Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 159/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35, 36
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149  par. 1a i 2,  art. 151,  art. 154 par. 6, art. 161,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , Grzegorz Rudnicki, , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. wymierza Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); V. przyznaje od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej N. M. sumę pieniężną w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych); VI. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej N. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

N. M. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego (Wojewoda) postępowania odwoławczego od decyzji Starosty O. (Starosta) z [...] września 2021 r. nr [...], w której wniosła o stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi zaznaczyła, że 2 listopada 2021 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie A. F. od ww. decyzji z 9 września 2021 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...], obręb [...], gm. O.

Wojewoda 5 stycznia 2022 r. wezwał odwołującą o wskazanie, czy działa osobiście czy przez pełnomocnika i zawiadomił, że sprawę rozpatrzy po otrzymaniu ww. odpowiedzi lub po bezskutecznym upływie terminu do jej udzielenia (art. 35 § 3 i 5 k.p.a.).

Następnie pismem z 7 lutego 2022 r. zwrócił się do Starosty o przekazanie akt dotyczących postanowienia z [...] lutego 2021 r. o wyrażeniu zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, które wpłynęły do organu 22 lutego 2022 r.

Postanowieniem z 31 marca 2022 r., w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił Staroście przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, który 10 maja 2022 r. przekazał uzupełnioną dokumentację.

Dnia 24 maja 2022 r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się oraz, że sprawę rozpatrzy po upływie terminu wyznaczonego na zapoznanie się z materiałem dowodowym.

W dniu 21 lipca 2022 r. zwrócił się ponownie o przesłanie informacji wskazanych w postanowieniu z 31 marca 2022 r. i poinformował, że sprawa pozostaje bez biegu do otrzymania ww. uzupełnień.

GINB, po rozpatrzeniu ponagleń N. M. i A. F., postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 26 września 2022 r.

Po przytoczeniu art. 37 § 1 k.p.a. skarżąca przybliżyła pojęcia bezczynności i przewlekłości i podkreśliła, że z akt i postanowienia GINB wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle. Przekroczył terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Nadto, termin określony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., powinien być wyraźnie oznaczony, nie przy pomocy zdarzeń przyszłych.

Skarżąca podniosła, że tak długie oczekiwanie na rozpatrzenie odwołania doprowadziło do znacznego wzrostu cen materiałów i usług. Oferta z 24 września 2021 na I etap budowy (produkcję i montaż ścian z keramzytu) to 172.482,08 zł netto, a jej aktualizacja z 19 lica 2022 to 224.283,80 zł netto, a więc wzrosła o ok. 50 tys. zł. Analiza rynku pozwala domniemywać, że koszty pozostałych etapów wzrosły porównywalnie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że akta i dokumentacja projektowa były niekompletne, dlatego 31 marca 2022 r. zlecił Staroście dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w tym wyjaśnienie podstaw udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, tj. wykonanie ściany bez okien i drzwi 0,80m od granicy tej działki budowlanej.

Zaznaczył, że Starosta O. pełnej odpowiedzi udzielił dopiero 24 sierpnia 2022 r., tj. po ponownym zwróceniu się 21 lipca 2022 r. o przesłanie ww. informacji.

Wobec uzupełnienia dokumentacji, w tym o analizę nasłonecznienia, organ wskazał, że zawiadomił strony o zakończeniu dodatkowego postępowania dowodowego dniu 24 maja 2022 r.

Odwołująca wystąpiła 6 czerwca 2022 r. z zarzutami, gdyż korekta tarasu z 2 maja 2022 r. nie ma odzwierciedlenia w pzt i § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych. Z adnotacji projektanta na projekcie zagospodarowania działki wynika, że ostatniej korekty, w tym "zmiany tarasu" dokonano 7 sierpnia 2022 r.

Uzupełniona i poprawiona dokumentacja projektowa z odpowiedzią na postanowienie z 31 marca 2022 r. wpłynęła 26 sierpnia 2022 r., a zmiany w dokumentacji 7 sierpnia 2022 r. spowodowały konieczność ponownego zawiadomienia stron o zmianach materiale dowodowym.

W dniu 22 września 2022 r. pełnomocnik odwołującej zapoznał się z aktami, co umożliwiło wydanie decyzji 26 września 2022 r.

Odnosząc się do przyznania skarżącej sumy pieniężnej Wojewoda wyjaśnił, że sprawa nie była nigdy przedmiotem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem art. 154 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań. administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.

Opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Skarga złożona w tej sprawie jest dopuszczalna, gdyż skarżąca 20 lipca 2022 r. złożyła ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czym wyczerpała środki zaskarżenia.

Wskazać trzeba, że do nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. przeprowadzonej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość" nie były zdefiniowane ustawowo. Przewlekłość rozumiano, jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź podejmowanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie był bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnione przedłużanie załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ wprawdzie wykonuje zasadne czynności procesowe, ale niesprawnie i nieudolnie w długich odstępach czasu lub podejmuje czynności pozorne np. wzywa do przedstawienia dokumentów, które nie są wymagane, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, lub zachodzą obie ww. sytuacje jednocześnie. Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Przy czym przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Obecnie prawodawca rozróżnił stany bezczynności i przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest zatem szersze. Przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, ale także np. mnożenie czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z jej istoty.

Zaznaczyć też trzeba, że w takim postępowaniu kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach wymienionych w art. 35 k.p.a., bądź zasadnie przedłużonych na podstawach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie.

Wart. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązał organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2018 r. sygn. III SAB/Wr 61/18 - CBOSA).

W świetle powyższych regulacji Sąd stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki od po otrzymaniu 2 listopada 2021 r. odwołania do dnia wydania decyzji z dnia 26 września 2022 r. pozostawał bezczynny, jak i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a zwłoka ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd miał na uwadze, że 2 listopada 2021 r. do Wojewody wpłynęło odwołanie od decyzji organu I instancji z 9 września 2021 r., natomiast pierwszą czynnością jaką organ podjął, po upływie blisko dwóch miesięcy - było wezwanie A. F. w dniu 5 stycznia 2022 r. o udzielenie informacji, czy będzie działa osobiście czy przez pełnomocnika.

Kolejną czynnością było zwrócenie się 7 lutego 2022 r. - a więc po upływie miesiąca - do Starosty o niezwłoczne przekazanie kompletnych akt dotyczących postanowienia z 18 lutego 2021 r. wyrażającego zgodę na odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Następnie dopiero 31 marca 2022 r. - po prawie kolejnych dwóch miesiącach - organ zalecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zakreślając termin 30 dni, na uzupełnienie dokumentacji projektowej. Dokumentacja ta została przesłana do organu przy piśmie Starosty z 10 maja 2022 r. W dniu 24 maja 2022 r. Wojewoda zawiadomił o zakończeniu ww. dodatkowego postępowania dowodowego.

Dnia 21 lipca 2022 r. organ ponaglił Starostę w kwestii wykonania postanowieniu z 31 marca 2022 r. Dokumentację tą organ otrzymał 24 sierpnia 2022 r.

W międzyczasie GINB uznał ponaglenia m.in. skarżącej za zasadne i postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r. stwierdził bezczynność Wojewody, jak i zakreślił termin załatwienia sprawy do 26 września 2022 r.

Wojewoda wprawdzie zachował wyznaczony terminu, bo 26 września 2022 r. wydał decyzję - w której to dacie ustał stan bezczynności - niemniej postępowanie prowadził w sposób ewidentnie przewlekły.

Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję, to zobowiązanie - zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do wydania aktu, stało się bezprzedmiotowe. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt I wyroku).

Przedstawiony wyżej szczegółowo przebieg postępowania, potwierdza znaczne okresy bezczynności, a więc naruszenia prawa należało ocenić jako rażące. Organ działał niesprawnie i nieskutecznie, w odstępach ponad miesięcznych między podejmowanymi czynnościami, a czasami kilku miesięcznych, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin rozpatrzenia odwołania. Pomimo, że organ informował strony o zwłoce - w trybie art. 36 k.p.a. - to rację ma skarżąca, że termin określony w tym przepisie powinien być oznaczony datą dzienną, czego organ zaniechał.

Sąd podkreśla, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, uwzględnieniu podlega nie tylko proste zestawienie terminów, a więc rozpoczęcia i zakończenia postępowania, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Co do wniosku zawartego w skardze dotyczącego przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd podkreśla, że nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przewidziane w ww. przepisie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez skonkretyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór, czy zastosować ten środek, a jeśli tak to w jakiej wysokości, leży wyłącznie w gestii sądu, a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu spraw. W przypadku grzywny, główną jej funkcją jest dyscyplinowanie organów. Grzywna nie służy jednak tylko zdyscyplinowaniu organu, ale ma także zapobiegać naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub nawet uniemożliwienie stronie otrzymania w stosownym czasie istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł zdyscyplinuje organ do działania zgodnie z przepisami prawa w przyszłości.

Przyznanie sumy pieniężnej jest natomiast dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nawet fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas art. 149 § 2 p.p.s.a. miałaby inne brzmienie, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie dając taką możliwość (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2022 r., IV SAB/Wr 376/21, LEX nr 3361129). Ponadto, skorzystanie z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest powiązane z wystąpieniem po stronie skarżącej szkody, wyłącznie w jej materialnym wymiarze i koniecznością jej naprawienia. Ma bowiem również na celu, wprawdzie w ograniczonym zakresie, także kompensację doznanej szkody, przede wszystkim w wymiarze niematerialnym. Dlatego Sąd uznał, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł będzie adekwatne do poniesionej szkody.

Ponadto Sąd zauważa, że błędne jest stanowisko organu uzależniające przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. od wcześniej prowadzonego postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnymi. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wymierzenie sumy pieniężnej odbywa się zatem na podstawie art. 149, a nie jak błędnie wskazał organ na podstawie art. 154 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a orzekł jak w pkt I i II sentencji. W pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast pkt IV i V w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt VI wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składa się wpis sądowy.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.

-----------------------

#