Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2077/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37a, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art.18 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Leszek Kamiński Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 380/11 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego, uiszczenia należnych opłat i odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 380/11, oddalił skargę D. Ł. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego, uiszczenia należnych opłat i odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], zobowiązał D. Ł. do:

1) opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego położonego w N. i przekazania lokalu w stanie wolnym do dyspozycji Agencji w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji;

2) do zapłaty opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich za okres zajmowania lokalu bez tytułu prawnego;

3) do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu bez tytułu prawnego w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania, począwszy od dnia, w którym wskazana decyzja stanie się ostateczna do dnia jego zwolnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie był przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która przepisem art. 1 pkt 35 uchyliła art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wskazał również, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym, a sprawa D. Ł. została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., dlatego też rozpatrywana była zgodnie z przepisami ustawy w brzmieniu sprzed jej nowelizacji.

Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na akta sprawy, z których wynika, iż lokal mieszkalny położony w N. został przydzielony J. Ł. – ojcu D. Ł. , jako żołnierzowi zawodowemu, na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 20 lutego 1973 r. nr 40/73. Przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej uwzględniono żonę, syna – D. Ł. oraz teściową. Po śmierci rodziców (ojciec zmarł 30 grudnia 1999 r., matka 27 października 2009 r.) w lokalu mieszkalnym pozostał D. Ł.

W ocenie organu, D. Ł. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, był bowiem jedynie osobą uwzględnioną przy obliczaniu należnej żołnierzowi zawodowemu powierzchni mieszkalnej lokalu. Uprawnienie wynikające z decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej adresowane jest wyłącznie do osoby imiennie wskazanej w tej decyzji, a to oznacza, że z dniem śmierci osoby uprawnionej do lokalu mieszkalnego, nakaz przydziału osobnej kwatery stałej wygasł. Ponadto organ wskazał, że tytuł prawny do zajmowania lokalu nie został uregulowany po śmierci ojca D. Ł. , a to powoduje, że zamieszkuje on w nim bez tytułu prawnego. Samo zamieszkiwanie w lokalu i ponoszenie kosztów jego utrzymania nie czyni z osoby w nim zamieszkującej osoby posiadającej prawo do tego lokalu. W konsekwencji organ stwierdził, że na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP był zobowiązany do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu oraz do określenia wysokości należnych opłat i odszkodowań.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej po rozpatrzeniu odwołania D. Ł. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ podał, że dla zastosowania normy wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, konieczne jest wystąpienie okoliczności przewidzianych w art. 41 i 44 tej ustawy. Wskazał, że w sprawie D. Ł. podstawą do opróżnienia lokalu jest zaistnienie przesłanki określonej w art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie zaś wymienionej w art. 41 lub 44, co powoduje, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest chybiony. Organ podał też, że w sprawie D. Ł. nie ma zastosowania art. 23 ust. 1a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw i przytaczając jego treść podał, że zajmowany przez D. Ł. lokal mieszkalny posiada status kwatery, tj. lokalu mieszkalnego przeznaczonego wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy służby stałej, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu.

Decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 1 marca 2011 r., w której pełnomocnik skarżącego zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37a ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 30 czerwca 2010 r., poprzez bezpośrednie wydanie decyzji zarządzającej wykwaterowanie z pominięciem etapu postępowania, który winien się zakończyć odrębną decyzją ostateczną w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 tej ustawy i uznanie, iż odwołujący się nie zachował tytułu prawnego do zajmowanego lokalu;

3) naruszenie prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja przydzielająca m.in. odwołującemu się prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie stanowi obowiązującego tytułu prawnego do jego zajmowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ustęp 1). Natomiast stosownie do ustępu 2 art. 37a wskazanej powyżej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej prawidłowo stwierdził, iż przepis art. 37a powołanej ustawy nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o treści określonej w ust. 2, o ile zaistnieją przesłanki określone w ust. 1 tego przepisu.

W tej sprawie bezspornym jest, iż D. Ł. nie posiada tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w N. Tytuł ten posiadał ojciec skarżącego – zmarły 30 grudnia 1999 r. J. Ł. który pełniąc zawodową służbą wojskową, otrzymał go na podstawie imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej nr 40/73 z dnia 20 lutego 1973 r. Skarżący został w nim uwzględniony jedynie przy obliczaniu należnej ojcu powierzchni mieszkalnej lokalu, co nie stanowi o posiadaniu samoistnego prawa do tego lokalu. Po śmierci rodziców stan prawny do zajmowania powyższego lokalu nie został uregulowany, co powoduje, że D. Ł. zamieszkuje w nim bez tytułu prawnego. Sąd podkreślił, że uprawnienie wynikające z decyzji o przydziale osobnej kwatery adresowane jest wyłącznie do adresata decyzji, tj. osoby imiennie wskazanej w decyzji o przydziale kwatery, a to oznacza, że skutki decyzji, co do zasady nie rozciągają się na osoby trzecie. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na śmierć J. Ł. (ojca skarżącego) imienny nakaz przydziału osobnej kwatery stałej nr 40/73 z dnia 20 lutego 1973 r. wygasł, co oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych. Sąd wskazał też, że lokale będące w dyspozycji WAM nie podlegają dziedziczeniu, ani regulacjom dotyczącym najmu lokali. Są przydzielane na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyłącznie podmiotom wymienionym w tej ustawie.

Artykuł 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) jednoznacznie stanowi, że przepisów tego aktu prawnego nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy przewidziane w art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zostały przekazane do trybu postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 45 ust. 1 cyt. ustawy, na mocy którego do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego ma zastosowanie tryb egzekucji administracyjnej. Jedynie w stosunku do osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy, dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Oznacza to, że w takich przypadkach dyrektor oddziału regionalnego WAM występuje wobec nich z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Skarżący nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a więc uregulowanie to go nie dotyczy. Sąd podkreślił, że samo zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu, a nawet ponoszenie kosztów jego utrzymania, nie czyni skarżącego osobą posiadającą prawo do tego lokalu. Z tego powodu organ był zobligowany treścią powyższego przepisu do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań.

Odnosząc się zaś do zarzutu pełnomocnika skarżącego wskazującego na konieczność zastosowania art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sąd nie podzielił tego poglądu. W rozpoznawanej sprawie podstawą do opróżnienia zajmowanego przez skarżącego lokalu jest art. 37a powołanej ustawy nie zaś przesłanki wymienione w art. 41 i 44 ustawy. Oznacza to że bezzasadny jest zarzut o konieczności wydania przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, decyzji w trybie art. 42 ust. 1 ustawy.

Sąd nie podzielił również poglądu o obowiązku zastosowania przez organ art. 23 ust. 1a ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. Z treści tego przepisu wynika, że w razie śmierci osoby, której do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 30 czerwca 2004 r.) przydzielono osobną kwaterę stałą, zamieszkałej w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, niebędącym kwaterą, wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci osoby, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, mają prawo zamieszkiwać w tym lokalu. Podkreślić należy, że decyzją nr 40/73 z dnia 20 lutego 1973 r. przydzielono ojcu skarżącego kwaterę stałą, nie zaś lokal niebędący kwaterą. Ponadto o statusie tego lokalu świadczy również informacja zawarta na stronie internetowej WAM, w wykazie kwater pod pozycją nr 2272. Skoro zatem sytuacja prawna tej kwatery nie została w żaden sposób uregulowana po śmierci J. Ł. to nie budzi wątpliwości, że skarżący nie legitymuje się do niej tytułem prawnym.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku D. Ł. wniósł skargę kasacyjną i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenia norm prawa materialnego (podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

– poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37a ust. 1 i 2 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu na dzień 30 czerwca 2010 r., poprzez bezpośrednie wydanie decyzji zarządzającej wykwaterowanie z pominięciem etapu postępowania, który winien się zakończyć odrębną decyzją ostateczną w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego,

– naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 tej ustawy a rubrica i uznanie, iż odwołujący się nie zachowali tytułu prawnego do zajmowanego lokalu;

2) naruszenia norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż decyzja przydzielająca m.in. odwołującemu się prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie stanowi obowiązującego tytułu prawnego do jego zajmowania,

– naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i 134 § 1 P.p.s.a., art. 37a ust. 1 i 2 w związku z art. 36 ust. 1 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegające na niezbadaniu w granicach rozpatrywanej sprawy i na podstawie akt niniejszego postępowania kwestii, czy skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłat za używanie lokalu także w sytuacji gdyby uznać, iż zajmuje on lokal bez tytułu prawnego, gdzie wówczas zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% tych opłat, gdzie opłaty te ponosi jedynie osoba zajmująca lokal na podstawie tytułu prawnego, zaś niemożliwym jest jednoczesne zajmowanie lokalu na podstawie tytułu prawnego i bez tego tytułu prawnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy wyłania się bardzo istotne zagadnienia prawne. Mianowicie rzeczą Naczelnego Sądu, w ocenie strony skarżącej, winna być ocena:

– w aspekcie art. 134 § 1 i 133 § 1 P.p.s.a. czy rozpoznanie przez sąd administracyjny w granicach danej sprawy winno obejmować także te naruszenia prawa, których skarżący nie sformułował w skardze w ramach zarzutów. Przekładając to zaś na stan niniejszej sprawy, wskazaną w zarzucie niniejszej skargi kasacyjnej kwestię konkurencyjności odszkodowania w wysokości 200% opłat z tytułu czynszu i opłat pośrednich oraz samego tylko obowiązku ponoszenia czynszu i opłat pośrednich, gdzie jedno z tych świadczeń uzależnione jest od posiadania tytułu prawnego, a drugie od jego braku,

– czy koniecznym jest w pierwszej kolejności w odrębnym postępowaniu administracyjnym rozstrzyganie o tytule prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego, a dopiero toczenie postępowania administracyjnego w przedmiocie opróżnienia tego lokalu,

– wreszcie ustalenie charakteru prawnego imiennego wskazania konkretnej osoby w decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a następnie ustalenie, czy prawo tej osoby do zajmowania lokalu mieszkalnego wygasa z chwilą śmierci innej osoby wymienionej w treści decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Powyższe zagadnienie skarżący uważa za kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie strony skarżącej WSA w Warszawie naruszył w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd bada bowiem sprawę w jej granicach, nie jest związany ani zarzutami skargi, ani zawartą w niej podstawą prawną. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym ma charakter co do prawa, nie zaś co do faktów, jednakże zawsze ma charakter kompleksowy i pod względem badania legalności zaskarżonej decyzji nawet szerszy niźli postępowanie administracyjne i w I i w II instancji. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób wystarczający tego, czy dopuszczalnym jest zobowiązywanie w decyzji przez organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do opłacania przez skarżącego jednocześnie czynszu i opłat pośrednich (świadczenie z art. 36 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), gdzie świadczenie to zależy od posiadania tytułu prawnego do zajmowania lokalu i jednoczesne zobowiązywanie do opłacania odszkodowania i to bez określenia jego liczbowej wysokości, które to wprost zależy od braku tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji, pomimo braku takiego zarzutu w skardze, winien był tę kwestię zbadać, nie zaś zachowywać się jak sąd kasacyjny i ograniczać się jedynie do zbadania zasadności zarzutów skargi, albowiem postępowanie przed Sądem I instancji ma charakter kompleksowy i Sąd ten nie jest związany ani zarzutami skargi, ani nawet granicami zaskarżenia, lecz granicami danej sprawy i w granicach tejże sprawy winien był kwestię tę w ocenie skarżącego zbadać, albowiem ma to znaczący wpływ na jego prawa i obowiązki.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dopiero ostateczna decyzja o zwolnieniu lokalu mieszkalnego/kwatery, gdzie jako strony wymienione są wszystkie osoby zamieszkujące w lokalu na podstawie tytułu prawnego, może stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art.37a ust. 1 i 2. Tym samym zarządzenie wykwaterowania jest przedwczesne na tym etapie postępowania.

Sąd I instancji naruszył art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), gdyż art. 23 ust. 1a, na co wskazuje choćby argumentum a rubrica (z kolejności przepisów ustawy) jest lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed tym ostatnim.

Ponadto nie sposób jest przyjąć, iż lokal zajmowany jest przez skarżącego bez tytułu prawnego, albowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przydziale tego lokalu m.in. skarżącemu na czas nieokreślony. Przeznaczenie jedynie dla żołnierzy zawodowych można nadać zaś tylko lokalowi, który nie jest przez nikogo zamieszkany. Nie można w demokratycznym państwie prawnym dysponować lokalami zajmowanymi przez inne osoby i domagać się opuszczenia tych lokali tym osobom bez naruszenia przez nich zasad używania tych lokali – naruszenia warunków przydziału (np. niepłacenie czynszu, naruszenie zakazu podnajmowania) Należy zauważyć, iż decyzją tą przydzielono lokal mieszkalny m.in. skarżącemu. Decyzja ta ma charakter ostateczny. Nigdy co do niej nawet nie z ostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie odwoławcze, czy też nadzwyczajne o jej uchylenie, albo zmianę, czy stwierdzenie nieważności. Oznacza to, iż przydział lokalu na jej podstawie tak długo zachowuje swój stały charakter (na czas nieokreślony), dopóki nie zostanie decyzja ta zmieniona, czy uchylona. Po prostu do tego czasu z mocy zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, obowiązuje i jest wiążąca, nie tylko dla strony i organu, który ją wydał, lecz także dla innych podmiotów, czy organów. Ewentualna zmiana, lub uchylenie decyzji możliwe jest jedynie w po uzyskaniu zgody zainteresowanych. Strona, nabyła bowiem na jej podstawie prawo, którego nie może zostać bez zmiany decyzji pozbawiona (art. 155 k.p.a.). Brak jest także podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie występuje tutaj żadna przesłanka z art. 145, czy 145a k.p.a., Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż odpowiada ona prawu i nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując, w przedstawionym stanie faktycznym przez oraz wedle treści decyzji przydziałowej brak jest podstaw do podjęcia procedur wykwaterowania z ww. lokalu. Decyduje bowiem treść ostatecznej decyzji przydziałowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, iż podstawy skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami podnoszonymi w skardze do WSA. Podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko oraz ocenę legalności decyzji wyrażoną w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jednakże istota sporu w tej sprawie dotyczy głównie tego jakie przepisy prawa materialnego miały zastosowanie w tej sprawie.

Decyzja organu pierwszej instancji zobowiązująca D. Ł. do opróżnienia lokalu została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203), a obowiązujący od dnia 1 lipca 2004 r. stanowi w ust. 1, że osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania.

W przypadku, o którym mowa wyżej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań (ust. 2).

Z przepisu tego wynika obowiązek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu przez właściwy organ oraz ustaleniu należnych opłat i odszkodowania w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Prawidłowo organy administracji oraz Sąd przyjęły, iż D. Ł. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, położonego w N. Lokal ten został bowiem przydzielony żołnierzowi zawodowemu J. Ł. na podstawie nakazu przydziału osobnej kwatery stałej z dnia 20 lutego 1973 r. D. Ł. , będący synem żołnierza został uwzględniony przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej i zamieszkiwał w tym lokalu najpierw wspólnie z rodzicami, a następnie po śmierci ojca J. Ł. (w 1999 r.) i matki (w 2009 r.) pozostał w tym lokalu sam.

Błędnie skarżący z faktu uwzględnienia go przy przydziale kwatery stałej dla ojca J. Ł. w 1973 r. wywodzi obecnie swój tytuł prawny do lokalu. Nakaz przydziału kwatery stałej dotyczył żołnierza zawodowego i z chwilą jego śmierci wygasł, zatem nie wywołuje on skutków prawnych wobec skarżącego i nie stanowi tytułu prawnego. Błędnie skarżący traktuje nakaz jako "decyzję przydzielającą prawo do zamieszkiwania w lokalu".

Za chybiony należy również uznać zarzut niezastosowania przepisu art. 42 ust. 1 ustawy w brzmieniu na dzień 30 czerwca 2010 r. Przepis ten przewiduje w przypadkach, o których mowa w art. 41 i 44 obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Przepisy te jednakże – jak wynika z ich treści dotyczą lokali mieszkalnych, zajmowanych przez żołnierzy służby stałej (art. 41, bądź osób niebędących żołnierzami służby stałej, które zajmują kwatery, lecz którym przysługuje odprawa mieszkaniowa i odmówiły skorzystania z niej (art. 44). Skarżący do kategorii tych osób nie należy, jak również lokal, w którym aktualnie zamieszkuje, nie posiada statusu lokalu mieszkalnego, lecz jest kwaterą stałą.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 23 ust. 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. zmieniającej ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, gdyż reguluje on sytuację prawną osób, które po śmierci żołnierza zawodowego, któremu przydzielono kwaterę stałą zamieszkiwały w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą. W niniejszej sprawie po śmierci J. Ł. nie zmieniono statusu kwatery zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie i stanowić podstawy do uznania tytułu prawnego skarżącego do lokalu.

W odniesieniu do stosowania norm prawa materialnego dodać należy, iż ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143) został uchylony przepis art. 37a, jednakże na podstawie art. 18 ust. 1 powołanej noweli do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Ponieważ w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r. prawidłowo organy oraz Sąd pierwszej instancji stosowały przepisy według stanu prawnego obowiązującego do 30 czerwca 2010 r.

Oceniając zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy również odmówił im trafności. Wskazany jako naruszony przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast przepis art. 134 § 1 tej ustawy określa granice orzekania sądu pierwszej instancji stanowiąc, iż sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazując te przepisy autor skargi kasacyjnej ich naruszenie wiąże z przepisami prawa materialnego – art. 37a ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i z zaniechaniem zbadania przez Sąd zasadności obciążenia skarżącego opłatami za używanie lokalu "także w sytuacji gdyby uznać, że zajmuje on lokal bez tytułu prawnego", a wówczas zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% tych opłat.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie do tych kwestii nie odnosi się, a co przyznaje skarżący, nie były one także przedmiotem skargi. Jednakże zarzut ten nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem przytoczone w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy, a w szczególności omawiany wyżej przepis art. 37a ust. 1 stanowi podstawę do obciążenia osób zajmujących lokale bez tytułu prawnego do uiszczania opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania.

Z tych względów zarzut niezbadania kwestii wykraczającej poza zarzuty skargi, jako dotyczący uchybienia nie mającego wpływu na wynik sprawy nie mógł być uwzględniony.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszenia przepisu art. 16 § 1 k.p.a., gdyż – jak już stwierdzono wyżej – nakazu przydzielającego stałą kwaterę żołnierzowi w służbie stałej nie można traktować jako decyzji przydzielającej lokal mieszkalny skarżącemu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.