Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 572/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 636/19 w sprawie ze skargi H. M. i E. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 636/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: Sąd I instancji) oddalił skargę E. M. i H. M. (dalej również: Skarżące) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął na wniosek H. M., E. M. oraz B. L. z 24 maja 2017 r. postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną, położoną w obrębie [...] miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...].

Pismem z 12 lipca 2017 r., Burmistrz [...] poinformował Starostę [...], że Gmina Miasto wystąpiła 18 sierpnia 2016 r. z wnioskiem do Wojewody o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.).

W dniu 23 sierpnia 2017 r., Burmistrz [...] przekazał Staroście [...], wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 25 września 2017 r., Burmistrz [...] wskazał, że strony postępowania złożyły odwołanie od decyzji Wojewody z [...]sierpnia 2017 r., znak: [...].

Z uwagi na wniesione odwołanie, postępowanie toczące się w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia odwołania.

Strony postępowania wraz z kolejnym wnioskiem o odszkodowanie z 28 września 2018 r. przekazały do organu decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...].

Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, postanowieniem z [...] października 2018 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...].

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [...] z uwagi na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. M., H. M. i B. L. zarzuciły naruszenie prawa procesowego, tj. art. 9 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez Burmistrza Miasta [...] powiadomienia o możliwości wystąpienia o odszkodowanie należne właścicielom z tytułu przejęcia przez Urząd działki nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem na drogę gminną

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogę publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejście prawa własności na jednostkę samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w formie decyzji. Stosownie zaś do ust. 4 art. 73 ustawy odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała terminu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżące podniosły zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., polegającego na zaniechaniu przez Burmistrza Miasta [...] powiadomienia o możliwości wystąpienia o odszkodowanie należne właścicielom z tytułu przejęcia własności działki nr [...] z przeznaczeniem na drogę gminną. Skarżące nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, że uchybienie przez stronę terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania skutkuje wygaśnięciem roszczenia odszkodowawczego. Zdaniem skarżących Burmistrz miasta [...] miał obowiązek powiadomić je w terminie przed dniem 31 grudnia 2005 r., iż działka nr [...] ulega przejęciu przez organ samorządowy z mocy prawa oraz przysługuje im uprawnienie do żądania odszkodowania. Okolicznością niesporną jest, iż Burmistrz nie wykonał powyższego, czym naruszył przepis art. 9 k.p.a. Komentarze do art. 9 k.p.a. są jednoznaczne. Organy administracji publicznej z urzędu są zobowiązane do udzielania obywatelom szczegółowych informacji w sprawach ich dotyczących. Powyższe precyzuje Sąd Najwyższy, który wyrokiem z dnia 23 lipca 1992 r. stwierdza: "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowania winien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe". Skarżące zwracają uwagę na pismo Burmistrza z dnia 24 marca 2016 r., w którym Burmistrz stwierdza, iż H. M. przysługuje tytuł własności wobec działki nr. [...]. Przez okres ponad 19 lat (od stycznia 1999 r.) Gmina użytkuje działkę nr [...] i Urząd nigdy nie zwrócił się do właścicieli nieruchomości z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na użytkowanie nieruchomości oraz na jakich warunkach. Wojewoda [...], uzasadniając zaskarżoną decyzję podnosi wyłącznie okoliczność uchybienia przez skarżące terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Zdaniem skarżących nadszedł już czas, aby dokonać nowelizacji art. 73 ustawy, gdyż wymienione rozwiązanie ograniczające do pięciu lat termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w sytuacji potrzeby przejęcia przez organ administracji państwowej nieruchomości na cele drogowe ewidentnie narusza usankcjonowane konstytucyjnie "święte prawo własności" oraz przywraca stalinowskie reżimy prawne, w świetle których prawo własności praktycznie nie istniało. Skarżące zwróciły ponadto uwagę na problem należnego odszkodowania za bezumowne korzystanie przez Gminę z działki nr [...] gdyż Wojewoda dopiero decyzją z [...] sierpnia 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę własności przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze, iż roszczenia okresowe ulegają trzyletniemu przedawnieniu, aktualnie jesteśmy uprawnione do żądania odszkodowania za bezumowne korzystanie, ponieważ termin do zgłoszenia żądania zaczął biec w dacie uprawomocnienia się decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. Skarżące wskazały, że oczekują, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokona wykładni prawnej podniesionej problematyki. Jak wiadomo na całym świecie orzecznictwo sądowe koryguje błędy ustawodawcy oraz kształtuje prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 25 października 2019 r. pełnomocnik Skarżących wskazał, że "niewątpliwie w sprawie zachodzi konieczność dokonania nowelizacji ustawy z dnia 13.10.1998 r. Zakreślony tą ustawą termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - do dnia 31 grudnia 2005 r. jest niewystarczający.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 19 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną z uwagi na wygaśnięcie roszczenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd I instancji zaznaczył, że punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w świetle którego odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Poza sporem pozostaje, że ustawodawca w art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczył granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Sąd I instancji wskazał, że istota skargi sprowadza się do zakwestionowania legalności wynikającego z ustawy terminu. Sąd podkreślił przy tym, że ww. przepisy stały się przedmiotem rozważań judykatury, zarówno sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wskazanie w omawianym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasało (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11, z 1 lutego 2007 r. I OSK 394/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie stwierdził organ, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa, niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. W konsekwencji wniosek złożony po upływie ustawowego terminu nie może zostać uwzględniony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., II SA/Lu 273/08). Z kolei Sąd Najwyższy stwierdził w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 601/00, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że istotne dla oceny zarzutów skargi wydaje się natomiast fakt, że Trybunał Konstytucyjny kilkukrotnie badał zgodność art. 73 ust. 4 ustawy z Konstytucją RP i wskazywał, że mechanizm potwierdzenia przejścia własności i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, istotnym wydaje się m in wyrok z 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekając, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP, a konkretnie jej art. 21 ust. 2 w związku art. 31 ust. 3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji, stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyinterpretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia. W wyroku z dnia z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK 2000/2/60) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie regulacji ustawowej dotyczącej problematyki odjęcia własności tylko z tego powodu, iż jej normatywny kształt odbiega od przyjmowanej w obowiązujących ustawach zwykłych konstrukcji wywłaszczenia. Trybunał wskazał, że przedmiotem odjęcia własności stały się działki "faktycznie wywłaszczone", wobec których, w drodze czynności faktycznych (aczkolwiek często pozbawionych podstawy prawnej), przesądzone zostało przejęcie ich własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego, w bliższej bądź dalszej przyszłości. Można więc powiedzieć, iż problemem przed którym stał ustawodawca było nie tyle rozstrzygnięcie dylematu związanego z odjęciem własności jako takim, ile raczej z doborem właściwej procedury, w jakiej doszłoby do dostosowania stanu prawnego do sytuacji faktycznej, ukształtowanej znacznie wcześniej. Konsekwencją szczególnego charakteru sytuacji normowanej treścią art. 73 ust. 1 ustawy było bowiem uprzednie - wobec stanowionej regulacji - przesądzenie (wskutek utrwalonych działań faktycznych) rozstrzygnięcia samego problemu przeniesienia własności. Ciężar zagadnienia przeniósł się tym samym na zagadnienie właściwego ukształtowania (materialnej, jak i proceduralnej) płaszczyzny odszkodowawczej za utraconą własność. Z kolei w wyroku z 20 lipca 2004 r., w sprawie SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), Trybunał uznał za proporcjonalne zastosowanie w art. 73 ustawy szczególnej procedury wywłaszczeniowej, biorąc pod uwagę potrzebę zrównoważenia interesu publicznego związanego z koniecznością budowy dróg z prawami przysługującymi właścicielom zajętych pod drogi nieruchomości. Związana z tym wywłaszczeniem szczególna konstrukcja odszkodowania została uznana za spełniającą konstytucyjne wymogi słusznego odszkodowania. Nie oznacza to zagwarantowania pełnej ekwiwalentności odszkodowania, które jest wypłacane nie z urzędu, lecz tylko na wniosek byłego właściciela Za zgodne z Konstytucją uznał Trybunał ograniczenie w czasie możliwości zgłaszania wniosków o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości do 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Trybunału obowiązkiem ustawodawcy jest bowiem wyważenie ochrony interesu osoby wywłaszczonej oraz możliwości władz publicznych co do spełnienia wymagań regulacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Trybunał zwrócił uwagę, że osoby wywłaszczone miały w czasie faktycznego odjęcia własności możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczyniły, a zgodnie z zasadą lus civile vigilantibus scriptum est powinny wykazać się dbałością o swe prawa.

Natomiast w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając to orzeczenie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 ustawy jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. i aczkolwiek istotnie decyzja wojewody precyzuje szczegółowo przedmiot wywłaszczenia, to jednak okoliczność ta nie przesądza, że jej wydanie stanowiło warunek złożenia wniosku o odszkodowanie. Skoro nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to również od tego dnia powstało prawo do żądania odszkodowania. Natomiast potwierdzenie wywłaszczenia w drodze decyzji wojewody ma charakter dowodowy. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy decyzja wojewody stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej wynikającej z wywłaszczenia zmiany właściciela. Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że również w wypadku innych sposobów przeniesienia własności, takich jak spadkobranie lub zasiedzenie, treść księgi wieczystej może przez wiele lat nie odpowiadać stanowi prawnemu, co nie daje podstaw do kwestionowania, że zasiedzenie albo spadkobranie nastąpiło z mocy prawa w określonym momencie. Przepisy nie ustanawiają terminów udokumentowania zmiany stanu prawnego. Aby spadkobierca mógł się skutecznie powoływać na przysługujące mu prawa majątkowe spadkodawcy, musi uzyskać postanowienie sądu o nabyciu spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Dopiero taki urzędowy dokument stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, tak jak decyzja wojewody w wypadku wywłaszczenia z mocy prawa. W świetle powyższego, jako że decyzja potwierdzająca przejście własności nieruchomości wydana została dopiero [...] sierpnia 2017 r., brak było możliwości wcześniejszego dokonania zmian w księgach wieczystych, bez znaczenia pozostaje podnoszony w skardze fakt, że H. M. potraktowana została w piśmie Burmistrza [...] z 24 marca 2016 r. jako właścicielka działki.

Sąd I instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony (por. np. wyrok NSA z 16 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1490/09).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny zaaprobował ustanowiony w art. 73 ust. 4 ustawy okres przedawnienia prawa do złożenia wniosku o odszkodowanie, jak i to, że żądanie takie następuje na wniosek podmiotu uprawnionego. Nieuzasadnione wydają się zatem, zdaniem Sądu I instancji, oczekiwania Skarżących korekty w drodze wykładni przez sąd administracyjny rzekomych błędów ustawodawcy.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest przy tym usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., który dotyczy obowiązku udzielania przez organ administracji informacji w toku postępowania administracyjnego. W ocenie sądu obowiązek informacyjny dotyczy wyłącznie uprawnień przysługujących w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Konkretyzuje się zatem dopiero z chwilą wszczęcia postępowania. Nie sposób zatem zaaprobować koncepcji, że obejmuje on obowiązek informowania poza postępowaniem administracyjnym o możliwości ubiegania się o odszkodowanie, o którym mowa art. 73 ust. 4 ustawy, a więc o treści powszechnie obowiązujących przepisów.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że także Trybunał Konstytucyjny zauważył w przywoływanym już wyroku w sprawie o sygn. akt K 20/09, że ustawodawca odsunął w czasie możliwość zgłoszenia i realizacji roszczenia odszkodowawczego w ten sposób, iż podmioty uprawnione miały dwa lata - bez uszczerbku dla ich prawa podmiotowego - na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnych oraz jego konsekwencjach w sferze przysługujących im praw majątkowych. W art. 73 ust. 4 ustawy przyjęto pięcioletni termin na zgłoszenie stosownego wniosku, który nie wymagał dochowania szczególnej formy. Była to jedyna czynność, której prawo wymagało od podmiotu uprawnionego, aby mógł on uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Samo zaś wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Realizacja roszczenia odszkodowawczego została uzależniona od aktywności i staranności uprawnionego, zgodnie z zasadą ius civile vigilantibus scriptum est. Założenie, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa, jest w pełni aprobowane w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że wprowadzenie w art. 73 ust. 4 ustawy terminu, po którym roszczenie odszkodowawcze "wygasa", uzasadnione jest koniecznością zachowania porządku publicznego. Odnosząc się natomiast do problematyki naruszenia istoty prawa do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, trafnie przyjęły organy administracji, że roszczenie Skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wygasło.

Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że ustalenie powyższej okoliczności co do zasady powinno doprowadzić do wydania przez organ decyzji merytorycznej o odmowie ustalenia odszkodowania, jednak umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. nie stanowi uchybienia, które w świetle art. 145 p.p.s.a. czyniłoby koniecznym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr. 137 poz. 872 z późn. zm.), przez ich niezastosowanie oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, iż Skarżące mogły złożyć wniosek o odszkodowanie jedynie do dnia 31 grudnia 2005 r., że roszczenie Skarżących wygasło, a w konsekwencji że nie przysługuje im odszkodowanie za przejętą a stanowiącą ich własność nieruchomość, a decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2017 r. była decyzją deklaratoryjną, a nie decyzją konstytutywną;

2. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji RP ( Dz.U. nr. 78 poz. 483 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim wskazuje się, iż "wywłaszczenie jest możliwe wyłącznie za słusznym odszkodowaniem";

3. art. 9 k.p.a., polegającego na zaniechaniu przez Burmistrza Miasta [...] powiadomienia Skarżących w roku 2005 r. o możliwości wystąpienia o odszkodowanie z tytułu przejęcia własności Skarżących, tj. działki nr. [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem na drogę gminną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania celem przyznania Skarżącym należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Wniosły jednocześnie o rozpoznanie skargi na rozprawie i o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaistniały w sprawie spór dotyczy zagadnienia terminu składania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Jeszcze przed odniesieniem się do zarzutów przepisów postępowania, wskazać trzeba, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten formułuje zatem trzy przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów: (1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., (2) władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz (3) nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości). Przepis art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających stanowi zatem podstawę prawną postępowania o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Aby w opisanym powyżej trybie doszło do nabycia prawa własności przez podmiot publiczny, wszystkie ww. przesłanki muszą wystąpić łącznie.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1255/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2749/15, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej cytowane "CBOSA").

Sąd w składzie orzekającym uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut procesowy nie mógł zostać uwzględniony, a mianowicie art. 9 k.p.a. związany z niepoinformowaniem Skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.

Jak wspomniano powyżej zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie determinują przepisy prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania w ww. zakresie jest uzasadniony wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie odnosi się to do wykazania spełnienia trzech przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, o których również była mowa powyżej, przy czym dyskusyjną okolicznością w sprawie jest wyjaśnienie czy na dzień 31 grudnia 1998 r., sporna działka posiadała status drogi publicznej i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione (zgromadzony w aktach materiał był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji), jak również spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę. Przede wszystkim, odnosząc się do wątpliwości strony w tym zakresie, sporny grunt był zajęty pod drogę gminną oraz znajdował się w faktycznym władaniu tejże gminy.

Z powyższych przyczyn nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego oznaczony numerem 1, który dotyczył błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, a który sprowadzał się do negowania przez skarżącą stanowiska, zgodnie z którym dla ustalenia faktu władania mieniem, będącego przedmiotem wniosku o nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, nie jest wymagany formalny zarząd (co oznacza legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości), a jedynie zarząd faktyczny.

Jak wskazano, okoliczność zajęcia spornej działki pod drogę i władania nią wynika z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, zatem WSA nie dokonał błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Ponadto jak słusznie zauważył WSA, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. Podstawowe znaczenie ma zatem, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie, związane z zarządzaniem drogą publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 762/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2565/19; źródło CBOSA).

Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1678/18).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca powołała się na ww. przepisy konstytucyjne, wskazując, że wywłaszczenie możliwe jest wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, przy czym za niesłuszne uznała przyjęcie, że wniosek o odszkodowanie mogła złożyć do dnia 31 grudnia 2015 r., a po tym czasie roszczenie wygasło, tym samym nie przystała na odmowę wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Zgodnie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest zaś ten właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w terminie określonym w tym przepisie jest warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2535/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, źródło CBOSA) Co więcej termin określony w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 617/17, źródło CBOSA). Równie istotne, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania uregulowany (tj. wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających), nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2730/12, źródło CBOSA).

Ocena prawna analizowanego przepisu wielokrotnie była przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie oceniał art. 73 przepisów wprowadzających i za każdym razem stwierdzał jego konstytucyjność). Tym sama możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających kilkakrotnie została uznana za zgodną z przepisami Konstytucji RP (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09).

W wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zauważył, że uprawnione podmioty miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Trybunał przypomniał, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa (na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98).

Również w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie.

Z kolei w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Co istotne w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku TK wskazał również, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę, ani nie wprowadza obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania (wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie, a ponadto stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania). Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody. Z drugiej jednak strony bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie możliwe ustalenie wysokości odszkodowania, co oznacza, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. W takim wypadku - jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody - postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt 1450/16).

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę nie zasługiwała na uwzględnienie. Wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione, jak również spełnione zostały przesłanki sformułowane w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających pozwalające. Nie ulega również wątpliwości, że możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających jest zgodna z przepisami Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie 184 p.p.s.a.