Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2200/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 64 a, e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K. R. i A. R. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm., dalej: "p.w."), po rozpatrzeniu odwołania K. R. i A.R. (dalej: "skarżący") od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor PGW WP", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] - uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że decyzją z [...]kwietnia 2021 r., znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]PGW WP nałożył w punkcie I. decyzji na M. S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego, na długości 55,46 m, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...], które powstało na skutek poszerzenia rowu, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...] położonych w obrębie [...], gm. [...], w następujący sposób: 1. pozostawić rów na poziomie terenu o szerokości wynoszącej 3 m, który będzie zajmował pas gruntu o jednakowej szerokości wynoszącej 1,5 m na każdej z działek; 2. rów będzie przebiegał wzdłuż granicy działek o numerach ewidencyjnych [...]położonych w obrębie [...], gm. [...]; 3. od strony wschodniej szerokość dna i głębokość rowu powinna nawiązywać do części niezmienionej rowu położonego między działkami [...], obręb [...], gm. [...], od strony zachodniej do części niezmienionej rowu położonego między działami [...], obręb [...], gm. [...]; 4. zachować spadek 0,2% w kierunku zachodnim; 5. zachować trapezowy kształt rowu; 6. skarpy rowu zabezpieczyć darniną; 7. zlikwidować wylot o średnicy 0 80 mm w skarpie urządzenia wodnego od strony działki [...], obręb [...], gm. [...].

W punkcie II. decyzji orzekł, aby ww. czynności wykonać w terminie 90 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

K. R. i A. R. złożyli odwołania o powyższej decyzji. K. R. w odwołaniu z 20 maja 2021 r. podniosła, że Zarząd Zlewni w [...]nie miał uprawnień do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Nie zgodziła się na odtworzenie rowu, ponieważ: "ten rów wcześniej nie istniał, o czym świadczy dołączona do odwołania mapa z 2004 r. Wskazała również, że pan S. dokonał samowoli, poprzez wykopanie stawu, który w 100% znajduje się na działce nr [...] będącej własnością Państwa R. Skarżąca żąda zasypania stawu w całości oraz wypłaty odszkodowania i zadośćuczynienia za użytkowanie własności jej i męża, tj. ww. działki nr [...]. Odwołująca zwróciła również uwagę, że z ww. mapy z 2004 r., wynika, że pan S. miał na działce nr [...]rowy, ale je zlikwidował i dokonał samowoli budowlanej na działce nr [...]i na działce nr [...] (droga). Natomiast A. R. w odwołaniu z 20 maja 2020 r. (data wpływu do organu 26 maja 2021 r.), wniósł o zasypanie w 100% wykopanego przez pana S. w wyniku przestępstwa w 2006 r., stawu na działce nr [...]. Pan R. podniósł, że składa odwołanie od przedmiotowej decyzji, ponieważ Zarząd Zlewni w [...]nie miał uprawnień do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Zwrócił uwagę, że pan S. wykonał staw nie tylko na działce nr [...], ale także na 9 metrowej drodze (działka nr [...]) i razem połączył. Pan R. podkreślił, że wykopany staw w 100% znajduje się na działce nr [...] i został wykonany bez pozwolenia wodnoprawnego".

Prezes PGW WP podniósł, że postępowanie w sprawie wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego na terenie działek nr [...]w m. [...], gm. [...]zostało wszczęte przez Starostę [...]w związku z informacją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (pismo z 4 maja 2016 r.) o wynikach kontroli przeprowadzonej 3 marca 2016 r., mającej za przedmiot wykonanie urządzenia wodnego na terenie działki nr [...]w m. [...], gdzie podmiotem kontrolowanym był M. S. i S. S. (pełnomocnik). Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...]września 2016 r., znak: [...]nałożył na M. S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego na długości 60,90 m biegu rowu w części położonej na działce nr [...], których właścicielami odpowiednio są dla działki nr [...] M. S. i dla działki [...]K. i A.R., pozostawiając rów na poziomie terenu o szerokości wynoszącej 3 m, który będzie zajmował pas gruntu o jednakowej szerokości wynoszącej 1,5 m na każdej z działek i będzie miał przebieg wzdłuż granicy działek [...], głębokość rowu powinna nawiązywać do części rowu położonego pomiędzy działkami nr [...] która nie została zmieniona. Ww. decyzją M. S.został zobowiązany również do likwidacji wylotu węża typu melioracyjnego o średnicy Ø 80 mm położonego w ww. urządzeniu wodnym w jego skarpie od strony działki nr [...].

Dyrektor RZGW w [...] (po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. R. i A. R. oraz przez M. S.), decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]z [...] września 2016 r. Ww. decyzja Dyrektora RZGW w [...]zaskarżona została przez K. R. i A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1568/17 uchylił powyższą decyzję Dyrektora RZGW w [...]z [...] kwietnia 2017 r. oraz decyzję Starosty [...]z [...] września 2016 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą starostowie utracili kompetencje organu właściwego do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, a tym samym do orzekania w przedmiotowej sprawie, natomiast zgodnie z art. 525 ust. 1 p.w. zniesiono dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, będących organami odwoławczymi od decyzji wydawanych przez starostów. W myśl obecnie obwiązujących przepisów ww. ustawy kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie nielegalnie wykonanych urządzeń wodnych przejął właściwy dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Stosownie do przepisów art. 545 ust. 4 p.w. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. jest Prezes Wód Polskich, w tych sprawach w których organem wyższego stopnia był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W świetle powyższych przepisów Starosta [...]pismem z 8 października 2018 r. przekazał przedmiotową sprawę, zgodnie z właściwością do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]PGW WP.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]PGW WP związany wyrokiem WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1568/17) w celu ustalenia stanu poprzedniego, tj. przed wykonaniem przez pana S. nielegalnych robót, wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie ortofotomap z danych zobrazowań lotniczych i satelitarnych od roku 2000 do roku 2016 dla działek ewidencyjnych nr [...]obręb [...], gm. [...]. Ponadto zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Kolejno, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]PGW WP (po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego), decyzją z [...]kwietnia 2021 r., znak: [...]nałożył na M. S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego, na długości 55,46 m, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...], które powstało na skutek poszerzenia rowu, przebiegającego na styku działek ewidencyjnych numer [...]położonych w obrębie [...], gm. [...] (zgodnie z zestawieniem w punkcie I. decyzji), w terminie 90 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 64a ustawy Prawo wodne z 2001 r. reguluje dwa rodzaje postępowania. Pierwsze z nich to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 1 p.w., wszczynane jest ono przez organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego w celu legalizacji tego urządzenia. Z kolei drugie z tych postępowań to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 5 p.w., w ramach którego organ może w drodze decyzji nałożyć na właściciela urządzenia wodnego obowiązek likwidacji tego urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 5 p.w. z 2001 r. wszczynane jest przez organ z urzędu.

Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 64a p.w. z 2001 r., musi ustalić i wykazać, że spełnione zostały podstawowe przesłanki uprawniające go do tego działania. Kwestią podstawową jest wykazanie, że dane urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czyli w warunkach samowoli. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji na styku działek nr [...]obręb [...], gm. [...]znajduje się urządzenie wodne, które powstało w wyniku nielegalnych robót wykonanych przez Pana M. S. - właściciela działki nr [...] Zaznaczył także, że pomimo, iż w sprawie bezspornym jest, że objęte postępowaniem urządzenie wodne wykonał M. S., to właścicielem tego urządzenia stali się również K. i A. R., właściciele działki nr [...], na której to urządzenie także jest zlokalizowane. Wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. W prawie polskim zasadę tę ilustruje art. 48 k.c., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Natomiast zgodnie z art. 47 § 1 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Oznacza to, że właściciel gruntu jest właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 64a ust. 1 p.w., to wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a zgodnie z art. 64a ust. 5 p.w., to na właściciela urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego organ administracji może nałożyć obowiązek jego likwidacji. W art. 64a p.w. nie został bowiem wspomniany podmiot, który odpowiada za wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, a właściciel tego urządzenia.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie powinno być prowadzone przez organ wobec właścicieli działek nr [...]obręb [...], gm. [...]na których ww. urządzenie wodne zostało wykonane, tzn. w stosunku do każdego z właścicieli organ powinien przeprowadzić procedurę o której mowa w art. 64a p.w. z 2001 r. i mając na uwadze art. 62 k.p.a., w zależności od poczynionych ustaleń, zarówno dla właściciela działki nr [...], jak i dla właścicieli działki nr [...] wydać w ramach toczącego się już postępowania odrębną decyzję. Wprawdzie Państwo R. wielokrotnie podkreślali, że domagają się likwidacji przez pana S. znajdującego się na ich działce spornego urządzenia wodnego, jednakże zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami p.w., to właśnie Państwo R. w przypadku braku wystąpienia z wnioskiem o zalegalizowanie przedmiotowego urządzenia wodnego, znajdującego się częściowo na działce nr [...], zobowiązani zostaną do jego likwidacji lub przywrócenia do stanu poprzedniego, tj. przed wykonaniem robót przez S., natomiast S. może zostać zobowiązany jedynie do likwidacji urządzenia wodnego w części w jakiej znajduje się ono na działce nr [...]. Ponadto ważnym w sprawie może okazać się, na co zwrócił uwagę uprawniony geodeta w opracowanej na potrzeby niniejszego postępowania "Opinii w sprawie wydania decyzji nałożenia likwidacji wykonanego urządzenia wodnego bez pozyskania pozwolenia wodnoprawnego na styku działek o numerze ewidencyjnym [...]położonych w obrębie [...], gm. [...]", że brak jest jednoznacznego położenia granicy pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] i, że przed przystąpieniem do "odnowienia rowu" należy ustalić granice działki nr [...]. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest również o tyle istotne, że Państwo R. zarówno w swoich odwołaniach, jak i w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji wyraźnie wskazywali, że ich zdaniem sporne urządzenie wodne znajduje się na ich działce w 100%. Tymczasem w przywołanej powyżej opinii, uprawniony geodeta wskazał, uwzględniając granice przedmiotowych działek jakie są uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, że powierzchnia zajęta przez urządzenie wodne na działce nr 526 wynosi 0,0318 ha, natomiast na działce nr [...] powierzchnia ta wynosi 0,0104 ha.

Art. 64a p.w. z 2001 r., ma na celu przywrócenie stanu faktycznego zgodnego z legalnym stanem prawnym. Ponieważ postępowania prowadzone na podstawie ww. przepisu są postępowaniami szczególnymi, w wyniku których nakładane są na strony biorące w nich udział sankcje, to organ zobowiązany jest w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy i dopiero po zebraniu i przeanalizowaniu niezbędnego materiału dowodowego wydać stosowne rozstrzygnięcie. Tymczasem w sprawie nie została wyjaśniona podstawowa kwestia, jaką jest fakt wcześniejszego istnienia na granicy działek nr [...]rowu, co jest niezbędnym do kwalifikacji urządzenia wodnego jakie zostało nielegalnie wykonane na tych działkach, tzn. czy doszło do wykonania zupełnie od podstaw nowego urządzenia wodnego nazywanego przez odwołujących stawem, czy też na spornych działkach istniał rów, który w wyniku prowadzonych przez S. nadmiernych prac utrzymaniowych utracił parametry kwalifikujące go nadal jako rów, co skutkowało powstaniem urządzenia wodnego objętego niniejszym postępowaniem.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z opracowanej na potrzeby postępowania opinii przez uprawnionego geodetę wynika, że według najstarszej mapy pochodzącej z 1958 roku, udostępnionej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w rejonie działek [...] (wtedy działka [...]) i [...] rów miał szerokość 1,5 m i stanowił odrębną działkę. W opinii tej wskazano również, że na mapie sporządzonej w późniejszym czasie, po kontrolach terenowych w latach 1985, zlokalizowane na mapie rowy nie stanowiły oddzielnych numerów działek i dołączone zostały do działek ewidencyjnych, a rów pomiędzy działkami [...]posiada szerokość 3 m. Z pozyskanych przez organ z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęć z nalotów lotniczych wynika natomiast, że na zdjęciu wykonanym 24 sierpnia 2004 r., z uwagi na jego słabą jakość (zdjęcie czarno-białe) i dużą ilość zadrzewień i zakrzaczeń na styku analizowanych działek, nie można jednoznacznie potwierdzić istnienia rowu, rów jest natomiast widoczny na kolorowym zdjęciu wykonanym 19 września 2009 r. - wówczas ilość zadrzewień i zakrzaczeń na terenie działki nr [...]jest mniejsza. Na kolejnych zdjęciach wykonanych 27 kwietnia 2012 r. i 12 maja 2015 r. w miejscu istniejącego rowu widoczne jest już przebudowane urządzenie wodne. Na etapie toczącego się przed organem postępowania wyjaśniającego przekazywane były sprzeczne informacje, zarówno przez S., jak i przez Państwa R., w kwestii istnienia przedmiotowego rowu, jego lokalizacji i jego parametrów, a także zakresu wykonanych przez S. prac. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Dyrektora RZGW w [...]w dniu 3 marca 2016 r. wynika, że pełnomocnik M. S. – S. S. wyjaśnił, że jego zdaniem urządzenie wodne posiada 5 m szerokości maksymalnie i że rów został poszerzony w celu odwodnienia działki [...] około 11 lat temu. Państwo R. oświadczyli natomiast, że około 90% urządzenia wodnego znajduje się na działce nr [...], że prace związane z przebudową rowu prowadzone były we wrześniu 2011 r. i że przed rokiem 2011 na terenie ich działki istniało jedynie zagłębienie terenu o szerokości do 80 cm. Następnie podczas oględzin dokonanych 25 lipca 2016 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...]Państwo R. wskazali, że: "powstałe urządzenie wodne zajmuje powierzchnię ich gruntu w wielkości ponad 80% powierzchni tego urządzenia. Do połowy działki [...] rozkopany rów znajduje się w 100% na działce nr [...] - wypowiedź p. K. R.. Państwo R. twierdzą, że rów przed rozkopaniem miał parametry jak w części położonej przed działką [...]. Twierdzą, że rów ten miał takie parametry ponad 30 lat temu. Państwo potwierdzają, że rozkopanie nastąpiło ok. 2011 r.". Jak wynika natomiast z treści protokołu z 26 lipca 2016 r. sporządzonego w związku ze złożonymi wyjaśnieniami przez pełnomocnika M. S. (po zapoznaniu się z ww. protokołem z oględzin): "rów został odmulony do parametrów jakie były na mapce geodezyjnej w roku 2005, a następnie w 2006 r. prace te zostały powtórzone ze względu na to, że rów się ponownie zamulił z uwagi na ukształtowanie terenu i piaszczystość podłoża, wtedy został ten rów poszerzony powyżej parametrów projektowych ok. 1 m po stronie działki [...], zwężono również głębokość rowu ok. 0,20 - 0,40 m. Pan S. twierdzi, że rów w obecnym stanie ma długość 60,90 m jest położony w ok. 75% na działce nr [...].". Tymczasem, jak wynika z treści wyroku WSA w Warszawie wydanego w przedmiotowej sprawie, sygn. akt IV SA/Wa 1568/17, w skardze złożonej na decyzję Dyrektora RZGW w [...]z [...] kwietnia 2017 r., skarżący tj. Państwo R. podnoszą, że żadnego rowu do tej pory na działce nr [...], stanowiącej ich własność nie było, a istniejące wówczas zagłębienie terenu nie było rowem melioracyjnym. Żądają jednocześnie likwidacji stawu wybudowanego przez M. S. na ich działce i nie zgadzają się na odtworzenie rowu na ich nieruchomości. Następnie na etapie prowadzonego już postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]PGW WP Państwo R. wielokrotnie podkreślali, że na ich działce nie było żadnego rowu, co potwierdzają pozyskane przez nich mapy z 2004 r. Na fakt braku istnienia tego rowu Państwo R. kolejny raz zwrócili uwagę w złożonym odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]PGW WP z [...] kwietnia 2021 r. Powyższe rozbieżności w sprawie czynią zatem niemożliwym usunięcie stanu niezgodnego z prawem, jakim jest wykonanie przez S. działań na przedmiotowych działkach bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Zdaniem Prezesa PGW WP, organ I instancji powinien rozważyć, czy nie przesłuchać w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy mogą mieć wiedzę co do faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ powinien mieć na uwadze przepis art. 86 k.p.a., zgodnie z którym organ może również przesłuchać strony postępowania. Prezes zwrócił uwagę na przepis art. 85 § 1 k.p.a., upoważniający organ do przeprowadzenia oględzin. Z akt sprawy wynika, że pracownicy Zarządu Zlewni w [...]podjęli próbę przeprowadzenia 17 lutego 2020 r. wizji w terenie, jednakże z notatki służbowej sporządzonej 17 lutego 2020 r. Państwo R. uniemożliwili pracownikom dokonanie oględzin na działce nr [...]. Art. 85 § 2 k.p.a., wyraźnie stanowi, jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył treść orzecznictwa sądu administracyjnego. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., organ realizując zasadę prawdy obiektywnej jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że podmiot zainteresowany powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy Odwołujący z jednej strony domagają się od organu wydania rozstrzygnięcia zgodnie z ich wolą, tj. doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a z drugiej utrudniają przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, co jest niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W konsekwencji, Prezes PGW WP decyzją z [...]września 2021 r., nr [...], znak: [...]- uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę ww. organowi do ponownego rozpatrzenia.

2. K. R. i A. R. złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji z [...] września 2021 r. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawili swoje stanowisko, ponownie podnosząc kwestię nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego na działce będącej ich własnością.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, Prezes podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19).

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17).

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

2. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął organ II instancji, iż w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przedmiotem kontroli jest decyzja organu II instancji, którą uchylono decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2021 r. (nałożenie na wskazane w niej osoby obowiązku likwidacji wykonanego urządzenia wodnego w ściśle określony sposób i terminie). Organ odwoławczy precyzyjnie wskazał na następujące okoliczności, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

- postępowanie w sprawie wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego na terenie działek nr [...]w m. [...], gm. [...]zostało wszczęte przez Starostę [...]w związku z informacją o wynikach kontroli przeprowadzonej 3 marca 2016 r. mającej za przedmiot wykonanie urządzenia wodnego na terenie działki nr [...] w m. [...], gdzie podmiotem kontrolowanym był M. S. i S. S. (pełnomocnik);

- Starosta [...]decyzją z [...] września 2016 r. nałożył na M. S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego (szczegółowo opisano przedmiot w tej decyzji) w części położonej na działce nr [...], których właścicielami odpowiednio są dla działki nr [...] M. S. i dla działki [...] K. i A. R.; M. S. został zobowiązany również do likwidacji wylotu węża typu melioracyjnego (od strony działki nr [...]);

- Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. R. i A. R.oraz przez M.S. decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z [...] września 2016 r.;

- decyzja ta została zaskarżona przez K. R. i A. R. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1568/17) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...]z [...] września 2016 r.;

- 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. p.w. a w związku z tym (tj. odpowiednimi regulacjami nowego p.w.) Starosta [...]pismem z 8 października 2018 r. przekazał sprawę do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]PGW WP;

- Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]PGW WP w celu ustalenia stanu poprzedniego (tj. przed wykonaniem nielegalnych robót) wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie ortofotomap z danych zobrazowań lotniczych i satelitarnych od roku 2000 do roku 2016 dla działek ewidencyjnych nr [...]obręb [...], gm. [...]a także zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego;

- Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]PGW WP decyzją z [...]kwietnia 2021 r. nałożył na M. S. obowiązek likwidacji wykonanego urządzenia wodnego (szczegółowo opisanego w decyzji);

- organ II instancji uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 64a p.w. z 2001 r. reguluje dwa rodzaje postępowania. Pierwsze z nich to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 1 p.w. Wszczynane jest ono przez organ właściwy do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego w celu legalizacji tego urządzenia. Z kolei drugie z tych postępowań, to postępowanie o którym mowa w art. 64a ust. 5 p.w., w ramach którego organ może w drodze decyzji nałożyć na właściciela urządzenia wodnego obowiązek likwidacji tego urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, jeżeli właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Postępowanie z art. 64a ust. 5 p.w. z 2001 r. wszczynane jest przez organ z urzędu. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 64a p.w. z 2001 r., musi ustalić i wykazać, że spełnione zostały podstawowe przesłanki uprawniające go do tego działania. Kwestią podstawową jest wykazanie, że dane urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, czyli w warunkach samowoli. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikało, że:

- na styku opisywanych działek nr [...]znajduje się urządzenie wodne, które powstało w wyniku nielegalnych robót wykonanych przez M. S. - właściciela działki nr [...];

- w sprawie bezspornym jest, iż objęte niniejszym postępowaniem urządzenie wodne wykonał M. S., ale właścicielem tego urządzenia stali się również K. i A. R.(właściciele działki nr [...]) na której to urządzenie także jest zlokalizowane.

Zasadnie zatem organ II instancji wskazał, że wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. Prawidłowo odniesiono się również w tym zakresie do odpowiednich postanowień k.c. i przyjęto, że właściciel gruntu jest właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych.

Zgodnie z art. 64a ust. 1 p.w. to wyłącznie właściciel urządzenia wodnego może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, a zgodnie z art. 64a ust. 5 p.w. to na właściciela urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego organ administracji może nałożyć obowiązek jego likwidacji. W art. 64a p.w. nie został wspomniany podmiot, który odpowiada za wykonanie urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia, a właściciel tego urządzenia.

W ocenie Sądu, prawidłowo przyjął zatem organ II instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone przez organ wobec właścicieli działek nr [...]na których sporne urządzenie wodne zostało wykonane, tzn. w stosunku do każdego z właścicieli organ powinien przeprowadzić procedurę o której mowa w art. 64a p.w. z 2001 r. i mając na uwadze art. 62 k.p.a., w zależności od poczynionych ustaleń, zarówno dla właściciela działki nr [...], jak i dla właścicieli działki nr [...] wydać w ramach toczącego się już postępowania odrębną decyzję.

Organ II instancji wskazał również na to, że państwo R. podkreślali, że domagają się likwidacji przez pana S. znajdującego się na ich działce spornego urządzenia wodnego. Jednakże zgodnie z p.w. - to właśnie państwo R. w przypadku braku wystąpienia z wnioskiem o zalegalizowanie przedmiotowego urządzenia wodnego, znajdującego się częściowo na działce nr [...] zobowiązani zostaną do jego likwidacji lub przywrócenia do stanu poprzedniego, tj. przed wykonaniem robót przez pana S., natomiast pan S. może zostać zobowiązany jedynie do likwidacji urządzenia wodnego w części w jakiej znajduje się ono na działce nr [...].

Organ II instancji podniósł również to, że ważnym w sprawie może okazać się, to na co zwrócił uwagę uprawniony geodeta w opracowanej na potrzeby postępowania "Opinii w sprawie wydania decyzji nałożenia likwidacji wykonanego urządzenia wodnego bez pozyskania pozwolenia wodnoprawnego na styku działek o numerze ewidencyjnym [...]położonych w obrębie [...], gm. [...]", że brak jest jednoznacznego położenia granicy pomiędzy działkami nr [...], a nr [...] i, że przed przystąpieniem do "odnowienia rowu" należy ustalić granice działki nr [...]. Wyjaśnienie powyższej kwestii jest również o tyle istotne, iż Państwo R.wyraźnie wskazywali, iż ich zdaniem sporne urządzenie wodne znajduje się "na ich działce w 100%". Tymczasem w przywołanej powyżej opinii, uprawniony geodeta wskazał, uwzględniając granice przedmiotowych działek jakie są uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, że powierzchnia zajęta przez urządzenie wodne na działce nr [...] wynosi 0,0318 ha, natomiast na działce nr [...] powierzchnia ta wynosi 0,0104 ha.

Podkreślić trzeba również to, że art. 64a p.w. z 2001 r. ma na celu przywrócenie stanu faktycznego zgodnego z legalnym stanem prawnym. Ponieważ postępowania prowadzone na podstawie tego przepisu są postępowaniami szczególnymi, w wyniku których nakładane są na strony biorące w nich udział sankcje, to organ zobowiązany jest w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy i dopiero po zebraniu i przeanalizowaniu niezbędnego materiału dowodowego wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął organ II instancji, że w przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona podstawowa kwestia, jaką jest fakt wcześniejszego istnienia na granicy działek nr [...]rowu, co jest niezbędnym do kwalifikacji urządzenia wodnego jakie zostało nielegalnie wykonane na tych działkach, tzn. czy doszło do wykonania zupełnie od podstaw nowego urządzenia wodnego nazywanego przez odwołujących stawem, czy też na spornych działkach istniał rów, który w wyniku prowadzonych przez pana S. nadmiernych prac utrzymaniowych utracił parametry kwalifikujące go nadal jako rów, co skutkowało powstaniem urządzenia wodnego objętego niniejszym postępowaniem.

Z opracowanej na potrzeby niniejszego postępowania opinii przez uprawnionego geodetę wynika, że według najstarszej mapy pochodzącej z 1958 r. w rejonie działek [...] (wtedy działka [...]) i [...]rów miał szerokość 1,5 m i stanowił odrębną działkę. W opinii tej wskazano również, że na mapie sporządzonej w późniejszym czasie, po kontrolach terenowych w latach 1985, zlokalizowane na mapie rowy nie stanowiły oddzielnych numerów działek i dołączone zostały do działek ewidencyjnych, a rów pomiędzy działkami [...]posiada szerokość 3 m. Z pozyskanych przez organ z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęć z nalotów lotniczych wynika natomiast, że na zdjęciu wykonanym 24 sierpnia 2004 r., z uwagi na jego słabą jakość - nie można jednoznacznie potwierdzić istnienia rowu. Rów jest natomiast widoczny na kolorowym zdjęciu wykonanym 19 września 2009 r. Na kolejnych zdjęciach wykonanych 27 kwietnia 2012 r. i 12 maja 2015 r. w miejscu istniejącego rowu widoczne jest już przebudowane urządzenie wodne. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, na etapie toczącego się przed organem postępowania wyjaśniającego przekazywane były sprzeczne informacje, zarówno przez Pana S., jak i przez Państwa R., w kwestii istnienia przedmiotowego rowu, jego lokalizacji i jego parametrów, a także zakresu wykonanych przez Pana S. prac (szczegółowo opisanych n s. 7-8 decyzji organu II instancji).

4. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny wskazał wytyczne dla organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę. Wskazano między innymi na to, że organ I instancji powinien:

- rozważyć, czy nie przesłuchać w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy mogą mieć wiedzę co do faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

- mieć na uwadze art. 86 k.p.a., zgodnie z którym można również przesłuchać strony niniejszego postępowania;

- rozważyć przeprowadzenie oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.), skoro (jak wynika z akt sprawy) pracownicy Zarządu Zlewni w [...]podjęli próbę przeprowadzenia w dniu 17 lutego 2020 r. wizji w terenie, jednakże z notatki służbowej sporządzonej tego dnia wynika, że Państwo R. uniemożliwili pracownikom dokonanie oględzin na działce nr [...].

W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał w sposób bardzo precyzyjny na kluczowe okoliczności, które spowodowały zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w pełni je podziela. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają zatem istotne i konkretne wskazówki odnośnie do zakresu ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Oczywiście Sąd w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1573/21). Inaczej mówiąc, Sąd jest władny jest uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1136/21). Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sąd oddala sprzeciw.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.