Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1565/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3116/14 w sprawie ze skargi I. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3116/14 w sprawie ze skargi I. P. i W. P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy X m.st. Warszawy z dnia [...] 2014 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. Zarząd Dzielnicy X m.st. Warszawy po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu [...] 2010 r. przez I. B. oraz wniosku z dnia [...] 2014 r. złożonego przez I. P. i W. P. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow.[...] ha z obr. [...]. Następnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaznaczył, że wnioskodawcy nie spełniają warunków określonych w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż nie są osobami, które będąc właścicielami lokali uzyskały prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o przekształceniu), tj. po dniu 13 października 2005 r. – tylko następcami tych osób.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli I. P. i W. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując sprawę wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że z treści przepisu art. 1 tej ustawy wynika, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje co do zasady wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu.

Organ odwoławczy ustalił, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione umową z dnia 28 listopada 2006 r. na rzecz E. M.-B., J. P., W. B., J. W.-M. i M. W. – następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości. Umowa ta, zawarta w formie aktu notarialnego, poprzedzona była decyzją nr [...] z dnia [...] 2006 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ II instancji wskazał, że osoby te nabyły prawo użytkowania wieczystego w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu, lecz już po dniu 13 października 2005 r. Następnie organ odwoławczy podał, że prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości nabyła na podstawie umowy z dnia [...] 2007 r., Rep. A nr [...] – I. B. Z kolei I. P. i W. P. nabyli użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy zawartej w dniu [...] 2011 r., Rep. A nr [...], a więc również po dniu 13 października 2005 r.

Organ II instancji przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2096/12) i wskazał, że powołana na wstępie ustawa jako zasadę przyjmuje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., jednocześnie też na zasadzie wyjątku daje możliwość przekształcenia prawa powstałego po tej dacie, lecz wyłącznie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Organ odwoławczy podniósł, że przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu wyjątek odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", zatem w jego ocenie przepis ten należało interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r. zostało przyznane, co tym samym – zdaniem organu – wykluczało jego zastosowanie do następców prawnych takich osób.

W świetle poczynionych ustaleń faktycznych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że odwołującym się nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie spełniają oni warunków określonych w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – I. P. i W. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię w związku z uznaniem, że dyspozycją przedmiotowego przepisu są objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r., podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny czy pochodny sposób nabycia;

2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z zasadą przekonywania, w szczególności w związku z lakonicznym i niepełnym przedstawieniem motywów prawnych załatwienia sprawy;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do zmiany tej decyzji na skutek popełnionych przez organ I instancji uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione powyżej zarzuty przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za niezasadną, bowiem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] 2014 r. prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a w związku z tym Sąd I instancji za nietrafne uznał zarzuty naruszenia przepisu art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że zasadą, na gruncie powołanej ustawy jest, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić osoby będące użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Sąd I instancji przytoczył również treść art. 1 ust. 1, 1a, 2, 3 i 4 ustawy o przekształceniu, a następnie wskazał, że z ich treści wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 i 1 a), umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4). Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, że w przypadku uzyskania prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu, jednakże po dniu 13 października 2005 r., ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże tylko osobom, które to prawo w ten sposób uzyskały, gdyż stosowanie do treści art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Zdaniem Sądu I instancji, powołany przepis stanowi wyjątek od ustanowionej w ustawie o przekształceniu zasady, zgodnie z którą uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd zaprezentowany już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 99/12), zgodnie z którym, z przepisu art. 1 ust. 4 ww. ustawy w żaden sposób nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.) po dniu 13 października 2005 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną był fakt, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] przed nabyciem go przez W. P. i I. P., na rzecz ich poprzedników prawnych ustanowione zostało po wejściu w życie ustawy o przekształceniu. Sąd I instancji zauważył bowiem, że prawo to przyznane zostało E. M.-B., J. P., W. B., J. W.-M. i M. W., w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, na podstawie umowy zawartej w dniu [...] 2006 r. (rep. A Nr [...]), poprzedzonej decyzją z dnia [...] 2006 r. Zdaniem Sądu I instancji, o ile zatem pierwotni współużytkownicy wieczyści do momentu zbycia tego prawa w dniu [...] 2007 r. – I. B. (Rep. A Nr [...]), mogli skutecznie wnosić o jego przekształcenie na podstawie art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu, o tyle ich następcom prawnym (niezależnie od formy tego następstwa) roszczenie o przekształcenie prawa, na gruncie obowiązującej ustawy, nie przysługuje. W ocenie Sądu I instancji, w takim stanie faktycznym nie znajduje bowiem zastosowania regulacja z art. 1 ust. 3 ww. ustawy. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że skarżącym nie przysługiwało roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż ustawodawca takiego uprawnienia następcom prawnym osób, które stały się użytkownikami wieczystymi po dniu 13 października 2005 r. (także w przypadku, gdy użytkowanie wieczyste uzyskane zostało na podstawie art. 7 dekretu), nie przyznał. Sąd podkreślił, że uprawnienie to zostało natomiast przyznane wyłącznie osobom, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu i stały się użytkownikami wieczystymi po dniu 13 października 2005 r. Jednocześnie Sąd I instancji nadmienił, że generalne uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osoby, w stosunku do których wydana została decyzja na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., wiąże się ściśle z realizacją wniosku dekretowego. Dlatego też, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za chybione wskazując, że w jego ocenie organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć, jak również nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący kasacyjnie – W.P. i I. P.

Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust 4 ustawy o przekształceniu, poprzez jego błędną wykładnię w związku z uznaniem, że dyspozycją przedmiotowego przepisu są objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r., podczas gdy – zdaniem skarżących kasacyjnie – przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny, czy pochodny sposób nabycia.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczyli stan faktyczny sprawy, a następnie wskazali, że w ich ocenie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji dokonali błędnej wykładni art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, bowiem ich zdaniem, w przepisie tym nie zostało przewidziane, czy nabycie prawa użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie ma mieć charakter pierwotny czy pochodny oraz jaka powinna być podstawa nabycia. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że z hipotezy analizowanego przepisu nie wynika, aby nie były nią objęte osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. w sposób pochodny, tj. od innej osoby, która również nabyła to prawo (udział) po wskazanej dacie. Według skarżących kasacyjnie hipotezą art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu są objęte wszystkie osoby, które nabyły użytkowanie wieczyste lub udział w tym prawie, po dniu 13 października 2005 r., w tym następcy prawni osób, które prawo to nabyły jako pierwsze. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że na podstawie literalnej wykładni ww. przepisu można ustalić dwie przesłanki warunkujące możliwość domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a mianowicie nabycie prawa użytkowania wieczystego na mocy art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu) albo posiadanie prawa własności lokalu, z którym związany udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego i jednocześnie, a także nabycie prawa użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. W ocenie skarżących kasacyjnie, przepis ten należy bowiem interpretować jako ustanowienie jeszcze jednej, ogólnej kategorii osób, które mają prawo domagania się przedmiotowego przekształcenia, równoważnej do kategorii osób wymienionych w art. 1 ust. 1-3 ustawy o przekształceniu. Skarżący kasacyjnie podali, że ich zdaniem w ramach tej kategorii mieszczą się wszystkie osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po wskazanej dacie, bez względu na to, czy było to pierwsze nabycie lub też kolejne. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślili, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie tej kategorii tylko do osób, które jako pierwsze nabyły użytkowanie wieczyste lub udział w nim po wskazanej dacie, to ustawodawca przewidziałby wprost w przepisie, że prawo przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje wyłącznie osobom, które jako pierwsze nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie – wbrew temu, co uważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – celem ustawodawcy nie było bowiem zawężenie kręgu osób, które mogą ubiegać się na podstawie przedmiotowego przepisu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Poza tym, skarżący kasacyjnie zauważyli, że inaczej niż w art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy, w art. 1 ust. 4 tej ustawy nie została przewidziana data graniczna, do której muszą zostać spełnione warunki określone w tym przepisie, tj. musi nastąpić nabycie użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie. W ocenie skarżących kasacyjnie, taka redakcja przedmiotowego przepisu wskazuje na to, że do jego zastosowania istotne jest samo wystąpienie zdarzenia prawnego określonego tym przepisem, tj. nabycie użytkowania wieczystego lub udziału w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. (przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu), natomiast nie ma znaczenia okoliczność, czy było to pierwsze nabycie, czy kolejne. Tym samym, według skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie podzielił zawężającą wykładnię przepisu dokonaną przez organ w sposób nieuprawniony i przyjął, iż hipotezą art. 1 ust. 4 ww. ustawy są objęte osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w nim po dniu 13 października 2005 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, dokonanie takiej wykładni nie było niczym uzasadnione, a przy tym nie wynikało z celu założonego przez ustawodawcę przy redagowaniu przedmiotowego przepisu, co potwierdził organ rozstrzygający sprawę. Skarżący kasacyjnie podkreślili również, że przedmiotowy przepis nie wprowadzał także wyjątku od ogólnej zasady, lecz samodzielną regulację (tj. ustanawiał jeszcze jedną kategorię osób, którym przysługiwało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności), wobec czego nie było przesłanek do zastosowania jego zawężającej wykładni, zgodnie z dyrektywą exceptiones non sunt extentendae. co zdaniem skarżących, znajduje potwierdzenie w doktrynie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Jak wynika z lektury skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust 4 ustawy o przekształceniu, poprzez jego błędną wykładnię w związku z uznaniem, że dyspozycją przedmiotowego przepisu są objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r., podczas gdy – zdaniem skarżących kasacyjnie – przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny, czy pochodny sposób nabycia.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U.2012.83 t.j. z dnia 2012.01.23):

1. Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

1a. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

1b. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do:

1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców;

2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129);

3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

2. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

3. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

4. Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

5. (uchylony).

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, jej autor formułuje wniosek, że dyspozycją art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu są nie tylko objęte jedynie osoby, które w sposób pierwotny nabyły prawo użytkowania wieczystego lub udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r., gdyż – zdaniem skarżących kasacyjnie – przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich osób, które nabyły wskazane prawo lub udział w nim po tej dacie, bez względu na pierwotny, czy pochodny sposób nabycia. W przekonaniu Sądu II instancji, wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej pomija całkowicie miejsce ust. 4 art. 1 w redakcji/budowie całościowo interpretowanego przepisu tj. art. 1 ustawy o przekształceniu i systemową wykładnię ust. 4 art. 1 ww. ustawy na tle całej treści art. 1 ustawy o przekształceniu, z której bezsprzecznie wynikają określone wnioski, o których jest mowa poniżej, inne niż zawarte w skardze kasacyjnej, co do znaczenia treści normatywnej ust. 4 art. 1 ustawy o przekształceniu. Wykładnia ta pomija także okoliczność polegającą na tym, że w treści art. 1 ust. 4 ustawy, ustawodawca posługuje się zwrotem "uzyskania" prawa użytkowania wieczystego, albo udziału w tym prawie po dniu 13 października 2005 r., o czym będzie mowa odpowiednio poniżej.

Sąd II instancji w tym miejscu zwraca uwagę, że analizowany art. 1 ustawy o przekształceniu rozpoczyna regulację w znaczeniu wiodącym, podstawowym od kreowania określonym w nim podmiotom prawa możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego i przysługującego im w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 i 1 a) – w prawo własności. Trzeba w tym miejscu zarazem zauważyć, że analizowany przepis posługuje się przesłankami podmiotowo-przedmiotowymi. W ramach przesłanek przedmiotowych mieści się użytkowanie wieczyste istniejące/przysługujące w dniu wejścia ustawy w życie, tj. 13 października 2005 r. W ten sposób ustawodawca wprowadził do obiegu prawnego normę/zasadę, którą poprawnie odkodował Sąd I instancji w drodze stwierdzenia, że z treści przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. Wyjątek od tej zasady, został sformułowany w ostatniej jednostce redakcyjnej omawianego przepisu, z którego wynika uprawnienie dla wskazanych w nim podmiotów do wystąpienia z roszczeniem o przekształcenie użytkowania wieczystego ukonstytuowanego/uzyskanego po dniu 13 października 2005 r. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu wyjątek odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", zatem w ocenie Sądu II instancji przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r. zostało przyznane, co tym samym – zdaniem Sądu II instancji – wykluczało jego zastosowanie do następców prawnych takich osób.

Jednocześnie nie w sposób nie zauważyć i pominąć, że w przedostatniej jednostce redakcyjnej (art. 1 ust. 3), ustawodawca wyraźnie stwierdza, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 art. 1 ustawy o przekształceniu. Ustawodawcy w tym przypadku chodzi tutaj o następów prawnych podmiotów prawa, którym przysługiwało roszczenie o przekształcenie użytkowania wieczystego przysługującego im w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. – w prawo własności. W treści art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu ustawodawca rozszerza podmiotowo, zakres uprawnionych podmiotów, w stosunku do użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r., stanowiąc, że uprawnionymi do żądania przekształcenia prawa użytkowania istniejącego w tej dacie są także następcy prawni osób, o których jest mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 art. 1 ustawy o przekształceniu. Chodzi zatem o następców prawnych osób/podmiotów, którym w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego określonych nieruchomości.

Z powyższego stwierdzenia zarazem wynika, że ustawodawca nie nazywając tego wprost po "imieniu" wyróżnia niejako samoczynnie - do czego dochodzi się właśnie w drodze wykładni - podmioty, które nabyły wskazane prawo do przekształcenia - właśnie z uwagi na odpowiednio pochodny sposób nabycia użytkowania wieczystego jako następcy prawni użytkowników wieczystych wyposażonych w to prawo w dniu 13 października 2005 r. W ten sposób wyłoniła się odpowiednio względnie "wtórna" kategoria użytkowników wieczystych i zarazem odpowiednio adresatów norm uprawniających do określonego prawem żądania (przekształcenia) w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego istniejącego i odpowiednio przysługującego określonym podmiotom (czyli ich poprzednikom prawnym) w dniu 13 października 2005 r.

W odniesieniu do normatywnej konstrukcji ostatniej jednostki redakcyjnej (art. 1 ust. 4) omawianego przepisu art. 1 ustawy o przekształceniu, Sąd II instancji zauważa, że zgodnie z wolą ustawodawcy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 art. 1 ustawy o przekształceniu - stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Przepis ten, niezależnie od tego, że stanowi pewien wyjątek, o którym była mowa powyżej, ma niewątpliwie charakter regulacji względnie samodzielnej ze swoistym odwołaniem,(co nie oznacza, że nie może stanowić wyjątku wobec innej normy), ale według Sądu II instancji w analizowanej części redakcyjnej analizowanego przepisu (art. 1 ust. 4) ustawodawca nie nawiązuje w żaden sposób do "wtórnego" nabycia prawa użytkowania wieczystego, które da się wyodrębnić na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu w nawiązaniu do możliwości prawnych związanych z użytkowaniem wieczystym istniejącym i przynależnym w dniu 13 października 2005 r. Z tego wynika, że ustawodawca nie przewiduje w tym zakresie następstwa prawnego. Co więcej, było zarazem powyżej sygnalizowane, że treść art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", w związku z czym przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r. zostało przyznane, co tym samym wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób.

Ponieważ treść art. 1 ust. 4 ustawy jest zbudowana w drodze odesłania, a więc w konsekwencji znajduje się po treści ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 - art. 1 ustawy o przekształceniu. W związku z tym, gdyby ustawodawca chciał wprowadzić w odniesieniu do przekształcenia użytkowania, o którym w nim mowa następstwo prawne, to przepis w sprawie następstwa prawnego powinien być teoretycznie na końcu art. 1 ww. ustawy, a nie w art. 1 ust. 3 ustawy, czyli nie przed częścią redakcyjną stanowiącą art. 1 ust. 4, która wypowiada się o użytkowaniu wieczystym uzyskanym przez podmioty po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4 ww. ustawy)

Skoro w analizowanym przepisie ustawodawca wyraźnie wypowiada się o następstwie prawnym w odniesieniu do użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r., to brak takiej regulacji w odniesieniu do użytkowania wieczystego uzyskanego po dniu 13 października 2005 r., oznacza, że ustawodawca nie zamierza w tym zakresie wprowadzić następstwa prawnego. Gdyby ustawodawca przewidywał następstwo prawne, wprowadziłby w tym zakresie odpowiednią wyraźną regulację. Sąd II instancji nie widzi powodów, dla których ustawodawca miałby w tym zakresie zmienić dotychczasową metodę regulacji wprowadzania do treści omawianego przepisu instytucji następstwa prawnego. Podnoszony w skardze kasacyjnej brak daty granicznej w regulacji art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, Sąd II instancji postrzega jako okoliczność przyjazną dla podmiotów prawa, o których jest mowa w art. 1 ust. 4 ustawy, ale nie jako ew. przesłankę do wyciągania wniosków w przedmiocie następstwa prawnego.

Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu II instancji, działający w sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu w związku z podejmowaną przez ten Sąd, sądową kontrolą zakwestionowanych do niego w drodze skargi ww. decyzji administracyjnych. Sąd I instancji zachował w stopniu wystarczającym zasady prawidłowej wykładni prawa administracyjnego. Po prawidłowym przytoczeniu całości analizowanego przepisu, Sąd I instancji odkodował zasady w nim zawarte stwierdzając, że z treści przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r., umożliwiając jednocześnie na zasadzie pewnego wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4).

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji prawidłowo, zgodnie z trafną wykładnią prawa, wskazał, że w przypadku uzyskania prawa użytkowania wieczystego, na podstawie art. 7 dekretu, jednakże po dniu 13 października 2005 r., ustawodawca przyznał uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże tylko osobom, które to prawo w ten sposób uzyskały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Powołany przepis stanowi wyjątek od ustanowionej w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. zasady, zgodnie z którą uprawnienie żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom będącym użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005r. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, Sąd I instancji stwierdził zarazem, że rozpoznając niniejszą sprawę, a zatem - na co zwraca uwagę Sąd II instancji - w jej realiach stanu faktycznego i prawnego, podziela pogląd zaprezentowany już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 99/12, zgodnie z którym, z przepisu art. 1 ust. 4 powołanej ustawy w żaden sposób nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego (na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.) po dniu 13 października 2005 r.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżących kasacyjnie, że przedmiotowy przepis art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu nie wprowadzał także wyjątku od ogólnej zasady, lecz samodzielną regulację (tj. ustanawiał jeszcze jedną kategorię osób, którym przysługiwało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności), wobec czego nie było przesłanek do zastosowania jego zawężającej wykładni, zgodnie z dyrektywą exceptiones non sunt extentendae, Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela tego poglądu. Pojęcie zasady jest pojęciem doktrynalnymi i oznacza normę, która ze względu na swoją treść, miejsce i funkcję w systemie prawa, czy też w danej regulacji i stosunek do treści innych norm - posiada szczególne znaczenie, które uzasadnia nadanie tej normie nazwy zasady. Zasady mogą być wprowadzone wprost przez ustawodawcę i nazwane przez niego, albo mogą być wyinterpretowane, wywiedzione z określonego materiału normatywnego. Analiza treści art. 1 ustawy o przekształceniu w zestawieniu ze znaczeniem pojęcia "zasady", pozwala, zdaniem Sądu II instancji na wyodrębnienie zasady, o której wypowiedział się Sąd I instancji. Na marginesie Sąd II instancji zauważa, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć całkowicie samodzielny charakter regulacji odnoszącej się do użytkowania wieczystego powstałego na rzecz danego podmiotu po dniu 13 października 2005 r. , w znaczeniu o jakim jest mowa w skardze kasacyjnej to i tak w tym przypadku są aktualne ustalenia Sądu II instancji i Sądu I instancji w tym zakresie, że brak jest wypowiedzi ustawodawcy pozwalającej rozciągnąć treść art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu na następców prawnych podmiotów, o których jest mowa w tym art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. W świetle powyższych ustaleń zarzuty skargi kasacyjnej okazują się bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie, jako oparte na rozumowaniu przeciwnym nie znajdującym oparcia w prawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.