Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1060/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1046/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasądził na rzecz skarżącej 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej jako: "Dyrektor WOW NFZ" lub "Organ") działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.o.z.") – ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

W toku postępowania wpłynęły trzy oferty: E. F. prowadzącej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą "Przychodnia E. F." w D., E. M. prowadzącej indywidualną praktykę lekarską w D. oraz K. S. prowadzącej indywidualną praktykę lekarską pod nazwą "Indywidualna Praktyka Stomatologiczna K. S." w K.

[...] maja 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie tego postępowania (dalej: "Rozstrzygnięcie"), w którym jako podmioty, z którymi WOW NFZ zawrze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazano E. F. i E. M.

Od tego Rozstrzygnięcia odwołanie wniosła K. S. (dalej: "Odwołująca" lub "Skarżąca"), której oferta została w toku postępowania konkursowego odrzucona jako zawierająca nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 2 u.ś.o.z. Odwołująca zarzuciła naruszenie: art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. przez nieprecyzyjne określenie warunków wymaganych od świadczeniodawców; art. 147 u.ś.o.z. przez zmianę tych warunków w trakcie postępowania konkursowego; art. 148 u.ś.o.z. przez jego błędną wykładnię; art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. przez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie; art. 153 ust. 3 u.ś.o.z. przez uznanie protestu za bezzasadny; a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.").

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor WOW NFZ oddalił odwołanie K. S., wskazując w podstawie prawnej na art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a uznawszy, że w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ani do naruszenia interesu prawnego Odwołującej.

K. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor WOW NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że oferta złożona przez Odwołującą została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. ze względu na stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem wykazanym w ofercie. Przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że Odwołująca – która na pytanie ankietowe z części VIII formularza ofertowego dotyczące zapewniania aparatu RTG lub radiowizjografu w lokalizacji udzieliła odpowiedzi twierdzącej – nie dysponowała stosownym zezwoleniem WPWIS na jego uruchomienie i stosowanie, wymaganym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 264 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.atom."). Tymczasem ewentualna, fakultatywna przecież, deklaracja oferenta w przedmiocie zapewnienia aparatu rentgenowskiego wiąże się nie tylko z posiadaniem samego aparatu, ale również z dysponowaniem przez podmiot wykonujący działalność leczniczą wszystkimi zezwoleniami i zgodami koniecznymi dla uruchomienia i stosowania aparatu. Ponadto Dyrektor WOW NFZ podkreślił, że Odwołująca prezentując w odwołaniu swoją argumentację w zakresie zapewniania aparatu RTG – w której przyjmuje, że do [...] czerwca 2014 r. WPWIS udzieli jej zezwolenia na uruchomienie i stosowanie aparatu rentgenowskiego – opiera ją na błędnym założeniu, że organ ten zobowiązany jest do wydania takiego zezwolenia. Organ zaznaczył, że skoro oferta konkursowa jest ofertą w rozumieniu Kodeksu cywilnego, to w nawiązaniu do treści art. 61 § 1 k.c. oceny spełnienia warunków deklarowanych przez oferenta komisja konkursowa dokonuje według stanu na dzień otwarcia ofert, którym w niniejszym postępowaniu był [...] marca 2014 r. W konsekwencji według stanu na ten właśnie dzień dokonana została także weryfikacja "zapewnienia" przez Odwołującą aparatu rentgenowskiego.

Dyrektor WOW NFZ za niezasadne uznał też zarzuty Odwołującej co do braku precyzji w sformułowaniu inkryminowanego pytania ankietowego oraz co do rzekomej zmiany warunków postępowania w trakcie jego prowadzenia przez komisję konkursową

K. S. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej też Sąd I instancji lub WSA) uchylił zaskarżoną decyzję.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przy przeprowadzeniu właściwej interpretacji oświadczeń zawartych w ofercie złożonej przez Skarżącą brak było dostatecznych podstaw do stwierdzenia przez komisję konkursową, że oferta zawierała nieprawdziwe informacje w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., w zakresie oświadczenia o zapewnianiu aparatury RTG w lokalizacji, a w konsekwencji – do odrzucenia tej oferty z powołaniem się na ww. przepis.

WSA uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Organ przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 §1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Zadaniem Sądu I instancji analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zasadniczo nie są pomiędzy stronami sporne, a rzeczywisty spór dotyczy jedynie ich właściwej oceny i kwalifikacji prawnej. W szczególności WSA wskazał, że jest poza sporem, iż na pytanie zamieszczone w formularzu ofertowym w jego części VIII ("Ankiety"), w rozdziale 4 ("Sprzęt i aparatura medyczna"), w punkcie 4.1.1, o treści: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji" Skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK". Zarazem w zamieszczonym w części V formularza ofertowego "Wykazie zasobów" w poz. 9 tabeli, w kolejnych rubrykach wpisano: "Nazwa zasobu: aparat rentgenowski; Model: [...]; Status: będę posiadał; Data uzyskania: 2014-06-[...]". Data ta określa termin, do kiedy to, według przewidywań Skarżącej, miała ona uzyskać wymagane zezwolenie WPWIS na uruchomienie i stosowanie posiadanego aparatu RTG, którym to zezwoleniem, co również bezsporne, na dzień otwarcia ofert jeszcze nie dysponowała, gdyż zostało ono jej udzielone dopiero w dniu [...] maja 2014 r.

Sąd I instancji powołał art. 139 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 143 ust. 1 u.ś.o.z. i wskazał, że z przepisów tych wynika zasada, w myśl której zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z., określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Owe kryteria i warunki są jawne, i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.).

WSA wskazał też, że postępowanie konkursowe przeprowadza komisja, powoływana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 139 ust. 4 u.ś.o.z.). Szczegółowy tryb tego postępowania określają – obok omawianej ustawy – także m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980; dalej jako: "rozporządzenie konkursowe"), zarządzenia Prezesa NFZ nr 57/2013/DSOZ z 02 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienionego zarządzeniem Prezesa NFZ nr 74/2013/DSOZ z 12 grudnia 2013 r.) oraz zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wszystkie zarządzenia Prezesa NFZ dostępne ze strony internetowej Funduszu: www.nfz.gov.pl). Bezpośrednio związane z przedmiotem spornego konkursu jest też zarządzenie Prezesa NFZ Nr 77/2013/DSOZ z 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Sąd I instancji podnosił, że jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania konkursowego zasad równego traktowania oraz uczciwej konkurencji jest skrupulatne przestrzeganie przez organ administracji szczegółowych unormowań związanych z dopuszczaniem oferentów do udziału w postępowaniu oraz oceną złożonych ofert. W tym kontekście wskazał zwłaszcza na przepis art. 149 ust. 1 u.ś.o.z. normujący sytuacje, w których oferta podlega obligatoryjnemu odrzuceniu (w tym z powodu zawarcia w niej nieprawdziwych informacji – art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).

Na tym tle normatywnym WSA stwierdził, że podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości (zgodności z prawem) przedmiotowego postępowania konkursowego oraz kończącego je Rozstrzygnięcia, w zakresie dotyczącym K. S., stanowi kwestia, czy oferent odpowiadając w swej ofercie twierdząco na pytanie ankietowe zamieszczone w części VIII pkt 4.1.1 formularza ofertowego, o treści: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji", podał informację prawdziwą, czy nieprawdziwą w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Sąd I instancji nie podzielił zastrzeżeń Skarżącej co do precyzyjności ww. pytania ankietowego. W ocenie Sądu sposób sformułowania tego pytania oraz kontekst, w jakim zostało zadane (postępowanie konkursowe dotyczące udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) nie powinny rodzić wątpliwości – zwłaszcza u profesjonalistów (przedsiębiorców), jakimi są (a w każdym razie: być powinni) świadczeniodawcy biorący udział w takim postępowaniu – że chodzi w tym przypadku nie tylko o samo "posiadanie" aparatu RTG, ale także o możliwość korzystania zeń (tj. jego uruchomienia i stosowania), zarówno faktyczną, jak i prawną, w celu udzielania przez oferenta świadczeń diagnostycznych, tj. o rzeczywistą możliwości stosowania tego aparatu zgodnie z prawem. Nie sposób bowiem racjonalnie oczekiwać, że Fundusz, jako podmiot dysponujący środkami publicznymi, będzie kontraktował świadczenia udzielane w sposób lub na warunkach nie odpowiadających wymogom ustanowionym w przepisach prawa.

W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor WOW NFZ trafnie przyjął, iż świadczeniodawca może legalnie (zgodnie z prawem) eksploatować posiadany aparat RTG dopiero po uzyskaniu zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4 pr.atom. W świetle tych przepisów wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu aparatów rentgenowskich do celów diagnostyki medycznej wymaga zezwolenia, które wydaje państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Z samej istoty zezwolenia wynika zaś, że musi ono zostać uzyskane przed rozpoczęciem działalności poddanej takiej reglamentacji.

Za zasadne uznał też Sąd I instancji, stanowisko Organu, iż oceny prawdziwości oświadczeń (informacji, zapewnień itp.) zawartych w ofertach składanych przez oferentów w postępowaniu konkursowym należy dokonywać najpóźniej na dzień otwarcia ofert. Tego rodzaju oświadczenia (zapewnienia) oferentów mają bowiem charakter tzw. oświadczeń wiedzy, do których dopuszczalne i uprawnione jest stosowanie per analogiam niektórych przepisów dotyczących czynności prawnych, w tym składania oświadczeń woli.

W ocenie Sądu I instancji, skoro w inkryminowanym pytaniu ("Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji") użyty został czas teraźniejszy ("zapewnia"), a nie przyszły ("zapewni"), to jest jasne, że wypełnienie przez oferenta owego "zapewnienia" ocenia się według stanu na dzień otwarcia ofert, a nie w dacie późniejszej (np. na dzień rozpoczęcia wykonywania umowy). W konsekwencji niemożność wykazania przez oferenta, na ten dzień, prawdziwości, tj. obiektywnej zgodności z rzeczywistością, informacji zamieszczonych przezeń w ofercie uprawnia komisję konkursową do stwierdzenia, że oferent zawarł w ofercie informacje nieprawdziwe w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sankcją za zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji powinno być odrzucenie takiej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że odpowiadając twierdząco na pytanie ankietowe zawarte w formularzu ofertowym w cz. VIII pkt 4.1.1, Skarżąca oświadczyła, że zapewnia w lokalizacji aparat RTG, co, jak to już wyżej wyjaśniono, było równoznaczne z zadeklarowaniem nie tylko posiadania takiego urządzenia, ale i możliwości jego legalnego uruchomienia i stosowania. To oświadczenie nie mogło być jednak, w ocenie Sądu, interpretowane w oderwaniu od zastrzeżenia zawartego w innej części oferty Skarżącej – w "Wykazie zasobów" (cz. formularza) – w którym Skarżąca podała, że aparat rentgenowski "będzie posiadała", wskazując zarazem dzień [...] czerwca 2014 r. jako "datę uzyskania".

WSA stanął przy tym na stanowisku, że do wykładni oświadczeń ofertowych znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 65 § 1 k.c., zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

W świetle powyższych reguł wykładni, Sąd I instancji uznał, że twierdząca odpowiedź Skarżącej na inkryminowane pytanie ankietowe z punktu 4.1.1 części VIII formularza ofertowego, interpretowana w kontekście informacji zawartej w ofertowym "Wykazie zasobów", winna być rozumiana jako zapewnienie o możliwości legalnego uruchomienia i stosowania aparatu RTG w lokalizacji najpóźniej od [...] czerwca 2014 r. Taka "kontekstowa" wykładnia ww. pytania ankietowego była tym bardziej uzasadniona w sytuacji, gdy, jak twierdzi Skarżąca – a czemu Organ wyraźnie nie zaprzeczył – przygotowany i udostępniony przez Fundusz do wypełnienia w formie elektronicznej formularz ofertowy pozwalał na to pytanie udzielić jedynie odpowiedzi "TAK" albo "NIE". W takiej sytuacji Skarżąca nie miała w ogóle innej możliwości doprecyzowania odpowiedzi na to pytanie, jak tylko poprzez poczynienie stosownego zastrzeżenia w innym, logicznie powiązanym miejscu oferty – jakim w tym przypadku był niewątpliwie "Wykaz zasobów".

W ocenie Sądu I instancji tak wyinterpretowane oświadczenie o zapewnieniu aparatu RTG w lokalizacji najpóźniej od [...] czerwca 2014 r. nie miało zaś niewątpliwie w dniu otwarcia ofert charakteru informacji nieprawdziwej w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Wszak według stanu na ten dzień nie można było wykluczyć, że Skarżąca spełni do [...] czerwca 2014 r. wszystkie wymagania związane z legalną eksploatacją aparatu RTG, w tym uzyska brakujące zezwolenie WPIWS (co też, notabene, faktycznie nastąpiło, i to już w dniu [...] maja 2014 r.).

WSA wskazał jednak, że oświadczenie tej treści nie pozwalało na przyznanie Skarżącej dodatkowych punktów przypisanych twierdzącej odpowiedzi na to pytanie ankietowe, skoro zapewnienie o możliwość stosowania aparatu RTG, na dzień otwarcia ofert jeszcze się nie zaktualizowało.

W ocenie Sądu I instancji takie "rozczłonkowanie" w ofercie Skarżącej istotnych informacji dotyczących zapewniania aparatu RTG w lokalizacji, choć poddawało się racjonalnej, wyżej przedstawionej interpretacji, to jednak obiektywnie mogło budzić wątpliwości co do właściwego sposobu ich rozumienia i możliwości wzajemnego "uzgodnienia". W takim przypadku komisja konkursowa winna jednak skorzystać najpierw z możliwości wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w trybie § 6 ust. 1 rozporządzenia konkursowego, a nie od razu arbitralnie przyjąć, że oferent zawarł w ofercie nieprawdziwą informację.

Mając wszystko to na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że komisja konkursowa bez dostatecznej podstawy odrzuciła ofertę Skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., niezasadnie przyjmując, że zawiera ona nieprawdziwą informację w zakresie dotyczącym zapewniania aparatu RTG w lokalizacji. W konsekwencji Dyrektor WOW NFZ nietrafnie rozstrzygnięcie to zaakceptował, oddalając odwołanie K. S.. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w toku postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego przed Organem interes prawny Skarżącej doznał uszczerbku, w wyniku niezasadnego odrzucenia jej oferty, na skutek naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyrażającego się w tym przypadku w niewłaściwej interpretacji treści oferty Skarżącej, nieuwzględniającej dyrektyw wykładni oświadczeń woli wynikających z art. 65 § 1 k.c., a znajdujących odpowiednie zastosowanie do ofert składanych w postępowaniu konkursowym m.in. w związku z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. oraz § 2 pkt 11 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 57/2013/DSOZ.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ i wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji, to znaczy, że nieprawidłowo odczytał normę zawartą w tym przepisie, iż złożone oświadczenie strony nie stanowi podstaw do odrzucenia oferty, jako podanie nieprawdziwych informacji.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegające na nieprawidłowym zastosowaniu prawa polegające na przyjęciu przez sąd ustaleń w przedmiocie obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980) oraz w przedmiocie przebiegu sprawy.

III. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez samodzielne ustalenie stanu faktycznego.

Skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu rozbudowano przytoczone zarzuty podnosząc m.in., że Skarżący nie znajduje żadnego powodu, by w sytuacji podania przez oferenta w złożonej ofercie dwóch informacji, z których jedna dotyczyła zapewnienia aparatu rtg lub radiowizjografu najpóźniej na dzień otwarcia ofert, druga zaś deklaracji zapewnienia posiadania aparatu rtg lub radiowizjografu od dnia [...] czerwca 2014 roku, wyłączyć stosowanie aspektu funkcjonalnego i odstąpić, bez dodatkowych czynności, od bezpośredniego stosowania normy art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jeśli bowiem przywoływany w wyroku z dnia 5 lutego 2015 roku przez Sąd I instancji aspekt funkcjonalny (w tym aksjologiczny) ma na celu eliminowanie postaw zmierzających do celowego składania ofert nierzetelnych, z nadzieją na uzyskanie (w istocie: wyłudzenie) dodatkowych punktów na podstawie nieprawdziwych informacji, to aspekt ten znajdował swoje zastosowania również i w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż nieprawdziwe informacje podane przez oferenta w formularzu ofertowym mogły mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania konkursowego tj. pozostawały w związku z dokonywaną przez komisję oceną punktową oferty. Co istotne również, oferent mógł w przypadku cytowanego pytania ankietowego dokonać wyboru zgodnej ze stanem rzeczywistym odpowiedzi: "NIE", czego jednak nie uczynił. Oferent tłumaczył zresztą podstawy udzielenia odpowiedzi twierdzącej "TAK" na pytanie: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf - w lokalizacji?" swoistym sposobem interpretowania pytania ankietowego, której to interpretacji nie podzielił przecież Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku.

Skarżący zarzucił nadto wyrokowi Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 5 lutego 2015 roku kwalifikowane naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego, który nie obowiązywał w czasie prowadzonego przez Skarżącego postępowania konkursowego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

W uzasadnieniu trzeciego zarzutu kasator podnosił, że Sąd I instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego na podstawie uzasadnienia skargi, natomiast komisja konkursowa nie może za fakt przyjąć zdarzenia przyszłego i niepewnego. Natomiast odmienne ustalenia stanu faktycznego sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podnosił, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych - nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do przedstawionych zarzutów i podanej w skardze kasacyjnej argumentacji należy podkreślić, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W tej sprawie, skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych podstawach kasacyjnych. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności zatem należy rozpoznać zasadność zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt III petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten w ocenie Sądu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zaś z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów. Nie może być ono łączone z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekał na podstawie akt sprawy, weryfikując prawidłowość dokonanej przez organ oceny oświadczeń złożonych przez Skarżącą w treści formularza ofertowego. Odmienna ocena dokonana przez Sąd nie może natomiast być utożsamiona z czynieniem własnych ustaleń faktycznych. Sąd I instancji wskazał na podniesione w skardze okoliczności dotyczące uzyskania zezwolenie WPIWS jedynie na marginesie wzmacniając swoją argumentację. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie wyroku poddanego niniejszej kontroli sądu kasacyjnego spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zatem podniesiony zarzut należało uznać za niezasadny.

Niezasadny jest również zawarty w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art.149 ust.1 pkt 2 u.ś.o.z. przez - jak wskazał autor skargi kasacyjnej – "jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy zawartej w tym przepisie, iż złożone oświadczenie strony nie stanowi podstaw do odrzucenia oferty, jako podanie nieprawdziwych informacji".

Zgodnie z art. 149 ust.1 pkt 2 u.ś.o.z. odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu lecz stwierdził, że organ nieprawidłowo zastosował ten przepis uznając, iż treść oświadczeń skarżącej zawartych w formularzu ofertowym daje podstawę do odrzucenia oferty jako zawierającej nieprawdziwe informacje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że odpowiedź Skarżącej udzielona na pytanie zawarte w części VIII pkt 4.1.1 formularza ofertowego, o treści: "Czy oferent zapewnia aparat rtg lub radiowizjograf – w lokalizacji" nie mogła być interpretowane w oderwaniu od zastrzeżenia zawartego w innej części formularza ofertowego – w "Wykazie zasobów" (cz. V formularza) – w którym Skarżąca podała, że wskazany aparat rentgenowski - model [...] "będzie posiadała", wskazując zarazem dzień [...] czerwca 2014 r. jako "datę uzyskania". Skoro przygotowany i udostępniony przez NFZ do wypełnienia w formie elektronicznej formularz ofertowy pozwalał na pytanie zawarte w części VIII pkt 4.1.1 formularza udzielić jedynie odpowiedzi "TAK" albo "NIE" to Skarżąca nie miała innej możliwości doprecyzowania udzielonej odpowiedzi "TAK" na to pytanie, jak tylko poprzez poczynienie stosownego zastrzeżenia w innym, logicznie powiązanym miejscu oferty – jakim w tym przypadku był "Wykaz zasobów", na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż zawarta w formularzu ofertowym treść oświadczeń Skarżącej o zapewnieniu aparatu RTG w lokalizacji najpóźniej od [...] czerwca 2014 r. nie miała w dniu otwarcia ofert charakteru informacji nieprawdziwej w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Słusznie też WSA wskazywał, że takie "rozczłonkowanie" w formularzu ofertowym istotnych informacji dotyczących zapewniania aparatu rtg w lokalizacji mogło budzić wątpliwości co do właściwego sposobu ich rozumienia. W takim przypadku komisja konkursowa winna była jednak skorzystać najpierw z możliwości wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w trybie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U.2004.273.2719), a nie od razu arbitralnie przyjąć, że oferent zawarł w ofercie nieprawdziwą informację.

W tym miejscu podnieść należy, że Sąd I instancji istotnie błędnie wskazał, iż w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U.2014.1980), które zostało przez Sąd I instancji określone jako: "rozporządzenie konkursowe". Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. zatem nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wydane orzeczenie.

Sąd I instancji wskazując na ewentualną potrzebę wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień w trybie § 6 ust. 1 rozporządzenia konkursowego, bez wątpienia wskazywał na § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U.2004.273.2719), które obowiązywało w czasie przeprowadzania konkursu. Przepis ten stanowił, że w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania.

Natomiast § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U.2014.1980) stanowi, że dyrektor oddziału, powołując komisję konkursową spośród pracowników oddziału w liczbie nieparzystej, nie mniejszej niż 5 członków, określa jej właściwość rzeczową. Zatem jego treść nie miała żadnego znaczenia dla rozważań czynionych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie i pozostawała bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Mając wobec powyższego na uwadze, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.