Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 873/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], zatwierdzającej wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla dziesięciu obrębów położonych w gminie [...] i orzekającej o utracie aktualności dla tego terenu dotychczasowej klasyfikacji oraz wprowadzeniu wyników tej kontroli do ewidencji gruntów i budynków - w części dotyczącej kompleksu leśnego na części dawnej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) z obrębu [...], położonej w [...], dzielnicy [...] przy ulicy [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E. P. podaniem z dnia [...] lutego 2019 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], orzekającej o zatwierdzeniu wyników gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla dziesięciu obrębów położonych w gminie [...], utracie aktualności dla tego terenu dotychczasowej klasyfikacji oraz wprowadzeniu wyników tej kontroli do ewidencji gruntów i budynków - w części dotyczącej kompleksu leśnego na części dawnej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) z obrębu [...] położonej w [...], dzielnicy [...] przy ulicy [...]. Wnioskodawca zarzucił, że decyzja ta rażąco naruszyła przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydania, tj. art. 3 § 1 oraz 14 § 3 ustawy o lasach w związku z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie dotyczącym gruntu położonego obecnie na części obszaru działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], Dzielnica [...] [...], stanowiącej jego własność.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w części dotyczącej kompleksu leśnego na części dawnej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) położonej w [...], dzielnicy [...] przy ulicy [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. P. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia m.in. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 kpa, polegającego na niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i dokonaniu wybiórczej i dowolnej oceny materiału dowodowego sprawy, brak analizy planu zagospodarowania przestrzennego i niezbędnej dokumentacji, i w konsekwencji przyjęciu, że grunt na działce nr [...] jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ nadzoru stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Główny Geodeta Kraju wyjaśnił tryb postępowania oraz przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby ostatecznej decyzji administracyjnej skutecznie postawić zarzucić rażącego naruszenia prawa.

Następnie organ nadzoru wyjaśnił, że ze zgromadzonych akt sprawy oraz treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r., której częściowego stwierdzenia nieważności domaga się E. P., wynika, że decyzja ta orzekała o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Przy czym rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów, w świetle art. 59 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązywało wówczas jedynie w zakresie, w którym nie było sprzeczne z tą ustawą. Organ przywołał treść art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. oraz § 26 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. Jak wynika z akt sprawy, konieczność dokonania kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów wynikła w związku z odnowieniem ewidencji gruntów na podkładzie mapy zasadniczej oraz dużymi zmianami w sposobie użytkowania gruntów.

W decyzji Burmistrza nr [...] ustalono, że w granicach ówczesnej działki ewidencyjnej nr [...] (której część odpowiada obecnej działce nr [...]) występują: klasa gruntu [...] dla użytku las (kontur oznaczony jako [...]), klasa [...] oraz [...] dla gruntu ornego (kontury [...] i [...]), oraz klasa [...] dla gruntu zadrzewionego i zakrzewionego (kontur [...]). Przedmiotowe ustalenia zostały oparte o wyniki czynności klasyfikacyjnych przeprowadzonych w terenie przez upoważnionego klasyfikatora i udokumentowanych w "Operacie [...]" opracowanym przez [...]. Czynności te zostały wykonane zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie klasyfikacji gruntów. Dokonana analiza mapy klasyfikacyjnej stanowiącą załącznik do decyzji z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] nie wykazała, aby w zakresie dotyczącym obszaru obecnej działki nr [...] występowały rozbieżności pomiędzy jej treścią a materiałami źródłowymi z czynności klasyfikacyjnych w terenie. E. P. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], swoje zarzuty odnosi do kwestii, która nie była w istocie przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, gdyż nie podważa on ustaleń co do dokonanego podziału gleb na klasy bonitacyjne na obszarze stanowiącym obecnie działkę nr [...]. Wnioskodawca kwestionuje natomiast jeden z użytków gruntowych, dla którego została ustalona klasa gleby, twierdząc, że na dzień wydania decyzji grunt w granicach obecnej działki nr [...] nie był lasem. W kontekście argumentów wnioskodawcy Główny Geodeta Kraju wskazał, że § 27 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowił, że ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, rozróżnia się różne rodzaje użytków, między innymi użytki leśne, które zgodnie z ust. 3 tego przepisu dzieliły się na lasy i grunty leśne oznaczone symbolem - [...] oraz grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem - [...]. O ile sam § 27 określał katalog rodzajów użytków gruntowych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, to szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków określone zostały w załączniku nr 11 do rozporządzenia, którego treść organ przytoczył. W ocenie organu nadzoru wskazana definicja gruntu leśnego uregulowana w załączniku nr 11 do rozporządzenia była tożsama z definicją lasu wynikającą z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 444 ze zm.). Co więcej, dodany do ustawy przepis art. 20 ust. 3a (który zaczął obowiązywać w dniu 5 września 1997 r.), stanowił, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że dla zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego kluczowe znaczenie miał stan faktyczny, zaś ustalenie tego rodzaju użytku gruntowego powinno odbywać się na podstawie przypisania danemu terenowi cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla tego rodzaju użytków, przewidzianych we wspomnianym załączniku nr 11 do rozporządzenia a także w ustawie o lasach. Wyjątkiem od przedstawionej powyżej zasady ustalania rodzaju użytku gruntowego – lasu na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, był jedynie przypadek, gdy dany grunt objęty był treścią planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu. W myśl art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględniało się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Z racji tego, że dla obszaru obecnej działki nr [...] takie dokumenty nie były wówczas wydane, określenie rodzaju użytku gruntowego - lasu mogło nastąpić w oparciu o stan faktyczny i rzeczywisty sposób zagospodarowania tych terenów. Przy czym definicja lasu nie była zdeterminowana zapisami zawartymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność planistycznego przeznaczenia gruntu na cele inne niż związane z produkcją leśną i nieprzeznaczenie gruntu do zalesienia, nie oznaczał, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, że taki grunt poprzez spełnienie kryteriów przyrodniczych oraz jednoczesne rzeczywiste przeznaczenie (wykorzystanie) do produkcji leśnej nie mógł spełniać definicji lasu (rodzaju użytku gruntowego oznaczonego symbolem [...]). Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były zatem wiążące w kontekście ustalenia, czy na danym obszarze występuje rodzaj użytku gruntowego - las, gdyż nie przewidywały tego ani zapisy załącznika nr 11 do rozporządzeni, ani definicja lasu z ustawy o lasach. Zarówno procedura określenia rodzajów użytków gruntowych na potrzeby ich ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, jak i postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mają na celu wyłącznie zarejestrowanie (ujawnianie) informacji zgodnych z istniejącym stanem faktycznym. Dlatego też błędnym jest pogląd, że poprzez wydanie tej decyzji a następnie aktualizację operatu ewidencyjnego, polegającą na ujawnieniu konturu klasyfikacyjnego dla użytku leśnego, dokonana została zmiana przeznaczenia określonych gruntów wynikająca z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Geodeta Kraju zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym w orzecznictwie różnie interpretuje się art. 3 ustawy o lasach. Sam wnioskodawca, uzasadniając swoje stanowisko, dokonuje własnej interpretacji tego przepisu. Trzeba zaś pamiętać, że korzystając z instytucji stwierdzenia nieważności można opierać się wyłącznie na rażącym naruszeniu przepisu prawa, który jest na tyle jednoznaczny, że nie wymaga dokonywania wykładni. Odmienna interpretacja przepisów nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto obecnie, z racji upływu czasu i zmian jakie zaszły na ww. obszarze, nie ma możliwości bezspornego ustalenia, że na tym obszarze w czasie wydawania decyzji z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] występowały inne rodzaje użytków niż przyjęte na potrzeby gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W aspekcie ustalonego wówczas rodzaju użytku gruntowego las ([...]), trzeba zauważyć, że późniejsze procedury obejmujące ten grunt, takie jak modernizacja ewidencji gruntów i budynków przeprowadzona w 2009 r. czy też opracowanie Inwentaryzacji Stanu Lasu dla lasów stanowiących własność osób fizycznych dla dzielnicy [...] na okres [...] stycznia 2015 – [...] grudnia 2024 r., nie podważyły prawidłowości dokonanych wówczas ustaleń co do leśnego charakteru części obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. Dodatkowo - niezależnie od prawidłowości dokonanych wówczas ustaleń w zakresie użytku gruntowego - organ nadzoru zauważył, że wnioskodawca nie twierdzi, aby na tym obszarze występował użytek, dla którego niedopuszczalnym byłoby przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu.

Za niezasadny Główny Geodeta Kraju uznał również zawarty w odwołaniu zarzut, że decyzja z dnia [...] marca 1999 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż wskazano w niej nieistniejący w chwili wydania decyzji art. 5 ust. 23 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Kwestionowana decyzja miała bowiem podstawę prawną, gdyż została wydana przez Burmistrza w oparciu o porozumienie z dnia [...] lutego 1995 r. zawarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego a Zarządem Gminy. W tej sytuacji Główny Geodeta Kraju uznał, że Burmistrz miał podstawy prawne do wydania decyzji z dnia [...] marca 1999 r.

Reasumując, Główny Geodeta Kraju po przeanalizowaniu całokształtu akt sprawy nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 1999 r. nr [...].

Na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. P.. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie:

I - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 3 ustawy o lasach poprzez uznanie, że na działce nr [...] znajduje się las, w sytuacji, gdy grunt ten nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy, w szczególności nie została spełniona przesłanka kryterium przyrodniczego i kryterium przeznaczenia - teren nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody, nie wchodzi w skład parku narodowego, nie jest wpisany do rejestru zabytków,

- art. 3 ust. 1a w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 778 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że wobec braku planu urządzenia lasu dla spełnienia przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej faktyczne użytkowanie gruntu ma pierwszeństwo przed jego przeznaczeniem zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sporna działka stanowi las w rozumieniu ustawy, pomimo niespełnienia przez nią przesłanki przeznaczenia do produkcji leśnej,

- art. 7, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje i stanowi jedyny dokument, w którym określa się przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania, a zatem nie może zostać zmieniony decyzją administracyjną, bez zachowania procedury planistycznej,

II - prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- art. 80 w zw. z art. 8 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, z całkowitym pominięciem znaczenia dla rozstrzygnięcia informacji o przeznaczeniu przedmiotowej działki zawartego w planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia w sposób wadliwy,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia (powinno być decyzji) organu I instancji, w sytuacji gdy było ono wadliwe.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Zaskarżona do Sądu decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydane zostały w tzw. trybie nadzoru.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], zatwierdzająca wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla dziesięciu obrębów położonych w gminie [...] i orzekająca o utracie aktualności dla tego terenu dotychczasowej klasyfikacji oraz wprowadzeniu wyników tej kontroli do ewidencji gruntów i budynków - w części dotyczącej kompleksu leśnego na części dawnej działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) położonej w [...], dzielnicy [...] przy ulicy [...], wydana została na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz obowiązującego w tamtym czasie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (uchylonego późnej wraz z wejściem w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów).

Zgodnie z tymi przepisami (w wersji obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów określony został w przywołanym rozporządzeniu. Definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawierał art. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie z jego treścią przez pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Natomiast zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadza się w ramach rocznych planów tej klasyfikacji, a także przy wykonywaniu prac geodezyjno-urządzeniowych w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (scalenie, wymiana gruntów itp.), w przypadku melioracji gruntów i łąk - po upływie 2 lat po dokonaniu melioracji, oraz na podstawie uchwał prezydiów wojewódzkich rad narodowych podjętych w przypadkach stwierdzenia istotnych błędów w dotychczas obowiązującej klasyfikacji gruntów na terenie wsi lub gromady. Projekt klasyfikacji gruntów opracowuje klasyfikator, upoważniony do wykonywania tych prac przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji (§ 4 ust. 1 i ust. 3). Klasyfikator obowiązany jest sporządzić protokół z dokonanych czynności. Protokół podpisują klasyfikator oraz osoby biorące udział w klasyfikacji (§ 3 ust. 3 i § 4 ust. 4, 5, 6). Wyniki klasyfikacji powinny być wniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Protokół, mapa i rejestr klasyfikacyjny gruntów powinny być wyłożone w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej do publicznego wglądu przez okres 7 dni. O terminie wyłożenia powiadamia się osoby zainteresowane, które mogą w tym czasie zgłaszać do prezydium gromadzkiej rady narodowej zastrzeżenia. Zastrzeżenia zgłasza się na piśmie lub ustnie do protokołu (§ 6). Po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń właściwy organ wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Jeżeli klasyfikację przeprowadzono w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (§ 2 pkt 1) orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów wydaje się łącznie z orzeczeniem w sprawie tego przekształcenia. Od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym (§ 8). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (§ 9). Przepisy te dawały Burmistrzowi Gminy (w związku z porozumieniem z Kierownikiem Urzędu Rejonowego jako następcy powiatowych rad narodowych) podstawę do przeprowadzenia okresowej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym terenie. Procedura przeprowadzenia przedmiotowej klasyfikacji i jej weryfikacji przez inspektora wynikała z przywołanych przepisów rozporządzenia.

Z analizy akt sprawy wynika, że konieczność dokonania kontroli gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie wynikała z konieczności odnowienia ewidencji gruntów na podkładzie mapy zasadniczej oraz dużymi zmianami w sposobie użytkowania gruntów. Zgodnie z zapisami decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] w granicach ówczesnej działki ewidencyjnej nr [...], z której wydzielona następnie została działka [...], na dzień wydania decyzji występowały następujące klasy gruntów: [...] dla użytku las (kontur oznaczony jako [...]),[...] oraz [...] dla gruntu ornego (kontury [...] i [...]), oraz [...] dla gruntu zadrzewionego i zakrzewionego (kontur [...]). Przedmiotowe ustalenia organ oparł o wyniki czynności klasyfikacyjnych przeprowadzonych w terenie przez upoważnionego klasyfikatora, które zostały udokumentowane w "Operacie [...]" opracowanym przez [...]. Analiza tych dokumentów prowadzi do wniosku, że czynności te zostały wykonane zgodnie powołanymi powyżej przepisami prawa dotyczącymi trybu i sposobu klasyfikacji gruntów. W ocenie Sądu w sprawie nie występują także rozbieżności w zebranych materiałach źródłowych, dotyczących trybu i sposobu przeprowadzonych przez klasyfikatora czynności klasyfikacyjnych w terenie. Przy odnowieniu ewidencji gruntów i budynków dokonano klasyfikacji gruntów. Klasyfikator podczas wykonywanych prac sporządził na tym terenie odkrywki i wykonał mapę klasyfikacyjną, na której zaznaczył granice konturów glebowych, jego praca była weryfikowana, co znalazło wyraz w stosowym protokole, a w konsekwencji zatwierdzona stosowną decyzją. Działania te były zgodnie z obowiązującym wówczas przepisami prawa.

Z analizy złożonej skargi wynika, że wnioskodawca kwestionuje jeden z użytków gruntowych, dla którego została ustalona klasa gruntu leśnego, twierdząc, że na dzień wydania decyzji grunt w granicach obecnej działki nr [...] nie był lasem. Wyjaśnić należy, że taki zarzut mógłby być ewentualnie podnoszony w postępowaniu odwoławczym, a nie w nadzwyczajnym postępowaniu opartym na art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mimo tego organ nadzoru dokładnie wyjaśnił skarżącemu w uzasadnieniu wydanej decyzji, że dla zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego kluczowe znaczenie miał stan faktyczny, zaś ustalenie tego rodzaju użytku gruntowego powinno odbywać się na podstawie przypisania danemu terenowi cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla tego rodzaju użytków, przewidzianych załączniku nr 11 do rozporządzenia, a także w ustawie o lasach.

Podkreślić należy, że ówczesny właściciel działki nr [...], z której decyzją podziałową z dnia [...] grudnia 2000 r. wydzielona została działka [...], nie kwestionował poprawności i zgodności z prawem decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]. Także skarżący przez 17 lat, od dnia zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2002 r. Rep. [...] nr [...], którym gmina sprzedała skarżącemu działkę nr [...], nie kwestionował tego faktu.

Ponadto przez tak długi okres czasu nastąpiły kolejne zmiany dotyczące przedmiotowej działki, wynikające z modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2009 r., zgodnie z którą działka [...] o powierzchni [...] ha składa się z gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych klasy [...] o powierzchni [...] ha, gruntów ornych klasy [...] o powierzchni [...] ha, lasów klasy [...] o powierzchni [...] ha oraz dróg o powierzchni [...] ha. Zgodnie natomiast z wykonaną inwentaryzacją stanu lasu na okres [...] stycznia 2015 – [...] grudnia 2024 r. dla lasów stanowiących własność osób fizycznych Dzielnicy [...] na przedmiotowej działce znajduje się las, w skład którego wchodzą w [...]% [...] [...] i w [...]% [...] [...], miejscami występuje też [...] [...]. Zadrzewienie na części leśnej wynosi [...]%, a w podszycie występuje [...].

Wyjaśnić również należy, że ustawodawca w ustawie o lasach odwołuje się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie w kontekście i nie w związku z definicją lasu zawartą w art. 3 ustawy. Mianowicie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zalesienie może być realizowane przez sukcesję naturalną lub sztucznie, przy czym sukcesja naturalna oznacza przekształcenie ekosystemów w inne. Taki proces naturalnej sukcesji następować może na obszarach nieuprawianych rolniczo np. z powodu zaniechania i gdzie w efekcie zjawisk przyrodniczych, bez udziału człowieka może dojść do samoistnego wzrostu i pokrycia dotychczasowego gruntu roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami, runem leśnym, czyli dojść do zalesienia. Zalesienie może być również realizowane jako planowe zamierzenie dążące do powiększenia zasobów leśnych, czyli wprowadzenia roślinności leśnej na grunty nieleśne i wówczas realizowane jest zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym art. 14 ustawy o lasach. Jednym słowem zasada wynikająca z art. 14 ust. 4 ustawy o lasach ma zastosowanie do zalesienia, które następuje w sposób sztuczny, a więc w wyniku określonych czynności planowanych podejmowanych przez stosowne podmioty (tak też J. Bieluk, K. Leśkiewicz; Komentarz do art. 14 ustawy o lasach, Warszawa 2017, s. 73). Nadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazuje się grunty, które są przeznaczenie do zalesienia, a nie do produkcji leśnej, czy też wskazuje się grunty, które są przeznaczone na cele rolne, a nie do produkcji rolnej. Rozwiązanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy o lasach prowadzi do dwóch wniosków: po pierwsze ma zastosowanie tylko w przypadku planowanego, zamierzonego zalesienia gruntu, a po drugie z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca w ustawie o lasach jednoznacznie wskazał, kiedy konieczne jest sięgnięcie do miejscowego planu lub decyzji, tym samym nie można tego wymogu stosować w innych przypadkach, gdy ustawodawca go nie przewidział.

Sąd podziela także stanowisko organów, poparte powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczeniami, zgodnie z który w orzecznictwie sądów administracyjnych różnie interpretuje się art. 3 ustawy o lasach. Jak wyjaśnił to Główny Geodeta Kraju, według części interpretacji wymagane jest, aby las spełniał również funkcje gospodarcze. Jednakże ta linia orzecznicza nie jest jedyna, część orzecznictwa wskazuje bowiem, ze nawet utrata jednej z ww. przesłanek nie oznacza, że teren przestaje być lasem (wyrok Sądu Najwyższego IV CSK 353/08 z dnia 28 lutego 2008 r.) Przy takiej rozbieżności stanowisk fakt, że organ przychylił się do jednej z możliwych koncepcji rozumienia konkretnego przepisu prawa, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji.

Jak już było to wyjaśnione powyżej, przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest oczywistość naruszenia. Interpretacja przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach nie dostarcza jednoznacznych wyników, koniecznych dla przyjęcia przesłanki oczywistości naruszenia prawa. Rozbieżności w wynikach interpretacyjnych powyższego przepisu widoczne są zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Pierwszy z funkcjonujących poglądów prawnych uznaje bowiem, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium opisanego w art. 3 pkt 1a, b, c, zaś dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod literami "a", "b" czy "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 95/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2133/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 132/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 24/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast drugi pogląd wskazuje, że grunt jest lasem, gdy spełnione jest nie tylko kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), ale także gdy spełnione jest jedno z dodatkowych kryteriów: grunt przeznaczony do produkcji leśnej – art. 3 pkt 1a; grunt stanowi rezerwat przyrody lub wchodzi w skład parku narodowego – art. 3 pkt 1b; grunt jest wpisany do rejestru zabytków – art. 3 pkt 1c. Z tego punktu widzenia dla rozumienia pojęcia las istotne jest spełnianie wszystkich kryteriów określonych w art. 3 pkt 1a-c ustawy o lasach, a zatem kryteria: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II OSK 308/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest rolą niniejszego postępowania rozstrzyganie powyższej kontrowersji, bowiem dla oceny poprawności zastosowania trybu nieważnościowego, w którym toczyło się kontrolowane postępowanie, wystarczające jest – z punktu widzenia przesłanki oczywistości naruszenia prawa – wskazanie rozbieżnej interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jeżeli zatem skarżący w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym odwołuje się wyłącznie do jednej z powyższych interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to tego rodzaju argumentacja nie może prowadzić do wniosku o rażącym naruszeniu prawa.

Z punktu widzenia wskazanej powyżej przesłanki braku oczywistości naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie dalsze zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia przedmiotowej działki, w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na terenie jej położenia, a także art. 14 ust. 3 ustawy o lasach. Podkreślić należy, że jak zasadnie organy nadzoru zwróciły uwagę, w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony przez Radę [...] w dnia [...] września 1992 r., który przewidywał dla przedmiotowego terenu funkcje [...] z zachowaniem minimalnego [...]% udziału [...]. Plan ten stracił jednak moc obowiązywania w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew przekonaniu skarżącego wskazanie w ewidencji gruntów i budynków określonego rodzaju użytku jako rejestracja istniejącego na gruncie stanu faktycznego nie stanowiła przy tym zmiany przeznaczenia tego gruntu w rozumieniu przepisów dotyczących planowania przestrzennego.

Ponadto wypada mieć na uwadze, że skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wystąpienie ich sprawia, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja dokonywała zmiany użytku i klasy gruntu pokrytego roślinnością leśną, które to ustalenie nie było przez 17 lat przez nikogo podważane, to nie sposób uznać, że kwestionowana obecnie decyzja stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego, przez co zanegowana została treść przepisów regulujących stan prawny sprawy, w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy o lasach.

Podsumowując, Sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia oparte zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa, postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dokonano właściwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy orzekające, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie (art. 107 § 3 kpa).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.