Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 277/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Lasy
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 3 pkt 1, art. 34 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 44(1) par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1229/08 w sprawie ze skargi D. - A. G., D. M. Spółka jawna w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. – A. G., D. M. Spółka jawna w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania – oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], uzupełnionym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Minister Środowiska, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania D. M. współwłaściciela "D." Sp. Jawna, od rozstrzygnięć Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, dokonanych na podstawie § 19 Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 52A z dnia 31 października 2007 r., w sprawie ustalenia sposobu prowadzenia sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w związku z opublikowaniem w dniu 7 grudnia 2007 r. w Portalu Leśno-Drzewnym wyników II etapu rokowań internetowych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprzedaż drewna prowadzona przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. Dyrektor nie zajmuje bowiem w stosunku do nabywców drewna pozycji nadrzędnej, albowiem stron nie łączy stosunek podległości, a świadczenia stron są ekwiwalentne w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Zawarcie umowy sprzedaży nie stanowi jednostronnego aktu władczego Dyrektora, lecz jest dwustronną czynnością prawną, obejmującą zgodne oświadczenia woli złożone przez obydwie strony stosunku prawnego (zbywcę i nabywcę). W przypadku wniosku Spółki brak jest zatem przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej albo postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Na powyższe postanowienie D. - A. G., D. M. Spółka jawna w S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, zarzucając nadużywanie prawa przez Ministra Środowiska, który sprawując – zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 28.09.1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435), dalej: ustawa o lasach – nadzór nad działalnością PGL LP toleruje brak uprawnień dyrektora generalnego LP do ustalania w trybie wydawanych przez siebie zarządzeń zasad sprzedaży drewna stanowiącego mienie Skarbu Państwa i zaskarżonym postanowieniem utrwala ten niezgodny z prawem stan rzeczy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała stanowisko organu w zakresie niedopuszczalności wniesionego przez nią odwołania. Podniosła, iż PGL LP nie mając ani osobowości, ani zdolności prawnej, nie może być w ogóle stroną stosunków cywilnych w zakresie sprzedaży drewna. Wskazała także, iż na mocy upoważnienia zawartego w § 8 pkt 5 Statutu PGL LP, dyrektor generalny LP działa jako podmiot wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, obejmujące sprzedaż mienia Skarbu Państwa. Skoro więc w świetle art. 441, art. 47, art. 48, art. 50, art. 51 i art. 52 k.c. drewno pozyskiwane z drzewostanu lasów państwowych jako pożytek naturalny lasu w rozumieniu art. 53 k.c. stanowi wyłączną własność Skarbu Państwa, to jego sprzedaż, tak samo jak sprzedaż każdego innego mienia Skarbu Państwa, bezwzględnie musi dokonywana być w ofercie publicznej, na zasadach określonych w drodze rozporządzenia właściwego w sprawie ministra jako naczelnego organu administracji rządowej.

W ocenie skarżącego, jeżeli dyrektor generalny LP dokonywał administracyjnego rozdzielnictwa drewna pozyskiwanego w 2008 r. z lasów państwowych i w odniesieniu do poszczególnych nabywców określał indywidualne przydziały ilości surowca drzewnego, które stanowiły dopiero formalną podstawę do zawarcia umowy sprzedaży z nadleśniczymi, reprezentującymi w tym zakresie Skarb Państwa zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy o lasach, to wydane przez dyrektora generalnego LP przydziały noszą cechy decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. uwzględnił wniosek pełnomocnika Ogólnopolskiego Związku Pracodawców [...] o dopuszczenie tej organizacji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Zdaniem Sądu, wyniki rokowań internetowych w zakresie sprzedaży przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe drewna, nie są decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko jak słusznie wskazał organ, czynnością z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Sąd wskazał, że w świetle uregulowań zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o lasach nie ulega wątpliwości, iż do zakresu działalności Lasów Państwowych należy także sprzedaż drewna jako produktu.

W ocenie Sądu, sprzedaż drewna nie jest wykonywana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 32 i 33 ustawy o lasach, Lasy Państwowe działają jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawej reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, którą kieruje Dyrektor Generalny. Przepisy Statutu Lasów Państwowych nie mogą w tym zakresie rozszerzać uprawnień i kompetencji Dyrektora Generalnego.

Zdaniem Sądu, kwestia zasad sprzedaży przez Lasy Państwowe drewna jako produktu nie należy do sfery czynności administracyjnych, lecz odbywa się w ramach stosunków cywilnych w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Stronami tego stosunku są nabywca (podmiot zainteresowany nabyciem drewna) i zbywca (Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna, pod kierunkiem Dyrektora Generalnego). Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, że wewnętrzne procedury określające zasady sprzedaży drewna przez zbywcę - Lasy Państwowe, do których dostosować muszą się potencjalni nabywcy, a tym samym wyniki ich przeprowadzenia nie mogą być uznane za decyzje administracyjne, bowiem nie są to rozstrzygnięcia wydawane przez organ administracji publicznej w oparciu o przepisy k.p.a. Sąd uznał, że organ trafnie na podstawie art. 134 k.p.a. orzekł o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, a to wobec braku przedmiotu zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego zobowiązania Ministra Środowiska do należytego uporządkowania zakresu kompetencji Lasów Państwowych w ich statucie, wskazał, iż żądanie to nie mogło być uwzględnione, bowiem wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Ogólnopolski Związek Pracodawców [...] z siedzibą w G. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania zarzutów skargi w celu poddania kontroli sądowoadministracyjnej zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o lasach oraz niewłaściwe zastosowanie obu powołanych norm w świetle przepisów art. 33 k.c. w zw. z 32 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2a cyt. ustawy o lasach;

b) uznanie, że dyrektor generalny PGL LP ustalając - na podstawie substytucji zapisanej w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP, udzielonej mu ponad 14 lat temu jeszcze przez ówczesnego Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - zasady sprzedaży drewna w trybie wydawanych przez siebie zarządzeń:

– wykonuje czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych, pomimo że sprzedaż drewna w imieniu Skarbu Państwa realizują na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach wyłącznie nadleśniczowie;

– nie działa natomiast jako podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., wykonujący jedynie z upoważnienia organu administracji rządowej (ministra właściwego ds. środowiska) czynności administracyjnego przydzielania nabywcom ilości drewna, które będą mogli dopiero na tej podstawie zakupić na podstawie umów sprzedaży zawartych z nadleśniczymi, reprezentującymi w stosunkach cywilnych Skarb Państwa.

Naruszenia te zdaniem skarżącego polegały w szczególności na obrazie przepisu art. 33 i 535 k.c., gdyż Sąd I instancji przyjął, iż państwowa jednostka organizacyjna zarządzająca lasami Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, mimo że wg art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o lasach nie posiada osobowości prawnej, może być stroną stosunków cywilnych w zakresie sprzedaży drewna pozyskiwanego w ramach sprawowanego zarządu z lasów państwowych, natomiast dyrektor generalny LP jako kierownik wym. jednostki uprawniony jest ustalać zasady sprzedaży mienia Skarbu Państwa i wydawać zarządzenia w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż dyrektor generalny LP jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej administrującej lasami Skarbu Państwa, wbrew dyspozycji art. 17 a) ustawy z dnia 8.08.12996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493) mógł samodzielnie ustalać zasady sprzedaży mienia Skarbu Państwa tak ogromnej wartości. Jego zdaniem, w zakresie uprawnień do sprzedaży drewna, tj. pobierania pożytków naturalnych w rozumieniu art. 53 § 1 i 2 w zw. z art. 48 k.c. i art. 190 k.c., nie może niczego rozstrzygać przepis art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, skoro ustawa nie przyznaje PGL LP zdolności prawnej.

W ocenie kasatora, Skarb Państwa reprezentowany przez nadleśniczych, w ramach prawidłowo prowadzonej gospodarki leśnej, uprawniony jest sprzedawać drewno pozyskiwane przez zarządcę z drzewostanu lasów państwowych.

Zdaniem skarżącego, upoważnienie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz dyrektora generalnego LP do ustalania zasad sprzedaży drewna Skarbu Państwa utraciło ważność po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 493). W związku z powyższym skarżący wywiódł, że zarządzenie nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r. w zakresie w jakim dotyczy Statutu PGL LP, a w szczególności treści jego § 8 ust. 1 pkt 5, bezwzględnie utraciło ważność. Tym samym także dyrektor generalny LP utracił swoje uprawnienie nadane powołanym zarządzeniem w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP.

W ocenie skarżącego regulacja zapisana w § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP bezpośrednio dotyczy spraw publicznych, bowiem określa uprawnienia dyrektora generalnego LP jako podmiotu, o którym mowa w art. 1 pkt. 2) k.p.a., do ustalania zasad sprzedaży drewna pozyskiwanego z lasów państwowych, stanowiącego dobro ogólnonarodowe oraz mienie Skarbu Państwa olbrzymiej wartości.

Skarżący zarzucił, że "skoro w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości, a więc kontrola sądowoadministracyjna zgodności z prawem działań administracji publicznej, w tym orzeczeń wydawanych przez organy administracji rządowej w administracyjnym toku instancji należy do właściwości sądów administracyjnych, to dowodzi, że kwestia zgodności z prawem zasad sprzedaży drewna ustalanych przez dyrektora generalnego LP wg zapisu § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP oraz podtrzymywanie nadal przez Ministra Środowiska ważności zarządzenia Nr 50 z dnia 18 maja 1994 r., wbrew stanowisku Sądu I instancji, powinno być rozstrzygnięte w trybie kontroli sądowoadministracyjnej". Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji winien był dokonać kontroli legalności § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL LP na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

D. - A. G., D. M. Spółka jawna w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła w całości zawarte w niej wnioski i zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te Sąd przekracza z własnej inicjatywy jedynie w przypadku nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1058/06, publ. Lex nr 323453).

Powyższe oznacza, że poza granicami skargi kasacyjnej pozostała kwestia prawidłowości oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. formy prawnej wydanego w tej sprawie przez Ministra Środowiska aktu administracyjnego, zaskarżonego do Sądu. W tej materii bowiem pod adresem zaskarżonego wyroku nie zostały podniesione żadne zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach sformułowanych zarzutów kontrola kasacyjna odnosiła się zatem wyłącznie do zagadnienia, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że wyniki rokowań internetowych w zakresie sprzedaży drewna przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie są decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko czynnością z zakresu stosunków cywilno-prawnych, w konsekwencji czego odwołanie złożone od tego rodzaju czynności do Ministra Środowiska jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należało uznać za prawidłowe.

Z przepisu art. 441 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) wynika, że własność i inne prawa majątkowe stanowiące mienie państwowe przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.

Stosownie do treści art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493), minister właściwy do spraw Skarbu Państwa wykonuje uprawnienia wynikające z praw majątkowych Skarbu Państwa, (...) chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W przypadku lasów takim przepisem jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Uprawnienia nadzorcze Ministra Środowiska wobec Lasów Państwowych w zakresie zarządzanego mienia wynikają też z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach oraz z art. 25 ust. 1 i art. 28 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzania mieniem. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Z definicji gospodarki leśnej zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach wynika, że przez gospodarkę leśną należy rozumieć m.in. działalność leśną w zakresie pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, a także sprzedaż drewna. Oznacza to, że do zakresu działalności Lasów Państwowych w ramach wykonywanego zarządu mieniem Skarbu Państwa należy także sprzedaż drewna, jako produktu. Treść uregulowań zawartych w art. 33 ust. 3 pkt 1, art. 34 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a ustawy o lasach wskazuje, że zarówno Dyrektor Generalny, jak i dyrektorzy regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych oraz nadleśniczowie – każdy w zakresie swojego działania – reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych. Przy czym z przepisów art. 32 i 33 ustawy o lasach wynika, że Lasami Państwowymi jako państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, obowiązaną do reprezentacji interesów majątkowych Skarbu Państwa, kieruje Dyrektor Generalny. To, że Dyrektor Generalny ma ustawowe uprawnienia do reprezentowania Skarbu Państwa w zakresie zarządzanego mienia, nie oznacza, iż tym samym został wyposażony przez ustawodawcę w atrybuty władztwa państwowego.

Przesądzającym kryterium o tym, czy konkretne czynności danego podmiotu mają charakter administracyjnoprawny jest ustalenie, czy prawo stawia strony stosunku prawnego na takiej samej lub prawie takiej samej płaszczyźnie z punktu widzenia ochrony ich interesów, czy też jedną ze stron tego stosunku wyposaża w atrybuty władztwa państwowego, tj. możliwość jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego.

Sprzedaż drewna jako produktu przez Lasy Państwowe jest czynnością z zakresu prawa cywilnego. W ustawie o lasach brak przepisów szczególnych, które by kwestie zasad sprzedaży drewna regulowały odrębnie. Trafnie w tej sytuacji przyjął Sąd I instancji, iż kwestia sprzedaży drewna jako produktu nie należy do sfery czynności administracyjnych. Także wewnętrzne procedury określające zasady sprzedaży drewna przez zbywcę – Lasy Państwowe, do których dostosować się muszą potencjalni nabywcy, a tym samym wyniki ich przeprowadzenia nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Dodać jedynie należy, że wynika to z tego, iż sfera ustalania zasad gospodarki mieniem, w tym sprzedaży drewna pozyskiwanego z zasobów leśnych, przez Skarb Państwa – jako osoby prawnej – należy do zakresu dominium, a nie imperium.

Konkludując stwierdzić należy, że czynności podjęte przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w służącym do wyłonienia nabywcy trybie rokowań internetowych, które poprzedzają zawarcie umowy sprzedaży, kształtowane są w sferze stosunków cywilnoprawnych.

Dyrektor Generalny w zakresie podjętych czynności związanych ze sprzedażą drewna nie działa jako podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Tym samym nie można przyjąć, że wyniki rokowań internetowych dotyczące ofert potencjalnych nabywców są decyzją administracyjną bądź też innym aktem o charakterze administracyjnym. Żądanie potencjalnego nabywcy, w którym domaga się on uchylenia przez Ministra Środowiska rozstrzygnięć Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w związku z opublikowaniem wyników rokowań internetowych, nie dawało podstawy do rozstrzygania w tego rodzaju sprawie przez organ administracji publicznej, bowiem brak było ku temu podstaw w prawie administracyjnym materialnym. Tym samym zarzuty skarżącego, że działania Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w zakresie ustalania warunków sprzedaży drewna są czynnościami podejmowanymi na podstawie art. 1 pkt 2 k.p.a., należało uznać za chybione. W tej sytuacji bezzasadne okazały się też zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o lasach oraz Kodeksu cywilnego.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżący kwestionuje stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do kontroli zgodności z prawem uregulowań zawartych w Statucie PGL Lasy Państwowe oraz w zarządzeniu Nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r. o nadaniu tegoż statutu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie wydane przez Ministra Środowiska na podstawie art. 134 k.p.a. Sąd I instancji przyjmując brak podstaw prawnych organu administracji publicznej, którego akt administracyjny zaskarżono, do merytorycznego rozstrzygania o żądaniu wnioskodawcy, trafnie uznał, że nie jest uprawniony do kontroli Statutu PGL Lasy Państwowe, bowiem nie miał takich uprawnień, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem skarżący nietrafnie w tym zakresie zarzuca, że Sąd I instancji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. zobowiązany był do kontroli legalności § 8 ust. 1 pkt 5 Statutu PGL Lasy Państwowe uprawniającego Dyrektora Generalnego LP do ustalania zasad sprzedaży drewna z zasobów leśnych. Skoro Sąd trafnie przyjął, że sfera tego rodzaju działalności Dyrektora Generalnego LP, działającego w imieniu Skarbu Państwa jako osoby prawnej, należy do zakresu dominium, to nie był uprawniony do kontroli zakresu tych kompetencji. Z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wynika właściwość sądów administracyjnych co do kontroli legalności działań administracji publicznej, która bliżej została określona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z uregulowań tego przepisu wprost wynika, że kontrola ta dotyczy aktów i czynności z zakresu administracji publicznej o charakterze indywidualnym (pkt 1-4a § 2 art. 3 p.p.s.a.). Natomiast w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a. wskazano sytuację określającą kognicję sądów administracyjnych w sprawach o charakterze generalnym (ogólnym), która nie obejmuje aktów wskazanych przez skarżącego. Przepis art. 135 p.p.s.a. uprawnia Sąd I instancji do zastosowania środków prawnych przewidzianych w ustawie w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności, które zostały podjęte bądź wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, pod warunkiem że sprawa ta ma charakter administracyjny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.