Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 868/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity
article: art. 102 ust. 5 pkt 24; art. 132 ust. 1 i 2; art. 134 ust. 1; art. 139; art. 140 ust. 1; art. 142 ust. 2;  art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3; art. 147; art. 148; art. 149 ust. 1 pkt 7; art. 152; art. 154; art. 163 ust. 2; art. 181 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 218 poz 30 art. 8; art. 10; art. 11 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i  nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E. Z. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. Z. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej na obszarze powiatu [...].

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r., w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...].

W konkursie złożono 5 ofert. W dniu dnia 3 czerwca 2014 r. komisja konkursowa ogłosiła, że do realizacji umowy wybrano 4 oferty. Oferta skarżącej była wśród 4 wybranych ofert, z których wszystkie uzyskały jednakową liczbę 65 punktów na 70 możliwych. Przy tym jednak oferta skarżącej jako jedyna spośród 4 wybranych ofert nie uzyskała punktów za kryterium oceny "jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania".

E. Z. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Skarżąca zakwestionowała odmowę przyznania jej punktów za kryterium "jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania". Zarzuciła, że komisja konkursowa bezzasadnie nie uznała certyfikatu sytemu zarządzania jakością, wydanego skarżącej przez QS Zurych AG. Skarżąca argumentowała, że QS Zurich AG posiada akredytację udzieloną przez State Secretariat for Ecconomic Affairs SECO Swiss Accreditation Service (SAS), która jest sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA). Zdaniem skarżącej, jednostki akredytowane przez SAS, jako sygnatariusza EA MLA, mają takie same uprawnienia jak jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA). Ponadto odwołująca się zarzuciła, że organizator konkursu wprowadził świadczeniodawców w błąd, ponieważ na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zakładce "najczęściej zadawane pytania" podano informację, że jednostka certyfikująca winna posiadać "akredytację w zakresie sektora usług medycznych ... udzieloną przez Polskie centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny". Podano, że "wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-acreditation.org w zakładce EA Members". Na stronie tej w wykazie wskazanym przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ znajduje się Swiss Accreditation Service (SAS).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie E. Z.

W uzasadnieniu organ podniósł, że posiadanie certyfikatu systemu zarządzania jakością ISO jest jednym z kryteriów oceny, o których mowa w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: zarządzenie). Zarządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). Zgodnie z zarządzeniem kryterium certyfikatu systemu zarządzania jest spełnione, jeżeli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania, posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 EA lub G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), której Polskie Centrum Akredytacji lub równorzędny podmiot zagraniczny udzielił akredytacji w zakresie wydawania certyfikatów potwierdzających zgodność z wymaganiami norm ISO. Definicja równorzędnego podmiotu zagranicznego znajduje się w przypisie do treści zarządzenia i stanowi jego integralną część. Zarządzenie określa, że równorzędny podmiot zagraniczny to podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która wykazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. UE z 2008 r. seria L, Nr 218, s. 30), dalej: rozporządzenie nr 765/2008, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną, przeprowadzoną na podstawie art. 10 rozporządzenia.

W ocenie organu certyfikat ISO 9001:2008, wystawiony dla odołującej się przez QS Zurich AG nie spełnia wymagań określonych zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ, ponieważ jednostka akredytująca SAS (Swiss Accreditation Service) jest podmiotem zagranicznym spoza Unii Europejskiej.

Organ odniósł się także do zarzutu odwołującej się, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji pomiędzy świadczeniodawcami ze względu na udzielanie świadczeniodawcom informacji wprowadzających w błąd. Organ stwierdził, że komunikat [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 18 marca 2014 r. zawierał jedynie przekierowanie na stronę internetową www.european-accreditation.org. W komunikacie nie zawarto tez stojących w sprzeczności z postanowieniami Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej a tylko w takim przypadku można byłoby mówić o wprowadzeniu oferentów w błąd.

Organ podkreślił, że aktami prawnymi obowiązującymi obydwie strony trwających postępowań konkursowych było Zarządzenie Nr 57/201 3/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i powołane wyżej Zarządzenie Nr 3/2014JDSOZ Prezesa NFZ. Treść pytania umieszczonego w zakładce Kontraktowanie 2014 - najczęściej zadawane pytania – "W jaki sposób mogę sprawdzić czy firma wydająca certyfikat posiada akredytację na przyznawanie certyfikatów?" pozwalała na udzielenie odpowiedzi szerokiej, dotyczącej pojęcia akredytacji i taką informację zawarto. Umieszczając dnia 23 kwietnia 2014 r. komunikat nazwany sprostowaniem, [...] Oddział Wojewódzki NFZ doprecyzował treść wcześniejszego komunikatu, wyraźnie wskazując, że informacja dotyczy spełniania przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania, powołując się przy tym na obowiązujące przepisy.

Organ podkreślił, że komisja konkursowa zapewniła równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Wszelkie wymagania, informacje, wyjaśnienia oraz dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyboru oferty w postępowaniu konkursowym dokonano w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron.

W szczególności nie naruszono przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu zapewniono równe traktowanie, a konkurs ofert prowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Na takich samych zasadach udostępniono wszystkim oferentom wymagania i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem. Warunki konkursu oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania.

Zgodnie z posiadanymi kompetencjami ustawowymi, Prezes Funduszu określił warunki zawierania i realizacji umów oraz kryteria oceny ofert obowiązujące w przedmiotowym postępowaniu. Warunki te i kryteria zostały udostępnione świadczeniodawcom na równych zasadach. Wszyscy oferenci, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyli, iż zapoznali się z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do ich treści zastrzeżeń oraz przyjmują je do stosowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących nieuwzględnienia przez komisję konkursową wykazania w ofercie posiadania certyfikatu zarządzania jakością, organ wyjaśnił, że przedstawiony przez skarżącą certyfikat systemu zarządzania jakością nie spełniał kryteriów określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zgodnie z treścią zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ: "kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38 BA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003), udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej". Z kolei za równorzędny podmiot zagraniczny, zgodnie z zarządzeniem, należy rozumieć "podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wykazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r., ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktu do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339193 (Dz. UE.L.21 8 z 13.08.2008, str. 30-47), potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 tego rozporządzenia".

Wykazany w ofercie skarżącej certyfikat, z uwagi na posiadanie akredytacji jednostki spoza Unii Europejskiej nie spełnia przytoczonych powyżej warunków, w związku z czym nie mógł być podstawą do przyznania punktów przez komisję konkursową.

Odnosząc się do zarzutu, że na stronie internetowej [...] Oddział Wojewódzki NFZ zamieścił komunikat, dotyczący certyfikatów zarządzania jakością, w którym podano informacje mogące wprowadzić oferentów w błąd, organ wyjaśnił, że podobnie jak wszystkie materiały pomocnicze dotyczące procedury kontraktowania, należy interpretować w ścisłym odniesieniu do obowiązujących przepisów, w tym wypadku do przytoczonej powyżej treści zarządzenia nr 312014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. Z. wniosła o uchylenie obydwu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając naruszenie;

1/ art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz poprzez stosowanie oceny ofert, które wypełnia znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji pomiędzy świadczeniodawcami;

2/ art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez niewłaściwe stosowanie i porównanie ofert w toku konkursu ofert w zakresie kryterium ",Jakość-ocena zewnętrzna", przy zastosowaniu tego kryterium niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasady zachowania uczciwej konkurencji;

3) art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 - poprzez niestosowanie i uznanie certyfikatu jakości ISO, wydanego przez szwajcarską firmę QS Zurich AG w zakresie akredytacji udzielonej przez Swiss Accreditation Seryjce (SAS), za nierównoważny z certyfikatami wydanymi przez podmioty posiadające akredytację krajowej jednostki akredytującą jednego z państw Unii Europejskiej;

4) art. 134 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 2 i art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez udzielanie świadczeniodawcom informacji wprowadzających w błąd, w zakresie stosowania kryterium oceny ofert "Jakość - ocena zewnętrzna", a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji pomiędzy świadczeniodawcami;

5/ art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez odmowę uwzględnienia przy ocenie ofert certyfikatu ISO firmy z akredytacją PCA, złożonego przez odwołującą się, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji pomiędzy świadczeniodawcami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymująca w mocy decyzję oddalającą odwołanie E. Z. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W świetle art. 139 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera między innymi nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, to jest warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zostało zawarte upoważnienie dla Prezesa NFZ do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1/ ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2/ ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

W przypadku gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, wówczas komisja konkursowa, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, odrzuca ofertę. Jeżeli zaś oferta zawiera braki formalne komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

W myśl art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Tryb odwoławczy został unormowany w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wynika z niego, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu. Po jego rozpatrzeniu dyrektor wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą powyższe odwołanie. Na decyzję dyrektora przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach ograniczone jest do badania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Inaczej mówiąc, w postępowaniu tym bada się, czy rozstrzygnięcie postępowania konkursowego dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się.

Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone są w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz w dokumentach Prezesa Funduszu wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Świadczenia Pielęgnacyjne i Opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...].

W ogłoszeniu wskazano, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz spełniające wymagania określone w trzech zarządzeniach Prezesa NFZ, w tym w zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej jako zarządzenie), zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.

W § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) zarządzenia Prezes Funduszu określił, że oceny ofert dokonuje się między według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – ocenianej w szczególności poprzez zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, między innymi certyfikatem systemu zarządzania lub certyfikatem akredytacyjnym Ministra Zdrowia, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Powyższe kryterium certyfikatu systemu zarządzenia jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania: 1) ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę; 2) obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie; 3) jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy; 4) jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych (branża "Zdrowie i opieka społeczna" zgodnie z kodem 38EA lub kategorią G Katering zgodnie z ISO/TS 22003) udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

W pkt 3 przypisów do zarządzenia wskazano, że przez równorzędny podmiot zagraniczny rozumie się podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, która to jednostka akredytująca wskazuje zgodność z wymaganiami odpowiedniej normy zharmonizowanej oraz wymaganiami określonymi w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzenia produktu do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93, potwierdzoną pomyślną oceną wzajemną przeprowadzoną na podstawie art. 10 tego rozporządzenia.

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego oferta skarżącej wybrana została na pierwszym miejscu, jednak razem trzema innymi ofertami, które uzyskały jednakową ilość punktów. Skarżąca uzyskała 0 pkt, z maksymalnej liczby 5 punktów, w ramach kryterium jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania. Komisja konkursowa stwierdziła, że przedstawiony przez skarżącą certyfikat ISO 9001:2008, wystawiony przez QS Zurich AG nie spełnia wymagań określonych wyżej wymienionym zarządzeniem Prezesa Funduszu. Komisja konkursowa podkreśliła, że Swiss Accreditation Service (SAS), podmiot, który udzielił akredytacji QS Zurich AG, jest podmiotem zagranicznym spoza Unii Europejskiej. Inaczej mówiąc, przedłożony przez skarżącą certyfikat systemu zarządzania nie spełniał wymagań określonych w § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia.

Rozbudowane zarzuty skargi dotyczą w istocie rzeczy wykazania niezgodności z prawem zarządzenia Prezesa NFZ oraz wymogów stawianych świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie, dotyczących legitymowania się certyfikatem systemu zarządzania, wydanym przez jednostkę, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia.

Skarżąca zakwestionowała zarządzenie Prezesa Funduszu, podnosząc, że narusza przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Odnosząc się do kryteriów oceny ofert, argumentowała, że przedłożony przez nią certyfikat systemu zarządzania wydany przez QS Zurich AG posiada akredytację udzieloną przez State Secretariat for Ecconomic Affairs SECO Swiss Accreditation Service (SAS), która jest sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (EA MLA). Zdaniem skarżącej, jednostki akredytowane przez SAS, jako sygnatariusza EA MLA, mają takie same uprawnienia jak jednostki akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA). Tym samym skarżąca wykazała posiadanie certyfikatu systemu zarządzania i w związku z tym powinna uzyskać 5 punktów w ramach kryterium jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania.

Przede wszystkim należy wskazać, że zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej wydane na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych.

Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia między innymi warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, że pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w art. 93 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 519/10; z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10).

W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia opieki zdrowotnej Prezes określa na podstawie upoważnienia ustawowego warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie. Upoważnienie zawarte w ustawie daje Prezesowi NFZ pewną swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Komisja konkursowa ma zaś obowiązek dokonać oceny złożonych ofert stosując kryteria oceny określone w zarządzeniu Prezesa Funduszu.

Wykorzystując upoważnienie do określenia kryteriów oceny ofert, nie może jednak czynić tego dowolnie, w szczególności nie może naruszać zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Oczywiste jest, że Prezes NFZ mógł wprowadzić kryterium oceny ofert: jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania i mógł również określić, że ocena ta powinna być potwierdzona certyfikatem wydanym przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny.

Dopuszczając jednak, że jednostka certyfikująca systemy zarządzania może posiadać akredytację udzieloną przez podmiot zagraniczny równorzędny Polskiemu Centrum Akredytacji, Prezes NFZ nie mógł w sposób dyskryminujący świadczeniodawców wybrać te podmioty zagraniczne, których akredytacje będą akceptowane. Prezes NFZ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez te jednostki akredytujące, które pomyślnie przeszły ocenę wzajemną na podstawie art. 10, i akceptują tym samym, na podstawie domniemania, o którym mowa w ust. 1, certyfikaty akredytacji tych jednostek oraz świadectwa wydane przez akredytowane przez nie jednostki oceniające zgodność.

Jeżeli zatem w systemie oceny zgodności uznaje się za równorzędne akredytacje udzielane przez wszystkich sygnatariuszy Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA), to Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA.

Zwrócić należy również uwagę, że nie może być pozbawiona znaczenia zamieszczona na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacja, że jednostka certyfikująca winna posiadać "akredytację w zakresie sektora usług medycznych ... udzieloną przez Polskie centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny", z wyjaśnieniem, że "wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-acreditation.org w zakładce EA Members". W ten sposób organizator konkursu wskazał, że akceptowana jest akredytacja udzielona przez Swiss Accreditation Service (SAS).

Z akt sprawy wynika, że powyższa informacja została sprostowana komunikatem z dnia 23 kwietnia 2014 r., zamieszczonym na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W komunikacie wskazano, że w odniesieniu do spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania należy odnieść się do § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ.

Powyższe może świadczyć o tym, że w trakcie postępowania konkursowego zmianie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia został zmieniony zarządzeniem Prezesa NFZ nr 60/2014/DSOZ z dnia 17 września 2014 r. Po zmianie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ stanowi, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c/ jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agreement i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

Podsumowując stwierdzić należy, że Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej prze radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).