Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 233/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 16 grudnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej N.M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 listopada 2014 r., nr [...] , Prezydent Miasta T. , orzekł o ustaleniu na wniosek N.M. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku inwentarsko – gospodarczego z przeznaczeniem na hodowlę kur w ilości 9900 sztuk wraz z budową infrastruktury technicznej obejmującej miedzy innymi budowę dwóch silosów paszowych o pojemności 12 ton każdy, na terenie działki nr [...] i [...] , obręb [...] przy ul. [...] . "

W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania ustalono, iż w terenie objętym analizą występuje zabudowa inwentarska – budynek produkcyjno – hodowlany (hodowla kur) wraz z infrastrukturą techniczną i uzupełniającą pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem zawiera niezbędne określenia wyszczególnione w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyli mieszkańcy sąsiadujących nieruchomości – M.B. , W.B. , M.O. –J. , L.B. , H.B. , E.B.-P. , K.A. , J.W. i A.K.

Odwołujący stanowczo sprzeciwili się ustaleniu warunków zabudowy i zgodnie podnosili, że rozbudowa fermy drobiu i budowa nowych silosów ma nastąpić w obrębie osiedla domów jednorodzinnych i przez to lokalizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości oraz pogorszy warunki mieszkaniowe. Wskazywali również, iż już obecnie istniejąca na tym terenie ferma drobiu jest dla nich utrudnieniem z powodu fetoru oraz hałasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozstrzygnięciem z dnia 16 grudnia 2014r., nr [...] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie architektoniczno - urbanistycznej ustalono, że teren zamierzonej inwestycji położony jest bezpośrednio przy ul. [...] w centralnej części rozwijającego się jednorodzinnego osiedla mieszkaniowego. Teren ten zabudowany jest budynkiem objętym wnioskiem o rozbudowę po północnej stronie. Na działce dostępnej boczną drogą dojazdową zlokalizowany jest budynek produkcyjno – hodowlany (hodowla kur), w obszarze tym wiodącą funkcją jest jednak funkcja mieszkaniowa a dwa obiekty produkcyjno – hodowlane są jedynymi budynkami tej branży i stanowią pozostałości wcześniejszego zagospodarowania terenu. Po obu stronach ul. [...] w częściach działek przylegających do drogi – w tzw. pierwszej linii zabudowy – zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, a tylko na terenie wskazanym do realizacji inwestycji na działce nr [...] obr.[...] w pierwszej linii zabudowy zlokalizowane są budynki gospodarcze stanowiące pozostałości wcześniejszego zagospodarowania terenu. Zatem w analizowanym obszarze wiodąca funkcją jest funkcja mieszkaniowa.

Wobec powyższego, organ odwoławczy mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji stwierdził, że dla realizacji wnioskowanej zabudowy jedynym odniesieniem jest sąsiednia zabudowa produkcyjno – hodowlana zlokalizowana na działce nr [...] , gdyż wyłącznie jej forma, funkcja i parametry stanowić mogą odniesienie dla przedmiotowej inwestycji i tylko one mogą tworzyć architektoniczna i funkcjonalną całość, choć będzie to funkcja i forma odmienna od istniejącej i rozwijającej się funkcji i formy pozostałego obszaru – zabudowy mieszkaniowej.

Dokonując natomiast oceny ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, zatem w każdym wypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Natomiast celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014r. II OSK 1944/2012, LexPolonica nr 8560195, wyrok NSA z dnia 19 marca 2013r. II OSK 2208/2011, LexPolonica nr 7303270, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. II OSK 305/2012, LexPolonica nr 7515068).

Biorąc, zatem pod uwagę powyższe rozważania oraz sporządzoną w niniejszej sprawie analizę architektoniczno – urbanistyczną, organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja budynku inwentarsko – gospodarczego z przeznaczeniem na hodowlę kur w ilości 9900 sztuk wraz z budową infrastruktury technicznej obejmującej m.in. budowę dwóch silosów paszowych o pojemności 12 ton każdy, którego parametry określono na jedną kondygnację o wysokości do 12 m, długości ok. 50 m, szerokości ok. 15 m, a powierzchnię zabudowy na ok. 250 m2 i ok. 750 m2 bez wątpienia zaburzy ład przestrzenny wytworzony przez istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Lokalizacja takiej inwestycji pozostanie w sprzeczności z zastanym na tym terenie i zdecydowanie przeważającym sposobem zagospodarowania. Tym samym naruszona zostanie zasada tworzenia przestrzeni w sposób harmonijny.

Zdaniem SKO, nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również to, że przedmiotowa inwestycja w istotny sposób wpłynie nie tylko na zastany sposób zagospodarowania, ale również na środowisko. Jakkolwiek z uwagi na ilość kur, której hodowla jest przewidziana inwestycja ta nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r. Nr 213 poz. 1397), jednak nie jest to inwestycja obojętna dla okolicznych terenów. Hodowla takiej ilości kur, dodatkowo w sąsiedztwie innej kurzej fermy negatywnie wpłynie na tereny nieruchomości sąsiadujących m.in. poprzez pogorszenie komfortu i jakości zamieszkiwania, obniżenie wartości terenów sąsiednich czy też stanu środowiska.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła N.M. , zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia kasatoryjnego, mimo braku stwierdzonych przez tenże organ uchybień proceduralnych poczynionych przez organ I instancji w sprawie

- naruszenie art. 6, 7 i 8, 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew przepisom prawa w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim oparte jest ono o przesłanki pozaprawne – argumentację dotycząca spadku wartości cen nieruchomości sąsiednich, fetoru i uciążliwości

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż pomimo spełnienia przez przedmiotową inwestycję wszystkich wskazanych przez ustawodawcę warunków, planowane zamierzenie zaburzy ład przestrzenny

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie stwierdzenia, iż "co najmniej jedna działka sąsiednia" sprowadzająca do uznania, iż literalne rozumienie przepisu znajduje zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach

- art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że mimo zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przesądza o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla tejże.

W ocenie skarżącej, powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i błędną interpretację przepisów, których dopuścił się organ II instancji, poddają w wątpliwość słuszność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W związku z tym wniesiono o: wstrzymanie wykonalności decyzji przez organ II instancji i przekazanie sprawy o właściwego sądu administracyjnego na zasadzie art. 61 § 2 ust. 1 p.p.s.a., wstrzymanie wykonalności decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie § 2 p.p.s.a., uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonej decyzji organu II instancji w całości i umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie, ewentualnie o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasadzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Rozbudowa istniejącego budynku inwentarsko – gospodarczego z przeznaczeniem na hodowlę kur w ilości 9900 sztuk wraz z budową infrastruktury technicznej obejmującej miedzy innymi budowę dwóch silosów paszowych o pojemności 12 ton każdy, na terenie działki nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] "

Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555), iż "użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy wyjaśnić, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 k.p.a., w myśl, którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie, a podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. okazał się słuszny.

Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków.

Organ II instancji ma kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli jednak dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym na podstawie powołanego wyżej przepisu było zobowiązane wskazać i uzasadnić wymienione w tym przepisie przesłanki, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie. Natomiast, organ ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wskazał, jakich naruszeń prawa procesowego dopuścił się organ I instancji oraz powodów, dla których za konieczne uznał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby skorzystanie przez niego z uprawnienia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wyłącznie merytorycznej oceny materiału dowodowego postąpiło, zatem wbrew normie płynącej z treści art. 138 § 2 k.p.a. Korzystając z tego uprawnienia kasatoryjnego, organ nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro w zakresie jego zainteresowania pozostają kwestie proceduralne, których miał dopuścić się organ I instancji wydając decyzję administracyjną.

O ile przed nowelizacją art.138 § 2 k.p.a. z 2011r. zakres swobody organu w jego stosowaniu był znaczny, to obecne brzmienie i wykładnia tego przepisu nakazuje bardzo wąskie jego rozumienie. Naruszenie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Powyższa wykładnia jest uzasadniona ze względu na cel nowelizacji komentowanego przepisu, jakim było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej. Wymaganie, aby organ odwoławczy dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdził naruszenie przepisów postępowania (wyjaśniającego), stanowi bowiem istotne – w porównaniu z poprzednim stanem prawnym – ograniczenie zakresu uznania tego organu. W aktualnym stanie prawnym uznanie to nie dotyczy interpretacji faktów sprawy, a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (wyjaśniającego).

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis w obecnym brzmieniu wymaga bowiem dodatkowo, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ze struktury komentowanego przepisu wynika jednoznacznie, że wymienione w nim dwie przesłanki nie tylko powinny być spełnione kumulatywnie, ale także że istnieje funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz że miały one wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance. Organ odwoławczy powinien wskazać, po pierwsze – w jakim zakresie konieczne jest wyjaśnienie sprawy lub (w sensie negatywnym) w jakim zakresie organ pierwszej instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, po drugie – istotny wpływ "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" na jej rozstrzygnięcie. Związek przyczynowy między "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" a "jej rozstrzygnięciem" jest związkiem rzeczywistym i kwalifikowanym. Jest związkiem rzeczywistym, bowiem należy wykazać, że rzeczywiście nie wyjaśniono sprawy "w koniecznym zakresie" (wskutek naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego) i brak ten rzeczywiście wpływa na jej rozstrzygnięcie; jest związkiem kwalifikowanym, ponieważ wymaga wskazania, że wpływa istotnie na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może zatem hipotetycznie spekulować, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" może mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, lecz powinien stwierdzić stanowczo, że ma taki wpływ. Poza tym powinien wykazać, że wpływ ten jest istotny, tzn. że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, że niewyjaśnienie sprawy "w koniecznym zakresie" ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Wynika to z bezpośredniego rozumienia sformułowania w "koniecznym zakresie", a mianowicie jako oznaczającego w zakresie koniecznym dla wszechstronnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Nadto organ odwoławczy stosując art.138 §2 k.p.a. powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem I instancji, w szczególności analizy architektoniczno - urbanistycznej stwierdzić należy, że organ odwoławczy mógł samodzielnie sprawę merytorycznie rozstrzygnąć i orzec co do istoty sprawy, albowiem organ ten nie tylko kontroluje decyzję wydaną w I instancji, ale jest również uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w razie potrzeby korzystając z art. 136 k.p.a. Z uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. jednoznacznie wynika, iż organ ten przyjął, że materiał dowodowy został w pełni zgromadzony, a kwestią sporną była tylko jego ocena prawna. Organ dokonał przy tym wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując, iż planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny zagwarantowany w tej ustawie, a zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją wadliwa. W takim wypadku organ powinien jednak wydać decyzję orzekająca o istocie sprawy, a nie kasatoryjną. Nie zachodziły, bowiem przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jeżeli w ocenie organu istniały takie okoliczności to nie dał temu wyraz w sposób wymagany wyżej powołanym przepisem. Co więcej odwołanie się do argumentacji pozaprawnej: pogorszenie komfortu i jakości zamieszkiwania, czy obniżenie wartości terenów sąsiednich nie jest prawnie relewantne i niczym nie jest nieuzasadnione dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Takie działanie organu odwoławczego uniemożliwiło prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. skutkujący uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 16 grudnia 2014r. Całość materiału dowodowego w sprawie została prawidłowo, w prawem przewidzianym zakresie zgromadzona, a Kolegium tego w żaden sposób nie zakwestionowało. Brak jakichkolwiek zarzutów np. co do prawidłowości sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. We wnioskach końcowych swojej decyzji Kolegium nie wskazało na konieczność jej uzupełnienia w mniejszym lub większym zakresie, albo podjęcia innych niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Skoro Kolegium na podstawie tego samego materiału dowodowego, który zebrał organ I instancji, wyciąga odmienne wnioski i dokonuje innej jego oceny, to powinno samo wydać decyzję merytoryczną np. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Również zarzuty Kolegium odnoszące się do art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają de facto charakter ogólnikowy. Kolegium powołuje się na "ochronę ładu przestrzennego", "kształtowanie przestrzeni tak, aby stanowiła harmonijna całość, uwzględniającą relacje zarówno gospodarcze i społeczne jak i relacje środowiskowe", gdyż planowana inwestycja bez wątpienia zaburzy ład przestrzenny wytworzony przez istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a lokalizacja będzie stała w sprzeczności z zastanym na tym terenie i zdecydowanie przeważającym sposobem zagospodarowania. Podnieść jednak należy, że zgodnie z brzmieniem art.61 ust.1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istota art. 6 ust. 2 cyt. ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a temu ma służyć kształtowanie przestrzeni na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz całokształtu sprawy wynika, że nie tylko w obszarze analizowanym, ale wręcz w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowany sposób zagospodarowania terenu nie jest więc niczym nowym, obcym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na obszarze analizowanym. Nie wprowadza zabudowy nie dającej się pogodzić z dotychczasową, istniejącą na tym terenie zabudową. Planowana zabudowa nawiązuje do istniejącej już zabudowy, jej cech, parametrów, o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wprawdzie dominująca zabudowa, to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowany sposób zagospodarowania ma charakter mniejszościowy (zanikający), lecz taka funkcja na tym terenie występuje i chociaż jest wypierana przez funkcję mieszkaniową, to stanowi ona pozostałość pierwotnej, wcześniejszej podstawowej funkcji tego terenu. To nie inwestor zamierza wkroczyć z całkowicie nową i odmienną zabudową w dotychczasowy teren osiedla mieszkaniowego, lecz zabudowa mieszkaniowa na przestrzeni ostatnich lat zbliżyła się do terenów rolnych i je ograniczyła wypierając dotychczasowy sposób zagospodarowania i funkcje tego obszaru.

Podsumowując organ odwoławczy nie wskazał żadnych materialnoprawnych przesłanek, jak również procesowych uzasadniających zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. Kwestie związane z nadmierną immisją i korzystania z własności swojej nieruchomości ponad przeciętną miarę mają charakter cywilnoprawny i podlegają ocenie wyłącznie na gruncie prawa cywilnego i stosunków cywilnoprawnych. Ocena przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 k.c. powinna być dokonana na podstawie obiektywnych warunków, panujących w środowisku osób zamieszkujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć właścicieli poszczególnych nieruchomości; powinna uwzględniać przeznaczenie nieruchomości, które wynika z jej charakteru i sposobu z niej korzystania, zaś określenie "stosunki miejscowe" odnosi się zarówno do miejsca, jak i czasu. Istotne jest, aby ocena zakłóceń zapewniała powiązanie jej z konkretną w danym czasie i miejscu sytuacją, ponieważ wówczas nie będzie ona oderwana od rzeczywistości. W wyniku oddziaływania pośredniego, zakłócającego ponad przeciętną miarę korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ich właściciele mogą żądać przywrócenia stanu zgodnego z prawem i zaniechania dalszych naruszeń w drodze tzw. roszczenia negatoryjnego (art. 222 § 2 k.c.). Jednak jak wskazano wyżej są to kwestie cywilnoprawne, a nie administracyjnoprawne i organy administracji publicznej w żaden sposób nie są powołane do ich oceny, kształtowania oraz ingerowania w nie.

Mając na uwadze powołane okoliczności i uznając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. za zasadny, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.