Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1-4, art. 16
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
article: art. 7, 8,  15, art. 77 § 1 i art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Klubu Przyrodników Regionu R. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.; dalej: "ustawa szkodowa"), po rozpoznaniu odwołania Klubu Przyrodników Regionu R. z siedzibą w R. (dalej: "skarżący") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący, na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.; dalej: "u.o.p."). oraz § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt

(Dz. U. Nr 237, poz. 1419) zgłosił wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą

w środowisku oraz szkody w środowisku w chronionych gatunkach i siedliskach chronionych gatunków. Zdarzenie będące przedmiotem zgłoszenia polegało na zasypaniu oczka wodnego zlokalizowanego na osiedlu Michałów w R., położonego przy ul. K. Z opisu zdarzenia wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. doszło do przecięcia zbiornika groblą na skutek nawiezienia mas ziemnych. Według skarżącego miejsce to stanowi siedlisko co najmniej siedmiu gatunków płazów (w tym ropuchy zielonej i szarej, żaby trawnej, traszki zwyczajnej i grzebieniastej), jednego przedstawiciela gadów (zaskrońca zwyczajnego) oraz kilkunastu gatunków ptaków. Według skarżącego, doszło do złamania zakazów niszczenia siedlisk oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia gatunków chronionych, co stanowi wykroczenie, o którym mowa w art. 127 pkt 2 lit. e u.o.p. Prowadzenie robót w szczycie sezonu rozrodczego z dużym prawdopodobieństwem doprowadziło do bezpośredniego unicestwienia okazów gatunków.

W ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, do akt sprawy zostały dołączone: decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2008 r. pozwolenie wodnoprawne na przebudowę zbiornika ziemnego zlokalizowanego w R. przy ul. K., decyzja nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, decyzja nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009 r. pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz późniejsze jej zmiany. Na zlecenie Miasta R. w 2011 r. wykonane zostało opracowanie "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza doliny rzeki K. w granicach Gminy Miasta R. oraz doliny rzeki M. na odcinku od ujścia rzeki K. do ul. M. oraz terenu obejmującego zalew B.". Inwentaryzacja ta nie obejmowała terenu osiedla M., na którym zlokalizowane jest oczko wodne będące przedmiotem zgłoszenia. Natomiast opracowana w 2012 r. "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza doliny rzeki M. na odcinku od ul. M. do ul. M. oraz pomiędzy ulicami S. i W." również nie obejmowała przedmiotowego terenu. Teren opisany pod numerem "5" obejmuje przestrzeń pomiędzy ulicami W. i W., a J.

Z przebiegu granic badanych obszarów wynika, że oczko wodne na osiedlu M. nie zostało objęte inwentaryzacją. Stwierdzono, że osiedle to położone jest w sąsiedztwie tego obszaru. Równocześnie zawarto informację, że opisywany obszar 5 "nie wykazuje większej przydatności dla występowania płazów, aczkolwiek siedliska tego typu są dogodnym miejscem występowania ropuchy zielonej". Podsumowując stwierdzono, że położenie badanego obszaru w centrum R. i izolacja poszczególnych obszarów zabudową miejską oraz ruchliwymi ulicami nie sprzyja występowaniu płazów. Ze względu na prowadzenie przez płazy dwuśrodowiskowego trybu życia (wodnego i lądowego) wymagany jest dla nich obszar wykazujący obecność zarówno właściwego biotopu lądowego, jak i zbiorników wodnych. Na badanym obszarze są to tereny oznaczone numerami 1 i 4. Natomiast obszar o numerze 5, sąsiadujący z osiedlem M. "nie wykazuje większej przydatności dla występowania płazów, aczkolwiek siedliska tego typu są dogodnym miejscem występowania ropuchy zielonej".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w związku z zasypaniem oczka wodnego zlokalizowanego w R. przy ul. K. Uzasadniając, organ I instancji odnosząc się do liczebności wymienionych w zgłoszeniu gatunków ptaków stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że zgłoszone działania spowodowały lub spowodują taką zmianę, która w sposób znacząco negatywnie wpłynie na właściwy stan ochrony gatunku chronionego lub siedliska przyrodniczego. Zdaniem organu I instancji, wymienione gatunki pozostaną nadal trwałym składnikiem właściwego dla nich siedliska, naturalny ich zasięg nie zmniejszy się, a odpowiednio duże siedlisko tych gatunków będzie istniało. Nadto uznał, iż przekazane w związku ze zgłoszeniem materiały dowodowe mają charakter archiwalny i nie określają stanu początkowego,

w związku z czym nie można wysnuć wniosku o wystąpieniu szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia. Organ I instancji wskazał, iż część wymienionych

w zgłoszeniu gatunków ptaków nie podlega ochronie gatunkowej, część nie jest związana ze środowiskiem wodnym i występują pospolicie na innych zielonych terenach miast. Ze środowiskiem wodnym związane są natomiast: perkozek, kokoszka wodna, brodziec piskliwy, potrzos i remiz. Jedynym gatunkiem, który bezspornie należy uznać za lęgowy jest krzyżówka. Biorąc pod uwagę liczebność występujących na tym terenie ptaków oraz ich status stwierdził, że likwidacja przedmiotowego siedliska nie spowoduje negatywnego wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji gatunków. Podniósł także, iż nie ma również danych pozwalających na określenie stanu początkowego

w stosunku do herpetofauny, dlatego też nie ma podstaw do określenia, czy

w odniesieniu do tej grupy zwierząt wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie. Ponadto organ wskazał, że brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów innych ustaw, a prowadzone przez firmę [...] Sp. z o.o. działania polegające na zasypaniu części zbiornika wodnego bez stosownych zezwoleń na odstępstwa od zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody mogą naruszać przepisy tej ustawy.

We wniesionym odwołaniu skarżący decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez stwierdzenie, że nie wystąpiła szkoda w środowisku ani bezpośrednie nią zagrożenie.

Uzasadniając skarżący podniósł m.in., że punktem odniesienia przy prowadzeniu oceny wystąpienia szkody w środowisku winny być zasoby lokalne a nie ogólnopolskie, gdyż oceny dokonywane w skali ogólnopolskiej mogą nie odzwierciedlać uwarunkowań lokalnych, tym bardziej, że rozmieszczenie gatunków nie cechuje się rozmieszczeniem równomiernym. Wskazał, iż R. cechuje się ubóstwem terenów odpowiednich dla większości gatunków wskazanych w zgłoszeniu oraz, że na terenie miasta jest znikoma liczba i powierzchnia form ochrony przyrody. W dalszej części uzasadnienia skarżący opisał poszczególne gatunki ptaków wyliczając, że osobniki bytujące na terenie oczka wodnego przy ul. K. stanowią od 0,5% do 16,7% populacji danego gatunku na terenie R. Stwierdził, że przynajmniej w przypadku perkozka, kokoszki wodnej, potrzosa, piskliwca i remiza doszło do znacząco negatywnego wpływu na stan ochrony tych ptaków w skali lokalnej. Dalej skarżący stwierdził, iż biorąc pod uwagę definicję szkody w środowisku, unicestwienie fragmentu siedliska jest bez wątpienia oddziaływaniem negatywnym, w związku z którym doszło do pogorszenia możliwości ochrony tych gatunków w skali lokalnej. Skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotem zgłoszenia było również bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, a stan zakłóceń może zostać pogłębiony, jeżeli prace będą kontynuowane bez poszanowania wartości przyrodniczych poprzez bezkarne łamanie przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż zapisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody

w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. W przypadku natomiast gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych, by zdarzenie mogło zostać uznane za szkodę w środowisku nie jest wymagana przesłanka działalności stwarzającej ryzyko. Może do niej dojść na skutek innej działalności niż działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku jednak w powiązaniu z winą podmiotu korzystającego ze środowiska.

Organ odwoławczy przytoczył definicję szkody w środowisku zawartą w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, zgodnie z którą przez szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych należy rozumieć zmianę mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W świetle takiego brzmienia definicji szkody w środowisku – zdaniem organu odwoławczego – nie można przyjąć, że każda negatywna zmiana może zostać uznana za szkodę w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym lub w gatunku chronionym. Aby działania podmiotu korzystającego ze środowiska mogły zostać uznane za szkodę w środowisku muszą spowodować taką zmianę, która w sposób znacząco negatywny wpłynie na właściwy stan ochrony danego gatunku chronionego lub chronionego siedliska przyrodniczego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicja szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do definicji właściwego stanu ochrony gatunku. Wyjaśnił, iż definicja właściwego stanu ochrony gatunku oraz właściwego stanu ochrony siedliska jest przedstawiona odpowiednio w pkt 24 i 25 art. 5 u.o.p. Wskazał, iż najistotniejszym elementem pierwszej z wymienionych definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się, ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Natomiast w przypadku siedliska przyrodniczego, również przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na siedlisko, jego naturalny zasięg na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej nie zmienia się lub zwiększa się struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle takiego brzemienia przepisów, konieczne jest dokonanie oceny, czy negatywna zmiana będąca przedmiotem zgłoszenia może mieć wpływ na właściwy stan ochrony czy to gatunku, czy siedliska.

W rozpatrywanej sprawie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż częściowe zasypanie oczka wodnego położonego w R. przy ul. K. nie stanowi zmiany o charakterze znacząco negatywnym. Zwrócił uwagę na samo znaczenie przedmiotowego oczka wodnego dla populacji płazów. Wskazał, iż jak wynika

z inwentaryzacji przyrodniczej, omawiany teren, a przede wszystkim teren uwzględniony w inwentaryzacji, a z nim sąsiadujący, nie stanowi obszaru

o wyjątkowych walorach przyrodniczych dla awifauny czy herpetofauny. Teren będący przedmiotem zgłoszenia, na którym zlokalizowane jest oczko wodne, w ogóle nie został objęty inwentaryzacją przyrodniczą, ale równocześnie znajduje się w inwentaryzacji wzmianka o nim. Pod względem przyrodniczym miał on znaczenie marginalne.

W ocenie organu odwoławczego, nawet całkowita likwidacja tego siedliska nie ma wpływu na właściwy stan ochrony zarówno gatunków chronionych, jak i siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem zgłoszenia, pomijając fakt, że nie wszystkie wymienione w zgłoszeniu gatunki w ogóle podlegają ochronie (część gatunków ptaków). Zniszczenie tego miejsca nie będzie miało wpływu na naturalny zasięg występowania wymienionych gatunków jak i ich siedlisk ani w całej Polsce, ani na terenie R. Wymienione gatunki występują dość powszechnie na terenie całej Polski i ograniczenie możliwości rozrodu w zasypanym oczku wodnym, czy możliwości bytowania w środowisku z nim związanym, nie spowoduje zmiany zasięgu występowania przedmiotowych gatunków. Organ odwoławczy podniósł, iż oceny tej dokonano z uwzględnieniem faktu, że przedmiotowy teren nie cechował się wyjątkowymi walorami przyrodniczymi, bowiem jak wspomniano w inwentaryzacji, obszar ten w ogóle nie wykazuje większej przydatności dla występowania ani płazów ani ptaków. Wskazał, iż chronione siedlisko przyrodnicze, jakim jest wspomniane oczko wodne, może posiadać status siedliska chronionego nie ze względu na walory przyrodnicze, ale z powodu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Zdaniem organu odwoławczego nie można wykluczyć bowiem, że siedlisko to potencjalnie mogło być miejscem rozrodu i bytowania gatunku chronionego, dlatego też ocena jego niszczenia musi być dokonana w odniesieniu do wpływu, jaki to zniszczenie może wywrzeć na właściwy stan ochrony gatunku go zasiedlającego. Uznał, iż skoro omawiana negatywna zmiana nie będzie mieć wpływu na właściwy stan ochrony danego gatunku, to również nie będzie mieć takiego znaczenia dla samego siedliska.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w przedmiotowej sprawie pod uwagę zostały wzięte zarówno uwarunkowania ogólnopolskie, jak i lokalne. Zauważył, iż odpowiedzialność wynikająca z ustawy szkodowej przekłada się na powstanie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu naprawę lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych, które uległy szkodzie. Natomiast działania te nie mogą mieć zastosowania tylko ze względu na brak lub znikomość miejsc lęgowych dla wymienionych gatunków zwierząt na terenie R. Dlatego za chybiony uznał zarzut skarżącego, że punktem odniesienia w ocenie prowadzonej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. winny być zasoby lokalne. Nadto podniósł, iż ustawa szkodowa dotyczy sytuacji określanych w niej jako zmiana mająca znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony. Nie odnosi się natomiast do postulowanego przez skarżącego odrębnego traktowania subpopulacji miejskich i prowadzenia ich indywidualnej oceny ze względów społecznych i ekologicznych.

Organ odwoławczy podniósł także, iż zgłaszane przez skarżącego działania inwestora, prowadzone bez wymaganych zezwoleń, a naruszające przepisy ustawy

o ochronie przyrody nie były przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia, które odnosi się wyłącznie do przesłanek zawartych w przepisach ustawy szkodowej. Nadto poza oceną organów orzekających pozostaje występowanie na terenie miasta R. znikomej liczby i powierzchni form ochrony przyrody. Ograniczenie to – zdaniem organu odwoławczego – nie ma wpływu na skarżone rozstrzygnięcie bowiem przepisy ustawy szkodowej nie mają zastosowania wyłącznie do sytuacji, w których zdarzenie dotyczy form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p. i nie ma wpływu na ich tworzenie. Organ odwoławczy stwierdził także, iż o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy szkodowej w rozpatrywanej sprawie nie przesądza brak ustalonego stanu początkowego, ale fakt niewystępowania w sprawie zmiany mającej znaczący, negatywny wpływ na właściwy stan ochrony wymienionych w zgłoszeniu gatunków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku

w przedmiotowej sprawie;

- art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez niedopuszczalną próbę sanowania wadliwego rozstrzygnięcia organu

I instancji przez organ odwoławczy w zakresie uzasadnienia decyzji.

Uzasadniając skarżący zarzucił organowi odwoławczemu wysnucie wewnętrznie sprzecznego wniosku dotyczącego badanego terenu poprzez uznanie, że teren ten nie posiada wyjątkowych walorów dla awifauny i herpetofauny, a równocześnie nie został on objęty inwentaryzacją przyrodniczą. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalne jest twierdzenie o braku obecnie istotnych walorów przyrodniczych, wysnute na podstawie informacji z 2000 r. o występowaniu siedmiu gatunków płazów w oczku wodnym na osiedlu M. Nadto za pozbawiony wartości dowodowej uznał wniosek, że informacja ta pochodziła sprzed kilkunastu lat, z czego organ wywodzi brak istotnych walorów przyrodniczych tego terenu obecnie. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do doraźnych informacji zgromadzonych ad hoc przez skarżącego w momencie zaistnienia szkody. Według twierdzenia skarżącego, aż do 2012 r. oczko wodne zachowywało swoje wysokie wartości przyrodnicze, a z opracowania firmy [...] wynikają wnioski odmienne od tych wyciągniętych przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, opracowanie to, choć inwentaryzacja w 2012 r. nie obejmowała bezpośrednio przedmiotowego terenu, de facto potwierdza jego wysokie walory przyrodnicze. Autorzy opracowania fakt funkcjonowania oczka wodnego, w którym stwierdzono rozmnażanie się płazów, uznają za dodatkowy argument dla podjęcia działań ochrony czynnej (stworzenie miejsc rozrodu dla płazów) w położonym po sąsiedzku obszarze nr 5, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy posunął się wręcz do manipulacji twierdząc, że żadne dane nie przesądzają, iż częściowo zasypane oczko wodne stanowiło siedlisko

o charakterze znaczącym dla wymienionych gatunków zwierząt, podczas gdy ze stanowiska wyspecjalizowanych organizacji przyrodniczych wynika wysoka wartość przyrodnicza oczka wodnego. W dalszej części skargi skarżący podniósł konieczność przeprowadzenia analizy wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w odniesieniu do skali lokalnej, a nie ogólnopolskiej, bowiem – jego zdaniem – trudno sobie wyobrazić szkody o tak wielkich rozmiarach, aby miały one zagrozić populacjom w skali krajowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z zasypaniem oczka wodnego zlokalizowanego w R. przy ul. K.

Wskazać należy, iż zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom

w środowisku i ich naprawę reguluje ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.). Art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej nakłada na organ ochrony środowiska obowiązek przyjęcia od każdego zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Przepis ten nie obejmuje sytuacji związanych z potencjalnym zagrożeniem mogącym wystąpić w środowisku.

Przepis art. 2 ustawy szkodowej precyzuje zakres podmiotowy i przedmiotowy do jakiego znajduje zastosowanie ta ustawa. Z ust. 1 i 2 art. 2 ww. ustawy wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z:

- działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody

w środowisku;

- działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska;

- emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, wystąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w chronionych gatunkach

i siedliskach chronionych gatunków spowodowane zasypaniem oczka wodnego przy ul. K. na osiedlu M. w R.

Szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 11 pkt a ustawy szkodowej, jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona

w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska

w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 i 1238).

Bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, jest wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej

w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest więc ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, polegające na znaczącym negatywnym wpływie na właściwy stan ochrony gatunku chronionego lub siedliska przyrodniczego w związku zasypaniem ziemią części zbiornika wodnego zlokalizowanego w R. przy ul. K. na działkach o nr ew. [...] i [...].

W ocenie Sądu prawidłowe jest ustalenie organów orzekających, że takie zagrożenie nie nastąpiło, co przesądziło o zgodnym z prawem umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Jednocześnie w postępowaniu zebrano materiał dowodowy, który został przez te organy przeanalizowany i oceniony. Organy swoje rozstrzygnięcie oparły na wynikach inwentaryzacji przyrodniczych wykonanych na zlecenie Miasta R. w 2011 i 2012 r. Obszar poddany inwentaryzacji obejmował część terenów zielonych, występujących w granicach Gminy R., nie obejmował jednak oczka wodnego na osiedlu M. Najbliżej położony osiedla obszar nr 5 obejmujący przestrzeń pomiędzy ulicami W. i W., a J. nie został określony przez autorów jako teren cechujący się obfitością występowania herpetofauny, czy awifauny i nie mający większego znaczenia dla wymienionych w opracowaniu gatunków płazów oraz ptaków. Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że ewentualny negatywny wpływ musiałby mieć charakter "znaczący", by można było zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych. A więc sytuacji, w której zniszczenie oczka wodnego prowadziłoby do zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego gatunku. Organy orzekające nie podważały występowania pewnych chronionych gatunków zwierząt na wskazanym obszarze, jednak w sposób przekonujący wykazały, że ich zniszczenie nie ma znaczącego wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków i ich siedlisk. Skoro bowiem oczko wodne nie stanowi miejsca o szczególnym znaczeniu dla płazów, dla utrzymania ich stanu ochrony we właściwym stanie, to jego częściowe zniszczenie nie będzie się przekładać na pogorszenie właściwego stanu ochrony wspomnianych gatunków zwierząt. Trafnie organ odwoławczy podniósł, że nawet całkowita likwidacja tego siedliska nie ma wpływu na właściwy stan ochrony zarówno gatunków chronionych, jak i siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem zgłoszenia, choć nie wszystkie wymienione w zgłoszeniu gatunki w ogóle podlegają ochronie (część gatunków ptaków). Zniszczenie tego miejsca nie będzie miało wpływu na naturalny zasięg występowania wymienionych gatunków, jak i ich siedlisk ani w całej Polsce, ani na terenie R. Wymienione gatunki występują dość powszechnie na terenie całej Polski i ograniczenie możliwości rozrodu w zasypanym oczku wodnym, czy możliwości bytowania w środowisku z nim związanym, nie spowoduje zmiany zasięgu występowania przedmiotowych gatunków.

Biorąc pod uwagę powyższe, zasadnie stwierdzono, że odpowiedzialność wynikająca z ustawy szkodowej przekłada się na powstanie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu naprawę lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych, które uległy szkodzie. Natomiast działania te nie mogą mieć zastosowania tylko ze względu na brak lub znikomość miejsc lęgowych dla wymienionych gatunków zwierząt na terenie R., ze względu na postulaty organizacji ekologicznej pragnącej zachować najdrobniejsze, najmniej znaczące dla utrzymania właściwego stanu ochrony siedliska fauny.

W ocenie Sądu, organy ochrony środowiska w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych zasadnie i w sposób przekonywujący wykazały, że brak możliwości zastosowania działań wynikających z ustawy szkodowej w rozpoznawanej sprawie wynika z braku występowania negatywnej znaczącej zmiany w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych w rozumieniu pojęcia szkody w środowisku stosownie do art. 6 ust. 1 lit. a ustawy szkodowej. Powyższe stanowi zaś o bezprzedmiotowości postępowania rozumianej jako brak podstaw prawnych do nakładania obowiązków w zakresie form ochrony czynnej środowiska z art. 15, czy też podejmowania z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 16 ustawy szkodowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się również podniesionych

w skardze naruszeń przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy ochrony środowiska uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Należy zauważyć, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. W świetle powyższego wskazać należy, iż organ I instancji wyjaśnił i szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy zebrany w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Natomiast to, że organ odwoławczy poszerzył uzasadnienie o dodatkowe argumenty, nieużyte przez Regionalnego Dyrektora, nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.