Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 565/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 686/17 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim).


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi E. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta Z. z [...] stycznia 2017 roku i umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2017 roku Prezydent miasta Z. (Prezydent) ustalił dla C. G. jako właścicielki nieruchomości położonej w Z. przy ul. D. [...] obejmującej działki [...] i [...]o łącznej powierzchni 463 m2 opłatę adiacencką w wysokości 1031,25 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), po rozpoznaniu odwołania E. W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 ze zm., dalej: "ustawa z 21 sierpnia 1997 roku").

Organy obu instancji uznały, że spełnione zostały przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej. Wskazały, że w ramach prowadzonej przez Gminę Miejską Z. inwestycji pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków sanitarnych poprzez lokalną przepompownię do kolektora południowego w ul. P. oraz odtworzenie nawierzchni drogowych, a także budowa przepompowni ścieków na Osiedlu W. w Z." została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej. Rozpoczęcie eksploatacji tej instalacji nastąpiło [...] stycznia 2014 roku. Wtedy też powstała możliwość podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W dniu [...] stycznia 2014 roku obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej na poziomie 25% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ustalona przez Radę Miejską w Z. w uchwale Nr [...] z [...] listopada 2000 roku.

W toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji przygotowane zostały dwa operaty szacunkowe opracowane przez biegłego rzeczoznawcę D. B.: pierwszy z [...] listopada 2015 roku, drugi z [...] października 2016 roku.

Organy obu instancji uznały, że sporządzone przez biegłą operaty potwierdzały wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez E. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 października 2017 roku uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że dla wykazania, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy operat obarczony jest jednak zarówno formalnymi jak i merytorycznymi wadami powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy znajdują się 2 operaty, jeden z 2015 roku, zaś drugi z 2016 roku, a ich wzajemna relacja jest wysoce niejasna. Powoduje to, zdaniem Sądu, że operat jest nieweryfikowalny albowiem niejasnym jest jaka jest jego ostateczna treść.

Sąd zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań należy przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W operacie z 2015 roku (ten z roku 2016 danych takich nie zawiera) wyliczono wprawdzie 11 transakcji jednak w przypadku 4 nieruchomości w tabeli wskazano, iż nie posiadają one kanalizacji natomiast kanalizacja istnieje w przypadku 7 pozostałych. Tym samym tabela stanowiąca załącznik do operatu z 2015 roku nie pozwala na dokonanie porównań wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie. Nadto wbrew wymogom § 40 ust. 2 przywołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W operatach nie wskazano także uzasadnienia przyjęcia określonych wag atrybutów i wskaźników korygujących atrybuty.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, spowodowało, że organ utracił kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego tę opłatę.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło punkt 2 wyroku sądu pierwszej instancji to jest punkt na mocy którego sąd umorzył postępowanie administracyjne. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kolegium zarzuciło wyrokowi w zaskarżonej części naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania powoduje, że organ traci kompetencję do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego tę opłatę.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sąd w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił dlaczego należy umorzyć postępowanie, w konsekwencji możliwe jest jedynie domniemywanie jaką wykładnię przyjął.

Kolegium wyjaśniło, że celem instytucji opłaty adiacenckiej jest uczestnictwo właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 144 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Aby móc zrealizować cel tych przepisów, czyli aby doprowadzić do uczestniczenia właścicieli nieruchomości w ponoszeniu kosztów budowy urządzenia infrastruktury technicznej lub drogi przyjęto rozwiązanie polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej lub na dobrowolnej partycypacji w kosztach budowy. W sytuacji, gdy część właścicieli nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia lub drogi dobrowolnie uczestniczyła w kosztach ich budowy, to będą oni w mniej korzystnej sytuacji niż właściciele nieruchomości, którzy nie wyrazi woli dobrowolnego uczestnictwa. Ci pierwsi zawsze poniosą pewne koszty, ci drudzy poniosą koszty tylko w przypadku wydania ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Prowadzi to do bezzasadnego rozróżnienia sytuacji osób, których wartość nieruchomości wzrosła z powodu budowy tego samego urządzenia. Skoro celem ustawodawcy jest to, by właściciele nieruchomości partycypowali w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej i dróg to za prawidłowe należy uznać stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2014 r. II SA/Łd 291/14. W wyroku tym sąd stwierdził, że nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego fakt, że upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadzi do sytuacji, w której organy administracji publicznej pozbawione zostają możliwości wykonania swoich obowiązków. Postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej nie są postępowaniami łatwymi i krótkotrwałymi. Gdyby nawet przyjąć, że wszczęcie postępowania w takiej sprawie następuje niezwłocznie po zakończeniu budowy urządzenia infrastruktury technicznej, to przed upływem 3 lat możliwe będzie wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, następnie decyzji przez organ odwoławczy, następnie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, a także wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy NSA uchyli decyzji organów obu instancji, lub utrzyma wyrok sądu wojewódzkiego uchylający obie decyzje administracyjne, może okazać się, że organ pierwszej instancji będzie miał niezmiernie mało czasu na przeprowadzenie postępowania i wydanie kolejnej decyzji przed upływem przedmiotowego terminu.

Końcowo Kolegium wskazało, że strony postępowania powinny w analogicznych stanach faktycznych i prawnych mieć analogiczne uprawnienia i obowiązki, wynika to m.in. z zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Przyjęcie wykładni o braku możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji po uchyleniu poprzedniej decyzji przez sąd jest sprzeczne z tą zasadą, będzie bowiem prowadzić do niezrozumiałego i nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji stron w przypadku gdy sąd administracyjny uchyli decyzje obu instancji i w przypadku gdy sąd administracyjny uchyli wyłącznie decyzję organu drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór przed organami administracji a następnie przed sądem pierwszej instancji koncentrował się wokół kwestii związanych z prawidłowością operatu szacunkowego.

Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył natomiast kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast stanowiska sądu co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 20 stycznia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Decyzja organu pierwszej instancji wydana została 13 stycznia 2017 roku (doręczona stronie 18 stycznia 2017 roku), a więc przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

Rozważyć zatem należało, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu pierwszej instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii.

Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku, organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku.

Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku stosuje się jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku).

Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.).

Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności o których mowa w art. 145 i 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych.

Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 ustawy doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu pierwszej instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny.

Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu drugiej instancji czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji.

Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 roku, ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 roku zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i art. 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w tym przepisie wydana została decyzja organu pierwszej instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji.

Dokonanie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku.