Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 402/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 30 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 261-267
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151. art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 1, par. 4 ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 18
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 roku sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania z wniosku o rozgraniczenie nieruchomości 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. P. M., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A 137, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. MR


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia S. M., na postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. znak: [...] o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta T. , tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2, stanowiącej własność S.M., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 3, stanowiącą współwłasność łączną M. S. i Z.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 2 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Burmistrz Miasta T. ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości w kwocie 3936 zł, odpowiadającej wynagrodzeniu geodety upoważnionego do wykonania czynności ustalania przebiegu granic (pkt 1), oraz zobowiązał do ich uiszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, gotówką w kasie urzędu lub przelewem na podany rachunek bankowy urzędu: solidarnie M.S. i Z. S. - co do kwoty 1968 zł (pkt 2 ppkt 1) oraz S. M. - co do kwoty 1968 zł (pkt 2 ppkt 2). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji powołał się na stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z kosztami postępowania administracyjnego, a także art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej K.c.) dotyczący kosztów rozgraniczenia nieruchomości. Wywiódł z nich, że koszty postępowania zakończonego jego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości powinny być równomiernie - po połowie - rozłożone na właścicielkę działki nr 2 (wnioskodawczynię) i współwłaścicieli działki nr 3.

W dniu 4 lutego 2019 r. S. M. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Miasta T. podanie adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zatytułowane "odwołanie", które w ocenie organu odwoławczego należało potraktować jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. znak: [...], gdyż: 1) zostało wniesione zgodnie z zamieszczonym w nim pouczeniem, w otwartym terminie do złożenia tego środka prawnego (art. 141 § 2 k.p.a.), 2) w nagłówku podania powołano się na sygnaturę ww. postanowienia. W treści zażalenia strona wyraziła swoje niezadowolenie ze sposobu rozstrzygnięcia sprawy głównej - rozgraniczenia nieruchomości.

Przywołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r. o ustaleniu wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, iż kwestię kosztów rozgraniczenia nieruchomości reguluje art. 152 K.c, stosownie do którego właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, zaś koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. W tezie uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I-OPS 5/06 (publ. ONSAiWSA 2007/2/26, orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętej w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dającej początek utrwalonej obecnie linii orzeczniczej w judykaturze, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd prawny, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdził między innymi, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości stanowi jedną całość, pomimo że jest uregulowana w dwóch aktach prawnych: ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101; dalej P.g.k.) oraz K.c. Oznacza to, że również w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości mają zastosowanie normy prawne wynikające z art. 152 i art. 153 K.c. Zdaniem NSA twierdzenie, że wzmiankowane wyżej postępowanie toczy się jedynie w interesie strony, która żąda jego wszczęcia, i która domaga się w ten sposób konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może subiektywnie uważać, że dokonanie rozgraniczenia nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a tym samym, że wobec tego nie powinien ponosić kosztów postępowania, które w jego ocenie mogło zostać wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże pogląd ten jest błędny, gdyż skoro granice gruntów sąsiadujących stały się wątpliwe, to ich ustalenie leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli uczestniczących w sporze, nie tylko wnioskodawcy. NSA wskazał ponadto, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. W swoich późniejszych orzeczeniach NSA wielokrotnie podkreślał, że prawidłowa interpretacja uchwały z dnia 11 grudnia 2006 r. sprowadza się do przyjęcia, iż wykluczona jest uznaniowość organów administracji publicznej w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o umorzeniu postępowania wydaną w trybie art. 34 ust. 2 P.g.k.). O zasadności tego stanowiska świadczy jednoznacznie uzasadnienie powołanej uchwały, mimo użycia w jej tezie zwrotu "może obciążyć kosztami" (por. wyroki: z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2832/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14, z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 51/17 czy z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 415/17; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach analizy dokumentów zawartych w aktach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia gruntów położonych w obrębie [...] miasta T., konkretnie działki nr 2 z działką nr 3, zostało wszczęte na wyraźny i konsekwentnie podtrzymywany wniosek właścicielki pierwszej z tych nieruchomości - S. M. (złożony w dniu 30 stycznia 2018 r.), co stwierdzono w postanowieniu Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] o wszczęciu postępowania i powtórzono w zawiadomieniu z dnia 28 sierpnia 2018 r. znak: [...], skierowanym do nowych współwłaścicieli działki nr 3. Z kolei postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] organ I instancji upoważnił geodetę T. J. (nr uprawnień [...]) do wykonania czynności ustalania przebiegu granic. Wszystkie wzmiankowane powyżej pisma zostały doręczone S. M. jako właścicielce działki nr 2. W aktach sprawy znajduje się ponadto umowa nr [...] o wykonanie przez geodetę dzieła - rozgraniczenia nieruchomości, zawarta w dniu 11 lipca 2018 r. pomiędzy Gminą T. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta T. (zamawiającym) a geodetą T. J. (wykonawcą). Z korespondencji mailowej załączonej do akt sprawy wynika, że wyboru tego geodety dokonano po zwróceniu się z zapytaniem do trzech geodetów, z których jedynie T.J. złożył swoją ofertę (pozostali geodeci nie wyrazili zainteresowania przyjęciem zlecenia). W § 1 umowy wykonawca zobowiązał się do wykonania dzieła określonego jako rozgraniczenie pomiędzy działkami nr: 2 i 3 w obrębie 20 miasta T. (przedmiot umowy jest zatem tożsamy z przedmiotem postępowania wszczętego na żądanie S. M.). W § 2 umowy uzgodniono, że wykonanie dzieła obejmuje w szczególności: 1) zgłoszenie pracy geodezyjnej w ośrodku dokumentacji; 2) wykonanie operatu technicznego z przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych; 3) dokonanie stabilizacji punktów granicznych w terenie (treść tego zapisu w umowie wskazuje na obligatoryjność czynności sprecyzowanych w pkt 1-3, a jednocześnie na otwarty charakter katalogu czynności niezbędnych do wykonania dzieła). W § 4 ust. 1 określono wysokość wynagrodzenia geodety na kwotę 3936 zł brutto, odpowiadającą kwocie podanej w ofercie, zaś w § 4 ust. 2 wskazano, że podstawą jego wypłacenia będzie prawidłowo wystawiona faktura VAT. W § 5 podkreślono, że rozgraniczenie nieruchomości ma być przeprowadzone zgodnie z przepisami P.g.k. W wykonaniu wzmiankowanej umowy i postanowienia wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 P.g.k. upoważniony geodeta sporządził dokumentację rozgraniczenia nieruchomości składającą się z 99 kart, zawierającą m.in. takie dokumenty jak: sprawozdanie techniczne z prac geodezyjnych, zgłoszenie prac geodezyjnych, wypisy z rejestru gruntów, badania hipoteczne, wezwania do stawienia się w celu ustalenia granic, protokół graniczny z dnia 24 października 2018r. wraz z załącznikami, szkic do obliczenia powierzchni spornej wraz z obliczeniami powierzchni spornej, wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami po rozgraniczeniu oraz opinię do rozgraniczenia z dnia 29 października 2018 r. wraz z załącznikami. Na podstawie tej dokumentacji, po dokonaniu oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości i zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 § 2 pkt 1 P.g.k.), Burmistrz Miasta T. wydał decyzję z dnia [...] r. znak: [...], w której orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Po zakończeniu postępowania, w dniu 1 lutego 2019 r., geodeta T.J. wystawił i przekazał organowi pierwszej instancji fakturę VAT nr [...], na podstawie której wypłacono mu wynagrodzenie w umówionej wysokości.

Zdaniem organu odwoławczego analizowane postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem, w związku z czym należało utrzymać je w mocy. Kolegium stwierdziło, że w rozstrzygnięciu uwzględniono regułę wynikającą wprost z art. 152 K.c, która - zgodnie z jednolitym i ugruntowanym poglądem judykatury - znajduje zastosowanie także przy określaniu zasad ponoszenia kosztów rozgraniczenia nieruchomości powstałych w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie. Burmistrz Miasta T. słusznie obciążył obowiązkiem zapłaty kosztów postępowania zarówno właścicielkę działki nr 2, jak i współwłaścicieli działki nr 3 przyjmując, że rozgraniczenie tych gruntów zostało dokonane w interesie wszystkich stron. Prawidłowo rozdzielił koszty postępowania pomiędzy poszczególne osoby, z uwzględnieniem, że na każdą z nieruchomości przypada połowa ustalonej kwoty. Zasadnie również podkreślił solidarny charakter obowiązku nałożonego na M. S. i Z. S., wynikający z istoty wiążącego ich stosunku prawnego (współwłasność łączna, czyli bez wyodrębnionych udziałów we wspólnym prawie). Co do samej wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego Kolegium stanęło na stanowisku, że Burmistrz Miasta T. miał podstawy do nałożenia na strony obowiązku ich zapłaty w kwocie równej wynagrodzeniu uiszczonemu na rzecz geodety, który wykonał czynności ustalania przebiegu granic, wynikającej z zawartej w tym celu umowy. Po pierwsze, odwołując się do treści art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., w ocenie organu II instancji, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...] r. znak: [...], wszczęte na wniosek właścicielki działki nr 2, zostało przeprowadzone w interesie właścicieli obu nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Tym samym także koszty poniesione w trakcie tego postępowania, niezbędne do dokonania rozgraniczenia nieruchomości, trzeba uznać za poniesione w interesie wszystkich stron, a w odniesieniu do S. M. - dodatkowo na jej żądanie. Co więcej, koszty te nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, który w toku postępowania podejmował czynności służące wyłącznie realizacji celu postawionego przed nim przez strony, tj. rozstrzygnięcia zaistniałego między nimi sporu co do przebiegu granic nieruchomości (o realności którego świadczy sam fakt złożenia i konsekwentnego podtrzymywania wniosku o rozgraniczenie nieruchomości). W świetle obowiązujących przepisów prawa Burmistrz Miasta T. nie mógł odmówić podjęcia się załatwienia przedmiotowej sprawy, np. podając jako przyczynę niemożność wyłonienia geodety, lecz był zobligowany do przedsięwzięcia wszelkich działań koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, do których należy m.in. wybór geodety i upoważnienie go do wykonania czynności ustalania przebiegu granic (art. 31 ust. 1 P.g.k.). Kolegium zaznaczyło, że w obecnym stanie prawnym organ właściwy w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie dysponuje żadnymi władczymi instrumentami prawnymi, za pomocą których mógłby wywrzeć wpływ na wysokość wynagrodzenia geodety. Wynika ona po prostu z aktualnych uwarunkowań rynkowych i jest ustalana w drodze negocjacji prowadzonych według reguł określonych w prawie cywilnym (z uwzględnieniem przepisów dotyczących zamówień publicznych), co wiąże się m.in. ze swobodą odmowy zawarcia umowy przez geodetę, jeżeli uzna on zaproponowane mu warunki za niesatysfakcjonujące. Po drugie, wynagrodzenie geodety upoważnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym mieści się w kategorii kosztów postępowania, o których mowa w art. 263 § 2 k.p.a., określonych przez ustawodawcę jako "inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy". W wyjaśnieniu takiej ich kwalifikacji Kolegium wskazało, że geodeta nie występuje w tym postępowaniu w roli biegłego, gdyż zakres jego czynności jest znacznie szerszy niż wydanie opinii (w myśl art. 31 ust. 4 P.g.k. obejmuje np. nakłanianie stron do zawarcia ugody, a ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej). Ponadto trudno nie zauważyć, że przepis art. 263 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie tych kosztów postępowania, które zostały w nim wyraźnie sprecyzowane. Nie należy zaś do nich wynagrodzenie geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym (podobnie jak wynagrodzenie biegłego w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym), którego nie można zaliczyć w szczególności do "kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56" (hipoteza art. 56 k.p.a. jest bowiem ograniczona do wąskiej kategorii kosztów spowodowanych osobistym stawiennictwem wskazanych w nim podmiotów na wezwanie organu). Po trzecie, zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta T. odpowiada warunkom, o których mowa w art. 264 § 1 k.p.a., gdyż: 1) zostało wydane jednocześnie z wydaniem decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, 2) zawiera wskazane w tym przepisie, a przy tym niewadliwie sformułowane elementy rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania. Na marginesie Kolegium wskazało, że za zasadnością nałożenia na S. M. obowiązku zapłaty przypadającej na nią części kosztów postępowania przemawia dodatkowo nie tylko okoliczność, że rozgraniczenie nieruchomości zostało dokonane na jej stanowcze żądanie, ale także fakt, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie w tym przedmiocie nie potwierdziło słuszności jej twierdzeń co do przebiegu granicy.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła S. M., wyrażając niezadowolenie z zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SPP/Łd 109/19 referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę S. M. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz postanowienia organu I instancji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, według norm przepisanych, z jednoczesnym oświadczeniem, iż koszty te nie zostały opłacone zarówno w całości, jak i w części. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, pomimo że organ I instancji dopuścił się oczywistego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie zweryfikował kwoty określonej przez geodetę jako jego koszty, opierając się wyłącznie na jego oświadczeniu oraz zaniechał należytej weryfikacji i uwzględnienia rzeczywistej sytuacji majątkowej S. M., co winno skutkować zastosowaniem art. 267 k.p.a. i zwolnieniem skarżącej z kosztów, zamiast obciążać skarżącą kosztami, których nie jest w stanie ponieść. Wskazał, iż pomimo, że skarżąca wnosiła o nieobciążanie jej kosztami i złożyła zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta T. z dnia [...] r., w tym przedmiocie wskazując, iż wnosi o ich umorzenie, gdyż nie ma środków na ich zapłacenie, organ administracji zamiast zbadać sytuację majątkową skarżącej oraz wydać rozstrzygnięcie uwzględniające tą sytuację, zaniechał powyższego wskazując, że do kosztów postępowania zaliczono jedynie koszty wynagrodzenia geodety w kwocie 3936,00 zł, wobec czego skarżąca ma obowiązek partycypowania w kosztach. W ocenie pełnomocnika skarżącej powyższe stanowisko jest nieprawidłowe, gdyż jeżeli strona nie zgadza się z obciążeniem jej kosztami postępowania, opłatą lub należnościami, organ powinien zbadać zarówno zasadność kosztów w określonej wysokości, jak i sytuację majątkową strony oraz wydać, po przeprowadzonej analizie, stosowną decyzję merytoryczną.

Nadto pełnomocnik wywiódł, że w przedmiotowej sprawie organ administracji zaniechał zbadania sytuacji majątkowej skarżącej i utrzymał w mocy decyzję obciążającą S. M. kosztami postępowania 1968,00 zł, mimo że skarżąca jest 85 letnią emerytką, której emerytura jest zajęta przez Komornika Sądowego na poczet kary grzywny w wysokości 6000 zł za zabór drewna wyciętego i pozostawionego, jak skarżąca oświadcza, na jej nieruchomości przez Urząd Miasta T. Skarżąca opiekuje się synem alkoholikiem, którego utrzymuje, jest wdową, wydaje 300 zł miesięcznie na leki i posiada, oprócz działki rolnej, lokal mieszkalny o powierzchni 30 mkw. Dodatkowo skarżąca jest osobą bardzo schorowaną i cierpi na choroby serca (migotanie serca i uszkodzone zastawki) oraz uszkodzenie w wypadku całego kręgosłupa, i mimo, że skarżąca z trudem się porusza, to bezskutecznie podejmuje próby wyjaśnienia przyczyn, z jakich nieruchomość od pokoleń znajdująca się w jej rodzinie, o pierwotnej powierzchni ok. 5600 mkw, w niejasnych okolicznościach zmniejszyła swoją powierzchnię do 4343,00 mkw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone i rozdzielone prawidłowo.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej jako: "P.g.k.") rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.k) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.). W takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, dostępna w CBOSA).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiany jest racjonalny i słuszny pogląd, zgodnie z którym postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach tj. administracyjnym oraz sądowym i pomimo tego, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym) to stanowi ono jedną całość. Jak wskazał NSA w przywoływanej wyżej uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. nielogiczne byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym.

Powyższe ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), ale także przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 K.c.).

Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152-153 K.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. W przytoczonej już przez organ uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. NSA stwierdził, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, stwierdzając, iż jest ono zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3421/15, LEX nr 2423079;

z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1833/14, LEX nr 2057981;wyrok WSA w Ł. z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1128/17, LEX nr 2444183).

Przypomnieć należy, że zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Stosownie zaś do art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać, jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

W ocenie Sądu organ temu obowiązkowi sprostał. Dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie koszty zostały poniesione w interesie wszystkich właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz prawidłowo, w świetle przytoczonego brzmienia art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczył koszty wynagrodzenia geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji i postanowienia organu odwoławczego oraz akt postępowania wynika bowiem jakie koszty zostały poniesione przez organ w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, z czego ta kwota wynikała oraz jakie prace zostały wykonane. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja z wyboru geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic - czyli umowa nr [...] z dnia 11 lipca 2018 r. oraz wystawiony przez niego rachunek za wykonane czynności. Strona miała dostęp do akt sprawy, a zatem i do treści przedmiotowej umowy. Wiedziała o wysokości ustalonego wynagrodzenia i nie składała sprzeciwu co do wysokości wynagrodzenia, negując jedynie osobę geodety, która jako jedyna odpowiedziała na zapytanie organu. Ponadto podkreślenia wymaga, co akcentował organ odwoławczy, że przepisy prawa nie określają wysokości stawek za usługi geodezyjne, lecz są one kształtowane zasadami wolnego rynku. Skarżąca natomiast nie wykazała, aby wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą mogłoby być niższe. Nie wykazała, aby ustalona kwota wynagrodzenia została ustalona w sposób nieprawidłowy, odbiegający od cen rynkowych. Trudno zatem zakwestionować wynagrodzenie ustalone na rzecz geodety w niniejszej sprawie, a w szczególności stwierdzić, by było ono nieadekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu spornych granic. Wskazać należy, że w wykonaniu wzmiankowanej umowy i postanowienia wydanego na podstawie art. 31 ust. 1 P.g.k. upoważniony geodeta sporządził dokumentację rozgraniczenia nieruchomości składającą się z 99 kart, zawierającą m.in. takie dokumenty jak: sprawozdanie techniczne z prac geodezyjnych, zgłoszenie prac geodezyjnych, wypisy z rejestru gruntów, badania hipoteczne, wezwania do stawienia się w celu ustalenia granic, protokół graniczny z dnia 24 października 2018r. wraz z załącznikami, szkic do obliczenia powierzchni spornej wraz z obliczeniami powierzchni spornej, wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami po rozgraniczeniu oraz opinię do rozgraniczenia z dnia 29 października 2018 r. wraz z załącznikami. Poza tym wysokość wynagrodzenia została udokumentowana. Geodeta złożył rachunek, z którego wynika, jakie są koszty dokonania ww. czynności. Ponadto podkreślić też trzeba, że z treści umowy zawartej z geodetą wynika, że strony ustaliły wynagrodzenie ryczałtowe za całość prac rozgraniczeniowych. Geodeta nie był więc zobowiązany do wyszczególniania poszczególnych czynności i ich odrębnej wyceny.

W ocenie Sądu, przyznanie geodecie wynagrodzenia za dokonane przy rozgraniczeniu czynności zostało poprzedzone przez organ weryfikacją przedstawionych przez geodetę wyników jego prac oraz przedłożonego rachunku. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że rachunek przedstawiony przez geodetę został przez organ zaakceptowany w sposób bezkrytyczny.

Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przypisania organom w tym zakresie zaniedbania obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w tym zaniedbań skutkujących naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny również, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, pozostaje zarzut skargi, co do naruszenia art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach.

Co istotne, w niniejszym przypadku skarżąca nie została pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z nałożonych na nią zaskarżonym postanowieniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie ww. przepisu. Zwolnienie takie może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy ustalone zostały koszty postępowania. Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia (por. wyroki WSA w Kielcach w sprawach: sygn. akt II SA/Ke 905/16 z dnia 18 stycznia 2017 r., LEX nr 2201078; sygn. akt II SA/Ke 419/17 z dnia 5 października 2017 r., LEX nr 2389845). W tych okolicznościach nie mogły odnieść skutku na etapie kwestionowanego rozstrzygnięcia zarzuty dotyczące nie rozważenia zawartego w zażaleniu wniosku o umorzenie kosztów i zaniechania zbadania przez organ sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).

dc