Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 25/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 47 pkt 3, art. 67 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 105 poz. 509
law: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 2 października 1987 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
article: art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 39 poz. 184
law: Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Teza: Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ w zakresie, w jakim w art. 47 pkt 3 i art. 67 pkt 2 uchyla art. 691 kodeksu cywilnego oraz art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ w stosunku do osób, które zawarły z najemcą lokalu mieszkalnego umowę o sprawowanie nad nim opieki według tegoż art. 9 ust. 2, nie regulując jednocześnie sytuacji prawnej tych osób po wejściu w życie nowej ustawy, w szczególności nie zapewniając im w sposób wyraźny wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci najemcy na warunkach dotychczasowych:

a) jest niezgodna z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ przez to, że podważa pewność prawa, a także narusza zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę ochrony praw, których nabycie po spełnieniu określonych warunków zostało obywatelom prawnie zagwarantowane;

b) nie jest niezgodna z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych w części obejmującej nakaz realizacji zasad sprawiedliwości społecznej oraz z 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

TEZY

Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ w zakresie, w jakim w art. 47 pkt 3 i art. 67 pkt 2 uchyla art. 691 kodeksu cywilnego oraz art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ w stosunku do osób, które zawarły z najemcą lokalu mieszkalnego umowę o sprawowanie nad nim opieki według tegoż art. 9 ust. 2, nie regulując jednocześnie sytuacji prawnej tych osób po wejściu w życie nowej ustawy, w szczególności nie zapewniając im w sposób wyraźny wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci najemcy na warunkach dotychczasowych:

a) jest niezgodna z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ przez to, że podważa pewność prawa, a także narusza zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę ochrony praw, których nabycie po spełnieniu określonych warunków zostało obywatelom prawnie zagwarantowane;

b) nie jest niezgodna z art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych w części obejmującej nakaz realizacji zasad sprawiedliwości społecznej oraz z 67 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.


UZASADNIENIE

Zgodnie z art. 20 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym /Dz.U. nr 39 poz. 184 ze zm./ wniosek o zbadanie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją powinien zawierać dokładne określenie co najmniej kwestionowanego aktu normatywnego /pkt 2/ oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z Konstytucją - i tym minimalnym warunkom wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich odpowiada.

Badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją aktu ustawodawczego na wniosek uprawnionego podmiotu, to jest w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o TK, oznacza, że Trybunał bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. Jeżeli natomiast wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny /nie wskazany przez wnioskodawcę/ fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawcę treść normatywna.

W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Zasada ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedstawiony przez Wnioskodawcę problem jest jasny i jednoznaczny, chociaż przyporządkowanie mu określonych jednostek redakcyjnych ustawy o najmie, ze względu na intertemporalny charakter sprawy, może budzić wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że ze względu na treść sformułowanego przez Wnioskodawcę zarzutu przedmiot kontroli konstytucyjności obejmuje nie tylko wskazany przez Wnioskodawcę art. 67 pkt 2 ustawy o najmie, lecz także art. 47 pkt 3 tej ustawy w kontekście zmian, jakie w podniesionym przez Wnioskodawcę zakresie ustawa nowa wnosi do stanu prawnego. Zarówno w świetle pisemnego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i ustnych wywodów jego umocowanego przedstawiciela na rozprawie nie ulega wątpliwości, że Wnioskodawca w istocie zarzuca ustawodawcy pominięcie w ustawie o najmie statusu "opiekunów", którzy pod rządem poprzedniej ustawy zawarli z najemcą umowy za zgodą organu administracji, w szczególności zarzuca pozbawienie ich przywileju wstąpienia w stosunek najmu, jaki mieli na podstawie art. 691 Kc, uchylonego przez art. 47 pkt 3 ustawy o najmie.

Art. 691 Kc, przez zawarte w nim pojęcie osoby bliskiej najemcy, pozostawał w związku z przepisami art. 9 ust. 2 i 3 prawa lokalowego z 1974 r., które to przepisy statuuowały instytucję prawną opieki nad najemcą lokalu /zawierającą elementy cywilno- i publicznoprawne/, kwalifikując ustanowionego w ramach tej instytucji "opiekuna" jako osobę traktowaną na równi z osobami bliskimi najemcy. Powyższe rozumienie przedmiotu kontroli, jako szerszego od treści samego art. 67 pkt 2 ustawy o najmie, wskazanego w petitum wniosku, mieści się w granicach dopuszczalnej interpretacji wniosku i nie stanowi wykroczenia przez Trybunał Konstytucyjny poza granice wniosku. Okoliczność, że Wnioskodawca w istocie nie tyle kwestionuje zawarte w ustawie unormowania derogacyjne jako takie, ile w związku z tymi unormowaniami zarzuca brak w niej pewnych, jego zdaniem niezbędnych, unormowań o charakterze intertemporalnym - bez których uchylenie przepisów dotychczasowych stanowi naruszenie zasad konstytucyjnych - nie czyni wniosku wadliwym. Zgodnie z art. 33a ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych i art. 4 ust. 1 ustawy o TK Trybunał bada zgodność aktów ustawodawczych z Konstytucją.

W aktualnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować.

W wypadkach drugiego rodzaju następstwem /realizowanym w odpowiednich procedurach prawnych/ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności aktu ustawodawczego będzie nie wyeliminowanie z ustawy wadliwego fragmentu czy zastąpienie go odpowiednikiem pozbawionym wady, lecz uzupełnienie jej o odpowiedni fragment niezbędny z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.

Niniejsza sprawa nie jest zresztą pierwszym takim wypadkiem. Na przykład w orzeczeniu z dnia 22 lutego 1993 r. K 10/92 /OTK 1993 cz. I poz. 5/ Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1991 nr 7 poz. 24 ze zm./ w zakresie, w jakim przepis ten "nie uwzględnia małżonka wśród osób najbliższych ubezpieczonemu rolnikowi, którym przysługuje jednorazowe odszkodowanie (...)".

Następstwem uznania tego rodzaju niekonstytucyjności nie mogła być utrata mocy obowiązującej ustawy w jakiejkolwiek jej części, lecz konieczność odpowiedniego uzupełnienia ustawy przez ustawodawcę /w tym wypadku - "dopisania" małżonka do listy osób najbliższych rolnikowi; por. art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. nr 124 poz. 585/.

Ingerencja Trybunału Konstytucyjnego w tego typu przypadkach nie może być poczytywana jako zastępowanie przez Trybunał ustawodawcy w określaniu treści prawa pozytywnego, lecz tylko jako stwierdzenie, że w danym wypadku ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice przysługującego mu władztwa do stanowienia prawa. I tak też jest w sprawie niniejszej.

Trybunał Konstytucyjny ani nie kwestionuje prawa ustawodawcy do wprowadzenia nowej ustawy o najmie w miejsce prawa lokalowego z 1974 r. i art. 691 Kc, ani też, wbrew pozorom, nie wypowiada się o "koniecznej" treści, jaką ustawodawca powinien nadać nowemu prawu. W istocie Trybunał Konstytucyjny ogranicza się w sentencji orzeczenia do stwierdzenia swego rodzaju iunktim: skoro ustawodawca zdecydował się uchylić prawo lokalowe z 1974 r. łącznie z art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 691 Kc, to jednocześnie z taką derogacją obowiązany był - ze względu na zasady zawarte w art. 1 przepisów konstytucyjnych - utrzymać w mocy dotychczasowy status prawny "opiekunów", którzy zawarli umowy pod rządem derogowanych przepisów. Orzekając o częściowej niekonstytucyjności ustawy, Trybunał wziął pod uwagę wyłącznie niedochowanie przez ustawodawcę tego iunktim, wynikającego z zasad konstytucyjnych, a nie dowolne postulaty co do treści obowiązującego prawa.

Wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy nie było elementem umowy o sprawowanie opieki zawieranej na podstawie art. 9 prawa lokalowego z 1974 r., nie było więc przedmiotem zobowiązania ze strony najemcy, lecz było - z woli ustawodawcy - elementem normatywnego kontekstu tej instytucji prawnej. Pod względem konstrukcyjnym nie ma analogii między "umową o opiekę" a umową o dziedziczenie - nota bene nie dopuszczaną przez polskie prawo spadkowe. Osoba zawierająca umowę o sprawowanie opieki według art. 9 prawa lokalowego z 1974 r. nie uzyskiwała przez tę czynność prawną całkowitej gwarancji wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy /w wypadku przeżycia najemcy przez tę osobę/. Przez zawarcie umowy z najemcą "opiekun" uzyskiwał jednak gwarancję, że w razie sumiennego wykonywania umowy i zamieszkiwania z najemcą aż do jego śmierci wstąpi w stosunek najmu z mocy art. 691 Kc. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, zrównując w art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. expressis verbis osobę, która zawarła z najemcą umowę o sprawowanie nad nim opieki, z osobami bliskimi najemcy wymienionymi w art. 9 ust. 1, świadom był konsekwencji tego zrównania na gruncie art. 691 Kc. Co więcej, nie sposób nie przypisać ustawodawcy intencji nadania temu posunięciu legislacyjnemu funkcji motywacyjnej na rzecz zawierania umów przewidzianych w art. 9 ust. 2 prawa lokalowego.

Szansa uzyskania tą drogą w przyszłości prawa najmu mieszkania - dobra powszechnie pożądanego, a trudno dostępnego i osiągającego niebywale wysokie ceny w obrocie - była więc świadomie zaakceptowanym przez ustawodawcę motywem zawierania uregulowanych w prawie lokalowym umów o opiekę, i to motywem na tyle ważącym, że prawo dopuszczało zawieranie takich umów bez potrzeby uregulowania w nich świadczeń wzajemnych najemcy wobec osoby sprawującej opiekę /w praktyce świadczeniem takim było z reguły tylko dopuszczenie "opiekuna" do zamieszkiwania z najemcą/. Zawarcie umowy między najemcą a "opiekunem", jeśli nawet formalnie nie zwalniało władzy publicznej z obowiązku świadczenia pomocy społecznej najemcy w razie takiej potrzeby, to w każdym razie faktycznie powodowało "odciążenie" władzy publicznej w tym zakresie. Aby nie dopuścić do zawierania umów pozornych w celu nieuzasadnionego czerpania korzyści prawnych /m.in. płynących z art. 691 Kc/ oraz ochrony interesu strony wynajmującej i interesu publicznego ustawodawca w art. 9 ust. 2 i 3 wprowadził daleko idącą administracyjną reglamentację zawierania i wykonywania umów o opiekę. W powyższych elementach konstrukcyjnych przejawia się właśnie wspomniana okoliczność, że instytucja umowy unormowana w art. 9 prawa lokalowego z 1974 r., w powiązaniu z art. 691 Kc, była instrumentem kojarzącym cele polityki opiekuńczej i polityki mieszkaniowej.

Sytuacja prawna osoby sprawującej opiekę nad najemcą miała, ze względu na art. 691 Kc, charakter zgodnego z prawem oczekiwania na nabycie określonego prawa, czyli charakter ekspektatywy. Osoby w dobrej wierze zawierające, za zgodą organu administracji publicznej, i wykonujące umowy o sprawowanie opieki nad najemcą miały przy tym podstawy do działania w zaufaniu do państwa i stanowionego przezeń prawa, w szczególności w zaufaniu, że w okresie wykonywania umowy stan prawny umożliwiający im wstąpienie w stosunek najmu po śmierci najemcy nie ulegnie zmianie, która by w sposób zasadniczy pogarszała ich sytuację. Uchylenie - przez ustawę o najmie - prawa lokalowego z 1974 r. i art. 691 Kc bez jednoczesnego uregulowania /np. w przepisach przejściowych/ sytuacji prawnej tych osób, w szczególności w zakresie praw do mieszkania po śmierci najemcy, owo zaufanie naruszyło. Powyższe posunięcie ustawodawcy postawiło zainteresowanych wobec istotnie pogorszonej sytuacji prawnej: umowy zawarte stosownie do art. 9 ust. 2 prawa lokalowego nie zostały rozwiązane z mocy samego prawa, natomiast podstawa prawna wstąpienia "opiekuna" w stosunek najmu po śmierci najemcy /art. 691 Kc/ została uchylona.

Tym samym zostały naruszone trzy, pozostające we wzajemnym związku, zasady demokratycznego państwa prawnego, jakim Rzeczpospolita Polska jest w myśl art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych: zasada pewności prawa, zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych, w tym również  ekspektatyw.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być "pułapką" dla obywatela i że obywatel powinien mieć możliwość układania swych spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań. Trybunał zwracał również kilkakrotnie uwagę na konstytucyjną ochronę ekspektatyw i jej związek z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Ochrona ekspektatyw ma bowiem w państwie prawnym w istocie takie samo uzasadnienie, jak ochrona praw słusznie nabytych. Różnica ma charakter przede wszystkim konstrukcyjny, a nie aksjologiczny. Obowiązek demokratycznego państwa prawnego unikania rozwiązań zaskakujących obywatela unormowaniami prawnymi niekorzystnie zmieniającymi jego sytuację - poza wypadkami, gdy takie zmiany są konieczne ze względu na realizację innych wartości konstytucyjnych, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo - odnosi się w równej mierze do praw podmiotowych już nabytych, jak i do zgodnego z prawem oczekiwania ich nabycia przez spełnienie określonych w ustawie warunków.

W zakresie stosunków rozważanych w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, aby było usprawiedliwione koniecznością realizacją innych wartości konstytucyjnych cofnięcie gwarancji wstąpienia "opiekunów" w stosunek najmu mieszkania po śmierci najemcy, a tym samym pozbawienie ich ekspektatywy powstałej przez zawarcie i prawidłowe wykonywanie umowy o opiekę nad najemcą, i to pozbawienie bez jakiejkolwiek rekompensaty.

Prokurator Generalny zwraca uwagę na wzmożoną ochronę własności wynajmującego. Wypada jednak zauważyć, że ochrona ta, aczkolwiek pod pewnymi względami intensywniejsza niż w poprzednim stanie prawnym, pozostaje w ustawie o najmie w równowadze z ochroną stabilizacji prawa do najmowanego lokalu osób w nim zamieszkałych /por. art. 7, art. 8, art. 31 i następne ustawy o najmie/, trudno zaś znaleźć przesłanki konstytucyjne do uznania konieczności przyznania zdecydowanej przewagi interesowi właściciela mieszkania tylko w przypadku "opiekunów", o których jest tutaj mowa. Należy przy tym zauważyć, że zagadnienie zrealizowania celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu ustawy o najmie, a na który powołuje się Prokurator Generalny w niniejszej sprawie - ograniczenia "dziedziczności" najmu lokali mieszkalnych - nie przedstawia się jednoznacznie.

Z pewnością taki ograniczający skutek nowej regulacji został zrealizowany w grupie spraw, do których ma zastosowanie art. 8 ustawy o najmie, gdyż krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu z mocy tego przepisu jest węższy niż określony w dawnym art. 691 Kc, a przy tym w art. 8 ustawy o najmie zawarte jest restrykcyjne wymaganie nieposiadania prawa do innego mieszkania /to ostatnie wymaganie nie występowało w poprzedniej regulacji: w myśl art. 691 Kc posiadanie tytułu prawnego do innego mieszkania nigdy nie było przeszkodą do wstąpienia w stosunek najmu z mocy samego prawa; wnioskowi temu nie przeczy zakaz "zajmowania dwóch lub więcej lokali mieszkalnych" określony w art. 28 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r., gdyż przepis ten nie ograniczał działania art. 691 Kc, a jedynie stawiał uprawnionego do dwóch lub więcej lokali mieszkalnych przed koniecznością wyboru prawa do jednego z nich - por. ust. 2 i 3 cytowanego artykułu/.

Z racji przytoczonych wyżej Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że taki przypadek nie zachodzi w sprawie niniejszej. Ponadto należy podkreślić, że bez względu na kierunek rozstrzygnięcia omówionych kontrowersji interpretacyjnych rozpatrywana w niniejszej sprawie wada ustawy o najmie polega na tym, że w ustawie brakuje wyraźnej, zrozumiałej dla osób zainteresowanych regulacji, przy czym brak ten stawia te osoby wobec niepewności co do ich sytuacji prawnej, a to już samo przez się oznacza co najmniej zachwianie ich zaufaniem do państwa i stanowionego przezeń prawa. Niepewność co do obowiązującego prawa po uchyleniu art. 691 Kc i art. 9 ust. 2 i 3 prawa lokalowego z 1974 r. już mogła wywołać zmiany w stosunkach między stronami omówionych wyżej umów niosące ze sobą niekorzystne dla stron skutki prawne.

Jeśli np. "opiekun" w przekonaniu, że kontynuowanie umowy zawartej w myśl art. 9 prawa lokalowego z 1974 r. jest dla niego niekorzystne ze względu na nowy stan prawny /o takiej treści, jak ją rozumieją Rzecznik Praw Obywatelskich i Prokurator Generalny/, doprowadził do rozwiązania umowy o opiekę bądź wyprowadził się od najemcy, to jego prawa i zaufanie do państwa już uległy uszczerbkowi, niezależnie od tego, po czyjej stronie byłaby racja w zawiłej dyskusji prawniczej co do kwestii intertemporalnych de lege lata. W takiej sytuacji uszczerbkowi uległ zresztą także interes prawny najemcy, który utracił opiekę, a przez to również jego zaufanie do państwa i stanowionego przezeń prawa uległo zachwianiu. Ochrona tego zaufania oraz wartość pewności prawa mogą w pewnych sytuacjach wymagać, aby co do spraw o żywotnym znaczeniu dla obywateli, które we wcześniejszym stanie normatywnym były uregulowane w sposób wyraźny i zrozumiały dla zainteresowanych, nowe przepisy również zawierały taką regulację. Taka sytuacja zachodzi właśnie w sprawie rozpatrywanej.

Gdyby rzeczywiście intencją ustawodawcy było zachowanie w stosunku do dotychczasowych "opiekunów" konstrukcji wstąpienia ich w stosunek najmu po śmierci najemcy na warunkach dotychczasowych, to jest według dawnego art. 691 Kc /której to intencji nota bene nie można zakładać w świetle wyjaśnień przedstawionych na rozprawie przez przedstawiciela Sejmu/, to lojalność wobec obywateli wymagałaby potwierdzenia tego w tekście ustawy o najmie - czy to w art. 8, czy w przepisach przejściowych - i niepozostawiania w tym zakresie luki, która musiałaby zostać wypełniona dopiero na drodze zawiłych i dyskusyjnych zabiegów interpretacyjnych.

W rozpatrywanej kategorii spraw osoby zainteresowane nie mogą mieć zresztą pewności, że składy sądów powszechnych, które rozpoznawałyby ich ewentualne sprawy jednostkowe, przychyliłyby się do jednej z dwu zreferowanych wyżej koncepcji "przedłużonego" stosowania dawnego art. 691 Kc /według zasad z art. XXVI albo art. XLIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny stosowanych w drodze analogii/, tym bardziej, że zdaniem wielu prawników de lege lata problem znajduje rozwiązanie negatywne przez bezpośrednie działanie ustawy nowej, na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy o najmie /który wyklucza możliwość sięgania w drodze analogii do norm prawa międzyczasowego spoza tej ustawy/.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przy ocenie konstytucyjności ustawy o najmie w zakresie zakwestionowanym przez Wnioskodawcę nie są miarodajne zasady sprawiedliwości społecznej /wyrażone w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych/ ani zasada równości /art. 67 ust. 2 tychże przepisów/. Instytucja "opieki za mieszkanie" - jak popularnie nazywano unormowanie zawarte w art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. w zw. z art. 691 Kc - była rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę w ramach przysługującego mu władztwa do regulowania stosunków społecznych w sposób uznany przezeń za właściwy /pod warunkiem przestrzegania norm konstytucyjnych/. Wprowadzając to rozwiązanie, ustawodawca kierował się swoją oceną ówczesnych stosunków, uwzględniając wysoki stopień niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, jak i potrzeb w zakresie opieki społecznej. Przyjęte rozwiązanie - w jego kształcie określonym w rozpatrywanych przepisach - nie naruszało zasad sprawiedliwości społecznej, ale też nie stanowiło automatycznego zastosowania tych zasad. Dlatego odstąpienie przez ustawodawcę od tego rozwiązania z trudem poddaje się ocenie z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej.

Zresztą w sprawie niniejszej nie ma potrzeby dokonywania takiej oceny, skoro zostało wykazane, że niekonstytucyjność zaskarżonej przez Wnioskodawcę zmiany ustawodawczej polega na naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawnego, również wyrażonych w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wskazywał na domniemanie, iż ustawodawca wykonuje swe władztwo do regulowania stosunków społecznych w sposób zgodny z Konstytucją oraz podkreślał, że domniemanie to ma szczególne znaczenie w okresie reform i transformacji stosunków społeczno-gospodarczych. Zaskarżona ustawa motywowana jest dążeniem do zreformowania gospodarowania zasobami mieszkaniowymi zgodnie z regułami gospodarki rynkowej oraz do takiego wyważenia ochrony interesów najemców, aby w większym stopniu chronione były prawa strony wynajmującej jako właściciela i aby pełniej mogła zaistnieć jego motywacja do dbałości o zachowanie substancji mieszkaniowej i jej rozbudowy. Zważywszy, że co do sposobu optymalnego wypełnienia konstytucyjnego nakazu realizacji zasad sprawiedliwości społecznej w materiach tak złożonych, jak rozpatrywana i do niej podobne, mogą istnieć różne zapatrywania, do uznania regulacji prawnej za niezgodną z tym nakazem musiałoby być wykazane ewidentne naruszenie którejś z tych zasad - co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Przeciwko uznaniu niekonstytucyjności zaskarżonej ustawy /w części kwestionowanej przez Wnioskodawcę/ ze względu na zasady sprawiedliwości społecznej przemawiają ponadto dwie okoliczności.

Po pierwsze, sytuacje faktyczne, do których odnosiły bądź odnoszą się rozpatrywane w sprawie przepisy, są niejednorodne pod wieloma względami takimi jak: charakter własności po stronie wynajmującej, treść /konkretne warunki/ umów o opiekę, sposób ich wykonywania przez obie strony, stopień rzeczywistego odciążenia służb i funduszy pomocy społeczne przez "opiekuna" etc.

Po drugie, ocena z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej musiałaby dotyczyć konkretnej, przyjętej jako ostatecznie ustalonej, treści rozpatrywanej ustawy w aspekcie kwestionowanym przez Wnioskodawcę.

Tymczasem - jak wyjaśniono wyżej /w ust. 3/ - Trybunał Konstytucyjny świadomie nie chce wypowiadać się w niniejszej sprawie co do zawiłych i spornych kwestii interpretacyjnych, kładąc nacisk na stwierdzenie, że już sam sposób, w jaki ustawodawca dokonał zmiany stanu prawnego oznacza naruszenie wskazanych w sentencji zasad demokratycznego państwa prawnego. Przy takim zaś rozumieniu treści owych przepisów, jakie przedstawia Rzecznik Praw Obywatelskich, za niezgodną z tymi zasadami wypada uznać także ich treść, bez potrzeby sięgania do problemu sprawiedliwości społecznej.

Pod rządem nowej ustawy o najmie problem powstaje natomiast - co pokazuje praktyka sądowa - wówczas, gdy nie ma ani jednej osoby uprawnionej do wstąpienia w stosunek najmu z mocy art. 8 tej ustawy.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się niedawno pogląd, w myśl którego w takiej sytuacji prawo najmu podlega dziedziczeniu na zasadach ogólnych; pogląd ten SN opiera na porównaniu dawnego art. 691 zd. trzecie Kc z art. 8 ustawy o najmie, w którym ustawodawca nie zamieścił odpowiednika owego zdania /por. uchwały z dnia 16 maja 1996 r.: III CZP 40/96 - nie publikowana i III CZP 46/99 - OSNC 1996 z. 7-8 poz. 104/.

Jeśli powołane stanowisko Sądu Najwyższego jest trafne /co dla Trybunału Konstytucyjnego nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie/, to niewstąpienie "opiekuna" w stosunek najmu po śmierci najemcy, z którym ten pierwszy ostatnio razem mieszkał, nie oznaczałoby automatycznego "odzyskania" lokalu przez właściciela /wynajmującego/, lecz oznaczałoby, że zamiast owego "opiekuna" najemcami stają się spadkobiercy zmarłego, choćby nie mieszkali z nim w danym lokalu. W skrajnym przypadku najemcą takim mógłby okazać się Skarb Państwa /art. 935 par. 3 Kc/. W takim kontekście uzasadnianie wyłączenia możliwości wstąpienia w stosunek najmu przez "opiekuna" ochroną interesów właściciela lokalu byłoby chybione.

Nie można zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, gdy sugeruje on analogię między sytuacją takich osób a np. sytuacją rodzeństwa najemcy mieszkającego razem z nim /przed rozpatrywaną zmianą ustawodawczą rodzeństwo należało do kręgu osób uprzywilejowanych na gruncie art. 691 Kc w zw. z art. 9 ust. 1 prawa lokalowego, natomiast znalazło się poza tym kręgiem według obecnego odpowiednika owych przepisów - art. 8 ustawy o najmie/. Wszak posiadanie przez rodzeństwo cechy "osoby bliskiej" wynikało z samego faktu pokrewieństwa i nie wiązało się z zaciągnięciem przez osobę zainteresowaną jakichkolwiek zobowiązań względem najemcy w oczekiwaniu przyszłych korzyści prawnych, opartym na zaufaniu do stabilności prawa.

Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego przesądzanie we wszystkich szczegółach, jaki konkretnie kształt powinna przybrać regulacja przejściowa praw omawianego kręgu osób /"opiekunów"/, której brak jest przesłanką stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy. Decyzja w tej sprawie należy bowiem do ustawodawcy w ramach przysługującego mu władztwa do stanowienia prawa. Istotne jest jednak, że dawny art. 691 Kc w zw. z art. 9 prawa lokalowego z 1974 r. gwarantował owym osobom wstąpienie w stosunek najmu przy spełnieniu przesłanki zamieszkiwania z najemcą aż do jego śmierci i sprawowania nad nim opieki na podstawie umowy zawartej z nim za zgodą organu administracji - i gwarancja ta powinna być utrzymana przez nową ustawę.

Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z opiniami specjalistów prawa cywilnego, których zdaniem problem ochrony praw "opiekunów", o których jest tutaj mowa, mimo niedoskonałości w tym względzie przepisów ustawy o najmie, może być rozwiązany na gruncie wykładni prawa, a ściślej - na gruncie zastosowania przez analogię zasady prywatnego prawa międzyczasowego wyrażonej w art. XLIX par. 1 przepisów wprowadzających kodeks cywilny. W myśl owej zasady ustawę dawną stosuje się do zobowiązań zaciągniętych pod jej rządem, gdy chodzi o skutki prawne zdarzeń, które wystąpiły już po wejściu w życie ustawy nowej, jeżeli są ściśle związane z istotą danego stosunku prawnego. Sugeruje się w konsekwencji niejako "przedłużone" stosowanie także w obecnym stanie prawnym uchylonego art. 691 Kc do osób, które zawarły z najemcami lokali mieszkalnych umowę o sprawowanie opieki według art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. Sami autorzy wspomnianych opinii zaznaczają, że takie stanowisko interpretacyjne nie jest oczywiste ani bezdyskusyjne, m.in. ze względu na brzmienie art. 55 ust. 1 ustawy o najmie, w myśl którego do najmu zawartego przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy, z modyfikacjami wynikającymi z art. 56-59.

Pogląd podobny do przytoczonego wyżej /choć nie identyczny/ wypowiedział Sąd Najwyższy w jednej z niedawno rozpoznawanych spraw, w której, odpowiadając na pytanie prawne sądu II instancji, uchwalił, że "osoba, która, mieszkając stale z najemcą lokalu należącego do gminy, była stroną umowy o opiekę zawartej na podstawie art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. i która nie ma tytułu prawnego do zajmowania innego mieszkania, wstępuje w stosunek najmu z chwilą śmierci najemcy także pod rządem ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych" /uchwała z dnia 20 września 1996 r. III CZP 106/96 - nie publikowana/. Brak w ustawie o najmie odpowiedniego przepisu przejściowego nie pozwala, zdaniem Sądu Najwyższego, wyprowadzić wniosku o "regulacji negatywnej", czyli o pozbawieniu uprawnień, gdyż wniosek taki byłby niezgodny z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego. Z tego względu Sąd Najwyższy uznaje za konieczne przyjęcie, że istnieje luka prawna, którą należy wypełnić w drodze wnioskowania per analogiam z art. XXVI przepisów wprowadzających Kc, według którego w braku odmiennego unormowania do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie kodeksu cywilnego stosuje się prawo dotychczasowe. Moc wiążąca cytowanej tezy Sądu Najwyższego ogranicza się do jednostkowej sprawy, w której uchwała została podjęta; zreferowane stanowisko nie wiąże żadnego składu sądowego w innych, podobnych sprawach.

Trybunał Konstytucyjny orzekając w sprawie niniejszej powstrzymuje się od autorytatywnego zajęcia stanowiska co do powyższych zagadnień interpretacyjnych. Rozstrzygnięcia wiążącego wszystkie strony stosunków prawnych i wszystkie sądy Trybunał mógłby dokonać tylko w uchwale ustalającej powszechnie obowiązującą wykładnię ustawy na wniosek uprawnionego podmiotu, a więc w trybie odrębnym. Trybunał Konstytucyjny nie jest natomiast władny oceniać ex post uchwał Sądu Najwyższego zawierających odpowiedzi na pytania prawne w jednostkowych sprawach.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że przepis ustawy, mimo niejasności, jest zgodny z Konstytucją, jeśli przy prawidłowej wykładni można mu nadać treść odpowiadającą normom konstytucyjnym. Jest to konsekwencja obowiązku wszystkich organów Rzeczypospolitej Polskiej - nie tylko Trybunału Konstytucyjnego - uwzględniania norm konstytucyjnych przy interpretacji ustaw zwykłych. Nie wynika stąd jednak, że każdą wątpliwość co do zgodności ustawy zwykłej z Konstytucją można usunąć na drodze "odpowiedniej" wykładni ustawy zwykłej. Gdyby tak było, nie byłoby w ogóle problemu niekonstytucyjności ustaw i potrzeby badania zgodności ustaw z Konstytucją /zastrzeżonego wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego/, a wszystkie problemy rozstrzygałaby "wykładnia" sądów i innych organów stosujących prawo. Rozstrzygnięcie wątpliwości co do interpretacji ustawy zwykłej przez przyjęcie takiego jej rozumienia, które jest zgodne z normami konstytucyjnymi, jest prawnie dopuszczalne /i zarazem konieczne/, gdy pozwalają na to ugruntowane reguły wykładni odniesione do brzmienia właściwych przepisów.

Orzekając w takim wypadku o zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją przy jego właściwym rozumieniu, Trybunał Konstytucyjny staje na straży obiektywnego porządku prawnego /na który składają się w szczególności hierarchia norm i reguły wykładni/, uznając, że wszystkie organy przepis ten stosujące, o ile postępują zgodnie z obiektywnymi regułami sztuki prawniczej, powinny przyjmować taką jego wykładnię, jaką Trybunał uznał za prawidłową w sentencji orzeczenia o zgodności tego przepisu z Konstytucją.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady równości, to z punktu widzenia Wnioskodawcy ma on niejako dwa aspekty. Po pierwsze, chodzi o nierówne potraktowanie "opiekunów" związanych umowami zawartymi pod rządem art. 9 prawa lokalowego z 1974 r. z osobami wymienionymi w art. 8 ustawy o najmie Po drugie, chodzi o zróżnicowanie sytuacji osób należących do tej pierwszej kategorii w aspekcie czasowym - ich wstąpienie bądź niewstąpienie w stosunek najmu zależy od tego, czy śmierć najemcy następuje w okresie obowiązywania dawnego czy nowego prawa. Istotą zasady równości jest to, że podmioty charakteryzujące się tą samą cechą relewantną w jednakowych sytuacjach powinny mieć równe prawa. Wnioskodawca nie wskazał na taką materialną cechę wspólną, która wymagałaby równego traktowania opiekunów, o których mowa wyżej, z osobami wymienionymi w art. 8 ustawy o najmie. Z rozważań zawartych wyżej wynika zaś, że w poprzednim stanie prawnym traktowanie owych opiekunów na równi z "osobami bliskimi" najemcy na gruncie art. 691 Kc w zw. z art. 9 ust. 2 prawa lokalowego z 1974 r. było nie realizacją zasady równości, lecz decyzją ustawodawcy motywowaną względami polityki społecznej, podjętą w granicach przysługującej mu swobody kształtowania regulacji prawnej; użycie w tymże art. 9 ust. 2 wyrażenia: "na równi z osobami bliskimi traktuje się osoby (...)" było zabiegiem technicznolegislacyjnym, a nie wyrazem zasady równości.

Zresztą umowy o sprawowanie opieki nad najemcą, z racji obowiązywania zasady swobody umów, mogą być zawierane także w obecnym stanie prawnym. Wnioskodawca zaś wyraźnie zaznacza, że nie widzi potrzeby uwzględnienia w hipotezie art. 8 ustawy o najmie opiekunów zawierających takie umowy już pod rządem ustawy nowej. Można w pełni zgodzić się ze stwierdzeniami Prokuratora Generalnego co do kwestii stosunku zasady równości do zmian ustawodawczych i zjawiska zmienności porządku prawnego w ogóle. Nowoczesne prawo w oczywisty sposób podlega zmianom, w szczególności na skutek decyzji ustawodawczych. Do samej natury takich zmian należy to, że zmieniają one sytuację prawną różnych kategorii podmiotów. Jeśli nabycie prawa zależy od zaistnienia określonej przesłanki faktycznej lub zespołu określonych przesłanek faktycznych w czasie obowiązywania danej normy, to z natury rzeczy uchylenie lub zmiana tej normy różnicuje sytuację prawną podmiotów, choćby posiadających tę samą cechę relewantną, w zależności od tego, czy zaistnienie owych przesłanek faktycznych następuje pod rządem dawnego, czy też nowego stanu normatywnego. Zasada równości nakazuje równe traktowanie równych w tym samym czasie, pod rządem tego samego stanu normatywnego, nie może natomiast paraliżować ewolucji porządku prawnego.