Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 171/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1-4, art. 59 ust. 5, art. 59a, art. 82b ust. 1 pkt. 2 lit.a, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Spółki A w K. kwotę 757 zł. /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W..

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2007r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynął wniosek Inwestora – Spółki A o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym we W. przy ul. [...]. Po analizie przedłożonych dokumentów, dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Wrocławia o pozwoleniu na budowę oraz dokonaniu obowiązkowej kontroli, PINB stwierdził, że inwestor wykonał obiekt niezgodnie z przepisami, tj. naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie wyposażenia obiektu w dźwigi osobowe oraz w zakresie zapewnienia dostępu osób niepełnosprawnych.

W związku z powyższym organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej odnoszącej się do zgodności wykonania budynku z warunkami technicznymi. W wyniku zaskarżania w/w postanowienia przez inwestora WINB uchylił je postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...].

Przedłożona w dniu 14 listopada 2007r. przez inwestora ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr. inż. arch. M.D. wskazuje, w ocenie jej autora, że przyjęte w projekcie rozwiązanie w zakresie wyposażenia obiektu w dźwigi osobowe nie jest sprzeczna z treścią rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wyposażenia budynku w dźwigi osobowe oraz w zakresie zapewniania dostępu osób niepełnosprawnych. Organ I instancji zakwestionował przedmiotową ekspertyzę, stwierdzając, że jest ona sprzeczna z dokonanymi przez ten organ ustaleniami.

W dniu 16 listopada 2007r. inwestor przedłożył ekspertyzę uzupełniającą. Organ I instancji stwierdził, że przyjęte w ekspertyzie rozwiązania nie zapewnią spełnienia wymogów dotyczących wyposażenia budynku w dźwigi osobowe oraz w zakresie zapewniania dostępu osób niepełnosprawnych. W związku z czym postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia kolejnej ekspertyzy.

Po zaskarżeniu w/w postanowienia przez inwestora, WINB postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] uchylił je w części i w tym zakresie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia 2 egz. ekspertyzy technicznej zawierającej rozwiązanie, jednocześnie wskazujące jakie roboty należy wykonać w w/w budynku, aby zapewnić spełnienie obowiązujących przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wyposażenia budynku w dźwigi osobowe oraz zapewniania warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne.

Przedłożona w dniu 25 marca 2008r. opinia rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. J.M. wskazuje, że przyjęte w projekcie rozwiązania nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wszystkie zaś wątpliwości co do zgodności obiektu z warunkami technicznymi mogą być usunięte poprzez zamontowanie w klatach schodowych B lub D urządzenia technicznego (schodołazu) umożliwiającego poruszanie się po schodach osobom niepełnosprawnym. Organ powiatowy po przeanalizowaniu opinii stwierdził jednakże, że nie stanowi ona wykonania obowiązku.

Opisaną wyżej decyzją z dnia [...]r. Nr [...] PINB odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ I instancji stwierdził, że przedłożone wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest niezgodne ze stanem faktycznym w zakresie stwierdzenia zgodności wykonanego obiekty budowlanego z przepisami. Przedmiotowy budynek jest budynkiem średniowysokim. W świetle definicji zawartej w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych – budynek średniowysoki to budynek o wysokości od 12-25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalny o wysokości od 4-9 kondygnacji nadziemnych włącznie. Zgodnie z wymaganiami technicznymi i użytkowanymi określonymi w rozporządzeniu budynek taki należy wyposażyć w dźwigi osobowe (§ 54 ust. 1), zaś dostęp do dźwigu powinien być zapewniony z każdej kondygnacyjni użytkowej (§ 194 ust. 1). Natomiast w przedmiotowym budynku w dźwig osobowy wyposażona została wyłącznie klatka schodowa segmentu C i tylko w tej części budynku zapewniono dojazd osobom niepełnosprawnym z poziomu terenu i dostęp na wszystkie kondygnacje. Takie rozwiązanie – niewyposażenie w dźwigi osobowe klatek schodowych segmentu A, B, D, E, jak również niezapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu na wszystkie kondygnacje tych segmentów jest niezgodne z przepisami § 54 ust. 1 w związku z § 194 ust. 1 oraz § 54 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie te kwestie objęte zostały wspomnianym powyżej postępowaniem naprawczym, zmierzającym do doprowadzenia w/w budynku do stanu zgodnego z przepisami. Brak zgodności oświadczenia kierownika budowy ze stanem faktycznym skutkuje niespełnieniem wymagań enumeratywnie określonych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Rodzi to dla organu obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na mocy art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Organ I instancji zauważył ponadto, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] we W. spowodowałoby niemożność dalszego prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, bowiem przepisy te - zawarte w rozdziale 5 "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" - znajdują zastosowanie wyłącznie w stosunku do inwestycji, które nie zostały jeszcze zakończone. Zakończenie budowy następuje z chwilą uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Spółka A oraz Stowarzyszenie B we W..

WINB nie uwzględnił wniesionych odwołań i zaskarżoną decyzją dnia [...]r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących powodów, dla których PINB może odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ II instancji podkreślił , że zgodnie z art. 84 Prawa budowlanego - zadaniem organów nadzoru budowlanego jest m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy – do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zalicza nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W świetle tych przepisów nie można odmówić – zdaniem WINB – organowi nadzoru budowlanego prawa do oceny zgodności zastosowanych w obiekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie funkcji jaką pełni organ nadzoru budowlanego. Jeżeli zatem organ w trakcie wykonywania swoich ustawowych obowiązków stwierdzi, że dany obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi powinien interweniować w ramach swoich kompetencji. Jest to bowiem sytuacja, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, która obliguje organ do prowadzenia postępowania naprawczego, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy. PINB wszczął w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze, które do chwili obecnej nie zostało zakończone.

Organ powołał się przy tym na stanowisko GINB wyrażone w piśmie z dnia 22 czerwca 2007r.

Ponadto podkreślił, że organ nadzoru budowlanego mając na uwadze cel, dla którego został powołany, nie może udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego uznając, iż obiekt ten nie spełnia wymagań okresowych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązkiem organu jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem budowlanym. Nie jest to możliwe po legalnym oddaniu obiektu do użytkowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że organ nadzoru budowlanego nie ma prawa nakazać usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że w obecnym stanie prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę, został pozbawiony możliwości kontroli projektu architektoniczno-budowlanego. Nie można w tej sytuacji uznać, że zatwierdzenie projektu budowlanego w pozwoleniu na budowę oznacza, że organ udzielający takiego pozwolenia potwierdził zgodność przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami.

W tej sytuacji, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, nie jest możliwe zdaniem organu odwoławczego udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, do czasu zakończenia postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nie zgodziła się Spółka A w K. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca zarzuciła w niej naruszenie prawa materialnego, a to:

1) 59 ust. 5 ustawy – Prawo budowlanego wskutek błędnej interpretacji art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy;

2) art.84 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 59a Prawa budowlanego wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania,

oraz naruszenie przepisów prawa postępowania, a w szczególności:

3) art. 77 k.p.a. wobec nierozpoznania sprawy,

4) art. 136 i art. 140 k.p.a. wobec nierozpatrzenia ponownie sprawy,

5) art. 107 i art. 11 k.p.a. wobec niewskazania materialnej podstawy rozstrzygnięcia oraz niewłaściwego uzasadnienia decyzji,

6) art. 6 k.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na stanowisku GINB nieposiadającego charakteru obowiązującej normy prawnej;

7) art. 7 k.p.a. wobec nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwieniu sprawy,

8) art. 8 k.p.a. wobec wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą pozwolenia na użytkowanie, pomimo że do dnia dzisiejszego nie stwierdzono zarzucanych przez organ nadzoru I instancji naruszeń przez projekt budowlany przepisów prawa budowlanego,

9) dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału,

a nadto z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Sąd, że PINB zasadnie prowadzi postępowanie w sprawie budowy obiektu przy ul. [...] we W. zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (postępowanie naprawcze) w stosunku do obiektu będącego przedmiotem wniosku o pozwolenie na użytkowanie:

10) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nieuchylenia decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że powinno nastąpić zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie do czasu zakończenia postępowania naprawczego, względnie wobec niezawieszenia postępowania odwoławczego.

Z uwagi na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie w/w decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zostało podniesione ponadto, że dokonane przez organ II instancji naruszenia przepisów prawa tak materialnego jak i procesowego miały wpływ na wynik sprawy, albowiem w ich wyniku bezzasadnie odmówiono skarżącej Spółce wydania pozwolenia na użytkowanie prawidłowo wybudowanego obiektu. Odmowa ta nastąpiła pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do jego wydania, wskutek niewłaściwej rozszerzającej interpretacji przepisów przez organ nadzoru budowlanego i w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa.

PINB nie stwierdził naruszeń w zakresie kontroli przeprowadzonej w trybie art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, a Spółka złożyła komplet wymaganych prawem dokumentów.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie ustalił, iż nie spełniono któregokolwiek z wymagań formalnych wymienionych w art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, a tylko w sytuacji niespełnienia tych wymagań organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 5 tej ustawy. Zarzut niekompletności dokumentacji sformułował co prawda PINB, lecz nastąpiło to wobec bezzasadnego przyjęcia, że oświadczenie kierownika budowy jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej Spółki oświadczenie to zawiera wszystkie wskazane w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a elementy, a tym samym jest kompletne i prawidłowe oraz zgodne ze stanem faktycznym, co zostało potwierdzone w protokole kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez PINB. Nadto kontrola ta zakończyła się wynikiem pozytywnym, a w jej toku wyraźnie stwierdzono, że wykonane zostały roboty budowlane umożliwiające oddanie obiektu do użytkowania. Natomiast postępowanie naprawcze zostało wszczęte po przeprowadzeniu kontroli, a tym samym brak było podstaw do jego prowadzenia.

Zdaniem skarżącej Spółki nie mogą stanowić podstawy prawnej do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ogólne "kompetencyjne" przepisy prawa budowlanego wskazujące wyłącznie na cel powołania organów nadzoru budowlanego określające ich zadania (art. 81 i art. 84), gdy podstawa prawna odmowy pozwolenia na użytkowanie jest sformułowana jednoznacznie i wyraźnie w art. 59 ust. 5. Przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają zakres postępowania dowodowego, jakie może być prowadzone w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz zakres uprawnień kontrolnych organów nadzoru budowlanego w toku tego postępowania (art. 57 ust. 2 i art. 59a).

Spółka podkreśliła, że analizując zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 82b ust. 2 lit. a Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej przekazują bezzwłocznie organom nadzoru budowlanego kopie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Obowiązek bezzwłocznego przekazania organowi nadzoru budowlanego tych decyzji wskazuje, że wolą ustawodawcy było powzięcie przez organ nadzoru w jak najkrótszym czasie wiedzy o planowanych przedsięwzięciach budowlanych w celu umożliwienia organom bezzwłocznego zapoznania się z projektami budowlanymi i ewentualnego wykonywania przewidzianych w ustawie kompetencji. Z kolei art. 84a ust. 1 pkt 1, będący rozwinięciem art. 84 ust. 1, stanowi, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowany przez ustawodawcę tryb niedokonany ("wykonywania"), zamiast dokonanego ("wykonania") wskazuje, że kontrolą objęte mogą być jedynie roboty budowlane w trakcie ich wykonywania, a nie już po ich wykonaniu – zakończeniu. Ustawodawca tym samym wyznaczył ramy czasowe, w których PINB może wykonywać w/w uprawnienia kontrolne, co jest racjonalne i zgodne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Rozumienie w/w przepisów prawa zaprezentowane przez organ II instancji jest zatem w ocenie Spółki sprzeczne z ich literalnym brzmieniem, a dodatkowo stanowiłoby przyzwolenie dla organu nadzoru budowlanego do bierności w toku długotrwałego i kosztowego procesu budowlanego i podejmowania działań dopiero po zakończeniu budowy.

Zdaniem skarżącej przepis art. 59a Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec ogólnych przepisów dotyczących kompetencji nadzoru budowlanego zawartych w rozdziale 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zatem PINB bez podstawy prawnej – po pozytywnym zakończeniu kontroli obowiązkowej obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – dokonał nieuprawnionego badania zgodności projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z warunkami technicznymi.

Kolejnym zarzutem skarżącej Spółki jest utrzymanie przez WINB w mocy decyzji organu I instancji bez rozpoznania merytorycznych zarzutów odwołania, a także bez wyraźnej podstawy prawnej i z powołaniem się jedynie na ogólne zadania nadzoru budowlanego.

Nadto strona skarżąca zarzuciła, że brak było podstaw prawnych wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem żaden przepis Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 51 w przypadku stwierdzenia braku naruszeń w zakresie objętym kontrolą, zdefiniowanym enumeratywnie w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto "prawo budowlane nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 579/04).

W toku prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego postępowania Spółka złożyła ekspertyzy wskazujące, że zastosowane w budynku rozwiązania są prawidłowe i nie ma koniczności wykonywania robót budowlanych by spełnić wymogi okresie w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Przedstawiona zaś przez WINB interpretacja uzupełniającej ekspertyzy z dnia 16 listopada 2007r. jest – zdaniem strony skarżącej – sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Całkowicie błędny i nie znajdujący oparcia w treści tej ekspertyzy jest wniosek, że wskazano w niej jakie roboty należy wykonać, aby obiekt spełniał wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie wyposażenia w dźwigi osobowe oraz zapewniania niezbędnych warunków do korzystania z tego budynku przez osoby niepełnosprawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2009r. Stowarzyszenie B wniosło o uwzględnienie skargi, zarzucając organom naruszenie m. innymi art.7 k.p.a. jak i art.8 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie ewentualne odstępstwa zastosowanych rozwiązań projektowych od warunków technicznych nie naruszają interesów zainteresowanych obywateli, tym bardziej, że dostęp do najwyższych pięter obiektu za pośrednictwem windy jest zapewniony. Podkreślono przy tym, że przyszli mieszkańcy obiektu zawierając ze Spółką umowy przedwstępne zakupu mieszkań, działali w zaufaniu do decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany - iż rozwiązania techniczne nie przewidujące dostępu do dźwigów osobowych ze wszystkich kondygnacji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Stowarzyszenie wskazało, że z zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczeń wolności i praw wynika także nakaz orzekania przez organy administracyjne adekwatnie do stopnia naruszenia interesu społecznego. Oznacza to, iż nawet w przypadku wykazania przez organ administracji nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, treść wydanej przez organ decyzji administracyjnej winna być adekwatna do stopnia naruszenia interesu społecznego, a więc w przypadku naruszenia prawa lub interesu społecznego w niewielkim stopniu (o niewielkim ciężarze gatunkowym) wynikające z decyzji administracyjnej negatywne skutki dla strony i innych podmiotów, a także dolegliwości dla tych winny być ograniczone do niezbędnego minimum, tak aby nie naruszać ponad rzeczywistą potrzebę ich praw i wolności.

W niniejszej sprawie - zdaniem Stowarzyszenia - doszło do naruszenia powyższej zasady, gdyż odmowa pozwolenia na użytkowanie jest sankcją szczególnie dotkliwą dla przyszłych mieszkańców, całkowicie nieadekwatną do skutków ewentualnych odstępstw projektu od niejednoznacznych przepisów - sankcją, która niweczy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przez około 100 rodzin - cel jaki przyświecał im przy zawieraniu umowy przedwstępnej i finansowaniu budowy budynku.

Stowarzyszenie wskazało ponadto, że organy nadzoru budowlanego naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji także poprzez zajęcie odmiennego stanowiska, aniżeli w stosunku do analogicznego budynku, który został przez skarżącą stronę zrealizowany na tym samym osiedlu. W oddanym w 2005 roku do użytkowania budynku przy ul. [...] we W. zastosowano analogiczne rozwiązanie w zakresie dostępności do dźwigów z poszczególnych kondygnacji. Budynek ten uzyskał pozwolenie na użytkowanie bez postępowania w sprawie rzekomej niezgodności z warunkami określonymi w przepisach - przypomnieć należy, że dopuszczenie do użytkowania nastąpiło pod rządami tego samego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 roku.

Wobec tego, kwestionowanie bliźniaczego rozwiązania projektowego w budynku położonym przy ul. [...], w stosunku, do którego toczy się przedmiotowe postępowanie nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Narusza to niewątpliwie przepis art. 8 kpa i z tego powodu w ocenie Stowarzyszenia, zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana w obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia 14 listopada 2008r., Nr 2190/2008 o odmowie wydania skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., a organ odwoławczy do utrzymania tej decyzji w mocy.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Istotne jest w sprawie, że podstawą materialnoprawną opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji stanowił powołany w tej decyzji przepis art.59 ust.5 w związku z art.57 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./.

Stosownie zaś do wymienionego przepisu art.59 ust.5 Prawa budowlanego, organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.

Innymi słowy, odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki /okoliczności/ wymienione w tym przepisie /art.59 ust.5 Prawa budowlanego/.

Ważki jest tu zatem przepis art.59 ust.1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Regulacja ta oznacza, że jednym z warunków, umożliwiającym udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest przeprowadzenie przez organ obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego.

Zakres zaś tej kontroli ustalony został w przepisie art.59a Prawa budowlanego, natomiast zasady jej przeprowadzenia określone zostały w przepisach art.59c – art.59e Prawa budowlanego.

Z kolei przepis art.57 ust.1 – 4 Prawa budowlanego, powołany w cyt. wyżej przepisie art.59 ust.5 Prawa budowlanego - określa wymagania formalne, jakie musi spełnić inwestor, ubiegając się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wymagania te dotyczą dokumentacji /materiałów/, które winny być dołączone przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Istotne jest w sprawie, a co jest okolicznością niesporną, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora – skarżącej Spółki z dnia 17 sierpnia 2007r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W..

Do wniosku tegoż skarżąca Spółka dołączyła szczegółowo opisane w tymże wniosku dokumenty, w tym m.innnymi oświadczenie kierownika budowy z dnia 14 sierpnia 2007r.

Lektura akt sprawy niewątpliwie również wskazuje, że na skutek powyższego wniosku, zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2007r., nr [...] organ pierwszej instancji powołując się na przepis art.57 ust.6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118/ - zawiadomił inwestora, tj. skarżącą Spółkę, że w dniu 6 września 2007r. zostanie przeprowadzona kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonym w pozwoleniu na budowę.

W dniu 6 września 2007r. organ pierwszej instancji przeprowadził w oparciu o przepis art.59a Prawa budowlanego z udziałem inwestora obowiązkową kontrolę budowy obiektu budowlanego, objętego opisanym wyżej wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Z czynności tej organ sporządził protokół, nie wykazując w nim nieprawidłowości, skutkujących wymierzeniem kary /art. 59f ust. 1/, a konsekwencją czego zgodnie z art.59f ust.6 Prawa budowlanego - byłaby wówczas odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art.51 Prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę udzielenia przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie z powołaniem się, jak to już wyżej Sąd zauważył na przepis art.59 ust.5 w związku z art.57 ust.1 Prawa budowlanego, stwierdził, że ocena merytoryczna złożonego oświadczenia kierownika budowy w świetle wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w zakresie wyposażenia budynku w dźwigi osobowe oraz w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne) - nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż przedmiotowy budynek zrealizowany został zgodnie z tymi przepisami. W konsekwencji tegoż organ ten wskazał, że wbrew twierdzeniom kierownika budowy, budynek przy ul. [...] we W. wykonany został niezgodnie z przepisami. Brak zgodności oświadczenia kierownika budowy ze stanem faktycznym skutkuje zdaniem tegoż organu - niespełnieniem wymagań enumeratywnie określonych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy choć obowiązany był rozpatrywać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie - utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał jedynie, że cyt.: "Zgodnie z art. 59 ust. 5 p.bud. organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie między innymi w przypadku, kiedy gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1 -4 p. bud. ..."

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie tylko, że dokonały niewłaściwej wykładni art.57 ust.1 pkt.2 lit.a Prawa budowlanego, lecz i dopuściły się naruszenia art.107 § 3 k.p.a. - poprzez brak należytego uzasadnienia wydanych decyzji, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art.59 ust.5 Prawa budowlanego .

Zgodzić się tym samym należy ze stroną skarżącą, że organy nie wykazały, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie, a określone w powoływanym przez organy przepisie art.59 ust.5 Prawa budowlanego.

Niesporne jest bowiem w sprawie, że przedstawiciele organu pierwszej instancji wraz z przedstawicielami inwestora ustalili w trakcie przeprowadzonej w dniu 6 września 2007r. obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego /art.59 ust.1 w związku z art.59a Prawa budowlanego/, że przedmiotowy obiekt wykonany został zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, jak i nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę

Skoro zatem wynik tej kontroli był pozytywny, to tym samym nie można przyjąć, by zaistniała przesłanka z art.59 ust.1 Prawa budowlanego, a wymieniona w powoływanym przez organy przepisie art.59 ust.5 Prawa budowlanego.

Podzielić w tym miejscu należy pogląd skarżącej Spółki, że przepis art.59a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, określającym ściśle zakres kontroli, czyli ustalającym kompetencje organu nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie

Również w ocenie Sądu organy nie wykazały, że nie spełnione zostały przez inwestora wymogi określone w art.57 ust.1 – 4 Prawa budowlanego, a co jest niezbędne, w myśl art.59 ust.5 Prawa budowlanego do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, przepis art.57 ust.1 – 4 Prawa budowlanego określa wymogi formalne dotyczące dokumentów, które inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Niesporne jest w sprawie, że wraz z przedmiotowym wnioskiem, inwestor, tj. skarżąca Spółka przedłożyła organowi pierwszej instancji oświadczenie kierownika budowy z dnia 14 sierpnia 2007r., w którym oświadczono, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi normami.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, który odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – stwierdza, że wbrew oświadczeniu kierownika budowy, przedmiotowy budynek wykonany został niezgodnie z przepisami, co skutkuje w ocenie tegoż organu:, cyt.: "...niespełnieniem wymagań enumeratywnie określonym w art.57 ust.1 Prawa budowlanego...", a w konsekwencji uprawnia organ do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie z powodu, cyt.: "braku kompletnej dokumentacji".

Zdaniem Sądu kwestionowane decyzje są nie do pogodzenia z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, jak również przyjętej w art.6 k.p.a. zasady praworządności, skoro organ nadzoru budowlanego będąc w posiadaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym opisanego wyżej obiektu budowlanego /art.82 b ust.1 pkt.2 lit.a Prawa budowlanego/, nie skorzystał w toku procesu wykonawczego z przysługujących mu kompetencji /art.84 ust.1 pkt.1 w związku z art.84a ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego/. Czynienie zaś tego w niniejszej sprawie, czyli w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zdaje się wskazywać na próbę podważenia /wzruszenia/ ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę /art.16 § 1 k.p.a./.

Podkreślić przy tym należy, że nie jest trafne, jak czyni to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – powoływanie się na kompetencje organów nadzoru budowlanego, a określone w art.84 ust.1 Prawa budowlanego i wywodzenie z nich do niniejszej sprawy, tj. na etapie ubiegania się przez inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – prawa do oceny zgodności zastosowanych w obiekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi, odnosząc to, a wręcz łącząc to z dokumentem oświadczenia kierownika budowy wymienionym w art.57 ust.1 pkt.2 lit.a Prawa budowlanego.

Przywołać w tym miejscu należy prezentowany w orzecznictwie pogląd, a podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że o ile inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia oraz okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić inwestorowi realizacji tych robót niezgodnie z przepisami /por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1800/06, nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl/.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd, przepisu art. 152 przywołanej ustawy.

Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie 200 w/w ustawy.

H.B. 21.07.2009r.