Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3734/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. G. (dalej jako: "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. (dalej jako: "Kierownik" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych. W odpowiedzi na ww. wniosek, dnia [...] sierpnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), wydał zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym.

Po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wydał decyzję nr 1 odmawiającą Skarżącej wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, małżonkom przyznaje się jeden numer identyfikacyjny. Tymczasem w trakcie trwania postępowania administracyjnego stwierdzono posiadanie przez małżonków dwóch numerów identyfikacyjnych. W konsekwencji dokonania powyższych ustaleń Kierownik Biura wydał Skarżącej decyzję odmowną.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który wydał decyzję jako organ II instancji dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2004 r. wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o wpisanie jej do ewidencji producentów, nie posiadając zgody współmałżonka, któremu został już nadany numer identyfikacyjny.

Organ wskazał zatem, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. prawidłowo wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie posiadania przez małżonków dwóch numerów producentów w krajowym systemie ewidencji producentów prowadzonym przez ARiMR.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] marca 2004 r. J. G. wystąpił o wpis do ewidencji producentów i w dniu [...] marca 2004 r. numer taki został mu nadany. Tak samo A. G. złożyła w dniu [...] sierpnia 2004 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o wpis do ewidencji producentów, zaś w dniu [...] sierpnia 2004 r. Kierownik BP wydał Skarżącej zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził tym samym, że w rozumieniu tego przepisu małżonkowie powinni zawsze otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy nie. Ustawodawca nie zróżnicował sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne nie związane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. Rozstrzygającym w tej materii jest fakt istnienia związku małżeńskiego.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 165/11) skargę oddalił.

W dniu 25 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK 2419/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W dniu 19 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt V SA/Wa 1178/14 oddalił skargę Strony na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów. Powyższy wyrok WSA jest prawomocny od dnia 19 września 2014 r.

W dniu [...] marca 2015 r. (data nadania listu) Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o "wycofanie decyzji administracyjnej w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie odmowy wpisu do ewidencji producentów", powołując się na przepisy art. 162 § 1 pkt 1 i art. 163 k.p.a.

Wnioskodawczyni wskazała, że w jej przekonaniu decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.). Strona przytoczyła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. (sygn. akt P 40/12) oraz treść przepisów ww. ustawy po nowelizacji.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów rolnych powołując się na art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosła jednocześnie "o wycofanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego". Treść obu wniosków zasadniczo pokrywa się.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydanej przez ten organ i odmawiającej Skarżącej wpisu do ewidencji producentów rolnych.

Organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia treść przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzania wygaśnięcia decyzji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Kierownik Biura wskazał, iż w literaturze przedmiotu wskazuje się, że powyższe przesłanki powinny zostać spełnione łącznie, a samo pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji" powinno być rozumiane podobnie do "bezprzedmiotowości postępowania" wywodzonego z art. 105 k.p.a., dotyczącego umorzenia postępowania. Zdaniem organu, decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestaje istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego np. zmarła osoba, na rzecz której wydano zezwolenie. Organ wskazał, iż jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia się ww. przesłanek wskazanych w art. 162, a także w art. 163 k.p.a.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając organowi I instancji działanie z naruszeniem prawa. Strona zażądała zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ II instancji dokonał analizy wniosku Skarżącej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 163 k.p.a. Dyrektor Oddziału wskazał, iż Skarżąca uzasadnia swoje żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jej bezprzedmiotowością. Wnioskująca uzasadnia bezprzedmiotowość decyzji rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie jej bez podstawy prawnej i z przekroczeniem terminów ustawowych oraz nowelizacją ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ II instancji, podobnie jak działający w I instancji Kierownik BP, odwołał się do pojęcia "bezprzedmiotowości" i wskazał, iż powinno być ono interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania" z art. 105 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, iż możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pojawia się także w zakresie zmian legislacyjnych, przy czym skutki uchylenia przepisu prawnego, na podstawie którego wydana została decyzja, mogą być zróżnicowane. Uchylenie przepisu stanowiącego podstawę do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość skutkuje niemożnością wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie jest to, zdaniem organu, równoznaczne z wygaśnięciem uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych przed zmianą przepisów. Jednakże Dyrektor Oddziału Agencji wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, zgodnie z którym uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama zmiana takiej podstawy prawnej nie ma wpływu na stan prawny ukształtowany tą decyzją.

Dyrektor Oddziału Agencji wskazał ponadto, iż Skarżąca oparła swój wniosek także na żądaniu przewidzianym w art. 163 k.p.a. który mówi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Zdaniem organu, komentowany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (powołano się na wyrok NSA z dnia 20 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1545/97, SIP nr 41801; a także na: S. Nitecki, Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej, Sam.Teryt. 2003, nr 5, s. 45). Przepis ten jedynie wskazuje na możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie przepisów szczególnych. Zdaniem organu, przepisami tymi mogą być wyłącznie przepisy rangi ustawowej oraz przepisy aktów wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania (teza druga wyroku NSA z dnia 28.05.1991 r. II SA 369/91, LexisNexis nr 297696, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 63).

Co więcej, Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, iż ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872) nie zawiera żadnej normy prawnej stanowiącej delegację dla organu co do wygaszania decyzji.

Podsumowując, organ II instancji wskazał, iż jego zdaniem decyzja odmawiająca uzyskania przez Stronę wpisu do ewidencji producentów rolnych nie stała się bezprzedmiotowa, a ponadto do jej wygaszenia nie uprawnia żaden przepis szczególny, a w związku z tym organ I instancji wydał rozstrzygnięcie prawidłowe i należało je utrzymać w postępowaniu odwoławczym.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej przez Stronę (za pośrednictwem pełnomocnika) przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

- art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez błędną wykładnię i wadliwe jej zastosowanie,

- art. 77 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

- art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu,

- § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" (Dz. U. z 2009 r., nr 48, poz. 392 z późn. zm.).

Zdaniem Skarżącej ARiMR, wydając decyzję naruszyła również w rażący sposób przepisy proceduralne, tj. art. 6, art. 15, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi, Strona stwierdziła, iż organ wadliwie przyjął, że nie obejmuje jej nowelizacja ustawy, więc naruszył art. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji. Ponadto, zdaniem Skarżącej, zastosowano błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego między nimi, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że taki numer może być nadany w sytuacji, gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego.

Skarżąca zakwestionowała również fakt wydania decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego W. K., gdyż decyzje mogą wydawać Prezes Agencji, Dyrektorzy OR i kierownicy BP. Nadto wskazany Zastępca nie posiadał upoważnienia Dyrektora OR ARiMR.

W związku z zarzutami Skarżąca wniosła o uznanie skargi za zasadną, uznanie postępowania, działań i rozstrzygnięć ARiMR za niezgodne z prawem i w sposób rażący naruszające prawo, a także stwierdzenie nieważności i uchylenie w całości kwestionowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Sąd wyraźnie podkreśla, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR, którą ostatecznie odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie wpisu do ewidencji producentów rolnych (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownika BP ARiMR w M.). Dla porządku rozważań przypomnieć należy, iż rozpatrywany stan faktyczny obejmuje swym zakresem okres od 2004 r., kiedy to A. G. złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych w myśl ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Organy Agencji numer identyfikacyjny pierwotnie przyznały, jednakże – uznając, iż małżonkowie nie mogą posiadać jednocześnie dwóch odrębnych numerów - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik BP Agencji w M. odmówił A. G. wpisu do ewidencji.

Ażeby uporządkować ustalenia w sprawie należy stwierdzić, iż zasadność powyższego rozstrzygnięcia, jak i wydanej na skutek odwołania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Agencji w W. z dnia [...] października 2010 r., którą utrzymano w mocy ww. decyzję Kierownika BP, była przedmiotem odrębnego postępowania sądowego.

Decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów stała się prawomocna, gdyż skarga Strony na decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2010 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 1178/14, oddalona i nie złożono od tego wyroku skargi kasacyjnej. Wyrok jest zatem prawomocny, a postępowanie administracyjne ostatecznie zakończone.

Należy tutaj podkreślić, iż przedmiotem niniejszego postepowania nie jest naruszenie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W niniejszej sprawie Sąd zajmie się natomiast oceną postępowania, w ramach którego organy Agencji ustosunkowały się do wniosku Strony z dnia [...] marca 2015 r., w którym Skarżąca wniosła o wycofanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej wpisu do ewidencji, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 i art. 163 k.p.a. Ujmując rzecz syntetycznie, stwierdzić należy, iż przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszej sprawie nie jest – rozstrzygnięta już prawomocnie – kwestia zasadności nieprzyznania A. G. odrębnego od męża numeru identyfikacyjnego przysługującego producentom rolnym. WSA oceni natomiast zasadność niestwierdzenia przez organy Agencji wygaśnięcia przedmiotowej decyzji na mocy art. 162 § 1 pkt 1 i art. 163 k.p.a.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż przedmiotowe regulacje, a więc art. 162 § 1 pkt 1 i art. 163 k.p.a., są przepisami szczególnymi, którym ustawodawca przyznał określoną rolę w postępowaniu administracyjnym. Należy pamiętać, że k.p.a. jest ustawą o charakterze bardzo ogólnym, która jest wykorzystywana na potrzeby licznych, często zróżnicowanych postępowań o charakterze szczególnym. Jak wskazuje się w literaturze, jeżeli w decyzji administracyjnej nie wskazano terminu jej obowiązywania, to decyzja wiąże w czasie do chwili jej uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (zob. Komentarz do art. 162 k.p.a. [w:] Piotr Przybysz, Komentarz do Kodeksu postępowania Administracyjnego, wydanie LEX). Ustawodawca przewidział zatem ścieżkę "wygaszania decyzji" jako szczególną możliwość wycofania z obrotu prawnego rozstrzygnięć wadliwych, których nie sposób już uchylić w zwykłym trybie administracyjnym.

Jednakże pamiętać należy, iż przedmiotowa konstrukcja obwarowana została precyzyjnie określonymi przesłankami, od spełnienia których uzależniono możliwość wygaszenia decyzji. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Można zatem stwierdzić, iż na czoło rozważanego problemu wysuwa się zagadnienie "bezprzedmiotowości decyzji". Dopiero jej stwierdzenie powoduje konieczność dalszego rozważenia czy mamy do czynienia z nakazem konkretnego przepisu prawa, ażeby wygasić decyzję w danej sprawie lub też potrzebą (interesem) społecznym lub strony.

Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1). Tak więc decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, np. zmarła osoba, na której rzecz wydano zezwolenie lub osoba ta utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonywania przyznanego jej uprawnienia, w istotny sposób zmienił się układ stosunków społecznych, w którym została wydana decyzja [T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), PiP 1992, nr 7, s. 49; tenże, Glosa do wyroku SN z dnia 3 czerwca 1993 r., III ARN 27/93, LexisNexis nr 298808, OSP 1995, nr 3, poz. 50; zob. także wyrok NSA z 30 stycznia 2008 r., I OSK 4/2007, Lexis.pl nr 2064838].

W piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski [w:] Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 1996, s. 750-751).

Powyższe okoliczności nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Wniosek Strony z dnia [...] marca 2015 r. oparty jest na tezie, w myśl której "przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa". Taka konstrukcja wniosku klasyfikuje go jako próbę żądania stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), natomiast nie podnosi żadnych konkretnych okoliczności umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W niniejszej sprawie stosunek materialnoprawny, a więc zagadnienie zasadności wpisania Skarżącej do ewidencji producentów rolnych, pozostaje niezmieniony. W żaden sposób Strona nie udowodniła, iż doszło do jakościowej zmiany stanu faktycznego lub prawnego w niniejszej sprawie, co skutkowałoby możliwością uznania, iż decyzja Kierownika BP Agencji z dnia [...] sierpnia 2010 r. stała się bezprzedmiotowa.

Raz jeszcze wypada stwierdzić, iż zagadnienie oceny kwestionowanej decyzji zostało już prawomocnie rozstrzygnięte przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1178/14). Stąd też argumentacja Strony podważająca m.in. podstawę prawną czy termin, w jakim decyzję wydano, nie ma znaczenia dla oceny rozpatrywanej sprawy. We wniosku Strony, w odwołaniu od decyzji I instancji, a także w skardze do WSA nie pojawił się żaden merytoryczny argument przemawiający za tezą, iż kwestionowana decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Nie jest takim argumentem stwierdzenie, iż organ naruszył art. 77 k.p.a., albowiem – zdaniem Strony – uchybił on obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena postępowania dowodowego w sprawie została już prawomocnie rozstrzygnięta. Natomiast w odniesieniu do aktualnie ocenianych decyzji, a więc tych na mocy których organ odmawiał wygaszenia decyzji, nie sposób poczynić im zarzutu naruszenia prawa procesowego. Obydwa organy orzekające w sprawie, a więc zarówno Kierownik BP, jak i Dyrektor Oddziału Agencji, wydały decyzje prawidłowo i przekonująco uzasadnione, zawierające liczne odwołania do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organy – podobnie jak Sąd – nie znalazły w licznych pismach Strony żadnego argumentu przemawiającego za możliwością uzyskania przez kwestionowaną decyzję statusu "bezprzedmiotowej".

Podkreślenia wymaga, iż stan faktyczny lub prawny sprawy zasadniczo nie zmienił się. Strona nie tłumaczy w zasadzie na czym polegać miałaby zmiana sytuacji, jaka miała miejsce w związku z nowelizacją ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji. Należy przyznać rację organowi, iż żaden przepis nowelizacji z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872) nie zawiera normy prawnej stanowiącej delegację dla organu w zakresie wygaszania decyzji. Decyzja wydana została w określonym stanie faktycznym i prawnym (a więc na dzień [...] sierpnia 2010 r.) i skoro nie zmieniły się przepisy dotyczące istoty sprawy, to wygaszenie decyzji nie powinno mieć miejsca.

Powyższa uwaga odnosi się także do rozpatrzenia zasadności niezastosowania przez organy art. 163 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W tym miejscu poczynić należy dwie uwagi. Po pierwsze, Strona nie wskazała żadnego przepisu szczególnego, na mocy którego można byłoby stwierdzić wygaśnięcie decyzji w niniejszej sprawie. Organy celnie wskazały, iż nie wprowadziła takiego przepisu nowelizacja ustawy o krajowym systemie ewidencji (zob. uwagi powyżej). W orzecznictwie celnie podkreśla się zaś, iż komentowany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji (wyrok NSA z dnia 20 marca 1998 r., II SA 1545/97, SIP nr 41801).

Po drugie, redakcja art. 163 k.p.a., jakkolwiek niezwykle ogólna, wskazuje, iż przepis ma zastosowanie wyłącznie do decyzji, na mocy których strona nabyła prawo. Rozumienie tej konstrukcji powinno być dość elastyczne, albowiem zdarza się, że nawet decyzja nakładająca obowiązki, wprowadza pewne elementy uprawnień. Przedmiotowa teza znajduje potwierdzenie w doktrynie (zob. Komentarz do art. 163 k.p.a. [w:] Piotr Przybysz, Komentarz do Kodeksu postępowania Administracyjnego, wydanie LEX). Tymczasem kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydana przez Kierownika BP ARiMR, jest decyzją odmowną, a jej skutek na sytuację prawną Strony jest bez wątpienia stricte negatywny. Organ w sentencji decyzji wskazał bowiem, że odmawia wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego Skarżącej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia czyni je ściśle negatywnym dla praw i obowiązków Strony i nie sposób upatrywać w nim decyzji, na mocy której Strona nabyła prawo.

Kolejnym zarzutem skargi jest naruszenie przez organ art. 36 k.p.a., który dotyczy terminowości załatwiania spraw przez organy administracji. Także i w tym przypadku Strona wyraźnie kwestionuje decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., co wynika z uzasadnienia wniosku z dnia [...] marca 2015 r., w którym stwierdzono m.in. "iż decyzja wydana została po blisko 6 latach od wpłynięcia wniosku". W tym miejscu raz jeszcze wypada stwierdzić, iż sprawa oceny przedmiotowej decyzji została już prawomocnie rozstrzygnięta (zob. uwagi powyżej). Natomiast tryb zapadnięcia decyzji w rozpatrywanej aktualnie sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wniosek Strony, datowany na dzień [...] marca 2015 r., wpłynął do organu dnia [...] marca 2015 r. (zob. prezentata na piśmie Strony). Organy podjęły swe rozstrzygnięcia: dnia [...] kwietnia 2015 r. w I instancji i dnia [...] czerwca 2015 r. w instancji II. Takie działanie organów, zamykające sprawę w ciągu niespełna 4 miesięcy od chwili wpłynięcia wniosku, biorąc pod uwagę inne okoliczności (np. fakt, iż od chwili doręczenia Stronie decyzji organu I instancji do chwili wpływu do organu odwołania upłynęło kilkanaście dni) nie ma znamion przewlekłego postępowania.

Co do zarzutu wydania decyzji przez nieuprawniona osobę, również nie jest on uzasadniony. W tym miejscu należy przypomnieć, iż przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] czerwca 2015 r., nie zaś "właściwa" decyzja Kierownika BP z [...] sierpnia 2010 r., na mocy której Stronie odmówiono wpisu do ewidencji, ani inne decyzje administracyjne, które Strona kwestionowała przed warszawskim WSA (m.in. decyzje odmawiające przyznania płatności na zalesienie). Strona, przygotowując skargę w niniejszej sprawie, nie zadała sobie trudu zmiany przedmiotowego zarzutu w stosunku do skarg zawisłych w sprawach dotyczących zalesienia (m.in. sprawa o sygn. akt V SA/Wa 3729/15). Twierdzi ona, iż zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2015 r. została podpisana przez W. K., tymczasem widnieje pod nią podpis i pieczątka zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR – S. W..

Pomijając to uchybienie skargi, należy wskazać, iż przedmiotowy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. S. W., pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora OR ARiMR, posiadał upoważnienie, udzielone mu przez Dyrektora w dniu [...] sierpnia 2014 r., m. in. do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień w związku z realizacją zadań dotyczących Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, systemów wsparcia bezpośredniego, wpisu do ewidencji producentów. Praktyka wydawania określonych rozstrzygnięć przez pracowników organu, na mocy prawidłowo sformułowanych upoważnień, jest powszechnie akceptowana w doktrynie i orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 257/12 i powołane tam orzecznictwo).

Także pozostałe zarzuty skargi świadczą, iż Strona nie zadała sobie trudu dostosowania skargi do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Dla przykładu powołano się na rzekome naruszenie § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" (Dz. U. z 2009 r., nr 48, poz. 392 z późn. zm.). Taki zarzut ma sens w odniesieniu do spraw dotyczących odmowy przyznania płatności na zalesianie, jakie Strona prowadziła przed warszawskim WSA. Natomiast w niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, przedmiotowy zarzut jest całkowicie pozbawiony sensu i spójności z innymi elementami skargi.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a postępowanie prowadzące do jej wydania było prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.