Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 421/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), Starosta Powiatu B. uznał, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] o pow. 1,5536 ha, obręb [...], stanowiącej własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W pkt 2 decyzji zwrócił tę działkę na współwłasność J. B. - udział 4/18; A. G.- udział 4/18; J. Z. - udział 1/18 oraz A. N.- udział 9/18. W pkt 3 ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 423.666,72 zł. W pkt 4 zobowiązał J. B. do zapłaty kwoty w wysokości 94.148,16 zł; A. G. do zapłaty kwoty w wysokości 94,148,16 zł; J. Z. do zapłaty kwoty w wysokości 23.537,04 zł; A. N. do zapłaty kwoty 211.833,36 zł jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pkt 5 odmówiono zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o powierzchni 0,0054 ha, obręb [...], stanowiącej własność Województwa P.

W uzasadnieniu decyzji podano, że aktem notarialnym - umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1988 r. Rep. A nr [...] nabyto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w B. przy [...], o powierzchni 1 ha 7598 m2, oznaczoną nr geod. [...], za cenę 10.700.000,00 zł. Przedmiotowa działka, zgodnie z pismem Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1988 r. została nabyta pod projektowane usługi komunikacyjne. Z treści aktu wynika, że E. i K. małżonkowie Z., na podstawie Aktu Własności Ziemi wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], stali się właścicielami (wspólność ustawowa) m.in. działki oznaczonej nr geod. [...]. W wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów m. B. powyższa działka otrzymała nr [...] o aktualnej powierzchni 1 ha 7598 m2.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] grudnia 2016 r. Rep. A nr [...] spadek po K. Z. na podstawie ustawy nabyli: żona E. Z. (nieżyjąca), córka A. N. i syn E. Z. (nieżyjący) w częściach po 1/3, natomiast spadek po E. Z. na podstawie ustawy nabyły: córka A. N. w udziale 1/2, wnuczka A. G. w udziale 1/4 oraz wnuczka J. B. w udziale 1/4. Natomiast stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] spadek po E. Z. na podstawie ustawy nabyli: żona J. Z., córka J. B. i córka A. G. w częściach po 1/3.

Organ podał, że nie można było przeanalizować dokumentów archiwalnych dotyczących okoliczności zawarcia umowy notarialnej z dnia [...] czerwca 1988 r., gdyż dokumenty takie nie zostały odnalezione w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w B. Organowi przekazano jedynie kopię pisma z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...] skierowanego do Architekta Miejskiego o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu szeregu działek, w tym działki oznaczonej nr [...], w planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z postępowaniem o nabycie tych działek do zasobu gruntu. Przekazano również kopię odpowiedzi architekta miejskiego - pismo z dnia [...] marca 1988 r., o przeznaczeniu m.in. działki [...] w planie. W piśmie tym wskazano, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod projektowane usługi komunikacyjne. Ponadto dla potrzeb postępowania na podstawie pisma Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] października 2015 r. ustalono, że na dzień zawarcia umowy notarialnej działka oznaczona nr geod. [...] była objęta ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r. (Dz.Urz. Woj .Rady Narodowej nr 11 poz. 120). Działka ta leżała na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod "projektowane tereny zabudowy wielorodzinnej o wskaźniku intensywności zabudowy brutto wyższym od 0,5. Istniejąca zabudowa jednorodzinna - w obowiązującego planu szczegółowego. Przy ul. [...] zabudowa jednorodzinna z elementami ogrodnictwa. Projektowana zabudowa jednorodzinna zwarta (szeregowa, atrialna). Zaleca się lokalizację usług w parterach budynków wzdłuż nowoprojektowanej ulicy osiedlowej. Możliwość lokalizacji usług ogólnomiejskich. Szczegółowe dyspozycje terenów oraz zasady kształtowania ośrodka określi plan realizacyjny".

W związku z tym, że z treści pism z dnia [...] lutego 1988 r. oraz [...] marca 1988 r. wynikało, iż przedmiotem nabycia objętych było szereg nieruchomości sąsiednich wystąpiono do Prezydenta Miasta B. o udzielenie informacji, czy w tym samym okresie zostały nabyte lub wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa działki sąsiednie oraz ewentualne nadesłanie akt archiwalnych. Z przekazanej informacji oraz dokumentów wynikało, że w roku 1988, w okresie od miesiąca kwietnia do lipca nabyto umowami cywilnoprawnymi na rzecz Skarbu Państwa działki sąsiednie oznaczone nr geod. [...] z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne wraz z usługami, projektowane ulice i usługi komunikacyjne oraz zieleń i linie energetyczne WN. Następnie w 1991 r. umową cywilnoprawną nabyto na rzecz Gminy B. działkę oznaczoną nr geod. [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz częściowo pod ulicę. Umową cywilnoprawną zawartą w dniu [...] września 1994 r. nabyto na rzecz Gminy B. działkę oznaczoną nr geod. [...] z przeznaczeniem pod projektowaną ulicę, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługi oświaty, zieleń oraz poszerzenie ulicy [...]. W akcie notarialnym wskazano, że nieruchomość nabywana jest do zasobów gruntów Gminy B. Ponadto w dniu [...] lipca 1997r. nabyto na rzecz Gminy B. umową cywilnoprawną działki oznaczone nr geod. [...] z przeznaczeniem pod projektowane ulice i tereny budownictwa mieszkaniowego i usługowego. W akcie notarialnym wskazano, że nabycie tych działek następuje w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, po przeprowadzonych rokowaniach.

W związku z tym, że w tym samym okresie, tj. w 1988 r. nabywano na rzecz Skarbu Państwa szereg działek sąsiednich, a w zasobach archiwalnych Urzędu Miejskiego w B. nie odnaleziono innych, niż akty notarialne, dokumentów opisujących okoliczności nabycia tych działek, organ przeprowadził dowód z przesłuchania świadków. Zweryfikowano, że osobami żyjącymi są I. G. była właścicielka działki nr [...] oraz J. M. były właściciel działki nr [...]. Świadek I. G. nie stawiła się na przesłuchanie z uwagi na wiek i stan zdrowia. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka J. M. stwierdził, że propozycja nabycia działki [...] została przedstawiona przez Urząd Miejski. Poinformowano go, że grunt będzie przeznaczony pod tereny zielone i żadnej korzyści z nieruchomości nie będzie miał. O ile pamięta sprawa nabycia działki była przedstawiona na piśmie. Stwierdził, że w związku z tym, iż nie mógł przeznaczyć nieruchomości na inny cel niż tereny zielone, wyraził zgodę na jej sprzedaż. Oznajmił, że nie pamięta czy ze strony przedstawicieli urzędu były bezpośrednie sugestie, z których by wynikało, że jeżeli nie sprzeda działki zostanie wywłaszczony, ale nie wykluczył, że tak mogło być. Wyjaśnił, że do dnia nabycia działki była ona wykorzystywana rolniczo, uprawiano na niej m.in. ziemniaki i zboże.

Organ wskazał, że na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w okresie nabycia nieruchomości stanowiącej uprzednio własność E. i K. Z., nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele: obronności i bezpieczeństwa państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych oraz wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Do zasobu gruntów można było nabywać nieruchomości na realizację celów publicznych, w szczególności na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane) przeznaczonych na te cele w planach zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści umowy notarialnej nabyta nieruchomość była przeznaczona pod usługi komunikacyjne.

W świetle powyższego organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia umowy w okresie obowiązywania ustawy z 1985 r. oraz w ramach procedury wywłaszczeniowej. Zawarcie tej umowy nastąpiło w warunkach wykluczających pełną dobrowolność w dysponowaniu nieruchomością po stronie dotychczasowych właścicieli. Dodano, że sama Gmina . właściciel działki nr [...] uznała, że nabycie nieruchomości nastąpiło w ramach procedury wywłaszczeniowej, gdyż w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformowała spadkobierców E. i K. Z. o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, informując jednocześnie o możliwości ubiegania się o jej zwrot.

W dalszej kolejności organ pierwszej instancji wywiódł, że stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany. Organ wskazał przy tym, że określając termin realizacji celu wywłaszczenia trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z obowiązującą obecnie linią orzecznictwa bieg terminów wymienionych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, nie mógł obowiązywać, przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 1) z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. 1 stycznia 1998 r. - termin 7 letni oraz 2) z dniem 22 września 2004 r. na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - termin 10 letni. Przed powyższymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. W ocenie organu pierwszej instancji należało zatem uznać, że w przypadku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości terminy realizacji celu wywłaszczenia jeszcze nie obowiązywały.

Następnie wskazano, że na podstawie zebranych w sprawie dokumentów i materiałów takich jak wizja na gruncie oraz operat szacunkowy ustalono, iż działka oznaczona nr geod. [...], pomimo upływu wielu lat od dnia wywłaszczenia, stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą, chwastami oraz kilkoma drzewami, w tym owocowymi, które z uwagi na wiek i brak pielęgnacji, nie przedstawiają walorów użytkowych. Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że działkę tę należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia.

Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, w którym do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej jako najbardziej optymalnej, bo uwzględniającej aktualne notowania cen rynkowych z lokalnego rynku, z uwzględnieniem ich aktualnego sposobu użytkowania oraz cech mających wpływ na wartości nieruchomości takich jak: położenie, uwarunkowania planistyczne, parametry fizyczne nieruchomości, dojazd, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie. Wartość nieruchomości oznaczonej na dzień sporządzenia operatu szacunkowego nr [...] określono na łączną kwotę 5.640,774,00 zł. Zwaloryzowane odszkodowanie ustalono w wysokości 425.195,25 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami.

Nadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że informację o podziale działki [...] uzyskał dopiero po dostarczeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Ustalono, że decyzją Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zezwolono Prezydentowi Miasta B. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] w B., etap I - rozbudowa ulicy [...] (droga wojewódzka nr [...]) z [...] (droga Wojewódzka nr [...]) w B. wraz z infrastrukturą techniczną. Z treści tej decyzji wynika, że podziałowi podlega m.in. działka oznaczona nr [...] z przeznaczeniem jej części pod projektowany pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...]. Przedmiotową decyzją zatwierdzono więc podział działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. 1,5590 ha, na działkę nr [...] o pow. 1.5536 ha, w dotychczasowym władaniu oraz nr [...] o pow. 0,0054 ha, przeznaczoną pod drogę. Nieruchomości przeznaczone pod drogę wojewódzką nr 669, przejęte w całości lub powstałe w wyniku podziału, stały się z mocy prawa własnością Województwa P., z dniem, w którym opisana wyżej decyzja stała się ostateczna.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z powyższego wynika, że działka oznaczona obecnie nr geod. [...] o pow. 1,5536 ha stanowi nadal własność Gminy B., natomiast działka nr [...] o pow. 0,0054 ha zajęta jest pod drogę publiczną - drogę wojewódzką [...] i stanowi własność Województwa P. Organ pierwszej instancji podał, że w orzecznictwie organów administracji oraz sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną – art. 2 u.g.n. Stąd też stwierdzono, że nie jest możliwy zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej na dzień nabycia nr geod. [...], wchodzącej obecnie w skład działki oznaczonej nr geod. [...], z uwagi na jej zajęcie pod drogę publiczną. Przedmiotem zwrotu może być jedynie działka oznaczona nr geod. [...] o pow. 1,5536 ha. W związku z tym, że rzeczoznawca majątkowy dokonał łącznego określenia wartości działki [...] oraz łącznego określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania organ pierwszej instancji wyliczył, stosownie do powierzchni wydzielonych działek, kwotę zwaloryzowanego odszkodowania dla każdej z nich. I tak podano, że za działkę [...] kwota zwaloryzowanego odszkodowania wynosi 1.528,53 zł, zaś za działkę [...] wynosi 423.666,72 zł. W związku z powyższym, osoby na rzecz których nastąpił zwrot działki nr [...] obciążono kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, stosownie do posiadanych udziałów i zobowiązano do jego wpłaty w formie jednorazowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina B. i zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 137 u.g.n. Zdaniem odwołującej organ pierwszej instancji analizując zgormadzony materiał dowodowy skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, która stanowi działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. numerami geod. [...] o pow. 1,5536 ha oraz [...] o pow. 0,0054 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie odwołującej się bez wątpienia zrealizowany. Gmina również podniosła, że stosownie do treści decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej udzielającej Prezydentowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] w B., obszar nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. A numer [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., objęty został inwestycją celu publicznego.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie. Tym samym możliwy był zwrot tej nieruchomości pod warunkiem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ odwoławczy podał, że z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, iż działka oznaczona nr geod. [...] przed podziałem geodezyjnym na działki nr [...] stanowiła grunty wolne, niezabudowane. Na dzień sporządzania operatu szacunkowego, tj. [...] listopada 2017 r. działki o nr geod. [...] były niezabudowane i niezagospodarowane, porośnięte trawą, chwastami, pojedynczym zadrzewieniem, w tym również drzewami owocowymi, które z uwagi na wiek i brak pielęgnacji nie przedstawiają walorów użytkowych. Działki nie posiadały doprowadzonych przyłączy infrastruktury. Powyższe potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na przedmiotowej nieruchomości nie wybudowano ulicy oraz nie zrealizowano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi. Organ nadmienił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. W ocenie organu odwoławczego nie można jednak przyjąć, że teren porośnięty dziką roślinnością i w żaden sposób nieurządzony mieści się w pojęciu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi.

Za niezasadny uznano zarzut, że organ pierwszej instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na nieruchomości objętej wnioskiem, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie zachodziła potrzeba sprawdzania zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomościach ościennych, skoro przedmiotem wniosku jest konkretna zindywidualizowana nieruchomość. Ponadto przyznanie racji stanowisku odwołującej doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n. W związku z powyższym za niezasadny uznano także zarzut, że na części wywłaszczonej nieruchomości na podstawie decyzji Wojewody P. zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] w B. Na podstawie powyższej decyzji działka o nr geod. [...] podzielona została na działki o nr [...] (w dotychczasowym władaniu) i [...] (przeznaczona pod drogę). Pod budowę drogi przeznaczona została więc jedna z działek objętych wnioskiem, dlatego też zwrot drugiej z działek nie narusza przepisów prawa i jest prawnie dozwolony.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. a także zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnił swoje stanowisko.

Skargę na tę decyzje do sądu administracyjnego złożyła Gmina B. i zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także przez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), przez uznanie, że część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że wydając decyzję o zwrocie nieruchomości niezbędne jest ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia bądź nabycia, dokonanie oceny czy, a także kiedy cel wywłaszczenia bądź nabycia został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie, brak jest odniesienia do okoliczności mających niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. W ocenie skarżącej, w toku toczącego się postępowania ustalono ponad wszelką wątpliwość, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w postaci inwestycji celu publicznego polegającego na budowie ulicy [...] w B., która przebiega przez obszar nabytej nieruchomości. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu 1 - [...] numerem geodezyjnym [...] o pow. 1,5536 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącej z całą pewnością zrealizowany. Podano, że działka [...] znajdowała się m. in. na obszarze projektowanych usług komunikacyjnych. Aktualnie na skutek decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...], inwestycją tą objęty został m. in. obszar nieruchomości gruntowej nabytej aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1988 r. A zatem nabycie nieruchomości nastąpiło pod realizację usług komunikacyjnych, które bez wątpienia zostało zaplanowane w okresie nabywania przedmiotowej działki i aktualnie jest realizowane w postaci budowy [...] na odcinku ulicy [...] w B. Odnosząc się do stanowiska organu zgodnie z którym teren w żaden sposób nieurządzony nie może mieścić się w pojęciu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi podano, że w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej postępowaniem zwrotnym od wielu lat realizowana jest inwestycja polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B., na podstawie której uznano część wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] o pow. 1,5536 ha, obręb [...], stanowiącej własność Gminy B., za zbędną na cel wywłaszczenia i zwrócono tę działkę na współwłasność J. B.- udział 4/18; A. G. - udział 4/18; J. Z. udział 1/18 oraz A. N. - udział 9/18, zobowiązując je jednocześnie do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania w odpowiednich częściach.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.).

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Regulacja ta obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. – na skutek nowelizacji ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przedmiotowa nowelizacja polegała na dodaniu do art. 216 ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast, wsi i niektórych osiedli; 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno – gospodarczych; 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1985 r. Jednocześnie w art. 1 ust. 1 "b" powołanej wyżej nowelizacji objaśnił jak należy rozumieć pojęcie nabycia nieruchomości, dodając do u.g.n. art. 4 ust. 3 "b", zgodnie z którym "przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste".

Nie ulega więc obecnie wątpliwości, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 "b" u.g.n. Natomiast aby mogła być w stosunku do nieruchomości tak nabytej zastosowana procedura zwrotu, umowa powinna być zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu, np. na cele użyteczności publicznej (vide: wyrok WSA z 11 grudnia 2012 r., II SA/Bk 755/12, pub. CBOSA).

W sprawie niniejszej bezspornym pozostaje, że umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1988 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w B. przy [...], o powierzchni 1 ha 7598 m2, oznaczonej nr geod. [...] przez E. i K. Z. została zawarta z zamiarem wywłaszczenia. Jak słusznie zauważa organ pierwszej instancji sama Gmina B. uznaje, że nabycie nieruchomości nastąpiło w ramach procedury wywłaszczeniowej, co potwierdza treść pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. informującego spadkobierców E. i K. Z. o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej i o możliwości ubiegania się o jej zwrot.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2014 r. I OSK 622/13, pub. Lex nr 1658419 – "W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel".

W sprawie niniejszej bezspornym także pozostaje cel wywłaszczenia jakim były usługi komunikacyjne.

Sporem natomiast pozostaje druga kwestia dotycząca "zbędności" na cel wywłaszczenia, której definicja legalna zawarta jest w art. 137 u.g.n. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że nie można tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu (vide: wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14, pub. Lex nr 1988142). Podobne stanowisko zajmuje NSA w wyroku z 24 czerwca 2014 r. I OSK 2876/12, Lex nr 1493700, w którym stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Teza ta została potwierdzona w wyroku WSA w Krakowie z 20 października 2015 r., II SA/Kr 783/15, pub. Lex nr 1939326 gdzie dodano, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Nadto zgodnie z ust. 2 art. 137 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W ocenie Sądu, ustalenia organów co do zbędność działki [...] na cel wywłaszczenia są prawidłowe i zgodne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W omawianym zakresie dokonały one prawidłowej interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełniły obowiązek nałożony z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz oceniły istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego. Ustalenia te zostały zawarte w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd w składzie orzekającym kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie Sądu nie można uznać, że na terenie działki [...] zostały zrealizowane usługi komunikacyjne. Fakt, że na części wywłaszczonej działki na podstawie decyzji Wojewody P. zezwolono na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie [...] w B. nie oznacza, że cała działka [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Na podstawie tej decyzji działka o nr geod. [...] podzielona została bowiem na działkę o nr [...] (w dotychczasowym władaniu) i [...] (przeznaczoną pod drogę). Działka nr [...] nie została zwrócona. Zwrócono działkę nr [...] czyli tę część wywłaszczonej działki na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Takie postępowanie należy uznać za zgodne z regulacją zawartą w art. 137 ust. 2 u.g.n. W świetle tej regulacji za niezasadny należy także uznać zarzut, że organy skoncentrowały się jedynie na nieruchomości objętej wnioskiem, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że uwzględnienie tego stanowiska mogłoby oznaczać sytuację w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, co byłoby sprzeczne z art. 137 ust. 2 u.g.n.

Podzielić również należy stanowisko organów, że teren przedmiotowej działki nie może być uznany za teren osiedla mieszkaniowego z uwagi na fakt realizowania od wielu lat w najbliższym sąsiedztwie inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, utrwalone od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowisko, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06, z 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, publ. CBOSA). Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem (vide: wyrok WSA w Łodzi z 17 sierpnia 2016 r., II SA/Łd 433/16, publ. CBOSA).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obszar w granicach działki [...] przed podziałem geodezyjnym, stanowił grunty wolne, niezabudowane, niezagospodarowane, porośnięte trawą, chwastami, pojedynczym zadrzewieniem, w tym również drzewami owocowymi, które z uwagi na wiek i brak pielęgnacji nie przedstawiają walorów użytkowych. Działka nie posiadała doprowadzonych przyłączy infrastruktury. W ocenie Sądu nie można bronić stanowiska, że taka działka realizuje cel wywłaszczenia w postaci usług komunikacyjnych realizowanego w pobliżu osiedla mieszkalnego. Działka bowiem pozostaje nie zagospodarowana od wielu lat.

Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz spadkobierców E. i K. Z. na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).