Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 68/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Asesor Małgorzata Łuczyńska, Protokolant referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 roku sprawy ze skargi E. M., S. N., G. Z., H. R., K. O., J. S., M. K. - W., K. M., M. B., W. K., Z. S. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej wypłacenie pracownikom wyrównania płac uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. nakazem z dnia [...] na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 124 z 2001 r., poz. 1362 ze zm.), po przeprowadzeniu kontroli w dniu 21 maja 2003r., nakazał wypłacenie piętnastu pracownikom - w tym skarżącym - decyzją skierowaną do Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. określonych nakazem kwot z tytułu wyrównania płac za 2002r. z związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2002r. o 5,6 % , wyrównania płac za 2003r. w związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2003r. o 3 %, a także odpowiednio dodatków komputerowych za 2002 i 2003r, premii kwartalnych za 2002r. i ekwiwalentu za urlop T. S. i E. T., odprawy emerytalnej E. T. i nagrody jubileuszowej Z. M. Jako podstawę prawną wskazano art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz. U. nr 21 z 1998r., poz. 94 ze zm.) oraz przepisy Regulaminu wynagradzania. Decyzji nadano jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu stwierdzono, że w trakcie kontroli w Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. przy ul. J. 30A ustalono, że pracodawca nie wypłacił wskazanym w zaskarżonym akcie pracownikom świadczeń należnych im z różnych tytułów, co spowodowało konieczność wydania niniejszego nakazu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. w odwołaniu wniosła o uchylenie nakazu zapłaty, gdyż niewypłacenie w roku 2002 i 2003 pracownikom wynagrodzenia powiększonego o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia było spowodowane uchwałami Rady Nadzorczej podjętymi na posiedzeniach w dniach 19 lutego 2002r. i 25 lutego 2003r. o zamrożeniu funduszu płac i utrzymania go na poziomie roku 2001. Uchwały te pozbawiły pracodawcę skarżących środków finansowych i nie pozwalały na podwyższenie płac o ustalone wskaźniki.

Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Okręgowy Inspektor Pracy uchylił w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 1 i 9 kwietnia 2003r. w Spółdzielni Mieszkaniowej A inspektor pracy stwierdziła, że ustalony w Spółdzielni regulamin wynagradzania przewiduje w § 10, iż stawki wynagradzania zasadniczego będą podwyższane jeden raz w roku w I kwartale o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Warunkiem podwyższenia stawek jest posiadanie przez Spółdzielnię środków finansowych, przeznaczonych na ten cel. Prezes Spółdzielni wyjaśnił, że w latach 2002-2003 stawki wynagrodzenia zasadniczego pracowników Spółdzielni nie były podwyższane z tego powodu, iż Rada Nadzorcza podjęła uchwały zobowiązujące Zarząd Spółdzielni do utrzymania wynagrodzeń na poziomie 200lr. Inspektor pracy ustaliła, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2001r. oraz z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie wskaźników przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w latach 2002 i 2003, że wskaźniki te wynoszą:

w 2002 r. - 5,6%

w 2003 r.-3,0%

Opierając się na tak ustalonym stanie faktycznym, inspektor pracy skierowała do pracodawcy wystąpienie, wnosząc o niezwłoczne wyliczenie dla każdego pracownika zatrudnionego w Spółdzielni Mieszkaniowej w latach 2001 - 2003 kwoty wynagrodzenia za pracę podwyższonego o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2002r. o 5,6 % oraz w 2003r. o 3 % i przekazanie inspektorowi pracy. Realizując wniosek pracodawca przeliczył wynagrodzenia w sposób wskazany w wystąpieniu i załączył związane z tym zestawienie do zawiadomienia o terminie i sposobie wykonania ujętego w wystąpieniu wniosku.

W toku kontroli przeprowadzonej w Spółdzielni w dniu 21 maja 2003 r. inspektor pracy ustaliła, na podstawie "przeliczenia" (zestawienie związane z realizacją wystąpienia skierowanego w wyniku poprzedniej kontroli), że 15 pracowników Spółdzielni nie otrzymało w latach 2002-2003 wynagrodzenia za pracę podwyższonego o odpowiedni wskaźnik. Opierając się o tak ustalony stan faktyczny inspektor pracy nakazała pracodawcy decyzjami nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, i 8 - zawartymi w nakazie z dnia 21 maja 2003r. wypłacić wymienionym w decyzjach pracownikom wyrównanie płac za 2002 i 2003 rok w związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w tych latach oraz wyrównanie innych świadczeń, których wysokość jest zależna od wynagrodzenia zasadniczego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. wniosła odwołanie od nakazu, uzasadniając je brakiem środków na podwyżki wynagrodzeń. Brak środków spowodowany był uchwałami Rady Nadzorczej podjętymi na posiedzeniach 19 lutego 2002 r. i 25 lutego 2003 r. o zamrożeniu funduszu płac i utrzymania go na poziomie 2001 r.

Decyzją, z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Okręgowy Inspektor Pracy uchylił w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że obowiązujący w Spółdzielni Regulamin Wynagradzania warunkuje podwyższanie wynagrodzenia zasadniczego posiadaniem środków finansowych, przeznaczonych na ten cel. Warunek ten nie został spełniony, gdyż Rada Nadzorcza Spółdzielni w drodze podjętych uchwał zmniejszyła fundusz płac, polecając jednocześnie zamrożenie wynagrodzeń na poziomie 2001 r. tym samym należnym wynagrodzeniem za pracę pracowników Spółdzielni było wynagrodzenie zasadnicze ustalone w roku 2001 r. w umowach o pracę, które okazano inspektorowi pracy w podczas kontroli. Zgodnie zaś z art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy inspektor pracy nie może wydać decyzji na wypłatę nienależnego wynagrodzenia.

Na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło 11 pracowników Spółdzielni. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] i utrzymanie w mocy nakazu z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1141/03 -1151/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na skutek wyroku Sądu organ odwoławczy został zobligowany ponownie rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zmianami oraz z 2002 r. Nr 170, poz. 1652), po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. z dnia 29 maja 2003r. od decyzji nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 - zawartych w nakazie z dnia 21 maja 2003 r. w przedmiocie wypłacenia 15 pracownikom wyrównania płac za 2002 r. i 2003 r. w związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2002 r. i 2003 r. odpowiednio o 5,6 %, i 3 %, a także wypłacenia 6 pracownikom dodatków komputerowych za 2002 i 2003r., wypłacenia 13 pracownikom premii kwartalnych za 2002r., wypłacenia 2 pracownikom ekwiwalentu za urlop, wypłacenia pracownicy odprawy emerytalnej i wypłacenia pracownikowi nagrody jubileuszowej - uchylił w całości zaskarżone decyzje i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektora pracy 16 grudnia 2003r nr rej. [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że spółdzielnia nie posiadała środków wystarczających na podwyższenie pracownikom płac zasadniczych, gdyż uchwały Rady Nadzorczej pozbawiły ją środków na podwyższenie wynagrodzenia. Nawet pozostawiona w funduszu płac na 2002r kwota rezerwy celowej 15.000 zł. nie wystarczała na podwyższenie pracownikom wynagrodzeń zasadniczych za 2002r, gdyż kwota niezbędna na te podwyżki stanowiła sumę 20.266,98 zł. Ponadto brak określenia celu rezerwy nie dawały podstaw do stwierdzenia organowi kontroli, że środki te miałyby być przeznaczone na podwyżki wynagrodzeń. Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Należne wynagrodzenie za pracę to wynagrodzenie bezsporne. Ustalony stan faktyczny nie dawał organowi I instancji podstawy do wydania nakazu, gdyż pracodawca nie podwyższył wynagrodzeń pracownikom. Obliczenie przez Spółdzielnię kwot podwyżek nie miało charakteru przyznania pracownikom podwyżek lecz było wykonaniem polecenia organu kontrolnego - policzenia kwot z uwzględnieniem wskaźnika przyrostu przeciętnego wynagrodzenia i przekazania tej informacji inspektorowi pracy. Tym samym bezsporne wynagrodzenie zasadnicze pracowników, to wynagrodzenie ustalone w 2001 r. Nie naruszono prawa pracowników do należnego wynagrodzenia za pracę, a więc nie było podstaw do wydania nakazu z art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Ubieganie się o podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego mogło nastąpić tylko na drodze postępowania sądowego, co wynika z art. 262 Kodeksu pracy.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z wnioskiem o jej uchylenie i utrzymanie nakazu z dnia 21 maja 2003 r. Decyzji zarzucono: nieuwzględnienie, iż decyzja Inspektora Pracy z dnia [...] nr rej. [...] uprawomocniła się odnośnie pkt. 3, 4, 5, 6, 7 i 8 gdyż odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej A dotyczy tylko punktów 1 i 2 tejże decyzji, obrazę art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez przyjęcie tezy, że PIP nie może zobowiązywać podmiotów gospodarczych do nakazywania wypłaty wynagrodzeń uznając bezpodstawnie, że dochodzona należność jest sporna, gdy w rzeczywistości wynikała ona z obowiązujących przepisów prawa wewnętrznego, obrazę art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez przyjęcie tezy, że PIP nie może nakazać pracodawcy wypłacenia należnych poborów pracownikowi, i że te zadania należą do Sądów, gdyż w rzeczywistości przepis ten stwierdza że PIP jest uprawniona do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń przysługujących pracownikowi, bezpodstawne przyjęcie przez PIP, że zarząd spółdzielni nie mógł dokonać podwyżek płac, bo rada nadzorcza odebrała przeznaczone na ten cel środki, gdy w rzeczywistości zabrano te pieniądze zarządowi aby nie wypłacić ich pracownikom, nieustalenie przez PIP, czy spółdzielnia miała płynność finansową, jak przedstawiały się wydatki i przychody środków finansowych i czy odebrane na podwyżki płac pieniądze zostały wydatkowane na cele priorytetowe i niecierpiące zwłoki, bowiem brak tych ustaleń narusza zasady równości stron w procesie, niedokonanie kontroli dokumentów źródłowych i oparcie się na subiektywnych wypowiedziach prezesa spółdzielni, co narusza w sposób istotny zasadę bezstronności w postępowaniu administracyjny, bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie, a co za tym idzie uznanie że wydanie decyzji jest zbędne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wyjaśnić należy iż Sąd uznał, że radca prawny związku zawodowego nie może być pełnomocnikiem osoby fizycznej.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - co wynika z art. 7 kpa - oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przede wszystkim podnieść należy, iż akta administracyjne są niepełne. Zawierają one jedynie wyrok NSA, protokoły kontroli i rozstrzygnięcia organu. Brak środków zaskarżenia i jakichkolwiek dokumentów, na które powołują się organy w swoich rozstrzygnięciach. Obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego spoczywa na organie i wynika z cyt. art. 77 § 1 kpa. Organ administracyjny mimo wezwania nie nadesłał dokumentów żądanych przez Sąd.

Cały zgromadzony materiał dowodowy, który stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia powinien być załączony do akt administracyjnych przesyłanych do Sądu po to, aby Sąd mógł dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy Sąd odsyła akta administracyjne do organu. Z tego powodu Sąd w rozstrzyganej sprawie nie mógł skorzystać z akt administracyjnych załączonych do sprawy sygn. akt II S.A./Łd 1141-1151/03, gdyż akta administracyjne załączone do tej sprawy zostały odesłane do organu i były w jego dyspozycji. Załączenie do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych niepełnych uniemożliwiło Sądowi ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 106 § 1 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego wydłużenia postępowania w sprawie. Kompletowanie całego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania rozstrzygnięć przez organ nie jest obowiązkiem Sądu i niewątpliwie spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Z tego również powodu Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących dotyczących kontroli Spółdzielni A z dnia 16 grudnia 2003r.

Brak środków zaskarżenia uniemożliwia również ustosunkowanie się do zarzutu pełnomocnika skarżących, iż decyzje nr 1 i 2 stały się ostateczne.

Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę jest zatem związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2003 r w sprawie sygn. akt 11 SA/Łd 1141/03-1151/03. W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd zobowiązał organ do ustalenia (przy uwzględnieniu treści ustawy Prawo spółdzielcze i regulacji wynikających ze statutu) - czy i jaki wpływ na kwestie związane z wynagradzaniem pracowników mają uchwały rady nadzorczej.

Ustalenia organu w tym zakresie są niepełne. Organ odwoławczy - jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - uzupełnił materiał dowodowy o oświadczenie Prezesa spółdzielni i regulacje wynikające ze statutu spółdzielni. Nie ma żadnych dokumentów źródłowych.

Organ odwoławczy wbrew zaleceniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ustalił czy i jaki wpływ na kwestie związane z wynagradzaniem pracowników mają uchwały rady nadzorczej. W efekcie prowadzonych ustaleń organ stwierdził jedynie, iż spółdzielnia nie posiadała środków wystarczających na podwyższenie pracownikom płac, gdyż uchwały Rady Nadzorczej pozbawiły ją środków na podwyższenie wynagrodzenia pracownikom. Nie dokonano jednak oceny ustalonych faktów w odniesieniu do wskazanych przez Sąd przepisów ustawy prawo spółdzielcze. Odniesiono się jedynie do zapisów Statutu podnosząc, że ze Statutu spółdzielni nie wynika, czy fundusz płac po ustaleniu go przez pracodawcę może być korygowany przez Radę Nadzorczą.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż dla rozpoznania odwołania znaczeni ma brzmienie przepisu prawa zakładowego oraz czynności podjęte przez Prezesa zarządu jako reprezentującego spółdzielnie pracodawcę. Tego rodzaju stanowisko organu nie zostało uzasadnione i nie jest ono zgodne z ocena prawną wyrażoną w uzasadnieniu cytowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy również wskazać, iż zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 124 z 2001 r., poz. 1362 ze zm.) - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Organ zatem winien zbadać przede wszystkim (i tego głownie dotyczy zarzut skarżących) czy żądane przez skarżących wynagrodzenie jest należne - to znaczy należy się ono pracownikom. Ocena w tym zakresie należy do organu. Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie stwierdzono, iż nie jest rolą Państwowej Inspekcji Pracy dokonywanie interpretacji przepisów prawa. Nie chodzi bowiem w tym wypadku o dokonanie interpretacji przepisów prawa, a przede wszystkim o zebranie materiału dowodowego i ocenę , czy żądane przez skarżących wynagrodzenie jest należne, czyli - czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 9 pkt 2a cyt. Ustawy o Inspekcji Pracy. Jeżeli w ramach dokonywania tej oceny zajdzie potrzeba dokonania interpretacjo przepisów prawa , to organ winien jej dokonać. Interpretacja przepisów prawa dokonana przez organ podlega ocenie sądu administracyjnego w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Mając na uwadze treść art. 152 cyt. Ustawy Sąd stwierdził, iż zu uwagi na brak przedmiotu wykonalności - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.