Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1474/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/11 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tegoż Prezesa z [...] lutego 1997 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Działając z wniosku T.W., występującej w imieniu M.J., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1997 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lutego 1958 r. nr [...] odmawiające przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. G., w części dotyczącej gruntu, która wg "Perspektywicznego Planu Ogólnego Warszawy" z 31 stycznia 1961 r. przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła T.W. i decyzją z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] organ ten utrzymał swoją decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 934/97, oddalił skargę.

T.W., wnioskiem z 17 września 2009 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1997 r. i [...] kwietnia 1997 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności, zaś po rozpoznaniu wniosku T.W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał ją w mocy, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...]. Jako uzasadnienie odmowy organ wskazał ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r. IV SA 934/97, stwierdzając, iż ocena jest wiążąca i zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Oddalając skargę T.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przez 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd i organ i stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu z 13 września 1999 r. oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1997 r. zamyka organowi drogę do prowadzenia postępowania nadzorczego co do tej decyzji, wobec powagi rzeczy osądzonej, gdyż Naczelny Sąd stwierdził zgodność tej decyzji z prawem.

Reprezentowana przez adwokata, T.W. wniosła skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.)

– naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) poprzez błędne przyjęcie, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r. uniemożliwia organom administracji ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz że orzekanie w ww. sprawie wkraczałoby w zakres oceny objętej powaga rzeczy osądzonej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

– naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie zarzutu podniesionego w pkt 4 ust. 2 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (naruszenie art. 7, 9, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zgromadzenie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co jest obowiązkiem wynikającym z tych przepisów, a w konsekwencji naruszenie art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powoływanie się na art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ma rację bytu wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy, natomiast w razie zmiany stanu prawnego lub faktycznego, związanie oceną, o której mowa w tym przepisie przestaje obowiązywać. W sprawie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, miała miejsce zmiana stanu faktycznego, bowiem nieruchomość, w stosunku do której roszczenie służyło skarżącej została przekazana na własność Gminie Wyznaniowej Żydowskiej w Warszawie, orzeczeniem z 13 lipca 2005 r., zaś Gmina zbyła tę nieruchomość na rzecz [...] sp. z o.o. Taka zmiana spowodowała, zdaniem skarżącej, że Wojewódzki Sąd błędnie uznał, iż wniesione żądanie przez skarżącą wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd lakoniczności uzasadnienia decyzji, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi.

[...] sp. z o.o. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być usprawiedliwiona, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zasadniczą kwestią w sprawie było czy Minister i Wojewódzki Sąd zasadnie zastosowały w sprawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), dalej "ustawa wprowadzająca". Przepis ten stanowi, iż ocena prawna, wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczeniem, na którego związanie wyrażoną w nim oceną, powoływał się Minister i Wojewódzki Sąd, był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r. IV SA 934/97, którym oddalona została skarga T.W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1997 r. nr 05.059-0-98/97, a stwierdzenia nieważności której to decyzji domagała się T.W. W skardze kasacyjnej podniesiono, że błędnie w sprawie zostało przyjęte związanie oceną wyrażoną w tym wyroku, wskazując, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie. Jakkolwiek zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., nie wiąże w razie zmiany stanu prawnego lub faktycznego w sprawie, to jednak ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, mającym uzasadniać niezwiązanie oceną nie można się zgodzić.

Zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 99 ustawy wprowadzającej może mieć wpływ na dezaktualizację oceny zawartej w tym orzeczeniu, ale tylko wówczas gdy jest na tyle istotna, że rzeczywiście taki właśnie skutek za sobą pociąga. W niniejszej sprawie, jakkolwiek zmiana miała miejsce, nastąpiła bowiem po stronie podmiotu, któremu służy prawo własności, to jednak zmiana ta pozostała bez wpływu na ocenę, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.

Wyrok ten dotyczył decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1997 r., oceniającej w tym postępowaniu orzeczenia wydane w przedmiocie przyznania właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa do gruntu tej nieruchomości. Postępowanie nadzorcze miało na celu zbadanie, czy orzeczenia wydane na podstawie dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), dalej "dekret", były z tym aktem prawnym zgodne. Sprowadzało się do rozstrzygnięcia, czy rozpoznanie wniosku dekretowego właściciela nieruchomości przy ul. G. zgodne było z art. 7 ust. 2 dekretu, czy też przepis ten naruszało i czy naruszenie to miało charakter rażący, bowiem podstawą decyzji nadzorczej stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z [...] kwietnia 1997 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] lutego 1997 r. (obie wskazane na wstępie), Prezes uznał, że orzeczenia "dekretowe" (orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1958 r. oraz decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1966 r. również wskazane na wstępie) w części rażąco naruszały ww. przepis, w części były z nim zgodne. Art. 7 ust. 2 dekretu obligował gminę do uwzględnienia wniosku właściciela nieruchomości warszawskiej o przyznanie prawa do gruntu tej nieruchomości, jeżeli dotychczasowe korzystanie z niej przez tego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania. Odniesienie się do tej przesłanki było istotą postępowania nadzorczego w sprawie i w jej świetle oceniał rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 1999 r. Decyzje te Naczelny Sąd, rozpoznający wówczas sprawę nie będąc związany granicami skargi, uznał z zgodne z prawem.

O stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w części dot. odmowy stwierdzenia nieważności orzeczeń "dekretowych" wystąpiła T.W. Rozpoznanie wniosku sprowadzałoby się do oceny, czy decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa naruszają prawo w sposób rażący. Zatem czy prawidłowe było rozstrzygnięcie tych decyzji odmawiające w części stwierdzenia nieważności orzeczeń "dekretowych". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 1999 r. już uznał, że decyzje te prawa nie naruszały, bowiem Prezes właściwie ocenił, iż orzeczenia dekretowe w części tylko rażąco naruszają art. 7 ust. 2 dekretu, zaś w części były z nim zgodne.

Istotą zatem w sprawie była prawidłowość oceny dekretowej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jeśli idzie o orzeczenia "dekretowe", czy odpowiadają one przesłankom art. 7 ust. 2 dekretu. Dla oceny tej, tj. spełnienia przesłanek dekretowych, bądź nie przez właściciela nieruchomości warszawskiej nie ma znaczenia jaki podmiot jest w dacie dokonywania tej oceny właścicielem nieruchomości. Od tego faktu ocena co do zgodności z art. 7 ust. 2 dekretu nie zależy. Badanie sprowadza się bowiem do tego czy orzeczenia wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu właściwie oceniły przesłankę możliwości korzystania z gruntu przez właściciela nieruchomości warszawskiej – dotychczasowego właściciela – czyli podmiot, któremu prawo własności dekret odjął – z ustaleniami planu zagospodarowania. To jest przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od takiego ustalenia zależy czy orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu czy też rażąco go narusza.

Kwestia natomiast prawa własności do nieruchomości może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzorczym, ale tylko w świetle art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeliby się okazało, że decyzja "dekretowa" rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu to wówczas należałoby przystąpić do badania przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. W pierwszym wypadku zatem, gdy roszczenie dekretowe nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu fakt komu służy prawo własności dla rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia. Od tego bowiem kto jest aktualnie właścicielem nieruchomości nie zależy czy organ działający na podstawie dekretu właściwie ocenił przesłankę z jego art. 7 ust. 2. Nie zapewnienie stronom udziału w postępowaniu może być ocenione w świetle art. 10 § 1 k.p.a.

W sprawie zasadnie tak Minister, jak i Wojewódzki Sąd powołały się na art. 99 ustawy wprowadzającej. Sprawa bowiem, w której orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 1999 r. była tożsamą ze sprawą, w której orzekali Minister Infrastruktury i Wojewódzki Sąd Administracyjny, a będącej przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej. Dotyczą one w istocie tego samego przedmiotu – zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu orzeczeń "dekretowych" – zmiana natomiast co do stron postępowania w tej konkretnej sprawie wcale tej tożsamości nie przekreśla, bowiem jak powiedziano wyżej, dla oceny spełnienia przesłanki dekretowej, określonej tym przepisem, nie ma znaczenia.

Natomiast jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a., nie jest on zrozumiały. Przepis ten określa terminy w jakich wojewódzkie sądy administracyjne są zobligowane do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można by rozumieć, że może raczej chodzić o art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zarówno w podstawach skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu wyraźnie wskazano art. 141 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest zatem zobligowany do poprawiania skargi kasacyjnej czy dorozumiewania się o jaki przepis w istocie idzie. Natomiast na czym miałoby zaś polegać naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. nie wyjaśniono.

Z powyższych przyczyn należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i skargę tę oddalić, na podstawie art. 184 p.p.s.a.