Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 16/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2, par. 4, par. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr "[...]" z dnia 20 stycznia 2016 r., Wójt Gminy "[...]" ustalił, na wniosek "[...]" , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy wraz z jego rozbudową, przewidywanej na działce "[...]" .

Po rozpoznaniu odwołania "[...]" od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" , decyzją z dnia 14 marca 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie wykazał w analizie i uzasadnieniu decyzji, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Decyzją nr "[...]" z dnia 30 sierpnia 2016 r., Wójt Gminy "[...]" ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w poziomie pierwszej kondygnacji powstanie sala weselna wraz z pomieszczeniami gospodarczymi, kuchnią, toaletami i biurem, natomiast

w poziomie drugiej kondygnacji w adaptowanej części znajdować się będą pokoje pod wynajem. Wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana inwestycja stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778,

z późn zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.". Ponadto, nie koliduje ona z ładem przestrzennym, a teren określony we wniosku spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt zaznaczył ponadto, że projekt decyzji został uzgodniony z: Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w "[...]" postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r. oraz w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ze Starostą "[...]" i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w "[...]" .

Ponadto, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Żaden z przepisów tej ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego od uzyskania zgody właściciela nieruchomości, na której będzie realizowana planowana inwestycja, ani właścicieli gruntów sąsiadujących. Wobec tego, po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]" zarzucił, że zaskarżona decyzja nie reguluje ilości osób, dla których przewidywana jest planowana inwestycja, a ponadto nie uwzględnia terenu przeznaczonego pod parking dla gości i nie określa ilości miejsc parkingowych. Podniósł, że w związku z organizacją w przyszłości w miejscu planowanej inwestycji imprez okolicznościowych, wzrośnie ruch drogowy, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców, przede wszystkim dzieci uczęszczających do pobliskiej szkoły. Ponadto, imprezy te będą trwać do późnych godzin nocnych i będzie towarzyszyć im alkohol, hałas i niewłaściwe zachowanie gości. Natomiast odwołujący się jest wieloletnim mieszkańcem "[...]" , który decydując się na zamieszkanie tam, miał zamiar mieszkania w spokojnej okolicy, z daleka od prowadzenia tego typu działalności. Zarzucił również, że domu weselnego nie można zaliczyć do obiektów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, skoro pełni on funkcję usługową związaną

z organizowaniem imprez okolicznościowych, wesel, zabaw, spotkań towarzyskich związanych z okresowym przebywaniem w nim dużej ilości osób. Odwołujący się nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem, że dom weselny stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcją obszaru poddanego analizie w przeważającej części jest zabudowa zagrodowa

i zabudowa mieszkaniowa, mająca na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, gdzie istotny jest dobór odpowiedniego sąsiedztwa. Natomiast funkcjonowanie domu weselnego jest nierozłącznie związane ze wzrostem hałasu i natężenia ruchu drogowego.

Decyzją z dnia 17 października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w "[...]" , utrzymało mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek inwestora, organ pierwszej instancji zobligowany był ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - wraz

z jego rozbudową, spełnia wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Kolegium podało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu wynika, że organ pierwszej instancji przyjął granice obszaru analizowanego w odległości "[...]" m (trzykrotna szerokość frontu działki nr "[...]" ). Obszar ten składa się z terenów zabudowanych zabudową zagrodową, zabudową mieszkaniową jednorodzinną, z działek na których występuje: szkoła podstawowa, kościół, remiza strażacka oraz sklepy spożywczo-przemysłowe, z terenów komunikacyjnych, a także

z kompleksów terenów niezabudowanych użytkowanych rolniczo. Dominującą funkcją obszaru analizowanego jest zabudowa zagrodowa. Kolegium zaznaczyło, że istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, realizuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną i funkcję zabudowy zagrodowej. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał na definicję zabudowy jednorodzinnej (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zaznaczając, że zabudowie tej mogą towarzyszyć również obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (urządzenia komunikacyjne, energetyczne, wodne, obiekty służące ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej) oraz infrastruktury społecznej (np.: oświaty, służby zdrowia, kultury, rzemiosła, handlu). Zdaniem organu, do obiektów infrastruktury społecznej można zaliczyć przedmiotową inwestycję, gdyż obejmuje ona strefę kulturalną i może służyć zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Organ pierwszej instancji uznał istniejące budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej istniejące na działkach nr nr: "[...]" , jako zabudowę najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia funkcji i cech zabudowy. Wskazał przy tym na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1753/10 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn., akt II SA/Ke 691/08.

Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony zgodnie

z wymogami rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć takiego stanowiska, że obiekt przeznaczony do organizowania przyjęć okolicznościowych może być realizowany jedynie obok już istniejącego obiektu tego samego rodzaju, a budowa lokalu przeznaczonego na działalność usługową związaną z organizowaniem przyjęć okolicznościowych jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową terenu. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w wyrokach wskazanych przez organ pierwszej instancji. Dodatkowo podało, że tożsamy pogląd wyraził m.in. WSA w Gdańsku z wyroku z dnia

8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 230/12.

Kolegium zaznaczyło, że obszar przyjęty do analizy pod względem charakterystyki urbanistycznej składa się z przeważającej części z terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, ale również z działek, na których występuje: szkoła, sklepy spożywczo-przemysłowe, kościół, remiza strażacka. Oceniając zgodność kwestionowanej decyzji z § 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że nie narusza ona tych przepisów. Organ pierwszej instancji wykazał i uzasadnił bowiem, że zabudowa na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowę najbardziej miarodajną i właściwą do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zdaniem Kolegium, ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6,3 m od frontu działki; wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki "[...]" , tj. 2,06 % z tolerancją +/- 10% (maksymalnie 2,27%, minimalnie 1,85%), a także poszczególnych parametrów technicznych dla adaptowanego budynku wynikały ze sporządzonej analizy.

Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., Kolegium uznało, że zostały one spełnione. Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej - gminnej pod nazwą "[...]" i do drogi ogólnodostępnej stanowiącej własność Gminy "[...]" . Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonego przedsięwzięcia; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne. Ponadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium nie podzieliło zarzutu dotyczącego niezgodności zaskarżonej decyzji

z przepisami odrębnymi, w tym art. 144 Kodeksu cywilnego w zakresie wzmożonego ruchu drogowego. Wyjaśniło, że pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy rozumieć tylko takie przepisy i w takim zakresie, w jakim kształtują one możliwość zabudowy. W ocenie Kolegium, art. 144 Kodeksu cywilnego nie jest "przepisem "odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wyjaśniając kwestię braku określenia w zaskarżonej decyzji ilości miejsc parkingowych, podkreśliło, że art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Z treści tego przepisu wynika jedynie wymóg określenia w decyzji

o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Organ dodał, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej pojęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast pozostałe kwestie, takie jak dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem, mogą być rozstrzygane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

W skardze, złożonej na decyzję Kolegium z dnia 17 października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" zarzucił, że żadna z działek sąsiednich nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mający powstać budynek usługowy nie ma powiązania z jakimkolwiek budynkiem posadowionym na sąsiadujących działkach. Stwierdził, że organ administracji nie wskazał żadnej działki spełniającej określone wymagania dotyczącej nowej zabudowy i oparł swoje ustalenia na błędnej podstawie faktycznej.

Skarżący zauważył ponadto, że zmiana charakteru budynku gospodarczego na usługowy

i jego rozbudowa w sposób negatywny wpłynie na korzystanie z sąsiednich nieruchomości i powtórzył zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące ewentualnych uciążliwości dla tych nieruchomości, jakie mogą powstać podczas przyszłego funkcjonowania spornej inwestycji. Zaznaczył ponadto, że zmiana profilu nieruchomości sąsiedniej spowoduje obniżenie wartości posesji sąsiednich.

Skarżący zarzucił ponadto, że nie odniesiono się do infrastruktury na działkach sąsiadujących, co spowodowało błędną ocenę przesłanek wydania o decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, niewłaściwie określono, przez wskazanie przybliżonej wartości, poszczególne parametry architektoniczne projektowanej inwestycji. Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji nie wyważyły również interesów wszystkich stron postępowania i nie wykazały spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Skarżący zarzucił też, że organ wziął pod uwagę wyłącznie interes prawny inwestora, bez wnikliwego rozważenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Zakwestionował też prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej, wywodząc, że sporządzona została na nieczytelnej mapie i objęła tylko minimalną ilość analizowanych działek i istniejących na nich zabudowań.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r., inwestorka wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że działka Skarżącego znajduje się po przeciwnej stronie drogi. W linii prostej od planowanej inwestycji do działki Skarżącego jest około 300 m. Budynek Skarżącego znajduje się około 15 m od drogi, a wjazd na jego działkę jest zalesiony. Działka inwestorki ogrodzona jest betonowym murem o wysokości ok. 2 m na prawie całej szerokości, a od budynku do zamierzonej inwestycji jest około 15 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga nie jest zasadna, gdyż przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu, wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ

w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

W ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy i w sposób należyty umotywowały zajęte stanowisko, nie naruszając przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.

Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć też należy, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że w okolicznościach sprawy zostały spełnione wymienione wyżej przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy.

Przede wszystkim, planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy wraz z jego rozbudową, spełnia wymóg

tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Wyjaśnienia wymaga, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu,

w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), interpretować rygorystycznie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze, pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, powinno być rozumiane szeroko. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki - działki sąsiadującej bezpośrednio z działką planowaną do zainwestowania. Ład ten nie ogranicza się bowiem do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej, np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne. Należy mieć bowiem na względzie, że celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, mając na uwadze określony stan faktyczny, porusza się w granicach pewnego luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności,

a zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie powinno znaleźć racjonalne uzasadnienie w jej motywach (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 204/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Spełnienie warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, cech architektonicznych i urbanistycznych polega na ocenie, przez wykonaną w sprawie analizę architektoniczno- urbanistyczną, czy projektowana inwestycja nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się z nią pogodzić.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest przy tym, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej, co wynika z § 4

ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 – 3, § 8 rozporządzenia.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, że ma on obejmować teren wokół działki

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, granice obszaru analizowanego prawidłowo wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, w odległości "[...]" m - stanowiącej trzykrotną szerokość frontowej granicy działki wnioskodawcy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Za front działki, mający długość "[...]" m, przyjęto część przedmiotowej działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, zabudowa handlowo – usługowa, zabudowa sakralna oraz zabudowa o funkcji oświaty, nauki i kultury, a zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Zawarte w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametry zabudowy analizowanych działek, pozwoliły na prawidłowe ustalenie wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla spornej inwestycji.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez organy obu instancji wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1753/10 (CBOSA), że "w dobie dzisiejszej nieliczne są przypadki urządzania wesel w domach prywatnych, lecz regułą jest korzystanie w tym celu ze specjalnie do tego przeznaczonych obiektów usługowych. Jeżeli kiedyś wesela odbywały się w domach mieszkalnych, to obecnie urządza się je właśnie również w domach, lecz służących tej funkcji. Śmiało więc można powiedzieć, że uprzednia funkcja domów mieszkalnych w zakresie urządzania w nich wesel została przeniesiona również na domy, lecz domy weselne. Stąd zachowano określenie "dom"

z dodatkiem jednak "weselny", aby nie zagubić tej niezbędnej funkcji domu mieszkalnego, uprzednio a niekiedy również nadal, przypisanej domom mieszkalnym. Tym samym, nie można skutecznie twierdzić, że funkcja domu weselnego pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną danego terenu, gdyż stanowi w istocie jej nierozłączny i niezbędny element".

Wbrew zatem stanowisku Skarżącego, na terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi i zabudową zagrodową możliwe jest wprowadzenie funkcji domu weselnego. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, a nie być identyczna

z istniejącym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Nie ma przy tym znaczenia, że - jak zarzuca Skarżący - po zrealizowaniu planowanej inwestycji sąsiedzi będą prawdopodobnie narażeni na wzmożony ruch i hałas, w szczególności w porze nocnej. Kwestia wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zagrożenia co do pogorszenia się warunków komunikacji, czy też zwiększenia hałasu, może być rozważana dopiero na etapie ubiegania się inwestora

o pozwolenie na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

w którym to postępowaniu następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji

o warunkach zabudowy. Na etapie występowania o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie jest zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie do przedstawienia koncepcji zabudowy, przez którą określa np. planowany sposób zagospodarowania terenu.

Podkreślić ponadto należy, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1186/08, CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych

w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko ten teren pod określoną inwestycję. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w tym ochrony przez hałasem i dostępu do drogi, oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych. Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą zakreślić ramy opisywanej ochrony oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Natomiast dopiero w kolejnym etapie, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji

o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, uciążliwości, na które wskazuje Skarżący nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jeżeli rzeczywiście decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiednich, to zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p., właściciele tych nieruchomości mogą zwrócić się z roszczeniem o stosowne odszkodowanie. Jak już zaznaczono, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badaniu podlegać będą kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji i ochrony przed hałasem. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11 (CBOSA), żaden przepis prawa nie zawiera normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów, jak infrastruktura i komunikacja, na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Oceniając spełnienie pozostałych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazać należy, że z treści analizy graficznej

i tekstowej wynikają wszystkie parametry występujące w obszarze analizowanym, które stanowią odniesienie dla ustalenia możliwości warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że nieprawidłowo określono parametry nowej zabudowy przez wskazanie przybliżonych wartości "z tolerancją ± 10 %". Organ pierwszej instancji w swojej decyzji precyzyjnie podał bowiem parametry techniczne ustalone na podstawie analiz funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku powierzchni zabudowy wskazał przedział "[...]" m²; co do ilości kondygnacji - parter plus poddasze nieużytkowe. Określając szerokość elewacji frontowej organ ustalił wprawdzie, że ma ona wynosić "[...]" m z tolerancją ±10%, ale jednocześnie zaznaczył, że maksymalnie ta wartość musi zamykać się w przedziale od "[...]" m, zastrzegając przy tym, że szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie nie może przekroczyć wartości obecnej. Podobnie, w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ ustalił, że ma ona wynosić "[...]" m z tolerancją ±10%, zaznaczając, że maksymalnie ta wartość musi zamykać się w przedziale "[...]" m i w odniesieniu do wysokości w najwyższym punkcie dachu - "[...]" m z tolerancją ±10%, z zastrzeżeniem, że ta wartość musi zamykać się w przedziale "[...]" m. Co do geometrii dachu określił, że dach winien być jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej "[...]" z tolerancją ±10%, to jest maksymalnie "[...]" i minimalnie "[...]" .

Sąd podziela stanowisko, wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również przez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11,

z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1933/12 i z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2262/13).

Tym samym, niezasadny jest zarzut nieprawidłowego ustalenia parametrów technicznych dla rozbudowywanej części budynku.

Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie podważa również podniesiony w skardze zarzut uwzględnienia w analizie tylko 5 działek. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie, obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej

z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół działki budowlanej, wskazanej we wniosku wyznaczony ściśle określonymi granicami, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1508/06, CBOSA).

Skoro więc tylko te działki są dostępne z tej samej drogi publicznej, na co wskazano

w zaskarżonej decyzji, to prawidłowo uwzględniono rodzaj ich zabudowy jako podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Niezależnie od powyższego, nawet uwzględnienie wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, stanowiących – jak wskazuje Skarżący – zabudowę jednorodzinną i zagrodową, nie wykluczałoby możliwości uwzględnienia wniosku inwestora. Jak już wyżej wykazano, dom weselny - co do zasady - może powstać na obszarze o przeważającej funkcji mieszkaniowej, jako funkcja towarzysząca. Tego rodzaju obiekty nie stoją bowiem w sprzeczności z istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową mieszkaniową, zaspokajają bowiem potrzeby mieszkańców w zakresie organizacji imprez okolicznościowych. Podkreślić przy tym należy, że towarzyszące funkcji mieszkaniowej obiekty usługowe w żadnej mierze nie muszą swym zasięgiem ograniczać się do najbliższej okolicy. Dostęp do obiektów usługowych nie jest bowiem ograniczony według kryterium geograficznego i możliwość korzystania z takich obiektów mają wszyscy, a nie tylko mieszkańcy miejscowości, w której obiekt taki ma być zlokalizowany (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 230/12, CBOSA).

Skarżący zarzucił ponadto, że załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został sporządzony na nieczytelnej kopii mapy, przez co nie mógł on skontrować prawidłowości sporządzenia analizy i w konsekwencji ustalonych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy. Przyznać należy, że rzeczywiście nie wszystkie numery działek są czytelne. Należy jednak zauważyć, że

w aktach administracyjnych sprawy, z którymi mógł zapoznać się zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Skarżący, znajduje się mapa sporządzona w skali 1:1000, na której są wyraźnie widoczne wszystkie działki uwzględnione w analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Wprawdzie mapa ta została sporządzona w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji nr "[...]" z dnia 20 stycznia 2016 r., ale bezsprzecznie sporządzona analiza obejmowała te same działki, które uwzględniono

w niniejszym postępowania. Zaznaczyć też należy, że organ odwoławczy, uchylając tę decyzję (decyzją z dnia 14 marca 2016 r.), nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia tej mapy. Wobec tego, w kontrolowanej sprawie, załączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbyt czytelnej mapy obszaru analizowanego, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się precyzyjna mapa tego obszaru, naruszenie § 9 ust. 3 rozporządzenia nie można oceniać jako mającego wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu musiałoby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby granic obszaru analizowanego i zakresu sporządzonej analizy nie można było ocenić na podstawie części tekstowej analizy, treści samej decyzji lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1605/14, CBOSA). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy spełnione został również warunki określone

w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co nie było kwestionowane przez Skarżącego.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej powoływanej jako k.p.a. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności, zaskarżona decyzja prezentuje motywy podjętych rozwiązań w nawiązaniu do wyjaśnionego uprzednio celu i charakteru decyzji o warunkach zabudowy z wykazaniem jej specyfiki w przypadku ustalania warunków zabudowy dla domu weselnego. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 8 k.p.a., gdyż wbrew zarzutom skargi, wydana została bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.