Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 818/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 1, 3, 4, 5, 8, 10, 11, 12, 13, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9c ust. 2 i 3, art. 9d ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 września 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 1, 3, 4, 5, § 2, § 3, § 4 pkt 1 ppkt 1.3 i 1.4, § 5 pkt 3, 4, 5, 8, 9, § 6 pkt 7 i 8, § 7, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 września 2010 r. nr [...] Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 1, ust. 3-5, ust. 7, ust. 8, ust. 10, ust. 13, art. 9b ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 9c ust. 2, ust. 3 i art. 9d ust. 3 oraz § 118 i § 9 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako "rozporządzenie z.t.p.") - poprzez powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy upoważniającej, a także wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego, w następujących przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały: § 1 pkt 1, 3, 4 i 5, § 2, § 3, § 4 pkt 1 ppkt 1.3 i 1.4, § 5 pkt 5, 8 i 9, § 6 pkt 7 i 8 oraz § 7 pkt 1, 2 i 3 ( przy czym w skardze punkty nazwano ustępami).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że powtarzanie zapisów ustawowych pozostaje w sprzeczności z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p., a ich modyfikacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy. Stwierdzenie tego rodzaju istotnych naruszeń prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska stwierdziła, że zaskarżona uchwała zawiera uchybienia, co skutkowało podjęciem przez Radę uchwały z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na mocy której zaskarżona uchwała utraciła moc. Rada stwierdziła ponadto, że pomimo wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obiegu prawnego istnieje prawna możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Miejska uchwałą z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę.

Podjęcie takiej uchwały nie tamowało kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Uchylenie zaskarżonej uchwały nie oznacza, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Sąd uznał zatem, że w sprawie nie zachodziła przesłanka wyłączająca możliwość merytorycznego rozpoznania skargi.

Nadmienić należy nadto, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 819/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...].

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Prokurator zakwestionował szereg przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, przy czym zaskarżoną uchwałę zaskarżył w całości.

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego.

W myśl art. 9a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Tymczasem w § 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że Gmina Miejska podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego, co jest częściowym powtórzeniem oaz częściową modyfikacją art. 9a ust. 1 ustawy.

Nadmienić w tym miejscu należy, że choć w skardze posłużono się pojęciem "ustępów", sam załącznik do uchwały posługuje się ( poza jednym przypadkiem) pojęciem "punkty"- w §1 pkt 5, § 4 pkt 3, §7 pkt 2, § 8 pkt 3. W tej sytuacji Sąd przyjął określenie "punkty".

W § 1 pkt 3 załącznika do uchwały określono skład zespołu interdyscyplinarnego.

Tymczasem w myśl art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tak więc art. 9a ust. 3-5 ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Mimo to w § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały powtórzono postanowienia art. 9a ust. 3 ustawy, jak też dokonano modyfikacji art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, m.in. rozszerzając skład zespołu na przedstawicieli Straży Miejskiej.

W tej sytuacji podzielić należy zarzut skargi, że w omawianym zakresie Rada w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, a także dokonała niedopuszczalnej modyfikacji składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, naruszając tym samym przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Przepis § 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiący, że: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Miasta - wskazanych przez Burmistrza Miasta ", stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację regulacji zawartej w art. 9a ust. 8 ustawy, a także wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

W świetle omawianego zapisu zaskarżonej uchwały z grona podmiotów, z którymi burmistrz zawiera porozumienia, o których mowa w art. 9a ust. 8 ustawy, wyłączone zostały organizacje pozarządowe, jak również prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 ustawy, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, skoro podmiotów tych nie wskazano w § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z mocy art. 9a ust. 3 i 5 ustawy podmioty te wchodzą w skład zespołu (przy czym podmioty określone w art. 9a ust. 5 ustawy fakultatywnie. Należy zatem uznać za zasadne zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Należy podzielić też zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 10 ustawy poprzez § 1 pkt 5 załącznika do uchwały, o treści następującej: "W celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta a instytucjami/jednostkami wymienionymi w pkt 2 mogą być powoływane grupy robocze zwane Rejonowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi." Ustawodawca w art. 9a ust. 10 ustawy wprost określił, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Powyższy zapis uchwały powtarza i częściowo modyfikuje ww. przepis ustawowy, albowiem to zespół interdyscyplinarny tworzy grupy robocze, a nie są one powoływane na podstawie porozumień między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a jakimikolwiek instytucjami. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.

Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 ustawy zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Przepisy te regulują zatem zakres działania, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego.

Zaskarżona uchwała w § 2 i § 3 załącznika uregulowała tymczasem cele oraz zadania zespołu interdyscyplinarnego.

W § 2 pkt 1 Rada powtórzyła i zmodyfikowała treść art. 9b ust. 1 ustawy poprzez wskazanie, że zespół realizuje swe działania również w ramach założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemowy w Rodzinie.

Z kolei w § 2 pkt 2-5 załącznika do zaskarżonej uchwały określono cele zespołu interdyscyplinarnego jako: "2. Pomoc osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowiskom dysfunkcyjnym w przezwyciężeniu ich problemów. 3. Efektywne podejmowanie działań pomocowych i interwencyjnych w momencie zaistniałego problemu. 4. Współdziałanie z innymi podmiotami przy rozwiązywaniu problemu i przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. 5. Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym."

Natomiast w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada określiła, że: "1. Cele Zespołu realizowane są poprzez: 1.1. Diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie. 1.2. Podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku. 1.3. Inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, 1.4. Rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, 1.5. Inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. 1.6. Udzielanie pomocy, a w zależności od potrzeb poradnictwa socjalnego, prawnego, psychologicznego osobom, rodzinom, grupom problemowym i środowisku, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów. 1.7. Udzielanie pomocy dzieciom doświadczającym i będących świadkami przemocy w rodzinie. 1.8. Podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska karta". 2. W ramach zespołu interdyscyplinarnego realizowane mogą być także: 2.1. Tworzenie lokalnych zintegrowanych programów i kampanii profilaktycznych m. in. z zakresu problemów uzależnień, bezrobocia, trudności wychowawczych, przestępczości i innych zagadnień lokalnej polityki społecznej. 2.2. Inicjowanie badań, diagnoz w tym wspólnego diagnozowania osób indywidualnych i środowiska, którego problem dotyczy oraz ekspertyz wspierających prace Zespołu Interdyscyplinarnego w danym obszarze.".

Podkreślić należy, że norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 ustawy, wskazana jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały, ani nie upoważniała do określenia celów, ani też zadań zespołu interdyscyplinarnego. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu kwestionowane w skardze zapisy § 2 i § 3 załącznika do uchwały naruszają te zasady, albowiem zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania. Tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w dyspozycji art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Niezgodny z prawem jest także zakwestionowany w skardze zapis § 4 pkt 1 ppkt 1.3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem: "Każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy w zespole." Zapis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają więc formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia.

Tak więc istotne naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 ppkt 1.3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Z kolei w § 4 pkt 1 ppkt 1.4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada określiła, że: "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany: 1.4.1. w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Burmistrza Miasta. 1.4.2. Na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem w przypadku zakończenia pracy w instytucji, którą reprezentował. 1.4.3. Nie wywiązywania się z działań zespołu interdyscyplinarnego na wniosek przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. 1.4.4. Na jego wniosek w przypadku zmiany miejsca zamieszkania na terenie innej gminy lub w innych przypadkach losowych poprzez złożenie rezygnacji."

Podzielić należy zarzut skargi, że powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została ona natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym § 4 pkt 1 ppkt 4 załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Z kolei w § 5 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada wskazano, że: "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał." Zgodnie zaś z art. 9a ust. 7 ustawy posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Tym samym kwestionowany w skardze § 5 pkt 5 należy ocenić jako niedopuszczalne i niedokładne powtórzenie ww. przepisu ustawy.

Zgodzić się należy z zarzutem wadliwości § 5 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi: "Wszystkich członków Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy. Obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w Zespole lub grupie roboczej." Zgodnie natomiast z art. 9c ust. 2 ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. W tej sytuacji § 5 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały jest powtórzeniem oraz modyfikacją przepisu ustawy.

Zapis § 5 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego lub grup roboczych członkowie składają przed Burmistrzem Miasta oświadczenie (...).", stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, który nie ogranicza formy takiego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że ustawa dopuszcza także inne formy złożenia tego oświadczenia. Tym samym należało stwierdzić nieważność uchwały w tym zakresie.

Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem § 6 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych." Podejmując taki zapis w uchwale Rada w sposób niezgodny z prawem powtórzyła i częściowo zmodyfikowała przez zastąpienie spójnika "lub" spójnikiem "i" przepis art. 9a ust. 13 ustawy, albowiem zapis ten powtarza normę ustawową, jednak nie w sposób dosłowny. Unormowanie § 6 pkt 7 załącznika nie mieści się nadto w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 8 załącznika zapisu o następującej treści: "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe". W ocenie Sądu pod pojęciem "warunki funkcjonowania zespołu" nie mieści się ustanowienie obowiązku uczestniczenia we wszystkich posiedzeniach zespołu. Powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W celu zbadania zgodności z prawem zapisów § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z jego treścią: "1. Grupy robocze tworzy Zespół Interdyscyplinarny w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. 2. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele instytucji wymienionych w § 1 w punkcie 4. 3. Do zadań grup roboczych należy: 3.1. Opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, 3.2. Monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy 3.3. Dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań 3.4. Na pierwszym spotkaniu roboczym grupa robocza ustala plan pomocy osobie, rodzinie, 4. Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę: "Niebieskiej Karty i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie."

Stwierdzić też należy, że choć skarżący Prokurator w początkowej treści skargi wskazał, że § 7 jedynie w pkt 1, 2 i 3 narusza prawo, to z dalszej części skargi i jej uzasadnienia wynika, że w istocie zakwestionował zgodność z prawem całość § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w tym również jego pkt. 4. Prokurator zakwestionował bowiem § 7 w zakresie tworzenia grup roboczych - pkt 1, ustalenia składu i zadań grup roboczych – pkt 2 i 3 (odwołując się do braku upoważnienia ustawowego do ustalania przez radę składu i zadań grup), a także podejmowania interwencji wobec rodziny dotkniętej przemocą w oparciu o procedurę "Niebieskiej karty" – pkt 4.

Sąd podzielił tak odczytane zarzuty skargi i orzekł również o stwierdzeniu nieważności § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Słusznie bowiem wywodził Prokurator, że punkt 1. tego przepisu stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 9a ust. 10 ustawy.

Z kolei § 7 pkt 2 reguluje skład grup roboczych, mimo że art. 9a ust. 11 ustawy zawiera katalog podmiotów wchodzących w skład grup roboczych.

Zapis § 7 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, regulujący zadania grup roboczych, w sposób niedopuszczalny powtarza i jednocześnie modyfikuje przepis art. 9b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Z kolei § 7 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści art. 9d ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie.

Jednocześnie stwierdzić należy, że zapisy § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, dotyczące tworzenia, składu i zadań grup roboczych, a także podejmowania interwencji w oparciu o procedurę "Niebieskiej karty", nie dotyczą trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, a tym samym wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy.

Stwierdzenia wymaga, że skarżący zaskarżył całą uchwałę, kierując konkretne zarzuty nie do wszystkich, a jedynie do niektórych postanowień załącznika do uchwały. Sąd w ramach dokonywanej kontroli całości zaskarżonej uchwały stwierdził ponadto nieważność § 5 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, z przyczyn poniżej wskazanych.

Zgodnie z § 5 pkt 3 załącznika do uchwały "Członkami Zespołu Interdyscyplinarnego są kierownicy instytucji lub ich zastępcy bądź pracownicy przez nich wskazani, które podpisały porozumienie o współpracy." Zapis ten w sposób niedopuszczalny wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy. Ponadto narusza on przepisy art. 9a ust. 3- 5 ustawy, które regulują skład zespołu interdyscyplinarnego, bowiem nie określają one, że przedstawiciele wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego instytucji mają być kierownikami lub zastępcami kierowników bądź pracownikami przez nich wskazanymi.

Z kolei § 5 pkt 4 załącznika do uchwały, który stanowi, że "Członkami grup roboczych są pracownicy instytucji wskazanych w ust. 3, zgodnie ze swoimi kompetencjami określonymi w szczególnych przepisach prawa, i dotyczących zakresu działania tych instytucji. Celem grup roboczych jest praca nad indywidualnymi problemami osób, rodzin, grup problemowych i środowisk", nawiązuje w swojej treści do wadliwego § 5 pkt 3 załącznika.

Ponadto art. 9a ust. 11 ustawy stanowi, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia. W myśl art. 9a ust. 12 ustawy w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

W związku z powyższym treść § 5 pkt 4 załącznika wykracza poza upoważnienie ustawowe oraz w sposób niedopuszczalny modyfikuje art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, poprzez odmienne uregulowanie składu grup roboczych oraz wprowadzenie wymogu posiadania określonych kompetencji przez członków grup roboczych, a nadto modyfikuje art. 9a ust. 10 ustawy poprzez odmienne sformułowanie celów grup roboczych.

Dodać w tym miejscu należy, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał , że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)".

W niniejszym przypadku zakres powtórzeń przepisów ustawy jest rozległy. Nie sposób też dopatrzeć się konieczności dokonania wskazanych powyżej powtórzeń; nie są one uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały.

W tej sytuacji należało, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność wskazanych powyżej przepisów uchwały. Z tych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Z uwagi na zaskarżenie uchwały w całości Sąd, pomimo braku sformułowania w skardze zarzutów skierowanych wobec wszystkich przepisów zaskarżonej uchwały, dokonał analizy ich zgodności z prawem.

Analiza ta doprowadziła do wniosku, że zaskarżona uchwała w pozostałej części, tj. w części, co do której Sąd nie stwierdził jej nieważności, a mianowicie w zakresie § 1-3 uchwały oraz następujących przepisów załącznika do uchwały: § 1 pkt 2, 6 i 7, § 4 pkt 1 ppkt 1.1 i 1.2, § 4 pkt 2 i 3, § 5 pkt 1, 2, 6, 7 i 10, § 6 pkt 1-6 i § 8, jest zgodna z prawem. Wskazane przepisy regulują bowiem tryb i sposób powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a tym samym realizują delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 ustawy, jednocześnie nie wykraczając poza jej granice. Przepisy te nie wprowadzają do zaskarżonej uchwały niedopuszczalnych powtórzeń, ani modyfikacji norm ustawowych.

Jednocześnie w ocenie Sądu wyżej wymienione przepisy zaskarżonej uchwały zawierają normatywną treść umożliwiającą jej stosowanie. Pozostawienie w obiegu prawnym wskazanych przepisów nie czyni zatem zaskarżonej uchwały aktem prawnym niepełnym lub szczątkowym. W konsekwencji Sąd uznał, że mimo stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów wskazanych w punkcie 1. sentencji wyroku, uchwała w pozostałym zakresie może spełniać cele i funkcje normatywne określone w przepisach ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił jako bezzasadną ( punkt 2. sentencji wyroku).