Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3756/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 UST 3 PKT 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 169/19 w sprawie ze skargi S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 169/19, oddalił skargę Skarbu Państwa – P. (dalej jako skarżący lub Nadleśnictwo J.) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako organ) na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) [dalej: ustawa Prawo wodne] ustalił Nadleśnictwu J., w formie informacji kwartalnej za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 383 zł za pobór wód powierzchniowych.

W dniu 8 lutego 2019 r. Nadleśnictwo J. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych ustaloną w powołanej informacji. Podniosło, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Korzystanie ze zbiornika ma na celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej i służy wyłącznie do nawadniania przylegających terenów leśnych.

Nadleśnictwo J. stwierdziło, że naliczenie opłaty zmiennej w oparciu o art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie jedynie do korzystania z usług wodnych uregulowanych w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a więc do poboru wód powierzchniowych. Skoro więc Nadleśnictwo zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód naliczenie opłat zmiennych, jak również stałych nie ma umocowania w prawie wodnym.

Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżoną decyzją nie uznał reklamacji Nadleśnictwa J..

Organ wskazał, że art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowił podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro Nadleśnictwo J. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dnia 30 października 2012 r. przez Starostę K. na pobór wód powierzchniowych, to oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Organ uznał, że w sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres III kwartału 2018 r. w wysokości 383 zł za pobór wód powierzchniowych, albowiem reklamacja strony nie została uznana.

Organ stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa obligowały go do naliczenia spornej opłaty, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analizując normy prawa wodnego zauważył, że ustawodawca istotnie formułuje expressis verbis w zakresie opłat zarówno zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe jednakże nie znajdują one zastosowania w sprawie. W ocenie organu, w ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, co za tym idzie organ dla wypełnienia dyspozycji norm ustawy Prawo wodne zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty.

Organ zakwestionował stanowisko Nadleśnictwa J. odnośnie do braku możliwości naliczenia zarówno opłaty zmiennej jak i stałej w oparciu o dyspozycję art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne, z uwagi na cel jakim jest retencja wód powierzchniowych i korzystanie z tych wód.

Organ zauważył, że w wyniku kontroli gospodarowania wodami reklamujący przekazał podpisany wykaz potwierdzający korzystanie z usług wodnych, za które organ winien pobrać opłatę. Następnie Nadleśnictwo J. potwierdziło fakt poboru wody w ilości wskazanej w przekazanym do organu wykazie, podpisując protokół z kontroli z dnia 25 stycznia 2019 r. Powołując się na wykładnię judykatury organ uznał, że zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych – art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Stosowanie do art. 270 ust. 1 tej ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Natomiast w oparciu o art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Organ wskazał, że z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się zatem z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jedną zaś z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 tej ustawy jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych, których reklamujący dokonał potwierdzając ich pobór podpisanym wykazem. Organ zaznaczył, że brak jest przy tym przepisu prawnego, który zwalniałby organ od obowiązku pobierania opłaty za korzystanie z usług wodnych, gdy celem ich jest pobór.

Organ uznał, że nie istniało wskazywane przez skarżącego zwolnienie przedmiotowe od ponoszenia opłat z uwagi na cel poboru wód. Nie była uprawniona wykładnia zawężająca sprowadzająca się do ograniczenia ponoszenia opłat za usługi wodne na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne w zakresie usług stypizowanych w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Taka interpretacja jest sprzeczna ze stanem faktycznym i wykładnią celowościową, gdyż reklamujący dokonał poboru wody o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, co sam potwierdził przedkładając stosowny wykaz do organu.

Organ powołując stosowne przepisy ustawy Prawo wodne (art. 272 ust. 1) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) - § 5 ust. 1 pkt 36 lit. b, § 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 7 pkt 11 wykazał, że wysokości opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych została ustalona w sposób prawidłowy.

W skardze na powyższą decyzję Nadleśnictwo J. zarzuciło naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 270 ust.2 ustawy Prawo wodne, albowiem korzysta ono z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych za co ustawa prawo wodne nie przewiduje obowiązku uiszczania opłaty zmiennej oraz korzysta z tych wód w celu nawadniania terenów leśnych co powoduje, że jest zwolnione z konieczności regulowania opłat stałych, ponieważ opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

W uzasadnieniu podkreślono, że jedyną podstawą naliczania opłat zmiennych i stałych za usługi wodne nie może być wydane Nadleśnictwu J. pozwolenie wodnoprawne. Wskazano, że zbiornik retencyjny, którego to pozwolenie dotyczy był realizowany w ramach programu unijnego pod nazwą "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Tym samym zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Korzystanie ze zbiornika ma na celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej i służy wyłącznie do nawadniania przylegających terenów leśnych.

Skarżący uznał, że naliczanie opłaty stałej jak i zmiennej w oparciu o art. 271 ust. 1 i art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie jedynie do korzystania z usług wodnych uregulowanych w art. 35 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo wodne, a więc do poboru wód powierzchniowych. Skoro więc Nadleśnictwo zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne, korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzysta z tych wód, naliczanie opłat zmiennych, jak również stałych nie ma umocowania w prawie wodnym. Strona jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych również z tego powodu, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy poboru wody do napełnienia i podtrzymania odbudowanego zbiornika retencyjnego którego wykonanie w ramach unijnych środków pomocowych zrealizowało Nadleśnictwo J..

Nadleśnictwo wskazało, że poprzez budowę zbiornika retencyjnego wspomaga lub wyręcza organy administracji rządowej lub samorządowej oraz Wód Polskich w realizacji ich zadań z zakresu budowy zbiorników związanych z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową (art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne). W jego ocenie zastosowanie w sprawie znajduje art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 169/19, oddalił skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zastosował przepisy materialnoprawne, poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, a w konsekwencji w sprawie wystąpiły podstawy do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuty podniesione przez Nadleśnictwo w skardze, zdaniem Sądu, nie podważyły prawidłowości rozstrzygnięcia organu.

Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy (k. 1 akt adm.) wynika, że Skarżący w dniu 30 października 2012 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie:

1. poboru wody z cieku "[...]" do napełnienia ziemnego zbiornika retencyjnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] obręb Ś., Gmina R.;

2. poboru wody z cieku "[...]" do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji ziemnego zbiornika retencyjnego;

– według parametrów korzystania z wód określonych w tej decyzji.

Z kolei z załącznika do protokołu kontroli gospodarowania wodami za III kwartał 2018 r. przeprowadzonej przy udziale przedstawiciela Nadleśnictwa (k. 6 i następne akt adm.) wynika, że pobór wody za III kwartał 2018 r. wyniósł 2000 m³.

Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia organu Sąd wskazał, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Sąd wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu). Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (ust. 10 tego przepisu). Natomiast zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Z kolei z § 5 ust. 1 pkt. 36 lit. b rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do innych celów niż wymienione w § 5 ust. 1 pkt 1-35 rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynosi 0,057 zł za 1 m3 pobranych wód powierzchniowych. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w przypadku poboru wód powierzchniowych współczynnik różnicujący, przez który mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej, wynosi 2,8 jeżeli wody nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (lit. a); przy uzdatnianiu wód za pomocą cedzenia na kratach lub sitach oraz usuwania z nich zawiesin bez stosowania chemicznych środków wspomagających (lit. b); jeżeli są stosowane inne procesy uzdatniania, niewymienione w pkt 1 oraz 3-5 (pkt 2 ww. przepisu). Stosowanie do § 5 ust. 7 pkt 11 ww. rozporządzenia, współczynniki różnicujące dla wód powierzchniowych dla części obszaru państwa, będących obszarami działania regionalnych zarządów gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wynoszą: (...) dla obszaru działania regionalnego zarządu gospodarki wodnej z siedzibą we Wrocławiu - 1,2.

Sąd odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny do wyżej powołanych przepisów stwierdził, że organ miał pełne podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Nadleśnictwo w związku z ww. urządzeniami wodnymi korzysta z usługi wodnej (pobór wód powierzchniowych) na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego 30 października 2012 r. przez Starostę K. na pobór wód powierzchniowych.

Opłata za pobór wód powierzchniowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,057 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,8) i współczynnik różnicujący dla wód powierzchniowych dla obszaru działania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z siedzibą we Wrocławiu (1,2) i ilość pobranych wód powierzchniowych (2000 m³).

Sąd uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w N. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres III kwartału 2018 r. w wysokości 383 zł za pobór wód powierzchniowych.

Sąd przychylił się do stanowiska organu, że był on zobligowany naliczyć sporną opłatę na podstawie obowiązujących przepisów prawa i z wyraźnego przepisu ustawy nie wynikało odstępstwo w zakresie tego obowiązku. Ustawodawca w ustawie Prawo wodne istotnie formułuje expressis verbis w zakresie opłat zarówno zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe, jednakże nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, zatem organ dla wypełnienia dyspozycji norm ustawy Prawo wodne zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 399/18, gdzie wskazano, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (art. 9 ust. 3 P.w.), co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty."

Sąd podkreślił, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących zwolnień z opłat tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej. Sąd stwierdził, że tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty strony wskazujące na naruszenie przepisu art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, który ma zastosowanie do opłaty stałej, a nie zmiennej, jak i pozostałe wskazane w skardze przepisy ustawy Prawo wodne (art. 188 ust. 2, art. 163), z których w ogóle nie wynika zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za pobór wód – przepisy te mówią o obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych przez podmioty, które odnoszą z nich korzyści, oraz o obowiązkach m.in. Wód Polskich w zakresie ochrony przeciwpowodziowej.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie do opłaty stałej, zaś niniejsza sprawa dotyczy ustalenia opłaty zmiennej.

Sąd zauważył, że dyspozycja ujęta w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, nie znajduje odzwierciedlenia w treści przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Art. 403 ustawy Prawo wodne wskazuje, że w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem dla zastosowania zwolnienia z ust. 2 art. 270 w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę K., na podstawie którego Nadleśnictwo dokonuje poboru wody nie wskazuje na to.

Sąd za istotne uznał, że w art. 34 pkt 12 ustawy Prawo wodne wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód" tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują: 1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód. Skoro z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż Nadleśnictwu zezwolono na szczególne korzystanie z wód m.in. w zakresie poboru wody z potoku bez nazwy dla podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiornika retencyjnego w ilości Qmaxr = 3708,00 m³/r (maksymalny pobór roczny wody), to zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony, iż nie korzysta ona z usługi wodnej wskazanej w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Nadto, analiza przepisów ustawy Prawo wodne nie daje podstaw do stwierdzenia, że sporne usługi nie podlegają opłacie z uwagi na to, że przedmiotowe urządzenia wodne zostały wytworzone w ramach wskazanego przez stronę programu unijnego. Sąd podkreślił, że z informacji przekazanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wynika, że w omawianym okresie dokonała ona poboru wody w ilości 2000 m³.

Sąd uznając, że zwolnień z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych nie można interpretować według zasad wykładni rozszerzającej, stwierdził, że nie można było podzielić stanowiska strony, że organ naruszył przepisy art. 188, art. 163 ustawy Prawo wodne. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa. Z kolei zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. W ocenie Sądu, powołane przepisy w żadnym razie nie dawały podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie ma zwolnienie z opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, bowiem organ miał podstawy do ustalenia opłaty zmiennej w stosunku do strony skarżącej.

Sąd zauważył, że nie jest umocowany do oceny racjonalności polityki tworzenia prawa organów prawodawczych. Sąd w ramach procesu wykładni prawa może jedynie stosować instrumenty wykładnicze pozwalające na ustalenie właściwego znaczenia norm prawnych. Wszystkie podnoszone w skardze argumenty odnoszące się do celów i skutków prowadzonej przez stronę skarżącą działalności, w kontekście sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej, pozostają bez znaczenia (zob. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1340/18).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł Skarb Państwa – P..

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna) poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty zmiennej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się do przepływu wody i nie ma wpływu na stan i jakość wód,

2. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 24-25 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody,

3. art. 16 pkt 40, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 1 i 17 oraz art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że pobór zwrotny stanowi rodzaj poboru wód i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, wskazano na naruszenie:

1. art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez ustalenie opłaty pomimo braku podstawy prawnej do jej ustalenia,

2. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie przez organ i pomimo istnienia wątpliwości co do treści norm prawnych: art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącej,

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do wskazanej przez organ interpretacji przepisów Prawa wodnego tj. art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Nadleśnictwo J. przedstawiło argumenty mające w jego ocenie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo, podniosło, że art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U .z 2018 r. poz. 2268 t. j. z dnia 2018.12.04) wynika, że ustawa prawo wodne reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Gospodarowanie to powinno się odbywać zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, która to zasada z kolei wynika z art. 11 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UEC Nr 326, str. 47). Regulacja ta stanowi, że w ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska.

Nadleśnictwo stwierdziło, że całkowicie aprobuje uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2019 roku sygn. akt II SA/Wr 134/19 w którym to Sąd analizując ustawę Prawo wodne “wskazuje jednoznacznie, że zawarte w niej regulacje mają na celu, w znacznej mierze, ochronę środowiska naturalnego. Art. 9 ustawy, kształtujący zasady gospodarowania wodami stanowi, że gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości, nadto gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, a także, że gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód. W rozdziale 2 ustawy zamieszczony został art. 16, który zawiera katalog definicji ustawowych, w tym w punkt 40, w którym ustawodawca zdefiniował tzw. pobór zwrotny stanowiąc, że przez pobór zwrotny, w rozumieniu ustawy, należy rozumieć pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości.

Z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę wynika, że strona skarżąca dysponuje ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem wodnoprawnym, przy czym z decyzji wynika, że została ona wydana na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. Nr 115 poz. 1229), który stanowił, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych. Z treści tej decyzji wynika wprost, że, uprawnienie Nadleśnictwa, pozwala na pobór takiej samej ilości wody, w jakiej następnie następuje jej zwrot. Nadleśnictwo jako beneficjent pozwolenia wodnoprawnego w pełni stosuje się do jego treści, czemu organ administracji w trakcie postępowania nie zaprzecza. Istotnym jest również, że pobrana woda w żadnej mierze nie ulega jakiemukolwiek zanieczyszczeniu, przed jej zwrotem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził rownież, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 86 wprowadza obowiązek dbałości o stan środowiska wskazując, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa.

W kontrolowanym postępowaniu taką ustawą jest prawo wodne, które ponadto stanowi pełną implementację Ramowej Dyrektywy Wodnej 2000/60/WE (RDW) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Jej fundamentalnym celem jest przeciwdziałanie zanieczyszczaniu wód i osiągnięcie przynajmniej dobrego ich stanu poprzez określenie i wdrożenie pewnych działań w ramach zintegrowanych programów w państwach członkowskich. Podstawowym kryterium dla gospodarowania wodami w prawie wodnym jest realizowanie zasady zrównoważonego rozwoju. Artykuł 9 Dyrektywy, określając zasadę zwrotu kosztów za usługi wodne stanowi, że Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą “zanieczyszczający płaci".

W uzasadnieniu zaskarżanego Wyroku Sąd stwierdził przyznając rację organowi administracji, że skarżący korzysta z usługi wodnej i swoją aktywnością wpływa na zasób wód, a więc ponoszenie przez niego opłaty za pobór wód jest w pełni uzasadnione. Z takim wnioskiem, zdaniem Nadleśnictwa, nie sposób się zgodzić. Należy bowiem uwzględnić, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podnosi, że art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód, zaś usługi wodne, za jakie ma ponosić opłatę strona zobowiązana to pobór wód powierzchniowych na cele zbiornika retencyjnego wybudowanego przez Nadleśnictwo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd prawidłowo ustalił, że Nadleśnictwo pobiera wodę, ale całkowicie pominął fakt, że dokonując poboru zwrotnego tejże wody Nadleśnictwo, w istocie nie zużywa jej, lecz odprowadza w stanie niepogorszonym do środowiska naturalnego.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważał kwestię opłat stałych, w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze zwrotnym poborem wody i doszedł do przekonania, że zawarta w art. 16 pkt 40 u.p.w. ustawowa definicja poboru zwrotnego rozstrzyga, iż jest to pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Wyjaśniając pojęcie "pobór zwrotny" należy wskazać, iż swoim zakresem definicyjnym obejmuje on takie sytuacje, w których dochodzi do poboru określonej, mierzalnej ilości wody, a następnie jej zwrotu bez zanieczyszczenia, którego stopień przekształcałby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 ustawy Prawo wodne oraz bez jej definitywnego zużycia, które skutkowałoby odprowadzeniem wody w ilości mniejszej niż pobrano. W konsekwencji, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że rozwiązanie normatywne kształtujące instytucję poboru zwrotnego pozwala na wywiedzenie wniosku, iż pobór zwrotny sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Ustawodawca obowiązek opłat za pobór zwrotny reguluje autonomicznie, w oderwaniu od poboru innego wód określonego w prawie wodnym.

Skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo stwierdziło, że zgadza się z ww. wyrokiem Sądu Administracyjnego we Rzeszowie, który stwierdza, że "przepisy prawa wodnego przewidują dwie formy korzystania z wód w ramach poboru zwrotnego, w stosunku do których ustala się opłatę. Pierwsza dotyczy poboru zwrotnego wód do celów elektrowni wodnych, druga: poboru zwrotnego wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb.

Zdaniem Nadleśnictwa, ustalony przez Sąd stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby nałożona na Nadleśnictwo opłata zmienna odpowiadała ustawowej zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód, czyli aby spełniała cele ustawowe, ujęte w art. 9 ustawy Prawo wodnego. Zgodnie z artykułem 267 ustawy Prawo wodne, określającego katalog instrumentów ekonomicznych instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne, ujęte również w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Dyrektywa ramowa wskazuje, że usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają: a) pobór, piętrzenie, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wód powierzchniowych lub podziemnych, b) odbieranie i oczyszczanie ścieków, które następnie odprowadzane są do wód powierzchniowych, zaś pkt 39 art. 2 Dyrektywy określa, że "korzystanie z wód" oznacza usługi wodne wraz z jakąkolwiek inną działalnością określoną na mocy art. 5 i załącznika II, mające znaczny wpływ na stan wód. Natomiast, wskazany wcześniej artykuł 9 aktu wskazuje, że 1. Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".

Ustawa Prawo wodne wprowadza definicję poboru zwrotnego i przez pobór zwrotny, każe rozumieć pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Tym samym pobór wód przez Nadleśnictwo sprowadza się w istocie do przepływu wody przez urządzenie wodne, które stanowi zbiornik retencyjny. Jak wynika z pozwolenia wodnoprawnego strona zobowiązana w ujęciu dobowym tyle samo pobiera wody, co do niej odprowadza. Zatem działalności Nadleśnictwa nie sposób uznać ani za prosty pobór wód, ani za piętrzenie wody, magazynowanie wody, uzdatnianie wody, czy dystrybucję wody zgodnie z art. 2 ust. 38 dyrektywy wodnej.

Zdaniem Nadleśnictwa, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu należy również stwierdzić, że ustawodawca "dokonał nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu 1 czerwca 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) poprzez dodanie art. 7a, w świetle którego (§ 1) jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Skoro zatem istnieją wątpliwości w zakresie interpretacji przepisów art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 pkt 40 ustawy Prawo wodne, to nie sposób interpretować ich w sposób inny, niż na korzyść strony. Tym bardziej, że sam ustawodawca w art. 300 ust. 1. ustawy Prwo wodne stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Jest to zrozumiałe, bowiem ponad wszelką wątpliwość mamy do czynienia z daniną o charakterze publicznoprawnym, zatem obowiązek, w świetle normy prawnej, mocą której jest nakładany, musi być oczywisty.

Ponieważ Nadleśnictwo dokonuje poboru zwrotnego wody do zasilania zbiornika retencyjnego wniosek o uchylenie decyzji Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w N. z dnia [...] lutego 2019 r., zdaniem Nadleśnictwa, należy uznać za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Skarb Państwa P. ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że zarzuty skargi oraz ich uzasadnienie sformułowane zostały bardzo nieprecyzyjnie. Niemniej jednak, związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy przepisów prawa, które w ocenie skarżącego kasacyjnie, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i nie obejmuje związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach, które nie zostały przytoczone przez skarżącego kasacyjnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U .z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne).

Art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne stanowi, że usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei w pkt 2 art. 35 ust. 3 tej ustawy wskazano, że usługi wodne obejmują także piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód.

W art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne odróżniono usługę wodną w postaci poboru wód od usługi w postaci retencjonowania wód. Nadto wyliczenie usług wodnych zawarte w tych przepisie ma charakter wyczerpujący.

Z kolei w art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne wskazano z jakiego rodzaju usługami wodnymi związana jest konieczność ponoszenia opłat. Wśród tych usług nie wymieniono piętrzenia, magazynowania lub retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Wymieniona została natomiast usługa w postaci poboru wód.

Z akt sprawy wynika, że Nadleśnictwo uzyskało pozwolenie wodnoprawne, którego podstawą prawną były przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 t.j.).

Z treści decyzji wynika, że Nadleśnictwo uzyskało zgodę na pobór wód z potoku oraz na retencjonowanie wód. W treści rozstrzygnięcia wskazano, że pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na pobór wód w celu napełnienia dwóch stawów napełnianych przepływowo. Jako podstawę prawną wydanego pozwolenia wskazano art. 37 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z treścią tych przepisów szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1) oraz piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (pkt 4). Nadmienić przy tym należy, że art. 37 wymieniał jedynie przykładowo na czym polega szczególne korzystanie z wód.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występujące w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pojęcia "pobór wód powierzchniowych" oraz "retencjonowanie wód powierzchniowych" mają tożsame znacznie jak w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że pojęciom tym nadano odmienne znaczenie w tych aktach prawnych. Szczególne korzystanie z wód w postaci ich poboru i retencjonowania jest więc tożsame z usługą wodną polegającą na poborze wód i ich retencjonowaniu.

Z protokołu kontroli oraz załączonego do niego wykazu informacji o ilości i jakości pobranej wody wynika, że Nadleśnictwo korzysta z usługi w postaci poboru wody. Nadto w protokole kontroli wymienione zostały obiekty w postaci stawów zasilanych przepływowo oraz zbiorników retencyjnych z czego zasadnie można wnosić, że pobrana woda wykorzystywana jest do napełniania tych zbiorników, co świadczy o wykonywaniu usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wykorzystywanie przez skarżącego kasacyjnie wody powierzchniowej polega na przemieszczeniu części wody płynącej w potoku i umieszczeniu jej w zbiorniku retencyjnym.

Opierając się na wykładni językowej art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne można przyjąć, że skarżący kasacyjnie korzysta z dwóch usług wodnych, to jest poboru wody powierzchniowej oraz retencjonowania tej wody. Za pierwszą z przytoczonych usług wodnych (pobór wody) istniałby obowiązek uiszczenia opłaty, przy czym w realiach niniejszej sprawy byłaby to tzw. opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Nie podlegałaby natomiast opłacie druga z wymienionych usług, to jest wykorzystanie pobranej wody do jej retencjonowania.

Możliwa jest też jednak odmienna niż wyżej przedstawiona wykładnia art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W świetle tej wykładni pobór wody w celu wykorzystania jej do retencjonowania nie podlegałby opłacie. Wykładnia ta wychodzi z założenia, że w istocie nie jest możliwe wykonanie usługi wodnej w postaci retencjonowania wody bez uprzedniego poboru tejże wody. Pobór wody w takim przypadku nie jest traktowany jako samodzielna usługa wodna tylko jako element usługi wodnej w postaci retencjonowania wody. Wydzielanie poboru wody w takiej sytuacji jako odrębnej usługi wodnej byłoby sztucznym dzieleniem usługi retencjonowania wody na dwie niezależne od siebie usługi.

Za poglądem, że w przypadku usługi retencjonowania wody, pobór wody w celu jej wykorzystania do retencji uznać należy jedynie za element tej usługi przemawiała wykładnia celowościowa art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że celem ustawodawcy było niepobieranie opłat za usługę wodną w postaci retencjonowania wody. Przyjęcie stanowiska, że należy uiszczać opłatę za pobór wody w celu jej retencjonowania czyniłoby to zamierzenie ustawodawcy iluzorycznym. Nie ulega wątpliwości, że woda retencjonowana jest to ta sama woda, która została wcześniej w tym celu pobrana. Opłata za pobór tej wody byłby więc w istocie opłatą za jej retencjonowanie. W takiej sytuacji cel ustawodawcy, jakim było zaniechanie nakładania opłat za retencjonowanie wody nie zostałby osiągnięty. Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, priorytet należy dać wykładni celowościowej art. 35 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Oznacza to, że pobór wody w celu jej retencji nie podlega opłacie zarówno stałej jak i zmiennej.

Zarzut naruszenia ww. przepisu sam w sobie był wystraczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej jak też do uwzględnienia skargi wniesionej do Sądu I instancji. W tej sytuacji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.