Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 675/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 614/18 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 614/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.R. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność J.B., H.R. i S.R.

Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej współwłasność J.B. w 3/4 części oraz H. i S. R. w 1/4 części.

Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. S.R., spadkobierczyni H. i S. R., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], jako wydanej z naruszeniem prawa, z uwagi na nieotrzymanie odszkodowania za część nieruchomości przejętej pod budowę chodnika.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. wskazując, iż sprawa odszkodowania za część gruntu zajętego pod chodnik nie była przedmiotem wywłaszczenia zakończonego sporną decyzją.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1979 r. w części dotyczącej obecnej działki ew. nr [...] z księgi wieczystej Nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w pozostałej części.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzja z [...] listopada 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej tj. H.R., co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zobowiązując ten organ do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udział w prowadzonym postępowaniu.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. D.B. i K.B. zwróciły się o wypłatę odszkodowania za odebrany teren, który został przeznaczony na chodnik dla pieszych.

Wojewoda [...], ponownie rozpatrując wniosek, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...]. Organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne zakończone sporną decyzją z [...] listopada 1979 r. przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem beneficjentem odszkodowania była osoba nieżyjąca w dniu wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. Wojewoda ustalił, że H.R. zmarł [...] grudnia 1969r., czyli 10 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Z powyższego wynika, że zmarły współwłaściciel nieruchomości został uznany za stronę postępowania co stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 104 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: Prezydent Miasta [...] oraz Zarząd Dróg Miejskich w [...] wskazując na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., bowiem wywłaszczona nieruchomość znajduje się obecnie w pasie drogi powiatowej nr [...] i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 1979 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że oceniana decyzja orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", zatem należało ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ww. ustawy oraz stanem faktycznym i prawnym w dacie orzekania.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że w postepowaniu wywłaszczeniowym nie zostały naruszone przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. zostało prawidłowo ustalone na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów wykonawczych. Nie podzielił natomiast stanowiska zajętego przez organ I instancji o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na skierowanie rozstrzygnięcia do osoby zmarłej.

Zdaniem Ministra decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego, na datę wywłaszczenia, właściciela nieruchomości to jednak należy przy tym uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja ta wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znaczenie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nieważna jest bowiem decyzja, która w sposób rażący narusza prawo, a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

W ocenie Ministra wskazane wyżej okoliczności jak i zaniechania samej poprzedniczki prawnej skarżącej S.R. w poinformowaniu organu o spadkobiercach ustawowych po H.R. powodują, że nie została spełniona przesłanka rażącej niezgodności treści orzeczenia z porządkiem prawnym. W takich okolicznościach pozostawienie orzeczenia w obrocie prawnym nie godzi w obowiązujący porządek prawny, skoro sama zainteresowana spadkobierczyni zgodziła się na prowadzenie postępowania bez ujawniania spadkobierców zmarłych.

Mając na uwadze realia niniejszej sprawy organ II instancji zauważył, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na H.R. żadnych osobistych obowiązków, jak również nie przyznawało mu osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 wywłaszczeniowej, przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Przy czym ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Zatem – zdaniem organu – skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Zauważył przy tym, iż wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień), zaś ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przed wszystkim w rażącym naruszeniu procedury.

Ponadto Minister podkreślił, że skoro przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 , art. 28 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2), a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, to oznacza że przepisy tej ustawy były w tym zakresie niejednoznaczne. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Nadto zaznaczył, iż zgodnie z orzecznictwem skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu wywłaszczeniowym udział brała spadkobierczyni H.R. tj. S.R. Tym samym w opinii Ministra, okoliczność ta nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do określonego zagadnienia prawnego. Zaś nieważność decyzji jest skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności.

Oceniając postępowanie wywłaszczeniowe w świetle zebranego materiału Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów. Organ procedował co prawda przy nieaktualnym stanie prawnym nieruchomości, bowiem ustalił właściciela na podstawie obowiązującego wpisu w księdze wieczystej, ale poprzez obwieszczenie skierował informację do osób uprawnionych o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, a także skierował zawiadomienie bezpośrednio do małżonki zmarłego, co nie stanowi o naruszeniu przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Wobec powyższego stwierdził, iż w wyniku wydania decyzji wywłaszczeniowej nie powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

W trakcie postępowania Minister nie stwierdził również, aby badana decyzja z naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S.R. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając jej niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym oraz naruszenie przepisów dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ani ona ani jej rodzice (S. i H. R.) nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczony teren, a postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, bowiem beneficjentem odszkodowania był nieżyjący w dniu wydania decyzji H.R., do którego organ skierował również swoją decyzję.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie czy prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w stosunku do niej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej postępowanie prowadzone z udziałem zmarłego współwłaściciela nieruchomości, świadczy o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w opinii organu skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi podstaw do stwierdzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jeżeli ustalenie właściciela nastąpiło na podstawie obowiązującego wpisu w księdze wieczystej, a uczestnikiem postępowania była również spadkobierczyni zmarłego (żona współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości).

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (zob.: wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83 (niepubl.); z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01 (niepubl.); z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2883/17). Nie ulega bowiem wątpliwości, że możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, w tym także postępowania wywłaszczeniowego, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która – co do zasady – winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSPiKA 1984, poz. 108).

A zatem, wskazanie w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako strony postępowania osoby zmarłej, której zdolność prawna (możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego i administracyjnego) ustała z chwilą śmierci powoduje, iż decyzja taka jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ – iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, stąd nieuprawnione jest odwoływanie się do stanu wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji, a tym bardziej szukanie poza organem osób odpowiedzialnych za brak wiedzy organu w powyższym zakresie. Należy bowiem wyraźnie zauważyć, że to organ jest wyłącznie zobowiązanym ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a odpowiedzialność za ewentualne wady w tym zakresie nie może być przerzucana na inne podmioty, w tym uczestników tego postępowania. W tym zakresie należy jednoznacznie wskazać, iż organ wydający orzeczenie wywłaszczeniowe nie traktował następców prawnych zmarłego H.R. jako strony tego postępowania, co wydaje się dość oczywiste zważywszy na brak jego wiedzy o śmierci tego współwłaściciela nieruchomości. Przypisywanie w takiej sytuacji – przez organ – żonie zmarłego przymiotu strony z uwagi na bycie spadkobierczynią zmarłego i to wyłącznie z tego powodu, że żona zmarłego nie poinformowała organu o śmierci męża, nie zasługuje na akceptację, bowiem jest stanowiskiem oderwanym od okoliczności niniejszej sprawy. Żona zmarłego S.R. nie brała bowiem udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym jako spadkobierczyni zmarłego współwłaściciela nieruchomości, ale z tytułu przysługującego jej prawa do współwłasności wywłaszczanej nieruchomości.

W powyższej sytuacji jako bezzasadną wypada ocenić argumentację organu uznającą skuteczność doręczeń i zawiadomień dokonywanych wobec spadkobierców zmarłego, za których uznano żonę zmarłego. Odebranie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jak również decyzji wywłaszczeniowej, przez małżonkę zmarłego, która została uznana za stronę postępowania z uwagi na bycie jednym ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, a nie jako następczyni prawnej zmarłego, nie stanowi o doręczeniu zawiadomień i decyzji spadkobiercom zmarłego. O skuteczności zawiadomień można mówić wyłącznie w sytuacji istnienia strony postępowania. Stanowisko to rozciąga się także na ocenę skuteczności zawiadomień dokonywanych w formie obwieszczenia.

W tym stanie sprawy za trafny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skoro organ prowadził postępowanie z udziałem nieżyjącej strony i skierował do niej decyzję. Powyższe uchybienia są tak istotne, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a w konsekwencji stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m[...], zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi I instancji zarzucono:

l. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] jako beneficjenta odszkodowania osoby zmarłej powoduje, iż w całokształcie okoliczności niniejszej sprawy decyzja taka jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy w świetle przedmiotowej sprawy nie ma postaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym [pic]uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr. [...],

2) art. 29 Dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz.U. 1946 nr 57 poz. 320), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że negatywne konsekwencje zaniedbania obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej nie powinny obciążać ówczesnych, nieujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, spadkobierców po H.R., co w konsekwencji oznaczało uznaniem przez sąd, że to organ wywłaszczeniowy jest jedynie obciążony negatywnymi konsekwencjami nieprawidłowego ustalenia stron postępowania,

3) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tj. H.R. w stanie przedmiotowej sprawy oznaczało skierowanie decyzji do osoby zmarłej, podczas gdy podany przepis nie zaliczał do istotnych elementów decyzji wymienienie osoby wywłaszczanej, tym samym wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji z dnia [...].11.1979 r. H.R. należy uznać za element opisu przedmiotu wywłaszczenia przez odniesienie się do dotyczącego tej nieruchomości zapisu o prawie własności zgodnie z treścią księgi wieczystej, a nie skierowanie decyzji do osoby zmarłej,

4) art. 6 ust. 4, art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisów mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast przepisy przedmiotowej ustawy wywłaszczeniowej z jednej strony dopuszczały możliwość wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a z drugiej strony nakazywały wskazać osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, a wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisów nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Il. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1979 r. obarczona jest wadą nieważności pominiętą przez organ, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r.,

2) art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r.,

3) art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., w wyniku błędnie wykonanej kontroli działalności organów administracji publicznej i nieprawidłowego uznania, że kontrolowany organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1979 r., podczas gdy, prawidłowa kontrola decyzji winna doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1979 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

4) naruszenia art. 151 ppsa poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga nie powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 ppsa wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zarzuty zostały rozpoznane łącznie, z uwagi na to, że treść zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mimo bowiem rozbicia zarzutów skargi na poszczególne punkty to najdalej idącym w skutkach jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako podstawy prawnej wydanej decyzji. Wszystkie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania braku podstaw do uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o tę podstawę i taką też zawierały argumentację.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] listopada 1979 r., którą orzekł on o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m² z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej m.in. współwłasność H. i S.R. w ¼ części.

Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...] wskazuje, że H.R. (w postanowieniu R.) zmarł w dniu [...] grudnia 1969 r., a spadek po nim nabyli żona S.R., oraz dzieci T. R., Z. D. i S.R. Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, ze S.R. zmarła [...] stycznia 2002r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonym wyroku, że o rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi fakt wydania decyzji o wywłaszczeniu w stosunku do S.R., który zmarł 10 lat przed wszczęciem i wydaniem decyzji o wywłaszczeniu. Sąd powiązał zatem prowadzenie postępowania wobec osoby nieżyjącej z naruszeniem prawa w stopniu kwalifikowanym.

Przypomnieć należy że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., a określające tak istotne wady decyzji administracyjnej, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Wady wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym, którymi dotknięta jest sama decyzja, a nie postępowanie poprzedzające jej wydanie.

O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, a także – według niektórych stanowisk - racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. I OSK 1900/13 i cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1334/17).

Gdy chodzi o charakter normy, która została naruszona rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką norma ta pełni w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i ustalenie czy naruszenie tej normy miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, publ.: ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76).

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to czy decyzja adresowana do osoby nieżyjącej jest dotknięta wadą nieważności zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie pojawiały się pewne wątpliwości przy ocenie, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyczerpuje taka sytuacja (czy jest to rażące naruszenie prawa, czy też skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną).

Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19) niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Sytuacja taka nie jest jednak równoznaczna z przypadkiem, gdy poza osobą nieżyjącą adresatem decyzji jest ponadto inny podmiot (osoba żyjąca, osoba prawna), która ma przymiot strony postępowania w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Zwraca się na tego rodzaju sytuacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślając, że np. w sytuacji, gdy analiza treści decyzji wykazuje, że decyzja ta określa jednocześnie jako jej adresata spadkobierców zmarłej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., I OSK 871/08; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 158/19).

Nie można również uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej, jeżeli spadkobiercy (następcy prawni) takiej osoby brali udział w postępowaniu. Nie jest przy tym istotne czy udział ten dotyczył całego postępowania. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo, o którym mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa z momentem otwarcia spadku, czyli śmierci dotychczasowej strony. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r sygn. akt II OSK 248/21) następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane. W niniejszej sprawie czynny udział w całym postępowaniu brała spadkobierczyni zmarłego S. R., jego żona S. R.. Nie można przyznać racji Sądowi I instancji, że S. R. brała w tym postępowaniu udział tylko we własnym imieniu. Pogląd ten jest sprzeczny z treścią art. 30 § 4 k.p.a.

Wskazać też należy, ze skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej i ocena tej decyzji w ramach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymagała oceny skutków społeczno - gospodarczych wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wydaje się, że uczestnictwo jednego ze spadkobierców osoby zmarłej do której skierowana była decyzja wywłaszczeniowa, a także zaniedbanie ze strony spadkobierców aktualizacji danych zawartych w księdze wieczystej (mimo prawnego obowiązku) powoduje, że skutki społeczno – gospodarcze wydanej decyzji są akceptowalne. Spadkobiercy wobec zaniedbania swojego obowiązku zawiadomienia o zmianie właścicieli nieruchomości godzili się z tym, że organ może ukształtować prawa i obowiązki osoby zmarłej zamiast spadkobierców tej osoby – aktualnych właścicieli .

W orzecznictwie wyrażono również dalej idący pogląd, że "W sprawach decyzji dotyczących prawa do rzeczy określenie jako strony osoby zmarłej, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3028/18), przy czym NSA wskazywał na przesłanki wznowieniowe przysługujące spadkobiercom (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) jako podstawę ewentualnej kontroli decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przytoczone względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.