Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2853/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6, 15, 64 par. 2, 138 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174, 176, 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 53
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 893/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 893/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt 3. zasądził od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., umorzył postępowanie, uprzednio uchylając decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] sierpnia 2012 r., którą odmówiono [...] S.A., zwanej dalej "Spółką", zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska przywołał, następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:

- zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części; jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego; takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1997r. sygn. akt CZP 18/97 opubl. OSNAPiUS z 1998 r. Nr 5 poz. 140; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA 428/01 opubl. LEX nr 137801),

- 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21); zgodnie z art. 252 tej ustawy, traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 185, z 2010 r., poz. 1243 ze zm.), której przepisy regulowały kwestie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów,

- ustawa o odpadach z 2012 roku nie zawiera regulacji w zakresie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów; natomiast w myśl art. 129 tej ustawy zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do uzyskania instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, która stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów,

- ustawodawca nie uregulował kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy) co oznacza, że należy stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania); należy przyjąć, że w sytuacji braku przepisów przejściowych zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności; faktycznie więc brak wyraźnego uregulowania przez ustawodawcę kwestii intertemporalnej oznacza potrzebę bezpośredniego stosowania nowej ustawy, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowopowstających i tych, które trwają - zostały nawiązane wcześniej,

- zatem zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zgodnie z wymaganiami ustawy z 2012 roku w terminie dwóch lat od dnia jej wejścia w życie (art. 240 ust. 1),

- wobec trwałej przeszkody, uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, decyzję organu I. instancji należało uchylić, a postępowanie umorzyć bez rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.

W skardze na decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie,

- prawa materialnego - art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez niezastosowanie przepisów prawa materialnego do rozstrzygnięcia sprawy i uznanie, że brak jest podstawy normatywnej niezbędnej do jej załatwienia, a w wyniku tego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego,

- postępowania - art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nie wezwanie Spółki do sprecyzowania wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; względnie

- postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. — poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W skardze zwrócono uwagę na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

- wnioskiem z 12 października 2009 r. Spółka zwróciła się o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska; w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, toczącego się w oparciu o przepisy ustawy o odpadach z 2001 roku, Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z [...] czerwca 2010 r. odmówił zatwierdzenia instrukcji eksploatacji przedmiotowego składowiska; Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy odmowną decyzję organu I. instancji; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa. 474/11) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego wskazując, że organ nie rozpatrzył określonych kwestii oraz konieczne jest jego stanowisko, w którym szczegółowo odniesie się do argumentów stron oraz opinii znajdujących się w aktach sprawy; następnie Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia,

- na wniosek Spółki ostateczną decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] marca 2012 r. wyrażono zgodę na zamknięcie jednej z kwater przedmiotowego składowiska odpadów, tym samym - pierwotny wniosek o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji został zmodyfikowany w ten sposób, że nie obejmował tej kwatery,

- decyzją organu I. instancji z [...] sierpnia 2012 r. orzeczono ponownie o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów; główną przyczyną odmowy zatwierdzenia przedmiotowej instrukcji była kwestia domniemanej niezgodności technicznej kwatery nr II, co w ocenie organu uniemożliwiło wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla całości obiektu,

- Spółka wniosła odwołanie z 20 września 2012 r.; zarzucono nie uwzględnienie zaleceń zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 474/11, błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 53 ust. 5 pkt. 2, 3 oraz 4 ustawy o odpadach z 2001 roku poprzez przyjęcie, jakoby istniały podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów; odwołanie uzupełniono następnie pismami procesowymi z 19 grudnia oraz 27 grudnia 2012 r., którymi wskazywano na potrzebę ochrony praw nabytych inwestora, wyjaśniano kwestie podstaw prawnych prowadzenia składowiska (nadsypywanie), możliwość nieselektywnego składowania odpadów oraz odpadów komunalnych oraz podkreślono, że kwestie dotyczące kwatery nr II nie powinny stać na przeszkodzie wydaniu decyzji częściowej, w stosunku do kwater nr III i nr IV,

- 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa o odpadach z 2012 roku, na mocy której dotychczasowe prawo utraciło moc obowiązującą; ze względu na brak przepisów przejściowych - regulujących m.in. kwestie stosowania przepisów dotychczasowej ustawy do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie - nowa regulacja obowiązuje wprost w stosunku do wszystkich spraw wszczętych i niezakończonych na dzień jej wejścia w życie,

- w przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że Spółka jest zarządzającym składowiskiem odpadów innych, niż niebezpieczne i obojętne, które nabyła wraz ze wszystkim decyzjami, jakie regulowały kwestie jego prowadzenia; niespornym jest, że Spółka (na podstawie uchylonej, jak i obowiązującej ustawy) musi legitymować się decyzją administracyjną, która określa szczegółowo jej prawa i obowiązki związane z prowadzeniem niniejszego obiektu; wnioskiem z 12 października 2009 r. zwróciła się do właściwego organu o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska odpadów na podstawie art. 53 ustawy z 2001 roku, któremu obecnie odpowiada art. 129 ustawy o odpadach z 2012 roku; tymczasem w zaskarżonej decyzji organ II. instancji podał, że zarządzający składowiskiem odpadów "Jest obowiązany do złożenia wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska, zgodnie z wymaganiami art. 240 ust. 1 nowej ustawy w terminie 2 lat od wejścia w życie nowej ustawy"; według organu, powyższy przepis uzasadnia twierdzenie, jakoby brak było podstawy prawnej do orzeczenia w niniejszej sprawie,

- powyższa interpretacja art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku, jako przyczyny umorzenia przedmiotowego postępowania, jest błędna; wskazany przepis nie dotyczy sytuacji w której zarządzający nie posiada decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (por. art. 53 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 roku); reguluje jedynie sytuację, w której strona legitymuje się decyzją zatwierdzającą instrukcję i daje wnioskodawcy czas na wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego rozstrzygnięcia opartego o art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku;. wynika to z faktu, że m.in. art. 225-245 ustawy o odpadach z 2012 roku regulują wszystkie kwestie przejściowe wynikające z utraty mocy prawnej ustawy o odpadach 2001 roku, a w szczególności, ważności rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących wytwarzania, zbierania, posiadania, transportu, spalania, unieszkodliwiania, przetwarzania i wydobywania odpadów ze składowisk; przepisy przejściowe, w tym art. 240 ustawy, regulują sytuacje, w których mimo formalnego derogowania przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym starej ustawy, normy indywidualne i konkretne zawarte w decyzjach wydanych na podstawie uchylonego aktu nadal obowiązują oraz ich moc prawna wygaśnie z mocy prawa po dwóch latach od wejścia w życie nowej ustawy; oznacza to, że nie ma podstaw prawnych do umorzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o art. 240 ustawy; dotyczy on sytuacji, w której zarządca składowiska odpadów posiada ważną instrukcję dla takiego obiektu, co niewątpliwie nie ma miejsca w tej sprawie,

- wskazane naruszenie przepisów wynika z apriorycznego przyjęcia, jakoby brak było tożsamości przedmiotowej sprawy oraz ze względu na założenie, że nie ma podstawy prawnej do orzekania; spowodowane jest wadliwą wykładnią hipotezy art. 240 ustawy; komentowany przepis nie może być podstawą do samoistnego umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie przesądza on o zastosowaniu nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie,

- odnosząc się do pojęcia i przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wskazano, że - jak wynika z poglądów doktryny prawa administracyjnego - celem każdego postępowania jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej, co do istoty; natomiast umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków strony i kończy bieg (por. B. Adamiak [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 r.); jak wynika ze stanu faktycznego sprawy składowisko odpadów prowadzone jest przez Spółkę bez wymaganej prawem decyzji o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska, która jest niezbędna Skarżącemu; jak wynika z poglądów orzecznictwa "bezprzedmiotowość postępowania oznacza zamknięcie drogi do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej" (por. wyrok NSA z dnia z 5 września 2002r., sygn. akt SA/Sz 3020/00); powyższe oznacza, że odpadła podstawa faktyczna lub prawna do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast sama decyzja przesądza jedynie o braku relacji pomiędzy okolicznościami sprawy a prawem materialnym (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexPoIonica); w świetle dorobku doktryny oraz orzecznictwa stwierdzono, że przedmiot postępowania istnieje, jeżeli łącznie są spełnione warunki: istnieje właściwy organ w znaczeniu funkcjonalnym, sprawa ma charakter indywidualny, rozstrzygnięcie jej następuje w formie decyzji, w prawie materialnym zawarta jest norma kompetencyjna dla organu, sprawa nie została ostatecznie zakończona; zaistniały stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawa materialnego; istnieje podmiot postępowania posiadający interes prawny, który przedłożył wniosek w sprawie (por. G. Łaszczyca [red], Kodeks..., op. cit.); mając na uwadze powyższe poglądy nauki prawa oraz przedstawiony stan faktyczny, istnieje formalnoprawny obowiązek uregulowania stanu prawnego przedmiotowego składowiska odpadów przez właściwy organ w oparciu o przepisy ustawy o odpadach z 2012 roku oraz w związku z prawem podmiotu do uzyskania orzeczenia merytorycznego (na podstawie art. 104 § 1 K.p.a.); wniosek Skarżącego jest zasadny, zarówno w starym, jak i nowym stanie prawnym ze względu na obiektywną konieczność uregulowania działania składowiska odpadów,

- indywidualna sprawa określenia praw i obowiązków zarządcy składowiska odpadów nadal obiektywnie istnieje i wymaga załatwienia w postaci decyzji o zatwierdzeniu instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku); mając na uwadze treść uprzednio obowiązującej ustawy oraz obecnie obowiązujące przepisy należy stwierdzić, że podstawowy cel regulacji prawnej nie uległ zmianie i polega na szczegółowym usankcjonowaniu zasad gospodarowania odpadami poprzez ich selektywne składowanie w wyznaczonym do tego miejscu - szczególnym obiekcie budowlanym, jakim jest składowisko odpadów; ustawa o odpadach z 2012 roku nie zawiera nowych elementów przedmiotowo istotnych, stanowiących o tym, jakobyśmy mieli do czynienia z inną instytucją prawną nieznaną wcześniejszej ustawie; najważniejsze kwestie merytoryczne dotyczące m.in. rodzajów odpadów, typów składowiska, urządzeń technicznych, sposobów składowania czy procedur przyjęcia odpadów, pozostają bez zmiany w stosunku do uchylonej regulacji; mając na uwadze, że do dnia orzeczenia przez organ II. instancji składowisko nadal istniało, a jego zarządzającym była ciągle Spółka (która nie cofnęła swojego wniosku) oraz fakt, że powszechnie obowiązujące prawo nakłada obowiązek prowadzenia takiego obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzoną instrukcją, sprawa wszczęta w wyniku wniosku z 12 października 2009 r. powinna być ostatecznie merytorycznie zakończona przez organy administracji publicznej z racji tożsamości przedmiotowej i podmiotowej niniejszej sprawy,

- organ prowadzący postępowanie nie miał podstaw do stwierdzenia odpadnięcia podstawy faktycznej i prawnej sprawy; nie zaistniały bowiem okoliczności stanowiące trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania (por. G. Łaszczyca [red.] Kodeks, postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2010 r.); nadal celem Spółki jest uzyskanie ostatecznego orzeczenia, które w precyzyjny sposób będzie regulować jej prawa i obowiązki, jako zarządcy składowiska; wyrażone we wniosku z 12 października 2009 r. żądanie było i jest nadal aktualne, ponieważ Spółka jest prowadzącym składowisko (posiada tytuł prawny do obiektu) a w jej interesie jest, aby nie być narażonym na odpowiedzialność za prowadzenie przedsięwzięcia bez stosownej decyzji,

- w niniejszym postępowaniu organ administracji nie wykazał również, jakoby w przedmiotowej sprawie przepisy regulujące kwestie prowadzenia składowiska i zatwierdzenia instrukcji były zupełnie nowymi przepisami, niemającymi zastosowania do zaistniałego stanu faktycznego; dopiero wykazanie, że normy zawarte w art. 129 i następnych ustawy o odpadach z 2012 roku stworzyły nową instytucję prawną, nieznaną wcześniej obowiązującej ustawie, pozwalałoby przyjąć brak podstawy prawnej do orzekania, co skutkowałoby koniecznością orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.,

- jak wynika z porównania obu ustaw (art. 53 ustawy z 2001 r. oraz art. 129 aktu z 2012 roku), treść przepisów dotycząca instrukcji prowadzenia składowiska jest praktycznie identyczna w obu aktach prawnych; w szczególności powyższy wniosek można wyciągnąć porównując ustępy normujące elementy wniosku podmiotu zarządzającego składowiskiem oraz zakres praw i obowiązków prowadzącego taki obiekt określone w orzeczeniu, które co do zasady mają identyczne brzmienie i treść merytoryczną, zarówno w starej, jak i nowej ustawie; przepisy ustawy z 2012 roku, dotyczące instrukcji prowadzenia składowiska nie są de facto nowymi normami, lecz w znacznej mierze są to ciągle tożsame przepisy w zakresie ich celu, brzmienia oraz treści; wnioski takie wypływają również z analizy treści uzasadnienia do rządowego projektu nowej ustawy o odpadach; jak z niego wynika przepisy nowej ustawy dotyczące składowania odpadów będą stanowić kontynuację dotychczas obowiązujących regulacji rozdziału 7 ustawy o odpadach, w szczególności w odniesieniu do ogólnych wymagań dla prowadzenia procesu składowania odpadów,

- mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do odpadnięcia podstawy faktycznej i prawnej, które zamykałyby drogę do rozstrzygnięcia sprawy, zaskarżone orzeczenie nie odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego; nienależyte ustalenie podstawy faktycznej sprawy polegało na zaniechaniu zbadania i oceny tożsamości podmiotowej i przedmiotowej niniejszej sprawy oraz kwestii aktualności wniosku Skarżącego; w rezultacie, w wyniku braku lub jedynie szczątkowej analizy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, organ doszedł do wniosku, że nie było sprawy administracyjnej, którą należy rozpatrzyć merytorycznie; natomiast błędne ustalenie podstawy prawnej sprawy polegało na przyjęciu, jakoby do jej rozstrzygnięcia miał zastosowanie przepis przejściowy (art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku), a nie podstawa merytoryczna zawarta w prawie materialnym (art. 129 ust. 1 wskazanej ustawy), stwierdzenie braku podstawy prawnej do załatwienia niniejszej sprawy, jest kwalifikowanym naruszeniem przepisów regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego,

- w ocenie Skarżącego nie nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja pomiędzy sytuacją faktyczną Skarżącego a sytuacją prawną zarządzającego składowiskiem, z którą prawo łączy obowiązek wydania decyzji administracyjnej; w dniu wejścia w życie ustawy z 2012 roku sprawa "zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska" (art. 53 ustawy z 2001 r.), stała się sprawą "zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska", która powinna zakończyć się wydaniem decyzji, co do meritum (art. 104 § 1 K.p.a.); oznacza to, że Minister Środowiska powinien wydać przedmiotowe rozstrzygnięcie w oparciu o nowe przepisy; porównując treść starej ustawy (art. 53 ust 2 ustawy z 2001 r.) oraz nowej - art. 129 ust. 2-5 ustawy; faktycznie zmieniły się nieznacznie wymagania dotyczące elementów wniosku regulowanego nowym aktem prawnym; biorąc pod uwagę, że w chwili orzekania w II. instancji istniał podmiot i przedmiot postępowania, a przepisy prawa nakładały na zarządzającego obowiązek prowadzenia go zgodnie z instrukcją prowadzenia składowiska obowiązkiem organu wyższego stopnia była ponowna analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego na wniosek Spółki; zaniechanie orzeczenia, co do istoty, poprzez wydanie decyzji formalnie zamykającej tok instancji w sprawie, jest kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

- odnosząc się do kwestii orzekania przez organ wyższego stopnia w przypadku zmiany stanu prawnego sprawy pomiędzy I., a II. instancją wskazano, że w przedmiotowej sprawie zmieniła się podstawa prawa materialnego w całości, poprzez derogowanie ustawy o odpadach z 2001 roku w zakresie prowadzenia spraw wszczętych pod rządami starego prawa; jak wynika z poglądów doktryny, stwierdzenie zmiany stanu prawnego na etapie postępowania odwoławczego powoduje konieczność zastosowania innych przepisów i zmiany kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy; w każdym przypadku zmiany stanu prawnego na nowy, organ administracji publicznej powinien ocenić stopień zmiany przepisów oraz ocenić czy doszło do drobnych zmian skutkujących koniecznością uzupełnienia podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czy też koniecznością ponowienia postępowania dowodowego przez organ I. instancji (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexPolonica),

- mając na uwadze poglądy doktryny oraz orzecznictwa, w niniejszym postępowaniu doszło do zmiany stanu prawnego w takim kształcie, że nie odpadła podstawa prawna orzeczenia, ale zmieniła się w toku postępowania odwoławczego; w przedmiotowej sprawie, na skutek prostego uchylenia ustawy z 2001 r., wprowadzono nowe przepisy, które od dnia wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 roku mają bezpośredni wpływ na sprawy wszczęte; taka czynność ustawodawcy nie powoduje skutku w postaci automatycznego "wykreślenia" wszystkich zawisłych spraw, ze względu na treść art. 104 § 1 K.p.a., nakazującego organowi załatwienie sprawy, co do jej istoty (por. B. Adamiak [red.], Kodeks..., op. cit.),

- mając na uwadze podniesione argumenty dotyczące tożsamości przedmiotowej i podmiotowej niniejszego postępowania organ II. instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie, powinien był przeprowadzić analizę i wykładnię porównawczą starych i nowych przepisów w celu ustalenia, czy nowe przepisy powodują konieczność uzupełnienia wniosku z 12 października 2009 r. i wydania na tej podstawie decyzji, co do meritum albo czy może skutkują obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I. instancji od nowa,

- ważąc pierwszą z okoliczności należy stwierdzić, że w przypadku braków podania stwierdzonych przez organ w toku sprawy, prowadzący postępowanie powinien wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia; zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania"; do dnia wydania zaskarżonego orzeczenia, sprawa wszczęta w wyniku wniosku Spółki była w toku i nie zakończyła się wydaniem orzeczenia ostatecznego; oznacza to, że z chwilą zmiany stanu prawnego organ prowadzący postępowanie był zobowiązany wezwać wnioskodawcę do podtrzymania wniosku oraz uzupełnienia braków formalnych pisma, tak, aby spełniało wymagania art. 129 ust. 2-5 ustawy z 2012 roku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; nie wezwanie strony postępowania do uzupełnienia wad formalnych wniosku w przypadku zmiany stanu prawnego sprawy może co do zasady spowodować wydanie wadliwego rozstrzygnięcia w danej sprawie (por. B. Adamiak [red.], Kodeks..., op. cit.); dlatego naruszenie przez organ wskazanego przepisu postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd,

- nawet, gdyby przyjąć, jakoby zmiany w przedmiotowej sprawie były tak istotne, że organ wyższego stopnia nie mógł przeprowadzić w całości postępowania odwoławczego w oparciu o nowy stan prawny, albowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ ten powinien był uchylić decyzję organu I. instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. P. Przybysz, Kodeks..., op. cit. oraz wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 74/07 – dostępny w CBOSA); w przedmiotowym przypadku, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu spraw"’; na skutek przyjęcia przez ustawodawcę nowych przepisów mogło dojść do sytuacji, w której uzupełniające postępowanie dowodowe nie mogło zastąpić i uzupełnić wyjaśnień zebranych przez organ I. instancji w przedmiotowej sprawie; w takim wypadku, aby nie naruszyć zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a., Minister Środowiska mógł również uchylić orzeczenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji,

- w każdej z wyżej wymienionych sytuacji organ wyższego stopnia był zobowiązany do omówienia wpływu zmiany przepisów prawa materialnego na dalszy tok sprawy oraz uzasadnienia w należyty sposób swojego rozstrzygnięcia (art. 11 K.p.a.); podniesione naruszenie przez organ odwoławczy art. 64 § 2 względnie art. 138 § 2 K.p.a., spowodowało wydanie zaskarżonego orzeczenia z istotnym naruszeniem przepisów procedury, skutkującym koniecznością usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego,

- podsumowując wywody stwierdzono: przedmiotowa sprawa zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wymaga zakończenia poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku; umorzenie postępowania zamyka Spółce możliwość uzyskania rozstrzygnięcia merytorycznego, niezbędnego do uregulowania zakresu jej praw i obowiązków dotyczących prowadzenia obiektu; Minister Środowiska zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego i błędnie stwierdził brak podstawy prawnej do orzekania; powoduje to konieczność usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wskazano dodatkowo, co następuje:

- art. 240 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 roku dotyczy zarządzających składowiskami odpadów, którzy w dniu wejścia w życie legitymowali się ostateczną decyzją, zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska wydaną na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o odpadach z 2001 roku; prawidłowość takiego rozumienia znajduje odzwierciedlenie w ust. 3 i 4 tego przepisu,

- zgodnie z art. 252 ustawy o odpadach z 2012 roku z dniem 23 stycznia 2013 r. traci moc ustawa o odpadach z 2001 roku i zastosowanie mają regulacje wynikające z nowej ustawy,

- wobec brzmienia art. 240 ust. 1, 3 i 4 ustawy o odpadach z 2012 roku nie można podzielić argumentu Skarżącej, że "literalna interpretacja przepisu dokonana przez organ, doprowadziła do niewłaściwej wykładni omawianego przepisu" i konsekwencji "w pełni uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji"; w opinii organu przywołany art. 240 ustawy nie budzi, jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i jego stosowanie wynika z jego jednoznacznego brzmienia,

- przedmiotem postępowania przed Ministrem Środowiska nie było odwołanie wniesione przez Skarżącą od decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, lecz odwołanie wniesione od decyzji, którą organ I. instancji odmówił zatwierdzenia instrukcji eksploatacji dla składowiska odpadów,

- nie zgodzono się z oceną Spółki, jakoby treść przepisów dotycząca zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów (art. 53 ustawy o odpadach z 2001 roku) i zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (art. 129 ustawy z 2012 roku) była identyczna w obu aktach prawnych; przytoczono następującą argumentację:

- obecnie obowiązująca instrukcja prowadzenia składowiska odpadów, obejmująca fazę eksploatacyjną i fazę poeksploatacyjną, stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; nadto zawiera wysokość zabezpieczenia roszeń, o których stanowi art. 125 ustawy o odpadach z 2012 roku; z mocy art. 135 ust. 3 ustawy z 2012 roku zmiany na składowisku odpadów, o których mowa w art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 (a więc w samej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów) wymagają wydania decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, a zatwierdzając nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów organ orzeka o wygaśnięciu dotychczasowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów,

- zwrócono uwagę na zakres zmian merytorycznych dotyczących faz składowiska odpadów (art. 123 ustawy z 2012 roku), ze szczególnym uwzględnieniem fazy eksploatacyjnej obiektu, która obejmuje okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcje prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów; przy tym, dzień zakończenia rekultywacji jest jednocześnie dniem zamknięcia składowiska (ust. 2 wskazanego przepisu),

- natomiast ustawa o odpadach z 2001 roku regulowała w art. 53 kwestię decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów; treść decyzji zatwierdzającej instrukcję stanowiła również instrukcję eksploatacji obiektu; decyzja ta nie posiadała zatem załącznika, jako samej instrukcji, mogła więc być również wielokrotnie zmieniana na wniosek zarządzającego obiektem; nadto - jak sama nazwa decyzji wskazuje - decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów dotyczyła wyłącznie fazy eksploatacji składowiska odpadów, a nie jego rekultywacji; decyzja ta absolutnie nie dotyczyła kwestii zabezpieczenia roszczeń,

- wskazane różnice dotyczące technicznego zarządzania składowiskiem odpadów jako instalacji do składowania odpadów dotyczą więc nie tylko kwestii formalnoprawnych, ale także odmiennych wymogów merytorycznych.

Na rozprawie (k. 45) Pełnomocnik spółki wskazał że w stosunku do skarżącej toczyło się szereg innych postępowań w kwestii gospodarowania odpadami na podstawie ustawy o odpadach z 2001 roku, gdzie także nową ustawą dokonano pewnych modyfikacji danej instytucji. W żadnym przypadku nie było to przeszkodą do kontynuowania postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że w sprawie są bezsporne okoliczności faktyczne w kontekście wskazywanych przez organ administracji przesłanek umorzenia postępowania. Różnica poglądów stron postępowania sądowego sprowadza się do kwestii, czy wejście w życie ustawy o odpadach z 2012 roku mogło stanowić przesłankę umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek Spółki.

Sąd I instancji zaznaczył, że fakt samego wejścia w życie nowej ustawy, regulującej określoną problematykę w miejsce aktu uchylonego, nie może mieć istotnego znaczenia w kontekście zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wejście w życie nowego aktu może powodować w określonych, normowanych nim dziedzinach, daleko idące zmiany, w innych zaś, istotowo, dotychczasowe rozwiązania mogą pozostać identyczne. W kontekście toczących się postępowań nie ma znaczenia fakt wejścia w życie nowej ustawy, lecz - analogicznie do przypadku nowelizacji obowiązującego aktu - ewentualna istotna z punktu widzenia przedmiotu orzekania, zmiana prawa, co do meritum. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w wyniku dokonanych zmian (w danym przypadku w następstwie wejścia w życie nowej ustawy a nie nowelizacji dotychczasowej) prawodawca nie przewiduje już możliwości wydania decyzji określonej uprzednio mianem "zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów", jednocześnie jednak przewidział wydawanie decyzji zwanej "zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów". Rozważenia wymaga więc, czy dokonana zmiana ma tego rodzaju skutki, że nie można już uznać, aby postępowanie wszczęte wnioskiem pod rządami dawnej regulacji nie mogło być kontynuowane z uwagi na brak przedmiotu orzekania. Kluczowe znaczenie ma kwestia ratio legis obu instytucji – zakreślonych w ustawach z 2001 i 2012 roku. Zdaniem Sądu I instancji trafnie zauważono w skardze, że w obu przypadkach prawodawca zakłada, że określonego rodzaju działalność – tu eksploatacja składowiska – może być prowadzona po uzyskaniu m.in. konkretnego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym zostałyby określone warunki funkcjonowania w tym zakresie. W tym kontekście nie ma istotnego znaczenia, czy w nowych regulacjach dokonano pewnych zamian co do formy wydawanej decyzji np. jakie treści mają być zawarte w jej sentencji, jakie zaś w - stanowiącym jej integralną część - załączniku, czy też czy nowa decyzja obejmuje określone dodatkowe elementy (kwestia postępowania po zamknięciu składowiska, czy sposób zabezpieczenia roszczeń). Kluczową rolę w kontekście oceny bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na wniosek strony ma to, czy w istocie chodzi o rozstrzyganie w tej samej sprawie – wydania decyzji w ramach reglamentacji prowadzenia składowisk odpadów. W tym kontekście, w ocenie Sądu I instancji są w pełni trafne wywody skargi. Sąd I instancji wskazał, że przyjmuje jako własne wywody skargi szczególnie, gdy chodzi o problem doktrynalnej wykładni przesłanek umorzenia postępowania prowadzonego na wniosek strony, jak i znaczne podobieństwa pomiędzy instytucjami decyzji reglamentacyjnych przewidywanymi w ustawach z 2001 i 2012 roku, z dwoma zastrzeżeniami wskazanymi poniżej.

Sąd I instancji za nietrafne uznał stwierdzenia zawarte w części końcowej skargi, jakoby sposób interpretacji przepisów przyjęty przez organ administracji zamykał Stronie drogę do legalizacji prowadzonej od wielu lat działalności, pomimo złożenia stosownego wniosku w 2009 roku. Samej konieczności złożenia ponownego wniosku nie można utożsamiać z trwałą przeszkodą do zalegalizowania prowadzonej działalności. Trzeba mieć przy tym na uwadze fakt, że legalizacja działania Spółki nastąpi dopiero z dniem uzyskania wymaganej decyzji, Termin ten nie jest zaś powiązany z wniesieniem wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że nie sposób też uznać za trafną prezentowaną w skardze koncepcję, co do możliwości wzywania w danym przypadku do uzupełnienia wniosku w myśl art. 64 § 2 K.p.a. Wskazana w tym przepisie instytucja wezwania (z rygorem pozostawienia sprawy bez rozpatrzenia) może znaleźć bezpośrednio zastosowanie jedynie przed wszczęciem postępowania. W rozpoznawanym natomiast przypadku takowe – w przedmiocie uzyskania decyzji określającej warunki prowadzenia składowiska - zostało skutecznie wszczęte wnioskiem Strony, o czym świadczy wydanie w sprawie dotychczas szeregu orzeczeń administracyjnych. W takiej sytuacji procesowej - wobec zmiany stanu prawnego - właściwy organ administracji winien - zdaniem Sądu I instancji- poinformować Stronę o ewentualnych brakach formalnych podania - wynikających z owej zmiany - oraz wskazać realny termin ich uzupełnienia. Dopiero w razie ich nie uzupełnienia możliwe byłoby umorzenie postępowania. Nie sposób byłoby jednak z kolei wywodzić, jakoby brak możliwości zastosowania w tego rodzaju przypadku (do spraw wszczętych) art. 64 § 2 K.p.a. mógł przesądzać o trafności koncepcji organu administracji – potrzebą a priori umorzenia postępowania, tylko wobec braku środków procesowych umożliwiających ewentualne przymuszenia Strony do spełnienia zmodyfikowanych wymagań dotyczących zawartości wniosku. Sąd I instancji wskazał, że tego rodzaju sytuacje – pewne zmiany stanu prawnego dotyczące toczących się postępowań (gdy brak norm intertemporalnych) - nie należą do rzadkości i w praktyce działania administracji nie stosuje się instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowań. Jak wyjaśnił Pełnomocnik spółki w innych sprawach dotyczących reglamentowania gospodarowania odpadami, toczących się na jej wniosek, określone zmiany stanu prawnego, wynikające z wejścia w życie nowej ustawy, nie prowadziły do umorzenia postępowań. Z kolei kluczowa w tym kontekście, w ocenie Sądu I instancji nie może być nieznaczna zmiana nazwy decyzji administracyjnej, jaką obecnie dysponować ma wnioskodawca zarządzający składowiskiem.

Powyższe uwagi nie podważają, zdaniem Sądu I instancji trafności konstatacji, że umorzenie postępowania nie było w danym przypadku uzasadnione (co najmniej przedwczesne, wobec nie wezwania Spółki do uzupełnienia wniosku), a więc naruszono art. 105 § 1 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do nie rozpoznania co do meritum w II. instancji, żądania Strony w sytuacji, gdy nie wskazano rzeczywistych przeszkód dla dalszego procedowania w sprawie. Trafnie, w ocenie Sądu I instancji zauważono w skardze, że rolą organu administracji było rozważnie, czy wobec zaistniałej zmiany stanu prawnego:

- przedłożony wniosek może być wystarczający do wydania decyzji w instancji odwoławczej (pozytywnej lub też negatywnej, jak orzeczenie organu I. instancji), lub

- konieczne jest zwrócenie się do Strony o dokonanie nieznacznych jego uzupełnień, aby spełniał aktualne wymagania formalne, bądź

- zakres zmian przemawia w danym przypadku za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że organ nie prowadził w tym zakresie odnośnej analizy, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Przedwczesne byłoby stąd, zdaniem Sądu I instancji zajmowanie w tej kwestii stanowiska przez Sąd w kontekście zarzutu skargi naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. czy art. 129 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. Rolą Sądu jest kontrola legalności orzeczeń nie zaś zastępowanie organu administracji w dokonywaniu ustaleń istotnych w sprawie.

Odnosząc się do argumentacji przywołanej przez organ administracji w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, że:

- trafnie zauważa Strona skarżąca, że hipoteza art. 240 ustawy z 2012 roku nie obejmuje rozpoznawanego przypadku - gdy Spółka ubiega się o uzyskanie stosownej decyzji; zgodzić się trzeba z kolei z organem, że znaczenie wskazanej normy jest jasne i jednoznaczne; nie było uprawnione z kolei wywodzenie przez organ ze wskazanej normy skutków prawnych dla stanów nieobjętych jej hipotezą; przepis ten potwierdza wyłącznie pośrednio, że po wejściu w życie nowej regulacji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów, co nie było w sprawie sporne,

- powoływane w odpowiedzi na skargę, pewne różnice pomiędzy instytucjami decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska odpadów oraz zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów dotyczące określonych zmian, co do zakresu orzeczenia, zasad ich późniejszej zmiany innych reguł zakreślenia warunków wobec modyfikacji zasad funkcjonowania składowisk itp., mogą stanowić ewentualnie argumentację za rozwiązaniami przyjętymi przez prawodawcę w art. 240 ustawy – wprowadzenia obowiązku uzyskania ponownie stosownej decyzji przez podmioty dysponujące uprzednio wydanymi; nie może być natomiast argumentem przeciw możliwości kontynuowania postępowań dotyczących złożonych uprzednio wniosków, skoro instytucje mają analogiczny charakter i cel,

- nie ma znaczenia w sprawie, że odwołanie dotyczyło decyzji odmownej dla Strony; przedmiotem postępowania było wydanie decyzji o określonym charakterze (określająca obowiązki zarządzającego składowiskiem) i w tym kontekście winna być rozważana ewentualna bezprzedmiotowość postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł organ i zaskarżając rozstrzygnięcie w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwane dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), a także art. 7 Konstytucji RP - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku niezgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., iż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...]sierpnia 2012 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji może być wyłącznie zmiana przepisów prawa w trakcie toczącego się postępowania, wymagająca wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas, gdy z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż wyłączną podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi jest spełnienie łącznie dwóch warunków: (1) dana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, (2) a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej zaś sprawie Sąd w żaden sposób nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania przed Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego jako organem I instancji, co stwarzałoby konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, powodującą istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zamiast tych przesłanek Sąd przyjął na stronie 18 uzasadnienia wyroku, bez żadnej podstawy wynikającej z Kodeksu postępowania administracyjnego, iż podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi może być jedynie zmiana prawna dokonana w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego. Takie działanie Sądu jednakże nie ma żadnej podstawy w art. 138 § 2 kpa, a co za tym idzie zastosowanie się przez Ministra Środowiska do tej oceny prawnej Sądu i wytycznych z niej wynikających mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynym sposobem załatwienia sprawy przez Ministra Środowiska w drugiej instancji na podstawie art. 138 k.p.a. wobec odpadnięcia w trakcie tego postępowania podstawy prawnej do merytorycznego orzekania może być uchylenie w całości nieostatecznej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzenie w całości postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w pierwszej instancji, co otwierało Stronie możliwość złożenia nowego wniosku na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 133 §,1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 15, art. 105 § 1, art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz wskazanie w ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, iż Minister Środowiska może wydać decyzję merytoryczną na podstawie nowej podstawy prawnej zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w sytuacji, gdy wiadomo, że ze względu na uchylenie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach Minister Środowiska miałby orzekać na podstawie innej podstawy prawnej oraz w zakresie innym niż orzekał Marszałek Województwa Dolnośląskiego, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pierwszej instancji, a z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ II instancji nie może orzekać na podstawie innej podstawy prawnej niż orzekał organ I instancji oraz w zakresie innym niż orzekał organ I instancji, gdyż organ II instancji naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co za tym idzie zastosowanie się przez Ministra Środowiska do tej oceny prawnej Sądu i wytycznych z niej wynikających mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jedynym sposobem załatwienia sprawy przez Ministra Środowiska w drugiej instancji wobec odpadnięcia w trakcie tego postępowania podstawy prawnej do merytorycznego orzekania było uchylenie w całości nieostatecznej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, co otwierało Stronie możliwość złożenia wniosku na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, lit c, art. 151, art. 152 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, iż organ nie może wezwać Strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych podania powstałych w związku ze zmianą stanu prawnego w wyniku uchylenia ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a w szczególności jej art. 53 wyznaczającego przedmiot postępowania administracyjnego, oraz wejścia w życie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, a szczególności jej art. 129, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, oraz jednocześnie nakazanie organowi - bez wskazania podstawy prawnej tych działań w Kodeksie postępowania administracyjnego - poinformowania Strony o ewentualnych brakach formalnych podania i wskazania Stronie realnego terminu do ich uzupełnienia, podczas gdy jeżeliby zgodzić się z koncepcją Sądu dotyczącą braku możliwości umorzenia postępowania bez zajęcia stanowiska przez Stronę co do jej wniosku złożonego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, to należałoby przyjąć, iż organ powinien na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - wobec faktu, iż pierwotny wniosek Strony nie czyni zasadność wymaganiom prawnym wynikającym z art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2001 r. o odpadach w związku z uchyleniem starej ustawy o odpadach i wejściem w życie nowej - wezwać Stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, jako bezprzedmiotowego w związku uchyleniem podstawy prawnej na podstawie, której prowadzono to postępowanie. Zamiast tego Sąd nakazał wyznaczać Stronie "realny termin" bez wskazania podstawy prawnej jego wyznaczenia przez organ administracji publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt WSA: IV SA/Wa 893/13) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Strony na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w związku z wnioskiem strony z dnia 12 października 2009 r. o wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów stała się bezprzedmiotowa, gdyż odpadł jeden z elementów stosunku administracyjnego (podstawa prawa rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej). Wobec jednak faktu, iż w obrocie prawnym znajdowała się nieostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, odmawiająca zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wydana na podstawie tego przepisu, od której Strona złożyła odwołanie, należało uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie w całości przed organem I instancji, co otwierało Stronie możliwość złożenia wniosku na podstawie nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd, dostrzegając możliwość wystąpienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach jednocześnie wykluczył, aby Minister Środowiska wezwał Stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienie braków formalnych wniosku. Zamiast tego Sąd wskazał bez żadnej podstawy prawnej, iż organ ma wezwać Stronę do uzupełnienia podania w realnym terminie. Sąd jednak nie wskazał podstawy prawnej ustalenia przez Organ realnego terminu do uzupełniania braków formalnych podania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca spółka i wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazała, że:

- odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego Organu dotyczącego wadliwości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji polegającego na przyjęciu, iż na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji - wobec zmiany przepisów prawnych - mógł uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, uznać należy za całkowicie chybione;

- za równie wadliwy uznać należy zarzut wskazujący, iż w ocenie prawnej i wskazaniach sąd pierwszej instancji zobowiązał organ II instancji do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

- zarzut dotyczący braku wskazania przez sąd pierwszej instancji podstawy prawnej, w oparciu o którą skarżący Organ mógłby wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, jest również w ocenie skarżącej bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Podstawę prawną decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów stanowił art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Decyzja została wydana na wniosek skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów z dnia 12 października 2009 r. Zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., traci moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 185, z 2010 r., poz. 1243, ze późn.), jej przepisy regulowały kwestie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów wydawanej na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponieważ ustawa z dnia 14.12.2012r. nie zawierała żadnych przepisów przejściowych wskazujących na sposób postępowania organów administracji publicznej w stosunku do spraw wszczętych na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, organ orzekający w sprawie zasadnie przyjął, że sprawa wyznaczona wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów stała się bezprzedmiotowa, gdyż odpadł jeden z elementów stosunku administracyjnego (podstawa prawa rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej). Z uwagi na to, że organ II instancji orzekał w sprawie w przedmiocie odwołania od decyzji Marszałka Województwa, której podstawa prawna przestała istnieć, jedynym rozstrzygnięciem tego organu mogła być decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa.

Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie taka decyzja organu II instancji otwierała stronie możliwość złożenia nowego wniosku do organu I instancji Marszałka Województwa Dolnośląskiego o wydanie decyzji administracyjnej, tym razem na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz możliwość ewentualnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Ministra Środowiska zgodnie z art. 15 k.p.a.

Wskazać należy, że zmiana przepisów prawa w trakcie toczącego się postępowania choć wymagająca wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie może stanowić podstawy dla działania organu na mocy art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko wtedy gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem w sposób wyraźny ograniczona przesłankami ustawowymi. Przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna.

Podobnie nie jest możliwe wydanie przez Ministra decyzji merytorycznej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na to, że wówczas naruszono by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wynika z art. 15 kpa. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie decyzja zostałaby wydana w jednej instancji, gdyż Minister orzekałby jako pierwszy na podstawie art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w takim zakresie, w jakim Marszałek nie mógł wcześniej orzekać. Niezasadne jest zatem, stanowisko Sądu I instancji wskazujące na konieczność rozpoznania merytorycznego sprawy przez Ministra na podstawie nowej ustawy o odpadach, mimo uchylenia ustawy, która stanowiła podstawę orzekania przez organ I instancji.

Istota postępowania w administracji polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organy administracji tej samej sprawy. Stanowi to o zachowaniu dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego. Wobec tego, orzekanie przez organ drugiej instancji w innym zakresie, niż orzekał organ pierwszej instancji, a w szczególności zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak też orzekanie w kwestii, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygania przed organem pierwszej instancji narusza tożsamość przedmiotową sprawy, a tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań za nie znajdujące żadnych podstaw prawnych uznać należało zatem wywody sądu I instancji odnośnie dopuszczalności wezwania o uzupełnienie wniosku, złożonego w 2009r., celem dostosowania go do wymogów nowowprowadzonej instytucji z art. 129 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przyczym w okolicznościach niniejszej sprawy wezwanie o uzupełnienie wniosku należy uznać za niedopuszczalne niezależnie od nałożonego rygoru na wypadek zaniechania wykonania zobowiązania. Stąd za niezasadny uznać należało trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dopuszczający w sytuacji zmiany przepisów wezwanie do uzupełnienia wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, zgodnie z art. 64§2 kpa.

Na marginesie zauważyć należy, że analiza obecnie i poprzednio obowiązujących unormowań wskazuje na istotne różnice w zakresie obydwu instytucji. Poprzednio obowiązujące regulacje zawarte w art. 53 ustawy o odpadach z 2001r. nie przewidywały np. konieczności zamieszczania we wniosku informacji o proponowanej formie i wysokości zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 125, instrukcja eksploatacji składowiska odpadów nie obejmowała fazy poeksplatacyjnej, sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunku jego rekultywacji.

Mając powyższe na uwadze wobec wadliwie przyjętego przez sąd I instancji stanowiska co do dopuszczalności w zależności od okoliczności zastosowania w sprawie normy zawartej w art. 138§1pkt.2 kpa bądź zawartej w art. 138§2kpa uznać należało za słuszne dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.