Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 886/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2 i 2 a w z w z art. 16a, art. 23 ust. 1, art. 16 ust. 1 w z w  z ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1312/16 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1312/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz"), powołując m.in. art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zainicjowane wnioskiem M. N. z [...] stycznia 2011 r., wskazując w uzasadnieniu, że umorzenie postępowania nastąpiło w związku ze śmiercią wnioskodawczyni.

Wnioskiem z 21 stycznia 2012 r., uzupełnionym następnie pismami z 16 sierpnia 2012 r. i z 19 września 2012 r., J. E. N. wystąpił m.in. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 105 § 1, art. 30 § 4 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalne było umorzenie postępowania, gdyż Burmistrz powinien był wezwać do udziału w tym postępowaniu spadkobierców wnioskodawczyni, a do czasu ich ustalenia – zawiesić postępowanie. Zasiłek pielęgnacyjny, o który ubiegała się wnioskodawczyni, jest bowiem wartością majątkową, która wchodzi w skład masy spadkowej. A w niniejszej sprawie istniały podstawy do przyznania wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego spadkobiercom wnioskodawczyni za okres od 22 grudnia 2010 r. (data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności) do 04 lutego 2011 r. (data śmierci wnioskodawczyni).

W następstwie rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej też jako "SKO") wydało kilka rozstrzygnięć, w tym przywołaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2016 r., mocą której organ ten uchylił własną decyzję z [...] lipca 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. Poprzednie rozstrzygnięcia SKO wydane w tej sprawie zostały natomiast uchylone wyrokami: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 306/14 (postanowienie SKO z [...] lipca 2013 r.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 211/16 (postanowienia SKO z [...] grudnia 2012 r. i [...] grudnia 2015 r.). Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku NSA, przyczyną uchylenia postanowienia SKO z [...] lipca 2013 r. było jego wydanie z naruszeniem art. 27 § 1a k.p.a. Z kolei WSA w Olsztynie w uzasadnieniu ww. wyroku o sygn. akt II SA/Ol 211/16 przyjął, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, mogą być one podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją je umarzającą. Ponadto WSA ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, a przede wszystkim z uwagi na podnoszone przez skarżącego argumenty, kwestia posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie nie jest oczywista, wymaga dokonania przez organ ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności mogą mieć miejsce tylko po wszczęciu postępowania, jako że stanowią złożony proces stosowania prawa. Zdaniem WSA, organ winien był w toku postępowania nieważnościowego dokonać oceny art. 105 § 1, art. 30 § 4 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczących wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, i rozważyć, czy świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego może być świadczeniem dziedzicznym (za okres, kiedy mogło być przyznane żonie skarżącego), czy też osobistym należnym wyłącznie zmarłej wnioskodawczyni.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. SKO zawiadomiło skarżącego, że wszczęło na jego wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia SKO uznało, że w niniejszej sprawie nie zachodzi, przewidziany w art. 30 § 4 k.p.a., wyjątek od reguły, że w prawie publicznym uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. SKO oceniło bowiem, że w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.") sprawa dotycząca ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą niepełnosprawną, zatem prawo do tego zasiłku nie podlega dziedziczeniu, cesji, ani żadnej innej formie następstwa prawnego, a co za tym idzie – decyzja Burmistrza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nie jest obarczona żadną z pozostałych podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na skutek wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO –przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. – powołując art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję z [...] lipca 2016 r. i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu SKO podało, że skarżący wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Burmistrza z faktu bycia spadkobiercą zmarłej wnioskodawczyni, podnosząc, że wprawdzie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest niezbywalne, to jednak jest prawem dziedzicznym (za okres, za który zasiłek przysługiwał stronie). Organ nie podzielił tego stanowiska, wskazując, że ww. świadczenie jest przyznawane nie "na osobę" wymagającą opieki, lecz samej osobie niepełnosprawnej, a zatem sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z tą osobą, które nie wchodzą w skład spadku. A skoro – jak skonstatowało SKO – zasiłek pielęgnacyjny nie wchodzi w skład spadku po zmarłej wnioskodawczyni, to skarżący z faktu bycia jej spadkobiercą nie może wywodzić własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Burmistrza o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku ze śmiercią wnioskodawczyni. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt II SA/Ol 211/16, SKO oceniło, że dokonane w niniejszej sprawie ustalenia, zarówno faktyczne, jak i prawne – z których wynika, że skarżący nie posiada interesu prawnego w tej sprawie – nie stanowią podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r., lecz do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Na opisaną decyzję SKO z [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J.N., domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu podkreślił m.in., że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, jako prawo o charakterze majątkowym (zasiłek jest wypłacany w pieniądzu), jest prawem niezbywalnym, ale dziedzicznym, w tym sensie, że skoro osoba zmarła za życia uzyskała prawo do takiego zasiłku (spełniła warunki określone w przepisach u.ś.r.), a decyzja w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny i dotyczy również okresu wstecznego (zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r.), to obowiązkiem organu było dopuszczenie spadkobierców strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, potwierdzenie prawa do zasiłku w drodze decyzji skierowanej do spadkobierców oraz wypłacenie im należnego świadczenia (za okres życia osoby niepełnosprawnej). Wprawdzie rodzina nie jest wprost wymieniona jako adresat świadczenia na gruncie u.ś.r., to jednak – zdaniem skarżącego – z całokształtu regulacji i tytułu ustawy daje się wysnuć wniosek, że celem ustawodawcy jest pomoc rodzinie. Autor skargi podkreślił, że przepisy u.ś.r. realizują normy konstytucyjne, w szczególności wyrażone w art. 18 (ochrona rodziny) i art. 71 ust. 1 (uwzględnianie dobra rodziny w działaniach władz publicznych) Konstytucji RP, wobec czego nie do przyjęcia jest wykładnia przepisów u.ś.r. zaprezentowana przez SKO w obu decyzjach, która prowadzi do zniweczenia tego celu.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Ol 1312/16, WSA w Olsztynie wskazał, że umorzenie postępowania nieważnościowego nastąpiło w związku ze stwierdzeniem, iż skarżący w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego, którego istnienie wywodził – jako mąż zmarłej wnioskodawczyni, będącej stroną postępowania zwykłego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego –z art. 30 § 4 k.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego przedstawionego w uzasadnieniu skargi, w tym jego oceny co do charakteru zasiłku pielęgnacyjnego jako prawa dziedzicznego. Podkreślił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie powstaje z mocy samego prawa, lecz z woli ustawodawcy jego istnienie wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym i skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej po rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie oraz zgodnie z wymogami określonymi dla przyznawania tego rodzaju świadczeń. Oznacza to, że dopóki nie zostanie wydana decyzja administracyjna w tej sprawie, dopóty osoba niepełnosprawna nie może korzystać z prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jako prawa, które może być przyznane tylko osobie spełniającej wymogi określone w art. 16 u.ś.r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w przypadku zmarłej mógłby mieć zastosowanie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., jednak M. N. po uzyskaniu orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożyła w organie w dniu [...] stycznia 2011 r., a w dniu [...] lutego 2011 r. zmarła, zanim wniosek ten został rozpoznany. Nie uzyskała więc jeszcze prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o który wystąpiła. Nie sposób w takiej sytuacji mówić o dziedziczeniu prawa jeszcze nie nabytego. Żaden przepis nie stanowi o dziedziczeniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który przysługuje jedynie osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a co za tym idzie – prawo to nie podlega dziedziczeniu. W świetle art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego, nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, a takim właśnie prawem, jak trafnie – zdaniem Sądu I instancji – oceniło SKO, jest prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przyznawanym nie "na osobę" wymagającą opieki, lecz samej osobie niepełnosprawnej, a zatem sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy. W ocenie Sądu I instancji zaprezentowana przez SKO wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z przepisami Konstytucji RP, w tym z powołanymi przez skarżącego jej przepisami: art. 18 (ochrona rodziny), art. 71 ust. 1 (uwzględnianie dobra rodziny w działaniach władz publicznych) i art. 69 (wszechstronna pomoc państwa w zabezpieczeniu egzystencji osób niepełnosprawnych). Zasiłek pielęgnacyjny nie jest bowiem jedynym świadczeniem, na które osoby niepełnosprawne i ich rodziny mogą liczyć w ramach pomocy społecznej i wsparcia społecznego.

W konkluzji Sąd I instancji ocenił, że skoro w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r., to konieczne było umorzenie postępowania nieważnościowego po uprzednim uchyleniu (pierwszoinstancyjnej) decyzji SKO z [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – co wynikało także z oceny prawnej wyrażonej w zapadłym uprzednio w tej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 211/16. Wobec zaś nieokreślenia w zaskarżonej decyzji SKO zakresu umorzenia postępowania pierwszej instancji, przyjąć należy – zdaniem Sądu I instancji – że rozstrzygnięcie to dotyczy całego postępowania. Sąd ten ponadto podkreślił, że wobec umorzenia postępowania nieważnościowego w całości, nie ma podstaw do odnoszenia się do zarzutów sformułowanych w skardze względem decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. dotyczących wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a także do wątpliwości skarżącego co do wejścia w życie tej decyzji, która dotyczyła tylko zmarłej M. N.

W skardze kasacyjnej J. N., reprezentowany przez r.pr. P. B., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. polegające na tym, że Sąd nie dostrzegł z urzędu, iż organ naruszył zakaz reformatio in peius, bowiem orzekając po raz pierwszy uznał, że J. N. jest stroną postępowania nieważnościowego, zaś na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że J. N. przymiotu strony nie posiada, a zatem orzekł na niekorzyść odwołującego się, co doprowadziło do naruszenia zakazu, wyrażonego w art. 139 k.p.a. Gdyby Sąd a quo dostrzegł tę wadę decyzji organu, to zdaniem skarżącego niewątpliwe zapadłoby orzeczenie uwzględniające skargę, a nie ją oddalające;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. – polegające na wadliwej kontroli działalności organów bez wnikliwego zbadania całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, przejawiające się w uznaniu, iż nie ma podstaw do odnoszenia się do zarzutów sformułowanych w skardze względem decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. dotyczących wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a także do wątpliwości skarżącego co do wejścia w życie tej decyzji, która dotyczyła tylko zmarłej M. N., podczas gdy są to okoliczności, które Sąd I instancji winien wziąć pod rozwagę z urzędu podczas kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w granicach sprawy. Jeśli bowiem decyzja, która była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nigdy nie weszła do obrotu prawnego – gdyż, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie została nikomu doręczona – to brak było podstaw do eliminowania jej z obrotu w drodze stwierdzenia nieważności, a niedostrzeżenie tego przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinien zapaść wyrok uwzględniający skargę, a nie ją oddalający;

2) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. – polegające na tym, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działań organu administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. przy błędnej wykładni wskazanych przepisów k.p.a. oraz u.ś.r. – i przyjął, iż małżonek osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posiada interesu prawnego i nie może być stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa osoby niepełnosprawnej do zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem – jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – choć na gruncie u.ś.r. rodzina wprost nie jest wymieniona jako adresat świadczenia, to jednak z całokształtu regulacji i tytułu ustawy daje się wysnuć wniosek, że celem ustawodawcy jest pomoc rodzinie, dlatego nie do przyjęcia jest taka wykładnia przepisów, zaprezentowana przez WSA w Olsztynie, która prowadzi do zniweczenia tego celu. Poza tym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów u.ś.r. umożliwia sytuację, w której jeden z małżonków złoży wniosek o przyznanie zasiłku drugiemu.

b) art. 16 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 922 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej w skrócie "k.c.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym o charakterze osobistym, a tym samym prawo do niego za okres przed śmiercią osoby uprawnionej, która złożyła wniosek o jego ustalenie, nie może zostać ustalone na rzecz jej spadkobierców i nie podlega dziedziczeniu. Tymczasem, jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest prawem majątkowym niezbywalnym, ale dziedzicznym, a decyzja w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny i dotyczy również okresu wstecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą nimi być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Ustosunkowując się zatem do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. (zarzut z pkt 1.a. petitum skargi) – należy stwierdzić, że jest on w sposób oczywisty chybiony. W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Godzi się zauważyć, że cytowany przepis – statuując zakaz pogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się (tzw. zakaz reformationis in peius) – ze swej istoty nie odnosi się do wszystkich rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 k.p.a., lecz tylko do tych, które potencjalnie mogą prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Takiego charakteru nie mają zaś decyzje wydawane – tak jak zaskarżona do Sądu I instancji decyzja SKO z [...] sierpnia 2016 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc orzekające o uchyleniu decyzji zaskarżonej odwołaniem i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Tego rodzaju decyzje nie są bowiem decyzjami "na niekorzyść" strony odwołującej się, gdyż – jak trafnie podnosi się w doktrynie – są one rozstrzygnięciami o charakterze procesowym i nie rozstrzygają sprawy materialnej, dlatego ani nie pogarszają, ani nie poprawiają sytuacji prawnej strony odwołującej się (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 4 do art. 139; por. też A. Skóra, Reformatio in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103–104). Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie, w którym zasadnie stwierdza się, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Dlatego przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to w zasadzie tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera inny skutek – przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają więc charakter procesowy; nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z 21.09.2012 r., II GSK 1091/12; podobnie wyroki NSA: z 12.10.2012 r., II GSK 1099/12; z 24.10.2012 r., II GSK 1100/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Wobec powyższego, tym bardziej nie sposób dopatrywać się orzeczenia przez organ odwoławczy "na niekorzyść" strony skarżącej w sytuacji, gdy – tak jak kontrolowanej sprawie administracyjnej – uchylona pierwszoinstancyjna decyzja (tu: decyzja SKO z [...] lipca 2016 r.) była już dla tej strony decyzją negatywną (tu: odmawiającą żądanego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].02.2011 r.).

Chybiony okazał się także drugi z zarzutów proceduralnych (wskazany w pkt 1.b. petitum skargi) – naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.; w skrócie "p.u.s.a."). Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem uznał, że skoro przesłankę wydania zaskarżonej decyzji stanowiła wskazana przez SKO okoliczność braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r., to w konsekwencji tylko ta okoliczność mogła być przedmiotem badania przez Sąd. Badanie istnienia interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne poprzedza bowiem zawsze merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonego przezeń żądania, a stwierdzenie braku takiego interesu uniemożliwia organowi administracji – a w razie zaskarżenia jego rozstrzygnięcia w tej kwestii do sądu administracyjnego: także temu sądowi – przejście do etapu merytorycznej weryfikacji samego żądania. A dopiero owa merytoryczna weryfikacja, w kontrolowanej sprawie obejmowałaby oczekiwane przez skarżącego kasacyjnie badanie prawidłowości decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. Jednakże przejście do tego etapu uniemożliwił stwierdzony przez SKO brak interesu prawnego skarżącego i związane z tym umorzenie postępowania nieważnościowego wszczętego na jego wniosek. W tej sytuacji – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. stanowisko Sądu I instancji, że wobec umorzenia postępowania nieważnościowego w całości, nie było podstaw do odnoszenia się do zarzutów sformułowanych w skardze względem decyzji Burmistrza z [...] lutego 2011 r. dotyczących wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a także do wątpliwości skarżącego co do wejścia w życie tej decyzji, która dotyczyła tylko zmarłej M. N. Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że brak możliwości dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, będąc jedyną jego stroną, nie sprawia, że decyzja ta jest aktem, który nie wszedł do obrotu prawnego (aktem nieistniejącym – zob. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 406/08, OSP 2010, nr 7-8, poz. 73).

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy na wstępie wyjaśnić, że:

– wbrew stanowisku autora tej skargi, w świetle regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") decyzja (pozytywna) w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny. Przemawia za tym już literalne brzmienie: art. 16 ust. 1 u.ś.r. (w którym expressis verbis mowa o tym, że zasiłek pielęgnacyjny "przyznaje się") oraz art. 23 ust. 1 u.ś.r. (statuującego zasadę wnioskowego "ustalenia" prawa do świadczeń rodzinnych), a nawet tytułu rozdziału 6 tej ustawy ("Postępowanie w sprawie przyznawania [...] świadczeń rodzinnych"). Konstytutywny charakter takiej decyzji potwierdza także analiza regulacji zawartej w art. 24 ust. 2 i 2a w zw. z art. 16a u.ś.r., z której wynika, że decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego może kształtować uprawnienia do tego świadczenia jedynie na przyszłość, od ściśle określonego momentu – którym zgodnie z wolą ustawodawcy jest, co do zasady, miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.), ewentualnie (przy spełnieniu dodatkowego warunku) miesiąc, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). Nawet jeśli wnioskodawca spełniałby materialne przesłanki uzyskania świadczenia już w okresie wcześniejszym, aniżeli miesiąc złożenia ww. wniosków (a więc np. gdyby stwierdzony stopień niepełnosprawności datowany był już wcześniej), nie ma możliwości przyznania jemu tego uprawnienia od innej (wcześniejszej) daty. W konsekwencji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że – inaczej niż twierdzi skarżący – dopóki nie zostanie wydana (a ściślej: dopóki nie uostateczni się) decyzja przyznająca wnioskowany zasiłek pielęgnacyjny, nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do tego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania;

– zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko SKO, że sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, tj. z osobą niepełnosprawną ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku. Taki pogląd jest przyjmowany zarówno w judykaturze (zob.: postanowienie NSA z 14.04.2011 r., I OSK 45/11; wyrok NSA z 31.01.2013 r., I OSK 1408/12; por. też wyrok NSA z 27.04.2017 r., I OSK 3427/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), jak i w doktrynie (zob. A. Kawecka [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, LEX 2015, uw. do art. 16).

Przemawia za tym, po pierwsze, wzgląd na obowiązującą w prawie publicznym generalną regułę, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty, przy jednoczesnym braku przepisu szczególnego, który odmiennie kwalifikowałby uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego lub dopuszczał sukcesję takich uprawnień. W tym miejscu od razu należy zaznaczyć, że jak się trafnie zauważa w doktrynie, a czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, spotykana niekiedy w praktyce sukcesja w ramach stosunków ściśle osobistych jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy przepis prawa tak stanowi (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 259). Należy przy tym starannie odróżniać sytuacje rzeczywistej "sukcesji" (a więc nabycia pochodnego) określonych uprawnień, np. w drodze spadkobrania, od przypadków, gdy z woli ustawodawcy dana osoba związana za życia ze zmarłym (np. przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wdowa po kombatancie) nabywa określone prawo niezależnie od tego, czy przed śmiercią takie prawo przysługiwało zmarłemu (por. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009, s. 255–258).

Po drugie, na rzecz stanowiska o osobistym charakterze uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego przemawia również akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że zasiłek ten przyznawany jest nie "na osobę" niepełnosprawną, lecz samej tej osobie, co jasno wynika z art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r. Nie zmienia tej reguły brzmienie powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 23 ust. 1 u.ś.r. – szeroko zakreślającego krąg osób potencjalnie uprawnionych do składania wniosków o świadczenia rodzinne – gdyż ma on charakter regulacji zbiorczej, ogólnej (dotyczącej wszystkich świadczeń rodzinnych), która podlega każdorazowej konkretyzacji w powiązaniu z regulacją szczegółową dotyczącą danego, wnioskowanego świadczenia (tu: zasiłku pielęgnacyjnego) oraz z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy (z których będzie np. wynikać, czy osoba ubiegająca się o zasiłek może działać samodzielnie, czy przez przedstawiciela). Podobnie chybione jest powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na treść urzędowego wzoru wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne; Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), który obowiązywał w czasie, gdy M. N. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (jak i w dwóch kolejnych rozporządzeniach), a który zawierał osobne rubryki przeznaczone na wpisanie danych osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz osoby wnioskującej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Pomijając już nawet fakt błędnego odczytania tego wzoru – który, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do rozróżniania "osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" w znaczeniu beneficjenta tego świadczenia oraz "osoby wnioskującej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego" rozumianej jako osoba składająca wniosek, lecz: "osoby ubiegającej się" w znaczeniu osoby składającej wniosek oraz "osoby, której wniosek dotyczy", rozumianej jako beneficjent świadczenia – to z wzoru tego jasno wynika (zwłaszcza z zamieszczonych w nim przypisów "**)" i "***)"), że to ostatnie rozróżnienie może odnosić się tylko do sytuacji, gdy osoba, której wniosek dotyczy, nie działa osobiście, lecz przez przedstawiciela (pełnomocnika, przedstawiciela ustawowego, opiekuna prawnego, itd.). Poza tym nawet w takim przypadku niezmienioną pozostaje reguła, że świadczenie jest przyznawane "dla" danej osoby niepełnosprawnej (tj. tej właśnie osobie), a nie "na" taką osobę, innej osobie (np. małżonkowi).

Po trzecie, na osobisty charakter zasiłku pielęgnacyjnego wskazuje także cel jego przyznania, którym jest – w świetle art. 16 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 u.ś.r. – częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji osoby, której taki zasiłek przysługuje zgodnie art. 16 ust. 2 lub 3 u.ś.r. Jest przy tym jasne, że zasiłek pielęgnacyjny (w odróżnieniu np. od zasiłku rodzinnego, dodatków i zapomóg), przysługuje uprawnionemu "na siebie samego", nie zaś "na innego członka rodziny" (zob. W. Maciejko [w:] A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 16 Nb 1 i 6). Wbrew zatem twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, celem tego zasiłku nie jest pomoc rodzinie osoby niepełnosprawnej, lecz samej tej osobie (co oczywiście nie wyklucza w konkretnym przypadku pośredniego odnoszenia korzyści z tego świadczenia także przez pozostałych członków jej rodziny). Jest to istotne zwłaszcza w kontekście przepisu art. 922 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (ówcześnie: Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.; w skrócie: "k.c."), zgodnie z którym nie należą do spadku m.in. "prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą". Na kanwie tego przepisu wskazuje się bowiem, że ścisłe powiązanie z osobą wykazują w szczególności te prawa, które mają zaspokoić określone interesy lub potrzeby uprawnionego, ze względu na jej indywidualną sytuację (por.: E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki, Warszawa 2008, uw. 4 do art. 922; A. Kremis, E. Gniewek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2011, art. 922 Nb 14; M. Zelek [w:] Kodeks cywilny. Tom II. Komentarz, pod red. M. Gutowskiego, Warszawa 2016, art. 922 Nb 10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone dotychczas rozważania pokazują, że taki właśnie charakter ma prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Jest poza sporem (w szczególności nie kwestionuje tego skarżący kasacyjnie), że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest prawem niezbywalnym. Skoro zaś – jak wynika z powyższych rozważań – prawo to, jako ściśle związane z osobą zmarłego w rozumieniu art. 922 § 2 k.c., nie wchodzi do spadku po tej osobie, to wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie jest ono także prawem dziedzicznym (oczywiście konkluzja ta nie dotyczy comiesięcznych, już wymagalnych świadczeń przypadających w ramach przyznanego zasiłku za okresy do dnia śmierci uprawnionego). W konsekwencji w sprawach, w których – tak jak w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z [...] lipca 2011 r. – doszło na wniosek zainteresowanej osoby niepełnosprawnej do wszczęcia postępowania o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ale przed zakończeniem tego postępowania decyzją merytoryczną (załatwiającą sprawę co do istoty) wnioskodawca zmarł, to nie może znaleźć w takim przypadku zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. – przewidujący w razie śmierci strony w toku postępowania wstąpienie na jej miejsce następców prawnych dotychczasowej strony – gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie praw zbywalnych lub dziedzicznych.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej (w pkt 2.b. jej petitum) zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 922 § 2 k.c. należało uznać za niezasadny.

Podobnie jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. (podniesiony w pkt 2.a. petitum skargi kasacyjnej). Wbrew bowiem twierdzeniom autora tej skargi, okoliczność bycia przez skarżącego J. N. małżonkiem (a następnie spadkobiercą) wnioskodawczyni (następnie zmarłej) M. N., nie legitymował skarżącego do udziału (we własnym imieniu) w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa jego małżonki do zasiłku pielęgnacyjnego, w którym zapadła decyzja Burmistrza z [...] lipca 2011 r. – ani za życia M. N., ani po jej śmierci. Wymaganego interesu prawnego w tym zakresie nie sposób w szczególności wyprowadzić z przywołanych w analizowanym zarzucie przepisów art. 23 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Należy bowiem raz jeszcze zaznaczyć, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej, a nie innemu członkowi jej rodziny – zatem to sama ta osoba niepełnosprawna, a więc osoba, względem której wystąpiły okoliczności mogące uzasadniać przyznanie prawa do ww. zasiłku, będzie wnioskodawcą i stroną postępowania przed właściwym organem (por. W. Maciejko [w:] A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 16 Nb 6) – oraz że w tej kategorii spraw nie znajduje zasadniczo zastosowania przepis art. 30 § 4 k.p.a. W konsekwencji skarżący nie miał także wymaganej legitymacji prawnej do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] lipca 2011 r.

Zatem zasadnie SKO zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r., uchyliwszy swą pierwszoinstancyjną decyzję z [...] lipca 2016 r., umorzyło postępowanie (pierwszej instancji) w tej sprawie, a Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, na mocy art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, brak było w tym przypadku podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.