Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 496/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 5, art. 16a, art. 20, art. 23 ust. 4e, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm., zwana dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), orzekł o odmowie przyznania G. W. (dalej: "skarżąca", "strona") prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz A. W. (dalej: "matka", "uprawniona").

Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką. Organ I instancji ustalił, iż do dnia [...] grudnia 2012 r. w związku z opieką nad matką, strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zamieszkuje wraz z matką. Uprawniona legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydane zostało na stałe, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2007 r. Skarżąca jest osobą bezrobotną, niezarejstrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżąca posiada staż pracy w ilości [...] lat i [...] miesiące. Ostatnie zatrudnienie strony w przedsiębiorstwie ZUH "[...]" ustało w dniu [...] kwietnia 2000 r.

Prezydent ustalił nadto, iż dochód miesięczny rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w 2011 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł., czyli nie przekracza kryterium dochodowego z art. 16 a ust. 2 u.ś.r.

Na podstawie ww. ustaleń organ I instancji stwierdził, że wnioskowane przez stronę świadczenie nie może zostać przyznane, ponieważ w sprawie nie miała miejsca faktyczna rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad uprawnioną.

W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o podjęcie pozytywnego dlań rozstrzygnięcia. Podała, że decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowiące podstawę ww. decyzji, było ważne do dnia [...] grudnia 2012 r., więc uzyskała w organie informację, że wystarczy doręczyć orzeczenie wydane na stałe. Tak też zrobiła, jednak okazało się, że ponowie musi wnioskować o przyznanie świadczenia.

Strona wskazała, iż uzasadnienie odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia jest niejasne. Nie rozumie, czy miała się zatrudnić (podjąć pracę zarobkową), aby je otrzymać. Jednocześnie wskazała, iż powyższe nie jest możliwe, bowiem jest jedyną osobą, która może opiekować się chorą matką, która wskutek stwierdzonych u niej schorzeń wymaga całkowitego poświęcenia się osoby sprawującej opiekę.

Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów regulujących przedmiotową materię, Kolegium wskazało, iż do dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca uprawniona była do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad uprawnioną. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. strona złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Miejski Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] stycznia 2013 r. na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2007 r. W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2013 r. strona podała, że jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, z którą wspólnie gospodaruje. Miesięczny dochód rodziny w 2011 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł. Skarżąca zadeklarowała [...] lat i [...] miesiące stażu pracy. Ostatnim miejscem jej zatrudnienia była firma ZUH "[...]", gdzie pracowała w okresie od [...] września 1996 r. do [...] kwietnia 2000 r. Ze świadectwa pracy z dnia [...] maja 2000 r. i oświadczenia skarżącej wynika, że zatrudnienie ustało z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy. Ponadto, od ustania zatrudnienia strona nie podejmowała żadnego zatrudnienia, pomimo propozycji składanych przez Urząd Pracy, gdyż zajmowała się swoimi rodzicami. Ojciec skarżącej miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Kolegium wyjaśniło, iż w obowiązującym stanie prawnym warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a u.ś.r., znowelizowanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012, poz. 1548, zwana dalej "ustawą zmieniającą"). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł.

Podało, iż pomimo analogii specjalnego zasiłku opiekuńczego do świadczenia pielęgnacyjnego, istnieje istotna różnica w przesłankach przyznania obu świadczeń. Przy przedmiotowym zasiłku nie występuje (jak przy świadczeniu pielęgnacyjnym) pojęcie "niepodejmowania zatrudnienia", co znaczy, że osoba sprawująca opiekę musi rezygnować z zatrudnienia w związku z pełnieniem tej opieki. Rezygnacja z zatrudnienia, pomimo iż pojęciem swym może być postrzegana jako synonim niepodejmowania zatrudnienia, to jednak w aspekcie ustawy pojęcia te nie są tożsame. Świadczy o tym już samo występowanie dwóch pojęć oraz ich rozróżnienie w zależności od rodzaju świadczenia.

Kolegium stwierdziło, iż nie ma wątpliwości co do trudnej sytuacji skarżącej, jednak w sprawie nie został spełniony ustawowy warunek rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika bowiem, że stosunek pracy strony ustał w 2000 r. z przyczyn leżących wyłącznie po stronie pracodawcy.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy podał, iż okoliczność, że skarżąca miała do dnia [...] grudnia 2012 r. przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, nie ma wpływu na wynik sprawy. Wnioskowane świadczenie jest innym (odrębnym) niż świadczenie pielęgnacyjne. Inne są też ustawowe zasady przyznawania tych świadczeń. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom (...), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Natomiast w art. 16a ust. 1 u.ś.r. zapisano, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom (...), jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętego przez Prezydenta rozstrzygnięcia.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podała, że do dnia [...] marca 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, jako osoba poszukująca pracy. Od [...] kwietnia 2011 r., w związku z przyznaniem prawa do świadczenie pielęgnacyjnego utraciła status osoby bezrobotnej. Podstawą prawną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego była konieczność wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy. Poprzez niepozostawanie w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy utraciła możliwość zatrudnienia, ale na okoliczność sprawowania opieki nad matką, której opieka jest niezbędna w celu zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.

Wskazała, że definicja bezrobotnego zakłada pozostawanie zdolnym i gotowym do podjęcia zatrudnienia, zatem nawet nie sam fakt wyrejestrowania z Powiatowego Urzędu Pracy jest potwierdzeniem że "rezygnuje z zatrudnienia", a już brak pozostawania w tym rejestrze, powiązany z rezygnacją z zarobkowania na dzień złożenia wniosku o specjalny zasiłek pielęgnacyjny. W zgodzie z literą prawa opiekun, starający się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, musi być zdolnym do pracy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje generalnie osobie zdolnej do pracy zarobkowej (gdyby nie był zdolny nie mógłby "rezygnować", gdyż jego "rezygnacja" byłaby poza jego wolą, wówczas nie można byłoby mówić o "rezygnacji"). Uważa, iż pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, tj. z dniem wyrejestrowania się z Powiatowego Urzędu Pracy a koniecznością sprawowania opieki zaistniał związek przyczynowy, polegający na tym, iż bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej, całodobowej opieki nad swoją mamą nie zrzekłaby się z możliwości zatrudnienia.

Podniosła, iż jej stosunek pracy ustał w 2000 r. z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Od tego czasu pozostawała w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. [...] rynek pracy nie daje możliwości zatrudnienia od zaraz, wobec powyższego trwała w statusie jako osoba bezrobotna. W indywidualnym planie działania Powiatowego Urzędu Pracy jej zatrudnienie miało mieć miejsce w I kwartale 2011 r., poprzedzone szkoleniami, spotkaniami z doradcami.

Skarżąca oświadczyła, że od 2005 r. opiekowała się chorym ojcem, a od 2007 r. także matką. W 2010 r. ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, ale odmówiono jej z uwagi na pozostawanie matki w związku małżeńskim. Świadczenie to uzyskała dopiero od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.

Powołując treść art. 16a u.ś.r. strona wywiodła, iż istniejący zapis ustawy nie stwierdza literalnie, że powodem rozwiązania umowy o pracę "ma być opieka nad niepełnosprawnym". Z kolei w świadectwie pracy wskazuje się tylko podstawę prawną rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, nie wskazuje się przyczyny ustania stosunku pracy. Oznacza to, że podaje się jeden z trybów rozwiązania stosunku pracy, określonych w art. 30 § 1 kodeksu pracy. W u.ś.r. nie ma zapisu "zrezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" - oznaczałoby to czas przeszły dokonany, czyli że byli w przeszłości zatrudnieni i z niego "zrezygnowali". W ustawie widnieje zapis "rezygnują" – czas teraźniejszy, to oznacza tyle, co "nie podejmują". Zgodnie ze słownikiem Wydawnictwa Naukowego PWN, rezygnacja oznacza "zrzeczenie się lub zaniechanie czegoś". Zapis ustawy mówi o rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem mówi tylko, że rezygnacja z zatrudnienia ma być powiązana z istnieniem konieczności opieki, a tej konieczności dowodzi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki. Wymóg rezygnacji z zatrudnienia zawarty w art. 16a ust. 1 u.ś.r. stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, co nie byłoby możliwe w sytuacji, gdyby pozostawała w zatrudnieniu. Opieka nad rodzicem wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, a brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub rezygnacja z zatrudnienia stanowi tego swoistą konsekwencję. W jej sytuacji jej zatrudnienie, czy zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy jest niemożliwe, gdyż jest ona jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad chorą matką, a której opieka jest niezbędna do egzystencji.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełnia jedną z ustawowych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nabycie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających z art. 16a cytowanej ustawy oraz niewystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w ust. 8 tego przepisu.

Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., tj. kwoty 623 zł.

Za bezsporną w niniejszej sprawie należy uznać okoliczność, iż matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), ustalającego znaczny stopień niepełnosprawności od 2007 r. na stałe. Sporną natomiast jest kwestia, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W przedmiotowej sprawie organy uznały, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a u.ś.r., bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy, gdyż ostatnie jej zatrudnienie ustało w dniu [...] kwietnia 2000 r. z przyczyn ekonomicznych leżących po stronie zakładu pracy. Tym samym ustanie zatrudnienia skarżącej, skoro nie nastąpiło z jej inicjatywy, nie było i nie mogło być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad matką, która jest niepełnosprawna od 2007 r.

W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób niepełny oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie, tym samym nie można przyjąć, iż został wszechstronnie wyjaśniony stan faktyczny, stanowiący podstawę wydanych rozstrzygnięć. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych, a w szczególności z oświadczenia skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, iż do kwietnia 2011 r. poszukiwała ofert pracy w celu podjęcia zatrudnienia. Jej zaniechanie w tym zakresie spowodowane było koniecznością opieki nad matką, czego dowodem jest przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. decyzją Prezydenta z dnia [...] lipca 2011 r. (k. [...] akt administracyjnych). Z oświadczenia skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych) wynika z kolei, że w okresie jej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. nie podejmowała żadnego oferowanego jej zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad rodzicami. Ojciec skarżącej miał bowiem orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności (stan po [...] serca, [...], [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r.), natomiast jej matka jest po [...] z niedowładem [...] i [...], wymaga rehabilitacji i stałej opieki drugiej osoby. Okresowe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej spowodowane było wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawnionej na czas określony, tj. do [...] grudnia 2012 r. Następnie stan zdrowia matki skarżącej uzasadniał wydanie w dniu [...] stycznia 2013 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności już na stałe. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] marca 2013 r. przez pracownika socjalnego potwierdził, że wymagana wobec uprawnionej opieka ze strony skarżącej sprawowana jest w prawidłowy sposób (zakupy, gotowanie, podawanie posiłków, kąpiel, zaopatrywanie w leki, spacery, zapewnienie regularnych wizyt u lekarza rodzinnego i specjalistów: [...]).

W ocenie Sądu, ww. okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i winny zostać rzetelnie ocenione przez właściwy organ administracji. Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest wsparcie finansowe Państwa wobec osób, które z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z powodu niepełnosprawności nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej.

Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, natomiast owa rezygnacja oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06, Lex Polonica nr 2573582). Zatem – w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego – organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia.

Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, według stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2013 r., stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W tym miejscu wypada przywołać definicję osoby bezrobotnej, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka, w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia, gdyby organ zajmujący się tym dysponował ofertami pracy. W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, nie można uznać, że w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 516/13, z dnia 9 września 2013 r., II SA/Go 698/13, publ.cbos).

Wymaga podkreślenia, iż wprowadzony od 1 stycznia 2013 r. w art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga od osoby podejmującej się opieki rezygnacji z zatrudnienia (ust. 1), ale jednocześnie w ust. 8 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy przedmiotowego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego, zatem należy uznać, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania tego zasiłku. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających ten status możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (por. również wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13, publ. cbois).

W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna, składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, niejako rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem pozbawia się (choć potencjalnej ale) możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Istotnym jest, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną są w istocie takie same. Oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2013 r., III SA/Gd 532/13, publ. cbos).

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy, jest nieuprawniona. Taka interpretacja przepisu, aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Nie sposób jest bowiem przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko zajęte przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 września 2013 r., w sprawie III SA/Gd 532/13 (publ.cobos) oraz pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zawarty w wyroku z dnia 9 października 2013 r., w sprawie II SA/Go 698/13 (publ.cbos).

Jak wynika z oświadczeń skarżącej zawartych w aktach administracyjnych z dnia [...] lutego i [...] marca 2013 r. oraz z treści skargi, skarżąca do dnia [...] marca 2011 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, jako poszukująca pracy. Natomiast od [...] kwietnia 2011 r. utraciła status osoby bezrobotnej w związku z przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz matki. Organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zbadały i nie oceniły tej okoliczności pod kątem możliwości ewentualnego przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego, otrzymywanego do końca grudnia 2012 r., mając na uwadze powyższą szeroką wykładnię pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Literalne rozumienie treści art. 16a ust. 1 u.ś.r., zdaniem Sądu, mogłoby doprowadzić osoby ubiegające się o takie świadczenie do dokonywania fikcyjnego zatrudnienia, a następnie rezygnacji z pracy, aby sprawować konieczną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w ten sposób móc skutecznie wypełnić przesłanki z art. 16a ust. 1 u.ś.r., a w konsekwencji uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Jeśli więc skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, a od [...] stycznia 2013 r. nawet z tego powodu nie dokonała rejestracji w Urzędzie Pracy (po utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), to uznać należy istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia i sprawowaniem opieki nad uczestnikiem. Zatem obowiązkiem organów było dokładne zweryfikowanie tej okoliczności. Dopiero bowiem ocena tego czynnika w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zaniechanie organów w powyższym zakresie skutkowało naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez stronę jako usprawiedliwiające spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawartej w art. 16a ust. 1 u.ś.r., rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu.