Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 88/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
*Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych Miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność: § 4 nowelizowanej uchwały w części w jakiej wprowadza ona zróżnicowane stawki opłat dotyczących reklam sponsorów imprez organizowanych przez Gminę W. i /lub jej jednostki organizacyjne umieszczone w czasie imprezy i w jej okolicach; reklam imprez gminnych z umieszczonym logo sponsora; tablic propagujących bezpieczeństwo ruchu drogowego, pod warunkiem, że treści reklamowe inne niż dotyczące bezpieczeństwa zajmą mniej niż 10% powierzchni reklamy; innych reklam /np: balony reklamowe/; § 5 nowelizowanej uchwały w części w jakiej wprowadza ona zróżnicowane stawki opłat dotyczących stoisk handlowych tymczasowych nie będących obiektami budowlanymi umieszczonych podczas imprez organizowanych przez Gminę W. i/lub jej jednostki organizacyjne np: giełda staroci, jarmark świąteczny; akcji promocyjnych o charakterze komercyjnym; akcji promocyjnych o charakterze społecznym, pod warunkiem, że akcje nie są związane z promocją przedsiębiorcy, jego marki i wytwarzanych przez przedsiębiorcę towarów; imprez i festynów organizowanych i finansowanych przez Gminę W. i/lub jej jednostki organizacyjne; i innych, II. dalej idącą skargę oddala, III. orzeka, iż zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt. I nie może być wykonana, IV. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia [...]r. Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591/ wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności pkt. 3 wiersz 6-8 tabelki; pkt 4 wiersz 2, 6-10 tabelki z uchwały nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały nr [...]Rady Miejskiej W. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych Miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

2. obciążenie Gminy W. kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż zapis 6, 7, 8 wiersza tabelki z punktu 3 oraz zapis 2, 6, 7, 8, 9, 10 wiersza tabelki z punktu 4 przedmiotowej uchwały w istotny sposób narusza art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tj. Dz.U. z 2000 Nr 71, poz. 838 ze zm./.

Badaną uchwałą Rada ustaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Podstawa prawna podjęcia uchwały jest zawarta w art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, (ust. 9).

W ustępie 9 wymieniono enumeratywnie czynniki, które rada uwzględnia jeśli ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Rada nie może więc, zdaniem organu nadzoru, brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie.

W przedmiotowej uchwale Rada wprowadziła nowy, nieznany ustawie o drogach publicznych, czynnik decydujący o wysokości stawek -treść reklamy, oraz kategorię podmiotu zajmującego pas drogowy. Rada, określając stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego oraz reklam, rozróżniła różne rodzaje reklamy, dzieląc ją między innymi na:

- reklamy sponsorów imprez organizowanych przez Gminę W.i/lub jej jednostki organizacyjne umieszczone w czasie imprezy i w jej okolicach, reklamy imprez gminnych z umieszczonym logo sponsora,

- tablice propagujące bezpieczeństwo ruchu drogowego, pod warunkiem, ze treści reklamowe inne niż dotyczące bezpieczeństwa zajmą mniej niż 10 % powierzchni reklamy.

Ustawa nie daje radzie możliwości wprowadzenie powyższego podziału. Nie można ustalić stawek ze względu na to, że pas drogowy został zajęty przez określony indywidualnie lub generalnie podmiot (w tym przypadku Gmina W. i jej jednostki organizacyjne). Nie można również wprowadzać zróżnicowania stawek ze względu na treść reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 9 przy ustalaniu stawek uwzględnia się, między innymi, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Rodzajem reklamy nie zaś jej treść, ani fakt, że postawił ją dany podmiot.

W punkcie 4 przedmiotowej uchwały rada określiła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych.

Stawki opłat zróżnicowano tu ze względu na rodzaj zajęcia pasa drogowego. Zawarto tu ustawowy czynnik "rodzaj zajęcia pasa drogowego". Pod tym pojęciem należy rozumieć rodzaje zajęć pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 ustawy lub ich uszczegółowienie dokonane w samej uchwale. Uszczegółowienie to nie może mieć charakteru podmiotowego.

Stoiska handlowe tymczasowe nie będące obiektami budowlanymi, podzielono w przedmiotowej uchwale ze względu na to, kiedy i przez kogo są stawiane; imprezy i festyny ze względu na organizatora. Uszczegółowienie rodzajów zajęć pasa drogowego nie może mieć charakteru podmiotowego skoro rodzaje zajęć pasa drogowego mają wyłącznie charakter przedmiotowy (por. art. 40 ust. 2 Ustawy). Tego rodzaju uszczegółowienie narusza również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa poprzez faworyzowanie określonych podmiotów. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Dodatkowo, akcje promocyjne zróżnicowano ze względu na ich charakter. Rozróżniono akcje promocyjne o charakterze komercyjnym i akcje o charakterze społecznym. Zróżnicowano również opłaty za pojemniki na śmieci, ze względu na ich przeznaczenie. Ustawa nie dopuszcza takiego podziału. Każda akcja promocyjna, bez względu na jej charakter jest takim samym zajęciem pasa ruchu drogowego. Również przeznaczenie pojemników na śmieci nie może mieć wpływu na wysokość stawki opłaty.

Ponadto organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie natomiast do brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Termin do zaskarżenia uchwały wynosi trzydzieści dni licząc od dnia następnego dnia, w którym upłynął termin do zastosowania środka nadzorczego - rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponieważ w niniejszej sprawie upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda D. wnosi na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina W.

1.uznała skargę Wojewody D.w części dotyczącej stwierdzenia nieważności punktu 3 wiersz 6-8 tabelki oraz punktu 4 wiersz 2, 6-8 tabelki z uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych Miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

2.wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności punktu 4 wiersz 9 i 10 tabelki wyżej wskazanej uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W.z dnia [...]r.

Uzasadniając wniosek oddalenia skargi Gmina W. podniosła, iż organ nadzoru nie wskazał przyczyn faktycznych jak i prawnych, dla których wprowadzenie odrębnych opłat za pojemniki przenośne na śmieci oraz za pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów jest niemożliwe. Wprowadzony w zaskarżonej uchwale podział nie ma charakteru podmiotowego, na który organ nadzoru wskazuje odnosząc się do postanowień wierszy 6, 7 i 8 tabelki zawartej w pkt. 4 uchwały – lecz przedmiotowy. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych opłatę pobiera się za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 przywołanej ustawy.

W tym stanie Gmina W. stoi na stanowisku, iż brak jest przeszkód, a co za tym idzie istnieje możliwość do wprowadzenia zróżnicowania opłat za pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów oraz za pojemniki przenośne na śmieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały m.in. do kontroli aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa i jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności /art. 147 § 1 tej ustawy/.

W dniu [...]r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W. w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych Miasta W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Podstawę materialno-prawną powyższego aktu stanowił przepis art. 40 ust. 1 – 6, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tj. Dz.U. z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm./.

Organ nadzoru badając legalność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej W.z dnia [...]r. stwierdził, iż zapis 6, 7, 8 wiersza tabelki punktu 3 oraz zapis 2, 6, 7, 8, 9, 10 wiersza tabelki z punktu 4 uchwały w istotny sposób narusza art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm./ w brzmieniu:

"Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł /ust. 8/.

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8 uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym." /ust. 9/.

W rozpatrywanej sprawie rację ma organ nadzoru, iż Rada Miejska W. podejmując uchwałę w zaskarżonej części dopuściła się istotnego naruszenia powołanej wyżej regulacji.

Ustawodawca w przepisie art. 40 ust. 9 cyt. ustawy jednoznacznie określił czynniki, które organ uchwałodawczy zobowiązany jest uwzględnić przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego.

Tymczasem Rada Miejska W. wprowadziła zaskarżoną uchwałą umowny czynnik decydujący o wysokości stawek a mianowicie treść reklamy oraz kategorię podmiotu zajmującego pas drogowy.

Słusznie stwierdził organ nadzoru, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości dokonania powyższego podziału. Jak wynika z treści art. 40 ust. 9 cyt. ustawy przy ustalaniu stawek uwzględnia się między innymi rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. A zatem rodzajem reklamy nie jest treść, ani fakt, iż umieścił ją dany podmiot.

Brak jest również podstawy do ustalenia stawek z uwagi na fakt, iż pas drogowy został zajęty przez określony indywidualnie lub generalnie podmiot.

Trafne jest również stanowisko w kwestii zróżnicowania stawki opłat ze względu na rodzaj zajęcia pasa drogowego.

Pod pojęciem "rodzaj zajęcia pasa drogowego" należy bowiem rozumieć rodzaje zajęć wymieniane w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych lub ich uszczegółowienie zrealizowane w uchwale. Konkretyzacja ta nie może mieć charakteru podmiotowego.

Rada Miejska W. natomiast w niniejszej uchwale, zróżnicowała stanowiska handlowe tymczasowe nie będące obiektami budowlanymi ze względu na to, kiedy i przez kogo są stawiane. Imprezy i festyny podzielono zaś ze względu na organizatora.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, iż uszczegółowienie rodzajów zajęć pasa drogowego nie może mieć charakteru podmiotowego. Skoro w myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zajęcie pasa ma wyłącznie charakter przedmiotowy.

Organ stanowiący dokonując tego rodzaju konkretyzacji naruszył nadto art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż zarzuty skargi znajdują usprawiedliwione podstawy. Dlatego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Wychodząc natomiast poza granice skargi do czego Sąd jest uprawniony na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 nowelizowanej uchwały w części w jakiej wprowadza ona zróżnicowane stawki opłat związane z innymi obiektami bądź urządzeniami. Pomijając niekonsekwencję jaką wykazuje skarga w tym względzie kwestionując inne reklamy zamieszczone w nowelizowanym § 4, zwrócić należy uwagę, iż podstawa prawna ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego wymaga konkretnego wskazania urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym i innych ewentualnie elementów o jakich jest mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Za niedopuszczalne zatem przyjąć trzeba posłużenie się wyrażeniem i "inne".

Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały z powodów wyżej wskazanych /art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu /...//.

Orzeczenie o kosztach podjęto na zasadzie art. 206 cyt. wyżej ustawy.