Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1008/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151 a, 200, 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.T., P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz wnoszących sprzeciw – M.T., P.T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) ustalił na rzecz R.B. prowadzącego działalność R., warunki zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie [...] na działkach nr [...].

Organ I instancji ustalił rodzaj zabudowy jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - budowa dwóch budynków o funkcji mieszkalnej. Linia zabudowy wyznaczona została jako nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej działki nr [...], przedstawiona na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, przy czym linie zabudowy nie dotyczyły części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej. Wielkość powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją ustalono do 28%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją, to min. 35%, szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku, rozumianej jako szerokość całej elewacji znajdującej się od frontu działki ustalono do 36,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla każdego budynku ustalono do 13,5 m, wysokość głównej kalenicy dla każdego budynku ustalono do 13,5 m, a kąt nachylenia głównych połaci dachu dla każdego budynku ustalono do 12°. Układ głównych połaci dachowych dla każdego budynku określono jako płaski, nie ustalono kierunku głównej kalenicy dachu i dopuszczono budowę zewnętrznych, parterowych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich z dachem płaskim, których liczba nie może przekroczyć 2 na 1 lokal mieszkalny, a powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku nie może przekroczyć 45 m 2. W zakresie komunikacji ustalono, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność gminy, do drogi gminnej publicznej działki nr [...], a wymagana liczba miejsc parkingowych powinna wynosić 1 na 1 lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, wliczając w to garaż.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ocena przedstawionego zamierzenia budowlanego wykazała, że przedmiotowy teren znajduje się na obszarze, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do inwestycji, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.W ramach analizy zasadności wniosku organ I instancji sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją i rozpoznał stosunki własnościowe dotyczące otoczenia terenu planowanej inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie stron postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał nadto, że w toku postępowania złożone zostały protesty społeczne mieszkańców przeciwko planowanej inwestycji, które zostały rozpatrzone i uznano, że argumenty w nich ujęte nie mają wpływu na ustalenie warunków zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy należy do etapu procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w u.p.z.p.

Oceniając spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji stwierdził, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób, który pozwolił na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec spełnienia wszystkich warunków niezbędnych do wydania decyzji, w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego organ postanowił, jak w rozstrzygnięciu.

Od powyższej decyzji odwołania o tożsamej treści wnieśli: I.F. i J.F., M.T. i P.T., J.M., J.W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 59 ust. I w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym;

2) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, która nie stanowi kontynuacji linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...];

3) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie przekraczającym wartość średnią tego wskaźnika dla działek z obszaru analizowanego;

4) § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie przekraczającym średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem tolerancji 20%;

5) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie przekraczającym średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym;

6) art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie zbyt malej ilości miejsc parkingowych w stosunku do potrzeb planowej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 3-8 rozporządzenia oraz art. 28, art. 138 § 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że wniosek inwestora dotyczył budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o gabarytach - 5 kondygnacji, w tym parter i 4 piętra, szerokości elewacji frontowej do 36 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki do 18 m, dach plaski. We wniosku nie wskazano innych budowli. Tymczasem organ I instancji, niezgodnie z wnioskiem orzekł o ustaleniu warunków zabudowy - pkt 2.11 decyzji w zakresie dotyczącym możliwości budowy zewnętrznych parterowych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich z dachem płaskim, których liczba nie może przekroczyć 2 na 1 lokal mieszkalny, a powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku nie może przekroczyć 45 m2. Organ II instancji wskazał, że inwestor nie zwracał się o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju budowli. Ponadto w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji - pkt 5.2b), określając wymaganą liczbę miejsc parkingowych wliczono w to garaż. Z treści wniosku nie wynika, aby planowana inwestycja miała obejmować budowę garaży. Decyzja nie określała też ilości kondygnacji dla budynku mieszkalnego, o co z kolei wnosił inwestor. Kolegium wskazało także, że jeśli chodzi o zarzuty odwołujących dotyczące nieprawidłowego ustalenia wielkości powierzchni zabudów w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to przepisy rozporządzenia w § 4 ust. 2. § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 dopuszczają wyznaczenie innych parametrów, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ odwoławczy w dalszej kolejności wskazał, że w stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji analizie zawarte jest uzasadnienie dla przyjęcia odstępstw od średnich wielkości. Analiza poprzedzona została szczegółowym opisem, pod kątem określonych w rozporządzeniu elementów zabudowy, znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analizie poddano 85 działek, opisując w stosunku do każdej jej numer ewidencyjny, powierzchnię, powierzchnię zabudowy, współczynnik zabudowy, funkcje zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, wysokości kalenic, układ głównych połaci dachowych i kąt ich nachylenia oraz kierunek do frontu działki. W wyniku tego ustalone zostały średnie wielkości powierzchni zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W ocenie organu odwoławczego analiza zawiera uzasadnienie dla dokonania odstępstw od ustalonych średnich wielkości. Ustalenie szerokości elewacji frontowej nawiązuje do szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych na działkach nr: [...], których szerokość elewacji frontowych wynosi 28 m, 40,5 m i 55 m, a wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych/głównej kalenicy 13,5 m. Zarówno określenie szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy nawiązują do istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy do 28% powierzchni terenu jest uzasadnione, skoro wskaźnik ten na działkach nr [...] do [...] jest większy i wynosi od 0,49 do 0,59. Zdaniem organu II instancji ustalenia organu I instancji w tym zakresie były zgodne z wnioskiem inwestora.W zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy, to zdaniem SKO analiza nie odnosiła się do wymogów określonych w § 4 rozporządzenia. W punkcie 2.2 zaskarżonej decyzji wyznaczono linię zabudowy, nie było to jednak poparte ustaleniami analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał nadto, że przepisy nie określają niezbędnej liczby miejsc parkingowych, dlatego zarzut dotyczący zbyt malej ilości miejsc parkingowych jest nieuzasadniony, a z treści wniosku nie wynika, aby planowana inwestycja miała obejmować budowę garaży. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien uzupełnić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy i wydać rozstrzygnięcie stosownie do treści wniosku inwestora oraz wykazać i na tę okoliczność przedstawić dowody, w jaki sposób ustalił strony postępowania, ponieważ nie wynikało to z akt sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli M.T. i P.T. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, tj. uchylić decyzję organu I instancji i odmówić wydania warunków zabudowy dla inwestycji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazali, iż SKO działając jako organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję w całości i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, bowiem wydanie decyzji kasacyjnej stanowić powinno wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji powinien samodzielnie uzupełnić analizę urbanistyczną i na tej podstawie merytorycznie ocenić wniosek inwestora zauważając przy tym zaistnienie przesłanek uniemożliwiających wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7,77 § 1, 80 k.p.a i wobec zakresu uchybień nie było podstaw do prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. SKO wskazało, iż odwołanie od decyzji I instancji nie zawierało też wniosku, aby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym możliwość taka istnieje tylko w przypadku zgodnego wniosku wszystkich stron, co nie miało miejsca w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Po zawiadomieniu stron, w związku z zastosowaniem art. 64d § 2 p.p.s.a., o treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganie, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U, poz. 1842) zmienionego art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 29 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1090) i sposobie przeprowadzania rozpraw, wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyły obie strony.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz R.B. prowadzącego działalność R., warunków zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w gminie [...], na działkach nr [...] i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, CBOSA).

Dodać przy tym należy, iż przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie dodatkowo zakresu dopuszczalnej kontroli dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem przez sąd administracyjny, która różni się od tej przeprowadzanej przez sąd przy wniesieniu skargi. Z uwagi bowiem na treść art. 64e p.p.s.a. w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest za przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli legalności uznał, iż objęta sprzeciwem decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniając jej uchylenie.

Po pierwsze zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji SKO wprost nie wskazało z naruszeniem jakich przepisów wydana została decyzja organu I instancji. W tym zakresie stanowisko organu sprecyzowane zostało dopiero w odpowiedzi na sprzeciw, gdzie organ wskazał na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż powodem zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. były następujące uchybienia jakich dopuścił się zdaniem organu odwoławczego organ I instancji:

1. ustalenie, wbrew wymogom określonym w art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez organ I instancji warunków zabudowy niezgodnie z wnioskiem strony w zakresie:

- braku określenia w decyzji I instancji ilości kondygnacji budynków, podczas gdy we wniosku podano, że będą to budynki mieszkalne wielorodzinne – 5 kondygnacji w tym parter i 4 piętra,

- określenia w pkt 2.11 decyzji I instancji możliwości budowy zewnętrznych parterowych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich z dachem płaskim, których liczba nie może przekroczyć 2 na 1 lokal mieszkalny, a powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku nie może przekroczyć 45 m2 , podczas, gdy inwestor nie zwracał się o ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju budowli,

- określenia w pkt 5.2b dotyczącego obsługi w zakresie komunikacji, wymaganej liczby miejsc parkingowych z wliczeniem w to garaży, podczas gdy z treści wniosku nie wynika, iż planowana inwestycja miałaby obejmować budowę garaży,

2. pominięcie w analizie urbanistycznej wymaganego przez § 4 rozporządzenia parametru dotyczącego obowiązującej linii nowej zabudowy, podczas gdy w pkt 2.2 decyzji I instancji wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej działki nr [...], jak na załączniku graficznym do decyzji,

3. brak przedstawienia dowodów w jaki sposób ustalono strony postępowania, gdyż nie wynika to z akt sprawy.

Z uwagi na wymienione uchybienia SKO zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzając, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazać przy tym należy, iż jednocześnie Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które znajdują uzasadnienie w prawidłowe w tym zakresie sporządzonej analizie urbanistycznej i są zgodne z treścią wniosku. Za zgodne z prawem uznało także SKO określenie niezbędnej liczy miejsc parkingowych w decyzji I instancji.

Odnosząc się do wskazanych przez Kolegium przyczyn uchylenia decyzji organu pierwszej instancji podnieść należy, co następuje.

Niewątpliwie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził potrzebę uzupełnienia w sprawie materiału dowodowego z uwagi na brak uwzględnienia w analizie architektoniczno-urbanistycznej ustalenia obowiązującej linii zabudowy jako parametru koniecznego i wymaganego zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia. Jednak zdaniem Sądu jest to czynność, którą organ odwoławczy zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. może dokonać w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecić przeprowadzenia tego elementu postępowania organowi I instancji. Zauważyć należy, iż konieczność uzupełnienia analizy architektoniczno-urbanistycznej dotyczy w rzeczywistości jej niewielkiego elementu tj. obowiązującej linii zabudowy. Wskazać przy tym należy, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a. jak i u.p.z.p. nie zastrzegł, aby dowód z analizy urbanistycznej (a szczególnie jeżeli to dotyczy niewielkiego elementu tejże analizy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti (wyroki NSA z dnia 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20, 19 lipca 2016 r., II OSK 2198/15 oraz R.Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W konsekwencji za dopuszczalną uznać należy możliwość prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Co do podniesionego przez SKO braku załączenia do akt sprawy dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować prawidłowość ustalonego przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, Sąd uznał, iż skoro organ odwoławczy nie wskazał na wątpliwości co do prawidłowego ustalenia kręgu stron w sprawie, a jedynie brak dokumentów w tym zakresie potwierdzających ustalenia organu I instancji, Kolegium mogło we własnym zakresie braki te uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. W tym zakresie Kolegium mogło przykładowo zobowiązać organ pierwszej instancji do przedłożenia wypisów z rejestrów gruntów, z których wynikałoby, czy osoby, które dopuszczono do postępowania administracyjnego jako strony, właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, bądź nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, bądź nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Odnośnie zaś kwestii niezgodności decyzji I instancji z treścią wniosku inwestora, w istocie stwierdzić należy, iż z treści tego wniosku wynika, iż inwestor określił ilość kondygnacji budynków objętych decyzją, co nie zostało uwzględnione w treści decyzji I instancji, natomiast inwestor nie ujął we wniosku budowy zewnętrznych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich oraz budowy garaży w ramach inwestycji, a o których mowa w decyzji organu I instancji. W sytuacji ewidentnej sprzeczności wniosku strony z treścią decyzji organu I instancji, a jednocześnie przy braku wątpliwość co do zamiaru strony, przy jednoczesnym braku wynikających z akt sprawy przesłanek wskazujących na odmienne okoliczności, organ II instancji może orzec zgodnie z treścią wniosku i stanowiskiem wnioskodawcy. To dotyczyłoby niewątpliwie uwzględnienia liczby kondygnacji w budynkach objętych wnioskiem. Jednak odnośnie zewnętrznych budynków gospodarczych/komórek lokatorskich oraz garaży zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł w pierwszej kolejności podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie powstałych niezgodności, zwracając się w tym zakresie przede wszystkim do organu I instancji, jak i następnie do inwestora, dalej zaś uprawniony byłyby do dokonania w tym zakresie oceny. W opinii Sądu, jeżeli Kolegium uznało, że określenie opisanych powyżej elementów nastąpiło niezgodnie z wnioskiem inwestora, konieczne było usunięcie wątpliwości czy organ pierwszej instancji nie wykroczył poza ramy przedmiotowego postępowania. W tym zakresie nie było przeszkód, aby w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., SKO zwróciło się o ewentualne wyjaśnienie do organu i ewentualne sprecyzowanie stanowiska przez inwestora. Dopiero uzyskanie stanowiska inwestora w tym zakresie pozwoliłoby dokonać właściwej oceny w tej kwestii.

Końcowo może bowiem okazać się, że Kolegium po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości będzie mogło we własnym zakresie orzec co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., usuwając stwierdzone nieprawidłowości. W każdym bądź razie zarzucana decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie wadliwość nie uzasadniała zastosowania na tym etapie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Natomiast z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd odnosząc je do przedmiotowej sprawy stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na sprzeciw dotyczącego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zauważyć należy, iż w art. 136 § 2 k.p.a. wskazuje na obligatoryjne przeprowadzenie takiego postępowania przez organ II instancji w sytuacji złożenia wniosku o przeprowadzenia takiego postępowania przez wszystkie strony w odwołaniu. Jednakże brak takiego wniosku nie oznacza braku możliwości skorzystania przez z organ z przeprowadzenia takiego postępowania z urzędu, bowiem art. 136 § k.p.a przewiduje fakultatywnie taką możliwość. Zatem stwierdzić należy, iż nawet jeżeli w przedmiotowej sprawie nie było stosownego wniosku o przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postepowania dowodowego to nie ograniczało to organu odwoławczego w rozważeniu możliwości dokonania tego z urzędu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną. W szczególności organ zobowiązany będzie uzupełnić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie w zakresie określenia w analizie architektoniczno-urbanistycznej obowiązującej linii zabudowy, wyjaśni sposób określenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania administracyjnego oraz wyjaśni zakres wniosku złożonego przez inwestora. Następnie, w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń, podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa uiszczona od udzielenia pełnomocnictwa (17 zł) , czyli łącznie 597 zł, zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).