Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 615/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Starosty z 13 kwietnia 2017 r. o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni 0,0098 ha pastwiska trwałego klasy IV (PsIV) pochodzenia organicznego w działce nr [..]o całkowitej powierzchni 4,68 ha, położonej w obrębie M., gm. U., w celu posadowienia trzech słupów w związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:

W dniu 13 lutego 2017r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora A. o zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na działce nr [..] obręb M., gm. U.

W toku postępowania B. - właściciel działki nr [..] złożyło uwagi co do prawidłowości zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wystąpieniem zagadnienia prawnego co do tytułu prawnego wnioskodawcy do wystąpienia w sprawie w charakterze strony. Spółka wyjaśniła, iż powyższe wynika z faktu złożenia przez nią odwołania do Wojewody od decyzji Starosty wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania.

Starosta udzielił odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 23 marca 2017r. wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

W dniu 13 kwietnia 2017r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, działając z upoważnienia Starosty, wydał decyzję o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni 0,0098 ha pastwiska trwałego klasy IV (PsIV) pochodzenia organicznego w działce nr [..]o całkowitej powierzchni 4,68 ha, położonej w obrębie M., gm. U., w celu posadowienia trzech słupów w związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV.

Wskutek wniesienia odwołania sprawa stałą się przedmiotem rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. - Dz. U. z 2017r., poz. 1161), zwanej dalej ustawą. Przepisy w/w ustawy nie zawierają wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ich wykładnia prowadzi jednak do wniosku, że krąg ten nie jest nieograniczony. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2012r. (sygn. akt II OSK 1220/11) osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi legitymować się interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego lub wywodzącym się ze stosunku cywilnoprawnego (art. 28 k.p.a.). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4). Każda więc osoba, która ma prawo do gruntu (niezależnie od źródła tego uprawnienia: ustawa, umowa, orzeczenie sądu, decyzja organu administracji), albo faktycznie nim włada jak właściciel, ma legitymację wynikającą z tej ustawy do żądania wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca – A. - nie będąc właścicielem działki nr [..], wywodzi swój interes prawny z dwóch decyzji administracyjnych załączonych do wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Mianowicie chodzi tu o decyzję Starosty z 3 listopada 2016r. nr [..] o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie M., gm. U., oznaczonej jako działka nr [.] i [..] oraz części nieruchomości położonej w obrębie W., gm. U. oznaczonej jako działka nr [..]-[..], a także zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności decyzję Starosty z 9 listopada 2016r. nr [..] o udzieleniu A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w obrębie M., gm. U., oznaczonej jako działka nr [..] i [..] oraz części nieruchomości położonej w obrębie W., gm. U. oznaczonej jako działka nr [..]-[..]. Przy czym, Kolegium zwróciło uwagę, iż od decyzji z 3 listopada 2016r. właściciel działki nr [..] B. wniósł odwołanie do Wojewody. Natomiast decyzja z 9 listopada 2016r., zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, uzyskała przymiot ostateczności w dniu 2 grudnia 2016r.

Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie decyzja w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże, decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydana w oparciu o art. 124 ust. 1a ustawy jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może również stanowić źródło prawa do gruntu dla inwestora. Konieczność jej wydania aktualizuje się właśnie, gdy po wydaniu decyzji na podstawie ust. 1, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może zostać wykonana, bo nie stała się jeszcze ostateczna. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych, ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SA/Sz 607/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OZ 8/15).

W ocenie Kolegium powyższe powoduje, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się wnioskodawca był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Słusznie zatem organ I instancji nie zawiesił postępowania w sprawie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Nie wystąpiło bowiem zagadnienie wstępne, które miałoby obligować organ I instancji do zawieszenia postępowania z urzędu.

Podkreślił organ odwoławczy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest analiza decyzji Starosty z 13 kwietnia 2017r. o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i właśnie ta decyzja wyznacza ramy niniejszego postępowania odwoławczego. Kwestia legalności czy też nieważności decyzji Starosty z 3 listopada 2016r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości może natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania. Niezależnie od powyższego podkreśliło Kolegium, iż inwestor legitymuje się ostateczną i zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności decyzją z 9 listopada 2016r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości i to właśnie ta decyzja dała mu uprawnienie do wystąpienia w niniejszej sprawie z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Powyższego stwierdzenia nie niweczy fakt, iż decyzja z 9 listopada 2016r. została wydana na rzecz podmiotu określonego jako "A. Oddział w K.". W ocenie Kolegium wnioskujący w niniejszej sprawie A. oraz A. Oddział w K. to ten sam podmiot. Zapis "Oddział w K." jest bowiem jedynie uzupełnieniem nazwy spółki akcyjnej, która ma pełną zdolność do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II GSK 1074/11). Przy okazji zwróciło Kolegium uwagę, iż stanowisko sądów administracyjnych we wszystkich wyrokach, na które powołał się odwołujący się nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowisko to bowiem zostało wypracowane przy uwzględnieniu brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. - Dz. U. z 2016, poz. 1764), regulującego katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji za niesłuszny uznał organ odwoławczy zarzut odwołującego się wskazujący, iż inwestor A. nie posiada tytułu prawnego do zajęcia części nieruchomości (działki nr [..]) i w konsekwencji uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem w niniejszym postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić, tylko i wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Złożenie wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej obligowało organ I instancji do zbadania czy grunt na działce [..] obręb M. kwalifikuje się do wyłączenia z produkcji rolnej, czy też warunku tego nie spełnia. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że przedmiotowy grunt jako pastwiska trwałe klasy IV (PsIV) o pochodzeniu organicznym wymaga wyłączenia z produkcji rolniczej. Powyższe zostało ustalone w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz mapę glebową, pochodzącą z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i nie było kwestionowane w toku postępowania przez żadną ze stron. Ustalenie to, także w ocenie Kolegium, czyniło zasadnym orzeczenie o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni 0,0098 ha pastwiska trwałego klasy IV o pochodzeniu organicznym w działce nr [..] obręb M., gm. U. w celu posadowienia trzech słupów w związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110KV. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni 0,0098 ha pastwiska trwałego klasy IV (PsIV) pochodzenia organicznego w działce nr [..] położonej w obrębie M., gm. U., w celu posadowienia trzech słupów w związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV.

Skargę na powyższą decyzję wniosło B. zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie pochodzenia organicznego gruntów na działce nr [..]

2. art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 i art. 128 k.p.a. poprzez dokonanie kontroli instancyjnej decyzji jedynie w oparciu o treść zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, a nie w całokształcie okoliczności faktycznych sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Zarzuciła strona skarżąca, że ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do rodzaju gleby na działce podlegającej wyłączeniu z produkcji rolniczej pozostają w sprzeczności z treścią mapy glebowej, która znajduje się w posiadaniu strony. Na owej mapie działki nr [..] i [..] położone w obrębie M. znajdują się na terenie określonym jako "[..]". Zaś zgodnie z opracowaniem autorstwa B. Ł. dotyczącym map glebowo-rolniczych oznaczenie "2z" wskazuje na użytki zielone na glebach mineralnych i mułowo-torfowych, torfowych i murszowych. Są to gleby okresowo za suche lub nadmiernie uwilgotnione. Powyższe stoi w jawnej sprzeczności z konstatacją organów, iż w przypadku spornej działki mamy do czynienia z gruntem pochodzenia organicznego.

Dokonując kontroli instancyjnej decyzji w ramach obowiązującego modelu dwuinstancyjności organ odwoławczy nie był związane zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji. Zgodnie bowiem z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy ustala niejako samodzielnie stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją.

W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy, za organem I instancji przyjął błędnie wbrew zapisom mapy glebowo-rolniczej, iż teren działki nr [..] i [..] stanowią grunty pochodzenia organicznego. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla kwestii związanej z orzekaniem w zakresie wyłączenie określonych gruntów z produkcji rolnej, a zatem ma istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Podkreśliła skarżąca, iż podstawą prawną sporządzania map glebowo-rolniczych, które są kartograficznymi opracowaniami tematycznymi i specjalnymi, są przepisy art. 7a ust. 1 pkt 14 lit. e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2011 r. w sprawie rodzajów kartograficznych opracowań tematycznych i specjalnych. Mineralne lub organiczne pochodzenie gleby stanowi także jedną z danych infrastruktury informacji przestrzennej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Istotnym zagadnieniem, ściśle związanym z tą problematyką, jest charakter prawny map glebowo-rolniczych.

Powinien być on oceniany przy uwzględnieniu aktu prawnego, w którym mapy te zostały przyjęte. Mapy glebowo-rolnicze są przygotowywane i udostępniane przez Głównego Geodetę Kraju przy zachowaniu procedury przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 października 2011 r. w sprawie rodzajów kartograficznych opracowań tematycznych i specjalnych. Nie są one jednak powszechnie obowiązującym źródłem, i jako takie nie powinny być podstawą rozstrzygnięć, które nakładają na strony określone przepisami ustawy obowiązki.

Oparcie się przez organ w zakresie zakwalifikowania działki jako gruntu pochodzenia mineralnego na mapach glebowo-rolniczych, których sporządzenie, pozyskiwanie i obowiązywanie nie znajduje odzwierciedlenia w źródłach prawa powszechnie obowiązującego pozwala na przyjęcie tezy, iż organ przy wydawaniu decyzji naruszył zasadę praworządności oraz zasadę prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżąca kwestionuje wartość dowodową map glebowo-rolniczych wskazało, iż zarzut ten jest nietrafny. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym organ może dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem mogą być zatem dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, a także informacje uzyskane w trybie przesłuchania stron, jak również inne źródła wiadomości o okolicznościach istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęte w art. 75 § 1 sformułowanie "w szczególności" oznacza, że nie jest to zamknięte wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, a wyliczenie przykładowe. Dopuszczalne są zatem środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. rysunki, szkice, plany, mapy, fotografie, taśmy filmowe, nagrania dźwiękowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016r., sygn. akt II OSK 3310/14). Z pewnością zatem dowody nie muszą być powszechnie obowiązującym źródłem prawa.

Same mapy glebowo-rolnicze należą do powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i mogą stanowić dowód w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2009r., sygn. akt II SA/Gd 153/09). Podstawę prawną do przygotowania map glebowo-rolniczych stanowi art. 7a ust. 1 pkt 14 lit. e ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r., poz. 1629), który stanowi, że Główny Geodeta Kraju tworzy, prowadzi i udostępnia kartograficzne opracowania tematyczne i specjalne. Wśród opracowań tematycznych rozporządzenie Rady Ministrów z 3 października 2011 r. w sprawie rodzajów kartograficznych opracowań tematycznych i specjalnych (Dz.U. z 2011r., Nr 222, poz. 1328) wymienia natomiast w § 2 pkt 1 lit. d opracowania w postaci cyfrowych map glebowo-rolniczych. Wykonuje je Główny Geodeta Kraju, a przedstawiają one informacje dotyczące przydatności glebowo-rolniczej terenu charakteryzowanej na podstawie głębokości, tekstury, struktury i zawartości cząsteczek oraz materiału organicznego, kamienistości, erozji gleb i podglebia i zdolności zatrzymywania wody. Z uwagi na powyższe trudno uznać, by sporządzenie, pozyskanie i obowiązywanie wspomnianych map glebowo-rolniczych nie znajdowało odzwierciedlenia w źródłach prawa powszechnie obowiązującego (tu: we w/w ustawie i w rozporządzeniu). Uznanie mapy glebowo-rolniczej za środek dowodowy pozwalający na ustalenie w niniejszej sprawie pochodzenia gruntów na działce nr [..] nie naruszało zatem dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. Ustalenie to nie było zresztą w żaden sposób kwestionowane przez strony.

W kwestii prawidłowości poczynionych ustaleń co do pochodzenia gruntów na działce nr [..] i [..], tj. czy grunty te były pochodzenia mineralnego czy też organicznego, wskazało Kolegium, iż skarżący dokonał błędnej kwalifikacji oznaczenia zawartego na mapie glebowo-rolniczej. Oznaczenie to "[..]" nie ogranicza się jedynie do znaku "2z", lecz obejmuje jeszcze skrót "Tn", co stanowi istotną różnicę w jego odczytaniu i w konsekwencji w kwalifikacji pochodzenia gleby.

Ustawodawca w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. - Dz.U z 2017, poz. 1161) wprowadził w art. 4 pkt 8 i 9 ustawową definicję pojęć "gleby pochodzenia organicznego" i "gleby pochodzenia mineralnego". Mianowicie, przez gleby pochodzenia organicznego - rozumie wytworzone przy udziale materii organicznej, w warunkach nadmiernego uwilgotnienia, gleby torfowe i murszowe. Wśród gleb pochodzenia organicznego wyróżnia się dwa typy gleb: gleby torfowe (podtypy gleby torfowisk niskich, torfowisk przejściowych i torfowisk wysokich) i murszowe (podtypy: gleby torfowo- murszowe, mułowo-murszowe, gytiowo-murszowe i namurszowe). Gleby nie wymienione powyżej zaliczamy do gleb pochodzenia mineralnego

Odkodowując zatem zapis "[..]", przy uwzględnieniu powyżej poczynionych spostrzeżeń i informacji zawartych w załączonym do skargi opracowaniu p. B. Ł. "Mapy glebowo- rolnicze", należało stwierdzić, iż typ gleby występującej na działce nr [..] i [..] to gleba torfowa niska (Tn) ulokowana w kompleksie użytków zielonych średnich dla klasy gruntów III i IV (2z). Niewątpliwe zatem gleba ta ma charakter gleby pochodzenia organicznego (torfy), a nie mineralnego. Przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącego oznaczenie "2z" nie przesądza o mineralnym pochodzeniu gleb, lecz odnosi do kompleksu użytków zielonych, które mogą wystąpić zarówno na glebach mineralnych, jak i glebach organicznych: mułowo-torfowych, torfowych i murszowych.

Powyższe ustalenia czyniły zasadnym zdaniem Kolegium orzeczenie o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze powierzchni 0,0098 ha pastwiska trwałego klasy IV (PsIV) pochodzenia organicznego w działce nr [..] o całkowitej powierzchni 4,68 ha, położonej w obrębie M., gm. U., w celu posadowienia trzech słupów w związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności podać należy, iż istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, nie ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, czy też do rozpatrzenia zarzutów czynionych pod jej adresem przez stronę. Zasada dwuinstancyjności statuowana w art. 15 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek zarówno ustalenia stanu faktycznego na dzień orzekania, jak również zastosowania przepisów prawa obowiązujących w tym dniu. Oznacza to, że organ odwoławczy miał obowiązek dokonania ustaleń przede wszystkim w odniesieniu do kwestii (podnoszonej w odwołaniu) czy wnioskodawca, ma interes prawny w żądaniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolniczej w sytuacji, gdy nie jest właścicielem owych spornych gruntów.

W przekonaniu Sądu organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że przy stosowaniu ustawy wtórne znaczenie ma kwestia własności gruntu, który ma podlegać wyłączeniu z produkcji rolniczej. Kolegium przeanalizowało przepisy ustawy i doszło do prawidłowej konkluzji, że wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu. W regulacjach dotyczących wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5 u o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Właściwie zatem Kolegium przyjęło, że uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 k.p.a.). Poszukiwanie i ocena interesu prawnego spółki powinna odbywać się na gruncie uprawnień nabytych przez tę spółkę w drodze nie bezpośrednio norm prawa materialnego, lecz wyjątkowo ów interes należy wyprowadzić z indywidualnych aktów administracyjnych jakimi są decyzje administracyjne, a dalej z uprawnienia do korzystania z cudzego gruntu w określonym celu. Słusznie zatem Kolegium w pierwszej kolejności upatruje w tym przypadku owego interesu prawnego w decyzjach administracyjnych wydanych na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., zwana dalej: u.g.n.) oraz norm prawnych zawartych w tej ustawie.

Niewątpliwie, taką decyzją jest jedynie decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie zaś na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że wskutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości podmiot nabywający uprawnienie z takiej decyzji uzyskuje konkretne prawo polegające na możliwości założenia i przeprowadzenia na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Uprawnienie to konkretyzuje się na dalszych etapach wykonywania uprawnienia, a jednym z tych etapów jest konieczność wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu dotychczas wykorzystywanego rolniczo.

Natomiast zauważenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. dotyczy jedynie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie kreuje ona zatem żadnych praw o charakterze materialnym, lecz jedynie umożliwia szybkie, bez oczekiwania na przymiot ostateczności decyzji ograniczającej sposób korzystania, wejście na teren nieruchomości w celu założenia np. przewodów energetycznych. Nawet gdyby taka decyzja nie została wydana, to spółka i tak miałaby możliwość wejścia na nieruchomość i przeprowadzenia przewodów, jednakże dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zatem powyższe prowadzi do wniosku, że interes prawny spółki należy wywodzić z uprawnienia nadanego decyzją ograniczającą sposób użytkowania nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej. W niniejszej sprawie walor ostateczności posiada decyzja Starosty z 9 listopada 2016r. o udzieleniu A. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w obrębie M., gm. U., oznaczonej jako działka nr [..] i [..] oraz części nieruchomości położonej w obrębie W., gm. U. oznaczonej jako działka nr [..]-[..].

W skardze podniesiony został zarzut wadliwej kwalifikacji rodzaju gleby w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy dokumentację kartograficzną przedmiotowego gruntu. Przywołać w tym miejscu należy podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji, mianowicie przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić, tylko i wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Podkreślenia jeszcze wymaga w świetle zarzutów skargi, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał znajdujące się w aktach mapy glebowo-rolnicze należące do powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego za dowód w sprawie i prawidłowo ocenił, że stanowią one dokument urzędowy. Kolegium także prawidłowo dokonało kwalifikacji gleby na działce nr [..] jako pochodzenia organicznego poprzez właściwe odkodowanie oznaczenia "[..]", także przy uwzględnieniu załączonego do skargi opracowania B. Ł. "Mapy glebowo- rolnicze", uznając, że jest to gleba torfowa niska (Tn) ulokowana w kompleksie użytków zielonych średnich dla klasy gruntów III i IV (2z). Niewątpliwe gleba ta ma charakter gleby pochodzenia organicznego (torfy), a nie mineralnego, jak wskazuje strona skarżąca.

Z uwagi na powyższe uwagi nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w zakresie wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego i jego oceny.

Zaskarżona decyzja opiera się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i właściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w materialne dowodowym.

Z powyższych względów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.