Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1905/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art.7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie (błędnie zwane w wyroku decyzją) Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione .

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 23 § 1 i art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz, U. z 2012r. Nr. 1015 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. Nr 267), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W.) na postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] o uznaniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za niezasadne - utrzymał mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m. st. W. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w W. obowiązek zapewnienia do budynku przy ul. [...] w W. drogi pożarowej od strony klatek schodowych.

W trakcie kontroli opisanej protokołem z dnia 18 maja 2012 r. ustalono, że pomimo upływu terminu określonego w ww. decyzji strona nie wykonała nałożonego obowiązku, w związku z czym skierowano do Spółdzielni upomnienie (dnia 15 czerwca 2012 r,), a następnie w dniu 7 kwietnia 2014 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Wobec uchylenia się od obowiązku określonego decyzją z [...] maja 1998 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na zobowiązaną Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Organ podkreślił, że decyzja nakładająca obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie jest ostateczna i pomimo upływu 16 lat od jej wydania nie została przez Spółdzielnię [...] wykonana.

Podniesiony przez skarżącą zarzut częściowego wykonania obowiązku jest całkowicie bezzasadny. Za częściowe wykonanie zobowiązania nie może być bowiem uznane zlecenie przez Spółdzielnię w 2012 r. sporządzenia dokumentacji w zakresie dostosowania budynku przy ul. [...] do wymagań przeciwpożarowych.

Jednocześnie organ wskazał, że Spółdzielnia uzyskała zgodę Mazowieckiego* Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na zastosowanie rozwiązań zamiennych (postanowienie z dnia [...] marca 2014 r.). Okoliczność ta nie stanowi jednak o wykonaniu obowiązku w części, bowiem mówiąc o części należy rozumieć, że nastąpiło faktyczne usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości w części. Analizując zebrane dowody, organ uznał, iż strona postępowania nie dokonała faktycznego usunięcia nieprawidłowości w części, poczyniła tylko kroki w kierunku przygotowania się do wykonania obowiązku, zaproponowała bowiem organowi Państwowej Straży Pożarnej zakres rozwiązań zamiennych, który został zaakceptowany i na który organ wyraził zgodę. W powyższym postanowieniu sformułowano szereg zaleceń, których wykonanie będzie rekompensowało brak drogi pożarowej wzdłuż dłuższego boku przedmiotowego budynku. Do dnia orzekania skarżąca nie przedstawiła informacji o wykonaniu któregokolwiek z zaleceń. Dopiero realizacja części zaproponowanych rozwiązań zamiennych lub realizacja obowiązku w zakresie wprost wynikającym z obowiązujących przepisów, mogłaby świadczyć o wykonaniu części obowiązku. Z tych przyczyn organ uznał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji za niezasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zarzucając naruszenie: art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przejęciu, iż Spółdzielnia nie wykonała w części nałożonego na nią obowiązku, które miało wpływ na wynik sprawy; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia I instancji, mimo, iż organ II instancji winien uchylić to postanowienie oraz w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że

przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych przez dłużnika obowiązku niepieniężnego - Spółdzielnię Mieszkaniową [...] - w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, dotyczącym zapewnienia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W..

Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest następstwem niewykonania w terminie do 30 czerwca 1998 r. przez zobowiązaną Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 1998 r. Organ egzekucyjny (będący w tym przypadku jednocześnie wierzycielem) skierował do Spółdzielni w dniu 15 czerwca 2012 r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a następnie wszczął to postępowanie. Pisemne upomnienie było doręczone Spółdzielni w dniu 22 czerwca 2012 r. Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r. doręczono Spółdzielni w dniu 10 kwietnia 2014 r. W dniu 17 kwietnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które sprowadzały się do nieuwzględnienia przez organ egzekucyjny faktu wykonania części nałożonego obowiązku. Organy obu instancji uznały zarzuty za bezzasadne, podkreślając iż nie doszło do częściowego wykonania obowiązku, gdyż za takie wykonanie nie można uznać podjęcia przez zobowiązaną w sierpniu 2012 r. czynności zmierzających do wykonania dokumentacji w zakresie dostosowania budynku przy ul. [...] do wymogów przeciwpożarowych, a także uzgodnienia z Mazowieckim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej zastosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego budynku mieszkalnego (postanowienie z dnia [...].03.2014 r.).

Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organów obu instancji. Wbrew twierdzeniom skargi brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane przez Spółdzielnię Mieszkaniową czynności stanowią wykonanie nawet niewielkiej części obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 1998 r. W orzecznictwie sądowoadrninistracyjnym prezentowane jest stanowisko, że "wykonane obowiązki przez zobowiązanego polegają na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.10.2000 r., sygn. akt I SA/Wr 965/99 lex Temida CD., Sopot 2004.

Obowiązek zapewnienia drogi pożarowej do budynku wysokiego przy ul. [...] nie został przez zobowiązaną Spółdzielnię wykonany mimo upływu 16 lat od jego nałożenia, gdyż dopiero w 2014 r. zobowiązana podjęła starania o uzgodnienie z właściwym organem rozwiązań zamiennych niepogorszających warunków bezpieczeństwa pożarowego dla tegoż budynku, które także nie zostały zrealizowane.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 ppsa w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.lL z 2012 r. poz. 1015 ze źm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż Spółdzielnia nie wykonała w części nałożonego na nią obowiązku, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, mimo, iż Sąd winien uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m. st. W. z dnia [...].04.2014 r. znak [...].

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasator wskazał, iż Sąd oddalił skargę wskazując, że o wykonaniu obowiązków przez zobowiązanego można mówić dopiero kiedy zostało ono zaspokojone w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. Nie sposób zgodzić się z taką argumentacją.

Spółdzielnia częściowo wykonała nałożony na nią obowiązek, i po uzyskaniu zgody Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, zleciła wykonanie projektów budowlano-wykonawczych dla przedmiotowego budynku.

Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie w całości albo w części obowiązku.

Skarżący podkreślił, że Sąd wskazał, iż strona nie wykonała nałożonego obowiązku, zaś w toku postępowania administracyjnego podniesiono, że o wykonaniu w części w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji można mówić gdy nastąpiło faktyczne usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Poprzez dokonanie takiej interpretacji pozbawiono stronę w niniejszym przypadku możliwości dochodzenia uprawnienia płynącego z art. 33 pkt 1 ww. ustawy, bowiem zobowiązanie polegające na zapewnieniu drogi pożarowej do budynku nie może być wykonane bez zgody na zastosowanie zaproponowanych rozwiązań zamiennych i realizacji zleconych przez Skarżącego projektów budowlano - wykonawczych dla przedmiotowego budynku, zatem nie może tu być mowy o innym wykonaniu w części zobowiązania. Faktyczne usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości wiązałoby się z wykonaniem w całości obowiązku. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w wyniku podjętych działań zlecono rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wykonanie dokumentacji w zakresie dostosowania budynku przy ul. [...] do wymagań przeciwpożarowych. Spółdzielnia pismem z dnia zwróciła się także do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o uzgodnienie rozwiązań zastępczych dla drogi pożarowej dla budynku, co skutkowało wydaniem postanowienia z dnia [...].03.2014 r., w którym Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na zastosowanie zaproponowanych rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, zaś Spółdzielnia zleciła wykonanie projektów budowlano- wykonawczych dla przedmiotowego budynku.

Wykonane czynności świadczą, iż Spółdzielnia wykonała częściowo nałożony na nią obowiązek i podejmuje konsekwentnie dalsze działania w celu realizacji zobowiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało wskazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art.151 P.p.s.a. w zw. z art.33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, iż Spółdzielnia nie wykonała w części nałożonego na nią obowiązku oraz art.151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż Sąd winien był uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że konstrukcja art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazuje, iż zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wniesione wyłącznie z przyczyn taksatywnie wymienionych w pkt 1-10 powołanego przepisu. W pkt 1 ustawodawca dopuścił jako podstawę zarzutu "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku". W sprawie, której dotyczy toczące się postępowanie egzekucyjne, spór dotyczy rozumienia zwrotu: "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku". W szczególności chodzi o ustalenie, czy określenie "w całości albo w części" odnosi się zarówno do wykonania jak i do umorzenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też ograniczyć je należy wyłącznie do sytuacji umorzenia obowiązku. Spór ten sprowadzony na grunt omawianej sprawy ma przesądzić, czy okoliczność częściowego wykonania (jak podnosi skarżąca kasacyjnie) w 2012r. obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 7 kwietnia 2014r., na którą powołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we wniesionym środku odwoławczym, polegająca na sporządzeniu przez Spółdzielnię dokumentacji w zakresie dostosowania budynku przy ul. [...] do wymagań przeciwpożarowych i uzyskanie zgody Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na zastosowanie rozwiązań zamiennych, stanowi podstawę zarzutu w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach podstawy kasacji opartej na zarzucie naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, uznał zarzut ten za nieuzasadniony.

Wystawiony przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązana Spółdzielnia obciążona została na mocy tego tytułu obowiązkiem skonkretyzowanym jako "zapewnienie drogi pożarowej do budynku od strony klatek schodowych". Natura tego obowiązku jest niepodzielna, co oznacza, że dopóty, dopóki zobowiązany nie zapewni drogi pożarowej, obowiązek ten pozostaje niewykonany. Już choćby z tego powodu trudno mówić o częściowym wykonaniu obowiązku, skoro jak wynika z treści wniesionego przez Spółdzielnię zarzutu, zleciła ona wykonanie projektów budowlano-wykonawczych dla przedmiotowego budynku i jest w oczekiwaniu na realizację zlecenia, które nadal nie zostało wykonane. Zatem nawet rozpoczęcie wykonywania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną.

Niezależnie od tego trzeba wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W przepisie tym przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania.

Oznacza to sytuację, w której wszczęte postępowanie egzekucyjne nie może być dalej prowadzone, gdyż przestał istnieć obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym, a zatem postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i w takim razie musi być umorzone. W sytuacji natomiast, gdy zobowiązany wykonał obowiązek po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 465/08 niepublikowany). Żadna jednak z tych sytuacji nie obejmuje rozpoznawanego przypadku, ponieważ nie miało miejsca wykonanie obowiązku przez zobowiązanego ani przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ani też w dniu wskazanym w zarzucie, tj. 3 marca 2014r., w której to dacie pozostawał nadal niezrealizowany obowiązek skonkretyzowany w tytule wykonawczym. Należy zauważyć, iż faktyczne usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości miało nastąpić z datą 30 czerwca 1998r. Pierwsze czynności natomiast w sprawie Skarżąca podjęła dopiero w sierpniu 2012r. – zlecając sporządzenie dokumentacji, po 14 latach od wystawienia tytułu wykonawczego.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dawał podstawę do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w oparciu o stwierdzenie częściowego wykonania obowiązku, jest wystarczająca wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, zaś przy uwzględnieniu reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej treść art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że częściowe wykonanie przez zobowiązanego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, obowiązku niepieniężnego o charakterze niepodzielnym, mogło stanowić podstawę zarzutu. Za niezasadny należało zatem także uznać zarzut skargi kasacyjnej, błędnego zastosowania art.151 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy przez ten Sąd, skoro wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Postępowanie egzekucyjne ma bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art.184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.