Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 38/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 8 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15[4]
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3 pkt 1,art. 39 ust. 7, art. 22 ust. 2, art. 22 ust. 2a, art. 22 ust. 2c
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "organ") z [...] października 2020 r. Skarżoną decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] ("strona" lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2020 r., mocą której nie wyrażono zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogi gminnej ul. [...] - dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] do dz. ew. nr [...] obr [...] .

Skarżona decyzja SKO została wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust.1 i art. 19 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "kpa"), przy czym w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ powołał się dodatkowo na art. 39 ust. 3 i ust. 3a w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "udp").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO podniosło, że wnioskiem z 16 marca 2020 r. strona zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie zezwolenia lokalizacji w pasie drogowym drogi gminnej obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w ul. [...] (dz. ew. nr [...] obr. [...]).

Do wniosku załączono: warunki techniczne projektowania i wykonania przyłącza kanalizacyjnego z 19 marca 2019 r., warunki techniczne projektowania i wykonania przyłącza wodociągowego z 19 marca 2019 r., zgodę na prowadzenie prac w pasie drogi i pasie chodnika - ul. [...] w [...] z 28 stycznia 2020 r. udzieloną skarżącej przez gwaranta R.D.B. M.K., zobowiązanie strony do przejęcia gwarancji na nawierzchnię fragmentów chodnika i ulicy [...] w [...], wydruk informacji ogólnych o działce nr ew. [...] obręb [...], wypis z KRS strony oraz 2 szt. map do celów projektowych w skali 1:500.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu powyższego wniosku nie wyraził zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogi gminnej ul. [...] - dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] do dz. ew. nr [...] obr. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona w wyniku jego rozpoznania SKO decyzją z [...] maja 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Miasta [...] nie przeprowadził dostatecznego postępowania dowodowego, zgodnie z treścią znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów udp. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało także, że Burmistrz może zwrócić się do gwaranta o wyjaśnienie, czy planowanie wykonania prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej i wodociągowej będzie miało wpływ na udzieloną gwarancję.

W wyniku uchylenia decyzji prowadzone było ponowne postępowanie w sprawie, podczas którego w dniu 8 czerwca 2020 r. obyło się spotkanie D. S. reprezentującego stronę z Burmistrzem Miasta [...].

Ponadto Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do wykonawcy ulicy [...] tj. firmy Roboty Drogowe i Brukarskie M.K. z siedzibą w [...] w celu potwierdzenia uzyskania zgody na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej przez skarżącą, ponieważ strona w piśmie z 28 stycznia 2020 r. powoływała się na taką zgodę gwaranta.

W dniu 1 lipca 2020 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo Pana M. K. wycofujące ze skutkiem natychmiastowym zgodę udzieloną skarżącej na wykonanie prac budowlanych w pasie drogi i pasie chodnika ul. [...] w [...] w związku z wykonaniem przyłącza wodnego i kanalizacyjnego do dz. ew. nr [...] obr. [...] w [...].

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Burmistrz Miasta [...] nie wyraził zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogi gminnej ul. [...] - dz. ew. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] do dz. ew. nr [...] obr. [...],

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona.

SKO w uzasadnieniu skarżonej decyzji z [...] października 2020 r. przywołało treść art. 39 ust. 3 i 3a oraz ust. 1 i 1a udp.

SKO podniosło, że Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję odmowną, ponieważ wniosek złożony przez stronę dotyczy lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogowym ul. [...]. Dokumentacja wskazuje, że ulica ta pozostaje w okresie gwarancji po jej przebudowie przez firmę Roboty Drogowe i Brukarskie M. K. z siedzibą w [...]. W decyzji wskazano, że termin zakończenia okresu gwarancyjnego upływa w dniu 20 listopada 2023 r. Treść § 11 ust. 1 umowy nr [...] zawartej w dniu [...] października 2017 r., pomiędzy Miastem [...] (zwanym w treści umowy "Zamawiającym") a firmą Roboty Drogowe i Brukarskiej – M. K. (zwanym w treści umowy "Wykonawcą") przewiduje, że wykonawca udziela zamawiającemu gwarancji, jakości przedmiotu Umowy, tj. budowy ulicy [...] w ramach zadania pod nazwą: Budowa chodnika w ul. [...] i ulicy [...]na okres 60 miesięcy od dnia odbioru końcowego przedmiotu Umowy. Ponadto w § 12 ust. 1 określa, że wszelkie zmiany i uzupełnienia treści niniejszej Umowy, wymagają aneksu sporządzonego z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności. Postanowienia umowne wskazują również, że Zamawiający dokonał wyboru oferty Wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego Nr [...] na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych.

Zdaniem SKO ustalenia te są istotne dla powyższej sprawy, skoro bowiem zamierzenie inwestycyjne dotyczy lokalizacji przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogowym ul. [...], która to ulica pozostaje w okresie gwarancji po jej przebudowie przez firmę Roboty Drogowe i Brukarskie M. K. z siedzibą w [...], to spełniona została przesłanka do odmowy wydania zezwolenia, o której mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, w aspekcie utraty gwarancji dla inwestycji. Jak wyżej wykazano, umowa ta została zawarta w wyniku postępowania przeprowadzonego na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych. Przedmiotowa umowa nie zawiera zapisów umożliwiających przeniesienie obowiązków gwaranta na inny podmiot z tytułu udzielonej gwarancji na wykonane roboty budowlane. Wszelkie zmiany umowy w tym zakresie wymagają zgody obu umawiających się stron. Tym samym jakiekolwiek oświadczenia, na które powołuje się strona z 28 stycznia 2020 r. czy 2 lipca 2020 r. nie wywierają żadnych skutków prawnych, bowiem nie mają wpływu na treść umowy łączącej Miasto [...] z wykonawcą robót na ul. [...] - firmą Roboty Budowlane i Brukarskie M. K., który jest jednocześnie ich gwarantem.

SKO podkreśliło, że Miasto [...] nie jest zobligowane do zmiany umowy zawartej z M. K. w taki sposób, aby zobowiązania gwarancyjne z tytułu przebudowy drogi zostały przeniesione na podmiot trzeci lub też zawrzeć umowę z takim podmiotem. Sam fakt, że strona wyraża gotowość przejęcia zobowiązań gwarancyjnych jest zagadnieniem cywilistycznym, wymaga oddzielnych uzgodnień, negocjacji wszystkich stron zainteresowanych oraz zależy od woli stron.

Organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie istnieje żadna zmiana dotychczasowej umowy łączącej wykonawcę drogi i Miasto [...]. Dlatego też obawa, wyrażona w decyzji przez organ pierwszej instancji, że straci uprawnienia z tytułu gwarancji, jeżeli zezwoli na umieszczenie przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w pasie drogowym, jest jak najbardziej uzasadniona. W pierwszej kolejności należy bowiem doprowadzić do zmiany osoby gwaranta, a w następnie dopiero dążyć do wydania przez zarządcę drogi, w trybie administracyjnym, decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.

Mając na uwadze powyższe, SKO nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy lub uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów zaprezentowanych w odwołaniu. Osobnego odniesienia wymaga natomiast postawiony przez stronę odwołującą zarzutu, iż wydana decyzja narusza przepisy prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019, poz. 2010 ze zm., dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości") poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji obowiązku leżącego po stronie skarżącej przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której do czasu zakończenia się gwarancji na remontowaną ulicę [...] przez Miasto [...] (rok 2023), w celu zakończenia budowy skarżąca będzie zmuszona do wybudowania studni oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, by za dwa lata z dużym prawdopodobieństwem być zobowiązanym przez Burmistrza Miasta [...] na podstawie stosownej decyzji administracyjnej do przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej.

W związku z tym zarzutem SKO wyjaśniło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] w żaden sposób nie reguluje tej materii, jak również nie nakazuje takiego rozstrzygnięcia kwestii przyłączy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest również możliwe wyjaśnienie, czy forma budowy studni oraz zbiornika na nieczystości ciekłe jest jedyną możliwą i dopuszczalną realizacją zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu.

Decyzję SKO zaskarżyła strona. Zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, co doprowadziło do:

- pominięcia oraz nieodniesienia się przez organ do tej okoliczności, że Burmistrz Miasta [...]wydał skarżącej decyzję odmowną rzekomo z obawy na utratę gwarancji na zrealizowaną inwestycję tj. budowę ul. [...] (w ramach zadania inwestycyjnego Miasta tj. "Budowa chodnika w ul. [...] i ul. [...]"), gdy tymczasem na wybudowanym w ramach tej samej inwestycji chodniku przed inwestycją skrzącej w październiku 2020 r. prowadzone były roboty dot. doprowadzenia do budynku skarżącej instalacji gazowej, na co Burmistrz Miasta [...] wyraził zgodę mimo tej okoliczności, że chodnik został wybudowany w ramach tego samego zadania inwestycyjnego tj. "Budowa chodnika w ul. [...] i ul. [...]" (w ramach tego zadania zgodnie z informacją z BIP budowana była droga), który to chodnik również objęty jest gwarancją wykonawcy - na tę okoliczność skarżąca za pismem z 23 października 2020 r. przekazała dokumentację fotograficzną;

- pominięcia w zaskarżonej decyzji tej okoliczności, że to Burmistrz Miasta [...], postępując wbrew regułom opisanym w art. 6 i 8 kpa, pierwotnie zignorował fakt udzielenia zgody skarżącej na realizowanie prac przez gwaranta, a następnie doprowadził do cofnięcia tejże zgody wskazując w decyzji, że posiada obawy o utratę gwarancji na drogę, co jednoznacznie wskazuje na prowadzenie przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w sposób nieobiektywny, stronniczy, budzący wątpliwości co do intencji i faktycznych zamiarów tego organu oraz krzywdzący skarżącą;

- błędnego ustalenia stanu faktycznego i wskazania w uzasadnieniu decyzji przez organ drugiej instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie dokonała czynności mających na celu przejęcie gwarancji na drogę przed wszczęciem postępowania administracyjnego, gdy tymczasem zgoda na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót oraz utrzymanie mimo tego gwarancji wykonawcy robót drogowych firmy Roboty Drogowe i Brukarskie M.K. była dołączona do wniosku o wydanie decyzji umożliwiającej zajęcie pasa drogowego (pismo ze stycznia 2020 r.) tj. do wniosku wszczynającego postępowanie. Powyższe doprowadziło do błędnego uznania, że organ I Instancji posiadał podstawy uzasadniające obawy co do utraty gwarancji na zrealizowane roboty drogowe a wydana negatywna decyzja posiadała obiektywne podstawy faktyczne;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 udp poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie przez organ, że wskazanie przez Ustawodawcę w treści przepisu, że zarządca drogi "może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. la, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg" usprawiedliwia wydanie decyzji odmownej nawet wtedy, gdy faktycznie ów zarządca drogi - Burmistrz, nie posiadał żadnych obiektywnych przesłanek pozwalających na obawę utraty gwarancji na ulicę [...], a wręcz przeciwnie - posiadał pisemną zgodę gwaranta, którą najpierw zignorował a następnie doprowadził do jej wycofania co skutkowało negatywnym dla skarżącej rozstrzygnięciem;

- art. 39 ust. 3 pkt 1 udp poprzez niewłaściwą, dokonaną z pominięciem reguł uznania administracyjnego interpretację użytego sformułowania, iż zarządca drogi "może odmówić wydania zezwolenia (...)", przyjmując, że organ I Instancji bez względu na stan faktyczny i okoliczności, które miały miejsce, sytuację wnioskodawcy - skrzącej mógł odmówić udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego i budowę przyłączy tylko dla tego, że miał "obawy" co do utraty gwarancji, mimo wszelkich okoliczności sprawy uzasadniających wydanie takiej zgody, tj. posiadanie zgody gwaranta oraz deklaracje poniesienia wszelkich kosztów ewentualnych napraw przez skarżącą;

- art. 39 ust. 3 pkt 1 udp poprzez jego nieprawidłową wykładnię i wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że wszelkie okoliczności związane z udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego w sytuacji posiadania gwarancji na drogę udzieloną przez wykonawcę robót budowlanych, w tym zmiana gwaranta, winny być dokonane przed wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie art. 39 ust. 3 udp, gdy przepis ten jasno wskazuje, że zarządca drogi na etapie postępowania administracyjnego proceduje wszelkie okoliczności związane z ewentualną utratą gwarancji, w tym ustala czy udzielenie zgody do utraty takiej gwarancji nie doprowadzi. Nie jest zatem zasadnym twierdzenie Organu iż "W pierwszej kolejności należy bowiem doprowadzić do zmiany osoby gwaranta, a następnie dopiero dążyć do wydania przez zarządcę drogi, w trybie administracyjnym, decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej". Powyższe stwierdzenie wskazuje, zdaniem skarżącej, również na brak wiedzy organu co do przebiegu postępowania przed organem I Instancji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Art. 39 ust. 1 pkt 1 udp zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1a udp powyższego przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się m.in. do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

W przypadku wniosku o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów (tak jak w przedmiotowej sprawie) będzie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 pkt 1 udp, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Jest to zatem jedyna przesłanka wydania decyzji odmownej przez organ i ciężar udowodnienia zaistnienia okoliczności wskazanych powyżej, zdaniem Sądu, spoczywa w tym przypadku na organie.

Wniosek strony dotyczy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogi publicznej – drogi gminnej, tj. ulicy [...] przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, przy czym przejście pod jezdnią ul. [...] przyłączem kanalizacji sanitarnej i wodociągowej miałoby nastąpić przewiertem bądź przeciskiem, co – zdaniem Burmistrza Miasta [...] - może skutkować rozluźnieniem gruntu pod jej konstrukcją, a w konsekwencji prowadzić do jej zniszczenia. Podstawą prawną wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie było zatem to, że umieszczenie urządzeń i infrastruktury miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Organ podniósł przy tym, że termin zakończenia okresu gwarancyjnego upływa w dniu 20 listopada 2023 r. Treść § 11 ust. 1 umowy nr [...] zawartej w dniu [...] października 2017 r., pomiędzy Miastem [...] a firmą Roboty Drogowe i Brukarskiej – M. K. przewiduje, że wykonawca udziela zamawiającemu gwarancji, jakości przedmiotu Umowy, tj. budowy ulicy [...] w ramach zadania pod nazwą: Budowa chodnika w ul. [...] i ulicy [...]", na okres 60 miesięcy od dnia odbioru końcowego przedmiotu Umowy.

Skarżąca nie kwestionuje okresu obowiązywania gwarancji, jednak Sąd wskazuje, że w aktach sprawy powinien także znaleźć się protokół końcowego odbioru robót wskazanej umowy z [...] października 2017 r. zawartej pomiędzy Miastem [...] a firmą Roboty Drogowe i Brukarskiej – M. K. w celu dokładnego ustalenia, kiedy upływa termin gwarancji. Brak tego protokołu - wobec niekwestionowania przez stronę faktu niedawnego budowy ulicy [...] i objęcia tej drogi gminnej gwarancją, która obowiązywała w dniu wydania skarżonej decyzji – nie stanowi jednak naruszenia przepisów proceduralnych, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skutecznie skarżąca wykazała naruszenie przez organ prawa procesowego. Sąd wskazuje, iż przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dotyczą prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. W tym kontekście Sąd wskazuje, że powoływany przez stronę art. 7 kpa ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Art. 77 § 1 kpa stanowi natomiast, że " Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy".

W myśl zaś art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Uwzględniając treść tych przepisów, Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie w piśmie z 23 października 2020 r., które wpłynęło do SKO 26 października 2020 r., a zatem przed wydaniem skarżonej decyzji, strona podniosła, że równolegle do przedmiotowego postępowania toczyło się z jej wniosku postępowanie o umożliwienie wykonania przyłącza gazowego do istniejącej instalacji w ul. [...]. Postępowanie to toczyło się - jak wskazała strona – "za pośrednictwem" zleceniobiorcy skarżącej, który uzyskał – jak twierdzi skarżąca – [...] października 2020 r. zgodę od Burmistrza Miasta [...]. Zdaniem skarżącej 22 października 2020 r. jej zleceniobiorca rozpoczął prace na ul. [...] i [...]. Jako dowód na k. 261-265 akt administracyjnych znajdują się zdjęcia koparki, która pracuje przy zdjętej kostce na chodniku. Zdaniem strony, są to fotografie wykonywania prac na objętej gwarancją ul. [...].

Podkreślić należy, że SKO w skarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkowało się do tych twierdzeń strony, czy naruszono – oprócz wskazanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa – także art. 107 § 3 kpa, określający wymogi konstrukcyjne uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dopiero w odpowiedzi na skargę SKO enigmatycznie zwróciło uwagę, że "zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w związku z wnioskiem strony dotyczącym lokalizacji w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, stąd też nie były przedmiotem badania okoliczności w jakich wydana została decyzja umożliwiająca budowę instalacji gazowej. Nie było rolą organów wyjaśnianie, czy zadecydował o tym zakres prac obejmujących jedynie chodnik, czy wywołało to modyfikację umowy cywilnoprawnej łączącej strony. Jak wyżej wykazano organy administracji w sprawie tej nie zajmowały się także innymi alternatywnymi lokalizacjami czy metodami wykonania wskazanych przyłączy".

Niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 kpa może być skuteczne wówczas, jeżeli uzasadnienie uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu, ustalonego przez niego stanu faktycznego. Tak też miało miejsce w tej sprawie. SKO w żaden sposób w uzasadnieniu decyzji nie wykazało, dlaczego temu samemu wnioskodawcy odnośnie tej samej ulicy gminnej objętej tą samą gwarancją w przypadku przyłącza gazowego, które było realizowane – jak się wydaje ze zdjęć – co najmniej przy pomocy zdjęcia kostki z chodnika (ale może był w tym zakresie inny zakres prac obejmujących ulicę [...] w [...] – tego bowiem SKO nie ustaliło), Burmistrz Miasta [...] udzielił zezwolenia, a odmówił w przypadku przyłącza sanitarnego i wodociągowego. W aktach sprawy brak jest dowodów, czy taka decyzja Burmistrza Miasta [...] w ogóle została wydana i na jakich warunkach. Nie wiadomo, czy w przypadku przyłącza gazowego Burmistrz wyraził zgodę na wstąpienie przez stronę w miejsce gwaranta czy były inne motywy tego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom SKO, jest rolą organu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i ustosunkowanie się do zarzutów strony, która twierdzi, że w analogicznej sprawie decyzja organu I instancji była inna. SKO powinno wyjaśnić stronie – na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego materiału dowodowego, czego w niniejszej sprawie zabrakło - czym przedmiotowa sprawa różni się od sprawy przyłącza gazowego i dlaczego zapadły w tych sprawach odmienne rozstrzygnięcia.

Przez nieustosunkowanie się to powyższych twierdzeń strony SKO naruszyło także tzw. zasadę przekonywania zawartą w art. 11 kpa. Jak zasadnie stwierdził WSA w Opolu w wyroku z 25 czerwca 2020 r. sygn. I SA/Op 522/19, LEX nr 3027795: "Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę".

Jak zasadnie zaś wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 17 lutego 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1945/20: "(...) prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie". Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 kpa o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

W ocenie Sądu została także naruszona zasada zaufania do władzy publicznej z art. 8 kpa. W myśl tego przepisu bowiem:

"§ 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bd 369/20, LEX nr 3110908: "Składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Sąd podkreśla, że "równe traktowanie" w rozumieniu art. 8 § 1 kpa oznacza także równe traktowanie tej samej strony, niezależnie od tego, czy będzie składała wnioski osobiście czy przez pełnomocnika. Organ zatem winien wyjaśnić, czy sprawy o lokalizacji w pasie drogowym przyłącza wodnego i gazowego są sprawami w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czy w ogóle Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję w przedmiocie przyłącza gazowego – jak twierdzi strona – i na jakich warunkach. Być może – ale ustalenie tego na tym etapie jest przedwczesne wobec braku dowodów (w szczególności decyzji w przedmiocie przyłącza gazowego) – byłoby możliwe wydanie dla strony zezwolenia w przedmiotowym postępowaniu na podobnych warunkach jak w przedmiocie przyłącza gazowego.

Zasadne także okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 udp.

Sąd podziela w tym zakresie zarzut strony, że przepisy te ustanawiają konstrukcję uznania administracyjnego poprzez użyte sformułowanie, iż zarządca drogi "może odmówić wydania zezwolenia (...)". Powyższe oznacza jednak, że zarządca ma możliwość odmowy wydania zezwolenia, a nie obowiązek odmowy.

Decyzja o udzieleniu zezwolenia ma zatem charakter uznaniowy. Niemniej jednak decyzja ta nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a także w uzasadnieniu do niej wskazać "jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA w Warszawie z 9 kwietnia 1998 r., II SA 36/98, LEX nr 41643).

Odmowa nie powinna być zatem dowolna, ale uzasadniona stronie, co powinno wynikać z uzasadnienia decyzji. "Luz decyzyjny" w podjęciu decyzji w ramach uznania administracyjnego nie jest bowiem nieograniczony. W uzasadnieniu skarżonej decyzji powinna być zatem wyjaśniona przyczyna odmowy zezwolenia w tej konkretnej sprawie. Organ powinien zatem uzasadnić, dlaczego miał "obawy" co do utraty gwarancji, mimo innych okoliczności sprawy uzasadniających wydanie takiej zgody, w tym deklaracji poniesienia wszelkich kosztów ewentualnych napraw przez skarżącą. Podkreślić też należy, że to na stronie ciążyłby przecież obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, którego warunki określałby Burmistrz Miasta [...].

Podkreślenia także wymaga, iż w świetle art. 39 ust. 3 pkt 1 udp przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, jeżeli miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. W przepisie tym użyto czasu przeszłego dokonanego, a zatem chodzi o możliwość utraty rękojmi lub gwarancji, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury telekomunikacyjnej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). A zatem i Burmistrz, i SKO winne rozważyć, jak samo umieszczenia przyłącza (a nie proces jego budowy czyli umieszczanie) może wpłynąć na udzieloną gwarancję na drogę. Tych ustaleń zupełnie zabrakło w skarżonej decyzji SKO.

Sąd pragnie także podkreślić, ze w uzasadnieniu pierwszej decyzji SKO z [...] maja 2020 r. wydanej w sprawie, organ odwoławczy wskazał także, że Burmistrz może zwrócić się do gwaranta o wyjaśnienie, czy planowanie wykonania prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej i wodociągowej będzie miało wpływ na udzieloną gwarancję. Tego ustalenia w sprawie zaniechano. Zdaniem Sądu zaś, organ winien zwrócić się do gwaranta o wyjaśnienie nie tyle tego, czy planowanie wykonania prac związanych z przyłączem kanalizacji sanitarnej i wodociągowej będzie miało wpływ na udzieloną gwarancję, ale czy taki wpływ będzie miało umieszczenie w pasie drogowym przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. Być może w ocenie gwaranta umieszczenie tego przyłącza nie będzie miało takiego wpływu. Zaznaczyć przy tym należy, że strona wnioskowała o umieszczenie przyłącza metodą przewiertu bądź przecisku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania Sądu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od SKO kwotę 200 zł, na którą składał się wpis sądowy w wysokości 200 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału IV WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2021 r., wydane na mocy art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 875 ze zm.)