Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 133/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2018 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 15 i § 18.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr LII/717/18 Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, zaskarżając § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 15 oraz § 18 tej uchwały. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), zwanej dalej u.c.p.g., a także § 115, § 118, § 133, § 134 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej.

Zdaniem Prokuratora wprowadzony w § 1 ust. 1 obowiązek właścicieli nieruchomości do zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych z chwilą ich powstania, z uprzednia ich segregacją, został uchwalony z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. upoważnienie to na czas uchwalenia zaskarżonej uchwały przewidywało, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących - prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania (...) odpadów komunalnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem, którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości - nieokreślonych w delegacji ustawowej. Prawodawca lokalny nie miał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały delegacji ustawowej do uchwalenia nakazu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czego w istocie dotyczy kwestionowany zapis.

Z kolei zapis § 2 ust. 1 uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, częściowe powtórzenie obowiązku uregulowanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a ponadto niedopuszczalną jego częściową modyfikację. Jak zauważył skarżący, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, a wiec powierzonych do uregulowania w regulaminie czystości, ale dotyczy obowiązków tego podmiotu odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii stanowi własność Skarbu Państwa lub samorządów terytorialnych. Ponadto, art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przewiduje sytuację, w której właściciel nieruchomości zwolniony jest z obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości w sytuacji, w której na chodniku, dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zaskarżony § 2 ust. 1 uchwały nie wprowadza natomiast żadnych wyjątków, wobec wskazana regulacja jest niedopuszczalna, podjęta z przekroczeniem delegacji czego ustawowej.

Zdaniem Prokuratora Rada Miejska nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w' kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Materia odnośnie wyprowadzania psów jest uregulowana ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie (t.j.: Dz. U. z 2020, poz. 638), w szczególności zaś w art. 10a ust. 3 tej ustawy przewidziano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację ' właściciela łub opiekuna. Wobec powyższego Rada Miejska przyjmując zaskarżone w tym zakresie rozstrzygnięcia powieliła materię uregulowaną ustawowo, a ponadto modyfikując rozwiązania ustawowe, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Co więcej, organ wprowadzając obowiązek wyprowadzania psa rasy uznawanej za agresywne zawsze na smyczy i w kagańcu niezalenie od cech osobniczych psa i uwarunkowań, wprowadził rozwiania, które mogą prowadzić do działań niehumanitarnych. W tym zakresie skarżący powołał się na orzecznictwo sądów, a także wskazał, że przyjęte w § 15 ust. 2 sformułowanie "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" jest mało precyzyjne i może być interpretowane wieloznacznie, co też narusza techniki prawodawczej (§ 6 Zasad).

Prokurator zauważył też, że uchyleniu aktu prawa miejscowego, a także zmianie jego treści jest możliwe i dopuszczalne badanie jego legalności i stwierdzenie nieważności. Wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności § 18 uchwały, skreślonego uchwałą VIII/120/19 Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2019 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LII/717/18 Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku, stanowiącego o zakazie wprowadzania psów do określonych miejsc, podczas gdy delegacja ustawowa upoważniała prawodawcę lokalnego jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, a nie ustanowienia zakazu wprowadzania ich na określone tereny. Również w tej kwestii skarżący swoją argumentację poparł tezami orzeczeń sądów administracyjnych.

W konsekwencji należy uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów, wobec czego zasadne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanych unormowań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że o ile z pobieżnego, literalnego odczytywania § 1 ust. 1 uchwały faktycznie można byłoby wywieść, że wprowadza on obligatoryjny obowiązek segregacji odpadów, o tyle teza ta nie znajduje potwierdzenia przy prawidłowej, a przy tym pełnej wykładni tego przepisu. Biorąc bowiem pod uwagę całokształt postanowień regulaminu, pozostałych uchwał Rady Miejskiej kształtujących gminny system gospodarki odpadami komunalnymi (w szczególności uchwały Rady Miejskiej Nr VI/36/15 z dnia 4 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie nieruchomości zamieszkałej oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty; Dz. Urz. Woj. poz. 414 i 1876 oraz z 2019 r. poz. 754) oraz przepisów u.c.p.g., kierując się wykładnią tak systemową, jak i funkcjonalną, uznać należy, że z przepisu § 1 ust. 1 regulaminu nie wynika, aby na terenie Miasta został wprowadzony obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Na terenie Miasta możliwa była zbiórka odpadów nieselektywna, co wiązało się jedynie z obowiązkiem uiszczania wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Kwestionowany przepis należy więc odczytywać w ten sposób, że określa on frakcje, które należy selektywnie zbierać w przypadku prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalny. Gdyby natomiast interpretować ten przepis tak, jak czyni to Prokurator, to określałby on również frakcję niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, a brak określenia tej frakcji w przywołanym przepisie nie oznacza wszak, że frakcja ta nie jest zbierana przez właścicieli nieruchomości.

W kwestii przepisu § 2 ust. 1 regulaminu Rada wskazała, że regulacje regulaminu przyjęte na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wyłącznie uzupełniają obowiązki właścicieli nieruchomości określone przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, w żaden sposób nie modyfikując tego przepisu - oba przywołane przepisy dotyczą bowiem formalnie innej materii i obowiązywanie jednego z tych przepisów nie wyklucza możliwości obowiązywania drugiego. Ponadto, niewątpliwie chodniki służące do użytku publicznego (tak położone na terenie, jak i wzdłuż określonych nieruchomości) stanowią "części nieruchomości służących do użytku publicznego", o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Nie sposób przy tym mówić, że przepis § 2 ust. 1 regulaminu jest nieprawidłowy, gdyż nie określa wyjątków od obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jak to określono w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., bowiem przepis ten przyjęty został na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a nie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Co więcej, Rada zwróciła uwagę, że zarzut Prokuratora jest wewnętrznie sprzeczny, albowiem z jednej strony skarżący twierdzi, że niedopuszczalne jest powielanie w treści regulaminu postanowień przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., by następnie zarzucić, że w akcie tym nie określono wyjątków, o których mowa w tymże przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Organ negatywnie odniósł się też do zarzutów w zakresie zapisów § 15 uchwały. W jego ocenie niezasadne jest twierdzenie, jakoby obowiązek prowadzenia psa na smyczy, a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu, mógł prowadzić działań niehumanitarnych w stosunku do psów. Jak zauważono bowiem, rolą (a wręcz obowiązkiem) Rady jest takie kształtowanie przepisów prawnych, aby nie tylko były one zgodne charakterze ustawowym, ale również z wyważeniem tak interesu społecznego, jak i indywidualnego interesu każdego z mieszkańców. W konsekwencji, kierując się konstytucyjnie wyrażoną zasadą proporcjonalności, biorąc pod uwagę konieczność zachowania porządku i bezpieczeństwa publicznego (a zwłaszcza bezpieczeństwa wszystkich mieszkańców), zdecydowano się na wprowadzenie obowiązku prowadzenia psów na smyczy (z wyłączeniem terenu wybiegów dla psów i miejsc mało uczęszczanych przez ludzi), a w przypadku psów rasy uznawanej za agresywną również w kagańcu. Tym samym, działania podjęte przez Radę należy uznać za niezbędne do osiągnięcia konkretnego celu, jakim jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Organ zwrócił też uwagę, że nie sposób uznać obowiązku wyprowadzania psa na smyczy za działanie niehumanitarne, albowiem wyprowadzanie psów na smyczy jest środkiem stosowanym przez ich właścicieli powszechnie i niezależnie od wprowadzonego uchwałą obowiązku.

Rada nie zgodziła się też co do zarzutu, iż sformułowanie "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" jest mało precyzyjne, a przez to niedopuszczalne w świetle zasad techniki prawodawczej. Celem wprowadzenia wyłączenia konieczności trzymania psów na smyczy w "miejscach mało uczęszczanych przez ludzi" było uelastycznienie zasad wyprowadzania psów, co z kolei niemożliwe jest do osiągnięcia bardziej szczegółowymi postanowieniami. Przybrałyby one bowiem charakter zbyt kazuistyczny, co również jest niedopuszczalne w świetle zasad techniki prawodawczej. Bardziej precyzyjne określenie tego sformułowania musiałoby bowiem polegać na wskazaniu np. jaka konkretna liczba osób (np. mniej niż 5 osób) w promieniu określonej odległości od psa (np. 500 m) jest miejscem, w którym można zwolnić psa od smyczy. Określenie w taki sposób owych miejsc (tj. przez wskazanie, że są to miejsca "mało uczęszczane przez ludzi") jest tym samym wystarczające w zakresie wprowadzonego wyłączenia obowiązku wyprowadzania psów na smyczy. Ponadto stanowi możliwość wyprowadzania psów, które z uwagi np. na ich chorobę, nie powinny być zbyt długo prowadzone na smyczy, będąc tym samym reakcją mającą na celu wyeliminowanie potencjalnych "niehumanitarnych" działań, o których pisze w swojej skardze Prokuratura.

Jednocześnie, zdaniem Rady, zasadny jest zarzut skargi co do § 18 regulaminu, przy czym przepis ten został już samodzielnie uchylony przez organ uchwałą z 29 maja 2019 r., albowiem Rada uznała, że może on stanowić przekroczenie delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07, z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08, z 27 października 2010 r., I OSK 73/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano uchwałę Rady Miejskiej nr LII/717/18 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Jak wynika z treści tej uchwały została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, a zatem każdorazowo w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć więc na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przy czym wskazane w przytoczonym przepisie elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W konsekwencji organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale

i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Co więcej, przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia i uznał, że zaskarżone postanowienia § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 oraz § 18 regulaminu w sposób istotny naruszają przepisy prawa uzasadniając wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zapis § 1 ust. 1 uchwały stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są zbierać i gromadzić odpady komunalne z chwilą ich powstania, uprzednio poddając je segregacji. W ocenie sądu, trafnie Prokurator wskazuje, że w ten sposób uchwałodawca dokonał nieuprawnionego nałożenia w akcie prawa miejscowego obowiązku segregowania odpadów komunalnych.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, rada jest upoważniona do określenia w regulaminie wymagań prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Przepis ten jednak nie oznacza, że lokalny prawodawca może w regulaminie nakazać prowadzenie takiej selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości. Zagadnienia związane z selektywną zbiórką odpadów zostały bowiem uregulowane u.c.p.g., w tym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5, na mocy którego gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 u.c.p.g. rada gminy ustalając stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości stosuje stawki niższe, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy należy odczytywać w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. jako obowiązek gmin zapewnienia warunków selektywnego zbierania odpadów i określenia warunków takiej zbiórki, a nie jako obowiązek nałożony na właścicieli takiego selektywnego zbierania odpadów. Wynika to z faktu, że z przepisów art. 6 ust. 4 oraz art. 6k ust. 3 ustawy, wykładanych a contrario, wynika, iż ustawodawca wprost przewiduje możliwość zbierania odpadów w sposób nieselektywny, jednakże wiąże się to z koniecznością wnoszenia wyższej opłaty (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, dostępny w CBOSA). Skoro więc sam ustawodawca wskazuje w ustawie upoważniającej, że gmina ustalając stawki opłat za odbiór odpadów stosuje stawki dwojakiego rodzaju, w zależności od tego, czy odpady na danej nieruchomości są zbierane selektywnie czy nieselektywnie, za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie w ramach ustalania w regulaminie "wymagań prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania [...] odpadów komunalnych" uprawnienia właścicieli nieruchomości co do sposobu zbierania i gromadzenia odpadów poprzez nakazanie prowadzenia zbiórki selektywnej. Taki zaś charakter, w ocenie sądu, ma przepis § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co świadczy i przekroczeniu delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. i uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zapisu uchwały przez sąd.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis statuując obowiązek selektywnego zbierania i gromadzenia odpadów komunalnych określa, że powinien on być wykonywania "z chwilą powstania" odpadów. Sformułowanie to jest nieprecyzyjne, a w szczególności nie uwzględnia odmienności w zakresie powstawania różnych rodzajów odpadów i tym samym prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych ze strony adresatów tego obowiązku. Ponadto, sam art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. w ramach ustalania regulaminowych wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów nie zawiera upoważnienia do określania przez gminę czasookresu zbierania i gromadzenia odpadów przez właścicieli nieruchomości Gdyby bowiem ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowych, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Trafny okazał się także zarzut stawiany zapisowi § 2 ust. 1 uchwały, który dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, odnosząc ten obowiązek do chodników służących do użytku publicznego położonych na terenie oraz wzdłuż ich nieruchomości, przy czym obowiązek ten ma być wykonywany "niezwłocznie".

Upoważnieniem ustawowym dla tego rodzaju zapisów jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały), który stanowi, ze regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast według art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Z porównania zakresów regulacji tych przepisów wynika, że - jak podkreśla się w orzecznictwie - art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii, powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (obecnie lit. c) tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 122/19, dostępny w CBOSA).

Wobec tego stwierdzić należało, że § 2 ust. 1 zaskarżonego regulaminu zobowiązując właścicieli nieruchomości do usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisy regulaminu mogą być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Poza tym, jak wskazano, obowiązki dotyczące uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i według tego przepisu, zostały nałożone na właścicieli nieruchomości, wzdłuż których położone są chodniki. Zgodnie z tym przepisem, za chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Trzeba też zauważyć, że zapis kwestionowanego unormowania dotyczący "niezwłocznego" uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego oraz z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, również został przyjęty bez upoważnienia ustawowego. Treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c(lit. b w dacie uchwalania regulaminu) ustawy nie uprawnia bowiem rady gminy do wprowadzenia takiego określenia obowiązku w powyższym zakresie, tj. co do terminu uprzątnięcia wymienionych zanieczyszczeń. Przepis ten ogranicza się bowiem w omawianym zakresie do obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń, a nie częstotliwości podejmowania takich działań.

W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 uchwały, który został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Przechodząc do oceny legalności § 15 uchwały wskazać trzeba, że podstawą jego podjęcia był art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W rozpoznawanym wypadku rada przede wszystkim wprowadziła nakaz prowadzenia psów i innych zwierząt domowych na smyczy, przy czym zwierzę takie może przebywać wyłącznie pod nadzorem osoby zdolnej do sprawowania nad nim kontroli, a zwolnienie ze smyczy możliwe jest tylko na terenie wybiegów dla psów i miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, przy czym warunkiem jest, aby osoba, pod nadzorem której zwierzę przebywa mogło sprawować nad nim bezpośrednią kontrolę, oznaczającą właściwą reakcję psa na komendę opiekuna w każdej sytuacji. Dodatkowo, w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne – Dz. U. z 2003r. Nr 77, poz. 687), uchwałodawca wprowadził bezwzględny nakaz pozostawania tego psa w na smyczy i w kagańcu – także w miejscach mało uczęszczanych, a zwolnienie takiego psa ze smyczy jest możliwe wyłącznie na terenie wybiegów dla psów.

W ocenie sądu takie zapisy regulaminu przekraczają zakres upoważnienia ustawowego, w którym obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe są zakreślone granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto wynikający z § 15 uchwały generalny zakaz zwalniania psów ze smyczy, z wyjątkiem miejsc "mało uczęszczanych" i pod warunkiem możliwości sprawowania przez opiekuna bezpośredniej kontroli – w odniesieniu do ras psów nieuznawanych za agresywne, i bezwzględny nakaz pozostawania psów ras uznawanych za agresywne w smyczy i w kagańcu naruszają także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz zostały podjęte z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy bowiem zauważyć, że nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, co potwierdza fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne. Poza jednakże grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolonych jako psy ratownicze, poszukujące ludzi zasypanych pod gruzami, zasypanych przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, czy będących przewodnikami niewidomych a także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, także w odniesieniu do ras psów uznawanych za agresywne, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe zaś narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Należy bowiem pamiętać, że w myśl art. 1 ust. 1 u.o.z. zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Zatem wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia, mając na uwadze, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z. przez humanitarne traktowanie zwierząt należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia, także w odniesieniu do ras psów uznawanych za agresywne. Tymczasem zdaniem sądu humanitarne traktowanie psów uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia.

Dlatego należy uznać, że zapisy ust. 2 omawianego § 15 bezwzględnie nakazujące przebywanie psów ras uznawanych za agresywne w zarówno na smyczy i w kagańcu, również w miejscach "mało uczęszczanych", nie wypełnia delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niezrozumiała jest przy tym decyzja organu uchwałodawczego, aby zwolnienie takiego psa ze smyczy było możliwe tylko na terenie wybiegów dla psów, które ze swej istoty są miejscami o ograniczonym obszarze, na którym przebywa kilka psów, a zatem na ich terenie dużo częściej dochodzi do sytuacji, gdy opiekun musi interweniować podczas interakcji psa z innymi zwierzętami, niż w miejscach mało uczęszczanych.

Odnosząc się zaś do wymogów, jakie muszą być spełnione, aby móc zwolnić psa ze smyczy – psa rasy innej niż uznawane za agresywne, stwierdzić trzeba, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 15 ust. 1 pkt 2 regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a bez smyczy tylko przy możliwości bezpośredniej kontroli jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Ustawy te nie wymagają bowiem, aby owa kontrola była bezpośrednia, ani że oznacza ona właściwą reakcję psa na komendy w każdej sytuacji, jak przewiduje to regulamin. Rygoryzm zapisów regulaminu przejawia się zaś w tym, że nie uwzględnia sytuacji niezależnych od osoby sprawującej nadzór nad psem zwolnionym ze smyczy, tj. spłoszeniem psa przez hałas czy celowe rozdrażnienie go przez inną osobę, kiedy to pies nie reaguje na komendy opiekuna.

Co więcej, sformułowanie "w miejscach mało uczęszczanych" jest zwrotem niedookreślonym. Zwrot tej jest pojęciem wieloznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym, gdy tymczasem konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzegania reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19, dostępny w CBOSA). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W konsekwencji sąd uznał, że cały § 15 uchwały narusza delegację ustawową, a zarzuty Prokuratora w tym zakresie okazały się zasadne.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie § 18 uchwały należy w pierwszej kolejności wskazać, że w dacie orzekania sądu przepis ten był uchylony przez uchwałę Rady z 29 maja 2019 r. Nie wyłącza to jednak możliwości dokonywania kontroli ww. przepisu, bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały lub jej części przez organ, który ją podjął nie ma skutku ex tunc, jaki wywołuje stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu przez sąd administracyjny. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek jego uchylenia lub zmiany upoważnienia do jego wydania powoduje wyłącznie, że przez pewien czas taki akt obowiązywał i określał prawa i obowiązki różnych podmiotów. Natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione jest przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego zapisu § 18 uchwały.

Należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na niejasne zakresowo pojęcie "obiektów użyteczności publicznej". Przepisy prawa w zasadzie nie definiują, tego czym są podobne do obiektów użyteczności publicznej: miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Na potrzeby prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiuje budynek użyteczności publicznej jako budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej.

Z treści kontrolowanego przepisu wynika zakaz wprowadzania zwierząt domowych do wszystkich ww. obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów wskazanych w ust. 2, Zakaz ten obejmuje zatem m.in. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo – odpowiednio – dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.

Sformułowane wyłączenia (przedmiotowe i podmiotowe) są przy tym za wąskie i nieprecyzyjne oraz pozostają w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami ustawowymi. Pomijają bowiem inne, niż osoby niewidome, niedowidzące i niesłyszące osoby o specjalnych potrzebach, takie jak m.in. wymienione w kontekście art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172), tj. osób niepełnosprawnych ruchowo. Pomijają też osoby z psami służbowymi.

Uwagi te należy też odnieść do zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych, plaż, miejsc do kąpieli i kąpielisk. Norma ta nie realizuje postulatu określoności prawa w zakresie, w jakim określa tereny, na które zakazuje się wstępu ze zwierzętami, bez konieczności jednoznacznego ich wyznaczenia. W ocenie sądu zastosowane zwroty konstytuujące obowiązek odznaczające się niedookreślonością i brakiem precyzji użytych sformułowań, skutkują brakiem pewności co do zakresu przedmiotowego tego obowiązku. Innymi słowy, adresat normy nie ma pewności co do tego, czy zachowuje się zgodnie z normą, czy też nie, a dalej idąc, czy za jego zachowanie grozi sankcja, czy też nie. Tak sformułowane obowiązki nieproporcjonalnie ograniczają prawa i wolności osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Ponadto, trzeba zauważyć, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.nie upoważnił rady gminy do formułowania w regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W związku z tym przepis upoważniający nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc.

Z tego wynika, że kwestionowany § 18 uchwały również został wprowadzony do regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej, co oznacza, iż konieczne stało się jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, co jest możliwe wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności określonego zapisu uchwały przez sąd a nie uchylenie go przez radę, jak miało to miejsce w rozważanym wypadku uchwałą z 29 maja 2019 r.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 1, § 2 ust. 1, § 15 i § 18 uchwały Rady Miejskiej nr LII/717/18 z dnia 30 maja 2018 r. uznając, że przy uchwalaniu tych postanowień doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 27 października 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego z 19 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione.