Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 747/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2; art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję nr [...], mocą której odmówił udostępnienia G. P. wnioskowanej informacji w części, która dotyczy załącznika nr [...] do umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. ze względu na ochronę informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz dokumentów, na podstawie których została ustalona szacunkowa wartość zamówienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W dniu [...] grudnia 2018 r. G. P. zwrócił się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ogłoszenia o wyborze oferty znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 sprawa [...], a mianowicie:

1. skanów wysłanego do [...] zaproszenia do udziału w postępowaniu wraz ze wszystkimi załącznikami,

2. skanów złożonej przez [...] oferty wraz ze wszystkimi załącznikami,

3. skanów podpisanej umowy wraz ze wszystkimi załącznikami,

4. skanów wszystkich dokumentów, na podstawie których został wybrany tryb zamówienie (wolna ręka) i ustalona szacunkowa wartość zamówienia,

5. skanów protokołu postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami.

We wniosku nadmieniono, że dotyczy on kompletnych dokumentów wraz z danymi osób, które podejmowały jakiekolwiek decyzje w toku postępowania.

Organ nadmienił, że załącznik nr [...] do umowy nr [...] został objęty ochroną jako informacja niejawna w rozumieniu ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 412, z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.i.n.", której nadano klauzulę "zastrzeżone". Oznacza to, że żądany dokument może być udostępniony jedynie na zasadach określonych w tej ustawie.

Powołana ustawa definiuje zakres jej obowiązywania i podmioty, do których ma ona zastosowanie, podstawowe pojęcia oraz reguluje zasady udostępniania informacji niejawnych, W rozdziale drugim ustawy o ochronie informacji niejawnych "Klasyfikowanie informacji niejawnych" zdefiniowane są poszczególne klauzule tajności, określone zasady nadawania, zmiany i znoszenia klauzul tajności. Art. 4 ust. 1 u.o.i.n. wyraża zasadę ograniczonego dostępu przewidującą, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo zleconej pracy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 3 u.o.i.n., zniesienie lub zmiana klauzuli tajności jest możliwa wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, która nadała klauzulę tajności albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przestanek ochrony, o których mowa w art. 5. Podmiot ten określa, czy zostały spełnione ustawowe warunki do ochrony tych informacji. Udostępnienie żądanej informacji z uwagi na jej niejawny charakter może nastąpić wyłącznie w trybie przewidzianym dla informacji niejawnej.

Bez formalnego zniesienia klauzuli, przekazanie informacji niejawnych wnioskodawcy będzie stanowiło udostępnienie informacji niejawnych podmiotowi nieuprawnionemu. Tym samym będzie stanowiło naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 u.o.i.n. Stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo wnioskodawcy do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Prezes ZUS nadmienił również, że dokumenty dotyczące szacowania zamówienia oraz te na podstawie których została ustalona szacunkowa wartość zamówienia, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. W obowiązujących przepisach brak jest definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy, wobec tego wyprowadza się ją z legalnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. – o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zwanej dalej "u.z.n.k.". Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Organ wskazał, iż na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwaj elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji.

W przedmiotowej sprawie wykonawca [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na ogłoszenie "[...]", opublikowane na stronie internetowej ZUS, przedstawił odpowiedź na zapytanie. W formularzu odpowiedzi wykonawca zastrzegł, że przekazane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i nie mogą być ujawnione innym podmiotom. Przedstawione informacje dotyczące szacunkowych kosztów dostawy i wdrożenia nowej technologii serwerów M. oraz świadczenia usług zostały indywidualnie skalkulowane dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odpowiedź [...] zawiera nie tylko specyfikację cenową nowej technologii serwerów M., ale również założenia dotyczące modernizacji instalacji serwerów, zakres prac niezbędnych do wykonania i proponowaną konfigurację sprzętową oraz przyjęte przez wykonawcę założenia do dokonanej wyceny.

Wykonawca oświadczając, że informacje zawarte w dokumencie "[...]", stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jednocześnie wskazał, że zgodnie z ww. ustawą tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Taki charakter posiadają niewątpliwie informacje ujawnione w treści "[...]". Informacje przekazane w "Odpowiedzi" zawierają szereg danych, które pozwalają na ustalenie, jak [...] kształtuje swoją politykę finansową, kalkuluje narzuty, szacuje ryzyka czy wyznacza marżę. Poznanie tych zasad przez konkurentów mogłoby prowadzić do możliwości antycypowania polityki handlowej i poziomu cen w ramach innych postępowań, w których udział bierze [...]. W treści "Odpowiedzi" wskazano także jakie produkty i usługi dodatkowe oferuje [...] potencjalnym klientom dysponującym podobnym do Zamawiającego środowiskiem.

Przekazane do ZUS rekomendacje oraz proponowana modernizacja środowiska M. stanowią know-how, który [...] pozyskał, prowadząc wieloletnią działalność związaną ze sprzedażą i wdrażaniem rozwiązań opartych na prezentowanej technologii w Polsce, z dostępem do wiedzy i doświadczeń międzynarodowego koncernu. Stanowią one element wartości rynkowej [...].

Wszystkie informacje i dokumenty mają znaczenie i wartość gospodarczą dla [...] i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Ponadto [...] podjął niezbędne działania w celu zachowania zastrzeżonych informacji w poufności w szczególności działania polegały na tym, że informacje te przechowywane są w wewnętrznych repozytoriach dokumentów, bazach danych, do których dostęp mają jedynie upewnieni pracownicy [...], zaś każdy pracownik [...] przed przystąpieniem do pracy składa oświadczenie o przestrzeganiu tajemnicy informacji poufnych [...]. Urządzenia, na których informacje te są przechowywane, są chronione przed nieuprawnionym dostępem.

Organ stwierdził, że wystąpiła przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej w części, która dotyczy załącznika nr [...] do umowy nr [...] oraz dokumentów, na podstawie których została ustalona szacunkowa wartość zamówienia.

G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Skarżący zażądał uchylenia decyzji w całości, stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący nadmienił, że ustawa – Prawo zamówień publicznych stanowi w art. 139, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Ustawa zabrania wyłączenia jawności umowy o zamówienie publiczne. Postępowanie o zawarcie tej umowy prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych i nie było w żaden sposób objęte klauzulą.

W treści uzasadnienia decyzji nie podano podstawowych informacji pozwalających ocenić rzekome nadanie klauzuli, a mianowicie nie wskazano kto podjął decyzję o nadaniu części umowy o zamówienie publiczne klauzuli "zastrzeżone", kiedy decyzja ta została podjęta oraz przesłanek podjęcia decyzji.

Brak wskazanych informacji uniemożliwia kontrolę wydanej decyzji Prezesa ZUS. Zdaniem skarżącego organ nie przedstawił podstawy prawnej umożliwiającej podjęcie decyzji o nadaniu klauzuli "zastrzeżone" dokumentom, które z mocy prawa są jawne i winny być udostępnianie do wiadomości publicznej.

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne. Szacowanie wartości przedmiotu zamówienia jest dokonywanie przez zamawiającego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że związane z tym czynności czy dokumenty mogą być zastrzeżone przez kogokolwiek. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4 ww. ustawy, czyli: nazwy (firmy) oraz adresu, ceny, terminu wykonania, okresu gwarancji, warunków płatności. Podczas szacowania wartości przedmiotu zamówienia używane są właśnie takie informacje.

Zastrzeżenie było dokonane na etapie rozpoznania rynku, które miało miejsce kilka miesięcy przed wydaniem decyzji. Wobec faktu, iż w oparciu o te dane przeprowadzono już jawne postępowanie, została złożona jawna oferta i zawarto jawną umowę, organ był zobowiązany zbadać, czy zastrzeżenie to jest nadal obowiązujące.

Organ nie zbadał zasadności i skuteczności dokonanego zastrzeżenia, do czego był zobowiązany. Tak zwane [...] jest działaniem nieformalnym, nieznanym w przepisach prawa. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż jest dopuszczalne jakiekolwiek zastrzeganie informacji w toku takiego postępowania. Postępowanie takie ma służyć jako podstawa podejmowania decyzji przez organ w zakresie gospodarki środkami publicznymi. Gospodarka środkami publicznymi jest jawna na mocy ustawy o finansach publicznych.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1).

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej "u.d.i.p.", służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej oraz podmiotów realizujących zadania publiczne bądź dysponujących majątkiem publicznym.

W przepisie art. 1 ust. 1 zawiera ona ogólną definicję informacji publicznej, w myśl której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Uszczegółowienia pojęcia informacji publicznej ustawodawca dokonał w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednakże uczynił to poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższego informacją publiczną jest informacja zdefiniowana w art. 1 ust. 1, a w szczególności taka, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Niewątpliwie wniosek G. P. z dnia [...] grudnia 2018 r. w zakresie żądań w nim sformułowanych i objętych zaskarżoną decyzją dotyczy informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Adresat tego wniosku, czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest, w ocenie Sądu, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p.) jako organ administracji państwowej oraz reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zewnątrz (art. 66 ust. 5 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz.U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.).

Ustanowione w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. Może podlegać ograniczeniu wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2950/14).

Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada jawności informacji publicznej. Ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 ustanawia ograniczenia ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy, wobec czego do katalogu tajemnic, o których mowa w ww. przepisie nie można zaliczyć tajemnic ujętych w aktach niższej rangi. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Przy akceptacji orzecznictwa i doktryny na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14).

W niniejszej sprawie Sąd opowiada się za drugim z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa. Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów ww. ustawy żąda strona, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych.

Niewątpliwe w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należyta oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy)", ZNSA 1/2014, s. 23).

W ramach sądowoaministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy, konieczne jest zatem zbadanie przesłanek materialnych i formalnych składających się na tę tajemnicę. Ocena ta musi być dokonywana na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji, orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Tajemnicę przedsiębiorcy mogą stanowić m. in. informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje organizacyjne, technologiczne. W uzasadnieniu decyzji odmownej należy zatem określić, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Nie jest przy tym wystarczające odniesienie się w decyzji jedynie do zawarcia w żądanym dokumencie klauzuli poufności. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Podanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona przez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). Aby jednak taka kontrola była możliwa, podmiot odmawiający udostępnienia informacji z powołaniem się na omawianą tajemnicę, musi swoje stanowisko zaprezentować w decyzji odmownej.

Oceniając zatem prawidłowość odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji obejmującej dokumenty, na podstawie których ustalona została szacunkowa wartość zamówienia publicznego znak [...], stwierdzić należy, iż Prezes ZUS opowiedział się i przyjął – jako podstawę swego rozstrzygnięcia – drugie z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Organ trafnie uznał, iż wykonawca zamówienia [...] sp. z o.o. ujawnił wolę utajnienia informacji zawartych w dokumentach stanowiących odpowiedź na ogłoszenie ZUS pt.: "[...]".

[...] sp. z o.o. w formularzu odpowiedzi zastrzegła bowiem, że przekazywane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i nie mogą być ujawnione innym podmiotom. Stanowisko wykonawcy zostało podtrzymane w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu. [...] sp. z o.o. potwierdziła, że informacje zawarte w dokumencie "[...]" z dnia [...] czerwca 2018 r. Rozdział 2 Punkt 4 Formularza odpowiedzi na zapytanie (str. 6), Załącznik do Rozdziału 2 [...] (str. 7-12), Rozdział 3 [...] (str. 13-16) oraz Rozdział 4 Założenia informacji cenowej (str. 17) stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Spełniona zatem została przesłanka formalna niezbędna do uznania danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera także wystarczającą, w ocenie Sądu, argumentację dotyczącą spełnienia przesłanki materialnej odmowy udostępnienia żądanej informacji. Prezes ZUS w tej części uzasadnienia wskazał bowiem, iż informacje przekazane w odpowiedzi na ww. ogłoszenie zawierają szereg danych, które pozwalają na ustalenie, jak [...] sp. z o.o. kształtuje swoją praktykę finansową, kalkuluje zarzuty, szacuje ryzyka czy wyznacza marżę. Poznanie tych zasad przez konkurentów, jak przyjął trafnie Prezes ZUS, mogłoby doprowadzić do możliwości antycypowania polityki handlowej i poziomu cen w ramach innych postępowań, w których bierze udział [...]. Wykonawca w treści odpowiedzi na przedmiotowe ogłoszenie ZUS wskazał także, jakie dodatkowe produkty i usługi oferuje swoim potencjalnym klientom dysponującym podobnym do zamawiającego środowiskiem. Przekazane do ZUS rekomendacje oraz proponowana modernizacja środowiska M. stanowią know-how, który [...] pozyskał, prowadząc wieloletnią działalność handlową i usługową. Stanowią one element wartości rynkowej [...].

Wszystkie wskazane dokumenty i informacje w nich zawarte mają znaczenie i wartość gospodarczą dla [...] i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że żądane informacje mają wartość gospodarczą, organizacyjną i technologiczną. Organ określił też powody, dla których nie można żądanych informacji ujawnić, podkreślając jednocześnie, iż ujawnienie ich mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację [...] sp. z o.o. Spełniony został więc element materialny, konieczny do przyjęcia, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy.

Odnosząc się z kolei do rozstrzygnięcia dotyczącego Załącznika nr [...] do Umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. podkreślić należy, iż odmowa udostępnienia tego dokumentu została oparta na przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 412 ze zm.). Jak wskazuje Prezes ZUS, sporny dokument został zaopatrzony w klauzulę "zastrzeżone", co oznacza, że może być udostępniony jedynie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy – jak to wynika z materiałów przekazanych Sądowi – dokument został zaopatrzony w klauzulę "zastrzeżone", to organ zasadnie odmówił jego udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 5 ust. 1 tej ustawy).

Analizując z kolei materialny aspekt tej klauzuli, stwierdzić należy, iż sporny Załącznik nr [...] do umowy zawiera opis infrastruktury krytycznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest zatem podstaw, by kwestionować zasadność opatrzenia tego dokumentu klauzulą "zastrzeżone".

Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych. Wskazać należy, iż w myśl tego przepisu umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, iż do umów w sprawach zamówień publicznych mogą być stosowane regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisów do których art. 5 ust. 1 i 2 odsyła. Wobec powyższego – pomimo generalnej zasady jawności umów w sprawach zamówień publicznych – dopuszczalne jest, zdaniem Sądu, stosowanie do tych umów przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.