Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 403/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1192/07 w sprawie ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/07 oddalił skargi Akademii Górniczo-Hutniczej w K. i Prezydenta Miast Krakowa na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 2002 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1971 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] maja 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia parceli oznaczonej jako 1.kat [...], stanowiącej własność J. K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska Akademii Górniczo - Hutniczej w K., jakoby adres zamieszkania J. K. był nieznany i trudny do ustalenia. Wbrew temu, co wynika z twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 1971 r., adres wywłaszczanego był w posiadaniu notariusza prowadzącego księgę wieczystą nieruchomości. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego Sekcji Ksiąg Wieczystych Oddziału Miejskiego z maja 1970 r., nr [...] wynika, że podstawą nabycia przez J. K. działki nr [...] był kontrakt kupna sprzedaży z [...] listopada 1930 r., Lr. [...]. W rzeczonym kontrakcie (złożonym do akt sądowych) widnieje adres kupującego – J. K. zamieszkałego w Krakowie ul. [...]. Adres zamieszkania: Kraków, ul. [...] figurował również w ewidencji organów administracji stopnia podstawowego - Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej " [...] " i " [...] " w Krakowie, co potwierdzają zaświadczenia i pisma Wydziału Finansowego i Ref. Centr. Księgowości i Rewizji z [...] sierpnia 1971 r. i [...] sierpnia 1971 r., skierowane do skarżącej. Co prawda Akademii nie udało się ustalić adresu J. K. w Wydziale Spraw Wewnętrznych Referatu Ewidencji i Kontroli Ruchu Ludności PRN w Krakowie (odpowiedź z dnia [...] lipca 1970 r.) oraz Centralnym Biurze Adresowym (pismo z dnia [...] lipca 1970 r.) lecz, skoro sprawa dotyczyła nieruchomości, obowiązkiem skarżącej było przede wszystkim poszukiwanie danych adresowych wywłaszczanego w zbiorach prowadzonych dla nieruchomości (aktach księgi wieczystej, ewidencji gruntów, podatkowych). Z powyższych wywodów wynika więc, że przyczyną złożenia przez Akademię Górniczo-Hutniczą w K. wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1970 r., nie mogła być powołana w jego uzasadnieniu okoliczność nieznanego miejsca pobytu właściciela nieruchomości.

Nie można również uznać za zasadnego stanowiska skarg, że śmierć J. K. w 1968 r. stała na przeszkodzie podjęciu rokowań, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.) Z przepisów art. 924 i 925 KC (w ich pierwotnym brzmieniu) oraz stanu faktycznego sprawy wynikało, że spadkobiercy J. K. nabyli po nim spadek ex lege z chwilą jego śmierci i nie został on odrzucony (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z [...] września 1978 r., sygn. akt [...]). Istnienie spadkobierców w osobach: M. K. i A. R. - zamieszkałych w Krakowie przy ul. [...] (pod tym samym adresem co J. K.) i B. K. zamieszkałego w Krakowie przy ul. [...], posiadacza działki nr [...] (operat szacunkowy z dnia [...] lutego 1972 r.) umożliwiało Akademii Górniczo - Hutniczej podjęcie rokowań o dobrowolne nabycie nieruchomości.

Należy się natomiast zgodzić ze skarżącymi, że brak prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K. mógł uniemożliwić zawarcie umowy nabycia nieruchomości, jednakże tylko wówczas, gdy pomimo braku formalnych dowodów, prawa zbywców do nieruchomości budziłyby wątpliwości notariusza. W ówczesnym stanie prawnym - jak wskazał Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 5 kwietnia 1955 r., sygn. akt II CR 291/55, OSNCK 1955/4/90 - "notariusz nie miał żadnych podstaw prawnych do tego, aby sporządzenie aktu przenoszącego własność uzależnić od wykazania dokumentem, iż zbywca jest tej nieruchomości właścicielem. Jeżeli stanowisko notariusza wywołane było ostrożnością i obawą przed nadużyciami, to należy wskazać, że żądanie dowodu nabycia własności bynajmniej nadużyciom nie jest w stanie zapobiec (...). Notariusz powinien swoje wątpliwości co do prawa własności zbywcy oświadczyć nabywcom, jeżeli ci jednak mimo to chcą ze zbywcą, który oświadcza, iż jest właścicielem, zawrzeć umowę, notariusz nie może odmówić sporządzenia aktu i stawiać zbywcy wysoce trudnego nieraz do spełnienia żądania przedłożenia dowodu w sprawie".

Brak prawomocnego postanowienia potwierdzającego prawa do spadku nie stanowił przeszkody do prowadzenia rokowań i nie zwalniał ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przedstawienia oferty osobom występującym w charakterze właściciela nieruchomości, a jedynie w pewnych okolicznościach brak tego orzeczenia mógł stanowić przeszkodę do zawarcia umowy nabycia nieruchomości. Prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku po J. K. mogło być bowiem uzyskane w toku rokowań i przedstawione przy zawarciu stosownej umowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Akademia Górniczo-Hutnicza nie miała podstaw do zwolnienia się z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym decyzja Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy MSW z [...] grudnia 1971 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium RN w K. z [...] maja 1971 r., w części dotyczącej wywłaszczenia parceli oznaczonej jako 1.kat [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 tej ustawy.

W sytuacji, gdy na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] maja 1971 r. stawił się spadkobierca J. K., jego syn B. K., informując organ o śmierci ojca w 1968 r., osobach spadkobierców (pełnoletnich) ich adresach oraz tym, że toczy się aktualnie postępowanie spadkowe, obowiązkiem organu było oddalenie wniosku wywłaszczeniowego (art. 20 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.) i poinformowanie ubiegającego się o wywłaszczenie, że należy przeprowadzić rokowania ze spadkobiercami J. K. Oczywistym bowiem było, że oświadczenie zawarte we wniosku wywłaszczeniowym z [...] listopada 1970 r. (złożonym ponad dwa lata po śmierci J. K.), co do nieznanej z miejsca pobytu osoby właściciela, nie znajdowało pokrycia w faktach. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie zatem stwierdził nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych, skoro w sprawie nie występowały trudne do przezwyciężenia przeszkody w prowadzeniu rokowań, a uwłaszczenie się nieruchomością przez Akademię Górniczo - Hutniczą w K. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Nie można również pominąć faktu, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd, związany był wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 1 września 2005 r., sygn. akt I OSK 81/05, dotyczącymi oceny przez sąd pierwszej instancji, czy przy podjęciu zaskarżonej wówczas decyzji zostały uwzględnione i rozważone wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące - oprócz przesłanek materialno-prawnych wywłaszczenia - również samej procedury. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sprawy Sąd uznał, że chociaż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z [...] czerwca 2002 r., nie ocenił decyzji wywłaszczeniowych pod tym kątem, to w sprawie wywłaszczeniowej doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 17 i art. 18 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ wywłaszczeniowy, zawiadamiając strony jednym pismem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i jednocześnie o wyznaczeniu miejsca i terminu rozprawy, zupełnie pominął tryb, o którym mowa w tych przepisach. Z akt sprawy wynika bowiem, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej z [...] kwietnia 1971 r., spadkobiercy J. K. nie zostali pouczeni o prawie i terminie (21 dni od dnia wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania) do zgłaszania wniosków. Poza tym organ wyznaczył rozprawę, nie czekając na upływ 21 dni do przeglądania akt sprawy (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywieszono na tablicy ogłoszeń [...] maja 1971 r., natomiast rozprawa została wyznaczona na dzień [...] maja 1971 r.). Uchybienie w tym zakresie Sąd uznał za rażące, ponieważ organ wywłaszczeniowy, działał z naruszeniem oczywistych w swej treści przepisów gwarantujących stronie istotne z jej punktu widzenia uprawnienia.

Od tego wyroku wniosła skargę kasacyjną Akademia Górniczo-Hutnicza w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie przez Sąd, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie dołożył należytej staranności przy ustalaniu adresu byłego właściciela, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył art. 77, art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co miało wpływ na treść wydanej decyzji a w konsekwencji na treść wydanego wyroku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a poprzez jego nieuwzględnienie mimo naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 p.p.s.a sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, a co miało wpływ na ostateczny wynik sprawy.

- art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez błędną wykładnię, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że obowiązek wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, w szczególności, jeżeli osoba właściciela nie jest znana.

Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej. Zatem, działania sądu administracyjnego powinny się sprowadzać do oceny, czy w kontekście wskazanych przez NSA dokumentów, tj. pisma z [...] lipca 1970 do Centralnego Biura Adresowego, pisma z [...] lipca 1970 r. z referatu Ewidencji i Kontroli Ruchu Ludności PRN w K. zawierające oświadczenie, że nie można ustalić adresu właściciela oraz protokołu rozprawy wywłaszczeniowej możliwe było zwolnienie się ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przeprowadzenia rokowań z byłym właścicielem. Rozstrzygając skargę kasacyjną NSA wyraźnie wskazał, jakie dokumenty zostały pominięte przy rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd I instancji. Ocena Sądu I instancji powinna się zatem ograniczyć do ustalenia, jaki ewentualny wpływ na decyzje organu administracji mogła mieć treść wskazanych dokumentów, gdyby organ je uwzględnił przy podejmowaniu decyzji.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie uwłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć; nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności, jeżeli osoba lub miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Z akt sprawy wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie czynił starania 'przedmiocie ustalenia adresu właściciela, a skoro w wyroku z 1 września 2005 r. I OSK 81/05 Naczelny Sąd Administracyjny dokonujący wykładni art. 6 cyt. ustawy przesądził, iż prowadzenie rokowań po wszczęciu nie było dopuszczalne, to udział B. K. w rozprawie wywłaszczeniowej nie może mieć znaczenia, skoro z dokumentów wynika, iż przed ta datą miejsce zamieszkania właściciela nie było znane.

Tymczasem badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd I Instancji w sposób naruszający przepisy postępowania przyjął, iż wprawdzie Akademii nie udało się ustalić adresu właściciela, ale nie stało to przeszkodzie przeprowadzeniu rokowań, a negatywne próby odnalezienia adresu właściciela, nie były zdaniem sądu wystarczające. Obowiązkiem wnioskującego o wywłaszczenie było podjęcie dalszych poszukiwań, w szczególności w zbiorach ewidencyjnych.

Taka konstatacja Sądu jest zdaniem skarżącego nieuzasadniona, tym bardziej, że z żadnego z przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wynika, jak daleko powinny być podjęte poszukiwania mające na celu ustalenie adresu właściciela.

Wykładnia językowa użytego w treści art. 6 ust. 4 ustawy sformułowania, iż prowadzenie rokowań z właścicielem nie jest konieczne, jeżeli "natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności, jeżeli osoba lub miejsce pobytu jest nieznane" wskazuje, iż chodzi o przeszkody przewidywalne oraz mogące wystąpić w przyszłości. W tym znaczeniu wystąpienie przez AGH do Głównego Biura adresowego oraz Referatu Ewidencji i Kontroli Ludności PRN w K., z którego wynikało, iż brak danych adresowych co danej osoby, było wystarczającą przesłanką zwalniającą organ z prowadzenia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Akceptacja stanowiska WSA, iż organ winien dalej czynić poszukiwania nie znajduje oparcia w przepisach prawa, albowiem w przypadku nie odnalezienia adresu w zbiorach ewidencyjnych, zawsze można byłoby podnieść zarzut, iż organ mógł zrobić więcej.

Za nietrafne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów należy uznać założenie Sądu, iż w skoro w kontakcie kupna sprzedaży nieruchomości był adres byłego właściciela, to można było ten adres ustalić w aktach księgi wieczystej. W materiałach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu, że kontrakt kupna sprzedaży z 1926 r. znajdował się archiwach ksiąg wieczystych. Wręcz odwrotnie w żadnym z dostępnych przez uczelnie w owym czasie, jak i obecnie miejsc przechowywania dokumentów, o jakich mowa w uzasadnianiu wyroku nie było mowy ani o adresie ani o osobach spadkobiercy.

W ocenie skarżącego z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy umożliwiające wzruszanie decyzji ostatecznej nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy organ ustali, ze decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis, a nadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa powinno być traktowane jako przesłanka o charakterze wyjątkowym, wymagające jednoznacznego stwierdzenia, jeżeli zachodzi jakakolwiek konieczność interpretacji, nie można mówić o rażącym naruszeniu. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że Akademia podejmowała działania zmierzające do ustalenie adresu właściciela i nie były to działania pozorne.

Stwierdzenia nieważności decyzji nie można opierać na domniemaniu zakładającym, że skoro zjawił się na rozprawie wywłaszczeniowej B. K., to może można było ustalić adres właściciela J. K., zwłaszcza gdy w aktach sprawy istnieją dowody świadczące o przestrzeganiu obowiązujących przepisów postępowania i braku możliwości ustalenia jego adresu. Dlatego też należy przyjąć, że WSA dokonał błędnej oceny materiału dowodowego, skutkiem którego było oddalenie skargi AGH.

Zgodnie z art. 7 oraz 77 kpa obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiał u dowodowego. Organowi administracji winno być zatem wiadomym z urzędu, iż w sprawie o sygn. Akt [...] toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] ozn. l.Kat [...]stanowiącej również własność J. K. Z dokumentów archiwalnych znajdujących się w aktach tejże sprawy wynikało, że zarówno ubiegający się o wywłaszczenie, jak i organ wywłaszczeniowy wypełnił wszystkie obowiązki prawem przewidziane adres właściciela nie został ustalony. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez organ administracyjny w sprawie, organ administracji nie podjął własnych czynności dowodowych z urzędu, co oznacza, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych. W wyniku naruszenia art. 7, 77 kpa nie doszło do analizy i zebrania całości materiału dowodowego, co miało wpływ na treść ostatecznej decyzji, zaś niepostrzeżenie tego uchybienia miało wpływ na treść wyroku Sądu I instancji. Także tut. Sąd pomimo, iż nie jest związany granicami i wnioskami skargi nie dostrzegł, a powinien był tego dokonać z urzędu, że przed tut. Sądem (Sprawa o Sygn. I S.A./Wa/1800/06 ) toczy się postępowanie sądowe, z którego wynika, że adresu zamieszkania J. K. nie udało się ustalić także organowi w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej parceli [...] obj. [...] stanowiącej własność J. K. Z dokumentów znajdujących się w aktach w/w sprawy, a w szczególności z pisma Prezydium Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w Krakowie z [...] czerwca 1961 r. oraz pisma Prezydium Rady Narodowej z [...] czerwca 1961 wynika, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy podejmowali próby ustalenia adresów zamieszkania właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przy ul. [...] i ustalili adresy wszystkich właścicieli za wyjątkiem J. K. W ostatnim z tych pism wskazano, że próby ustalenia adresu J. K. przez Komendę Milicji Obywatelskiej oraz Wydział Gospodarki Komunalnej PRN nie powiodły się. W ocenie skarżącego powyższe wskazuje, że adres zamieszkania J. K. nie tylko nie był znany, ale także nie był łatwy do ustalenia, co całkowicie wyczerpywało przesłanki art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. i zwalniało wnioskującego o wywłaszczenie z konieczności przeprowadzenia rokowań, a tym samym zaniechanie wystąpienia do aktualnego właściciela z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości nie stanowiło rażącego naruszenia art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu w kwestii możliwości zawarcia umowy z potencjalnymi spadkobiercami. Powołane przez Sąd orzeczenie z [...] kwietnia 1955 r. [...] nie może mieć zastosowania w sprawie, albowiem zostało podjęte na tle innego stanu faktycznego. Z treści uzasadnienia wyroku wynika bowiem, że odmowa sporządzenia aktu notarialnego przez notariusza mogła być potraktowana jako nieuzasadniona, albowiem dotyczyła osób bardzo blisko spokrewnionych, mianowicie chodziło o darowiznę na rzecz dzieci, które jako osoby pozwane w sprawie nigdy nie kwestionowały prawa powoda to nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sytuacja była zgoła odmienna. Obowiązki notariusza w zakresie zabezpieczenia interesów organów państwa wynikały wprost z nieobowiązującej już ustawy z 25 maja 1951 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 1963 r. nr 19, poz. 106 ze zm.) Zgodnie z art. 15 oraz 16 tejże ustawy notariusz obowiązany jest wiernie służyć Polsce Ludowej, czuwać nad zgodnością z prawem dokonywanych czynności notarialnych, obowiązki swe wypełniać sumiennie i gorliwie, dochować tajemnicy służbowej oraz w postępowaniu swym kierować się zasadami godności, uczciwości i sprawiedliwości społecznej. Notariusz obowiązany jest przy dokonywaniu czynności notarialnych czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i interesów instytucji i przedsiębiorstw państwowych oraz innych podmiotów gospodarki uspołecznionej, organizacji społecznych, a także osób fizycznych. Przepis ten miał charakter bezwzględnie obowiązujący i nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów instytucji państwowych, dla których czynność mogła powodować określone skutki prawne, był obowiązany czuwać notariusz.

W świetle powyższego jest oczywistym, iż do nabycia nieruchomości w formie prawem przepisanej tj. poprzez zawarcie umowy kupna-sprzedaży w drodze aktu notarialnego dojść nie mogło, bowiem potencjalni spadkobiercy nie legitymowali się ustanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku a w szczególności nie był znany ich udział we współwłasności, taka sytuacja bez wątpienia musiała wzbudzić wątpliwości notariusza co do skuteczności danej czynności prawnej. Na gruncie prawa cywilnego obowiązuje przecież generalna zasada wyrażająca się w rzymskiej paremii: "nemo plus iuris in alium transfere potest, quam ipse habet" W odniesieniu do przeniesienia własności zasada ta oznacza, że własność skutecznie może przenieść na nabywcę tylko właściciel jej, a więc osoba mająca tytuł prawny do rzeczy. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego m.in. w wyroku z 03.09.1980 r. IV CR 202/80 Sąd uznał, że "Umowa na podstawie której osoba nie będąca właścicielem nieruchomości oświadcza, że sprzedaje nieruchomość, nie przenosi własności, ponieważ nikt nie może przenieść prawa, które mu nie przysługuje. Umowa taka nie jest nieważna, lecz całkowicie nieskuteczna, nie może więc stanowić podstawy dokonania wpisów w księgach wieczystych. Dokonanie takich wpisów powoduje niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w zakresie objętym wpisem." Stąd nie nożna się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż brak prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku nie stanowił przeszkody do zawarcia umowy notarialnej, czy też ewentualnego prowadzenia rokowań z potencjalnymi spadkobiercami. W przypadku podjęcia rokowań i dojścia przez strony do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji, doszłoby do zawarcia umowy na wynegocjowanych warunkach, stąd prowadzenie rokowań z nie właścicielem byłoby działaniem dla pozoru. Z powyższego wynika, iż do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości nie doszło i nie mogło dojść, gdyż spadkobiercy nie przedłożyli dokumentów umożliwiających zawarcie umowy, bowiem był nie uregulowany stan prawny a umowy nie można było zawrzeć z potencjalnymi spadkobiercami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 1998.01.08 IV SA 1637/96 uznał, "że do zawarcia umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości w toku postępowania administracyjnego mogło dojść wyłącznie w razie zgodnej woli byłych właścicieli nieruchomości oraz inwestora. Niezawarcie takiej umowy bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, dawało organowi administracji podstawę do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Tylko cofnięcie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości lub tez zawarcie umowy o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości uzasadniałoby umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego."

Podkreślono, iż uczestniczący w rozprawie B. K. nie był zainteresowany zbyciem nieruchomości, zażądał w imieniu swoim oraz pozostałych domniemanych spadkobierców przyznania działki zamiennej o charakterze budowlanym, którego to żądania AGH nie była w stanie spełnić. Żądanie przyznania działki zamiennej było podstawą odwołań B. K. od orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Z powyższego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że intencją spadkobierców J. K. nie była dobrowolna sprzedaż działki [...], ale otrzymanie działki zamiennej o charakterze budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2007 r. stwierdził, że rokowania były obowiązkowe przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), a odstąpienie od tego obowiązku było możliwe tylko w przypadku natrafienia na przeszkody trudne do pokonania, a szczególnie, gdy właściciel lub miejsce jego pobytu jest nieznane (art. 6 ust. 4). Pod tym kątem, a więc zaistnienia szczególnych okoliczności, Wojewódzki Sąd był obowiązany rozważyć sprawę, mając na uwadze dokumenty, o których mowa wyżej. Tylko dołożenie należytej staranności przez ubiegającego się o wywłaszczenie można uznać za zwalniające go z obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Przed dokonaniem tej oceny, gdy z protokółu rozprawy wywłaszczeniowej wynikało, że następca prawny J. K. stawił się na niej, przedwczesne było uchylenie decyzji nadzorczych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż mogłoby się okazać, że zaskarżona decyzja w rezultacie odpowiada prawu.

Sąd I instancji dostosował się do przedstawionej powyżej wykładni prawa, ponieważ dokonał oceny, czy wystąpiły przesłanki warunkujące odstępstwo od obowiązku przeprowadzenia rokowań (art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej). Przy tym ocena ta znajduje uzasadnienie w istniejącym w sprawie materiale dowodowym. Trafnie więc zauważono, że skoro sprawa dotyczyła nieruchomości, obowiązkiem skarżącej było przede wszystkim poszukiwanie danych adresowych wywłaszczanego w zbiorach prowadzonych dla nieruchomości (aktach księgi wieczystej, ewidencji gruntów, podatkowych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność sięgnięcia do tych dokumentów nie można uznać za "przeszkodę trudną do pokonania w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Nie ulega więc wątpliwości, że ubiegający się o wywłaszczenie nie dołożył należytej staranności przy ustalaniu adresu byłego właściciela. To zaś doprowadziło Sąd I instancji do trafnej konkluzji, że przyczyną złożenia przez Akademię Górniczo-Hutniczą w K. wniosku wywłaszczeniowego z [...] listopada 1970 r., nie mogła być powołana w jego uzasadnieniu okoliczność nieznanego miejsca pobytu właściciela nieruchomości. W konsekwencji przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo również zinterpretował art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogą być uznane za mające usprawiedliwione podstawy, ponieważ nawet gdyby uznać ich zasadność, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, to i tak nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Brak wystąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości jest bowiem rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.