Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2591/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "kpa", po rozpoznaniu odwołania A. P., dalej "Skarżący/Odwołujący się", od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], dalej "przedmiotowa decyzja", ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej pn. hip. "[...] Nr [...] i [...] jako działka nr [...], dalej "nieruchomość", utrzymał ją w mocy.

Powyższe było wynikiem następujących ustaleń i ocen prawnych organu.

Wyżej przywołaną decyzją z [...] kwietnia 1975 r. Naczelnik [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie [...] zł w tym za grunt w kwocie [...] zł, za zabudowania w kwocie [...] zł a za rośliny w kwocie [...] zł. Jednocześnie w decyzji określono, że kwota [...] zł. została przyznana na rzecz spadkobierców J. P., a kwota [...] zł spadkobiercom W. P.. Decyzja została skierowana m.in. do S. P. oraz Z. G..

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1975 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1975 r.

Odwołanie wniósł A. P..

Minister Rozwoju rozpoznając odwołanie nie znalazł podstaw do odmiennej oceny materiału dowodowego niż ta przeprowadzona przez organ I instancji.

Wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279),dalej "dekret", wszelkie grunty na obszarze [...] z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność gminy [...]. Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby jego prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (zastąpionych przez prawo własności czasowej, a następnie prawo użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym. W razie nieuwzględnienia wniosku lub jego niezgłoszenia za przejęte budynki i grunt dotychczasowemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie, które miała ustalać miejska komisja szacunkowa według zasad i sposobu określonego przez właściwego ministra w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ww. dekretu. Rozporządzenie to nigdy nie zostało wydane przez co dotychczasowi właściciele nie mieli możliwości zrealizowania swoich roszczeń. Pewien zakres spraw dotyczących przejmowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i związanych z tym kwestii odszkodowawczych regulowała obowiązująca od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] Naczelnik [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w sposób opisany wyżej. Decyzja została skierowana m.in. do S. P. oraz Z.G..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołującego organ wskazał, że w aktach własnościowych nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] znajduje się oświadczenie z [...] stycznia 1975 r. (k. 54 akt własnościowych) podpisane przez S. P., w którym wskazano adres zamieszkania jako ul. [...]. Oświadczenie to zostało złożone w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Naczelnik [...] mógł, opierając się na danych zawartych w przedmiotowym oświadczeniu, a uzyskanych od strony postępowania, doręczyć S. P. decyzję z dnia [...] kwietnia 1975 r. na adres zamieszkania wskazany w przedmiotowym oświadczeniu a składający oświadczenie winien spodziewać się, że decyzja ustalająca odszkodowanie zostanie skierowana na podany przez niego adres. Zgodnie z art. 38 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm. w brzmieniu z dnia 18 kwietnia 1975 r.) w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji państwowej o każdej zmianie swego adresu. Przepis ten nie przewidywał żadnej szczególnej formy w jakiej miałoby zawiadomienie o zmianie adresu nastąpić, nie wprowadzał również wzoru oświadczenia o zmianie adresu. Organ uznał, że . P. w piśmie złożonym 13 stycznia 1975 r. skutecznie poinformował organ o swoim adresie zamieszkania. Zdaniem Ministra Rozwoju organ nie był zobowiązany do weryfikacji wskazanego przez stronę adresu zamieszkania.

Decyzja z [...] kwietnia 1975 r. wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), dalej "ustawa wywłaszczeniowa"

Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.).

Zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:

- nieruchomość powinna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym;

- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub zostałoby ustalone, że po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

Organ ustalił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], uregulowana w księdze wieczystej pn. hip. "[...]" jako działka nr [...] została nabyta na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 1942 r. nr rep. [...] sporządzonego przez notariusza W. R. przez małżonków W. i J. P.. Została ona objęta działaniem dekretu. Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130).

Nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym, co potwierdza m.in. elaborat szacunkowy z dnia [...] października 1974 r. sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej mgr. inż. M. J., w którym wskazano, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny - budynek murowany o powierzchni użytkowej [...] m2 (k. 22 akt własnościowych), elaborat szacunkowy z dnia [...] listopada 1974 r. sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej mgr. inż. M. B. (k. 46 akt własnościowych), a także protokół przesłuchania S. P. z [...] stycznia 1975 r., w którym wskazał, że na nieruchomości znajduje się dom mieszkalny dwuizbowy (k. 55 akt własnościowych).

Analiza przedstawionych powyżej dokumentów potwierdza że nieruchomość była zabudowana domem jednorodzinnym i przejęta została na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu a zatem spełniona została pierwsza z przesłanek niezbędnych dla przyznania poprzednim właścicielom odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Następcy prawni poprzednich właścicieli tej nieruchomości, zostali pozbawieni użytkowania przedmiotowej nieruchomości po wejściu w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r., a tym samym spełniona została kolejna przesłanka wymagana dla przyznania odszkodowania. Powyższe wynika m.in. protokołu przesłuchania S. P. z [...] stycznia 1975 r., w którym wskazał, że na nieruchomości znajduje się stanowiący jego własność dom mieszkalny, protokołu przesłuchania A. W. z [...] marca 1975 r. oraz pisma Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia1975r. do A. W., z których wynika, że nieruchomość przy ul. [...] był użytkowana przez A. W. na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej przez niego ze S.P.. Z powyższych dokumentów wynika więc, że do 1975 roku przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu następcy prawnego właścicieli przeddekretowych. Ponadto wynika to również z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] września 1975 r., w którym wskazano, że nieruchomość w tym dniu została przekazana przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej inwestorowi Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. Także w uzasadnieniu decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1975 r.wskazano, że nieruchomość została przekazana Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. Jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2020 r. przedmiotowa nieruchomość była położona w granicach terenu objętego decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] marca 1974. Objęcie nieruchomości ww. decyzją lokalizacyjną wydaną w 1974 r. stanowi dodatkowe potwierdzenie przejęcia przedmiotowej nieruchomości po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958r.

Dokonując oceny legalności przedmiotowej decyzji organ ocenił, że wysokość przyznanego odszkodowania nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 1975 r. wysokość odszkodowania została określona na podstawie elaboratów szacunkowych biegłych rzeczoznawców sporządzonych w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania. Wartość działki normatywnej wynosiła, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. (Dz. U. nr 36, poz. 212) oraz zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1974 r. [...] zł. Wartość części ponadnormatywnej obliczono zgodne z Zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z dnia [...].01.1975 r. tj. po [...] zł za 1m2.

W aktach sprawy znajdują się trzy elaboraty szacunkowe tj. elaborat szacunkowy zabudowań i urządzeń budowlanych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej mgr. inż. M. J., elaborat szacunkowy z [...] listopada 1974 r. sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej mgr. inż. M.B. oraz elaborat szacunkowy ustalający wysokość odszkodowania za drzewa, krzewy i kwiaty znajdujące się na nieruchomości z [...] października 1974 r. sporządzony przez biegłego Urzędu Miasta [...] inż. Z. S.. Wysokość odszkodowania została więc ustalona w oparciu o elaboraty szacunkowe sporządzone przez biegłych.

Art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości był stosowany odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy. Przepisy o odszkodowaniu stosowano więc wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie.

Organ wskazał, że tylko rażące naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie odszkodowanie było przyznawanie na nie na podstawie cen rynkowych. W przypadkach określonych w art. 53 ustawy wywłaszczeniowej nie miało miejsca prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i nie istniały podstawy do umownego ustalania ceny kupna. Jedynie odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy dotyczące odszkodowania, co w pierwszej kolejności odsyła do stosowania przepisów rozdziału 2 ustawy dotyczącego odszkodowania. Odpowiednie stosowanie tych przepisów poddaje w wątpliwość, czy przeprowadzenie rozprawy właściwej dla toku postępowania wywłaszczeniowego stanowi rygor, którego naruszenie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Nie ma podstaw też podstaw, aby ze względu na ograniczony zakres stosowania ustawy do spraw określonych w art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania części jej przepisów, brak rozprawy przewidzianej w toku procedury wywłaszczeniowej traktować jako rażące naruszenie prawa, skoro wątpliwości budzi w ogóle obowiązek jej przeprowadzenia i zakres odesłania.

Brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, organ stwirdził że nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rażąco naruszył prawo.

Dla stwierdzenia, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości koniecznym jest wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie. Organy nadzoru takiej wadliwości nie dostrzegły., Również odwołujący nie wskazali aby wysokość odszkodowania była ustalona nieprawidłowo.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jako odstępstwo od zasady stabilności porządku prawnego nie dotyczy każdej wady, lecz jedynie takiej, która prowadziłaby do istnienia w obiegu prawnym decyzji sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste tj. pozostające w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł A. P. zaskarżając w całości decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] października 2020 r., Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 oraz 77 kpa poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na:

a) bezpodstawnym przyjęciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż poprzedni właściciel został pozbawiony użytkowania nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r. w sytuacji, gdy materiał dowody nie wskazuje w żaden sposób na tę okoliczność;

b) bezpodstawnym przyjęciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość kwalifikuje się do wypłaty odszkodowania w trybie art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie wskazuje w żaden sposób na tę okoliczność;

c) braku ustalenia obszaru przejętej nieruchomości, stosownie do treści decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r. 2. naruszenie art. 10 § 1 kpa (w okresie istotnym dla sprawy art. 8 § 1 kpa) poprzez uznanie, że pomimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji, została zachowana zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;

3. naruszenie art. 109 kpa w zw. z art. 39 kpa (w okresie istotnym dla sprawy odpowiednio art. 101 § 1 kpa w zw. z art. 36 kpa) poprzez bezpodstawne uznanie, że za prawidłowo doręczoną może zostać uznana decyzja administracyjna wysłana na adres niewskazany przez stronę jako adres do korespondencji.

II. naruszenie przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niewyznaczenie przez organ rozprawy administracyjnej, na której powinni zostać wysłuchani biegli.

Wniósł o uchylenie obu decyzji i zwrot przez organ kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W trakcie postępowania A. P. zmarł a w jego miejsce wstąpiła M. K., popierając skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 28 dalej-"ppsa. Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd uznał, że nie zawiera ona tego rodzaju wad które kwalifikowałyby ją do uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa stosując do oceny przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej.. Ustalony w sprawie stan faktyczny znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach dowodach na które organ szczegółowo się powołał.

Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym w którym ocenia się czy wydana w sprawie decyzja administracyjna nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 Kpa Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

W niniejszej sprawie zarzuty co do kwestionowanej decyzji sprowadzają się do:

1. wadliwego ustalenia, że właściciel nieruchomości wywłaszczonej został pozbawiony użytkowania nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r.;

2. wadliwym przyjęciu, że nieruchomość kwalifikowała się do przejęcia;

3. braku ustalenia obszaru przejętej nieruchomości;

4. naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się - art. 10 kpa, poprzednio art. 8 kpa;

5. wadliwego doręczenia odpisu decyzji stronie (na niewłaściwy adres);

6. zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wysłuchania biegłych.

Ad. 1.

Podstawą wydania ocenianej decyzji była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którą z mocy art. 53 ust. 1 stosowało się do ustalania odszkodowania za nieruchomości które na podstawie dekretu przeszły na własność Skarbu Państwa o ile właściciele lub następcy prawni pozbawieni zostali użytkowania gruntów po wejściu w życie tej ustawy tj. po 5 kwietnia 1958 r.

Niesporne było, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu i zabudowana była domem jednorodzinnym. Przejęcie z mocy dekretu następowało z mocy prawa a więc zarzuty co do braku podstaw do przejęcia nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Skarżący kwestionuje ustalenia co do daty pozbawienia właścicieli i użytkowania gruntu. Datą graniczną jest tu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że jeszcze w 1975 r. nieruchomość była we władaniu S. P. skoro ją wydzierżawiał A. W., co z kolei wynika z jego zeznań (protokół przesłuchania A. W. z [...] marca 1975 r.). Uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zeznał, że jest użytkownikiem tej nieruchomości – (k 62 akt adm.). A. W. domagał się nadto odszkodowania za swe uprawy a zatem oczywistym je że nie za uprawy sprzed wielu lat ale uprawy istniejące. Ponadto z dokumentu z [...] lutego 1975 r. informującego o stwierdzeniu przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa (k 75) także pośrednio ta okoliczność wynika, jak i z dokumentów rozpoczynających proces inwestycyjny budowy osiedla [...] które miały miejsce dopiero począwszy od 1974 r. Prawidłowo zatem organ ustalił, że właściciel nieruchomości został jej faktycznie pozbawiony po 5 kwietnia 1958 r. Bez znaczenia, w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest przy tym czy było to w 1974 czy 1975 r. W rozumieniu powyższej regulacji prawnej istotne jest tylko to czy nastąpiło to przed czy po 5 kwietnia 1958 r.

Ad. 2.

Kwestia przejęcia nieruchomości nie była uznaniowa. Dekret obejmował wszystkie nieruchomości na terenie [...] z mocy prawa, co wynikało z art. 1 dekretu.

Ad 3.

Jak wynika z opinii A. G. nieruchomość znajdowała się w granicach określonych w decyzji lokalizacyjnej z [...] marca 1974 r. nr [...].

Ad.4.

Art. 8 ust. 1 kpa w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania przedmiotowej decyzji istotnie stanowił, że "przed wydaniem decyzji organy administracji państwowej powinny umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Obecna regulacja art. 10 kpa wskazuje na obowiązek organu w tym zakresie. Oznacza to, że obecny ustawodawca przykłada większą wagę do realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis art. czy to 8 czy obecnie 10 kpa ma jednak charakter procesowy. Naruszenie przepisów postępowania może być powodem do stwierdzenia nieważności decyzja w bardzo wyjątkowych wypadkach.

W przeważającej mierze wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji mają bowiem charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Ze swej istoty nie są to więc wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12). W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W aktach nie zachowały się dokumenty z których wynikałoby, że organ poinformował poprzedniego właściciela o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosków dowodowych. Nie oznacza to jednak, że takie zawiadomienie nie zostało wysłane. W takim wypadku ma zastosowanie domniemanie legalności wydanej decyzji. W przypadku gdy przedmiotem oceny są dokumenty sprzed kilkudziesięciu lat prymat ma zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 kpa. Poza tym art. 8 kpa stanowił jedynie o powinności działania w tym zakresie a nie obowiązku.

Ad 5.

Wadliwe doręczenie stronie odpisu decyzji stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego. Niebranie udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) a nie przesłanką nieważnościową.

W niniejszej sprawie doręczenie decyzji S. P. nastąpiło na adres przy ulicy [...]. Taki adres był wskazany przez niego samego w oświadczeniu z [...] stycznia 1975 r. W aktach znajduje się protokół z przesłuchania S. P. z [...] stycznia 1975 r. w którym wskazuje adres zamieszkania ul. [...] - (k 55 akt adm.), jego oświadczenie z tej samej daty i z tym samym adresem (k 54). Dokumenty te są późniejsze niż pismo z [...] grudnia 1974 r. w którym wskazuje się adres ulica [...] (k 51).

Co prawda przesyłka dla niego wróciła z adnotacją, że adresat nie zamieszkuje tam od wielu lat to jednak nie oznacza to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym wtedy i obecnie ma obowiązek informowania o zmianie miejsca zamieszkania. Skoro w aktach postępowania znajdowała się informacja podana przez zainteresowanego o jego adresie organ nie był zobowiązany do poszukiwania innego miejsca zamieszkania. Poza tym orzeczenie weszło do obrotu prawnego a osoba która uważała, że została pominięta w tym postępowaniu, mogła wnosić o jego wznowienie.

Ad. 6.

Art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości istotnie wskazywał na konieczność przeprowadzenia rozprawy przed ustaleniem wysokości odszkodowania i to po wysłuchaniu biegłych.

W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa winny decydować łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa, prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych należy zatem rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa Takie stanowisko wyraził NSA m.in. w wyrokach z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12, z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14, Stanowisko to WSA w Warszawie podziela.

W tych granicach organy w sposób prawidłowy przyjęły, że przyznane odszkodowanie nastąpiło w zgodnych z prawem granicach co oznacza, że brak rozprawy i wysłuchania biegłych nie miał wpływu na rozmiar przyznanego odszkodowania. (p. też wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2084/14). Bez względu na to czy była przeprowadzona rozprawa czy też nie wysokość ustalonego odszkodowania nie byłaby inna niż to wynikało ze sporządzonych elaboratów.

Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegała na tym, że w tym czasie w praktyce nie istniał lub miał niewielkie znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami. Szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Ustalając wysokość odszkodowania brało się pod uwagę wartość działki normatywnej a ta była ustalona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 września 1974 r. (D.U. nr 36, poz. 212) i zarządzeniu nr [...] Prezydenta [...] z [...] października 1974 r. i wynosiła [...] zł. Taka kwota została przyjęta w elaboratach a w konsekwencji i decyzji. Wartość części ponadnormatywnej została natomiast ustalona po [...] zł za 1 m2, co było zgodne z zarządzeniem nr [...] Naczelnika [...] z [...] stycznia 1975 r. Na potrzeby sprawy sporządzono trzy oddzielne elaboraty a więc na podstawie dowodów istotnych w sprawie i sporządzonych przez uprawnione do tego osoby. Nie ma podstaw prawnych aby je obecnie kwestionować. Zresztą wskazać można, że kwestia braku rozprawy i biegłych była wielokrotnie przedmiotem oceny sądów. W ostatnim z orzeczeń NSA I OSK 4393/18 sąd stwierdził, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy stanowi naruszenie prawa ale nie o charakterze rażącym. W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyroku z 10 lipca 2020 r., I OSK 2609/19.

Przywołana wcześniej zasada trwałości decyzji administracyjnej, a także wynikające z niej domniemanie legalności decyzji znajdują uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa jako element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wskazuje się w nim, że zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do odszkodowania za gospodarstwo rolne, sadownicze czy warzywnicze na gruntach dekretowych, nie konieczne musiało oznaczać stosowania tych przepisów wprost. Oznacza to, że przepis art. 53 ust. 2 tej ustawy w zakresie w jakim odsyłał do stosowania przepisów ogólnych nie ma charakteru konkretnego i nie budzącego wątpliwości. Nie wskazano bowiem w nim które z przepisów tej ustawy będą miały wprost zastosowanie do ustalania odszkodowania za nieruchomości dekretowe. W takiej zatem sytuacji nie mamy jasnej i nie budzącej wątpliwości normy prawnej z której by wynikało, że w przypadku ustalania odszkodowania na tej podstawie stosujemy wszystkie normy z ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym przepisy dotyczące przeprowadzenia rozprawy z biegłymi. W takiej sytuacji nie może być zatem mowy o tym, że brak rozprawy i udziału w niej biegłych stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Biorąc pod uwagę całokształt tej sprawy, zdaniem Sądu przyjmując nawet, że nie była przeprowadzona rozprawa, to i tak uchybienie to nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, skoro budził wątpliwość w ogóle obowiązek jej przeprowadzenia. Organ na tę okoliczność powołał szereg orzeczeń NSA z którym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza, bez potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w orzeczeniach i zaskrżonej decyzji (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1824/18, Lex 2630328).

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd skargę oddalił.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, objęcie Warszawy strefą zagrożenia czerwoną przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).