Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 483/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 183 § 1, art. art. 185 § 1, art. 203  pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 2 ust. 1 lit e i art. 1 ust. 2 lit. d i e, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1633/08 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy W. kwotę 400 zł (słownie: czterysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1633/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2004 r. w części stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona obecnie działkami o nr [...],[...],[...],[...] i [...] o pow. 18,1386 ha, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy położony w W., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że część tego majątku, stanowiącego zespół pałacowo - parkowy o pow. 18,1386 ha, nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, gdyż między pałacem w otoczeniu parku, wchodzącym w skład majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha, a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny. Zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony fizycznie z uwidocznionymi granicami w terenie i na mapach, mógł funkcjonować samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej zespołu pałacowo - parkowego i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując na brak kompetencji do orzekania co do tej części nieruchomości ziemskiej. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 1153/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. (sygn. IV SA/Wa 1688/05) oddalający skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] 2005 r. oraz uchylił decyzję Ministra stwierdzając, iż w drodze decyzji administracyjnej można orzekać, czy dana nieruchomość lub jej część wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej podpadała pod art. 2 ust.1 lit.e dekretu o reformie rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w dniu przejmowania majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha w skład którego wchodził zespól pałacowo - parkowy, pałac był spalony i opuszczony, a zatem nie mógł być i nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. Pałac nie nadawał się do realizacji celów dekretu PKWN i nie był na te cele wykorzystywany. Wedle materiału dowodowego zespół składał się z parku, dworu oraz z podwórza gospodarczego i kolonii mieszkalnej. Organ stwierdził, że poszczególne części majątku były od siebie fizycznie oddzielone płotem, murem, drogą, siatką i rowem, co pozwalało na wyodrębnienie z całego majątku część: dworsko-pałacową, podwórze gospodarcze i kolonię mieszkalną dla pracowników rolnych. Wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części nie związanej z gospodarstwem rolnym i przyjęcie, że gospodarstwo rolne w majątku "[...]" mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Z zebranej dokumentacji oraz zeznań świadków wynika, że zespół pałacowo- parkowy był wyodrębniony od gospodarstwa rolnego, na co wskazuje rozdzielczość majątku na wyodrębnione części, pożar pałacu, rola dworu jako miejsce wypoczynkowe i mieszkalne wyłącznie dla rodziny M. i M., niewykorzystywanie rolnicze i niemające znaczenia dla gospodarki rolnej majątku. Ponadto właściciel majątku posiadał wszystkie władcze kompetencje w stosunku do swojego majątku ziemskiego, jednakże zatrudnienie zarządcy – w ocenie organu – pozwala przyjąć, iż wszelkie funkcje decyzyjne związane z bieżącym jego funkcjonowaniem były podejmowane poza terenem dworu.

W skardze na powyższą decyzję Gmina W. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzekanie co do części przejętej nieruchomości ziemskiej oraz ustalenie, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a w szczególności nieruchomości, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym m.in. działki budowlane wydzielone prawnie i fizycznie przed 1 września 1939 r. Zarzucono nadto błędne przyjęcie, że gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Powołując treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, Sąd wskazał, że zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17) odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana, dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Zatem dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, lecz jedynie nieruchomości ziemskich. Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, (ONSA/WSA 2006/5/231), gdzie wskazano, że z art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d, i e art.1 ust.1 dekretu". Punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Powyższe prowadzi do wniosku, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości lub ich części, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r., nr 5, poz. 72) i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r., nr 3, poz. 47). Nadto Sąd przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uchwale z dnia 19 września 1990 r. , sygn. W 3/99 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), w kwestii pojęcia "nieruchomość ziemska".

Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Organy muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej mają charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1236/05, niepublikowane).

W ocenie Sądu organy obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznały, że wskazany we wniosku skarżących obszar gruntów, stanowiący zespół pałacowo-parkowy, nie był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim, gdyż był fizycznie oddzielony od pozostałej części majątku ogrodzeniem, tym samym stanowił odrębną nieruchomość składającą się z działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 18,1386 ha. W tych warunkach nie ma znaczenia brak wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo -parkowego od pozostałego majątku ziemskiego zapisanego w księdze wieczystej jako " [...]". Funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego nie było zależne od funkcjonowania pozostałej części majątku ziemskiego wykorzystywanego do prowadzenia działalności rolniczej, na co wskazują zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron, z których wynika, że zespół pałacowo-parkowy poza tym, że stanowił siedzibę właściciela i jego rodziny, wykorzystywany był również do prowadzenia działalności letniskowo-rekreacyjnej. Sąd podniósł także, iż istotnym jest bezsporny fakt, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej pałac był w ruinie, gdyż w trakcie działań wojennych uległ pożarowi i zachowały się tylko część jego murów, a zatem nie mógł być wykorzystany na cele określone w art. 1 ust. 2 dekretu, a tym samym nie mógł podlegać pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., reprezentowana przez adwokat E. T. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 2 ust. 1 lit. e/, art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/w związku z art. 6, 7 i 17 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości, które stanowiły tereny a nie obiekty zarezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d/ i e/ dekretu PKWN, podczas gdy przepisy powyższe oraz przepisy wydanego na podstawie tego dekretu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (§11 ust. 1 lit. a/, § 44 pkt 2, 3 i 4) nie dają podstaw do wyłączania spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym także i tych, w których zamieszkiwali właściciele nieruchomości ziemskich;

- art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że niewyodrębniony prawnie zespół pałacowo-parkowy będący częścią składową majątku ziemskiego położonego w W., spełniającego normy obszarowe określone w dekrecie nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z uwagi na brak związku funkcjonalnego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej , podczas gdy przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy spełniał przesłanki do uznania go za nieruchomość ziemską;

2. naruszenie przepisów o postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami istotnymi w niniejszej sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie orzeczenia w sposób niepełny i nieprzekonywujący w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina W. podniosła, że Sąd niewłaściwie zastosował art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż z treści dekretu wprost wynika, iż niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości. Brzmienie przepisu wskazuje, że zamiarem prawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha, nawet gdy użytki rolne nie stanowiły ich 50%, co podważa koncepcję, iż zasadą było przejmowanie nieruchomości służących wyłącznie prowadzeniu działalności rolnej. Dekret obejmował swoim zakresem wszystkie nieruchomości ziemskie wymieniane w punktach b, c, d i e części pierwszej art. 2 w całości. Nadto art. 1 ust. 2 lit. d/ i e/ na cele reformy rolnej zarezerwował "odpowiednie tereny dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji". Podniesiony przez Sąd fakt znajdowania się pałacu w W. - w dacie wejścia w życie reformy rolnej - w ruinie oraz braku potrzeby przeprowadzania ustaleń co do związku funkcjonalnego pałacu z resztą majątku ziemskiego - w ocenie Gminy - nie przekreśla słuszności przejęcia tej ruiny na cele reformy. Późniejsza odbudowa pałacu oraz faktycznie inne jej wykorzystanie ma znaczenie dla oceny prawidłowości przejęcia na cele reformy, gdyż dla oceny tej decydująca była okoliczność czy mienie to mogło być przeznaczone na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Strona skarżąca stwierdziła także, że treść art. 7 i art. 17 dekretu wskazuje jednoznacznie wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Ponadto art. 6 dekretu wyraża zasadę przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez wskazania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze.

W ocenie Gminy W. przyjęcie przez Sąd założenia, że z dekretu nie wynikała zasada przejmowania siedzib właścicieli nieruchomości, o ile nie występował pomiędzy nimi a pozostałym majątkiem ziemskim związek funkcjonalny, prowadzi do nieuzasadnionego, krzywdzącego podziału właścicieli majątków ziemskich i premiowania właścicieli majątków największych, których stać było na zlecenie prowadzenia majątku zarządcy, na fizyczne odcięcie części mieszkalnej parkiem, parkanem bądź murem od stajni, obór i podwórza gospodarczego. Właściciele mniej zasobnych majątków, których nie stać było na parkowo- pałacowe założenia, którzy dzielili część mieszkalną majątku z folwarkiem i osobiście zarządzali majątkiem nie uzyskują szans na odzyskanie swoich siedzib.

Strona skarżąca podkreśliła, że reformą rolną objęte były całe majątki ziemskie łącznie z zespołami pałacowo - parkowymi jako ich integralnymi, o ile tylko spełniały normy obszarowe. Zastosowana przez Sąd wykładnia przepisów dekretu oparta na potrzebie ustalania faktycznego "związku funkcjonalnego" pomiędzy siedzibą właściciela i jego gospodarstwem rolnym, wobec niejasnego zakresu tego pojęcia i wobec znacznego upływu czasu może prowadzić do dużej uznaniowości przy zaspokajaniu roszczeń byłych właścicieli i może naruszać konstytucyjną zasadę prawa do zadośćuczynienia na tych samych zasadach dla wszystkich osób ponoszących skutki nacjonalizacji nieruchomości ziemskich. Gmina podkreśliła, iż zespół pałacowo - parkowy w W. wchodzący w skład majątku "[...]", stanowił integralną część tej nieruchomości ziemskiej. Wbrew twierdzeniom Sądu związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej istniał i przejawiał się brakiem prawnego wyodrębnienia od pozostałej nieruchomości ziemskiej, powiązaniami finansowymi z pozostałą nieruchomością ziemską, utrzymywaniem zespołu pałacowo - parkowego z dochodów gospodarstwa rolnego oraz bezpośrednim zarządzaniem nieruchomością rolną przez jej właściciela - hrabiego S. M. z pałacu w W., gdzie zamieszkiwał i posługiwał się pieczęcią "[...] W.", a nie administrator, który mieszkał na folwarku w Komorowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. M. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w sposób bezsporny potwierdził, że zespół pałacowo-parkowy w W. był terytorialnie i funkcjonalnie całkowicie oddzielony od gospodarczej części majątku i mógł funkcjonować i funkcjonował niezależnie od gospodarczej części majątku. Zdaniem uczestnika, organy administracji zasadnie uznały, że zespół pałacowo-parkowy był wyłączony spod działania przepisów o reformie rolnej, gdyż nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN. Podniesione przez Gminę W. zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. są całkowicie bezzasadne i gołosłowne. Zarzut, iż właściciele poza dochodami z majątku nie mieli innego wiarygodnego źródła dochodu i że bezpośrednim zarządem majątku nie zajmował się zatrudniony w nim administrator, także jest nieprawdziwy. Współwłaściciele majątku uzyskiwali również dochody z działalności pozarolniczej, tj. rekreacyjno - letniskowej oraz fabryki materiałów. Natomiast fakt, że hr. S. M. z racji sprawowanego ogólnego nadzoru nad majątkiem, posługiwał się pieczęcią o treści "Zarząd Majętności W." w niczym nie może pomniejszyć roli samego administratora i zarządcy majątku, który faktycznie nim samodzielnie zarządzał. Administrator zamieszkiwał i posiadał swoje biuro na terenie folwarku i tam zapadały wszelkie decyzje z majątkiem ziemskim związane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) i art. 1 ust. 2 lit. d) i e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przez ich błędną wykładnię.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Przedmiotowa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., tj. jako tzw. uchwała konkretna. Niemniej jednak, niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić należy, iż pogląd, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) można rozpatrywać wnioski dotyczące tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prezentowany był tak w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie, jako że przepisy dekretu ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), za którym przemawiają też przepisy dekretu (np. art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6 i art. 11 ust. 1). A mianowicie uznawano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Pojęcie "nieruchomości ziemskiej" powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.

Celowe jest także zwrócenie uwagi na brzmienie § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który to ustanawia kompetencję wojewódzkich urzędów ziemskich do orzekania "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje na to, że § 5 rozporządzenia obejmuje również ustalenie charakteru nieruchomości tj. ustalenie, czy jest to nieruchomość ziemska, a więc nieruchomość podlegająca przejęciu na cele reformy rolnej, czy też nieruchomość, która nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Zakres przedmiotowy orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co nadaje szczególne znaczenie właściwemu rozumieniu tegoż przepisu. Prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych.

Wydając decyzję administracyjną w trybie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06,ONSAiWSA 2006/5/123; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, OTK 1990, poz. 26; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, ONSAiWSA 2004, z. 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 250/94, ONSA 1996, z. 1, poz. 22; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt III ARN 77/94, OSNP 1995, nr 14, poz. 167). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w uchwale sygn. akt I OPS 2/06 poglądy prawne, uważa, iż na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko nieruchomości (lub ich części), o których mowa w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, co nie oznacza, że na danym terenie nie mogły znajdować się określone obiekty.

Okoliczność, iż nieruchomość ziemska (lub jej część) była zabudowana nie wykluczała zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, pod warunkiem jednak spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie i przejmowania tej nieruchomości (lub jej części) na realizację określonych w dekrecie celów reformy rolnej.

Rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną powołując się w tym zakresie na przepis art. 6 i art. 7 dekretu PKWN. Przepis art. 6 dekretu przewidywał, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych miał obowiązek objąć niezwłocznie zarząd państwowy nad nieruchomościami ziemskimi wymienionymi w art. 2 wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Przepisy art. 6 i art. 7 dekretu PKWN miały zastosowanie tylko wtedy, gdy zabudowana nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e). dekretu PKWN (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 855/99 - LEX nr 48627, orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 1956 r., sygn. akt IV CR 781/55 - OSNCK 1957/1/27).

Tak więc sam fakt zabudowania danej nieruchomości ziemskiej określonym obiektem budowlanym (obiektami budowlanymi) nie stanowi samoistnej "negatywnej przesłanki" przejęcia nieruchomości ziemskiej na cele reformy rolnej. A zatem, sam fakt zabudowania danej nieruchomości ziemskiej określonym obiektem budowlanym (obiektami budowlanymi) nie stanowi wystarczającej podstawy (samoistnej przesłanki) do uznania, że dana nieruchomość ziemska (jej część) nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Organy administracji - orzekające na podstawie § 5 rozporządzenia, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu – obciąża zatem obowiązek zbadania, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej, w tym także nieruchomości zabudowane, miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z daną nieruchomością ziemską. Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej. Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2009 r. , sygn. akt I OSK 906/08).

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, że nie był konieczny wpis w księdze wieczystej (hipotecznej, gruntowej) w przypadku wyodrębnienia tej części nieruchomości, która przeznaczona była na cel inny niż rolny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1014/08).

Trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się do kilku ogólnikowych zdań bez odniesienia się do materiału dowodowego sprawy. Przywołanie fragmenty uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991r., sygn. akt III CZP 90/91 i wyroku z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 świadczą o znajomości kwestii dotyczących reformy rolnej. Jednak uzasadnienie tak sporządzone, tj. uzasadnienie wyroku zawierające jedynie przytoczenie poglądów prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądowym, bez odniesienia powołanych przez sąd administracyjny poglądów do stanu faktycznego rozważanej sprawy, stanowi w istocie przegląd orzecznictwa sądowego i nie wyczerpuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie takie narusza wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie ocenił wnikliwie postępowania przeprowadzonego przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tym w zakresie uczynienia przez organ zadość wymogom ustanowionym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał należytej oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem, wnikliwej oceny zeznań świadków i dokumentów złożonych w toku tego postępowania. Ogólne powołanie się na "zeznania świadków" budzi zastrzeżenia zważywszy, że w sprawie zeznania złożyło kilkunastu świadków, a ich zeznania nie są jednolite i zgodne z sobą, w tym część świadków nie pamięta okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro Sąd pierwszej instancji powołuje się na zeznania świadków, to powinien wskazać konkretne okoliczności podane przez ściśle określonych świadków, aby należycie i przekonywująco uzasadnić przyjętą tezę o fizycznym wyodrębnieniu zespołu pałacowo – parkowego od pozostałej części majątku ziemskiego.

Nadto Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w zakresie dokumentów złożonych przez Gminę W. na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r.: kserokopii akt z Archiwum Państwowego w Zielonej Górze obejmujących tom II księgi wieczystej Kw [...][...] Dwór z wpisami obciążeń hipotecznych, dokumentów archiwalnych zamieszczonych na stronie internetowej rodziny J., kontraktu zawartego przez właścicielkę majętności W. hrabinę I. M. administratorem jej dóbr L. J. z dnia 1 lipca 1935 r., pełnomocnictwa udzielonego L. J. przez hrabiego S. M. w dniu 28 sierpnia 1935 r., pisma hrabiego S. M. z dnia 1 marca 1938 r. Dokumenty te Gmina W. przedłożyła dla wykazania związku funkcjonalnego (organizacyjnego, finansowego) pomiędzy zespołem pałacowo – parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Skoro Sąd nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z dokumentów i dokumenty przyjął do akt sprawy, to należy uznać, że Sąd dopuścił dowód (art. 106 § 3 p.p.s.a.), a zatem winien dokonać oceny materiału dowodowego. Taki obowiązek sądu administracyjnego jednoznacznie wynika z art. 106 § 5 p.p.s.a. i przepisów Kodeksu postępowania cywilnego stosowanych odpowiednio do postępowania dowodowego z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. A jeśli Sąd z urzędu lub na wniosek stron przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów, to zobligowany jest – z mocy art. 233 § 1 w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. - ocenić wiarygodność i moc dowodów na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku świadczy o tym, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego i legalności zaskarżonej decyzji jest niekompletna i nosi znamiona dowolności. Poza oceną Sądu pierwszej instancji pozostały dowody złożone w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego istotne dla rozpoznania sprawy, mimo że strony powoływały się na nie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może traktować dowodów zgromadzonych w sprawie wybiórczo i nie może pomijać oceny określonych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na te dokumenty - art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów usprawiedliwione są zarzuty strony skarżącej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazane wyżej uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. ` O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.