Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 288/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 163/17 w sprawie ze skargi T. Spółki jawnej na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 6 września 2017 r. po rozpoznaniu skargi T. Sp. jawna w B. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ [...] kwietnia 2014 r. ogłosił konkurs ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy w pracowni mobilnej, kod 02-14-000087/PRO/10/1/10.7940.159.02/01, w okresie obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Oferty należało złożyć do dnia 15 kwietnia 2014 r. T. sp. j. złożyła ofertę zarejestrowaną w systemie informatycznym Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] kwietnia 2014 r.

T. sp. j. złożyła protest od informacji dopuszczającej możliwość skorygowania udzielonej w ankiecie odpowiedzi na pytanie w formularzu ofertowym w części VIII ankiety w rozdziale 1.1.1., podkreślając, że udzielenie odpowiedzi negatywnej było celowe i zgodne ze stanem faktycznym bowiem oferent nigdy nie realizował na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.

W dniu [...] czerwca 2014 r. Komisja konkursowa wybrała dwie oferty podmiotów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. [...] – [...] punktów oraz [...] – [...] punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta T. sp. j., która uzyskała [...] punkty. W tej samej dacie Komisja Konkursowa powiadomiła oferenta o oddaleniu protestu na podstawie art. 153 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach).

Skarżąca złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o. w G, G, P, sp. z o.o. w G, i T. sp. j. w B,, dotyczących rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2014 r., oddalił odwołania powyższych świadczeniodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. sp. j. powtórzyła argumenty odwołania szeroko je uzasadniając i zarzucając, że komisja bagatelizuje fakt poświadczenia nieprawdy przez oferentów, którzy pozytywnie odpowiedzieli na pytanie w rozdz. 1.1.1. zamiast odrzucić ich oferty, a także, iż jej odwołanie zostało nieprawidłowo rozpatrzone.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy, w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, utrzymał w mocy własną decyzję, wydaną w I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w wyniku których wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja wybrała dwóch oferentów z najwyższą liczbą punktów, tj.: C. oraz [...]. Organ zaznaczył, że T. sp. j. nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów. Wybrane oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ podkreślił, iż konkurs i rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z prawem, a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów. W ocenie organu prawidłowość konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia i Prezesa NFZ. W ocenie organu, na sporne pytanie w ankiecie w części VIII rozdz. 1.1.1. wypełniający ankietę udzielił odpowiedzi negatywnej mimo, że faktycznie spełniał wymóg ciągłości z uwagi na posiadaną umowę z NFZ w danym zakresie na terenie województwa kujawsko-pomorskiego od 2009 r. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż z pytania wynika, że dotyczy ono realizacji procesu leczenia, gdyż pytanie ma charakter ogólny i dotyczyło wszystkich rodzajów świadczeń. Zdaniem organu, pozostali oferenci nie poświadczyli nieprawdy, więc nie zachodzi konieczność ich dorzucenia. Błędna odpowiedź udzielona przez spółkę T. skutkowała obniżeniem jej oceny o 5 punktów, z uwagi na niespełnienie kryterium ciągłości udzielania świadczeń. Organ podkreślił, iż komisja konkursowa wzięło pod uwagę możliwość błędnej interpretacji pytania przez Wnioskodawcę, wyrażając pisemną zgodę na skorygowanie odpowiedzi, z czego jednak oferent nie skorzystał.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. sp. j. wniosła o jej uchylenie w całości, przeprowadzenie dowodu z dokumentacji konkursu ofert na okoliczność prawidłowego oraz rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego WO NFZ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z akt spraw G.P. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny skarżącej w rozpoznawanej sprawie uzasadnia jej pozycja na liście podmiotów niewybranych w konkursie, a stwierdzenie uchybień w postępowaniu konkursowym aktualizuje możliwość zawarcia przez ten podmiot umowy. WSA uznał zatem za spełnioną przesłankę z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

WSA podniósł, że Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając jako organ odwoławczy, dokonał kontroli postępowania w zakresie oferty skarżącej oraz ofert innych świadczeniodawców i trybu postępowania konkursowego jedynie pod kątem podniesionych we wniosku zarzutów. Zdaniem Sądu, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ winien odnieść się nie tylko do wskazanych we wniosku zarzutów, ale powinien dokonać kontroli całego postępowania, w tym także dotyczącego pozostałych oferentów, w szczególności tych którzy zostali wytypowani do podpisania umów. Zawężając postępowanie odwoławcze, organ naruszył zasady postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, iż w decyzjach administracyjnych obu instancji niewyjaśnione zostały powody zróżnicowania punktacji w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Brak jest kompleksowej zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem określonej liczby punktów. WSA podkreślił, iż nie może wyręczać organu w zrealizowaniu jego ustawowych obowiązków, zaś płaszczyzna sporu sądowego nie może zastępować fazy decyzyjnej. Odniesienie się zatem do szeregu zarzutów skargi było, w ocenie WSA, przedwczesne wobec braku ustaleń i wyjaśnień w decyzjach. Niemożliwym było skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Sąd zaakcentował, że organy NFZ w postępowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik postępowania ma dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie, którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym.

Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ wydaje decyzję. Odwołanie wniesione przez kilka podmiotów skutkuje zatem obowiązkiem dla organu ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydania jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w jednej decyzji może zawrzeć różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, jednakże rozstrzygnięcia te nie mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest, w ocenie WSA, istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i obligującym uchylenie decyzji organu odwoławczego. Sąd podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z decyzji oraz akt administracyjnych innych spraw toczących się przed tym sądem wynika zaś, iż odwołania w sprawie rozstrzygnięcia tego postępowania wnieśli również dwaj inni świadczeniodawcy tj. G.P. sp. z o.o. w G. oraz M. Sp. z o.o. w G.. Następnie, jedną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołania powyższych świadczeniodawców. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy również wniosły wskazane powyżej podmioty. Sąd I instancji podkreślił, iż w związku powyższym, obowiązkiem organu było łączne ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty i weryfikacja postępowania oraz rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wszystkich świadczeniodawców będących stronami tego postępowania, a następnie wydanie jednej decyzji.

W ocenie WSA, analiza zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ nie rozpoznał sprawy ponownie w jednym postępowaniu w jej całokształcie. Organ w istocie podzielił bowiem postępowanie odwoławcze na trzy odrębne postępowania, a nadto ograniczył się do rozpoznania tylko zarzutów poszczególnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając trzy odrębne decyzje. Sąd podniósł, że wadliwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zainicjowanego wnioskami ww. świadczeniodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy, doprowadziło do ograniczenia ich prawa jako stron postępowania administracyjnego, w tym prawa do pełnego czynnego uczestnictwa w postępowaniu, rzeczywistego zweryfikowania legalności rozstrzygnięcia postępowania konkursowego z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ponadto WSA wskazał, że w sytuacji gdy organ w trybie odwoławczym, w dniu [...] sierpnia 2014 r. ostateczną decyzją utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r., to niedopuszczalne było dalsze i ponowne orzekanie w tym zakresie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014r. Dopuszcza się również stanowisko, w którym niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje wadą nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej wydanie trzech odrębnych decyzji, obejmujących w istocie oddzielnie wyłącznie część sprawy administracyjnej związaną z oceną oferty i zarzutami konkretnego świadczeniodawcy, a nie rozstrzygnięcie postępowania jako całości, w istotny sposób narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem WSA, również uchybienia organu dotyczące braku szczegółowych ustaleń w zakresie przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, wykazania zgodności przebiegu rokowań, oceny ofert z zasadami równości i uczciwej konkurencji, wyrażonymi w art. 134 powołanej ustawy oraz braki uzasadniania decyzji, pozwalają stwierdzić, że naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uwzględnił także zarzut naruszenia zasady równości w kontrolowanym postępowaniu. Naruszanie przepisów postępowania, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego, skutkowało, zdaniem WSA, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowaniem trzech odrębnych postępowań, w których trzech świadczeniodawców zaskarżyło trzy odrębne decyzje ostateczne, utrzymujące w mocy tę samą decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. Tym samym Sąd nie mógł dokonać pełnej kontroli co do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1292/15 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy na decyzję z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądził od T. N. Sp. jawnej w Bydgoszczy na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.

NSA wskazał, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa, w ramach procedury konkursowej odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jest to wynikiem charakteru tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

NSA podniósł, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem NSA, przepisy u.ś.o.z. nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z.. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. NSA nie kwestionuje zatem, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 u.ś.o.z. może, zdaniem NSA, obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji).

NSA przypomniał, iż art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze.

Jak wskazał sąd drugiej instancji, art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.

Ustawodawca po zmianie omawianego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. posługuje się zatem w art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. określeniem świadczeniodawca, który złożył wskazane odwołanie w liczbie pojedynczej. Powoduje to, że zasadnym jest twierdzenie, że ustawodawca dopuszcza możliwość odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku odwołań, a co za tym idzie także wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z..

W ocenie NSA, postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się zatem z konkretnym podmiotem, którego odwołanie zostało uwzględnione, a nie ze wszystkim podmiotami, które zaskarżyły rozstrzygnięcie konkursu. Jest to postępowanie szczególne, które ma na celu prawidłowe wyłonienie najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczało to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 u.ś.o.z. w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podał, że na obecnym etapie rozpoznawania należy zwrócić uwagę na relacje zachodzące pomiędzy postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej a postępowaniem toczącym się w wyniku odwołania od wyniku tego pierwszego postępowania (tj. na podstawie art. 154 u.ś.o.z.) jak też na zakres obowiązków organu w tym drugim postępowaniu (toczącym się stosownie do art.154 u.ś.o.z.).

Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest zgodnie z art. 132 § 1 u.ś.o.z. umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielenia świadczeń o opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (art. 132 § 2 uśoz). W dziale VI uśoz ustawodawca określił zaś, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są co do zasady po przeprowadzeniu postępowania o ich zawarcie. Postępowanie to może być przeprowadzone w dwóch trybach tj. konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 u.ś.o.z.). Podstawowym trybem jest konkurs ofert, trybem pomocniczym są rokowania.

Mając na względzie wskazane wyznaczniki zakresu kontrolnego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organ w obu wydanych w sprawie decyzjach dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej Spółki.

W niniejszej sprawie odnośnie podnoszonego przez skarżącą Spółkę zarzutu dotyczącego potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi – urządzenie analogowe, cyfrowe oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną - orzekający w sprawie organ w istocie się nie wypowiedział. Za rozstrzygnięcie tej kwestii nie mogą być uważane ogólnikowe stwierdzenia organu, że wybór oferentów do zawarcia umowy został dokonany przez komisję konkursową przy zachowaniu zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji i właściwie zastosowanej zasady jawności, a komisja konkursowa dokonała należycie porównania złożonych ofert i przeprowadziła postępowanie zgodnie z obowiązującymi zasadami i z dbałością o interes prawny każdego z oferentów ubiegających się o zawarcie umowy. Organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadającej wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie.

Podkreślić należy, że również skarżąca Spółka ze względu na zakres zastrzeżenia informacji w ofercie zwycięzcy konkursu (L. Sp. z o.o.) nie mogła zweryfikować samodzielnie informacji objętych ofertą jak i prawidłowości oceny oferty zwycięzcy konkursu. Przepis art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. formułuje zasadę jawności umów oraz ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że co do zasady informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców w postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być ujawnione świadczeniodawcom (podmiotom konkurującym), w szczególności poprzez umożliwienie im wglądu do tych ofert. Z zakresu jawności ustawodawca wyłączył jedynie informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę, który złożył daną ofertę (art. 135 ust. 2 u.ś.o.z.). Utajnienie poszczególnych elementów oferty zostało zatem obwarowane łącznie dwoma wymogami: tj. tajemnicą przedsiębiorcy oraz zastrzeżeniem tego rodzaju informacji przez świadczeniodawcę. Zastrzeżenie określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To, czy taka sytuacja ma miejsce powinno zostać zweryfikowane przez organ, a nie bezkrytycznie przyjęte za świadczeniodawcą, który zastrzegł określone informacje. W przeciwnym wypadku świadczeniodawca mógłby zastrzec niemal wszystkie informacje zawarte w ofercie powołując się na tajemnice przedsiębiorcy, a organ zobligowany byłby do utajnienia tych informacji. Taka zaś sytuacja podważałaby zasadę jawności oraz uniemożliwiała realizację celu regulacji zawartej w art. 135 u.ś.o.z.

Należy wskazać, że o zastrzeżeniu informacji decyduje sam świadczeniodawca, niemniej to zastrzeżenie dotyczyć może zgodnie art. 135 ust. 2 u.ś.o.z. tylko informacji rzeczywiście stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To zaś powinno podlegać weryfikacji organu, a nie stanowić automatyczną i bezrefleksyjną konsekwencję dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia. W przeciwny wypadku zasada jawności określona w art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. zostałby całkowicie wypaczona. Rozpoznanie odwołania wniesionego w trybie 154 u.ś.o.z. od rozstrzygnięcia opartego na zasadzie konkurencji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie w ramach kryteriów porównawczych, co wymaga dostępu do akt postępowania konkursowego. Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 148 u.ś.o.z., stanowiąc, że o wyborze oferty decydują w szczególności takie czynniki, jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, a także cena i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów cieszą się – zgodnie z art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. - szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta. Zastrzeżenie tych wszystkich informacji de facto oznaczałoby, że strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Dlatego też ze szczególną ostrożnością należy odnosić się do dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia informacji objętych ofertą i starannie zbadać, czy celem zastrzeżenia jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty innego świadczeniodawcy. W sytuacji natomiast zgłoszenia zarzutu dotyczącego zakresu zastrzeżonych informacji, organ powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji, czego jednak w spawie zabrakło.

Sąd wskazał, że do akt postępowania administracyjnego przesłanych do Sądu, jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, nie dołączono oferty zwycięzcy konkursu (L. Sp. z o.o.), której to ocena była konsekwentnie kwestionowana przez skarżącą Spółkę. W konsekwencji także Sąd nie miał możliwości skontrolowania przeprowadzonej w sprawie oceny tej oferty w kontekście poszanowania zasady równego traktowania świadczeniodawców. Zdaniem Sądu, przyjmując, że materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią automatycznie akt przyszłej sprawy administracyjnej i że stają się one w kontrolnym postępowaniu administracyjnym aktami sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a., gdy zostaną przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do tego postępowania w trybie art. 75 § 1 k.p.a., organ mając na uwadze zarzuty skarżącej spółki powinien był w toku postępowania administracyjnego przeprowadzić z urzędu dowód chociażby z części materiałów wytworzonych w postępowaniu konkursowym obejmujących materię stanowiącą przedmiot zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczącą sprawdzania wiarygodności informacji podanych w ofercie konkurenta i wartości punktowych za poszczególne kryteria oceny.

Podsumowując, zdaniem Sądu, w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej Spółki samodzielnych ustaleń, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą, Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do błędnej treści zapytania w formularzu ofertowym (tj. zapytanie w Ankiecie części VIII rozdziału 1.1.1. o realizowanie "procesów leczenia" zamiast o realizowanie "świadczeń o charakterze profilaktycznym" za słuszne należy uznać stanowisko organu, iż w tym względzie interpretacja treści pytania nie mogła abstrahować od zakresu konkursu. Posłużenie się zapytaniem, które może być różnie interpretowane tj. albo jako o zapytanie o procesy leczenia w znaczeniu ścisłym, jak przyjmuje to skarżąca, albo jako zapytanie o te świadczenia (procesy), które są przedmiotem konkursu i odnośnie których oceniana jest zdolność ich wykonania przez konkretnego oferenta (przez pryzmat istniejącego już zaangażowania potencjału tegoż oferenta w wykonywanie takich samych świadczeń) – wymaga, dla zachowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy (art. 134 u.ś.o.z.) – przede wszystkim wyjaśnienia przez organ treści pytania i dania możliwości odpowiedzi oferentowi na zapytanie rozumiane w ten sposób, jak interpretuje je organ. Taką możliwość skarżąca Spółka otrzymała. Także wyjaśnienie organu co do intencji ww. zapytania znajduje odzwierciedlenie w treści dokumentów postępowania konkursowego. Powyższej sytuacji nie można oceniać pod kątem "nieprawidłowości" zapytania, jak zarzuca to Spółka. "Nieprawidłowe" sformułowanie w dokumentach konkursowych jakiejś kwestii wymaga wyjaśnienia i możliwości adekwatnej reakcji przez oferentów, z zachowaniem zasady równego traktowania. Rozwiązaniem takiej sytuacji jest zatem zapewnienie, aby oferent był pewien, czego żąda od niego podmiot prowadzący konkurs (tj. jakiej informacji) – a nie prowadzenie sporu co do sposobu, w jaki w ogóle powinny być formułowane pytania, z jednoczesnym ignorowaniem możliwości przekazania w stosownym czasie informacji, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia konkursu.

Dyrektor Funduszu Zdrowia Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego w Bydgoszczy złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 163/17, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa oraz przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 i 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą, oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego.

II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach wskutek przyjęcia, że elementy oferty które mają wpływ na ocenę oferty nie podlegają pod jego dyspozycję i świadczeniodawca nie ma prawa ich zastrzec.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczny punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego oraz naruszenia prawa materialnego tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniach wskutek przyjęcia, że elementy oferty które mają wpływ na ocenę oferty nie podlegają pod jego dyspozycję i świadczeniodawca nie ma prawa ich zastrzec.

Podkreślić należy, iż same zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione w sposób nader lakoniczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowana i uzasadniona skarga kasacyjna narusza wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a., które zostały wyżej przypomniane przez NSA, co w konsekwencji uniemożliwia ich wnikliwe rozpatrzenie przez NSA oraz utrudnia ocenę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora, naruszył Sąd I instancji. Tak ogólnie, lakoniczne, niejasne sformułowanie zarzutów i ich bardzo skąpe, ogólnikowe uzasadnienie nie pozwala na uznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej za poprawnie sformułowaną.

Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej są niezasadne. W ocenie Sądu II instancji WSA, w zaskarżonym wyroku, nie naruszył ani wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ w obu decyzjach dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki. Stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. organ ma obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, przy czym istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w treści art. 148 u.ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa na podstawie art. 146 u.ś.o.z. Prezes Funduszu.

W orzecznictwie sądowowadministracyjnym wskazuje się, że weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów (...). Tylko wówczas bowiem organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego. Zwrócił na to już uwagę WSA w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Bd 1184/14, wskazując na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, a wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko nie zostało przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. zakwestionowane. Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli w trybie określonym w przepisach art. 154 u.ś.o.z. zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (wyrok NSA 11.07.2012 r., II GSK 121/12). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania (wyrok NSA z 8.05.2018r., sygn. akt II GSK 289/18).

W rozpatrywanej sprawie istotne jest i to, że skarżąca podnosiła w ramach postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana, oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi (urządzenie analogowe, cyfrowe) oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną, natomiast orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte ww. zarzutami i nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie WSA, iż organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia dotyczące oceny potencjału świadczeniodawcy czy zakwestionowanych przez skarżącą certyfikatów w istocie w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadający wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie. Należy dodać, iż skarżący kasacyjnie organ sam przyznał w lakonicznym uzasadnieniu zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, że: "Rozważania te nie były może szczególnie obszerne, jednak zarzuty oferentów co do potencjału konkurenta nie przeszły niezauważone w rozstrzygnięciu organu." Podkreślić trzeba, ż to stanowczo za mało.

W ocenie NSA, nie można nie podzielić oceny Sądu I instancji, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która to kontrola nie pozwala rozstrzygnąć, czy w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Dalej, Sąd I instancji niewadliwie uznał, że organ w analizowanej sprawie nie wyjaśnił i nie odniósł się w należyty sposób również do zarzutu błędnych ustaleń punktacji za poszczególne pytania. Podobnie jak nie odniósł się, poza ogólnym stwierdzeniem, że nie znajduje on uzasadnienia, do zarzutu związanego ze zmianą kryteriów oceny w toku postępowania związanego na skutek wystąpienia przez komisję konkursową o dokonanie interpretacji pytań w centrali NFZ.

Konkludują Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wniosek WSA, pomieszczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż: "organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych."

W ocenie NSA brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w sposób opisany w putcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W szczególności Sąd I zasadnie wskazał, że w treści art. 135 ust. 1 została sformułowana zasada jawności umów oraz ofert. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, przepis art. 135 ust. 1 u.ś.o.z. formułuje zasadę jawności umów oraz ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tym samym oznacza to, że co do zasady informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców w postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być ujawnione świadczeniodawcom (podmiotom konkurującym), w szczególności poprzez umożliwienie im wglądu do tych ofert. Z zakresu tejże jawności ustawodawca wyłączył jedynie informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę, który złożył daną ofertę. W związku z powyższym utajnienie poszczególnych elementów oferty zostało obwarowane łącznie dwoma wymogami: tj. tajemnicą przedsiębiorcy oraz zastrzeżeniem tego rodzaju informacji przez świadczeniodawcę. Zastrzeżenie zaś określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast, to czy taka sytuacja ma miejsce powinno zostać zweryfikowane przez organ, a nie bezkrytycznie przyjęte za świadczeniodawcą, który zastrzegł określone informacje. W przeciwnym wypadku świadczeniodawca mógłby zastrzec niemal wszystkie informacje zawarte w ofercie powołując się na tajemnice przedsiębiorcy, a organ zobligowany byłby do utajnienia tych informacji. Taka zaś sytuacja podważałaby zasadę jawności oraz uniemożliwiała realizację celu regulacji zawartej w art. 135 u.ś.o.z.

Z tych powodów, niewadliwie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił