Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1594/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 801/07 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 801/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 12 lipca 2006 r. T. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] maja 1997 r., którą nakazano skarżącemu zaprzestać wykorzystywania magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych, jako hurtowni z artykułami spożywczymi oraz piwem, a także przywrócić sposób użytkowania obiektu magazynu pomocniczego na opakowania wód gazowanych do sposobu zgodnego z wydanymi w dniach 2 lipca 1991 r. i 15 stycznia 1995 r. pozwoleniami na budowę. We wniosku skarżący podniósł, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez niewłaściwy rzeczowo organ, tj. przez z-cę Burmistrza Miasta, a więc dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nadto obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w niniejszej sprawie organ winien rozpatrzeć sprawę na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując, iż decyzja Wojewody była już weryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach (wyrok z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA/Ka 1264/97), który oddalił skargę T. P., co oznacza, że decyzja Wojewody Bielskiego z dnia [...] lipca 1997 r. jest zgodna z prawem. Jak podkreślono w uzasadnieniu powyższej decyzji oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących oceny prawnej zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., organ podniósł, iż zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił, jako nieuzasadnioną, skargę T. P. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej w dacie wydania wyżej wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, zawarta była zasada, w myśl której ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ o ile nie zostanie ono uchylone w prawnie określonym trybie i oczywiście jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywało, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. WSA w Warszawie podkreślił również, iż w obecnym systemie sądownictwa administracyjnego, wobec uchylenia ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przez prawo przewidzianym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący T. P., reprezentowany przez pełnomocnika, radcę prawnego D. K.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłową ocenę zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. W oparciu o powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu administracyjnego, podzielanym również przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, by wyżej wymieniony przepis istotnie miał się odnosić do oceny sprawy w jej całokształcie, wykluczając tym samym możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie środków nadzwyczajnych, bez względu na to, czy dostrzeżone naruszenie prawa było przedmiotem analizy procesowej sądu administracyjnego, czy też nie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, art. 99 cyt. ustawy, operując pojęciem oceny prawnej, odnosi się jedynie do tych przepisów prawa, których wykładni dokonano w konkretnym orzeczeniu Sądu. Tak więc granicą związania Sądu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w orzeczeniu wydanym przed 1 stycznia 2004 r. w tej samej sprawie, jest w ocenie autora skargi kasacyjnej, tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego. Jak wywodzi dalej autor skargi kasacyjnej, skoro przepis ten nie może mieć zastosowania w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego, to tym bardziej nie powinien być stosowany w sytuacji, gdy organ wydający decyzję i Sąd nie zastosowały w ogóle właściwych przepisów prawnych, wydając decyzje i orzeczenia, które w sposób rażący naruszyły prawo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie analiza wydanego wcześniej wyroku oraz utrzymanych w mocy decyzji administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że niepodjęcie przez sąd zagadnień prawnych istotnych na tyle, że skutkować mogą nieważnością wydanych decyzji sprawia, że wyrokiem takim i wyrażoną w nim oceną prawną nie może być związany organ i Sąd przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W dalszej części skargi kasacyjnej, jej autor formułuje szereg zarzutów pod adresem zarówno organu administracji, jak i Sądu, twierdząc, iż dają one podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego. W pierwszej kolejności wskazano, iż we wniosku z dnia 12 lipca 2006 r. skarżący zawarł żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o zarzut naruszenia przy jej wydawaniu art. 103 ust 2 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów o właściwości rzeczowej (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie stała się przedmiotem odrębnej oceny w wyroku NSA z dnia 6 października 1999 r., co zdaniem skarżącego, skutkowało tym, iż organ administracji nie był ograniczony w możliwości merytorycznej analizy zarzutów podniesionych we wniosku skarżącego i winien był przystąpić do powtórnej oceny zakwestionowanej decyzji Wojewody Bielskiego. Następnie skarżący wskazał na błędną, jego zdaniem, materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia powoływaną przez organy obu instancji, a mianowicie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 14 maja 1997 r. domniemana samowola budowlana, będąca przyczyną wszczęcia postępowania, wiązana jest ze zdarzeniem mającym miejsce w styczniu 1994 r., a w okresie tym obowiązywały jeszcze przepisy ustawy –Prawo budowlane z 1974 r. i to na jej podstawie, a nie ustawy z 1994 r., należało, zdaniem skarżącego, orzekać w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania wg przesłanek określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia 15 lipca 1997 r. w przedmiocie przywrócenia sposobu użytkowania obiektu.

Skarga kasacyjna od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę T. P. oparta została na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przez nieprawidłową ocenę zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku NSA, wydanego przed 1 stycznia 2004r.

Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie obowiązujących przepisów prawnych traktujących o związaniu organów oraz Sądu, stanowiskiem i oceną prawną istniejącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego przedmiotem była ta sama decyzja.

Jak wynika z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] lipca 1997 r., w przedmiocie przywrócenia sposobu użytkowania pomieszczenia, nakazanego skarżącemu T. P. – i wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. w sprawie II SA/Ka 1264/97 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten podkreślił, iż nie będąc zawiązany granicami skargi, dokonuje kontroli z urzędu, badania czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. W efekcie przeprowadzonej całościowej kontroli, Sąd ten oddalił skargę, bowiem nie stwierdził żadnego naruszenia prawa.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia".

Jasna i jednoznaczna treść ww. przepisu nie wymaga interpretacji dodatkowej. Skoro z treści powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. wynika, iż nie stwierdził w kontrolowanej decyzji naruszenia prawa ani przesłanek nieważnościowych, to ocena ta była wiążąca dla organu jak i Sądu pierwszej instancji oceniającego wniosek T. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z dnia [...] lipca 1997 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia sposobu użytkowania pomieszczenia.

Odrębne stanowisko autora skargi kasacyjnej i obszerne dywagacje w jej uzasadnieniu na temat granic związania oceną prawną wcześniejszego wyroku, jak i stanowisko dopuszczające ponowną kontrolę kwestionowanego aktu w aspekcie rażącego naruszenia prawa są chybione i nie mogą być akceptowane przez Sąd kasacyjny w sprawie niniejszej.

Stanowczo stwierdzić należy, iż w sposób niedopuszczalny skarga kasacyjna wbrew treści art. 99 przepisów wprowadzających, dokonując krytyki wyroku opisanego wyżej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. sugeruje możliwość odstąpienia od związania stanowiskiem Sądu i oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Nietrafne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej jakoby organ mógł rozpoznawać zarzuty dotyczące nieważności decyzji Wojewody Bielskiego, mimo iż prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego została pozytywnie skontrolowana.

Oddalenie skargi wyrokiem statuuje związanie stron postępowania, Sądu Administracyjnego, innych sądów oraz pozostałych organów i innych podmiotów stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem.

W niniejszym stanie prawnym wszelkie rozważania autora skargi kasacyjnej na temat rażących wad, jakimi dotknięta jest w jego ocenie kwestionowana decyzja Wojewody Bielskiego pozostają poza zakresem postępowania, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego ustalenia i ocena prawna są wiążące zarówno dla organu, sądów, stron i innych organów administracji państwowej. Słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, iż nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, a nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym – stanowisko ocenne Sądu jest wiążące dopóki wyrok nie zostanie wzruszony w trybie przewidzianym.

Odmienna zaś ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej nie podważył słusznego stanowiska i oceny Sądu pierwszej instancji.

Niezasadność skargi kasacyjnej stanowi podstawę jej oddalenie z mocy art. 184 P.p.s.a.