Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2026/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S., B. B., A. B., M. B., B. K., J. O., U. K., Ł. K., J. Z., E. Z., B. Ś., Ł. Z., M. D., T. M., A. L., R. S., B. S., S. R., Z. G., H. B., W. S., B. R., J. S., K. S., A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2129/15 w sprawie ze skargi E. S., B. B., A. B., M. B., B. K., J. O., U. K., Ł. K., J. Z., E. Z., B. Ś., Ł. Z., M. D., T. M., A. L., R. S., B. S., S. R., Z. G., H. B., W. S., B. R., J. S., K. S., A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1102 zł (jeden tysiąc sto dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2129/15, oddalił skargę E. S., B. B., A. B., M. B., B. K., J.O., U. K., Ł. K., J. Z., E. Z., B. Ś., Ł. Z., M. D., T. M., A. L., R. S., B. S., S. R., Z. G., H. B., W. S., B. R., J. S., K. S. i A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Spadkobiercy W. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r., nr [...], utrzymanego w mocy orzeczeniem Minister Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], uznającego, że nieruchomość rolna w [...] i [...], w powiecie [...], oznaczenia hipotecznego [...] tom I karta [...] i [...] tom III karta [...], jak również nieruchomość rolna bez urządzonej księgi gruntowej, zapisana w matrykule sumarycznej do podatku gruntowego (katastrze), jako artykuł matrykuły 47, obrębu [...], ogólnego obszaru [...] ha, stanowiące własność W. B., podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. wskazując, że nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a. Przede wszystkim, mimo istniejących w dokumentach źródłowych rozbieżności dotyczących obszaru majątku, spełniona została norma odnosząca się do powierzchni ogólnej w wybranych województwach, określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r., zgodnie z którym, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie: stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli: R. S., B. S., M. D., T. M., J. O., E. S., L. B., U. K., B. K., J. Z., E. Z., Ł. Z., B. Ś., A. L., S. R., Z. G., H. B., W. S., B. R., J. S. K. S., Ł. K. i A. L.

W ich ocenie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

- art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez niezawiadomienie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa o wszczęciu postępowania, pomimo że część nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa znajdowała się we władaniu Agencji,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych, pomimo że w sposób rażący naruszały one art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN oraz zostały wydane bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Minister wskazał, że nie jest w stanie wykazać, aby w kontrolowanych decyzjach wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozbieżność w materiale dowodowym nie pozwala bowiem jednoznacznie uznać, że lasy z majątku W. B. spełniały przesłankę z art. 1 ust. 1 dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Natomiast pozostałe rozbieżności dotyczące powierzchni użytków rolnych między ewidencją nieruchomości ziemskich, podlegających reformie rolnej pow. [...][...] r., a protokołem przejęcia majątku (odpowiednio: [...] ha i [...] ha), innych rodzajów gruntów ([...]ha nieużytków, [...] ha pod zabudowania i [...] ha dróg w ww. ewidencji oraz [...] ha: podwórza i budynki, drogi i rowy oraz nieużytki w protokole), choć znaczące, nie wpływają jednak na zmianę ogólnej powierzchni nieruchomości [...] - [...] (stanowiącej nadal ok. [...] ha).

Minister wskazał, że zgodnie z zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przedmiotowy majątek zajmował ok. [...] ha. Przy tym, w księdze wieczystej Gmina [...], powiat [...], tom II, wykaz [...], figurowało [...] ha gruntów (parcele: [...],[...] i [...], których właścicielem stał się Rejon Lasów Państwowych) i były to pola i pastwiska. W księdze wieczystej Gmina [...], powiat [...], Tom III, wykaz [...], figurowało [...] ha gruntów (parcele [...],[...], z czego [...] ha przeszło na własność Spółdzielni Produkcyjnej [...], a [...] ha na własność Lasów Państwowych) i były to: zabudowane podwórza, pola uprawne, łąki, pastwiska i zadrzewienia. Natomiast pozostała powierzchnia - [...] ha, zapisana w artykule [...] matrykuły (parcele [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które przeszły na własność Spółdzielni [...] nie była objęta księgą gruntową.

Zgodnie z ewidencją nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] r. majątek [...] zawierał m. in. [...] ha lasów. Według wyciągu z matrykuły podatku gruntowego gromady [...] rolnik W. B. był właścicielem zapisanym pod numerami artykułów: [...] księgi wieczystej tom I karta [...][...], art. 47 (bez księgi wieczystej) oraz [...] księgi wieczystej tom II karta [...]. Zgodnie z powyższą matrykułą, w skład nieruchomości wchodziło m. in. [...] ha lasu. Teren oznaczony jako woda na południe od [...] zawiera dodatkowe oznaczenie charakteryzujące niektóre z użytków pod wodą, w tym las - [...] ha. Zgodnie natomiast z protokołami z lat 1949 – 1950, dotyczącymi opisu, inwentaryzacji oraz przejęcia pod zarząd państwowy nieruchomości ziemskiej, oględzin obiektu resztówki [...], gmina [...], powiat [...] w użytkowaniu Samorządu Terytorialnego w [...], w skład nieruchomości ziemskiej [...] wchodziło 40 ha lasów. Organ, analizując materiał dowodowy w postaci: ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi o reformie rolnej z 1 stycznia 1950 r. oraz wykazu obiektów desegregowanych na rzecz P.G.R. i przeznaczonych ponownie na cele reformy rolnej z 1949 r., zauważył, że w momencie przejmowania powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w jej skład mogły nie wchodzić lasy. Wprawdzie część z przejętej nieruchomości, została przekazana Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu, jednakże nie ma dowodów, że były to lasy - a nie na przykład grunty orne przeznaczone do zalesienia.

Minister podkreślił, że przy tak rozbieżnym materiale dowodowym nie można uznać, że bardziej wiarygodne są dokumenty, spisywane przez osoby ówcześnie przejmujące majątek w [...], od oficjalnych dokumentów urzędowych, pochodzących z czasów bliższych wejścia w życie dekretu PKWN, tj. 13 września 1944 r. Przy czym, wykazane rozbieżności uniemożliwiają zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaka była faktyczna powierzchnia lasów, w momencie przejmowania powyższego majątku na rzecz Skarbu Państwa. Istniejących rozbieżności nie można było rozwiązać w oparciu o zarówno materiał z archiwów państwowych, Sądu Rejonowego w [...], jak i materiał ze Starostwa Powiatowego w [...].

Jednocześnie, jako niezasadny Minister uznał zarzut wskazujący na naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Wyjaśnił przy tym, że z pozyskanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi informacji z rejestru gruntów, sporządzonej przez Starostę [...][...] sierpnia 2015 r. - działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...] - o łącznej powierzchni [...] ha, położone w obrębie ewidencyjnym nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], wynika, że nie znajdują się one we władaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Grunty powyższe są we władaniu na zasadach samoistnego posiadania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" oraz w dzierżawie osoby fizycznej. Stroną postępowania nadzorczego, dotyczącego orzeczeń administracyjnych z zakresu reformy rolnej, są zaś: dawni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni oraz Skarb Państwa, jako nabywca nieruchomości z mocy prawa. Jednocześnie, zarzut braku udziału określonej strony może być skutecznie podniesiony tylko przez tę stronę, co oznacza, że tylko dla niej można wykazać wpływ naruszenia na postępowanie.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. E. S., B. B., A. B., M. B., B. K., J. O., U. K., Ł. K., J. Z., E. Z., B. Ś., Ł. Z., M. D., T. M., A. L., R. S., B. S., S. R., Z. G., H. B., W. S., B. R., J. S., K. S. i A. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych, pomimo że w sposób rażący naruszały one art. 2 ust 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz wydane zostały bez podstawy prawnej;

- art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych pomimo, że zostały wydane one z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących art. 44, art. 47, art. 50 i art. 65 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wnikliwej i wyczerpującej analizy zebranych dowodów w sprawie w zakresie ustalenia, powierzchni, przeznaczenia i rodzaju gruntów wchodzących w skład przejętej nieruchomości, a w szczególności ustalenia, czy w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej przejęte grunty nadawały się na cele rolnicze;

- art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych, pomimo że w sposób rażący naruszały § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w zakresie możliwości wydania orzeczeń nacjonalizacyjnych tylko na wniosek strony.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uznając, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przyjętym za podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Wydając orzeczenie z dnia 19 sierpnia 1949 r., Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomość rolna [...] oznaczona hipotecznie jako [...] i [...] oraz nieruchomość gruntowa bez urządzonej księgi wieczystej, ogólnego obszaru [...] ha, stanowiące własność W. B., podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej PKWN. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, nieruchomość rolna w [...] i [...] położona była na terenie województwa [...], wobec tego musiała spełniać ogólne normy obszarowe, by mogła zostać przejęta, czyli musiałaby mieć ponad 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych.

Dalej, Sąd wskazał, że kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest powierzchnia lasów wchodzących w skład przejmowanej nieruchomości. Bowiem nieruchomości leśne, o ile przekraczały 25 ha przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego przejęcie lasów na własność Skarbu Państwa mogło nastąpić jedynie na zasadach i warunkach określonych w tym dekrecie. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej służył innym celom i dotyczył innego rodzaju nieruchomości. Jeżeli bowiem wobec nieruchomości stanowiących las została spełniona przesłanka wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu lasów, to nie mogły być one przejęte na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a ich powierzchnia nie wliczała się do powierzchni ogólnej przejętej nieruchomości i odwrotnie.

Następnie, Sąd wskazał, że według ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. [...] majątek [...], którego właścicielem był W. B., składał się z [...] ha, w tym m.in. z [...] ha lasów. Protokół z dnia [...] października 1949 r. w sprawie opisu, inwentaryzacji, oraz przejęcia pod Zarząd Państwowy nieruchomości ziemskiej pow. ogólnej [...] ha zawierał informację o 40 ha lasów. Taką samą powierzchnię lasów wskazywał protokół z dnia [...] marca 1950 r. na okoliczność oględzin resztówki [...]. Wykaz zmian gruntowych (rok obrachunkowy 1959) wskazuje, że według matrykuły wsi [...], księga gruntowa [...] obejmowała [...] ha, z czego [...] ha przeszło na własność Spółdzielni Produkcyjnej [...], a [...] ha na własność Lasów Państwowych, księga [...] ha, których właścicielem stały się Lasy Państwowe, natomiast pozostała powierzchnia [...] ha nie była objęta księgą wieczystą i przeszła na własność Spółdzielni Produkcyjnej [...]. Według matrykuły podatku gruntowego gromady [...] (zamówienie nr [...]) W. B. rolnik był właścicielem zapisanym pod numerami artykułów [...] księgi wieczystej tom [...] karta [...], art. 47 bez księgi wieczystej oraz art. 37 księgi wieczystej tom [...] karta [...]. Według danych z tej matrykuły w skład nieruchomości wchodziło: roli [...] ha, łąk [...] ha, lasu [...] ha , pastwisk [...] ha, wód [...]ha, nieużytków [...] ha, dróg [...] ha (razem [...] ha). Z wszystkich tych dokumentów bezspornie wynika, że przejęta nieruchomość, stanowiąca poprzednio własność W. B., przekraczała obszar ponad [...] ha, tym samym spełniała normy obszarowe przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dla województwa [...].

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skoro w świetle zgromadzonych w aktach dowodów nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że obszar przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości rolnej W. B. na dzień wejścia w życie dekretu PKWN był mniejszy niż ustalony w art. 2 ust. 1 lit e dekretu normatyw (100 ha powierzchni ogólnej), brak też jednoznacznych dowodów, że powierzchnia lasów była większa niż 25 ha, orzeczeniu stwierdzającemu podleganiu jej pod działanie tego przepisu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenie owego przepisu, a zwłaszcza naruszeniu go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Jednocześnie, za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie skarżących jakoby Minister wadliwie przyjął, że brak wniosku właściciela nieruchomości o wydanie orzeczenia na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o reformie rolnej nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Sąd wyjaśnił przy tym, że w orzeczeniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie zawarto wprawdzie stwierdzenia, że orzeczenie jest wydawane na wniosek W. B., jednak w rozpatrywanej sprawie nie można wykluczyć, że odnośny wniosek został złożony lecz nie zachował się w archiwum. Ponadto, W. B. zostało doręczone orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1949 r. Co więcej, skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia odwołania od powyższego orzeczenia. Także więc i w tym kontekście stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1949 r., wobec braku pewności co do niezłożenia wniosku przez byłego właściciela, byłoby niedopuszczalne.

Podsumowując, Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy kontrolowanemu przez Ministra orzeczeniu nie można skutecznie zarzucić by wydane zostało z rażącym naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono by było ono obciążone innymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a., to odmowa stwierdzenia w takich okolicznościach faktycznych i prawnych jego nieważności odpowiada prawu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postawili zarzut naruszenia:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo że ostateczne orzeczenia nacjonalizacyjne wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 44, art. 47, art. 50 i art. 65 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – polegający na dokonaniu przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo że ostateczne orzeczenia nacjonalizacyjne wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 1 ust. 1 i 2 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem podnoszonego w skardze rażącego naruszenia przepisów proceduralnych przy wydawaniu orzeczeń nacjonalizacyjnych;

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w rozważaniach dowodów wskazujących na wydanie orzeczeń nacjonalizacyjnych z urzędu i bezpodstawne przyjęcie na niekorzyść skarżących, że orzeczenia mogły zostać wydane na wniosek właściciela ziemskiego, co skutkowało uchyleniem się od analizy, czy orzeczenia nacjonalizacyjne wydane zostały bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zauważyć na wstępie należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane zostały po rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1381/97, Lex nr 47911) a jego celem jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku, nie są przy tym wiążące dla organu, gdyż ten zobowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien on we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek innej wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1715/97, LEX nr 48731; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/2008, LexPolonica nr 2056309).

Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. skarżący oparli na podstawie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że rozstrzygnięcia te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przejęcie majątku ziemskiego było bezprawne w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów prawa. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przechodziły m.in. nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączny rozmiar na terenie województwa [...] przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, a z protokołu przejęcia z dnia [...] października 1949 r. wynika, że w skład przejętej nieruchomości ziemskiej o łącznej powierzchni [...] ha wchodziło [...] ha lasów, które to tereny nie mogły być wliczane do powierzchni, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt e wskazanego dekretu. Również, owe [...] ha lasu nie przechodziło z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia [...] grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Ponadto, jak podkreślili skarżący, orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. i orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. jak i wszystkie czynności w toku postępowania podejmowane były z urzędu a nie na wniosek właściciela nieruchomości oraz bez zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] a ani dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują działania organów w tej sprawie z urzędu. Zarzuty te skarżący podnosili również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze wniesionej do Sądu I instancji.

Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s.237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają przy tym w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] września 2015 r., jak i w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie skontrolował orzeczeń nacjonalizacyjnych pod kątem ich zgodności z przepisami postępowania. Również, ignorując w ten sposób wskazywane przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanki a Sąd I instancji naruszenia tego nie zauważył, również ignorując w ten sposób zarzuty podniesione w skardze.

Podnoszone przez skarżących, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych jak i w skardze wniesionej do Sądu I instancji, zarzuty wskazywały zaś na naruszenie w toku procedury nacjonalizacyjnej: art. 44, art. 47, art. 50 i art. 65 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. z 1928 r., nr 36, poz. 341) w świetle dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13) jak i w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 10, poz. 51).

Przepis art. 44 tego rozporządzenia stanowił, że o ile poszczególne przepisy nie określają ściśle postępowania dla ustalenia okoliczności, mających być podstawą rozstrzygnięcia, ma władza z urzędu ustanawiać zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych, potrzebnych dla należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przytem względami celowości, szybkości, prostoty i zaoszczędzenia kosztów. Przepis art. 47 wskazywał, że urzędnik prowadzący rozprawę obowiązany jest, mając zawsze na uwadze interes publiczny, dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz możliwego uzgodnienia sprzecznych interesów stron, przyczem powinien dać możność osobom interesowanym zapoznania się ze sprawą, a także złożenia potrzebnych oświadczeń (ust. 1). Władza może nie przyjąć w dalszem postępowaniu przed tą instancją żądań, wniosków i zarzutów, które nie zostały zgłoszone ani w terminie, przewidzianym w art. 46 ust. 2 lit. b), ani ustnie podczas rozprawy, jeżeli żądania, wnioski lub zarzuty przy należytej staranności zgłaszającego mogłyby być zgłoszone w terminach wyżej wskazanych, a zwłaszcza jeżeli władza dojdzie do wniosku, że zgłoszenia te zmierzają do przewlekania sprawy. Odmienne postanowienia poszczególnych ustaw pozostają w mocy (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 50 rozporządzenia o tem, czy dana okoliczność ma być przyjęta za udowodnioną, decyduje władza na podstawie swobodnej oceny wyników postępowania wyjaśniającego. Stosownie zaś do treści art. 65 władza może z urzędu albo na wniosek strony zarządzić oględziny na miejscu z udziałem lub bez udziału biegłych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...],[...] i [...], jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Z kolei, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowił, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (ust. 1). Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (ust. 2). § 6 tego rozporządzenia wskazywał natomiast, że strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.

Zarzucając powyższe skarżący wskazywali na: nieustalenie powierzchni i rodzaju gruntów, co do których wydano orzeczenie nacjonalizacyjne; pominięcie pisma Powiatowego Pełnomocnika Rządowego J. R. z dnia [...] maja 1949 r., zawiadamiającego o istnieniu majątku ziemskiego przekraczającego 100 ha z wyszczególnieniem rodzajów i powierzchni gruntów; pominięcie spisu inwentarza z dnia [...] marca 1950 r. i protokołu z dnia [...] listopada 1949 r.; złożony przez W. B. wniosek o dokonanie oględzin i komisyjne ustalenie czy gospodarstwo przedstawia wartość użytkową; wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego bez wniosku W. B.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach odniósł się zaś jedynie do zarzucanego naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wskazując, że zasada stabilności prawa przemawia przeciw uznaniu orzeczeń wydanych na podstawie tego przepisu jako wydanych bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa wyłącznie z tej przyczyny, że postępowanie nie było inicjowane wnioskiem osoby, kwestionującej przejście nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że choć w orzeczeniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie zawarto stwierdzenia, że orzeczenie wydawane jest na wniosek W. B. to nie można tego wykluczyć. Ponadto, jak podkreślił słusznie Sąd, W. B. zostało doręczone to orzeczenie i złożył on od niego odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełno podziela stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że orzeczenia zostały wydane bez postawy prawnej z powodu braku wniosku. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezpodstawne przyjęcie, że orzeczenia mogły zostać wydane na wniosek właściciela ziemskiego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach nie skontrolował z kolei orzeczenia nacjonalizacyjnego pod kątem pozostałych naruszeń przepisów proceduralnych a Sąd I instancji uchybienie to zaakceptował.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezbadanie orzeczenia nacjonalizacyjnego pod kątem wydania go z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji analizy materiału dowodowego pod kątem zarzucanego w skardze naruszenia przepisów proceduralnych przy wydawaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydane zostało z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero bowiem ustalenie, czy w toku procedury nacjonalizacyjnej nie naruszono przepisów postępowania umożliwi prawidłową kontrolę tego orzeczenia pod kątem spełnienia przesłanek materialnoprawnych. Co więcej, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., II GSK 1451/15, LEX nr 2293619).

Wobec naruszenia tych przepisów zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez orzekającego w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wydanego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażone w niniejszym wyroku, stosownie do art. 188 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia zarówno skargi kasacyjnej, jak i skargi, zostało podjęte rozstrzygnięcie o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.