Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1101/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ewa Krawczyk Sędziowie WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] 2005 r. "A" sp. z o.o. zwróciła się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla działki nr A i B w P.. Na terenie działki nr A przewidziana jest bowiem lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej “[...]" wraz ze zjazdem z drogi gminnej (działka nr B).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, obejmującego m.in. uzgodnienie w zakresie ochrony środowiska oraz uzgodnienie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu organ I instancji powołał obowiązujące przepisy odnoszące się do celu publicznego i podniósł, iż projektowanej inwestycji, związanej z rozbudową komercyjnej sieci telefonicznej, nie można zaliczyć do działań publicznych służących zaspokojeniu potrzeb zbiorowych o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym (ponadgminnym).

Od decyzji tej "A" sp. z o.o. złożyła, w ustawowym terminie, odwołanie do organu II instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołanie nie zostało umotywowane.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO cele publiczne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub gmina w zakresie obowiązków nałożonych ustawami. Realizacja inwestycji celu publicznego może bowiem wymagać wywłaszczenia nieruchomości natomiast w razie realizacji inwestycji przez inne podmioty niż Skarb Państwa lub gmina możliwość taka nie istnieje. Z powyższego wynika, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego.

Pismem z dnia [...] 2005 r. "A" sp. z o.o. wniosła skargę na ww. decyzję organu II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu "A" sp. z o.o. zarzuciła organowi II instancji, iż powołał przepisy wprawdzie obowiązujące lecz nie przystające do obecnych realiów społeczno-gospodarczych. Zdaniem skarżącej oczywistym jest bowiem, że ustawodawca tworząc w roku 1997 katalog podmiotów określanych jako publiczne nie był w stanie przewidzieć, iż w wyniku przemian ekonomiczno-gospodarczych powstaną podmioty posiadające status publicznych, nie będące podmiotami państwowymi.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, a nadto podkreślając, iż to na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Winien on zatem udokumentować, że służy ona zaspokajaniu interesu publicznego, istotnego z punktu widzenia co najmniej społeczności gminnej. Zdaniem SKO przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało aby budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiła inwestycję celu publicznego w rozumieniu obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (poprzez błędną jego wykładnię) mającym wpływ na wynik sprawy, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi odnieść swój skutek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył bowiem, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Tradycyjnie przyjmowano jednak w judykaturze, iż zawarta w ustawie definicja doznaje dalszych ograniczeń albowiem celami publicznymi są jedynie te wymienione w powołanym przepisie zadania, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a nadto realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 8 listopada 2000 r., sygn. akt I S.A. 1986/99). W doktrynie prawa spotkać można jednak było także poglądy, iż możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i to w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych, o zasięgu lokalnym lub ponadlokalnym (tak T. Grossmann: Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, “Państwo i Prawo" 2005, nr 9, s. 81). Pogląd taki zaakceptowany został ostatnio przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. W., które to rozstrzygnięcia odmawiały ustalenia lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in., iż objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. Mimo ustawowej definicji określenie charakteru inwestycji celu publicznego może jednak niekiedy budzić wątpliwości. W powołanej definicji nie pojawia się bowiem warunek odnoszący się do charakteru podmiotów mogących podejmować takie działania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, iż w sprawie której dotyczy zaskarżony wyrok chodzi o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną, a wprawdzie w art. 6 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma mowy o działaniach w takim zakresie, wskazano jednak, iż celem publicznym jest m.in. “budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej". Aby wyjaśnić tak ujęte pojęcie celu publicznego niezbędne jest nawiązanie do szczegółowych regulacji prawnych, w tym przypadku do ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). W myśl powołanej ustawy jej celem jest stworzenie warunków do wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi, zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienie neutralności technologicznej. Świadczenie usług w zakresie telekomunikacji stanowiło, we wcześniejszych regulacjach prawnych, element pojęcia łączności (w dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności - Dz.U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 z późn. zm., która regulowała, w myśl art. 1 ust. 1 “zasady działalności w dziedzinie łączności – poczty i telekomunikacji", pojęciem “łączności", obejmującym sprawy poczty i telekomunikacji, posługuje się też przepis art. 16 ust.1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. z 2003 r.,Nr 159,poz.1548 z późn. zm.). Należy zatem, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, podzielić stanowisko T. Grossmanna, iż pojęcie “obiektów i urządzeń łączności publicznej" o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swoim zakresem m.in. “obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej", a jego znaczenie należy ustalać na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera wprawdzie pojęcia telekomunikacji publicznej, wielokrotnie używa jednak określeń z kwantyfikatorem “publiczny" – m.in. publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna, ruchoma publiczna sieć telefoniczna, stacjonarna publiczna sieć telefoniczna, podmiot korzystający z publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej. Nadto zniesienie monopolu państwa w dziedzinie telekomunikacji i dopuszczenie różnych podmiotów do wykonywania usług telekomunikacyjnych wymaga nowego podejścia do ustalania treści pojęcia łączności publicznej. Przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustawy, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych i wielość podmiotów, które mogą prowadzić działalność gospodarczą w tej sferze sprawiają, że treść pojęcia łączności publicznej nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Za nowym, szerszym rozumieniem pojęcia łączności publicznej przemawiają także zmiany w sposobie wykonywania zadań publicznych: rezygnowanie z monopolu państwa w wielu dziedzinach działalności, gospodarczej, prywatyzacja zadań publicznych i związane z nią dopuszczanie, na różnych zasadach, podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, przekształcenia form organizacyjnoprawnych wykonywania zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym miejscu, że wprawdzie Prawo telekomunikacyjne nie używa i nie definiuje pojęcia “podmiot publiczny" ani pojęcia “łączności publicznej", jednak reguluje wykonywanie działalności telekomunikacyjnej przez wszystkie organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez właściwych ministrów (przepisy o dostępie telekomunikacyjnym stosuje się do wszystkich przedsiębiorców i także podmiotów podległych i nadzorowanych przez właściwych ministrów). W konsekwencji fakt, iż rozbudowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma charakter komercyjny, w świetle przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i funkcjonalnej wykładni przepisów Prawa telekomunikacyjnego, w tym zwłaszcza celów tej ustawy (art. 1 ust. 2 pkt 1 , 2 i 4 Prawa Telekomunikacyjnego) nie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przedstawioną powyżej wykładnię przepisów uznając ją za zgodną z obowiązującymi normami prawa, a dodatkowo także odpowiadającą realiom społeczno-gospodarczym i ukształtowaniu rynku usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji, zdaniem tut. Sądu, w przypadku inwestycji związanych z budową i utrzymaniem urządzeń telekomunikacyjnych, związanych ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym, dopuszczalnym jest objęcie ich zakresem pojęcia inwestycji celu publicznego, niezależnie od formy własnościowej podmiotu, który cele te zamierza realizować.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.