Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1514/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 698/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 grudnia 2021 r. nr BTM.KREPTD.SDR.573.97.2021.1970.155182 w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 698/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę F. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że w dniu 27 grudnia 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wobec skarżącej spółki decyzję, od której przysługiwało prawo zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub ze skargą do sądu administracyjnego.

W dniu 3 lutego 2022 r. F. sp. z o.o. złożyła do GITD wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Dnia 9 lutego 2022 r. spółka złożyła do WSA w Warszawie skargę na decyzję, w której podała, że na dzień składania skargi organ nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do żądania ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją.

Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 52 p.p.s.a. dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem doręczenia stronie takiej decyzji terminy do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skargi do sądu administracyjnego rozpoczynają bieg równolegle, zaś ustawodawca, w takim przypadku, stronie pozostawił wybór środka ochrony prawnej pomiędzy skargą do sądu administracyjnego, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego. WSA stwierdził, że Skarżąca w rozpoznawanej sprawie mogła wybrać sposób zaskarżenia decyzji i skorzystać z prawa złożenia od niej do GITD wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wnieść do sądu administracyjnego skargę bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd zauważył, że z tych środków prawnych nie można jednak korzystać kumulatywnie, bowiem skargę do sądu można wnieść skuteczne tylko wtedy, gdy strona nie skorzysta z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. WSA podkreślił, że obowiązuje zakaz dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego.

WSA wskazał ponadto, że w przypadku postępowania, w którym uczestniczy więcej niż jedna strona, może dojść do takiej sytuacji, że jedna ze stron tą samą decyzję zaskarży do sądu administracyjnego, a druga złoży od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas jednak w art. 54a p.p.s.a. - w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron, wskazano zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej, zgodnie z którą złożoną do sądu administracyjnego skargę drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku, jeżeli sprawa znalazła się już w sądzie, Sąd obowiązany jest niezwłocznie sprawę przekazać organowi, a ten skargę drugiej ze stron rozpoznaje jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady skorzystanie z administracyjnych środków zaskarżenia (m.in. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skutkuje tym, że skarga na to samo rozstrzygnięcie administracyjne staje się niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W przypadku, gdy strona decyduje się najpierw skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna. Celem przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem przyznanie stronie możliwości dwutorowej/niejako dwukrotnej weryfikacji tego samego aktu administracyjnego, lecz prawo wyboru procedury weryfikacji: wniosku albo skargi. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym ustawowym warunkiem pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku. Zdaniem WSA, przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Takie rozumienie art. 52 § 3 p.p.s.a. przeczy literalnemu brzmieniu tej normy, która wymaga od strony wyboru trybu domagania się ochrony, a więc decyzji co do tego czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Sąd uznał, że konsekwencje tego wyboru obciążają stronę.

WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga na decyzję została nadana za pośrednictwem GITD w dniu 9 lutego 2022 r. Z akt administracyjnych wynika z kolei, na co wskazano także w skardze, że od tej decyzji złożono także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co miało miejsce w dniu 3 lutego 2022 r. W skardze wskazano przy tym, że na moment jej składania wniosek o przywrócenie terminu nie został jeszcze rozpoznany. W ocenie WSA, z zestawienia dat 3 i 9 lutego 2022 r. bezsprzecznie wynika, że wolą Skarżącej było w pierwszym rzędzie uruchomienie kontroli decyzji w administracyjnym trybie "instancyjnym". Skoro tak, to skarga złożona już po skutecznym wszczęciu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (przywrócenia terminu), jest niedopuszczalna i nie ma przy tym znaczenia, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony skutecznie, czy też nie. Jedynym ustawowym warunkiem skutecznego złożenia skargi od decyzji było nieskorzystanie przez Skarżącą z prawa złożenia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd zauważył, że celem złożenia w niniejszej sprawie skargi, po wniesieniu wniosku o przywrócenie terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy, może być niejako chęć zabezpieczenia się Skarżącej na wypadek nieprzywrócenia żądanego przez nią terminu. W ocenie Sądu, taka "konstrukcja" jest niedopuszczalna, bowiem nie można wykluczyć zarówno przywrócenia, jak i nieprzywrócenia terminu. W odniesieniu do decyzji są w rozpoznawanej sprawie obecnie wszczęte dwa niezależne postępowania, tj.: 3 lutego 2022 r. administracyjne przed GITD oraz 9 lutego 2022 r. sądowoadministracyjne. Sąd stwierdził, że taka sytuacja jest niedopuszczalna. Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego, doprowadzić może do sytuacji, w której organ i Sąd, niezależnie od siebie, rozpoznawaliby rożne środki zaskarżenia na ten sam akt administracyjny.

Mając na uwadze fakt złożenia skargi sześć dni po wniesieniu żądania o przywrócenie terminu, a także treść art. 52 § 3 p.p.s.a., Sąd stanął na stanowisku, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na taką ocenę Sądu nie ma wpływu fakt nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem decydujące jest to, że skarga na decyzję została złożona po uruchomieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. WSA podkreślił, że art. 52 § 3 p.p.s.a. nie odnosi się do skuteczności złożenia żądania o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale do samego prawa zwrócenia się do organu z takim wnioskiem.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła F. Sp. z o.o. w C., zaskarżając to postanowienie w całości oraz domagając się dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci wniosku o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z załącznikami, na okoliczność złożenia przez Skarżącą jedynie wniosku o przywrócenie terminu, przedłożenia wraz z tym wnioskiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie załącznika, niewywołania skutków prawnych związanego ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do czasu przywrócenia terminu, braku skutecznego wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na dzień wnoszenia skargi do WSA oraz na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż sam wniosek o przywrócenie terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy, który nie skutkował uruchomieniem postępowania administracyjnego stanowił przeszkodę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdy tymczasem złożony przez Skarżącego w dniu 2 lutego 2022 r. wniosek, jako iż złożony po terminie, nie wywołał skutków prawnych związanych z jego złożeniem, a skutek ten nastąpi jedynie w przypadku przywrócenia terminu, a nadto, wniosek ten nie jest także środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarga jest niedopuszczalna tylko wtedy, gdy nie zostaną wyczerpane środki zaskarżenia opisane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden z enumeratywnie wymienionych w przepisie środków zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został uwzględniony w treści przepisu, który zawiera w swej treści zamknięty katalog. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, literalna treść przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby strona miała obowiązek zadecydować o złożeniu skargi albo o złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jednoczesne złożenie zarówno skargi, jak i tego wniosku było niedopuszczalne.

W ocenie spółki, w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja odmienna od tej opisanej w zaskarżonym postanowieniu. Nawet gdyby uznać, że jednoczesne złożenie dwóch środków zaskarżenia było niedopuszczalne, to niewątpliwe dotyczy to sytuacji w której oba środki zaskarżenia zostały złożone skutecznie, a więc ich wniesienie wiązało się z wywołaniem skutków prawnych. Tymczasem zarówno na dzień wniesienia skargi do WSA, jak i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, skarżąca nie złożyła skutecznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji. Termin do złożenia wniosku nie został spółce dotąd przywrócony. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest załącznikiem do wniosku o przywrócenie terminu i dopóki termin nie zostanie przywrócony, wniosek ten nie wywoła skutków prawnych z nim związanych. Spółka stwierdziła, że aktualnie organ II instancji nie zajmie się rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jako iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi załącznik do wniosku o przywrócenie terminu, to trudno zgodzić się z argumentacją, że Skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z podniesionym w ramach zarzutów skargi kasacyjnej art. 52 § 1, 2 i 3 p.p.s.a., strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a., w myśl którego, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że sam wniosek o przywrócenie terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy, który nie skutkował uruchomieniem postępowania administracyjnego stanowił przeszkodę do wniesienia skargi do WSA.

Nie jest sporne, że z cytowanego wyżej przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, iż strona może albo wnieść skargę na decyzję nieostateczną bez skorzystania z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W literaturze podkreśla się fakt pozostawienia w art. 52 § 3 p.p.s.a. przez ustawodawcę stronom wyboru środka ochrony prawnej (tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Komentarz do art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 13). Artykułuje się też uznanie strony w zakresie korzystania z omawianego uprawnienia (jw. teza 14).

W rozpoznawanej sprawie strona dokonała wyboru środka prawnego i złożyła w pierwszej kolejności wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie podniósł Sąd I instancji, że wynikająca z treści przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może być intepretowana jako prawo do równoczesnego korzystania z dwóch możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej w przypadku uznania nieskuteczności jednego z nich. Do tego w istocie sprowadzałoby się rozwiązanie skarżącej, sugerujące dopuszczenie rozszerzenia środków zaskarżenia decyzji nieostatecznych. Niewątpliwie omawiany przepis stanowi przepis szczególny, przewidujący wyjątek od zasady składania skargi od decyzji ostatecznych, stąd też jego interpretacja rozszerzająca, dopuszczająca aktywizowanie uprawnienia do korzystania z alternatywnie przewidzianego przez ustawodawcę uprawnienia do złożenia skargi na decyzję nieostateczną w przypadku uznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za nieskuteczne, nie może być uznana za dopuszczalną.

Nie ma przy tym znaczenia, co należy podkreślić na obecnym etapie rozważań, argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, iż złożyła ona sam wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko przedstawione w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za błędne, bowiem wskazać w tym miejscu należy na treść regulacji z art. 58 § 2 zdanie 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którą jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej, w myśl przywołanego przepisu należy dopełnić tej uchybionej czynności, dla której określony był termin. Złożenie kompletnego, a zatem zawierającego również dokonanie uchybionej czynności, wniosku o przywrócenie terminu, stanowi wyraźny przejaw woli wnioskodawcy – strony skarżącej, iż jego zamierzeniem było wystąpienie na ówczesnym etapie postępowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do którego – z powodu uchybienia terminowi na jego wniesienie – został również złożony wraz z nim wniosek o przywrócenie terminu na jego złożenie. Tym samym stwierdzić należy, że skarżąca – składając pierwotnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia z uwagi na uchybienie terminowi do jego złożenia – dała wyraz skorzystania z a administracyjnego toku kontroli decyzji administracyjnej.

W konsekwencji bez wątpienia za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż złożona na dalszym etapie postępowania, jako kolejny środek służący weryfikacji decyzji organu, skarga do sądu administracyjnego, musiała podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, nie zachodzi możliwość dwutorowego kontrolowania decyzji administracyjnej – zarówno na etapie administracyjnym, jak i na etapie sądowoadministracyjnym, a strona zamierzająca poddać decyzję weryfikacji co do jej zgodności z prawem, winna zdecydować się na jeden z dostępnych środków zaskarżenia. Przepisy nie dopuszczają możliwości wniesienia przez stronę zarówno wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargi do sądu administracyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skargę do sądu można bowiem wnieść tylko wówczas, gdy strona nie korzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nadto nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, gdyż jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku. Odmienna wykładnia prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Taka argumentacja byłaby niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., który wymaga od strony wyboru, w jakim trybie będzie domagała się ochrony, a więc czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie mogła skutecznie domagać się rozpoznania skargi, a także jednocześnie procedowania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie rozpatrzenia tej sprawy ponownie przez organ – na skutek ewentualnego uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu.

Skarżąca kasacyjnie spółka zdecydowała się na złożenie w dniu 3 lutego 2022 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności), a tym samym wybrała administracyjny tryb zaskarżenia decyzji GITD. Z tego powodu skarga złożona równolegle do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na nieostateczną decyzję GITD z 27 grudnia 2021 r. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.