Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1104/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 5 c, art. 130a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska, po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 764/11 w sprawie ze skargi M. R. i W. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za okres przechowywania i usunięcia z drogi pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia od M. R. i W. R. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I OSK 1104/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 764/11 oddalił skargę M. R. i W. R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za okres przechowywania i usunięcia z drogi pojazdu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie uchylił w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], którym przyznano skarżącym zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór wozu konno – ciągnikowego bez numeru rejestracyjnego w łącznej kwocie 246,15 zł, i orzekł o przyznaniu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w kwocie 427,26 zł. Organ ustalając należność z tytułu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz za dozór pojazdu konno-ciągnikowego przyjął 45 dni dozoru (tj. od daty przejścia pojazdu na Skarb Państwa – 18 marca 2008 r. do dnia odmowy wydania pojazdu tj. 2 maja 2008r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 453/08, po rozpoznaniu skargi M. R. i W. R. oddalił skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2008 r.

Na skutek skargi kasacyjnej M. R. i W. R. od wskazanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2042/10 – uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] września 2008 r. wobec naruszenia przepisów prawa materialnego.

W dalszym toku postępowania, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], przyznał skarżącym zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za usunięcie z drogi i przechowywanie za cały okres dozoru pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym: wozu konno – ciągnikowego bez numeru rejestracyjnego w wysokości 1.590,38 zł.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia M. R. i W. R., utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zamościu z dnia [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10, jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce do usuwania pojazdów) może być przyznanie wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ odwoławczy uznał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu zastosował się do powyższej tezy i przyznał wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, prawidłowo ustalając stawkę za dozór i należne skarżącym wynagrodzenie.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że organ I instancji powinien zastosować stawki ustalone przez Radę Powiatu w Zamościu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uzasadnieniem cytowanej uchwały, dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy więc uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowywaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.

Wyjaśniono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zamościu wystąpił zarówno do Starosty jak i Rady Powiatu Zamojskiego o podanie stawek za usunięcie i parkowanie pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, prosząc jednocześnie o wskazanie, w jaki sposób i w oparciu o jakie czynniki dokonano wyliczenia tych opłat. W odpowiedzi dostarczono jedynie kopie uchwały Rady z dnia 30 grudnia 2002 r. i 26 września 2007 r. wraz z cennikami opłat za parkowanie, stanowiącymi załączniki do uchwał. Odpowiedzi na zadane pytania organy samorządowe nie udzieliły.

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, na Naczelniku Urzędu Skarbowego spoczywał obowiązek samodzielnego określenia stawki należności za dozór i holowanie pojazdu zgodnie z brzmieniem art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na powyższe postanowienie M. R. i W. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. oraz art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji, na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 2042/10, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 lutego 2009 r., sygn. III SA/Lu 453/08, jak i postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...] września 2008 r.

Ponadto Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżących, że wynagrodzenie za dozór przyznawane na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., ustalone powinno być przy zastosowaniu stawek określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszą należność dozorcy, to jest zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

Natomiast jeśli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują zarówno unormowania umowne, jak również taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania.

Podkreślono przy tym, że nie jest taryfą w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 131/09 stwierdzono również, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi. Przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Sąd I instancji wskazał również, że przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w omówionej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie."

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie, że stawki opłat ustalanych przez radę powiatu także powinny uwzględniać takie okoliczności, jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane powinno być wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Przeciwnie, z treści uzasadnienia uchwały wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na marginesie zauważono, że po nowelizacji obowiązującej od dnia 21 sierpnia 2011 r. przepis art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi, że rada powiatu, ustalając stawki wymienionych opłat, bierze pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazane zatem zostały okoliczności, które rada powiatu powinna brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów usuniętych z drogi.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zastosowana przez organy metoda porównawcza i sposób wyliczenia wynagrodzenia za wykonywanie przez skarżących dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi oraz wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w szczególności kosztów usunięcia pojazdów z drogi, są prawidłowe. Zastosowana przez organy metoda ustalenia wynagrodzenia polegała na obliczeniu średniej arytmetycznej stawek stosowanych przez Naczelników Urzędów Skarbowych w Tomaszowie Lubelskim, Hrubieszowie, Biłgoraju, Chełmie, Puławach, Krasnymstawie i Białej Podlaskiej na innych parkingach, wykonujących dozór pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym (parkingach specjalistycznych), czyli parkingach prowadzących taką samą, co skarżący działalność. Stawki obowiązujące na terenie działania wymienionych organów egzekucyjnych zostały zsumowane, a następnie podzielone przez liczbę organów, co pozwoliło na obliczenie stawek dobowych w następującej wysokości: w 2007 r. – 5,91 zł oraz w 2008 r. – 5,47 zł (w okresie do 31 maja), 5,67 zł (w okresie 1 czerwca – 1 listopada 2008 r.).

W oparciu o te stawki organ pierwszej instancji wyliczył należne skarżącym wynagrodzenie z tytułu dozoru (w okresie 262 dni obejmującym czas od 17 września 2007 r., kiedy pojazd usunięto z drogi do 4 czerwca 2008 r., czyli wydanie pojazdu Skarbowi Państwa) oraz koszty usunięcia (holowania) pojazdu z drogi (organ przyjmuje, że z tego tytułu koszty wynoszą 109,80 zł – w oparciu o stawki stosowane przez urzędu Skarbowe w Tomaszowie Lubelskim, Puławach, Chełmie, Biłgoraju oraz PZMOT). Całkowita kwota należności za dozór pojazdu i jego holowanie wynosi 1.590,38 zł, a nie 4.482,47 zł jak potwierdzi strona skarżąca, powołując się niesłusznie na stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu.

Organy uwzględniły zatem wszystkie wskazane wyżej okoliczności mające wpływ na ustalenie należności przyznawanych na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Brak w tej sytuacji podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego skarżącym wynagrodzenia za dozór oraz ustalonych przez organ kosztów holowania pojazdów. Należy również zauważyć, że jak wynika z ustaleń organu, średnie stawki stosowane przez urzędy skarbowe są zbliżone do średnich stawek stosowanych na rynku lokalnym na innych parkingach strzeżonych.

Ubocznie zauważono, że przepis art. 264 § 1 k.p.a. dotyczy kosztów postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jako kwestii incydentalnej, która nie jest związana z istotą sprawy, lecz czynnościami postępowania. Zatem przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, której istotą jest przyznanie wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli M. R. i W. R., zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 130a ust 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z ze zm., zwanej dalej "p.r.d.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów wynikające z uchwały rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli pojazdów i nie dotyczą Skarbu Państwa, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący są zobowiązani do wykazania rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy p.r.d., podczas gdy z treści żadnego z wymienionych powyżej' przepisów nie wynika, iż stawki ustalane przez radę powiatu mają zastosowanie tylko i wyłącznie w odniesieniu do właściciela pojazdu z pominięciem Skarbu Państwa;

b) art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nie można uznać za zgodną z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą praworządności, sytuacji odmiennego traktowania wyznaczonego przez starostę podmiotu usuwającego pojazd z drogi i prowadzącego parking na podstawie przepisów art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyznawanie mu na jego żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w zróżnicowanych wysokościach, w zależności od tego czy właściciel odebrał pojazd w przewidzianym 6 - miesięcznym terminie, czy też go nie odebrał.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, zwanej dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 k.p.a.) w zw. z art. art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) oraz art. 130a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na tym, iż Sąd I instancji wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające prowadzeniu przez organy I i II instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stawki dobowej za dozór pojazdu w sytuacji gdy zastosowanie powinny mieć stawki wynikające z uchwały wydawanej przez radę powiatu na mocy upoważnienia ustawowego, a tym samym naruszeniu przez organy administracji publicznej zasady praworządności, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu przez Sąd I instancji ustrojowego obowiązku kontroli zgodności z prawem postanowienia organu, poprzez oddalanie skargi podczas gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę nie uwzględnił w pełnym zakresie - przy ponownym wydaniu postanowienia - oceny prawnej wyrażonej w wyroku wydanym przez WSA w Lublinie przekazującym sprawę organowi do ponownego rozpoznania, nakazującej uwzględnienie stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10;

c) art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji, polegające na przyjęciu odmiennej wykładni przepisów niż przyjęta uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 - odnośnie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także polegające na powoływaniu się przez Sąd I instancji na wykładnię przepisów wynikającą z uchwał NSA podjętych przed podjęciem uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10;

d) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w trakcie postępowania (pismem procesowym z dnia 19 grudnia 2011 r.) zarzutu niezastosowania przez organ przepisu art. 264 § 1 k.p.a. w odniesieniu do rozstrzygnięcia o kosztach objętych żądaniem skarżących, poprzez uznanie, iż przepis ten dotyczy kwestii incydentalnej, która nie jest związana istotą sprawy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu ściśle wiąże się z kwestią przyznania wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu.

3) Ponadto z ostrożności procesowej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepis art. 264 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o kosztach postępowania administracyjnego - w stosunku do właściciela pojazdu: wóz konno-ciągnikowy bez nr rej - którymi między innymi są koszty objęte żądaniem skarżących, bowiem są one związane z przejęciem pojazdu na rzecz Skarbu Państwa mającego miejsce przed postępowaniem likwidacyjnym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania drugo-instancyjnego według norm przepisanych;

3) ponadto z ostrożności procesowej w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej w art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania za pierwszą instancję w kwocie 717 zł oraz kosztów postępowania drugo instancyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. zwaną dalej ustawą o egzekucji.) oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Stosownie do treści art. 102 § 2 ustawy organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...)" Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot powyższego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania owych poniesionych kosztów. Zatem dyspozycja w art. 102 § 2 ustawy o egzekucji nie zakłada ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju tylko chodzi tu o konkretne wydatki.

Na takim stanowisku stoi również utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjęto, iż wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu (vide. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1797/06, wyrok NSA z dnia 8 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1185/05).

Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o egzekucji wynika, iż dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia zatem w tym zakresie należy oprzeć się na art.836 kc. Przepis ten stanowi, że o ile wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w badanej sprawie skarżący nie wskazali jakie konieczne wydatki związane z dozorem ponieśli. Nie przedstawili oni żadnych dokumentów uzasadniających wydatki jak również nie pokazali sposobu ich wyliczenia. Z tych powodów organ sam musiał ustalić te wydatki i zrobił to sięgając do metody porównawczej, która pozwoliła na określenie poziomu stawek innych przedsiębiorców zajmujących się tego rodzaju działalnością w gminach ościennych.

Zakwestionowanie przez skarżących ogólnikowo ustaleń organu w tym zakresie, które to ustalenia Sąd, w zaskarżonym wyroku, zasadnie uznał za prawidłowe, jest nieuprawnione. Jak już wyżej wspomniano skarżący nie przedstawił żadnego wyliczenia poniesionych przez siebie kosztów związanych z usunięciem pojazdu i dozorem. Uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art.8, 77 k.p.a. za nietrafny. O naruszeniu tych przepisów przez organ można by mówić, gdyby ten nieprawidłowo ocenił stosowne dokumenty przedłożone przez skarżących.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiły, że pojazd jest lub może być usuwany z drogi na koszt właściciela – w określonych w tych przepisach sytuacjach. Art. 130 ust. 5 c ustawy stanowił zaś, że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Według zaś art. 130 ust. 6 ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiat

Skoro opłaty, o których mowa w art. 130 ust. 5c ustawy stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia go z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 przedmiotowej ustawy. Starosta działając w imieniu Skarbu Państwa wykonuje bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd " zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna". W wyroku z 12 maja 1998r. sygn. akt U 17/97 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: są relewantne to jest racjonalnie uzasadnione, są proporcjonalne, a więc waga interesu jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów , pyzatym muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucji, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych. Cytowane powyżej poglądy Trybunału Konstytucyjnego w pełni akceptuje w niniejszej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym nie można podzielić poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjnie winny być stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP nie może być skuteczny. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. I OSK 1841/06, Lex nr 516649 czy I OSK 1768/06, Lex nr 347847).

W uchwale sygn. akt I OPS 1/10 z dnia 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w sytuacji gdy właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się w jaki sposób należy obliczyć te stawki. Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez Radę Powiatu, natomiast mogą stanowić one jeden z elementów ustalenia kwoty za dozór pojazdu.

W związku z powyższą argumentacją należy uznać, że zarzuty naruszenia analizowanych powyżej przepisów są nietrafne.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten określa składniki jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia aby Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, iż skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

Za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty są pochodną w stosunku do zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się wskazanych w nich naruszeń i zasadnie oddalił skargę, to z oczywistych względów prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie było już podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, a więc zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 264 k.p.a. gdyż przepis ten jako regulujący inną materię nie był stosowany w tej sprawie ani przez Sąd I instancji ani przez organy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184. i 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.