Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 99/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 10 ust. 3a i ust. 3b, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 10 ust. 3a i ust. 3b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej: "u.p.z.p." - uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] r., nr [...], o ustaleniu na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych z powierzchnią sprzedaży poniżej 2000 m2 każdy wraz z infrastrukturą komunikacyjną: parkingami, drogami wewnętrznymi, drogami zaopatrzenia, placami manewrowymi, niezbędną infrastrukturą techniczną wraz ze stacją transformatorową, zbiornikiem zapasu wody dla celów ppoż. o pojemności 200 m3 oraz infrastrukturą towarzyszącą: pylonami reklamowymi, masztami flagowymi i murami oporowymi przewidzianej na działkach położonych w K. przy ulicy C 6 ozn. nr ew.1/18, 1/17, 3/3 ( obręb [...]) i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Kolegium wyjaśniło, że w uzupełnieniu wniosku z 30 lipca 2019 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że każdy z budynków będzie posiadał niezależne lokale handlowo-usługowe, łącznie 8 lokali, z których każdy ma powierzchnię sali sprzedaży od 300 m2 do 710 m2, a każdy z najemców lokali stanowi osobny podmiot gospodarczy. Zaznaczono, że nie są to budynki wielkopowierzchniowe.

Postanowieniem z [...] r., znak: [...], organ I instancji sprostował powyższą decyzję w zakresie realizacji infrastruktury technicznej uściślając, że infrastruktura komunikacyjna o powierzchni poniżej 0,5 ha dotyczy jedynie parkingów samochodowych wraz z drogami dojazdowymi.

Kolegium wskazało następnie, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji D Sp. z o.o. z siedzibą w K. (właściciel nieruchomości sąsiedniej) zarzucił:

1. naruszenie art. 64 ust. 2 oraz art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.;

2. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d) oraz art. 61 u.p.z.p.

3. naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p.;

4. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 107 oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że inwestycja dotyczy warunków zabudowy dla dwóch stycznych budynków: budynku B1 o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 i budynku B2 o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 obsługiwanych z tego samego przyłącza, tego samego wjazdu i ulicy wewnętrznej, parkingów obsługujących oba budynki jako całość. Warunki techniczne dotyczące doprowadzenia wody, odprowadzenia ścieków i wód opadowych uzgodnione są dla jednej inwestycji, dostawy energii z tego samego źródła jak również wspólny zbiornik ppoż. pylony reklamowe, place manewrowe, przyszła droga pożarowa wskazują, że zamiarem inwestora jest realizacja funkcjonalnego centrum handlowo-usługowego, a nie dwóch oddzielnych obiektów gdzie łączna powierzchni sprzedaży dla wnioskowanej inwestycji przekracza 2000 m2. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji podjął decyzję z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust.2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., ponieważ w momencie wszczęcia postępowania i ustaleniu powierzchni sprzedaży należało postępowanie zawiesić. Odwołujący się podkreślił, że obiekty o powierzchni przekraczającej 2000 m2 można lokalizować na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy wydaną na podstawie art. 59 u.p.z.p. W tym przypadku odwołujący się zauważył, że podstawowe znaczenie ma określenie powierzchni sprzedaży i w tym względzie odwołuje się do treści art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Jego zdaniem planowana inwestycja stanowi jedną całość, o czym świadczy położenie obiektów na tej samej nieruchomości, nie są wydzielone geodezyjnie, obsługiwane przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny (wjazd, drogi wewnętrzne, place manewrowe, miejsca parkingowe), zsumowana powierzchni sprzedaży wynosi ok. 4000 m2. W tej sytuacji zdaniem odwołującego się organ zobligowany był do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji "obiektu handlowego" to jednak definicję taką należy wywieść z definicji "powierzchni sprzedaży" zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Ocenił, że obiekt handlowy dla potrzeb ustalenia powierzchni sprzedaży rozumiany jest nie jako budynek, lecz całość techniczno-użytkowa przeznaczona do sprzedaży detalicznej, obiektem handlowym nie musi być więc jeden budynek, lecz może go tworzyć wiele budynków czy innych obiektów budowlanych wraz towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą stanowić całość techniczno-użytkowa. W następnej kolejności odwołujący się zarzucił, że w decyzji w sposób niewłaściwy określono poszczególne parametry architektoniczne np. wskazanie jednej wartości granicznej lub z tolerancją procentową dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nieprzekraczającej 8,5 m. Niezasadnie przyjęto wskaźnik wielkości nowej zabudowy do wielkości działki - 0,32, który nie wynika z analizy urbanistycznej, nadto brak jest średniej wartości wszystkich parametrów dla całego obszaru analizowanego, z analizy nie wynika jaki obszar przyjęto do analizy i równocześnie brak zasadności takiego przyjęcia. Zdaniem odwołującego się decyzja jest niewystarczająca w zakresie ochrony osób trzecich w zakresie korzystania z wody, kanalizacji , komunikacji, relacji sąsiedzkich w zakresie współistnienia z obecną funkcją. Odwołujący się zarzucił organowi, że nie dokonał właściwej oceny czy inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Końcowe odwołujący się wskazał, że postępowanie uzgadniające z zarządcą drogi było przeprowadzone wadliwie, brak przy tym analizy ruchu drogowego sporządzonej pręż uprawnioną osobę. Zwrócił tez uwagę, że projektowana zabudowa jest de facto rozbudowa istniejącego na terenach sąsiednich handlowego obiektu wielkopowierzchniowego.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy winno co do zasady nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej ograniczają regulacje określające inwestycje, dla których lokalizacji sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Takim przepisem jest art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p., zgodnie z którym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji podkreślił, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków handlowo-usługowych o powierzchni poniżej 2000 m2 każdy. Z projektu inwestycji wynika, że budynki zlokalizowane są styczne, a rozdziela je dylatacja. Należy zauważyć, że inwestycja będzie realizowana przez tego samego inwestora, na działkach pozostających w użytkowaniu wieczystym jednego podmiotu, dla których prowadzone są dwie księgi wieczyste. Projektowane budynki mają korzystać z tej samej infrastruktury tj. jeden wjazd i wyjazd, wspólne drogi wewnętrzne, place manewrowe, parkingi, zbiornik ppoż., wspólna infrastruktura techniczna w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, stacji transformatorowej oraz pylonami reklamowymi, masztami flagowymi i murami oporowymi. Jak wynika z samego wniosku funkcjonowanie obu budynków ma się opierać nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, ale będzie również ściśle ze sobą związane gospodarczo. Fakt, że w budynkach będą wydzielone lokale handlowo-usługowe nie oznacza, że oba budynki nie będą stanowić całości techniczno-użytkowej. Jak stanowi treść art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Pojęcie powierzchni sprzedaży definiuje art. 2 pkt 19 u.p.z.p., określając ją jako tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Przepis ten nie daje także podstaw do przyjmowania, że w przypadku planowanego budynku powierzchnia sprzedaży może być odnoszona odrębnie do powierzchni poszczególnych, wyodrębnianych następnie lokali handlowych, a nie do ich sumy. W przypadku budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek o funkcji handlowej, powierzchnia sprzedaży oznacza tę część tego budynku, która zgodnie z definicją jest ogólnodostępna i gdzie bezpośrednio odbywa się sprzedaż, nie ma znaczenia natomiast, na ile stoisk czy sklepów zostanie ona podzielona. Wskazanie inwestora, że nie są to budynki wielkopowierzchniowe a jedynie zespół lokali nie znajduje racjonalnego uzasadnienia wobec całej inwestycji objętej wnioskiem dla jednego inwestora. Z oddzielenia obu budynków dylatacją nie oznacza, że oba budynki nie stanowią jednej całości pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Zdaniem Kolegium jest to jeden obiekt (jako cała bryła), w którym powierzchnia sprzedaży wynosić będzie ok. 4000 m2. Rację należy przyznać odwołującemu się, że podstawowe znaczenie w tej sprawie ma powoływana już wyżej treść art. 2 pkt 19 u.p.z.p. z którego wynika, że "obiekt handlowy" dla potrzeb ustalania "powierzchni sprzedaży" rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako budynek, lecz jako całość techniczno-użytkowa, przeznaczona do sprzedaży detalicznej. Tymczasem obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 może być realizowany wyłączenie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma bowiem racjonalnych powodów do uznania, że budynki B1 i B2 o charakterze handlowo-usługowym znajdujące się na tym samym terenie, korzystających z tej samej infrastruktury technicznej i objętych jednym wnioskiem, których łączna powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2 nie podlegała normie art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. Tym bardziej, że inwestorem jest ten sam podmiot, a obiekty będą ze sobą powiązane - stanowić będą ciąg obu budynków z szerokością elewacji frontowej 85 m z tolerancją 20% dla każdego z nich.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 10 ust. 3a w zw. z art. 10 ust. 3b u.p.z.p., możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, została uzależniona od zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidujących możliwość realizacji tego rodzaju inwestycji. Usankcjonowanie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 2000 m2 prowadziłaby do obchodzenia przepisów reglamentujących możliwość ustalenia warunków zabudowy ze względu na wielkość planowanej powierzchni sprzedaży.

W związku z powyższym organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość dotyczy braku przedmiotu postępowania, bowiem brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Kolegium nie odniosło się do pozostałych zarzutów odwołującego się, uznając je za nieistotne wobec umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:

- art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że należy zsumować powierzchnię sprzedaży dwóch sąsiednich budynków, gdyż fakt, że posiadają częściowo wspólną infrastrukturę towarzyszącą m.in. wjazd i parking oznacza, że oba budynki stanowią całość techniczno-użytkową;

- art. 10 ust. 3b u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu realizacji dwóch odrębnych budynków jako relację jednej całości o wspólnej powierzchni sprzedaży, a co za tym idzie na uznaniu, że inwestycja taka może być realizowana wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7, 8, 11 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w

wadliwy sposób, bez dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a przez to w sposób podważający zaufanie do organów państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie planowana jest realizacja dwóch osobnych, sąsiadujących ze sobą obiektów z lokalami o zróżnicowanej powierzchni przeznaczonymi pod wynajem dla rozmaitych podmiotów świadczących szerokie spektrum usług oraz oferujących towary z różnych branż. Spółka odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2398/16, w sprawie, w której lokalny inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych oraz obiektu gastronomicznego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym parkingami i zjazdami, przy czym dla obiektu oznaczonego jako nr 1 powierzchnię sprzedaży podano we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako "do 2.000 m2", a dla obiektu nr 2 -"do 1.000 m2". Organy obu instancji powołując art. 2 pkt 19 u.p.z.p. przyjęły, że mimo wyodrębnienia dwóch obiektów, zamierzenie obejmuje całość techniczno-użytkową, co oznacza, że przedmiotem postępowania jest budowa wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2. Zdaniem organów, o tym, że jest to całość, świadczyło położenie planowanej inwestycji na jednej działce oraz to, że oba obiekty obsługiwane będą przez wspólną infrastrukturę. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełniając argumentację o dodatkowe stwierdzenie, że funkcjonowanie obu budynków opierać się będzie nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, bez których żaden z budynków nie może samodzielnie funkcjonować, ale również na tym, że budynki będą funkcjonalnie ściśle ze sobą związane, skoro w jednym z nich będzie odbywać się sprzedaż detaliczna, a w drugim będzie znajdować się jego zaplecze, bez którego sprzedaż nie mogłaby się odbywać. Na tej podstawie uznano, że zamierzenie stanowi całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., co nakazywało zsumowanie powierzchni sprzedaży obu obiektów. Tego poglądu nie podzielił jednak Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził m.in., że przeprowadzone postępowanie administracyjne ograniczone do interpretacji złożonego wniosku nie dawało podstaw do ustalenia, że powierzchnia sprzedaży określona we wniosku oddzielnie dla każdego z dwóch odrębnych budynków podlega zsumowaniu, ze skutkiem generującym obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Wspólne urządzenia budowlane automatycznie nie tworzą bowiem z dwóch odrębnych budynków "całości techniczno-użytkowej" obiektu handlowego.

Dalej skarżąca podniosła, że organ pominął istotne okoliczności przesądzające o niezależnym i autonomicznym bycie każdego z budynków planowanych w K. przy ul. C. Skarżąca wskazała, że pod względem architektoniczno-konstrukcyjnym to dwa budynki, które będą znajdowały się w odrębnych strefach pożarowych i które będą oddzielone ścianami oddzielenia ppoż. a nie tylko dylatacją; ściany oddzielenia ppoż. wychodzić będą ponad dach. Każdy z budynków będzie posadowiony na oddzielnych ławach fundamentowych. Każdy z budynków będzie miał niezależną konstrukcję ścian i dachu. W każdym z budynków będą znajdowały się pomieszczenia techniczne obsługujące niezależne budynki. W każdym z budynków będzie znajdowało się kilka niezależnych lokali, mających własne zaplecza magazynowe i higieniczno-sanitarne (każdy z lokali będzie miał swoje pomieszczenie socjalne - do spożywania posiłków, swoje sanitariaty, swoje szatnie - przewidziane do ilości pracowników danego lokalu najemcy). Do każdego z najemców prowadzi osobne wejście , nie ma połączenia wewnętrznego komunikacyjnego pomiędzy najemcami, a tym bardziej pomiędzy budynkami. W każdym z budynków będą znajdowały się oddzielne niezależne pomieszczenia higieniczno- sanitarne dla klientów danego budynku.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że oba budynki są niezależne pod względem instalacji sanitarnych: instalacji wodociągowej i hydrantowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i ogrzewania, a także pod względem instalacji elektrycznych Projektowane rozwiązania dla przyłączy i instalacji wewnętrznych będą zapewniały funkcjonowanie każdego z budynków samodzielnie. Wyłączenie z eksploatacji jednego z nich nie wpłynie na funkcjonowanie instalacji w drugim z nich. Wszystkie instalacje w każdym z budynków będą wykonane jako rozłączne i działające autonomiczne.

W ocenie skarżącej powyższe dane przesądzają, że mamy do czynienia z osobnymi obiektami, w których będzie prowadzona niezależnie od siebie działalność usługowa, gastronomiczna i handlowa. Nie może być zatem mowy o traktowaniu kilku sąsiednich, niezależnych obiektów jako jednego i łącznym zliczaniu parametrów charakteryzujących każdy z obiektów z osobna.

Na koniec skarżąca podniosła, że realizuje kilka analogicznych inwestycji w postaci obiektów handlowo-usługowych składających się z kilku sąsiednich podłużnych pawilonów, w których znajdują się samodzielne lokale na wynajem z osobnymi wejściami z parkingu o powierzchni zwykle od ok. 200 - 300 m2 do ok. 700 - 800 m2, dla których uzyskała decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jako wadliwa podlega uchyleniu. Kwestionowane uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jest niezasadne z uwagi na fakt, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie dotyczy obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy dwóch samodzielnych i autonomicznych budynków i brak podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży ustalanej odrębnie dla każdego z nich. Zarówno orzecznictwo NSA, jak i praktyka organów administracji potwierdzają powyższą tezę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania B sp. z o.o. w G. na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ II instancji właściwie ocenił przedmiotową inwestycję i konsekwencji tego, czy zasadnie uznał, że realizacja tej inwestycji może nastąpić wyłącznie w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Należy jednak mieć na uwadze, że o możliwości lokalizacji inwestycji pewnego rodzaju mogą określać wyłącznie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich inwestycji zalicza się budowa obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co wynika wprost z art. art. 10 ust. 3b w zw. z ust. 3a u.p.z.p.

Jak słusznie wskazało Kolegium, w przepisach art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. mowa jest o "obiekcie handlowym" (jako całości), natomiast przepisy u.p.z.p. nie zawierają wprost definicji "obiektu handlowego". Jednakże ustawodawca w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie "powierzchni sprzedaży", przez którą należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Pojęcie "obiektu handlowego" dla potrzeb ustalenia "powierzchni sprzedaży" wykracza zatem poza definicję budynku przyjętą na gruncie Prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. Obiekt taki jest bowiem traktowany przez ustawodawcę jako całość techniczno-użytkowa z wydzieloną powierzchnią przeznaczoną do sprzedaży detalicznej.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie dwóch przylegających do siebie obiektów handlowych, w których ma być prowadzona sprzedaż. Co prawda inwestor wskazał, że powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2, jednak nie można pominąć faktu, że inwestycja będzie realizowana przez tego samego inwestora, na działkach pozostających w użytkowaniu wieczystym jednego podmiotu. Projektowane budynki mają korzystać z tej samej infrastruktury drogowej i wspólnej infrastruktury technicznej w zakresie instalacji sanitarnej i elektrycznej. Realizacja inwestycji przewiduje budowę wspólnych pylonów reklamowych, masztów flagowych i murów oporowych. Jak wynika z samego wniosku funkcjonowanie obu budynków ma się opierać nie tylko na wspólnych urządzeniach infrastruktury, ale będzie również ściśle ze sobą związane gospodarczo.

Fakt, że w budynkach będą wydzielone lokale handlowo-usługowe nie oznacza, że oba budynki nie będą stanowić całości techniczno-użytkowej. Zgodzić się bowiem należy z organem II instancji, że przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. nie daje podstaw do przyjmowania, że w przypadku planowanego budynku powierzchnia sprzedaży może być odnoszona odrębnie do powierzchni poszczególnych, wyodrębnianych następnie lokali handlowych, a nie do ich sumy. W przypadku budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek o funkcji handlowej, powierzchnia sprzedaży oznacza tę część tego budynku, która zgodnie z definicją jest ogólnodostępna i gdzie bezpośrednio odbywa się sprzedaż, nie ma znaczenia natomiast, na ile stoisk czy sklepów zostanie ona podzielona. Wskazanie inwestora, że nie są to budynki wielkopowierzchniowe, a jedynie zespół lokali nie znajduje racjonalnego uzasadnienia wobec całej inwestycji objętej wnioskiem dla jednego inwestora. Z oddzielenia obu budynków dylatacją nie oznacza, że oba budynki nie stanowią jednej całości pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Rację ma zatem Kolegium, że pod względem architektonicznym przedmiotem inwestycji jest jeden obiekt (jako cała bryła), w którym powierzchnia sprzedaży wynosić będzie ok. 4000 m2.

W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia, że oba planowane budynki mają posiadać własne ściany oddzielenia przeciwpożarowego, oddzielające jeden budynek od drugiego, bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie bada parametrów technicznych danego obiektu, gdyż jest to przedmiotem oceny przy wydawaniu pozwolenia na budowę. W tej sprawie planowany obiekt, w którym ma być prowadzona sprzedaż, stanowi całość pod względem architektonicznym, ma wspólne media, ma być zrealizowany przez jednego inwestora i to świadczy o tym, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu przedmiotem inwestycji jest jeden obiekt budowlany o funkcji handlowej. Nie można bowiem zapominać, że oceniając zasadność wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ ma za zadanie dokonać tego pod kątem zasad ładu przestrzennego, a więc musi ustalić jak danym obiekt wkomponowuje się w istniejący sposób zagospodarowania sąsiedniego terenu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1579/16 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2398/16 wskazać należy, że dotyczył on sprawy, w której wniosek inwestora obejmował budowę dwóch budynków handlowo-usługowych oraz obiektu gastronomicznego, ale które były przewidziane do realizacji w znacznym oddaleniu od siebie na stosunkowo dużej działce (powierzchnia ponad 1,2 ha). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wnioskiem zostały objęte dwa przylegające do siebie obiekty handlowo-usługowe.

Na wynik sprawy nie ma też wpływu fakt, że innych sprawach, dotyczących realizacji podobnych obiektów budowlanych, skarżąca uzyskiwała pozytywne dla siebie decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji. W żadnym razie nie można przyjąć, że taka praktyka jest powszechna i powinna mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Reasumując organ II instancji prawidłowo uznał, że do planowanej zabudowy mają zastosowanie przepisy art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. i zasadnie umorzył postępowanie w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, która z uwagi na powierzchnię sprzedaży przekraczającą 2000 m2 wymaga dla swojej lokalizacji stosownych zapisów planu miejscowego. Z punku widzenia art. 2 pkt 19 u.p.z.p. inwestycja obejmująca budowę dwóch budynków handlowo-usługowych, stanowi w istocie jeden obiekt budowlany. Obiektem handlowym w rozumieniu analizowanych przepisów ustawy nie musi być jeden budynek, albowiem może go tworzyć wiele budynków czy obiektów handlowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o ile będą one stanowić pewną całość techniczno-użytkową (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 88/19 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

dc