Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2 , art. 136 par. 1, art. 15,  art. 217, art. 219, art.7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 marca 2019 r., M. P. oraz M. P.1 (dalej jako: "skarżące"), powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 - dalej jako "ustawa"), wystąpiły o wydanie zaświadczenia dla dz. [...] obr. [...] przy al. [...] w K., o pow. [...] ha, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., powtórnie odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Skarżące powyższe postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20, uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r.

Jako powód uchylenia podał, że organy nie dokonały stosownych ustaleń w sprawie, gdyż nie odniosły się do faktu wydzielenia 8 lokali mieszkalnych i powierzchni, o której mowa w art. 1a ustawy oraz nie zbadały wskazanych przez skarżące dowodów:

1) dokumentacji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku usługowego o charakterze biurowym na funkcję mieszkalną", zawierającą część opisową oraz graficzną obejmującą rzuty lokali mieszkalnych, sporządzoną przez mgr inż. arch. M. B. mgr inż. M. G. z września 2016 r. zgodnie z którą wydzielono w budynku usługowo biurowym: łącznie pow. [...] m2 lokali mieszkalnych (9 lokali mieszkalnych), łącznie pow. [...] m2 lokal biurowy (1 lokal niemieszkalny), łącznie pow. [...] m2 powierzchnie użytkowe,

2) dokumentacji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych sutereny na poziomie -1 i piwnicy na poziomie -2 na komórki lokatorskie w budynku mieszkalno-usługowym", zawierającą część opisową oraz graficzną obejmującą rzuty lokali mieszkalnych w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń sutereny i piwnicy na pomieszczenia przynależne do lokali mieszkalnych w budynku skarżących, sporządzoną przez mgr inż. arch. M. B., mgr inż. M. G. ze stycznia 2017 r., zgodnie z którą wydzielono w budynku usługowo biurowym: łącznie pow. [...] m2 komórki lokatorskie na cele mieszkalne, łącznie [...] m2 lokal gospodarczy na potrzeby na cele niemieszkalne,

3) zgłoszenia z dnia 20 września 2016 r., złożonego przez skarżące do Prezydenta Miasta K. - dotyczącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane - organ nie wniósł sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania,

4) zgłoszenia z dnia 20 stycznia 2017 r., o zamiarze zmiany sposobu użytkowania części obiektu, tj. sposobu korzystania z pomieszczeń sutereny i piwnicy na powierzchnie przynależne do lokali mieszkalnych w budynku mieszkalno-usługowym,

5) zaświadczenia nr [...], z dnia 24 sierpnia 2016 r. oraz nr [...] z dnia 26 września 2016 r., wydanego przez Prezydenta Miasta K., w których organ ten potwierdził zgodność zamierzenia skarżących z m.p.z.p.,

6) decyzji nr [...], z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] Prezydenta Miasta K., którą organ ten orzekł o zmianie głównej funkcji budynku z biurowej na mieszkaniową, a w miejsce użytku Bi - inne tereny zabudowane o pow. [...] ha orzekł o wpisaniu użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe o pow. [...] ha - ww. zmiany zostały ujawnione w rejestrze gruntów i księdze wieczystej nieruchomości,

7) wydruku księgi wieczystej [...], w której w dziale I - oznaczenie nieruchomości dla działki wpisany jest sposób korzystania "B - tereny mieszkaniowe" dla budynki przeznaczenie budynku "110 - budynki mieszkalne" i "104 - zbiorniki, silosy i budynki magazynowe",

8) decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2017 r. nr [...] zmieniającej wymiar podatku od nieruchomości za rok 2017, w której jako powierzchnię usługową związaną z działalnością gospodarczą wskazano [...] m2 z [...] m2 powierzchni budynku,

9) zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały M. P.2 z dnia 23 grudnia 2016 r., M. P. z dnia 3 lipca 2018 r. oraz M. P.1 z dnia 3 lipca 2018 r.,

10) decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., w której stwierdza się wygaśnięcie uprzedniej decyzji z [...] listopada 2004 r. dla budynku administracyjno-biurowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że zadaniem organów ponownie orzekających będzie ustalenie powierzchni, o której mowa w art. 1a ustawy i odniesienie się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Jeżeli w wyniku prawidłowo i kompleksowo poczynionych ustaleń organ dojdzie do przekonania, że dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości a jej powierzchnia użytkowa (budynków mieszkalnych), wynosi co najmniej 70% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na spornym gruncie lub jeśli nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym, a ma to wynikać z całości materiału zgromadzonego w sprawie, organ wyda stosowne zaświadczenie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Prezydent Miasta K., po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.

W uzasadnieniu organ I instancji wywiódł, że w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zwrócił się do skarżących z prośbą o udostępnienie nieruchomości celem potwierdzenia faktu wykorzystywania jej na cel mieszkaniowy, jednakże pismo to wróciło do nadawcy z adnotacją "pracownik odmówił przyjęcia przesyłki", zaś ponownie wysłana korespondencja, pomimo jej awizowania, również nie została odebrana. Nie miał zatem możliwości sprawdzenia, czy faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości została dokonana, przy czym - wedle jego wiedzy - w dalszym ciągu wykorzystywana jest ona na cele prowadzenia działalności gospodarczej (najem powierzchni biurowej). Stąd w tej sytuacji nie jest możliwe wydanie zaświadczenia.

Skarżące wniosły zażalenie na postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 - dalej "ustawa"), uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu zasługuje na uwzględnienie, skoro strony uchybienie terminu uzasadniły złą sytuacją zdrowotną rodziny, kwarantanną oraz śmiercią osoby bliskiej w związku z zachorowaniem na COVID-19.

Z kolei przechodząc do meritum sprawy Kolegium zwróciło uwagę, że ustalenia organu I instancji sprowadzają się jedynie do kwestii braku możliwości przeprowadzenia wizji lokalnej budynku, którego celem jest potwierdzenie faktu wykorzystywania tej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Natomiast organ ten nie odniósł się do wszystkich dowodów, które przywołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., ani do wskazanego przez Sąd faktu wydzielenia 8 lokali mieszkalnych.

W odniesieniu do zarzutów zażalenia kwestionujących czynności wizji lokalnej w terenie, organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie - jak wskazał WSA w ww. wyroku - nie stosuje się przepisów art. 217 i art. 218 k.p.a., tj. nie czyni się ustaleń wyłącznie z uwzględnieniem okoliczności wynikających z dostępnych rejestrów czy ewidencji, tym samym wydanie zaświadczenia musi wynikać z całokształtu zebranych dowodów i dokumentów w sprawie. Przepisy procedury administracyjnej nie zawierają zamkniętego katalogu dowodów w związku z powyższym dowodem mogą być także ustalenia czynione za pośrednictwem wizji, której celem będzie potwierdzenie faktu wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe. Zatem jeżeli nieruchomość ta była wykorzystywana już z dniem 1 stycznia 2019 r. na cele mieszkaniowe, to weryfikacja takiego przeznaczenia obecnie nie powinna stanowić problemu dla skarżących. Skarżące winny więc współdziałać z organem administracji w celu czynienia ustaleń faktycznych mających na celu rozpoznanie sprawy zainicjowanej ich wnioskiem.

W końcowej części uzasadnienia organ II instancji, mając na uwadze treść art. 138 § 2 k.p.a. wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien odnieść się do wszystkich dowodów wynikających z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20 oraz ustaleń poczynionych w następstwie wizji w terenie. Jednocześnie podkreślił, iż akta administracyjne powinny odzwierciedlać wszelkie czynności dokonane w sprawie, od wniosku inicjującego postępowanie poprzez wszelkie dowody, o których wspomina WSA. Tymczasem akta przekazane do Kolegium nie obrazują całokształtu materiału dowodowego, bowiem zawierają jedynie zaskarżone postanowienie, kopie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., wniosek stron z dnia 30 listopada 2019 r., akt notarialny z dnia 5 stycznia 2017 r. oraz postanowienia z dnia 22 lipca 2019 r. oraz z dnia 31 grudnia 2019 r.

Skarżące nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, załączając liczną dokumentację mającą - w ich ocenie - potwierdzać, że należąca do nich nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20 w którym wskazano (str. 13 uzasadnienia wyroku) by organ administracji mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy dokonał ustaleń, czy doszło do legalnej (nie faktycznej jak podnosi organ) zmiany sposobu użytkowania spornej nieruchomości , a jej powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych wynosi, co najmniej 70 % pow. użytkowej budynku położonego na spornym gruncie lub jeśli nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. zabudowana była budynkiem mieszkalnym, a zatem brak jest tu zaleceń do przeprowadzania dodatkowych dowodów wskazanych na str. 9 zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postaci "wizji w terenie",

b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i 219 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie uzasadniał zastosowania tego przepisu i pozwalał organowi II instancji rozstrzygnąć sprawę co do istoty, tym bardziej w świetle oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II SA/Sz 197/20,

c) art. 217, 219 k.p.a. i art. 7, 77, 80 k.p.a. przez dowolne ustalenia faktyczne i dowolną ocenę dowodów, błędne ustalenie, że zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania zaświadczenia i że niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez np. przeprowadzenie "wizji w terenie", podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z dokumentów potwierdza, że sporna nieruchomość jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, a dalsze postępowanie dowodowe i prowadzenie wizji w terenie nie jest przewidziane w przepisach o wydawaniu zaświadczeń, a ponadto zmierza jedynie do spowodowania dalszej zwłoki w postępowaniu,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1, 2 i 3, art. 1 a, art. 2, art. 4 ustawy przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i odmowę potwierdzenia przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy w budynku przy al. [...] w K. wydzielono skutecznie 8 lokali mieszkalnych, o czym świadczą m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o samodzielności ww. lokali mieszkalnych, umowa zmiany przeznaczenia nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia 5 stycznia 2017 r., którą zmieniono treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1991 r. znak [...] w zakresie przeznaczenia nieruchomości ustalając jako podstawowy cel zagospodarowania nieruchomości zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. znak [...] Prezydenta Miasta K. w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w której orzekł o zmianie głównej funkcji budynku z biurowej na mieszkaniową, a w miejsce użytku Bi - inne tereny zabudowane o pow. [...] wpisać użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe o pow. [...], ww. zmiany zostały ujawnione w rejestrze gruntów i księdze wieczystej nieruchomości, zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego złożone w kancelarii Prezydenta Miasta K. dnia 20 września 2016 r., zaświadczenie [...] z dnia 23 grudnia 2016 r. o braku sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 20 września 2016 r., zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania pozostałych lokali z dnia 20 stycznia 2017 r., zaświadczenie Prezydenta Miasta K. [...] z dnia 14 marca 2017 r. o braku sprzeciwu wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 20 stycznia 2017 r., a także mając na uwadze, że w świetle przepisów ustawy nie ma znaczenia przeznaczenie danej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy, a zgodnie z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a w niniejszej sprawie powierzchnia wskazanych przez organ II instancji budynków niemieszkalnych: zbiorników, silosów, magazynów, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, zresztą organ II instancji nawet nie odniósł się do powierzchni użytkowej tych budynków,

b) art. 1a ustawy przez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia z powodu położonych na przedmiotowej nieruchomości budynków niemieszkalnych: zbiorników, silosów, magazynów, których powierzchni użytkowej organ II instancji nie ustalił, a których powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a zgodnie z ww. przepisem, przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie,

c) art. 2 ust. 1 ustawy przez jego zastosowanie, podczas gdy ww. przepis stosuje się do gruntów na których położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy (tj. inne niż mieszkalne), których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie, a na gruncie stanowiącym działkę ewidencyjną 139, o pow. 0,5547 ha, położonej przy al. [...] w K. nie ma takich innych budynków, których łączna powierzchnia przekraczałaby 30% wszystkich budynków,

d) art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego zastosowanie, podczas gdy w myśl tego przepisu organ II instancji był związany danymi z rejestru gruntów, w których obiekt na przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest jako budynek o funkcji mieszkaniowej, a grunt jako użytek gruntowy B - tereny mieszkaniowe o pow. [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a nadto o dopuszczenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2021 r. na okoliczność, że nieruchomość gruntowa skarżących zabudowane jest budynkiem mieszkalnym i wykorzystywana na cele mieszkaniowe.

W uzupełnieniu skargi (pisma z 15 listopada 2021 r., 10 stycznia 2022 r. i 26 stycznia 2022 r.) skarżące nadesłały wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...] oddalający apelację Gminy K. od ww. wyroku Sądu Rejonowego oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta K. potwierdzające spełnienie przez lokale mieszkalne o numerach 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 mieszczące się w budynku przy Al. [...] w K. wymagań samodzielnego lokalu. Z kolei przy piśmie z dnia 3 maja 2022 r. przedłożyły potwierdzenie transakcji zwrotu nadpłaty z tytułu użytkowanie wieczystego gruntu uzyskanej w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji zwrócił się z wnioskiem o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta K. odmawiające skarżącym wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w K., stanowiącej własność Gminy Miasto K..

Przyczyną wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego było uznanie, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20 , a ponadto nie przedłożył kompletu dokumentów, które powinny się składać na akta sprawy.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi należy omówić dwie istotne dla tej oceny kwestie –wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oraz przesłanki warunkujące wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ II instancji.

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który opisanym wyżej wyrokiem uchylił postanowienie odmawiające skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej treści wskazując jednocześnie w uzasadnieniu dokładnie jakie dokumenty organ winien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy żądane zaświadczenie może zostać wystawione. Rzeczą organu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. było zatem załączenie do akt sprawy oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wymienionych przez Sąd dokumentów, a następnie dokonanie ich wnikliwej i wszechstronnej oceny, a następnie wydanie rozstrzygnięcia – bądź zaświadczenia o żądanej treści, bądź postanowienia o odmowie jego wydania ze szczegółowym uzasadnieniem, z którego powinno wnikać stanowisko organu w odniesieniu do każdego z wymienionych przez Sąd dokumentów. Jeżeli organ uznał, że konieczne, dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie jest przeprowadzenie oględzin, to skarżące winny mu dokonanie tej czynności umożliwić. W przeciwnym razie narażają się na negatywne konsekwencje w postaci odmowy wydania zaświadczenia.

W ocenie Sądu, konieczność przeprowadzenia oględzin powinna wynikać z uprzedniej analizy dokumentów wskazanych przez Sąd. Jeżeli bowiem okazałoby się, że są one wystarczające do wydania zaświadczenia , to wówczas przeprowadzenie oględzin jawi się jako czynność zbędna.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem organ nie może w dowolny sposób realizować zaleceń co do dalszego postępowania, bądź traktować ich w sposób wybiórczy. Na gruncie badanej sprawy oznacza to, że obowiązkiem organu było oparcie swoich rozważań na wskazanych przez Sąd dokumentach, a dopiero wówczas, gdyby organ uznał, że są one niewystarczające i konieczne jest przeprowadzenie oględzin, mógł podjąć działania w tym kierunku.

Tymczasem organ I instancji zalecenia Sądu całkowicie zignorował i zaniechał realizacji czynności wskazanych przez Sąd, podjął za to starania w kierunku przeprowadzenia oględzin budynku, nie wyjaśniając z jakich względów uznaje, że czynność ta jest konieczna dla ustalenia stanu faktycznego. Postanowienie organu I instancji takich rozważań nie zawiera. Dopiero w piśmie z dnia 19 października 2021 r. organ fragmentarycznie ustosunkował się do dowodów zgromadzonych w sprawie. Pismo to jednak nie stanowi rozstrzygnięcia, zatem stanowisko w nim wyrażone nie może zostać przez Sąd ocenione.

Niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., jednak nie w sposób wskazywany przez skarżące. Wbrew wywodom skarżących, Sąd wskazał na konieczność ustalenia powierzchni, o której mowa w art. 1a ustawy przekształceniowej, pozostawiając organowi wybór sposobu, w jaki to ustalenie poczyni. Zatem w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie możliwe było uznanie przez organ, że koniecznym jest dokonanie oględzin, jednak – jak już wyżej wskazano, powinno to wynikać z analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów.

Odrębną kwestią pozostaje, czy naruszenie to mogło stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przytoczenia wymaga też art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zestawienie obu przywołanych przepisów oraz art. 138 § 1 k.p.a., w którym wymieniono rodzaj decyzji wydawanych przez organ odwoławczy, prowadzi do wniosku, że rzeczą tego organu jest przede wszystkim wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, co oznacza, że ma on własną kompetencję do dokonania oceny materiału dowodowego, a także jego uzupełnienia w niezbędnym zakresie, o ile nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy organ I instancji naruszył przepisy procedury, a uzupełnienie materiału dowodowego wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, istotnej dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, organ może orzec o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem sprawy jest wydanie zaświadczenia, zatem postępowanie dowodowe jest ograniczone do oceny dokumentów, którymi organ dysponuje, bądź dokumentów przedłożonych przez stronę domagającą się wydania zaświadczenia. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. WSA w Szczecinie szczegółowo wskazał, jakie dokumenty organ winien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy zaświadczenie w niniejszej sprawie może zostać wydane, jak również wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej nie stosuje się art. 217 i 218 k.p.a., co – jak trafnie zauważyło Kolegium nie wyklucza możliwości przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie. Jednak, w ocenie Sądu, konieczność przeprowadzenia tego dowodu winna wynikać z uprzednio dokonanej analizy dokumentów, które Sąd w wyroku wskazał jako istotne. Oznacza to, że organ I instancji winien zgromadzić pełną dokumentację, o której mowa w wyroku w oryginałach, bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że część z tych dowodów stanowią kopie nadsyłane przez strony. Organ może bowiem zażądać przedstawienia oryginałów tych dokumentów, celem dokonania ich weryfikacji i potwierdzenia za zgodność z oryginałem posiadanych kopii. Powinien się również zwrócić do odpowiednich organów, z których dokumenty pochodzą o nadesłanie oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku WSA wśród dokumentów, które powinny stanowić podstawę oceny wymieniono dokumentację pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania części budynku usługowego o charakterze biurowym na funkcję mieszkalną", wraz z częścią opisową i graficzną oraz dokumentację pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych sutereny na poziomie -1 i piwnicy na poziomie -2 na komórki lokatorskie w budynku mieszkalno – usługowym", wraz z częścią opisową i graficzną. Zatem nie chodzi o pierwsze strony wskazanych dokumentacji, ale komplet dokumentów.

Tymczasem w badanej sprawie organ przedstawił Kolegium akta jedynie we fragmentarycznym zakresie, podczas, gdy winny one zawierać całość dokumentów, począwszy od złożenia wniosku poprzez wszystkie dokumenty, które zostały w sprawie zgromadzone, kolejno wydawane postanowienia, zażalenia, wyroki sądowe. Prowadzący postępowanie organ nie może dekompletować akt i wybiórczo przedkładać dokumentów, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia. Akta sprawy stanowią całość i nie mogą być w dowolny sposób przekształcane w toku postępowania.

Wbrew zatem wywodom skarżących organ odwoławczy nie dysponował pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny i podjęcia rozstrzygnięcia, a jego uzupełnienie oznaczałoby w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co z kolei przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Zatem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 219 k.p.a., a także art. 217, art. 219 , art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa materialnego, skoro organ odwoławczy, nie dysponując pełnym materiałem dowodowym nie dokonywał jego oceny, wskazując na konieczność uzupełnienia tego materiału i wywiązania się przez organ I instancji z obowiązku uwzględnienia wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Organ I instancji będzie zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany w niniejszym wyroku, a następnie do dokonania jego oceny według wskazań zawartych w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20.