Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4371/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 112/20 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 20 r. sygn. akt II SAB/Kr 112/20 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z [...] czerwca 2020 r., na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] czerwca 2020 r. (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od Wojewody [...] rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"Na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) wnoszę o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania. Odpowiedzi zostaną wykorzystane w komentarzu do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który powstaje pod redakcją prof. [...] dr hab. L. B. i ma się ukazać nakładem Wydawnictwa [...]. Na potwierdzenie załączam rekomendację prof. B. z prośbą o udzielenie wsparcia.

Ile razy wojewoda wydał decyzje o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19 (art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) ?

Czy w ramach urzędu wojewódzkiego obowiązują akty prawa wewnętrznego, które doprecyzowują lub uzupełniają procedurę wydawania decyzji, o których mowa w art. 47 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi? Jeśli tak, proszę o ich udostępnienie w formie skanu.

Ilu adresatów decyzji stanowili lekarze, ilu pielęgniarki, a ilu innego rodzaju pracownicy? Jakiego rodzaju specjalistów skierowywano najczęściej do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID- 19 w drodze decyzji?

W ilu przypadkach decyzja została doręczona w inny sposób niż na piśmie? Jakie były to sposoby?"

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ błędnie przyjął, że skoro celem wnioskodawcy jest użycie danych do komentarza naukowego, to nie jest nim kontrola działalności organów państwa, a więc sprawa publiczna. W konsekwencji bezzasadnie organ powołał się na nadużycie prawa do informacji publicznej. Zdaniem Sądu przede wszystkim nie budzi wątpliwości, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Ta kwalifikacja ma charakter przedmiotowy i jest niezależna od celu prezentowanego przez wnioskodawcę.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że sam cel podmiotu domagającego się udostępnienia informacji może mieć pewne znaczenie, ale w ramach nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podkreślił, że kwalifikacja danego wniosku jako działania z nadużyciem prawa powinna być zarezerwowana dla sytuacji oczywistych i jaskrawych, takich jak niekończące się zasypywanie organu wnioskami, czy też wnioskowanie o informację dotyczącą spraw sądowych prowadzonych przez wnioskującego. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego został złożony tak w celach osobistych (wykonywanie zawodu i uzyskanie wynagrodzenia), jak i naukowych, a więc mających znaczenie dla społeczeństwa i jego rozwoju. Skoro niemożliwe jest wskazanie, który cel dominuje, to w żaden sposób nie można ocenić wniosku tak negatywnie, jak dokonał to organ. Sąd zwrócił uwagę na pożytek społeczny dla różnych grup zawodowych z opracowań naukowych ukazujących się na rynku. Z tego względu Sąd Wojewódzki stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku strony skarżącej.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p." przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwalifikacja informacji jako informacji publicznej od strony przedmiotowej jest całkowicie niezależna od celu reprezentowanego przez podmiot, który domaga się jej udzielenia, co skutkowało uznaniem, że informacja objęta treścią złożonego wniosku ze wskazaniem jako celu uzyskania materiału pomocniczego w przygotowaniu komentarza do ustawy, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy i mieści się w katalogu informacji podlegających jej reżimowi tj. w art.6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tej ustawy, podczas gdy cel i intencja wnioskującego o udzielenie informacji ma znaczenie dla oceny istnienia kryterium przedmiotowego informacji publicznej i jako dotycząca interesu wnioskodawcy, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.,

b) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, iż wniosek o udostępnienie informacji w celu wykorzystania w naukowym komentarzu do ustawy jest zgodny z celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi nadużycia prawa do informacji, podczas gdy jako złożony w interesie wnioskodawcy, a nie społecznej kontroli działalności władzy publicznej, nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.,

c) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez wynikające z błędnej wykładni niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, co skutkowało przypisaniu żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, w sytuacji, gdy wnioskowane dokumenty pozyskiwane w celu naukowym, ale i zawodowym i komercyjnym, dotyczą sprawy prywatnej i indywidualnej, a nie sprawy publicznej.

Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.:

2. a) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd zobowiązał organ do wydania aktu albo do dokonania czynności i stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w sprawie, podczas gdy wnioskowana informacja jako złożona w sprawie prywatnej, zawodowej, nie posiada przymiotu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji, nie było zatem podstaw do jej udostępnienia,

b) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi, oraz przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. Zdaniem organu ujawnienie przez wnioskodawcę celu udostępnienia informacji powoduje, iż organ jest zobowiązany wziąć tę informację pod uwagę w kontekście spełnienia przesłanki przedmiotowej "sprawy publicznej". Analiza ta doprowadziła organ do wniosku, iż cel wnioskodawcy ma wyłącznie charakter prywatny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że w ramach pracy nad komentarzem do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych złożył kilkaset wniosków o dostęp do informacji publicznej i wyłącznie Wojewoda [...] zarzucił skarżącemu nadużycie prawa do informacji. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do badania celu wnioskodawcy przy składaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej powinno być zwalczane wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Niezależnie od tego prowadzenie działań naukowych trudno traktować tak samo, jak pieniactwo procesowe, czy wyłudzanie informacji na potrzeby konkretnego postępowania. Jeśli już uznamy dopuszczalność wykreowania wyjątku od prawa dostępu do informacji publicznej w drodzy wykładni doktrynalno-orzeczniczej, to należy go interpretować ściśle - tymczasem rozszerzenie koncepcji nadużycia prawa do informacji na cele naukowe radykalnie zawęzi możliwość korzystania z tego prawa badaczom reprezentującym różne dziedziny nauki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do dwóch podstawowych zagadnień. Po pierwsze, czy ujawniony przez wnioskodawcę cel złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest relewantny przy ocenie, czy wnioskowana informacja ma charakter publiczny. Po drugie, czy złożenie wniosku przez naukowca, w celu wykorzystania żądanej informacji na potrzeby opracowywanego komentarza do ustawy jest działaniem w subiektywnym interesie wnioskodawcy, stanowiąc o nadużyciu prawa do informacji publicznej.

Odnosząc się do pierwszego ze wspomnianych zagadnień, zarzut z lit. a) dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. oparto na twierdzeniu, że cel i intencja wnioskującego o udzielenie informacji mają znaczenie dla oceny istnienia kryterium przedmiotowego informacji publicznej, zaś informacja dotycząca interesu wnioskodawcy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosi, że ujawnienie przez wnioskodawcę celu udostępnienia informacji powoduje, iż organ jest zobowiązany wziąć tę informację pod uwagę w kontekście spełnienia przesłanki przedmiotowej "sprawy publicznej". Wojewoda [...] wskazuje, że stwierdzenie zaistnienia celu subiektywnego w uzyskaniu informacji stanowi nadużycie prawa do informacji przesądzające o niespełnieniu przesłanki przedmiotowej informacji publicznej wynikającej z art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy.

Na wstępie zaakcentować trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Na tle tego przepisu w orzecznictwie słusznie wskazuje się, iż ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2597/13, LEX nr 1480889).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uznać należy, że cel wnioskodawcy nie może podlegać ocenie w ramach spełnienia przesłanki przedmiotowej kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Stanowisko takie byłoby sprzeczne z powołanym wyżej art. 2 ust. 2 u.d.i.p. O kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej przesądza wyłącznie spełnienie podmiotowych i przedmiotowych kryteriów, wskazanych w art. 4 i art. 6 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazuje, że błędne jest wprowadzanie elementu celu wnioskodawcy na etapie kwalifikacji danej informacji. Interpretacja taka prowadziłaby do nieracjonalnego skutku w postaci uzależnienia charakteru danej informacji jako mającej lub niemającej charakteru publicznego, w zależności od tego, który podmiot i w jakim celu wnioskuje o jej udostępnienie.

Przy czym należy tu wskazać, że powyższego ustalenia nie zmienia fakt dobrowolnego podania przez wnioskodawcę jego motywacji i celu, w jakim składa on wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Uzależnienie publicznego charakteru danej informacji od celu, jaki przyświeca wnioskodawcy, sprzeczne byłoby ze wskazanym powyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i przyjętym na gruncie tej ustawy kryterium rzeczowym, opierającym się na treści danej informacji i jej charakterze. Co zostanie dalej wskazane, nie oznacza to, iż sam cel wnioskodawcy nie będzie nigdy podlegał ocenie w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Możliwa jest ocena, iż wniosek o udostępnienie informacji został złożony w celu innym niż kontrola podmiotów publicznych, jednak wbrew zarzutom Wojewody [...] kwestia ta nie podlega analizie na etapie kwalifikacji danej informacji jako informacji o sprawach publicznych.

Należy mieć na uwadze, że podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Wojewody [...], z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, że powyższe rozważania trzeba odnieść do informacji publicznej mającej charakter informacji prostej. Inna sytuacja jest w przypadku żądania informacji przetworzonej, kiedy to stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., udostępnienie jej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wówczas analizie podlega, czy żądanie wnioskodawcy umotywowane zostało względami prywatnymi, czy też publicznymi. Ponieważ w niniejszej sprawie organ administracji nie rozważał, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poczynienia ustaleń w tej kwestii.

Powyższe wnioski przesądzają o nietrafności zarzutu naruszenia prawa materialnego z lit. a) skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż cel wnioskodawcy nie podlega ocenie na etapie kwalifikacji, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej.

Przechodząc do drugiego z zakreślonych na wstępie zagadnień wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego z lit. b) skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p w przyjęciu, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 2020 r. nie stanowi nadużycia prawa do informacji, podczas gdy został on złożony w interesie wnioskodawcy, a nie społecznej kontroli działalności władzy publicznej, nie koresponduje z podstawowymi celami i założeniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej.

Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

W kwestii nadużycia prawa do informacji należy dodatkowo wyjaśnić, że takiej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej nie zna ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 27-41).

Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. J. R. nadużył prawa do informacji publicznej. Jak wynika z poczynionych powyżej ustaleń, powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. Nie sposób uznać, aby złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w celu użycia uzyskanej informacji w komentarzu do ustawy dyskwalifikowało ten wniosek jako złożony stricte w celach osobistych i majątkowych. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że w takiej sytuacji mamy do czynienia zarówno z interesem indywidualnym, co wiąże się z wykonywaniem zawodu naukowca i nauczyciela akademickiego, jak i z interesem publicznym. Bezspornie celem prowadzenia działalności naukowej jest poszerzenie stanu wiedzy poprzez rozwiązywanie istniejących problemów naukowych (zob. np. art. 187 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Działalność naukowa ma zatem znaczenie dla ogółu społeczeństwa, może być ona prowadzona na różnych płaszczyznach. Fakt, iż wnioskowana informacja dotyczy działalności Wojewody [...], nie zmienia tego, że może ona być istotna dla poszerzenia stanu wiedzy w dyscyplinie nauk prawnych. Przedmiotem działalności naukowej w tej dyscyplinie jest nie tylko interpretacja przepisów prawa, lecz także ocena ich stosowania w praktyce działalności organów władzy publicznej. W szczególności informacja dotycząca praktyki funkcjonowania organu administracji może być istotna dla oceny, czy działanie to jest zgodne z prawem. Powyższe ustalenie jest tym bardziej zasadne, że stawiane przez skarżącego pytania, m.in. dotyczące ilości, adresatów czy sposobu doręczenia decyzji o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19, w sposób obiektywny mogą mieć znaczenie dla większej liczby osób, w tym prawników, ale także lekarzy czy pielęgniarek. Zatem wnioskowane informacje powinny być oceniane przy uwzględnieniu możliwości ich wykorzystania w szerszym kontekście, niż tylko jako dane istotne w subiektywnym celu wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższe ustalenia stoją na przeszkodzie przyjęciu, iż w sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. Ocena ta powinna być zarezerwowana dla sytuacji, w których wnioskodawca zmierza wyłącznie do realizacji własnych interesów, a nie dla sytuacji, w których cel wnioskodawcy ma charakter mieszany. Nie można zanegować, iż złożony wniosek realizował w części cel komercyjny, związany z wydaniem komentarza do ustawy. Co jednak pominął organ, a słusznie podniósł WSA w Krakowie, w sytuacji złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w celu prywatnym i zarazem w celu publicznym, co do zasady nie jest możliwe ustalenie, który cel dominuje. Jednocześnie cel związany z wykorzystaniem wyników badań naukowych ma charakter obiektywny i publiczny, ponieważ jest on istotny nie tylko dla wnioskodawcy, a także dla pewnej części społeczeństwa, m.in. adresatów decyzji o skierowaniu pracownika medycznego do pracy przy zwalczaniu epidemii COVID-19 czy urzędników administracji. W takim stanie rzeczy wniosek o nadużyciu prawa do informacji publicznej jest nieuprawniony, zaś zarzut 1 lit. b) skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

W konsekwencji nie jest także trafny zarzut 1 lit. c) dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Jak już ustalono, żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, co przesądza o prawidłowym zastosowaniu hipotezy normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego oraz o bezzasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów, z uwagi na ich błędną wykładnię.

Wskutek powyższych ustaleń niezasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. przez zastosowanie art. 149 p.p.s.a. w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi. Art. 149 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują one sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. W świetle przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zastosował art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. i zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Ustalenia te przesądzają o bezzasadności zarzutów a) i b) naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.