Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 432/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 2 art. 6 ust. 1 art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: par. 10 pkt 9 i 11 par. 14 ust. 1 par. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skarg A.S., "A" Sp. z o.o. w O., "B" Sp. z o.o. w W., B.D. oraz H.D. na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach w przedmiocie ewidencji zabytków 1. uchyla czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach w przedmiocie sporządzenia w dniu [...] r. karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – zespołu domów wczasowych w dzielnicy wczasowej [...] przy ul. [...] w U. i włączenia tej karty do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Województwa Śląskiego, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach na rzecz skarżących, w tym na rzecz B.D. i H.D. solidarnie, po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze do sądu administracyjnego na czynność Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach (dalej też jako ŚWKZ lub organ) polegającą na sporządzeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – zespołu domów wczasowych w dzielnicy [...] [...] przy ul. [...] w U. i włączenia tej karty do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Województwa Śląskiego, reprezentowani przez radcę prawnego: A. S., "A." sp. z o.o. w O., "B." sp. z o.o. w W. oraz B. D. i H. D. (dalej też jako skarżący) wnieśli o uchylenie tej czynności w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżając powyższą czynność wskazano, że stanowi ona inną czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325 t.j., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.).

Zaskarżanej czynności zarzucono naruszenie:

1) art. 6 w związku z art 7 Kpa poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, naruszenie zasady praworządności, zasady rzetelnej procedury oraz zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji sporządzenie karty ewidencyjnej obiektów nieruchomych, niespełniających wymogów przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków; krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej w skrócie Rozporządzenie lub Rozporządzenie z 26 maja 2011 r.), a ponadto błędne przyjęcie, że zespół domów wczasowych w dzielnicy [...] [...] przy ulicy [...] może zostać uznany za zabytek i podlegać wpisowi do wojewódzkiej ewidencji zabytków;

2) art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez niezebranie niezbędnego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie oceny spełnienia przez wskazane powyżej obiekty przesłanek pozwalających na uznanie ich za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności niezbadanie stanu technicznego powyższych nieruchomości, nieustalenie aktualnego sposobu ich eksploatacji, nieuwzględnienie zakresu przeprowadzonych robót budowlanych obejmujących przebudowę oraz modernizację obiektów, a w końcu błędne stwierdzenie, iż obiekty te mogą zostać uznane za zabytek;

3) art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 Kpa, art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez niepoinformowanie właścicieli obiektów o prowadzeniu przez organ postępowania w przedmiocie sporządzenia kart ewidencyjnych obiektów nieruchomych oraz włączeniu powyższych kart ewidencyjnych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków, czym pozbawiono skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu, pomimo, iż nieruchomości objęte wpisem posiadają uregulowany stan prawny, a organ posiadał wiedzę na temat danych właściciela oraz danych użytkowników wieczystych nieruchomości;

4) art. 6 i art. 8 Kpa poprzez zaniechanie przez organ prowadzenia postępowania w sposób mający zagwarantować równość wobec prawa, do czego doszło z powodu niesporządzenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego dla Domu Wczasowego "C.", położonego przy ulicy [...], podczas gdy wszystkie inne domy wczasowe w dzielnicy [...], wybudowane w tożsamym okresie (łącznie 15 obiektów) zostały objęte kartami ewidencyjnymi obiektów nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków i przedmiotowe karty zostały włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków, które to działanie organu nasuwa uzasadnione wątpliwości co do legalności jego działania;

W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 10, § 13, § 14 ust. 1 Rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zespoły domów wczasowych w dzielnicy [...] [...] przy ulicy [...] są zabytkiem oraz mogą zostać wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy dane zawarte w sporządzonych kartach ewidencyjnych nie są ani wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym, a w szczególności nie posiadają danych, których zamieszczenie zgodnie z Rozporządzeniem z dnia 26 maja 2011 r oraz wzorem zamieszczonym w Załączniku numer 3 do Rozporządzenia było obligatoryjne, a to:

a) obejmują nieaktualną, niepełną dokumentację fotograficzną, a zatem wykorzystane materiały graficzne nie pozwalają na identyfikację obiektów oraz ich stanu,

b) nie zawierają pełnych informacji dotyczących istniejących zagrożeń, najpilniejszych postulatów konserwatorskich, które to informacje w sporządzonej karcie są ogólne, nieprecyzyjne oraz tożsame dla wszystkich nieruchomości położonych przy ulicy [...], [...] oraz [...], pomimo ich licznych odrębności, co jednoznacznie wskazuje na zaniechanie przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, a pośrednio wskazuje na brak występowania cech, które uprawniałyby do objęcia tych obiektów ochroną przez organ,

c) nie zawierają adnotacji o inspekcjach, informacji o zmianach (w tym zakresie dokonanie wpisu zostało całkowicie pominięte),

d) użytkowanie obecne w karcie ewidencyjnej zostało określone łącznie dla wszystkich obiektów zlokalizowanych przy ul. [...] jako rekreacyjne, podczas gdy obiekt przy ul. [...] nie pełni funkcji rekreacyjnej, lecz funkcję zakładu opiekuńczo-leczniczego

- co świadczy o zaniechaniu wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) § 15 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. - poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż nie zachodzi obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz o włączeniu tej karty - właściciela lub posiadacza obiektu nieruchomego, podczas gdy przywołany przepis przyzwala na odstąpienie od zawiadomienia właściciela lub posiadacza obiektu wyłącznie w odniesieniu do zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas gdy treść karty ewidencyjnej sporządzonej dla przedmiotowego zespołu domów wczasowych, a w szczególności treść postulatów konserwatorskich w rubryce 10 wskazuje jasno, iż ochroną mają zostać objęte poszczególne bryły budynków, nie natomiast układ urbanistyczny lub historyczny zespół budowlany, a ponadto wszystkie nieruchomości mają uregulowany stan prawny, wobec czego brak było podstaw do odstąpienia od zawiadomienia właściciela oraz posiadaczy nieruchomości zgodnie z § 15 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r, oraz art. 39 Kpa;

3) art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy zespół domów wczasowych w dzielnicy [...] jest zabytkiem, a tym samym istniały podstawy dla sporządzenia dla powyższych nieruchomości kart ewidencyjnych oraz wpisania ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy w przywołanej karcie ewidencyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn, dla których przedmiotowe budynki czy zespoły budynków powinny zostać uznane za zabytek i wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a ponadto ich zachowanie nie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną tub naukową, a zatem brak jest podstaw mogących przemawiać za wpisaniem przedmiotowych nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, bowiem:

a) udzielenie nadzwyczajnej ochrony poprzez wpis do ewidencji zabytków powinno być dokonywane wyłącznie wobec rzeczy, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne, zasługują na zachowanie, natomiast posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone szczegółową oceną danej i konkretnej rzeczy dokonaną przez organ, a w razie potrzeby poprzedzone stosowną ekspertyzą, czy badaniami,

b) część przedmiotowych obiektów została przebudowana oraz zmodernizowana, wobec czego zespół domów wczasowych nie prezentuje obecnie spójnej formy, zbliżonej do ich pierwotnego wyglądu, co świadczy o nieposiadaniu przez obiekty wartości historycznej, która została bezpowrotnie zatracona wskutek przeprowadzonych robót budowlanych,

c) przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w latach 1961 - 1965, a zatem około 50 lat temu, podczas gdy zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem zabytkami są obiekty wybudowane co najmniej 100 lat przed datą oceny ich "zabytkowego charakteru",

d. przedmiotowe nieruchomości mają kształt prostopadłościanów, przez co wpływają destrukcyjnie na pejzaż [...],

e. układ funkcjonalno-użytkowy przedmiotowych obiektów nie spełnia obecnych oczekiwań rynkowych turystów,

f. obiekty mają liczne wady konstrukcyjne oraz projektowe,

g. przedmiotem ewentualnej ochrony, zgodnie z prawdopodobną intencją organu, mogłaby być ewentualnie i wyłącznie cała dzielnica wczasowa [...], zaprojektowana łącznie z obiektami kultury, gastronomii oraz punktami usługowymi oraz szlakami komunikacyjnymi, co w przeszłości gwarantowało pełną funkcjonalność oraz samowystarczalność tak zaprojektowanej dzielnicy, podczas gdy obecnie dzielnica w opisanym kształcie na skutek dokonanych prac rozbiórkowych oraz przebudowy części obiektów już nie istnieje, natomiast sieć szlaków komunikacyjnych jest praktycznie niewidoczna z uwagi na porośnięcie tego terenu licznymi samosiejkami, które obecnie po 50 latach tworzą zwarte bariery widokowe zasłaniające poszczególne obiekty, a tym samym uniemożliwiające jakiekolwiek postrzeganie wskazanych zespołów obiektów jako zwartych i jednolitych zespołów architektonicznych,

h. nieuwzględnienie okoliczności, iż wystarczająca ochrona brył przedmiotowych nieruchomości może zostać zagwarantowana w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego, który podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

4) art. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie posiadaczy z możliwości korzystania z obiektów zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności poprzez odebranie posiadaczom prawa zabudowy nieruchomości,

W skardze zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na dokonaną zaskarżoną czynność, polegający na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy zespól domów wczasowych spełnia warunki pozwalające na uznanie tych obiektów za zabytek tj. w szczególności uznanie, iż ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw mogących przemawiać za ich wpisaniem do wojewódzkiej ewidencji zabytków, z przyczyn wymienionych wyżej.

Skarżący z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z uwagi na okoliczność, iż nie złożyli skargi w terminie bez swojej winy.

Ponadto w oparciu art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wymienionych kolejno w skardze dokumentów, na fakty wskazane w uzasadnieniu skargi, w tym ze sporządzonej na ich zlecenie opinii historyka sztuki.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] skarżący zostali poinformowani o zamiarze włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, będącego zespołem domów wczasowych w dzielnicy [...], znajdującego się przy ulicy [...]. Wyjaśniono przy tym, że skarżący ad. 1 jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...], skarżący ad. 2 jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...], skarżący ad. 3 jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...], zaś skarżący ad. 5 są użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. [...].

Do skargi załączono wydruki z ksiąg wieczystych dotyczących poszczególnych nieruchomości.

Zaakcentowano, że skarżący nie mieli wcześniej wiedzy na temat dokonanego włączenia kart ewidencyjnych obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków nigdy nie poinformował ich o dokonanej w tym względzie czynności. Wskazali, że skargę wnieśli z zachowaniem ustawowego terminu, którego bieg należy liczyć od dnia odbioru przez skarżących wskazanych powyżej zawiadomień Burmistrza Miasta U. Zawiadomienie w BlP, o którym skarżący nie mieli wiedzy, nie stwarzało zaś możliwości podważenia czynności organu, przede wszystkim w BlP brak jest daty zamieszczenia informacji.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Organ podał, że informacja o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych przedmiotowego zespołu domów wczasowych umieszczona została na stronie podmiotowej BlP.

Jako przesłankę sporządzenia karty i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wskazano na konieczność ochrony zabytkowego zespołu domów wczasowych.

Organ stwierdził, że dwukrotnie odmawiał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], [...] w U. m.in. ze względu na niezapewnienie prawidłowej ochrony przedmiotowego zespołu domów wczasowych.

Podkreślił, że z literalnego brzmienia z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definiującego pojęcie zabytku wynika wprost, iż nawet zły stan zachowania obiektu zabytkowego (zły stan techniczny) nie uniemożliwia objęcia go ochroną, jeżeli nadal spełnia on przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy. Wprawdzie organy mają obowiązek uwzględniać stan techniczny obiektu, jednak nie w ujęciu budowlanym i funkcjonalnym, ale z uwagi na zachowaną, bądź nie substancję zabytkową. Dopóki zniszczenie obiektu nie wskazuje jednoznacznie, ze nie przedstawia on już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, dopóty może zostać objęty ochroną. Tym samym nawet znaczna degradacja nieruchomości nie oznacza, że nie mamy do czynienia z zabytkiem.

Podniósł, że zabytkami mogą być także obiekty typowe, charakterystyczne dla zabudowy określonych okolic, miast, czy regionów i z tego powodu wymagają zachowania o nich świadectwa dla przyszłych pokoleń. Ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej substancji leży w interesie społecznym, który ma pierwszeństwo przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu.

Zaakcentowano, że przedmiotowy zespół domów wczasowych jest jednym z trzech zespołów domów wczasowych zbudowanych w latach 1961-1965, stanowiących pierwszy w Polsce przykład budowy kompleksowej dzielnicy [...]. Ponadto nie istnieje w polskim systemie prawnym, ani doktrynie, cezura czasowa stanowiąca granicę, po przekroczeniu której dany przedmiot uznawany jest za zabytek zaś granica między zabytkiem a dobrem kultury współczesnej jest płynna. Jako przykłady wskazano pawilon [...] wchodzący w skład "D." w [...] (1961 r.) czy też "E." (1955 r.), "F" w K., którego budowa została zakończona w 1971 r., cerkiew G. w B. niedaleko S. (1997 r.).

Organ podniósł także, że podejmując decyzję o sporządzeniu i włączeniu do wojewódzkiej ewidencji wskazanej powyższej karty korzystał z opinii biegłego dr inż. arch. B. C. z [...] roku "Ocena wartości dzielnicy wypoczynkowej [...] w U."

Odpierając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kpa organ podniósł, że "postępowanie" w sprawie sporządzenia i włączenia kart do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy Kpa. Kwestie te bowiem reguluje w sposób wyczerpujący rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r. Jakkolwiek zgodność tych regulacji z Konstytucją RP w zakresie zapewnienia posiadaczom zabytków udziału w "postępowaniu" w sprawie włączenia karty obiektu do wojewódzkiej czy gminnej ewidencji zabytków jest kwestionowana, to jednak przepisy te nadal obowiązują i wiążą wojewódzkich konserwatorów zabytków.

W ocenie organu karta ewidencyjna przedmiotowego zespołu domów wczasowych sporządzona została zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia. Ponadto prawodawca nie przewiedział obowiązku wskazania w karcie uzasadnienia jej sporządzenia, ani też wskazania jakie wartości stały u podstaw uznania obiektu za zabytek nieruchomy, czy też sporządzenia dla niego karty ewidencyjnej. Stąd też oczekiwanie umieszczenia wskazanych w skardze informacji w karcie należy traktować jako postulat de lege ferenda

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2022 r. pełnomocnicy skarżących podtrzymali skargę wnosząc i wywodząc jak w jej treści. Dodatkowo wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego historyka sztuki na okoliczność, czy wskazany w karcie zespół stanowi zabytek.

Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do skargi na wskazane w skardze okoliczności oraz oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego historyka sztuki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność sporządzenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków oraz czynność włączenia tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podstawę prawną do dokonania tych czynności stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie t.j. z 2021 r. poz. 710 ze zm. dalej w skrócie ustawą lub u.o.z.) oraz § 15 ust. 1 Rozporządzenia. Czynności te należy zakwalifikować jako czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny. Jej adresatem nie są bowiem jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej.

Zgodnie z § 15 ust. 1 Rozporządzenia z 26 maja 2011 r. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Przepis ten konstruuje istotny wymóg dotyczący zapewnienia właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości udziału w wymienionych w nim czynnościach. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek legalności tych czynności. Odnotować jednocześnie należy, że omawiany tutaj wymóg został znacząco złagodzony w § 15 ust. 2 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienia o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej. Dotyczy to także sporządzenia nowej karty ewidencyjnej takiego zabytku. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie stanowi wyjątek od reguły wynikającej z ust. 1 tego przepisu. Z tego względu katalog sytuacji w nim wymienionych powinien być rozumiany w sposób ścisły. W realiach rozpoznawanej sprawy zaskarżona czynność zdaniem Sądu nie mieści w żadnej z sytuacji, o której mowa w ust. 2 wskazanego powyżej przepisu, skoro jej przedmiot zgodnie z treścią kwestionowanej karty oznaczono jako zespół domów wczasowych, a zatem jest to zespół budynków, a nie historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny. Organ oznaczając przedmiot karty nie posłużył się też pojęciem "historycznego zespołu budowlanego". Żadnym z w/w, przyjętych w § 15 ust. 2 Rozporządzenia i art. 3 pkt 12 i 13 ustawy, pojęć na oznaczenie zabytku nie posłużył się też biegły w w/w "Ocenie wartości dzielnicy wypoczynkowej [...] w U.", na którą powołuje się w odpowiedzi na skargę organ. W odpowiedzi tej oraz w toku postępowania sądowego ŚWKZ nie wypowiedział się zresztą w ogóle co do ewentualnych podstaw zakwalifikowania objętego postępowaniem zespołu domów wczasowych do jednego z rodzaju zabytków, o jakim w § 15 ust. 2 Rozporządzenia mowa. Ponadto stan prawny wszystkich nieruchomości objętych zaskarżoną czynnością należy uznać za uregulowany. Oznacza to, że poprzestając na obwieszczeniu w BIP organ naruszył § 15 ust. 1 Rozporządzenia.

Skutki powyższego naruszenia należy ocenić przez pryzmat § 15 ust. 4 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku organ zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wynikający stąd wymóg, aby zawiadomienie nastąpiło jeszcze przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do ewidencji ma na celu umożliwienie właścicielowi czy posiadaczowi danej nieruchomości zajęcie stanowiska, w tym przedstawienie argumentacji przeciwko planowanemu włączeniu. W realiach rozpoznawanej sprawy niespełnienie tego wymogu mogło mieć istotny wpływ zarówno na sporządzenie karty ewidencyjnej, jak i na jej włączenie do ewidencji. Jak wynika bowiem z dalszych rozważań skarżący podnieśli szereg okoliczności, bez których wyjaśnienia zaskarżone czynności należy uznać co najmniej za przedwczesne. W konsekwencji naruszenie wymogu wynikającego z § 15 ust. 1 Rozporządzenia w ocenie Sądu stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej czynności, gdyż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z § 14 ust. 1 Rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także, czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Kontrola legalności czynności włączenia karty ewidencyjnej do ewidencji zabytków oraz poprzedzającej ją czynności sporządzenia karty wymaga zatem oceny, czy wskazany w przytoczonym powyżej przepisie organ należycie wywiązał się z obowiązku sprawdzenia danych zawartych w karcie ewidencyjnej oraz załączonej do karty dokumentacji fotograficznej. Jakkolwiek z przepisów Rozporządzenia nie wynika bliżej co należy rozumieć za dane wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz kiedy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację, to zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że w realiach rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu organ nie wypełnił w należyty sposób powyższych obowiązków, przede wszystkim gdy chodzi o zgromadzenie dokumentacji zabytku umożliwiającej jego identyfikację. Kwestionowaną kartą ewidencyjną objęte są domy wczasowe położone pod różnymi adresami na sześciu nieruchomościach, tymczasem dokumentacja fotograficzna, mająca identyfikować ten zespół, zawiera jedynie 3 fotografie, dotyczące tylko dwóch budynków oraz mapę z zaznaczonym położeniem obiektów bez jakiejkolwiek już ich na tej mapie identyfikacji. Odnośnie do sześciu domów wczasowych karta nie zawiera zatem żadnych fotografii. W tym względzie należy mieć też na uwadze, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej, dołączonej do skargi, obiekty położone na poszczególnych nieruchomościach obejmują najczęściej więcej niż jeden budynek. W tym kontekście należy mieć też na uwadze możliwość identyfikacji objętych kartą ewidencyjną obiektów m.in. gdy chodzi o identyfikację odnoszących się do nich zagrożeń i najpilniejszych postulatów konserwatorskich, o jakich mowa w pkt 10 karty. Istnieje zasadnicza wątpliwość, czy przy tak istotnych brakach w identyfikacji obiektów można dostatecznie zidentyfikować przedmiot ochrony na etapie jego dalszego użytkowania. W tym miejscu należy też zaakcentować, że już ta okoliczności skutkować musiała uchyleniem zaskarżonych czynności w całości. Ich przedmiotem był bowiem zespół budynków, dla którego najpierw sporządzono kartę, a następnie włączono ją do ewidencji. Takie oznaczenie przedmiotu zaskarżonych czynności powoduje, że są one niepodzielne. W każdej z tych czynności nie można bowiem wyróżnić samodzielnych części, spośród których możliwe byłoby wyeliminowanie jedynie niektórych, przy jednoczesnym pozostawieniu pozostałych.

W odniesieniu do pozostałych podniesionych w skargach braków w treści poszczególnych rubryk zaskarżonej karty, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, aby miały one taki charakter, który samodzielnie dawałby podstawę do wyeliminowania kontrolowanych obecnie czynności z obrotu. Zarzutów w tym zakresie skarżący nie poparli żadnymi przepisami prawa materialnego, które by je uzasadniały, i których naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie należy podnieść, że z przepisów nie wynika zakres szczegółowości zagrożeń i najpilniejszych postulatów konserwatorskich, o jakich mowa w § 10 ust. 1 pkt 10 Rozporządzenia. W żaden sposób skarżący nie uzasadnili zarzutu naruszenia pominięcia w zakwestionowanej karcie adnotacji o inspekcjach oraz informacji o zmianach (pkt 11 wzoru karty w zw. z § 10 ust. 1 pkt 11 Rozporządzenia). W tym względzie zarzut skarżących jest bezpodstawny, gdyż zdaniem Sądu ta rubryka karty dotyczy ewentualnych czynności organu podejmowanych dopiero na dalszym etapie ochrony konserwatorskiej, tj. mających miejsce już po sporządzeniu karty obiektu nieruchomego i po włączeniu jej do w.e.z., które to czynności nie stanowią przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

Równie istotnym zagadnieniem dla oceny legalności zaskarżonych czynności jest to, czy obiekty stanowiące ich przedmiot mogły być w ogóle uznane za zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.z. W związku z tym należy zauważyć, że w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych znajduje się powoływana w odpowiedzi na skargę opinia autorstwa dr inż. arch. B. C. opatrzona tytułem "Ocena wartości dzielnicy wypoczynkowej [...] w U." We wnioskach końcowych tej opinii wskazuje się m.in. na potrzebę zachowania charakteru dzielnicy [...] w możliwie niezmienionej formie poprzez ochronę oryginalnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego oraz kompozycji w skali całego założenia. W treści zaś opinii przedstawiono szereg argumentów mających przemawiać za wartością historyczną, wskazując też na unikalność, nowatorstwo, wpisanie w kontekst i uznanie przez współczesnych. Nie sposób jednak nie dostrzec, że wartości te zostały odniesione do całej dzielnicy [...] [...], a nie do poszczególnych budynków wchodzących w skład przedmiotowego zespołu. Zabrakło też wystarczającego odniesienia bezpośrednio do przedmiotowego zespołu budynków. Bardzo ogólnie i marginalnie w kontekście traktowania przedmiotu jej oceny za zabytek odniesiono się też w opinii do akcentowanej przez skarżących kwestii utraty przez objęty kartą ewidencyjną zespół domów wczasowych cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. w następstwie zrealizowanych na przestrzeni czasu w odniesieniu do poszczególnych budynków prac rozbiórkowych, przebudów, modernizacji i czy też zmiany sposobu użytkowania, mających zdaniem skarżących wpływ na zachowanie ich spójnej formy zbliżonej do pierwotnego, mogącego mieć wartość historyczną wyglądu. Niedostateczne wyjaśnienie sprawy w tym zakresie mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy, gdy chodzi o kwalifikację obiektów lub ich zespołu jako zabytku. W konsekwencji opinia ta nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla sporządzenia zaskarżonej karty ewidencyjnej ani jej włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Województwa Śląskiego. Argumenty w niej przedstawione mogłyby zostać wzięte pod uwagę co najwyżej w odniesieniu do takiej karty ewidencyjnej, której przedmiotem byłby ewentualnie zabytek stanowiący historyczny układ urbanistyczny lub historyczny zespół budowlany w rozumieniu § 15 ust. 2 Rozporządzenia, który jednak, jak wyżej podniesiono, nie stanowił przedmiotu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji ocena zasadności ewentualnego uznania za zabytek całej dzielnicy [...] jako historycznego układu urbanistycznego, względnie historycznego zespołu budowlanego, wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy.

Odnotować także należy, że przywołana przez organ opinia została sporządzona w dniu [...] r. Natomiast sporządzenie zaskarżonej karty nastąpiło w dniu [...] r., co wynika z adnotacji zawartej w rubryce nr 12 tej karty. Sąd nie miał zatem podstaw do tego, aby przyjąć, że argumenty podniesione w tej opinii (pomijając ich ograniczoną przydatność z punktu widzenia przedmiotu zaskarżonych czynności) stanowiły dla organu argument przemawiający za sporządzeniem kwestionowanej karty. Nie jest też wystarczające, zdaniem Sądu, powoływanie się przez ŚWKZ w tak kontrowersyjnej i wymagającej wiadomości specjalnych sprawie (co do uznania danego obiektu nieruchomego za zabytek) jedynie na posiadaną "wiedzę ekspercką i doświadczenia" organu (tak w odpowiedzi na skargę).

Rozstrzygnięcie organu powinno być zatem poprzedzone wydaniem opinii przez biegłego (lub biegłych), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Opinia taka powinna być przy tym oparta również na szerokiej analizie stanu faktycznego sprawy o kontekście treści art. 3 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz § 15 ust. 2 Rozporządzenia, co będzie miał na uwadze ŚWKZ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiotem takiej opinii nie może być wykładnia obowiązujących przepisów, gdyż kompetencja w tym względzie leży po stronie organu orzekającego. W tym względzie w odniesieniu do dołączonej do skargi opinii "w sprawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kompleksu wypoczynkowego dzielnicy [...]", z której dowód Sąd dopuścił na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., pomijając już odmienny od przedmiotu zaskarżonej czynności jej przedmiot (skargą nie jest objęta czynność polegająca na "wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków", bo takiej czynności organ nie dokonał i w ogóle obowiązującymi przepisami taka czynność nie jest przewidziana), należy podnieść, że również w niej nie dokonano dostatecznie wyczerpującej oceny materiału dowodowego sprawy oraz jego oceny w odniesieniu do treści art. 3 pkt 1 i 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz § 15 ust. 2 Rozporządzenia. Zwraca też uwagę niejednoznaczność wyrażonych w tej opinii ocen w odniesieniu do wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy kryteriów. Teza w podsumowaniu mówiąca o "dyskusyjnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej" przedmiotu oceny, nie daje biorąc pod uwagę treść mającego posiłkowe zastosowanie art. 80 Kpa, wystarczającej podstawy do zanegowania odmiennego w tym względzie stanowiska organu. Nadto teza ta pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi w tym podsumowaniu przez biegłą argumentami mającymi ją uzasadniać, w których już jednoznacznie (a nie "dyskusyjnie") stwierdzono, że oceniany twór nieruchomy nie spełnia warunku wartości naukowej, artystycznej i historycznej.

Oddalając wniosek skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego historyka sztuki, rozumiany jako wniosek o zlecenie przez Sąd w postępowaniu sądowym wydania takiej opinii, Sąd miał na uwadze, że możliwości takiej nie przewiduje treść art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a. Nadto spowodowałoby to niewątpliwie nadmierne przedłużenie postępowania sądowego.

Marginalnie jedynie należy podnieść, że biorąc pod uwagę przedmiot wymaganej opinii organ powinien rozważyć, czy autor opinii nie powinien być głównie specjalistą z zakresu architektury.

W konsekwencji zaakcentować należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim wskazana powyżej opinia sporządzona na zlecenie organu, a także opinia sporządzona na zlecenie skarżących, nie pozwalają na przesądzenie zasadniczej kwestii, czy przedmiotowy zespół domów wczasowych może być w ogóle uznany za zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1, 12, 13, art. 6 ust. 1 u.o.z. oraz § 15 ust. 2 Rozporządzenia.

Jednocześnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących dotyczącym sztywnej, wynoszącej 100 lat cezury czasowej, jako przesłanki uznania za zabytek. Ponadto stan zachowania obiektu, obecne jego przeznaczenie, dostosowanie do współczesnych oczekiwań korzystających z niego osób, czy występowanie wad konstrukcyjnych lub jego stan techniczny nie są okolicznościami, które w kontekście treści art. 3 pkt 1 u.o.z. z góry wykluczałby możliwość uznania ich za zabytek. Jednak definitywne rozstrzygnięcie tych kwestii ze względu na zbytnią ogólnikowość opinii, jak i brak w tym zakresie stanowiska organu jest obecnie przedwczesne.

Brak jest też podstaw do zaakceptowania zarzutu naruszenia art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a to w sytuacji gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu Konstytucji ochrona prawa własności, w tym prawo do zabudowy nieruchomości, nie ma absolutnego charakteru, gdyż może być ograniczona przepisami ustawowymi. W odniesieniu do niniejszej sprawy przepisy takie zawiera ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którymi zarówno organ jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie są związani.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do tych przepisów, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa procesowego (niedającego podstawy do wznowienia postępowania), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd natomiast w sentencji wskazał, że uchyla zaskarżone czynności, zamiast wskazania, że stwierdza bezskuteczność tych czynności. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że podjęte orzeczenie wywiera ten sam skutek, co stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, albowiem sprowadza się ono do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych czynności, zgodnie z istotą żądania zawartego w skardze.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a zasądzając na rzecz każdego skarżących po 697 zł.

Na kwotę tę składają się kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika obliczona na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

mr