Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2334/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 29 UST. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Teza: odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej.

TEZY

odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1204/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wybudowania zjazdu z drogi publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 1204/13, po rozpoznaniu skargi A. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., stwierdził jej nieważność oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z przedstawionego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu tegoż wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy w dniu 8 marca 2010 r. A. S. złożyła do Prezydenta Miasta N. S. wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] na działkę ewidencyjną nr [...], a to na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Podała w nim, iż działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [...]/5, a ta z kolei z podziału działki nr [...]/2, która posiadała naturalny dostęp do drogi publicznej, lecz utraciła go na skutek przebudowy drogi, przy czym jej część została zajęta na poszerzenie pasa drogowego ul. [...]. Ówczesny inwestor drogi – Miejski Zarząd Dróg i Mostów – zobowiązał się do realizacji zjazdu, co też uczynił w 1994 r., wszak w wykonaniu decyzji organu nadzoru budowlanego, go rozebrał. Obecnie nie ma środków na wybudowanie zjazdu. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. poinformował A. S., że "nie ma prawnych możliwości wykonania zjazdu w sytuacji, gdy jego budowa lub przebudowa nie jest ściśle związana z budową lub przebudową drogi publicznej." W piśmie tym zaznaczono, że "w czasie przebudowy ul. [...] miała status jedynie drogi wewnętrznej, a kategorię drogi publicznej uzyskała dopiero rozporządzeniem nr [...] Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa n. (Dz. Urz. Woj. N. nr [...], poz. [...]). Nadto dodano, że skoro działka nr [...]/10 powstała w wyniku podziału dokonanego na wniosek współwłaścicieli i dlatego nie ma dostępu do drogi publicznej, to organ nie ma obowiązku budowy zjazdu. Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. A. S. podtrzymała swój wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. [...] – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Decyzją z [...] listopada 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku A. S. z dnia 22 czerwca 2010 r., na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. W jej uzasadnieniu stwierdził, że skoro przebudowa ul. [...] miała miejsce przed uzyskaniem przez nią statusu drogi publicznej, to w związku z treścią przepisów, które w tym czasie obowiązywały, nie spowodowało to powstania po stronie zarządcy obowiązku budowy zjazdu na działkę nr [...]/10. Co więcej, organ ten uznał, że żądanie strony nie mogło być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Tymczasem przedmiotem podania strony nie było wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, lecz żądanie budowy zjazdu ze środków własnych zarządcy drogi, stąd wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w tej sprawie nie miałoby podstawy prawnej, zatem postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Nie uwzględniło odwołania strony, podzielając pogląd, że w sprawie wystąpiła uprzednia (pierwotna) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że wszczęto je w sprawie, która nie jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.. Przedmiotem żądania strony było wydanie decyzji o wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej, czyli materia nieobjęta normą prawną obligującą organ do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej.

A. S. za tę decyzję ostateczną złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, decyzje organów obu instancji uchylił. Bowiem nie podzielił ich argumentacji do istnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, uznając iż sprawa wykonania zjazdu z drogi publicznej jest sprawą administracyjną. Nadto wskazał, iż art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych reguluje obowiązek wykonania zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi, który stanowi czynność materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania zjazdu winna być załatwiona poprzez wydanie decyzji, gdyż forma ta wynika z konstrukcji całego przepisu art. 29 tej ustawy. Ponadto Sąd ten stwierdził, że orzekające organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza kwestii podziału działki nr [...]/5, rzekomego wykonania trzech zjazdów, a zatem przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek będący przedmiotem sporu istnieje wszak tylko wówczas, gdy jest związany z budową czy przebudową drogi. Zatem późniejszy podział przedmiotowej działki, na wniosek współwłaścicieli, wyłączałby ten obowiązek.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. odmówił wybudowania zjazdu z ul. [...] w N. S. do działki ewidencyjnej nr [...]/10 w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy w N. S. prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność A. S. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał, że w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek wybudowania zjazdu istniałby w sytuacji, w której strona utraciła istniejący zjazd w następstwie przebudowy ul. [...]. Wówczas bowiem zarząd drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną. W niniejszej sprawie zarządca drogi w związku z przebudową ulicy [...] wykonał do niej łącznie trzy zjazdy z działki nr [...]/2, z tym że jeden z nich objęty był nakazem rozbiórki, a następnie został faktycznie rozebrany. Do działki nr [...]/2 zapewniony był kolejny zjazd, wykonany z ul. [...], ale z uwagi na to, że obie te ulice wzajemnie się przecinają, uznać należy, iż również ten zjazd zapewniał stronie dostęp do ul. [...]. Zjazd ten wykorzystywany był w celu dojazdu do działki nr [...]/2 przez jej użytkowników. Organ I instancji podniósł także, że działka nr [...]/2 ulegała dalszym podziałom na działki nr [...]/5, [...]/4 i [...]/3, a to w związku z postępowaniem spadkowym, w którym dokonano dalszego podziału działki nr [...]/5 na działki o nr [...]/8, [...]/9, [...]/10, [...]/11 i [...]/12. W tym stanie faktycznym organ uznał, że działka nr [...]/10, na której strona domaga się ustanowienia zjazdu z ul. [...], nie powstała w związku z przebudową tej ulicy, lecz w związku z postępowaniem spadkowym wszczętym przez stronę. Powstała ona w wyniku podziału nieruchomości, tj. działki nr [...]/5, która miała już zapewniony dostęp do drogi publicznej, albowiem w chwili podziału do tej działki były wybudowane zjazdy zarówno od strony ul. [...] jak i ul. [...]. W ocenie organu, strona nie może domagać się odtworzenia zjazdu, który został rozebrany na podstawie decyzji nr PINB [...] z dnia [...] marca 2005 r., albowiem obowiązujący przepis art. 29 ust.2 ustawy nie daje jej takiego uprawnienia. Zaskarżoną w obecnej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie podzieliło bowiem zarzutów odwołania A. S., w którym eksponowała ona dotychczasowe argumenty, zwłaszcza wykonanie zjazdu z jej działki już po jej podziale, następnie rozebranego, co powinno skutkować jego odtworzeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy za słuszną uznał argumentację organu I instancji. Podkreślił, iż działka ewidencyjna nr [...]/10 nie powstała w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej, bo przed przebudową drogi nie było żadnego zjazdu. Działka nr [...]/5 miała dostęp do drogi brodem. Działka ta powstała po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości dostępu do drogi przez wykonanie zjazdu - w wyniku późniejszego podziału, i to na skutek postępowania spadkowego, a to powoduje - zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 340/11, brak powstania obowiązku zarządcy uregulowanego w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W skardze na powyższą decyzję A. S. podniosła, że wbrew twierdzeniu organów, dalszy podział nieruchomości, wobec której istnieje obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu, oparty na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być podstawą do wygaśnięcia tego zobowiązania. Nie mają znaczenia dalsze losy jej nieruchomości, skoro chodzi jedynie o odtworzenie istniejącego wcześniej zjazdu. Ponadto, nieprawdziwe są twierdzenia organów, jakoby w 1996 r. zarządca drogi wykonał trzy zjazdy do działki nr [...]/5, zaś organy nie dysponują żadną dokumentacją potwierdzającą ten fakt. Poczynione w tym zakresie ustalenia organów są dowolne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi obrazę przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stwierdził bowiem z urzędu, że w kontrolowanych decyzjach tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności. Przede wszystkim wyraził pogląd, jakoby wykładnia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o dogach publicznych prowadziła do konkluzji, iż jedynie wyrażenie zgody (bądź jej odmowa) na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela tylko nieruchomości przyległej do drogi publicznej jest zagadnieniem publicznoprawnym. Ponadto w jego ocenie art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zatem wydanie aktu administracyjnego kształtującego prawa i obowiązki skarżącej, jako właścicielki działki nr [...]/10 nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto zdaniem Sądu meriti skarżąca domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu, skoro jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, ".jest niewątpliwym, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno– techniczną organu zarządcy drogi." Niemniej jednak uznał Sąd meriti spełnienie wskazań sformułowanych w tym wyroku, gdyż z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że działka ewidencyjna nr [...]/10 nie powstała w wyniku podziału działki mającej odstęp do drogi publicznej w celu wskazanym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast powstała na skutek podziału dla potrzeb spraw spadkowych i po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości, wówczas istniejącej działki nr [...]/5 powstałej z podziału działki nr [...]/2, dostępu do drogi przez wykonanie zjazdów z ul. [...] i ul. [...]. Przeto zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wskazanego już wyroku nie powstał obowiązek zarządcy z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...]/5 miała dostęp do drogi przez trzy zjazdy, przy czym dostępem tym dla działki nr [...]/10 nie mógł być dostęp "w bród". Wskazał Sąd meriti, iż jego zdaniem motywy przywołanego wyroku uchylającego nie przekonują do poglądu, aby obowiązkiem organów było wydanie decyzji odmownej, bo forma rozstrzygnięcia była uzależniona od ustaleń faktycznych. Brak spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uzasadniał umorzenie postępowania. Wreszcie zważył, iż z materiału spawy wynika, że działka nr [...]/10 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bo od drogi dzieli ją działka nr [...]/4 własności Skarbu Państwa, zajęta trwale przez wody potoku J., wobec czego zaskarżoną decyzję skierowano do podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w sprawie, co stanowi kwalifikowaną wadę z art. 156 § 2 pkt 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż odmowa wykonania zjazdu na nieruchomość właściciela przyległą do drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż wydana decyzja administracyjna, została nieprawidłowo skierowana do skarżącej A. S., jako do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w postępowaniu administracyjnym i przyjęcie, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...], a dzieli ją działka nr [...]/4 stanowiąca odrębną własność, podczas gdy działka ta leży w granicach pasa drogowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż w ramach postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

- w przypadku uznania, iż nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim na wadliwość poglądu, wedle którego w sprawie nie powinno dojść do wydania decyzji, nadto że sprawa nie nosi znamion sprawy administracyjnej, bo stoi to w wyraźnej sprzeczności z wywodami zawartymi w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. Poza tym dowodzono interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w tej sprawie. Następnie wskazano, iż na mocy porozumienia z 1992 r. A. S. darowała Skarbowi Państwa część nieruchomości pod warunkiem wykonania zjazdu i wybudowania rowu melioracyjnego. Zatem w jej ocenie działki nr [...]/3 i [...]/4 stanowią część pasa drogowego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przed rozpoczęciem prac mających na celu przebudowę drogi publicznej skarżąca kasacyjnie miała bezpośredni zjazd ze swojej nieruchomości na drogę, gdyż nie istniał wówczas rów melioracyjny wykonany przez zarządcę drogi. Jezdnia drogi publicznej została posadowiona powyżej poziomu nieruchomości skarżącej kasacyjnie i z tego powodu zarządca wybudował rów przydrożny. Gdyby zarządca drogi nie dokonał przebudowy ulicy [...] w sposób, który wymusił wybudowanie rowu melioracyjnego, do dnia dzisiejszego miałaby bezpośredni zjazd ze swojej nieruchomości do drogi publicznej. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, iż obowiązek organu administracyjnego nie zaktualizował się, gdyż nieruchomość skarżącej kasacyjnie oraz droga publiczna nie graniczą ze sobą. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż konieczność powtórnego wybudowania zjazdu spowodowana jest wyłącznie zaniedbaniami organu, a wnioskodawczyni domaga się wybudowania zjazdu na ten sam grunt, który utracił dojazd do drogi, jeszcze będąc działką nr [...]/5, czyli powstałą w wyniku rozgraniczenia związanego z przebudową ul. [...]. Zaprzeczył, jakoby doszło do wybudowania trzech zjazdów z działki skarżącej kasacyjnie. Domagając się odtworzenia zjazdu dąży ona do realizacji obowiązku organu, który niezasadnie przerzuca ten ciężar na stronę. Dlatego zaskarżony wyrok uważał za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy skutkujące koniecznością jej uwzględnienia.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę co do zasady, gdyż orzecznictwo wypracowało inne jeszcze przesłanki, tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Dlatego Sąd oceniał zaskarżony wyrok w ramach zarzutów podniesionych na uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, lecz w tym obrębie eksponowała zarzut materialnoprawny, bo taki charakter ma przepis art. 156 § 1 (zapewne pkt 4) K.p.a., który powiązano z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nadto zagadnienie niewyjaśnienia sprawy ściśle połączono z przesłankami materialnoprawnymi, dlatego zarzuty przedstawione w ramach obu podstaw zostaną omówione łącznie. Najdalej idącym, a jednocześnie kluczowym jest wytyk podważający konkluzję Sądu I instancji uznającą zapadłe w sprawie decyzje za nieważne. Jest on słuszny, gdyż konkluzja ta jest nietrafna, a co najmniej przedwczesna, nadto nieprzekonująco i chaotycznie przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku. Uzasadniając ją Sąd meriti wskazał na brak publicznoprawnego charakteru sprawy, w której zapadły kontrolowane przezeń decyzje, skierowanie ich do podmiotu niemającego interesu prawnego w sprawie, przy czym obie te przesłanki wywiódł z faktu, iż działka skarżącej kasacyjnie objęta żądaniem opartym na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie przylega do drogi publicznej, lecz tylko co do drugiej wskazał na przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz z faktu, iż przepis art. 29 ust. 2 tej ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji, które zatem zostały nie mają podstawy prawnej, nie wskazując jednak przepisu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności z tego powodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd, że jedynie sprawa wyrażenia zgody bądź jej odmowa na budowę czy przebudowę zjazdu przez właściciela tylko nieruchomości przyległej do drogi publicznej stanowi zagadnienie publicznoprawne. Sugeruje jakoby sprawą tego rodzaju była wyłącznie sprawa objęta żądaniem opartym o art. 29 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, nadto relewantną jej cechą jest żądanie pochodzące od właściciela nieruchomości przyległej do drogi. W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, niniejsza sprawa nie ma takiego charakteru. A contrario jest sprawą prywatnoprawną, czyli rozstrzyganą na gruncie prawa cywilnego. Stanowisko to jest nieprawidłowe po pierwsze dlatego, że wówczas winno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, po wtóre dlatego, że sprawa niniejsza jest oczywiście sprawą administracyjną, poddaną kognicji organu administracyjnego, który załatwia ją w drodze właściwego aktu indywidualnego. Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Nie ma uzasadnienia prawnego rozdzielenie spraw rozstrzyganych w oparciu o wspomniane przepisy na sprawę administracyjną i cywilną. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym. Cechuje je wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa, umocowanie do stosowania środków władczych i w zakresie przyznanych kompetencji (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., s. 10 i nast.). Jej przedmiotem jest materia o charakterze indywidualnym rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Nie ma potrzeby pogłębiania tego wywodu, bo stanowisko to nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, skoro została ona rozpoznana przez Sąd Wojewódzki merytorycznie. Chybiony jest również forsowany przezeń pogląd, wedle którego w sprawach objętych regulacją art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy nie wydaje się decyzji administracyjnych, pomijając jego irrelewantność dla sprawy przy przyjęciu wersji, iż nie ma ona publicznoprawnego (administracyjnego) charakteru. Skarżąca kasacyjnie wszak nie domaga się wydania decyzji, a "odtworzenia" istniejącego zjazdu, pod którym to sformułowaniem rozumie odbudowę poprzednio wzniesionego. Nawet gdyby chodziło o budowę nowego, czy też przebudowę poprzedniego, to istotą żądania jest zapewnienie jej działce dostępu do drogi publicznej, którego – wedle jej twierdzenia – została pozbawiona w wyniku działań organu. Jej zamiarem jest odzyskanie poprzednio istniejącego zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 cytowanej ustawy poprzez odpowiednie działania zarządcy drogi. W jej intencji "odtworzenie" oznacza prawidłową realizację przez zarządcę stwierdzonego już przezeń obowiązku, który został wadliwie wykonany, co skutkowało nakazem rozbiórki. Jak słusznie stwierdził poprzednio orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na tej podstawie prawnej zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy – w formie decyzji. Tak należy wyłożyć, skądinąd jasny wywód, zawarty w motywach wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., w którym na str. 8 wyraźnie wskazano, iż "odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy". Niezrozumiałe jest inne jego odczytanie przez obecnie orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Inna interpretacja tego wskazania jest oczywiście nieuprawniona. Tym bardziej, gdy jej konsekwencją jest wniosek o konieczności umorzenia postępowania w razie niespełnienia przesłanek tego przepisu, bo wówczas również następuje to w formie decyzji administracyjnej, przy czym właściwość sądu powszechnego uzasadniałaby zwrot podania. Wszak wyraźnie tam wskazano, iż odmowa następuje w drodze decyzji, a pogląd ten szeroko i przekonująco oraz zrozumiale uzasadniono. Oznacza to opowiedzenie się za publicznoprawnym charakterem sprawy, bo decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej. Co więcej, Sąd wówczas orzekający expressis verbis wyjaśnił, iż nie podziela przeciwnego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/08. Gdyby obecnie orzekający skład Sądu I instancji zadał sobie trud zapoznania się z tymi orzeczeniami, to odczytałby iż Sąd w Gdańsku opowiedział się za stanowiskiem, wedle którego tego rodzaju sprawa jak niniejsza nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji. Skoro jednak nie zgodził się z nim poprzednio orzekający skład w niniejszej sprawie, to niepodobna go już w niej forsować. Tym bardziej, że Sąd Rejonowy w N. S. odrzucił pozew skarżącej kasacyjnie w tym przedmiocie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (postanowienie to zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w N. S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...], z powodu skierowania pozwu przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, a ostatecznie postępowanie umorzono z powodu cofnięcia pozwu). Zatem konstruowanie przez Sąd meriti obecnie orzekający konkluzji o braku cech publicznoprawnych sprawy opartej o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i sprowadzającej tę regulację do normy kompetencyjnej, niedającej podstawy do precyzowania formy rozstrzygnięcia, a ostatecznie o braku podstaw do wydania decyzji, jest nie tylko nieporozumieniem, ale także rażącym naruszeniem wiążących wytycznych zawartych w wyroku uchylającym poprzednio wydane decyzje, a więc rażącym naruszeniem przepisu art. 153 P.p.s.a. Brak jego powołania w skardze kasacyjnej czyni to stwierdzenie jedynie ilustracją trafności zarzutu naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego. Godzi się więc stwierdzić, że odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione również konstrukcją całego tego przepisu oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nierealizacją. Co prawda wywód ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. zakończono konkluzją o interesie prawnym w żądaniu budowy zjazdu służącym tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, lecz nie zmienia to jego istoty. Zatem zasadnie doszło w sprawie do wydania decyzji administracyjnych. To natomiast jaka powinna być ich treść, jest innym zagadnieniem.

Okoliczności faktyczne sprawy są skomplikowane, stąd ich subsumpcja pod przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wymaga jednoznacznych i kompletnych ustaleń oraz wnikliwych rozważań. Trzeba jednak zwrócić uwagę Sądowi I instancji, że w przypadku stwierdzenia nieważności dalsze okoliczności, poza przesłankami z art. 156 § 1 K.p.a., nie podlegają już badaniu i ocenie, nadto że w sprawie zabrakło powołania się na pkt 2 tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uważa, że ze względu na podjęcie tej oceny i czas trwania postępowania, należy tę materię omówić, bo będzie to pomocne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie kwestionując utrwalonego stanowiska, wedle którego tylko właściciele (współwłaściciele) lub użytkownicy nieruchomości przylegających do drogi publicznej maja legitymację do żądania budowy lub przebudowy zjazdu, wyraża więc pogląd, że regułę tę należy interpretować elastycznie, a więc z uwzględnieniem konkretnych okoliczności każdej sprawy. W wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał to uprawnienie również użytkownikom wieczystym takich nieruchomości, zaś w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2917/13 (oba dostępne w internetowej bazie CBOSA), opowiedział się za koniecznością uwzględnienia w ocenie przesłanki "przyległości" do drogi regulacji ustawy o drogach publicznych w zakresie pojęcia (elementów) pasa drogowego, zatem badania czy grunt oddzielający nieruchomość strony od drogi w rozumieniu potocznym nie wchodzi w skład drogi w rozumieniu prawnym. W niniejszej sprawie Sąd meriti podkreślił, iż działka nr [...]/10 oddzielona jest od drogi publicznej – ul. [...] - działką nr [...]/4, zajętą przez potok stanowiący własność Skarbu Państwa. W tej materii zważyć trzeba, że jakkolwiek wody nie są elementem drogi publicznej, to jednak może nim być rów odwadniający jako urządzenie, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy, a zwłaszcza gdy jest tam urządzony przepust (art. 4 pkt 15 tej ustawy), który może być drogowym obiektem inżynierskim (art. 4 pkt 12 tej ustawy). Istotne znaczenie ma tu ocena jego charakteru, a pomocny może być sposób wykorzystania działki, wymagający zbadania konfiguracji terenu, jego przeznaczenia i urządzenia. Tym bardziej, że w sprawie nie wyjaśniono charakteru tej działki, która wedle nieodpartego twierdzenia podniesionego w skardze kasacyjnej jest częścią pasa drogowego.

Niepodobna przy tym pominąć braku jakichkolwiek ustaleń w kwestii porozumienia z 1992 r. - jego treści i skuteczności. Podobnie w przedmiocie zmian własnościowych, z których wedle skarżącej kasacyjnie miało wynikać po pierwsze, że działka [...]/4 poprzednio stanowiła jej własność darowaną pod budowę ulicy pod warunkiem wykonania zjazdów i wybudowania rowu. Po wtóre, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi nie istniał tenże rów, zatem działka nr [...]/10 przylegała do drogi. Jeżeli wiec oddała ona działkę, która teraz oddziela ją od drogi i ma to być powód dla odmowy jej prawa żądania zjazdu, to jest to powód nieznajdujący aprobaty. Należy mieć tu też na uwadze fakt, że skarżąca kasacyjnie nie może sama żądać dostępu do drogi przez tę działkę, nie może domagać się tego dostępu także Skarb Państwa, bo rów (potok) nie wymaga tego. Jednakowoż nie stoi nic na przeszkodzie prowadzeniu niniejszego postępowania z udziałem odpowiedniego reprezentanta Skarbu Państwa i urządzenie zjazdu przez obie nieruchomości. Inaczej działka skarżącej kasacyjnie pozbawiona byłaby zjazdu, co w okolicznościach sprawy, zwłaszcza w świetle poprzednich czynności prawnych organu w tym obrębie, nasuwa zastrzeżenia co do respektowania wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady zaufania obywateli do organów. Tym bardziej, gdy zważyć na konsekwentnie podnoszone przez stronę zobowiązanie się organu do budowy zjazdu, jego zrealizowania, następnie rozebrania w wyniku niewłaściwego działania, a dalej odmowy z powodu braku środków, wreszcie z powodu rzekomego braku podstaw faktycznych i prawnych. Zatem żądanie odtworzenia zjazdu już wybudowanego po tych zmianach wymusza potrzebę zbadania możliwości technicznych w tym miejscu, albo ustalenia innej lokalizacji. Rozważenia wymaga także, czy istotnie, jak dowodzi się w skardze kasacyjnej, podział spadkowy nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, skoro już przedtem działka nr [...]/5 pozbawiona byłaby zjazdu z powodu rozebrania dotychczasowego. Jeśli jeszcze przed podziałem działki istniał obowiązek wykonania zjazdu na sporną działkę, to podział nie ma znaczenia, a ustalenia wymaga tylko na jakiej działce ma być on wzniesiony.

Tych zaszłości i okoliczności nie uwzględnia przyjęta przez organy i Sąd I instancji konkluzja, że podział działki nr [...]/10 został dokonany bez związku z budową drogi i po wykonaniu obowiązku zarządcy oraz zapewnieniu dojazdu do drogi działce nr [...]/5, niezależnie od wątpliwości co do jej waloru wyrażonego mimo przyjęcia nieważności zapadłych decyzji. Wykonanie zjazdu następnie rozebranego z powodu wadliwości wywołanych działaniem organu nie wypełnia wszak zobowiązania nałożonego przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Poza tym gołosłowne są ustalenia, jakoby istniały trzy zjazdy, bo nie wynikają one z akt sprawy, nadto nie wiadomo jakich działek dotyczą, a więc czy stanowiły zjazd ze spornej działki i kiedy powstały i w wykonaniu jakiego obowiązku. Jeżeli jednak by tak było, to należało zbadać ich usytuowanie i związek z nowopowstałymi działkami. Przede wszystkim jednak konieczne jest wyjaśnienie, jaki był dostęp do drogi działki przed podziałem w dacie budowy ul. [...], jaki zjazd funkcjonował poprzednio i potem, a więc jaki działki nr [...]/2 i [...]/5 miały dostęp do drogi, wreszcie jakie były uzgodnienia między organem i stroną co do przebiegu drogi i dostępu do niej oraz zjazdów w okresie poprzedzającym prace związane z tą ulicą. Samo tylko ustalenie, że działki nowe powstały dla potrzeb działu spadku są dla rozstrzygnięcia sprawy niewystarczające, zwłaszcza że skarżąca kasacyjnie podnosi inne okoliczności w tej materii mogące mieć dla sprawy znaczenie, w szczególności co do dostępu od ul. [...], czy poprzez bród. Tym bardziej, ze w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. wyraźnie wskazano na konieczność ustalenia powodów podziału, w wyniku którego powstała działka nr [...]/10, ale także czy utraciła ona dostęp do drogi publicznej na skutek budowy czy przebudowy drogi, bo wówczas powstałby obowiązek zarządcy zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp. Wyraźnie powiada Sąd ten o części dawnej działki (str. 10 uzasadnienia tego wyroku). Wbrew zatem stanowisku Sądu meriti zajętym w zaskarżonym wyroku organy nie dokonały pełnego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, co więcej podawane przez nich ustalenia faktyczne są częściowo wzajemnie sprzeczne. Przy czym dostęp do drogi przez tzw. bród wydaje się być dostępem do drogi możliwym do zaakceptowania na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Konkludując, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zapadłych decyzji, dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Sprawa wymaga wnikliwego zbadania i rozważenia, od czego Sąd I instancji się uchylił, bo dokonana przezeń ocena legalności zapadłych decyzji nie objęła – i nie mogła z uwagi na wynik sprawy – objąć całokształtu materii. Z tej przyczyny, skoro sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a także z uwagi na ewentualne pozbawienie stron instancji, niemożliwe było zastosowanie regulacji art. 188 P.p.s.a. i rozpoznanie skargi, zasadnym było przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W jego toku dokona on oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji, uwzględniając powyższe wywody oraz wskazania i rozstrzygnie o legalności zapadłych decyzji stosownie do wyniku poczynionych ustaleń i rozważań.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono z powodu braku podstawy ku temu w art. 203 P.p.s.a.