Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 529/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 w zw. z art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, art. 15 zzr, art. 15 zzt
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. Ch. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionego w stanie epidemii nakazu określonego sposobu przemieszczania się 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 1. zasądza od P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego W. Ch. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w B. na podstawie art. 134 w związku z art. 124 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.), art. 15 zss, art. 15 zzt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm), w wyniku wniesionego odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nakładającej na W. C. administracyjną karę pieniężną, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nałożył na W. C. administracyjną karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] kwietnia 2020 r. do ustanowionego w stanie epidemii nakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. C.

P. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w B. po rozpatrzeniu odwołania stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia uznając, że skarżący odebrał decyzję w dniu [...] kwietnia 2020r., zaś odwołanie nadano w placówce urzędu pocztowego w dniu [...] maja 2020r. Natomiast termin na wniesienie odwołania wynosił 14 dni od daty otrzymania decyzji i ostatnim dniem na jego wniesienie był [...] maja 2020r. Organ II instancji wskazał, że w związku z koronawirusem ustawodawca w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), która obowiązywała w dniu odebrania przez stronę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wstrzymał rozpoczęcie i zawiesił bieg terminów procesowych i sądowych (art. 15 zzs ust. 1 w/w ustawy), jednakże z tym zastrzeżeniem, że zasad tych nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (art. 15 zzt w/w ustawy). Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie zastosował się do dwóch ograniczeń nałożonych obowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. zakazu przemieszczania się (z określonymi wyjątkami - §5 oraz nakazu określonego sposobu przemieszczania się tj. nie zachowanie odstępu 2m - §17 ust 1).

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik skarżącego W. C. - adwokat B. C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 15 zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia odwołania poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że termin na wniesienie odwołania został uchybiony w sytuacji, gdy bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego zgodnie z brzmieniem art. 15 zzs ustawy nie rozpoczynał się, w konsekwencji czego niemożliwe jest uznanie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania;

b. art. 15 zzt ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia odwołania poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarżący uchybił terminowi na wniesienie odwołania w sytuacji, gdy:

– przepis ten odnosił się do terminów związanych ze zwalczaniem COVID-19 i został sformułowany w sposób bardzo ogólny, w związku z czym nie może mieć on zastosowania do terminu na wniesienie odwołania od decyzji nakładającej karę administracyjną tym bardziej, że przepisy nakładające sankcje powinny być interpretowane ściśle, a jeśli pozostawiają wątpliwości interpretacyjne, to należy je wykładać na korzyść strony,

– wydana 7 dni po zajściu decyzja o nałożeniu kary administracyjnej ma charakter represyjny i nie ma żadnego związku z "zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych".

– działania w celu zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych są podejmowane niezwłocznie, w momencie wystąpienia zagrożenia, zatem do takich działań niewątpliwie nie można zaliczyć wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary, tym bardziej, że została ona wydana 7 dni po wystąpieniu zdarzenia,

– akta sprawy zostały udostępnione skarżącemu przez organ I instancji dopiero w dniu [...] maja 2020 r. o godzinie 14.40, zatem gdyby skarżącego obowiązywał 14-dniowy termin na wniesienie odwołania, upłynąłby on właśnie w dniu [...] maja 2020 r., co natomiast wykluczało możliwość wniesienia odwołania w terminie określonym w k.p.a., a zatem organ nie powinien w niniejszej sprawie powoływać się na przepis art. 15 zzt przedmiotowej ustawy, w związku z czym nie powinien dojść do wniosku, że skarżący uchybił terminowi na wniesienie odwołania, co w konsekwencji doprowadziłoby do rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania i uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji;

c. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 zzt ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia odwołania poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący uchybił terminowi na wniesienie odwołania w sytuacji, gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, a zatem organ w zakresie art. 15 zzt w/w ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia odwołania, wobec jego ogólnej treści powinien interpretować go na korzyść skarżącego, efektem czego nie wydałby postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania;

d. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania;

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

Dodatkowo podkreślił, że jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy, 8 marca 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, która koncentrowała się na regulacjach z zakresu zapobiegania oraz zwalczania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Podejmowane przez władze publiczne działania prewencyjne, minimalizujące rozprzestrzenianie się COVID-19, obejmowały różne obszary m.in. kwarantannę osób mających kontakt z zakażonymi, zamykanie placówek, czy też odwoływanie wydarzeń i imprez masowych. W art. 15 zzs i art. 15 zzr tej ustawy ustalono, że w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii wstrzymaniu i zawieszeniu ulegną terminy przewidziane przepisami prawa cywilnego i administracyjnego, jak również terminy procesowe - z wyjątkiem określonym m.in. w art. 15 zzt ustawy. Było to uzasadnione i logiczne, bowiem ustawodawca w dobie epidemii, biorąc pod uwagę ówczesny stan epidemiologiczny kraju, wprowadzając szereg zakazów i nakazów, musiał mieć zagwarantowane środki prawne na dyscyplinowanie osób nie przestrzegających tych zasad.

W związku z powyższym organ podkreślił, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nakładanie administracyjnych kar pieniężnych nie zapobiega, przeciwdziała czy zwalcza COVID-19. Nałożenie tych kar było więc skutkiem złamania nakazów czy zakazów, w tym zakazu przemieszczania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r., w którym na podstawie art. 134 w związku z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) stwierdzono uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Zaakcentować przy tym należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, natomiast nie rozstrzyga w przedmiocie zasadności nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu [...] kwietnia 2020 r. do ustanowionego w stanie epidemii nakazu określonego sposobu przemieszczania się. Zastosowanie w tych okolicznościach art. 135 p.p.s.a. mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10.04.2019 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 93/19 zasada dwuinstancyjności oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (Lex nr 2648393).

Natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie, a jedynie odniósł się do kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. nie było w niniejszej sprawie uzasadnione. W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346).

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 k.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Bezspornym jest w sprawie, że w dniu [...].04.2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie w stosunki do skarżącego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu [...].04.2020 r. do ustanowionego w stanie epidemii nakazu określonego przemieszczania się. Jednocześnie na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od obowiązku zapewnienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego wskazując, że w sprawie zostanie wydana decyzja (k. 8 akt organu I instancji). Następnie w dniu [...] kwietnia 2020 r. została wydana decyzja wymierzająca skarżącemu karę. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2020 r. (k. 11-15 akt organu I instancji). Odwołanie natomiast zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2020 r., a do organu I instancji wpłynęło w dniu [...] maja 2020 r. Okoliczności te nie są kwestionowane przez organy oraz stronę skarżącą.

Kwestią sporną pozostaje natomiast okoliczność, czy terminy do wniesienia odwołania rozpoczęły swój bieg na normalnych zasadach wskazanych w k.p.a jak przyjął organ odwoławczy, czy też z uwagi na wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 433), a później od dnia 20 marca 2020 r. - stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491) terminy te nie biegły. Należało bowiem rozważyć ewentualne zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawy COVID-19), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), który wszedł w życie 16 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15 zzs tej ustawy, rozpoczynały bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r. Podkreślić przy tym należy, iż w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy COVID-19 obowiązywał również przepis art. 15 zzt ustawy COVID-19, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych.

W tym zakresie organ II instancji oraz strona skarżąca mają odmienne stanowisko. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu projektu do art. 15 zzs ustawy COVID-19 bardzo ogólnie odniesiono się do zawieszenia biegu terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych. Ustawodawca nie wskazał konkretne celu projektowanego rozwiązania, choć mając na uwadze epidemię COVID-19, niewątpliwie chodziło o zabezpieczenie interesów prawnych obywateli. Z zapisów uzasadnienia projektu wynikało, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczna ochronę prawną w postępowaniach sądowych, jak też i przez organami tj. aby terminy nie upływały a obywatel nie został pozbawiony możności skutecznego dochodzenia swoich praw przed sądem (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych, druk sejmowy 299, str. 56 i 57). Dodatkowo art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 także przewidywał zawieszenie biegu przewidzianego przepisami administracyjnymi m.in. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; przedawnienia; zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Regulacja ta nie miała charakteru bezwzględnego i było przewidzianych szereg wyjątków np. sprawy pilne (szczegółowo wymienione). Takim też wyjątkiem był przepis art. 15 zzt ustawy COVID-19, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych.

Podkreślić również należy, że zawieszenie w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID biegu terminów wskazanych w art. 15 zzs dotyczyło tylko biegu terminów procesowych i sądowych, a nie terminów materialnych. Terminy ustawowe procesowe zaś wyznaczają wprost przepisy ustawy albo aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej, np. termin do załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) czy też jak to ma miejsce w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania (art. 129 k.p.a.). Terminy te nie mogą być dla stron postępowania przez organ administracji ani skracane, ani przedłużane. Zachowanie terminu ustawowego jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę, a jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności dokonanej przez stronę.

Wskazać należy także, że przepisy art. 15 zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). W przepisach tych - jak wskazano wyżej- zawarto również przepisy przejściowe regulujące kwestie, ponownego rozpoczęcia biegu terminów tj. od 24 maja 2020 r. Przepisy tej ustawy nie zawierały żadnych innych przepisów, które by regulowałyby w konkretny sposób skutki prawne aktów administracyjnych, a także innych czynności w postępowaniu, podjętych w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy COVID-19. Natomiast organy administracji były uprawnione do podejmowania skutecznych czynności w prowadzonych postępowaniach administracyjnych takich jak np. zawiadomienia, wezwania czy też decyzje administracyjne. Każda ta czynność wymagała zawarcia odpowiedniego pouczenia, które w okresie obowiązywania tych przepisów mogło się sprowadzać także do informowania strony postępowania o rozpoczęciu biegu terminów procesowych dopiero po zakończeniu stanu epidemii.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu samo wydanie decyzji przez organ I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej było rozstrzygnięciem, które mogło uzasadniać zastosowanie art. 15 zzt ustawy COVID-19 wskazującej, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych. Niewątpliwie kara pieniężna miała charakter represyjny, ale jednocześnie służyła zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczeniu COVID-19, a zarzuty strony skarżącej w tym zakresie są nietrafne, tym bardziej, że została ona nałożona stosunkowo szybko tj. 7 dni po zajściu. Jednakże nie można odmówić słuszności pozostałym zarzutom skargi, że sam termin do wniesienia odwołania był terminem sensu stricte procesowym, a więc do którego powinien mieć zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19. Bieg terminu do wniesienia odwołania było bowiem terminem "od zachowania, które uzależnione było udzielenie ochrony prawnej przed organem" w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Takie też było powszechne rozumienie tego przepisu. Zasadnie wskazała strona skarżąca, że przepisy nakładające sankcje, w szczególności w okresie stanu epidemii powinny być interpretowane ściśle, choćby w świetle art. 7a k.p.a. Przepis ten wskazuje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy (dotyczących zawieszenia biegu terminów procesowych i związanych z szeroko rozumianą ochrona jednostki) jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych nie - priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16.7.2020 r. w sprawie I SA/Rz 372/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.08.2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Za takim stanowiskiem przemawia również to, że sama decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest wydawana na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), ale przepisy tej ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189 a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepisy niniejszego działu, chyba że uregulowania znajdują się w odrębnych przepisach (§ 2). Trudno zatem w tych okolicznościach uznać, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej karę pieniężną nie uległ zawieszeniu, w świetle przytoczonego wyżej uzasadnienia projektu wskazującego, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną w postępowaniach sądowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Dopiero spełnienie wszystkich przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa.

Jak wskazał także WSA w Łodzi w sprawie sygn. akt I SA/Łd 319/20 co prawda w zakresie postępowania podatkowego - ale dotyczyć to powinno wszystkich postępowań prowadzonych przez organy administracji - że postępowania powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie organów. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa (opublikowany w CBOSA).

Znamienne przy tym jest to, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie było przeprowadzone z zachowaniem wszystkich powyższych zasad, co nie oznacza, że sytuacja epidemiologiczna nie uzasadniała szczególnego trybu postępowania tj. z ograniczeniem udziału strony. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że organ administracji wszczął postępowanie w dniu [...].04.2020 r. wydając zawiadomienie, które nie zostało doręczone stronie skarżącej. Następnie przeprowadził postępowanie dowodowe, a wszystko odbyło się na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. tj. z odstąpieniem od zasady czynnego udziału strony postępowania administracyjnego ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Natomiast od strony skarżącej organy wymagały, aby mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia – przesłanka ta w ocenie Sądu nadal istniała w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania – wszystko odbywało się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii. Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem regulacji unormowanej w art. 134 k.p.a.

W ocenie Sądu dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 oraz 15 zzt ustawy COVID-19, wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym w/w przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).

Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł, opłata za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi 100 zł. Sąd przy tym zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z rozporządzenia wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że ten sam pełnomocnik złożył 6 skarg w tożsamych rodzajowo sprawach, które zostały rozpoznane na jednym posiedzeniu. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg są zbieżne, co wynika z ich powtarzalności, tym bardziej, że dotyczą jednego tego samego zdarzenia. Z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi w niniejszej sprawie wymagało od pełnomocnika mniejszego niż normalnie nakładu pracy, co uzasadnia przyznanie wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej (potwierdza to również liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 6.02.2020 r. I GSK 703/17, Lex nr 2848004; z dnia 25.10.2018 r. II FSK 3043/16, Lex nr 2582914; z dnia 1.12.2017 r. II GSK 160/16, Lex nr 2430688).