Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2744/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 -6
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 309/15 w sprawie ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 309/15 oddalił skargę A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] 2013 r. A. Sz. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w X pismo wraz z kserokopiami recept na leki, których koszt miał wynieść około 150 zł oraz zwróciła się o udzielenie pomocy na zakup opału, ponieważ przyznana kwota 500 zł nie wystarczyła na pokrycie jej bieżących potrzeb.

Pismami z dnia [...] 2013 r. strona zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej na zakup biletu miesięcznego od dnia [...] 2013 r., z uwagi na uczęszczanie na zajęcia rehabilitacyjne, które odbywają się w Gdańsku, w tym w dniach [...]2014 r. oraz wniosła o opłacenie zadłużenia w banku ING S.A., którego nie była w stanie uregulować, a które związane było z wydatkami głównie na żywność, środki czystości oraz niezbędne artykuły, w tym obuwie zimowe za kwotę 249,99 zł Anna Szymańska wyjaśniła także, że w dniu [...] 2013 r. otrzymała kwotę 569 zł tytułem zasiłku, z czego 250 zł przeznaczyła na opłaty mieszkaniowe.

W dniu [...] 2013 r. została przeprowadzona aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynikało, że strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, ma troje dorosłych dzieci, zajmuje jeden pokój na piętrze domu, który jest własnością jej byłego męża. Parter domu zajmuje syn Tomasz wraz z żoną i trójką dzieci. A. Sz. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, choruje na chorobę Parkinsona, jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna. Miesięczny dochód strony to 529 zł z tytułu zasiłku stałego.

Ponadto w dniu [...] 2013 r. strona złożyła oświadczenie, w którym potwierdziła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i oprócz zasiłku stałego nie posiada innego źródła dochodu, a dzieci pomagają jej w zaspokojeniu potrzeb związanych z zakupem środków firmy Forever, które odtruwają organizm z toksyn i wzmacniają go, przy czym miesięczny koszty zakupu tych środków to około 1 000 zł.. Wyjaśniła również, że w X nie ma nadal możliwości odbywania rehabilitacji, dlatego dojeżdża do Gdańska. Strona podała, że oczekuje pomocy w formie zasiłku okresowego, w wysokości zabezpieczającej jej podstawowe potrzeby, czyli około 1 000 zł, zasiłku celowego i celowego specjalnego w związku z zaistniałą sytuacją.

Burmistrz X decyzją z dnia [...] 2014r., nr [...] przyznał stronie zasiłek okresowy w wysokości 20 zł miesięcznie od stycznia do kwietnia 2014 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 oraz ust. 3-13, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1-5 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz.182 ze zm., dalej jako u.p.s.) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823).

W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że strona kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego w miesiącach od stycznia do kwietnia 2014 r. Organ ustalił, że strona prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe osiągnęła dochód miesięczny w wysokości 529 zł. Wyjaśnił, że wysokość przyznanego zasiłku okresowego w ramach posiadanych środków własnych gminy stanowi 50 % różnicy między kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, a faktycznym dochodem i zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wysokość zasiłku okresowego nie może być niższa 20 zł [(542 zł - 529 zł) x 50 % = 6,50 zł].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Sz. podnosząc, że podstawą do udzielenia pomocy społecznej w jej przypadku jest ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałe i ciężkie choroby, w tym także zdarzenie losowe, do którego doszło w dniu [...] 2014 r. - została ona ofiarą kradzieży, która spowodowała straty materialne na około 800 zł. i poważny uszczerbek na zdrowiu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem.

Organ odwoławczy dokonał szczegółowych ustaleń faktycznych w sprawie również w oparciu o aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2013 r.. Ponadto, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołując ww. pisma strony wraz ze zgłoszonymi w nich oraz podczas wywiadu żądaniami, w zakresie oczekiwanej pomocy. Podniósł, że stronie został przyznany w okresie wcześniejszym (listopad - grudzień 2013 r.) zasiłek okresowy w tej samej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Sz. wyraziła swoje niezadowolenie, nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organów i zarzuciła im jednocześnie przewlekłość postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sposób rażąco niesprawiedliwy i arbitralny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd meriti wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy pozostawały poza sporem, a skarżąca nie zgadzała się z wysokością przyznanego zasiłku okresowego (20 zł miesięcznie od stycznia do kwietnia 2013 r.), która w jej ocenie była zbyt niska. Sąd Wojewódzki podał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Analiza art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. w ocenie Sądu I instancji prowadziła do wniosku, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Natomiast zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego - osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Sąd meriti wskazał, że stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Nadto z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. wynika, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być nadto niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3 (art. 38 ust. 6 u.p.s.).

Sąd meriti podkreślił uznaniowość dotyczącą dwóch elementów rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenia kwoty zasiłku okresowego, jak i długości okresu zasiłkowego. Innymi słowy wskazał, że decyzja w tym zakresie podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu, że organ nie może stronie przyznać świadczenia w kwocie ani niższej ani wyższej od określonej w ustawie.

Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy min. w oparciu o aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2013 r., w tym ustalając miesięczny dochód skarżącej na kwotę 529 zł, z tytułu zasiłku stałego oraz okoliczność, że skarżąca spełniała kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. (od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło - 542 zł)

W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy dokonały prawidłowego wyliczenia (542 zł - 529 zł = 13 zł, z czego 50% to kwota 6,50 zł), a następnie określiły minimalną wysokość kwoty zasiłku okresowego, na kwotę 20 zł miesięcznie od stycznia do kwietnia 2014 r. (art. 38 ust. 4 ustawy)

W ocenie Sądu meriti, organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i rozważyły okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przy tym organy wypełniły obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego oraz wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, przy czym organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w obszernym uzasadnieniu przywołał wszystkie wnioski strony i żądania w nich zawarte. W ocenie Sądu meriti w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji właściwie podkreślono, że rozpatrując wniosek i ustalając wysokość świadczenia uwzględnić należało nie tylko interes strony wnioskującej, ale interesy innych osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej oraz własne środki finansowe.

Sąd I instancji podał, że A. Sz. jest objęta systematyczną pomocą społeczną, został jej przyznany zasiłek okresowy na miesiąc listopad i grudzień 2013 r. (decyzja Burmistrza X z dnia [...] 2013 r., nr [...] w tej samej wysokości), Burmistrz X wydał w dniu [...] 2014 r. (a więc w tej samym dniu, w którym wydał kwestionowane rozstrzygnięcie) decyzję nr [...], którą przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 200 zł w miesiącu styczniu 2014 r. oraz w kwocie 200 zł w miesiącu marcu 2014 r., z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

A. Sz. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną i zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2015 r. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania 1§2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej,

- naruszenie art. 145§ 1 pkt. 1 lit. a p.p.s..a., polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, iż została ona wydane z naruszeniem art. art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej, które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 69 Konstytucji RP, jak też rozważenie złożenia pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej z art. 69 Konstytucji RP, w sytuacji gdy decyzje dotyczą osoby niepełnosprawnej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok jest wadliwy, a zakres pomocy społecznej dla osoby niepełnosprawnej zgodnie z art. 69 Konstytucji winien być określony ustawowo. Tym samym nie jest w ocenie skarżącej kasacyjnie dopuszczalne, by zakres ten był limitowany aktem prawa miejscowego - uchwałą budżetową, uchwalaną przez radę gminy. Zatem w ocenie strony skarżącej podstawą prawną wydanej decyzji są przepisy stojące w sprzeczności z Konstytucją.

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (cyt.): "1. naruszenie przepisów postępowania 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. art. 2, art. 69 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. 2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo iż została ona wydane z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej które to naruszenie przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na jego wynik".

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Z tych powodów podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Brak natomiast oparcia w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1pkt 1lit. a) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Wyjaśnić też trzeba, że sformułowanie zarzutu polegającego na powiązaniu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP sugeruje, że autor skargi kasacyjnej stał na stanowisku, iż to art. 1 § 2 sądowej ustawy ustrojowej był niezgodny z w/w normami konstytucyjnymi. Na czym jednak ten brak zgody polegał, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, zaś – w ocenie składu orzekającego - nie można dopatrzeć się w tym przypadku tego rodzaju niezgodności.

Z powodu zaś tego, iż – jak wyżej to wyjaśniono - art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter wyłącznie ustrojowy, niezrozumiałe było także powiązanie tego przepisu z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, wskazanego przez autora skargi kasacyjnej w pkt 2, wskazać trzeba, że miał on charakter materialnoprawny a zatem nie można było traktować obrazy art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. oraz art. 2 i art. 69 Konstytucji RP w kategoriach naruszenia przepisów postępowania.

Jednocześnie zaakcentować trzeba, że wydane w tym przypadku decyzje oparte zostały przede wszystkim na przepisie art. 38 ust.1-6 u.p.s. Przepis ten jednak nie został objęty zarzutami kasacyjnymi a zatem brak było podstaw do rozważania przez skład orzekający zgodności w/w regulacji prawnej z przepisami konstytucyjnymi.

Zarzuty kasacyjne dotyczyły – jak wyżej wspomniano – jedynie art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., przy czym art. 3 ust. 1 u.p.s. nie był podstawą wydania ani decyzji zaskarżonej ani decyzji organu I instancji. Z tego też względu brak było również podstaw do rozważania przez skład orzekający kwestii jego zgodności z art. 2 i art. 69 Konstytucji RP.

Brak było także podstaw do rozważania w tej sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 u.p.s., gdyż przepisy te, jak wyżej wspomniano, nie były objęte zarzutami kasacyjnymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 2 i art. 69 Konstytucji RP oraz niezgodności z nimi art. 3 ust. 3 u.p.s., wskazać trzeba, że zarzuty te nie były uzasadnione.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma ta jest zasadą ustrojową państwa polskiego, która polega na tym, iż państwo jest zarządzane zgodnie z prawem, to jest prawo winno być wytyczną działania państwa. Innymi słowy, demokratyczne państwo prawne ma zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną w tym zabezpieczać ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych. W związku z powyższym, wydanie decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, nie mogło oznaczać uchybienia powyższej normie.

Po myśli natomiast art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Przepis ten nakłada zatem na państwo obowiązek odrębnego potraktowania osób niepełnosprawnych, a który to obowiązek sprowadza się do stworzenia regulacji szczególnej dla tego rodzaju grupy osób. Regulację tę stanowi zaś ustawa o pomocy społecznej, która – aby być wykonalną - musi być dostosowana do możliwości finansowych państwa. W związku z tym, skoro Konstytucja RP odsyła w omawianym zakresie do regulacji ustawowej, a ta jest pochodną zasobności państwa, to nie można twierdzić, że osoby niepełnosprawne mają prawo do zaspokojenia wszystkich swoich roszczeń. Sytuacja ich bowiem nie może abstrahować od aktualnego poziomu dobrobytu ogółu obywateli.

Biorąc też powyższe pod uwagę należało uznać, że nie był usprawiedliwiony zarzut, iż art. 3 ust. 3 u.p.s., stanowiąc, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, był niezgodny z w/w zasadami konstytucyjnymi.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.