Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 552/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2014r. sprawy ze skargi M.F., A.L., J.L., T.L. i T.L. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W następstwie dokonania przez R. S. (właścicielkę działki nr [...] w R. przy ul. S.) pismem z dnia [...].09.2013 r. zawiadomienia o możliwości popełnienia samowoli budowlanej na działce nr [...] dotyczącej wybudowania pod ziemią sieci energetycznej z przyłączami do nieruchomości będących własnością J. L., M. F., T. L. i M. Ż., a także przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej zwanej Prawem budowlanym z 1974 r.) i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej zwanej Prawem budowlanym z 1994 r.), umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy przyłączy energetycznych kablowych niskiego napięcia na działkach nr geod. [...],[...], [...],[...],[...] i [...] położonych w R. przy ul. S. z uwagi na bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...].10.2013 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce nr geod. [...] (utwardzona ul. S. w R. stanowiąca własność Gminy Miasta R.) znajduje się słup energetyczny oznaczony nr [...] (nasłupowa stacja transformatorowa), od którego poprowadzone jest wzdłuż działki nr [...] (gruntowa droga dojazdowa, właściciel: R. S.) przyłącze energetyczne kablowe niskiego napięcia zakończone złączem nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] (właściciel: M. F.). Z tego złącza poprowadzone są zalicznikowe przyłącza kablowe do budynku mieszkalnego na tej samej działce nr [...] oraz do budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach oznaczonych nr geod. [...] (właściciele: T. i T. L.) i [...] (właściciele: A. i J. L.). Poza tym z ww. złącza wyprowadzony jest kabel ziemny zakończony kolejnym złączem kablowym oznaczonym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...] (właściciele: E. i M. Ż.), od którego poprowadzone jest następnie zalicznikowe przyłącze kablowe do budynku mieszkalnego na tej działce. Wszystkie roboty budowlane są zakończone, przyłącza są użytkowane przez właścicieli ww. nieruchomości jako odbiorców energii elektrycznej, jednak ww. nie dysponowali decyzjami o pozwoleniu na budowę przyłączy.

M. F. i T. L. wyjaśnili, że przyłącza od skrzynki nr [...] do ich budynków zostały wykonane w latach 1981-1983. T. L. jako dowód przedłożył kserokopię wniosku do Zakładu Energetycznego z [...].04.1983 r. o podanie ogólnych i technicznych warunków przyłączenia urządzeń elektrycznych w swoim budynku mieszkalnym wraz z odpowiedzią oraz mapę sytuacyjną w skali 1:100 z [...].06.1983 r. z inwentaryzacji tego przyłącza określonego jako "przewód energetyczny NN". J. L. poinformował z kolei, że przyłącze od skrzynki nr [...] znajdującej się na działce M. F. do budynku mieszkalnego na jego działce wykonano w latach 1983-1984, zostało ono odebrane przez Zakład Energetyczny, a następnie przekazane na majątek tego zakładu. Jako dowód ww. przedłożył wniosek do Zakładu Energetycznego z [...] .06.1983 r. o podanie ogólnych i technicznych warunków przyłączenia urządzeń elektrycznych w swoim budynku mieszkalnym wraz z odpowiedzią oraz pisemną zgodę Zakładu Energetycznego Okręgu Północnego z siedzibą we B. z [...].02.1984 r. na zainstalowanie odbiornika akumulacyjnego oraz na 2-taryfowy pomiar energii elektrycznej. M. Ż. przedłożył natomiast kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z [...].06.2004 r. z inwentaryzacji budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na jego działce.

Wobec powyższych ustaleń pismem z [...].10.2013 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budowy kablowego przyłącza energetycznego niskiego napięcia. Za strony postępowania uznano właściciela sieci elektroenergetycznej na rozpatrywanym terenie, tj. E. S.A. oraz wszystkich właścicieli działek, na których zlokalizowane są rozpatrywane przyłącza energetyczne, zarówno przedlicznikowe jak i zalicznikowe.

Mając na uwadze treść art. 7 k.p.a. organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego zgromadził obszerny materiał dowodowy. Mianowicie występowano z zapytaniami do różnych instytucji, m.in. kilkakrotnie do Burmistrza Miasta R., do Archiwum Państwowego w B. i w T. (Oddział W.) oraz do K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B., weryfikowano szereg uzyskiwanych informacji, przyjęto dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty od stron postępowania, wykorzystano również akta zgromadzone w toku innego prowadzonego równolegle postępowania administracyjnego dotyczącego rozpatrywanego obszaru. Następnie w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. organ rozpatrzył całe zgromadzone akta sprawy.

Na podstawie uzyskanych dokumentów bezsprzecznie ustalono, że budowa kablowego przyłącza energetycznego niskiego napięcia zlokalizowanego w działce nr [...] na odcinku od istniejącego na działce nr [...] złącza [...] do nowego złącza nr [...] na działce nr [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta R. z [...].04.2002 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, wydanej dla Zakładu Energetycznego T. Rejon Energetyczny R. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, że dla projektowanej inwestycji miejscem przyłączenia do sieci jest stacja transformatorowa R. S. [...] słup nr [...], a granicą opracowania i jednocześnie własności gestora sieci są zaciski prądowe na wyjściu przewodów od zabezpieczenia w złączu [...], w kierunku instalacji odbiorcy. Poza tym ww. odcinek sieci elektroenergetycznej stanowi przedlicznikowe zasilanie w energię elektryczną dla budynku mieszkalnego M. Ż. Protokół odbioru technicznego urządzeń elektrycznych z [...].06.2002 r., Nr [...] potwierdza wykonanie robót zgodnie z ww. zatwierdzoną dokumentacją.

Ponadto decyzją z [...].09.2001 r., nr [...] Burmistrz Miasta R. udzielił E. i M. Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...]. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany obejmował wykonanie m.in. instalacji elektrycznej począwszy od złącza kablowego na terenie nieruchomości inwestora do tablicy głównej w budynku. Budowa ta została zakończona w 2004 r., a udostępnione przez inwestora oświadczenie z [...].10.2003 r. sporządzone przez J. K. (upr. bud. [...]) potwierdza, że sieć elektroenergetyczna w ww. budynku mieszkalnym została wykonana w sposób prawidłowy.

Ustalony stan faktyczny odpowiada założeniom projektowym obydwu ww. inwestycji, wobec czego budowy kablowego przyłącza energetycznego niskiego napięcia w R. przy ul. S. na odcinku od złącza [...] na działce nr geod. [...] poprzez działkę [...] do złącza kablowego nr [...] na działce nr [...], a następnie zalicznikowo do budynku mieszkalnego na tej działce udowodniono bezsprzecznie, że nie można rozpatrywać w kategorii samowoli budowlanej. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do kontynuacji postępowania administracyjnego w powyższym zakresie.

Odnośnie budowy sieci elektroenergetycznej w ul. S. ustalono, że powstała ona w ramach elektryfikacji R. na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją numer [...] Powiatowej Rady Narodowej w R. z [...].10.1965 r.

W zakresie pozostałych przyłączy energetycznych, czyli pomiędzy słupem energetycznym nr [...] w ul. S., poprzez działkę nr [...], aż do budynków mieszkalnych na działach nr geod. [...],[...] i [...] organ dokonał odrębnej analizy. Jako okres realizacji tych przyłączy przyjęto wskazywane przez właścicieli ww. działek lata 1981-1984, bowiem uzyskane z E. archiwalne protokoły odbioru technicznego przyłączy do rozpatrywanych działek odpowiadają powyższym wyjaśnieniom i datowane są na lata 1981, 1983 i 1984. W celu ustalenia, czy budowa rozpatrywanych przyłączy energetycznych została zrealizowana zgodnie z obowiązującym prawem, istotne jest ustalenie stanu prawnego obowiązującego w czasie ich budowy, który przypadał w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Samo wykonanie przyłączy należy traktować w kategorii "budowy", bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, a w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle [...], sieci energetyczne i telekomunikacyjne [...], sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Z kolei z art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika wprost, że wszystkie roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Bezsporne jest zatem, że przed rozpoczęciem budowy ww. przyłączy, które z całą pewnością stanowią uzbrojenie terenu, inwestorzy winni uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Tym bardziej, że w myśl § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8 poz. 48), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczyło jedynie altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych. Nadto w czasie budowy ww. przyłączy obowiązywała ustawa z 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. 1954, Nr 32, poz. 135) oraz zarządzenie nr 382 Ministra Rolnictwa z 8 maja 1959 r. w sprawie zakresu zakładania urządzeń odbiorczych w budynkach objętych powszechną elektryfikacją wsi i osiedli. Organ nie ustalił, aby ww. przyłącza realizowane były w ramach powszechnej elektryfikacji, a jako indywidualne wyposażenie budynków w urządzenia elektryczne, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy wnioski T. L. i J. L. do Zakładu Energetycznego o ustalenie ogólnych i technicznych warunków przyłączenia urządzeń elektrycznych do swoich budynkach mieszkalnych. Żaden przepis ww. ustawy o powszechnej elektryfikacji nie regulował zagadnień unormowanych przez prawo budowlane. Z kolei ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie wyłączała spod swojego działania spraw objętych ustawą o powszechnej elektryfikacji, co oznacza, że zarówno sieci energetyczne jak i wszystkie inne sieci uzbrojenia terenu podlegały Prawu budowlanemu bez żadnych wyjątków.

Burmistrz Miasta R. w piśmie z [...].12.2013 r., znak [...] poinformował, że na podstawie rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1980-1985, jak również posiadanej dokumentacji archiwalnej nie znaleziono żadnych dokumentów świadczących o występowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przyłączy energetycznych przez właścicieli działek nr [...],[...] i [...]. W innym piśmie z tego samego dnia, znak [...] przyznał jednak, że rejestry pozwoleń na budowę z lat 1980-1985 r. oraz dokumentacja archiwalna z tego okresu, znajdująca się w Urzędzie Miasta R., nie jest kompletna. W tej sytuacji organ nie może postawić właścicielom ww. działek zarzutu popełnienia samowoli budowlanej, bowiem nie jest w stanie tego udowodnić.

Bezsprzecznie ustalono natomiast, że budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr geod. [...],[...] i [...] zostały pobudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mianowicie budynek na działce nr geod. [...] - pozwolenie na budowę nr [...] z [...].07.1981 r. (zachowany jedynie zatwierdzony plan sytuacyjny przedłożony przez M. F.), budynek na działce nr [...] - decyzja Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...].02.1982 r., [...] (decyzja oraz plan sytuacyjny uzyskane z Urzędu Miasta R.), budynek na działce nr [...] - decyzja Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...].05.1981 r., [...] (rejestr pozwoleń w Urzędzie Miasta R. i decyzja przedłożona przez właściciela). Z uwagi na upływ czasu są to jedyne dokumenty dotyczące realizacji budowy powyższych obiektów, jakie się zachowały zarówno u samych inwestorów jak i w archiwum zakładowym Urzędu Miasta R. W żadnym przypadku nie ma już projektu budowlanego, w którym kwestia doprowadzenia energii elektrycznej do budynków winna być rozstrzygnięta, co organ architektoniczno-budowlany rozpatrujący sprawę wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pewnością musiał wziąć pod uwagę. Tym bardziej, że wszyscy trzej inwestorzy uzyskali warunki techniczne przyłączenia od gestora sieci elektroenergetycznej, czyli Zakładu Energetycznego Rejon R., o czym świadczą następujące dokumenty w aktach sprawy: protokół odbioru technicznego urządzeń elektrycznych z [...].04.1981 r. dla J. F. (mąż M. F.), z którego dodatkowo wynika, że dokumentacja, w oparciu o którą wykonano kablową linię nn, została uzgodniona w Urzędzie Miasta R.; wniosek T. L. z [...].04.1983 r. do Zakładu Energetycznego ze szkicem, pozytywną odpowiedzią inwentaryzacją i protokołem pomiaru oporności izolacji urządzeń elektrycznych (przyłącze kablowe); wniosek J. L. z [...].06.1983 r. do Zakładu Energetycznego z pozytywną odpowiedzią, inwentaryzacją i protokołem pomiaru oporności izolacji urządzeń elektrycznych (przyłącze kablowe).

Ustalony stan faktyczny jest zgodny ze stanem przedstawionym na zgromadzonych dokumentach z lat 1981-1984 w zakresie trasy przyłączy energetycznych niskiego napięcia w R. przy ul. S. na odcinku od słupa energetycznego nr [...] w ul. S., poprzez działkę nr [...] do złącza [...], a następnie zalicznikowe do budynków mieszkalnych na działkach [...] i [...]. W sytuacji braku pełnej dokumentacji dotyczącej budowy budynków mieszkalnych na działkach nr [...],[...] i [...] oraz niekompletnej dokumentacji archiwalnej w Urzędzie Miasta R., organ nie mógł postawić właścicielom ww. działek zarzutu dokonania samowoli budowlanej, bowiem istnieje duże prawdopodobieństwo, że niezachowana dokumentacja techniczna obejmuje budowę spornych odcinków przyłączy. Nie ma zatem podstaw do kontynuacji postępowania i wydania orzeczenia w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., który miałby zastosowanie w przypadku budowy obiektów budowlanych lub ich części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne, zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu postępowania, jakim byłaby budowa przedmiotowych przyłączy niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, czego nie udowodniono.

Na skutek odwołania wniesionego przez R. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].03.2014 r., nr [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego przewidziane w art. 105 § 1 k.p.a. jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej reguły. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można więc uznać, że zachodzi rzeczona przesłanka, która obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania administracyjnego w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Nie zostało bowiem ustalone, czy przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu przyłączy energetycznych do nieruchomości na działkach o nr geod. [...],[...] i [...] w R. zostały wykonane w sposób legalny. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ nie może się uchylać od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odrębną kwestią jest oczywiście zasadność takiego wniosku, który powinien zostać rozstrzygnięty merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Jeżeli uprawniony podmiot ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, czyli sprawdzenia legalności przedmiotowego przyłącza poprowadzonego na terenie jego działki, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

Organ I instancji nie może natomiast uzasadniać, że w przypadku, gdy nie można wykazać, iż przedmiotowe przyłącze jest wybudowane samowolnie, to w takim razie zostało wykonane legalnie. To na właścicielu lub zarządcy ciąży bowiem obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących obiektu budowlanego przez cały okres istnienia tego obiektu, by w razie konieczności udostępnić je właściwym organom administracji. Obowiązek ten wynika nie tylko z obecnej regulacji prawa budowlanego, tj. z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ale także z poprzednio obowiązujących ustaw i rozporządzeń, tj. art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz z § 55 w zw. z § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a także z art. 61 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane. Brak przedmiotowych dokumentów może jedynie świadczyć, że niniejsze przyłącze powstało w warunkach samowoli budowlanej.

Organ nadzoru budowlanego I instancji winien dokonać analizy, czy wykonane roboty budowlane naruszają aktualnie obowiązujące przepisy bądź nie, a następnie rozważyć nałożenie obowiązków na inwestora w celu zalegalizowania przedmiotowego przyłącza. Wówczas, po dokonaniu ww. analizy, organ winien rozważyć możliwość zastosowania w przedmiotowym postępowaniu art. 81c lub art. 51 Prawa budowlanego. Przy czym należy podkreślić, że za stan zgodny z prawem należy uznać także taką sytuację, w której uwzględnione są również interesy osób trzecich.

Organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i prawidłowo uznał część przyłącza energetycznego poprowadzonego od złącza nr [...] na działce nr geod. [...] do złącza nr [...] na działce nr geod. [...] za zrealizowane zgodnie z prawem. Jednakże odnośnie przyłączy energetycznych doprowadzonych od słupa energetycznego nr [...] na ul. S. do działek o nr geod. [...],[...] i [...], na które organ nie pozyskał dokumentów poświadczających ich legalność, nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. F., A. L., J. L., T. L. i T. L., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego, wnieśli o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że nie są stroną w prowadzonym postępowaniu, gdyż wewnętrzna instalacja elektryczna w ich budynkach kończy się na zaciskach prądowych w kierunku wewnętrznej instalacji, natomiast przyłącza i linie energetyczne stanowią własność i są zarządzane przez Zakład Energetyczny. Organ I instancji nie dopatrzył się jednoznacznych przesłanek wskazujących na wykonanie przedmiotowych przyłączy w warunkach samowoli budowlanej, uznając tym samym wyrok WSA we Wrocławiu z 21.10.2009 r., sygn. II SAWr 402/09, w którym stwierdzono, że "Nie można utożsamiać braku dokumentu decyzji o pozwoleniu na budowę z brakiem wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż brak decyzji nie zawsze oznacza wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę. Fakt niezachowania się żadnego egzemplarza pozwolenia, nie może wyprowadzać wniosku, że obiekt został w całości zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej."

Z udzielonej przez Burmistrza Miasta R. informacji wynika, że zgromadzone w zasobach archiwalnych zarówno rejestry, jak dokumentacje techniczne, nie są kompletne (wobec czego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy we wskazanym okresie inwestor ubiegał się o wydanie pozwolenia, czy też nie), tak więc uzyskana informacja nie stanowiła stwierdzenia, że przedmiotowe roboty zostały wykonane legalnie, niemniej wskazywała również, iż brak dokumentacji i danych w rejestrach archiwalnych nie daje podstaw do przesądzania o samowoli budowlanej, bowiem wydział nie jest w posiadaniu kompletnych danych w zasobach archiwalnych. Do podobnych wniosków przychyla się wyrok WSA w Gliwicach w wyrokach z 22.02.2013 r., sygn. II SA/G1 1169/12 i z 9.05.2013 r., sygn. II SA/G1 1474/12. Brak potwierdzenia przez zebrany materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość faktu realizowania przedmiotowych robót budowlanych bez uprzedniego pozwolenia skutkował umorzeniem w całości postępowania przed organem I instancji.

Natomiast w decyzji organu II instancji przytacza się ciążący na właścicielu lub zarządcy obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących obiektu budowlanego przez cały okres istnienia tego obiektu - wskazując jednocześnie obecnie obowiązującą regulację prawa budowlanego, tj. art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która nie obowiązywała w chwili budowy przyłączy energetycznych - wówczas obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto przywołany art. 56 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., rzekomo odnoszący się do poprzednio obowiązujących ustaw i rozporządzeń (w myśl których - wg organu II instancji - na właścicielu lub zarządcy ciąży obowiązek przechowywania dokumentów), w rzeczywistości odnosi się do Rozdziału 10 - Zadania organów administracji państwowej, w których to organ w trakcie prowadzonego postępowania ma prawo żądać przedłożenia dokumentów. Nie wskazuje natomiast na konieczność przechowywania ich przez inwestora przez cały okres istnienia obiektu. Powyższy zarzut przechowywania dokumentacji powinien spoczywać na Zakładzie Energetycznym, gdyż zarzuty przytoczone w przedmiotowym postępowaniu dotyczą przyłączy będących po stronie dostawcy energii.

Ponadto zachowała się część dokumentacji projektowej i odbiorowej, jak również protokoły odbiorów świadczące o przestrzeganiu przez inwestorów wymaganych prawem procedur związanych z legalnym wykonaniem robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, że obowiązki w zakresie przechowywania dokumentacji związanej z obiektem budowlanym w trakcie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. regulowało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Zgodnie z § 55 ww. rozporządzenia właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, a w szczególności wypełniać obowiązki określone w § 34 tego rozporządzenia, natomiast w myśl z § 34 ust. 2, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Odpowiednikiem ww. regulacji jest art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (a więc: dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem) oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Zatem nietrafnym jest zarzut podniesiony w skardze, że inwestor nie był zobligowany do przechowywania dokumentów wykonanych przyłączy energetycznych, gdyż taki obowiązek wynika z przywołanych wyżej przepisów.

Odnośnie wskazania w skardze, że obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej przyłączy energetycznych powinien spoczywać na Zakładzie Energetycznym, organ wskazał, że skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji umożliwia ponowne zbadanie sprawy również w tej kwestii, tj. ustalenia właściciela przyłączy energetycznych.

Wymienione przez skarżących w skardze dokumenty dotyczące przedmiotowych przyłączy, tj. część dokumentacji projektowej i odbiorowej oraz protokoły odbiorów, zdaniem organu odwoławczego, potwierdzają jedynie wykonanie przyłączy energetycznych do działek nr [...],[...] i [...] przez Zakład Energetyczny, natomiast nie świadczą w żaden sposób o wykonaniu robót budowlanych na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz obowiązujące w tym czasie przepisy wykonawcze (rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego), nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego.

W piśmie z dnia [...] .07.2014 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej A. L., J. L., T. .L. i T. L., albowiem decyzja została skierowana do osób, które nie są stroną w sprawie. Żądanie to skarżący wywodzili stąd, że w ich ocenie właścicielem przyłączy energetycznych jest aktualnie zakład energetyczny E. S.A. w G. jako następca prawny państwowego przedsiębiorstwa energetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, choć Sąd nie podziela wszystkich wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów.

Istota przedmiotowej sprawy oraz sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zaistniały warunki do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jak stwierdził to organ I instancji, czy też takie warunki nie wystąpiły, jak przesądził to organ II instancji, w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu Słusznie organ odwoławczy wskazał, że nie było prawidłowe umorzenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, albowiem stwierdzając brak podstaw do nałożenia na strony postępowania obowiązków przewidzianych w prawie budowlanym organ winien wydać w takiej sytuacji decyzję merytoryczną. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.01.2003, II SA 428/01, LEX nr 137801, wyraził pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W innym orzeczeniu NSA zważył, że decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne, lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 26.09.2001 r., V SA 381/01, LEX nr 78917). Słusznie również w innym wyroku z 15.02.2012 r., II GSK 1520/10, LEX nr 1137883, NSA wskazał, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptując powyższe poglądy doktryny i orzecznictwa stwierdza, że nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego złożyła R. S., która w toku toczącego się postępowania wyraźnie i konsekwentnie domagała się skontrolowania przez organ tego, czy przyłącza energetyczne zostały wykonane legalnie, czy też były aktem samowoli. Zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, rozpoznającego sprawę w trybie przepisów prawa budowlanego, było jej załatwienie poprzez wydanie pozytywnej lub negatywnej decyzji merytorycznej. Jako nieuprawnione należy uznać działanie organów administracji publicznej, które dokonują oceny merytorycznej braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie, która to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz jest tylko formalnym zakończeniem postępowania administracyjnego wówczas, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. O konieczności wydania w takiej sytuacji decyzji merytorycznej zamiast umorzenia postępowania wypowiedział się również NSA w wyroku z 17.01.2007 r., II OSK 167/06, ONSAiWSA 2007/6/132. Orzeczenie to zapadło co prawda w nieco innym stanie faktycznym, lecz jest ono adekwatne w stanie niniejszej sprawy. Z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, że organ I instancji w postępowaniu naprawczym powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. W ocenie Sądu nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie, skoro sprawa istnieje, istnieje jej przedmiot oraz osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jeżeli strona żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty i to chociażby świadczy o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA: z 25.07.1986 r., IV SA 314/86, GAP 1988, nr 1, s. 44 i z 8.09.1987 r., IV SA 418/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 8).

Mając na uwadze powyższe zaskarżona decyzja jako prawidłowa winna zostać utrzymana, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niewątpliwie organ II instancji oprócz wyjaśnienia, że uchylił zaskarżoną decyzję z ww. powodu, wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji na okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. W tym miejscu należy podkreślić, że, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (vide wyroki NSA z 21.02.2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155 i z 10.01.2012 r., II OSK 1998/10, LEX nr 1121188).

Oceniając zatem zalecenia organu II instancji dotyczące wykładni przepisów, należy zaakcentować, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierały odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Właściciel obiektu budowlanego nie był zatem w ich świetle obciążany obowiązkiem archiwizowania dokumentacji, o którym mowa w treści obecnie obowiązującego art. 63. Oznacza to, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. (wyroki NSA z 27.02.2007 r., II OSK 394/06 i z 16.01.2013 r., II OSK 1705/11, wyrok WSA w Poznaniu z 20.02.2014 r., IV SA/Po 1091/13 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie będąc zatem związany ww. poglądem prezentowanym przez organ odwoławczy organ I instancji będzie musiał uwzględnić tę okoliczność, ponieważ wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej do Sądu decyzji fakt nieprzechowywania przez strony ww. dokumentacji nie przesądza sam w sobie o wykonaniu prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej.

Należy też wskazać, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w sposób szczegółowy będzie musiał, w świetle twierdzeń skarżących zawartych w skardze oraz w pismach z dnia [...].07.2014 r. i [...].08.2014 r., dokonać ustaleń związanych z własnością poszczególnych przyłączy, ponieważ jedynie aktualny właściciel nieruchomości może być stroną postępowania. Z uwagi na to, że zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, kto jest właścicielem poszczególnych przyłączy, wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji był przedwczesny.