Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 286/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1, 16 par. 1, 97 par. 1 pkt 4, 63 par. 1, 65,66 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] odmawiającego K. i A. małżonkom R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r., uznając, że organ dekretowy nie wykazał, iż dalsze korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie dało pogodzić się z jej przeznaczeniem ujętym w planie. Podana przez organ dekretowy przyczyna odmownego rozpatrzenia podania o przyznanie własności czasowej stanowi, w ocenie organu nadzoru, rażące naruszenie prawa, czyli art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ organ dekretowy odmówił przyznania wnioskowanego prawa w oderwaniu od założeń planistycznych, powołując się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, którego to przeznaczenia nie przewidywał obowiązujący dla tej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ nadzoru uznał, że decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła sprzeczność zaskarżonej decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w zakresie wielkości przedmiotowej nieruchomości, niezasadne określenie przez organ nadzoru zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania, a w efekcie wydanie decyzji w sprawie, w której zapadła już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekająca w stosunku do tego samego orzeczenia dekretowego. Równocześnie strona skarżąca zarzuciła Ministrowi, że nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, naruszył art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. XXXVIII dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych poprzez przyjęcie, że małżonkom K. i i A. R. przysługiwało jakiekolwiek prawo do nieruchomości dekretowej, a także nie odniósł się do okoliczności wydania dla przedmiotowego terenu wstępnej lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1954 r. na rzecz Fabryki [...] . Skarżąca spółka zarzuciła organowi nadzoru także naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez brak ustalenia, że kwestionowane orzeczenie dekretowe w części odnoszącej się do działki nr [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne ze względu na obrót cywilnoprawny, jakiemu podlegała w latach dziewięćdziesiątych XX wieku nieruchomość Banku.

Po rozpatrzeniu wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało do rozpoznania według właściwości wniosek Z. S. , T.R. , A. R. , M.R. , B. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r., wydanego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] , w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, tj. części działki nr [...] z obrębu [...] oraz części działek nr [...] , [...] , [...] z obrębu [...] . Wobec czego organ nadzoru zarówno prowadził postępowanie, jak i wydał rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2016 r. w zakresie działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem w zakresie, w jakim był właściwy do orzekania w sprawie. Tym samym niesłuszne są twierdzenia Banku [...] , że organ nadzoru niezasadnie określił zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania, a w efekcie wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie, w której zapadła już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekająca w stosunku do tego samego orzeczenia dekretowego. Bez znaczenia bowiem dla przedmiotowego rozstrzygnięcia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa orzekał wyłącznie w zakresie swojej właściwości, tj. co do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość położona przy ul. [...] stanowiła grunt o powierzchni [...] [...] łokci kwadratowych (po przeliczeniu [...] m2). Jej poprzednim właścicielem ujawnionym w dziale II księgi hipotecznej był W. K. , który w grudniu 1922 r. sprzedał [...] łokci kwadratowych czyli [...] m2. Ta część nieruchomości w latach 1923-1947 podlegała kolejnym sprzedażom. Po sprzedaży [...] łokci kwadratowych pozostała część nieruchomości należąca do W.K. stanowiła grunt o powierzchni [...] łokci kwadratowych (po przeliczeniu [...] m2). Następnie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1929 r. W. K. sprzedał K. i A. małżonkom R. każdemu z nich w równych częściach niepodzielnie należącą do niego resztę kolonii o powierzchni [...] łokci kwadratowych, co odpowiada powierzchni [...] m2. Minister wskazał również, że w zbiorze dokumentów rep. hip. Nr [...] znajduje się wniosek Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1972 r. o ujawnienie w księdze wieczystej tytułu własności Skarbu Państwa do nieruchomości, na którym dopisano, że wniosek dotyczy powierzchni [...] łokci kwadratowych. W dniu [...] grudnia 1971 r. w dziale II księgi hipotecznej "[...] )" ujawniono własność Skarbu Państwa co do nieruchomości o powierzchni [...] m2, odpowiadającej [...] łokci kwadratowych. Z kolei w zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 2014 r. widnieją zastrzeżenia, w tym m.in. zastrzeżenie o następującej treści: "z wniosku nr [...] z dnia[...] stycznia 1930 roku (k. [...]-[...] księgi umów), na mocy którego W.K. należącą do niego resztę tej kolonii o powierzchni [...] łokci kw. aktami sporządzonymi [...] lipca 1929 r. za nr [...] sprzedał K. i A. małżonkom R. w równych każdemu z nich częściach niepodzielnie." Z powyższego wynika, że przedmiotem sprzedaży małżonkom R. w dniu [...] lipca 1929 r. była część nieruchomości o powierzchni [...] łokci kwadratowych ([...] m2), nie zaś [...] łokci kwadratowych ([...] m2), jak ujawniono w dziale II księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości (na podstawie wniosku Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1972 r. o ujawnienie tytułu własności Skarbu Państwa do nieruchomości).

Organ nadzoru wyjaśnił również, że zgodnie z opinią uprawnionego geodety E.R. z dnia [...] maja 2015 r. nieruchomość o powierzchni [...] łokci kwadratowych, tj. [...] m2, objęta aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1929 r. wchodzi obecnie w skład następujących działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa: nr [...] z obrębu [...] , w części [...] m2 (droga - ul. [...] ), nr [...] z obrębu [...] w części [...] m2 (droga - ul. [...]), będąca w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Miejskich, nr [...] z obrębu [...] (inne tereny zabudowane), [...] , będąca w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej, w części [...] m2. Jak wynika z powołanej opinii geodety łączna powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] m2, a zatem różni się o [...] m2 od powierzchni [...] m2, tj. pomiarów wykonywanych w 1888 r. Przy czym Minister stwierdził niezasadność zarzutu Banku [...] , że ustalenia organu nadzoru są sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem z opinii geodety wynika, iż nieruchomość dekretowa posiadała powierzchnię [...] m2, zaś organ nadzoru przyjął powierzchnię [...] m2. Organ nadzoru w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. posłużył się bowiem opinią geodety, równocześnie wyjaśniając, że powierzchnia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym sprzedaży części nieruchomości małżeństwu R. z dnia [...] lipca 1929 r. wynosiła [...] łokci kwadratowych, tj. [...] m2. Powierzchnia [...] m2, tj. [...] łokci kwadratowych, wynikająca z wpisu do działu II księgi wieczystej własności Skarbu Państwa jest zaś sprzeczna z ww. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1929 r., a zatem nie odpowiada faktycznemu stanowi prawnemu.

Przechodząc zaś do omówienia skuteczności wystąpienia w dniu [...] grudnia 1948 r. A. i K. R. do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], organ nadzoru wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż małżonkowie R. posiadali legitymację do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Przedstawiając obszernie stan prawny regulujący kwestie istnienia oraz możliwości przeniesienia własności nieruchomości przez jej emfiteutycznego właściciela, Minister uznał, że stan powstały w wyniku postanowienia Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 1930 r. istniał do czasu uchylenia Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. oraz Instrukcji hipotecznej z dnia 30 czerwca 1819 r. przez przepisy dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach hipotecznych. W ocenie organu nadzoru fakt wejścia w życie w dniu [...] stycznia1947 r. art. XXXVIII dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych spowodował, że z tą datą przestało istnieć prawo tzw. zwierzchniego właściciela do nieruchomości. Oznacza to, że na podstawie art. XXXVI powołanego dekretu dotychczasowy właściciel tzw. użytkowy wpisany do księgi wieczystej (w rozpatrywanej sprawie W. K. ) stał się z dniem wejścia w życie powołanego dekretu pełnoprawnym właścicielem nieruchomości, co w powiązaniu z treścią art. XXXVIII dekretu oznaczało, że nie była wymagana zgoda właściciela zwierzchniego na wpisanie do księgi wieczystej prawa własności K. i A.R. do przedmiotowej nieruchomości [...]. Tym samym A. i K. R. byli uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności do gruntu przedmiotowej nieruchomości, skoro w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] byli ujawnieni w dziale II wykazu hipotecznego poprzez zastrzeżenie jako nabywcy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto dysponowali również przywróconym posiadaniem nieruchomości na podstawie decyzji Okręgowego Urzędu [...] w W. z dnia [...] grudnia 1947 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu [...] sierpnia 1948 r., to jest z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r. Tym samym wniosek dekretowy A. i K. R. o przyznanie prawa własności do gruntu przedmiotowej nieruchomości, który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...] grudnia 1948 r. został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] . Następnie Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1955 r. rozpoznało ww. wniosek odmownie, wskazując, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości jest przeznaczony pod użyteczność publiczną. Z ustaleń organu nadzoru wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] ). Niniejszy plan przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą 3-kondygnacyjną, pow. zabudowy 50 %. Jak wynika z materiałów archiwalnych, przedmiotowa nieruchomość stanowiła pusty plac. Mając na uwadze, że obowiązujący w danym okresie plan zabudowy winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe, Minister stwierdził, że z punktu widzenia planistycznego brak było przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do terenu nieruchomości. Powyższe wynika z faktu, że w świetle powołanych okoliczności grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być wykorzystywany przez byłych właścicieli zgodnie z założeniami planu - pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli mogło doprowadzić do faktycznego zrealizowania funkcji wskazanej w obowiązującym wówczas planie zabudowy. Zatem w ocenie Ministra organ dekretowy nie wykazał, że dalsze korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem ujętym w planie. Stanowisko organu dekretowego o braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości z jednoczesną realizacją założeń planistycznych nie znajduje bowiem potwierdzenia w zapisach obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego (planu zabudowania z 1931 r.). Organ nadzoru podkreślił, że żaden ówcześnie obowiązujący przepis prawa materialnego nie wprowadzał ograniczenia w swobodzie osób fizycznych do wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów Banku [...] S.A. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacji wstępnej z dnia [...] września 1954 r. [...] Prezydium Rady Narodowej stanowiące wyłącznie zaświadczenie wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową wstępną rozbudowy zakładu dla Fabryki [...] . Jednakże niniejszy dokument nie stanowi decyzji lokalizacyjnej, a zatem nie może być uwzględniany jako podstawa planistyczna dla przedmiotowego gruntu. Konkludując, Minister podniósł, że organ dekretowy odmówił przyznania własności czasowej w oderwaniu od założeń planistycznych, powołując się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną w bliżej nieokreślonym opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ dekretowy nie wywiązał się z obowiązku ustalenia funkcji gruntu przedmiotowej nieruchomości określonej w planie zagospodarowania terenu obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Natomiast odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. W związku z tym odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń rażąco naruszała prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co zdaniem organu nadzoru miało miejsce w niniejszej sprawie, w której doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Jednocześnie Minister podkreślił, że dla przedmiotowej sprawy istotne jest wyjaśnienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy czym w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych wiąże się z pewnym stanem prawnym, w którym organ administracji nie ma kompetencji do cofnięcia skutków decyzji na drodze administracyjnej.

Minister zauważył, że w skład nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. wchodzą następujące działki ewidencyjne stanowiące własność Skarbu Państwa: nr [...], nr [...] oraz nr [...] . Jak wynika z akt sprawy, pierwotną podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...] " z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w księdze wieczystej KW nr [...] . Następnie, jak wynika z wpisu w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1992 r. nr [...] Spółka Bank [...] S.A. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Wobec tego, w ocenie Ministra, niezasadnym jest zarzut Banku [...] , że kwestionowane orzeczenie dekretowe w części odnoszącej się do działki nr [...] wywołało nieodwracalne skutki prawne za względu na obrót cywilnoprawny, jakiemu podlegała w latach dziewięćdziesiątych XX w. nieruchomość Banku. W przedmiotowej sprawie prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na rzecz poprzednika prawnego Spółki na podstawie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Zatem to ta decyzja kreowała prawa Przedsiębiorstwa Państwowego "[...] " do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wcześniejsza decyzja odmawiająca przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny. Ponadto, dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca1991 r. Jednocześnie Minister wskazał, że w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] również nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem nie były one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, odnosząc się do zarzutów Banku [...] , że decyzje administracyjne Ministra Infrastruktury odmawiające stwierdzenia nieważności innych decyzji dekretowych dotyczących innej części działki ewidencyjnej nr [...] dotyczyły innego stanu prawnego i nie mogą mieć wpływu na decyzję w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Banku o niewzięciu pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie wadliwe orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nie kreuje żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznało ono jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Organ dekretowy odmówił w nich bowiem przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego przez nich prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności tego orzeczenia. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekał o niekonstytucyjności art. 156 § 2 kpa wynikającej z braku kompletnej regulacji (pominięcie ustawodawcze) i do czasu uzupełnienia lub zmiany przepisu organy administracji muszą orzekać na podstawie obecnego brzmienia przepisu. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 6 kpa wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący pominięcia nie ma bowiem charakteru prawotwórczego.

Odnosząc się zaś do kwestii braku prawidłowego żądania wnioskodawców dotyczącego wszczęcia postępowania, w ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie nie wystąpiły przeszkody uniemożliwiające uwzględnienia żądania wnioskodawców, a Bank [...] S.A. jako strona postępowania miał zapewniony czynny w nim udział.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., uznając ją za prawidłową.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka Bank [...] S.A. w W. będąca obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr [..]. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła:

- naruszenie art. 104 § 2 w związku z art. 19, art. 20 i art. 157 § 1 kpa, w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez stwierdzenie nieważności całego orzeczenia dekretowego w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...] ) stwierdzająca (w części) nieważność tego samego orzeczenia dekretowego; w efekcie zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną, ergo jest nieważna po myśli art. 156 § 1 pkt 3 kpa,

- naruszenie art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 63 § 1, art. 65 i art. 66 § 1 i 2 kpa, w związku z art. 157 § 2 kpa poprzez brak umorzenia postępowania w sytuacji, w której organ nie dysponował odrębnym podaniem (żądaniem) wnioskodawców złożonym prawidłowo w trybie art. 66 § 1 i 2 kpa. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem w oparciu o wniosek z 12 grudnia 2013 r. (skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i załatwiony częściowo przez ten organ), który - ze względu na treść art. 66 § 1 i 2 kpa, gdzie wyraźnie jest mowa o odrębnym podaniu (a więc i żądaniu jako rodzaju podania - art. 63 § 1 kpa) - nie mógł stanowić podstawy do prowadzenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa drugiego - osobnego względem sprawy rozstrzygniętej już uprzednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postępowania administracyjnego,

- rażące naruszenie, poprzez błędną wykładnię, art. XXXVIII dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych, który od [...] stycznia1947 r. zezwalał na wpis do księgi wieczystej - i to wyłącznie na wniosek uprawnionych (§ 11 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu 31 grudnia 1946 r. (Dz. U. Nr 66, poz. 367, ze zm.) - konkretnie tych praw, które pod rządami ustawy z 1818 r. nie mogły być wpisane do księgi hipotecznej z uwagi na brak zgody wierzycieli hipotecznych, lecz zostały ujawnione w tej księdze przez zastrzeżenie i istniały nadal po [...] stycznia1947 r.; przepis art. XXXVIII z zasady (konstrukcyjnie) nie mógł więc dotyczyć emfiteuzy, skoro prawo to nie istniało po dniu [...] stycznia1947 r. (ergo nie mogło być, z pierwszeństwem, wpisane do księgi wieczystej), a tym bardziej nie dotyczył pełnej własności powstałej z przekształcenia emfiteuzy, bowiem ta własność powstała dopiero [...] stycznia1947 r. (a więc nie istniała wcześniej i nie była ujawniona w księdze hipotecznej przez zastrzeżenie); w rezultacie, norma art. XXXVIII, wbrew wywodom zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie,

- rażące naruszenie - poprzez błędne zastosowanie - art. XXXVIII dekretu z 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych, który stanowił o braku zgody wierzycieli hipotecznych oraz o pierwszeństwie wpisu, a tym samym w ogóle nie dotyczył stanu faktycznego, jaki istnieje w niniejszej sprawie, w której nie występowali nigdy i nie występują żadni wierzyciele hipoteczni, zaś prawo emfiteuzy - ze swej natury - nie korzysta i nie może korzystać (w szczególności po dniu [...] stycznia1947 r., kiedy zostało zniesione) z żadnego pierwszeństwa wpisu,

- rażące naruszenie art. 76 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez sprzeczne z treścią urzędowych zaświadczeń hipotecznych znajdujących się w aktach sprawy przyjęcie, że dotychczasowymi właścicielami nieruchomości dekretowej, uprawnionymi w ślad za tym do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], mieliby być K. i A. R., gdy tymczasem z treści przywołanych urzędowych zaświadczeń hipotecznych wprost wynika, że poprzednim właścicielem nieruchomości dekretowej był W.K., po którym następstwo prawne wnioskodawców w niniejszej sprawie (uczestników niniejszego postępowania) nie zostało wykazane,

- rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez przyjęcie, że małżonkom K. i A.R. przysługiwało jakiekolwiek prawo do nieruchomości dekretowej, które legitymowałoby ich do skutecznego wystąpienia z wnioskiem dekretowym, podczas gdy osoby te nie miały żadnych praw do nieruchomości dekretowej, a więc i legitymacji dekretowej,

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 kpa poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania z jednoczesnym wezwaniem wnioskodawców w niniejszej sprawie (uczestników niniejszego postępowania) do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z cywilnym powództwem o ustalenie, że A. i K. małżonkom R. przysługiwało określone prawo do nieruchomości dekretowej (legitymujące ich do wystąpienia z wnioskiem dekretowym). Jeśli bowiem stan własnościowy nieruchomości dekretowej z lat 40. XX wieku - jako zagadnienie natury cywilnoprawnej stanowiące wyłącznie przesłankę zaskarżonej decyzji, a więc mające charakter prejudycjalny (wstępny) - budził wątpliwości, to kwestia ta powinna była znaleźć swoje wyjaśnienie i rozstrzygnięcie na drodze sądowej (cywilnej; art. 1 i art. 2 § 1 kpc), a nie administracyjnej, do czego konieczne było zawieszenie przez organ postępowania nadzorczego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 kpa, co jednak nie nastąpiło,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe (a po części wewnętrznie sprzeczne) przyjęcie, że:

1 - w sprawie niniejszej można odwoływać się do orzecznictwa Sądu Najwyższego z okresu międzywojennego (vide s. 5 zaskarżonej decyzji; poprzednio - na s. 6 decyzji I instancji była mowa o orzeczeniu Sądu Najwyższego oznaczonym jako SN 652/34),

2 - stan rzeczy powstały w wyniku postanowienia Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w W. z [...] sierpnia 1930 r. istniał aż do [...] stycznia1947 r.; w rzeczywistości bowiem akt sprzedaży nieruchomości dekretowej na rzecz małżonków A. i K.R. wygasł jeszcze na początku lat 30. XX wieku,

3 - z dniem [...] stycznia1947 r. pełnoprawnym właścicielem nieruchomości dekretowej stał się z mocy art. XXXVI § 1 dekretu Przepisy wprowadzające Prawo rzeczowe i Prawo o księgach wieczystych jej dotychczasowy właściciel emfiteutyczny W.K., a jednocześnie, kilka akapitów dalej, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem dekretowym byli A. i K.R.; ewidentna sprzeczność jest tutaj widoczna zdaniem skarżącej spółki, już na pierwszy rzut oka,

- rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez całkowite pominięcie rozważenia kwestii braku konsensu, o którym nie wiadomo nawet, czy istniał (z akt sprawy wynika, że nie, skoro nie został nigdy złożony); nie sposób wobec tego przyjąć, że ziściły się w ogóle elementarne warunki do powstania na rzecz małżonków A. i K.R. emfiteuzy, która dopiero z dniem [...] stycznia1947 r. mogłaby przekształcić się w ich pełną własność,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującej i rzeczowej analizy znajdującej się w aktach sprawy (a ściślej rzecz ujmując, w dołączonych do nich aktach własnościowych nieruchomości dekretowej - k. 6-12 i k. 18) korespondencji z lat 1954-1955 prowadzonej w trybie przepisów dekretu z dnia 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 3 ust. 3 tego dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354, ze zm.), w tym przede wszystkim brak merytorycznego odniesienia się do okoliczności wydania dla terenu nieruchomości dekretowej wstępnej lokalizacji szczegółowej z [...] września 1954 r. na rzecz Fabryki [...] , która to lokalizacja nie tylko była innym aktem planowania, wskazanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, ale również nie stała w sprzeczności z zapisami planu ogólnego z 1931 r., czego jednak organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 16 § 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy pierwszej decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dekretowego - z całkowitym pomięciem zasady trwałości decyzji administracyjnych i domniemania ich legalności (prawidłowości), a zarazem przy braku podstaw do wydania takich rozstrzygnięć; powyższe skutkowało jednocześnie wadliwym brakiem zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w efekcie czego nie doszło do zmiany pierwszej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego,

- naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez brak ustalenia, że orzeczenie dekretowe - w części odnoszącej się do działki nr [...] - wywołało nieodwracalne skutki prawne ze względu na obrót cywilnoprawny, jakiemu podlegała nieruchomość banku.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości oraz umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 3 oraz art. 135 ppsa), bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości oraz umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w niniejszej sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 3 oraz art. 135 ppsa), w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją pierwsza decyzja) jest dotknięta wadami, o których mowa w zarzutach przytoczonych powyżej, bądź innego jeszcze rodzaju uchybieniami (art. 134 § 1 ppsa), zaś wobec braku odrębnego żądania wymaganego przez art. 66 § 1 i 2 kpa nie było w ogóle podstaw do prowadzenia przez organ postępowania w niniejszej sprawie, które w takiej sytuacji powinno było zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 kpa.

Ewentualnie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie lub odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego (art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145a § 1 i 2 oraz art. 135 ppsa), bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości oraz zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie lub odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145a § 1 i 2 oraz art. 135 ppsa), w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją pierwsza decyzja) jest dotknięta wadami, o których mowa w zarzutach przytoczonych powyżej, bądź innego jeszcze rodzaju uchybieniami (art. 134 § 1 ppsa), zaś prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie było jednak dopuszczalne, pomimo braku odrębnego żądania wymaganego przez art. 66 § 1 i 2kpa.

Skarżąca spółka wniosła co najmniej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ppsa), bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją pierwszej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 ppsa) - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja (oraz poprzedzająca ją pierwsza decyzja) jest dotknięta wadami, o których mowa w zarzutach przytoczonych powyżej, bądź innego jeszcze rodzaju uchybieniami (art. 134 § 1 ppsa), zaś prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie było jednak dopuszczalne, pomimo braku odrębnego żądania wymaganego przez art. 66 § 1 i 2 kpa.

W każdym natomiast przypadku skarżąca spółka wniosła o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Banku zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Banku w tym postępowaniu, według norm przepisanych (art. 200 ppsa).

Ponadto skarżąca spółka podtrzymała w całej rozciągłości wszystkie wnioski i twierdzenia zawarte w pismach Banku złożonych w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (poprzednio Ministra Infrastruktury i Rozwoju) oraz zaprzeczyła wszystkim twierdzeniom wnioskodawców w niniejszej sprawie (uczestników niniejszego postępowania) - za wyjątkiem tych twierdzeń, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały dotychczas lub w toku dalszego postępowania zostaną przyznane przez Bank.

Dodatkowo skarżąca spółka zastrzegła na rzecz Banku prawo zgłoszenia dalszych twierdzeń, wniosków, zarzutów lub dowodów, o ile okaże się to konieczne w toku dalszego postępowania ze względu na zmianę jego okoliczności, w szczególności wywołaną oświadczeniami lub innymi działaniami wnioskodawców w niniejszej sprawie (uczestników niniejszego postępowania) bądź organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dogłębna analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim podkreślić należy, ponieważ jak wynika z analizy postawionych w skardze zarzutów skarżąca spółka tego nie dostrzega, że kontrolowane decyzje administracyjne zapadły w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej (organu nadzoru) jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym) i czego zdaje się oczekuje skarżąca spółka. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia.

Podstawowym zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego K. i A. małżonkom R, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], złożony przez następców prawnych byłych właścicieli, pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego odwołanie za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98).

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu o braku uprawnień małżonków R, do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu w związku z położeniem przedmiotowej nieruchomości na gruncie emfiteutycznym, w ocenie Sądu kwestia ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego i może być ewentualnie przedmiotem uwagi organu ponownie rozpatrującego w postępowaniu "zwykłym" wniosek dekretowy, nie zaś obecnie na etapie postępowania nadzorczego. Na etapie postępowania nadzorczego ważne jest, że organ nadzoru wywiódł interes prawny małżonków R, z faktu, że byli oni stronami postępowania dekretowego, które prowadzone było z ich wniosku, co znajduje pełne uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Skutkiem tego jest istnienie przymiotu strony wnioskodawców postępowania nieważnościowego, które wynika z faktu, że są on następcami prawnymi K. i A. R,, którzy byli stronami postępowania zwykłego i do nich skierowane było kwestionowane orzeczenie dekretowe. W ocenie Sądu przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], przysługuje byłym właścicielom nieruchomości objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, a także wszystkim podmiotom, które obecnie legitymują się tytułem prawo-rzeczowym do danej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że K. i A. R. byli stroną postępowania zakończonego kwestionowanym orzeczeniem administracyjnym, a wnioskodawcy postępowania nadzorczego są ich następcami prawnymi. Mieli zatem przymiot stron we wszczętych z ich wniosków postępowaniach. Rozważanie zatem na tym etapie postawionych w tym zakresie zarzutów Sąd uznał za co najmniej przedwczesne. W tej sytuacji również zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania nadzorczego obecnie uznać należy za niezasadny.

Przejść w tej sytuacji należy do oceny prawidłowości wydanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz z dnia [...] stycznia 2016 r., na mocy których stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r., odmawiającego K. i A.R, prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W tej sytuacji przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanego przez Ministra orzeczenia administracyjnego stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...](Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy W. (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). W rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności przez byłych właścicieli. Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości Sądu. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy odmowa ustanowienia wieczystej dzierżawy mogła być oparta na zapisach "opracowywanego planu". Odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego organ uzasadnił bowiem tym, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod użyteczność publiczną. Prezydium Rady Narodowej stwierdziło, że ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może przyznać prawa własności czasowej. W ocenie Sądu wydanie orzeczenia dekretowego w oparciu o opracowywany plan miejscowy w sposób oczywisty rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu i obligowało organ do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Plan opracowywany nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie projektem takiego planu. Organ dekretowy nie wskazał w kontrolowanym orzeczeniu dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniósł się do planu obowiązującego i rozstrzygnięcie swe oparł na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej objęta była "Ogólnym planem zabudowania [...]" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...] ). Niniejszy plan przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną, pow. zabudowy 50 %. Z punktu widzenia planistycznego brak było zatem przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do terenu nieruchomości. Słusznie zatem uznał organ nadzoru, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis art. 7 ust. 2 wymagał bowiem, aby organ dekretowy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu; 2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury postępowanie, mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych. Przypomnieć należy, że już w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2062/01 Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w wyrokach z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK1096/10 i 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1082/99 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 15 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2483/03; 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 137/05; 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 97/10 i 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/09).

Za prawidłowe również Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., mocą której stwierdzone zostało nabycie z dniem [... ] grudnia1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...] " prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki (nr [...]) wydana została na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem [... ] grudnia1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną. Istotne jest też to, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa może podlegać weryfikacji przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, a zatem skutki tej decyzji nie miały charakteru nieodwracalnego. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny wynika z dalszego obrotu tą nieruchomością. Obrót ten jest bowiem następstwem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej, będącej przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu.

Sąd nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu o nieważności zaskarżonej decyzji, że względu na jej wydanie w sprawie, w której zapadła już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekająca w stosunku do tego samego orzeczenia dekretowego. Jak wynika z treści komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydana przez ten organ decyzja dotyczyła jedynie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia dekretowego "w części stanowiącej mienie komunalne, t.j. działki nr [...]..." zaś w pozostałym zakresie, dotyczącym działek stanowiących własność Skarbu Państwa, wniesiony wniosek, w trybie art. 65 kpa, został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Jak wyjaśnił Minister, przedmiotowy wniosek był rozpatrywany przez ten organ nadzoru jedynie w przekazanym mu zakresie, czyli w zakresie działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem w zakresie, w jakim Minister był właściwy do orzekania w sprawie.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 63 § 1, art. 65 i art. 66 § 1 i 2 kpa. Wynika to z faktu, że art. 65 kpa dotyczy sytuacji, w której zaistnieje konieczność przekazania podania innemu organowi administracji publicznej. I taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Natomiast nie jest dopuszczalne przekazanie w tym trybie podania np. sądowi powszechnemu lub prokuratorowi. Oznacza to, że jeżeli sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, czyli nie należy do właściwości jakiegokolwiek organu administracji, prowadzi to do konieczności zwrócenia podania jego autorowi w trybie art. 66 § 3 kpa. Jeśli natomiast sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, to nie ma podstaw prawnych do stosowania innego trybu przekazania niż określony w art. 65 kpa. Ponadto zgodnie z treścią 66 § 1 kpa ma on zastosowanie w sytuacji, w której wniesione podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawcy zakwestionowali jedno orzeczenie administracyjne. Jej rozpatrzenie przez dwa organy wynika zaś nie z wielości spraw, lecz z późniejszej zmiany stosunków własnościowych poszczególnych działek będących przedmiotem postępowania nadzorczego. Tym bardziej nie ma więc powodu, aby kwestionować przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tryb przekazania części sprawy do właściwego organu.

W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego brak merytorycznego odniesienia się przez Ministra do okoliczności wydania dla terenu nieruchomości dekretowej wstępnej lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1954 r. na rzecz Fabryki [...] Sąd uznał, że zarzut ten jest niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacji wstępnej z dnia [...] września 1954 r. Prezydium Rady Narodowej stanowiące wyłącznie zaświadczenie wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową wstępną rozbudowy zakładu dla Fabryki [...] Jednakże niniejszy dokument nie stanowi decyzji lokalizacyjnej, a zatem nie może być uwzględniany jako podstawa planistyczna dla przedmiotowego gruntu. Z tym stanowiskiem Sąd orzekający się zgadza, tym bardziej, że jak wynika z treści zaświadczenia lokalizacyjnego wstępnego z dnia [...] września1954 r. wydane ono zostało "stosownie do § 3 p. 3 instrukcji Nr 92 o zasadach uzgadniania lokalizacji inwestycji obiektów inwestycyjnych...". Oceniane natomiast w trybie nadzorczym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. wydane zostało jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z jego treści, w związku z tym jego kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego. Nieuprawnionym byłoby, w ocenie Sądu, dla uzasadnienia legalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego odwołanie się przez organ nadzoru do przepisów jakiejkolwiek instrukcji. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13, który zapadł w zbliżonej sytuacji oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentację oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01.

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 kpa z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał. Ponadto Sąd nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Uwzględniając powyższe wartości, uznać należy, że charakter orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca1955 r. wyklucza możliwość przyjęcia, że orzeczona zaskarżoną decyzją jego nieważność stoi w sprzeczności z warunkami określonymi w art. 156 § 2 kpa. Skutkiem przedmiotowego orzeczenia dekretowego jest potwierdzenie nabycia przez gminę (Skarb Państwa) prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz gmina lub Państwo są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy Gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15, 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r., sygn. akt I 2631/15, 30 marca 2016 r., sygn. akt I 2486/15, 15 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1307/14). U podstaw tego wyroku, jak już to wyżej wspomniano, legła potrzeba ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ nadzoru dokładnie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej (w tym także powołane w skardze), jak i prawa materialnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Minister w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których ewentualnie innym dowodom odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.