Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1510/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.28 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.32 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość  w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodrce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

TEZY

Nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość  w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodrce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 972/05 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 972/05, po rozpoznaniu skargi Zakładu [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, co następuje:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" P. Ł. przy ul. [...] w P. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Zakład [...] w P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

Po wznowieniu postępowania w opisanej sprawie, Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracyjny stwierdził bowiem, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania do powyższej decyzji Wojewoda W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że użytkownik nieruchomości nie jest zarządcą nieruchomości, zatem władanie nieruchomością z tytułu umowy użytkowania nie daje w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie organu, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną, organ powinien odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję Zakład [...] w P. złożył skargę do sądu administracyjnego, którą Sąd I instancji uwzględnił. Sąd przypomniał, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Spór w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia "zarządcy" w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem Sądu pojęcie zarządcy obiektu budowlanego należy interpretować szerzej w stosunku do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Pojęciem zarządcy należy objąć każdą osobę, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością, tj. użytkownika, dzierżawcę lub najemcę, władającą tym obiektem na podstawie łączącego ją z właścicielem obiektu stosunku prawnego. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że skoro Miasto P. ustanowiło na rzecz Zakładu bezpłatne prawo użytkowania określonych nieruchomości, to temu podmiotowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]".

Od powyższego wyroku "[...]" Sp. z o.o. w W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Zakład [...] w P. jest zarządcą nieruchomości oraz przez błędne przyjęcie, iż nieruchomość użytkowana przez ten Zakład znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu – stacji bazowej telefonii komórkowej.

W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Zakład [...] w P. jest stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej,

– art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie, dlaczego działki nr [...] i nr [...], znajdujące się w użytkowaniu Zakładu, uznano za położone w obszarze oddziaływania obiektu,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie okoliczności, iż nieruchomość użytkowana przez Zakład nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż także w świetle art. 252 Kodeksu cywilnego użytkownik nieruchomości nie powinien być uznany za zarządcę. Stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do pojęcia zarządcy zostało natomiast wywiedzione z regulacji art. 61 Prawa budowlanego, która dotyczy pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", a nie "zarządcy nieruchomości", o którym z kolei mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Zakład powołuje się na prawa do nieruchomości gruntowej, a taka nieruchomość nie stanowi obiektu budowlanego. Tym samym przeprowadzone przez Sąd rozważania dotyczące "zarządcy obiektu budowlanego" są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 31 lipca 2006 r. Zakład [...] w P. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną uczestnika na rzecz Zakładu zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie powyższym podniesiono, iż zgodnie z art. 244 i art. 251 Kodeksu cywilnego użytkownikowi nieruchomości przysługuje taka sama ochrona jak właścicielowi nieruchomości, a zatem Zakładowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw chociaż nie wszystkie zarzuty tam zawarte są trafne biorąc pod uwagę zaskarżony wyrok, którego rozstrzygnięcie (pkt I sentencji) nie odpowiada prawu.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym, w którym podstawowym problemem, który należało rozstrzygnąć było to, czy Zakład [...] w P., dalej zwany Zakładem [...], ma przymiot strony w tym postępowaniu tzn. w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji (ostatecznej) nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 147 wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak w tym przypadku, następuje tylko na żądanie strony.

Ponieważ wniosek strony o wznowienie postępowania z dnia [...] marca 2005 r. dotyczył postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wydanego po dniu 11 lipca 2003 r., należało wziąć pod uwagę przepis art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), w którego ust. 2 określono krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (po ww. nowelizacji) stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy Zakład [...] miał zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, aby następnie rozstrzygnąć, czy ten podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 147 kpa.

Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, składa się z dwu elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby można mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Jest to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a., dlatego też dokonując wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze aby nie ograniczyć praw podmiotowych wynikających z Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie zgodnie ze stanowiskiem organów I i II instancji, czemu dano wyraz w zaskarżonej decyzji, Zakład [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, jak również wcześniej nie miał w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym nie wyjaśniano kwestii, czy nieruchomość będąca w użytkowaniu Zakładu [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z powyżej przedstawionym stanowiskiem Wojewody W. nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, czemu jednak nie dał dostatecznego wyrazu w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w uzasadnieniu wyroku, bowiem pojęcia "zarządzający nieruchomości" nie można utożsamiać z pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego", na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. W oparciu o ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, Sąd I instancji nie mógł też przyjąć, że Zakładowi [...] "przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę", bowiem w tym zakresie, czy nieruchomość będąca w użytkowaniu ww. podmiotu znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu organy prowadzące postępowanie administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń. Tymczasem ustaleń stanu faktycznego w szerszym zakresie niż uczyniły to organy, nie może dokonywać Sąd I instancji, bowiem jest związany granicami danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przedstawione mu akta sprawy mógł natomiast zająć stanowisko wiążące organy (art. 153 p.p.s.a.) w kwestii, czy w pojęciu "zarządzający nieruchomością" użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mieści się również skarżący jako użytkownik nieruchomości, czyli przesądzić o elemencie podmiotowym pojęcia strony. W pozostałym zaś zakresie, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu należało sprawę uznać za niewyjaśnioną, jednak w takim przypadku należało również uchylić decyzję I instancji, bowiem badanie przymiotu strony należy do organu, który wznawia postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Poza tym w świetle powyższych rozważań i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005 r., rozstrzygnięcie tam zawarte jest wadliwe, ponieważ jeżeli zdaniem organu Zakładowi [...] nie przysługuje przymiot strony, powinien umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie wydawać decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Ograniczenie pojęcia "zarządzający nieruchomości" tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd może nastąpić jedynie na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych. Tymczasem przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma służyć ochronie interesów prawnych wszystkich władających nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu, nie zaś tylko ochronie interesów państwowych jednostek organizacyjnych czy też samorządowych jednostek organizacyjnych (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 330 i n.).

Do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89), który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. W tym zakresie należy też się zgodzić z wyjaśnieniami jakie złożył dyrektor Zakładu [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. (k. 140).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać za uzasadnione zarzuty zawarte w pkt 1 lit. b/, pkt 2 lit. a/, b/ i c/ skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji, jednocześnie wskazując organom, iż powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czy nieruchomość będąca w użytkowaniu Zakładu [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii może stanowić pełną podstawę do ustaleń, czy Zakład [...] będący zarządcą nieruchomości, powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co jednocześnie przesądzi o tym, czy w/w Zakład jest też stroną w rozumieniu art. 147 kpa.

Biorąc powyższe pod rozwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.