Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 478/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/11 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

B. Z. zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego pismem datowanym na 2009 r. (data wpływu do organu 18 listopada 2009 r.) o poświadczenie, że jej ojciec B. D. posiadał obywatelstwo polskie.

Wezwana przez organ do przedłożenia dokumentu wykazującego interes prawny w załatwieniu sprawy, pismem datowanym na 20 września 2010 r. B. Z. wniosła o poświadczenie braku nabycia obywatelstwa polskiego przez B. D. W uzasadnieniu pisma wnioskodawczyni wskazała, że jej ojciec mówił tylko po niemiecku i był Niemcem, a poświadczenie nieposiadania przez niego obywatelstwa polskiego jest jej niezbędne w celu uzyskania potwierdzenia posiadania przez nią obywatelstwa niemieckiego.

Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że B. D. , urodzony w dniu 10 lipca 1910 r. w L., którego rodzicami byli J. D. i F. F., zmarły w dniu 13 listopada 1984 r. w S., zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), posiadał w dniu zgonu obywatelstwo polskie.

Wojewoda Wielkopolski z uwagi na uwzględnienie w całości żądanie strony odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 k.p.a.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji Wojewody, w którym wskazała m.in. na brak dokumentów potwierdzających nabycie obywatelstwa polskiego przez jej ojca.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że:

– nie wykazano, czy wnioskodawczyni jest córką B. D. oraz czy jest dzieckiem ślubnym, co ma znaczenie w świetle art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. RP Nr 7, poz. 44 ze zm.), stanowiących, że przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca. Okoliczności te zdaniem organu można wykazać poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o odpisu aktu urodzenia wnioskodawczyni oraz odpisu jej aktu małżeństwa dla wykazania zmiany przez nią nazwiska rodowego na obecnie używane. Udokumentowanie, że wnioskodawczyni jest córką B. D. ma istotne znaczenie przy ustalaniu, czy posiada ona interes prawny w sprawie z uwagi na fakt, iż stwierdzenie statusu obywatelstwa polskiego jej ojca ma wpływ na status obywatelski wnioskodawczyni;

– nie wykazano daty urodzenia wnioskodawczyni;

– wnioskodawczyni nie wskazała daty, na którą żąda ustalenia statusu obywatelskiego B. D., a w szczególności, że jej intencją było ustalenie tej okoliczności według stanu na dzień jego zgonu. Mimo to organ pierwszej instancji nie powziął w tym zakresie wątpliwości i nie podjął żadnych kroków w celu sprecyzowania żądania w tym zakresie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym na stwierdzenie, czy wnioskodawczyni posiada interes prawny w niniejszej sprawie. W związku z tym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Wojewoda winien wezwać wnioskodawczynię do wskazania daty, na którą żąda ustalenia statusu obywatelskiego B. D.;

– z naruszeniem prawa Wojewoda nie sporządził uzasadnienia swej decyzji. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji ze względu na fakt, iż decyzja jest zgodna z żądaniem strony nie budziłoby wątpliwości, gdyby wniosek dotyczył stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. D. Wniosku takiego jednak nie złożono, gdyż wolą wnioskodawczyni było uzyskanie decyzji odmawiającej stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. D., który – według wnioskodawczyni – nigdy nie nabył obywatelstwa polskiego będąc obywatelem państwa niemieckiego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił stanowiska Wojewody, że o interesie prawnym wnioskodawczyni w sprawie przemawia ubieganie się przez nią w Niemczech o obywatelstwo niemieckie.

W skardze na decyzję Ministra skarżąca B. Z. nie zgodziła się z jego stanowiskiem, że nie przysługuje jej interes prawny w sprawie. Ponadto podniosła, iż nie musi wskazywać daty, na którą chce ustalić obywatelstwo ojca, przy czym nie musi udowadniać, że jest jego córką, gdyż organ sam powinien zgromadzić na to odpowiednie dowody.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obywatelstwa polskiego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem badania w sprawie była zgodność z prawem decyzji kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, mocą której, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona została decyzja Wojewody Wielkopolskiego stwierdzająca, że B. D., urodzony w dniu 10 lipca 1910 r. r. w L., zmarły w dniu 13 listopada 1984 r. w S., zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), posiadał w dniu zgonu obywatelstwo polskie.

Stosownie do wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, jest to zasada konstytucyjna ustanowiona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada dwuinstancyjności wyrażona została jako zasada ogólna w art. 15 k.p.a., a zgodnie z jej treścią, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Pogwałcenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję kasacyjną nie wykazał przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda winien wezwać wnioskodawczynię (skarżącą) do wskazania daty, na którą żąda ustalenia statusu obywatelstwa polskiego B. W. D., w szczególności, czy jest dzień jego zgonu, czy też inna wybrana przez nią i uzasadniona jej sytuacja prawną, data przypadająca na okres od urodzin do śmierci osoby wskazanej przez nią, jako jej ojca.

Zauważyć należy, iż z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca we wniosku z 20 września 2010 r. złożonym, po uprzednim wezwaniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przez Wojewodę Wielkopolskiego do uzupełnienia braków w celu wykazania przez nią interesu prawnego i przedłożenia na tę okoliczność dokumentów, wyraźnie wskazała swoje żądanie o wydanie poświadczenia braku nabycia obywatelstwa polskiego przez jej ojca B. D. Jednocześnie podała, iż ojciec jej nabył obywatelstwo niemieckie, gdyż urodził się, uczył się, pracował w Niemczech i korzystał z praw niemieckich. Stwierdziła również, że ojciec był Niemcem, mówił tylko po niemiecku i czuł się Niemcem. Wskazała, że żądane poświadczenie jest jej niezbędne w celu uzyskania poświadczenia posiadania obywatelstwa niemieckiego. Do wniosku dołączyła uwierzytelnione tłumaczenie z języka niemieckiego pisma Federalnego Urzędu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009 r., w którym wyjaśniono, że nabycie przez nią obywatelstwa niemieckiego poprzez urodzenie jest możliwe, jeżeli przedłoży zaświadczenie wydane przez Urząd Wojewódzki właściwy dla ostatniego miejsca zamieszkania jej ojca, z którego będzie wynikać, kiedy i na podstawie jakiej polskiej podstawy prawnej ojciec po raz pierwszy nabył polskie obywatelstwo. W aktach sprawy znajduje się kserokopia zgłoszenia zamieszkania B. K. D. w S., w którym wskazani są jej rodzice – ojciec B. D. i matka – H. D. z d. W. i kserokopia karty osobowej z 14 marca 1951 r. dotycząca B. D., w którym zostały wymienione córki – B. i G.

W ocenie Sądu z wymienionych powyżej dokumentów nie wynika, jak przyjął organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca w ogóle domagała się potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez jej ojca B. D. Intencją skarżącej było uzyskanie poświadczenia, że jej ojciec nigdy nie miał obywatelstwa polskiego, lecz tylko obywatelstwo niemieckie, co wynika wprost z jej wniosku, jak też z odwołania. Wymaga również dodania, że w odwołaniu skarżąca wskazała przepisy, które jej zdaniem organy powinny rozstrzygnąć jej sprawę. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle się do tych kwestii nie ustosunkował. Natomiast wskazał, że skarżąca nie udowodniła swojej daty urodzin oraz, że jest zstępną zmarłego B. D., ponieważ nie załączyła do akt sprawy odpisu swojego aktu urodzenia, jak też aktu małżeństwa, wykazującego fakt zmiany przez nią nazwiska rodowego na obecnie używane, a które w ocenie organu bezsprzecznie są dokumentami niezbędnymi do udokumentowania faktu jej narodzin z ojca B. D. Dokumenty te, jak stwierdził organ, miałyby istotne znaczenie dla ustalenia posiadania przez skarżącą interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że z powodu braku właściwych dokumentów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, obowiązany jest w trybie art. 136 kpa przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego powinien z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę do ich przedłożenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozstrzygając przedmiotową sprawę, wykazał się niekonsekwencją, albowiem z jednej strony stwierdza, że brak dokumentów w postaci aktu urodzenia i aktu małżeństwa skarżącej stanowi przeszkodę do ustalenia jej interesu prawnego, zaś z drugiej uważa, że ubieganie się przez skarżącą w Niemczech o stwierdzenie posiadania obywatelstwa niemieckiego nie może stanowić podstawy do uznania, że posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie prowadzonej przez polskie organy administracji publicznej na podstawie polskiego prawa.

Skoro organ odwoławczy uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wobec treści żądania skarżącej, nie posiada ona interesu prawnego to powinien wydać decyzję zawierającą jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Minister Spraw Wewnętrznych wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z:

1) art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że w zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego nie uzasadniono istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ administracyjny powinien wydać decyzję zawierającą jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a.,

2) art. 28 k.p.a., polegające na pominięciu okoliczności, iż organ administracyjny pierwszej instancji nie dokonał wyczerpujących wyjaśnień w zakresie dotyczącym ustalenia, czy wnioskodawczyni legitymuje się przymiotem stron) w przedmiotowym postępowaniu,

3) art. 107 § 3 i 4 k.p.a., polegające na pominięciu okoliczności, iż organ administracyjny pierwszej instancji wydał decyzję z odstąpieniem od jej uzasadnienia, jako decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony, podczas gdy organ ten zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia interesu prawnego wnioskodawczyni co do stwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego B. W. D. oraz błędnie przyjął, iż intencją wnioskodawczyni było stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, w konsekwencji czego nie wydał decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony,

4) art. 11 k.p.a., polegające na pominięciu okoliczności, iż organ administracyjny pierwszej instancji poprzez swoje działanie naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego, której celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł, że dopuszczalność uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy została ograniczona. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W skardze kasacyjnej nie podważono wadliwego zastosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wskazano na przepisy prawa, które zostały naruszone, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są wystarczające do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak np. nie można podzielić zarzutu co do naruszenia art. 107 § 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak uzasadnienia decyzji przy pełnym materiale dowodowym nie uzasadnia przyjęcia konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tak też zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może uchylić się od ustalenia, czy jednostka żądająca wydania decyzji jest stroną. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wyprowadzono obowiązek organu odwoławczego. W razie bowiem gdy jednostka nie jest stroną obowiązany jest uchylić decyzję i umorzyć postępowanie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. To właśnie uchylenie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy jest naruszeniem zasady ogólnej przekonywania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.