Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2666/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 123
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną - t.j.
article: art. 5 ust. 1, art. 2 pkt 14, art. 5 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1560
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznanie za operatora usługi kluczowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz W. sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Energii (dalej też jako "Minister" lub "organ") pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., - działając na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1560; dalej też jako "UKSC") zwrócił się do W. Sp. z o.o., z siedzibą w R. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") o przekazanie informacji mogących pomóc w szczegółowej identyfikacji podmiotu, który mógłby spełniać warunki do uznania go za operatora usługi kluczowej w rozumieniu UKSC oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. w sprawie wykazu usług kluczowych oraz progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usług kluczowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1806; dalej jako "rozporządzenie").

Następnie pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze. zm.; dalej też jako "k.p.a."), w związku z art. 5 UKSC, zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uznania jej za operatora usługi kluczowej: wytwarzanie ciepła, przesyłanie ciepła, dystrybucja ciepła.

Spółka w swym piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 roku przekazała organowi informacje dotyczące systemów używanych w zakresie wytwarzania ciepła: "A." oraz dystrybucji i przesyłania ciepła: "O., K. i X.".

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 5 ust. 2 i 7, art. 41 pkt 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 2 UKSC, uznał spółkę za operatora usługi kluczowej: wytwarzanie ciepła, przesyłanie ciepła, dystrybucja ciepła. Odwołując się do treści art. 5 ust. 2 UKSC organ wskazał, że dany podmiot może zostać uznany za operatora usługi kluczowej jeżeli:

1) świadczy usługę kluczową,

2) świadczenie tej usługi zależy od systemów informacyjnych,

3) incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora.

Podkreślił jednocześnie, że sektory, podsektory oraz rodzaje podmiotów, które mogą być uznane za operatorów usług kluczowych, określa załącznik nr 1 do UKSC. Przez usługę kluczową należy natomiast rozumieć usługę, która ma kluczowe znaczenie dla utrzymania krytycznej działalności społecznej lub gospodarczej i została wymieniona w wykazie usług kluczowych (2 pkt 16 UKSC). Nadmienił również, że system informacyjny to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.) wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej, a więc zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm.). Incydent z kolei to zdarzenie, które ma lub może mieć niekorzystny wpływ na cyberbezpieczeństwo (art. 2 pkt 5 UKSC). Wskazał, że istotność skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej określana jest na podstawie progów istotności skutku zakłócającego, które zostały określone w rozporządzeniu.

Uwzględniając ww. przepisy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci informacji przekazanych przez skarżącą informacji organ ustalił, że skarżąca jest przedsiębiorstwem energetycznym, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne, posiadającym koncesję na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:

- wytwarzania ciepła (nr koncesji [...]),

- przesyłania i dystrybucji ciepła (nr koncesji [...]).

Nadto spółka świadczy usługi kluczowe:

- wytwarzanie ciepła,

- przesyłanie ciepła,

- dystrybucja ciepła.

Jednocześnie, w ocenie organu, świadczenie powyższych usług kluczowych przez skarżącą, zależy od systemów informacyjnych, do których należy system sterowania nadrzędnego i akwizycji danych typu SCADA (ang. Supervisory Control And Data Acquisition), sterowniki PLC, systemy typu HMI (ang. Human Machine Interface), system sprzedaży i planowania sprzedaży typu ERP (ang. Enterprise Resource Planning) oraz system obsługi korespondencji typu ECM (ang. Enterprise Content Management). Zdaniem organu, incydent w powyższych systemach może spowodować obniżenie jakości świadczenia usługi kluczowej

Organ zaznaczył, że, zgodnie z rozporządzeniem, przy określaniu progu istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej - wytwarzanie ciepła należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych lub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: moc zainstalowana cieplna wynosząca minimum 50 MWt.

Minister podkreślił, że w toku postępowania ustalono, iż dla usługi kluczowej wytwarzanie ciepła, strona przekracza próg 50 MWt, gdyż sumaryczna moc zainstalowana cieplna we wszystkich źródłach ciepła spółki, objętych koncesją (które organ wymienia na stronie 4 decyzji), wynosi 221,64 MWt.

Z kolei przy określaniu progu istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej – przesyłanie ciepła - należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tysięcy odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych lub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne: wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km.

W toku postępowania ustalono, że dla usługi kluczowej - przesyłanie ciepła -strona przekracza próg wskazany w lit. d) - długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km, gdyż z informacji przekazanych przez spółkę wynika, iż posiada sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 140,47 km.

Finalnie organ wskazał, że przy określaniu progu istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej – dystrybucja ciepła - należy wziąć pod uwagę następujące czynniki:

a) liczbę użytkowników zależnych od usługi kluczowej świadczonej przez dany podmiot: wynoszącą minimum 15 tys. odbiorców końcowych oraz użytkowników lokali mieszkalnych i użytkowych w budynkach wielolokalowych, zamieszkiwanych lub użytkowanych przez osoby niebędące odbiorcami (w odniesieniu do których umowa z przedsiębiorstwem energetycznym została zawarta przez odbiorcę);

b) wpływ, jaki incydent, jeżeli chodzi o skalę i czas trwania, mógłby mieć na działalność gospodarczą i społeczną lub bezpieczeństwo publiczne - wpływ na co najmniej 50% odbiorców, o których mowa w pkt. a);

c) udział podmiotu świadczącego usługę kluczową w rynku wynoszący powyżej 50%;

d) inne czynniki charakterystyczne dla danego podsektora: długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km.

Minister zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, iż dla usługi kluczowej - dystrybucja ciepła - strona przekracza próg wskazany w lit. d) - długość sieci ciepłowniczej wynosząca minimum 50 km. Z informacji przekazanych przez spółkę wynika bowiem, iż posiada ona sieć ciepłowniczą o długości wynoszącej 140,47 km, tym samym przekraczając wskazany próg.

Przyjmując powyższe organ przyjął, że skarżąca spełnia przesłanki uznania jej za operatora usługi kluczowej.

W skardze na decyzję Ministra Energii z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa - przejawiające się błędną wykładnią zależności świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, przejawiające się błędną interpretacją systemów informacyjnych; poprzez przyjęcie, że systemem informacyjnym, o którym mowa w tym przepisie, są również sterowniki PLC i panele HMI, a w konsekwencji błędne ustalenie, że świadczenie usług kluczowych przez skarżącą zależy od systemów i informacyjnych i wobec tego przyjęcie, że skarżąca spełnia przesłanki do uznania jej za operatora usługi kluczowej,

3) błędne ustalenia, że incydent w systemach informacyjnym wykorzystywanych przez skarżącą może spowodować obniżenie jakości świadczenia usługi kluczowej, co spowodowało uznanie przez organ wydający decyzję, iż została spełniona przesłanka do uznania za operatora usługi kluczowej;

4) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji, brak odniesienia się do argumentów skarżącej, oparcie decyzji na założeniach faktycznych, które nie mających oparcia w rzeczywistości.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Energii; wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) bądź stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3).

Badając pod tym kątem niniejszą sprawę Sąd stwierdził naruszenie przepisów procedury tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przywołanych przepisów, koniecznym jest bowiem prawidłowe uzasadnienie przez organ decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tylko i wyłącznie uzasadnienie decyzji spełniające powyższe kryteria gwarantuje zachowanie podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.).

Tymczasem, analizując treść zaskarżonej decyzji Ministra Energii z dnia [...] października 2019 r. nr [...], zauważyć należy, że organ, w ogóle nie uzasadnił, dlaczego, w przypadku skarżącej, zachodzi jedna z przesłanek kwalifikujących ją, jako operatora usługi kluczowej, czyli zależności świadczenia przez nią usług (wytwarzania ciepła, przesyłania ciepła i dystrybucji ciepła) od systemów informacyjnych. Organ wymienia co prawda systemy, które skarżąca wykorzystuje w obszarze wsparcia, zarówno w zakresie wytwarzania ciepła, jak i jego przesyłu i dystrybucji, jednakże w żaden sposób nie dokonuje ustaleń w niewątpliwie zasadniczej kwestii dla zastosowania przez niego trybu z art. 5 ust. 1 UKSC, czyli możliwości zakwalifikowania wykorzystywanych przez skarżącą systemów, jako systemów informacyjnych, o których mowa w art. 2 pkt 14 ww. ustawy. W przepisie tym zdefiniowano system informacyjny, jako system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.) wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej. Systemem teleinformatycznym w rozumieniu powołanego przepisu jest zaś zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Telekomunikacyjne urządzenie końcowe według art. 2 pkt 43 Pt do którego odsyła definicja z ustawy o informatyzacji, to "urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci". Zakończenie sieci, w rozumieniu art. 2 pkt 52 ustawy Pt, stanowi fizyczny punkt, w którym abonent otrzymuje dostęp do publicznej sieci telekomunikacyjnej; w przypadku sieci stosujących komutację, lub przekierowywanie, zakończenie sieci identyfikuje się za pomocą konkretnego adresu sieciowego, który może być przypisany do numeru lub nazwy abonenta. Na marginesie można zauważyć, że identyczna jak w ustawie o informatyzacji definicja systemu teleinformatycznego zawarta jest w art. 2 pkt 3 ustawy z 18.07.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2019 r. poz. 123). Wymagana zależność świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych oznacza, iż dana usługa świadczona jest za pośrednictwem (czy też przy wykorzystaniu) systemów informacyjnych. W doktrynie wskazuje się przy tym, że nie chodzi tu o takie wykorzystanie systemów informacyjnych, które ma jedynie charakter akcesoryjny i nie wpływa na możliwość ciągłego i efektywnego świadczenia usługi bez użycia systemów informacyjnych. A contrario zależność świadczenia usługi kluczowej od systemów informacyjnych powinna być odnoszona do takich okoliczności, w których dla ciągłej i efektywnej realizacji danej usługi konieczne jest wykorzystanie systemów informacyjnych. Można zatem przyjąć, że system informacyjny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie (w tym przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie) danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci urządzenia telekomunikacyjnego przeznaczonego do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci, wraz z przetwarzanymi w nim danymi w postaci elektronicznej.

Jak już wyżej wspomniano, organ co prawda wskazał, że świadczenie przez skarżącą usług kluczowych tj. wytwarzanie ciepła, przesyłanie ciepła i dystrybucja ciepła, zależy od systemów informacyjnych, do których należy:

- system sterowania nadrzędnego i akwizycji danych typu SCADA,

- sterowniki PLC,

- systemy typu HMI,

- system sprzedaży i planowania sprzedaży typu ERP,

- system obsługi korespondencji typu ECM.

Organ jednakże, uznając ww. systemy używane w przedsiębiorstwie skarżącej, za informacyjne, w rozumieniu art. 2 pkt 14 UKSC, w ogóle nie wyjaśnił, czy każdy z nich istotnie spełnia wymagania, pozwalające na taką kwalifikację. W istocie konstatacja organu nie została poparta żadnym uzasadnieniem, z którego możliwe byłoby wywiedzenie motywów, jakimi kierował się Minister, uznając używane przez skarżącą systemy, za systemy teleinformatyczne, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wraz z przetwarzanymi w nich danymi w postaci elektronicznej. Tymczasem skarżąca formułuje szereg zarzutów podważających prawidłowość stanowiska organu w tym zakresie, wskazując między innymi, że sterowniki PLC i panele HMI, z których korzysta w swojej działalności, nie mieszczą się w definicji systemów informacyjnych, zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Jak podkreśla skarżąca, podstawowy układ sterowania, oparty o panel HMI i sterownik jest autonomicznym układem sterowania, działającym w odizolowanej sieci przemysłowej. W takiej sytuacji niezbędne jest dokonanie przez organ oceny wspomnianych systemów, poprzez pryzmat wymagań stawianych systemowi teleinformatycznemu, rozumianemu jako zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Organ nie może bowiem poprzestać wyłącznie na zakomunikowaniu stronie swojego stanowiska bez jakiegokolwiek poparcia go stosowną argumentacją. Tylko bowiem prawidłowe podporządkowanie używanych przez skarżącą systemów do wymogów definicji ujętej w art. 2 pkt 14 UKSC, pozwala w ogóle przejść do dalszych etapów oceny przesłanek ujętych w art. 5 ust. 2 UKSC, pozwalających na uznanie podmiotu za operatora usługi kluczowej, a więc świadczenia przez niego usługi kluczowej oraz uznania, że incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora. Jeżeli bowiem systemów wykorzystywanych przez dany podmiot nie można uznać za systemy informacyjne, w rozumieniu UKSC, to bezprzedmiotowym jest dokonywanie rozważań odnośnie wypełniania, bądź nie, przez przedsiębiorstwo, odpowiednich progów istotności skutku zakłócającego incydentu dla świadczenia usługi kluczowej, wskazanych w tabelce stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 września 2018 r. Tymczasem, właściwie zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie jedynie w tej właśnie kwestii, przy czym akurat ustalenia organu w tej części, nie są kwestionowane przez stronę, zarówno w zakresie wskazania sumarycznej mocy cieplnej, jak i długości sieci ciepłowniczej. Również Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia zarówno przepisów prawa proceduralnego, jak i materialnego. Natomiast organ pominął w treści swojego rozstrzygnięcia także kolejną, przywołaną już powyżej, przesłankę, ujętą w punkcie 3) ustępu drugiego art. 5 UKSC a więc konieczność wykazania, że incydent miałby istotny skutek zakłócający dla świadczenia usługi kluczowej przez tego operatora. Brak chociażby jakiejkolwiek analizy zapisów uzupełnionych przez spółkę ankiet, w których między innymi ustosunkowuje się ona do korelacji incydentu w używanych przez nią sieciach z jakością świadczenia danej usługi.

W sposób oczywisty zatem zaskarżona decyzja, nie zawiera uzasadnienia, odpowiadającego wymaganiom ujętym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób z niej wywieść, po pierwsze, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie spełnia tych warunków, samo przywołanie przez organ na stronie 3 decyzji konkretnych dowodów, które wziął pod uwagę oraz samej wywiedzionej na ich podstawie konkluzji, bez wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których owej subsumpcji dokonał. Tymczasem możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ uchybił powyższym zasadom.

Podniesienia w tym miejscu wymaga, iż wywody ujęte w odpowiedzi na skargę, nie mogą zastępować, czy uzupełniać decyzji, poprzez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które to winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. W związku z tym, co do zasady, argumenty wskazywane w odpowiedzi nie są brane pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym. Rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji. A contrario brak przedstawienia takich argumentów świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy a nadto powoduje, że decyzja organu "wymyka się" spod kontroli sądowej.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a. i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali czy skarżąca spełnia łącznie przesłanki wskazane w art. 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 UKSC a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265).