Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1522/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 38 ust. 8 i 9, § 45 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1050/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Votum separatum


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę A w B na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowego na rok 2015 w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu sprawy przedstawionego Sąd I instancji wynikało, że:

Skarżąca 12 czerwca 2015 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w którym zadeklarowała pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 509,64 ha. W trakcie kontroli administracyjnej, w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), stwierdzono że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizowanego pakietu jest mniejsza od powierzchni deklarowanej w złożonym wniosku. Organ II instancji ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) i ustalił zawyżoną powierzchnię działek rolnych oznaczonych jako KA1 i KD1. Ustalił, że łączna powierzchnia działek deklarowanych we wniosku wynosi - 509,64 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej (ha) - 509,47 ha. Biorąc pod uwagę zawyżenie powierzchni o 0,17 ha, co stanowi 0,03% powierzchni zadeklarowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ odwoławczy uznał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., zgodnie z którym, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz w wyniku weryfikacji dochowania powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził również, że Spółka nie zadeklarowało we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok działki ewidencyjnej nr 81/1 o powierzchni 0,38 ha (powierzchnia całkowita działki wynosi 0,62 ha), położonej w obrębie [...], do której przyznano w latach 2011-2014 płatność rolnośrodowiskową. Z oświadczenia złożonego w imieniu Spółki 15 lutego 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wynika, że Skarżąca utraciła posiadanie działki w wyniku nieprzedłużenia umowy użytkowania przez osobę uprawnioną do zarządzania nieruchomością. Organ wyjaśnił, że wskazana działka ewidencyjna była określona w planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2011-2016, który został przedłożony w Biurze Powiatowym ARiMR jako trwały użytek zielony.

Zdaniem organu w sprawie naruszony został zatem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) i w związku z tym należy zastosować § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia zgodnie, z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że w sprawie nie ma zastosowania § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Warunkiem odstąpienia od przedmiotowej 20% sankcji jest nie tylko utrata posiadania gruntu przez rolnika na którym występuje trwały użytek zielony, ale i jednocześnie fakt braku objęcia przedmiotowego gruntu zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Warunek odstąpienia od nałożenia 20% sankcji w sprawie nie może być zastosowany, bowiem działka ewidencyjna nr 81/1 była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków w latach 2011, 2012, 2013 i 2014. We wskazanym okresie Spółka otrzymała płatność rolnośrodowiskowa do przedmiotowej działki ewidencyjnej. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., Strona nie zadeklarowała przedmiotowej działki ewidencyjnej oraz stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej łącznie o 0,17 ha (na działce ewidencyjnej nr 429 o powierzchnię 0,03 ha, na działce ewidencyjnej nr 430/1 o powierzchnię 0,14 ha). W aktach sprawy nie przedstawiono dokumentów wskazujących na przeniesienie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dlatego stwierdzono, że nie ma zastosowania zwolnienie z obowiązku zastosowania sankcji w wysokości 20% płatności, o którym mowa w § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące w szczególności naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 32, art. 34, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku opisaną decyzję w części, tj. co do pomniejszenia płatności i zastosowanej 20% sankcji. W skardze sformułowano pod adresem organów szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę A w B.

W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy kwestii zasadności zmniejszenia Spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i zastosowania sankcji 20%. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, że decyzja odpowiada prawu.

Wyjaśnił, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego, reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 3 tego aktu, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w § 6 wymienionego rozporządzenia przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy tego aktu dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2. Oznacza to, że rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie ustalono, iż Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 podjęła się realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2011 r. do 15 marca 2016 r. Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5, wariant 5.1 na powierzchni 510,02 ha, Spółka zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. W 2015 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w pakiecie 5 wariancie 5.1 do pow. 509,47 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika ponadto, że w 2015 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach omawianego pakietu. Jak ustalono Spółka nie zadeklarowała w 2015 r. działki ewidencyjnej nr 81/1 o powierzchni 0,38 ha położonej w obrębie [...], która określona była w Planie działalności rolnośrodowiskowej na lata 2011-2016 jako trwały użytek zielony i do której w latach 2011-2014 przyznano płatności rolnośrodowiskowe. W piśmie z 15 lutego 2016 r. pełnomocnik Spółki oświadczył, że przedmiotowa działka została wyłączona z Planu działalności rolnośrodowiskowej w wyniku nieprzedłużenia umowy użytkowania przez osobę uprawnioną do jej rozporządzania, mimo wcześniejszych ustnych zapewnień, że Spółka będzie mogła użytkować działkę przez cały okres objęty korzystaniem z programu rolnośrodowiskowego. W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo zastosowały sankcję 20%, przewidzianą obecnie w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (dotychczas § 38 ust. 6 tego aktu). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Regulacji mówiącej o zmniejszeniu płatności w ww. przypadku nie stosuje się jednak, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (zob. § 38 ust. 9 rozporządzenia). Wcześniej § 38 ust. 7 tego aktu (odpowiednik obecnego § 38 ust. 9) przewidywał zaś wyłączenie od stosowania sankcji w sytuacji wyżej opisanej, ale wówczas, gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Zdaniem Sądu I instancji organ trafnie wywiódł, że omawiany wyjątek nie miał zastosowania w sprawie. Podkreślił, że w tym zakresie prawodawca wskazał na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8 (dotychczas § 38 ust. 6). Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14 i II GSK 2918/14; z dnia 2 października 2015 r. sygn. II GSK 1998/14; z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2110/14). Sąd I instancji wyjaśnił też, że oczywiste jest, iż sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Z akt wynika tymczasem, że nastąpiła utrata posiadania przedmiotowej działki (oświadczenie pełnomocnika), niemniej jednak była ona objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym na lata 2011-2016. Stąd jako bezpodstawne w rozpatrywanym przypadku należało uznać argumenty odnoszące się do "nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej" i wykładnia zwrotu, który w tym zakresie zawierał § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że kwestionowana przez Skarżąca sankcja została w tej sprawie prawidłowo zastosowana. Jednocześnie podkreślił, że organ nie zastosował jej w związku z tzw. przedeklarowaniem powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym (dotyczy działek nr 429 i 430/1), tylko z uwagi na niezadeklarowanie działki nr 81/1 uznane jako niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych.

Sąd I instancji w motywach swojego wyroku odniósł się także do kolejnych formułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie;

- art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z art. 35 cyt. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie - przez nieuwzględnienie, tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek KD i KA rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;

- § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 64. ust 2 lit. c i d oraz ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez ich niezastosowanie;

- art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego zastosowanie;

- art. 74 ust 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz art. 24 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez pominięcie przy weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy, przeprowadzenia kontroli na miejscu.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił także powody, dla których nie uznał za usprawiedliwione formułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności konstruowanych w powiązaniu z naruszeniem poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Spółka w skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej zaskarżyła opisany wyrok, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj.:

1) § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361) - dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przypadku Skarżącej nie doszło do niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych, a jedynie do utraty posiadania jednej działki o powierzchni 0,38 ha i w konsekwencji zmniejszenia zadeklarowanej na 2015 r. powierzchni o 0,17 ha, bez zmiany sposobu użytkowania skutkującej niezachowaniem trwałego użytku zielonego, w sytuacji gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił płatność rolnośrodowiskową była przyznana wyłącznie przed utratą władztwa nad tymi gruntami, a ponadto na dzień wydawania decyzji grunty te zostały wyłączone z wniosku i nie były objęte zobowiązaniem, a ponadto zmiana powierzchni kolejnych dwóch działek ustalona przez organ wynika z pomiaru obszaru bez uwzględnienia wymaganej art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 strefy buforowej, w konsekwencji czego organ niesłusznie zastosował sankcję z tego przepisu;

2) § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolno środowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA sygn. akt II GSK 758/14 z 26 maja 2015, sygn. akt II GSK 646/14 z 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego Sąd uznał, że Organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo że w sprawie spełnione były wszystkie przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazujące na potrzebę odstąpienia od sankcji;

3) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji dokonania przez rolnika zmniejszenia deklarowanej na dany rok powierzchni użytków zielonych, w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią obszaru, co spowodowało niesłuszne utrzymanie przez Sąd w mocy wadliwej decyzji, na mocy której niezasadnie zastosowano sankcyjne 20- procentowe zmniejszenie płatności na podstawie tego przepisu zamiast przewidzianego rozporządzeniem znaczenie mniej dotkliwego - zwrotu części płatności za zmniejszenie powierzchni objętej zobowiązaniem na podstawie § 39 ust. 2 pkt. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

4) § 45 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 64. ust 2 pkt c, d i ust. 5 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy utrata władztwa nad działką w sposób oczywisty odpowiada definicji "innych wyjątkowych okoliczności których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolno środowiskowego";

5) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której Skarżąca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ powstały one w wyniku niezastosowania się przez Organ I i II instancji do tolerancji 1,5 — metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej, a po części wynikły z niezawinionej utraty władztwa na gruntem, którego nie mogła ona przewidzieć i stąd organ winien był potraktować to zdarzenie w kategoriach siły wyższej, w konsekwencji czego Sąd niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem skarżącej obniżkę płatności;

6) art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie — w szczególności akceptację dla nieuwzględnienia przez organ tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej i nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącej strefy buforowej wbrew treści przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie błędnych wyników protokołu z kontroli na miejscu;

7) naruszenie art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek;

8) naruszenie art. 18 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie z powodu błędnego przyjęcia przez Organ, że działki rolne KA i KD mają powierzchnie mniejsze niż zadeklarowała Skarżąca;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia przyjmując strefę buforową w wartości niższej niż 1,5 m przewidziane przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż w niniejszej sprawie nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególności sąd nie odniósł się do faktu, że organ zastosował sankcję powołując się jedynie na fakt przyznawania płatności do utraconych gruntów w przeszłości nie odnosząc się do powołanego orzecznictwa NSA i pomimo bezspornego faktu, że faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie, z którego wynika, że sankcją winna skutkować jedynie sytuacja, gdy pomniejszenie użytków zielonych nastąpiło przed przyznaniem płatności do gruntów już w tej dacie utraconych, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem, skargi i utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji;

3) art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przez Organy obu instancji i w konsekwencji zaniechania weryfikacji sposobu ustalenia nowych granic działek przez ARiMR, z pominięciem wynikającej z przepisów strefy buforowej oraz nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się być skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje równocześnie, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Niezasadne są zarzuty I.1), I.2) i I.3) skargi kasacyjnej polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował zastosowanie przez Organy przewidzianej w § 38 ust. 8 sankcji. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Regulacji mówiącej o zmniejszeniu płatności w ww. przypadku nie stosuje się jednak, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (zob. § 38 ust. 9 rozporządzenia). Wcześniej § 38 ust. 7 tego aktu (odpowiednik obecnego § 38 ust. 9) przewidywał zaś wyłączenie od stosowania sankcji w sytuacji wyżej opisanej, ale wówczas, gdy do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sądu I instancji trafnie wywiódł, że omawiany wyjątek (§ 38 ust. 9) nie miał zastosowania w sprawie. Prawodawca wskazał na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Skoro tak, przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14 i II GSK 2918/14; z dnia 2 października 2015 r. sygn. II GSK 1998/14; z dnia 18 marca 2016 r. sygn. II GSK 2110/14). Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje też stanowisko, że oczywiste jest, iż sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. W mającym zastosowanie w sprawie stanie prawnym jednak już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (która to przesłanka pojawiała się we wcześniej obowiązującym stanie prawnym), skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Z akt wynika tymczasem, że nastąpiła utrata posiadania działki (oświadczenie pełnomocnika), niemniej jednak działka była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym na lata 2011-2016. Z tej przyczyny za bezpodstawne należało uznać argumenty Skarżącej kasacyjnie odnoszące się do "nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej" i wykładni zwrotu, który w tym zakresie zawierał § 38 ust. 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r. Z kolei przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki NSA sygn. akt II GSK 758/14 i z 26 maja 2015 r. i II GSK 646/14 z 26 maja 2015 r. odnoszą się do wcześniejszego stanu prawnego i ówcześnie występujących przesłanek odstąpienia od nałożenia sankcji.

Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji podkreśla również, że w realiach sprawy sankcja została zastosowana nie w związku z tzw. przedeklarowaniem powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym (dotyczy działek nr 429 i 430/1), tylko z uwagi na niezadeklarowanie działki nr 81/1 uznane jako niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych. Co istotne sprawa dotyczyła płatności za rok 2015, wniosek został złożony 12 czerwca 2015 r. i nie uwzględniał już działki 81/1 z uwagi na - jak wynika z oświadczenia Skarżącej kasacyjnie z 15 lutego 2016 r. – utratę posiadanie działki w wyniku nieprzedłużenia umowy użytkowania przez osobę uprawnioną do zarządzania nieruchomością. Oczywiste zatem, że utrata tego posiadania nastąpiła przed złożeniem wniosku.

Z kolei w realiach sprawy, wbrew oczekiwaniom Skarżącej kasacyjnie nie mógł mieć zastosowania § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczący zwrotu przyznanych płatności, skoro Spółka skarży przyznanie płatności za 2015 r. w pomniejszonej wysokości.

Niezasadny jest formułowany w punkcie I.4) zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy brak informacji potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 tego aktu, w tym w pkt 8 przytoczonego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje przy tym stanowisko, że możliwość wypowiedzenia umowy dzierżawy nie jest okolicznością, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto, w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, upoważniającego Państwa członkowskie do uznania kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, które nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, prawodawca unijny zastrzegł, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (zob. ust. 2 tej regulacji). Okoliczność taka w sprawie nie występuje.

Nieusprawiedliwiony jest formułowany w punkcie I.5) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z jego brzmieniem obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Art. 73 ww. rozporządzenia ma zatem zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia 1122/2009. Zgodnie z Tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Nałożone w sprawie sankcje dotyczące niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych wynikają natomiast z przepisów prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Są one równoznaczne z niewypełnieniem podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Niezasadny jest wyrażony w punkcie I.6) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez nieuwzględnienie tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek KD i KA rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej. Prawidłowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepisy te umiejscowione zostały w rozdziale II tego aktu Kontrole odnośnie do kryteriów kwalifikowalności, sekcji II Kontrole na miejscu, podsekcji II Kontrole na miejscu dotyczące pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej. Z powyższego wynika, że tolerancja pomiaru jest określana o odniesieniu do każdej działki rolnej podczas kontroli na miejscu wykonywanej w gospodarstwie. Natomiast, w przedmiotowej sprawie powierzchnię kwalifikującą się do płatności ustalono na podstawie analizy ortofotomap.

Nie mógł być skuteczny wskazany w punkcie I.7) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 dotyczący zmniejszenia i wykluczenia w odniesieniu do wielkości obszaru, skoro w realiach sprawy sankcja została zastosowana nie w związku z tzw. przedeklarowaniem powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i planie rolnośrodowiskowym (dotyczy działek nr 429 i 430/1), tylko z uwagi na niezadeklarowanie działki nr 81/1 uznane jako niezachowanie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych.

W ustalonym przez Organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy, wobec stwierdzenia po pomiarze powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) zawyżenia powierzchni deklarowanej, nie jest skuteczny wskazany punkcie I.8) skargi zarzut naruszenia art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z jego brzmieniem bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Przepis ten został prawidłowo zastosowany w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy.

Formułowany w punkcie 2.1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia przyjmując strefę buforową w wartości niższej niż 1,5 m przewidziane przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmierza w istocie do zakwestionowania stanu sprawy i poczynionych przez Organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Ustalając okoliczności sprawy Organy oparł się tymczasem na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr 809/14 z dnia 17 lipca 2014 r. oraz pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) poczynionych na podstawie ortofotomap (a nie kontroli na miejscu), do czego były uprawnione. Sąd I instancji orzekał przy tym na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyrok Sądu I instancji, wydany w przedstawionym przez ten Sąd stanie faktycznym nie narusza zatem art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a.

Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw sformułowany w punkcie II.2) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegający na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż w niniejszej sprawie – zdaniem Skarżącej kasacyjnie - nie rozważono całego materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że Organ zastosował sankcję powołując się jedynie na fakt przyznawania płatności do utraconych gruntów w przeszłości nie odnosząc się do powołanego orzecznictwa NSA i pomimo bezspornego faktu, że faktyczna powierzchnia trwałych użytków zielonych nie uległa zmianie, z którego wynika, że sankcją winna skutkować jedynie sytuacja, gdy pomniejszenie użytków zielonych nastąpiło przed przyznaniem płatności do gruntów już w tej dacie utraconych, a co skutkowało niesłusznym oddaleniem, skargi i utrzymaniem w mocy wadliwych decyzji. Twierdzenia te zdają się pomijać pisemne motywy zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji. Tymczasem ten odniósł się zarówno do treści § 38 ust. 8 i 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jak i do wcześniej obowiązującej wersji tego aktu (§ 38 ust. 6 i 9) i na podstawie akt sprawy dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Odniósł się do przesłanek zastosowania 20 % sankcji i braku okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie od nich. Wbrew twierdzeniu Skarżącej kasacyjnie nie uznał bynajmniej, że powodem tego był jedynie fakt przyznania płatności do utraconych gruntów w przeszłości. Jak już wskazywano przywoływane przez Skarżąca kasacyjnie orzecznictwo odnosi się przy tym do innego stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny za Sądem I instancji zauważa, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, według art. 21 ust. 1 ustawy PROW 2007 – 2013 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej obowiązek organu został ograniczony do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń i uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. To na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" spoczywa ciężar udowodnienia, że nie zachowanie trwałych użytków zielonych, które występowały w gospodarstwie rolnym i określone były w planie działalności rolnośrodowiskowej nie winno skutkować zastosowaniem omawianej sankcji. W przypadku pakietów, w których przyznaje się płatność do gruntów użytkowanych jako trwałe użytki zielone sam fakt zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych należy uznać za równoznaczny z niewypełnieniem wymogu § 4 ust. 2 pkt 1, czyli niezachowaniem, skutkującym obowiązkiem nałożenia przez organ stosownej sankcji. W rozpatrywanym przypadku organ uwzględnił zaoferowany przez Stronę materiał dowodowy, ocenił wniosek oraz wyniki kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia nr 809/2014, jak też w oparciu o pomiary PEG. Niezadowolenie Skarżącej kasacyjnie z wyników tej oceny nie świadczy o jej wadliwości.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. są

Wreszcie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw sformułowany w punkcie II.3) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., sprowadzający się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien był to uczynić, w szczególności w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego przez Organy obu instancji, a w konsekwencji zaniechania weryfikacji sposobu ustalenia nowych granic działek przez ARiMR, z pominięciem wynikającej z przepisów strefy buforowej oraz nieuwzględnieniem okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Treść tego zarzutu w istocie zmierza do podważania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji był w pełni uprawniony do zaakceptowania działania Organów, które w rozpatrywanym przypadku polegało na uwzględnieniu zaoferowanych przez Stronę materiałów, ocenie wniosku oraz wyniku kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 48 rozporządzenia nr 809/2014, jak też w oparciu o pomiary PEG. Okoliczności sprawy wbrew oczekiwaniu Skarżącej kasacyjnie nie były tego rodzaju, by obligowały Sąd I instancji do prowadzenia na rozprawie dodatkowego postępowania dowodowego (zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.) czy jeszcze szerszego zakresu rozpoznania sprawy, niż miało to w rzeczywistości miejsce (zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.