Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1144/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Ł.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że wnioskiem z dnia 18 czerwca 2019 r., ponowionym pismem z dnia 16 lipca 2019 r., A. B. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy (dalej MUP) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wydanych przez ten organ:

- decyzji w zakresie skierowania na szkolenia oraz decyzji w zakresie odmowy skierowania na szkolenie – finansowane ze środków publicznych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej; decyzje wydane w stosunku do osób indywidualnych;

- decyzji w zakresie przyznania środków publicznych na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub doposażenia stanowiska pracy przekazane dla przedsiębiorców finansowane ze środków publicznych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej A. B. . Decyzją z dnia [...] SKO, po rozpatrzeniu odwołania A. B. , uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora MUP z dnia [...] ponownie odmówiono udostępnienia ww. informacji publicznej wskazując w uzasadnieniu, że ma ona charakter przetworzony.

W odwołaniu od ww. decyzji A. B. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa dostępu do informacji publicznej oraz braku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego.

SKO, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, stwierdziło, że żądane przez odwołującego informacje miały charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", podkreślając, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy jest organem władzy publicznej, a treść wniosku dotyczyła ujawnienia sposobu rozdysponowania środków publicznych. Organ, przytaczając art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazał, że ze szczegółowej analizy przedłożonej przez organ I instancji wynika, że zakres żądanej informacji obejmuje łącznie 8879 stron dokumentacji, w tym 378 umów (po 9 stron każda) o dofinansowanie działalności gospodarczej oraz 280 umów (po 10 stron każda) o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy. Ponadto 492 strony stanowią wydane przez Dyrektora MUP informacje pisemne w zakresie skierowania (353 strony) lub odmowy skierowania na szkolenie (139 stron) - finansowanych ze środków publicznych, 353 strony to wydane skierowania na szkolenia, 670 stron stanowią wydane przez Dyrektora MUP informacje pisemne w zakresie przyznania środków publicznych na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub doposażenia stanowiska pracy. Z tego względu niezbędne byłoby wyszukanie ww. dokumentów poprzez ich wyselekcjonowanie spośród wszystkich dokumentów znajdujących się w pojedynczych teczkach, ich skopiowanie, poddanie analizie pod kątem ochrony prywatności i innych ustawowo chronionych tajemnic. Należałoby również ewentualnie wystąpić do osób fizycznych i prawnych, czy rezygnują z przysługującego prawa do prywatności, co z kolei wiązałoby się z koniecznością wystąpienia do 1162 stron. Koszt wysyłki 1162 listów za potwierdzeniem odbioru oszacowano na 6855,80 zł, koszt kopert to 41,46 zł, co w sumie stanowi kwotę 6897,26 zł. Ponadto konieczne byłoby zanonimizowanie ww. dokumentów i ich skserowanie w celu udostępnienia. Powyższe obciążyłoby pracowników organów administracji dodatkowym znacznym nakładem pracy oraz czasu. Wyliczono, że czynności te zaangażowałyby 4 pracowników przez 2 tygodnie w wymiarze pełnego etatu (1 pracownika zajmującego się zagadnieniem szkoleń i 3 pracowników zajmujących się zagadnieniami dofinansowań działalności gospodarczej i doposażeń stanowisk pracy), tym samym odrywając ich od codziennych obowiązków i zadań, a w rezultacie powodując wstrzymanie bieżącej pracy. Powyższe działanie oceniono jako nieracjonalne i powodujące opóźnienia w realizacji nałożonych zadań. Natomiast przesunięcie pracowników z innej komórki organizacyjnej na czas przygotowania wymaganych dokumentów nie jest możliwe z racji braku odpowiedniej wiedzy. SKO podkreśliło, że informacja przetworzona dotyczy sytuacji, gdy wniosek obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga dużego nakładu środków i zaangażowania pracowników, negatywnie wpływając na tok realizacji zadań ustawowych.

Odnosząc się z kolei do żądania poświadczenia za zgodność z oryginałem udostępnionych dokumentów organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe, a celem ustawy nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, w związku z czym wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Ustosunkowując się do przesłanki wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, SKO wskazało na sposób rozumienia tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz podniosło, że w złożonym wniosku A. B. nie zawarł uzasadnienia dla potrzeby wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogólnego, a wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji, nie odniósł się do wezwania, podnosząc polemikę z jej zaliczeniem do informacji przetworzonej. Tym samym organ I instancji miał obowiązek wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie to zostało wydane w poszanowaniu zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., z uzasadnieniem zawierającym niezbędne elementy, o których stanowi art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B. , zarzucając, że decyzja SKO została oparta na błędnej ocenie materiału dowodowego oraz błędnej ocenie przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu skarżący, powołując się na konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), wskazał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 6, 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zaś błędna ocena materiału dowodowego skutkuje naruszeniem art. 80 K.p.a. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 16, art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji. SKO nie wskazało w uzasadnieniu decyzji, na jakich opiera się dowodach, a jakim dowodom odmawia wiarygodności, uznając za udowodnione twierdzenia organu I instancji bez przeprowadzenia oceny wiarygodności tych informacji. W rezultacie niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i niewłaściwa ocena okoliczności skutkuje błędną oceną ilości wnioskowanej informacji publicznej – co stawia pod znakiem zapytania prawidłowość kwalifikacji typu informacji publicznej jako prostej lub przetworzonej. Błędnie przeprowadzone postępowanie nie pozwala na udzielenie odpowiedzi, jaka jest faktyczna ilość wnioskowanej informacji publicznej. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, SKO dokonuje trafnego lub nietrafnego (lecz z pewnością nie popartego dowodami) zakwalifikowania informacji jako przetworzonej, przerzucając na niego –

z naruszeniem regulacji ustawowych – ciężar udowodnienia istnienia istotnego interesu publicznego, pomimo, że ustawodawca nakłada obowiązek wykazania braku takiego interesu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, co potwierdza utrwalone orzecznictwo. Jednocześnie SKO milcząco "akceptuje" argumentację organu I instancji w zakresie nieprzewidzianych prawem działań, tj. wysyłania zapytania do podmiotów niepublicznych, czy wyrażają zgodę na udostępnienie informacji publicznej. Organ odwoławczy bez dowodu uznaje za udowodnione, że wnioskowane informacje zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższe nieprawidłowości mają decydujący wpływ na ocenę naruszenia art. 16, art. 2, art. 3 oraz art. 5 u.d.i.p., a w konsekwencji obrazę art. 61 Konstytucji. Jednocześnie skarżący przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano m.in., że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem skarżącego adresat wniosku nie powinien ograniczać się tylko do twierdzeń wnioskodawcy, ale uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, w tym znanych mu z urzędu. W świetle przedstawionej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ musi zweryfikować, czy udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena tego, czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi obiektywnie wykazać brak takiego interesu wydając decyzję odmowną. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji.

Skarżący powołał się również na uzasadnienie poprzedniej decyzji kasacyjnej SKO, szczegółowo je omawiając i argumentując, że przeprowadzone postępowanie administracyjne zostało obarczone nieprawidłową oceną zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewłaściwą wykładnią regulacji ustawowych określających proces udostępniania informacji publicznej. Błędne ustalenia organów obu instancji doprowadziły do wyprowadzenia przez organ administracji nieprawdziwych wniosków, a w konsekwencji stały się podstawą wadliwej decyzji. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej powinno bowiem zawierać odpowiedź na następujące pytania:

1. Jaki dokładnie zakres ilościowy obejmuje wniosek o udostępnienie informacji publicznej?

2. Czy wnioskowana informacja stanowi informację prostą?

3. Tylko faktyczne ustalenie ilościowe pozwoli wskazać jaki jest wymagany nakład pracy i koszt przygotowania informacji oraz jakie czynności "składają się" na realizację wniosku.

4. Czy wnioskowana informacja zawiera informacje o charakterze poufności, tajemnicy ustawowo chronionej lub tajemnicy przedsiębiorcy?

5. Jedynie prawidłowe ustalenie powyższego (pkt 3, pkt 4) pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy informacja stanowi informację przetworzoną ze względu na nakład pracy i koszty jej przygotowania.

6. W przypadku zakwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, należy odpowiedzieć na pytanie, czy są to informacje określone w art. 3 u.d.i.p. - informacje szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący, powołując się na art. 107 § 3 K.p.a., wskazał, że uzasadnienie decyzji SKO nie zawiera oceny całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, a pominięcie niektórych faktów oraz bezprawne przyjęcie przez organ II instancji za udowodnione okoliczności faktycznie nieudowodnionych powinno stanowić podstawę do uchylenia tego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie miało istotny wpływ między innymi na ocenę kwalifikacji rodzaju informacji publicznej (prosta/przetworzona). Ponadto SKO, pomimo obszernego uzasadnienia, nie rozpoznało sprawy w sposób merytoryczny – mimo, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej nakazało rozpoznać sprawę przy zachowaniu określonych wytycznych pozwalających dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Tymczasem organ I instancji pominął te wytyczne, a obecnie SKO uznało, że wcześniejsze wytyczne były nieuzasadnione. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "przeniosło" bez weryfikacji twierdzenia organu I instancji, uznając je jako fakt udowodniony – co jest prawnie niedopuszczalne, gdyż poprzednio wskazano na konieczność wyjaśnienia i udokumentowania ile dokumentów obejmuje żądana informacja publiczna, ile czasu będzie konieczne na przygotowanie żądanej informacji, ilu pracowników byłoby zaangażowanych w jej przygotowanie. W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono udokumentowanego dowodu lub powołania się na dowód "udokumentowania" ilości żądanej informacji. W konsekwencji organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny, że przedstawione liczby są faktem, bowiem Dyrektor MUP nie przedłożył zestawienia – co podnoszono już w odwołaniu. SKO nie ustaliło także faktycznego nakładu pracy liczby osób zaangażowanych do przygotowania informacji publicznej oraz kosztów przygotowania informacji, "przepisując" jedynie stanowiska organu I instancji. W konsekwencji organ dopuścił się błędnej oceny ilości materiału, nakładu pracy, zaangażowania środków osobowych oraz kosztów, z czego wyprowadzał wnioski co do zakwalifikowania informacji jako informacja publiczna przetworzona. Organy obu instancji konsekwentnie powołują liczby i "dokumenty" nieobejmujące zakresem przedmiotu złożonego wniosku, dotyczącego udostępnienia decyzji administracyjnych, a nie umów publicznoprawnych, będących wynikowym efektem działania władczego. Z kolei argumentację organu I instancji, milcząco zaakceptowaną przez SKO, skarżący uznał za "absurdalną", gdyż nie odpowiada na pytanie, czy rezygnacja z pracy konkretnych "wyspecjalizowanych w przygotowywaniu informacji" w ocenie organu pracowników, zwolniłaby organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z wykonania obowiązku udostępnienia informacji. Ustawodawca nałożył bowiem obowiązek katalogowania i przechowywania dokumentów w ściśle określony sposób zawarty w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Instrukcja kancelaryjna zobowiązuje pracowników administracji publicznej do znajomości tejże instrukcji kancelaryjnej, co w konsekwencji podważa argumentację dotyczącą wyznaczenia ściśle określonego pracownika do przygotowania informacji publicznej. Ponadto organ I instancji, uzasadniając decyzję, nie uwzględnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dniu 18 czerwca 2019 r. Od tego czasu minęło 18 tygodni x 5 pracujących dni w tygodniu = około 90 dni pracujących x 8 godzin na dobę = 720 godzin pracujących.

Końcowo skarżący zarzucił SKO brak ustalenia, czy występuje ważny interes publiczny do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, przy założeniu, że informacja byłaby przetworzona, przy czym w okresie od dnia 27 września 2019 r. do dnia 18 listopada 2019 r. organy obu instancji nie wzywały skarżącego do wskazania tego interesu. Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą to organ administracji zobowiązany jest wykazać, że przesłanka ważnego interesu publicznego nie zachodzi. Skarżący wyjaśnił, że w 2019 r. podczas indywidualnego postępowania z wniosku o skierowanie na szkolenie finansowane ze środków publicznych realizowane przez Miejski Urząd Pracy, zostały ujawnione nieprawidłowości, których skala obejmuje nie tylko jednostkowe postępowanie, lecz dotyczy całej społeczności lokalnej, którą "obsługuje" MUP. Ujawniono bowiem, że organ I instancji, kierując osoby na szkolenia finansowane ze środków publicznych (ewentualnie odmawiając skierowania), wydaje decyzje administracyjne bez tytułu, podstawy prawnej oraz pouczenia o odwołaniu. W konsekwencji wszystkie osoby otrzymujące taką obarczoną błędem decyzję pozbawiane są prawa do przeprowadzenia postępowania instancyjnego. Praktyka taka jest wciąż stosowana, wobec czego prawa obywateli wspólnoty samorządowej nie są szanowane. Natomiast organ I instancji, przekazując informacje SKO o liczbie wydanych rozstrzygnięć, nie wskazał, aby wydano decyzje administracyjne - co podważa wiarygodność całego postępowania, ponieważ wydano co najmniej jedną decyzję administracyjną skierowaną do odwołania i uchyloną przez Wojewodę.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno wyprowadzić wnioski, aby organ odwoławczy podjął działania wyjaśniające, czy wnioskowana informacja publiczna zawiera informacje chronione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższa błędna wykładnia prawa materialnego skutkowała tym, że organ działający za podmiot zobowiązany pominął zupełnie aspekt materialnoprawny uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, nie podejmując próby wykazania jaką wartość posiadają dla niego wnioskowane informacje i czy w związku z tym zachodzą przesłanki dla uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Uszło uwadze SKO, że dokonując oceny wnioskowanego zakresu informacji publicznej, ogólny zakres każdej sprawy o przyznanie pomocy de minimis zawarto w rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Analiza rozporządzenia nakazuje przyjąć, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie o przyznanie pomocy de minimis, dla potrzeb realizacji wniosków nie zbiera w ramach postępowania, informacji kwalifikowanych jako tajemnica przedsiębiorcy. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bezprawnie uznaje za uzasadnione "twierdzenia" organu I instancji, jakoby udostępnienie wnioskowanych informacji mogło być ograniczone ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, nie przedstawiając dowodu na zakwalifikowanie informacji jako podlegającej ochronie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, nakazanie udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 lutego 2020 r. A. B.poparł swoją skargę i podniósł, że w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej żąda decyzji wydanych przez organ we wskazanych we wniosku zakresach.

Z własnej sprawy wie, że wydana była przynajmniej jedna decyzja. Natomiast jeśli organ nie stosuje formy decyzji to skarżący chce, żeby zostały mu wydane pisma informujące o tym, czy przyznano ową pomoc, czy nie – bo w jego ocenie te pisma mogą być de facto decyzjami. Nie żąda wydania umów podpisanych z poszczególnymi osobami. Jest członkiem Rady Regionalnej Partii Politycznej Nowoczesna, ma kontakty z posłami i radnymi, a z wykształcenia jest ekonomistą i specjalizował się w samorządzie terytorialnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem zaskarżenia była w niniejszym przypadku decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co do zasady zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Stosownie jednak do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec braku definicji ustawowych dokonano w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. O ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przytoczonego art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Po 448/19).

W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja tak wytworzona powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, opubl. WK 2016, kom. do art. 3 u.d.i.p., jak też powołane tam wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Przykładowo w decyzji Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r., V Inf/S 0412/7/05, niepubl., stwierdzono, że wokanda sądowa jest dokumentem urzędowym stanowiącym pewną sumę informacji publicznych prostych o rozpoznawanych przez sąd sprawach. Wydanie wnioskodawcy wokand w liczbie przez niego żądanej (wniosek dotyczył okresu miesiąca) przesądza jednak o tym, że mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, której udostępnienie zależne jest od występowania szczególnego interesu publicznego. Udostępnienie wokandy musi być bowiem uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem, tj. musi ona zostać pozbawiona danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów i to zarówno osób fizycznych, jak i prawnych. W sytuacji żądania udzielenia znacznej liczby wokand ciężary wskazanej obróbki obciążałyby sąd.

Brak jest ustawowej definicji pojęcia "szczególna istotność dla interesu publicznego", należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawodawca uznaje tu wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, zmuszając do wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada regulacji art. 31 ust. 3, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w., wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14).

Nie wystarczy przy tym, że uzyskanie informacji przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Wskazany przepis ma w założeniu doprowadzić do sytuacji, w której nadzwyczajny wysiłek administracji - związany z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej - znajduje uzasadnienie w przeważającej nad nim wartości tej informacji dla społeczeństwa (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. II SAB/Gl 54/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II SA/Bk 277/17). Jakkolwiek z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Sz 489/19).

W niniejszym przypadku w piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. skarżący wnioskował o udostępnienie przez Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy:

- decyzji w zakresie skierowania na szkolenia oraz decyzji w zakresie odmowy skierowania na szkolenie – finansowane ze środków publicznych za okres od dnia

1 stycznia 2018 r. do dnia realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej; decyzje wydane w stosunku do osób indywidualnych – przy możliwości anonimizacji danych osób poprzez utajnienie (zaciemnienie/zamazanie) imion i nazwisk oraz adresu osób, których decyzje dotyczą;

- decyzji w zakresie przyznania środków publicznych na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub doposażenie stanowiska pracy przekazane dla przedsiębiorców, finansowane ze środków publicznych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wraz z informacją o wartości przekazanych środków publicznych, nazwą podmiotu, który otrzymał środki publiczne wraz z numerem NIP.

Pierwotnie Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy udzielił informacji w piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. o tym, że nie wydał żadnej decyzji w żądanym zakresie. Na skutek pisma z dnia 16 lipca 2019 r., w którym skarżący sprecyzował, że chodzi o każdą prawną formę działania organu, niezależnie od tego czy została nazwana jako "decyzja", Dyrektor MUP w piśmie z dnia 29 lipca 2019 r. uznał żądaną informację za przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że jej udostępnienie podyktowane jest szczególnym interesem publicznym. Wobec braku wykazania takiego interesu, organ wydał decyzję odmowną, i to dwukrotnie – ponownie w wyniku uchylenia pierwotnej decyzji przez SKO. Druga decyzja odmowna została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Przede wszystkim nie może ulegać wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej, odnosi się bowiem do sposobu dysponowania środkami publicznymi, zaś działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Urzędu Pracy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia tej informacji.

Jakkolwiek nie wszystkie argumenty podnoszone przez organy obu instancji zasługują na uwzględnienie, co do zasady należy podzielić ich stanowisko co do tego, że żądana informacja stanowiła informację przetworzoną. Przede wszystkim z żądania skarżącego nie wynikało, by żądał on wydania umów zawartych przez MUP w przedmiocie, jakiego dotyczył wniosek. Skarżący wyraźnie potwierdził to na rozprawie sądowej. Danych w tym zakresie nie należało zatem uwzględniać w ustaleniach dotyczących ilości i rodzaju informacji, jaka ma zostać udzielona. Jeśli chodzi o podnoszoną przez organy kwestię występowania do poszczególnych osób objętych pomocą MUP lub które występowały o taką pomoc o zgodę na udostępnienie ich danych – ze względu na przewidzianą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, po pierwsze trzeba zwrócić uwagę, że w przypadku informacji dotyczącej rozstrzygnięć w zakresie skierowania na szkolenia oraz odmowy skierowania na szkolenia skarżący dopuszczał we wniosku anonimizację danych osób poprzez utajnienie (zaciemnienie/zamazanie) imion i nazwisk oraz adresu osób, których decyzje dotyczą. W drugim przypadku, tj. dotyczącym rozstrzygnięć w zakresie przyznania środków publicznych na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub doposażenie stanowiska pracy przekazane dla przedsiębiorców, trudno tu mówić o tajemnicy przedsiębiorcy. Co najwyżej można by rozważać odmowę udostępnienia danych takich podmiotów ze względu na ochronę ich prywatności, o ile wyraźnie nie zrezygnowały z tego prawa. Niezależnie jednak od tego (a zatem nawet przy pominięciu podpisanych umów i konieczności występowania do podmiotów z żądaniem złożenia wspomnianego oświadczenia), opierając się na danych przedstawionych przez Miejski Urząd Pracy, co do których brak jest wystarczających podstaw, by je kwestionować, a tym bardziej nie sposób żądać – na tym etapie postępowania – ich udokumentowania, wymagałoby to bowiem de facto zgromadzenia wszystkich licznych dokumentów, których wydania skarżący żąda, należy stwierdzić, że wniosek obejmuje w istocie 385 pisemnych informacji przyznających dofinansowanie, 285 informacji przyznających doposażenie, 353 informacje o wydaniu zgody na skierowanie na szkolenie (oraz ewentualnie 353 skierowania na szkolenie), a także 139 informacji odmawiających skierowania na szkolenie. W sumie zatem, nawet przy pominięciu także samych skierowań na szkolenie, żądanie obejmuje z pewnością ponad 1000 stron dokumentacji. Zważywszy na fakt, że organ nie posiada tak wyselekcjonowanego, gotowego zbioru dokumentów, ale wymagałby on zgromadzenia z poszczególnych teczek, skopiowania czy ewentualnego zanonimizowania, a w konsekwencji podjęcia z pewnością niestandardowych działań organizacyjnych, w ocenie Sądu, mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji zaś, aby tej informacji udzielić należałoby mieć podstawy do przyjęcia, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślenia wymaga, że Sąd bada prawidłowość zaskarżonej decyzji na datę jej podjęcia. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wnioskodawca w toku całego postępowania – ani we wniosku, ani na późniejszym etapie, pomimo wezwania pismem z dnia 29 lipca 2019 r., nie wykazał dlaczego udostępnienie informacji miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak podniesiono wyżej, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Także charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, j.w.). Próbę wyjaśnienia istnienia takiego interesu skarżący podjął dopiero w skardze, jak też na rozprawie sądowej. Podkreślenia wymaga, że wnosząc o informację publiczną przetworzoną osoba może legitymować się różnymi interesami - związanymi z różnymi wykonywanymi przez nią funkcjami. Organ nie ma obowiązku domniemywać jaki interes legł u podstaw żądania. To strona - na wezwanie organu - winna ten interes wskazać. Skoro skarżący w toku postępowania przed organami administracji tego nie uczynił, brak było podstaw prawnych aby przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brać pod uwagę nowe okoliczności podniesione przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowego. Sąd dokonywałby w takiej sytuacji nowych ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (por. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. II SA/Gd 208/08). Jakkolwiek po uchyleniu pierwotnej decyzji przez SKO organ I instancji nie wzywał ponownie skarżącego do wykazania dlaczego udostępnienie informacji miałoby być szczególnie istotne dla interesu publicznego, trzeba jednak zauważyć, że organ ten podtrzymał swe stanowisko co do charakteru żądanej informacji, o czym skarżący był już wcześniej poinformowany, a znając powód odmowy udzielenia informacji (także z kolejnej decyzji organu I instancji) mógł on również w odwołaniu zawrzeć stosowne stanowisko co do tej kwestii (podniósł tam jedynie, że "ważny interes społeczny faktycznie istnieje, lecz żądana informacja nie jest informacją przetworzoną" – k. 77v. akt postępowania). Brak danych po stronie organów w tym zakresie i ograniczenie się przez skarżącego do kwestionowania przetworzonego charakteru żądanej informacji powoduje, że zaskarżona decyzja musi być uznana za prawidłową. Brak wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadnia odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, w formie decyzji (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 2782/15). W tej sytuacji, wobec podniesionej argumentacji, jako niezasadne należało ocenić zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów u.d.i.p.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.