Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1409/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 2 pkt 8, art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1175/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1175/12 oddalił skargę M. P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił [...] M. P. ze służby w Policji z dniem 19 marca 2012 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzonej analizie materiałów dotyczących okoliczności popełnienia przez M. P. czynu polegającego na kierowaniu w dniu 24 lutego 2012 r. pojazdem w stanie nietrzeźwym i doprowadzeniu do kolizji drogowej, stwierdzić należy, iż okoliczności te są oczywiste, nie budzą żadnych wątpliwości i w dostateczny sposób uzasadniają, że funkcjonariusz dopuścił się czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. Decyzja ta nie została przez stronę zaskarżona, w związku z czym stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

W dniu 1 sierpnia 2012 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik M. P. – adwokat M. L. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wniosek o przywrócenie M. P. do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 7 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, iż postanowieniem Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] umorzono śledztwo przeciwko M. P. podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 K.k., wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił [...] M. P. ze służby w Policji z dniem 22 sierpnia 2012 r., nadając mu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że M. P., mimo możliwości skorzystania z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, nie zgłosił w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby (tj. od daty uprawomocnienia się postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...], a więc od dnia 7 lipca 2012 r.) gotowości do jej podjęcia, w związku z czym stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 cyt. ustawy.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego pełnomocnik strony zarzucił naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania M. P. przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydanym w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowieniem Prokuratora Rejonowego w [...] o umorzeniu prowadzonego wobec strony śledztwa, co skutkowało tym, iż strona nie wyraziła w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia gotowości do podjęcia służby.

Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu podał, że art. 42 ust. 7 ustawy o Policji nakazuje stosować odpowiednio regulacje o przywróceniu do służby w myśl art. 42 ust. 1-6 tej ustawy w przypadku, gdy funkcjonariusz zwolniony został ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9 i jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Przywrócenie do służby następuje wówczas ex lege, a podstawą do zgłoszenia się policjanta w trybie art. 42 ust. 2 ustawy o Policji jest uzyskanie prawomocnego orzeczenia (postanowienia) w sprawie karnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w odróżnieniu od podstaw przywrócenia do służby z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, przepis art. 42 ust. 7 cyt. ustawy nie pozwala stwierdzić, aby do przywrócenia do służby doszło z powodu naruszeń przepisów prawa, jakich dopuścił się organ wydający decyzję zwalniającą ze służby. W tym przypadku decyzja o zwolnieniu pozostająca w obrocie prawnym traci moc z chwilą wydania prawomocnego orzeczenia lub postanowienia w sprawie karnej. Dopiero zatem od daty prawomocności takiego orzeczenia zaczyna bieg siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, w którym zwolniony policjant jest zobowiązany zgłosić gotowość podjęcia służby. Niedochowanie tego terminu skutkuje rozwiązaniem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Organ podniósł, że siedmiodniowy termin do zgłoszenia przez M. P. gotowości do podjęcia służby zaczął bieg od dnia 7 lipca 2012 r. i upłynął w dniu 13 lipca 2012 r., jednakże funkcjonariusz nie zgłosił w tym okresie gotowości do podjęcia służby. W tej sytuacji uchybił on terminowi przewidzianemu w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem wniosek o przywrócenie do służby złożył w dniu 1 sierpnia 2012 r. W sytuacji zatem, gdy policjant we wskazanym terminie nie zgłosi gotowości niezwłocznego podjęcia służby, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby takiego funkcjonariusza.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od dbałości o własne interesy i od aktywności procesowej. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji obowiązek informowania stron o sposobie obliczania terminu. Obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. dotyczy bowiem organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z chwilą przywrócenia st. sierż. M. P. do służby nie toczyło się przed organami Policji żadne jurysdykcyjne postępowanie, które winno być zakończone w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 77 § 4 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i niepoinformowanie skarżącego o faktach znanych organowi z urzędu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie powinno budzić wątpliwości, iż nie tylko nie umożliwiono mu czynnego udziału w postępowaniu, ale wręcz nie dopuszczono go do brania udziału w postępowaniu w ogóle. Skarżący nie został powiadomiony o terminie i możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania, wypowiedzenia się co do dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz przede wszystkim nie został pouczony o znaczeniu prawomocnego postanowienia o umorzeniu wobec niego śledztwa.

Komendant Wojewódzki Policji w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istotną kwestią dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, w jakim trybie następuje przywrócenie do służby w Policji policjanta uprzednio zwolnionego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, tj. popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.

Stosownie do art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, przepisy ust. 1-6 (art. 42) stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przywrócenie do służby następuje z mocy prawa i nie jest konieczne wydanie w tym zakresie żadnej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna to prawna forma działania polegająca na załatwieniu w sposób władczy indywidualnej sprawy administracyjnej na gruncie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które w załatwieniu takich spraw przewidują podejmowanie decyzji administracyjnych. Z treści przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby. Również w innych przepisach ustawy o Policji ustawodawca nie przewidział podstawy prawnej do podjęcia decyzji w rozstrzyganej materii. Artykuł 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 568/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że szczególnym przypadkiem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji jest wyrok sądu administracyjnego. W obecnym stanie prawnym wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji, orzekający uchylenie lub nieważność decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, może ulec zaskarżeniu. W związku z tym konieczne jest ustalenie, z jakim dniem orzeczenie sądu administracyjnego wywiera z mocy prawa skutek w postaci przywrócenia policjanta do służby. Zdaniem Sądu, przewidziany w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby w wyniku wyroku uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu z niej, następuje w dacie jego prawomocności, albowiem dopiero prawomocny wyrok wywołuje skutki prawne, wiążąc strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 772/11).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji odpowiednie stosowanie art. 42 ust. 1 – 6 ustawy o Policji, przewidziane przez art. 42 ust. 7 tej ustawy, polega na tym, iż rolę orzeczenia przywracającego policjanta z mocy prawa do służby pełni orzeczenie o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że od daty prawomocności orzeczenia o umorzeniu postępowania zaczyna bieg siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, w którym zwolniony policjant jest zobowiązany zgłosić gotowość podjęcia służby. Jak wynika z treści wskazanego przepisu, niedochowanie tego terminu skutkuje rozwiązaniem stosunku służbowego na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy o Policji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji. Śledztwo przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o to, że znajdując się w stanie nietrzeźwości prowadził pojazd mechaniczny, tj. o przestępstwo z art. 178a § 1 K.k., wobec stwierdzenia, iż czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego, zostało umorzone (postanowienie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. Ds. 225/12). W przedmiotowej sprawie znajduje zatem odpowiednie zastosowanie tryb przywrócenia do służby przewidziany w art. 42 ustawy o Policji. Wobec powyższego, jak zasadnie uznały organy, skarżący winien w terminie 7 dni od momentu, w którym postanowienie o umorzeniu śledztwa stało się prawomocne, zgłosić gotowość do podjęcia służby. Jak wynika z adnotacji na postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r., orzeczenie o umorzeniu śledztwa stało się prawomocne od dnia 7 lipca 2012 r. Zatem siedmiodniowy termin zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, określony w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, upływał z dniem 13 lipca 2012 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący, czego nie kwestionuje, nie zgłosił gotowości podjęcia służby we wskazanym terminie, a zatem ziściła się przesłanka określona w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, co przewiduje art. 42 ust. 2 in fine.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 i 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie administracyjne opiera się m.in. na zasadzie oficjalności działania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawach wszczynanych z urzędu, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie można ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji i możliwości złożenia od niej odwołania. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Jednakże wskazać należy, że zaniechanie tego obowiązku przez organy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jak już bowiem wskazano, skarżący w ustawowym terminie nie zgłosił gotowości do podjęcia służby, co w konsekwencji spowodowało, że stosunek służbowy uległ rozwiązaniu (art. 42 ust. 2 ustawy o Policji), a ewentualne stanowisko skarżącego, jakie zająłby przed wydaniem decyzji, nie miałoby wpływu na jej treść. Zgodnie z art. 42 ust. 2 zwolnienie policjanta ze służby w Policji, który w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, ma charakter obligatoryjny. Organ w razie ziszczenia się przesłanek określonych w tym przepisie zwalnia policjanta ze służby nie mając w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia.

Ponadto odnosząc się do zarzutu o niepoinformowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydaniem postanowienia o umorzeniu śledztwa Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w dniu wydawania tego postanowienia przed organem nie toczyło się żadne postępowanie, zaś obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. dotyczy organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie. Ponadto obowiązku informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie należy utożsamiać z poradami prawnymi. Nowe postępowanie administracyjne uruchomione zostało dopiero z chwilą uchybienia przez skarżącego siedmiodniowego terminu do zgłoszenia jego gotowości niezwłocznego podjęcia służby.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 w zw. z art. 77 § 4 K.p.a., w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, tj. przede wszystkim uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydanym przez Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowieniem o umorzeniu śledztwa, co skutkowało tym, iż skarżący nie wyraził w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia gotowości do podjęcia służby, podczas gdy przepis ten, stanowiący fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, taki obowiązek na organ bezwzględnie nakłada.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że – co przyznał również Sąd pierwszej instancji – organy w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia art. 10 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W bezpośredniej relacji z tą zasadą występuje również przepis art. 77 § 4 K.p.a., z którego wynika, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Nie budzi wątpliwości, iż w aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że organy administracji obu instancji zapewniły stronie czynny udział, możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Skarżącemu nie tylko nie umożliwiono, ale wręcz nie dopuszczono go w ogóle do udziału w postępowaniu. Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, uchybienie podstawowym zasadom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym nie można potraktować jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt I OSK 771/10).

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem wyrażonej w art. 9 K.p.a. jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady informowania stron postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają jednocześnie nad tym aby strony postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Z obowiązku nałożonego tym przepisem zarówno Komendant Powiatowy Policji w [...], jak i Komendant Wojewódzki Policji w P. nie wywiązali się należycie. Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 zd. 1 K.p.a., tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Wskazać należy, iż przesłanki wykonywania przez organy obowiązku udzielania pełnej informacji stronom muszą uwzględniać konieczność informowania w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2049/09). Zgodnie natomiast z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92 (PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosa W. Tarasa; PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosa J. Zimmermanna), "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe".

W przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w P., jak też Komendant Powiatowy Policji w [...] nie przestrzegali powyższych reguł procesowych. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie poinformował skarżącego, jakie uprawnienia przysługują mu w związku z wydanym postanowieniem o umorzeniu postępowania przygotowawczego. M. P. nie był świadomy konsekwencji zawodowych, jakie grożą mu w przypadku, gdy w terminie 7 dni od uprawomocnienia się tego postanowienia nie wyrazi gotowości do podjęcia służby. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków nieznajomości prawa w sytuacji, gdy o tym prawie nie został przez organ administracji należycie poinformowany. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, winny były udzielić skarżącemu stosownych pouczeń dotyczących tego, jak należy się zachować w sytuacji, kiedy Prokurator Rejonowy w [...] wydał postanowienie o określonej treści, czego jednak nie uczyniły, zaś skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku takiego pouczenia. Podkreślić także należy, że skarżący nie był w kwestii stosunku pracy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie może zatem ponieść szkody z powodu nieznajomości prawa.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż z chwilą reaktywacji stosunku służbowego skarżącego nie toczyło się przed organami Policji żadne jurysdykcyjne postępowanie, podkreślił, iż organ ma obowiązek udzielania wszelkich informacji faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotu sprawy, a cytowany przepis, stanowiąc o obowiązku udzielania informacji dotyczących okoliczności prawnych, nie ogranicza ich zakresu tylko do norm regulujących postępowanie administracyjne. Organy administracji zobligowane są zatem informować stronę zarówno o uprawnieniach i obowiązkach o charakterze procesowym, jak i tych wynikających z przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 65). Z treścią omawianego przepisu sprzeczny jest pogląd, iż obowiązek udzielania informacji ciąży na organie administracyjnym tylko w sprawach, w których toczy się postępowanie, wyłącznie od jego wszczęcia do zakończenia. Przepis art. 9 K.p.a. stanowi o obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Użyte w przepisie sformułowanie "będących przedmiotem postępowania" nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o prawa i obowiązki wynikające z już toczącego się postępowania. Przez pojęcie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania należy rozumieć wszelkie prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym, które mogą być przyznawane i odpowiednio nakładane w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie zakresu działania zasady udzielania informacji wyłącznie do okresu od jego wszczęcia do zakończenia wydaniem decyzji niweczyłoby cel samej zasady, tj. ochronę strony postępowania przed doznaniem szkody (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 95/07).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, postępowanie organów w niniejszej sprawie narusza regułę określoną w art. 9 K.p.a., jak również w art. 7 K.p.a., gdyż nie prowadzi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywateli i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 w zw. z art. 77 § 4 K.p.a., w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, tj. przede wszystkim uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydanym przez Prokuratora Rejonowego w [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. postanowieniem o umorzeniu śledztwa, co skutkowało tym, iż skarżący nie wyraził w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia gotowości do podjęcia służby, podczas gdy przepis ten, stanowiący fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, taki obowiązek na organ bezwzględnie nakłada.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 (art. 42 ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 7 cyt. ustawy, przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.

Przywrócenie funkcjonariusza do służby następuje z mocy prawa, z datą prawomocności wyroku uchylającego decyzję zwolnieniową (w niniejszej sprawie z datą prawomocności postanowienia o umorzeniu śledztwa). Jeżeli w takiej sytuacji reaktywacja stosunku służbowego następuje z mocy prawa, to oczywistym również jest, że samo przywrócenie do służby nie zależy od woli policjanta czy organów Policji, ani nie wymaga podejmowania przez nich w tym konkretnym zakresie jakichkolwiek działań. Przepisy ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione byłoby przywrócenie do służby. Nie dają też jakichkolwiek podstaw do wydawania decyzji o przywróceniu do służby.

Powyższe wywody znajdują potwierdzenie w treści cytowanego art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że przywrócony do służby policjant nabywa prawo do mianowania na stanowisko równorzędne do stanowiska zajmowanego przed zwolnieniem go ze służby. Zatem jeżeli spełnione zostaną pozostałe warunki przewidziane w ustawie (złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 42 ust. 2, zdolność do służby), to organy Policji zobowiązane są ustalić policjantowi nowe stanowisko służbowe i określić należne na tym stanowisku uposażenie. Tylko w tym zakresie wymagana jest autorytatywna konkretyzacja przez organ praw i obowiązków przywróconego do służby policjanta, a tym samym tylko takie czynności prawne wymagają dokonania ich przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Jakkolwiek samo reaktywowanie stosunku służbowego w omawianej sytuacji nie wymaga żadnej aktywności ze strony przywróconego do służby policjanta, to jednak dalsze istnienie takiego stosunku zależy już od podjęcia przez niego określonych działań, i to w ściśle wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zobowiązany jest on zatem do zgłoszenia gotowości do niezwłocznego podjęcia służby, a przy tym oświadczenie takie musi bezwzględnie złożyć w terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Niedopełnienie powyższego wymogu – niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy – musi skutkować zwolnieniem policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3. Użycie w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zwrotu "stosunek służbowy ulega rozwiązaniu" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, a zatem nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Organy administracji zobowiązane są wprawdzie do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, jednakże powinność taka obciąża ich w trakcie toczącego się postępowania i dotyczy stron uczestniczących w takim postępowaniu. Ma to istotne znaczenie, gdyż kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym dopiero po upływie terminu do zgłoszenia oświadczenia, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W okresie, gdy skarżący mógł złożyć deklarację co do niezwłocznego podjęcia służby, takie postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a., nie można utożsamiać z udzielaniem porad prawnych, czy instruowaniem o możliwościach wyboru optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1968/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl), czego w istocie domaga się skarżący. Należy ponadto podkreślić, iż organ nie posiadał wiedzy o ostatecznym wyniku postępowania karnego, które zostało umorzone wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. O treści postanowienia Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] dowiedział się on dopiero z wniosku skarżącego o przywrócenie go do służby w Policji, złożonego do organu w dniu 1 sierpnia 2012 r. W wyniku uzyskanej od strony informacji, w piśmie z dnia 6 sierpnia 2012 r. organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w [...] o nadesłanie odpisu tego postanowienia, wraz z informacją, kiedy stało się ono prawomocne. Tym bardziej zatem nie można zarzucić organowi nienależytego i niewyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z wydanym przez prokuratora postanowieniem, bowiem to skarżący, a nie organ, posiadał wiedzę o sposobie zakończenia postępowania i to on powinien dbać należycie o własne interesy. Należy podkreślić, że po reaktywacji stosunku służbowego w wyniku umorzenia śledztwa przez prokuratora, policjant może zadeklarować w ustawowym terminie chęć pozostania w służbie ale nie musi składać takiego oświadczenia. Ma możliwość samodzielnego dokonania wyboru w tym zakresie, a tym samym tylko on może ponosić konsekwencje niewykorzystania przyznanych mu przez ustawodawcę uprawnień. Nie może w takim przypadku własnych zaniedbań przenosić na organ, bowiem – jak już wskazano – obowiązku informowania strony przez organ nie można utożsamiać z udzielaniem porad prawnych, zwłaszcza, kiedy organ nie prowadził w tym czasie postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 4 K.p.a.

Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż wprawdzie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby naruszono art. 10 § 1 K.p.a., jednakże niezapewnienie skarżącemu przez organy czynnego udziału w postępowaniu nie miało w tym konkretnym przypadku istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i wystarczający wyjaśnił stronie, że organ w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji zwalnia policjanta ze służby nie mając w tym zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Decyzja ta ma charakter obligatoryjny, a więc niezapewnienie policjantowi czynnego udziału w postępowaniu, w zgodzie z art. 10 § 1 K.p.a., w istocie nie miało wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.