Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2831/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/12 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 27 listopada 2011 r. M. C. zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z [...] grudnia 2003 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w R., wskazując iż budynek objęty kwestionowaną decyzją został zrealizowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, iż budynek dopuszczony do użytkowania na podstawie ww. decyzji z [...] grudnia 2003 r., jest usytuowany od granicy jego nieruchomości w sposób niezgodny z ww. przepisem, tj. w odległości mniejszej niż 4 m ścianą z otworami, bo odległość ta wynosi 3,80 m.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał postanowienie znak: [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z [...] grudnia 2003 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, podmiot, których chce skutecznie wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności musi zatem dysponować przymiotem strony. Definicja pojęcia strony uregulowana została w art. 28 k.p.a., ale w niniejszej sprawie należało uwzględnić przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten wszedł w życie 11 lipca 2003 r. i jest przepisem szczególnym w stosunku do normy zawartej w ww. art. 28 k.p.a. Na mocy tego przepisu, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, a organ I instancji nie stwierdził istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tym samym ustalając przymiot strony wnioskodawcy należało uwzględnić przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Wskazał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana dla J. i B. W., a M. C. nie posiada interesu prawnego i nie może żądać czynności związanych ze stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

Zażalenie na powyższe postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. C.

Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że generalna zasada postępowania administracyjnego przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach. Dotyczy to m. in. postępowania uregulowanego w ustawie – Prawo budowlane. W ustawie tej zawarto szereg szczególnych rozwiązań, których celem było m. in. ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tej ustawy. Tak ustawodawca uczynił w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Organ zauważył przy tym, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jedynie do inwestora jest skutkiem i wynikiem legalnego jego postępowania. Dlatego też, jak wskazał organ, ww. art. 59 ust. 7 ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktyczny, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Dalej, organ wyjaśnił, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że są rozpatrywane w nowym postępowaniu, prowadzonym w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie powodują zmiany ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest pozwolenie na użytkowanie. Zatem w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną z 2 grudnia 2003 r., po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej i złożeniu wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornego budynku, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł M. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 764/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro kwestionowana w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić w oparciu o ww. art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg stron jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie.

Sąd podniósł, iż po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] grudnia 2003 r., organ winien był (rozważając przymiot strony wnioskodawcy) wyjaśnić, czy sporna decyzja jest wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej bowiem sytuacji przymiot strony w sprawie przysługiwałby jedynie inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w takim też zakresie organ odwoławczy dokonał niezbędnych ustaleń i w ich świetle miał pełne podstawy do zastosowania wskazanego przepisu (i w efekcie utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego w oparciu o ww. art. 61a § 1 k.p.a.). Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora, znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, bezspornie wynika, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim była skutkiem realizacji inwestycji zgodnie z prawem. Decyzja ta dotyczy bowiem inwestycji realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy Kosakowo [...] sierpnia 1991 r., a akta sprawy nie wskazują na to, aby w stosunku do tej inwestycji zostało wszczęte postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zatem, akta sprawy nie wskazują na to, aby kwestionowane przez skarżącego pozwolenie na użytkowanie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego). Dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę i w jego treści zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia budynku do odbioru końcowego). Stosując się do tego warunku inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie i w wyniku takiego zachowania się tego podmiotu zapadła kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja. Tak więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę (tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego), dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Nadto, mając na względzie treść skargi wskazać należy, że z uwagi na przedmiot kwestionowanej decyzji interes prawny skarżącego nie mógł być badany w sprawie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Kwestia pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania inwestycji nie mogła mieć też w tej sytuacji żadnego znaczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędna wykładnię – art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie żądanie wniosła osoba nie będąca strona w sprawie, a zatem nie zachodzą przesłanki przewidziane w w/w przepisie,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły wydanie prawidłowej decyzji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 59 ust. 7 pr. bud., gdyż przepis ten jednoznacznie i wiążąco określa, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z powyższym przepisem strona w postępowaniu tym jest wyłącznie inwestor, jest to lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., podobnie jak art. 28 ust. 2 i art. 40 ust. 3 pr. bud. Powyższe przepisy określają krąg podmiotów mających przymiot strony w poszczególnych postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Przepis art. 28 k.p.a. jako przepis określający kto jest stroną postępowania administracyjnego ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, kiedy przepis szczególny nie stanowi inaczej. Pojęcie strony wynika z przepisów prawa materialnego, co dotyczy pojęcia strony w postępowaniu zwykłym (zwyczajnym), jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Co do zasady stronami postępowania nadzwyczajnego i postępowania zwykłego są te same podmioty, chyba że w międzyczasie któryś z nich utracił interes prawny w sprawie np. zbył nieruchomość innej osobie.

W związku z powyższym, nie ma żadnych racjonalnych powodów aby w niniejszej sprawie, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, według innych kryteriów niż to określono w art. 59 ust. 7 pr. bud. określać kto ma przymiot strony w tym postępowaniu. Należy więc przyjąć, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, tak jak to stanowi art. 59 ust. 7 pr. bud., nie ma więc w tym przypadku zastosowania art. 28 k.p.a. Inna jest sytuacja, kiedy budowa została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok NSA z 11.12.2012 r., II OSK 1453/11, Lex nr 1367277).

Skoro z art. 59 ust. 7 pr. bud. jednoznacznie wynika, że stroną jest wyłącznie inwestor, to przepis ten pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że M. C. składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] grudnia 2003 r., nie jest stroną w tym postępowaniu. Zatem ustalenie to dawało organowi podstawę prawną do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, zamieszczonym w pkt I, gdyż organ wydający zaskarżone postanowienie i Sąd I instancji kontrolujący je, dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 pr. bud.

W związku z powyższym zaskarżonym wyrokiem nie naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nie zostało wydane, jak prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z naruszeniem innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

To, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, może mieć znaczenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę albo w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ale nie w tym postępowaniu, w którym kwestionowano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.