Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1880/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a i b, art. 24 ust. 2a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) po rozpoznaniu odwołania D. O. od decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...].06.2019 r. D. O. zwróciła się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką M. O. ur. [...].03.1999 r. Do wniosku przedłożyła: 1. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...].03.2015 r. o zaliczeniu córki do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, 2. wyrok z [...].02.2019 r., sygn. akt V U [...], którym Sąd Rejonowy [...] w P. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Woj. Wlkp. (WZdsON) z [...].06.2015 r. i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. (PZdsON) w części w ten sposób, że ustalił, iż M. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego współudziału opiekuna; 3. decyzję ZUS [...] Oddział w P. z [...].02.2018 r. o przyznaniu D. O. emerytury od [...].01.2018 r.

Decyzją z [...].07.2019 r. Prezydent Miasta P. odmówił D. O. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Stwierdził, że strona ma ustalone prawo do emerytury, co w świetle art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 – dalej: u.ś.r.) wyklucza przyznanie tego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. O. zarzuciła, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że strona pobierała "zasiłek pielęgnacyjny" na córkę M. O. od [...].09.2008 r. do [...].03.2015 r., a złożenie wniosku na dalszy okres było niemożliwe, gdyż WZdsON orzekł, że jej córka posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Taki stopień nie pozwala na pobieranie "zasiłku pielęgnacyjnego". Dopiero po wydaniu przez Sąd Rejonowy w P. wyroku z [...].02.2019 r., którym zmieniono orzeczenie WZdsON, D. O. mogła złożyć wniosek. Odwołująca wskazała, że zwracała się o przyznanie "zaległego świadczenia pielęgnacyjnego" na córkę za okres od [...].04.2015 r. do [...].01.2018 r. (data uzyskania prawa do emerytury). Wniosek złożyła z zachowaniem terminu, który biegł od daty uprawomocnienia się wyroku.

SKO w P. decyzją z [...].11.2019 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwróciło uwagę na treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., i wskazało, że skorzystanie z dobrodziejstwa tego przepisu obwarowane jest wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dodało, że kiedy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji, przewidzianych w systemie prawa, co prowadzi do przyjęcia, iż trzymiesięczny termin do złożenia wniosku biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Stwierdziło, że strona wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożyła [...].06.2019 r. - z zachowaniem 3-miesięczny terminu od uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego P. zmieniającego orzeczenie WZDSON (wyrok uprawomocnił się [...].06.2019 r.). Zdaniem Kolegium Prezydent P. nie wyjaśnił, czy D. O. występowała o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "za okres wsteczny" na podstawie art. 24 ust. 2a u.ś.r., lecz przyjął, że wniosek dotyczy świadczenia na "okres bieżący" i odmówił przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien ustalić, czy strona spełnia warunki do przyznania świadczenia we wnioskowanym okresie, w szczególności wyjaśnić kwestię specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego D. O. w związku z opieką nad mężem.

W wyniku powyższego Prezydent Miasta P. decyzją z [...].01.2020 r.:

- przyznał D. O. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M. O. w wys. [...] zł/m-c na okres [...].04.2015 r. - [...].10.2015 r., w wys. [...] zł/m-c na okres [...].11.2016 r. - [...].12.2016 r., w wys. [...] zł/m-c na okres [...].05.2017 r. - [...].10.2017 r. i [...].12.2017 r. - [...].12.2017r.;

- odmówił przyznania tego świadczenia na okres [...].11.2015 r. - [...].10.2016 r., na okres [...].01.2017 r. - [...].04.2017 r., na okres [...].11.2017 r. - [...].11.2017 r. i na okres od [...].01.2018 r. na stałe.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalono zaś, że stronie przyznano ów zasiłek w związku z opieką nad mężem W. O.: 1) decyzją z [...].01.2016 r. na okres [...].11.2015 r. - [...].10.2016 r., 2) decyzją z [...].02.2017 r. na okres [...].01.2017 r. -31.10.2017 r.; 3) decyzją z [...].10.2017 r. na okres [...].11.2017 r. - [...].10.2018 r. (ostatnia zrealizowana wypłata nastąpiła w XI 2017 r.). W związku z przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzję z [...].10.2017 r. uchylono decyzją z [...].12.2018 r., a decyzją z [...].03.2018 r. ustalono kwotę [...]zł tytułem nienależnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od [...].05.2017 r. - [...].10.2017 r. Organ I instancji uznał, że w okresach, w których strona pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką. Jednocześnie wskazał, że z decyzji ZUS z [...].02.2018 r. wynika, że strona ma przyznaną emeryturę od [...].01.2018 r. i od tego dnia świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje z tego powodu.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. O. zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – K.p.a.), poprzez dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego;

- art. 24 § 2a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym zakresie;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy występuje zbieg uprawnień to osoba uprawniona ma prawo do wyboru świadczenia;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 li. c) Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez odwołującą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości emerytury.

Odwołująca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia za okres [...].11.2015 r. - [...].10.2016 r., [...].01.2017 r. - [...].04.2017 r., [...].11.2017 r. - [...].11.2017 oraz od [...].01.2018 r. na stałe, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przyznała, że pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy na męża, gdyż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było niemożliwe w związku z tym, że WZdsON orzekł, iż córka posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Z uwagi na błędną decyzję Zespołu stronę pozbawiono prawa wyboru, na którego członka rodziny może pobierać świadczenie. Gdyby decyzja była prawidłowa, skorzystałaby ze świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie ostatniego okresu, tj. okresu od [...].01.2018 r. odwołująca podniosła, że otrzymuje emeryturę niższą, niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje SKO w P. na wstępie przywołało treść art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. Wskazało, że przyznając świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną córką słusznie zastosowano art. 24 ust. 2a) u.ś.r. uwzględniając wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych interpretację 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w ww. przepisie. Wyrok Sądu Rejonowego P. zmieniający orzeczenie WZdsON i ustalający, że M. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego współudziału opiekuna uprawomocnił się [...].06.2019 r. Strona wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę złożyła [...].06.2019 r., tj. z zachowaniem 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w 24 ust. 2a) u.ś.r. Wobec tego organ I instancji przyznał świadczenie pielęgnacyjne od [...].04.2015 r. (taki moment początkowy wskazywała strona w poprzednio wniesionym odwołaniu od decyzji z [...].07.2019 r. oraz w piśmie z [...].08.2019 r.).

Kolegium zaznaczyło, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest zaistnienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności", wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy zważył, iż Prezydent Miasta P. nie odniósł się do tej kwestii, lecz na podstawie wywiadów środowiskowych można było ustalić, że ostatnim miejscem zatrudnienia D. O. był szpital [...] w P.. Strona zrezygnowała z pracy [...].08.2005 r., aby móc sprawować większą opiekę nad córką chorą na zespół Downa. Do marca 2015 r. strona pobierała świadczenie w związku z opieką nad córką, ale później odmówiono jej przyznania świadczenia na skutek zaliczenia przez PZdsON córki do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Strona od 1989 r. opiekuje się również mężem W. O., który w wyniku wypadku samochodowego stracił wzrok. Orzeczeniem PZdsON z [...].12.2015 r. uznano, że jest on niepełnosprawny w znacznym stopniu od [...].06.1989 r. na stale. W wywiadach (z [...].02.2017 r. i [...].10.2017 r.) potwierdzono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i córką. Mając to na uwadze oraz uwzględniając fakt, że M. O. jest niepełnosprawna w znacznym stopniu, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałego współudziału opiekuna, Kolegium uznało, że to D. O. sprawuje stałą opiekę nad córką oraz nie podejmowała zatrudnienia w celu sprawowania nad nią opieki. Spełniona została zatem podstawowa przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie SKO w P. uznało organ I instancji słusznie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tych okresach, w których strona podbierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem - przyznany każdorazowo na wniosek strony, na podstawie art. 16a u.ś.r. Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń. Stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Powołano przy tym art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczący zbiegu uprawnień do świadczeń wyjaśniając, że decyzje przyznające stronie specjalny zasiłek opiekuńczy zostały w całości wykonane i wygasły na skutek upływu terminu, do którego miały obowiązywać. Stanowi to przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "wstecz" za okresy, w których strona pobierała ów zasiłek. Nie ma prawnych możliwości do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. celem uchylenia decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż przepisu tego nie stosuje się do decyzji, które wygasły. Brak więc podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tym zakresie. Przyznanie świadczenia byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, wynikający ze zbiegu uprawnień, który uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Oświadczenie to może zaś wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.

Co do okresu od [...].01.2018 r. Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie stwierdził, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia jest wystąpienie przesłanki negatywnej - wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.). Znajduje to potwierdzenie w aktach (decyzja ZUS [...] Oddział w P. z [...].01.2018 r.). Jasne brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że prawo do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.- zasada praworządności). Pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem tego świadczenia. Taki model świadczeń rodzinnych wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Jego istotą jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca założył, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Brak jest też regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o największej wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do świadczenia o niższej kwocie (emerytury), czy też wstrzymaniu wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie jest możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranej emerytury. Jak wynika z art. 17 ust. 3, 3a oraz 3d u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w określonej normatywnie kwocie miesięcznie (jej wysokość na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia w M.P., w terminie do dnia 15 listopada każdego roku), a kwota ta podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Organy administracji nie mają podstawy prawnej, aby przyznawać świadczenie pielęgnacyjne w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością pobieranej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Na brak podstawy prawnej do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem a emeryturą zwrócił również uwagę NSA w wyroku z [...] lipca 2018 r., sygn. I OSK [...] wskazując, że "tylko ustawodawca może wprowadzić, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę, pozwalającą na przyznawanie przez organ osobom, które mają ustalone prawo do emerytury i które sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyrównania/uzupełnienia świadczenia emerytalnego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca nie przewidział jednak takiej możliwości." Cechą wspólną osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność sprawowania opieki musi wiązać się z utratą dochodów, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż wnioskodawczyni pobiera świadczenie emerytalne.

W skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 24 § 2 a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zaskarżonym w odwołaniu zakresie;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także przez ustalenie, że Skarżąca w momencie składania wniosku o zasiłek specjalny miała prawo wyboru świadczenia i wówczas dochodziło do zbiegu świadczeń, w sytuacji gdy PZdsON wydał błędną decyzję od której skutecznie odwołała się skarżąca i dopiero z momentem uprawomocnienia się wyroku Sądu doszło do zbiegu świadczeń;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r. otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że organ słusznie zauważył, że skarżąca zrezygnowała z pracy, aby sprawować osobistą opiekę nad córką cierpiącą na zespół Downa i z tego powodu pobierała świadczenie związane z opieką na córką. Następnie odmówiono jej tego świadczenia, gdyż córkę zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca nie zgodziła się z tym, lecz procedura odwoławcza i postępowanie sądowe trwało kilka lat. W tym czasie skarżąca pozostawała bez środków do życia. Gdyby PZdsON wydał prawidłową decyzję skarżąca otrzymywałaby nadal świadczenie na córkę. Tak się nie stało i skarżąca, aby mieć jakiekolwiek środki do życia wystąpiła o zasiłek na męża. Z tego tytułu nie przysługiwało jej prawo wyboru jednego ze świadczeń. Nie wybrała wówczas z dwóch świadczeń, świadczenia na męża. Gdyby mogła wybierać, wybrałaby świadczenie wyższe pielęgnacyjne. Możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła, gdy uprawomocniło się gdy orzeczenie Sądu zmieniające orzeczenie dotyczące niepełnosprawności córki. Organ uznał zaś, że w okresie [...].11.2015-[...].10.2016, [...].01.2017-[...].04.2017, [...].11.2017-[...].11.2017 skarżącej nic przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w tym okresie pobierała zasiłek specjalny na męża. W tym jednak czasie złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne było niemożliwe, gdyż WZdsON orzekł, że M. O. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Decyzja ustalająca, że M. O. posiada znaczny stopień niepełnosprawności stała się prawomocna dopiero [...].06.2019 r. W tym czasie skarżąca opiekowała się mężem oraz córką. Gdyby nie złożyła wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża, pozostawałaby bez środku do życia. W okresie [...].11.2015-[...].10.2016[...].01.2017-[...].04.2017, [...].11.2017-[...].11.2017 stronę, z uwagi na błędną decyzję WZdsON pozbawiono prawa wyboru, na którego członka rodziny pobierać świadczenie. Gdyby decyzja była prawidłowa i wówczas miałaby taką możliwość, skorzystałaby ze świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, gdyż jego kwota jest wyższa niż specjalnego zasiłku opiekuńczego. Możliwość wyboru, z którego prawa skorzystać powstała dopiero w 2019 r.

Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest, dlaczego SKO wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie można uznać, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku specjalnego wygasła. Nie ma wątpliwości, że skarżąca nabyła prawo, zgadza się na uchylenie bądź zmianę decyzji, a za jej uchyleniem przemawia słuszny interes strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym. Nawet przyznanie (a nawet pobranie) wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zapewni się, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu świadczeń za ten sam okres. Istnieje też możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. Istnieje możliwość żądania świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, za czym przemawia treść art. 24 ust. 2a u.ś.r.

Skarżąca dodała, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa skorzystać. Celem regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego.

Strona odnosząc się do ostatniego okresu, w którym organ odmówił przyznania świadczenia (za okres [...].01.2018 na stałe) wskazała, że otrzymuje emeryturę niższą niż przyznane wcześniej świadczenie. Orzecznictwo wskazuje zaś, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie." Istotne są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne ma substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego możliwość współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prawidłowo interpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako niezasadną należało oddalić. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja SKO w P. została wydana zgodnie z prawem.

Przedmiotem skargi D. O. w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z [...].09.2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].01.2020 r.:

1. przyznającą D. O. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad M. O.:

- w wys. [...] zł miesięcznie na okres od [...].04.2015 r. do [...].10.2015 r.,

- w wys. [...] zł miesięcznie na okres od [...].11.2016 r. do [...].12.2016 r.,

- w wys. [...] zł miesięcznie na okres od [...].05.2017 r. do [...].10.2017 r. i od [...].12.2017 r. do [...].12.2017r. oraz

- odmawiającą D. O. przyznania tego świadczenia na okres od [...].11.2015 r. do [...].10.2016 r., na okres od [...].01.2017 r. do [...].04.2017 r., na okres od [...].11.2017 r. do [...].11.2017 r. i na okres od [...].01.2018 r. na stałe.

Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do dwóch zagadnień prawnych. Po pierwsze, czy w sytuacji, gdy skarżąca miała w okresie od [...].11.2015 do [...].10.2016r., od [...].01.2017r. do [...].04.2017r. i od [...].11.2017r. do [...].11.2017r. ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem, dopuszczalne jest aktualnie zastąpienie z mocą wsteczną (za ten sam okres) tego zasiłku świadczeniem pielęgnacyjnym w związku ze zmianą (również z mocą wsteczną) kwalifikacji stopnia niepełnosprawności córki skarżącej (z umiarkowanego na znaczny) i opieką nad nią skarżącej. Po wtóre zaś, czy należało odmówić skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką za okres od [...].01.2018r., kiedy uzyskała prawo do emerytury. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rozstrzygnął oba problemy prawne, prawidłowo stosując odpowiednie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 – dalej: u.ś.r.).

Wyjaśnienia wymaga, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżąca D. O. [...].06.2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką M. O., którą to wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z [...].02.2019 r. sygn. V U [...] (prawomocnym od [...].06.2019r.) zaliczono do osób o takim stopniu niepełnosprawności. Wyrok ów zmienił orzeczenie WZdsON z [...].06.2015 r. w ten sposób, że córkę skarżącej uznał zamiast umiarkowanie niepełnosprawną – niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą stałego współudziału opiekuna. Skarżąca od [...].01.2018 r. uzyskała prawo do emerytury z ZUS. Jej ostatnim miejscem zatrudnienia był szpital [...] w P., z pracy w którym skarżąca zrezygnowała [...].08.2015 r. celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Jednakże z uwagi na późniejsze zaliczenie córki do osób o umiarkowanej niepełnosprawności (orzeczenie PZdsON) skarżącej odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym skarżąca opiekując się równocześnie niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (orzeczenie PZdsON z [...].12.2015r. – niepełnosprawność od [...].06.1989r. na stałe) uzyskała na okresy od [...].11.2015r. do [...].10.2016 r., [...].01.2017 r. do [...].10.2017 r. i od [...].11.2017 r. do [...].10.2018 r. (z ostatnią wypłatą w XI 2017 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny) specjalny zasiłek opiekuńczy (decyzje odpowiednio z [...].01.2016 r., z [...].02.2017r. i z [...].10.2017r.).

Wymaga stwierdzenia, że organy orzekające prawidłowo przyjęły, iż D. O. w terminie określonym w art. 24 ust. 2a u.ś.r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Ów przepis określa, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przedmiotowe rozwiązanie umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Obowiązująca treść przepisu umożliwia wsteczne przyznanie prawa do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, nie ograniczając tego uprawnienia, jak było wcześniej, wyłącznie do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu przez opiekuna osoby niepełnosprawnej obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji, kiedy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś...r. należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji, przewidzianych w systemie prawa, a co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, iż wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania (wyroki NSA z [...] lutego 2017 r., sygn. I OSK [...], z [...] sierpnia 2017 r., sygn. I OSK [...], z [...] marca 2018 r., sygn. I OSK [...], z [...] grudnia 2018 r. sygn. I OSK [...]; z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK [...]; dostępne na stronie internetowej: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konieczne jest zatem dostrzeżenia przy interpretacji omawianego przepisu różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Ze względu na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co też w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma zasadnicze znaczenie dla odkodowania normy określonej w art. 24 ust. 2a u.ś.r.

W świetle powyższego prawidłowo przyjęły organy orzekającej, że skarżąca składając w dniu [...].06.2019 r. wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawną córką zachowała 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., skoro wyrok Sądu Rejonowego [...] w P. zmieniający stopień niepełnosprawności M. O. z umiarkowanego na znaczny, uprawomocnił się [...].06.2019 r.

W świetle art. 24 ust. 2a u.ś.r. również prawidłowo organy orzekające przyjęły, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalać począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jej córki. Jako datę złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności M. O. przyjęto wskazywaną przez skarżącą datę [...].04.2015 r. i od tego dnia organy ustaliły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w odpowiednich comiesięcznych kwotach.

Odpowiadając na zarzuty skargi i tym samym przechodząc do rozstrzygnięcia zagadnień będących przedmiotem sporu pomiędzy organami orzekającymi a skarżącą stwierdzić należy, że Kolegium trafnie przyjęło, że w świetle przepisów u.ś.r., że niedopuszczalne było przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okresy, w których uzyskiwała ona - z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – specjalny zasiłek opiekuńczy.

Po pierwsze zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. określa, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca powołuje się na zbieg świadczeń i prawo wyboru przez stronę świadczenia korzystniejszego. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z [...] grudnia 2019 r. sygn. I OSK [...], dostępny j.w.). Jednocześnie przyjmuje się, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z [...] grudnia 2018 r., sygn. I OSK [...], dostępny j.w.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądy te podziela. Niemniej jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy rozstrzygające znaczenie dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką za okresy uzyskiwania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem decydujące znaczenie ma, że decyzje przyznające stronie specjalny zasiłek opiekuńczy zostały w całości wykonane i wygasły na skutek upływu terminu, do którego miały obowiązywać. Stanowi to, jak słusznie podniósł organ, przeszkodę prawną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego "wstecz" za okresy, w których strona pobierała ów zasiłek. Nie ma prawnych możliwości do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Nie jest możliwe zastosowanie art. 155 k.p.a. celem uchylenia decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż przepisu tego nie stosuje się do decyzji, które wygasły. Celem tego postępowania nadzwyczajnego nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzja ostateczną nijako w kolejnej instancji, ale czy za zmianą przemawiają wymienione w tym przepisie przesłanki, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony oraz, czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Przy czym należy zwrócić uwagę, ze już sam zwrot " decyzja na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że uprawnienie wykonywane na mocy tej decyzji ostatecznej musi być realizowane w dacie, w której zmiany te są dokonywane. Zatem nie można zmienić lub uchylić decyzji, gdy z uwagi na upływ terminów nastąpiło jej wygaśnięcie. Decyzja ta bowiem nie kształtuje już sytuacji prawnej strony. Tym samym brak więc podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tym zakresie. Przyznanie świadczenia byłoby sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, wynikający ze zbiegu uprawnień, który uchyla dopiero oświadczenie beneficjenta o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Oświadczenie to może zaś wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, gdyż osoba uprawniona nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z istotą świadczeń, przyznawanych zawsze na wniosek potencjalnego beneficjenta, a nie z urzędu (art. 23 u.ś.r.). Tym samym w ocenie Sadu oświadczenie ma "konstytutywny" charakter i jak już wyżej wskazano może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość.

Sąd podzielił również stanowisko organów I i II instancji dotyczące odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2018 r. w związku z uzyskaniem przez stronę od tej daty prawa do emerytury. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. określa jasno, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie, również w kontekście pozostałych przepisów u.śr. Treść tego przepisu wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże od dnia [...] stycznia 2018 r. brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Od tego dnia skarżąca uzyskała bowiem uprawnienia emerytalne. Jakkolwiek do tej daty należało przyjmować, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia nastąpiła celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, to od [...] stycznia 2018 r. z chwilą uzyskania prawa do emerytury, świadczenie emerytalne niejako "wyprzedza", zastępuje świadczenie pielęgnacyjne.

Wyjaśnienia wymaga, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 100 i art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.s.r.). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266), to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego wspomnieć należy, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy.

Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie to ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Nie jest więc możliwy – jak wskazuje NSA w wyroku z [...] listopada 2020 r. sygn. I OSK [...] (dostępny j.w.) - zbieg obu tych świadczeń, co oznacza, że strona nie ma możliwości wyboru świadczenia wyższego kwotowo, ani nie jest możliwa ich wzajemna kompensacja umożliwiająca pobieranie ich obu do wysokości wyższego kwotowo. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasna, a wynik wykładni systemowej i funkcjonalnej nie zaprzecza jego jednoznaczności językowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta /w:/ K. Małysa-Sulińska [...] (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych - komentarz do art. 17, lex 2015). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą córką. W związku z tym, tak jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiadającym się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. przykładowo wyroki NSA: z [...] kwietnia 2017 r. I OSK [...], z [...] lipca 2018 r. I OSK [...] dostępne j.w.).

Z kolei okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w u.ś.r., czy w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również w Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich.

Ponadto kwestia celowości rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w aspekcie zasad konstytucyjnych była też przedmiotem wcześniejszych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyżej powołanych orzeczeniach o sygnaturach I OSK [...] i I OSK [...] (ten drugi wyrok w sprawie z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich) zwrócono uwagę, że pomimo iż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z [...] grudnia 1996 r., K [...]). Osoby mające ustalone prawo do emerytury choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły. Podobnie NSA ustosunkował się już do powołanego także w niniejszej skardze kasacyjnej art. 28 pkt 1 i pkt 2 c Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych z [...] grudnia 2006 r. Przywołany przepis Konwencji wskazuje, że: Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do odpowiednich warunków życia ich samych i ich rodzin, włączając w to odpowiednie wyżywienie, odzież i mieszkanie oraz prawo do stałego polepszania warunków życia, i podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tych praw bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność (ust. 1). Państwa Strony uznają prawo osób niepełnosprawnych do ochrony socjalnej i do korzystania z tego prawa bez dyskryminacji ze względu na niepełnosprawność oraz podejmą odpowiednie kroki w celu zagwarantowania i popierania realizacji tego prawa, włączając środki w celu zapewniania osobom niepełnosprawnym i ich rodzinom, żyjącym w ubóstwie, dostępu do pomocy państwa w pokrywaniu wydatków związanych z niepełnosprawnością, w tym wydatków na odpowiednie szkolenia, poradnictwo, pomoc finansową i tymczasową opiekę dającą wytchnienie stałym opiekunom (ust. 2c).

W rozpoznawanej sprawie, poza powołaniem przepisów Konstytucji i ww. Konwencji, nie wskazano jak z ich treści wyprowadzić taką interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która umożliwiałaby przyjęcie, że przepis ten "wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury". Tymczasem taką możliwość wykluczono także i w tych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których opowiedziano się za możliwością wyboru strony co do rodzaju otrzymywanego świadczenia (por. powołany wyżej wyrok w sprawie I OSK [...]). Żadna z tych koncepcji nie jest jednak uprawniona. Stanowiska tego nie zmienia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] czerwca 2019 r. (SK [...]). Pomimo, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej (w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej przez Sąd na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu. Gdyby bowiem dopuszczalna była taka interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., jaką proponuje skarżąca, to interwencja Trybunału nie byłaby konieczna. Wyrok ten wskazuje zatem, że do nabycia uprawnienia przez podmiot wymieniony w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. niezbędna jest inicjatywa ustawodawcza. Bez niej w oparciu tylko o wykładnię obowiązującego prawa nie sposób uznać, że osoby mające ustalone prawo do emerytury mogą domagać się przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego stanowiska Sądu za zbędne należało uznać czynienie na podstawie art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. ustaleń – jak zarzuca strona skarżąca – w zakresie istnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.