Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 511/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), od decyzji z dnia [...] nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; w skrócie "k.p.a.") - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania od wymienionej decyzji organu pierwszej instancji oraz analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło między innymi, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwana dalej w skrócie ustawą lub u.ś.r.) Świadczeniami rodzinnymi, w rozumieniu ustawy (art. 2), są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Organ odwoławczy zauważył, że zebrany w pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, należy stwierdzić, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia, konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tę osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Zdaniem organu, strona spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a mianowicie należy do kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny", gdyż jest synem osoby wymagającej opieki, a więc jest jej krewnym w linii prostej. Z przywołanych wyżej przepisów ustawy jednak wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Wypada również zauważyć, jak podkreśliło Kolegium - że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, Lex nr 1215517). Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Następnie organ drugiej instancji wywodził, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to nie może być sprawowana sporadycznie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, Lex nr 2240790). W przepisie art. 17 ust. 1 ustawy nie ma mowy o konieczności sprawowania całodobowej opieki. Musi ona być jednak stała, permanentna i regularna, a także sprawowana w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy.

Wobec tego, jak rozważał dalej organ - jedną z podstawowych przesłanek uprawniających danego wnioskodawcę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobiście przez niego świadczona opieka nad osobą niepełnosprawną, przy czym taka opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Oznacza to, że bezsprzecznie musi zachodzić bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go, a sprawowaną opieką (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 532/20, Lex nr 3151766). Okolicznością zaś niesporną w sprawie jest to, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji w związku ze stanem narządu mowy i narządu ruchu. Z treści przedłożonej przez stronę dokumentacji medycznej na temat stanu zdrowia matki wynika, że w styczniu 2020 r. przeszła ona udar mózgu, w następstwie którego doznała niedowładu połowiczego prawostronnego oraz afazji mieszanej. Ponadto choruje na nadciśnienie tętnicze, otyłość spowodowaną nadmierną podażą energii, polekowe uszkodzenie wątroby oraz przewlekłą niewydolność nerek. W dniu 19 stycznia 2021 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, w którym podał, że zamieszkuje wraz z matką w jej mieszkaniu i sprawuje nad nią opiekę. Nocuje jednak u swojej konkubiny w tym samym mieście. W razie telefonu od matki, przyjeżdża do niej. Podał, że od listopada 2020 r. nie pracuje i sam zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mamą. Z oceny stanu psychofizycznego z dnia 19 stycznia 2021 r. wynika, że ruchomość stawów podopiecznej jest ograniczona, ale w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie. Poza domem porusza się z pomocą innej osoby, na niewielkie odległości. Samodzielnie również siada i zmienia pozycję w łóżku, korzysta z toalety, odżywia się. Wymaga pomocy innych osób przy myciu i kąpieli, ubieraniu i rozbieraniu, a także przy przyjmowaniu leków i dokonywaniu zakupów. Nie wymaga pielęgnacji odleżyn. W dniu zaś 20 stycznia 2021 r. z wnioskodawca przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że zamieszkuje on wspólnie z matką. Od około marca 2020 r. przeprowadza remont tego mieszkania, w swoim pokoju nie ma własnego łóżka, dlatego nocuje u swojej konkubiny. Z wywiadu wynika, że jest on jedyną osobą, która świadczy całodobową opiekę na rzecz swojej matki, w godzinach od około 8:00 do około 21:00. Pomaga on matce w porannej i wieczornej toalecie. Raz na tydzień wraz z siostrą pomaga matce przy kąpieli w łazience. Ponadto przygotowuje i podaje matce wszystkie posiłki w ciągu dnia, robi zakupy, pranie, sprząta mieszkanie. Matka wnioskodawcy po mieszkaniu porusza się samodzielnie, aczkolwiek z trudnością. Nie wychodzi z domu, z wyjątkiem wizyt lekarskich, na które chodzi w towarzystwie syna. Matka znajduje się pod stałą opieką lekarza chorób wewnętrznych, a teleporady odbywają się około 1-2 razy w miesiącu. Ponadto w domu odbywają się wizyty pielęgniarki środowiskowej. Uzyskano również informacje, że wnioskodawca do listopada 2020 r. pracował zarobkowo, ale zrezygnował z pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Ponadto w dniu 10 lutego 2021 r. przesłuchano skarżącego, który podał, że nocuje u konkubiny, gdyż jest w trakcie remontu pokoju w mieszkaniu, w którym zamieszkuje jego matka. Mieszkanie to składa się z dwóch pokoi i w jednym zamieszkuje matka, a drugi jest w trakcie remontu. Po jego ukończeniu zamierza się tam przeprowadzić. Wskazał, że jest na każde wezwanie matki, która dzwoni do niego, jeśli jest taka potrzeba i wtedy przyjeżdża do niej. Wyjaśnił, że aktualnie w mieszkaniu matki spędza czas pomiędzy 8:00 a 22:00. Matka jest po udarze, ma niedowład lewej strony, przy poruszaniu się potrzebuje pomocy drugiej osoby, ma trudności w porozumiewaniu się. Na stałe przyjmuje leki, które on jej podaje. Przygotowuje również wszystkie posiłki, gotuje, sprząta. Nie ma odleżyn, przetok, ran, stomii, posiłki spożywa samodzielnie (przygotowane przez niego), nie używa pieluchomajtek. Czynności pielęgnacyjne raz w tygodniu wykonuje jego siostra, tj. kąpiel, obcinanie paznokci. On pomaga w wykonywaniu codziennej drobnej pielęgnacji. Wyjaśnił, że jeśli nie miałby siostry, to zleciłby wykonywanie czynności pielęgnacyjnych innej kobiecie z powodów osobistych.

Ze znajdujących się w aktach sprawy świadectw pracy wynika m.in. że skarżący w okresie od 3 lutego do 31 maja 2020 r. i od 16 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. wykonywał pracę w ramach umowy zlecenia w dwóch firmach. Ponadto od dnia 28 kwietnia 2020 r. do dnia 12 października 2020 r. był zatrudniony na podstawie umowy cywilnoprawnej w jeszcze innej firmie.

Oceniając wskazane wyżej ustalenia faktyczne, w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawcę z zatrudnienia, a wykonywaną przez niego opieką nad matką. Organ nie zakwestionował faktu, iż matka po przebytym udarze ma utrudnione codzienne funkcjonowanie. Jednakże zakres sprawowanej opieki nie stoi na przeszkodzie do podjęcia przez niego zatrudnienia. W świetle stwierdzonych wyżej okoliczności szereg podstawowych czynności matka wykonuje samodzielnie - może samodzielnie siedzieć i zmieniać pozycję w łóżku, sama korzysta z toalety, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, samodzielnie przyjmuje lekarstwa. Potrzebuje pomocy syna przy porannej i wieczornej toalecie, przygotowywaniu i podaniu posiłków, robieniu zakupów, praniu, sprzątaniu mieszkania, przygotowywaniu leków, poruszaniu się poza mieszkaniem oraz przy wizytach lekarskich.

W ocenie organu świadczona przez skarżącego opieka nie ma charakteru ciągłego, gdyż może być wykonywana o różnych porach dnia. Wnioskodawca w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż matka nie wymaga leczenia odleżyn, pielęgnacji przetok, czy też karmienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres sprawowanej przez stronę opieki nad matką nie stanowi przeszkody do podjęcia pracy zarobkowej, gdyż czynności wykonywane przez wnioskodawcę przy matce mogłyby być wykonywane także, gdyby pracował. Pomoc skarżącego zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, robią zakupy, sprzątają mieszkanie, przygotowują posiłki, piorą ubrania, załatwiają sprawy urzędowe, opłacają rachunki, czy też udają się do lekarzy. Czynności tego typu dowodzą, że sprawowana opieka nie ma charakteru ciągłego, w znaczeniu sprawowania nieustającej pieczy na tyle absorbującej czasowo by uniemożliwiać w ogóle zatrudnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 532/20, Lex nr 3151766); Należy również zauważyć, że doświadczenie życiowe wskazuje, iż zakupów nie dokonuje się codziennie, czy też sprząta mieszkania, posiłki mogą być przygotowane wcześniej, a np. obiad może być ugotowany na dwa dni, tak aby osoba chora mogła go sobie odgrzać. Z kolei lekarstwa mogą być przygotowane na cały tydzień w specjalnym organizerze, tak aby osoba chora mogła samodzielnie je przyjmować o określonych porach dnia. Kąpiel osoby chorej, zasadniczo, również może być wykonywana o każdej porze dnia, a poranna i wieczorna toaleta przed i po pracy.

Ponadto organ podkreślił, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej winno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, iż osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06, Lex nr 344871). Zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 663/15, Lex nr 2019022).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika zdaniem organu, aby wnioskodawca zrezygnował z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Udaru niedokrwiennego mózgu doznała bowiem w styczniu 2020 r. i już od ponad roku wymaga pomocy w samodzielnym funkcjonowaniu. Doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby po przebytych udarach najintensywniejszej opieki i pomocy w funkcjonowaniu wymagają zaraz po przebytym udarze i w okresie początkowej rehabilitacji. Tymczasem wnioskodawca już w lutym 2020 r. podjął zatrudnienie i pracował aż do dnia 12 października 2020 r., a więc w czasie, kiedy, jak można przypuszczać, jego matka wymagała najintensywniejszej pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Z akt sprawy nie wynika również, aby w październiku 2020 r. nastąpiło istotne pogorszenie stanu zdrowia matki, które wymagałoby od wnioskodawcy rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia jej opieki. Co prawda w okresie od 24 listopada 2020 r. do 27 listopada 2020 r. (a więc już po zrezygnowaniu przez wnioskodawcę z zatrudnienia) przebywała w szpitalu z powodu ostrej niewydolności nerek, jednakże z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że stan pacjentki był ogólnie dość dobry, a w trakcie pobytu w szpitalu uzyskano normalizację parametrów nerkowych i wątrobowych.

Organ zaakcentował, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Reasumując należy stwierdzić zdaniem organu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Tym wymogom nie odpowiada, ustalony w toku postępowania, zakres pomocy jaką świadczy skarżący swojej matce, ponadto w niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, gdyż wnioskodawca nie wykazał, aby właśnie w celu sprawowania opieki nad matką zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Końcowo organ nie zgodził się z zarzutem odwołania o naruszeniu przez organ I instancji art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji przed podjęciem decyzji przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające (przesłuchał wnioskodawcę i jego siostrę na okoliczność zakresu sprawowanej opieki nad matką, przeprowadził wywiad środowiskowy, zgromadził dokumentację medyczną na temat stanu zdrowia matki oraz świadectwa pracy wnioskodawcy) i wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W skardze od tej ostatecznej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez

dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, wskutek zaniechania wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że

a) zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

b) brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania

administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Na poparcie skargi podniesiono, że w przypadku skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Ponadto organy pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej opieki. Co ważne, czego organy nie wzięły pod uwagę - skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką, jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze, skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej. Siostra raz w tygodniu wykonuje czynności pielęgnacyjne, tj. kąpiel, obcinanie paznokci. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawna osoba której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Jak stwierdza w wydanym wyroku Wojewódzki Sąd w Gdańsku z 7.11.2019 rv III SA/Gd 561/19, LEX nr 2750437: "Zgodnie z art 4 ust 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikacie (art 4 ust 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych)."

Jak sam organ pierwszej instancji ustalił, czego organ II instancji nie kwestionuje, że opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną skarżący, a w opiece nad osobą niepełnosprawną pomaga mu siostra przy kąpaniu matki. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącego i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały. Według orzecznictwa "punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. jako przesłankę od spełnienia której uzależnione jest przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazuje sprawowanie opieki nad wymienionymi w nim osobami. Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieka, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Co więcej, Sądy uznają, że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Przedstawione wyżej stanowisko sądów i doktryny organ II instancji całkowicie pominął. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki skarżącego jest stały, permanentny. Przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.

Organy dokonały sprzecznych ustaleń faktycznych. Ustalenia organu drugiej instancji również są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki - nie kwestionując jej co do zasady, z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w wydanym kształcie nie może się ostać.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a).

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111; poniżej przywoływana jako "ustawa" lub "u.ś.r."). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą i która spełnia przesłanki wskazane w cytowanym przepisie. Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w na tyle dużym - a wynikającym ze stopnia oraz charakteru niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje sprawowania opieki, to jednakże z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że opieka, o której tamże mowa, winna być stała (ciągła) i długoterminowa.

Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że sam fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, tudzież o niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie jest wystarczającą przesłanką prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś z komentowanego przepisu wnosić trzeba, że dodatkową, kumulatywną przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może być przyznane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu, jak słusznie zauważył organ. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11,). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Nie zawsze również ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.

W prezentowanym świetle zatem, jedną z przesłanek uprawniających danego wnioskodawcę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobiście świadczona przez niego opieka nad osobą niepełnosprawną, przy czym taka opieka w sposób oczywisty winna stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Oznacza to, że bezsprzecznie musi zachodzić bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go a sprawowaną opieką.

Zdaniem Sądu organ, na podstawie wyczerpującego, kompletnego materiału dowodowego i przy niewadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wyprowadził trafne wnioski, że taki związek przyczynowo-skutkowy w niniejszej sprawie nie zachodzi a sprawowana przez skarżącego opieka nie ma takiego charakteru, który by uniemożliwiał zatrudnienie. Skarżący sprawuje opiekę w porze dziennej w miejscu zamieszkania matki, częściowo u siebie (pozostając dyspozycyjnym w porze nocnej), na co wskazują jednoznacznie ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w sprawie i oświadczenia skarżącego oraz jego siostry. Z prawidłowo przeprowadzonych czynności procesowych o charakterze dowodowym wynika również, że matka skarżącego mimo złego stanu zdrowia, czego organy nie kwestionują, nie jest osobą obłożnie chorą skoro jest w stanie sama poruszać się w mieszkaniu oraz samodzielnie siedzieć, wstawać z łóżka, spożywać bez pomocy przygotowane posiłki oraz zażyć lekarstwa, korzystać z łazienki. Z akt nie wynika by wymagała karmienia, pojenia. Nie wymaga pielęgnacji odleżyn, wymaga pomocy tylko przy porannej i wieczornej toalecie, przygotowywaniu posiłków oraz leków, zrobieniu zakupów, sprzątaniu, praniu oraz poruszaniu się poza mieszkaniem oraz organizacji, a także asysty przy wizytach lekarskich.

W ocenie Sądu, na podstawie dokonanych ustaleń podczas wywiadu środowiskowego, organ słusznie przyjął, że rozmiar obowiązków skarżącego związanych z opieką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Choć stan psychofizyczny matki niewątpliwie wymaga tych form codziennej pieczy i kontrolowania jej stanu na bieżąco, to jednak wykonywane przez skarżącego stanowią zwyczajowe czynności, które mogą być wykonywane w różnych porach dnia, zaś matka skarżącego radzi sobie samodzielnie z funkcjonowaniem takim jak poruszanie się (jest sprawna ruchowo), korzystanie z toalety, spożywanie posiłków czy zażywanie leków. Z ustaleń organu wynika, czemu w skardze nie zaprzeczono, że część z tych czynności opiekuńczych wykonuje siostra.

Takie czynności jak przygotowywanie posiłków, dawkowanie leków, pomoc przy kąpieli, czy także umawianie i towarzyszenie podczas wizyt lekarskich lub rehabilitacji nie mogą być uznane za czynności wymagającej pełnej dyspozycyjności skarżącego. Nie absorbują one na tyle by należało zapewnić podopiecznej bezpośredniego nadzoru wymagającego nieustającej fizycznej obecności skarżącego przy matce. Czynności te mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią generalnie czynności związane z codziennym, standardowym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego i nie mogą usprawiedliwiać skarżącego w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu czy rezygnacji) wykonywania przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Tymczasem przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną stoi na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej i to w jakimkolwiek wymiarze. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Potwierdzeniem tego jest okoliczność, słusznie podkreślana przez organy, że w okresie zaraz po zachorowaniu matki, skarżący podejmował zatrudnienie przez kilka miesięcy 2020 roku (od lutego do października). Z kolei karta informacyjna leczenia szpitalnego z listopada 2020 r. nie daje podstaw do konstatacji, że stan matki skarżącego uległ znacznemu pogorszeniu.

W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o sprawowaniu stałej i ciągłej opieki w stopniu uniemożliwiającym podjęcie lub wymusza rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zakres i częstotliwość czynności podejmowanych przez skarżącego świadczy o braku spełnienia ustawowych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ w sposób wyczerpujący i przekonujący , zgodnie z regułami swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, a Sąd zaprezentowane stanowisko organu i jego argumentację w całości podziela. Oczywiście nie można wykluczyć, że sposób opieki może ulec zmianie zależnie od stanu zdrowia matki, ale wówczas można ponowić wniosek.

W skardze nie skonkretyzowano zarzutów naruszenia norm procesowych a lektura akt administracyjnych nie skłania do asumptu, że organ pominął jakiś dowód lub nie ustalił całokształtu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów o uchybieniu norm art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 par. 1 k.p.a.

W powyższym świetle należy zaaprobować stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zachodzi brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.