Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 952/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B., T. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę po 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 768/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] 2014 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce o nr ewid. [...] położonej w m. S. , obręb N., gm. O..

Sąd wyjaśnił, że SKO w P. działając z urzędu decyzją z dnia [...] 2014 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej części nieruchomości. Kolegium uznało, że doszło do rażącego naruszenia prawa § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, albowiem decyzja została wydana wskutek złożenia wniosku bez wymaganych załączników, tj. kopii mapy zasadniczej katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. SKO stwierdziło, że z załączonej do decyzji mapy obejmującej tylko część działki nr [...] nie można było uznać za załącznik graficzny spełniający wymogi określone w przepisach, a tym samym decyzję wydano bez załącznika graficznego. Ponadto decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego, bowiem organ I instancji nie załączył do swojej decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, a także załącznika graficznego do tej analizy wskazującego zagospodarowanie analizowanego terenu.

Na skutek jednobrzmiących wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B., R. B., T. Ś. i S. Z. SKO w P. decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2014 r. Kolegium nie zgodziło się z odwołującymi wskazując, że wyniki załączonej do decyzji Burmistrza analizy zawierają część tekstową i graficzną. Jeden z obligatoryjnych załączników tj. wyniki sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy nie został załączony. Jednocześnie organ podkreślił, że czym innym jest analiza dokonywana celem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym są wyniki tej analizy.

Sąd uchylając wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 768/15 obie opisane wyżej decyzje SKO w P. stwierdził, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

Zdaniem Sądu Kolegium w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji, albowiem nie zbadało jej pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy, na której przeprowadzono analizę analizy urbanistycznej. W istocie Kolegium, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy.

Sąd przyjął, że stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu popełnione przez organ prowadzący postępowanie zwykłe nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, gdyż same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym.

W ocenie Sądu Kolegium błędnie utożsamiło oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia i ograniczyło się do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, przy czym zupełnie pominęło ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i merytoryczne załatwienie sprawy.

Reasumując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie – wnioski organu poczynione w postępowaniu w trybie stwierdzania nieważności muszą być uznane za co najmniej przedwczesne. Kolegium w obydwu fazach postępowania całkowicie pominęło przeprowadzenie analizy faktycznej i prawnej sprawy pod kątem stwierdzenia, czy warunki określone w kwestionowanej decyzji z dnia [...] 2011 r. są sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu.

Sąd nakazał, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ przeprowadził dokładną ocenę decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. pod kątem zweryfikowania zaistnienia ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "zasady dobrego sąsiedztwa". Zastrzegł przy tym, że co do zasady nie mają racji skarżący, którzy podnieśli zarzut skierowania przez Kolegium pierwszej wydanej w sprawie decyzji do osób, które nie są stronami postępowania. Argumentowali oni, że utracili przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem decyzja ta powinna być skierowana wyłącznie do tych osób, na które decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Tymczasem w wyniku podziału działki nr [...], dla której (części) ustalono warunki zabudowy w decyzji Burmistrza z dnia [...] 2010 r., powstały również inne działki niż te o nr ewid. [...] i [...], a nie wszystkie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Wskazali to sami skarżący we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie z kolei argumentują, że działki gruntu powstałe w wyniku podziału działki nr [...] "w przeważającej części były przedmiotem czynności cywilnoprawnych, a mianowicie zawartych w formie aktów notarialnych umów sprzedaży". Nie zaprzeczyli oni, że są nadal współwłaścicielami pozostałej części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], tj. innych niż [...] i [...] działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], dla której to nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy kwestionowana przez Kolegium w trybie nadzwyczajnym. Stąd też nie można mówić o wydaniu decyzji Kolegium w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zauważył przy tym, że z urzędu jest mu znany fakt przeniesienia na jeszcze inne podmioty własności kolejnych nieruchomości gruntowych – działek gruntu powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. działki nr [...] i działki nr [...]. Na taki stan rzeczy wskazują okoliczności stwierdzone w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 746/15. Sąd zaznaczył, że w sytuacji gdy skarżący byliby nadal współwłaścicielami części nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], kwestia ich statusu w postępowaniu nadzwyczajnym byłaby w zasadzie przesądzona. W innym przypadku organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy pomimo utraty tytułu własności do nieruchomości osoby te nadal cechuje przymiot strony postępowania. Sąd uznał też, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z tej przyczyny, iż stanowiła ona podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych. Wobec tego zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. nie znalazł potwierdzania w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r., nr [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, albowiem nie załączono do niej wymaganych załączników tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika do tej analizy obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniono, że załączniki te były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy możliwy jest sposób zagospodarowania działki określony we wniosku.

Odnosząc się zaś do wskazań Sądu zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja i planowana zabudowa nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wyjaśnił, iż z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. [...] ha od klasy IIIB do klasy VI. Załączona do decyzji mapa zasadnicza obejmująca część działki nr [...] wskazuje, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się zaś grunty rolne niezabudowane. SKO stwierdziło, że wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników, tj. wyników analizy i załącznika graficznego do tej analizy urbanistycznej należy uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: S. Z., T. Ś., E. B., R. B. i M. Ś. zarzucając SKO w P. naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza O. wydana została z naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że powyższa decyzja Burmistrza O. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowania się do zaleceń Sądu wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W motywach wniosków podnieśli, iż ustalony w sprawie stan faktyczny jest niepełny i nieprawidłowy. Przypomnieli, że sąd wydając w sprawie wyrok stwierdził, że dopiero brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zdaniem wnioskodawców Kolegium nie wykonało zaleceń Sądu, albowiem nie zbadało wszechstronnie i wyczerpująco stanu faktycznego. Odwołujący się wskazali, iż organ oparł się jedynie na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, które sam kwestionował jako nieprzydatne do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Ich zdaniem Kolegium powinno było zlecić przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Zasadnym było też dokonanie oględzin terenu objętego kwestionowaną decyzją. Jednocześnie wnioskodawcy stwierdzili, że w dacie wydania decyzji burmistrza O. spełnione zostały wszelkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Ponadto strony podniosły, iż Kolegium nie zbadało kwestii, czy w stosunku do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

SKO w P. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło, iż rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 u.p.z.p. było wydanie przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] 2011 r. poprzez rozpatrzenie wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nadto wskazano, że sama decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a także bez mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Okoliczności te stanowią zdaniem Kolegium istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie SKO prawidłowo w poprzedniej decyzji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie spełniała wymogu dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Ponadto stwierdzono, że postępowanie Kolegium zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej w taki zakresie, w jakim było to konieczne w ramach postępowania nadzwyczajnego. Wskazano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się uprzednio dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sporządzenie więc nowej analizy urbanistycznej bądź prowadzenie nowych ustaleń w terenie (oględziny) byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie miała charakteru zabudowy zagrodowej ponieważ działka, na której ją zaplanowano nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Kolegium uznało też, że uprzednio orzekając zastosowano się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku wydanym w niniejszej sprawie.

R. B. oraz T. Ś. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, formułując zarzuty tożsame do powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W toku postępowania sprawa ze skargi T. Ś. została trwale połączona z niniejszą sprawą do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy zważyć, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu wydanym w dniu 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 768/15, a wydanym w niniejszej sprawie, którym to uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r., o ustaleniu dla S. Z. warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie części działki o nr ewid. [...] położonej w m. [...], obręb N., gm. O..

Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jasno stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., II FSK 3548/15, Lex nr 2036616).

W związku z powyższym przytoczenia wymaga z jaką oceną prawną i wytycznymi Sąd pozostawił sprawę do rozstrzygnięcia po wydaniu wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 768/15.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia), może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Sąd wyjaśnił, że skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że Kolegium w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji, albowiem nie zbadało jej pod kątem zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy, na której przeprowadzono analizę analizy urbanistycznej. W istocie Kolegium, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Równocześnie Sąd zaznaczył, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] 2011 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa najprawdopodobniej została w sprawie przeprowadzona albowiem w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, do którego dołączony został dokument zatytułowany wyniki analizy (k. 7 akt administracyjnych).

W wyrażonej w prawomocnym wyroku ocenie Sądu również okoliczność, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie w niewłaściwej skali i wydanej dla działki nr [...], sama w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej niewątpliwie znalazł się fragment nieruchomości objętej wnioskiem, tj. ta część, na której planowana jest inwestycja.

Reasumując Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikającym z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie orzeczenia te muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

Konstruując wytyczne co do dalszego toku postępowania Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie dokonanie oceny decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. pod kątem zweryfikowania ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Kolegium ponownie rozpatrując sprawę dopuściło się naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku.

Kolegium po raz kolejny błędnie uznało, że uchybienia natury procesowej, do których doszło w kontrolowanym postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r., mogą stanowić wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż SKO w P. stwierdziło, że rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 u.p.z.p. było wydanie przez Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. poprzez rozpatrzenie wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2). Organ uznał, że okoliczności te stanowią istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Jednocześnie w ocenie Sądu Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, wbrew wyraźnym zaleceniom sformułowanym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. II SA/Po 768/15 nie dokonało rzetelnej oceny prowadzącej do ustalenia, czy kwestionowana decyzja rażąco narusza normę zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. czy planowana budowa budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr [...] w m. [...] rażąco narusza wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

Za spełnienie wytycznych sądu w tym zakresie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia organu zawartego w decyzji z dnia 27 stycznia 2016 r., iż z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. [...] ha od klasy IIIB do VI. Bezsprzeczne jest, że nie sporządzono żadnej analizy urbanistycznej, a z załączonych do wniosku o wydanie decyzji, jak i do samej decyzji map zasadniczych wynika, że w sąsiedztwie działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2016 r. Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję "pierwszoinstancyjną" prawidłowo orzeczono, iż decyzja z dnia [...] 2011 r. nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Dodatkowo Kolegium zastrzegło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Przygotowanie więc nowej analizy urbanistycznej bądź przeprowadzenie oględzin byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium z naruszeniem nie tylko art. 153 P.p.s.a., lecz i przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zbadało w oparciu o całokształt materiału dowodowego (zarówno zgromadzonego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i możliwego do pozyskania w toku postępowania nieważnościowego), czy przy wydaniu decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, co oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 K.p.a. obowiązuje bowiem zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2016 r., I OSK 925/15, Lex nr 2168126).

W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy, przy zachowaniu oceny prawnej i wytycznych sformułowanych przez Sąd w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku, tylko bezsprzeczne i rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z [...] 2011 r.

SKO w P. nie wykazało zaś ponad wszelką wątpliwość, że planowana budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na części działki nr [...] w [...] jaskrawie kłóci się z ładem przestrzennym otoczenia.

W postępowaniu Kolegium zabrakło rzetelnej analizy wszelkich, tak znajdujących się w aktach sprawy, jak i potencjalnie dostępnych dokumentów, które obrazują sposób zagospodarowania w obszarze, który prawidłowo winien zostać ustalony jako obszar analizowany.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium popadło w wewnętrzną sprzeczność, albowiem z jednej strony przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji dopatrywało się w uchybieniach proceduralnych polegających na braku przeprowadzenia w sprawie prawidłowej analizy oraz braku odpowiednich załączników do decyzji, w tym załącznika graficznego obrazującego zabudowanie i zagospodarowanie terenu oraz na oparciu się przez orzekającego w sprawie Burmistrza na mapach zasadniczych obejmujących rożne działki gruntu, w tym tylko część działki nr [...] z wrysowanym terenem inwestycji, a jednocześnie swoje ustalenia faktyczne co do braku zabudowy w sąsiedztwie oparło właśnie na tych mapach zasadniczych, których przydatność dowodową trafnie zakwestionowało.

Wobec powyższego jednoznaczne stwierdzenie Kolegium, iż działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane, wydaje się co najmniej przedwczesne, albowiem dla uzasadnienia tego poglądu Kolegium winno dysponować mapą zasadniczą obejmującą całą działkę nr [...], dla której jako całości ustalono przecież w decyzji z dnia [...] 2011 r. warunki zabudowy i następnie zweryfikować czy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów wokół działki, której dotyczył wniosek, występuje taki sposób zagospodarowania terenu, który pozwala na zweryfikowanie, czy planowana budowa budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr [...] w rażący sposób narusza wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

W świetle przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i n. rozporządzenia ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonuje się bowiem uwzględniając zabudowę i sposób zagospodarowania obszaru analizowanego, a nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących, z frontem działki, której kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotyczy. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy mapy zasadnicze można zaś poczynić ustalenia jedynie co do sposobu zagospodarowanie terenów w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Dalej zauważyć należy, iż za nieoparte na materiale dowodowym znajdującym się w aktach kontrolowanej sprawy i co za tym idzie co najmniej przedwczesne uznać także należy stanowisko SKO jakoby dla udzielenia przedmiotowych warunków zabudowy nie sporządzono żadnych warunków zabudowy. Skoro bowiem, jak zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2015 r. istnienie dokumentu zatytułowanego jako wyniki analizy zdaje się uprawdopodabniać fakt, iż analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona, to obowiązkiem SKO ponownie procedującego w sprawie było jednoznaczne zweryfikowanie tej okoliczności, chociażby poprzez zwrócenie się do organu, który wydał zakwestionowaną decyzję z dnia [...] 2011 r. z zapytaniem czy pozostaje on w posiadaniu analizy, której wyniki dołączono do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, względnie zwrócenie się z takowym zapytaniem do osoby, która te wyniki analizy opracowała.

Za wadliwe uznać wreszcie należy także stanowisko Kolegium jakoby postępowanie tego organu przeprowadzone zostało z uwzględnieniem zasad ogólnych procedury administracyjnej i w takim zakresie w jakim było to konieczne dla prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym.

Zauważyć bowiem należy, iż SKO nie przeprowadziło w toku postępowania jakiegokolwiek własnego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygnięcia oparło tylko i wyłącznie na – trafnie ocenionym przez Kolegium jako niekompletny i wadliwy – materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] 2011 r., które to środki dowodowe nie pozwalały przecież na weryfikację, czy planowana na działce nr [...] jest zgodna z wymogami ładu przestrzennego wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, czy tez pozostaje w sprzeczności z tą zasadą, a jeśli tak to czy sprzeczność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa materialnego.

Taki sposób procedowania przez SKO w P. niewątpliwie naruszył zaś podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i § 77 § 1 K.p.a. mając a zastosowanie także w postępowaniach nadzwyczajnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyroki NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13 oraz z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2175/14, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki zakres ewentualnego postępowania dowodowego wynika wprost z charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, gdzie organ - odmiennie niż w postępowaniu wznowieniowym - nie orzeka co od istoty sprawy, a jedynie wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, której skutkiem jest powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie.

Jakikolwiek przepis prawa nie zakazuje przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego, jak również nie określa katalogu dowodów, które w tym postępowaniu mogą być wykorzystywane, względnie, wyniki przeprowadzenia których mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż chociażby w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, gdzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wprost stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wobec konieczności zweryfikowania przez organ w postępowaniu nieważnościowym czy planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić nie sposób z góry wykluczyć dopuszczenia przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki na powyższą okoliczność, w szczególności w sytuacji braku w aktach sprawy poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej i będącej tego skutkiem niemożności jednoznacznego stwierdzenia czy planowana zabudowa pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, względnie istotnej trudności w poczynieniu przez organ wymagających wiedzy specjalistycznej ustaleń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poczynienie ustaleń co do dotychczasowe sposobu zagospodarowania terenów znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wokół planowanej inwestycji oraz ustalenie parametrów inwestycji, które odpowiadać będą zasadzie dobrego sąsiedztwa może wymagać wiadomości specjalnych, co w razie potrzeby ustalania tego rodzaju okoliczności uzasadni dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urbanisty.

Uznawszy zatem, że prowadząc ponownie postępowanie SKO w P. dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art.153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Kolegium będzie, w zgodzie z zapisami art. 153 P.p.s.a., uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w obu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w szczególności dokonanie w oparciu o kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy, który SKO winno zgromadzić, oceny czy decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2011 r. rażąco narusza wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz obu skarżących zwrot kosztów sądowych w kwocie uiszczonego wpisu od skargi wynoszącego po [...] zł.