Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 151/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski /spr./ WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad przeprowadzania przetargu o najem i dzierżawę lokali użytkowych w zasobach budownictwa komunalnego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...] /[...]/ tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miasta R. działając na podstawie 18 ust.2 pkt 9 lit. "a " ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U, z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm./ zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego położonego przy ul . [...] nr [...] w R.

Po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z brzmieniem art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Jak wynika natomiast z analizy zapisu audio sesji Rady Miasta R., która obyła się w dniu [...] sesję Rady Miasta R. otworzył i prowadził jej obrady T.W. Natomiast Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Zauważono też, iż przepis art.190 ust.5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /tj. Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz.1547/ stanowi, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust.1 pkt 2a, to obowiązany on jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej mierze podniesiono, że mandat T.W. wygasł więc z mocy prawa w dnu [...], a więc – zdaniem organu nadzoru – z powyższego wynika jednoznacznie, iż obrady prowadziła osoba, która nie jest radnym. Zatem z formalno-prawnego punktu widzenia należy zdaniem Wojewody stwierdzić, iż sesja która odbyła się w dniu [...] nie była sesją Rady Miasta R., a tylko nieformalnym zebraniem radnych. W konsekwencji organ nadzoru przyjął, iż na sesji w dniu [...] /nieformalnym zebraniu radnych/ nie zapadła w sposób prawem przewidziany żadna uchwała Rady Miasta R., a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] zachodzi jedynie z powodu zapewnienia pewności obrotu prawnego, gdyż w rzeczywistości uchwała ta nie zapadła. Nadto podniesiono, iż uchwała Nr [...] została podpisana przez nieuprawnioną osobę. Uchwałę tę podpisał bowiem T.W., który nie był już wówczas radnym.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w R. działając na podstawie art.98 ust.3 o samorządzie gminnym orzekła o wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

We wniesionej skardze z dnia [...] skarżąca Rada Miasta R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest zagadnienie prawne dotyczące skutków prawnych wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego /w przedmiotowej sprawie – przewodniczącego rady miasta/ na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu czy województwa stanowią określony rodzaj indywidualnego aktu administracyjnego. Są bowiem władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej /przedmiotem rozstrzygnięcia może być kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego/, podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych, a od decyzji administracyjnych odróżnia je występowanie pewnej zależności organizacyjnej między autorem a adresatem aktu, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Zatem takie rozstrzygnięcie nie może być więc traktowane jak decyzja administracyjna, a wobec tego nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. regulujące wykonalność /skuteczność/ decyzji administracyjnych. Przepis art.98 ust.4 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięcia nadzorczego przepisów k.p.a w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji k.p.a. dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. Zaznaczono też, że wstrzymanie wykonania uchwały może zgodnie z przepisami art.92 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieć formę obligatoryjną, lub w myśl przepisu art.91 ust.2 tej ustawy fakultatywną i te przepisy są jedynymi, które dają organowi nadzoru możliwość wstrzymania uchwały organu samorządu terytorialnego, co do której stwierdzono nieważność w całości lub w części. Oznacza to tym samym, iż niemożliwe jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności innym środkom nadzorczym, zwłaszcza środkom o charakterze "personalnym", takim jak zarządzenie zastępcze wydane na podstawie art.98 a ust.2 omawianej ustawy. Dalej wskazano, że zgodnie z art.98 a ust.3 cyt. już wyżej ustawy do zarządzenia zastępczego stosuje się przepisy art.98. Zaś art.98 ust.5 stanowi, iż "Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd". Oznacza to między innymi, że gdy zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przewodniczącego rady gminy lub jego zastępcy, to ten przewodniczący może skutecznie zwoływać sesję rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, a każdy radny co do którego wydano omawiane zarządzenie zastępcze może uczestniczyć w sesjach rady gminy i korzystać w pełni z praw radnego, a zatem także skutecznie głosować.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Nadto wskazał m.in., że analiza przepisów art.98 i art.98a ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do twierdzeń, do jakich doszła strona skarżąca, iż do zarządzeń zastępczych wojewodów ma zastosowanie art.98 ust.5, który jego zdaniem ma zastosowanie tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów. Należy tu bowiem mieć na uwadze, że stosownie do postanowień art.98 a ust.3 dotyczącego zarządzeń zastępczych wojewodów przepisy art.98 stosuje się odpowiednio a nie wprost. Według Wojewody przepis art.98 ust.5 nie przystaje do charakteru prawnego zarządzenia zastępczego, dlatego też jego zdaniem nie może być w ogóle stosowany. Konstrukcja prawna prawomocności sprawdza się bowiem w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art.91 ustawy gminnej. Trudno natomiast stosować art.98 ust.5 ustawy gminnej do zarządzeń zastępczych skoro skutek sprawny w postaci wygaśnięcia mandatu radnego nastąpił z dniem ziszczenia się ustawowej przesłanki. Od tej daty osoba, która nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przestała być radnym. Tak więc wydane w tej kwestii zarządzenie zastępcze wojewody ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a to zaś prowadzi według Wojewody [...] do wniosku, że zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz.1269/ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola, o której mowa w § 1 , sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art.3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz,1270/ wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z przepisem ar.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywana swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Bezsporne w sprawie jest, że Wojewoda [...] w dniu [...] zarządzeniem zastępczym Nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego T.W. Przedmiotowa uchwała została zaś podjęta na sesji Rady Miasta w R. w dniu [...]. Sesji tej przewodniczył Przewodniczący Rady Miasta T.W. i on też popisał zaskarżoną uchwałę. Rację ma zatem skarżąca, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem okoliczność, czy T.W. Przewodniczący Rady Miasta w R. wobec wydania zarządzenia zastępczego z dnia [...] Nr [...] w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego, mógł skutecznie zwoływać sesje rady gminy i im przewodniczyć do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Art.98 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do wydania zarządzenia zastępczego w ust.3 nakazuje odpowiednio stosować przepisy art.98 tej ustawy. Z kolei wspomniany art.98 w ust.5 stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zarządzenie zastępcze jest jednym z instrumentów nadzoru nad działalnością gmin sprawowanego zgodnie z art.86 w/w ustawy ustrojowej przez wojewodę. Wspomniany ustęp 3 art.98 a stanowi, że przepisy art.98 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis dotyczy trybu zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzorczego dotyczących gmin oraz kwestii ich prawomocności. Uregulowanie ust.3 a art.98 a ustawy, o której mowa wskazuje, że wymieniony w nim przepis art.98 ma odpowiednie zastosowanie do zarządzeń wydawanych przez wojewodów na podstawie art.98 a ust.2 w całym – przy odpowiednim jego stosowaniu – normatywnym zakresie, a więc także ust.5 tej normy – stanowiący, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd – ma tu również odpowiednie zastosowanie. Ustawodawca bowiem nie ograniczył odpowiedniego stosowania art.98 do sytuacji określonych w art.98 a tylko do niektórych postanowień tej normy, co należy uznać za zrozumiałe jeśli zważy się, że zarządzenie zastępcze jest również tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodę nad działalnością gmin. To zaś oznacza, że tak jak rozstrzygnięcie nadzorcze tak i zarządzenia zastępcze będące jak zaznaczono instrumentem nadzoru sprawowanego przez wojewodów stają się prawomocne i tym samym prawnie skuteczne dopiero – jak stanowi ust.5 art.98 – z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Trafne jest zatem zdaniem Sądu stanowisko strony skarżącej że przyjęta przez art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego mająca poprzez art.98 ust.3 zastosowanie i do zarządzenia zastępczego wojewody ma ten skutek, że w sytuacji wniesienia – jak w rozpatrywanej sprawie – skargi do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze – a tym samym i zarządzenie zastępcze nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a zatem i wykonalności. Jest to swoista forma wstrzymania tego rodzaju aktu /zarządzenia zastępczego/ z mocy ustawy.

Stanowisko to znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /postanowienie z dnia 20 kwietnia 2004r., sygn. akt OZ 67/04/.

W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...], również sąd administracyjny pierwszej instancji jeszcze nie odrzucił, ani też nie oddalił tej skargi. To zaś oznacza, że zarządzenie zastępcze nie jest jeszcze prawomocne i nie jest wykonalne /podobne stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z 1 czerwca 2000r., sygn. II SA 1331/00, publ. Lex nr 41453/.

W tej sytuacji nietrafny jest zdaniem Sądu zarzut Wojewody wyrażony w zaskarżonym akcie o naruszeniu przez Radę Miasta R. przepisu art.19 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w następstwie tego że przewodniczący rady co do którego wydano zarządzenie zastępcze w myśl art.98a ust.2 tej ustaw o wygaśnięciu jego mandatu, pomimo zaskarżenia tego aktu nadzoru /zarządzenia zastępczego/ do sądu administracyjnego, nie mógł wykonywać czynności przewidzianych w art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że w takiej sytuacji zwołanie sesji Rady w dniu [...] przez Wiceprzewodniczącego Rady Z.L. nastąpiło z naruszeniem treści art.19 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, to w świetle okoliczności sprawy było to zdaniem Sądu naruszenie nieistotne w rozumieniu art.91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie stwarzało ono podstawy do stwierdzenia tylko z tego powodu nieważności uchwał podjętych na tak zwołanej sesji.

W odniesieniu do stanowiska organu nadzoru należy dodatkowo stwierdzić, że przedstawione w odpowiedzi na skargę argumenty o prawnych i faktycznych konsekwencjach błędnego zdaniem Wojewody stanowiska co do niewykonalności zarządzenia zastępczego w przypadku oddalenia wniesionej na nie skargi Gminy R., można zastosować z takim samym skutkiem dla uzasadnienia argumentacji przeciwnej tj. dla uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd. Z tego też względu argumentacja ta nie mogła mieć przesądzającego znaczenia. Takiego znaczenia nie mogą też mieć przepisy powołanego w odpowiedzi na skargę rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002r., w sytuacji gdy pozostają one w kolizji z przepisami Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zgodnie z treścią art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwaną dalej ustawą p.s.a/. O kosztach orzeczono po myśli przepisu art.200 i art.205 § 2 tej ustawy i przy uwzględnieniu treści § 2 ust.1 oraz § 14 ust.2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. Nr 163 poz.1349 ze zm./, a nadto przy uwzględnieniu treści art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 9 września 2000r. o opłacie skarbowej /Dz.U. Nr 86, poz.960 ze zm./. Sąd miał też w tym względzie na uwadze, że pełnomocnik skarżącej Gminy stawił się w Sądzie dnia [...] celem wzięcia udziału w wielu wyznaczonych kolejno po sobie sprawach.

Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie posiadało przymiotu wykonalności /art.98 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym / to nie było zdaniem Sądu podstaw do wydania orzeczenia o jakim mowa w art.152 ustawy p.s.a.

Sąd wydał merytoryczne rozstrzygnięcie mając na uwadze rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] Nr [...], którą Rada ta postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie, opiera się na takiej samej argumentacji prawnej co rozstrzygnięcie nadzorcze będące przedmiotem niniejszego wyroku. Okoliczność zaskarżenia do sądu administracyjnego przez Gminę R. również tego rozstrzygnięcia nadzorczego stwarzała jedynie zgodnie z treścią art.125 § 1 pkt 1 ustawy p.s.a. możliwość zawieszenia niniejszego postępowania. Aby ograniczyć możliwość wydawania praktycznie w tej samej sprawie kolejnych rozstrzygnięć nadzorczych i wnoszenia na nie kolejnych skarg, Sąd z tej możliwości nie skorzystał.

S/G