Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1189/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1a, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 897 zł (słownie: osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1538/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1894/15 w sprawie ze skargi R.K. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Dzielnicy [...] na sesji w dniu [...] stycznia 2015 r., zwołanej w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] na wniosek grupy radnych, na wniosek radnego L.L. zmieniła porządek obrad sesji, dodając sprawy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J.G. oraz odwołania Burmistrza Dzielnicy [...] i powołania nowego Zarządu Dzielnicy. Następnie uchwałą nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J.G., uchwałą nr [...] odwołała z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...] K.Z., uchwałą nr [...] wybrała na tę funkcję ponownie K.Z., uchwałą nr [...] na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] wybrała J.G. oraz uchwałą nr [...] na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] wybrała R.K..

Rada [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], powołując się na § 64 ust. 1 i ust. 3 oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność wyżej wskazanych pięciu uchwał przyjmując, że nie była dopuszczalna zmiana porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], czyli tak zwanej sesji nadzwyczajnej. W ocenie Rady, sesje nadzwyczajne zwołuje się, gdy zachodzi potrzeba załatwienia niespodziewanej i niecierpiącej zwłoki sprawy. Na takiej sesji nie jest też, zdaniem Rady, dopuszczalne rozstrzyganie spraw, które mogą być załatwione na sesji zwyczajnej. Wpływa to, jak dalej wywiedziono, na możliwość zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej. Może on być zmieniony, ale sprawy dodane do porządku obrad muszą dotyczyć "tej samej materii, tego samego zakresu spraw co wcześniej zgłoszony i ściśle określony". Mając to na uwadze wskazano, że sesja zwołana na dzień [...] stycznia 2015 r. w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] miała dotyczyć informacji Zarządu Dzielnicy [...] na temat wydłużenia godzin funkcjonowania Urzędu Dzielnicy. Zdaniem Rady, sprawy, których dotyczyły zakwestionowane uchwały, nie były objęte wnioskiem radnych o zwołanie nadzwyczajnej sesji oraz nie były to sprawy pilne. Nie zachodziła – jak wskazano – "realna i obiektywna przyczyna uzasadniająca wprowadzenia na sesję uchwał dotyczących odwołania Burmistrza Dzielnicy a następnie powołania zarządu w identycznym składzie jak przed odwołaniem".

Niezależnie od tego Rada przedstawiła argumentację dotyczącą jedynie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Dnia [...] września 2015 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...], którą zmieniła swoją uchwałę z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w ten sposób, że uchylono jej § 1 pkt 2, dotyczący uchwały nr [...] o odwołaniu z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...] K.Z.. Rada wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie dysponowała pisemnym oświadczeniem K.Z. z dnia [...] stycznia 2015 r., adresowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], zawierającym rezygnację z pełnienia funkcji Burmistrza Dzielnicy [...], które zostało odnalezione później - w trakcie sporządzania spisu dokumentów pozostających w dyspozycji L.L.. Zdaniem Rady, fakt ten zmienia prawną ocenę uchwały Rady Dzielnicy [...] o odwołaniu K.Z. z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...]. Przyznając, że w Statucie Dzielnicy [...] nie uregulowano skutków złożenia rezygnacji z funkcji Burmistrza Dzielnicy, ale odwołując się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu przewidującym istnienie zarządu gminy oraz art. 383 § 1 pkt 4 i art. 492 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, stwierdzono, że rezygnacja taka wywiera skutek z chwilą złożenia, a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny. W związku z tym przyjęto, że uchwała Rady Dzielnicy [...] o odwołaniu K.Z. miała charakter deklaratoryjny, czego – jak uznano – logicznym następstwem jest to, że zmiana porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] mogła dotyczyć sprawy odwołania Burmistrza Dzielnicy [...]. Wskazano też, że skoro osoba pełniąca funkcję Burmistrza Dzielnicy [...] złożyła rezygnację, to należało ją przyjąć, czyli potwierdzić deklaratoryjną uchwałą Rady Dzielnicy i tym samym w obrocie prawnym powinna pozostać uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy [...].

Od uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K.Z., w zakresie dotyczącym uchwał nr [...] i nr [...], J.G. w zakresie dotyczącym uchwały nr [...] i R.K. w zakresie uchwały nr [...].

W skargach zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 23 ust. 3 i ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] i w konsekwencji tego także § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i ust. 3 ww. Statutu, wywodząc, że dopuszczalna była zmiana, polegająca na rozszerzeniu porządku obrad sesji zwołanej na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

Od uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] skargę wniósł K.Z.. W skardze zarzucił naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz § 44 ust. 3, § 62 ust. 1 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował stanowisko Rady [...] o możliwości złożenia przez Burmistrza Dzielnicy [...] rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Twierdził, że Rada Dzielnicy [...] może jedynie odwołać Burmistrza Dzielnicy. Zarzucił też Radzie [...] brak konsekwencji, gdyż z zaskarżonej uchwały wynika, że dodanie do porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] sprawy odwołania Burmistrza Dzielnicy nie narusza prawa, zaś dodanie do porządku obrad tej samej sesji spraw wyboru Burmistrza Dzielnicy i jego zastępców narusza prawo.

Sąd pierwszej instancji trzema wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., w tym wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/15, oddalił skargi na uchwałę Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w odpowiednim do żądania każdej ze skarg zakresie.

W każdej z tych spraw Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie jest zasadne stanowisko Rady [...] o niedopuszczalności rozstrzygania na nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] spraw, które mogą być załatwiane na sesji zwyczajnej tej rady. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest też trafny pogląd Rady [...], że zmiana porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] może dotyczyć tylko tej samej materii, co nadzwyczajna sesja tej Rady oraz że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad nadzwyczajnej sesji o sprawy, które nie były przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 22 ust. 4 i § 23 ust. 3 i ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], porządek obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] może być zmieniony za zgodą podmiotu, który wniósł o zwołanie tej nadzwyczajnej sesji. W związku z tym uznał, iż sam fakt, że rozszerzono porządek obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał, podjętych na tej sesji w wyniku rozszerzenia porządku obrad.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaszła jednak inna przyczyna stwierdzenia nieważności tych uchwał, która została wskazana w odpowiedzi na skargę. Sąd ten stwierdził, że zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] musi być wyraźnie wyartykułowana i odnotowana w protokole. W przypadku, gdy o zwołanie takiej sesji wystąpiła grupa radnych, to zgoda musi być udzielona przez wszystkich radnych z tej grupy. Dalej przytoczył § 33 Statutu Dzielnicy [...], w którym uregulowano postępowanie z protokołem z sesji Rady Dzielnicy, stwierdzając, że protokół z sesji, która odbyła się [...] stycznia 2015 r., nie został dotąd podpisany. Brak jest, jak wskazał, "w szczególności potwierdzenia, iż przez wnioskodawców zwołania przedmiotowej sesji, została wyrażona zgoda na rozszerzenie porządku obrad". W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów Statutu Dzielnicy [...], regulujących procedurę podejmowania uchwał. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała Rady [...] mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W sprawie dotyczącej uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2015 r. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2006/15, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z przyczyn innych niż wskazane w skardze, mianowicie uznał, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz Statutu Dzielnicy [...] nie wynika, aby organ gminy, sprawujący nadzór nad organem jednostki pomocniczej tej gminy, mógł zmienić swoje rozstrzygnięcie podjęte w związku ze sprawowanym nadzorem. Inaczej mówiąc, uznał, że zaskarżona w tej sprawie uchwała nie ma umocowania w przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/15, skarżący R.K. przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i postępowania.

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 174 Konstytucji RP, stosowanych odpowiednio na podstawie art. 92 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 20 ust. 1a i 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 23 ust. 3 i 4, § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...] oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Powołane przepisy zostały, w ocenie skarżącego, naruszone przez to, że Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem uchwałę Rady [...], mimo że stwierdzono nią nieważność zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 7 i art. 174 Konstytucji RP naruszono przez to, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, opierając się na argumentacji, której w tej uchwale nie przytoczono, oraz przez to, że Sąd ten przyjął, iż ważność uchwał podjętych na sesji Rady Dzielnicy [...] jest zależna od późniejszego przyjęcia protokołu z tej sesji. Stosowane odpowiednio, na podstawie art. 92 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. naruszono, gdyż zaskarżona uchwała opierała się na "motywacji politycznej" i została podjęta, mimo że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, gdyż uznano, iż przyjęcie protokołu z sesji Rady Dzielnicy [...] jest sposobem ustalenia stanu faktycznego. Z kolei stosowany odpowiednio, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 20 ust. 1a i 4 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony przez to, że Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, mimo że uznał, iż stanowisko przyjęte przez Radę [...], co do niedopuszczalności rozszerzenia porządku obrad, nie było zasadne. Natomiast art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, w ocenie skarżącego, został naruszony przez to, że Sąd pierwszej instancji uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem oparł się o przepisy Statutu Dzielnicy [...] przewidujące nadzór organów [...] nad organami Dzielnicy [...], gdy tymczasem, zdaniem skarżącego, nadzór ten nie dotyczy wyboru Zarządu Dzielnicy.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 54 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 170 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. miało, w ocenie skarżącego, polegać na samodzielnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji faktu, którego nie ustalił organ administracji, mianowicie, że grupa radnych, na wniosek których zwołano nadzwyczajną sesję Rady Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad. Z kolei naruszenie art. 54 § 2, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. miało polegać odpowiednio na tym, że organ administracji nie przekazał Sądowi pierwszej instancji całości akt sprawy, mianowicie nagrania przebiegu sesji w dniu [...] stycznia 2015 r. i stenogramu z tej sesji, nadto że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu ze sporządzonego przez pracownika Urzędu [...] stenogramu z tej sesji oraz że Sąd pierwszej instancji z urzędu nie podjął działań w celu skompletowania akt sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało, według skarżącego, na wyjściu przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy, to jest dokonania oceny zaskarżonej uchwały na podstawie badania wszystkich okoliczności podjęcia uchwały Rady Dzielnicy [...]. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało natomiast na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera właściwego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zaś art. 147 § 1 p.p.s.a. na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia. W końcu naruszenie art. 170 p.p.s.a. miało polegać na wydaniu wyroku, który jest sprzeczny z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1548/15.

Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim podniesiono, że nawet z niezupełnych akt sprawy przekazanych Sądowi pierwszej instancji przez organ administracji wynika, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] o wyborze skarżącego na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] została podjęta po uprzedniej zmianie porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] za zgodą radnych, którzy wnosili o jej zwołanie. Skarżący przyznając, że w chwili zamknięcia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji protokół z sesji nie był przyjęty, twierdził, że w aktach sprawy znajdował się jego projekt sporządzony przez pracowników Urzędu [...] oraz że Rada [...] dysponowała nagraniem przebiegu sesji i stenogramem z jej obrad. Ponadto dołączył do skargi kasacyjnej odpis podpisanego protokołu, podnosząc, że został podpisany i przyjęty przez Radę Dzielnicy [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie miało miejsca naruszenie § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

Rada [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ stanowisko Sądu I instancji sprowadza się do przyjęcia, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, została podjęta z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r., poz. [...]), gdyż brak było zgody na zmianę porządku obrad sesji Rady Dzielnicy [...], zwołanej w trybie § 22 ust. 4 tego Statutu, grupy radnych, na wniosek których ta sesja została zwołana. Przy czym ustalając, że wspomniana grupa radnych nie udzieliła zgody na zmianę porządku obrad, Sąd ten przyjął, iż fakt wyrażenia zgody powinien wynikać z protokołu sesji sporządzonego zgodnie z wymogami § 33 Statutu Dzielnicy [...] i następnie stwierdził, że protokół z sesji do czasu wydania wyroku nie został podpisany. Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji nadał szczególne znaczenie dowodowe protokołowi z sesji rady dzielnicy, polegające na tym, że brak protokołu z sesji sporządzonego zgodnie z wymogami prawa wyklucza możliwość wykazania przy pomocy innych dowodów, że na tej sesji radni złożyli oświadczenia dotyczące zgody na zmianę porządku obrad. Wskazane stanowisko Sądu pierwszej instancji - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie jest trafne, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), w ustawie z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438), w Statucie Dzielnicy [...] oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w § 33 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] wskazuje się, jakie dokumenty powinny stanowić załączniki do protokołu z sesji rady dzielnicy, to w razie niepodpisania protokołu i niepoddania go procedurze określonej w § 33 ust. 3, 4, 5 i 6 powołanego Statutu, te dokumenty mogą być wykorzystane w celu ustalenia istotnych faktów, mających miejsce na sesji rady dzielnicy. W tym celu może być wykorzystany także zapis obrad na nośniku elektronicznym wymieniony w § 33 ust. 2 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...], gdyż z treści tego przepisu wynika, że został on zrównany ze stenogramem obrad. Wskazane dokumenty i nośnik elektroniczny powinny być uznane za część akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny oraz dokumenty, z których ten sąd może przeprowadzić niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dowody uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd drugiej instancji stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie istotne było, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, i kwestia ta była pomiędzy stronami przedmiotem sporu, to wszystkie dokumenty oraz nośnik elektroniczny zawierający zapis obrad, mogące wyjaśnić, czy taka zgoda została wyrażona, powinny być przez Sąd pierwszej instancji dopuszczone jako dowód. Dowody te powinny być przeprowadzone na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji z zapewnieniem stronom postępowania możliwości odniesienia się do nich i ocenione przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności.

Przy ocenie przeprowadzonych dowodów w celu ustalenia, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu, wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, Sąd pierwszej instancji powinien też uwzględnić stanowisko Rady [...] i Prezydenta [...] w sprawach dotyczących innych uchwał podjętych na tej samej sesji (uchwał nr [...] i nr [...]), w których nie podnoszono zarzutu, że zostały one podjęte na sesji, której porządek obrad został ustalony z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], jak też fakt, iż w rozpoznawanej sprawie taki zarzut podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji, została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę, sam w sobie nie przesądza o wadliwości zaskarżonej uchwały. Nie przeczy temu stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16, na który skarżący powołał się w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. W wyroku tym dopuszczono bowiem możliwość oddalenia, w wyjątkowych, oczywistych sytuacjach, skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze na tej podstawie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z tym Sąd uznał, że jest oczywiste, iż podjęcie uchwały mimo braku zgody grupy radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], na zmianę porządku obrad stanowi naruszenie § 23 ust. 4 tego Statutu, uzasadniające podjęcie zaskarżonej uchwały. W związku z tym, skoro w odpowiedzi na skargę podniesiono, że takiej zgody nie było, to dopuszczalne było w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, z zachowaniem praw wszystkich stron, wyjaśnienie jedynie okoliczności faktycznej, czyli tego, czy twierdzenie co do faktów zawarte w odpowiedzi na skargę jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie NSA, nie stanowi to wykroczenia poza granice sprawy i zastępowania przez sąd administracyjny organu administracji. Uwzględnić bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o ocenę zgodności z prawem uchwały Rady Dzielnicy [...], przez pryzmat uchwały Rady [...]. Uchwała Rady Dzielnicy [...] mogłaby być jednakże zaskarżona do sądu administracyjnego także bezpośrednio przez uprawnione do tego podmioty i wówczas sąd administracyjny niewątpliwie byłby nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego ustalania, czy została ona podjęta po zmianie porządku obrad za zgodą grupy radnych, którzy wnieśli o jej zwołanie w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

W związku z powyższym NSA uznał, że zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem, że grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji (art. 106 § 3 i art. 133 § 1 P.p.s.a.). W konsekwencji zasadne są także podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 w zw. z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...]. Przepisy te zostały bowiem naruszone przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ich niewłaściwego zastosowania. Zostały one bowiem zastosowane w sytuacji, w której brak było prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych uzasadniających ich zastosowanie.

Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej, w ocenie Sądu, nie są trafne.

W szczególności nie jest zasadny najdalej idący zarzut naruszenia art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, sprowadzający się do kwestionowania możliwości podjęcia przez organy [...] rozstrzygnięć nadzorczych, przewidzianych w § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], w odniesieniu do uchwał dotyczących powołania i odwołania Zarządu Dzielnicy [...]. Ustawowe umocowanie do podejmowania przez Radę [...] rozstrzygnięć nadzorczych wobec organów dzielnic [...] wynika z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Dzielnice [...] są, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi gminy miejskiej o statusie miasta na prawach powiatu, jaką jest [...], którym statut, określający nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów, nadaje Rada [...]. Wobec tego, że w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy brak jest szczególnych przepisów dotyczących nadzoru nad tymi jednostki pomocniczymi, zasadne jest stosowanie w tym zakresie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie ma przepisu odsyłającego do stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, za wyjątkiem art. 8 ust. 1, w którym odsyła się do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących radnych gmin w przypadku radnych dzielnicy, jednakże skoro z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że m.st. Warszawa jest gminą miejską o statusie miasta na prawach powiatu, to jest oczywiste, że stosuje się do niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która reguluje ustrój wszystkich gmin, w tym [...], oczywiście za wyjątkiem kwestii odrębne uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W związku z tym wskazać należy, że z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby określony w statucie jednostki pomocniczej nadzór nad jej organami był ograniczony w ten sposób, że wyłączony by był nadzór nad organem stanowiącym w zakresie uchwał dotyczących organu wykonawczego. Wyłączenie takie nie wynika w szczególności z art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, regulującego sposób wyboru zarządu dzielnicy.

Nie są też zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprzeczne z przyjętym przez NSA sposobem rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji. Stwierdził, że tak rozumiana istota sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona. Uznał, że powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien także wyjaśnić, w przypadku, gdy uzna, że skarga podlega uwzględnieniu, okoliczności związane z treścią rozstrzygnięcia, mianowicie, czy powinno się stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, czy też, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

NSA zważył również, że rozstrzygnięte już przez Sąd pierwszej instancji zostało, iż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powody jej podjęcia okazały się niezasadne. Z tym stanowiskiem NSA się zgadził, gdyż przyjęte przez Radę [...] stanowisko co do tego, że sesja Rady Dzielnicy [...] zwołana w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] ma charakter nadzwyczajny z uwagi na to, że dotyczy spraw niespodziewanych i niecierpiących zwłoki, co powoduje ograniczenia w możliwości zmiany jej porządku obrad, jest pozbawione podstaw prawnych. W szczególności z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] wynika, że "nadzwyczajność" sesji zwoływanych w tym trybie wynika wyłącznie z tego, że są one zwoływane z inicjatywy innego podmiotu niż Przewodniczący Rady Dzielnicy. Przepis ten, ani żaden inny nie dają podstawy do przyjęcia, że są one zwoływane tylko w sprawach niespodziewanych i niecierpiących zwłoki. Ponadto w § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] dopuszczono możliwość zmiany porządku obrad sesji zwołanych w trybie § 22 ust. 4 tego Statutu na takich samych zasadach, jak każdej innej sesji, a więc na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy bezwzględną większością ustawowego składu Rady Dzielnicy (§ 23 ust. 3 Statutu), z tym jedynie wyjątkiem, że wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Podkreślił, że zmiana porządku obrad żadnej sesji nie jest uzależniona od tego, w jakim celu została ona zwołana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], albowiem błędnie w procedurze nadzoru stwierdzone zostało, że uchwała nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. narusza kryterium zgodności z prawem.

Sąd poprzednio rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podzielił, że powody, dla których podjęta została uchwała stwierdzająca nieważność uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...], okazały się niezasadne. Także Sąd obecnie rozpatrujący niniejszą sprawę prezentuje pogląd, zgodnie z którym dopuszczalna była zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej w zakresie, którego dotyczy niniejsza sprawa. Z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] wynika, że nadzwyczajność sesji zwoływanych w tym trybie wynika wyłącznie z tego, że są one zwoływane z inicjatywy innego podmiotu niż Przewodniczący Rady Dzielnicy. Przepis ten, ani żaden inny, nie dają podstawy do przyjęcia, że są one zwoływane tylko w sprawach niespodziewanych i niecierpiących zwłoki.

W § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] dopuszczono możliwość zmiany porządku obrad sesji zwołanych w trybie § 22 ust. 4 tego Statutu na takich samych zasadach, jak każdej innej sesji, a więc na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy bezwzględną większością ustawowego składu Rady Dzielnicy (§ 23 ust. 3 Statutu),

z tym jedynie wyjątkiem, że wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Zmiana porządku obrad żadnej sesji nie jest więc uzależniona od tego, w jakim celu została ona zwołana.

Stąd też Sąd rozpoznający obecnie niniejszą sprawę za nieuprawniony uznał pogląd Rady [...], że zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej powinna bezwzględnie dotyczyć tej samej materii, tego samego zakresu spraw,

co wcześniej zgłoszony i ściśle określony "przedmiot obrad".

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w art. 20 ust. 1a stanowi, iż rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu, do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 (na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy), stosuje się przepis 1a, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Podobne kwestie te zostały uregulowane w Statucie Dzielnicy [...] w § 22 ust. 4 oraz w § 23 ust. 3 i 4.

Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy (ust. 3). Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się ust. 3, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

Samo zatem rozszerzenie porządku obrad nadzwyczajnej sesji w dniu

[...] stycznia 2015 r. nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały

nr [...] Rady Dzielnicy [...].

Odnosząc się natomiast do podniesionej w odpowiedzi na skargę dodatkowej argumentacji organu, która miałaby w ocenie Rady [...] przemawiać za prawidłowością stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...], także w tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie uznał jej za trafną. Sąd, kierując się wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1538/16, przeprowadził z urzędu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. dowód uzupełniający z protokołu nr [...] z [...] sesji Rady Dzielnicy [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., która odbyła się w siedzibie Urzędu Dzielnicy [...], stenogramu z [...] sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz z nośnikiem elektronicznym. Sąd przeprowadził te dowody uzupełniające, albowiem pomimo kwestionowania ich przez pełnomocnika organu na rozprawie, ich treść nie została podważona.

Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie określonym w ust. 3 stosuje się przepis art. 1a, z tym

że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Przepis art. 20 ust. 1a ustawy

o samorządzie gminnym stanowi zaś, że rada gminy może wprowadzić zmiany

w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Z uzupełniającego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że grupa radnych, na wniosek których zwołano nadzwyczajną sesję Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji. Nadto, że każdy z tych radnych był pytany o zgodę i zgodę taką wyraził (strona 4-5 stenogramu z sesji, strona 2-3 protokołu z sesji,). Tym samym w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej dokonana została z naruszeniem art. 20 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...]). Nadto, spełniony został w tej sprawie warunek określony w § 23 ust. 3 Statutu Dzielnicy, albowiem zmiana porządku obrad sesji nadzwyczajnej wprowadzona została bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy (art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym). Potwierdza to uzupełniający materiał dowodowy (strona 5 stenogramu z sesji, strona 3 protokołu z sesji). Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że brak było protokołu z sesji Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nie stanowi sama w sobie podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem podjętej uchwały. Brak możliwości weryfikacji uchwały na podstawie protokołu, na co w odpowiedzi na skargę powołał się organ, nie stanowi o tym, że z tej wyłącznie przyczyny uchwała Rady Dzielnicy podjęta została z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1538/16 stwierdził jednoznacznie, że skoro w § 33 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] wskazuje się, jakie dokumenty powinny stanowić załączniki do protokołu z sesji rady dzielnicy, to w razie niepodpisania protokołu i niepoddania go procedurze określonej w § 33 ust. 3, 4, 5

i 6 powołanego Statutu, te dokumenty mogą być wykorzystane w celu ustalenia istotnych faktów, mających miejsce na sesji rady dzielnicy. W tym celu może być wykorzystany także zapis obrad na nośniku elektronicznym wymieniony w § 33 ust. 2 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...], gdyż z treści tego przepisu wynika, że został on zrównany ze stenogramem obrad.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 62 ust. 1 zawartym w rozdziale

VII Statutu Dzielnicy [...], działalność organów Dzielnicy podlega nadzorowi na podstawie kryteriów: zgodności z prawem, celowości, rzetelności i gospodarności. Stosownie zaś do § 64 ust. 1 Statutu naruszenie przez uchwałę Rady Dzielnicy któregokolwiek z kryteriów wymienionych w § 62 ust. 1 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

W sprawie tej - wbrew twierdzeniom organu - brak było podstaw do uznania przez Radę [...], iż doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Dzielnicy [...].

W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia jej podjęcia upłynął jeden rok (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Z tego względu Sąd stwierdził, że uchwała Rady [...]

Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzająca nieważność uchwały

nr [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] wydana została

z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., na które składają się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy i opłata (400 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (adwokata). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c.