Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 599/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 148,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 400p, art. 400f
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 9 pkt 14
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 lipca 2017 r. znak:[...] w przedmiocie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Województwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lipca 2017r., znak PNK.I.4130.49.2017, wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r. poz. 486 ze zm.) Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/486/17 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że na sesji w dniu 22 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął uchwałę w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Dokonana przez organ nadzoru ocena legalności przedmiotowej uchwały wykazała, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.), zgodnie z którym organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy, nadawane w drodze uchwały, przez sejmiki województw. W § 3 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach, stanowiącego załącznik do uchwały, Sejmik postanowił, iż Fundusz stanowi samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 ust. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870). Natomiast w § 8 ust. 1 statutu Sejmik określił liczbę członków Rady Nadzorczej Funduszu. Cytowane postanowienia statutu wykraczają zdaniem organu nadzoru poza zakres prawotwórczych kompetencji sejmiku województwa określonych w wymienionym art. 400p ustawy. Status prawny wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz skład i liczbę członków rad nadzorczych tych funduszy określił ustawodawca w art. 400 ust. 2 oraz art. 400f ustawy. Regulując zatem przedmiotowe kwestie organ stanowiący Województwa Świętokrzyskiego wkroczył ponadto w materię ustawową. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność stanowisk, co do nakazu ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle według tego upoważnienia. Nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, przedmiotowa uchwała obarczona jest również innymi wadami prawnymi.

I tak, w § 5 ust. 1 statutu Sejmik postanowił, iż organami Funduszu są Rada Nadzorcza oraz Zarząd. Natomiast zgodnie z § 14 ust. 2 statutu Zarząd stanowią Prezes i jego Zastępca. Wskazane w statucie nazwy organów Funduszu oraz określenie składu osobowego Zarządu Funduszu są zdaniem organu nadzoru sprzeczne z ustawą. Zgodnie bowiem z art. 400e ust. 1 ustawy organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy oraz zarządy wojewódzkich funduszy. W świetle natomiast art. 400j ust. 2 ustawy zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, przepis § 6 ust. 4 statutu również nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Stosownie do art. 400e ust. 2 ustawy biura wojewódzkich funduszy zapewniają obsługę rad nadzorczych wojewódzkich funduszy oraz zarządów wojewódzkich funduszy. Zdaniem organu organizacja wewnętrzna tych biur powinna być określona w statucie wojewódzkiego funduszu. Stosownie bowiem do art. 400p ustawy statut określa m.in. organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, czyli organizację samorządowej osoby prawnej, której struktura organizacyjna obejmuje biuro funduszu zapewniające obsługę organów funduszu. Tymczasem kwestionowany statut nie zawiera postanowień dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Wojewódzkiego Funduszu. Natomiast Sejmik upoważnił Zarząd Funduszu do uregulowania przedmiotowych kwestii w regulaminie organizacyjnym Biura Funduszu. Zdaniem organu nadzoru brak określenia w statucie przynajmniej w sposób ogólny struktury organizacyjnej Biura Funduszu budzi zastrzeżenia w świetle art. 400 p ustawy. Organ nadzoru nie kwestionuje uprawnień Zarządu Funduszu do określenia szczegółowej organizacji wewnętrznej Biura Funduszu obejmującej m.in. podział zadań między pracownikami. Sejmik nie określił w statucie Funduszu żadnych kwestii dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Funduszu, a jedynie przekazał swoje ustawowe kompetencje w tym zakresie innemu organowi. Postanowienie uchwały o przekazaniu kompetencji prawotwórczych do właściwości innego organu jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, które wyraźnie zakazuje subdelegacji kompetencji prawotwórczych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, tj. przez organy do tego upoważnione ustawowo na rzecz organów w takie kompetencje niewyposażonego. Przedmiotowa uchwala nie wypełniła zatem zakresu upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 400p cytowanej ustawy. Skoro ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawnym wydanym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinny być zawarte określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały jako niewypełniającej kompetencji przyznanej temu organowi.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo Świętokrzyskie i zaskarżając je w całości wniosło o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym jest zobowiązany stosować odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w postępowaniu nadzorczym, z uwagi na jego specyfikę, nie stosuje się przepisów jurysdykcyjnych, to organ nadzoru winien przestrzegać podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Za podstawowe należy uznać zasady czynnego udziału nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzorczym (art. 10 §1 kpa) i proporcjonalności działania organu nadzoru (art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zdaniem skarżącego Wojewoda Świętokrzyski zasady te naruszył, co uzasadnia uchylenie tego rozstrzygnięcia. O wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego Przewodniczący Sejmiku Województwa został zawiadomiony pismem Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 lipca 2017r., które wpłynęło do Kancelarii Sejmiku w dniu 14 lipca 2017r. W piśmie zakreślono termin złożenia wyjaśnień do dnia 14 lipca 2017r. W sposób oczywisty, ze względu na kolegialny skład Sejmiku Województwa oraz fakt, iż radni nie są stale obecni w siedzibie organu, zakreślony termin do złożenia wyjaśnień był nieodpowiedni. W tym stanie rzeczy wezwanie Wojewody Świętokrzyskiego do złożenia wyjaśnień jedynie pozornie realizowało obowiązek zapewnienia Sejmikowi Województwa czynnego udziału w postępowaniu. Wynikające z zasady czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym prawo nadzorowanej jednostki do złożenia wyjaśnień zostało naruszone.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda Świętokrzyski wszczynając postępowanie nadzorcze oraz wydając rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność całej uchwały Sejmiku Województwa naruszył zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności nakazuje organom administracji w ich działalności zachować adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Wszczynając z urzędu postępowanie nadzorcze a następnie kończąc to postępowanie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Świętokrzyski winien był wyważyć cel, któremu ingerencja nadzorcza w działalność Województwa Świętokrzyskiego ma służyć. Cel taki nie został wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 kpa oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza także, iż organ administracji zobowiązany jest do stosowania środków odpowiednich. Przez odpowiednie środki nadzoru należy rozumieć takie, które są przydatne, konieczne i proporcjonalne. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest przydatne, konieczne ani proporcjonalne. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się stosując środek nadzorczy w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ nadzoru nie rozważył skutków ingerencji nadzorczej. Wojewoda Świętokrzyski winien uwzględnić, iż z dniem 23 czerwca 2017r. na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r. poz. 898) tracił moc dotychczasowy statut Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Uchwała była podejmowana przez Sejmik Województwa w zakreślonym w art. 4. ust. 2 w/w ustawy terminie. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie nadania statutu skutkuje stanem niepewności prawnej i pozbawia samorządową osobę prawną realizująca zadania publiczne podstaw formalnych działalności.

Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie ma uzasadnionych podstaw także z przyczyn merytorycznych. Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotne naruszenie prawa. Do takich, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, zalicza się naruszenie przepisów: wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, związanych z podstawą prawną podejmowanych uchwał, prawa ustrojowego, prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, regulujących procedurę podejmowania uchwał. Stwierdzając nieważność uchwały organ nadzoru ma obowiązek wykazania, iż uchwała pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem. Za naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności uznaje się wady istotne, tj. uchybienie, które prowadzi do skutku, który nie może być tolerowany w demokratycznym państwie prawnym. Organ nadzoru zobowiązany jest do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśnienia sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych warunków nie spełnia.

Przede wszystkim organ nadzoru nie miał podstaw do dokonywania oceny uchwały Sejmiku Województwa w aspekcie realizowania uprawnień prawotwórczych, gdyż stanowiąca przedmiot postępowania nadzorczego uchwała Sejmiku nie stanowi aktu prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu jest wprawdzie aktem normatywnym, lecz o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym. Sejmik Województwa w statucie określił stosunki wewnętrzne, które nie mają zastosowania generalnego. Nieuprawnione są zatem zastrzeżenia Wojewody Świętokrzyskiego do realizacji kompetencji prawotwórczych Sejmiku Województwa takich jak: zakres prawotwórczych kompetencji, sposób wykładni, dopuszczalność ich przekazywania. Statut osoby prawnej musi stanowić akt zwarty stylistycznie i nie budzący wątpliwości co do treści poszczególnych postanowień. Warunki te spełnia zakwestionowany przez organ nadzoru statut.

Odnosząc się do poszczególnych zastrzeżeń w treści uchwały Skarżący podniósł, że postanowienie § 3 statutu, zgodnie z którym Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach stanowi samorządową osobę prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, jest konieczne. Statut dotyczy oznaczonej osoby prawnej, a nie rodzaju osób prawnych, o których mowa w art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Komplementarność statutu w sferze organizacji wewnętrznej wymagała wskazania podstaw gospodarki finansowej Funduszu. § 3 statutu nie jest sprzeczny z art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Postanowienie § 8 ust. 1 statutu, zgodnie z którym Rada Nadzorcza liczy 5 członków, w tym w skład Rady wchodzi Przewodniczący i Wiceprzewodniczący, jest konieczne. Statut nie określa liczby członków rad nadzorczych wojewódzkich funduszu ale stwierdza w jaki sposób konkretna Rada Nadzorcza oznaczonej osoby prawnej, tj. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach, jest ukonstytuowana. Statut dotyczy oznaczonej osoby prawnej, a nie rodzaju osób prawnych, o których mowa w art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowienie § 8 ust. 1 statutu nie jest sprzeczne z art. 400p i art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego konieczne jest także postanowienie zawarte w § 5 ust. 1 statutu, albowiem określa ono konkretne organy oznaczonej osoby prawnej tj. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Statut nie określa inaczej niż w art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nazw tych organów. Art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie określa nazw własnych rad nadzorczych i zarządów wojewódzkich funduszy. Użyte w art. 400e ust. 1 ustawy słowa "rad nadzorczych wojewódzkich funduszy" i "zarządów wojewódzkich funduszy" odnoszą się do rodzaju organów a nie ich normatywnej nazwy. Postanowienie § 5 ust. 1 statutu nie jest sprzeczne z art. 400e ust. 1 ustawy.

Postanowienie § 14 ust. 2 statutu stanowiące o tym, iż zarząd stanowią Prezes i jego zastępca jest w ocenie skarżącego konieczne gdyż określa konkretny organ oznaczonej osoby prawnej, tj. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Statut nie określa inaczej niż w art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nazwy Zarządu Funduszu. Art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie określa nazw własnych zarządów wojewódzkich funduszy. Użyte w art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska słowa "zarządów wojewódzkich funduszy" odnoszą się do rodzaju organu a nie ich normatywnej nazwy. Postanowienie § 5 ust. 1 statutu nie jest sprzeczne z art. 400e ust. 1 ustawy.

Postanowienie § 6 ust. 4 statutu nie narusza zdaniem skarżącego art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska. Sejmik Województwa określił w statucie organizację wewnętrzną oznaczonej osoby prawnej tj. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Kwestia ta regulowana jest w § 5, § 6, § 7 statutu. Organizacja wewnętrzna Biura Funduszu uregulowana została postanowieniami § 6 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 statutu. Zgodnie ze statutem struktura organizacyjna Biura Funduszu składa się z komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy. Postanowienia te wyczerpują kompetencję do kształtowania organizacji wewnętrznej osoby prawnej jaką jest Fundusz. Dalsza szczegółowość w zakresie określenia nazw komórek organizacyjnych, ich składu, zakresu zadań Biura Funduszu, kolidowałaby z uprawnieniami Zarządu Funduszu, o których mowa w art. 400k ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 400q ustawy Prawo ochrony środowiska, a także w art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych. Szczegółowa organizacja Biura Funduszu winna odpowiadać realizowanym zadaniom i wielkości możliwych do poniesienia wydatków. W Biurze Funduszu skupiają się bowiem wydatki na działalność Funduszu (w tym wydatki na wynagrodzenia). Zakres zadań i wydatki związane z ich realizacją są zmienne. Wydatki są elementem gospodarki finansowej Funduszu. Gospodarka ta opiera się na planach finansowych opracowanych przez Zarząd Funduszu. Zarząd Funduszu winien mieć zatem instrument do kształtowania regulaminu Biura Funduszu w taki sposób aby możliwa była realizacja zadań przy zaplanowanych kwotach wydatków. W związku z tym regulowanie w statucie w sposób sztywny szczegółowej struktury organizacyjnej Biura Funduszu - zgodnie z oczekiwaniem Wojewody Świętokrzyskiego - nie ma uzasadnienia.

Z ostrożności procesowej, zakładając hipotetycznie, iż zastrzeżenia Wojewody Świętokrzyskiego do legalności uchwały Sejmiku Województwa mają rację bytu, skarżący podniósł, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdzając nieważność uchwały Sejmiku Województwa w całości zaburzył proporcje pomiędzy rangą stwierdzonych błędów w treści uchwały a stopniem uciążliwości ingerencji nadzorczej dla podmiotu nadzorowanego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli określony cel można osiągnąć przy pomocy dwóch środków a jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację podmiotu to należy wybrać ten drugi. Wojewoda Świętokrzyski był uprawniony do oceny, iż stwierdzone błędy w treści uchwały mają charakter nieistotny i mógł poprzestać na ich sygnalizacji na podstawie art. 82 ust.5 ustawy o samorządzie województwa. Uzasadnieniem stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa w całości nie mogły być przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki WSA we Wrocławiu. Po pierwsze z tej przyczyny, iż wyroki o takim oznaczeniu jak w rozstrzygnięciu nadzorczym nie istnieją. Po drugie zaś orzeczenia te nie mają odniesienia do uchwały Sejmiku Województwa będącej przedmiotem kontroli nadzorczej. Organ nadzoru pominął, iż przedmiot uchwały Sejmiku Województwa dotyczy spraw wewnątrzorganizacyjnych, tj. organizacji samorządowej osoby prawnej, które nie oddziaływują na stosunki zewnętrzne. Cytowane zaś wyroki dotyczą aktów prawa miejscowego stanowionych przez rady gmin w zakresie opłat za usługi opiekuńcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wraz ze zobowiązaniem do złożenia wyjaśnień zostało przekazane przez organ nadzoru w drodze elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP i z danych zawartych w ewidencji EZD wynika data jego doręczenia 2017-07-13, godz. 13:51, a nie 2017-08-14. Poza tym upływ zakreślonego terminu do udzielenia wyjaśnień nie pozbawiał skarżącego możliwości złożenia lub uzupełnienia złożonych wyjaśnień w terminie późniejszym, do czasu wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego opatrzonego datą 20 lipca 2017r., jak też ewentualnego wnioskowania o przedłużenie zakreślonego terminu, więc zarzut braku możliwości złożenia wyjaśnień nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Analogicznie zdaniem organu nadzoru należy się odnieść do podniesionego zarzutu braku wyważenia celu, jakiemu miała służyć ingerencja podjęta przez organ nadzoru. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wynika ze sprzeczności przedmiotowej uchwały z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa wskazanymi w jego uzasadnieniu, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Również zarzut braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przesłanek zastosowanego środka nadzorczego jest bezpodstawny, zawiera ono bowiem wskazanie konkretnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, które zostały naruszone, tj. art. 400p, art. 400 ust. 2, art. 400f, 400e ust. 1 i 2, 400j ust. 2. Z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa wynika również, że przepis ten nie ogranicza ingerencji organów nadzoru jedynie do aktów prawa miejscowego, a więc zarzut braku podstaw do oceny przedmiotowej uchwały nie jest zasadny, w takim zresztą celu została ona nadesłana do organu nadzoru. Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał więc stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z którym przedmiotowa uchwala została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego organ ten wskazał (co podnoszono już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania), że w § 11 ust. 4 i § 12 ust. 6 analizowanego statutu zawarto bezpodstawny zapis, z którego wynika, że warunkiem przyjęcia wniosku lub podjęcia uchwał we wskazanych w nich sprawach jest, aby Przewodniczący lub Wiceprzewodniczący głosowali za ich przyjęciem. Zarówno skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jak też krąg podmiotów uprawnionych do wyznaczania ich członków i ich ilość określa art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisu tego nie wynika, aby ustawa dopuszczała różnicowanie wagi głosów osób wchodzących w skład tego organu w zależności od tego przez kogo zostali wyznaczeni lub czy pełnią jakieś funkcje, czy też nie.

Poza tym organ nadzoru powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodał, że biorąc pod uwagę zakres zadań organów Funduszu wynikających z art. 400h i 400k ustawy Prawo ochrony środowiska oraz fakt, że znaczna ich część ma wpływ na relacje z podmiotami zewnętrznymi, brak jest podstaw aby akt normatywny - statut określający zasady funkcjonowania WFOŚiGW – uznać wyłącznie za akt wewnątrzorganizacyjny, który nie oddziałuje na stosunki zewnętrzne. Z punktu widzenia zasad zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 rok w sprawie "Zasad techniku prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) analizy wymaga też pisownia publikatora ustawy wskazanej w § 3 statutu (§ 158 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia). Organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa, a powyższe względy pozwalają na ocenę o wydaniu przedmiotowej uchwały z istotnym jego naruszeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa).

W niniejszym przypadku skargą Województwa Świętokrzyskiego objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 lipca 2017r., w którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIV/486/17 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 22 czerwca 2017r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach.

Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r. poz. 486 ze zm.), zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.

Termin powyższy został w niniejszym przypadku zachowany, jak również skarga została wniesiona do Sądu w terminie przewidzianym w art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Jak wynika z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do treści art. 82 ust. 4 w/w ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1546/09, opubl. Lex nr 597323 – na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28, a także wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, opubl. Lex nr 2173446, wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16, opubl. Lex nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex 25639).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest przy tym zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała (w sprawie niniejszej podjęta przez Sejmik Województwa), narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Działanie Sądu w takim przypadku określa art. 148 ustawy Ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (por. w/w wyroki WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, oraz WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16).

W ocenie Sądu w niniejszym przypadku organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie sprostał powyższym wymogom i nie wykazał w sposób należyty aby przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały z dnia 22 czerwca 2017r. doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, stanowił m.in. przepis art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 czerwca 2017r. Zgodnie z jego ówczesną treścią organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw.

Jeśli chodzi o postanowienia statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach (stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały z dnia 22 czerwca 2017r.) zawarte w § 3 i § 8 ust. 1, to istotnie odzwierciedlają one kwestie uregulowane w art. 400 ust. 2 i 400f ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym co do tego, że wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz że rady nadzorcze tych funduszy liczą po 5 członków. Należy jednak podkreślić, jak słusznie zauważył skarżący, że uchwała w sprawie przyjęcia statutu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie stanowi aktu prawa miejscowego, dotyczy bowiem spraw wewnątrzorganizacyjnych, tj. organizacji samorządowej osoby prawnej (por. m.in. Z. Bukowski [w:] Z. Bukowski i in., "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", opubl. LexisNexis 2013, kom. do art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska). W tej sytuacji ocena zgodności z prawem uchwały nie mogła być dokonywana na podstawie wzorców dotyczących tworzenia prawa miejscowego. Trudno zatem podzielić, zwłaszcza w kontekście oceny istotności omawianego naruszenia, argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadzające się do tego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle według tego upoważnienia, nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Organ nadzorczy wprost nawiązał tu bowiem do "prawotwórczej" kompetencji Sejmiku. Nie uzasadnił przy tym w żaden sposób dlaczego uznaje przedmiotowe uchybienie za istotne w takim stopniu, który przemawiałby za stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie można przy tym pominąć argumentacji skarżącego, zgodnie z którą statut dotyczy oznaczonej osoby prawnej, a nie rodzaju osób prawnych, o których mowa w art. 400 ust. 2 i art. 400f ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Analogiczne argumenty, tj. związane z charakterem prawnym przedmiotowej uchwały, jak i brakiem wykazania przez organ nadzoru istotnej sprzeczności z prawem, należy odnieść do wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia polegającego na sprzecznym z ustawą – zdaniem organu nadzoru – nazewnictwie organów funduszu. W § 5 ust. 1 statutu stwierdzono bowiem, że organami Funduszu są Rada Nadzorcza i Zarząd, zaś zgodnie z § 14 ust. 2 statutu Zarząd stanowią Prezes i jego Zastępca. Tymczasem zgodnie z art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy oraz zarządy wojewódzkich funduszy, a w świetle art. 400j ust. 2 ustawy zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy. Owa sprzeczność podnoszona przez organ nadzoru sprowadza się zatem do braku dookreślenia, że chodzi o radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu i zarząd wojewódzkiego funduszu, a także o prezesów bądź zastępców prezesów wojewódzkich funduszy. Przy czym organ nadzoru nie kwestionuje zgodności z ustawą samej nazwy organów (rada nadzorcza, zarząd, prezes, zastępca prezesa), pozostają one bowiem tożsame z ustawowymi, a jedynie ich niedookreślenie poprzez brak zwrotu "wojewódzkiego funduszu". Organ nie wyjaśnia jednak w żaden sposób dlaczego takie uchybienie uznaje za istotne, uzasadniające jego zdaniem stwierdzenie nieważności całości uchwały. Wypada zaś zwrócić uwagę, że już z samego tytułu statutu wynika, że jest to statut Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Kielcach. Trudno zatem uznać, by opisane w statucie organy mogły być organami jakiegokolwiek innego podmiotu.

Nie sposób także podzielić zdania, że Sejmik nie określił w statucie Funduszu żadnych kwestii dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Funduszu, a jedynie przekazał swoje ustawowe kompetencje w tym zakresie innemu organowi. Otóż zgodnie z § 6 ust. 1, 2, 3 i 5 statutu obsługę organów zapewnia Biuro Funduszu; pracami Biura Funduszu kieruje Prezes Zarządu; Biuro Funduszu stanowią komórki organizacyjne i samodzielne stanowiska pracy; w celu sprawnego funkcjonowania Biura Funduszu Prezes Zarządu wydaje zarządzenia wewnętrzne, instrukcje służbowe oraz inne dyspozycje regulujące działalność Biura. W § 7 przewidziano, że w razie nieobecności Prezesa Zarządu lub czasowej niemożności sprawowania przez niego funkcji jego kompetencje w zakresie kierowania Biurem Funduszu wykonuje Zastępca Prezesa z wyłączeniem zastrzeżonych do wyłącznej właściwości Prezesa Zarządu spraw, tj. udzielania pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych oraz nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z pracownikami Biura. W świetle powyższych postanowień statutu trudno uznać, że "Sejmik nie określił w statucie Funduszu żadnych kwestii dotyczących organizacji wewnętrznej Biura Funduszu". Sam organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdził zaś, że jego zdaniem "brak określenia w statucie przynajmniej w sposób ogólny struktury organizacyjnej Biura Funduszu budzi zastrzeżenia w świetle art. 400p ustawy. Organ nadzoru nie kwestionuje uprawnień Zarządu Funduszu do określenia szczegółowej organizacji wewnętrznej Biura Funduszu obejmującej m.in. podział zadań między pracownikami". Po pierwsze zatem sam organ nadzoru nie kwestionuje możliwości przekazania kompetencji Zarządowi Funduszu do określenia szczegółowej organizacji wewnętrznej Biura Funduszu, w sytuacji określenia "przynajmniej w sposób ogólny" struktury organizacyjnej tego Biura. O ile zaś różnie można oceniać stopień ogólności określenia struktury organizacyjnej Biura, o tyle – jak wykazano i czego nie sposób kwestionować – organizacja Biura została przynajmniej częściowo określona w przedmiotowym statucie. Dla Zarządu Funduszu zarezerwowano zaś dalsze doprecyzowanie organizacji Biura poprzez określenie nazwy, składu oraz szczegółowego zakresu zadań komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk, jak też bezpośrednich podległości służbowych. Organ nadzoru nie przeanalizował w żaden sposób powyższych kwestii, w tym nie wziął pod uwagę zapisów wynikających z przytoczonych wyżej § 6 ust. 1-3 i 5 oraz § 7, zwłaszcza w kontekście możliwości uznania omawianych uchybień za istotne, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Kwestia różnicowania wagi głosów Przewodniczącego

i Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej w stosunku do głosów pozostałych członków, przewidziana w § 11 ust. 4 i § 12 ust. 6 statutu, nie była w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, brak jest choćby wzmianki na ten temat w jego uzasadnieniu. Problem ten poruszony został natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie w odpowiedzi na skargę. Nie zmienia to jednak faktu, że trudno przyjąć, by uchybienie w tym zakresie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego skoro ostatecznie nie zostało w nim wykazane jako taka podstawa. Jak zaś wspomniano, rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu.

Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że – czy to w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, czy w odpowiedzi na skargę – organ nadzoru nie wskazał w zasadzie przepisu, z którym powyższe regulacje pozostawałyby w sprzeczności. W art. 400f ustawy Prawo ochrony środowiska uregulowano bowiem skład rady nadzorczej funduszu. Ani w tym przepisie ani też w żadnym innym nie odniesiono się natomiast do wagi głosów poszczególnych członków rady, czy też sposobu głosowania. Jak zaś wyżej wspomniano, aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Organ nadzoru także w tym przypadku (niezależnie od braku w ogóle ujęcia omawianego uchybienia w rozstrzygnięciu) nie ocenił istotności tak wskazanego naruszenia.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału nadzorowanej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzorczym (art. 10 § 1 kpa). Jakkolwiek, niezależnie od tego czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone w dniu 13 czy 14 lipca 2017r., ustosunkowanie się do jego treści w wyznaczonym terminie (tj. do dnia 14 lipca 2017r.) było mało realne jeśli nie niemożliwe, zwłaszcza mając na uwadze kolegialny skład Sejmiku Województwa. Niemniej jednak, po pierwsze skarżący nie był pozbawiony możliwości wyrażenia swojego stanowiska do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. do 20 lipca 2017r. W międzyczasie zresztą organ nadzoru nie podejmował już żadnych istotnych czynności, a jedynie doręczył skarżącemu rozstrzygnięcie nadzorcze. Po drugie, jak się przyjmuje, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa przy tym ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszym przypadku taki związek nie został przez skarżącego wykazany.

Niezależnie od uwag zawartych w ostatnim akapicie, biorąc pod uwagę omówione wyżej uchybienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym w istocie nie wykazano w sposób prawidłowy ani jednej podstawy mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały, uwzględniając skargę Sąd na podstawie art. 148 Ppsa uchylił to rozstrzygnięcie.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust.

1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 z późn. zm.).