Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 993/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...], znak: [...] z dnia [...] lipca 2010 r. 2. przyznaje Skarżącej S. W. od Wojewody Wielkopolskiego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 03 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 623/11, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") – na skutek skargi kasacyjnej S. W. wywiedzionej od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 925/10, oddalającego skargę S. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu – uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Powyższe wyroki zapadły w następujących okolicznościach faktycznych.

Pismem z dnia 02 lipca 2010 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni wezwał Starostę [...] (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), do umożliwienia sporządzenia, przez siebie samego lub przez organ, na użytek strony, odpisów wyszczególnionych dokumentów, w tym aktu notarialnego rep. A nr [...], za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu; wskazania czasu i miejsca, dogodnego dla urzędu, w którym pełnomocnik będzie mógł zrealizować uprawnienie wynikające z przywołanego na wstępie przepisu; lub po prostu przesłanie jemu żądanych dokumentów. Pełnomocnik zastrzegł, że w przypadku uznania, iż stronie należy odmówić udostępnienia urządzeń technicznych (np. kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu) umożliwiających wykonanie kserokopii żądanych dokumentów, wnosi o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie danych osobowych", w skrócie "u.o.d.o.") i art. 74 § 2 k.p.a. odmówił Skarżącej umożliwienia sporządzenia odpisu (kopii) ww. aktu notarialnego, wskazując w uzasadnieniu, że żądane dokumenty dotyczyły wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...]. Starosta uznał, że udostępnienie Wnioskodawczyni wskazanego aktu notarialnego byłoby naruszeniem art. 30 pkt 4 u.o.d.o., który zobowiązuje administratora danych do odmowy ich udostępnienia, jeśli spowodowałoby to istotne naruszenie dóbr osobistych osób, których dane dotyczą lub innych osób. Art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; obecnie: Dz. U,. z 2010 r. 243 1623 z późn. zm.) nie wymienia aktu notarialnego jako dokumentu wymaganego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Na skutek zażalenia pełnomocnika Wnioskodawczyni, Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – uchylił postanowienie Starosty i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 3 u.o.d.o. wniosek winien zawierać informacje umożliwiające wyszukanie danych w zbiorze żądanych danych oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie. Wojewoda wezwał pełnomocnika do wykazania ważnego interesu strony uzasadniającego żądanie, lecz ten nie odpowiedział na wezwanie. W ustawie o ochronie danych osobowych brak jednoznacznej regulacji, dotyczącej formy odmowy udostępnienia danych osobowych ze zbioru. Ustawodawca nie wskazał, że miałoby to nastąpić w formie rozstrzygnięcia procesowego (decyzji albo postanowienia), dlatego przyjąć należy, że odmowa udostępnienia danych następuje w takiej samej formie, jak ich udostępnienie, tj. pisemnej, ze wskazaniem przyczyn nieuwzględnienia umotywowanego wniosku określonego podmiotu. Z powyższych względów Wojewoda uchylił postanowienie Starosty i umorzył postępowanie I instancji w tym zakresie, uznając, że odmowa udostępnienia Wnioskodawczyni aktu notarialnego była słuszna, choć winna nastąpić w formie pisemnej.

W skardze na to postanowienie Wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, organy naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. – poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, że do podania strony o umożliwienie sporządzenia odpisu (kopii) z akt sprawy ma zastosowanie ustawa o ochronie danych osobowych, a w szczególności jej art. 30 pkt 4, a także uchybiły art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organ odmawia umożliwienia stronie sporządzania odpisów z akt sprawy (tzn. że w takiej sytuacji wydanie postanowienia jest zbędne). Skarżąca wyjaśniła, że nie odpowiedziała na wezwanie z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdyż nie spełniało ono wymagań określonych w art. 54 § 1 k.p.a., a ponadto nie odnosiło się do stanu faktycznego – Skarżąca nie żądała uwierzytelnionego odpisu (art. 73 § 2 k.p.a.), a tylko w takim wypadku winna wykazać swój ważny interes. Zdaniem Skarżącej załatwiając podanie o umożliwienie sporządzenia odpisu (kopii) dokumentu z akt sprawy, organ ma obowiązek spełnić żądanie albo wydać postanowienie o odmowie jego spełnienia. Uchylając postanowienie I instancji i umarzając postępowanie, Wojewoda rażąco naruszył art. 74 § 2 k.p.a. Powód odmowy nie ma w takim przypadku żadnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu wypunktowała precyzyjnie wszystkie swe zarzuty, licząc że organ odwoławczy ustosunkuje się do każdego z nich. Tymczasem Wojewoda nie zajął stanowiska w stosunku do jakiegokolwiek zarzutu, a całą swą uwagę skupił na formie udostępnienia danych osobowych. Brak odniesienia się do konkretnych zarzutów uniemożliwia polemikę i kontrolę prawidłowości orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. IV SA/Po 925/10, oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za bezsporne, że Starosta udzielił Wnioskodawczyni odpisów wszystkich, poza aktem notarialnym, wnioskowanych dokumentów. Wszystkie udostępnione odpisy dokumentów pochodziły od organów, bądź miały znaczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, którego Skarżąca jest stroną. W toku tego postępowania korzystała, osobiście bądź przez pełnomocnika, z prawa do przeglądania akt. W ocenie WSA Skarżąca nietrafnie zakłada, że organ administracji publicznej stoi przed alternatywą – spełnić żądanie umożliwienia sporządzenia odpisu dokumentu, bądź wydać postanowienie o odmowie spełnienia żądania. W istocie na sposób działania organu wpływa szereg czynników – w szczególności także treść dokumentu, wydania odpisu którego domaga się strona, jak i charakter danego dokumentu. Stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami, które znalazły się w aktach sprawy, niezależnie od tego, czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie. Natomiast uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów, a uwzględniając nowe techniki – potwierdzonych kopii kserograficznych lub wydruków komputerowych – pozostaje pod kontrolą organu administracyjnego, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Z tego względu art. 73 § 2 k.p.a. odnośnie do uwierzytelniania odpisów z akt sprawy stawia wymaganie wskazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu. WSA zaznaczył, że uregulowania zawarte w art. 73 i art. 74 k.p.a. powstały w czasie, gdy nie były znane i rozpowszechnione nowe techniki reprodukowania dokumentów (w tym kserograficzne), pozwalające na uzyskanie w istocie wiernego – zarówno co do formy, jak i treści – odpisu dokumentu oryginalnego. W tamtym okresie odpisy sporządzano w istocie przy pomocy maszynopisu, stąd potrzeba uwierzytelniania odpisów dokumentów, które na pierwszy rzut oka różniły się formą od dokumentów oryginalnych. WSA powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym odpis dokumentu jest w istocie dokumentem, wskazującym na istnienie dokumentu oryginalnego. Odpis dokumentu nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność. W szczególności art. 73 § 1 i 2 k.p.a. nie przewiduje obowiązku sporządzenia przez organ administracyjny kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie. Ponieważ żądany odpis aktu notarialnego dotyczy danych osobowych innych osób niż Skarżąca, opisu nieruchomości innej niż ta, której właścicielką jest Skarżąca, i danych transakcyjnych dotyczących innej nieruchomości, niż nieruchomość, właścicielką której jest Skarżąca, WSA ocenił, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że art. 30 pkt 4 w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.d.o. stanowi podstawę oceny wniosku Skarżącej. Nadto uznał, że Wojewoda trafnie wskazał na odrębność regulacji sposobu udostępniania aktów notarialnych zawartej w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.; dalej: "Prawo o notariacie"). Zdaniem WSA wykładni tej nie podważa to, że udostępnienie danych osobowych osób, których dotyczy powołany wypis aktu notarialnego, nastąpiło przez bezpośrednie przeglądanie akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a.), bowiem wydanie odpisu aktu notarialnego wiąże się z możliwością dysponowania przez stronę takim odpisem dokumentu także poza niniejszym postępowaniem. WSA wskazał ponadto, że wypis aktu notarialnego nie był koniecznym dokumentem w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 03 lipca 2012 r. o sygn. II OSK 623/11 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Wnioskodawczyni, uchylił ww. wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. NSA ocenił, że sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Jest to sprzeczne z celem i rozwiązaniami prawnymi tej ustawy, której niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r.). Naczelnym celem omawianej ustawy jest ochrona danych osobowych, mająca uniemożliwić naruszenie praw i wolności osób, których dotyczy. Zatem chybione i nielogiczne jest stosowanie, czy też powoływanie się na przepisy ww. ustawy w sytuacji, gdy dane osób zawarte w przedmiotowym akcie notarialnym zostały już udostępnione w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. NSA podkreślił, że regulacja art. 73 § 1 i 2 k.p.a. ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony. Na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sporządzenie kopii pism z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia "udostępniania akt sprawy", gdyż art. 73 § 1 k.p.a. nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. W ocenie składu orzekającego NSA (powołującego się w tym zakresie na wcześniejszy wyrok NSA z 29.03.2001 r., II SA 2580/00), brak jest podstaw do odmowy sporządzania takich pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. NSA zastrzegł, że powodem odmowy sporządzenia kserokopii wnioskowanego aktu notarialnego nie może być odrębny sposób udostępniania aktów notarialnych, wydawania odpisów i wypisów. Zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2011 r.) art. 73 k.p.a. nie stosowało się do akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. NSA zastrzegł, że tylko z tych przyczyn wyłączone jest stosowanie art. 73 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przystępując powtórnie do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564–567; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 474–476).

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. II OSK 623/11, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że nie znajdują w tym przypadku zastosowania przepisy ustawy o ochronie danych osobowych – zdaniem NSA ich stosowanie byłoby chybione i nielogiczne w sytuacji, gdy dane osób zawarte w przedmiotowym akcie notarialnym zostały już udostępnione w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. NSA podkreślił, że stosowanie art. 73 k.p.a. jest wyłączone tylko z przyczyn określonych w art. 74 § 1 k.p.a., w świetle którego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2011 r.) przepisu art. 73 k.p.a. nie stosowało się do akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej, a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy.

Przedstawiona przez NSA interpretacja powołanych przepisów u.o.d.o. i k.p.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postanowienia organów obu instancji te tak wykładane przepisy naruszyły.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie Wojewody i poprzedzające je postanowienie Starosty.

O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). W myśl § 2 ust. 1 Rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 Rozporządzenia). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, iż ze względu na charakter sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Przy ocenie owego przyczynienia się nie może uchodzić uwadze w szczególności ten fakt, że merytoryczna argumentacja przeciwko zasadności odmowy udostępnienia stronie żądanego odpisu aktu notarialnego została przedstawiona przez stronę skarżącą już na etapie postępowania administracyjnego – w zażaleniu na postanowienie Starosty – kiedy to Skarżącą reprezentował pełnomocnik inny niż sporządzający skargę. W konsekwencji na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 357 zł.

Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonalności aktu, gdyż zaskarżone postanowienie, jako akt negatywny (odmowny), ze swej istoty nie podlega wykonaniu.

Należy podkreślić, że uprawomocnienie się niniejszego wyroku spowoduje, iż organ będzie zobligowany ponownie rozpoznać wniosek Skarżącej z dnia 02 lipca 2010 r., przy czym winien uczynić to według stanu prawnego aktualnego na dzień ponownego orzekania, a więc w szczególności z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 73 i art. 74 k.p.a. Jednocześnie organ będzie zobowiązany zastosować się do wyrażonej w wyroku NSA o sygn. II OSK 623/11 oceny prawnej, tj. przede wszystkim uwzględnić pogląd, że w sprawie niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o.u.d.o., oraz że powodem odmowy sporządzenia kserokopii wnioskowanego aktu notarialnego nie może też być odrębny sposób udostępniania aktów notarialnych uregulowany w Prawie o notariacie. Ponadto, w świetle powołanego wyroku NSA, organ winien mieć też na względzie konieczność zapewnienia rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).