Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1886/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 91 ust. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1090/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1090/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym sprawy:

W dniu 1 października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim dokonał kontroli obiektu szklarni na działce o nr ewid. [...] w B. ustalając, iż obiekt ten ma konstrukcję z profili stalowych, wypełnionych szkłem oraz fundament betonowy o wysokości około 0, 20 m. Wymiary 6,15 x 3,15 m, wysokość około 3 m w szczycie. Zlokalizowany jest około 1,50 m od ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ewid. [...]. W trakcie kontroli przedstawiciele organu I instancji nie stwierdzili, aby szklarnia znajdowała się w nieodpowiednim stanie technicznym. Inwestor i właściciel działki o nr geod. [...] E. C., oświadczył, iż obiekt szklarni wybudował w latach 70-tych XX w., zgłaszając ten fakt w urzędzie, jednakże żadnych dokumentów nie posiada z uwagi na upływ czasu. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż w archiwach Starostwa Powiatowego w Bielsku Podlaskim znajdują się jedynie szczątkowe rejestry pozwoleń na budowę, które nie obejmują wszystkich danych.

W takim stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne.

W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o ustalenie daty budowy przedmiotowej szklarni.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy o ww. ustalenia, m.in. w oparciu o dowód z przesłuchania dwóch świadków (M. G. oraz J. D.) stwierdzając, iż przedmiotowa szklarnia powstała w latach 1978-1980. Organ mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając oświadczenie inwestora, zgodnie z którym dopełnił on wszelkich formalności związanych z budową szklarni, braku uregulowań w obowiązujących w dacie budowy przepisach techniczno-budowlanych dotyczących tego typu obiektów, jak również niebudzący zastrzeżeń stan techniczny obiektu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływany jako: "k.p.a.") umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu, w sprawie szklarni, zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w B.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, w przywołanej na wstępie decyzji stwierdził, iż zebrane dowody jednoznacznie wskazują, iż szklarnia powstała w latach 70-80-tych XX w. Potwierdzają to zeznania świadków. Natomiast brak jest dowodów potwierdzających informację odwołującego, że szklarnia powstała w latach 1997-1998. Organ przyjął więc, że szklarnia została zrealizowana pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), jednakże przepisy te mogą być stosowane obecnie jedynie do obiektów budowlanych, co do których nie ulega wątpliwości, iż powstały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, iż szklarnia powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby przedmiotowa szklarnia znajdowała się w nieodpowiednim stanie technicznym, co uzasadniałoby prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. M. zarzucił, iż sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a., a umorzenie postępowania było co najmniej przedwczesne. Informacja, że Burmistrz Miasta nie jest w posiadaniu dokumentów, na podstawie których można dokonać oceny zgodności budowy szklarni z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Miasta B. obowiązującymi w latach 70-tych XX wieku jest zdaniem skarżącego niewystarczająca. Organ powołał się na brak planów obowiązujących w dacie budowy spornego budynku, a nie na ustalenia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wręcz nawet nie wystąpił z takim zapytaniem do burmistrza miasta i nie ustalił obowiązujących na tym terenie norm planistycznych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Sądem, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił dodatkowo, że organ winien był dopuścić dowód z zeznań świadka w osobie skarżącego, a tego jednak nie zrobił i poprzestał tylko na jego wyjaśnieniach. Naruszono również, zdaniem strony, art. 11 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono przesłanek umorzenia postępowania i nie odniesiono się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu. Ponadto, organ winien był sprawdzić, czy konstrukcja szklarni wykonana jest z materiałów niepalnych. Skarżący powołał się również na przepisy techniczno-budowlane, które jego zdaniem obowiązywały pod rządami nieobowiązującego już Prawa budowlanego, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Min. Bud. Z dnia 19 lipca 1966 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę ocenił, iż motywy podjętego rozstrzygnięcia i jego podstawa znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11 k.p.a.

Sąd przyjął, że organ prawidłowo oparł się na oświadczeniu inwestora, zgodnie z którym dopełnił on wszelkich formalności związanych z budową objętej postępowaniem szklarni, braku uregulowań obowiązujących w dacie budowy szklarni w przepisach techniczno-budowlanych dotyczących tego typu obiektów, jak również niebudzącym zastrzeżeń stanie technicznym obiektu. Skarżący co prawda wielokrotnie podawał jako datę budowy przedmiotowej szklarni lata 1997–1998, jednak w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego tezę o samowolnej realizacji przedmiotowej szklarni w tym czasie. Sąd uznał, że art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej p.b., został zastosowany w sposób odpowiadający prawu. Zatem na podstawie zebranego materiału dowodowego organ administracji, zdaniem Sądu, mógł dokonać oceny w jakim okresie szklarnia została wybudowana i słusznie ocenił na podstawie zebranych informacji, że powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Nadto Sąd stwierdził, iż materiał zebrany w sprawie pozwolił ustalić, że konstrukcja szklarni składającej się z profili stalowych wypełnionych szkłem na fundamencie betonowym została zbudowana z materiałów niepalnych.

Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie niespełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Sąd ocenił jako bezpodstawne i chybione. Nie dopatrzył się również naruszenia art. 6 k.p.a., bowiem organy administracji publicznej wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Skargę kasacyjną wywiódł A. M. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a) poprzez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury, przejawiające się w:

a) całkowitym przemilczeniu przez Sąd okoliczności, iż organy administracji nie dokonały sprawdzenia spornej inwestycji pod kątem wybudowania jej zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi zarówno w ustalonej dacie powstania obiektu budowlanego, jak i w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie, czym naruszyły zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i tak:

- obydwa organy nie dopatrzyły się bowiem przepisów regulujących tę materię istniejących na przełomie lat 70-tych i 80-tych, podczas gdy warunki techniczne, którym powinny odpowiadać w tamtym czasie obiekty budowlane (w tym również szklarnie) zawarte zostały w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z dnia 19 lipca 1966 r.). Jest to okoliczność o tyle istotna, że zgodność parametrów wybudowanej szklarni z warunkami opisanymi w powyższym zarządzeniu mogłaby dowodzić o wybudowaniu jej zgodnie z przepisami, a więc na podstawie uzyskanego pozwolenia. Stwierdzenie braku takiej zgodności rodziłoby natomiast przekonanie, że wybudowany obiekt faktycznie wzniesiony był bez wymaganej prawem decyzji administracyjnej i stanowi samowolę budowlaną ze wszystkimi jej konsekwencjami,

- Sąd I instancji nie kwestionuje też, iż stan techniczny szklarni został przez organy nadzoru sprawdzony. Jednakże brak jest ustalenia przepisów, na podstawie których dokonano sprawdzenia jakości wykonanych robót. Wskazania wymaga, że prawidłowo wykonany obiekt budowlany powinien być zgodny nie tylko ze sztuką budowlaną (co prawdopodobnie sprawdzał nadzór), ale również (a nawet przede wszystkim) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W sprawie niniejszej, oceniając stan techniczny wzniesionej szklarni, organy nie oparły się również na przepisach obowiązujących w dacie wydawania decyzji, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do stwierdzenia naruszenia wytycznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz.690 ze zm.), w tym norm dotyczących usytuowania obiektów budowlanych (§ 12 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia),

b) usankcjonowaniu przez Sąd poniechania przesłuchania A. M. w charakterze strony, przy ograniczeniu się wyłącznie do jego pisemnych oświadczeniach - podczas gdy dowodu z bezpośredniego przesłuchania strony nie powinno zastępować się treścią pism przez nią redagowanych, a usprawiedliwienie nieobecności i chęć wzięcia bezpośredniego udziału w czynnościach winno skutkować wyznaczeniem późniejszego terminu przesłuchania strony. Oznacza to, że jeżeli w sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a ich uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

c) jako konsekwencja powyższego zarzutu, uznanie przez Sąd za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w tym braku przesłuchania A. M. w charakterze strony, a także braku zebrania jakiegokolwiek obiektywnego materiału dowodowego świadczącego o braku samowoli budowlanej, w tym map geodezyjnych, ustaleń miejscowych planów, jak również dokumentacji konserwatorskiej - czym organy naruszyły obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego opisany w art. 77 § 1 k.p.a., jak również nie podołały dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.),

2. wiążące się z powyższym zarzutem naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 91 § 3 p.p.s.a. przejawiające się w zaniechaniu wezwania strony (skarżącego) do osobistego stawiennictwa celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym kwestii związanych z nielegalnym wybudowaniem przez E. C. szklarni na należącym do niego gruncie, czym naruszono zasadę dociekania prawdy obiektywnej opisaną w art. 7 k.p.a.,

3. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowity brak odniesienia się w treści uzasadnienia do argumentacji podniesionej przez pełnomocnika strony na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r., co doprowadziło do obiektywnego braku możliwości oceny uzasadnienia stanowiska Sądu pod kątem zarzutów stawianych tego dnia decyzji WIND w Białymstoku (art. 9 k.p.a.), czym poderwano zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wskazał, iż Sąd I instancji błędnie zaakceptował działania organów, które wprawdzie dokonały oceny technicznej spornego obiektu, jednakże nie pod kątem jej zgodności z przepisami technicznov–budowlanymi (ani tymi z daty domniemanej budowy, ani z daty wydawania decyzji). Obowiązywało wówczas Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, którego przepisy bezpośrednio odnosiły się do budowy szklarni. Organy nie sprawdziły także zgodności obiektu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia zgodności wybudowanej szklarni ze sztuką budowlaną ("odpowiedni stan techniczny"). Organy nie dokonując weryfikacji przedmiotowego obiektu pod kątem przepisów techniczno-budowlanych dopuściły się obrazy art. 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Złożona przez A. M. skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności działalności administracji publicznej z prawem i objął badaniem wszystkie aspekty prawne sprawy, wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi, nie przekraczając jednak jej granic. Kontrola została więc przeprowadzona zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie naruszając przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

O naruszeniu przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej albo gdyby kontrolę tę przeprowadził przy zastosowaniu innego kryterium, niż zgodność z prawem lub zastosował środek w ustawie nieprzewidziany, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast zarzutu takiego nie usprawiedliwia odmienna ocena sądu co do wyniku przeprowadzonej kontroli, jeżeli ustawowe kryteria kontroli zostały zachowane.

Dotyczy to też zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który byłby skuteczny, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1603/08, LEX nr 571854). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie jednak nie miał miejsca.

Sąd Wojewódzki skontrolował zaskarżony akt w jego całokształcie i prawidłowo ocenił, iż organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w toku postępowania zasad wynikających z art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przeprowadziły postępowanie w zakresie niezbędnym do ustalenia czasu powstania obiektu budowlanego, a więc również reżimu prawnego, któremu ten obiekt podlegał. Trafnie uznając, iż stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 p.b. podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ustawa ta nie przewidywała obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały czas istnienia obiektu, gdyż nie zawierała regulacji odpowiadającej dzisiejszemu art. 63 p.b. Przepis ten nakłada na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez cały okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy (pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem budowlanym, dziennika budowy, protokołów odbioru, w miarę potrzeby, rysunków i opisów służących wybudowaniu obiektu, operatów geodezyjnych i książki obmiarów), a także dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, jak również, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z danym obiektem budowlanym (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 13 i 14 p.b.). Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat (por. Artur Kosicki (w) Komentarz do art. 63 ustawy - Prawo budowlane; dostępny w LEX). Dlatego też, w orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 1004/12, LEX nr 1559244). Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się, o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2013 r. II OSK 1695/11 i II OSK 1705/11, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Materiał dowodowy w sprawie niniejszej nie wskazywał na działanie inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Wobec niezachowania dokumentacji budowlanej w archiwach organów architektoniczno-urbanistycznych oświadczenie inwestora o utracie tych dokumentów wskutek upływu czasu jako nieweryfikowalne, nie mogło być oceniane jako niewiarygodne. Nie było więc podstaw do przyjęcia, że owa szklarnia powstała w wyniku samowolnych działań E. C.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu I instancji, że skoro przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym, to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać w całości za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a w konsekwencji – w całości je umorzyć. W rezultacie organ nie był uprawniony do badania czy zaszły przesłanki, o których mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc do badania zgodności obiektu z przepisami tam wskazanymi.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie skarżącego przez Sąd I instancji. Wyjaśnienia wymaga, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego. Podstawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), ponadto sąd może brać pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma li tylko charakter uzupełniający i dopuszczalne jest jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zarządzenie przez sąd administracyjny stawiennictwa obowiązkowego celem dokładniejszego wyjaśnienia sprawy nie może zmierzać do obejścia wyżej wskazanych zasad dowodzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wyręczenia organów administracji w ustalaniu stanu faktycznego, tym bardziej że organy wzywały skarżącego do stawienia się celem przesłuchania i strona nie skorzystała wtedy ze swych uprawnień.

Wyniki kontroli Sądu I instancji znalazły wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, które odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. A zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zaniechania przez WSA oceny stanu faktycznego, podniesiony w ramach naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być uwzględniony. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, to przytoczona tam argumentacja jest jasna i pozwala na rekonstrukcję procesu decyzyjnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Skoro więc sąd administracyjny przeprowadził żądaną przez stronę kontrolę działalności administracji publicznej, jako kryterium kontroli przyjął zgodność działalności administracji publicznej z prawem oraz w efekcie przeprowadzonej kontroli zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., to uznać należy, iż wymienione przepisy, jako podstawy skargi kasacyjnej, zostały przytoczone nieadekwatnie.

Mając powyższe a względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł o jej oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.