Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 351/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1999/15 w sprawie ze skargi Nadleśniczego [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1999/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Nadleśniczego [...], uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. zezwolił Uniwersytetowi w B. na umyślne uszkadzanie osobników i zbiór okazów trzech gatunków roślin objętych ścisłą lub częściową ochroną gatunkową (kukułki szerokolistnej, kukułki krwistej typowej, kukułki krwistej żółtawej), w obrębie gruntów zarządzonych m.in. przez nadleśnictwo [...] z zastrzeżeniem wskazanych warunków. Według organu zwolnienie wnioskodawcy od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych gatunkową ochroną, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy o ochronie przyrody (umyślnego zrywania lub uszkadzania, pozyskiwania lub zbioru) jest uzasadnione koniecznością prowadzenia badań naukowych przez placówkę naukową i nie spowoduje zagrożenia dla populacji tych gatunków roślin.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] od ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia - na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową jest jedynie wnioskodawca, zatem odwołujący się nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w jego zaskarżeniu. Źródłem interesu prawnego nie jest bowiem art. 15 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Te przepisy formułują jedynie przesłanki odstąpienia od niektórych zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody.

W uzasadnieniu organ podał, że jeżeli zezwolenie na odstępstwo od zakazów dotyczy przedmiotu znajdującego się na nieruchomości niebędącej własnością posiadacza zezwolenia, to posiadacz zezwolenia kwestie wstępu na dany teren musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie podejmowane działania nie będą wymagały uzyskania przez placówkę naukową odrębnych uzgodnień wynikających z prawa cywilnego, z właścicielem terenu. Badania naukowe będą prowadzone na terenie lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.), lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępniane dla ludności z zastrzeżeniem art. 26 ust. 2 i 3 tej ustawy. Ponadto w zaskarżonej decyzji zezwolono wnioskodawcy na przeprowadzenie wnioskowanych czynności poza wyznaczonymi szlakami. W związku z tym uszkadzanie osobników i zbiór okazów roślin jest możliwe wyłącznie na podstawie tej decyzji.

Reasumując wskazano, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, reprezentowane w przedmiotowej sprawie przez zarządcę terenu objętego zezwoleniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - Nadleśniczego, nie stanowi strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotową decyzją nie nałożono na niego żadnych obowiązków, jak również nie można dopatrywać się, aby decyzja ta wkraczała w sferę jego interesu prawnego.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 28 k.p.a. i art. 134 k.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania. Nadleśnictwo na podstawie art. 7 ustawy o lasach jest obowiązane do prowadzenia zrównoważonej gospodarki leśnej, a więc między innymi do ochrony przyrody na zarządzanym przez siebie terenie.

Ponadto podniesiono, że stroną tego postępowania jest Nadleśnictwo, które jest jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona skarga jest uzasadniona, dlatego uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w tej sprawie problem prawny ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Uniwersytetu w B. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...] w [...].

W ocenie Sądu nie można jednoznacznie stwierdzić, że o braku po stronie skarżącego interesu prawnego przesądza już sama treść art. 15 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Powołane przepisy stanowią jedynie o przesłankach uzyskania zezwolenia. Inną sprawą jest natomiast, kto, obok wnioskodawcy, może brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony. Tę kwestię należy rozstrzygnąć odwołując się do istoty postępowania w takiej sprawie. Wiąże się ono niewątpliwie z ingerencją w gospodarkę leśną, rozumianą jako działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną itp. (art. 6 ust. 1 ustawy o lasach). Według art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie, mając na uwadze zasady: powszechnej ochrony lasów; trwałości utrzymania lasów; ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych (art. 8 ustawy). Do jego podstawowych obowiązków należy prowadzenie gospodarki leśnej na podstawie planu urządzenia lasu.

Dalej Sąd zaznaczył, że przy ocenie interesu prawnego skarżącego nie można brać pod uwagę wyłącznie ustawowych kompetencji w zakresie gospodarki leśnej. Przypomniano, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia reprezentuje państwowa jednostka organizacyjna - Lasy Państwowe. Nadleśniczy natomiast pozostaje w strukturze tej jednostki organizacyjnej (Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe") i bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach). Dlatego legitymacja procesowa nie może być opierana wyłącznie o zadania i kompetencje ustawowe, które mogą być uwzględniane także w ramach szeroko pojętego współdziałania organów w toku postępowania administracyjnego, ale właśnie wspomniane uprawnienia właścicielskie.

W związku z powyższym przy ocenie legitymacji strony w postępowaniu poddanym kontroli sądu administracyjnego powinny być brane pod uwagę nie tylko ww. zadania i kompetencje nadleśniczego, ale także te, które wynikają z wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, w tym także dbałości o pozostawienie zasobów leśnych w stanie niepogorszonym. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu, że kwestie te należy rozstrzygać wyłącznie na drodze cywilnoprawnej. Skoro bowiem Nadleśniczy sprawuje bezpośredni zarząd nad lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, to trudno uznać, że jest pozbawiony możliwości wpływu na treść rozstrzygnięcia, którego istota wiąże się ściśle z możliwościami uszczuplenia zasobów leśnych i może mieć wpływ na gospodarkę leśną. W tym zakresie uprawnienia zarządcze i kompetencje ustawowe w zakresie gospodarki leśnej ulegają swoistemu spleceniu i nie mogą być pomijane przy ocenie legitymacji procesowej nadleśniczego. Dlatego Sąd uznał, że uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 28 i art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ nie rozważając tych okoliczności nie miał podstaw prawnych do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2015r.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest Nadleśniczy Nadleśnictwa [...], a nie – jak wskazywano w skardze Nadleśnictwo – jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, kwestionując go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 6 oraz w związku z art. 15 ust. 1 pkt 3, 5, 13, 15 i 24 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, jako wzorców kontroli, poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie wykazał, że Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym nie był legitymowany do złożenia odwołania, ponieważ wynika to wprost z zakresu postępowania prowadzonego na podstawie ww. przepisów prawa materialnego – ustawy o ochronie przyrody, które dotyczy jedynie udzielenia odstępstwa od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków chronionych oraz rezerwatu przyrody, co nie ma związku z jakimkolwiek uprawnieniem, czy obowiązkiem Nadleśniczego, a tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, podczas gdy brak jego legitymacji w postępowaniu był tak oczywisty, że wynikał wprost z zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego, tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy nie wykazał, że skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co było oczywiste i wynikało wprost z zakresu postępowania administracyjnego, a także poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zamiast art. 134 k.p.a., podczas gdy skutek dla skarżących w takim przypadku byłby dokładnie taki sam, w postaci nierozpatrzenia odwołania, tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, stąd należało zaskarżony wyrok wyeliminować z obrotu prawnego.

Problem prawny występujący w niniejszej sprawie, jak zasadnie przyjęto to w motywach zaskarżonego wyroku, ma charakter wyłącznie procesowy i zawiera się w odpowiedzi na pytanie, czy Państwowemu Gospodarsku Leśnemu Lasy Państwowe reprezentowanemu przez zarządcę terenu objętego spornym zezwoleniem, Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] przysługuje interes prawny w postępowaniu prowadzonym z wniosku Uniwersytetu w B. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania naruszył przepis art. 28 i art. 134 k.p.a. w stopniu mającym istoty wpływ na wynik sprawy, albowiem organ ten nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym tego, że nadleśniczy w ramach jednostki organizacyjnej Lasy Państwowe (Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe) prowadzi samodzielną gospodarkę w nadleśnictwie (art. 35 ust. 1 ustawy o lasach) a przede wszystkim bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa wchodząc w skład lasów państwowych jako państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarzadzania mieniem (art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 2a ustawy o lasach), co może świadczyć o posiadaniu interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się jednak zgodzić, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez odwołującego się odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., gdyż Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe reprezentowane przez zarządcę terenu objętego spornym zezwoleniem, Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] nie posiada interesu prawnego do skutecznego złożenia odwołania od decyzji dotyczącej udzielenia Uniwersytetowi w B. zezwolenia na nieprzestrzeganie zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową.

Przystępując do analizy interesu prawnego odwołującego się należy podkreślić, iż legitymację do występowania w charakterze strony w tej sprawie należy oceniać, co jest niesporne, na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Definicja zawarta w art. 28 k.p.a. skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, nawet przez naczelny organ administracji państwowej, ale z przepisów prawa. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw (interesów prawnych) lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19.01.1995 r. sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1; 15.12.1999 r. sygn. akt IV SA 1610/97, publikowany w zbiorze LEX nr 48736; 28.01.1999 r. sygn. akt II SA/Gd 1563/96, publikowany w zbiorze LEX nr 44195; 10.11.1998 r. sygn. akt II SA 844/98, publikowany w zbiorze LEX nr 41823) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki NSA z dnia: 27.09.1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, npubl.; 26.10.1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97, npubl.).

Zatem badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Istotne przy tym jest, że ze względu na konsekwencje procesowe pierwszorzędnym obowiązkiem właściwego w sprawie organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony w konkretnej sprawie powinien być przyznany.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał jednoznacznie trafnych ustaleń, co do możliwości przyznania legitymacji procesowej Państwowemu Gospodarsku Leśnemu Lasy Państwowe reprezentowanemu przez zarządcę terenu objętego spornym zezwoleniem Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w postępowaniu prowadzonym z wniosku Uniwersytetu w B. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...]. Skoro więc ww. decyzja jest wydawana na wniosek zainteresowanego (art. 56 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody) i uprawnia do podejmowania czynności (działań) wbrew zakazom określonym w tej ustawie, tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia – na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody – zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do roślin objętych ochroną gatunkową jest jedynie wnioskodawca, a więc odwołującemu się jako zarządcy nie przysługuje interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zaskarżeniu tej decyzji pierwszoinstancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego, że w sprawie toczącej się na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 oraz ust. 7, jak również art. 15 ust. 1 pkt 3, 5, 13, 15, 24, ust. 5, 6 i 8 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, 6 ustawy o ochronie przyrody, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada jedynie wnioskodawca, na którego nałożono w decyzji organu pierwszej instancji określone tam obowiązki prawne.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że przepisy, które stanowiły podstawę wydania decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie są źródłem żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego, jak również odstąpienia od wybranych zakazów, obowiązujących w rezerwacie przyrody i w żadnym wypadku nie tworzą obowiązków dla odwołującego się.

Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja wskazująca na ustawowe kompetencje Nadleśniczego w zakresie gospodarki leśnej wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach czy też kwestia bezpośredniego zarządzania przez ten podmiot lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych, a więc wykonującego prawa właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa w strukturach Lasów Państwowych (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach) w żadnym wypadku nie zmienia wyżej wyrażonego poglądu o braku interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji przez odwołującego się.

Co już wyżej wyraźnie zaznaczono, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Niewątpliwie przywoływane przez Sąd pierwszej instancji normy art. 35 ust. 1 jak i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego pozwalającego na uznanie skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wykazał się wyłącznie interesem faktycznym. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiotu strony nie ma podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspakajania interesu publicznego - patrz wyroki NSA z dnia: 27.11.1999 r. sygn. akt IV SA1285/98 npubl.; 13.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2292/15 publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. To właśnie na potrzebie ochrony interesu publicznego – Skarbu Państwa swoje stanowisko opiera Sąd pierwszej instancji, wskazując na możliwość przyznania skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu. Stanowisko to nie może zostać zaakceptowane, albowiem w sprawie decyzje wydawały kompetentne organy ochrony środowiska działające w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej i realizuje zadania dotyczące polityki ochrony środowiska w zakresie zarządzania ochroną przyrody, podobnie jak Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – centralny organ administracji rządowej ds. ochrony środowiska oraz ochrony przyrody podległy Ministrowi Środowiska. Oba te organy koncentrujące się w odpowiednim zakresie na potrzebie ochrony środowiska i ochrony przyrody zobowiązane są w szczególności do wydawanie decyzji i postanowień wynikających z ustawy o ochronie przyrody, w tym w szczególności zobowiązane są do współudziału w realizacji polityki ochrony środowiska, jak i zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy.

Poza tym podkreślić należy, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie wyklucza podejmowania działań wynikających z ustawy o lasach, albowiem decyzja pierwszoinstancyjna nie ogranicza możliwości realizowania zadań nałożonych na skarżącego przepisami ustaw o ochronie przyrody czy ustawy o lasach. W żadnym wypadku decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. nie wyklucza przecież możliwości realizacji zadań ustawowych wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy o lasach.

Jednocześnie na marginesie czynionych rozważań podkreślić należy, iż działania na które zezwolono decyzją pierwszoinstancyjną, mają na celu lepsze rozpoznanie zasobów przyrodniczych i w istocie przyczyniają się do realizacji celów ochrony przyrody określonych w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Tak więc nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżący uzyskał wyniki badań prowadzonych przez wnioskodawcę na zasadach ogólnych wynikających z przepisów ustawy z 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), celem zabezpieczenia odnalezionych stanowisk przed potencjalnymi szkodami, jakie mogłyby powstać w siedliskach tych porostów na skutek prowadzenia gospodarki leśnej.

Dotychczasowe rozważania wskazują, iż zasadnie wydano w tej sprawie postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania, gdyż już z treści odwołania w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wynikało, że wnoszący je nie ma interesu prawnego. Natomiast Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia wadliwie uznał, że w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia art. 28 i art. 134 k.p.a. skutkującego zastosowaniem podstawy eliminacji zaskarżonego postanowienia opartej na normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Dlatego też zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, opisany w punkcie 1 petitum wniesionego środka odwoławczego, naruszenia prawa materialnego art. 134 k.p.a. (stanowił podstawę materialno-prawną wydanego postanowienia) poprzez nieprawidłowe zastosowanie, jak i zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób opisany w zarzucie nr 2 wskazanym w petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że organ odwoławczy nie wykazał, że skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co było oczywiste i wynikało wprost z zakresu postępowania administracyjnego, a także poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zamiast art. 134 k.p.a., podczas gdy skutek dla skarżącego w takim przypadku byłby dokładnie taki sam, w postaci nierozpatrzenia odwołania, tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż w tej sprawie prawidłowość wydanego w sprawie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. winna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do zastosowania konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako całkowicie niezasadnej. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie skutecznie zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną i usprawiedliwionymi zarzutami doprowadziło do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej przedstawione rozważania jednoznacznie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wskazują, iż odwołujący się nie był stroną przedmiotowego postępowania prowadzonego z wniosku Uniwersytetu w B. o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną na obszarze gruntów zarządzanych m.in. przez Nadleśnictwo [...]. To zaś uzasadniało przyjęcie, wobec podmiotu który nie legitymował się przymiotem strony, konstrukcji prawnej z art. 134 k.p.a., co w konsekwencji właściwie zastosował organ odwoławczy wydając w tym zakresie zaskarżone postanowienie, w pełni odpowiadające prawu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania sądowego (koszty te odnosiły się w tej sprawie wyłącznie do postępowania kasacyjnego).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.