Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 301/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ,art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 72 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S.-M., Z.M., G.C., W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] znak: [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz G.C. i W.C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz M. S.-M. i Z.M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

"X" sp. z o.o. w Z. w dniu [...] maja 2007r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z dopuszczeniem budowy kondygnacji podziemnej) oraz budynku usługowo mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], ark.[...], obr. S., położonej w P. przy ul. [...].

Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych (do 5 mieszkań w segmencie), realizowanych w zabudowie zwartej, szeregowej, a także wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo - biurową oraz podziemnym garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona analiza sąsiedztwa wykazała, iż planowana inwestycja nie narusza wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz, że spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm, j.t. Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm – dalej u.p.z.p.). Do decyzji załączono wyniki analizy z dnia 13.05.2009 r., w formie opisowej, zawierające ustalenia dla nowej zabudowy oraz załącznik graficzny ma mapie zasadniczej, zawierający "wyniki analizy".

W związku z odwołaniem złożonym przez M. S. -M., Z. M., M. D. oraz B. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr SKO – [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja i postępowanie poprzedzające jej wydanie są wadliwe. W szczególności Kolegium stwierdziło, że wniosek nie był precyzyjny, nie określał ilu i jakich budynków dotyczy, czy wszystkie będą składały się z tej samej liczby segmentów, itd. Ponadto stwierdzono błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz brak danych co jest frontem działki. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno z analizy, jak i z uzasadnienia decyzji nie wynika dlaczego organ przyjął do analizy taki, a nie inny obszar analizowany. Zdaniem Kolegium w decyzji nie uzasadniono, czy planowany budynek o funkcji mieszkalno - usługowo - biurowej zapewni kontynuację jedynej występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Z przeprowadzonej w sprawie analizy, jak również z uzasadnienia decyzji nie wynikało również na jakiej podstawie organ wyznaczył w niniejsze sprawie linię zabudowy. Organ odwoławczy wskazał na niewyjaśnione ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz na jakiej podstawie dla planowanego budynku wolnostojącego mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo - biurową ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w wysokości 35%. Zdaniem Kolegium ani z analizy, ani z decyzji nie wynikało na jakiej podstawie organ ustalił szerokość elewacji frontowej dla ciągu budynków w zabudowie szeregowej oraz parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Ponadto w decyzji nie ustalono wszystkich parametrów dachu, które stosownie do powołanego przepisu powinny w niej zostać określone, a mianowicie: kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy oraz kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W świetle sporządzonej analizy, która wykazała, że w obszarze analizowanym występują dachy strome, niezrozumiałym było dlaczego dla planowanego budynku o funkcji mieszkalno - usługowo - biurowej organ przewidział możliwość realizacji dachu płaskiego. Wątpliwości budziło również, czy działka ma dostęp do drogi publicznej oraz czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (wraz z dopuszczeniem kondygnacji podziemnej w każdym z budynków) oraz budynku usługowo – mieszkalnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark.[...], Obr. S., położonej w P. przy ul. [...]. Dalej w sentencji wspomnianej decyzji organ wskazał szczegółowe ustalenia wspomnianych warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. D., A. Z., M. S.-M. i Z. M., H. i S. S., G. i W. C., M. C., M. C., M. P., A. B., G. B., P.B., H. R., M. R., A. M., Z. C., R. W., D.W., M. M. K., A. K. – M., P. K., P. B. i M. T.

M. D. i A. Z. zarzucili, że planowana inwestycja nie kontynuuje zagospodarowania terenu sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ponadto wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna w układzie szeregowym, bliźniaczym i wolnostojącym. Również budynki mieszkalne przy ul. [...] zostały określone przez Prezydenta Miasta P. w decyzji nr [...] z dnia [...].12.2001 r. jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Zaskarżona decyzja stwierdza jednak, że zabudowa mieszkalna zlokalizowana przy ul. [...] stanowi zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami zabudowę wielorodzinną, jednak nie podaje tych przepisów i nie wskazuje, jakie przepisy działające wstecz umożliwiają uznanie budynku zbudowanego jako jednorodzinny za wielorodzinny. Ponadto zarzucili, że w analizowanym obszarze nie występuje wolnostojąca zabudowa wielorodzinna z towarzyszącą funkcją usługowo-biurową.

A. Z. i M. D. wskazali, że wysokość budynków na obszarze analizowanym wynosi max. 10,95 m do kalenicy. Planowany budynek usługowo-mieszkalny ma mieć wysokość 18 m, co oznacza, że budynek ten przekracza o 7 m największą, wysokość budynków na obszarze analizowanym. Zwiększenie wysokości budynku usługowo-mieszkalnego - a tym samym odstąpienie od zasady nawiązania do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym - w przedmiotowej decyzji uzasadniono tylko w oparciu o zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych, podczas gdy wysokości budynków na obszarze analizowanym są jednolite i wynoszą max. 10,95 m. Brak jest zatem podstaw dla większych wysokości budynków. Ponadto zarzucili, że w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy strome o kącie nachylenia połaci wynoszącym od 28° do 45°. Budynek usługowo-mieszkalny ma posiadać dach płaski. W przedmiotowej decyzji stwierdzono, że planowana realizacja budynku wolnostojącego usługowo - mieszkalnego o dachu płaskim nie kontynuuje formy dachów w obszarze analizowanym, ale kontynuuje formę dachu obiektu na przedmiotowej działce, który ma dach płaski. Stwierdzenie to nie jest zgodne z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ obiekt z dachem płaskim znajduje się poza obszarem analizowanym i nie można odwoływać się do niego w celu kontynuacji formy dachów. Budynki znajdujące się na obszarze analizowanym posiadają wyłącznie dachy strome. Brak jest zatem podstawy do wprowadzenia dachu płaskiego. Ponadto przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy pomija kwestie istniejących wzdłuż budynków przy ul.[...] miejsc postojowych na drodze wewnętrznej oraz kwestię zapewnienia dla mieszkańców przy ul. [...] wystarczającej ilości miejsc parkingowych wynoszącą przynajmniej 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Odwołujący podkreślili także, że poprzez zwielokrotnienie ruchu samochodowego oraz pieszego pod oknami budynków przy ul. [...] mieszkania znajdujące się w tych budynkach stracą na wartości.

Zarzuty dotyczące spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji z działek sąsiednich wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu, kwestii istniejących wzdłuż budynków [...] miejsc postojowych na drodze wewnętrznej, nie występowania w obszarze analizowanym żadnych budynków wielorodzinnych ponowione zostały także w odwołaniach M. S.- M. i Z. M., H. S. i S. S.

G. i W. C., M. C., M. C, M. P., A. B., G. B., P. B., H. R., M. R., A. M., Z. C., R.W., D. W., M. M. K., A. K. – M., P. K., P. B. i M. T. wskazali na brak decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji. Poza zarzutami podniesionymi w innych odwołaniach wskazano, że wniosek Spółki "X" rażąco narusza zasady nie tylko ładu prawnego, ale także przestrzennego. Intensywna "blokowiskowa" zabudowa wokół jeziora S. zdegraduje tę część "Zielonych Płuc P". Wnioskowana przez ww. spółkę zabudowa jest niezgodna zarówno ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i z planem zagospodarowania przestrzennego S. - J. Na taką zabudowę, tzn. wielorodzinną i wielopiętrową, nie wyrażają zgody ani mieszkańcy S., ani też Rada Osiedla.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].12.2012r. nr SKO-[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora złożonym w dniu 10.05.2007r. Między innymi wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 75 m od granic terenu objętego wnioskiem, a planowana inwestycja obejmuje 19 niskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jeden budynek usługowo – mieszkalny kontynuujący funkcje mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym, gdyż stanowi jej dopełnienie. Następnie organ odwoławczy opisał zarzuty odwołujących.

W części merytorycznej organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje m.p.z.p. dlatego też konieczne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Dalej organ przedstawił treść przepisu art.61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru analizowanego. Ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania obiektów. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany i uzasadnił dlaczego w jego ocenie planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Wyjaśnił też, że planowana budowa 19 niskich budynków mieszkalnych wielorodzinnych wymusza konieczność wprowadzenia dodatkowej funkcji uzupełniającej usługowej w celu zagwarantowania optymalnych warunków niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkalnego. Podkreślono, że część budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym posiada funkcje usługową przy zachowaniu funkcji podstawowej. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w obszarze analizowanym. Kolegium uznało za uzasadnione ustalenia dotyczące parametru linii zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz geometrii dachu. Wskazano, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, zabezpieczone uzbrojenie, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na grunty nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analiza została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi wymogami.

Odnosząc się do zarzutów Kolegium wyjaśniło, że w chwili składania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie było wymagane dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek taki wszedł w życie dopiero w dniu 15.11.2008r. Obowiązujący do tego czasu art.46 ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (j.t. z 2006r. Nr 129, poz. 902 – dalej u.p.o.ś.) nie nakładał obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Natomiast art.72 ust.1 pkt 3 obowiązującej od dnia 15.11.2008r. ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanym przypadku inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja środowiskowa była wymagana na etapie pozwolenia na budowę, a więc przed 15.11.2008r. Decyzja środowiskowa do chwili obecnej nie została uzyskana. Przepis art.153 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art.144 (a więc na podstawie u.p.o.ś.) przed wejściem w życie w/w noweli, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem art.154. W ocenie Kolegium treść powyższej regulacji jednoznacznie wskazuje, że wspomniany przepis art.153 nie znajduje tu zastosowania, gdyż postępowanie niniejsze nie zostało wszczęte na podstawie u.p.o.ś., lecz na podstawie u.p.z.p. Organ uznał, że zgodnie z zasadą lex retro non agit wspomniana nowela nie mogła wpływać na bieg niniejszego postępowania. Tak więc decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach niezbędna będzie dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące niezgodności planowanej zabudowy w zakresie funkcji, cech i parametrów z zabudową sąsiadującą. Wskazano, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami budynek posiadający więcej niż dwa lokale mieszkalne jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a zatem zabudowa przy ul. [...] w świetle aktualnych przepisów stanowi zabudowę wielorodzinną, a organ I instancji zobligowany był opierać się na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji.

Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące wysokości górnej elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz geometrii dachu. Wysokość planowanej zabudowy wielorodzinnej ma wynosić 11 m do kalenicy dachu, a planowane 19 budynków wielorodzinnych kontynuuje wysokość budynków w obszarze analizowanym. Wysokość budynku usługowo – mieszkalnego ma wynosić 18 m i przekracza o 7m wysokość budynków położonych w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że budynek ten ma posiadać funkcję usługowo – mieszkalną oraz ze względu na lokalizację w centrum terenu objętego wnioskiem dopuszcza się zwiększenie maksymalnej wysokości tego budynku do 18 m jako dominanty w całym zespole urbanistycznym. Ponadto na przedmiotowej działce już znajduje się budynek przeznaczony do rozbiórki o wysokości 25 m. Budowa zdecydowanie niższego budynku i o mniejszej powierzchni w miejsce dotychczas istniejącego wpłynie korzystnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego parametru geometrii dachu Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy strome. Planowana inwestycja również ma posiadać dachy strome, a jedynie budynek wolnostojący ma posiadać dach płaski. Tak więc planowana inwestycja kontynuuje formę dachów charakterystyczną dla budynków wielorodzinnych w obszarze analizowanym. Jedynie wolno stojący budynek mieszkalno – usługowy ma mieć dach płaski, a więc nie będący kontynuacją dachów występujących w obszarze analizowanym, lecz kontynuujący formę dachu obiektu już istniejącego na terenie planowanej inwestycji (przewidzianego do rozbiórki). Tym samym dach ten nie narusza zasady określonej w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać drogą wewnętrzną włączoną do drogi publicznej w postaci ul. [...]. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że kwestia parkowania na ulicy, czy zwiększonego ruchu dotyczy interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w niniejszym postępowaniu. Podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy ma zakreślać jedynie ramy postępowania i wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, a przy jej wydawaniu nie jest możliwe badanie zarzutów opartych na Prawie budowlanym.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji o warunkach zabudowy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podkreślono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wiążące w zakresie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu prowadzącego postępowanie pod sygn. IV SA/Po 363/13 wnieśli G. i W. C., R. i D. W., A. B., M. i M. P., P. K., M. M. – K., A. K. – M., J. M. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art.59 § 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w drodze jednej decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie wielu obiektów budowlanych, gdy w/w przepis dotyczy budowy obiektu budowlanego, art.61 § 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że spełniono wymóg, iż co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że każdy z 19 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynek usługowy – mieszkalny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wreszcie naruszenie art.72 ust.1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez zaniechanie wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący podkreślili, że zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy winno następować w m.p.z.p., a decyzje o warunkach zabudowy są wyjątkiem od tej zasady. W ocenie skarżących przepis art.59 ust.1 u.p.z.p. dotyczy budowy obiektu budowlanego, gdy planowana inwestycja obejmuje 19 budynków zawierających 480 lokali mieszkalnych i bardzo duży budynek usługowo – mieszkalny. Zarzucono pominięcie przez Kolegium faktu, iż na końcowym etapie jest opracowywanie m.p.z.p. dla terenu sąsiedniego dla terenu objętego planowaną inwestycją. Z uwagi na złożoność problematyki w niniejszym przypadku nie powinna znaleźć zastosowania uproszczona procedura przewidziana dla prostych i pojedynczych inwestycji przy jasnym stanie prawnym.

Skarżący podtrzymali również zarzuty z odwołania w zakresie kontynuacji z działek sąsiednich wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu, kwestii istniejących wzdłuż budynków [...] miejsc postojowych na drodze wewnętrznej, nie występowania w obszarze analizowanym żadnych budynków wielorodzinnych, dostępu do drogi publicznej

Skargę na powyższą decyzję zarejestrowaną w tut. Sądzie pod sygn. IV SA/Po 301/13 wnieśli również Z. M., M. S. – M., A. Z., H. i S. S. oraz M. D. podtrzymując co do zasady zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na powyższe skarg wniosło o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 14.05.2013r. sygn. akt IV SA/Po 301/13 z uwagi na brak wpisu odrzucił skargi A. Z., H. i S.S. oraz M. D. Na tej samej podstawie postanowieniem z dnia 18.06.2013r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 363/13 odrzucono skargi R. i D. W., A. B. M. i M. P. P. K., M. M. – K., A. K. – M., J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 8.10.2013r. wydał postanowienie o połączeniu spraw zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Po 301/13 i IV SA/Po 363/13 w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszym ich prowadzeniu pod sygn. IV SA/Po 301/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie – zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organy naruszyły przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego polega na tym, iż organy wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniły zmiany przepisów ustawowych w zakresie ochrony środowiska. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Przepis art. 144 tej ustawy wprowadził szereg istotnych zmian w u.p.o.ś., m.in. postanowieniem art. 144 pkt 9 ustawy uchylono dział V i VI u.p.o.ś., wprowadzając w ich miejsce nowe uregulowania. W miejsce uchylonych przepisów działu V (udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska) oraz działu VI (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko) u.p.o.ś., weszły w życie uregulowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. dotyczące m.in. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (dział V ustawy); w rozdziale 3 działu V unormowano reguły wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71-87 ustawy z 3 października 2008 r. ). Co do zasad wydawania tych decyzji wprowadzono istotną – dla oceny legalności decyzji będącej przedmiotem skargi – zmianę polegającą na tym, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie u.p.z.p. (art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów I i Ii instancji, iż wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie. Jednakże w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji – odpowiednio 25 listopada 2011r. i 18 grudnia 2012r. r. – obowiązywała już nowa ustawa , która weszła w życie 15 listopada 2008 r.

W przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienionej w art. 144 (czyli na podstawie u.p.o.ś.), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, stąd reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej, organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Oznacza to, iż organy prowadzące postępowanie o wydanie warunków zabudowy winny rozważyć, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za takim stanowiskiem przemawia również przepis art. 155 ustawy z dnia 3 października 2008 r. zgodnie z którym, przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Takiej decyzji nie posiada inwestor ubiegający się w tym przypadku o wydanie warunków zabudowy.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Lu 26/09, Lex nr 486215), oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 30 sierpnia 2010r. sygn. akt II SA/Kr 527/10, Lex nr 753552) stwierdzając, iż z dniem 15 listopada 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie u.p.z.p. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma więc charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" wobec przyszłego rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy i pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. W konsekwencji oznacza to, że o ile w sprawie nie zaistnieją prawne przesłanki odstąpienia od nowej procedury, konieczne może okazać się poprzedzenie dalszego postępowania toczącego się z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r., z ewentualnym zawieszeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle powyższych konstatacji błędne jest twierdzenie organów I i II instancji, wyrażone w zaskarżonych decyzjach, że żaden przepis prawa materialnego nie nakazuje na etapie rozstrzygania wniosku o uzyskanie warunków zabudowy dysponowania decyzją środowiskową. W świetle powyższego zasadnym jest więc stwierdzenie, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zakończone do dnia 15 listopada 2008 r. decyzją ostateczną, ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia.

Nadmienić należy, iż za cel ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie uznać należy, zidentyfikowanie, na etapie udzielania zezwoleń na realizację inwestycji, znaczących jej oddziaływań na środowisko oraz wprowadzenie adekwatnych środków łagodzących i kompensujących. Osiągnięcie tego celu ma zaś być wspieranie przez udział społeczeństwa oraz organów konsultujących w postępowaniu identyfikującym takie oddziaływania. W zakresie przepisów określających rodzaje przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko organ administracji pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 173 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, działał w oparciu o obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W myśl przepisu art. 173 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane między innymi na podstawie art. 51 ust. 8 u.p.o.ś. zachowywały moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 60 ustawy, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy. Ostatecznie, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.), weszły w życie w dniu 15 listopada 2010 r., a zgodnie z jego § 4 do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (w tym dotyczących warunków zabudowy), wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. przed 15 listopada 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że prawidłowo organy zastosowały w zakresie kwalifikacji przedsięwzięć rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r.

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że organy prowadzące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie dostrzegły zmiany w regulacji ustawowej, a w konsekwencji nie podjęły w istocie wyjaśnienia wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. Organy I i II instancji pomimo, iż w wydanych przez siebie decyzjach stwierdziły, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia zachodzi obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przyjęły do wiadomości oświadczenie inwestora, złożone w trakcie postępowania i przyjęły za podstawę rozstrzygnięcia stanowisko, wbrew obowiązującym przepisom, że nie można jednoznacznie wskazać etapu, na którym inwestor winien wystąpić o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym wbrew obowiązującym przepisom organy przyjęły, iż zmiana przepisów prawnych jaka miała miejsce w dniu 15 listopada 2008 r. nie mogła wpłynąć na bieg przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym nie można w toczącym się już postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy żądać od inwestora przedłożenia decyzji środowiskowej.

Uwzględniając kasacyjny charakter rozstrzygnięcia Sądu, oraz prejudycjalny charakter ewentualnej decyzji środowiskowej nie ma potrzeby ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów u.p.z.p. W tym wypadku decyzja środowiskowa wypowie się co do ewentualnego ograniczenia uciążliwości planowanej inwestycji dla stron postępowania, czy też w ogóle o dopuszczalności inwestycji z tego punktu widzenia.

Na marginesie należy wskazać, iż w trakcie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd ustalił, że w toku postępowania administracyjnego zmarli uczestnicy przedmiotowego postępowania M. B. (zmarł w dniu [...] maja 2011r. – odpis skrócony aktu zgonu k. 288 akt) oraz P. W. (zmarł w dniu [...] kwietnia 2009r. – odpis skrócony aktu zgonu k. 289 akt). Ponadto na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. sporządzonym przez notariusza J. B. M. G. darował M.G. – Ż. lokal mieszkalny nr [...] położony w P. przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie zobowiązany będzie do ustalenia aktualnego kręgu stron przedmiotowego postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. Konsekwencją uwzględnienia skargi było rozstrzygnięcie podjęte w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.