Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 317/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 13 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku – zawiadomienia A S.A. w W. z dnia 5.września 2005r. o zakończeniu budowy, wniósł sprzeciw w sprawie zakończenia budowy wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego, zlokalizowanego w Ł., przy ul.A 225. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż z załączonych do zawiadomienia dokumentów wynika, że inwestor zrealizował inwestycję z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Z inwentaryzacji geodezyjnej obiektu wynika bowiem, że został on usytuowany w miejscu innym niż projektowane.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, Spółka Akcyjna A z siedzibą w W. wniosła o jego uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem terminu, określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane i umorzenie postępowania. Podniosła, iż w dniu 5.września 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. otrzymał zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, na którego wzniesienia było wymagane pozwolenie na budowę. Od tego też dnia rozpoczął bieg 21.dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu, określony w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującej, ewentualny sprzeciw organu musi zostać doręczony stronie we wskazanym wyżej terminie W przedmiotowej sprawie natomiast, decyzja organu I instancji została doręczona wnioskodawczyni w dniu 10.października 2005, podczas gdy termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął w dniu 26.października 2005r. Brak było zatem, zdaniem odwołującej, prawnych możliwości wniesienia sprzeciwu. Skoro bowiem ustawodawca zezwala na przystąpienie do użytkowania obiektu w terminie 21 dni od daty doręczenia organowi zawiadomienia, to decyzja ta musi zostać wydana i doręczona wnioskodawcy w powyższym terminie. W przeciwnym razie, uprawniony jest on do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Odwołująca Spółka podniosła również, iż stanowisko takie zostało potwierdzone w doktrynie i orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.grudnia 2002r., w sprawie o sygn.akt II SA/Kr 965/02 (ONSA 2003/11/139), który spotkał się z pozytywną opinią doktryny (glosa aprobująca: W. Taras OSP 2003/11/139).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż przeprowadzone przez organ I Instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że obiekt, objęty zgłoszeniem, został usytuowany niezgodnie z projektem. Oznacza to natomiast, że został on wzniesiony z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, termin określony w art. 54 cytowanej ustawy został zachowany. Zgodnie bowiem z tym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienia którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 57 § 5 k.p.a., dotyczącego terminów postępowania administracyjnego, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej albo złożono w polskim urzędzie konsularnym. Przepis ten, choć zawarty w przepisach procedury administracyjnej, w ocenie organu, wywiera również skutki w sferze prawa materialnego. Przesyłka, zawierająca zaskarżoną decyzję organu I instancji, została złożona w urzędzie pocztowym w dniu 22.września 2005r., zatem po upływie 17 dni od dnia wniesienia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Okoliczność ta została odnotowana w pocztowej książce nadawczej oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Fakt, że inwestor otrzymał sprzeciw w dniu 10.października 2005r. nie wyniknął z niedopełnienia obowiązków przez organ nadzoru budowlanego, bowiem organ przy dołożeniu należytej staranności nie mógł przewidzieć daty odbioru przesyłki przez adresata. Nie można zatem, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podzielić stanowiska odwołującej, że sprzeciw musi być skutecznie doręczony w terminie 21 dni od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przyjęcie tej konstrukcji prawnej oznaczałoby bowiem, że termin wskazany w art. 54 ustawy Prawo budowlane byłby jedynie terminem iluzorycznym, o ile z przyczyn niezależnych od organu, inwestor nie otrzymałby w tym terminie decyzji, zawierającej sprzeciw. Dodatkowo w przepisie wskazanym mowa jest o zgłoszeniu sprzeciwu przez organ, nie zaś o jego doręczeniu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Spółka Akcyjna A z siedzibą w W. wniosła o stwierdzenie jego nieważności oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, względnie uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej zajęte przez organ odwoławczy stanowisko w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego – art. 54 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy postępowania – art. 57 § 5 i art. 110 k.p.a. Powtarzając argumentację, przedstawioną w złożonym uprzednio odwołaniu, Spółka wskazała dodatkowo, że nie ma żadnych wątpliwości, że termin określony "w art. 54 ust. 1 i 2" ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego. Niezasadne jest zatem stosowanie doń norm prawa formalnego, odnoszącej się tylko do terminów procesowych. Termin 21 dni, określony w art. 54 jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej hipotezę omawianej normy. Zdaniem odwołującej, przystąpienie do użytkowania obiektu w 22. dniu od daty zawiadomienia organu właściwego, jest działaniem legalnym. Upływ terminu, określonego w art. 54 oznacza bowiem dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Chodzi przy tym o termin do załatwienia sprawy a nie sporządzenia decyzji. Decyzję, której materialną podstawę stanowi art. 54 ustawy prawo budowlane, należy uznać za wydaną z dniem doręczenia jej stronie. Pogląd ten zbieżny jest z poglądem wyrażonym już przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28.grudnia 1989r. Prawo celne (tekst jednolity Dz.U. Nr 71 z 1994r., poz.312 ze zm.), zgodnie z którym organ nie mógł wydać decyzji w sprawie wymiaru należności celnych po upływie 2 lat od dnia, w którym powstał obowiązek celny (np. uchwała 7 sędziów z dnia 4.grudnia 2000r., sygn.akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56). Zdaniem skarżącej, choć różna jest materia obu zagadnień, rozpatrywane problemy mają jednakże ten sam charakter: w obu wypadkach terminy mają charakter materialny, określając ramy czasowe dozwolonej aktywności organów administracji. Gdyby przyjąć sposób interpretacji przepisów prezentowany przez organ II instancji, ryzyko działania organów administracji publicznej, obciążałoby obywatela a nie organy, wprowadzając stan niepewności prawnej. Organ musi działać sprawnie i szybko, nie może na obywatela przerzucać skutków swojego opieszałego działania. Odnosząc się natomiast do tezy, iż złożenie sprzeciwu w placówce pocztowej jest skutecznym zgłoszeniem sprzeciwu, skarżąca wskazała, że jest to sprzeczne z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia a nie złożenia w placówce pocztowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Zgodzić się należy z wrażonym w treści skargi poglądem, że termin określony w art. 54 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 107 z 2003r., poz. 1216 ze zm.) jest terminem prawa materialnego, do obliczania którego nie mogą mieć zastosowania przepisy prawa formalnego, odnoszące się tylko do terminów procesowych. Podzielić należy również stanowisko, zawarte w powołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.grudnia 2002r., w sprawie o sygn.akt II SA/Kr 965/02 (ONSA 2003/4/147), co do wykładni pojęcia "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji", o którym mowa w cytowanym przepisie. Decyzja taka, będąca władczym rozstrzygnięciem organu administracji w konkretnej sprawie, zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonywania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie oznacza to wszakże, iż dopiero data skutecznego doręczenia decyzji stronie, pozwala na uznanie jej za wydaną, w rozumieniu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Oddzielić bowiem należy procesową instytucję doręczania orzeczeń w postępowaniu administracyjnym (art. 39 i następne ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm./) od uzewnętrznienia woli organu w tej decyzji wyrażonej. W tym zakresie przyjąć natomiast należy, iż wola ta (oświadczenie woli określonej treści) zostaje wyrażona w chwili, gdy adresat ma możliwość zapoznania się z jej treścią (por. np. wywody w tej materii, zawarte w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.grudnia 2000r., sygn.akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56, powołanej przez skarżącą) . Rezygnacja z tej możliwości bądź też skorzystanie z niej w terminie późniejszym (np. w przypadku awizacji przesyłki) nie może natomiast stanowić dlań argumentu, pozwalającego na późniejsze kwestionowanie rozstrzygnięć organów, z powołaniem się na własne zaniechanie. Przekładając powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy oznacza to, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż to od woli strony postępowania, zależeć będzie skuteczność zastosowania przez organy określonych instytucji prawnych. Termin, wskazany w art. 54 ustawy Prawo budowlane wynosi 21 dni. Maksymalny okres awizacji przesyłki, doręczanej w postępowaniu administracyjnym liczy zaś 14 dni (art. 44 § 1 k.p.a.). Przyjęcie, iż dopiero data rzeczywistego doręczenie decyzji stronie, stanowi zgłoszenie sprzeciwu, czyniłoby instytucję zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ praktycznie martwą. W badanej sprawie, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...], nadana w urzędzie pocztowym w dniu 22.września 2005r. została doręczona skarżącej w dniu 10.października 2005r. Pomiędzy dniem nadania przesyłki a dniem jej doręczenia upłynęło 18 dni. Ustalenia wymaga zatem, czy i ewentualnie w jakiej dacie przesyłka została nadawcy skutecznie awizowana. Na potwierdzeniu odbioru, znajdującym się w załączonych aktach administracyjnych, widnieje bowiem stempel pocztowy nieustalonego urzędu pocztowego w W. z datą 26.września 2006r. Jeżeli data wspomniana jest datą prawidłowej awizacji przesyłki przez oddawczy urząd pocztowy, oznaczać to może, iż w tej dacie strona miała możliwość zapoznania się z treścią oświadczenia woli, stanowiącego sprzeciw organu.

Faktem jest, że po myśli art. 110 k.p.a., organ jest związany wydaną przez siebie decyzją od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Z chwilą doręczenia decyzji stronie, zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego. Z przepisu tego nie można jednakże wyprowadzać wniosku, że przed doręczeniem orzeczenia stronie, nie istnieje ono w sensie prawnym. Decyzja taka istnieje, zaś dzień jej podpisania jest miarodajny choćby dla oceny jej podstawy faktycznej i prawnej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.września 2001r., sygn.akt SA/Sz 2652/00 OSP 2002/12/155, z dnia 5.lutego 2002r., sygn.akt I SA 2459/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 81763). Po wtóre, brak jest uzasadnienia dla powiązania zasady związania organu własną decyzją (instytucji procesowej) z zachowaniem terminu (materialnoprawnego) do wyrażenia woli określonej treści w tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji., nie dopatrując się w rozpoznawanej sprawie podstaw do uznania, popełnionych przez organ odwoławczy uchybień, za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie jej niewykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot, w wysokości równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.