Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 366/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 60
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 25
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Miasta K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 - 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 3423 zł (słownie: trzy tysiące czterysta dwadzieścia trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 211 ust. 1, 4 i 4b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) oraz art. 26 ust.1 pkt.15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.) Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] nakazującą Beneficjentowi Miastu K. zwrot części dofinansowania przyznanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami (aneks nr [...] z dnia [..] r., aneks nr [...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie Projektu pn. "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.4. Promocja Turystyki, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od 28 [...] r. do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu ustalił na wstępie, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami (aneks nr [...] z dnia [...] r., aneks nr[...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie projektu "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.4 Promocja turystyki, Beneficjent Miasto K. otrzymał dotychczas środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie: [...] zł. za które m. in opracowano i wyprodukowano multimedialną prezentację promocyjną miasta K. na płycie CD.

W dniu 4 listopada 2010 r. w Gazecie Wyborczej ukazał się artykułu pt. "P. U. przepowiada: Wygram w pierwszej turze", w którym zawarto informację o wykorzystaniu filmu podczas kampanii wyborczej. Dlatego Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] (dalej określana skrótem IZ) zwrócił się do Beneficjenta o wyjaśnienie tej kwestii. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Informacji i Promocji Urzędu Miasta K. poinformował, iż prezentacja filmu nastąpiła podczas spotkania Prezydenta Miasta K. z kandydatami na radnych Rady Miasta K. z "Forum Samorządowego i P. U." oraz innymi uczestnikami spotkania.

Podkreślono w tym miejscu, że już w piśmie z dnia [...] r. przesłanym do wszystkich Beneficjentów (pismo zostało również umieszczone na stronie [...] ), IZ zwróciła szczególną uwagę beneficjentom na niedopuszczalność łączenia działań promocyjnych i informacyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej z działaniami prowadzonymi w ramach kampanii wyborczej poszczególnych kandydatów. Zatem po otrzymaniu powyższej informacji Prezydent K. powinien był, zwłaszcza, że prowadząc kampanię wyborczą Prezydent K. był jednocześnie reprezentantem Beneficjenta w/w projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013., uniemożliwić wykorzystanie filmu przez Komitet Wyborczy "Forum Samorządowe i P. U.", czego nie uczynił. Chociaż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190) wydatki komitetów wyborczych ponoszone w związku z wyborami są pokrywane z ich źródeł własnych, zaś komitetom wyborczym nie wolno przyjmować wartości pieniężnych, z wyjątkiem nieodpłatnych usług polegających na rozpowszechnianiu plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fizyczne- art. 83c ust. 5 tej ustawy.

Wobec tego IZ uznała, że doszło w opisanym wyżej stanie faktycznym do naruszenia art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w kontekście § 4 pkt. 2 i § 10 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. zmienionej aneksami nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Jej Integralną częścią jest m.in. wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, co zgodnie z § 2 ust. 8 umowy zobowiązuje beneficjenta do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 3 do umowy. We wniosku aplikacyjnym w części C.9.2 "Opis przedmiotu projektu i uzasadnienie przyjętego rozwiązania technicznego" Beneficjent zobowiązał się do przeprowadzenia kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej, mającej na celu wykreowanie wizerunku K. i woj. [...] jako znanego, liczącego się na mapie Polski i Europy ośrodka turystyki biznesowej poprzez m.in.: "opracowanie i produkcję multimedialnej prezentacji promocyjnej oferty MICE K. na płycie CD" oraz konferencje promujące produkt markowy K. MICE (PAP - W. , BTF - Polska, K. , wybrane największe targi turystyczne w Polsce), a także udział w targach typu BTF zagranicą (prezentacja oferty MICE K. na stoisku narodowym, wykup standu). Natomiast w części C.9.3 wniosku stwierdzono, że "Projekt przewiduje kompleksową kampanię promocyjną, obejmującą opracowanie i wydruk materiałów promocyjnych - broszura MICE w K. , aglomeracji oraz na S. oraz opracowanie prezentacji i produkcję filmu promocyjnego, które stanowić będą istotne narzędzia kreacji wizerunku K. i Woj. [...] jako ośrodka turystyki biznesowej (...) Profesjonalnie przygotowane materiały promocyjne, posłużą do dalszej realizacji projektu. Zostaną zaprezentowane i wykorzystane podczas branżowych konferencji krajowych i zagranicznych w kampanii prasowej (polskiej i międzynarodowej), a także przekazane uczestnikom wyjazdów studyjnych".

We wniosku o płatność nr [...] (data wypłaty środków: [...] r.) przedstawiono do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za opracowanie i produkcję multimedialnej prezentacji promocyjnej na płycie CD. Zgodnie z protokołem odbioru dostarczono 7000 sztuk wspomnianej prezentacji. Po przeprowadzeniu rozeznania cenowego na rynku, IZ przyjęła, iż cena 1 sztuki płyty CD wynosi [...]zł. Jako wydatek kwalifikowany uznano koszt produkcji płyt CD w kwocie [...] zł. W związku z powyższym kwota do zwrotu została ustalona w następujący sposób:

[...] zł – [...] zł (tj. 7000 szt. x [...]zł) = [...] zł x 67% = [...] zł

Od kwoty [...] zł został odjęty koszt produkcji 7000 szt. płyt CD. Łączna kwota do zwrotu środków z dotacji rozwojowej wyniosła tym samym [...] zł.

Pismem z dnia [...] r. IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu środków. Termin na dokonanie zwrotu upłynął dnia 23 maja 2011 r.

W dniu [...] r. pełnomocnik Beneficjenta ustanowiony w dniu [...] r. zapoznał się z zebranym przez IZ materiałem dowodowym. Po czym w piśmie z dnia [...] r. wniósł o uwzględnienie faktu, iż Beneficjent wydatkował dotację celową na cel przewidziany w umowie, tj. opracowanie i produkcję materiału multimedialnego, zatem nie może zatem być mowy o wykorzystaniu środków w całości lub w części niezgodnie z przeznaczeniem lub bez zachowania obowiązujących procedur. Nadto film był prezentowany podczas targów krajowych i międzynarodowych, na warsztatach promocyjno-integracyjnych dla branży MICE z K. oraz na Konferencji promującej produkt markowy K. MICE, a także na Europejskim Kongresie Gospodarczym. Płyta zawierająca film dystrybuowana była we wszystkich działaniach promocyjnych, włącznie z dystrybucją dla zainteresowanych w Centrum Informacji Turystycznej. W piśmie wskazano również, iż wyemitowany na Konwencji Wyborczej film nigdy nie był opatrzony oznaczeniem konkretnego komitetu wyborczego, a tym samym nie mógł być uznany za materiał wyborczy w rozumieniu art. 70 ustawy Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa zobowiązał beneficjenta Miasto K. do zwrotu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. od [...] r. do dnia zapłaty.

W dniu [...] r. Beneficjent złożył do IZ RPO WSL wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to wniosku wniósł o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że decyzja wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na bezpodstawnym założeniu, że otrzymana przez Miasto K. dotacja wydatkowana została przez Beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym, że błędnie zastosowano art. 211 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Na poparcie swojego stanowiska Beneficjent podkreślił, że IZ zaakceptowała w całości przedstawioną do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za wyprodukowanie prezentacji multimedialnej, a cała kwota została przeznaczona na cel określony w umowie. Nadto sporny film był wielokrotnie prezentowany podczas targów, konferencji i innych wydarzeń, gdzie służył szeroko rozumianej promocji miasta, zatem nie można uznać, że wydatki na jego produkcję zostały poniesione niegodnie z przeznaczeniem. Natomiast jednorazowe wykorzystanie płyty przy okazji konwencji ugrupowania wyborczego nie może być podstawą do stwierdzenia, że dotacja wydatkowana została niezgodnie z przeznaczeniem, zwłaszcza, że materiał ten zgodnie z art. 70 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa nie może być uznany za materiał wyborczy.

Wreszcie wyliczenie kwoty do zwrotu było ogólnikowe, oderwane od realiów i nieuzasadnione.

Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych przez Beneficjenta zarzutów IZ nie znalazła podstaw do zmiany swojego stanowiska. Zaś odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdziła, że przyjęcie jedynie literalnej wykładni przepisu nie wyczerpuje intencji ustawodawcy, który celowo nie zawęził przedmiotowego przepisu do katalogu konkretnych uchybień wymienionych nawet przykładowo. Dlatego IZ uznała, kierując się wykładnią celowościową, że doszło do nieprawidłowości polegającej na umożliwieniu przez Beneficjenta wykorzystania materiału sfinansowanego ze środków unijnych przez Komitet Wyborczy "Forum Samorządowe i P. U." do kampanii wyborczej, a zatem emisja filmu nie była zgodna z celem projektu wynikającym z wniosku aplikacyjnego i umowy. Beneficjent zgodnie z § 2 ust. 8 i 9 umowy o dofinansowanie z dnia 7 stycznia 2009 r. zmienianej aneksami zobowiązany był do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz harmonogramem rzeczowo- finansowym, który stanowi załącznik do umowy. We wniosku o dofinansowanie w części C.9.2. Opis przedmiotu projektu i uzasadnienie przyjętego rozwiązania technicznego Beneficjent wymienił działania, które zobowiązał się podjąć w celu realizacji projektu, a mianowicie:

1) Opracowanie spójnej koncepcji graficznej i werbalnej elementów promocji tzw. systemu identyfikacji wizualnej i werbalnej,

2) Opracowanie i wydanie katalogu oferty MICE K. ,

3) Opracowanie i produkcja multimedialnej prezentacji promocyjnej ofert MICE K. na płycie CD,

4) Opracowanie strony promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. , w tym oferty MICE,

5) Warsztaty promocyjno-integracyjne dla branży MICE z K. , aglomeracji oraz [...],

6) Konferencje promujące produkt markowy K. MICE (PAP - W. , BTF - Polska, K. , wybrane największe targi turystyczne w Polsce),

7) Udział w targach typu BTF zagranicą (prezentacja oferty MICE K. na stoisku narodowym, wykup standu),

8) Wizyty studyjne dziennikarzy krajowych i zagranicznych,

9) Kampania w mediach krajowych i międzynarodowych (prasa oraz media cyfrowe).

Działania niezgodne z przyjętym przez IZ trybem, wykraczające poza wskazany we wniosku zakres, stanowią zatem naruszenie umowy. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do "stosowania się do obowiązujących wzorów dokumentów oraz informacji zamieszczonych w szczególności na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej RPO WSL." Jedna z takich informacji dotyczyła m. in. zakazu łączenia działań promocyjnych i informacyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej z działaniami prowadzonymi w zakresie kampanii wyborczej poszczególnych kandydatów. Informacja ta została umieszczona na stronie rpo.slaskie.pl, a także wysłana do Beneficjenta pismem z dnia [...] r. Z uwagi na to, że prowadzący kampanię wyborczą Prezydent K. był jednocześnie reprezentantem Beneficjenta miał on pełną świadomość, że emisja filmu stanowiącego element projektu unijnego podczas spotkania wyborczego nie służy realizacji umowy, tj promocji turystyki biznesowej. W związku z tym nawet jednorazowe wykorzystanie go do celów innych jak np. podczas konwencji ugrupowania wyborczego, daje podstawę do stwierdzenia, że dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 211 ust. 1 . ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jak i postanowień umowy. Racjonalny ustawodawca skonstruował przepis w postaci takiego właśnie zapisu, co oznacza, że uchybienie ma miejsce nawet przy jednorazowym wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem. Nadto, z uwagi na podwójną rolę, którą w tej sprawie pełnił Prezydent Miasta K. , spoczywała na nim szczególna odpowiedzialność za właściwe, nie budzące wątpliwości, także w sferze etycznej, działania podczas kampanii wyborczej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości Beneficjent mógł wystąpić do IZ z zapytaniem, czy może przekazać przedmiotowy film Komitetowi Wyborczemu, który taką prośbę do Beneficjenta skierował. W przypadku, gdyby przedstawiciel Beneficjenta - Prezydent Miasta K. , uczestniczył w spotkaniu, na którym doszłoby do emisji filmu nawet bez jego wiedzy, powinien on przedsięwziąć środki do zaprzestania takiej emisji. Brak reakcji władz miasta w tym zakresie świadczy, w ocenie IZ, o milczącej zgodzie na wykorzystanie materiału filmowego w oderwaniu od celów projektu.

Z kolei rozważając zarzut, że zaakceptowała w całości przedstawioną do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za wyprodukowanie prezentacji multimedialnej IŻ stwierdziła, że na etapie weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę do uznania poniesionych kosztów za kwalifikowane, nie stwierdzono naruszeń. Dopiero publikacja zamieszczona w Gazecie Wyborczej ujawniła nieprawidłowości w realizacji projektu. Nadto Beneficjent na spotkaniu w dniu [...] r. w siedzibie Instytucji Zarządzającej przyznał, że doszło do emisji filmu i zobowiązał się do przygotowania dokumentacji w celu potwierdzenia wartości zrealizowanych zadań w tym kosztów podlegających zwrotowi. Czego statecznie, pomimo wydłużenia na jego wniosek terminu, nie zrobił. Dlatego IZ dokonała wyliczenia kwoty do zwrotu na podstawie przedstawionej do refundacji faktury nr [...] na kwotę [...] zł oraz protokołu odbioru 7000 sztuk płyt. Ze względu na brak możliwości oszacowania nieprawidłowości, wartość korekty została ustalona w oparciu o przeprowadzone rozeznanie cenowe w zakresie kosztu zakupu płyt CD i uznania wydatku w ramach zakupu płyt jako kwalifikowany. Rozeznanie cenowe pozwoliło na przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą do szacunku ceny jednej płyty CD w wysokości [...]zł. Ustalono w ten sposób wydatek kwalifikowany w ramach faktury nr [...] w kwocie: 7000 szt. x [...]zł = [...] zł.

Instytucja Zarządzająca uznała ten wydatek za kwalifikowany w części dotyczącej produkcji płyt, ze względu na fakt potwierdzenia wykonania zadania w tym zakresie - protokół odbioru z dnia [...] r., a także potwierdzenie, iż przygotowane płyty zostały rozdane podczas wydarzeń, które Beneficjent wymienia w piśmie z dnia [...] r., a także fakt, iż przedstawiona forma promocji została zawarta we wniosku aplikacyjnym, będącym załącznikiem do umowy nr [...] z dnia 7 stycznia 2009r. wraz z aneksami. W związku z tym wartość nieprawidłowości ustalono w następujący sposób: [...] zł (faktura nr [...] ) – [...] zł = [...] zł, a po zastosowaniu procentu dofinansowania w wysokości 67% (wynikającego z § 2 ust. 4 pkt. 1 umowy o dofinansowanie nr [...] ) kwota do zwrotu wyniosła [...] zł.

IŻ nie zgodziła się w tym miejscu z zarzutem, że wyliczenie kwoty do zwrotu było ogólnikowe, oderwane od realiów i nieuzasadnione. Zwłaszcza, że Beneficjent sam zrezygnował z możliwości udziału w jej wyliczeniu i nie podjął współpracy służącej uzyskaniu porozumienia w tej kwestii.

Na koniec IŻ stwierdziła, że wykładania literalna przepisu art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zakłada jedynie obowiązek wykorzystania konkretnych środków finansowych na działania określone we wniosku o dofinansowanie. Takie założenie nie pozwalałoby na kontrolę wykorzystania produktów tego działania, a nawet mogłoby doprowadzić do przekroczenia zakresu rzeczowego projektu. Wykładnia celowościowa pozwala natomiast zidentyfikować cele i funkcje, jakim ma służyć wydatkowanie środków. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy uznała, ze Beneficjent wyprodukował określoną ilość płyt z prezentacją, której przeznaczenie i funkcje zostały ściśle określone normami umowy oraz wniosku o dofinansowanie. Funkcja ta opiera się na założeniu wypromowania produktu turystyki biznesowej na terenie miasta K. . Wnioskodawca wskazał w studium wykonalności (str. 62) grupy docelowe, a więc odbiorców wybranego przez siebie narzędzia promocyjnego (m.in. przedsiębiorców, planistów konferencji, dziennikarzy turystycznych itd.) Wykorzystanie prezentacji na spotkaniu wyborczym ma zupełnie inny charakter oraz grupę docelową i stanowi niewątpliwie wykorzystanie niezgodne z przeznaczeniem.

Abstrahując od wykładni celowościowej i dając pierwszeństwo wykładni literalnej, IZ dodatkowo wyjaśniła, że zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" rozumieć należy jako "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". Natomiast "przeznaczeniem" jest praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" [Słownik języka polskiego, red. M.Szymczak, W. 1988, t. II, s. 1025]. Tym samym o środkach wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem można mówić w razie zrealizowania innych celów - emisja filmu na konwencji wyborczej, niż te, na które były przyznane -promocja produktu turystyki biznesowej. (L.Lipiec - Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, W. 2008).

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Miasto K. zarzucając naruszenie:

1. art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że wydatki poniesione przez skarżącego na "opracowanie i produkcję multimedialną prezentacji promocyjnej oferty K. " realizowane w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "Przeprowadzenie kampanii produkcyjnej produktu turystyki biznesowej K. " - są wydatkami niekwalifikowanymi i jako takie podlegają zwrotowi,

2. art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art.113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1241 z późn. zm.) - poprzez błędne jego zastosowanie

domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r., i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm.

Uzasadniając swoje żądanie skarżący, odwołując się do umowy z 7 stycznia 2009 r. podkreślił, że wydatki związane z wykonaniem projektu noszącego nazwę "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. ", w ramach którego przewidziano między innymi realizację zdania p.n. "opracowanie i produkcja multimedialnej prezentacji promocyjnej oferty K. na płycie CD", podzielone zostały na kategorie wydatków kwalifikowanych i niekwalifikowanych. W wydatkach kwalifikowanych, które ustalone zostały na poziomie nie przekraczającym [...] zł., w 67% partycypować miały środki pozyskane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, którego dysponentem jest Zarząd Województwa [...] , jako Instytucja Zarządzająca RPO WSL. W pozostałych 33% wydatki te pokrywane miały być ze środków beneficjenta programu tj. Miasta K. .

Zgodnie z dostępnymi na stronach internetowych "zaktualizowanymi wytycznymi Instytucji Zarządzającej RPO WSL dotyczącymi Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013" (pkt. 11 części pierwszej oraz pkt.3.4 części trzeciej wytycznych) wydatkami niekwalifikowanymi są wydatki poniesione na:

1. pokrycie odsetek od zadłużenia lub innych kosztów kredytu,

2. pokrycie kosztów prowizji pobieranych w ramach operacji wymiany walut oraz ujemne różnice kursowe ponoszone w ramach wdrażania projektu,

3. nabycie aktywów, które były współfinansowane ze środków krajowych lub wspólnotowych wciągu 7 lat poprzedzających datę ich nabycia,

4. pokrycie kosztów kar i grzywien, a także kosztów procesów sądowych oraz kosztów realizacji ewentualnych postanowień wydanych przed sąd,

5. podatek VAT, który może zostać odzyskany w oparciu o przepisy krajowe tj. ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług,

6. wydatek poniesiony na zakup gruntu przekraczający 10% wartości całkowitych kosztów kwalifikowanych projektu,

7. pokrycie kosztów związanych z umową leasingu, a w szczególności: podatku, marży finansującego, odsetek od refinansowania kosztów, kosztów ogólnych, opłat ubezpieczeniowych,

8. wypełnienie formularza wniosku (aplikacyjnego) o dofinansowanie projektu.

1. Ponadto z uwagi na charakter projektu, do wydatków niekwalifikowanych zaliczane zostały:

9. koszty budowy tablic informacyjnych, reklamowych m.in. bilbordów, citylightów,

10. koszty utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych powstałych do obsługi imprez lub kampanii promocyjnych stanowiących przedmiot projektu promocyjnego,

11. koszty wynagradzania członków tzw. rad programowych oraz innych organów doradczych niezwiązanych bezpośrednio z realizacją projektu,

12. w 3. typie projektu koszty związane z wdrażaniem programów rozwoju, promocji markowych produktów turystycznych.

W celu realizacji projektu Miasto K. zawarło w dniu [...] r. umowę z Firmą "A", w ramach której to umowy zlecono:

1. wykonanie projektu graficznego i logistycznego prezentacji multimedialnej oraz opracowanie prezentacji,

2. wykonanie składu graficznego i technicznego prezentacji,

3. dokonanie redakcji materiału merytorycznego,

4. nagranie materiału filmowego oraz montaż filmu,

5. dokonanie tłumaczenia tekstów na język angielski, niemiecki, francuski i rosyjski,

6. udostępnienie plików produkcyjnych umożliwiających modyfikację treści prezentacji,

7. produkcję 7.000 płyt CD.

Za realizację wskazanego wyżej przedmiotu umowy, wykonawca wystawił fakturę na kwotę 61.366,00 zł., która została przez Instytucję Zarządzającą Projektem zaakceptowana i w 67% zrefundowana.Natomiast wyprodukowany w ramach Projektu film był prezentowany na warsztatach promocyjno - integracyjnych dla branży MICE z K. - K. 25 czerwca 2009 (uczestniczyło 46 osób), Konferencji promującej produkt markowy K. MICE podczas "Międzynarodowych Targów Regionów i Produktów Turystycznych Tour Salon" - P. 23 - 26.10.2009 (uczestniczyło 28 osób), Konferencji promującej produkt markowy K. MICE podczas "Targów Obiektów i Usług Konferencyjno - Szkoleniowych BTF" - W. 4 - 5.11.2009 (uczestniczyło 30 osób), Międzynarodowych Targach Turystyki Biznesowej i Przemysłu Kongresowego EIBTM Barcelona - 1 - 3.12.2009 (stoisko narodowe Polskiej Organizacji Turystycznej - 8100 osób odwiedzających targi), Międzynarodowych Targach Turystyki Biznesowej i Przemysłu Kongresowego IMEX Frankfurt - 25 - 27.05.2010 (stoisko narodowe Polskiej Organizacji Turystycznej - 8905 osób odwiedzających targi), MeetingsPoland.pl.Expo - Targi Usług dla Biznesu BTF W. , Międzynarodowych Targach Regionów i Produktów Turystycznych Tour Salon - P. 23 - 26.10.2010 (ponad 30tys. osób odwiedzających targi), Międzynarodowych Targów Turystyki Biznesowej i Przemysłu Kongresowego IMEX Frankfurt 24 - 26.05.2011 (ok. 9000 odwiedzających osób).

Dodatkowo płyta zawierająca film dystrybuowana była we wszystkich działaniach promocyjnych, włącznie z dystrybucją dla zainteresowanych w Centrum Informacji Turystycznej. Ponadto film prezentowano m.in. na Międzynarodowych Targach Górnictwa, Energetyki i Metalurgii, K. 2009, wrzesień 2009 r.; Targach inwestycyjnych EXPO REAL w Monachium - październik 2009 r.; Targach turystycznych WTA London - grudzień 2009 r.; Targach turystycznych ITB Berlin - marzec 2010 r.; Targach inwestycyjnych MIPIM - marzec 2010 r.; Europejskim Kongresie Gospodarczy - maj 2010. Wielki Piknik P. - czerwiec 2010 r.

Wresz\cie film był i jest powszechnie udostępniony na ogólnodostępnej stronie internetowej www.convention.eu (od 1 czerwca 2009 r.), na kanale YOUTUBE miasta K. (od 2010 r.) i na stronie internetowej Konferencji Transnarodowej organizowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.

Dalej skarżący nie zgodził się wyliczeniem wysokości dofinansowania podgalającego zwrotowi, bowiem zgodnie z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zwrotowi podlegają środki pomocowe, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, naruszeniem procedur, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Przez wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem rozumieć należy zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki były przyznane. Z kolei środkami pobranymi w nadmiernej wysokości są środki otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej (vide: Ludmiła Lipiec komentarz do art. 211 ustawy o finansach publicznych Lex/11 2008). Tymczasem w niniejszej sprawie żadne z wymienionych przypadków nie zaistniał.

Bezpośrednim celem projektu było tworzenie wizerunku K. - aglomeracji oraz [...] jako ośrodka turystyki biznesowej poprzez przeprowadzenie w tym zakresie kampanii promocyjnej produktu. Wydatkowanie środków na omawianą produkcję filmową niewątpliwie mieści się w tym celu i nie wykracza poza jego zakres. W tej sytuacji żądanie zwrotu kwoty [...] zł. wydatkowanej na realizację i produkcję materiału filmowego pozbawione jest podstaw faktycznych, zważywszy zwłaszcza, że wydatek ten niewątpliwie nie mieści się kategorii wydatków "niekwalifikowanych".

Wreszcie nie zgodził się z wnioskiem, że jednorazowa emisja filmu na spotykaniu ugrupowania "Forum Samorządowe P. U." uzasadnia stwierdzenie, że cała kwota dotacji (z wyłączeniem tej jej części, która przeznaczona została na sfinansowanie kosztów produkcji płyt CD) wydatkowana została niezgodnie z przeznaczeniem. Tezę tą Instytucja Zarządzająca wyprowadza z wyraźnie celowościowej i rozszerzającej wykładni art.211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Tymczasem decyzja administracyjna ustalająca obowiązek zapłaty określonej kwoty, nie może być oparta na celowościowej i rozszerzającej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę jej wydania. Decyzja konstytuująca taki obowiązek wynikać musi wprost z literalnego brzmienia przepisu i nie może być pochodną jego dowolnej wykładni (na dodatek - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - inspirowanej enuncjacjami prasowymi).

Za nałożeniem na skarżącego obowiązku zwrotu części dofinansowania nie przemawiają także zapisy § 10 ust. 1 umowy dnia 7 stycznia 2009 r.

Decyzję o zwrocie dotacji Instytucja Zarządzająca wywodzi w istocie z ustalenia, że prawidłowo sfinansowana produkcja filmowa została jednorazowo wyświetlona na spotkaniu ugrupowania wyborczego, a ten stan faktyczny nie wyczerpuje jednak dyspozycji art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jak również nie uzasadnia zastosowania sankcji przewidzianej w § 10 ust. 1 umowy z dnia 7 stycznia 2009 r., skoro nie zawierała żadnych postanowień dotyczących dystrybucji wytworzonych w jej ramach materiałów promocyjnych.

Gdyby takie dodatkowe ograniczenia miały stanowić podstawę do formułowania, w stosunku do beneficjenta dotacji, żądań finansowych - to powinny być one wprowadzone do treści umowy, bo tylko umowa stanowi podstawę do określenia obowiązków stron.

Zauważyć należy także, iż co najmniej dziwnym jest traktowanie jednorazowej emisji filmu, nie opatrzonego żadnym znakiem łączącym go z jakimkolwiek komitetem wyborczym, na spotkaniu ugrupowania wyborczego, jako delikt powodujący obowiązek zwrotu dotacji. Jak wspomniano wcześniej, przedmiotowy materiał filmowy był i jest powszechnie dostępny na stronach internetowych a co za tym idzie - korzystać mogą z niego bez ograniczeń wszelkie gremia oraz osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zaś uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r, nr [...] utrzymująca w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] nakazującą Beneficjentowi Miastu K. zwrot części dofinansowania przyznanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami (aneks nr [...]z dnia [...]r., aneks nr [...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie Projektu pn. "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.4. Promocja Turystyki, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od 28 grudnia 2009 r. do dnia zapłaty – z uwagi na wykorzystanie przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że przyznane dofinansowanie na realizację projektu w części dotyczącej wyprodukowanego filmu reklamującego miasto jako ośrodek turystyki biznesowej poprzez jego emisję na spotkaniu komitetu wyborczego "Forum Samorządowe i P. U." wykorzystane zostało niezgodnie z przeznaczeniem, a więc z naruszeniem art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 10 umowy łączącej strony.

W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca wszechstronnie nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji wszystkich aspektów prawnych związanych z kwestią zwracania przyznanych dotacji z środków unijnych.

Wskazać zatem na wstępie należy, że zgodnie z przepisem art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla jego celów terminowi "operacja" nadano następujące znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Z kolei definicja legalna "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 ostatnio powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym za nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Należy także podkreślić, że Komisja Europejska, jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, dawniej ETS) prezentują wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Prowadzi to do wniosku, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98).

W doktrynie podkreśla się, że w przepisach sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 uwzględniono wyłącznie przepisy ustalające definicje nieprawidłowości i podmiotu gospodarczego jako jego sprawcy oraz przepisy odnoszące się do niektórych obowiązków państw członkowskich związanych z wykrywaniem nieprawidłowości. W rezultacie, część obowiązków związanych z nieprawidłowościami określają przepisy sektorowe (np. obowiązek nakładania korekt finansowych ustalony w art. 99 rozporządzenia 1083/06), inne obowiązki ustanawiają przepisy horyzontalne (np. obowiązek nakładania kar administracyjnych, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia 2988/95), jeszcze inne obowiązki określają jednocześnie przepisy sektorowe i przepisy horyzontalne (np. obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo określony w art. 4 rozporządzenia 2988/95 i art. 70 rozporządzenia 1083/06). Próba ujednolicenia unijnych ram prawnych regulujących obowiązki państw członkowskich odnoszące się do nieprawidłowości nie została przeprowadzona w sposób optymalny, a uwzględnienie części obowiązków ustalonych w horyzontalnym rozporządzeniu 2988/95 do sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 właściwie dodatkowo komplikuje konstrukcję normatywną. (por. Justyna Łacny: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 4).

Dalej wskazać należy, że przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły kwestię określenia podmiotu oraz trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości.

Na gruncie polskiego prawa krajowego podstawowy aktem, który reguluje zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm. daje określanej skrótem z.p.p.r.). Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1):

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2;

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego;

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Te normy prawne korespondują z mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie na podstawie przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Bowiem umowę zawarto 7 stycznia 2009 r. i środki wypłacono jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika zatem, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 powołanej ustawy. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Nadanie temu pojęciu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone.

W rozpatrywanej sprawie Instytucja Zarządzająca po zapoznaniu się z publikacją zamieszczoną w Gazecie Wyborczej, z której wynikało, że na spotkaniu Komitetu Wyborczego "Forum Samorządowe i P. U." wyemitowano sporny film, ostatecznie uznała, że w ten sposób niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystano środki unijne.

W ocenie sądu taki wniosek na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego był przedwczesny, gdyż sprawy wszechstronnie nie wyjaśniono. W szczególności nie wyjaśniono wszystkich okoliczności związanych z emisją spornego filmu. Do akt nie dołączono ani artykułu prasowego, który ostatecznie spowodował wszczęcie postępowania. Nie ustalono jednoznacznie, czy egzemplarz nośnika w postaci płyty CD na spotkanie wyborcze dostarczyło skarżące Miasto, także za pośrednictwem jego organu, czyli Prezydenta Miasta, czy podległego mu Urzędu Miasta, czy też film pochodził już z innego źródła, wtórnego do skarżącego. Pisma pochodzące od Naczelnika Wydziału Informacji i Promocji z dnia 15 listopada i 10 grudnia 2010 r. raz mówią o udostępnieniu filmu, a raz o braku wiedzy na temat źródła pochodzenia egzemplarza wykorzystanego w trakcie spotkania wyborczego.

W tej sytuacji nieuprawniony jest pogląd wyrażony na stronie 5 uzasadnienia, że władze miasta w milczący sposób wyraziły zgodę na emisję filmu, skoro nie wiadomo, czy do emisji doszło w obecności Prezydenta Miasta, będącego jednocześnie kandydatem w wyborach samorządowych, czy też nie, a w konsekwencji, czy miał realną możliwość złożenia protestu na ręce Komitetu Wyborczego. Nie ustalono przy tym, czy sam dostarczył film.

Instytucja Zarządzająca nie rozważyła stwierdzonego uchybienia w kontekście art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. W tym miejscu podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warto również wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinasowania w wyniku nałożenia korekty - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi - wykonanie przezeń kontroli (por. wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., C-367/95, w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63; wyrok z dnia 21 marca 2001 r., T-206/99, w sprawie Metropole television przeciwko Komisji, pkt 44; wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r., T-102/03, w sprawie CIS przeciwko Komisji, pkt 46 i 47).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia, bowiem brak w nim powołania dowodów, na podstawie których Instytucja Zarządzająca poczyniła ustalenia faktyczne, brak nawet dokładnych ustaleń faktycznych. Odnosi się to także do ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. O ile przyjęta metoda szacowania wartości 7000 płyt co do zasady, przy braku współdziałania ze strony skarżącego przy określaniu tej wartości, to już przyjęta wartość [...]zł. z niczego nie wynika, nie wiadomo jaką metodę szacowania przyjęto, czy jest to średnia arytmetyczna, czy średnia ze skrajnych wartości i jakie wartości przyjęto do obliczenia, na jakiej podstawie te wartości ustalono. Wreszcie, czy do produkcji filmu użyto płyt CD, jak przyjęto w decyzji, czy też płyt DVD, które zazwyczaj są nośnikami filmów, a których ceny różnią się od cen płyt CD. Nie wyjaśniono też, dlaczego ten wydatek uznano za kwalifikowany.

Naruszenie zatem przepisów procesowych, tj. art.7, art. 77, art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjasnienie sprawy i niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przedwczesne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwrot przyznanych środków, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca, uwzględni powyższą ocenę dokonaną przez Sąd, a w szczególności uzupełni postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym powyżej przez Sąd, a jeśli, w następstwie poczynionych na nowo ustaleń uzna, że doszło do naruszenia, rozważy je także w kontekście art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Jednoznacznie także rozstrzygnie, czy emisja filmu spowodowała naruszenie zdefiniowanych wyżej procedur, czy też oznaczała wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pamiętając, ze do samej produkcji filmu nie zgłoszono zastrzeżeń.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do art. 152 P.p.s.a. Natomiast zasądzając koszty postępowania w kwocie 457 zł działał na mocy art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.