Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1841/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust.4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. T. oraz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 310/10 w sprawie ze skargi W. K. i R. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz R. i W. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz od Z. T. solidarnie na rzecz R. i W. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 310/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi W. K. i R. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. Z. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji inwestycji budowlanej W. i R. Kurzaków, realizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 4 sierpnia 2009 r. wizji lokalnej wynikało, że inwestycja była wykonywana na podstawie decyzji, wydanej przez Starostę Poddębickiego w dniu [...] kwietnia 2008 r., nr [...], którą zatwierdzony został projekt budowlany oraz udzielone zostało pozwolenie na budowę, obejmujące budowę budynku garażowego dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną (obiekt kategorii XVII), zlokalizowanego na wskazanej na wstępie nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że realizacja omawianej inwestycji przebiega z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, tj.: od strony wschodniej, w części garażowej, wykonano dziewięć wjazdów, a w części biurowo - socjalnej wykonano trzy otwory okienne; od strony zachodniej wykonano jeden otwór okienny; od strony północnej wykonano trzy otwory okienne; od strony południowej jeden otwór drzwiowy, w części biurowo - socjalnej ściany zewnętrzne podniesiono o 6 warstw muru z pustaka szlakowego. Odnośnie stanu zaawansowania robót stwierdzono, że w części garażowej wykonano stropy oraz więźbę dachową metalową.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji oraz nakazał zabezpieczyć plac budowy przed dostępem osób trzecich. Natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] nałożył na W. K. i R. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego budowę budynku garażowego dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną na przedmiotowej działce, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 30 września 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne.

Równolegle przed Wojewodą Łódzkim toczyło się - wszczęte w dniu 29 lipca 2009 r. z urzędu - postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poddębickiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], której wykonanie Wojewoda Łódzki wstrzymał z urzędu postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Następnie, z uwagi na fakt, iż organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, Starosta Poddębicki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił w całości własną decyzję nr [...], co skutkowało umorzeniem przed Wojewodą Łódzkim postępowania nieważnościowego, decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...].

W dniu 28 lipca 2009 r. W. K. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Poddębicach wniosek o zmianę decyzji Starosty Poddębickiego nr [...] i zatwierdzenie projektu zamiennego obejmującego inwestycję, polegającą na budowie budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną i mieszkalną, który następnie cofnęła w dniu 13 sierpnia 2009 r. Wobec powyższego Starosta Poddębicki wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...].

Po analizie przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, obejmujących budowę budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną i mieszkalną z bezodpływowym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości sanitarnych, zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym [...],[...],[...] w obrębie [...] w P., z uwagi na sprzeczność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i R. Kurzawowie, w jego treści wyjaśniając, iż wykonali decyzję PINB nr [...], składając projekt budowlany zamienny, obejmujący budowę budynku gospodarczego - garażu z częścią biurowo-socjalną i mieszkalną, zaś organ nadzoru budowlanego nie zajął się istotą sprawy, a mianowicie oceną dokonanych zmian w projekcie w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego "prawomocną" decyzją o pozwoleniu na budowę, w kontekście zgodności dokonanych zmian z prawem budowlanym. Zdaniem odwołujących się organ nie uzasadnił, na czym polega niezachowanie podstawowego przeznaczenia terenu. Z uzasadnienia nie wynika jaki konkretny przepis uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach nr XXIV/158/04, z dnia 28 grudnia 2004 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Poddębice przewiduje, że zamierzenie budowlane w granicach przestrzennych opracowania projektowego wymagało jednoczesnej realizacji wszystkich obiektów, składających się na docelowe zagospodarowanie terenu. Odnosząc się do zapisów planu, wskazali, iż niewątpliwie przewiduje on możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenia podstawowego oraz nieuciążliwej zabudowy usługowej, zabudowy gospodarczej i obiektów garażowych jako przeznaczenia uzupełniającego. Plan określa jednocześnie maksymalną wielkość programu usługowego jako funkcji uzupełniającej do 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, jednak nie określa kolejności realizacji poszczególnych budynków czy obiektów w ramach jednostki planistycznej, gdyż jak każdy inny plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi o zasadach docelowego zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych. Inwestorzy wyjaśnili również, że w dokumentacji projektowej zamiennej określone zostały miejsca lokalizacji przewidzianych do realizacji budynków mieszkalnych. Wskazali, że nie mają i nie muszą mieć środków finansowych na równoległą kompleksową realizację wszystkich budynków, które chcą wznieść na danym terenie, zaś plan miejscowy nie zmusza ich do tego. Odwołujący się podkreślili, że projekt budowlany zamienny przewiduje powiększenie funkcji mieszkalnej kosztem tzw. programu usługowego, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób diametralnie odmienny od organu wydającego pozwolenie na budowę - Starosty Poddębickiego - zinterpretował zapisy planu miejscowego. W pierwotnie zatwierdzonym i objętym ostateczną decyzją projekcie budowlanym program usługowy był większy niż w projekcie zamiennym. Powyższe oznacza, że dwa organy administracji publicznej dokonały zupełnie różnej oceny tego samego prawa.

W wyniku rozpoznania odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie wywiódł, że istotnym odstępstwem stwierdzonym przez organ I instancji była zmiana kubatury obiektu. Ponadto, w ocenie organu, analiza projektu zamiennego przedłożonego przez inwestorów pozwala stwierdzić, że chcieli oni zmienić sposób użytkowania części wykonywanego obiektu, bowiem projekt zamienny dotyczy budowy budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo-socjalną i dodatkowo mieszkalną. Zamiarem inwestorów było zatem przy przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego doprowadzenie do zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego budowę nowej, odmiennej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana na terenie oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem L8MN, dla którego ustalono podstawowe przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz przeznaczenie uzupełniające - nieuciążliwa zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza, garaże. Jednocześnie w planie przewiduje się, że maksymalna wielkość programu usługowego na działce, jako funkcji uzupełniającej, nie może przekroczyć 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że w analizowanym projekcie budowlanym zamiennym nie został zachowany przez projektanta współczynnik maksymalnej wielkości programu usługowego, gdyż część socjalno - biurowa stanowi ok. 133% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Organ odnotował, iż ta część budynku, która przeznaczona jest na garaże również stanowi część usługową, gdyż zarówno pierwotny, jak i zamienny projekt budowlany dotyczy wykonania budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej (świadczenie usług transportowych). Zatem współczynnik wielkości programu usługowego na działce nie został tym bardziej zachowany. Przy uznaniu za część usługową także pomieszczeń garażowych, wyniesie on ok. 747%. Natomiast przyszłe (niepewne) zamierzenia inwestorów nie mogą być brane pod uwagę na etapie niniejszego postępowania. Organ uznał również za niewystarczającą do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, okoliczność powoływania się przez inwestorów, iż ich przyszłe zamierzenie inwestycyjne spowoduje, że przedmiotowa budowa będzie spełniać kryteria określone w planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy projekt ten w aktualnym stanie jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zapisu, odnoszącego się do kolejności realizacji obiektów funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej, to w rozpoznawanej sprawie doszło do wbudowania w bryłę budynku mieszkalnego części usługowej, a w istocie funkcja usługowa stanowi przeważającą część projektowanego budynku; zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane są do doprowadzenia do respektowania założenia planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego wskaźnika maksymalnej wielkości programu usługowego.

Skargę na powyższą decyzję do Sądu I instancji złożyli R. K. i W. K.. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach nr XXIV/158/04 z dnia 28 grudnia 2004 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Poddębice w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem L8MN, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zamierzenie inwestycyjne skarżących jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, wywodząc, że podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia przypisać należy regulacji zawartej w art. 36a Prawa budowlanego. W art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodzi bowiem o istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu powołanego art. 36a. Do zmian projektu budowanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tegoż projektu. Sąd podkreślając, że omawiany przepis art. 36a Prawa budowlanego wprowadzony został w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów, dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zmiany projektu budowlanego, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były na tyle niewielkie, że nie sposób twierdzić, że mogły prowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej. Skoro zatem, ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32-35 jedynie odpowiednio do zakresu tej zmiany, brak jest podstaw by zasadniczo odmiennie traktować sytuację inwestora ubiegającego się o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w przypadku samowolnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za nieuprawnione Sąd uznał stanowisko organów nadzoru budowlanego, jakoby decyzja Starosty Poddębickiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była dla nich niewiążąca. Po pierwsze bowiem, uchylenie powyższej decyzji miało związek z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zaś z jej wadliwością, po wtóre nie stało ono na przeszkodzie ewentualnemu prowadzeniu postępowania nieważnościowego w tym zakresie. Ponadto, dopóki wspomniana decyzja nie została wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, dopóty organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą decyzją ostateczną Starosty Poddębickiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć mogło tylko zmian wprowadzonych do tego projektu. Projekt zamienny nie przewidywał innego usytuowania obiektu niż projekt pierwotny, ani nie zmieniał w sposób zasadniczy parametrów obiektu, powierzchni zabudowy ani kubatury. Sąd uznał zatem za uzasadnioną argumentację skarżących, iż w sprawie zaistniała tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. i obiektu według projektu zamiennego. Tym samym więc generalna konkluzja o sprzeczności prowadzonej inwestycji - budowy budynku gospodarczego – garażu z częścią biurowo-socjalną i mieszkalną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy uprzednio udzielone zostało ostateczne pozwolenie na budowę budynku gospodarczego – garażu dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo-socjalną, stanowi naruszenie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do wnioskowania, iż realizacja przeznaczenia uzupełniającego możliwa jest wyłącznie po zrealizowaniu przeznaczenia podstawowego, a wystąpienie o pozwolenie na budowę całego zamierzenia inwestycyjnego, wskazanego w projekcie zagospodarowania działki, pozwalałoby za uzyskanie pozwolenia na budowę w żądanym kształcie, natomiast jego etapowanie według zaproponowanej przez inwestora kolejności, możliwość tę wyklucza. Sąd zwrócił również uwagę na zapisy § 3 pkt 9 miejscowego planu oraz kwestię parametrów zabudowy, określonych w § 48 ust. 2 powołanego planu, która winna być interpretowana z uwzględnieniem definicji, zawartych w § 3 pkt 10-12 planu. Sąd podzielił także stanowisko skarżących, iż problem rozumienia pojęcia "działki budowlanej", objętej inwestycją winien być postrzegany, zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), co niekoniecznie musi oznaczać pojedynczą, geodezyjnie wyodrębnioną działkę. Odnosząc się natomiast do kwestii zaliczenia projektowanego budynku do kategorii budynków gospodarczych (jak traktowany jest w projekcie zamiennym), Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż w świetle definicji budynku gospodarczego, znajdującej się w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1[...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), kwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii budynków gospodarczych wydaje się wątpliwe. Sąd zgodził się natomiast ze stanowiskiem organów, iż projektowany garaż służyć będzie realizacji funkcji usługowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w tym: art. 51 w zw. z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając projekt budowlany zamienny, jest związany decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę oraz przyjęcie, iż obiekt faktycznie wybudowany przez inwestorów nieznacznie odbiega od tego, który miał powstać w wyniku wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę; § 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 lit. f w zw. z art. § 3 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach nr XXIV/158/04 z dnia 28 grudnia 2004 r., zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Poddębice (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r., nr 54, poz. 563) poprzez błędne przyjęcie, iż funkcja uzupełniająca terenu objętego inwestycją, tj. działki nr [...],[...] i [...] oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice obrębem planistycznym 11 realizowana jest w oderwaniu od funkcji podstawowej; § 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, iż działalność gospodarcza planowana na działkach objętych zamierzeniem inwestycyjnym ma charakter usług o nieuciążliwym charakterze. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie: art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 48 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że decyzja Starosty Powiatowego w Poddębicach z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty Powiatowego w Poddębicach z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] winna być uchylona, co umożliwi dokończenie wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Poddębicach z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego odwołano się do poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących wykładni art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, wywodząc, że jego zastosowanie, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury czy usytuowania na działce. Całkowicie pominięta została kwestia zobowiązania do dokonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono również, że skarżący dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych i zorientowaniu się w jej rozmiarze i charakterze, mógł podjąć działania zmierzające do obrony swych praw - uczestniczenia w procesie budowlanym. Inwestycja jest prowadzona na 2 działkach nr: [...] oraz [...]. Natomiast zamierzeniem inwestycyjnym nie jest działka nr [...], co umknęło zarówno organom nadzoru budowlanego oraz Sądowi I instancji. Wykładnia Sądu odnośnie braku podstaw do wnioskowania, iż § 48 planu oznacza, że realizacja przeznaczenia uzupełniającego możliwa jest wyłącznie po zrealizowaniu przeznaczenia podstawowego, jest sprzeczna z regulacją § 48 ust. 2 lit. f planu, stanowiącego o maksymalnej wielkości programu usługowego na działce jako funkcji uzupełniającej. Wskazano, iż nietrafny jest także wywód Sądu dotyczący braku instrumentu prawnego, dającego możliwość wpływu na realizację zamierzenia inwestycyjnego, w kontekście jego etapowania przez inwestora. Powyższa interpretacja doprowadziłaby bowiem do sytuacji, w której inwestor mógłby realizować każdą inwestycję, o ile jakakolwiek jej część wpisuje się w plan zagospodarowania przestrzennego, a jej rezultat zależałby wyłącznie od dobrej woli inwestora. Następnie wskazując, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym nr [...], w którym znajduje się prowadzona inwestycja jako przeznaczenie uzupełniające przewidziana jest nieuciążliwa zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza oraz garaże, podniesiono, że z przedstawionej dokumentacji zamiennej wynika, że planowana na działce działalność gospodarcza ma na celu prowadzenie warsztatu usługowego, gdzie będą mogły być obsługiwane również samochody ciężarowe. Wobec braku w planie definicji "nieuciążliwej zabudowy usługowej", odwołano się do pojęcia uciążliwości zawartego w § 11 rozporządzenia z dnia 1[...] kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), wywodząc, że prowadzenie działalności usługowej, do której inwestor chce zatrudnić aż 10 osób będzie skutkowało ponad przeciętnym hałasem, drganiami oraz zanieczyszczeniami. Dalej powołując się na art. 144 Kodeksu cywilnego argumentowano, że realizowana inwestycja przekracza planowanym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie ponad przeciętną miarę. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, społeczno - gospodarcze przeznaczenie osiedla domków jednorodzinnych nie pozwala przyjąć, iż jest to odpowiednie miejsce do budowy pomieszczeń, w których będzie prowadzona działalność gospodarcza o wysokim stopniu uciążliwości, jakim jest warsztat samochodowy. Starosta Powiatowy w Poddębicach, w momencie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jego decyzji przez Wojewodę Łódzkiego, winien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Natomiast uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w trybie art. 36a Prawa budowlanego oraz brak udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, pozbawiło wnoszącego skargę kasacyjną możliwości udziału w postępowaniu i obrony jego praw. Ponadto podjęcie decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest sposobem obejścia postępowania o unieważnienie decyzji. Z uwagi na to, że wnoszący skargę kasacyjną nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie można uznać argumentu Sądu, iż mógł on zaskarżyć decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 do momentu jej uchylenia w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiódł również Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi R. K. i W. K., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do naruszenia norm prawnych zawartych w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r. i w konsekwencji doprowadzenie do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w sposób istotny naruszającego przepisy § 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1lit. f uchwały. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie naprawcze jedynie w zakresie zmian wprowadzonych do projektu, podczas gdy projekt budowlany zamienny przewidywał zmienioną funkcję obiektu, w związku z czym organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do analizy czy będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany, w związku z częściową zmianą jego funkcji, jest zgodny z przepisami planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wykonanie orzeczenia Sądu I instancji doprowadzi do zalegalizowania inwestycji w sposób rażąco naruszającej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice. Nie zgodzono się z argumentacją Sądu, iż zmiany w projekcie budowlanym zamiennym, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były na tyle niewielkie, że nie mogły prowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej. Zwrócono uwagę, iż projekt budowlany zamienny zmieniał funkcję inwestycji do której doszła funkcja mieszkalna, co spowodowało zmianę charakteru obiektu. Powyższa zmiana obligowała organy nadzoru budowlanego w świetle przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego do dokonania analizy obiektu pod względem zgodności obiektu z przepisami planu. Dodanie funkcji mieszkalnej nie odpowiada normie zawartej w § 48 ust. 2 pkt 1lit. f tego planu, gdyż nie są zachowane proporcje dotyczące wielkości programu usługowego na działce jako funkcji uzupełniającej. W tej sytuacji odmowa zatwierdzenia projektu spornego obiektu była w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez Z. T., inwestorzy wnieśli o jej oddalenie i podnieśli, że projekt zamienny nie przewidywał odmiennej, nowej inwestycji. Kubatura obiektów zmieniła się nieznacznie – tj. o kilka procent. Z tego względu stanowisko organów nadzoru budowalnego o konieczności całościowej oceny zamierzenia inwestycyjnego jest nieuprawnione. Zwrócono także uwagę, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika postawiona przez Z. T. teza o konieczności pozytywnego zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego. Z kolei odnosząc się do argumentacji dotyczącej braku uczestnictwa Z. T. jako strony na etapie wydawania pozwolenia na budowę, wywiedziono, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie był on stroną tego postępowania. Nie zgodzono się również z poglądem skargi kasacyjnej, który krytycznie ocenił stanowisko Sądu o braku konieczności uprzedniej realizacji funkcji podstawowej przeznaczenia terenu przed realizacją funkcji uzupełniającej. W tym zakresie podniesiono, iż Burmistrz Poddębic na żądanie organów wyraźnie stwierdził, iż plan miejscowy nie wymaga i nie narzuca określonej kolejności realizacji poszczególnych funkcji przeznaczenia terenu pod inwestycje. Nietrafna jest także konstatacja, iż taka interpretacja planu miejscowego "stawia pod znakiem zapytania całość postępowania". Przedmiotowy zapis planu definiujący przeznaczenie podstawowe i uzupełniające, jak i maksymalne proporcje między programem usługowym a powierzchnią budynku mieszkalnego spełnia swoją funkcję ochronną w granicach projektu zagospodarowania danej działki budowlanej. Ponadto zaprzeczono argumentacji autora skargi kasacyjnej, jakoby projekt zamienny przewidywał prowadzenie na działce "działalności gospodarczej mającej na celu prowadzenie warsztatu usługowego, gdzie będą mogły być obsługiwane również samochody ciężarowe".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestorzy także wnieśli o jej oddalenie i wywiedli, iż niezasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, która doprowadzić miałaby do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż to nie Sąd, lecz organy nadzoru budowlanego w obu instancjach zastosowały w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym, to organy nadzoru budowlanego oceniły, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego ostateczną decyzją projektu budowlanego. Ponadto, gdyby przyjąć, pogląd organów nadzoru budowlanego, że inwestorzy dążyli do powstania nowej inwestycji, to nie powinny były kwalifikować stwierdzonych odstępstw jako "odstępstw istotnych" w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego i wdrażać postępowania legalizacyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie "istotnych odstępstw" wyklucza się z pojęciem "nowej inwestycji". Zaakcentowano również, wskazując w tym względzie na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż zmiana funkcji obiektu (w tym przypadku dodanie funkcji mieszkalnej na poddaszu budynku gospodarczego) kwalifikowana jest jako jedno z typowych "istotnych odstępstw" w rozumieniu w/w art. 36a. Powyższe dowodzi zatem o trafności poglądu Sądu I instancji, iż organ nadzoru powinien, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine (analogicznie art. 36a ust. 3) Prawa budowlanego, stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego odpowiednio do zakresu tych zmian (odstępstw), a nie do całej inwestycji. Skoro tak, to nielogiczne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że na skutek wprowadzenia funkcji mieszkalnej na poddaszu w realizowanym budynku gospodarczym - cała inwestycja stała się nielegalna, gdyż narusza § 48 ust. 2 pkt 1lit f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargi kasacyjne w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, z tym, że skarżący Z. T. zarzucił także naruszenie przepisów postępowania na skutek nieobjęcia rozpoznaniem decyzji Starosty Powiatowego w Poddębicach z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], dotyczącej uchylenia decyzji o pozwoleniu budowlanym, udzielonego inwestorom W. i R. K..

W pierwszym rzędzie należało zatem odnieść się do tego ostatniego zarzutu.

Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że korzystanie z tej regulacji w praktyce powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle podstawowego celu tej kontroli, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. WP LexisNexis, Warszawa 2005, str. 441). Podstawową przesłanką tak głębokiej ingerencji jest zatem konieczność wykazania, że akt (w tym wypadku decyzja) jest niezgodna z prawem. Uzasadnienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 135 P.p.s.a. nie zawiera żadnej argumentacji odnoszącej się do ewentualnej wadliwości prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Całość argumentacji prawnej odnosi się do decyzji o pozwoleniu budowlanym z dnia [...] kwietnia 2008 r., która zdaniem autora skargi kasacyjnej ze względu na jej wady powinna być najpierw reaktywowana a następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. W takim stanie rzeczy, przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wykazanie wadliwości prawnej tej decyzji, tym bardziej, że sam art. 135 P.p.s.a. nie stwarza dla skarżącego uprawnienia procesowego do żądania objęcia zakresem orzekania także innych - niż zakwestionowany - aktów, np. decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. II FSK 1726/07, System Informacji Prawnej LEX nr 446989).

Brak innych zarzutów procesowych, a w szczególności brak zarzutu błędnych ustaleń faktycznych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów czy okoliczności odmiennych, niż ustalone przez Sąd I instancji, podnoszonych w skardze kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. FSK 1290/04, publ. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 5, poz. 95). W rozpoznawanej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że Sąd ustalając kluczową z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań materialno-prawnych przesłankę zakresu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia, ustalił, że projekt zamienny nie przewidywał innego usytuowania budynku niż obiekt pierwotny, nie zmieniał w sposób zasadniczy parametrów obiektu, powierzchni zabudowy ani kubatury. Tym samym zaistniała tożsamość obiektu przewidzianego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. i obiektu przewidzianego w pozwoleniu zamiennym (str. 10 uzasadnienia).

W takim stanie faktycznym obie skargi kasacyjne kwestionują pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że skoro uchylenie decyzji o pozwoleniu budowlanym z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego miało związek z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy prowadzące postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego były związane tą decyzją, a nowe postępowanie dotyczyć mogło tylko zmian wprowadzonych do tego projektu.

Podniesione w obu skargach kasacyjnych, a przytoczone wyżej argumenty, nie są jednak trafne. Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wprawdzie, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wszczynającej tzw. postępowanie naprawcze), ale nie oznacza to, że wszystkie dotychczas prowadzone roboty wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Przekonuje o tym zwłaszcza redakcja przepisu ust. 3 art. 36a Prawa budowlanego, wedle którego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Oznacza to, że budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, ale tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw (tak J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 451 oraz przywoływane przez tego autora orzecznictwo sądowoadministracyjne). W komentarzu tym ten sam autor podkreśla przy tym, że przez stan zgodny z prawem należy rozumieć stan zgodny z przepisami obowiązującymi na dzień orzekania, gdyż punktem odniesienia nie można uczynić uchylonej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to jednak tylko i wyłącznie wprowadzonych odstępstw, a nie całego projektu, który został już zatwierdzony i obowiązywał w określonym przedziale czasowym.

Warto w tym miejscu podkreślić, że istotnym celem regulacji art. 36a Prawa budowlanego jest umożliwienie wprowadzenia do projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora korekt. Potrzeba zmian rozwiązań projektowych może się bowiem ujawnić już po zatwierdzeniu projektu budowlanego, np. w toku wykonywania robót budowlanych (zob. Dessoulavy – Śliwiński – op. cit. str. 447). Nie było natomiast celem wprowadzenia przedmiotowej regulacji, umożliwienie organom nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, weryfikacji legalności ostatecznych decyzji organu architektoniczno – budowlanego, stanowiących podstawę wykonanych już robót. Decydujące znaczenie mieć tu będzie wykładnia funkcjonalna, gdyż inne metody wykładni prowadzić by mogły do istotnych sprzeczności, zwłaszcza z punktu widzenia oceny racjonalności przyjętych rozwiązań ustawowych. Metoda wykładni funkcjonalnej przy interpretacji tego przepisu pozwala właściwie określić cel ustawodawcy, który w ten sposób rozdzielił funkcje organów architektoniczno – budowlanych i organów nadzoru budowlanego w zakresie stanów faktycznych, do których odnosi się omawiany przepis.

Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 674/09 (zamieszczonym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono m. in. że skoro ust. 3 art. 36a ustawy – Prawo budowlane nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32 – 35 jedynie odpowiednio do zakresu zmiany, nie było żadnych podstaw, by uznać za słuszne argumenty autora skargi kasacyjnej i wymagać od organów architektoniczno-budowlanych ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą ostateczną decyzją (...), a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć tylko mogło zmian wprowadzonych do tego projektu (podobnie NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II OSK 389/09 – zamieszczonym tamże). Tylko w tym zakresie zatem organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji mogły kontrolować postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W tym ostatnim wyroku, w jego uzasadnieniu zwrócono przy tym uwagę, że jakkolwiek takie nowe postępowanie, w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest do zakresu dokonywanej zmiany, to w sytuacji, gdy inwestor zamierza budować obiekt o innej kubaturze, wysokości, usytuowaniu i funkcji, z uwagi na tak obszerny zakres zmian, w istocie konieczne jest stosowanie przez organ wszystkich przepisów dotyczących wydania pozwolenia na budowę. W takim przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny projektu całego zamierzenia inwestycyjnego, a wcześniej wydane pozwolenie na budowę nie może mieć dla organu wiążącego znaczenia w zakresie rozstrzygnięć, podjętych w toku zatwierdzania projektu innego zamierzenia inwestycyjnego.

Stan taki jednak w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsca ze względu na zasygnalizowaną wyżej tożsamość obiektu pierwotnie zatwierdzonego i projektu zamiennego pod względem zasadniczych parametrów budowanego obiektu. Przypisywanie znaczenia dodatkowej funkcji obiektu (mieszkalnej), zgodnej z zapisami planu miejscowego, nie jest w takim stanie rzeczy uprawnione.

Na aprobatę zasługuje zatem bogata argumentacja Sądu I instancji, wskazująca, w oparciu o niezakwestionowane przez strony wnoszące skargi kasacyjne ustalenia faktyczne, że skoro w wyniku odstępstw nie doszło do zasadniczych zmian – w stosunku do pozwolenia na budowę - wpływających na sposób zagospodarowania stanowiącej własność inwestora nieruchomości, to nie było podstaw do ponownej oceny projektu zamiennego w całości, w tym także w części już zatwierdzonej poprzednią decyzją, na podstawie której inwestor wykonał określone roboty budowlane.

Nie doszło zatem do zarzuconego w obu skargach kasacyjnych naruszenia prawa materialnego – wskazanego przez wnoszący skargę kasacyjną organ przepisu art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (skarżący Z. T. powołał tylko ogólnie przepis art. 51, co wyklucza możliwość zweryfikowania tego zarzutu, gdyż skarga kasacyjna oparta o zarzut naruszenia prawa materialnego musi określać konkretne przepisy aktu prawnego, zawierające numer artykułu, paragrafu, ustępu oraz punktu, jeżeli wskazana w skardze kasacyjnej norma prawna zbudowana jest w taki sposób. Zob. w tej mierze wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. FSK 970/04 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić trzeba, iż stosownie do art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przy uwzględnieniu brzmienia tej normy obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Zauważyć należy, iż zasadnicza zmiana regulacji zawartej w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wprowadzona została art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888). Uwzględniając stan prawny obwiązujący na dzień wydania kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji, to w myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 pkt 3 stanowi, iż "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, więc wprost, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończonej budowy (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zob. w tej mierze wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 649/09 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Sąd I instancji w sposób przekonywający wyjaśnił także sprawę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz skarga kasacyjna Z. T. zarzucają naruszenie przepisów uchwały planistycznej, ale nie wskazują na czym naruszenie to miałoby polegać. Przypomnieć przy tym należy, że kwestia zgodności inwestycji z planem jest elementem stanu faktycznego sprawy i bez podważenia ustaleń faktycznych nie może być zwalczana w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że obejmuje on budowę garaży, pomieszczenia gospodarczego i części mieszkalnej. Z zapisów planu wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem L8MN, na jakim zlokalizowana jest sporna inwestycja, ustala się jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające nieuciążliwą zabudowę usługową, zabudowę gospodarczą i garaże. Wszystkie te zamierzenia mieszczą się zatem w zapisach planu. Tymczasem odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. OSK 59/04 – ONSAiwsa z 2004 r., nr 1, poz. 10). W szczególności dotyczy to zarzutu o wykorzystywaniu garaży do prowadzenia uciążliwej dla środowiska i dla otoczenia działalności gospodarczej.

Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia zapisów planu odnoszących się do intensywności zabudowy oraz proporcji poszczególnych elementów uzupełniających zabudowę mieszkaniową dotyczą w istocie okoliczności objętych pozwoleniem budowlanym, wyeliminowanym z obiegu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, a nie zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym, które jedynie wprowadziły dodatkowo funkcję mieszkalną zabudowy. W świetle ustaleń planu funkcja ta powinna być funkcją podstawową przeznaczenia terenu, a zatem jej brak w projekcie pierwotnym (zatwierdzonym w ostatecznej decyzji administracyjnej i niepodważonej w trybach nadzwyczajnych) oraz wprowadzenie jej na etapie projektu dotyczącego odstępstw od projektu pierwotnego, nie pozwala na przyjęcie, że doszło do zachwiania proporcji zabudowy na skutek zmian wprowadzonych w projekcie zamiennym. Wręcz przeciwnie proporcja ta została poprawiona, aczkolwiek nie wyczerpuje ona nadal wskaźników planu. Sąd nie podzielił poglądu organu, że w sytuacji gdy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego na etapie wykonywania robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego, przy weryfikacji projektu zamiennego, nie jest związany treścią decyzji ostatecznej organu architektoniczno-budowlanego, zatwierdzającej projekt podstawowy, w zakresie nie objętym odstępstwem, co umożliwia mu dokonanie ponownej oceny całego przedsięwzięcia pod kątem zgodności z planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego. W tym zakresie niniejsze uzasadnienie zawiera już odpowiedni wywód. Nie wyklucza to jednak możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji organu architektoniczno – budowlanego w przewidzianych prawem trybach nadzwyczajnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił obie skargi kasacyjne.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.