Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 par. 4 ust. i ust. 5 par. 5 ust. 3 pkt 1 par. 6 ust. 8 par. 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7, par. 11 ust. 7, ust. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: par. 118 w zw. z par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
journal: Dz.U. 2005 nr 230 poz 1960
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być  używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach.
article: art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 133 poz 921
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 grudnia 2012 r. nr NK.3.4131.436.2012.WE w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 grudnia 2012 r. Nr NK.3.4131.436.2012.WE wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność: § 3, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 8, § 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7, § 11 ust. 7 oraz ust. 8 uchwały Nr IV/N/692/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że w dniu 19 listopada 2012 r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę Nr IV/N/692/12 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin. Materialnoprawną podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.).

Organ nadzoru stwierdził, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie organ ten zwrócił uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 powołanej ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

W ocenie Wojewody przepisy § 3, § 4 ust. 4 oraz ust. 5, § 5 ust. 3 pkt 1, § 6

ust. 8, § 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7, § 11 ust. 7 oraz ust. 8 przedmiotowej uchwały naruszyły obowiązujący porządek prawny w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności.

W § 3 uchwały Nr IV/N/692/12 Rada Miasta Szczecin postanowiła,

że "właściciele nieruchomości zobowiązani są na własny koszt do podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W przypadku kiedy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, obowiązkiem właścicieli jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy o wielkości odpowiedniej do potrzeb lub przydomową oczyszczalnię ścieków". Przepis ten jest wadliwy. Obowiązek bowiem przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zatem nałożenie na właścicieli nieruchomości tożsamego obowiązku jest niedopuszczalne.

Rada Miasta Szczecin w § 4 ust. 1 kwestionowanej uchwały określiła zasady dotyczące usuwania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu, liści i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, jednakże w ust. 5 Regulaminu postanowiono, że "uprzątnięte bioto, śnieg i lód należy gromadzić w postaci pryzmy, a liście i inne zanieczyszczenia w workach i umieszczać je przy krawędzi chodnika z jezdnią, lub na pasie zieleni przyulicznej w sposób nie utrudniający poruszania się pieszych i pojazdów. Zakazuje się zgarniania biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na jezdnię". Tymczasem organ stanowiący gminy - w ramach delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b powyższej ustawy - uprawniony jest wyłącznie do określania wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń. Brak natomiast jest upoważnienia do nakładania na właścicieli nieruchomości, w drodze aktu prawa miejscowego, dodatkowych obowiązków, takim jak gromadzenie błota, śniegu i lodu w postaci pryzmy, a liści i innych zanieczyszczeń w workach i stanowienia o miejscu ich umieszczania.

Ponadto, za naruszający w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, organ nadzoru uznał § 4 ust. 4 uchwały Nr IV/N/692/12, który stanowi, że "zakazuje się stosowania środków chemicznych oraz soli do usuwania śliskości pośniegowej

i gołoledzi na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej". Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda wskazał, że rodzaje środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach, a także warunki ich stosowania unormowane są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960). W konsekwencji, organ stanowiący Gminy Miasto Szczecin podejmując § 4 ust. 4 w zacytowanym brzmieniu wkroczył w materię uregulowaną szczegółowo w akcie wyższego rzędu.

Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 kwestionowanej uchwały "mycie i naprawy pojazdów, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą się odbywać pod warunkiem, że nie powodują uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich". Wojewoda analizując zacytowane unormowanie podkreślił, że rzeczą Rady zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy było wskazanie warunków, w jakich czynności polegające na myciu i naprawie pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na terenie własnej nieruchomości są dopuszczalne. Natomiast uzależnienie przez Radę w § 5 ust. 3 pkt 1 Regulaminu możliwości mycia i napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt. II OSK 2012/12).

W rozdziale 3 uchwały Nr IWN/692/12 Rada Miasta Szczecin określiła rodzaje i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, stanowiąc w § 6 ust. 8, że "w przypadku, gdy niemożliwym jest wyznaczenie odpowiedniego miejsca dla usytuowania pojemników na terenie własnej nieruchomości, właściciel zobowiązany jest do ich ustawienia na terenie innej nieruchomości, za zgodą jej właściciela i na zasadach z nim uzgodnionych". Przywołane unormowanie jest niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada tylko kompetencję do określenia warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, nie zaś do formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone.

W myśl § 10 ust. 1 uchwały Nr IV/N/692/12 "właściciele i opiekunowie zwierząt domowych ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt". Sformułowanie, że właściciele i opiekunowie ponoszą odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, nie powinno znajdować się w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem odpowiedzialność ta została uregulowana przez prawodawcę w aktach wyższego rzędu, tj. art. 431 ustawy Kodeks cywilny, art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.).

Organ nadzoru dokonując analizy przepisów § 10 ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin zaznaczył, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, uprawnieniem legislacyjnym gminy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich, które dotyczą po pierwsze - ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie - ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przedstawione omawianym przepisem uprawnienie rady gminy, nie stanowi upoważnienia do określania w regulaminie utrzymania czystości i porządku przepisów innych niż wskazane art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W regulacji tej nie można doszukać się kompetencji do nakładania na obywateli niemożliwych do realizacji obowiązków, tj. całkowitego zakazu zanieczyszczania terenów publicznych przez zwierzęta - co uczyniła Rada Miasta Szczecin w § 10 ust. 5 pkt 9 uchwały.

Tym bardziej, że w kolejnym unormowaniu (§ 10 ust. 6) na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych nałożony został obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach publicznych.

W granicach powyższego upoważnienia ustawowego nie mieści się także unormowanie, w którym uzależniono możliwość zwolnienia psa ze smyczy od tego czy zwierzę jest oznakowane, czy też nie. Nie sposób bowiem uznać, iż fakt oznakowania psa ma jakikolwiek związek z określonym przez prawodawcę celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta domowe.

Upoważnienie ustawowe narusza również unormowanie § 10 ust. 7 uchwały Nr IV/N/692/12 zakazujące wprowadzania zwierząt domowych do miejsc wydzielonych do zabaw i gier dla dzieci, pamięci i kultu, do pomieszczeń użyteczności publicznej oraz na obiekty sportowe. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc (por. wyroki WSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bdl536/10, z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 697/11).

Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał, że formułowanie różnego rodzaju zakazów i nakazów, w tym również zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc ustawodawca przyznał radzie gminy w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W ocenie Wojewody, przekroczenie delegacji ustawowej nastąpiło w § 11 ust. 8 tejże uchwały, normującym obowiązki właścicieli zwierząt gospodarskich, odnośnie pomieszczeń, w których utrzymuje się zwierzęta gospodarskie. Twierdzenie

to uzasadnia fakt, iż zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich, w tym wymogi stawiane pomieszczeniom, w których zwierzęta przebywają, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 116,

poz. 778). Tym samym, stanowiąc omawiany przepis Rada zarówno działała bez upoważnienia ustawowego, jak i wkroczyła w sferę uregulowaną przez akt wyższego rzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 284/11).

Organ nadzoru odnosząc się do § 11 ust. 7 uchwały Nr IV/N/692/12, zgodnie

z którym "wytwarzane podczas prowadzenia chowu lub hodowli nieczystości winny być gromadzone zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a ich usuwanie nie może powodować zanieczyszczenia terenu oraz wód powierzchniowych i podziemnych" podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może regulować kwestii związanych z nieczystościami powstającymi w związku z prowadzeniem chowu i hodowli zwierząt na terenie gospodarstwa rolnego, gdyż ma jedynie dotyczyć odpadów komunalnych. Dokonanie zapisu odnośnie obowiązków związanych z odpadami powstającymi na terenie gospodarstwa rolnego, wynikającymi z prowadzenia takiego gospodarstwa, nie znajduje się w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego w ustawie.

Gmina Miasto wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

skargę domagając się uchylenia wyżej opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarga oparta została na zarzucie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że uchwalenie objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zapisów wykraczało poza dopuszczalny wskazanym wyżej przepisem zakres, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu wskazuje, że kwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym zapisy uchwały nie wykraczały poza określony wskazanym wyżej przepisem zakres spraw przekazanych do unormowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W uzasadnieniu skargi, co do stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń Gmina wyjaśniła, że powtórzenie ustawowego obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej dokonano z uwagi na zapewnienie czytelności całokształtu obowiązków ciążących na właścicieli nieruchomości. Orzecznictwo sądowe akceptuje bowiem przytaczanie rozwiązań wynikających z prawa powszechnie obowiązującego w aktach prawa miejscowego, jeśli służyć ma to czytelności i zrozumieniu aktu, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2011 r. sygn. akt II SA/ 150/2011 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/ Bd 126/ 2011).

Gmina podniosła, że wbrew twierdzeniu Wojewody § 4 ust. 4 uchwały nie wkracza w materię uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia

27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach. Zakwestionowany przez organ nadzoru przepis dotyczy bowiem środków stosowanych na chodnikach, które stanowią kategorię odrębną od dróg, ulic i placów (w zakresie niedotyczącym wydzielonej część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości - art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach), co znajduje potwierdzenie w art. 4 ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych.

Według skarżącej przepis § 4 ust. 5 uchwały jest również zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem obowiązek gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu w postaci pryzmy, a liści i innych zanieczyszczeń w workach i umieszczenie ich przy krawędzi chodnika z jezdnią lub na pasie zieleni przyulicznej w sposób nie utrudniający poruszania się pieszych i pojazdów stanowi o uszczegółowieniu zasad utrzymania czystości, a zwłaszcza porządku, na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Strona skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc. W ocenie Gminy przepis § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały oraz art. 144 kc regulują odrębne, zewnętrzne wobec siebie, stosunki prawne. Art. 144 kc zawiera cywilnoprawne ograniczenie właściciela w przysługującym mu prawie podmiotowym własności oraz sprzężone z nim roszczenia innych osób, natomiast § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały dotyczy stosunku administracyjnoprawnego, z którym związane są obowiązki administracyjnoprawne adresatów wynikających z powyższego przepisu norm.

Bezpodstawne jest także uznanie § 6 ust. 8 uchwały za sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,. Zdaniem skarżącej Gminy, określenie miejsc, w których pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone stanowi o określeniu warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Co do podstaw stwierdzenia nieważności § 10 ust. 1 uchwały, skarżąca wskazała, że o powyższym nie może przesądzać istnienie art. 431 kc., gdyż przepis ten normuje podstawy odpowiedzialności cywilnoprawnej właściciela zwierzęcia, z którą wiążą się roszczenia osób poszkodowanych, zaś przepis uchwały normuje obowiązki administracyjnoprawne.

Zdaniem Gminy wprowadzenie w § 10 ust. 5 pkt 3 uchwały zakazu puszczania psów bez oznakowania umożliwiającego identyfikację jego właściciela lub opiekuna mieści się w delegacji ustawowej, albowiem ma związek z ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Możliwość identyfikacji właściciela lub opiekuna psa umożliwia bowiem wymuszenie na nim wpłynięcie na zwierzę w sposób usuwający ewentualne zagrożenie, uciążliwość bądź powstawanie zanieczyszczeń z jego strony. W sytuacji zaś puszczenia psa bez oznakowania umożliwiającego identyfikację jego właściciela lub opiekuna ewentualne zagrożenia, uciążliwości bądź zanieczyszczenia z jego strony mogą okazać się nie do zapobieżenia. Taki sam charakter ma § 10 ust. 5 pkt 9 uchwały, który oprócz tego, że nie wprowadza zakazu niemożliwego na przestrzegania, to dodatkowo uzupełnia regulację z § 10 ust. 6 uchwały stanowiącą o obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych .

Ponadto Gmina zarzuciła, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia co do przyczyn stwierdzenia nieważności § 10 ust. 7 uchwały, tym samym nie spełnia wymogów wynikających w art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W opinii strony skarżącej, stwierdzenie nieważności § 11 ust. 7 uchwały jest bezpodstawne z uwagi na nieuzasadnione założenie Wojewody, że przepis ten reguluje kwestie dotyczące chowu i hodowli zwierząt w gospodarstwie rolnym.

W tej mierze wyjaśniono, że omawiane uregulowanie zawarto w rozdziale 7, który zgodnie z jego tytułem reguluje kwestie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Z kolei w ust. 8 tego paragrafu uchwały nie wkroczono w zakres regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Skarżąca podniosła, że to rozporządzenie zostało wydane w celu zagwarantowania właściwych warunków chowu i hodowli zwierząt z punktu widzenia ich dobra, natomiast § 11 ust. 8 uchwały dotyczy zapewnienia właściwych warunków bytowania ludziom, zatem uregulowanie niektórych kwestii w drodze rozporządzenia nie wyłącza możliwości objęcia tych innych zagadnień faktycznych uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji przepisy zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą być powtarzane w uchwale. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniu skarżącej gminy, chodnik nie jest kategorią odrębną od drogi, gdyż z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że chodnik stanowi część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszego. Nadto Wojewoda podkreślił, że tylko na gruncie przepisów kc można żądać od właściciela powstrzymania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, a nie na podstawie aktu prawa miejscowego. Natomiast oznakowanie psa ma wpływ jedynie na sankcjonowanie naruszeń i w żadnym razie nie zapobiega zagrożeniu, uciążliwości czy zanieczyszczeniu terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto ustawa nie zawiera kompetencji do formułowania przez radę całkowitego zakazu wprowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Regulamin nie może również regulować kwestii związanych z nieczystościami powstającymi w związku z prowadzeniem chowu i hodowli zwierząt, skoro dotyczyć ma jedynie odpadów komunalnych. Dokonanie zatem zapisu dotyczącego obowiązku związanego z odpadami powstałymi z prowadzeniem takiej działalności nie znajduje upoważnienia ustawowego, tym bardziej, że zagadnieniu temu poświęcono ustawę z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza w sposób zarzucany skargą ani w żaden inny sposób.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego Gmina Miasto uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 3, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 3 pkt 1, § 6 ust. 8, § 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7, § 11 ust. 7 oraz ust. 8 uchwały Nr IV/N/692/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2012 r. podjętej w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin.

Tak więc, rozstrzygnięcie o zasadności skargi wymaga przede wszystkim odniesienia się do zakwestionowanych przez Wojewodę postanowień uchwały i zbadania ich pod względem zgodności z prawem.

Sporna uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej

w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Cytowany powyżej przepis zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podobnie, jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jedynie tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody zajęte w zaskarżonym akcie, że przepisy § 3, § 4 ust. 4 i ust. 5, § 5 ust. 3 pkt 1, § 6

ust. 8, § 10 ust. 1, ust. 5 pkt 3 i 9 oraz ust. 7, § 11 ust. 7 oraz ust. 8 uchwały

Nr IV/N/692/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 19 listopada 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin, naruszają w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności.

Wojewoda słusznie wskazał, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia w § 3 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku kiedy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy o wielkości odpowiedniej do potrzeb lub przydomową oczyszczalnię ścieków, w sytuacji gdy obowiązek ten unormowano

w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji. (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w uchwale nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym zwraca się uwagę na to, że powtórzenie przepisu może powodować obawy, że jego interpretacja w kontekście uchwały, w której go powtórzono, doprowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17, wyrok WSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 243/11, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dublująca zapis zawarty w obowiązującej ustawie lub regulująca w sposób odmienny kwestię ustawową, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna, a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w § 3 uchwały.

W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu przytoczony przez stronę skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 150/11, w którym wskazano, że od zasady niepowtarzania regulacji ustawowych w uchwale dopuszcza się pewne wyjątki. Możliwość ta istnieje, jeżeli czytelność i zrozumienie aktu przemawiają za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Jednakże w wyroku tym zaznaczono, czego nie dostrzegała strona skarżąca, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisu aktu prawnego wyższego rzędu, powinno odbyć się in extenso z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu. Tymczasem w przedmiotowej uchwale nie powtórzono w sposób dosłowny, w całości i bez zmian przepisu z jednoczesnym powołaniem się na powtarzalny przepis ustawy. Jak wyżej wskazano obowiązek unormowany w § 3 uchwały wynikał z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy w świetle którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Dokonując porównania treści cytowanego unormowania ustawowego z omawianym przepisem regulaminu, należy dojść do wniosku, że niewątpliwie powtórzono regulację ustawową, jednocześnie dokonując jej zmiany. Dlatego argumenty skargi dotyczące konieczności powtórzenia uregulowania ustawowego ze względu na potrzebę zapewnienia jasności i czytelności ciążących na właścicielu nieruchomości obowiązków, w realiach niniejszej sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Podzielić należy również pogląd wyrażony przez Wojewodę, że unormowanie

§ 4 ust. 4 uchwały, w którym zawarto zakaz stosowania środków chemicznych oraz soli do usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, w sposób niedozwolony wkracza w materię regulowaną aktem wyżej rangi, tj. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960).

W rozporządzeniu tym określono zarówno rodzaje stosowanych środków niechemicznych jak i chemicznych oraz ich mieszanek jak i warunki stosowania tych środków. Nie zawarto tam zakazu stosowania środków chemicznych na chodnikach, które sąsiadują z pasem zieleni przydrożnej, a przeciwnie w § 3 ust. 2 pkt 3 normodawca wskazał, że rozrzut środków chemicznych powinien następować w pasie jezdni lub chodników, a przy tym określił szczegółowe warunki stosowania tych środków w załączniku do rozporządzenia, do którego odesłanie ustanowił w ust. 4 omawianego § 3 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do kolejnych twierdzeń skargi, podnieść należy, że chodnik uznawany jest przez ustawodawcę za część drogi, a nie kategorię odrębną od dróg. Powyższe wynika, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zarówno z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, jak i z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W pierwszym ze wskazanych przepisów określono, że "chodnik" to "wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego", natomiast w drugim zdefiniowano "chodnik" jako "część drogi przeznaczonej do ruchu pieszego". Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustawodawca traktuje chodnik jako część drogi.

Ponadto podkreślić należy, na co nie zwrócił uwagi Wojewoda, że w § 4 ust. 4 uchwały mowa jest o właścicielach nieruchomości graniczących z chodnikiem, który sąsiaduje z pasem zieleni przydrożnej. Unormowanie to jest nieprecyzyjne, gdyż z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika wprost, że obowiązek uprzątnięcia chodników ciąży tylko na właścicielu nieruchomości, która znajduje się bezpośrednio przy chodniku, o ile chodnik nie stanowi miejsca w którym dozwolone jest parkowanie pojazdów. Zatem w sytuacji gdy pas zieleni nie stanowi części nieruchomości, to niemożliwe jest uznanie chodnika za położony wzdłuż nieruchomości (por. wyrok WSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 994/08). Tymczasem sformułowany w przepisie uchwały zakaz może odnosić się także do właściciela nieruchomości, na którym obowiązek usuwania śliskości pośniegowej i gołoledzi na chodnikach, według ustawy nie ciąży. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy, pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej należy do obowiązków zarządcy drogi, zaś ust. 5 przewidziano, że na terenach nie wymienionych w poprzednich ustępach uprzątnięcie i pozbycie się powyższych zanieczyszczeń z chodników należy do gminy.

Brak jest także upoważnienia dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem, liśćmi czy innymi zanieczyszczeniami zgromadzonymi w wyniku sprzątania chodników. Wobec tego wskazanie w § 4 ust. 5 uchwały, że zanieczyszczenia należy umieszczać odpowiednio w pryzmach lub w workach przy krawędzi chodnika z jezdnią lub na pasie zieleni przyulicznej w sposób nieutrudniający poruszania się pieszych i pojazdów, z jednoczesnym zakazem zgarniania zanieczyszczeń na jezdnie, wykracza poza katalog spraw przekazanych w art. 4 ust. 2 ustawy do uregulowania w formie uchwały. Rada nie ma kompetencji do nakładania na właścicieli nieruchomości żadnych innych obowiązków aniżeli te, do których określenia uprawnia upoważnienie ustawowe. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Obowiązek gromadzenia błota, liści itp. jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi

o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej .

Jak trafnie zauważył Wojewoda, warunek wskazany w § 5 uchwały (stanowiący zasadę, że mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się, jeżeli nie powoduje to uciążliwości dla osób korzystających z nieruchomości sąsiednich), ingeruje w dyspozycję art. 144 Kodeksu cywilnego. Żądanie od właściciela powstrzymywania się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę należy do zagadnienia prawa cywilnego, a zatem nie można takiego zakazu cywilnoprawnego formułować w akcie prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy nie upoważnił gminy do wkraczania w stosunki sąsiedzkie i związane z nim obowiązki cywilne. W sytuacji gdy ograniczenia właściciela nieruchomości wynikają ze stosunku cywilnoprawnego łączącego właścicieli nieruchomości sąsiednich, zatem nieuprawniony jest pogląd Gminy, że umieszczenie cywilnego zakazu w uchwale w kontekście wymagań utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości zmienia charakter tego obowiązku na administracyjny. Charakteru obowiązku prawnego wynikającego z ustawy, nie może bowiem zmienić to, że rada obowiązek ten zamieściła (w sposób nieuprawniony) w uchwale, doszukując się w regulacji cywilnej cech administracyjnych.

Zasadnie organ nadzoru uznał za zbyt daleko idące unormowanie § 6 ust. 8 uchwały. W uregulowaniu tym wskazano, że w przypadku, gdy niemożliwe jest wyznaczenie odpowiedniego miejsca dla usytuowania pojemników na terenie własnej nieruchomości, właściciel zobowiązany jest do ich ustawienia na terenie innej nieruchomości, za zgodą jej właściciela i na zasadach z nim uzgodnionych. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, stanowi podstawę jedynie do określenia w regulaminie warunków, w jakich mają być rozmieszczone pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, a nie do określenia miejsca lokalizacji poprzez wskazanie terenu nieruchomości sąsiedniej. Warunki te mają bowiem dotyczyć terenu nieruchomości na której umieszczone mają być pojemniki, a nie wskazania odmiennego miejsca ich lokalizacji, tj. na terenie innej nieruchomości. W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 chodzi przede wszystkim o zapewnienie warunków dostępności do pojemników przez odbiorców odpadów.

Zdaniem Sądu, jako prawidłowe należy ocenić przyjęcie przez Wojewodę, że § 10 ust. 1 uchwały istotnie narusza porządek prawny. Niewątpliwie wskazanie przez Radę Miasta Szczecin, że właściciele i opiekunowie zwierząt domowych ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt, dotyczy materii uregulowanej już w aktach wyższego rzędu. Zagadnienie odpowiedzialności za szkody spowodowane przez zwierzęta normuje art. 431 Kodeksu cywilnego, zaś sankcjonuje brak ostrożności przy trzymaniu zwierząt przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń. Nie jest przy tym trafna argumentacja Gminy, że zakres przedmiotowego unormowania objęty uchwałą i przepisem kodeksowego jest inny. Obydwa te przepisy normują tożsamą kwestię, tj. odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, która jest właściwa prawu cywilnemu. Okoliczność, że uchwała dotyczy stosunku administracyjnego w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie powoduje przekształcenia związanych z nim obowiązków cywilnych na obowiązki administracyjne. Niedopuszczalne jest upatrywanie dualistycznego charakteru odpowiedzialności za zachowanie zwierząt tylko z uwagi na niedozwolone umieszczenie normy należącej do gałęzi prawa cywilnego w akcie prawa miejscowego.

Oceniając zasadność stwierdzenia nieważności § 10 ust. 5 pkt 3 i 9 uchwały należy w pełni podzielić argumentację Wojewody w tym zakresie. Zakaz puszczania psów w miejscach publicznych bez oznakowania umożliwiającego identyfikację jego właściciela lub opiekuna, nie stanowi o realizacji celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6, którym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nałożenie spornego obowiązku na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, niewątpliwie nie mieści się w delegacji ustawowej. Wprawdzie, jak wyjaśniono w skardze, oznaczenie psa ułatwia ustalenie osoby odpowiedzialnej za naruszenia związane z zachowaniem zwierząt i sankcjonowanie stwierdzonych naruszeń, jednakże nie to stanowi ratio legis ustawowego upoważnienia. Kwestionowanego obowiązku nie da się powiązać z zasadami zapobiegającymi zagrożeniom, uciążliwością czy zanieczyszczeniu terenów przeznaczonych do użytku wspólnego, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ułatwienie ustalenia "sprawcy" to nie to samo, co zapobieganie "zagrożeniu czy uciążliwości dla ludzi".

Nadto zaznaczyć wypada, że nieuprawnione było zawarcie powyższego obowiązku w uchwale również i z tego względu, że obowiązek ma rangę ustawową, gdyż wynika regulacji ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zdaniem Sądu, na akceptację zasługuje tok rozumowania organu nadzoru zgodnie z którym zakaz uchwalony przez Radę Miasta Szczecin w § 10 ust. 5 pkt 9 regulaminu jest niemożliwy do zrealizowania. W przepisie tym przewidziano,

że w miejscach publicznych zabrania się zanieczyszczania terenów przez zwierzęta domowe. Tymczasem, jak przyznała w skardze skarżąca gmina, niektórym zanieczyszczeniom pochodzącym od zwierząt domowych, właściciel lub opiekun zwierzęcia nie jest w stanie zapobiec. Z tych też względów formułowanie takiego zakazu w uchwale jest niedopuszczalne. Wskazanie przez Radę, że przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji możliwych do zapobiegnięcia nie znajduje odzwierciedlenia w treści tego unormowania. Warunek zapobiegania zanieczyszczeniom terenów przez zwierzęta domowe spełnia natomiast obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń, który zawarto w odrębnym ustępie tego paragrafu.

Rozpatrując § 10 ust. 7 uchwały zakazujący wprowadzania zwierząt domowych do miejsc wydzielonych do zabaw i gier dla dzieci, miejsc pamięci i kultu, pomieszczeń użyteczności publicznej oraz na obiekty sportowe, za wyjątkiem imprez organizowanych z udziałem zwierząt, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że paragraf ten narusza upoważnienie ustawowe wychodząc poza jego zakres. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w powyższy zakaz nie mieści się w kompetencjach rady zakreślonych art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w którym upoważniono organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do określenia wymagań osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zwrot "określenie wymagań", dotyczy określenia obowiązków wobec zagrożeń powodowanych przez zwierzęta domowe dla otoczenia, a nie zakazów służących wyeliminowaniu tych zagrożeń. (vide wyroki WSA: z 7 kwietnia 2011 r. II SA/Bd 1536/10, 14 września 2011 r. , II SA/Bd 697/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy podnieść, że wprawdzie Wojewoda nie zawarł szerszego uzasadnienia powodów dla których uznał § 10 ust. 7 uchwały za istotnie naruszający prawo, co jednak nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi w tym zakresie, gdyż stanowisko Wojewody odpowiada prawu, a niedostatek uzasadnienia w tym przypadku pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje bowiem fakt, że Wojewoda wskazał wprost z jakim unormowaniem kwestionowany przepis pozostaje w sprzeczności i podał, na potwierdzenie reprezentowanego stanowiska, wyroki sądów administracyjnych, tak więc nie sposób czynić zarzutu, że brak jest w ogóle uzasadnienia.

Wyrażony w skardze pogląd, co do zgodności przepisu § 11 ust. 7 uchwały (normującego kwestię zasad utrzymania czystości i porządku na terenach wyłączonych z produkcji rolnej związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich) z katalogiem spraw przekazanych do unormowania radzie gminy w formie uchwały w art. 4 ust. 2 ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pojęcie "zwierzęta gospodarskie" zostało unormowane w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002), która w art. 4 pkt 18 odsyła do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodu zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921). Zgodnie z tymi przepisami do zwierząt gospodarskich należy zaliczyć koniowate, bydło, jeleniowate, drób, świnie, owcy, kozy, pszczoły miodne i zwierzęta futerkowe. Określenie przez Radę obowiązku gromadzenia i usuwania nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia chowu lub hodowli wyżej wymienionych zwierząt gospodarskich nie stanowi o utrzymaniu czystości. Nadto, jak trafnie zaznaczył Wojewoda, nieczystości związane z prowadzeniem chowu lub hodowli nie są odpadami komunalnymi, a zatem regulamin nie może regulować tego zagadnienia. Zauważyć należy, że powołana w odpowiedzi na skargę ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu nie ma związku z analizowanym przepisem uchwały jak i delegacją ustawową. Ustawa ta odnosi się wyłącznie do zagadnienia nawozów w tym naturalnych pochodzących od zwierząt gospodarskich, jednakże nie dotyczy tego co i ile można w gminie, na terenach wyłączonych z produkcji rolnej hodować oraz wymagań w zakresie utrzymania tych zwierząt, jak i gromadzenia czy usuwania nieczystości powstałych w związku z chowem lub hodowlą zwierząt gospodarskich.

Nie sposób dopatrzeć się zarzucanego naruszenia prawa w przyjęciu przez organ nadzoru, że § 11 ust. 8 uchwały wkracza w materię uregulowaną w akcie wykonawczym do ustawy o ochronie zwierząt, tj. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania gatunków zwierząt gospodarskich inne niż te, których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 116, poz. 778). Uznany przez Wojewodę za wadliwy przepis stanowił, że "pomieszczenia dla zwierząt gospodarskich powinny mieć dostateczne oświetlenie, zabezpieczenie przed dostępem gryzoni oraz posiadać nieprzepuszczalne podłoża, a w oknach siatki przeciw owadom. Pomieszczenia te powinny być systematycznie bielone oraz odszczurzane, a także odmuszane w okresie wiosny, lata i jesieni". Tak więc, dokonane przez Radę określenia warunków jakim powinny odpowiadać pomieszczenia. w których zwierzęta mają być trzymane, w istotny sposób narusza prawo, skoro nie tylko normuje zagadnienie, które uregulowano w prawie powszechnie obowiązującym, ale także modyfikuje wymogi wynikające z rozporządzenia. Twierdzenie strony skarżącej, że rozporządzenie miało na celu zagwarantowanie właściwych warunków bytowych zwierząt gospodarskich, zaś

§ 11 ust. 8 uchwały ma na celu zapewnienie warunków bytowych ludziom, w żaden sposób nie uzasadnienia stwierdzenia zgodności z prawem analizowanego przepisu uchwały. Kwestia unormowana w ustawie nie może być ponownie i odmiennie normowa w uchwale nawet wówczas, gdy cel przepisu wprowadzonego aktem prawa miejscowego jest inny, aniżeli cel uregulowania ustawowego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego normowania w aktach niższego rzędu zagadnień, które zostały już unormowane w drodze przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co z kolei otwierałoby drogę do nieuprawnionej ingerencji w prawa i obowiązki, w tym związanej z modyfikowaniem przepisów zawartych w materii aktów wyższej rangi.

Reasumując, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzucanego skargą naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym błędu w interpretacji wskazanego unormowania jak i jego zastosowania. Również w przedmiotowej sprawie, nie miało miejsca zarzucane naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.