Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2888/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 647
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w  zakładach karnych i aresztach śledczych.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 800/16 w sprawie ze skargi P. P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P. P. C. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 roku, którym oddalono skargę w/w wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 roku w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2012 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu, budową dróg dojazdowych do istniejących zjazdów z [...] i ul. [...], budową sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej na działkach nr ew. [...]oraz części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]/[...],[...] [...][...],[...]/[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...],[...]obr. [...]położonych przy [...]i ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., orzekło w ten sposób, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2014 r. i umorzyło postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. z wniosku skarżącego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Zarządu z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzją Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] września 2012r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu, budową dróg dojazdowych do istniejących zjazdów z [...]i ul. [...], budową sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej na działkach nr ew. [...]oraz części działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]/[...],[...] [...][...],[...]/[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...]/[...],[...],[...] obr. [...] położonych przy [...]i ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. skarżący P. P. C. zwrócił się do Zarządu Dzielnicy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2012 r., powołując się na przesłankę wznowienia, przewidzianą w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Zarząd Dzielnicy wznowił na wniosek skarżącego postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] września 2012 r., by następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art.151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówić uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r., ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej. W ocenie organu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie zwyczajne, zakończone decyzją Zarządu z dnia [...] września 2012 r., nie było obarczone wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mającą polegać na niezapewnieniu skarżącemu udziału w tymże postępowaniu jako jego stronie, albowiem w rzeczywistości skarżący nie posiadał i nie posiada w sprawie interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który to interes warunkuje uzyskanie statusu strony.

W dniu 23 grudnia 2014 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od decyzji organu I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz regulacji prawnych zawartych w art. 145 § 1, art. 148 oraz art. 149 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że orzekający w I instancji Zarząd Dzielnicy, trafnie uznał, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zakończonym decyzją z dnia [...] września 2012 r. W myśl bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich. Skarżący jest natomiast właścicielem działek nr ew. [...],[...]i [...] obr. [...], które to działki, ani nie stanowią terenu planowanej inwestycji, ani do tego terenu nie przylegają. Zgodnie z mapą dołączoną do akt sprawy administracyjnej, działki skarżącego leżą w znacznej odległości od terenu inwestycji i od ulic [...] i ul. [...]. Ponadto działkę nr ew. [...]od terenu inwestycji oddziela Kanał Czerniakowski, a działki nr ew. [...],[...] oddzielone są Kanałem [...] oraz działką nr ew. [...]. Jednocześnie powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2138, zapadłego w sprawie podobnej, okoliczność tego rodzaju, tj. niepotwierdzenie posiadania przez podmiot, na żądanie którego wznowiono postępowanie administracyjne, interesu prawnego w sprawie wywołuje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wznowionego postanowieniem Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2014 r., stanowiąc obligatoryjną przesłankę do uchylenia merytorycznej decyzji Zarządu z dnia [...] listopada 2014 r., wydanej w tym postępowaniu i jednoczesnego umorzenia postępowania.

Pismem noszącym datę 4 marca 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nie powinien być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Zarządu z dnia [...]września 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji,

- art. 105 § 1 k.p.a. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wobec braku interesu skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym, określoną w pkt 1, decyzją Zarządu miasta W. Nr [...], zachodzi potrzeba umorzenia wznowionego na wniosek skarżącego postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość,

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust.1 pkt 2 i 3 oraz art.63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 647 – dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez brak ich właściwego zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją stanowiącą przedmiot skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ odwoławczy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym art.145 i nast. k.p.a., tj. w postępowaniu wszczętym w wyniku wznowienia na wniosek skarżącego wcześniejszego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, którym było postępowanie o ustalenie na zasadach wskazanych w art.59 i nast. u.p.z.p. warunków zabudowy dla wskazanej wcześniej inwestycji budowlanej, zakończonej ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] miasta. W. z dnia [...] września 2012 r. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu l instancji, orzekającej w przedmiocie wznowienia wskazanego wyżej postępowania zakończonego decyzją Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2012 r., tj. decyzji tego samego organu z dnia [...] listopada 2014 r., Kolegium w całości podzieliło ocenę Zarządu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2012 r., a zatem nie może zostać uznany za pominiętą stronę tego postępowania. Sąd ocenę tę w całości podzielił, przyłączając się do stanowiska organów, że w rozpatrywanej sprawie nie potwierdziło się wystąpienie wywodzonej przez skarżącego przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący oparł swój wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Zarządu Dzielnicy z dnia [...] września 2012 r., na przesłance przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. na tym, że bez własnej winy nie brał udziału w kwestionowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pomimo tego, że z racji posiadania w sprawie interesu prawnego, w rozumieniu art.28 k.p.a., był jego stroną. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez inną osobę, przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym następujących nieruchomości: 1) wchodzących w skład terenu inwestycji, 2) przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji, 3) takich, które wprawdzie nie przylegają do terenu inwestycji, niemniej znajdują się w zasięgu jej oddziaływania. Podmioty należące do wymienionych wyżej kategorii posiadają zatem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający ich do czynnego uczestniczenia w postępowaniu i ochrony tego interesu. Obowiązek poszanowania praw osób trzecich przy zagospodarowywaniu własnego terenu i korespondujące z tym obowiązkiem uprawnienie osób trzecich do ochrony tych praw jednoznacznie wyraża art.6 ust.2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w myśl którego to przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W odniesieniu do sytuacji skarżącego, w grę mogłoby wchodzić wyłącznie wywiedzenie interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z faktu położenia należących do skarżącego działek w strefie oddziaływania tej inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działki skarżącego ani nie wchodzą w skład terenu inwestycji, ani nie przylegają do niego bezpośrednio. Bezspornym jest, że najbliższa w stosunku do terenu nieruchomości działka skarżącego położona jest w odległości około kilkunastu metrów od terenu inwestycji. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby istotnie strefa oddziaływania planowanej inwestycji rozciągała się na jego nieruchomości.

Zasadniczym argumentem, jaki skarżący podnosił na poparcie tezy o istotnym wpływie planowanej inwestycji na jego interes prawny było to, że nie tylko realizacja planowanej inwestycji, obejmującej budowę dużego budynku biurowo - usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, ale już samo ustalenie dla niej warunków zabudowy, nieuchronnie determinuje możliwy przyszły sposób zagospodarowania jego działek, wymuszając ich przeznaczenie w przyszłości pod ciąg komunikacyjny.

Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach inwestycje realizowane wcześniej mogą w pewien sposób determinować późniejszy kierunek rozwoju okolicznych terenów niezabudowanych, w tym również w pewnym zakresie ograniczać możliwości dalszego inwestowania (np. zrealizowanie na danym obszarze zabudowy mieszkaniowej będzie niewątpliwie stanowiło przeszkodę do późniejszej realizacji w niedalekiej okolicy zabudowy produkcyjnej, czy też usług uciążliwych). Takiego swoistego oddziaływania inwestycji już zrealizowanej, czy też dopiero dopuszczonej decyzją ustalającą warunki zabudowy, na potencjalny sposób zagospodarowania średniego i dalszego sąsiedztwa (tj. oddziaływania sprowadzającego się do konieczności zaakceptowania przez podmiot zainteresowany realizacją inwestycji na terenie położonym w pobliżu nieruchomości już zabudowanej, czy też takiej dla której ustalono już warunki zabudowy, faktu że realizacja tych planów inwestycyjnych będzie musiała uwzględniać skutki, wynikające z istnienia lub możliwości zrealizowania wskazanej wyżej zabudowy) nie można jednakże utożsamiać z bezpośrednią ingerencją zabudowy już istniejącej, czy też objętej już ustalonymi warunkami zabudowy, w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości okolicznych. Sama tego rodzaju ogólna zależność, której nie towarzyszy jednoznaczne wykazanie bezpośredniego negatywnego oddziaływania nowej inwestycji na sposób wykonywania prawa własności na gruncie położonym w okolicy terenu inwestycji, nie jest wystarczająca do uznania, że naruszeniu uległ interes prawny właściciela, czy też użytkownika wieczystego takiego okolicznego gruntu. Przewidywana przez takiego właściciela, czy też użytkownika konieczność odpowiedniego skorygowania w przyszłości własnych planów inwestycyjnych w związku z koniecznością dopasowania się, zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do istniejącego już sposobu zagospodarowania okolicy, może być rozpatrywana wyłącznie jako ewentualne naruszenie interesu faktycznego, nie zaś prawnego właścicieli nieruchomości okolicznych. Samo zaś naruszenie interesu faktycznego nie podlega ochronie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że jego interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wiąże się z ekspozycją jego nieruchomości na uciążliwości związane z intensywnym ruchem samochodowym, który będzie towarzyszył eksploatacji planowanej inwestycji (hałas, spaliny). Przeciwko argumentacji skarżącego przemawia zarówno odpowiednia odległość działek skarżącego od terenu inwestycji (co najmniej 14 metrów), jak też brak możliwości dokonywania na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy szczegółowych ustaleń faktycznych co do skonkretyzowanego przebiegu i sposobu funkcjonowania układu komunikacyjnego na terenie inwestycji. Dokonywanie takich ustaleń, w oparciu o analizę stosownego projektu budowlanego, będzie możliwe dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego.

W końcowych rozważaniach, odnośnie właściwego sposobu procedowania przez organ wznowieniowy, Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku stwierdzenia, po wznowieniu postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., że w rzeczywistości wnioskodawca nie był stroną postępowania, o wznowienie którego wnosi, właściwą reakcją na powyższe było skorzystanie przez organ z instytucji, o której mowa w art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. - tak jak to uczynił Zarząd Dzielnicy w decyzji z dnia 25 listopada 2014 r. tj. odmowa uchylenia decyzji ostatecznej, kwestionowanej wnioskiem o wznowienie, z uwagi na przewidziany w tym przepisie brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., przez który to brak należy rozumieć właśnie niezaistnienie wywodzonej przez wnioskodawcę wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął w tej kwestii odmienną koncepcję procesową, nie decydując się na utrzymanie w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy w decyzji z dnia 25 listopada 2014 roku, uchylił ją i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wszczęte postanowieniem z dnia 25 września 2014 roku w przedmiocie wznowienia postępowania. W tej kwestii Sąd I instancji dostrzegł występującą rozbieżność poglądów w orzecznictwie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że orzeczone przez SKO umorzenie postępowania wznowieniowego uchybiło przepisom postępowania administracyjnego, to byłoby to uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy. Czy to orzeczenie przez organ odwoławczy stosowną decyzją o umorzeniu postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., czy to utrzymanie decyzją odwoławczą w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej na zasadzie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., w obu przypadkach orzeczenia zasadzają się na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania zwyczajnego, wywołują de facto te same skutki prawne i w obu przypadkach skarżącemu przysługuje prawo żądania skontrolowania legalności orzeczenia odwoławczego przez sąd administracyjny. W tej sytuacji w grę wchodziłoby zatem wyłącznie tego rodzaju uchybienie, które w świetle kryteriów ustalonych w art.145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a., nie stanowiłoby przesłanki do uchylenia obciążonej nim decyzji przez Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. P. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi uchylenie w części zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 roku, a mianowicie w tym zakresie, w jakim decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Zarządu miasta W. z dnia [...] września 2012 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nie powinien być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Zarządu miasta W. z dnia [...] września 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, z zagospodarowaniem terenu, budową dróg dojazdowych do istniejących zjazdów z Trasy Siekierkowskiej i ul. Czerniakowskiej, budową sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej i elektroenergetycznej, na działce ew. nr [...]oraz częściach działek ew. nr [...]w obrębie [...], położonych przy [...] i ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy [...],

- art.145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art.105 § 1 k.p.a. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wobec braku interesu skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym określoną w pkt 1 decyzją Zarządu miasta W. z dnia [...] września 2012 roku ustalającą warunki zabudowy, zachodzi potrzeba umorzenia wznowionego na wniosek skarżącego postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość,

- art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wskutek uchylenia się od wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania całego materiału sprawy i sprzeniewierzenie się obowiązkowi dbania o to, by słuszny interes obywatela nie doznał uszczerbku;

2) naruszenię prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 63 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 55 i 59 w zw. z art. 64. ust. 1 tej ustawy przez brak ich właściwego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący w realiach niniejszej sprawy nie był stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, albowiem posiadał co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest błędne. Postrzeganie jego interesu jedynie jako interesu faktycznego, a nie interesu prawnego wynika z błędnej oceny istoty wpływu zamierzonej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Wpływ ten nie może być bowiem postrzegany jedynie w kategoriach dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy zamierzona inwestycja przez wymuszony układ komunikacyjny prowadzić będzie praktycznie do wyzucia skarżącego z własności nieruchomości przez przeznaczenie jej pod układ drogowy, a przynajmniej prowadzić musi do istotnej zmiany charakteru nieruchomości, a nie jedynie do korygowania jego ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych przez pryzmat konieczności ich dostosowania do wymogów dobrego sąsiedztwa. Ingerencja tak daleko idąca w sferę praw właścicielskich skarżącego wskazuje niewątpliwie na istnienie jego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W świetle art. 28 k.p.a. istnienie takiego interesu daje takiej osobie, podejmującej działania w celu jego ochrony, przymiot strony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy może wpływać na sposób wykonywania własności przez właścicieli nieruchomości tak graniczących bezpośrednio z nieruchomością, na której zamierzona jest realizacja inwestycji, jak i nie graniczących bezpośrednio, a w tym ostatnim przypadku kryterium interesu prawnego jej właściciela jest zakres oddziaływania zamierzonej inwestycji na jego nieruchomość. Ten możliwy zakres oddziaływania winien być przedmiotem wnikliwego badania przez organ zawsze, gdy z inicjatywą ochrony swego interesu taka osoba trzecia występuje. Tego jednak w sprawie niniejszej nie uczynił organ, a Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zaaprobował, akcentując, że działki, stanowiące nieruchomość skarżącego nie graniczą bezpośrednio z terenem zamierzonej inwestycji. Negując a priori istnienia interes prawnego po stronie skarżącej, organ zaniechał wnikliwego rozważenia tego, co w przywołanym orzecznictwie określa się jako "charakter zamiaru inwestycyjnego". W niniejszej sprawie o tyle niezmiernie istotne było to, że organowi, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym było, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy, stanowi jedynie pewien fragment znanego organom zamierzenia inwestycyjnego, którego charakter zdeterminowany jest przez założenie budowy wieloobiektowego osiedla. Fragment wydzielony przez inwestora do osobnego postępowania w celu obejścia prawa, a więc przede wszystkim w celu usunięcia z kręgu zainteresowanych stron skarżącego. W zaskarżonym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dając wyraz akceptacji takiego stanowiska organu, uczynił to z naruszeniem powołanych przepisów procedury, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeszedł obojętnie wobec zarzutu skarżącego, że lakoniczne stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż "po dokładnej analizie nie można uznać, że P. C. powinien być stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] miasta. W. z dnia [...] września 2012 r. Nr [...]" nie odpowiada wcale rzeczywiście przeprowadzonej dokładnej analizie, bowiem takiej nie przeprowadzono, a jest jedynie wynikiem stanowiska SKO, że skoro działki skarżącego (działka ewid.nr [...] i [...]) nie przylegają do terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zagospodarowania i zabudowy, to dla sprawy niniejszej bez znaczenia jest to, że z przedmiotową inwestycją powiązana jest inna inwestycja tego samego inwestora, z których obie były objęte tą samą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, bowiem każda decyzja winna być rozpatrywana z osobna i w każdym postępowaniu z osobna rozważany jest interes właściciela nieruchomości sąsiednich. Rozwiązanie przyjęte w decyzji ustalającej warunki zagospodarowania i zabudowy z dnia [...]września 2012 roku, w takim zakresie, w jakim odnosi się do przewidzianego w niej układu komunikującego teren inwestycji z siecią drogową, wskazuje wyraźnie na to, że podporządkowane jest ono takiemu założonemu rozwiązaniu, które prowadzić będzie przez wskazane działki ewidencyjne nr [...][...] i [...]. Dla oceny wpływu decyzji o warunkach zabudowy na nieruchomość skarżącego, bez znaczenia jest to kto finalnie realizować będzie układ komunikacyjny na działkach ewid.nr [...],[...] i[...]. Istotne jest zaś to, że taki układ wymuszony jest przez decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny bez pogłębionej analizy zanegował także interes prawny skarżącego wynikający z ekspozycji jego nieruchomości na uciążliwości związane z intensywnym ruchem samochodowym, który będzie towarzyszyć eksploatacji planowanej inwestycji (hałas, spaliny), wywodząc swe stanowisko jedynie z poglądu, że przeczy temu zarówno odpowiednia odległość działek skarżącego od terenu inwestycji (co najmniej 14 metrów), jak też brak możliwości dokonywania na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy szczegółowych ustaleń faktycznych, co do skonkretyzowanego przebiegu i funkcjonowania układu komunikacyjnego na terenie inwestycji. Tymczasem właśnie takie podstawowe w tym zakresie ustalenia, winny być poczynione w postępowaniu kończącym się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Sama możliwość wystąpienia tego typu odziaływań winna determinować poczynienie w tym kierunku niezbędnych ustaleń, a ich brak wskazuje na wadliwość decyzji, która nie może być sanowana w oparciu o nadzieję, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego znajdzie się rozwiązanie problemu. Już z samego doświadczenia życiowego wynika, że realizacja wjazdów na dużą nieruchomość, na której powstanie "zainwestowanie kubaturowe", przez które należy rozumieć powstanie wielozadaniowych budynków, pociągać będzie za sobą duży ruch pojazdów, którego nie sposób traktować jako pozostający bez wpływu na nieruchomość położoną 14 metrów od tego skomasowanego ruchu pojazdów, charakterystycznie w szczególności w okolicach zorganizowanych wjazdów.

Dalej skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji nie dostrzegł prawa materialnego skarżącego doznającego uszczerbku w wyniku decyzji, a mianowicie przepisów art. 140 k.c. i art. 144 k.c. W orzecznictwie przesądzony jest pogląd, że źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa cywilnego, w tym prawa rzeczowego określające uprawnienia właściciela i granice prawnej ochrony własności (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010, sygn. akt II OSK 1792/09; WSA w Poznaniu wyroki II SA/Po 512/14 i IV SA/Po 837/12), w tym przywoływane w orzecznictwie przepisy art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Próba odczytywania zatem przez Sąd, że skarżący reprezentuje w tej sytuacji jedynie interes faktyczny, stanowi błędną kwalifikację jego praw.

Wskutek uchylenia się od obowiązku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i zaakceptowania przez Sąd I instancji braku po stronie organów obu szczebli takiego wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania całego materiału sprawy i sprzeniewierzenie się przez nie obowiązkowi dbania o to by słuszny interes obywatela nie doznał uszczerbku, naruszony został przepis art.145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w sposób który miał wpływ na wynik sprawy przez to, że niezasadnie oddalona została skarga na wadliwą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Naruszenie tych przepisów postępowania miały istotny wypływ na wynik sprawy. Doprowadziły bowiem do wadliwego ustalenia, że skarżący, ze względu na brak interesu prawnego, nie miał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla omawianej, zamierzonej inwestycji i tym samym oddalenie skargi sprawiło, że jego zarzuty odnoszące się do warunków zabudowy nie zostaną uwzględnione pomimo, iż znajdują uzasadnienie w normach prawda materialnego.

W świetle powyższego uzasadniony jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, takich jak art.145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że skarżący nic powinien być stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, bowiem przymiotu takiego nie ma z tej racji, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza jego żadnego interesu prawnego, gdy tymczasem wbrew stanowisku Sądu I instancji, inwestycja w oczywisty sposób niekorzystnie oddziaływać będzie na nieruchomości skarżącego, stanowiące działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], naruszając tym samym jego prawny interes wynikający z ochrony, jaką wyłącznemu korzystaniu z jego nieruchomości, gwarantuje mu przepis art. 140 k.c., a dające się przewidzieć immisje naruszają, a przynajmniej naruszać mogą (co winno być ustalone) sferę ochrony wynikającą z art. 144 k.c.

W konsekwencji Sąd naruszył też przepis art.145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wobec braku interesu skarżącego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta miasta. W. z dnia [...] września 2012 r. zachodzi konieczność umorzenia, wznowionego na wniosek skarżącego postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 63 ust.3 u.p.z.p. w zw. z art. 55 i 59 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy przez brak ich właściwego zastosowania i przez zanegowanie interesu prawnego skarżącego zaakceptowanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że zamierzona inwestycja nie odpowiada warunkom określonym tymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zostały oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skarg kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przez "wpływ", o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać w sposób pośredni z zarzutami naruszenia stosowanej przez organ administracyjny Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał analizując materiał znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej, że organy nadzoru budowlanego ustaliły wszystkie okoliczności sprawy, istotne do jej rozstrzygnięcia, czyniąc to w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadą swobody oceny wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] września 2012 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w którym to postępowaniu nie brał udziału. W szczególności w aktach sprawy znajduje się powołana wyżej decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zgromadzona przez organ architektoniczno- budowlany w toku postępowania dokumentacja w oparciu, o którą warunki te ustalono, w tym wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W oparciu o powyższe dokumenty organ ustalił teren objęty planowaną inwestycją, rodzaj inwestycji będącej przedmiotem postępowania, obszar oddziaływania oraz położenie w stosunku do tego terenu działek stanowiących własność skarżącego. Z materiału tego jednoznacznie wynika, że najbliżej terenu objętego planowaną inwestycją jest położona działka skarżącego o nr [...]o pow. około 80m2, nie granicząca bezpośrednio z działkami, na których ma być realizowana inwestycja, a nadto między tymi działkami znajduje się [...]. Z decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że teren objęty planowaną inwestycją ma być skomunikowany z drogą publiczną, tj. z ul. [...] z ul. [...] poprzez istniejące już z tych ulic zjazdy, a na działkach, na których ma być realizowana inwestycja mają być wykonane drogi dojazdowe oraz infrastruktura techniczna – sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze i elektroenergetyczne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnego z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby teren objęty inwestycją miał być skomunikowany poprzez drogę publiczną mającą przebiegać przez stanowiące jego własność działki. W oparciu o zgromadzony materiał znajdujący się aktach sprawy administracyjnej organy, a następnie Sąd I instancji ustaliły również rodzaj, wielkość objętego decyzją planowanego przedsięwzięcia, co niewątpliwie pozwoliło na ustalenie obszaru na jaki ono oddziałuje i ustalenie kręgu stron w tym postępowaniu, a w konsekwencji ocenę zasadności wniosku skarżącego p wznowienie postępowania. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty mówiące o podjętych pracach przez właściwy organ, mających na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do terenu obejmującego między innymi działki, na których ma być realizowana inwestycja oraz działki stanowiące własność skarżącego kasacyjnie, a z których wynika, że m.in. przez działki skarżącego ma w przyszłości przebiegać ciąg komunikacyjny – droga publiczna, która ma połączyć tereny przeznaczone pod zabudowę (obecnie nie są one zabudowane). Powyższe ustalenie potwierdziła strona w złożonej skardze kasacyjnej, podobnie jak uprzednie wydanie przez uprawniony organ decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia, którego inwestycja stanowiąca przedmiot decyzji o warunkach zabudowy stanowi fragment. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) i prowadziły postępowanie zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) nie jest zasadny.

Brak jest również podstaw do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż organy dokonując oceny zgromadzonego materiału naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej w oparciu o te same ustalenia faktyczne jakie poczynił organ, strona wywodzi odmienne od organów wnioski co do istnienia po jej stronie interesu prawnego. Odnośnie braku wnikliwej przez Sąd I instancji oceny wywiązania się przez organy z obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten zawiera cztery jednostki redakcyjne, a strona w złożonej skardze kasacyjnej jej nie wskazała. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117, wyrok NSA z dnia 27.03.2018r., I OSK 1702/16, Lex 2475362). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tym samym sposób sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. bez podania, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy uniemożliwia jego ocenę przez Sąd II instancji w ramach kontroli będącej następstwem wniesienia skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd organu orzekającego, który bardzo dokładnie, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych uzasadnił, kto i kiedy może być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Słusznie Sąd I instancji wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązująca norma prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ( decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 roku , sygn. akt I OSK 883/10). Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. do uczestnictwa jako strona w postępowaniu administracyjnym , lecz tylko w sytuacji, gdy w jego wyniku zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt II OZ394/11). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10). W każdym przypadku kwestię te należy oceniać indywidulanie, w odniesieniu do okoliczności sprawy - charakteru i rozmiaru spornej inwestycji oraz położenia terenu objętego inwestycją względem nieruchomości osoby wnioskującej o uznanie je za stronę postępowania. Stwierdzić należy, że sama "bliskość" położenia działki względem działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o posiadanym przez właściciela lub użytkownika wieczystego takiej działki interesu prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Zatem w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wprawdzie działki stanowiące własność skarżącego kasacyjnie (nr [...],[...] i [...]), położone są w pobliżu terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy (działka o nr [...] w odległości około 14 m od granicy tego terenu, pozostałe dwie w odległości około 200m) czyli w obszarze analizowanym, jednak obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji (będącej budynkiem wielokondygnacyjnym biurowo- usługowym- 6 pięter nad ziemią i dwa poziomy garaży poniżej poziomu ziemi), nie obejmuje działek skarżącego. Stanowisko to uzasadnił, wskazując na położenie działek oraz wskaźniki zabudowy ustalone w decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącego dostęp do drogi publicznej został w decyzji o warunkach zabudowy ustalony, jak już wskazano, od strony ulicy [...] i [...] poprzez istniejące już zjazdy usytuowane na terenie objętym planowaną inwestycją, który nie obejmuje działek skarżącego. Na terenie objętym inwestycją mają być wykonane jedynie drogi dojazdowe oraz sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne. Wspomniany już zjazd z drogi publicznej w żaden sposób nie sąsiaduje z działkami skarżącego.

Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 k.c., uznać należy, że skarżący nie wykazał, że planowana inwestycja ograniczy sposób korzystania z jego działek. Budowa planowanej w przyszłości drogi publicznej, która ma przebiegać, jak twierdzi skarżący przez jego działki, nie jest związana z realizacją inwestycji objętych decyzją o warunkach zabudowy, ale z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu wielokrotnie większego. Są to jedynie wstępne założenia, na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy nie była jeszcze wszczęta procedura w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. O obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy decyduje przede wszystkim wielkość i rodzaj tej inwestycji,. Nie mają wpływu na określenie obszaru oddziaływania inwestycje mogące mieć miejsce lub też nie w bliżej nie określonej przyszłości. Tak należy określić prace związane z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to na etapie poprzedzającym wszczęcie procedury uchwalenia planu. Skarżący w przypadku kontynuacji prac związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miał możliwość uczestniczyć w postępowaniu planistycznym na ogólnych zasadach (w tym zgłoszenia wniosków i uwag do wyłożonego projektu planu), a w przypadku zaniechania prac planistycznych będzie stroną postępowania w sprawie lokalizacji odnośnie drogi, gdyby jej przebieg był planowany przez jego działki, bądź na działkach sąsiednich. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że inwestor posiada drugą decyzję ustalającą warunki zabudowy dla podobnego przedsięwzięcia usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości i zbliżonych warunkach, w szczególności wielkości i przeznaczenia planowanego budynku, lokalizacji zjazdu na drogę publiczna, a obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie obejmuje działek stanowiących własność skarżącego. Obszar oddziaływania tej inwestycji również zamyka się w granicach terenu, na którym ta inwestycja ma być realizowana. Wnoszący skargę kasacyjną, oprócz osobistych odczuć co do łącznego negatywnego oddziaływania tych inwestycji na nieruchomości stanowiące jego własność, w szczególności odnośnie wzrostu poziomu hałasu i emisji, nie przedstawił konkretnych dowodów mogących podważyć poczynione w tym zakresie ustalenia przez organy.

Skarżący nie może wywodzić interesu prawnego z własnych, bliżej nie określonych przewidywań, co do uciążliwości sąsiedztwa, wzmożonego ruchu, związanego z tym wzrostu poziomu hałasu i spalin, gdyż po pierwsze zarzuty te są czysto hipotetyczne, po drugie dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 listopada 1985 r. sygn. II CR 149/85 (OSNC 1986/10/162) orzekł, że ocena "przeciętnej miary" (określona w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 144 k.c.) może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, iż ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona. Samo ogólne sformułowanie o występowaniu hałasu i emisji spalin mających być efektem ruchu pojazdów przy wjeździe na teren inwestycji wobec pewnej w/w wskazanej odległości działek od miejsca wjazdu są na tyle ogólne, że nie pozwalają poczynienie ustalenia skutkującego przypisania stronie skarżącej interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego w sprawie. Podkreślić także należy, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącego i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestie związane ze wzrostem poziomu hałasu, emisji spalin stanowią przedmiot rozważań właściwych organów na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto zauważyć trzeba, że przepisy prawa nie uprawniają sąsiadów do domagania się, by sposób zagospodarowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie był dostosowany do ich wizji urbanistycznej miasta.

Wobec braku możliwości uznania strony skarżącej za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zasadnie organy uznały (a Sąd I instancji to stanowisko podzielił) jej wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. za nieuzasadniony, a tym samym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia 25 września 2014 roku z wniosku P. P. C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Zarządu Dzielnicy [...] miasta W. z dnia [...] września 2012 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie było bowiem następstwem braku uznania po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać również za nieuzasadniony.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 63 ust. 3 u.p.z.p. przez brak ich zastosowania wskazać należy, że dotyczą one prawidłowości samej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest jednak to, czy to skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w konsekwencji czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, zachodziłaby w oparciu o art. 151 k.p.a. merytoryczna ocena samej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie mogą zatem podlegać rozpatrzeniu w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące merytorycznej oceny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku gdy skarżącemu zasadnie odmówiono uznania za stronę tegoż postępowania. Merytoryczne zarzuty stawiane decyzji ustalającej warunki zabudowy nie świadczą o interesie prawnym skarżących. Aby móc merytorycznie rozpatrzeć takie zarzuty najpierw trzeba stwierdzić, że dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu, a dopiero potem - po ustaleniu, że taki interes posiada - można badać, czy zarzuty te są uzasadnione i czy decyzja jest prawidłowa. Nie można jednak czynić tego odwrotnie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.