Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1487/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 37, art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [..] lipca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku J. M. z dnia 22 maja 2007 r., złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podniósł, że w dniu 28 maja 2007 r. do jego biura wpłynął wniosek J. M., który powołując jako podstawę swego żądania uprawnienia wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniósł o:

1) "szczegółowe przedstawienie trybu załatwienia" sprawy przetwarzania jego danych osobowych przez B. S.A. z siedzibą w W., która Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prowadził pod sygnaturą [...],

2) "szczegółowe omówienie powodów opóźnienia wydania decyzji w sprawie",

3) przekazanie kserokopii "dokumentów, które świadczyłyby, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zbierał dodatkowe dowody w sprawie",

4) przekazanie kserokopii "dokumentów, które zawierają kolejne czynności mające związek z moją (skarżącego) skargą z dnia 18 sierpnia 2006 r. (...) w szczególności tryb obiegu mojej skargi w urzędzie, kto ją otrzymał, kiedy itp.".

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych prowadził postępowanie w sprawie skargi J. M. na przetwarzanie jego danych osobowych przez B. S.A. (nr sprawy: [...]). Przedmiotem skargi była legalność przetwarzania przez B. S.A. wypełnionych przez skarżącego w latach 2001 i 2005 wniosków o otwarcie rachunku, zawierających dane osobowe skarżącego, w sytuacji, gdy nie doszło do zawarcia przez J. M. umów z B. S.A. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję administracyjną nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącego. Decyzję tę Generalny Inspektor utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], która stała się następnie przedmiotem skargi wniesionej przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 23 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem (sygn. akt II SA/Wa 282/07) oddalił skargę J. M., który złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił uwzględnienia wniosku J. M. z dnia 22 maja 2007 r. Organ uznał bowiem, iż żądanie strony przedstawiane w pkt 1 wniosku, jako niebędące informacją publiczną, nie mogło zostać uwzględnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Punkt 2 przedmiotowego wniosku również nie mógł zostać rozpatrzony na gruncie ww. ustawy, bowiem środki zwalczania bezczynności organu strona postępowania administracyjnego realizuje w oparciu o przepis art. 37 k.p.a. Żądania zaś zawarte w pkt 3 i 4 przedmiotowego wniosku, jako podlegające uregulowaniom szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinny być rozpatrywane w oparciu o przepisy art. 73 i 74 k.p.a.

Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. nazwanym "odwołanie" J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe ustalenia faktyczne i prawne oraz powołanie w decyzji niewłaściwej podstawy prawnej, a także wskazanie niewłaściwego trybu zaskarżania decyzji. Ponadto odwołujący się podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 oraz z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

W wyniku powtórnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i dokonaniu analizy wniosku o ponowne jej rozpatrzenie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, że tryb załatwienia indywidualnej sprawy wnioskodawcy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na skutek skargi wniesionej przez J. M. na przetwarzanie jego danych osobowych przez B. S.A., nie stanowi informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 czy art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Natomiast art. 6 cytowanej ustawy wymienia (choć nie jest to katalog zamknięty) kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, że informacje wnioskowane przez stronę nie są objęte przedmiotowym katalogiem. J. M. wystąpił do Generalnego Inspektora o udzielenie informacji o czynnościach faktycznych (urzędniczych) prowadzących do stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym jego skargą, czyli w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Wszystkie informacje związane z przedmiotową sprawą zawarte są w aktach tego postępowania, natomiast Generalny Inspektor nie prowadzi dokumentacji określonej przez odwołującego się, z uwagi na brak ku temu podstaw w przepisach k.p.a.

Organ stwierdził również brak podstaw prawnych do rozstrzygania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej żądania strony sformułowanego jako "szczegółowe omówienie powodów opóźnienia wydania decyzji w sprawie". Środki zwalczania bezczynności organu administracji publicznej bowiem zostały wymienione w art. 37 k.p.a.

Ponadto Generalny Inspektor podniósł, że dostęp strony do akt postępowania administracyjnego odbywa się na zasadach określonych w art. 73 i 74 k.p.a., a nie na ogólnych zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym ustawodawca przyznał pierwszeństwo obowiązującym już ustawom określającym szczególny tryb dostępu do informacji publicznej, odrębny od przewidzianego w tej ustawie. Zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Taką odrębną regulacją ustawową jest Kodeks postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przepisy art. 73 i 74 k.p.a., określające jawność postępowania i tryb (sposób) dostępu stron lub innych uczestników postępowania do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie przyjmuje się, iż w przypadku istnienia szczególnej regulacji ustawowej udostępnianie informacji powinno się odbywać w sposób w niej określony. Głównym celem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zabezpieczcie przed wkraczaniem w obszary wcześniej dostatecznie uregulowane. Powodowałoby to bowiem dublowanie się istniejących rozwiązań i mogłoby prowadzić do paraliżu uprawnień informacyjnych. Ponadto na odmienny tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie akt postępowania administracyjnego zależnie od tego, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (uczestników postępowania), czy też innych podmiotów, wskazuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powołanych w uzasadnieniu decyzji wyroków NSA, ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się również do spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, o ile z żądaniem występują osoby niebędące stronami, a więc nie dysponując odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu wniosku odwoławczego, że w zaskarżonej decyzji nie podano żadnej z przesłanek wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podniósł, iż przepis ten nie został powołany ponieważ nie dotyczy sytuacji wymienionych we wniosku wszczynającym postępowanie. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego wskazania w zaskarżonej decyzji niewłaściwego trybu zaskarżenia, organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której w myśl ust. 2 stosuje się przepisy k.p.a. ze zmianami wynikającymi z pkt 1 i 2 tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może natomiast zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołany przepis dotyczy m. in. Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, który jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2007 r. stała się przedmiotem skargi J. M. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wszystkich dokumentów, o które występowała strona we wniosku z dnia 28 maja 2007 r. oraz uznania odmowy udostępnienia informacji publicznej za rażące naruszenie obowiązków pracowniczych przez urzędnika, który niewłaściwie zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący zarzucił wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, w szczególności poprzez obrazę art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz w związku z art. 7 Konstytucji, a także art. 6 i 7 k.p.a. Ponadto zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu jego wydanie z naruszeniem prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, poprzez obrazę art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia dokumentów, o które wnioskowała strona. W uzasadnieniu skargi J. M. podniósł, że organ w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie ustosunkował się do podstaw zawartych w jego odwołaniu, które wskazywały Konstytucję RP jako prawo nadrzędne w stosunku do wszystkich ustaw obowiązujących na terenie RP. Powyższe działanie Generalnego Inspektora skarżący uznał jako naruszenie jego praw obywatelskich, a także nierealizowanie podstawowych obowiązków organów państwa, które zostały określone w Konstytucji i ustawach. W toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych tych obowiązków nie zrealizował.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga jest niezasadna.

Wymaga podkreślenia, iż skarżący we wniosku z dnia 22 maja 2007 r. domagał się udostępnienia informacji w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w zakresie obejmującym prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych sprawy administracyjnej ze skargi J. M. na przetwarzanie jego danych osobowych przez B. S.A.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Za taką wykładnią przemawia również treść art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wskazuje ona bowiem wyjątki od zasady udostępnienia, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznych. Oznacza to, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Inną jest natomiast kwestią dostęp do zawartych w tych aktach danych osobowych czy informacji stanowiących prawnie chronioną tajemnicę bądź ochronę prawa prywatności. Oznacza to, że organ odmawiając udostępnienia informacji musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu ze względu na ochronę wspomnianych dóbr.

W omawianej sprawie organ głównie powołał się na treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Uznał, że skoro skarżący jest stroną toczącego się z jego wniosku postępowania administracyjnego, to dostęp do akt administracyjnych i znajdujących się w nich dokumentów odbywać się powinien w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Poza sporem pozostaje, iż J. M. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Z treści wniosku J. M. z dnia 22 maja 2007 r. wynika, że skarżący wnosił o udzielenie informacji o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej z jego skargi oraz udostępnienie kopii dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Stwierdzić zatem należy, że skarżący domagał się udostępnienia informacji, których źródłem są dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego, którego zaś wnioskodawca był stroną. Przy czym należy zauważyć, iż w aktach postępowania administracyjnego organ jest obowiązany zgromadzić wszystkie dokumenty wydane w danej sprawie, również świadczące m.in. o tym, kiedy pismo wpływa do organu (wynika to z prezentaty umieszczonej na piśmie), do którego z pracowników urzędu jest skierowane (dekretacja pisma), a także w jakich terminach dokonano poszczególnych czynności procesowych w sprawie. Trafnie zatem organ przyjął, że uprawnienie strony do żądania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wynika z art. 73 k.p.a., a nie zaś z konstrukcji prawnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdecydował się przyznać prymat obowiązującym już ustawom w tym przypadku ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, która w Rozdziale 3, w art. 73 i 74 reguluje dostęp do akt w toczących się postępowaniach administracyjnych. Z uwagi na wyraźnie określony w tych przepisach tryb udostępniania akt i odpisów znajdujących się w aktach sprawy, nie budzi wątpliwości, że stronie danego postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba nie będąca stroną postępowania, zatem nie dysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, iż organ wydając zaskarżoną decyzję ograniczył stronie prawa obywatelskie i dopuścił się naruszenia powołanych w niej przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza akt sprawy nie daje również podstaw do stwierdzenia, aby Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 6 i 7 k.p.a.

Dodać natomiast należy, iż Generalny Inspektor w niniejszej sprawie błędnie wskazał przepis art. 37 k.p.a. jako instrument prawny dający stronie możliwość zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze lub minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami, również nad Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych, nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia (patrz postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, publik. LEX nr 188512). W tym przypadku, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) stronie przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność organu bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z przytoczonych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.