Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1549/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: at 138 par 2 , art 64 e
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. N. i A. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. •, z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem [...] . 1/ uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.; 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nałożył na A. i A. N. obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane zrealizowane w lokalu usługowym [...] usytuowanym w poziomie parteru budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]/ ul. [...] w K. poprzez spełnienie warunku określonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. powtórzonego ponownie w piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. tj.: otwór, w którym zamontowane są urządzenia klimatyzacyjne (nadświetle witryny) należy przesłonić w dystansie do dotychczasowej szyby ciemną, gęstą kratą, nie kotwioną do ścian kamienicy – w terminie do 31 sierpnia 2018 r.

Od tę decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowalnego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W świetle tego przepisu, po przeanalizowaniu kręgu stron postępowania prowadzonego przez PINB organ stwierdził, iż PINB prawidłowo ustalił interes prawny po stronie inwestora i jednocześnie właściciela części budynku mieszkalnego w którym wykonano przedmiotową klimatyzację, oraz po stronie Wspólnoty reprezentującej wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W postępowaniu PINB nieprawidłowo ustalił interes prawny po stronie najemcy lokalu, tj. po stronie "[...]" Supermarkety [...] Sp.z.o.o. Podmiot ten jest inwestorem pierwotnie wykonanej instalacji klimatyzacji. Organowi z urzędu jest wiadomym z postepowania znak: [...], że "[...] Supermarkety [...] sp. z o.o. w 2005 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie wykonanej przez siebie instalacji. Tym samym aktualnie firmie [...] nie przysługuje przymiot "inwestor", a jako najemca lokalu, na co wskazuje liczne orzecznictwo, w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanej/przebudowanej klimatyzacji ma wyłącznie interes faktyczny. Organ podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis ten nie wyłącza prowadzenia robót budowlanych wynikających z decyzji nakazowej wydanej przez organ nadzoru budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na ich prowadzenie. MWINB wskazał, że PINB prawidłowo w treści postanowienia z dnia 11 kwietnia 2018 r. nr [...] zobowiązał inwestora do uzgodnienia wykonanych robót budowlanych z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.. Dla zalegalizowania samowolnie wykonanej klimatyzacji nie jest wystarczające zalegające w aktach stanowisko MWKZ zawarte we wskazanych przez PINB pismach z dnia 17 sierpnia 2017 r. i z dnia 4 czerwca 2018 r., a to z dwóch podstawowych powodów: po pierwsze, przedmiotowe uzgodnienie nie zostało sporządzone w prawem wymaganej formie decyzji administracyjnej, po drugie, przedmiotowe uzgodnienie stanowi wyłącznie wyraz woli MWKZ, przejawiającej się w wyrażeniu zgody na tymczasowe zabezpieczenie wykonanej klimatyzacji, tymczasem wbrew tak wyrażonemu stanowisku, skarżona decyzja utrwala byt wykonanej klimatyzacji W protokole z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 16 marca 2018 r. wskazano, że czerpnia i wyrzutnia zlokalizowane są w naświetlach nad oknem i wejściem do lokalu, na elewacji frontowej budynku. Sporządzona w toku kontroli dokumentacja fotograficzna oraz złożona przez inwestora dokumentacja powykonawcza pomimo braku dokładnego zwymiarowania wskazuje, że odległość pomiędzy wykonaną czerpnia i wyrzutnią jest mniejsza jak 1,5 m. W aktach brak informacji o odległości wyrzutni od okien znajdujących się w ścianie frontowej budynku. Treść § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa warunki sytuowania czerpni i wyrzutni powietrza. Zgodnie z tym technicznym przepisem: czerpnie powietrza sytuowane na poziomie terenu lub na ścianie dwóch najniższych kondygnacji nadziemnych budynku powinny znajdować się w odległości co najmniej 8 m w rzucie poziomym od ulic; dopuszcza się sytuowanie wyrzutni powietrza w ścianie budynku, pod warunkiem że: powietrze wy wlewane nie zawiera uciążliwych zapachów i nie zawiera zanieczyszczeń szkodliwych dla zdrowia; okna znajdujące się w tej samej ścianie są oddalone w poziomie od wyrzutni co najmniej 3 m, a poniżej lub powyżej wyrzutni - co najmniej 2 m; czerpnia powietrza, usytuowana w tej samej ścianie budynku, znajduje się poniżej lub na tym samym poziomie co wyrzutnia, w odległości co najmniej 1,5 m. Z treści pozyskanych w toku postępowania odwoławczego dodatkowych wyjaśnień mgr inż. A. L. wybrzmiewa, że w ocenie projektanta w elewacji zamontowano zasys i wylot powietrza wymiennika ciepła, a nie czerpnie i wyrzutnie do których stosuje się powyżej wskazany przepis (k. 209 akt WOB). W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż: "uznał, że sposób już zrealizowanych robót budowlanych został sprawdzony i oceniony przez osoby ''posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które wskazały, że 'wykonane roboty budowlane zostały

zrealizowane w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej i przepisami techniczno-budowlanymi''. W toku postępowania prowadzącego do wydania skarżonej decyzji PINB przyjmując bezkrytycznie wniesioną do sprawy dokumentację powykonawczą uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane stanowią, że oświadczenia osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są wystarczające dla ściśle wskazanych procedur. Do procedur tych nie należy procedura określona treścią art. 50-51 ustawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 PINB obowiązany był więc dokonać oceny złożonej dokumentacji, w tym w szczególności z powyżej przywołanym przepisem technicznym. O ile PINB uznałby za prawidłowe stanowisko projektanta, że sytuowane w elewacji części wykonanej klimatyzacji nie są objęte dyspozycją § 152 rozporządzenia to winien to stosownie uzasadnić. Dokonanie takiej oceny, mającej niewątpliwie istotny wpływ na przebieg postępowania, tylko i wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji.

Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. N. oraz A. N. zarzucając naruszenie:

1/ art. 138 § 2 K.p.a. przez nadużycie przez organ II instancji prawa do wydania decyzji kasacyjnej i przez to wydanie jej niesłusznie oraz bez zasadniczych podstaw, gdy wskazane przez organ II instancji uchybienia nie były niemożliwymi do usunięcia w toku postępowania odwoławczego i nie stanowiły naruszeń prawa o charakterze uniemożliwiającym organowi odwoławczemu rozpoznanie sprawy, co do istoty

2/ art. 138 § 2 K.p.a. przez zastosowanie tego przepisu bez jednoczesnego wyjaśnienia, jakie okoliczności powinny być jeszcze wyjaśnione przez organ I instancji, przy równoczesnym i nieuzasadnionym braku podjęcia przez organ II instancji działań mających na celu uzupełnienie postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz niezrozumiałe przerzucenie odpowiedzialności za zgromadzenie go wyłącznie na organ I instancji, w sytuacji, gdy w administracyjnym toku instancji organ II instancji ma obowiązek również merytorycznego zbadania sprawy i kompetencję do przeprowadzenia we własnym zakresie gromadzenia dowodów, jak również zbadania materiału dowodowego, co spełnia wymogi zasady dwuinstancyjności;

3/ art. 138 § 2 K.p.a. przez brak wykazania w decyzji organu II instancji, że zostało przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe i zanalizowano jego skutki oraz przedstawienia wniosków w uzasadnieniu decyzji, a przez to nieujawnienie przed stronami rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, jak również uniemożliwienie w myśl zasady przekonywania zrozumienia przez nie wydanego rozstrzygnięcia;

4/ art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 138§2 K.p.a., a to sytuacja, w której decyzja organu I instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia", w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził bardzo szerokie postępowanie dowodowe, zaś zarzuty i wątpliwości organu II instancji odnośnie jego postępowania z całą pewnością mogłyby zostać obalone i rozwiane w razie podjęcia takiej aktywności przez organ II instancji, którego bezczynność w toku postępowania odwoławczego spowodowała sprzeczne z prawem wydanie decyzji na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.;

5/ art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu usunięcia ewentualnych braków i nieprawidłowości związanych z postępowaniem organu I instancji, do czego organ II instancji był również zobowiązany, a której to kompetencji nie wykonał, wydając rozstrzygnięcie, które w nieuzasadniony sposób stwierdza, że wszystkie braki w postępowaniu wyjaśniającym są efektem nieprawidłowości działania organu I instancji;

6/ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. w szczególności przez brak zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza w zakresie, jaki umożliwiałby orzeczenie co do istoty sprawy, jak też błędną ocenę, iż zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy uniemożliwia rozpatrzenie sprawy co do istoty, przy jednoczesnym braku wskazania w sposób konkretny przyczyn i przejawów jego wadliwości, jak też kierunków poprawy tego stanu i w tym zakresie, a także braku wezwania stron do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych: przez brak wezwania skarżących, mimo podejrzenia naruszenia art. 36 ust. 1 pkt1l ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, skoro organ II instancji uznał, że jest ono konieczne dla dalszego procedowania w sprawie i mógł sam we własnym zakresie podjąć czynności umożliwiające inwestorowi uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie;

7/ błędne przyjęcie, że organ I instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący i prawidłowy zastosowanej podstawy prawnej, a to art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, pomimo szerokiego wyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w. K. m. in. na karcie 4 decyzji organu I instancji przesłanek, które zdecydowały o zastosowaniu tego przepisu;

8/ niezgodne z prawem uznanie, że wskutek braku zbadania przez organ I instancji zgodności usytuowania klimatyzatorów z §152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji kiedy w decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że dokonał on głębokiej analizy szeroko zgromadzonego materiału dowodowego, przez co jego ustalenia co do zgodności wykonanych robót z prawem znajdowały oparcie w dowodach sprawy i na dodatek podparte zostały autorytetem osób posiadających specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje tu zastosowania, z uwagi, że nie mamy w naświetlu witryn zamontowanej wentylacji a jedynie klimatyzator, a zasys i wylot powietrza służą wyłącznie do chłodzenia urządzenia;

9/ niezgodne ze stanem faktycznym ustalenie, że zamontowane w naświetlach witryn czerpnia i wyrzutnia powietrza stanowią element instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej, a przez to służą wymianie powietrza w pomieszczeniu, gdy są to tylko zasys i wylot powietrza służące chłodzeniu urządzenia klimatyzacyjnego, przez co nie można ich utożsamiać z właściwymi dla systemu wentylacji i klimatyzacji elementami tj. czerpnia i wyrzutnią, które służą do wymiany powietrza w pomieszczeniu;

10/ art. 80 K.p.a., przez dowolną i arbitralną ocenę zebranego w sprawie materiału

dowodowego i przez to wydanie decyzji organu II w oderwaniu od okoliczności

faktycznych i prawnych sprawy, a przez to uniemożliwienie zalegalizowania

wykonanych prac w lokalu skarżących i tym samym uniemożliwienie zaprowadzenia w

lokalu stanu zgodnego z prawem, jak i wymogami najemcy, co rodzi po stronie

skarżących realne ryzyko jego utraty;

11/ art. 6, 7, 7a, 8 K.p.a., przez nieusprawiedliwione obarczenie skarżących konsekwencjami nieprawidłowości działania organów administracji działających w sprawie, w tym zwłaszcza przez spowodowanie, iż dotychczasowe postępowanie w sprawie trwało już od ponad roku z uwagi na bezczynność organu II instancji, a na skutek zapadłej decyzji trwać będzie przez kolejny okres czasu, w którym ponownie niemożliwe będzie zalegalizowanie wprowadzonej instalacji klimatyzacyjnej w naświetlach witryn, a która jest konieczna dla funkcjonowania tam lokalu usługowego [...] i jej brak skutkuje realnym ryzykiem utraty tego najemcy przez skarżących;

12/ art. 11 K.p.a. przez zupełny brak wyjaśnienia w decyzji przesłanek zapadłego orzeczenia, w tym zwłaszcza motywów, jakie kierowały organem administracji, a tym samym uczynienie decyzji organu II instancji nieczytelną i niezrozumiałą dla strony oraz trudną do zaakceptowania, z uwagi na zaistniałe uchybienia, jak też niezrozumiałe dla skarżących przydawanie znaczenia skutkującego wydaniem decyzji kasatoryjnej okolicznościom, które mogły być swobodnie uzupełnione i sprostowane przez organ II instancji w toku jego czynności w ramach postępowania w II instancji;

13/ art. 15 K.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ II instancji działający jako organ odwoławczy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli, bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności ż zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i biorąc pod uwagę jej całokształt i tym samym zupełnie bezpodstawne skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a.;

14/ art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przez sprzeczne z prawem ustalenie, że w toku postępowania naprawczego (legalizacyjnego) konieczne jest przedstawienie pozwolenia konserwatorskiego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma kompetencji do wydawania pozwoleń wobec robót budowlanych już wykonanych, gdyż nie funkcjonuje w postępowaniu przed tym organem procedura legalizacyjna (naprawcza) analogicznie jak w prawie budowlanym, wobec czego postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe i skutkowałoby jego umorzeniem;

15/ § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez uznanie, iż ma ono zastosowanie w niniejszej sprawie, a organ I instancji nie dokonał jego analizy, w

sytuacji, kiedy zamontowana instalacja jest klimatyzacją nie wentylacją, a czerpnia i

wyrzutnia o jakiej mowa w decyzji nie służy klimatyzowaniu pomieszczenia, a jedynie

schładzaniu zamontowanych urządzeń, przez co nie sposób uznać, aby argumentacja organu II instancji była w tej kwestii zasadna i mogła skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej;

16/ art. 84 ust. 1 pkt Prawa budowlanego przez niezgodne prawem uznanie, że organ I instancji nie dokonał zbadania wykonanych prac z postanowienia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, kiedy nie było takiej potrzeby w niniejszej sprawie z uwagi na powołane wyżej argumenty i w konsekwencji sprzeczne z prawem przyjęcie, że okoliczność ta była przesłanką dla skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, kiedy organ I instancji dokonał wszystkich ustaleń w sprawie po dokonaniu kontroli wykonanych prac, kiedy organ II instancji nie podjął żadnych działań w celu ich weryfikacji na miejscu funkcjonowania zamontowanej instalacji w związku z czym jego wiedza o sprawie wynika jedynie z dokumentów, nie zaś z wniosków wywiedzionych w toku bezpośredniej kontroli.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało w stosunku do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a. jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu, co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.) i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W niniejszym postępowaniu organ konieczność chylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadniał tym m, że organ I Instancji winien dokonać oceny złożonej w postępowaniu naprawczym dokumentacji powykonawczej. W ocenie sądu nie zachodziły jakiekolwiek podstawy by decyzję kasacyjna organ Ii instancji wydał. Oceny prawidłowości złożonej dokumentacji organ II instancji powinien dokonać samodzielnie a nie uchylać decyzję by organ I instancji oceny tej dokonał i ją uzasadnił. Organ odwoławczy nie wskazuje na żadne uchybienia przepisom postępowania przed organem I instancji ani znacznego zakresu sprawy, którego konieczność wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wskazuje zatem, żeby zachodziły jakiekolwiek podstawy by decyzja kasacyjna miała prawne umocowanie. Uchylając się od merytorycznej oceny stanu faktycznego, organ odwoławczy nie wskazuje także na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie na potrzebę jego oceny. Konieczność oceny materiału dowodowego czy brak dostatecznie wnikliwej oceny tego materiału przez organ I instancji nie jest podstawą do orzekania przez organ II instancji w oparciu o regulację zamieszczoną w art. 138 § 2 K.p.a. Postępowanie w tym zakresie dotyczy granic merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy decyzja kasacyjna organu odwoławczego była wadliwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.