Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1269/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 86 par. 1, art. 87 par. 1, art. 88
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 383 par. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy C. oraz A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 881/15 w sprawie ze skarg Gminy C. oraz A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 881/15 oddalił skargi Gminy C. oraz A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – zwanej dalej: "u.s.g."), wobec braku podjęcia stosownej uchwały przez Radę Miejską w C., stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w C. A. R. z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że A. R. jest wspólnikiem (partnerem) w spółce partnerskiej "[...] Spółka Partnerska [...]", mającej siedzibę w budynku publicznej przychodni, który to budynek stanowi majątek gminny. Spółkę tę wpisano do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]". Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C. (zwany dalej: SP ZOZ w C.) zawarł w dniu 8 sierpnia 2001 r. umowę, mocą której wydzierżawił Spółce na czas nieokreślony gabinet pielęgniarek środowiskowych oraz wyposażenie biurowe w budynku przy ul. [...]. Natomiast w dniu 17 marca 2011 r. Burmistrz C. ustanowił nieodpłatnie na czas nieokreślony na rzecz SP ZOZ w C. prawo użytkowania działki gruntu nr [...], położonej przy ul. [...], która stanowi własność Gminy C.. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że radna A. R. wykonując wolny zawód pielęgniarki w spółce partnerskiej, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Działanie to wyczerpuje przesłanki określone w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do treści postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2006 r., w którym stwierdzono, iż zakład spełnia wymagania do udzielania usług medycznych wyłącznie w domu chorego, Wojewoda wyjaśnił, że wykonywane w domu chorego są jedynie świadczenia zdrowotne, definiowane jako działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Natomiast z definicji działalności gospodarczej wynika, że obok czynności mieszczących się w przedmiocie działalności przedsiębiorcy dokonywane są również czynności o charakterze organizacyjnym, by układały się w racjonalną całość. W dziale 1 rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wskazano miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę partnerską (i NZOZ [...]) i jest to wskazany wcześniej adres. W związku z powyższym nie można uznać, że działalność gospodarcza spółki nie jest prowadzona w wydzierżawionym gabinecie.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gmina C. i A. R. wnieśli o uchylenie powyższego zarządzenia zastępczego, zarzucając:

1) naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż współkorzystanie przez radną A. R. w prowadzonej działalności leczniczej pod firmą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" z mienia komunalnego gminy C., stanowi naruszenie zakazu w przywołanym przepisie i skutkuje wygaśnięciem mandatu radnej;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego, polegający na:

- braku rozróżnienia oznaczenia stron zawartej umowy dzierżawy od oznaczenia podmiotu medycznego, w ramach którego A. R. prowadzi działalność leczniczą,

- braku ustalenia legitymacji SP ZOZ w C. do zawarcia umowy dzierżawy z firmą "[...] Spółka Partnerska [...]" w C., gdy z ustaleń zaskarżonego zarządzenia zastępczego wynika, że SP ZOZ w C. jest dysponentem mienia komunalnego na podstawie umowy o ustanowieniu użytkowania dopiero od 17 marca 2011 r.,

- pominięciu, że A. R. wspólnie z innymi osobami wykonuje usługi medyczne świadczone w terenie powszechnie dostępnym, a mienie komunalne będące w użytkowaniu SP ZOZ w C. może być wykorzystane wyłącznie dla wykonywania usług medycznych, a nie jako dostępne na konkurencyjnym rynku usług dzierżawy,

- braku dowodu wykorzystywania przedmiotu dzierżawy przez radną na faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą będącą stroną umowy dzierżawy, albowiem firma ta nie sporządza i nie składa sprawozdań z działalności gospodarczej, bo takiej nie prowadzi,

- nieuzasadniony zmieniającą się praktyką orzeczniczą rygoryzm interpretacyjny art. 24f ust. 1 u.s.g. i brak indywidualizującej oceny spełniania przez radną przesłanek uzasadniających wystąpienie z mocy prawa skutku wygaśnięcia mandatu radnej, czym naruszono zasadę legalizmu.

W motywach wyroku oddalającego skargi Sąd pierwszej instancji, dokonując analizy przepisów art. 86 § 1, art. 87 § 1, art. 88 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.1030 ze zm. – dalej zwanej "k.s.h.") oraz art. 2, art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.584 ze zm.) i art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.618 ze zm.), wskazał, że każda działalność lecznicza, która jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest działalnością gospodarczą. Z powyższego wynika, że skarżąca, wykonująca zawód pielęgniarki i będąca partnerem spółki partnerskiej, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust.1 u.s.g. Prowadzenie działalności gospodarczej jest kategorią obiektywną, niezależną od tego, jak działalność tę ocenia prowadzący ją podmiot. W ocenie Sądu zarówno spółka partnerska, jak i utworzony przez nią Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" korzystają z mienia komunalnego gminy - nieruchomości położonej pod adresem ul. [...] w C.. Wskazując, że skarżący w istocie nie kwestionowali faktu, że skarżąca korzysta z mienia komunalnego gminy, ale stali na stanowisku, iż okoliczność ta nie może w niniejszej sprawie prowadzić do wygaśnięcia mandatu radnej A. R., Sąd podkreślił, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że przy ocenie czy doszło do spełnienia przesłanek z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz.112 ze zm.) brak jest podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących legitymacji SP ZOZ w C. do zawarcia w 2001 r. umowy ze spółką partnerską czy też ocen dotyczących okresu, od kiedy podmiot ten jest dysponentem mienia komunalnego. Istotne jest natomiast to, że spółka partnerska skarżącej korzysta z nieruchomości gminnej. Oddanie prawa użytkowania działki gruntu wraz z budynkami przy ul. [...] SP ZOZ w C. nie zmienia faktu, że - jak wynika z księgi rejestrowej - podmiotem tworzącym SP ZOZ - jest właśnie Gmina C., której radną jest skarżąca A. R.. Gmina ta ponadto, jako właściciel nieruchomości, może wypowiedzieć umowę SP ZOZ (zgodnie z § 6 umowy z dnia 17 marca 2011 r.), wobec czego teoretycznie możliwa jest sytuacja, gdy radny uzależnia swoje stanowisko w takiej kwestii od tego, czy spółka partnerska, której jest wspólnikiem, będzie dzierżawić pomieszczenia w przedmiotowej nieruchomości na dotychczasowych lub korzystniejszych warunkach.

Zdaniem Sądu zarzut dotyczący pominięcia, że skarżąca A. R. wspólnie z innymi osobami świadczy usługi pielęgniarskie na terenie powszechnie dostępnym, a mienie komunalne, z którego korzysta może być wykorzystane wyłącznie do wykonywania usług medycznych, a nie jako dostępne na rynku dzierżawy nie jest trafny i w istocie jest wewnętrznie sprzeczny. Skoro mienie komunalne, z którego korzysta skarżąca, może być wykorzystane wyłącznie do wykonywania usług medycznych, to tym bardziej spółka partnerska skarżącej A. R., która jest radną gminy, ma możliwość utrzymania obecnego stanu rzeczy, czyli utrzymania możliwości korzystania z gabinetu pielęgniarek środowiskowych z pominięciem innych osób lub podmiotów, które mogłyby chcieć z tej nieruchomości korzystać, nawet w takich samych celach. Trudno mówić w niniejszej sprawie o korzystaniu z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, a tylko w takiej sytuacji nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej.

Reasumując Sąd podniósł, że skoro radna nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a Rada Gminy C., mimo wezwania jej do podjęcia odpowiedniego aktu, nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnej, Wojewoda [...] wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, w myśl art. 98a ust. 2 u.s.g., nie naruszył prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. R. zaskarżyła go w całości, podnosząc, na podstawie art. 174 P.p.s.a., zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

1) błędną wykładnię art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez:

- uznanie, że jakiekolwiek wykorzystywanie przez A. R. w ramach NZOZ "[...]" pomieszczeń będących mieniem komunalnym, których dzierżycielem jest Spółka Partnerska [...] na podstawie stosunku prawnego dzierżawy z SP ZOZ C. oznacza, że osoba będąca radnym i nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości, w ramach wykonywanej przez siebie działalności, wykorzystuje mienie komunalne gminy, w sytuacji gdy nie ma ona prawa rozporządzania tym mieniem, gospodarowania nim, zarządzania, dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych, których treścią byłoby rozporządzanie nieruchomością (w ramach wykonywanej działalności gospodarczej NZOZ "[...]"), a tym samym dokonanie wykładni rozszerzającej przytoczonego przepisu i wbrew ratio legis mającego na celu zapobieganie sytuacjom korupcyjnym,

- uznanie, że zakazem wynikającym z przytoczonego przepisu objęte są wszelkie przypadki wykorzystania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą a zakaz ma charakter absolutny, podczas gdy w żaden sposób nie wynika to z dyspozycji przepisu i stanowi wyraz dokonania wykładni wbrew literalnemu brzmieniu przepisu;

2) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego, Sąd zaś pominął przy dokonywaniu wykładni przytoczony aspekt przedmiotowej sprawy i pod pozorem dokonania wykładni celowościowej i funkcjonalnej dokonał wykładni rozszerzającej przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., uznając, iż pierwszeństwo przysługuje wyłącznie dla interesu publicznego wyrażającego się w zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania poddające w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość,

3) art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wydanie zarządzenia zastępczego, co było wynikiem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kwestii braku możliwości wykorzystywania funkcji radnego rady gminy do uprzywilejowania swojej pozycji w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej oraz braku związku pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą a mieniem komunalnym;

II. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że skarżąca nie wykorzystywała mienia gminnego do prowadzonej działalności gospodarczej, ewentualnie, że wykorzystywanie mienia komunalnego nie przekraczało dopuszczalnych norm i nie było elementem niezbędnym dla prowadzonej działalności;

- art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w skarżonym orzeczeniu WSA w Gdańsku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie kwestionowała wykorzystywania przez siebie mienia komunalnego gminy, gdzie skarżąca A. R. w pkt 2d skargi z dnia 27 października 2015 r. kierowanej do WSA w Gdańsku zarzucała brak dowodu wykorzystania przedmiotu dzierżawy na faktyczne prowadzenie przez nią działalności gospodarczej pod firmą będącą stroną umowy dzierżawy oraz w pkt 3 brak indywidualizującej oceny spełniania przez radną przesłanek z art. 24f u.s.g (prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego).

Mając na względzie powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z dokumentów: zaświadczenia Biura Rachunkowego z dnia 15 kwietnia 2016 r. oraz pieczątki imiennej A. R..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła także Gmina C., zaskarżając go w całości. Strona wskazując na tożsame co A. R. podstawy kasacyjne, zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. przez jego pominięcie i niezastosowanie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy gdzie wskazano, że do zadań własnych samorządu gminnego należy "ochrona zdrowia", a gdzie gmina zrealizowała to zadanie m.in. poprzez określenie w § 9 pkt 1 e Statutu SP ZOZ C. przyjętego na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] września 2012 r. (gabinet pielęgniarki środowiskowo - rodzinnej), że zadania własne gminy są w tym zakresie (określone w § 7 Statutu) realizowane stosownie do § 4 Statutu poprzez umowy z innymi ZOZ-ami - co odzwierciedla załącznik do Statutu SP ZOZ w C., tj. schemat organizacyjny SP ZOZ w C.. Stosownie zaś do § 3, § 5, § 11 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] listopada 2013 r. oddanie mienia m.in. w dzierżawę (jak też wysokość czynszu) podlega kontroli Rady Społecznej SP ZOZ w C.. W ocenie skarżącej podniesiona kwestia nie była przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (jak też wcześniej w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewody [...]) - czym naruszono dyspozycję art. 134 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła również o dopuszczenie dowodu z dokumentów: uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 14 listopada 2013 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] września 2012 r. wraz ze Statutem.

Wobec rozbieżności orzecznictwa w zakresie właściwej wykładni art. 24f u.s.g. Gmina C., na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., wniosła o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie:

- czy zakaz łączenia funkcji radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej jest zakazem bezwzględnym;

- czy mechaniczne i automatyczne stosowanie przepisu art. 24f u.s.g. przy wykazanym wyżej przenikaniu sfery działalności publicznej z prywatną jest prawidłowe i zasadne (ustalenie kryteriów oceny przy uwzględnieniu art. art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. dotyczy zadań własnych samorządu gminnego dot. "ochrony zdrowia", gdzie gmina realizuje to zadanie m.in. poprzez stosownie do zapisów Statutu SP ZOZ C. poprzez umowy z innymi ZOZ-ami, gdzie warunkiem sine qua non wypełniania ustawowych zadań społecznych przez samorząd jest symbioza z podmiotami prywatnymi),

- czy pojęcie "wykorzystania mienia komunalnego" zawiera w sobie jakiekolwiek wykorzystywanie mienia, czy też wyłączone są z dyspozycji tego przepisu drobne umowy gospodarcze, które potencjalnie mogą być zawarte na tych samych zasadach przez inne osoby nie pełniące funkcji publicznych,

- czy wykluczenie, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, możliwości wywierania wpływu radnego na uprzywilejowanie swojej pozycji w zakresie korzystania z mienia komunalnego gminy wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 24f u.s.g.,

- jak w kontekście art. 24f u.s.g rozumieć zasadę proporcjonalności i konstytucyjną ochronę praw wyborczych (biernego i czynnego).

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. -zwanej dalej: "u.s.g.") i w rezultacie prawidłowo zrekonstruował treść norm mających zastosowanie w sprawie, jak również dokonał ich właściwej subsumcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.

Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisów art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 584 ze zm.), które stanowią, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.

Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

W przedmiotowej sprawie fakt wykorzystania mienia komunalnego Gminy Miejskiej w C. przez A. R. nie budzi wątpliwości. Skarżąca, wykonując zawód pielęgniarki i będąc partnerem spółki partnerskiej, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 24f ust.1 u.s.g. W świetle art. 86 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.1030 ze zm. – dalej zwanej "k.s.h.") spółką partnerską jest spółka osobowa, utworzona przez wspólników (partnerów) w celu wykonywania wolnego zawodu w spółce prowadzącej przedsiębiorstwo pod własną firmą. Partnerami w spółce partnerskiej mogą być wyłącznie osoby fizyczne, uprawnione do wykonywania wolnych zawodów, określonych w art. 88 lub w odrębnej ustawie np. zawodu pielęgniarki (art. 87 § 1 k.s.h.).

Jeżeli chodzi o radnych gmin, to każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62), mając na względzie cel zakazu antykorupcyjnego, nie można uznać, że korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza spółki partnerskiej, jest Gmina C., której radną jest A. R.. Zawarta przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w C. umowa, mocą której wydzierżawił spółce gabinet pielęgniarek środowiskowych oraz wyposażenie biurowe w budynku na czas nieokreślony oraz ustanowione na czas nieokreślony na rzecz SP ZOZ w C. przez Burmistrza nieodpłatne prawo użytkowania zabudowanej działki gruntu, nie mogły zostać zakwalifikowane jako umowy zawarte w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Mieniem komunalnym jest zabudowana działka gruntu nr [...], o powierzchni 0,1768, położona przy ulicy [...], która stanowi własność Gminy C.. Korzystanie z lokalu przeznaczonego na świadczenie usług medycznych odbywa się z zachowaniem tożsamości przeznaczenia tego lokalu. Inne jego przeznaczenie, począwszy od umowy o ustanowieniu użytkowania zawartej w 2011 r., nie może mieć miejsca. Czynsz określony w 2001 roku nie uległ zmianie po objęciu przez radną mandatu.

Należy zauważyć, że spółka partnerska jako dzierżawca była uprawniona do przedłużenia zawartych umów w razie zamiaru dalszego używania i pobierania pożytków z dzierżawionych nieruchomości. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej w stosunku do mienia gminnego nie posiadali prawa do jego użytkowania na zasadach równorzędnych z uprawnieniami spółki jako dzierżawcy. W wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II OSK 415/14 ([w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł stanowisko, że jeżeli radny zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, należy uznać, że w tych okolicznościach została spełniona norma określona w art. 24f ust. 1 u.s.g., a użytkowane przez radnego mienie gminne wyłączone jest z powszechnej dostępności.

Strony skarżące kasacyjnie nie wskazały podstaw do tego, aby w sprawie odstąpić od podstawowej wykładni przepisów prawa publicznego, jaką jest wykładnia językowa. Naczelny Sąd Administracyjny także nie dostrzegł powodów uzasadniających odstąpienie od tego typu wykładni tym bardziej, że przepisy zawierające zakazy powinny być wykładane ściśle. W aktualnym stanie prawnym charakter zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny, a więc taki, który nie dopuszcza wyjątków.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g.. Przepis ten stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia. Zawiera on otwarty katalog zadań własnych gminy, których szczegółowy sposób realizacji jest na ogół unormowany w odrębnych aktach prawnych. Jeśli chodzi o ochronę zdrowia jest to np. ustawa o działalności leczniczej czy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ sprawa dotyczy wygaśnięcia mandatu radnej. Sprawa nie dotyczy zatem sposobu realizowania zadań własnych gminy. Trafnie argumentuje Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę Gminy, że nie kwestionując prawa Gminy do wyboru sposobu realizowania zadań własnych, np. w ramach wskazanej przez skarżącą symbiozy z podmiotami prywatnymi, należy mieć na uwadze, iż przedmiotem zarządzenia zastępczego było prowadzenie przez radną działalności gospodarczej w ramach spółki partnerskiej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W związku z tym podejmując zarządzenie zastępcze Wojewoda [...] stosował jedynie przepisy dotyczące naruszenia zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Organ nadzoru prawidłowo uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że radna A. R. jako wspólnik w spółce partnerskiej, której siedziba mieści się w budynku publicznej przychodni, stanowiącej majątek gminy, wykorzystuje mienie komunalne. Skoro radna nie zaprzestała, w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia gminy oraz wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w C. do art. 383 § 6 ustawy Kodeks wyborczy i niewygaszenia mandatu, to w świetle art. 98a ust. 2 u.s.g., zachodziła podstawa normatywna do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez wojewodę w formie zarządzenia zastępczego.

W nawiązaniu do powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w zaskarżonym wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że skarżąca Gmina nie kwestionowała wykorzystywania przez A. R. mienia komunalnego. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz postępowania, w ramach którego ten akt został podjęty. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Wskazać należy, że sformułowanie tego zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie zmierza w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że stanowisko Sądu w tej sprawie jest odmienne od przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska skargi, że Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przemawiającego za tym, że A. R. nie wykorzystuje mienia gminnego do prowadzonej działalności gospodarczej, ewentualnie, że wykorzystywanie mienia komunalnego nie przekraczało dopuszczalnych norm i nie było elementem niezbędnym dla prowadzonej działalności. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie nadzorczym. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej - formułując ten zarzut - podważa w istocie ustalenia Wojewody, które zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście zauważyć należy, że art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym, zaakceptowanie przez Sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego dokonanej przez Wojewodę oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko Sądu było w tym zakresie błędne.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia do poszerzonego składu siedmiu sędziów NSA. Instytucja rozstrzygania wątpliwości prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skarg kasacyjnych. Nie może bowiem dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego. Uznać należy, że w niniejszej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważnie wątpliwości, które uzasadniało jego przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w sprawie nie zarysowały się wątpliwości prawne o kwalifikowanym charakterze, wymagające przeprowadzenia przez powiększony skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni mającej doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy art. 24f ust. 1 u.s.g., której skutkiem będzie jej "prawidłowe rozumienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618). Zaznaczyć należy, że podstawą do przeprowadzenia sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku wykładni art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. są przepisy Konstytucji, która już w swojej preambule stanowi o zapewnieniu rzetelności działania instytucji publicznej. Ze sposobu kreowania władz lokalnych nie można wyprowadzić ograniczenia gwarancji rzetelności działania władz samorządowych. Z prawa społeczności lokalnej do kreowania składu osobowego tych władz nie wynika bowiem wyłączenie tej wartości, która odnosi się do rzetelności funkcjonariuszy sprawujących władzę publiczną. Powierzając władzom samorządu terytorialnego uprawnienie do gospodarowania mieniem samorządowym, ustawodawca wprowadził jednocześnie instytucje prewencyjne i represyjne, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio lub pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów jednostek samorządu terytorialnego. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się jednak w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), które w działaniach władz publicznych rzetelności jej wykonywania przypisuje szczególną wagę i znaczenie. Przyjęty w ustawie zakaz nie pozbawia jednostki pełnej swobody wyboru co do podjęcia funkcji publicznej, czy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. Wskazanej nie można uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. przy przyjętej wykładni jego zastosowania nie operuje niedającym się uzasadnić rygoryzmem, albowiem w takim zakresie, w jakim nie da się skutku w postaci wygaszenia mandatu uzasadnić celem regulacji, przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. II OSK 2759/15, [w:] CBOSA)

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.