Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1218/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35, art. 51, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. nakazuje ściągnąć od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp., decyzją z 29.03.2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332, dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu sprawy, dotyczącej prawidłowości budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego w m. [...], gm. O. Wlkp. (dz. nr [...]) zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego, zlokalizowanego w m. [...], gm. O. Wlkp. (dz. nr [...]) oraz nałożył na inwestorkę K. P. obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp., mając na uwadze pismo S. N. (dalej jako: "skarżąca") z dnia 5 kwietnia 2011r., przeprowadził w dniu 20 kwietnia 2011r. kontrolę prawidłowości budowy komina na nieruchomości, zlokalizowanej w m. [...], gm. O. Wlkp. (dz. nr [...]). W ramach podjętych czynności ustalono, iż w/w komin zrealizowany jest zgodnie z projektem. Niemniej jednak, PINB w Ostrowie Wlkp. wszczął, w dniu 12 kwietnia 2011r., postępowanie w sprawie legalności postawienia komina na w/w nieruchomości. Następnie, w dniu 13 listopada 2012r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kolejne czynności kontrolne w toku, których ustalono m.in., iż na w/w nieruchomości inwestorka K. P. zrealizowała (inwestycja wykonana w całości), na podstawie decyzji Kierownika b. Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia 30 grudnia 1994r. (NB.Os.[...]/94) budynek gospodarczy. Jednakże, w toku budowy, inwestorka zmieniła:

- lokalizację budynku, odsuwając go z projektowanego położenia przy granicy z dz. nr [...] na odległość 0,40m (wg projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych z dnia 14 listopada 2017r.),

- szerokość budynku z projektowanego wymiaru 3,5m na 5,70m (w części drewnika przy garażu) oraz z 3,50m na 3,12m (w części drewnika skrajnego),

- długość budynku (w części drewnika skrajnego) z projektowanego wymiaru 3,37m na 3,66m,

- wysokość budynku (w części drewnika przy garażu) z projektowanego wymiaru 3,30m na 4.70m.

Powyższe zmiany, dotyczące projektu zagospodarowania działki (zmiana lokalizacji) i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego długości, szerokości, wysokości i jednocześnie powierzchni zabudowy oraz kubatury, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b. stanowią istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 p.b.). Inwestorka K. P. nie przedstawiła decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w powyższym zakresie. Dodatkowo, wprowadzone zmiany w odniesieniu do szerokości, długości, wysokości obiektu przekraczają 2% tych parametrów określonych w projekcie budowlanym i tym samym zostały one uznane jako istotne odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji technicznej (art. 36a ust. 5a p.b.). Ponadto inwestorka dokonała także zmian nieistotnych, polegających na zmianie materiału ściennego części garażowo - gospodarczej z murowanej na płyty ogrodzeniowe i słupki (w części), zmianie funkcji pomieszczenia drewutni na pomieszczenie garażowe (nadal jednak budynek pozostaje obiektem gospodarczym - tak jak to zostało określone w zatwierdzonej dokumentacji technicznej - nie ma zatem zmiany sposobu użytkowania części obiektu), zmianie lokalizacji i wielkości okna w części gospodarczej (przesunięcie w stronę garażu, zmiana wymiarów: z 1,41m x 1,16m na 1,70 x 1,50m) oraz zmianie położenia komina, przenosząc go ze ściany nośnej na ścianę poprzeczną.

PINB w Ostrowie Wlkp., mając powyższe na uwadze oraz realizując ustawowe obowiązki, podjął działania zmierzające do przeprowadzenia tzw. procedury naprawczej w oparciu o treść art. 50 i 51 p.b.

Podkreślono, iż w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone (co zachodzi w niniejszej sprawie - budynek wykonany w całości), zbędne było wydawanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. postanowienia o wstrzymaniu ich wykonywania.

W dalszej kolejności, z uwagi na brak dziennika budowy, PINB w Ostrowie Wlkp., nałożył na K. P. obowiązek przedłożenia, do dnia 31 maja 2013r., ekspertyzy technicznej w/w budynku (postanowienie nr [...] z dnia 19 marca 2013r.). Z przedłożonej, w określonym terminie, przez zobowiązaną ekspertyzy wynika m.in., iż "cały obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, procentowe zużycie techniczne wyliczono na 12,0%, Obiekt w obecnym stanie technicznym nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Stan techniczny obiektu pozwala na jego użytkowanie".

Następnie organ nałożył na K. P. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2014r. projektu budowlanego zamiennego w/w budynku oraz obowiązek wykonania robót budowlanych, szczegółowo określonych w sentencji decyzji nr [...] z dnia 24 stycznia 2014r. Decyzją nr [...] z dnia 29 września 2014r. organ zmienił w/w decyzję w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków i wyznaczył nowy termin - do dnia 31 stycznia 2015r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. N., w/w decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia 16 stycznia 2015r" [...]).

Po ponownym, rozpatrzeniu sprawy, PINB w Ostrowie Wlkp., odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia 24 stycznia 2014r. w zakresie terminu realizacji nałożonych obowiązków (decyzja nr [...] [...] z dnia 10 listopada 2015r.). Natomiast, decyzją nr [...] z dnia 25 lipca 2017r. odmówił zmiany decyzji nr [...] z dnia 24 stycznia 2014r. w zakresie zmiany wskazanego materiału do realizacji nakazanego muru. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. P., w/w decyzję utrzymał w mocy (decyzja z dnia 9 września 2011r., [...]).

PINB po analizie dokumentacji technicznej, przedłożonej w dniu 15 grudnia 2015r. wezwał K. P. do uzupełnienia braków szczegółowo opisanych w sentencji postanowienia nr [...] z dnia 10 października 2017r. Natomiast, postanowieniem nr [...] z dnia 21 listopada 2017r. niniejsze postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy O. Wlkp. sprawy z wniosku K. P. o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji.

Po ustaniu przesłanki uzasadniającej zawieszenie niniejszego postępowania, PINB w Ostrowie Wlkp. podjął postępowanie (postanowienie nr [...] z dnia 18 stycznia 2018r.). Komplet dokumentacji technicznej, zobowiązana przedłożyła w dniu 2 lutego 2018r.

Następne działania organu nadzoru budowlanego, prowadzącego przedmiotowe postępowanie naprawcze, oparte były na treści art. 51 ust. 4 p.b. PINB w Ostrowie Wlkp., przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., mając na uwadze treść art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w określonym terminie (zawiadomienie z dnia 6 marca 2018r.).

Z powyższego uprawnienia skorzystała, w dniu 21 marca 2018r., S. N. (dodatkowo przedkładając, w dniu 27 marca 2018r. uwagę odnośnie komina). PINB w Ostrowie Wlkp., wyjaśnił, uwzględniając ekspertyzę techniczną z maja 2013r., iż stan techniczny komina, wykonanego z cegły pełnej ceramicznej, jest dobry, a innych zapisów bądź uwag co do jego konstrukcji, autor ekspertyzy nie wskazał. Tym samym, organ przyjął, iż przesunięcie komina i umiejscowienie go, zamiast w ścianie nośnej, w ścianie poprzecznej, nie wpływa negatywnie na jego funkcjonowanie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji, która nie narusza ani przepisów technicznych ani przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zobowiązał inwestorkę do wystąpienia do PINB z wnioskiem o udzielenia pozwolenia na użytkowanie w/w budynku gospodarczego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła S. N.. W uzasadnieniu odwołania wskazała m.in., że z przedmiotowego komina dym leci prosto w okna na jej posesji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 03.08.2018r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zaskarżona decyzja (art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; jedn. tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: prawo budowlane) jest konsekwencją wykonania obowiązków określonych w innej decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, tj. decyzji z dnia 24 stycznia 2014 r. (sygn. [...]) wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., która to decyzja stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie robót budowlanych związanych z budową (art. 3 pkt 6 p.b.) – realizowaną na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W. z dnia 30 grudnia 1994 r. (sygn. [...]) o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Daniszynie 132, w gminie O. W. - inwestorzy (tj. K. i J. P.) zmienili usytuowanie tego budynku, jego powierzchnię zabudowy, kubaturę oraz długość i szerokość tego obiektu budowlanego. Zmiany te, będące istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 36a ust. 5 p.b.), są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 2 p.b.), a w tym przypadku bezsporne jest, iż inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W.. Z tego powodu ustawowym obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. było wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał że decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 p.b.) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m.in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 p.b. oznacza, że projekt, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności ze wskazanymi tam normami oraz ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że najpełniejszym wyrazem szczegółowości i dokładności kontroli tego projektu jest treść postanowienia organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 10 października 2017 r. (sygn. [...]), którym K. P. została wezwana do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w owym projekcie. Ponadto zamienny projekt budowlany jest również zgodny z treścią ostatecznej decyzji Wójta Gminy O. W. z dnia 8 stycznia 2018 r. (sygn. [...]) o ustaleniu K. P. warunków zabudowy dla zrealizowanej "inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w odległości 0,4 m od granicy z działką nr [...]". Organ wskazał, że już z samego rozstrzygnięcia tej ostatnio wspomnianej decyzji, jednoznacznie wynika, że budynek może być usytuowany w odległości 0,4 m od granicy działki [...] z działką nr [...]. Budowa ta spełnia również pozostałe warunki określone w tej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez S. N. w odwołaniu, zwrócono uwagę, że w ekspertyzie technicznej wykonanej w maju 2013 r. przez mgra inż. W. M. nie została zakwestionowana ani prawidłowość usytuowania, ani stan techniczny komina w budynku gospodarczym stanowiącym przedmiot tego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję po przekroczeniu ustawowego terminu wniosła S. N.. Prawomocnym postanowieniem z 15.01.2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywrócił termin do wniesienia skargi.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. (dalej PINB) z dnia 29 marca 2018 r. (znak: [...] 13/ 11), w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 p.b.;

2) naruszenie art. 7 oraz 10 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia odwołania oraz brak zawiadomienia S. N. o zakończeniu postępowania organu II instancji, a w konsekwencji, przed wydaniem decyzji brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że krąg stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b określa się na podstawie art. 28 k.p.a. Przy ustalaniu kręgu stron zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51, jak i w każdym postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej znaczenie maja skutki samowoli wobec osób trzecich, czyli oddziaływanie obiektu na nieruchome s. sąsiednie (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 5.08.2009 r., II SA/Po 674 05 LEX nr 556354).

Skarżąca wskazała, że organ II instancji przed wydaniem własnego rozstrzygnięcia winien zapewnić stronie prawo wypowiedzenia się stosując art. 10 k.p.a. Zaniechanie powyższego uniemożliwiło stronie czynny udział w sprawie na etapie odwoławczym i w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji, błędnie wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 p.b. Zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych. Sprawa bowiem, jak wynika, z charakteru odwołania jest dla S. N. istotna. Strona zamierzała przedłożyć dodatkowe dowody w sprawie, w tym materiał zdjęciowy oraz szczegółowe informacje w zakresie zakresu szkodliwości dymu wydobywającego się z przesuniętego komina.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wlkp. z 29 marca 2018 r., nr [...]), którą K. P. (jako inwestorowi) zatwierdzono zamienny projekt budowlany dotyczący budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Daniszynie 132, w gminie O. W. oraz nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "p.b.").

Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.

Jak wynika z kolei z art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie wskazał, że jeśli: 1) K. P. - zgodnie z treścią art. 52 p.b. - została zobowiązana ostateczną decyzją administracyjną do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Daniszynie 132, w gminie O. W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i 2) przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.), 3) jest on zgodny z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla przedmiotowej budowy, a nadto 4) inwestor K. P. legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. było wydanie pozytywnej decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 p.b., tzn.: zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Sąd podkreśla przy tym, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Przepis art. 35 ust. 4 p.b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełnienia dalszych warunków, w tym przypadku zgody sąsiadów.

W kontekście obowiązku sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 p.b., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. II OSK 940/07 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że "(...) w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno – budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno – budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska.

Sąd wskazuje, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 k.p.a., zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA [...], OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, publ. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a., jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie także decyzji organu odwoławczego. Powyższe uwagi odnoszące się do prawidłowego sporządzenia uzasadnienia organu I instancji dotyczą także uzasadnienia organu odwoławczego.

Uzasadnienie w części faktycznej musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania.

Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a nadto przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.

Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z opisanych wyżej obowiązków w całości się nie wywiązał.

W odwołaniu skarżąca wskazała na niekorzystną immisję dymu z przedmiotowego komina "lecącego wprost w okna jej nieruchomości". Mimo ekspertyzy technicznej, wskazującej że komin znajduje się w dobrym stanie technicznym, a cały obiekt nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, to w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brakuje odniesienia się do kwestii immisji dymu.

Z akt sprawy nie wynika, czy, a jeśli tak na ile, ogrzewanie domu ma lub może mieć wpływ na interes prawny skarżącej. Skarżąca wskazała, że dym leci prosto w jej okna. Akta sprawy nie dają odpowiedzi na pytanie, czy takie okoliczność usytuowania komina może mieć wpływ na nieruchomość skarżącej, np. w rozumieniu art. 144 k.c., stanowiącego tzw. zakaz immisji, w świetle którego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ nie rozważył zatem, czy usytuowanie komina nie będzie prowadziło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w jak najszerszym rozumieniu tego słowa.

W kontekście powyższego i treści skargi należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także brak zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania.

Z powyżej wskazanych okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W punkcie 2. wyroku Sąd nakazał ściągniecie od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę [...]zł tytułem nieuiszczonego wpisu sadowego – zgodnie z art. 223 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.

Organ ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się do wykładni przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wyroku i dokona ustaleń oraz oceny w zakresie ewentualnego występowania immisji dymu z przedmiotowego komina na nieruchomość skarżącej. Organ oceni czy immisja faktycznie występuje, jej ewentualny rodzaj i natężenie, a swoje ustalenia w tym zakresie opisze szczegółowo w uzasadnieniu decyzji.