Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2698/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt. 1 oraz art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 60/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2020 r. nr SKO Gd/1662/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., II SA/Gd 60/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 24 listopada 2020 r., nr SKO Gd/1662/20, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, B.G. i A.G. wystąpili do Prezydenta Miasta G. o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w G. przy ul. C. dla legalizacji: parterowej części gospodarczej od zaplecza, parterowej części od ul. [...], mała gastronomia, 2-kondygnacyjnej części i garażu, piętro mieszkania.

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 60/21 kolejno wskazano, że decyzją z 23 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta G. odmówił ustalenia warunków zabudowy polegającej na realizacji inwestycji: rozbudowa, nadbudowa i zmiana funkcji budynku usług rzemiosła na budynek usługowo-mieszkalny o dwóch mieszkaniach i o dwóch funkcjach usługowych: wynajem 10 pokoi gościnnych z łazienkami oraz gastronomia (legalizacja). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełniało warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp), albowiem nie respektowało ustalonej obowiązującej linii zabudowy tj. część obiektu przeznaczonego do legalizacji znacznie przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ul. [...] – ok. 8 m od granicy działki równoległej do pasa drogowego ul. [...]. SKO po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A.G., decyzją z 2 marca 2016 r. uchyliło w/w decyzję Prezydenta Miasta G. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyroku przywołano motywy tej decyzji kasacyjnej Kolegium.

Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że Prezydent Miasta G. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 2 listopada 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełniało wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, inwestycja nie respektuje ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003), obowiązującej linii zabudowy. Sąd wojewódzki ustalił dalej, że SKO po rozpoznaniu odwołania inwestorów decyzją z 30 czerwca 2017 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta G. z 2 listopada 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium po doprecyzowaniu wniosku inwestorzy jednoznacznie nie określili dojazdu do przedmiotowej inwestycji. Także organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie nie dokonał ustaleń odnośnie do tej kwestii, ani nie uzgodnił jej z właściwymi zarządcami dróg.

Dalej w wyroku II SA/Gd 60/21 przywołano, że Prezydent Miasta G. kolejną decyzją z 22 maja 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] ul. [...] w G. dla legalizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o: - część dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji - od ul. [...]; część jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) od ul. [...]; część jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki, zmiana funkcji z budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego (wynajem pokoi gościnnych z łazienkami), usług gastronomii.

Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że SKO uchylając 19 grudnia 2019 r. decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r., stwierdziło, że wyznaczenie frontu działki od strony ul. [...] jest oczywiście sprzeczne z treścią § 2 pkt 5 rozp. MI 2003, bowiem nie jest dopuszczalne wyznaczenie jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę, a argumentacja organu I instancji w tym zakresie nie ma znaczenia. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki musi zostać skorelowana z szerokością fragmentów działki lub działek, przez które planowany wjazd lub wejście mają się odbywać – w tym przypadku jest to ul. [...]. Wobec wadliwego wyznaczenia w sprawie frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003, Kolegium stwierdziło, że również wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie może być uznane za prawidłowe.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli inwestorzy wnosząc o jej uchylenie w całości. WSA w Gdańsku po rozpoznaniu sprzeciwu wyrokiem z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20, uchylił decyzję SKO z 19 grudnia 2019 r. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska organu odwoławczego o konieczności kolejnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zasad wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp w związku z przepisami rozp. MI 2003.

Jak dalej w wyroku II SA/Gd 60/21 ustalono, Kolegium powołując się na treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku ze sprzeciwu, dokonało oceny ustalonych w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta legalizacją inwestycji jest usytuowana narożnikowo u zbiegu ulic [...] i ul. [...]. W decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej został ustalony zjazdami od strony ul. [...]. Z uwagi na to, że główne wejście do budynku - części usługowej znajduje się od ul. [...] i elewacja od strony ul. [...] ma charakter reprezentacyjny, z tego względu uznano, że jest ona elewacją frontową. Kolegium związane oceną prawą wyrażoną w uzasadnieniu wyroku ponownie oceniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, zauważyło, że w zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej ustalono od strony ul. [...], co oznacza, że w decyzji o warunkach zabudowy przesądzono, że główny wjazd na działkę mieścić się ma od strony tej ulicy. Regułą jest, że konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, że elewacja od strony ul. [...] ma charakter reprezentacyjny i jest wyraźnie elewacją frontową. Obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu tj. po około 70 m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim oraz ok. 90 m w kierunku wschodnim. Taki obszar przyjęto, ponieważ po południowej stronie ul. [...] znajdują się działki o powierzchni porównywalnej z działką wnioskowaną, a struktura zabudowy (usytuowanie w stosunku do ulicy, gabaryty) występująca w obszarze wyznaczonym jest miarodajna dla przedmiotowej inwestycji, zaś po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa wielorodzinna (osiedle 5- i 7-kondygnacyjnych bloków mieszkalnych), która nie może stanowić odniesienia dla przedmiotowej nieruchomości. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wystarczająca do ustalenia parametrów dla legalizacji stanu istniejącego. Podano, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy - dla głównej bryły budynku obowiązująca linia zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozp. MI 2003, według którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - linia równoległa do ul. [...] zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną w odległości ok. 8 m od granicy działki drogowej ulicy [...] (wg załącznika graficznego). Natomiast dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej – nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozp. MI 2003, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - linia równoległa do ulicy [...] w odległości 8 m od krawędzi jezdni (wg złącznika graficznego). W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że przeprowadzona analiza wykazała, że dla ustalenia linii zabudowy dla tej części rozbudowy podstawowe znaczenie ma historyczny charakter oraz parametry istniejących budynków kształtujących daną pierzeję ulicy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że dobudowana jednokondygnacyjna część gastronomiczna wprawdzie usytuowana jest w odległości 3 m od granicy działki drogowej ul. [...], jednakże nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 8 m od krawędzi jezdni, a więc dobudowana część nie naruszy odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470, Udp). Dalej organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w sprawie analiza pozwalała również na określenie pozostałych parametrów przedmiotowej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej inwestycji (legalizacji), zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 22 maja 2019 r.

We wniesionej na w/w decyzję SKO skardze K.S. zarzuciła naruszenie:

1) art. 153 w zw. z art. 64c oraz 138 § 2 Ppsa poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że organ jest związany treścią zaleceń i intencji w wymiarze oceny podstaw materialnych wydanej decyzji SKO z 12 grudnia 2019 r. wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20 w rozpoznaniu sprzeciwu, bez możliwości udziału uczestników postępowania, podczas gdy organ był związany jedynie oceną formalną dokonaną przez ten sąd, a w następstwie powinien uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym jego zakresie i na jego podstawie dokonać ponownej i samodzielnej oceny merytorycznej prawidłowości decyzji organu I instancji,

2) art. 153 Ppsa oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostosowaniu się organu do wskazań wyroku WSA z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20, w przedmiocie konieczności samodzielnego uzupełnienia przez SKO postępowania dowodowego w zakresie, w którym w wydanej przez siebie decyzji zlecił czynności dowodowe organowi I instancji, w szczególności przeprowadzenia dowodu z analizy architektoniczno-urbanistycznej,

3) § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 poprzez jego pominięcie i dokonanie ustalenia frontu działki od strony ul. [...], przy której nie znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę,

4) § 4 ust. 1 rozp. MI 2003 polegające na nieustaleniu linii zabudowy dla działki leżącej przy skrzyżowaniu dróg publicznych dla każdej z ulic zgodnie z zabudową działek sąsiednich przy obu tych ulicach, w drodze analogii tak jak ma miejsce przy ustaleniu linii zabudów w miejscowych planach zagospodarowania terenu, a poprzestając na ustaleniu linii zabudowy jedynie od ul. [...] przy regulacji jedynie szerokości elewacji, która może prowadzić do przekroczenia linii zabudowy obowiązującej na drodze poprzecznej tj. ul [...],

5) § 4 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 rozp. MI 2003 polegające na określeniu odstępstwa od obowiązującej linii zabudowy przy ul. [...] niepopartego wynikami analizy określonej w ww. przepisie,

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003 poprzez pogwałcenie wprowadzonej przez te przepisy zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego,

7) art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 Upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy z pogwałceniem wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego,

8) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 Udp poprzez błędne uznanie, iż dobudowa wnioskodawcy od ul. [...] znajduje się w odległości większej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej, a w następstwie, że nie jest wymagana zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, podczas gdy odległość nielegalnej zabudowy jest mniejsza i wymagane jest uzyskanie takiej zgody,

9) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej,

10) art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na nie uwzględnieniu sposobu zagospodarowania nieruchomości, na której znajduje się drugi segment bliźniaka, wskutek czego doszło do rozstrzygnięcia krzywdzącego dla strony skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość zastosowania przez Kolegium art. 153 Ppsa uznając, że dokonana przez organ wykładnia wyroku w sprawie sprzeciwu od decyzji nie może mieć zakresu właściwego dla skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że legalizowana inwestycja spełniła wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 Upzp, co oznacza, że organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisów określających przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu. Zdaniem sądu wojewódzkiego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, ustalając jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz prawidłowo ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp (§ 3 ust. 1 rozp. MI 2003).

Za prawidłowe uznano wyznaczenie frontu działki od ul. [...] oraz wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zarówno od tej ulicy, jak i ul. [...], prawidłowe ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Nie zgodzono się z argumentacją skargi odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy. W ocenie tegoż sądu, wbrew zarzutom skarżącej postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania i ogólnych zasad postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.S. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 175 pkt 1 i 2 Ppsa zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w z zw. z art. 153 Ppsa oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20, wydanym na skutek sprzeciwu inwestorów od decyzji, co do konieczności samodzielnego uzupełnienia przez ten organ postępowania dowodowego w zakresie, w którym w wydanej przez siebie decyzji wytyczył czynności dowodowe organowi I instancji, w szczególności przeprowadzenia dowodu z analizy architektoniczno-urbanistycznej,

2) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w z zw. z art. 153 w zw. z art. 64c Ppsa oraz 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż organ odwoławczy wydając decyzje dokonał samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie kierował się merytoryczną oceną istoty postępowania wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20,

3) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z § 2 ust. 5 rozp. MI 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż front działki nie znajduje się od strony ul. [...], przy której jest główny wjazd i wejście na działkę inwestorów,

4) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo prawidłowego uznania, iż linia zabudowy powinna zostać również określona od strony ul. [...],

5) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do konieczności ustalenia dwóch linii zabudowy od ul. [...], tj. dla głównej bryły budynku oraz dla nielegalnej rozbudowy,

6) art. 145 § 1 pkt "1 a" Ppsa w z zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozp. z 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż wydana decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, uzależniających zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

7) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 Upzp poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż decyzja administracyjna nie została wydana z pogwałceniem wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego.

8) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż organ w pełni wyjaśnił stan faktyczny i uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji nie doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej,

9) art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż sprawa administracyjna została rozstrzygnięta w zgodzie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i nie doszło do rozstrzygnięcia krzywdzącego prawa skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Na zasadzie art. 176 § 2 Ppsa oświadczono, że skarżąca zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że symptomatycznym jest, iż organ nie dostosował się do meritum wydanego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe nakazane przez sąd, w szczególności w zakresie analizy architektoniczno- urbanistycznej. W przekonaniu skarżącej, jeżeli budynek inwestorów naruszał ład architektoniczny przy jego budowie ponad 20 lat temu, to upływ czasu nie spowodował poprawy stanu rzeczy. Podnosi, że sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę praw bezpośrednich sąsiadów inwestorów, najbardziej dotkniętych nielegalną zabudową. Osób mieszkających w tym, co kiedyś był domem wielorodzinnym typu bliźniak, rozbudowanym przez inwestorów w każdym możliwym kierunku. Inwestycja ogranicza dostęp do nieruchomości skarżącej, zasłania dostęp do światła dziennego i widoku. A fakt, iż od budowy minęło ponad 20 lat jest świadectwem bezsilności organów administracyjnych, przed którymi toczącą się postępowania od dnia rozpoczęcia tej nielegalnej rozbudowy. Jej zdaniem w niniejszej sprawie w sposób oczywisty można wyznaczyć linie zabudowy zgodnie z zasadami ogólnymi. W ocenie skarżącej organy administracyjne i sąd pierwszej instancji kierując się nieprawidłowy rozumianymi zasadami słuszności inwestorów z naruszeniem praw innych osób, dokonuje zbyt daleko idącej subsumpcji przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Na wstępie wypadnie zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie uchybiła formalnemu określeniu jednostki redakcyjnej przepisów Ppsa, które miały zostać naruszone przez sąd wojewódzki, poprzez wskazanie na art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa, podczas gdy pkt 1 w art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na litery. Taki podział artykułu ustawy wynika z reguł techniki prawodawczej (por. § 56 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz. U. 2016, poz. 283 ze zm.). Nie jest to jednak uchybienie, które uniemożliwiałoby prawidłowe rozpoznanie skargi kasacyjnej. W istocie przyjąć wypadnie, że skarżącej kasacyjnie chodzi o zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

Tym niemniej powyższy przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, wskazującego na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, powinna wskazać na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a którego błędnie nie dostrzegł sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ, były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Ocena trafności naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa wpierw musi być poprzedzona rozpatrzeniem zarzutów naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego, gdyż do nich sprowadza się oś argumentacyjna przedstawiona we wniesionej skardze kasacyjnej. Przy czym zwrócić należy uwagę, że wadliwie w kasacji powiązano normy prawa procesowego wskazane w pkt 1, 2, 8 i 9 zarzutów skargi kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, gdyż ten przepis odnosi się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, zamiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa odnoszącym się do naruszeń prawa procesowego, co uzasadnia twierdzenie, że zarzuty te nie zostały prawidłowo skonstruowane.

Niemniej jednak, niezależnie od tej formalnej wadliwości samej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając jej zarzuty uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 Ppsa oddalając skargę.

B. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 153 Ppsa oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez stwierdzenie, że organ wypełnił wszystkie obowiązki wynikające z wcześniejszego wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020 r., II SA/Gd 51/20. Przypomnieć wypadnie, że w w/w wyroku WSA w Gdańsku wskazano m. in., że sąd ten nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem się na art. 138 § 2 K.p.a. i wskazał na aspekty sprawy, które organ odwoławczy winien był ocenić ponownie samodzielnie, a w razie uznania za konieczne uzupełnić materiał dowodowy.

Z kolei przepis art. 153 Ppsa stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze podkreśla się, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 Ppsa mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (zob. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiwsa 2013/1/8). Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2617/11, LEX nr 1138187). W doktrynie bardzo mocno podkreśla się, że związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka (por. J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka" 2011, Nr 4(25), s. 190).

Rację ma sąd pierwszej instancji, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu SKO wypełniło powyższe wskazania. Wadliwie uznaje skarżąca, że zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji oznacza brak samodzielności organu odwoławczego w czynieniu dodatkowych ustaleń. Uzupełnienie materiału dowodowego poprzez czynności organu I instancji nie zwalnia organu odwoławczego od oceny tak uzyskanych dodatkowych ustaleń. Poza tym w wyroku z 9 marca 2020 r. WSA w Gdańsku pozostawił ocenę organowi odwoławczemu, czy i w jakim zakresie uzna za konieczne poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych, aby móc wydać decyzję merytoryczną. Słusznie przeto w zaskarżonym wyroku uznano, że kontrolując sprawę skład orzekający ocenił czy zawarty w materiale aktowym materiał pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 153 w zw. z art. 64c Ppsa oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż organ odwoławczy wydając decyzje dokonał samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i nie kierował się merytoryczną oceną istoty postępowania wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020 r.

Sąd Naczelny odnosząc się do tak postawionego zarzutu zwraca uwagę, że w wyroku z 9 marca 2020 r. sąd wojewódzki ocenił nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., lecz dokonał także oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym samym Kolegium rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę musiało i to w pierwszym rzędzie uwzględnić kryteria wynikające z art. 153 Ppsa. Zgodnie z zaleceniami wyroku II SA/Gd 51/20 Kolegium uznało, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej inwestycji (legalizacji), zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dołączona do akt sprawy kopia całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G. potwierdziła spełnienie określonych w art. 61 ust. 1 Upzp przesłanek odnośnie do ustalenia warunków zabudowy.

D. Nie jest także trafny zarzut wskazany w pkt 8) skargi kasacyjnej, a to dot. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż organ w pełni wyjaśnił stan faktyczny i uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji nie doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej.

Podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. prowadzenie postępowania dowodowego jest obowiązkiem organu administracji i to ten podmiot odpowiada za prawidłowe przeprowadzenie tego elementu postępowania administracyjnego, jednakże nie można tracić z pola widzenia również i tego, że z przywołanego art. 7 K.p.a. wynika, że organ administracji podejmuje także na wniosek stron działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.

Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie zastosowania na zasadzie wyjątku § 4 ust. 4 rozp. MI 2003. Co do bowiem jednokondygnacyjnej części gastronomicznej organ wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że wyznaczono linie zabudowy w oparciu o wyjątkowy sposób jej ustalenia na podstawie cyt. przepisu. Organ odwoławczy przyjął, że przeprowadzona analiza wykazała, iż dla ustalenia linii zabudowy dla tej części rozbudowy podstawowe znaczenia ma historyczny charakter oraz parametry istniejących budynków kształtujących daną pierzeję ulicy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że dobudowana jednokondygnacyjna część gastronomiczna wprawdzie usytuowana jest w odległości 3 m od granicy działki drogowej ul. [...], jednakże nieprzekraczalna linia zabudowy nie przekroczy 8 m od krawędzi jezdni, a więc nie naruszy odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 Udp. W tym miejscu organ II instancji wyjaśnił, że celem linii zabudowy jest wyznaczenie minimalnej odległości od drogi publicznej. W świetle powyższego przeprowadzona w sprawie analiza pozwalała również na określenie pozostałych parametrów przedmiotowej zabudowy.

Kolejna zaś podnoszona przez stronę skarżącą kwestia okoliczności posadowienia dobudowanej części parteru na magistrali ciepłowniczej stała się przedmiotem dodatkowych ustaleń Kolegium, które wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego o kopię całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G. Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji organ I instancji przekazał uwierzytelnioną kopię całości projektu technicznego wraz kopią protokołu i pomiaru geodezyjnego dokumentujących wykonanie kanału c.o. pod budynkiem. Z przesłanego dokumentu wynika, że O. Sp. z o.o. w G. uzgodniło pierwszy etap planu realizacyjnego rozbudowy warsztatu krawieckiego przy ul. C. w odległości 1,5 m od sieci ciepłowniczej. Realizacja drugiego etapu będzie możliwa po przełożeniu sieci ciepłowniczej poza obręb działki. Powyższe uzgodnienie dotyczy również budynków istniejących i przejścia kanału c.o. pod budynkiem przy ul. C. przeznaczonym do adaptacji. Powyższa zgoda jest odręczną zgodą odnotowaną w dniu 5 listopada 1993 r. na jednej ze stron projektu technicznego. Oznacza to, że kwestia ta stanie się przedmiotem orzekania przed organami nadzoru budowlanego.

E. Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. nie poddaje się kontroli, gdyż autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że dzieli się on na paragrafy, zatem podstawy kasacyjnej nie sformułowano w sposób jednoznaczny, nadto – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Wobec związania Sądu Naczelnego podstawami skargi kasacyjnej to zaniechanie strony wnoszącej środek odwoławczy uniemożliwia rozpoznanie go w tej części.

F. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 2 ust. 5 rozp. MI 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż front działki nie znajduje się od strony ul. [...], przy której jest główny wjazd i wejście na działkę inwestorów.

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 – ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznało, że działka może mieć tylko jeden front, natomiast o zakwalifikowaniu konkretnej granicy działki, jako frontu, decyduje skomunikowanie tej działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta przedmiotową inwestycją (legalizacją) jest usytuowana narożnikowo u zbiegu ulic [...] i [...]. W decyzji Prezydenta Miasta G. dostęp do drogi publicznej został ustalony zjazdami od strony ul. [...]. Z uwagi na to, że główne wejście do budynku - części usługowej znajduje się od ul. [...] uznano, że jest ona elewacją frontową.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego z 9 marca 2020 r. w niniejszej sprawie nie można było jednoznacznie wykluczyć możliwości wyznaczenia frontu budynku od ul. [...], ze wskazaniem na argumenty natury historycznej, tj. odnoszące się do okoliczności, że zrealizowana inwestycja, będąca po części przedmiotem niniejszego postępowania, została wybudowana ponad 20 lat temu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zakładu rzemieślniczego. W konsekwencji niewadliwie przyjęto, że jest ona od wielu lat trwale związana z krajobrazem przestrzennym. Kolegium związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku ponownie oceniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnioną o kopię całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G., trafnie zauważyło, że w zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej ustalono od strony ul [...], co oznacza, że przesądzono, iż główny wjazd na działkę mieścić się ma od strony tej ulicy. Regułą jest, że konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki. Niewątpliwie określenie położenia frontu działki wywołuje dalej idące skutki. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że główne wejście do budynku (jego części usługowej "[...]" i pizzerii "[...]") znajduje się od ul. [...], a ponadto elewacja od strony ul. [...] ma charakter reprezentacyjny jest wyraźnie elewacją frontową. Tę argumentację uwzględnił organ odwoławczy, a zaakceptował ją sąd pierwszej instancji, zaś Sąd Naczelny zgadza się z tą oceną.

G. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 4 ust. 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 (pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej) poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzi do konieczności ustalenia dwóch linii zabudowy od ul. [...], tj. dla głównej bryły budynku oraz dla nielegalnej rozbudowy, a także pomimo prawidłowego uznania, że linia zabudowy powinna zostać również określona od strony ul. [...].

Wskazać należy, że przepis § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozp. MI 2003. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozp. MI 2003 zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 Upzp. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym miejscu stanowisko sądu pierwszej instancji, że w określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, w ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 Udp odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozp. MI 2003). Temu właśnie m. in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozp. MI 2003, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W kontrolowanej sprawie organy zastosowały dwie reguły dla wyznaczenia linii zabudowy, od ul. [...] dla głównej bryły budynku zgodnie z § 4 ust. 1 rozp. MI 2003 - zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną - tj. linia w odległości ok. 8 m od granicy działki drogowej ul. [...] (wg załącznika graficznego); dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 - w odległości 8 m od krawędzi jezdni kategorii drogi powiatowej. Dostrzeżono jednocześnie, że ul. [...] biegnie po łuku drogi i nie ma możliwości wyznaczenia linii prostej. Rację miał sąd pierwszej instancji, że zasadnym było w tej sytuacji zatem uregulowanie linii zabudowy w drodze uwzględnienia przepisów Udp, gdy idzie o odległość zabudowy od krawędzi jezdni.

H. Podobnie nie sposób przyjąć, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w z zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozp. MI 2003 poprzez nieuzasadnioną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne uznanie, iż wydana decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, uzależniających zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Odnosząc się do oceny spełnienia w sprawie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, należy zauważyć, że skoro celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to jak zasadnie podkreślało Kolegium w zaskarżonej decyzji, oznacza to, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze – zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu § 3 rozp. Mi 2003. Skoro wniosek w niniejszej sprawie dotyczył legalizacji rozbudowy budynku usługowego i zmiany funkcji z budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego (wynajem pokoi gościnnych z łazienkami), usług gastronomii, to przedmiotem rozważań istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy była kontynuacja funkcji cech i parametrów dla obiektów tego rodzaju. Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy następuje, zatem poprzez porównanie funkcji oraz cech obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna, zabudowa jednorodzinna i zabudowa usługowa.

Należy podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że żaden przepis Upzp ani rozp. MI 2003 nie statuują innego traktowania inwestycji realizowanej w zabudowie bliźniaczej od tych realizowanych jako budynki wolnostojące. Nie znajdują uzasadnienia przeto twierdzenie skarżącej kasacyjnej o dopuszczeniu się przez organy naruszenia jej interesu poprzez brak zachowania zasady proporcjonalności i równego traktowania.

I. Wreszcie nie był zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 Upzp, bowiem – jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji – ze sporządzonej w sprawie analizy wynika jednoznacznie, że posiadane przez zrealizowana samowolnie zabudowę parametry wpisują się w ład urbanistyczny zastany na terenie przyległym do działki inwestorów.

Chybione jest stanowisko skarżącej prezentowane w skardze kasacyjnej w ramach uzasadnienia w/w zarzutu, a kwestionujące ustalenie szerokości elewacji frontowej do 18 m wywodząc, że organ oparł ustalenia w tym zakresie na szerokości elewacji frontowych w całym obszarze analizowanym, które kształtują się w przedziale od 5 m do 20 m, oraz szerokości elewacji dla zabudowy w pierzei południowej ul. [...], które kształtują się od ok. 6 m do ok. 18 m, przy czym nie uwzględnił okoliczności, że biorąc pod uwagę że mamy do czynienia z obiektem o charakterze bliźniaczym, łącznie elewacja frontowa obiektu budowlanego wyniesie ok. 28 m. Podkreślić bowiem należy, że decyzja jest wydawana co do części należącej do inwestorów, a nie co do całego budynku bliźniaczego. Ponadto prawidłowo organy uznały, a sąd pierwszej instancji słusznie te ustalenia zaaprobował, że szerokość elewacji istniejącego budynku mieści się w "widełkach" szerokości elewacji istniejących na obszarze analizowanym. Oznacza to, że istniejąca szerokość zabudowy objętej zaskarżoną decyzją jest akceptowalna.

J. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.