Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1650/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174, art. 184, art. 3 par. 1 i 2 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ci pkt 4 art. 134 i 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1537/09 w sprawie ze skargi J. U., Z. O. i S. S. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1537/09 oddalił skargę J. U., Z. O. i S. S. na postanowienie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007 r., nr: [...].

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy na odcinku [...]. Prezes Rady Ministrów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. wydanym w trybie art. 26 § k.p.a. wyznaczył Ministra Rozwoju Regionalnego do rozpoznania sprawy, w związku z złożonymi wnioskami na podstawie art.127 § k.p.a., albowiem Minister Środowiska podlegał wyłączeniu od rozpatrywania tej sprawy na podstawie art.25 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił w całości postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. oraz umorzył postępowanie prowadzone przed Ministrem Środowiska w pierwszej instancji.

Postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1885/07), oddalił skargi.

Po dacie uprawomocnienia się ww. wyroku (22 kwietnia 2008 r.) do MRR wpłynęło szereg wniosków (o tożsamej treści) o stwierdzenie nieważności postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. podnosząc, iż ww. postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Wskazano, iż zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania. W postanowieniu MRR z dnia [...] lipca 2007 r. brak jest imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., MRR powołując w podstawie prawnej art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. Organ stwierdził, iż wskutek wydania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., dokonana została ostateczna ocena zgodności z prawem postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r., tak pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania. Skoro sąd administracyjny orzekł już w sprawie przedmiotowego postanowienia prawomocnym wyrokiem, którym uznał jego prawidłowość, MRR nie ma podstaw, a nawet nie może stwierdzić jego nieważności. Niezależnie od powyższego, Minister nie stwierdził naruszeń art. 124 § 1 k.p.a. (tym bardziej o charakterze rażącym) w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że obligatoryjnym elementem postanowienia jest zawsze podpis osoby uprawnionej do jego wydania, natomiast podanie stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (np. w formie pieczęci imiennej) musi mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy podpisu nie składa osoba pełniąca funkcję organu administracji. W przypadku postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. podpis pod nim złożyła osobiście G. G. - ówczesna MRR, co w sposób oczywisty wynikało z oznaczeń zamieszczonych na pierwszej stronie postanowienia.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyli w przepisanym terminie skarżący, m.in. Z. O.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] MRR utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że wskutek wydania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1885/07), dokonana została ostateczna ocena zgodności z prawem postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. Organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazał, że właściwość rzeczowa MRR do rozstrzygania w sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nie wynikała z przepisów prawa materialnego, lecz z delegacji Prezesa Rady Ministrów (dalej: PRM) wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., podjętym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, że MRR miał obowiązek przeanalizować i wyjaśnić przesłanki wyłączenia ówczesnego Ministra Środowiska – J. S. MRR jest związany postanowieniem PRM z dnia [...] kwietnia 2007 r. i nie tylko nie ma obowiązku oceniać, czy rzeczywiście zaistniał konflikt interesów w przypadku byłego Ministra Środowiska, ale wręcz nie ma do tego prawa. Wnioski skarżących o przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego nie mogły więc zostać uwzględnione.

Skargę na postanowienie MRR z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła m.in. Z. O. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz o unieważnienie postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 157 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego nieważności postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. [...]oraz

2) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny strony zależy od uznania urzędu i w konsekwencji - naruszenie przepisów o właściwości poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 25 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, powyższe naruszenia prowadzą do nieważności postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 156 §1 k.p.a. oraz na podstawie art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), dalej: "P.o.ś.". W motywach skargi skarżąca podniosła, iż postępowanie w sprawie niniejszej stanowi element postępowania głównego - dotyczącego wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie Wschodniej Obwodnicy Warszawy, dalej: "WOW". Zdaniem skarżącej, zastrzeżenia i wątpliwości budzi kwestia określenia kręgu stron postępowania dotyczącego WOW, traktowana przez - biorące udział w postępowaniu - organy uznaniowo i równocześnie niespójnie z wyrokiem WSA z dnia 19 lutego 2008 r. Na poparcie swego stanowiska skarżąca wskazała m.in., że PRM w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. uznał za stronę postępowania Ministra Środowiska – J. S. przyjmując, że posiada on interes materialno-prawny, gdyż posiadłość Ministra położona ok. 1000 m od WOW znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazała, że postanowienie PRM miało jedynie charakter deklaratywny, ponieważ PRM nie był właściwy, aby rozstrzygnąć, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 25 § 1 k.p.a. w sprawie wyłączenia Ministra Środowiska – J. S. Właściwy do wydania takiego rozstrzygnięcia był - wyznaczony przez Premiera - MRR, który winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące istnienia lub braku konfliktu interesów Ministra Środowiska. Tego jednak MRR nie uczynił, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. z naruszeniem przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę MRR podtrzymał w całości argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] marca 2011 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed WSA w Warszawie, skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze. Ponadto podniosła, iż w dniu 26 października 2010 r. przed WSA w Warszawie zapadł wyrok w postępowaniu głównym (sygn. akt IV SA/Wa 2066/09) ze skargi na decyzję GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia WOW. Zdaniem skarżącej, skoro w świetle treści tego wyroku Wojewoda Mazowiecki mógł rozstrzygać wszystkie kwestie dotyczące WOW, to tak samo kwestie związane z WOW mógł rozstrzygać Minister Środowiska. Obaj bowiem w czasie trwania postępowania mieszkali w znacznej odległości od projektowanej trasy WOW.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ orzekający wskazał, iż kwestia legalności postanowienia MRR z dnia [...] lipca 2007 r. została prawomocnie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1885/07, oddalającym skargi na przedmiotowe postanowienie MRR z dnia [...] lipca 2007 r. Podkreślił, iż skoro sąd administracyjny orzekł w sprawie przedmiotowego postanowienia prawomocnym wyrokiem, w którym nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, w szczególności nie dostrzegł przesłanek do stwierdzenia jego nieważności, to MRR - podzielając w pełni powyższą linię orzeczniczą i będąc, w myśl art. 170 p.p.s.a., związany ww. prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie, nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Na poparcie tego twierdzenia sąd przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, która stanowi (formalnie niewiążącą, ale istotną) wskazówkę postępowania przy rozpatrywaniu danej kategorii problemów prawnych. Sąd wskazał, że nie znajduje podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale (stosownie do art. 269 p.p.s.a.), zgodnie z którym żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu ww. uchwały wskazano m.in., że fakt utrzymania w mocy decyzji (postanowienia) na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w tym trybie w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte zostały zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Stwierdzono również, że zakaz uruchamiania w trybie postępowania nieważnościowego wzruszania decyzji ostatecznych, w stosunku do których orzekał merytorycznie sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, a z drugiej - fakt korzystania z przymiotu powagi rzeczy osądzonej (art. 170 i 171 p.p.s.a.). Zatem w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej już wcześniej ocenie sądu, powinno zostać załatwione przez organ administracji rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania określonego w art. 157 § 3 k.p.a., wymaga zbadania jaki był zakres i przedmiot poprzedniego orzeczenia sądu administracyjnego kontrolującego legalność tej decyzji oraz, czy strona występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Sąd wskazał, że w myśl art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu wiąże inne sądy i organy państwowe, a przypadkach przewidzianych w ustawie, także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. Zaznaczenia wymaga, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Zatem prawomocne niestwierdzenie nieważności decyzji przez sąd administracyjny (oddalenie skargi na decyzję) oznacza, że sąd nie dopatrzył się nieważności zaskarżonej decyzji. Co prawda MRR wydał postanowienie innego rodzaju, niż przewidziane w takiej sytuacji w uchwale, lecz uchybienie to w ocenie sądu nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z tego względu, że skutki prawne płynące z obu postanowień są w zasadzie takie same, a sprowadzają się do niestwierdzenia nieważności postanowienia objętego przedmiotowym żądaniem. Sąd wskazał, że nie może oceniać w postępowaniu innych aktów, w tym postanowienia PRM, niż stanowiących przedmiot zaskarżenia, ani zarzutów dotyczących prawomocnego wyroku. Poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania wykraczają również żądania skargi odnośnie do ustalenia jednolitej wykładni prawnej dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji WOW. Bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez "traktowanie uznaniowo przez urzędy i organy biorące udział w postępowaniach w sprawie wydania decyzji środowiskowej WOW - kwestii określenia stron postępowania". Sąd zauważył, że kwestia ewentualnego braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy na skutek wadliwego określenia kręgu stron postępowania przez organ orzekający, może być przedmiotem ewentualnej oceny w postępowaniu wznowieniowym, opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że zarzut odnośnie do braku przeprowadzenia przez MRR postępowania wyjaśniającego odnośnie do istnienia rzeczywistych przesłanek wyłączenia ze sprawy WOW ówczesnego Ministra Środowiska stanowił już przedmiot oceny w wyroku z dnia 19 lutego 2008, sygn. akt IV SA/Wa 1885/07.

Od tego wyroku Z. O. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8,19, 20, 26 § 2, 75 § 1 i 156 § 1 pkt 1) oraz 243 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez sąd legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że organ administracji był organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Minister Rozwoju Regionalnego był upoważniony na podstawie Postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007 r. jedynie do rozpatrzenia sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie objętym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] oraz nie wzięcia pod uwagę wywodów zawartych w Wyrokach: NSA z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1816/09 i WSA z dnia 17 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 496/10, który w ostateczności nie doprowadził do wyeliminowania wydanego niezgodnie z przepisami o właściwości zaskarżonego postanowienia (wydanego w zastępstwie Ministra Środowiska), a Minister Rozwoju Regionalnego przekroczył granice uprawnienia przyznane przez Prezesa Rady Ministrów, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 1816/09) "wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego postanowienia z dniem [...] lipca 2007 r. wyczerpywało jego kompetencje do działania, przyznane mu w miejsce Ministra Środowiska", z czego jednoznacznie wynika, że Minister Rozwoju Regionalnego nie miał kompetencji do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowienia z [...] lipca 2007 r. i tym samym też nie miał uprawnień do wydania zaskarżonego o odmowie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia; naruszenie to miało również istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę, na skutek stwierdzenia wydania aktu poza właściwością powinien orzec nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego z [...] lipca 2008 r., natomiast w wyniku niepełnego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy zaskarżonym wyrokiem nieważny akt prawny.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem stron o unieważnienie postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2007 r. i należało odmówić wszczęcia postępowania ze względu na prawomocny wyrok z 19 lutego 2008 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Strona powoływała się na nowe okoliczności nie wzięte pod uwagę w wyroku z dnia WSA z dnia 19 lutego 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1885/07, a które poruszył Sąd w przywołanych w pkt (1) wyrokach w postaci przekroczenia zakresu kompetencji, bowiem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. Organ powoływał się na konieczność rozpatrywania sprawy również w zakresie organu pierwszoinstancyjnego.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 7 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wniosku skarżącej, zgłoszonego w trakcie postępowania administracyjnego oraz na rozprawie sądowej w dniu 25 marca 2011 r. o uznaniowym traktowaniu statusu strony i tym samym uznanie, że na gruncie przedmiotowego przepisu możliwe jest przyjęcie, że interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywodzony z przepisu prawa materialnego (i przesądzający o statusie strony w postępowaniu administracyjnym — art. 28 k.p.a.), może zależeć od uznania i deklaracji urzędu, a nie od rzeczywistych przesłanek materialno-prawnych. W szczególności, w wyniku uznania Ministra Środowiska J. S. za stronę cały organ został wyłączony ze sprawy, co miało istotny, a nawet decydujący wpływ na przebieg sprawy.

Wyłączenie miało miejsce bez przeprowadzenia postępowania, a kolejne podmioty mimo spełnienia przesłanek decydujących o uznaniu J. S. za stronę postępowania nie uzyskiwały statusu strony postępowania. W zastępstwie do rozpatrzenia sprawy został wyznaczony Minister Rozwoju Regionalnego, który nie zweryfikował zagadnienia strony w związku z osobą J. S. i w toku prowadzonego postępowania jako organ pierwszoinstancyjny nie stosując tożsamych kryteriów do ustalenia kręgu stron w postępowaniu utracił wiarygodność do działania w postępowaniu, co doprowadziło do wydania kwestionowanego postanowienia; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe odniesienie się do wniosku skarżącej, zgłoszonego w trakcie postępowania administracyjnego oraz na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r., dotyczącego sprzeczności treści wyroku z 19 lutego 2008 r. z innymi rozstrzygnięciami w tej samej sprawie i uznanie, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. i innymi aktami prawnymi, które wchodzą w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji Wschodniej Obwodnicy Warszawy, co miało i ma istotny wpływ na przebieg sprawy, uniemożliwiając lub utrudniając czynny udział strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz właściwe rozstrzygnięcie sprawy, co spowodowało, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić.

- naruszenie art 170 i 171 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie powagi rzeczy osądzonej w związku z wydaniem wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1885/07 podczas gdy krąg podmiotowy osób wobec których został wydany ów wyrok nie pokrywa się z kręgiem podmiotowym osób z których skargi został wydany zaskarżony wyrok, a nadto wyrok z dnia 19 lutego 2008 r. nie rozstrzyga kwestii prawidłowości uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poruszonych w nim kwestii związanych z działaniem organu administracji jako organu pierwszoinstancyjnego zakwestionowanych następnie w powoływanych w pkt (1) wyrokach, co skutkuje niemożnością bezpośredniego powoływania się na prawomocność orzeczenia i spowodowało w konsekwencji również sformułowanie zarzutu jak w pkt (4).

Wniosła ponadto o uchylenie tego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że Minister Rozwoju Regionalnego był upoważniony tylko do konkretnego rodzaju czynności – załatwienia sprawy z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowień. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był złożony do organu niewłaściwego, ale MRR powinien był przekazać go wedle właściwości. Sąd de facto przesądził ponadto o merytorycznym rozstrzygnięciu skargi – jej oddaleniu oraz bezcelowości prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynik postępowania mógłby być inny gdyby było ono prowadzone przez właściwy organ. Wady te skutkują nieważnością obu postanowień. Kontrola przesłanek nieważności postępowania nie została należycie przeprowadzona. Działanie MRR byłoby legalne tylko wtedy, gdyby Minister Środowiska podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Sąd nie ocenił legalności działań MRR w kontekście poprawności podania przesłanek wyłączenia. Sprawa dotycząca interesów majątkowych kierownika organu jest sprawą, wskutek której dochodzi do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego tej osoby, nie jest nią zaś fakt zamieszkiwania w dużej odległości od projektowanej trasy. Wydane rozstrzygnięcia są trwale niewykonalne od dnia ich wydania ze względu na rozległość obszaru oddziaływania inwestycji. Przyjęcie powagi rzeczy osądzonej w związku z wyrokiem IV SA/Wa 1885/07 nie jest możliwe ze względu na niepokrywanie się zakresów podmiotowych tych orzeczeń. Oba postanowienia są wskutek tego nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty sformułowane w pkt 1, pkt 2, pkt 3 skargi dotyczą w istocie tego samego, podstawowego zagadnienia jakim jest odpowiedź na następujące pytanie, czy Minister Rozwoju Regionalnego był organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2009r. utrzymującym w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2007r.. A to z uwagi na treść postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007r. podjętego na podstawie art.26 § 2 k.p.a , którym przekazana została Ministrowi Rozwoju Regionalnego sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2007r. nie miał kompetencji do weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2007r..

Rozważając powyższe zagadnienie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter przepisów regulujących wyłączenie organu, oraz charakter postanowienia wydawanego na podstawie art.26 § 2 k.p.a . Art.25 § 1 k.p.a. określa kiedy organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy. Wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia o wyłączeniu w tej sprawie jest zbędne, a ponadto dalszym skutkiem wyłączenia jest utrata właściwości do rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Konsekwencją przyjętej konstrukcji wyłączenia z mocy prawa jest powstająca (aktualizująca się) w tym samym momencie (tj. z chwilą zaistnienia przesłanek wyłączenia organu), także z mocy prawa, właściwość innego organu do załatwienia sprawy. Skutek ten kodeks podkreśla poprzez formułę "w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia". Właściwym do załatwienia sprawy staje się organ wyższego stopnia, wskazany w art. 26 § 2. Treść tej ostatniej normy ustanawia zatem zasadę właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji wyłączenia organu. Nie ma ona jednak wymiaru bezwzględnego. Albowiem organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ (art. 26 § 2 zdanie drugie). Jest to postać kodeksowej regulacji dopuszczającej delegowanie kompetencji na inny organ.

Postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu, nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku innego postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia wniosku strony, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty.

Powołany wyżej przepis art. 26 § 2 k.p.a. w przypadku wyłączenia organu pozwala organowi wyższego stopnia wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przepis ten nie ogranicza takiej delegacji żadnymi dodatkowymi przesłankami. Wydanie postanowienia w powyższym zakresie przez organ wyższego stopnia nie jest równoznaczne z uznaniem się za niewłaściwy w sprawie i przekazaniem w trybie art. 65 § 1 k.p.a. podania strony do organu właściwego. Podjęcie bowiem działania w trybie art. 26 § 2 k.p.a. jest wyłącznie skorzystaniem z uprawnienia organu wyższego stopnia do delegowania swoich kompetencji na jeden z podległych organów. Postanowienie wydane w tym przedmiocie niewątpliwie wiąże organ wyznaczony do załatwienia sprawy albowiem jest ono niezaskarżalne. ( postanowienie NSA z 18 grudnia 2009r. II OSK 1900/09 ) Tym samym organ wyznaczony do załatwienia sprawy tak jak w tej sprawie Minister Rozwoju Regionalnego nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została przekazana. Należy wyraźnie podkreślić, że na podstawie art.26 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia może wyznaczyć inny podległy sobie organ do załatwienia sprawy, nie może zaś na podstawie tego przepisu wyznaczyć innego organu tylko do załatwienia niektórych kwestii, czy czynności z zakresu danej sprawy. Stąd też w przypadku wyznaczenia na podstawie art.26 § 2 k.p.a. innego organu do załatwienia danej sprawy, organ ten staje się właściwy i uzyskuje analogiczne kompetencje w tej sprawie jak organ wyłączony z mocy prawa, w tym do wydania stosownej decyzji, czy postanowienia.

Organ wyznaczony na podstawie art.26 § 2 k.p.a. do załatwienia danej sprawy jeżeli tym organem jest minister, jest również właściwy do stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji w przypadkach określonych w art.156 § 1 k.p.a. O właściwości ministra wyznaczonego na podstawie art.26 § 2 k.p.a. do prowadzenia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana w ramach załatwienia sprawy, decyduje bowiem nie treść postanowienia wydanego na podstawie art.26 § 2 k.p.a., ale obowiązujący stan prawny. Zgodnie bowiem z art. 157 § 1. k.p.a. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Tym samym z mocy prawa tj z art.157 § 1 k.p.a. wynika, że gdy decyzja została wydana przez ministra, właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest ten organ, czyli minister, który wydał decyzję w zwykłym postępowaniu. Należy zauważyć, że właściwość ministra do stwierdzenia nieważności własnej decyzji połączona jest wyłącznie z faktem, wydania przez ministra decyzji w postępowaniu zwykłym. Natomiast nie ma prawnego znaczenia, czy właściwość ministra do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym wynika z ogólnych zasad o właściwości organu , czy też z uwagi na wyłączenie organu z mocy prawa wydane zostało postanowienie na podstawie art.26 § 2 k.p.a. Sam fakt, wydania przez ministra w postępowaniu zwykłym decyzji powoduje, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. ,że minister ten jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art.156 k.p.a. Na podstawie art.126 k.p.a. powyższe zasady mają również zastosowanie do postanowień na które przysługuje zażalenie. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie Minister Rozwoju Regionalnego był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2007r. nr: [...] i wydania zaskarżonego postanowienia. Tym samym odnosząc się do powoływanego w pkt 2 skargi kasacyjnej wyroku NSA z dnia 17 lutego 2010r. II OSK 1816/09 i przytoczonego twierdzenia, że "wydanie przez Ministra Rozwoju Regionalnego postanowienia z dnia [...] lipca 2007r. wyczerpywało jego kompetencje do działania przyznane mu w miejsce Ministra Środowiska" z czego jak podnosi skarżący kasacyjnie jednoznacznie wynika, że Minister Rozwoju Regionalnego nie miał kompetencji do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym postanowienia z dnia [...] lipca 2007r. należy stwierdzić, że pogląd ten jest nieprawidłowy. Jak wskazano bowiem wcześniej, kompetencja Ministra Rozwoju Regionalnego do weryfikacji postanowienia w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności wynika z mocy prawa tj.art.157 § 1 k.p.a.

W pkt 2 skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro nieprawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem stron ze względu na prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2008r., to należało odmówić wszczęcia postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ( str.12 ) wyjaśnił powyższą kwestię wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2007r. winno zostać załatwione poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia. Mając jednak na uwadze, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie MRR podjęte zostało w dniu [...] lipca 2009r., a więc przed podjęciem uchwały w składzie 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009r. sygn.akt I OPS 6/09, a do czasu podjęcia tej uchwały w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym istniała rozbieżność stanowisk co do podstawy prawnej rozstrzygania przez organ o żądaniu strony stwierdzenia nieważności decyzji ( postanowienia), na którą skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem, to uchybienie to nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że skutki prawne obu postanowień są w zasadzie takie same, a sprowadzają się do niestwierdzenia nieważności postanowienia objętego przedmiotowym żądaniem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji.

Z kolei w 3 pkt skargi kasacyjnej, skarżący zarzuca, że w wyniku uznania Ministra Środowiska za stronę cały organ został wyłączony ze sprawy, podczas gdy wyłączenie miało miejsce bez przeprowadzenia postępowania. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, jak podnoszono już wcześniej na postanowienie wydane na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. o wyznaczeniu przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy innego podległego mu organu, nie przysługuje stronom zażalenie, jak również wyznaczony organ nie może skutecznie odmówić podjęcia działań w sprawie, która została mu przekazana, a także nie może prowadzić postępowania w sprawie zasadności wyznaczenia innego organu, albowiem należy to do kompetencji organu wyższego stopnia.

Zarzut zawarty w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzuca sprzeczność treści wyroku z 19 lutego 2008 r. z innymi rozstrzygnięciami w tej samej sprawie i uznanie, że nie ma związku przyczynowego pomiędzy wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. i innymi aktami prawnymi, które wchodzą w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Odniesienie się do tego zarzutu jest praktycznie niemożliwe z uwagi na jego niejasne nieprecyzyjne sformułowanie. Należy przypomnieć, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne ( wyrok NSA z 7 marca 2013 II GSK 2321/11 ). Ponadto zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. ( wyrok NSA z 25 stycznia 2013 II FSK 1168/11 ). W zarzucie tym skarżący kasacyjnie nie tylko, że odwołuje się do niesprecyzowanych innych aktów prawnych, to wskazuje że ma na uwadze akty, które wchodzą w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej decyzji w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Nadto należy zwrócić uwagę, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej ( wyrok NSA z 12 marca 2013 I OSK 1199/12 ).

Podobne uwagi dotyczą zarzutu zawartego w pkt 5 skargi kasacyjnej. Zarzut ten jest niezasadny, wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2008r. odniósł się zarówno do postanowienia z dnia [...] lipca 2007r. jak i jego uzasadnienia. Sąd zasadnie wskazał, że Minister Rozwoju Regionalnego był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do uchylenia postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r. i umorzenia postępowania przed tym organem w pierwszej instancji, jako niewłaściwym do rozpatrzenia sprawy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji z powodu wyłączenia z mocy prawa na podstawie art.25 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie chodziło przy tym o bezprzedmiotowość postępowania uzgodnieniowego w ogóle, lecz o jego bezprzedmiotowość przed Ministrem Środowiska. Nadto słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestia ewentualnego braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy na skutek wadliwego określenia kręgu stron postępowania może być przedmiotem ewentualnej oceny w postępowaniu wznowieniowym opartym o przesłankę art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s,a, oddalił skargę kasacyjną.