Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 276/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Prezesa A S. A. w N. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa A S. A. w N. na rzecz skarżącego T. H. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Prezes Zarządu spółki A Spółka Akcyjna w N. (dalej także: Spółka, organ) działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a., w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.), dalej: ustawa lub u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku z 15 czerwca 2020 r., wniesionego przez T. H. (dalej także: wnioskodawca, skarżący) w przedmiocie przekazania mu:

1) treści rachunków bankowych Spółki za okres od 15 września 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi zawierających nazwę (imię i nazwisko kontrahenta), ewentualnie

2) treści dokonanych przelewów na rachunek bankowy spółki, jak i z rachunku bankowego Spółki za okres od 15 września 2019 r. do dnia udzielenie odpowiedzi zawierającym nazwę (imię i nazwisko kontrahenta),

3) informacji, ile i w jakich bankach spółka posiada konta bankowe

– odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej dane dotyczące treści rachunków bankowych Spółki za okres od 15 września 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji oraz treści dokonanych przelewów na rachunek bankowy spółki, jak i z rachunku bankowego Spółki za okres od 15 września 2019 r. do dnia wydania niniejszej decyzji w zakresie obejmującym nazwę (imię i nazwisko) kontrahentów będących osobami fizycznymi.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że mailem z 15 czerwca 2020 r., wnioskodawca zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia danych wskazanych na wstępie, czyli przekazania mu:

1) treści rachunków bankowych Spółki za okres od 15 września 2019 r. do dnia udzielenia odpowiedzi zawierających nazwę (imię i nazwisko kontrahenta), ewentualnie

2) treści dokonanych przelewów na rachunek bankowy Spółki, jak i z jej rachunku bankowego za okres od 15 września 2019 r. do dnia udzielenie odpowiedzi zawierających nazwę (imię i nazwisko kontrahenta),

3) informacji, ile i w jakich bankach spółka posiada konta bankowe.

Następnie uwypuklił, że informacja, ile i w jakich bankach Spółka posiada konta bankowe została wnioskodawcy udostępniona - zgodnie z korespondencją mailową z 15 czerwca 2020 r., w której poinformowano wnioskodawcę, iż Spółka posiada jeden rachunek bankowy w B Spółka Akcyjna, do którego przypisane są trzy subkonta. Wskazał nadto, że w efekcie analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalono, że brak jest podstaw do udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie obejmującym nazwy (imiona i nazwiska) kontrahentów będących osobami fizycznymi zawarte w treści rachunków bankowych Spółki oraz w treści dokonanych przelewów na rachunek bankowy Spółki, jak i z jej rachunku bankowego.

W dalszych motywach zauważył, że art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, m.in.:

1) w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,

2) ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Po zacytowaniu tego przepisu uznał, że treści rachunków bankowych oraz treści dokonanych przelewów na i z rachunku bankowego Spółki zawierają informacje obejmujące imiona i nazwiska osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej. Dane osobowe tychże osób zostały zanonimizowane z uwagi na fakt, iż osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich prywatności. Taki stan rzeczy – jak podniósł – wynika z przyjętego celu funkcjonowania przepisów o dostępie do informacji publicznej, którym jest umożliwienie obywatelom i innym podmiotom kontroli władz publicznych, ale już nie kontroli innych współobywateli.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekającego w sprawie organu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na jego wynik, tj.:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie przez spółkę w sposób generalny, bez odniesienia się do ewentualnych uwarunkowań szczególnych dotyczących poszczególnych osób pojawiających się w przelewach bankowych, iż imiona i nazwiska tychże osób (kontrahentów] nie mogą zostać udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej z uwagi na prawo określone w treści art. 5 ust. 2 ustawy,

b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia, uniemożliwiające kontrolę sądową zaskarżonej decyzji,

II. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 2 ustawy przez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że imiona i nazwiska kontrahentów będących osobami fizycznymi w treści dokonywanych transakcji z rachunku i na rachunek Spółki wykorzystującej środki publiczne, podlegają ochronie prywatności, o której mowa w tym przepisie.

Formułując powyższe zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty autor skargi wniósł o:

a) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

b) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi, na okoliczności i fakty tam przytoczone, jak również na okoliczność treści tychże dokumentów,

c) uchylenie zaskarżonej decyzji, a także

d) zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu, podnosząc że osią sporu jest okoliczność: czy imiona i nazwiska kontrahentów zawartych w dokonywanych przez Spółkę przelewach bankowych podlegają ochronie prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. W jego ocenie pogląd Spółki nie jest prawidłowy, bowiem Spółka dysponuje w majątkiem publicznym gminy [...], a gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Wskazał, że Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12 stanął na stanowisku, iż prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje udostępnienie imion i nazwisk osób fizycznych, będących stronami umów zlecenia lub o dzieło z jednostką samorządu terytorialnego, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Podkreślił przy tym, że w wyroku tym stwierdzono, iż dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść, co z oczywistych względów jest zrozumiałe, a w takiej sytuacji trudno bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. Pogląd ten – na co także zwrócił uwagę – został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Zauważył przy tym iż przedstawiony wyżej pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem P. Szustakiewicza zajętym w glosie do wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (ZNSA z 2015 r., nr 5 str. 175 i n.), w którym opowiedział się on za koniecznością udostępniania takich danych, przypominając, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów państwowych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie wydaje się, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Pytanie o imię i nazwisko osób, z którymi podmiot publiczny podpisał umowę cywilnoprawną, nie służy bowiem ustaleniu, czy określona osoba wykonywała dane usługi dla podmiotu publicznego, lecz kontroli, jak zostały wydatkowane środki publiczne. Wniosek o udostępnienie takich danych nie służy zatem zaspokojeniu ciekawości wnioskodawcy, który pragnie się dowiedzieć, kto pracuje na rzecz określonego podmiotu, lecz jest wykonaniem społecznej kontroli nad sposobem gospodarowania przez określony podmiot publicznymi pieniędzmi.

Skoro, jak uznał, organ dysponuje majątkiem publicznym, to obywatele mają prawo otrzymać wiedzę na temat tego, komu są wypłacane środki publiczne.

W dalszych motywach stwierdził, że dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w naszym przypadku zawiera ustawa o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne związane z obrotem mieniem publicznym, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 ustawy oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 58/19, zauważając, że podobne stanowisko zajął S. Wikariak w artykule: "RODO jako wygodna wymówka"- Dziennik Gazeta Prawna z 2019 r., nr 59, str. B8.

Jego zdaniem organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że Spółka odmawiając udostępnienia informacji w uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem przepisów prawa i ich prawnym uzasadnieniem wskazała jedynie, że imiona i nazwiska zostały zanonimizowane, gdyż osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie zrezygnowały one z przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Tymczasem, jak zaakcentował, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wymaga dla decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak uzasadnienia faktycznego decyzji powoduje, że sąd nie może dokonać kontroli sądowej wydanego rozstrzygnięcia, a zatem powinno ono podlegać uchyleniu.

W szczególności, na co zwrócił uwagę, Spółka w sposób generalny, bez odniesienia się do ewentualnych uwarunkowań szczególnych dotyczących poszczególnych osób pojawiających się w przelewach bankowych, przyjęła co do zasady, iż imiona i nazwiska tychże osób (kontrahentów) nie mogą zostać udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej z uwagi na prawo określone w art. 5 ust. 2 ustawy.

Uwypuklił także, że część dokonanych obciążeń dotyczyła wypłaty wynagrodzeń pracowników Spółki. Świadczy o tym fakt, że część tytułów przelewów brzmi "wynagrodzenie za miesiąc" lub "wynagrodzenie za miesiąc ... zlecenie". Zatem część osób zatrudnionych jest na umowę zlecenie część na umowę o pracę. Odnosząc się do zawartych umów o pracę, uznał, że organ powinien wykazać w decyzji, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w spółce, w szczególności wykazać jakie stanowisko zajmują i jakie funkcje pełnią oraz załączyć stosowne umowy do akt postępowania w trybie art. 74 § 2 K.p.a., tak aby skarżący nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale z drugiej strony aby sąd mógł dokonać rzeczywistej oceny czy określone osoby pełnią funkcje publiczne czy też nie.

Równocześnie wskazał, że kontrola sądowa musi być dokonywana w trzech płaszczyznach: właściwości organów, prawa materialnego i prawa procesowego. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w zakresie kontroli decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej z powołaniem się czy to na którąkolwiek z tajemnic ustawowych czy na ochronę prywatności sąd musi mieć możliwości zbadania przesłanek, z których organ wywodzi swoje stanowisko. Taka kontrola będzie możliwa przy zastosowania przepisów K.p.a., poprzez wydanie decyzji odmownej, bowiem zgodnie z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., decyzja taka musi posiadać właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. W przypadku wydania decyzji administracyjnej, organ posiada uprawnienie pozwalające na dostęp do informacji chronionych ze względu na tajemnicę prywatności i dysponuje wystarczającymi środkami, by dokonując kontroli spornego dokumentu zachować na czas rozstrzygania sprawy wymaganą jego ochronę. Zgodnie z poglądem piśmiennictwa, przepis art. 74 § 2 K.p.a., odnosi się bowiem do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 K.p.a., a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1 K.p.a., na co mogłaby wskazywać systematyka wewnętrzna komentowanego przepisu. Tym razem także na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyroki: NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1488/17; NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3076/12; WSA w Gliwicach z 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 390/16; WSA w Warszawie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 396/14; a także stanowisko doktryny: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 470.

Stąd w jego opinii Spółka wydając zaskarżone rozstrzygniecie nie podjęła wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrała i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, aż wreszcie nie oceniła sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i nie ustaliła czy określona okoliczność została w sposób niebudzący wątpliwości udowodniona. W konsekwencji decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy czym naruszenie to w oczywisty sposób miało wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Odpowiadając na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów w niej zawartych, analogicznie jak autor skargi, w pierwszej kolejności przedstawiła przebieg zdarzeń w porządku chronologicznym, w drugiej zacytowała orzeczenia z przedmiotu rozpoznania. W tych ramach odnotowała, że ponieważ w treści wniosku zawarto żądanie udostępnienia informacji obejmujących imiona i nazwiska kontrahentów będących osobami fizycznymi wraz z informacją o wynagrodzeniach osiąganych przez nich w związku z zawartymi umowami Spółka zwróciła się do kontrahentów i osób współpracujących o złożenie oświadczenia co do wyrażenia albo odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie ich danych osobowych w związku z realizacją wniosku. W tym celu przygotowała wzór formularza udostępniony w siedzibie Spółki. Podmioty te złożyły oświadczenia o niewyrażeniu zgody na udostępnianie ich imion i nazwisk w związku z wnioskiem skarżącego z 15 czerwca 2020 r.

Polemizując z autorem skargi organ powtórzył i zaakcentował, że z uwagi na powyższe, jak również mając na względzie brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy decyzją z [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym dane dotyczące treści rachunków bankowych Spółki za okres od 5 września 2019 r. do dnia wydania decyzji oraz treści dokonanych przelewów na rachunek bankowy Spółki, jak i z jej rachunku bankowego za okres od 15 września 2019 r. do dnia wydania decyzji w części dotyczącej nazwę (imię i nazwisko) kontrahentów będących osobami fizycznymi.

Zdaniem organu przeszkodą dla pełnej realizacji wniosku stanowi prawo do prywatności osób fizycznych, stosownie do uregulowań art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Organ wskazał przy tym, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacja o wynagrodzeniu osób fizycznych podlega ograniczeniu z uwagi na prawo do prywatności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 940/14).

Następnie zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z osobami pełniącymi funkcje publiczne brak jest podstaw do żądania udostępnienia informacji publicznej obejmującej wynagrodzenie tychże osób. Jego zdaniem brak jest bowiem podstaw by dywersyfikować sytuację prawną osób pobierających wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy z sytuacją prawną osób osiągających wynagrodzenie z tytułu umów cywilnoprawnych.

W piśmie procesowym z 15 grudnia 2020 r., pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Umowa cywilnoprawna, jak wskazał, dotyczy wydatkowania publicznych środków, a zatem osoba, która zawiera taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię oraz nazwisko mogą zostać ujawnione. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o wynagrodzeniu, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków. Wyeksponował przy tym, że inne dane osobowe zawarte w umowie, takie jak adres zamieszkania, PESEL lub numer konta bankowego, nie są konieczne dla realizacji celów dostępu do informacji publicznej. Powyższe dane nie są bowiem informacją publiczną, ponieważ w żaden sposób nie dotyczą spraw publicznych, służą jedynie identyfikacji określonej osoby fizycznej po to, aby ułatwić jej działanie w obrocie prawnym i gospodarczym. Tymczasem, co podkreślił, w rozpatrywanej sprawie chodzi o ujawnienie tożsamości osoby, z którą podmiot publiczny zawarł umowę cywilno-prawną, a nie tych danych osobowych, które są konieczne do realizacji umowy.

Jednocześnie stwierdził, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że niektóre z imion i nazwisk zasługiwały na ochronę prywatności, Spółka w żaden sposób nie wyjaśniła tego w zaskarżonej decyzji, a generalnie i dowolnie wskazała, że osoby te nie pełnią funkcji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Jego zdaniem na podstawie takiego uzasadnienia sąd administracyjny nie jest w stanie zweryfikować słuszności stanowiska Spółki.

Tym samym uznał, iż już tylko z tej przyczyny decyzja winna zostać uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jak stanowi art. 1 § 2 P.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w przytoczonym powyżej art. 1 § 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Równocześnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa, co w niniejszej sprawie wystąpiło. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, tylko wówczas gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, uzasadnione są sformułowane w nim wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania.

Sporną kwestią jest czy dane na rachunkach bankowych podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p., czy też nie są jawne i korzystają z ochrony tajemnicy zgodnie z art. 5 tej ustawy.

Na gruncie tego zagadnienia niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, na co zasadnie zwróciła uwagę strona skarżąca w skardze i wywiedzionym piśmie z 4 grudnia 2020 r., zawarte tam poglądy skład orzekający w pełni akceptuje, stąd też za wystarczające uznaje uczynienie w tym zakresie wskazania i brak podstaw do ich ponownego przytaczania i cytowania.

Zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 971/18).

W rozpoznawanej sprawie argumentacja przedstawiona przez organ w odpowiedzi na skargę odnośnie ochrony prywatności osób, których transakcje utrwalone są w historii rachunków jest bardzo lakoniczna. Podobnież sposób urządzenia akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę nie daje podstaw do uznania jego stanowiska wyrażonego w objętej skargą decyzji za prawidłowe, wręcz przeciwnie.

Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór odwołać się do stanowiska Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne.

W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny, (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

Nie można przy tym nie dostrzec, że w różnych obszarach prawa regulowane są powinności podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W różnych zatem aktach prawnych regulowane są powinności stron danych stosunków prawnych, w tym nakazujące strzec tajemnicy chronionej prawnie i określające sankcje za ich naruszenie. Dochowanie tajemnicy chronionej prawnie jest nie prawem a obowiązkiem podmiotu posiadającego wiadomości nią objęte. Przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej również daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1526/16 wyjaśnił, że prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).

W tym kontekście jawi się konieczność odpowiedzi na pytanie: czy wynagrodzenie konkretnego pracownika organu, który w swym zakresie nie pełni funkcji kierowniczej ani nie jest piastunem organu stanowi sprawę publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

Otóż sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

W ocenie składu orzekającego zasadnie NSA w przywoływanym także powyżej wyroku wskazał, że prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy np. tajemnica korespondencji. Art. 49 Konstytucji RP zapewnia wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony. Zatem w przypadku anonimizacji wyciągów bankowych, nie chodzi tylko o usunięcie danych wprost identyfikujących dany podmiot, ale o rozważenie, czy sam przedmiot sprawy musi podlegać ochronie. Przy czym ocena ta musi być wyrażona i uzasadniona przez organ, który ma obowiązek wyjaśnienia wnioskodawcy podstaw swojego działania, czemu w niniejszej sprawie nie sprostał.

Organ jakby nie dostrzegł, że wyrażone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej pozostaje w związku z ustanowionym w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) prawem do otrzymywania i przekazywania wszelkich informacji, a ograniczenie tego prawa narusza nie tylko ww. cytowane przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. ale także przepisy wskazane w ww. Pakcie i Konwencji.

Nadto jakby pominął, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków, polegającą na możliwości sprawdzenia czy środki te są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy zawarte umowy nie stanowią swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej" (zob. wyroki NSA: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 166/18, z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17). W związku z tym dane kontrahentów jak: imiona i nazwiska ale też tytuł prawny, tj. podstawa wypłaty środków tylko co do zasady nie powinny podlegać anonimizacji. Oznacza to, że każdorazowo jednostkowo organ musi ocenić czy konkretne zindywidualizowane dane uznaje za podlegające ochronie i to uzasadnić, czy wprost przeciwnie.

W konsekwencji oznacza to, że pracodawca, jako administrator danych osobowych dotyczących swoich pracowników, może udostępnić informację o wysokości wynagrodzenia swego pracownika tylko w przypadku przewidzianym w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., zatem tylko wtedy, gdyby zatrudnienie tego pracownika oznaczało sensu stricte pełnienie funkcji publicznej albo pozostawało w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak wskazano powyżej, nie definiuje terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jednakże w procesie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej terminy te zostały już obszernie zinterpretowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji – nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć – w tej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).

W przedmiotowej sprawie, co wymaga podkreślenia, takiego procesu odtworzeniowego nie przeprowadził organ, a zatem na tym etapie jakakolwiek ocena jego sfery woluntatywnej wymyka się spod kontroli sądowej, jak słusznie zauważyła strona skarżąca.

Podkreślenia wymaga także, że ponownie rozpoznając sprawę i ustosunkowując się do żądania wyrażonego we wniosku z 15 czerwca 2020 r. organ każdorazowo oceni czy historia rachunków bankowych jest w pełni, czy częściowo niejawna i dlaczego – mając na uwadze wskazania Sądu – dając temu wyraz w prawem określonej formie.

Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).

W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Związek z pełnieniem funkcji publicznych, to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13).

Nie sposób przy tym nie wskazać, że w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Tak też w wypowiedział się NSA w już raz przytoczonym powyżej wyroku z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14.

Podzielając bowiem stanowisko skarżącego co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, przyczyniającej się jednocześnie do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Przy czym te kwestie każdorazowo indywidualnie musi ocenić organ, dając temu wyraz w prawem określonej formie.

Zauważenia wymaga także, że zarówno przytoczone powyżej obowiązujące przepisy krajowego i prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Tym samym mając na uwadze lakoniczne uzasadnienie, zauważenia wymaga, że jest ono zbyt ogólnikowe, a przez to mylące i nie tłumaczy w sposób wystarczający wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z tym zaznaczyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji, w którym nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy faktyczne, a więc uzasadnienie, które nie tłumaczy wydanej decyzji, z całą pewnością stanowi o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i czyni zasadnym zarzuty procesowe. W ocenie Sądu w pełni usprawiedliwione jest również postawienie organowi zarzutu naruszenia szeregu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 11 (zasada przekonywania) K.p.a. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności po to ażeby umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. np. wyrok NSA z 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10).

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zaś o kosztach sądowych orzekł – na podstawie 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – jak sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.