Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 458/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 14 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 26 maja 2015 r. i orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w gminie C., obręb C., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością M. N., poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie:

a) linii kablowej SN o długości 14 m, przebiegającej na trasie 8 m, która posadowiona będzie pod powierzchnią ziemi na głębokości 0,8 m i szerokości 15 cm. Całkowita powierzchnia zajęcia wynosić będzie 1,2 m2;

b) linii kablowej nn o długości 10 m, przebiegającej na trasie 8 m, która posadowiona będzie pod powierzchnią ziemi na głębokości 0,8 m i szerokości 4 cm. Całkowita powierzchnia zajęcia wynosić będzie 0,3 m2

c) oraz posadowienie słupowej stacji transformatorowej SN/nn z szafką kablową SK, zajmującą powierzchnię 0,7 m ;

- zgodnie z załącznikiem graficznym będącym integralną częścią niniejszej decyzji.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 1 października 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. A., wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w gminie C., obręb C., będącej własnością M. N. Dnia 26 maja 2015 r. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydał decyzję nr [...], w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka [..], położonej w miejscowości C., poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość linii kablowej energetycznej SN o długości 14 m, do ułożenia pod ziemią kabel na szerokości 15 cm, długości 8 m i głębokości 0,8 m co zajmie powierzchnię 1,2 m2 gruntu, oraz linii kablowej nn o długości 10 m do ułożenia pod ziemią kabel na szerokości 0,04 m, długości 8 m i głębokości 0,8 m, co zajmie powierzchnię 0,3 m2 - prostopadle do granicy z działką nr [...] w odległości 14,6 m od granicy z działką nr [...], oraz stacji słupowej transformatorowej SN/nn z szajką kablową SK - co zajmie powierzchnię 0,7 m2 w odległości 7,9 m od granicy z działką nr [..] i odległości 15,3 m od granicy z działką nr [..], zgodnie z trasą oznaczoną na załączniku graficznym do niniejszej decyzji, przez okres 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. N., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie przywołał na wstępie istotę zasady dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., a następnie przepis prawa materialnego regulującego przedmiot niniejszej sprawy, art. 124 u.g.n. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.),

ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Wniosek z dnia 1 października 2014 r., złożony przez A., dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego, na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n., według którego cel publiczny stanowi budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jak wynika z materiału dowodowego działka w części, która podlega ograniczeniu, położona jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu C., przyjęty uchwałą nr XV/256/08 Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r., który w ogólnych ustaleniach dopuszcza budowę systemów infrastruktury technicznej dotyczącej "zaopatrzenia w energię elektryczną", poprzez budowanie sieci elektroenergetycznych "w granicach dróg publicznych i wewnętrznych, zgodnie z warunkami określonymi przez gestora sieci". Przedmiotowy plan zezwala także na "zasilanie w energię elektryczną siecią elektroenergetyczną zasilaną ze stacji napowietrznych zlokalizowanych na terenach 1K i 2K" (§ 5 ust. 12 pkt 5a). Wprawdzie w odwołaniu wskazano, że w planie część zajętej działki oznaczono jako 1 K i przeznaczenie jako "teren urządzeń odprowadzania ścieków", jednakże nie jest to jedyne przeznaczenie, co wynika ze szczegółowych ustaleń planu jednoznacznie. Dla terenu oznaczonego w planie symbolem 1K przewidziane jest następujące przeznaczenie: "teren urządzeń odprowadzania ścieków - przepompownia ścieków oraz słupowa stacja transformatorowa z zasilaniem kablowym ". Organ uznał w związku z tym za niezasadny zarzut o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13 wyjaśniającego, że ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnia ziemi. Uznał organ odwoławczy w związku z tym, że przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C.

Następnie, według ustaleń wojewody, przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości inwestor przeprowadził z M. N. rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, a rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Jak wyjaśnił organ, art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo i literaturę organ wskazał, że rokowania kończą się niepowodzeniem w razie milczenia adresata, sprzeciwu adresata albo postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, że zostały one uznane za niemożliwe do przyjęcia, albo stawiania przez właściciela coraz to nowych warunków udzielenia zgody. W niniejszej sprawie o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść korespondencji kierowanej do właścicielki przedmiotowej nieruchomości, w tym pisma z dnia 12 lutego 2013 r., w którym inwestor zwrócił o wyrażenie zgody na budowę elektroenergetycznej linii kablowej nN-0,4kV, stacji transformatorowej 15/0,4kV oraz szafki kablowej SKV, załączając druk oświadczenia o wyrażeniu zgody. Pismo to zostało odebrane w dniu 7 marca 2013 r. i nie udzielono na nie odpowiedzi. Brak odpowiedzi właścicielki przedmiotowej nieruchomości świadczy o tym, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, a spółka występująca z wnioskiem spełniła wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Sama odwołująca się przyznaje, że ze strony inwestora padła propozycja, że jest on gotów za zajęcie działki nr [...] zapłacić jednorazowo ok. 3.000 zł bez żadnych odstępstw, na co nie było zgody.

Organ odwoławczy podkreślił, że strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez inwestora, w tym przypadku właścicielce nieruchomości, propozycji rozstrzygnięcia kwestii udostępnienia nieruchomości w celu np. założenia na niej urządzeń infrastruktury technicznej. Rokowania można zatem zakończyć w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w przekonaniu którejś ze stron, nie będzie szans na zawarcie porozumienia np. ze względu na brak odpowiedzi. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w efekcie dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (tak w wyroku NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11). Odnośnie kwestii rokowań organ przywołał inne orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 788/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia l grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1274/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 635/07, dostępne w CBOSA).

Wynika z nich według organu, że jest zobowiązany jedynie do oceny, czy rokowania zostały przeprowadzone, nie może natomiast ingerować w ich przebieg, a w niniejszej sprawie zostało udowodnione, że przesłanka ta została spełniona.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia słusznego interesu faktycznego i prawnego skarżącej, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczyć ją w prawie własności wojewoda wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że w związku z koniecznością uwzględnienia uzasadnionego interesu właściciela, osnowa decyzji powinna zawierać ściśle określony zakres ograniczenia, poprzez określenie konkretnego obszaru zajęcia wraz z przebiegiem inwestycji przez nieruchomość (tak też w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r, sygn. akt II SA/Ol 927/0). Wywiódł organ, że ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić, w odniesieniu do niniejszego postępowania, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n. Plan miejscowy, albo w przypadku jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lokalizują daną inwestycję, natomiast rolą decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. jest doprecyzowanie ogólnych założeń tych aktów, ponieważ dopiero ona kreuje tytuł prawny do nieruchomości. Ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję na podstawie art. 124 u.g.n., aby ingerował on w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Przeciwnie, w orzecznictwie wskazuje się, że "w sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określa przebieg gazociągu na nieruchomości, brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie gazociągu w innym miejscu (tak w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13, który zdaniem wojewody ma charakter uniwersalny w zakresie rozważań na temat ograniczeń z art. 124 u.g.n.).

Celem postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez organ, czy planowany przebieg inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. Dopóki plan ten obowiązuje, organy administracji publicznej są nimi związane. Ograniczenie ustanowione w decyzji ma nastąpić w niniejszym postępowaniu na podstawie ogólnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak określił ustawodawca w art. 124 ust. 1 u.g.n.. Tak więc organ odwoławczy nie ma możliwości ingerować w przebieg planowanej inwestycji, jeśli jest on zgodny z planem i w takim zakresie został złożony wniosek.

Uznał organ za niecelowe odnoszenie się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając we własnym zakresie szczegółowo uzasadnia swoje rozstrzygnięcie. Uznał też organ za niemający znaczenia fakt, że przedmiotowa działka w 2011 r. widniała w ewidencji gruntów jako działka rolna, ponieważ nie jest to równoznaczne z tym, że takie było jej przeznaczenie planistyczne, to bowiem zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje też okoliczność, że strona skarżąca nie wiedziała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego jej działkę.

Organ ocenił jako wadliwy punkt 1 decyzji organu pierwszej instancji, w którym orzekł o udzieleniu zgody na wejście na nieruchomość "przez okres 4 miesięcy od dnia rozpoczęcia inwestycji". Według wojewody wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w art. 124 u.g.n. (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13). Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział wskazywania czasookresu zajęcia nieruchomości (tak jak uczynił to np. w art. 124b lub 126 u.g.n.), to znaczy, że decyzja ta nie powinna zawierać tego elementu. Z tego powodu nastąpiła konieczność uchylenia punktu 1 zaskarżonej decyzji. Uchylenie punktu orzekającego o przywróceniu nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji (pkt 2) spowodowane jest tym, że istnienie tego obowiązku wynika z 124 ust. 4 u.g.n., rozstrzyganie w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej nastąpiło to bez podstawy prawnej (tak w wyroku WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 543/08). To samo dotyczy umieszczenia w osnowie decyzji w pkt 3 zapisu, z którego wynika, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, gdyż o tym stanowi art. 124 ust. 7 u.g.n.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody skarżąca zarzuca naruszenie:

1. art. 124 i art. 6 pkt. 2 u.g.n. w związku z art. 9a u.g.n. art. 104 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez: - niepodanie w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzję oparto jedynie na art. 138 k.p.a. w związku z art. 9a u.g.n., co nie uzasadnia wydania decyzji merytorycznej; - wskazanie w decyzji, że załącznik graficzny stanowi integralna część decyzji, który to załącznik stanowiący mapę sytuacyjno - wysokościową nie obejmuje mojej działki nr [...]; naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie nowej decyzji na podstawie tożsamego materiału dowodowego bez przeprowadzenia postępowania w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą; błędne oznaczenie powierzchni zajęcia, gdzie w lit. B zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty wskazano na całkowitą powierzchne zajęcia, która wynosić będzie 0,3 m 2, gdzie powinno być 0,32 m 2, co wskazuje na brak przeanalizowania dogłębnego przez organ drugiej Instancji stanu faktycznego sprawy; wydanie decyzji niezgodnej z załącznikiem graficznym nr 1 stanowiącym integralną część uchwały Nr XV/256/08 Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C., gdzie część zajętej działki oznaczono jako 1K - teren urządzeń odprowadzania ścieków, tym samym brak jest uzasadnienia wydania decyzji o posadowieniu urządzeń elektro-energetycznych. Wskazywanie przez wojewodę okoliczności dotyczących zapisów w ustaleniach ogólnych wskazuje zdaniem skarżącej na występowanie istotnych sprzeczności w tej uchwale, które nie powinny negatywnie wpływać na prawa właścicielskie; brak dokonania analizy przez starostę i wojewodę, czy faktycznie były prowadzone rokowania inwestora z właścicielem i czy podejmowane działania nie były działaniami pozornymi podjętymi w celu uzyskania zaskarżonej decyzji; wskazuje się, że zaskarżona decyzja i decyzja starosty nie określa faktycznego ograniczenia uprawnień właściciela przedmiotowej działki, gdyż nie może skarżąca bezpośrednio przy liniach kablowych, czy też stacji transformatorowej SN/nn z szafką kablową SK wykonywać swoich uprawnień właścicielskich; niewskazanie w zaskarżonej decyzji zastrzeżenia terminu, w którym udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu wykonania określonych prac, co godzi w jej interes faktyczno-prawny, gdyż inwestor nie ma ustalonego terminu i prace może wykonywać przez długi okres, który nie jest uzasadniony obiektywnymi przesłankami, co spowoduje dodatkowe ograniczenie praw właścicielskich; niewskazanie w zaskarżonej decyzji, że po wykonaniu przedmiotowych prac inwestor ma przywrócić mój teren do stanu poprzedniego; jak twierdzi skarżąca jej poprzednik prawny do 2011 r. z chwilą gdy w 2007 r. dowiedział się, że tylko część działki nr [..] będzie objęta pracami planistycznymi wycofał wszelkie zgody, jak też odmówił współfinansowania planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C. Uznała skarżąca, że objęcie tym planem części działki nr [..] sytuujące na niej urządzenia infrastruktury technicznej jest wadliwe;

2. powyższe narusza art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. i prowadzi do naruszenia słusznego interesu faktycznego i prawnego skarżącej.

Wniosła skarżąca o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, uchylenie w całości poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 26 maja 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzono postawione zarzuty. W odniesieniu do treści planu przyjętego uchwałą XV/256/08 Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C. wskazała skarżąca, że jest on niespójny i zawiera wewnętrzne sprzeczności. Usytuowanie planowanych urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [..] w C. jest niezgodne z załącznikiem graficznym. W załączniku nr 1 do w/w uchwały część zajętej działki oznaczono jedynie jako 1K - teren urządzeń odprowadzania ścieków, tym samym brak jest podstaw do przeznaczenia tego terenu pod inwestycję elektroenergetyczną. Wobec sprzeczności planu i wycofania się z jego finansowania jej poprzedniego właściciela uważa skarżąca, że ograniczenie jej prawa własności mogłoby hipotetycznie nastąpić dopiero po uprzednim wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub po sanacji planu miejscowego dokonanego przez Radę Gminy. Uzasadniając naruszenie art. 124 ust. 3 ug.n. twierdzi, że organy nie dokonały analizy, czy podejmowane działania inwestora nie były działaniami pozornymi, podjętymi w celu uzyskania zaskarżonej decyzji. Skarżąca po zapoznaniu się z uregulowaniami uchwały nr XV/256/08 Rady Gminy - § 8 pkt 2 B ocenia, że przeznaczona na jej działce lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej wraz ze strefą ochronną zajmie wielkość jednej działki budowlanej, przez co będzie całkowicie pozbawiona prawa jej posiadania i użytkowania oraz możliwości zbycia. Wobec tego propozycja inwestora zapłaty za zajęcie części działki nr [..] kwoty jednorazowo ok. 3.000 zł bez żadnych odstępstw wskazuje na pozorność przeprowadzonych obligatoryjnych rokowań wskazanych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Jak twierdzi skarżąca taka zgoda byłaby wydana, gdyby jej zaproponowano uczciwą rekompensatę za zajętą część działki, odpowiednią do cen działek znajdujących się w sąsiedztwie w miejscowości C. Zdaniem skarżącej plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji w § 5 ust. 12 pkt. 5 B nakazuje, aby sieć elektroenergetyczną projektować i budować w granicach dróg publicznych i wewnętrznych, a np. w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się działka B. w zarządzie Starosty nr działki [...] Podkreśla, że nie został w żaden sposób uwzględniony jej słuszny interes faktyczny i prawny, gdyż zaskarżona decyzja nie zmierza do tego aby w jak najmniejszym stopniu ograniczyć ją w prawie własności. Ponawia zarzuty odwołania, z których wynikało, że nie wiedziała o uchwaleniu w 2008 r. planu dotyczącego jej nieruchomości, a otrzymując darowiznę nieruchomości w 2011 r. w ewidencji gruntów działka ta widniała jako działka rolna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając dotychczasową argumentację. Złożył też wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co do którego strona skarżąca nie zajęła stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że w istocie swojej odpowiada obowiązującemu prawu, a skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli jest opisana decyzja Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z dnia 26 maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

W pierwszej kolejności sąd jako nietrafny ocenia zarzut dotyczący braku podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z przywołanego stanu sprawy, decyzja wojewody wskazuje jako podstawę prawną art. 124 u.g.n. i zarówno ustalenia jak i rozważania tego organu koncentrują się na zachowaniu przesłanek dotyczących ograniczenia sposobu z korzystania z nieruchomości na tle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. To, że na wstępie decyzji wymieniono przepis procesowy stanowiący podstawę dla wydawania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz przepis kompetencyjny (art. 9a u.g.n.), właściwy dla przedmiotu sprawy, nie oznacza, że wojewoda procedował bez podstawy prawnej. Ponadto należy podkreślić, że co do zasady podstawa prawa materialnego wymieniana jest w decyzji organu pierwszej instancji, a podstawy tej rozstrzygający sprawę wojewoda jako organ drugiej instancji nie zmienił. Sąd w tej kwestii nie dopatruje się też naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy w przepisach tych wymienione, wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym.

Rozważenia zatem w niniejszej sprawie wymagała kwestia prawidłowości zastosowania art. 124 u.g.n., na tle ustalonych przez organy okoliczności sprawy.

Stosownie do treści przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według ust. 3 art. 124 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowanie przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ocenie sądu przedstawiony w przywołanych przepisach tryb oraz prawidłowość ich zastosowania została przez wojewodę wykazana.

Trafnie przyjęto, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., według którego celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zatem przesłanka celu publicznego warunkująca wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. została spełniona, a zarzut skargi naruszenia przytoczonego powyżej przepisu nie może zostać uwzględniony.

Rozważając dalej trzeba zaznaczyć, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. wprowadza obowiązek precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie art. 124 ust.1, zdanie drugie, zgodnie z którym ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n., a w tym przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna zatem określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi więc jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1021/13, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując zatem zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem inwestora, oznaczony w zaskarżonej decyzji oraz w jej załączniku graficznym, sąd nie dopatruje się uchybień wskazywanych przez skarżącą. Przede wszystkim ograniczenie to, poprzez określenie przebiegu linii kablowej SN oraz usytuowania słupowej stacji transformatorowej Sn/nn z szafką kablową SK, wraz z oznaczeniem wielkości, szerokości i powierzchni zajęcia (stanowiące bez wątpienia realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.), nastąpiło na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspomnianej już uchwały Rady Gminy nr XV/256/08 z dnia 27 czerwca 2008 r. (tekst w aktach administracyjnych). Zgodnie z § 5 ust. 12 pkt 5a uchwały zezwala się na zasilanie w energię elektryczną siecią elektroenergetyczną zasilaną ze stacji napowietrznych zlokalizowanych na terenach 1K i 2K. Mimo zatem dopuszczenia w ogólnych ustaleniach planu budowy systemów infrastruktury technicznej dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną poprzez budowanie sieci elektroenergetycznych w granicach dróg publicznych i wewnętrznych, zgodnie z warunkami określonymi przez gestora sieci, przedmiotowa lokalizacja na działce niespornie objętej ustaleniami terenu oznaczonego 1K jest prawnie dopuszczalna. Dla terenu 1K, jak wynika z ustaleń ogólnych planu, przewidziane jest przeznaczenie zarówno dla urządzeń odprowadzania ścieków, co szczególnie akcentuje skarżąca, ale też dla słupowej stacji transformatorowej z zasilaniem kablowym. Tym samym zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie sprzeczności oznaczonego ograniczenia z treścią planu miejscowego są niezasadne, jak też trafnie ocenił wojewoda.

Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem wyrażonym w doktrynie, że im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej (zob. G. Matusik w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz LexisNexis 2012, str. 719).

Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości jak w tym przypadku z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Z taką sytuacją mamy zatem do czynienia w niniejszej sprawie, na podstawie przywołanych postanowień uchwały nr XV/256/08 Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2008 r. Ingerencja ustaleń planu w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzają zakazów ani ograniczeń co do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości. Natomiast ograniczenie to jest ustanawiane właśnie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. i na warunkach w niej określonych. Zdaniem sądu zakres ograniczenia wynikający z treści decyzji i jej załącznika graficznego nie budzi wątpliwości, tak jak i zgodność z planem miejscowym, a twierdzenia skargi w tym zakresie mają w istocie charakter polemiczny. Argument braku znajomości przez skarżącą treści przedmiotowego planu nie ma rozstrzygającego znaczenia. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP należy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Co do zasady adresatem planu jest każdy, kto ma prawo do terenu znajdującego się w granicach planu miejscowego, jak i ten, kto zamierza z tego planu korzystać. Zatem nieznajomość planu nie oznacza, że jego postanowienia nie obowiązują adresata, którym w tym przypadku jest właścicielka działki objętej tym planem. Natomiast kwestionowanie wskazanej uchwały i stawianie jej zarzutów naruszenia prawa nie może odbywać się w toku niniejszego postępowania. Skarżącej przysługuje w tym względzie odrębna skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), po wyczerpaniu trybu w przepisie tym przewidzianego.

Nietrafne są zarzuty dotyczące prowadzenia rokowań, a w szczególności ich pozorności. Okoliczności prowadzonych rokowań są w istocie bezsporne, prawidłowo tez zostały ustalone przez organ. Inwestor przedłożył dokument potwierdzający fakt rozpoczęcia rokowań poprzez przesłanie skarżącej pisma z dnia 12 lutego 2013 r., w którym zwrócił się o wyrażenie zgody na budowę elektroenergetycznej linii kablowej nN-0,4kV, stacji transformatorowe 15/0,4kV oraz szafki kablowej SKV, wraz z oświadczeniem, na określonych warunkach. Dokumenty zostały przesłane i odebrane, jak wynika z akt administracyjnych, przez ojca skarżącej, natomiast skarżąca nie udzieliła na nie żadnej odpowiedzi, nawet nie przedstawiła własnych warunków co do udzielenia zgody na przedmiotową budowę. Trafnie organ przyjął, że oznacza to brak porozumienia między stronami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 437/12, zgodnie z którym pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony, mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Jak wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. in fine, na podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości nałożono obowiązek dołączenia do wniosku o jej wydanie dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Takie dokumenty zostały w niniejszej sprawie przedstawione, propozycja inwestora niewątpliwie do adresatki dotarła, niemniej przy braku jakiejkolwiek odpowiedzi z jej strony należało przyjąć, że rokowania zakończyły się fiaskiem, ponieważ skarżąca w ogóle nie odpowiedziała na zaproszenie do rokowań. Na tej podstawie uznać trzeba, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny. Twierdzenia skargi co do oczywistej pozorności propozycji inwestora są dowolne w sytuacji, gdy skarżąca chociażby nie przedstawiła własnego stanowiska w odpowiedzi na pismo inwestora.

Pozostałe zarzuty, dotyczące braku terminu, w którym inwestor może podejmować prace oraz braku ustanowienia w decyzji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego (zawarte w uprzednim rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, uchylonego zaskarżoną decyzją), również nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie wojewoda przyjął, że przepis art. 124 u.g.n. nie przewiduje oznaczenia w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. czasokresu zajęcia nieruchomości (tak też w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go344/16, dostępne w CBOSA). Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem organu, że byłby to dla inwestora dodatkowy obowiązek nieprzewidziany w ustawie. Natomiast brak ustanowienia w decyzji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego wynika wprost z ustawy, to jest z art. 124 ust. 4 u.g.n. Nawet gdyby zamieszczono w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. taki obowiązek, to miałby on jedynie charakter informacyjny, podobnie jak zapis, że decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 u.g.n.). Z tych względów wojewoda nie naruszył prawa przez to, że nie oznaczył czasokresu zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości skarżącej oraz nie nałożył obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zaskarżona decyzja uchylająca rozstrzygnięcie starosty zawierające elementy wynikające wprost z ustawy, jak i ten niemający podstawy prawnej jest zatem prawidłowa, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu poprzez zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) skargę jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.