Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 6/97
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3, art. 104
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
article: art. 1 pkt 17
journal: Dz.U. 1995 nr 101 poz. 504
law: Ustawa z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 73 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: Art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 101 poz. 504 i Dz.U. 1995 nr 154 poz. 794/ nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej.

TEZY

Art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 101 poz. 504 i Dz.U. 1995 nr 154 poz. 794/ nie jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

1. Zbadanie konstytucyjności art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 101 poz. 504/, wymaga, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przeprowadzenia analizy stanu prawnego obowiązującego w tym zakresie przed wprowadzeniem noweli z dnia 21 lipca 1995 r. Ocena zaskarżonego przepisu ustawy o systemie oświaty możliwa jest jedynie przy uwzględnieniu charakteru i zakresu zmian wprowadzonych do systemu oświatowego przez ustawę z dnia 7 września 1991 r. oraz przy jednoznacznym określeniu zakresu obowiązków ciążących na gminach przed wprowadzeniem zaskarżonej nowelizacji.

Art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przesądził o przejęciu prowadzenia szkół podstawowych /z pewnymi wyjątkami - nie mającymi znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy/, jako obowiązkowych zadań własnych gmin. W pierwotnym brzmieniu ustawy o systemie oświaty ostateczny termin przejęcia prowadzenia szkół podstawowych przez gminy określono na dzień 1 stycznia 1994 r. Termin ten został jednak przesunięty na dzień 1 stycznia 1996 r. postanowieniami ustawy nowelizującej z dnia 21 lipca 1995 r. Można więc stwierdzić, że od tego momentu, to jest od dnia 1 stycznia 1996 r., "zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań gmin" /por. art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty/. Przedstawione wyżej rozwiązanie zawarte w ustawie o systemie oświaty, stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie ogólniejszej normy zawartej w art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej, zaliczającej sprawy "oświaty, w tym szkół podstawowych (...)" do zadań własnych gmin. Jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny, wszystkie zawarte w ustawie samorządowej oraz ustawie o systemie oświaty unormowania, przyjęte pod rządami Małej Konstytucji, oznaczają, że gminom zostały przekazane nowe zadania własne polegające na zakładaniu i prowadzeniu szkół podstawowych /por. orzeczenie TK z dnia 13 listopada 1996 r., K 17/96 - OTK ZU 1996 Nr 5 poz. 43/. Przy czym należy podkreślić, że pojęcie "zakładania i prowadzenia szkół podstawowych" odnosi się zarówno do etapu tworzenia nowych jednostek oświatowych, jak i do bieżącej organizacji funkcjonowania szkolnictwa podstawowego w gminie. Pojęcie "zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych" kryje więc w sobie szereg czynności szczegółowych, technicznych, mających na celu zapewnienie zgodnego z obowiązującymi normami funkcjonowania szkół /por. powołane orzeczenie TK z dnia 13 listopada 1996 r., K 17/96/. Oceniając dopuszczalność ustanawiania nowych zadań własnych gmin, Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 23 października 1995 r. stwierdził, że "Mała Konstytucja, w szczególności jej art. 71 ust. 1 pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań. Z powołanych przepisów Małej Konstytucji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, to jest osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego /K 4/95 - OTK 1995 cz. II str. 86-87/. Odnosząc te warunki do omawianego zagadnienia, w tym miejscu należy jedynie dodać, że zadania polegające na zakładaniu i prowadzeniu szkół podstawowych spełniają wszystkie wymienione wyżej kryteria, a tym samym ich przekazaniu, jako zadań własnych gmin, nie sprzeciwia się art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej.

Jednym z takich szczegółowych obowiązków ciążących na podmiocie zobowiązanym do zakładania i prowadzenia szkół podstawowych jest, wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, powinność takiego zorganizowania sieci szkół podstawowych, aby umożliwiała ona wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego. Ogólna dyrektywa wyrażona w tym przepisie znajduje doprecyzowanie w ust. 2 art. 17, który określa terytorialne zasady budowania sieci tych szkół. W ustawie przyjmuje się, iż dla zapewnienia możliwości wypełniania przez dzieci obowiązku szkolnego, szkoły podstawowe winny być rozmieszczone na terenie gminy w taki sposób, aby droga dziecka z domu do szkoły nie przekraczała 3 km, w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km, w przypadku uczniów klas V-VIII. Oba przytoczone wyżej przepisy określają model sieci szkół podstawowych na terenie gminy. Z normatywnego punktu widzenia realizacja zadań polegających na zakładaniu szkół podstawowych winna polegać m.in. na stworzeniu takiej sieci tych szkół, która odpowiadała będzie, w zakresie ich rozmieszczenia na terenie gminy, wzorcowi określonemu w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy oświatowej. Ustawodawca wskazując w ustawie o systemie oświaty postulowany model sieci szkół podstawowych, zarazem zdawał sobie sprawę z tego, iż jego realizacja jest obecnie jeszcze bardzo utrudniona oraz że w pewnych gminach, z uwagi np. na bardzo małe zagęszczenie terenu, postulat określony w art. 17 ust. 2, z czysto ekonomicznych chociażby powodów, nie może zostać zrealizowany. Zarazem zaś jest oczywiste, iż ratio legis wprowadzenia ustawowej powinności utworzenia gęstej sieci szkół podstawowych jest zapewnienie dzieciom możliwości swobodnego, codziennego dostępu do szkoły i powrotu do domu. Ponieważ obowiązek utworzenia odpowiednio gęstej sieci szkół ciąży, jako zadanie własne, na gminach, przeto w przypadku niezrealizowania modelu określonego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, przepisy tego aktu wskazują alternatywny sposób zapewnienia dostępu dzieci zamieszkujących na terenie danej gminy do szkół, nakładając na gminy obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci.

2. Zgodnie z wnioskami obu Rad Gmin dokonane przez nowelizację ustawy o systemie oświaty z dnia 21 lipca 1995 r. rozszerzenie podmiotowe ciążącego na gminach obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół podstawowych dzieci, które zamieszkują od szkoły w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, wymaga rozpatrzenia na tle art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, stanowiącego, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 3 ustawy "jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej". Treść tego przepisu nawiązuje do brzmienia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, określając odpowiedni, zastępczy obowiązek ciążący na gminie, aktualizujący się jedynie wówczas, gdy gmina nie zorganizuje, także ze względów obiektywnych, sieci szkół podstawowych, spełniającej warunki określone w ustawie oświatowej. Bezpłatny transport dzieci z domów do szkół jest alternatywnym sposobem wypełniania ustawowego obowiązku zapewnienia powszechnej dostępności dzieci do szkół, który w swej zasadniczej formie, w miarę potrzeb i możliwości, powinien być realizowany przez stworzenie odpowiadającej ustawowym wymaganiom sieci szkół podstawowych.

Należy podkreślić, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół został określony już w pierwotnej wersji ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. W brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 21 lipca 1995 r. przepis art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty stanowił, że jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległość 3 km, w przypadku uczniów klas I-IV i 4 km, w przypadku uczniów klas V-VIII, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdy nie ma możliwości korzystania z komunikacji publicznej. Zatem na podmiotach, do zadań których należało zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych, w przypadku niespełnienia przesłanek określających gęstość sieci szkół podstawowych, ciążył obowiązek zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Z tym tylko, że obowiązek ten rozciągał się jedynie na te jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze których nie istniała możliwość korzystania w drodze do szkół z komunikacji publicznej. Ustawa nie nakładała natomiast obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół na te gminy, w których zamieszkiwały dzieci wprawdzie mające do szkoły drogę dłuższą niż odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty ale zarazem funkcjonowała na terenie danej gminy komunikacja publiczna, umożliwiająca dojazd dzieci do szkoły. Obowiązujące do chwili nowelizacji z dnia 21 lipca 1995 r. przepisy ustawy o systemie oświaty dokonywały więc rozróżnienia gmin ze względu na kryterium możliwości korzystania na terenie danej gminy z komunikacji publicznej. Przy czym zawarta w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 21 lipca 1995 r., okoliczność wyłączająca obciążenie danej gminy obowiązkiem zorganizowania bezpłatnego transportu dzieci do szkół podstawowych, bynajmniej nie dotyczyła samego faktu istnienia na terenie danej gminy komunikacji publicznej, lecz istnienia takiej sieci tej komunikacji, która umożliwiała korzystanie z tych środków transportu przez dzieci zamieszkałe w większej odległości od szkoły podstawowej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej. Gminy, w których istniała odpowiednia sieć komunikacji publicznej, umożliwiająca dzieciom dojazd do szkół, nie były więc, w świetle poprzedniego brzmienia art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej, zobowiązane do ponoszenia jakichkolwiek wydatków związanych z zapewnieniem transportu do szkół dzieciom zamieszkałym w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2. W razie wykorzystywania przez uczniów środków komunikacji publicznej koszty dojazdu do szkół obciążały rodziców.

Ustawa z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wprowadziła dwojakiego rodzaju zmianę treści art. 17 ust. 3. Po pierwsze na mocy art. 1 ust. 1 pkt 17 skreślono część przepisu uzależniającą obowiązek bezpłatnego transportu dzieci dodatkowo od braku możliwości korzystania z komunikacji publicznej, po drugie - dodano możliwość realizacji tego obowiązku przez zwrot kosztów przejazdu środkami tej komunikacji. Dokonana zmiana ma podwójne znaczenie normatywne. Po pierwsze odchodzi od zróżnicowania gmin ze względu na kryterium, jakim jest "możliwość korzystania z komunikacji publicznej". Zmiana ta oznacza zasadniczą modyfikację zakresu obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej. Obecne brzmienie art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje tylko jedno kryterium, od spełnienia którego uzależnione jest obciążenie gminy obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Tym kryterium jest brak dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych na obszarze danej gminy, co sprawia, iż zamieszkują w niej dzieci, których droga z domu do szkoły przekracza wskazaną w ustawie odległość. W takim przypadku niezależnie od faktu funkcjonowania, czy braku funkcjonowania komunikacji publicznej na terenie danej gminy oraz niezależnie od sieci tej komunikacji, gmina zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Po drugie fakt funkcjonowania na terenie danej gminy komunikacji publicznej ma jedynie znaczenie dla wyboru formy realizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Jeśli bowiem na terenie danej gminy nie ma możliwości korzystania z komunikacji publicznej, to jedyną formą realizacji określonego w art. 17 ust. 3 obowiązku jest zorganizowanie przez gminę specjalnego bezpłatnego środka transportu dzieci z domu do szkoły oraz zapewnienie opieki nad dziećmi w czasie przewozu. Natomiast gmina, w której funkcjonuje komunikacja publiczna ma możliwość wyboru formy realizacji ustawowego obowiązku. Może bowiem, albo tak samo jak gmina nie posiadająca odpowiedniej sieci komunikacji publicznej, zorganizować specjalny środek transportu dowożący dzieci do szkoły, albo wykorzystywać w tym celu istniejącą sieć komunikacji publicznej. W przypadku wyboru tej drugiej formy na gminie nie ciąży obowiązek zapewnienia opieki nad dziećmi w czasie przewozu, natomiast jest ona zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu dzieci tymi środkami transportu. W tym też zakresie mamy do czynienia z rozszerzeniem zakresu podmiotowego obowiązku polegającego na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół podstawowych.

Rozpatrując tę zmianę w kontekście art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji należy stwierdzić, że spełnia ona trzy podstawowe warunki, określone przez Trybunał Konstytucyjny dla ustanawiania nowych zadań własnych gmin /por. powołane orzeczenie z dnia 23 października 1995 r., K 4/95/. Obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół lub refundacji kosztów tego transportu ma bowiem charakter publiczny, wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany w obrębie właściwości miejscowej gminy.

Dodać należy, że obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół wprowadzony został z dużym wyprzedzeniem i zaczął obowiązywać w nowym roku budżetowym. Obciążone nim gminy miały więc nie tylko przewidziane w subwencji oświatowej środki finansowe na jego realizację, lecz także odpowiedni okres na przygotowanie swoich budżetów na rok, w którym obowiązek ten wszedł w życie w taki sposób, aby stworzyć możliwości realizacji także i tego zadania. Wprowadzając ustawowe zmiany z wyprzedzeniem oraz zapewniając środki finansowe na ich realizację ustawodawca nie naruszył zasady pewności i zaufania do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżony przepis nie stanowi naruszenia wynikającej z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zasady pewności prawa.

3. Zarzut naruszenia przez art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /w takim zakresie w jakim, zdaniem Wnioskodawców, nakłada on na gminy nowe obowiązki/ zasady równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, nie może być skutecznie postawiony, bowiem stanowiący przedmiot wniosku przepis nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli. Pisemna argumentacja wniosków wskazuje, że chodzi w niej o relacje między gminami a państwem, a więc o relacje między dwoma podmiotami prawa publicznego. Zasada równości wyrażona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy ma zastosowanie tylko wobec osób fizycznych, zaś kwestionowany przepis nie różnicuje obywateli. Nie wskazuje na takie zróżnicowanie także argumentacja przedstawiona na rozprawie. Odległości, o których mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty określają granice utrudniające spełnienie obowiązku szkolnego. Uczniowie, których odległość z domu do szkoły przekracza dystanse określone w art. 17 ust. 2 traktowani są w sposób jednakowy. W tej grupie nie ma nierówności. Przesłanką aktualizacji obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu jest zamieszkiwanie dzieci w większej odległości od szkoły podstawowej, niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, natomiast nie ma obecnie żadnego znaczenia normatywnego możliwość korzystania na terenie danej gminy ze środków komunikacji publicznej. Nie można wprawdzie wykluczyć, że w stosunku do pozostałej grupy uczniów pojawić się mogą okoliczności uzasadniające udzielenie przez gminę wsparcia finansowego w zakresie kosztów ponoszonych na dojazd do szkoły - na co wskazywali w wystąpieniach na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym Wnioskodawcy. Nie dotyczą one jednak sytuacji utrudniającej spełnienie obowiązku szkolnego z uwagi na dystans dzielący szkołę i dom ucznia i będą miały miejsce w zindywidualizowanych wypadkach. Jeżeli ze względu na sytuację społeczną lub materialną rodzin dzieci, których droga z domu do szkoły nie przekracza odległości określonych w art. 17 ust. 2 ustawy istnieją uzasadnione powody udzielenia wsparcia finansowego w zakresie kosztów ponoszonych na dojazd, to gminy mogą samodzielnie, w oparciu o zasadę słuszności, uruchomić pozostające w ich dyspozycji środki socjalne.

Na tle podniesionego przez Wnioskodawców zarzutu Trybunał Konstytucyjny zauważa natomiast, że zagadnienie nierówności, jeżeli mogłoby wystąpić, to miało miejsce wtedy, gdy uczniowie byli traktowani w sposób różny, a mianowicie wówczas, gdy część gmin nie była obciążona obowiązkiem zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. W efekcie w takim wypadku koszty przejazdu obciążały opiekunów ucznia.

4. W związku z podniesionym w uzasadnieniach obu wniosków zarzutem sprzeczności zaskarżonego przepisu z art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił treść art. 9 Karty badając zgodność zaskarżonego przepisu ustawy o systemie oświaty z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach, badając zgodność zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych, uwzględniał postanowienia wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, mając na uwadze, iż w znacznej części umowy te zawierają normy wyrażające powszechnie akceptowane zasady państwa prawnego.

Ustawowo określone kompetencje Trybunału nie przewidują orzekania o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, co zdają się uwzględniać Wnioskodawcy nie podnosząc tego zarzutu w osnowach wniosków, a jedynie powołując się na art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w argumentacji uzasadnień.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów pozwalających gminie na finansowanie nowych zadań własnych znajduje potwierdzenie w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a w odniesieniu do zagadnień związanych z prowadzeniem szkół w art. 5a ustawy o systemie oświaty. Ten ostatni, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 21 lipca 1995 r., zalicza zapewnienie środków na utrzymanie prowadzonych przez gminy publicznych szkół podstawowych do obowiązków państwa. Środki te przekazywane są gminom w formie subwencji i dotacji, których sposób naliczania określony jest w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. W ustawie przewiduje się dwie formy finansowania szkół z budżetu państwa, a mianowicie subwencję na zadania oświatowe oraz dotacje celowe służące dofinansowaniu inwestycji szkolnych. Subwencja na zadania oświatowe jest uregulowana w art. 12a ustawy o finansowaniu gmin. Przed nowelizacją z dnia 22 grudnia 1995 r. /Dz.U. nr 154 poz. 794/ regulował te kwestie art. 20 zmieniony ustawą z dnia 21 lipca 1995 r. /Dz.U. nr 101 poz. 504/, która to zmiana zanim weszła w życie została zastąpiona uregulowaniem art. 12a. Subwencję oświatową przewidywała także ustawa z dnia 14 października 1990 r. o dochodach gmin /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./, zastąpiona ustawą o finansowaniu gmin.

Art. 12a po nowelizacji z dnia 22 grudnia 1995 r. przewiduje wydzielenie z łącznej kwoty subwencji ogólnej subwencji na zadania oświatowe - to jest na prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz udzielanie dotacji szkołom podstawowym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 6 ustawy o finansowaniu gmin stanowi ona dochód gmin. Zagwarantowana ustawowo wysokość subwencji nie może być niższa od 6,6 procent planowanych dochodów budżetu państwa. Subwencja oświatowa przeznaczana jest na prowadzenie szkół podstawowych, przez co należy rozumieć finansowanie wszelkich wydatków ponoszonych na utrzymanie i normalne funkcjonowanie szkół, a więc także wydatki ponoszone na zapewnienie uczniom transportu na zajęcia do szkół i powrotu do domu, określone w ustawie o systemie oświaty.

Zatem koszty realizacji obowiązku polegającego na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół stanowią jeden z elementów składających się na wydatki związane z utrzymaniem prowadzonych przez gminy szkół podstawowych. Zakres tego obowiązku ciążącego na gminach nie uległ zmianie. Także po nowelizacji z dnia 21 lipca 1995 r. obowiązek ten polega na zapewnieniu bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w znacznym oddaleniu od ośrodka edukacyjnego i nie jest kwestionowany przez Wnioskodawców. Zmiana dotyczy tylko rozciągnięcia tego obowiązku na gminy, w których istnieje możliwość korzystania z komunikacji publicznej - z jednej strony oraz stworzeniu alternatywnego sposobu jego realizacji, polegającego na zwrocie kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej - z drugiej strony. Cechą, od której uzależnione jest istnienie obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły /niezależnie w jakiej formie jest on realizowany/, jest odległość z domu dziecka do szkoły. Jeśli droga dziecka zamieszkałego w obwodzie danej szkoły podstawowej do tej szkoły przekracza dystans określony w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, wówczas na gminie, jako podmiocie prowadzącym szkołę, ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu. Art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej przed nowelizacją z dnia 21 lipca 1995 r. nakładał ten obowiązek jedynie na te gminy, w których nie było możliwości korzystania z komunikacji publicznej dla wypełniania przez dzieci mieszkające na ich terenie obowiązku szkolnego. Tym samym zakres podmiotowy i przedmiotowy tego obowiązku /zadania/ uzależniony był od dodatkowego kryterium, nie mającego znaczenia z punktu widzenia zasad organizacji i prowadzenia szkół podstawowych określonych w ustawie o systemie oświaty. W istocie przepisy ustawy o systemie oświaty w wersji sprzed nowelizacji z 1995 r. prowadziły do sytuacji, w której podmioty charakteryzujące się pewną cechą istotną w stopniu równym /gminy/, były odmiennie traktowane przez prawo. Nowelizacja art. 17 ust. 3 doprowadziła do wypełnienia katalogu obciążeń wynikających z realizacji obowiązku szkolnego i do wyrównania pozycji wszystkich gmin w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Należy podkreślić, że zastosowana dla pokrycia wydatków na finansowanie szkół podstawowych instytucja subwencji oparta jest na specyficznym mechanizmie naliczania przeznaczonych na finansowanie sum, mającym charakter w zasadzie obiektywny, niezależny od szczególnych potrzeb finansowych poszczególnych gmin. Rozdział subwencji oświatowej następuje według algorytmu ustalonego przez Ministra Edukacji Narodowej w drodze rozporządzenia w uzgodnieniu ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rozdział subwencji na poszczególne gminy nie był i nie jest uzależniony od tego, czy w danej gminie znajdują się dzieci, których droga z domu do szkoły przekracza odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, czy też takich dzieci w danej gminie nie ma.

Jak wynika z informacji z dnia 9 maja 1997 r. przekazanej Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Ministra Finansów, w roku 1992 dokonano przeniesienie z budżetu cz. 33 - MEN, dział 79 - oświata i wychowanie, środków w łącznej kwocie 16.182 tys. zł do budżetów gmin na sfinansowanie od 1 stycznia 1992 r. kosztów dowożenia uczniów do szkół podstawowych stosowanie do postanowień art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Według tej informacji, poczynając od 1992 r., wszystkie gminy w Polsce otrzymują określone środki budżetowe, skalkulowane w ogólnej subwencji, bez względu na to, czy ponoszą wydatki związane z dowożeniem uczniów do szkół, czy nie ponoszą takich wydatków. Minister Finansów wyjaśnił, że gminy, które przejęły prowadzenie szkół podstawowych z dniem 1 stycznia 1996 r. i przed przejęciem szkół nie realizowały tego zadania, mogły uznać rozszerzony zapis art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty za wprowadzający nowe zadanie, nie mając zarazem świadomości o uwzględnieniu tego zadania w subwencji. Przedstawione przez Ministra Finansów wyjaśnienia potwierdzają tezę, że zmiana brzmienia art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie oznacza nałożenia na gminy nowych obowiązków w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej /oraz art. 5a ustawy o systemie oświaty/, z którymi skorelowane być powinno, zapewnienie przez ustawodawcę nowych koniecznych środków finansowych na ich realizację, w postaci zwiększenia dochodów własnych gmin lub subwencji.

Zadania polegające na zapewnieniu przez podmiot prowadzący szkoły podstawowe bezpłatnego dojazdu do szkół dzieci zamieszkałych w odległości większej, niż określona w art. 17 ust. 2 ustawy oświatowej, były od początku, to jest od 1992 r. uwzględniane przy obliczaniu wysokości subwencji dla wszystkich gmin, niezależnie od tego czy dana gmina spełniała kryteria określone w art. 17 ust. 2 warunkujące powstanie obowiązku zapewnienia bezpłatnego dojazdu, czy też nie spełniała tych kryteriów. Zmiana zakresu podmiotowego tego obowiązku nie oznacza zatem, w kontekście przepisów dotyczących zasad finansowania zadań własnych gmin, nałożenia przez ustawodawcę nowego zadania na te gminy, których nie dotyczył w poprzednim stanie prawnym obowiązek zapewnienia bezpłatnego dojazdu do szkół, z uwagi na możliwość korzystania na ich terenie ze środków komunikacji publicznej. Te gminy miały także w poprzednim okresie przewidziane określone środki na realizację tego zadania, chociaż to zadanie ich faktycznie nie obciążało.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należy stwierdzić, że dokonana nowelą z dnia 21 lipca 1995 r. zmiana zakresu podmiotowego ciążącego na gminach obowiązku zapewnienia dzieciom zamieszkałym w odległości większej niż określona w art. 17 ust. 2, bezpłatnego transportu do szkół wprawdzie rodzi obowiązek zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację, ale obowiązek ten występuje tylko o tyle, o ile gmina nie została wyposażona w środki na ten cel. Jedynie w odniesieniu do powierzania gminom wykonywania zadań administracji rządowej istnieje wyraźny nakaz konstytucyjny, by w tym celu gminy zostały wyposażone w "odpowiednie" środki finansowe. Trybunał Konstytucyjny poddając ocenie rozwiązania ustawowe w tej materii podkreślał wielokrotnie, że w zasadzie gminy finansują zadania własne ze swoich dochodów, które mogą - i częstokroć faktycznie bywają uzupełniane m.in. dotacjami lub subwencjami z budżetu państwa. Art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej zapewnia gminom otrzymywanie dotacji celowych z budżetu państwa - w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej. Oznacza to, że tzw. dotacje celowe oraz subwencje już w założeniu ustawodawcy nie mają zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy w związku z nałożonymi na nie zadaniami /por. powołane orzeczenie z dnia 23 października 1995 r., K 4/95/. Art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej zalicza do źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne, subwencje i dotacje. Przepis ten nie wiąże zarazem poszczególnych źródeł dochodów gmin z rodzajami zadań wykonywanych przez gminy. Treść tego przepisu nie stanowi żadnej przeszkody ku temu aby źródłem finansowania określonych zadań wykonywanych przez gminę były zarówno dochody własne, jak i subwencje oraz dotacje.

Zadania polegające na zapewnieniu bezpłatnego transportu dzieci do szkół były także przed nowelizacją ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. określone w ustawie o systemie oświaty, z tym tylko, że istniała szczególna reguła wyłączająca niektóre jednostki samorządu terytorialnego z obowiązku ich wypełnienia. W świetle przepisów finansowych określających wysokość, tryb i zasady przyznawania gminom subwencji oświatowej, zadania te były od 1 stycznia 1992 r. wliczane do kalkulacji mającej odniesienie do wszystkich gmin, w tym także tych, które nie ponosiły żadnych wydatków na zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci do szkół. Zmiana dokonana w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez ustawę nowelizacyjną z dnia 21 lipca 1995 r. formalnie obciążyła część gmin nowym zadaniem polegającym na obowiązku zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół. Należy jednak podkreślić, że materialnie, tzn. z punktu widzenia zapewnienia odpowiednich środków z budżetu państwa na realizację tego zadania, ustawa z 21 lipca 1995 r. nie wprowadziła żadnej zmiany w tej sferze. Bowiem już od 1992 r. przewidziane w budżecie subwencje oświatowe dla wszystkich gmin w Polsce przewidywały środki na realizację także i tego, nie ciążącego wówczas na części gmin, obowiązku. Innymi słowy z punktu widzenia zasad zapewniania przez państwo środków finansowych na realizację zadań własnych gmin, obowiązek ten rozciągany był na wszystkie gminy w Polsce i stanowił podstawę do naliczania subwencji oświatowej w odpowiednio zwiększonej wysokości. Dokonana przez nowelę z dnia 21 lipca 1995 r. zmiana spowodowała jedynie to, że gminy, które w uprzednim stanie prawnym otrzymywały także na ten cel subwencję oświatową, lecz nie były zobowiązane do wydatkowania jej na ten cel, obecnie zostały zobligowane do wypełnienia tego zadania.

Wprowadzone przez ustawę z dnia 21 lipca 1995 r. zmiany w treści przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie mogą zatem być uznane za rozszerzające krąg zadań własnych gminy w taki sposób, że nakładają na gminę nowe zadania, bez zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację, w postaci zwiększenia przyznawanej gminom subwencji oświatowej lub wskazania nowych źródeł dochodów własnych gmin. Ustawodawca określając w 1992 r. zasady naliczania subwencji oświatowej niejako antycypował rozszerzenie zadań w tym zakresie, przyznając wszystkim gminom w Polsce odpowiednie środki na pokrycie kosztów transportu dzieci do szkół. Nałożony przez ustawę z dnia 21 lipca 1995 r. obowiązek zwrotu kosztów dojazdu dzieci do szkół w odniesieniu do zakresu obowiązków określonych w art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty formalnie prowadzi do rozszerzenia zadań niektórych gmin w tej materii. Jednak z punktu widzenia zasad finansowania zdań oświatowych przez gminy środki finansowe na pokrycie także i tego obowiązku były przewidziane w subwencji oświatowej już od początku 1992 r. Ustawodawca dokonując nowelizacji art. 17 ust. 3 ustawy oświatowej nie określił więc nowych zadań gminy bez zapewnienia środków finansowych na ich realizację i tym samym nie doprowadził do uszczuplenia stanu majątkowego jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja zadania wynikającego z art. 17 ust. 3 nie może wpływać także na zdolność gminy do realizacji budżetu, skoro środki na te cele były przewidywane w dotacji oświatowej dla wszystkich gmin począwszy od 1 stycznia 1992 r. Z tego też powodu zmiana dokonana przez ustawę z dnia 21 lipca 1995 r. nie może rodzić roszczenia gmin o zwiększenie subwencji oświatowej.