Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1180/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 53 ust.3, art. 6 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i2, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1483/11 w sprawie ze skargi E.R . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1483/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z 25 marca 2008 r. A. K. wniosła do Prezydenta [...] (dalej Prezydent) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestycyjnej nr [...] w obrębie [...], położonej przy ulicy [...] na terenie [...]. Decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania m.in. E. R. od decyzji Prezydenta, SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc konieczność: uznania przez organ I instancji wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym za działki sąsiednie; precyzyjnego wskazania szerokości elewacji frontowej inwestycji; prawidłowego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy; wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; ustalenia prawidłowego kierunku głównej kalenicy dachu.

Wykonując zalecenia SKO, decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydent [...] ponownie ustalił warunki dla planowanej inwestycji, stwierdzając spełnienie w sprawie wszystkich wymagań niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestorki, wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie).

E. R. wniosła do SKO odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji i nieprecyzyjne wyznaczenie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w rozporządzeniu, niezbędne do ustalenia na wniosek inwestorki warunków zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję E. R. podniosła, że w odniesieniu do planowanej inwestycji ustalono zbyt duży wskaźnik zabudowy, co jest wynikiem nieuwzględnienia faktu, że teren inwestycji powstał w wyniku wtórnego podziału działki już zabudowanej. Skoro żadna działka w okolicy nie została dotychczas zabudowana w wyniku wtórnego podziału nieruchomości, to nie jest możliwe przyjęcie, że spełnione zostały wymagania zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 1 upzp. W ocenie skarżącej, nieprecyzyjnie określono linię zabudowy, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji występują sprzeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za zasadną i orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej ppsa) uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Uznał bowiem, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, ustanawiającego zasadę dobrego sąsiedztwa. Wadliwe – w ocenie Sądu – jest stwierdzenie organów, że planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

Zasada ta wyrażona w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, nakłada obowiązek dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji, nie upoważnia go bowiem do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże, jak zaznaczył Sąd, przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że ze sporządzonej na potrzeby tej sprawy analizy stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji (obszaru analizowanego), wynikają następujące wnioski:

- teren inwestycji stanowi działka nr ew. [...] o powierzchni 279 m2, położona przy ulicy [...] w [...];

- działka ta powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...] o powierzchni 671 m2 na działki: [...] o powierzchni 392 m2 i [...] o powierzchni 297 m2;

- w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wskazano, że obsługa inwestycji w zakresie komunikacji będzie miała miejsce od strony ulicy [...];

- obszar analizowany, stanowiący podstawę do przeprowadzenia analizy stanu zagospodarowania terenu wyznaczono w następujący sposób: (-) zachodnia część tego obszaru obejmuje nieruchomości posadowione po obu stronach ulicy [...], na odcinku od skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] (na północy) do nieruchomości położonych na południe od ulicy [...], (-) wschodnia część tego obszaru obejmuje nieruchomości posiadające wspólną granicę z nieruchomościami przylegających bezpośrednio do ulicy [...] od strony wschodniej oraz pozostałe nieruchomości, oddalające się od ulicy [...], (-) północą granicę obszaru analizowanego wyznacza ulica [...], (-) południową granicę obszaru analizowanego wyznacza pas nieruchomości położonych na południe od ulicy [...];

- po wschodniej stronie ulicy [...] (tj. po której to stronie położone są działki nr ew. [...] i teren inwestycji (dz. nr [...]) znajduje się (poza dwoma wymienionymi działkami) 6 nieruchomości (działki - od północy: [...]);

- po zachodniej stronie ulicy [...] znajduje się 7 nieruchomości, tj. działki (od północy): [...], druga działka o nr [...], druga działka o nr [...]);

- wszystkie wymienione wyżej działki posiadają kształt i powierzchnię zbliżoną do kształtu i powierzchni działki nr [...] przed podziałem;

- zdecydowana większość wskazanych powyżej działek, w tym w szczególności działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji od strony północnej i południowej (działki nr [...]) charakteryzuje się zbliżonym sposobem zagospodarowania przestrzennego (budynek mieszkalny od frontu, tj. od strony drogi publicznej (tylna ściana budynku posadowiona mniej więcej na 1/3 długości działki) i przestrzeń niezabudowana (mniej więcej na 2/3 długości działki);

- wszystkie działki budowlane istniejące po obu stronach ulicy [...] posiadają powierzchnię odpowiadającą co najmniej łącznie terenowi inwestycji i działce nr [...] (działce, z której wydzielono teren inwestycji);

- żadna z działek budowlanych istniejących po obu stronach ulicy [...] nie została podzielona (wydzielenie terenu inwestycji jest tu zatem precedensem), w oczywistej konsekwencji czego nigdzie w tym obszarze nie zrealizowano inwestycji na działce posiadającej parametry zbliżone do parametrów terenu inwestycji;

- na żadnej z nieruchomości nie występują dwa budynki mieszkalne.

Naturalnym zatem punktem odniesienia i podstawą do ceny możliwości inwestycyjnych na terenie inwestycji jest – jak zaznaczył Sąd - stan zagospodarowania przestrzennego występujący w zachodniej część obszaru analizowanego, obejmującej nieruchomości położone po obu stronach ulicy Tumskiej. Wskazana wyżej cześć tego obszaru, obejmująca kilkanaście nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, dostarcza pełnego i reprezentatywnego materiału analitycznego do dokonania niezbędnych ustaleń. Sąd podkreślił, że działka stanowiąca teren inwestycji (działka nr ...) wyodrębniona została w wyniku podziału działki typowej, zagospodarowanej we wspomniany wyżej, typowy dla tej części obszaru analizowanego sposób (działka o powierzchni średniej wielkości), na dwie mniejsze (dwie działki o małej powierzchni). W wyniku wspomnianego podziału, dokonanego już po ukształtowaniu się cech zagospodarowania obszaru analizowanego, powstały zatem dwie małe działki budowlane, o powierzchni i kształtach w istotny sposób odmiennych od tych występujących w obszarze analizowanym. Zrealizowanie planowanej inwestycji doprowadziłoby do sytuacji, w której nowa zabudowa mieszkaniowa powstałaby wprawdzie na działce odrębnej od już zabudowanej działki nr [...], niemniej na terenie zajmowanym przez obie te działki łącznie, a zatem na terenie odpowiadającym jednej typowej działce budowlanej istniejącej w obszarze analizowanym (każda z tych działek zabudowana jest najwyżej jednym budynkiem mieszkalnym), istniałyby dwa budynki mieszkalne. Fakt, że zarówno z geodezyjnego, jak i z cywilnoprawnego punktu widzenia wskazane wyżej nieruchomości stanowią byty odrębne, nie może mieć w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia z punktu widzenia oceny realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. To, że nieruchomości te stanowiły dotąd całość i że dopiero jako całość stanowiły nieruchomość o cechach porównywalnych z innymi nieruchomościami, znajdującymi się w obszarze analizowanym, musi być uwzględnione przy ocenie, czy inwestycja planowana obecnie na działce powstałej w wyniku podziału jest inwestycją kontynuującą cechy zagospodarowania występującą w obszarze analizowanym.

Sąd uznał, że dla potrzeb tej oceny uzasadnione i wymagane jest traktowanie obu działek powstałych w wyniku podziału łącznie (ocenie podlega to, czy łącznie sposób zagospodarowania jednej działki i sposób zagospodarowania drugiej działki pozwalają na stwierdzenie kontynuacji cech zagospodarowania przestrzennego działek budowlanych występujących w obszarze analizowanym). Traktowanie ich oddzielnie dawałoby w tym zakresie obraz w istotny sposób zniekształcony. Nieuwzględnianie faktu, że teren inwestycji, wyraźnie różniący się swymi parametrami od innych działek inwestycyjnych położonych w obszarze analizowanym, został w niedalekiej przeszłości wyodrębniony z działki inwestycyjnej, odpowiadającej parametrom innych działek, uniemożliwiałoby orzekającym organom konsekwentne egzekwowanie od inwestorów dostosowywania się do wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd stwierdził, że ewidentną cechą zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym jest realizacja budynku mieszkalnego na terenie inwestycji o powierzchni odpowiadającej powierzchni obu działek, których dotyczy niniejsza sprawa łącznie. Chodzi przy tym o posadowienie jednego budynku mieszkalnego od frontu z częścią ogrodową od tyłu, ewentualnie posadowienie w tym miejscu małego budynku gospodarczego. Sąd uznał za istotną różnicę między zabudową mieszkalną a zabudową o charakterze niemieszkalnym, wziąwszy przede wszystkim pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, stwierdzając, że dopuszczenie realizacji drugiego budynku mieszkalnego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia nadmiernego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej, niespotykanego w obszarze analizowanym. Doszłoby do naruszenia konkretnych cech składających się na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy błędnie przyjęły, iż realizacja planowanej inwestycji spełnia materialnoprawne wymogi wskazane w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp, co powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego C. K. S. Zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 "ustawy o planowaniu przestrzennym", przez pominięcie faktu, że podział wtórny przedmiotowej działki został przez organ zatwierdzony, a decyzja Prezydenta była zgodna z interesem społecznym i treścią wydanych warunków zabudowy przez organ,

2. niewyjaśnienie, czy podziały wtórne na działkach sąsiednich na ul. [...] i przy ul. [...] oraz innych sąsiednich zostały zatwierdzone i podlegają zabudowie,

3. niewyjaśnienie, dlaczego postawiono zarzut w odniesieniu do planowanej zabudowy, że ustalono zbyt duży wskaźnik zabudowy w warunkach kiedy został zatwierdzony projekt zabudowy przedmiotowej działki i wydane zostało pozwolenie na jej podział wtórny,

4. niewyjaśnienie, dlaczego zbieżna linia zabudowy występuje nawet w obszarze poddanym analizie to jest w ul. [...], a jest niedopuszczalna dla ul. [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi E. R., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 ppsa).

Częściowo trafnym okazał się powołany w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, z których ten wymieniony w pkt 1 określa wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze prawniczej podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w tym przepisie, mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Kontynuacja zabudowy oznacza, że planowana inwestycja musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Z niewadliwych ustaleń organów administracji publicznej wynika, że na analizowanym terenie, występuje funkcja mieszkaniowa – zabudowa jednorodzinna, dwa budynki wielorodzinne i jeden usługowy. Na działce nr [...], przy ul. [...], istnieje jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, położony w znacznej odległości od ul. [...] (w głębi nieruchomości), co nie wyklucza ewentualnego posadowienia budynku mieszkalnego w linii zabudowy. Ustalenie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], nie odbiega od wskaźnika zabudowy działek przy ul [...] bądź [...]. Ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki nr [...], odpowiada średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy winny wyraźnie odnieść się do podnoszonego przez skarżącą wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni dawniej istniejącej działki nr [...], by rozważyć także i to kryterium z punktu widzenia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Co najmniej przedwczesną jest ocena zawarta w zaskarżonym wyroku, że dopuszczenie do realizacji drugiego budynku mieszkalnego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia nadmiernego zagęszczenia zabudowy mieszkaniowej, niespotykanego w obszarze analizowanym, jak i ocena, że planowana zabudowa działki nr ewid. [...], powstałej po podziale działki nr [...], w ustalonym przez organy do analizy obszarze, nie pozwala na przyjęcie, by inwestycja ta stanowiła kontynuację parametrów, cech istniejących obiektów budowlanych zlokalizowanych na sąsiednich działkach. Należy bowiem zauważyć, że terenem inwestycji jest jedynie działka nr [...] – dotychczas niezabudowana.

Błędnym jest wywód autora skargi kasacyjnej prowadzący do stwierdzenia, że "tego typu ograniczenia mogą występować jedynie w sytuacjach zagrożenia lub alternatywnie w inwestycjach mających charakter strategiczny". Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, co rozumie pod pojęciem "inwestycji mających charakter strategiczny"; nie stawia też zarzutu naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 pkt 4 upzp, który to przepis nie mógł w kontrolowanej sprawie znaleźć zastosowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18.11.2010 r., II OSK 1720/09, Lex nr 746752). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jednakże pod warunkiem, że wynika to z analizy – wymaga to jednak starannego uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 15.1.2009 r., II OSK 1868/07, by organ mógł ustalić warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie m.in. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, możliwość taka musi wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji, wyznaczając te granice (wyrok NSA z: 17.1.2008 r., II OSK 1872/06, Lex nr 467129; 8.8.2008 r., II OSK 919/07, Lex nr 488144; 7.2.2012 r., II OSK 2222/10, Lex nr 1123123). Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, takich rozważań nie zawierają. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na nie wyjaśnienie, czy podziały wtórne na działkach sąsiednich na ul. [...], przy ul. [...] róg ul. [...] "zostały zatwierdzone" (zarzut 2 i s. 3 skargi kasacyjnej), nie wskazał jednak, czy owe nieruchomości znalazły się w obszarze analizowanym.

Wyznaczając w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia, w sposób właściwy obszar analizowany, organ rozważy możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, w którym dopuszczono możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Dla umożliwienia prawidłowej kontroli motywów rozstrzygnięcia stronom, organowi odwoławczemu i ewentualnie Sądowi administracyjnemu, zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 53 ust. 3 upzp; § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia), jak i w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, posługiwać się będzie nie tylko numerami ewidencyjnymi działek, lecz i właściwymi dla tych działek numerami porządkowymi (adresami). W kontrolowanej sprawie jest to konieczne, skoro Sąd I instancji wskazuje, że po zachodniej stronie ul. [...] występują dwie działki o numerach [...] i dwie działki o numerach [...] (s. 5 zaskarżonego wyroku), a nadto strony i organy przywołują zamiennie poszczególne działki, oznaczone adresami, bez jednoczesnego oznaczenia tych samych działek numerami ewidencyjnymi (przykładowo – załącznik nr 2 do decyzji z [...] 2010 r.).

Powyższe stwierdzenie przemawiało za zasadnością uchylenia zaskarżonym wyrokiem obu wydanych w sprawie decyzji, co umożliwi organom usunięcie wszystkich dostrzeżonych uchybień.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej przyjmuje się, że "działka sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, to działka położona w obrębie obszaru analizowanego, na którym znajduje się działka inwestora, która nie musi mieć z tą działką wspólnej granicy (A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/El. 2011 cz. II; red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 509-511 nb 3; wyrok NSA z: 14.9.2010 r., II OSK 1368/09; 7.5.2008 r., II OSK 518/07; 18.4.2007 r., II OSK 657/06, Lex 322451). Tym samym błędnym byłoby porównywanie sposobu zagospodarowania działki nr [...], głównie z sąsiadującymi bezpośrednio działkami nr [...].

Należy wskazać w szczególności na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 22.2.2006 r., II OSK 551/05, w którym przyjęto, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zatem pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp - prawo do zabudowy działki.

W orzecznictwie, przyjmując szerokie rozumienie sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), wskazuje się, że trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, by umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora (wyrok NSA z 16.3.2011 r., II OSK 496/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie w części jest wadliwe. Wobec tego Prezydent [...], ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.