Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1374/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 798/11 w sprawie ze skargi M.K. i S.D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 798/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K. i S. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z[...] sierpnia 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chojnicach decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał S. D. i M. K. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku altany trwale związanego z gruntem, o powierzchni zabudowy 51,27 m2, usytuowanej na terenie działki nr [...] (nr ogrodów [...] i [...]), stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" znajdujący się w granicach miasta C. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazano S. D. i M. K. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego altany trwale związanej z gruntem o powierzchni zabudowy 51,72 m2 na terenie działek nr [...] i [...], położonych na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" na działce nr [...] przy ulicy [...], w granicach miasta C., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zobowiązano do przedłożenia, w terminie 4 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, określonych w nim dokumentów: ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Chojnice o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], czterech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, a także dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w oznaczonym terminie zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, zasadne było wydanie decyzji na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przed wydaniem decyzji inwestor S. D. zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i nie wniósł żadnych uwag ani żądań.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach odwołanie wnieśli S. D. i M. K. Zarzucili, że nie został uwzględniony w pełni stan faktyczny sprawy, a wykładania przepisów prawa budzi wątpliwości. Obiekt został wybudowany na dwóch działkach - nr [...] i [...], a przed rozpoczęciem budowy inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Zarządu ROD "[...]" o pozwolenie na budowę dwóch altan w granicach tych działek. Zarząd Ogrodu Działkowego wydał pozytywne decyzje. Wybudowana altana odbiega od tradycyjnego modelu, ale w pełni odpowiada aktualnym standardom.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt. 4 tej ustawy, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Organ odwoławczy ustalił na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości, że na działkach oznaczonych numerami [...] i [...], o pow. 300 m2 x 300 m2, wchodzących w obszar Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", w 2009 r. rozpoczęto budowę obiektu budowlanego, według oświadczenia inwestorów altany ogrodowej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Obiekt został wybudowany jako dwukondygnacyjny, murowany z bloczków betonowych (parter + poddasze użytkowe), o powierzchni zabudowy 51,72 m2 i wysokości 5,75 m. Elementy konstrukcyjne takie jak ławy, wieńce, stropy wykonano jako monolityczne żelbetowe. Dach stromy, dwuspadowy kryty blachodachówką. Przedmiotowy budynek wyposażony jest w przyłącze energetyczne i wodociągowe. Do całkowitego zakończenia budowy pozostały elewacja, wewnętrzne instalacje i roboty wykończeniowe. Obiekt wybudowany został na terenie dwóch działek Ogrodu Działkowego ([...] i [...]), ale stanowi jedną bryłę połączoną funkcjonalnie.

W postępowaniu odwoławczym PWINB uzyskał dowód w postaci uchwały nr [...] z posiedzenia Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "[...]" w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie dokonania podziału działki nr 229 na dwie równe działki o numerach [...] i [...]. PWINB wyjaśnił przy tym, iż w rejestrze gruntów znajdującym się w aktach sprawy, przedmiotowej działce nadano numer ewidencyjny [...], natomiast numery [...] i [...] są numerami działek ogrodu działkowego, powstałych w wyniku podziału wewnętrznego działki nr [...], dokonanego w ramach ROD "[...]" w C. Z informacji udzielonej przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Gdańsku wynika, że Zarząd Ogrodu nie wystąpił do Prezydium OZPZD w Gdańsku o wyrażenie zgody na podział działki nr [...] na dwie odrębne. Mimo, że przedmiotowa altana została wybudowana na granicy utworzonych działek ogrodowych nr [...] i [...], nie można uznać, że są to dwie odrębne altany. Z dołączonych do protokołu rysunków wynika, że obiekt o powierzchni zabudowy 51,72 m2 i wysokości 5,75 m posiada jedno wejście, a rozwiązania wewnątrz potwierdzają, że pełni funkcję jednego budynku o charakterze mieszkalnym, a nie dwóch obiektów w zabudowie bliźniaczej (każdy o dopuszczalnej powierzchni 25 m2).

W oparciu o poczynione ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że budowa obiektu wymagała na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Organ I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie tego przepisu, co uzasadniało przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia w określonym terminie stosownych dokumentów. Ponieważ zobowiązani nie wykonali obowiązków, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4, zastosował przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe w sposób niebudzący żadnych wątpliwości potwierdziło wykonanie jednego obiektu noszącego cechy budynku mieszkalnego.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego M. K. i S. D. wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących,

- art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów,

- art. 136 kpa i art. 78 § 1 w związku z art. 140 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy w postaci oględzin przedmiotu sprawy, pomimo, że taki wniosek został przez strony złożony w toku postępowania odwoławczego,

- art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wniosku dowodowego złożonego przez skarżących pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podali, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych dotyczących wielkości działki, rodzaju pokrycia dachowego (papa, a nie blachodachówka), ilości wejść (nie jedno, ale trzy), wyposażenia w przyłącze wodociągowe (przyłącze to znajduje się wyłącznie na terenie działek i jest czynne tylko w okresie letnim), mieszkalnego charakteru budynku (nie ma możliwości na działkach ogródkowych przy ulicy [...] w C. budowy budynku mieszkalnego, gdyż nie zezwala na to ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani infrastruktura, albowiem na zimę zamykany jest dostęp do wody), funkcjonalnej jedności całości budynku (altany nie zostały jeszcze ukończone, a w związku z wydanym zakazem prowadzenia robót nie zostały wzniesione ściany działowe). Podkreślono, że wadliwe jest stanowisko, jakoby altany stanowiły jeden budynek, a nie dwa obiekty w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy ustawodawca nie przewidział definicji legalnej pojęcia altany, jak również nie zakazał budowy dwóch altan przypominających bryłą jeden budynek.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, w związku z wnioskiem skarżących z dnia 23 sierpnia 2011 r. o dokonanie oględzin nieruchomości, uzyskał przed wydaniem zaskarżonej decyzji od organu I instancji potwierdzenie, iż stan faktyczny nie uległ zmianie od daty oględzin przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2010 r.

Wyrokiem z 4 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Gd 798/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. K. i S. D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił w pierwszej kolejności zakres, przedmiot i kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w stosunku do aktów organów administracji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi zastrzeżeń, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru, wyglądu i przeznaczenia obiektu zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w dniu 11 czerwca 2010 r., w obecności skarżących. Z treści protokołu z oględzin nie wynika, aby skarżący zgłaszali jakiekolwiek zastrzeżenia co do przyjętych ustaleń dotyczących stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Również z protokołu sporządzonego w dniu 11 stycznia 2011 r. na okoliczność zapoznania się przez skarżącego S. D. z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie wynika, aby skarżący wniósł jakiekolwiek uwagi lub żądania, które wymagałyby weryfikacji w toku postępowania administracyjnego. W celu potwierdzenia ustalonego stanu faktycznego organ I instancji, działając na zlecenie organu odwoławczego, dokonał w dniu 24 sierpnia 2011 r. kontroli, podczas której stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest w takim samym stanie, jak w dniu oględzin przeprowadzonych 11 czerwca 2010 r. (protokół oględzin nieruchomości z dnia 11 czerwca 2010 r., protokół z dnia 11 stycznia 2011 r. oraz notatka urzędowa z dnia 24 sierpnia 2011 r., w aktach administracyjnych).

Organ odwoławczy uprawniony byłby do zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniających dowodów, na podstawie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jakkolwiek wniosek strony skarżącej złożony w postępowaniu odwoławczym dotyczył przeprowadzenia dowodu z oględzin bezpośrednio przez organ odwoławczy z tego powodu, że postępowanie toczyło się przed tym organem, to w świetle treści art. 136 kpa organ ten wnioskiem takim nie był związany. Ponadto strona we wniosku nie wskazywała na jakiekolwiek nowe okoliczności, które wymagałyby weryfikacji bezpośrednio przez organ odwoławczy. Sąd I instancji zauważył, że sporządzona w formie faxu notatka urzędowa w postępowaniu odwoławczym (zawierająca materiał zdjęciowy) wymagała ponownego powiadomienia stron, o jakim mowa w art. 10 kpa, tak jak to uczynił organ odwoławczy wcześniej, zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2011 r., doręczonym stronom. To uchybienie oceniono jednak jako pozbawione wpływu na treść rozstrzygnięcia, z uwagi na fakt, że kwestionowane w skardze ustalenia faktyczne odnoszące się do opisu budynku (według strony z dachem pokrytym papą, bez przyłącza energetycznego i wodociągowego, z trzema wejściami) nie mają w sprawie żadnego znaczenia. W zakresie podanej przez organ odwoławczy wielkości działek (300 m2 x 300 m2) zaszła natomiast w ocenie Sądu I instancji ewidentnie pomyłka organu, bowiem w protokole oględzin podana została wielkość obu działek w sposób następujący: 300 m2 + 300 m2. Zarzuty w tej kwestii żadną miarą nie zmieniają prawidłowej oceny obu organów co do tego, że przedmiotowy budynek (obiekt budowlany trwale związany z gruntem) stanowi jedną konstrukcyjną całość, z jednym wejściem głównym, usytuowany został na jednym fundamencie i posiada jeden dach. Twierdzenia skarżących, iż jest to obiekt bliźniaczy są w tym względzie całkowicie arbitralne i oparte wyłącznie na założeniu, że wydzielone działki ogrodowe (nr [...] i [...]) skutkują podziałem jednej bryły stanowiącej budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tylko dlatego, że obiekt ten usytuowany jest na obu wydzielonych w ten sposób działkach.

Z dokonanych przez organy ustaleń faktycznych wynika, że skarżący w marcu 2009 r., na działce nr [...], stanowiącej urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C., rozpoczęli budowę budynku trwale związanego z gruntem o powierzchni zabudowy 51,72 m2. Budynek ten jest obiektem dwukondygnacyjnym (parter i poddasze użytkowe), murowanym z bloczków betonowych, o wysokości zmierzonej od gruntu do najwyższego miejsca dachu 5,75 m, z dachem stromym, dwuspadowym i są to ustalenia najistotniejsze z punktu widzenia prawa. Kwestia, czy dach obiektu kryty jest blachodachówką czy papą i czy obiekt wyposażony jest w przyłącze energetyczne i wodociągowe, czy też przyłącza te znajdują się jedynie, jak twierdzi się w skardze, na terenie działki, nie mają wedle Sądu I instancji rozstrzygającego znaczenia w sprawie.

Według Sadu I instancji, brak jest odstaw do zaakceptowania tezy skarżących, że wybudowany przez nich obiekt jest obiektem bliźniaczym, powstałym na granicy dwóch ogrodów o nr [...] i [...]. Zgodnie z przepisem art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 169 poz. 1419, ze zm.) rodzinnym ogrodem działkowym jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Zgodnie zaś z treścią art. 13 tej ustawy, podział gruntu na tereny ogólne i działki oraz zagospodarowanie rodzinnego ogrodu działkowego należy do Polskiego Związku Działkowców. Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podziału działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...] dokonano mocą uchwały Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], jednakże Zarząd nie wystąpił do Prezydium Polskiego Związku Działkowców o dokonanie podziału działki (pismo Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2011 r., w aktach administracyjnych). Tym samym wszystkie dowody znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują, że podział działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...] nie został skutecznie dokonany pod względem formalnym. Nawet jednak, gdyby podział ten został dokonany stosownie do wymogów obowiązujących w rodzinnych ogrodach działkowych, nie miałoby to znaczenia w sprawie, gdyż dla celów pozwolenia na budowę przyjmuje się jedynie działkę wyodrębnioną geodezyjnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1275/10, dostępny na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl). Ponieważ dokonany uchwałą Zarządu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w Chojnicach podział działki nr [...] miał wyłącznie charakter wewnętrzny, w ramach Rodzinnego Ogrodu Działkowego, brak podstaw do uznania, że obiekt na niej się znajdujący został wybudowany w zabudowie bliźniaczej na dwóch działkach.

Sąd I instancji nie zaaprobował także twierdzenia skarżących, że wybudowany przez nich obiekt stanowi altanę w rodzinnym ogrodzie działkowym, której budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Wykonany budynek przekracza zarówno normę powierzchni (25 m2), jak i wysokość (5 m przy dachu stromym). Sąd I instancji stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA/363/98 (Wspólnota z 2000 r., nr 46, poz. 51), zgodnie z którym altaną może być nazwany (i tak traktowany) tylko obiekt wybudowany z zachowaniem warunków regulaminu POD i służący do korzystania z działki znajdującej się na terenie POD. Innego rodzaju obiekty nie są altanami w rozumieniu przepisów o pracowniczych ogrodach działkowych i prawa budowlanego. Jak potwierdzają to okoliczności sprawy, Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C., według poprzedniego stanu prawnego był pracowniczym ogrodem działkowym. Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do terenów rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Z § 107 regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych, uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r. i znowelizowanego w dniu 23 listopada 2006 r., wynika, że altana w ogrodzie jest obiektem wolnostojącym, parterowym, zapewniającym rodzinie warunki do wypoczynku, może być podpiwniczona i posiadać poddasze użytkowe. Powierzchnia zabudowy altany, mierzona po obrysie ścian zewnętrznych, może wynosić w ogrodach w granicach miast do 25 m2, w ogrodach poza granicami miast do 35 m2, może posiadać zadaszony taras otwarty o powierzchni do 12 m2, której to powierzchni nie wlicza się do powierzchni zabudowy altany, o ile nie znajduje się pod poddaszem lub nad piwnicą. Wysokość altany nie może przekroczyć 5,0 m przy dachu dwuspadowym stromym i 4,0 m przy innym kształcie dachu, mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu dachu. Usytuowanie altany nie może być mniejsze niż 3,0 m od granicy działki ogrodu.

Budynek wybudowany przez skarżących na terenie ROD "[...]" w C. nie stanowi altany, gdyż przekracza (poza normami ustawowymi) także normy wyznaczone postanowieniami regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego, które zresztą nie mogą być sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. Za prawidłową wobec powyższego uznał Sąd I instancji konkluzję, że sprawa dotyczy budowy obiektu o innym charakterze, niż wynikający z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 524/09 – prawomocny, oraz z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 677/09, oba dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl, podjęte w podobnych okolicznościach i dotyczące budowy bez pozwolenia na budowę altan nieodpowiadających wymogom art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C.).

Ponieważ powstały obiekt nie może zostać zaliczony do obiektów, o których mowa w powołanym art. 29 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, inwestorzy powinni przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskać decyzję o pozwoleniu na jego budowę. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowali braku pozwolenia na budowę udzielonego przez właściwy organ administracji, twierdząc jedynie, że budowa przedmiotowego obiektu odbyła się na podstawie pozwolenia udzielonego przez Zarząd ROD "[...]". W nawiązaniu do tego stanowiska Sąd I instancji wyjaśnił, że akceptacja Zarządu (pisma z dnia 20 marca 2009 r., w aktach administracyjnych) dotyczyła obiektów odpowiadających wymogom wspomnianego wyżej § 107 oraz § 109 regulaminu ROD. Tymczasem, jak słusznie oceniły oba organy nadzoru budowlanego, wybudowany został stanowiący konstrukcyjną całość budynek nieodpowiadający opisanym wyżej normom w zakresie powierzchni i wysokości, na gruncie prawa budowlanego zgody wyrażone przez Zarząd ROD nie były prawnie skuteczne.

W konsekwencji za prawidłowe Sąd I instancji uznał zastosowanie przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane w zakresie umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 ustawy). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy).

W oparciu o te przepisy prawidłowo PINB w Chojnicach, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu i zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 3 ustawy nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia stosowanych dokumentów i zaświadczeń. Pozostaje przy tym niesporne, że w C., na terenie obejmującym działkę nr [...], nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnym stało się wezwanie do złożenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Chojnice o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Bezsporne jest także, iż skarżący nie wykonali nałożonych na nich przez organ I instancji obowiązków, a tym samym organ zobowiązany był zastosować dyspozycję art. 48 ust. 4 ustawy. W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżącym umożliwiono legalizację samowoli budowlanej, o jej sposobie i skutkach braku legalizacji zostali pouczeni, niewątpliwie natomiast z możliwości tej nie wykorzystali.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła M. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto Skarżąca wniosła o zwolnienie od kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji organów nadzoru budowlanego, nakazujących rozbiórkę obiektu.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako podstawy zaskarżonego orzeczenia,

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i bezstronny,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w postaci art. 62 kpa poprzez błędne przyjęcie, że współuczestnictwo formalne w sprawie M. K. i S. D. upoważnia do wydania jednej decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwy jest pogląd, iż nie jest możliwa realizacja altan w ogródkach działkowych w zabudowie bliźniaczej. Wadliwie też ustalono, że zabudowane w systemie bliźniaczym altany stanowią nierozerwalną całość jako jeden obiekt budowlany. Wnioski dowodowe zgłaszane przez strony służyły wykazaniu, że powstały obiekt składa się z dwóch samodzielnych części. Nie ma racji Sąd I instancji, że nieinformowanie stron o ich prawach i przeprowadzanych dowodach nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Poinformowane o czynnościach organu strony z łatwością by wykazały, że będące w budowie obiekty, mające odrębne wejścia, nie przekraczają norm powierzchni. Ważne jest też to, że nie określono, na kim spoczywa obowiązek rozbiórki i kto dopuścił się ewentualnej samowoli. Istnieją dwie odrębne działki ogrodowe, dwaj posiadacze. Nie dopełnienie przez zarząd ROD obowiązków nie może wpływać na prawa i obowiązki posiadaczy. Zebrany materiał nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis rangi ustawowej nie zabrania budowy altan w systemie bliźniaczym, zaś regulamin ROD możliwość taką dopuszcza. Powoływanie się, że altana tworzy całość, świadczy o niezrozumieniu sprawy. Nawet przyjmując, że drugą altanę zbudowano wbrew prawu, to postępowanie powinno dotyczyć nie dwóch altan łącznie, ale elementu, który wbrew prawu został dobudowany. Nie może mieć znaczenia w sprawie argument, że altana nadaje się do zamieszkania i ma infrastrukturę techniczną, albowiem takiego kryterium nie zna art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Wysoki standard altany nie stoi w sprzeczności z jej funkcją i definicją zawartą w wyroku NSA z 6 października 2000 r. sygn. IV SA/363/98. Organy zatem co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, pomijając okoliczności wskazujące na zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W sprawie wydano jedną decyzję, skierowaną do wszystkich uczestników postępowania. Strony są posiadaczami sąsiadujących działek, organ mógł zastosować art. 62 k.p.a. i jako wspólne potraktować czynności poprzedzające wydanie decyzji, ale winien wydać odrębne decyzje w każdej z połączonych spraw.

Uczestnik postępowania Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Gdańsku pismem procesowym z 30 maja 2012 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od M. K. na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącej. Wskazano, że regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców 7 kwietnia 2004 r., znowelizowany 23 listopada 2006 r. w przepisach § 107 określa cechy takiego obiektu jak altana, stanowiąc że jest to obiekt wolnostojący, parterowy, o powierzchni zabudowy mierzonej po obrysie ścian zewnętrznych w ogrodach w granicach miast do 25 m2, o wysokości do 5 m przy dachu dwuspadowym stromym i 4 m przy innym kształcie dachu, odległość altany od granic działki nie może być mniejsza niż 3 m. Stwierdzono, że zarówno stanowisko organów administracji, jak i Sądu I instancji jest prawidłowe i zgodne z prawem. Wskazano, że w sprawie ma miejsce próba obejścia przepisów prawa budowlanego, powstały obiekt nie składa się z dwóch altan o pow. do 25 m2, zbliźniaczonych ze sobą, ale jest samodzielnym budynkiem o pow. zabudowy 51,71 m2. Nadto budowa altan w systemie bliźniaczym nie jest możliwa wobec postanowień regulaminu, stawiających warunek, aby altana była obiektem wolnostojącym. Podkreślono, że bierność w sprawie zarządu ROD "[...]" nie usprawiedliwia naruszenia prawa i nie zwalnia inwestorów z odpowiedzialności. Budynek przekracza także limit wysokości dla altan w ogrodach działkowych. Nie jest zasadne stanowisko, że samowolę stanowi tylko część obiektu przekraczająca limit powierzchni, a nie cały obiekt.

Stanowisko swoje uczestnik postępowania podtrzymał w piśmie procesowym z 27 sierpnia 2012 r. wskazując dodatkowo, że wadliwe jest stanowisko skargi, jakoby sprawa dotyczyła dwóch działek i dwóch posiadaczy. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w rzeczywistości nie doszło do skutecznego podziału działki [...] i nie powstała działka [...]. M. K. błędnie podnosi, że na podstawie uchwały nr [...] z posiedzenia Zarządu ROD "[...]" w Chojnicach z [...] stycznia 2009 r. w sprawie dokonania podziału działki [...] na dwie równe działki [...] i [...], zmieniony został plan zagospodarowania ogrodu i powstała nowa działka [...]. Zgodnie z § 92 ust. 3 Regulaminu ROD, zmiany w planie zagospodarowania ogrodu dokonuje prezydium okręgowego zarządu. Wniosek o zmianę planu składa zarząd na podstawie uchwały walnego zebrania (§ 92 ust. 4 regulaminu ROD). Procedura ta nie została zachowana, co słusznie dostrzegł WSA w Gdańsku. Zarząd ROD "[...]" w C. nie wystąpił ze stosownym wnioskiem. Nie doszło do wydzielenie działki [...] na terenie ROD "[...]" w C. W konsekwencji nie można rozważać wykonania altan na dwóch działkach.

Wniosek Skarżącej o przyznanie prawa pomocy został prawomocnie oddalony postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. II SA/Gd 798/11. Postanowieniem z 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1374/12 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie nie potwierdziło zasadności zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawiono Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy w pierwszej kolejności zauważyć, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie i nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących dowodów. Zadaniem sądu jest natomiast ocena prawidłowości przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, wówczas w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany jest kontrolowaną decyzję uchylić. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania winien zatem wskazywać taki przepis proceduralny, którego naruszenia dopuścił się sąd. Za dopuszczalne należy jednak uznać sprecyzowanie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis art. 176 p.p.s.a. określając wymaganą treść skargi kasacyjnej, wymaga przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, nie wprowadza jednak ograniczeń w zakresie struktury skargi kasacyjnej jako pisma w postępowaniu sądowym, wobec czego także jej uzasadnienie może wskazywać na zarzucane sądowi naruszenie przepisów procedury. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie ma racji, uznając że brak informowania stron o przeprowadzanych dowodach jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, albowiem przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu strony z łatwością by wykazały, że nie doszło do przekroczenia norm, altana ma dwa wejścia. W zarzutach skargi kasacyjnej Sąd I instancji zaakceptował zatem niepełne ustalenia faktyczne, niewystarczające do podjęcia decyzji. Zarzut ten nie jest skuteczny.

Przepis art. 75 § 1 k.p.a. powołany w skardze kasacyjnej stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W skardze kasacyjnej nie wskazano, jakich to dowodów, w tym zawnioskowanych przez stronę, organy nie przeprowadziły i jakie z tego powodu wadliwe ustalenia poczyniono. W istocie strona skarżąca różni się z organem nadzoru budowlanego w ocenie i kwalifikacji stanu faktycznego, nie wykazano natomiast jaki dowód i na jaką okoliczność winien był być przeprowadzony oraz jak to wpłynęło na konkretne ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy takie okoliczności, jak rodzaj pokrycia dachu, ilość wejść czy wyposażenie obiektu w infrastrukturę, a organ odwoławczy uprawniony był na podstawie art. 136 k.p.a. do zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowych oględzin, weryfikujących stan obiektu. Wobec stwierdzonego braku zmian w stosunku do pierwotnych oględzin z 11 czerwca 2010 r. nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z uzyskanym materiałem zdjęciowym.

Zarzutem naruszenia prawa procesowego objęty jest także przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia w całości. Także ten zarzut w skardze kasacyjnej nie został poparty argumentami. W części dotyczącej obowiązku zebrania całego materiału dowodowego odnoszą się do niego wyżej przedstawione uwagi dotyczące zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. W części zaś nakładającej obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie wykazano w skardze kasacyjnej, jaka jego część pozostała poza zakresem rozważań organów i Sądu I instancji, oraz jak to wpłynęło na wynik postępowania. Zebrany materiał, w szczególności zdjęciowy i wyniki oględzin w sposób nie budzący wątpliwości wykazuje, że w wyniku przeprowadzonych robót powstał obiekt o cechach budynku, parterowy z użytkowym poddaszem, stanowiący jedną całość. Nie stanowi przekroczenia granic oceny dowodów przyjęta przez organy konkluzja, że nie wykonano w sprawie dwóch złączonych obiektów, ale jeden budynek. Argument, że prace zostały wstrzymane na etapie przed wzniesieniem ścian działowych, które zadecydują o funkcjonalnym podziale obiektu na dwie altany nie jest skuteczny, albowiem to nie ściany działowe, ale konstrukcyjne decydują o możliwości przyjęcia, że wykonano dwa zbliźniaczone ze sobą obiekty budowlane. Sąd I instancji nie naruszył wobec powyższego przepisów procesowych, akceptując ustalenia organów administracji jako wyczerpujące, adekwatne i dokonane zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

Nie mogło także dojść do naruszenia przez Sąd I instancji art. 62 k.p.a., albowiem przepis ten w sprawie nie miał zastosowania. Nie doszło przed organami administracji do wszczęcia kilku postępowań, w których prawa lub obowiązki stron wynikały z tej samej podstawy prawnej i stanu faktycznego. Przepis art. 62 k.p.a. upoważnia organ do prowadzenia w takiej sytuacji jednego postępowania, wspólnego dla kilku spraw administracyjnych, kończącego się wydaniem odrębnych decyzji. Nie jest to sytuacja tożsama z przypadkiem postępowania w jednej sprawie, w której występuje wielość stron i która kończy się wydaniem jednej decyzji, kształtującej sytuację prawną kilku podmiotów jednocześnie. Decyzje wydane w sprawie zostały skierowane do inwestorów jednego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, który właśnie inwestorów wskazuje w pierwszej kolejności jako podmioty zobowiązane do wykonania nakazów z art. 48 prawa budowlanego. Nie jest kwestionowane, że adresaci decyzji, w tym Skarżąca, są inwestorami w uruchomionym procesie budowlanym. Jego przedmiotem zaś jest jeden obiekt budowlany. W tej sytuacji nie ma miejsca wielość spraw możliwa do rozpoznania w wyniku przeprowadzenia jednego postępowania w trybie art. 62 k.p.a., ale istnieje jedna sprawa, dotycząca jednego obiektu i procesu inwestycyjnego, w którym inwestorami są dwie osoby. Zasadne zatem było zakończenie tej sprawy jedną decyzją, skierowaną do obojga inwestorów, jako ponoszących skutki samowolnie podjętych robót. W tej sytuacji nie jest skuteczny zarzut, że organy nie ustaliły, kto naprawdę dopuścił się samowoli, okoliczność ta została w sposób prawidłowy w postępowaniu ustalona. Stanowisko Skarżącej bazuje na tezie, że wybudowano dwa obiekty, nie jest ono jednak zgodne ze stanem faktycznym i jako oparte na fałszywym założeniu, prowadzi do wadliwych konkluzji. W tej sytuacji skuteczność wydzielenia w granicach ogrodu działkowego działki nr 229A ma wtórne znaczenie, nie jest to bowiem ani argument istotny dla kwalifikacji powstałego obiektu, ani do identyfikacji adresatów decyzji wydawanej na podstawie prawa budowlanego. Należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla skuteczności wydzielenia działki w ramach ogrodu działkowego znaczenie ma zachowanie przepisów regulujących działanie takiego ogrodu, w szczególności jego regulaminu i podjęcie decyzji przez uprawniony organ statutowy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 4, polegające na zastosowaniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako podstawy decyzji. Pomijając stylistyczną wadliwość tak sformułowanego zarzutu, uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że jego zakresem objęte są błędna wykładnia i niewłaściwe art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Nie jest jasne, na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 48 ust. 1 ustawy, w tym zakresie brak w skardze rozważań. W stosunku natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego podniesiono, że pozbawione jest podstaw stanowisko, wykluczające możliwość wykonania altany ogrodowej w zabudowie bliźniaczej. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz do wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Istotnie, przepis ten nie wprowadza w swym brzmieniu warunku, aby altana tego rodzaju była obiektem wolnostojącym. Warto zauważyć, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego nie jest jedynym, który dotyczy takich obiektów jak altany. Zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę podlegają także na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W stosunku do tego przepisu wskazuje się, że jedynie w odniesieniu do budynków gospodarczych wprowadza wymóg, aby miały charakter wolnostojący. Rygor ten nie dotyczy wiat i altan. Te konkluzje nie mają jednak przełożenia na regulację art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę zwolnienia, które nadto obejmuje także na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zwolnienie z obowiązku dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu prawa budowlanego w zakresie warunków ich budowy. Trzeba przy tym podkreślić, że teren rodzinnych ogrodów działkowych nie podlega terytorialnemu wyłączeniu spod obowiązywania ustawy Prawo budowlane. Analizowane zwolnienie ma charakter złożony, budowa musi spełnić kilka warunków, aby nie było wymagane uzyskanie pozwolenia czy dokonanie zgłoszenia. Budowa winna być prowadzona na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, mieć określone parametry, a powstający obiekt winien być altaną lub obiektem gospodarczym. Miejsce prowadzenia budowy niniejszej sprawie nie było sporne. Nie budzi też wątpliwości, że tylko altany i obiekty gospodarcze korzystają ze zwolnienia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. Wobec braku definicji legalnej altany zasadne jest stanowisko, że zwolnieniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 praw budowlanego mogą podlegać wyłącznie takie obiekty, które z punktu widzenia przepisów regulujących funkcjonowanie rodzinnych ogrodów działkowych mogą zostać uznane za altanę na terenie takiego ogrodu. Trzeba jednak jednocześnie zwrócić uwagę, że przyczyną zastosowania w sprawie art. 48 prawa budowanego nie była kwestia ewentualnie niedopuszczalnego zbliźniaczenia dwóch altan, ale przyjęcie, że powstał jeden obiekt, nie dwa. Organy administracji w swych rozstrzygnięciach w konsekwencji nie wyprowadzały wniosku o naruszeniu art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z okoliczności niedopuszczalnego zbliźniaczenia dwóch altan, ale z okoliczności przekroczenia przez jeden wzniesiony budynek dopuszczalnych parametrów. Także rozważania Sądu I instancji w tym zakresie mają jedynie charakter uzupełniający argumentację opartą na ustaleniu, że powstały jeden budynek przekracza maksymalne parametry powierzchni i wysokości. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię nie jest wobec tego uzasadniony, prawidłowe jest stanowisko, że altaną w rozumieniu tego przepisu może być tylko obiekt spełniający kryteria legalnego wybudowania na terenie ogrodu działkowego, czyli odpowiadający standardom przyjętym dla tego rodzaju ogrodów. Skoro obowiązujący regulamin wprowadza kryterium usytuowania pod postacią obiektu wolnostojącego, to kryterium takie jest elementem istotnym dla altany na terenie ogrodu działkowego.

Nie znajduje także potwierdzenia zarzut niewłaściwego zastosowania zarówno art. 29 ust. 1 pkt 4, jak i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestia niewłaściwego zastosowania przepisu dotyczy kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Ponownie należy podkreślić, że swoją argumentację strona Skarżąca buduje w oparciu o tezę, iż wykonano dwie altany. Jest to teza arbitralnie przyjęta, z pominięciem ustaleń poczynionych przez organy w toku postępowania, które potwierdzają wybudowanie jednego budynku. Powierzchnia i wysokość tego budynku nie były kwestionowane, a przekraczają one parametry określone w art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego. W tej sytuacji nie można mówić o niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, zasadnie bowiem na jego podstawie odmówiono uznania wzniesionego budynku za podlegający zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego zwolnienia w przypadku budowy oznacza sytuację określoną w art. 48 – budowę bez wymaganego pozwolenia.

Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu legalizację samowoli, jeżeli okaże się ona dopuszczalna. Taką też procedurę zainicjowano w sprawie, wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Niespełnienie w terminie nałożonych obowiązków uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 prawa budowlanego. W zaistniałym stanie faktycznym nie można wobec tego stwierdzić niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy, skoro obowiązki nałożone postanowieniem nie zostały wykonane.

Mając na uwadze przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec przepisów art. 204 p.p.s.a. brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego od skarżącej. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę, przepis nie daje podstaw do żądania takich kosztów przez uczestnika postępowania.