Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 747/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2a, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie spraw ze skarg K. P. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2017 r. o numerach [...] i [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia 27 kwietnia 2017 r., wydanymi na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał K. P. rozbiórkę: obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 9,00m x 5,50m + 3,60m x 4,50m, oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej wraz z tarasem pełniącego funkcję magazynu na narzędzia o wymiarach 1,15m x 0,95m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obr. ewidencyjnym K. gmina K.

Uzasadniając wydane decyzje organ pierwszej instancji wskazał, że wobec wybudowania ww. obiektów budowlanych po dniu 17 sierpnia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę postanowieniami z dnia 5 maja 2016 r. wstrzymano prowadzenie robót przy ich budowie oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2016 r. następujących dokumentów:

- ostatecznej decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/wym. obiektu, z uwagi na fakt, że obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie),

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

K. P. nie wykonał obowiązków nałożonych w ww. postanowieniu. Skutkowało to nakazaniem rozbiórki ww. obiektów budowlanych zgodnie z art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołania K. P. od powyższych decyzji wydał w dniu 8 września 2017 r. następujące decyzje:

1. nr [..], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, utrzymującą w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..];

2. nr [..], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..] i nakazującą K. P. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję magazynu na narzędzia o wymiarach 1,15m x 0,95m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obr. ewidencyjnym K. gmina K.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji i stwierdził, że K. P. pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] po dniu 17 sierpnia 1995 r. (data nabycia przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym Rep. A nr [..] opisane wyżej obiekty budowlane.

W ocenie organu odwoławczego obiekty wybudowane przez skarżącego nie mogły być zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane mówiącego o wolno stojących parterowych budynkach rekreacji indywidualnej w odniesieniu do obiektu pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane mówiącego o wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych, garażach, wiatach w odniesieniu do obiektu pełniącego funkcję magazynu na narzędzia. Obiekty te nie spełniają bowiem cechy trwałego związania z gruntem, a zatem nie mogą być zakwalifikowane jako budynki. Jednocześnie, mimo braku trwałego połączenia z gruntem, z uwagi na okoliczność wybudowania ww. obiektów budowlanych po dniu 17 sierpnia 1995 r., nie mogą być one zakwalifikowane jako tymczasowe obiekty budowlane skoro nie były przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia przez upływem 180 dni. W konsekwencji nie ma podstaw do objęcia budowy tych obiektów budowlanych zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. Wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji nie wykonania nałożonych obowiązków, organy nadzoru budowlanego nie mają innej możliwości jak tylko nakazanie rozbiórki obiektów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów organ odwoławczy uznał za zasadny.

Organ odwoławczy uznał za niezbędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [..] i doprecyzowanie treści decyzji w celu jednoznacznego określenia obiektu pełniącego funkcję magazynową objętego nakazem rozbiórki.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniach, w którym strona podnosi, że organ nie dokonał przesłuchania wskazanych przez stronę świadków organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku uprzednio prowadzonego w sprawie zabudowy działki nr [..] postępowania, pismem z dnia 6 listopada 2008 r. strona zwróciła się do Powiatowego Inspektora o przesłuchanie wskazanych świadków, w celu udokumentowania że obiekty na działce powstały na przełomie lat 1993 i 1994 (zatem podlegałyby przepisom ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.). W świetle ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji na podstawie treści aktu notarialnego Rep A. Nr [..] z dnia 17 sierpnia 1995 r. z którego wynika, że w dniu nabycia przez aktualnego właściciela teren działki nr [..] był niezabudowany, dostarczonych przez obecnego właściciela kopii umów z A., z których wynika że E. i K. P. dokonali ubezpieczenia budynku letniskowego na przedmiotowej działce za okres od 13 października 1998 r. do 12 października 1999 r.), a także wobec faktu, że organ pierwszej instancji trzykrotnie wzywał bezskutecznie właściciela działki do podania daty zakończenia budowy obiektów budowlanych stanowiących przedmiot niniejszych postępowań, organ odwoławczy stwierdził, że obiekty te powstały po zakupie w dniu 17 sierpnia 1995 r. działki nr [..] w K. przez obecnego właściciela, a tym samym przesłuchiwanie świadków, w celu udowodnienia że obiekt powstał na przełomie 1993 i 1994r. w ocenie organu odwoławczego należy uznać za bezcelowe.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że w świetle informacji uzyskanych z Gminy do urzędu tego nie wpłynęły wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowych obiektów budowlanych, co oznacza, że strona nie podjęła działań w celu uzyskaniu tych decyzji.

K. P. zaskarżył obie opisane wyżej decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając im naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego i na tej podstawie domagając się uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i umorzenia obu postępowań.

Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje doprowadziły do naruszenia prawa art. 29 ust. 1, art. 48 i art. 49 sprzed nowelizacji prawa budowlanego, które określały obiekty niewymagające pozwolenia na budowę, a także, iż przepis art. 49 nie ma zastosowania w przypadku gdy do samowoli według organu i jej wykrycia doszło po 1 stycznia 1995 r. bowiem nakaz rozbiórki może być wydany w ciągu pięciu lat od zakończenia budowy i wykrycia samowoli oraz przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda decyzję nakazującą rozbiórkę. Termin ten nie został dotrzymany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący twierdził, że celem wprowadzonych w art. 48 ust. 2-5 ustawy - Prawo budowlane było stworzenie prawnych podstaw, umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do określonych w przepisach kategorii obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Dodatkowo podkreślił, że bezpodstawnie odmówiono przeprowadzenia zgłoszonych lata temu wniosków dowodowych, bezkrytycznie uznając, że jest to zbędne. Nadto stwierdził, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego nigdy nie doręczył mu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 14 lipca 2010 r., mimo wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2010 r., co tym samym uniemożliwiło mu obronę jego praw. W ocenie skarżącego żaden z organów nie dokonał rzetelnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny, a także pominięto całkowicie słuszny interes strony i interes społeczny, przez co doszło do naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a., przez niewyjaśnienie charakteru i faktycznego przeznaczenia posadowionych nietrwale z gruntem obiektów. Pominięto też zasadę, że zgodność istniejącego obiektu z przepisami prawa nie bada się w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, lecz w dacie wzniesienia obiektu.

Zarzucił nadto, że prowadzone przez organy administracyjne badanie stanu faktycznego postępowania nie wykazało, że skarżący od ponad roku nie jest właścicielem działki, co oznacza, że nie posiada uprawnień do władania obiektami, których rozbiórkę nakazał organ.

W odpowiedziach na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 748/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze akt II SA/Gd 748/17 do sprawy o sygnaturze akt II SA/Gd 747/17 i prowadzić pod sygnaturą II SA/Gd 747/17.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi podlegały oddaleniu, ponieważ zaskarżone decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2017 r. nie naruszają prawa. Kontrola sądowa odbywa się na warunkach określonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stwierdzony w toku odpowiednio wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego opis istniejącej zabudowy na działce nr [..] w K., w tym data jej budowy, uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej ustawą - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 29 czerwca 2015 r. ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Przepis art. 6 ustawy zmieniającej nakazywał stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli, a niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w sierpniu 2007 r.

Kwestionowanie ustaleń organów nadzoru budowlanego co do podmiotu, będącego adresatem decyzji nakazujących rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych dopiero na etapie postępowania sądowego poprzez wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na której obiekty te są pobudowane, nie może być skuteczne z uwagi na zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Otóż sąd ten orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, oceniając prawidłowość postępowania przed organami administracji, w tym ocenę materiału dowodowego pod kątem prawidłowości zastosowanej przy rozstrzygnięciu normy prawa materialnego. Jedyne dowody uzupełniające dopuszczone w postępowaniu przed sądem na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., to dowody z dokumentów, które sąd może przeprowadzić, o ile jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd administracyjny w ramach swojego postępowania nie poszukuje dowodów i nie ustala stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W konsekwencji brak było podstaw, aby uwzględnić twierdzenia skarżącego, kwestionujące zasadność nałożenia na niego obowiązku rozbiórki tylko z tego powodu, że nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości. Niezależnie od obowiązków ciążących na organie administracji publicznej, którego rzeczą jest dokładne ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, strona postępowania administracyjnego jest obowiązana dawać dowody niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, z których wywodzi ona korzystne dla siebie skutki prawne. Skoro skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wywodził w żaden sposób, że doszło do zmiany właściciela działki nr [..], to przyjąć należy, że świadomie pozbawił organy rozpatrujące sprawę, możliwości odniesienia się do takich twierdzeń i dowodów. Koncentracji materiału dowodowego powinna służyć nie tylko inicjatywa organu administracji publicznej, lecz również aktywność strony postępowania, zwłaszcza gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 98). Podkreślenia przy tym wymaga, że z pobieżnego jedynie zapoznania się z treścią księgi wieczystej Kw nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy (dostępnej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych) wynika, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. na podstawie umowy darowizny właścicielem ww. nieruchomości w miejsce skarżącego K. P. wpisana została J. P.-L. Data zawarcia umowy darowizny wskazuje zatem, że zmiana właściciela nieruchomości nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie było zatem przeszkód, aby skarżący przedłożył temu organowi określone dowody na tę okoliczność. Nie uczynił tego jednak wówczas, ani też na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, czy też w toku postępowań odwoławczych. Podnoszenie tej okoliczności dopiero w skargach na decyzje organu odwoławczego należy zatem ocenić jako próbę nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Zarzut skarżącego kwestionujący zasadność skierowania do niego nakazu rozbiórki nie może być uwzględniony również z tego powodu, że w świetle art. 52 ustawy - Prawo budowlane który wśród możliwych adresatów nakazu rozbiórki wymienia inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przyjąć należy, iż już samo takie sformułowanie omawianego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca przewidział możliwość zaadresowania decyzji do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki inwestorowi, jako sprawcy samowoli budowlanej, który jednocześnie nie wykazał braku przysługującego mu prawa do dysponowania nieruchomością zabudowaną przedmiotowymi obiektami budowlanymi na cele budowlane, było prawidłowe i nie można mówić o niewykonalności zaskarżonej decyzji.

Rozważając niniejszą sprawę sąd nie powziął uzasadnionych wątpliwości ani co do daty budowy ustalonej przez organy nadzoru, ani co do tego, że obiekty te, niepołączone trwale z gruntem, wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. Kluczowe jest w tej sprawie stwierdzenie, że skarżący nie udzielał organowi jakichkolwiek wyjaśnień, pomimo szeregu wezwań, co do daty posadowienia przedmiotowych obiektów budowlanych. W rezultacie prawidłowe było stanowisko organów, że kwestię tę należy ustalić w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy. Dawał on natomiast podstawy do stwierdzenia, że obiektu budowlane zostały wybudowane najwcześniej po dniu 17 sierpnia 1995 r. skoro w treści aktu notarialnego umowy sporządzonej w tym dniu, na mocy której skarżący dokonał nabycia nieruchomości, został ona opisana jako niezabudowana. Potwierdza też tę okoliczność dowód z umów ubezpieczenia budynku letniskowego na przedmiotowej działce na okres od 13 października 1998 r. W tym kontekście, jako niecelowe należało ocenić prowadzenie postępowania dowodowego w postaci zeznań świadków, którzy – jak słusznie wykazał organ odwoławczy – mieliby potwierdzić budowę obiektów budowlanych na działce nr [..] w na przełomie lat 1993 -1994. Z tej przyczyny zdaniem sądu organy nie uchybiły przepisom proceduralnym w toku postępowania wyjaśniającego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż ustalona data budowy nie budziła jakichkolwiek wątpliwości.

Także opis przedmiotowych obiektów, ich funkcja i wymiary ustalone precyzyjnie w toku postępowania odwoławczego, nie budzą wątpliwości sądu co do ich prawidłowości.

Wyjaśnić należy, że obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [..] w K. nie można zakwalifikować jako budynków, albowiem nie posiadają cechy trwałego związania z gruntem, wymienionej w definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Wyklucza to możliwość oceny tychże obiektów budowlanych jako budynku rekreacji indywidualnej, czy budynku gospodarczego, zwolnionych z mocy odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy - Prawo budowlane, na co słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonych decyzjach. Również fakt dokonania oględzin nieruchomości w dniu 22 października 2007 r. wyklucza zasadność zaliczenia stwierdzonej wówczas zabudowy do określonych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane (również zwalniającego z uzyskania pozwolenia na budowę) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, albowiem z oczywistych względów wybudowane przez skarżącego obiekty budowlane nie były przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (takiego zgłoszenia nie dokonywano), ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis ten do dnia 31 grudnia 2016 r. wskazywał krótszy, bo 120-dniowy, termin istnienia w danym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, tego warunku zatem przedmiotowe obiekty budowlane również nie spełniały.

Dodać należy że regulacja zwalniająca budowę tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, istniała w ustawie – Prawo budowlane, pod inną numeracją (art. 29 ust. 1 pkt 5a) już od daty wejścia w życie w dniu 24 grudnia 1997 r. ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726). Określony w tym przepisie wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie miałby zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż obiekty usytuowane na działce nr [..] wymogów w nim zawartych nie spełniają, skoro nie zostały przeniesione ani rozebrane przed upływem 120 dni (a także 180 dni) od dnia rozpoczęcia budowy, a pozostają na działce przynajmniej od 2007 r. Tym samym nie miało zastosowania zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane.

Bezzasadny jest zawarty w skargach zarzut naruszenia art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane, w którym skarżący twierdzi, że organ nie dotrzymał terminu 5 lat od zakończenia budowy, w którym może być wydany nakaz rozbiórki.

Wyjaśnić należy, że w pierwotnym brzmieniu ustawy - Prawo budowlane obowiązywała wynikająca z art. 48 zasada, że sankcją za wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia była bezwzględna rozbiórka obiektu. Jednocześnie art. 49 ust. 1 przewidywał wyjątek od tej zasady stanowiąc, że nie można orzec nakazu rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero gdy go nie uzyskał zachodziła podstawa do orzeczenia rozbiórki.

Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (która weszła w życie od 24 grudnia 1997 r. - Dz. U. 1997 r., nr 111, poz. 726 ze zm.) zmieniła treść przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w taki sposób, że właściwy organ nie mógł orzec rozbiórki jeżeli upłynęło 5 lat od dnia ukończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejna zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ). Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków od zasady, że w razie samowoli budowlanej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Ustawa z 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy pod warunkiem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno – budowlanymi, przy czym legalizacja samowoli została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r. osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego art. 49 Prawa budowlanego – lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. w sprawie sygn. akt P 27/05). Wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nałożyło na ustawodawcę obowiązek unormowania zagadnienia legalizacji tych spośród obiektów budowlanych, które spełniały w dniu 11 lipca 2003 r. wymóg upływu co najmniej 5 lat od momentu zakończenia budowy, w przypadku gdy przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dniem zmiany przepisów, nie wszczęto postępowania w sprawie ich legalizacji. Obowiązek ten ustawodawca wypełnił uchwalając art. 3 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W takim przypadku na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Innymi słowy aktualnie brak jest podstaw do zastosowania przy legalizacji samowoli budowlanej art. 49 ustawy - Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. w odniesieniu do legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych, spełniających warunki opisane w tym przepisie. Możliwość zastosowania preferencji w nim określonych istniała jedynie w stosunku do wniosków o pozwolenie na użytkowanie zgłoszonych do dnia 31 grudnia 2007 r. Wobec pozostałych, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania.

W niniejszej sprawie zatem wbrew twierdzeniom skarżącego organy nadzoru budowlanego nie mogły stosować innych przepisów niż obowiązujące w dacie orzekania przez te organy. Postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr [..] położonej w K. zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 sierpnia 2007 r.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wydanie nakazów rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniami z dnia 5 maja 2016 r. wydanymi na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane nakładającymi obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r., dokumentów w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem ustalono i jest to niesporne, dla terenu K. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że obowiązki określone postanowieniami z dnia 5 maja 2016 r. (skierowanymi do skarżącego), nie zostały wykonane, ani w terminie zakreślonym przez organ pierwszej instancji, jak i do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji prawidłowych ustaleń organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały budowę opisanych obiektów budowlanych jako wymagającą w chwili budowy pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 omawianej ustawy) nie obejmował przedmiotowych obiektów budowlanych. Obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem w myśl art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie samowoli w 2000 r. jak i obecnie), mogą być tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organ drugiej instancji procedował zatem prawidłowo w trybie wyznaczonym przez przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, który był również podstawą działań procesowych organu pierwszej instancji. W tak prowadzonych postępowaniach sąd nie dostrzegł żadnych uchybień.

Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięć wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, z których inwestor tej samowoli może, ale nie musi skorzystać.

Według przepisu art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki, przy czym w obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu właściwym dla niniejszej sprawy szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy zaistniała samowola:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zatem kwalifikując stwierdzoną budowę jako samowolę budowlaną organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie (art. 48 ust. 3):

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych powyżej obowiązków, właściwy organ stosuje przepis ust. 1, a więc orzeka o rozbiórce.

Ustalony przez organy stan faktyczny zasadnie nie budził wątpliwości, kwestionowane decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu procedury legalizacyjnej, a orzeczenie rozbiórki obiektów budowlanych jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wymaganych do legalizacji. Skarżący nie złożył żadnego z dokumentów określonych w postanowieniach 5 maja 2016 r., skierowanych do nich jako inwestora.

Organ drugiej instancji prawidłowo zatem, w odniesieniu do obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej utrzymał w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję organu pierwszej instancji, zaś w odniesieniu do obiektu budowlanego pełniącego funkcję magazyny na narzędzia, precyzując opis tego obiektu, który istotnie nie posiada tarasu, wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi jako bezzasadne na podstawie art. 151 p.p.s.a.