Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1032/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnego o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

Dnia [...] r. Rada Gminy w K. uchwałą nr [...] zatwierdziła Kodeks Etyczny Radnego Gminy K. stanowiący załącznik do uchwały. W podstawie prawnej rzeczonej uchwały wskazano na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie unieważnienia wspomnianej uchwały w związku z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Kodeksu Etycznego Radnego Gminy K., jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzorczy podniósł, że art. 7 Konstytucji RP zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu, i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Z kolei art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawierający normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, nie stanowi podstawy do ustanowienia przez Radę Gminy Kodeksu Etycznego Radnego. Wojewoda wskazał nadto, że normy etyczno-moralne, aczkolwiek wpływające zwykle na treść prawa pozytywnego, stanowią odrębny system. Nie jest zadaniem organów władzy publicznej tworzenie katalogu tych norm w postaci stanowionego prawa. W sytuacji bowiem włączenia ich do systemu prawa stają się one przepisami prawnymi, a wówczas określenie ich w tych przepisach jako normy (zasady) etyki staje się nieuprawnione.

Organ nadzoru zauważył przy tym, że kwestie związane z wykonywaniem mandatu radnego zostały szczegółowo uregulowane w art. 23 do 25b ustawy o samorządzie gminnym, a rada nie posiada uprawnień do zmiany, modyfikacji lub uzupełniania przepisów rangi ustawowej. Mandat radnego jest mandatem wolnym i za wykonywanie swoich obowiązków radny ponosi odpowiedzialność wyłącznie przed wyborcami.

Wojewoda podkreślił również, że wyznawanie przez człowieka określonych wartości moralnych objęte jest przysługującą, konstytucyjnie chronioną, wolnością sumienia (art. 53 ust. 1 Konstytucji RP). Narzucanie tego rodzaju wartości normami prawnymi godzi zatem w tę sferę wolności. Dlatego wolą większości radnych nie można zobowiązać do przyjęcia i stosowania wzorca postępowania. Radny ma prawo do realizowania własnej hierarchii wartości, o ile nie będzie się to kłócić z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 3170/01).

Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy K., działając na podstawie uchwały z dnia [...] r. nr [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody domagając się jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi odnotowano, że argumentacja Wojewody [...] jest błędna w kilku aspektach. Po pierwsze, strona skarżąca nie zgodziła się z zarzutem naruszenia art. 7 ustawy zasadniczej albowiem "jedynym przepisem stanowiącym podstawę do podjęcia uchwały jest właśnie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym." Wskazano, że podobne uchwały podjęte przez inne rady gmin nie zostały uchylone przez organ nadzoru. Po drugie, art. 23 do 25b ustawy o samorządzie gminnym regulują jedynie techniczne aspekty wykonywania mandatu radnego, natomiast uchylona uchwała dotyczy kwestii związanych z moralnością i etyką postępowania radnych, co nie stanowi modyfikacji w/w przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Po trzecie, zauważono, iż nieuzasadnione jest twierdzenie, że przyjęty Kodeks Etyczny narzuca pewne wartości moralne i w ten sposób stanowi naruszenie przysługującej, konstytucyjnie chronionej wolności sumienia.

Strona skarżąca podkreśliła nadto, iż fakt podjęcia uchwały jednomyślnie przez pełen skład rady wyklucza możliwość jakiegokolwiek narzucenia wartości moralnych, a tym samym zarzut naruszenia zasady wolności sumienia jest bezzasadny. Wprawdzie radny ma prawo do realizowania własnej hierarchii wartości, ale należy mieć na względzie również fakt, że skoro sami radni, jednomyślnie, ustalili wartości, jakimi będą się kierować to nie należy ich w tym ograniczać.

Podniesiono dalej w skardze, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 53 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia [...] r., organ nadzoru w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dodając, iż w ustawie o samorządzie gminnym również określone zostały postanowienia o charakterze etyczno – moralnym. W tych ramach zauważył, że art. 23 ustawy zobowiązuje radnego do kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Wskazał ponadto, iż art. [...] uchylonego Kodeksu Etyki modyfikował postanowienia art. 24e wspomnianej ustawy dotyczące przyjmowania darowizn przez radnego. Ponadto Wojewoda [...] jeszcze raz podkreślił, iż uchylona uchwała ustanawiała szereg nakazów etyczno – moralnych, które stanowiły naruszenia przysługującej radnym wolności sumienia.

Zdaniem Wojewody [...] przedstawione w skardze stanowisko Gminy K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Konstytucja wyraźnie określa, kiedy organy władzy publicznej mają prawo wkraczać w sferę wolności obywateli i ustanawiać w tym względzie ograniczenia. O wolności mówimy w sytuacji, gdy władza publiczna ma obowiązek powstrzymywać się od ingerencji w działania jednostki. Istotą tak pojętej wolności jest swoboda postępowania zgodnie z własną wolą, która nie może być niczym ograniczona za wyjątkiem obowiązku poszanowania takiej samej wolności innych ludzi. Ponadto istotnym elementem tworzącym tak pojętą sferę wolności osobistej jest nakaz powstrzymywania się od ingerencji w tą sferę przez państwo, jednocześnie władza nie może nakazać nikomu działań, których prawo w sposób wyraźny mu nie nakazuje (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda podkreślił przy tym, że dla rekonstrukcji istoty normatywnej wolności tworzonej przez Konstytucję podstawowy jest art. 31. Jest on klauzulą generalną, która określa sposób i kierunek interpretacji całego systemu prawa obowiązującego w RP. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, ograniczenie prawa i wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w przepisach konstytucyjnych, bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tego prawa lub wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi (uchwała W 3/93 z dnia 2 marca 1994 r.). Konstytucja dopuszczając takie ograniczenia (art. 31 ust. 3) ustanowiła jednocześnie warunki, pod którymi mogą one nastąpić. Warunki te zostały sformułowane w postaci przesłanki formalnej i materialnej. Przesłanką formalną jest wymaganie, iż ograniczenia wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tym samym Konstytucja ustanowiła wyczerpujący katalog aktów prawa, którymi może być uregulowana ta materia, a mianowicie są to umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie i same ustawy. Nieuwzględnienie w tym katalogu uchwał jednostek samorządu terytorialnego oznacza, iż tymi aktami nie można regulować zakresu wolności. Przesłanka materialna wymaga z kolei, by ograniczenia te były konieczne w demokratycznym państwie dla enumeratywnie wyliczonych w Konstytucji celów, a mianowicie jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dla wprowadzenia ograniczenia konstytucyjnie chronionej wolności prawodawca musi spełnić szereg warunków formalnych i materialnych.

W ocenie Wojewody [...] Kodeks Etyczny Radnego Gminy K. ustanawia szereg nakazów etyczno-moralnych, ograniczając tym samym wolność sumienia, która jest zagwarantowana w art. 53 Konstytucji. W kontekście zaś wymogów formalnych, Kodeks ten nie należy do katalogu aktów ustanowionego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można też twierdzić, że uchwała jest konieczna dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, tym samym nie zostały spełnione materialne warunki konieczne dla ustanowienia ograniczeń wolności.

W przekonaniu organu nadzoru również argument, iż Rada Gminy przyjęła przedmiotową uchwałę jednogłośnie, i że stanowi ona swoistą umowę, nie może być uznany za zasadny. Działanie wymagające zgody jest charakterystyczne dla sfery prawa prywatnego, gdzie do tego, by czynność była skuteczna wymagana jest zgoda co do istotnych elementów wszystkich jej uczestników. Miałoby więc to znaczenie, gdyby radni działali jako osoby prywatne dokonując czynności prawa cywilnego. Wtedy obowiązywałaby ich ogólna zasada dotycząca zawierania umów wyrażona w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Podejmując z kolei uchwałę jako Rada Gminy, radni zobowiązani są do przestrzegania zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Organ nadzoru zauważył nadto, że nie można mówić w tym przypadku o jednomyślności, skoro uchwała będzie obowiązywać nie tylko radnych, którzy ją podjęli ale również tych, którzy będą sprawować tę funkcję w przyszłości. Postulat dobrowolności i jednomyślności w stosunku do tych drugich jest więc bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku rozpoznania skargi nie stwierdzono naruszenia prawa, zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów o charakterze materialnym.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało podjęcia rozważań w różnych aspektach. W pierwszej kolejności należało ocenić zasadność zastosowanej podstawy prawnej aktu podjętego przez Radę. Przyszło również poświęcić uwagę zagadnieniu norm etycznych i moralnych w świetle polskiego oraz europejskiego systemu prawa.

Podstawą prawną uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] był art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie więc z jego treścią, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Interpretacja tego przepisu winna odbywać się w tej sprawie w zestawieniu z art. 7 Konstytucji RP. W myśl tego drugiego: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Jest więc bezspornym, że cytowana dyspozycja adresowana jest do wszystkich bez wyjątku organów publicznych, do których zaliczyć także należy wykonujące swoje zadania publiczne organy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (także rad gmin). Skład obecnie orzekający w pełni zaaprobował pogląd zawarty w pierwszym zdaniu tezy postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., gdzie przyjęto, iż "art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że..., zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnej określonej kompetencji." (sygn. akt WK 22/04, publ.: OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29).

Z kolei z dyspozycji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja rady gminy jako organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego jedynie przy spełnieniu dwóch przesłanek: po pierwsze – określona sprawa musi pozostawać "w zakresie działania gminy" (przesłanka pozytywna); po drugie – właściwość rady gminy do załatwienia sprawy mieszczącej w się w podanym zakresie nie może być wyłączona zapisem ustawowym (przesłanka negatywna).

W kontekście pierwszej z przywołanych przesłanek uznano, że brzmienie obu przepisów, tj. art. 7 Konstytucji RP i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednoznacznie zalicza do zadań gminy określoną sprawę, przewidując wprost kompetencje rady do załatwienia tej sprawy lub też nie określając, który organ gminy miałby ją załatwić. Nie sposób - w ocenie Sądu – podzielić stanowiska strony skarżącej, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wystarczającą podstawą prawną do podjęcia spornej uchwały. Sugeruje to rozszerzenie domniemania kompetencji rad gmin, co oznacza w praktyce przyjęcie kompetencji tychże rad w każdej kwestii związanej z funkcjonowaniem gminy, w której rada uważałaby za zasadne zająć własne stanowisko, jeżeli tylko konkretny przepis nie przewidywałby wprost właściwości innego organu. Takie rozszerzenie domniemania kompetencji pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 7 ustawy zasadniczej.

Konstatując tą część rozważań należało za słuszne uznać stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni, co oznacza że rada nie jest władna do stanowienia aktów prawa miejscowego, ani podejmowania czynności nieprzewidzianych w tym przepisie. Wspomniany przepis stanowi ogólną normę interpretacyjną rozstrzygającą o właściwości organów do podjęcia określonego zadania, sam zaś przepis nie kreuje nowych zadań, ani nie stwarza nowej podstawy prawnej do podejmowania nieuregulowanych innymi przepisami działań.

Takowej podstawy Sąd nie znajduje również w treści art. 6 omawianej ustawy. Przyjmuje się, że zadania gminne muszą mieć jednocześnie dwie cechy: charakter publiczny i znaczenie lokalne. Stosownie do brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasadą jest domniemanie zakresu działania w sprawach zadań publicznych, mających charakter lokalny na rzecz gminnego samorządu terytorialnego, a następnie także domniemanie kompetencji, czyli domniemanie stosowania atrybutów władztwa administracyjnego na rzecz gminy, w tak zarysowanym zakresie działania. Należy jednak zwrócić uwagę, że z brzmienia samego tylko art. 6 ust. 1 ustawy w żadnym wypadku nie wynika uprawnienie do posługiwania się atrybutami władczymi. Wynika z niego tylko i wyłącznie zakres działania i nic więcej. Dla skorzystania – w zakresie działania – z kompetencji i wykorzystania środków władczych administracji publicznej wymagane jest wskazanie odrębnej podstawy ustawowej. Gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu innemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Nie mogą to być jednak dowolnie wykreowane przez samorząd gminny zadania publiczne, ale tylko takie, które mają charakter zobiektywizowany, tzn. istnieją obiektywnie w ramach zasady legalności, lecz brak jest wyraźnie wskazanego przez ustawodawcę podmiotu władnego do ich realizacji. Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Raz jeszcze warto więc podkreślić, że samorząd terytorialny nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie zakreślonych granicach przyznanych mu zadań (por. P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 72 i nast.). W działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zatem zasady: "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje."

Reasumując, w obowiązującym stanie prawnym żaden podmiot nie ma ustawowej kompetencji do uchwalania kodeksów etycznych radnych konkretnej gminy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w wyroku z dnia 11 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3170/01 (niepubl.), rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu samorządu województwa w sprawie zasad etyki radnego, przyjął w uzasadnieniu orzeczenia, że brak jest ustawowej podstawy do podjęcia uchwały w sprawie zasad etyki radnego. Pogląd ten, wyposażony w walor prawomocnego orzeczenia, Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, odwołując się do jego motywów.

Już na podstawie przybliżonych wyżej rozważań należało stwierdzić, że zaskarżone w tej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze było słuszne.

Tytułem wstępu do drugiej płaszczyzny rozważań podjętych w toku rozpoznania niniejszej sprawy należy zaakcentować, że osoby pełniące funkcje publiczne korzystają z przywilejów, ale poddane są również licznym ograniczeniom. Ramy prawne etycznej administracji samorządowej wytyczają obowiązujące przepisy prawa, wyznaczające standardy zachowań dla pracowników administracji samorządowej oraz radnych wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. W ramach polskiego systemu prawa kluczowe znaczenie mają regulacje antykorupcyjne, ustanawiające ograniczenia dla pracowników sektora publicznego i radnych samorządu, definiujące sankcje za ich naruszenie, tym samym przyczyniające się do zwiększania przejrzystości działania administracji publicznej. Zbiór tych przepisów należy uznać za niezbędne minimum. I tak standardy postępowania pracowników samorządowych przewidują m.in. ustawa o pracownikach samorządowych czy Kodeks pracy. Sama ustawa o samorządzie gminnym reguluje – szeroko i kazuistycznie, w formie zakazów i nakazów – kwestie związane z możliwością podejmowania czy prowadzenia przez radnego działalności mogącej mieć charakter korupcjogenny. Ustawa ta reguluje też kwestie dotyczące wykonywania mandatu radnego, określa jego prawa i obowiązki jako członka kolegialnego organu stanowiącego i kontrolnego gminy pochodzącego z powszechnych, równych, bezpośrednich oraz tajnych wyborów społeczności lokalnej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 11b ust. 1 i 2, art. 23 i art. 23a ustawy o samorządzie gminnym.

W tej części rozważań warto podkreślić, że aktywność sejmowa przełożyła się w okresie ostatnich dziesięciu lat na uchwalanie ustaw, mających m.in. na celu kształtowanie mechanizmów zwalczających rozszerzające się zjawisko korupcji, jako mechanizmu łamiącego wartości etyczne. W tych ramach wprowadzono wiele zakazów i ograniczeń dla funkcjonariuszy publicznych, tworząc nowe standardy zarówno dla pracowników, jak i radnych samorządu terytorialnego.

Istota poruszonego w tej sprawie problemu sprowadza się do wyboru działań zmierzających do ugruntowania zasad etycznych wśród funkcjonariuszy publicznych. Wydaje się, ze cel ten można osiągnąć na trzy sposoby. Po pierwsze, na kanwie programów o charakterze społecznym (np. "Przejrzysta Polska"), tworzy się kodeksy etyczne, które same w sobie nie zawierają żadnych sankcji penalizujących nieprawidłowości w pracy urzędów i jednostek samorządowych. Ta idea z przyczyn formalnych, o czym była mowa wcześniej, nie może być uznana za słuszną. Drugim ze sposobów jest budowanie systemu kontroli wewnętrznej wspierającej zachowania etyczne w służbie publicznej. Po trzecie, można stworzyć zbiór zasad postępowania etycznego, określony na szczeblu centralnym [o czym w dalszej części rozważań – spr.].

Godzi się w tym miejscu zaakcentować, że etyka stanowi zbiór zasad postępowania w życiu każdego człowieka, które regulują stosowne, odpowiednie i utrwalone w charakterze człowieka stosunki do pobudzających go namiętności, pożądań i pragnień. Katalog takich zasad stanowi wartość kreowaną w procesie wychowania każdego człowieka. Z kolei wartości tej nie można nabyć na skutek uszeregowania pewnych norm w zamkniętym katalogu, jakim w tym konkretnym przypadku jest Kodeks Etyki Radnego.

W uznaniu Sądu jedynie wewnętrzna kontrola jednostek organizacyjnych samorządów terytorialnych może skutkować ugruntowaniem zasad etycznych. W tych ramach należy stworzyć zbiór norm regulujących zakres oraz tryb wspomnianej kontroli. Zbiór taki winien przybrać formę aktu rangi ustawowej. WSA w obecnym składzie w pełni opowiada się za potrzebą funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej w oparciu o jasne i godne zasady (prawa i moralne), wszak nie może zgodzić się z dowolnością i nielegalnością w ich ustanowieniu.

Niezależnie od zajętego wyżej stanowiska przyszło odnotować, że analiza podjętej w tej sprawie uchwały Kodeks Etyczny Radnego Gminy K. skutkowała uznaniem, iż sporo regulacji w niej zawartych jest zbędnych z uwagi na to, iż kwestie te stały się przedmiotem unormowań zawartych w aktach o charakterze ustawowym. I tak za zbędne m.in. należało uznać sformułowanie art. 5 ust. 4. W tych ramach godzi się zauważyć, że kwestie ochrony informacji objętych szczególną ochroną reguluje ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 ze zm.). Art. 3 uchwały nawiązuje z kolei do kwestii regulowanych Kodeksem postępowania administracyjnego.

W aktualnie obowiązującym porządku prawnym możliwość stanowienia kodeksów etycznych dopuszcza się tylko i wyłącznie w odniesieniu do niektórych grup zawodowych, np. lekarzy dla których uchwalenie zasad etyki i deontologii zawodowej mieści się w zakresie kompetencji krajowego Zjazdu Lekarzy, na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.), czy radców prawnych (właściwość Krajowego Zjazdu Radców Prawnych w art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych – t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Jednakowoż zważyć przy tym należy, że radni nie tworzą żadnej korporacji, lecz reprezentują wspólnotę samorządową na zasadzie mandatu, wolnego od jakiejkolwiek zwierzchności, poza ustawami. Nadto, we wskazanych przypadkach uprawnienia do ustanowienia norm w przedmiotowym zakresie wynika wprost z ustawy. Oznacza to, że wolą większości rady gminy radnego nie można zobowiązać do przyjęcia i stosowania określonego wzorca postępowania. Ma on prawo do realizowania własnej hierarchii wartości, o ile nie będzie się to kłócić z obowiązującym porządkiem prawnym. Odmienność sytuacji radnych gmin w stosunku do wymienionych grup zawodowych wynika nadto z faktu terytorialnego ograniczenia władztwa poszczególnych gmin (i ich rad, jak idzie o ich kompetencje stanowiące), czego brak w wypadku grup zawodowych, traktowanych przecież jednolicie - co do zasad etyki i deontologii – w skali kraju. Z tych względów określone zasady obyczajowe, moralne i etyczne powinny wiązać wszystkich radnych gminnych w kraju. Na kanwie w/w sprawy o sygn. akt II SA/Ka 3170/01 skutecznie można bronić stanowiska, że zagadnienie jest o wiele szersze i obejmuje radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. W wyniku poczynionych spostrzeżeń należało przyjąć, że jest to kwestia o charakterze ponadlokalnym. Rozwiązania nie przyniesie nawet podjęcie stosownej uchwały przez Związek Gmin o charakterze lokalnym a nie ogólnokrajowym.

W ocenie Sądu rozwiązania w zakresie obyczajowości, jeśli w ogóle, mogłyby przybrać formę zbioru zasad określonych tylko na szczeblu centralnym. Byłby to przejaw restytucji pozytywnych wartości w życiu publicznym, zmierzający do osiągnięcia wysokiego poziomu etycznego osób sprawujących funkcje publiczne. Za przykład ustalenia takich standardów można wskazać Kodeks Etyki Służby Cywilnej, wprowadzony zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. W gruncie rzeczy takie działanie byłoby jednak bezzasadne i niezgodne z jedną podstawowych zasad techniki legislacyjnej, jako że powtarzanie oraz przenoszenie przepisów z jednego aktu do drugiego jest normatywnie zbędne, bo przecież dany przepis już obowiązuje.

Wyraźnej podstawy do podejmowania uchwał regulujących normy etyczno-moralne brakuje także w przepisach prawa europejskiego, ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską. W literaturze przyjmuje się, że szczególnego w tym względzie znaczenia nabierają przepisy dotyczące statusu pracowników samorządowych – został on określony w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (EKST), sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. Rzeczpospolita Polska ratyfikowała EKST w 1993 r. i od tego momentu Karta stała się prawem powszechnie obowiązującym (por. Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla samorządów pod red. J. Filipek, Kraków 2004, s. 119). W ocenie Sądu EKST nie daje podstaw do tworzenia kodeksów etycznych radnych, wręcz przeciwnie, w jej treści można znaleźć zapisy, które promują swobodę działania funkcjonariuszy publicznych pełniących swój mandat. Art. 7 ust. 1 EKST stanowi bowiem, że "status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu." Taka regulacja koresponduje z art. 53 Konstytucji RP.

W tych ramach przyszło stwierdzić, że chybionym jest zarzut strony skarżącej jakoby poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego naruszono właśnie art. 53 ustawy zasadniczej.

Strona skarżąca podniosła bowiem, że uchwała o przyjęciu Kodeksu Etyki Radnego przyjęta została jednomyślnie, bez żadnego sprzeciwu. W tych ramach radni określili wartości moralne i etyczne, jakimi będą się kierować przy wykonywaniu mandatu. Nakazanie z kolei odstąpienia od tego rodzaju wartości godzi w sfery wolności przysługujące każdemu radnemu.

Z taką argumentacją strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Sąd podzielił w tym względzie wywód Wojewody [...] zawarty w treści odpowiedzi na skargę. Przyjęto, że uchwała, jako akt prawny zobowiązuje do stosowania nie tylko radnych, którzy obecnie sprawują tę funkcję ale też osoby, które będą sprawować tę funkcję w przyszłości. Z tych względów postulat dobrowolności i jednomyślności w stosunku do tych drugich jest bezzasadny.

Godzi się zauważyć, że również inne przepisy Karty wskazują na zakres kompetencji działania organów samorządu terytorialnego. Zatem w myśl art. 4 ust. 1 EKST, podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie. Wprawdzie ust. 2 tego przepisu dopuszcza "swobodę działania", nie mniej jednak swoboda ta doznaje ograniczenia poprzez ramy obowiązującego prawa.

Nawiązując jeszcze do samej idei tworzenia norm o charakterze etyczno-moralnym przyszło zaakcentować, że normy te, aczkolwiek wpływające zwykle na treść prawa pozytywnego, stanowią odrębny system. Wprawdzie można zakładać istnienie norm etycznych powszechnie akceptowanych, jednakowoż wydaje się, że nie jest zadaniem organów władzy publicznej tworzenie katalogu tych norm w postaci stanowionego prawa. W sytuacji włączenia ich do systemu prawa stają się one przepisami prawnymi, a wówczas określenie ich w tych przepisach jako normy (zasady) etyki staje się nieuprawnione.

Podkreślenia wymaga, że wyznawanie przez człowieka określonych wartości moralnych objęte jest przysługującą mu, konstytucyjnie chronioną, wolnością sumienia (art. 53 ust. 1 Konstytucji RP). Narzucanie mu tego rodzaju wartości normami prawnymi godzi zatem w tą sferę wolności. Tym bardziej, w aktualnym reżimie prawnym, nie jest to dopuszczalne w aktach rangi podustawowej.

Przyszło w tym miejscu zauważyć, że na gruncie prawa europejskiego kwestie strategii antykorupcyjnych oraz programów etycznych są przede wszystkim rozwiązywane na poziomie centralnym. Przykładowo, w Niemczech, na szczeblu federalnym, istotnym instrumentem świadczącym o dostrzeganiu problemów etyki w administracji publicznej stała się Rządowa Dyrektywa o Zapobieganiu Korupcji w Administracji Federalnej (Dyrektywa Antykorupcyjna nr 2), która weszła w życie w 1998 r. (por. Etyczne aspekty..., s. 62). Wprowadza się również specjalne uregulowania dla samorządów terytorialnego, biorące pod uwagę specyfikę lokalną. W Wielkiej Brytanii, Ustawa o samorządzie terytorialnym poświęca dużo miejsca budowaniu otoczenia etycznego samorządu terytorialnego i obliguje jednostki samorządu lokalnego do stworzenia komisji etycznej oraz powołania urzędników ds. etyki. Ustawa ta powołuje także Radę ds. Standardów Etycznych (The Standards Board for England).

Na gruncie polskiego systemu prawa nie można przyjąć, że wystarczającą podstawą do uchwalania Kodeksów Etycznych jest m.in. Preambuła Europejskiego Kodeksu Postępowania dotyczącego politycznej uczciwości wybieranych reprezentantów lokalnych i regionalnych, przyjęty 17 czerwca 1999 r. przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, podczas 3 posiedzenia szóstej sesji w Strasburgu.

Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Skład orzekający uznał, że organ nadzoru nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, a przy wydaniu orzeczenia dokonał właściwej interpretacji przepisów materialnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.