Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 448/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust.1, art.28, art.78 ust.1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z.M. na orzeczenie Głównej Komisji [...] w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Głównej Komisji [...] w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz Z.M. kwotę 687 zł (słownie sześćset osiemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. p.o. Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w G. złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G. zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w G.

Postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2015 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych złożył wniosek o ukaranie obwinionych: Z. M. - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G., B. G. - Zastępcy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. i H. A. - głównej księgowej Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G.

W wyniku rozpoznania sprawy, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Regionalna Komisja Orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G.:

1) uniewinniła Z. M. (Skarżący) - pełniącego funkcję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G., "od zarzutu popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na wykazaniu w następujących sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, poprzez sporządzenie sprawozdań na podstawie niezatwierdzonych zapisów księgowych (zatwierdzenia zapisów dokonano 31 stycznia 2013 r.), tj.:

w miesięcznym Rb-27 z wykonania planu dochodów budżetowych za okres od początku roku do dnia [...] grudnia 2012 r. (sporządzonym 18 stycznia 2013 r.) wykazano w kolumnie: Dochody wykonane w rozdz. 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska oraz 90093 - Dochody państwowej jednostki budżetowej uzyskane z tytułu przejętych zadań, które w 2010 r. były finansowane z rachunku dochodów własnych kwotę razem: [...] zł., podczas gdy z ewidencji księgowej (zawierającej zatwierdzone zapisy księgowe) wynikała kwota [...] zł.;

w miesięcznym Rb-28 z wykonania planu wydatków budżetu państwa za okres od początku roku do dnia [...] grudnia 2012 r. (sporządzonym 18 stycznia 2013 r.) wykazano w kolumnie: Wykonanie wydatków w rozdz. 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska kwotę razem: [...] zł., podczas gdy z ewidencji księgowej (zawierającej zatwierdzone zapisy księgowe) wynikała kwota [...] zł, czym w ocenie oskarżenia naruszono § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej - § 9 ust. 2 obowiązującego w czasie popełnienia czynu rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, tj. od zarzutu popełnienia czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 18 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.";

uznała Z. M. "za odpowiedzialnego popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. na 2012 r. łącznie o [...] zł, a mianowicie w rozdz. 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska:

w § 3020 - Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń:

w dniu 3 grudnia 2012r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w dniu 11 grudnia 2012r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia w dniu 24 grudnia 2012r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w § 4300 - Zakup usług pozostałych:

w dniu 21 grudnia 2012r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w dniu 24 grudnia 2012r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

czym naruszono art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.";

uznała B. G. - pełniącą w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] marca 2013 r. obowiązki Zastępcy [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. "za odpowiedzialną popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. na 2012 r. łącznie o [...] zł, a mianowicie w rozdz. 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska:

w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia w dniu 28 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w § 4300 - Zakup usług pozostałych w dniu 28 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł, czym naruszono art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.";

uznała H. A. - główną księgową Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. "za odpowiedzialną popełnienia zawinionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na nienależytym dokonaniu w 2012 r. wstępnej kontroli zgodności operacji finansowej z planem finansowym, co miało wpływ na dokonanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w G. na 2012 r. łącznie o [...] zł, a mianowicie w rozdz. 90014 - Inspekcja Ochrony Środowiska:

w § 3020 - Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń:

- w dniu 3 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w dniu 11 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w § 4210 - Zakup materiałów i wyposażenia:

- w dniu 24 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

- w dniu 28 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

c) w § 4300 - Zakup usług pozostałych:

w dniu 21 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w dniu 24 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł,

w dniu 28 grudnia 2012 r. dokonano wydatku z przekroczeniem planu o [...] zł, czym naruszono art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o finansach publicznych, co wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 18b pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych."

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja Orzekająca I instancji podkreśliła, że uznała jako bezsporne, iż w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w G. doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez dokonanie wydatków publicznych z przekroczeniem upoważnienia określonego planem finansowym (obwinieni Z. M. i B. G.) oraz poprzez nienależyte dokonanie wstępnej kontroli zgodności operacji finansowych z planem finansowym (obwiniona H. A.), co miało wpływ na dokonanie wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z planu finansowego jednostki za 2012 r. Wskazano na wymóg formy pisemnej zmiany planu finansowego i jego niedochowanie w rozpoznawanej sprawie. Komisja Orzekająca I instancji odstąpiła od wymierzenia kary każdemu z obwinionych i obciążyła każdego z obwinionych obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa. Wyjaśniła, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że przekroczenie planu było zdarzeniem jednorazowym oraz, że wcześniej takie nieprawidłowości nie występowały w jednostce, a także to, że ogólny plan wydatków nie został przekroczony, co pozwoliło ostatecznie na zmianę planu jednostki, którą dokonano w dniu 31 grudnia 2012 r.

Od tego orzeczenia, pismami z dnia 17 sierpnia 2015 r. pełnomocnicy obwinionych złożyli odwołania o bardzo zbliżonej do siebie treści, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Komisji Orzekającej I instancji w całości wobec obwinionych i uniewinnienie ich od zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych oraz o orzeczenie, że stosownie do treści art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 168 ze zm.), koszty postępowania w sprawie ponosi Skarb Państwa.

W razie uwzględnienia tylko zarzutu nierozważenia stopnia szkodliwości popełnionych czynów dla finansów publicznych wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego orzeczenia Komisji Orzekającej I instancji w całości wobec obwinionych i umorzenie wobec nich postępowania w sprawie zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych;

orzeczenie, że stosownie do treści art. 167 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, koszty postępowania w niniejszej sprawie ponosi Skarb Państwa.

W wyniku rozpoznania odwołania, orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że zmiana planu finansowego nie może nastąpić inaczej niż w formie pisemnej. Przemawiają za tym w szczególności wszystkie przepisy dotyczące planów finansowych jednostek sektora finansów publicznych. Organ podkreślił, że ustalenie, iż zmiany planu finansowego mogą być dokonywane wyłącznie w formie pisemnej ma również fundamentalne znaczenie dowodowe i jest zgodne z ogólną zasadą pisemności obowiązującą w całej administracji publicznej. Ponadto organ za prawidłowe uznał stanowisko Komisji Orzekającej I instancji w zakresie szkodliwości czynów dla finansów publicznych, winy Obwinionych i wymierzonej kary.

W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia 2 lutego 2016 r., Skarżący Z. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości orzeczenie organu II instancji. Wniósł o jego uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie:

I. art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na braku ustosunkowania się do konkretnych zarzutów stawianych zaskarżonemu orzeczeniu RKO oraz powodów uznania je za zasadne albo nieuzasadnione poprzez:

nieustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 78 ust 1 pkt 7 w związku z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - znikoma szkodliwość dla finansów publicznych - polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że zostały zlekceważone obowiązki, które mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia gospodarki finansowej jednostki i z tego powodu nie sposób mówić o znikomej szkodliwości czynu dla finansów publicznych;

brak wyjaśnienia, jaki jest skutek niedochowania formy pisemnej decyzji w sprawie przesunięcia środków w ramach dwóch paragrafów, a jeśli forma pisemna jest w tym wypadku wymagana pod rygorem nieważności, to z czego wynika takie ustalenie.

II. przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z art. 44 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni znamion czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych sprowadzającej się do uznania, że każda zmiana planu finansowego, nawet polegająca jak w niniejszej sprawie na przesunięciu środków w ramach dwóch paragrafów, musi być pod rygorem nieważności dokonana w formie pisemnej decyzji kierownika jednostki, mimo że taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa i, że brak dokonania takiej zmiany we wskazanej formie skutkuje przekroczeniem kwoty wydatków ustalonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych nawet wówczas, gdy taka zmiana nie wywołuje przekroczenia kwoty wydatków w stosunku do ustalonego planu finansowego ani w skali całego roku, ani w danym miesiącu;

III. art. 78 ust 1 pkt 7 w związku z treścią art. 28 ust 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia i nieumorzeniu postępowania ze względu na to, że stopień szkodliwości popełnionych czynów dla finansów publicznych był znikomy.

W motywach skargi Skarżący rozwinął wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegająca na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] listopada 2015 r. w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Niezasadne są argumenty skargi prowadzące do wykazania, iż zmiana planu finansowego polegająca na przesunięciu środków w ramach dwóch paragrafów, może zostać dokonana w formie ustnej. Zdaniem Sądu, zgodnym ze stanowiskiem organu przestawionym w zaskarżonym orzeczeniu, forma pisemna jest dla każdej zmiany planu finansowego obligatoryjna.

Przesądzając powyższe Sąd podzielił zatem stanowisko organu, iż Skarżący dopuścił się przypisywanego mu przez organ naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na dokonaniu wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia wynikającego z granicy planu finansowego w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w G. na 2012 r., dokonując w formie ustnej przesunięciu środków w ramach dwóch - wskazanych szczegółowo w zaskarżonym orzeczeniu – paragrafów.

W sprawie jest bezsporne, że Z. M. był, obok B. G., osobą dokonującą dyspozycji środkami finansowymi.

Uwzględniając konkretne okoliczności powstałego naruszenia dyscypliny finansów publicznych organ rozważył i zastosował art. 36 ust. 1 ustawy, odstępując od wymierzenia Skarżącemu kary za przypisane mu naruszenie.

Sąd zauważa natomiast, iż w rozpoznawanej sprawie Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie finansów publicznych przy Izbie Obrachunkowej w G. w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r. w ogóle a Główna Komisja Orzekająca w zaskarżonym orzeczeniu odniosła się do zagadnienia bardzo lakonicznie i w konsekwencji organy nie oceniły czynu Skarżącego z punktu widzenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na gruncie tego przepisu, a także celu i logiki innych szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy wynika, że społeczna szkodliwość dla finansów publicznych jest stopniowalna, co w sytuacji jej znikomości skutkuje przeszkodą orzekania o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza (art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 688/10, art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych definiuje instytucję szkodliwości naruszenia dyscypliny dla finansów publicznych oraz formułuje kryteria oceny stopnia tej szkodliwości. Do przesłanek uwzględnianych przy tej ocenie należy waga naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia oraz skutki naruszenia. Wszystkie czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych są szkodliwe społecznie. Natomiast stopień szkodliwości konkretnego czynu danego sprawcy dla ładu finansów publicznych jest elementem, który musi przeanalizować Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie finansów publicznych.

Za uzasadnione uznać należy więc stanowisko Skarżącego, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia organ nie uwzględnił, jako wzorca jego zgodności z prawem, przepisu art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, i to w sytuacji, gdy zarzucanemu Obwinionemu czynowi towarzyszyły szczególnego rodzaju okoliczności jego popełnienia i szczególna motywacja Obwinionego – zapobieżenie konieczności zapłaty odsetek, kar umownych lub odszkodowań oraz nie doszło do uszczuplenia środków publicznych.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Sąd podnosi nadto, iż późniejsza, korzystniejsza dla Strony, zmiana przepisów dotyczących zmiany planu finansowego jednostki polegającej na przeniesieniu wydatków pomiędzy paragrafami (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) powinna stanowić wskazówkę interpretacyjną dla organu przy ocenie czynu Skarżącego z punktu widzenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.