Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 131/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: art. 3 par 3 i 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Rady Miejskiej w R. w przedmiocie nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 9 marca 2009 r. Z.N. wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 16 marca 2009 r. Z.N. została poinformowana, że trwają prace nad przygotowaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a ich zakończenie w postaci uchwalenia planu nastąpi w IV kwartale 2009 r. Następnie Z.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Miasta R. , polegającą na nieuchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ustawowym terminie wskazanym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399), co naruszało – jej zdaniem - dyspozycję art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie jako organowi nadzoru sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Gmina R. z dniem 2 października 2005 r. stała się gminą uzdrowiskową w rozumieniu powołanej ustawy uzdrowiskowej. Korzystając z wielu przywilejów, jakie ustawa ta nadaje gminom uzdrowiskowym, Gmina R. została równocześnie zobligowana na mocy jej art. 38 ust. 2 do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od daty uzyskania statusu gminy uzdrowiskowej, nadanego Gminie R. na mocy przepisu przejściowego, czyli art. 59 ust. 1 ustawy. Skarżąca podniosła, że Gmina do dnia wniesienia skargi, a więc przez prawie cztery lata, nie wywiązała się z obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nałożonego przepisem rangi ustawowej, co narusza zarówno art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, jak i art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/09 oddalił skargę Z.N. . Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała skutecznie, jaki jej interes prawny został naruszony na skutek nieuchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, a więc nie wykazała, że posiada ona legitymację skargową w sprawie ze skargi na bezczynność Rady Miasta R. w tym zakresie.

W wyniku skargi kasacyjnej Z.N. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1065/10 uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. NSA stwierdził, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, a niespornym pozostaje fakt, iż co najmniej do czasu wniesienia skargi plan taki nie został uchwalony. Zdaniem NSA źródłem interesu prawnego Z.N. są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności, którego treść określa art. 140 Kodeksu cywilnego. Z.N. podała, że jej interes prawny wynika z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. NSA uznał, że nieuchwalenie planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska uniemożliwiało Z.N. sprzedaż działki położonej przy ul. [...] wraz z zabytkowym budynkiem, co potwierdza treść zawartej w dniu 5 marca 2009 r. przedwstępnej umowy sprzedaży. Jednym z warunków zawarcia umowy sprzedaży było bowiem uchwalenie do dnia 5 marca 2010 r. planu miejscowego. Nabywca uzależniał zakup nieruchomości od treści postanowień planu określających przeznaczenie nieruchomości i warunków dotyczących ewentualnej rozbudowy i użytkowania znajdującego się na niej budynku. Brak planu miejscowego także uniemożliwił jej – jako współwłaścicielce – zniesienie współwłasności i przeprowadzenie podziału nieruchomości, ponieważ nie można, stosownie do brzmienia art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydać decyzji o podziale nieruchomości objętej ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu. Ponadto skarżąca pozbawiona została, z powodu braku planu miejscowego, możliwości zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych na działce nr ew. [...], ponieważ stosownie do brzmienia art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu podlegają obligatoryjnemu zawieszeniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/11 umorzył postępowanie z powodu tego, że Rada Miasta R. w dniu 31 maja 2010 r. uchwałą nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy R. który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wszedł w życie.

W dniu 11 kwietnia 2011 r. Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 795/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 460/12 oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r.

W dniu 2 lipca 2012 r. Z.N. wniosła do WSA w Krakowie ponowną skargę na bezczynność Rady Miasta R. j, zarzucając, że Rada w sposób rażący nie wywiązuje się ze swojego obowiązku uchwałodawczego. Najpierw wystąpiła bowiem trzyletnia zwłoka w sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru całej gminy uzdrowiskowej R. , a następnie uchwalony plan okazał się być dotknięty wadą nieważności. Skarżąca podkreśliła, że ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały przyjmującej plan miejscowy następuje z mocy prawa a nie w wyniku orzeczenia sądowego, to prowadzi to do wniosku, że Rada Miasta R. nadal pozostaje w bezczynności uchwałodawczej. Skarżąca zarzuciła, że nawet po nowelizacji ustawy uzdrowiskowej organ uchwałodawczy gminy nie dopełnił obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie przewidzianym ustawą, tj. do dnia 9 lutego 2011r., a tym samy uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na obszarze tej strefy zostały ograniczone. Skarżąca podała, że pismem z dnia 14 maja 2012 r. wezwała Radę Miasta R. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, lecz Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarżąca podkreśliła, że nadal jest właścicielką nieruchomości położonych w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej R., objętych ustawowym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazała, że WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/10, po rozpoznaniu skargi M.M. na bezczynność Rady Miasta R. , nakazał Wojewodzie sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej R. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To zaś sprawia, że skarga Z.N. podlega odrzuceniu ze względu na zachodzący stan powagi rzeczy osądzonej. Ponadto, zdaniem Rady, skarga Z.N. z dnia 2 lipca 2012 r. zarzuca bezczynność organowi administracji publicznej, który nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Rada podniosła też, że obecny brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wynikiem okoliczności niezależnych od Rady (stwierdzenie przez sąd nieważności uchwalonego planu). Rada zakwestionowała też interes prawny skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność. Poinformowała również, że uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia 29 września 2010 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy zmieniono nazwę organu z Rady Miasta R. j na Radę Miejską w R.

Pismem z dnia 25 października 2012 r. Rada Miejska w R. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed NSA postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2027/10. Tym postanowieniem zostało umorzone postępowania kasacyjne ze skargi Rady Miasta R. oraz ze skargi kasacyjnej Wojewody od wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. WSA w Krakowie postanowił zawiadomić Wojewodę o postępowaniu w niniejszej sprawie oraz zobowiązał pełnomocnika Rady Miejskiej w R. do udzielenia informacji o stanie prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Rady podał, że wciąż obowiązuje uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. a na mocy uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia 31 maja 2010 r. przystąpiono do sporządzania nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R Wskazano, że procedura sporządzania studium nie została jeszcze zakończona a przystąpienie do sporządzenie nowego studium należy traktować jako "pierwszy etap prac planistycznych" zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rj .

Z.N. w dniu 3 grudnia 2012 r. sprzeciwiła się zawieszeniu postępowania sądowego, podnosząc, że toczące się przed NSA pod sygn. akt II OSK 1853/12 postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania zostało w dniu 20 listopada 2012 r. zakończone postanowieniem o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę (k.79-85 akt sąd.) wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi Z.N. Zdaniem Wojewody, sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność w zakresie podejmowania aktów prawa miejscowego. Ponadto Wojewoda zarzucił, że w sytuacji bezczynności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego brak jest podstawy prawnej do nałożenia na wojewodę, jako organ nadzoru, obowiązku uchwalenia aktu prawa miejscowego w zastępstwie uprawnionej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda wskazał też, że przez okres niemal dwóch lat w Gminie R. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc nie można mówić o bezczynności w tym zakresie organów tej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Skarga Z.N. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przy czym skarżąca wniosła o "nakazanie w oparciu o art. 101a ust. 2 u.s.g. przez sąd administracyjny Wojewodzie jako organowi nadzoru sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej R. na koszt i ryzyko tej gminy."

Zgodnie z treścią art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2).

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w sprawie bezczynności Rady Miejskiej w R. w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadło już wiele orzeczeń, których nie sposób nie uwzględnić przy rozpoznaniu przedmiotowej skargi.

Na ocenę dopuszczalności przedmiotowej skargi oraz braku podstaw do jej odrzucenia wpływ ma uwzględnienie wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, którym uchylono wyrok z dnia z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/09 i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który ponownie rozpoznawał sprawę, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/11 zważyć należy, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 pkt 1 – 6 tego artykułu, gdzie pkt 1 przewiduje jako taką przesłankę niedopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie zaś z treścią art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Nadto, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40 ) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Wydając wyrok z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10 Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł jakichkolwiek postaw do odrzucenia skargi. Niezależnie od tego, w kwestii dopuszczalności drogi sądowej wskazał w uzasadnieniu, że zawarta w art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uznał przy tym za bezsporne w sprawie, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej.

Także uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 2027/10 ze skargi kasacyjnej gminy od wyroku z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 którym Sąd, uwzględniając skargę innej osoby, zobowiązał organ nadzoru Wojewodę do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej R. sprzeciwia się przyjęciu podstaw do odrzucenia skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. NSA orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotycząca bezczynności w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem dopuszczalna i podlega rozpoznaniu.

W ww. wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. II OSK 1065/10 NSA stwierdził też, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych, mimo początkowych kontrowersji przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem". Zatem zawarta w art. 101a u.s.g. regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego". NSA stwierdził też, że w niniejszej sprawie jest poza sporem, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. wynika z treści art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Stosownie do jego brzmienia, gmina, która uzyskała status uzdrowiska (...) sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska. Również niespornym pozostaje fakt, iż co najmniej do czasu wniesienia skargi plan taki nie został uchwalony.

NSA podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc wyłącznie do tego czy bezczynność uchwałodawcza gminy narusza interes prawny skarżącej. Sąd uznał, że źródłem interesu prawnego skarżącej są przepisy prawa materialnego, dotyczące prawa własności. Treść tego prawa określa art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Tak więc istota tego prawa polega na zachowaniu przez właściciela możliwości władania, korzystania i rozporządzania rzeczą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć miejsce również wtedy gdy na skutek niezgodnej z prawem bezczynności uchwałodawczej organów gminy dochodzi do odebrania względnie ograniczenia uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa materialnego – w tym prawa własności. Również w ww. postanowieniu WSA z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 24/11 Sąd wyraził stanowisko, że w sprawie tzw. bezczynności prawotwórczej organów administracji publicznej w pełni aktualne pozostają poglądy doktryny i orzecznictwa, w myśl których zachodzi ona wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie został on zrealizowany. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje wówczas przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Brak byłoby jednakże przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 101a u.s.g. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. - tj. taki, którego interes prawny lub uprawnienie nie zostały naruszone w związku z nieuchwaleniem w ustawowym terminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w orzeczeniu z dnia 15 kwietnia 2011 r. podzielił stanowisko zajęte w wyroku WSA z dnia 5 marca 2010 r., które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, w myśl którego źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Przyjmuje się również , że cechami interesu prawnego jest to, iż jest on indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie. Jedną z norm , którą należy uwzględnić w analizowanej kwestii jest art. 140 k.c., cytowany w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1065/10, określający treść i granice prawa własności. Przepis art. 140 kc., w ramach którego mieści się uprawnienie do zabudowy nieruchomości, ma zaś ścisły związek z niżej wymienionymi regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej w skrócie Pb) oraz ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p).

Zgodnie z treścią do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl ust. 2 tego artykułu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, zaś w myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Ogół cytowanych wyżej regulacji wskazuje, że każdy właściciel nieruchomości położonej na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego ma indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i sprawdzalny obiektywnie interes prawny w istnieniu regulacji kształtującej sposób wykonywania prawa własności , choćby z uwagi na ograniczenia jakie powoduje w korzystaniu z prawa własności niemożność uzyskania w dowolnym momencie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zabudowy nieruchomości na cele inne niż związane z realizacją inwestycji celu publicznego. Brak planu powoduje, że zostaje naruszony interes prawny każdego właściciela nieruchomości. Prawo zabudowy nieruchomości ma zaś znaczenie nie tylko w aspekcie korzystania z niej, ale także rozporządzania nią. W konsekwencji właściciele ci nabywają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. na bezczynność, polegającą na nieuchwaleniu prawa miejscowego. W tym miejscu zaznaczyć już należy, że w dniu 20 stycznia 2011 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy uzdrowiskowej, znoszącą obowiązek, o którym mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy w stosunku do strefy B i C, pozostawiając ten obowiązek odnośnie strefy "A", w której skarżąca również posiada nieruchomość.

Należy zatem stwierdzić, że skarżąca Z.N. jako właścicielka nieruchomości położonych w R. w tym w strefie "A" objętej nadal obowiązkiem uchwalenia planu miejscowego posiada interes prawny w domaganiu się, aby Rada Miejska w R. zrealizowała swój obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez nieuchwalenie tego planu interes ten został naruszony, gdyż taki stan rzeczy uniemożliwia skarżącej pełne korzystanie z jej podmiotowego prawa własności. W rezultacie Sąd uznał, że Z.N. posiadała legitymację do złożenia skargi na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem (nieuchwalenia planu miejscowego) w trybie art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarzut braku interesu prawnego skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi jest więc niezasadny.

Przed rozważeniem, czy istnieje w sprawie zarzucana skargą bezczynność oraz przed dalszą oceną zasadności skargi, należy odnieść się jeszcze do podniesionego przez Radę wniosku o odrzucenie skargi ze względu na stan powagi rzeczy osądzonej oraz związanego z nim zarzutu, że Rada Miejska R. wobec prawomocnego wyroku WSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zasady kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Następnie podnieść należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 zapadł w ściśle określonej sytuacji faktycznej (istniejącej w dniu wydania wyroku, m.in. przed uchwaleniem mpzp dla m. R. ) i prawnej (przed nowelizacją ustawy uzdrowiskowej dokonanej z dniem 7 lipca 2011 r.).

W postanowieniu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1853/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla oceny stanu faktycznego w sprawie bezczynności organu, bezwzględnie istotne dla Sądu rozpoznającego skargi kasacyjne od wyroku z dnia 5 marca 2010 r. II SAB/Kr 9/10, było podjęcie uchwały z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miasta R. a nie to czy uchwała ta została podjęta zgodnie z prawem. Późniejszy wyrok WSA w Krakowie stwierdzający nieważność tej uchwały, nie zmienia faktu, że z chwilą podjęcia uchwały i jej ogłoszenia ustał stan bezczynności Rady Miasta R. NSA podniósł też, zgodnie z tokiem rozumowania przyjętym w skardze o wznowienie postępowania, każde stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd, powodowałoby automatycznie stan bezczynności Rady, co nie jest do przyjęcia, gdyż podjęcie aktu przez organ przerywa (kończy) stan bezczynności (ustaje stan bezczynności) niezależnie od dalszych losów tego aktu. NSA uznał, że bezczynności organu nie można rozumieć jako stanu permanentnie istniejącego, mogącego odżywać wielokrotnie, kiedy akt, który go przerwał utraci ważność, nawet jeżeli się przyjmie, że stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, to i tak ten akt przez pewien okres pozostawał w obrocie prawnym, obowiązywał i wywołał określone skutki prawne.

Mając na uwadze, że z chwilą podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 maja 2010 r. i jej ogłoszenia ustał stan bezczynności Rady Miejskiej w R. (a zatem i obowiązek nałożony na organ nadzoru stał się bezprzedmiotowy), Sąd orzekający w nin. sprawie uznał, że nie można zgodzić się, że prawomocne stwierdzenie nieważności planu oznacza, że Wojewoda zobowiązany jest w dalszym ciągu do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej R. na mocy prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. i wobec tego, skargę Z.N. z dnia 2 lipca 2012 r. należy odrzucić ze względu na res judicata. Zresztą stanowisko gminy w tym zakresie jest wzajemnie sprzeczne bo z jednej strony podniosła ona, że wyrok z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10 jest wiążący wobec jego nieuchylenia przez NSA i umorzenia jedynie postępowania przed tym Sądem, z drugiej podniosła, że Rada Gminy nie pozostaje w bezczynności, o czym świadczyć ma rozpoczęta procedura uchwalania studium.

Przystępując do analizy zarzucanej Radzie Miejskiej w R. bezczynności, trzeba zauważyć, że sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które jest obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej, jest "czynnością nakazaną prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g.

Podnieść jednak należy, że z dniem 7 lipca 2011 r. zmianie uległ zakres i termin powyższego obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.73.390 ze zm.) w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, z 2007 r. Nr 133, poz. 921 oraz z 2009 r. Nr 62, poz. 504) wprowadzono zmiany m.in. w art. 38. Postanowiono, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C". Zgodnie natomiast z art.7 ustawy nowelizującej gmina, która w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiada status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta, jak wyżej wspomniano, weszła w życie w dniu 7 lipca 2011 r., a zatem termin dla sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej przesunięto do dnia 7 lipca 2013 r. (2 lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy).

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej czytamy:

Kolejna zmiana dotyczy złagodzenia obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gmin, które ubiegają się o przyznanie statusu uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej, oraz dla gmin, które z mocy prawa, na podstawie dotychczasowych przepisów, stały się uzdrowiskami, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Zaproponowano, aby gmina, która na mocy decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyskała potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze tej gminy, miała obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Natomiast gminy, które stały się uzdrowiskami z mocy prawa mają obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu w terminie 2 lat od wejścia w życie nowelizowanej ustawy (niniejszy tekst pochodzi ze stron internetowych Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl) Sejm RP VI kadencji Nr druku: 3111).

Bezsporne jest, że miasto R. jest uzdrowiskiem i w dniu orzekania nie obowiązuje na jej terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Termin dla sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej ww. ustawa nowelizująca przesunęła do dnia 7 lipca 2013 r.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia natomiast wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skoro nie upłynął jeszcze termin do wykonania powyższej czynności określony w ww. ustawie, to nie można mówić, że Rada Miejska w R. pozostaje w bezczynności.

Wobec powyższego, jedynie na marginesie, ustosunkowując się do stanowisk stron, Sąd uznał, że przepisy prawa nie określają, jakie środki sąd administracyjny mógłby zastosować stwierdzając bezczynność w uchwaleniu obowiązkowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd podziela tu pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu 7 sędziów z dnia 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (OSNKW 2005/3/29, Biul. SN 2005/3/23).

Ponieważ kompetencji organu nie można domniemywać i muszą one jednoznacznie wynikać z obowiązujących dany organ przepisów kompetencyjnych Sąd uznał, że nie jest możliwe w przypadku nieuchwalenia obowiązkowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem prowadziłoby to do przejęcia przez organ nadzoru kompetencji prawotwórczych organu gminy, które mu nie przysługują.

Ustawodawca nie przewidział dla sądu administracyjnego podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności w sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., K 22/04

Uwzględnienie takiej skargi nie może bowiem polegać na zastosowaniu ogólnego przepisu art. 149 ppsa, który dotyczy skarg na bezczynność. Przepis ten dotyczy bowiem tylko bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia administracyjnego lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.).

Rozważając podstawę prawną umożliwiającą sądowi uwzględnienie tego rodzaju skargi należało wziąć pod uwagę przede wszystkim przepis art. 101 a ust. 2 u.s.g. przewidujący, że sąd może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Problem jednak w tym, że sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza kompetencje nadzorcze wojewody i zastrzeżone zostało ustawowo dla organów samorządowych, a ponadto nie jest to działaniem wyłącznie "na rzecz skarżącego".

Z wyżej opisanych względów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 5 marca 2010 r. sygn akt II SAB/Kr 9/10, że "można jednak twierdzić, że cyt. art. 101 a ust. 2 u.s.g. pozwala samemu sądowi na skonstruowanie dodatkowej, nadzwyczajnej i nietypowej kompetencji nadzorczej wojewody, leżącej poza ogólnym katalogiem kompetencji nadzorczych i poza istniejącymi regulacjami prawnymi".

Jak podniesiono wyżej sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu aktów lub czynności, a także bezczynności organów administracji, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia aktu, czynności lub znajdowania się w stanie bezczynności organów administracji publicznej. Wobec zmiany ustawowego terminu do uchwalenia planu, Sąd nie stwierdził, aby na dzień orzekania Rada Miejska w R. pozostawała w bezczynności w sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej. Termin określony w art. 7 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.73.390 ze zm.) jeszcze nie minął.

Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie 151 ppsa.