Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1385/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Komorniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1023/19 w sprawie ze skarg A.Z. i Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 26 października 2017 r. nr XLIII/420/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Komorniki na rzecz A.Z. i Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. solidarnie kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1023/19, po rozpoznaniu skargi A.Z. (dalej: "Skarżąca") i Z. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "Spółka") na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 26 października 2017 r. nr XLIII/420/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 2 w zakresie słów "oraz składowisk odpadów", § 6 pkt 2 lit. b oraz § 6 pkt 3 w odniesieniu do działki nr [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca oraz Spółka jako współwłaściciele nieruchomości położonej w Komornikach przy ul. [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLIII/420/2017 Rady Gminy Komorniki z dnia 26 października 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze zarzucili naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazali, że procedurę planistyczną rozpoczęto w oparciu o uchwałę nr XXVIII/291/2016 Rady Gminy Komorniki z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowej, Stanisława Nowaka i Ks. Piotra Wawrzyniaka. Projekt planu był wykładany jednokrotnie i nie zgłoszono do niego uwag. Uprzednio na terenie tym obowiązywał dotychczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki położonej pomiędzy ul. Ks. Wawrzyniaka i ul. Stanisława Nowaka na podstawie uchwały Rady Gminy Komorniki nr LI/437/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. zgodnie, z którym przeznaczeniem obszaru był teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z zabudową usługową oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w Komornikach uchwalony uchwałą Rady Gminy Komorniki nr XXXV/244/98 z dnia 30 marca 1998 r. Na terenie objętym planem obowiązywało również studium przyjęte uchwałą Rady Gminy Komorniki nr LII/348/10 z dnia 25 października 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki. Sporny obszar określono w nim jako teren działalności gospodarczej o profilu ogólnym: produkcyjnym, usługowym i magazynowo-składowym oraz o zabudowie intensywnej. Wskazali, że na działce nr [...] przy ulicy [...] w Komornikach rozpoczęto działalność gospodarczą w zakresie zbierania i składowania odpadów oraz przystąpiono do budowy zaplecza do obsługi tej działalności. Argumentowali, że zaskarżona uchwała zakazuje lokalizacji punktów zbiórki odpadów, w tym budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej dopuszczonej na podstawie wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistniała sytuacja godzi zatem bezpośrednio w interesy skarżących, ich prawo własności oraz prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Planowi zarzucono brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ miał również odstąpić od ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, nie wyłożył projektu planu i nie umożliwił zainteresowanym podmiotom zgłaszania uwag do projektu planu, wyłączając czynny udział zainteresowanych podmiotów w procedurze uchwalania planu. Skarżący zarzucili organowi przekroczenie granic władztwa planistycznego i brak należytego uzasadnienia ograniczenia prawa własności oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1235/17, oddalił skargę, w wyniku czego Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2315/18, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej oceny, czy wprowadzony w planie zakaz lokalizacji krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnych zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów, który dotyczy nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżącej, spełnia przesłanki ograniczenia swobody działalności gospodarczej, jak również przesłanki ograniczenia prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd, mając na względzie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceni czy kontrolowana uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnia cele planu miejscowego. Nakazał dokonanie ustaleń, co do istniejących uwarunkowań na terenie spornej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, a także przeprowadzić analizę zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia zakazu lokalizowania krematoriów oraz składowisk odpadów, punktów selektywnych zbiórki odpadów i stacji przeładunkowych odpadów, punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz stacji demontażu pojazdów, mając przy tym na względzie treść uzasadnienia do uchwały Rady Gminy Komorniki z 24 listopada 2016r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Komorniki w rejonie ulic: Wiśniowa, Stanisława Nowaka i ks. Piotra Wawrzyniaka.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 2 w zakresie słów "oraz składowisk odpadów", § 6 pkt 2 lit. b oraz § 6 pkt 3 w odniesieniu do działki nr [...], a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżącym przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w odniesieniu do działki [...], do której posiadają prawo własności i która znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Stwierdził, że z uzasadnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego z 2016 r. wynika wprost, że przesłanką uchwalenia zaskarżonego planu było tylko i wyłącznie wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki odpadami. W ocenie Sądu uzasadnienie wprowadzenia zakazu określonej lokalizacji nie było dostatecznie umotywowane, gdyż nie wskazano na tyle doniosłych argumentów, które pozwoliłyby na zaakceptowanie wprowadzanego zakazu w świetle zasad sporządzenia planu. Powołanie się przez organ jedynie na niewielką odległość od centrum wsi, bliskie sąsiedztwo istniejącej zabudowy mieszkaniowej, posługując się przy tym pojęciami nieostrymi, nie pozwala na zaakceptowanie takich motywów zakazu lokalizacji określonej działalności. Sądowi nie udało się doszukać na tyle istotnych argumentów, które pozwoliłyby na zaakceptowanie wprowadzanego zakazu, który należy uzasadniać interesem publicznym. Sąd odnotował, że wbrew deklarowanym założeniom postanowienia planu nie wpłyną znacząco na środowisko, ponieważ zasadniczo stanowią podtrzymanie dotychczasowych sposobów użytkowania. Zakaz lokalizacji składów odpadów nie przyczyni się zatem w istotny sposób do ochrony walorów środowiskowych terenu objętego planem, w tym ograniczenia niekorzystnego oddziaływania na ludzi. Zdaniem Sądu organ nie przedstawił argumentacji odnoszącej się do sytuacji prawnej skarżących. W jego ocenie treść zaskarżonej uchwały, jej uzasadnienia oraz materiałów planistycznych zgromadzonych w sprawie nie potwierdziła tezy, że organ planistyczny we właściwy sposób uzasadnił pierwszeństwo interesu publicznego przed interesem skarżących. Sąd doszedł do wniosku, że uzasadnienie uchwały oraz materiały planistyczne, a także treść odpowiedzi na skargę nie przekonują, że gmina dołożyła wszelkiej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych. Wprowadzenie kwestionowanego zakazu prowadzącego do ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności skarżących nie zostało dostatecznie wyjaśnione, gmina nie wyjaśniła przesłanek, którymi kierowała się, wprowadzając zakaz lokalizacji, poprzestając na stwierdzeniu, że zamiarem była tylko korekta dotychczasowych postanowień planu, celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu. W ocenie Sądu nie sposób też uznać, że samo sąsiedztwo w niewielkiej odległości od centrum wsi, gdy w istocie nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z zabudową osiedleńczą i mieszkaniową, jest wystarczającą okolicznością dla ingerencji w prawo własności w postaci zakazu wykonywania tego prawa w określonym zakresie, prowadzącym w istocie do zakończenia prowadzonej działalności gospodarczej skarżących. Gmina ma prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Zdaniem Sądu zaskarżony plan miejscowy wprowadzając zakaz składowisk odpadów, selektywnej zbiórki i przeładunku odpadów wprost oddziałuje na prawo własności nieruchomości skarżących, bowiem wprowadza zakaz jej wykorzystania w sposób, na który nieruchomość była wykorzystywana, prowadząc w istocie do zaprzestania tego rodzaju aktywności, przy czym Gmina nie wyjaśniła w sposób przekonujący, że interes publiczny, którego gmina nie zindywidualizowała, był na tyle istotny i doniosły, że wymagał rezygnacji przez skarżących z wykonywania prawa własności działki [...] w taki sposób, jak to czynią obecnie. Sąd zaznaczył przy tym, że nie można pominąć, że skarżący poczynili istotne nakłady inwestycyjne na nieruchomości, w postaci wybudowania budynku na potrzeby składowania, segregowania i przeładunku odpadów. Gmina nie wyważyła interesów publicznego i prywatnego, przeciwstawiając zakazowi bliskie sąsiedztwo z terenami mieszkaniowymi, skoro z treści decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że uciążliwość prowadzonej działalności związanej ze zbieraniem odpadów nie może wykraczać poza granice terenu działki nr [...], do której skarżący posiadają tytuł prawny, a wszelkie działania związane z gospodarowaniem odpadami będą prowadzone z zachowaniem obowiązujących przepisów bhp, bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów ochrony środowiska.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Gmina złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając je w zakresie, w jakim Sąd stwierdził nieważność uchwały oraz kosztów postępowania, a także zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło Sąd do konkluzji, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia wyżej wymienionego przepisu.

Uzasadniając powyższy zarzut, Gmina podniosła, że poczynione przez Sąd ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy przy podejmowaniu uchwały naruszyła zasadę władztwa planistycznego, przez niezachowanie wymogu proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności właścicieli działki nr [...]. Zaznaczyła, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego ma jedynie na celu przeciwdziałanie ewentualnemu rozszerzaniu działalności w przyszłości, w zakresie wymienionym w § 6 uchwały. Zdaniem Gminy do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dojść dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Brak jest takich podstaw, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile tego nie nadużywa i kieruje się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zarzuciła, że Sąd wydając wyrok, nie wziął pod uwagę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażanego w sprawach uchwał planistycznych, zgodnie z którym do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Zastrzegła, że właściciele spornej działki mogą nadal wykonywać przysługujące im prawo własności w bardzo szerokim zakresie. Gmina zaznaczyła przy tym, że podejmując uchwałę, nie mogła kierować się przy ocenie interesu prywatnego właścicieli przyszłymi regulacjami ustawowymi, nieistniejącymi w dacie jej podejmowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca oraz Spółka wniosły o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Pomijając wadliwą konstrukcję zarzutu kasacyjnego, który nie wskazuje naruszonych przepisów p.p.s.a., jak i lakoniczność argumentacji na jego poparcie, zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z uzasadnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wynika, iż wyłączną przesłanką jego uchwalenia było wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki odpadami, a nie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie gmina ograniczenia możliwości rozwoju (rozszerzenia) tego typu działalności. Odnotować bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały gmina wskazała, że opracowanie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało na celu korektę dotychczasowych zapisów dotyczących zasad zagospodarowania terenu i wprowadzenie zakazu lokalizacji na tym obszarze zakładów zajmujących się zbieraniem, przetwarzaniem i składowaniem odpadów, co nastąpiło w § 6 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w żadnym z przepisów uchwały, ani w uzasadnieniu do niej nie wskazano, że wprowadzenie tego zakazu następuje przy zachowaniu dopuszczalności wykonywanej dotychczas działalności w tym zakresie. Takie postanowienia uchwały powodują, że na ich skutek wprowadzono zakaz wykonywania działalności określonego rodzaju na terenie objętym regulacją. Oznacza to, że prawa skarżących do wykonywania prowadzonej dotychczas przez nich działalności gospodarczej uległy istotnemu i niezaprzeczalnemu ograniczeniu. W konsekwencji powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym celem wprowadzonej zmiany miejscowego planu było wyłącznie wprowadzenie zakazu wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej.

Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że tak drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania terenu, nie było należycie uzasadnione i nie wskazywało argumentów, które pozwoliłyby na zaakceptowanie takiego zakazu. Z dokumentów planistycznych oraz z akt postępowania jednoznacznie wynika, że gmina poprzez zmianę planu próbuje pozbyć się ze swojego terenu firmy, która prowadzi uciążliwą w ocenie gminy działalność, co pozostaje w sprzeczności z celem instytucji planowania przestrzennego. Takie działanie gminy narusza również konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W Konstytucji RP zasada proporcjonalności została wyrażona w art. 31 ust. 3, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z analizy tej regulacji wynika, że gmina wykonując władztwo planistyczne, powinna realizować określony cel, nie ingerując i nie ograniczając nadmiernie praw podmiotowych, które zostały zawarte w Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykształcił się pogląd, że ograniczenia wprowadzane daną regulacją muszą uwzględniać konieczność każdorazowego wyważenia rangi prawa, czy wolności poddanego ograniczeniu oraz rangi prawa, czy zasady to ograniczenie uzasadniającej. Nie zachowanie koniecznej w tym przypadku proporcjonalności, bądź stwierdzenie, że przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, skutkować może koniecznością stwierdzenia braku legalności danej regulacji (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K. 7/90 OTK 1990 r., s. 55; K. 1/91 OTK 1991, s. 91 a także wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. U 10/92. Przytoczyć można też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2005 r. SK 34/04, w którym wskazano, iż badanie zaskarżonej regulacji w aspekcie zasady proporcjonalności wymaga ustalenia, czy prowadzi ona do zamierzonych skutków prewencyjnych, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego oraz czy jej efekty są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na określony podmiot. W tej sytuacji konsekwencją obowiązywania konstytucyjnej zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz, że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym oraz, że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym, są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa, czy jego wolności. Wprowadzenie w planie miejscowym zakazu wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga wykazania, że interes publiczny przemawiający za wprowadzeniem takiego zakazu, przeważa nad interesem prywatnym osób i podmiotów, których będzie dotyczył. W związku z brakiem takiej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały należało uznać, że gmina nie wykazała, iż wprowadzone ograniczenie jest zasadne, a zatem brak jest dostatecznych podstaw do zaakceptowania wprowadzonego w ten sposób zakazu. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Oznacza to, że celem przywołanej ustawy jest kształtowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a nie regulacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze właściwości organów władzy publicznej dysponujących władztwem planistycznym. Wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale interpretacja tego przepisu powinna odbywać się z zastosowaniem wykładni celowościowej, tj. z uwzględnieniem celu ustanowienia ustawy. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne są działania, które wprawdzie pozostają w zgodzie z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, ale pomijają zakres regulacji wynikający z celu ustanowienia tego aktu normatywnego. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać uregulowania innych ustaw materialnych, w tym ich wpływ na kształtowanie prawa własności. Tymczasem działania gminy polegające na ograniczaniu prowadzenia dzielności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, zdaniem składu orzekającego, wkraczają pod pozorem regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w sposób trudny do zaakceptowania, w obszar regulacji ustawy o odpadach, co można odczytać jako próbę obejścia jej zapisów.

Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374). Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.