Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3033/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 730/19 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 730/19 uwzględnił skargę M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego i stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782), powoływanej dalej jako "u.g.n.", uchwałą z [...] września 2015 r. nr [...] wyraziła zgodę na "zawarcie umowy najmu z Przedsiębiorstwem Przemysłowo Handlowo Usługowym M. O. na działalność leczniczą zawartą na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, lokalu użytkowego o pow. 148,84 m2 mieszczącego się w budynku Publicznego Przedszkola w L., ul. [...], posadowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L. k.m. [...] jako działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3735 ha z tym, że umowa najmu dochodzi do skutku pod warunkiem, że M. O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przed Sądem w C.."

M. O. w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa domagając się wprowadzenia zmian do ww. uchwały lub podjęcia nowej uchwały z uwzględnieniem jej żądań dotyczących wyrażenia zgody przez Radę Miejską na wycofanie przez Gminę B. wszystkich spraw sądowych toczących się w sądach z jej udziałem i Gminy, podpisania pomiędzy stronami ugody i wyrażenia zgody na zwrot 39 603,64 zł z odsetkami, wyrażenia zgody na zrównanie jej czynszu z czynszem jaki płaci NZOZ "[...]" (podkreślając znaczną różnicę pomiędzy stawką ustaloną dla "[...]", tj. 5,43 zł/m2 a stawką ustaloną dla niej, tj. 13,41zł/m2) oraz wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy na 20 lat w miejsce proponowanej umowy najmu na 5 lat. Wniosła o pilne rozpatrzenie jej sprawy, podkreślając, że niepewna sytuacja lokalu Ośrodka Zdrowia blokuje rozwój dalszej działalności gospodarczej i skorzystania z dotacji unijnych.

Rada Miejska w B. uchwałą z [...] maja 2016 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. odmówiła uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa. Skarżąca o fakcie tym została poinformowana w piśmie, które zostało jej doręczone [...] maja 2016 r.

W piśmie z [...] czerwca 2016 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] września 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 730/16 stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (pkt 1) i zasądził od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Sąd uznał, że w sprawie doszło do nieuzasadnionego i niepopartego żadnym przepisem prawa sformułowania uchwały, na podstawie art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., pod warunkiem, że skarżąca złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przed sądem powszechnym w C. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu [...] września 2015 r.), Sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

M. O. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w punkcie pierwszym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1500/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało wadliwie, gdyż nie wyjaśniono w sposób prawidłowy podstawy i motywów rozstrzygnięcia, tzn. nie odniesiono się do całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przeprowadzonego w sprawie, jak również nie wyjaśniono w treści uzasadnienia przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy zachodzą w sprawie takie okoliczności, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., które wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym zakresie niewyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy, gdyż z uzasadnienia wyroku nie sposób wywieść, czy Sąd I instancji zbadał, czy w sprawie zachodzą wymienione w art. 94 ust. 1 u.s.g. przesłanki wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na niedopełnienie przez organ obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 pkt 1 u.s.g., tj. czy uchwała Rady Gminy została przedłożona Wojewodzie w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd przyjął, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy. Nie ma przy tym żadnych szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić, a zatem tylko od woli rady zależy, czy odstąpienie takie nastąpi. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. nie upoważnia jednak rady do wprowadzania w uchwale dodatkowych zapisów również takich, jak chce skarżąca, tj. do określenia wysokości czynszu. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, w tym sensie nie można mówić o naruszeniu zasady równości. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. W kontekście tych wyjaśnień, w ocenie Sądu I instancji, niezgodny z prawem jest przepis § 1 badanej uchwały, gdyż zawarty w nim zapis dotyczący zawarcia umowy pod warunkiem nie znajduje umocowania w art. 37 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza art. 37 ust. 4 u.g.n.

Sąd dalej wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a przesłanki wynikające z art. 94 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione. Burmistrz Miasta B. przedłożył Wojewodzie [...] zaskarżoną uchwałę w terminie trzech dni od dnia jej podjęcia. Tym samym, w ocenie Sądu, skarga musiała zostać uwzględniona, a wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu [...] września 2015 r.) należało uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że skarżąca zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miejską B. z [...]kwietnia 2016 r., jak i w skardze, domagała się równego traktowania jej z NZOZ "[...]" (podmiotu prowadzącego działalność leczniczą na terenie gminy) oraz wprowadzenia sprecyzowanych przez nią postanowień zarówno w treści samej uchwały, jak i w będącej konsekwencją tej uchwały umowie cywilnoprawnej. Skarżąca odnosząc się do dokumentów związanych z działalnością NZOZ "[...]" oraz wskazując na dokumenty dotyczące zajmowanego przez nią od [...] grudnia 2002 r. lokalu użytkowego położonego w Łojkach podniosła zarzut naruszenia art. 32, art. 2, art. 72, art. 76, art. 77 i art. 31 pkt 2 Konstytucji RP. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że między skarżącą a Gminą B. powstał konflikt, którego konsekwencją są sprawy zawisłe przed sądem powszechnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. W tym kontekście Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów między stronami, lecz sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zawarte w skardze zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych, w ocenie Sądu, były chybione i bezprzedmiotowe w rozpatrywanej sprawie, gdyż dotyczą treści umów cywilnoprawnych, wzajemnych roszczeń i rozliczeń pomiędzy skarżącą a Gminą B., bądź też spraw będących przedmiotem postępowań przed sądem powszechnym, a nie zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. O., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z 32 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. nie została podjęta z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 i w konsekwencji przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieopowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu w sposób ogólnikowy stanowiska co do nierównego traktowania podmiotów przez organ administracji, tj. Radę Miejską w B. oraz nieskonfrontowaniu ww. zarzutu ze zgromadzonym materiałem dowodnym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej wskazała, że wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji zasada równości wobec prawa oznacza nakaz równego traktowania podmiotów przez organy władzy publicznej w procesie stosowania prawa oraz nakazuje uwzględnienie zasady równości wobec prawa podmiotów przy kształtowaniu treści obowiązującego prawa. Przepis ten nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów i podobnych sytuacji. Jak wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (równości w prawie) [...] polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących." Zasada ta ma charakter uniwersalny i odnosi się do wszystkich dziedzin społecznych. Skarżąca wskazała, że zarówno ona, jak i podmiot NZOZ "[...]" Sp. z o.o., prowadzą działalność w zakresie lecznictwa na terenie Gminy B. w różnych miejscowościach. Przy czym w miejscowości L. nie ma (i nie było) innego podmiotu prowadzącego działalność leczniczą. Skarżąca prowadziła działalność leczniczą bez zmiany siedziby od 2003 r. dokonując nakładów na przedmiotową nieruchomość. Lokal użytkowy będący przedmiotem uchwały Rady Miejskiej nie był przedmiotem zainteresowania innych podmiotów.

Skarżąca podkreśliła, że wprawdzie z art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika, że rada miejska dysponuje swobodą w zakresie wyrażenia zgody na wynajem lub dzierżawę nieruchomości w trybie bezprzetargowym, jednakże nie może to oznaczać dowolności. Ustalenie podmiotów i konkretnych nieruchomości wynajmowanych bądź dzierżawionych z gminnego zasobu musi uwzględnić, wynikający z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wspólną cechą skarżącej i NZOZ [...] Sp. z o.o. jest prowadzenie działalności leczniczej dla mieszkańców danej miejscowości, w tym dostęp do podstawowej opieki medycznej lekarza pierwszego kontaktu oraz lekarzy innych specjalności.

W ocenie skarżącej Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i tym samym przekroczyła normę upoważaniającą udzielając zgody NZOZ [...] Sp. z o.o. na dzierżawę lokalu w trybie bezprzetargowym na lat 20, zaś skarżącej udzielając jej jedynie na lat 5.

Skarżąca powołała uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2009 r., gdzie stwierdzono, że "Rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Nie ma bowiem powodu, aby nie można było zrównać reżymu prawnego umów o charakterze obligacyjnym z reżymem umów powodujących skutki prawnorzeczowe. Skoro jedne i drugie dotyczą mienia publicznego - gminnego nie ma powodu do całkowitej dowolności co do wyrażenia zgody, jeśli idzie o umowy, o których mowa w ust. 4 art. 37." W uchwale tej przesądzono, że wyrażenie zgody na tryb bezprzetargowy wynajęcia lub dzierżawy lokalu nie może być dowolne. Mając to na uwadze, skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym na s. 13 uzasadnienia, wskazującym, że uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczają się do wyrażania zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego, w tym sensie nie można mówić o naruszeniu zasady równości oraz że zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych są chybione i bezprzedmiotowe w sprawie, bowiem dotyczą treści umów cywilnoprawnych. Jej zdaniem podjęcie zgody przez radę miejską w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. musi spełniać wymagania ustawowe w tym zasadę równości podmiotów wobec prawa.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w jej ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań ustawowych, ponieważ mimo zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, Sąd nie ocenił ich pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy bowiem ograniczyć się do stwierdzenia, co zostało ustalone w toku postępowania, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie. Jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Nadto art. 141 § 4 P.p.s.a nakazuje wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie nie sposób ustalić, czy Sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji. Uzasadnienie Sądu I instancji w sposób lakoniczny wskazuje, że treść uchwały Rady Miejskiej w B. należy ocenić jedynie pod względem możliwości wyrażenia takiej zgody, bądź też nie. Wyrażenie stanowiska natomiast powinno być poprzedzone odpowiednią argumentacją pozwalającą na ustalenie toku rozważania Sądu. Skarżąca podkreśliła, że zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa powoływała na każdym etapie postępowania wskazując, że jest traktowana w sposób "gorszy" niż NZOZ [...] Sp. z o.o. Przejawem dyskryminacji w tym zakresie jest choćby udzielenie NZOZ [...] Sp. z o.o. dzierżawy lokalu użytkowego w trybie bezprzetargowym na lat 20, a skarżącej jedynie na 5. W ocenie skarżącej zarzut ten ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia, dlaczego zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych są chybione, a zasada równości wobec prawa odnosi się jedynie do umów prawa cywilnego. W zakresie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem motywów rozstrzygnięcia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] października 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga co do zasady rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, polega na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 32 Konstytucji RP przez uznanie, że uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. ograniczają się do wyrażania zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego i dlatego nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości oraz przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zarzuty zgłoszone przez skarżącą w zakresie naruszenia zasad konstytucyjnych dotyczą w istocie treści umów cywilnoprawnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie podjęcie zgody przez radę miejską w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. musi spełniać wymagania ustawowe w tym zasadę równości podmiotów wobec prawa wyrażoną w Konstytucji RP. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca kasacyjnie powołała się na uchwałę NSA z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), w której stwierdzono, że skoro uchwała dotyczy mienia publicznego – gminnego, to nie ma całkowitej dowolności co do wyrażenia zgody, jeśli idzie o umowy, o których mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n.

Należy zauważyć, że przytoczona uchwała NSA odnosi się do powiązania przepisu art. 37 ust. 4 z art. 37 ust. 1 u.g.n. i dotyczy stanu sprzed zmiany art. 37 ust. 4 u.g.n., dokonanej nowelizacją z 5 listopada 2009 r., która usunęła m.in. odwołanie do ust. 1 umieszczone w art. 37 ust. 4 u.g.n. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu wspomnianej ustawy nowelizującej treść art. 37 ust. 4 u.g.n. była niejasna i budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym, a nawet skutkowała błędnym odczytywaniem intencji ustawodawcy. Dalej wskazano w projekcie, że zawarte w tym przepisie upoważnienie organów stanowiących do podjęcia decyzji o zwolnieniu z obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów w intencji ustawodawcy miało stanowić regulację samodzielną. Tym samym do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie było wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Nastąpiła więc zmiana treści art. 37 ust. 4 u.g.n., która wyeliminowała wątpliwości będące przedmiotem uchwały NSA z 27 lipca 2009 r. i zapewniona została racjonalność stosowania tego przepisu. Z tego powodu odwoływanie się do argumentacji tej uchwały na poparcie stanowiska skarżącej kasacyjnie nie jest trafne.

Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Regulacja zawarta w zdaniu drugim wskazuje zatem, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219). Przepis nie precyzuje żadnych przesłanek, jakie muszą zaistnieć w przypadku odstąpienia od trybu przetargowego określonego w zd. 1 komentowanego ustępu. Ustawodawca zostawia w tym zakresie dość dużą uznaniowość właściwemu organowi administracji (por. J. Majcher-Borkowska, Wieloletnia dzierżawa nieruchomości gminnej bez przetargu, ST 2009, nr 10). Gdy organ wykonawczy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umowy, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany jest uzyskać zgodę rady (Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 1 stycznia 2015 r.).

Powyżej cytowane stanowisko doktryny potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu I instancji przyjmującego, że uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Oznacza to, że rada gminy po rozważeniu sprawy podejmuje decyzję o wyrażeniu zgody na tryb bezprzetargowy zawarcia umowy, czemu daje wyraz w uchwale rady, ale podjęcie uchwały nie jest uzależnione od zaistnienia przesłanek ustawowych, jest to suwerenna decyzja rady.

Przyjęcie takiego rozumienia art. 37 ust. 4 u.g.n., jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, zgodnie z którym sąd administracyjny powinien badać czy rada gminy w ramach uprawnień wynikających z tego przepisu udzieliła zgody w odniesieniu do konkretnego przypadku odstąpienia od przetargu, w tym warunków umowy najmu (np. okres, na jaki zawierana jest umowa, czy stawka czynszu), z zachowaniem zasad konstytucyjnych, w istocie prowadziłoby do wkraczanie w badanie celowości odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umowy. Ustalenie zaś, czy celowe jest odstąpienie od przetargu, obejmujące także ustalenie warunków umowy, jak już powyżej wspomniano, leży w wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, który występuje z wnioskiem do rady gminy. I co najistotniejsze stanowisko skarżącej prowadzi do pominięcia roli sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś przedmiotem wymiaru sprawiedliwości jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej (zob. art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 7 listopada 2011 r.). A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne jest oparta na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innych kryteriach, np. celowości, jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa expressis verbis nie stanowi inaczej. Tym samym akcentowany przez skarżącą kasacyjnie, wynikający z art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n., aspekt ograniczenia samowoli organów w przedmiocie zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przez konieczność uzyskania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, nie może stać w sprzeczności z zasadą legalności wywiedzioną ze wskazanych przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Prawidłowo Sąd I instancji odniósł zatem problematykę zachowania zasady równości i zakazu dyskryminacji wyrażonych w art. 32 Konstytucji RP do sfery umów cywilnoprawnych. Poszanowanie zasady równości w tak określonej sferze stosowania prawa powinno następować przez równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych za posiadających tę samą cechę relewantną, tj. cechę faktyczną, jak i cechę prawną, której istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających dane unormowanie (SN w wyrokach z 24 lipca 2019 r., sygn. akt I NSNc 9/19 i z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II CSK 424/18, System Informacji Prawnej LEX).

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n.

Niezasadny jest tym samym zarzut naruszenia art. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. W kwestii naruszenia dwóch pierwszych przepisów należy wskazać, że przesłanka wskazująca na ich naruszenie mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżąca kasacyjnie w istocie usiłuje podważyć wykładnię prawa materialnego jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Natomiast podważanie należytego obowiązku kontroli dokonanej przez Sąd I instancji przez przedstawienie w uzasadnieniu w sposób ogólnikowy stanowiska co do nierównego traktowania podmiotów przez Radę Miejską w B., nie może odnieść spodziewanego skutku. Przyznać trzeba rację skarżącej kasacyjnie, że rozważanie Sądu I instancji w tym zakresie są lakoniczne, jednakże autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, że następstwa zarzucanego uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. O skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.