Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1223/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojskowych Zakładów Kartograficznych sp. z o. o. z siedzibą w [...] na uchwałę Wojskowej Izby Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W. Z. K. Spółka z o.o. w [...] wniosły do skargę na uchwałę Rady Lekarskiej Wojskowej Izby Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udzielenie informacji publicznej.

Wnioskodawca, spółka pod firmą W. Z. K. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zwrócił się do Wojskowej Izby Lekarskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) procesu wyboru wykonawcy na skład, druk i dostawę miesięcznika "[...]" na 2019 rok, 2) warunków, jakie powinien spełniać wykonawca, 3) w jakim trybie został dokonany wybór wykonawcy czasopisma, 4) z jakich środków finansowany jest druk, skład i kolportaż wyżej wymienionego czasopisma, 5) jakie podmioty złożyły ofertę na druk, skład i kolportaż wyżej wymienionego czasopisma, 6) na jakich zasadach zlecane są usługi druku w Wojskowej Izbie Lekarskiej, 7) komu i na jaką kwotę udzielono zamówień na usługi poligraficzne w 2018 roku.

Wojskowa Izba Lekarska decyzją nr [...] odmówiła udostępnienia żądanej informacji.

Na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Rada Lekarska Wojskowej Izby Lekarskiej uchwałą z dnia [...] marca 2019r. nr [...] utrzymała w mocy ww. decyzję.

W ocenie organów Informacje, o których udostępnienie wnosił wnioskodawca, nie są "informacjami publicznymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.1330, dalej "u.d.i.p."), bowiem informacje te nie stanowią informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Wojskową Izbę Lekarską zadań publicznych wskazanych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Wojskowa Izba Lekarska co prawda w pewnej części swojej działalności dysponuje środkami finansowymi, które zgodnie z brzmieniem art. 115 ust. 1 w związku z art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 roku o izbach lekarskich (Dz. U. 2018, poz. 168 tekst jednolity), zwanej dalej u.i.l. swoje pochodzenie biorą z budżetu państwa, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej, jednak te środki finansowe, zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami, są przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a u.i.l. Zatem tylko w zakresie, w jakim Wojskowa Izba Lekarska realizuje powyższe zadania, można mówić w jej przypadku o gospodarowaniu mieniem publicznym, co z kolei, w dalszej konsekwencji, przesądzałoby o tym, że wszelkie informacje dotyczące gospodarowania tymi środkami mogłyby zostać uznane za "informację publiczną" w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 25 pkt 16) w związku z art. 3 ust. 4 u.i.l. wydawanie biuletynu Wojskowej Izby Lekarskiej należy do kompetencji Rady Lekarskiej Wojskowej Izby Lekarskiej, a ponieważ czynność ta nie została wymieniona w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a u.i.l. jako zadanie realizowane ze środków finansowych pokrywanych z budżetu państwa, z części której dysponentem jest Ministerstwo Obrony Narodowej, to finansowanie tej czynności odbywa się ze składek członkowskich, o których mowa w art. 114 ust. 2 pkt 1 u.i.l. co ponownie rozstrzyga, że wszelkie informacje związane z wydawaniem biuletynu Wojskowej Izby Lekarskiej nie mają przymiotu "informacji publicznej".

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma również fakt, iż realizacja zadania polegającego na wydawaniu Biuletynu Wojskowej Izby Lekarskiej, a w szczególności procedura zmierzająca do wyboru oferty na wykonanie tego zadania, odbywa się w nie w oparciu o ustawę z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1986 tekst jednolity), a w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. 2018, poz. 1025 tekst jednolity), czyli na gruncie prawa prywatnego, a nie publicznego.

Analiza przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, doprowadziła organ również do takiej konstatacji, że nawet w przypadku, gdyby przedmiotowe informacje stanowiły "informację publiczną" w rozumieniu przepisów u.d.i.p., to i tak zachodziłaby konieczność zastosowania przez Wojskową Izbę Lekarską ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na to, że dokonywanie wyboru oferenta na gruncie prawa prywatnego, a nie publicznego, przy jednoczesnym późniejszym ujawnieniu szczegółów dotyczących zawartej w ten sposób umowy cywilnoprawnej, mogłoby stanowić o naruszeniu tajemnicy przedsiębiorstwa tego podmiotu, z którym Wojskowa Izba Lekarska taką umowę by zawarła. Tajemnica przedsiębiorstwa w takim przypadku chroniona jest przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2018, poz. 419 tekst jednolity), zwanej dalej u.z.n.k., a w szczególności art. 11 ust. 1 u.z.n.k., który stanowi, że: "Czynem nieuczciwej konkurencji Jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa". Dokonanie przez Wojskową Izbę Lekarską powyższego czynu nieuczciwej konkurencji mogłoby narazić Wojskową Izbę Lekarską na odpowiedzialność cywilną określoną w Rozdziale 3 u.z.n.k. oraz na odpowiedzialność karną określoną w Rozdziale 4 u.z.n.k., a zatem ograniczenie prawa do informacji publicznej związane z "ochroną tajemnic ustawowo chronionych", o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. znalazłoby swoje pełne uzasadnienie.

W. Z. K. Spółka z o.o. w [...] wniosły do skargę na uchwałę Rady Lekarskiej Wojskowej Izby Lekarskiej w [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udzielenie informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że przepisy art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej: u.d.i.p.) wymieniają kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy katalog ten nie ma charakteru zamkniętego. Za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie należy podnieść, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej

lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź

w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazał, że Izba Lekarska wykonuje zadania publiczne, które to pojęcie jest szersze od terminu "zadania władzy publicznej". Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie; pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP. ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazania tych zadań. Tak rozumiane zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także osiąganie celów określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji. Wykonywanie zadań publicznych wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt 1 OSK 851/10, Lex nr 737513). (...) samorząd lekarzy niewątpliwie wykonuje tak rozumiane zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu i jest on podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Izba Lekarska wykonuje zadania publiczne a więc jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej jej działalności.

Odnosząc się natomiast do argumentacji wskazanej w skarżonej decyzji, jakoby fakt opłacania publikacji ze składek członków wykluczać miał informację o wydawnictwie z katalogu informacji publicznych skarżący wskazywał, że wydawania ww. biuletynu następuje również przy pomocy środków publicznych - kosztów administracji procesu wydawania, który z pewnością wykonują pracownicy Wojskowej Izby Lekarskiej - opłacani ze środków budżetu Państwa, co już samo w sobie stanowi przesłankę uznanie tej informacji za publiczną. W odwołaniu od decyzji [...] wskazano na wydawanie biuletynu informacji publicznej wyłącznie ze środków pochodzących ze składek. Zaś zadanie administrowania i dysponowania tymi środkami jest zadaniem publicznym ergo informacją publiczną w tym przypadku będą zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych. które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z 14 października, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 września 2018 roku, sygn. akt II SA/Sz 777/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 sierpnia 2012 roku, sygn. akt II SAB/Sz 26/12). I jako takie zadanie jawi się wydawanie pisma Skalpel.

Po drugie, zgodnie z art. 5 pkt 23 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 roku o izbach lekarskich, zadaniem samorządu lekarzy jest w szczególności, zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich. Zaś zgodnie z art. 114 ust. 2 pkt 1 do majątku izby lekarskiej zaliczają się wpływy z składek członkowskich. Skoro ustawowym zadaniem samorządu lekarskiego jest zarządzanie majątkiem izby (bez wskazywania skąd ów majątek pochodzi), zaś z wyżej przywołanego przepisu szczególnego wynika, co w skład tego majątku wchodzi (także składki członkowskie) to oznacza, że wykonując zadanie publiczne w postaci zarządzania majątkiem Izba jest zobligowana do udzielenia informacji co do sposobu tego zarządzania, jako informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Jako błędne należy przyjąć stanowisko wyrażone w decyzji utrzymującej, iż wydawanie miesięcznika nie jest zadaniem publicznym. W ocenie skarżącego zadanie to kwalifikuje się w ramach wymienionych już wyżej zadań - zarządzania majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich.

Po trzecie, nie można zgodzić się z tezą, iż "nawet w przypadku gdyby przedmiotowe informacje stanowiły informację publiczną (...) to i tak zachodziłaby konieczność zastosowania przez Wojskową Izbę lekarską ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej". Jak wskazano już uprzednio, brak jest jednolitej jednoznacznej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Katalog zawarty w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazuje, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Podkreślenia wymaga ponownie, że wnioskujący nie wystąpił o jakiekolwiek informacje mogące kwalifikować się do ww. informacji. Wskazywanie przez Izbę jedynie na możliwości ujawnienia informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa prowadzi do konkluzji, iż Izba w istocie nie wie, czy informacja dostępu do której żąda Wnioskodawca, w istocie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Tylko jasne, czytelne i klarowne wskazanie przez sam podmiot, iż konkretne dane stanowią tajemnicę jego przedsiębiorstwa mogą nadać im postać chronioną. Przesłanek zaś do tego w treści skarżonej decyzji doszukać się nie sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nawet więc błędne nazwanie skargi "odwołaniem" nie może powodować jej odrzucenia, zwłaszcza, że Wojskowe Zakłady Kartograficzne określiły w uzasadnieniu zarzuty do zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast nieprawidłowe określenie wniosków, również nie stanowi przesłanki do odrzucenia skargi. Wnioski te bowiem nie są dla sądu administracyjnego wiążące.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie w przedmiotowej sprawie Rada Lekarska Wojskowej Izby Lekarskiej w [...] wydała decyzję z dnia [...] grudnia 2018r. o odmowie udzielanie informacji publicznej skarżącemu. Następnie Rada Lekarska Wojskowej Izby Lekarskiej w [...] uchwałą z dnia [...] marca 2018r. nr [...] utrzymała w mocy ww. decyzję, tym nie mnie zasadniczą kwestią (podnoszoną zresztą przez organ) pozostaje, czy podmiot do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wydawania czasopisma "[...]". Wojskowe Zakłady Kartograficzne wnioskowały o udzielenie informacji, co do:

a) - warunków jakie miał spełniać powinien wykonawca,

b) - w jakim trybie został dokonany wybór wykonawcy czasopisma,

c) - z jakich środków finansowany jest druk, skład i kolportaż ww. czasopisma,

d) - jakie podmioty złożyły ofertę na druk, skład i kolportaż ww. czasopisma,

e) - na jakich zasadach zlecane są usługi druku w Wojskowej Izbie Lekarskiej,

f) - komu i na jaką kwotę udzielono zamówień na usługi poligraficzne w 2018 roku.

Wojskowa Izba Lekarska jest podmiotem, który w znacznej części swoje działalności dysponuje środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu państwa, których dysponentem jest Minister Obrony Narodowej (art. 115 ust. 1 w zw. Z art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009r. O izbach lekarskich, t.j. Dz. U. z 2018r., poz.168, dalej "u.i.I."). Środki te przeznaczone są wyłącznie na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań wskazanych w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a u.i.l. Tu należy się zgodzić z twierdzeniem organu, że tylko w tym zakresie można mówić o realizacji przez Wojskową Izbę Lekarską gospodarowaniem mieniem publicznym. W powyższym zakresie wnioskodawca mógłby uzyskać informacje w trybie dostępu do informacji publicznej.

Natomiast na podstawie art. 25 pkt 16 w zw. z art. 3 ust. 4 u.i.l. wydawanie biuletynu Wojskowej Izby Lekarskiej należy do kompetencji Rady Lekarskiej WIL . Nie jest to zadanie określone w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a u.i.l. i nie może być realizowane ze środków finansowych pochodzących z budżetu państwa. Finansowanie ma miejsce ze składek członkowskich gromadzonych na podstawie art. 114 ust. 2 pkt 2 u.i.l.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji" (wyrok z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 260/13, podobnie wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1835/12). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującego rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa".

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Przedmiotem skargi nie jest bowiem problem lub kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Informacja, której żąda skarżący jest natomiast istotna z punktu widzenia interesów wnioskodawcy. Wnioskodawca wskazał, iż posiada interes prawny w uzyskaniu wyżej wymienionych informacji, który miałby być związany z tym, że jest spółką Skarbu Państwa ze 100% jej udziałem. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że zakres jego działalności obejmuje szeroko rozumianą poligrafię, archiwizację, cyfryzację oraz kartografię, a nadzór nad wnioskodawcą sprawuje Minister Obrony Narodowej. Wnioskodawca wskazał także, iż jest zainteresowany realizacją tego zadania oraz warunków, jakie stawiane są przez Wojskową Izbę Lekarską w [...] w celu realizacji usług poligraficznych.

Przedmiotem wniosku jest zatem jedynie realizacja indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17).

Kolejną przesłanką wskazującą, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną jest fakt, że wydawanie biuletynu "Skalpel" ma miejsce jedynie ze środków pochodzących ze składek członkowskich. Nie ma w tym zakresie udziału środków pochodzących z budżetu państwa, co wynika z przytoczonych wyżej przepisów. Podział ten jest jasny i sankcjonowany odpowiednimi regulacjami ustawy z dnia 2 grudnia 2009r. O izbach lekarskich. Udzielenie informacji związanych z wydawanie biuletynu, skoro nie wchodzi w zakres katalogu działań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a u.i.l. i nie jest finansowane ze środków publicznych (budżetowych) nie może stanowić informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako bezzasadną.