Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 551/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 211 ust 1; art. 145 ust. 3; art. 208 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 111
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 26 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz [...] kwotę 205 zł (dwieście pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T.I.S."G." w G.M.(dalej: Skarżący, Beneficjent), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego znak [...]z dnia [...] grudnia 2011r., uchylająca w całości decyzję p.o. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., działającego z upoważnienia Zarządu Województwa P. (Instytucja Pośrednicząca PO KL) znak [...] wydaną dnia [...] października 2011 r. w sprawie zwrotu dotacji oraz orzekająca o zwrocie środków otrzymanych w ramach dotacji rozwojowej przez T.I.S."G." w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 21 lipca 2009r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

T. "G." złożyło w dniu [...] maja 2009r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej PO KL) pn. [...] .

Celem głównym projektu było podniesienie kwalifikacji 40 pracowników kadry administracyjnej szkół powiatu r. w zakresie aplikowania i zarządzania środkami UE. Powyższy cel Skarżący zamierzał osiągnąć poprzez zorganizowanie 96 godzinnego kursu doskonalącego (6 sesji po 16 godzin każda), przy czym opracowany przez Skarżącego harmonogram realizacji projektu zakładał przeprowadzenie - w okresie dwóch miesięcy po podpisaniu umowy o dofinansowanie - działań przygotowujących do przeprowadzenia kursów w tym zatrudnienie personelu, rekrutację uczestników, opracowanie materiałów, promocję wspierającą itp.

W efekcie opóźnienia w podpisaniu umowy o dofinansowanie, albowiem umowa została podpisana dopiero w dniu [...] lipca 2009r., okres realizacji zadania merytorycznego projektu został znacznie skrócony, zaplanowane szkolenia zostały przez Skarżącego przeprowadzone w ciągu jednego miesiąca tj. od [...] do [...] października (wobec zaplanowanych czterech),natomiast nabór uczestników odbył się w dniach od [...] września do [...] października tj. 18 dni (zamiast dwóch miesięcy tj. maj-czerwiec).

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. p.o. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., w sprawie zwrotu dotacji, wydaną po skierowaniu do ponownego rozpatrzenia sprawy przez Ministra Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] października 2010r., organ I instancji orzekł, iż Skarżący wykorzystał środki otrzymane na realizację projektu PO KL pt. "[...] " w ramach Działania 9.4 PO KL z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych a tym samym został zobowiązany do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 21 lipca 2009 r., tj. od dnia przekazania transzy dotacji Skarżącemu do dnia wpływu środków na rachunek Instytucji Pośredniczącej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż "personel projektu nie zrealizował wszystkich zadań określonych w umowach cywilnoprawnych, jak również określonych we wniosku o dofinansowanie projektu." W związku z powyższym, część wydatków związanych z wynagrodzeniem personelu zarządzającego została uznana za poniesione w sposób niezgodny z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i tym samym za niekwalifikowalne.

T.I.S."G." odwołało się od decyzji p.o. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., zarzucając jej, że w zakwestionowanym przez organ I instancji okresie koordynator projektu podjął szereg czynności, które w dalszej perspektywie doprowadziły do realizacji projektu i osiągnięcia celów oraz wskaźników projektu. Skarżący nie zgodził się z zarzutem organu I instancji, zgodnie z którym w aktach projektu brak było udokumentowania, że niektóre z czynności określonych w umowach cywilnoprawnych personelu projektu zostały w rzeczywistości przeprowadzone. Odwołujący zarzucił ponadto organowi I instancji, iż dokonana przez niego analiza stanu faktycznego ograniczyła się jedynie do dokumentacji papierowej zgromadzonej w biurze projektu, a tym samym w toku prowadzonego postępowania organ administracji nie uwzględnił specyfiki realizowanego projektu, jak również nie skorzystał z możliwości uzyskania dodatkowych dowodów w postaci przesłuchania koordynatora projektu oraz specjalisty ds. finansowych.

Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji brak metodologii doboru zastosowanych wskaźników (od 20% do 80%) wyliczających kwoty wydatków niekwalifikowalnych, jak również brak jednoznacznego stwierdzenia, jakie fakty organ uznał za udowodnione, brak wskazania dowodów na jakich się oparł oraz brak podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący wskazał ponadto, iż zaskarżona decyzja obejmuje wydatki, które nie były przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez organ w 2010 r., podczas gdy "zgodnie z przepisami prawa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się". W świetle powyższego - w ocenie Odwołującego - doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż "organ I instancji winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do ponownego rozpoznania w zakresie zaskarżenia i okresu, który obejmowała pierwsza decyzja, tj. wydatki poniesione na wynagrodzenie koordynatora projektu za okres [...] 2009 r.".

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. uchylił w całości decyzję p.o. Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zwrotu dotacji oraz orzekł o zwrocie środków otrzymanych w ramach dotacji rozwojowej przez T.I.S."G." w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 21 lipca 2009r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie, Skarżący przewidział realizację projektu na okres od [...] do [...] 2009 r. (6 miesięcy). Zadanie związane z naborem uczestników planowane było na okres następujący po podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu, czyli [...] - [...] 2009 r., natomiast zadanie związane z przeprowadzeniem kursu doskonalącego (będącego głównym zadaniem merytorycznym w projekcie) na okres [...] -[...] 2009 r.

W rzeczywistości, umowa o dofinansowanie projektu została zawarta z ponad dwumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do terminu zakładanego we wniosku o dofinansowanie, tj. dnia [...] lipca 2009 r. , w związku z tym realizacja większości zadań w ramach projektu uległa analogicznemu przesunięciu - nabór uczestników odbył się w dniach od [...] września do [...] października 2009 r., a kursy doskonalące przeprowadzone zostały w dniach od [...] do [...] października 2009 r. (zamiast w okresie od [...] do [...]). Jednocześnie jednak organ podkreślił, że wszystkie zaplanowane do realizacji w ramach projektu zadania zostały w pełni zrealizowane.

Wskazano, że w zatwierdzonym we wniosku o dofinansowanie harmonogramem działań realizacja projektu zaplanowana została na sześć miesięcy. Wraz z rozpoczęciem działań, Skarżący zaplanował zatrudnienie personelu zarządzającego, tj. koordynatora projektu oraz specjalisty ds. finansowych. Działania merytoryczne miały rozpocząć się od przeprowadzenia rekrutacji, która zaplanowana została na okres dwóch miesięcy ([...] i [...] 2009r.), a następnie miały zostać przeprowadzone kursy, których czas trwania określono na cztery miesiące ([...],[...],[...] i [...] 2009 r.). Na podstawie powyższych założeń, w tym dwumiesięcznej rekrutacji oraz czteromiesięcznych kursów, skonstruowany został budżet projektu. W rzeczywistości jednak kurs doskonalący trwał jedynie 3 tygodnie (od [...] do [...] października 2009 r.), a w związku z tak znacznym ograniczeniem trwania zadania merytorycznego, nieuzasadnione było w ocenie organu ponoszenie wydatków związanych z "obsługą" przedmiotowego zadania w pierwotnie zakładanym okresie. Minister podkreślił, że koordynator projektu oraz specjalista ds. finansowych zostali zatrudnieni na podstawie umów cywilnoprawnych w dniu [...] maja 2009 r., a więc przeszło dwa miesiące przed przystąpieniem do realizacji projektu o dofinansowanie (podpisanie umowy nastąpiło w dniu [...] lipca 2009r.), ponadto na trzy miesiące przez uzasadnionym podjęciem działań merytorycznych w projekcie oraz na cztery miesiące przed realizacją kursów doskonalących.

Z harmonogramu przedstawionego przez Skarżącego we wniosku o dofinansowanie wynikało dla organu, iż przewidział on łącznie dwa miesiące na działania przygotowujące do przeprowadzenia kursu, tj. zatrudnienie personelu projektu, opracowanie materiałów, promocję, rekrutację uczestników itp. Tymczasem w rzeczywistości koszty związane z przygotowaniem przedmiotowego kursu zaczęły być ponoszone przez beneficjenta na pięć miesięcy przed jego rzeczywistą realizacją.

Bez znaczenia przy tym – zdaniem organu - pozostawał podnoszony przez Skarżącego w odwołaniu fakt, iż w całym okresie poprzedzającym realizację kursu podejmowane były czynności mające na celu jego przygotowanie. Takie wydłużenie okresu poprzedzającego udzielenie wsparcia uczestnikom projektu nie było uzasadnione specyfiką realizowanego projektu. Organ podkreślił przy tym, że sam Skarżący przedstawiając harmonogram projektu we wniosku o dofinansowanie zakładał możliwość przygotowania kursu doskonalącego w okresie zaledwie dwóch miesięcy. Tym samym rozciągnięcie w czasie czynności przygotowujących realizację kursu do pięciu miesięcy - przede wszystkim w aspekcie generowania kosztów związanych z zatrudnieniem personelu i ponoszenia ich ze środków publicznych - w ocenie organu II instancji było nieuzasadnione i skrajnie nieefektywne.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż zatrudnienie koordynatora projektu oraz specjalisty ds. finansowych na trzy miesiące przed uzasadnionym rozpoczęciem działań merytorycznych w projekcie nie spełniło podstawowych zasad kwalifikowalności opisanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (Podrozdział 3.1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, str. 8), zgodnie z którymi wydatki muszą być racjonalne i efektywne oraz muszą spełniać wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Jednocześnie organ znalazł uzasadnienie dla wypłaty wynagrodzenia personelu projektu od dnia [...] sierpnia 2009 r., a więc na dwa miesiące przed rzeczywistym rozpoczęciem kursów doskonalących (co wynikało z harmonogramu realizacji projektu zatwierdzonego przez Instytucję Pośredniczącą).

W świetle wskazanych ustaleń - w ocenie organu II instancji - wydatki w łącznej wysokości [...] zł związane z wypłatą wynagrodzeń w miesiącach [...],[...] oraz [...] 2009 r. dla koordynatora projektu w wysokości [...] zł (3x [...] zł) oraz specjalisty ds. w wysokości [...] zł (3x [...] zł) należało uznać za poniesione w sposób nieracjonalny.

Minister wskazał jednocześnie, iż mając na uwadze fakt, że w dniu [...] sierpnia 2010r. Skarżący dokonał zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków w wysokości [...] zł, kwota podlegająca zwrotowi wynosi zatem [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] lipca 2009 r.

Reasumując w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w jego ocenie bezspornym jest, iż część wydatków w ramach projektu została poniesiona z naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL - do stosowania których Skarżący zobowiązał się w § 3 ust. 2 zawartej umowy o dofinansowanie projektu. Wskazano ponadto, że w związku z wypełnieniem przesłanki określonej w art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ustawy o finansach publicznych, jak również § 13 ust. 1 pkt 2 zawartej umowy o dofinansowanie, zgodnie z którą w przypadku gdy środki dotacji zostały wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych organ II instancji uznał wydatki związane z zatrudnieniem personelu zarządzającego projektem na podstawie umów cywilnoprawnych w łącznej wysokości [...] zł za niekwalifikowalne w ramach realizowanego projektu PO KL.

T.I.S."G." złożyło na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Ministra jest krzywdząca dla Skarżącego, gdyż nie doszło do ze strony T.do naruszenia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL, zgodnie z którymi wydatki muszą być racjonalne i efektywne oraz muszą spełniać wymogi efektywnego zarządzania finansami. Faktem bezspornym jest, że podpisanie umowy o dofinansowanie nastąpiło [...] lipca 2009 roku, jak również, że to opóźnienie miało niewielki wpływ na realizację projektu. Jednakże przesunięcie daty podpisania umowy z uwagi na kwestie formalne nie wpłynęło w żaden istotny sposób działania personelu projektu. Co więcej, Towarzystwo wykonało wszelkie obowiązki, które na nim ciążyły w związku z realizacją projektu. Podpisanie umowy nie było bowiem czynnikiem decydującym w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z dokumentacji projektowej, Towarzystwo zaczęło realizację projektu w Towarzystwa 2009 r. i wtedy to podpisane zostały umowy z personelem projektu, jak również rozpoczęto jego realizację.

Skarżący wskazał, że organ wydający zaskarżoną decyzję oparł się tylko i wyłącznie na założeniu że skoro kursy trwały krócej, to obsługa projektu również powinna być krótsza. Jest to zdaniem Skarżącego błędne założenie. Stwierdzono, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Minister podkreślił, że zawarcie umów cywilno prawnych w dniu [...] maja 2009 roku nastąpiło "przeszło dwa miesiące przed przystąpieniem do realizacji projektu" co jest sprzeczne ze stanem faktycznym, bowiem ten sam organ wydając I decyzję w niniejszej sprawie z dnia [...] października 2010r. uznał wydatek związany z wysyłką zaproszeń w okresie [...] - [...] 2009r. za wydatek kwalifikowany, a co za tym idzie jednoznacznie potwierdził, że realizacja projektu rozpoczęła się już w maju 2009r. Nie sposób również – zdaniem skarżącego - zgodzić się z założeniem Ministra że skoro kursy ostatecznie odbyły się w październiku 2009r., to rekrutacja powinna zostać przeprowadzona w miesiącach [...] - [...].

Podniesiono ponadto, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 130 k.p.a., bowiem WUP w R. wydając pierwszą decyzję w niniejszej sprawie z dnia [...].08.2010r. określił jako niekwalifikowane wydatki związane z wynagrodzeniem tylko i wyłącznie koordynatora projektu w kwocie [...] zł. Decyzja ta została uchylona przez Ministra w całości, a WUP wydając drugą decyzję określił jako niekwalifikowane wydatki związane z wynagrodzeniem koordynatora i specjalisty ds. finansowych w kwocie [...] zł. Minister ponownie uchylił decyzję WUP i określił w swojej decyzji jako niekwalifikowane wydatki związane z wynagrodzeniem personelu projektu na kwotę [...] zł. Wobec powyższego - jeżeli T. złożyłoby odwołanie od decyzji WUP z dnia [...].08.2010 tylko w części dotyczącej pozostałych wydatków (pomijając kwestię wydatków na wynagrodzenie dla koordynatora), to jako niekwalifikowana uznana zostałaby kwota związana z wynagrodzeniem koordynatora projektu w wysokości [...] zł, nie zaś jak obecnie kwota [...] zł. Wobec powyższego Skarżący stwierdził, iż na skutek odwołań T. kwota wydatków związanych z wynagrodzeniem personelu projektu, która uznana została za niekwalifikowaną, zwiększona została o [...] zł. Tym samym jednoznacznie należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana na niekorzyść strony skarżącej.

Skarżący wniósł ponadto o przesłuchanie dwóch świadków na okoliczności podniesione w skardze.

Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wniósł o oddalenie skargi, albowiem – jego zdaniem - zarzuty przedstawione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2140, z późn. zm., dalej: u.f.p. z 2005r.), ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej: u.z.p.p.r.) i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Organy prawidłowo prowadziły postępowanie na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 roku, albowiem zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241), do dotacji przekazanych do dnia 31.12.2009r. zastosowanie mają postanowienia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, uchylonej z dniem 31 grudnia 2009r., nie zaś przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).

Art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005r. stanowi, że w przypadku gdy środki m.in. pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4.

W ust. 4 tego artykułu stwierdzono zaś, że przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Tym samym wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, którego dopuścić się może beneficjent środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" rozumieć należy jako "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". Natomiast "przeznaczeniem" jest "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (patrz: Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). O środkach wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem można mówić zatem w razie zrealizowania innych celów niż te, na które były przyznane. Wykorzystanie środków niezgodnie z przepisami obejmuje również naruszenie trybu ich wydatkowania (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 211 ustawy o finansach publicznych, LEX 2008).

Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej (art. 211 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 3 u.f.p. z 2005r.), natomiast odnośnie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005r., należy stwierdzić, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, LEX nr 1216705).

W cyt. wyroku Sąd wskazał ponadto, że istotnym naruszeniem procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, będzie niewątpliwie zaprzestanie realizacji projektu i zaniechanie rozliczenia wypłaconej zaliczki.

Można zatem stwierdzić, że powodem do zastosowania wskazanego przepisu jest sytuacja, gdy Beneficjent w sposób istotny narusza postanowienia zawarte w umowie, którą zawarł w celu realizacji projektu, przy czym organ prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu środków musi niewątpliwie wykazać, na czym polega to naruszenie i czy ma istotny charakter.

Z uzasadnienia decyzji Ministra należy wywieźć, że znalazł on uzasadnienie dla wypłaty wynagrodzenia personelu projektu od dnia [...] sierpnia 2009r., zaś organ I instancji w swojej uchylonej przez Ministra decyzji stwierdził, że koordynatorowi projektu oraz specjaliście ds. finansowych należy się wynagrodzenie od maja 2009r., jednakże w pomniejszonej wysokości. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie organ II instancji, gdyż to on orzekł o ostatecznej wysokości zwrotu, nie odniósł się jednakże do faktu, że w umowie, którą zawarł Beneficjent z Instytucją Pośredniczącą w dniu [...] lipca 2009r. , a konkretnie w § 5 umowy, jest wyraźny zapis, że okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku, a okres ten dotyczy realizacji zadań w ramach projektu. Z zapisu umowy wynika ponadto, że projekt będzie realizowany w oparciu o harmonogram realizacji projektu załączony do wniosku.

Z akt sprawy wynika zaś niezbicie, że okres realizacji projektu, który został wskazany we wniosku to okres od dnia [...] maja 2009r. do dnia [...] października 2009r.

W związku z tym Sąd nie jest w stanie ocenić, czy organy prawidłowo orzekły i ustaliły w świetle postanowień umowy, że Skarżący w sposób istotny naruszył jej postanowienia.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł ponadto, że Skarżący dopuścił się naruszenia podstawowych zasad kwalifikowalności opisanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (Podrozdział 3.1 - Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, str. 8), zgodnie z którymi wydatki muszą być racjonalne i efektywne oraz muszą spełniać wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat).

Sąd pragnie w tym miejscu wskazać, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu, co rozumie szczegółowo przez pojęcie rezultatu w rozpatrywanej sprawie, gdyż – co jest bezsporne między Skarżącym i organami – końcowy rezultat określony w projekcie i umowie tj. przeprowadzenie odpowiedniej ilości szkoleń został osiągnięty.

Przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organ będzie musiał zatem uzasadnić, jak kształtowała się w sprawie relacja nakład/rezultat w odniesieniu do konkretnie wskazanego rezultatu.

Sąd stwierdza ponadto, że organ II instancji orzekając w sprawie naruszył przepisy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż zawarta w sentencji decyzji kwota określona do zwrotu przez Beneficjenta jest inna, niż ta, która wynika z treści uzasadnienia (Sąd pragnie też wskazać na błąd matematyczny zawarty w wyliczeniu). Kwota, która może zostać określona jako podlegająca zwrotowi, nie może uwzględniać ewentualnych już uiszczonych przez Beneficjenta innych należności w stosunku do Instytucji Pośredniczącej, gdyż w decyzji wydawanej na mocy art. 211 u.f.p. z 2005r. określa się obowiązek, a nie dokonuje wyliczeń finansowych, które mogą nastąpić później między stronami.

Sąd nie stwierdził wskazywanego w skardze naruszenia art. 130 k.p.a.

Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Skarżącego o przesłuchanie dwóch świadków na okoliczności podniesione w skardze z uwagi na zapis art. 106 § 3 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd może przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać przy ponownym rozpatrzeniu oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów zarówno w zakresie wykładni prawa materialnego, jak i niezbędnego zakresu postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązku organu administracji wyczerpującego rozpatrzenia tegoż materiału dowodowego.

Sąd stwierdził ponadto, że wymienione naruszenia przepisów postępowania są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność orzeczenia przez organ z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu.

Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.