Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1193/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2022 roku znak: WI-I.7840.5.109.2021.SA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.5.109.2021.SA utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 320/6740.2/2021 z 11 czerwca 2021 r., znak: AU-01-4.6740.2.1016.2020.ACH, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Remont, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego (budynek frontowy - 16 mieszkań, oficyna lewa - 2 mieszkania i oficyna prawa - 3 mieszkania), z pogłębieniem części piwnic budynku frontowego i przebudowa fundamentów oficyn bocznych (pogłębienie oraz ich poszerzenie w nawiązaniu do budynków sąsiednich), ze zmianą funkcji poddasza budynku frontowego i parteru oficyn na cele mieszkalne oraz części piwnic budynku frontowego na cele techniczne i gospodarcze wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o. i c.c.w., wentylacji i klimatyzacji, elektryka) i instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku (inst. Wodne i grzewcze, inst. kanalizacji sanitarnej, instalacje kanalizacji deszczowej, inst. elektryczna) na dz. nr [...] obr. 13 j. ewid. P. przy ul. [...] w K.".

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W dniu 14 grudnia 2020 roku Skarżący złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla planowanej inwestycji pn: "Remont, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego (budynek frontowy i oficyny boczne) wraz ze zmianą funkcji poddasza budynku frontowego i parteru oficyn na cele mieszkalne oraz części piwnic budynku frontowego na cele użytkowe wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o. i c.c.w., wentylacji i klimatyzacji, elektryka) i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] j. ewid. P. przy ul. [...] w K..

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta Krakowa decyzją 302/6740.2/2021 z dnia 11 czerwca 2021 roku, znak: AU-01-4.6740.2.1016.2020.ACH odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor został wezwany do usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym i nie uzupełnił on wezwania w zakresie w jakim "Należy doprowadzić projekt budowlany do zgodności z tematem inwestycji w zakresie przebudowy i nadbudowy oficyny lewej (wschodniej). Użyte przez Pełnomocnika nazewnictwo, wobec braku jednoznacznej definicji ustawowej, nie może być interpretowane dowolnie, z pominięciem wnikliwej analizy przedłożonego projektu budowlanego. Zauważa się, że przedłożona dokumentacja obrazuje znaczącą ingerencję w istniejącą substancję obejmującą budowę całkowicie nowych fundamentów oraz zasadniczą większość ścian zewnętrznych (konstrukcyjnych) z pozostawieniem jedynie "fragmentów istniejących ścian". Po wnikliwej analizie projektu budowlanego należy stwierdzić, że praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania - nie będzie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Należy stwierdzić, że pozostawione "fragmenty istniejących ścian" w kondygnacji parteru nie tworzą już - wg projektu - obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią definicji, (przebudowa - należy przez to rozumieć wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) podlegałby przebudowie. Nie można zatem mówić o przebudowie obiektu, który w terenie w efekcie projektowanych robót budowlanych przestaje istnieć".

Organ dalej wskazał, że po wnikliwej analizie rysunków projektu budowlanego należy stwierdzić, że przedłożony projekt budowlany w zakresie oficyny lewej (wschodniej) praktycznie nie przewiduje budynku pierwotnego do zachowania - nie istniałby już obiekt o niezmiennych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na rysunkach branży architektonicznej: rzut piwnic, rzut parteru, przekrój B-B z elewacją tylną i przekrój D-D, przejrzyście widać, że jedynie część parterowa ściany znajdującej się w granicy z działkami nr [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. P., oraz szczątkowe fragmenty ścian od strony dziedzińca przypominające swoim gabarytem słupy. Pomijając już zasadność techniczną pozostawienia jedynie nieznacznej części konstrukcji parteru, stwierdzić należy, że te niewielkie fragmenty ścian (pozostawione bez fundamentów, bo te oznaczono na rzucie piwnic jako nowoprojektowane) nie tworzą już - wg projektu - obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią definicji podlegałby przebudowie.

Sytuacja, w której znaczna część budynku, w tym fundamenty, ulega eliminacji, nazwanie inwestycji przebudową uznaje się za próbę ominięcia przepisów prawa. Istotna jest prawidłowa kwalifikacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego w celu jej dalszego sprawdzenia z obowiązującymi przepisami w tym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Pogląd przytoczony przez projektanta: "Żaden przepis prawa nie określa jaki procent istniejących ścian musi pozostać aby można było nazwać planowane zamierzenie budowlane "przebudową" jest dla Organu czytelny, niemniej w przedmiotowej inwestycji zaprojektowanie rzekomej przebudowy jest ściśle związane z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", od których zależy chociażby ilość miejsc postojowych, jeżeli inwestycja polega na budowie nowego budynku.

Organ wydaje decyzję pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku pełnej zgodności z przepisami prawa, natomiast jeżeli ta nie jest jednoznaczna nie można wydać bezsprzecznej oceny poprawności projektowanego budynku w kontekście obowiązujących przepisów. Zatem gdy Organ nie posiada pełnej, niepodważalnej oceny nie może wydać decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie tutejszego Organu nie uzupełniono skutecznie pkt 1 postanowienia z dnia 05.05.2021 r. tj. nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności z tematem inwestycji w kontekście oficyny lewej (wschodniej), ponieważ tytuł wniosku mówi o przebudowie i nadbudowie oficyny, natomiast załączony projekt budowlany przedstawia rozbiórkę istniejącej oficyny i budowę nowego budynku.

Wobec braku skutecznych uzupełnień do projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z lipca 1994 r. Prawo budowlane organ orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 roku, znak: WI-I.7840.5.109.2021.SA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 320/6740.[...] z 11 czerwca 2021 r., znak: AU-01-4.6740.2.1016.2020.ACH, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Remont, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego (budynek frontowy - 16 mieszkań, oficyna lewa - 2 mieszkania i oficyna prawa - 3 mieszkania), z pogłębieniem części piwnic budynku frontowego i przebudowa fundamentów oficyn bocznych (pogłębienie oraz ich poszerzenie w nawiązaniu do budynków sąsiednich), ze zmianą funkcji poddasza budynku frontowego i parteru oficyn na cele mieszkalne oraz części piwnic budynku frontowego na cele techniczne i gospodarcze wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o. i c.c.w., wentylacji i klimatyzacji, elektryka) i instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku (inst. Wodne i grzewcze, inst. kanalizacji sanitarnej, instalacje kanalizacji deszczowej, inst. elektryczna) na dz. nr [...] obr. [...] ewid. P. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że organ pierwszej instancji oparł odmowę udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie na stwierdzeniu, że z uwagi na pozostawienie jedynie niewielkich fragmentów istniejącego budynku z komórkami lokatorskimi (oznaczonych i opisanych na rysunkach jako ściany istniejące) nie zaprojektowano przebudowy i nadbudowy tej oficyny, ale de facto planowane roboty stanowią rozbiórkę i budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W postanowieniach wydanych na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 77 ustawy z lipca 1994 r. Prawo budowlane, Prezydent Miasta Krakowa dwukrotnie wskazywał, że według organu I instancji, że projekt nie obejmuje przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego ale rozbiórkę tego budynku i budowę nowego budynku mieszkalny wielorodzinnego w miejsce istniejącego. A co najistotniejsze, w zaskarżonej decyzji, zajął stanowisko, że usilne starania inwestora aby zakwalifikować roboty budowlane we wschodniej oficynie jako przebudowa i nadbudowa, są formą obejścia prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie podstawowym zagadnieniem jest kwestia kwalifikacji zamierzenia budowlanego w celu jej sprawdzenia z ustaleniami mpzp. Organ I instancji wyraźnie stwierdził, że nowa zabudowa mieszkalna, zgodnie z mpzp wymagałaby zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych.

W ocenie Wojewody, istota odmowy udzielenia pozwolenia na budowę polega na tym, że w miejsce istniejącej zabudowy niemieszkalnej powstaje nowa zabudowa wielorodzinna. I choć Prezydent Miasta Krakowa nieprawidłowo uzasadnił swoje orzeczenie, to jest oczywistym, że w przypadku, gdy po analizie całości materiału dowodowego, Wojewoda Małopolski także stwierdził – choć z innym uzasadnieniem – że mamy do czynienia z nową zabudową mieszkalną wielorodzinną, winien utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji, inwestor wniósł uwagi (karta nr [...] akt organu I instancji) i zarzuciła, że cyt.: budowa oficyny znajdującej się od strony muru granicznego z kamienicą nr [...] jest tak naprawdę zmianą funkcji z komórek lokatorskich na mieszkalne i powinna być tak faktycznie traktowana.

Wojewoda zgodził się z tym zarzutem i stwierdził, że nieprawidłowo Prezydent Miasta Krakowa skupił się wyłącznie na bezpodstawnych dywagacjach, dotyczących tego jaka część budynku musi pozostać, aby można było mówić o przebudowie budynku a nie jego rozbiórce.

Natomiast organ I instancji całkowicie pominął fakt, iż w wyniku planowanych robót – nawet gdyby przyjąć, zgodnie z wolą pełnomocnika inwestora i projektanta, że mamy do czynienia z przebudową i nadbudową istniejącego budynku niemieszkalnego (do czego w pełni przychyla się Wojewoda Małopolski, co wykazano poniżej) – oprócz tej przebudowy i nadbudowy niewątpliwie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku niemieszkalnego na cele mieszkalne, co skutkuje tym, że na terenie inwestycji powstaje nowa zabudowa wielorodzinna, której dotąd nie było.

Powyższe oznacza, że pomimo błędnego uzasadnienia, Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo uzależnił odmowę udzielenia pozwolenia na budowę od faktu zaprojektowania nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, która zgodnie z planem miejscowym wymaga urządzenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu błędnej, zdaniem Inwestora, interpretacji planowanych w oficynie wschodniej budynku, robót budowlanych, Wojewoda Małopolski stwierdził, że choć stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w tej kwestii nie jest trafne (błędna kwalifikacja robót budowlanych jako rozbiórka i budowa); niemniej jednak samo rozstrzygnięcie jest właściwe.

W uzasadnieniu decyzji z 11 czerwca 2021 r., Prezydent Miasta Krakowa zakwestionował roboty w zakresie przebudowy i nadbudowy oficyny lewej, wskazując, że użyte przez Inwestora nazewnictwo w połączeniu z przedłożonym projektem budowlanym budzi wątpliwości. Według organu I instancji, w wyniku robót praktycznie nie przewiduje się zachowania budynku pierwotnego, który przestałby istnieć w niezmiennej formie o charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem Prezydenta, potwierdza to część rysunkowa projektu, z której wynika, że z dawnej konstrukcji budynku pozostaną jedynie część parterowa ściany znajdującej się w granicy z działkami nr: [...], [...] i [...] oraz szczątkowe fragmenty ścian od strony dziedzińca, które nie tworzą obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią definicji podlegałby przebudowie.

Wojewoda wskazał przy tym, że jak wynika z części rysunkowej projektu (str. 115-119, 123, 125); bezpośrednio w granicy z działkami nr: [...], [...] [...] znajduje się ściana oficyny wschodniej o wysokości jednej kondygnacji, łącząca się z częścią frontową – która zostanie zachowana. Ponadto na kondygnacji parteru pozostaną fragmenty ściany z dawnego obrysu od strony dziedzińca.

Nową ścianę projektuje się zachowując linię dawnego obrysu, poszerzając ją jedynie o docieplenie elewacji. Zatem, akta sprawy potwierdzają, że autor projektu przewidział do pozostawienia w istniejącej formie pewne fragmenty oficyny lewej i nie przewiduje się całkowitej jej rozbiórki.

Prowadzi to do wniosku, że skoro żaden przepis prawa nie określa jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby można było uznać planowane zamierzenie budowlane nadal za przebudowę – stwierdzić należy, że w niniejszym przypadku nie dochodzi do (całkowitej) rozbiórki obiektu, co jest zbieżne z poglądem Inwestora na tę sprawę.

Wojewoda Małopolski wskazał, że dla uznania, że dany obiekt budowany jest budynkiem, niezbędne jest, aby posiadał określone cechy: fundamenty, dach, trwałe związanie z gruntem oraz wydzielenie w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: przegroda budowlana oraz wydzielenie z przestrzeni. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną.

Dodatkowym warunkiem jest posiadanie przez budynek fundamentów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że przez pojęcie: wydzielania w przestrzeni należy rozumieć zarówno nadziemną jak i podziemną część budynku.

Jak wynika z akt I instancji (informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, str. 12), na działce nr [...] znajdują się cztery budynki: dwa mieszkalne (frontowy i oficyna zachodnia) oraz dwa inne: pozostałe budynki niemieszkalne (w tym oficyna wschodnia).

Mapa do celów projektowych (str. 246 akt organu I instancji) wskazuje zaś, że na działce nr [...] znajdują się trzy budynki: dwa mieszkalne oznaczone, jako mt (budynek mieszkalny o trzech i więcej mieszkaniach) – frontowy i oficyna zachodnia oraz jeden niemieszkalny oznaczony, jako i (pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niewymieniony) – oficyna wschodnia. Granice między budynkami są jednoznaczne i wyraźne, w tym między budynkiem frontowym i oficyną wschodnią.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że wschodnia oficyna jest obiektem innym niż budynek frontowy; posiadającym fundamenty, dach, trwałe związanym z gruntem oraz wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród; i co najważniejsze, o funkcji innej, niż mieszkalna, co potwierdził także projektant (zabudowa gospodarcza, tzn. komórki lokatorskie – str. 37 projektu).

Wojewoda Małopolski podkreśla, że wątpliwości nie budzi inwestycja dotycząca części frontowej i oficyny zachodniej, lecz jedynie oficyny wschodniej. Oceniając zakres przedstawionych w projekcie robót budowlanych, organ odwoławczy ustalił, że w przypadku oficyny wschodniej, roboty budowlane polegają na: przebudowie i nadbudowie o dwie kondygnacje budynku niemieszkalnego, w wyniku której, poprzez zmianę sposobu użytkowania, powstanie zupełnie nowy budynek mieszkalny wielorodzinny. Pociąga to za sobą konsekwencje w postaci obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla inwestycji, wynikających z zapisów planu miejscowego.

Wyjaśnić należy, że na terenie objętym pozwoleniem na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzony uchwałą nr XC/1326/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 roku, poz. 7019) – zwany dalej mpzp. Przedmiotowa inwestycja leży w obszarze, oznaczonym na rysunku planu, jako MW.2 – tereny zabudowy mieszkaniowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się możliwość lokalizacji funkcji usługowych w parterach lub kondygnacjach podziemnych budynku. Oznacza to, że omawiana inwestycja dotycząca remontu, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jest zgodna z ustalonym w mpzp przeznaczeniem terenu.

Obowiązujący mpzp określa zasady obsługi parkingowej dla nowo budowanych, rozbudowanych (za wyjątkiem rozbudowy o klatkę schodową lub windę) i nadbudowywanych o więcej niż 2 kondygnacje budynków (§ 11 ust. 5 pkt 2 lit. b) mpzp), co w niniejszym przypadku ma zastosowanie.

Przy czym, jak już wykazano we wcześniejszej części decyzji, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje spór pomiędzy inwestorem a organem I instancji dotyczący prawidłowego nazwania planowanych robót budowlanych, gdyż w przedmiotowej sprawie na pewno mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania istniejących komórek lokatorskich i w konsekwencji powstaniem na działce nr [...] nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, której wcześniej tam nie było. Nawet, gdyby projektant wprowadził połączenie między przebudowywanym i nadbudowywanym budynkiem gospodarczym (co wymagałoby znacznych zmian, gdyż obecnie pomiędzy nadbudowywanymi komórkami lokatorskimi a budynkiem frontowym planowana jest winda), to mielibyśmy do czynienia z rozbudową budynku oficyny o nową część mieszkalną, w miejscu istniejącej zabudowy niemieszkalnej – co także skutkowałoby koniecznością zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla tej części inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że nie wezwał inwestora o doprowadzenie projektu do zgodności z mpzp w zakresie miejsc postojowych wymaganych dla obsługi nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, gdyż w jego ocenie żądanie to jest niemożliwe do spełnienia przez Inwestora, z uwagi na brak bramy wjazdowej w kamienicy przy ul. [...], która umożliwiłaby wjazd samochodu na podwórze kamienicy. Byłoby to niepotrzebnym przedłużaniem postępowania, gdyż projekt budowlany w formie złożonej nie jest zgodny z ustaleniami mpzp, a ta niezgodność ma charakter trwały. W ocenie Wojewody Małopolskiego, zmiana projektu budowlanego poprzez wprowadzenie nowych miejsc postojowych na terenie inwestycji wymagałaby sporządzenia zupełnie nowego projektu – tj. znacznej przebudowy chronionego konserwatorsko budynku frontowego w celu albo utworzenia bramy wjazdowej na dziedziniec, albo realizacji dopuszczonych planem garaży podziemnych. Z uwagi na powyższe, tut. organ ocenił zgodność z prawem złożonego z wnioskiem projektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna w zakresie pozostałych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania, określonych w mpzp.

Reasumując organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z mpzp, gdyż nie zaprojektowano żadnych miejsc postojowych dla nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, która powstała w wyniku przebudowy, zmiany sposobu użytkowania i nadbudowy istniejącej zabudowy gospodarczej – oficyny wschodniej (komórek lokatorskich).

Skargę na powyższą decyzję złożył R. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

l. naruszenie przepisów postępowania, tj:

• art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm. – dalej również: K.p.a.) polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

• art. 7a K.p.a. przez jego pominięcie pomimo występujących problemów z interpretacją zapisów uchwały nr XC/]326/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" (dalej również: m.p.z.p. lub plan miejscowy);

• art. 136 § 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej również: PrBud) w zw. z art. 8 K.p.a przez brak wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego i dokonania ewentualnych zmian, które zgodnie z stanowiskiem organu doprowadziłyby projekt budowlany do zgodności z przepisami prawa.

II. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty zostały rozwinięte i uzasadnione. Wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, że inwestor zamierza dokonać w oficynie wschodniej - rozbiórki i następnie budowy nowego obiektu, a nie jak wskazuje we wniosku - jej remontu, przebudowy i nadbudowy. Tak zakwalifikowane roboty - zdaniem Prezydenta - wymagają od inwestora, zgodnie z m.p.z.p. zapewnienia nowych miejsc parkingowych, czego inwestor nie zaplanował.

Wojewoda natomiast w odróżnieniu od Prezydenta, odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego wskazał na inne przyczyny odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznał w pierwszej kolejności, że inwestor prawidłowo zakwalifikował roboty w oficynie wschodniej jako roboty polegające na przebudowie i nadbudowie - nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta, że roboty polegają na budowie. Jednakże odmówił wydania pozwolenia na budowę z tego powodu, iż według Wojewody oficyna wschodnia jest odrębnym budynkiem od budynku frontowego i zmiana jej funkcji spowoduje przekształcenie tego budynku w obiekt wielorodzinny, a to skutkuje obowiązkiem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, czego inwestor nie przewidział.

W skardze wskazano, że w związku z rozstrzygnięciem Wojewody istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na następujące pytania, czy rzeczywiście, jak chce tego organ drugiej instancji, (1) mamy do czynienia w niniejszej sprawie z odrębnymi budynkami składającymi się z budynku frontowego i oficyn bocznych, czy też jednego budynku, oraz, czy (2) obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje do stworzenia dodatkowego miejsca parkingowego w sytuacji przekształcenia komórki lokatorskiej w lokal mieszkalny.

W ocenie inwestora w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem składającym się z części frontowej i oficyną, a plan miejscowy dla "[...]" nie wymaga w przypadku zmiany funkcji lokalu tworzenia dodatkowego miejsca parkingowego. Takie stanowisko wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego i zapisów m.p.z.p

Podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę przez Wojewodę jest błędne przyjęcie, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku niemieszkalnego na cele mieszkalne doprowadzi do powstania nowej zabudowy wielorodzinnej, której nie było, a co skutkuje obowiązkiem urządzenia nowych miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 roku do 15 maja 2022 roku na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Wszystkie strony nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że nie jest uzasadniona argumentacja Skarżącego, jakoby Wojewoda błędnie przyjął, iż zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku niemieszkalnego na cele mieszkalne doprowadzi do powstania nowej zabudowy, co w dalszej kolejności skutkuje, stosownie do zapisów planu miejscowego (uchwała nr XC/1326/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]; Dz. Urz. Woj. Małop. z 2013 roku, poz. 7019), obowiązkiem urządzenia nowych miejsc parkingowych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, takiego stanowiska Wojewoda nie przedstawił. Wojewoda nie wskazał, że "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku niemieszkalnego na cele mieszkalne doprowadzi do powstania nowej zabudowy". Organ odwoławczy przyjął natomiast, że (w przypadku oficyny wschodniej) roboty budowlane polegają na przebudowie i nadbudowie o dwie kondygnacje budynku niemieszkalnego, w wyniku której poprzez zmianę sposobu użytkowania powstanie zupełnie nowy budynek mieszkalny wielorodzinny, co w świetle zapisu planu miejscowego, skutkuje obowiązkiem urządzenia nowych miejsc parkingowych.

Powstanie lokali mieszkalnych nie nastąpi zatem na skutek tylko zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku – jak sugeruje skarżący – lecz także na skutek przebudowy i nadbudowy budynku oficyny wschodniej. To natomiast w świetle § 11 ust. 5 pkt. 2) lit. b) planu miejscowego uzasadnia, w ocenie Wojewody, konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Odnosząc się do tego poglądu, przede wszystkim trzeba wskazać, że stosownie § 11 ust. 5 pkt. 2) lit. b) planu miejscowego obowiązek zapewnienia minimalnych ilości parkingowych określony jest dla "nowo budowanych, rozbudowanych (za wyjątkiem rozbudowy o klatkę schodową lub windę) i nadbudowywanych o więcej niż 2 kondygnacje budynków".

Zatem prace polegające na – jak wskazuje Wojewoda – "przebudowie i nadbudowie o dwie kondygnacje budynku niemieszkalnego" nie wypełniając hipotezy § 11 ust. 5 uchwały w sprawie planu miejscowego. Nadbudowa musi dotyczyć więcej niż 2 kondygnacje budynków, natomiast przebudowa jest z punktu widzenia zapisu § 11 ust. 5 irrelewantna.

W świetle powyższego nie jest również trafne stanowisko Wojewody, który wskazuje, że "bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje spór pomiędzy inwestorem a organem I instancji dotyczący prawidłowego nazwania planowanych robót budowlanych, gdyż w przedmiotowej sprawie na pewno mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania istniejących komórek lokatorskich i w konsekwencji powstaniem na działce nr [...] nowej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, której wcześniej tam nie było."

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego kwalifikacja robót, będących przedmiotem wniosku ma zasadnicze znaczenie, albowiem to ona właśnie będzie ewentualnie determinować zastosowanie § 11 ust. 5 planu miejscowego. Skoro plan miejscowy uzależnia konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych od tego czy ma miejsce "budowa, rozbudowa (za wyjątkiem rozbudowy o klatkę schodową lub windę) i nadbudowa o więcej niż 2 kondygnacje budynków", to organ w tym zakresie powinien poczynić stosowne ustalenia i dokonać kwalifikacji prawnej wnioskowanych robót.

Organ obowiązany jest ocenić, czy stanowiące przedmiot wniosku o wydanie pozwolenia na budowę prace stanowią "budowę, rozbudowę (za wyjątkiem rozbudowy o klatkę schodową lub windę) i nadbudowę o więcej niż 2 kondygnacje budynków" i w przypadku uznania, że prace te mogą być w ten sposób zakwalifikowane, powinien w dalszej kolejności odnieść się do zapisów § 11 ust. 5 pkt. 2) lit. b) planu miejscowego i zbadać, czy został spełniony warunek zapewnienia minimalnych ilości parkingowych. Jeżeli jednak roboty, będące przedmiotem wniosku nie będą stanowiły prac, o których mowa w § 11 ust. 5 planu miejscowego, wówczas, inwestor nie ma obowiązku zapewnienia minimalnych ilości parkingowych. Tego jednak organ nie wykonał, uznając że kwalifikacja robót jest zbędna, albowiem wystarczające jest stwierdzenie, że dochodzi do zmiany sposobu użytkowania istniejących komórek lokatorskich, to już obliguje inwestora do zapewnienia minimalnych ilości parkingowych, zgodnie z zapisami planu miejscowego. Takie stanowisko organu jednak, jak wskazano powyżej, jest nieprawidłowe, albowiem pozostaje w sprzeczności z treścią § 11 ust. 5 planu miejscowego

W kontekście natomiast, ewentualnej konieczności zapewnienia minimalnej liczby miejsc parkingowych czego projekt budowlany aktualnie nie zapewnia, trafne jest stanowisko skarżącego, że organ w świetle art. 35 ust. 3 PrBud ma obowiązek nałożyć postanowieniem na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 marca 2022 roku, sygn. II OSK 391/22).

Podzielić przy czym należy także pogląd, że tryb uregulowany w art. 35 ust. 3 PrBud umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 PrBud, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Nie można od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego. (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. II OSK 917/10; NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2792/12, NSA z dnia 16 października 2020 roku, sygn. II OSK 729/18).

W cenie Sądu nawet gdyby organ rozważał możliwość lub niemożliwość spełnienia zapisów § 11 ust. 5 planu miejscowego i konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, to jednak kwestia zapewnienia lub niezapewnienia odpowiedniej liczby miejsc nie stanowi braku nieusuwalnego. Trzeba zwrócić uwagę, że inwestor może wówczas albo przeprojektować inwestycję w ten sposób, że zapewni jednak odpowiednią liczbę miejsc parkingowych lub może także przeprojektować inwestycję w ten sposób, że nie będzie ta inwestycja już wypełniała hipotezy § 11 ust. 5 planu miejscowego. Ta kwestia powinna być jednak wyrazem stanowiska inwestora, a nie przekonania organu.

Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy i jej uwarunkowania prawne, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została bez dokładnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na załatwienie sprawy. Organ procedował z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a uzasadnienia podjętych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności nie wskazał organ dlatego czego, w jego ocenie spełniona została hipoteza zapisu § 11 ust. 5 planu miejscowego.

Nie podziela natomiast Sąd stanowiska skarżącego, że oficyna wschodnia jest tylko częścią budynku frontowego. Trafne w tym zakresie jest stanowisko Wojewody, który wskazuje, że jak wynika z akt I instancji (informacja opisowo-graficzna z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów, str. 12), na działce nr [...] znajdują się cztery budynki: dwa mieszkalne (frontowy i oficyna zachodnia) oraz dwa inne: pozostałe budynki niemieszkalne (w tym oficyna wschodnia). Natomiast mapa do celów projektowych (str. 246 akt organu I instancji) wskazuje zaś, że na działce nr [...] znajdują się trzy budynki: dwa mieszkalne oznaczone, jako mt (budynek mieszkalny o trzech i więcej mieszkaniach) – frontowy i oficyna zachodnia oraz jeden niemieszkalny oznaczony, jako i (pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niewymieniony) – oficyna wschodnia. Granice między budynkami są jednoznaczne i wyraźne, w tym między budynkiem frontowym i oficyną wschodnią.

Również projektant, wskazując, że wschodnią część działki zajmuje niska zabudowa gospodarcza, tzn. komórki lokatorskie (por. str. 37 projektu), potwierdza, że wschodnia oficyna jest obiektem innym niż budynek frontowy. Z tego względu zarzut skarżącego nie jest uzasadniony.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. III OSK 582/21, NSA z dnia 21 kwietnia 2022 roku, sygn. II GSK 1711/18). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Tylko bowiem niedające się usunąć wątpliwości, co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Na gruncie niniejszej sprawy natomiast zasadnicza kwestia sprowadzała się do oceny, czy będące przedmiotem wniosku stanowią "budowę, rozbudowę (za wyjątkiem rozbudowy o klatkę schodową lub windę) i nadbudowę o więcej niż 2 kondygnacje budynków", co w przypadku uznania, że prace te mogą być w ten sposób zakwalifikowane, skutkuje koniecznością zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, stosownie do zapisów § 11 ust. 5 pkt. 2) lit. b) planu miejscowego. Na gruncie wskazanej normy nie występują jednak niedające się usunąć wątpliwości, co do treści przepisów stosowanego prawa. Nie stanowi także o istnieniu takich wątpliwości wyłącznie twierdzenie skarżącego, negującej prawidłowość wydanego przez organy rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 300 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł.