Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 120/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 10 ust. 2, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. B. (zwana również stroną lub skarżącą), jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [...] , mocą której uchylono decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 29 września 2017 r., nr [...] , oraz dokonano z urzędu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu wpisu "posiadacz samoistny" w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jednostka rejestrowa numer [...], gdzie ujawnione są działki o numerach a, b i c, stanowiące własność W. B.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 29 września 2017 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski - działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm. [w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.] - zwana dalej "ustawą"), § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm. - zwane dalej "rozporządzeniem") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - zwana dalej "K.p.a.") - orzekł o przeprowadzeniu z urzędu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wprowadzeniu w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jednostka rejestrowa numer [...], działki o numerach a, b i c, właściciel B. W., następującej zmiany: stan dotychczasowy - posiadacz samoistny "[...]", stan nowy - posiadacz samoistny "brak". Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji wskazał, że brak jest dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu [...] jako samoistnego posiadacza w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji W. B. wniosła o jej uchylenie. Wyjaśniła, że wpisu objętego aktualizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dokonano na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości – A. B. Podkreśliła, że od tego czasu nie uległy zmianie okoliczności będące podstawą dokonania dotychczasowego wpisu, zatem zaskarżona decyzja została wydana bezpodstawnie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 stycznia 2018 r., wskazując jako jej podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Podał, że w ramach postępowania odwoławczego zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i materiałów oraz zapoznania się z aktami sprawy postępowania, zaś wobec niepodjęcia zawiadomienia poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 10 września 2015 r. A. B. wniósł o oznaczenie władającego nieruchomością obejmującą działki nr a, c i b, obręb ewidencyjny [...] , [...] jako posiadacza samoistnego. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski dokonał wpisu w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem, co potwierdza zawiadomienie z dnia 10 września 2015 r. Wedle treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem nieruchomości stanowiącej działki nr a, c i b, obręb ewidencyjny [...], jest W. B., zaś poprzednim właścicielem był A. B. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 29 września 2017 r. nie zawiera wymaganych elementów, wymienionych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Strona mogła zatem nie wiedzieć, dlaczego jej sytuacja (wpis w ewidencji) uległa zmianie. Okoliczność ta spowodowała konieczność uchylenia decyzji Starosty. Ponadto Wojewódzki Inspektor zauważył, że przepisy prawa w zakresie geodezji i kartografii nie przewidują aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez określenie władającego jako "brak". Katalog obiektów EGiB stanowiący załącznik do rozporządzenia wskazuje konkretne informacje/dane, jakie mają być wpisane w poszczególnych rubrykach ewidencji (w szczególności pkt 3 dot. danych podmiotowych oraz pkt 4 dot. praw do nieruchomości). Podmiot, który nie powinien widnieć w ewidencji gruntów i budynków musi być wykreślony z ewidencji, zwłaszcza gdy - jak w okolicznościach sprawy - posiadacz samoistny nie może być wpisany obok właściciela niepaństwowego i niesamorządowego. Pozostawienie rubryki "posiadacz samoistny" z adnotacją "brak" jest nieprawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, również z uwagi na tę wadliwość należało uchylić decyzję Starosty. Dalej, organ powołał się na art. 24 ust. 2b pkt 1 oraz pkt 2 ustawy i wywodził, że wynikające z tych regulacji obie formy wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków - w postaci czynności materialno-technicznej oraz decyzji - mogą być zastosowane zarówno w postępowaniu aktualizacyjnym wszczętym z urzędu, jak i na wniosek. Z analizy przepisu art. 24 ust. 2b ustawy wynika, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, dane lub zmiany wynikające z wykrycia błędnych informacji wprowadzane są w formie decyzji starosty. Poza tym, według § 10 ust. 2 rozporządzenia, tylko w przypadku gruntu o nieustalonym właścicielu, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadacza. Takie stanowisko potwierdza, po pierwsze, art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a po drugie orzecznictwo, w którym wskazuje się, że w odniesieniu do gruntów innych niż państwowe i samorządowe, ujawnienie władającego i to zarówno obok właściciela, jak i zamiast właściciela - jest niedopuszczalne. Przechodząc do okoliczności sprawy, Wojewódzki Inspektor odnotował, że w chwili dokonania wpisu [...] jako posiadacza samoistnego, nieruchomość stanowiąca działki gruntu a, c i b - obręb [...] była własnością A. B., a na podstawie umowy darowizny z dnia 30 września 2015 r. stanowi własność W. B. Zatem, nie jest dopuszczalne wprowadzenie do ewidencji posiadacza samoistnego, obok niepaństwowego i niesamorządowego właściciela nieruchomości. Organ zauważył również, że zawarcie umowy użyczenia między właścicielem a użytkownikiem (okoliczność tę powołano w opisie zmiany w zawiadomieniu z dnia 10 września 2015 r.) nie mogło stanowić podstawy ujawnienia [...] w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacza samoistnego. Natomiast stwierdzenie rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków a dokumentami stanowiącymi podstawę dokonywanych wpisów, obligowało Starostę do usunięcia powstałych nieprawidłowości poprzez wykreślenie błędnego wpisu.

W skardze na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu W. B., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 15, art. 138 § 1 pk 2 i art. 139 K.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 12 i § 47 ust. 1 rozporządzenia. Wniosła o uchylenie punktu drugiego zaskarżonej decyzji oraz domagała się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, orzekając w punkcie drugim kwestionowanej decyzji o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu wpisu "posiadacz samoistny" w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącej, podczas gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczyło zmiany w zakresie oznaczenia posiadacza samoistnego ww. nieruchomości - z [...] na "brak". Powyższe - w ocenie skarżącej - implikuje także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius. Ponadto, powołując się na przepisy § 12 i § 47 ust. 1 rozporządzenia, wywodziła, że w niniejszej sprawie organ ewidencyjny nie był władny do wprowadzania zmian bez przedstawienia mu dokumentów wskazujących bezspornie na inny stan prawny niż ujawniony w ewidencji. Podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 10 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 272/10) stwierdził, iż postępowanie polegające na ponownej ocenie dokumentów stanowiących już podstawę istniejącego wpisu nie mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie posługuje się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych - niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, z których wynikają zmiany. Natomiast dokumenty, które mogą być podstawą zmienionego wpisu, określa § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy. Wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych, przyjąć należy, że obejmuje ona wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych, polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia, a także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. W przekonaniu skarżącej, żadna z ww. sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie, więc organ nie był władny do wprowadzania przedmiotowych zmian.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że wpisanie w miejsce posiadacza samoistnego słowa "brak", jak i wykreślenie posiadacza samoistnego, ma tożsamy skutek, a różnica polega na redakcji zapisu. W takim przypadku nie można mówić o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. Nie zgodził się też Wojewódzki Inspektor z zarzutem naruszenia art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie powołał się na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności i uprawnienie organu drugiej instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, przy zastosowaniu rozstrzygnięć wynikających z art. 138 § 1 K.p.a. Ponadto wywodził, że aktualizacji dokonano na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem zmierzającym do skorygowania rozbieżności pomiędzy danymi ujawnionymi w bazie danych ewidencji gruntów i budynków a danymi wynikającymi z posiadanych przez organ pierwszej instancji dokumentów stanowiących podstawę wpisu w tej ewidencji.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2018 r. organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że techniczne możliwości zapisu danych w ewidencji zostały uregulowane przede wszystkim w załączniku nr [...] do rozporządzenia, wedle którego wartość o nazwie "brak danych" stosowana jest wówczas, gdy wartość atrybutu nie jest obecnie znana, ale wartość ta może też istnieć, jednak może być wpisana tylko w sytuacji, gdy katalog przewiduje taką możliwość. Katalog zamieszczony w załączniku nr [...] nazwany "Katalog obiektów" w pkt 4 "Prawa do nieruchomości", tabela: Klasa: EGB_RodzajPrawa wskazuje konkretne możliwości wyboru z oznaczeniem stereotypu jako «Enumeration» - zatem należy dokonać wyboru jednej ze wskazanych opcji, a wobec braku możliwości użycia stereotypu «Voidable» nie jest możliwe wpisanie np. braku danych. Analiza zapisów katalogu obiektów EGiB prowadzi do wniosku, że w każdej klasie wymienione zostały atrybuty do wyboru, lecz ich zastosowanie jest wzajemnie wykluczające się, bowiem - w przypadku występującym w niniejszej sprawie - nie może istnieć posiadanie samoistne w sytuacji, gdy ustalona jest własność danej nieruchomości. Dalej organ zauważył, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje, zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zarówno zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1), jak i wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Skoro Starosta zastosował nieprzewidzianą przepisami formę wpisu w ewidencji gruntów i budynków, to nie było możliwe utrzymanie w mocy decyzji z dnia 29 września 2017 r. Pomimo tego, zarówno wykreślenie, jak i zmiana, mieszczą się w pojęciu aktualizacji, więc orzeczenie organu odwoławczego nie wykraczało poza zakres postępowania wszczętego przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie naruszana ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu uchylająca decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego i dokonująca aktualizacji operatu ewidencyjnego w sposób odmienny niż uczynił to organ pierwszej instancji. Odnotować też trzeba, że w granicach kontrolowanej sprawy działania organów prowadzone były z urzędu, ponieważ stwierdzono, że błędny był dokonany na wniosek A. B. (poprzednika obecnego właściciela – W. B.) wpis w ewidencji gruntów i budynków, polegający na wprowadzeniu w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jednostka rejestrowa numer [...], działki o numerach a, b i c, posiadacza samoistnego – [...].

Podstawę prawną działania organów stanowiły przepisy powołanych już wyżej aktów określających zasady zakładania oraz prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej nadal ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją określa art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Wśród nich - stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy - znajdują się informacje podmiotowe, które dotyczą: wskazania właściciela, a w przypadku nieruchomości państwowych i samorządowych - także innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości (lit. a), zaś w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (lit. b). Z kolei przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Do ich zadań należy, w myśl § 44 pkt 2 rozporządzenia, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu m.in. wyeliminowania danych błędnych (pkt 3).

Na zasadzie art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji nie tylko na wniosek wskazanych w przepisie podmiotów, ale również - zgodnie z pkt 1 tej regulacji - z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, czy - co istotne w niniejszej sprawie - wykrycia błędnych informacji. Trafnie odnotował organ odwoławczy, analizując brzmienie art. 24 ust. 2b ustawy, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, dane lub zmiany wynikające z wykrycia błędnych informacji wprowadzane są w formie decyzji starosty (pkt 2 tej regulacji). Dodać jeszcze trzeba, że według § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa właścicieli nieruchomości oraz prawa innych osób władających gruntami do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji m.in. na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych.

Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania, jak i usuwania danych błędnych, jednak może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter ewidentnych - w świetle zgromadzonych dokumentów - pomyłek. Ponadto zmiany, o jakich mowa, mogą dotyczyć nie tylko samych gruntów, ale także danych podmiotów władających gruntami, zaś wprowadzenia zmian w ewidencji dokonuje się zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek, jak i z urzędu.

Odnosząc powiedziane wyżej do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy miały pełne podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania zmierzającego do aktualizacji operatu ewidencyjnego wobec ujawnienia występujących w nim błędnych danych. Skarżąca w sposób nieuprawniony pomija, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a więc jego zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Powtórzyć przyjdzie, że realizacja tej zasady następuje zarówno przez wprowadzenie do operatu zmian, jakie zaszły w danych objętych ewidencją gruntów, jak i przez eliminowanie z ewidencji zapisów niezgodnych z dokumentami źródłowymi. Przy czym, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie usunięcie z ewidencji błędnych wpisów dotyczyło pomyłek o oczywistym charakterze (o czym jeszcze poniżej), stąd za niezasadny Sąd uznał zarzut braku kompetencji do wprowadzania zmian w ewidencji, bez wcześniejszego zgromadzenia przez organ czy przedstawienia przez stronę dokumentów wskazujących bezspornie na inny stan prawny niż wynikający w ewidencji.

W przekonaniu Sądu, organy wykazały, że zgodnie z posiadanymi materiałami źródłowymi, a konkretnie zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości stanowiącej działki o numerach a, b i c, obręb [...] jest W. B., zaś poprzednim właścicielem był A. B., na wniosek którego wpisano w ewidencji [...] jako posiadacza samoistnego ww. nieruchomości, co potwierdza zawiadomienie z dnia 10 września 2015 r. o zmianie danych. Tymczasem z cyt. już wcześniej art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wynika, że tylko w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Skoro w kontrolowanej sprawie chodzi o grunty opisane w wymienionych przepisach, a nie o nieruchomości państwowe czy samorządowe, o jakich mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że ujawnienie w ewidencji władającego gruntami, tj. [...] - choć w dniu dokonania przedmiotowego wpisu znany był właściciel gruntu, czyli A. B. - pozostawało w wyraźnej sprzeczności z omówionymi przepisami i stanowiło nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze aktualizacji ewidencji. Na akceptację zasługuje prezentowane w podanym przez organ orzecznictwie stanowisko, wedle którego w zakresie podmiotowym regułą jest ujawnianie w ewidencji gruntów i budynków właścicieli nieruchomości, a odstępstwo stanowią nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W odniesieniu do gruntów innych niż państwowe i samorządowe, ujawnienie władającego i to zarówno obok właściciela, jak i zamiast właściciela - jest niedopuszczalne (po. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SA/GL 260/15, LEX nr 1926622; wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 443/13, LEX nr 1342961).

W konsekwencji powiedzianego dotąd należało uznać, że w świetle pozostającego w dyspozycji organu dokumentu potwierdzającego stan własności przedmiotowego gruntu, błędny wpis w ewidencji dotyczący posiadacza samoistnego miał charakter oczywistej pomyłki. Tym samym Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, w których skarżąca podnosiła, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 12 i § 47 ust. 1 rozporządzenia, zwłaszcza gdy zważyć, że przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, w której - co już wielokrotnie wskazano - postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków toczyło się z urzędu i zmierzało do wyeliminowania z ewidencji zapisów niezgodnych z już posiadanymi dokumentami źródłowymi.

Myli się również skarżąca gdy twierdzi, że organ odwoławczy naruszył określoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności, bo orzekając o wykreśleniu z ewidencji wpisu "posiadacz samoistny" wykroczył poza ramy prowadzonego z urzędu postępowania, w którym organ pierwszej instancji dokonał w ewidencji tylko zmiany, zastępując wpis "posiadacz samoistny", wpisem "brak". Wyjaśnić trzeba, że w dniu 14 sierpnia 2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej zmiany charakteru władania przedmiotową nieruchomością. Jak już wyjaśniono, aktualizacja ewidencji obejmuje nie tylko zmianę danych poprzez zastąpienie wpisów dotychczasowych wpisami nowymi (prawidłowymi), lecz także usuwanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Z tym drugim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ odwoławczy trafnie zakwestionował poprawność wpisania przez Starostę słowa "brak" w rubryce "jednostka rejestrowa [...] - posiadacz samoistny". W tym zakresie słusznie wywodził, że przepisy odnoszące się do geodezji i kartografii nie przewidują aktualizacji ewidencji gruntów i budynków przez określenie władającego jako "brak". Takie stanowisko potwierdzają przepisy załącznika nr [...] do rozporządzenia, gdzie wartość o nazwie "brak danych" stosowana jest w sytuacji, gdy "wartość atrybutu nie jest obecnie znana, ale wartość ta może też nie istnieć", lecz dopuszczalne jest jej wpisanie tylko w przypadku, gdy katalog przewiduje taką możliwość. W "Katalogu obiektów EGiB" w pkt 4 "Prawa do nieruchomości" wskazano konkretne opcje wyboru, zatem należy wybrać jedną z nich, a wobec braku możliwości użycia stereotypu "Voidable", nie jest również możliwe wpisanie np. braku danych. Sąd podziela obawy organu odwoławczego co do tego, że w kontrolowanej sprawie pozostawienie w ewidencji zapisu dokonanego przez Starostę mogłoby wprowadzać w błąd, sugerując, iż posiadacz samoistny teoretycznie mógłby być wpisany, ale organ nie posiada danych na jego temat.

Niewątpliwie podmiot, który nie powinien widnieć w ewidencji, musi być z niej wykreślony, zwłaszcza gdy - jak wykazano już wcześniej - nie jest dopuszczalna prawnie sytuacja wpisania posiadacza samoistnego obok właściciela niepaństwowego i niesamorządowego. Z tego powodu Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu zasadnie skorzystał z uprawnienia do uchylenia objętej odwołaniem decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym miejscu podkreślić przyjdzie, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy uprawniony jest, zgodnie z art. 136 K.p.a., do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ drugiej instancji przeprowadził należycie postępowanie odwoławcze, rozpoznając sprawę merytorycznie w jej w całokształcie, zaś wobec stwierdzenia, że Starosta zastosował nieprzewidzianą przepisami prawa formę wpisu w ewidencji, usunął naruszenia w tym zakresie. Natomiast, wbrew stanowisku skarżącej, wydane w toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie nie pogarsza jej sytuacji prawnej, skoro zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji odwoławczej, doszło do usunięcia wpisu [...] oznaczonego jako posiadacz samoistny. Sąd nie podzielił zatem zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 139 K.p.a.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.