Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 486/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1,  art. 51 ust. 1,  art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "E." na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał M. I. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. J. [...] we W.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający przedstawił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na pisemną prośbę Spółdzielni Mieszkaniowej "E.", która zwróciła się o zajęcie stanowiska w sprawie robót budowlanych, prowadzonych z opisanym powyżej lokalu, polegających na wyburzeniu ścian, przebudowie instalacji elektrycznych wewnętrznych oraz wykonaniu bruzd w ścianach konstrukcyjnych. Powiatowy organ nadzoru budowlanego opisał również przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia dokonane w czasie oględzin przedmiotowego lokalu oraz treść dokumentów włączonych do materiału sprawy, przekazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "E." oraz M. I.

Następnie wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w opisywanym lokalu M. I. wykonał roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z treścią przepisów art. 50 i art. 51 wskazanej powyżej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając naruszenie, o którym mowa w tych przepisach, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, a następnie nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (odpowiednio do ustaleń dowodowych). W związku z tym postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) organ wstrzymał roboty budowlane wykonywane w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. J. [...] we W.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że stosując się do wezwania organu M. I. złożył pisemną informację, że prace wykonane w przedmiotowym lokalu polegały na pomalowaniu ścian, futryn i parapetów, wymianie płytek w pomieszczeniach łazienki i wc, cyklinowaniu parkietów oraz wymianie okablowania instalacji elektrycznej na 3 – fazowe, przy czym poprawność prac w tym zakresie została stwierdzona przez uprawnione osoby, natomiast Spółdzielnia "E." przedłożyła dokumentację fotograficzną, korespondencję prowadzoną z A. I. oraz protokół sporządzony przez pracownika Spółdzielni, z którego wynika, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J. [...] we W. wykonano roboty budowlane związane z wyburzeniem ścianki działowej, wykuciem bruzd w ściankach działowych i konstrukcyjnych w związku z wymianą instalacji elektrycznej oraz likwidacją kuchenki gazowej.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że w przedmiotowym lokalu wykonano roboty budowlane polegające na remoncie. Nie wykonano robót polegających na przebudowie. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 3 pkt 8 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane przez remont rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie płytek, wymianie armatury sanitarnej z zachowaniem ich uprzedniej lokalizacji, wymianie okablowania oraz liczników instalacji elektrycznej, zgodnie z powyższym przepisem, jest zaliczane do robót budowlanych polegających na remoncie (odtworzenie powłok malarskich, cyklinowanie podłóg należy zaliczyć do czynności konserwacyjnych, bieżącego utrzymania elementów lokalu). Organ zaznaczył, iż pracownicy inspektoratu nie stwierdzili podczas oględzin demontażu instalacji gazowej (o której mowa w piśmie, które wpłynęło dnia 17 marca 2010 roku). W toku oględzin nie stwierdzono ponadto zmiany lokalizacji usytuowania ścianek działowych (dokumentacja fotograficzna wskazuje wprawdzie na wyburzenie ścianki działowej lecz nie świadczy, że wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie, a inwestor mógł wykonać roboty polegające na wyburzeniu i odtworzeniu w/w ścianki, co stanowi roboty remontowe).

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - organ nadzoru budowlanego przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W toku oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z wykonanymi robotami. Ponadto jak wynika z załączonych przez inwestora protokołów roboty budowlane związane z wymianą instalacji elektrycznej został wykonane poprawnie (instalacja działa prawidłowo).

W związku z powyższym, ze względu na poprawność wykonania robót budowlanych związanych z remontem lokalu nr [...] w budynku przy ulicy J. [...] we W., zgodność ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, iż nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Brak jest również podstaw do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części, a także do nakazania doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z prawem (jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną).

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał za zasadne nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ulicy J. [...] we W. Dalsze roboty budowlane inwestor będzie mógł podjąć po uzyskaniu pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej (decyzji o pozwoleniu na budowę), o którym mowa w art.28 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót (niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę) - odpowiednio do zakresu tych robót.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli M. I. i A.I., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a to niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane do ustalonego stanu faktycznego w którym skarżący dokonali bieżącej konserwacji lokalu oraz przyjęcie, że pomimo braku postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych można wydać decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, w sytuacji w której roboty nie są prowadzone.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której postępowanie winno ulec umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości.

Wskazując na takie uchybienia M. I. i A.I. zwrócili się w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że prace w przedmiotowym lokalu zostały zakończone, a zastosowany przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji przepis art. 51 ust. 1 odnosi się do prac będących w toku, co potwierdza przywołany wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Niezależnie od tego M. I. i A. I. podnieśli, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego, natomiast decyzja dotyczy zaniechania dalszych robót związanych z remontem lokalu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w lokalu nie wykonano robót polegających na przebudowie, zatem – w ocenie odwołujących się – postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone w powodu jego bezprzedmiotowości.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, w tym podjęte w niej czynności procesowe, a następnie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby w przedmiotowej sprawie dokonano remontu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. J. we W., wymagającego zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu czynności takie jak wyrównanie tynków, malowanie, wymiana płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowanie parkietów, wymiana armatury sanitarnej nie podlegają reglamentacji Prawa budowanego, gdyż są to drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem - bieżąca konserwacja (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane

Komentarz wyd. 2, Warszawa 2007 s. 537). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawa nie zawiera definicji bieżącej konserwacji, co utrudnia właściwe zdefiniowanie charakteru niektórych prac budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt: II OSK 704/05 (opubl. LEX 209107) zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji" jako "wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont".

Zarówno ustawowa definicja remontu, jak i zawarta w przywołanym wyroku definicja konserwacji odnoszą się do obiektu budowlanego jako całości, a nie do poszczególnych jego pomieszczeń, czy też elementów składających się na ich wyposażenie niestanowiące o istocie obiektu budowlanego, jego funkcji lub przeznaczeniu. Elementem budynku są wszystkie części tworzące jego bryłę wraz z powłokami zewnętrznymi, takimi jak elewacja, okna z zewnętrznymi kratami i roletami, balkony i loggie oraz pokrycie dachowe. Wewnętrznymi elementami obiektu budowlanego są ściany konstrukcyjne, stropy wraz z posadzkami obejmującymi wylewki, warstwy izolacyjne i ocieplające, klatka schodowa wraz z konstrukcją schodów, piony wodociągowo kanalizacyjne itp. Elementem budynku nie jest natomiast materiał wykończeniowy ścian (farba, kafelki, kamień, boazeria) i podłóg (wykładzina, terakota, parkiet, panele, inne okładziny). Wymiana tych elementów na nowe nie stanowi więc remontu obiektu budowlanego i tym samym nie wymaga zgłoszenia robót (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 460/06).

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy J. [...] we W. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ stopnia powiatowego wykazało, iż w przedmiotowym lokalu wykonano następujące czynności: wyrównanie tynków, malowanie, wymiana płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowanie parkietów, wymiana armatury sanitarnej. Organ nadzoru budowlanego w czasie oględzin stwierdził, iż układ pomieszczeń lokalu nr [...] jest zgodny z układem pomieszczeń naniesionym na kopii rzutu lokalu przed wykonaniem robót, załączonym przez pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej "E.", zatem nie dokonano przebudowy w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, bowiem nie zmieniono struktury lokalu, nie stwierdzono wykonania nowej instalacji elektrycznej. W związku z powyższym organ zakwalifikował wykonane roboty jako remont wymagający zgłoszenia właściwemu organowi i prowadził postępowanie w zmienionym przedmiocie.

Zaskarżona decyzja dotyczy zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z remontem ww. lokalu, zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie koresponduje z wydanym rozstrzygnięciem. Organ nadzoru stwierdzając, iż w sprawie nie mamy do czynienia z przebudową winien umorzyć postępowanie prowadzone w tym zakresie i ewentualnie, jeśli zachodzą przesłanki wszcząć nowe postępowanie administracyjne w innym przedmiocie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, która kończy postępowanie, tylko w razie stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że roboty w lokalu nr [...] w budynku przy ul. J. we W. wykonane są poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. W sytuacji gdy roboty odpowiadają prawu organ winien zakończyć postępowanie decyzją umarzającą to postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi podlegającymi reglamentacji ustawy Prawo budowlane, dlatego zasadnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej przez organ odwoławczy zakwestionowała Spółdzielnia Mieszkaniowa "E." z siedzibą we Wrocławiu ul. Ks. Cz. K.[...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółdzielnia stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza jej interes poprzez błędne ustalenie, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. J. [...] we W. nie dokonano przebudowy i remontu, a jedynie drobne prace budowlane, będące bieżącą konserwacją. Jednocześnie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i błędne przyjęcie, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie roboty wykonywane w lokalu nr [...] przy ul. J. [...] we W. nie stanowią remontu lub przebudowy, a więc "nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi podlegającymi reglamentacji ustawy – Prawo budowlane ..."; prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu drugiej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania, że w przedmiotowym lokalu wykonano remont oraz dokonano jego przebudowy, a ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów oraz z zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do motywów zaskarżonej decyzji przedstawionych w jej uzasadnieniu.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2010r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Ponadto przedłożyła do akt pismo D. Spółki Gazownictwa Sp. zo.o. z dnia [...] r. informujące o zdemontowaniu w lokalu nr [...] przy ul. J. [...] we W. gazomierza w dniu [...] r.

Uczestnik postępowania M. I. oraz pełnomocnik uczestnika postępowania A. I. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmująca orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie przewidział uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie byłoby możliwe orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest konstytucyjnej i ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta w toku postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie, czyli zwyczajny środek weryfikacyjny, które skutecznie wniesione gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty jest w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzji merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym – wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności – organ odwoławczy jest zobligowany do rozpatrzenia samodzielnie sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie i z uwzględnieniem istniejącego w dacie orzekania przez ten organ stanu prawnego i faktycznego. Motywy rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu odwoławczym powinny być w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie w postępowaniu instancyjnym prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego i procesowego, nie uchybiając przy tym zasadom procedury administracyjnej.

Podjęta decyzja zawierająca w osnowie rozstrzygnięcie kasacyjne i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji była konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy braku podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego orzekania w sprawie prac przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. J. [...] we W. przez M. I. na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, niezależnie od ich kwalifikacji, przyjmowanej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy w toku prowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających i podjętych rozważań materiału dowodowego zasadnie zwrócił uwagę na brak zgodności przedmiotu postępowania określonego w momencie jego wszczęcia i przy orzekaniu w sposób kończący to postępowanie. Z akt sprawy wynika, że w skierowanym do stron postępowaniu w dniu [...] r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, że dotyczy ono przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. Je. [...] we W. Taka kwalifikacja przeprowadzonych w tym lokalu prac została utrzymana w kolejnych zawiadomieniach o czynnościach procesowych, podejmowanych w toku postępowania z dnia: [...] r., [...] r. i [...] r. Dopiero w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]orzekającym o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym lokalu bez wymaganego zgłoszenia użyty został termin "remont", a nie przebudowa. (Postanowienie to w toku instancyjnym zostało uchylone postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "E." we W. wniesioną w tej sprawie).

Uchybienie to – jak należy wnosić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie było okolicznością determinującą charakter orzeczenia organu odwoławczego, a ocenę przyjętą przez ten organ w omawianym zakresie Sąd podziela.

Zdaniem Sądu wojewódzki organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma wadliwe przyjęcie w odniesieniu do prac przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu kategorii remontu, a w następstwie tego nieprawidłowe zastosowanie trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, odnoszącego się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek uprawnia właściwy organ nadzoru budowlanego do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 powoływanej ustawy.

Jedną z sytuacji, której może dotyczyć regulacja zawarta w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane jest wykonywanie remontu obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 tej ustawy bez wymaganego zgłoszenia, dokonywanego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane lub na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem tego przepisu.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 wskazanej powyżej ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Z treści przywołanego przepisu wynika też, że prace budowlane, będące bieżącą konserwacją zostały wyłączone z zakresu robót, w którym dozwolona lub wymagana jest ingerencja czy interwencja organów nadzoru budowlanego.

Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) zwrócono uwagę na konieczność przyjmowania odpowiednich i racjonalnych kryteriów dla właściwego typizowania remontu, zdefiniowanego w przepisie art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przywołanym powyżej i bieżącej konserwacji, o jakiej również mowa w tym przepisie, ale bez jednoczesnego wyjaśnienia tego pojęcia przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Op 190/08, Lex 516718, wyrok NSA z dnia 24 września 1999r., sygn. akt IV SA 1530/97).

Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy – korzystając przy tym z dorobku judykatury - przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane rozumie się wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Bieżącą konserwacją będą, zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określane jako remont.

W ocenie Sądu orzekającego – myśl art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – na podstawie materiału sprawy, wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. J. [...] we W. prace polegające na wyrównaniu tynków, malowaniu, wymianie płytek w pomieszczeniach łazienki, wc i kuchni, cyklinowaniu parkietów, wymianie armatury sanitarnej nie mogą być uznane za remont w rozumieniu przyjętym przez ustawę – Prawo budowlane, bowiem zmierzały one wyłącznie do zachowania w należytym stanie substancji mieszkaniowej, zniesienia stanu zużycia lokalu i zapewnienia możliwości użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i aktualnymi standardami w tym zakresie. Materiał sprawy wskazuje też jednoznacznie, że prace te zostały zakończone, zatem niezasadne jest nakazywanie ich zaniechania. Istotne też jest, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym wykluczyły dokonanie przebudowy przedmiotowego lokalu, a poprawność prac zrealizowanych w odniesieniu do instalacji elektrycznej i gazowej została potwierdzona dokumentami, znajdującymi się w aktach sprawy.

Te okoliczności wyłączają możliwość orzekania przez organy nadzoru budowlanego w sposób przewidziany w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, normujących tzw. tryb naprawczy (legalizacyjny), pozwalający doprowadzić roboty budowlane, podlegające unormowaniu ustawowemu a wykonane lub wykonywane w sposób naruszający ustawę do stanu zgodności z prawem.

Z tych względów zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, obligująca właściwy organ do jego umorzenia.

Zważyć bowiem należy, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak legalnej możliwości konkretyzacji praw lub obowiązków danego podmiotu przez właściwy organ administracji publicznej. Zachodzi ona w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, dokonywanej w formie decyzji administracyjnej ingerencji właściwego organu.

Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne dla strony staje się prawnie niedopuszczalne (np. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu faktycznego braku przedmiotu sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie – ze względów wcześniej przedstawionych – zaistniały warunki odpowiadające istocie bezprzedmiotowości, co skutkowało tym, że orzeczenie merytoryczne jako nieprawidłowe wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego, a postępowanie poprzedzające jego podjęcie należało umorzyć.

Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 2.12.2010r.