Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2a, ust. 6 i ust. 6a
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 925/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 925/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, orzekając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa), po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...]- stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...]z dnia [...]października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Powiatu [...] (dalej Rada) - na podstawie art. 12 "ust." [winno być "pkt"] 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, dalej usp) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 [, zm. poz. 777, 66 i 1926"], dalej prd) - dnia [...]października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu ([Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. 2215], dalej Uchwała).

W § 2 Uchwały Rada ustaliła wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w zależności od rodzaju pojazdu: a) rower lub motorower: za usunięcie - 113 zł, za każdą dobę przechowywania - 20 zł; b) motocykl: za usunięcie - 223 zł, za każdą dobę przechowywania - 27 zł; c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 486 zł, za każdą dobę przechowywania - 40 zł; d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 606 zł, za każdą dobę przechowywania - 52 zł; e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: za usunięcie - 857 zł, za każdą dobę przechowywania - 75 zł; f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 1263 zł, za każdą dobę przechowywania - 136 zł; g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1537 zł, za każdą dobę przechowywania - 200 zł.

W § 3 ust. 1 Uchwały ustalono wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu w następującej wysokości: a) rower lub motorower - 90 zł; b) motocykl - 178 zł; c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 388 zł; d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 484 zł; e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 685 zł; f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.010 zł; g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1.229 zł. W § 3 ust. 2 ustalono, że naliczenie kosztów następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia.

W uzasadnieniu do projektu Uchwały Rada przywołała treść art. 130a ust. 1 pkt 1-6; ust. 1a; ust. 2 punkt 1 lit. a), b), punkt 2; ust. 2a zd. 1 i 2; omówiła ust. 4 pkt 1 i 2; przywołała treść ust. 5f, ust. 6 i ust. 6c in princ. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 t.j. [k. 9-10 akt sądowych]).

Pismem z 16 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator), na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa), art. 5 i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767), zaskarżył uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 19 października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając, że Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj., art. 130a ust. 6 prd, przez: 1. ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na maksymalnym dopuszczalnym poziomie z przekroczeniem przesłanek materialnych, określonych w powołanym przepisie - z pominięciem kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu; 2. art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a prd, przez przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej organ wyłącznie do ustalenia kosztów za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w przypadku, gdy skutkowało to powstaniem kosztów, podczas gdy w § 3 pkt 1 i 2 Uchwały ustalono wysokość kosztów za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu i wskazano, że naliczenie kosztów następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 prd, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Zdaniem skarżącego, analiza Uchwały w powiązaniu z jej uzasadnieniem i umową nr [...], zawartą między Powiatem [...]a firmą [...], prowadzi do wniosku, że zawarte w niej wysokości stawek oraz zasady naliczania opłat, rażąco naruszają ów przepis. Treść uzasadnienia projektu Uchwały i protokołu z przebiegu sesji Rady z 19 października 2017 r. wskazuje, że Rada w Uchwale w sposób arbitralny przyjęła stawki maksymalne bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania [s. 4 akapit 1 skargi]. Akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych winien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ ustalając wysokość opłat.

Ustawodawca uzależnił możliwość naliczenia kosztów obciążających właściciela pojazdu w sytuacji wskazanej w art. 130a ust. 2a prd od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, nie zaś w każdym przypadku, a zatem nie od warunku - jak uczyniono to w § 3 pkt 2 Uchwały - dojazdu do miejsca zdarzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że niezależnie od wystąpienia przesłanki w postaci powstania kosztów wskutek wydania dyspozycji o usunięciu pojazdu, właściciel pojazdu będzie obowiązany do pokrycia kosztów w odpowiedniej wysokości, zawsze jeżeli nastąpił dojazd do miejsca zdarzenia. Skarżący podkreślił, że wyjazd samochodu holowniczego w celu zrealizowania zleconej usługi nie jest jednoznaczny z powstaniem kosztów, do pokrycia których jest obowiązany właściciel pojazdu, w stosunku do którego została wydana dyspozycja usunięcia (k. 3-6 akt sądowych).

Odpowiadając na skargę, [Rada] Powiat[u] [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że dokonała analizy zapewnienia sprawnej realizacji obowiązków wynikających z art. 130a ust. 1 i 2 prd, rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Potwierdzeniem dokonania tej analizy jest dokumentacja stanowiąca załączniki do Uchwały w postaci kalkulacji kosztów z 3 października 2017 r., załącznika nr 1 do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 prd, zestawienia faktur [...] [za] 2017 r., kosztów operatów szacunkowych pojazdów [za] 2017 r., kosztów ubezpieczenia pojazdów [za] 2017 r., planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok, kalkulacji z 3 października 2017 r. dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu [...].

Rada nie podzieliła też drugiego zarzutu skargi. Zdaniem organu, regulacja § 3 pkt 1 i 2 Uchwały stanowi odzwierciedlanie zapisów prd, bowiem Rada ustaliła, że naliczenie kosztów w takim przypadku następuje w przypadku dojazdu do miejsca zdarzenia, co potwierdza że obciążenie następuje dopiero wtedy, gdy powstały koszty (k. 30-34 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem II SA/Go 925/18 na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2/s. 102). Skargę złożył Prokurator, co oznacza, że nie musiała być ona poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa); jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego.

Uchwała Rady Powiatu [...]z [...]października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy czym adresatami tej uchwały są osoby - określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (wyrok NSA z 13.1.2017 r. I OSK 1916/16, cbosa - dalej wyrok I OSK 1916/16).

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym winna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa, akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę materialnoprawną Uchwały stanowi art. 130a ust. 6 prd, który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 6a prd wynika upoważnienie do ustalania - w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a prd - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że przepisy prd w ogóle nie dają uprawnienia do wprowadzania opłat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a prd. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b prd). Wysokość stawek na 2018 r. określił Minister Rozwoju i Finansów obwieszczeniem z 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772, dalej obw. MRiF).

W orzecznictwie wskazano, że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a prd są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę owych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 prd wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji); z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok I OSK 1916/16).

Uzasadnienie uchwały (projektu uchwały) winno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, by poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13.12.2017 r. III SA/Wr 739/17, cbosa).

W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1.2.2018 r. II SA/Sz 1314/17, cbosa).

W rozpoznawanej sprawie Rada ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 Uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, z treści lakonicznego uzasadnienia projektu Uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada określając sporne stawki. Z uzasadnienia Uchwały winno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia Uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy: uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia; uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie. Z uzasadnienia projektu Uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 3 ust. 1 Uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ winien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ wprawdzie dołączył do projektu Uchwały dokumentację w postaci kalkulacji kosztów z 3 października 2017 r., załącznika nr 1 do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 prd, zestawienia faktur Maxmar [za] 2017 r., kosztów operatów szacunkowych pojazdów [za] 2017 r., kosztów ubezpieczenia pojazdów [za] 2017 r., planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 r., kalkulacji dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu [...]z 3 października 2017 r., lecz kalkulacja ta nie ma odzwierciedlenia w treści uzasadnienia Uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia projektu Uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada - przyjmując w § 2 Uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obw. MRiF (w § 3 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 prd - naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 prd i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio (art. 130a ust. 2a prd). W sytuacji wskazanej w tym przepisie ustawodawca uzależnił możliwość naliczenia kosztów obciążających właściciela pojazdu od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Ustawodawca nie uzależnił możliwości naliczenia kosztów od okoliczności jaką jest dojazd do miejsca zdarzenia, jak Rada uczyniła w § 3 ust. 2 Uchwały. Zarzut istotnego naruszenia art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a okazał się uzasadniony (k. 46, 48-51v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła Rada Powiatu [...] reprezentowana przez r. pr. S. K., zaskarżając wyrok II SA/Go 925/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 ppsa polegające na braku wskazania przepisów prawa, które organ naruszył przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały;

2. art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dowodów przedstawionych przez organ oraz braku wyjaśnienia z jakich powodów nie uznał ich za wiarygodne i uzasadniające przyjęcie stawek, jak w zaskarżonej Uchwale;

II. prawa materialnego:

3. art. 147 § 1 [ppsa] w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten statuuje obowiązek sporządzenia przez organ pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz że przepis ten wskazuje obligatoryjne elementy tego uzasadnienia, podczas gdy statuuje on jedynie przesłanki jakimi winien kierować się organ przy uchwalaniu przedmiotowych stawek;

4. art. 147 § 1 [ppsa] w zw. z art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ wadliwie ustalił wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia w zależności od rodzaju pojazdu, podczas gdy organ wypełnił dyspozycję ww. norm i uzależnił obowiązek ich zapłaty od faktycznego powstania kosztów w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 59-63 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości (k. 71-75 akt sądowych).

Pismem z dnia 18 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 85-91 akt sądowych) .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Oba zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) z uwagi na ich charakter należało rozpoznać łącznie.

Zarzuty naruszenia art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 130a ust. 6 (wskazany jako wzorzec kontroli samoistnie), a także w zw. z art. 130a ust. 2a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, zm. poz. 777, 60, 1926) okazały się być częściowo zasadnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 prd wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów związanych z zamiarem usunięcia pojazdu w razie odstąpienia od tej czynności.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13, uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14, uw. 11 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.10.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.10.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.10.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14 uw. 7-9; s. 16-35 uw. 11-20 do art. 92). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa.

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II, uw. 4 s. 5 do art. 94). W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz w: (red.) P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer 2019 s. 305, uw. 2) Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).

Ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (art. 166 ust. 1, art. 168 Konstytucji; M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/s. 107-110 uw. 5-7). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi, w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/44-43, uw. 5.2).

Według art. 130a ust. 5f prd: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.". Opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e prd).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ winien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że organ dołączył do projektu Uchwały dokumentację w postaci: kalkulacji kosztów z 3 października 2017 r. [na łączną kwotę 50.367,69 zł, ze szczegółowym wskazaniem składników - w tym 17 wniosków do Sądu Rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdu w 2017 r.]; załącznika nr 1 [z 29 września 2017 r.] do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 prd [na łączną kwotę 12.235,73 zł]; zestawienia [8] faktur "[...]" [winno być "[...]" - k. 25 akt sądowych, za] 2017 rok [obejmujących 8 miesięcznych faktur za miesiące od stycznia do sierpnia włącznie na łączną kwotę 23.705,99 zł]; kosztów operatów szacunkowych [13] pojazdów [za] 2017 [na łączną kwotę 1.560 zł]; kosztów ubezpieczenia [13] pojazdów [za] 2017 [na łączną kwotę 3.250 zł]; planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok; kalkulacji [z 3 października 2017 r.] dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu [...] [w tym rzeczywistych dochodów w miesiącach od stycznia do września 2017 r. włącznie - w tym za usunięcie pojazdów i za przechowywanie pojazdów; oraz szacunkowych dochodów za IV kwartał 2017 r. - wszystkie razem 33.823,69 zł; k. 11-17 akt sądowych; a także załączone do projektu Uchwały w aktach administracyjnych], lecz wskazał, że kalkulacja ta nie ma odzwierciedlenia w treści uzasadnienia do Uchwały (s. 7 akapit ostatni/s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Go 925/18).

Jednakże Sąd I instancji z naruszeniem art. 147 § 1 ppsa w zw. z w zw. z art. 130a ust. 6 i ust. 2a prd uznał, że brak odzwierciedlenia owej kalkulacji, wszak znanej Radzie Powiatu w chwili podjęcia Uchwały, winien skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 usp uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej ZTP), stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w tym rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (np.: wyrok TK z: 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006/5/58; 16.12.2009 r. 5/08, OTK-A 2009/11/170), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 51, 204-205).

Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (§ 143 ZTP). Nakaz stosowania określonych przepisów "odpowiednio" oznacza, że przy ich stosowaniu należy uwzględnić specyfikę spraw, których dotyczy takie odesłanie... W omawianym przypadku specyfika aktów prawa miejscowego jest zbliżona do specyfiki rozporządzeń (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 744, uw. 1, s. 746, uw. 6 akapit ostatni; s. 119 uw. 10). Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wyd. Sejmowe 2012, s. 52, uw. 1 do § 12; s. 266 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP; Wyd. Sejmowe 2021, s. 44 uw. 1 do § 12; s. 234 akapit 1 do § 131 ust. 1 ZTP). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZPT, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Skoro do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu (G. Wierczyński - op. cit., s. 714-115, uw. 5). Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyroki NSA z: 25.9.2008 r. II OSK 945/08, 25.9.2018 r. II OSK 1666/18).

Obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa, kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006/6/s. 45). W procesie interpretacji kompetencji organu władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (wyrok NSA z: 8.6.2006 r. II OSK 410/06; 23.6.2021 r. III OSK 3740/21).

W niniejszej sprawie wymagane uzasadnienie do projektu Uchwały zostało sporządzone (k. 9-10 akt sądowych). Sąd I instancji trafnie stwierdził, że z uzasadnienia projektu Uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 3 ust. 1 Uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ winien organizacyjnie zadbać o to, by w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 prd dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ wprawdzie dołączył do projektu Uchwały dokumentację w postaci kalkulacji kosztów z 3 października 2017 r., załącznika nr 1 do kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a ust. 6 prd, zestawienia faktur [...] [za] 2017 rok, kosztów operatów szacunkowych pojazdów 2017, kosztów ubezpieczenia pojazdów [za] 2017 r., planu dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok, kalkulacji dochodów usuwania i przechowywania pojazdów z obszaru Powiatu [...]z [...] października 2017 r., lecz kalkulacja ta nie ma odzwierciedlenia w treści uzasadnienia do Uchwały. Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia projektu Uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada - przyjmując w § 2 Uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obw. MRiF (w § 3 stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 prd - naruszyła procedurę podejmowania uchwał.

Sąd I instancji nietrafnie wskazane uchybienia zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa - art. 130a ust. 6 prd i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia uchwały, tym bardziej więc jego niedostatki, organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści. Obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia Uchwały, wyartykułowane w odpowiedzi na skargę [in casu - k. 30-34 w zw. z uwierzytelnionymi odpisami powołanych dokumentów źródłowych - k. 11-17 akt sądowych], pozwalają sądowi na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (wyrok NSA z 27.5.2020 r. I OSK 1658/19). W myśl art. 133 § 1 ppsa, sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 2432 kpc). Co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W nowszym orzecznictwie ukształtował się pogląd, że ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te nie uwzględniają "konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2" (verba legis - art. 130a ust. 6 prd), gdyż podmioty prywatne kierują się często innymi kryteriami, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Skoro ustawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego, to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swym terenie i ustala priorytety polityki publicznej. Taką wykładnię omawianego przepisu zaprezentował NSA w wyrokach z: 10.12.2019 r. I OSK 977/18; 27.7.2021 r. I OSK 1797/19).

W wyroku z 23.6.2021 r. III OSK 3740/21 NSA, dokonując oceny w zakresie spełnienia kryterium "konieczności sprawnej realizacji zadań", wyraźnie uznał, że do kosztów wykonania tych zadań należą również koszty postępowania sądowego, koszty związane z obsługą etatu wykonawczego, obsługi prawnej i księgowej w urzędzie. W wyroku z 21.1.2020 r. I OSK 1585/18 NSA wskazał: "Jedną z tych przesłanek są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Z treści tego przepisu nie sposób jednak odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie... ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania w rozumieniu ustawy, gdyż innymi kryteriami kierują się często podmioty prywatne, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Zwrócić też należy uwagę, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat.".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA przywołane w ww. wyrokach. Interpretując zawarty w art. 130a ust. 6 prd zwrot "biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", należy mieć na uwadze dużą niezależność samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego w sprawach dotyczących zadań własnych tego samorządu i to, że w Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący winien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową; A. Bator w: A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Lexis Nexis 2006, s. 78-79; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990/1/s. 7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 prd. Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza, że rada powiatu, podejmując uchwałę, może zignorować sugestię ustawodawcy. Art. 130a ust. 6 prd stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw. W kontrolowanej sprawie, z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 i ust. 2a prd (w aktach administracyjnych i na k. 7-28v akt sądowych) wynika, że Rada Powiatu [...] prawidłowo brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa. Mimo że dopuszczalne jest, by koszty zadania określonego w art. 130a ust. 1-2 i 2a prd były finansowane z innych dochodów powiatu, to w istocie byłoby to wielce niewychowawcze, mając na uwadze przyczyny usuwania pojazdu, określone w ust. 1-2 art. 130a prd. Odbywałoby się to kosztem prawidłowej realizacji innych zadań własnych powiatu - w tym w szczególności w art. 4 ust. 1 usp (przykładowo tak ważnych dla społeczności lokalnej jak: edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia - np. utrzymanie szpitala powiatowego, pomoc społeczna etc.).

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc (z oczywistych względów § 2 art. 233 kpc był nierelewantny). Prawidłowe rozpatrzenie dowodów z uwierzytelnionych odpisów dokumentów, złożonych wraz z projektem Uchwały w postępowaniu uchwałodawczym, winno było doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że Rada sprostała – mimo słabości uzasadnienia projektu Uchwały – wymogom postępowania legislacyjnego, by w dniu podejmowania Uchwały Rada dysponowała danymi o rzeczywistych kosztach realizacji zadania określonego w art. 130a ust. 1-2 i 2a prd w pierwszych 9 miesiącach 2017 r. w oparciu o stawki przyjęte w poprzedniej uchwale i oparciu o szacunek kosztów w IV kwartale 2017 r. oraz plan dochodów i wydatków budżetowych na 2018 rok.

Nietrafnie Sąd I instancji przyjął, że Rada Powiatu naruszyła procedurę podejmowania uchwał, określając stawki opłat w maksymalnej wysokości w § 2 Uchwały, a także stawki kosztów o których mowa w ust. 2a art. 130a prd - w wysokości określonej w § 3 Uchwały, bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 prd, bowiem przesłanki te Rada uwzględniła w sposób prawidłowy, a nie arbitralny.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ppsa. Sąd I instancji nie musiał wskazać "przepisów prawa, które organ naruszył przy podejmowaniu uchwały", innych niż wskazane w zarzucie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku nietrafnie uznał, że Rada naruszyła art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 130a ust. 6 w zw. z art. 130a ust. 2a prd w stopniu wymagającym stwierdzenia nieważności Uchwały.

Stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy wskazać, że z przyczyn wyżej podniesionych w kontrolowanej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa zaskarżoną Uchwałą, zatem nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 79 ust. 1 usp), co skutkowało oddaleniem skargi w całości (art. 151 ppsa).

Mimo uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z uchwałą NSA z 3.7.2017 r. I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 ppsa zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.