Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1363/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2005-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skarg E. T. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I u c h y l a zaskarżoną decyzję, II stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. NR [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. ,Nr [...] III zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e :

E. T. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy w [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o numerze geodezyjnym [...], o pow. [...] m2, położonej w [...], pod budowę budynku mieszkalnego wraz z magazynem i stajnią, w ramach siedliska rolnego.

Burmistrza Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania w/w terenu położonego w obrębie ewidencyjnym [...] dla wskazanego przez E. T. zamierzenia inwestycyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. B., mający tytuł prawny do sąsiedniej działki o nr [...]. W swym odwołaniu wyraził negatywne stanowisko co do miejsca posadowienia studni, przyszłego podłączenia i poboru energii elektrycznej ze słupa położonego na jego działce oraz charakteru mającego powstać magazynu rolniczego.

Na skutek rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

G. B. wniósł na tą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie w której podniósł, iż nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Kolegium jakoby jego sprzeciw dotyczący przyszłego podłączenia do słupa energetycznego, umiejscowienia studni oraz pytanie o rolę magazynu rolniczego, nie miały znaczenia w sprawie i że jego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem procesowym z [...] r. poinformowało Sąd, że korzystając z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniło skargę G. B. Jednocześnie organ dołączył kopię decyzji z dnia [...] r., nr [...], wydanej w trybie 38 ust. 2 w/w ustawy. Orzeczeniem tym Kolegium uchyliło własną decyzję z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., jednocześnie uchylając w/w decyzję organu I instancji z [...] r.

W uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę na etapie udzielania odpowiedzi na skargę, skład orzekający postanowił zweryfikować swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Tym razem Kolegium uznało, że budowa budynku mieszkalnego z częścią przeznaczoną na magazyn rolniczy i stajnię na wskazanej przez inwestora działce o nr [...] w [...], kolidują z gminnym przepisem planistycznym jakim jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co narusza zasadę wyrażoną w art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponowna analiza materiału dowodowego, a w szczególności wyrysu części graficznej planu wraz z oznaczeniem kolorystycznym dotyczącym poszczególnych obszarów, będącego integralną częścią miejscowego planu, wykazała, iż działka nr [...] w [...] położona jest na obszarze przeznaczonym w planie w przeważającej części pod lasy a jedynie znikoma jej część leży na terenie upraw rolnych. Ustalenie to dało podstawę do stwierdzenia, że planowana zabudowa siedliskiem rolniczym terenu przeznaczonego pod lasy jest niedopuszczalna a zatem bez wątpienia pozostaje w kolizji z miejscowym planem.

Ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w odwołaniu przez G. B. Kolegium stwierdziło, że nie mogły one być uwzględnione na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że celem odwołania było uniemożliwienie wnioskodawczyni realizacji planowanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że podniesione przez odwołującego się kwestię będą mogły być przedmiotem rozpatrzenia dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe wywołane skargą G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...].

Na wydaną w trybie autokontroli (art. 38 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o NSA) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], skargi wnieśli G. B. oraz E. T.

G. B. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie podkreślając w szczególności, iż nie wyrazi E. T. zgody na podłączenie się do słupa energetycznego znajdującego się na terenie jego działki oraz podważył zgodność posadowienia studni na planie ze stanem faktycznym. Równocześnie zakwestionował zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosek organu jakoby jego głównym celem było uniemożliwienie realizacji inwestycji. W treści skargi zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie co oznacza stwierdzenie umieszczone na stronie [...], w wierszu [...] decyzji, że "kwestie te będą przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę".

E. T. w złożonej skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podała, że na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskała pozwolenia na budowę. Działając w dobrej wierze, na poczet zaplanowanej inwestycji poniosła duże wydatki w wys. ok. [...] zł. Wskazała również, że zgodnie z prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w [...] ewidencją gruntów, przedmiotowa działka nr [...] sklasyfikowana jest jako grunty orne – [...] i [...].

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, E. T. – działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego D. N., decyzji Kolegium zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, naruszenie art. 138 k.p.a. oraz naruszenie art. 46a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 k.p.a.

W motywach przedstawionych wniosków podała, że przytoczenie w zaskarżonej decyzji art. 38 § 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym nie dawało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uprawnienia do jej wydania. Usunięcie wadliwej decyzji winno nastąpić w trybie art. 46a ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie nieważności takiej decyzji w trybie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 46a ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 156 k.p.a. Przy tym skarżąca zaznaczyła, że organ uchylając decyzję, jak można domniemać, zastosował przepis art. 138 k.p.a., w sytuacji gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że winien stwierdzić jej nieważność.

Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z tym, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącej, nieodwracalne skutki prawne zaistniałe w efekcie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegają na tym, że decyzja ta jako wykonalna (prawomocna) doprowadziła do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, której to decyzji z uwagi na zaistniały stan faktyczny nie da się usunąć z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Na poparcie słuszności swego stanowiska strona powołała się m.in. na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1994 r., III AZP 23/93 i uchwałę w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92.

Wnosząc o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł. pełnomocnik skarżącej powołał się na konieczność dogłębnej analizy treści materiału zebranego w sprawie podyktowaną jej zawiłością i stopniem trudności równocześnie oceniając, że wysokość zasądzanych stawek przez przepisy je regulujące jest nieadekwatna do ciężaru gatunkowego tej sprawy, tym bardziej, że działanie pełnomocnika skarżącej, według jego oceny, przyczyniło się znacznie do wyjaśnienia sprawy umożliwiając jej rozstrzygnięcie.

W trakcie rozprawy w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej E. T. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie odniósł się do skargi G. B. stwierdzając, że jest ona niedopuszczalna, albowiem zaskarżona decyzja uwzględniała jego skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:

Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skargi zasługują na uwzględnienie.

Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] wydana została w trybie 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W myśl w/w przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Wskazany przepis nie określił wprost prawnych form uwzględnienia skargi, wiążąc jedynie organ koniecznością uwzględnienia skargi w całości.

Kwestia uprawnień autokontrolnych organu, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, budziła w doktrynie pewne wątpliwości i rozbieżności. Dotyczyły one w szczególności zakresu kompetencji organu orzekającego w tym trybie. W obecnej chwili można już uznać, że judykatura w tym zakresie wypracowała dość jednolite stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, a sprowadzające się do następującej tezy.

Uwzględnienie przez organ skargi może nastąpić wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy; uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenia o istocie sprawy albo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji.

Co do zasady, dotychczasowe orzecznictwo sądowe opowiedziało się za stanowiskiem, iż nie jest dopuszczalne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 r. IV SA 313/99, Lex nr 47846, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2000 r. V SA 2361/99, Lex nr 79238, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2000 r., IV SA 1713/98, Lex nr 53369).

W ocenie składu orzekającego, wydaje się jednak, że w wyjątkowych sytuacjach jest możliwe zaakceptowanie również takiej formy decyzji, którą organ odwoławczy orzeknie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ale tylko w takim przypadku, gdy skarżący w skardze wyraźnie wniósł o podjęcie takiego rozstrzygnięcia w sprawie (podobnie: wyrok NSA z 27 stycznia 1999 r., I SA/Gd 1042/96, Lex nr 37190).

Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należało stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przybrało żadnej z dopuszczalnych form rozstrzygnięcia. Przedmiotową decyzją organ uchylił zaskarżoną (własną) decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie rozstrzygając jednak co do meritum sprawy. Wskazana wadliwość zaskarżonego orzeczenia, stanowiąc naruszenie przepisu art. 38 ust. 2 miała niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

Należy również stwierdzić, iż brak jest podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. była zgodna z żądaniem skargi G. B. Z jej treści nie sposób odczytać żądania skarżącego, w szczególności żądania uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga ta w istocie zawierała wyłącznie opinie i wątpliwości skarżącego co do planowanego zamierzenia na działce sąsiedniej (tj. miejsca usytuowania studni, zdefiniowania pojęcia "magazynu rolniczego", możliwości podłączenia do słupa energetycznego) oraz przedstawiała niezadowolenie skarżącego co do poszczególnych twierdzeń zawartych w decyzji Kolegium a oceniających jego stanowisko w sprawie.

Wobec dyskusyjności dotyczącej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, trudno uznać działanie organu II instancji za oczywiste naruszenie prawa spełniające przesłankę rażącego naruszenia prawa i kwalifikujące zaskarżoną decyzję do stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i orzec o jej uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się w tym miejscu do sformułowanego przez E. T. zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 k.p.a. i art. 46a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wyjaśnić, że kompetencja stosowania przez organ art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest samodzielną i samoistną podstawą postępowania prowadzonego przez organ i przesłanki stosowania tego przepisu są regulowane w sposób autonomiczny. Nie jest dopuszczalne powołanie się przez organ działający w trybie autokontroli (art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w podstawie prawnej decyzji i zastosowanie uregulowań zawartych w art. 138 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem, że art. 38 ust. 2 otwiera na nowo sprawę administracyjną, dając tym samym organowi pełną swobodę w wyborze formy rozstrzygnięcia przewidzianej przez art. 138 k.p.a. Nie jest dopuszczalne łączne korzystanie z trybu autokontroli określonego w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i w art. 138 k.p.a. W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 k.p.a. przy podjęciu decyzji z dnia [...] r., należało uznać za chybiony.

Jak już wskazano wyżej, mając na względzie specyfikę postępowania prowadzonego w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA i brzmienia tego przepisu, wedle którego żądanie skargi determinuje treść rozstrzygnięcia organu, nie można uznać, że skarga G. B. obejmowała swym żądaniem stwierdzenie nieważności jakiejkolwiek decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w trybie autokontroli byłoby zatem dopuszczalne jeżeli tego wyraźnie domagałby się skarżący (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Zatem również postawiony organowi zarzut rażącego naruszenia art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegający na niezastosowaniu w zaskarżonej decyzji art. 156 k.p.a. (stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji) należało ocenić za nietrafny.

W efekcie uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja autokontrolna okazała się wadliwa, powstała konieczność sięgnięcia w głąb sprawy, umożliwiając w ten sposób jej właściwe załatwienie. Podstawę do takich działań daje Sądowi art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (podobnie: T. Kiełkowski "Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym", Przegląd Sądowy z 2004 nr 7-8, poz. 181).

Skargą wszczynającą postępowanie sądowo-administracyjne w niniejszej sprawie była skarga G. B. z dnia [...] r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr [...], położonej w [...], pod budowę budynku mieszkalnego wraz z magazynem i stajnią, w ramach siedliska rolnego, której inwestorem miała być E. T.

Powyższe decyzje wydane zostały w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 cyt. ustawy, w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa miejscowego.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy.

Z dołączonego do akt sprawy wyrysu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] (Dziennik Urzędowy województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.) wynika, że zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z wnioskiem E. T., miało być zrealizowane na terenie, dla którego plan wyznaczył funkcję lasu.

Tymczasem, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywał w tym miejscu budowę budynku mieszkalnego wraz z magazynem i stajnią w ramach tworzenia nowego siedliska rolnego.

Mając powyższe na uwadze nie można było przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. O ile za dopuszczalne można uznać tworzenie tzw. siedliska rolniczego na gruntach rolnych, co do których plan nie ustanawia bezwzględnego zakazu zabudowy, to nie można przyjąć za dopuszczalne zrealizowanie siedliska rolniczego (budynku mieszkalnego wraz z magazynem i stajnią) na gruncie dla którego w planie przewidziano wyłącznie leśne przeznaczenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] r., że przy rozstrzyganiu sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonuje się wyłącznie badania zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (i przepisami prawa) i nie mają tu znaczenia takie okoliczności jak dane znajdujące się w ewidencji gruntów, czy też stany faktyczne takie jak brak zalesienia przedmiotowego obszaru. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane może być wyłącznie w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Na obecnym etapie postępowania zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i skarżący nie negują, że budowa siedliska rolniczego na terenie przeznaczonym na cele leśne, była niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Uznając, że okoliczność ta została w sposób przekonujący wykazana i jest bezsporna w sprawie, należało odnieść się do obszernych wywodów zawartych w piśmie procesowym E. T., stanowiącym uzupełnienie skargi, a wskazujących na zasadność uznania, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i tym samym wykluczenie możliwości orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnieniem tego stanowiska miało być wykazanie, że wobec faktu zrealizowania przedmiotowej inwestycji na mocy ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Wymaga przypomnienia, że z przywołanego wcześniej art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zasada o niezależności sądu co do oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem bez względu na żądania skargi, jej argumenty i wyciągane wnioski. Sąd, działając z urzędu, zobowiązany jest do oceny, czy stwierdzone naruszenie prawa w postępowaniu administracyjnym ma postać naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jego nieważności, stwierdzeniem wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa lub jedynie uchyleniem takiego orzeczenia (art. 145 § 1 w/w ustawy).

W badanej sprawie Sąd uznał, że naruszenie prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, polegające na ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia wskazanego przez E. T., miało postać rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji art. 43 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 46a ust. 1 pkt 1 określa samoistną przesłankę do obligatoryjnego uznania, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Do takiej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta i Gminy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego została już wyżej wykazana. Przy czym do stwierdzenia nieważności tych decyzji wystarczające jest spełnienie hipotezy normy określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że stwierdza się o nieważności decyzji jeżeli zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Sąd poddał pod rozwagę, czy naruszenie przez organy prawa wyczerpywało przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji tych organów, wymienione w art. 156 § 1, czy też stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa – art. 158 § 2, o co wniosła skarżąca E. T.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji są takie skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. Nie chodzi zatem w tym przypadku o stan faktyczny spowodowany wykonaniem wadliwej decyzji. Bez znaczenia pozostaje również, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000, s. 651 i nast.; wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., I SA 326/01 nie publ.).

Zatem przy ocenie, czy decyzje organów ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wywołały nieodwracalne skutki prawne, nie mogą być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, takie jak uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zrealizowanie obiektu budowlanego.

Reasumując, nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja.

Takie przeszkody prawne w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły.

Nie można zaaprobować wywodów skargi E. T., wedle których, zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi okoliczność mającą postać nieodwracalności skutków prawnych.

Wykonanie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, Nr 2, poz. 211, uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 21/95, OSNAPiUS 1996, Nr 6, poz. 79, wyrok NSA z 16 kwietnia 1999 r., IV SA 233/97).

Na marginesie sprawy należy wskazać, że zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet w przypadku ewentualnego unieważnienia lub uchylenia w wyniku wznowienia postępowania pozwolenia na budowę, nie jest równoznaczne z przyjęciem, że inwestycję przeprowadzono jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Kwestia konsekwencji prawnych dotyczących zrealizowania inwestycji w sytuacji późniejszego stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wadliwa, wykracza jednak poza granice oznaczone przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Sąd nie podzielił również opinii pełnomocnika skarżącej E. T. zaprezentowanego w trakcie rozprawy sądowej jakoby skargę G. B. z dnia [...] r. należałoby uznać za niedopuszczalną.

Stosownie do postanowień art. 57 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 46), a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, oznaczenie organu oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przy czym wskazanie naruszenia prawa lub interesu prawnego nie musi przybrać postać przywołania konkretnego przepisu prawa, który został w sprawie naruszony. Treść cyt. art. 57 § 1 nie wymaga również od skarżącego dokładnego określenia w skardze jego żądań.

Złożona przez G. B. skarga z dnia [...] r. spełniała podstawowe wymagania stawiane skardze przez w/w przepisy, co umożliwiło nadanie biegu sprawie.

Ustosunkowując się do wyrażonych w skardze G. B. wątpliwości dotyczących zagadnień związanych z miejscem posadowienia studni, zdefiniowania pojęcia "magazynu rolniczego" i możliwości podłączenia do słupa energetycznego należy wyjaśnić, że decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzje organ nie przesądza o usytuowaniu danych obiektów w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza np. o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że zagadnienia związane z możliwością podłączenia się do słupa energetycznego znajdującego się na należącej do skarżącego działce oraz miejsce posadowienia studni, nie mogły być rozważane przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lecz na etapie orzekania o pozwoleniu na budowę.

Oceniając żądanie pełnomocnika skarżącej E. T. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów zastępstwa procesowego w wys. [...] zł. Sąd uznał ten wniosek za niezasadny. Zdaniem Sądu ani rodzaj sprawy, ani stopień jej zawiłości, czy też nakład pracy związany np. z zapoznaniem się ze skromnymi w istocie aktami postępowania, nie uzasadniał zasądzenia żądanej kwoty.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.