Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3050/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1; art. 31 ust. 3 art. 64 Konstytucja RP
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 286/19 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 286/19 oddalił skargę D. S. (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości C., gmina P.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U . z 2018 r. poz. 614, dalej uop) poprzez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" w wyniku wadliwego uznania, że przeprowadzone postępowanie dowodowe było wadliwe, co zaskutkowało przyjęciem, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 uop w niniejszej sprawie w momencie, kiedy nie została wypełniona hipoteza zawartej w tym przepisie normy, co zaskutkowało wadliwym uznaniem, że przedsięwzięcie będzie znacząco i negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, podczas gdy przedsięwzięcie nie wywrze takiego skutku i nie można zabronić realizacji planowanego zamierzenia na ww. podstawie prawnej;

b) art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez pozbawienie właściciela prawa dysponowania nieruchomością i swobody korzystania z mienia oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez działanie organów z przekroczeniem granic prawa, w szczególności naruszenie prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej);

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8, art. 11 Kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie ustalenia zgodnie z materiałem dowodowym sprawy, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]; wadliwe uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób przekonujący potwierdza, że populacji derkacza zagraża utrata siedlisk gniazdowych (pomimo, iż na działce o nr ew. [...] położonego przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości C. (obręb[...]) gmina P. — gatunek ten nie występuje); brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także dowolność, błędy logiczne i metodologiczne przy sporządzaniu uzasadnienia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie rzeczywiście będzie negatywnie oddziaływać w sposób znaczący na cele ochrony obszaru Natura 2000;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie podania przez Sąd I instancji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, co świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I Instancji, jak również ogranicza skarżącej kasacyjnie możliwość realizacji jej praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej;

c) art. 151 Ppsa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz prawidłowa wykładnia przepisów, w szczególności art. 33 ust. 1 uop powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji i uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W oparciu o przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi skarżącej, a także o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu opinii ornitologicznej sporządzonej przez M. B. (inwentaryzacji ornitologicznej działki) - na okoliczność potwierdzenia, iż w obrębie działki o nr ew. [...] położonej przy drodze powiatowej nr [...] w miejscowości C. (obręb [...]), gmina P., nie gniazduje derkacz i gatunki kwalifikujące i należy zezwolić na ww. inwestycję.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.4. Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 uop jest nieusprawiedliwiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zostało przekonująco i wszechstronnie wyjaśnione, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji istnieje uzasadnione ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości wykluczenia takiego ryzyka. Istnieje prawdopodobieństwo, że planowana inwestycja doprowadziłaby do zmiany stosunków wodnych panujących nie tylko na działce przeznaczonej pod zaplanowaną inwestycję, ale również na działkach sąsiednich. Ponadto doszłoby do trwałego przekształcenia terenu w enklawie terenów otwartych – rolnych oraz emisji hałasu na etapie realizacji (prace ziemne, prace budowlane, praca maszyn). Organy nie były zatem w stanie jednoznacznie wykluczyć, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 i zastosowały wyrażoną w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasadę przezorności. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia (wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 559/18).

Dlatego też wbrew argumentacji skarżącej stwierdzenie, iż teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia może stanowić miejsce żerowania i okresowego siedliska chronionych ptaków oznacza, że istniały racjonalne przesłanki do uznania, iż przedsięwzięcie może znacząco wpływać na populację derkacza - przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] i nie można z całą pewnością wykluczyć, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływała na obszar Natura 2000.

3.5. Bezprzedmiotowe jest zarzucanie przez skarżącą naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ przepis ten określając cywilnoprawne granice wykonywania prawa własności jednoznacznie wskazuje, że granice te określają ustawy, a więc m.in. ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób zatem z treści art. 140 Kodeksu cywilnego wywieść chronioną prawnie ekspektatywę zabudowy każdej nieruchomości rolnej. W ramach wykonywania władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości rolnych nie istnieje chroniona konstytucyjnie konieczność dopuszczenia ich zabudowy na cele nierolne. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej art. 64 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP status urbanistyczny nieruchomości nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). W odniesieniu do nieruchomości rolnej zakaz jej zabudowy nie uniemożliwia w żaden sposób korzystania z nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystania. Ponadto w niniejszej sprawie zakaz ten stanowił rezultat wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, dając pierwszeństwo ochronie przyrody.

3.6. W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8, art. 11 Kpa. Organy wyjaśniły bowiem okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Fakt, że na działce o nr ew. [...] siedliska derkacza nie występują nie miał znaczenia dla oceny dotyczącej zakresu możliwości spowodowania ryzyka znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Jak prawidłowo wskazał to Sąd I instancji, organy odniosły się do wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, wskazując konkretne przyczyny, dla których realizacja budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą na terenie tym nie jest możliwa. Ocena materiału dowodowego zebranego przez organy nie uzasadniała więc zarzutu skarżącej, że stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym został ustalony nieprawidłowo.

3.7. Zamierzonego skutku nie odniósł też zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób zarzucić Sądowi I instancji nierozpoznanie i nienależyte odniesienie się do zarzutów skarżącej w sytuacji, gdy w sposób klarowny i czytelny w uzasadnieniu orzeczenia określono zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.

3.8. W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w powiązaniu z ww. zarzutami, ponieważ z uwagi na brak wadliwości zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji prawidłowo skargę oddalił.

3.9. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego wyjaśnić należy, że jak stanowi art. 106 § 3 Ppsa, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu przez sąd administracyjny możliwe jest tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Decyzja w tej materii należy za każdym razem do sądu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację i bezzasadność zarzutu dotyczącego niekompletności materiału dowodowego nie zasługiwał na uwzględnienie.

3.10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.