Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 336/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.  50, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórki oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) oraz w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 17 listopada 2003 r. I. K., udzielił jej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkarni mieszczącej się na dz. nr [...] w miejscowości C. na mieszkanie i związane z tym roboty budowlane.

W wyniku pisma G. R. z dnia 18 czerwca 2004 r. dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...] w miejscowości O., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 września 2004 r., [...], orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych wykonywanych wskazanej działce, polegających na zmianie sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkami na mieszkanie, realizowanych na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [...] z 30 grudnia 2003 r. Ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. na zmianę sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkami na mieszkanie. Powołując się na zakres zastosowania art. 51 Prawa budowlanego do robót budowlanych, organ stwierdził, że nie zachodzi żadna z wskazanych w tym przepisie przesłanek.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. R. wnosząc o jej uchylenie. Wskazywała, iż warunkiem zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego jest wcześniejsze wydanie postanowienia określonego w art. 50 tej ustawy, o wstrzymaniu robót budowlanych na okoliczności stwierdzonych podczas dowodu z oględzin na przedmiotowej działce, którego jak dotąd nie wydano. Wskazywała również, że w wyniku prowadzonych dotychczas robót część budynku została rozebrana, wzniesiono nowe ściany i stropy, zwiększono wysokość obiektu z 4 na 8 m, co wykracza poza prace określone w decyzji i stanowi przesłankę do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzuciła również pominięcie faktu umieszczenia otworów okiennych w ścianie zlokalizowanej na granicy z działką [...], co świadczy o prowadzeniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 listopada 2004 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, że w decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. został powołany art. 28 Prawa budowlanego, a decyzja ta została wydana po przedłożeniu przez inwestora decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z uwzględnieniem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1131) określającym, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest związana z koniecznością wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być udzielone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że otwory w granicznej ścianie będą wypełnione pustakami szklanymi, co spełni warunki ściany bez otworów, natomiast odprowadzenie wód opadowych przewidywane jest na stronę działki inwestora.

Na powyższą decyzję G. R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości pod zarzutem naruszenia w sposób rażący przepisów prawa budowlanego - art. 51 oraz interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo podniosła, iż w przedmiotowej sprawie nie wydano pozwolenia na budowę, a wykonany zakres prac nie może być uznany za zmianę sposobu użytkowania budynku istniejącego dotąd na działce [...] czy też jego adaptację na cele mieszkalne. Wskazywała również na niewzięcie pod uwagę w postępowania takich zagadnień jak umiejscowienie obiektu jest na granicy działki, wysokość pieczarkarni i wysokość powstałego w efekcie przebudowy budynku, wytrzymałości fundamentów pieczarkarni pod kątem gabarytów nowego budynku, nie odpowiadającej stanu faktycznemu analizy zacienienia, zgody poprzedniego właściciela działki [...] na usytuowanie pieczarkarni na granicy działki oraz pominięciu zgody skarżącej na rozwiązania projektu przebudowy pieczarkarni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 53/05, oddalił skargę G. R. na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu do wyroku Sąd stwierdził między innymi, iż pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania mogło być udzielone w decyzji o pozwoleniu na budowę, a takie właśnie rozstrzygnięcie stanowiące "decyzję kompleksową" w której zawarto wskazane pozwolenia wydał w dniu 30 grudnia 2003 r. Wójt Gminy. Natomiast podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż w powyższym akcie administracyjnym zawarto sformułowanie "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" w żaden sposób nie może stanowić podstawy wadliwości wydanego aktu, ponieważ w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzenie to było jak najbardziej uprawnione i stanowiło potwierdzenie warunku określonego przez prawo. Jak wskazał również Sąd, w niniejszej sprawie, co bezsporne, organy administracji obydwu instancji nie znalazły podstaw, aby podnoszone przez skarżącą zarzuty uznać za zasadne i tym samym przyjąć, iż inwestor dokonał jakichkolwiek zmian o charakterze istotnym. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono więc, iż w następstwie przeprowadzonych robót budowlanych dokonano bezprawnej zmiany wysokości budynku, jego elewacji, geometrii dachu, elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, powierzchni bądź też kubatury. Tym samym w sposób uprawniony organy administracji stanęły na stanowisku, że w sprawie brak jest wskazywanych przez skarżącą przesłanek wymienionych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, obligujących wstrzymanie stosownym postanowieniem robót budowlanych. Ustalenie zaś, w oparciu o dowody braku przesłanek pozytywnych skutkowało zasadnym stwierdzeniem o braku podstaw do ewentualnego zastosowania art. 51 ustawy - Prawo budowlane i wydania stosownej decyzji. W sposób niebudzący wątpliwości ustalono bowiem, iż roboty były wykonywane zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w ostatecznym pozwoleniu na budowę.

W wyniku postępowania w przedmiocie kontroli robót budowlanych na działce nr [...] w O., wszczętego na skutek pisma G. R. z dnia 28 września 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 02 stycznia 2007 r. na podstawie art. 104 i 107 § 3 kpa w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania pieczarkarni na mieszkanie na działce nr [...] w O., realizowanych zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 30 grudnia 2003 r. orzekającą o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkarni na mieszkanie i związanych z nią robót budowlanych na działce nr [...] w O..

Organ I instancji wyjaśnił skarżącej, że w sprawie zastrzeżeń co do pozwolenia na budowę na granicy działki należy zwrócić się Starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazano, że budynek mieszkalny zrealizowany przez I. K. wskutek zmiany sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkami na działce nr [...] w O. jest zgodny z warunkami pozwolenia Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. oraz zatwierdzonym projektem autorstwa J. P., stanowiącym załącznik do wskazanego pozwolenia. Na podstawie dokonanych oględzin obiektu organ I instancji ustalił, że nie występuje żadna z przesłanek określonych w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Od decyzji tej G. R. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżącej realizowany budynek powstał w wyniku rażącego odstępstwa od pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na mieszkanie budynku nieczynnej pieczarkarni. W efekcie odstępstwa powstał zupełnie nowy budynek, swymi gabarytami znacznie przewyższający dotychczas istniejący, na dowód czego skarżąca załączyła do odwołania fotografie przedmiotowego budynku.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, z dnia 08 marca 2007 r., Nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) uchylona została decyzja organu I instancji w całości i umorzone postępowanie organu I instancji w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.

Zdaniem organu odwoławczego, ponowne orzeczenie o braku podstaw do rozstrzygania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, w związku z przesłanką art. 156 § 1 pkt 3 kpa dotknięte jest wadą wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w związku z czym organ Ii instancji uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Ponadto podkreślono, iż powyższe rozstrzygnięcie nie jest działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, w rozumieniu art. 139 kpa, bowiem organ był zobligowany orzec decyzję zgodną z normami obowiązującego porządku prawnego. Wskazano również, iż organ I instancji powinien był po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i dojściu w jego toku do ustaleń, iż obecny etap realizacji robót nie różni się zasadniczo od ustalonego i ocenionego poprzednio stanu, wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Opisana wyżej decyzja WiNB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez G. R., która domaga się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji odnośnie zmiany sposobu użytkowania pieczarkarni na mieszkanie i związane z nią roboty budowlane. Skarżąca zwróciła uwagę na wadliwe zastosowania reguły res iudicata w przedmiotowej sprawie, wskazując na przedmiot rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Przed Sądem skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące podstawy prawnej rozpoczęcia robót budowlanych na działce [...] w miejscowości C. oraz wątpliwości sposobu prowadzenia robót budowlanych na ówczesnym etapie. W ocenie skarżącej, na obecnym etapie prac budowlanych (stan surowy zamknięty) można jednoznacznie stwierdzić odstąpienie przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę. Pozwolenie to wydane zostało na zmianę sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkarni na mieszkanie i związane z nią roboty budowlane. W toku robót budowlanych powstał jednak budynek o zupełnie innym kształcie i gabarytach, co więcej jednym z warunków było umieszczenia na granicy z działką [...] ściany bez otworów okiennych - obecnie w ścianie tej znajdują się otwory okienne wypełnione luksferami. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma pojęcie zmiany sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkarni na mieszkanie i rozstrzygnięcie, czy w wyniku tego może powstać (na granicy działki) zupełnie nowy budynek, znacznie wyższy nie tylko od pierwotnego ale również od innych w okolicy. Zdaniem skarżącej pod tym pojęciem należałoby rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej zachodzą wszystkie odstępstwa wskazane w przepisie art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. Brak odpowiedniej regulacji pojęcia zmiany sposobu użytkowani (modernizacji) powoduje w tej materii szereg niejasności, prowadzących do sytuacji, z którą mamy do czynienia w tej sprawie. Załączone do skargi fotografie dokumentują niewątpliwą zmianę zarówno kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i długości obiektu powstałego w wyniku prac budowlanych na działce [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, obecny stan faktyczny w zakresie omawianych robót niewiele się zmienił od stanu na dzień wydania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do zastosowania przywołanych przepisów Prawa budowlanego, kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 53/05 oddalił skargę pani G. R.. Zdaniem organu nie zachodzi w przedmiotowej sprawie przypadek nowej sprawy dotyczącej tego samego obiektu

Ponadto zdaniem organu, skarżąca występuje z żądaniem porównania formy i wymiarów budynku "z parametrami pieczarkarni", a nie z projektem jej przebudowy, załączonym do decyzji o pozwoleniu i nie jest skłonna zaakceptować regulacji prawnej normującej zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, związaną z koniecznością wykonania robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż opisana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2007 r. nie narusza prawa w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenia organu odwoławczego, obejmujące stan sprawy po wyroku WSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., od chwili wniesienia przez skarżącą pisma z dnia 28 września 2006 r. są prawidłowe i zasadniczo niesporne. Wymienionym pismem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. R. domagała się kontroli robót budowlanych na działce nr [...] w O., pod kątem odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie tym podnosi skarżąca, że gabaryty powstałego w oparciu o pozwolenie na budowę budynku w sposób znaczny odbiegają od gabarytów pierwotnej budowli, nowa budowla posadowiona jest na granicy działki wnioskodawczyni, na co brak zgody jej poprzedników prawnych (vide: pismo k. 2 akta administracyjnych I instancji). Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dnia 4 października 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu przy zmianie sposobu użytkowania pieczarkarni na mieszkanie na działce nr [...] w O. oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin tej działki (vide: zawiadomienie k. 4 akt administracyjnych I instancji). Jak wynika z akt, skarżąca wniosła o przeprowadzenie czynności pod jej nieobecność, oględziny z udziałem właściciela działki (inwestora) odbyły się w dniu 6 listopada 2006 r. W protokole stwierdzono, że budowa realizowana jest na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r., aktualnie prowadzone są roboty wykończeniowe wewnętrzne, drobne roboty murarsko-tynkarskie, stosownie do wpisów do Dzienników budowy. W aktach znajdują się również zdjęcia obiektu wykonane 13 października 2006 r., z których wynika, że budynek osiągnął stan surowy zamknięty. Do wglądu inspektorom PINB przedstawiono opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy, dzienniki budowy i analizę zacienienia (vide: protokół oględzin k. 11, zdjęcia k. 8 akt administracyjnych I instancji).

Organ I instancji ustalając kubaturę, powierzchnię zabudowy i wysokość budynku, nie stwierdził odstępstw od pozwolenia - decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. i uznał, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki określone w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). Ustalenia dokonane przez organ I instancji zostały zaaprobowane przez organ odwoławczy, co w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za prawidłowe. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obecny etap realizacji robót (stan surowy zamknięty) nie różni się zasadniczo od ustalonego i ocenionego poprzednio (stan surowy otwarty – bez stolarki okiennej i drzwiowej). W istocie bowiem nie ma w aktach żadnych dowodów wskazujących na prowadzenie robót budowlanych przez inwestora z odstępstwami od warunków decyzji Wójta z dnia 30 grudnia 2006 r., której załącznik stanowił projekt techniczno-roboczy przebudowy i adaptacji budynku pieczarkarni na cele mieszkalne, wykonany przez mgr. inż. J. P., autora również analizy zacienienia. Z treści protokołu oględzin wynika natomiast, że organ I instancji dokonał sprawdzenia wykonywanych prac budowlanych z opisaną wyżej dokumentacją, a wnioski obu organów co do zgodności tych prac z decyzją Wójta i projektem technicznym są uprawnione. Strona skarżąca uznaje błędnie za odstępstwa od "decyzji o pozwoleniu na budowę" zmianę gabarytów budowli, co w świetle treści decyzji Wójta stanowi skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu pieczarkarni i przeznaczenie go, po wykonaniu prac budowlanych według projektu technicznego, na cele mieszkalne.

Jednakże prawidłowość prowadzenia postępowania i ustaleń organu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadziły do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo, w sposób określony przepisem art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co trafnie ocenił organ odwoławczy. Przywołany przepis przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicata znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko do tego, co w związku z podstawa prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Przy tym stan faktyczny powinien być brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, do art. 156).

W opisanym wyżej stanie faktycznym pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja PWINB z dnia 25 listopada 2004 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 21 września 2004 r., [...] o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie robót budowlanych na działce Nr [...], polegających na zmianie sposobu użytkowania nieczynnej pieczarkami na mieszkanie, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II 53/05, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. skargę G. R. oddalił.

Analiza stanu faktycznego i prawnego, dokonana przez organ odwoławczy pod kątem oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie res iudicata, jest w ocenie Sądu prawidłowa. Mamy bowiem do czynienia z tożsamością stron postępowania administracyjnego, zachodzi również tożsamość stanu prawnego wynikająca z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, natomiast stan faktyczny nie uległ zmianie o tyle, że nie wywołał skutków prawotwórczych. Jest bowiem oczywiste i niesporne, iż stan faktyczny sprawy od daty ostatecznej decyzji PWINB z dnia 25 listopada 2004 r., nr [...] do daty wydania zaskarżonej decyzji, obejmujący ustalenia związane ze stanem spornego budynku, zmienił się o tyle, o ile postąpiły prace budowlane wykonywane w tym obiekcie (ze stanu surowego otwartego do stanu surowego zamkniętego). Proces budowlany jest bowiem co do zasady procesem płynnym i postępującym. Jednakże tego rodzaju zmiany, nie wywołując skutków prawotwórczych, pozostają bez wpływu na ocenę co do tożsamości przedmiotu sprawy, trafnie wykazaną w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że sprawa była już przedmiotem uprzedniego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, uprawniała do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiącego podstawę decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, lecz umorzenie postępowania przed organem I instancji powinno było nastąpić na podstawie z art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80,).

Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 kpa, bowiem art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1989, s. 590), przy czym idzie tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną".

Podzielając w pełni przytoczone wyżej poglądy wskazać należy, że zaskarżona decyzja wadliwa jest o tyle, iż organ II instancji nie wymienił wśród przepisów stanowiących podstawę prawna rozstrzygnięcia wymienionego wyżej przepisu. Niewątpliwie jako podstawę prawną decyzji należy powoływać przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją, a do takich należy umorzenie postępowania. Jednakże uchybienie to, naruszając przepis art. 107 kpa, nie miało w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ brzmienie sentencji określa jednoznacznie treść rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie wyraża trafne stanowisko organu co do konieczności umorzenia postępowania I instancji.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu odwoławczego co do tego, że nie jest w niniejszej sprawie skrępowany postanowieniem art. 139 kpa. Prawidłowo organ II instancji, rozpatrując odwołanie strony skarżącej, rozważał wszystkie okoliczności sprawy, w tym również takie, które w innej sytuacji stwarzałyby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a wydał po tym decyzję odpowiadającą treści art. 138 kpa.

Niezasadne jest stanowisko skarżącej co do tego, że przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r.) były dwie kwestie stanowiące zarzuty uprzednio wniesionej skargi (vide: skarga k. 3). Sąd administracyjny przy orzekaniu nie jest związany zarzutami skargi, a kontrola legalności obejmuje wszystkie aspekty zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, również te, które skutkowałyby nieważnością takiej decyzji (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd z urzędu bada naruszenie prawa ustrojowego, materialnego i procesowego, także w niezaskarżonej części decyzji, postanowienia lub innego aktu. Zatem to nie zarzuty skargi w sprawie sygn. akt II SA/Gd 53/05 wyznaczyły zakres kontroli Sądu, a skutkiem wskazanego wyżej wyroku WSA oddalającego skargę jest związanie zarówno organów administracji jak i sądu orzekającego w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą w tym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Dodatkowo należy wskazać, iż wszystkie podniesione aktualnie w skardze kwestie, dotyczące kształtu i gabarytów budynku, usytuowania przy granicy, ściany z otworami okiennymi, były także przedmiotem zarzutów w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją PWINB z dnia 25 listopada 2004 r. i jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. "w toku prowadzonego postępowania nie ustalono, że w następstwie przeprowadzonych robót budowlanych dokonano bezprawnej zmiany wysokości budynku, jego elewacji, geometrii dachu, elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, powierzchni bądź kubatury. (...) Tym samym w sposób zupełnie uprawniony organy administracji stanęły na stanowisku, że brak jest wskazywanych przez skarżącą przesłanek wymienionych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane (...). W sposób nie budzący wątpliwości ustalono bowiem, iż roboty budowlane były wykonywane zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w ostatecznym pozwoleniu na budowę".

Treść skargi, w ocenie Sądu, stanowi w istocie polemikę z prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 19 kwietnia 2006 r. W aktualnym, prawidłowo ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym, nie zachodzi sytuacja, w której dopuszczalne byłoby ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego i zakończenie go merytoryczną decyzją, wobec istnienia w obrocie prawnym innej decyzji, rozstrzygającej ten sam przedmiot postępowania.

Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.