Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 124/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust 1 i art 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 109 poz 639
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej punktu 1 wniosku w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 – 2018 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu wniosku w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") złożyło wniosek do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- imion i nazwisk delegowanych w latach 2016-2018 do Ministerstwa pracownic i pracowników sądów, zarówno tych będących, jak i niebędących sędziami, ze wskazaniem z jakiego sądu nastąpiła delegacja, daty delegacji i informacji o przyczynie delegacji;

- informacji o wysokości wynagrodzenia delegowanych w latach 2016-2018 do Ministerstwa pracownic i pracowników sądów, które otrzymywali po tym, jak rozpoczęli delegację.

Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na podany adres e-mail.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Ministerstwo Sprawiedliwości, powołując art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", poinformowało Stowarzyszenie, że ze względu na obszerny zakres wniosku zachodzi potrzeba przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi do dnia [...] stycznia 2019 r.

Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Ministerstwo Sprawiedliwości przekazało Stowarzyszeniu wykaz pracowników sądów powszechnych, którzy w latach 2016-2018 odbywali delegację do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, wskazując jednocześnie, że podstawę delegacji pracownika sądu przewiduje art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz. U. z 2018 r., poz. 577 ze zm.). Nadto, organ stwierdził, iż jest zobowiązany zanonimizować dane osobowe pracowników, zgodnie z wymogami ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. poz. 1000 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.", albowiem nie są to funkcjonariusze publiczni, zaś zanonimizowanie danych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Organ przekazał również Stowarzyszeniu wykaz sędziów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2016-2018 odpowiednio według stanu na dzień: [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2017 r. oraz [...] grudnia 2018 r.

Organ wskazał nadto, iż nie posiada informacji w zakresie wynagrodzenia delegowanych pracowników sądów, bowiem Ministerstwo Sprawiedliwości nie wypłaca tym pracownikom wynagrodzenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o wolności otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych, z której to wolności wywodzone jest prawo do informacji publicznej, poprzez nieuprawione ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie;

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, oraz w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji może być ograniczone wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ochrona prywatności osób fizycznych uniemożliwia udostępnianie informacji w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości;

3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osób fizycznych przyjmuje formę decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, poprzez ograniczenie dostępności informacji ze względu na prywatność osób fizycznych i niewydanie decyzji odmownej w tym zakresie.

W związku z powyższymi zarzutami Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości w latach 2016 - 2018, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło w szczególności, że organ faktycznie nie zrealizował punktu 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. we wskazanym wyżej zakresie. Udostępnił bowiem zanonimizowaną listę pracowników delegowanych do wykonywania czynności w Ministerstwie błędnie powołując się na ochronę danych osobowych. W ocenie Stowarzyszenia, przekazanie zanonimizowanej listy pracowników narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem informacja o imionach i nazwiskach pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Nadto strona skarżąca podniosła, iż wnioskowane informacje nie dotyczą w żaden sposób sfery prywatności pracownic i pracowników sądów, a zatem nie było podstaw do ograniczenia dostępności tychże informacji. Ponadto, w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ winien wydać w tym zakresie decyzję administracyjną stosownie do treści art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Końcowo strona skarżąca podkreśliła, iż prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka, zaś udostępnienie wnioskowanych informacji ma fundamentalne znaczenie dla kontroli władzy w demokratycznym państwie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. Wskazał dodatkowo, iż udzielając Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazał na powody anonimizacji danych osobowych delegowanych pracowników. Zaznaczył, iż do tych informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ nie mógł zastosować trybu przewidzianego w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wydać decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie.

W ocenie organu imiona i nazwiska szeregowych pracowników delegowanych do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości nie posiadają waloru informacji publicznej. Aby "zrekompensować" wnioskodawcy brak tej informacji i jednocześnie zobrazować procedurę delegowania pracowników, organ przekazał Stowarzyszeniu zanonimizowane zestawienie obejmujące informację o liczbie aktualnie delegowanych osób, nazwie sądu, z którego nastąpiło delegowanie oraz czasie trwania delegacji.

Organ zauważył również, iż ze względu na to, że informacja o imionach i nazwiskach delegowanych pracowników nie posiada waloru informacji publicznej, nie zastosował dyspozycji art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisów polegający na ich błędnym zastosowaniu, a także zarzut naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce co do zasady wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Minister Sprawiedliwości, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a wnioskowana informacja dotycząca "imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do Ministerstwa Sprawiedliwości" jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p. Żądana informacja dotyczy bowiem informacji związanych z działalnością Ministra Sprawiedliwości z jednej strony, oraz działalnością sądów powszechnych z drugiej strony, a w istocie dotyczy informacji związanych z realizacją ustawowych obowiązków przez organ władzy publicznej.

Jak wskazał sam organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., podstawę delegowania pracowników sądów do Ministerstwa Sprawiedliwości stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz. U. z 2018 r., poz. 577 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Minister Sprawiedliwości może delegować urzędnika, za jego zgodą, do wykonywania obowiązków służbowych w innym sądzie, Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Sprawiedliwości albo przez niego nadzorowanej, na czas określony, nie dłuższy niż dwa lata, albo na czas nieokreślony. Delegowaniu nie podlegają urzędnicy zajmujący w sądzie stanowiska: głównego księgowego i audytora wewnętrznego (ust. 5). W okresie delegowania urzędnik ma prawo do wynagrodzenia przysługującego mu na dotychczas zajmowanym stanowisku i dodatku za wieloletnią pracę. W przypadku powierzenia pełnienia funkcji w okresie delegowania urzędnikowi przysługuje dodatek funkcyjny w stawce przewidzianej dla tej funkcji (ust. 8). W okresie delegowania do Ministerstwa Sprawiedliwości lub Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury urzędnik otrzymuje dodatek funkcyjny z tytułu delegowania (ust. 9).

Zgodnie natomiast z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie delegowania urzędników sądów do Ministerstwa Sprawiedliwości lub poza stałe miejsce pracy (Dz. U. Nr 36, poz. 187), do wykonywania obowiązków służbowych w Ministerstwie Sprawiedliwości deleguje się urzędnika wyróżniającego się wysokim poziomem wiedzy w zakresie wewnętrznej organizacji i zakresu działania sekretariatów i innych działów administracji sądowej oraz organizacji i funkcjonowania sądów, a także posiadającego odpowiednie doświadczenie zawodowe.

Żądana informacja dotyczy więc pracowników sądów delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości do wykonywania czynności służbowych, który otrzymują określone świadczenia z tytułu delegowania. Okoliczności te uzasadniają stanowisko, że żądana informacja stanowi informację o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a podmiot zobligowany do jej udostępnienia w razie zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), winien wydać decyzję przewidzianą w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym względzie powołać stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2158/16 (publ. CBOSA). NSA podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 728/15 (publ. j.w.), zgodnie z którym informacja w zakresie wskazania imion i nazwisk osób zatrudnionych w spółce wykonującej zadania publiczne w postaci usług transportu i komunikacji jest informacją publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), której udostępnienie jest ograniczone ze względu na wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prywatność osób fizycznych - wykonujących czynności techniczne i nie mających związku z pełnieniem funkcji publicznych. Analogiczny pogląd, odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji w postaci listy pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną, która stanowi informację publiczną, wyraził NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1221/16 (publ. j.w.).

W tym miejscu, odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., zauważyć należy, iż w orzecznictwie jest prezentowany pogląd, zgodnie z którym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. Nie zachodzi wówczas potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Natomiast w takiej sytuacji ocenie sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlega sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności, czy nie niweczy ona pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowane informacje o jednostce, z której urzędnik został delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości oraz w jakim okresie. Nie udostępnił natomiast danych dotyczących imion i nazwisk delegowanych urzędników. W ocenie Sądu, informacje te - biorąc pod uwagę cały zakres pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. - są na tyle istotne, że prawidłowe rozpoznanie wniosku winno nastąpić albo poprzez udostępnienie tychże danych, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia wskazanych treści.

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość. pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.

W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winna odnosić się do badania, czy określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takimi osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączą się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15; publ. CBOSA) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), który w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż obowiązkiem organu było dokonanie analizy, którzy spośród delegowanych pracowników sądów spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą. Obowiązku tego organ nie dopełnił. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał jedynie, że delegowani pracownicy nie są "funkcjonariuszami publicznymi", co nie jest tożsame z ustawowym pojęciem "osób pełniących funkcje publiczne". Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek dotyczy "szeregowych" pracowników delegowanych do wykonywania czynności administracyjnych w Ministerstwie Sprawiedliwości, jednak nie wyjaśnił w jaki sposób rozumie to pojęcie. Zaznaczyć należy, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczenie dostępu do informacji w postaci imion i nazwisk tych osób ze względu na ich prywatność nie miałoby zastosowania w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie dostępności ze względu na tę przesłankę dotyczyłoby natomiast informacji o danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. W stosunku do tych osób, w świetle przepisów określających zasady ochrony danych osobowych (tj. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych - Dz. U. poz. 1000 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE - Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r.), istniałyby podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na względzie wszystko powyższe i uznając zarzuty skargi za uzasadnione, Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania punktu 1 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie dotyczącym imion i nazwisk pracownic i pracowników sądów, niebędących sędziami, delegowanych w latach 2016 - 2018 do Ministerstwa Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznanie wniosku, w następstwie dokonania analizy zakresów obowiązków pracowników delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości, powinno prowadzić do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ewentualnie do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia zgodnie z oceną prawną przedstawioną powyżej.

Stwierdzając bezczynność organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności sprawy, w tym zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań w celu jego realizacji, choć nie w pełni prawidłowych, nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu miała postać kwalifikowaną. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z tych względów Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.