Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 61/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 5 , art. 134 par 1,147 par 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 32
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 30 października 2017 r. nr XXXI/256/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w R. w dniu 30 października 2017 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski (uchwała nr XXXI/256/17 ).

Z. P. złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od Rady Gminy w R. na jego rzecz kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego, jak również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p." polegające na rażącym przekroczeniu przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu zabudowy bez jakichkolwiek obiektywnych ku temu przesłanek i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach;

2. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. polegające na rażącym przekroczeniu przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie arbitralnego zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych bez jakichkolwiek obiektywnych ku temu przesłanek i bez należytego uzasadnienia, a także wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach,

- argumentując zarzut podniesiony w pkt 1 i 2 skarżący podniósł, że w uzasadnieniu do uchwały nie przedstawiono jakichkolwiek wyjaśnień w przedmiocie zasadności wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych, z kolei w odniesieniu do zakazu zabudowy, uzasadnienie jest bardzo ogólne;

3. art. 35 u.p.z.p. poprzez ustalenie tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu odmiennego niż dotychczasowy, co winno następować wyjątkowo - bez jakiegokolwiek uzasadnienia; jednocześnie zarzucił Radzie Gminy w R. brak uzasadnienia przyczyn, dla których w § 9 skarżonej uchwały określiła tymczasowy sposób zagospodarowania terenu bez prawa do zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania;

4. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu realizacji wymogu uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych, a w szczególności poprzez niewskazanie walorów architektonicznych i krajobrazowych, które zostały uwzględnione, a w szczególności takich, których ochrona uzasadniałaby istotne ograniczenie prawa własności skarżącego;

5. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposobu realizacji wymogu uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, a w szczególności poprzez posługiwanie się bardzo ogólnym pojęciem "ochrony powiązań ekologicznych", zaś w uzasadnieniu do uchwały brakuje informacji o tym, w jaki sposób wprowadzenie zakazu zabudowy oraz zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych miałoby wpłynąć na kwestie ochrony środowiska;

6. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obniżającego walory ekonomiczne przestrzeni, a w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, który w sposób istotny ogranicza ekonomiczne możliwości wykorzystania terenów rolniczych objętych planem, z kolei wprowadzenie zakazu utwardzania nawierzchni dróg dojazdowych do pól w sposób znaczący ograniczy i utrudni dostęp do tych pól pojazdów i maszyn;

7. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie bez racjonalnego uzasadnienia zakazu zabudowy na terenie, którego właściciel - skarżący - rozpoczął kilka miesięcy wcześniej inwestycję bezwzględnie wymagającą zabudowy, a zatem bez uwzględnienia prawa własności terenów objętych planem i z rażącym naruszeniem interesu prawnego skarżącego - właściciela nieruchomości objętej planem;

8. art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewskazanie i niesprecyzowanie interesu publicznego, który miał zostać uwzględniony oraz poprzez pominięcie istotnego interesu publicznego, jakim jest tworzenie miejsc pracy dla okolicznych mieszkańców;

9. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem - wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy - bez właściwej analizy ekonomicznej, naruszenie to polega w szczególności na wprowadzeniu zakazu zabudowy, który w sposób znaczący ogranicza skarżącemu możliwość rolniczego wykorzystania terenów objętych planem oraz uniemożliwia skarżącemu - właścicielowi działki objętej planem prowadzenia rolniczej działalności hodowlanej (wymagającej zabudowy), która poprzez utworzenie miejsc pracy miałaby dla Gminy R. ogromne znaczenie ekonomiczne;

10. art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób znaczący utrudnia skarżącemu prowadzenie na terenie objętym tym planem prawidłowej gospodarki rolnej poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy, co narusza zarówno istotny interes skarżącego, interes publiczny, jak i zasady ekonomicznego wykorzystania przestrzeni;

- odnośnie zarzutu określonego w pkt 8, 9 i 10 skarżący podniósł, że w uzasadnieniu do skarżonej uchwały brak jest określenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, które rzekomo zostały uwzględnione, w pkt 8 uzasadnienia do uchwały Rada Gminy w R. posługuje się bardzo ogólnymi określeniami i stwierdza jedynie, że uwzględniła bliżej nieokreślone "interes publiczny oraz interesy prywatne", a także "analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne";

11. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem - wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy - bez właściwego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym zgłaszanych w postaci uwag i wniosków, a w szczególności poprzez nieuzasadnione naruszenie interesu prawnego skarżącego - właściciela nieruchomości objętej planem; Rada Gminy w R. ograniczyła się w uzasadnieniu do uchwały jedynie do stwierdzenia, że do projektu miejscowego planu wniesiono 3 uwagi, w załączniku nr 3 do uchwały wskazano jedynie, że uwagi nie zostały uwzględnione, taki sposób "rozpatrzenia" uwag - a w tym uwag wniesionych przez skarżącego - nie może w jego ocenie zostać uznany za wystarczający, ani za zgodny z prawem;

12. art. 1 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie przedstawienie pełnego sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 4, a w szczególności poprzez sformułowanie pkt II ppkt 2 uzasadnienia do uchwały w sposób niezrozumiały oraz poprzez pominięcie wymogów art. 1 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy;

13. art. 15 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i w związku z tym poprzez arbitralne założenie zgodności planu ze studium oraz poprzez przywołanie bliżej nieokreślonej "planowanej inwestycji’ w pkt III uzasadnienia do uchwały, ponadto za niezrozumiałe skarżący uznał sformułowanie zawarte w treści uzasadnienia, że: "Planowana inwestycja zgodna jest z obecnie obowiązującym studium, w części której nie wskazuje się na jego nieaktualność";

14. art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieustalenie wszystkich obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak merytorycznego uzasadnienia braku tych ustaleń, w § 7 przedmiotowej uchwały Rada Gminy w R. ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że nie podjęła wymaganych prawem ustaleń "z uwagi na ich niewystępowanie";

15. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieustalenie stawek procentowych opłaty planistycznej, jednocześnie odnośnie tego zarzutu skarżący powołał się na stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 marca 2012 r. (znak: NK-4.4131.69.2012.BB): "Brak określenia przez radę gminy stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego dla wszystkich obszarów objętych planem stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.";

16. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 pomimo braku występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie oraz bez merytorycznego uzasadnienia zastosowania odstępstwa od skali 1:1000;

17. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag - w tym uwagi skarżącego - wniesionych do projektu planu; załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały nie stanowi spełnienia ustawowego wymogu rozstrzygnięcia w sprawie uwag do projektu planu;

18. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, a w konsekwencji nieuwzględnienie konieczności poniesienia przez Gminę R. wydatków z tym związanych;

19. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret dwunaste ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu określenia, analizy i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych, stałych i chwilowych oraz pozytywnych i negatywnych na dobra materialne, naruszenie to polega w szczególności na bezpodstawnym uznaniu, że realizacja ustaleń planu - całkowitego zakazu zabudowy - nie wpłynie negatywnie na dobra materialne, podczas gdy w rzeczywistości ograniczy ona w znacznym stopniu możliwość rolniczego wykorzystania terenów objętych planem i obniży wartość materialną tych terenów;

20. art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej;

21. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na nieruchomości będącej jego własnością i w tym celu zakupionej;

22. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegające na pozbawieniu skarżącego - właściciela nieruchomości, uchwałą organu, możliwości pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności.

Zdaniem skarżącego, wprowadzony zakaz zabudowy jest nieuzasadniony. Działki objęte zaskarżoną uchwałą stanowią grunty rolne mało żyzne i żyzne oraz łąki podmokłe z obszarem przeznaczonym pod zalesienie. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że posiadają one jakiekolwiek walory turystyczne i wypoczynkowe, których ochrony przed rzekomą degradacją podjęła się Rada Gminy R.. Nie sposób także uznać, że zakaz zabudowy w jakikolwiek sposób poprawi te rzekome walory. Wręcz przeciwnie, pozbawi on rolników możliwości prowadzenia określonych rodzajów działalności rolniczej i hodowlanej, które wymagają zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że prowadzi gospodarstwo rolne związane z chowem i hodowlą zwierząt futerkowych, a w szczególności norek. Dnia 29 kwietnia 2016 r. nabył prawo własności nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej grunty orne, położonej w miejscowości S., gmina R., składającej się z działki gruntu o numerze [...], obręb ewidencyjny [...], o powierzchni [...] ha. W § 5 umowy sprzedaży zaznaczył, że kupowana przez niego nieruchomość wejdzie w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego.

Dnia 21 grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy [...] na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina R., powiat [...], województwo [...]". Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. Burmistrz R. zawiadomił Radę Gminy w R. o wpłynięciu ww. wniosku.

W dniu 25 stycznia 2017 r. Rada Gminy w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski. W ocenie skarżącego, z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika, że przyczyną jej podjęcia było wszczęcie, na jego wniosek, procedury w przedmiocie zrealizowania na tym obszarze inwestycji w postaci budowy fermy norek, bowiem w uzasadnieniu wskazano, że "wprowadzenie do tego obszaru obiektu produkcyjnego o takiej wielkości (ferma [...] spowoduje jego degradację pod względem turystycznym i wypoczynkowym.".

Skarżący podniósł, że nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta wyłącznie celem uniemożliwienia zrealizowania zaplanowanego przez niego przedsięwzięcia na należącej do niego działce. Powyższe potwierdzają ponadto protokoły ze wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy w R. z dnia 15 grudnia 2016 r., 23 stycznia 2017 r., 24 kwietnia 2017 r. oraz 22 maja 2017 r.

Ponadto podkreślił, że w okresie od grudnia 2016 r. do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, poczynił już szereg nakładów finansowych celem realizacji przedsięwzięcia wynoszących w sumie ponad [...]. W rezultacie uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło w sposób rażący jego interes prawny.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zaznaczył, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz R. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla zgłoszonego przedsięwzięcia, od której skarżący złożył odwołanie, lecz z uwagi na treść zaskarżonej uchwały nie będzie miał możliwości uzyskania niezbędnej dla kontynuowania inwestycji decyzji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w R., reprezentowana przez Burmistrza R., wniosła o oddalenie skargi, podnosząc że wbrew argumentom skargi zaskarżona uchwała nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Konstytucji w zakresie ograniczenia prawa własności.

Zdaniem organu, zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, z uwagi na fakt, że teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. Ustanowienie zatem w planie ograniczenie na gruntach rolnych w postaci zakazu uciążliwej dla otoczenia hodowli i chowu zwierząt futerkowych, która dodatkowo nie jest akceptowalna przez lokalną społeczność, nie może być oceniane jako niezgodne z prawem.

Odnosząc się do argumentów skargi za pozbawione podstaw organ uznał zarzuty dotyczące ograniczania zaskarżoną uchwałą swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Gmina bowiem wykonując władztwo planistyczne nie wkracza w działalność gospodarczą prowadzoną, lecz określa szczególne warunki zagospodarowania terenu, do czego upoważnia ją ustawa.

Za nieuprawnione organ przyjął zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7, 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. podkreślając, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Jednocześnie ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W ocenie organu z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż wszystkie wskazane powyżej elementy zostały w dostatecznym stopniu uwzględnione. Zarzuty skarżącego nie znajdują zatem żadnego uzasadnienia, zaś jego subiektywne odczucia nie mogą doprowadzić do podważenia uchwały.

Odnośnie zarzutu dotyczącego sporządzenia planu w nieodpowiedniej skali 1:2000, bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. organ podniósł, że mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek, objętych planem nie stanowi trudności, zatem brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

W ocenie organu, brak jest podstaw do uznania podniesionego w zarzutach skargi naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p., bowiem brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto zakwestionowano stanowisko skarżącego dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 (w tym pkt 12) u.p.z.p., gdyż nie można domagać się sformułowania elementu obligatoryjnego planu, w sytuacji gdy dany element nie występuje, co ma miejsce w sprawie, a na co zwrócono uwagę w § 7 zaskarżonej uchwały. Z tych samych przyczyn odstąpiono od ustalenia stawek procentowych opłaty planistycznej, ponieważ nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości (§ 8 uchwały), stosownie do brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Wbrew stanowisku strony skarżącej w zakresie procedury planistycznej w ramach której były w tej sprawie zgłaszane uwagi do projektu planu, nie można dopatrzeć się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Organ uznał za wewnętrznie sprzeczne prezentowane w skardze stanowisko w tym zakresie, gdyż z jednej strony wskazano na całkowite zaniechanie głosowania nad zgłoszonymi uwagami, z drugiej zaś, że do zaskarżonej uchwały został dołączony załącznik listy zgłoszonych uwag. Zdaniem organu, z treści przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Ponadto z powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika wprost, że każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie, a zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA organ przyjął, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.

Za bezpodstawny organ uznał zarzut rzekomego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., bowiem podmiot władający gruntem objętym postanowieniami planu miejscowego w dalszym ciągu może wykonywać swoje prawo w sposób dotychczasowy.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie doszło do uchybienia art. 35 u.p.z.p. podkreślając, że z § 9 zaskarżonej uchwały wynika wprost, że do czasu realizacji ustaleń niniejszego planu dopuszcza się dotychczasowe rolne i leśne zagospodarowanie terenu bez prawa do zabudowy lub innego trwałego zagospodarowania.

Ponadto, w ocenie organu, pozbawiony jakichkolwiek podstaw jest również zarzut rzekomego naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 2 lit e tiret dwunaste ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, a także zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad planem zagospodarowania. W ustalonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski od osób fizycznych, zaś po uzyskaniu wszystkich niezbędnych opinii i pozwoleń plan zagospodarowania wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został udostępniony do publicznego wglądu. Z kolei dyskusja publiczna odbyła się w dniu 24 sierpnia 2017 r.

Na rozprawie dnia 5 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na treść wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2986/15. Ponadto wyjaśnił, że interes prawny skarżącego wiąże się z prawem własności nieruchomości na terenie objętym planem, natomiast naruszenie tego interesu wynika z zakazu zabudowy na terenie elementarnym oznaczonym symbolem R, co uniemożliwia wybudowanie pomieszczeń dla hodowli norek. Na naruszenie interesu prawnego ma wpływ toczące się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Z kolei pełnomocnik organu wskazał na orzeczenie tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Sz 786/17.

Na rozprawie Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów dołączonych do skargi, a znajdujących się na kartach 13-15 (aktu notarialnego z dnia [...] r. rep. A nr [...] dotyczącego warunkowej sprzedaży Z. P. nieruchomości), 16 (pisma Burmistrza R. z dnia 2 stycznia 2017 r. informującego Radę Gminy w R. o wniosku w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji) 17 (zawiadomienia z dnia 13 stycznia 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uregulowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia), 25 (wniosku inwestora z dnia 28 listopada 2016 r. skierowanego do Burmistrza R. o umożliwienie spotkania z mieszkańcami, z uwzględnieniem mieszkańców miejscowości P.), 26 (protokołu z dnia 10 grudnia 2016 r. ze spotkania z mieszkańcami w sprawie planowanego przedsięwzięcia), 27-42 (pisma skierowanego przez inwestora do Burmistrza R. oraz członków Rady Gminy w R. w sprawie zapoznania się z funkcjonowaniem fermy norek), 43-163 (raportu oddziaływania na środowisko w sprawie inwestycji, rozstrzygnięć wydanych przez organy w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, protokołów z wspólnych posiedzeń Komisji Rady Gminy w R. z dnia 15 grudnia 2016 r., 23 stycznia 2017 r., 24 kwietnia 2017 r., 22 maja 2017 r. jak również protokołu z dyskusji publicznej z dnia 24 sierpnia 2017 r. nad przyjętym rozwiązaniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski w gminie R. oraz jego uzupełnienia) 164 (uwag i wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski zgłoszonych przez skarżącego dnia 7 września 2017 r.).

Ponadto Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika organu do nadesłania w terminie 5 dni protokołu z posiedzenia Rady Gminy w R. z dnia, w którym została uchwalona zaskarżona uchwała, zaś dowód z tego dokumentu postanowił przeprowadzić poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej a skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem jest właścicielem nieruchomości rolnej położonej w granicach planu (działka nr [...]).

Skarżący wskazuje, że wprowadzenie uchwałą zakazu zabudowy na terenach rolnych, obejmującego w całości m.in. będącą jego własnością działkę rolniczą narusza jego interes prawny, albowiem zakaz ten całkowicie uniemożliwia wybudowanie fermy norek a tym samym prowadzenie działalności rolniczej w postaci hodowli tych zwierząt. Skarżący zwrócił również uwagę, że działkę nr [...] o powierzchni 25,6972 ha nabył w dniu 29 kwietnia 2016 r. w celu powiększenia prowadzonego gospodarstwa rolnego, w którym prowadzi działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt futerkowych, w szczególności norek oraz, że procedura planistyczna została uruchomiona po złożeniu przez niego w dniu 21 grudnia 2016 r. wniosku do Burmistrza R. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Budowa fermy [...] na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina R., powiat [...], województwo [...]" w celu uniemożliwienia realizacji tej działalności. Przedtem Rada Miejska nie była zainteresowana walorami turystyczno- krajobrazowymi terenu objętego skarżona uchwałą.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wskazuje, że podniesiony w skardze generalny zarzut, odnoszący się do unormowań w niej zawartych, dotyczy zbytniej ingerencji organu stanowiącego gminy w prawo własności.

Z analizy uzasadnienia kwestionowanej przez skarżącego uchwały wynika, że celem sporządzenia planu jest przeznaczenie terenów o dotychczasowym użytkowaniu rolniczym na tereny rolnicze z zakazem zabudowy oraz wydzielenie terenu pod zabudowę zagrodową w obszarze starych siedlisk rolniczych na gruntach rolnych mało żyznych i żyznych oraz łąkach i pastwiskach podmokłych z obszarem przeznaczonym w studium pod zalesienie. Rada wskazała nadto, że w wyniku realizacji ustaleń planu nastąpi utrwalenie funkcji rolniczej, przeznaczenie gruntów słabych klas pod zalesienia oraz przywrócenie dawnych siedlisk oraz, ze obszar planu nie znajduje się w granicach prawnych i proponowanych form ochrony przyrody w gminie R..

Podkreślić w tym miejscu należy, że konieczność obrony przyjętych przez radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. To gmina winna zatem wykazać, że założenia uchwalonego planu miejscowego wymagały przyjęcia prymatu interesów gminy a tym samym ograniczenia prywatnego prawa własności. Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.". Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1959/09 - dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie rada gminy nie wykazała prymatu interesów gminy, wymagającego ograniczenia prywatnego prawa własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązania naruszają art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.

Ograniczenie prawa własności wiąże się z wprowadzonym w niniejszej sprawie zakazem lokalizacji zabudowy na terenach elementarnych oznaczonych symbolem R, scharakteryzowanych w planie jako tereny gruntów rolnych.

Organ stanowiący Gminy R. bez szerszego wyjaśnienia podał w uzasadnieniu uchwały, że ważone były interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania poprzez analizę stanu władania oraz wprowadzenie ustaleń zgodnym z dobrem środowiska przyrodniczego.

Zauważyć jednak należy, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu, wnoszone uwagi odnosiły się wyłącznie do kwestionowania wprowadzonego zakazu zabudowy ( tereny oznaczone w planie jako R) oraz zakazu prowadzenia działalności rolniczej w zakresie hodowli, uboju i przetwórstwa zwierząt futerkowych (RM- tereny zabudowy zagrodowej). Z nadesłanego przez organ protokołu nr XXXI/2017 z sesji Rady Gminy w R. w dniu 30 października 2017 r., z którego dowód został przeprowadzony poza rozprawą, wynika, że Rada jednogłośnie uwagi odrzuciła (Ad. ppkt 11) a następnie po uprzednim odczytaniu projektu uchwały - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski. Z protokołu nie wynika natomiast, że Rada pochyliła się nad wniesionymi uwagami, natomiast dyskusja dotycząca m.in. zaskarżonej uchwały oraz skutkami z niej wynikającymi odbyła się po jej podjęciu.

Z treści uzasadnienia uchwały oraz protokołu posiedzenia Rady w dniu 30 października 2017 r. nie wynika również, by organ stanowiący Gminy R. rozważał kwestie ograniczenia prawa własności wprowadzonymi w uchwale zakazami.

Jak wynika ze skargi i dołączonych do niej dokumentów oraz dokumentacji planistycznej, skarżący planuje przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na działalność rolniczą polegającą na hodowli norek z przeznaczeniem na pozyskanie skór do sprzedaży. Przepis art. 2 pkt 1 lit. i ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich wskazuje, że zwierzęta futerkowe są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem pochylić się nad problemem, czy plan miejscowy poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, która jest niezbędna do prowadzenia hodowli, może zakazywać działalności rolniczej na terenach rolnych.

Położenie nieruchomości skarżącego o powierzchni ponad 25 ha w sąsiedztwie innych terenów rolnych (w sytuacji, gdy plan obejmuje obszar ponad 80 ha terenów rolnych i leśnych) wskazuje na brak racjonalności wprowadzenia takiego zakazu. Za zasadnością wprowadzenia zakazu przemawiałby uzasadniony ważny interes publiczny, np. dotyczący ochrony środowiska. Tymczasem skarżący legitymuje się ostatecznym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 19 czerwca 2017 r. (WST-K.4242.2.2017.BM.4) uzgadniającym w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa fermy [...] na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina R., powiat [...], województwo [...]".

Wprowadzenie w tej sytuacji ograniczeń w planie w prowadzeniu szeroko pojętej działalności rolniczej ze względu na ochronę środowiska powinno uwzględniać uwarunkowania istniejące na danym terenie. Z uzasadnienia samej uchwały wynika, że takie ograniczenia nie istnieją.

Podkreślić również należy, że Gmina samodzielnie gospodarując przestrzenią nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie zakazów na danym terenie musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych, ochrony dóbr kultury bądź innym ważnym i wyważonym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Nie mogą tych zakazów uzasadniać protesty społeczne, o których wspomina się w odpowiedzi na skargę tym bardziej, że poza werbalnym stwierdzeniem braku zgody mieszkańców gminy, organ nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność.

Gmina R. wprowadzając w planie kwestionowane przez skarżącego zakazy nie sprostała zatem powinności uzasadnienia z jakiego powodu zakazy te ustanowiła. Położenie nieruchomości skarżącego stanowiącej grunty rolne, pośród innych gruntów rolnych i lasów wskazuje, że wprowadzony przez radę gminy zakaz zabudowy nie znajduje uzasadnienia wprowadzenia tego typu ograniczeń na tym terenie. Zakaz ten nie mieści się w pojęciu " określania szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazie zabudowy" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż nie kształtuje bezpośrednio sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu- ten wyrażać się będzie bowiem ogólnie w wykorzystywaniu nieruchomości zgodnie z jej rolniczym przeznaczeniem na cele produkcji rolnej: utrzymywania (chowu lub hodowli) zwierząt gospodarskich - lecz limituje konkretny rodzaj działalności rolniczej dozwolonej w ramach takiego przeznaczenia lub użytku, wykluczając zeń możliwość zabudowy w celu prowadzenia tam hodowli zwierząt.

Zdaniem Sądu, wprowadzony przez Radę Gminy R. zakaz zabudowy terenów rolnych ogranicza bez dostatecznej podstawy i należytego uzasadnienia prawo własności oraz możliwość prowadzenia szeroko pojętej działalności rolniczej na gruntach do tego celu przeznaczonych. Ponadto postanowienia planu zawarte w § 3 pkt 2 lit a stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc bezpodstawną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem, wykraczającą poza granice przysługującego Gminie tzw. władztwa planistycznego. Analogiczna sytuacja odnosi się do zakazu wprowadzonego w § 4 pkt 2 lit. a uchwały.

Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący braku analizy dotyczącej aktualności studium i planów miejscowych, o których mowa w art. 32 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 u.p.z.p. powołanego wyżej przepisu, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27.

W ocenie Sądu, powyższe regulacje należy rozumieć tak, że wymóg przedstawienia przez organ wykonawczy gminy w uzasadnieniu do projektu planu zgodności proponowanego zagospodarowania przestrzennego danego terenu z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i podania daty uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, o której mowa w art. 32 ust. 2 u.p.z.p., a więc i obowiązek podjęcia przez radę gminy ww. uchwały, aktualizuje się wówczas gdy taka analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona przez organ na zasadzie art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei obowiązek przeprowadzenia analizy aktualizuje się przynajmniej raz w czasie kadencji rady.

W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia uchwały wynika, że Gmina R. nie posiada analizy dotyczącej aktualności studium i planów miejscowych. Nie jest wystarczające – zdaniem Sądu- stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały, że planowana inwestycja (?) jest zgodna z obecnie obowiązującym studium tym bardziej, iż nie wiadomo czego to stwierdzenie dotyczy.

Zasadny jest również zarzut odnoszący się do § 8 uchwały dotyczący nieuchwalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty planistycznej. Zaniechanie ustalania renty planistycznej jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy i odzwierciedlenia jej w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których ustalenie stawki procentowej renty planistycznej jest bezzasadne. Takich ustaleń w dokumentacji planistycznej jak również w uzasadnieniu uchwały nie przeprowadzono.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie wskazanych wyżej istotnych naruszeń prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu Smólsko i Piaski zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II.