Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 95/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi W. Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie zakazu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. W. Ł. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego wniosek o "interwencję oraz nakazanie właścicielom nieruchomości nr 12 przy ul. D. w G. zaprzestania użytkowania samowolnie przebudowanego i podwyższonego komina na tarasie ich budynku odprowadzającego spaliny z kominka usytuowanego wewnątrz ich budynku". W uzasadnieniu podał, że właściciele tej nieruchomości samowolnie dokonali nadbudowy części swojego budynku tarasem i w jej ramach dokonali przebudowy i podwyższenia komina odprowadzającego spaliny z kominka. Zdaniem wnioskodawcy wykonanie komina rażąco narusza przepisy materialnego prawa budowlanego i zasady sztuki budowlanej, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 13 ust. 5) oraz standardy, wynikające z Polskiej Normy PN-89/B-10425. Komin został wybudowany w sposób samowolny i użytkowany jest bez odbioru oraz bez uzyskania wymaganej art. 57 ustawy – Prawo budowlane decyzji o przekazaniu komina do użytku.

W odpowiedzi na wniosek organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 7 lutego 2014 r. wyjaśnił, że w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych wypowiedział się w piśmie z 18 lutego 2011 r. Z uwagi na fakt, że zgłaszający w piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. nie powołał żadnych nowych okoliczności, organ nie znalazł podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ podkreślił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w G., którego elementem jest kwestia przebudowy komina, której dotyczy wniosek.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2014 r. W. Ł. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. Twierdzi, że organ dokonał nieprawidłowej kwalifikacji jego pisma. Zdaniem wzywającego, organ administracji powinien był w odpowiedzi na jego pismo z dnia 26 listopada 2013 r. wydać decyzję lub postanowienie w tej sprawie. Zakończenie sprawy pismem z dnia 7 lutego 2014 r. stanowi o naruszeniu przepisów k.p.a.

W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 3 czerwca 2014 r. ponownie wskazał, że prowadzi postępowanie w sprawie rozpoczętej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. D. [...] w G., w którym wzywający bierze czynny udział. Postępowanie to, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dotyczy również komina.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. W. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na:

1. przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, postępowania w sprawie załatwienia, zgodnie z przepisami prawa materialnego, jego wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. dotyczącego nakazania właścicielom nieruchomości nr 12 przy ul. D. w G. zaprzestania użytkowania samowolnie przebudowanego komina na tarasie ich budynku;

2. bezczynność organu w wykonaniu podstawowych jego obowiązków, wynikających z art. 81 ust. 1 pkt 1 b) oraz pkt 1 c) ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane t.j.:

- brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego przez właścicieli nieruchomości nr 12 przy ul. D. w G., użytkujących samowolnie nadbudowaną część swojego budynku - tarasu, bez odbioru przez organ nadzoru i decyzji ostatecznej tego organu przekazującej ten obiekt do użytkowania oraz akceptowanie takiego naruszania prawa przez tych właścicieli,

- brak nadzoru i kontroli nad zgodnością rozwiązań architektoniczno - budowlanych, zastosowanych przez właścicieli nieruchomości nr. 12 przy ul. D. w G. przy wykonaniu samowolnie dokonanej nadbudowy części ich budynku - tarasu, z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że we wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. skarżący domagał się od organu interwencji oraz wydania nakazu zaprzestania użytkowania samowolnie wybudowanego komina z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Tymczasem powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie tego wniosku w sposób niedający pogodzić się z panującym porządkiem prawnym, pozostawiając wniosek bez załatwienia. Dopiero po złożeniu przez skarżącego w dniu 8 stycznia 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego, otrzymał pismo z 7 lutego 2014 r. Zdaniem skarżącego pismo to nie stanowi załatwienia jego wniosku w świetle przepisów art. 104 § 1 i art.123 § 1 k.p.a. Ponadto naruszona została jedna z najważniejszych zasad polskiego postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. W skardze sformułowano szczegółowe zarzuty odnośnie do wadliwej lokalizacji komina, naruszenia Polskiej Normy w kwestii wybudowania komina dymowego z wylotami bocznymi i tolerowania tego faktu przez organ nadzoru budowlanego z narażeniem zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu wniósł o jej oddalenie, zarówno w odniesieniu do bezczynności jak i przewlekłości.

W uzasadnieniu wskazano, że aktualnie, na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, organ prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nadbudowy części budynku mieszkalnego - tarasu, zlokalizowanego przy ul. D. [...] w G. W ramach tego postępowania ocenie podlega także kwestia podwyższenia komina. Organ wyjaśnił, że skarżący jest stroną tego postępowania i bierze w nim czynny udział. Ponadto podkreślił, że skoro prowadzi postępowanie w sprawie, której dotyczy pismo skarżącego, to nie ma możliwości wszczęcia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Skutkuje to koniecznością potraktowania pism skarżącego z dnia 26 listopada 2013 r. i z dnia 16 kwietnia 2014 r. jako pism złożonych w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, zawierających stanowisko strony w sprawie.

Ponadto, według organu, niemożność zakończenia przedmiotowego postępowania ma swoje źródło przede wszystkim w działaniach skarżącego, który odmawia przeprowadzenia oględzin swojej nieruchomości, a co za tym idzie, uniemożliwia zebranie w sprawie całego materiału dowodowego i wydanie decyzji kończącej postępowanie. Organ opisał szczegółowo czynności, jakie podejmuje w sprawie, zmierzające do przeprowadzenia pomiarów na posesji przy ul. D. 10 (nieruchomość skarżącego) i D. 12 w G., a które stanowią niezbędny element prowadzonego postępowania. Podkreślił bezskuteczność podejmowanych czynności w związku z postawą skarżącego, który konsekwentnie odmawia udostępnienia swojej nieruchomości i przeprowadzenie oględzin.

Organ wskazał, że na wniosek skarżącego z dnia 15 października 2007 r. przeprowadził w dniu 10 lutego 2011 r. kontrolę budynku przy ul. D. [...] w G. pod kątem utrzymania przedmiotowego komina. Po uzyskaniu kopii protokołu przeglądu kominiarskiego z dnia 3 lutego 2011 r., nie stwierdziwszy nieprawidłowości w zakresie użytkowania komina, poinformował skarżącego o braku podstaw do prowadzenia działań w trybie nadzoru budowlanego. Przedłożony przez właścicieli posesji przy ul. D. [...] aktualny protokół z kontroli stanu technicznego sprawności przewodów kominowych w budynku mieszkalnym, z dnia 3 lutego 2011 r., nie zawierał żadnych uwag dotyczących ewentualnych nieprawidłowości.

Ponadto, na wniosek skarżącego z dnia 15 października 2007 r., organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki komina od zaplecza budynku przy ul. D. [...] w G., które zakończyło się decyzją tego organu z dnia 26 lutego 2010 r. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia 29 kwietnia 2010 r. Skarga W. Ł. na powyższą decyzję organu odwoławczego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 463/10 z dnia 27 października 2010 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził w szczególności, że w przedmiotowej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny legalności realizacji pierwszego etapu komina ustalając, że jego realizacja nastąpiła na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem. Natomiast podwyższenie komina objęte jest odrębnym postępowaniem prowadzonym na podstawie prawidłowo zastosowanego przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Konkludując, organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna, gdyż nie pozostaje w bezczynności, ani nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły.

W piśmie z dnia 3 września 2014 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę w szczególności kwestionując stanowisko, że utrudnia przeprowadzenie oględzin nieruchomości i wskazując, że wbrew twierdzeniu organu, nie został ukarany grzywną w postępowaniu o wykroczenie polegające na utrudnianiu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w tym m.in. w przypadkach niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1) oraz postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2).

W przedmiotowej prawie przedmiotem kontroli, stosownie do żądania zawartego w skardze, jest bezczynność i jednocześnie przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu postępowania w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2013 r.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Z kolei przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącego, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro złożył on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którego treści domagał się załatwienia wniosku z dnia 26 listopada 2013 r. Wezwanie to, zdaniem sądu, należy potraktować jako wyczerpaniu trybu zażaleniowego, uregulowanego w art. 37 § 1 k.p.a., otwierające jednocześnie drogę do złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie załatwienia wniosku w terminie zgodnym z przepisami prawa lub na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania.

Treść wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. świadczy, że stanowczo i konsekwentnie żądał on interwencji i nakazania przez organ nadzoru budowlanego właścicielom nieruchomości przy ul. D. [...] w G. zaprzestania użytkowania komina.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a podstawę prowadzenia postępowania w tym zakresie stanowią m.in. unormowania art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Z akt administracyjnych powiatowego organu nadzoru budowlanego wynika, że organ ten prowadził jednocześnie dwie sprawy w zakresie robót budowlanych dotyczących nieruchomości przy ul. D. [...] w G., przy czym jedna z nich pozostaje w toku.

Pierwsza z tych spraw zainicjowana została pismem skarżącego z dnia 15 października 2007 r., w którym żądał on nakazania rozbiórki komina na budynku przy ul. D. [...] w G., wybudowanego w jego ocenie bez pozwolenia na budowę. Druga ze spraw z kolei dotyczy kwestii nadbudowy tego budynku o taras, przy czym w toku tej nadbudowy nastąpiło także podwyższenie spornego komina. Kwestia wykonania przez właścicieli budynku przy ul. D. [...] w G. ww. robót budowlanych i ich poprawności jest przedmiotem wieloletniego sporu sąsiedzkiego pomiędzy nimi a skarżącym, będącym właścicielem domu przy ul. D. [...].

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. D. [...] w G. w zabudowie szeregowej został zrealizowany na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lipca 1985 r., uzupełnionej następnie decyzją z dnia 7 października 1987 r. Zatwierdzony projekt zawierał na rzutach kondygnacji komin, który miał być zlokalizowany w ścianie północno – zachodniej lub ścianie północno – wschodniej. Przedmiotowy budynek został przekazany do użytkowania decyzją Prezydenta Miasta (Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G.) w dniu 29 lutego 1992 r., na podstawie zgłoszenia do użytkowania z dnia 6 lutego 1992 r.

Przedmiotowy komin w tym budynku zrealizowany został w zasadniczej części w latach 1985 – 1988, na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 lipca 1985 r., uzupełnionej decyzją z dnia 7 października 1987 r. W decyzji z dnia 26 lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu rozbiórki spornego komina, uznając że powstał on zgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 463/10, prawomocnie oddalił skargę na decyzję z dnia 29 kwietnia 2010 r. (pierwsza ze spraw administracyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości).

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy komin podwyższono w trakcie robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego związanej z zabudową tarasu, sprawa podwyższenia komina podlegała rozpoznaniu przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/03 oddalił skargę W. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2003 r. o nałożeniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane na I. i J. H. (właścicieli domu przy ul. D. [...]) obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności - przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części budynku mieszkalnego – tarasu przy ul. D. [...] oraz uzupełnienia analizy zmian nasłonecznienia budynku o rzeczywiste wymiary i sytuację w terenie. Ponadto, w wyroku z dnia 27 października 2010 r. WSA w Gdańsku jednoznacznie przesądził, że nadbudowana część komina objęta została opisanymi wyżej decyzjami nakazowymi. Zatem postępowanie, prowadzone na podstawie przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane, swoim zakresem objęło także podwyższenie komina związane z zabudową tarasu.

Aktualnie, powiatowy organ nadzoru budowlanego proceduje na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w kwestii realizacji obowiązku wykonania określonych czynności. Z akt administracyjnych wynika, że właściciele domu przy ul. D. [...] przedłożyli inwentaryzację robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie części ich budynku, natomiast kwestią sporną jest prawidłowa realizacja obowiązku w zakresie uzupełnienia analizy nasłonecznienia. Należy przy tym zauważyć, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 284/10, uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 marca 2010 r. w przedmiocie wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przesądził o konieczności ponownego sporządzenia analizy nasłonecznienia lub jej uzupełnienia, w celu uwzględnienia rzeczywistych wymiarów i sytuacji w terenie. Jak wyjaśnił sąd, organ może dokonać oględzin w terenie w celu ustalenia rzeczywistych wymiarów i sytuacji w terenie. Niewątpliwie jednak sporządzenie tej analizy jest koniecznym elementem prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego.

W tym zakresie kilkakrotnie organy administracji orzekały o nałożeniu tego obowiązku, na mocy art. 81c ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, na właścicieli budynku przy ul. D. [...], lecz rozstrzygnięcia te były uchylane przez sąd administracyjny. Ostatecznie, w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na ww. obowiązek przedłożenia analizy zmian nasłonecznienia i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stając na stanowisku, że bez przeprowadzenia pomiarów w terenie nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności analizy przedłożonej przez zobowiązanych, a w szczególności przyjęcie – jak tego oczekuje skarżący – że jest ona wadliwa i nie uwzględnia rzeczywistych wymiarów budynku. Dopiero ustalenie tych wymiarów przez organ pierwszej instancji będzie stanowiło asumpt do oceny poprawności przedłożonej przez zobowiązanych do akt analizy nasłonecznienia. Powyższe oznacza, że pierwszorzędne znaczenie dla prowadzonego aktualnie postępowania naprawczego ma dokonanie pomiarów w terenie, a więc w toku oględzin nieruchomości.

W związku z powyższym, organ powiatowy wyznaczył na dzień 5 lutego 2013 r. oględziny nieruchomości przy ulicy D. [...] i [...] w celu dokonania rzeczywistych pomiarów. W piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. skarżący oświadczył, że nie weźmie udziału w oględzinach i nie udostępni swojej posesji w celu dokonania pomiarów, co też uczynił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w konsekwencji powiadomił Prokuraturę Rejonową o możliwości popełnienia wykroczenia z art. 92 ustawy – Prawo budowlane (wniosek o ukaranie z dnia 9 kwietnia 2013 r.). W wyroku nakazowym z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt VIII W 1919/13 Sąd Rejonowy G. – P. w G. uznał obwinionego W. Ł. za winnego popełnienia wykroczenia z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. utrudniania przeprowadzenia pomiarów swojej posesji niezbędnych do wydania stosownej decyzji administracyjnej i za to skazał go na karę 1.000 zł grzywny.

Ponowne oględziny organ wyznaczył na dzień 12 września 2013 r. W piśmie z dnia 23 września 2013 r. skarżący poinformował organ, że również i w tej wizji nie weźmie udziału i nie udostępni swojej posesji w celu przeprowadzenia pomiarów, gdyż nie znajduje uzasadnienia dla wykonywania przez pracowników Inspektoratu czynności. Na wyznaczonych oględzinach skarżący ponownie się nie stawił. Podobnie, w dniu 21 stycznia 2014 r. skarżący nie udostępnił swojej nieruchomości w celu przeprowadzenia pomiarów (o tej kontroli organ nie informował stron).

W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zdecydował o konieczności wykonania analizy nasłonecznienia budynku przy ul. D. [...] w G. w formie opinii biegłych, w trybie zapytania o cenę na wykonanie takiej usługi w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zaproszenie do składania ofert skierowano do trzech podmiotów (pismem z dnia 7 marca 2014 .), z których jednak żaden nie złożył oferty (protokół z dnia 5 maja 2014 r.).

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca w skardze, że organ winien zakończyć postępowanie zainicjowane jego wnioskiem przez wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie załatwiającej sprawę lub w inny sposób. Przy czym, w jego ocenie decyzja zgodna z jego wnioskiem to decyzja nakazująca zaprzestanie użytkowania komina przez właścicieli budynku przy ul. D. [...]. Należy zatem w tym miejscu jednoznacznie przesądzić, że kwestia legalności użytkowania komina jest przedmiotem zawisłej przed organem sprawy administracyjnej, ocenianej na podstawie przesłanek z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Obligatoryjnym dowodem w prowadzonym postępowaniu – na tym etapie – jest dowód z oględzin nieruchomości niezbędny w celu ustalenia rzeczywistych pomiarów nieruchomości i dokonania oceny prawidłowości analizy zmian nasłonecznienia nieruchomości skarżącego, przedłożonej przez właścicieli nieruchomości przy ul. D. [...]. Konieczność przeprowadzenia tego dowodu wynika z zapadłych w ramach kontroli sądowoadministracyjnej kolejnych wyroków WSA w Gdańsku, przytoczonych wyżej. Organ administracji w tej sytuacji jest związany prawomocnymi wyrokami, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu zapadłymi w danej sprawie i nie ma innej możliwości prawnej i faktycznej, jak uczynić zadość wytycznym sformułowanym przez sąd w wyżej przytoczonych wyrokach.

Kwestia użytkowania komina jest natomiast elementem postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w ramach art. 51 ustawy – Prawo budowlanego. Słuszne jest w tej sytuacji stanowisko organu administracji, że brak jest podstaw do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego w tym zakresie. W tej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2013 r. nie mógł skutkować wszczęciem takiego odrębnego postępowania, ani tym bardziej wydaniem decyzji merytorycznej zgodnej z oczekiwaniem skarżącego. Taka decyzja być może zapadnie, lecz jej podstawą może być wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny w toczącej się przed organem sprawie, której elementem jest ustalenie rzeczywistych wymiarów nieruchomości w toku oględzin, stanowiących dowód istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Mimo że wprost skarżący nie artykułuje tego w skardze, skoro zarzuca organowi bezczynność czy też przewlekłość postępowania "w sprawie komina", a takiego postępowania nie można wyodrębnić z toczącego się innego postępowania, naprawczego, w którym jednym z elementów pozostaje sporny komin, niemniej kolejną kwestią pozostaje ocena, czy organ powyższe postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, czy też pozostaje w bezczynności. Jak to już wskazano, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje z kolei opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, czy też postępowanie prowadzi przewlekle należy odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych.

Niewątpliwie, biorąc pod uwagę wynikającą z art. 12 k.p.a. ogólną zasadę postępowania – zasadę szybkości, organ nadzoru budowlanego powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko. W ramach tej zasady, organ powinien przestrzegać ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie rozstrzygnięte powinny być te sprawy, w których wystarczają dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody są znane powszechnienie albo znane z urzędu organowi, lub też możliwe do ustalenia na podstawie posiadanych zasobów danych. Jeśli natomiast konieczne jest prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z kolei wedle art. 36 powołanej ustawy, organ ma obowiązek powiadomienia strony postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 35, a przy tym organ ten winien wskazać nowy termin do jej załatwienia.

Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że bezczynność organu administracji publicznej nie istnieje przed upływem terminu instrukcyjnego do załatwienia sprawy niezależnie od tego, czy organ ten podejmował w tym czasie jakieś czynności procesowe, czy też był całkowicie bierny, a także odwrotnie - bezczynność istnieje bezpośrednio po upływie powyższego terminu, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ administracji publicznej wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego wszakże nie zakończył. Stan bezczynności organu administracji publicznej stwarza samo przekroczenie terminu instrukcyjnego, bez względu na dopełnienie przez ten organ obowiązków sygnalizacyjnych. Należy zwrócić uwagę, że organ w niniejszej sprawie nie dopełnił obowiązków informacyjnych z art. 36 k.p.a., co ocenić należy jako szczególnie negatywne działanie organu administracji, nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w kontekście niewątpliwie długotrwałego prowadzenia niniejszej sprawy administracyjnej. Niemniej jednak, w kontekście brzmienia art. 35 § 5 k.p.a., istotne jest, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się między innymi okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. Powyższe z kolei prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia zwłoki (bezczynności) szczególnie istotnego znaczenia ma kwestia, czy przekroczenie terminu nastąpiło z winy organu, bo jeśli nie – to tego okresu nie można wliczyć do terminu załatwienia sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę opisane okoliczności związane z podejmowanymi przez organ czynnościami dowodowymi w toku sprawy związanej z nadbudową budynku przy ul. D. [...] w G., nie sposób nie uznać racji organu, że niemożność wydania decyzji w postępowaniu naprawczym (obejmującym sporny komin) spowodowana jest postawą skarżącego, który skutecznie uniemożliwia czynności organu związane z przeprowadzeniem oględzin nieruchomości i ustaleniem rzeczywistych pomiarów w związku z analizą zmian nasłonecznienia. W tej sytuacji, w ocenie sądu, na obecnym etapie postępowania jest to istotna przyczyna uzasadniająca niemożność wydania przez organ decyzji kończącej w niniejszej sprawie, a zaistniała ona w zasadzie od daty wyznaczenia terminu pierwszych oględzin i pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2013 r., trwając do chwili obecnej.

Jednocześnie, w piśmie z 26 listopada 2013 r. skarżący zażądał od organu powiatowego "interwencji" i "nakazania właścicielom przy ul. D. [...] zaprzestania użytkowania komina", zarzucając następnie bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania.

Podkreślić zatem należy, że okoliczność utrudniania dokonania pomiarów przez pracownika organu nadzoru budowlanego na terenie posesji przy ul. D. [...] w G. przez skarżącego, stanowi jak wynika z okoliczności sprawy wykroczenie z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie wobec skarżącego w wyroku nakazowym z dnia 26 lipca 2013 r. karę grzywny. Wprawdzie z akt administracyjnych nie wynika, czy wyrok ten jest prawomocny, jednak uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli i pomiarów przez skarżącego w sposób niebudzący wątpliwości została udokumentowana w aktach administracyjnych – zarówno w pismach samego skarżącego, jak i protokołach oględzin, na które on się nie stawił. Odmowa uczestnictwa w czynnościach dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzi do trudnej do zaakceptowania sytuacji procesowej związanej z brakiem materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji kończącej sprawę. Zdaniem sądu w przedstawionych okolicznościach skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona w sytuacji, gdy skarżący utrudnia przeprowadzenie czynności dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może być uznana za zasadną.

Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.