Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2106/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 227/13 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, zasądza od [...] na rzecz W. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 227/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2012 r. znak: SKO.OŚ/4170/260/2012, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Spytkowice decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] ustalił - na wniosek [...] - środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa węzła betoniarskiego o maksymalnej wydajności około 30 m3 na godzinę na działkach o numerach [...] i [...] w [...] Gmina Spytkowice".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazał na uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia oraz uwzględnienie warunków z nich wynikających. Nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podkreślił, że stronom zapewniono udział w postępowaniu.

Od powołanej decyzji odwołanie złożył W. M. Odwołujący się wskazał, że przedmiotowa decyzja nie uwzględnia zgłoszonych przez strony w toku postępowania uwag i wniosków do przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji oraz do sporządzonego aneksu do ww. raportu. Ponadto wskazał, że decyzja w sposób sprzeczny z przedłożonym przez inwestora raportem oddziaływania na środowisko, opisuje działalność planowanego węzła betoniarskiego. W raporcie oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji oraz aneksie inwestor przedstawił trzy możliwe warianty funkcjonowania przedsięwzięcia w fazie eksploatacji, natomiast zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do wariantu II i III, określając działalność zakładu jedynie w kontekście pierwszego wariantu. Odwołujący się podał też, że wydana decyzja nie odnosi się do zgłoszonych przez strony uwag dotyczących zbyt uproszczonego opisu możliwych konfliktów społecznych, jakie mogą powstać w związku z budową węzła betoniarskiego. Podniósł również, że w przedmiotowej decyzji nie wskazano wagi samochodów ciężarowych przeznaczonych do dowozu gotowego betonu oraz surowców do jego produkcji, tymczasem dozwolony nacisk osi samochodów ciężarowych poruszających się po drogach oznaczonych symbolem Z wynosi 10 ton. Ponadto W. M. wskazał, że nie zostały przeprowadzone badania obecnego stężenia hałasu na drodze oraz jego możliwego zwiększenia w związku z działalnością przedsięwzięcia. Odwołujący się zwrócił również uwagę, że decyzja nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków związanych z monitoringiem działalności węzła betoniarskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Spytkowice z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej powoływanej również jako ustawa lub ustawa ocenowa) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2).

Jak wywiódł organ drugiej instancji, wiceprezes zarządu [...] wnioskiem z dnia 19 października 2011 r. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia: "Budowa węzła betoniarskiego o maksymalnej wydajności około 30 m3 na godzinę na działkach o numerach [...] i [...] w [...] Gmina Spytkowice".

Kolegium wyjaśniono następnie treść przepisów ustawy ocenowej regulujących postępowanie w sprawie oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przedstawiło przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji. W szczególności opisało: czynności podjęte w związku z zapewnieniem udziału społeczeństwa w postępowaniu; stanowiska organów współdziałających; czynności związane z nałożeniem obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisku oraz jego uzupełnieniem przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Spytkowice z dnia 12 lutego 2004 r. nr XVI/124/04, zmienionym uchwałą Rady Gminy Spytkowice z dnia 27 września 2011 r. nr XII/86/11, nieruchomości określone we wniosku znajdują się na następujących terenach:

1. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami identyfikacyjnymi: ZK - tereny zadrzewione i zakrzewione, P - tereny wytwórczości i usług, PE2 – tereny przemysłu wydobywczego (nieczynne wyrobisko ceramiki budowlanej "[...]"),

2. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami identyfikacyjnymi: P - tereny wytwórczości i usług, R1 - tereny rolne oraz PE2 - tereny przemysłu wydobywczego (nieczynne wyrobisko ceramiki budowlanej [...] oraz KL – drogi klasy L (lokalnej).

Kolegium wskazało dalej, że w przedmiotowej sprawie treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach zostały uwzględnione w całości w decyzji organu pierwszej instancji, poprzez nałożenie szeregu stosownych warunków na inwestora, a szczegółowo wskazanych w decyzji z dnia [...] września 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że wszystkie uwagi i wnioski odwołującego się: pisma z dnia 23 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 25 lipca 2012 r. zostały przesłane przez organ pierwszej instancji do: inwestora, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach, celem ustosunkowania się. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienie poszczególnych kwestii do właściwych organów, a także inwestora. Odpowiedzi na pytania odwołującego się zostały ujęte w aneksie do raportu oraz w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii nieodniesienia w decyzji organu pierwszej instancji do przedstawionych w aneksie do raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji wariantów II i III, organ drugiej instancji wskazał, że preferowany wariant pierwszy funkcjonowania instalacji jest najbardziej zbliżony do realnego, określony i zaproponowany przez wnioskodawcę, a także został zaakceptowany przez organ. Zatem nie ma konieczności odnoszenia się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do pozostałych wariantów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium wskazało na pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], w którym podano, że aktualnie na drodze powiatowej istnieje duże natężenie ruchu ze znaczącym udziałem pojazdów klasy ciężkiej. Wpływ źródeł hałasu komunikacji samochodowej na klimat akustyczny okolicy jest konsekwencją gwałtownego rozwoju motoryzacji, a także stałego wzrostu natężenia ruchu, co powoduje powstawanie nowych obszarów będących w zasięgu uciążliwości hałasu - dotyczy to również Spytkowic, miejsca lokalizacji inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego, raport o oddziaływaniu na środowisko, a także aneks do niego, odpowiadają wymaganiom jakie stawia ustawa i prawidłowo zostały przyjęte przez organy jako podstawa ustaleń faktycznych.

Zdaniem Kolegium, ocena oddziaływania inwestycji na środowisko przeprowadzona została wszechstronnie i wyczerpująco. Opiera się na dowodach i ustaleniach faktycznych; dokonano obiektywnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości, poprzez ustalenie danych związanych m.in. z gospodarką odpadami, emisją hałasu, emisją zanieczyszczeń do środowiska.

Organ drugiej instancji podkreślił też, że wielkość i charakter planowanej działalności, jak wynika z analizy raportu nie będzie wywierać negatywnego wpływu na środowisko. Dzięki stosowanym technologiom (typowym dla tego typu działalności) emisja będzie znikoma, i zamykająca się w granicach działki, na której zlokalizowany jest zakład. Realizacja inwestycji nie doprowadzi do przekroczenia obowiązujących norm w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i hałasu.

W. M. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1. wadliwe zastosowanie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej;

2. wadliwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Spytkowice, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Krakowie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji wadliwie uznały, nie analizując w tym zakresie szczegółowo przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice (dalej również planu), że projektowana inwestycja jest zgodna z jego postanowieniami. W ocenie Sądu zgodność taka nie wynika z zebranego materiału dowodowego.

Jak wskazał Sąd, przedmiotowe przedsięwzięcie projektuje się w obszarze oznaczonym w planie jako teren "P". Zgodnie z § 33 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 4 ust. 3 planu na terenach "P" oznaczonych jako tereny wytwórczości i usług, podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa związana z nieuciążliwą produkcją, wytwórczością i przetwórstwem. Plan miejscowy definiuje działalność nieuciążliwą jako działalność niewywołującą zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów (§ 4 ust. 3 planu).

Mając na uwadze przywołane przepisy planu, Sąd stwierdził, że skoro działalność produkcyjna w zakresie produkcji betonu na działkach nr [...] i [...] ma być lokalizowana w obszarze "P", to tym samym należało wykazać zgodność tego zamierzenia z planem miejscowym. Skoro tak, to działalność ta nie mogła wywoływać zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów.

Następnie Sąd przywołał fragment raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym wskazano, że warunkiem realizacji wszystkich inwestycji z zakresu budowy obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej jest wykazanie nie uciążliwości ich potencjalnego oddziaływania na środowisko i zachowanie warunków bezpieczeństwa zgodnie z przepisami szczegółowymi. Potencjalna uciążliwość musi być ograniczona do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny. Sąd stwierdził, że przedstawiona definicja nie jest zbieżna z definicją zawartą w planie miejscowym, zatem niezasadnie została zaaprobowana przez organy administracji. Odnosząc się do cytowanego fragmentu raportu, Sąd podał też w wątpliwość odniesienie go do przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że polega ona na budowie instalacji do wytwarzania betonu (tzw. węzła betoniarskiego), a nie infrastruktury technicznej.

Sąd wywiódł dalej, że z przytoczonej treści planu miejscowego wynika, że działalność nieuciążliwa to działalność nie wywołująca zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów. W definicji akcentuje się zatem wywoływanie zjawisk lub stanów utrudniających życie (przebywanie, zamieszkiwanie, pobyt, przemieszczanie się) i nie oznacza to, że te zjawiska mają przekraczać dopuszczalne normy emisji lub zanieczyszczeń. Tymczasem, przytoczona w raporcie o oddziaływaniu na środowisko definicja nieuciążliwej działalności sprowadza się do oceny potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i zachowania warunków bezpieczeństwa zgodnie z przepisami szczegółowymi, a ta potencjalność uciążliwości ma być ograniczona do granic terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. W ocenie Sądu nie można postawić znaku równości między tymi definicjami.

Dalej Sąd wywiódł, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zajęte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowisko, że zakres oddziaływania analizowanej inwestycji ograniczony będzie do granic terenu stanowiącego własność inwestora. Przywołując dane z raportu, dotyczące zasięgu odziaływania hałasu i stężeń maksymalnych pyłu, stwierdził, że wyraźnie wskazują one, iż wpływ projektowanej inwestycji wykracza poza teren inwestora. Wskazał też, że niektóre dane raportu dotyczące odziaływań są niedokładne lub budzą wątpliwości w zakresie wyznaczenia obszarów oddziaływania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że nie wyjaśniono zgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią planu miejscowego. Wskazał, że należy ocenić planowaną inwestycję w zakresie zgodności z planem miejscowym, ale z odwołaniem się do definicji nieuciążliwej działalności przyjętej przez plan, a nie określonej przez inwestora.

Sąd wskazał też na brak ustosunkowania się przez organy administracji do najkorzystniejszego wariantu realizacji przedmiotowej inwestycji. Dokonał porównania klasyfikacji grup emitorów dla wariantu nr II i nr III (aneks do raportu o oddziaływaniu na środowisko, str. 40 i 42) z taką klasyfikacją dotyczącą wariantu nr I (raport o oddziaływaniu na środowisko, str. 78). Jak Sąd wywiódł, z porównania tych danych wynika, że szereg emisji do środowiska w wariancie nr II i III jest mniejsza niż w wariacie nr I (np. w wariancie I większa emisja dwutlenku siarki; większa - i to o ponad 100 % - emisja tlenków azotu; większa - o prawie 100 % - emisja tlenku węgla; większa - o ponad 100 % - emisja węglowodorów aromatycznych i większa - o ponad 300 % -emisja węglowodorów alifatycznych. Jedynie w wariancie nr I w stosunku do wariantów nr II i III zbliżona jest emisja pyłu PM-10 i mniejsza emisja benzo/a/e/pirenu. Tym samym skoro większość emisji na środowisko naturalne jest większa (lub zdecydowanie większa) w wariancie nr I w stosunku do wariantu nr II i III, to organy winny rozważyć zastosowanie art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej, który pozwala na wskazanie inwestorowi innego niż zaproponowany przez niego wariant inwestycji. Sąd stwierdził jednakże, że nie może na tym etapie sprawy dokonać zamiast organów oceny, jaki wariant byłby bardziej zasadny dla realizacji przedsięwzięcia. Skoro jednak zostały sporządzone raporty dotyczące trzech wariantów, to wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, należało ocenić każdy z tych wariantów.

[...] wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r., zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu nie wyjaśniono zgodności zamierzenia inwestycyjnego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b. § 4 ust. 3 uchwały Rady Gminy Spytkowice z dnia 12 lutego 2004 r. nr XVI/124/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną bez powiązania definicji "działalności nieuciążliwej" z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co spowodowało w rezultacie przyjęcie przez Sąd, iż zjawiskami lub stanami utrudniającymi życie są zjawiska lub stany w postaci nieprzekraczającego obowiązujących norm (o których mowa w odrębnych przepisach) hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odpadów;

c. art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji uwzględnienie skargi w oparciu o stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. ewentualnie, w przypadku, gdyby Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalanie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ppsa) autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uwzględnienia skargi w oparciu o stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppsa nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2313/12. Niepublikowany. LEX nr 1483447).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko niejednokrotnie wyrażane już w orzecznictwie (zob. np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11. Niepublikowany. LEX nr 1225725), że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest dopuszczalne kwestionowanie prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. Ustalenia Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu orzeczenia są oparte na aktach sprawy, w szczególności na raporcie o odziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Odmienne wnioski wyprowadzane przez autora skargi kasacyjnej z ustaleń raportu, nie świadczą o tym, że Sąd nie wziął pod uwagę materiału dowodowego w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa materialnego. Ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Nie oznaczają one bowiem, że Sąd nie dokonał takiej oceny.

Ponadto, uzasadnienie skargi kasacyjnej, w części w jakiej odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w istocie zmierza do wyręczenia organów administracji w ocenie, jakiej powinny były dokonać – a nie dokonały (o czym poniżej) - przed wydaniem decyzji, zwłaszcza w kontekście pism składanych w toku postępowania, w których strony wskazywały m.in. na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z przeznaczeniem podstawowym terenów oznaczonych w planie jako "P". Twierdzenia autora skargi kasacyjnej oparte są przy tym na rozumieniu pojęcia działalności nieuciążliwej, które nie znajduje oparcia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Spytkowice z dnia 12 lutego 2004 r. nr XVI/124/04 (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2004 r. Nr 63, poz. 809 ze zm.; dalej powoływanej również jako plan).

Odnosząc się zatem w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływanej również jako ustawa ocenowa), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Jak wynika z akt sprawy, przedsięwzięcie, dla którego ustalono warunki zabudowy (Budowa węzła betoniarskiego o maksymalnej wydajności około 30 m2 na godzinę na działkach o numerach [...] i [...] w [...] Gmina Spytkowice), projektowane jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice uchwalony powołaną wyżej uchwałą - m.in. w obszarze oznaczonym jako "P".

Według § 33 pkt 1 planu jako przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "P" - Tereny wytwórczości i usług ustala się: b) (w treści planu pominięto lit. a; wyliczenie zaczyna się od lit. b – przyp. Sądu) zabudowę związaną z nieuciążliwą produkcją, wytwórczością i przetwórstwem; c) zabudowę usługową - obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 planu przez działalność nieuciążliwą należy rozumieć działalność nie wywołującą zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena legalności zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. z § 33 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 3 planu jest prawidłowa. Podzielić należy bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji nie dokonały konfrontacji postanowień planu, w szczególności z zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "P" (Tereny wytwórczości i usług), z parametrami planowanego przedsięwzięcia istotnymi dla stwierdzenia zgodności jego lokalizacji z właściwymi normami planistycznymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 29 listopada 2012 r. (na stronie 7) organ odwoławczy wskazał wprawdzie, na jakich terenach wyznaczonych na rysunku planu znajdują się nieruchomości objęte wnioskiem (podobnie jak organ pierwszej instancji na stornie 5 decyzji z dnia [...] września 2012 r.), jednakże na tym poprzestał. Nie wykazał, że lokalizacja projektowanego przedsięwzięcia na tych terenach jest dopuszczalna w świetle właściwych postanowień planu. Za wystarczające dla przyjęcia, że dokonał on oceny zgodności lokalizacji z postanowieniami planu nie może być z pewnością uznane, zawarte na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzenie (podobnie jak na stronie 15 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), że realizacja inwestycji nie doprowadzi do przekroczenia norm w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i hałasu, a dzięki stosowanym technologiom emisja będzie znikoma i zamykająca się w granicach działki, na której zlokalizowany jest zakład.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do konieczności rozważania przez organy administracji zgodności lokalizacji inwestycji z powołanymi wyżej § 33 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 3 planu, należy stwierdzić, że wykładnia drugiego z tych przepisów forsowana przez autora skargi kasacyjnej jest niedopuszczalna. Sprowadza się ona w istocie do rozbudowania treści zawartej w nim normy prawnej o sformułowanie "(...), przekraczających normy, o których mowa w odrębnych przepisach (...)". Wedle interpretacji wnoszącego skargę kasacyjną, działalnością nieuciążliwą byłaby zatem działalność, nie wywołującą zjawisk lub stanów utrudniających życie, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, odorów, przekraczających normy, o których mowa w odrębnych przepisach. Jeżeliby zgodzić się z takim rozumowaniem, to § 4 ust. 3 planu byłby przepisem pozbawionym treści normatywnej, a w konsekwencji norma zakodowana w § 33 pkt 1 lit. b w zw. z § 4 ust. 3 planu byłaby tzw. normą pustą. Akceptacja znaczenia pojęcia działalności nieuciążliwej przedstawionego na stronie 5 skargi kasacyjnej jest bowiem równoznaczna z przyjęciem, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "P" - Tereny wytwórczości i usług, plan przewidywałby jako przeznaczenie podstawowe wszelką działalność, która (pod względem zjawisk i stanów utrudniających życie, zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i odorów) nie przekraczałaby norm przewidzianych w odrębnych przepisach. Jeżeli intencją lokalnego prawodawcy byłoby takie ukształtowanie podstawowego przeznaczenia przedmiotowego terenu, to nie definiowałby pojęcia działalności nieuciążliwej, ponieważ wystarczające byłoby odwołanie się do przepisów odrębnych.

Przeciwko wykładni, za którą opowiada się wnoszący skargę kasacyjną, przemawia też dalsza treść § 33 planu. Zgodnie z § 33 ust. pkt 2, jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się: a) zabudowę magazynową, składy, obiekty handlu hurtowego; b) obiekty gospodarcze wolno stojące i przebudowane, w tym wiaty związane z działalnością gospodarczą o charakterze usługowym i produkcyjnym; c) drogi dojazdowe, place, miejsca postojowe; d) zieleń o funkcjach izolacyjnych; e) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Przepis § 33 ust. 2 planu zakazuje natomiast budowy w granicach terenów P wydzielonych baz stanowiących zaplecze techniczne przedsiębiorstw oraz lokalizacji mieszkań.

Analizując treść przywołanych przepisów, należy skonstatować, że plan: 1) jako przeznaczenie podstawowe na terenach "P" przewiduje (obok zabudowy usługowej

- § 33 ust. 1 pkt 1 lit. c) zabudowę związaną z nieuciążliwą produkcją, wytwórczością i przetwórstwem; 2) jako przeznaczenie dopuszczalne ustala m.in. zabudowę magazynową, składy, obiekty handlu hurtowego (lit. a), obiekty gospodarcze wolno stojące i przebudowane (lit. b), place (lit. c), czy obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (lit. d); 3) zakazuje jednocześnie budowy wydzielonych baz stanowiących zaplecze techniczne przedsiębiorstw. W tak ustalonym stanie prawnym, kierując się zasadami logiki, nie sposób przyjąć, że w przeznaczeniu podstawowym (zabudowie związanej z nieuciążliwą produkcją, wytwórczością i przetwórstwem) będzie mieścić się każda zabudowa, która spełnia warunki w zakresie norm hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń powietrza, określone w przepisach szczególnych, nawet jeżeli jest bardziej uciążliwa niż zabudowa zgodna z przeznaczeniem dopuszczalnym, które wedle § 4 ust. 2 pkt 2 planu ma wzbogacać i uzupełniać przeznaczenie podstawowe, nie powodując z nim kolizji. Przy czym, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, projektowane przedsięwzięcie (Budowa węzła betoniarskiego) nie należy do obiektów infrastruktury technicznej (§ 33 ust. 1 pkt 2 lit. e planu). Obejmuje ono bowiem: budowę wagi samochodowej (30 Mg), hali produkcyjno-magazynowej, placu produkcji prefabrykatów, podstawowych urządzeń węzła betoniarskiego, składowiska kruszyw, placu manewrowego; a ponadto planuje się realizację: zajazdu publicznego, utwardzenie placów manewrowych, budowę budynku socjalnego pracowników i miejsc postojowych.

Dalej należy zauważyć, że w § 5 ust. 6 planu ustalono – dla celów ochrony przed hałasem – dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku w poszczególnych terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, odsyłając w tym zakresie do art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który określa zakres delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw środowiska, określającego w drodze rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Lokalny prawodawca, w stosunku do terenów wymienionych w punktach 1, 2 i 3 § 5 ust. 6 planu, wprost odwołał się zatem do norm wynikających z przepisów szczególnych. Zakładając jego racjonalność, nie sposób zatem przyjąć, że w dorozumiany sposób odwołał się do nich także, definiując pojęcie działalności nieuciążliwej.

Przywołany przepis planu stanowi dodatkowy argument za tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 4 ust. 3 planu, kwestionując zrównanie uciążliwości wywoływanych m.in. hałasem, z przekroczeniem norm przewidzianych w przepisach odrębnych.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie jest rolą organu administracji rozstrzygającego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ani wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji w tym przedmiocie, ani tym bardziej Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, ocena normy planistycznej, która jest podstawą stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sądowoadministracyjna kontrola aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obywa się w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę przyjmująca ten plan. Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca.

Z powyższych względów nieuprawnione jest powoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1/08. Został on bowiem wydany w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zatem stwierdził naruszenie przez organy administracji obu instancji art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej w zw. § 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice, poprzez dowolne i przedwczesne, a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami tego planu.

Dlatego zarzuty naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej oraz § 4 ust. 3 planu nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną rezultatu nie mógł przynieść też zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej, zgodne z którym, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd zarzucił organom administracji "brak ustosunkowania się do najkorzystniejszego wariantu" (strona 19 uzasadnienia wyroku). Wprost stwierdził też (strona 20 uzasadnienia), że nie może na tym etapie sprawy dokonać – zamiast organów administracji – oceny, który wariant byłby bardziej zasadny dla realizacji przedsięwzięcia. Sąd nakazał rozważenie zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej.

Wbrew zatem twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.