Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2992/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 4 pkt 9, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA del. Tomasz Świstak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 97/14 w sprawie ze skargi D. M. S.A. z siedzibą w K., T. B. S. "Z." Spółki z o.o. w K. oraz W. R., A. R.-G., M. M. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od D. M. S.A. z siedzibą w K., T. B. S. "Z." Spółki z o.o. w K. oraz W. R., A. R.-G., M. M. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg D. M. S.A. w K., Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Z." sp. z o.o. w K. oraz W. R., A. R.-G. i M. M., zw. dalej skarżącymi, na uchwałę Rady Miasta K., zw. dalej Radą Miasta, z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr ..., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.-Ł.". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 12 września 2013 r., poz. ...

Sąd uznał, że każdy ze skarżących wykazał, iż w jego przypadku zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który da się wywieść z normy prawa materialnego.

Sąd rozpoczął ustosunkowywanie się do zarzutów wniesionych skarg od zarzutów wspólnych, które zostały przez skład rozpoznający uznane za zasadne, co w konsekwencji przyczyniło się do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez część opisową planu, a konkretnie § 9 ust. 2 MPZP obszaru "C.-Ł.", treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią ww. artykułu, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Sąd powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz.1587), zw. dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że jednoznacznie determinują one powinność prawodawcy lokalnego określenia w tekście planu miejscowego obok klasyfikacji ulic, także ich parametrów. Zdaniem Sądu, nie stanowi wypełnienia wymogów wynikających z treści powszechnie obowiązującego prawa określenie w części tekstowej planu jedynie klasy technicznej drogi i następnie naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W ocenie Sądu I instancji, przesłanek art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie spełnia § 9 ust. 2 MPZP obszaru "C.-Ł.". Analiza części tekstowej kontrolowanego planu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego tekście nie zawarto parametrów tych dróg. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu, konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Sąd wyraził powyższe stanowisko w przedmiocie powinności określenia przez organ planistyczny w części tekstowej parametrów drogi, pomimo i niezależnie od tego, że dopuszczalne szerokości dróg w liniach rozgraniczających zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W przekonaniu Sądu, to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna być szczegółowo doprecyzowana szerokość dróg publicznych, zgodnie z treścią § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowiąc przy tym obligatoryjny parametr w planie miejscowym.

Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Gminy podnoszącego, że rysunek zaskarżonego planu jest sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości tego parametru, i że graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi są niewątpliwie drogi, a wykorzystanie współczesnych technik cyfrowych odczytu takich parametrów nie powinno sprawiać większych trudności. Sąd zwrócił uwagę, że kwestie powinności wypowiedzenia się o parametrach dróg publicznych (szerokości) zostały uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym i nie zostały poddane władztwu planistycznemu gminy co do techniki prawnej ich regulacji. Zdaniem Sądu, wypowiedź prawodawcy lokalnego o parametrach dróg ma mieć miejsce w części tekstowej planu. Adresatem norm planu jest każdy i jego wykładnia nie może polegać na tym, że każdy przy wykładni planu miejscowego, w tym rysunku planu, ma posługiwać się współczesnymi technikami cyfrowymi. Powstaje bowiem w tym przypadku problem z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa względem tych osób, które nie mają faktycznej możliwości wykorzystania tych współczesnych technik cyfrowych przy wykładni postanowień planu (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1977 r.).

W ocenie Sądu I instancji, ustalone i opisane powyżej uchybienie prawa dokonane przez organ planistyczny należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasady materialnej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy, i które skutkowało, w tym przypadku, powinnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd podkreślił, że w myśl art. 28 u.p.z.p. nawet zwykle naruszenie zasad materialnych sporządzania planu skutkuje jego nieważnością w całości lub w części. W ocenie Sądu, ustalone istotne naruszenie zasady sporządzania planu wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. tym bardziej predestynuje plan obarczony tym właśnie istotnym stopniem naruszenia prawa do stwierdzenia jego nieważności. Nieważność ta została stwierdzona przez Sąd I instancji w odniesieniu do całego planu, gdyż rodzaj istotnego naruszenia prawa dotyczy dróg publicznych i stwierdzenie nieważności rysunku planu tylko w obszarach wydzielonych i przeznaczonych pod drogi publiczne i adekwatnej części tekstowej – skutkuje, w ocenie Sądu, daleko idącą dezintegracją całego kontrolowanego planu stawiającą pod znakiem zapytania sens i normatywny cel jego dalszego bytu prawnego jak i praktyczną możność jego stosowania.

Odnosząc się do kwestii legalności wypowiedzenia się w kontrolowanym planie w przedmiocie przeznaczenia terenów pod drogi wewnętrzne. Sąd zauważył, że kontrolowany plan określa lokalizację niektórych dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Zdaniem Sądu, rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. W ocenie Sądu, Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. W ocenie Sądu I instancji, to naruszenie zasad sporządzania planu, przejawiające się naruszeniem granic władztwa planistycznego kwalifikuje część tekstową i obszary na rysunku planu oznaczone symbolem KDW do stwierdzenia nieważności.

Sąd ustosunkowując się do zarzutu pominięcia przez organ planistyczny w treści planu szczegółowych zasad scalania i podziału gruntów, wskazał, że jego zdaniem należy przyjąć, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, uwzględniające konkretyzacje dokonaną przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Sąd podkreślił, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zw. dalej u.g.n. W ocenie Sądu, bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury.

Sąd uznał, że należy przyjąć, iż ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem Rady Gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez Radę Gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Sąd wskazał, że uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych.

Sąd I instancji stwierdził, że prawodawca lokalny w nieuprawniony sposób odstąpił od regulacji szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 6 ust. 5 kontrolowanego planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że jego postanowienia stanowią wypełnienie w pełnym zakresie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Sąd wywiódł, że prawodawca lokalny ograniczył się w swojej regulacji do określenia zasad wydzielania w wyniku scalenia działek budowlanych. Tymczasem w treści 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, że ustawodawca tworzy powinność organowi planistycznemu zawarcia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowych), a nie tylko działek budowlanych i w uchwale o planie miejscowym nie można tych zasad ograniczać wyłącznie do działek budowlanych, gdyż takie działanie prawotwórcze stanowi zawężenie zakresu znaczeniowego pojęcia ustawowego jakim są nieruchomości.

Ponadto Sąd zauważył, że w odniesieniu do gruntów budowlanych w kontrolowanym planie nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Poza postanowieniami: § 16 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów (...) 22; § 17 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów (...); § 18 ust. 7 pkt 5 odnoszącym się do obszarów (...); § 19 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszaru ...; § 20 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru ...; § 22 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru ... w zaskarżonym Planie w ogóle nie nawiązano do szerokości "nowo wydzielanych" działek budowlanych. Ponadto, nie określono minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla terenów ... (§ 53), ... (§ 54), ... (§ 55), ..., ... (§ 57), ..., ..., ... (§ 58), ... (§ 59), ... (§ 60), ... (§ 61), ... (§ 62), ... (§ 63), ..., ... (§ 64), ... (§ 65), (...) (§ 66), ... (§ 67), ..., ... (§ 68), ... (§ 69), ..., ... (§ 70), ... (§ 71), ..., ... (§ 72), ... (§ 73), ... (§ 75).

Sąd stwierdził, że we wskazanym powyżej zakresie tekst kontrolowanego planu nie zawiera postanowień dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe Sąd stanął na stanowisku, że wykazane uchybienia kwalifikują go do stwierdzenie nieważności także w całości z uwagi na rozproszony charakter wskazanych uchybień w postanowieniach kontrolowanego planu, rangę treści, które zostały pominięte dla uchwalania i stosowania planu i wynikającą stąd dezintegrację treści kontrolowanego planu. Sąd I instancji zauważył, że naruszenia prawa mające charakter naruszenia zasad tworzenia miejscowego planu nakładają się na jego istotną wadliwość polegającą na niewłaściwej parametryzacji dróg publicznych. Zdaniem Sądu, ze względu na to, że zaskarżona uchwała nie zawiera w zakresie sprecyzowanym powyżej obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości, przez co istotnie narusza zasadę materialną u.p.z.p. Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w całości.

Sąd stwierdził również, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące całkowitej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przeznaczenia następujących terenów w obszarze planu C.-Ł.: (...). Ponadto, zdaniem Sądu, trafnie wskazali skarżący na szereg istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w planie a przeznaczeniem wynikającym ze studium.

Sąd I instancji wywiódł, że niezależnie od wcześniej stwierdzonego naruszenia prawa w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały, opisane uchybienia, w postaci sprzeczności niektórych ustaleń planu ze studium oraz istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem innych z kolei obszarów planu z przeznaczeniem określonym w studium, powodują, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu, liczba i stopień stwierdzonych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem pozostawienie jej w obrocie prawnym w wąskim i fragmentarycznym zakresie zgodności ustaleń planu ze studium, byłoby niecelowe z uwagi na brak integralności.

Odnosząc się do szeregu zarzutów związanych z przekroczeniem przez Gminę granic władztwa planistycznego w zestawieniu z konstytucyjnymi wymogami ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, adekwatności działania podmiotu prawotwórczego. Sąd m.in. wskazał, że analiza postanowień § 51 kontrolowanego planu wskazuje, że prawodawca lokalny arbitralnie wyartykułował swoją wizję urbanistyczną dla obszaru objętego planem bez odpowiedniego uwzględnienia i wyważenia interesów indywidualnych właścicieli terenu i postanowień kierunkowych wynikających z postanowień studium. Zdaniem Sądu, rację mieli skarżący kwestionując wskaźnik wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez prawodawcę lokalnego na danym terenie.

W ocenie Sądu, skoro studium przewiduje dla tych terenów "intensyfikację wykorzystania przestrzeni" oraz "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego", to trudno uznać za realizujące ten kierunek, postanowienia Planu ustalające maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 13 m, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydawane w obrębie tego terenu dopuszczały w pewnych przypadkach wysokość zabudowy do 15 m i zarazem na terenie istnieje zabudowa przekraczająca wysokość 13 m. W przekonaniu Sądu, ustalenie takiej wysokości zabudowy nie wpłynie na intensyfikację wykorzystania przestrzeni, zwłaszcza, że aktualnie istnieją na tym terenie budynki przekraczające tę wysokość a na budynki wyższe, jak dotychczas, wydawane były warunki zabudowy. Sąd zgodził się również z poglądem skarżących, kwestionującym intensywność zabudowy interesującego ich terenu określoną na 0,8, biorąc przykładowo pod uwagę sytuacje, gdy istniejące na tym terenie obiekty usytuowane są w granicach działek, a co za tym idzie ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy przekroczony jest już przy bardzo niskich budynkach. Sąd przyznał, że tak określony parametr zabudowy w zbyt dużym stopniu przekreśla możliwości inwestycyjne tego terenu, gdyż dla obiektów z terenu U35-U37, ze względu na bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy może nie być możliwe dokonanie nadbudowy nawet do dopuszczonej przez plan wysokości 13 m.

Za nieuzasadnione uznał Sąd wyeliminowanie dopuszczonej przez studium funkcji mieszkaniowej dotąd realizowanej i istniejącej. Zdaniem Sądu, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna współgra z funkcją usługową i stanowi realizację kierunku zagospodarowania sformułowaną w studium dla terenów oznaczonych ... W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia prawa posiadają atrybuty naruszenia zasady materialnej uchwalania planu wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i kwalifikują do stwierdzenia nieważności rysunku planu w części oznaczonej symbolem ... i części tekstu planu zawartej w jego § 51. Zdaniem Sądu, pominięcie funkcji produkcyjnej wydaje się być uzasadnione.

W odniesieniu do § 6 pkt 12 Sąd zauważył, że zgodnie z techniką legislacyjną normy prawa przedmiotowego powinny być formułowane przez nakazy i zakazy. Sąd mając na uwadze, że kwestionowana norma wprowadza poważny element niepewności wobec stanów faktycznych wskazanych przez skarżących stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowość wykorzystania technik prawotwórczych przez prawodawcę lokalnego, stanowi ona zagrożenie dla pewności prawa i równości wobec prawa, co kwalifikuje omawiany przepis do stwierdzenia jego nieważności. Zasady tworzenia prawa Sąd zakwalifikował w obręb szeroko rozumianych zasad materialnych sporządzania planu, o których stanowi art. 28 u.p.z.p.

Nadto Sąd I instancji uznał, że zarzuty skarżących W. R., A. R.-G. i M. M. dotyczące braku określenia tzw. wskaźników minimalnych nie znajdują oparcia w obowiązujących w czasie podejmowania uchwały w sprawie planu przepisach prawnych.

Sąd ustalił również, że działce nr ... obr. .. N. H. oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz D. zostało nadane w planie przeznaczenie zgodne z ustaleniami studium, które dla większej części działki przewiduje funkcje usług komercyjnych (UC), natomiast dla południowych, niewielkich fragmentów działki określa kategorię zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP). Zdaniem Sądu, kwestią wymagającą ustosunkowania się było podnoszone przez D. przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego polegające na zakazie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m. kw. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że obowiązujący w dacie uchwalenia kontrolowanego planu dokument studium nie wskazał terenu będącego w użytkowaniu wieczystym D. do pełnienia takiej funkcji. Oceniając układ relacji pomiędzy interesem indywidualnym D. a aksjologią zakwestionowanych postanowień kontrolowanego planu, Sąd zauważył, że postanowienia kontrolowanego planu nie działają z mocą wsteczną i nie odbierają D. uprawnień, które uzyskał uprzednio. Ustosunkowując się do praw nabytych z pozwolenia uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na które powołuje się D., Sąd zauważył, że byt prawny tych pozwoleń, był przez prawodawcę zakreślony w czasie przez postanowienia art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zdaniem Sądu, jeżeli D. w terminie zakreślonym w przywołanym przepisie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu to zakres praw, na które się powołuje w skardze może być wątpliwy.

Sąd wyjaśnił, że znaczenie prawne zakazu budowy obiektów wielkopowierzchniowych w treści planu jest prawnie znikome a zatem posłużenie się nim jest zbędne i stanowi nieistotne naruszenie prawa. Zakaz powstania obiektu wielkopowierzchniowego, poza zakresem znaczeniowym pojęcia budowy, nie jest obojętny prawnie, ale mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie narusza istoty użytkowania wieczystego przysługującego Spółce D. Spółka ta może korzystać w odniesieniu do swoich obiektów z funkcji wystawienniczo-targowej dopuszczanej na omawianym terenie. Z punktu widzenia adresatów planu problemem zasadniczym jest przeznaczenie terenu na budowę obiektów wielkopowierzchniowych w planie miejscowym, ale w tym wypadku odpowiednie ustalenia powinny się znaleźć w pierwszej kolejności w postanowieniach studium. Sąd I instancji uznał, że nie widzi podstaw prawnych, aby z uwagi na brzmienie § 6 ust. 13 kontrolowanego planu stwierdzać zgodnie z wnioskiem D. nieważność całego planu lub jego części w zakresie omawianego przepisu.

Sąd wskazał również, że D. kwestionuje w skardze także zakaz wznoszenia obiektów handlu hurtowego oraz obiektów składowych i magazynowych w granicach terenu .... Sąd uznał, że mając na uwadze przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem ... kwestionowany zakaz w przedmiocie wznoszenia obiektów handlu hurtowego mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Dla realizacji przeznaczenia podstawowego terenu ... nie są nieodzowne obiekty handlu hurtowego, a co więcej mogłyby zmienić, przez sferę dokonanych faktów, przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem ... Ten sam wniosek, w ocenie Sądu, odnosi się do samodzielnie rozumianych obiektów składowych i magazynowych. Sąd zwrócił uwagę, że w studium jest mowa o przedsięwzięciach komercyjnych z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Prawodawca lokalny w planie uwzględnił funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Obiekty handlu hurtowego, obiekty składowe i magazynowe nie zapewniają miejskiej przestrzeni o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego jeżeli przyjmiemy, że celem prawodawcy lokalnego zgodnym ze studium jest stworzenie obszaru przedsięwzięć komercyjnych, które tworzą harmonijną całość z funkcją budynków zamieszkania zbiorowego. W tym miejscu Sąd zauważa, że D. jako użytkownik wieczysty może realizować swoje prawa w obrębie ww. przeznaczenia podstawowego, które uwzględnia sprzyjające jego działalności funkcje obiektów targowych i wystawienniczych. Końcowo, w ocenie Sądu, ograniczenia wprowadzone przez prawodawcę lokalnego mieszczą się w ramach władztwa planistycznego wynikającego z art. 6 u.p.z.p. i nie pozbawiają istoty użytkowania wieczystego, którym dysponuje D.

Rozpatrując kolejny zarzut D. dotyczy ustalenia przez organ planistyczny wskaźnika zabudowy na poziomie 0,9 i wysokości zabudowy maksymalnie do 15 m. Sąd uznał, że kwestionowane wskaźniki mieszczą się w sferze władztwa planistycznego i jako takie nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności planu w całości.

Podsumowując, Sąd nie podzielił zdania D., że zaskarżona uchwała narusza: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., przez rażące naruszenie przysługującego stronie prawa do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszenie zasady proporcjonalności, tj. wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego; 2) granice przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w § 6 ust. 13 zakazu "powstania obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m2".

Sąd stwierdził nieistotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez nieuzasadnione przez Radę Gminy w sposób zindywidualizowany wniesionych przez stronę skarżącą uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu obszaru C.-Ł.

Przechodząc do ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w skardze Towarzystwa Budownictwa Społecznego "Z." sp. z o.o. Sąd I instancji stwierdził, że cechą charakterystyczną tej skargi, jest, że "Z." wnosi o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej terenu, do którego posiada tytuł prawny. Nie wnosi o stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości.

Sąd wskazał, że spółka "Z." kwestionuje włączenie działki nr ... do terenu oznaczonego w planie ..., gdyż działka ta, w jej przekonaniu, stanowi oderwaną od reszty obszaru ... nieruchomość, która nie wchodzi w skład kompleksu parkowego, a jej położenie wyklucza możliwość jej zagospodarowania w sposób przewidziany w planie.

Zdaniem Sądu, dla oceny zasadności skargi spółki Z. niezbędnym było ustalenie przeznaczenia działki nr ... w postanowieniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W studium działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP. Symbol ZP – oznacza tereny Zieleni publicznej.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanym planie organ planistyczny dla większości powierzchni działki nr ew. ... ustalił przeznaczenie adekwatne dla obszaru ... w którym się znalazła, czyli pod zieleń urządzoną, zieleń towarzyszącą ciekom i oczkom wodnym, zieleń izolacyjną. Dla pozostałej części działki zostało ustalone przeznaczenie pod Tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe KDD, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną istniejącego osiedla mieszkaniowego pomiędzy ul. T. a ul. P. pod zjazd do drogi zbiorczej, po rozbudowaniu zgodnie z ustaleniami planu ulicy T. do parametrów drogi zbiorczej (KDZ).

Sąd wywiódł, że w kontrolowanym przypadku jest bezsprzeczne, że przedmiotowa działka w postanowieniach studium znajduje się na obszarze określonym symbolem ZP. Sąd stanął na stanowisku, że przeznaczenie terenu na potrzeby zieleni parkowej nie wyklucza istnienia na tym terenie koniecznej infrastruktury w postaci drogi.

W ocenie Sądu, stanowisko Spółki Z. nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie nawet pomimo tego, że nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, aby wykorzystać ją zgodnie z celem swojej działalności a mianowicie na cele budownictwa wielorodzinnego. Argumenty wskazujące na rozwiązania przyjęte w projektowanym studium, gdzie przedmiotowa działka ma się znajdować na terenie oznaczonym jako MW są zdaniem Sądu obojętne z prawnego punktu widzenia. W ocenie Sądu, dopiero wprowadzenie przedmiotowej zmiany do postanowień obowiązującego studium będzie wywoływać odpowiedni skutek prawny. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów Spółki Z., że zaskarżona uchwała narusza w części obejmującej działkę nr ... - art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało nadużyciem władztwa planistycznego w stopniu powodującym nieważność uchwały w części dotyczącej działki nr ...,a także - art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności zakazem wznoszenia budynków na działce nr ...

Sąd I instancji ustosunkowując się do całości kontrolowanej sprawy stwierdził, że mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego są sprzeczne ze studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w efekcie niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień i przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia, że niezgodne z prawem są zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dotyczą wyznaczenia już wybudowanych terenów dróg publicznych, a więc jedynie części zapisów planu, to skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr ..., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.-Ł.", podczas gdy prawidłowe rozumienie tej normy powinno zakładać, że w przypadku stwierdzenia, że niezgodne z prawem są zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dotyczą wyznaczenia już wybudowanych terenów dróg publicznych, a więc jedynie części zapisów planu, to wówczas należy stwierdzić nieważność jedynie tej części planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie złożono siedem wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie, tj.: wniosek ... C. l. ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością P. ... Spółki komandytowej z siedzibą we W., wniosek ... C. S.A. z siedzibą we W., wniosek P. A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K., wniosek Stowarzyszenia zwykłego pod nazwą "Z. r." z siedzibą w K., wniosek Stowarzyszenia P. T. M. z siedzibą w K., wniosek Z. sp. z o.o. z siedzibą w C., wniosek A. S.A. z siedzibą w C.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że złożone w przedmiotowej sprawie wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r.

Wnioski te nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotowe wnioski w pełni podzielił pogląd zawarty w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1233/15, że kluczowe dla oceny możliwości dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ustalenie, czy toczyło się w przedmiocie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności postępowanie przed organem administracji i czy wnioskodawca mógł być stroną tego postępowania (na podstawie art. 28 k.p.a. lub innego przepisu szczególnego), a więc czy wynik postępowania sądowego dotyczyć będzie interesu prawnego wnioskodawcy.

Szczególnym rodzajem spraw, w których możliwość dopuszczenia uczestników do udziału w postępowaniu sądowym jest znacznie ograniczona są sprawy ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc aktem o mocy powszechnie obowiązującej na terenie, dla którego został uchwalony. Podmiotowy zakres zastosowania takiej uchwały jest zatem bardzo szeroki i obejmuje podmioty o niejednokrotnie sprzecznych interesach. Postępowanie planistyczne jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w którym nie stosuje się przepisów k.p.a. Podstawę prawną zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego stanowi również przepis szczególny w odniesieniu do przepisów p.p.s.a., tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może ‒ po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia ‒ zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis ‒ podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uczestnikiem postępowania przed organem administracji (radą gminy) zapoczątkowanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym ze skargi na plan miejscowy jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego postanowieniami tego planu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące skargi na uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1) nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. W postanowieniu z dnia 27 października 2015 r., II OZ 1000/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że osoba nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowania tego planu.

Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ.

Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu przez nie warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, wnioskodawcy nie mogą być dopuszczeni do udziału w postępowaniu ze skarg D. M. Spółki Akcyjnej w K., T. Budownictwa Społecznego "Z." Spółki z o.o. w K. oraz W. R., A. R.-G. i M. M. w charakterze uczestnika, gdyż nie brali udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, a ponadto zakres kontroli sądu w tej sprawie ograniczony jest do zbadania czy interes prawny skarżących został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie interes wnioskodawców jest jedynie potencjalny, gdyż nie jest przesądzone, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało jakikolwiek wpływ na ich sytuację prawną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1233/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wnioski oddalił.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwione okazały się podstawy zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego są sprzeczne ze studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury na skutek oparcia wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej. Zarzuty te są nadto ściśle powiązane z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w efekcie niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień. Z tego też powodu w pierwszej kolejności należało odnieść się do powyższych kwestii.

Rozporządzenie wydano w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., którą upoważniono Ministra do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W § 2 w słowniczku rozporządzenia nie wyjaśniono pojęcia "standard", natomiast w § 4 określono "wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego".

Z porównawczej analizy jednostek redakcyjnych zapisów § 4 wynika, że stosowanie standardów polega na określeniu, jakie elementy powinny zawierać zagadnienia regulowane w poszczególnych przepisach. W pkt 9 § 4 rozporządzenia określono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Sformułowania zawarte w przytoczonym przepisie odnoszą się do określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym, jak wynika z systematyki tego przepisu jest to pojęcie szerokie odnoszące się do całej jednostki urbanistycznej, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że układ komunikacyjny miasta powinien stanowić podstawę dla prawidłowego ujęcia ruchu miejskiego i najlepszego obsłużenia mieszkańców umożliwiając mieszkańcom uzyskanie maksimum oszczędności czasu na podróż (por. S. Cieślakowski, Podstawy planowania układów komunikacyjnych). Stąd też, urbaniści w pracach planistycznych skupiają się na określaniu czynników odnoszących się do natężenia ruchu pieszego, kołowego (osobowego i towarowego), obecnych i perspektywicznych potoków pasażerskich czy masy przewozów towarowych, nie zaś na zagadnieniach technicznych określanych przez stosowane przepisy budowlane.

Jeśli zatem mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów, podzielić należało argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), że § 4 pkt 9 a ww. rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji stając na stanowisku, iż w planie winno określić się parametry drogi wskazuje na brak określenia parametru szerokości drogi, nie wyjaśnia jednak dlaczego ogranicza nakaz uwidocznienia tylko tego parametru, a pomija inne parametry techniczne. Tymczasem § 3 pkt 4 rozporządzenia definiując klasę drogi określa ją przez przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. W pkt 6, gdy mowa o prędkości miarodajnej, rozumie się przez to parametr odwzorowujący prędkość samochodów osobowych w ruchu swobodnym na drodze, służący do ustalania wartości elementów drogi, które ze względu na bezpieczeństwo ruchu powinny być dostosowane do tej prędkości. Ponadto, w rozporządzeniu tym określono dziesiątki innych parametrów technicznych, takich jak np. parametry techniczne wlotu skrzyżowania drogi, kątów nachylenia niwelety, nadto parametry geometryczne łącznicy, zjazdów i skrzyżowań, parametry urządzeń do odwodnienia wgłębnego drogi, parametry techniczne miejsc postojowych i inne. Gdyby zatem przyjąć za Sądem I instancji, że w planie zagospodarowania przestrzennego należy określać parametry techniczne dróg (a nie układu komunikacyjnego), to konsekwentnie należałoby przedstawiać wszystkie wymienione wyżej parametry techniczne, co w rezultacie prowadziłoby do powstania projektu budowlanego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu.

Dodać jeszcze można, że również analiza przepisów Prawa budowlanego wskazuje, że przebudowa istniejącej drogi polegająca na zmianie jej parametrów, o ile odbywa się bez zmiany granic pasa drogowego, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Nie ma więc uzasadnienia, aby w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. akcie prawa miejscowego określać parametry techniczne konkretnej drogi wkraczając tym samym w uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę drogi, czy też przyjmującego zgłoszenie na przebudowę drogi istniejącej.

Z tych też względów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygający niniejszą sprawę, nie podziela poglądów wyrażanych w wyrokach, w których przyjmowano, iż parametry układu komunikacyjnego odnoszą się do parametrów technicznych drogi zaprojektowanej w planie.

Podzielić zatem należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w konsekwencji niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień.

Ponieważ uwzględnienie powyższego zarzutu prowadzi do podważenia legalności orzeczenia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym uznania, iż uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, a stało się to powodem do stwierdzenia nieważności całej uchwały, zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

Pozostałe zarzuty odnoszące się do niezgodności planu ze studium również zasługiwały na uwzględnienie. Nie można zapominać, że wolą ustawodawcy, ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871) w sposób istotny zmieniono zasadę odnoszącą się do relacji studium i planu. Jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, jej celem było wprowadzenie instytucji prawnych mających na celu przyśpieszenie powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W powszechnej opinii główną barierą rozwoju inwestycji budowlanych w Polsce był bowiem niedostatek terenów możliwych do zabudowy, szczególnie w największych miastach, gdzie zapotrzebowanie na nowe obiekty mieszkaniowe, handlowe, usługowe i inne jest największe. Konieczne zatem było, jak stwierdzono to w uzasadnieniu ustawy, usunięcie istotnego hamulca, na który napotykali planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagał przedtem ustalenia "zgodności" planu ze studium co powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Z tego powodu zapis powyższy zastąpiono wyrażeniem "nie narusza ustaleń studium".

W orzecznictwie przyjęto w konsekwencji tej zmiany, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium ‒ silniejszy lub słabszy.

Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Z tych względów należało uwzględnić omawiany zarzut, gdyż dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do studium nie uwzględnił w pełni postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium, w szczególności z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 w zw. i pkt 5 studium dopuszczającego w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta K. w studium. Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów, z uwzględnieniem możliwości korekt o których mowa w pkt 5 studium, ale też z uwzględnieniem całości dokumentacji planistycznej odnoszącej się do podnoszonych przez skarżących zarzutów w powiązaniu z naruszeniem ich interesu prawnego odnoszącego się do nieruchomości, których są właścicielami. W związku z tym Sąd I Instancji będzie miał na uwadze, iż granicą kognicji sądu jest wyrażony w skardze naruszony interes prawny skarżącego.

W orzecznictwie za ugruntowane należy bowiem uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w powołanym wyroku Sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wymienione okoliczności pozostawać musiały poza rozważaniami, jakie zobowiązany był poczynić Sąd I instancji rozpoznając złożone w niniejszej sprawie skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 786/13, LEX nr 1481953).

Dodać też trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzono analizę skutków rozstrzygnięć odnoszących się do regulacji zawartej w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przesłanką rozważań była sytuacja, w której na skutek skargi jednego z podmiotów dochodzi do rozstrzygnięcia odnoszącego się do całego planu. W wyniku tych rozważań przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma rozumienie pojęcia sprawy użytego w ww. przepisach. Pojęcie to zwykle łączone jest ze sprawą będącą przedmiotem rozpatrzenia organu administracji publicznej czy też rozpoznania sądu administracyjnego i traktowane jest jako całościowy przedmiot rozstrzygania w oparciu o określone normy prawa materialnego. Takie rozumienie sprawy charakterystyczne jest w szczególności dla załatwienia indywidualnych spraw obywateli w drodze decyzji administracyjnej, ale obejmuje też stanowienie aktów prawa powszechnie obowiązującego przez administrację publiczną, z tym, że te ostatnie różnią się w swej treści od rozstrzygnięć indywidualnych. Nie dość, że zawierają normy adresowane do ogółu adresatów, normując bliżej nieokreśloną liczbę zdarzeń, to obok tych norm mogą niekiedy zawierać ustalenia o charakterze indywidualnym. Takim aktem prawa powszechnie obowiązującego, zawierającym jednocześnie ustalenia indywidualne, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mimo że z mocy przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. uznany za akt prawa miejscowego, to w świetle regulacji tej samej ustawy może zawierać zróżnicowane treści: obok ustaleń powszechnie obowiązujących, ustalenia indywidualne a nawet treści niemające charakteru wiążącego, (zob. art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy).

Oznacza to, że kontrola legalności planu dokonywana zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, działająca na podstawie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest przedsięwzięciem złożonym, które trudno byłoby objąć jednym określeniem "sprawa" w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny, orzekając ze skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest w stanie, zwłaszcza w przypadku planu miejscowego adresowanego do tysięcy właścicieli nieruchomości, orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Jeżeli tak, to odróżnić trzeba te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola, czemu orzecznictwo sądowe dawało niejednokrotnie wyraz, nie jest przecież możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku. Za takim stanowiskiem przemawia też indywidualny charakter skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno było na tym tle zaakceptować pogląd, że wniesienie skargi przez jeden podmiot uniemożliwia jej wniesienie pozostałym zainteresowanym. W konsekwencji powyższych rozważań, dochodzi się do przekonania, iż ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego.

Z powyższych powodów przyjmuje się, iż w razie stwierdzenia, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, możliwe jest stwierdzenie nieważności tylko części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stałaby się skargą o charakterze actio popularis - por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 37/14 uchylający wyrok WSA w Krakowie z dn. 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13, przywołany w zaskarżonym obecnie wyroku w odniesieniu do nieokreślenia minimalnego wskaźnika zabudowy jako podstawy stwierdzenia nieważności całego planu.

Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie miał na uwadze powyższe rozważania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

23