Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1064/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 13 kwietnia 2010r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte na wniosek "A" S.A. z siedzibą w K. działającą przez pełnomocnika adwokata B. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: zespół mieszkaniowo - usługowo - hotelowy wraz z układem komunikacyjnym, zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] oraz dodatkowo układem komunikacyjnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazano na uzyskaną w toku postępowania opinię WGKiOŚ (aktualnie WKŚ UM) z dn. 21 października 2005r., zgodnie z którą na podstawie art. 46 ustawy POŚ oraz § 3 ust. 1 pkt 52 i 53 rozporządzenia RM z dn. 9 listopada 2004r. w sprawie określenia szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowe przedsięwzięcie podlega procedurze postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wniosek dotyczy bowiem budowy zespołu mieszkaniowo-usługowo -hotelowego na terenie przekraczającym 1 ha oraz obejmuje budowę ok. 200 miejsc parkingowych naziemnych i ok. 1100 w garażach podziemnych.

Wskazano na zmianę w toku postępowania stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w myśl której do wniosku o wydanie decyzji wz dla inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko wnioskodawca winien dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ administracyjny podniósł, że brak jest przepisów przejściowych regulujących kwestię postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, co zobowiązuje do stosowania nowego stanu prawnego.

Podkreślono, że w rozważanej sprawie obowiązek obligatoryjnego dołączenia do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpił w trakcie postępowania, co z kolei wyłączyło możliwość zastosowania art. 64 § 2 kpa. W takiej sytuacji możliwość wyegzekwowania obowiązku nastąpił w trybie przepisów kpa. Podkreślono, iż w oparciu o art. 77 § 1 kpa nałożono w drodze postanowienia z dnia 24 lutego 2009r. obowiązek przedłożenia żądanego dokumentu (decyzji DUŚ) w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, który to termin został następnie prolongowany o kolejne 6 miesięcy tj. do dnia 17 marca 2010r. Skutkiem zaś nieprzedłożenia takiego dokumentu jest umorzenie postępowania. Zwrócono uwagę na konieczność rozróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania wniosku. Dlatego też uznano, iż nieprzedłożenie takiej decyzji nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nadto wskazano na art.86 ustawy o udostępnianiu informacji w świetle którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję w.z., a contrario brak takiej decyzji uniemożliwia ocenę czy zamierzenie jest zgodne z przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Podniesiono, iż wobec niewykonania obowiązku postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe i dlatego postępowanie umorzono.

Odwołanie od powyższej decyzji, w przewidzianym terminie wniósł "A" S.A. z siedzibą w K. działający przez pełnomocnika adwokata B. M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazano na naruszenie art. 10 kpa poprzez niepowiadowmienie o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji w sprawie i pominięciem właściciela działki nr [...]. Nadto, zdaniem odwołującej strony, brak podstaw do nakładania obowiązku przedłożenia decyzji DUŚ w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji wz został złożony w 2005r. W ramach niniejszej sprawy należało rozstrzygnąć zagadnienia intertemporalne polegające na tym czy do faktu przeszłego jakim było złożenie wniosku należy stosować prawo dawne czy też prawo nowe. Uznano za błędne stanowisko organu I instancji, iż brak przepisu przejściowego nakazuje stosowanie prawa nowego do faktów prawnych przeszłych. Stwierdzono, iż rozstrzygniecie problemu intertemporalnego następuje w oparciu o zasady prawa intertemporalnego, które nie zostały zastosowane w niniejszej sprawie. Wskazano na wysokie koszty uzyskania DUŚ i możliwość poniesienia strat z tego tytułu w sytuacji decyzji odmownej. Nadto zwrócono uwagę, iż zastosowanie aktualnie prawa dawnego nie spowoduje, że inwestor nie będzie w przyszłości zobowiązany do uzyskania decyzji DUŚ .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2011r., działając na podstawie art. 72 ust.2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na sadowisko (Dz.U. z 2008r. nr 199, poz. 1277 ze zm. ) art.52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000, nr 98 poz. 1071 ze zm.) utrzymało ww. rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą" - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Powyższe postępowanie prowadzi się na wniosek zainteresowanego podmiotu.

Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania w dniu 15 listopada 2008r. zmienił się stan prawny sprawy w związku z wejściem w życie w tym dniu ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. nr 199, póz. 1277 ze zm. ), zwanej dalej "ustawą". W myśl przepisów ustawy przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia w stosunku do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie przeprowadzenie tego postępowania wyprzedza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 3 powoływanej ustawy wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ("Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust.1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4" - art. 72 ust. 3 ustawy).

W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - o ile tak decyzja jest wymagana - musi być wzięta pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy i tym samym może na treść decyzji w sprawie warunków zabudowy oddziaływać.

Kolegium podzieliło wskazania organu I instancji, że w rozważnej sprawie należało zatem rozważyć czy w sprawie przed wydaniem decyzji wz wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji na wstępie przywołał wyrok TK z 8 listopada 2006r., Sygn. akt K 30/06 w którym podniesiono, że "Ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa -wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesadza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znaj duj ą zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne."

Z charakteru sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w powiązaniu z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska zwłaszcza przywołanej wyżej ustawy wynika, iż kwestie oddziaływania na środowisko w procesie inwestycyjnym są kwestiami rozważanymi już na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy i takimi były w dniu składania wniosku przez inwestora. We wniosku określa się charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2c w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (art. 54 ust.2 b w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nadto obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w procesie inwestycyjnym niezależnie od dokonanej zmiany już istniał (etap ubiegania się o pozwolenie na budowę) a jedynie obowiązek ten aktualnie został przeniesiony na etap wcześniejszy.

Tym samym skutki wprowadzenia obowiązku uzyskania tzw. decyzji DUŚ na etapie ustalania warunków zabudowy nie są tego rodzaju, żeby prowadziły do naruszenia zasady lex retro non agit i wprowadzały obciążenia dla wnioskodawcy nie do pogodzenia z racjami aksjologicznymi. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem odstąpienie od obowiązku uzyskania decyzji DUŚ na etapie ustalenia warunków zabudowy mogłoby w istocie prowadzić w przyszłości do takiej wykładni przepisów na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, iż wówczas również nie byłoby podstaw do uzyskania decyzji DUŚ. Zatem taki właśnie skutek w istocie mógłby powstać w sytuacji odstąpienia od obowiązku uzyskania decyzji DUŚ przed ustaleniem warunków zabudowy, co jest nie do pogodzenia z wartościami jakie mają być chronione (środowisko, zdrowie ludzi) poprzez wprowadzenie stosownych procedur (uzyskanie decyzji DUŚ) i prowadziłoby do tzw. obejścia prawa. Oceniając zatem zarówno systematykę przywołanych aktów prawnych, charakter przepisów podlegających zmianie jak również biorąc pod uwagę skutki jakie może wywołać zastosowanie proponowanej przez odwołującą się stronę zasady stosowania prawa dawnego, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o konieczności stosowania w rozważnej sprawie prawa nowego.

Powołano m.in. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2010r., II SA/Wr 457/10, z którego wynika, że: "W przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Przepis art.153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienionej w art. 144 (czyli na podstawie prawa ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, stąd reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej, organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. Oznacza to, iż organy prowadzące postępowanie o wydanie warunków zabudowy winny rozważyć, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za takim stanowiskiem przemawia również przepis art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008r. zgodnie z którym, przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych." Podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 21 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, II SA/Bk 498/09.

W rozważnym przypadku, zdaniem Kolegium, z powyższych względów nie może być mowy o ochronie praw nabytych i naruszeniu zasady lex retro non agit, bowiem odwołujący się nie nabył praw do rozstrzygania jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, że z uwagi na swoją skalę, planowana inwestycja należy do przedsięwzięć dla których wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy wskazał, że rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 52 i 53 powyżej wskazanego rozporządzenia (zespoły zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych).

SKO podało, że wniosek inwestora dot. budowy zespołu mieszkaniowo-usługowo -hotelowego na terenie przekraczającym 1 ha oraz obejmuje budowę ok. 200 miejsc parkingowych naziemnych i ok. 1100 w garażach podziemnych.

W dalszej części wyjaśniono, że w dniu 15 listopada 2010r. (tj. po wydaniu przez organ I instancji decyzji) weszło w życie nowe rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) niemniej zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie decyzji o których mowa w rat. 72 ust. 1 ustawy ( a wiec m.in. do postępowań w sprawie decyzji wz ) wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym ocena organu I instancji oraz Kolegium odnośnie wymagalności obowiązku uzyskania decyzji DUŚ dokonana w oparciu o powyżej wskazane rozporządzenie wykonawcze z 2004r. pozostaje nadal aktualna.

Za bezsporne uznano, że organ I instancji postanowieniem z dnia 24 lutego 2009r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dowodu w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji, następnie uwzględniając wniosek inwestora dokonano prolongaty terminu wyznaczonego w tym postanowieniu na kolejne 6 miesięcy i wyznaczono postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2009r. nowy termin do przedłożenia tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż termin wykonania obowiązku nałożonego na wnioskodawcę upłynął w dniu 17 marca 2010r. Wnioskodawca nie przedłożył ww. decyzji, co uniemożliwiło merytoryczne załatwienie sprawy. W tych okolicznościach, w ocenie SKO, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Kolegium podzieliło w tym względzie wykładnię dokonaną przez organ I instancji, iż w sytuacji, gdy już po wszczęciu postępowania zmienia się stan prawny (dotyczący etapu początkowego - wniosku), wyegzekwowanie obowiązku uzupełnienia wniosku nie może nastąpić w oparciu o art. 64 kpa w związku z faktem, iż postępowanie już się toczy, ale następuje to w oparciu o art. 77 kpa, a skutkiem nieprzedłużenia w takiej sytuacji winno być umorzenie postępowania.

W rozważanej sprawie przedłożenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych było warunkiem skutecznego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. zainicjowania procedury ustalania warunków zabudowy (o czym była mowa na wstępie) nie zaś przesłanką wydania decyzji wz. Skoro natomiast nie przedłożono żądanego dokumentu postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wskazano również, iż przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis stał się podstawą zaskarżonej obecnie decyzji, jest bezprzedmiotowość postępowania " z jakiejkolwiek przyczyny". Chodzić więc będzie o takie przyczyny, które powodują brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie może być prowadzone tylko w oparciu o wniosek nie zawierający braków.

Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, iż istotnie przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji zaniechał wydania w oparciu o art. 10 kpa zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia uwag, niemniej Kolegium wadliwość tą konwalidowało poprzez wystosowanie przedmiotowego zawiadomienia (w aktach sprawy).

W odniesieniu natomiast do nieustalenia stanu własnościowego działki [...] organ II instancji wskazał, iż w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Niemniej jednak w rozważnym przypadku nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie a decyzje organu I i II instancji mają charakter czysto formalny (umorzenie postępowania) i w takiej sytuacji bezprzedmiotowym jest również przedłużanie postępowania w celu ustalania stanu własnościowego wskazanej działki, gdyż w istocie decyzje te potwierdzają brak istnienia sprawy która może być rozpatrzona merytorycznie i tym samym nie wywołują skutków w odniesieniu do praw właścicielskich.

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "A" SA z siedzibą w K. występująca z pełnomocnikiem adwokatem B. M., wnosząc ojej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 72 ust. 2 oraz ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. nr 199, póz. 1277 ze zm. ) oraz art. 52, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2003r. nr 80, póz. 717 ze zm.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. poprzez przyjęcie obowiązku przedłożenia decyzji DUŚ przed decyzją w.z. a nie przed pozwoleniem na budowę, gdy wniosek o wydanie decyzji wz został złożony w 2005r., art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich niezastosowanie, podczas, gdy z przepisów tych wynika, ze możliwe jest uzyskanie decyzji DUŚ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazano na naruszenie art. 10 kpa poprzez przyjęcie, że naruszenie przez organ I instancji tej zasady może zostać konwalidowane przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie oraz zawarto obszerne uzasadnienie zarzutów skargi powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji odnośnie zagadnień intertemporalnych. Podkreślono, iż w ramach niniejszej sprawy należało rozstrzygnąć zagadnienia intertemporalne polegające na tym czy do faktu przeszłego jakim było złożenie wniosku należy stosować prawo dawne czy też prawo nowe. Uznano za błędne stanowisko, iż brak przepisu przejściowego nakazuje stosowanie prawa nowego do faktów prawnych przeszłych. Stwierdzono, iż rozstrzygniecie problemu intertemporalnego następuje w oparciu o zasady prawa intertemporalnego.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano szczegółowo przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 cyt. wyżej ustawy).

Skarga jest zasadna z powodów uwzględnionych przez Sąd z urzędu.

Z analizy akt sprawy wynika, ze Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z powodu nie przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o warunkach środowiskowych, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

W pierwszej kolejności rozważyć należało, czy słusznie organy administracyjne uznały za konieczną kwestię uzyskania przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

W dniu 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis art. 144 tej ustawy wprowadził szereg istotnych zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska)- m.in. w pkt 9 ww. przepisu uchylono dział V i VI Prawa ochrony środowiska, wprowadzając w to miejsce nowe uregulowania dotyczące m.in. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (dział V). W rozdziale 3 działu V unormowano reguły wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71- 87). Co do zasad wydawania tych decyzji wprowadzono istotną zmianę polegającą na tym, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji). Wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie (15 stycznia 2008r.). Wobec zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Z treści art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie Prawa ochrony środowiska, to reguła ustanowiona tym przepisem nie znajduje tu zastosowania. Zamieszczona tam reguła intertemporalna nie ma zastosowania do postępowania o ustalenie warunków zabudowy toczącego się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wyłącznie do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie zostało również stwierdzone, aby strona wnioskująca wszczęła w niniejszej sprawie inne postępowanie na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska ze skutkiem polegającym na konieczności stosowania do przedmiotowej sprawy, na podstawie art. 153 ust. 1 ww. ustawy, przepisów dotychczasowych. W konsekwencji organy administracyjne zasadnie przyjęły, że w związku ze zmianą stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania musi on być uwzględniony, zgodnie z podstawową zasadą administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, iż organ jest zobowiązany orzekać na podstawie ustalonego stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania (obowiązującego na dzień wydania aktu), a nie na dzień złożenia wniosku, czy też z daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Co więcej zasada ta odnosi się zarówno do organu I instancji, jak i organu odwoławczego, tj. nawet jeżeli zmiana stanu prawnego nastąpiła w tzw. postępowaniu międzyinstancyjnym, a brak jest stosownych przypisów intertemporalnych, to organ odwoławczy musi owa zmianę uwzględnić w swoim orzeczeniu. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja pełnomocnika zawarta w uzasadnieniu skargi powołująca się w tej kwestii na zasady funkcjonujące w postępowaniu cywilnym i stosowną literaturę dotyczącą systemu prawa prywatnego. Nie ma bowiem żadnej paraleli między postępowaniem cywilnym i administracyjnym. Są to bowiem dwa odrębne postępowania, odnoszące się do różnych sfer funkcjonowania państwa i obywateli, oparte o inaczej skonstruowane stosunki (stosunek cywilnoprawny i stosunek administracyjnoprawny różniące się w swej istocie), a przez to zbudowane na odmiennych zasadach.

W konsekwencji, zdaniem sądu, do sprawy z wniosku strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, jako sprawy nie wszczętej na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, nie stosuje się przepisów dotychczasowych, ale przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw np. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, które obowiązywały w dacie rozpatrywania sprawy przez organy administracji. Zatem nałożenie na stronę wnioskującą wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należało uznać, mając na uwadze parametry przedmiotowej inwestycji, za jak najbardziej uzasadnione - przedmiotowa inwestycja mieściła się bowiem w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 52 i 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć (...). Podkreślić należy, że wobec uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – organy administracyjne ponownie orzekając w niniejszej sprawie będą musiały dokonać stosownej analizy obowiązującego stanu prawnego na dzień orzekania np. w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010, nr 213, poz.1397).

Przechodząc następnie to zasadniczej w punku widzenia oceny zasadności zaskarżonej decyzji, wskazać należy na rodzaj rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie przed organem I instancji. Otóż organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie na podstawie art.105 k.p.a. Jednak w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazał na nieprzedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o warunkach środowiskowych w wyznaczonym terminie. Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zaaprobował, utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W świetle doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyczyna ta w żaden nie mogły być powodem umorzenia postępowania administracyjnego

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16), a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Niezbędne jest ścisłe rozróżnienie bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast. Zatem bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków). Natomiast bezprzedmiotowość postępowania prowadzi tylko do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy postępowanie nie stało się (obiektywnie) bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2007r., II OSK 377/06, LEX nr 337479: "Wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością. Bezprzedmiotowość zaś wymaga umorzenia postępowania - zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a."

W konsekwencji, jak wskazano wyżej, w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe" (podobnie wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, zgodnie z którym: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony"; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, w którym stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony"; NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 1992r., I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17, w którym stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony"; z nowszego orzecznictwa zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913, w którym stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".

Podsumowując, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarówno element podmiotowy, jak przedmiotowy postępowania w niniejszej sprawie zachodzą: strona skarżąca nie cofnęła wniosku, żądanie wniosku dotyczy sprawy rozstrzyganej na drodze administracyjnoprawnej. Organy administracyjne powinny zatem ocenić zasadność żądania skarżącego i wydać merytoryczną decyzję.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), orzekając o kosztach na podstawie art. 200 ww. ustawy .