Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1924/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 7 lit. b
journal: Dz.U. 2009 nr 48 poz 390
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju  Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 27 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1772/11 odrzucające skargę A. B. na pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem zadań ochronnych lub planem ochrony dla obszaru Natura 2000 postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. A. B. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej również jako RDOŚ) z wnioskiem o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, w granicach którego zlokalizowana jest działka ewidencyjna nr [...], położona w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Wskazał, iż przedmiotowa opinia jest wymagana do złożenia wniosku o sporządzenie planu zalesienia na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.).

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (znak sprawy: ...) RDOŚ poinformował A. B. o niemożności wydania opinii w związku z brakiem planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055. Organ wyjaśnił, iż obszar Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 ma status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty zatwierdzonego przez Komisję Europejską decyzją z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (nr aktu normatywnego K(2010)9669).

Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), organ sprawujący nadzór nad obszarem sporządza pierwszy projekt planu zadań ochronnych w terminie 6 lat od daty zatwierdzenia tego obszaru przez Komisję Europejską. RDOŚ wyjaśnił, iż procedura tworzenia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055 została rozpoczęta i na chwilę obecną nie jest zakończona. Organ poinformował stronę, że przedmiotowy obszar został powołany dla ochrony kumaka nizinnego, traszki grzebieniastej i żółwia błotnego, a wskazana działka stanowi ważną trasę migracyjną żółwia błotnego oraz potencjalne miejsce rozrodu tego zwierzęcia.

W dniu 18 lipca 2011 r. A. B. złożył do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również jako GDOŚ) zażalenie na odmowę wydania opinii (zdaniem strony - zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia) o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055. Strona argumentowała, że zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej również jako k.p.a.), zaświadczenie wydaje się, jeśli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa i osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten mówi także, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić tylko wówczas, gdy organ nie stwierdzi istnienia wskazanych we wspomnianym przepisie przesłanek. Zdaniem Strony należy uznać, że skoro nie ustanowiono planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, to nie można przyjąć, iż zalesienie jest sprzeczne z tym planem. Ponadto strona uznała, że pismo RDOŚ należy traktować jako postanowienie wskazane w art. 219 k.p.a. zaskarżalne zażaleniem.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (znak sprawy: [...]) wyjaśnił, że wydając zaświadczenie organ nie ocenia, lecz potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Zdaniem GDOŚ opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, o której mowa w § 6 ust 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., jest bowiem aktem o charakterze ocennym.

Pismem z dnia 4 października 2011 r. (7 października 2011 r. - data wpływu) A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na stanowisko GDOŚ, uznając iż jest to postanowienie. Wniósł o jego uchylenie w całości.

Organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na tym etapie.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1772/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż opinia RDOŚ, o której mowa w § 6 ust 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu k.p.a. i jest aktem o charakterze ocennym. Oznacza to, że pismo RDOŚ z dnia [...] lipca 2011 r. nie stanowi postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, zaś pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest postanowieniem odmawiającym uwzględnienia zażalenia.

WSA w Warszawie zauważył, iż przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być konkretny akt, czynność lub bezczynność organu administracji, określona w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.).

Pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] lipca 2011 r., informujące o niemożności wydania opinii w związku z brakiem planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo PLH280055, nie należy do żadnej z kategorii określonych we wskazanym art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści § 6 ust.2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje opinię o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru jeżeli grunt przeznaczony do zalesienia jest położony na obszarze Natura 2000 lub obszarach znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Tym samym - w ocenie Sądu pierwszej instancji - aktem stosowania prawa podlegającym kontroli sądów administracyjnych po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa jest opinia w przedmiocie sprzeczności zalesienia z planem ochrony i planem zadań ochronnych.

WSA uznał za nieuzasadnione twierdzenie skarżącego, że skoro nie ustanowiono planu zadań ochronnych dla przedmiotowego obszaru, to nie można uznać, że zalesienie jest sprzeczne z tym planem, a zatem RDOŚ winien wydać stosowną opinię. W niniejszej sprawie RDOŚ nie może uznać, że zalesienie jest sprzeczne z planem zadań, jednakże zdaniem Sądu nie może również wydać opinii o braku sprzeczności, gdyż wobec nieobowiązywania właściwego aktu prawnego, nie ma możliwości tego braku sprzeczności stwierdzić (brak jest planu zadań ochronnych lub planu ochrony).

Powyższe postanowienie zostało w całości zaskarżone skargą kasacyjną.

Rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż WSA w Warszawie nie był właściwy do rozpoznania skargi dotyczącej pisma GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] (błędne uznanie, iż sprawa ta nie należy do właściwości sądu administracyjnego) podczas gdy niezależnie od tego jakiego rodzaju aktem jest to pismo, niewątpliwie jest przejawem aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną i czynnością z zakresu administracji publicznej objętą przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a.,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...], nie należy do żadnej z kategorii działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podczas gdy pismo to jest czynnością z zakresu administracji publicznej objętą przepisem art. 3 § 2 pkt 1 lub 2 lub 4 p.p.s.a., albowiem jest decyzją administracyjną albo postanowieniem o którym mowa w pkt. 2 powołanego przepisu względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa o czym mowa w pkt. 3 powołanego przepisu,

3. mające istotny wpływ na wynik spraw naruszenie art. 217 § 1-3 k.p.a. poprzez uznanie, iż opinia RDOŚ o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1-3 k.p.a. podczas, gdy opinia ta urzędowo potwierdza, na wniosek osoby mającej interes prawny w jej uzyskaniu (by uzyskać pomoc na zalesienie) określone fakty i stan prawny;

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, iż pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] nie jest postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia podczas, gdy można uznać, że opinia RDOŚ o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 1-3 k.p.a.,

5. naruszenie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż opinia o której mowa w tym przepisie nie stanowi zaświadczenia,

6. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego), a zatem nie uwzględnienie tego, iż pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. można uznać za postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a.,

7. naruszenie § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (nie zastosowanie), a mianowicie nie uwzględnienie, iż powołane przepisy uzależniają wydanie decyzji w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych od braku sprzeczności z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów, która stwierdzana jest opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska a zatem można uznać, iż stanowią przepis prawa uprawniający do stwierdzenia, iż opinia o braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych jest stanowiskiem innego organu w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a.

A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest czynnością z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Pismo to, w ocenie skarżącego, może zostać także uznane za postanowienie odmawiające uwzględnienia zażalenia i ostatecznie odmawiające uwzględnienia wniosku o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr [...] z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru.

Z kolei opinia RDOŚ o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru stanowi zaświadczenie w rozumieniu art. 217 § 1-3 k.p.a., bowiem urzędowo potwierdza na wniosek osoby mającej interes prawny określone fakty i stan prawny.

Zdaniem skarżącego, skoro pomoc na zalesienie przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie w tym zakresie prowadzone być powinno w trybie k.p.a. Zgodnie zaś z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Tym samym pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowi postanowienie rozstrzygające zażalenie na postanowienie RDOŚ.

W ocenie A. B. WSA w Warszawie nie rozważył możliwości uznania pisma GDOŚ za decyzję administracyjną. Wprawdzie możliwość działania w formie decyzji administracyjnej powinna, co najmniej w sposób dorozumiany wynikać z przepisu prawa, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie.

Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż wspomniane pismo GDOŚ nie jest ani postanowieniem ani też decyzją administracyjną, to niewątpliwie jest ono innym aktem z zakresu działalności administracji publicznej wymienionym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Stwierdził, że opinia o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 jest wymagana do złożenia wniosku o sporządzenie planu zalesienia na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. Opinia ta jest zatem tylko pośrednim elementem procedury ubiegania się przez uprawniony podmiot (rolnika) o środki finansowe, o czym mówi § 9 ust. 3 i 5 wskazanego rozporządzenia.

Ubiegający się o dofinansowanie ma obowiązek uzyskania i dołączenia do wniosku o sporządzenia planu zalesienia i wniosku o przyznanie pomocy, wszystkich wymaganych dokumentów. Uzyskanie wszelkich dokumentów, w tym opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru Natura 2000 nie jest częścią sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji i nie następuje z inicjatywy organu wydającego decyzję, a zatem nie znajdzie w tym przypadku zastosowania tryb z art. 106 k.p.a.

Należy podkreślić, iż omawiana opinia nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 k.p.a. oraz opinii wydawanej w trybie art. 106 k.p.a., brak jest zatem w kodeksie postępowania administracyjnego podstaw do odmowy wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy dodać, że w rozporządzeniu rozróżnia się opinię od zaświadczenia, ponieważ rozporządzenie wymaga dołączenia do wniosku o sporządzenie planu zalesienia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska (§ 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) oraz zaświadczenia wydanego przez właściwy organ gminy, potwierdzającego, że grunty przeznaczone do zalesienia są położone na obszarze Natura 2000 lub obszarze znajdującym się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, albo postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia (§ 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, choć należy zauważyć, iż uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji jest w pewnym zakresie chybione, o czym niżej. Pomimo tego wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do kwestii konstrukcji środka odwoławczego wniesionego przez A. B. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty względem postanowienia WSA w Warszawie przyjmując za ich podstawę art. 174 p.p.s.a. Jednakowoż ani przy omawianiu poszczególnych zarzutów, ani też w żadnym innym miejscu skargi kasacyjnej nie wskazuje wprost, jaka wadliwość określona w art. 174 p.p.s.a. jest przez niego podnoszona, tj. czy kwestionuje naruszenie przepisów prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca na powyższe uwagę ze względu na fakt, iż formalny środek odwoławczy jakim jest skarga kasacyjna, funkcjonuje w postępowaniu przed sądami administracyjnymi już od ponad ośmiu lat. Zasady jego sporządzania, zwłaszcza w warstwie prawidłowego przedstawienia wadliwości zaskarżonego orzeczenia, były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Zasady te muszą być przez stronę respektowane, tak aby przy rozpoznawaniu sprawy nie zachodziła jakakolwiek wątpliwość, co do rzeczywistych intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Inaczej mówiąc, NSA nie może się domyślać, jaki zarzut sformułowano w sprawie (formalny czy materialny), a to wprost ze skargi kasacyjnej A. B. nie wynika.

Jednakowoż wskazane uchybienie nie przesądza o niedopuszczalności środka odwoławczego, bowiem zestawienie sformułowanych zarzutów z uzasadnieniem skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie istoty zarzuconej wadliwości postanowienia WSA w Warszawie.

W związku z powyższym, systematyzując stanowisko prezentowane przez A. B., należy zauważyć, iż wskazuje on na trzy wzajemnie się wykluczające zagadnienia prawne, jakie jego zdaniem mają w sprawie zastosowanie.

Po pierwsze podnosi, iż opinia jaką winien otrzymać na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. jest zaświadczeniem, o którym mowa w przepisie art. 217 § 2 k.p.a. Tym samym pisma, które przesłał mu RDOŚ i GDOŚ, z uwagi na swoją treść, stanowią w istocie postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia bądź też odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w zarzutach nr 3, 4 i 5.

Po drugie zwraca uwagę, iż opinia przewidziana w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. powinna zostać uzyskana w trybie przewidzianym w art. 106 § 1 k.p.a. Stanowisko to wynika z kolei z analizy zarzutów nr 6 i 7.

Po trzecie wskazuje, iż opinia taka, jak również pisma przesłane mu przez RDOŚ i GDOŚ, stanowią "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" i w związku z tym podlegają kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko to wynika z analizy zarzutów nr 1 i 2.

Twierdzenia skarżącego nie są zasadne.

Przede wszystkim chybione jest stwierdzenie, iż opinia określona w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. powinna być wyrażona w trybie wydawania zaświadczeń przewidzianym w k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, opinia ta jest aktem o charakterze ocennym. W ramach postępowania wywołanego wnioskiem o jej wydanie właściwy RDOŚ dokonuje oceny (wartościuje), czy planowane zalesienie nieruchomości, która położona jest na obszarze Natura 2000 lub obszarze objętym ochroną na podstawie art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru. Opinia taka, uzależniona od porównania i oceny planu zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych, nie mieści się więc w definicji zaświadczenia, które z natury rzeczy potwierdza określony fakt lub stan prawny np. zaświadczenie może potwierdzać, iż aktualnie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie. Niezasadnie więc wnoszący skargę kasacyjną twierdzi, iż pismo RDOŚ stanowi postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, natomiast pismo GDOŚ jest postanowieniem utrzymującym postanowienie RDOŚ w mocy (odmawiającym uwzględnienia zażalenia).

Na uwzględnienie nie zasługiwała również druga z podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, w ramach której A. B. stwierdza, że opinia powinna być uzyskana w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Niewątpliwe jest, iż opinia wydawana na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. jest wymagana do złożenia wniosku o sporządzenie planu zalesienia. To zatem osoba ubiegająca się o pomoc finansową przeznaczoną na zalesienie gruntu musi taką opinię uzyskać i ją przedłożyć wraz z wnioskiem o sporządzenia planu zalesienia, a następnie z wnioskiem o przyznanie pomocy na ten cel. Uzyskanie opinii nie następuje więc z samoistnej inicjatywy organu, prowadzącego sprawę o przyznanie dofinansowania na zalesienie (w ramach pozyskania opinii w toku postępowania), lecz na skutek działania osoby zainteresowanej - potencjalnego beneficjenta pomocy, przed wszczęciem postępowania o dofinansowanie. Nie znajduje tu więc zastosowania tryb określony w art. 106 § 1 k.p.a., w ramach którego organ prowadzący sprawę występuje do innych organów o opinie bądź uzgodnienia.

Najważniejsze w niniejszej sprawie jest jednak wyjaśnienie charakteru prawnego tak opinii z § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) powołanego rozporządzenia, jak również "pisma" RDOŚ o braku możliwości stwierdzenia sprzeczności lub niesprzeczności zalesienia z planem ochrony albo planem zadań ochronnych.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w świetle § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) aktem stosowania prawa podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jest opinia w przedmiocie sprzeczności zalesienia z planem ochrony i planem zadań ochronnych. Stwierdzenie takie może wprawdzie z pozoru sugerować, iż tylko opinia w całości negatywna podlega kontroli sądowoadministracyjnej, jednakże należy przyjąć, iż również opinia częściowo pozytywna, tj. stwierdzająca iż zalesienie może być przeprowadzone np. jedynie na określonej części działki, może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa).

Niezasadne jest jednakże zawężające twierdzenie WSA w Warszawie, iż "pismo" informujące o niemożności stwierdzenia sprzeczności lub niesprzeczności zalesienia z planem ochrony albo planem zadań ochronnych (z uwagi na ich brak - niesporządzenie przez organ), nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie NSA podkreślenia wymaga, iż w razie braku właściwego planu (ochrony lub zadań ochronnych), RDOŚ ma obowiązek odmówić wydania opinii właśnie z uwagi na wskazany brak odpowiedniego planu, nie zaś informować o niemożności wydania opinii. Wskazana odmowa wydania opinii będzie zatem aktem z zakresu administracji publicznej, który po stosownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, będzie mógł zostać poddany ocenie sądu administracyjnego. Takie działanie organu zapewni osobie niezadowolonej prawo kontroli sądowej rozstrzygnięcia, chociażby w zakresie tego, czy prawidłowo stwierdzono, iż dla danego obszaru nie jest sporządzony plan ochrony bądź plan zadań ochronnych.

Tym samym NSA nie podziela stanowiska wyrażonego w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie GDOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. (k. 6.10), w którym wskazano, iż w sytuacji braku właściwego planu należy kierować do zainteresowanych pisma informacyjne. Wytyczne GDOŚ nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, a nadto prowadzą do wyłączenia sądowej kontroli działania administracji publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy ogólnie wskazać, iż "pismo informacyjne", w zależności od swojej treści, może zostać uznane za akt odmawiający wydania opinii, a więc za akt z zakresu administracji publicznej, który może być poddany ocenie sądów administracyjnych (po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa). Jednakże w sprawie przedstawionej przez A. B. przesłane mu pismo nie odmawia wydania opinii, na co wskazują użyte w nim zwroty, że organ "informuje" i uzasadnia, że "nie może wydać opinii". W tej sytuacji RDOŚ w Olsztynie nie załatwia wniosku skarżącego, w związku z tym, po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa, A. B. będzie mógł skorzystać z prawa złożenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego ze względu na obszar działania organu skargi na bezczynność.

NSA zwraca uwagę, iż skarga jaką A. B. złożył do WSA w Warszawie nie mogła zostać potraktowana jako skarga na bezczynność RDOŚ w Olsztynie. W środku tym wyraźnie wskazano, iż kwestionowane jest pismo GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2011 r. i to z wyraźną motywacją, że stanowi ono postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w Olsztynie odmawiające wydania zaświadczenia.

Pomimo zatem tego, że uzasadnienie WSA w Warszawie jest częściowo błędne, rozstrzygnięcie tego Sądu odrzucające skargę odpowiada prawu. W tej sytuacji NSA orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.