Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 401 ust .1
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T.SW. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Pismem z 18 lipca 2019 r. T S – W (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem "[...]" zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], obręb [...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...].

W ww. piśmie zostały przedstawione istotne przesłanki mogące mieć wpływ na rozstrzygniecie wskazane we wspomnianej powyżej decyzji Dyrektora Zarządu, które zdaniem wnioskodawczyni nie zostały poddane szczegółowej analizie tj. informacje dotyczące objęcia Parku Miejskiego w [...] kompleksową ochroną zabytków zgodnie z wpisem do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] czerwca 1981 r., oraz ochroną przyrodniczą w związku z rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., przyjętą przez Wojewodę [...] w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego pod nazwą "[...]", a także rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydanym przez Wojewodę [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego, które ze względu na dysponowanie przez wnioskodawcę decyzją [...] Konserwatora Zabytków znak: [...].

Postanowieniem z [...] września 2019 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wznowiło postępowanie administracyjne w ww. sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") biorąc pod uwagę przesłankę polegającą, na pojawieniu się w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

2. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] działając na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5, art. 150 i 149 § 2, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 §1 k.p.a., po rozpoznaniu pisma T S - W w sprawie uchylenia decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] znak: [...] z [...] maja 2019 r., odmówił uchylenia ostatecznej ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] maja 2018 r. udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego w postaci zbiornika wodnego usytuowanego na dz. nr ew. [...], obręb [...] zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...].

3. Pismem z 3 lutego 2020 r. odwołanie od ww. decyzji wniosła T S - W.

4. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: organ odwoławczy) decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej: "p.w.") po rozpatrzeniu ww. odwołania T S - W orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania wznowieniowego organ uznał za zgodne z zasadami prawa. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania decyzji z [...] maja 2018 r., organ I instancji nie posiadał informacji wskazanych w piśmie skarżącej z 18 lipca 2019 r. Zbadanie przedstawionych aspektów mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a także istniały one w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. Po otrzymaniu ww. pisma T S - W organ I instancji podjął niezbędne działania dążące do sprawdzenia przedstawionych przesłanek. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 151 k.p.a. wydał decyzję w sprawie.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji zobowiązany jest do sprawdzenia legalności wniesionego odwołania pod kątem posiadania interesu prawnego przez wnoszącego to odwołanie w danym postępowaniu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy przeprowadził badanie dostępnego materiału dowodowego pod kątem posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu. Takie działanie wynikło z faktu nie uznania przez organ I instancji interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego, a także w postępowaniu wznowieniowym, w którym na wydaną decyzję zastosowano badany środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione z inicjatywy organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie stwarzało konieczności zainicjowania tego postępowania przez podmiot posiadający status strony w rozpatrywanej sprawie. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ I instancji za zasadne uznał zbadanie wskazanych przez skarżącą przesłanek i podczas ponownego rozpatrzenia sprawy zobligowany był także do sprawdzenia poprawności określenia stron w tym postępowaniu.

Po przeprowadzeniu analizy organ odwoławczy ustalił, że przebudowa urządzenia wodnego objęła odcinek o długości 66 m. Cały fragment przebudowywanego rowu znajduje się na działce, której właścicielem jest Miasto [...]. Przeprowadzona przebudowa urządzenia wodnego nie wpłynęła w znaczący sposób na zmianę jego zasięgu oddziaływania. Tym samym organ stwierdził, że zasięg oddziaływania inwestycji nie wykracza poza ww. działkę stanowiącą własność podmiotu na rzecz, którego udzielono zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 401 ust. 1 p.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu odziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Powyższy przepis zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Tym samym organ stwierdził, że T S - W nie posiada legitymacji odwoławczej w przedmiotowym postępowaniu jako, że nie spełnia żadnej z przesłanek zawartych we wskazanym wyżej przepisie.

Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania i twierdzący, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną, dotknięte jest wadą nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz w oparciu o wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 332/19), w którym wskazano, że po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji zdecydował o umorzeniu postępowania odwoławczego.

5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożyła T S – W. Zarzuciła następujące naruszenie przepisów prawa:

a) art. 6 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania wbrew jego treści, organy w postępowaniach omijały przepisy prawa chroniące interes skarżącej i innych osób;

b) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego - w zakresie ustalenia zasięgu oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją (rów melioracyjny [...]) oraz decyzją nr [...] staw). Rozdzielenie obu spraw - pozwoleń wodnoprawnych zdaniem skarżącej dotyczą tego samego cieku wodnego i nie były ze sobą połączone. Doprowadziło to błędnego ustalania obszaru oddziaływania inwestycji (przebudowy stawu oraz rowu);

c) art. 8 k.p.a., poprzez działanie wbrew zasadom określonym w tym przepisie, wręcz pogłębienie braku zaufania do organów Państwa oraz ograniczanie świadomości prawnej obywateli;

d) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji co do możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych, brak zebrania dowodów pomimo, że w telewizji publicznej został wyemitowany w [...] w programie "[...]" w dniu [...] października 2020 r. materiał ukazujący fakt zalania dużej powierzchni Miasta [...] z powodu przebudowy stawu oraz rowu [...], brak wykonania wizji lokalnej na działce skarżącej, brak wykonania operatu wodnoprawnego;

f) art. 107 § 3 k.p.a. - organ nie wskazał na podstawie jakiej to analizy ustalił, że przebudowa przedmiotowego urządzenia wodnego objęła odcinek o długości 66 m. Cały fragment przebudowywanego rowu znajduję się na działce, której właścicielem jest Miasto [...]. Przeprowadzona przebudowa urządzenia wodnego nie wpłynęła w znaczący sposób na zmianę jego zasięgu oddziaływania. Tym samym organ stwierdził, że zasięg oddziaływania inwestycji nie wykroczy poza ww. działkę stanowiącą własność podmiotu na rzecz, którego udzielono zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego;

g) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez pominięcie znanej organowi z urzędu okoliczności, że posesje znajdujące się sąsiedztwie Parku Miejskiego w [...] ulegają zalaniu w skutek przebudowy istniejącego urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem "[...]" zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], obręb [...][...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], powiat [...] oraz przebudowy istniejącego urządzenia wodnego tj. zbiornika wodnego usytuowanego przy ul. [...] na dz. o nr. ew. [...] obręb [...] - [...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], powiat [...];

h) art. 401 § 1 p.w. poprzez błędne zastosowanie, polegające na odmówieniu skarżącej prawa bycia stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego z uwagi na brak spełnienia przesłanek przez skarżącą aby uznać ją za stronę, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu tego przepisu należy uznać, że skarżąca jest podmiotem, który znajduję się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych. Stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowu, obok wnioskodawcy, są także podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych;

i) art. 234 § 1 i § 2 p.w. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sytuacji przebudowa rowu [...] oraz przebudowa zbiornika wodnego w Parku Miejskim w [...] nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, podczas gdy właściwa analiza winna prowadzić do wniosku, że ww. przebudowy stanowią zmianę szkodliwie wpływającą na działkę skarżącej.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Wniosła także, ewentualnie, w przypadku połączenia obu spraw, również na wykazanie błędnego ustalenia zasięgu oddziaływania przebudowy istniejącego urządzenia wodnego tj. zbiornika wodnego usytuowanego przy ul. [...] na dz. o nr. ew. [...] obręb [...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], powiat [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że skarżąca nie jest stroną tamtego postępowania ([...]).

Na podstawie art. 62 pkt. 1 p.p.s.a, wniosła o :

- skompletowanie akt administracyjnych poprzez dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania analogicznego do niniejszego dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego tj. zbiornika wodnego usytuowanego przy ul. [...] - ww. sprawie zapadła analogiczna decyzja - skarżącą również na nią wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

- dołączenie do akt sprawy akt postępowania toczącego się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego pod sygn. sprawy [...] dotyczącego wydania pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w [...] na prowadzenia robót budowlanych przy zabytku (cały Park Miejski w [...]– znajduje się w rejestrze zabytków pod nr [...]) w szczególności obu opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego na wykazanie faktu niszczenia zabytku oraz zasięgu oddziaływania na cały teren [...] planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem "[...]" zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], obręb [...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], powiat grodziski oraz pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego tj. zbiornika wodnego usytuowanego przy ul. [...].

Wniosła o zastosowanie art. 111 § 1 p.p.s.a. lub § 2 p.p.s.a., wobec niniejszej skargi oraz skargi na decyzję z [...] listopada 2020 r., [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne - w ocenie skarżącej są to sprawy łączące się i powinny być objęte jednym pozwoleniem wodnoprawnym ewentualnie jednym postępowaniem administracyjnym i sądowym - ponieważ pozostają ze sobą w związku.

Powinien być również ustalony i wytyczony tak wobec stawu, jak i rowu melioracyjnego [...] wspólny zasięg oddziaływania planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych, czego organ zaniechał.

Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w opinii skarżącej organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania (likwidowanych) urządzeń wodnych, brak zebrania dowodów pomimo, że w już w marcu 2019 roku mieszkańcy napisali petycję do organu. W telewizji publicznej został wyemitowany w [...] w programie "[...]" w dniu [...] października 2020 r. materiał ukazujący fakt zalania dużej powierzchni [...] z powodu przebudowy stawu oraz rowu [...], brak wykonania wizji lokalnej na działce skarżącej, brak wykonania operatu wodnoprawnego. Te wszystkie zaniechania doprowadziły zdaniem skarżącej do błędnego ustalenia kręgu osób mogących być stroną.

Skarżąca wskazała, że kwestionuje stwierdzenie, że przebudowa urządzenia wodnego nie wpłynęła w znaczący sposób na zmianę jego zasięgu oddziaływania oraz że nie posiada legitymacji odwoławczej w przedmiotowym postępowaniu.

Obiekt, który uległ przebudowie jest naturalnym ciekiem wodnym, a nie urządzeniem wodnym. Właścicielem tego obszaru nie jest Miasto [...] a Skarb Państwa. Rzeka [...] przepływająca przez staw w [...] Parku Miejskim w [...] (działkę nr ew. [...]) zgodnie z informacją z zasobów Systemu Informacji Gospodarowania Wodami RZGW w [...] jest ciekiem naturalnym (identyfikator hydrograficzny cieku: [...]) i zgodnie z art. 22 p.w. jest śródlądową wodą płynącą.

Zbiornik wodny w [...] Parku Miejskim w [...] usytuowany na rzece [...] (wodzie płynącej), jest również śródlądową wodą płynącą.

Na podstawie art. 211 ust. 2 p.w. oraz art. 216 p.w. śródlądowe wody płynące oraz grunty pod tymi wodami stanowią własność Skarbu Państwa. Art. 230 p.w. zakazuje również niszczenia lub uszkadzania brzegów śródlądowych wód powierzchniowych, brzegów wód morskich oraz budowli, w tym murów, niebędących urządzeniami wodnymi, tworzących brzeg, a także gruntów pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi.

Przebudowa w znaczący sposób oddziałuje na obszar poza jego zasięgiem - rury w niedostatecznym stopniu przeprowadzają wody płynące, szczególnie po większych lub długotrwałych opadach deszczu, co jest udokumentowane relacjami fotograficznymi i filmowymi. Stwarza to zagrożenie powodziowe na znacznym obszarze [...], szczególnie posesji w pobliżu koryta rzeki.

Z tego faktu wynika interes prawny wnioskodawczyni, gdyż przez jej posesję przebiega koryto rzeki [...] i podczas obfitych lub długotrwałych opadów, woda w korycie rzeki wzbiera i stwarza zagrożenie zalania jej posesji. Jest to związane z nieefektywnym przepływem wody przez rurociąg wbudowany w stawie, który ulega zapchaniu i którego parametry zostały niewłaściwie dobrane. Powyższą kwestię skarżąca rozwinęła w treści skargi.

Ponadto wskazała, że podczas realizacji przebudowy naruszono postanowienia aktów prawnych:

- rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r. o powołaniu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu;

- rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2007 r. w sprawie powołania Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego pod nazwą "[...];

- Uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia "Kompleksowego programu uregulowania gospodarki wodnej na terenie Gmin [...]";

- Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie Programu małej retencji dla Województwa [...];

- art. 234 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 p.w.

Roboty budowlane zrealizowane bez odpowiednich pozwoleń i jako nieuprawnione (co też zostało stwierdzone w protokole kontrolnym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września

2019 r.), naruszyły zapisy ww. wymienionych dokumentów, gdyż spowodowały zmianę funkcjonalną i strukturalną stawu, a tym samym zmianę historycznej kompozycji strukturalnej i funkcjonalnej całego Leśnego Parku Miejskiego. Oprócz zniszczenia zabytku nastąpiła również niekorzystna zmiana w środowisku przyrodniczym, które zostało pozbawione retencyjno - infiltracyjnego zbiornika odgrywającego ważną rolę w regulowaniu stosunków wodnych na terenie Parku i w otoczeniu, która stwarza zagrożenie degradacji tego terenu.

Zostały naruszone warunki ochrony przyrodniczej opisane w ww. rozporządzeniach mówiące o: zachowaniu dotychczasowego poziomu wód gruntowych i powierzchniowych, zachowaniu krajobrazu kulturowego i naturalnego, zakazie niszczenia i przekształcania terenu, zakazie wykonywania prac ziemnych trwale zmieniających rzeźbę terenu, zakazie uszkadzania i zanieczyszczania gleby, zakazie dokonywania zmian stosunków wodnych, zakazie likwidowania i przekształcania zbiorników wodnych.

Strukturalnie zbiornik jest poszerzonym korytem rzeki [...] (rowu [...]), elementem hydrotechnicznym o strategicznym dla stosunków wodnych znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, uwzględnionym w:

a) Programie Małej Retencji dla województwa [...] (ujętym jako zadanie [...]),

b) Kompleksowym Programie Uregulowania Gospodarki Wodnej na terenie Gmin [...] przyjętym uchwałami Rady Miasta [...] w 2016 r.,

c) Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta Ogrodu [...],

d) Programie Ochrony Środowiska dla Miasta [...],

e) Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...].

Ponadto dla tego obszaru obowiązuje ochrona zabytkowa na podstawie wpisu do rejestru zabytków Miasta [...] (nr rej. [...]) oraz na podstawie wpisu do rejestru zabytków terenu Parku nr rej. [...]).

Funkcjonalnie staw jest zbiornikiem retencyjnym, odbierającym i gromadzącym nadmiar wód spływających rzeką [...] (rowem [...]) w okresach wezbranego przepływu wód opadowych, jak również akwenem zapewniającym infiltrację gromadzonych i zatrzymywanych wód przepływowych rzeki [...] do gleb otaczających zbiornik, powodującą nawilgotnienie gleby w otoczeniu stawu na terenie [...] Miejskiego (utrzymującą tzw. retencję glebową) oraz uzupełniającą poziom wód gruntowych, co jest ważne i istotne ze względu na lokalizację w Parku, w pobliżu stawu, ujęć wody pitnej. Retencja glebowa i wyższy poziom wód gruntowych stanowi kluczowy zasób wody dla drzewostanu (starodrzewu) Parku i otoczenia, o znaczeniu strategicznym nie tylko lokalnym, ale także ponadlokalnym, decydującym o bezpieczeństwie przeciwpowodziowym oraz zapewnienia wody pitnej mieszkańcom [...].

Zakrycie odcinka rowu na wysokości stawu rurociągiem oraz całkowite uszczelnienie czaszy stawu bez pozostawienia nieuszczelnionej warstwy infiltracyjnej, stanowi naruszenie struktury oraz zmianę funkcji zbiornika. W wymienionych powyżej dokumentach prawnych, zbiornik wodny na terenie Leśnego Parku Miejskiego w [...] ma przeznaczenie retencyjne i jest ważnym elementem kompleksowej gospodarki wodnej na terenie województwa [...]. Ponadto realizacja przebudowy narusza warunki ochrony przyrodniczej i zabytkowej określone w przytoczonych powyżej aktach.

De facto urządzenia te zostały już wykonane, mimo dotychczasowego braku uzyskania przez Miasto [...] stosownego pozwolenia budowlanego, co jest kolejnym naruszeniem prawa wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wszystkie czynniki wymienione powyżej powodują stwarzanie zagrożenia powodziowego, które bezpośrednio dotyczy osoby skarżącej i jej własności. Pozbawia poczucia bezpieczeństwa, naraża na straty i szkody, przyczynia się do zawyżania kosztów ubezpieczenia oraz obniża wartość nieruchomości skarżącej. Zatem spełniam przesłanki zawarte w art. 401 ust. 1 p.w., gdyż jestem "podmiotem, na który będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód" oraz "podmiotem znajdującym się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych".

Skarżąca wskazała też, że spełnia przesłanki aby uznać ją za pokrzywdzoną z art. 234 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 p.w. Nie może jednak zgłosić tego faktu do Burmistrza Miasta [...] w oparciu o art. 234 ust. 3 p.w., ponieważ to Burmistrz Miasta [...] wyrządza skarżącej tę szkodę - więc musiałby zostać sędzią we własnej sprawie.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu II instancji, w której to umorzone zostało postępowanie odwoławcze (na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) ze względu na brak przymiotu strony skarżącej.

Zdaniem organu, skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...]. Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania i twierdzący, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną, dotknięte jest wadą nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz uznając, że po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2019 r. znak: II SA/Łd 332/19).

W ocenie skarżącej, przebudowa rowu melioracyjnego oraz przebudowa zbiornika wodnego w Parku Miejskim w [...] oddziałuje na nieruchomość skarżącej i skarżąca powinna być uznana za stronę postępowania.

W ocenie Sądu, w sporze tym racje należało przyznać organowi II instancji a nie skarżącej. Stąd wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne. Podnoszone w skardze argumenty dotyczą bowiem odrębnej oceny stanu faktycznego i subiektywnie podnoszonych w skardze błędów technicznych ("błędne dobranie światła rurociągu" "zaniżony przepływ wody", zarzuty odnośnie do operatu w kontekście "oddziaływania budowli").

Ponadto, Sąd oddalił wniosek zawarty w skardze o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. (dowody z oględzin dokumentacji fotograficznej oraz filmu video). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2815/18). Uprawnienie sądu do przeprowadzenia dowodu zostało sformułowane w sposób niezwykle ograniczony. Przedmiotem dowodu może tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ. Sąd administracyjny z zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2670/21).

Dodatkowo należy wskazać, że wskazywany w skardze art. 62 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter organizacyjno-formalny. Kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów posiada sąd, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1448/19). Przepis art. 62 pkt 1 p.p.s.a., ma charakter techniczny i z tego względu nie może on stanowić skutecznej podstawy domagania się przez stronę uzupełnienia materiału dowodowego, który będzie podstawą rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sposób zasadny organ II instancji w uzasadnieniu decyzji odniósł się do prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji procedury wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który ją wydał. Ponadto uchylenie decyzji z tego powodu nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat lub jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 k.p.a.).

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. obwarowane jest łącznym wystąpieniem czterech warunków: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody są istotne dla sprawy (1), okoliczności faktyczne lub dowody są nowe (2), okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej (3), okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). Jeżeli którykolwiek z warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1769/18). Do nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy zaliczyć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Rozstrzygający jest moment, w którym strona dowiaduje się o możliwości wznowienia, a nie subiektywne uświadomienie sobie konsekwencji wyjścia na jaw nowych okoliczności (por. wyrok NSA z 6 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3344/21).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie postępowania wznowieniowego należy uznać za zgodne z zasadami prawa. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania decyzji z [...] maja 2018 r., znak: [...], organ I instancji nie posiadał informacji wskazanych w piśmie skarżącej z 18 lipca 2019 r. Zbadanie przedstawionych aspektów mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia, a także istniały one w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia. Po otrzymaniu pisma T S - W organ I instancji podjął niezbędne działania dążące do sprawdzenia przedstawionych przesłanek. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 151 k.p.a. wydał decyzję w sprawie (odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem "[...]" zlokalizowanego na dz. o nr ew. [...], obręb [...] - [...], zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...], powiat [...]).

Zdaniem Sądu, zasadnie również organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji dokonał sprawdzenia legalności wniesionego odwołania pod kątem posiadania interesu prawnego przez wnoszącego to odwołanie w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji przeprowadził badanie dostępnego materiału dowodowego pod kątem posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu. Takie działanie wynikło z faktu nie uznania przez organ I instancji interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę istniejącego urządzenia wodnego, a także w postępowaniu wznowieniowym, w którym na wydaną decyzję zastosowano badany środek zaskarżenia.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W przedmiotowym przypadku postępowanie zostało wznowione z inicjatywy organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. co nie stwarzało konieczności zainicjowania tego postępowania przez podmiot posiadający status strony w rozpatrywanej sprawie. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ I instancji za zasadne uznał zbadanie wskazanych przez skarżącą przesłanek i podczas ponownego rozpatrzenia sprawy zobligowany był także do sprawdzenia poprawności określenia stron w tym postępowaniu.

Nie jest dopuszczalne badanie przez organ interesu prawnego osoby wnoszącej o wznowienie postępowania już na etapie oceny przez organ przesłanek do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ rozpatrujący takie podanie nie jest bowiem w żadnym wypadku umocowany do badania, czy podmiot domagający się wznowienia postępowania istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 570/19). Art. 151 k.p.a. nie wskazuje na możliwość umorzenia postępowania wznowieniowego, nie oznacza to jednak, że ten sposób zakończenia sprawy wznowieniowej łamie przepisy prawa (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2234/14).

3. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż:

- przebudowa przedmiotowego urządzenia wodnego objęła odcinek o długości około 66 m;

- cały fragment przebudowywanego rowu melioracyjnego znajduje się na działce, której właścicielem jest Miasto [...];

- przeprowadzona przebudowa urządzenia wodnego nie wpłynęła w znaczący sposób na zmianę jego zasięgu oddziaływania;

- zasięg oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działkę stanowiącą własność podmiotu na rzecz, którego udzielono zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego;

- działka skarżącej (przy ul. [...]) znajduje się w znacznej odległości od przebudowywanego urządzenia wodnego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 401 ust. 1 p.w. "stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu odziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Przepis ten niewątpliwie zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgromadzone w sprawie materiały dowodowe i szereg dokumentów sporządzonych przez profesjonalne organy (por. wykaz dokumentów wskazanych w decyzji organu I instancji – s. 2-3) nie potwierdzają zasadności twierdzeń skarżącej odnośnie do negatywnego oddziaływania przebudowy istniejącego urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego) zlokalizowanego w Parku Miejskim w [...] na działkę skarżącej. Tym samym należy stwierdzić, że skarżąca nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowym postępowaniu. Zatem decyzja organu II instancji była prawidłowa.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.