Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1255/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2, 3, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1082/14 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. F. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym na C. F. prowadzącego działalność pod firmą C. F., [...] (dalej jako: skarżący kasacyjnie, strona).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął następujący stan faktyczny jako podstawę orzekania.

W dniach [...] października 2013 roku oraz [...] grudnia 2013 roku inspektorzy WITD w K. przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod firmą: C. F., [...].

Powyższa kontrola zakresem obejmowała okres od 31 października 2012 roku do 31 października 2013 roku oraz czas pracy kierowców w okresie od 1 maja 2013 roku do 31 sierpnia 2013 roku.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z 2001 roku oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2013 roku orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.900 zł. Równocześnie na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzonych w protokole z dnia [...] grudnia 2013 roku naruszeń: lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie a dotyczącego nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu w dniu 8 lipca 2013 roku przez kierowcę M. G., lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie, a dotyczącego okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy T. D. na wykresówkach z dnia 8 maja 2013 roku, 9 maja 2013 roku, 15 maja 2013 roku, 17 maja 2013 roku, 24 maja 2013 roku, kierowcy J. O. na wykresówkach z dni: 20 maja 2013 roku, 24 maja 2013 roku, 28 maja 2013 roku, 26 czerwca 2013 roku, 28 czerwca 2013 roku, 2 lipca 2013 roku, 17 lipca 2013 roku.

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc m,in, że w prowadzonej przez niego firmie panuje właściwa organizacja i dyscyplina pracy.

Główny Inspektor Transportu drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na C. F. karę pieniężną w wysokości 7.500 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 92a ust. 3 pkt 2, 92a ust. 4, 92a ust. 5, 92a ust. 6 ustawy o transporcie, a także art. 92b ust. 2 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie i art. 4 pkt 22 tej ustawy.

Odnośnie lp. 5.1 załącznika (przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu) organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i odwołując się do wyroku II GSK 989/90 stwierdził, że w postępowaniu dowodowym w oparciu o dane cyfrowe z tachografu pojazdu oraz dane zawarte w karcie kierowcy T. D. wykazano, że doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu a nałożona przez organ I instancji kara z tego tytułu (100 zł) była słuszna.

Odnośnie naruszenia lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie (skrócenie dziennego czasu odpoczynku) organ odwoławczy wskazując na wyniki postępowania dowodowego uznał za zasadną karę wymierzoną przez organ I instancji w wysokości 400 zł.

Odnośnie naruszenia lp. 6.3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie (nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień) organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie bezspornym jest, że kierowca (D. L., wykresówki na 14 czerwca 2013 roku) w sposób nieuzasadniony użył dwóch tarcz tachografu w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu rozliczeniowego, a w związku z tym zasadne było nałożenie na stronę kary z tytułu naruszenia opisanego lp. 6.3.1 w wysokości 200 zł.

Odnośnie naruszenia lp 6.3.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie, zdaniem organu powyższe naruszenie zawiera sankcję, że brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów, miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu i przewiduje karę pieniężną w wysokości 50 zł za brak każdej danej wykresówki.

W ocenie organu odwoławczego na wykresówkach: D. L. z dnia 17 lipca 2013 roku brak jest wpisu daty końcowej używania wykresówki, T. D. z 8 maja 2013 roku – identycznie, a na wykresówce J. O. z dnia 2 lipca 2013 roku brak jest wpisu miejsca końcowego używania wykresówki. Nadto na wykresówce D. L. z dnia 11 lipca 2013 roku brak opisu w postaci stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu. W sumie za naruszenia z lp. 6,.3.6 łączna kara zdaniem organu odwoławczego wynosi 200 zł.

W zakresie naruszenia opisanego w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie (okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę).

Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów art. 92b i 92c. Dowody przedstawione przez stronę w toku postępowania, a także zarzuty zawarte w odwołaniu nie potwierdzają w jego ocenie spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Nie potwierdza tego także zakres obowiązków kierowców czy też treść umów zawartych z kierowcami.

Organ odwoławczy wskazał na niezasadność nałożenia kar w pozostałym zakresie, wyjaśniając przyczyny korzystnego dla strony poglądu w odniesieniu do każdego z dotychczas przypisywanych naruszeń.

Oceniając dokonane naruszenia organ odwoławczy uznał, że zasadna jest kara 6.600 zł a nie jak orzekł organ I instancji 7.200 zł.

C. F. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego:

– przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 56/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

– art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym

oraz naruszenie prawa procesowego

– art. 77 § 1, art. 77 § 4, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 8 kpa,

– art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie,

– art. 12 rozporządzenia 561/2006 poprzez jego błędną wykładnię.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, a jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zakreślił ramy prawne postępowania, wskazując, iż kara pieniężna została nałożona wobec strony na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.dd., który stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związanych z tym przewozem (bezsporne jest, że takim podmiotem jest skarżący) z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków o których mowa w art. 92a ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż obowiązki lub warunki przewozu drogowego są to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31 grudnia 1985 roku), rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879 ze zm.), wiążących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego.

Zgodnie z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 roku dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin z tym, że może on być przedłużony do nie więcej niż 10 godzin, nie dłużej niż dwa razy w tygodniu. Dzienny okres prowadzenia pojazdu to łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego takiego okresu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku.

W załączniku do ustawy o transporcie lp. 5.1 mieści się sankcja za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Ponieważ w sprawie wykazano, że T. D. prowadził pojazd od godziny 03.09 do godziny 16.49 w dniu 12 czerwca 2013 roku to zasadne było przyjęcie, że przekroczył on maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł, iż wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wydruk z tachografu, sporządzony w dniu 12 czerwca 2013 roku o godzinie 15.08. z którego wynika, że kierowca wydłuża czas jazdy z powodu dojazdu do bezpiecznego miejsca parkingowego dla zabezpieczenia ładunku ADR, jednak przyznał rację organowi odwoławczemu, że zapis dotyczący powodów wydłużenia czasu jazdy nie może zostać uznany za przesłankę przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu (por. II GSK 187/12 i II GSK 989/90).

Art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6 i 9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca w takiej sytuacji wskazuje powody odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższy przepis umożliwia kierowcy prawidłową reakcję w sytuacji niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia czyli w sytuacjach niezależnych od woli kierowcy oraz nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności.

Z tego powodu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 bowiem, jak stwierdzono wyżej, przepis ten ma zastosowanie w przypadku okoliczności nagłych i nie dających się przewidzieć.

Okolicznością, o której mowa w art. 12 rozporządzenia 561/2006 nie jest bowiem dojazd do bezpiecznego miejsca parkingowego dla zabezpieczenia ładunku ADR bowiem obowiązek skarżącego - przedsiębiorcy wykonującego przejazd obejmuje również zapewnienie miejsc parkingowych i jest przewidywalną okolicznością. Skarżący, świadom był trudności z dostępem do miejsc parkingowych, a więc powinien był podjąć środki organizacyjne w celu sprostania wymogom wynikającym z rozporządzenia (WE) 561/2006. Także pozostałe kary nałożone na skarżącego za naruszenia określone w załączniku nr 3 znajdują podstawę prawną w przepisach wskazanych w zaskarżonej decyzji. Nie doszło także - w ocenie Sądu - do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 92b, 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie.

Artykuł 92b ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił spełnienie warunków określonych w ust. 1, za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie naruszeń.

Z kolei art. 92c ust. 1 ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć,

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

Argumentacja skarżącego, że zatrudniał kierowców posiadających wszelkie wymagane kwalifikacje, organizował cykliczne szkolenia, a umowy zawarte były tak aby nie zachęcać kierowców do łamania przepisów nie potwierdzają spełnienia przesłanek określonych w art. 92b.

Skarżący winien bowiem nadzorować i regularnie kontrolować pracę kierowców, a w szczególności analizować zapisy zawarte w wykresówkach kierowców. Skarżący nie przedstawił w postępowaniu dokumentów w postaci: zleceń przewozowych, listów przewozowych z których wynikałoby, że podejmował się wykonywania takich zadań przewozowych, których realizacja nie pociągałaby za sobą naruszenia przez kierowców przepisów rozporządzenia 561/2006. Także złożony zakres obowiązków kierowcy nie potwierdza spełnienia przesłanek z art. 92b ustawy. W ramach przesłanek warunkujących zastosowanie art. 92b mieści się także organizacja pracy przez którą należy rozumieć wyznaczanie kierującym takiej ilości przewozów oraz ilości załadunków i rozładunków by mogli oni odbierać prawidłowe odpoczynki, przerwy aby nie przekraczać czasu jazdy.

Niewątpliwie najlepiej przeszkolony kierowca nie będzie w stanie przestrzegać norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków, jeżeli organizacja pracy w zakresie powierzonych zadań będzie niewłaściwa.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skarżący powinien tak organizować pracę kierowców, aby zadania przewozowe nie kolidowały z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Odpowiedzialność skarżącego za naruszenie przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych (rozporządzenie 561/2006, nr 3821/85).

Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 1862/11 i II GSK 1826/11, a także WSA w Gliwicach sygn. akt: II SA/Gl 274/13), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż normodawca nie określa katalogu czynności jakich należy dokonać, aby prawidłowo zabezpieczyć pracę kierowców, a w związku z tym mogą to być także kontrole telefoniczne, GPS czy też inne formy oddziaływania przedsiębiorcy na prawidłowe zachowania kierowców.

Brak jest także w sprawie podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które skarżący powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Zarówno art. 92a ustawy o transporcie, jak i przepisy art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 ustanowiły odpowiedzialność przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, za naruszenie przepisów wyznaczających normy czasu pracy kierowców.

Przedsiębiorca transportowy wydaje odpowiednie polecenie kierowcy i przeprowadza kontrole przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozporządzenia 561/2006 i odpowiada za naruszenie przepisów których dopuszcza się także kierowca (por. VI SA/Wa 1679/08 i III SA/Kr 9/12).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 92b i 92c ustawy o transporcie (por. II SA/Gl 806/13), co czyni zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 bezprzedmiotowym. Wypływa to z faktu, że za stwierdzone naruszenia odpowiada skarżący a więc brak było podstaw do wydania decyzji o której mowa w art. 93 ust. 3 ustawy.

WSA nadto zwrócił uwagę, że nałożenie kar porządkowych nagany i upomnienia na kierowcę nie wyczerpują przesłanek o których mowa w art. 92b ust. 1 i 2 ustawy. Te działania nastąpiły po stwierdzeniu naruszeń przepisów ustawy, mają więc charakter następczy. Powyższy przepis odnosi się do działań prewencyjnych przedsiębiorcy, których celem jest uniknięcie naruszeń wynikających z ustawy o transporcie drogowym.

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134§ 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi skarżącego;

b) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, a zaskarżoną decyzję oparł kompletnym materiale dowodowym; c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściły się podstawy do jej uwzględnienia.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (dalej: Rozporządzenie 561/2006) poprzez jego błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do sytuacji nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności - oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu;

b) przepisu art. 92b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię - polegającą na przyjęciu, że przesłankę zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ocenia się wyłącznie w oparciu o zdarzenia mające miejsce przed naruszeniem przepisów u.t.d. - oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.t.d;

c) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.t.d;

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu odwołał się do zarzutów zawartych w skardze do WSA, podtrzymując je w całości. Podniósł ponadto, że Sąd I instancji naruszył przepisy art, 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art, 80 k.p.a. G1TD przeoczył bowiem, że art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej organ z góry odrzucił wyjaśnienia skarżącego oraz jego kierowców, a także dowody świadczące, że skarżący zapewnia właściwą organizację i dyscyplinę pracy (co było podstawą zastosowania art. 92b u.t.d.), złożone w toku postępowania. W szczególności dotyczy to wyjaśnień M. G. uznanych za niewiarygodne, mimo że znajdują one potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącego, nałożonych na M. G. karach porządkowych oraz w trasach przydzielonych kierowcy przez skarżącego w dniach dopuszczenia się naruszeń i dniach następnych. Równocześnie organ zarzucił skarżącemu, że nie wykazał, iż na te naruszenia nie miał wpływu, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Należy podkreślić, że oprócz wymienionych dokumentów, to właśnie dowód z zeznań świadka - wyjaśnień M. G. - zmierzał do wykazania braku wpływu skarżącego na powstanie tych naruszeń. Jeżeli organ miał wątpliwości co do wiarygodności tych wyjaśnień powinien z urzędu podjąć kroki celem uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skarżący nie dysponował możliwościami potwierdzenia, że wyjaśnienia M. G. w przedmiocie przyczyn popełnionych naruszeń są prawdziwe, a więc, że rzeczywiście korzystał z pojazdu do celów prywatnych. Jedynym środkiem dowodowym dostępnym dla skarżącego były właśnie wyjaśnienia jego pracownika i ten dowód przedstawił organowi. To organ mógł zweryfikować wyjaśnienia M. G. poprzez przesłuchanie go lub zobowiązanie do wskazania innych dowodów potwierdzających prawdziwość jego wyjaśnień.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, działania GITD w tym zakresie, były z przepisami k.p.a., nielogiczne i podważające zaufanie do organów administracji publicznej. W odniesieniu bowiem do analogicznych zarzutów stawianych skarżącemu z powodu naruszeń dokonanych przez innego kierowcę T. D. organ, uzasadniając odstąpienie od nałożenia kary uwzględnił prezentowana argumentację, i odstąpił od nałożenia kary, a w przypadku kierowcy M. G. tego nie uczynił. Sąd I instancji przeoczył powyższe, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd wskazanych przepisów postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściły się podstawy do jej uwzględnienia, jest całkowicie zasadny.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazał, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 12 Rozporządzenia 561/2006, uznając, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do sytuacji nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że skarżący powinien przewidywać wszelkie możliwe przeszkody dochowania przepisów art. 6 i 9 Rozporządzenia 561/2006, nawet jeśli mają one charakter czysto potencjalny, a nawet mało realny czy mało prawdopodobny. Wykładnia ta jest oczywiście błędna, a jej akceptacja skutkowałaby tym, że art. 12 Rozporządzenia 561/2006 byłby w istocie przepisem martwym.

Niezależnie jednak od przyjętej wykładni art. 12 Rozporządzenia 561/2006, nie budzi wątpliwości, że brak zgody właściciela parkingu na zaparkowanie tam pojazdu przewożącego ładunek niebezpieczny ADR oraz nakaz natychmiastowego opuszczenia parkingu wydany przez tegoż właściciela, są okolicznościami objętymi zakresem art. 12 Rozporządzenia 561/2006. Ryzyko takiego zachowania właściciela parkingu jest oczywiście znane skarżącemu. Właśnie dlatego skarżący wynajął mieszkania w P. i P., by w najbardziej newralgicznych punktach kraju mieć stuprocentową pewność bezpiecznego zakończenia okresu pracy, odbycia wymaganego okresu odpoczynku i odpowiedniego rozpoczęcia kolejnego okresu pracy. Z tego też względu miejsca prawdopodobnych postojów są planowane przed rozpoczęciem jazdy. Z uwagi na niewielką liczbę dostępnych parkingów i brak pewności co do tego, jaka faktycznie trasa zostanie przebyta, plany te mogą mieć jedynie charakter przybliżony. To kierowcy w zależności od warunków wybierają konkretny parking z zaplanowanych wcześniej. Natomiast nie do przewidzenia jest, czy kierowca zostanie zmuszony do opuszczenia parkingu czy nie.

Zdaniem skarżącego, niewielka liczba naruszeń wymaganego czasu pracy i okresu odpoczynku w odcinku czasu objętym kontrolą (3 naruszenia w ciągu 4 m-cy), przy tej liczbie kierowców (14) i takim deficycie bezpiecznych parkingów świadczy o właśnie o bardzo dobrej organizacji pracy i planowaniu trasy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie Sąd I instancji kwestionuje nałożenie kar porządkowych przez stronę jako jeden z dowodów zapewnienia wymaganej organizacji i dyscypliny pracy z uwagi na ich następczy charakter. Takie stanowisko jest niezrozumiałe, gdyż trudno wymagać, by strona nakładała kary porządkowe uprzednio, jeszcze przed stwierdzeniem naruszenia przepisów przez kierowcę. Podkreślił, że ww, kary zostały nałożone na kierowcę przed wszczęciem kontroli, a więc nie stanowiły reakcji na nieprawidłowości stwierdzone przez organ, lecz w wyniku kontroli pracodawcy. Dowodzi to, że po pierwsze skarżący kontroluje przestrzeganie przez kierowców przepisów, a po drugie, że reaguje adekwatnie, stosując - w ramach przyznanych mu przez prawo możliwości - odpowiednie środki dyscyplinujące.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 92 b u.t.d. skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że skarżący przedłożył dowody na potwierdzenie faktu, że zapewnia prawidłową organizację i dyscyplinę pracy, nie uwzględnione ani przez organ ani przez Sąd I instancji . Wskazał na brak ustawowej definicji prawidłowej dyscypliny i organizacji pracy. Zakwestionował pogląd Sądu, zgodnie z którym prawidłowa organizacja pracy kierowców sprowadza się do permanentnej kontroli kierowców i to podczas ich jazdy. Podał, że w jego przedsiębiorstwie jest zapewniony kontakt telefoniczny pracodawcy z kierowcami; w jego ocenie kontrola permanentna, jaką sugeruje Sąd I instancji, to "kuriozum".

Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że w świetle brzmienia przepisu 92b u.t.d., to nie brak naruszeń przepisów o transporcie drogowym jest przesłanką uznania organizacji i dyscypliny pracy za prawidłową, lecz prawidłowa organizacja i dyscyplina pracy jest - w sytuacji zaistnienia takich naruszeń - przesłanką do odstąpienia od ukarania przedsiębiorcy.

Za błędne i niewystarczające uznał skarżący kasacyjnie skwitowanie przez Sąd I instancji zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu "ze względu na fakt, że do wskazanych naruszeń doszło w okolicznościach, które skarżący powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia" .Wskazał, iż we wszystkich przypadkach, w których skarżący powoływał się na ten przepis, wyłączna odpowiedzialność za te naruszenia obciąża kierowców skarżącego. Stan faktyczny zawarty w wyjaśnieniach skarżącego oraz wyjaśnieniach kierowców dowodzi, że skarżący nie miał wpływu na powstanie tych naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, czego Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił.

W szczególności w odniesieniu do naruszenia polegającego na braku wszystkich danych o okresie aktywności kierowcy – M. G. skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy kierowca M. G. znał zakres swych obowiązków i był w tym zakresie przeszkolony, skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ani nie mógł go przewidzieć, zwłaszcza że - jak sam wskazał w swym wyjaśnieniu kierowca - używał ciągnika do celów prywatnych, bez wiedzy i zgody pracodawcy. Uznanie zatem przez Sąd I instancji, że skarżący powinien i przewidzieć użycie przez kierowcę ciągnika do celów prywatnych jest co najmniej mało i przekonujące.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. NSA poinformował znanym z urzędu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. dotyczącym skarżącego C. F. (firma: Usługi transportowe w [...]) sygn. akt: II GSK 2556/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań odnoszących się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy podnieść należy, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związana Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera takiego uzasadnienia zarzutów, które mogłyby skutkować jej uwzględnieniem.

Obydwa sformułowane w petitum skargi zarzuty odnoszą się nie bezpośrednio co poszczególnych przypisywanych przedsiębiorcy naruszeń prawa transportowego, lecz do przesłanek wyłączających możliwość nałożenia kary na przedsiębiorcę (art. 92b u.t.d.), bądź wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia tej kary(art. 92c u.t.d.).

Kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b u.t.d.) oraz wyłączającymi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (art. 92c u.t.d.) były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny zajął się omawianą kwestią w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt: II GSK 399/15, z dnia 16 czerwca 2016 r. II GSK 133/15.

W pierwszym z powyżej przywołanych wyroków NSA stwierdził m.in. iż "przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1, tzn. zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że niewystarczające do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę w niniejszej sprawie należało uznać przeszkolenie kierowcy z przepisów o czasie pracy i odpoczynku.

Natomiast co do braku wpływu skarżącego kasacyjnie na powstałe naruszenie to w tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30)."

W drugim natomiast z przywołanych wyroków NSA podkreślił, iż "art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ - bez wskazania strony - nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Trafnie też wywodzi się, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13).

Podkreślenia wymaga, iż treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r. dotyczącego skarżącego C. F. (firma: Usługi transportowe w [...]) sygn. akt: II GSK 2556/14 dowodzi, iż skarżący już w przeszłości był w sytuacji, w której działania jego kierowców spowodowały naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców. W ówczesnej sytuacji sądy administracyjne stanęły na stanowisku, iż fakt przewozu materiałów niebezpiecznych mógł spowodować niemożliwy do przewidzenia przez skarżącego brak możliwości skorzystania z odpowiedniego parkingu. Tego rodzaju sytuacja staje się już jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwa do przewidzenia w warunkach, gdy już wcześniej miała miejsce. Nie można stwierdzić iż z powodu braku doświadczenia przedsiębiorcy został on zaskoczony brakiem parkingu, skoro już uprzednio był poddany kontroli, która wykazała tę samą nieprawidłowość.

Brak jest przy tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwalifikowania obecnie tej nieprawidłowości jako uzasadniającej zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 12 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 156/2006, co oznacza, że zarzut stawiany w tym zakresie przez skarżącego kasacyjnie nie może być uznany za zasadny. WSA zastosował bowiem prawidłową wykładnie normy prawnej w powyższym przepisie zawartej. Jak wynika z komentarza ETS do ww. przepisu (sprawa C-235/94), prawidłowa jest wykładnia ścieśniająca, zgodnie z którą wprowadzenie tej normy ma na celu umożliwienie kierowcom prawidłowej reakcji w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie podróży, t.j. w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i nie dających się przewidzieć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności. Odstępstwo ma również na celu zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku oraz uwzględnienie w każdej sytuacji wymogu bezpieczeństwa drogowego. Obowiązkiem przedsiębiorstwa transportowego jest uważne planowanie przejazdu kierowcy tak, aby był on bezpieczny i uwzględniał, np. regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów.

Należy mieć również na uwadze przepis art. 10 ust. 2 i 3 ww. Rozporządzenia, z których wynikają obowiązki przedsiębiorcy w zakresie zapewnienia właściwej organizacji pracy w firmie, jak również jego odpowiedzialność za działania i zaniechania kierowców wykonujących na jego rzecz przewozy.

Reasumując, uznając stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku