziomie terenu dworzec autobusowy, główne ciągi piesze oraz część handlowa. W poziomie +1 i +2 powierzchnia handlowa. W poziomie +3 część administracyjno biurowa". Należy zaznaczyć, że na dołączonym do wniosku załączniku graficznym (k. 4) nie określono terenu wnioskowanego pod "Centrum Komunikacyjno Handlowe PKS [....] ". Załącznik powyższy nie używa takiej nazwy, a w części oznaczonej nr 1, tj. części obejmującej wskazane wyżej działki posługuje się określeniem "Centrum Usługowo-Handlowe PKS". Pierwotny wniosek był zatem od początku nieprecyzyjny i jego zakres wymagał wyjaśnienia, czego nie uczyniono. Nie może budzić wątpliwości, że inwestycja "Centrum Komunikacyjno Handlowe PKS [....] " nie jest tożsama z inwestycją "Centrum Usługowo-Handlowe PKS".

Wątpliwości powyższe zwiększają pisma inwestora z dnia [....] października 2007 r. i z dnia [....] października 2007 r. Z pisma z dnia [....] października 2007 r. wynika, że załącznikiem do wniosku z dnia [....] maja 2006 r. jest "nowa koncepcja architektoniczna" i "wszystkie parametry projektowanego obiektu zawiera załączony projekt" (k. 60). Powyższa "koncepcja architektoniczna" nie została oznaczona w piśmie inwestora z dnia [....] października 2007 r., w aktach sprawy znajduje się jednak dokument o takiej nazwie sporządzony przez architekta S.T. datowany na październik 2007 r. Wskazana koncepcja architektoniczna dotyczy inwestycji o nazwie "Budynek wielofunkcyjny z dworcem PKS" na działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , i [....] położonych w Z. , a z jej treści wynika, że planowany obiekt będzie obejmował "pomieszczenia gospodarcze", "pomieszczenia usługowe", "restaurację", "kasy biletowe", "magazyn podręczny", "korytarz", "hall + schody ruchome". Z kolei w późniejszym piśmie z dnia [....] października 2007 r. inwestor wskazuje, że projektowana inwestycja to: "Budowa dworca PKS z budynkiem wielofunkcyjnym". W tym stanie rzeczy rzeczywisty zakres inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie został precyzyjnie określony. Nie można przyjąć, że inwestor zmieniając wraz z upływem czasu określenie inwestycji czyni to bezcelowo. Organy przyjęły, że nazwa inwestycji jest określona w piśmie z dnia [....] października 2007 r., natomiast jej charakterystyka zawarta jest w dokumentach dołączonych do wcześniejszego wniosku, a zwłaszcza do pisma dnia [....] października 2007 r. Przyjęcie takie bez jasnej deklaracji ze strony inwestora nie znajduje podstaw prawnych, zwłaszcza, że inwestor nigdy nie zmodyfikował charakterystyki inwestycji przedstawionej w pierwotnym wniosku, modyfikując wyłącznie jej nazwę i odwołując się do nowych parametrów obiektu zawartych w koncepcji architektonicznej. Tymczasem charakterystyka obiektu zawarta w pierwotnym wniosku różni się od tej, która wynika z koncepcji architektonicznej. O ile bowiem pierwotnie funkcję obiektu określono jako "budynek komunikacyjno handlowy w poziomie terenu dworzec autobusowy, główne ciągi piesze oraz część handlowa. W poziomie +1 i +2 powierzchnia handlowa. W poziomie +3 część administracyjno biurowa", to w koncepcji architektonicznej wskazuje się na "pomieszczenia gospodarcze", "pomieszczenia usługowe", "restaurację", "kasy biletowe", "magazyn podręczny", "korytarz", "hall + schody ruchome". W konsekwencji nie jest jasne, czy "wielofunkcyjność" planowanego obiektu obejmuje funkcje handlowe, funkcje usługowe, czy obydwie z tych funkcji. Organy nie wyjaśniły tej kwestii, a jakiekolwiek domniemywanie w zakresie charakterystyki inwestycji jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Użyty w art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami.

Brak wyjaśnienia rzeczywistego zakresu wniosku nie pozwala na skontrolowanie poprawności warunków zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o jakich mowa w art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają charakteru abstrakcyjnego, dotyczą konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wskazanego przez inwestora i jako takie nie mogą być poprawnie ustalone bez wcześniejszego precyzyjnego określenia rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., II OSK 272/08, LEX nr 526580, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., II OSK 1639/06, LEX nr 413525).

W sprawie zostały naruszone również przepisy określające sposób postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być traktowana jako dokument nie podlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Nie zmienia tego fakt, iż analiza ta przygotowywana jest przez osoby legitymujące się wiedzą specjalną. Ustalenie warunków zabudowy mieści się w kompetencjach organu administracji i następuje po spełnieniu wymogów określonych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonaniu oceny spełnienia tej przesłanki służy właśnie analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2008 r., II SA/Bk 605/07, LEX nr 509175). W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, LEX nr 486229). Dla dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej konieczne jest zaznajomienie się organu z jej treścią. Stanowi ona zatem istotną część dokumentacji sprawy administracyjnej. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia tylko wyniki analizy, a nie ona sama, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W aktach sprawy brakuje dokumentacji wykazującej poprawne dokonanie przez organy analizy architektoniczno-urbanistycznej. W aktach sprawy znajduje się jedynie niepotwierdzona za zgodność kserokopia mapy zasadniczej, nie opisana i nie zawierająca legendy z zaznaczonym ołówkiem okręgiem wokół nieruchomości objętych wnioskiem (k. 98), a z adnotacji zawartych na tej kserokopii wynika, że mapa jest nieaktualna i nie może służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych. Pozostała dokumentacja w tym zakresie obejmuje wyłącznie załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji (oraz wcześniejszych decyzji pierwszoinstancyjnych uchylonych przez SKO w N. ) zawierające wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej. Również część graficzna wyników analizy stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej zawierającej adnotację, że jest ona nieaktualna i nie może służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych.

Na podstawie samych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można ustalić poprawności jej przeprowadzenia, a zwłaszcza nie można zweryfikować zasadności zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Z istoty "wyników analizy" wypływa wniosek, że stanowią one prezentację określonych konkluzji. Przedstawienie wyników analizy bez przedstawienia dokumentacji pozwalającej stwierdzić poprawność przeprowadzenia tej analizy, czyni ustalenia organów w zasadzie nie weryfikowalnymi, a przez to dowolnymi. Podkreślić należy, że przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Z kolei ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie ww. warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 458/08, LEX nr 550308, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Bk 808/07, LEX nr 523443). Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest w tym zakresie bardzo lapidarne i odwołuje się do "materiałów geodezyjnych i wizji w terenie". W aktach sprawy brakuje dokumentacji potwierdzającej jakąkolwiek wizję w terenie, a "materiały geodezyjne" zawierają adnotacje o ich nieaktualności. W takim stanie rzeczy również uzasadnienie organu odwoławczego w powyższym zakresie nie może być uznane za przekonujące skoro zostało oparte na dowolnych ustaleniach organu pierwszej instancji.

Nie ulega również wątpliwości, że analiza architektoniczno-urbanistyczna musi uwzględniać aktualny stan terenu, którego dotyczy. Oparcie jej na mapach nieaktualnych, które dodatkowo zawierają adnotację, że nie mogą służyć ani do celów projektowych, ani do celów prawnych jest niedopuszczalne, gdyż nie pozwala na ustalenie aktualnych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym na poprawne określenie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy podkreślić, że zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Nie da się z tej regulacji w żaden sposób wywieść dopuszczalności wyznaczenia obszaru analizowanego na mapach nieaktualnych. Mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Po 368/07, LEX nr 493250).

Nie została również wyjaśniona przez organy obydwu instancji kwestia ustalenia katalogu stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, status stron postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy należy rozważać zwłaszcza w stosunku do właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów NSA z 04.12.1995 r. VI SA 20/95, publ. ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54; uchwała 5 sędziów NSA z 25.09.1995 r. VI SA 13/95, publ. ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154). Należy zatem przyjąć, że art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidujący obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej, zobowiązując do badania ich interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w zależności od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Jak stanowi art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. z 1989 r., nr 30, poz. 163 ze zm.) podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W aktach sprawy brakuje wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek innych niż objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie można na tej podstawie ustalić, kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Organy obydwu instancji nie badały też związku pomiędzy przedmiotowym postępowaniem a interesami prawnymi osób mających tytuł prawno rzeczowy do sąsiednich nieruchomości, a z całą pewnością nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu swoich decyzji. Jest to uchybienie tym bardziej istotne w przedmiotowej sprawie, że organ odwoławczy podkreśla, iż wszyscy odwołujący się są właścicielami budynków przy ul. [....] w Z. , a ich działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, są bowiem od niego oddzielone działkami nr [....],[....],[....],[....],[....] i [....]..

Podkreślić należy, że z istoty zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika znajdujący potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązek organów administracji ustalenia z urzędu kto ma przymiot strony konkretnego postępowania administracyjnego i komu w związku z tym należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie uzasadniono w żaden sposób, w jaki sposób ustalono katalog stron postępowania. Tym samym nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające znajdujące swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym podawany przez organy katalog nieruchomości, których właścicieli zakwalifikowano jako strony postępowania, jest nieweryfikowalny w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że sądy administracyjne powołane zostały do kontrolowania administracji publicznej, a nie do zastępowania organów administracji w procesach administrowania. W sytuacji nie dokonania przez organy administracji wykładni przepisów prawa na gruncie konkretnego stanu faktycznego – w tym przypadku art. 28 k.p.a. – nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości tej wykładni. W takim stanie rzeczy zastąpienie organu administracji i dokonanie przez sąd wiążącej wykładni przepisu miałoby charakter niedopuszczalnego administrowania. Dopiero ocena wykładni dokonanej przez organ umożliwia wyrażenie przez sąd oceny prawnej w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy zauważyć, że sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), natomiast skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uchybienia w zakresie poprawności ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego mają zatem charakter kwalifikowanych wad postępowania administracyjnego.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia zakresu i rodzaju inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej pozwalającej poprawnie ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego, a także braku umotywowania w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji przyjętego przez organy katalogu stron postępowania stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. w zakresie statuującym zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym oraz art. 107 § 1 i § 3 w zakresie wskazującym na obligatoryjne elementy decyzji administracyjnych i sposobu redagowania ich uzasadnień. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły. Okoliczność ta stanowi podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy są zobowiązane wyeliminować wszystkie wskazane wyżej uchybienia, a poczynionym ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd uwzględniając skargę określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).