Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1555/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 916) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 7 sierpnia 2019 r., nr [...] Nr [...] ustalającej opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości 10.288,75 zł – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r., nr [...] Nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego 537/1000 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w wysokości 3.258,89 zł. Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. poinformowano Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" o wysokości opłaty przekształceniowej dotyczącej ww. udziału początkowo w kwocie 3.258,89 zł. Zreferowano treść tego pisma z podkreśleniem, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50%, zgodnie z wyrokami Sądu Okręgowego w K., zaś obniżka uwzględniała zapisy umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Powołując się zaś na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29 stycznia 2019 r. r. organ przyjął, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej, w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2019 r. uzupełnił rozstrzygnięcie w zakresie wysokości opłaty przekształceniowej w ten sposób, że ustalił tę opłatę na kwotę 10.288,75 zł. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w wyniku postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...], obr. [...], jedn. ewidencyjna [...], położonej w K. przy ul. [...], toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, została ustalona nowa wysokość opłaty rocznej w kwocie 10.288,75 zł. Jednocześnie przedmiotowa opłata została obniżona częściowo o 50% bonifikaty.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie przedmiotowej opłaty w wysokości 5.767,41 zł lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że wysokość opłaty z tytułu przekształcenia powinna odpowiadać wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jaka obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., do zapłaty której byłaby zobowiązana Spółdzielnia z uwzględnieniem wszystkich zniżek i bonifikat. Za nietrafne uznano odwołanie się do wykładni celowościowej zawartej w opinii Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 28 października 2019 r., którą orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył i wyjaśnił przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej decyzji, w tym art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że na mocy odnośnych przepisów nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w prawo własności. W związku z tym zaktualizował się obowiązek dotychczasowego użytkownika wieczystego poniesienia tzw. opłaty przekształceniowej. W myśl przepisu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 ustawy, wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Nie budzi wątpliwości, że obowiązująca Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w dniu 1 stycznia 2019 r. opłata roczna w kwocie 10.288,75 zł byłaby obniżona o 50% – zgodnie z umową o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Analizując znaczenie tej obniżki dla ustalenia opłaty przekształceniowej trzeba mieć na uwadze, że jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone wyrokami Sądu Okręgowego w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r. sygn. akt IC 647/01, z dnia 14 czerwca 2002 r. sygn. akt 1307/01 oraz z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt IC 1510/02. Z tego też powodu opłata roczna ustalona dla użytkownika wieczystego była obniżona o ww. bonifikatę. Powyższe nie oznacza jednak, że opłata przekształceniowa winna odnosić się do opłaty rocznej obniżonej zgodnie z ww. zapisami umowy. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie organu odwoławczego zwrot ten wprost stanowi o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu – przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Ustawodawca starał się bowiem pogodzić interesy dotychczasowych właścicieli oraz właścicieli nowych; musiał przy tym uszanować zasadę samodzielności samorządów oraz możliwości uzyskiwania przez nie dochodów z ich majątku. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Co więcej, tylko przy takim rozumieniu art. 7 ust. 2 cyt. ustawy może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji. Poparcie bowiem stanowiska przeciwnego, przyjmowanego przez odwołującą się Spółdzielnię, zmierza do nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela nieruchomości, który został definitywnie pozbawiony prawa własności. Zrównoważeniu zaś interesów stron służyć ma owa opłata przekształceniowa. Stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Opłaty stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie – po zastosowaniu ww. bonifikaty – uiszczał. Ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy miarodajny przepis art. 7 ust. 2 ustawy odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności.

Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "Widok" wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie, odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała stronę skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty. Skarżąca wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K.. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a konkretnie zawartego w tym przepisie sformułowania "wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". Dokonując wykładni tego przepisu zarówno organ I instancji, jak organ II instancji stoją na stanowisku, że opłata ta powinna odpowiadać wysokość nominalnej opłaty rocznej, czyli 1% wartości gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie bez uwzględnienia obowiązujących bonifikat, które przysługiwały wieczystemu użytkownikowi. Z interpretacją taką strona skarżąca nie może się zgodzić – zapis art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest bowiem precyzyjny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości. Zapis ten mówi o opłacie rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która obowiązywała w dniu przekształcenia. Stronę skarżącą w dniu przekształcenia obowiązywała opłata uwzględniająca bonifikaty, do których prawo nabyła na mocy umowy zawartej z właścicielem gruntu, nie zaś "nominalnie – teoretyczna" opłata obowiązująca. Kwestia dotycząca wysokości opłaty od wieczystego użytkowania i przysługującej stronie skarżącej bonifikaty stanowiła już przedmiot wykładni sądowej – Sąd Okręgowy w K. I Wydział Cywilny orzekł zasadność zastosowania bonifikaty wynikającej z umowy użytkowania wieczystego przy obliczaniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu w wyroku z dnia 14 czerwca 2002 r., sygn. akt I C 1307/01. We wskazanym orzeczeniu Sąd potwierdził, iż dla obliczenia opłaty rocznej konieczne jest uwzględnienie 50% bonifikaty i obniżona o tę wartość kwota stanowi obowiązującą dla Spółdzielni opłatę. Tożsamo Sąd Okręgowy w K. wyraził się w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt I C 647/01 oraz z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I C 1510/02. W każdym z wymienionych wyroków Sąd potwierdził moc obowiązującą bonifikat, ponieważ ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ani ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła wcześniejszy akt normatywny, nie zlikwidowały obowiązywania bonifikat. Nadto, ustawy te zezwalały na zawieranie umów z ich zastosowaniem i obniżaniem opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Sąd potwierdził, że opłata roczna z zastosowaniem zniżki w wysokości 50% jest obowiązująca przez cały czas trwania użytkowania wieczystego. W wyrokach tych w sposób jednoznaczny stwierdzono, że wysokość opłaty jest elementem esentialia negotii cywilnoprawnego stosunku wieczystego użytkowania. Zmiana wysokości opłaty wymaga jej wypowiedzenia. Faktem bezspornym jest, że w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia obowiązującej wysokości opłaty. Obowiązująca w dniu przekształcenia wysokość opłaty uwzględniała zatem przysługującą stronie skarżącej bonifikatę w wysokości 50% i od takiej też kwoty organy administracji powinny ustalić wysokość opłaty przekształceniowej. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie uznało za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu opłaty w wysokości 10 288,75 zł, nieuwzględniającej przysługującej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" obniżki. Skarżąca zakwestionowała zasadność opinii wyrażonej przez Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 stycznia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej; na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Skarga okazała się zasadna.

Podstawą materialnoprawą prawną zaskarżonych decyzji były przepisy art. 1 i art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 916). W myśl pierwszego z tych przepisów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).

Rozstrzygnięcie sprawy, wobec niespornego stanu faktycznego, sprowadzało się do dokonania wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia". W tym celu koniecznym jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. Nr 22 poz. 159). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art. 11 ust. 1). Zgodnie z art. 23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej. W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art. 24). Z kolei zgodnie z art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (t.j. M.P. z 1969 r. Nr 3 poz. 33 ), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w §§ 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej – w wysokości do 50% tej opłaty. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste w skonkretyzowanej, zależnej od zaistnienia określonych okoliczności, wysokości.

W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art. 43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art. 43 a). Należy również podkreślić, że w § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j. Dz.U. z1989 r. Nr 14 poz. 78) użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy". Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że prawodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego.

Wreszcie, jak wynika z przepisu przejściowego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), zamieszczonego w jej art. 221, skoro (co do zasady) do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych (których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana) brak jest możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej. Zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej.

Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. W myśl art.7 ust.1 i 2 ustawy wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa – z dniem, w którym to przekształcenie następuje.

Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już wskazano, z art. 7 ustawy. Zauważyć również warto, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Dlatego też przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy dokonanej w niniejszym wyroku.

Podobne stanowisko i analogiczną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/19, oraz wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/19.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.