Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 698/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
article: art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 60/18 w sprawie ze skargi S. na decyzję Zarządu Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. w Bytomiu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt IV SA/GI 60/18 w sprawie ze skargi S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Zarządu Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. w Bytomiu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oraz zasądził od Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. w Bytomiu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 8 listopada 2017 r. S. złożyła do Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego sp. z o.o. wniosek o informację publiczną w postaci udostępnienia umowy na sporządzenie raportu zawartą z D. z siedzibą w W. oraz treści samego raportu.

Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w odpowiedzi na wniosek decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podst. art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odpowiednio art. 104, 107 § 1 i 3, 109 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło udzielenia żądanej informacji z uwagi na ograniczenia ustawowe (tajemnica śledztwa) oraz umowne (tajemnica przedsiębiorstwa). W uzasadnieniu wskazano, iż aktualnie nie jest możliwe udostępnienie skarżącej, ani umowy, ani raportu w jakiejkolwiek formie albowiem do jego upublicznienia w pierwszym rzędzie wymagana jest zgoda sporządzającego raport. Nadto dane, o udostępnienie których strona wnosi, są także chronione tajemnicą przedsiębiorstwa zarówno BPK, jak i D. oraz co najistotniejsze są objęte tajemnicą śledztw prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w Bytomiu oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne. Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. za szczególnie istotne uznało tajemnicę śledztwa, za której ujawnienie grozi odpowiedzialność karna na mocy art. 241 § 1 Kodeksu karnego do dwóch lat pozbawienia wolności. Podkreśliło, iż spółka uzyskała ostateczne stanowisko D. w przedmiocie braku możliwości udostępnienia raportu podmiotom trzecim, a także samej umowy na podstawie, której został on wykonany z uwagi na zawarte w tych dokumentach informacje stanowiące tajemnice zarówno przedsiębiorstwa D., jak i BPK.

W konsekwencji na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.), Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o odmówiło udostępnienia wnioskowanych danych, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę śledztwa.

Sąd I instancji wskazał, że niespornym pomiędzy stronami jest, iż Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Sąd przyjął, że poza ogólnym twierdzeniem, iż umowa z D. zawarta przez Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne zawiera w sobie zapis co do odmowy udostępnienia treści umowy i udostępnienie żądanych treści skutkowałoby naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa BPK i D., organ nie dokonał żadnej analizy i nie wyjaśnił z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja w ogóle nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umów żądanych przez Stowarzyszenie. W ocenie Sądu niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, tak jak to uczynił organ, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać.

Organ nie wyjaśnił także, które z elementów umów obejmują kwestie, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorców. Zdaniem Sądu, z pewnością tajemnicą przedsiębiorcy nie są objęte wszystkie postanowienia zawieranych przez organ umów, czyli cała ich treść, gdyż za chronioną informację należy uznać tylko tę, która jest poufna. W zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany nie wykazał w sposób dostateczny, iż zaistniała w sprawie przesłanka, która uprawniałaby go do odmowy udostępnienia wnioskowanych przez Stowarzyszenie umowy z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, nie wskazano podstawy prawnej, z której organ wywodzi ograniczenie prawa do udzielenia żądanej informacji, co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podniósł, że dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Z kolei ogólne podanie argumentu co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie żądanych dokumentów nie zostało odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści przedmiotowej umowy. W ocenie Sądu, organ nie wskazał jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i nie wykazał, że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych jego i kontrahenta oraz to, że ich ujawnienie mogłoby spowodować dla nich ewentualne szkody o charakterze gospodarczym i ekonomicznym.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez PBK z D. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie jest decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Sąd uznał, że kontrolowana w tej sprawie decyzja nie zawiera rozważań organu w powyższym zakresie.

Organ nie odniósł się również w sposób prawidłowy w kwestii odmowy udostępnienia informacji z raportu sporządzonego przez D. w wykonaniu umowy. Oceniono, że samo wskazanie, iż udostępnienie raportu jest niemożliwe, gdyż podmiot, który go sporządził odmawia udzielenia na to zgody, bez wskazania podstawy prawnej odmowy, w tym zakresie wraz ze stosowną argumentacją, nie czyni zadość wymogom prawa wynikającym z art. 107 k.p.a..

Za nieprawidłowe uznano rozstrzygnięcie organu w zakresie ograniczenia udzielenia żądanej informacji z uwagi na okoliczność braku zgody organów postępowania karnego na ujawnienie materiałów śledztwa. Jak wskazał Sąd, w tym zakresie organ nie powołał się zarówno na podstawę prawną zastosowanego ograniczenia w dostępie do żądanych informacji, jak i nie podał jakichkolwiek danych pozwalających na przyjęcie, iż w sprawie toczy się rzeczywiście postępowanie karne, czy do tych postępowań włączono żądane przez stronę dokumenty. Sąd wywiódł, że wprawdzie przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy jest ona nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a zatem, istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Wskazano, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, iż wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie jednak wskazanej regulacji oznacza, iż gdy organ chce skorzystać z ograniczenia do udzielenia informacji w tym zakresie winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w treści decyzji na mocy jakich przepisów ustaw szczególnych stanowiących lex specialis w stosunku do u.d.i.p. żadane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd podniósł, że w tym zakresie sporna decyzja podniesionym uwagom w jakikolwiek sposób nie zadośćuczynia .

Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W skardze zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez ich niewłaściwą wykładnię i wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 3 września 2018 r. w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji Stowarzyszeniu S. podczas, gdy skarżący kasacyjnie w sposób uzasadniony na podstawie powołanych przepisów prawa odmówił udzielenia informacji w postaci umowy z D. na sporządzenie raportu oraz samego raportu powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnicę śledztwa;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. przez uznanie, iż wydanie przez Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, co z kolei stanowi podstawę do postawienia zarzutu naruszenia zasady obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy uzasadniając zaskarżoną decyzję skarżący kasacyjnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również wskazał z czego ograniczenie to wynika powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnice umowy, jak i tajemnicę prowadzonego śledztwa.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że wykazał objęcie żądanych przez stronę przeciwną informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, informując ją o tym w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] listopada 2017 r. decyzji. W szczególności skarżący kasacyjnie uzasadnił, iż informacje te dotyczą objętych tajemnicą danych. Poinformował również, iż jest to szczególna tajemnica - tajemnica przedsiębiorstwa, która podlega ochronie przed ujawnieniem z mocy samego prawa.

Podniesiono, iż sama ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie wskazuje w jaki sposób przedsiębiorca powinien zamanifestować fakt objęcia informacji tajemnicą, natomiast spółka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oświadczyła, iż podjęła odpowiednie kroki w celu ochrony informacji, a zatem spełniła przesłankę formalną oraz potwierdziła, iż informacje te dotyczą takich kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, czym wypełnił przesłankę materialną.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że raport sporządzony przez D. został włączony do postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Bytomiu, co dodatkowo ogranicza możliwość ujawnienia informacji na żądanie strony przeciwnej. Natomiast umowa zawarta z D. została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa z woli stron. Skarżący kasacyjnie zwracał się do D. o udzielenie zgody na ujawnienie treści umowy. Za każdym razem odpowiedź była negatywna.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wskazuje podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej. W szczególności skarżący kasacyjnie wskazał stronie przeciwnej na jakiej podstawie prawnej odmówił udzielenia informacji. Organ wyjaśnił, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i tajemnicę śledztwa. Wydając zaskarżoną decyzję skarżący kasacyjnie podał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznano zatem, że uzasadnienie decyzji zawiera uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji oraz z przytoczeniem przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając o tym, czy skarga ta może w ogóle zostać uwzględniona, czy też nie. Przypadek taki zachodzi zasadniczo w rozpoznawanej sprawie, co zostanie w szczegółach omówione w dalszej części.

Wniesiona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna.

Zasadą jest, że w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego służące zakwestionowaniu ustaleń faktycznych, gdyż ocena zasadności zarzutu lub zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa).

W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wykładni przepisów art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej u.z.n.k., wskazując na sposób rozumienia tajemnicy przedsiębiorcy, dochodząc następnie do wniosku, że organ w zaskarżonej decyzji nie przeprowadził żadnej analizy w tym zakresie i nie wyjaśnił z jakich powodów stoi na stanowisku, że wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy oraz jakich postanowień wnioskowanej umowy to utajnienie dotyczy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ ograniczył się do zdawkowego oświadczenia w zaskarżonej decyzji o istnieniu takiej tajemnicy. Jego obowiązkiem było zaś wykazanie jej istnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek z art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Organ sformułował jedynie ogólne wnioski bez stosownego ich umotywowania, co z kolei uzasadniało zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 11 k.p.a. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji przemawia za odwróceniem kolejności rozpoznawania zarzutów, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie przepisów prawa materialnego według woli wnoszącego skargę kasacyjną polegać miało na błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zauważyć jednak należy, że już sama treść zarzutu i uzasadnienia nie wskazują, aby to było zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej przekonuje natomiast, iż strona skarżąca kasacyjnie podziela wykładnię powyższych przepisów dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Stoi jednakże na stanowisku, że organ należycie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy (vide s. 4 skargi kasacyjnej, 5. wers od dołu i nast. oraz s. 5). Wskazuje to, iż rzeczywistą wolą autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, lecz aby dana informacja mogła być chroniona muszą zostać spełnione przesłanki formalne i materialne, co z kolei obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do wykazania istnienia takiej tajemnicy. Podmiot ten nie może ograniczyć się do zdawkowego, czy ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, opartego na subiektywnym przekonaniu o jej istnieniu. Autor skargi kasacyjnej kategorycznie nie zgadza się w tym zakresie z Sądem i stoi na stanowisku, że informacje publiczne objęte wnioskiem były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Kwestionuje tym samym stan faktyczny będący podstawą wyroku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niewątpliwego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje według własnego przekonania za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie wnosząc skargę uważał, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść wydanej w sprawie decyzji w zakresie jej podstaw faktycznych i niesłusznie przyjęto, że nie zostało wykazane, że wnioskowana informacja publiczna objęta jest tajemnica przedsiębiorstwa oraz tajemnicą śledztwa, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut ten został więc skonstruowany w sposób nieprawidłowy w takim stopniu, iż już w punkcie wyjścia nie mógł doprowadzić do zamierzonego skutku. Z tych względów zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. przez uznanie, iż wydanie przez Bytomskie Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, co z kolei stanowi podstawę do postawienia zarzutu naruszenia zasady obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, podczas gdy uzasadniając zaskarżoną decyzję skarżący kasacyjnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również wskazał z czego ograniczenie to wynika powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz tajemnice umowy, jak i tajemnicę prowadzonego śledztwa, jest nieuzasadniony.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 11 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, lecz wyraża odmienne przekonanie co do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stojąc na stanowisku, iż odpowiada ona wymogom formalnym wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Uważa on, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał i wykazał przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zawarł uzasadnienie prawne zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, szeroko wyjaśnił trzy podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz w sposób jasny i przekonujący wyjaśnił przesłanki faktyczne rozstrzygnięcia.

Istota zarzutów Sądu pierwszej instancji pod adresem zaskarżonej decyzji, które przesądziły o jej uchyleniu, sprowadza się do sformułowania w uzasadnieniu uchylonej decyzji jedynie ogólnych, zdawkowych, nieudowodnionych oraz opartych na subiektywnym przekonaniu wniosków, bez stosownego ich umotywowania, co uzasadniało zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zaś prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad uregulowanych w art. 8 i 11 k.p.a. Inaczej mówiąc, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził koniecznego postępowania dowodowego, którego zakres wynika z treści normatywnej mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego (tj. art. 1 ust. 2 , art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k.), czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 k.p.a, a następnie zasady uregulowane w art. 8 i 11 k.p.a., a więc nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, co następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skutkiem czego naruszony został przepis art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, iż zarzut w podniesionym kształcie nie mógł okazać się skuteczny. Istota problemu w sprawie tkwi bowiem nie tyle w sporządzeniu uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co w braku wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. jest więc następstwem naruszenia przepisów regulujących obowiązki organu w zakresie prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Rozpoznawany zarzut w swoim kształcie nie mógł doprowadzić do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przepisów regulujących obowiązki organu w zakresie wyjaśnienia sprawy w zakresie okoliczności faktycznych. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł istoty stanowiska Sądu pierwszej instancji, bezpodstawnie uznając, iż decyzja spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie miało charakter pierwotnego, lecz - jak słusznie uznał Sąd - miało charakter następczy, związany z uchybieniem obowiązkowi przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i wyjaśnienia sprawy w zakresie podstawy faktycznej.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja zawiera ogólne sformułowania bez koniecznego ich uzasadnienia. Słusznie wskazał Sąd, iż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przełożył się na ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu nie zostały wskazane jakie okoliczności faktyczne przemówiły za treścią rozstrzygnięcia. Podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Jej wynika wskazuje na zespół działań, jakie powinien podjąć organ w przypadku uznania, iż określona informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Opis tych działań powinien zaś stać się przedmiotem uzasadnienia odmownej decyzji. Strona, której odmawia się dostępu do informacji publicznej powinna otrzymać decyzję umotywowaną, nie zaś enigmatyczną, z której nie wynika nic poza suchym stwierdzeniem, iż informacja, o którą wniosła stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to: "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2021, poz. 1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19, (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku ze wskazaną wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online (za wyjątkiem spraw wskazanych w art. 15 zzs4 ust. 4 oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.