Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 957/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M., S. K., T. K., M. P., P. M., E. M., W. Ż., A. B., B. K., I. P., S. Ć., T. M., A. M., U. G., J. M., E. S., J. K., Z. K., E. M., R. M., J. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/16 w sprawie ze skargi A. B., S. Ć., B. K., Z. K., A. M., E. M., E. M., J. M., P. M., R. M., R. M., T. M., T. M., J. M., M. P., I. P., W. Ż., M. M., E. S., U. G., S. K., J. K., D. S. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. M., S. K., T. M., M. P., M. P., P. M., E. M., W. Ż., A. B., B. K., I. P., S. Ć., T. M., A. M., M. M., U. G., J. M., E. S., J. K., Z. K., Z. D., J. M., J. M., A. S., S. M., G. M., I. M. i E. M. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1236/16, oddalił skargę A. B., S. C., B. K., Z. K., A. M., E. M., E. M., J. M., P. M., R. M., R. M., T. M., T. M., J. M., M. P., I. P., W. Z., M. M., E. S., U. G., S. K., J. K., D. S. i M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa grunty położone przy ul. R. obejmujące między innymi działkę nr [...] z obrębu [...]. Współwłaścicielami działki w dacie jej wywłaszczenia byli S. M., J. K., M. M., T. M., A. M., R. M. oraz J. R. M.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Zarząd Gminy [...] przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o gospodarce gruntami"), na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] (Spółdzielnia) w użytkowanie wieczyste grunt obejmujący działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni.

Wnioskiem z dnia12 marca 2009 r. P. M., J. M., J. K., J. M., W. K., Z. M., R. M., M. M., J. Z., U. G., E. M., T. M., A. M. i E. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...] powołując się na rażące naruszenie prawa.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO"), decyzją z dnia [...] stycznia 2010 roku, utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], oceniając, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami do czasu rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Spółdzielni uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Decyzja SKO zmieniona została postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym w trybie art. 113 § 1 K.p.a., poprzez wykreślenie z jej treści dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. orzekło o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1997 r. odnośnie działki nr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie, w pozostałym zaś zakresie utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 września 2013 roku, sygn. akt I SA/Wa 1909/12 obie powyższe decyzje zostały uchylone. Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jak również polecił SKO zbadanie, czy w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez SKO wyjaśniając, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. NSA uznał jednak, że uchylenie decyzji SKO obu instancji było uzasadnione, brak było bowiem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej brak jest również, w ocenie NSA, podstaw prawnych, aby taka wykładnia miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie tego przepisu..

Decyzją z dnia [...] marca 2016 roku SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 roku w części dotyczącej działki [...],[...] z obrębu [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku SKO sprostowało przedmiotową decyzję z dnia [...] marca 2016 roku w zakresie oczywistej omyłki pisarskiej oznaczenia obrębu geodezyjnego z [...]-02 na [...]-12.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez A. B., S. C., B. K., S. K., Z. K., W. K., A. M., E. M., E. M., J. M., P. M., R. M., R. M., T. M., T. M., J. M., M. P., I. P., W. Z., M. M., E. S., U. G. (Skarżący), SKO decyzją z dnia 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

Organy obu instancji uznały, uwzględniając wykładnię przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r., że w sprawie nie wystąpiło rażące naruszenie prawa to jest art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, który stanowił podstawę prawną decyzji wydanej przez Zarząd Gminy [...] w dniu [...] lipca 1997 r.

SKO wskazało również, że brak jest argumentów pozwalających uznać, że Spółdzielnia nie była posiadaczem przedmiotowego gruntu w dacie 1 sierpnia 1988 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli do skargę, w której decyzji SKO zarzucili :

1. naruszenie art. 170 i 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że SKO związane jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykraczającym poza wyrażoną w tymże wyroku ocenę dotyczącą wykładni art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami oraz znaczenia tej wykładni dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia tego przepisu;

2. naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji SKO i wyjaśnienia motywów odrzucenia argumentacji stron odnoszącej się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

3. naruszenie art. 7, 8, 14, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez naruszenie zasad postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, uchybienie przez SKO obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego badanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sprawy, nie uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy i pominięcie zgłaszanych przez strony dowodów oraz poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa fakt nie podjęcia przez Zarząd Gminy [...] wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i weryfikacji twierdzeń zainteresowanej uwłaszczeniem Spółdzielni;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez uznanie, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nie narusza rażąco prawa mimo braku jakichkolwiek podstaw dla uznania, że spełniona została przesłanka posiadania działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w W. przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową ([...]), a także przyjęcie, że nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 wykazanie, że Zarząd Gminy [...] nie dysponował żadnymi dowodami, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek wydania decyzji na gruncie tego przepisu i kwestii tej nie analizował podejmując swoją decyzję;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami a także art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) poprzez uznanie, iż decyzja z dnia 29 lipca 1997 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 i 7 K.p.a. oraz art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami a także art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 Konstytucji z 22 lipca 1952 r., albowiem naruszała ona obowiązek uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli oraz prawa majątkowe byłych właścicieli działek nr [...] i [...] z obrębu [...] w W., tj. prawo do zwrotu nieruchomości, wbrew zasadzie legalizmu wymagającej dla ingerencji w prawa jednostek istnienia wyraźnego ustawowego upoważnienia, a dla wywłaszczenia, wyraźnej podstawy ustawowej oraz poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, a także poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej (byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości niewykorzystanych zgodnie z celem wywłaszczenia);

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 i 28 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa nie przyznanie statutu strony osobom uprawnionym do działek [...] i [...] z obrębu [...] na gruncie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami oraz ignorowanie przez Zarząd Gminy [...] zgłaszanych przez nich wniosków, wątpliwości i zarzutów;

7. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa naruszenie obowiązku zawieszenia postępowania i zignorowanie przez Zarząd Gminy [...] okoliczności, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy uprawnień byłych właścicieli na gruncie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła W. K., której następcami prawnymi są J. K. oraz D. S. i M. H.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Spółdzielnia przyłączyła się do stanowiska organu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in., że SKO rozpoznawało sprawę w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 270/14.

W ocenie sądu, stawiając zarzuty objęte punktem 1, 5 i 6 petitum skargi skarżący dążą w istocie do zakwestionowania oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. Sąd przypomniał, że w wyroku tym sąd kasacyjny wskazał wprost, iż art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie zawierał wymogu ograniczenia stosowania z uwagi na zgłoszone roszczenia osób trzeci do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Tym bardziej w ocenie NSA bak było podstaw do tego, aby taka wykładnia miała być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Tymczasem skarżący, zarzucając SKO naruszenie art. 170 i 153 P.p.s.a. oraz 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art.6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 69 i 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami jak również art.1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 7 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. dążą w istocie do wykazania, że z uwagi na fakt zgłoszenia przez nich roszczeń o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie było możliwe prowadzenie postępowania a następnie wydanie w stosunku do tejże nieruchomości decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Innymi słowy mówiąc skarżący stawiają tezę, że aczkolwiek podstawą prawną decyzji, której nieważności żądają był art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, którego wykładnię NSA przedstawił w przywołanym wyżej wyroku, to jednak z uwagi na treść art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości uznać należy, że nie było możliwe objęcie decyzją wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 tejże ustawy, nieruchomości co do której zgłoszone zostały roszczenia o zwrot.

Przyjęcie powyższej wykładni oznaczałoby jednak w realiach niniejszej sprawy wydanie decyzji (a na obecnym etapie postępowania – wyroku sądu pierwszej instancji ) wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA. Właśnie takie działanie stanowiłoby naruszenie powołanych w punkcie 1 skargi art. 170 i 153 P.p.s.a.

Stawiając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zignorowanie przez Zarządu Gminy [...] okoliczności, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy uprawnień byłych właścicieli w świetle przepisów art. 69 i 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami skarżący pomijają okoliczność, że pogląd o naruszeniu tego przepisu K.p.a. stanowił uzasadnienie dla decyzji SKO z dnia [...] lipca 2012 r. W owej decyzji, SKO uznało, że postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, gdyż, jak twierdził organ, w orzecznictwie został ugruntowany pogląd, iż jeżeli dawni właściciele złożyli wniosek – w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – a stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to postępowanie uwłaszczeniowe zawiesza się.

W wyroku z 15 stycznia 2015 r. NSA wyjaśnił, że powyższy pogląd orzecznictwo wyrażało i wyraża nadal zasadniczo jedynie w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie (dawniej) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) a obecnie – art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( w dacie orzekania przez organ - Dz. U. z 2010 r. 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy te regulując bowiem tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku, jakim jest owo uwłaszczenie od wystąpienia przesłanki polegającej na braku nienaruszenia praw osób trzecich.

NSA podkreślił dalej, że kontrolowana decyzja orzekała o uwłaszczenia spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Innymi słowy mówiąc, sąd kasacyjny odniósł się w swoim wyroku również i do kwestii zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w sytuacji zgłoszenia roszczeń o zwrot przez byłych właścicieli. NSA uznał zatem w wyroku z 15 stycznia 2015 r. że brak było podstaw do przyjęcia, iż przed wydaniem decyzji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami konieczne było zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgłoszonego przez byłych właścicieli.

Wobec powyższego również zarzut objęty punktem 7 skargi sąd rozpoznający sprawę uznał za niezasadny. Jego uwzględnienie prowadziłoby bowiem do wydania wyroku z naruszeniem art. 170 P.p.s.a.

Analiza zarzutów objętych punktami 3 i 4 skargi zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że w ocenie skarżących w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do tego argumentu sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest swoistą trzecią instancją, w ramach której dokonywane jest sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji. Rzeczywiście, w pewnych przypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, dotyczy to jednak tylko szczególnych sytuacji, w których owa sprzeczność jest oczywiście rażąca.

W niniejszej sprawie sytuacja ta nie zaistniała. Skarżący wskazywali, że organ nie uwzględnił dokumentów przedłożonych przez nich w toku postępowania na okoliczność nie spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez Spółdzielnię.

Sąd przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, badaniu podlegał stan posiadania gruntu na dzień 1 sierpnia 1988 r. Przedłożone przez Skarżących dokumenty datowane są na 1997 r. Rzeczywiście, z jednego z tych pism wynika, że w rejestrze gruntów nie figurowała Spółdzielnia. Skarżący pomijają jednak fakt, że wniosek z dnia 27 grudnia 1988 r. złożony został przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, z której dopiero w późniejszych latach wyodrębniła się [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...]. Wobec powyższego, okoliczność, że ta ostatnia nie figurowała w rejestrze gruntów w 1990 r. nie może oznaczać nie spełnienia przesłanki posiadania.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożyli również zaświadczenie z dnia 24 lutego 2010 r. wydane przez Prezydenta m.st. Warszawy, z którego wynika, że dla archiwalnej działki nr [...] z obrębu [...], której część stanowiła obecną działkę ewidencyjną nr [...] na dzień 1 sierpnia 1988 r. jako właściciele i władający figurowali S. M., J. K., M. M., J. M., T. M., A. M., R. M. oraz J. M.

Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że przedmiotowy teren objęty został decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] lutego 1978 r., przy czym o zwrocie działki nr [...] orzeczono dopiero decyzją Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lipca 2006 r.

Już ta okoliczność powoduje, że nie można uznać, iż treść zaświadczenia z dnia 24 lutego 2010 r. odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu istniejącemu w dniu 1 sierpnia 1988 r.

Pozostałe pisma przedłożone przez skarżących dotyczą innej działki (pismo W. R.) jak również kwestii związanej ze zorganizowaniem parkingu.

Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę w tym miejscu, iż w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. NSA powołał pogląd wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 211/12) wskazując, iż była to sprawa analogiczna do rozpatrywanej. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu z dnia 27 października 2011 r., w którym wskazano że utworzenie między innymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków Spółdzielni nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu. Sąd wyjaśnił, że Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby parkingu osiedlowego oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego parkingu lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z parkingu przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że pogląd powyższy w pełni podziela.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrolowana decyzja wydana została blisko dwadzieścia lat temu, w związku z powyższym dokonując oceny jej zgodności z prawem uwzględnić należy również upływ czasu i związane z tym trudności z odnalezieniem pełnych akt sprawy. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wynika, iż do wniosku z dnia 27 grudnia 1988 r. dołączona została decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lipca 1972 r. oraz szkic nieruchomości objętych jej działaniem. Jednocześnie w samej treści decyzji wskazane zostało, że poprzednik prawny Spółdzielni był w posiadaniu gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę pozwala to na przyjęcie, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. organ badał przesłankę posiadania. Fakt, iż obecnie Skarżący kwestionują prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania tej decyzji nie może przesądzić o jej nieważności.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że podziela pogląd wyrażony przez SKO, iż skarżący nie wykazali, by istotnie, stan faktyczny istniejący w dniu 1 sierpnia 1988 r. uniemożliwiał zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Rzeczywiście, to na organie administracji ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego, jednak oceniając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. uwzględniać należy również realia danej sprawy. W niniejszej sprawie to Skarżący dysponowali niewątpliwie większą wiedzą co do tego, co działo się z ich działką w 1988 r. niż organ rozpoznający sprawę. Pomimo tego, oprócz korespondencji z lat dziewięćdziesiątych oraz z 2010 r. nie przedstawili dowodów pozwalających na uznanie, iż właśnie działki nr [...] i [...] nie były w posiadaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu 1 sierpnia 1988 r.

W ocenie sądu, decyzja SKO zawiera uzasadnienie zgodnie z art. 107 K.p.a. Organ rozpoznający sprawę przedstawił motywy, którymi kierował się, wydając rozstrzygnięcie.

A. B., S. C., B. K., S. K., Z. K., J. K.,. A. M., E., E.M., P. M., R. M., R. M., T. M., T. M., J. M., M. P., I. P., W. Z., M. B. M., E. S., U. G., reprezentowani przez r. pr. J. L., zaskarżyli powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie ww. wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o:

- przedstawienie przez naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego zgodności art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami z art. 1, art. 3 ust, 1 i 2, art, 7 i 67 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. oraz Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konstytucji o treści przedstawionej w pkt VII uzasadnienia bądź

- przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 14 § 1 i 2, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydanią decyzji z dnia 29 lipca 1997 r.) w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. lub ustawa o gospodarce gruntami) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO i jej aprobatę, mimo uchybienia przez SKO obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego badanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sprawy, nie uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego sprawy i pominięcia zgłaszanych przez strony dowodów, a w konsekwencji uznanie decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. za nienaruszającą rażąco ww. przepisów prawa oraz oddalenie skargi do WSA, w szczególności poprzez:

- zaakceptowanie przez WSA oceny SKO, że nie narusza rażąco art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. fakt nie podjęcia przez Zarząd Gminy [...] wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i weryfikacji twierdzeń zainteresowanej uwłaszczeniem Spółdzielni, w szczególności fakt wydania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. z pominięciem badania, czy spełniona została przesłanka posiadania, o której mowa w arŁ 80 ust. 2 o gospodarce gruntami,

- zaakceptowanie przez WSA oceny SKO, że nie narusza rażąco art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. wydanie decyzji, która - z uwagi na brak powołania jakichkolwiek dowodów i brak potwierdzenia w aktach sprawy dokonania jakichkolwiek czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy - wyklucza możliwość poznania przez obywateli przyczyn (podstaw) wydania decyzji i czyni rozstrzygnięcia organów państwa całkowicie arbitralnymi, podważając zaufanie obywateli do organów Państwa,

- przyjęcie przez WSA, że nie narusza rażąco art. 14 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i 107 § 3 K.p.a. wydanie decyzji, opartej na ustaleniach faktycznych dokonanych nieformalnie, bez odzwierciedlenia w materiale dowodowym i aktach sprawy, oraz przyjęcie przez SKO oraz WSA, że nawet jeśli w aktach sprawy brak potwierdzenia, że organ badał spełnienie formalnej przesłanki wydania decyzji, to dopuszczalne było dokonanie przez ten organ ustaleń w tym względzie w inny sposób, z pominięciem zasady pisemności i nie narusza to rażąco prawa, oraz przyjęcie, że organ kontrolujący w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. legalność wydania decyzji, powołując się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, może przyjąć - wbrew treści akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanej decyzji - swoiste domniemanie, że skoro organ zadeklarował w uzasadnieniu decyzji spełnienie przesłanki wydania decyzji, to - mimo niepowołania jakichkolwiek dowodów i niewykonania jakichkolwiek czynności dowodowych w toku postępowania – "należy przyjąć", że fakt ten został przez organ ustalony;

- przyjęcie przez WSA, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie art. 7, 8, 14 § 1 i 2, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez Zarząd Gminy [...] mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa jedynie wówczas, gdyby w toku postępowania prowadzonego przez SKO Skarżący wykazali, że Spółdzielnia nie posiadała przedmiotowej nieruchomości, a zatem że naruszenie ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 106 § 3 - 5 P.p.s.a., a także w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie przez WSA rozstrzygnięcia na (wadliwych) ustaleniach nie mających oparcia w materiale dowodowym sprawy i wyjście przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, co skutkowało uznaniem przez WSA decyzji z dnia 29 lipca 1997 r. za nie naruszającą rażąco prawa oraz oddaleniem skargi, a w szczególności poprzez:

- oparcie rozstrzygnięcia, na niemającym podstaw w materiale dowodowym sprawy, własnym i dowolnym ustaleniu WSA, że jakaś część akt postępowania, w którym wydano decyzję Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...], zaginęła, co uzasadniać miałoby tezę, że organ prowadzący tamto postępowanie dokonywał czynności i przeprowadzał dowody, których brak jest w aktach sprawy i do których nie ma żadnego odniesienia w uzasadnieniu podważanej decyzji,

- oparcie rozstrzygnięcia na niemającym żadnych podstaw w materiale dowodowym sprawy, własnym i dowolnym ustaleniu WSA, że na przedmiotowej nieruchomości zorganizowany był w dniu 1 sierpnia 1988 r. parking oraz, że parking taki wykorzystywany był rzekomo przez członków Spółdzielni, co uzasadniać miałoby zdaniem WSA tezę, że działki [...],[...] z obrębu [...] były w posiadaniu poprzedniczki prawnej Spółdzielni, na rzecz której wydana była kwestionowana decyzja;

- zaakceptowanie przez WSA, że nie narusza art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. dowolna ocena SKO, że Skarżący nie przedstawili dowodów podważających tezę, że poprzedniczka prawna [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] (dalej: Spółdzielnia) posiadała nieruchomość 1 sierpnia 1988 r. oraz w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r.;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 10 i 28 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. a także w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie narusza rażąco prawa nie przyznanie statusu strony osobom uprawnionym na gruncie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami do zwrotu działek [...] i [...] z obrębu [...] oraz uznanie, iż nie narusza rażąco prawa naruszenie obowiązku zawieszenia postępowania i zignorowanie przez Zarząd Gminy [...] okoliczności, że rozpatrzenie wniosku Spółdzielni zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy uprawnień byłych właścicieli na gruncie art. 69 i art. 47 nst. 4 ustawy o gospodarce gruntami,

naruszenie art. 170 i 153 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe określenie mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2015 r. i przyjęcie, że SKO oraz WSA związane są tymże wyrokiem w zakresie wykraczającym poza wyrażoną w nim ocenę dotyczącą wykładni art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz znaczenia tej wykładni dla oceny zaistnienia rażącego naruszenia tego przepisu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie wskazanych poniżej/przepisów prawa materialnego poprzez, odpowiednio, błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.;

naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościw zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i oddalenie skargi do WSA mimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji SKO na skutek uznania przez WSA, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. nie narusza rażąco art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. mimo braku podstaw do uznania, że spełniona została przesłanka wydania decyzji na tej podstawie tj. że Spółdzielnia (jej poprzedniczka prawna) posiadała Nieruchomość w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz w dniu wydania podważanej decyzji, a także przyjęcie, że nie jest wystarczającą przesłanką stwierdzenia rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami ustalenie, że Zarząd Gminy [...] nie dysponował żadnymi dowodami, które potwierdzałyby spełnienie przesłanek wydania decyzji na tej podstawie i kwestii tej nie analizował podejmując swoją decyzję;

naruszenie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 i 67 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. (Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz 151 P.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO i jej aprobatę oraz oddalenie skargi, mimo że kwestionowana decyzja z [...] lipca 1997 r.:

- ingerowała z pogwałceniem gwarancji konstytucyjnych, w szczególności wymogu wyraźnej podstawy ustawowej, proporcjonalności i uzasadnienia potrzebą ochrony innych praw lub wolności konstytucyjnych, w prawa majątkowe byłych właścicieli Nieruchomości tj. w wynikające z art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. prawo do zwrotu nieruchomości, chronionego na gruncie ww. przepisów Konstytucji (niezastosowanie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 i art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. w zw. z art. 6, art. 7 oraz 156 § 1 pkt 2 K.p..a),

- wbrew zakazowi wynikającemu z ww. przepisów Konstytucji prowadziła do wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie (niezastosowanie art. 69 i art 47 ust, 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 1, art, 3 ust. 1 i 2, art. 7 i 67 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. w zw. z art. 6, 7 oraz 156 § 1 pkt 2 Kpa), a także

- w sposób nieuzasadniony naruszała konstytucyjną zasadę równego traktowania i równej ochrony praw majątkowych, odmawiając respektowania praw części adresatów art, 69 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. tych osób, których nieruchomości – objęte wywłaszczeniem a niewykorzystane na cel wywłaszczenia - podpadały pod działanie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., mimo iż w innych wypadkach oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (np. art. 2 ust. 2, art. 2e lub art. 2g ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) prawa te są respektowane (błędna wykładnia i niezastosowanie art. 69 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 i 67 ust. V i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 lipca 1952 r. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto uzasadnienie stawianych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie treścią art. 133 § 1 P.p.s.a sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, Lex nr 1296049).

Niewątpliwie wydając zaskarżony wyrok, Sąd pierwszej instancji oparł się na materiale dowodowym nie mającym oparcia w materiale dowodowym sprawy. W aktach nie ma bowiem akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Również nie ma wniosku z dnia 27 grudnia 1988 r., decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 1972 nr 184/72 oraz szkicu nieruchomości. Powyższe ma wpływ na wynik sprawy, gdyż zdaniem Sądu, wskazane dokumenty wskazują na okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego spółdzielni ww. działek w dniu 1 sierpnia 1988 r., a także potwierdzają, że przed wydaniem decyzji z dnia 29 lipca 2009 r. organ badał przesłankę posiadania.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest także zasadny.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Zwrócić należy także uwagę, że w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. m.in. wyroki NSA: z dnia12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Motywy wyroku mają przekonywać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane ( wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn.. akt I OSK 1210/14, CBOSA). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na pogląd wyrażony w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK 211/12, z uwagi na fakt, że rozpoznawana przez niego sprawa jest analogiczna do wskazanej wyżej sprawy. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest ogólnikowe i niejasne. Zwłaszcza, że wskazana wyżej sprawa dotyczyła działki nr [...] z obrębu [...], a ponadto, w aktach administracyjnych i sądowych sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów, które by potwierdzały, że na działkach nr [...] i [...] zorganizowano parking w dniu 1 sierpnia 1988 r. i korzystali z niego członkowie spółdzielni. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że kontrola decyzji wydanej blisko 20 lat temu jest utrudniona z uwagi na trudności związane z odnalezieniem pełnych akt sprawy. Także to twierdzenie jest ogólnikowe i nie potwierdzone żadnymi dowodami, dlatego wymyka się spod kontroli instancyjnej i uniemożliwia w dalszej perspektywie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie przeczą powyższemu twierdzeniu wskazując, że akta sprawy zakończone decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. są kompletne i zasadnie wskazują, że SKO także nie wskazywało na powyższą okoliczność.

Odniesienie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesne, albowiem ocena prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w tych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa procesowego i materialnego, byłaby możliwa dopiero w sytuacji, gdyby Sąd ten sporządził uzasadnienie orzeczenia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym przede wszystkim przedstawił i uwzględnił w swoim rozumowaniu stan sprawy wynikający z akt sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę skarżących na podstawie akt sprawy, ponownie oceni całość materiału dowodowego, który dotyczy sprawy pod kątem jego zupełności, ewentualnie ustali, czy przekazując akta administracyjne sprawy organ nie dołączył ich części także do innej sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).