Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1159/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 104 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 130 ust. 4 pkt. 1, art. 130 aust. 5 c, art. 130 a ust. 57
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 835/16 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.G. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 835/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Starosta [...], dalej jako "Starosta", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydanym po rozpoznaniu wniosku M.G. z [...] maja 2013 r., odmówił wnioskodawcy, prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą C., ul. [...],[...] O., przyznania wypłaty wynagrodzenia stanowiącego zwrot wydatków za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...], przechowywanym na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania wskazując m.in. iż postanowieniem dnia [...] maja 2016 r. odmówił M.G. zwrotu wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu z drogi. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], a sprawa została przekazana Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Starosta wskazał, iż przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi z naruszeniem § 1 pkt 1 i 2 umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. między Starostą a M.G. prowadzącym działalność gospodarczą pod ww. nazwą, który określa, że umowa dotyczy współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej jako "p.r.d.", z terenu powiatu [...] oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust 1 i 2 p.r.d. Organ ten powołując się na brzmienie art. 130a ust. 5f p.r.d. wskazał, iż realizuje zadania własne dotyczące wyłącznie pojazdów z terenu powiatu [...] , a zapisy punktu 1 i punktu 2 § 1 umowy wiążącej Starostę i M.G. dotyczą wyłącznie powiatu [...]. Tymczasem przedmiotowy pojazd został usunięty z terenu powiatu [...] , z miejscowości O. ul. [...], na co wskazuje zapis w dyspozycji usunięcia pojazdu. Tym samym usunięcie pojazdu nastąpiło niezgodnie z umową.

Wskutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymało mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na art. 130a ust. 5f p.r.d. uznając, iż z treści tego przepisu oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 1/10 wynika, iż dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca ten otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków, spełnione muszą być łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, nawiązanie tego stosunku poprzez władcze działania organów władzy publicznej, polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a p.r.d., a także umieszczenie tego pojazdu na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego starostę. W sytuacji, kiedy dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez właściwego starostę (w tym przypadku Starostę [...]), nie można uznać, iż doszło do powstania stosunku administracyjnego. W związku z tym brak jest możliwości ubiegania się przez odwołującego, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowywania pojazdu, zapłaty przedmiotowych należności od Starosty z którym zawarł umowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę uznając, że postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał na treść art. 130a p.r.d., po czym podkreślił, iż w dniu 21 sierpnia 2011 r. weszły w życie przepisy ustawy nowelizującej z 22 lipca 2010 r. (Dz.U. z 2010, nr 152, poz. 1018 ze zm.) w skutek których m.in. art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e zostały uchylone, a przepis art. 130a ust. 5c zyskał nowe brzmienie, zgodnie z którym pojazd usunięty z drogi w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, umieszcza się na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłat za jego usunięcie i przechowywanie. Ponadto dodano do tego artykułu ustęp 5f stanowiący, iż usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Sąd zaznaczył, że przedmiotowa sprawa dotyczy stosunków prawnych w relacjach podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking - organ administracji publiczne, a zgodnie z orzecznictwem stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym. Podmioty te wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Jednakże w ocenie WSA wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegające na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, zasadniczo zmieniło charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. Sąd I instancji uznał, iż między Starostą a skarżącym istniał stosunek o administracyjnym charakterze. Znajdującą się w aktach sprawy umowę zawartą między tymi stronami, traktować należy jako potwierdzenie aktu wyznaczenia z art. 130a ust. 5b i 5d p.r.d. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 sierpnia 2011 r.

Ponadto WSA stanął na stanowisku, iż kompetencje starosty dotyczące usuwania i dozoru nad usuniętymi pojazdami odnoszą się jedynie do obszaru powiatu. Wskazał, iż co do zasady kompetencje władczych oraz normodawczych działań organów powiatowych związane są z terytorium właściwego powiatu. Zdaniem WSA, w treści powołanego art. 130a p.r.d., w brzmieniu z dnia usunięcia przedmiotowego pojazdu, jak i w brzmieniu aktualnie obowiązującym, nie można doszukiwać normy stanowiącej kompetencję starosty do wyznaczania (aktualnie do powierzenia w trybie przepisów o zamówieniach publicznych) podmiotów do usuwania pojazdów z dróg zlokalizowanych poza obszarem powiatu, na parking zlokalizowany na terenie tego powiatu. Nie można więc uznać, iż Starosta, wbrew powołanym przepisom zobowiązał drugą stronę do realizacji dyspozycji usuwania pojazdów spoza terenu powiatu, na parking określony w tej umowie. Zapis § 1 pkt 1 tej umowy potwierdza wyraźnie, iż wyznaczenie podmiotu dotyczyło pojazdów usuwanych z terenu powiatu [...]. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż wszelkie działania podmiotu wyznaczonego, wykraczające poza stosunek prawny zawiązany przez ten podmiot ze Starostą, nie rodzą po stronie tego ostatniego obowiązków związanych ze zwrotem wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Realizując dyspozycję usunięcia pojazdu skarżący działał poza granicami stosunku administracyjnego łączącego go ze Starostą, a tym samym organ ten nie jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia za usunięcie pojazdu oraz sprawowany dozór.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.G., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie SKO z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 104 § 1 i 2 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w postanowieniu SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

3) niezastosowaniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie SKO z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z nienaruszenie art. 7 k.p.a. tj. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności polegających na nieustaleniu, na jakiej podstawie Policja wydała dyspozycję usunięcia i przekazania pojazdu na parking strzeżony prowadzony przez skarżącego, skoro Policja mogła skierować pojazd usunięty z drogi jedynie na parking wyznaczony przez starostę, to oznacza, że musiała posiadać informację, że parking strzeżony prowadzony przez skarżącego jest parkingiem wyznaczonym w przedmiotowej sprawie przez Starostę.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił:

4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj: art. 130a ust. 4 pkt 1, art. 130a ust 5c, art. 130a ust. 5f p.r.d., w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 umowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., poprzez uznanie, że Starosta nie jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia za usunięcie pojazdu oraz sprawowany dozór, gdyż usunięcie pojazdu miało miejsce spoza terenu powiatu [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, względem wyroku Sądu I instancji, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzutu są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty kasacyjne, dotyczące niezastosowania przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art.104 § 1 i 2 k.p.a. Pierwszy spośród wskazanych przepisów ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017r., I OSK 3080/15).

Nie mógł być tym samym skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7 i art.104 § 1 i 2 k.p.a., "poprzez niewyśnienie istotnych w sprawie okoliczności polegających na nieustaleniu". Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie zgodnie z powołanymi przepisami kodeksu postepowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zatem podstawowej refleksji wymaga stwierdzenie czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu jurysdykcyjnym w formie decyzji administracyjnej lub w innej formie np. postanowienia albo też mają zastosowanie inne przepisy. Organ I instancji wskazał jako podstawę materialnoprawną swojego postanowienia art.130 a ust.5f i c p.r.d. Natomiast organ odwoławczy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. nie powołał podstawy materialnoprawnej swojego postanowienia, a dopiero w jego uzasadnieniu odniósł się do treści art.130 a ust.1 i 2 oraz 5f p.r.d. Jednak żaden z powołanych przepisów nie stanowi podstawy prawnej i nie kreuje normy określającej formę działania dla organu administracyjnego do orzekania o wynagrodzeniu za wykonywanie dozoru nad pojazdem oraz zwrotu kosztów związanych z tym dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Zatem powołane (zwłaszcza przez organ I instancji) przepisy nie mogły być podstawą do wydania decyzji administracyjnej, ani też postanowienia – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zatem postanowienia obu organów nie przywołują prawidłowej podstawy prawnej do ich wydania, ani tym bardziej nie analizują przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści. Również uzasadnienia tych postanowień pozostawiają wiele do życzenia. Nie zawierają podstawowej analizy stanu faktycznego zaistniałego w sprawie (nie mówiąc już o pogłębionej analizie, której wymagała przedmiotowa sprawa). Akceptując takie naruszenia i oddalając skargę WSA naruszył art. 151 p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy na elementy stanu faktycznego, które są w sprawie niesporne. Otóż na podstawie zlecenia nr [...] wstawionego przez uprawniony podmiot w dniu [...] lutego 2009 r. M.G. usunął pojazd marki [...] o nr rej. [...] z u. [...] w O. (powiat [...]) na prowadzony przez siebie parking strzeżony. Podmiot ten miał zawartą w dniu [...] sierpnia 2008r. umowę ze Starostą [...]dotyczącą współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów z terenu powiatu [...] oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 p.r.d. W dniu [...] maja 2013 r. M.G. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.) w zw. z § 3 pkt 1 lit.c rozporządzenia Rady Ministrów z 23 kwietnia 2003r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: rozporządzenie).

Otóż zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Dodać należy, że ustawą zmieniającą z dnia 22 lipca 2010 r. skorygowano art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (delegacja ustawowa) wskazując, że Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością "Skarbu Państwa albo powiatu" (a nie jak dotychczas - tylko Skarbu Państwa). Zmiana upoważnienia ustawowego otworzyła drogę do uchwalenia przez Radę Ministrów nowego rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z późn. zm.), w którym wyraźnie zaznaczono, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w tym art. 102 § 2) mogą być stosowane także względem ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie m.in. objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej (§ 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Bardzo istotne jest też to, że w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. określono, że jako "organ egzekucyjny" na potrzeby stosowania działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uznać "starostów w zakresie: (...) likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.)". Podsumowując powyższe wskazać należy, że do rozliczania kosztów pojazdów usuniętych z drogi art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji niegdyś stosowano w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r., a co za tym idzie prawodawca naczelników urzędów skarbowych uznawał za "organ egzekucyjny" właściwy do wydawania rozstrzygnięć (§ 4 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia). Z kolei obecnie z całą pewnością art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być stosowany w sytuacjach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym w oparciu o § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r., a organem właściwym ("organem egzekucyjnym") jest wprost wskazany w tym rozporządzeniu starosta (§ 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia).

Zatem w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie – jako podstawa prawna wydania aktu - art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia. O wydanie aktu administracyjnego w takim też trybie prawidłowo wnosił M.G. w swoim wniosku. Organy powinny były zatem orzekać w przedmiocie zgłoszonego wniosku w oparciu o wskazaną podstawę prawną oraz sprawdzić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu. Tymczasem ani w powołanej przez organy podstawie prawnej wydanych postanowień, ani w zasadzie w treści uzasadnień nie znalazły się analizy przesłanek zastosowania tych przepisów.

Po pierwsze art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od przepadku pojazdu na rzecz powiatu, ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać. W konsekwencji jeżeli organ uznaje, iż zapłata wynagrodzenia powinna być poprzedzona stosownym wyrokiem sądu powszechnego, to nie może uznać żądania za przedwczesne. Ustawowym bowiem obowiązkiem organu jest wystąpienie do sądu ze stosownym wnioskiem i uzyskanie orzeczenia o przejściu własności pojazdu na rzecz powiatu. Brak działania organu w takim zakresie nie może być jednocześnie skuteczną przesłanką do twierdzenia o "przedwczesności" żądania zapłaty, należnego stronie z mocy i ustawy i zawartej umowy. Oświadczenie strony wyrażające jej wolę uzyskania aktu konkretyzującego jej prawa w przedmiocie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór zawarte w złożonym wniosku oraz wskazanie w sposób wyraźny okresu czasu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać stanowi bezwzględną przesłankę decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.

Po drugie przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów i zasad ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy k.c., dotyczące umowy przechowania. W przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie (z uwagi na to, że w tym przypadku występuje stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilny). W sposób jednoznaczny wskazano to w uchwale NSA z 14 kwietnia 2015r., sygn. akt I OPS 4/14 stwierdzając, że na podstawie art.102 u.p.e.a. organ przyznaje dozorcy zwrot kosztów tj. koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a nie równowartość opłaty. Wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednak w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wiarygodność przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów do porównania oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ

Po trzecie wskazać na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a p.r.d., który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem tegoż przepisu, dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd był usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd umieszczano na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustalała rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następowało po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 109, poz. 925) art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracić miał moc z dniem 30 czerwca 2006 r. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na to, iż brak w ustawie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę zarówno co do wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd. Stąd też Trybunał skonstatował, że regulacja (także ta, zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji nie mogło być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 p.r.d. skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego doszło z dniem 19 października 2006 r. do wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400) nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 100, poz. 649) art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a p.r.d. doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018). Ustawa ta dokonała szeregu zmian w art. 130a p.r.d., które jednakże weszły w życie w różnych terminach. W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 p.r.d. zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust. 10h).

Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż, powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej. Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie, dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 p.r.d. i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrania pojazdu na rzecz właściwego powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do powstania stosunku pomiędzy podmiotem faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzącym parking strzeżony, a organem administracji, do którego należy realizacja tych zadań. Podkreślić tu trzeba, że do relacji tej nie znajdą jakiegokolwiek zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a p.r.d., co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12) a także ustalania kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu na podstawie art. 130a ust. 10 h tej ustawy.

Po czwarte w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów państwa oraz wskutek powierzenia (pierwotnie wyznaczenia) przez starostę usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych. Na wniosek właściwego organu (policjant, strażnik miejski, osoba prowadząca akcję ratowniczą) usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (art. 130 ust. 5c p.r.d.). Zadanie to pierwotnie było zadaniem rządowym, a w wyniku zmiany ustawy z dniem 21 sierpnia 2011 r. zadanie to stało się zadaniem własnym powiatu. Zatem działania są tu podejmowane w sposób władczy, niepozostawiający uczestnikom tego postępowania autonomii w kwestii umieszczenia pojazdu na parkingu, jego strzeżenia i możliwości odebrania. Celem tych działań jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników. W następstwie usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do powstania stosunku pomiędzy podmiotem faktycznie usuwającym pojazdy z drogi i prowadzącym parking strzeżony a organem administracji. I jak wskazano wyżej do relacji tej nie znajdują żadnego zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu, o jakich mowa w art. 130a p.r.d. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że taki stosunek pomiędzy M.G. a Starostą [...] został nawiązany wskutek zawarcia umowy z dnia [...] sierpnia 2008r. dotyczącej m.in. parkowania pojazdów usuniętych z drogi oraz zlecenia nr [...] wstawionego przez uprawniony podmiot w dniu [...] lutego 2009r. Zatem w dniu wykonania tego zlecenia M.G. był podmiotem wyznaczonym przez Starostę [...] do prowadzenia parkingu strzeżonego i zobowiązanym do wykonania zlecenia wystawionego przez uprawniony podmiot – pamiętać należy, że było to wówczas zadanie rządowe. Zatem pojazd marki [...] o nr rej. [...] zastał tam prawidłowo umieszczony i z tego tytułu należy się M.G. wynagrodzenie i zwrot wydatków za sprawowany nad tym pojazdem dozór. Z treści art.13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010, nr 152, poz.1018) wynika, że to Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały także po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu wówczas obowiązującym, do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. I w tym zakresie Powiat [...] mógłby dochodzić stosownych kwot od Skarbu Państwa za ten okres. Natomiast w świetle brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a. starosta uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania przedsiębiorcy (dozorcy) usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Artykuł 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą. Właściwość starosty w sprawach dotyczących przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków za dozór pojazdu dotyczy także okresu, kiedy usunięty z drogi pojazd został umieszczony na strzeżonym parkingu przed 21 sierpnia 2011r. i trwa nadal pomimo wejścia w życie ustawowej zmiany stwierdzającej, że zadanie to stało się zadaniem własnym powiatu. Dopiero bowiem od tej daty zarówno organy nakazujące usunięcie pojazdu z drogi, jak i podmioty wyznaczone do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego są zobowiązane do przestrzegania tej właściwości. Za utrzymaniem właściwości starosty w przypadkach usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na strzeżonym parkingu wskazanym przez starostę przed dniem 21 sierpnia 2011r. przemawia także konieczność zastosowania zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. tj. prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dodać należy, że od wprowadzenia z dniem 4 września 2010 r. zmiany treści art.130a ust.10 p.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, powinien był wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a więc w krótkim terminie, który miał m.in. na celu właśnie uniknięcie sytuacji długotrwałego przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym i generowania niepotrzebnych kosztów. Jednocześnie podnieść należy, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10 art. 130a p.r.d., powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę. Należy zatem zbadać czy wnioskodawca – podmiot prowadzący parking dopełnił swojego obowiązku, czy też nie, doprowadzając w ten sposób do generowania określonych kosztów przechowywania pojazdu na strzeżonym parkingu. Określone prawa i obowiązki na gruncie analizowanej materii ustawa nakłada bowiem na obie strony.

W konsekwencji NSA podzielił w powyższym kontekście zarzut naruszenia zarzuty naruszenia art.130a ust.4 pkt 1, art.130a ust.5c i art.130a ust.5f p.r.d.

Po piąte, jeżeli organ I instancji uznawał, że nie jest właściwy do prowadzenia postępowania i wydania aktu, to powinien przekazać ten wniosek organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej uwagi prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.