Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Reforma rolna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. H. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nabycia z mocy prawa działki postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Wojewodą [...] przez wskazanie, że Wojewoda [...] jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. H. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] maja 1957 r. nr [...] stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez M. S. działki nr ew. [...] (obecnie część [...], część [...] /5, część [...] /2), działki nr [...] /42 (obecnie [...] /1, [...], część [...] /2, [...],[...],[...]) o powierzchni łącznej [...] ha, teren dawnego folwarku wójtowskiego [...].

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. H.H. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, które zostało wydane na podstawie art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. nr 14, poz. 78 ze zm.). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] orzeczeniem z dnia [...] maja 1957 r. postanowiło, że M.S. nabył nieodpłatnie własność nieruchomości o obszarze [...] ha oznaczonej jako parcela nr [...] /42 i parcela [...] /42, na karcie nr [...], położonej w obrębie [...].

Wojewoda [...] przekazał wniosek H. H. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] października 2018 r., wskazując na właściwość tego organu do jego rozpoznania.

SKO w [...] stoi na stanowisku, że z dniem [...] kwietnia 2009 r. wojewoda jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu nieruchomościami rolnymi na podstawie art. 11 dekretu z 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OW 14/11. Sądy administracyjne akceptują sytuacje, w których wojewodowie są organem odwoławczym od decyzji starostów wydanych w trybie art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu (...). Przykładem takiego stanu rzeczy jest wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1071/14, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1141/13. Organ wyższego stopnia to zarówno organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.) jak i organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z kolei w myśl art. 9a tej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach w niej określonych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Skoro przy wywłaszczaniu nieruchomości organem wyższego stopnia jest wojewoda, to ta sama reguła powinna obowiązywać przy uwłaszczaniu rolników na nieruchomościach państwowych. Uwłaszczenie to proces równie doniosły co wywłaszczenie. Decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny, tak samo jak decyzja wywłaszczeniowa.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r. z którego wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zgodnie z art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r, w brzmieniu obecnie obowiązującym, o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia, orzeka starosta. W dekrecie nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Organ wyższego stopnia należy więc ustalić w oparciu o przepisy ogólne. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze. Ponadto, z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której ustalenia wymaga, który organ właściwy jest do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ, który już nie istnieje w strukturze administracji publicznej.

Wojewoda [...] zwrócił uwagę na treść art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. nr 106, poz. 668 ze zm.), którym dokonano nowelizacji m. in. art. 4 i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., w wyniku której od dnia 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do orzekania w sprawach wywłaszczenia został starosta wykonujący – na podstawie art. 19a dekretu - zadanie z zakresu administracji rządowej.

Niewątpliwie więc starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, ale to nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Starosta jest bowiem organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, nie czyniąc rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 K.p.a. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126) - art. 2 pkt 7. Zmiana ta oznacza, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), niezależnie od tego jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem co do zasady, organem odwoławczym w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium zawartej we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego Wojewoda uznał, że jest ona nietrafna. Instytucja wywłaszczenia o jakiej mowa w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polega na ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, a uwłaszczenie uregulowane w przepisach dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, polega na przyznaniu z zasobu publicznego własności lub użytkowania wieczystego podmiotom prywatnym (rolnikom lub ich następcom prawnym, którzy na podstawie umów dzierżawy co najmniej przez trzy lata przed dniem wejścia w życie dekretu użytkowali nieruchomość). Instytucje wywłaszczenia i uwłaszczenia są więc skrajnie różne, uregulowano je w innych aktach prawnych i niczym nie uzasadnione jest ich porównywanie i wyciąganie na tej podstawie wniosków co do właściwości organu wyższego stopnia w sprawach dotyczących uwłaszczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] i Wojewodą [...] na tle rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we [...] z dnia [...] maja 1957 r., wydanego na podstawie art. 11 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

W obecnej strukturze organów administracji nie istnieją Prezydia Powiatowych Rad Narodowych. Bezsporne jednak jest, że sprawy objęte przedmiotowym rozstrzygnięciem nadal podlegają orzecznictwu administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, Nr 9, poz. 293).

Podstawą wydania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1957 r. był m.in. art. 11 dekretu z 1955 r. Dekret ten nie został uchylony, pozostaje aktem obowiązującym. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 11 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o nabyciu własności nieruchomości oraz ustaleniu ceny nabycia lub zwolnienia z obowiązku jej zapłacenia orzeka starosta. Zadania te, na podstawie art. 19a dekretu, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Obecnie zatem sprawy nadania nieruchomości na własność na podstawie dekretu z 1955 r. należą w pierwszej instancji do właściwości starosty, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Fakt wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez starostę jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie determinuje w sposób konieczny sposobu ustalania organu wyższego stopnia. W świetle aktualnego brzmienia art. 17 pkt 1 k.p.a. podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia. Przepis ten zawiera ogólną regułę, nie reguluje jednak właściwości instancyjnej w sposób wyczerpujący. Organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w dekrecie z 1955 r. w aktualnym brzmieniu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach objętych tym dekretem. Za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 k.p.a. należy jednak przyjąć art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.), według którego wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego określona w art. 17 pkt 1 k.p.a. ma charakter ogólnej właściwości tego organu. Jeżeli bowiem ustawa szczególna ustanawia organem wyższego stopnia inny organ, to wtedy właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jest wyłączona na rzecz tego innego organu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko przedstawione w postanowieniu NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OW 142/11 oraz z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. I OW 152/12 oraz I OW 218/15 z dnia 09.03.2016 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.