Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój z dnia 3 grudnia 2019 r. Nr XIII/72/2019 w przedmiocie przyjęcia statutów sołectw oddala skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 3 grudnia 2019 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Sołectw: [...], Kików, Kolonia Zagajów, Ludwinów, Magierów, Piasek Mały, Piestrzec, S. Z. , Strażnik, S., Świniary, Wełnin, Włosnowice, Zagaje Kikowskie, Zagajów, Zagórzany, Zborów, Z., Żuków, Rada Gminy podjęła [...] w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy S.-Z. (zwanych dalej "statutami"):

Zgodnie z § 1 uchwały, nadano statut sołectwom:

1) [...] - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

2) Kików - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

3) Kolonia Zagajów - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

4) Ludwinów - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

5) Magierów - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

6) Piasek Mały - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

7) Piestrzec - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

8) S. Z. - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

9) Strażnik - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

10) S. - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

11) Świniary - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

12) Wełnin - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

13) Włosnowice - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

14) Zagaje Kikowskie - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

15) Zagajów - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

16) Zagórzany - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

17) Zborów - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

18) Z. - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy,

19) Żuków - stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy.

Zaskarżając powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, P. B. objął odrębnymi skargami każdy z załączników od nr [...] do nr [...] tej uchwały, zarzucając istotne naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 u.s.g. polegające na przeprowadzeniu jedynie pozornych konsultacji

z mieszkańcami, a nadto niezgodnych z podjętą uprzednio uchwałą nr [...] Rady Gminy S. - Z. z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy S. - Z., co spowodowało, że nie został zrealizowany wymóg podjęcia uchwały w przedmiocie statutów sołectw, po przeprowadzeniu rzeczywistych konsultacji z mieszkańcami;

2) art. 35 ust. 3 w zw. art. 11b i art. 14 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ujęciu w treści § 18 ust. 4 statutów, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy do kompetencji ustawodawcy.

W odniesieniu do pierwszego z postawionych zarzutów Prokurator podniósł, że konsultacje, które zorganizowała Gmina miały jedynie charakter pozorny. Nadto tryb konsultacji przeprowadzonych przez organ nie był w pełni zgodny z podjętą uprzednio uchwałą nr [...] Rady Gminy S. - Z. z 2 czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S.-Z.. Prokurator powołał się na treść zarządzenia Wójta Gminy S.-Z. nr [...] z 6 listopada 2019 r. w sprawie ogłoszenia konsultacji społecznych w sprawie statutów jednostek pomocniczych Gminy S.-Z. i zarzucił, że w okresie konsultacji społecznych nie wpłynęły żadne wnioski od mieszkańców gminy. Zdaniem skarżącego, powyższe wskazuje na nieprawidłowości w procedurze przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw. W sprawie nie ujawniono, aby mieszkańcy sołectw składali podpisy na listach konsultacyjnych. Brak jest również informacji, czy właściwi sołtysi przekazali projekty statutów mieszkańcom, kiedy i w jakiej formie. Nadto opublikowanie statutów na stronie internetowej w zakładce "Projekty uchwał poddane konsultacjom" jawi się jako nieuprawnione i nie mające umocowania w opisanej uchwale.

Sumując, Prokurator podniósł, że konsultacje z mieszkańcami sołectw nie były zorganizowane w formie przewidzianej w podjętej uprzednio uchwale, a z ich przebiegu nie sporządzono protokołu. Brak jest również informacji o kręgu mieszkańców z którymi projekty statutów były rzeczywiście konsultowane. W ocenie skarżącego, konsultacje zorganizowane przez organ miały charakter pozorny.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w pkt 2 petitum skarg, skarżący wskazał, że zasada jawności stanowi podstawę demokratycznego państwa prawnego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Również art. 11 b ust. 1 u.s.g. stanowi, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie zaś do art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Sołectwa są jednostkami pomocniczymi gminy, dlatego też odniesienie do działalności takich jednostek mogą mieć wskazane wyżej przepisy u.s.g. Zdaniem Prokuratora, nie jest zatem dopuszczalne nieograniczone rozszerzenie spraw poddanych procedurze tajnego głosowania przez zebranie wiejskie, co zawarto w § 18 ust. 4 statutów. Tryb taki winien być stosowany jako wyjątek, z enumeratywnym uwzględnieniem okoliczności jego zastosowania. Skarżony zapis statutów nie określa zakresu spraw podlegających głosowaniu tajnemu. Wobec powyższego kwestionowany zapis narusza prawo i delegację ustawową.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich uwzględnienie w zakresie zarzutu podniesionego w pkt 2 petitum tych skarg, tj. o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 4 statutów oraz o oddalenie skarg w pozostałym zakresie.

Rada Gminy nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora odnośnie do przeprowadzenia pozornych konsultacji, podnosząc w szczególności, że zgodnie z zarządzeniem Wójta [...] dokonano wyłożenia dokumentów w Urzędzie, opublikowano je na stronie BIP oraz przekazano sołtysom, zaś po zakończeniu konsultacji sporządzono raport z konsultacji (odpowiednik protokołu). Wyniki konsultacji zostały następnie omówione na posiedzeniu komisji stałych Rady Gminy w dniu 28 listopada 2019 r., co potwierdzają protokoły z przebiegu posiedzenia tych komisji. Organ, nie zgodził się z zarzutem, że jak największy krąg mieszkańców nie mógł zapoznać się z projektem zaskarżonej uchwały, skoro projekt ten został wyłożony w sposób tradycyjny w siedzibie Urzędu, udostępniony na stronie BIP Urzędu oraz dostarczone sołtysom celem udostępnienia mieszkańcom.

W ocenie organu, w oparciu o uchwałę Nr [...], zarządzeniem z dnia 6 listopada 2019 r. Wójta [...] prawidłowo ogłoszono konsultacje w formie składania podpisów na listach konsultacyjnych i w formie formularza ankietowego.

W ocenie organu, lista konsultacyjna nie jest formą potwierdzenia obecności, zatem nie jest konieczne jej podpisanie celem potwierdzenia, że konsultacje miały miejsce. Okoliczność, że nikt z mieszkańców nie wyraził swojej opinii w sprawie przedłożonych do konsultacji projektów, nie świadczy o przeprowadzeniu tych konsultacji iluzorycznie. Konsultacje przeprowadza się w celu umożliwienia poznania opinii mieszkańców, nie zaś w celu uzyskania tej opinii w sposób obligatoryjny. Prawidłowym jest umożliwienie mieszkańcom jednostki pomocniczej zabrania głosu w konsultowanej sprawie, lecz nadużyciem byłoby żądanie od nich zajęcia w każdym wypadku stanowiska - brak zajęcia stanowiska również jest wyrażeniem opinii. Każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić swój pogląd, a informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji były powszechnie dostępne, prowadzone w sposób zaplanowany i w oparciu o reguły wynikające z aktu prawa miejscowego. Organ dodał, że stworzono realne możliwości wyrażenia przez mieszkańców sołectw uwag, również w formie specjalnie na tę potrzebę utworzonego formularza ankietowego.

Sąd postanowieniami z 16 stycznia 2023 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Prokuratora o sygn. akt II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...], II SA/Ke [...] i II SA/Ke [...] oraz prowadził je pod sygnaturą II SA/Ke [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...]).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była [...] Rady Gminy z dnia 3 grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia statutów sołectw Gminy S.-Z., stanowiących załączniki od 1 do 19 tej uchwały. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie zarzuty Prokuratora sprowadzają się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżący zarzuca, że powyższa uchwała została podjęta po przeprowadzeniu jedynie pozornych konsultacji z mieszkańcami Gminy S.-Z., a więc z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. Po drugie, zdaniem skarżącego, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową określoną art. 35 ust. 3 u.s.g. poprzez wskazanie w § 18 ust. 4 statutów, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania, zgodnie z art. 11b i art. 14 u.s.g. należy do kompetencji ustawodawcy.

W ocenie Sądu, oba podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Odnosząc się do pierwszego z nich wskazać należy, że jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr [...], lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd [...], WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr [...] i NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK [...], publ. CBOSA). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Wymagane jest zatem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr [...], Lex nr 2625329).

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutów sołectw, Rada Gminy w dniu 2 czerwca 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy S.-Z.. Zarzut Prokuratora sprowadza się natomiast do braku faktycznego przeprowadzenia konsultacji.

Odnosząc się do argumentacji Prokuratora należy wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 lit. a) ww. uchwały, konsultacje zarządza Wójt Gminy S.-Z. w przypadku gdy wymóg konsultacji wynika z przepisów ustaw, a zarządzenie konsultacji nie zostało zastrzeżone na rzecz Rady Gminy. Stosownie zaś do § 2 ust. 2 tej uchwały, organ zarządzający konsultacje określa przedmiot, zasięg, termin i formę konsultacji. Z kolei zgodnie z § 5 uchwały, konsultacje mogą być przeprowadzane w formie:

1) zebrań wiejskich zwoływanych przez Wójta [...] lub

2) osobistego składania podpisów przez mieszkańców na listach konsultacyjnych.

W myśl § 7 uchwały, z przebiegu konsultacji sporządza się protokół, informujący w szczególności o liczbie głosów oddanych "za" oraz "przeciw" określonemu rozstrzygnięciu sprawy poddanej konsultacjom.

Na podstawie m.in. tej uchwały Wójt Gminy S.-Z. zarządzeniem Nr [...] z dnia 6 listopada 2019 r. ogłosił konsultacje społeczne w sprawie statutów jednostek pomocniczych Gminy S.-Z. w terminie od 12 listopada do 26 listopada 2019 r. Zgodnie z § 3 tego zarządzenia, konsultacje społeczne prowadzone będą poprzez osobiste składanie podpisów przez mieszkańców na listach konsultacyjnych oraz wyrażenie opinii mieszkańców z wykorzystaniem formularza ankietowego, który stanowił załącznik nr [...] do zarządzenia. W § 4 zarządzenia wskazano, że projekty jednostek pomocniczych Gminy S.-Z. oraz formularze ankietowe udostępnione zostaną w okresie konsultacji społecznych, poprzez:

1) wyłożenie w Urzędzie Gminy S.-Z. - w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Gminy S.-Z. w dniach i godzinach pracy urzędu;

2) opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy S.-Z. www.bip.solec-zdroj.pl w zakładce: Projekty uchwał poddawane konsultacjom;

3) dostarczone sołtysom w celu udostępnienia mieszkańcom.

W wykonaniu powyższego zarządzenia w terminie od 12 listopada do 26 listopada 2019 r. wyłożono projekty statutów sołectw w Urzędzie Gminy. Projekty statutów sołectw oraz zarządzenie Wójta [...] w sprawie ich konsultacji wraz z załącznikiem - Formularz konsultacji społecznych projektu statutu sołectwa, zostały opublikowane na stronie BIP Urzędu Gminy, co potwierdza informacja dostępna pod link: https://bip.solec-zdroj.pl/page.php?id=1668. W dniu 8 listopada 2019 r. projekty statutów sołectw dostarczono sołtysom celem udostępnienia mieszkańcom.

Po zakończeniu konsultacji 27 listopada 2019 r., stosownie do treści

§ 7 uchwały z dnia 2 czerwca 2005 r. i § 5 ust. 1 zarządzenia, sporządzono "Raport z konsultacji społecznych w sprawie statutów jednostek pomocniczych Gminy S.-Z.", w którym przedstawiono procedurę tych konsultacji i wskazano, że w okresie prowadzonych konsultacji społecznych nie wpłynęły żadne wnioski od mieszkańców Gminy. Następnie wyniki konsultacji zostały omówione na posiedzeniu komisji stałych Rady Gminy 28 listopada 2019 r. Protokół z przebiegu posiedzenia Komisji Finansów i Rozwoju, Komisji Rolnictwa i Restrukturyzacji Wsi, Komisji Uzdrowiskowej, Komisji Zdrowia, Oświaty i Kultury oraz Komisji Skarg, Wniosków i Petycji potwierdza, że kwestia przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutów sołectw była przedmiotem dyskusji członków tych komisji.

W świetle powyższych okoliczności trudno zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że konsultacje społeczne zostały przeprowadzone przez Radę Gminy jedynie pozornie, a o nieprawidłowości ich przeprowadzenia świadczy brak wniosków od mieszkańców sołectw.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały - tak jak w tej sprawie - na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr [...], Lex nr 2625329). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej, co najistotniejsze, winien być rozumiany jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi bowiem o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy niniejszej potwierdza, że projekty statutów sołectw zostały uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Zarządzeniem Wójta [...] z 6 listopada 2019 r. ogłoszono konsultacje społeczne w sprawie statutów jednostek pomocniczych Gminy S.- Z., w którym wskazano m.in. ich termin i miejsce udostępnienia projektów statutów oraz formę tych konsultacji poprzez składanie podpisów na listach konsultacyjnych i w formularzu ankietowym – zgodnie z wymogiem określonym w § 5 pkt 2 uchwały z dnia 2 czerwca 2005 r. Nadto wprowadzając wspomniany formularz ankietowy jako załącznik do zarządzenia organ stworzył mieszkańcom gminy "narzędzie", za pomocą którego umożliwiono mieszkańcom wyrażenie swoich uwag i wniosków do konsultowanych projektów statutów. Udostępnienie powyższych informacji i dokumentów odbyło się w sposób, który umożliwiał zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce odbyło się to poprzez wyłożenie projektów statutów oraz formularzy ankietowych w Urzędzie Gminy S.-Z., opublikowanie w BIP oraz dostarczenie sołtysom w celu udostępnienia mieszkańcom. Tym samym, zdaniem Sądu, Rada Gminy zapewniła realne możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji i wykazała spełnienie wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Podkreślenia wymaga, że konsultacje umożliwiają członkom wspólnoty samorządowej uczestniczenie w decydowaniu o sprawach publicznych. Udział w konsultacjach stanowi bowiem faktyczną i prawną możliwość wyrażenia opinii przez mieszkańca gminy. W żadnym razie nie można jednak uznać, że udział w tych konsultacjach jest obowiązkiem mieszkańca. Rację ma zatem organ, że nie można uznać, przeprowadzonych w niniejszej sprawie konsultacji za iluzoryczne tylko z tego powodu, że nikt z mieszkańców nie chciał i nie wyraził swojej opinii w sprawie przedłożonych do konsultacji projektów statutów. Innymi słowy, skoro organ podjął wszelkie działania prawno-organizacyjne w celu przeprowadzenia konsultacji to trudno mu zarzucić - tak jak chce tego Prokurator - że do konsultacji tych nie doszło, ponieważ faktycznie ich nie przeprowadzono. Zauważyć przy tym należy, że w małych społecznościach gminnych ich reprezentanci - radni gminy, mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie projektów statutów podczas posiedzenia komisji stałych Rady Gminy.

Z protokołu z posiedzenia tych komisji wynika, że kwestie konsultacji zostały omówione i żaden z mieszkańców nie wyraził stanowiska, co do poddanych tym konsultacjom projektów statutów.

Sumując powyższe stwierdzić należy, że udział w konsultacjach jest prawem mieszkańca, a nie jego obowiązkiem. Tym samym nie można skutecznie podważyć prawidłowo przeprowadzonej procedury konsultacyjnej z uwagi na brak czynnego udziału mieszkańców w tych konsultacjach, czy też brak zgłoszonych przez mieszkańców uwag i wniosków. Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżonej uchwale nie sposób zarzucić istotnego naruszenia prawa, tj. naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g., które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Sąd nie podziela także zarzutu Prokuratora zawartego w pkt 2 petitum skarg, dotyczącego sprzeczności z prawem przepisu zawartego w § 18 ust. 4 statutów, zgodnie z którym zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela aktualnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że zasada jawności życia publicznego, wywodzona z art. 2 i art. 61 Konstytucji RP, jest jednym z instrumentów chroniących prawidłowe funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego. Jej celem jest między innymi poddanie społecznej kontroli działań podejmowanych przez podmioty publiczne. Znajdujące się w polskim ustawodawstwie przejawy tej zasady, odnoszące się do kolegialnych organów sprawujących władzę publiczną (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu, sejmiki województw), których zasadności nie sposób kwestionować, związane są jednak nieodłącznie z tym, że organy te sprawują powierzoną im władzę publiczną posiadając legitymację opartą na wyborach powszechnych, a zatem działają w imieniu i na rzecz wyborców. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej [...] należy do Narodu, który może ją sprawować poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

Nie ulega wątpliwości, że organy wybierane w wyborach powszechnych, bez względu na to, czy są to organy kolegialne (Sejm, Senat, rady gmin, rady powiatu i sejmiki województw), czy jednoosobowe (Prezydent RP, wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), są - w ujęciu konstytucyjnym - przedstawicielami Narodu, w imieniu którego wykonują powierzone im zadania publiczne. Innymi słowy, w przypadku demokracji pośredniej, realizowanej przy pomocy wyborów powszechnych, Naród sprawuje władzę zwierzchnią, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 Konstytucji, poprzez swoich przedstawicieli. Dlatego to właśnie w tej formie demokracji, zasada jawności życia publicznego znajduje swoje gwarancyjne zastosowanie, gdyż stanowi narzędzie w rękach obywateli do kontroli działania własnych przedstawicieli - podmiotów wyłonionych w wyborach powszechnych.

Zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.s.g., nie jest formą demokracji pośredniej, lecz bezpośredniej. To z kolei oznacza, że mieszkańcy gminy zamieszkujący na terenie danego sołectwa, w zakresie przyznanych sołectwu kompetencji, sprawują władzę nie poprzez swoich przedstawicieli, ale bezpośrednio. Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa, ale nie może być wątpliwości co do tego, że uprawnionymi do podejmowania uchwał na zebraniu są wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy, uprawnieni do głosowania. Udział tych mieszkańców w zebraniu i podjęte przez zebranie wiejskie uchwały stanowią podstawową formę sprawowania władzy bezpośrednio przez daną społeczność, a nie przez swoich przedstawicieli. Uchwały podejmowane są zatem przez uprawnionych do głosowania mieszkańców danego sołectwa, czyli przez samych bezpośrednio zainteresowanych rozstrzygnięciem danej sprawy istotnej dla wspólnoty lokalnej.

W przypadku takiej formy sprawowania władztwa publicznego nie ma podstaw do tego, aby zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w art. 11b u.s.g., przenosić na regulacje dotyczące sołectwa i to nie tylko dlatego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a nie jej organem (art. 5 ust. 1 u.s.g.), ale również z uwagi na odmienny sposób wyłaniania organów gminy (w wyborach powszechnych) i zebrania wiejskiego (które tworzą z mocy ustawy wszyscy uprawnieni do głosowania mieszkańcy sołectwa). Ponieważ w przypadku zebrania wiejskiego, władzę publiczną sprawują w sposób bezpośredni mieszkańcy, odpada - w ocenie Sądu - konieczność wprowadzania dodatkowego mechanizmu kontrolnego, jakim jest zasada jawnych głosowań.

Z tych przyczyn przyjąć należy, że nie ma przeszkód prawnych, aby pozostawić samym zainteresowanym (czyli mieszkańcom sołectwa, uprawnionym do głosowania) prawo decydowania, czy głosowanie w danej sprawie istotnej dla sołectwa i objętej zakresem jego kompetencji jako jednostki pomocniczej gminy, ma mieć charakter jawny czy tajny. Za przyjęciem takiego rozumowania przemawiają także względy praktyczne, gdyż przedmiotem obrad i uchwał zebrania wiejskiego mogą być np. drażliwe kwestie osobowe czy też kontrowersyjne i budzące spory w lokalnej społeczności. Konieczność jawnego głosowania w każdym przypadku, zwłaszcza w tak małej wspólnocie, jaką jest sołectwo, mogłaby więc niekiedy naruszać prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), w ramach którego mieści się m.in. uprawnienie do nieujawniania publicznie swoich przekonań np. w sprawach światopoglądowych, religijnych, społecznych, politycznych itp. Sam fakt uczestniczenia w zebraniu wiejskim i uprawnienia do głosowania podczas zebrania, a więc korzystanie przez obywateli z formy demokracji bezpośredniej, nie ma charakteru publicznego, a zatem mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, mogą w tym zakresie korzystać z konstytucyjnego prawa do prywatności bez ograniczeń, przewidzianych dla osób pełniących funkcje publiczne (tak WSA w Kielcach w wyrokach z: 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...] i 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...], WSA w Gliwicach w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl [...]).

Możliwości zdecydowania przez społeczność sołectwa, na zebraniu wiejskim, o poddaniu niektórych spraw pod głosowanie tajne, nie stoi również na przeszkodzie treść art. 36 ust. 2 u.s.g., wedle którego sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym. Przepis ten oznacza bowiem tylko tyle, że w przypadku wyboru sołtysa i rady sołeckiej głosowanie tajne jest obligatoryjne i wynika wprost z ustawy. W statucie sołectwa nie może się zatem znaleźć uregulowanie, które pozostawałoby w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. i przewidywało możliwość wyboru organów sołectwa w głosowaniu jawnym. Nie ma jednak podstaw, aby wyprowadzać z tego przepisu generalny wniosek, że wszystkie inne głosowania, poza wyborem sołtysa i członków rady sołeckiej, powinny być z zasady jawne, bez możliwości decydowania w tym zakresie przez samych zainteresowanych, czyli uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa tworzących zebranie wiejskie i realizujących potrzeby lokalnej wspólnoty w sposób bezpośredni.

Należy równocześnie zauważyć, co podnosił już w swoim orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (wyrok z dnia 6 listopada 2019 r., II SA/Ke [...], Lex nr 2744008) - ze wskazaniem na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. II OSK [...], że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to cytowany na wstępie art. 35 ust. 1 u.s.g. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statusu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organ stanowiący gminy korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. O ustroju gminy stanowi jej statut (stosownie do art. 3 ust. 1 u.s.g.), a organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Na tym polega racjonalność ustawodawcy, że regulując ustawowo tylko niektóre kwestie ustroju jednostki pomocniczej, pozostawił w większości materię statutową do samodzielnej regulacji przez organy stanowiące gmin, które w sposób najbardziej dostosowany do lokalnych warunków uregulują dane kwestie.

Mając na względzie powyższe oraz to, że u.s.g. nie zawiera wyraźnej regulacji, zakazującej przeprowadzenia głosowania tajnego nad wybranymi sprawami przez zebranie wiejskie (poza wyborem sołtysa i rady sołeckiej, którego dokonują jednak mieszkańcy a nie organ sołectwa), Sąd uznał, że analizowany przepis statutów nie został wydany z istotnym, kwalifikowanym naruszeniem prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.