Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2608/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. P. R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia [...] września 2019 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P.P.K. del. do P.R. w K. (dalej P.)– utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. [...], odmawiającą uchylenia decyzji własnej z[...] lutego 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z .października 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania funkcji mieszkalnej na mieszkalno-hotelową z przebudową instalacji wewnętrznych, budową budynku oficyny z kondygnacją podziemną z wym. instalacjami na działce nr ew. [...] obr. [...] S. przy ul. G.[ a w K..

Organ wskazał, że jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podnosząc, że decyzja z [...] lutego 2018 r. została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy dla opisanej inwestycji, która - w ocenie wnioskodawcy - wygasła z dniem podjęcia przez Radę Miasta K. uchwały nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...] - dalej plan), to jest [...] stycznia 2018 r., a której ustalenia są odmienne od zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie GINB podkreślił, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do tzw. decyzji zależnej, to jest decyzji wydanej na podstawie innej decyzji. Uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, na podstawie której ukształtowano prawa i obowiązki stron w decyzji zależnej umożliwia wszczęcie postępowania i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrot "w oparciu" wskazuje, że jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej.

W ocenie organu, nie zaszła opisana we wniosku przesłanka, skoro uchwałę z [...]stycznia 2018 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa M. w dniu[...] lutego 2018 r., a zgonie z § 49 planu weszła ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Plan obowiązuje zatem od [...] lutego 2018 r., co oznacza, że w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2018 r. jeszcze nie miał mocy prawnej.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej u.p.z.p.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (...), stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z ust. 2 wynika, że ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Dalej zwrócił uwagę na dominujące w orzecznictwie stanowisko, że dopiero wejście w życie miejscowego planu powoduje skutki prawne, w tym z art. 65 ust. 1 u.p.z.p, W tej bowiem dacie staje się on konstytutywnie określonym źródłem prawa, zmienia stan prawny i rodzi obowiązek uwzględniania planu.

GINB wskazał, że w aktach znajduje się uwierzytelniona kopia decyzji Prezydenta Miasta K. z .[...] lipca 2019 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy. Powołano w niej orzecznictwo, zgodnie z którym to wejście w życie planu, a nie jego uchwalenie jest zdarzeniem prawnym, z którym związany jest skutek z art. 65 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie organ podkreślił, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wykładnia przesłanek wznowieniowych ma charakter zawężający. Skoro w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mowa jest o uchyleniu lub zmianie decyzji, to nie ma podstaw do utożsamiania ich ze stwierdzeniem wygaśnięcia.

Decyzja z [...] listopada 2008 r. o warunkach zabudowy, nie została uchylona, zmieniona ani wygaszona, nie zaszła więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ dodał, że w przypadku stwierdzenia, że przyczyna wznowienia nie wystąpiła zastosowanie znajduje art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył P.r R.w K. i zaskarżając ją w całości zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p poprzez ich błędną wykładnię i zaaprobowanie poglądu, że datą wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest dzień wejścia w życie planu, podczas gdy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. literalnie wskazuje, że skutek wygaśnięcia takiej decyzji łączy się z uchwaleniem planu, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji z [...] maja 2019 r. podczas gdy organ winien tę decyzję uchylić i na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję z [...] lutego 2018 r. z uwagi na to, że wbrew art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawo budowlane, nie została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji z [...] lutego 2018 r. o pozwoleniu na budowę.

P,wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W skardze wskazał na art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., z którego wprost wynika, że skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy następuje w dniu uchwalenia planu, a nie jego wejścia w życie. W orzecznictwie na ogół przyjmuje się, że skutek ten następuje w chwili wejścia w życie planu miejscowego. Na poparcie ww. stanowiska P. powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1180/17 podkreślając, że plan, który nie został opublikowany i jeszcze nie wszedł życie, nie może sterować zachowaniami adresatów jako akt normatywny, ale samo uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są skutki, np. wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p., dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie zatem dzień uchwalenia planu. Nie ma więc znaczenia to, czy plan wywołuje skutek jako źródło prawa. Istotne jest tylko uchwalenie planu.

Za powyższym stanowiskiem przemawiają też względy funkcjonalne. Uchwalenie miejscowego planu jest wyrazem władztwa planistycznego gminy. Z u.p.z.p. wynika, że gospodarowanie przestrzenią w oparciu o plan ma pierwszeństwo przed decyzjami lokalizacyjnymi, które mają charakter deklaratoryjny i nie są przejawem władztwa planistycznego gminy. Wykładnia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. winna powyższe uwzględniać. Skoro bowiem doszło do uchwalenia planu miejscowego, to już wówczas musi wygasnąć decyzja o warunkach zabudowy, chyba że wydano ostateczne pozwolenie na budowę.

Prokurator nadto zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia .[...] lipca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. jest nieostateczna, bowiem skarżący wniósł odwołanie do SKO w K.

Według .P. wykładnia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. winna być dokonywana w świetle specyficznych uregulowań prawnych określających zależność decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której decyzja zależna została wydana w oparciu o decyzję następczo uchyloną lub zmienioną, jednak wznowienie służy ochronie praworządności oraz zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pozwala na eliminowanie decyzji w sytuacji, gdy poprzedzające je postępowanie było dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi. Zakłada powtórzenie czynności w sytuacji wzruszenia prejudykatu uwzględnionego przy wydawaniu dotychczasowej decyzji i mającego wpływ na jej treść. Wykładnia przesłanek wznowienia winna mieć charakter ścieśniający, lecz nie chodzi o literalne brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ale o skutki prawne dla decyzji zależnej. Nawiązując do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 Prokurator wskazał, że uchylenie oraz zmiana i stwierdzenie nieważności to przypadki eliminowania z obrotu prawnego decyzji. Nieco inny charakter prawny ma instytucja stwierdzenia wygaśnięcia, gdyż zakłada samoistne zniweczenie mocy prawnej aktu w skutek zdarzeń prawnych. Jednak decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji jest podobna w charakterze do decyzji o stwierdzeniu nieważności, gdyż oznacza, że ze skutkiem ex tunc decyzja nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Podobieństwo to przybiera na sile, gdy analizuje się je na tle ciągu działań prawnych, w którym jedna decyzja opiera się na innej decyzji. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego pierwszej z decyzji, niezależnie od rodzaju instytucji przełamującej trwałość ostatecznej decyzji, ma wpływ na byt drugiej z tych decyzji. Według P.niezależnie od tego, czy doszło do uchylenia lub zmiany, czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to i tak istnieje domniemanie prawne, że wydana na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest prawidłowa, co stanowi istotę wznowienia postępowania.

Na marginesie skarżący dodał, że powtórzenie czynności organu w wznowionym postępowaniu, w omawianej sytuacji przewiduje art. 240 § 1 pkt 7 Op.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko dodając, że bez wpływu rozstrzygnięcie pozostaje fakt, że decyzją z [...] października 2019 r. SKO stwierdziło wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z[...] listopada 2008 r. w części ustalającej warunki zabudowy: dla budynku oficyny; łącznego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy - 68%; dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od ul. G. przez budynek [...]; a w pozostałym zakresie umorzyło postępowanie. W pozostałej bowiem części decyzja nie została uchylona, ani zmieniona nie zaszła więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu w tej sprawie poddano decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z [...]maja 2019 r. odmawiającą uchylenia - we wznowionym, na podstawie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., postępowaniu - decyzji własnej z dnia[...] lutego 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K[...] z [...] października 2017 r. o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego ze zmianą funkcji mieszkalnej na mieszkalno-hotelową, budową oficyny we wskazanej lokalizacji.

Wskazać zatem ponownie trzeba, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

O ile nie budzi wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że termin "w oparciu" użyty w powołanym przepisie jest tożsamy ze zwrotem "na podstawie" (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06, LEX nr 276701), jak i to, że decyzja wydana następczo musi być zależna od decyzji wydanej uprzednio, to jednak odmiennie niż argumentuje w skardze Prokurator należy odczytywać zakres jego stosowania, skoro dyspozycją tego przepisu ustawodawca objął wyłącznie uchylenie lub zmianę decyzji lub orzeczenia sądu. Nie dotyczy on zatem zarówno innych rozstrzygnięć, a więc stwierdzenia wygaśnięcia, czy stwierdzenia nieważności decyzji – zob. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12), jak i innych aktów niż w nim wymienione np. aktów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 816/13, LEX nr 1408033).

Należy pamiętać, że zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia jej mocy obowiązującej musi wynikać z wyraźnie ustanowionej w ustawie normy prawnej.

Nie można było zatem zgodzić się z argumentacją P., że wprawdzie wykładnia przesłanek wznowienia winna mieć charakter ścieśniający, ale nie chodzi o literalne brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. lecz o skutki prawne decyzji zależnej. W świetle przedstawionych rozważań, nie do zaaprobowania jest również stanowisko, że "niezależnie od tego, czy doszło do uchylenia lub zmiany, czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, to i tak istnieje domniemanie prawne, że wydana na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest prawidłowa, co stanowi istotę wznowienia postępowania". Każdy z przewidzianych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych służy bowiem eliminacji innego rodzaju naruszeń – kwalifikowanych bądź zwykłych. Tryby te są niekonkurencyjne, bowiem ich podstawy nie są tożsame (zob. wyrok NSA z 3.02.2017 r., sygn. II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; por. też wyrok NSA z 24.07.2018 r., II OSK 2132/16, LEX nr 2531085).

Z podanych przyczyn bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostawało stanowisko zarówno skarżącego jak i organu przedstawione w zakresie stosowania i wykładni 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czy wydania decyzji stwierdzającej, bądź odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

Tylko na marginesie zatem Sąd wskazuje, że wygaśnięcie decyzji nie następuje wskutek wydania decyzji, ale wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie utratę mocy decyzji potwierdza.

W świetle dokonanej w tej sprawie analizy prawnej ocena Prokuratora, nie mogła prowadzić do podważenia zaskarżonej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu , pomimo przedstawienia w jej uzasadnieniu częściowo błędnej argumentacji.

Powyższe nie zamyka jednak drogi do weryfikacji pod względem zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestora w innych postępowaniach, w tym prowadzonych w trybie nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.