Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 43/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie niepowołania na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Burmistrza Miasta (dalej Burmistrz) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie niepowoływania Dyrektora [...] Ośrodka Kultury J. D. (dalej jako strona lub skarżący) na dalszy czas określony i wygaśnięcia powołania, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2020 r. poz. 713 i 1378, dalej u.s.g.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194, dalej o.p.d.k.) w zw. z art. 8 ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230), zarządzono:

§1. Powołanie Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K. J. D. wygasa z końcem dnia [...] stycznia 2021 r.

§ 2. Pan J. D. nie zostaje powołany na dalszy czas określony od dnia [...] stycznia 2021 r. i od tego dnia przestaje pełnić funkcję Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K..

§ 3. Wygaśnięcie powołania jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy.

§ 4. Poinformowanie Pana J. D. o terminie wygaśnięcia jego powołania z funkcji Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K. oraz o ustaniu stosunku pracy, w tym wykonanie zarządzenia powierza się Naczelnikowi Wydziału Organizacyjnego.

§ 5. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że J. D. aktem z dnia [...] lipca 2009 r. został powołany na stanowisko Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w K. (dalej: [...]OK) w terminie od dnia [...] sierpnia 2009 r. na czas nieokreślony.

Organ wskazał, że z dniem [...] stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 207 poz. 1230 - dalej: ustawa nowelizująca). Mocą tej ustawy dokonano zmiany przepisu art. 15 ust. 1 o.p.d.k., który dawniej przewidywał możliwość odwołania dyrektora gminnego ośrodka kultury na czas nieokreślony. Wskutek wprowadzonej zmiany powołanie dyrektora może następować jedynie na czas określony.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy.

Natomiast w myśl art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej przepisu art. 8 ust. 4 noweli nie stosuje się m.in. do dyrektorów ośrodków kultury.

W związku z powyższym organ stwierdził, że od dnia [...] stycznia 2012 r. Pan J. D. pozostawał na zajmowanym stanowisku dyrektora [...]OK przez okres 3 lat, tj. do dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie nowego aktu powołania, albowiem wskutek noweli dotychczasowe powołanie na czas nieokreślony wygasło z mocy prawa z końcem dnia [...] grudnia 2011 r. Z dniem [...] stycznia 2015 r. Pan J. D. rozpoczął pełnienie funkcji dyrektora [...]OK na podstawie kolejnego powołania na czas określony 3 lat do dnia [...] stycznia 2018 r. Kolejno, po upływie tego okresu. Pan J. D. rozpoczął z dniem [...] stycznia 2018 r. pełnić funkcję na dalszy okres 3 lat, który trwa do [...] stycznia 2021 r.

Z uwagi na to, że na podstawie art. 15 ust. 1 o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, a wskutek upływu terminu powołanie wygasa, co jest równoznaczne z ustaniem stosunku pracy, to Burmistrz stwierdził, że Pan J. D. nie zostaje powołany na dalszy okres od dnia [...] stycznia 2021 r. na stanowisko Dyrektora [...]OK. Tym samym powołanie Pana J. D. na Dyrektora [...]OK wygasa z upływem dnia [...] stycznia 2021 r.

Skargą z dnia [...] grudnia 2020 r. J. D. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. opisane powyżej Zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. W skardze zawarto wniosek o uchylenie tego zarządzenia w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 o.p.d.k. w ten sposób, że brak jest w tym przepisie, przywołanym jako podstawa wydania zarządzenia, legitymacji prawnej Burmistrza do wydania zarządzenia o treści ustalającej wygaśnięcie powołania, albowiem przepis ten, w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., przewiduje ograniczone prawo organizatora - Burmistrza do powołania bądź odwołania Dyrektora Ośrodka Kultury i jego zatrudniania bądź zwalniania; zdaniem skarżącego zaskarżone zarządzenie skutkuje stwierdzeniem o wygaśnięciu powołania, które nie jest czynnością odwołania ze stanowiska Dyrektora Ośrodka Kultury, a także zarządza bezskuteczną czynność określoną na "nie powoływanie" na to stanowisko J. D.,

Ponadto, zdaniem skarżącego, powyższe zarządzenie wkroczyło w istniejący stosunek pracy pomiędzy skarżącym a pracodawcą - [...] Ośrodkiem Kultury, a ingerencja ta polega na nieuprawionym, samowolnym ustaleniu przez Burmistrza Miasta wygaśnięcia stosunku powołania z dniem [...] stycznia 2021 r.; skarżący zarzuca tym samym dowolne kształtowanie długości kadencji Dyrektora [...] Ośrodka Kultury.

Argumentując swoje stanowisko skarżący stwierdził, że w drodze zarządzenia Burmistrz kreuje nowy stan faktyczny i prawny ustalając dowolnie, iż po roku 2015 skarżący sprawował funkcję Dyrektora [...]OK na podstawie dwóch aktów powołania na okresy 3 lat, z których pierwszy wygasł w dniu [...] stycznia 2018 r., a drugi wygasa z dniem [...] stycznia 2021r. Skarżący zwrócił uwagę, że w jego aktach osobowych brak jakichkolwiek podstaw dla ustalenia takiej sytuacji prawnej zarówno skarżącego jak i [...] Ośrodka Kultury. Skarżący wskazał, iż po 2015r. został powołany na okres 7 lat gdyż takie były ustalenia z organizatorem, w zakresie zadań mu przydzielonych i zakładanych do realizacji celów w [...]OK.

Skarżący wyjaśnił, iż powołany został na stanowisko Dyrektora [...]OK po wygranym konkursie, na czas od [...] sierpnia 2008r. do [...] lipca 2009r. Pismem z [...] lipca 2009 r. stronie powierzono stanowisko dyrektora na czas nieokreślony. Do dnia wniesienia skargi J. D. nieprzerwanie pełni stanowisko Dyrektora [...]OK. Nie ma żadnego dokumentu stanowiącego wprost akt powołania i zakreślającego długość okresu powołania skarżącego. Jedynym źródłem dowodowym na okoliczność okresu powołania skarżącego są wyjaśnienia skarżącego, zeznania świadków, dokumentacja [...]OK na okoliczność realizacji programów oraz celów zakładanych od 2015r. oraz niekwestionowany fakt wykonywania pracy i pełnienia obowiązków dyrektora do dnia złożenia skargi. Zdaniem skarżącego termin jego 7-letniej kadencji upływa [...] stycznia 2022 r. Z treści zaskarżonego zarządzenia wynika zaś, że kadencja skarżącego wygasa z dniem [...] stycznia 2021r. a stosunek pracy z tym dniem rozwiązuje się.

Skarżący podkreślił, że gdyby z góry określona została jego kadencja na okres inny niż 7 lat, czyli inny niż do dnia [...] stycznia 2022r., to jest oczywistym, iż kadencja i powołanie wygasłoby z mocy prawa bez potrzeby regulacji tego faktu w drodze zarządzenia Burmistrza o stwierdzeniu wygaśnięcia powołania, a tym bardziej wydawania zarządzenia o niepowoływaniu J. D. na stanowisko dyrektora [...]OK. Sam tytuł zarządzenia i kwestie, które ma uregulować, zdaniem strony, stanowią nadużycie prawa a tym samym istotne naruszenie prawa, którego nie sposób zaakceptować gdyż treść zarządzenia, o ile miałaby pozostać w obrocie prawnym, jest uchybieniem przekładającym się na naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu w ramach wskazanej w nim podstawy prawnej.

Skarżący podał również, iż w związku z czynnościami podjętymi przez Burmistrza K. skierował sprawę o ustalenie do Sądu Pracy Sądu Rejonowego w L., czy w związku z wygaśnięciem stosunku powołania, niezależnie od przyczyn wygaśnięcia (koniec kadencji czy akt odwołania) stosunek pracy z [...] Ośrodkiem Kultury rozwiązuje się z mocy prawa czy też trwa dalej, a zatrudnienie skarżącego jest kontynuowane w oparciu o umowę o pracę z [...] stycznia 2000 r. zawartą na czas nieokreślony na stanowisku głównego instruktora, a poza wszystkim, czy obejmuje go okres wypowiedzenia.

Skarżący opisał też szczegółowo swoje osiągnięcia na stanowisku dyrektora [...]OK i wyraził pogląd, że pozbawienie go dotychczasowej funkcji wynika z przyczyn osobistych a nie zawodowych.

Ze skargi wynika, że J. D. wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] listopada 2020 r.) ale nie zostało ono uwzględnione przez organ.

Skarżący złożył wnioski dowodowe, o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, zeznań skarżącego, wypowiedzi Burmistrza załączonych na nośniku pendrive.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie zgadza się z zarzutami skargi.

Odnosząc się do historii funkcjonowania skarżącego na stanowisku dyrektora [...]OK, organ wskazał że do dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący na mocy zarządzenia Burmistrza był powołany, a tym samym zatrudniony w [...]OK jako dyrektor tejże jednostki organizacyjnej gminy, na czas nieokreślony. Od dnia [...] stycznia 2012 r. Pan J. D. pozostawał na stanowisku dyrektora [...]OK przez okres 3 lat, tj. do dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie nowego aktu powołania dokonanego per facta concludentia. Stało się tak, albowiem wskutek ustawy nowelizującej wcześniejsze powołanie na czas nieokreślony wygasło z mocy prawa z końcem dnia [...] grudnia 2011 r. Z dniem [...] stycznia 2015 r. Pan J. D. rozpoczął pełnienie funkcji dyrektora [...]OK na podstawie kolejnego powołania na czas określony 3 lat do dnia [...] stycznia 2018 r. - także poprzez faktyczne zajmowanie stanowiska dyrektora [...]OK. Kolejno, po upływie tego okresu, Pan J. D. rozpoczął z dniem [...] stycznia 2018 r. pełnić funkcję na dalszy okres 3 lat, który kończył się dnia [...] stycznia 2021 r.

Dalej organ wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 1 o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator (kompetencje w tym zakresie posiada Burmistrz) na czas określony, a wskutek upływu terminu powołanie wygasa, co jest równoznaczne z ustaniem stosunku pracy. Z uwagi na reorganizację w Gminie Miejskiej K. i szeroko zakrojone plany co do funkcjonowania określonych jednostek organizacyjnych gminy, wskutek podjętej decyzji przez Burmistrza skarżący nie został powołany na dalszy okres od dnia [...] stycznia 2021 r. na stanowisko Dyrektora [...]OK. Burmistrz miał obowiązek dokonać zarządzenia w tym zakresie do dnia [...] stycznia 2021 r., albowiem dalsze zajmowanie stanowiska przez J. D. skutkowałoby kolejnym powołaniem na okres 3 lat. Burmistrz wydał zatem zaskarżone zarządzenie, którym jednocześnie informował J. D. z wyprzedzeniem o skutkach wcześniej zaplanowanej decyzji reorganizacyjnej. Tym samym, z uwagi na to, że do kolejnego powołania od dnia [...] stycznia 2021 r. nie miało dojść i nie doszło (Pan J. D. nie jest Dyrektorem [...]OK od tego dnia) powołanie Pana J. D. na dyrektora [...]OK wygasło z dniem [...] stycznia 2021 r.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nie narusza żadnego przepisu, a w tym art. 15 ust. 1 o.p.d.k., albowiem zarządzenie to nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjne- o okresie powołania J. D. na stanowisku dyrektora [...]OK do dnia [...] stycznia 2021 r. Zaskarżone zarządzenie nie stanowi odwołania J. D. ze stanowiska, lecz wskazuje na termin wygaśnięcia jego powołania na czas określony, z mocy samego prawa, mieści się w kompetencjach Burmistrza, na którym spoczywa podejmowanie decyzji co do wyznaczania osoby kierującej [...]OK. Zdaniem organu zarządzenie, wbrew twierdzeniu skarżącego, "nie skutkuje stwierdzeniem" o wygaśnięciu powołania, lecz ma na celu zakończenie powołania wskutek czynności dorozumianych (w dotychczasowy sposób- od [...] stycznia 2012 r. powoływano na 3-letnie kadencje w sposób dorozumiany).

Według Burmistrza skoro zaskarżone zarządzenie nie jest odwołaniem z funkcji dyrektora, to nie było wymagane przeprowadzenie procedury odwołania zgodnie z trybem określonym w art. 15 ust. 1 oraz 6-7 o.p.d.k. Burmistrz zaznaczył, że ma prawo do podejmowania decyzji o wyborze określonej osoby na dane stanowisko lub pozostawienie danej osoby na zajmowanym stanowisku i nikt poza nim nie mógł podjąć decyzji i wydać zarządzenia, że Pan J. D. nie zostanie powołany na dalszy okres od [...] stycznia 2021 r. w [...]OK. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie występował do Burmistrza o wręczenie mu zarządzenia o powołaniu na inny okres, niż minimalny, tj. 3-letni i stan taki swoim milczącym zachowaniem akceptował. Wygaśnięcie dokonuje się z mocy prawa, a jedynym skutkiem zarządzenia Burmistrza jest informacja o niepowoływaniu skarżącego na stanowisko dyrektora [...]OK w dotychczasowy sposób.

Burmistrz wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że po [...] stycznia 2012 r. w sytuacji zajmowania stanowiska dyrektora i faktyczne wykonywanie obowiązków na tym stanowisku powoduje, że dochodzi do powołania i nawiązania stosunku pracy w sposób dorozumiany na czas określony i to na minimalny okres (3 lat). K. zatem było wydanie zaskarżonego zarządzenia, aby skarżący wiedział, że zgodnie z wolą organizatora (Burmistrza) od [...] stycznia 2021 r. nie jest on osobą uprawnioną do kierowania [...]OK i nie dojdzie do sytuacji, w której ponownie zostanie w sposób konkludentny zawarty stosunek pracy z na kolejne 3 lata.

Organ zwrócił również uwagę na nieścisłości skargi, w szczególności na to, że jego zdaniem skarżący wyciąga bezpodstawne wnioski iż został w sposób dorozumiany powołany na 7 letnia kadencję (począwszy od [...] stycznia 2015 r.). Burmistrz wskazał, że okoliczności, na które powołuje się skarżący, jak staż jego pracy, doświadczenie czy dorobek artystyczny (str. 5-6 uzasadnienia skargi) są bez znaczenia dla rozpatrzenia skargi, jak też ze względów natury prawnej dla ważności zarządzenia Burmistrza nr [...] z [...] listopada 2020 r. Organ wniósł też o oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę.

W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącego nie zgodziła się z twierdzeniami tam zaprezentowanymi oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z wystąpienia Burmistrza na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] grudnia 2020 r. Zdaniem skarżącego najbardziej istotnym jest jednak to, że Burmistrz może wydać zarządzenie o odwołaniu, a w niniejszej sprawie takiego nie wydał.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz Miasta nie zgodził się z argumentacją skarżącego i podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Burmistrz wniósł tez o oddalenie wniosków dowodowych strony (w tym nowych zgłoszonych w replice).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wymieniona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu powierzania stanowiska dyrektorów instytucji kultury oraz odwoływania z tych stanowisk.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu wniesiona przez J. D. skarga jest dopuszczalna. Zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało jednolite stanowisko, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organizatora- w myśl art. 15 o.p.d.k.) przed sądem administracyjnym (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10; z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17; – wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyr. NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i I OSK 2250/11, CBOSA).

W kontekście powyższego wskazać trzeba, że w zaskarżonym zarządzeniu mowa jest o "stwierdzeniu wygaśnięcia powołania" i "niepowoływaniu na dalszy czas określony". Rację ma pełnomocnik skarżącego wskazując, że przepisy o.p.d.k. a w szczególności art. 15 ww. ustawy rozróżnia wyłącznie akty powołania i odwołania z funkcji dyrektora. Ustawodawca nie przewidział formy zarządzenia o stwierdzeniu wygaśnięcia powołania z tego względu, że po zmianie przepisów (o czym mowa była w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, str. 2) powołanie może nastąpić wyłącznie na czas określony. Oznacza to, że stosunek powołania wygasa w określonym czasie/ z upływem okresu na jaki osoba została powołana. Nie jest przy tym konieczne stwierdzanie tego faktu (wygaśnięcia) w drodze zarządzenia, bowiem skutek ten następuje z mocy prawa. Dokonując zaś wykładni zaskarżonego zarządzenia, biorąc pod uwagę reguły wykładni oświadczeń woli (art. 65 § 1 kc.) Sąd wskazuje, że rzeczywistym zamiarem Burmistrza było odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora [...]OK, którą pełnił przez czas określony (pośrednio ujawnia to uzasadnienie zarządzenia, w którym mowa jest o zaprzestaniu konkludentnego przedłużania stosunku powołania). Gdyby zaś Burmistrz chciał wyłącznie poinformować skarżącego o zbliżającym się upływie terminu kadencji, mógłby to zrobić w każdej innej formie (zwykłym pismem, telefonicznie, itp.), niż ta dedykowana przez ustawodawcę powoływaniu i odwoływaniu. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 15 ust. 1 o.p.d.k., który w swej treści odnosi się do powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury. Adresat tego zarządzenia również (o czym świadczy argumentacja skargi) odebrał jego treść (znaczenie oświadczenia woli) jako odwołanie z pełnionej funkcji. W świetle tych okoliczności Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nr [...], stanowiło akt odwołania J. D. z funkcji dyrektora [...]OK w K. (por. NSA w wyroku z d 29 lipca 2020 r sygn. II OSK 3320/19, CBOSA).

Kolejnym spornym zagadnieniem w sprawie była kwestia długości kadencji, na jaką skarżący został powołany. Jak wynika z akt sprawy aktem powołania z [...] lipca 2009 r. skarżący został powołany na stanowisko dyrektora [...]OK na czas nieokreślony począwszy od dnia [...] sierpnia 2009 r. Powyższe odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia [...] października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony. W wyniku zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą wyeliminowano możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna ([...]OK w K. instytucją artystyczną nie jest- uw. Sądu) powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Jednocześnie, zgodnie z art. 8 ust. 4 wskazano, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. W art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej stwierdzono zaś, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. Oznacza to, iż w stosunku do tych osób ustawodawca nie przewidział pozostania na swoich stanowiskach dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy (czyli [...] stycznia 2012 r.). Inaczej mówiąc dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu [...] stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 259/18, CBOSA)

W takiej właśnie sytuacji znalazł się skarżący. Jak zwrócono uwagę w skardze, co wynika też z załączonych akt osobowych, po akcie powołania z 2009 r. skarżącemu nie wręczono innych, kolejnych aktów powołania na czas określony. Nie ma podstaw do przyjęcia za stroną skarżącą, że 7-letnia kadencja miałaby się rozpocząć w 2015 r., skoro jak wyżej wskazano, skarżący nie został objęty "dobrodziejstwem" przepisów ustawy nowelizującej i nie pozostawał na stanowisku dodatkowe 3 lata, do 2015 r. Stanowisko Burmistrza o powołaniu skarżącego na kilka 3-letnich kadencji również nie jest właściwe. Skoro skarżącego nigdy formalnie nie powołano, nie ma podstaw do przyjęcia, że nieformalnie powołano go na trzy 3-letnie kadencje. Gdyby tak uznać, stosunek powołania wygasłby z mocy prawa i niepotrzebne byłoby odwoływanie skarżącego z pełnionej funkcji. Ponadto - skoro ustawodawca dopuszcza powołanie na okres od 3 do 7 lat, idąc tokiem rozumowania organu, skarżący mógł być powołany np. na 6 i 3 letnią kadencję, albo na 5 i 4 letnią, czy na jakikolwiek inny okres, mieszczący się w ustawowych "widełkach". Nie można więc, jak to uczynił Burmistrz, przyjąć założenia, że w sytuacji braku formalnego powołania zasadą jest dorozumiane powołanie na minimalną 3-letnią kadencję, w szczególności kiedy tych kadencji jest więcej niż jedna. Skoro skarżący po zmianie przepisów nieprzerwanie wykonywał swoją funkcję przez dziewięć lat, jedynym zdaniem sądu właściwym wnioskiem w tej sytuacji jest przyjęcie, że pierwotnie, z dniem 1. stycznia 2012 r. powołano go na maksymalną kadencję siedmiu lat, a po jej zakończeniu na kolejną, którą burmistrz zamierzał przerwać.

Z powołanych przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczeń wynika, iż w okolicznościach tych konkretnych spraw Sądy stwierdzały, że dochodziło do konkludentnego powołania na 3-letnią kadencję konkretnych osób. W rozpoznawanej sprawie zaś Sąd do takiego przekonania nie doszedł, bowiem jak już wyżej wskazano nie znajduje ona oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Stwierdzić więc należało, że skarżący był powołany na czas określony od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2019 r. na siedem lat, a następnie na kolejny okres – do momentu odwołania go zarządzeniem nr [...]. Do powołania doszło w sposób konkludentny, na cały ww. okres. Nie ma bowiem wątpliwości, że przez te wszystkie lata skarżący sprawował funkcję dyrektora [...]OK, otrzymywał coroczne nagrody, podpisywał składane sprawozdania finansowe. Dopiero władczy akt Burmistrza doprowadził do ustania jego powołania na dotychczasowym stanowisku.

Powyższa konkluzja ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia obowiązków Burmistrza jako organizatora w sytuacji odwołania dyrektora ośrodka kultury. Zgodnie z art. 15 ust. 6 o.p.d.k. dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: 1) na własną prośbę; 2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; 3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; 4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; 5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 o.p.d.k., mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16).

W zarządzeniu z dnia [...] listopada 2020 r. Burmistrz przywołał przepisy ustawy nowelizującej, wskazał jak jego zdaniem kształtowały się okresy kadencji J. D., oraz stwierdził, że powołanie skarżącego wygasa z dniem [...] stycznia 2021 r. i po tym terminie nie będzie on dalej pełnić funkcji dyrektora [...]OK. Odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora nastąpiło bez żadnego uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego. Burmistrz K. w zaskarżonym zarządzeniu nie wskazał też na istnienie jakiejkolwiek przesłanki, dającej podstawę do odwołania skarżącego z funkcji dyrektora [...]OK. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 o.p.d.k. odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uprzedniego zasięgnięcia opinii działających w niej związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję. Z akt sprawy nie wynika, aby organ dochował właściwego trybu przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Jednocześnie Sąd wskazuje, że K. Ośrodek Kultury nie jest objęty wykazem samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, więc nie jest wymagane uzyskanie opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 15 ust. 3 o.p.d.k.).

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem ww. przepisów art. 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 o.p.d.k.

Końcowo Sąd wskazuje, że nie było podstaw do przeprowadzania dowodów z: zeznań skarżącego, wycinków prasowych, transkrypcji wypowiedzi Burmistrza (czy oryginału zapisanego na nośniku pendrive) ani dowodu z "nagrań sesji rady miejskiej K. z [...] grudnia 2020 r." (dowód zgłoszony w piśmie procesowym [...] lutego 2021 r.) bowiem pozostawały one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, tak samo jak przedstawione w skardze prywatne relacje i opinie skarżącego na temat Burmistrza i prowadzonej przez niego polityki.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało zachowanie przez organ przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania. Sąd doszedł do przekonania, że organ tych wymogów nie dochował, co prowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia .

Reasumując Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się istotnego naruszenia art. 15 ust. 6 w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 o.p.d.k. wobec czego Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł jak w punkcie I wyroku. W pkt II wyroku Sąd, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ([...] zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).