Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 833/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 10, art. 6 par. 1, art. 7, art. 15 par. 1, art. 59 par. 1 pkt 2, aert. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 26 września 2022 r. znak: PEA-X.7723.7.2022 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. znak: PEA-X.7723.7.2022 – po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej także jako "zobowiązana" lub "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: NB.52-2/21, nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki określonego w tytule wykonawczym z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 2/2021 – na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 17, art. 18 i art. 23 § 1 w zw. z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją ostateczną z dnia 23 października 2020 r. znak: NB.5182-1/19 nakazał solidarnie J. K., A. D. i B. L. dokonanie rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości R. oraz uporządkowanie terenu, w terminie od 10 grudnia 2020 r. do 10 kwietnia 2021 r. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nałożył na zobowiązane obowiązek ustanowienia kierownika budowy (rozbiórki) oraz zabezpieczenia budynku oraz jego oznaczenia – jako przeznaczonego do rozbiórki – do momentu rozpoczęcia rozbiórki.

Upomnieniami z dnia 20 lipca 2021 r. r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie wezwał zobowiązane do wykonania obowiązku orzeczonego w ww. decyzji. J. K. upomnienie doręczono w dniu 21 lipca 2021 r.(k. 16 akt adm. I inst. - tom I), natomiast pozostałym zobowiązanym w dniu 22 lipca 2021 r. (k. 13 i k. 15 akt adm. I inst. - tom I). Wobec dalszego niewywiązania się przez zobowiązane z ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, organ pierwszej instancji w dniu 12 sierpnia 2021 r. wystawił tytuły wykonawcze o numerach: [...] – skierowany do J. K., [...] – skierowany do A. D. i [...] – skierowany do B. L. Tytuły wykonawcze doręczono zobowiązanym odpowiednio w dniach: 13 sierpnia 2021 r., 30 sierpnia 2021 r. i 16 sierpnia 2021 r. (k. 23-32 akt. adm. I inst.).

Po przeprowadzeniu w dniach 21 października 2021 r., 11 kwietnia 2022 r. i 26 lipca 2022 r. kontroli wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie postanowieniami z dnia 8 sierpnia 2022 r. nałożył na każdą ze zobowiązanych grzywnę w wysokości 6.000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć wskazano, że na podstawie przeprowadzonych kontroli stwierdzono, iż zobowiązane nie wykonały w całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia 23 października 2021 r. Wykonano bowiem jedynie w części rozbiórkę drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] w R. . Do pełnej rozbiórki tego obiektu pozostała części o wymiarach 6,6 x 8 m, zlokalizowana na działce nr [...], a także komin ze ścianą środkowa oraz ściany murowanego ganku, zlokalizowane na działce nr [...].

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że w celu zmobilizowania zobowiązanych do wykonania nakazanej rozbiórki w całości, konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego, a takim – w przypadku obowiązków charakterze niepieniężnym – jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Organ stwierdził, że w świetle art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a., wysokość grzywny "wynikająca z faktu spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego" nie może przekraczać dla osób fizycznych kwoty 10.000 zł. Wyjaśnił, że ustalając wysokość nałożonych na zobowiązane grzywien na kwoty po 6.000 zł, wziął pod uwagę m.in. "wywiad dotyczący średnich kosztów dotyczących tego typu usług na wykonanie zakresu robót wynikających z tytułu wykonawczego". Ponadto uwzględnił fakt, że do zakończenia rozbiórki pozostała część budynku o powierzchni 52,8 m2, co stanowi około 60% całości obiektu, a to daje kwotę 6.000 zł. Organ podkreślił, że nałożona grzywna mieści się w określonych ustawą granicach, a przy tym jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej, gdyż nie powoduje dodatkowych kosztów po jej stronie i podlega zwrotowi na wniosek zobowiązanej, po wykonaniu obowiązku. Zobowiązana zachowuje przy tym kontrolę nad wykonaniem rozbiórki, którą może zlecić wskazanym przez siebie osobom lub podmiotom.

J. K. wniosła zażalenia na skierowane do niej postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (znak: NB.52-2/21), domagając się jego uchylenia. W zażaleniu zarzuciła, że zaskarżone postanowienie jest niesłuszne, brak było podstaw faktycznych do jego wydania oraz wykonania, i dlatego powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżąca stwierdziła, że co do zasady nie kwestionuje nałożonego na nią obowiązku rozbiórki, jednak nie jest w stanie obowiązku tego wykonać z powodu niezależnych od niej okoliczności obiektywnych, a mianowicie faktu, o którym już wielokrotnie informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, że przedmiotowy budynek jest zajęty przez nielegalnego lokatora, którego skarżąca nie jest w stanie zmusić do opuszczenia budynku bez przeprowadzenia właściwych postępowań prawnych. Skarżąca podkreśliła, że zleciła kancelarii prawnej przeprowadzenie postępowania eksmisyjnego osoby bezprawnie zajmującej jej posesję. Nie można zatem, w jej ocenie, uznać, że nie podejmuje czynności i działań, które mają na celu wykonanie nałożonego obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się natomiast w przypadku, gdy osoba zobowiązana nie wykonuje nałożonego obowiązku, lecz jej brak działania wynika z subiektywnych okoliczności, które dotyczą tej osoby. Wówczas nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest jak najbardziej zasadne. Nie powinno natomiast mieć miejsca w sytuacji, gdy zobowiązany chce i zmierza do wykonać obowiązek, lecz jego wykonanie jest niemożliwe wskutek niezależnych od niego okoliczności, chociażby z powodu braku posiadania odpowiednich narzędzi prawnych do stworzenia warunków do wykonania decyzji.

Skarżąca ponadto podniosła, że nakładanie grzywny w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 u.p.e.a., odbywa się w warunkach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że wszystkie aspekty dotyczące nałożenia takiej grzywny powinny być we właściwy sposób uzasadnione i powiązane z faktami dotyczącymi sprawy. Organ przy nakładaniu grzywny powinien szczegółowo i dokładne wyjaśnić okoliczności sprawy, a zwłaszcza uwzględnić słuszny interes obywateli.

W ocenie zobowiązanej, organ I instancji nie dochował tych wymogów, gdyż praktycznie nie wyjaśnił, dlaczego nałożył grzywnę w kwocie 6.000 zł. Lakoniczna analiza w tym zakresie stanowi raczej matematyczne wyliczenie, a nie faktyczne odniesienie do niniejszej sprawy. Poza powołaniem się na procentowy zakres wykonanej rozbiórki i proporcjonalnym wyliczeniem grzywny, organ nie wskazał praktycznie żadnych innych argumentów w tym zakresie. Nie wyjaśnił przy tym, czy wymierzona grzywna nie spowoduje braku środków na wykonanie rozbiórki, a tym samym doprowadzi do braku ekonomicznej możliwości jej wykonania. Organ nie dokonał także analizy tego, czy skarżąca będzie w stanie zapłacić ustaloną grzywnę bez uszczerbku dla jej własnego utrzymania. W ocenie skarżącej, wymierzając grzywnę organ I instancji posłużył się zatem nie tyle uznaniem administracyjnym, co "dowolnością" administracyjną.

Po rozpatrzeniu zażalenia Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 26 września 2022 r. (będącym przedmiotem rozpoznawanej skargi), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia z dnia 8 sierpnia 2022 r.

Organ drugiej instancji podkreślił, że w związku z faktem niewykonania obowiązku określonego w decyzji ostatecznej z dnia 23 października 2020 r., w dniu 12 sierpnia 2021 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr 2/2021, który został doręczony zobowiązanej w dniu 13 sierpnia 2021 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie J. K. we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. zwróciła się wstrzymanie prowadzenia tego postępowania, jednak Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 lipca 2022 r. znak: PEA-X.7723.7.2022, odmówił jego wstrzymania. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2022 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Chełmie, stwierdzono natomiast, że nałożony obowiązek rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego i uporządkowania terenu, nie został w całości wykonany. W tej sytuacji, w ocenie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadne było zastosowanie przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna tego rodzaju ma na celu wyłącznie wywarcie na zobowiązanym presji, skutkiem której będzie samodzielne wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, przed zastosowaniem innych przewidzianych prawem środków przymusu, tj. w przypadku obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, przed zastosowaniem wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Zastosowany środek egzekucyjny jest zatem środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanej. W przypadku wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone oraz nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegać bowiem mogą umorzeniu. Z kolei grzywna uiszczona, na wniosek zobowiązanego może zostać zwrócona w całości lub w wymiarze 75 %, na podstawie ww. art. 125 i art. 126 u.p.e.a.

J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisane wyżej postanowienie organu drugiej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 119 i nast. u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie i przymuszanie skarżącej do wykonania nakazu rozbiórki określonego w tytule wykonawczym nr 2/2021 z dnia 12 sierpnia 2021 r., gdy w rzeczywistości nie ma podstaw do stosowania takiego środka egzekucyjnego, ponieważ skarżąca w żaden sposób nie uchyla się od wykonania obowiązku, a brak możliwości jego wykonania wynika z okoliczności obiektywnych i niezależnych od skarżącej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie w sprawie wszystkich niezbędnych dowodów do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co może prowadzić do błędnego przekonania, że w sprawie zachodzi konieczność stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podkreśliła, że jest gotowa do wykonania nałożonego obowiązku, jednakże nie mogła go wykonać z przyczyn niezależnych od niej, a to wskutek zajmowania nieruchomości podlegającej rozbiórce przez osobę trzecią, bez tytułu prawnego. Skarżąca wskazał, że już kilkukrotnie zlecała przeprowadzenie rozbiórki, co okazywało się bezskuteczne w związku samowolnym zajmowaniem nieruchomości przez "dzikiego lokatora". Podejmuje jednak czynności zmierzające do usunięcia tej osoby z nieruchomości objętej nakazem rozbiórki i w tym celu wniosła do Sądu Rejonowego w Krasnymstawie pozew o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Sprawa toczy się pod sygn. akt I C 202/22. Uzyskanie prawomocnego wyroku eksmisyjnego umożliwi skarżącej usunięcie osoby bezprawnie zajmującej jej nieruchomość i wykonanie nałożonych obowiązków. W ocenie skarżącej, nie może być zatem mowy o uchylaniu się przez nią od wykonania zobowiązania, jednakże ma ona możliwość działania w ramach obowiązujących uwarunkowań prawnych i nie jest jej winą, że przyjęte przepisy prawa zawierają luki prawne, które powodują, że stosowanie tych przepisów i ich wykonanie jest czasami praktycznie niemożliwe. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie zastosowania środka egzekucyjnego nie może się sprowadzać tylko i wyłącznie do stwierdzenia, że obowiązek nie został wykonany - co miało miejsce w niniejszej sprawie - z pominięciem innych ustaleń, gdyż istota art. 1 pkt 1 u.p.e.a. sprowadza się nie do faktycznego wykonania obowiązku, ale do zachowania zobowiązanego, z którym to zachowaniem organ powinien łączyć pojęcie uchylania się od wykonania nałożonych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając na względzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, Sąd - korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") - rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że w przypadku skargi na postanowienie, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przypomnieć dla porządku należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 6.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości R., nałożonego solidarnie na skarżącą J. K. oraz A. D. i B. L. – jako właścicieli działek, na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt – decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 23 października 2020 r. znak: NB.5182-1/19.

Zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego podlegają egzekucji administracyjnej. Stosownie do treści art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane ustalenie, że obowiązek rozbiórki określony ww. decyzją ostateczną z dnia 23 października 2020 r., nie został w całości wykonany. Z ustaleń organów mających potwierdzenie w aktach sprawy wynika, że orzeczona rozbiórka została wykonana jedynie w części. Do zakończenia rozbiórki tego obiektu pozostała jego części o wymiarach 6,6 x 8 m, zlokalizowana na działce nr [...], a także komin ze ścianą środkowa oraz ściany murowanego ganku, zlokalizowane na działce nr [...]. Ze zgromadzonego materiału wynika jednocześnie, że znaczna część przedmiotowego budynku zawaliła się samoistnie, zaś do wykonania w całości nałożonego obowiązku – poza zakończeniem prac rozbiórkowych – pozostało również uporządkowanie terenu.

W świetle powyższego, zachodziły więc podstawy do wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do realizacji w całości obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 23 października 2023 r., co nastąpiło wraz z doręczeniem zobowiązanym przez ten organ – występujący w sprawie również w roli wierzyciela – wystawionych przez niego w dniu 12 sierpnia 2021 r. tytułów wykonawczych. Podkreślić trzeba, że zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 1 u.p.e.a., wszczęcie postępowania egzekucyjnego zostało poprzedzone doręczeniem zobowiązanym przez wierzyciela upomnień z dnia 20 lipca 2021 r. oraz bezskutecznym upływem wyznaczonego w tych upomnieniach, siedmiodniowego terminu do wykonania w całości nałożonego obowiązku rozbiórki. Nie jest przy tym kwestią sporną, że również po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, przedmiotowy obowiązek rozbiórki nie został do końca zrealizowany. Okoliczność tę potwierdzają w sposób niebudzący wątpliwości zawarte w aktach protokoły z kontroli przeprowadzonych w dniach 21 października 2021 r., 11 kwietnia 2022 r. i 26 lipca 2022 r. (k. 40-44 i k. 50-53 akt adm. I inst. – tom I, k. 1-2 akt adm. I inst. – tom II).

W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie zaś do art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3).

Zastosowanie środków egzekucyjnych uwarunkowane jest zatem w pierwszej kolejności stwierdzeniem uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny, a zatem o jego uchylaniu się od wykonania obowiązku świadczyć będzie co do zasady brak działań zmierzających do jego wykonania. Niemniej jednak sam fakt niewykonania obowiązku nie jest tożsamy z uchylaniem się od jego spełnienia. Dla uznania takiej okoliczności, ze zgromadzonych w aktach dowodów powinno wynikać, że zobowiązany świadomie unika podporządkowania się prawu (por. D.R. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II- uwagi do art. 6, opubl. LEX 2015). Innymi słowy, stan niewykonania obowiązku ma być "zawiniony" przez zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1705/12, LEX nr 1518893).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącej, brak jest podstaw do uznania, że przypisanie jej uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, a w konsekwencji zastosowanie środka egzekucyjnego, było niezasadne. Brak jest nadto podstaw do przyjęcia, że egzekwowany obowiązek rozbiórki stał się niewykonalny, co w świetle art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. musiałoby prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przypomnieć należy, że według skarżącej o niewykonalności przedmiotowego obowiązku, a jednocześnie braku w jej postawie znamion uchylania się od jego wykonania, świadczy okoliczność, iż – jak to określono w skardze – "nieruchomość podlegająca rozbiórce" jest zajmowana "przez osobę trzecią, bez tytułu prawnego". Potwierdzeniem, że skarżąca dąży do wykonania w całości nakazanej rozbiórki, natomiast dotychczasowe niewykonanie tego obowiązku nie wynika z jej woli, jest w jej ocenie okoliczność, iż wystąpiła do Sądu Rejonowego w Krasnymstawie z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącej, dopiero bowiem eksmisja wskazanej osoby umożliwi jej realizacje egzekwowanego obowiązku.

Odnosząc się do tych argumentów należy przypomnieć, że przedmiotem wszczętego postepowania egzekucyjnego jest – zgodnie z treścią tytułów wykonawczych z dnia 12 sierpnia 2021 r. oraz będącej ich podstawą decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 23 października 2020 r. – obowiązek rozbiórki drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości R.. Z treści ww. decyzji wynika jednocześnie, że objęty nakazem rozbiórki budynek o wymiarach 11,80 x 8 m, "zlokalizowany jest od strony południowej bezpośrednio przy budynku mieszkalnym murowanym na działce nr ewid.[...]". Analiza akt sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że to nie budynek drewniany, objęty obowiązkiem rozbiórki, lecz sąsiadujący z nim budynek murowany, przywołany w uzasadnieniu ww. decyzji, jest zamieszkiwany – jak twierdzi skarżąca – bezprawnie przez osobę trzecią, tj. przez J. K.. Wynika to chociażby z treści pisma skarżącej z dnia 24 marca 2021 r. (k. 4-5 akt adm. I inst. - tom I), skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie, w którym skarżąca wskazała, że J. K. zamieszkuje wraz ze swoją żoną "na terenie tej posesji w murowanej części budynku". W ocenie Sądu, owe nieprecyzyjne stwierdzenie skarżącej, odnosi nie tyle do części budynku objętego nakazem rozbiórki (wszak cały budynek objęty tym nakazem został scharakteryzowany jako drewniany), lecz do sąsiadującego z nim budynku murowanego, znajdującego się na tej samej posesji, przywołanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 października 2020 r. Przyjęcie, że to budynek drewniany objęty egzekwowanym obowiązkiem jest zamieszkiwany przez J. K., wydaje się przy tym niedorzeczne w świetle z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów kontroli przedmiotowego budynku, z której wynika, że obiekt ten w znacznej części uległ zawaleniu i w istocie aktualnie stanowi rumowisko, które nie nadaje się do zamieszkiwania. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest opis stanu technicznego przedmiotowego budynku zawarty w postanowieniu Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2022 r. znak: PEA-X.7723.7.1.2022 (k. 4 akt adm. I inst. – tom II), wydanego na skutek rozpatrzenia skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie.

Przywołane wyżej postanowienie jednocześnie daje podstawy do przyjęcia, że J. K. - nie dość, że nie zamieszkuje objętego nakazem rozbiórki budynku drewnianego, lecz sąsiadujący z nim budynek murowany - nie czyni też przeszkód w wykonaniu nakazanej rozbiórki, lecz przeciwnie - domaga się jej wykonania, bowiem właśnie brak działań wierzyciela (PINB w Chełmie), zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku, był przedmiotem złożonej przez niego i rozpatrzonej ww. postanowieniem skargi na bezczynność. Przy czym należy podkreślić, że nawet gdyby J. K. sprzeciwiał się wykonaniu rozbiórki budynku drewnianego, nie sposób byłoby uznać, że jego postawa czyni ów obowiązek niewykonalnym tylko z takiego powodu, że zamieszkuje on inny budynek na tej samej posesji, skoro tytuł własności do tej nieruchomości nadal należy do skarżącej.

W świetle powyższych okoliczności, twierdzenie skarżącej, że w niniejszej sprawie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające jej wykonanie obowiązku rozbiórki, które czynią bezpodstawnym przypisywanie jej uchylania się od tego obowiązku, a w konsekwencji podjęcie przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje niewykonalność egzekwowanego obowiązku, będąca przeszkodą w zastosowaniu środka egzekucyjnego. O niewykonalności tego obowiązku nie mogą wszakże świadczyć ani oczekiwania samej zobowiązanej, ani też innej osoby zamieszkującej w budynku sąsiadującym z obiektem przeznaczonym do rozbiórki. Argumentem za uznaniem przedmiotowego obowiązku za niewykonalny nie może być również koszt jego realizacji w kontekście trudnej sytuacji finansowej zobowiązanej. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986/1, poz. 12) albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984/2, poz. 123). Przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (co w niniejszej sprawie nie występuje). Względy ekonomiczne i finansowe nie uzasadniają natomiast twierdzenia o niewykonalności obowiązku, choćby w znacznym stopniu utrudniały jego wykonanie (por. także wyroki NSA: z dnia 10 maja 1984 r., sygn. akt II SA 1989/83, ONSA 1984/1, poz. 45; z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. akt SA/Kr 1260/84, "Gospodarka. Administracja Państwowa" 1987/8, s. 45).

Zaskarżonym rozstrzygnięciom nie sposób również zarzucić wadliwości w związku z wyborem zastosowanego środka egzekucyjnego. Organy w tym względzie prawidłowo zastosowany się do zasady wyrażonej w art. do art. 7 § 2 u.p.e.a. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, środkami egzekucyjnymi są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, jakim w niniejszej sprawie jest nakaz rozbiórki, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.

Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Jak słusznie zauważyły organy w kontrolowanych postanowieniach, co do zasady grzywna w celu przymuszenia, zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu Prawa budowlanego, jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Takie przekonanie wyrażane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1029/15, opubl. w CBOSA). Jak bowiem wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością dla zobowiązanego. Dlatego też przyjmuje się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Nie może bowiem ujść uwadze, że wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Zatem w przypadku, gdyby organ egzekucyjny zdecydował się w niniejszej sprawie zastosować drugi z dopuszczalnych środków egzekucyjnych w postaci wykonania zastępczego, skarżąca zostałby obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością byłby większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1842/17, opubl. w CBOSA).

Z tych względów wybór grzywny w celu przymuszenia spośród dostępnych w niniejszej sprawie organowi egzekucyjnemu środków egzekucyjnych, również nie może budzić zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, przyznać trzeba, że jej wysokość ustalono w sposób wadliwy, co jednak nie może być podstawą uwzględnienia skargi. Wprawdzie co do zasady, zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, jednak ustawodawca zastrzegł wyraźnie, że ograniczenie to nie dotyczy sytuacji wskazanej w § 5 cytowanego artykułu, który stanowi, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (tj. jednorazowej grzywny wymierzanej w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego), stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Jako, że w niniejszym przypadku prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku mającego źródło w przepisach prawa budowlanego, który to obowiązek sprowadza się do rozbiórki budynku, wysokość nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia powinna zostać ustalona według wzoru określonego art. 121 § 5 u.p.e.a. Jednakowoż, przy zastosowaniu tego wzoru, nałożona na skarżącą grzywna znacznie przekraczałaby wysokość grzywny ustaloną kontrolowanymi postanowieniami. Uwzględniając bowiem powierzchnię zabudowy pozostałej do rozbiórki części budynku ([...] m2) oraz wartość 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wskazaną w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 listopada 2022 r. (tj. 1/5 z kwoty 5.295 zł - Dz. Urz. GUS z 2022 r. poz. 44), wymierzona grzywna musiałaby wynosić 55.915,20 zł. Uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć celem ponownego nałożenia na skarżąca grzywny przy ustaleniu jej wysokości na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., byłoby zatem sprzeczne z zakazem reformationis in peuis (orzekania na niekorzyść strony), wyrażonym w art. 134 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi organy zadośćuczyniły zasadom postępowania wskazanym w art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonały jego weryfikacji z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyciągając na jego podstawie prawidłowe wnioski.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a..