Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2696/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 121 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: WSA Bogusław Cieśla WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi N. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez N. Z., zwaną dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny i obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 29 sierpnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (dalej także "PPIS w T.") zwrócił się do skarżącej z upomnieniem Nr [...] i wezwaniem, aby stawiła się we wskazanej lub wybranej przychodni wraz z małoletnim synem S. Z., w celu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym polegającego na ustaleniu indywidualnego programu szczepień ochronnych i poddania dziecka szczepieniom ochronnym w ciągu siedmiu dniu od dnia doręczenia upomnienia. Obowiązkiem szczepień ochronnych objęte były: gruźlica, wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, inwazyjne zapalenie Haemophilus influenzae typu b, poliomyelitis, odra, świnka i różyczka. PPIS w T. pouczył także skarżącą o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

3. Z uwagi na stwierdzenie, że skarżąca jako prawny opiekun małoletniego S. Z. nie dopełniła obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, PPIS w T. wnioskiem z 21 listopada 2017 r. wniósł do Wojewody [...] o nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony tego samego dnia.

4. Działając na podstawie ww. wniosku PPIS w T., Wojewoda [...] postanowieniem o znaku [...] z [...] grudnia 2017 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500,00 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku poddania małoletniego syna S. Z. (urodzonego [...] grudnia 2014 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] listopada 2017 r. Równocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do uiszczenia grzywny w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia, a także do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia r. Dodatkowo Wojewoda obciążył skarżącą opłatą w wysokości 50,00 zł za czynności egzekucyjne.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 119 § 1 w związku z art. 20 § 1 pkt 1, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Wojewoda [...] podkreślił też, że obowiązek poddania małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym nałożony jest na prawnych opiekunów dzieci przez art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151, dalej w skrócie: "ustawa o zapobieganiu zakażeniom").

5. Pismem z 12 stycznia 2018 r. zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie:

art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS w T. w dniu [...] listopada 2017 r. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji;

art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie nieistnienia w dniu wydania zaskarżonego postanowienia obowiązku objętego postępowaniem egzekucyjnym;

art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej "k.p.a."), poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku;

art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia postanowienia;

art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak powiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości.

6. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Zdrowia postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 roku. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 i art. 17 § 1 u.p.e.a.

W ocenie Ministra Zdrowia postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Organ przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącej co do naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. a także art. 119 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 29 § 2 w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a.

W szczególności Minister Zdrowia odniósł się do zarzutów skarżącej niezbadania przez Wojewodę dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wystawienia tytułu wykonawczego, a także nieistnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 z późn. zm.;, dalej "ustawa o prawach pacjenta") pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wyrażenia takiej zgody. Również przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie podważa tego obowiązku.

Organ odrzucił również stanowisko skarżącej kwestionującej kompetencje PPIS w T. do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. W tym zakresie Minister Zdrowia wyjaśnił, że PPIS w T. nie działał jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...].

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, Minister Zdrowia stwierdził, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zakażeniom oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753, z późn. zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące wykonawcami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.

Zdaniem organu niezasadny był również zarzut skarżącej, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletni S. Z. nie miał wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Organ stwierdził, że to na skarżącej, jako matce małoletniego dziecka spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza, ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, a ponadto złożyła oświadczenie o odmowie zgody na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W tym stanie rzeczy czynności Wojewody były w pełni zasadne.

Minister Zdrowia nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez Wojewodę art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącym braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Organ wskazał, że kwestia relacji między wykonaniem badania kwalifikacyjnego i szczepień została wyjaśniona w uzasadnieniu postanowienia Wojewody, a nadto skarżąca była informowana przez PPIS w T. o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ nie doszukał się również naruszenia przez Wojewodę art. 10 i 81 k.p.a. wskazując, że trafność zarzutu tego rodzaju uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 10 października 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania jak również zasądzenie od wierzyciela na rzecz N. Z. zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, opłaty egzekucyjnej w wysokości 50 zł, kosztów egzekucyjnych w kwocie 50 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 11,60 zł.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym:

naruszenie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności ustalenia dokładnego stanu faktycznego i przyjęcie przez organ egzekucyjny, że zobowiązana nie wykonała szczepienia ochronnego, w sytuacji gdy PPIS w T. złożył wniosek egzekucyjny świadczenia niepieniężnego przedstawiając nieaktualne dane dotyczące szczepienia dziecka,

naruszenie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że brak aktualnej informacji dotyczącej szczepienia dziecka zobowiązanej należy rozstrzygnąć na niekorzyść zobowiązanej, w sytuacji, gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygnięte na korzyść zobowiązanej;

naruszenie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 125 u.p.e.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie przez organ egzekucyjny postępowania, w sytuacji gdy wątpliwość co do szczepienia winna być rozstrzygnięta na korzyść zobowiązanej;

naruszenie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie stronie w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

naruszenie art. 34 § 1 i § 4 w związku z art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przyjmując za podstawę faktyczną okoliczności podane przez wierzyciela, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sytuacji, gdy organ egzekucyjny winien przed wydaniem zaskarżonego postanowienia rozpoznać zarzuty strony co do wydanego tytuły wykonawczego;

naruszenie art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 14 § 1 k.p.a. w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wszczęcie postępowania egzekucyjnego na podstawie błędnie uzasadnionego wniosku egzekucyjnego, w sytuacji gdy składający wniosek egzekucyjny wierzyciel winien w uzasadnieniu wniosku podać w sposób bezsporny i bezstronny okoliczności, z których wywodzi, że obowiązku zaszczepienia dziecka nie wykonano;

naruszenie art. 27 §1 pkt. 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i brak dokładnego określenia w tytule egzekucyjnym obowiązku a posłużenie się jedynie ogólnymi określeniami;

II. naruszenie przepisów materialnoprawnych, w tym:

naruszenie art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom poprzez jego naruszenie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennego u dziecka zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który to dokument nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa;

naruszenie art. 17 ust. 10 pkt. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom w związku z § 3 pkt. 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienia dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ egzekucyjny, że obowiązek określony przez wierzyciela istnieje, w sytuacji, gdy wierzyciel nie przedstawił w sposób kategoryczny, że zobowiązana uchyla się od obowiązku zaszczepienia dziecka, a takie stanowisko przyjął na podstawie informacji pochodzącej od placówki medycznej nie będącej świadczeniodawcą usług medycznych względem dziecka zobowiązanej, a co wynika z faktu, że dziecko nie jest świadczeniobiorcą usług Podstawowej Opieki Zdrowotnej i niemożliwe jest ustalenie przez wierzyciela egzekucyjnego faktu zaszczepienia lub niezaszczepienia dziecka zobowiązanej.

8. Odpowiadając w dniu 20 listopada 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia k.p.a. organ wskazał, że w przedstawionych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, że przyczyna dla której szczepienie nie zostało wykonane – została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji. Organ wskazał, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego małoletniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

10. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku znak: [...], nakładające na skarżącą N. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] listopada 2017 r., nr nr [...]

11. Sąd zobowiązany jest podkreślić, że bezpośrednią podstawę prawną ww. aktów stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Z kolei zgodnie z art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie (...).

Należy przy tym podkreślić, że zobowiązanemu (-ej) służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Ponadto, zobowiązanemu (-ej) służy odrębne prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).

Ponadto, grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a., m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Takie okoliczności wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem S. Z. (ur. [...] grudnia 2014 r.), a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny był w pełni upoważniony do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Tym samym formułowany przez skarżącą zarzut działania przez organy sanitarne niezgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., a przez to naruszenia określonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (zarzut ad 1a), Sąd uznał za niezasadny.

12. Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skarżącej Sąd wziął po uwagę także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom. Z przepisu tego wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią.

Wykonanie wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu zakażeniom zamieszczone w rozdziale IV ustawy – poświęcone szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest przy tym prowadzone w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy o zapobieganiu zakażeniom nie można, tj. nie ma podstaw, do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W tym więc kontekście twierdzenie skarżącej o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku, a przez to o nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody ze względu na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (zarzut zawarty w zażaleniu), jest logicznie sprzeczne z treścią ustawy i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.

13. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wskazany ustawowy obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym i czynności składające się na realizację tego obowiązku znalazły rozwinięcie w przepisach wykonawczych do ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm., dalej "rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r."). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (vide: art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r.

Należy też podkreślić, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu zakażeniom, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi regulację o charakterze wyjątku od reguły (lex specialis) w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta.

Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). Nie sposób więc uznać za trafne obu wymienionych w pkt. II skargi zarzutów naruszenia prawa materialnego (zwłaszcza punkt II.a, według oznaczeń przyjętych w niniejszym uzasadnieniu).

W tym miejscu Sąd uważa też za niezbędne podkreślenie, że całkowicie bezzasadny jest zarzut skarżącej, że działanie organów administracji, uwzględniające Program Szczepień Ochronnych na określony rok ogłoszony w formie komunikatu, pozostaje w sprzeczności z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (zarzut w powołanym wyżej punkcie II.a). Obowiązek wykonania szczepień wynika nie z ww. komunikatu lecz ze wskazanych wyżej norm wynikających jednoznacznie z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu zakażeniom (...). Przepisy tej ustawy znajduję przy tym mocne uzasadnienie w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Natomiast sposób wykonania obowiązków w zakresie szczepień uregulowany jest w ustawie z dnia 6 listopada o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Ustawowe upoważnienie dla Ministra Zdrowia do wydania Programu Szczepień Ochronnych zawarte jest wprost w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, a dodatkowo w § 5 powołanego rozporządzenia. Twierdzenie o niezgodności działań organów administracji w rozpatrywanej sprawie z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa jest całkowicie nietrafne.

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, natomiast odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Należy podkreślić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącej wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie dostarczyła też organom sanitarnym dokumentu, który potwierdzałby, że skarżąca wykonała obowiązek przewidziany w przedstawionych przepisach i zaszczepiła swojego syna. W tym kontekście zarzuty ad 1b i 1c ze skargi złożonej do Sądu o nierozstrzygnięciu wątpliwości faktycznych na korzyść skarżącej (art. 7a k.p.a. i powiązane przepisy u.p.e.a.) należało uznać za nieuzasadnione. W prowadzonym postępowaniu organy właściwe dla spraw sanitarnych nie działały i nie mogły działać na podstawie domniemań co do faktów. Organy administracji działały na podstawie informacji od placówki medycznej, według której w przewidzianym terminie skarżąca nie wykonała ustawowego obowiązku szczepienia. W przypadku zaś wyboru innej placówki medycznej upoważnionej do dokonania szczepienia na skarżącej ciążył obowiązek zawiadomienia organów sanitarnym o wykonaniu obowiązku. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie egzekucyjne toczyło się już po doręczeniu skarżącej upomnienia z 29 sierpnia 2017 r.

W efekcie zaniechań skarżącej, jej dziecko nie otrzymało szczepionki zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO), natomiast po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny.

Nie może zatem być wątpliwości, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

Analiza ustawowego, a nawet szerzej – systemowego umocowania dla powołanego rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i treści zawartych w nim przepisów, a także dla niewątpliwego prawnego charakteru Programu Szczepień Ochronnych prowadzą do wniosku, że argumenty skarżącej nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie, a przez to nie mogły być uwzględnione przez Sąd.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, wymagał bezwzględnego wykonania. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

14. Odnosząc się do szczegółowych kwestii sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organy właściwe w sprawie, w tym do naruszenia art. 34 w zw. z art. 18 u.p.e.a., należy stwierdzić, że kwestia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego rozstrzygana była w odrębnym postępowaniu, a ostateczna decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa jest prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 2695/18. Sąd pozostawia wskazany zarzut bez rozpoznania w niniejszej sprawie.

15. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, Sąd wskazuje zaś, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy; przy czym: na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby organ drugiej instancji uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś organ pierwszej instancji informował skarżącą o konieczności wykonania szczepień u syna, pod rygorem zastosowania środków egzekucyjnych.

16. Mając na względzie wskazane przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Sąd uznał za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia; stwierdził również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.

17. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.