Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1163/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 53
journal: Dz.U. 1977 nr 32 poz 140
law: Ustawa z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S.S. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym.

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu wniosku S. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...]. Orzeczenie to wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 1 i 3, i art. 54 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U., Nr 32, poz. 140), po rozpatrzeniu wniosku S. i M. S. zam. [...], ul. [...], orzekł -w pkt 1- o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiącej własność S. i M.S. położonej w [...] i [...], składającej się z działek oznaczonych numerami: [...] położonych w obrębie [...], działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...], działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...], działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...], o łącznej powierzchni [...] ha, bez zabudowań.

Pismem z dnia [...] skierowanym do Wojewody [...], S. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł w imieniu własnym oraz zmarłej żony M. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu żądania podniósł, iż ani on, ani jego żona, nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Podniósł też, że kwestionowana decyzja nie została mu doręczona, a wiadomość o niej uzyskał dopiero w [...].

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przekazał ww. wniosek według właściwości do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku S. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie jest dotknięta ani wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wymienioną w art. 156 § 1 Kodeksu. Podał, że podstawę materialnoprawną badanej decyzji stanowił przepis art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis ten regulował przesłanki odpłatnego przejęcia gospodarstwa rolnego, a analiza sprawy nie wykazała, aby weryfikowana decyzja wydana została sprzecznie z tą regulacją prawną. Podniósł w tym kontekście, iż przejęcie gospodarstwa w omawianym trybie mogło nastąpić tylko na wniosek, wniosku byłych właścicieli brak jest w aktach sprawy, ale jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] w [...] archiwum zakładowe urzędu zostało całkowicie zniszczone w wyniku powodzi, a dokumentacja postępowań dotyczących przejęcia nieruchomości na własność Państwa nie zachowała się. Organ wskazał nadto, że z treści badanej decyzji wynika, iż została ona wydana na wniosek M. i S.S. Zauważył również, że pomimo pouczenia o prawie wniesienia odwołania, Państwo S. nie skorzystali z takiej możliwości, co więcej - wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazał, aby spłaty za przejęte gospodarstwo nie zostały pobrane, to zaś wskazuje na fakt, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło zgodnie z wolą byłych właścicieli. Odnośnie zarzutu nie doręczenia decyzji weryfikowanej, organ podniósł, iż okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że nie złożył wraz żoną wniosku o przejęcie nieruchomości. Za niewiarygodne uznał jednocześnie twierdzenie organu o zniszczeniu akt sprawy w wyniku powodzi w [...], powołując się przy tym na pismo organu z dnia [...], które to w jego ocenie dowodzi, że organ sporządzając to pismo był w posiadaniu całości akt. Podniósł też, że kwestionowana decyzja nie została mu doręczona oraz, że nigdy nie otrzymał żadnych spłat za przejętą nieruchomość, a także, że w postępowaniu nie ustalono wszystkich stron postępowania, tj. obecnych właścicieli nieruchomości przejętej.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] znak: [....], wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy i utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoją ocenę wyrażoną w sprawie na wcześniejszym etapie.

Podał, że badana decyzja z dnia [...] wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Dyspozycja zawarta w ust. 1 tego artykułu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ wskazał więc, że podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne na gruncie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin było:

niespełnianie przez właściciela warunków do uzyskania emerytury lub renty,

wystąpienie przez właściciela ze stosownym wnioskiem o przejęcie nieruchomości.

Wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Powiatowy w [...], według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynika, że właścicielami opisanego w badanej decyzji gospodarstwa byli S. i M. S.

Badając istnienie pierwszej z ww. przesłanek zauważył zaś, że właściciele nieruchomości nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, gdyż na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] małżeństwo S. liczyli sobie odpowiednio S. - 39 lat, M. - 40 lat. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby byłym właścicielom przysługiwała renta inwalidzka. W tej sytuacji możliwe było jedynie przejęcie opisanych działek odpłatnie zgodnie z ww. art. 53 ust 1.

Odnosząc się do kwestii wystąpienia byłych właścicieli ze stosownym wnioskiem organ zauważył natomiast, że w aktach sprawy wniosek małżeństwa S. o przejęcie gospodarstwa nie zachował się. Z drugiej jednak strony:

- z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wydana została ona na wniosek S. i M. S.,

- po doręczeniu decyzji byli właściciele nie zaskarżyli jej postanowień w trybie zwykłym, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, zatem zgadzali się z postanowieniami w niej zawartymi, w tym również, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku,

- argument o niezłożeniu wniosku o przejęcie opisanego wyżej gospodarstwa na własność państwa skarżący podniósł dopiero w [...], a więc po prawie 30 latach od wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Analizując powyższe okoliczności organ uznał, że argumenty przemawiające za złożeniem wniosku o przejęcie są bardziej przekonywujące niż okoliczności wskazujące na niezłożenie takiego wniosku i nie można z absolutną pewnością przyjąć, że wniosek taki nie został przez byłych właścicieli złożony.

Wskazał przy tym, że z wyjaśnień Urzędu Miasta [...] zawartych w piśmie z dnia [...] znak: [...] wynika, że w [...] archiwum zakładowe urzędu zostało całkowicie zniszczone w wyniku powodzi, a dokumentacja postępowań dotyczących przejęcia nieruchomości na własność Państwa nie zachowała się. Stwierdził jednocześnie, że treść pisma Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia [...] znak: [...] nie stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami Urzędu Miasta [...] zawartymi w piśmie z dnia [...]. Opisuje jedynie, na podstawie danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, jakim zmianom właścicielskim i podziałom podlegały opisane wyżej działki, po przejęciu ich na własność Państwa.

W końcu, odnosząc się do zarzutu nie otrzymania odpłatności za przejętą nieruchomość, organ powołał art. 50 ww. ustawy, na mocy którego w razie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego Państwo odpowiadało za zadłużenia dotychczasowego właściciela wyłącznie wobec jednostek gospodarki uspołecznionej, które były związane z prowadzeniem gospodarstwa oraz z tytułu obciążeń na rzecz osób trzecich hipotekami lub innymi prawami ujawnionymi w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów - do wysokości wartości przejętej nieruchomości lub gospodarstwa. Wskazał, że wymienione w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zadłużenie gospodarstwa małżeństwa S. wynosiło [...] złotych, na rzecz Wydziału Finansowego Urzędu Miejskiego w [...] – [...] złotych, a na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] – [...] złotych. Żadne z wymienionych zadłużeń nie było zadłużeniem, o którym mowa we wspomnianym przepisie art. 50. Zatem w sytuacji, gdy określona w decyzji wartość przejętych nieruchomości wynosiła [...] złotych, a zadłużenie [...] zł, nie mogło być mowy o wypłacie na rzecz małżeństwa S. jakichkolwiek kwot.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieustalenia w trakcie prowadzonego postępowania obecnych właścicieli opisanych wyżej działek organ wskazał, że nie było takiej konieczności, gdyż podjęte rozstrzygnięcie z dnia [...] nie odnosiło skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej podmiotów będących obecnymi właścicielami nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa.

Reasumując stwierdził, że stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie podjęcia decyzji o przejęciu opisanego wyżej gospodarstwa rolnego przez Państwo na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r., udokumentowany aktami sprawy, nie daje podstaw do uznania, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przede wszystkim dlatego, iż trudno dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem a stanowiącą jego podstawę normą prawa materialnego. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje również, aby w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 k.p.a. (a okoliczności takich nie wskazuje również strona).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] skarżący – S. S. zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż spełnione zostały przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego S. i M. małż. S., w sytuacji gdy brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego został przez byłych właścicieli złożony;

-art. 50 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, iż S. i M. małż. S. nie należała się zapłata za przejęcie gospodarstwa rolnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, a to przepisów:

-art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej twierdzeniom skarżącego;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie powyższego przepisu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy występowały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylnie w całości decyzji z dnia [...], a ponadto - o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości prawem przewidzianej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi, podniesione na wstępie zarzuty, zostały rozwinięte. W kontekście art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. skarżący stwierdził, że skoro brak jest w sprawie dowodów na to, że wniosek o przejęcie gospodarstwa został złożony, nie można zakładać tak jak czyni to organ, że wniosek taki został złożony. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, wyjaśnienia Urzędu Miasta [...] co do zniszczenia akt, stoją w sprzeczności z pismem tego Urzędu z dnia [...]. Skarżący ponownie, i na tym etapie sprawy, podniósł, że nie otrzymał weryfikowanej decyzji oraz, że nie otrzymał także spłat za przejętą nieruchomość. W jego ocenie, istotnym w sprawie było także ustalenie, kto stal się właścicielem "zabranych" działek, celem ustalenia ewentualnego ich zadłużenia oraz wykazania ich wartości bezpośrednio po przejęciu. Nie bez znaczenia, w ocenie skarżącego, jest również fakt, iż do [...] opłacał on podatek od nieruchomości za grunty położone w obrębie [...], co do których orzeczono o przejęciu. Okoliczność ta może przemawiać za tym, że nie miał on wiedzy o toczącym się postępowaniu dotyczącym przejęcia gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] znak: [...].

Ostatnio wymienioną decyzją organ, działając na podstawie art. 53 ust. 1 i 3, i art. 54 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), po rozpatrzeniu wniosku S. i M.S. zam. [....] ul. [...], orzekł -w pkt 1- o przejęciu na własność Państwa nieruchomości stanowiącej własność S. i M.S., położonej w [...] i [...], zapisanej w KW [...], składającej się z działek oznaczonych numerami: [...] położonych w obrębie [...] działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...], działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...], działek oznaczonych numerami [...] położonych w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] ha, bez zabudowań.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który w piśmie z dnia [...] wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] podnosząc, że decyzja ta wydana została sprzecznie z przepisami, albowiem ani on, ani jego żona nie złożyli wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Podniósł też, że decyzja ta nie została mu doręczona, a dowiedział się o niej dopiero w [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca dodatkowo podniósł, że nigdy nie otrzymał spłat za przejętą nieruchomość.

Zatem, niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] o odpłatnym przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego, a z uwagi na podnoszone przez wnioskodawcę tego postępowania zarzuty pod adresem spornego orzeczenia, szczególną wagę w tym postępowaniu należało przypisać przesłance przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Badając wskazaną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził, aby była ona dotknięta wadą nieważności, ani inną uzasadniającą zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. Przy dokonywaniu oceny tego orzeczenia kierował się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Miał przy tym na względzie treść wniosku inicjującego to postępowanie oraz treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i argumenty w nim podane. W konsekwencji organ ten przyjął, iż decyzja kwestionowana nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego aktu, zauważając w szczególności, iż materiał którym dysponuje nie pozwala stwierdzić, aby badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalny oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), stanowiącym jej podstawę materialnoprawną.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego w sprawie orzeczenia.

Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra), zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może przejść zatem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności nie rozstrzyga się bowiem o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego z daty wydania weryfikowanego aktu. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Dodać w tym miejscu również należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

I tak, kierując się powyższym i kontrolując wskazaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć w części (odnoszącej się m. in. do art. 50 ustawy z dnia 27 października 1977 r.) zawiera wadliwe uzasadnienie, niemniej tego rodzaju uchybienie nie mogło skutkować jej wzruszeniem.

Przypomnieć trzeba, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, dotyczyło decyzji wydanej na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Mocą tej decyzji orzeczono o przejęciu na własność Państwa nieruchomości zapianej w KW [...] stanowiącej własność S. i M.S., o łącznej powierzchni [...] ha. Z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana na wniosek "Obyw. S.S. i M. zam. [...] ul.[...]". Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z treścią ww. przepisu, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Zatem, jak z powyższego wynika, przywołany przepis przewidywał odpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego, które to uzależniono od złożenia wniosku o przejęcie i od nie spełniania przez właściciela gospodarstwa warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy.

Oceniając prawidłowość badanej decyzji z uwzględnieniem tego unormowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie przyjął, iż dokumentacja, którą dysponuje nie pozwala stwierdzić, aby decyzja ta została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dostrzec zaś należy, iż wskazany organ weryfikując decyzję z dnia [...] dysponował tylko jej odpisem oraz zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] o dokonaniu zmian w księdze wieczystej na jej podstawie. Nie dysponował natomiast całością akt postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, a to z tej przyczyny, że (jak ustalił), akta te zostały zniszczone podczas powodzi mającej miejsce w [...]. Okoliczność ta wynika z pisma urzędu Miasta [...] z dnia [...] znak [...], w którym to poinformowano, iż akta postępowania prowadzonego w sprawie przejęcie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości stanowiącej własność S. i M.S. objętej księgą wieczystą KW nr [...] w [...] zostały przekazane do zakładowego archiwum. Podczas powodzi w [...] archiwum urzędu zostało całkowicie zalane i zniszczone; udało się odzyskać tylko niewielką część złożonych dokumentów, ale nie ma wśród nich akt postępowań prowadzonych w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości za spłaty pieniężne. W ocenie Sądu, Minister orzekając w sprawie nie miał żadnych powodów, aby uznać przywołaną informację za niewiarygodną. Wynika ona z pisma organu, a akta sprawy nie zawierają dowodu przeciwnego. Wbrew stanowisku skarżącego, nie jest nim pismo Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia [...] znak: [...] przedstawiające informacje na podstawie ewidencji gruntów i budynków, a nie na podstawie akt postępowania zwykłego zakończonego weryfikowanym orzeczeniem (czego zdaje się skarżący nie dostrzegać). W tej sytuacji, organ orzekając w sprawie nie mógł ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, czy rzeczywiście, decyzja z dnia [...] (tak jak wynika z jej treści), wydana została po rozpatrzeniu wniosku właścicieli gospodarstwa rolnego, czy też (tak jak twierdzi skarżący) takiego wniosku nigdy nie było. Na podstawie akt, którymi organ dysponował nie można było bowiem w sposób bezsporny ustalić, czy takiego wniosku w ogóle nie było, czy może był, ale się nie zachował (z przyczyn przedstawionych w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...]). Brak akt postępowania zwykłego uniemożliwiał więc kompleksową ocenę sprawy w tej materii. Nie pozwalał w efekcie przyjąć, iż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, a to w kontekście ww. art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 grudnia 1978 r., w związku z brakiem wniosku o przejęcie nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy nie można zaś było przyjąć, iż decyzja o przejęciu nieruchomości nie została poprzedzona wnioskiem (w sytuacji, gdy jej treść wskazuje na jego złożenie). Zauważyć przy tym trzeba, że tego rodzaju wadliwość (polegająca na wydaniu decyzji w oparciu o ww. art. 53 ust. 1, bez wniosku wymaganego tym przepisem), mogła być analizowana jedynie w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, a o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku oczywistego naruszenia prawa. Wątpliwości co do stanu faktycznego z daty wydania badanej decyzji powodują, iż nie można stwierdzić naruszenia prawa, tym bardziej oczywistego, a skoro tak, to nie można -z przedstawionej powyżej przyczyny- wyeliminować decyzji ostatecznej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd zgodził się z oceną dokonaną w sprawie przez organ nadzorczy w kontekście okoliczności dotyczącej ewentualnego braku wniosku, wymaganego art. 53 ust. 1 ww. ustawy. Sąd podzielił jednocześnie dodatkową argumentację organu przywołaną w tej kwestii. W ocenie Sądu, słusznie organ wskazał bowiem na treść samej decyzji, z której wynika, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku". Słusznie też podniósł, że nie była ona przez ponad 30 lat kwestionowana, w szczególności – nie została zakwestionowana w trybie zwykłym, ani też po otrzymaniu przez byłych właścicieli zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] informującego o dokonaniu zmian w księdze wieczystej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] "z dnia [...] nr [...]", które to zostało skierowane m. in. do S. i M. S. Jednocześnie Sąd zauważa, iż w sprawie nie jest sporne zachowanie - w dacie wydania badanej decyzji - drugiej przesłanki warunkującej odpłatne przejęcie gospodarstwa rolnego. Jak ustalił organ, i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, właścicielami przejętej nieruchomości na mocy badanej decyzji z dnia [...] byli S. i M. S., którzy to w dacie wydania wskazanego aktu (z uwagi na wiek) nie nabyli uprawnień do emerytury. Nie wynika przy tym z akt (i nie było to podnoszone przez skarżącego), aby spełniali wówczas prawo do renty inwalidzkiej, na podstawie ustawy. Tym samym nie sposób stwierdzić, aby decyzja badana została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 1 ww. ustawy z dnia 9 grudnia 1977 r. Stan sprawy ustalony w oparciu o szczątkowe akta pozostające w dyspozycji organu nadzorczego i przedstawiające stan na datę wydania decyzji z dnia [...] nie ujawnił bowiem, aby przesłanki wynikające z ww. przepisu nie zostały zachowane.

Dodać przy tym należy, iż kwestionowana decyzja określała wartość nieruchomości przejętej (czyniąc zadość przepisowi art. 54 ust. 1 ww. ustawy) oraz zasady płatności tej należności, stanowiąc w pkt 4, iż spłata pieniężna za przejęte grunty na rzecz Skarbu Państwa przechodzi w całości na pokrycie zadłużeń określonych w pkt 3 (tj. zadłużeń związanych z przejmowaną nieruchomością w wysokości [...] zł). W ocenie Sądu, również orzeczenie tej treści nie stanowi o wydaniu decyzji badanej z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze brzmienie art. 50 ustawy z dnia 27 października 1977 r. i art. 56 odsyłającego do tego pierwszego. Wskazany art. 50 stanowił, iż w razie przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego Państwo odpowiadało za zadłużenia dotychczasowego właściciela wobec jednostek gospodarki uspołecznionej, związane z prowadzeniem gospodarstwa oraz z tytułu obciążeń na rzecz osób trzecich hipotekami lub innymi prawami ujawnionymi w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów - do wysokości wartości przejętej nieruchomości lub gospodarstwa. Nieruchomość przejęta została wyceniona w badanej decyzji na kwotę [...] zł. W decyzji tej jednocześnie wskazano, że zadłużenie S. i M. S. związane z przejmowaną nieruchomością wynosi [...] zł, w tym na rzecz banku Spółdzielczego w [...] (a więc – jednostki gospodarki uspołecznionej) [...] zł. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że treść pkt 4 badanej decyzji wskazująca na to, iż spłata pieniężna za przejętą nieruchomość przechodzi w całości na pokrycie ww. zadłużenia, stanowi o wadliwości tego aktu.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], a tym samym do podważenia prawidłowości zaskarżonej w sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, tak dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. Sąd raz jeszcze zauważa przy tym, iż z uwagi na charakter prowadzonego postępowania organ nie stosował przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego, a jedynie badał, czy weryfikowana decyzja nie została wydana z ich rażącym naruszeniem. Nie prowadził też postępowania dowodowego w ich kontekście, a jedynie postępowanie pozwalające na ustalenie, czy żadna z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu w sprawie nie wystąpiła. Sąd nie stwierdził przy tym nieprawidłowości w ocenie organu, nie stwierdził w konsekwencji, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Dodatkowo, mając na uwadze treść skargi, Sąd w tym miejscu wyjaśnienia, że decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Taka wada występuje na przykład wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a w ich wyniku następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji. Zauważyć przy tym również trzeba, że niekiedy decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45). Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący nie doręczenia badanej decyzji dotychczasowym właścicielom przejmowanej nieruchomości. Brak doręczenia tej decyzji jej adresatowi należałoby rozważać w kontekście pominięcia strony w postępowaniu, a skoro tak, to okoliczność ta może mieć znaczenie prawne jedynie w postępowaniu wznowieniowym, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

I w końcu, również w kontekście zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego nie ustalenia i nie uwzględnienia w spawie obecnych właścicieli działek, przejętych na mocy badanej decyzji, dostrzec należy, iż zarzut ten dotyczy w istocie nie zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania.

Odpowiadając na ten zarzut podnieść trzeba, iż skarga została wniesiona przez S. S. Tymczasem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już tylko z tej przyczyny wskazany zarzut nie mógł okazać się więc skuteczny.

W ten sam sposób Sąd ocenił również nie uwzględnienie w postępowaniu następców prawnych M. S., dostrzegając, iż wniosek o stwierdzenie nieważności inicjujący to postępowanie, został złożony także w jej imieniu, a organ przez kilka lat ustalał jej następców prawnych, których jednak w efekcie w postępowaniu pominął.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.