Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 4 , art. 217
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. art. 15, 27, 134 par. 1, 136, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B.T. i T.T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniesionego przez panią B. T. i pana T. T. (skarżący, strony) od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) określającej opłatę dodatkową w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", uchylił w całości opisaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. ([...]) udzielił pani B. T.

i panu T. T. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża "[...]". Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. ([...]) przyjął bez zastrzeżeń "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) Marszałek ustalił przedsiębiorcom dodatkową opłatę za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny nadmienił, że otrzymał pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] ([...]) z dnia [...] października 2012 r. informujące, że podczas przeprowadzonej kontroli w zakładzie górniczym stwierdzono przekroczenie granic ustanowionego decyzją koncesyjną obszaru górniczego.

W dniu [...] grudnia 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją, po której stwierdził naruszenie warunków zawartych w punkcie III koncesji, w szczególności poprzez przekroczenie granic obszaru górniczego i objęcie wydobyciem zasobów złoża nie stanowiących złoża przemysłowego. Przekroczenie dotyczyło zarówno granic pionowych jak i poziomych przestrzeni koncesyjnej. Marszałek, po przeanalizowaniu mapy wyrobisk górniczych oraz operatu ewidencyjnego wg stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. przyjął, że ustalona przez przedsiębiorcę wielkość wydobycia w 2012 r. to 575 035 ton, z czego 4 642 tony wydobyto z granic koncesyjnych zaś 570 393 tony z granic udokumentowanego złoża, lecz poza granicami koncesji.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] określił wobec stron opłatę dodatkową w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania działalności z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". W uzasadnieniu organ przedstawił wyliczenia zmierzające do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, uwzględniając zadeklarowaną i dokonaną przez przedsiębiorcę opłatę za wydobytą kopalinę w II półroczu 2012 r.

Od wyżej przywołanej decyzji pani B. T. i pan T. T. złożyli odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej - k.p.a.) poprzez zaniechanie zebrania przez organ I instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy i niewyjaśnienie przyczyn takiego postępowania w uzasadnieniu skarżonej decyzji, polegające przede wszystkim na zaniechaniu dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, oraz wykonania specjalistycznych pomiarów w celu ustalenia ilości wydobytej kopaliny. Skarżący zarzucili brak należytego uzasadnienia decyzji z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz brak oceny wiarygodności operatu ewidencyjnego i ustalonej w nim wartości ponadwymiarowego wydobycia. Wnoszący odwołanie zarzucili, że organ I instancji nie uwzględnił czy wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych, tj. czy całość wydobycia dotyczyła kruszywa oraz nie ustalił kiedy nastąpiło ponadwymiarowe wydobycie. Według skarżących w toku postępowania Marszałek nie ustalił znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia koncesji". Ponadto, przedsiębiorcy zwrócili uwagę, że z powołanego operatu ewidencyjnego wynika, że w latach poprzednich (tj. przed 2012 r.) stwierdzono niedoszacowanie wielkości ubytków zasobu i wielkości wydobycia,

b) art. 8, art. 9, art. 10, art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polegające na zaniechaniu pouczenia strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz o możliwości i potrzebie składania wniosków dowodowych dla wykazania tych okoliczności, pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przez okres ponad 3 lat i 6 miesięcy. Ponadto, organ I instancji zaniechał z urzędu powołania dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, co według skarżących miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego,

2. prawa materialnego:

a) art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2016 r. poz. 1131; dalej - p.g.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dopuścili się rażącego naruszenia warunków koncesji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ewentualne naruszenie warunków koncesji nie mające rażącego charakteru.

b) art. 143 p.g.g. poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty po upływie zdarzenia.

W odwołaniu skarżący wnosili na podstawie art. 136 k.p.a. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii na okoliczność ustalenia, po wykonaniu specjalistycznych pomiarów, ilości wydobytej kopaliny ze złoża "[...]" i okresu jej wydobycia, przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych.

Pani B. T. i pan T. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał między innymi, że zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g. opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g. do ustalenia tej opłaty stosuje się stawkę obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania. Istotnymi kwestiami mającymi wpływ na ustalenie opłaty dodatkowej jest bezsporne ustalenie ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, w tym ustalenie skąd było prowadzone wydobycie w odniesieniu do granic obszaru górniczego. Organ II instancji przywołał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił ,że w związku ze stwierdzeniem rażących naruszeń warunków określonych w koncesji Marszałek decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) nakazał wstrzymanie działalności do czasu ustalenia rzeczywistego przekroczenia ustalonych w koncesji granic obszaru górniczego i ustalenia opłaty dodatkowej.

Jak wskazał organ lI instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia czy wydobycie poza granicami obszaru górniczego prowadzone było wyłącznie po 2012 r., co może mieć znaczenie w związku z art. 217 p.g.g. zgodnie z którym do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto, organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że akurat ta ilość wydobytej kopaliny jest wynikiem rażącego naruszenia koncesji.

Za uchybienie, w ocenie Ministra, należy uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ I instancji przy załatwieniu sprawy, co skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji. Tak skonstruowane uzasadnienie nie tylko narusza regulację art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej), ale i budzi wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w sprawie (zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.). Decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy poczynionych w sprawie ustaleń. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest przekonanie strony o zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia (wyroki WSA: z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1182/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/G1 1351/13).

Oparcie się przez Marszałka Województwa [...] wyłącznie na ustaleniach i ocenach stanu faktycznego zawartego w operacie ewidencyjnym zasobów złoża według stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. bez dokładnego wyjaśnienia we własnym zakresie wszystkich istotnych okoliczności sprawy jest niedopuszczalne. Bez wątpienia na organie I instancji spoczywa obowiązek dokładnej analizy wszystkich dostępnych dokumentów w celu zweryfikowania dokładnej ilości wydobytej kopaliny poza granicami obszaru górniczego.

Organ II instancji zgodzić z organem I instancji co do faktu, że wydobycie spoza granic obszaru górniczego jest rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji.

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżących wyjaśnienia przez Marszałka pojęcia "rażące naruszenie warunków koncesji" organ II instancji stwierdził, że w świetle art. 30 pkt 2 p.g.g. koncesja określa przestrzeń, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność, a w myśl art. 32 pkt 1 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża wyznacza m.in. granice obszaru i terenu górniczego. Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny wyłącznie w granicach obszaru górniczego. Rażące naruszenie warunków koncesji to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Oczywistość naruszenia warunków koncesji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy działalność przedsiębiorcy prowadzona jest wbrew warunkom ustanowionym w koncesji, a wynikającym wprost z przepisów prawa.

Następnie organ II instancji podał wytyczne jakie mają być spełnione przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy podkreślając ,że organ I instancji w szczególności:

- przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia rzeczywistej ilości wydobytej poza granicami obszaru górniczego kopaliny w tym ustali jednoznacznie skąd było prowadzone wydobycie. W tym celu zgromadzi i przeanalizuje wszystkie dostępne dokumenty m.in. operaty ewidencyjne, pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] października 2012 r., dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża. Po analizie wszystkich dostępnych dokumentów organ wyjaśni dlaczego oparł swoje ustalenia na wybranych dowodach. Organ przywołał stosowne orzeczenie NSA wskazując, że "Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt IIGSK 1548/11),

- ustali na podstawie dostępnych dokumentów czy wydobycie było prowadzone jedynie po 1 stycznia 2012 r. co może mieć znaczenie w związku z przepisem art. 217 p.g.g., stosownie do którego do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe,

- do obliczenia opłaty dodatkowej zastosuje stawkę obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g.; w zaskarżonej decyzji przyjęto stawkę 0,51 zł/tonę obowiązującą przed dniem wszczęcia postępowania,

- weźmie pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy i w sposób należyty opisze je w uzasadnieniu swojej decyzji. Podstawowym obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, w szczególności należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego. Organ jest obowiązany ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) i zająć w tym zakresie stosowne stanowisko. "Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1169/11). Podobne stanowisko zajął NSA w Warszawie w swoich wyrokach z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 370/11 oraz z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1548/11,

- dokona analizy wszystkich dostępnych mu dokumentów oraz zbada czy przywołane przez odwołujących okoliczności dotyczące ustalenia czy wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych mają odzwierciedlenie w dokumentach. Organ weźmie pod uwagę, że zgodnie z przepisami obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. ustawy p.g.g., przedsiębiorca uiszcza opłatę eksploatacyjną za całą ilość wydobytej kopaliny. Każde odłączenie kopaliny od złoża jest ubytkiem zasobów złoża i stanowi kopalinę wydobytą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 (w zw. z art. 134) powołanej ustawy. Oznacza to, że kopalina, która usuwana jest wraz z nadkładem, zaklasyfikowana jako strata eksploatacyjna, stanowi wydobytą kopalinę w rozumieniu definicji w p.g.g.. Tę część odłączonej od złoża i wydobytej kopaliny (nie całego nadkładu) wlicza się do ilości wydobytej kopaliny podlegające opłacie eksploatacyjnej. Organ oceni także czy przytoczony dowód z opinii biegłego z zakresu geologii ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 78 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, - zadba o uporządkowanie akt sprawy zwłaszcza przez ponumerowanie i zestawienie w jednej teczce, a także dołączy zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek dotyczących wszczęcia postępowania.

W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W badanej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Treść uzasadnienia decyzji Marszałka wskazuje, iż postępowanie dowodowe zmierzające do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych zostało przeprowadzone w niepełnym zakresie, ograniczając się jedynie do ilości wydobytej kopaliny zawartej w operacie ewidencyjnym według stanu na dzień [...] grudnia 2012 r. Takie działanie nie tylko dodatkowo narusza wyrażoną w regulacji art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, ale i uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Strona bowiem w ten sposób pozbawiona zostaje możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu I instancji które powinny być wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, wydanie w sprawie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym czynić mu nie wolno. Taka sytuacja prowadziłaby do naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznaczałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

(i) jego błędne zastosowanie i skierowanie przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w miejsce zmiany decyzji i orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej na skarżących decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) i umorzenie postępowania,

(ii) nie zobowiązanie organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii na okoliczność ustalenia, po wykonaniu specjalistycznych pomiarów, ilości wydobytej kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina [...]", powiat [...] i okresu jej wydobycia, przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych,

b) art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o:

a) uchylenie przez Sąd decyzji organu I i II instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie,

ewentualnie:

b) zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji przez zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii na okoliczność ustalenia, po wykonaniu specjalistycznych pomiarów, ilości wydobytej kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] i okresu jej wydobycia, przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych,

c) o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strony rozwinęły poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie argumentu skarżących o nie zobowiązaniu organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii, Minister wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nakazał zbadanie czy powyższa opinia ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym pomoże w jednoznacznym ustaleniu ilości wydobytej kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nakłada na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził całokształt materiału dowodowego i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt. II SA/G1 1398/12). Skoro organ I instancji nie zebrał całokształtu materiału dowodowego i go nie ocenił, organ II instancji nie mógł w zastępstwie za organ I instancji zebrać tego materiału i go ocenić po raz pierwszy. Minister podkreślił, że nie można się również zgodzić z zarzutem skarżących dotyczącym upływu terminu przedawnienia zobowiązania. Zgodnie z art. 143 ustawy p.g.g. decyzja ustalająca wysokość opłaty nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie. Według skarżących opłata dodatkowa została naliczona po upływie tego czasu od przedmiotowego zdarzenia. Ocena ta jest jednak błędna, bowiem decyzja organu I instancji została wydana w 2016 r., zdarzenie zaś miało miejsce w 2012 r., zatem 5-letni okres przedawnienia tego zobowiązania upłynie w dniu [...] grudnia 2017 r. W związku z powyższym organ miał prawo do określenia wysokości należnej opłaty dodatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Należy na wstępie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016.718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie skarga i wskazane w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie narusza przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. ani też naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja Ministra Środowiska spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zastosowanie przez Ministra Środowiska w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z powyższego wynika więc, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzające. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie miejsca nie miała.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji, postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (LEX nr 343468). W sprawie bezsprzecznie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy a wbrew zarzutom skargi postępowanie ani dostrzeżone braki nie mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 11. 2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2.04.2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 547/45.W.Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Berek W-wa 2004, str. 207).

Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ I instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe.

Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, gdyż organ II instancji powziął uzasadnione wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, jednak podkreślił, że w sprawie doszło do wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji (wydobycie spoza granic obszaru górniczego, które było bezsporne, a więc rażące), co skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej w trybie art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g.

Stosownie zaś do art. 139 ust. 4 p.g.g. do ustalenia tej opłaty stosuje się stawkę obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania. Aby ustalić prawidłowo opłatę dodatkową konieczne jest ustalenie bezsporne ilości kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji.

Zdaniem Sądu wątpliwości organu odwoławczego powzięte co do ustalonego przedmiotu postępowania są uzasadnione, gdyż organ ten na podstawie akt sprawy ustalił, że organ I instancji nie wyjaśnił:

- czy wydobycie było prowadzono po 1 stycznia 2012 r., co może mieć znaczenie w związku z przepisem art. 217 p.g.g. stosownie do którego do opłat eksploatacyjnych należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe,

- w decyzji I instancyjnej Marszałek Województwa [...] nie wyjaśnił, czy wydobycie następowało bez strat eksploatacyjnych.

Ponadto do obliczenia opłaty dodatkowej organ winien zastosować stawkę stosownie do art. 139 ust. 4 p.g.g., gdy tymczasem w decyzji organu I instancji przyjęto stawkę 0,51 zł/tonę obowiązującą przed dniem wszczęcia postępowania. Jak słusznie zauważył organ II instancji w niniejszej sprawie należy się również zastanowić się nad koniecznością ewentualnego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii na okoliczność wykonania specjalistycznych pomiarów ilości wydobytej kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", przy uwzględnieniu błędu pomiarowego wynikającego ze strat eksploatacyjnych.

Na koniec należy wskazać, że Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 k.p.a.

Reasumując należy wskazać, że organ II instancji słusznie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprawie jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie doszło natomiast do upływu terminu przedawnienia zobowiązań.

Biorąc powyższe pod rozwagę należało działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.