Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2473/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej także "PINB w W."), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 48 ust. 3 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), nakazał Panu E. S. rozbiórkę rozbudowy istniejącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 3,41 x 4,53 i 6,51 x 3,61, zawierającego 3 stanowiska garażowo-gospodarcze o wymiarach 11,70 x 7,00 i wysokości 3,90 m, oraz nadbudowy i przebudowy części istniejącego budynku o wysokość 1,00 m, zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] przy ul. C. w miejscowości S. gmina R., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, wnioskiem z 10 lipca 2000 r. Pan W. G. zwrócił się z prośbą o sprawdzenie obiektu budowlanego (warsztatu, garażu) położonego na działkach ewid. nr [...] i [...] wskazując, że budowany obiekt znajduje się w odległości 60 cm od granicy działki stanowiącej jego własność. Ponadto W. G. wniósł o sprawdzenie, czy na wykonywane roboty inwestor uzyskał stosowne pozwolenie na budowę oraz o sprawdzenie odległości usytuowania obiektu od granicy należącej do niego działki.

W dniu 14 września 2000 r. przeprowadzono oględziny stwierdzając, że na działkach ewid. nr [...] i [...] dokonano rozbudowy istniejącego budynku garażowego o trzystanowiskowy garaż o wymiarach zewnętrznych około 11,70 m x 7,10 m. Budynek parterowy konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym pokryty blachą ze spadkiem na teren własnej nieruchomości. Według oświadczenia E. S., rozbudowana część budynku została posadowiona na fundamentach betonowych pozostawionych po rozebranych wcześniej komórkach. Ponadto ustalono, że inwestor dokonał również nadbudowy już istniejącego budynku garażowego o wymiarach 3,41 m x 4,53 m i 6,51 m x 3,61 m nadmurowując ściany budynku o wysokość 1,00 m, zmieniając całą konstrukcję dachu, tworząc nową bryłę budynku stanowiącą całość z częścią rozbudowaną. Dokonano pomiaru stwierdzając, że garaż zlokalizowany został w odległości 0,8 m do 1,0 m od działki W. G. Inwestor – E. S. oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane w 2000 r. Na powyższe roboty nie przedłożono wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z 20 września 2000 r. PINB w W. zawiadomił strony o wszczęciu na żądanie W. G. postępowania w sprawie spornej inwestycji.

Decyzją z [...] października 2000 r., nr [...], organ powiatowy nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanej części nowo rozbudowanego budynku garażowego o wymiarach zewnętrznych 11,70 m x 7,10 m, rozbiórkę przebudowanej konstrukcji dachowej nad częścią istniejącego budynku garażowego, jak również rozbiórkę nadbudowanej ściany o wysokości 1,00 m nad murami istniejącego budynku garażowego, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB"), na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z [...] lipca 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku tego, PINB w W. decyzją z [...] grudnia 2003 r., nr [...], ponownie nakazał inwestorowi rozbiórkę rozbudowanej części budynku garażowego, konstrukcji dachowej i nadmurowanych ścian nad istniejącym budynkiem garażowym na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych przy ul. N. w N. gm. R.

E. S. odwołał się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z [...] lutego 2004 r., nr [...][...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie PINB w W.

Na skutek skargi wniesionej przez E. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14, uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w W. wskazując, że przedmiot postępowania zakreślony zawiadomieniem organu pierwszej instancji różnił się od treści żądania W. G. Dlatego Sąd uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku z 10 lipca 2000 r. Sąd przypomniał przy tym, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane ma charakter decyzji związanej. Jednakże organ może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Decyzja rozbiórkowa powinna więc być poprzedzona wezwaniem inwestora w trybie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego do wykonania nałożonych obowiązków, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Ponadto WSA w Warszawie uznał za nieprawidłowe sformułowanie nakazów zamieszczonych w decyzji PINB w W., które – zdaniem Sądu – były niejednoznaczne i wątpliwie co do wykonalności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy pismem z 1 lutego 2016 r. wezwał W. G. do sprecyzowania wniosku z 10 lipca 2000 r., celem wskazania o jakie czynności w myśl ustawy - Prawo budowlane wnosi.

Według PINB w W., W. G. uzupełnił swoje żądania w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r.

Następnie w dniu 30 marca 2016 r. powtórnie przeprowadzono kontrolę w sprawie zgodności wybudowania budynku garażowego zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] w m. S., gmina R.. Podczas kontroli potwierdzono, że istniejący budynek garażowo-gospodarczy o wymiarach 3,41 m x 4,53 m i 6,51 m x 3,61 m, rozbudowano o dodatkowe trzy stanowiska garażowe o wymiarach około 11,75 m x 7,02 m. Ponadto inwestor wykonując roboty budowlane nadbudował część ścian konstrukcyjnych budynku, jak również dokonał przebudowy istniejącej konstrukcji dachu, zmieniając charakterystyczne parametry budynku, tj. wysokość i kubaturę.

Organ zważył, że ww. samowola budowlana jest zgodna z obowiązującym dla danego terenu Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy R. W związku z powyższym postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nr [...] PINB w W., działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych. Jednocześnie organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 powołanej ustawy.

Pismem z 9 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji ponownie wezwał inwestora do przedłożenia ww. dokumentów, w terminie czternastu dni od doręczenia tegoż wezwania.

W pismach z 28 stycznia 2019 r. PINB w W. wystąpił do stron postępowania o przesłanie posiadanej dokumentacji w celu umożliwienia odtworzenia zaginionych akt sprawy.

W dniu 9 kwietnia 2019 r. dokonano ponownej kontroli na działkach inwestora stwierdzając, że rozbudowany i przebudowany obiekt w dalszym ciągu znajduje się na ww. nieruchomości.

Po przeszukania rejestrów kancelaryjnych z przedziału czasu od 2 czerwca 2016 r. do 8 maja 2019 r. nie stwierdzono, aby zobowiązany przedłożył do PINB w Wołominie dokumenty dotyczące ww. budynku, co zostało odnotowane stosowną adnotacją w aktach sprawy.

W tej sytuacji organ powiatowy uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego nakazał rozbiórkę nielegalnej rozbudowy i nadbudowy.

Inwestor – E. S. w ustawowym terminie wniósł odwołanie od tej decyzji do organu wyższej instancji.

Rozpoznając odwołanie, [...] WINB decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki wydanie w dniu [...] lipca 2019 r. przez PINB w W.

Organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. zwrócił się do PINB w W. o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przesłanie kompletnych dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem. W odpowiedzi z 3 września 2019 r. organ powiatowy poinformował, że dokumentacja przekazana do [...] WINB przy piśmie z 6 sierpnia 2019 r. jest jedyną posiadaną przez organ w niniejszej sprawie. PINB w W. poinformował również, że w związku z brakiem możliwości odnalezienia dokumentacji postępowania przeprowadzono procedurę odtworzenia akt.

[...] WINB podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez budowę, której realizacja w myśl art. 28 ustawy wymaga uzyskania pozwolenia, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, gdyż doszło do zmiany charakterystycznych parametrów tj. kubatury oraz wysokości. Sporny budynek stanowi aktualnie jeden obiekt budowlany stanowiący całość konstrukcyjno-użytkową. Tymczasem inwestor, pomimo wezwań organu powiatowego, nie podjął w sprawie żadnych działań mających na celu legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego zasadne było zastosowanie przez organ powiatowy dyspozycji art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydanie nakazu rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, [...] WINB uznał, że tym razem organ pierwszej instancji – stosownie do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14 – dokładnie sprecyzował i oznaczył te części budynku, które objęte zostały nakazem rozbiórki.

W kwestii odtworzenia akt przez PINB w W., organ odwoławczy posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Organ powiatowy w prawidłowy sposób zgromadził niezbędne dla kontunuowania postępowania dokumenty, występując pismem z 28 stycznia 2019 r. do stron o przekazanie dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem w celu sporządzenia kopii tych dokumentów. Organ pierwszej instancji wystąpił też do WSA w Warszawie o przekazanie odpisu wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14. Ponadto do akt sprawy dołączone zostały uwierzytelnione duplikaty potwierdzeń odbioru postanowienia z [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz notatka służbowa z 9 maja 2019 r., z której wynika, że od 2 czerwca 2016 r. do 8 maja 2019 r. nie stwierdzono przedłożenia przez inwestora dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu.

[...] WINB stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja jest wystarczająca do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji przyjął, że zaskarżona odwołaniem decyzja PINB w W. jest prawidłowa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się E. S. (zwany dalej także "skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji [...] WINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik, a to:

- art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 123 § 2 k.p.a., poprzez "zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, w sytuacji braku rzetelnego odtworzenia utraconych akt niniejszej sprawy ze wskazaniem zakresu odtworzenia, przyczyn utracenia oraz podaniem jakie elementy zostały odtworzone a co za tym idzie zapewnienie stronom realnej możliwości ustalenia faktycznego sprawy i kontroli instancyjnej wydanej decyzji, jak również stanu pierwotne wezwanie organu I instancji do uzupełnienia materiału poprzez nadesłanie kompletnych dokumentów związanych z przedmiotowym postępowaniem a po uzyskaniu informacji o braku takowej dokumentacji wydanie decyzji bez de facto materiału dowodowego";

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez "brak racjonalnego uzasadnienia stanowiska organu, skrótowe uzasadnienie decyzji, z podaniem jedynie przepisów prawa bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy".

Skarżący podnosi ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego pominiecie, w sytuacji, gdy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zaś w przedmiotowej sprawie nie ustalono kiedy i jakich elementów dokonano rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego oraz jego przebudowy i nadbudowy".

W uzasadnieniu skargi jej autor argumentuje, że organ drugiej instancji praktycznie w żadnym zakresie nie odniósł się do argumentów strony zawartych w odwołaniu. Po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie ustalono kiedy dokonano rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego oraz jego przebudowy i nadbudowy. Ma to istotne znaczenie w świetle art. 103 ust. 2 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zestawienie tych przepisów wskazuje na to, że jeżeli obiekt lub jego część zrealizowane zostały samowolnie – w rozumieniu tego ostatniego przepisu – przed 1 stycznia 1995 r., wówczas do legalizacji takiego obiektu bądź jego części stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Skarżący uważa, że organy nie wykonały także wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 21 marca 2014 r., a dotyczących zgodności przedmiotu postępowania z treścią wniosku W. G., którego nieruchomość sąsiaduje z działką objętą inwestycją.

Po wtóre, w skardze wskazano na nieprawidłowość związaną z ponowną redakcją sentencji zaskarżonej decyzji, która może budzić wątpliwości co do wykonalności, albowiem nieprecyzyjne i niejasne jest użyte sformułowanie dotyczące rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku garażowego, konstrukcji dachowej i nadmurowanych ścian rozbudowanej, bez wskazania w sposób jednoznaczny, np. wymiarów części podlegającej rozbiórce, czy dokładnego jej usytuowania.

Co więcej, skoro w sprawie wynikła konieczność odtworzenia akt to w drodze analogii należało zastosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zobowiązany był zatem w pierwszej kolejności wydać postanowienie w oparciu o art. 123 § 2 k.p.a. o wszczęciu postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. W postanowieniu tym należało określić, czy akta zostały zagubione, czy też zostały zniszczone, oraz wskazać na okoliczności faktyczne, z których taki wniosek wynika, oznaczyć zakres akt podlegający odtworzeniu, czy akta organ zamierza odtworzyć w całości, czy też w części, wyznaczyć czynności rekonstrukcyjne, a więc wskazać charakter i kolejność poszczególnych czynności procesowych zmierzających do odtworzenia akt - do kogo i po co (po jakie dokumenty) organ będzie się zwracał, czy będzie przesłuchiwał świadków, czy będzie korzystał z pomocy biegłych. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ powinien wydać kolejne postanowienie, w którym stwierdza odtworzenie akt w całości lub części lub niemożliwość odtworzenia akt w całości lub w części, wskazuje jakie elementy akt zostały odtworzone i w jaki sposób - czy poprzez uzyskanie odpisów, kserokopii, fotokopii, zaświadczeń, zeznań świadków co do treści danego dokumentu, rozstrzygnięcia decyzji oraz stwierdza, że zakłada akta administracyjne i włącza do nich odtworzone w toku postępowania dokumenty, albo że dokumenty te podlegają włączeniu do istniejących już akt sprawy (gdy odtworzeniu podlega część akt).

Przedmiotowa procedura nie została wykonana, a strona może domyślać się tylko jakie czynności zostały przeprowadzone na wcześniejszym etapie.

Skarżący uważa też, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie zostało prawidłowo zredagowane, nie wyjaśniając stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

Tym samym, skarżący wnosi o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...] WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Jak prawidłowo wyjaśnił PINB w W., stosownie do art. 3 pkt 6 ww. ustawy, przez budowę, której realizacja wymaga zgodnie z art. 28 uzyskania stosownego pozwolenia, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest zatem powstanie nowej substancji budowlanej. Rację ma organ stwierdzając, że w niniejszej sprawie charakter wykonanych przez skarżącego robót budowlanych wskazuje na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, gdyż doszło do zmiany jego charakterystycznych parametrów, tj. kubatury oraz wysokości. Ww. budynek stanowi aktualnie jeden obiekt budowlany stanowiący całość konstrukcyjno-użytkową.

W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ustępie 2 przewidziano, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jak wynika z ust. 3 art. 48 cyt. ustawy, w postanowieniu tym, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projekt architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Według ust. 4 i ust. 5 ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie rzeczonych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Organ pierwszej instancji poprawnie wykonał wytyczne WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14, a dotyczące przebiegu procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, która powinna poprzedzać nakaz rozbiórki. Wobec ustalenia, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla danego terenu Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy R., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z 1998 r.), postanowieniem z [...] czerwca 2016r., nr [...] PINB w W., działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto, pismem z 9 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji ponowił wezwanie inwestora do przedłożenia ww. dokumentów, co również pozostało bez odpowiedzi.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji są jednak istotne braki w materiale dowodowym sprawy, spowodowane zagubieniem akt postępowania przez organ pierwszej instancji. Powyższe skutkuje niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji niewykonaniem przez organ wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

Powyższe przepisy skutkują związaniem zarówno organu, jak i tutejszego Sądu oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/14.

W przywołanym orzeczeniu Sąd wskazał m.in., że organ wszczynając postępowanie na wniosek strony powinien w pierwszej kolejności dokładnie ustalić co jest przedmiotem żądania, a jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala na takie ustalenie należy wezwać wnoszącego do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie.

Nie budzi wątpliwości fakt, że PINB w W. pismem z 1 lutego 2016 r. wezwał W. G. do sprecyzowania wniosku z 10 lipca 2000 r. oraz wskazania, o jakie czynności w myśl ustawy - Prawo budowlane wnosi. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, jak i organu drugiej instancji wskazano, że wnioskodawca uzupełnił swoje żądania w piśmie z 8 lutego 2016 r. Niemniej jednak, w aktach sprawy brak jest powyższej odpowiedzi W. G. Także w uzasadnieniu decyzji organów nie wyjaśniono, jakiej treści było pismo wnioskodawcy z 8 lutego 2016 r. Obecny na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 26 sierpnia 2020 r. W. G. wyjaśnił natomiast, że dysponuje kopią ww. odpowiedzi. Oznacza to, że organ mógł bez trudu odtworzyć treść brakującego pisma celem wyjaśnienia zakresu żądań wnioskodawcy, a w konsekwencji doprowadzić do pełnego wykonania wytycznych WSA w Warszawie.

Niedopełnienie przez organy rzeczonego obowiązku należy poczytywać za naruszenie dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Ponadto zaniechanie organów stanowi obrazę zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. obowiązku obiektywnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł również, że w odtworzonych aktach postepowania brak jest protokołu z oględzin rozbudowanego i nadbudowanego obiektu, przeprowadzonych w dniu 14 września 2000 r. Dokument ten ma o tyle ważkie znaczenie dla sprawy, że według organu pierwszej instancji miało z niego wynikać, że inwestor złożył wówczas oświadczenie potwierdzające datę wykonania samowoli budowlanej – 2000 r. Z treścią powyższego oświadczenia koreluje pozostały materiał dowodowy w postaci wniosku W. G. z 10 lipca 2000 r., w którym wnioskodawca również wskazuje na realizowane w tym czasie nielegalne roboty budowlane, a także – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu – oświadczenie zawarte w odwołaniu skarżącego od decyzji PINB w W. z [...] grudnia 2003 r., nr [...]. W tym ostatnim piśmie inwestor miał bowiem wyjaśnić, że "W latach 1983-1984 wybudowałem budynek gospodarczy, w odległości 0,80 m od granicy o długości 16,28 m, jak wskazano na mapie. Sąsiad mój w tym czasie również wybudował budynek gospodarczy w odległości 1,0 m od mojej granicy. W/w budowy były prowadzone bez pozwoleń administracyjnych, ale za zgodą sąsiada. W roku 2000 przystąpiłem do robót budowlanych polegających na częściowej przebudowie istniejącego budynku gospodarczego o długości 11,75 m polegającej na wyburzeniu w części ścian konstrukcyjnych, pozostawiając budynek ten na istniejących fundamentach. Następnie w celu poprawy dachu zmieniłem spadek dachu, podwyższając o 1,0 m wysokości ścianę tylko od strony sąsiada. Od strony mojej pozostała ta sama wysokość."

Jednakże w celu jednoznacznego potwierdzenia powyższego stanu rzeczy – w sytuacji braku możliwości odtworzenia ww. dokumentów – organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dopuścić dowód z przesłuchania świadka – W. G. oraz dowód z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Poza tym istnieje cały szereg innych środków dowodowych (np. w postaci zdjęć lotniczych terenu inwestycji z okresu sprzed i po 2000 r.), które mogą być wykorzystane przez organy nadzoru budowlanego, a które bez wątpienia mogą przyczynić się do rozwiania wątpliwości w zakresie faktycznej daty przebudowy i nadbudowy budynku przez skarżącego.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które dotyczą niejednoznacznego charakteru sentencji decyzji PINB w W., uniemożliwiającej zdaniem skarżącego, jej prawidłowe wykonanie. Choć można mieć pewne zastrzeżenia co do gramatycznej poprawności pierwszej części ww. rozstrzygnięcia, w którym organ nakazał "rozbiórkę rozbudowy istniejącego budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 3,41 x 4,53 i 6,51 x 3,61, zawierającego 3 stanowiska garażowo-gospodarcze o wymiarach 11,70 x 7,00 i wysokości 3,90 m" to już żadnych zastrzeżeń nie budzi nakaz rozbiórki "nadbudowy i przebudowy części istniejącego budynku o wysokość 1,00 m". Pierwsza część nakazu wydaje się o tyle niewłaściwa, że odwołuje się do istniejącego budynku garażowo-gospodarczego o wskazanych tam wymiarach, podczas gdy w wyniku przebudowy obiekt ten posiada obecnie inną wysokość i został powiększony o trzy stanowiska garażowe. Zdaniem Sądu, wadliwość ta w żadnym razie nie musiałaby skutkować brakiem możliwości wykonania zaskarżonej decyzji, lecz przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazane jest dalsze doprecyzowanie orzeczonych nakazów przez organ. W tym względzie bardziej właściwe wydaje się np. orzeczenie o nakazie: "rozbiórki rozbudowy budynku garażowo-gospodarczego o pierwotnych wymiarach 3,41 x 4,53 i 6,51 x 3,61 m o trzy stanowiska garażowo-gospodarcze o wymiarach 11,70 x 7,00 m i wysokości 3,90 m oraz rozbiórki nadbudowy i przebudowy części istniejącego budynku o wysokość 1,00 m". Tym niemniej, podjęcie ostatecznego i prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego po rzetelnym przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Całkowicie nieuzasadnione są przy tym zarzuty skargi odnoszące się do powinności organu przy odtwarzaniu akt administracyjnych. Rację ma bowiem organ odwoławczy wskazując, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma nie tyle zachowanie samej procedury odtwarzania zagubionej dokumentacji, co możliwość ustalenia w oparciu o odzyskane akta istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Mając jednak na uwadze stwierdzone w tym zakresie istotne braki, Sąd uznał za konieczne podjęcie przez organy dodatkowych czynności dowodowych celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Z przedstawionych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).