Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 92/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2, art. 64a, art. 64d § 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 28, art. art. 49 § 1, art. 129 § 2, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 15, art. 10 § 1, art. 136 § 1 i § 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 53, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c), art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b,
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2023 r. nr SKO.40.2300.2023.li w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez P. sp. z o.o. w W. [dalej: Spółka, skarżąca] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 31 października 2023 r., nr SKO.40.2300.2023.li, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: k.p.a.], uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy Olszanka [dalej: Wójt, organ I instancji] z 12 kwietnia 2023 r., nr PGN.6733.1.2023, ustalającą, na rzecz Spółki, lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] wraz z kablową linią zasilającą, na części działki ewidencyjnej nr a, obręb K., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Spółka zwróciła się do Wójta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] wraz z kablową linią zasilającą, w postaci stalowej wieży kratowej z fundamentem, zespołem 6 anten sektorowych, 7 anten radioliniowych i 12 modułów RRU zawieszonych na wieży, urządzeń sterujących i zasilających, zlokalizowanych u podnóża wieży, ogrodzenia oraz zasilania w energię elektryczną, o parametrach anten zamieszczonych w tabeli stanowiącej integralną część wniosku, w miejscowości K. na działce nr a.

Wójt Gminy Olszanka, decyzją z 12 kwietnia 2023 r., nr PGN.6733.1.2023, ustalił, na rzecz Spółki, lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] wraz z kablową linią zasilającą, na części działki ewidencyjnej nr a, obręb K.

Od decyzji powyższej odwołanie wniósł M. S. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 31 października 2023 r., nr SKO.40.2300.2023.li, uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło m.in., że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie, stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) [dalej: ustawa]. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1a ustawy, stanowiącego, że art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się m.in. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagają roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy właściwy organ, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z kolei w myśl z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie SKO, organ właściwy w sprawie nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja dotycząca budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy, stanowiącego, iż zwrot ten oznacza działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) [dalej: u.g.n.]. Definicja legalna celu publicznego zawarta jest w art. 6 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 4 pkt 18 u.g.n. definiuje łączność publiczną jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Sąd dodaje w tym miejscu, że infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, Dz.U. z 2024 r. poz. 34). Sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju (art. 2 pkt 35 ww. ustawy). Natomiast publiczna sieć telekomunikacyjna to sieć telekomunikacyjna wykorzystywana głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (art. 2 pkt 29 ww. ustawy). Publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna oznacza usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ww. ustawy).

Dalej SKO wywodziło, że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny do funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ona status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym jest inwestycją celu publicznego. Stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071), z katalogu przedsięwzięć wymienionych w tym rozporządzeniu, wykreślono przedsięwzięcia wymienione dotychczas w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, odnoszące się do instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, co prowadzi do zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

SKO stwierdziło, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji zupełnie pominął rozważania w zakresie powyższych norm prawnych, opierając swój wywód i w konsekwencji rozstrzygnięcie, wyłącznie na art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.), który odsyła wręcz do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem, w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji art. 46 ust. 3, nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakładałby konkretne ograniczenia, mające wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawiło się jedynie lakoniczne stwierdzenie, że omawiana stacja bazowa stanowi inwestycję celu publicznego oraz że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji Wójta zabrakło również uzasadnienia dla dokonanych w niej ustaleń w zakresie parametrów inwestycji, pozostających ponadto w sprzeczności z żądaniem inwestora. Zarzut ten należy odnieść do warunku dopuszczenia wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny sektorowej do 1308W oraz ustaleniu maksymalnego pochylenia osi głównej wiązki tych anten do 12°. Tymczasem z wniosku Spółki wynika jednoznacznie, że planuje ona rozmieszczenie 3 anten sektorowych typu [...], o wartości EIRP 1308W i pochyleniu wiązki do 10° oraz 3 anten sektorowych typu [...] o wartości EIRP 1014W i pochyleniu wiązki do 12°, po dwie anteny na każdy azymut (115°, 240° i 350°). Organ odwoławczy zauważył, że wartości te mają wpływ na możliwość zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji oraz na możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności, w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Zdaniem SKO w aktach sprawy trudno doszukać się materiałów, które odnosiłyby się do tego zagadnienia. Organ I instancji pominął zupełnie rozważania w ww. zakresie, które mają wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji i w konsekwencji na prawidłowe ustalenie stron postępowania, których nieruchomości nie muszą znajdować wyłącznie w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, ale również dalej, w obszarze jej oddziaływania.

SKO oceniło, że powyższe skutkuje zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także z powodu braku uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie pozwala na dokonanie oceny czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów. Uzasadnienie decyzji powinno przekonywać strony o prawidłowości i słuszności wydanego rozstrzygnięcia oraz być konstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a motywy którymi kieruje się organ w toku załatwienia sprawy powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, z którymi mogą prowadzić polemikę, broniąc swoich interesów.

Od decyzji SKO sprzeciw wniosła Spółka, podnosząc przy tym zarzuty:

I) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na zastosowanie go w sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także, gdy nie było podstawy do rozpoznania odwołania M. S., nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że takie podstawy były, to organ II instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób inwestycja oddziałuje na nieruchomość M. S. i tym samym w jaki sposób ustalił status strony postępowania wobec M. S.;

2) art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolne stwierdzenie w decyzji organu odwoławczego, że:

a) M. S. powinien być uznany za stronę postępowania;

b) inwestycja skarżącej będzie oddziaływać na nieruchomość M. S.;

c) organ lakonicznie stwierdził, że omawiana stacja stanowi inwestycję celu publicznego oraz że nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

d) w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla dokonanych w niej ustaleń w zakresie parametrów inwestycji, pozostających ponadto w sprzeczności z żądaniem inwestora;

e) decyzja organu I instancji nie wskazuje na żadne szczegóły, dotyczące inwestycji Spółki;

a także, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071);

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 11 k.p.a., przez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz (w szczególności) przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podczas gdy z tego przepisu wynika bezwzględny obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji ww. elementów;

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez brak zastosowania drugiego ze wskazanych przepisów, a co za tym idzie rozpatrzenie odwołania osoby, której status strony postępowania nie przysługiwał;

5) art. 53 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez niezweryfikowanie czy osoba wnosząca odwołanie jest stroną postępowania, w jakiej dacie i w jakim trybie doręczono jej decyzję i czy złożyła odwołanie w terminie;

6) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

7) art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się przez organ odwoławczy od przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, w sytuacji gdy w ocenie organu odwoławczego zachodziły braki uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w braku wezwania skarżącej do podania konkretnie wskazanych danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, o ile hipotetycznie przyjąć, iż zalegająca w aktach dokumentacja, w tym "Analiza oddziaływania pól elektromagnetycznych" tych danych nie zawiera;

8) art. 15 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie odwoławcze jest prowadzone, czyli dwukrotnego rozpatrzenia i rozpoznania sprawy administracyjnej;

II) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 52 ust. 3 ustawy, poprzez uzależnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, tj. m.in. informacji dotyczących anten (ich parametry i konfiguracja pracy);

2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w materiale dowodowym brak jest podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a także wpływu na środowisko, podczas gdy skarżąca przedstawiła dokumentację w postaci "Analizy oddziaływania pól elektromagnetycznych" i z tego dokumentu wynikają wszystkie wymagane przez przepisy prawa dane w tym przedmiocie;

3) art. 56 ustawy, z uwagi na niezastosowanie, skutkujące uchyleniem decyzji ustalającą lokalizację inwestycji Spółki w przypadku, gdy inwestycja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o:

– uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

– zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca argumentowała m.in., że uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z treści art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest, zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.

W ocenie Spółki w sprawie nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji czy uzupełniania przez ten organ materiału dowodowego sprawy. To organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, będącej następstwem nieprawidłowej wykładni przepisów prawa. SKO nie dokonało prawidłowej weryfikacji, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony. Przyjęcie bowiem, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się na terenie miejscowości, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie do działki inwestycyjnej skarżącej, świadczy o posiadaniu interesu prawnego w sprawie jest nieuprawnione. W sprawie SKO ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż M. S. jest właścicielem działki nr b, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Tak ogólne stwierdzenie nie może zostać uznane za uzasadnienie interesu prawnego tej osoby. SKO ponadto nie wskazało, na podstawie jakich dowodów organ ustalił krąg stron postępowania. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczenie kręgu stron postępowania, innych niż inwestor i właściciele bądź użytkownicy wieczyści terenów, na których prowadzona ma być inwestycja, wiąże się w praktyce ze znacznymi trudnościami, wynikającymi z konieczności wykazania interesu prawnego, wpływającego na legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Interes ten należy rozumieć jako możliwość naruszenia sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie ich interesu prawnego, stąd stronami będą mogli być również właściciele lub użytkownicy wieczyści terenów, na które rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji, o ile wykażą nie tylko samo oddziaływanie inwestycji bo to narusza ich interes faktyczny, ale również przepis prawa z którego wynikałoby, że owo oddziaływanie narusza ich prawnie chronione interesy. O oddziaływaniu planowanej inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, tj. przewidywaną wartość pól elektromagnetycznych w środowisku po jej realizacji traktuje dokument prywatny przedstawiony przez inwestora zatytułowany "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej". Przedmiotowe opracowanie ma na celu określenie czy rozpatrywane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Jest to w istocie rzeczy predykcja (prognozowanie) jakie wartości pól elektromagnetycznych wystąpią w środowisku po rozpoczęciu użytkowania planowanej do lokalizacji, a następnie realizacji, stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem skarżącej, dokonanie oceny według kryteriów wynikających z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko czy rozpatrywana planowana do realizacji stacja bazowa będzie zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest w oczywisty sposób nieprzydatne w sprawie, w tym do ustalenia oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym stron postępowania wobec uchylenia rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też argumentacja SKO jakoby organ I instancji pominął rozważania w zakresie ww. rozporządzeń jest niezasadna, gdyż stacja bazowa skarżącej niewątpliwie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia.

Dalej Spółka wywodziła, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z kolei organ I instancji, wydając przedmiotową decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy, wymienił elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym m.in. wskazał, iż ww. decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Skarżąca zauważyła, iż dane charakteryzujące wpływ instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko to są parametry fizyczne, charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, które są wskazane w tabeli numer 2 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Do przepisów odrębnych z kolei należy zaliczyć m.in. art. 121 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) wraz z przepisami wykonawczymi do nich. Z ww. aktów prawnych wynika, że kluczowa dla oceny czy decyzja zawiera obligatoryjne elementy wskazane w przepisach art. 54 pkt 2 lit. b ustawy jest wielkość i rodzaj emisji w środowisku po rozpoczęciu użytkowania instalacji i stale podczas jej użytkowania. Istotna natomiast jest wartość pola w środowisku, czy ta wartość pozwala zachować dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych wokół stacji bazowej, określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dane w tym zakresie, a tym samym podstawę ustalenia tej okoliczności stanowi wyżej wskazany dokument prywatny zatytułowany "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", który – w ocenie skarżącej – został pominięty przez organ odwoławczy. Parametrów technicznych stacji w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego się nie określa, gdyż istotą (zgodnie z przepisami odrębnymi) jest wartość pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Organ odwoławczy błędnie zidentyfikował co stanowi dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko oraz, które to są przepisy odrębne w zakresie ochrony środowiska mające wpływ na ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, iż w sprawie decyzja organu I instancji nie wskazuje na żadne szczegóły inwestycji, jak i nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej ustalenie stron postępowania, poprzez zaliczanie do nich właściciela nieruchomości. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wykazuje, iż przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, mieszczą się w granicach działki inwestycyjnej, jak i na podstawie obliczeń przeprowadzonych w dokumentacji stwierdza się, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych/równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności (zgodnie z powyższym rozporządzeniem). Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu, a także, iż w opracowaniu wykazano, że projektowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Ponadto skarżąca argumentowała, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska [dalej: p.o.ś], przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Biorąc nawet pod uwagę na tym tle zasięg prawa własności nieruchomości wynikający z art. 143 Kodeksu cywilnego (w tym przestrzeń nad powierzchnią gruntu nawet, gdy są do miejsca niedostępne dla ludności zgodnie z art. 124 ust. 2 p.o.ś) trudno wiązać interes prawny właściciela nieruchomości z prawem do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy promienie emitowane z anten w ogóle nie obejmują danej nieruchomości zgodnie z zamierzeniami deklarowanymi przez inwestora inwestycji celu publicznego, dlatego też uzasadnienie decyzji SKO w tym zakresie jest sprzeczne z materiałami znajdującymi się w aktach sprawy. Dlatego też rozpoznanie sprawy w II instancji w postępowaniu zwykłym jest skutkiem złożenia odwołania przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania.

W ocenie Spółki zaskarżona decyzja SKO narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania sprawy w I instancji czy uzupełniania przez ten organ materiału dowodowego sprawy. To organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po pierwsze niezrozumiałe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że decyzja nie wskazuje na żadne szczegóły inwestycji. Komplet informacji w tym zakresie znajdował się w dokumencie prywatnym zatytułowanym "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", którego SKO w Opolu w ogóle nie rozpatrzyło. W sprawie organ odwoławczy naruszył art. 52 ust. 3 ustawy, poprzez uzależnienie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, tj. informacji dotyczących możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla pojedynczych anten. Zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy organ odwoławczy nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Spółki, organ odwoławczy utożsamił dane, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, dotyczące charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ na środowisko inwestycji z danymi wymaganymi przez uchylone przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy obecnie te dane, tj. charakteryzujące wpływ tej inwestycji na środowisko to przewidywany poziom pól elektromagnetycznych w środowisku, tj. w miejscach dostępnych dla ludności, bo tylko dla takich miejsc ustawodawca określił normy w tym przedmiocie. Organ odwoławczy powinien ustalić czy instalacja radiokomunikacyjna po rozpoczęciu eksploatacji zapewni utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w miejscach dostępnych dla ludności określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Przedmiotowe informacje organ odwoławczy mógł ustalić na podstawie analizy dokumentu pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej – Instalacja radiokomunikacyjna [...]", która wskazuje, że pole elektromagnetyczne pochodzące od anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej o wartościach gęstości mocy przekraczających wartości statuowane dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpi w takich miejscach, czyli miejscach dostępnych dla ludności. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w zupełności pominął przy ocenie dowodów ww. analizę. SKO mylnie wskazało, iż parametry inwestycji, podane w uchylonej decyzji Wójta pozostają w sprzeczności z żądaniem inwestora. Wójt orzekł bowiem zgodnie z żądaniem skarżącej, gdyż nie ograniczył się tylko do podanych wartości, a wskazał ich maksymalne wartości, które odpowiadają 1:1 wytycznym Spółki, które zostały podane we wniosku. Wobec powyższego, zdaniem Spółki, w sprawie doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez dowolne stwierdzenie w decyzji organu odwoławczego, że w materiale dowodowym brak jest podstawowych danych o inwestycji charakteryzujących jej parametry techniczne, a wskazane dane są w sprzeczności z żądaniem skarżącej. Spółka odniosła się także do zarzutu naruszenia art. 56 ustawy, stwierdzając, że wobec braku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, organ odwoławczy naruszył ww. przepis prawa materialnego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu argumentowało, że nie przyznało M. S. statusu strony postępowania, tylko status ten posiada on z racji oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednią, przylegającą bezpośrednio, nieruchomość, tj. działkę nr b, stanowiącą jego własność, na której przystąpił do budowy budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych, realizowanych na podstawie pozwolenia budowlanego z 2021 r. Ponadto zarówno działka inwestycyjna nr a, jak i działka nr b, graniczą bezpośrednio z dwiema drogami wewnętrznymi (na północy dz. nr c, a od południa dz. nr d), które zapewniają skomunikowanie tych działek z tą samą drogą publiczną (dz. nr e). Nie chodzi tylko o negatywne oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości, ale jakiekolwiek oddziaływanie wynikające z realizacji inwestycji. Przepisy materialnoprawne, zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierają szczególnej normy określającej, kto jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o ustaleniu warunków zabudowy). Przymiot strony w tych postępowaniach należy zatem oceniać według art. 28 k.p.a. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami są – oprócz inwestora – właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestorską, chyba że inwestycja swym zasięgiem obejmuje dalsze nieruchomości. O interesie prawnym, warunkującym status strony, przesądza każdorazowo zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Mówiąc o zasięgu oddziaływania, należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem, mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w decyzjach wydanych na ich podstawie. Do wywiedzenia interesu prawnego właściciela danej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne wykazanie, że miałoby dochodzić np. do przekroczenia określonych norm środowiskowych. Dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie jest bowiem wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie. Wystarczające jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości, na której znajduje się inwestycja. W takiej sytuacji właścicielom nieruchomości sąsiedniej, nawet nieprzyległej bezpośrednio do terenu inwestycji, przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest wywodzony w takim przypadku z uprawnienia do ochrony własności, w tym wyrażonego w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, prawa nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości i zakazu ingerowania w to prawo w następstwie oddziaływań z nieruchomości sąsiednich, wykraczających poza ramy dopuszczone prawem. Do ustalenia oddziaływania planowanej stacji bazowej na środowisko (obszaru oddziaływania), a tym samym ustalenia kręgu stron postępowania, niezbędne jest określenie, w ramach wymaganych danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c ustawy), przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych (nie tylko o poziomach wyższych od dopuszczalnych, w miejscach dostępnych dla ludności – dopisek SKO) w środowisku, w zgodzie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Opracowania takiego zabrakło jednak w materiałach sprawy. W tej sytuacji zarzut skarżącej dot. pominięcia przez SKO "prywatnego", jak podkreśla Spółka, dokumentu pn. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" jest chybiony. Materiał ten, ustalający, jak wskazuje skarżąca, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych, mieszczą się w granicach działki inwestycyjnej, odnoszą się tylko do pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem Spółki, dot. naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Zdaniem SKO, wadliwości wykazane w skarżonej decyzji, nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego. W stanie sprawy doszło bowiem do naruszenia wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowości tych organ odwoławczy nie mógł sanować we własnym zakresie, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która wyłącza przeprowadzenie w znacznej części uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Stwierdzone przez SKO naruszenia uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiły SKO merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy, zgromadzony przez organ I instancji, może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie (art. 136 k.p.a.) W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1–2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków są ograniczone. Na podstawie art. 64a p.p.s.a., od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie – nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Mając to na uwadze, powtórzenia wymaga, że – w poddanej kontroli sądowej sprawie – przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, która – na podstawie art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.), a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazania wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i – w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą – jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające organ do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak zauważył NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem przypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Tym samym, sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

W doktrynie wskazuje się cztery cechy charakterystyczne sprzeciwu, odróżniające go jednocześnie od skargi. W pierwszej kolejności wskazuje się, że sprzeciw ogranicza się tylko do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Po drugie, postępowanie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ukierunkowane jest na weryfikację wspomnianej decyzji wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Wynika to z treści art. 64e p.p.s.a., który wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd jedynie z perspektywy istnienia przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przywołany przepis istotnie ogranicza zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. Trzecią cechą charakterystyczną sprzeciwu jest fakt, iż w wyniku wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z treścią art. 151a p.p.s.a., sąd może decyzję uchylić w całości (§1) albo sprzeciw oddalić (§2). Czwarta z omawianych cech sprzeciwu wynika z art. 151a § 3 p.p.s.a., który wprowadza ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, dokonuje kwalifikacji działania organu jako zgodnego albo niezgodnego z normą prawa wynikającą nie tylko z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącą w tym względzie normę odniesienia, lecz także ze związanymi z nią normami dopełnienia. W związku z tym, poza normą odniesienia, wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany uwzględnić również normy dopełnienia, które stanowią: 1) normy prawa procesowego i ustrojowego formułujące wymogi zarówno procesowe, jak i ustrojowe, jakie zobowiązany jest spełnić organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej; 2) normy prawa, które wykorzystał organ odwoławczy, dokonując kwalifikacji decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jako rozstrzygnięcia naruszającego prawo w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kontrola sądowa przeprowadzana w ramach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej obejmuje również: 1) ocenę ogólnych przesłanek podjęcia decyzji warunkujących wydanie jakiejkolwiek decyzji, jak np. właściwość organu, zachowanie terminu wniesienia odwołania, dopuszczalność załatwienia sprawy w formie decyzji; 2) wykładnię prawa materialnego; 3) badanie, czy istniała możliwość ustalenia faktów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w przypadku gdy sąd dojdzie do wniosku, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki (K. Sobieralski, Rozpoznanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, pod red. A. Matana, Warszawa 2022, s. 663–667).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto: po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. powinien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Zatem, wydanie decyzji kasacyjnej – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie będzie wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 138 k.p.a.).

NSA w wyroku z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08, stwierdził, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 530/07, orzekł, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. W wyroku z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 204/08, WSA w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym, organ odwoławczy ma również obowiązek wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie odkodował przesłanki wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., wskazując tak na wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, czyli wymagający – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – ponownego procedowania organu I instancji we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.

Mając na względzie powyższą wykładnię prawa, w ramach niniejszej sprawy, Sąd mógł badać decyzję organu odwoławczego wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W ocenie Sądu badanie istnienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej obejmuje również ustalenie czy odwołanie rozpatrzone przez organ II instancji zostało wniesione przez osobę, której przysługuje w sprawie status strony postępowania administracyjnego. Według dokumentów znajdujących się w aktach organu II instancji, odwołanie wniósł właściciel działki nr b sąsiadującej z działką, na której ma być zrealizowana istotna w sprawie inwestycja. Na działce nr b trwa budowa m.in. budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do problemu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd wyjaśnia, że postępowaniach tego rodzaju zagadnienie interesu prawnego, warunkującego status strony podlega szczególnemu uregulowaniu, wynikającemu z art. 53 ustawy. Nie wyłącza to zastosowania art. 28 k.p.a., który uzupełnia regulację art. 53 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli przez które inwestycja przebiega. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy zachodzą warunki z art. 28 k.p.a. Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 ustawy). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz – w zależności od okoliczności – właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16).

Możliwa jest sytuacja, gdy ocena czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania, wymaga dokonania analizy dokumentacji w celu ustalenia parametrów planowanej inwestycji i oceny, czy inwestycja ta będzie skutkowała oddziaływaniem na nieruchomość podmiotu. Dokonanie tych ustaleń nie sprowadza się do dokonania prostych czynności organu administracji publicznej. Proste czynności organu administracji mogą mieć miejsce wówczas, gdy np. nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, położona jest w znacznej odległości od nieruchomości należącej do podmiotu występującego z odwołaniem od decyzji. Nie ma to jednak miejsca w sytuacji, gdy wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działkami objętymi inwestycją (wyroki NSA z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15 oraz z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15).

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. Stroną analizowanego postępowania jest więc niewątpliwie właściciel każdej nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wynikającym z konkretnej normy prawnej). W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę nie tylko dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 16/19).

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że wnoszący odwołanie M. S. nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, jest on natomiast właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestycyjną. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest – jak podkreślono powyżej – stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Nie ma przy tym wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy M. S. uzasadnił swój status jako strony postępowania przysługującym mu prawem własności nieruchomości, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Na swojej nieruchomości wnoszący odwołanie rozpoczął w szczególności budowę budynku mieszkalnego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepisy prawa nie określają pojęcia sąsiedztwa nieruchomości, tym bardziej zaś w kontekście ustalenia terenu objętego oddziaływaniem inwestycji. Poza niespornym obowiązkiem organów administracji, by skrupulatnie określić zasięg oddziaływania konkretnej inwestycji warto w tym zakresie wskazać na ukształtowane poglądy, wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę. Spotykamy tam rozróżnienie nieruchomości sąsiednich i sąsiadujących. Do pierwszych zaliczamy te, które ze sobą bezpośrednio graniczą oraz te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej. Poza odległością istotne znaczenie ma możliwość oddziaływania jednej nieruchomości na drugą (zob. A. Szpunar, Glosa do orzeczenia SN z 14 listopada 1962 r. III CR 66/62, OSPiKA 1964, nr 10, s. 411). Pojęcie "nieruchomości sąsiednie" nie ma jednakowej treści we wszystkich przepisach kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem również art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony (wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10).

Dodać też należy, że interes prawny jest to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Dlatego też interes prawny rozumieć należy jako zobiektywizowaną, czyli realnie istniejąca potrzebę ochrony prawnej. Interes ten należy do kategorii interesu osobistego, który jest skonkretyzowany i zindywidualizowany (dotyczy konkretnej jednostki). Ponadto ten zindywidualizowany i osobisty interes musi istnieć aktualnie w sprawie, która może być przedmiotem decyzji organu administracji publicznej. Kwestię interesu prawnego należy każdorazowo ustalić w sposób bardzo szczegółowy. Innymi słowy interes prawny to taki interes, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie interesu prawnego określa relacje między oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami tych organów i możliwościami, jakimi one dysponują wobec danego podmiotu. Interes prawny na płaszczyźnie prawa administracyjnego to możność uzyskania przez podmiot indywidualny (lub wyjątkowo grupowy) korzyści, w szczególności w postaci władczych czynności organu administracji publicznej, albo w postaci procesowej ochrony, wynikająca z normy powszechnie obowiązującej, która wiąże sytuację tego podmiotu z kompetencjami organu administracji publicznej.

Z treści decyzji organu I instancji wynika, że pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne dla planowanej konfiguracji anten sektorowych i radiolinii nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi oraz nie przekroczy granic terenu inwestycji na działce nr a (s. 3 Analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu, stwierdzenie takie nie jest to jednak wystarczające do zakreślenia obszaru oddziaływania inwestycji, a stanowi jedynie potwierdzenie, że planowana inwestycja nie narusza wymogów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Obszar oddziaływania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej, już tylko ze względu na rozchodzenie się fal elektromagnetycznych w przestrzeni, może wykraczać poza teren inwestycji. W takim kontekście, zdaniem Sądu, zasadnie organ odwoławczy wskazał, że Wójt nie ustalił w jaki sposób będą rozchodziły się fale elektromagnetyczne wokół stacji bazowej, ani czy wystąpi zjawisko interferencji fal oraz jaki w związku z tym jest obszar oddziaływania inwestycji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia bowiem wystarczająco, jaki teren został uznany za obszar oddziaływania planowanej inwestycji, a Wójt w tym zakresie kierował się prawdopodobnie rysunkiem mapy zasadniczej załączonej do wniosku inwestora, gdzie symbolem w kształcie liści koniczyny oznaczono obszar oddziaływania inwestycji niewykraczający poza granice działki nr a. Takie oświadczenie inwestora nie zwalniało jednak organu I instancji od przeprowadzenia odpowiedniej analizy i samodzielnego ustalenia, czy zakreślony w ten sposób obszar oddziaływania inwestycji odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy w przestrzeni fizycznej. Sąd zauważa też, że ani Wójt ani SKO nie powołały się w wydanych decyzjach na wskazywany przez Spółkę dokument zatytułowany "Analiza oddziaływania pól elektromagnetycznych" i opracowanie takie nie znajduje się w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi. Wójt nie ustalił też w decyzji, w jakiej odległości od stacji bazowej znajdują się obiekty budowlane, które wznoszone są na działce nr b należącej do M. S., czy leżą w azymucie głównej wiązki promieniowania elektromagnetycznego anteny sektorowej, ani też czy i w jaki sposób planowana inwestycja może wpłynąć na wykonywanie prawa własności przez właściciela działki nr b.

Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że M. S., jako właścicielowi działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną przysługuje status strony postępowania w sprawie dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż posiada on wymagany interes prawny i może domagać się weryfikacji decyzji Wójta w postępowaniu odwoławczym, co oczywiście nie oznacza automatycznie i w żaden sposób nie przesądza o tym, że interes ten zostanie naruszony wskutek wybudowania stacji bazowej. Kwestia ewentualnego naruszenia tego interesu prawnego powinna być oceniona przez Wójta, czego jednak nie uczynił.

W kwestii doręczenia decyzji M. S. i terminowości wniesienia przez niego odwołania od decyzji Wójta, Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż decyzja została doręczona wskutek obwieszczenia (art. 53 ust. 1 ustawy, art. 49 § 1 k.p.a.). Obwieszczenie z 13 kwietnia 2023 r. wywarło skutek doręczenia po upływie czternastu dni, to jest wraz z upływem dnia 27 kwietnia 2023 r. (art. 49 § 1 k.p.a.). Odwołanie zostało wniesione 4 maja 2023 r., a więc w czternastodniowym terminie z art. 129 § 2 k.p.a. liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy zasadnie uznał zatem, że odwołanie zostało złożone w terminie ustawowym przez stronę postępowania.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd uznał, że SKO prawidłowo stwierdziło, iż odwołanie M. S. wszczęło postępowanie przed organem II instancji, a wniesiony środek zaskarżenia podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Wnoszący odwołanie posiada bowiem w sprawie interes prawny podlegający ochronie w toku postępowania administracyjnego.

Sąd, odnosząc się bezpośrednio do kluczowego w sprawie zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że nieprzedstawienie w decyzji organu I instancji szczegółowej analizy stanu prawnego sprawy i ograniczenie się jedynie do opisania prawidłowych wniosków dotyczących sytuacji prawnej inwestora i innych stron postępowania w oczywisty sposób nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Inaczej jednak ocenić należy decyzję organu I instancji, gdy zawarte w niej ustalenie stanu prawnego sprawy jest niepełne w stopniu, który skutkował naruszeniem procedury administracyjnej, a pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której niepełne odkodowanie norm prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie skutkowało brakami w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie jest w pewnej części niezgodnej z wnioskiem inwestora, brak uzasadnienia ustaleń w zakresie parametrów inwestycji oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji, a także możliwości występowania miejsc dostępnych dla ludności, w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych.

W ocenie Sądu nie ma racji wnosząca sprzeciw Spółka, iż rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji mogło być skorygowane, wskutek wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy. W stanie sprawy wydanie przez SKO decyzji, w której ustaliłoby dodatkowe warunki lokalizacji inwestycji, których nie ustalił Wójt, doprowadziłoby do wydania decyzji lokalizacyjnej, w której część rozstrzygnięcia byłaby skutkiem rozpatrzenia sprawy tylko w jednej instancji. Należy bowiem przypomnieć, że SKO stwierdziło, iż w decyzji organu I instancji dopuszczono wartość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) dla pojedynczej anteny sektorowej do 1308W oraz ustalono maksymalne pochylenie osi głównej wiązki tych anten do 12°. Tymczasem we wniosku Spółki zapisano, że planuje ona rozmieszczenie 3 anten sektorowych o wartości EIRP 1308W i pochyleniu wiązki do 10° oraz 3 anten sektorowych o wartości EIRP 1014W i pochyleniu wiązki do 12°, po dwie anteny na każdy azymut (115°, 240° i 350°). Rozstrzygnięcie Wójta było więc niepełne w stosunku do treści wniosku Spółki i w tym zakresie wymagało uzupełnienia co do wyszczególnienia anten oraz kąta pochylenia osi głównej ich wiązek, a nie skorygowania przez organ odwoławczy już ustalonych warunków.

W kwestii uzasadnienia ustaleń w zakresie parametrów inwestycji Sąd wyjaśnia, że określenie parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy) jest obligatoryjnym elementem treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego każdej inwestycji, przy czym inwestor powinien przedstawić takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi. W odniesieniu do inwestycji w postaci stacji bazowej istotne jest w szczególności określenie częstotliwości pola elektromagnetycznego, równoważnej mocy promieniowania izotropowego anteny, mocy nadajnika czy pochylenia wiązki głównej promieniowania. Na podstawie parametrów technicznych podanych przez inwestora we wniosku organ lokalizacyjny dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia jej wpływu na środowisko. Skoro organ lokalizacyjny musi badać wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi, to przedłożone przez inwestora dane muszą być wystarczające dla dokonania takiej oceny. Rolą organu jest w konsekwencji zapewnienie, by decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na podstawie takich informacji, pochodzących od inwestora, które są pełne i kompletne, umożliwiając tym samym prawidłową ocenę inwestycji w kontekście jej wpływu na środowisko i zdrowie ludzi. Na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi posiadać uzasadnienie (art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 k.p.a.), którego w decyzji Wójta zabrakło, co dostrzegł organ odwoławczy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że – jak słusznie zauważyło SKO oraz Wójt – istotna w sprawie inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Prawodawca nie zwolnił jednak organu lokalizacyjnego z obowiązku przeprowadzenia oceny skutków takiej inwestycji w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, co musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji lokalizacyjnej. Trafnie więc podniosło SKO, że takiego uzasadnienia zabrakło w decyzji Wójta. Usunięcie braków w podanym zakresie przez organ odwoławczy, w stanie sprawy, w którym odpowiednich ustaleń i ocen nie poczynił organ I instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Ostatni istotny w sprawie element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dotyczy nieustalenia przez organ I instancji tego, w jaki sposób będą się rozchodzić w przestrzeni fale elektromagnetyczne emitowane przez nadajniki stacji bazowej. W istocie rzeczy, w ocenie Sądu, stanowisko wyrażone przez SKO związane jest z problemem obszaru oddziaływania inwestycji omówionym we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Powtórzyć więc przyjdzie, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, innych niż wnioskodawca, konieczne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym przyjąć należy, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone dopuszczone prawem normy tego oddziaływania. W stanie niniejszej sprawy organ I instancji, co już Sąd sygnalizował wyżej, prawdopodobnie uznał, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki. Ustalenie to jest jednak związane ze znacznym i nietrafnym uproszczeniem oceny stanu faktycznego sprawy. Nieprzypadkowo przecież prawodawca zawarł w art. 53 ust. 1 ustawy przepis, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Prawodawca zapewnił więc nieokreślonej bliżej grupie podmiotów prawa administracyjnego status strony w postępowaniu lokalizacyjnym, warunkowany jednak istnieniem interesu prawnego. W dalszej konsekwencji status strony stanowi gwarancję udziału danego podmiotu w postępowaniu lokalizacyjnym, a w tym uprawnia go do wnoszenia środków zaskarżenia. Realizowana jest w ten sposób zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, ocena stanu sprawy dokonana przez organ odwoławczy w omawianym zakresie jest zatem prawidłowa. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i związanego z nim kręgu stron postępowania należało do organu I instancji. Jeżeli ustalenia w tej kwestii SKO uznało za błędne, to zobowiązane było do wydania decyzji kasatoryjnej właśnie ze względu na konieczność przeprowadzenia całego postępowania (to jest w obu instancjach) z udziałem wszystkich stron postępowania. Błąd tego rodzaju nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym.

Podsumowując, zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego prawidłowo wyjaśnia, że błędy stwierdzone w postępowaniu organu I instancji nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Gdyby doszło do wydania przez SKO decyzji reformatoryjnej, to rozstrzygałaby ona sprawę – co najmniej w jej części – tylko w postępowaniu prowadzonym w jednej instancji administracyjnej. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie mógł też zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dokumenty zebrane w aktach administracyjnych nie potwierdzają też ziszczenia się przesłanek zastosowania art. 136 § 2 k.p.a., na mocy którego, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Żadne z pism znajdujących się w aktach administracyjnych nie zawiera takiego zgodnego wniosku wszystkich stron. Sąd stwierdził więc, że prawidłowe jest stanowisko SKO, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W kwestii argumentacji podniesionej przez skarżącą w uzasadnieniu sprzeciwu Sąd stwierdził, że jest ona nieadekwatna do sytuacji prawnej, w której znajdują się strony postępowania lokalizacyjnego oraz organy właściwe do rozpatrzenia sprawy z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Otóż zgodnie z art. 55 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu argumentacja Spółki, gdyby została uwzględniona, doprowadziłaby do zastosowania ograniczeń charakterystycznych dla postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, czego w sprawie lokalizacyjnej uczynić nie wolno. W szczególności, dopiero w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę można by skutecznie wywodzić, że właściciel działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestycyjnej nie jest stroną postępowania, chyba że nad jego gruntem doszłoby np. do emisji promieniowania elektromagnetycznego przekraczającej normy z rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i w związku z tym zaistniałyby ograniczenia w zabudowie terenu. Istotne jest więc to, że właśnie w sprawie lokalizacyjnej, w której obszar oddziaływania inwestycji jest określany inaczej niż w Prawie budowlanym i może w konkretnej sprawie obejmować teren większy niż wskazany w Prawie budowlanym, prawodawca zapewnił właścicielom gruntów sąsiednich i gruntów sąsiadujących prawo do obrony ich interesów prawnych, które to prawo na późniejszym etapie inwestycji celu publicznego może już nie być możliwe do zrealizowania ze względu na ograniczenia wynikające z Prawa budowlanego i związane z nimi zawężenie grupy podmiotów legitymujących się interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając decyzję zaskarżoną sprzeciwem nie uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że uzasadnienie decyzji kasatoryjnej musi zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona sprzeciwem decyzja elementy te zawiera. Organ odwoławczy wydając decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie może przeprowadzić pełnej merytorycznej analizy sprawy, właśnie ze względu na wady postępowania organu I instancji. Gdyby taka możliwość istniała to niespełnione byłyby przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a zastosowanie znalazłyby wówczas przepisy art. 138 § 1 pkt 1-2 k.p.a. Sąd stwierdził też, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnie ukształtowanym stanie prawnym sprzyjającym przyśpieszeniu i uproszczeniu procesu inwestycyjnego dotyczącego infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, właśnie etap ustalenia lokalizacji tego rodzaju inwestycji celu publicznego służy należytemu zbadaniu, wyjaśnieniu i ustaleniu – co jest bardzo istotne – przy udziale właścicieli gruntów sąsiednich i gruntów sąsiadujących z terenem inwestycyjnym, czy i w jaki sposób inwestycja będzie wpływała na środowisko i zdrowie ludzi.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie przez SKO kwestionowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, wykazał, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, zauważając braki postępowania, nienadające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego pełnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje administracyjne.

Trafne są również wytyczne organu odwoławczego, opisane w objętej sprzeciwem decyzji i w części historycznej wyroku Sądu. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zachodziła obiektywna potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, iż podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego też brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wobec tego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym SKO było zobligowane do uchylenia decyzji objętej odwołaniem.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).