Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1313/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.D. kwotę 3.153 zł (trzy tysiące sto pięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: "skarżącej") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], ustalającej wysokość jednorazowej opłaty w wysokości 24.526,05 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] z obr. [...] o pow. 2,2943 ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], powiat [...], woj. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Umową z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. D. zbyła działkę ew. nr [...] za cenę 230.000 zł.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiadomił M. D. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej działki w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem.

W toku prowadzonego w powyższej sprawie postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji pozyskał operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, sporządzony w dniu [...] maja 2015 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, z którego wynika, że jej wartość przed wejściem w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - obszar [...], powiat [...], woj. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...], ze zm.), wynosiła 450.600 zł, pod rządami owego planu zaś wartość ta wynosi 709.400 zł.

Aktualność owego operatu została potwierdzona przez jego autora w dniu [...] maja 2016 r.

W toku postępowania wyjaśniającego M. D. przedłożyła pozyskany przez nią, sporządzony dla określenia wartości rynkowej działki ew. nr [...], obr. [...], m. [...], operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość ww. działki wynosiła na dzień [...] maja 2016 r. 421.543 zł.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. S. o ponowną weryfikację operatu z dnia [...] maja 2015 r.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy W. S. sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości, w którym określił wzrost wartości rynkowej z tytułu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 253 878 zł. Operat sporządzono na poziomie cen na dzień [...] maja 2015 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości 24.526,05 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku ze zmianą jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z jej zbyciem.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz wyjaśnił m.in., że w obowiązującym obecnie planie zagospodarowania przedmiotowa nieruchomość "położona jest na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] oraz częściowo na terenach dróg publicznych klasy [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] (pas szerokości 5,5 m].".

Burmistrz wskazał także, że "przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w/w działka położona była na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz w części na terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi gminnej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (pas szerokości 3,5 m). Część nieruchomości położona jest w strefie ochronnej od linii wysokiego napięcia 110 KV oraz w strefie ochronnej od linii średniego napięcia 15 KV.".

Burmistrz podkreślił, że - stosownie do art. 77 i 80 k.p.a. - dokonał oceny wartości dowodowej operatu z dnia [...] sierpnia 2016 r., jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza ta doprowadziła do stwierdzenia, że wszystkie uwarunkowania, w tym związane z położeniem nieruchomości zostały przez autora operatu uwzględnione.

Burmistrz stwierdził, że przedłożony przez skarżącą operat szacunkowy został sporządzony dla innego celu niż ustalenie opłaty planistycznej. Wobec powyższego nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie.

M. D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o skierowanie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych.

Odwołująca uzasadniła swój wniosek "rażącymi naruszeniami przy wycenie działki nr [...]. Za rażące naruszenie uznaję wycenę za pomocą metody porównawczej w przypadku gdy do porównania przyjęto wartość cen transakcyjnych przez które nie przebiega w tak niekorzystny sposób linia energetyczna 110 kV oraz 15 kV". ,

SKO rozpatrując przedmiotowe odwołanie stwierdziło na wstępie, że w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 20013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.).

Organ wskazał, że po pierwsze, w wyniku wyłącznie uchwalenia planu zagospodarowania przedmiotowy teren niemal w całości przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Już sam ten fakt powoduje, że obecna wartość działki jest wyższa od wartości sprzed wejścia w życie tego planu, gdy przeznaczenie gruntu nie było precyzyjnie określone, a ewentualna zabudowa mogła nastąpić wyłącznie w oparciu o decyzje: ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego albo ustalającą warunki zabudowy. Niepewny wynik postępowań poprzedzających wydanie takich decyzji, jak również czasochłonność samej procedury znacząco wpływały na obniżenie wartości przedmiotowego gruntu.

Fakt owego wzrostu potwierdził biegły rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym. Organ pierwszej instancji dokonał analizy i oceny owego operatu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

SKO podkreśliło, że nie można żądać od organu administracji, by wkraczał w merytoryczną zasadność operatu, ze względu na brak wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Organy powinny natomiast dokonać oceny operatu pod względem formalnym.

SKO wskazało, że nie może uwzględnić operatu szacunkowego złożonego w toku postępowania przez skarżącą, bowiem został on sporządzony w innym celu niż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie inne czynniki i inne okoliczności były brane po uwagę przy jego sporządzaniu.

Kolegium podkreśliło, że również dokonało oceny sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji operatu szacunkowego i nie doszukało się w nim wad lub uchybień, mogących zdyskwalifikować go jako dowód w niniejszej sprawie.

Po drugie, obecnie obowiązujący plan zagospodarowania wszedł w życie w dniu [...] czerwca 2013 r., do zbycia przedmiotowej nieruchomości doszło natomiast w dniu [...] kwietnia 2016 r., a zatem spełniony został warunek zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

I po trzecie wreszcie, miasto i gmina [...] zgłosiło swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lutego 2017 r., tj. przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W § 44 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., ustalono wysokość stawki procentowej, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości:

1) dla terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...] w wysokości 10%;

2) dla terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w wysokości 1%.

Tym samym, w ocenie SKO, jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej, spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyliczona.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przekazanie operatu z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych, Kolegium poinformowało skarżącą o trybie postępowania w tej sprawie przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości sprzedanej nieruchomości,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 77, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego oraz pominiecie oceny wniosków płynących z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego W. L.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej, operat szacunkowy, który stanowi najważniejszy dowód, ze względu na swoją wagę, musi być poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne.

Skarżąca wskazała, że w toku postępowania ustalono jedynie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ale organ nie dokonał analizy, czy wpływ na ten wzrost i w jakim stopniu miała zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, czy też inne czynniki. Skarżąca podniosła, że najlepszym sposobem sprawdzenia, czy zmiana planu stanowi źródło wzrostu wartości jest ustalenie, czy potencjalny kupujący grunt o danym przeznaczeniu może go wykorzystać w sposób wskazany w planie miejscowym. Jeżeli nie – to zmiana przeznaczenia w planie miejscowym jest tylko teoretyczna, skoro zmian nie można wdrożyć w praktyce. Podniesiono, że w tym przypadku sam fakt zmiany planu miejscowego w części dotyczącej zmiany terenu rolnego na teren obiektów produkcyjnych składów i magazynów i zabudowy usługowej, nie umożliwia wykorzystania tego terenu jako produkcyjno-usługowego z uwagi na fakt, że zasadnicza część nieruchomości znajduje się w granicach strefy ochronnej od obiektów szkodliwych, tj. linii energetycznych eWN 110kV i eNN 15kV. Okoliczność ta sprawia, że nie jest możliwe także przyłączenie do nieruchomości infrastruktury technicznej.

Skarżąca podała, że okoliczności te sprawiają, że jeżeli wzrost wartości wystąpił, to jest on jedynie teoretyczny, a być może nie związany w ogóle ze zmianą planu miejscowego. Nie jest bowiem możliwe wykorzystanie nieruchomości w celu wskazanym w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca zarzuciła, że organy były zobowiązane przy rozstrzyganiu sprawy do dokonania oceny wiarygodności i wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz zbadania, czy sporządzona wycena jest zgodna z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie organy, w opinii skarżącej, zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Tymczasem już pobieżna analiza treści operatu wskazuje, że biegły nie wziął przy wycenie pod uwagę w żadnym stopniu obciążeń prawnorzeczowych nieruchomości w postaci określonych służebności (ujawnionych w księdze wieczystej nieruchomości), które w sposób realny wpływają na wartość nieruchomości. Przy czym wpływ ten może się różnić w zależności od przeznaczenia nieruchomości, co stanowi istotę niniejszej sprawy. Inny bowiem mogą mieć wpływ służebności na wartość nieruchomości przy jej przeznaczeniu na cele rolne, niż przy produkcyjno – usługowym przeznaczeniu działki.

Rzeczoznawca natomiast w ogóle ww. okoliczności nie wziął po uwagę. Operat nie zawiera także rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia fundamentalnej kwestii doboru przyjętych dla celów porównawczych nieruchomości oraz ustalenia wpływu służebności na wartość nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że operat przez nią złożony, rzeczywiście został sporządzony dla innych celów, jednak immanentną jego treścią było ustalenie wartości nieruchomości w świetle nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oszacowana w nim wartość rynkowa nieruchomości (421 543 zł) stanowi kwotę o 287 855 zł niższą niż oszacowana przez rzeczoznawcę wykonującego opinię na zlecenie organu i jest zdecydowanie bliższa rzeczywistej kwocie za jaką nieruchomość została sprzedana. Tak znacząca różnica winna poddać pod wątpliwość prawidłowość dokonanej oceny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Kontrolowane postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty planistycznej odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., a także z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.

Umową z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. D. zbyła działkę ew. nr [...] o pow. 2,2943 ha z obr. [...], uregulowaną w księdze wieczystej [...], za cenę 230.000 zł. Przeznaczenie przedmiotowej działki na dzień jej zbycia zostało ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obszar [...] uchwalonym uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [...] z dnia [...] maja 2013 r.). Jak wynika z § 44 tej uchwały, ustalono wysokość stawki procentowej, służącej naliczeniu jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości:

1) dla terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...] w wysokości 10%;

2) dla terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w wysokości 1%.

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] oraz częściowo na terenach dróg publicznych klasy [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]. Przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego działka ta była położona na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne bez prawa zabudowy oznaczonym na rysunku symbolem [...] oraz w części na terenie przeznaczonym pod poszerzenie drogi gminnej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] (poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – obszar [...] zatwierdzony uchwałą

nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...]

poz. [...] z [...] kwietnia 2004 r.).

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, które to postępowanie zostało zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o ustaleniu tej opłaty w wysokości 24.526,05 zł, utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu

o operat rzeczoznawcy majątkowego W. S. sporządzony w dniu [...] sierpnia 2016 r.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanych w postępowaniu rozstrzygnięć jest przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p). W przedmiotowym postępowaniu w oparciu o art. 37 ust. 4 u.p.z.p. - art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 250/2010, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych przepisów wyłaniają się następujące warunki nałożenia opłaty planistycznej:

1. wzrost wartości nieruchomości,

2. związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem bądź zmianą planu a wzrostem wartości nieruchomości,

3. sprzedaż nieruchomości,

4. wszczęcie postępowania w sprawie opłaty planistycznej w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.

Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w kwestiach zasad szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości opłaty planistycznej odsyła do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, a zatem do u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wobec tego przyjmuje się jednolicie w judykaturze, że jest to podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej. Opinia rzeczoznawcy winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Również jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Wprawdzie organ rozpoznający sprawę nie posiada wiadomości specjalnych którymi dysponuje biegły, nie może zatem ingerować w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, może jednak – i powinien – ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, pozwalającym na stwierdzenie, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2015r. I OSK 2053/13 i podane tam orzecznictwo, 22 lipca 2014r. I OSK 2948/12, 7 marca 2014r. I OSK 1894/12, 23 stycznia 2013r. II OSK 1076/12, 28 maja 2013r. I OSK 2430/11 i podane tam orzecznictwo, por. także wyrok NSA z dnia 15 października 2009r. I OSK 36/09 i 8 maja 2009r. I OSK 695/08. wszystkie opubl w CBOSA). Pogląd ten wydaje się oczywisty, skoro o ustaleniu opłaty decyduje wyłącznie organ administracji publicznej. To na nim spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, Lex nr 281387 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, opubl. CBOSA).

Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w przywołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627).

W ocenie sądu organy obu instancji dokonały bardzo pobieżnej oceny operatu będącego podstawą nałożenia opłaty planistycznej i bezkrytycznie przyjęły złożony w sprawie operat za prawidłowy. Skarżąca złożyła zastrzeżenia co do doboru nieruchomości podobnych wskazując, że przez przyjęte w operacie nieruchomości porównawcze nie przebiegają napowietrzne linie elektroenergetyczne. Organy nie przeanalizowały tej kwestii, ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych. Organ podał, że w operacie szczegółowo opisano podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny.

Należy podkreślić, że jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 355/14). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 i 23 października 2014 r., I OSK 534/13).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca, jak wyżej podniesiono, złożyła zastrzeżenia co do operatu z dnia [...] sierpnia 2016 r. kwestionując dobór przyjętych dla celów porównawczych nieruchomości oraz brak ustalenia wpływu służebności na wartość nieruchomości. Swoje twierdzenia poparła złożonym do akt sprawy operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. z dnia [...] maja 2016 (według stanu z dnia [...] maja 2016 r.), który ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 421. 543 zł. Organ całkowicie zignorował przedłożony przez skarżącą operat podnosząc, że jako sporządzony do innych celów nie może stanowić dowodu w sprawie. Jakkolwiek rzeczywiście operat ten został sporządzony do innych celów i nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty planistycznej to jednak, zdaniem sądu, powinien być potraktowany jako dokument złożony na poparcie zarzutów skarżącej i powinien skłonić organ do bardziej wnikliwego rozważenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, nie wykluczając zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, na opinii którego organ oparł swoją decyzję, o wyjaśnienia czy też uzupełnienie operatu. Uwagę zwracają znaczne różnice w określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości w obydwu operatach. Wartość rynkowa nieruchomości według operatu z [...] maja 2016 r. wynosiła 421.543 zł, natomiast według operatu z [...] sierpnia 2016 r. - 709.398 zł. Przy czym analiza przedłożonego przez skarżącą operatu wskazuje, że autor tego operatu uznał, iż duży wpływ na wartość nieruchomości miał fakt zakazu zabudowy kubaturowej spowodowany położeniem nieruchomości w sferze oddziaływania służebności przesyłu.

Należy podkreślić, że skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2016 r. podnosiła kwestię obciążenia jej nieruchomości służebnością na rzecz PGE, wskazując, że ok. 80 % powierzchni zbytej nieruchomości znajduje się w pasie technicznym PGE. Służebności te ujawniono w księdze wieczystej nieruchomości w Dziale III – "Prawa, roszczenia i ograniczenia"., co również odnotowano w operacie z [...] sierpnia 2016 r. (str. 4). Niemniej jednak ani z treści tego operatu, ani z ustaleń organów nie wynika, żeby uwzględniono przy wycenie dyspozycję § 38 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przepis ten stanowi w § 1, że przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Uwzględnienie to zatem wymaga rozważenia danego prawa na wartość nieruchomości. Prawa rzeczowe mogą nie mieć wpływu na wartość nieruchomości ustaloną dla konkretnego celu, winno to być jednak przez rzeczoznawcę przeanalizowane, a przez organy ocenione. Zgodnie z treścią § 38 ust. 2 omawianego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego.

Reguła uwzględnienia istniejących obciążeń nieruchomości wywłaszczonej wprowadza obowiązek uwzględnienia tych obciążeń w celu zmniejszenia wartości nieruchomości. W konsekwencji, brak wyjaśnienia w operacie, czy obciążenia nieruchomości służebnościami przesyłu miało wpływ na zmianę wartości nieruchomości stanowi istotną wadę operatu. Podważa bowiem wiarygodność ustalonej opłaty, która jest wynikiem zastosowania stawki procentowej opłaty do wyniku różnicy wartości nieruchomości przed i po wejściu w życie planu. Wady tej nie dostrzegły organy orzekające w sprawie, przez co naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny dowodowej operatu z dnia 22 sierpnia 2016 r. i przedwczesne przyjęcie, że może on stanowić wiarygodne źródło danych dotyczących wartości szacowanej nieruchomości. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zarzuty zawarte w skardze, naruszenia ww. przepisów okazały się uzasadnione.

Stwierdzenie powyższych uchybień prawa procesowego, czyni przedwczesnym uznanie, że organy w kontrolowanym postępowaniu naruszyły również wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p., tj. nie wykazały związku przyczynowego pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a (pkt. 1 sentencji).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 3153 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 2400 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 736 zł.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji zastosuje się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, przede wszystkim opierając swoje orzeczenie na rzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym, uwzględniającym kwestię obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym.