Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2808/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185 § 1, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust3
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 887/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 887/17, po rozpoznaniu sprawy z skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że Wojewoda [...] zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z brakiem wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM; art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez dopuszczenie zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR; art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zw. z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV; art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego; art. 15 ust. 1. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem ustalenia gabarytów wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu; art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej oraz ich powiązania z układem zewnętrznym (z wyłączeniem linii 400 kV); art. 15 ust. 2 pkt 4 u. p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z art. 7 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Sąd za zasadny uznał zarzut skargi dotyczący zdefiniowania w § 4 pkt 8 zaskarżonej uchwały pojęcia "powierzchnia zabudowy". Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zapis ten wychodzi poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a co więcej definiuje "powierzchnię zabudowy" odmiennie od tego, jakie znaczenie dla tego pojęcia przyjęto na gruncie ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Oceny tej nie zmienia fakt, że powołane rozporządzenie odsyła do definicji określonej w Polskiej Normie PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych.

Sąd podzielił też zarzut dotyczący dopuszczenia zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ustaleń części tekstowej planu, tj. § 13 pkt 2 uchwały wynika ogólna zasada zagospodarowania terenów, zgodnie z którą przyjęto, że lokalizowanie budynków w sąsiedztwie lasu odbywać się ma w oparciu o przepisy odrębne. Z kolei z części graficznej nie wynika, aby dla ww. terenów ustalono przebieg linii zabudowy z racji sąsiedztwa tych terenów z lasem. Nie ulega wątpliwości, że aby realizacja inwestycji budowlanej doszła do skutku, to oprócz jej zgodności z ustaleniami planu winne być również zgodna z warunkami techniczno-budowlanymi. Tymczasem ustalenia zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie są na tyle nieprecyzyjne, że na ewentualnych kolejnych etapach procesu inwestycyjnego niemożliwa może okazać się zabudowa ww. terenów. Linii zabudowy ma określać granicę terenu potencjalnych inwestycji, a budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Skoro w części graficznej planu brak linii zabudowy, w jakiej możliwa jest zabudowa, to potencjalny inwestor może oczekiwać realizację inwestycji przy granicy lasu, co pozostawałoby w sprzeczności z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia i wiązałoby się z koniecznością ubiegania o zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ogólne zapisy planu w powiązaniu z rysunkiem planu, na którym nie zaznaczono linii zabudowy, nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, w jakiej odległości od granicy lasu możliwa będzie zabudowa.

W ocenie Sądu trafny jest również zarzut dotyczący braku wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV. Z ustaleń planu nie wynika bowiem ani to w jakiej szerokości linia oddziałuje, ani to jakie obowiązują ograniczenia w tym terenie. Okoliczność, że linia średniego napięcia nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco czy potencjalnie oddziaływać na środowisko, nie oznacza, że linia ta nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla otoczenia. W ustaleniach planu zabrakło uregulowań dotyczących ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności poprzez wprowadzenie ograniczeń w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tym samym w planie zawarto niejasne sformułowania, które umożliwią stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego, co należy ocenić jako naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Zasadny zdaniem Sądu jest również zarzut odnoszący się do ustaleń § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, którym ustalono rezerwę pod budowę tzw. obwodnicy [...]. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Tymczasem należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Istotne jest jednak, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany. Rada Gminy w [...] nie wywiązała się z tego obowiązku w zakresie ustaleń dotyczących tzw. obwodnicy [...], która ma być drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego. Organ, wbrew treści art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, określił rezerwę na realizację tej drogi, zamiast wskazać przeznaczenie konkretnego pasa terenu. Co więcej, dopuszczenie rezerwy terenu pod drogę na terenach rolnych i leśnych nie może być uznane jako dopuszczenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Wprowadzając taką alternatywę nie wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, przez który przebiegać ma ww. droga, jak również przyjęto w treści planu zakaz zabudowy na gruntach leśnych (§ 36 pkt 1 uchwały). Tym samym ustalenia planu w tym zakresie wzajemnie się wykluczają.

W pełni usprawiedliwiony jest też w ocenie Sądu zarzut niejednoznacznego określenia przeznaczenia terenów oznaczonych od 1.RM do 6.RM, tj. podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia w terenach zabudowy zagrodowej. Definicja zabudowy zagrodowej została wskazana w treść § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pod pojęciem tym należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast w § 34 pkt 1 lit. b uchwały, Rada Miejska w [...] wskazała, że przeznaczeniem dopuszczalnym jest m.in. zabudowa gospodarcza i inwentarska. Ustalenia te wprowadzają niczym nie uzasadnione modyfikacje przepisów ustalonych przepisach techniczno-budowlanych.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia postanowień uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminu [...]. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w [...] wprowadziła w § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, odmienne od przyjętych w studium, ustalenia dotyczące - odpowiednio - minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, szerokości pasa technologicznego dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], [...], [...]- [...], określenie szerokości wolnej od zabudowy oraz dopuszczeniem zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR. Zmiana parametrów i wskaźników ustalonych uprzednio w studium stanowi w istocie przekroczenie granic zakreślonych ustaleniami studium.

Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje również stanowisko Wojewody, że ogólne określenie zasad uzbrojenia terenu oraz niesprecyzowanie ich przebiegu na rysunku planu nie czyni zadość wymogowi określonemu w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Na rysunku planu informacyjnie określono lokalizację stacji transformatorowych oraz przebieg istniejącej linii elektroelektrycznej 15kV oraz istniejących sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej oraz telekomunikacyjnej. Natomiast z treści planu wynika, że na terenie objętym planem dopuszcza się: nowe linii średniego napięcia (§ 21 ust. 1 pkt 1 uchwały), rozbudowę gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji (§ 22 pkt 1 oraz § 23 pkt 1 uchwały), rozbudowę sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny (§ 25 pkt 1 uchwały), tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej (§ 28 uchwały), przebudowę i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych (§ 29 pkt 1 uchwały). Łączne odczytywanie ustaleń planu, tj. części tekstowej i graficznej prowadzi do wniosku, że o faktycznym przebiegu powyższych inwestycji nie będzie decydowała gmina, tylko inwestor.

Zasadny, ale w części, okazał się w ocenie Sądu zarzut dotyczący braku określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Z tych względów ustalenia zasad kształtowania zabudowy zawarte w § 30 pkt 4, § 31 pkt 4 § 32 pkt 4 i § 34 pkt 4 oraz § 35 pkt 4 uchwały nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Powyższe ustalenia dotyczą terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, Up, RM i PU, tj. terenów na których możliwa jest jakakolwiek zabudowa.

Inaczej ma się sytuacja do terenu planu oznaczonego symbolem ZL, gdzie mimo, że zakazano zabudowy (§ 3 pkt 1 uchwały) to dopuszczono realizację obiektów małej architektury (§ 36 pkt 3 uchwały). Nie określenie maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu obiektów małej architektury uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W pełni usprawiedliwiony jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Wprowadzenie przez Radę Miejską w [...] w § 12 uchwały zapisu, który faktycznie jest modyfikacją postanowień ustawowych, zakwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut dotyczący braku wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM. Nie ujęcie w planie miejscowym linii zabudowy należy odczytywać jako zgodę gminy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe uchybienia w ocenie Sądu niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

- błędne zastosowanie prawa materialnego:

1) art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że § 4 pkt 8 uchwały wprowadza niezgodną z prawem definicję powierzchni zabudowy, gdy tymczasem definicja określona w miejscowym planie nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

2) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że w zakresie terenów 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR plan dopuszcza zabudowę przy granicy lasu, gdy tymczasem plan nie dopuszcza zabudowy przy granicy lasu, tylko sankcjonuje zakaz zabudowy wynikający z przepisów odrębnych poprzez odesłanie właśnie do tych przepisów;

3) art. 28 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z wadliwym uznaniem, że przy istniejących napowietrznych liniach 15 kV w ramach terenów 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, należy wprowadzić strefy ochronne i związane z nimi ograniczenia w zabudowie, gdy tymczasem żaden przepis prawa nie wskazuje obowiązku wprowadzenia stref ochronnych dla linii 15 kV oraz nie określa warunków szkodliwego promieniowania jonizującego i elektromagnetycznego przy tego typu sieciach elektroenergetycznych;

4) art. 28 w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w/s wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez wadiiwe uznanie, że na obszarach 2.R, 3.R oraz 1.ZL i 2 ZL zlokalizowano obwodnicę miejscowości [...], gdy tymczasem wskazane zapisy pianu mają charakter jedynie informacyjny i w części w ogóle nie dotyczą obszarów objętych planem miejscowym;

5) art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 3 § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwe uznanie, że § 34 ust. 1 lit a) na obszarach od 1.RM do 6.RM planu niejednoznacznie określa przeznaczenie terenów i modyfikuje przepisy techniczno-budowlane w zakresie definicji zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem plan nie modyfikuje definicji zabudowy zagrodowej, tylko wprowadza nieznaczne powtórzenia z przepisów technicznych, które nie stanowią o istotnych modyfikacjach treściowych w zakresie tego pojęcia;

6) naruszenie prawa materialnego - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i jego wadliwe zastosowanie wynikające z takiego rozumienia ww. przepisu, które wyklucza modyfikację wskaźników zagospodarowania przestrzennego, gdy tym czasem modyfikacja wskaźników jest prawnie dopuszczalna, a w konsekwencji błędnego uznania, że § 30 pkt 6 lit. a), § 35 pkt 3 lit. a) oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a) uchwały zawiera ustalenia planistyczne niezgodne ze studium gminy w zakresie minimalnych parametrów działek, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej i linii elektroenergetycznej 400 kV, gdy tymczasem w planie miejscowym zawarto parametry jedynie nieznacznie odbiegające od wskaźników ustalonych w studium, a zatem parametry te nie naruszają ustaleń studium;

7) błędne zastosowanie - art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, w związku z dopuszczeniem linii średniego napięcia (§ 21 ust. 1 pkt 1 uchwały), sieci wodociągowej i kanalizacji (§ 22 pkt 1 oraz § 23 pkt 1 uchwały), sieci gazowej średniego ciśnienia (§ 25 pkt 1 uchwały), sieci telekomunikacyjnej (§ 28 uchwały), sieci melioracyjnej (§ 29 pkt 1 uchwały) w miejscach niedookreślonych, gdy tymczasem plan jednoznacznie w § 41 wskazuje lokalizację ww. infrastruktury technicznej po terenach dróg publicznych i innych terenach usług publicznych oraz w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV;

8) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p poprzez błędne rozumienie, że wskaźnik maksymalnej zabudowy stanowi obligatoryjny element każdego planu i jego błędne zastosowanie w zw. z art. 28 u.p.z.p., gdy tymczasem nie jest to element obowiązkowy, ze względu na planistyczne uwarunkowania terenu, a za taki przypadek należy uznać przeznaczenie pod lasy z zakazem zabudowy zgodnie z § 36 pkt 1 uchwały, który w pkt 3 dopuszcza w drodze wyjątku możliwość lokalizacji obiektów małej architektury;

9) niewłaściwe zastosowanie art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z błędnym przyjęciem, że w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w pianie miejscowym wprowadzono prawnie niedozwoloną modyfikację zasad ochrony zabytków, gdy tymczasem w planie mamy do czynienia jedynie z odesłaniem do przepisów odrębnych w zakresie ochrony zabytków, zatem trudno uznać, aby odesłanie było ich modyfikacją.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi Wojewody i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej sześciokrotność stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w powiązaniu z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego m.p.z.p. ( uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...], zmieniona została uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.) - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki ), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma kwestia rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie.

Zarówno naruszenie "zasad sporządzania " jak i "trybu sporządzania " miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1778/08 – publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Aczkolwiek w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że podziela prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, to jednak w aktach sprawy brak jest załączników graficznych do przedmiotowego m.p.z.p. i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r. W aktach sprawy znajduje się jedynie część graficzna m.p.z.p. w wersji pdf. Tymczasem - jak wynika z § 1 pkt 1 m.p.z.p.- Rada Miejska [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...], zwany dalej planem, wraz z rysunkiem planu w skali 1:1000, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały, będącym integralną częścią planu.

Podnieść należy, iż stosownie do art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca wskazał szczególnie uzasadnione przypadki, gdy dopuszcza się stosowanie map w innej skali.

Sąd pierwszej instancji winien dysponować właściwym rysunkiem planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały, będącym integralną częścią planu, tak z uwagi na konieczność należytej czytelności części graficznej planu jak i celem sprawdzenia uczynienia przez Radę zadość powyższym przepisom. Jest to konieczne, aby Sąd pierwszej instancji mógł dokonać porównania planu i studium celem należytej oceny zarzutów Wojewody [...] oraz stanowiska i argumentów Rady Miejskiej w [...]. Wymóg takiego działania łączy się z właściwym przeprowadzeniem kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Brak powyższych dokumentów planistycznych nie pozwala na właściwą ocenę stanowisk stron i nie pozwala na uznanie, że Sąd pierwszej instancji ocenił właściwie procedurę planistyczną i stosowanie przepisów prawa materialnego, w tym, że prawidłowo ocenił ustalenia zaskarżonego planu w aspekcie znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej uchwały w okolicznościach tej sprawy narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

A zatem, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien dysponować nie tylko tekstami planu i studium, ale i częściami graficznymi planu i studium sporządzonymi w toku procedury planistycznej, stanowiącymi załączniki tych uchwał.

Nadto, Sąd pierwszej instancji uznając, że organ planistyczny naruszył określone przepisy u.p.z.p. i innych ustaw, nie uzasadnił swojego stanowiska, lecz ograniczył się do zacytowania stanowiska Wojewody [...].

Zauważyć należy - nie przesadzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji - że zarówno skarga wniesiona do WSA jak i odpowiedź na skargę zostały sporządzone z przytoczeniem orzecznictwa oraz przepisów i argumentów strony. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zasadzie ogranicza się do "wyboru" określonych fragmentów skargi wniesionej przez Wojewodę [...], nie odnosząc się w istocie do przepisów prawa i nie wyjaśniając z jakich przyczyn podzielił lub nie podzielił określonego poglądu Wojewody [...] czy też Rady Miejskiej w [...]. Rozpoznanie skargi nie polega tylko na tym, że Sąd podzieli określone stanowisko jednej ze stron, ale konieczne jest wskazanie z jakich względów je podzielił, wyjaśnienie przyjętego stanowiska w aspekcie przepisów prawa i okoliczności danej sprawy.

Rada Gminy [...] w § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. zawarła postanowienie, że ustala się szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV zgodnie z przepisami odrębnymi. Sąd pierwszej instancji uznał za trafny zarzut skargi dotyczący braku wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV podnosząc, że z ustaleń planu nie wynika ani to w jakiej szerokości linia oddziałuje, ani to jakie obowiązują ograniczenia w tym terenie. Należy zauważyć, że powołany przez Sąd pierwszej instancji § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wprawdzie stanowi, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, lecz nie określa tych stref. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał za zasadne powołanie się na § 314 powyższego rozporządzenia. Jest to istotne, gdyż brak jest rozważań i stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie przepisów prawa, które zdaniem Sądu w przypadku linii napowietrznej 15 kV wprowadzają wymóg określenia takich stref jak i przepisów, z których wynika ograniczenie w zabudowie. Sąd pierwszej instancji winien wskazać przepisy normujące strefy ochronne linii energetycznych i rozważyć, czy przepisy te obejmują także ustanawianie stref ochronnych dla linii 15 kV. Bez wskazania przepisów nakazujących ustanowienie stref ochronnych dla określonych linii energetycznych, bądź braku takich przepisów, nie można ocenić postanowień m.p.z.p. dotyczących linii 15 kV. Sąd pierwszej instancji winien wskazać, czy w odniesieniu do strefy linii energetycznej 15 kV istnieją określone przepisy prawa, a jeśli tak to jakie i czy m.p.z.p. respektuje te przepisy. W pismach stron przewija się kwestia normy PN-E-05100-1 (aktualnie jest to PN-E-05100-1:2000) przy czym brak jest odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego, czy ta norma ma zastosowanie do linii napowietrznej 15 kV.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji przy rozpoznaniu niniejszej sprawy dopuścił się uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Aby bowiem stwierdzić, czy m.p.z.p. narusza, czy też nie narusza określone przepisy prawa należy wskazać te przepisy prawa, które regulują dane kwestie, i wówczas ocenić, czy uchwała czyni zadość tym przepisom, czy też je narusza i z jakich powodów. Ewentualnie, należy wskazać brak przepisów normujących określone kwestie i również ocenić w tym względzie akt prawa miejscowego. Jeśli bowiem nie ma przepisów nakazujących ustanawianie stref ochronnych przy liniach 15 kV, to należy rozważyć, czy zapis zaskarżonej uchwały jest na tyle istotnym naruszeniem, że pozwala uznać, że w tym zakresie należy stwierdzić nieważność m.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji w istocie w poszczególnych kwestiach dotyczących przedmiotowej uchwały powtórzył stanowisko Wojewody [...], czego nie można uznać za należyte przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Rada Gminy [...] wypowiedzieli się w poszczególnych kwestiach i odnieśli się do określonych ustaleń m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji winien ocenić w świetle przepisów prawa, które stanowisko jest zasadne i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawić motywy, które przemawiają za przyjęciem takiego stanowiska. Może też być i tak, że Sąd pierwszej instancji podzieli określone stanowisko z innych powodów niż podały strony.

Podkreślić też należy, iż Sąd pierwszej instancji – mając na uwadze przepisy prawa - winien też ocenić, czy zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości, czy też w określonej części i uzasadnić swoje stanowisko, tj. podać względy, które przemawiają za określonym rozstrzygnięciem tej sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ograniczył się do jednozdaniowego stwierdzenia: "Mając na uwadze powyższe uchybienia w ocenie Sądu niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości." Nie wyjaśnił jednak dlaczego, zdaniem Sądu, uchybienia wskazane przez Sąd pierwszej instancji przemawiają za stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a nie w określonej części, tj. w zakresie postanowień m.p.z.p., terenów objętych określonymi symbolami, których dotyczą te uchybienia.

Podnieść również należy, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że przyczyną nieważności zaskarżonego planu jest także to, że Rada Miejska w [...] w § 4 pkt 8 m.p.z.p. przyjęła definicję pojęcia "powierzchnia zabudowy" odmienną od definicji zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie.

Pomimo tego, że Sąd pierwszej instancji powołuje się na Polską Normę PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych – to w aktach sprawy brak jest tekstu tej normy i jakichkolwiek śladów, aby Sąd pierwszej instancji ustalał treść tej normy. Sąd pierwszej instancji jedynie powtarza za Wojewodą [...]m, że definicja pojęcia "powierzchnia zabudowy" zawarta w § 4 pkt 8 m.p.z.p. jest odmienna od definicji zawartej we wskazanej wyżej PN.

Jeśli Sąd pierwszej instancji zapoznałby się z powyższą PN, to zauważyłby, że w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (wydanie pierwsze:1992-06-15 - polska wersja normy międzynarodowej ISO 9836:1992 /ISO – Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna/, przetłumaczona przez Polski Komitet Normalizacyjny) w pkt 5.1.2 "Powierzchnia zabudowy" w ppkt 5.1.2.1 wskazano, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. W ppkt 5.1.2.2. wskazano, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu.

Po pierwsze, zauważyć należy, iż według definicji zawartej w § 4 pkt 8 m.p.z.p. przez "powierzchnię zabudowy" należy rozumieć sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na danej działce budowlanej mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji. Po drugie, jak zdaje się wynikać z definicji zawartej w zaskarżonym planie, intencją Rady Gminy [...] było takie określenie pojęcia zabudowy działki budowlanej, aby uwzględnić także sytuację, gdy na danej działce budowlanej może zostać usytuowanych kilka budynków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicja pojęcia zabudowy działki budowlanej, zawarta w § 4 pkt 8 m.p.z.p., uwzględnia wskazaną powyżej PN-ISO 9836:1997 - ppkt 5.1.2.2. dotyczącą powierzchni zabudowy 1 budynku, która to powierzchnia jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu. Według § 4 pkt 8 m.p.z.p., w przypadku kilku budynków położonych w obrębie działki budowlanej powierzchnię tę należy liczyć jako rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynków na powierzchni tej działki. Nie można zatem skutecznie twierdzić, że § 4 pkt 8 m.p.z.p. jest sprzeczny z PN jak i że wychodzi poza zakres ustaleń m.p.z.p. Wszak, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6). W planie miejscowym określa się zaś obowiązkowo m.in.: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Nadto, radzie gminy można zarzucić naruszenie prawa wyrażające się w tym, że wprowadziła do m.p.z.p. definicje określonych pojęć nie mając do tego kompetencji wówczas, gdy określone pojęcia definiują przepisy ustaw lub przepisy wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Skuteczne zarzucenie wprowadzenia niezgodnej z prawem definicji określonego pojęcia jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji, gdy istnieją definicje ustawowe tego pojęcia. Zaznaczyć też należy, że co do zasady definicje zawarte w ustawach i w rozporządzeniach wykonawczych wydawanych z mocy ustawy znajdują zastosowanie do kwestii objętych daną ustawą i jej przepisami wykonawczymi. Jednak powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego mogą przesądzać o możliwości i potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10 – publik . CBOSA).

Jednocześnie podkreślić należy, iż od dnia 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015, poz.1483), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.

Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1214/17 – publik. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 307/16 – ONSAiWSA 2018/2/28, LEX nr 2110181).

Z powyższych względów Radzie Gminy [...] nie można zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie.

Rozważenia przez Sąd pierwszej instancji wymaga także kwestia dotycząca zabudowy zagrodowej. Sąd pierwszej instancji, powołując się na definicję pojęcia "zabudowa zagrodowa", zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( przez zabudowę zagrodową należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych), uznał za niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami od 1 RM do 6 RM.

Paragraf 34 m.p.z.p. jako podstawowe przeznaczenie tych terenów wskazuje – tereny zabudowy zagrodowej a jako przeznaczenie dopuszczalne – zabudowę gospodarczą, garażową i inwentarską, co Sąd pierwszej instancji uznaje za "wprowadzenie niczym nie uzasadnionej modyfikacji przepisów ustalonych w przepisach techniczno-budowlanych." Tymczasem zabudowę gospodarczą, garażową i inwentarską, o jakich mowa w m.p.z.p., należy rozumieć jako budynki gospodarcze, inwentarskie i garaże właściwe dla terenów zabudowy zagrodowej. Jest bowiem oczywiste, że w zabudowie zagrodowej mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi, a budynkom tym mogą towarzyszyć także garaże, nie tylko na samochody osobowe, ale i na sprzęt rolniczy.

W takiej sytuacji nie można dopatrzeć się takiego naruszenia przepisów przez Radę Gminy [...], które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponownej oceny przez Sąd pierwszej instancji wymaga także kwestia zgodności przedmiotowego planu ze studium. Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "Rada Gminy w [...] wprowadziła w § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, odmienne od przyjętych w studium, ustalenia dotyczące - odpowiednio - minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, szerokości pasa technologicznego dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], [...], [...] - [...], określenie szerokości wolnej od zabudowy oraz dopuszczeniem zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR" i "podziela tym samym ocenę Wojewody, że zmiana parametrów i wskaźników ustalonych uprzednio w studium stanowi w istocie przekroczenie granic zakreślonych ustaleniami studium." Zajęciu przez Sąd pierwszej instancji takiego stanowiska nie towarzyszą żadne ustalenia w tym zakresie, porównanie m.p.z.p. ze studium. Brak jest przywołania jakichkolwiek postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]marca 2010 r., na potwierdzenie zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Sąd pierwszej instancji powinien wskazać określone zapisy planu i wskazać, jakie postanowienia w danym zakresie zawiera studium co do miejscowości [...] i czy postanowienia m.p.z.p. są zgodne ze studium.

Jednocześnie podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia, czy plan miejscowy nie narusza bądź narusza ustalenia studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 32/08 – publik. ONSAiWSA 2009/4/72). Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku ) planu i studium.

Z powyższych względów nie można podzielić generalnego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pozwala na modyfikację w m.p.z.p. wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. Stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, to wówczas m.p.z.p. winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium gmina przyjmuje wskaźniki poprzez określenie "widełek" (od – do), to wówczas posiada swobodę kształtowania tych wskaźników w granicach przyjętych "widełek". Zaznaczyć przy tym należy, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie podlega ocenie legalności w niniejszej sprawie.

Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012r., sygn. akt II OSK 1343/12 – CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać przy tym należy, iż linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaznaczyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie dopuszcza się możliwość nie wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy, ale dotyczy to szczególnych przypadków.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 45/08 (publik. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyznaczenie w planach miejscowych terenu pod przyszłą budowę dróg winno obejmować pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed ujemnym niekorzystnym oddziaływaniem i jeśli linia rozgraniczająca uwzględnia zarazem wymagania art. 43 tej ustawy to należy przyjąć, iż tak wyznaczona linia rozgraniczająca będzie spełniała zarazem funkcję linii zabudowy. Zauważyć przy tym należy, iż przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewidywał i przewiduje, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w określonej w tym przepisie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a odległość ta jest zróżnicowana w zależności od rodzaju dróg i położenia danego obszaru – na terenie zabudowy, poza terenem zabudowy.

Powyższego stanowiska nie można jednak traktować jako generalnej zasady pozwalającej na brak określenia w planie miejscowym linii zabudowy. O ile, jeśli są przepisy, w których została sztywno określona odległość, która nie może ulec zmianie, to odwołanie się do takich przepisów odrębnych mogłoby być w konkretnych okolicznościach sprawy – zdaniem NSA – wystarczające i w takich okolicznościach można by uznać, że w istocie taka linia jest określona, gdyż można ją z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa odczytać. Nadto, takie sformułowanie jednocześnie zabezpiecza gminę przed koniecznością zmiany planu, gdy taka sztywna odległość określona w przepisach odrębnych ulegnie zmianie. W takiej sytuacji, jeżeli nastąpi zmiana przepisów odrębnych, zapisy planu pozostają nadal aktualne i rada gminy nie jest zmuszona wszczynać procedury planistycznej celem zmiany planu. Jest to rozwiązanie korzystne także z punktu widzenia kosztów sporządzania planu i długotrwałości procedury planistycznej. Każdorazowo jednak należy oceniać postanowienia m.p.z.p. w aspekcie przepisów odrębnych, które dane kwestie regulują. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "na aprobatę zasługuje również zarzut dotyczący dopuszczenia zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ustaleń części tekstowej planu, tj. § 13 pkt 2 uchwały wynika ogólna zasada zagospodarowania terenów, zgodnie z którą przyjęto, że lokalizowanie budynków w sąsiedztwie lasu odbywać się ma w oparciu o przepisy odrębne. Z kolei z części graficznej nie wynika, aby dla ww. terenów ustalono przebieg linii zabudowy z racji sąsiedztwa tych terenów z lasem."

Odnosząc się do tego stanowiska Sądu pierwszej instancji należy przyznać, że wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak nie wynika z tego, że stanowisko Sądu pierwszej instancji zacytowane powyżej jest słuszne. W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdział 7 rozporządzenia) przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Nie ma zatem potrzeby określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów. Ewentualna okoliczność, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, lecz linie oddzielenia obszarów o różnym przeznaczeniu planu, nie oznacza, że jest to linia do której istnieje możliwość zabudowy działki, gdyż mają tu zastosowanie przepisy odrębne (§ 271 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. , sygn. akt II OSK 2500/14 - LEX nr 2117148, publik. też w CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić należy, iż skoro zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, to Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości, czy też w określonej części i podać względy, które przemawiają za określonym rozstrzygnięciem tej sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.