Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 388/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par.1, art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Barbara Kołodziejczak - Osetek, Protokolant Katarzyna Łysiak, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej "P." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 747/13 w sprawie ze skargi "P." sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od "P." sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2013r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Spółka wystąpiła i skierowała do realizacji do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. tytuły wykonawcze z dnia 11 grudnia 2012r. o numerze [...] wystawiony na zobowiązanego T. R. PHU oraz o numerze [...] wystawiony na zobowiązanego W. S. [...].

Tytuły obejmowały należności z tytułu pożyczki. W tytułach w polu 24 "Akt normatywny (stanowiący podstawę do wydania orzeczenia, sporządzenie deklaracji/ zgłoszenia lub stanowiący, że należność powstaje z mocy prawa)" wpisano ustawę z dnia 12 sierpnia 2010r. o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010r. (Dz.U. Nr 148 poz. 992).

Pole 42 tj. "inna podstawa prawna egzekucji administracyjnej (wpisał właściwy akt normatywny)" - nie zostało wypełnione.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012r. zwrócił wierzycielce ww. tytuły wykonawcze opierając się na przepisie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.), uznając, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 ww. ustawy.

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2013r. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania spawy Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2013r. ponownie zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze z dnia 11 grudnia 2012r. W uzasadnieniu wskazał, że zarówno cywilnoprawny charakter zobowiązania łączącego fundusz pożyczkowy z pożyczkobiorcą, jak również brak stosownych uregulowań prawnych w zakresie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej i dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do roszczeń wynikających z tych zobowiązań powodują konieczność zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013r. Strona Skarżąca wniosła zażalenie na wyżej wskazane postanowienie.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013r. Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż objęte przesłanymi w celu wszczęcia egzekucji tytułami wykonawczymi należności pieniężne, które mają charakter niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240), do których należy stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie podlegają egzekucji administracyjnej;

- art. 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wierzyciel powinien w tytule wykonawczym wskazać przepis szczególny, na podstawie którego właściwy do tych obowiązków jest tryb egzekucji administracyjnej;

- art. 5 § 1 oraz 1a pkt 13 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie jest wierzycielem w znaczeniu tych przepisów, gdyż nie jest jednostką Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że obowiązki poddane egzekucji administracyjnej muszą należeć do właściwości organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego albo muszą być przekazane do realizacji na drodze egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego lub być wprost wymienione w art. 2 § 1 u.p.e.a.

Ustawa z dnia 12 sierpnia 2010r. o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010r. reguluje udzielenie pomocy przedsiębiorcom, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zmianami), którzy ponieśli szkodę w wyniku powodzi z 2010 r. (art. 1 ust. 1 ww. ustawy), a pomoc ta polega na udzielaniu pożyczki na zasadach określonych w ustawie (art. 2 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 5 ww. ustawy pożyczki udzielają wybrane fundusze pożyczkowe, a środki finansowe na realizację ustawy pochodzą ze środków rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Z funduszem pożyczkowym, który wygrał konkurs minister właściwy do spraw gospodarki zawiera umowę określającą termin przekazania i rozliczenia dotacji oraz sposób i tryb informowania o wykorzystanych środkach dotacji (art. 19 ust. 1 ww. ustawy). Środki finansowe na realizację celów wskazanych w uchwale pochodzą ze środków celowych budżetu państwa i są przekazywane na rzecz funduszu pożyczkowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wybór formy umowy w relacjach między właściwym ministrem i funduszem pożyczkowym z jednej strony, a funduszem pożyczkowym i przedsiębiorcą z drugiej strony wskazuje, że ustawodawca oparł się na regulacji zawartej w przepisach prawa cywilnego. Taka forma udzielania pożyczki wskazuje na równorzędną pozycję stron zawierających umowę. Dlatego też wszelkie kwestie sporne zaistniałe między funduszem pożyczkowym a przedsiębiorcą wynikające z zawartej umowy winny być rozstrzygane w oparciu o przepisy prawa cywilnego, w tym także zwrotu udzielonej pożyczki. Oceny tej nie zmienia fakt, że zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu udzielania pożyczek "Powódź 2010" od decyzji o odmowie umorzenia pożyczki przysługuje przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, odwołanie do ministra właściwego do spraw gospodarki.

WSA wskazał także, że § 17 zatwierdzonej wzoru umowy pożyczki "Powódź 2010" określa, iż sądem właściwym dla rozstrzygania sporów mogących wyniknąć na tle niniejszej umowy jest sąd właściwy dla siedziby Funduszu Pożyczkowego.

Od powyższego wyroku pełnomocnik strony Skarżącej wywiódł skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegającego na:

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, w sytuacji w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 26 § 1 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni art. 1 a) pkt 13 u.p.e.a. oraz art. 5 § 1 u.p.e.a., polegającej na przyjęciu, że zgodnie z tymi przepisami strona Skarżąca nie może być wierzycielem, gdyż nie jest podmiotem publicznoprawnym, jednostką Skarbu Państwa, ani organem administracji publicznej;

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, w sytuacji w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 26 § 1 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni przepisów art. 5, art. 8, art. 11 i art. 13 ustawy o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z dnia 12 sierpnia 2010r. i nieuznaniu, że w przypadku strony Skarżącej realizacja zadań ustawowych funduszu pożyczkowego określonych w art. 5 i 8 tejże ustawy i kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych mające źródło w tym akcie ustawowym (art. 11 ust.2,4,5 art. 13 ust. 5), pozwalają na zaliczenie strony Skarżącej do organów administracji publicznej zgodnie z definicją pojęcia "organ administracji publicznej" zawartą w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., która zważywszy na brak w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji definicji organu administracji publicznej na podstawie art. 18 u.p.e.a. powinna być zastosowana przez organy orzekające w sprawie;

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, w sytuacji w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 26 § 1 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni art. 13 i 14 ustawy o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010r. i nie uznaniu, że w przypadku Skarżącej przyznane uprawnienie żądania zwrotu należności w ramach zadań ustawowych funduszu pożyczkowego pozwala na przyjęcie, iż Skarżąca jest podmiotem uprawnionym w znaczeniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a zatem posiada status wierzyciela zgodnie z art. la pkt 13 u.p.e.a.;

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, w sytuacji w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a., polegającym na błędnym uznaniu, iż obowiązek którego dotyczą tytuły wykonawcze nie podlega egzekucji administracyjnej, na skutek błędnej wykładni art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i art. 4 u.p.e.a. w zw. z art. 3 i art. 3a u.p.e.a., polegającej na niezasadnym przyjęciu, że zgodnie z tymi przepisami obowiązki poddane egzekucji administracyjnej muszą należeć do właściwości organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego albo muszą być przekazane do realizacji na drodze egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, w przypadku Skarżącej, zawartego w ustawie o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi.

- niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie wobec uznania, że Skarżąca nie może być wierzycielem uprawnionym do wnioskowania o wszczęcie egzekucj administracyjnej zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. , na skutek błędnej wykładni art. 1 a pkt 13 u.p.e.a oraz art. 5 § 1 u.p.e.a, polegającej na niezasadnym przyjęciu, że wierzycielem, może być jedynie podmiot publicznoprawny, jednostka Skarbu Państwa lub stricte organ administracji publicznej;

-niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie, w sytuacji w której postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 29 § 1 u.p.e.a., na skutek błędnej wykładni art. 3 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i art. 4 u.p.e.a. w zw. z art. 3 i art. 3a u.p.e.a., polegającej na niezasadnym przyjęciu, że obowiązki poddane egzekucji administracyjnej muszą należeć do właściwości organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego albo muszą być przekazane do realizacji na drodze egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego w przypadku strony Skarżącej zawartego w ustawie o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi.

W skardze kasacyjnej zarzucono także na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na naruszeniu:

- art. 11 oraz art. 13 w zw. z art. 8 ust 1 ustawy o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010r. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż żądanie zwrotu pożyczki w sytuacjach w przepisach tych określonych powinno być rozstrzygane w oparciu o przepisy prawa cywilnego w drodze sporu toczącego się przed sądem cywilnym;

- art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuznanie, iż objęte przesłanymi w celu wszczęcia egzekucji tytułami wykonawczymi należności pieniężne mają charakter niepodatkowych należności budżetowych, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), do których należy stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). i przyjęcie, że nie podlegają egzekucji administracyjnej.

Mając powyżse na uwadze autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sedno sporu wiąże się z rozstrzygnięciem kwestii, czy wierzytelności wynikające z pożyczek udzialanych przedsiębiorcom przez fundusze pożyczkowe (tu skarżącą Spółkę), na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 sierpnia 2010 r. o wspieraniu przedsiębiorców dotkniętych skutkami powodzi z 2010 r. (dalej: "u.w.p."), w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. (data wystawienia tytułów wykonawczych) mogły być dochodzone na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżąca Spółka konsekwentnie prezentuje stanowisko, że realizując ustawowe zadania funduszu pożyczkowego (art. 5 i 8 u.w.p.), obejmujące również kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych (art. 11 ust. 2,4,5 oraz art. 13 ust. 5 u.w.p.), spełnia kryteria pozwalające zaliczyć ją do organów administracji publicznej, zgodnie z definicją zawartą w art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wynikające natomiast z umów pożyczek należności pieniężne mają charakter niepodatkowych należności budżetowych (w rozumieniu ustawy o finansach publicznych), fundusz pożyczkowy jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. i w związku z tym może dochodzić wierzytelności na podstawie przepisów u.p.e.a.

Przeciwnego zdania są zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, zgodnie z oceną których należności dochodzone przez fundusz pożyczkowy od przedsiębiorcy mają charakter cywilnoprawny (a nie publicznoprawny), podmiot dochodzący roszczenia nie jest podmiotem publicznoprawnym, lecz prywatnym, w związku z czym fundusz nie jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 i art. 5 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. O cywilnoprawnym charakterze relacji między funduszem, jako pożyczkodawcą, a pożyczkobiorcą świadczyć ma umowa cywilnoprawna, na podstawie której ukształtowane zostały zasady udzielenia pożyczki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r., wierzytelności wynikające z umowy pożyczki zawartej przez przedsiębiorcę z funduszem pożyczkowym na podstawie przepisów u.w.p. nie mogły być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie zarysowanej wyżej kwestii problemowej, czy skarżąca Spółka, jako fundusz pożyczkowy, o którym mowa w u.w.p., jest z tytułu udzielonych pożyczek wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że jest ona podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Wiąże się to z koniecznością łącznego spełnienia następujących warunków: 1) ustalenia, że dany obowiązek mieści się w wykazie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a.; 2) potwierdzenia, że obowiązek ten wynika ze źródła wskazanego przez ustawodawcę w art. 3, art. 3a lub art. 4 u.p.e.a.

Ustalenie zatem, że dany obowiązek mieści się w wykazie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. (wg strony sporne należności mają charakter niepodatkowych należności budżetowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – art. 2 ust. 1 pkt 1a u.p.e.a.), nie wystarcza dla prawidłowej oceny, czy podlega on egzekucji administracyjnej. Jak już zaznaczono niezbędnym warunkiem jest to, by obowiązek taki wynikał ze źródła wskazanego w art. 3, art. 3a lub w art. 4 u.p.e.a.

W art. 3 § 1 u.p.e.a. wyszczególniono dwie kategorie obowiązków: obowiązki wynikające z decyzji lub postanowień właściwych organów i obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów samego prawa (o ile są to obowiązki znajdujące się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego).

Art. 3a u.p.e.a. dotyczy natomiast szczególnego rodzaju zobowiązań publicznoprawnych, tj. zobowiązań powstałych w przypadkach określonych w art. 8 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, długów celnych powstałych w przypadkach określonych w art. 201 ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 z 19.10.1992, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 2, t. 4, str. 307, z późn. zm.), podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych, o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 i poz. 951), a także dopłat, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.).

Z kolei w art. 4 u.p.e.a. ustawodawca przewidział, że do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Analiza treści przytoczonych przepisów, w tym przede wszystkim art. 3 § 1 oraz art. 4 u.p.e.a. (regulacja art. 3a z całą pewnością nie może odnosić się do rozpatrywanego przypadku) wskazuje, że źródłem obowiązku, którego realizacja może być dochodzona na podstawie egzekucji administracyjnej będzie: decyzja, postanowienie i przepis powszechnie obowiązującego prawa określający obowiązek wraz z przepisem zaliczającym zapewnienie jego wykonania do zadań administracji rządowej lub samorządu terytorialnego (art. 3 u.p.e.a.) albo decyzja, postanowienie lub inne orzeczenie niż określone w art. 3 (i 3a), leczy tylko wówczas, gdy odrębne przepisy tak stanowią.

Kluczowe wobec tego znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego w sprawie problemu ma ustalenie źródła obowiązku ciążącego na przedsiębiorcy, korzystającego ze wsparcia udzielonego przez fundusz pożyczkowy.

Ustawa o wspieraniu przedsiębiorców skutkami powodzi z 2010 r. wprowadziła instrument pomocy przedsiębiorcom poszkodowanym wskutek powodzi w postaci pożyczki na usuwanie szkód majątkowych powstałych w prowadzonym przez nich przedsiębiorstwie. Udostępnianie tego instrumentu ustawa powierzyła tzw. funduszom pożyczkowym, wyłanianym w drodze konkursu przez ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 17 ust. 1 u.w.p.), z którym organ ten zawiera umowę określającą m.in. termin przekazania i rozliczenia dotacji (art. 19 u.w.p.). Fundusz pożyczkowy jest obowiązany do zawarcia umowy pożyczki z przedsiębiorcą spełniającym warunki określone ustawą (art. 8 ust. 1 u.w.p.). Nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka mająca status funduszu pożyczkowego w rozumieniu u.w.p., udzielając pożyczek poszkodowanym przedsiębiorcom, realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Z perspektywy relacji między funduszem pożyczkowym, a przedsiębiorcą (pożyczkobiorcą) istotne znaczenie mają dwa instrumenty prawne określone u.w.p.: umowa pożyczki oraz wydawana przez fundusz decyzja o umorzeniu (odmowie umorzenia) pożyczki – art. 11 u.w.p.

Wprawdzie w rozpatrywanej sprawie Spółka wydała decyzję o odmowie umorzenia pożyczki i decyzja ta została wymieniona w rubryce 30 tytułu wykonawczego, to jednak w ocenie NSA źródłem obowiązku ciążącego na pożyczkobiorcy nie jest decyzja, a umowa wykazująca szereg cech stosunku prywatnoprawnego. Na wniosek taki naprowadza lektura tekstu, w tym takie elementy jak ustalenie zasad wyboru właściwości sądu dla rozpatrzenia sporu. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o sąd powszechny i sprawę poddaną kognicji takiego sądu. Właściwość sądów administracyjnych reguluje natomiast wprost ustawa. Dodatkowo, zgodnie z art. 15 u.w.p., zabezpieczeniem pożyczki jest weksel in blanco, co stanowi instrument charakterystyczny dla zabezpieczenia spłaty wierzytelności wynikających z umów cywilnoprawnych. W przypadku obowiązków pieniężnych, dochodzonych w drodze egzekucji administracyjnej, takie zabezpieczenie jest zbędne. Rację ma też Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, zauważając że umowa pożyczki wskazuje na ulokowanie jej stron na równorzędnych pozycjach. Decyzja o odmowie umorzenia pożyczki oznacza jedynie tyle, że przedsiębiorca obowiązany jest do zwrotu świadczenia wynikającego z zawartej umowy, a więc do realizacji obowiązku, którego źródłem jest umowa.

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że sporna umowa pożyczki nie może zostać zaliczona "decyzji lub postanowień właściwych organów" w rozumieniu art. 3 § 1 u.p.e.a. Tryb egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z takiej umowy nie wynika też wprost z przepisu prawa (w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r.). W analizowanym okresie nie istniał też żaden przepis ustawowy przewidujący stosowanie egzekucji administracyjnej na podstawie umowy pożyczki zawieranej na podstawie u.w.p.

W ocenie rozpatrującego niniejszą sprawę składu orzekającego NSA, aby umowa taka mogła stanowić podstawę do podjęcia egzekucji administracyjnej – zgodnie z art. 4 u.p.e.a. – musiałby istnieć przepis szczególny, poddający egzekucji obowiązek wynikający z takiego stosunku prawnego. Brak takiego przepisu w rozpatrywanym okresie podważa zasadność twierdzeń strony skarżącej o dopuszczalności w sprawie egzekucji administracyjnej. Aczkolwiek NSA nie podziela poglądu wynikającego z zaskarżonego wyroku, akcentującego znaczenie nieposiadania przez wierzyciela statusu organu administracji publicznej (zadania organu mogą przecież pełnić także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – art. 1 pkt 2 K.p.a.), to jednak brak jednoznacznego przepisu regulującego dopuszczalność egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z umowy pożyczki wymienionej w u.w.p., czyni zasadnym twierdzenie WSA w Rzeszowie, że taka droga skarżącej Spółce nie przysługiwała. Zasadnie zatem oddalono skargę. W tych okolicznościach nie mogą mieć wypływu na wynik sprawy podniesione przez Spółkę zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. i u.p.e.a. oraz K.p.a., kwestionujące Stanowisko Sądu pierwszej instancji polegające na przyjęciu, że obowiązki poddane egzekucji administracyjnej zawsze muszą należeć do właściwości organów administracji rządowej lub organów jednostek samorządu terytorialnego.

Tak jak zakres obowiązków regulowanych przepisami ustawa Ordynacja podatkowa, tak i zasady przymusowego wykonania tych obowiązków na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, muszą wynikać z konkretnego pozytywnego przepisu prawa, a nie domniemania stosowania przewidzianych w tych ustawach reguł. W taki sposób ukształtowane winny być wszystkie elementy publicznoprawnego stosunku prawnego.

Jedynie dla porządku wypada nadmienić, że odnoszący się do realiów rozpatrywanej sprawy stan prawny uległ zmianie z dniem 6 sierpnia 2015 r., wskutek dokonanej nowelizacji u.w.p. (ustawą z dnia 15 maja 2015 r., Dz.U.2015, poz.1013). Istotne znaczenie ma treść wprowadzonego z tym dniem do u.w.p. przepisu art. 14a, w brzmieniu: Do należności funduszu pożyczkowego z tytułu spłaty lub zwrotu pożyczki lub jej części, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (ust. 1). Do dochodzenia należności funduszu pożyczkowego z tytułu spłaty lub zwrotu pożyczki lub jej części, stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 2). Zdaniem NSA nowelizacja ta miała charakter normotwórczy.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ i pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

-----------------------

1