Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7; art. 75 par. 1; art. 77 par. 1; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 180 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] z siedzibą w O. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu [...] października 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) oraz art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 508) decyzję nr [...] w przedmiocie zwolnienia R. M. ze służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby R. M. na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.). Przesłanką wszczęcia postępowania było zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w [...] o tym, że strona jest podejrzana o przyjęcie korzyści majątkowej w zamian za zachowania stanowiące naruszenie przepisów prawa, polegające na odstąpieniu od kontroli i umożliwienie przekroczenia granicy pojazdowi, w którym ukryte były papierosy bez polskich znaków skarbowych akcyzy, tj. o przestępstwo określone w przepisie art. 228 § 3 k.k.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wystąpił do organizacji związkowej [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wszczętego postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zwolnił funkcjonariusza ze służby po upływie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podejrzenie funkcjonariusza o popełnienie przestępstwa określonego w art. 228 § 3 k.k. jest negatywnie postrzegane w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Podejrzenie to spowodowało utratę zaufania do funkcjonariusza. Również rodzaj czynu, o którego popełnienie podejrzany jest funkcjonariusz, stoi w sprzeczności z charakterem pełnionej służby.

R. M. odwołał się od powyższej decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

‒ art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów, tj. niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak też niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

‒ art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ze względu na sytuację z dnia [...] lutego 2018 r. dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności, podjęta decyzja w sprawie zwolnienia ze służby wykracza poza określone prawem granice uznania administracyjnego i nosi znamiona dowolności;

‒ art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy organ ten zaniechał ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji,

‒ art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego;

‒ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niezapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i nieumożliwienie funkcjonariuszowi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdy w rzeczywistości postępowanie toczyło się pod jego nieobecność, albowiem był zastosowany wobec niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania, co doprowadziło do braku możliwości uczestniczenia w postępowaniu i obrony swoich praw przez R. M.;

‒ art. 86 § 1 k.p.a. poprzez brak wysłuchania R. M. jako strony, a tym samym uniemożliwienie mu wypowiedzenia się odnośnie meritum sprawy, uniemożliwienie mu ujawnienia posiadanej przez niego wiedzy oraz spostrzeżeń co do prowadzonego postępowania, a także – co najistotniejsze – uniemożliwienie mu ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie skutkowało zebraniem przez organy celne wadliwego (bo niepełnego) materiału dowodowego w sprawie;

‒ art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż:

a) w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu,

b) toczące się postępowanie przygotowawcze przeciwko podejrzanemu stanowi przeszkodę w należytym wykonywaniu obowiązków służbowych, w wyniku czego nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, podczas gdy postępowanie jest na początkowym etapie, a zebrany materiał dowodowy nie przesądza o winie strony;

‒ art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zwolnienie podejrzanego, który został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia [...] marca 2018 r. oraz zwolniony od pełnienia innych obowiązków służbowych;

‒ obrazę przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez niezasadne zwolnienie ze służby funkcjonariusza objętego trwałą i skuteczną ochroną prawną przed zwolnieniem, w tym w sytuacji sprzeciwu związków zawodowych;

‒ art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zastosowanie sankcji w postaci zwolnienia ze służby funkcjonariusza o nienagannym przebiegu służby w sytuacji, gdy ta forma nie jest środkiem adekwatnym w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Związek Zawodowy [...] złożył wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz odwołanie od decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] dopuszczono Związek Zawodowy [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu, zaś odwołanie ZZ [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało włączone do akt sprawy jako pismo strony w toku postępowania. W ww. piśmie organizacja związkowa zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby zarzuciła:

1) obrazę przepisu art. 180 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 183 ust. 1 pkt 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez błędne przyjęcie w niniejszej sprawie, że w rozumieniu ww. przepisów zachodzi ważna przyczyna uzasadniająca zwolnienie ze służby oraz że funkcjonariusz nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych a dobro służby wymaga zwolnienia R. M. ze służby;

2) obrazę przepisu art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów skutkującą przyjęciem, że zachodzą przesłanki do zwolnienia R. M. ze służby oraz błędnym przyjęciem, że wymaga tego dobro służby. Zarzuciła także nienależyte rozważnie interesu strony oraz brak klarownego, pełnego wyjaśnienia motywów podjętej decyzji;

3) obrazę przepisu art. 180 ust. 3 ustawy o KAS w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez zwolnienie R. M. ze służby pomimo tego, że jest objęty tzw. ochroną związkową przed zwolnieniem i pomimo tego, że Związek Zawodowy [...] nie wyraził zgody na jego zwolnienie;

4) obrazę art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji naruszającej w swej istocie konstytucyjne domniemanie niewinności R. M., w szczególności w sytuacji, w której Prokuratur nie orzekła wobec podejrzanego zakazu wykonywania czynności służbowych ani nie zawiesiła go w tych czynnościach. Związek Zawodowy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W treści decyzji z dnia [...] października 2018 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, zgodnie z przepisem art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy, zaistnienie innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Zwolnienie w takim przypadku następuje po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy.

Utrata zaufania może być podstawą zwolnienia ze służby funkcjonariusza, jeżeli znajduje oparcie w przesłankach natury obiektywnej oraz racjonalnej i nie jest wynikiem osobistych ocen oraz subiektywnych uprzedzeń. Istnienie stanu zaufania lub jego brak może mieć znaczenie przy ocenie pracownika w kontekście skutków, jakie prawo pracy z nim łączy. Określenie "utrata zaufania" jest nieostre, jednakże należy przyjąć potoczne rozumienie tego pojęcia jako brak możliwości powierzenia obowiązków i zadań osobie, co do której nie może być pewności, że osoba ta z dobrą wiarą zadania te i obowiązki wykona.

Drugą przesłanką zawartą przepisie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS dopuszczającą zwolnienie ze służby funkcjonariusza celnego jest dobro KAS. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy nie zdefiniowano określenia "dobro KAS". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie wskazanej przesłanki musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności funkcjonariusza do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem.

Podejmując służbę, funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych zadań oraz dbania o dobre imię służby. Troska o dobro służby publicznej usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować ją będzie duży stopień represyjności. Mianowanie do służby stałej zawiera bowiem ograniczenia i obowiązki nie znane w innych stosunkach prawnych.

Na podstawie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS można rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej istniały uzasadnione podstawy do zwolnienia ze służby R. M. w oparciu o powołaną wyżej podstawę prawną. Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że strona jest podejrzana o przyjęcie korzyści majątkowej w zamian za zachowania stanowiące naruszenie przepisów prawa, polegające na odstąpieniu od kontroli i umożliwienie przekroczenia granicy pojazdowi, w którym ukryte były papierosy bez polskich znaków skarbowych akcyzy, tj. o przestępstwo określone w przepisie art. 228 § 3 k.k. Kolejnym pismem Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. uchylono środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania wobec podejrzanego R. M. Jednocześnie wobec ww. podejrzanego zastosowano dozór Policji, zakaz kontaktowania się z innymi osobami, poręczenie majątkowe oraz zakaz opuszczania kraju. Wskazano również, że zebrany w toku postępowania przygotowawczego materiał dowodowy w wysokim stopniu uprawdopodobnił, że ww. wyczerpał znamiona zarzucanych mu przestępstw.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej powyższe nie może pozostać obojętne dla stosunku służbowego R. M. Na funkcjonariuszu państwowym ciąży szczególny obowiązek przestrzegania prawa, a status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wiąże się z nieskazitelnym charakterem i nieposzlakowaną opinią. Odwołujący utracił zaufanie przełożonych. Postawa jego była również sprzeczna z dobrem KAS. Odwołujący powinien mieć na uwadze, że jako funkcjonariusz podlega szczególnym rygorom tej służby, m.in. z uwagi na specyfikę powierzonych tej formacji zadań oraz charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza ze Służbą Celno-Skarbową i wynikające z tego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Kandydat do służby od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych.

Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez funkcjonariuszy celnych prawa i zasad etycznych.

Podejrzenie przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za zachowania stanowiące naruszenie przepisów prawa powoduje, że funkcjonariusz traci nieposzlakowaną opinię, której wymaga ustawa o KAS. Funkcjonariusz traci zatem atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Służby Celno-Skarbowej. To z kolei sprawiło, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań wyłącznie przez osoby spełniające wymagania stawiane przed tą służbą, leżało wydalenie R. M. z jej szeregów.

Funkcjonariusze, aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy sprzeczne z prawem czy też mające wpływ na nieposzlakowaną opinię funkcjonariusza. Podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego sprawia, iż funkcjonariusz traci nie tylko zaufanie organu ale również autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych. Nie sposób bowiem uznać, by funkcjonariusz podejrzany o taki czyn dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową. Służba Celno-Skarbowa stanowi wyodrębnioną formację w KAS, do której zadań należy zapewnienie ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń w zakresie określonym w art. 2 ust. 13-16 ustawy o KAS.

Charakter przestępstwa, o którego popełnienie podejrzany jest funkcjonariusz, stoi w sprzeczności ze specyfiką powierzonych zadań i obowiązków. Pełnił bowiem on służbę w Oddziale Celnym w [...], zaś do jego obowiązków służbowych należało m.in. obejmowanie towarów wnioskowaną procedurą, kontrola celna towarów, a także wszczynanie postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe.

Jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Służby Celno-Skarbowej przez podległych funkcjonariuszy. Wykonywanie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza to także takie wykonywanie tych obowiązków, aby wzmacniany był w opinii publicznej zarówno wizerunek Służby Celno-Skarbowej, jak i funkcjonariusza tej formacji. Istotna z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania służby jest przy tym indywidualna postawa funkcjonariusza. Zatem dyrektor izby administracji skarbowej realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce i czuwając nad zabezpieczeniem właściwej realizacji zadań, ma możliwość oceny kadry pod kątem spełniania ustawowych przesłanek, w tym nie tylko wymogu niekaralności, ale również nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz, który tych kryteriów nie spełnia, traci zaufanie organu, nie daje już bowiem gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Nałożenie na funkcjonariuszy celnych szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Służby Celno-Skarbowej zaufanie społeczne. Z tych też względów funkcjonariusz powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji.

Przekonująca, w ocenie organu odwoławczego, argumentacja podjętego rozstrzygnięcia, znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można uznać za zasadny zarzut odwołującego pozbawienia go możliwości złożenia zeznań w charakterze strony. W sprawie funkcjonariusz ustanowił profesjonalnego pełnomocnika, który na każdym etapie postępowania miał możliwość odpowiedniego działania. Środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania został postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. uchylony, zatem sam odwołujący miał możliwość osobistego zapoznania się z aktami oraz złożenia wyjaśnień.

Fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem.

Niewątpliwie słuszny interes strony przemawia za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie. Stoi on jednak w sprzeczności z interesem społecznym, a co za tym idzie, również interesem Służby Celno-Skarbowej – dobrem Krajowej Administracji Skarbowej i stanowi przeszkodę do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza przejawiającego się w pozostawieniu go w służbie.

Organy KAS prowadzące sprawę zwolnienia ze służby w oparciu o przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS nie miały obowiązku badania, analizy i wyjaśniania sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...] wobec R. M. Do ustalenia czy wystąpiły przesłanki rozwiązania stosunku służbowego w postępowaniu administracyjnym, zbędnym jest szczegółowe badanie podstaw wszczęcia postępowania przygotowawczego wobec strony. Nie doszło również do naruszenia zasady domniemania niewinności. Organ wyjaśnił, że kwestia winy nie jest badana w postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o ww. przepis. Do oceny kwestii winy odnośnie czynu, o którego popełnienie jest podejrzany odwołujący, właściwym jest sąd kamy, a nie dyrektor izby administracji skarbowej jako organ administracyjny. Nie gromadzi on i nie analizuje dowodów potwierdzających winę funkcjonariusza. Organy KAS nie są uprawnione do orzekania o winie czy niewinności funkcjonariusza, do czego właściwy jest sąd karny. Dlatego też przyczyną zwolnienia strony ze służby nie było uznanie go winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, lecz utrata nieposzlakowanej opinii, a w konsekwencji utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych w związku z podejrzeniem popełnienia czynu zabronionego. Przyczyną zwolnienia funkcjonariusza nie jest również postępowanie dyscyplinarne, ale przesłanki wskazane w przepisie art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

W ocenie organu niezasadny jest również zarzut dotyczący wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w czasie trwania zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz niezastosowania art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS. Decyzja zawieszająca odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia – o zwolnieniu ze służby, istniejące w ramach jednego stosunku służbowego funkcjonariusza, regulują dwie odrębne kwestie. Pierwsza z decyzji dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, to jest zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków. Druga decyzja decyduje natomiast o bycie prawnym stosunku służbowego w ogóle. Przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie rodzi żadnych uprawnień do pozostawania funkcjonariusza w służbie przez cały okres toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, a tym samym nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (na gruncie ustawy o KAS analogiczny art. 180 ust. 1 pkt 9), o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza nie pozbawia zatem możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza w oparciu o przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy w postępowaniu karnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wprowadzając do ustawy o KAS tę szczególną regulację prawną dotyczącą zwolnienia ze służby w przypadku zaistnienia "innej ważnej przyczyny", w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania do funkcjonariusza, ustawodawca umożliwił eliminowanie ze struktur tej formacji funkcjonariuszy, w stosunku do których pojawił się choćby cień podejrzenia o popełnienie czynu nielicującego z pełnioną funkcją i to niekoniecznie podlegającego odpowiedzialności karnej, jednakże powodującego ujemne skutki w postaci utraty zaufania do funkcjonariusza, czy też utraty dotychczasowego wizerunku służby w społeczeństwie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ustawy o związkach zawodowych poprzez niezasadne zwolnienie ze służby funkcjonariusza objętego trwałą i skuteczną ochroną prawną przed zwolnieniem, organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle postanowień art. 222 ustawy o KAS, funkcjonariusze mogą zrzeszać się w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1881). W myśl wskazanego przepisu funkcjonariusze mają prawo przynależeć do związku zawodowego oraz mają prawo do wykonywania funkcji związkowej. Podkreślenia jednak wymaga, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, przepisów ustawy o związkach zawodowych nie należy stosować wprost, lecz w sposób ograniczony przepisami pragmatycznymi obowiązującymi tych funkcjonariuszy. Oznacza to, że w przypadku kolizji pomiędzy normami obu tych ustaw, pierwszeństwo należy przyznać uregulowaniom pragmatyki służbowej.

Przepisy prawa pracy nie są subsydiarnie stosowane do funkcjonariuszy służb mundurowych. Do pragmatyk służbowych przepisy prawa pracy będą miały zastosowanie wtedy, gdy pragmatyka wyraźnie odwołuje się do odpowiednich przepisów prawa pracy. W pragmatykach służbowych, w tym w ustawie o KAS, nie ma bowiem generalnego odwołania do stosowania przepisów prawa pracy w sprawach w nich nieuregulowanych. Funkcjonariusze służb mundurowych nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter administracyjny. W sprawach uregulowanych przepisami pragmatyk służb mundurowych stosuje się posiłkowo przepisy prawa pracy, ale na podstawie specjalnych odesłań wyraźnie wskazanych w przepisach pragmatyk, a nie wprost na podstawie art. 5 Kodeksu pracy.

W ustawie o KAS zawarto jedynie dwa przepisy dotyczące związków zawodowych: zakaz strajku (art. 201 pkt 2) i zagwarantowanie funkcjonariuszom prawa zrzeszania się w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (art. 222). Odwołanie zaś do zasad ustawy o związkach zawodowych, a nie jej przepisów, oznacza odwołanie się do reguł ogólnych, dopuszczających odstępstwa usprawiedliwione konstrukcją stosunku służbowego, charakteryzującego się władczym zwierzchnictwem przełożonego nad podwładnym.

Z powyższego wysnuć można dwie fundamentalne zasady. Pierwsza to bezwzględne pierwszeństwo norm o charakterze obligatoryjnym zawartych w ustawie o KAS nad normami ustawy związkowej. Druga zasada to względne pierwszeństwo norm o charakterze fakultatywnym zawartych w ustawie o KAS nad normami ustawy związkowej. Istota tej zasady sprowadza się do charakterystycznego dla przesłanek fakultatywnych obowiązku ważenia przez podmiot rozstrzygający interesu służby, interesu funkcjonariusza i obowiązku odniesienia się w procesie ważenia tych interesów także do interesu związku zawodowego. Organ zwrócił jednakże uwagę na zdecydowany prymat interesu służby, co prowadzi do prostej konstatacji, że pozostałe interesy funkcjonariusza i ewentualnie związku zawodowego mogą zostać uwzględnione tylko wtedy, gdy nie kolidują z interesem służby. Orzecznictwo w tym zakresie potwierdza jednoznacznie, że przynależność do związków zawodowych (sprawowanie funkcji w organach związku zawodowego) nie chroni stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku rażącego naruszenia przez niego obowiązków służbowych. W judykaturze sformułowano bowiem pogląd, że celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zagwarantowanie mu niezależności w wypełnieniu jego funkcji, a przepisy wyznaczające zakres tej ochrony mają charakter regulacji szczególnej i muszą być wykładane ściśle. Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach nie dotyczących sprawowania przez niego funkcji. Przeciwny sposób traktowania ochrony działacza związkowego byłby dyskryminujący dla pracowników, którzy członkami związków zawodowych nie są albo nie sprawują żadnych funkcji, a są zwalniani ze służby za takie same przewinienia, jakich dopuszczają się działacze związku zawodowego.

Ochrona, jaką przewiduje art. 32 ustawy o związkach zawodowych, musi być rozumiana nie jako ochrona osoby pełniącej funkcję związkową, lecz jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związku zawodowego przez jego działacza. W świetle powyższego nie sposób uznać, by działania funkcjonariusza skutkujące naruszeniem zasad określonych w ustawie o KAS, nie mające związku z prowadzoną zwykłą działalnością związkową, miały tylko ze względu na pełnioną funkcję w związku zawodowym powodować odmienne następstwa, niż w przypadku innych funkcjonariuszy. Przyznana działaczom związkowym ochrona przed zwolnieniem ma służyć swobodnemu wykonywaniu przez nich obowiązków związkowych, zatem musi pozostawać w bezpośrednim związku z działalnością związkową. Szczególna ochrona stosunku służbowego działacza związkowego powinna bowiem służyć ochronie tych działaczy tylko przed ponoszeniem ujemnych konsekwencji wykonywania funkcji związkowych. Natomiast nie może ona mieć zastosowania w razie naruszenia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych oraz przepisów ustawy o KAS. Przepisy pragmatyki służbowej dotyczące prawidłowości, sumienności, rzetelności, bezstronności, godności funkcjonariusza w służbie publicznej w zakresie wykonywania obowiązków służbowych, powinny być ściśle przestrzegane przez funkcjonariuszy celnych, jak i organy administracji publicznej.

Związek Zawodowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2018 r. nr [...], domagając się jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) obrazę przepisu art. 7 w zw. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, brak pełnego i należytego wyjaśnienia sprawy, które to okoliczności miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji oraz brak należytego rozważenia interesu skarżącego oraz interesu publicznego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

2) obrazę przepisu art. 7 w zw. art. 75 p. 1 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do wniosków o tym, iż dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego swoich obowiązków zawodowych i że jego zwolnienia wymaga dobro KAS, w sytuacji wieloletniej nienagannej służby i braku podstaw do takich twierdzeń ze strony Szefa KAS (oraz uprzednio Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]);

3) obrazę przepisu art. 7 w zw. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie domniemania niewinności dotyczącego skarżącego i podejmowanie przeciw niemu działań prawnych adekwatnych do sytuacji stwierdzenia winy skarżącego, a w każdym razie traktowanie go jak winnego w sytuacji samego tylko postawienia zarzutu prokuratorskiego, co nie powinno mieć miejsca;

4) obrazę art. 86 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wysłuchania skarżącego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (wysłuchania strony w drugiej instancji) oraz przez brak uwzględnienia zarzutu odwołania skarżącego dotyczącego braku jego przesłuchania w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (co de facto oznacza akceptację tego wadliwego sposobu procedowania tego organu).

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił również obrazę przepisów prawa materialnego w postaci:

1) obrazy art. 180 ust. 1 pkt. 8 ustawy o KAS w całości poprzez zastosowanie w sprawie wobec skarżącego w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wadliwe uznanie, że fakt postawienia skarżącemu prokuratorskich zarzutów jest ważnym powodem do zwolnienia z służby, wadliwe stwierdzenie, że dalsze pozostawania skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania przez niego swoich obowiązków zawodowych, wadliwe i niezasadne twierdzenie, że zwolnienia skarżącego wymaga dobro KAS, wadliwe i niezasadne (bezpodstawne) twierdzenie o utracie zaufania do skarżącego;

2) obrazy przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez zwolnienie skarżącego z służby w sytuacji, gdy był on członkiem związku zawodowego objętym imienną ochroną przed zwolnieniem i Związek Zawodowy [...] nie wyraził zgody na jego zwolnienie, która to sytuacja powodowała prawną niedopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby.

Zaskarżona decyzja została wydane przedwcześnie, tj. w sytuacji prawnej, w której możliwe było przedłużenie okresu zawieszenia R. M. jako funkcjonariusza, bez konieczności zwalniania go z służby.

Celnicy narażeni są na różne formy działań odwetowych za swoją skuteczną pracę. Jedną z takich form jest pomówienie uczciwego funkcjonariusza o wzięcie łapówki lub popełnienie innego poważnego przestępstwa. Świat przestępczy doskonale zdaje sobie sprawę, że samo takie oskarżenie wyłączy funkcjonariusza z pełnienia służby (z samych tylko proceduralnych względów) na długi okres czasu, a często w ogóle wyłączy z danego miejsca.

Funkcjonariusze powinni być zatem przez Państwo chronieni w sposób szczególny i szeroko stosowane powinno być wobec nich konstytucyjne domniemanie niewinności. Chodzi o to, że powinny działać mechanizmy ogólne chroniące funkcjonariusze przed pomówieniami, zakładające że jest to swoiste "ryzyko zawodowe" wpisane w naturę tego zawodu. Tym samym nie powinno się usuwać z służby funkcjonariuszy przed prawomocnym rozstrzygnięciem ich sprawy karnej.

W niniejszej sprawie zastosowano swoisty "automatyzm" prawny polegający na przyjęciu, że skoro prokuratora postawiła funkcjonariuszowi zarzut, to należy go zwolnić ze służby.

Dobro służby nie przemawia za koniecznym zwolnieniem R. M. ze służby do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia jego sprawy, a wręcz odwrotnie – przemawiało za jego pozostawieniem tam w myśl zasady domniemania niewinności. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie zapoznały się z aktami sprawy karnej, nie można mówić o należytym i pełnym ustaleniu wszelkich okoliczności sprawy.

Niezasadnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaakceptował to, że R. M. jako strona nie był przesłuchany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji ani nie przesłuchał go w toku postępowania drugo-instancyjnego. Jest to ewidentne naruszenia prawa strony do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Funkcjonariusz mógłby wtedy ustosunkować się do prowadzonej wobec niego sprawy karnej, opisać pewne jej okoliczności, ujawnić swoje nastawienie i aktualne predyspozycje do służby.

Organy obu instancji nie rozważyły ważnego interesu strony. R. M. przez długi okres pełnił nienaganną służbę i cieszył się dobrą reputacją w środowisku, był lubiany, szanowany i ceniony. Angażował się w prace działacza związkowego walczącego o przestrzeganie praw pracowniczych oraz praw funkcjonariuszy. Jedna hipotetyczna sytuacja, nie potwierdzona żadnym wyrokiem sądu karnego, ma przekreślić cały dorobek zawodowy jego życia.

Podniesione powyżej argumenty wskazują, że w sprawie nie powinien mieć, zdaniem skarżącego, zastosowania przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Dobro KAS nie wymaga takiej decyzji i nie istniały powody do ustalenia, że skarżący nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych, jak również twierdzenia organów co do utraty zaufania.

W orzecznictwie i doktrynie istnieje rodzaju spór co do tego, jak stosować przepisy ustawy o związkach zawodowych w stosunku do funkcjonariuszy służby mundurowych (wprost, czy też odpowiednio). Jednak przy stosowaniu obydwu interpretacji ma zastosowanie art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Gdyby nawet przyjąć, że teza o bezpośrednim zastosowaniu tych przepisów nie jest właściwa, to należy bezwzględnie uznać, że przepisy te stosuje się odpowiednio i znajduje to potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Sądu Najwyższego, NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Reasumując, skarżący stwierdził, że "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych w stosunku do innych służb mundurowych, takich jak Policja, Straż Graniczna, nie wyłącza obowiązywania przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w stosunku do uprawnionych przepisami funkcjonariuszy – działaczy związkowych. Taka sama powinna być też sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że wobec braku zgody Związku Zawodowego [...] na zwolnienie R. M. ze służby, organ nie miał podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał "inna" niż określona w pkt 1-7 art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, "ważna przyczyna", uzasadniająca zwolnienie funkcjonariusza R. M. ze służby. Na tę okoliczność powołał się organ przywołując art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

W myśl powołanego przepisu, funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej można zwolnić ze służby, w przypadku zaistnienia innej, niż określona w pkt 1-7 art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych.

Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych – realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 301/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany art. 180 ust. pkt 8 ustawy KAS mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdy zaistnieje "inna ważna przyczyna". Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom KAS na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, iż na gruncie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który to przepis zawiera podobne uregulowania do tych zawartych w art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt K 1/04 (publ. OTK-A 2004/9/93), wskazał, że przy odczytywaniu treści określenia "ważny interes służby" należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego (...); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ww. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawa. Winny to być zatem osoby cieszące się autorytetem w społeczeństwie, respektujące zasady współżycia społecznego, dotrzymujące roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą więc znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o to, iż by miały łamać prawo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 314/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądy podkreślają również, że policjant, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieposzlakowanej opinii". "Poszlaka" w języku polskim to podejrzenie, przesłanka przemawiająca za określoną interpretacją jakiegoś zjawiska czy jakiejś sytuacji, natomiast "nieposzlakowany", to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać – nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia zawodowego, jak i prywatnego. Utratę przymiotu nieposzlakowanej opinii nie powoduje wyłącznie karalność danej osoby. Taki skutek może wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem samo podejrzenie o popełnienie przestępstwa świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13; z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1715/13; z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07; publ. j.w.).

Przedstawione powyżej rozważania będą miały, zdaniem Sądu, odpowiednie zastosowanie do zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w oparciu o przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż przepis art. 151 ustawy o KAS, analogicznie jak art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, stawia warunek, by służbę Celno-Skarbową pełniły jedynie osoby o nieposzlakowanej opinii.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że pozostawanie w służbie funkcjonariusza, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza dobro KAS. Taka sytuacja niewątpliwie rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku KAS w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Wskazane, negatywne konsekwencje pozostawania w służbie funkcjonariusza, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, należy oceniać jako przewyższające swoją wagą gatunkową uprawnienia funkcjonariusza określane mianem "słusznego interesu strony".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi dobro KAS i utratę zaufania do skarżącego została wystarczająco wykazana.

W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że funkcjonariuszowi – R. M. postawiono prokuratorskie zarzuty przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, polegające na odstąpieniu od kontroli i umożliwienie przekroczenia granicy pojazdowi, w którym ukryte były papierowy bez polskich znaków skarbowych akcyzy, tj. popełnienia przestępstwa określonego w przepisie art. 228 § 3 k.k.

W świetle powyższego, za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Prawidłowo bowiem uznały organy orzekające w sprawie, iż specyfika Służby Celno-Skarbowej, cele jakie ma realizować KAS, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, iż fakt uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza stanowi przesłankę zwolnienia ze służby na podstawie ww. przepisu. Już samo podejrzenie funkcjonariusza o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1886/10, publ. LEX nr 821111).

Wskazać w tym miejscu należy, że okoliczność, iż funkcjonariusz uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia zwłaszcza, że takie okoliczności powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych funkcjonariuszy.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia przez organy niepełnego postępowania dowodowego i niezweryfikowania podstaw do stawianych funkcjonariuszowi zarzutów karnych i pominięcia całkowicie zasady domniemania niewinności, należy stwierdzić, iż zarzut ten nie zasługuje on na uwzględnienie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93) zwracał uwagę na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Nieuzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek warunkujących jej podjęcie (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż organ KAS w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał organ prokuratorski decydując się na postawienie skarżącego w stan oskarżenia i Sąd stwierdzający, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, podstawy do zastosowania tymczasowego aresztu. To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał. dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, stwierdzić należy, iż przepis ten dotyczy ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych. Przepis ten może być odpowiednio stosowany w sprawach stosunków służbowych uregulowanych pragmatykami służbowymi. Oznacza to, że przy jego stosowaniu należy uwzględnić specyfikę stosunków służbowych (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2245/11 i wyrok WSA w Warszawie sygn. akt z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu odpowiednie stosowanie tego przepisu do ochrony trwałości stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, będącego działaczem związkowym, nie może prowadzić do uniemożliwienia rozwiązania stosunku służbowego takiego funkcjonariusza, spowodowanego brakiem zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, w sytuacji gdy powodem rozwiązania stosunku służbowego jest wydanie postanowienia o przedstawieniu mu zarzutu popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Taki sposób interpretacji przepisów zapewnia ochronę dobra publicznego, jakim jest pełnienie służby publicznej przez osoby o nieposzlakowanej opinii.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.