Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 87/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1,  art. 6 ust. 3,  art. 13 ust. 4,  art. 19 ust. 1,  ust. 2 pkt 1-9
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...].12.2019, działając na podstawie art. 3 § 1 pkt 3 i art. 70 ustawy z 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze, art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2a i 3 oraz art. 54 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...].08.2014 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków (dalej jako "Regulamin"). Prokurator domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucił Radzie istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 19 ust. 2 pkt 1) ustawy z 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2006 r. Nr 123 poz. 858 ze zm. - zwana dalej "ustawą") poprzez brak faktycznego określenia w rozdziale 2 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów w kwestii stanu i składu odbieranych ścieków;

2. art. 19 ust. 2 ustawy poprzez dokonanie w § 3 i § 4 Regulaminu, z przekroczeniem delegacji ustawowej, modyfikacji dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy polegającej na ograniczeniu nałożonych przez ustawodawcę na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązków, poprzez pominięcie zapisu, że jest ono zobowiązane także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków;

3. art. 19 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy polegające na uregulowaniu przez Radę Miejską w [...] w § 5 ust. 2, 3 i 4, § 7 ust. 1 i § 8 Regulaminu kwestii podlegających uregulowaniu w umowie, a nie w Regulaminie;

4. art. 19 ust. 2 pkt 3) ustawy w zw. z § 7 i § 8 Regulaminu polegające na nieuregulowaniu przez Radę Miejską w [...] sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, albowiem uregulowania Rozdziału 4 stanowią jedynie powielenie zapisów ustawy i rozporządzenia, a nadto stanowią materię, która winna być uregulowana w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie zatem nie można przyjąć, aby organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku;

5. art. 19 ust. 2 pkt 4) ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez nie określenie w rozdziale 5 Regulaminu warunków przyłączenia do sieci i delegowanie tej kompetencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz uzależnienia przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego wydania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych wykonania przyłącza do sieci, a także uzależnienia podpisania umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków od dokonania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonawczego;

6. art. 19 ust. 2 ustawy polegającego na niewskazaniu w Regulaminie technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

7. art. 19 ust. 2 pkt 5) ustawy w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy poprzez nie określenie w Regulaminie technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, albowiem w § 11 Regulaminu Rada Miejska w [...] określiła jedynie gdzie odbiorcy mogą uzyskać informację dotyczące dostępności do usług, a więc scedowała ten obowiązek na inny podmiot do czego nie była uprawniona. Natomiast w § 12 Regulaminu wskazano przypadki, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej;

8. art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art 15 ust. 4 ustawy polegającego na wskazaniu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 12 Regulaminu przypadków, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych przyłączenia nieruchomości do sieci, a które to przypadki wynikają wprost z ustawy;

9. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z podniesionymi powyżej zarzutami polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu przez Radę Miejską w [...] delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy i działanie organu bez podstawy prawnej bądź z przekroczeniem upoważnień ustawowych.

Według uzasadnienia skargi, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 19 ust. 2 ustawy określa zamknięty katalog elementów, które powinny znaleźć się w treści Regulaminu, zaś wykroczenie poza jego ramy stanowi istotne naruszenie prawa. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień Regulaminu, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z taką zaś sytuacją regulacji podwójnej, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe mamy do czynienia w zaskarżonym Regulaminie.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości. Autor odpowiedzi na skargę zaprzeczył zarzucanemu przez Prokuratora niezgodnemu z prawem wykonania delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy. Nie zgodził się również z zarzutem działania bez podstawy prawnej bądź z przekroczeniem upoważniania ustawowego. Wskazał na brak uwzględniania przez stronę skarżącą przy ocenie prawnej uchwały tego, że Rada Miejska w [...] podjęła trzy kolejne uchwały w oparciu o które dokonała zmiany zaskarżonej uchwały. Są nimi: uchwała nr [...] z [...].10.2014 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków; uchwała Nr [...] z [...].10.2016 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków; uchwała Nr [...] z [...].10.2017 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków. W takim stanie prawnym wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr [...] jest niezgodne z porządkiem prawnym. Nadto podkreślono, że mocą uchwały nr [...] Rada uchyliła zaskarżone przez stronę skarżącą przepisy, w tym w § 3 ust. 2, w § 4 pkt. 1, § 5 ust. 3 i 4 uchwały. Powyższa okoliczność nie została uwzględniona w skardze. Na marginesie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że zaskarżona uchwała wraz ze zmianami obowiązywała do [...].01.2019 r. Natomiast od [...].01.2019r. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...].12.2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków. Oznacza to, że w dacie zaskarżenia przedmiotowej uchwały, uchwała ta już nie obowiązywała na terenie Gminy [...]. W dalszej część odpowiedzi na skargę zawarto rozbudowaną argumentację podważającą zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Radę przy podejmowaniu uchwały art. 19 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Z tych też względów nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, tak jak oczekiwał tego Burmistrz w odpowiedzi na skargę, okoliczność związana z podjęciem uchwał nr [...], nr [...] i [...], które zmieniały (uchylały) zaskarżoną uchwałę, m.in. w zakresie tych przepisów, które zanegował organ prokuratorski. Wskazać bowiem należy, że okoliczność podjęcie późniejszych uchwał pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi. Nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. W niniejszym przypadku, w pierwotnym i niezmienionym brzmieniu, zaskarżonym przez Prokuratora, uchwała nr [...] obowiązywała od dnia [...].09.2014 r. do dnia [...].11.2014 r. Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została zawarta w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem: regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (wyroki: WSA w Opolu z 4.10.2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9.06.2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15, 09.01.2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 07.03.2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Z takim też kategoriami naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim Regulamin nie określa wymaganego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy elementu obligatoryjnego, dotyczącego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalna ilość odprowadzanych ścieków oraz odesłanie do bliżej nieokreślonych przepisów w kwestii stanu i składu odbieranych ścieków. W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. W przypadku ścieków, będzie to minimalna ilość odprowadzanych ścieków, jak również ich stan i skład. Przedmiotowy Regulamin nie określił żadnego z tych parametrów "minimalnego poziomu usług". Nie wyczerpuje bowiem nałożonego w ustawie obowiązku określenie minimalnego i maksymalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody, czy też wprowadzenie zapisów dotyczących ciągłości dostaw. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia również wprowadzenie odesłania do bliżej nieokreślonych regulacji prawnych (aktualnie obowiązujących przepisów w kwestii stanu i składu odbieranych ścieków). Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje natomiast mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyrok NSA z 12.02.2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyroki WSA: we Wrocławiu z 13.03.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13 oraz z 07.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 441/14; w Szczecinie z 10.11.2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16; w Opolu z 11.12.2019 r., sygn. akt I SA/Op 371/19).

Brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17.01.2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt.

Ponadto należy zgodzić się z autorem skargi, że w Regulaminie dokonano - z przekroczeniem delegacji ustawowej - modyfikacji regulacji wyrażonej w art. 5 ust. 1 ustawy, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody nie tylko w sposób ciągły i niezawodny ale także w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, co zostało pominięte w Regulaminie, odsyłając w zakresie stanu i składu ścieków do bliżej nieokreślonych przepisów prawa. To zatem Rada posiada wyłączną kompetencję do określenia poziomu usług świadczonych i tego obowiązku nie może scedować na inny organ lub podmiot. Powinna ona w Regulaminie dać przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą regulację, której to przedsiębiorstwo winno przestrzegać przy zawieraniu umów cywilno-prawnych z odbiorcami usług.

Brak wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd jednak podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie.

Skład orzekający podziela argumentację Prokuratora również w zakresie postanowień § 5 ust. 2, ust. 3 i ust. 4, § 7 ust. 1 i § 8 Regulaminu, w których Rada uregulowała kwestie związane ze zmianą i rozwiązaniem umowy na dostawę wody i odbiór ścieków, czasu trwania umowy, formy w jakiej odbiorca zostanie poinformowany o wysokości kwoty należnej do zapłaty za świadczone usługi. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, jak również "okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia". Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" użytym w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy należy natomiast rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy (vide: wyrok WSA w Łodzi z 03.12.2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Taka regulacja Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Analiza treści rozdziału 4 Regulaminu, wykazała, że kwestie objęte treścią § 7 i § 8, nie wypełniają delegacji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, która nakłada na Radę obowiązek określenia w Regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Podzielić przy tym należy stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym zakwestionowana w tym miejscu regulacja Regulaminu winna znaleźć się w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie tym podmiotom ustalenia w treści zawartej umowy kwestii dotyczących m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy wynikłych z obowiązywania cen i stawek opłat wynikających z nowych taryf, czy też obowiązku dołączenia przez przedsiębiorstwo do umowy aktualnie obowiązującą taryfę, zawierających ceny i stawki opłat lub jej wyciąg.

Rację ma również strona skarżąca wskazując, że pomimo umieszczenia w Regulaminie rozdziału 5 zatytułowanego: Warunki przyłączenia do sieci oraz rozdziału 6 zatytułowanego: Techniczne warunku określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, to nadal Regulamin nie określa wymaganych przepisami art. 19 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy elementów obligatoryjnych tego aktu dotyczących warunków przyłączania do sieci oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodzić się należy z autorem skargi, że zawarte w tych rozdziałach regulacje nie stanowią wspomnianych "warunków". W przypadku warunków przyłączenia do sieci nastąpiło delegowanie tej kompetencji na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki przyłączenia do sieci, jak i warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie mogą być zatem określane przez przedsiębiorstwo lecz w Regulaminie. Podzielić należy również stanowisko zawarte w skardze o tym, że w § 11 Regulaminu Rada określiła jedynie gdzie odbiorca usług może uzyskać informacje dotyczące dostępności do usług. Z kolei w § 12 Regulaminu wskazano przypadki, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jak wynika z przywołanego już wcześniej art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca położył więc nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie, natomiast Rada Miejska w [...] główny nacisk położyła na możliwość odmowy przyłączenia do sieci, co z pewnością nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rada Miejska w [...] nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/180).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, scedowanie kompetencji wynikającej z ustawy na inny podmiot, czy też w końcu uregulowanie w Regulaminie kwestii zarezerwowanych dla umowy zawieranej z odbiorcami usług, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Potwierdzeniem wadliwości części regulacji przyjętej w uchwale nr [...] pozostaje również powołanie się w odpowiedzi na skargę na fakt uchylenia mocą uchwały [...], zaskarżonych przez stronę skarżącą przepisów § 3 ust. 2, § 4 pkt 1, § 5 ust. 3 i 4 uchwały.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.