Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 756/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody z dnia 2 października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 2 października 2019 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty z 8 lutego 2019 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

Starosta decyzją z 8 lutego 2019 r., powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako P.b.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Z. P., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego, zaprojektowanego na terenie działek nr: [..]-[..], położonych w obrębie [..] w K. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji, wydana została dnia 14 stycznia 2016 r. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta w punkcie III wprowadza:

• linię zabudowy dla lokalizacji projektowanego budynku:

a) od strony ul. J. (Dz. nr [.].-[..]), jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej,

b) od strony ul. S. (dz. [..]) i [..] (dz. nr [..]) zgodnie z ustawą o drogach publicznych.

• wysokość zabudowy:

a) dla zabudowy zlokalizowanej od strony ul. J. maksymalnie 13 m,

b) dla zabudowy zlokalizowanej przy ul. [..] wysokość maksymalnie 15 m,

c) maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych 4.

Starosta ustalił, że inwestycja została zlokalizowana na terenie przeznaczonym na ten cel w decyzji Burmistrza Miasta z 14 stycznia 2016 roku, a budynek usytuowano z należytym uwzględnieniem ograniczeń określonych w tym dokumencie. W odniesieniu do uwag uczestników postępowania M. B. i M. K., dotyczących negatywnego wpływu planowanej inwestycji na kształtowanie przestrzeni w rejonie jej realizacji i ograniczenie prywatności na działce nr [..] oraz szkody, jakie inwestycja może spowodować w konstrukcji budynku zlokalizowanego na działce nr [..], organ stwierdził, że zagadnienia te były przedmiotem w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne niedogodności w korzystaniu z budynku M. K. nie mogą stanowić przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, trudno bowiem dopatrzyć się w takiej sytuacji naruszenia jego interesu jako właściciela sąsiedniego budynku.

Wskazano także, że inwestor przedłożył ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków z 5 grudnia 2018 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy nowego obiektu na terenie działek nr [..]-[.] w obrębie 11 w K., to jest na obszarze zabytku nieruchomego wpisanego pod numerem [..] do rejestru zabytków prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: zespołu urbanistycznego miasta K.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. K., który zwrócił uwagę na różnicę, jaka będzie występować między zaprojektowanym obiektem a usytuowanymi w bliskim sąsiedztwie budynkami, co doprowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego. Wskazał także, że znaczna wysokość projektowanego obiektu może mieć wpływ na użytkowanie kolektorów słonecznych zamontowanych na dachu należącego do niego budynku przy ul. J.

Pismem z 23 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie wyjaśnień w sprawie usytuowania stanowiska postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz poprzez wykazanie się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby niniejszej inwestycji na parkingach na terenie K. Dnia 8 sierpnia 2019 r. do Wojewody wpłynęło pismo inwestora, do którego dołączono dokumentację, mającą świadczyć o zapewnieniu wymaganej ilości miejsc postojowych, w tym miejsc dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne.

Wojewoda decyzją z 2 października 2019 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 P.b., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty z 8 lutego 2019 r., uchylił ją w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że analiza rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z 8 lutego 2019 r. prowadzi do wniosku, że są one zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 14 stycznia 2016 r. Jednak projekt budynku mieszkalno-usługowego, w którym przewidziano 20 mieszkań oraz 10 lokali usługowych o łącznej powierzchni użytkowej 788,64 m2 nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych, w myśl których należy zapewnić co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, a dla zabudowy usługowej - 1 miejsce na 30 m2 powierzchni użytkowej. Realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu miejsc postojowych zalicza się miejsca w garażu podziemnym). Dla projektowanej inwestycji wymagane jest zatem zapewnienie co najmniej 47 miejsc postojowych (20 dla lokali mieszkalnych oraz 27 dla usługowych). Tymczasem w ramach inwestycji zaprojektowano jedynie 12 miejsc postojowych w garażu podziemnym, wskazując że pozostałe 35 miejsc planuje się zrealizować na sąsiednich parkingach ogólnodostępnych przy ul. [..] i ul. W. Jako że z treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób niesporny wynika, że miejsca powinny zostać zrealizowane na terenie, do którego inwestor posiada prawo, organ odwoławczy pismem z 23 lipca 2019 r. wezwał inwestora do wykazania się prawem do terenu, na którym przewidziano 35 miejsc postojowych na potrzeby zamierzenia.

Inwestor przedłożył odpis zawartego w dniu 7 sierpnia 2019 r. pomiędzy nim a Gminą Miejską porozumienia w sprawie budowy parkingu wraz z infrastrukturą dla samochodów osobowych w ilości 35 miejsc parkingowych w K., na działce nr [..] obr. 11, będącej własnością Gminy Miejskiej. Na mocy tego porozumienia, dzięki partycypacji w kosztach budowy, inwestor uzyska prawo do używania 35 miejsc parkingowych na potrzeby realizacji inwestycji na działkach nr [..] obr. [..]. Ponadto, w przypadku ustanowienia przez inwestora na rzecz Gminy Miejskiej i A. odpowiednich nieodpłatnych służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych na działkach nr [..] i [..], uzyska on nieodpłatne prawo używania 5 miejsc postojowych na parkingu przy ul. [.], bezpośrednio przy terenie objętym wnioskowaną inwestycją, w tym dla samochodu, z którego korzystają osoby niepełnosprawne. Dodatkowo, inwestor przedłożył zawartą z osobą fizyczną umowę przedwstępną z 5 sierpnia 2019 r. dotyczącą prawa do budowy i korzystania z 10 miejsc parkingowych na terenie działki nr [..] obr. 11 w K., umowę przedwstępną z 5 sierpnia 2019 r., zawartą z osobą prawną (firmą spedycyjną), dysponującą znaczną liczbą miejsc parkingowych, dotyczącą prawa do korzystania z istniejących 35 miejsc parkingowych na terenie działek nr [..]-[..] w K. Ponadto inwestor wskazał, że posiada prawo do korzystania z 15 miejsc parkingowych na terenie działek nr [..]-[..] przy ul. W. w K. Inwestor wyjaśnił, że wskazane umowy, dające mu prawo do terenu, są bezwarunkowe ze strony właścicieli nieruchomości, a z uprawnień tych zamierza on skorzystać w sytuacji, gdy z przyczyn leżących po stronie Gminy Miejskiej nie doszłoby do wykonania opisanego na wstępie porozumienia w sprawie partycypacji w kosztach budowy 35 miejsc postojowych na działce nr [..] obr. 11. Inwestor poinformował również, że wraz ze swoją małżonką jest współwłaścicielem działek nr [..] i [..] obr. 9 w K. przy ul. P., na których można zapewnić co najmniej 22 miejsca postojowe.

Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia Wojewoda uznał, że dysponowanie wykazanymi przez inwestora nieruchomościami z miejscami postojowymi poza terenem objętym inwestycją, z wyjątkiem działek nr [..] i [..] obr. 9, nie wynika z tytułu własności, lecz stosunków zobowiązaniowych. Tymczasem nie można, zdaniem Wojewody uznać, aby zawarcie umowy dzierżawy, najmu czy umowy przedwstępnej w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, w sposób trwały rozwiązywało kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby tych miejsc. Ewentualne rozwiązanie umowy przedwstępnej zawartej z Gminą Miejską bądź umów dzierżawy - co w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny jest jak najbardziej możliwe - skutkowałoby bowiem likwidacją przynajmniej części spośród 35 miejsc postojowych zaprojektowanych na nieruchomościach usytuowanych poza terenem inwestycji, co z kolei doprowadziłoby do niezgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych. Nie można zatem w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych.

Z kolei działki nr [..] i [..], których inwestor jest współwłaścicielem, nie są w stanie zapewnić wymaganej liczby miejsc. Nie bez znaczenia dla niemożności uznania wskazanych przez inwestora nieruchomości z miejscami postojowymi za spełniające wymogi decyzji o warunkach zabudowy jest również fakt ich lokalizacji względem działek inwestycyjnych. Działka nr [..] obr. 9 przy ul. D. oddalona jest bowiem o ok. 330 m w linii prostej od terenu projektowanego zamierzenia, 600 m w przypadku dojazdu drogami publicznymi oraz 400 w przypadku dojścia pieszo. W przypadku działki nr [..] obr. 11 przy ul. T. odległość w linii prostej wynosi 460 m, drogami - 680 m, pieszo - 590 m. Działki nr [..]-[..] oddalone są od terenu inwestycji o 1570 m w linii prostej, 1900 m drogami oraz 1800 m w przypadku pokonania drogi na piechotę. Odległość działek nr [..]-[..] przy ul. W. od nieruchomości inwestycyjnej wynosi 220 m w linii prostej, 450 m drogami oraz 260 m pieszo. Z kolei działki nr [..] i [..] obr. 9 zlokalizowane są ok. 1400 m w linii prostej od terenu inwestycji oraz 1600 m w przypadku pokonania trasy pieszo bądź drogami publicznymi. W ocenie Wojewody usytuowanie miejsc postojowych w tak znacznej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji. Miejsca postojowe powinny być usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki inwestycyjnej, aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać.

Wojewoda wskazał także, że decyzją z 12 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza Miasta z 14 stycznia 2016 r. w części dotyczącej pkt. VI ppkt 2, obejmującego zapis "realizacja miejsc postojowych odbywa się na terenie, do którego prawo posiada inwestor, przy czym dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją (do bilansu zalicza się miejsca w garażu podziemnym)". Orzeczenie to nie jest ostateczne.

Badając zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi organ odwoławczy wskazał, że opracowanie to nie spełnia wymogów zawartych w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w zakresie dotyczącym miejsc postojowych dla samochodów używanych przez osoby niepełnosprawne. Co więcej, opracowanie to nie spełnia wymogów co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletację sposób, a taki obowiązek wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935). Ponadto na wielu stronach widoczne są ślady użycia korektora lub zaklejania części opisów, rysunków i tabel w sposób uniemożliwiający odczytanie poprzedniej treści. Zmiany takie widoczne są np. na rys. A. 1.1 przedstawiającym rzut parteru (str. 86). Na rysunku tym widnieją także uzgodnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych, nie wiadomo jednak, czy uzgodnień tych dokonano przed, czy po naniesieniu zmian. Mając na względzie fakt, że projekt budowlany jest dokumentem, Wojewoda uznał, że do naniesienia poprawek i uzupełnień należy stosować takie zasady, o jakich mowa chociażby w art. 71 k.p.a., zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Co równie ważne, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Tymczasem na zamieszczonym w projekcie budowlanym projekcie zagospodarowania terenu brak jest jakiejkolwiek informacji na ten temat.

Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Wojewody z 2 października 2019 r., wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania oraz zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawny powinny znajdować się na terenie objętym inwestycją,

b) naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych,

c) art. 35 ust. 4 P.b. oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbindowanie projektu nie jest formą uniemożliwiającą dekompletację projektu, jaka wynika z rozporządzenia.

Uzasadniając zarzuty skargi dokonano analizy § 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych uznając, że nie może on być interpretowany w oderwaniu od § 19 rozporządzenia, co zdaniem strony prowadzi do wniosku, że przepis ten daje inwestorowi jedynie możliwość usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w bliższej odległości od okien budynków, nie stwarza jednak takiego obowiązku. Brak wyliczenia i określenia tych budynków stwarza inwestorowi swobodę przy projektowaniu inwestycji, dla których wymagane jest zapewnienie takich miejsc postojowych. Przy tak skonstruowanym przepisie nie można dopatrywać się w nim, tak jak to zrobił organ II instancji, konieczności urządzenia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych na terenie inwestycji, bowiem przepis takiego obowiązku nie nakłada, tym bardziej, że brak takich obwarowań w decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie projekt budowlany naruszał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie sposobu zapewnienia miejsc postojowych, skarżący uznał za błędne twierdzenie organu, że "nie można uznać, aby zawarcie umowy dzierżawy, najmu czy też umowy przedwstępnej w sprawie budowy parkingu, z którego inwestor będzie mógł korzystać, w sposób trwały rozwiązało kwestię zapewnienia odpowiedniej liczby tych miejsc". Polemizując z opinią Wojewody wskazano, że miejsca postojowe mogą być zrealizowane wyłącznie na działce, co do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane Zgodnie z art. 3 pkt 11 P.b., przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z ograniczonego prawa rzeczowego. Zamknięty katalog ograniczonych praw rzeczowych określony został w art. 244 § 1 k.c., zgodnie z którym ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że umowa przedwstępna oraz promesa zawarcia umowy użytkowania gruntu może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący dokonał także analizy łączącej go z Gminą umowy z 7 sierpnia 2019 r. w celu wykazania, że nie ma przesłanek dla przyjęcia, że którakolwiek ze stron porozumienia wykaże się brakiem lojalności kontraktowej, a tym bardziej nie można stawiać tezy, iż obie strony porozumienia miały w istocie cele inne, niż zapewnienie miejsc parkingowych.

Stwierdzono dalej, że organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić, czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością, na której będą ustanowione miejsca parkingowe. Inwestor niewątpliwie wykazał się takim prawem, przedstawiając umowę z 7 sierpnia 2019 roku. Porozumienie daje inwestorowi prawo do 35 nowopowstałych miejsc parkingowych, niezbędnych dla obsługi w przyszłości powstającej inwestycji, które to miejsca zostaną przez niego sfinansowane, a ich realne powstanie gwarantuje Gmina zawierając porozumienie opatrzone kontrasygnatą skarbnika. Ponadto § 5 pkt 2 porozumienie gwarantuje inwestorowi dalsze 5 miejsc do bezpłatnego używania, w tym dla osób niepełnosprawnych pod warunkiem ustanowienia przez niego nieodpłatnej służebności przesyłu dla urządzeń przesyłowych, pobudowanych na działkach [..] i [..] przeznaczonych na planowaną inwestycję, stosownie do treści art. 3051 k.c. i a contrario art. 3052 § 1 k.c. na rzecz Gminy oraz spółki gminnej A., w której Gmina ma 100 % udziałów. Skoro cel umowy- porozumienia - jest nierozerwalnie związany z planowaną przez skarżącego inwestycją i ma ścisły związek z decyzją o warunkach zabudowy i zobowiązaniem wynikającym z § 18 rozporządzenia, to konkretyzacja obowiązków stron niniejszego porozumienia jak zapłata, rozpoczęcie prac związanych budową parkingu możne być realizowana dopiero po uzyskaniu przez inwestora niezbędnych decyzji, czyli zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę.

Na koniec skarżący wskazał, że ustawodawca nie doprecyzował, jakim konkretnie sposobem należy zapewnić wymóg niemożliwości dekompletacji projektu budowlanego wynikający z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Problem ten nie był również przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wykładnia tego przepisu nie została przeprowadzona ani przez doktrynę, ani przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Przepis jest zatem niedookreślony, brak bowiem wyjaśnienia terminu "dekompletacja". W ocenie skarżącego, szczegółowe określenie powyższego sposobu nie leży również w kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej bądź nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że skarżący pominął podkreślaną przez organ kwestię znacznej odległości miejsc postojowych od projektowanego budynku, która - w ocenie Wojewody - ma kluczowe znaczenie w sprawie i powoduje, że wskazane przez inwestora miejsca de facto są bezużyteczne dla potrzeb osób korzystających z tego obiektu, w szczególności niepełnosprawnych. Dodatkowo podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby na mocy zawartego między inwestorem a Gminą Miasta porozumienia w sprawie budowy parkingu inwestor miał uzyskać prawo do wyłącznego korzystania z usytuowanych na znajdującym się obok ogólnodostępnym parkingu miejsc postojowych przeznaczonych dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zbindowanie projektu nie jest formą uniemożliwiającą jego dekompletację stwierdzono, iż naruszenie to nie stanowiło przesłanki uchylenia wydanej przez Starostę decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, mimo częściowej zasadności, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, jakie sąd dostrzegł w zaskarżonej decyzji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na terenie działek nr [..]-[..] w K. stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Kwestie związane z wydaniem pozwolenia na budowę reguluje art. 35 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 u.p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Kwestią sporną w okolicznościach niniejszej sprawy, która bezpośrednio wpłynęła na treść rozstrzygnięcia w sprawie, jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla analizowanej inwestycji w dniu 14 stycznia 2016 r. w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.), stanowiąca element obligatoryjnej analizy poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a zarazem warunek jego udzielenia.

Jak wynika z ww. decyzji o warunkach zabudowy (pkt VI Warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej) minimalna liczba miejsc parkingowych ustalona została dla zabudowy mieszkaniowej – w ilości 1 miejsce na jedno mieszkanie, zaś dla zabudowy usługowej – 1 miejsce postojowe na 30 m2. Realizacja miejsc postojowych ma się odbywać z terenu, do którego prawa posiada inwestor, przy czym decyzja dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych poza terenem objętym inwestycją. Z projektu budynku mieszkalno-usługowego wynika, że przewidziano w nim 20 mieszkań oraz 10 lokali usługowych o łącznej powierzchni użytkowej 788,64 m2, co oznacza że dla projektowanej inwestycji wymagane jest zapewnienie co najmniej 47 miejsc postojowych (20 dla lokali mieszkalnych oraz 27 dla usługowych). Bezsporne w sprawie jest to, że w ramach inwestycji zaprojektowano jedynie 12 miejsc postojowych w garażu podziemnym. W zakresie pozostałych 35 miejsc parkingowych inwestor wskazał, że planuje je zrealizować na sąsiednich parkingach ogólnodostępnych przy ul. [..] i ul. W. Wojewoda w zaskarżonej decyzji zakwestionował prawidłowość rozwiązań projektowych w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. z dwóch powodów. Po pierwsze uznał, że miejsca powinny zostać zrealizowane na terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające z prawa rzeczowego, a tego wymogu nie spełnia zapewnienie tych miejsc na terenie, w odniesieniu do którego inwestora wiąże z jego właścicielem węzeł obligacyjny (umowa dzierżawy, najmu). Po drugie zaś, zdaniem Wojewody, zapewnienie miejsc postojowych przez inwestora poza terenem inwestycji, a jednocześnie na terenie znacznie oddalonym od niej, w istocie zaprzecza funkcji miejsc postojowych ściśle związanych z miejscem zamieszkania lub świadczenia usług.

Oceniając stanowisko Wojewody w wyżej opisanym zakresie podzielić należy zapatrywanie tego organu w tej drugiej kwestii, natomiast rację ma skarżący w kwestii dotyczącej dopuszczalności realizacji miejsc parkingowych na terenie, w stosunku do którego inwestor ma tytuł wynikający ze stosunku obligacyjnego. Wadliwa ocena Wojewody w tej ostatniej kwestii nie ma jednak, zdaniem sądu, wpływu na wynik sprawy, bowiem w niniejszych okolicznościach sposób zapewnienia miejsc parkingowych przez inwestora, z niżej opisanych powodów, wyklucza ich dostępność dla osób, które powinny mieć do nich rzeczywisty a nie tylko potencjalny dostęp.

Oceniając powyższą kwestię wskazać należy, że problematyka miejsc postojowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją obiektu budowlanego, ich odległość od budynków i parametry, jakie muszą spełniać, w tym miejsc dla niepełnosprawnych, regulują przepisy działu II rozdziału 3 "Parkingi i garaże dla samochodów" rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Przepisy te mają na celu unormowanie zagadnień związanych z zapewnieniem działkom budowlanym odpowiedniej infrastruktury w postaci stanowisk postojowych dla samochodów. Problem wymogów dotyczących zapewnienia określonej ilości miejsc parkingowych jest szczególnie aktualny w kontekście nieustannych prób optymalizacji powierzchni nieruchomości budowlanych i wygospodarowania największej potencjalnej, mieszkalnej lub usługowej, powierzchni użytkowej obiektu budowlanego, którego usytuowanie planowane jest na nieruchomości. Zagadnienie to niewątpliwie stwarza dla inwestorów istotne wyzwanie, także z uwagi na wzrastającą sukcesywnie w osiedlach ludzkich liczbę samochodów, w tym użytkowanych w gospodarstwach domowych. Rozwiązania zastosowane przez ustawodawcę w powołanym rozporządzeniu stwarza jednolite i racjonalne uregulowanie warunków dotyczących minimalnych parametrów, którym powinny odpowiadać działki budowlane, pod kątem lokalizacji w ich obrębie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Jednocześnie jednak, w doktrynie zwraca się uwagę na fakt, że akt ten nie jest pozbawiony niejasności i budzi wątpliwości interpretacyjne. Najlepszym tego wyrazem jest fakt, że na kanwie problematyki dopuszczalności zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji poza jej terenem ukształtowało się rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych, do którego sąd orzekający w niniejszej sprawie również musi się odnieść.

Zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jednocześnie § 18 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W wyrokach WSA w Krakowie z 16 stycznia 2017 r., II SA/Kr 1305/16 (Lex nr 219722), z 17.09.2013 r., II SA/Kr 515/13 (Lex nr 1370801), z 8.09.2011 r., II SA/Kr 914/11 LEX, nr 966400, WSA w Warszawie z 8.04.2008 r., VII SA/Wa 124/08, (Lex nr 516704), czy wyroku NSA z 14.11.2007 r., II OSK 1498/06 (Lex nr 425369) sądy administracyjne uznały, że brzmienie § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe inwestor powinien zapewnić na terenie na którym inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia omawianego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 rozporządzenia, jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Rygorystyczna wykładnia cytowanego przepisu została nieco złagodzona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17.10.2018 r., II OSK 2561/16 (Lex nr 2574180), z 20.09.2018 r., II OSK 1078/18 (Lex nr 2584293), czy z 6.02.2018 r., II OSK 1008/17 (Lex nr 2471031). Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił, na zasadzie wyjątku od zasady, możliwość urządzenia miejsc parkingowych na działce innej niż działka inwestycyjna, ale pod pewnymi warunkami. Po pierwsze, wskazuje się, że w ramach obowiązków przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. rzeczą właściwego organu jest sprawdzenie, czy dokumentacja złożona przez inwestora dowodzi tego, że urządzenie miejsc postojowych na wskazanym parkingu oraz hali garażowej pobliskiej nieruchomości ma charakter trwały i rzeczywisty. Jeżeli więc prawo inwestora do urządzenia miejsc postojowych na parkingu ogólnodostępnym miało wynikać z umowy najmu, to powinny być w niej zawarte podstawowe dane identyfikujące tę nieruchomość (numer księgi wieczystej) oraz właściciela i tytuł prawny podmiotu wynajmującego. Po drugie zaś, wskazuje się, że możliwość zapewnienia miejsc postojowych na cudzym gruncie jest dopuszczalna wyjątkowo, w szczególności gdy rygorystyczne stosowanie ww. zasady prowadzić mogłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. Dotyczy to np. inwestycji , która w pierwotnym kształcie nie posiada miejsc parkingowych na terenie własnej działki, a która zakłada przebudowę. Sądy administracyjne przyjmują, w ramach tego zliberalizowanego stanowiska, że "przyjęcie zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca pozwolenia na budowę (nawet przebudowa fragmentu budynku w sposób, który może wyodrębnić dodatkowy lokal mieszkalny w tej samej bryle) wymaga zaprojektowania obligatoryjnie miejsc postojowych na terenie działki inwestora, prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej." W orzecznictwie wskazuje się też, że dopuszczalne jest wyjątkowo zapewnienie miejsc na cudzym gruncie (poza terenem inwestycji), ale w sytuacji gdy inwestor zabezpieczy te miejsca na działce sąsiedniej, do której ma tytuł prawny (por wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2014 , II SA/Kr 722/14, Lex nr 159297).

Analiza orzecznictwa w powyższym zakresie prowadzi zatem do wniosku, że początkowo prezentowane, restrykcyjne i kategoryczne stanowisko sądów administracyjnych, iż miejsca postojowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana – uległo z czasem pewnej liberalizacji. W orzeczeniach dopuszczających możliwość urządzenia miejsc parkingowych poza terenem inwestycji akcentuje się jednak, że jest to możliwe wyjątkowo, a lokalizacja miejsc parkingowych urządzanych dla danej inwestycji winna uwzględniać jej specyfikę i uwarunkowania. Szczególne okoliczności, uzasadniające urządzenie miejsc postojowych poza terenem inwestycji związane są zwłaszcza z samym charakterem zamierzenia inwestycyjnego, polegającego np. przebudowie (rozbudowie) budynku zajmującego prawie całą działkę budowlaną, co siłą rzeczy wyklucza możliwość urządzenia na tej działce miejsc postojowych. Dopuszczalne jest przy tym urządzenie miejsc postojowych dla danej inwestycji na gruncie, który nie stanowi przedmiotu własności inwestora, np. na nieruchomości wynajmowanej. Konieczne jest jednak trwałe i rzeczywiste zagwarantowanie możliwości postoju samochodów na cudzym gruncie, co może mieć miejsce także w oparciu o obligacyjny tytuł do tego terenu.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że sąd w niniejszym składzie, podziela co do samej zasady pogląd o dopuszczalności urządzenie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji. Jednocześnie jednak wyraża przekonanie, że skoro jest to wyjątek od zasady zapewnienia miejsc postojowych na terenie inwestycji, to musi być stosowany z dużą rozwagą i ostrożnością, bowiem rozwiązania projektowe muszą być racjonalne i funkcjonalne dla przyszłych użytkowników nieruchomości, a nie potencjalne i generujące konflikty sąsiedzkie. Rozwiązania przedstawione w analizowanym projekcie budowlanym przez inwestora, zdaniem sądu, nie są możliwe do zaakceptowania, bowiem wynikają wyłącznie z próby optymalizacji powierzchni zabudowy nieruchomości kosztem niezbędnej dla przyszłych mieszkańców i użytkowników inwestycji infrastruktury parkingowej. Sąd podziela stanowisko Wojewody, według którego istotne znaczenie ma odległość przewidzianych przez inwestora miejsc parkingowych, usytuowanych poza terenem inwestycji od jej lokalizacji. Inwestor w tym zakresie przedstawił kilka wariantów, lecz zdaniem sądu, żaden z nich nie może być zaakceptowany ze względu na znaczną odległość od terenu inwestycji. Działka nr [..] obr. 9 przy ul. D., wskazana przez inwestora jako podstawowe miejsce lokalizacji 35 miejsc parkingowych, oddalona jest o ok. 330 m w linii prostej od terenu projektowanego zamierzenia, 600 m w przypadku dojazdu drogami publicznymi oraz 400 w przypadku dojścia pieszo. W przypadku działki nr [..] obr. 11 przy ul. T., wskazanej jako alternatywna lokalizacja 10 miejsc parkingowych, odległość w linii prostej od terenu inwestycji wynosi 460 m, drogami - 680 m, pieszo - 590 m. Z kolei, działki nr [..]-[..] oddalone są od terenu inwestycji o 1570 m w linii prostej, 1900 m drogami oraz 1800 m w przypadku pokonania drogi na piechotę. Odległość działek nr [..]-[..] przy ul. W. od nieruchomości inwestycyjnej wynosi 220 m w linii prostej, 450 m drogami oraz 260 m pieszo. Działki nr [..] i [..] obr. 9 zlokalizowane są ok. 1400 m w linii prostej od terenu inwestycji oraz 1600 m w przypadku pokonania trasy pieszo bądź drogami publicznymi. Słuszna w tej sytuacji jest ocena Wojewody, że usytuowanie miejsc postojowych, nie mówiąc już od miejscach dla osób niepełnosprawnych, w tak znacznej odległości od obiektu, któremu mają służyć, nie zapewnia praktycznej realizacji potrzeb parkingowych wnioskowanej inwestycji. Miejsca postojowe powinny być usytuowane w takiej odległości i miejscu od działki inwestycyjnej, aby mogły rzeczywiście ją obsługiwać. Inwestor w złożonej skardze w żaden sposób nie podważył tej argumentacji. W tej zaś sytuacji, bez znaczenia jest fakt, że w ocenie sądu, inwestor wykazał się, wbrew stanowisku Wojewody, tytułem prawnym do nieruchomości, które wskazał jako teren urządzenia miejsc parkingowych, przedkładając stosowne umowy najmu oraz Porozumienie zawarte w Gminą Miejską z 7 sierpnia 2019 r. Taki sposób zapewnienia miejsc parkingowych jest bowiem nie do zaakceptowania jako że nierealne jest wykorzystanie ich jako parking dla obiektu budowlanego realizowanego przez skarżącego. Sąd podziela jednocześnie stanowisko wyrażone wyroku WSA w Poznaniu z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 494/12 (Lex nr 1229011), w którym sąd ten wskazał na nieprawidłowość zapewnienia miejsc postojowych na innych działkach niż inwestycyjna, w sytuacji jej oddalenia o około 380 m. Tym bardziej więc dotyczy to sytuacji, gdy ta odległość wynosi - w najkorzystniejszym wariancie - niemal 0,5 km.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę ustalenia organu odwoławczego wynikające z przywołanych powyżej okoliczności sprawy oraz dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych wyżej przepisów, które prawidłowo zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy trafnie wywiódł, że w niniejszej sprawie nie można było przyjąć, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych. W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Wojewody, że inwestor nie wypełnił w całości nałożonego na niego obowiązku, w tym nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, a mając na uwadze brak spełnienia powyższego wymogu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., organ II instancji prawidłowo odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora. W konsekwencji, w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdził, że inwestor nie usunął nieprawidłowości w projekcie, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko w myśl art. 35 ust. 3 P.b. - obowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, co też prawidłowo uczynił organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie do braku poprawności dokumentacji projektowej (projektu budowlanego) i znaczenia tego uchybienia dla wyniku niniejszej sprawy. Dokumentacja projektowa (projekt budowlany), załączona do akt administracyjnych wskazuje, że jest ona w stanie rozpadu, a binda scalająca ten dokument nie spełnia funkcji zabezpieczającej przed dekompletacją projektu. W tej sytuacji, nie jest nieuzasadniony pogląd organu odwoławczego, że opracowanie to nie spełnia wymogów co do jego oprawienia w trwały, uniemożliwiający dekompletację sposób, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podobnie, korekta projektu, widoczna na licznych jego stronach - poprzez użycie korektora lub zaklejanie części opisów, rysunków i tabel w sposób uniemożliwiający odczytanie poprzedniej treści - jest dokonana nieprawidłowo, z naruszeniem zasad dotyczących dokumentów urzędowych, a wynikających z art. 71 k.p.a., zgodnie z którym skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Podkreślić należy, że projekt budowlany, po jego zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej, staje się dokumentem urzędowym, a więc nabiera szczególnego waloru prawnego, z którym wiążą się też szczególne zasady jego sporządzenia i poprawności. Rolą inwestora jest więc dochowanie tych zasad, nawet jeśli ich naruszenie nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę zatwierdzenia dokumentacji projektowej.

Konkludując, w powyższych okolicznościach sprawy sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, co tym samym uzasadnia, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalenie skargi w całości.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), uznając że rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy może spowodować nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.