Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 380/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 895/13 w sprawie ze skargi R. S. na punkt drugi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie scalenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 380/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 895/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi R. S. na punkt drugi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie scalenia nieruchomości oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Starosta Raciborski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. , działając na podstawie art. 3 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 3, art. 27 ust. 1, 3, 4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm., dalej ustawa o scalaniu i wymianie gruntów) w punkcie I decyzji zatwierdził projekt obszaru scalenia gruntów obrębu ewidencyjnego C. Gmina P. o powierzchni [...] ha (po wyłączeniu terenów kolejowych) uwidoczniony na mapach obszaru scalenia (załącznik nr 1), w rejestrze szacunku porównawczego gruntów (załącznik nr 2) i w warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, spisanych w dniu [...] lutego 2012 r. (załącznik nr 3).

W pkt II decyzji organ zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat (wskazano konto) w terminie dwóch miesięcy od daty zatwierdzenia projektu scalenia, to jest od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty ostateczności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia otrzymają należne im dopłaty (wykaz dopłat stanowi załącznik nr 4 do decyzji).

W pkt III organ orzekł o przejęciu na własność Gminy P. gruntów wydzielonych pod drogi z chwilą ostateczności decyzji, a w pkt IV pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia złożone przez R. S.

W uzasadnieniu organ wskazał na postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów wsi C., gmina P. na wniosek właścicieli gruntów i prowadzenie tego postępowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wskazano, że po scaleniu powierzchnia obszaru scalenia obrębu C. wynosi [...] ha ([...] przed scaleniem) nie doliczając terenów wyłączonych (PKP). Zmiana powierzchni obrębu, wynika z rozliczenia na nowo powierzchni obszaru scalenia w oparciu o dane dotyczące przebiegu granic obrębu ustalonych na gruncie z jednoczesnym pomiarem bezpośrednim i regulacją granicy między obrębem C. i P., biorącym również udział w postępowaniu scaleniowym.

W dalszej części organ opisał przebieg postepowania wskazując, iż projekt scalenia określający proponowane granice wydzielonych gruntów został okazany i zaakceptowany przez komisję scaleniową w dniu [...] lutego 2012 r., a wszyscy uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni o ogłoszeniu projektu scalenia. Wyznaczony na gruncie projekt wraz z jego trwałą stabilizacją okazywany był od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] lipca 2012 r. Po okazaniu projektu na gruncie zastrzeżenia do projektu wniosło dwóch uczestników scalenia: W. i B. D. oraz R. S. (obecny skarżący), który twierdził, że działka o dotychczasowym numerze [...] (k.m. [...]) została źle oszacowana, a działka o dotychczasowym numerze [...] (k.m. [...]) ma za małą powierzchnię, co znacznie wpłynęło na obniżenie wartości jego gospodarstwa.

Zastrzeżenia powyższe rozpatrzyła komisja doradcza w obecności zainteresowanych uczestników scalenia (autorów zastrzeżeń) oraz geodety-projektanta. Zastrzeżenia W. i B. D. dotyczące działek nr [...] i [...] (k.m. [...]) zostały wycofane. Natomiast zastrzeżenie R. S. dotyczące źle oszacowanej działki o dotychczasowym numerze [...] (k.m. [...]) oraz za małej powierzchni działki o dotychczasowym numerze [...] (k.m. [...]) komisja uznała za bezzasadne, gdyż określenie wartości punktowej działek zostało dokonane na podstawie uchwały uczestników scalania o przyjęciu szacunku w obrębie C. w dniu [...] grudnia 2010 r., które R. S. własnoręcznie podpisał. Wskazano, że wartość gospodarstwa R. S. przed scaleniem wyszacowano na [...] punktów (obszar przed scaleniem [...] ha), a po scaleniu na [...] punktów (obszar [....] ha). Ponadto działki R. S. w projekcie scalenia nie zmieniły położenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. S.. W odwołaniu R. S. stwierdził, że w związku ze scaleniem gruntu rolnego na terenie Gminy P. nie zgadza się z przesunięciem granicy działki siedliskowej nr [...] (k.m. [...]) od strony N. R. w głąb jego działki. Oświadczył, że domaga się właściwego wyznaczenia granicy, zaznaczenia tego faktu na mapie i w protokole powymiarowym. Jego zdaniem N. R. wystawił swój dom mieszkalny częściowo na jego działce. Zarzucił także, że dokonując oszacowania wartości dla celów wymiany gruntów na terenie C., część jego działki nr [...] (k.m. [...]) została określona zbyt nisko. Jego zdaniem położenie działki nad brzegiem rzeki nie uzasadnia oceniania tego terenu – zaledwie na [...] punktów. Twierdził także, że pole powierzchni tej działki zostało nieprawidłowo obliczone. Zarzucił również nieprawidłowe obliczenie pola powierzchni działki nr [...] (k.m. [...]) z czego wywodził wniosek znacznego obniżenia wyceny jego gospodarstwa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt III i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W pozostałej części utrzymano decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji (podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) organ podzielił stanowisko Starosty Raciborskiego co do zgodności przeprowadzonego postępowania z prawem. Wskazał na art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej dotyczący gruntów zabudowanych oraz art. 20 tej ustawy zgodnie z którym stan własności oraz posiadanie gruntów, powierzchni użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencyjnych.

Odnosząc się bezpośrednio do odwołania organ podał, że działki stanowiące własność R. S., za jego zgodą poddano procedurze scaleniowej. Za działki posiadane przyznano działki nowe, różniące się od poprzednich numerami i powierzchnią (większą od powierzchni działek starych). Organ wskazał na księgę wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., z której wynika, że odwołujący się jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] oraz na wypis z rejestru gruntów dla miejscowości C., obręb [...] C, z którego wynika, że R. S. jest między innymi właścicielem działek nr [...] arkusz mapy [...], opisanej jako łąki trwałe, oznaczonych jako użytek Ł II o powierzchni [...] ha; nr [...] arkusz mapy [...], opisanej jako użytki rolne zabudowane o powierzchni [...] ha i grunty orne (o powierzchni [...]) – łącznie [...] ha; nr [...] arkusz mapy [...], opisanej jako grunty orne (R.IIIa) o powierzchni [...] ha i grunty orne (R.IIIb) o powierzchni [...] ha, łącznie [...] ha. Działka nr [...] arkusz mapy [...] ewidencja gruntów, jest działką zabudowaną o powierzchni [...] ha, faktycznie powierzchnia tej działki jest większa i wynosi [...] ha, co wynika ze szkiców polowych, stanowiących część protokołu granicznego z dnia [...] kwietnia 1973 r., a także szkicu polowego nr [...] sporządzonego [...] i [...] października 1974 r. Wartość punktowa tej działki została oszacowana na podstawie uchwały uczestników scalenia o przyjęciu szacunku w obrębie C. na [...] punktów. Po scaleniu działka ta uzyskała numer [...], a powierzchnię określono na [...] ha. Jak wynika z mapy obszaru scalenia dotyczącego działki nr [...], nowy numer [...], działka ta jest działką siedliskową, zabudowaną budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Zarzut dotyczący przesunięcia granicy działki siedliskowej o nr [...] (stary numer) od strony N. R. oraz żądanie właściwego wyznaczenia granicy jest niezasadny. Granica ta bowiem wynika z map sporządzonych w latach 1973, 1974 i szkiców dla potrzeb scalenia oraz oświadczenia R. S., że nie kwestionuje powierzchni (oświadczenie z dnia [...] marca 2011 r.). Skarżący kwestionując dane zawarte w ewidencji gruntów nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska. Niezasadny jest także zarzut dokonania oszacowania wartości części działki nr [...] zbyt nisko i niewłaściwego obliczenia pola powierzchni tej działki. Określenie wartości punktowej działki zostało dokonane na podstawie uchwały uczestników scalenia z dnia [...] grudnia 2010 r., podpisanej przez R. S. Nadto o zastrzeżeniach odwołującego się dotyczących działki nr [...] (nowy numer [...]) wypowiedziała się komisja scaleniowa. Podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący działki nr [...]. Odwołujący się jest właścicielem działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha (wypis z rejestru gruntów) i w dniu [...] marca 2011 r. potwierdził powierzchnię działki – zgodnie z danymi z ewidencji gruntów. Podpisał się także pod wykazem, w którym uwzględniono między innymi działkę nr [...], której po scaleniu nadano numer [...], zaś jej nowa powierzchnia została ustalona na [...] ha. Należy też stwierdzić, że wartość gospodarstwa odwołującego się przed scaleniem wyszacowano na [...] punkty, a powierzchnię na [...] ha, a po scaleniu na [...] punkty i powierzchnię [...] ha. Natomiast wskazując na podstawy uchylenia decyzji organu I instancji w punkcie III i umorzenie w tym zakresie postępowania podano, że przewłaszczenie gruntów wydzielonych pod drogi następuje z mocy prawa (art. 17 ust. 3 ustawy), a więc orzekanie w tym przedmiocie decyzją administracyjną jest bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie pkt 2 decyzji SKO z dnia [...] marca 2013 r. złożył R. S. wnosząc o uchylenie tej decyzji zakresie wskazanym oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Domagał się także wstrzymania zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że SKO wydało decyzję z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz 8 K.p.a., a także z naruszeniem art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Odnośnie tego ostatniego zarzutu stwierdził, że chociaż przepis art. 20 stanowi o tym, że stan własności oraz posiadanie gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów, to jednak dane wynikające z ewidencji nie są bezwzględnie wiążące (wyrok z dnia 15 grudnia 2006 r. – IV SA/Wa 2096/06 i wyrok z dnia 2 czerwca 1995 r. – II SA/125/94). Zdaniem skarżącego dokumentem źródłowym odnośnie powierzchni działki nr 13 była archiwalna mapa ewidencyjna.

Skarżący złożył dodatkowe pismo w dniu [...] lipca 2013 r., w którym wniósł o dopuszczenie dowodu ze swojego pisma z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanego do Starosty Raciborskiego, w którym kwestionował wartość oszacowania należących do niego gruntów będących przedmiotem scalenia. Stwierdził nadto, że w trakcie toczącego się postępowania scaleniowego na terenie jego działki nr [...] nowy numer [...], nr drogi [...], doszło do przesunięcia nieruchomości poprzez przyznanie mu części działki należącej wcześniej do RSP C., a w zamian zabrano część jego działki nr [...] mapa [...]. Pomiary dokonane na działce nr [...] mapa [...] są niezgodne z rzeczywistym stanem, bowiem usytuowanie budynków na tej działce nie odpowiada stanowi faktycznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wskazał, iż ustalenia, które doprowadziły do wydania zaskarżonej decyzji, jak i samo rozstrzygnięcie podziela i przyjmuje za własne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa (z zastrzeżeniem ust. 5 – 7 oraz art. 4 ust. 2). Celem scalenia gruntów (art. 1 ustawy) jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zakończone decyzją zatwierdzającą projekt scalenia postępowanie uznać można za poprawne jedynie wówczas gdy jego celem, a w konsekwencji także i skutkiem była poprawa warunków gospodarowania. Przy opracowaniu projektu scalenia organy administracyjne korzystają ze pewnej swobody, niezbędnej do wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada, II OSK 123/05, LEX nr 196671). W razie niezgodności ocen, orzekający w sprawie organ winien szczególnie uważnie zbadać argumenty strony (tu skarżącego) niezadowolonej z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i w razie uznania, iż określony w art. 1 cel został jednak, wbrew twierdzeniom strony, osiągnięty, należycie umotywować swoje stanowiska, co zdaniem Sądu I instancji nastąpiło w zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zostało wszczęte postępowaniem z dnia [...] listopada 2009 r. (art. 7 ust. 1 ustawy) i jeżeli nawet skarżący nie wyrażałby zgody na objęcie jego gospodarstwa postępowaniem scaleniowym, to takie postępowanie mogło być wszczęte i przeprowadzone na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy).

W dniu [...] stycznia 2010 r. dokonano wyboru [...] osobowej rady uczestników scalenia (art. 9 ust. 1 ustawy), powołano komisję doradczą do szacowania gruntów objętych scaleniem, a także powołano geodetę. Rada uczestników scalenia, w skład której wchodził skarżący, podjęła w dniu [...] sierpnia 2010 r. uchwałę określającą zasady szacunku porównawczego gruntów na obszarze scalenia. Dokonano szacunku porównawczego scalanych gruntów przez geodetę-projektanta z podmiotami, o których mowa w art. 20 ustawy, z udziałem skarżącego (protokół z dnia 1 października 2010 r.). Zebrani uczestnicy scalenia, w tym skarżący, w dniu [...] grudnia 2010 r. w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Projekt scalenia określający proponowane granice wydzielonych gruntów został zaakceptowany przez komisję scaleniową w dniu [...] lutego 2012 r., a następnie wyłożony do publicznego wglądu, o czym poinformowano uczestników scalenia. W okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2012 r. wyznaczono na gruncie projekt oraz dokonano jego trwałej stabilizacji.

Zastrzeżenia skarżącego dotyczyły działki nr [...] (k.m. [...]), której powierzchnia zdaniem skarżącego została zaniżona (co wynika z mapy z 1867 r. i obliczeń skarżącego dokonanych metodą prętu pruskiego). Natomiast w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący złożył w organie I instancji zastrzeżenia dotyczące wartości działki nr [...], która w jego ocenie została oszacowana zbyt nisko. Twierdził, że pole powierzchni na tej działce zostało nieprawidłowo obliczone.

Skarżący twierdził, że z uwagi na te błędy wycena jego gospodarstwa została znacznie zaniżona. Te zastrzeżenia były przedmiotem rozpatrzenia przez komisję scaleniową w dniu [...] grudnia 2012 r. Zastrzeżenia dotyczące złego szacunku działki nr [...] (stary numer) oraz za małej powierzchni działki nr [....] (stary numer) są niezasadne, bowiem określenie wartości punktowej działek dokonane zostało na podstawie uchwały uczestników scalenia, podpisanej przez skarżącego. Wskazano nadto na powierzchnię i szacunek gospodarstwa rolnego skarżącego przed scaleniem i po scaleniu, co jest zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy scaleniowej .

W niniejszej sprawie w ocenie organu sporną kwestią jest powierzchnia działki nr [...] (stary numer), a w związku z tym przesunięcie granicy działki nr [...] (stary numer) od strony działki pana R., w następstwie czego budynek wzniesiony przez tego ostatniego został wzniesiony na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a także ustalenie powierzchni działek objętych scaleniem na podstawie danych ewidencji gruntów (art. 20 ustawy), w sytuacji gdy dane te nie są wiążące w postępowaniu scaleniowym, w którym okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego.

Jeżeli chodzi o powierzchnię działki nr [...] (stary numer) to istotnie jej powierzchnia została przyjęta w oparciu o dane z ewidencji gruntów, stosownie do art. 20 ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240. poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Jako stale aktualizowana, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o stanie prawnym nieruchomości. W ewidencji dokonuje się jednak tylko rejestracji stanu prawnego, który jest ustalany na podstawie innych dokumentów. Oznacza to, że istotnie dane zawarte w ewidencji, pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy, nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Nie oznacza to jednak dopuszczalności pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji – takie działanie pozostawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z art. 20. W takiej sytuacji, brak związania danymi zawartymi w ewidencji oznacza, że należałoby najpierw dokonać aktualizacji tych danych i dopiero po tej aktualizacji, dane te mogłyby stać się podstawą w postępowaniu scaleniowym. W sprawie jest bezsporne, że nie dokonano skutecznej aktualizacji w ewidencji, o taką aktualizację nie występował także skarżący. Twierdzenie skarżącego o istnieniu najstarszych map, których nie uwzględniono w postępowaniu nie zostało poparte żadnymi dowodami, podobnie jak twierdzenia, że jego gospodarstwo po scaleniu jest mniejsze niż przed scaleniem. Skarżącemu nie jest nawet znana oczekiwana przez niego powierzchnia działki nr [...] (stary numer), podobnie jak powierzchnia działki nr [...] (stary numer).

Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ określił powierzchnie tych działek w oparciu o art. 20 ustawy. W związku z tym należy stwierdzić, że działki nr [...] (stara działka), [...] (stara działka) i nr [...] (stara działka) weszły w obszar objęty scaleniem, zaś ich powierzchnie kwestionowane przez skarżącego ustalono w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Nie budzi też wątpliwości zgoda R. S. (skarżącego) na objęcie scaleniem gruntów zabudowanej działki "siedliskowej" nr [...] (stary numer). Należy też stwierdzić, że z dokumentacji scaleniowej dotyczącej gruntów skarżącego objętych przedmiotowym postępowaniem scaleniowym oraz z decyzji zatwierdzających scalenie wynika, że działki skarżącego nie zmieniły położenia w terenie.

Odnośnie zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. należy stwierdzić, że zarzuty te zostały zgłoszone po wydaniu zaskarżonej decyzji, a w związku z tym organ odwoławczy nie mógł zająć wobec nich stanowiska, ani wskazać na dokumenty poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowym zakresie. Co prawda sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem całej decyzji administracyjnej, nie będąc związany zarzutami skargi, jednakże zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. orzeczenie wydaje na podstawie akt sprawy, poprzedzającej wydanie kontrolowanej decyzji.

W sprawie z akt administracyjnych nie wynikają ustalenia dotyczące działki nr [...] (po scaleniu nr [....]), a w szczególności dotyczące przesunięcia tej nieruchomości przez przyznanie skarżącemu części działki nr [...] (obecny numer). Dlatego też, w tym zakresie sąd administracyjny nie może się wypowiedzieć.

W kontekście zarzutów skargi należy jeszcze raz podnieść, że postępowanie scaleniowe ma określony cel i tylko jemu winno służyć, w żadnej mierze nie może jednak zastępować innych postępowań, jak np. postępowania rozgraniczeniowego czy postępowania o aktualizację ewidencji gruntów. Tym samym nowe kształtowanie granic działek, w tym ich przesuwanie jest dopuszczalne wówczas, jeżeli w rezultacie prowadzi do poprawy warunków, o których mowa w art. 1 ustawy scaleniowej.

Skoro zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odpowiadającym ustawie o scaleniu i wymianie gruntów, i realizuje podstawowy cel tej ustawy – tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania (...) poprzez poprawę struktury obszarowej gruntów, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Należy też podkreślić, że fakt złożenia skargi na decyzję ostateczną wyłącznie przez skarżącego świadczy o tym, że cel ustawy został przez wydanie tej decyzji zrealizowany. Zaskarżona decyzja poprzedzona została analizą i oceną zebranych materiałów (w tym okazaniem projektu scalenia) i dlatego odpowiada prawu – art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. S.. Powyższy wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późń. zm.) poprzez ustalenie powierzchni działek objętych scaleniem jedynie na podstawie danych ewidencji gruntów, w sytuacji gdy dane te nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego. Zarzucił również naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę polegającą na przyjęciu przez organy administracji obu instancji oraz Sąd, ze skarżący nie wykazał, aby działka nr [...] miała inną powierzchnię niż wskazana w księdze wieczystej i wypisie w rejestrze gruntów, w sytuacji gdy z mapy archiwalnej z 1867 roku i obliczeń skarżącego dokonanych metodą prętu pruskiego wynika, że wymieniona działka ma większą powierzchnię, co przekłada się bezpośrednio na obniżenie wyceny punktowej działki, a ponadto że przesunięcie granicy działki nr [...] od strony N. R. jest prawidłowe w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, ze budynek wzniesiony przez N. R. został częściowo wzniesiony na nieruchomości będącej własnością skarżącego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie sądowej kontroli zgodności z prawem postępowania scaleniowego w zakresie spełnienia przesłanek do wszczęcia postępowania scaleniowego oraz art. 106 § 3 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, naruszenie zasad determinujących rozstrzyganie podziału gruntów objętych przedmiotowym scaleniem oraz zaniechanie analizy dokumentów i przeprowadzeniem z urzędu dowodów związanych z postępowaniem scaleniowym w związku ze zgłoszonymi przez skarżącego zastrzeżeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skarga kasacyjna winna zawierać m.in. przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, co oznacza wskazanie konkretnej normy prawa materialnego lub procesowego, której naruszenie wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu Sądu pierwszej instancji.

Stosownie natomiast do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy następuje w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu brane są jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego określone w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania stron i samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi oraz ich uściślania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Uchybienie normom postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, z tym że należy dodatkowo wykazać, iż naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

W przypadku takiego sformułowania podstaw kasacyjnych z zasady rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania ponieważ od skuteczności zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych zależna jest ocena naruszenia prawa materialnego. W warunkach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże za zasadne rozważenie w zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przed zarzutami naruszenia przepisów postępowania.

Art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, iż stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnie użytków i klasy gruntów określa się według danych w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest zbiorem dokumentów urzędowych, co oznacza domniemanie, że zawarte w niej zapisy są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może oczywiście podlegać obaleniu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie dane zawarte w ewidencji dotyczące stanu prawnego gruntów - pomimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - nie są bezwzględnie wiążące w danym postępowaniu scaleniowym, jeżeli w jego toku okaże się, iż dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, albo pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji. Nie oznacza to jednak dopuszczalności całkowitego pominięcia przez organ scaleniowy danych zawartych w ewidencji. Okoliczność tego rodzaju rodzi bowiem obowiązek odpowiedniej aktualizacji danych ewidencji, tak by mogły stać się postawą ustaleń faktycznych w postępowaniu scaleniowym, zgodnie z art. 20 ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1995 r., II S.A. 125/94, ONSA 1996/3/120).

Takie też stanowisko konsekwentnie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż brak związania danymi zawartymi w ewidencji oznacza, iż najpierw należałoby dokonać aktualizacji tych danych i dopiero po aktualizacji dane te mogłyby stać się podstawą w postępowaniu scaleniowym. Wbrew zarzutowi skargi Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę zarzuty skarżącego co do nieprawidłowości danych w ewidencji. Prawidłowe jednakże jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wobec braku skutecznej aktualizacji danych w ewidencji i braku działania skarżącego w tym zakresie, zarzutów skarżącego w tym względzie nie można było uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych dowodów, które świadczyłyby o błędnym stanowisku Sądu I instancji. Dowody te nie były też znane Sądowi I instancji. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie bliżej nieokreślone mapy z 1867 roku, jak również samodzielny pomiar działki przez skarżącego metodą prętu pruskiego nie podważał danych zawartych w ewidencji gruntów, zwłaszcza, że został dokonany przez skarżącego, a nie osobę mającą uprawnienia w tej dziedzinie. Pręt pruski, nawet jeżeli na starych mapach taka była jednostka miary, ma określoną wielkość umożliwiającą jego przeliczenie na jednostki metryczne. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż mapy z 1973 i 1974 r., akceptowane przez skarżącego i stanowiące podstawę wpisu w ewidencji gruntu (oświadczenie skarżącego pod wykazem o przyjęciu wartości i powierzchni gruntów w oparciu o ewidencję gruntów zawartych w jednostce rejestrowej nr [...] bez zastrzeżeń, k. [...] akt adm.) są mapami nieodzwierciedlającymi stan rzeczywisty gruntu. W aktach sprawy brak jest również potwierdzenia aktywności skarżącego co do rozgraniczenia spornych nieruchomości lub wznowienia granic celem weryfikacji i porównania stanu rzeczywistego z granicami działek ujętych w mapie z 1867 roku, na którą powołuje się skarżący z mapami ujętymi w ewidencji gruntów.

Z tych też przyczyn nie można było uznać, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 20 ustawy uznając za prawidłowe oparcie rozliczeń z tytułu scalenia i wymiany gruntów na danych zawartych w ewidencji gruntów. Wobec braku dowodów przeciwnych ewidencja ta stosownie do treści przepisu zawartego w art. 20 ustawy mogła stanowić podstawę rozliczeń w postępowaniu scaleniowym.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższych przepisów nie został jednakże w najmniejszym nawet stopniu uzasadniony. Nie jest wiadomym sądowi II instancji na czym naruszenie powyższe miałoby polegać i jaki wpływ to naruszenie miało na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. , wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) tej sprawy, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego, ale jednocześnie, nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Należy mieć też na uwadze, że wolą skarżącego sąd pierwszej instancji kontrolował jedynie punkt II zaskarżonej decyzji. Ocena zaskarżonej decyzji dotyczyła zatem zgodności z prawem tej części decyzji w której organ zobowiązał uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, do dokonania należnych wpłat , i określał, że uczestnicy scalenia, którzy otrzymali grunty o niższej wartości niż posiadali przed scaleniem, w terminie dwóch miesięcy od daty ostateczności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia otrzymają należne im dopłaty

Zgodnie natomiast z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dla skuteczności powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie powinien wskazać jakie dowody mające znaczenie nie zostały przez sąd uwzględnione przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Wymaga to wskazania przez skarżącego kasacyjnie dokumentów , których treść ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich nieuwzględnienie w toku rozpoznania sprawy mogło mieć wpływ na jej wynik. Brak tego wskazania czyni zarzut naruszenia art. 106 § 3 bezskutecznym.

W ramach tej samej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej sformułował też zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego błędną ocenę polegającą na przyjęciu przez organy administracji obu instancji oraz Sąd, że skarżący nie wykazał, aby działka nr [...] miała inną powierzchnię niż wskazana w księdze wieczystej i wypisie w rejestrze gruntów, w sytuacji gdy z mapy archiwalnej z 1867 roku i obliczeń skarżącego dokonanych metodą prętu pruskiego wynika, że wymieniona działka ma większą powierzchnię, co przekłada się bezpośrednio na obniżenie wyceny punktowej działki, a ponadto że przesunięcie granicy działki nr 48 od strony N. R. jest prawidłowe w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, ze budynek wzniesiony przez N. R. został częściowo wzniesiony na nieruchomości będącej własnością skarżącego.

Należy zauważyć nieprawidłowe sformułowanie zarzutu, wskazanego w pkt 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 i. z art. 80, toteż nie mógł ich naruszyć. W skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia powyższych przepisów z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ). Mając jednakże na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. , obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W konsekwencji, brak wyraźnego powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (vide: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., II OSK 634/09, LEX nr 597738).

Zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. , obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu nieprzedstawienia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę organ administracji odwołał się do dostępnych mu baz danych – ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych. Zarówno organ, jak i kontrolujący rozstrzygnięcie organu Sąd pierwszej instancji, w sposób bardzo szczegółowy wykazał podstawy przyjęcia określonej powierzchni gruntów stanowiących własność skarżącego, odwołując się przy tym dokumentów niekwestionowanych początkowo przez skarżącego. Dokumentów, co wymaga podkreślenia, mających walor dokumentów urzędowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wobec nieprzedstawienia przez skarżącego dowodów przeciwnych, stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami stanu faktycznego, zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji. Z akt wynika, że granice działek skarżącego i rozliczenie powierzchni przyjęto na podstawie map sporządzonych w latach 1973, 1974 i szkiców dla potrzeb scalenia oraz oświadczenia R. S., że nie kwestionuje powierzchni (oświadczenie z dnia [...] marca 2011 r.). Skarżący kwestionując dane zawarte w ewidencji gruntów nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska.

Wbrew zarzutom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 K.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę tych dowodów, które miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, przy braku dowodów przeciwnych. W konsekwencji za chybiony należy uznać zarzut, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Za niezasadny należało uznać też zarzut naruszenia art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, stanowiącym o kompetencji sądów administracyjnych i zakresie ich działania. Sąd I instancji temu przepisowi nie uchybił. Dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonego aktu. Sam zaś wynik tej kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia nie mogą być kwestionowane poprzez podniesienie tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji