Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 888/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1pkt 3a, pkt 5 lit. a, pkt 6, art. 77 ust.1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., Nr [...], Burmistrz G. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. G. i przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących sześciu budynków inwentarskich do hodowli tuczników w obsadzie 7000 szt. (980 DJP) w miejscowości W., gm. G. (działka nr [...] - obręb G.).

W pkt I.1 decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Wskazano, iż zabudowania nieruchomości składają się z sześciu budynków inwentarskich i laguny do magazynowania gnojowicy, a dla terenu tego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ określił warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (ppkt 2), wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji (ppkt 3), wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych (ppkt 4), w zakresie wymogów transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko stwierdzono brak takiego oddziaływania (ppkt 5).

W pkt II decyzji postanowiono o nienałożeniu obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz o braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie przeprowadzono w związku z wnioskiem A. G. z dnia 02.04.2015 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących budynków inwentarskich do hodowli tuczników w obsadzie 7000 szt. ( 980 DJP ) w miejscowości W. gm. G. (działka nr [...] - obręb G.).

Planowana inwestycja należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) i zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjnie wymagane. Z uwagi na to do wniosku inwestor dołączył raport o oddziaływaniu na środowisko, opracowany w 2015r. przez mgr inż. M. C. z firmy U. z [...]. Inwestor załączył ponadto poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, obejmującą obszar inwestycji oraz wypisy z rejestru gruntów.

Informację o wniosku zamieszczono w BIP na stronie internetowej UM G. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego G.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

W dniu 22 kwietnia 2015 r. organ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej RDOŚ) o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej PPIS) o wyrażenie opinii w sprawie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. do Burmistrza G. wpłynęło pismo mieszkańców Witoldowa wskazujące, iż nie zgadzają się na hodowlę tuczników z uwagi na bliskie położenie budynków inwentarskich od budynków mieszkalnych. Strony wskazały na uciążliwość inwestycji, tj. głównie odory i zagrożenia mikrobiologiczne.

W dniu 28 kwietnia 2015 r. do Burmistrza G. wpłynął protest Rady Sołeckiej w Goli Gmina G. przeciwko adaptacji istniejących budynków inwentarskich do hodowli 7000 tuczników z uwagi na negatywny wpływ inwestycji na środowisko. Ponadto odrębnym pismem z 7 maja 2015 r. sprzeciw złożył T. G. - strona postępowania.

Pismem z dnia 20 maja 2015 r. PPIS w G. poinformował o konieczności uzupełnienia raportu o wskazanie parametrów, które stanowiły podstawę do ustalenia w raporcie maksymalnej obsady budynków inwentarskich na 7000 szt. trzody chlewnej.

Pismem z dnia 28 maja 2015 r. RDOŚ w P. zażądał uzupełnienia raportu w zakresie m.in. ochrony przed hałasem, ochrony powietrza, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej i ochrony wód, a ponadto zwrócił się do organu o potwierdzenie informacji zawartych w raporcie na temat sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu przedsięwzięcia oraz wskazanie terenów wymagających ochrony akustycznej. Pismem z dnia 3 czerwca 2015 r. Burmistrz G. potwierdził informacje na temat sposobu zagospodarowania terenu w otoczeniu przedsięwzięcia, załączając mapę ewidencyjną z zaznaczeniem granic terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją oraz terenów wymagających ochrony akustycznej.

Dnia 29 czerwca 2015 r. inwestor przedłożył uzupełnienie raportu. RDOŚ pismem z dnia 23 lipca 2015 r. ponownie zażądał uzupełnienia raportu wskazując zakres uzupełnienia na ochronę przed hałasem oraz gospodarkę wodan i ochronę wód. Żądane uzupełnienie inwestor przedłożył dnia 29 lipca 2015 r. W dniu 17 września 2015 r. RDOŚ w P. wydał postanowienie nr [...] o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji. Nadto, organ ten nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji.

W związku z dwukrotnym uzupełnianiem raportu, Burmistrz G. pismem z dnia 24 września 2015 r. zwrócił się ponownie do PPIS w G. o wydanie opinii w oparciu o raport w wersji ostatecznej. Pismem z dnia 8 października 2015 r. PPIS zaopiniował negatywnie w zakresie ochrony zdrowia i warunków życia ludzi realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto, w dniu 14 października 2015 r. w Urzędzie Miejskim w G. odbyło się spotkanie mieszkańców Witoldowa z przedstawicielami Spółki Agro Duda. Przed zakończeniem postępowania strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie.

W dniu [...] 2015 r. Burmistrz G. wydał decyzję nr [...], odmawiającą Spółce Agro Duda zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy nie odwołuje się wprost do dopuszczalnych norm substancji szkodliwych dla środowiska, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu, co też organ uczynił przed podjęciem decyzji. Dalej organ odwołał się do negatywnej opinii przedsięwzięcia PPIS w G. oraz protestów mieszkańców i stwierdził, iż z uwagi na uciążliwość odorową planowana inwestycja nie powinna być realizowana w pobliżu zabudowy mieszkalnej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Agro Duda Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza G. i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium wydana decyzja przede wszystkim nie spełniała wymogów art. 82 ust. 1 oraz art. 85 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w szczególności poprzez brak odniesienia do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz do uzgodnienia RDOŚ. Kolegium zwróciło też uwagę, iż z treści ustawy wynika, że ustawodawca określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, a co za tym idzie przyczyną odmowy nie może być tylko i wyłącznie wzgląd na protesty społeczne.

Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz G. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie i wyznaczył 7 dniowy termin dla tych czynności.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], Burmistrz G. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna).

Uzasadniając decyzję organ dodatkowo wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając sprawę dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wziął pod uwagę wskazania wynikające z decyzji SKO w L., przeanalizował przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami, uzgodnienie RDOŚ, opinie PPIS oraz złożone wnioski i protesty mieszkańców W. i G.. Podniesiono, iż zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy, do decyzji załączona została charakterystyka planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem organu w tych uwarunkowaniach brak było możliwości nie uwzględnienia wniosku inwestora.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: J. i M. R., M. S., N. i A. W., A. U., M. M., W. G., R. i K. S., J. K., I. i N. W., M. i M. G., B. i P. M., R. G., A. i S. D., S. i P. O., J. i R. W., I. i W. Z., A. J., K. i M. G., T. G., C. J., B. i R. Ł. podnosząc, iż w decyzji nie wzięto pod uwagę wniosków ani zastrzeżeń mieszkańców. Nie uwzględniono, iż projektowana tak duża ferma przyczyni się do degradacji środowiska i spadku wartości nieruchomości sąsiednich, a w szczególności hodowla ta będzie wytwarzała groźny dla zdrowia amoniak oraz będzie generowała niezwykle uciążliwe odory odczuwalne dla całej wsi. Powołano się też na wyniki kontroli NIK dotyczącej negatywnych skutków przemysłowej hodowli zwierząt w wielu podobnych obiektach w Polsce, wskazano na brak spełnienia przez planowane przedsięwzięcie wymogów BAT (najlepszych dostępnych technik) oraz błędy i uchybienia decyzji polegające na nieprecyzyjnych zapisach. Zdaniem odwołujących samo przedstawienie w raporcie porównania z BAT, o czym wspomniano w uzasadnieniu decyzji, nie wskazuje na to, że planowane przedsięwzięcie będzie te wymogi spełniało. W żaden sposób nie zostało to w decyzji udowodnione. Również w decyzji Burmistrza G. znalazło się wiele błędów i uchybień. Warunkiem zawartym w punkcie 1.2.3) ustalono, że w budynkach inwentarskich powinny być zamontowane wentylatory mechaniczne dachowe o średnicy nie większej niż 0,8 m i wysokości co najmniej odpowiednio a) 9m, b) 9m, c) 10m. Zapisy te są bardzo nieprecyzyjne, gdyż to właśnie wysokość i średnica emitorów wpływa na kształtowanie wielkości emisji i oddziaływanie na środowisko, a co za tym idzie na mieszkańców. Również na podstawie błędnych zapisów zawartych w raporcie Burmistrz G. określił oddziaływanie na wody podziemne. Podniesiono, iż w opinii hydrogeologicznej wykonanej przez mgr P. W. wynika, że najbliżej położone ujęcia znajdują się w odległości 1,5 km i 2,4 km, co nie jest prawdą, gdyż czynne studnie ujęcia W.-C. znajdują się na działce [...] w m. Witoldowo obr. Gola (studnia nr 1, gł. 48 m, studnia nr 2, gł. 45 m). Zlokalizowane są one w odległości ok. 700 m i połączone z 2 studniami w C. , gdzie znajduje się stacja uzdatniania wody. Stanowią one źródło zaopatrzenia w wodę okolicznych mieszkańców, a poprzez sprzęgnięcie wodociągów także innych odbiorców. Wody podziemne pobierane są ramach zatwierdzonych zasobów dyspozycyjnych wód podziemnych z utworów czwartorzędowych dla obszaru zlewni K. i części zlewni bezpośredniej K. Kanału O. o pow. 198 km2, a sam zbiornik GZWP nr [...] jest obszarem najwyższej ochrony. Same zapisy o izolacji poziomu trzeciorzędowego nadkładem glin i iłów nic nie wnoszą do sprawy, gdyż z nieczynnej od wielu lat studni trzeciorzędowej o głębokości 210 m nikt nie czerpie już wody. Nie ten poziom powinien więc podlegać ochronie, a przede wszystkim poziom czwartorzędowy, będący źródłem zaopatrzenia wodociągu w wodę. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na wody podziemne może być zatem całkiem inna niż określono w dokumentacji, a tym samym sama decyzja może być z tego tytułu dotknięta wadą. Organ powinien kierować się zasadą przezorności, która jest jedną z zasad polityki ekologicznej. Nie bez znaczenia są tutaj negatywne opinie PPIS w G. - organu opiniującego, który zna uciążliwość związaną z intensywną hodowlą zwierząt z racji częstego przebywania na tego typu obiektach. Przeprowadzona przez zespół badawczy H. szybka ocena epidemiologiczna na terenie wsi W. (gmina D. , województwo wielkopolskie) wykazała bezpośredni związek pomiędzy sąsiedztwem dużej fermy, a częstotliwością występowania dolegliwości zdrowotnych (m.in. bólu głowy, kaszlu, piekących i łzawiących oczu) u ludzi mieszkających w jej pobliżu.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...] (zaskarżona decyzja drugoinstancyjna), uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza G. z dnia 14 kwietnia 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, która obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskanie i uwzględnienie uzgodnień i opinii, zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, w tym rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich możliwych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Raport powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy. Stosownie do treści art. 66 ust, 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5), nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Z kolei przepis art. 81 ust. 1 ustawy wskazuje, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SA/P o 131/16) Kolegium wskazało, iż w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane (tzw. wariant zerowy). W przedmiotowej sprawie w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego. Wskazano jedynie na wariant proponowany przez inwestora (wariant podjęcia inwestycji) oraz wariant "zerowy" (wariant zaniechania inwestycji). Wariant najbardziej korzystny dla środowiska nie został w raporcie przedstawiony.

Dalej Kolegium zauważyło, iż autor raportu stwierdził, że wariant proponowany przez wnioskodawcę jest to jedyny wariant alternatywny ponieważ budynki i infrastruktura są już wykonane, stąd alternatywą jest uruchomić hodowlę lub nie. Zdaniem Kolegium powyższe pozostaje w sprzeczności z cytowanymi przepisami art. 66. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyżej powołanym wyroku, aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny, musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dotyczy to nie tylko zmiany lokalizacji (tu nie branej pod uwagę), ale też zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji, czy też zmiany zakresu (wielkości) planowanego przedsięwzięcia. Wariant przedsięwzięcia różniący się istotnie przynajmniej w jednym z tych zakresów można uznać za alternatywny. Wariant ten musi być także racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwości jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym. Takiego alternatywnego wariantu przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera, ani żadne z uzupełnień tego raportu. Tym samym zdaniem Kolegium raport nie posiada obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 5. Powyższy brak stanowi naruszenie przepisów postępowania, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy bowiem uniemożliwił ocenę czy istnieje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym, niż wskazany przez inwestora.

Zdaniem Kolegium raport nie spełnia również wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 3 a ww. ustawy, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Brak tego elementu raportu czyni wątpliwą kompletność dokonanej przed wydaniem decyzji środowiskowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ winien więc był wezwać inwestora do uzupełnienia raportu o wymagany ww. przepisem element.

Kolegium ponadto zwróciło uwagę, iż autor raportu zaproponował na kartach 84 - 85 sposób monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie eksploatacji, co oznacza, iż autor raportu, mimo uznania, że przy zastosowaniu się przez inwestora do założeń i zaleceń wskazanych w raporcie planowane przedsięwzięcie nie powinno negatywnie oddziaływać na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji - zalecił wykonanie monitoringu dotyczącego ewidencji rodzajów i ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza, prowadzenia ewidencji odpadowej, utrzymanie istniejących obszarów zadrzewienia oraz wprowadzenia nowych, zorganizowanie nowych stref ochronnych w postaci zwartych pasów zieleni przede wszystkim na odcinku kontaktu z zabudową mieszkaniową oraz glebami uprawnymi. Organ I instancji nie odniósł się do tych uwag zawartych w raporcie ani nie nałożył na inwestora obowiązków w tym zakresie w decyzji środowiskowej. Ponadto organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania przez mieszkańców położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji budynków mieszkalnych. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z przepisami art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a, b ustawy uzasadnienie decyzji środowiskowej, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., powinno zawierać m.in.: - informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

- informacje w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem Kolegium brak odniesienia się organu do wynikających z raportu zaleceń dotyczących monitoringu oraz protestów społecznych stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania.

Kolegium stwierdziło, iż wskazane uchybienia w postępowaniu oraz braki zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w zakresie oceny ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, związane są z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Inwestor - A. Sp. z o.o., wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzję zaskarżył w całości, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, zobowiązując zarazem ten organ do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia przepisów prawa i winna zostać utrzymana w mocy.

Zdaniem skarżącej Spółki Kolegium naruszyło:

- przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

- art. 71 w zw. z art. 72 w zw. z art. 81 w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku poprzez odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia w sytuacji, gdy skarżący inwestor spełnił wszystkie wymogi umożliwiające wydanie przedmiotowej decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, a żadna z ustawowych przesłanek odmownych nie ziściła się;

- art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez działanie z przekroczeniem przepisów prawa, załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż głównym zarzutem organu jest brak przedstawienia w raporcie wariantu alternatywnego oraz opisu krajobrazu w którym przedsięwzięcie ma być zlokalizowane. Kolegium uznało, iż brak przedstawienia wariantu alternatywnego uniemożliwia podjęcie organowi realnego wyboru pomiędzy wariantem przedstawionym przez wnioskodawcę a jego alternatywą. Zdaniem SKO wybór pomiędzy realizacją przedsięwzięcia w kształcie zaproponowanym albo jego zaniechaniem nie odpowiada przepisom prawa. Spółka zwróciła uwagę na specyfikę sprawy, polegającą na tym, iż obiekty inwentarskie już istnieją, a przedsięwzięcie ma na celu ich zaadaptowanie do potrzeb produkcyjnych. Nie ma zatem wobec tego przedsięwzięcia innej realnej alternatywy, bowiem właśnie na adaptacji zastanych obiektów koncentruje się całe postępowanie. Inwestor posiada określone warunki materialne przedsięwzięcia, ograniczone do przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej budynkami popegeerowskimi. Jednocześnie przedstawione w raporcie rozwiązania techniczno-organizacyjne są rozwiązaniami najbardziej minimalizującymi oddziaływanie na środowisko, zatem wszystkie inne hipotetyczne warianty byłyby pozorne, bowiem i tak nie stanowiłyby realnej alternatywy dla organu. Spółka podkreśliła, iż wydane w sprawie uzgodnienie przez RDOŚ uzgadnia pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, uzgodnienie jest mocniejszą formą współdziałania organów administracji. O ile opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o tyle uzgodnienie jest dla tego organu właściwie wiążące. Narusza zatem obowiązujące przepisy uchylenie decyzji pozostającej w zasadniczej zgodności z wydanym wcześniej uzgodnieniem. Z treści wyroku WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 810/11 wynika, iż "uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi". Odnosząc powyższe do stawianych przez Kolegium zarzutów Spółka podkreśliła, iż ziściły się wszelkie warunki wydania przez Burmistrza G. decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, a jej uchylenie jest działaniem z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję o ustaleniu na rzecz skarżącej Spółki środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących sześciu budynków inwentarskich do hodowli tuczników w obsadzie 7000 szt. (980 DJP) w miejscowości W., gm. G. (działka nr [...] - obręb G.).

Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego A. W. (publ. LEX/el., 2013) w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333).

Podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie zatem niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakres postępowania wyjaśniającego, czyli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010, Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji (to następuje na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego). Przepisy dotyczące ocen środowiskowych wprowadzone zostały w wyniku implementacji przepisów wspólnotowych (dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, Dz. Urz. UE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., s. 40) i mają one służyć wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (zob. wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 696/09, Baza NSA oraz wyrok z dnia 30 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 988/09, Baza NSA).

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy, przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z RDOŚ oraz zasięga opinii właściwego organu PPIS. Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 79 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. K. jest w tym miejscu podkreślenie, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany uzgodnieniem RDOŚ oraz opinią PPIS (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 03 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1025/11, Baza NSA). Uzgodnienia powyższe, wydawane w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, są bowiem niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie) oraz nie mają charakteru współdziałania organu przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a. W art. 77 ust. 7 powołanej powyżej ustawy wyłączono bowiem możliwość stosowania art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. W powyższym świetle organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, w którym to postępowaniu zostanie dokonana również ocena przedłożonego uzgodnienia.

Jak wskazuje analiza akt sprawy, w tym zaskarżonej decyzji oraz wniesionych odwołań, istota zawisłego przed sądem sporu sprowadza się do ustalenia, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania z uwagi na odległości planowanej inwestycji od zabudowy mieszkalnej oraz ujęć wody wykorzystywanej na potrzeby bytowe.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał, co nie budzi wątpliwości Sądu, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Kolegium wykazało braki postępowania wyjaśniającego w postaci braków raportu, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - nie wskazuje racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 5 lit. a w zw. z pkt 6) oraz nie zawiera bowiem opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (pkt 3a). W tym zakresie raport wymaga uzupełnienia, a następnie powtórzenia postępowania dowodowego, w szczególności powtórzenia postępowania z organami uzgadniającymi. Powyższe stanowisko Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela, z przyczyn omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym oparto się na wykładni przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz na stanowisku wyrażonym przez tut. Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 131/16 (wyrok dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zaprezentowaną w tym wyroku wykładnię przepisów prawa oraz argumentację przyjmuje za własną.

Należy wskazać, że na postępowanie wyjaśniające nie składa się tylko zebranie materiału dowodowego, ale również jego rozpatrzenie i przeprowadzenie oceny dowodów. Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zawartych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Jednocześnie zgodzić się należy z Kolegium, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi być oceniony jako mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dokonanie całościowej oceny materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego i wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie również podniosło, iż pomimo zawarcia w raporcie wskazań co do zasadności monitorowania inwestycji w trakcie jej eksploatacji, organ I instancji nie nałożył w decyzji takich obowiązków, jak i nie wyjaśnił, dlaczego odstąpił od takiej możliwości. Kolegium podniosło również, iż decyzja organu I instancji nie zawiera analizy istniejących konfliktów społecznych., a w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania przez mieszkańców położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji budynków mieszkalnych, co narusza art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a, b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd podkreśla, że ustawa z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku szczegółowo reguluje kwestię udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, w tym dostęp do informacji o środowisku. O ile analiza akt sprawy wskazuje, że stronom oraz społeczeństwu zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu, to decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 85 ust. 2 pkt 1 lit a, b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji wskazało również, jakie okoliczności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę, a w szczególności w jakim zakresie winien zostać uzupełniony raport. Ocenę tę Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni podziela.

Zdaniem skarżącej Spółki przedstawiony w sprawie raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym co do wariantowości. W opinii Sądu w tym zakresie skarżący inwestor wychodzi z wadliwego założenia, że istniejące już zabudowania mogą, czy też powinny być maksymalnie wykorzystane, za czym przemawiają względy ekonomiczne. Należy wskazać, iż obowiązek przedstawienia wariantu alternatywnego nie oznacza, że taki wariant musi być wariantem optymalnym dla inwestora. Niewątpliwie aby wariant przedsięwzięcia mógł zostać uznany za alternatywny, musi posiadać cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora. Dotyczy to nie tylko zmiany lokalizacji (tu nie branej pod uwagę, choć można rozważać odstąpienie od lokowania produkcji w obiektach najbardziej zbliżonych do zabudowy mieszkaniowej), zmiany wielkości planowanego przedsięwzięcia, zmiany planowanych rozwiązań technologicznych, zmiany procesu produkcji. Wariant ten musi być także racjonalny z uwagi na realną w danych warunkach możliwości jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym, jak i finansowym. Jak wyżej podniesiono takiego alternatywnego wariantu przedłożony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i uzupełnienia do tego raportu, nie zawierają.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.