Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1150/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 837/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazania wprowadzenia do obrotu wymienionych produktów i nakazania wycofania ich z obrotu oraz zniszczenia na koszt strony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 837/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi oddalił skargę [...] w Pabianicach (dalej: Spółka) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu oznaczonych produktów i nakazania wycofania ich z obrotu oraz zniszczenia na koszt strony. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na polecenie PWIS w Łodzi w sklepach na terenie województwa łódzkiego, w których wprowadzano do obrotu środki zastępcze, w tym m. in. w sklepie "[...]" w Sieradzu przy ul. [...] - należącym do skarżącej Spółki - została przeprowadzona w dniu 21 stycznia 2013 r. kontrola. Podczas kontroli przeprowadzonej w tym sklepie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) w Sieradzu stwierdzono, że wprowadzane są do obrotu produkty o nazwach: "Ekstrakt Rdzawy Ogień", "Ekstrakt Rudy Powiew", Ekstrakt "Rudy Ogień". Produkty te oferowane były w postaci białego proszku lub suszu roślinnego, opakowane w torebki foliowe. Produkty zostały zabezpieczone, a pobrane próbki przekazano do Narodowego Instytutu Leków (NIL) w Warszawie celem ich przebadania. W wyniku tych badań NIL w Warszawie ustalił, że w produktach tych znajdują się substancje takie, jak: pentedron, izo-pentedron, UR-144.

W tym stanie faktycznym PPIS w Sieradzu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. zakazał wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych o nazwach: "Ekstrakt Rudy Ogień", "Ekstrakt Rudy Powiew", "Ekstrakt Rdzawy Ogień" i nakazał wycofanie ww. produktów z obrotu oraz nakazał przekazać wymienione produkty do PSSE w Sieradzu, w celu ich zniszczenia wraz z pokryciem kosztów zniszczenia przez stronę postępowania. W decyzji zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, opisano działanie środków chemicznych ujawnionych przez NIL w Warszawie w zatrzymanych produktach. Powołując się na przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazano, że zakazane jest wytwarzanie i w prowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przywołano także definicję takiego środka z art. 4 pkt 27 cyt. ustawy.

Od ww. decyzji odwołała się do PWIS w Łodzi [...] wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania I instancji, a także o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

PWIS w Łodzi po analizie akt sprawy oraz podniesionych argumentów uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 27c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: uPIS) w zw. z art. 4 pkt 27, art. 44b i 44 c ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm. – w decyzji nie powołano aktualnego tekstu jednolitego tej ustawy, powinno być Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w decyzji tej wadliwie powołano nieaktualny publikator ustawy, ustawa z 14 czerwca 1960 r. – w chwili orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał tekst. jednol. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako K.p.a.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W treści uzasadnienia decyzji organ II instancji stwierdził, że PPIS w Sieradzu słusznie przyjął, że substancje, o których mowa powyżej mogą być zagrożeniem dla zdrowia lub życia ludzi i zakazał na podstawie art. 27c uPIS wprowadzania do obrotu środków zastępczych wymienionych w decyzji, a także nakazał wycofanie produktów z obrotu oraz ich zniszczenie na koszt strony postępowania. Jak dalej podkreślił organ odwoławczy, w oparciu o posiadaną wiedzę i wyniki badań produktów, przeprowadzonych przez NIL w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., potwierdzono, że w sklepie wprowadzane są do obrotu środki zastępcze stwarzające zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W związku z tym przyjął za podstawę takiego działania treść art. 108 § 1 K.p.a. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Mając to na względzie – zdaniem organu II instancji − nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego się w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 6 ustawy o PIS poprzez jego zastosowanie. Ponadto organ podkreślił, że posiadał uzyskane w postępowaniach o sygnaturze [...] i sygnaturze [...] wyniki ekspertyz NIL w Warszawie dotyczące produktów wprowadzanych do obrotu przez Spółkę, w których zidentyfikowano substancje psychoaktywne np.: pentedron, izopentedron, etkatynon, UR-144, 3,4-DMMC-pochodna mefedronu. Nie uznano za zasadne zarzutów odwołania odnośnie nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli z punktu widzenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Podjęcie czynności kontrolnych, bez zagwarantowania niektórych uprawnień proceduralnych organ uzasadniał posiadanymi informacjami o przypadkach użycia na terenie Sieradza w tych samych celach, co środki odurzające lub psychotropowe produktów zakupionych w sklepie "[...]". Zasadnie również, zdaniem organu odwoławczego, PPIS w Sieradzu zaskarżonej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a.

Skargę do WSA w Łodzi na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniosła reprezentowana przez pełnomocnika Spółka, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik skarżącej Spółki wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 27c ust. 6 uPIS, art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę PWIS w Łodzi podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Łodzi stwierdził, że organy były uprawnione do zastosowania regulacji zawartych w przepisach art. 27c uPIS. Wobec pojawiających się informacji o potencjalnym, znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia ludzi organ był wręcz zobowiązany podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty o nazwie: "Ekstrakt Rudy Ogień", "Ekstrakt Rudy Powiew", "Ekstrakt Rdzawy Ogień" wprowadzane do obrotu przez firmę [...] nie mogą znajdować się w obrocie, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Zaznaczono także, że strona skarżąca w dniu przeprowadzania kontroli nie złożyła sprzeciwu w sposób określony w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220. poz. 1447 ze zm., dalej Usdg), gdyż sprzeciw taki należy złożyć do organu podejmującego i wykonującego kontrolę, czyli do PPIS w Sieradzu, a nie do osób wykonujących czynności kontrolne. Nadto zarzuty naruszenia przepisów tej ustawy w trakcie kontroli sklepu należącego do Spółki nie są trafne, zaś działania organu inspekcyjnego wobec okoliczności sprawy były legalne. Nie znalazły także uznania zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., lakoniczność uzasadnienia, przy uwzględnieniu zagrożenia, jakie dla zdrowia i życia ludzi stwarzają zatrzymane produkty, nie skutkowała przyjęciem wadliwości zaskarżonej decyzji.

Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika Spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a) w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich

przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów

stawianych skarżonym decyzjom, a także nie wykazały zaistnienia przesłanki

"używania" wymienionych w decyzji środków zamiast środka odurzającego lub

substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub

substancja psychotropowa, co konieczne jest do ustalenia, że środki te stanowią

środki zastępcze, nie wykazały także innych przesłanek dla uznania, że produkt

stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także w jaki sposób będą liczone koszty

zniszczenia przez stronę postępowania wymienionych środków zastępczych;

b) w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób mających istotny wpływ na wynik postępowania naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organ administracji I stopnia

nałożył na stronę nieskonkretyzowany obowiązek o charakterze majątkowym, nie

wskazując w sposób szczegółowy, w jakiej wysokości strona została obciążona

kosztami "zniszczenia przez stronę postępowania wymienionych środków zastępczych", jak strona postępowania ma zniszczyć wskazane środki, skoro w pkt 3 decyzji organ nakazał przekazanie tych środków do PSSE w Sieradzu;

c) w postaci art. 135 Ppsa w zw. art. 145 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób nie wynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy, i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonanie "szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym";

d) w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 § 1 Ppsa w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a

polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów

sprzecznych z prawem, mimo istnienia obowiązku, wynikającego z art. 84c ust. 12

Usdg, odstąpienia od kontroli i zwrotu zatrzymanych próbek produktów oraz podlegających z mocy art. 77 ust. 6 Usdg wyłączeniu, przy czym naruszenie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej miało ogromny wpływ na prowadzone postępowania, gdyż gdyby organ działał w zgodzie z art. 84c cyt. ustawy musiałby odstąpić od podjętych czynności kontrolnych i nie przeprowadziłby żadnych badań laboratoryjnych;

w postaci art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez ich niewłaściwe

zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności nie wynikające z

akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy

administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle

nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub

zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o tym, że produkty "mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia lub życia", a także poprzez

wskazywanie, że produkty objęte decyzją "były przyczyną zatruć osób je zażywających", mimo że organ II instancji mówił generalnie o problemie z tzw. "dopalaczami" i o tym, że terenie województwa i Sieradza stwierdzono jakieś zatrucia, które jednak nie odnosiły się do produktów objętych skarżoną decyzją, na okoliczność iż produkty objęte decyzją były kiedykolwiek używane w sposób inny, aniżeli wskazywany na etykiecie organ nie przedstawił żadnych dowodów;

w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. "135 § 1" Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz 7 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i

zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy poprzez przyjęcie przez sąd a quo, że organ nie ma obowiązku

wnikliwego badania sprawy i analizowania zebranego w sprawie materiału

dowodowego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że organy nie musiały badać

czy produkty będące przedmiotem decyzji były używane i służyły, jako środki

odurzające, mimo, że jest to przesłanka ustalenia czy produkty te są faktycznie

środkami zastępczymi i czy organ mógł zastosować art. 27c ust. 6 uPIS i obciążyć stronę obowiązkiem majątkowym i zniszczeniem produktów;

g) w postaci art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. "135 § 1" Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy poprzez przyjęcie przez sąd I instancji, że uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji o zniszczeniu zajętych produktów, nie narusza zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, mimo że decyzja o której mowa w art. 27c ust. 6 uPIS powinna być wydana dopiero po wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności, a ewentualną "ochronę zdrowia i życia" organ mógł osiągnąć poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 uPIS, a zatem organ mógł osiągnąć ustawowe cele w sposób mniej dla strony dolegliwy, bowiem za niedopuszczalne winno uznać się postępowanie organu, polegające na całkowitym pozbawieniu strony jakiegokolwiek prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem nakazu definitywnego wycofania i zniszczenie rzeczy ruchomych należących do przedsiębiorcy w sytuacji, w której organ nie dysponował nawet wynikami badań laboratoryjnych;

III. Na podstawie art. 174 pkt. 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

w postaci art. 27c ust. 6 ustawy o PIS poprzez jego zastosowanie mimo braku istnienia do tego przesłanek oraz bezpodstawne stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, mimo braku niezbędnych badań w tym zakresie, jak również dowodów dla poparcia tych okoliczności, organy nie udowodniły także, by wskazane środki były środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż nie udowodniły, iż są używane w takim celu jak środki odurzające, w sytuacji w której przeznaczenie produktów wynikające m. in. z etykiety wskazuje na to, że środki te nie są przeznaczone do spożycia, w toku postępowania administracyjnego nie wykazano, by produkty objęte decyzją stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia, nie przeprowadzono żadnych badań czy obserwacji na ten temat, brakuje wypowiedzi biegłego specjalisty, a także analizy materiału dowodowego pod kątem pouczeń zawartych na etykietach, które mówią wprost o zastosowaniu produktu i sposobu ich użycia, nie wykazano także by używano tych produktów w sposób sprzeczny ze wskazówkami na etykiecie, nie przesłuchano także sprzedawców czy klientów na okoliczność przeznaczenia produktów;

w postaci art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej dla uznania, że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani sąd nie wykazali;

c) w postaci art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 Usdg, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów tej ustawy, mającymi istotny wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu - wbrew normie przepisu art. 84c ust. 12 Usdg - od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, a ponadto należałoby odstąpić od dalszych czynności tj. skierowanie próbek produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli, na dalsze badania;

d) w postaci art. 84c ust. 5 Usdg poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez sąd, że zawiadomienie kontrolujących w trakcie spisywania przez nich protokołu o złożonym za pośrednictwem poczty polskiej sprzeciwie do siedziby organu, nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych, mimo że kontrolujący w chwili otrzymania zawiadomienia spisywali protokół, następnie zajęli produkty i skierowali je do dalszych badań do NIL w Warszawie, co jednoznacznie wskazuje, że w dniu rozpoczęcia kontroli kontrola ta nie została zakończona po 2 godzinach, jak to widzi sąd, ale co najmniej trwała do czasu otrzymania przez organ wyników badań laboratoryjnych;

Skarżąca Spółka, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 Ppsa, wnosi o:

uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia - wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2013 r., III SA/Łd 837/13 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

zasądzenie na rzecz skarżącego od PWIS w Łodzi zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy nie wykazały, by środki objęte decyzją były środkami zastępczymi i winny były wykazać, iż produkty wskazane w decyzji stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia. W zebranym materiale dowodowym brakuje m. in. koniecznych badań potwierdzających okoliczność, że działalność spółki czy też używanie produktów jest niebezpieczne dla zdrowia lub życia. Zdaniem skarżącej Spółki okoliczność ta musi być przez organ udowodniona. Zakwestionowano akceptację przez sąd wojewódzki twierdzeń organów inspekcji sanitarnej, wedle których zaobserwowano nagłe zachorowania młodych ludzi, co miało mieć związek ze sprzedażą produktów przez Spółkę. Bezkrytycznie przyjęto ustalenia zawarte w opinii NIL w Warszawie, badanie te nie wykazują bowiem, czy w składzie sprzedawanych produktów znajdują się substancje, które mogłyby spowodować negatywne reakcje dla zdrowia czy życia. Niewłaściwie zastosowano przepis art. 27 ust. 6 uPIS, skoro istnieje tylko możliwość zagrożenia, nie zaś stwierdzono zagrożenie, jakie ma powodować oferowanie wycofanych z obrotu produktów. Wadliwie, bo sprzecznie z przepisami Usdg, przeprowadzono kontrolę przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok ocenić należy, jako sprawiedliwy.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., co miało sprowadzać się do oddalenia skargi i zaakceptowania w ten sposób naruszeń procedury, polegających na tym, że organy administracji nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, w szczególności odnoszących się do używania środków zastępczych w sposób zagrażający życiu, należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o zapobieganiu narkomanii, albowiem oba te zarzuty zostały w istocie podobnie sformułowane. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowiącego o podstawie uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki przy dostrzeżeniu innego, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, o ile "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" WSA w Łodzi nie stosował, skoro skargę po myśli art. 151 Ppsa oddalił. Nie można podzielić zarzutu, że wadliwie sąd a quo nie dostrzec miał naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdy idzie o brak uzasadnienia prawnego decyzji obu instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie prawne powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji organu odwoławczego przytoczono treść przepisów procesowych i materialnych, które stanowiły podstawę do orzekania w sprawie, przepis art. 27c ust. 6 uPIS, na podstawie którego orzekał organ I instancji był przywołany in extenso przez PPIS w Sieradzu. Skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to działał stosując te same przepisy materialnoprawne, co organ niższej instancji. Zasadnie przeto sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała cyt. art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który nakazywałby uwzględnienie skargi. Nie można, w ocenie Sądu, skutecznie zarzucać orzekającym w sprawie organom, że podejmowały prawem niedopuszczalne orzeczenia, chroniąc w ten sposób nabywców produktów, co do których istniało prawdopodobieństwo, iż stanowią środki zastępcze. Prawdopodobieństwo to zamieniło się w pewność, gdy organ I instancji otrzymał wynik badania zatrzymanych produktów przez NIL w Warszawie (protokół z 31 stycznia 2013 r.). Z protokołu badania wynika, że zatrzymane produkty oferowane w sklepie Spółki zawierały UR-144, walinę, pentedron, izo-pentedron, a wszystkie te substancje wykazują działania psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Z informacji posiadanych przez organy inspekcji sanitarnej z Komendy Policji w Sieradzu wynika, że terenie Sieradza odnotowano użycie w tych samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa produktów zakupionych w sklepie "[...]", a osoba zażywająca wymagała interwencji medycznej.

Co się tyczy naruszenia przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mającego polegać na tym, że organy jak i sąd nie udowodniły, aby zatrzymane produkty były środkami zastępczymi, albowiem nie wykazano, iż były one używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, to tak sformułowanego zarzutu nie sposób podzielić. Wedle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii użyte w ustawie określenia oznaczają "środek zastępczy - substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów". Niesporne jest, że w wyniku kontroli w sklepie Spółki zatrzymano przez organ I instancji produkty, które następnie zostały poddane badaniom przez NIL w Warszawie, w którym stwierdzono, że są to środki zastępcze, a stwierdzenie to opierało się na wynikach badań. To nie sąd wojewódzki, jak to wynikałoby z wywodów skarżącej Spółki, miałby udowadniać kwestie skutków użycia zakupionych w sklepie Spółki produktów, skoro sąd administracyjny wyłącznie kontroluje działalność organów administracji publicznej. WSA w Łodzi trafnie ocenił, że organy orzekające w sprawie zasadnie z kolei przyjęły uwzględniając fakty znane urzędowo, dotyczące hospitalizacji osób, które używały zakupionych w sklepie Spółki produktów, tak jak środków odurzających, oraz opierając się na wynikach badań zatrzymanych produktów oferowanych przez skarżącą Spółkę, iż były to środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżąca nie przedstawiła żadnych, wiarygodnych innych dowodów, które obaliłyby wyniki badań zatrzymanych produktów uzyskanych przez NIL w Warszawie. Te uwagi oznaczają, że zarzuty zawarte w pkt II a) i III b) skargi kasacyjnej uznać należało za nietrafne.

Zarzut opisany w pkt II b) skargi kasacyjnej, a sprowadzający się do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nałożenie "nieskonkretyzowanego obowiązku majątkowego", nie został, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa uzasadniony. Z decyzji organu I instancji, podjętej na podstawie art. 27c ust. 6 uPIS wynika, że nakazano pokrycie przez stronę postępowania kosztów zniszczenia środków zastępczych. Cyt. przepis stanowi, że "W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania". Nakaz zawarty w pkt 4 decyzji PPIS w Sieradzu określa przeto obowiązek pokrycia kosztów zniszczenia zatrzymanych środków zastępczych, przewidziany w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną. Zarzut, że jest to obowiązek "bliżej nieskonkretyzowany", nadto że nie wiadomo o jakie koszty chodzi, gdy jednocześnie zobowiązano stronę do przekazania tych środków PSSE w Sieradzu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zniszczenia zatrzymanych środków zastępczych dokonać miał organ inspekcji sanitarnej na koszt strony. Deklarowany brak zrozumienia treści części decyzji przez stronę, w żaden sposób nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a., a wskazującego na składniki decyzji administracyjnej.

Zarzutu naruszenia przepisów art. 145 w zw. z art. 135 Ppsa nie sposób uznać za usprawiedliwiony, zresztą w części zarzut ten nie poddaje się rozpatrzeniu. Przepis art. 145 Ppsa dzieli się na dwa paragrafy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Skarga kasacyjna sporządzona przez fachowego pełnomocnika ma zapewniać, że spełniać ona będzie formalne wymogi stawiane dla tego typu środka zaskarżenia. Brak precyzyjnego wskazania przepisu, którego naruszenia podniesiono w skardze kasacyjnej w praktyce uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutu opisanego w pkt II c) skargi kasacyjnej. Gdy idzie o naruszenie przepisu art. 135 Ppsa, to stanowi on, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Ponieważ WSA w Łodzi skargę Spółki oddalił, przeto nie stosował przepisu art. 135 Ppsa, nie mógł zatem go naruszyć.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, w tej jego części, z której wynika, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności nie wynikające z akt sprawy, czy wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom stawianym cyt. przepisem, nie można przeto skutecznie zarzucać sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, gdy w istocie skarżąca Spółka wywodzi, iż błędnie zaakceptowano motywy wydanych w sprawie decyzji. Nie wskazano ponadto, aby sąd I instancji wydał swój wyrok na okoliczności spoza akt sprawy. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 131 § 1 Ppsa, gdy sąd wojewódzki zaaprobował ustalenia organów co do zaistnienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi poczynione w świetle uzyskanych informacji o przypadkach odnotowanych interwencji medycznych, przypadkach zatruć z powodu użycia substancji zawartych w środkach zastępczych oferowanych w sklepie Spółki, a także na podstawie oceny stwierdzonych następstw ich zażycia oraz dostępności tych środków i wynikach badań NIL w Warszawie. O tych okolicznościach, jako o faktach notoryjnych urzędowo, komunikował PWIS w Łodzi w zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt II d), f) oraz pkt III c) i d) należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca wadliwość działania orzekającym w sprawie organom, gdy idzie o prawidłowość w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności naruszenia reguł postępowania kontrolnego, unormowanych przepisami Usdg. Wadliwości tych nie dostrzec miał sąd wojewódzki, a w konsekwencji błędnie skargę oddalił. W skardze kasacyjnej Spółka wywodzi o wadliwości prowadzonego przez PPIS w Sieradzu postępowania kontrolnego, braku poprawnego rozpatrzenia wniesionego przez przedsiębiorcę sprzeciwu, nie odstąpienia od dalszych czynności kontrolnych i niezasadności posłużenia się zebranymi w takim postępowaniu kontrolnym dowodami. Zdaniem strony błędnie dokonano wykładni przepisu art. 84c ust. 5 Usdg, skoro wadliwie sąd przyjął, że zawiadomienie pracowników Spółki o wniesionym sprzeciwie nie powodowało wstrzymania czynności kontrolnych, a w efekcie kontrola ta trwała do czasu otrzymania przez organ wyników badań laboratoryjnych. Wszystkie te zarzuty w ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Dodatkowo zauważyć wypada, że podstawach skargi kasacyjnej powołano się na naruszenie przepisu art. "135 § 1" Ppsa, przepis art. 135 Ppsa nie dzieli się na paragrafy, stąd wadliwie sformułowano w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej.

Gdy idzie o art. 77 ust. 6 Usdg, to stanowi on, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z cyt. przepisu wynika, że prawodawca wyklucza zatem dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, ale tylko wtedy, gdy miały istotny wpływ (podkr. Sądu) na wyniki kontroli. Strona skarżąca na taki istotny wpływ nie wskazuje, a Sąd nie dostrzega takiej okoliczności w aktach sprawy. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 84c ust. 5 Usdg, wedle którego "Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia", to w okolicznościach sprawy jest on chybiony. Z mocy art. 84c ust. 8 Usdg wynika, że nawet w razie wniesienia sprzeciwu organ kontroli może, w drodze postanowienia, dokonać zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, na czas rozpatrzenia sprzeciwu. Zabezpieczeniu podlegają dokumenty, informacje, próbki wyrobów oraz inne nośniki informacji, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód w toku kontroli. Z akt sprawy wynika, że dokonano takiego zabezpieczenia produktów, co do których istniało podejrzenie, że stanowią one tzw. środki zastępcze. Z tego względu zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, doręczone przez pracownika przedsiębiorcy kontrolującym już po zabezpieczeniu produktów, nie miało istotnego wpływu na wynik kontroli. Ponadto z protokołu kontroli wynika, że zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu pracownik przedsiębiorcy, który uprzednio poinformował, iż nie reprezentuje przedsiębiorcy, usiłował doręczyć kontrolującym już po zakończeniu kontroli. Dodatkowo zauważyć należy, że z uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13 (ONSAiwsa z 2014 r., z. 4, poz. 55) wynika, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 Usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie został przeto naruszony przepis art. 75 § 1 K.p.a., wedle którego jako dowód należy dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej wyłuszczone w pkt II d), f) oraz pkt III c) i d) uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nie jest przy tym trafny zarzut opisany w pkt II f) skargi kasacyjnej, naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. gdy idzie o przyjęcie przez orzekający w sprawie sąd, że "organ nie ma obowiązku wnikliwego badania sprawy i analizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego", co doprowadzić miało do błędnego wniosku, że organy nie musiały badać, czy produkty będące przedmiotem decyzji są faktycznie środkami zastępczymi. Przypisywanego przez skarżącą Spółkę stwierdzenia próżno szukać w motywach zaskarżonego wyroku, przeto ten zarzut jest całkowicie chybiony.

Podstawy skargi kasacyjnej ujęte w pkt II g) oraz w pkt III a) rozpoznać należy łącznie. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. "135 § 1" Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. sprowadzono do nietrafnego oddalenia skargi, gdy organy nie zapewniły stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, stanowiącą z kolei podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 uPIS. Gdy idzie o naruszenie z kolei powyższego przepisu wadliwie miano go zastosować, podczas gdy nie przeprowadzono stosownych badań, nie wykazano, aby produkty zajęte w toku kontroli stanowiły jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, brak jest "wypowiedzi biegłego specjalisty", a także analizy materiału dowodowego w postaci treści etykiet, nie przesłuchano sprzedawców czy klientów. Tak określonych zarzutów naruszenia przepisów prawa Sąd nie podziela. Co się tyczy uchybienia dyspozycji art. 27c ust. 6 uPIS, to w istocie uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej sprowadza się do akceptacji wadliwego postępowania dowodowego, jakiego miałyby się dopuścić organy, przy podejmowaniu decyzji o zakazie wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz ich zniszczeniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie werbalne zastrzeżenia wobec ustaleń zawartych w opinii NIL w Warszawie, gdy idzie o zawartość środków działających odurzająco w zatrzymanych produktach. Subiektywne są zarzuty odnoszące się do nierzetelności tych badań, przeprowadzonych przez certyfikowaną jednostkę, wyspecjalizowaną w przeprowadzaniu takich badań. Skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku postępowania, chociażby na etapie postępowania odwoławczego, żadnego dowodu, z którego można by wnioskować o zasadności takich zastrzeżeń wobec treści opinii NIL w Warszawie. Spółka nie wskazuje ponadto, aby – nawet w razie uznania, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów – naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w I instancji, jak tego wymaga podstawa zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 Ppsa. Z opinii NIL w Warszawie sporządzonej na potrzeby organu inspekcji sanitarnej jednoznacznie wynika, że środki zatrzymane w czasie kontroli powodują zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza etykiet znajdujących się na opakowaniach zatrzymanych przez PPIS w Sieradzu tylko wzmacnia argumentację organów orzekających w sprawie. Na opakowaniu np. produktu "Ekstrakt Rdzawy Ogień" znajdowała się instrukcja: "Herbolowa imitacja po wrzuceniu do ognia zmienia się w pojedynczy rdzawy płomień. Trzymać w miejscu niedostępnym dla dzieci. Nie do spożycia". Po uwzględnieniu, że produkt ten miał postać suszu, uznać należy, że wedle etykiety susz ten przeznaczony był do spalania, z doświadczenia życiowego wiadomo, iż środki odurzające mogą być przyjmowane w postaci wdychania oparów ze spalania różnych substancji. Według opinii NIL w Warszawie zatrzymany produkt zawierał analogi strukturalne substancji wykazujących działania psychoaktywne, był zatem środkiem zastępczym. Uwzględniając także to ustalenie, trafnie przyjął WSA w Łodzi, aby uznać z kolei, że istniały przesłanki do wydania przez organy inspekcji sanitarnej decyzji na podstawie art. 27c ust. 6 uPIS.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.