Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2541/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 754/19 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. znak WI-I.7840.2.29.2019.JL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 754/19 oddalił skargę S. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 kwietnia 2019 r., znak WI-I.7840.2.29.2019.JL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr 187/6740.1/2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji pn: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, usługami, stacją transformatorową, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., elektryczną i teletechniczną, c.o. i c.w.u., wentylacyjną oraz instalacją oddymiania garaży), zewnętrznymi odcinkami instalacji wewnętrznych (kanalizacji opadowej oraz kanalizacji sanitarnej), infrastrukturą techniczną (odcinkiem kanalizacji opadowej wraz ze studzienkami drogowymi), wjazdem i drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...] oraz rozbudową odcinka drogi serwisowej (działki nr [...], [...], [...], [...]) na szerokości działek nr [...], [...],[...] obr. j.w. przy ul. [...] /[...] w [...] ".

Po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r., znak WI-I.7840.2.29.2019.JL, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., nr AU-2/6730.2/2208/2016 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r., nr SKO.ZP/415/116/2017 w części dotyczącej ochrony przyrody uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, realizacja inwestycji na terenie dla którego wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy powinna odbywać się według ustalonych w tej decyzji warunków, które zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy są przedmiotem oceny poprawności przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przyjętych przez inwestora rozwiązań.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego niezgodności szerokości elewacji frontowej z zapisami ww. decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że główny wjazd na teren inwestycji (działki nr [...], [...], [...] obr. [...]) odbywać się będzie od strony północnej - ul. [...]. W załączniku Nr 1 do decyzji z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy wyznaczono szerokość elewacji frontowej od ul. [...], która ma wynosić 13 m (+/-1 m). W projekcie budowlanym szerokość ww. elewacji frontowej wynosi 12,92 m, co jest zgodne z zapisem decyzji o warunkach zabudowy. Zatem, zdaniem organu II instancji, twierdzenie skarżącego, że elewacja frontowa w projekcie budowlanym zaprojektowana została od strony zachodniej jest bezzasadne. Inwestor miał prawo jedną z działek przeznaczyć na wykonanie drogi technologicznej, skąd odbywać się będzie wjazd do garażu podziemnego, czy też wejścia do poszczególnych budynków, jednakże główny wjazd na teren inwestycji znajduje się od strony północnej - ul. [...]. Ponadto dołączona do odwołania kopia decyzji o warunkach zabudowy dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Z jej warunków jednoznacznie wynika, że wjazd na teren ww. działek odbywać się będzie bezpośrednio z działki drogowej, jaką jest ul. [...].

W kwestii zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych, organ odwoławczy uznał, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wskaźnik liczby miejsc postojowych, wynoszący 20 miejsc postojowych: na 100 osób zatrudnionych oraz 1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, zgodnie z "Programem obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr LIII/723/12). Stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że obiekt posiadać będzie 144 mieszkania, które wymagać będą, zgodnie z powyższymi wskaźnikami, zapewnienia 173 miejsc postojowych, lokal usługowy w którym przewidziano zatrudnienie 5 osób - 1 miejsce postojowe. Projekt przewiduje realizację 175 miejsc postojowych, w tym: 26 w parterze budynku "A", 85 w garażu podziemnym budynku "B", 64 w garażu podziemnym budynku "A" oraz 2 miejsca postojowe zewnętrzne. W ramach ww. miejsc postojowych zaprojektowano również odpowiednią ilość miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

W kwestii zarzutu dotyczącego braku sporządzenia analizy przesłaniania i zacieniania nieruchomości skarżącego tj. działki nr [...], położonej po stronie wschodniej planowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem projektanta, działającego na rzecz inwestora, jest ustalenie wpływu projektowanej inwestycji na zapewnienie naturalnego oświetlenia budynków sąsiadujących z planowaną inwestycją. Zdaniem organu, obowiązek ten został spełniony, wykonana została analiza nasłonecznienia (rys. 002 oraz 003) oraz przesłaniania (rys. 004) dla obiektów istniejących na sąsiednich działkach. Działka skarżącego w chwili obecnej jest niezabudowana. Z akt sprawy wynika, że skarżący stara się o wydanie decyzji lokalizacyjnej umożliwiającej zabudowę jego działki. Celem sprawdzenia, czy realizacja spornej inwestycji nie utrudni zagospodarowania działki skarżącego, wykonana została analiza przesłaniania oraz nasłonecznienia hipotetycznie zabudowanej działki nr [...] i dołączona do akt sprawy. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, materiał dowodowy został uzupełniony o "linijkę słońca" obrazującą położenie cienia w dniach równonocy (21 marca i 21 września) od projektowanej zabudowy. Wynika z niej, że działka skarżącego posiada niegraniczone nasłonecznienie w godz. od 7°° do 13°°. Zatem organ II instancji uznał, że inwestycja na działkach nr [...], [...], [...] nie ograniczy przyszłych zamierzeń skarżącego, biorąc pod uwagę przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285, ze zm.).

Odnośnie do zarzutu dotyczącego niespójności pomiędzy planowaną powierzchną użytkową garaży, zespołów parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą wskazaną w dokumentacji, a ww. powierzchnią wskazaną w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia garaży wynosi 3272,52 m2, powierzchnia miejsc parkingowych zewnętrznych - 25,89 m2 oraz powierzchnia dróg dojazdowych wraz z rampami zjazdowymi do garaży - 774,21 m2, zatem łączna powierzchnia garaży, parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą wyniesie 4977,15 m2 (opis do projektu zagospodarowania terenu pkt 5.10). Ponieważ parametry te nie przekraczają wartości wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 56b rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), zatem przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W kwestii dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dot. art. 97 § 1 pkt 4, art. 6, 7, 8, 10, 11, 75, 77, 80, 81, 107 § 3 k.p.a., organ II instancji podkreślił, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zostały ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie zebranej dokumentacji. Organ odwoławczy nie potwierdził również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 k.p.a., ponieważ wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedzone było rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego w decyzji z dnia 28 listopada 2018 r. Zatem, w ocenie organu II instancji, uzasadnienie faktyczne i prawne w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, z zachowaniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie potwierdził zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ponieważ skarżący, uznany za stronę przedmiotowego postępowania, aktywnie w nim uczestniczył, czego dowodem są liczne pisma z uwagami i zastrzeżeniami kierowane do organu l instancji.

W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że skarga do WSA w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji o innych parametrach, niż określone w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 grudnia 2016 r. w oparciu o którą wykonany został projekt budowlany, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu.

W konkluzji organ II instancji wskazał, że dokonana weryfikacja materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, potwierdza ustalenia organu l instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy, a także warunków zawartych w art. 32 ust. 4 ustawy, gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań, organ uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdził także, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto, projektowana inwestycja nie oddziałuje na obszar natura 2000 w myśl art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący, kwestionując prawidłowość jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że inwestycja realizowana jest w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, z uwagi na brak dla tego terenu planu miejscowego. Zgodnie z decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która posiada walor ostateczności, w jej załączniku Nr 1 jako elewację frontową wskazano elewację od strony ul. [...], wyznaczając jej szerokość na 13 m (+/-1 m). W projekcie budowlanym szerokość ww. elewacji frontowej wynosi 12,92 m, co jest zgodne z zapisem ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenie skarżącego, że elewacja frontowa w projekcie budowlanym zaprojektowana została od niewłaściwej strony i jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy jest bezzasadne. Sąd wskazał, że jak wynika z projektu, główny wjazd na teren inwestycji (działki nr [...], [...], [...] obr. [...]) odbywać się będzie od strony północnej - ul. [...], a zatem trafnie stwierdził organ, że inwestor miał prawo jedną z działek przeznaczyć na wykonanie drogi technologicznej, skąd odbywać się będzie wjazd do garażu podziemnego, czy też wejścia do poszczególnych budynków. Główny wjazd na teren inwestycji znajduje się jednak od strony północnej tj. ul. [...].

Sąd I instancji dodał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, dotyczą ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji i nie mają żadnego znaczenia dla określenia, która elewacja jest elewacją frontową dla przedmiotowej inwestycji.

W kwestii zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych Sąd I instancji stwierdził, że z projektu jednoznacznie wynika, że dla planowanego zamierzenia przewidziana jest liczba miejsc parkingowych zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, a w ramach ww. miejsc postojowych zaprojektowano również odpowiednią ilość miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, które znajdują się w dogodnej dla niepełnosprawnych lokalizacji tj. w pobliżu dźwigów windowych. Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis nie nakazuje natomiast realizować miejsc postojowych na powierzchni działki budowlanej, a zatem to, że większość miejsc parkingowych zaprojektowana została w garażu podziemnym, nie narusza zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i przepisów techniczno-budowlanych.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że projekt budowlany jest zgodny także w zakresie pozostałych parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy, ponadto jest kompletny i w zakresie podlegającym kontroli przez organ w myśl art. 35 ust. 1 ustawy jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym spełnione są warunki, o jakich stanowi art. 35 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2020 r. złożył skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Jednocześnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak szczegółowego zbadania wszystkich parametrów projektu budowlanego inwestycji, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi mającymi znaczenie dla sprawy w zakresie ustalenia umiejscowienia elewacji frontowej inwestycji oraz sposobu korzystania z inwestycji przez osoby niepełnosprawne oraz ilości miejsc postojowych przewidzianych w inwestycji,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne obu instancji wskazane w pkt 1 powyżej, skarga powinna zostać uwzględniona.

Wskazał, że istotny wpływ naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych wyżej przepisów na wynik sprawy sądowoadministracyjnej polegał na tym, że Sąd I instancji w następstwie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organy stanu faktycznego, dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwe uznanie że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 stycznia 2019 r., jest zgodny z postanowieniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo, że różni się on umiejscowieniem elewacji frontowej inwestycji,

- art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy w zw. z § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że oświadczenie projektanta spełnia wymaganie określenia w projekcie budowlanym, w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskazania sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich,

- art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie że w projekcie budowlanym uwzględniono potrzebną liczbę miejsc postojowych dla użytkowników stałych i okresowych, oraz miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącego, podczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego w oparciu o projekt budowlany praktycznie wykluczy możliwość zabudowy przez skarżącego nieruchomości stanowiącej jego własność.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 754/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w innym składzie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty stosownie do art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku szczegółowego zbadania wszystkich parametrów projektu budowlanego i błędnemu ustaleniu stanu faktycznego w zakresie ustalenia umiejscowienia elewacji frontowej, sposobu korzystania z inwestycji przez osoby niepełnosprawne oraz ilości miejsc postojowych. Tymczasem analiza akt niniejszego postępowania pozwala stwierdzić, że organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy architektoniczno-budowlane prawidłowo zweryfikowały podane przez skarżącego okoliczności dotyczące elewacji frontowej i słusznie przyjęły, że wiążące w tym zakresie są ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, która nie została w żaden sposób zakwestionowana i pozostaje w obrocie prawnym. Zgodnie z tą decyzją główny wjazd na teren działki inwestycyjnej odbywa się od strony północnej tj. ulicy [...]. Dlatego też zgodnie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęto, że front działki, to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę i tak też została zaprojektowana kwestionowana inwestycja. Nie zmienia tej oceny zaprojektowanie drogi technologicznej, z której odbywać się będzie wjazd do garażu podziemnego, czy też wejście do poszczególnych budynków. W dalszym ciągu główny wjazd na działkę odbywać się będzie od strony ul. [...]. Stad też prawidłowo zaprojektowano elewację frontową od strony tej drogi. Organy dokonały również niezbędnej kontroli przedłożonego projektu budowlanego, pod względem ilości zaprojektowanych miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych i nie stwierdziły w tym zakresie żadnych uchybień. Należy w tym miejscu zauważyć, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II GSK 795/18, LEX nr 3062961). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mających znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, a z taką sytuacją jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie prawa przez organy administracji skarga powinna zostać uwzględniona. Powołany przepis należy do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutu opartego o naruszenie tego przepisu powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszony zostały przepis art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Jednocześnie brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone, tego jednak skarga kasacyjna nie zawiera.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w odmiennym usytuowaniu w projekcie budowlanym elewacji frontowej w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w zatwierdzonym projekcie budowlanym elewację frontową stanowi ta część budynku, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę budowlaną tj. od strony ul. [...], od tej strony wyznaczona został również nieprzekraczalna linia zabudowy. Brak jest zatem podnoszonej przez skarżącego sprzeczności pomiędzy tymi decyzji, a w konsekwencji naruszenia powołanych w zarzucie przepisów.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy w zw. z § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez błędne uznanie, że projekt budowlany spełnia wymagania w zakresie wskazania sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Należy zauważyć, że weryfikacja projektu budowlanego odbywa się w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy, który to przepis zarazem określa zakres postępowania w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego tj. badania zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. Powyższa regulacja oznacza, że organ zasadniczo nie ma uprawnienia do merytorycznego badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zasadą bowiem jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy). Przepis art. 35 ustawy przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy projekt budowlany składa się m.in. z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego. W wyniku nowelizacji art. 35 tej ustawy (art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do przepisów prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zmiana ta spowodowała, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały ograniczone w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego do kompetencji organu obejmującej sprawdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast sprawdzanie zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 2089/18 wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1535/13; wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3103/14).

Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne uznanie, że w projekcie budowlanym uwzględniono potrzebną liczbę miejsc postojowych dla użytkowników stałych i okresowych oraz miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Powołany § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajduje się w Rozdziale 3 Miejsca postojowe dla samochodów osobowych i brzmi: § 18 1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy § 19-21 rozporządzenia zawierają natomiast szczegółowe wymagania dotyczące usytuowania i wymiarów miejsc postojowych.

Dokonując oceny dokonanej przez skarżącego kasacyjnie wykładni przepisu § 18 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy uznać należy, że jest ona błędna i wykracza poza treść powołanych przepisów. Wskazane rozporządzenie w § 18 określa bowiem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Stanowisko takie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 549/10 i stanowisko to NSA w składzie orzekającym w pełni podziela. Podkreślić również należy, że w ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno- budowlanych, które w sposób obligatoryjny, czy kategoryczny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych obiektach. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w warunkach zabudowy, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. Dodać należy, że organy architektoniczno-budowlane dokonały ustaleń i oceny spełnienia wymogów określonych w § 18 rozporządzenia uznając, że wskazany przez inwestorów sposób zabezpieczenia miejsc postojowych nie narusza postanowień tego przepisu. Stanowisko to należy uznać za usprawiedliwione w warunkach niniejszej sprawy. Przepis § 18 rozporządzenia jest przepisem nieostrym, brak w nim wskazania określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19-21 nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena więc spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Przyjęta w projekcie budowlanym liczba miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych nie narusza wskazanych przepisów. Także przyjęcie, że w lokalach użytkowych zatrudnione będzie około 5 osób nie oznacza, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że taki sposób określenia liczby zatrudnionych osób, pozwala na dowolność w zakresie ustalania miejsc postojowych. Wskaźnik liczby miejsc postojowych wynoszący 20 miejsc postojowych: na 100 osób zatrudnionych oraz 1,2 miejsca postojowego na jedno mieszkanie został określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i jest zgodny z "Programem obsługi parkingowej dla miasta Krakowa" (uchwała z dnia 29 sierpnia 2012 r., Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa). Zatem zasadnie przyjęto, że na około pięć osób zatrudnionych w lokalach użytkowych wymagane jest jedno miejsce postojowe. Dopiero zatrudnienie kolejnych 5 osób, czyli łącznie 10 osób wymagałoby zaprojektowania kolejnego miejsca postojowego.

Chybiony także jest zarzut kasacyjny naruszeni art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że projekt budowlany zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich, w sytuacji gdy wyklucza zabudowę działki skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Fakt niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, może mieć miejsce tylko wtedy gdy planowany obiekt naruszałby w tej mierze konkretne przepisy. Dokonana przez organy architektoniczno-budowlane wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy była zatem prawidłowa.

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze prawniczej wielokrotnie podkreślano, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15, LEX nr 2315648). Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości (ogranicza światło, widok, emituje hałas, powoduje zwiększony ruch drogowy). Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1626/18, LEX nr 3173524). Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 ustawy (każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1010/18, LEX nr 3059113).

W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał należytej oceny jego uzasadnionych interesów. Wbrew tym twierdzeniom, organ dokonał sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i nie stwierdził ich naruszenia. Natomiast skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych konkretnych przepisów prawa materialnego, które przedłożony projekt zagospodarowania działki narusza, za wyjątkiem normy ogólnej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.