Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1019/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 134, art. 150 ust. 1 pkt 1, art. 154, art. 128
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 806/10 w sprawie ze skargi P. P. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 marca

2011 r. sygn. akt II SA/Bk 806/10 oddalił skargę P. P. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o lokalizacji dróg gminnych dla inwestycji w postaci budowy ulic [...], [...] oraz [...] w B., doszło do przejęcia przez Gminę B. pod budowę drogi między innymi działki nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność skarżącego P. P. K. Prezydent Miasta B. działający jako Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] złotych i zobowiązaniu Gminy B. do jego wypłaty na rzecz skarżącego. W podstawie prawnej decyzji przywołane zostały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 130 ust. 2 i 132 ust. 1 "a" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania zostały w postępowaniu dopuszczone dwa dowody: opis stanu zagospodarowania i stanu techniczno – użytkowego nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej oraz sporządzony w dniu [...] listopada 2009 r. operat rzeczoznawcy majątkowego określający wartość nieruchomości na kwotę [...] złotych. Oba dowody organ poddał ocenie. Podkreślił, ze dokonana przez rzeczoznawcę wycena dokonana została metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym, a wybór metody szacowania należało uznać za trafny i zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Treść operatu zawiera wszystkie niezbędne informacje, wskazuje podstawy prawne, przedstawia tok obliczeń i wynik końcowy. Operat nie budzi zastrzeżeń formalno – prawnych. Organ wskazał, że decyzję poprzedziła rozprawa administracyjna, w której uczestniczył skarżący, biegły i przedstawiciel gminy. Skarżący po rozprawie złożył wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej, do którego organ ustosunkował się negatywnie w piśmie przesłanym stronie. Rzeczoznawca zaś złożył wyjaśnienia w odpowiedzi na podniesiony na rozprawie przez skarżącego zarzut zaniżenia ceny za 1 m² gruntu, podtrzymując wycenę z operatu. Po zebraniu materiału dowodowego i upływie terminu wyznaczonego skarżącemu na wypowiedzenie się w kwestii zebranych dowodów i materiałów, organ wydał opisaną wyżej decyzję.

Wojewoda Podlaski po rozpatrzeniu odwołania P. P. K. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji przytoczył brzmienie przepisów prawa regulujących kwestie odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg na mocy decyzji lokalizacyjnych wydawanych na podstawie specustawy drogowej. Wskazał, że w świetle art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej (teraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. W art. 23 specustawa drogowa odsyła w sprawach nieuregulowanych, do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. do zasad ustalania odszkodowania jak za wywłaszczone nieruchomości. Reguły te statuują zasadę odszkodowania równego wartości odjętego prawa. Wartość określa rzeczoznawca, który dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Uszczegółowienie zasad szacowania zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w § 36 ust. 1 którego to rozporządzenia zostało podane, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ odwoławczy po opisaniu mających zastosowanie regulacji prawnych (w tym również § 36 ust. 2), wskazał, że w sprawie niniejszej wyceny nieruchomości skarżącego dokonano podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca do porównania wybrał 32 nieruchomości gruntowe podobne do wycenianej, wyselekcjonowane z 275 transakcji dokonanych w latach 2008 – 2009 z okresu od 20 marca 2008 r. do 20 sierpnia 2009r. Ceny działek wahały się od 94,39 zł za 1 m² do 466,50 zł za 1 m², a średnia cena wynosiła 210,67 zł za 1 m². Dokonane przez rzeczoznawcę ustalenia organ odwoławczy podzielił stwierdzając, iż odwołujący się zarzucając zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie powyższego twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 marca

2011 r. sygn. akt II SA/Bk 806/10 oddalił skargę P. P. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Sąd uznał, że zarzuty skargi nie podważają legalności decyzji to znaczy jej zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Decyzja ustalająca kwotę odszkodowania zapadła w postępowaniu przeprowadzonym w sposób prawidłowy, przy pełnym wyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przy zapewnieniu stronie czynnego w nim udziału.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, regulujący szczegółowo kwestie zasad ustalania przez rzeczoznawcę wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, został zatem tak skonstruowany, że każdy kolejny ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg – wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Sąd wskazał, że z operatu szacunkowego wynika (str. 8 operatu), że w analizowanym okresie (lata 2008 – 2009) brak było wolnorynkowych transakcji nabywania podobnych nieruchomości z przeznaczeniem na inwestycje drogowe, a zatem wartości nieruchomości nie można określić w podejściu porównawczym w odniesieniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Kierując się zatem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w procesie wyceny uwzględniono cechy nieruchomości, z której wydzielono działkę pod drogę, a ponieważ nieruchomość ta przeznaczona jest w zasadniczej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią i jednorodzinną usługową z urządzeniami towarzyszącymi (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B., zatwierdzonym uchwałą RM z dnia 23 października 2006 r. Nr LXIII/769/06 – symbol 12 MN i 13 MN oraz 18 MN, U, E), analizą objęto transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe. Jak stwierdził rzeczoznawca, w objętym analizą okresie zebrano wystarczającą ilość danych transakcyjnych, których przedmiotem były niezabudowane działki budowlane na terenie B., co pozwoliło określić wartość działki wycenianej w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

Analiza akt sprawy nie pozostawia – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - wątpliwości, co do słuszności uznania przez organy obu instancji, że przedstawiony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, stanowiący podstawę dla określenia kwoty odszkodowania w zaskarżonej decyzji, odpowiadał cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Wyceny nieruchomości w przedmiotowej sprawie dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; rzeczoznawca wybrał transakcje sprzedaży 32 nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości, wyselekcjonowanych z 275 transakcji dokonanych w latach 2008 – 2009, podobnych do szacowanych nieruchomości, z okresu od 20 marca 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 94,39 zł/m² a 466,50 zł/m²; cena średnia wynosiła 210,67 zł/m². Sąd ponadto zwrócił uwagę, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika więc, iż operat szacunkowy był poddany analizie i ocenie.

Sąd odnosząc się do zarzutu utraty przez wycenę aktualności wskazał, że operat szacunkowy co do zasady zachowuje aktualność przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Stanowi o tym przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mówiący, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Na zmianę uwarunkowań prawnych i czynników mających wpływ na kształtowanie wartości nieruchomości w okresie od daty sporządzenia operatu do daty wydania decyzji, skarżący nie wskazuje. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podkreślił, że ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w listopadzie 2009 r. (data sporządzenia operatu i założenie rzeczoznawcy), przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na datę [...] lipca 2008 r., a decyzja ustalająca odszkodowanie została wydana w I instancji w dniu [...] kwietnia 2010 r. tj. przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu i – co należy podkreślić – przy wyrażonym w piśmie z [...] lutego 2010 r. stanowisku rzeczoznawcy, podtrzymującym aktualność wyceny. Organ II instancji decyzję odwoławczą także zdążył wydać przed upływem 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Nadto zauważyć należy, iż podejście porównawcze nie zabrania przyjęcia do porównań cen transakcyjnych z kilku lat, w czym utwierdza treść art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten mówi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnej od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W operacie szacunkowym rzeczoznawca odniósł się do kwestii wahań cen transakcyjnych na przestrzeni lat 2008 – 2009 (str. 17 operatu), zauważając, że systematyczny jednostkowy wzrost wartości działek był widoczny do końca III kwartału 2008 r., a od IV kwartału 2008 r. nastąpiło wyhamowanie rynku w zakresie transakcji i spadek cen nieruchomości. Zauważyć też trzeba, że dobór transakcji z lat 2008 – 2009 związany był z uznanymi za istotne dla wyceny datami tj. przypadającym na rok 2008 okresem na który ustalany był stan wycenianej nieruchomości (według stanu na datę decyzji o lokalizacji drogi) i przypadającym na listopad 2009 r. okresem, na który ustalana była wartość (według cen na datę ustalania odszkodowania).

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 32 transakcji z ogólnej liczby 275. Z operatu szacunkowego wynika, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał nieruchomości położone w obrębie [...], tj. w obrębie położenia nieruchomości wycenianej, oraz w obrębach bezpośrednio graniczących z badanym ([...],[...],[...],[...] i [...]). Taki dobór odpowiada technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dobór cech korygujących i wagi tych cech, oraz skala ich ocen, nie nasuwają zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał również, że odszkodowanie zostało ustalone przy stosowaniu przepisów, których konstytucyjność nie została podważona. Uzyskanie przez inne osoby wyższego odszkodowania nie dowodzi nierównego traktowania obywateli. Ustalenie wartości każdej nieruchomości następuje indywidualnie, na podstawie odrębnego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównywanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. K. domagając się jego uchylenia w całości, jak również uchylenia w całości decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) oparto skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegający na:

- naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 , 80 k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na przyjęciu wadliwej metody i techniki szacowania nieruchomości oraz w skutkach zaniżeniu wysokości odszkodowania należnego skarżącemu.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a skargę kasacyjną oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na:

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 1 i art. 132 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 154, art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 161 ze zm.) w zbiegu z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stosunku do nieruchomości można przyjąć operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego inż. J. M. mimo, iż został on sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia i bez uwzględnienia na moment wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania ceny nieruchomości sąsiednich, za które to sąsiedzi skarżącego otrzymali odszkodowanie jak przy sprzedaży gruntów na cele drogowe, a nie na cele inwestycyjne budowlane.

- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a. w zw. z art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż wycena nieruchomości dokonana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej wybranych przez rzeczoznawcę 32 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych dla celów inwestycji budowlanych może być zastosowana do nieruchomości skarżącego przeznaczonej na cele realizacji inwestycji drogowych i to w sytuacji, gdy sąsiedzi skarżącego otrzymali odszkodowanie za swoje grunta przejęte na realizację tejże samej inwestycji drogowej – ceny wyższe.

- naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe i wysoce zaniżone określenie wysokości słusznego odszkodowania należnego skarżącemu i tym samym wyrządzenie skarżącemu wymiernej szkody materialnej doprowadzającej w skutkach do sytuacji nierównego traktowania obywateli RP, co narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. P. K. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 806/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1a, art. 153 ust. 1, art. 154 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 161 ze zm.) w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegający na błędnym ustaleniu wartości nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi, błędnym wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości niekorzystnego dla skarżącego.

Rozpoznawana sprawa dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania należnego za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej: specustawą. Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uregulowano w Rozdziale 3 tej ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (przepisy od art. 12 do art. 23). Zgodnie z art. 12 ust. 4a tego aktu decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (przejęte pod drogi), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Według art. 18 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W tym samym Rozdziale 3 zamieszczony został również przepis art. 23, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tym Rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 161 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) przewidują, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Zgodnie z art. 134 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości, co wynika z art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Sąd I instancji dokonując wnikliwej analizy operatu szacunkowego stanowiącego podstawę dla określenia kwoty należnego odszkodowania, wskazał, że wszystkie elementy, o których mowa w art. 154 u.g.n. zostały w operacie uwzględnione i to stanowisko Sądu zasługuje na aprobatę.

Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - zwane dalej: rozporządzeniem). W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał w szczególności przepis § 36 tego rozporządzenia, według którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). Jednakże, gdy takich cen brak, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

- wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (pkt 1);

- wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (pkt 2).

Wskazane wyżej rozporządzenie w § 36 określa m.in. kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnienie więc kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w ust. 1, ma niewątpliwie znamienne znaczenie w tej sprawie. Z twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym z listopada 2009 r. określającym wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej nr geodezyjnym [...] o pow. [...] ha położonej w B. przy ul. [...], obr. [...], jasno wynika, iż w wyniku przeprowadzonej przez rzeczoznawcę majątkowego analizy rynku, obejmującego teren B., wynikało że brak było - w analizowanym okresie - transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich przeznaczenia tj. nabywania w celu realizacji inwestycji drogowych. Wnioskiem z tej analizy było więc ustalenie, że wartość szacowanej nieruchomości nie może zostać określona w podejściu porównawczym, w odniesieniu do cen nieruchomości o takim samym przeznaczeniu. Dlatego też kierując się § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w procesie wyceny uwzględniono cechy nieruchomości, z której wydzielono działkę pod drogę, a ponieważ nieruchomość ta przeznaczona jest w zasadniczej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią i jednorodzinną usługową z urządzeniami towarzyszącymi (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – symbol 12 MN i 13 MN oraz 18 MN, U, E), analizą objęto transakcje sprzedaży nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe. W objętym analizą okresie rzeczoznawca zebrał wystarczającą ilość danych transakcyjnych, których przedmiotem były nieruchomości niezabudowane, a zatem wartość prawa własności działki wycenianej określono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (tj. [...] kwietnia 2008 r.) i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego – listopad 2009 r. Dokonanie wnikliwej analizy rynku pozwoliło rzeczoznawcy na wybranie odpowiedniej metody w tym wypadku metody korygowania ceny średniej. Przy tej metodzie szacowania do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Zgodnie z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, podejście porównawcze służy do określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wartość rynkowa może być określona wyłącznie na podstawie analizy rynku, na którym się znajduje. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi więc znajomość określonego rynku nieruchomości. Podstawową zasadą podejścia porównawczego jest zasada porównywania nieruchomości wycenianej, której cechy są znane, z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach i cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Określony rynek stanowi podstawę do przeprowadzenia jego analizy pod kątem wyboru cech rynkowych (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na wartość rynkową nieruchomości. Zgodnie ze standardem podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki zawarcia transakcji są znane. Zgodnie ze wskazanymi wyżej standardami sporządzony został operat szacunkowy będący podstawą odszkodowania dla P. P. K. Wyceny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] położonej w B. przy ul. [...] dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej; rzeczoznawca wybrał transakcje sprzedaży 32 nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości, wyselekcjonowanych z 275 transakcji dokonanych w latach 2008 – 2009, podobnych do szacowanych nieruchomości, z okresu od 20 marca 2008 r. do 10 sierpnia 2009 r., jednakże ceny te podlegały skorygowaniu ze względu na cechy różniące nieruchomości porównywane od nieruchomości wycenianej oraz uwzględniono zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Mając powyższe na względzie główny zarzut prawa materialnego polegający na zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji operatu szacunkowego ustalającego wysokość należnego skarżącemu odszkodowania w sposób sprzeczny z przepisami, nie jest trafny. Zarzut ten odnoszący się do: ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, sposobu dokonania wyceny, jak również przyjętej metody szacowania - nie zasługuje na uwzględnienie. Tym bardziej, że szacowanie nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 jest bardziej korzystne dla strony, bowiem do porównań bierze się ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu takim jak wydzielona działka pod drogę (czyli w tym wypadku przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe), a nie ceny transakcyjne nieruchomości "drogowych", które co do zasady są niższe.

W rozpoznawanej sprawie odnosząc treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. w listopadzie 2009 r. do wzorca wyceny przewidzianego w powołanych wyżej przepisach, należy wskazać, że elaborat ten, który w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowił jeden z podstawowych dowodów w sprawie, odpowiada cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę nie można Sądowi pierwszej instancji postawić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niewątpliwie prawidłowo w warunkach niniejszej sprawy zastosowano przepisy prawa procesowego, poprzez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to z uwagi na brak uchybień w postępowaniu administracyjnym dyspozycji zawartej w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji mógł tylko rozstrzygnąć sprawę w jeden sposób, a więc oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji, stwierdzić należy że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zawarta w art. 128 ust. 1 u.g.n. regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie było uzasadnione.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.