Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 778/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16 , art. 11 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: " , z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy T. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący teren działki nr geod. 98, 100, [...], [...] i [...] we wsi R. gm. T. (zwanej też dalej "Uchwałą" lub "Planem") – w całości ze względu na istotne naruszenie prawa,

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- art. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p.") oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; zwanego też dalej "rozporządzeniem MTiGM") poprzez umieszczenie w tekście Planu terenów oznaczonych symbolami [...], [...] i [...], oznaczonych jako tereny dróg publicznych, w sytuacji niespełnienia warunków technicznych, jakim powinny takie drogi odpowiadać,

- art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud."), poprzez nałożenie obowiązku nie wynikającego z treści tych przepisów, tj. wskazanie obowiązku dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami 5MN i 6MN.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że jako podstawę prawną Uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała wpłynęła do Wojewody [...] lutego 2018 r.

Następnie – motywując pierwszy z podniesionych zarzutów – Skarżący wyjaśnił, że w § 3 pkt 2 Uchwały określono przeznaczenie terenów jako tereny dróg publicznych (ciąg pieszo-jezdny), oznaczone na rysunku planu symbolami [...], [...] i [...], a w § 11 Uchwały ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. sytuowanie pieszo-jezdni, dopuszczenie lokalizacji ścieżek rowerowych lub pieszo-rowerowych oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 8 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W przypadku hipotetycznego zakwalifikowania ciągu pieszo-jezdnego jako drogi publicznej niezbędne byłoby więc określenie jej klasy, a co za tym idzie – przypisanie określonych parametrów. Dalej Skarżący wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Burmistrz T. w piśmie z [...] marca 2018 r. wyjaśnił, iż drogi [...], [...] i [...] mają mieć charakter publicznie dostępnego ciągu samorządowego z dominacją ruchu pieszego, oraz że z ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika konieczność umiejscawiania publicznych ciągów samorządowych w systemie dróg publicznych i przypisania im określonej kategorii.

Odnosząc się do tych twierdzeń Burmistrza, autor skargi stwierdził, że z ustaleń Planu nie wynika, aby drogi w nim określone miały dominujący charakter ruchu pieszego. Drogi te stanowią przede wszystkim dojazd do nowo tworzonych kwartałów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zapewniający dostęp do drogi publicznej. W związku z tym wyznaczone liniami rozgraniczającymi nowo projektowane tereny dróg publicznych winny odpowiadać przepisom rozporządzenia MTiGM, w szczególności w zakresie minimalnych szerokości pasa drogowego – zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia co najmniej 10 m dla najniższej klasy drogi dojazdowej. W myśl § 7 ust. 2 rozporządzenia MTiGM w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podana 10 m dla drogi dojazdowej, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 rozporządzenia MTiGM. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy. Zdaniem Wojewody nie można uzależnić zagospodarowania terenu od wyników analizy, która nie stanowi ustalenia planu i przeprowadzona jest na etapie sporządzenia projektu budowy drogi.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, Wojewoda wskazał, że w § 9 ust. 1 pkt 12 Uchwały ustalono obowiązek dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na terenach 5MN i 6MN, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 pr.bud., poprzez nałożenie obowiązku nie wynikającego z treści tych przepisów. Nakładanie obowiązku wykonania badań geologiczno-inżynierskich w celu ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych nie należy do zakresu zarówno obowiązkowych, jak i fakultatywnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wykroczenie poza ten zakres należy uznać w każdym przypadku za przekroczenie ustawowych kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 pr.bud. obowiązek przeprowadzenia badań geologicznych może być nałożony wyłącznie przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w zależności od potrzeb, w każdym indywidualnym przypadku. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z Konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Regulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, w istotnym stopniu narusza porządek prawny.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w § 4 pkt 2 Uchwały dopuszczono wysunięcie przed linię części budynku. W sformułowaniu tym zabrakło precyzyjnego odniesienia do linii zabudowy, które zdefiniowano jako nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy w § 2 pkt 5 i 6 Uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina T. (dalej jako "Gmina"), reprezentowana przez Burmistrza T. i zastępowana przez ad G., wniosła o oddalenie skargi i zaprzeczyła, by Uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Oświadczyła, że podtrzymuje w całości wyjaśnienia zawarte w piśmie Burmistrza z [...] marca 2018 r., w tym twierdzenie, że drogi określone w Planie mają charakter dominujący ruchu pieszego, a nie – jak twierdzi autor skargi – stanowią przede wszystkim drogę dojazdową.

Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] lutego 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujący teren działki nr geod. 98, 100, [...], [...] i [...] we wsi R. gm. T..

2. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części. Należy bowiem zauważyć, że choć w pierwszym akapicie petitum skargi jej autor formalnie wskazał, iż zaskarża Uchwałę "w całości", to jednak treść zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienie pokazują jednoznacznie, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmuje w istocie tylko niektóre unormowania tej uchwały – a mianowicie te jej części, które dotyczą:

- terenów dróg publicznych (ciąg pieszo-jezdny), o których mowa w § 3 pkt 2 Planu, oznaczonych na jego rysunku symbolami [...], [...], [...] – których dotyczy § 11 Planu, w brzmieniu:

"W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], [...], [...], ustala się:

1) szerokość w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu;

2) sytuowanie pieszo-jezdni o szerokości nie mniejszej niż 5 m, z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik;

3) dopuszczenie usytuowania dodatkowych, innych niż ustalone w pkt 2, elementów infrastruktury transportowej, w tym ścieżek rowerowych lub pieszo-rowerowych;

4) dopuszczenie lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

5) dopuszczenie zagospodarowania zielenią, wszystkich nieutwardzonych powierzchni drogowych."

- § 9 ust. 1 pkt 12 Planu – nakładającego, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, obowiązek dołączenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej do projektu budowlanego na terenach 5MN oraz 6MN;

- § 4 pkt 2 Planu – ustalającego, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, "dopuszczenie wysunięcia przed linię części budynku, takich jak: okapy, gzymsy, balkony, tarasy, wykusze, ganki wejściowe, wiatrołapy, schody, o nie więcej niż 1,5 m"

– a owo zaskarżenie Uchwały "w całości" miało w istocie na celu zapewnienie tożsamości zakresowej z wnioskiem skargi: o stwierdzenie nieważności Uchwały ("w całości" właśnie, przy czym konieczność stwierdzenia nieważności Uchwały w takim zakresie nie została przez autora skargi w żaden sposób umotywowana).

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w takiej części (z zastrzeżeniem wszakże pkt 5 poniżej) – tj. odnośnie do wyraźnie zaczepionych w skardze przepisów: § 3 pkt 2, § 4 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 12 oraz § 11 Planu – poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to zwłaszcza z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego (rzeczywistym) przedmiotem zaskarżenia.

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] lutego 2018 r. (poz. 1278) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 20 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] lipca 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy zaś wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA).

5. We wniesionej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie zawarł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z [...].10.2011 r., II SA/Kr [...]; z [...].04.2013 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2013 r., II SA/Wr [...] – CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

6. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi – dotyczącego wadliwości ustaleń planistycznych odnośnie do terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami [...], [...], [...], a określonych w jego części tekstowej jako "tereny dróg publicznych (ciąg pieszo-jezdny)" – należy stwierdzić, że w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

1. Zdaniem Wojewody, wbrew stanowisku skarżonego organu, z ustaleń Planu nie wynika, aby drogi w nim określone miały dominujący charakter ruchu pieszego. Stanowią one przede wszystkim dojazd do nowo tworzonych kwartałów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zapewniający dostęp do drogi publicznej. W związku z tym – jako nowo projektowane tereny dróg publicznych – winny odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; w skrócie "rozporządzenie MTiGM"), w szczególności w zakresie minimalnej szerokości pasa drogowego, która dla drogi publicznej najniższej klasy – tj. drogi dojazdowej – wynosi 10 m w liniach rozgraniczających.

2. W ocenie Sądu, inaczej niż uznał Wojewoda, wyjaśnienia skarżonego organu, że projektowane drogi [...], [...], [...] mają mieć charakter "publicznie dostępnego ciągu samorządowego z dominacją ruchu pieszego" (s. 2 pisma Burmistrza z [...].03.2018 r.), znajdują oparcie w treści Planu.

Należy bowiem zwrócić uwagę na odnoszącą się do ww. dróg (ciągów pieszo-jezdnych) definicję "pieszo-jezdni", zamieszczoną w § 2 pkt 10 Uchwały, zgodnie z którą "należy przez to rozumieć drogę, przeznaczoną dla ruchu pieszych i pojazdów na zasadach obowiązujących w strefie zamieszkania". Ustalenie znaczenia terminu "strefa zamieszkania" wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn zm.; w skrócie "p.r.d."), które zawierają zarówno definicję legalną, jak i szczegółowe unormowania odnoszące się do takiej strefy. I tak, w myśl art. 2 pkt 16 p.r.d. określenie "strefa zamieszkania" oznacza "obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi". Jedną z takich szczególnych zasad ruchu drogowego obowiązujących w strefie zamieszkania jest ograniczenie prędkości dopuszczalnej pojazdów do 20 km/h (zob. art. 20 ust. 2 p.r.d.). Co jednak szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, z art. 11 ust. 5 p.r.d. jasno wynika, że w strefie zamieszkania pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem.

W przedstawionym kontekście normatywnym można więc zasadnie mówić o "dominacji ruchu pieszego" na projektowanych drogach KD-Dx – tak długo, jak długo zachowają one charakter "pieszo-jezdni" w rozumieniu § 2 pkt 10 Uchwały.

W związku z powyższym krytycznie należy ocenić końcowe zastrzeżenie zawarte w § 11 pkt 2 Uchwały, który to przepis – w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], [...], [...] – przewiduje "sytuowanie pieszo-jezdni o szerokości nie mniejszej niż 5 m, z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik". Owo dopuszczenie zmiany pieszo-jezdni na jezdnię i chodnik pozostaje bowiem w sprzeczności z deklarowanym przez organ planistyczny zamiarem urządzenia na terenach KD-Dx wyłącznie ciągu komunikacyjnego "z dominacją ruchu pieszego". Wszak w przypadku realizacji takiej zmiany powstanie droga nie spełniająca już planistycznej definicji "pieszo-jezdni" – czyli ciągu z uprzywilejowanym ruchem pieszych jak w strefie zamieszkania – lecz "standardowa" droga z wydzieloną jezdnią i chodnikiem, a więc i z wiążącym się z tym: obowiązkiem korzystania przez pieszych z urządzonego chodnika (zob. art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze in principio p.r.d.).

Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 11 pkt 2 Uchwały w części obejmującej wyrażenie (rozpoczynające się od przecinka po zwrocie "niż 5 m"): », z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik«.

3. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi, że ciąg pieszo-jezdny – o ile tylko nie został zaliczony, wyjątkowo, do kategorii dróg publicznych – zasadniczo mieści się w pojęciu "drogi wewnętrznej" w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p."). W myśl tego przepisu drogami wewnętrznymi są "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg."

Jest poza sporem, że droga wewnętrzna może być w konkretnym przypadku (np. w sytuacji, gdy stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego) drogą publicznie (ogólno-) dostępną – przez co nie staje się jeszcze "drogą publiczną" w technicznoprawnym znaczeniu. W świetle bowiem definicji legalnej "drogi publicznej" z art. 1 u.d.p. – w myśl której to definicji drogą publiczną jest "droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych" – dla uznania danej drogi, dostępnej każdemu, za drogę publiczną, niezbędne jest jej formalne zaliczenie do jednej z kategorii takich dróg (tj. do wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii: dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych bądź gminnych).

W świetle powyższych uwag oraz wcześniejszych rozważań (i wskazanej "korekty" § 11 pkt 2 in fine Uchwały), dotyczących rzeczywistego przeznaczenia w Planie projektowanych dróg KD-Dx pod "pieszo-jezdnie" w rozumieniu § 2 pkt 10 Uchwały ("publicznie dostępne ciągi samorządowe z dominacją ruchu pieszego", według deklaracji skarżonego organu), zawarte w § 3 pkt 2 Uchwały określenie "tereny dróg publicznych" musi być odczytywane jako użyte w istocie w znaczeniu potocznym – na oznaczenie "terenów dróg publicznie dostępnych".

W konsekwencji konkluzja uzasadnienia pierwszego z zarzutów Skarżącego, w myśl której zaprojektowane w Planie ciągi pieszo-jezdne (KD-Dx) powinny spełniać warunki techniczne określone dla dróg publicznych klasy dojazdowej, jawi się jako niezasadna, a sam fakt użycia na oznaczenie tych ciągów na rysunku Planu koloru białego (charakterystycznego dla dróg publicznych) – jako wprawdzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale niemające znamion naruszenia istotnego (por.: pkt 16 uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA z [...].06.2018 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

7. Również jako niezasadny – acz w tym przypadku: w całości – należy uznać drugi z zarzutów skargi, dotyczący bezpodstawnego, zdaniem skarżącego, nałożenia w § 9 ust. 1 pkt 12 Planu obowiązku dołączenia do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w odniesieniu do terenów oznaczonych na rysunku Planu symbolami 5MN i 6MN

1. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), że tego rodzaju "zapis" stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu – i że nie można uznać, aby zamieszczenie takiego unormowania w planie było sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 4 pr.bud.

Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem projekt budowlany, w zależności od potrzeb, powinien zawierać wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem to projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika – jak stwierdził NSA w cytowanym wyroku – że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań. Nie można zatem uznać, że postanowienia planu modyfikują w sposób nieuprawniony przepisy prawa.

2. W ocenie Sądu w niniejszym składzie powyższe uwagi NSA pozostają aktualne i są w pełni adekwatne w odniesieniu do kontrolowanego unormowania § 9 ust. 1 pkt 12 Planu. Wprawdzie przepis ten został zamieszczony w Planie w grupie ustaleń poświęconych zasadom kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu – a nie, jak w referowanej wyżej sprawie rozstrzygniętej przez NSA, w części poświęconej zasadom ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego – ale różnica te nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia dla wyrażonej wyżej oceny. Godzi się bowiem zauważyć, że także kontrolowany przepis Planu jest w istocie motywowany względami ochrony środowiska. Wynika to z zalegającej w materiałach planistycznych "Prognozy oddziaływania na środowisko" z czerwca 2017 r., w której wskazano (w części poświęconej przewidywanemu oddziaływaniu na wody – pkt [...]): "[...] biorąc pod uwagę wielkość, różnorodność oraz możliwe, potencjalne zagospodarowanie omawianego obszaru w przyszłości, nie można wykluczyć zaburzenia stosunków wodnych [...]" (s. 41), a także: "[...] należy spodziewać się potencjalnego zagrożenia wystąpienia lokalnych odwodnień w wyniku prac związanych z posadowieniem nowych budynków i instalacji; przedsięwzięte środki oraz warunki zapewniające wymóg ochrony warstw wodonośnych są sprecyzowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W przypadku omawianego projektu mpzp, dopuszczono lokalizację kondygnacji podziemnych ale pod warunkiem, że ich budowa nie doprowadzi do pogorszenia jakości lub zmniejszenia ilości wód podziemnych [...]" (s. 41–42)."

Jak z powyższego wynika, wprowadzony obowiązek ma swoje obiektywne uzasadnienie w realnie istniejących zagrożeniach związanych z panującymi na danym terenie stosunkami wodnymi (stanem wód podziemnych). Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że analizowany obowiązek został ograniczony do ściśle określonej części terenów objętych Planem (5MN i 6MN), które to tereny, w dodatku, wchodzą w skład Obszaru Natura 2000 ("Pojezierze Gnieźnieńskie" PLH300026) i graniczą z terenami trwałych użytków zielonych (oznaczonych na rysunku Planu symbolami, odpowiednio, 1ZZ i 2ZZ).

3. Z powyższych względów skarga, w zakresie drugiego z zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Podobnie należy ocenić ostatni z zarzutów skargi, podniesiony wyłącznie w jej uzasadnieniu, a dotyczący wadliwej redakcji § 4 pkt 2 Planu.

1. W myśl tego przepisu: "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: [...] 2) dopuszczenie wysunięcia przed linię części budynku, takich jak: okapy, gzymsy, balkony, tarasy, wykusze, ganki wejściowe, wiatrołapy, schody, o nie więcej niż 1,5 m".

2. Zdaniem Skarżącego: "W sformułowaniu tym zabrakło precyzyjnego odniesienia do linii zabudowy, które zdefiniowano jako nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy w § 2 pkt 5 i 6 Uchwały."

3. Podzielając spostrzeżenie autora skargi co do wadliwej redakcji (braku należytej precyzji) analizowanego ustalenia Planu, Sąd w niniejszym składzie uważa, że dostrzeżona wadliwość nie jest jednak tak daleko idąca, iżby mogła skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia.

4. Jest niewątpliwie ważką dyrektywą legislacyjną – wysłowioną expressis verbis w § 6 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (TK) stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Lege non distinguente, dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z [...].12.2002 r., P [...], OTK-A 2002, nr [...], poz. 90).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała stwierdzenie jego nieważności.

5. W ocenie Sądu zaskarżony przepis § 4 pkt 2 Planu nie jest dotknięty tak istotną wadą. Wprawdzie uchwałodawca posłużył się w nim ogólnikowym określeniem "linie", ale w kontekście przedmiotu regulacji § 4 Planu (dot. "zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego") oraz treści jego pozostałych punktów (argumentum a rubrica), w tym zwłaszcza pkt 1 (w brzmieniu: "sytuowanie budynków, charakter architektoniczny nowej zabudowy, linie zabudowy, intensywność zabudowy, powierzchnie zabudowy, maksymalne wysokości budynków, formy dachów – zgodnie z ustaleniami planu") staje się jasne, że w analizowanym przypadku chodzi o "linie zabudowy". Skoro zaś uchwałodawca nie wprowadził dalszego rozróżnienia, że chodzi o linie zabudowy "obowiązujące" (w rozumieniu § 2 pkt 6 Planu), bądź "nieprzekraczalne" (w rozumieniu § 2 pkt 5 Planu), to należy przyjąć – zgodnie z regułą "lege non distinguente, nec nostrum est distinguere" (statuującą zakaz wprowadzania rozróżnień tam, gdzie prawodawca ich nie wprowadził) – że analizowane ustalenie odnosi się zasadniczo do obu rodzajów linii zabudowy.

6. Należy jeszcze zaznaczyć, że tego rodzaju postanowienia planistyczne – dopuszczające możliwość wykroczenia poza linię zabudowy przez określone elementy budynku, jak wspomniane okapy, gzymsy, balkony itp. (i to nawet poza linię zabudowy wyznaczoną bezpośrednio przy granicy obszaru objętego Planem) – są w orzecznictwie sądowym akceptowane (por. np. wyroki WSA: z [...].09.2016 r., II SA/Po [...]; z [...].11.2016 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd:

- na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, tj. co do jej § 11 pkt 2 w zakresie obejmującym wyrażenie: " , z dopuszczeniem zmiany na jezdnię i co najmniej jednostronny chodnik";

- na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych części Uchwały, a także w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności Uchwały "w całości" – skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku);

- na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł (pkt 3 sentencji wyroku).