Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 200/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 18
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. – zaskarżoną skargą przez K. R. (dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina O., jako działki nr: [...], przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa od E. R. i K. R., na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi [...] na odcinku [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania na rzecz E. R. i K. R., w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że przedmiotowe nieruchomości nie zostały wydane w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o czym świadczy pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA w O. z [...] kwietnia 2012 r., wobec czego odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie zostało zwiększone o 5 %.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył K. R.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość były dwa operaty szacunkowe, sporządzone w dniu [...] czerwca i [...] czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. na zlecenie Wojewody [...]. Biegły ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] maja 1998 r., szacowane działki przeznaczone są pod obszar chronionego krajobrazu i korytarzy ekologicznych, gleby pochodzenia organicznego. Wyceniane działki stanowią nieruchomości gruntowe rolne, niezabudowane, zlokalizowane w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych, w niedalekiej odległości od miasta powiatowego O., w pewnym oddaleniu od zabudowy wiejskiej. Działki te użytkowane są jako pastwiska porośnięte trawą. Biegły wycenił wartość prawa własności w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Biegły wyjaśnił, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, na analizowanym przez niego rynku, są znacznie wyższe niż niezabudowanych nieruchomości rolnych. Dodał, że na rynku lokalnym nie zaobserwowano wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi, w związku z czym biegły wykorzystał dane z rynku regionalnego. Biegły, na potrzeby wyceny, przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi na terenie województwa [...] oraz powiatów o., p. i m. z województwa [...] w latach 2010-2011. Biegły wybrał trzy nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, porównując je pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. Jako cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości biegły uznał lokalizację szczegółową – odległość od najbliższych zabudowań oraz lokalizację ogólną – odległość od obszarów miast.

Ostatecznie, wartość nieruchomości biegły ustalił na kwotę [...] zł, w tym wartość działki nr [...].

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustalił, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, więc prawidłowo do porównań przyjęto nieruchomości nabywane na cele drogowe. Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Organ odniósł się także do zarzutu skarżącego co do niepoinformowania stron o możliwości powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie którego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal lub inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia w tym przepisie określonego, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wskazał, że nie ma znaczenia czy właściciel lub użytkownik wieczysty był wcześniej poinformowany o przysługującym mu uprawnieniu do powiększenia kwoty odszkodowania. Wynika ono z treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania. Organ podkreślił, że przyznanie powiększonego odszkodowania uzależnione jest od wskazanych w ww. przepisie przesłanek, tj. wydania nieruchomości w określonym w nim czasie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że dotychczasowi właściciele nie wydali nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie, a w konsekwencji – odszkodowanie nie zostało powiększone.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego o przesyłaniu korespondencji na nieprawidłowy adres, organ stwierdził, że samo powoływanie się przez stronę na uchybienie procesowe z art. 10 K.p.a. nie może wywierać skutku w postaci uznania, że decyzja pierwszoinstancyjna jest wadliwa. Strona powinna wykazać, że zarzucane organowi uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Niezastosowanie się przez organ do przepisu art. 10 K.p.a. nie powoduje samo z siebie wadliwości wydanej decyzji.

Organ podkreślił, że skarżący wskazał w odwołaniu, kiedy dowiedział się o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, wystąpił też do organu o wydłużenie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Organ przychylił się do tego wniosku. W ocenie organu, należało uznać, że strona była na bieżąco informowana przez organ o toczącym się postępowaniu, oraz że skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać niedopełnienie przez organ obowiązków w tym zakresie, tj. jakiej czynności procesowej nie mógł w związku z tym dokonać, czy też jakiego dowodu (istotnego dla sprawy) nie mógł przedstawić. Organ uznał więc, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Organ wskazał również, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje rzeczoznawcy do dokonania oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania, co też było przedmiotem zarzutów skarżącego. Wizja lokalna nieruchomości, dokonywana przez biegłego, nie jest środkiem dowodowym z K.p.a. – jest nim dopiero sporządzona przez niego opinia.

K. R. w skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie

1) interesu prawnego skarżącego przez:

a) podtrzymanie nieprawidłowo sporządzonych operatów szacunkowych i ustalonego na ich podstawie odszkodowania,

b) nieprawidłową interpretację przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

c) błędne ustalenie, że nieprawidłowe doręczanie mu, do dnia 17 sierpnia 2012 r., korespondencji w sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy

2) prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie zarzutów z art. 79 § 1 K.p.a., podniesionych w odwołaniu, a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak również nie otrzymał informacji o czynnościach prowadzonych w postępowaniu, w tym o powołaniu biegłego. Skarżący podkreślił, że pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. o zebraniu materiału dowodowego doręczono mu w dniu 17 sierpnia 2012 r. Następnie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, do którego organ się przychylił. Skarżący złożył również wniosek o wznowienie postępowania. Minister poinformował go, że ww. wniosek nie może zostać rozpoznany ze względu na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] września "2009 r." Skarżący podkreślił, że w dniu "[...]" października 2012 r. została wydana przez Wojewodę decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Skarżący zakwestionował porównane w operacie nieruchomości wskazując na zaniżone ceny gruntów w nim przyjęte. Podniósł także, że w chwili opracowywania operatu, znajdująca się w niedalekiej odległości O. była na liście miejscowości, w których mogła być zakwaterowana jedna z drużyn, biorących udział w mistrzostwach EURO 2012, co zdaniem skarżącego wpływało na zmiany cen położonych w pobliżu nieruchomości.

Skarżący wskazał też na obowiązek organu zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, co najmniej na siedem dni przed nim, powołując się na art. 79 § 1 K.p.a. oraz o braku poinformowania go przez organ o uprawnieniu do powiększenia odszkodowania o 5%, wynikającym z terminowego wydania nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Ponownie odniósł się także do kwestii nieprawidłowych doręczeń w postępowaniu administracyjnym, podkreślając też brak działań organu w celu ustalenia jego prawidłowego adresu. Naruszenie przez organ art. 10 K.p.a. doprowadziło, zdaniem skarżącego, do uniemożliwienia mu kwestionowania operatów szacunkowych na wcześniejszych etapach postępowania, jak również pozwoliłoby mu na wydanie nieruchomości w terminie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 573/13) oddalił skargę wniesioną przez K. R. W uzasadnieniu podał, że rzeczoznawca w sporządzonych dla potrzeb postępowania operatach majątkowych określił wartości rynkowe nieruchomości przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod nowe drogi lub poszerzenie lub rozbudowę dróg już istniejących. Operaty szacunkowe sporządzone zostały w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym tym samym organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści". Biegły objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w pobliżu przedmiotu wyceny (na terenie tego i innych powiatów w regionie). Obszar geograficzny badanego rynku obejmował województwo [...]. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość rynkową rzeczoznawca określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości tj.: lokalizację, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania – potencjał. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe przede wszystkim o przeznaczeniu rolnym. Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na lokalnym rynku rozumianym jako teren gmin Gminy O. w ostatnich dwóch latach zanotowano tylko dwie transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Wskazał, że jedna z nich miała miejsce w miejscowości S. i obejmowała grunty zlokalizowane w pobliżu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a druga z obrębu [...], mimo że jako jedyna na lokalnym rynku spełniała warunki podobieństwa nie mogła stanowić podstawy szacowania analizowanej nieruchomości. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnienia biegłego pozwalają stwierdzić, że prawidłowo do badania przyjęty został rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz sąsiadujące z nim tereny powiatów o., p. i m. z województwa [...]. Z uwagi na powyższe, tj. małą ilość transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze metodę porównywania parami. Rzeczoznawca mając na uwadze przyjętą metodę porównywania parami do oszacowania wartości analizowanej nieruchomości stanowiącej drogę i przejętą pod budowę drogi [...], badaniem i charakterystyką poddał segment rynku dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii (12 transakcji, zawartych w latach 2010-2011). Porównywane nieruchomości zlokalizowane na terenach rolnych, nabywane były na poszerzenie bądź rozbudowę drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku rzeczoznawca wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i wagi mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. lokalizacja szczegółowa i lokalizacja ogólna oraz dokonał ich charakterystyki. Z tak przyjętego zbioru wybrał 3 nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki względem nieruchomości wycenianych. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi zastrzeżeń i spełniło wymagania § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi, dotyczący wybranego kryterium odległości, gdyż działki nr [...] położone są w odległości 7 km od miasta powiatowego, w pewnym oddaleniu od zabudowy wiejskiej, a wybrane do porównania nieruchomości w operatach szacunkowych z czerwca 2012 r. są położone podobnie do nieruchomości wycenianej: nieruchomość z poz. 1 ok. 7 km od miasta O., nieruchomość z poz. 3 ok. 8 km od miasta N., nieruchomość z poz. 9 ok. 3 km od miasta K. Za chybiony uznano zarzut dotyczący przyjęcia do porównań nieruchomości niepodobnych, gdyż w ocenie skarżącego wyceniane działki mają szczególne walory rekreacyjne ze względu na położenie nad jeziorem oraz w pobliży atrakcyjnego pod względem infrastruktury sportowej miasta O. Będące przedmiotem wyceny działki znajdują się nie nad jeziorem, lecz położone są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi [...]. Także załączona do skargi oferta sprzedaży działki położonej w Z. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowych operatów. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), kwestionującej jego poprawność. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Ponadto w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przepis art. 18 ust. 1e specustawy w sposób wyczerpujący określa przypadki, gdy odszkodowanie powiększa się o 5% wartości nieruchomości. Bezsporne natomiast jest, że wydanie nieruchomości nie nastąpiło w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy. Nie są natomiast istotne przyczyny z jakich do tego doszło. Sąd wskazał również, że pismem z dnia 17 sierpnia 2012 r. skarżący złożył wniosek o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami. Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] przedłużył termin do zapoznania się z aktami do 4 września 2012 r. Pismem z dnia 4 września 2012 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Tak więc niezasadnie podniesiono zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 458/14) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarżący kasacyjnie zarówno w skardze, jak również w postępowaniu przed organami kwestionował prawidłowość doręczeń korespondencji w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o wszczęciu postępowania zostało skierowane do K. R. na adres: [...], który, zgodnie z twierdzeniem skarżącego, był adresem nieaktualnym. Tak samo zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2012 r. o zebraniu materiału dowodowego zostało pierwotnie przesłane na ww. adres. Ponowne przesłanie zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2012 r. na adres: [...] było także, w ocenie skarżącego kasacyjnie nieprawidłowe, ponieważ pod wskazanym adresem mieszkała jedynie współwłaścicielka nieruchomości E. R. Adresem zameldowania i zamieszkania skarżącego jest natomiast: [...]. Prawidłowość doręczanej korespondencji miała decydujące znaczenie w sytuacji ewentualnego zgłaszania nieprawidłowości w sporządzaniu operatów szacunkowych na etapie dokonywania oględzin, a także dla ustalenia terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

NSA podkreślił, że ustalenie adresu korespondencyjnego jest jednym z podstawowych obowiązków organu. Adres, pod który wysyłane są wszelkie pisma i rozstrzygnięcia ma decydujące znaczenie np. przy ocenie czy zachowane są prawa strony związane z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. To na organie, zgodnie z art. 9 K.p.a., ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania, a także obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, ograniczył się do ogólnikowego uznania zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 10 K.p.a. za niezasadne, co spowodowało, że ani strona postępowania, ani NSA w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie mieli możliwości poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym zbadania prawidłowości wyciągniętych przez Sąd wniosków.

Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł wniesioną skargę. Oświadczył, że należy domniemywać, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. zostało skierowane na jeden z nieaktualnych adresów skarżącego, wynikających z akt sprawy. W odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w skardze, pełnomocnik skarżącego wskazał, że dotyczył on decyzji z dnia [...] września 2011 r. W dniu [...] listopada 2012 r. wniosek ten nie został uwzględniony – organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wobec niezachowania stosownego terminu do wniesienia wniosku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Następnie, w dniu 13 czerwca 2013 r., została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalona wyrokiem z dnia 15 listopada 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1444/14). Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną – sprawa o sygn. akt II OSK 307/15 czekan na wyznaczenie terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na podstawie art. 190 P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie jest związany wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 458/14. Naczelny Sąd Administracyjny, oprócz rozważań przedstawionych w stanie sprawy, wskazał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie zobowiązany do odniesienia się do argumentów skarżącego mających, w jego ocenie, świadczyć o nieprawidłowym doręczaniu korespondencji, jak również zbadania, czy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe było wystarczające do wyciągnięcia wniosków w tym zakresie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odszkodowanie za nieruchomość, w niniejszej sprawie, ustalone zostało zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych [(Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) – dalej w skrócie: "ustawa"]. Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). W art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości" zdefiniowano jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wartość rynkową nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy, który zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy, wykonany w postępowaniu przez biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) – a zwłaszcza w oparciu o § 36 tego rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomość po dniu wydania decyzji. Gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca w sporządzonych dla potrzeb postępowania operatach określił wartości rynkowe nieruchomości, przyjmując do porównania rynek nieruchomości przeznaczonych pod nowe drogi lub poszerzenie lub rozbudowę dróg już istniejących. Sprawia to, że oba operaty szacunkowe sporządzone zostały w oparciu o właściwe dobory transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie rolnym, organ prawidłowo zastosował tzw. "zasadę korzyści"'. Biegły objął analizą rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych w pobliżu przedmiotu wyceny (na terenie tego oraz innych powiatów w regionie). Obszar geograficzny badanego rynku obejmował województwo [...]. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Szacując wartość rynkową rzeczoznawca określił te cechy, które mają najbardziej istotny wpływ na wartość nieruchomości, tj.: lokalizację, zagospodarowanie oraz możliwość wykorzystania (potencjał). Jako nieruchomości porównawcze przyjęto nieruchomości nabywane pod inwestycje drogowe przede wszystkim o przeznaczeniu rolnym. Dokonując wyceny biegły stwierdził, że na lokalnym rynku rozumianym jako teren Gminy O. w ostatnich dwóch latach zanotowano tylko dwie transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Wskazał, że jedna z nich miała miejsce w miejscowości S. i obejmowała grunty zlokalizowane w pobliżu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a druga z obrębu [...], mimo że jako jedyna na lokalnym rynku spełniała warunki podobieństwa nie mogła stanowić podstawy szacowania analizowanej nieruchomości. Wyjaśnienia biegłego pozwalają stwierdzić, że prawidłowo do badania został przyjęty rynek regionalny obejmujący obszar województwa [...] oraz sąsiadujące z nim tereny powiatów o., p. i m. z województwa [...]. Zrozumiałe było dla Sądu, że z uwagi na małą liczbę transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca mając na uwadze przyjętą metodę do oszacowania wartości analizowanej nieruchomości stanowiącej drogę i przejętą pod budowę drogi ekspresowej, badaniem i charakterystyką objął segment rynku dotyczący nieruchomości nabywanych i przeznaczonych pod budowę dróg różnej kategorii (12 transakcji, zawartych w latach 2010-2011). Porównywane nieruchomości, zlokalizowane na terenach rolnych, nabywane były na poszerzenie bądź rozbudowę drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku biegły wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i wagi wpływające na wartość wycenianej nieruchomości, tj. lokalizację szczegółową i lokalizację ogólną oraz dokonał ich charakterystyki. Z tak przyjętego zbioru wybrał trzy nieruchomości oraz dokonał ich charakterystyki pod kątem nieruchomości wycenianych. Nie budziło to zastrzeżeń i w zupełności wskazywało na spełnienie wymagań z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, dotyczącego wybranego przez biegłego kryterium odległości, ponieważ działki nr [...] położone są w odległości 7 km od miasta powiatowego, w pewnym oddaleniu od zabudowy wiejskiej, a wybrane do porównania nieruchomości w operatach szacunkowych z czerwca 2012 r. są położone podobnie do nieruchomości wycenianej – nieruchomość z poz. 1 ok. 7 km od miasta powiatowego O., nieruchomość z poz. 3 ok. 8 km od miasta powiatowego N., nieruchomość z poz. 9 ok. 3 km od miasta powiatowego K. W związku z tym, chybiony był zarzut skarżącego, sugerujący, że należało przyjąć do porównań nieruchomości niepodobne, gdyż w ocenie skarżącego wyceniane działki mają szczególne walory rekreacyjne ze względu na położenie nad jeziorem oraz w pobliżu atrakcyjnego pod względem infrastruktury sportowej miasta O. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że będące przedmiotem wyceny działki znajdują się nie nad jeziorem, lecz położone są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi [...]. Sąd uznał ponadto, że załączona do skargi oferta sprzedaży działki, położonej w Z. pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę.

Należy również podkreślić, że skarżący nie przedłożył własnego kontroperatu (na co uwagę zwrócił również organ odwoławczy), który wskazywałby inną, niż ustalona przez rzeczoznawcę, wartość nieruchomości. Tylko bowiem taki przeciwdowód mógł wpłynąć, wobec prawidłowości sporządzonych przez biegłego operatów, na przeprowadzoną przez organ ocenę ich wiarygodności. Samo subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny nie mogło być wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Skarżący nie przedłożył także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e ww ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie do oceny, czy przedmiotowa nieruchomość została wydana w terminie z art. 18 ust. 1e ustawy, znalazł zastosowanie pkt 3 ww przepisu. Oznacza to, że trzydziestodniowy termin na wydanie nieruchomości należało liczyć od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi [...] na odcinku [...], stała się ostateczna. Z pieczęci widniejącej na decyzji z [...] września 2011 r. wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 kwietnia 2012 r. W związku z tym, trzydziestodniowy termin na wydanie nieruchomości w celu zwiększenia odszkodowania za nią minął w dniu 4 maja 2012 r. W ocenie Sądu w sprawie nie zostało wykazane i wyjaśnione w sposób przekonywujący skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy nie nastąpiło wydanie nieruchomości w terminie wyżej wskazanym, tym samym odpadła podstawa do powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Za wyjaśnienie czyniące zadość normom art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. nie można było uznać lakonicznych stwierdzeń organów jakie znalazły się w decyzji organu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że "przedmiotowe nieruchomości nie zostały wydane w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o czym świadczy pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA w O. z [...] kwietnia 2012 r., wobec czego odszkodowanie za przejęte nieruchomości nie zostało zwiększone o 5 %". Z kolei organ odwoławczy stwierdził, iż "Z akt sprawy wynika bezspornie, że dotychczasowi właściciele nie wydali nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie, a w konsekwencji – odszkodowanie nie zostało powiększone", tylko nie wiadomo na jakich dokumentach organ oparł to uznanie. W tym miejscu po pierwsze Sąd zauważa, że pisma z [...] kwietnia 2012 r., na które powoływał się organ pierwszej instancji nie było w aktach sprawy. Pismo to zostało dopiero przedstawione na wezwanie Sądu i z pisma tego jedynie wynika, że do dnia[...]kwietnia 2012 r. nie podpisano protokołów wydania nieruchomości m. in. dla działek o numerach ewidencyjnych [...]. Po drugie, w kontekście wcześniejszych uwag Sądu (termin ostateczności decyzji lokalizacyjnej, termin 30 dni na wydanie nieruchomości), nie zostało wyjaśnione dlaczego już w dacie [...] kwietnia 2012 r. uznano, że do dobrowolnego wydania nieruchomości nie doszło w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W ocenie Sądu w sprawie nie wykazano na jakich dokumentach organy oparły się ustalając niedochowanie przez skarżącego terminu z ar. 18 ust. 1e ustawy, a co za tym idzie – nie ustaliły, czy przedmiotowa nieruchomość została wydana po jego upływie. Jeśli bowiem oprzeć się na wskazanych wyżej terminach, organ rozpoczął ustalanie, czy kwota odszkodowania powinna być powiększona o wskazaną w ww. przepisie wartość, jeszcze zanim upłynął dla skarżącego termin do wydania nieruchomości. Skoro bowiem skarżący do dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wydał nieruchomości, to w świetle daty ostateczności decyzji lokalizacyjnej, miał na dokonanie tej czynności jeszcze ok. tydzień. Organ, ponownie rozpoznając sprawę ustali więc początek biegu terminu do wydania nieruchomości, którego zachowanie uprawniałoby skarżącego do uzyskania powiększonego odszkodowania, jak również datę, w której ww nieruchomość została przez skarżącego wydana, celem wykazania zaistnienia bądź nie warunku z art. 18 ust. 1e ww ustawy.

W myśl art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej w skrócie: "K.p.a."] organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzut, że organy, doręczając przesyłki na jego nieaktualny adres uniemożliwiły mu branie czynnego udziału w sprawie, w tym w szczególności możliwość kwestionowania sposobu wyceny nieruchomości oraz ustalenia terminu, w jakim zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy skarżący powinien był wydać nieruchomość by zwiększyć odszkodowanie o 5 % wartości. Sąd nie podzielił w tym względzie zarzutu skarżącego. Z akt sprawy wynika, że pierwsze pismo w sprawie, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało wysłane skarżącemu na adres znany organowi, tj. [...]. Jak słusznie zauważył organ, adres ten został wskazany przez skarżącego jako adres do korespondencji w ewidencji gruntów i budynków (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] października 2011 r.). Przesyłka ta została awizowana. Natomiast zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2012 r. o zebraniu materiału dowodowego, z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym na podstawie art. 10 K.p.a., zostało doręczone na adres: ul. [...] i tam odebrane przez syna skarżącego. Wiedzę o tym adresie organ powziął w trakcie postępowania od zarządcy drogi. Z tego wynika, że organ podjął wszelkie możliwe kroki, aby doprowadzić do doręczenia bezpośredniego korespondencji kierowanej do skarżącego, a nie doręczenia zastępczego, choć skutecznego, gdyż wysłanego na jedyny ówcześnie znany organowi adres skarżącego i wskazany przez skarżącego w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast skarżący, skoro twierdzi, że widniejący w rejestrze adres był nieaktualny, to oznacza, że on sam nie dopełnił obowiązku aktualizacji danych podmiotowych jaki spoczywa na właścicielach gruntów i budynków wpisanych do ewidencji gruntów i budynków. Dalej z pisma skarżącego z dnia 17 sierpnia 2012 r., w którym wniósł o przedłużenie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, wynika że skarżący zapoznał się z treścią zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2012 r., co więcej – po przedłużeniu przez organ ww. terminu, z tej możliwości skorzystał. I dopiero w piśmie tym skarżący podał nowy adres korespondencyjny, tj. [...]. Od tej pory organy kierowały korespondencję do skarżącego (w tym swoje rozstrzygnięcia) na podany wyżej adres. Należy również dodać, że z pisma Wojewody z dnia [...] września 2012r. wynika, że zawiadomienie o decyzji lokalizacyjnej zostało wysłane na adres skarżącego wskazany w katastrze, bo takim adresem Wojewoda dysponował i takie działanie było zgodne z art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wszystko powyższe przemawia za bezzasadnością omawianego zarzutu. Skarżący miał możliwość brania czynnego udziału w sprawie, w tym – zapoznania się z materiałem dowodowym i z tego prawa w sposób czynny skorzystał. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jeżeli zostałby stwierdzony, co w sprawie nie nastąpiło, to strona musiałaby wykazać, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1767/13, LEX nr 1 773 573 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 965/15, LEX nr 1 930 134). Należy przy tym pamiętać, że chodzi o tu o czynności, które strona może dokonać, lub w których może uczestniczyć. Czynnościami takimi, a więc czynnościami dowodowymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są sporządzanie operatu szacunkowego i przeprowadzanie przez rzeczoznawcę majątkowego czynności z tym związanych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2366/11, LEX nr 1 343 875). Zatem i w tym aspekcie zarzut skarżącego musiał zostać odparty.

Sąd – przy uwzględnieniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi był związany, stwierdził w jednym z rozważonych wyżej aspektów sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.