Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1123/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i T. N. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2001 r. nr [[...]] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. i T. N. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 września 1995 r. udzielił skarżącym K. i T. N. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i rozbudowę budynku mieszkalnego na działce położonej w G. przy ul. P.

Pismem z dnia 20 kwietnia 1998 r. Z. N. współwłaściciel nieruchomości przy ul. P. w G. zażądał od organu administracji wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 września 1995 r. twierdząc, że od czasu wydania tej decyzji nie zostały wykonane żadne roboty budowlane.

Skarżący T. N. w piśmie z dnia 5 maja 1998 r. zażądał "przedłużenia terminu ważności" pozwolenia na budowę z dnia 14 września 1995 r. z uwagi na toczące się w Sądzie Rejonowym postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ul. P. Uzasadniając podanie skarżący podał, że Z. N. we wniosku o zniesienie współwłasności zażądał wstrzymania budowy. Skarżący twierdził też, że w dniu 15 marca 1996 r. podpisał umowę o roboty budowlane związane z rozbudową domu i budową budynku gospodarczego oraz, że z uwagi na zbliżające się zakończenie postępowania przed sądem cywilnym zamierza w 1998 r. rozpocząć przerwane roboty budowlane.

Decyzją z dnia 17 września 1998 r. Prezydent Miasta, powołując się na art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił Z. N. wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 września 1995 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, iż skarżący rozpoczęli budowę, gdyż jesienią 1995 r. wykonali prace przygotowawcze polegające na wytyczeniu budynku gospodarczego w terenie, niwelacji terenu i zagospodarowaniu terenu budowy oraz wybudowali tymczasowy obiekt stanowiący zaplecze budowy. Ponadto, zdaniem organu, skarżący jesienią 1995 r. wykonali roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów pod budynek gospodarczy, a w sierpniu 1997 r. wykonali betonową posadzkę w budowanym budynku gospodarczym. Okoliczności te ustalono, jak wynika z uzasadnienia, na podstawie "oceny stanu faktycznego z dnia 1 lipca 1998 r., wykonanej przez osobę uprawnioną" i oświadczeń osób uczestniczących w pracach przygotowawczych i robotach budowlanych.

W odwołaniu od tej decyzji Z. N. zakwestionował wiarygodność oświadczeń, na których organ pierwszej instancji oparł swoje ustalenia i twierdził, że drewniany budynek gospodarczy z betonową wylewką został pobudowany w 1994 r.

Rozpoznając odwołanie Z. N. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził zaś, że decyzja tego organu została wydana bez jednoznacznego rozstrzygnięcia istotnych zagadnień. W szczególności wskazano, że skarżący T. N. złożył sprzeczne dowody, mianowicie w piśmie z dnia 5 maja 1998 r. wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedkładając celem zarejestrowania niewypełniony dziennik budowy, gdy z art. 41 Prawa budowlanego wynika, iż o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór autorski co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót budowlanych, dołączając na piśmie oświadczenie kierownika budowy. Zdaniem organu odwoławczego przedkładając dziennik budowy bez oświadczenia kierownika budowy dopiero w dniu 5 maja 1998 r., czyli ponad dwa lata po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor potwierdził, że budowa nie została rozpoczęta. Z drugiej strony przy piśmie z dnia 10 lipca 1998 r. inwestor dołączył oświadczenia wykonawcy. Te fakty, zdaniem organu odwoławczego, nie zostały jednoznacznie rozstrzygnięte przez organ pierwszej instancji. Nadto wskazano, że ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 1998 r. z uwagi na brak szkicu sytuacyjnego nie pozwalają na wyjaśnienie sprawy. W końcu wskazano też na brak dowodu, iż dokonano geodezyjnego wytyczenia budynku gospodarczego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 lutego 1999 r. powtórnie odmówił wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 września 1995 r. W uzasadnieniu decyzji powtórzono ustalenia przytoczone w poprzednim rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, dotyczące prac przygotowawczych oraz wykonania budynku gospodarczego stanowiącego zaplecze budowy, fundamentu pod budynek gospodarczy oraz betonowej wylewki. Ponadto odwołano się do wyników oględzin przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 1999 r. stwierdzając na ich podstawie oraz na podstawie oświadczeń skarżących i bliżej nieokreślonych świadków, że w 1995 r. po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę rozebrano budynek gospodarczy, który częściowo znajdował się na terenie projektowanego budynku gospodarczego. Stwierdzono też, że w trakcie oględzin potwierdzono zgodność wymiarów i usytuowania fundamentów budynku gospodarczego z projektem budowlanym, wykonanie na tych fundamentach drewnianego budynku gospodarczego, stanowiącego zaplecze budowy, i betonowej posadzki. Wskazano przy tym, że tą betonową posadzkę wykonano w sierpniu 1997 r. Ustalenia tego dokonano, jak wynika z uzasadnienia, na podstawie oświadczenia skarżącego T. N. i bliżej nieokreślonych świadków.

Rozpoznając odwołanie M. i Z. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 lutego 1999 r. Wojewoda decyzją z dnia 11 stycznia 2000 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył zarzuty zawarte w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji. Nadto zasugerował możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron i osób, które składały w sprawie oświadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 29 sierpnia 2000 r. rozprawę administracyjną, na którą poza Z. N. i T. N. stawił się, składający w toku postępowania oświadczenie jako współwykonawca robót budowlanych, A. N., który jednakże nie został przez organ wysłuchany.

Decyzją z dnia 30 października 2000 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 września 1995 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestorzy jesienią 1995 r. wykonali fundamenty pod budynek gospodarczy, a w sierpniu 1997 r. betonową posadzkę w budowanym budynku gospodarczym. Fakty te ustalono, jak wskazano, na podstawie oświadczeń wykonawców, dołączonych przez inwestora do akt sprawy. Wskazano też, że podczas oględzin nieruchomości potwierdzono zgodność usytuowania fundamentu budynku gospodarczego z projektem budowlanym. Odwołano się również do "oceny stanu faktycznego z dnia 1 lipca 1998 r.", wykonaną przez "osobę uprawnioną", która potwierdza wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem technicznym.

W odwołaniu od tej decyzji M. i Z. N. zakwestionowali wiarygodność oświadczeń stanowiących podstawę ustaleń organu pierwszej instancji. Ponadto m.in. twierdzili, że fundamenty budynku gospodarczego nie zostały wykonane zgodnie z projektem, gdyż w projekcie znajdują się na granicy nieruchomości, a wykonane zostały w odległości 40 cm od tej granicy.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2001 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o wygaśnięciu decyzji tego organu z dnia 14 września 1995 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że przeprowadził w dniu 13 lutego 2000 r. oględziny nieruchomości. Następnie wskazał, że ustalono, iż z zakresu prac określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę wykonano jedynie fundamenty pod budynek gospodarczy, posadzkę betonową oraz ściankę z gazobetonu wewnątrz budynku. Zaznaczył przy tym, że według oświadczenia inwestora roboty te wykonano odpowiednio w 1995 r., 1997 r. i w 1999 r., natomiast według odwołujących się budynek został wybudowany w 1994 r. a ściana z gazobetonu w 2000 r., po czym wywiódł, że w aktach nie ma dowodu geodezyjnego wytyczenia budynku gospodarczego, co podważa prawdziwość oświadczenia inwestora co do rozpoczęcia budowy fundamentów budynku gospodarczego w 1995 r. Organ odwoławczy wskazał też, że jedynym dokumentem odzwierciedlającym przebieg robót budowlanych jest dziennik budowy, przypomniał, że organ pierwszej instancji zwracał uwagę inwestorowi, że zgodnie z art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ co najmniej 7 dni przed rozpoczęciem robót dołączając oświadczenie kierownika budowy i stwierdził, iż inwestor wymogów tych nie dopełnił. Organ odwoławczy wskazał również, że wykonane fundamenty nie są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż znajdują się one w odległości 40 cm od granicy nieruchomości, zaś w projekcie są usytuowane na jej granicy.

W skardze skarżący twierdzili, że systematycznie prowadzą roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem. Podnieśli, że fakt prowadzenia przez nich robót budowlanych został potwierdzony podczas oględzin nieruchomości oraz oświadczeniami świadków. Zarzucili też, iż organ odwoławczy błędnie ocenił, iż fundamenty budynku gospodarczego wykonali niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Twierdzili również, że niezarejestrowanie dziennika budowy oraz brak powiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych nie jest tożsamy z nierozpoczęciem budowy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że nie dokonano geodezyjnego wytyczenia budynku gospodarczego oraz, że fundamenty tego budynku nie zostały wykonane zgodnie z projektem. Wywiedziono, że zgodnie z art. 45 Prawa budowlanego dziennik budowy jest dokumentem urzędowym oraz, że nie przeprowadzono dowodu przeciwko treści tego dokutemu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie dopełnili wymogów art. 41, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.) odnoszących się do zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, ustanowienia kierownika budowy, prowadzenia przez niego dziennika budowy oraz geodezyjnego wytyczenia budynku. Fakty te nie przesądzają jednak o tym, że nie rozpoczęli budowy w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie zdefiniowano bowiem pojęcia "rozpoczęcie budowy", lecz określono czynności, które są uznawane za rozpoczęcie budowy. Czynności te nie mogą być uznane za definiujące rozpoczęcie budowy, gdyż nie występują przy każdej budowie. Na przykład przy nadbudowie obiektu budowlanego, która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego też jest budową, z reguły nie wystąpi konieczność wykonania żadnej z czynności wskazanej w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można też uznać, że rozpoczęcie budowy to tylko takie rozpoczęcie, o którym inwestor zawiadomił stosownie do art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ. Warto zauważyć, że ustawodawca przewiduje możliwość rozpoczęcia budowy bez wspomnianego zawiadomienia, czy też bez ustanowienia kierownika budowy i bez prowadzenia dziennika budowy. Zaniedbania w tym zakresie stanowią bowiem w myśl art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego wykroczenie. Dla uznania, że skarżący nie rozpoczęli budowy nie jest też przesądzający brak dziennika budowy. Domniemanie związane z dokumentem urzędowym jest związane z istniejącym dokumentem urzędowym, w niniejszej sprawie zaś dziennika budowy nie prowadzono.

W tych okolicznościach organy administracji architektoniczno-budowlanej były zobowiązane ustalić, czy skarżący faktycznie rozpoczęli roboty budowlane. Ustalenie to winno być dokonane z zachowaniem wymogów postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W szczególności w sytuacji, w której skarżący przedstawiali dowody ze świadków, to dowody te winny być przeprowadzane z zachowaniem wymogów określonych w art. 67 § 2 pkt 2, art. 68, art. 69 § 1, art. 79 i art. 83 k.p.a., a więc m.in. zeznania winny być zaprotokołowane, strony winny mieć prawo zadawania świadkom pytań, zaś świadkowie winni być pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przeprowadzenie dowodu ze świadków w takich warunkach niewątpliwie daje większe gwarancje nie tylko ochrony praw stron ale także uzyskania prawdziwych zeznań, czyli dojścia do prawdy materialnej. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji zastąpienie dowodu z zeznań świadków przeprowadzonych z zachowaniem wskazanych przepisów pisemnym oświadczeniem świadków.

Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji winien zatem był także rozważyć twierdzenia uczestników postępowania złożone w postępowaniu o zniesienie współwłasności, z których może wynikać (wskazuje na to złożona przez skarżącego kopia wniosku o zniesienie współwłasności z dnia 26 lutego 1996 r.), iż na początku 1996 r. skarżący prowadzili roboty budowlane. Istotne jest przy tym, że skarżący na tą okoliczność wskazywali w postępowaniu administracyjnym, mianowicie w piśmie z dnia 5 maja 1998 r.

Organ administracji publicznej przy ocenie dowodów winien uwzględnić wszystkie okoliczności (art. 80 k.p.a.) w tym także te związane z umiejscowieniem fundamentów, które według skarżących mają świadczyć o rozpoczęciu budowy budynku gospodarczego. Jednakże należy zwrócić uwagę, że nawet niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym umiejscowienie fundamentów nie przesądza, iż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Może to bowiem świadczyć o tym, że rozpoczęto je, lecz w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w aktach znajduje się zatwierdzony projekt budowlany, z którego wynika, że budynek gospodarczy miał być posadowiony na granicy nieruchomości. Dołączona przez skarżących do skargi mapa różni się od odpowiedniej mapy zawartej w projekcie. Istotnie, na tej dołączonej do skargi budynek gospodarczy jest oddalony od granic nieruchomości o 50 i 40 cm. Jednakże wiążące jest ustalenie zawarte w projekcie zatwierdzonym decyzją administracyjną.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono wskazane przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlega na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyleniu.

Rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Wojewoda, uwzględniając zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania, przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe lub zleci jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.), bądź uchyli decyzję organu pierwszej instancji i przekaże mu sprawę do ponownego rozpatrzenie, jeżeli uzna, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.).

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie kosztów postępowania, a na mocy art. 152 tej ustawy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.