Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 665/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 3, par. 13, par. 57 i par. 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 lipca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 września 2013 r. nakazującej G. Sz. doprowadzenie, w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r., mieszkania nr [...] w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działce nr [...] w Cz. przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w pokojach w ścianie usytuowanej na granicy z działką budowlaną [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2014 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowe otwory okienne w lokalu nr [...] znajdują się w pokojach (I i II) w amfiladzie (w pokoju III i w kuchni znajdują się osobne otwory okienne). Jednym ze współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w Cz. (z udziałem 15/100) oraz właścicielem lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku jest G. Sz. G. Sz. nie wykonywał otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej od strony południowej, właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] został w kwietniu 2012 r., lokal został nabyty od R. Sz., właściciel nie posiada dokumentów dotyczących wykonania otworów okiennych. Otwory te ograniczają rozbudowę budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność I. J. i A. J.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego S. M. z otaczającym śródmieściem w Cz., który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 10 stycznia 2013 r. poz. 215) nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 50 UM - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Zgodnie z zapisami karty 36 na terenie tym została dopuszczona zabudowa na granicy działki budowlanej, z uwzględnieniem wyznaczonych linii zabudowy, zaś nową zabudowę należy kształtować w formie zabudowy plombowej.

Właściciel sąsiedniej nieruchomości A. J. stwierdził, że otwory okienne powstały w końcu lat 60-tych. R. Sz. oświadczyła, że w lokalu mieszkała prawdopodobnie od roku 1957, w momencie wprowadzania się do lokalu otwory okienne już istniały.

Starosta Powiatowy pismem z 14 lutego 2013 r. poinformował, że w latach 1975 - 2012 nie wydano pozwolenia na budowę lub potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych dot. wykonania otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej od strony południowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] w m. Cz. ul. [...], zaś Starostwo Powiatowe nie posiada rejestrów wydanych pozwoleń na budowę prowadzonych przed 1975 r. "A" Spółka z o.o. w Cz. - zarządca nieruchomości wspólnej w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Cz. poinformowało, że nie posiada dokumentacji dotyczącej tego kto i w jakim czasie wykonał otwory okienne na ścianie bocznej ww. budynku. Gmina Miejska poinformowała, że nie posiada żadnej dokumentacji technicznej dotyczącej budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Cz.

G. Sz. przyznał, że okna nie istniały w latach 30 - 45, mogły one powstać po zakończeniu II wojny światowej, w trakcie odbudowy miasta, podczas licznie przeprowadzanych wówczas prac naprawczo-remontowych lokalu, w okresie lat pięćdziesiątych - sześćdziesiątych okna już były. Na etapie postępowania odwoławczego G. Sz. wskazywał na fakt powstania okien w latach siedemdziesiątych lub osiemdziesiątych.

A. J. wskazywał, że przedmiotowe okna powstały po 1945 r. Dołączył on dokumentację zdjęciową z 1939 i 1945 r., potwierdzającą, że budynek nr [...] (obecny budynek A. J.) swoją długością i wysokością sięgał poza przedmiotowe okna w budynku nr [...], znajdował się on bowiem na całej długości i wysokości budynku nr [...] zachodząc na część budynku gospodarczego za budynkiem nr [...]. A. J. wskazał, że z protokołu przyjęcia granic nieruchomości z dnia 28 kwietnia 2008 r. oraz dołączonej mapy wynika, że do dnia dzisiejszego istnieją fundamenty i pozostałości murów budynku, który znajdował się w tym miejscu do 1945 r. Zharmonizowanie budynku nr [...] od frontu i tylnej części z budynkiem nr 5 i 11 potwierdza także mapa Cz. - STADTPLAN DER KREISSTADT SCHLOCHAU z 1938 r. Nadto twierdził on, że pokoje w budynku nr [...] miały okna do roku 1945 od strony podwórza, na zdjęciu wykonanym po 1958 r. na bocznej ścianie budynku nr [...] nie widać przedmiotowych okien.

Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie można ustalić dokładnej daty powstania przedmiotowych otworów okiennych i uzasadnione jest przyjęcie, że przedmiotowe dwa okna powstały w latach 1945 - 1989.

Z uwagi na brak jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej, że przedmiotowe okna powstały w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę lub przyjęte zgłoszenie, organ uznał, że prace polegające na wykonaniu okien zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy powołał się na treść art. 50 ust. 1, 51 ust. 7 i 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ przeanalizował obowiązujące w tym okresie unormowania prawne stwierdzając, że wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 ze zm.) wynika, że budynki wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni. Zgodnie z art. 333 lit. b powyższego rozporządzenia, uzyskanie pozwolenia i przedstawienie przez budującego właściwej władzy projektu (planu) do zatwierdzenia wymagane było na przebudowę, przeróbki i w ogóle takie zmiany istniejących budynków, przy których zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków, bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych.

Organ wskazał, że w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46), zdefiniowano pojęcie budowy i remontu. W myśl art. 1 ust. 4 pkt 8 tej ustawy określenie "budowa" oznacza również nadbudowę, przebudowę, rozbudowę oraz remonty obiektów budowlanych, natomiast zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 9 "remont" to również wykonywanie robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem robót dotyczących bieżącej konserwacji tych obiektów, polegających na dokonywaniu drobnych napraw, konserwacji i malowania elementów budowlanych oraz instalacyjnych obiektu, nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia lub wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego. Wykonanie otworów okiennych powoduje zmianę wyglądu zewnętrznego budynku, a zatem wykonanie otworów okiennych w stanie prawnym z lat sześćdziesiątych nie może być uznane za remont.

Oran wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. u. Nr 38, poz. 196 ze zm.) ściany zewnętrzne i nośne oraz filary nośne powinny być wykonywane z materiałów niepalnych lub trudnopalnych. Ponadto zgodnie z § 78 ust. 1 w związku z § 76 i § 77 tego rozporządzenia ściany zewnętrzne, położone przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej lub od strony przeciwległego budynku powinny spełniać warunki techniczne takie jak dla ścian przeciwpożarowych (otwory w ścianie przeciwpożarowej są dopuszczalne przy czym ich ilość i wielkość powinna być ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych).

Organ wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek usytuowany na granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może posiadać otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych (w tym również w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm. - oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) nie przewidziano możliwości wykucia i pozostawienia otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, która znajduje się na granicy pomiędzy działkami (z wyjątkiem sytuacji, gdy w myśl § 78 ust. 1 w związku z § 76 i § 77 ww. rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. otwory okienne były konieczne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych).

W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, iż istnienie przedmiotowych dwóch otworów okiennych jest konieczne dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych, skoro nie są one jedynymi otworami okiennymi w przedmiotowym lokalu. Odstępstwo przewidziane w przepisach rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. miało charakter wyjątkowy i nie powinno być interpretowane rozszerzająco - przeciwny pogląd prowadziłby do stwierdzenia, iż w ówczesnym stanie prawnym wykucie otworu okiennego w ścianie przeciwpożarowej było dopuszczalne w każdym przypadku tylko z tego powodu, że dany lokal jest użytkowany.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszym przypadku ściana szczytowa budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. [...] w Cz. znajduje się na granicy działki i stanowi część pierzei. Fakt, iż pierzeja nie została jeszcze uzupełniona, nie może stanowić podstawy do zaakceptowania samowolnej zmiany elewacji na granicy (zmiana naruszająca przepisy techniczno-budowlane). Istnienie przedmiotowych otworów okiennych uniemożliwia zabudowę nieruchomości sąsiedniej, zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Elewacja tego budynku może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem (stanu poprzedniego) jedynie poprzez zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych.

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja z 12 września 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawnie uzasadniona. Mając na uwadze fakt, iż w toku postępowania odwoławczego upłynął termin wyznaczony zobowiązanemu, w którym należało zlikwidować przedmiotowe okna poprzez ich zamurowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 października 2014 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutów i argumentów przedstawionych we wniesionym odwołaniu i w pismach uzupełniających, organ odwoławczy wskazał, że nie mogły one mieć wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane znajduje zastosowanie również w przypadku zakończenia robót budowlanych, fakt zakończenia tych robót uniemożliwia jedynie zastosowanie przepisów art. 50 tej ustawy.

Organ wskazał, że fakt, iż zamurowanie przedmiotowych otworów okiennych będzie skutkować pozbawieniem dopływu światła do części pomieszczeń w lokalu, nie może skutkować odstąpieniem od wydania nakazu usunięcia tych otworów, działania organów nadzoru budowlanego mają bowiem na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nakaz zamurowania tych otworów jest uzasadniony koniecznością usunięcia stwierdzonego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził, że fakt, iż objęcie budynku ochroną konserwatorską w obowiązującym miejscowego planie zagospodarowania przestrzennego, nie może skutkować odstąpieniem od wydania nakazu usunięcia (zamurowania) przedmiotowych otworów okiennych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem po stwierdzeniu, iż w określonej sprawie doszło do naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowanego jest uprawniony do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, w ramach posiadanych kompetencji i we własnym zakresie działania, niezależnie od statusu obiektu budowlanego jako obiektu objętego ochroną konserwatorską.

Organ wskazał, że I. J. została uznana za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego, o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia 8 maja 2014 r. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jak również według treści księgi wieczystej I. J. i A. J. są współwłaścicielami działki nr [...], która graniczy z działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż I. J. i A. J. posiadają zarówno interes faktyczny jak i interes prawny upoważniające ich do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie na prawach stron.

We wniesionej skardze G. Sz. zaskarżył powyższą decyzję w całości domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 września 2013 r.

Skarżonej decyzji zarzucił

- obrazę prawa procesowego poprzez rażące naruszenia przez oba organy art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem obowiązujących i mających zastosowanie dla sprawy przepisów prawa, bez prawidłowego ustalenia obowiązującego stanu faktycznego;

- rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytej koncentracji materiału dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpoznania sprawy,

- naruszenie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nakazanie skarżącemu decyzją administracyjną wykonania prac budowlanych na nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków z pominięciem w/w normy prawnej, podczas gdy zgodnie z ust. 1 pkt. 1) oraz pkt. 11) tego przepisu dokonywanie narzuconych skarżoną decyzją prac uzależnione jest od pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków,

- naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 57 tegoż rozporządzenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej nakazującej dokonanie przez skarżącego prac budowlanych skutkujących w rzeczywistości naruszeniem obowiązujących norm prawa budowlanego w zakresie zapewnienia należytego oświetlenia pomieszczeniom przeznaczonych na pobyt ludzi.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że w organ ustalił, że sporne okna powstały w latach 1945 - 1989. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ nie był w stanie ustalić obowiązującego stanu prawnego na dzień powstania okien w nieruchomości, a tym samym ustalić czy ich zamontowanie stanowiło w istocie samowolę budowlaną, czy też ta forma rozbudowy mieściła się w granicach przepisów obowiązujących na dzień ich budowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zeznań poprzedniej właścicielki mieszkania, R. Sz. wynika, że te otwory okienne istniały w budynku nieprzerwanie przynajmniej od 1957 r., zaś do chwili obecnej dokonano jedynie wymiany samych okien z drewnianych na wykonane z tworzyw sztucznych. Równocześnie skarżący podkreślił, że w toku analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej budynek przy ulicy [...], do realizacji otworów okiennych doszło najprawdopodobniej zaraz po II wojnie światowej, nie później jednak niż na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Niezrozumiałym jest zatem poczynione przez organ ustalenie zakresu czasowego, w jakim mogło dojść do przedmiotowych robót.

Skarżący stwierdził, że organy nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu prawnego na dzień realizacji okien. Zdaniem skarżącego, ustalenie, czy przy pracach budowlanych polegających na budowie okien doszło w istocie do aktu samowoli budowlanej, wymagałoby ustalenia przez organ administracji, jakie przepisy normowały wykonywanie takich prac w momencie ich faktycznego wykonania, i dopiero po dokonaniu takich ustaleń i prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do obowiązującego w tamtym czasie stanu prawnego - ustalenia, czy w istocie doszło do samowoli budowlanej czy też nie. Skarżący wskazał, że w toku rozpoznawania niniejszej sprawy przywoływane były takie akty prawne jak rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie skarżącego, żaden z powyższych aktów prawnych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, że organy pominęły rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego.

Skarżący wskazywał, że jeżeli okna zostały wybudowane w okresie obowiązywania przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., to nie doszło do samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z § 76 tego rozporządzenia otwory w ścianie przeciwpożarowej były dopuszczalne, z zastrzeżeniem warunku, że ilość i wielkość otworów powinna być ograniczona do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych. Kwestionowane okna stanowią właśnie zaspokojenie niezbędnych potrzeb użytkowych skarżącego, a tym samym w przypadku ich posadowienia pod reżimem powyższego rozporządzenia nie może być mowy o samowoli budowlanej przy ich posadowieniu. Jednocześnie skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ II instancji w skarżonej decyzji, jakoby przedmiotowe otwory okienne nie stanowiły zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych lokalu,, otwory okienne objęte decyzją stanowią jedyne okna w obu izbach lokalu, w których się znajdują.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżący wskazał, że zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają między innymi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Skarżona decyzja obliguje zaś skarżącego do dokonania takich prac budowlanych. Zabudowanie okien będzie bowiem miało nie tylko wpływ na zmianę wyglądu budynku ale również stanowi kategorię robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, jak i jest wskazany do ochrony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym nakazane przez organ roboty budowlane niewątpliwie wymagają uprzedniego wyrażenia zgody przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, co organ w postępowaniu administracyjnym pominął. Skarżący wskazał, że budynek, w którym kwestionowane okna się znajdują, został objęty ochroną w takim kształcie, w jakim istniał na dzień jego objęcia - zatem wraz z przedmiotowymi oknami, co oznacza, że okna objęte są ochroną konserwatorską i wymagają udziału konserwatora zabytków w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie skarżącego, organ nie dokonał również ustaleń, czy w toku realizacji decyzji nie dojdzie do niezgodnego z prawem pozbawienia pomieszczenia dostępu do światła dziennego w myśl obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś § 57 tegoż rozporządzenia. Oba pomieszczenia, gdzie znajdują się oba kwestionowane okna, nie posiadają innych okien, a tym samym realizacja skarżonej decyzji skutkowałaby całkowitym pozbawieniem ich naturalnego oświetlenia słonecznego, co w ocenie skarżącego stanowiłoby naruszenie w/w przepisów prawa.

Skarżący zakwestionował sposób ustalenia przez oba organy kręgu stron. W przekonaniu skarżącego nieprawidłowym jest uwzględnianie w charakterze strony I. J. dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji. Brak jej uwzględnienia przez organ I instancji był wystarczająca podstawą do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Odnośnie uznania za stronę A. J. skarżący wskazał, że nie jest on właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z miejscem, gdzie są kwestionowane okna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy I. J. i A. J. w złożonym w toku postępowania piśmie procesowym wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2013 r. w części nakazującej G. Sz. doprowadzenie mieszkania nr 1 do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych w pokojach w ścianie usytuowanej na granicy z działką budowlaną nr [...] w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r. W zakresie terminu wykonania zobowiązania organ II instancji uchylił decyzję powiatowego organu nadzoru budowlanego i ustalił nowy termin do dnia 31 października 2014 r.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409).

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Sąd uznał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była ocena legalności wykonania dwóch otworów okiennych w ścianie konstrukcyjnej budynku zlokalizowanego w Cz. przy ul. [...], w lokalu nr [...] należącym do G. Sz. Przedmiotowa ściana usytuowana jest na granicy z działką sąsiednią nr [...]. Z bezspornych ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynikało, że właściciel lokalu nr [...] G. Sz. nabył ten lokal w 2012 r. od R. Sz. W dacie nabycia przez niego lokalu nr 1 istniały już okna znajdujące się w ścianie graniczącej z działką nr [...]. Organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożonych oświadczeń ustaliły, że przedmiotowe okna powstały w latach 1945 – 1989. Ustalono również, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że wskazane roboty budowalne wykonane zostały legalnie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Organy nadzoru budowlanego prawidłowo do zakwestionowanych robót budowlanych zastosowały tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie było to możliwie, bowiem istnienie okien w ścianie budynku na granicy nieruchomości jest sprzeczne z przepisami prawa.

Ocena wykonanych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego. Wydanie nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1-3 art. 51 w zw. z ust. 7 tego artykułu jest możliwe, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku stanowiło realizację robót budowlanych, które wymagały pozwolenia właściwych organów.

Skarżący kwestionował w skardze brak dokładnego ustalenia przez organ okresu realizacji robót. W toku postępowania wskazywał na powstanie okiem w okresie bezpośrednio powojennym, w odwołaniu wskazywał na powstanie okien w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a w skardze twierdził, że ich realizacja nastąpiła po II wojnie światowej, nie później niż na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku.

Między stronami bezspornym było, że przedmiotowe okna nie istniały w okresie przedwojennym i powstały po 1945 r. Dokładnie ustalenie daty wybicia okien nie miało w sprawie istotnego znaczenia gdyż niezależnie od tej daty, realizacja takich robót, począwszy od okresu powojennego zawsze wymagała pozwolenia na budowę. Niemniej za słuszne należy uznać stanowisko, że zawężenie okresu realizacji robót było w niniejszej sprawie możliwe. Z oświadczenia poprzedniej właścicielki lokalu wynika, że otwory okienne powstały w budynku najpóźniej w latach pięćdziesiątych.

W całym tym okresie obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23 poz. 202 ze zm.), uchylone ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46 ze zm.). Rozporządzenie to, jak słusznie stwierdził organ, wprowadzało wymóg uzyskania pozwolenia na realizację prac tego rodzaju. Ocena organu w tym zakresie dokonana w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Z art. 333 lit. b tego rozporządzenia wynika bowiem, że pozwolenie na wykonanie robót konieczne było m.in. na przebudowę, przeróbki i takie zmiany istniejących budynków, przy których zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków, bądź części, wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych.

Gdyby okna zrealizowano w latach sześćdziesiątych w grę wchodziłoby zastosowanie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 61, Nr 7, poz. 46 ze zm.), uchylonej 1 marca 1975 r. Wydane na podstawie przepisów tej ustawy rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego. (Dz.U. nr 38 poz. 197 ze zm.) w § 3 ust. 2 w związku z § 4 wprowadziło wymóg uzyskania od powiatowego organu państwowego nadzoru budowlanego pozwolenie na budowę tego rodzaju prac. Wymóg taki obowiązywał do daty uchylenia tego rozporządzenia, tj. 1 marca 1973 r.

Organy poczyniły analizę unormowań w zakresie prawa budowlanego na przestrzeni dłuższego okresu, w którym mogły powstać przedmiotowe okna. Doprowadziło to do wniosku, że przez cały okres, w którym mogły zostać wykonane roboty budowlane związane z otworami okiennymi, obowiązywały regulacje prawne uzależniające wykonanie robót budowlanych od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy słusznie przyjęły, że brak wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowych otworów okiennych winien zostać zakwalifikowany jako samowola budowlana, do której znajduje zastosowanie tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego.

Organy nadzoru po analizie usytuowania otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią nr [...] i zweryfikowaniu wymogów stawianych w tym zakresie przez przepisy techniczno – budowlane słusznie uznały, że niedopuszczalne jest umiejscowienie okien w ścianie położonej na granicy z działką sąsiednią.

Oceniając wymogi techniczne organy prawidłowo odwołały się do regulacji aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. O ile bowiem ocena istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę winna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji robót, o tyle doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem winno, co do zasady, nastąpić przy zastosowaniu norm prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Z przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia wynika, że w ścianie budynku znajdującego się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub usytuowanej na granicy z działką sąsiednią, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

W przedmiotowej sprawie istnienie dwóch otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami przepisów rozporządzenia obowiązującego w dacie rozpoznawania sprawy. Uzasadnia to nakazanie rozbiórki zrealizowanych samowolnie prac.

Dodatkowo wskazać należy, że także przepisy obowiązujące w dacie realizacji robót nie dopuszczały budowy okien w ścianie na granicy nieruchomości.

Organy przeanalizowały również, jak kształtowały się przepisy techniczno – budowlane w powyższym zakresie w okresie, w którym mogły powstać przedmiotowe otwory okienne. Analiza tych regulacji doprowadziła do wniosku, że umieszczanie otworów okiennych w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią było niezgodne z przepisami obowiązującymi także w przeszłości.

Zrealizowane roboty, wykonane w latach pięćdziesiątych pozostawały w sprzeczności z unormowaniami rozporządzenia o prawie budowlanemu i zabudowaniu osiedli - art. 196 tego prawa. Przepis ten stanowił, że budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Wprowadzał on zatem zakaz realizacji otworów okiennych w ścianie położonej na granicy nieruchomości.

Także w sytuacji realizacji otworów okiennych w latach sześćdziesiątych, ich powstanie było niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. W okresie tych obowiązywały rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.), a następnie rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U nr 26 poz. 157). Regulacje w zakresie realizacji okien w budynku na granicy nieruchomości były w obu tych aktach prawnych zbliżone i wynikało z nich, że realizacja okien na granicy nieruchomości była niedopuszczalna za wyjątkiem sytuacji, gdy otwory okienne były konieczne do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych (§ 78 ust. 1 pkt 1 w związku z § 76 ust. 5 pkt 1 i rozporządzenia z dnia 21 lipca 1961 r. oraz § 79 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 1966 r.). Przedmiotowe otwory okienne niewątpliwie nie są niezbędne do zabezpieczenia potrzeb ewakuacyjnych. Odnośnie potrzeb użytkowych, wskazać należy, że istnienie tych okien podwyższa standard zamieszkiwania w lokalu, jednak nie jest niezbędne do jego istnienie, o czym świadczy fakt, że pierwotnie w lokalu z tej strony budynku nie było okien. Lokal ten posiada trzy inne otwory okienne, a lokale położone w tym budynku mają, co do zasady, okna z drugiej strony budynku, od strony podwórza .

W ocenie Sądu, powołane przepisy nie uzasadniają legalizacji przedmiotowych otworów okiennych także z tego powodu, że ocena w tym zakresie winna być dokonana w odniesieniu do aktualnie obowiązujących unormowań.

Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek wniosku właściciela sąsiedniej nieruchomości, który dąży do jej zabudowy. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, wysokość zabudowy między budynkami [...] i [...] na ul. [...], między którymi położna jest nieruchomość oznaczona nr [...] winna nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy. Stanowiące historyczną zabudowę budynki nr [...] i [...] są budynkami dwupiętrowymi, budynek na działce nr [...] jest budynkiem parterowym (strona internetowa google maps Cz. ul. [...]). Istnienie okien będących przedmiotem postępowania uniemożliwia realizację zabudowy nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, mającym na celu wprowadzenie ładu architektonicznego na tym obszarze miasta.

Oceny sprzeczności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym stanem prawnym nie może zmienić okoliczność, że zamurowanie spornych otworów okiennych, doprowadzi do sytuacji, w której lokal nr 1 przestanie spełniać wymogi aktualnie obowiązującego rozporządzenia - § 13, § 57 i 60 w zakresie nasłonecznienia i oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedmiotowy lokal nie posiadał poprzednio okien od strony sąsiedniej działki, ich zamurowanie doprowadzi do stanu pierwotnego. W lokalu znajdują się okna w innych pomieszczeniach, w tym po przeciwnej i prostopadłej stronie budynku. Zapewnienie właściwego doświetlenia i nasłonecznienia lokalu może nastąpić poprzez wybicie okien z drugiej strony budynku w pokojach lub przebudowę układu pomieszczeń w lokalu. Niewątpliwie skarżący nabył lokal obarczony opisaną wyżej wadą. Niemniej istnienie tej wady winno być usunięte, za czym w nieniniejszej sprawie dodatkowo przemawia uwzględnienie prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości do jej zabudowy.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446), polegającego na braku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zamurowanie otworów okiennych celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1446), prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też z przepisów Prawa budowlanego, nie można domniemywać objęcia tą regulacją również obiektów budowlanych objętych inną formą ochrony zabytków, jak ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego czy wpis do gminnej ewidencji zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, zatem brak jest podstaw stawiania wymogu uzyskania pozwolenia konserwatora w sytuacji wykonywania robót w tym budynku.

Art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten dotyczy wyłącznie przypadków w nim określonych, a więc pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Wymóg uzyskania uzgodnienia dotyczy przypadku wykonywania przez inwestora robót budowlanych. Obowiązek uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej aktualizuje się w sytuacjach, w których inicjatorem podejmowania aktywności w zakresie robót budowlanych jest inwestor. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku orzekania przez organ nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych.

W sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w ramach posiadanych kompetencji jest zobligowany orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tego Prawa nakaz rozbiórki wykonanych robót budowlanych (doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego) i nie jest w tym zakresie związany stanowiskiem konserwatora zabytków.

Argument skarżącego, że w momencie wpisu do ewidencji obiekt posiadał okna w ścianie na granicy nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie powstania obiektu przedmiotowe okna nie istniały. Wpis do ewidencji nastąpił w związku z walorami zabytkowymi obiektu wynikającymi z daty jego powstania i nie był powiązany z istnieniem w lokalu okien. Przywrócenie poprzedniego wyglądu ściany budynku poprzez zamurowanie otworów okiennych nie ma wpływu na istnienie walorów historycznych, ze względu na które budynek ten objęto ochroną w postaci wpisu do ewidencji zabytków.

Skarżący zakwestionował sposób ustalenia przez oba organy kręgu stron postępowania. Zarzuty w tym zakresie nie są uzasadnione. Brak udziału I. J. w postępowaniu przed organem I instancji nie uzasadnia uchylenia wydanej decyzji, bowiem to do strony postępowania pozbawionej możliwości udziału w postepowaniu należy inicjatywa składania wniosków w tym zakresie, jak i podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność braku tego udziału, w sytuacji, gdy decyzja jest dla strony pozbawionej udziału w postępowaniu korzystna i nie jest przez nią kwestionowana nie może być skutecznie wykorzystana przez jej przeciwnika procesowego w celu wzruszenia decyzji. Nadto wskazać należy, że organ prawidłowo uznał za stronę postępowania A. J., gdyż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej, znajdującym się w aktach administracyjnych organu II instancji, jest on współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położnej na granicy z budynkiem, w którym znajdują się okna, będące przedmiotem postępowania, znajdującym się na działce nr [...].

Analiza postępowania przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie pozwala na stwierdzenie, że dokonały one zgodnie ze swoimi kompetencjami i w wyznaczonym przez ustawę zakresie oceny wykonanych niezgodnie z prawem robót budowlanych i podjęły właściwe rozstrzygnięcie zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzje obu organów nadzoru budowlanego są zgodne z prawem, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.