Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 148/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 239/05 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2005r., sygn. akt II SA/Sz 239/05 oddalający skargę A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Policji w Szczecinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania A. P., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] odmawiającą A. P. przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], podnosząc w uzasadnieniu, iż przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o Policji) nie przewidują przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (domu), w którym posiadany przez policjanta udział nie stanowi odrębnej nieruchomości. W myśl art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie lokalu, a dopiero w dalszej kolejności gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Na bazie przyznanej pomocy policjant ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Policjant więc nie może pozyskać omawianej formy pomocy, gdy nie jest właścicielem lokalu, a jedynie jego współwłaścicielem.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że pomoc finansowa przysługująca policjantowi – po spełnieniu ustawowych przesłanek - ma umożliwić mu uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego. Nie może zatem policjant uzyskać pomocy finansowej w sytuacji, gdy nie jest on właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Istota współwłasności w częściach ułamkowych polega bowiem na tym, że własność rzeczy przypada niepodzielnie. Oznacza to, że żaden ze współwłaścicieli nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na wyłączną własność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. P. Zaskarżając wyrok w całości – zarzucił mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 94 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że pomoc finansowa określona w tym przepisie nie przysługuje funkcjonariuszowi będącemu współwłaścicielem budynku, lecz może zostać udzielona wyłącznie funkcjonariuszowi będącemu jedynym właścicielem tego budynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na przyznanie pomocy finansowej policjantowi, który nabył również udział we współwłasności budynku. Współwłasność jest rodzajem własności różniącym się jedynie od jej "podstawowej" formy wielością podmiotów, którym przysługuje. Doktryna prawa cywilnego wskazuje, że współwłasność nie stanowi prostej sumy udziałów, będących odrębnymi prawami rzeczowymi, ale jest zespolonym jednym prawem własności przysługującym niepodzielnie co najmniej dwóm podmiotom.

Skarżący nadmienił również, że w zamyśle rozdziału 8 ustawy o Policji było zapewnienie policjantom pomocy w zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Biorąc więc pod uwagę wykładnię celowościową przepisu art. 94 ust. 1 ustawy

o Policji uznać należy, że nabycie współwłasności lokalu lub budynku w celu jego zamieszkiwania jest również zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, a więc pomoc w takim zakupie, zgodnie z intencją ustawodawcy, powinna przysługiwać również w takim przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego.

Właściwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej jest podstawowym warunkiem materialnym skargi kasacyjnej, a to z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Kasacja nieodpowiadająca wyżej opisanym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną podstawie naruszenia prawa materialnego.

Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej interpretacji przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji.

Jeszcze przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że w świetle postanowień rozdziału 8 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" cytowanej ustawy – policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88). Prawo funkcjonariusza Policji do lokalu mieszkalnego jest poniekąd przywilejem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Prawo to może więc być realizowane przez: przydział lokalu mieszkalnego, przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy), jak również przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy).

Przy czym należy pamiętać, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa jest więc zastępczą, w stosunku do przydziału lokalu, formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego.

Ustawa o Policji w sposób niebudzący wątpliwości zakreśla krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia. W myśl art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 tej ustawy uprawnionym do pomocy finansowej jest policjant w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Art. 94 ust. 1 ustawy określa cel tego świadczenia, wskazując, że jest to pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym, że istota współwłasności w częściach ułamkowych polega na tym, że własność rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 K.c.). Jednakże problem niniejszej sprawy nie leży w definicji współwłasności, ale właściwej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Istotą wykładni jest ustalenie (wyjaśnienie) znaczenia określonego przepisu prawnego, nasuwającego z różnych względów wątpliwości w sferze stosowania prawa.

Skarżący podnosi, że przepis art. 94 ustawy o Policji powinien być interpretowany w kontekście wykładni celowościowej, a nie wykładni literalnej. Uzasadnia to tym, że celem rozdziału 8 cytowanej ustawy jest zapewnienie policjantom pomocy w zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Biorąc więc pod uwagę wykładnię celowościową art. 94 ust. 1 zasadnym jest twierdzenie, że nabycie współwłasności lokalu lub budynku w celu zamieszkania jest również zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, a więc pomoc w takim zakupie zgodnie z intencją ustawodawcy, winna przysługiwać również w takim przypadku.

Nie sposób zgodzić się z tą interpretacją, bowiem zgodnie z zasadami prawodawstwa w pierwszej kolejności należy stosować wykładnię literalną, a pomocniczo brać pod uwagę wykładnię systemową bądź celowościową.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko reprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt I SA 13/99 oraz z dnia 11 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 329/99 opowiadające się za literalną wykładnią przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Nie może funkcjonariusz policji uzyskać pomocy finansowej w sytuacji, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych. W cytowanym wyroku zaznaczono, że przeszkodą w przyznaniu funkcjonariuszowi Policji pomocy finansowej na uzyskanie np. domu jednorodzinnego stanowi fakt, że zarówno prawo do gruntu jak i nieruchomość budynkowa są przedmiotem współwłasności w częściach idealnych. Oznacza to, że nie jest możliwe wyodrębnienie własności bez zniesienia współwłasności.

Uprawnionym do pomocy finansowej jest wyłącznie policjant, a pomoc może być udzielona na nieruchomość, której to funkcjonariusz jest właścicielem. Zatem policjant nie może uzyskać pomocy finansowej w sytuacji, gdy jest jedynie współwłaścicielem lokalu lub domu. Przyznanie pomocy finansowej przy istnieniu współwłasności nieruchomości prowadziłoby do sytuacji skorzystania osób trzecich z przysługującego funkcjonariuszowi Policji przywileju związanego ze stałą służbą w Policji.

Nadmienić należy, iż wyjątkiem od powyższej zasady, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468), jest możliwość udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu stanowiącego współwłasność policjanta i jego małżonka. Zgodnie bowiem z art. 89 ustawy o Policji, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek, 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności, są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z przedstawionym przypadkiem, bowiem skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem w [...] przy ul. [...], a drugim współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości jest K. P. – konkubina skarżącego, która w rozumieniu przepisu art. 89 cytowanej ustawy nie jest członkiem rodziny.

Na marginesie należy zaznaczyć, że wniosek skargi kasacyjnej o orzeczenie o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] jest oczywiście bezzasadny. Sądy administracyjne nie rozstrzygają bowiem spraw co do ich istoty, a więc merytorycznie, lecz dokonują jedynie kontroli legalności, zgodności z prawem, zaskarżonych do nich aktów administracji publicznej (patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, 1269 ze zm.).

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.