Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1881/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.19 ust.5, art.39 ust.3 i 3a, art.40 ust.1 ust.2 pkt 3, ust.3, ust.8, ust.13, art.40 d ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art.2 ust.16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art.145,200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi N.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej N.S.A. z siedzibą w W. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Prezydent [...] na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 ust. 3 ust. 8 ust 13 oraz art 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440 ze zm.), uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r Nr 148 poz. 3717 z ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...], SA, z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim reklam na stacjach [...] "[...]":

l. zezwalam wnioskodawcy będącemu stroną, na umieszczenie w okresie od dnia

14.06.2017r. do dnia 31.10.2019r. na stacjach [...] "[...] " szczegółowych określonych na planach sytuacyjnych, stanowiących załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, w pasie drogowym (drogi wojewódzkiej):

1. ul [...] w rej. [...] wyklejanych reklam w postaci:

a. 1 szt- reklama na terminalu o łącznej powierzchni ekspozycji 1,14 m2 ,

b.29 szt- reklamy na słupkach o powierzchni ekspozycji 0,0721 m2 (1,00m) każda,

łączna powierzchnia reklamowa 29,00 m2,

2. Al [...] w rej. ul. [...] wyklejanych reklam w postaci:

a. 1 szt. - reklama na terminalu o łącznej powierzchni ekspozycji 1,14 m2,

b. 22 szt. – reklam na słupkach o powierzchni ekspozycji 0,0721 m2 (1,00m) każda,

łączna powierzchnia reklamowa 22,00 m2,

3. ul. [...] w rej. stacji [...] wyklejanych reklam w postaci:

a. 1 szt. - reklama na terminalu o łącznej powierzchni ekspozycji 1,14 m2 ,

b. 20 szt. - reklamy na słupkach o powierzchni ekspozycji 0,0721 m2 (1,00m) każda łączna powierzchnia reklamowa 20,00 m2,

2. ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji,

3. ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklam w wysokości 181 287,12 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 74,42 m2 (3x 1,14m2 + 71 x 1,00m2) i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,80 zł dziennie i 870 dni zajęcia terenu, płatną wg zasad określonych w pkt 4 (rok 2017- 41.883,58 zł; rok 2018-76. 057,24zł; rok 2019- 63. 346,30 zł).

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana została po rozpoznaniu wniosku spółki a naliczona opłata za zajęcie pasa drogowego dla reklam na słupkach wynika z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia ustalonej mniejszej niż 1m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie niż 1m2 pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich nie przychylił się do argumentów strony,

że powierzchnię reklam umieszczonych wszystkich elementach stacji (terminalu

i słupkach) należy zsumować i tak wyliczona powierzchnia ekspozycji powinna stanowić podstawę do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W ocenie ZDM każdy z ww. elementów stacji należy traktować jako osobny nośnik reklamowy, co wynika z projektu załączonego do wniosku strony, gdzie przedstawiono słupki, na których zaprojektowano wyklejaną treść reklamową "[...]" o powierzchni ekspozycji 0,0721 m2 na każdym stojaku. Z kolei łączna powierzchnia ekspozycyjna reklam na terminalu to 1,14 m2.

W dniu 28.06.2017 r. strona złożyła od powyższej decyzji odwołanie. Strona skarży część decyzji tj. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie. Wskazała, że organ w sposób wadliwy dokonał obliczenia powierzchni reklamowej na poszczególnych stacjach w zakresie obliczenia powierzchni reklamowej umieszczonej na słupkach w lokalizacjach W ocenie strony w powierzchnia reklamowa znajdująca się na każdym słupku powinna zostać zsumowana, co w konsekwencji da wartość zajęcia mniejszą niż ta wskazana w decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania [...] SA od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].06.2017 r., zezwalającej na zajęcie fragmentu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim na stacjach [...] reklam określonych na planach sytuacyjnych, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji od dnia 14.06.2017r. do 31.10.2018 r, (870 dni) na stacjach [...] wyklejanych reklam oraz ustalającej wysokość opłaty za powyższe zajęcie w kwocie 181.287,12 zł, orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ poza przytoczeniem obowiązujących przepisów

w zakresie dopuszczalności zajęcia pasa drogowego wskazał, że złożony przez stronę wniosek został uwzględniony w całości w kształcie dotyczącym czasokresu oraz lokalizacji, nośników reklamowych. Przedmiotem zaskarżenia była część decyzji dotycząca obliczenia powierzchni reklamy umieszczonej na słupkach znajdujących się na każdej ze stacji.

Kolegium wskazało, że zgodne z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez, rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 140 ust. 10 ustawy zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia niniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zdaniem organu w prawidłowy sposób obliczył powierzchnię zajęcia poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Pomimo fizycznego połączenia słupków ze sobą stanowią one odrębne nośniki reklamowe. Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem zaokrąglenia do pełnego metra kwadratowego w górę dokonuje się w sytuacji, gdy zajęta powierzchnia jest mniejsza niż 1 m2.

W ocenie organu odwoławczego umieszczone na poszczególnych słupkach reklamy stanowią odrębne reklamy. Powyższej interpretacji nie stoi na przeszkodzie fakt ich fizycznego połączenia czy też zakwalifikowania jako jednej stacji.

Z powyższym rozumieniem przemawia fakt, że powierzchnia reklamowa na poszczególnych słupkach może być przedmiotem odrębnych umów zawartych z odrębnymi podmiotami gospodarczymi. W takiej sytuacji trudny byłoby mówić o tym, że jest "jedną reklamą" powierzchnia udostępniona dwóm odrębnym podmiotom. Kolejno na prawidłowość takiego rozumienia odrębności reklam wskazuje możliwość zdemontowania jednego nośnika bez uszczerbku dla czytelności drugiego. Gdyby wszystkie słupki stanowiły elementy jednej reklamy potencjalne usunięcie jednego wpływałoby na czytelność treści reklamy. W danej sytuacji mamy do czynienia ze zbiorem odrębnych elementów które z uwagi na aspekty techniczne zostały połączone w jedną stację.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2020r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

- w zakresie ustalenia, że każdy ze słupków wchodzących w skład stacji rowerowych stanowi odrębny nośnik reklamowy, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że w każdym wypadku powierzchnia reklamowa powinna podlegać odrębnemu zaokrągleniu

w górę do pełnego metra kwadratowego w oparciu o art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych,

- w zakresie powierzchni reklamowej na słupkach wchodzących w skład stacji rowerowych [...] "[...]" i przyjęcie, że powierzchnia ta w odniesieniu do każdego słupka z osobna wynosi 1.00m2, w sytuacji kiedy rzeczywista powierzchnia ekspozycji na każdym ze słupków wynosi jedynie 0.0721 m2,

- poprzez brak ustalenia i wyjaśnienia przez organ w zakresie, czy stację rowerową

i jej elementy kwalifikować należy jako "tablicę reklamową" lub "urządzenie reklamowe", które to pojęcia zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak wyjaśnienia, czy stacja rowerowa jako całość nie powinna zostać zakwalifikowana jako "urządzenie reklamowe", a tym samym powierzchnie reklam na poszczególnych słupkach

w ramach tego urządzenia powinny zostać zsumowane, nie zaś zaokrąglone w górę dla każdego ze słupków z osobna,

- poprzez brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy treścią zaskarżonej decyzji

o załącznikiem do niej w postaci planów sytuacyjnych (załącznik nr 1), w których to załączniku powierzchnia reklamy została ustalona przy zsumowaniu powierzchni na poszczególnych słupkach a więc w sposób prawidłowy, zaś załącznik stanowi integralną część decyzji, zatem nie powinien być w swej treści sprzeczny z samą częścią tekstową decyzji,

2. naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia

w uzasadnieniu decyzji podstaw do zakwalifikowania każdego słupka jako osobnego "nośnika reklamowego" a zwłaszcza w kontekście ustawowych definicji "reklamy", "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego",

3. naruszenie art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady ochrony słusznego interesu obywateli,

4. naruszenie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak uwzględnienia rzeczywistej powierzchni reklam na słupkach przy obliczaniu opłaty za umieszczenie reklamy

w pasie drogowym, która sumarycznie przekracza dla każdej stacji 1m2 a zamiast tego zaokrąglenie w górę do 1m2 powierzchni reklamowej na każdym słupku

z osobna, co skutkowało naliczeniem opłaty za powierzchnię pasa drogowego nie zajętą w istocie na cele umieszczenia reklam,

5. naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 81a kpa poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości w stanie faktycznym a w konsekwencji powyższych naruszeń ustalenie wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam, przy uwzględnieniu powierzchni reklamowej w sposób rażąco odbiegający od powierzchni ekspozycyjnej reklamy umieszczonej na stacjach rowerowych, gdzie powierzchnia reklamowa stanowiąca podstawę wydania decyzji została uznana przez organ w wysokości ponad trzynastokrotnie większej niż rzeczywista powierzchnia ekspozycyjna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając, że stacja rowerowa niewątpliwie jest jedną, integralną konstrukcją, słupki są jej immanentnymi elementami, a reklamy na nich naklejone są po prostu ekspozycją

w wielu miejscach tej samej konstrukcji. Organ działając nie w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny a opierając się na własnych, błędnych założeniach nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 kpa nakładającego na organy dokonania wyczerpujących ustaleń co do okoliczności faktycznych.

Dodatkowo organ II instancji jako argument przemawiający za uznaniem słupków za odrębne nośniki wskazuje, że "powierzchnia reklamowa na poszczególnych słupkach może być przedmiotem odrębnych umów zawartych z odrębnymi podmiotami gospodarczymi." Argument ten, zdaniem skarżącej, jest wysoce nietrafiony, ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie rowerowej stacji partnerskiej. Stacja taka jako umożliwiająca ekspozycję materiałów reklamowych innego niż skarżący podmiotu I gospodarczemu musi zachowywać spójność w aspekcie prezentowanych na niej treści. Oczekują tego kontrahenci skarżącej spółki, ponieważ niepodzielność tych treści gwarantuje zabezpieczenie ich interesów i spójność przekazu reklamowego. Ponadto skarżąca spółka nie udostępnia poszczególnych słupków różnym kontrahentom tylko całe stacje, ponieważ stanowią one niepodzielną jedność i udostępnienie osobno słupków na cele reklamowe nie jest praktykowane. Wskazuje na to również wyraźnie treść załącznika nr 1 do wydanej przez organ I instancji decyzji, gdzie w ramkach umiejscowionych w dolnym lewym rogu poszczególnych map, wskazano, że odpowiednia stacja rowerowa to "[...]". Powyższe zdaniem strony skarżącej świadczy o tym, że na całej stacji miały być eksponowane reklamy tylko jednego podmiotu, w tym wypadku [...].

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji zamiast więc odnieść się do tego konkretnego stanu faktycznego, w którym decyzja została wydana, poczynił rozważania, które nie można określić inaczej jako abstrakcyjne i nie pozostające

w związku ze stanem faktycznym w sprawie.

Skarżąca spółka podkreśliła, że również na mapach planach sytuacyjnych stanowiących załącznik nr 1 do decyzji wydanej przez organ I instancji uwidocznione są stacje rowerowe w całości, nie zaś poszczególne ich elementy (słupki, terminal, etc.), co również potwierdza, że cała konstrukcja stanowi jedną całość, nie zaś odrębne od siebie nośniki reklamowe.

Ponadto w załączniku nr 1, stanowiącym integralną część decyzji na wchodzącym w skład załącznika mapach wskazane zostały powierzchnie reklamy na poszczególnych stacjach (w lewym dolnym rogu każdej z map). Powierzchnia reklamy na wszystkich słupkach została zsumowana, nie zaś zaokrąglana w górę dla każdego słupka. Zdaniem skarżącej spółki świadczy to o tym, że w załączniku do decyzji dokonano prawidłowego obliczenia powierzchni całkowitej reklamy, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w części tekstowej decyzji, gdzie powierzchnia ta została obliczona w sposób wadliwy przy zaokrągleniu powierzchni dla każdego słupka do 1 m2. Powoduje to, że pomiędzy częścią tekstową decyzji, a załącznikiem do niej istnieje oczywista sprzeczność, co jest niedopuszczalne, a co umknęło uwadze Organu II instancji. W takim ujęciu decyzja pozostaje bowiem wewnętrznie sprzeczna wskutek zawarcia innych - kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń- w części tekstowej decyzji i w załączniku do niej.

Skarżąca spółka podkreśliła, że konsekwencją błędnych ustaleń organów I i II instancji jest niewspółmiernie wysokie naliczenie opłaty za zajęcia pasa drogowego.

Organ mając na względzie zasadę słuszności powinien zakwalifikować stację jako jeden nośnik, słupki nie wykraczają bowiem poza obręb stacji oraz nie mogą funkcjonować osobno poza jej obrębem. Z tego powodu ustalenie wysokości opłaty dokonane przez organy narusza zasadę ochrony słusznego interesu strony, nte jest bowiem dokonane w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny i nie jest odpowiednio uargumentowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...], którą organ zezwolił spółce za zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji i ustalił wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy obliczenia powierzchni reklamy umieszczonej na słupkach co bezpośrednio przełożyło się na wysokość naliczonej opłaty.

Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020 poz.470) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie zaś z ustępem 3 w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z powyższego wynika zakaz sytuowania w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi stwarzających zagrożenie w ruchu drogowym lub mogących negatywnie wpływać na jakość i trwałość drogi. Wyjątkiem od tej reguły jest zaś możliwość sytuowania obiektów w pasie drogowym tylko i wyłącznie wtedy, gdy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od tej zasady. Zaistnienie tej przesłanki każdorazowo podlega ocenie organu zarządzającego drogą.

Zgodnie z art. 40 ust, 3 Ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego

w niniejszej sprawie są reklamy umieszczone na osobnych wprawdzie słupkach ale usytułowanych na jednej stacji rowerowej stanowiącej techniczną i funkcjonalną całość. Organ potraktował każdy ze słupków jako oddzielne urządzenie na których umieszczono reklamy i za każdą reklamę oddzielnie naliczył opłatę. Natomiast

w ocenie skarżącej stacja rowerowa (w tym słupki) stanowi jedną konstrukcję

a zatem powierzchnia zajęcia przez reklamy winna zostać zsumowana.

W ocenie sądu stwierdzić należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia

są przedwczesne, albowiem organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zdaniem sądu organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, oraz sporządzenie uzasadnień niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Sąd podziela zarzuty skargi, że organy nie dokonały w sposób wystarczający dla wyjaśnienia sprawy ustaleń związanych z możliwością kwalifikacji słupków umieszczonych w obrębie stacji rowerowych jako odrębnych nośników reklamowych.

Przywołanie przez organy wyroku NSA dotyczącego odmiennego stanu faktycznego uznać należy za niewystarczające dla przyjęcia stanowiska, że słupki umieszczone w obrębie stacji rowerowych, połączone ze sobą konstrukcyjnie, stanowiły odrębne nośniki reklamowych.

Strona skarżąca powołując się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwróciła uwagę, że obliczając powierzchnię, reklamy, należy uwzględnić ją w całości informacji wizualnej, czy to werbalnej, czy graficznej, umieszczonej w pasie drogowym na jakiejkolwiek konstrukcji nośnej. Sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita, ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym. Obliczając powierzchnię reklamy należy uwzględnić ją w całości informacji wizualnej, czy to werbalnej, czy graficznej umieszczonej w pasie drogowym na jakiejkolwiek konstrukcji nośnej (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r, II GSK 71/08, LEX nr 489101).

Jak słusznie zauważ strona skarżąca słupki są częściami jednej integralnej całości, jaką jest stacja rowerowa i żaden z nich nie może spełniać swojej podstawowej funkcji w ramach systemu roweru publicznego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, będąc wyodrębnionym ze stacji, tak jak i stacja bez słupków nie jest w stanie pełnić swojej funkcji. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że z tego powodu niezrozumiałym jest uznanie przez organy, słupków jako osobnych nośników, skoro są one częściami jednego przedmiotu materialnego (stacji składającej się totemu i słupków) służącemu w tym wypadku również ekspozycji reklamy.

Zgodnie z definicją "urządzenia reklamowego" zawartą w art. 2 ust. 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 poz. 293) jest to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak wynika ze złożonych do akt sprawy przez stronę skarżącą wizualizacji reklamy, to nie poszczególne słupki są mocowane odrębnie do podłoża, ale stacja jako całość.

Skarżąca podkreśla, że to nie każdy słupek z osobna jest "urządzeniem reklamowym" z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, ale właśnie cała stacja stanowi takie urządzenie. To ona jako całość jest połączona z podłożem, nie sposób więc traktować poszczególnych elementów tej stacji jako osobnych urządzeń reklamowych. Stacja rowerowa stanowi więc funkcjonalną całość, a nie prostą sumę poszczególnych elementów. Skoro więc cała stacja stanowi jedno urządzenie reklamowe, to powierzchnie zajęte przez i reklamę na poszczególnych jego elementach - terminalu i słupkach powinny zostać zsumowane, i na i tej podstawie powinna zostać obliczona opłata za zajęcie pasa drogowego, co wyłączałoby konieczność sięgania do regulacji art. 40 ust. 10 u.d.p.

W tym zakresie jednak, jak słusznie zauważa skarżąca, w uzasadnieniach wydanych decyzji brak pogłębionej analizy. Organy nie wyjaśniły czy za "urządzenie reklamowe" należy uznawać całą stację, czy poszczególne jej elementy (słupki), co wydaje się zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie.

Dodatkowo organ II instancji jako argument przemawiający za uznaniem słupków za odrębne nośniki wskazuje, że powierzchnia reklamowa na poszczególnych słupkach może być przedmiotem odrębnych umów zawartych

z odrębnymi podmiotami gospodarczymi. Strona skarżąca zwraca jednak uwagę, że stacja taka jako umożliwiająca ekspozycję materiałów reklamowych innego niż skarżący podmiotu I gospodarczemu musi zachowywać spójność w aspekcie prezentowanych na niej treści. Strona skarżąca wskazała na treść załącznika nr 1 do wydanej przez organ I instancji decyzji, gdzie w ramkach umiejscowionych w dolnym lewym rogu poszczególnych map, wskazano, że odpowiednia stacja rowerowa to "[...]". Powyższe zdaniem strony skarżącej świadczy o tym, że na całej stacji miały być eksponowane reklamy tylko jednego podmiotu,

w tym wypadku [...].

Sąd podziela zatem zarzut skarżącej, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tego konkretnego stanu faktycznego, w którym decyzja została wydana, poczynił natomiast rozważania, które można określić jako abstrakcyjne i nie pozostające w związku ze stanem faktycznym w sprawie.

Zdaniem sądu wyjaśnienia wymaga również podnoszona przez stronę okoliczność, że na mapach stanowiących załącznik do decyzji wydanej przez organ I instancji uwidocznione są stacje rowerowe w całości, nie zaś poszczególne ich elementy (słupki, terminal, etc.), co dowodzi, że cała konstrukcja stanowi jedną całość, nie zaś odrębne od siebie nośniki reklamowe.

Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń

w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko

w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone powyżej stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 2000 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 5400 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) a także 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.