Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1409/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, pkt 8, art. 28, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1 art. 59 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.B. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [..] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Z akt sprawy wynika, że na działce o nr 158 położonej w miejscowości S., znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach 11,00 m x 9,40 m, z dobudowanym do zasadniczej bryły budynku gankiem o wymiarach 4,25m x 2,35 m. Budynek posiada wysokie podpiwniczenie, parter i poddasze użytkowe oraz wysokie dwuspadowe zadaszenie, w którym znajdują się od strony południowej i północnej otwory okienne, a w bocznych ścianach lukarny. Dookoła budynku nad: I kondygnacją i II kondygnacją wykonany jest "wypust dachu" (nadwieszenie budynku) wynoszący 1,10 m. Obiekt posiada ściany murowane z bloczków gazobetonowych oraz stromy dach o konstrukcji drewnianej kryty blacho - dachówką i znajduje się w odległości 13,00 m od "środka" utwardzonej drogi gminnej oraz 4,00 m od ogrodzenia betonowego pomiędzy działką nr 158, a działką M.B. Budynek jest użytkowany i jest w dobrym stanie technicznym.

PINB ustalił, że inwestor - A.K. w dniu 7 kwietnia 2008 r. dokonał zgłoszenia Staroście Powiatowemu zamiaru wykonania robót remontowych w budynku mieszkalnym na działce nr 158 w S. obejmujących między innymi wymianę konstrukcji drewnianej dachu na budynku zasadniczym i ganku, remoncie wewnętrznej instalacji elektrycznej i instalacji wod. - kan. w poziomie poddasza, odbudowę trzonów kominowych ponad połacią dachową, obłożenie schodów wejściowych płytkami itd. Organ nie wniósł sprzeciwu.

Wykonując zgłoszone roboty budowlane inwestor przekroczył zakres tego zgłoszenia i dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek i przebudowy dachu z nadbudową kondygnacji mieszkalnej w formie poddasza użytkowego nad parterowym, częściowo podpiwniczonym budynkiem mieszkalnym.

W związku z powyższym Organ I instancji po wdrożeniu procedury legalizacyjnej postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "P.b.") nałożył na A.K. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 marca 2012 r., dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia. Następnie w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji postanowieniem z [...] listopada 2013r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie i podjął je postanowieniem z dnia [...] maja 2016r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] PINB zmienił własne postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia wymaganych dokumentów oraz ustalił nowy termin do dnia 30 września 2016 r.

Po uzupełnieniu przez inwestora braków w projekcie architektoniczno – budowlanym i usunięciu nieprawidłowości w złożonych dokumentach, PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], nałożył na A.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za nadbudowę i rozbudowę spornego budynku wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...] uchylił w całości w/w postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedokonania sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do w specjalności instalacyjnej, w branży sanitarnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] ustalił dla A. K., opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 158 w S. wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie M.B. zarzucając plagiat projektu z remontu i przebudowy budynku i brak określenia co było przedmiotem rozbudowy i nadbudowy. W jej ocenie pominięto fakt, że do dnia dzisiejszego nie wyjaśniono kwestii legalności budowy spornego budynku mieszalnego parterowego, który został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1988 r. nr [...], podczas gdy toczy się sprawa o legalizację samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku.

WINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2098 ze zm., dalej "k.p.a."/, oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018r. znak: [...] dot. wyłączenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniu zażaleniowym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyjaśnił, że regulacje dotyczące samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zostały zawarte w art. 48 i 49b P.b. Regulacją tych przepisów objęte są wyłącznie te obiekty budowlane, które powstają lub powstały w wyniku prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z definicją określoną przez ustawodawcę w art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć także rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część. Natomiast przez nadbudowę obiektu budowlanego należy rozumieć zmiany parametrów istniejącego obiektu takich jak wysokość i wykonanie dodatkowej kondygnacji obiektu. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Wykonanie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na budowę jest traktowane jako samowola budowlana, która zagrożona jest nakazem rozbiórki zgodnie z art. 48 P.b.

Ustawa Prawo budowlane umożliwia, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki samowoli budowlanej i jej zalegalizowanie. Regulacja wymogów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta została w art. 48 - 49a ustawy.

Organ I instancji prawidłowo wdrożył właściwą procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 P.b. i ustalenie opłaty legalizacyjnej jest uwarunkowane sprawdzeniem, że przedłożone dokumenty mogą stanowić podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W myśl art. 49 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy jest zobowiązany zbadać: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59f P.b., z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu - art. 49 ust. 2 P.b. Wysokość kary stanowi iloczyn opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania.

W ocenie Organu odwoławczego przedłożone przez A.K. dokumenty spełniają przewidziane prawem wymogi, określone w art. 49 ust. 1 P.b., przedłożony projekt budowlany jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 201 5r. nr [...], został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami. Inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust.2 P.b., a uzasadnienie zawiera wyjaśnienie, dlaczego organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z podaniem sposobu jej wyliczenia. Wysokość tej opłaty nie jest uznaniowa. Zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalanej przy legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 49 ust. 2 P.b., jest ustawowo określona treścią art. 59f ust. 1 tej ustawy. Opłata legalizacyjna orzeczona przez organ nadzoru budowlanego w myśl w/w przepisów stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłaty legalizacyjnej określa art. 59f ust. 2, który stanowi, że: stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, z tym, że określona w tym przepisie stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu - zgodnie z art. 49 ust. 2. Współczynniki kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynniki wielkości obiektu (w) określa załącznik do ustawy P.b. Wartość współczynnika kategorii obiektu dla budynków mieszkalnych (kat. I) - wynosi: k = 2,0. Wartość współczynnika wielkości obiektu dla tego rodzaju budynków zgodnie z w/w załącznikiem wynosi: w = 1,0 . Uwzględniając obligatoryjne pięćdziesięciokrotne podwyższenie stawki opłaty (s), ostateczna wyliczona w tym przypadku wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego, wynikająca z iloczynu w/w składników wynosi: (s) x 50 x (k) x (w) = (500zł) x 50 x (2,0) x (1,0) = 50000 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu WINB wyjaśnił zakres wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót został w sposób jednoznaczny ustalony. Wyjaśnił także jak wskazano wyżej w uzasadnieniu postanowienia, że sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Przedłożony przez A.K. projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego dlatego należało ustalić opłatę legalizacyjną przewidzianą dla kategorii I. Przy wyliczeniu wysokości opłaty legalizacyjnej przyjęto współczynniki właściwe dla tej kategorii.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. zażądała uchylenia opisanego wyżej postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej ocenie przedłożona przez inwestora dokumentacja nie odpowiada wymogom z art. 49 ust. 1 P.b Organ nie był władny do wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na fakt, że przedłożony projekt obejmował remont i przebudowę a toczące się postępowanie dotyczyło samowolnej rozbudowy i nadbudowy, co jej zdaniem uzasadnia umorzenie postępowania. Zwróciła uwagę na błędne doręczanie korespondencji z akt sprawy G.S., co narusza w jej ocenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku w miejscowości S. W ocenie skarżącej nieprawidłowością było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie nieuwierzytelnionej kserokopii projektu budowlanego Kserokopia nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Organ administracji publicznej powinien podjąć działania w celu uzyskania oryginału albo odpisu dokumentu. Powyższe działanie stanowi kolejne istotne naruszenie prawa. Wiąże się to również z niezapewnieniem stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w każdym jego stadium oraz brak możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych dowodów i żądań przed wydaniem rozstrzygnięć przez nadzór budowlany. W jej ocenie Organ winien był wdrożyć procedurę na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. wobec wybudowanie spornego budynku w sposób istotnie odbiegającego od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 1988 r. wydanym przez Naczelnika Gminy w [...], udzielonym A.K. (ojcu A.K.). Organ powinien zawiesić postępowanie dotyczące samowolnej rozbudowy i nadbudowy do czasu uregulowania sytuacji budynku parterowego. Nie wskazano również jaki rodzaj samowoli budowlanej implikował opłatę legalizacyjną. Ponadto budynek parterowy zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę nie posiadał kotłowni. Błędna zatem okazała się ocena zawarta w zaskarżonym postanowieniu, że właściwie wyliczono kwotę opłaty, skoro nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej została wyliczona. Zgodnie z art. 59f ust. 1 i ust. 2 P.b. tylko takie cechy, jak: kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono enumeratywnie w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie do art. 59 f ust. 4 P.b., w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, należy ustalić karę stanowiącą sumę kar obliczonych dla różnych kategorii. Natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) - uzależniony jest od kubatury tego obiektu wyrażonej w m[3]. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie dokonał należytych ustaleń stanu faktycznego, naruszając art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ powinien dokładnie sprecyzować oraz określić stan zaawansowania samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz ustalić jakie wymiary miał obiekt przed rozpoczęciem robót budowlanych i jakie wymiary ma obecnie poprzez zobowiązanie do dodatkowych oględzin /czy zobowiązania do powołania biegłego rzeczoznawcę budowlanego, uzyskanie opinii odnośnie budynku samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego w związku z ustaleniem opłaty legalizacyjnej a nawet przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy - P.b. dotyczące tzw. samowoli budowlanej. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego, przy którym inwestor przekraczając zakres zgłoszenia dokonał jego samowolnej rozbudowy o ganek i przebudowy dachu z nadbudową kondygnacji mieszkalnej w formie poddasza użytkowego nad parterowym, częściowo podpiwniczonym budynkiem mieszkalnym. Powyższe postanowienie zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego.

Sąd wyjaśnia, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego wprowadzają niejednolite tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 jest budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (tj. do robót budowlanych niebędących budową) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy).

Wskazać należy, że pojęcie robót budowlanych ma obszerny zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 P.b., są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów działań, przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane; budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 P.b., jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Można stwierdzić, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Zgodnie z powołaną definicją legalną, przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany, przy czym różny może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a P.b. przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Przebudowa, której przedmiotem może być każdy istniejący obiekt budowlany. polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu wymienioną powyżej cechę. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy nie mamy zatem do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Zmiana któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy wówczas do czynienia z przebudową a rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż w konkretnej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie budynku mieszkalnego o ganek i przebudowie dachu z nadbudową kondygnacji mieszkalnej w formie poddasza użytkowego nad parterowym, budynkiem mieszkalnym. Wbrew zarzutom skargi wykonane roboty nie mogą być zakwalifikowane jako remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 P.b., bowiem w sposób oczywisty działania inwestora nie ograniczyły się do wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje na zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole kontroli oraz dołączonych do niego zdjęciach, jak również w projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy w następstwie spełnienia nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej - i jako takie nie budzi zastrzeżeń. Z zapisów w/w protokołu wynika zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych W następstwie wykonanych robót budowanych nastąpiła zmiana podstawowych parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego (zwiększyła się kubatura budynku, powierzchnia zabudowy, wysokość budynku). Bezsporne jest też to, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonywanie powyższych robót, a wykonał je na podstawie zgłoszenia, mimo że wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Według przepisu art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. podstawową konsekwencją budowy albo wybudowania obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jest orzekany w drodze decyzji, nakaz rozbiórki. Powołana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli, a mianowicie, gdy budowa pozostaje w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić jednak należy, iż o konieczności rozbiórki lub możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu decydują konkretne przepisy, a nie uznanie organu administracji publicznej.

Ustalenie w konkretnej sprawie spełnienia warunków legalizacji stosownie do art. 48 ust 2 ustawy, a następnie dopełnienie obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy skutkowało wszczęciem procesu legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 49 ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 1, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie są kompletne. Skarżący przedłożyli wszystkie wymagane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. dokumenty. W ocenie Sądu przedłożone przez skarżących organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 P.b., gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został sporządzony przez osobę upoważnioną, i skarżący złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę (rozbudowę). Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl ust. 2 powołanego przepisu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s to stawka opłaty, k to współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do P.b.).

W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy P.b. nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. W tym stanie prawnym podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej nie mogą być uwzględnione. Nie mają także znaczenia argumenty dotyczące niewiedzy skarżących w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku. Żaden przepis ustawy nie uzależnia wymierzenia opłaty legalizacyjnej od wiedzy czy zawinienia inwestorów.

Oplata została prawidłowo obliczona.

Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego prawodawca przewidział, iż konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty nie jest obligatoryjne, chociaż jest warunkiem legalizacji, co oznacza, że nie ma obowiązku uiszczenia tej opłaty, aczkolwiek jej uiszczenie umożliwia legalizację samowoli.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa.

Treść powyższego uzasadnienia wskazuje na niezasadność zarzutów.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.