Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 58/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Q. sp. z o.o. z/s w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2020 r. nr 1031/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika Q. sp. z o.o. z siedzibą w Ś., (dalej – skarżąca, spółka) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wskazana decyzja zapadła w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych wynikających z akt administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej – PINB) w reakcji na wystąpienie mieszkańców budynku przy ul. [...] w Ś. w dniu 28 sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Ś., (działka nr [...], AM-[...], Obręb [...], gmina Ś.). Ustalenia kontroli odnotowano w sporządzonym na tę okoliczność protokole.

Wobec istniejącego na wskazanej nieruchomości stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch obiektów budowlanych konstrukcji stalowej i budowie obiektu budowlanego (kontenera).

Prowadzone w sprawie postępowanie zostało na tym etapie zwieńczone wydaniem decyzji z dnia 8 października 2019 r., nr 44/2019, którą nakazano skarżącej spółkę rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych konstrukcji stalowej. Jako okoliczności uzasadniające wydany nakaz organ podał brak pozwolenia na budowę, brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niezgodność inwestycji ze wskazanymi w decyzji przepisami prawa materialnego. Zainicjowane odwołaniem strony skarżącej postępowanie drugoinstancyjne zostało zakończone decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., nr 123/2020, którą uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie decyzji DWINB wskazuje na mankamenty postępowania prowadzonego przez PINB polegające m.in. na nieustaleniu zakresu robót, daty wykonania robót, wielkości obiektów, odległości od granicy itd.

Organ nadzoru budowlanego I instancji wobec treści rozstrzygnięcia DWINB ponowił działania nakierowane na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie. W tym celu przeprowadził oględziny, pozyskał dokumentację dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zażądał od stron postępowania informacji w zakresie czasu realizacji inwestycji budowlanej. Po zawiadomieniu stron o tzw. gotowości decyzyjnej w dniu 21 lipca 2020 r. PINB wydał decyzję nr 48/2020, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 148) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej – k.p.a.), nakazał Q. Sp. z o. o. jako inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego kontenera.

Uzasadniając wydany nakaz PINB przywołał zebrane w sprawie dowody oraz wskazał na brak pozwolenia na budowę, a także naruszenie obowiązujących warunków technicznych w zakresie odległości obiektu od granicy nieruchomości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazano, że przedmiotowy obiekt to kontener stalowy o wymiarach 4,67mx5,82m, pełniący funkcję produkcyjną, ustawiony na narożnych płytach chodnikowych, z oknami w odległości 3,65m od granicy nieruchomości. Inwestor oświadczył, że obiekt postawiony został po zawarciu umowy z użytkownikiem wieczystym około kwietnia 2017 r.. Uzasadniając nakaz rozbiórki organ wskazał na niezgodność z warunkami technicznymi, co w jego ocenie wyklucza możliwość legalizacji.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem skarżąca spółka oprotestowała je instancyjnym środkiem zaskarżenia. W złożonym odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. W szczególności zarzucono niewyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego, zaniechanie podania podstawy prawnej decyzji, nieodroczenie i brak powtórzenia oględzin, zaniechanie przeprowadzenia mediacji, błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie art. 49b ust. 2 i art. 9 ust. 1-4 wskazanej ustawy.

W dniu 16 listopada 2020 r. DWINB wydał decyzję nr 1031/2020, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W ramach własnych rozważań, po przytoczeniu treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ wskazał na możliwość jego zastosowania w sytuacji, gdy zobowiązany nie przedłoży dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 jak również, gdy wybudowanie obiektu lub jego części było bezsprzecznie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonywał zgłoszenia takiego zamierzenia budowlanego, co potwierdził właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kontroli oraz z oświadczenia inwestora wynika, że przedmiotowy obiekt służy potrzebom firmowym. Ze zdjęć zgromadzonych w sprawie wynika, że pełni on funkcję warsztatu, w którym znajdują się maszyny produkcyjne w celu wykonywania elementów z włókna węglowego. Obiekt ten znajduje się tuż przy budynku oznaczonym nr 1 na szkicu do protokołu z kontroli, jego wymiary to ok. 4,67m na 5,82m wysokość 2,75m, ponadto usytuowany jest od 2,0m do 2,6m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Okoliczności te powodują, iż kontener należy zakwalifikować jako budowlę, gdyż nie jest on ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, ponadto posiada instalacje (elektryczną), tworząc przy tym całość techniczno-użytkową, która ma za zadanie umożliwiać w tym obiekcie produkcję.

Dalej organ wyjaśniał wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego konieczność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ustawodawca nie przewidział zwolnienia z tego obowiązku budowy budynku magazynowego służącego wykonywanej działalności produkcyjnej. Według organu II instancji w przedmiotowej sprawie rozpatrywano możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na gruncie przepisu art. 48 Prawa budowlanego i przyjęto, że ze względu na treść art. 48 ust. 2 ustawy w przypadku gdy wykonany obiekt budowlany jest sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest zastosowanie od razu przepisu art. 48 ust. 1 i nakazanie jego rozbiórki.

Odwołując się do akt sprawy DWINB wyjaśnił, że przedmiotowa działka nr [...] AM-[...] obr. [...] gmina Ś. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia [...] lutego 2017 r. uchwałą Rady Miejskiej w Ś. nr [...]. Nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MWU[...], dla którego nie przewiduje się przeznaczenia pod produkcję (dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa), biorąc pod uwagę zakres działalności inwestora nie opiera się ona na usługach. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że spółka zajmuje się produkcją wyrobów z tworzyw sztucznych, oznaczonej w Polskiej Kwalifikacji Działalności jako [...]. Ponadto budynek znajdujący się na przedmiotowej działce oraz pozostałe obiekty budowlane nie służą zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Przedmiotowy budynek pełni funkcję magazynową dla działalności związanej z produkcją i jego wykonanie było i jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podał, że wobec zaistnienia przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ I instancji był zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podzielono stanowisko strony, że organ I nie podał pełnej redakcji przepisu przyjętego w podstawie prawnej decyzji, jednakże wedle organu II instancji materiał dowodowym w sprawie i uzasadnienie rozstrzygnięcia daje podstawy do przyjęcia, że chodziło o ww. przepis tj. dotyczący budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności DWINB podał, iż usytuowanie przedmiotowego budynku jest niezgodne z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 pkt 1, plan miejscowy nie dopuszcza innych odległości dotyczących sytuowania, a przedmiotowy budynek ograniczony jest z każdej strony innymi obiektami budowlanymi znajdującymi się w bliskiej odległości. W związku z powyższym nie ma możliwości jego rozbiórki w inny sposób jak w całości. Podzielono także prawidłowość nałożenia nakazu na spółkę jako inwestora.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania organ II instancji uznał, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, wyjaśniono okoliczność daty budowy, braku dokonania czynności formalnych w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Względem nie powołania pełnej redakcji przepisu oceniono, iż nie dyskredytuje to podjętego rozstrzygnięcia w sprawie i zebranego materiału dowodowego. Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uznano je za chybione. Organ I instancji prawidłowo poinformował o terminie oględzin, ponadto na prośbę strony zmienił ten termin, a w dokonanych oględzinach uczestniczył przedstawiciel inwestora. Brak obecności pełnomocnika strony świadczy jedynie o tym, że w danym terminie nie mógł się on stawić, co nie przesądza o prawidłowości przeprowadzenia dowodu, w sytuacji, gdy był prawidłowo zawiadomiony o zamiarze dokonanie tej czynności. Ponadto pełnomocnik strony postępowania zapoznał się z protokołem z dokonanych czynności, organ I instancji prawidłowo poinformował stronę i jej pełnomocnika o przysługujących prawach z art. 10 k.p.a.

Wyjaśniono również brak możliwości prowadzenia mediacji w sprawach, w których organ wydaje decyzje związane nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, gdyż charakter spraw rozstrzyganych przez organy nadzoru budowlanego oraz obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie pozwala na zastosowanie przepisu art. 96a § 1 k.p.a.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, uchylenie decyzji PINB zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Żądania skargi wynikały z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a to:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności okoliczności związanych z rodzajem działalności prowadzonej przez spółkę na nieruchomości, na której położony jest obiekt i w efekcie jednostronnym, arbitralnym uznaniu, że skarżący prowadzi na nieruchomości działalność produkcyjną, podczas gdy spółka użytkuje nieruchomość w celu prowadzenia działalności usługowej, czyli zgodnej z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie na cele produkcyjne, jak zostało to błędnie ustalone przez organ. Takie ustalenie organu doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania, że nieruchomość używana jest przez spółkę niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przesądziło o braku możliwości legalizacji obiektu, a w efekcie także o utrzymaniu nakazu jego rozbiórki;

- art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na braku odroczenia terminu oględzin oraz braku powtórzenia przeprowadzonych oględzin, pomimo złożenia wniosków w tym przedmiocie przez pełnomocnika spółki, co w konsekwencji spowodowało, że pełnomocnik spółki był nieobecny podczas oględzin w dniu 17 marca 2020 r., co ograniczyło prawo strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, które to prawo odnosi się zarówno do spółki jak i jej pełnomocnika;

- nart. 96a § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia mediacji w konsekwencji uznania, że charakter sprawy nie pozwala na jej przeprowadzenie, a to z uwagi na brak stron postępowania o spornych interesach, pomimo, że charakter sprawy pozwalał na przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, a brak stron postępowania o spornych interesach nie jest przesłanką uniemożliwiającą przeprowadzenie postępowania mediacyjnego;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia spółki przez DWINB o zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i zaniechanie zakreślenia skarżącemu jakiegokolwiek terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w konsekwencji czego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i złożenia ewentualnych dalszych wniosków, co z kolei stanowi naruszenie jednej z podstawowych gwarancji strony i jednocześnie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, a ponadto uniemożliwiło skarżącemu podjęcie konkretnych czynności w toku postępowania administracyjnego;

- art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez skarżącego co do przeprowadzonych dowodów, w konsekwencji czego doszło do oparcia przez DWINB rozstrzygnięcia na okolicznościach faktycznych, które nie mogą być uznane za udowodnione;

- art. 15 k.p.a., polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy na nowo i ograniczeniu się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez PINB, powielając tym samym błędy popełnione przez organ I stopnia i naruszając zasadę dwuinstancyjności;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, pomimo że była ona wadliwa;

- art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na jego zastosowaniu, a to w konsekwencji błędnego uznania, że obiekt jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na rodzaj prowadzonej przez spółkę działalności, co w ocenie organu wykluczało możliwość jego legalizacji;

- art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do legalizacji obiektu, a to z uwagi na fakt, że obiekt jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i brak zgodności usytuowania obiektu z obowiązującymi warunkami technicznymi;

- art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że istnieje możliwość stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

W szczegółowych motywach pisma procesowego autor skargi uzasadnił podniesione zarzuty i szeroko argumentował zasadność samych wniosków procesowych.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do jej uchylenia.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 maja 2021 r. w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są słuszne i jako takie nie powinny zostać wzruszone. Należy mieć na uwadze, że zapadłe rozstrzygnięcie zawiera nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, czyli jedno z najbardziej radykalnych rozwiązań przewidzianych w ustawie Prawo budowlane.

Nakazując rozbiórkę przedmiotowego obiektu po pierwsze uznano, że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a po drugie przyjęto, że wobec zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i naruszenia warunków technicznych brak jest możliwości wdrożenia w stosunku do niego procedury legalizacyjnej. Te zaś okoliczności uzasadniają zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dokona przez organy ocena rzeczonego obiektu budowlanego, zdaniem Sądu, jest prawidłowa; oparta na wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych, a także na właściwych przepisach prawa, w tym Prawa budowlanego i właściwej ich interpretacji. Dlatego też Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów podniesionych w skardze, zgadzając się z organami nadzoru budowlanego tak co do kwalifikacji objętego postępowaniem obiektu, jak również wykładni przepisów obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego.

Bezspornym jest, że inwestorem i właścicielem przedmiotowego obiektu jest skarżąca spółka, co w toku postępowania jednoznacznie wykazano i nie jest to kwestionowane do chwili wywiedzenia skargi. Nadto na realizację obiektu nie uzyskano pozwolenia na budowę, co także potwierdzono dowodowo zasięgając informacji u właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie budzi też zastrzeżeń czas realizacji obiektu, potwierdzony zresztą przez inwestora.

Zarówno w odwołaniu jak i w skardze spółka kwestionuje zastosowanie normy prawnej przewidującej rozbiórkę bez przeprowadzenia tzw. procedury legalizacyjnej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W świetle zebranego materiału aktowego należy zauważyć, iż dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej została uzależniona od spełnienia dwóch (określonych w cyt. ust. 2) warunków, w tym: zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w przypadku obowiązywania planu miejscowego oznacza brak sprzeczności z ustaleniami tego planu. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie ta przesłanka nie jest spełniona; dlatego też nie było możliwe uruchomienie procedury legalizacyjnej i należało orzec na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Niekwestionowaną okolicznością jest, że przedmiotowy budynek został usytuowany na terenie dla którego obowiązuje miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], gdzie zainwestowany teren został oznaczony jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi. Autor skargi w szerokich wywodach sięgających wręcz interpretacji organów skarbowych wykazuje prowadzenie przez spółkę działalności usługowej. Sam autor skargi zaznacza przy tym, że kwalifikacja ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym według Polskiej Kwalifikacji Działalności ma charakter pomocniczy. Traci jednak skarżąca spółka z pola widzenia fakt, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane skargą okolicznych mieszkańców dotyczącą uciążliwości wynikającej z prowadzonej działalności. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego weryfikowanie rodzaju prowadzonej działalności lecz badanie zgodności zrealizowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie negując oczywiście możliwości prowadzenia przez spółkę także działalności w zakresie usług, przeznaczenie przedmiotowego obiektu zostało dowodowo udokumentowane przez organ I instancji i wykazano, iż wykorzystywane jest do prowadzonej przez skarżącą produkcji. Twierdzenia strony skarżącej nie podważają zatem ustaleń organu i nie uzasadniają zarzutu błędnego wykazania niezgodności z planem miejscowym. Co do zapisów planu miejscowego organy wykazały także niezgodność inwestycji z nieprzekraczalną linią zabudowy, co wyklucza zastosowanie procedury legalizacyjnej.

Dodatkowo organ nadzoru budowlanego I instancji w powtórzonych czynnościach kontrolnych w sposób spójny i rzeczowy wykazał niezgodność zrealizowanej inwestycji z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Problematyka ta została przez stronę skarżącą powiązana z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego. W judykaturze funkcjonują sporne poglądy, co do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych także w stosunku do obiektów już zrealizowanych. Zagadnienie to w realiach niniejszej sprawy można sprowadzić to stwierdzenia, że niewątpliwie odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jako sytuacja szczególna, dopuszczalne jest w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym i chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej. Nie oznacza to jednak możliwości każdorazowego występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki szczególnie uzasadniony przypadek, należy zaś do organów administracji, które powinny dokonać tego na podstawie analizy materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oceny proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej i tym podobnych okoliczności. Niewątpliwie bowiem odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielanie powszechnie. Strona skarżąca popełniając na zainwestowanej nieruchomości kilka samowoli budowlanych, nie tylko naruszających zapisy rozporządzenia ale i planu miejscowego, nie wykazuje swojej szczególnej sytuacji lecz działa z naruszeniem obowiązujących regulacji we wszystkich zrealizowanych zamierzeniach. Okoliczność ta wyklucza zatem zdaniem Sądu przyjęcie, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Skonstruowany zatem w tym zakresie zarzut skargi nie może mieć uzasadnionych podstaw.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w stanie sprawy. Podobnie zresztą rzecz się co do zarzutów naruszenia art. 10, art. 15 czy art. 138 § 1 k.p.a. Szczegółowa analiza akt sprawy potwierdza, że PINB przed wydaniem decyzji pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym z czego strona skarżąca skorzystała. Z kolei organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, zatem nie istniały podstawy do zawiadamiana stron o gotowości decyzyjnej. Samo postępowanie drugoinstancyjne przebiegało zdaniem Sądu z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. DWINB rozpoznał sprawę w jej całokształcie, samodzielnie ocenił stan sprawy na gruncie obowiązujących przepisów, odniósł się do twierdzeń odwołania, a także trafnie i rzeczowo uzasadnił ostatecznie zajęte stanowisko.

Twierdzenia odwołania, ponowione w skardze, dotyczące ograniczenia praw strony poprzez nieponowienie oględzin i przeprowadzenia czynności dowodowej w sprawie bez udziału pełnomocnika nie wpływają na legalność zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Lektura akt administracyjnych uprawnia do wskazania, że organ I instancji na żądanie strony zmienił pierwotny termin oględzin i dokonał ich w dogodnym dla strony terminie. Wizja terenowa miała miejsce dwukrotnie i stan sprawy w tym czasie nie uległ zmianie. Przy ponownych oględzinach, prowadzonych zresztą z udziałem przedstawiciela strony skarżącej, uszczegółowiono jedynie stan faktyczny, na wyraźne zresztą zalecenie organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej. O ile zatem pełnomocnik skarżącej miał uwagi do ustaleń organu mógł uczynić to w każdej formie i w każdym czasie przed wydaniem decyzji. Zaznajomił się on zresztą z aktami sprawy, (vide – notatka służbowa PINB z dnia 7 lipca 2020 r.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że o tym czy zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia nie decyduje strona postępowania lecz organ prowadzący postępowanie, tak zresztą stało się w niniejszej sprawie. Strona czy jej pełnomocnik oczywiście mają prawo składać wnioski dowodowe i żądać prowadzenia tych dowodów, jednak ostatecznie o istnieniu takiej konieczności rozstrzyga sam organ. Mimo wskazywanej przez stronę sytuacji epidemicznej, brak uczestnictwa w oględzinach pełnomocnika nie wyklucza wydania decyzji. Pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz strony, zatem to wzajemne ustalenia między stroną a pełnomocnikiem regulują problematykę uczestnictwa w danej czynności. Niezasadne byłoby przyjęcie, że to strona byłaby podmiotem, który miałby decydować czy, kiedy i w jakich okolicznościach organ może dokonać oględzin nieruchomości. Zresztą o ile już mowa o uniemożliwieniu stronie, jak podaje się w skardze ,,podjęcia konkretnych czynności w toku postępowania", to należy przypomnieć, że naruszenie art. 10 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy zostaną wskazane te czynności i ich związek z kształtem ostatecznego rozstrzygnięcia, a tego rodzaju zależności nie wykazano.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wskazać trzeba, że dla jego skuteczności koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zaś w okolicznościach omawianej sprawy nie miało miejsca. Nadmienić także trzeba, że wyspecjalizowani pracownicy organu nadzoru budowlanego posiadają wystarczające kompetencje dla ustalenia na jakiej działce ewidencyjnie posadowiony jest obiekt budowlany, jak kształtuje się jego położenie względem granic nieruchomości, czy wreszcie jaką ma on konstrukcję i w jaki sposób został związany z gruntem.

Sąd uznał za nietrafne twierdzenie autora skargi dotyczące naruszenia art. 96a § 1 k.p.a. poprzez zaniechania przeprowadzenia w sprawie mediacji. Dość w tym miejscu wskazać na stanowisko organu II instancji zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, gdzie klarowano brak możliwości prowadzenia mediacji w sprawach, gdzie organ nie posiada tzw. ,,luzu decyzyjnego". Z całą pewnością do tej kategorii spraw wpisują się postępowania dotyczące samowoli budowlanej, gdzie rola organu sprowadza się do potwierdzenia lub wykluczenia możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Dodać w tym miejscu można, że bardzo celnie problematykę nieskierowania stron do mediacji rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., (sygn. akt II OSK 2461/18), podając, że ,,Przepisy stwarzają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, ale nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy. Nieskorzystanie więc przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.", patrz - LEX nr 3109580.

Końcowo Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.