Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 64d, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 15, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 33/22 oddalającego sprzeciw K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 listopada 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 33/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 4 listopada 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją Wójta Gminy O. z dnia 5 lipca 2021 r. ustalono na wniosek R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ewidencyjnej nr ..., obręb O., gmina O. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 4 listopada 2021 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 142 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań R. R. i K. P. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia 5 lipca 2021 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył K. P. (dalej jako skarżący).

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stwierdził, że sprzeciw nie był zasadny i jako taki podlegał oddaleniu.

W ocenie Sądu, Kolegium trafnie wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, czy ustalenie granic obszaru analizowanego jest prawidłowe z uwagi na brak ustalenia, gdzie znajduje się front działki. Ponadto z analizy nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie działki uwzględniono przy jej sporządzaniu, w szczególności czy wzięto również uwagę działki, które jedynie częściowo znajdują się w obszarze ujętym na mapie jako obszar analizy. Przede wszystkim jednak, zdaniem Sądu, analiza nie zwiera jakichkolwiek parametrów określonych w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej – Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) występujących na sąsiednich działkach, czyli wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) i geometrii dachu (§ 8), tj. podstawowych informacji niezbędnych dla prawidłowego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, oznaczało przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez tenże organ, przy czym organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy, do czego byłby de facto zmuszony, nie uchylając zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co zostało wyjaśnione w jej uzasadnieniu. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.

W skardze kasacyjnej K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że decyzja SKO w T. n z dnia 4 listopada 2022 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. okazał się całkowicie niezasadny, bowiem Sąd Wojewódzki orzekł prawidłowo o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 listopada 2021 r., którą orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać również trzeba, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniło przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim trafnie Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, która nie spełnia wymogów z przepisów art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Konkretnie w dokumencie analizy nie ustalono jednoznacznie frontu działki inwestycyjnej (nr ...), co uniemożliwiło weryfikację obszaru wyznaczonego do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Zasadniczą wadą sporządzonej analizy był brak ustaleń w przedmiocie stanu zainwestowania poszczególnych nieruchomości położonych w obszarze analizy, mianowicie funkcji oraz parametrów architektonicznych istniejącej zabudowy. W rezultacie takich wadliwości analizy architektoniczno-urbanistycznej nie było możliwe sprawdzenie czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W szczególności brak było danych niezbędnych do oceny prawidłowości ustalonych w decyzji warunków, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy określonych w punktach 2.1 (a, b, c), 2.4 (e, h), 4.1 oraz 4.2. Tym samym materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie był wystarczający do stwierdzenia dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza weryfikacji określonych w decyzji jej parametrów architektonicznych.

Odwołując się do orzecznictwa, Kolegium w uzasadnieniu decyzji trafnie wskazało, że wykonanie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

W takim stanie sprawy prawidłowe było też wnioskowanie Kolegium, że z uwagi na potrzebę ponownego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Ponadto należy zauważyć, że zakres uchybień dostrzeżonych przez organ odwoławczy uprawniał do stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, zasadniczo art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie akceptacji podlegało stanowisko organu odwoławczego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wykraczałoby poza ramy unormowane w art. 136 k.p.a.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, zaistniała w sprawie potrzeba przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych musiała skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dla zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ odwoławczy w sposób właściwy i rzeczowy przedstawił jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec niewyjaśnienia szeregu istotnych kwestii w analizie architektoniczno-urbanistycznej brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej.

Mylnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że Kolegium powinno uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Ponadto należy wskazać, że nieskuteczny okazał się zarzut dotyczący art. 64d p.p.s.a. w sytuacji, gdy strona skarżąca nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

6