Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 49/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Kolonowskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r., nr NK.III-SJ-0911-1-85/08 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 2008 r. Rada Miejska w Kolonowskiem podjęła uchwałę Nr XXII/167/08 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami. Jako podstawę prawną wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), natomiast w kolejnych rozdziałach uchwały określiła zasady dotyczące: nabywania, zbywania nieruchomości, sprzedaży lokali mieszkalnych, obciążania nieruchomości, wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz użyczania nieruchomości. W § 15, zamieszczonym w rozdziale VI zatytułowanym "Zasady wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony" zawarto zapis, że "Burmistrzowi może wydzierżawić lub wynająć nieruchomość stanowiącą mienie komunalne, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość". W rozdziale VIII uchwały zawarto przepisy końcowe, stanowiące o utracie mocy poprzednio obowiązujących przepisów gminnych (§ 19), oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 20).

Powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 28 listopada 2008 r., co wynika z daty prezentaty, po czym organ nadzoru pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. zawiadomił Radę Miejską w Kolonowskiem o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec tej uchwały w części dotyczącej § 15. Następnie, w dniu 22 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze znak NK.III-SJ-0911-1-85/08, którym stwierdził nieważność § 15 uchwały Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 20 listopada 2008 r. Nr XXII/167/08 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązki podejmowania uchwał przez radę w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Po pierwsze - obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a po drugie – obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat , których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Dalej organ przytoczył stanowisko tut. Sądu, wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 247/08, że pierwszy w wymienionych obowiązków jest realizowany w formie aktu prawa miejscowego, stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, a drugi – aktem prawa wewnętrznego, wydawanym w indywidualnym przypadku, tj. za każdym razem, gdy dochodzi do zawarcia umowy w odniesieniu do tej samej nieruchomości, co wynika z wykładni celowościowej art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w przeciwnym wypadku rada utraciłaby możliwość sprawowania przypisanej jej ustawą funkcji kontrolnej. Wojewoda wskazał, iż w zakwestionowanym przepisie § 15 uchwały Rada wyraziła Burmistrzowi generalną zgodę na wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości stanowiących mienie komunalne, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat , których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Organ nadzoru stwierdził, że zgoda została zawarta przez Radę w akcie prawa miejscowego, gdyż kwestionowana uchwała, zgodnie z zapisem jej § 20 wchodzi w życie po ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co świadczy, że przywołany przepis § 15 został podjęty z istotnym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, podpisaną przez Burmistrza Kolonowskiego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Rada Miejska w Kolonowskiem, powołując się na uchwałę własną Nr XXIV/187/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze i zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez mylne przyjęcie, że gdy po umowie zawartej na okres do 3 lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości, to podjęta w tej sprawie uchwała jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, nie będącym przepisem prawa miejscowego i nie podlegającym ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, omówiono pojęcie wykładni gramatycznej i celowościowe, podnosząc, że przy stosowaniu wykładni gramatycznej niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne. W związku z tym wywiedziono, iż trudno normę zawartą w przywołanym przepisie traktować w inny sposób niż akt prawa miejscowego, gdyż wynika to z ostatniego zdania, w którym wspomniane zasady odnoszą się do całej poprzedzającej je treści. Zarzucono, że prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko zakłada implicite zbędność tegoż zapisu, a sięganie do wykładni celowościowej jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy znaczenie przedmiotowej normy jest możliwe w oparciu o dyrektywy wykładni gramatycznej, gdyż zaciera się wówczas wyraźna granica pomiędzy tworzeniem a stosowaniem prawa. Ponadto podniesiono, iż obawa utraty przez Radę funkcji kontrolnej jest nieuzasadniona, skoro funkcja ta jest w sposób należyty przewidziana w innych regulacjach ustawy gminnej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dodatkowo wskazując, że pojęcie "zasad", użyte w trzeciej części przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, odnosi się do normy zawartej w pierwszej jego części. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwale w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnych umów, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, rangę zasad (aktu generalnego), dałby temu wyraz wprost, jak uczynił to w części pierwszej, odnoszącej się do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Ponadto podkreślił wadliwe oznaczenie strony skarżącej, którą w świetle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym powinna być Gmina, w imieniu której działa Burmistrz, a nie Rada Miejska, gdyż to na rzecz Gminy następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem zarówno pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. W szczególności podzielić należało stanowisko organu nadzoru odnośnie zaistnienia materialnych przesłanek uprawniające ten organ do skorzystania z kompetencji nadzorczych w odniesieniu do zapisu § 15 uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. i stwierdzenia nieważności tej uchwały w części go obejmującej.

Do takiej oceny doprowadziły Sąd przedstawione poniżej rozważania, które rozpocząć należy od kwestii formalnoprawnych, a przede wszystkim dochowania trzydziestodniowego terminu, służącego organowi nadzoru na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wedle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) termin ten powinien być liczony od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Z lektury akt wynika, że uchwała Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 20 listopada 2008 r. została wraz z innymi uchwałami podjętymi w tym samym dniu przesłana do Wojewody Opolskiego i wpłynęła do organu nadzoru w dniu 28 listopada 2008 r., na co wskazuje data prezentaty. W dniu 22 grudnia 2008 r. Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, które przesłano na adres Gminy i tam doręczono w dniu 29 grudnia 2008 r. Przyjąć zatem należało, że organ nadzoru wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w ustawowym, trzydziestodniowym terminie. Ponadto zachowany zatem został również termin określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie dalszych warunków dochowania przez Wojewodę Opolskiego wymagań procedury nadzorczej należy mieć na uwadze, że uruchomienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje poprzez jego wszczęcie. Samo doręczenie uchwały lub zarządzenia nie powoduje wszczęcia postępowania z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie w wybranych przez siebie przypadkach. Wszczęcie, o którym mowa, następuje więc z urzędu i o tym fakcie wojewoda winien zawiadomić organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, opubl. ONSA 2003 nr 2, poz. 43), w której stwierdzono, że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu omawianej uchwały, za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego, Wojewoda Opolski pismem z dnia 12 grudnia 2008 r., powołując się na przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 § 1 i 4 K.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Kolonowskiem o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XXII/167/08 z dnia 20 listopada 2008 r. Pismo to doręczono w dniu 15 grudnia 2008 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, co pozwala przyjąć, że i w tym zakresie wymogi formalnoprawne zostały zachowane. Zaznaczyć przy tym należy, iż ponieważ przepis art. 61 § 4 K.p.a. nie wymaga w odniesieniu do wszczęcia postępowania formy postanowienia, zatem na ocenę prawidłowości postępowania nadzorczego nie może rzutować fakt, iż nie zostało ono zainicjowane w formie postanowienia.

Oceniając natomiast prawidłowość wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie, należy uznać, że wyczerpane zostały warunki określone w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na rozstrzygnięcie organu nadzorczego w trzydziestodniowym terminie od dnia jego doręczenia. Poza tym na tle niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że w myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z treści tego przepisu wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że to gmina uprawniona jest do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a podstawę jej wniesienia stanowi uchwała jej organu.

W rozpoznawanej sprawie skarga, podpisana przez Burmistrza Kolonowskiego, została wniesiona za pośrednictwem Wojewody Opolskiego z zachowaniem trybu i terminu, gdyż została przesłana pocztą, listem poleconym nadanym w dniu 28 stycznia 2008 r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie przesyłki i po podjęciu przez Radę Miejską w Kolonowskiem uchwały Nr XXIV/187/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, w której powierzono jej wykonanie Burmistrzowi. Wprawdzie w skardze wskazano, iż skargę wnosi Rada Miejska, jednak ta wadliwość, którą dostrzegł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, nie jest, w ocenie Sądu, okolicznością przesądzającą o niedopuszczalności skargi, zważywszy zwłaszcza, że Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzoru, a wniesienie samej skargi nastąpiło niewątpliwie z zachowaniem ustawowego terminu, który upływał w dniu 28 stycznia 2009 r. i dokonane zostało przez podmiot legitymowany z mocy uchwały Rady, podczas gdy z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Podobne stanowisko prezentowane było w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1099/08 i z dnia 14 czerwca 2007, sygn. akt II OSK 706/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie zaistniały zatem formalne przeszkody do rozpoznania skargi.

Przechodząc do oceny w zakresie prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności aktu organu gminy, należy w tym miejscu wskazać, że na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Nieważność powstaje zatem z mocy prawa, a rozstrzygnięcie wojewody o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny, rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną. Na skutek tego uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Zaznaczyć należy, że użyte w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie sprzeczności z prawem nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak użyte w ust. 4 tego przepisu pojęcie nieistotnego naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wypracowano pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest podejmowane dla ochrony porządku prawnego, stanowiąc realizację postawionego przed organem nadzoru zadania reagowania na te działania samorządu gminnego, które naruszają porządek prawny (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 839/08). Z tego względu wskazuje się, iż do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102]. Z kolei przez nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się naruszenie drobne, mało znaczące, które nie dotyczyło istoty zagadnienia będącego przedmiotem regulacji (por. Z. Kmieciak, "W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez ustawę budżetową", Samorząd Terytorialny 1994, z. 3, s. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 467/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przystępując do oceny dokonanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym należy stwierdzić, iż Rada Gminy wskazała jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Istotą rozbieżności pomiędzy stronami jest wykładnia powyższego przepisu w części dotyczącej wyrażania zgody na zawarcie przez strony kolejnej umowy odnoszącej się do tej samej nieruchomości, po wygaśnięciu wcześniejszej umowy zawartej na okres nieprzekraczający trzech lat.

W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko organu nadzorczego i prezentowaną argumentację, uzasadniająca uznanie, że zamieszczając w uchwale z dnia 20 listopada 2008 r., będącej aktem prawa miejscowego, zapis § 15, Rada Miejska w Kolonowskiem naruszyła treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do określenia zasad (podkr. Sądu) dotyczących szeroko pojętego gospodarowania mieniem gminy, obejmującego nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości, które można określić jako przekraczające zakres zwykłego zarządu, gdyż bieżące gospodarowanie należy do kompetencji wójta, co jednoznacznie wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zasady te mają dotyczyć jednak okresu dłuższego niż trzy lata. W tym zakresie skład orzekający identyfikuje się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 247/08. Do takiego wniosku prowadzi, zdaniem Sądu, odczytanie omawianego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Nie można nie dostrzegać, że jego redakcja składa się z trzech części, wydzielonych za pomocą średników, który to znak interpunkcyjny jest znakiem rozdzielającym słabszym od kropki i służy do oddzielania w miarę samodzielnych części wypowiedzenia. Oddziela on wyłącznie człony równorzędne pod względem logiczno-składniowym. Używany jest najczęściej w rozbudowanych wypowiedzeniach złożonych; stosowany jest również do oddzielania pojedynczych zdań, samodzielnych pod względem myślowo-pojęciowym. Jak zasadnie dostrzeżono w skardze, można zatem przyjąć, iż analizowany przepis składa się w istocie z trzech zdań, z których w pierwszym nakłada na radę gminy obowiązek w postaci uregulowania w drodze uchwały zasad obrotu nieruchomościami na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Następujące po nim zdanie drugie określa obowiązek podejmowania uchwały w sytuacji, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Z kolei zdanie trzecie statuuje zasadę, że do czasu wydania przez radę gminy uchwały w przedmiocie określenia zasad obrotu nieruchomościami wójt może dokonywać tych czynności za zgodą rady gminy.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w aktualnie obowiązującym brzmieniu został wprowadzony z dniem 22 października 2007 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Wcześniej przepis ten stanowił o wyłącznej właściwości rady do "określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Powyższa nowelizacja ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynikała ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą do art. 23 ust. 1 pkt 7a i kolejnych ustawy o gospodarce nieruchomościami i miała charakter uściślający. Dotychczasowe uregulowania określały wyłącznie obowiązek wyrażenia zgody przez radę co do umów zawieranych w odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego na czas dłuższy niż 3 lata; nie precyzowały natomiast, czy taka zgoda jest wymagana w odniesieniu do następujących po sobie umów, dotyczących krótszych okresów. Omawiana nowelizacja polegała na dodaniu w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a środkowego zdania, dotyczącego tej właśnie kwestii.

Z racji wskazanego wyżej wyodrębnienia i samodzielności poszczególnych części w zawartych omawianym przepisie, nie można podzielić prezentowanej przez skarżącą Gminę interpretacji, iż ostatnia z nich odnosi się do całej treści omawianego przepisu. Z tego względu nie można zaaprobować poglądu, iż omawiany przepis stanowi uprawnienie do podjęcia generalnej zgody, stanowiącej zasadę a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. W zdaniu trzecim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a mowa jest o "zasadach", a zatem bezspornie nawiązuje on do uregulowania zawartego w zdaniu pierwszym, w którym również posłużono się tym pojęciem. Posługując się terminem "zasad" w odniesieniu do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania ustawodawca nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Przyjmując potoczne rozumienie słowa "zasada", które oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 4, s. 876) i odnosząc je do pojęcia "zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania" stwierdzić przyjdzie, że rzeczą rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie obrotu nieruchomościami, dotyczących umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata i na czas nieoznaczony. Uchwała określająca zasady w odniesieniu do tego przedziału czasowego ma niewątpliwie charakter aktu generalnego, odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości. Redakcja zdania drugiego jest wszak odmienna – mowa jest w nim o uchwale rady gminy wymaganej w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy. Zwrócić należy uwagę na pojedynczą formę rzeczowników użytą w tym przepisie, co wskazuje na indywidualizację, jednostkowość poszczególnych sytuacji, których on dotyczy. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy, stwierdzić przyjdzie, iż gdyby jego intencją było nadanie tym uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego), tak, jak uznała skarżąca Gmina, dałby temu wyraz wprost, analogicznie, jak uczynił to w części pierwszej omawianej jednostki redakcyjnej, odnoszącej się do okresów dłuższych niż trzyletni, ewentualnie określiłby obowiązek uchwalenia przez radę gminy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony do trzech lat (w razie zawierania kolejnych umów), a także dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony.

Z przedstawionych względów obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości, a więc aktu prawa miejscowego.

Odnośnie aktów prawa miejscowego, podać należy, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym w rozdziale 4, zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Zauważyć należy, że przepisy ustawy samorządowej nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Niewątpliwie, przepis art. 40 ust. 2 powołanej ustawy stanowi ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym: w sprawach zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3). Z przepisu tego nie należy jednak wnioskować, aby stanowiły akty prawa miejscowego wszystkie uchwały podjęte przez radę gminy w sprawach dotyczących zarządu mieniem gminy. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się bowiem tylko do zasad zarządu mieniem gminy. Nie wszystkie zatem akty podjęte przez radę na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech a nie przez wymienienie z nazwy.

W opozycji zaś do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione to tego organy. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, zatem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje.

Na gruncie dotychczas powiedzianego należy stwierdzić, iż z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w związku ust. 1 tego przepisu, stanowiącym, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie:

- obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy;

- obowiązek podejmowania każdorazowo uchwały w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W tej sytuacji, niedopuszczalnym było wydanie przez Radę Miejską w Kolonowskiem uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego, zamiast uchwał dotyczących zgody w poszczególnych, indywidualnych sprawach w odniesieniu do poszczególnych nieruchomości. Zakwestionowanego przez Wojewodę zapisu § 15 uchwały z dnia 20 listopada 2008 r., w którym Rada rozstrzygnęła, że "Burmistrz może wydzierżawić lub wynająć nieruchomość stanowiącą mienie komunalne, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat , których przedmiotem jest ta sama nieruchomość" nie można bowiem odczytywać inaczej niż jako udzielenie organowi wykonawczemu gminy generalnej zgody na zawieranie wskazanych umów. Rada zastosowała zatem prawną formę działania, której skutki nie przystają do kompetencji określonej regułami wydania uchwały będącej aktem zgody, obejmującej kontrolę i współdecydowanie o sposobie wydzierżawiania i wynajmowania majątku nieruchomego gminy. Zauważyć ponadto trzeba, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby Radę Gminy od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego gminy, gdyż Rada uchyliłby się od ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 18 ust. dokonywania indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy najmu czy dzierżawy dotyczących tych samych nieruchomości po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech. Zauważyć należy, że w razie zaaprobowania stanowiska organu, w sytuacji podjęcia uchwały z dnia 20 listopada 2008 r., wyrażającej generalną zgodę na zawieranie takich umów, nawet gdyby miało miejsce obchodzenie prawa poprzez zawieranie kilku następujących po sobie umów po pierwszej umowie na czas oznaczony do trzech lat, to jednak – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – proceder ten byłby niemożliwy do skontrolowania przez Radę, skoro sama pozbawiła się ona podstawowego instrumentu kontrolnego.

Mając na uwadze przedstawione rozważania w zakresie charakteru aktu stanowionego przez radę gminy oraz zakresu upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić przyjdzie, że zamieszczenie przez Radę Miejską w Kolonowskiem w uchwale z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami - będącej aktem prawa miejscowego z mocy jej § 20 dotyczącego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego - zapisu zawartego w § 15, dotyczącego umożliwienia Burmistrzowi zawierania kolejnych umów dzierżawy lub najmu nieruchomości komunalnych po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r., Nr 68, poz. 449). Skoro, jak wywiedziono wyżej, zgoda taka winna być udzielana w formie uchwały każdorazowo w odniesieniu do konkretnej nieruchomości lub grupy nieruchomości oraz zindywidualizowanych stron, zatem ma charakter indywidualny i tym samym nie mieści się w pojęciu "zasad", stąd posiada cechy aktu prawa wewnętrznego.

W konkluzji stwierdzić należy, iż organ nadzoru prawidłowo zinterpretował omawiane przepisy przyjmując, że nie stanowią one podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym - wyrażającym zgodę dla Burmistrza Kolonowskiego do zawierania kolejnych umów z tymi samymi stronami, których przedmiotem są te same nieruchomości, jeżeli poprzednie umowy zawarte były na czas oznaczony do trzech lat - odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości, co uzasadniało uznanie, że zamieszczenie takiego zapisu w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalenie o sprzeczności z prawem części postanowień uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami uprawniało zatem organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, odnoszącej się do § 15 tej uchwały.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, stąd na podstawie art.151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.