Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1515/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 994/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 994/16), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [..] (nr [..]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [..] (nr [..]). Nadto, sąd I instancji orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta Zduńska Wola ustalił na wniosek B. S.-C. i A. C. warunki zabudowy dla objętego legalizacją budynku gospodarczego, zrealizowanego w wyniku samowoli budowlanej na działce nr [..] przy ul. K. [..] w Zduńskiej Woli, usytuowanego w granicy z działkami nr [..], [..],[..],[..],[..],[..].

Odwołanie od tej decyzji wniosła K. M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Odwołująca się podała m.in., że nieuzasadnione było powiększenie obszaru analizowanego, poprzez wyznaczenie jego promienia wynoszącego aż 135 m. Podniosła także zastrzeżenia do ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy.

Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że inwestycja spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 7[..] ze zm.; dalej u.p.z.p.). Obszar analizowany początkowo wyznaczono w promieniu minimalnym (72 m wokół działki nr [..] o froncie równym 24 m), obejmujący teren wskazany we wniosku i działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. K.. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki nr: [..],[..] (niezabudowane), [..] (cmentarz), [..],[..] (ogródki działkowe), [..] (działka objęta wnioskiem), [..] i [..] (stanowią jedną nieruchomość), [..], [..] i [..]. Z uwagi na to, że zabudowa przy ul. K. tworzy układ o spójnym charakterze, obszar analizowany powiększono i wyznaczono go w promieniu 135 m. Tak powiększony obszar obejmuje również działki nr: 32 (niezabudowana), [..], [..], [..], [..]. Wyznaczenie tego obszaru nie budziło wątpliwości SKO w Sieradzu, gdyż uwzględnia konieczność zachowania ładu urbanistycznego. Następnie organ odwoławczy, przywołując treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 15[..]; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), wskazał, że średnia wielkość powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy czym wielkości te mieszczą się w przedziale od 0,[..] do 0,53. Wskaźnik zaproponowany przez wnioskodawców - 0,32 mieści się w tym przedziale i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzennym w obszarze analizowanym. Z kolei średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 8 m, a uwzględniając tolerancję 20% jest to przedział od 6,4 m do 9,6 m. Objęty postępowaniem budynek ma szerokość elewacji frontowej ok. 23,5 m i jest równy z szerokością działki. Ponieważ na obszarze analizowanym znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 33 m, równej szerokości działki, na której się znajduje, organ ustalił ten parametr (uwzględniając tolerancję 0,5 m) zgodnie z wnioskiem, tj. jako przedział od 6,4 m do 24 m. W ocenie Kolegium ustalenie to jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu (attyka nie występuje) w obszarze analizowanym wynosi 3,1 m. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem parametr ten wynosi 5,0 m (działka nr [..]) oraz 2,8 m (działka nr [..]). Z uwagi na duże zróżnicowanie tej wielkości, dla zachowania ładu przestrzennego, uwzględniono parametry budynków na sąsiedniej nieruchomości i na podstawie § 7 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, organ ustalił jego wartość jako przedział od 2,8 m do 5 m, co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. SKO zwróciło uwagę, że w obszarze analizowanym występują budynki jednokondygnacyjne, dwukondygnacyjne oraz budynek trzykondygnacyjny. Wobec tego, stosowanie do § 8 rozporządzenia, przyjęto zgodnie z wnioskiem, że budynek ma być jednokondygnacyjny. W odniesieniu do pozostałych parametrów organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz spadowe o kierunku głównej kalenicy dachu prostopadłej i równoległej w stosunku do frontu działki lub granic bocznych. Dla budynku objętego wnioskiem ustalono dach płaski o kącie nachylenia od 0° do 10° oraz dach jednospadowy od 11° do 15° oraz określono kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jako prostopadły i/lub równoległy. Odnośnie do wysokości kalenicy budynku organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki gospodarcze o wysokości od 2 m do 5 m oraz pozostałe budynki od 5 m do 10,5 m. Średnia wartość tego parametru wynosi 4,2 m. W ustaleniach przyjęto przedział od 2 m do 6,5 m zgodnie z wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie to jest zgodne z § 8 rozporządzenia.

Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podkreśliło, że inwestycja spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5, a także art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. a wydana decyzja posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną - mapę w skali 1:1000.

Na powyższą decyzję SKO w Sieradzu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnisła K. M.. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 16 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podniosła, że wnioskodawcy część legalnej uprzednio zabudowy samowolnie rozbudowali i nadbudowali, co spowodowało, że ich obiektu obecnie nie sposób nazywać "budynkiem gospodarczym". Powstał tam obiekt usługowy, z oknami na drugiej kondygnacji wychodzącymi na jej posesję. Brak jest takiego budynku w przyległym terenie. W ocenie skarżącej istotę problemu stanowią gabaryty obiektu, w tym umieszczenie w budynku gospodarczym okien na jego drugiej kondygnacji. Skarżąca podniosła, że w całym analizowanym obszarze żaden budynek, nawet gospodarczy (oprócz budynku objętego wnioskiem), nie jest usytuowany w granicy działek sąsiednich, tuż pod oknami budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Wniosła także zastrzeżenia co do powiększenia analizowanego obszaru poprzez wydłużenie jego promienia do 135 m, a także do ustalonego wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7.03.2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

W ocenie sądu I instancji niepoprawnie w sprawie wykonano analizę urbanistyczną. O ile samo zwiększenie obszaru analizowanego ponad minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem – a więc 72 m), uzasadniane spójnym układem urbanistycznym zabudowy przy ul. K. do skrzyżowania z ul. S., nie budzi zastrzeżeń, to jednak informacje zawarte w analizie nie pozwalają na ocenę spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wg sądu I instancji, w przeprowadzonej analizie urbanistycznej organy administracji nie odniosły się wyczerpująco do wszystkich parametrów planowanej zabudowy w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim – podkreślał WSA - organy administracji nie wykazały, by na wyznaczonym obszarze analizowanym znajdował się obiekt o funkcjach i cechach choćby zbliżonych do planowanego obiektu. Wskazał sąd na okoliczność, że w sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana ma zostać dla obiektu już istniejącego, w ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w wyniku samowolnego rozbudowania i nadbudowania istniejącego legalnie budynku gospodarczego. Nie mogą zatem organy pomijać gabarytów spornego obiektu, jak i jego usytuowania w granicy z sąsiednimi działkami, a przede wszystkim z działką nr [..], należącą do skarżącej, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tymczasem organy obydwu instancji uznały, że obiekt inwestora może zostać usytuowany w granicy z działkami sąsiednimi, uzasadniając to istnieniem w obszarze analizowanym budynków gospodarczych tak właśnie położonych.

Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazał sąd I instancji, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa (w niniejszej sprawie jest to istniejący już samowolnie wybudowany obiekt) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Dopuszczenie odstępstwa, jakim jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią, musi stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/[..]). Tymczasem wskazanych przez organy budynków gospodarczych na działkach nr [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..], usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, w żaden sposób nie da się porównać z obiektem na działce nr [..], będącym przedmiotem postępowania. Wszystkie te obiekty są bowiem niewielkie, niewpływające w żaden sposób na ład przestrzenny w analizowanym obszarze, stanowią co najwyżej uzupełnienie zabudowy na tych działkach, w przeciwieństwie do budynku na działce nr [..], który jest jedynym na niej obiektem, zajmując przy tym całą szerokość działki, a także znaczną część (ok. połowy) długości działki po obu jej stronach. W ocenie sądu I instancji nieuprawnione było zatem określenie możliwości usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami sąsiednimi powołując się jedynie na istnienie w obszarze analizowanym niewielkich obiektów gospodarczych, tak właśnie ulokowanych. Wyjaśnił WSA w Łodzi, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać (w tym istnienie okien w ścianie w granicy z sąsiednią działką). Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

W ocenie sądu I instancji nieprawidłowo także określony został parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej w przedziale od 6,4 m do 24 m. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć ten parametr na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Organ administracji wskazał, że w obszarze analizowanym wskaźniki te są zróżnicowane, a średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 8 m. Tym niemniej autor analizy wskazał na budynek wielorodzinny istniejący na działce nr [..], który ma elewację szeroką na 33 m, co jest równe szerokości działki. Pozwoliło to określić ten parametr zgodnie z wnioskiem inwestora (23,5 m), na podstawie § 6 ust. 2, choć podano go w przedziale od minimum (8 m pomniejszone o 20%) do szerokości określonej we wniosku - 24 m. W ocenie WSA w Łodzi ustalenie szerokości elewacji frontowej do 24 m (ta wartość ma bowiem zasadnicze znaczenie wobec faktu, że obiekt już istnieje i jest szeroki na 23,5 m, a więc na całą szerokość działki) w żaden sposób nie wynika z przeprowadzonej analizy. Rozporządzenie zawiera legalną definicję frontu działki. Stosownie do § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę nr [..] odbywa się z ulicy K.. Z tego powodu działka ta objęta została analizą urbanistyczną (znajduje się zresztą w odległości 72 m od działki objętej wnioskiem). Wielorodzinny budynek mieszkalny na działce nr [..] nie jest usytuowany szerszą elewacją w kierunku ul. K.. Nie sposób zatem przyjąć, że elewacja frontowa tego budynku wynosi 33 m. Nie jest również tak, że elewacja frontowa tego budynku jest równa szerokości działki nr [..], a taka informacja znalazła się w analizie. Oczywiście, szerokość działki nr [..] od strony ul. K. wynosi ok. 33 m, jednakże elewacja frontowa budynku ma jedynie około 10 m. Stąd uzasadnienie określenia szerokości elewacji frontowej obiektu inwestora do 24 m, a więc na całą szerokość działki, nie ma odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej, mimo powołania się na § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z załączonej do analizy mapy w skali 1:1000 wynika, że obiekt inwestora byłby jedynym obiektem w obszarze analizowanym, zajmującym całą szerokość działki, a także obiektem z najszerszą elewacją frontową. Parametry takie zaś w żaden sposób z analizy nie wynikają, świadczą wręcz o naruszeniu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej do 24 m nie zostało przez organy prawidłowo uzasadnione.

Odnośnie do pozostałych parametrów, a więc linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, sąd I instancji nie miał zastrzeżeń, uznając, że określono je zgodnie z przepisami rozporządzenia, a analiza w tych kwestiach sporządzona została prawidłowo.

Tym niemniej wady analizy urbanistycznej odnośnie do możliwości usytuowania obiektu w granicy z działkami sąsiednimi oraz przyjętej szerokości elewacji frontowej nie pozwalają uznać, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz stan zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Nie można zatem na podstawie sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej przyjąć, by zrealizowana samowolnie przez inwestora inwestycja była kontynuacją takiej istniejącej już na omawianym terenie. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, zaskarżając wyrok ten w całości.

Zarzuciło naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.: art. [..]5 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz par. 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego – poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, w sytuacji, w której sąd wadliwie uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmując, iż ograny administracji nie wykazały, by w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdował się obiekt o funkcjach i cechach zbliżonych choćby do planowanego obiektu oraz że organy wyznaczyły wadliwy parametr szerokości elewacji frontowej;

2. Prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w wyniku uznania, że nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, co jest konsekwencją przyjęcia przez sąd błędnego stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że w obszarze analizowanym nie ma budynku pozwalającego na spełnienie przez inwestycję tego warunku;

b) par. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że w sprawie wadliwie został ustalony parametr szerokości elewacji frontowej, które to naruszenie jest konsekwencją przyjęcia przez sąd błędnego stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że w obszarze analizowanym nie ma budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 33 m.

Skarżący kasacyjnie organ administracji domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto domagał się zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej ok. 10 m. Uszło uwadze sądu, że na tej działce znajdują się również inne budynki, a w szczególności budynek gospodarczy zlokalizowany w granicy z działką nr [..] o szerokości elewacji frontowej 33 m, który jest posadowiony na całej szerokości działki. Wg skarżącego kasacyjnie organu administracji, ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz spełnienie przez inwestycję warunku kontynuacji funkcji nastąpiło właśnie w oparciu o ten budynek. Brak dostrzeżenia przez sąd I instancji tego budynku gospodarczego na działce nr [..] spowodowało, że sąd ten uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz że wadliwie wyznaczono parametr szerokości elewacji frontowej Gdyby sąd prawidłowo odczytał decyzję, mapę oraz analizę tekstową nie uznałby, że żadnego z budynków gospodarczych na działkach [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..] usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, nie da się porównać z obiektem na działce nr [..] oraz że ustalenie szerokości elewacji frontowej do 24 m. nie wynika z przeprowadzonej analizy. W ocenie Kolegium Odwoławczego, występowanie na działce nr [..] budynku gospodarczego o szerokości elewacji frontowej 33 m, równej szerokości całej działki, pozwoliło na ustalenie, że sporna inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także na ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku w przedziale 6.4 – 24 m.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka K. M. wskazując, że zarzuty podniesione przez SKO nie są zasadne. Wskazała m.in., że budynek gospodarczy na działce nr [..] to wysokie na 3 metry komórki dla 16 rodzin z dwukondygnacyjnej kamienicy przy ul. [..]. Nie mają one nic wspólnego z obiektem objętym wnioskiem o warunki zabudowy, którego nie sposób nazywać budynkiem gospodarczym. Jest to kompilacja budynków o różnych gabarytach, przy czym wysokość kalenicy budynku po prawej stronie działki wynosi 6.5 m, a po lewej 4 m. Sporny obiekt wykorzystywany jest jako gabinety lekarskie i w obszarze analizowanym nie ma tak wysokiego obiektu o funkcji przychodni, usytuowanego w granicy z działką sąsiednią tuż pod oknami budynku mieszkalnego. Budynek komórek na działce nr [..] o szerokość 33 m nie graniczy z działką zabudowaną, lecz z terenem zielonym. Nie pozbawia zatem nikogo komfortu zamieszkiwania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia [..].08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 1[..] p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Analiza obu podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, iż zasadniczy zarzut strony kwestionującej rozstrzygnięcie sądu I instancji sprowadza się do tego, że WSA w Łodzi uchylając zaskarżone decyzje nie uwzględnił faktu, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym dla zbadania funkcji i cech występującej zabudowy znajduje się obiekt, którego parametr szerokości elewacji frontowej zbliżony jest do przyjętego w zaskarżonych decyzjach dla budynku podlegającego legalizacji. Skarga kasacyjna akcentowała w tym zakresie, że na działce nr [..] znajduje się budynek gospodarczy zlokalizowany w granicy z działką nr [..], którego szerokość elewacji frontowej wynosi 33 m i który posadowiony jest na całej szerokości tej działki.

Przedstawiony argument, przy powołanych podstawach kasacyjnych, nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15[..]) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. par. 4 ust. 4, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że bez względu na akcentowaną w skardze kasacyjnej okoliczność, iż na działce nr [..] znajduje się budynek gospodarczy o szerokości elewacji frontowej 33 m., określenie dla przedmiotowej inwestycji wskazanego parametru w wielkości 24 m nie było zasadne. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższego parametru we wskazanej wysokości (trzykrotnie przekraczającą wartość średnią) nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Bezkrytyczne nawiązanie przez organy administracji publicznej do maksymalnej wielkości ocenianego parametru nie było uprawnione, skoro zabieg taki nie był usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy.

W kontekście przedstawionych rozważań, nie można odmówić słuszności argumentom z odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż cechy, a także parametry i funkcja budynku, na które powołuje się Kolegium Odwoławcze w skardze kasacyjnej, istotnie odbiegają od budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy. Budynek bowiem znajdujący się na działce nr [..], to ciąg komórek gospodarczych, zaś funkcją obiektu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest – jak wynika z akt sprawy – wykorzystanie go na potrzeby prowadzenia gabinetów lekarskich. Nawet więc w powyższym kontekście, nie było uprawnione w realiach ocenianej sprawy przyjmowanie dla nowej (legalizowanej) zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej jako kontynuacji tego wskaźnika występującego na działce nr [..]. Stanowisko sądu I instancji zajęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku należało uznać za w pełni trafne i uzasadnione.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.