Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 735/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 148/2021 znak WOP.7721.1239.2020.KD w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 148/2021 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), zwanej pr.b., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 19 listopada 2020r. nr 73/2020 i nakazał "J." Spółce z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. S. w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A1 (km [...]+[...] str. prawa).

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471 ze zm.) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 tej ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy pr.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, bowiem postępowanie wszczęto pisemnym wystąpieniem organu I instancji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 27 kwietnia 2020r.

Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący nośnik reklamowy usytuowany na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. S. w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A1 (km [...] + [...] str. prawa), na wybudowanie którego inwestor nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast dokonał zgłoszenia budowy tej konstrukcji we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Powyższa okoliczność pozostaje wobec tego bezsporna. Kwestionowana jest natomiast kwalifikacja prawna wzniesionej konstrukcji, warunkująca obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sygn. akt II SA/Łd 735/21

Wojewódzki Inspektor podkreślił, że jakkolwiek ustawodawca nie uzależnił robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. ani od wielkości czy też konstrukcji tablic i urządzeń reklamowych, to w orzecznictwie sądów administracyjnych obowiązuje jednolity pogląd, że każdorazowo należy dokonać oceny, czy urządzenie reklamowe nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.b. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 7 pr.b. wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Z treści art. 3 pkt 3 pr.b. wynika, że budowlą są między innymi: wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Dokonując wykładni tych przepisów w powiązaniu z art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. należy uznać, że instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.b. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. będzie miał zatem wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych niebędących budowlami.

W ocenie organu odwoławczego, sporny obiekt należy uznać za budowlę. Przemawiają za tym wolnostojący charakter konstrukcji, trwałe związanie przedmiotowego nośnika z gruntem za pomocą skomplikowanego fundamentu betonowego, fakt jego podświetlenia złączem energetycznym, a także same znaczne gabaryty konstrukcji budowlanej (wysokość 14 m, szerokość 12 m). Ponadto organ II instancji dodał, że orzecznictwo sądowo-administracyjne wśród cech odróżniających urządzenia reklamowe będące budowlą od pozostałych wskazuje, że są to urządzenia "wolno stojące" i "trwale związane z gruntem".

Odwołując się do orzecznictwa Wojewódzki Inspektor jednocześnie wskazał, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem.

Mając zatem powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym, składającym się z

tablicy reklamowej zamontowanej do konstrukcji stalowej, połączonej trwale z gruntem w sposób zapewniający stabilność całego urządzenia oraz uniemożlwiający jego zniszczenie lub przesunięcie w inne miejsce. Ponadto, przeciwko obejmowaniu wielkogabarytowych urządzeń reklamowych zakresem art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. przemawia użyty w tym przepisie wyraz "instalowanie". Zwrot ten odnosi się do wykonywania robót budowlanych związanych z już istniejącym obiektem budowlanym. Nie dotyczy on natomiast wykonywania nowego obiektu budowlanego. Instalowanie oznacza zatem w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. Ten kierunek, wykładni pojęcia "instalowanie" użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.b. jest dominujący w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Organ odwoławczy ocenił, że uznanie, iż obiekt budowlany usytuowany na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości D., gm. S., stanowi urządzenie reklamowe i budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.b., oznacza że od początku sporna konstrukcja była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie - zdaniem organu II instancji - fakt dokonania przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, od którego nie wniesiono sprzeciwu wyklucza stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie na gruncie art. 48 pr.b., co obligowałoby przeprowadzenie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego.

W konsekwencji tego Wojewódzki Inspektor stwierdził, że postępowanie w stosunku do przedmiotowego urządzenia reklamowego może być przeprowadzone wyłącznie w tzw. trybie naprawczym na podstawie art. 50 - art. 51 pr.b., co też organ szczebla powiatowego uczynił. W orzecznictwie za wadliwe przyjmuje się stanowisko, w ramach którego sam brak sprzeciwu organu architektoniczno- budowlanego po złożeniu zgłoszenia w każdym przypadku sankcjonuje legalność wykonania zamierzonych robót. Organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi samo w sobie podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać kontroli organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 pr.b.

Wojewódzki Inspektor wskazał nadto, że sporny obiekt budowlany usytuowany jest w pobliżu autostrady A1 będącej drogą publiczną, a także poza terenem zabudowy. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020r. poz. 470 ), zwanej u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy autostradach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 30 m w terenie zabudowy, i 50 m poza terenem zabudowy, licząc od krawędzi jezdni. Zgodnie ze wskazaniami przekazanymi przez zarządcę odpowiedniego odcinka autostrady A1 - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2020r., objęty postępowaniem nośnik reklamowy umieszczony jest w odległości 47,10 m, licząc od krawędzi jezdni Autostrady A1. Okoliczność tę zweryfikował w toku postępowania odwoławczego, organ I instancji w wyniku zlecenia mu przez organ II instancji powtórnych oględzin na przedmiotowej działce. Z dokonanych w dniu 2 marca 2021 r. pomiarów wynika, że odległość najbardziej wysuniętego elementu spornego nośnika reklamowego wynosi od krawędzi jezdni autostrady A1 - 42, 50 m. Organ II instancji ocenił, że pomiary dokonane przez organ I instancji, choć różnią się od wskazań zawartych w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, również wskazują, że minimalna odległość nakazana przepisem u.p.d. nie została zachowana i usytuowanie analizowanego obiektu budowlanego nie spełnia minimalnych odległości, jakie art. 43 ust. 1 u.d.p. nakłada dla obiektów zlokalizowanych w pobliżu autostrady i poza terenem zabudowy. Co więcej, w przypadku dróg publicznych kategorii autostrady nie jest możliwe skorzystanie z instytucji odstępstwa opisanej w art. 43 ust 2. u.d.p. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, nie istnieje zatem możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem spornego urządzenia reklamowego w zakresie jego usytuowania.

Wojewódzki Inspektor podkreślił również, że zasadnie organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego i prawidłowo skierował go do osoby będącej stroną w sprawie. Skoro inwestorem spornych robót budowlanych była Spółka J. Sp. z o.o. Sp. k., która jest jednocześnie dzierżawcą tej części działki nr [...], na której posadowione jest urządzenie reklamowe uwzględniając treść art. 52 pr.b., kontrolowany akt administracyjny został skierowany do właściwego podmiotu.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 3 pr.b. oraz art. 51 ust. 7 pr.b., nie zastosował zaś art. 51 ust 1 pkt 1 pr.b., którego treść obejmuje możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego w ramach postępowania naprawczego. Organ II instancji uznał zatem za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez doprecyzowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia o art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.b.

Wojewódzki Inspektor nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu, a nadto mając na uwadze zarzut dotyczący błędnego policzenia odległości spornego obiektu budowlanego od krawędzi jezdni dodatkowej autostrady (tzw. drogi serwisowej), wskazał, że powyższa kwestia została rozstrzygnięta w wyniku przeprowadzonego przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarówno Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział Łódź, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie wskazywali, że odległość spornego urządzenia reklamowego mierzona była od krawędzi linii jezdni autostrady A1, nie zaś od krawędzi drogi serwisowej. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor podniósł, że odległość od najbardziej wysuniętej w stronę jezdni drogi serwisowej krawędzi wolnostojącego nośnika reklamowego do krawędzi jezdni drogi serwisowej byłaby również niezgodna z przepisami u.d.p. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że pierwotną odległość organ I instancji przyjął za danymi znajdującymi się w piśmie interwencyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Następnie weryfikacji wskazanych w piśmie GDDKiA odległości, organ I instancji dokonał na zlecenie organu II instancji i ustalił inną odległość niż GDDKiA. Nie zachodzi zatem w ustaleniach organu I instancji brak spójności, bowiem tylko jednokrotnie dokonywał on pomiarów tych odległości.

Wojewódzki Inspektor zauważył, że ustaleń co do niewskazania w protokole z oględzin z dnia 2 marca 2021 r. czy sporny nośnik reklamowy znajduje się w terenie zabudowy czy poza nim organ dokonał już na wcześniejszym etapie postępowania, występując do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Kutnie, która w swoim piśmie z dnia 4 września 2020r. poinformowała, że sporny obiekt w świetle wykładni pojęcia "teren zabudowy", jak i obowiązującego na tym terenie porządku planistycznego, znajduje się poza terenem zabudowy. Nie było zatem potrzeby ponownego odnoszenia się do tej kwestii w protokole z dodatkowych i uzupełniających oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2021 r.

Skargę na tę decyzję złożyła J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niepełny, nieodzwierciedlający istoty sprawy materiał dowodowy;

art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanego rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na kwalifikacji usytuowania urządzenia reklamowego jako poza terenem zabudowy i przyjęcia, iż minimalna odległość od urządzenia reklamowego do zewnętrznej krawędzi autostrady powinna wynosić 50 m pomimo, iż urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowy, a odległość od zewnętrznej krawędzi autostrady powinna wynosić 30 m;

art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odległość obiektu budowlanego liczyć powinno się od krawędzi jezdni drogi serwisowej, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska;

art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej u.p.z.p., oraz uchwały nr XXVIII/151/05 Rady Gminy S. z dnia 29 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w miejscowości S. , zwanej MPZP, poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu pomimo, iż brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska;

art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt. 3 i 4 pr.b. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w tej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o procedurę wynikającą z art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr.b. w sytuacji, gdy w tej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie w trybie art. 30 pr.b., a wskazane przez organ I instancji okoliczności uniemożliwiające doprowadzenie urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem zostały ustalone na podstawie błędnego stanu faktycznego i z naruszeniem przepisów prawa;

w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazywał na okoliczność braku przesłanek do utrzymania w mocy tej decyzji.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ I instancji dokonując oględzin w dniu 2 marca 2021 r. nie wskazał, czy urządzenie reklamowe znajduje się na obszarze zabudowanym czy też poza terenem zabudowy, a okoliczność ta winna wynikać z protokołu tych oględzin. Nadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że skarżąca powołała dowody w sprawie, organ II instancji winien był odnieść się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji, a pominięcie tej kwestii doprowadza do przekonania, iż nie rozpoznał wskazanych przez skarżącą dowodów.

Zdaniem pełnomocnika organ odwoławczy przyjął za udowodnioną okoliczność kwalifikacji drogi serwisowej położonej wzdłuż autostrady A1, jako jej część. Podniósł, że teren zabudowy a obszar zabudowy to dwa odrębne pojęcia, a teren zabudowy charakteryzuje występująca tam zabudowa. W obszarze, w którym zlokalizowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe dominuje zagospodarowanie terenu w postaci zabudowy jednorodzinnej. Dla oceny, czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z nim teren zabudowy w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. Powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania.

Zdaniem pełnomocnika, kluczową przesłanką w ocenie na jakim terenie znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe jest to czy na danym terenie występują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Ocena występowania tych obszarów w terenie, w którym znajduje się przedmiotowe urządzenie reklamowe stanowiło podstawowy obowiązek organu odwoławczego, który nie został spełniony, a skarżąca pismem z dnia 16 marca 2020r. przedstawiła dowody na okoliczność występowania na terenie usytuowania urządzenia reklamowego obszarów o miejskich zasadach zagospodarowania.

Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby droga serwisowa położona wzdłuż autostrady A1 była zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych, w szczególności nie wydana została w stosunku do niej uchwała rady gminy zaliczająca ją do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji, wobec braku możliwości kwalifikacji, drogę serwisową traktować należy jako drogę wewnętrzną, do której nie stosuje się wymogów dotyczących odległości obiektów budowlanych od krawędzi jej jezdni.

W ocenie pełnomocnika, brak jest również podstaw do uznania, iż odległość, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. liczona winna być od krawędzi drogi serwisowej, nie sposób też doszukiwać się w treści art. 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zewnętrzny kraniec jezdni autostrady nie może być utożsamiany z zewnętrznym krańcem drogi serwisowej. A zatem w ocenie pełnomocnika, pojęcia jezdni drogi serwisowej nie można utożsamiać z pojęciem autostrady.

Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, podjęte wprawdzie na gruncie przepisów obowiązujących przed nowelizacją rozporządzenia, iż pojęcie tzw. drogi serwisowej jest terminem z zakresu planowania przestrzennego, nie mającym ściśle określonej definicji prawnej. Droga serwisowa stanowi jezdnię o odmiennych funkcjach niż droga, której towarzyszy, oddzieloną od niej pasem dzielącym, przejmującą ruch lokalny i umożliwiającą - z założenia - zjazd do przyległych do niej nieruchomości. Droga serwisowa nie jest więc drogą publiczną, chyba że zostanie zaliczona w odpowiednim trybie do takiej kategorii dróg. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony droga serwisowa pozostanie tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 maja 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 20 kwietnia 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z brakiem oświadczenia uczestników postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 24 maja 2022r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 20 kwietnia 2022r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego wskazane w skardze, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Prawidłowo został zebrany i oceniony przez organy administracji materiał dowody.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący nośnik reklamowy wybudowany na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., gm. S. w sąsiedztwie pasa drogowego autostrady A1 (km [...] + [...] strona prawa). Nie ulega wątpliwości, że jest to konstrukcja trwale związana z gruntem, o czym świadczy skomplikowany (jak to określił organ) fundament betonowy, jego znaczne rozmiary (wysokość 14 m, szerokość 12 m) i podświetlenie złączem energetycznym. Jest to zatem obiekt budowlany wymieniony w art. 3 pkt 3 pr.b., na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenia na budowę. Inwestorem tego obiektu jest skarżąca, która wydzierżawiła od właściciela działki [...] część tej nieruchomości dla celów wybudowania tego obiektu.

Kwestią sporną, która wyłoniła się na tle tej sprawy jest natomiast zastosowanie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 - art. 51 pr.b. Inwestor dokonał co prawda zgłoszenia przedmiotowego obiektu w dniu 21 marca 2013r., które zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Jednakże z załączonej do tego zgłoszenia fragmentu mapy wnika, iż ten nośnik reklamowy miał być usytuowany w odległości 41 m od autostrady.

Wobec tego Sąd zauważa, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b pr.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r" OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r" II OSK 1715/13).

Trafnie zatem organy wskazały, odwołując się do art. 50 i art. 51 pr.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020r., poz. 471). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pr.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ustawodawca wskazał zarazem w art. 51 ust. 7 pr.b., że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b pr.b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.b. Z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.b. wynika przy tym, że w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 pr.b. właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Nakazanie rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności doprowadzających do zgodności obiektu budowlanego z prawem. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w myśl art. 43 ust. 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady w terenie zabudowy - 30 m i poza terenem zabudowy - 50 m. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądza, iż pomiaru wskazanej w tym przepisie odległości należy wykonywać od krawędzi jezdni, a nie od krawędzi pasa drogowego danej drogi, względnie jakichkolwiek urządzeń bądź budowli zlokalizowanych w pasie drogowym, a nie będących jezdnią drogi publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2019r., II OSK 2742/17, LEX nr 2740236).

W tej sprawie organ I instancji dokonał pomiaru od krawędzi jezdni głównej autostrady w celu zweryfikowania czy zachowana został odległość określona w art. 43 ust. 1 u.d.p., a ponadto ustalił podczas oględzin dokonanych w dniu 2 marca 2021 r., iż sporny obiekt znajduje się w odległości 42,50 m od krawędzi jezdni autostrady A1 oraz 10 m od drogi serwisowej. Nie twierdził jednak - wbrew stanowisku skargi - że droga serwisowa jest częścią autostrady, ani też'nie przyjął przy ustalenia spornej odległości do krawędzi drogi serwisowej, lecz do krawędź autostrady. Ponadto organ I instancji ustalił, że obiekt ten znajduje się na terenie niezabudowanym. Zarządca drogi - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Łódź - w piśmie z dnia 28 września 2020r. również wskazał, że sporny obiekt znajduje się poza terenem zabudowy. Ustalenia dotyczące niezabudowanego terenu zostały przez organ I instancji wskazane - wbrew ocenie skarżącej - nie w protokole, ale w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. skierowanym do organu odwoławczego. Niemniej jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy wobec faktu, iż pełnomocnik skarżącego nie wskazuje wprost, iż mamy do czynienia w sprawie z terenem zabudowanym a organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie budzi wątpliwości i została ustalona przez zarządcę drogi. Ponadto wbrew pełnomocnikowi skarżącej w aktach brak pisma skarżącej z dnia 16 marca 2020r. zawierającego dowody na okoliczność usytuowania urządzenia reklamowego na obszarach o miejskich zasadach zagospodarowania. Ale gdyby nawet ono było, to nie można nie zauważyć, że zostało ono sporządzone przed datą wniosku zarządcy drogi o wszczęcie postępowania, tj. w 6 kwietnia 2020r.

Rację ma co prawda pełnomocnik skarżącej, że na gruncie art. 43 ust. 1 u.d.p. dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 124 z późn. zm.). Rozporządzenie to ma bowiem zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, zwłaszcza druga jej część, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku

do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych (wyrok NSAzdnia 28 lutego 2017r., II OSK 1619/15, LEXnr 2287235).

Niemniej jednak niezależnie od tego, czy na danym obszarze wokół pasa drogowego dominuje zabudowa miejska lub wiejska, i czy teren poza obszarem zabudowanym jest położony w granicach administracyjnych miasta albo wsi, istotne dla oceny, że obiekt znajduje się w terenie zabudowy albo poza terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., jest stwierdzenie czy obiekt ten znajduje się na terenie mającym związek z zabudową drogową oraz utrzymaniem, zarządzaniem lub obsługą ruchu drogowego, czy też na terenie niemającym takiego związku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017r., II SA/Rz 724/17, LEX nr 2393104). Dla kwalifikacji danego obiektu jako usytuowanego w sąsiedztwie pasa drogowego w terenie zabudowy albo poza terenem zabudowy powinien zawsze wypowiedzieć się właściwy zarządca drogi (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017r., II OSK 1619/15, LEX nr 2287235; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2017r., II SA/Rz 724/17, LEX nr 2393104; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2018r., IV SA/Wa 3382/17, LEX nr 2481420). Dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450). Zgodnie z art. 2 pkt 15 p.r.d. obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2021 r., II SA/Go 80/21, l_EX nr 3198539).

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd stwierdza, że wybudowany nośnik reklamowany jest niezgodny z art. 43 ust. 1 u.d.p. Jest też niezgodny z przepisami, na które wskazuje art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.b. Ponieważ został zrealizowany w całości, zatem odwołując się do art. 51 ust. 7 pr.b., zastosowanie znajdują art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 pr.b. Analiza sprawy wskazała więc, iż jak słusznie przyjęły organy, iż zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.b. stanowiący o nakazie rozbiórki, ponieważ nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakazanie wykonania czynności w celu doprowadzenia tego obiektu wiążą się z jego całkowitą rozbiórką i wybudowaniem na nowo obiektu w innym miejscu, a to przeczy celowi unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.b.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Łd 735/21

1

2

Sygn. akt II SA/Łd 735/21

13