Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 769/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7,77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 lipca 2011 r. D.K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. Nr [....] z dnia 9 października 1984 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. , gmina C. . Zdaniem wnioskodawczyni kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych oraz art. 1 ust. 3 i art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. znak: [....] odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji dochodząc do przekonania, że decyzja nie jest obarczona podnoszoną przez wnioskodawczynię kwalifikowaną wadą.

D.K. wniosła, zachowując ustawowo przewidziany termin, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawczyni podniosła, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym. Wnioskodawczyni podała, że decyzja scaleniowa została wydana w oparciu o nieaktualne dokumenty (dane z ewidencji gruntów) oraz w oparciu o nieaktualną mapę. W trakcie postępowania scaleniowego wprowadzono w ocenie wnioskodawczyni dalsze zmiany. Z mapy zatwierdzonej decyzją scaleniową ewidentnie wynika, że doszło do bezprawnej regulacji siedlisk, podczas gdy nie wolno było przeprowadzać regulacji siedlisk oraz dróg. Z akt scaleniowych wynika, że bez podstawy prawnej oraz bez zgody i wiedzy właścicieli doszło do przesunięcia granic działek i przebiegu działki drogowej. Wnioskodawczyni podniosła także, że w aktach sprawy nie ma zgody uczestników scalenia, między innymi matki wnioskodawczyni na objęcie scaleniem działki zabudowanej. Natomiast z akt sprawy wynika, że w kwestionariuszu życzeń matka wnioskodawczyni oświadczyła, że chce w rejonie domu otrzymać działkę za stodołą, ale działka zabudowana ma pozostać bez zmian, z czego wnioskodawczyni wyciąga wniosek, że grunty zabudowane objęto scaleniem bez zgody właścicieli, przez co rażąco naruszono art. 1 ust. 3 ustawy scaleniowej z 1968 r. Wnioskodawczyni podtrzymała swój zarzut, że mapa scaleniowa była wykonana na nieaktualnym katastrze. Przy modernizacji ewidencji gruntów ok. 1979 r. z rażącym naruszeniem prawa utworzono działkę fikcyjną o nr [....]. Dokonując modernizacji ewidencji gruntów należało jako punkt wyjścia przyjąć stan posiadania na dzień 4 listopada 1971 r., a tymczasem niejako od nowa ustalano stan posiadania na podstawie dokonywanych z nalotu pomiarów, a do tego podstaw prawnych nie było.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 marca 2013 r. znak: [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 158 § 1 w związku z art. 9, art. 12 ust.1 oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu podano, że Kolegium Odwoławcze zawiadomiło wszystkie strony postępowania o wpływie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze zawiadomienia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania w sposób opisany w art. 49 K.p.a.

Kolegium Odwoławcze przetoczyło treść art. 156 K.p.a., który ustanawia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśniono, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest trybem szczególnym pozwalającym na odstąpienie od jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 16 K.p.a., to jest zasady trwałości decyzji administracyjnych. Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87).

Przesłanka rażącego naruszenia prawa jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została sprecyzowana w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 442/2009). Podkreślił organ administracji, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa.

Organ podał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. nr [....] z dnia 9 października 1984 r. została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 1 ust. 1-3 tej ustawy grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu. Scaleniem obejmuje się równocześnie grunty położone w jednej lub kilku wsiach. Grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza).

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Postępowanie scaleniowe mogło zostać wszczęte z urzędu na podstawie decyzji właściwego organu, podanej do wiadomości przez odczytanie na zebraniu wiejskim, a ponadto wywieszało się ją w lokalu biura właściwego organu na okres 14 dni. Decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego doręczano tym jednostkom na piśmie (art. 6 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Zgodnie z art. 10 powołanej ustawy stan własności lub posiadana uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określano według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Stosownie do art. 11 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia lub wymiany przed jego zatwierdzeniem powinien być przez organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym stronom, które w ciągu 14 dni od dnia okazania projektu mogły zgłaszać do niego zastrzeżenia na piśmie. Następnie organ właściwy wydawał, zgodnie z art. 12 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów. Decyzja ta, zgodnie z art. 16 powołanej ustawy, stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, lecz nie przesądzała tytułu własności.

W toku postępowania przed Kolegium Odwoławczym w l. instancji, w szczególności w wyniku badania archiwalnych akt sprawy wypożyczonych ze Starostwa Powiatowego w K. ustaliło, że scalenie gruntów na terenie całej gminy C. , w tym P. , podjęte zostało z urzędu decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [....] z dnia 19 maja 1980 r. wydaną na podstawie art. 1, 6 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie. Scaleniem objęto wszystkie grunty całej gminy z wyjątkiem zwartych kompleksów lasów i gruntów leśnych, jeżeli poszczególne ich obszary nie przekraczały 10 ha zwartej powierzchni. W P. scaleniem objęto grunty o ogólnym obszarze 532,92 ha. Materiałami wyjściowymi przy opracowywaniu projektu scalenia gruntów wsi P. był operat nowej ewidencji gruntów, przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego a więc obowiązujący od ok. 1979 r. operat składał się z: 1) mapy ewidencyjnej (w skali 1:2000) oraz 2) rejestru ewidencji gruntów ze spisem alfabetycznym i skorowidzem działek. Mapa ewidencyjna została sporządzona na bazie mapy zasadniczej, wykonanej w latach 1976-1978 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. z nalotów, według stanu istniejącego w terenie. Zapis taki znajduje się na dole ww. mapy, w tym też na mapach stanowiących podstawę scalenia.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. , gmina C. , została wydana na podstawie art. 9, art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Analiza zaskarżonej decyzji prowadziła organ do wniosku, że pozostaje ona w zgodzie z przepisami regulującymi tryb przeprowadzania scalania i wymiany gruntów. Decyzją z dnia 19 maja 1980 r. orzeczono o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie gminy C. W następstwie podjętego postępowania opracowano projekt scalenia gruntów sporządzony i wykazany na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez geodetę inż. A.K. w 1984 r., a projekt został uczestnikom scalenia okazany, a ich zastrzeżenia szczegółowo rozpatrzone.

Kolegium Odwoławcze podało, że w ramach scalenia gruntów w P. , jednym z uczestników postępowania była I.K. , zam. [....] - matka wnioskodawczyni. Jak wynika z rejestru porównawczego przed scaleniem (operat, teczka 14), stan posiadania przed scaleniem (rejestr, poz. 141) został I.K. okazany w dniu 2 grudnia 1981 r. i został przez nią przyjęty bez zastrzeżeń, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Z rejestru tego wynika, że I.K. posiadała 9 działek - w tym kwestionowaną działkę nr [....] - o łącznej powierzchni 1,62 ha o wartości szacunkowej 76.15 punktów szacunkowych. Po scaleniu, jak wynika z rejestru poz. 116, I.K. otrzymała 3 działki: nr [....] (0,69 ha), nr [....] (0,26 ha) i nr [....] (0,71 ha) o łącznej powierzchni 1,66 ha i wartości szacunkowej 77.30 punktów szacunkowych, czyli większy areał o większej wartości szacunkowej, mieszczące się w ramach dopuszczalnej różnicy "+ /- 3%". Stan ten, co wynika z oświadczenia znajdującego się w wykazie oświadczeń uczestników scalenia w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie wydzielonych przy scaleniu gruntów, I.K. przyjęła bez zastrzeżeń w dniu 14 września 1984 r., co potwierdza złożony przez nią podpis.

Zarówno z pierwotnego wniosku, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że D.K. kwestionuje prawidłowość mapy ewidencji gruntów, która była wykorzystywana w postępowaniu scaleniowym. Wnioskodawczyni sama natomiast przyznaje, że rejestr szacunku porównawczego został prawidłowo sporządzony w oparciu o dane z ewidencji gruntów, a rejestr z ewidencji gruntów był prawidłowy i zgodny z dokumentami prawnymi (s. 3 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zastrzeżenia wnioskodawczyni dotyczą wykonania mapy nowej ewidencji gruntów wykonanej w latach 1976-1978 przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, która w ocenie wnioskodawczyni była wykonana z rażącym naruszeniem prawa, została stworzona na nieaktualnej mapie katastralnej, w konsekwencji doszło do zmiany linii granicznych.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że mapa ewidencyjna (stanowiąca materiał wyjściowy do scalenia) nie była opracowana w oparciu o mapy katastralne, w których przebieg linii granicznych niejednokrotnie różnił się od stanu faktycznego na gruncie, ale w oparciu o pomiar stanu istniejącego na gruncie. Dlatego też nie można oczekiwać, że przebieg linii granicznych idealnie pokrywał ze stanem katastralnym. Zgodnie z przyjętą przy scalaniu zasadą granice w terenie zabudowanym były traktowane jako niezmiennik. Można było powiększyć areał (gdy w sąsiedztwie pozostawał do wydzielenia grunt) działki siedliskowej w zamian za inny grunt, co miało właśnie miejsce w przypadku I.K. , która -jak wynika z kwestionariusza życzeń - chciała otrzymać przy działce nr [....] za stodołą więcej gruntu, wobec czego otrzymała działkę nr [....] o powierzchni 0,69 ha, w skład której weszła działka [....] . Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela (samoistnego posiadacza), co jednak nie oznaczało konieczności wyłączania takich gruntów w decyzji a tylko tyle, że bez zgody właściciela nie mogły być dokonywane zmiany takie jak zmniejszenie areału i przenoszenie w inne miejsce. I.K. otrzymała areał przy działce siedliskowej zgodnie ze złożonymi życzeniami.

Kolegium Odwoławcze uznało, że analiza całokształtu materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że objęta postępowaniem nieważnościowym nie narusza prawa w sposób rażący w rozumieniu wskazanym powyżej, tj. nie stwierdzono rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło rażącego naruszenia prawa kwestionowaną decyzją, co - jak wskazało - nie oznacza, że postępowanie w sprawie było prowadzone bez zarzutu.

W dniu 29 kwietnia 2013 r. D.K. złożyła osobiście skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 marca 2013 r. znak: [....] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. Nr [....] z dnia 9 października 1984 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P.

W swojej skardze D.K. wskazała, że wydając przedmiotową decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło w sposób rażący przepisy leżące u podstaw wydawanych decyzji, naruszyło prawo materialne oraz nie dokonało właściwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W ocenie Skarżącej decyzja scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ zawiera w swoim zakresie nieaktualne dane z ewidencji gruntów, co w konsekwencji powoduje, że decyzja scaleniowa oraz zestawienia powierzchni działek zostały zdublowane. Następnie skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację wskazując, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. nr [....] z dnia 9 października 1984 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. , była wadliwa: mapa, ma której sporządzono scalenie była niespójna z danymi z ewidencji gruntów, pomimo zasady niezmiennika w zakresie działek siedliskowych w mapach wprowadzono dodatkowe bezprawne zmiany, mimo, że nie było zmniejszenia powierzchni działek już istniejących i pozostawionych do scalenia, doszło także do bezprawnej regulacji siedlisk, a opinia biegłego wskazuje na to, że przebieg granic w mapach uległ zmianie, pomimo zakazu regulacji siedlisk.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Nie każde naruszenie prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, a to w związku z naruszeniem procedury administracyjnej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tej sprawie występują dwie podstawowe przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji w toku prowadzonego postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany art. 7 K.p.a. zawiera zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia prawidłowego, czyli zgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego sprawy. Uszczegółowieniem tej zasady zawiera art. 77 K.p.a. obligujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji oznacza, że to organ gromadzi w aktach sprawy dowody, które mają znaczenie dla danej sprawy. Dopiero zebrany materiał dowodowy daje organowi podstawę do jego oceny.

Ocena materiału dowodowego musi być dokonana zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, w przeciwnym razie stanie się ona samowolna i wymknie się zasadzie prawdy obiektywnej oraz praworządności.

Odnosząc to stanowisko do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że akta administracyjne nie zawierają dowodów, na podstawie których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało ustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Kolegium Odwoławcze posiadało akta administracyjne dotyczące scalenia wsi P. Potwierdza to adnotacja znajdująca się na karcie nr 243 akt administracyjnych, na której jest wykaz tomów akt postępowania scaleniowego (od tomu I do tomu VIII-12, a także zasób bazowy oraz rejestry szacunku porównawczego gruntów (przed scaleniem, po scaleniu, przejściowego, po ugodach, po zmianach komisji). W zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławcze powołuje się na ustalenia zawarte, między innymi w teczce nr 14, stanu posiadania przed scaleniem (rejestr), potwierdzenie przyjęcia propozycji zmian gruntowych przez I.K. , różnice z rejestru gruntów przed i po scaleniu. Mimo posiadania tych dokumentów (generalnie całości dokumentacji postępowania scaleniowego), Kolegium Odwoławcze nie sporządziło np. kopii tych dokumentów i tym samym nie włączyło ich do akt administracyjnych. Tym samym Sąd nie może dokonać oceny prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ administracji. W aktach administracyjnych są co prawda niektóre mapy obejmujące obszar scalenia, ale pochodzą one przede wszystkich od strony D.K. i dodatkowo zawierają liczne adnotacje oraz odręczne rysunki najprawdopodobniej nie pochodzące od organów administracji (nanoszone kolorem zielonym lub żółtym na mapach, np. akta administracyjne, karty nr 217-220, nr 204, nr 202, nr 200, nr 198-195, nr 70, nr 53, nr 50, nr 44, nr 42, nr 7, nr 3).

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zawierać w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Fakty winny wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bądź z okoliczności powszechnie znanych (notoryjnych) lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.). Nie ulega w tej sprawie wątpliwości, że dokumentacja dotycząca postępowania scaleniowego wsi P. nie jest powszednie znana ani też nie jest znana z urzędu Kolegium Odwoławczemu. W związku z tym niezbędnym było włączenie do akt sprawy dokumentacji postępowania scaleniowego przynajmniej w tej części, która miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli były trudności związane z pozyskaniem tych akt, należało sporządzić ich kopie i poświadczyć za zgodność z oryginałem. Tym samym należy wskazać, że jako dowolne są te ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Kolegium Odwoławcze, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, lub co najwyżej w wybiórczym i niekompletnym materiale.

Drugą okolicznością, którą Sąd uwzględnił w tej sprawie, to dokonana wykładnia przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Jak wynika z argumentacji podawanej przez skarżącą, w tym z jej wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego (akta administracyjne, karty nr 64-55) w wyniku scalenia zmianie uległy granice zabudowanej działki nr [....] (wcześniejszy numer ....). Jak dalej podaje skarżąca w wyniku scalenia i podziału gruntów granica drogi publicznej przebiega "po rogu budynku nr [....] ", mimo że wcześniej była ona odsunięta od tego budynku. Skarżąca wskazuje, i co nie jest kwestionowane przez organ administracji, że postępowanie scaleniowe było wszczęte z urzędu na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Nie było zgód właścicieli zabudowanych działek na zmiany granic takich działek. Tak podawane argumenty przez skarżącą nie mogą być przedmiotem oceny, a to z tego powodu, że akta sprawy nie zawierają wystarczającego materiału dowodowego. Gdyby jednak okazało się, że rzeczywiście takich zgód nie było, to wówczas stanowisko w tym zakresie Kolegium Odwoławczego jest co najmniej niejasne.

Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z 20 listopada 2012 r. wskazało, że przy scalaniu przyjmowana była zasada niezmienności granic terenu zabudowanego, ale ta zasada doznawała wyjątku w przypadku powiększania istniejącej działki zabudowanej. Taka sytuacja, jak wskazuje w uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze, miała miejsce wobec I.K. , której działka siedliskowa została powiększona i tak powiększona działka (czyli dawana działka nr ..... wraz z dodatkowym areałem) stanowi obecnie działkę nr [....] (akta administracyjne, karty nr 210-209, karty nr 233-232). Jak przy tym wynika z map dołączanych do akt przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, można zauważyć zmianę przebiegu granic byłej działki nr [....] i obecnej działki nr [....] między innymi w zakresie granicy stanowiącej zarazem granicę budynku oznaczonego "g" (stodoła) na działce nr [....] (187).

Sąd orzekając w tej sprawie wskazuje na treść art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). Z jego treści wynika, że grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Tym samym ustalanie, czy ówczesny właściciel działki nr [....] wyraził zgodę na objęcie tej działki scaleniem winno stanowić istotny element ustaleń organu administracji.

Jak bowiem wynika z jednoznacznego stanowiska sądów administracyjnych, brak pisemnej i to wyraźnie wyrażonej zgody właściciela (samoistnego posiadacza) na objęcie postępowaniem scaleniowym działki zabudowanej stanowi rażące naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów i takie naruszenie prawa uzasadnia unieważnienie decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 888/10, opub. w Lex nr 746922). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/9; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 589/98, opub. w Lex nr 41760; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1520/98, opub. w Lex nr 41813; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1354/11, opub. w Lex nr 1291924; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/09, opub. w Lex nr 582051).

Sąd w tej sprawie nie może dokonać jednoznacznego przesądzenia kwestii udzielenia przez I.K. zgody na objęcie jej działki postępowaniem scaleniowym, ponieważ materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na udzielenie takiej odpowiedzi. Okoliczność ta powinna być wyjaśniona przez Kolegium Odwoławcze poprzez ponowne zgromadzenie akt scaleniowych. W szczególności należy wyraźnie wskazać, że w razie potwierdzenia zmiany granic działki tzw. "siedliskowej" (zabudowanej, nr.....) musiała istnieć wyraźna zgoda właściciela takiej działki na objecie tej działki postępowaniem scaleniowym. Tylko bowiem wówczas, gdyby w wyniku scalenia nie uległy w żadnym zakresie zmiany granic działki zabudowanej i jej powierzchni, a co najwyżej zmieniona byłaby numeracja takiej działki, to brak zgody właściciela działki zabudowanej na objecie jej scaleniem można byłoby traktować jako nierażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydana w sprawie decyzja przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 18 marca 2013 r. znak [....] podlega uchyleniu, ponieważ w postępowaniu zmierzającym do jej wydania naruszono przepisy postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów to przede wszystkim naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku zebrania w aktach sprawy materiału dowodowego z akt postępowania scaleniowego wsi P. Kolegium Odwoławcze nie zajęło również wyraźnego stanowiska co do jednego z podstawowych zarzutów podnoszonych przez skarżącą, czyli braku zgody właściciela działki nr [....] na objęcie jej postępowanie scaleniowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, że kwestie niezgodności map ewidencyjnych sporządzanych w latach 60-tych i 70-tych XX wieku nie mogą samoistnie stanowić podstawy do unieważniania decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów. Natomiast obowiązkiem Kolegium Odwoławczego będzie także dokonanie oceny, jaki wpływ na zatwierdzenie projektu scalenia gruntów w zakresie objętym żądaniem skarżącej co do unieważnienia decyzji zatwierdzającej projekt scalenia miało posługiwanie się prawidłowo sporządzonymi lub nieprawidłowo sporządzonymi mapami ewidencyjnymi.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie załatwiając sprawę, Kolegium Odwoławcze zobowiązane zostaje do zgromadzenia w aktach sprawy materiału dowodowego w zakresie postępowania scaleniowego wsi P., zakończonego decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K. Nr [....] z dnia 9 października 1984 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. , gmina C. – przynajmniej w części dotyczącej wniosku skarżącej. Po zgromadzeniu w tej sprawie materiału dowodowego należy dokonać oceny zaistnienia lub braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa tak co do procedury scaleniowej uregulowanej w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, jak i zastosowanej w sprawie wykładni prawa materialnego – uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 210 § 1 P.p.s.a.