Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2804/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 litc w zw z art 58 par 1 pkt 6, 174 pkt 2, 145 par 1 pkt 1 litc, 200, 202 pat 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par 1 , 138 par 1 pkt 1, 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 10/13 w sprawie ze skarg R. K., L. K., D. K. i E. W.-K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., II SA/Po 10/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skarg R. K., L. K., D. K. i E. W.-K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WWINB) w Poznaniu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w pkt I. oddalił skargę E. W.-K., w pkt II. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], w pkt III. zasądził od WWINB na rzecz skarżących R. i L. K. solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz na rzecz L. K. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 2. na rzecz D. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, w pkt IV. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wykonując zobowiązanie wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10 (skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/12) PINB dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, usytuowanym na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie stwierdził, że poza sporem pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę warsztatu, która została wydana przez Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne w 1989 r. z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Stwierdzenia nieważności dokonał Wojewoda Wielkopolski decyzją w dniu [...] lipca 2001 r. [...]. Rozstrzygnięcie tego organu podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Prawomocnie tę kwestię rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku IV SA 3792/01 oraz IV SA 3985/01 oddalając skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem PINB dla powiatu poznańskiego utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, a także stanowisko doktryny stanowi, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie daje podstaw do traktowania inwestorów jako osób, które dopuściły się samowoli budowlanej. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że w sytuacji wtórnego wyeliminowania z obrotu pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie naprawcze określone w art. 51 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia stanu technicznego oraz założonego przeznaczenia obiektu.

Organ I instancji zaznaczył, że w dniu [...] czerwca 2005 r., decyzją [...] stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze na działce nr [...] (w decyzji omyłkowo wskazano nr [...]) w [...] została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, ale jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia jej stronie. Oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie warsztatu branży złotniczej pozostaje w mocy. Mając to wszystko na względzie organ doszedł do przekonania, że dalsze prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest niezasadne. Aby móc prowadzić postępowanie w sprawie odstępstw od projektu budowlanego, czy też dostosować obiekt do zgodności z przepisami, udzielone pozwolenie na użytkowanie powinno zostać wycofane z obiegu.

Od decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lipca 2012 r. umarzającej postępowanie odwołali się R. K., D. K. oraz L. K. We wszystkich wniesionych odwołaniach odwołujący skoncentrowali się na zakwestionowaniu możliwości umorzenia postępowania z art. 51 Prawa budowlanego warsztatu złotniczego na działce nr [...] w sytuacji, gdy wyeliminowane z obrotu zostało pozwolenie na jego budowę. Zwrócili uwagę, że w tej kwestii wypowiedział się jednoznacznie WSA w wyroku II SAB/Po 60/10, wykluczając możliwość umorzenia postępowania naprawczego.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] WWINB w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. była przedmiotem wznowieniowego postępowania administracyjnego, które jednak PINB dla powiatu poznańskiego zakończył decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak: [...], stwierdzając, że źródłowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z powodu upływu 5 lat od dnia doręczenia stronie przedmiotowej decyzji. Decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. oraz decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2005 r. pozostają w obrocie prawnym.

Wskazując na powyższe organ odwoławczy podkreślił, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie której inwestor może korzystać z warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanym w parterze i pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanym na działce nr [...] w [...]. Podzielono stanowisko I instancji, wedle którego gdy obiekt budowlany został na mocy decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie oddany do użytkowania, organy nadzoru budowlanego nie mają prawnej możliwości wszcząć i prowadzić w stosunku do tego obiektu postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie takiej tezy WWINB w Poznaniu powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10.

Od decyzji z dnia [...] października 2012 r. skargi wnieśli R. K., L. K., D. K. i E. W.-K. Wszyscy skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. R. K. zarzucił przy tym szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu swej skargi zaakcentował, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego została wydana z naruszeniem prawa. To tym bardziej - zdaniem skarżącego - przemawia za tym, że obiekt pozbawiony wtórnie pozwolenia na budowę wymaga postępowania naprawczego.

L. K. we wniesionej skardze podzieliła część zarzutów podniesionych przez R. K. W obszernej argumentacji skargi również zwróciła uwagę na fakt, że postępowanie prowadzone przez organy na podstawie przepisu art. 51 uPb w odniesieniu do warsztatu złotniczego na działce nr [...] w [...] nie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Z kolei D. K. i E. W.-K. zarzucili naruszenie przepisów art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. podkreślając, że organ odwoławczy ma nie tylko charakter organu kontrolnego, ale jest obowiązany także rozpoznać sprawę merytorycznie i wyjaśnić sporne kwestie. Poza tym także wskazali na naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego i nie doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem D. K. i E. W.-K. naruszono również art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie wykonanie wyroków wydanych w sprawie oraz uchybiono art. 6 w zw. z art. 7 K.p.a. wydając decyzję z pominięciem przepisów prawa materialnego.

W odpowiedziach na skargi R. K., L. K. oraz D. K. i E. W.-K. WWINB w Poznaniu wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. uznał, że skargi R. K., L. K. oraz D. K.zasługują na uwzględnienie, jednak z nieco innych przyczyn, aniżeli przedstawiają skarżący w skargach. Z kolei skarga E. W.-K. podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie po jej stronie, co skutkować brakiem legitymacji do wniesienia skargi.

Zdaniem sądu I instancji obowiązkiem organów prowadzących postępowanie naprawcze w sprawie obiektu na działce [...] w [...] było w pierwszej kolejności zainicjowanie z urzędu postępowania w celu rozważenia w prawidłowym trybie (art. 156 i nast. K.p.a., a nie art. 145 § 1 i nast. Kodeksu) czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest podstawą do zainicjowania postępowania nieważnościowego decyzji zależnej, nie zaś - co w tezie uchwały wyraźnie podkreślono - postępowania wznowieniowego. Takiego postępowania nieważnościowego nie zainicjowano.

Natomiast dla analizowanej sprawy nie ma znaczenia fakt, że bezskutecznie przeprowadzono postępowanie wznowieniowe wobec pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r. i że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] PINB dla powiatu poznańskiego nie zdecydował się go uchylić. Decyzja w postępowaniu wznowieniowym była bowiem wydana w oparciu o inne, aniżeli nieważnościowe, przesłanki (w postępowaniu wznowieniowym organ nie bierze pod uwagę przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.).

Sąd I instancji uznał, że wyrażone przez organy nadzoru budowlanego stanowisko, iż decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 1999 r., uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego było przedwczesne. W pierwszej kolejności obowiązkiem organów było bowiem zainicjowanie postępowania nieważnościowego w celu zweryfikowania - w tym właściwym do tego trybie - czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r. również nie jest obciążona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii skargi E. W.-K.j sąd I instancji stwierdził, że skarżąca ta, choć występuje ze skargą wspólnie z mężem będącym osobą uprawnioną (D. K.) nie ma legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego. Z wykazu właścicieli i władających z dnia 20 maja 2009 r. (k. 323 akt administracyjnych I instancji, tom II) odnoszącego się do nieruchomości sąsiadujących z działką [...], wynika, że właścicielem działki nr [...] jest jedynie D. K. (zob. też wypis z rejestru gruntów z dnia 6 czerwca 2012 r. na k. 698 akt administracyjnych I instancji, tom IV).

Mając to wszystko na uwadze sąd wojewódzki uznał, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie inicjując z urzędu postępowania mającego na celu zweryfikowanie legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] w trybie nieważnościowym (z powodu stwierdzenia stwierdzenie nieważności uprzedniego pozwolenia na budowę), a w konsekwencji przedwcześnie przyjmując, że jej pozostawanie w obrocie prawnym stanowi przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego (ustawa z 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako: uPb) dla warsztatu złotniczego na działce [...].

Skargą kasacyjną WWINB w Poznaniu zaskarżył ww. wyrok w całości i sądowi I instancji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut naruszenia przez organ II instancji przy wydawaniu decyzji merytorycznej, wyrażający się w kwestionowaniu przez Sąd legalności wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie warsztatu branży złotniczej wraz z szambem usytuowanym na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...] oraz utrzymania jej w mocy przez WWINB w Poznaniu,

art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut zaniechania, przez organy nadzoru przy wydawaniu decyzji, zainicjowania z urzędu postępowania mającego na celu zweryfikowanie legalności decyzji Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r. w trybie nieważnościowym - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z powodu stwierdzenia nieważności uprzedniego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1989 r. (nr [...]) wydanego przez Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne, co w ocenie Sądu spowodowało naruszenie cyt. przepisów K.p.a.,

art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w obu postaciach) poprzez bezpodstawny zarzut zaniechania przez organy zainicjowania z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r.,

4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 poprzez bezpodstawny zarzut niestosowania jej przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do decyzji Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r.,

5. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwała ta nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r., mimo iż do dnia 13 listopada

2012 r. decyzja ta była przedmiotem badania w nadzwyczajnym trybie

wznowieniowym, zakończonym decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2005

r. ([...]) na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., czyli w takim, jaki był

zalecany i uznawany przez judykaturę sądowoadministracyjną za poprawny do

tej daty oraz mimo, że w stosunku do decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. WWINB

decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]) po raz trzeci odmówił

stwierdzenia jej nieważności, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania utrzymał ją w mocy i mimo, że następnie obie te decyzje były przedmiotem kontroli legalności przez WSA w Warszawie, który 26 listopada 2010 r. wyrokiem IV SA/Wa 1540/10 oddalił skargę R. K., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 1280/11 oddalił skargę kasacyjną R. K.,

6. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwała ta uprawnia do stosowania nowej interpretacji przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a., wynikającej z powyższej uchwały także do stanów prawnych powstałych przed dniem jej opublikowania i na jej podstawie jest dopuszczalne działanie prawa wstecz,

7. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez bezpodstawny zarzut zaniechania przez organy zainicjowania z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1999 r.,

8. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy poprzez nie odrzucenie skargi E. W. – K.,

9. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez nieprawidłowe zasądzenie zwrotu kosztów sądowych na rzecz skarżących.

Wskazując na powyższe naruszenie WWINB w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że powoływanie się przez sąd I instancji na przedmiotową uchwałę w następującym kontekście: "W niniejszej sprawie, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest podstawą do zainicjowania postępowania nieważnościowego, nie zaś – co w tezie uchwały wyraźnie podkreślono – postępowania wznowieniowego" jest nadużyciem w stosunku do tejże uchwały, gdyż za jej pomocą sąd I instancji legitymizuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na 13 lat przed podjęciem przedmiotowej uchwały i to w dodatku z tej przyczyny, że zmieniła się interpretacja przepisów prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu sąd wojewódzki nadto błędnie wnioskuje z przywołanych przez siebie innych orzeczeń sądowych, podczas gdy wynika z nich, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowić ma przeszkodę do prowadzenia postępowania naprawczego. Obszernie przywołano wywody zawarte w opracowaniu komentarzowym do K.p.a. autorstwa M. Jaśkowskiej w kontekście braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w następstwie nowej interpretacji przepisu prawa. Przytaczając fragment innego opracowania komentarzowego autorstwa A. Matana organ wywodzi, że sąd nie wskazał przesłanki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jego uwagi w tym aspekcie są ogólnikowe i nie wskazują, która postać kwalifikowanej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. miał na myśli. Co się tyczy braku interesu prawnego do wniesienia skargi przez E. W.-K., to zasadne było odrzucenie skargi, a nie jej oddalenie. Sąd wojewódzki wadliwie także miał zasądzić zwrot wpisu od skarg wniesionych odrębnie przez R. K. i L. K. oraz D. K.

W odpowiedzi R. K. na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. odrzucenie skargi, a przypadku nieuwzględnienia powyższego, o jej oddalenie,

2. przeprowadzenie rozprawy.

Poza tym wniesione zostały odpowiedzi D. K. oraz L. K. na skargę kasacyjną, w których podniesiono, że z uwagi na to, iż organy administracji publicznej przez 13 lat nie uregulowały stanu prawnego budynku po wyjściu z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której w obiegu prawnym znajduje się pozwolenie na użytkowanie wydane z naruszeniem prawa, zwrócono się z wnioskiem, aby skarga kasacyjna została przekazana do rozpoznania przez powiększony skład NSA, aby przedstawione zagadnienie prawne zostało jednoznacznie rozpoznane.

Zarządzeniem z dnia 21 listopada 2013 r. sprawę wyznaczoną na posiedzenie niejawne w dniu 21 listopada 2013 r., zdjęto z wokandy i skierowano na rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa poprzez oddalenie skargi E. W.-K. nie zaś jej odrzucenie. Sąd wojewódzki uzasadniając oddalenie tej skargi wskazał, że u tej skarżącej nie występuje interes prawny w zaskarżeniu decyzji WWINB w Poznaniu, skoro interes prawny w kwestionowaniu powyższej decyzji miał wyłącznie jej mąż – D. K. Odrzucenie skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa następuje, "jeżeli z innych przyczyn wniesienia skargi jest niedopuszczalne", chodzi tu oczywiście o inne, niż wymienione w pkt 1-5 cyt. przepisu przyczyny. Podzielić należy to stanowisko doktryny, wedle którego wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia – por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 195). Taka sytuacja w odniesieniu do E. W.-K. nie zachodziła, przeto ustalenie przez sąd wojewódzki, że z braku tytułu prawnego do działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy warsztat złotniczy, skarżąca ta nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi – jej skargę prawidłowo na zasadzie art. 151 Ppsa oddalono. Sąd podziela stanowisko wyrażane w doktrynie procesu sądowoadministracyjnego, wedle którego istnienie legitymacji procesowej podlega badaniu przez sąd administracyjny i fakt, że skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego ma ten skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 612). Z tych względów zarzut ujęty w pkt 8 skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

Zarzuty ujęte w pkt 1-7 skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do zasadniczej kwestii, którą sąd wojewódzki przyjął jako podstawę uwzględnienia skarg. WWINB w Poznaniu kwestionuje zasadność uznania, że poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu złotniczego, a utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji o umorzeniu postepowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 uPb dopuszczono się naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co uprawniało sąd I instancji do uznania, że w sprawie zachodziła przesłanka uwzględnienia skarg na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Dodatkowo zakwestionowano zasadność powoływania się przez WSA w Poznaniu na motywy zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Wszystkie te zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie prowadzą do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro odnoszą się do naruszenia przepisów o postępowaniu, z brzmienia zaś przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa wynika, że aby zarzuty tego typu mogły doprowadzić do uwzględnienia środka zaskarżenia, należałoby przyjąć iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie można skutecznie czynić zarzutu sądowi I instancji, że uwzględnił w swych wywodach motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. W cyt. uchwale przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Z mocy art. 269 § 1 zd. 1 Ppsa jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Innymi słowy, dokonana w uchwale interpretacja przepisów prawa jest wiążąca dla sądów administracyjnych, dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować. WSA w Poznaniu gdyby odstąpił od stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego bez zachowania trybu ujętego w cyt. przepisie dopuściłby się naruszenia prawa wyczerpującego dyspozycję przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa. Wadliwie skarżący kasacyjnie organ zarzuca sądowi I instancji, że powołał się na stanowisko zajęte w uchwale I OPS 2/12, skoro nie była ona znana organom orzekającym w sprawie, gdyż decyzja organu odwoławczego zapadła przed datą podjęcia cyt. uchwały. Żaden z przepisów Ppsa nie ogranicza zastosowania się przez sądy administracyjne do treści uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w takich przypadkach, gdy przedmiotem kontroli poddano akty wydane przez organy administracji publicznej już po podjęciu takich uchwał. Błędnie WWINB w Poznaniu argumentuje, że w przeciwnym przypadku "mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz", uchwały podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny nie są aktami normatywnymi, do których można by stosować regułę lex retro non agit (prawo nie działa wstecz). Z natury tych uchwał przecież wynika, że skoro ich celem ma być wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 Ppsa) lub rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa), to zastosowanie się przez sąd administracyjny do treści uchwały może i powinno mieć miejsce od dnia podjęcia takiej uchwały. Należy zwrócić ponadto uwagę, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, iż podjęcie uchwały zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od dotychczas wyrażonego jest podstawą chociażby do braku związania dotychczasowym prawomocnym orzeczeniem sądowym (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiwsa z 2008 r., nr 5, poz. 75). Z tych powodów skarga kasacyjna podnosząca zakaz uwzględnienia uchwały I OPS 2/12 w przedmiotowej sprawie, nie jest uzasadniona.

Niesporne jest, że w sprawie administracyjnej nastąpiło prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesporne także jest, że wydane na podstawie takiego pozwolenia na budowę pozwolenie na użytkowanie warsztatu złotniczego było przedmiotem kontroli wyłącznie w trybie wznowienia postępowania. Z tych względów sąd wojewódzki zasadnie przywołując uchwałę I OPS 2/12 wywodzi, że w jej świetle trafne jest twierdzenie o przesłance do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przeszkodą do wszczęcia takiego postępowania, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie jest uprzednie prawomocnie zakończone postępowanie wznowieniowe, w którym stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została z naruszeniem prawa, ale nie uchylono jej z powodu upływu terminu, w jakim prawnie dopuszczalne jest wzruszenie ostatecznej decyzji w takim trybie. Nie znaczy to jednak, wbrew stanowisku zajętemu przez sąd I instancji, że brak wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu złotniczego z zapleczem socjalnym oraz pomieszczeniami mieszkalnymi, udzielone przez Starostę Poznańskiego w 1999 r., naruszało przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji o umorzeniu postępowania naprawczego. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu zaskarżony wyroku, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, o której mowa w art. 59 ust. 1 uPb, nie jest decyzją, która służy uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10 (LEX nr 1420317) zasadnie wskazano, że decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Potwierdza więc ona zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonania obiektu budowlanego z decyzją, której już nie ma w obrocie. Istotą postępowania naprawczego nie jest stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją, tylko stwierdzenie, że został on wykonany zgodnie z prawem. Gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, to przesądza ona o tym, że zrealizowany na jej podstawie obiekt ma uregulowany stan prawny. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdza zaś wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie może oceniać zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie spełnia funkcji, jaką wyznaczają jej przepisy Prawa budowlanego. Ten pogląd, który Sąd orzekający w sprawie podziela, wymagający jeszcze uwzględnienia treści uchwały I OPS 2/12 (w cyt. wyroku II OSK 2568/10 wskazano na tryb wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., jako właściwy do wzruszenia pozwolenia na użytkowanie, gdy z obrotu prawnego usunięto pozwolenie na budowę), oznacza że nawet istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie, gdy została prawomocnie wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego. W sytuacji, gdy budynek, którego dotyczy postępowanie, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, ale pozwolenie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, powstaje stan prawny wymagający ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 uPb. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie jest załatwieniem sprawy o legalizację tego obiektu. Innymi słowy to, że wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie musi jeszcze oznaczać, że bezprzedmiotowe jest jakiekolwiek postępowanie zmierzające do zbadania legalności budowy i określenia skutków od wyników tego badania. W takim przypadku uzasadniona jest konkluzja sądu wojewódzkiego zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wedle której przedwcześnie przyjęto, że pozostawanie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie stanowi przeszkodę do przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 uPb. Nie tyle zatem sam brak uprzedniego wszczęcia postępowania nieważnościowego względem pozwolenia na użytkowanie uzasadniał uwzględnienie skargi przez sąd wojewódzki, ile wadliwość przyjęcia przez organ I instancji, co następnie zostało zaakceptowano przez WWINB w Poznaniu, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 uPb stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 202 § 2 Ppsa oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. § 2 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów określa jedynie, że wpis stały wynosi w sprawach skarg, nieobjętych wpisem stosunkowym, w zakresie budownictwa i architektury 500 zł. Z kolei art. 200 Ppsa określa, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 202 Ppsa stanowi, że "Jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie" (§ 1), oraz "Jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie" (§ 2). Skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że zwrot kosztów w przedmiotowej sprawie powinien być solidarny, a nie oddzielnie dla R. K. i L. K. oraz dla D. K. Rzecz jednak w tym, że poza argumentacją, iż takie orzeczenie o kosztach, jakie zostało zawarte w wyroku sądu wojewódzkiego, nie może obciążać organu, "bo nie służy do celowego dochodzenia praw" przez D. K., oraz posłużeniem się argumentum ad absurdum (organ hipotetycznie wskazał, że wyobraża sobie sytuację, w której D. K. wpłacił 5000 zł, którą to kwotę sąd zasądziłby w wyniku uwzględnienia skargi), strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, z jakich względów uprawnienia lub obowiązki skarżących R. K. i L. K. oraz D. K. miałyby być wspólne. Niesporne jest, że R. K. i L. K. wnieśli odrębną skargę, odrębną zaś wniósł także D. K. Od obu tych skarg sąd wojewódzki pobrał odrębne wpisy. Akta sprawy dowodzą, że D. K. jest wyłącznym właścicielem działki nr [...], z tego zaś wynika, że nie posiada "wspólnych uprawnień" ze skarżącymi – R. K. i L. K. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że i ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się chybiony.

Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.