Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1312/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 708/05 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 708/04 oddalił skargę J. L. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

W uzasadnieniu wyroku przyjęto ustalenia organów, z których wynikało, iż J. . służbę wojskową pełnił od 1969 r., ostatnio jako podpułkownik na stanowisku głównego specjalisty w Departamencie Spraw Obronnych Ministerstwa Infrastruktury (stopień etatowy ppłk U: 2, SW: 99999).

Decyzją Ministra Obrony Narodowej nr 152/Org/P1 z 29 czerwca 2004 r. unieważniono z dniem 31 grudnia 2004 r. "Wykaz stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych (nr 89/200*, identyfikator wykazu 914889). W wyniku zmian z dniem 31 grudnia 2004 r. likwidacji uległo stanowisko zajmowane przez skarżącego. W dniu 11 października 2004 r. przeprowadzono z ppłk. J. L. rozmowę służbową, podczas której poinformowano oficera, że zajmowane przez niego stanowisko służbowe zostało zlikwidowane oraz zaproponowano mu objęcie stanowiska służbowego głównego specjalisty w Departamencie Spraw Obronnych Ministerstwa Infrastruktury (stopień etatowy: ppłk U: 15B, NWZ: 0170).

Ppłk J. L. odmówił przyjęcia proponowanego stanowiska służbowego.

Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 111 pkt 7 i 115 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.) zwolnił ppłk. J. L. z zawodowej służby wojskowej z powodu odmowy pełnienia służby na równorzędnym stanowisku służbowym.

Decyzję tę utrzymał w mocy Minister Obrony Narodowej w dniu [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ppłk J. L. zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa, sprzeczność rozstrzygnięcia z uzasadnieniem zawartym w decyzji, brak wskazania w podstawie prawnej decyzji aktu, z którego wynikałoby upoważnienie dla Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego do wydawania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej. Skarżący zarzucił decyzji ponadto naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że stanowiskiem równorzędnym w rozumieniu przytoczonego przepisu jest takie samo stanowisko, jak dotychczas zajmowane. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 111 pkt 7 w związku z art. 45 ust. 2 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest w świetle tych przepisów zwolnienie żołnierza zawodowego ze służby wojskowej w sytuacji, gdy nie została złożona mu jakakolwiek propozycja wyznaczenia na równorzędne stanowisko służbowe.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, równorzędne stanowisko służbowe jest to stanowisko służbowe, którego stopień etatowy jest równy stopniowi etatowemu poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Dotychczasowy stopień etatowy stanowiska służbowego zajmowanego przez ppłk. J. L. został określony jako podpułkownik; złożona propozycja dotyczyła również wyznaczenia na stanowisko służbowe o stopniu etatowym podpułkownika.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 111 pkt 7 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ wojskowy zwalnia z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek odmowy pełnienia służby na równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym, w razie zwolnienia z zajmowanego stanowiska, w przypadkach, o których mowa w art. 45 ust. 1-3. Stosownie zaś do treści przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego zwalnia się z zajmowanego stanowiska służbowego, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu żołnierza zawodowego zwolnionego ze stanowiska służbowego w przypadkach wymienionych w ust. 1 i 2 oraz żołnierza zawodowego pozostającego w rezerwie kadrowej zwalnia się z zawodowej służby wojskowej, gdy odmówi pełnienia służby na innym równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym.

Sąd stwierdził nadto, że na skutek decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 152/Org./P1 z dnia 29 czerwca 2004 r. unieważniony został rozkaz z dniem 31 grudnia 2004 r. "Wykaz stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych". Z tym dniem likwidacji uległo stanowisko służbowe zajmowane dotychczas przez ppłk. J. L.

Z dniem 1 stycznia 2005 r. tą samą decyzją Ministra Obrony Narodowej wprowadzony został nowy "Wykaz stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych w instytucjach cywilnych". Skarżącemu zaproponowane zostało równorzędne stanowisko głównego specjalisty w Departamencie Spraw Obronnych Ministerstwa Infrastruktury, na którego przyjęcie jednakże skarżący nie wyraził zgody. W tej sytuacji ppłk J. L. został z dniem 31 grudnia 2004 r. odwołany z pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym w instytucji cywilnej oraz wydana została decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wskutek odmowy pełnienia służby na równorzędnym stanowisku służbowym.

W ocenie Sądu skarżący nie kwestionuje faktu likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, jednakże sporna pozostaje pomiędzy stronami kwestia równorzędności zaproponowanego skarżącemu stanowiska służbowego. Według bowiem skarżącego organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "stanowiska równorzędnego". Nie można bowiem zakresem znaczeniowym tego pojęcia obejmować stanowiska takiego samego. Zdaniem Sądu, zaproponowane skarżącemu stanowisko służbowe było stanowiskiem równorzędnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych równorzędne stanowisko służbowe to stanowisko służbowe, którego stopień etatowy jest równy stopniowi etatowemu poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Zgodnie zaś z pkt 6 ust. 1 tego artykułu stopień etatowy jest to określony dla danego stanowiska stopień wojskowy. W świetle przedstawionego przepisu prawa, który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, niezrozumiały jest zarzut skarżącego, braku równorzędności stanowiska zajmowanego dotychczas ze stanowiskiem mu zaproponowanym. Dotychczas skarżący zajmował stanowisko o stopniu etatowym podpułkownik. Propozycja zaś złożona skarżącemu dotyczyła również objęcia stanowiska służbowego o takim samym stopniu etatowym podpułkownika. Oceniając zatem równorzędność tych stanowisk służbowych Sąd uznał, że są one równorzędne.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego wskazującego, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] wydana została bez podstawy prawnej, Sąd wskazał, że decyzja ta wydana została na skutek odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji z dnia [...]. Decyzja zaś z dnia [...], zwalniająca skarżącego ze służby wojskowej z dniem 31 stycznia 2005 r. zawierała, zgodnie z art. 107 § 1 kpa, prawidłowo przywołaną podstawę prawną. Minister wydając zaś decyzję z dnia [...], wydał ją w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Tak więc, działał on jako organ odwoławczy. Zakres zaś rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjną decyzją odwoławczą, wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 kpa sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny" (por. wyrok z dnia 15 września 1995 r. IV SA 368/95 - nie publ.). Zmiana zatem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadziłaby do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. A zatem jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i utrzymuje takie rozstrzygnięcie w mocy, to uznaje tym samym, że również podstawa prawna tego rozstrzygnięcia jest prawidłowa. Brak w decyzji organu odwoławczego podstawy prawnej przepisu prawa materialnego, w oparciu o którą wydana została decyzja organu nie stanowi wady uzasadniającej uchylenie decyzji.

Sąd nie podzielił także zastrzeżeń co do braku upoważnienia Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolenia do wydania decyzji, skoro Minister decyzją z 3 grudnia 2004 r. nr 361/MON udzielił stosowanego upoważnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L reprezentowany przez radcę prawnego A. R. i zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 111 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, w sytuacji gdy oświadczenie skarżącego było wyrazem – stosownie do § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w instytucjach cywilnych – braku zgody na dalsze pełnienie służby w instytucji cywilnej, a nie odmową wyznaczenia na równorzędne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 111 pkt 7 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bądź jego zmianę przez uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że oświadczenie jego z dnia 11.10.2004 r. – wbrew stanowisku organów wojskowych i Sądu – nie może być traktowane jako odmowa pełnienia służby na równorzędnym stanowisku, o której stanowi art. 111 pkt 7 ustawy, bowiem stanowi pisemny wyraz braku zgody w rozumieniu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2004 r. Strona powołuje się na § 7 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym Minister przedstawia kierownikowi instytucji cywilnej imienne propozycje obsady stanowisk służbowych (zresztą określonych we wniosku kierownika instytucji cywilnej, a nie w wykazie stanowisk ustalonym przez Ministra Obrony Narodowej i prowadzonym w Sztabie Generalnym WP), po uprzednim uzyskaniu od żołnierza zawodowego oświadczenia, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. Organy wojskowe ani Sąd I instancji w wyroku nie zwróciły uwagi na to, że "odmowa przyjęcia stanowiska służbowego równorzędnego", jako tak określona czynność prawna o charakterze konwencjonalnym, występuje wyłącznie - na gruncie obowiązującej ustawy pragmatycznej – wówczas, gdy dotyczy "stanowiska służbowego" w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (a nie "stanowiska służbowego" w rozumieniu § 4 i następnych cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r.) i wyłącznie wówczas, gdy wyznaczenia na stanowisko służbowe proponowane żołnierzowi zawodowemu, jako równorzędne względem dotychczas zajmowanego, dokonuje organ wojskowy (a nie kierownik instytucji cywilnej). W razie likwidacji zajmowanego przez żołnierza stanowiska służbowego w instytucji cywilnej (a takie stanowisko przyjęły organy i Sąd, co wynika z zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku) znajduje zastosowanie przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów i nie jest (nie może być) stosowany tryb opisany w § 11 ust. 1 tego rozporządzenia. W przypadku skarżącego, pomimo że przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia nie wymienia przepisu art. 111 pkt 7 ustawy pragmatycznej, tryb ten jednak zastosowano. Szef Sztabu Generalnego WP w rozkazie Nr [...] z dnia [...] błędnie stosował przepis art. 111 pkt 7 ustawy wobec skarżącego w ujawnionych okolicznościach faktycznych sprawy, natomiast zarówno Minister Obrony Narodowej w decyzji z dnia [...] Nr [...] oraz Sąd I instancji w wyroku błędnie przyjęli, że może on mieć zastosowanie do skarżącego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zw. dalej ustawą Ppsa) Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, które w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Zakres badania zaskarżonego wyroku, wyznaczony granicami skargi kasacyjnej, nie pozwala Sądowi na dokonanie badania legalności zaskarżonego wyroku poza określone w skardze kasacyjnej granice.

Skarżący sformułował jednoznacznie zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa, przy czym zarówno w zarzucie, jak i uzasadnieniu wskazano, iż Sąd (a wcześniej organ) błędnie uznał oświadczenie strony z 11 października 2004 r. jako odmowę wyznaczenia na równorzędne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 111 pkt 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podczas gdy w istocie oświadczenie strony stanowiło wyraz braku zgody na dalsze pełnienie służby w instytucji cywilnej (§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2004 r.).

W powyższym zarzucie strona w istocie podważa więc ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wyroku.

Niepowołanie w skardze kasacyjnej podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, czyli naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego uniemożliwia podważenie ustaleń Sądu. W tej sytuacji, jeśli w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania ze wskazaniem jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w toku kontroli legalności decyzji, jak również, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny – badając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego – związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż nie jest on trafny.

Przepis art. 111 pkt 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nakazuje zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej, gdy odmówi pełnienia służby na równorzędnym lub wyższym stanowisku służbowym w razie zwolnienia z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w art. 45 ust. 1-3.

Jeśli w ustalonym stanie faktycznym zostało przyjęte, iż na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z 29 czerwca 2004 r. zostało zlikwidowane stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącego, a z dniem 1 stycznia 2005 r. został wprowadzony nowy "Wykaz stanowisk służbowych żołnierzy zawodowych w instytucjach cywilnych", zaś skarżący nie wyraził zgody na wyznaczenie go na proponowane mu stanowisko odpowiadające stopniem etatowym, to zastosowanie przepisu art. 111 pkt 7 powołanej ustawy było właściwe.

Powołany jako naruszony przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 definiuje pojęcie stanowiska służbowego, określając je jako usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska nazwą, stopniem etatowym, wymaganiami kwalifikacyjnymi, opisem stanowiska, grupą uposażenia, korpusem osobowym i grupą osobową.

Zdaniem skarżącego naruszenie tego przepisu polegało na tym, iż odmowa przyjęcia stanowiska służbowego równorzędnego występuje wyłącznie na gruncie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i dotyczy stanowiska służbowego w rozumieniu tego przepisu, a nie stanowiska służbowego w rozumieniu § 4 i nast. rozporządzenia z 15 czerwca 2005 r.

Pogląd ten na gruncie obowiązujących przepisów należy ocenić jako chybiony.

W czasie powodzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 2004 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w instytucjach cywilnych (Dz.U. Nr 148, poz. 1552), wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w art. 22 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i miało ono zastosowanie do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący.

Na podstawie § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia Minister Obrony Narodowej został upoważniony do ustalania stopni etatowych na stanowiskach służbowych w instytucjach cywilnych, przy czym stanowiska, do których zaszeregowuje Minister winny być równorzędne lub odpowiednie do stanowisk występujących w etatach komórek organizacyjnych i jednostek organizacyjnych podporządkowanych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych. Imienne propozycje obsady stanowisk służbowych Minister przedstawia po uzyskaniu zgody żołnierza na wyznaczenie na stanowisko, o której stanowi § 4 rozporządzenia.

Skoro skarżący zgody takiej nie wyraził – a w sprawie nie działał jeszcze kierownik instytucji cywilnej, to nie zachodziła sytuacja, o której stanowi przepis § 9 rozporządzenia. Przepis ten ma bowiem zastosowanie, gdy następuje likwidacja stanowiska służbowego w instytucji cywilnej, przy czym kierownik nie może dokonać wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko. Kieruje go wówczas do Ministra Obrony Narodowej. W niniejszej sprawie tryb postępowania był odmienny, bowiem zarówno likwidacja stanowiska służbowego, jak i utworzenie nowego stanowiska służbowego nastąpiło na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej i ten organ przedstawił skarżącemu propozycję wyznaczenia na stanowisko głównego specjalisty ze stopniem etatowym podpułkownika i uposażeniem 15B. w Departamencie Spraw Obronnych Ministerstwa Infrastruktury. Skoro skarżący propozycji tej nie przyjął, a ze złożonego oświadczenia nie wynikało, iż odmowa ta dotyczy wyłącznie pełnienia służby w instytucji cywilnej, to organ mógł zastosować tryb przewidziany w art. 111 pkt 7 ustawy, gdyż mimo pełnienia służby w instytucji cywilnej – właściwym do zwolnienia żołnierza zawodowego jest organ wojskowy. Nie miał też w tej sprawie zastosowania przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia, gdyż traktuje on o odwołaniu żołnierza zawodowego z pełnienia zawodowej służby wojskowej w instytucji cywilnej, natomiast w odniesieniu do skarżącego zastosowano przepisy o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, a więc regulujące inną sytuację prawną.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.