Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3177/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: par 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. i P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 26 (teren [...]) oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...] w gminie [...]; 2. zasądza od Gminy [...] solidarnie na rzecz skarżących A. S. i P. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. N. i P. N. wnieśli 31 października 2018 r. r. (data pisma) skargę na Uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] – część I , w odniesieniu do ich działek o nr ew. [...] i [...].

Przedmiotowej uchwale zarzucono:

1) brak zgodności wyżej wymienionej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], Uchwała nr [...]

2) niezgodności jej treści z ustawą o planowaniu przestrzennym i innymi szczegółowymi ustawami poprzez brak linii zabudowy w części graficznej ww. uchwały dla ich działek mimo wskazania szczegółowych wskaźników i parametrów zabudowy, brak zachowania ładu przestrzennego na ul. [...] w [...])

3) niezgodności jej treści z Ich interesem prawnym jako właścicieli nieruchomości położonej na terenie objętym skarżonym planem tj.: działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...] poprzez zmianę funkcji oznaczenia działek z 1MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ) na 1UZ (usługi w zieleni).

W konsekwencji naruszenie:

1) art. 64 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności w sposób naruszający istotę tego prawa;

2) art. 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności bez podstawy prawnej;

3) art. 2 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie w sposób arbitralny i dowolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów 1UZ ( usługi w zieleni) na działkach nr [...] i [...] oraz sąsiada nr [...] i [...], który lobbował za taką zmianą. Pozostałe niezabudowane działki przy ul. [...], także graniczące z Ich działki mają przeznaczenie MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej lub MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że uchwała została podjęta zgodnie z wymogami ustawowymi. w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy informacje o przystąpieniu do opracowania projektu planu i zbieraniu wniosków podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] www. [...]) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 17 ust. 9 p.z.p. informację o wyłożeniach do publicznego wglądu projektu planu (plan był wykładany dwukrotnie) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podano do publicznej wiadomości poprzez Internet (strona internetowa Miasta i Gminy [...] www. [...]) oraz obwieszczenia i ogłoszenia w prasie lokalnej. Następnie na podstawie art. 18 ust. 1 p.z.p. każdy kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego, mógł składać uwagi. W terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania uwag. Skarżący nie złożyli uwag do wyłożonego projektu planu, odnośnie projektowanego przeznaczenia ww działek.

Zgodnie z art. 17 ust. 4 i 5 p.z.p. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...].10.2014 obszar objęty skargą znajduje się w strefie intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego (A) w strefie (A-4) rozwoju funkcji mieszkaniowej w miejscowościach [...] i [...], w części na terenach o dominacji mieszkalnictwa wielo- i jednorodzinnego (MWN). W strefie A-4 obejmującej obszary obrębów geodezyjnych [...] i [...] w pasie pomiędzy ulicami [...] i [...] do [...] dopuszcza się rozwój funkcji usługowych (publicznych, komercyjnych) i handlowych dla społeczności lokalnej. Na terenie MWN dopuszcza się realizację funkcji wypoczynkowej w formie terenów zieleni publicznej. Ustalenie w skarżonym planie terenów 1UZ ( usługi w zieleni ) na działkach oznaczonych nr ew. [...],[...] jest zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].

Dla potrzeb planu na zlecenie Gminy sporządzono "[...]", przeprowadzono ankiety i liczne spotkania z mieszkańcami. Wnioski z opracowania i spotkań z mieszkańcami wykorzystano przy opracowaniu projektu planu.

Przeznaczenie terenów w planie wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu planu, opracowań studialnych dla [...], zachowania ładu przestrzennego, oraz obowiązujących przepisów. W planie ustalono zasady rozbudowy i budowy systemów komunikacji poprzez budowę i przebudowę istniejących na obszarze planu ulic z dostosowaniem ich do obowiązujących przepisów.

Działki objęte skargą zlokalizowane są nad [...] w ciągu zieleni i w pobliżu planowanego centrum lokalnego. Usytuowanie na ich obszarze usług w zieleni jest właściwe. Powyższe rozwiązanie było zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...].

W omawianym przypadku brak nieprzekraczalnych linii zabudowy w wyznaczonych w planie w obszarze 1UZ nie oznacza, że można zabudowę realizować w sposób dowolny. Linie zabudowy wynikają z przepisów szczególnych:

odległość od [...] (naturalnego cieku wodnego) reguluje Rozporządzenie Wojewody [...] w sprawie [...];

-odległość od drogi publicznej, pasa drogowego czy jezdni reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawa ta w art. 43 ust. 1 określa odległości, które powinny dzielić obiekty budowlane przy drogach względem zewnętrznej krawędzi jezdni. Lokalizując obiekt budowlany w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, należy brać pod uwagę odległości, które zostały określone w powyżej powołanym przepisie;

odległości zabudowy od działek sąsiednich reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

Naruszeniem interesu jest nie tyle ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny, co ukształtowanie go w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę miała delegację ustawową, umożliwiającą jej umieszczenie w zaskarżonej uchwale kwestionowanych przez Skarżącego ustaleń i ograniczeń zagospodarowania terenu.

Zgodnie z ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykroczyły poza te granice, tzn. że mieszczą się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli w zawiązku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone , właściciel albo użytkownik wieczysty może że żądać od gminy odszkodowania, albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący wykazali iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały ponieważ, jak wynika z wypisów z ksiąg wieczystych są współwłaścicielami działek o nr ew. [...] i [...]. Ustalenia planu odnoszą skutek do ich praw właścicielskich.

W obecnym stanie prawnym wniesienie skargi nie jest poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa – co wynika z art. 53 § 2 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz.270), dalej P.p.s.a..

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej "U.s.g.", trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Zwrot: "zostały naruszone" użyty w art. 101 u.s.g. oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej.

Odnosząc te rozważania teoretyczne do realiów niniejszej spraw, Sąd doszedł do przekonania, że skarżący wykazali że doszło do istotnego naruszenia ich interesów prawnych wynikających z prawa własności. (art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 p.z.p.) Organ planistyczny dopuścił się bowiem naruszenia zasad władztwa planistycznego we wskazanym w skardze zakresie.

Skarżący w pierwszej kolejności zakwestionowali procedurę planistyczną wskazując na niezgodność ustaleń planu ze Studium.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium. Z treści niniejszej uchwały wynika, że organ tę zgodność przesądził.

Oceniając w świetle zarzutów skargi zgodność Planu ze Studium Sąd stwierdza, że ustalenia w odniesieniu do działek skarżących są niezgodne z zapisami Studium. Jak wynika ze Studium i wypisu z Planu w Studium obie działki położone są w strefie intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego (A) w podstrefie A-4 rozwoju funkcji mieszkaniowej. Działka nr [...] i północna część działki nr [...] znajduje się w obszarze urbanistycznym ZP przeznaczonym pod tereny parków i zieleńców. Południowa część działki nr [...] zlokalizowana jest na terenach o dominacji mieszkalnictwa wielo i jednorodzinnego (symbol MWN) – wypis z planu i studium nr 1/2019r w aktach adm.).

Z części tekstowej Studium wynika, że w strefie A - 4 w pasie pomiędzy ul. [...] i [...] do [...] dopuszcza się rozwój funkcji usługowych (publicznych i komercyjnych) i handlowych dla społeczności lokalnej W obszarze tym utrzymuje się istniejące tereny usługowe i produkcyjne. Na terenach MWN dopuszcza się także realizację funkcji wypoczynkowej w formie terenów zieleni publicznej. Generalnie w strefie A (podzielona na podstrefy A-1 do A-4) przewidziano dominację mieszkalnictwa jedno i wielorodzinnego (tereny MWN). Dla tych terenów w strefie A-4 przyjęto maksymalną wysokość zabudowy wielorodzinnej 14 m. minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 50% (WOchK) , poza nim 40%, (IV.2h pkt 4 a Studium). W części południowej dla strefy A-4 maksymalna wysokość zabudowy 14 m minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – 25%. W części północnej maksymalna wysokość zabudowy 12 m, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – 50%. (str 26 Studium pkt d druga kropka).

Z kolei dla terenów ZP (str. 29 studium pkt 6) nie dopuszczono innych funkcji poza funkcją obsługi rekreacji w postaci obiektów małej gastronomii czy toalet publicznych. Dla terenów zieleni położonych wzdłuż rzeki Jeziorki przyjmuje się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 95%.

Tymczasem zgodnie z ustaleniami Planu przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolem 1 UZ – teren usług w zieleni (§§ 5 pkt 12 i 26 Planu) - przeznaczenie – usługi nieuciążliwe w szczególności z zakresu gastronomii, turystyki, rekreacji, kultury w otoczeniu zieleni parkowej przy maksymalnym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej– 70 % (w Studium 25 -50%), wysokości zabudowy 10 do 12 m w zależności od rodzaju dachu (w Studium dla MNW 12 lub 14m., możliwości budowy garaży, wprowadzenia funkcji przyrodniczej i rekreacyjnej, sportowych, rozrywkowych, edukacyjnych i kulturalnych w formie niekubaturowych urządzeń terenowych.

Porównanie obu tych aktów wskazuje, że postanowienia Planu są niezgodne ze Studium gdyż dopuszczają na terenie działek skarżących zabudowę usługową w otoczeniu parkowym podczas gdy w Studium jako dominująca występuje zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i jednorodzinna a na terenach ZP dopuszczone są wyłącznie obiekty małej rekreacji. Studium nie przewiduje na tym terenie usług a funkcja wypoczynkowa, na co powołuje się organ, występuje jedynie w formie zieleni publicznej a nie prywatnej. Inne są także wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej.

Oznacza to, że organ planistyczny naruszył w sposób rażący art. 20 ust. 1 p.z.p.

Czyni to zasadnym zarzut niezgodności postanowień Planu ze Studium.

Trafny jest także zarzut dotyczący braku ustalenia linii zabudowy na terenie 1UZ.

Zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003, poz 1587) - § 4 pkt 6 – wymogami planu są ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w szczególności linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udział powierzchni biologicznie czynnej a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy i geometrii dachu. W odniesieniu do terenu 1 UZ brak jest ustalonej linii zabudowy – co stanowi o naruszeniu § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Po trzecie, w ocenie Sądu organ planistyczny przekroczył w sposób rażący zasady władztwa planistycznego czym i wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Jak wynika z analizy rysunku planu obie działki skarżących położone są w niewielkiej odległości od cieku wodnego. W takiej samej sytuacji pozostają właściciele działek oznaczonych nr ew. [...] i [...]. Jednakże to ich nieruchomości, mimo że także są niezabudowane, zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (12 MN). Ustalono na nich linię zabudowy jako kontynuację linii na działkach już zabudowanych, co oznacza kontynuację zabudowy zgodnie z zabudowę na działkach sąsiednich.

Tym samym organ nie proporcjonalnie przeznaczył działkę skarżących na cele inne nie tylko w studium ale i inne niż w odniesieniu do nieruchomości której położenie i charakter było tożsame z przeznaczeniem nieruchomości skarżących.

Doszło zatem postanowieniami planu do ponadustawowej ingerencji w prawo własności m.inn. poprzez zmianę dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości skarżących pod inne cele w tym cele które powinny być realizowane z gruntów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 p.z.p. przy planowaniu gmina ma obowiązek uwzględnić prawo własności, którego ograniczenie, zgodnie z art. 64 i 31 ust. 1 Konstytucji R.P. możliwe jest tylko wyjątkowo i to ustawą i uwzględnić potrzeby interesu publicznego. Ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga zatem rozważenia czy organ w sposób należyty rozważył interes ogólny i interes indywidualny (zasada proporcjonalności).

Zdaniem Sądu, organ w niniejszym postępowaniu uwzględnił jedynie interes publiczny i interes właścicieli działek sąsiednich przylegających do istniejącej już zabudowy szeregowej natomiast nie uwzględnił interesu skarżących którzy po pierwsze w Studium mieli wskazanie co do możliwości zabudowy a w planie możliwości te stracili. Organ uznał, z przekroczeniem władztwa planistycznego, że tereny te mogą być zabudowane obiektami usługowymi ale w zieleni parkowej a więc de facto zieleni publicznej. Organ planistyczny przeznaczył zatem ten teren i to przy przyjęciu wysokiego bo 70 % wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy usługowej w przeważającej części pod zieleń parkową. Organ wskazał, że wynika to z małej liczby miejsc zielonych na terenie objętym planem. W ocenie Sądu przerzucanie w takim wypadku na właściciela nieruchomości obowiązków polegających na zagwarantowaniu mieszkańcom gminy dostępu do tego rodzaju terenów stanowi przejaw nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego. Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia art. 4 i 7 Konstytucji R.P. gdyż generalnie organ planistyczny działał w granicach prawa jednakże w wyniku wadliwej oceny doszedł do wniosków które nie dają się zaakceptować na gruncie zasady proporcjonalności.

Zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego więc aktem stanowienia prawa a nie aktem stosowania prawa - art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. Uchwała nie stanowi więc rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej ani innej, o jakiej mowa w art. 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej obejmującej § 26 (teren 1UZ) i odpowiedniej części załącznika graficznego w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...].

Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżących solidarnie 300 zł tytułem uiszczonego przez nich wpisu sądowego.