Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2132/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 89 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "[A]" Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 789/17 w sprawie ze skargi "[A]" Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[A]" Sp. z o.o. w O. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 789/17, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2015 r., spółka [A] Sp. z o.o., złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015. W przedmiotowym wniosku spółka zadeklarowała 9 działek ewidencyjnych położonych w województwach dolnośląskim oraz lubuskim.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2015. w wyniku ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków sprzecznych z celami wsparcia.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż nie można uznać odwołującego za samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą, posiadającego autonomię w zakresie zarządzania swoim gospodarstwem.

W ocenie organu II instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż spółka [A] sp. z o.o. z wymienionymi osobami fizycznymi oraz podmiotami prawnymi, w różnych konfiguracjach osobowych, wydzierżawiając grunty lub zakupując grunty dzięki kredytom preferencyjnym, a także wydzierżawiając grunty osobom trzecim, które i tak były wspólnie zarządzane w odpowiednich konfiguracjach osobowych, kierowała się chęcią obejścia przepisów dotyczących płatności wskazywanych w decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że poddane analizie gospodarstwa rolne były silnie powiązane pod względem osobowym, organizacyjnym i ekonomicznym. Organ zgodził się z ustaleniami zawartymi w decyzji I instancji, że czynności prawne związane z tworzeniem kolejnych podmiotów gospodarczych miały charakter pozorny i formalny, służyły ubieganiu się o płatności w różnych schematach pomocowych. Organ ustalenia te poczynił w również w oparciu o szczegółową analizę zarówno wspólników, jak i samych spółek.

Organ odwoławczy wskazał, że grunty deklarowane do płatności przez analizowane podmioty położone były na terenie 8 województw. Gospodarstwa rolne wskazanych osób fizycznych oraz utworzonych podmiotów prawnych, za wyjątkiem gospodarstwa J. P., były jednostkami rozproszonymi, deklarowane do płatności działki położone były na terenach różnych obszarów administracyjnych. Analiza działek rolnych zgłaszanych do płatności przez wskazane podmioty w latach 2004-2015 ujawniła, że grunty rolne były przedmiotem przekazań pomiędzy wskazanymi podmiotami zarejestrowanymi jako producenci rolni. Przekazywanie działek nie było incydentalne, lecz cechowało się dostosowaniem powierzchni do założeń określonych programów pomocowych w ramach systemów płatności rolnośrodowiskowych. Osoby fizyczne i utworzone podmioty prawne deklarowały działki rolne, które położone były w różnych województwach i powiatach, co nie miało ekonomiczno-technologicznego uzasadnienia w sytuacji posiadania możliwości takiego ułożenia stosunków, aby każdy ze wskazanych podmiotów miał swój areał w jednym bądź w dwóch zbliżonych do siebie obrębach.

Analizując kwestie dotyczące rodzaju uprawy prowadzonych na zadeklarowanych działkach, organ odwoławczy wskazał, iż wielokrotnie na deklarowanych przez omawiane podmioty działkach ewidencyjnych, będących formalnie w posiadaniu różnych podmiotów, uprawiano te same uprawy, co w połączeniu z brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, w ocenie organu, dodatkowo potwierdza, że jedynym racjonalnym wytłumaczeniem przekazywania przylegających do siebie gruntów rolnych, pomiędzy formalnie odrębnymi gospodarstwami rolnymi, była maksymalizacja dofinansowania w programie rolnośrodowiskowym oraz systemie płatności bezposrednich.

Tworzenie sztucznych warunków w celu pozyskania wyższego wsparcia finansowego, w ocenie organu odwoławczego, potwierdzają także kwestie dotyczące użyczania parku maszynowego, zawierania umów dotyczących dzierżawy gruntów rolnych, wykonywania zabiegów agrotechnicznych w ramach umów barterowych oraz warunków dotyczących zatrudniania pracowników. W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie ze złożonymi wyjaśnieniami strony z dnia 13 czerwca 2016 roku w posiadaniu poszczególnych spółek i osób fizycznych pozostawało około 4 tysięcy hektarów gruntów rolnych.

Utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze odbywało się w oparciu o park maszynowy należący do M. K. i jego ojca, czyli poprzez użyczanie sprzętu rolnego rodzeństwu, utworzonym spółkom, osobom fizycznym powiązanym z tymi spółkami, użyczanie sprzętu rolnego pracownikom do wykonania zabiegów agrotechnicznych na dzierżawionych od pracodawcy gruntach, a także poprzez odstępowanie gruntów rolnych okolicznym rolnikom w ramach tzw. umów barterowych, co polegało na przekazywaniu prawa do pobierania polonów w zamian za wykonywanie zabiegów agrotechnicznych na działkach rolnych, które deklarował do płatności podmiot odstępujący grunt rolny.

Współdziałanie osób fizycznych w różnych konfiguracjach osobowych, które przejawiało się tworzeniem nowych podmiotów, zakupem gruntów rolnych oraz przekazywaniem tych gruntów pomiędzy tym podmiotami miało także na celu unikanie stawek degresywnych oraz limitów powierzchniowych dla płatności obowiązujących w ramach poszczególnych wariantów rolnośrodowiskowych.

Te okoliczności świadczyły w ocenie organu II instancji o stworzeniu sztucznych warunków, co uzasadniało odmowę przyznania spółce płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd wskazał, że istota sporu kontrolowanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy skarżąca wespół ze wskazanymi przez organ ARiMR podmiotami sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Spór w rozważanym zakresie powstał odnośnie dochodzonych w roku 2015 przez skarżącą spółkę, jako rolnika samodzielnie prowadzącego gospodarstwo rolne, płatności rolnośrodowiskowych. Organ ARiMR przyjął, że płatności te uznać trzeba za korzyść uzyskaną w wyniku stworzenia sztucznych warunków, co implikuje – w ocenie tego organu – konieczność odmowy jej przyznania.

Przytoczywszy przepisy prawa krajowego i unijnego, mające zastosowanie w sprawie, WSA stwierdził, że nie budzi żadnych wątpliwości wyczerpanie przez skarżącą, działającą wespół z podmiotami wskazanymi przez organ ARiMR, przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 względem dochodzonych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Chociaż skarżąca, ubiegając się o te płatności, formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tychże płatności. W tym względzie organ ARiMR prawidłowo uznał, mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż skarżąca oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do próby dostosowania wzajemnych relacji pomiędzy wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Podmioty te pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy. W celu uzasadnienia odmowy przyznania płatności dla skarżącej organ II instancji był zobowiązany do przedstawienia w uzasadnieniu swojej decyzji bardzo szczegółowych rozważań dotyczących całego procesu tworzenia sztucznych warunków i opisu działania wszystkich podmiotów zaangażowanych w ten proces.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał bardzo szczegółowo na liczne powiązania organizacyjne, personalne i ekonomiczne pomiędzy M. K., R. K., K. K., S. S., J. P., D. G., T. K., Gospodarstwem Rolnym K. L. oraz szeregiem spółek z ograniczoną odpowiedzialnością ([B], [C], [D], [E], [F], [G], [H], [I], [J], [K], [L], [M], [N]).

Zdaniem Sądu organ w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków. Prawidłowe i niezbędne ustalenia organu ARiMR odnosiły się do powiązań kapitałowych, rodzinnych oraz osobowych wskazanej powyżej grupy podmiotów, w tym udziału poszczególnych osób w spółkach prawa handlowego. Tym samym wykazane zostało przez organ, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TS UE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12). Wskazane przez organ okoliczności:

- powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami – przede wszystkim chodzi o osobę M. K.),

- formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.),

- pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat,

- faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.),

- wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego,

- położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami,

świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności, zaś z materiału dowodowego nadto wynika, że działania strony skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych.

W tym kontekście WSA uznał, że chociaż skarżąca spółka formalnie istniała (wskazują na to okoliczności akcentowane przez skarżącą, jak zwłaszcza nadanie jej formy spółki prawa handlowego ze wszelkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, także prawnymi) i formalnie podejmowała działalność rolniczą (wydzierżawienie gruntów rolnych, zawarcie umowy barterowej), to miało to w istocie charakter pozorny, a celem wyodrębnienia skarżącej spółki było jedynie pozyskanie większej kwoty płatności przez osoby, które w rzeczywistości dysponowały gruntami rolnymi. Właściciele gospodarstwa rolnego o dużym areale ubiegający się o dopłaty uzyskują je w ograniczonym zakresie bądź jedynie do określonego areału bowiem zastosowanie znajdą stawki degresywne i limity powierzchniowe. Tymczasem zawierając fikcyjne umowy dzierżawy, uzyskują z tego tytułu rzekomy czynsz, który de facto pochodzi z uzyskanych przez rzekomego dzierżawcę dopłat, co pozwala pominąć wskazane prawne ich ograniczenia.

Powyższe okoliczności faktyczne w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny potwierdzają stworzenie sztucznych warunków pomiędzy skarżącą spółką a wskazanymi w obszernym uzasadnieniu organu II instancji podmiotami. Nie budzi zaś wątpliwości, że stworzenie powyższych sztucznych warunków pozostaje w sprzeczności z celami płatności bezpośrednich.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 1, czy art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze. Skorzystanie przez organ ARiMR z kompetencji do zastosowania sankcji wykluczenia z systemu płatności na dany rok nie narusza szczególnych przepisów odnoszących się do przyznania płatności bezpośrednich, jak chce tego skarżąca spółka. Organ ARiMR z urzędu przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania kwestii stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył tak zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą, a na podstawie jego całokształtu ocenił wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawił w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ powołał materiał dowodowy, a przyjęte ustalenia faktyczne opatrzył argumentacją dotyczącą wiarygodności i mocy dowodowej. Organ przytoczył także przepisy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji, w tym zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Ocena organu ARiMR w omawianym zakresie jest racjonalna, logiczna i spójna, a co najważniejsze znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa ustanawiających zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz określających prawo do obrony w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem II instancji dotyczyło kwestii tworzenia sztucznych warunków przy wykorzystaniu tego samego modelu działania, a więc rejestracji kolejnych podmiotów, jako producentów rolnych, co do których istnieją powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne oraz składania wniosków pomocowych, co do gruntów przekazywanych tym podmiotom przez podmioty powiązane. Organ odwoławczy ujawnił kolejne przypadki współdziałania producentów rolnych w zakresie przekazywania działek rolnych. Stwierdzenie takich okoliczności stanowiło właściwą podstawę dla wyjaśnienia sprawy w aspekcie podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa, co do ustanowionych górnych limitów pomocy finansowej dla rolników. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy nie wykraczało poza ramy sprawy administracyjnej zakreślone w toku postępowania przed organem I instancji. Wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego uzupełniały i potwierdzały prawidłowość kwestionowanej odwołaniem decyzji. Stąd brak jest podstaw dla przyjęcia stanowiska, że strona została pozbawiona prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, czy też dwukrotnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 6-9 poniżej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

- art. 80 k.p.a. poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż skarżący miał jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015,

- art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżąca, we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac,

- art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

-- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącą, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy skarżącym i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału zarządu skarżącej w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów,

-- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności – w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że skarżąca jest uważany przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez stronę skarżącą;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę skarżącej, nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z 1995 r., s. 1), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE. L 25 z 2011 r., s. 8) oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z 2009 r., s. 16) poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności – skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż strona skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;

7) art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni ww. normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w ww. normie zwrot "bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nieposiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i niezarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

8) art. 36 lit. a) ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z 2005 r., s. 1) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do skarżącego, a co za tym idzie, brak przyznania skarżącej wnioskowanych płatności, pomimo iż skarżąca była w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywała go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzał nim i prowadziła w nim aktywną gospodarkę rolną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przed przystąpieniem do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsze rozstrzygniecie jest kontynuacją poglądu jurysdykcyjnego NSA prezentowanego w zakresie sztucznych warunków stworzonych przez podmioty: osoby fizyczne i prawne występujące w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18, LEX nr 3229717, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18, LEX nr 3208916, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18, LEX nr 3243542, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18, cbois.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18, cbois.nsa.gov.pl).

Postawione przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności bezpośrednich na rok 2015. Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm., dalej: u.s.w.b.). Natomiast ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, wymieniona w pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej, nie dotyczy płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 u.s.w.b. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie Spółka potwierdziła poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich zostało wyodrębnione sztucznie, bo jedynie na gruncie prawa administracyjnego, a technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie, czyli w sensie cywilnoprawnym, a więc faktycznie, stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i finansowanych przez grupę producentów rolnych (osób prawnych i fizycznych).

Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na 2015 rok, zadeklarowała rolnicze użytkowanie działek ewidencyjnych położonych w województwach: dolnośląskim i lubuskim. Organy nie zarzuciły skarżącej niespełnienia warunków określonych w art. 7 u.s.w.b., wykazały natomiast że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nie spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności: powiązania osobowe pomiędzy podmiotami (osobami fizycznymi i spółkami - przede wszystkim chodzi o osobę M. K.); formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane (prawnie, organizacyjnie, ekonomicznie itd.); pozorne wydzielenie gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat; faktyczne zarządzanie wydzielonymi gruntami przez grupę osób (przede wszystkim przez M. K.); wykonywanie prac agrotechnicznych przy użyciu tego samego parku maszynowego.

Położenie deklarowanych przez wszystkie podmioty działek w połączeniu z (częściowym) brakiem naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami, świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania skarżącej i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodziny i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich innym podmiotom, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników, tj. płatności ONW i rolnośrodowiskowych. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem prowadzonym przez Spółkę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą kasacyjnie, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie wraz z pozostałymi powiązanymi podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut wskazała, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR, nadto na wniosek strony przedłużył czas do składania wyjaśnień. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W toku postępowania skarżąca nie była pozbawiona prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również była informowana o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie strona nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia

Oceniając naruszenie przez organ administracyjny art. 89 § 1 k.p.a., nie można również tracić z pola widzenia modyfikacji regulacji k.p.a. wynikającej z art. 3 ust. 3 u.s.w.b., zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten zdecydowanie aktywizuje stronę postępowania dowodowego i w konsekwencji powoduje, że to głównie od aktywności strony postępowania administracyjnego zależy wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji może dokonywać szerszych ustaleń faktycznych niż w ramach I instancji, jeżeli jest to niezbędne do dokonania ostatecznej prawidłowej oceny zasadności wniosku skarżącej o płatność. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej kasacyjnie, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo wydania decyzji formalnej prowadzącej do umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, nie zmienił też jej podstawy materialnoprawnej, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, gdyż przepis ten nie miał w tej sprawie w ogóle zastosowania. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działała w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, tworzenie spółek, zakup za kredyty preferencyjne gruntów oraz ich dzierżawa bądź przekazywanie innym podmiotom gruntów będących w faktycznym władztwie osób ściśle ze sobą powiązanych: osobowo, kapitałowo, organizacyjnie, było działaniem ukierunkowanym na swoiste obejście przepisów w taki sposób, aby uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek – obiektywnej i subiektywnej – stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wprost przekłada się na niezasadność zarzutów sformułowanych w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast przepisy wskazane w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej nie dotyczą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z dokumentów, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).