Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 612/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit d i pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3-9,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty M. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 11 maja 2021 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy os. [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. " w P. w dniu 25 lipca 2019 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy os. [...].

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2019 r. znak [...] Prezydent Miasta P. zwiesił powyższe postępowanie administracyjne na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do dnia 24 kwietnia 2020 r.

Powyższe postanowienie w wyniku wniesienia zażalenia przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową "W. ", postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 października 2019 r., zostało w całości uchylone.

Prezydent Miasta P. po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu 11 marca 2020 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy os. [...].

Powyższa decyzja, w wyniku wniesienia odwołania przez Wspólnotę M. przy ul. [...] w P., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2020 r. została w całości uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent Miasta P. w dniu 11 maja 2021 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb W., położonej w P. przy os. [...]:

I. Rodzaj inwestycji

Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze.

II. Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego

Ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek:

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) Linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym): obowiązująca w odległości 4 m od granicy frontowej działki.

2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: dla projektowanej zabudowy ustala się od minimum 22% do maksymalnie 25% powierzchni działki objętej wnioskiem.

3) Szerokość elewacji frontowej: ustala się od minimum 40,5 m do maksymalnie 62 m, przy czym co najmniej 45% długości elewacji frontowej winno być położone na obowiązującej linii zabudowy.

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: ustala się od minimum 12 m do maksymalnie 20 m od istniejącego poziomu terenu (rzędna 88,0 m n.p.m.),

5) Geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku do 12° i wysokość w najwyższym punkcie dachu maksymalnie 20 m od istniejącego poziomu terenu (rzędna 88,0 m n.p.m.).

Organ ustalił, że zapewniony jest dostęp dla planowanej inwestycji do drogi publicznej za pośrednictwem wewnętrznych dróg osiedlowych. W decyzji zawarto także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji i inne warunki. W uzasadnieniu organ szeroko wskazał motywy swojego rozstrzygniecia.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożyła Wspólnota M. przy ul. [...] w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji Odwołująca się zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie") polegające na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 31 lipca 2020 roku, [...], w szczególności poprzez ponowne błędne określenie parametrów nowej zabudowy objętej pionowaną inwestycją, w szczególności poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej położonej na obowiązującej linii zabudowy (co najmniej 45%) oraz maksymalnej wysokości dachu - wysokość w najwyższym punkcie dachu maksymalnie 20 m;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 31 lipca 2020, w szczególności poprzez ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej w sposób niezgodny z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegające na błędnym określeniu parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na błędnym określeniu parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegające uznaniu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, podczas gdy jest to jedynie dostęp faktyczny, a w toku postępowania dowodowego nie zgromadzono dokumentów, które wskazywałyby na to, że wnioskodawca (inwestor) posiada prawo do korzystania z nieruchomości drogowych pozostający poza administracją Zarządu Dróg Miejskich;

6. naruszenie prawa procesowego które miało wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonaniu nieprawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęciu, że w toku postępowania zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na uznanie, że zostały spełnione przesłanki ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy w toku postępowania nie zgromadzono dokumentacji pozwalającej na ustalenie, że nieruchomość objęta planowanym zamierzeniem budowlanym posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2022 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022r., poz. 503) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na brzmienie art. 61 u.p.z.p. oraz wydane przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), które ma zastosowanie w niniejszej sprawie w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. (Dz.U. z 2021r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia, tj. 3 stycznia 2022r.

Dalej organ II instancji wskazał, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane, tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Następnie SKO opisało kwestię linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym i stwierdziło, że planowana inwestycja nawiąże linią zabudowy do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych po północnej stronie al. [...] (budynki nr [...]) i tym samym w sposób dostateczny uzasadniono zastosowanie odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia odnośnie tego parametru.

Przechodząc dalej, Kolegium nawiązało do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wyznacza się dla planowanej zabudowy na podstawie § 5 rozporządzenia. Kolegium uznało, że skoro średnia wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 28,7 %, to do planowanej inwestycji ze wskaźnikiem o wartości 25 % można było zastosować odstępstwo od średniej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zasadnie więc zdaniem SKO dopuszczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od minimum 22% do maksymalnie 25%.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, określając go na poziomie od 40,5 m do 62 m, albowiem inwestycja nawiąże do rozwiązań występujących w obszarze analizowanym.

Następnie SKO podało, że budynki w obszarze analizowanym mają bardzo zróżnicowane wysokości, a planowana inwestycja zarówno pod względem liczby kondygnacji, jak i wysokości wyrażonej w metrach planowana zabudowa znacznie przekracza średnią wysokość budynków występujących w najbliższym sąsiedztwie. Jednakże organ uznał, że istnieje możliwość ustalenia wysokości dla projektowanego budynku w inny sposób niż na podstawie wyliczonej średniej, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Dalej Kolegium stwierdziło, że planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z § 8 rozporządzenia, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących dostępu do drogi publicznej, Kolegium wyjaśniło, iż dostęp do drogi publicznej dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego jest zapewniony, pośrednio poprzez aleję [...] (działka nr [...]) i drogę wewnętrzną (działki nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb W. - których właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest P. Spółdzielnia Mieszkaniowa W. ) włączoną w ul. [...] (droga publiczna). Kolegium uznało, że niezasadny jest zarzut sporządzenia niekompletnej analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium również sposób określenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego nastąpiło w sposób precyzyjny i prawidłowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2022r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wspólnota M. przy ul. [...] w P., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie") polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że organ ten nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2020 roku, [...], w szczególności poprzez ponowne błędne określenie parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej położonej na obowiązującej linii zabudowy (co najmniej 45%) oraz maksymalnej wysokości dachu (wysokość w najwyższym punkcie dachu maksymalnie 20 m);

2. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że organ ten nie zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2020 roku, [...], w szczególności poprzez ponowne sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej w sposób niezgodny z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy, błędnie w niej określono parametry nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa,

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy błędnie w niej określono parametry nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa;

5. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ ten pominął fakt, iż inwestor nie wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie uzbrojenia wodno-kanalizacyjnego jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

6. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w konsekwencji na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

W związku z powyższym Wspólnota wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 roku, [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 11 maja 2021 roku o warunkach zabudowy, [...], a także wniosła o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Skarżąca Wspólnota wskazała, że organ błędnie określił pozostałą część parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej położonej na obowiązującej linii zabudowy (co najmniej 45%) oraz maksymalnej wysokości dachu (wysokość w najwyższym punkcie dachu maksymalnie 20 m.). Tymczasem parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma bowiem służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Niedopuszczalne jest natomiast zdaniem Wspólnoty określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego czy minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Skarżąca wskazała, że przedmiotowa analiza w części tekstowej powinna przybrać formę zestawienia wszystkich działek z obszaru analizowanego. Zdaniem Skarżącej natomiast analiza sporządzona w toku niniejszego postępowania nie zawiera wszystkich niezbędnych danych w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości położonych w analizowanym obszarze. Tymczasem Skarżąca podała, że wyniki nie zawierają żadnego streszczenia, podsumowania czy też wniosków wynikających ze sporządzonej analizy. Dodatkowo, należy zwrócić zdaniem Skarżącej uwagę na fakt, że w wynikach analizy nie znalazły się żadne rozważania dotyczące wymagań w zakresie ochrony osób trzecich.

Dalej Skarżąca opisywała zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skarżąca wskazała, że organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podczas gdy błędnie w niej określono parametry nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa. Podała, że na mocy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jednakże tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Organ decydując się na odstępstwo winien więc swoje stanowisko przekonująco uzasadnić, czego zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Wspólnota wskazała, że błędnie określono parametry nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa. Skarżąca podała, że w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji brak jakichkolwiek rozważań i danych, wskazujących na dopuszczalność zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, a zabudowa znajdująca się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym planowaną inwestycją posiada wysokość 12,5 m oraz 8 m.

Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała, że objęte zaskarżoną decyzją zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowywanym aktualnie dla tego terenu. Zgodnie bowiem z projektem tego planu dopuszczalna ma być zabudowa budynkami mającymi nie więcej niż 6 kondygnacji nadziemnych, podczas gdy wniosek dotyczył inwestycji obejmującej 6-7 kondygnacji nadziemnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że organ pominął fakt, iż inwestor nie wykazał, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie uzbrojenia wodno-kanalizacyjnego jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem Skarżącej celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Wspólnota wskazała, że w realiach niniejszej sprawy przedmiotowy warunek nie został spełniony. Inwestor zawarł co prawda w dniu 21 maja 2019 roku ze spółką A. S.A. z siedzibą w P. umowę o zasadach realizacji i korzystania z sieci kanalizacyjnej sanitarnej regulującą warunki budowy i eksploatacji infrastruktury kanalizacyjnej, jednakże umowa ta - z uwagi na upływ czasu - już nie obowiązuje. Zgodnie bowiem z § 5 przedmiotowej umowy ulega ona rozwiązaniu, w przypadku, gdy w przeciągu dwóch lat, licząc od dnia jej podpisania (tj. od dnia 21 maja 2019 roku), inwestor nie wystąpi do spółki A. S.A. o wydanie warunkach technicznych na budowę projektowanej infrastruktury.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Wspólnota podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie stanowisko organu II instancji w odniesieniu do części zarzutów Skarżącej - brak natomiast stanowiska organu wobec zarzutów dotyczących braku zastosowania się przez organ I instancji do wskazań zawartych w decyzji SKO z dnia 31 lipca 2020 roku, [...] oraz wobec zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu w zakresie uzbrojenia wodno-kanalizacyjnego dla zamierzenia budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swojej decyzji.

Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. odpowiedź na skargę wniosła P. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. " wnosząc o oddalenie skargi.

Zdaniem uczestniczki postępowania zarzut Skarżącej dot. nieprawidłowego ustalenia dopuszczalnych parametrów dla wnioskowego przedsięwzięcia nie zasługuje na uwagę, bo akceptowalnym sposobem określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości ustalanego parametru jest także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości, a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości. Spółdzielnia podziela stanowisko Kolegium, że sposób określenia w zaskarżonej decyzji linii zabudowy, powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wnioskowanego przedsięwzięcia nastąpił w sposób prawidłowy i precyzyjny.

Wobec tego nie można zdaniem Spółdzielni uznać, że jakiekolwiek przepisy zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, prawidłowo bowiem uznano, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Nadto organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił i zastosował wskazania jakie zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w P. z 31 lipca 2021r. uchylającej poprzednio wydaną decyzję Prezydenta Miasta P. z 11 marca 2020r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie"). Zgodnie z brzmieniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. (Dz.U. z 2021r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia, tj. 3 stycznia 2022r. stosuje się rozporządzenie dotychczasowe z 26 sierpnia 2003r., jak w niniejszej sprawie skoro decyzja ostateczna wydana została 31 maja 2022r.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], art. 14, obręb W., położonej w P. na os. [...]. W ocenie Skarżącej Wspólnoty przede wszystkim niewłaściwe były zapisy w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące poszczególnych parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją. Jednakże jak już wcześniej wspomniano Sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także w pozostałym zakresie, również wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla konkretnie sformułowanego wniosku i decyzję o warunkach zabudowy wydaje się, gdy spełnione zostaną wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze i jakim mowa w przypadkach od a) do c).

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej, jak i graficznej stanowiące załączniki do zaskarżonej decyzji organu I instancji sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Zawierają konkretne parametry wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym niezasadny jest zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przechodząc dalej wskazać należy, że ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, organ może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 243 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony alei [...]i (3x81 m), skąd przewidziano główne wejście i wjazd na teren inwestycji. Obszar objęty takim promieniem jest wystarczający dla wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem potrzeby poszerzania obszaru analizowanego. W analizie ujęto wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Prawidłowo też dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającą stosowną klauzulę oraz w wymaganej skali (k. 351 akt adm.).

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy projektowana zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy na analizowanym terenie, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W niniejszej sprawie przez wyznaczony obszar analizowany na osi wschód-zachód przebiega ul. [...], dzieląc go na dwie wyraźne części. Po południowej stronie ulicy oraz przy ulicach [...], [...], [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej i bliźniaczej, uzupełniona pojedynczymi budynkami handlowo-usługowymi (głównie wzdłuż ul. [...]). Na terenie posesji [...] znajdują się tereny sportowo-rekreacyjne.

Po północnej stronie ul. [...] znajduje się os. [...], wchodzące w skład zespołu osiedli mieszkaniowych W. . Osiedle powstało na przełomie lat 60. i 70. XX w. w kwartale ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...]. Dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w formie blokowej. Uzupełnienie stanowią budynki usługowe związane z mieszkaniem i jego obsługą - szkoły, przedszkola, ośrodki zdrowia (żłobki, przychodnie), dom kultury [...], budynki i pawilony handlowo-usługowe, obiekty sportu i rekreacji. Pozostały teren stanowi zieleń urządzona wraz z terenami komunikacyjnymi.

W północno-wschodniej części analizowanego obszaru (rejon ul. [...] - budynki [...] [...] [...], [...]) znajduje się osiedle mieszkaniowe zrealizowane na początku XXI w. Budynki mieszkalne wielorodzinne w formie punktowców oraz klatkowców są uzupełnione o funkcję usługową sytuowaną w poziomie parterów Po północnej stronie ul [...] znajduje się pojedynczy budynek mieszkalny wielorodzinny w formie blokowej (punktowiec), stanowiący część os. [...]

Prawidłowo zatem organy uznały, że planowana inwestycja, w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada zgodność nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16, CBOSA).

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy nie da się wyznaczyć linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich wyznacza się taką linię albo stosownie do przepisów odrębnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), albo uwzględniając istniejący uskok w linii zabudowy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), a jeżeli nie da się w żaden z ww. sposobów określić linii zabudowy dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy, o ile będzie to wynikało ze sporządzonej analizy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie budynki położone po północnej stronie alei [...] nie tworzą regularnej linii zabudowy. Organ II instancji wskazał, że zabudowa wchodząca skład osiedla [...] wznoszona była w oparciu o plany realizacyjne uwzględniające kompozycję osiedla jako zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Z tego powodu linia zabudowy poszczególnych budynków nie była zdeterminowana odległością od ulicy, która dla każdego z nich mogła być różna, lecz podporządkowana była strukturze osiedla jako kompleksowego założenia urbanistyczno-architektonicznego uwzględniającego zarówno obiekty kubaturowe, jak i spójne zagospodarowanie terenów sąsiednich.

Ustalono, że w obrębie osiedla [...] budynki mieszkalne wielorodzinne są położone w granicach działek z drogami wewnętrznymi lub wycofane w głąb danej działki na odległość minimum 1 m (os. [...] do maksymalnie 52,5 m (os. [...]).

Planowana inwestycja usytuowana ma być na działce nieposiadającej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - dojazd do niej ma być realizowany poprzez al. [...] (działka nr [...], ark. [...], obręb W.) i dalej poprzez wewnętrzną drogę osiedlową (działki nr [...], [...], [...], ark. [...]. obręb W.) włączoną w ul. [...] (droga publiczna). Jednakże dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ke 97/22, dostępny CBOSA).

Działki w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem są zabudowane budynkami usługowymi - szkołą, przedszkolem oraz ośrodkiem zdrowia, które są sytuowane ukośnie do granic działek. W tym przypadku najbardziej wysunięte na południe naroża zlokalizowane są odległości od 8-8,5 m (os. [...] nr [...] (os. [...] nr [...]) względem granic działek. W dalszej odległości po tej samej stronie alei [...] zabudowa wielorodzinna (os. [...]) położona jest w odległości 4-5,5 m.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na tak dużą różnorodność słusznie organy zastosowały § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskazać należy w ślad za SKO, że projektowany budynek zarówno formą, gabarytami i usytuowaniem ma nawiązywać do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dlatego zasadnie dopuszczono jego sytuowanie w odległości 4 m od granicy frontowej działki. Sąd podziela zdanie, że dzięki takiemu rozwiązaniu projektowany budynek nawiąże linią zabudowy do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych po północnej stronie al. [...] (budynki nr [...]). Tym samym powyższe okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają zastosowanie odstępstwa z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a także znajduje to potwierdzenie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA).

Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28,7%, a kształtuje się od 7% (os. [...]) do 86% (ul. [...]). Planowana inwestycja, przy uwzględnieniu planowanej rozbiórki istniejących budynków ma wynosić 25% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest zbliżony do średniego. Zdaniem Sądu słusznie w sprawie zastosowano § 5 ust. 2 rozporządzenia i organy prawidłowo określiły ten parametr na poziomie od 22% do 25%. Słusznie argumentował organ II instancji, że przyjęcie dolnej wartości stanowi kontynuację średniej wartości wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wchodzącej w skład os. [...]. Z kolei górna wartość, zgodna z wnioskiem inwestora nawiązuje do intensywności współczesnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Właściwie również uzasadniono, iż ustalenie parametrów na powyższym poziomie nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, co potwierdza przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zaś § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczę nie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 35,4 m, a kształtuje się od 6 m (ul. [...]) do ok. 253 m (os. [...]), zatem zasadne zdaniem Sądu było zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Parametr ten określono na poziomie od 40,5 m do 62 m. Przyznać należy rację Kolegium, że przy wartości 62 m i zaproponowanym przełamaniu elewacji, z której minimum połowa długości musi być położona na obowiązującej linii zabudowy inwestycja nawiąże do rozwiązań występujących w obszarze analizowanym tj. załamanych elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych na os. [...]. Ponadto załamanie elewacji zminimalizuje skutki odczytania zwiększonej szerokości elewacji frontowej z perspektywy al. [...], większej od średniej wartości. Poza tym ustalony przedział parametru od minimum 40,5 m do maksymalnie 62 m mieści się w zakresie szerokości elewacji budynków mieszkalnych przy ul. [...]

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego określenia parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej położonej na obowiązującej linii zabudowy (co najmniej 45%) wskazać należy, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia przyznaje zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie, co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl ust. 1. Wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego zob. Wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., II OSK 1955/10, LEX nr 1083627). Przy czym wyjątkowo także dopuszcza się określenie tego parametru poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze (zob. Wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 90/18, LEX nr 2507748). Zdaniem Skarżącej parametr szerokości elewacji frontowej w decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie został określony nieprecyzyjnie, z uwagi na wskazanie minimalnej wartości 45% mógłby zaburzać ład przestrzenny. Zauważyć jednak należy, że cały parametr szerokości elewacji frontowej określony jest "od-do" tj. od 40,5 m do 62 m. Wartość 45 % stanowi jedynie uszczegółowienie tego parametru, który całościowo określono w tzw. "widełkach". Ta sama argumentacja dotyczy zarzutu określenia maksymalnej wysokości dachu (wysokość w najwyższym punkcie dachu maksymalnie 20 m), albowiem cały ten parametr ustalony został również zakresowo, tj. od minimum 12 m do maksymalnie 20 m od istniejącego poziomu terenu. Z uwagi na to niezasadne są zarzuty skargi w tym zakresie.

W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1 mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 2 i 3). Zgodnie z ust. 4 § 7 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie szczegółowej analizie poddano budynki mieszkalne wielorodzinne sąsiadujące bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem. Budynki w obszarze analizowanym mają bardzo zróżnicowane wysokości. Budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie blokowej z lat 70. XX w. posiadają 5 kondygnacji nadziemnych i wysokość ok. 16 m oraz maksymalnie 13 kondygnacji nadziemnych i wysokości ok. 38 m. Wysokość zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z początku XXI w. wynosi 6-7 kondygnacji nadziemnych i wysokość od ok. 17 m do maksymalnie 20-20,5 m.

Wnioskodawca planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze o wysokości 6-7 kondygnacji nadziemnych i wysokości do 20-23 m. Zarówno pod względem liczby kondygnacji, jak i wysokości wyrażonej w metrach planowana zabudowa znacznie przekracza średnią wysokość budynków występujących w najbliższym sąsiedztwie tj. szkoły (os. [...], 3 kondygnacje, wysokość ok. 11 m) i żłobka (os. [...], 2 kondygnacje, wysokość ok. 7 m) w obszarze analizowanym.

W związku z tym zdaniem Sądu organu słusznie uznały możliwość ustalenia wysokości dla projektowanego budynku zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest ustalenie wysokości do gzymsu dachowego na poziomie od minimum 9 m do maksymalnie 20 m. Dzięki zaproponowanemu rozwiązaniu planowany budynek pod względem wysokości nawiąże do budynków mieszkalnych wielorodzinnych tworzących zespół zabudowy przy ul. [...] (wysokość zabudowy ok. 19,5-20,5 m). Przy czym wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie obniżona uskokowo w zachodnim skrzydle od strony północnej oraz od strony elewacji wschodniej. W związku z powyższym ustalenie maksymalnej wysokości dla planowanego budynku na poziomie 20 m jest racjonalne i pozwala zapewnić kontynuację ogólnych gabarytów budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych najbliżej inwestycji tj. przy ul. [...]. Niezasadne są zdaniem Sądu zarzuty skargi w tym zakresie, o czym była już również mowa powyżej.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia).

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa kryta dachami skośnymi, a także zabudowa kryta dachami płaskimi. Zauważyć należy, że organ I instancji nie zawarł uzasadnienia tego parametru w treści swojej decyzji. Jednakże uczynił to organ odwoławczy i słusznie więc uznano, że planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z § 8 rozporządzenia, bowiem wynika to z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej.

Jak już wcześniej wskazano, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych projektowanej zabudowy będą mogły być zasadnie podnoszone dopiero na dalszym etapie postępowania budowlanego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA).

Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i zostały w wystarczającym zakresie uzasadnione przez organy obu instancji.

W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymagane prawem załączniki stanowiące jej integralną część w postaci załącznika graficznego - kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy w części tekstowej i graficznej (art. 54 pkt 3 u.p.z.p., § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (k. 362-383 akt adm. I inst.).

Organy zasadnie także przyjęły, że spełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego. Niezasadny jest w tym zakresie zarzut podniesiony w skardze, dotyczący nieaktualnej umowy z dnia 21 maja 2019 r. z A. S.A. z siedzibą w P., albowiem w dniu 27 kwietnia 2021 r. A. S.A. wydała nową opinię o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej, która zachowuje ważność 2 lat od momentu wydania (k. 404-407 akt adm. I inst.).

Końcowo należy wskazać, że nie mają znaczenia twierdzenia Skarżącej Wspólnoty, że objęte zaskarżoną decyzją zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego opracowywanym aktualnie dla tego terenu. Jak wskazano bowiem na wstępie, decyzja o warunkach zabudowy jest wydana w przypadkach braku obowiązującego miejscowego planu i zastępuje jego zapisy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, jak i decyzja Prezydenta Miasta odpowiadają prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, m.in. art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga Wspólnoty okazała się nieuzasadniona, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 28 października 2022 r. (k. 79 akt sąd.), na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.