Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 745/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg F. R., M. S., J. S., R. R.-K., W. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części odnoszącej się do skarżących F. R., M. S., J. S., R. R.-K. i W. J., 2. oddala skargi w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwoty po 100 zł (sto złotych) na rzecz każdego ze skarżących: F. R., M. S., J. S., R. R.-K., W. J., tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa zakładu A. – etapy III, IV i V na terenie zakładu zlokalizowanego na obszarze działek nr [...]-[...] obręb Ł. w miejscowości Ł., gmina W.

Postanowieniem z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołań od powyższej decyzji złożonych przez szereg osób. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że jednobrzmiące odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wniosło czterdzieści osób: [...]-[...]. Art. 28 k.p.a. określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego przepisu art. 46a ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia (rozumianym szeroko), ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Kolegium stwierdziło, że wszystkie wskazane wyżej osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. Również organ pierwszej instancji nie uznał ich za strony postępowania. Jednocześnie SKO wskazało, że będące stroną postępowania B. wniosło również odwołanie takie samej treści, które zostanie rozpatrzone w odrębnym postępowaniu odwoławczym toczącym się przed kolegium w sprawie nr [...].

Skargę na powyższe postanowienie wniosło B. oraz 85 osób fizycznych.

Wobec zmian podmiotowych i nieuzupełnienia braków formalnych niektórych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ostatecznie rozpoznał sprawę ze skarg wniesionych przez strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań – B. i F. Z. oraz osób, które nie zostały uznane za strony: A. D., R. R.- K., F. R. i J. S.

W następstwie rozpoznania skarg wymienionych osób wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r.

W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że SKO po wniesieniu odwołania nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego kwestię legitymacji procesowej wnoszących odwołanie i przedwcześnie odmówiło im przymiotu strony. Istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1932/11). Ochrona interesów odwołujących w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących ich uprawnienia wynikające z faktu prawa własności nieruchomości, m.in. z art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Kolegium orzekając o niedopuszczalności odwołania nie dokonało żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której dotyczy wydana decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących położenia nieruchomości osób składających odwołania, które to zostały uznane za niedopuszczalne, ich charakteru ani wpływu inwestycji na te nieruchomości. W szczególności zaś organ odwoławczy nie przenalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący zaś wskazywali na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane. Sąd podkreślił, że sposób sformułowania odwołań nie upoważniał organu do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu w postępowaniu, a organ winien zmierzać do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Sąd wskazał, że organ winien ustalić położenie nieruchomości osób składających odwołania oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na ich nieruchomości. W sytuacji ustalenia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomości, nawet w sposób zgodny z przepisami, organ winien przyznać status strony i rozpoznać złożone odwołanie.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało wszystkich odwołujących się do wykazania, w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wezwania, swojego interesu prawnego lub obowiązku, który pozwalałby uznać odwołujących się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., pod rygorem uznania, że taki interes prawny lub obowiązek nie istnieje.

Postanowieniem z dnia 25 września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 28 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych w niniejszej sprawie przez wymienione na wstępie osoby.

Kolegium ustaliło na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko rozbudowy A. wynika, że planowane przedsięwzięcie nie narusza norm ochrony środowiska w zakresie zanieczyszczenia powietrza i odprowadzenia ścieków, poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny (obszar około 160 ha), a także nie wpłynie na stan klimatu akustycznego środowiska.

Kolegium wyjaśniło, że na wezwania, pomimo prawidłowych doręczeń, zarówno w wyznaczonym terminie, jak i do dnia wydania postanowienia, nie udzielili odpowiedzi: [...]-[...]. Twierdzili, że organ pierwszej instancji w sposób błędny ustalił krąg stron postępowania. Wskazując na istniejącą już działalność A., jak też planowane zamierzenie inwestycyjne - rozbudowę zakładu, osoby te twierdziły, że stronami postępowania winny być wszystkie osoby, które korzystają ze środowiska i krajobrazu, bądź których działalność (w tym również zamieszkiwanie) wpływa na konieczność ochrony środowiska.

Kolegium uznało, że tego rodzaju argumentacja nie pozwala na uznanie wymienionych za strony postępowania. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, nienegowanych przez wymienione osoby, A. D. i R. D. są współwłaścicielami działek nr [...] i nr [...] położonych w odległości około 300 m od terenu inwestycji, zaś U. i T. D., zamieszkujący w Ł. nie są właścicielami żadnych nieruchomości położonych wokół terenu inwestycji, natomiast sama miejscowość położona jest w odległości około 700 m od terenu inwestycji. K. i W. W. są właścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w odległości około 880 m od terenu inwestycji. I. P.-K. jest właścicielką działki oznaczonej nr [...] położonej w Ł. w odległości około 930 m od terenu inwestycji oraz K. L. jest właścicielką działki nr [...] położonej w odległości około 500 m od terenu inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że jeśli z raportu wynika, że na terenie inwestycji normy zanieczyszczeń i hałasu nie zostaną przekroczone, to tym bardziej brak będzie takich - wykraczających poza te normy - negatywnych oddziaływań na wskazane wyżej nieruchomości znajdujące się w tak znacznych odległościach od terenu inwestycji. Dlatego uznano, że wskazane osoby nie wykazały posiadania interesu prawnego lub obowiązku uzasadniających uznanie ich za strony przedmiotowego postępowania.

Pozostali odwołujący, wobec braku jakiegokolwiek oświadczenia na wezwania kolegium, również nie zostali uznani za strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem nie wykazali swojego interesu prawnego lub obowiązku w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do stanowiska odwołujących D. i K. Z., właścicieli działek nr [...] oraz [...] i [...], od 11 lat zamieszkujących w miejscowości Ł. w bezpośrednim sąsiedztwie A. według których działalność zakładu dowodzi negatywnego wpływu na środowisko, na zdrowie ludzi oraz jakość życia, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe nieruchomości położone są w odległości około 160 m od terenu inwestycji. Podkreślono, że planowana inwestycja – rozbudowa zakładu będzie miała miejsce na działkach położonych od strony północnej obszaru stanowiącego własność A., czyli na działkach oznaczonych nr [...]-[...]. Tym samym faktycznie odległość pomiędzy nieruchomościami D. i K. Z. a terenem rozbudowy będzie jeszcze większa. Mając to na uwadze oraz treść raportu, z którego wynika, że oddziaływanie inwestycji nie wykroczy poza teren tej inwestycji, Kolegium odmówiło przymiotu strony wskazanym odwołującym.

Podobnie SKO oceniło sytuację K. D., który uzasadnił swój interes prawny faktem uciążliwego oddziaływania planowanej rozbudowy mającego wpływ na zdrowie rodziny. Kolegium uznało, że taka argumentacja nie świadczy o istnieniu interesu prawnego bezpośredniego, konkretnego i realnego znajdującego potwierdzenie w treści raportu o odziaływaniu inwestycji na środowisko. Wobec tego odmówiono wymienionemu przymiotu strony.

Za strony postępowania SKO nie uznało również A. S. i M. S. twierdząc, że nie wykazali oni swojego interesu prawnego. Odwołujący wskazali bowiem, że ich interes prawny jako mieszkańców sołectwa Ł., bliskiego sąsiada zakładu oraz obywateli jest sprawą bezsporną. Według nich A. wykracza swoim oddziaływaniem poza teren zakładu, co zostało wykazane przez biegłego z Politechniki w postępowaniu prokuratorskim, które toczy się w sprawie o zatrucie powietrza, wody i ziemi m.in. w sprawie M. K. zamieszkałej w Ł. o naruszenie jej miru domowego poprzez występowania gazów wysypiskowych na jej posesji i w domu. Rozbudowa zakładu w otulinie o Parku Krajobrazowego narazi te osoby, a także okolicznych mieszkańców na utratę zdrowia. Kolegium uznało, że sam fakt mieszkania w sołectwie Ł., ale nie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w sytuacji, gdy zgodnie z treścią raportu inwestycja ta swoim oddziaływaniem wykraczającym poza normy prawne odnosi się tylko do terenu inwestycji, nie uzasadnia istnienia interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto nie sposób uznać za uzasadnienie istnienia tego interesu faktu toczących się przed sądami powszechnymi postępowań z powództwa innych osób o naruszenie dóbr osobistych.

Odnosząc się do kwestii toczących się postępowań cywilnych kolegium wyjaśniło, że dotyczą one wyłącznie strony tych postępowań i nie są konsekwencją treści decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji jako wydanej z naruszeniem prawa.

Kolegium stwierdziło, że [...]-[..]- odpowiadając na wezwanie kolegium przesłali pisma jednakowej treści. W pismach tych wskazani odwołujący interes prawny do bycia stroną wywodzą z treści art. 144 k.c. oraz art. 23 i 24 k.c. Odwołujący twierdzą, że Zakład A. oraz jego kwatery składowe zostały zlokalizowane i są budowane w centrum Parku Krajobrazowego, w jego otulinie, narażając na utratę zdrowia okolicznych mieszkańców poprzez emisje gazów wysypiskowych poza teren zakładu naruszając dobra osobiste tych osób (zdrowie, dobre samopoczucie psychiczne, nietykalność mieszkania, codzienny dobrostan, wolność itp.) poprzez dystrybucje trujących gazów wysypiskowych, dioksyn, pyłów zawieszonych niosących metale ciężkie, mikroby, mikro grzyby, pleśnie, bakterie, oraz dystrybucję skażonych wód powierzchniowych i podziemnych. Odwołujący powołali się na wyniki postępowania dowodowego w toczących się postępowaniach przed sądem powszechnym w sprawach innych osób, w świetle których działalność zakładu wykracza swoim oddziaływaniem poza swój teren.

Odnosząc się do tych twierdzeń kolegium stwierdziło, że wszystkie te wymienione osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie wykazały, że są właścicielami nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, której wydana decyzja dotyczy. Ewentualne ich nieruchomości położone są w pewnych odległościach od terenu inwestycji, do których nie będą docierać - zgodnie z treścią raportu, negatywne oddziaływania planowanej inwestycji wykraczające poza normy prawne. Również w stosunku do wymienionych osób aktualne stają się stwierdzenia SKO, że ewentualne postępowania sądowe prowadzone wobec inwestora w oparciu o sytuacje opisane w art. 144 k.c., jak też w art. 23 i 24 k.c., nie mogą być uznane za wykazanie interesu prawnego lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a. dla uznania tych osób za strony postępowania w sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wskazane postępowania sądowe nie dotyczą treści decyzji środowiskowej, tylko działań inwestora wykraczających poza treść tej decyzji oraz poza treść norm prawnych odnoszących się do szeroko pojmowanej ochrony środowiska. Podkreślono, że dokonywana w kontekście art. 28 k.p.a. ocena zasięgu planowanej decyzji objętej decyzją organu pierwszej instancji, dotyczy jedynie przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu A. - etapy: III, IV i V, obejmującego budowę instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, budowę kwatery składowej B3, budowę kwatery składowej C z wyodrębnieniem podkwater: C1, C2 i C3. Nie dotyczy natomiast funkcjonowania składowiska odpadów jako takiego i oddziaływań związanych z już zrealizowaną i funkcjonującą inwestycją.

Opisane postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. R. zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na rozstrzyganiu kwestii udziału stron postępowania odwoławczego na podstawie wyniku postępowania przed organem pierwszej instancji oraz naruszenie art. 24 k.p.a. polegające na zignorowaniu okoliczności wpływu rozbudowy zakładu na prawa i obowiązki stron mimo że wpływ ten potwierdzony został treścią nieprawomocnego wyroku sądowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że strony wnoszące odwołanie od decyzji kwestionowały prawidłowość wykonania raportu oddziaływania na środowisko wskazując w swoich odwołaniach, że rzeczywisty zakres oddziaływania składowiska wychodzi poza teren, do którego tytuł prawny ma inwestor. Nierozpoznając tego zarzutu i niedokonując instancyjnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji kolegium na podstawie kwestionowanego raportu uznało, że osoby te nie są stronami postępowania. W ten sposób osoby te zostały bezprawnie pozbawione możliwości odwołania się od decyzji i skontrolowania prawidłowości i prawdziwości dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko. Pozbawiono ich również skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wskazano, że sprawa dotyczy praw chronionych konwencją i protokołami dodatkowymi w tym w szczególności art. 2 konwencji, art. 5 konwencji i art. 1 protokołu dodatkowego nr 1 do konwencji.

Skarżący za błędny uznał pogląd kolegium, że znaczenie dla oceny oddziaływania rozbudowy zakładu na konkretną nieruchomość może mieć odległość w jakiej elementy, które mają powstać, znajdują się od tej nieruchomości. Oddziaływanie rozbudowy zakładu - składowiska odpadów nie dotyczy jedynie pewnych fragmentów instalacji, lecz ma wpływ na funkcjonowanie całego zakładu. Czas funkcjonowania zakładu jest limitowany pojemnością kwater, na których składowane są odpady. Tym samym rozbudowa składowiska o kolejne kwatery prowadzi do wydłużenia okresu jego funkcjonowania.

W ocenie skarżącego wydanie przez Sąd Okręgowy wyroku, który nakazał inwestorowi ograniczenie się z działalnością składowiska do gruntów, do których inwestor ma tytuł prawny świadczy o oddziaływaniu składowiska na grunty osoby, która taką sprawę wniosła. Wyrok taki został bowiem wydany jako wynik powództwa o ochronę prawa własności i jego wydanie musiało być poprzedzone ustaleniem, że prawo własności jest przez funkcjonowanie zakładu naruszane. Tym samym rozbudowa zakładu nie jest obojętna dla ochrony prawa własności nieruchomości, na które zakład w sposób bezprawny wpływa.

Skargi o identycznej treści wniosły skutecznie jeszcze cztery osoby: M. S., W. J., J. S. oraz R. R. – K. Ich skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami akt: II SA/Gd 747/14, II SA/Gd 749/14, II SA/Gd 752/14 i II SA/Gd 759/14. Każda z tych spraw, na mocy postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podjętych na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi F. R. zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Gd 745/14 i prowadzona dalej pod tą ostatnią sygnaturą.

W odpowiedzi na wszystkie powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżący ponowili zarzuty sformułowane w skargach kierowane w głównej mierze pod adresem raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, który według nich jest nieprawidłowy i nie został w ogóle oceniony przez SKO. Skarżący starali się wykazać, że zakres oddziaływania zakładu wykracza poza teren nim objęty, jest znacznie większy, a uciążliwości docierają do obszarów znajdujących się w promieniu kilku kilometrów. Według skarżących każdy, kto znajduje się w zasięgu oddziaływania winien z mocy prawa zostać potraktowany jako strona postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności w przedmiotowej sprawie objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2014 r., którym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołań czterdziestu odwołujących się od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu A., w tym obecnie skarżących powyższe postanowienie: F. R., M. S., J. S., R. R.-K. i W. J. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 895/13, którym uchylono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność szeregu odwołań, w tym skarżących obecnie osób, w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego wyżej przedsięwzięcia.

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe jest przede wszystkim przesądzenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując odwołania czterdziestu odwołujących od decyzji środowiskowej zastosowało się do wskazówek i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Gd 895/13.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Z przywołanego przepisu wynika, że zarówno organy ponownie rozpoznające sprawę, jak i sąd administracyjny nie mogą dokonać oceny odmiennej od przyjętej w wydanym w sprawie wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Związanie sądu administracyjnego w tym zakresie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast druga sytuacja wiąże się ze zmianą stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Ustanowiona w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego bowiem związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, LEX nr 1598312)

Zasada związania wyrażona w art. 153 przy rozpatrywaniu sporu zawisłego w niniejszej sprawie, oznaczała więc konieczność zastosowania się zarówno do wskazówek i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13 w zakresie wskazanych tam stwierdzonych uchybień postępowania administracyjnego, dotyczącego wniesionych odwołań od decyzji środowiskowej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że kolegium jako organ odwoławczy po wniesieniu odwołań nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, które w świetle uregulowań materialnoprawnych pozwoliłoby ocenić interes prawny odwołujących legitymujący ich do kwestionowania decyzji środowiskowej. Sąd wskazał, że ochrona interesów odwołujących w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących ich uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 Kc. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Według orzekającego wówczas sądu kolegium rozstrzygając o niedopuszczalności odwołań nie dokonało w tym przedmiocie szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących położenia nieruchomości osób składających odwołania, ich charakteru ani wpływu inwestycji na te nieruchomości (podkreślenie sądu). Jednocześnie WSA w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., dokonując szerszej analizy tego problemu, zawarł wskazanie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sąd kontrolujący zaskarżone obecnie postanowienie w pierwszej kolejności skonfrontował podjęte przez organ odwoławczy w toku ponownego rozpoznania sprawy czynności procesowe i dokonane na podstawie ich wyników ustalenia faktyczne z wytycznymi określonymi przez sąd administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 895/13 i sprawdzić czy zostały wykonane.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że SKO na etapie ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy wezwało wszystkie osoby, które wniosły odwołania do wykazania, w wyznaczonym terminie, swojego interesu prawnego lub obowiązku, który pozwalałby uznać ich za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., pod rygorem uznania, że taki interes prawny lub obowiązek nie istnieje.

W odpowiedzi część odwołujących odpowiedziała pisemnie udzielając bardziej szczegółowych wyjaśnień zindywidualizowanych do należących do nich nieruchomości, a część (w tym wszystkie osoby skarżące) wniosła jednobrzmiące w swojej treści odpowiedzi, nieodnoszące się do szczegółowych warunków właściwych poszczególnym odwołującym się. Jeszcze inna cześć odwołujących się nie udzieliła żadnej odpowiedzi.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu SKO zaskarżonym postanowieniem odmówiło wszystkim odwołującym przymiotu strony stwierdzając niedopuszczalność ich odwołań. Z uzasadnienia postanowienia wynika natomiast, że kolegium wyłącznie w stosunku do kilku odwołujących oceniło ich sytuację prawną w przedmiotowym postępowaniu odnosząc ją do posiadanej przez nich własności skonkretyzowanych nieruchomości gruntowych ze wskazaniem ich oznaczenia ewidencyjnego.

W odniesieniu do osób skarżących nieustalono, czy posiadają nieruchomości w sąsiedztwie (także najbliższym) nieruchomości, na których ma być usytuowana inwestycja. Nieustalono ani położenia tych nieruchomości ani cech je charakteryzujących, jak ukształtowanie terenu i jej faktyczny sposobu użytkowania oraz nie oceniono wpływu, jaki może mieć rozbudowa zakładu na te nieruchomości. Nadto ponownie wydano rozstrzygnięcie w formie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., mimo jednoznacznego wskazania w tym względzie w opisanym wyroku z dnia 26 marca 2014 r.

W tej sytuacji według sądu, nie sposób było uznać, że SKO wypełniło wiążące wskazówki sądu administracyjnego i zastosowało ocenę prawną sformułowaną w wyroku z dnia 26 marca 2014 r. Mając do dyspozycji cały materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, poza raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz dane z ewidencji gruntów, kolegium winno było w sposób szczegółowy przeanalizować położenie działek stanowiących własność skarżących z naciskiem na uwzględnienie tego położenia w stosunku do terenu objętego rozbudową zakładu i rozważyć, czy prognozowane oddziaływanie tej inwestycji będzie odnosiło się do nieruchomości tych odwołujących, a jeśli tak to w jaki sposób. Innymi słowy, czy praca rozbudowanego zakładu będzie wpływała na te nieruchomości, nawet wówczas, gdy oddziaływanie zakładu byłoby zgodne z przewidzianymi w przepisach prawa normami. Kolegium takich ustaleń nie poczyniło i na podstawie wybiórczo zgromadzonego materiału dowodowego przedwcześnie odmówiło odwołującym przyznania statusu strony, w sposób niedopuszczalny przerzucając na odwołujących ciężar wykazania interesu prawnego. To na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania i to on winien wykorzystać wszelkie możliwości dowodowe, a nie tylko oświadczenie ubiegających się o uznanie za stronę podmiotów. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, takie jak ponadnormatywne oddziaływanie na jej nieruchomość, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Organ nie jest związany wskazaniami inwestora co do kręgu stron postępowania i winien dokonać własnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji, posługując się takimi dowodami, jakie umożliwiłyby w tym zakresie wnikliwą ocenę. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach k.p.a., tj. w treści art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Sąd nie neguje, że organ wykonując wskazania sądu mógł zwrócić się do odwołujących z precyzyjnie zadanym pytaniem co do tego, czy posiadają nieruchomości w sąsiedztwie inwestowanych działek oraz co do sposobu ich zagospodarowania, natomiast taki sposób zwrócenia się do odwołujących jak w opisanym piśmie czyni wykonanie obowiązku nałożonego wyrokiem sądu iluzorycznym. Należy podkreślić, że na rozprawie w dniu 27 czerwca 2015 r. skarżące R. R. – K. i J. S. oświadczyły, że posiadają nieruchomości w sąsiedztwie inwestowanych działek. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń zastępując w tym obowiązku kontrolowany organ administracji publicznej. Jednakże stwierdzenia wymienionych skarżących przemawiają dodatkowo za oceną powierzchowności ustaleń organu odwoławczego, naruszeniu w odniesieniu do strony skarżącej zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-9 k.p.a., a także niewykonanie wskazań sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 26 marca 2014 r. W szczególności podkreślenia wymaga obowiązek określony w art. 9 k.p.a., według którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szeregu przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1, a także art. 77 § 1, art. 80 i art. 134 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następnie wyjaśnić należy istotną kwestię, że uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w części odnoszącej się do odwołujących się - skarżących F. R., M. S., J. S., R. R. – K. i W. J. W pozostałej części sąd oddalił skargę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że w odniesieniu do pozostałych odwołujących, którzy nie skarżyli w ogóle postanowienia bądź nie wnieśli skutecznie skargi do sądu administracyjnego, nadal pozostaje ono w mocy.

Wymaga podkreślenia, że kwestionowanym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań wszystkich czterdziestu odwołujących się, rozstrzygając tym samym o tym, że żadna z tych osób nie ma interesu prawnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu A. Rozstrzygnął zatem organ w istocie jednym postanowieniem o 40 odwołaniach, ponieważ każda z tych osób - kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i wnosząc o uznanie jej za stronę postępowania - działała w swoim własnym interesie.

Mając to na uwadze sąd uznał, że każda z osób wnoszących odwołanie posiadała własny, niezależny interes prawny do zaskarżenia postanowienia, jednak tylko w zakresie, w jakim kolegium rozstrzygnęło o jej prawach, tzn. w zakresie, w jakim w stosunku do niej stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając że nie jest stroną postępowania. Z żadnej normy prawa nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy, stwierdzając niedopuszczalność odwołania w stosunku do jednej z osób odwołujących się, wpływał na prawa pozostałych osób wnoszących odwołanie, które wcześniej nie były uznane za stronę postępowania administracyjnego. Tym samym każdy z wnoszących odwołanie posiadał niezależny interes prawny do zaskarżenia postanowienia SKO, jednak tylko w takim zakresie, w jakim organ rozstrzygnął o jego prawach, to znaczy w jakim stwierdził niedopuszczalność jego odwołania.

Z tej przyczyny sąd skontrolował zaskarżone postanowienie organu odwoławczego jedynie w zakresie, w jakim SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołań w stosunku do skarżących tj. F. R., M. S., W. J., J. S. oraz R. R. – K., a w pozostałym zakresie skargi wymienionych osób oddalił. Sąd uznał bowiem, że brak jest przepisów, z których skarżący mogliby wywodzić własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w tej części, w jakiej rozstrzyga ono o interesie prawnym pozostałych podmiotów wnoszących odwołania, tj. o prawach: [...]-[...]

Oznacza to bowiem, że skarżący w niniejszej sprawie posiadają legitymację skargową wywodzoną z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie w takim zakresie, w jakim zaskarżone postanowienie dotyczy ich osobiście. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, że skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako konkretyzacja uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej oraz podmiot administrowany. Stwierdzając niedopuszczalność odwołań pozostałych osób, które je wniosły, organ drugiej instancji nie skonkretyzował uprawnień skarżących. Tylko skuteczne wniesienie przez te osoby indywidualnych skarg uruchomiłoby w konsekwencji sądową kontrolę legalności kontrolowanego postanowienia kolegium stwierdzającego niedopuszczalność ich odwołań.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy wniesione skutecznie odwołania, kierując się w odniesieniu do F. R., M. S., J. S., R. R. – K. i W. J. nadal wiążącymi wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.