Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 137/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par.1, art. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a-c, i pkt 2, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 9, art. 32, art. 33 pat. 1 i par. 3 art. 63, art. 64 par. 2, art. 134, art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na projekt realizowany w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006"; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z ... sierpnia 2007r. 2. zasądza na rzecz M. P. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 9 listopada 2007 r. (data nadania), wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S., działającego przez pełnomocnika, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy na projekt złożony w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 16 kwietnia 2007 r. M. P., Prezes Zarządu Spółki z o.o. A. z siedzibą w O., złożył w imieniu M. S. w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu: "[...]" w ramach Działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". We wniosku Spółka A. została wskazana jako pełnomocnik osoby ubiegającej się o dofinansowanie projektu, natomiast Pan M. P. – jako osoba uprawniona do kontaktu. Jako adres do korespondencji wpisano we wniosku adres ww. Spółki z o.o. w O. W uzasadnieniu wniosku m.in. wskazano, iż wnioskodawca specjalizuje się w produkcji trzody chlewnej w systemie bezściółkowym. Produkcja gnojowicy wymaga dużego wozu asenizacyjnego o znacznej pojemności i ze znacznym zapotrzebowaniem mocy.

Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu po pierwszym badaniu został uznany za kompletny i poprawnie wypełniony, wobec czego został skierowany do dalszej oceny, tj. oceny techniczno-ekonomicznej. W tym zakresie uznano, iż wniosek wymaga dodatkowego wyjaśnienia w zakresie konieczności zakupu ciągnika rolniczego o tak dużej mocy – tj. 200 do 220 KM.

Pismem z 16 lipca 2007 r., skierowanym do A. Spółki z o.o. w O, Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował, iż wniosek Pana M. S. wymaga wyjaśnienia. W wyniku oceny technicznej i ekonomicznej wniosku stwierdzono bowiem uchybienia. Wskazano, iż przedstawione we wniosku uzasadnienie realizacji inwestycji jest niewystarczające i zwrócono się o szczegółowe wyjaśnienie konieczności zakupu ciągnika o tak dużej mocy, szczególnie w sytuacji posiadania już jednego ciągnika w stanie dobrym o mocy 95 KM. Podano, iż ani docelowy park maszynowy, ani wykazany areał nie wskazują na konieczność zakupu ciągnika o mocy 211 KM. Poproszono o przesłanie wyjaśnień w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z 19 lipca 2007 r. M. P. – Prezes Zarządu A. Spółki z o.o. w O. złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Wskazał, iż zapotrzebowanie tak dużej mocy ciągnika rolniczego jest uzasadnione z uwagi na stosowanie wozu asenizacyjnego wraz z aplikatorem doglebowym. Przy zastosowaniu dozownika doglebowego zapotrzebowanie na moc ciągnika wzrasta o około 50-60 KM. Dalej, M. P. przedstawił algebraiczne wyliczenie zapotrzebowania na moc ciągnika przy właściwym, stosowanym w gospodarstwie wnioskodawcy, doglebowym sposobie aplikacji gnojowicy. Wykazał w ten sposób, iż zakup ciągnika o mocy 211 KM jest jak najbardziej uzasadniony.

W piśmie z 23 lipca 2007 r. skierowanym do A. Spółki z o.o. w O., Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował, że we wniosku Pana M. S. zakwestionowano zakup ciągnika rolniczego o mocy 211 KM. Uznano, iż zapotrzebowanie na moc ciągnika z punktu widzenia zakupywanych wozów asenizacyjnych wynosi od 116 do 120 KM, natomiast z punktu widzenia posiadanego parku maszynowego – max. 150 KM. W związku z tym organ wezwał do złożenia wyjaśnień dotyczących powyższych zastrzeżeń lub do złożenia poprawionego zestawienia rzeczowo-finansowego (zakup ciągnika o mocy max. 150 KM), w terminie 14 dni.

Pismem z 31 lipca 2007 r. adwokat P. D., jako pełnomocnik A. Spółki z o.o. w O. – działającej w imieniu i na rzecz M. S., złożył obszerne wyjaśnienia w sprawie, sprowadzające się do wykazania, iż zakup ciągnika rolniczego o mocy 200 – 220 KM jest w pełni uzasadniony i konieczny w gospodarstwie prowadzonym przez wnioskodawcę.

Decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...], skierowaną do A. Spółki z o.o. w O., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2117 ze zm.), odmówił M. S. przyznania pomocy na projekt: "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wyjaśnienia wnioskodawcy są niewystarczające i nie dowodzą jednoznacznie i wprost konieczności zakupu ciągnika o mocy 211 KM, co skutkuje negatywnym wynikiem oceny technicznej i ekonomicznej wniosku o dofinansowanie projektu. Moc zakupywanego przez wnioskodawcę ciągnika jest zdaniem organu nieuzasadniona zarówno z punktu widzenia maszyn rolniczych, jak i wskazanych w stanie docelowym. Organ podkreślił też, iż ARiMR wydatkując publiczne środki kieruje się zasadą efektywności – monitoruje i kontroluje wykorzystanie środków w sposób maksymalnie efektywny, w szczególności przez dopuszczenie do realizacji tylko takich projektów, które zapewniają efektywne, racjonalne, gospodarne i celowe wykorzystanie środków. Inwestycja wnioskodawcy nie spełnia tego warunku, co jest sprzeczne z zapisami załącznika Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2004 r.

W odwołaniu od ww. decyzji, adwokat P. D., pełnomocnik A. Spółki z o.o. w O. - działającej w imieniu i na rzecz M. S., wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji całości oraz o przyznanie wnioskodawcy pomocy na projekt: "[...]", ewentualnie także o powołanie biegłego z zakresu rolnictwa - budowy i eksploatacji maszyn rolniczych m.in. celem odpowiedzi na pytanie czy planowany przez wnioskodawcę zakup ciągnika w ramach programu SPO jest uzasadniony. W uzasadnieniu odwołania wskazano argumenty mające wskazywać na zasadność zakupu przez wnioskodawcę ciągnika o dużej mocy podanej we wniosku. Na końcu podniesiono, iż wszelka korespondencja w sprawie winna być kierowana na adres kancelarii, tj. ustanowionego w sprawie -przez Spółkę A. - pełnomocnika. Tymczasem organ I instancji w toku postępowania nie doręczył na adres kancelarii żadnego pisma, całkowicie pomijając pełnomocnika, a to prowadzi do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Tego rodzaju kwalifikowane naruszenie prawa stanowi zaś podstawę do wznowienia postępowania w sprawie i uchylenia w jego wyniku decyzji niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji.

Decyzją z [...] października 2007 r., skierowaną do A. Spółki z o.o. w O., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż w jego ocenie wnioski organu I instancji jakkolwiek poprawne w argumentacji, to jednak nie uwzględniły wszystkich aspektów analizowanego projektu. Następnie organ wywiódł, iż wnioskowany projekt nie ma uzasadnienia z ekonomicznego i technicznego punktu widzenia, gdyż zarówno poziom produkcji zwierzęcej jak i areał użytkowanych gruntów nie wymagają realizacji projektu we wnioskowanym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r. M. S., działający przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

-art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. polegające na niepowołaniu dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa – budowy i eksploatacji maszyn rolniczych, pomimo że organ administracyjny prowadzący postępowanie w tej sprawie obowiązany był przeprowadzić z urzędu dowód z opinii biegłego, oraz

-art. 40 § 2 k.p.a. polegające na braku udziału strony w postępowaniu ze względu na fakt niedoręczania jej pełnomocnikowi pism, w tym obu decyzji organów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi na wstępie podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora OR, a stworzył zupełnie nowe podstawy odmowy przyznania pomocy wnioskodawcy. Wskazano też, że pełnomocnik Spółki pismem z 19 lipca 2007 r. oraz z 31 lipca 2007 r. bezsprzecznie wykazał zasadność zakupu ciągnika o mocy 200-220 KM. Po uwzględnieniu doglebowej aplikacji gnojowicy oraz 20% zapasu mocy ciągnika zapotrzebowanie na moc ciągników współpracujących z głównymi modelami wozów asenizacyjnych o poj. 10m³ dostępnymi na rynku krajowym wynosi 199 do 218 KM, a więc mieści się w granicach określonych zapytaniem ofertowym. Zarzucono przy tym, iż organ na żadnym z etapów oceny techniczno-ekonomicznej wniosku o dofinansowanie nie podważył prawidłowości obliczeń przedstawionych przez pełnomocnika. Nie przeprowadził pełnej, rzetelnej oceny przedstawionego przez pełnomocnika materiału dowodowego.

Zasygnalizowane tu kwestie zostały rozwinięte następnie w treści skargi. Podkreślono w niej przede wszystkim, iż wnioskodawca planuje zakup wozu asenizacyjnego fabrycznie nowego do montażu doglebowego aplikatura, co zaś uzasadnia zakup ciągnika o mocy wskazanej we wniosku o dofinansowanie projektu.

Na koniec, rozszerzono zarzut dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Wskazano, iż wnioskodawca M. S. w dniu 12 kwietnia 2007 r. udzielił A. Spółce z o.o. w O. pełnomocnictwa do zastępowania w postępowaniu administracyjnym. Następnie, Spółka udzieliła dalszego pełnomocnictwa Kancelarii Adwokackiej P. D. w O. Pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy wraz z pismem z 11 czerwca 2007 r. Wobec powyższego podniesiono, iż wszelkie pisma w postępowaniu administracyjnym, od dnia 11 czerwca 2007 r., winny być doręczane pełnomocnikowi Spółki. Tymczasem organ I i II instancji w toku postępowania nie doręczył na adres kancelarii żadnego pisma całkowicie pomijając pełnomocnika. Zaznaczono przy tym, iż w przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych oraz, że pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Tego rodzaju kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego stanowi przesłankę zobowiązującą do wznowienia postępowania i uchylenia w jego wyniku decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Przepis nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo organ wskazał, iż pełnomocnictwo udzielone przez A. Spółce z o.o. w O. podpisane przez M. P. członka Zarządu Spółki uprawnionego do jej reprezentowania, upoważnia adwokata P. D. z Kancelarii Adwokackiej w O. do zastępstwa w sprawie [...] we wszystkich instancjach sądowych. Pełnomocnictwo to nie obejmuje zatem postępowania administracyjnego w sprawie o nr j.w. Trudno więc oczekiwać aby organ prowadzący postępowanie administracyjne doręczał pisma do pełnomocnika umocowanego do działania przed sądami. Wszystkie pisma w toku postępowania administracyjnego kierowane były do A. Spółki z o.o. – ten podmiot wskazany został we wniosku o dofinansowanie projektu jako pełnomocnik, a do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez M. i A. S. Spółce A. do reprezentowania przed ARiMR we wszystkich czynnościach związanych z ubieganiem się o pomoc finansową w ramach SPO 2004-2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.

Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2007 r. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to czyniło zasadnym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonych aktów administracyjnych wskazać trzeba na treść art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi dopełnić strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny.

Wymieniona regulacja prawna posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć zarówno wniosek otwierający postępowanie administracyjne, jak i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3). Braki w zakresie podania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 § 2 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.

Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak podpisu strony czy też brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W tej drugiej sytuacji, tj. gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym podkreślić trzeba, iż pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia.

Brak formalny podania (w tym brak pełnomocnictwa lub pełnomocnictwo wadliwe), nieusunięty w ustawowym terminie uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 marca 2005 r., sygn. V SA/Wa 1770/04, Lex 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, iż wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie administracyjne o dofinansowanie realizacji projektu: "[...]" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006", został podpisany przez Prezesa Zarządu A. Spółki z o.o. – M. P. - reprezentującego Spółkę działającą jako pełnomocnik skarżącego (na marginesie Sąd stwierdza, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa wnioskodawcy dla Spółki). Jak wynika zaś z powołanego wyżej art. 33 § 1 k.p.a., spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jaką jest A. Spółka z o.o. w O, będąc osobą prawną (art. 12 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych – Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym. Spółka A. nie mogła więc w imieniu skarżącego (wnioskodawcy) podpisać wniosku i składać dodatkowych wyjaśnień w sprawie o dofinansowanie ww. projektu (por. wyrok z NSA z 8 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 41/99, Wspólnota 2001/13/52). Nie mogła też, z tej samej przyczyny, ustanowić pełnomocnika substytucyjnego w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe uchybienie (sprowadzające się do dopuszczenia do udziału w sprawie A. Spółki z o.o. w O. w charakterze pełnomocnika skarżącego) nie zostało dostrzeżone przez organ administracji, i - pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - wniosek Pana M. nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez na przykład osobiste jego podpisanie przez samego wnioskodawcę. Przedmiotowy wniosek chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, został merytorycznie rozpatrzony przez organ I instancji, co zaś w świetle art. 33 § 1 k.p.a. należy uznać za niedopuszczalne.

W konsekwencji Sąd uznał, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2007 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, art. 33 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu do tego nieumocowanego, a także - wobec ich niezastosowania - rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Niezależnie do powyższego zaznaczyć też trzeba, iż ww. decyzja -na co wskazuje jej sentencja- została błędnie skierowana do A. Spółki z o.o. w O. jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż pełnomocnik ustanowiony przez stronę nie staje się stroną postępowania. Również ustanowienie przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika. Skierowanie przez organ decyzji do pełnomocnika jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do strony nie będącej stroną w sprawie i uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (v. wyrok NSA z 10 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 494/92, ONSA 1993/4/102).

Wskazane powyżej rażące błędy proceduralne organu I instancji, które nie zostały dostrzeżone i wyeliminowane przez organ odwoławczy, stały się przyczyną wadliwości postępowania odwoławczego i w konsekwencji zadecydowały o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2007 r.

Sąd w tym miejscu zauważa, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, w szczególności wynikające z art. 64 k.p.a. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, innym niż w § 1 cyt. przepisu, organ administracji winien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi natomiast jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art.134 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż w kontrolowanej sprawie odwołanie zostało podpisane i wniesione przez adwokata P. D. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez A. Spółkę z o.o. w O. działającej w imieniu skarżącego (k. 139 akt adm.). Skoro zaś -zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa- pełnomocnictwo udzielone A. Spółce z o.o. przez skarżącego należało uznać za nieprawidłowe, to także w ten sam sposób winno być ocenione pełnomocnictwo substytucyjne udzielone adwokatowi P. D. przez A. Spółkę z o.o. (na co już Sąd powyżej zwracał uwagę).

Organ odwoławczy winien nie tylko dostrzec te nieprawidłowości, polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie jako pełnomocnika strony osoby prawnej oraz wadliwym umocowaniu adwokata przez tą osobę prawną, ale także powiadomić o nich skarżącego, wzywając go jednocześnie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, ewentualnie do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa (wystawionego przez stronę na adwokata P. D. do tej sprawy administracyjnej). Zaniechanie tych czynności przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. obciąża bowiem organ z urzędu, a jego bierność stanowi istotne naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało ono miejsce.

Podkreślić również należy, iż skierowanie zaskarżonej decyzji do A. Spółki z o.o. w O. stanowi - jak wywiedziono powyżej - o rażącym naruszeniu art. 28 w zw. z art. 32 k.p.a. i uzasadnia dodatkowo stwierdzenie nieważności orzeczenia na podstawie art.156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na marginesie Sąd wskazuje, iż zarzut skargi, sprowadzający się do pominięcia pełnomocnika w sprawie, jest niezasadny już z tego względu, iż pełnomocnik ten – adwokat P. D., nie został prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ustanowiony. Nie dość, że pełnomocnictwo zostało udzielone przez A. Spółkę z o.o. w O., to zakres tego umocowania wskazywał, iż nie dotyczy ono postępowania administracyjnego (tylko sądowego). Słusznie na zakres pełnomocnictwa zwrócił uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. Jednakże Sąd zauważa, iż organ odwoławczy okoliczności tej prowadząc postępowanie nie dostrzegł i nie widział przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia tego środka zaskarżenia.

Orzekając ponownie w sprawie niniejszej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mając na względzie treść art. 33 § 1 k.p.a., winien w pierwszej kolejności uzupełnić w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. wniosek z 16 kwietnia 2007 r. o dofinansowanie projektu wniesiony przez M. S. poprzez osobiste jego podpisanie przez wnioskodawcę, ewentualnie zwrócić się do pełnomocnika o nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie dla M. P. – jako osoby fizycznej – do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed organem w sprawie z wniosku z 16 kwietnia 2007 r. o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Dopiero po usunięciu braku formalnego wniosku, organ winien nadać sprawie dalszy bieg, albo też, w sytuacji nie uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakreślonym terminie, pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Wskazane powyżej przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego.

Wyrokowanie zdeterminowane zostało omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134, art. 135 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.