Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2530/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]. pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowych wraz z zapleczem technicznym, przyłączem gazowym, zagospodarowaniem terenu oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...], obręb [...] w [...], gmina [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że wnioskiem z [...] lutego 2019 r., zmienionym [...] kwietnia 2019 r. [...]., wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowych wraz z zapleczem technicznym, przyłączem gazowym, zagospodarowaniem terenu oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...], obręb [...] w [...], gmina [...].

Pismem z [...] marca 2019 r. Starosta [...]zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...]organ na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości występujących w złożonym projekcie budowlanym, a następnie wobec uznania, że uzupełniona przez inwestora [...] kwietnia 2019 r. dokumentacja projektowa nie doprowadziła do uzupełnienia braków, co może skutkować wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, Starosta [...] pismem z [...] maja 2019 r., stosownie do art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a., wezwał inwestora do dokonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia ostatecznych uzupełnień dokumentacji projektowej. Przy piśmie z [...]czerwca 2019 r. inwestor złożył poprawiony projekt budowlany wraz z odpowiedzią do uwag.

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. art. 35 ust. 3, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, wskazując, że po zwrocie uzupełnionego projektu budowlanego dokonał ponownego sprawdzenia kompletności wniosku pod względem wymagań materialnoprawnych zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., które wykazało, iż projekt budowlany nie został w pełni uzupełniony.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r. [...], właścicielka działki nr ew. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji sprzeciwiła się wydaniu inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. Strona wskazała, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, ponieważ projektowana zabudowa nie będzie miała charakteru usług nieuciążliwych. W ocenie strony, planowane budynki zostały zaprojektowane zbyt blisko granicy jej działki, uniemożliwiając jej przyszłą zabudowę o budynki mieszkalne.

[...]. pismem z [...] lipca 2019 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., a co za tym idzie naruszenie przepisów postępowania dotyczących stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej kwalifikacji budynku w zakresie zamierzenia budowlanego zgodnie z § 21 ust. 2 i § 7 pkt 5 uchwały Rady Gminy [...] z [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]dla część obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. 6039), dalej: m.p.z.p., niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 5, § 5, § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: rozporządzenie z 2012 r., a ponadto art. 394 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 423 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), dalej: p.w., jak również art. 35 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] wskazał na treść art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 3 p.b., zauważając, że z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 30 dni, licząc od daty otrzymania postanowienia, nieprawidłowości występujących w złożonym projekcie budowlanym, m.in. w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Rady Gminy [...] z [...] maja 2010 r. Nr [...]. Działki inwestycyjne, jak przypomniał organ, znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Zgodnie z projektem budowlanym, na przedmiotowych działkach będą posadowione dwa budynki: budynek A to budynek trzykondygnacyjny usługowy i jednokondygnacyjna hala o powierzchni 1318 m², a budynek B to jednokondygnacyjna hala o powierzchni 1018 m² (brak numeracji strony zawierającej powyższy opis w projekcie). Zgodnie natomiast z rzutem parteru budynku B (brak numeracji strony rysunku w projekcie budowlanym), jest to hala magazynowa, w której odbywa się również pakowanie i wysyłka towaru, co jest jednakże, zdaniem organu, niezgodne w zakresie zamierzenia budowlanego z obowiązującym miejscowym planem, gdyż nie jest to budynek usługowy, a składowy - magazynowy. Taki budynek, jak stwierdził Wojewoda [...] nie jest budynkiem z przeznaczeniem do celów usługowych i nie może współistnieć z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z planu zagospodarowania działki wynika, iż w otoczeniu planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, cieplarnie oraz budynki mieszkaniowe jednorodzinne w budowie. Usługi o charakterze nieuciążliwym nie mogą być sprzeczne z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, powinny natomiast odpowiadać na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. O atrakcyjności konkretnej lokalizacji nie świadczy wyłącznie ciekawa architektura czy bliskość terenów zielonych, ale również dostęp do jak najpełniejszego wachlarza usług takich jak przedszkole czy żłobek, gabinety lekarskie, sklepy osiedlowe, poczta itp. Usługi o charakterze nieuciążliwym powinny mieć charakter usług powszechnych i pożądanych. Wojewoda [...] podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z istoty tego aktu wynika, że jest on abstrakcyjny i generalny, gdyż nie reguluje aspektów odnoszących się do konkretnych podmiotów. Jego postanowienia określają jednak granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie przez jednostkę przysługujących jej względem nich praw, z których niewątpliwie najistotniejszym jest prawo własności. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są ustaleniami zawartymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z planem zagospodarowania działki odległość projektowanego budynku B od cieplarni znajdującej się na sąsiedniej działce nr ew. [...] wynosi 5,42 m, co jest niezgodne z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie z 2002 r. Zgodnie z przedłożonym projektem, ściana zachodnia projektowanego budynku B, granicząca z działką nr ew. [...], nie jest bowiem ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a zatem wymagana odległość powinna wynosić 8 m. Oznacza to, że przedłożony projekt budowlany jest sprzeczny z § 271 rozporządzenia, a co za tym idzie niezgodny z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że rzut parteru budynku A (brak numeru strony w projekcie) jest niespójny w zakresie projektowanych elementów budynku z projektem zagospodarowania terenu od strony wschodniej budynku. Ściana wschodnia budynku na rzucie oraz na projekcie zagospodarowania terenu różni się bowiem. Inwestor nie przedłożył również od [...]potwierdzenia skutecznego zgłoszenia dla zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę rowu. Przedłożone pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]z [...]marca 2019 r. informuje jedynie, że nie jest powołany Kierownik Nadzoru Wodnego w [...], który zgodnie z p.w., jako organ właściwy w sprawie zgłoszeń wodnoprawnych, w przypadku gdy nie wniósł sprzeciwu, na wniosek dokonującego zgłoszenie, wydaje zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu. Nie można zatem uznać powyższego dokumentu, zgodnie z sugestią odwołującego, że jest to jednoznaczne z milczącym zakończeniem sprawy, a więc zgodne z p.w. Wojewoda [...] wskazał, że w korekcie wniosku inwestor dopisał przyłącze gazowe, zaś w projekcie wykazano, że przyłącze gazowe ma być realizowane według odrębnego projektu. Również w projekcie budowlanym wykazano, że instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania, elektryczna i gazowa będą realizowane według odrębnego projektu (brak numeru strony w projekcie budowlanym), podczas gdy projekty tych inwestycji, jako projekty branżowe, są wpięte do projektu budowlanego (s. 203, 243, 263). W piśmie z 6 czerwca 2019 r. stanowiącym wyjaśnienia do pisma Starosty [...] z [...] maja 2019 r., inwestor podał, że przyłącze gazowe, wodno - kanalizacyjne oraz elektryczne zapisane jest w projekcie jako według odrębnego opracowania (s. 118 akt organu I instancji). Również na s. 116 akt organu I instancji inwestor podał, że sieci są według odrębnego projektu. Jest to również niezgodne z korektą przedmiotowego wniosku, w którym inwestor wystąpił o pozwolenie na przyłącze gazowe. Z projektu budowlanego wynika również, że zamierzenie budowlane dotyczy przebudowy urządzeń wodnych, natomiast strona tytułowa nie została uzupełniona o projektanta mgr inż. [...][...] oraz osobę sprawdzającą, opracowujących część projektu budowlanego z uwzględnieniem danych: imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta. Powyższe jest niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. Ponadto w projekcie budowlanym brak jest zakresu uprawnień projektanta części konstrukcyjnej [...][...] i sprawdzającego [...]oraz zaświadczeń o przynależności do właściwej izby zawodowej, ważnych na dzień sporządzenia projektu budowlanego dla: [...]. Oznacza to niezgodność z art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. Projekt budowlany, jak wskazał organ, nie został również uzupełniony w zakresie numeracji stron: nie został ponumerowany opis do projektu zagospodarowania, projekt zagospodarowania terenu, opis techniczny architektury, rysunek A1, A2, A9, po s. 158 brak numeru strony rysunku 1, 5, po s. 195 brak numeru strony rysunku 1,3. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...]stwierdził, że inwestor nie uzupełnił wszystkich uchybień wskazanych przez Starostę [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r., co zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b., musiało prowadzić do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzupełniająco, organ odwoławczy wyjaśnił, w sprawie konieczne było ustalenie zakresu podmiotowego strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 p.b., obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem analizując powyższe, konieczne jest ustalenie, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno- budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania. Podnoszone przez inwestora argumenty w odwołaniu dotyczącego wadliwego określenia stron postępowania w tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. złożyła [...]., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. prawa procesowego:

1.1. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy, na której oparł się organ, przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu oraz kwalifikacji budynku jako mieszczącego się w zakresie usług nieuciążliwych. Organ nie wskazał także, dlaczego nie uznał obszaru oddziaływania obiektu wskazanego przez inwestora;

1.2. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przyjęcia, że procedura polegająca na uzgodnieniu zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę rowu została dokonana;

1.3. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że projekt zagospodarowania, rzut parteru i elewacje w budynku A są niespójne w zakresie projektowanych elementów budynku, poprzez brak wyjaśnienia, na czym polega niespójność oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.4. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. informacje dotyczące zakresu uprawnień projektanta [...]i sprawdzającego [...]oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby zawodowej ważnej na dzień sporządzenia projektu budowlanego dla: [...] oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.5. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. metryki na rysunkach dotyczących wykonania urządzeń wodnych oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.6. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. specjalności uprawnień budowlanych projektanta, oraz imię i nazwisko osoby sprawdzającej, specjalność i numer posiadanych uprawnień budowlanych oraz data i podpis potwierdzający sprawdzenie zawartości projektu postanowienia poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.7. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. rysunki przebudowy urządzeń wodnych, w tym, że nieuzupełniona została strony tytułowa o mgr inż. [...] oraz o sprawdzającego opracowujących część projektu budowlanego z uwzględnieniem danych: imię, nazwisko, numer uprawnień, specjalność oraz podpis projektanta, oraz imiona i nazwiska osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy, poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.8. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. metryki na rysunkach dotyczących wykonania urządzeń wodnych oraz specjalności uprawnień budowlanych projektanta, oraz imię i nazwisko osoby sprawdzającej, specjalność i numer posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę i podpis potwierdzający sprawdzenie, poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.9. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...]z [...] kwietnia 2019 r. nie zostało uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. zamierzenie budowlane dotyczące przebudowy urządzeń wodnych, poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.10. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. projekty przyłącza gazowego poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.11. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r. informacje w następującym zakresie: "punkt 2 nie został uzupełniony w zakresie numeracji stron: egzemplarz nr [...] opis do projektu zagospodarowania, projektu zagospodarowania, opis technicznym architektury, rysunek Al, A2, A9. po stronie 158 brak numeru strony rysunek 1, 5, po stronie 195 rys 1, 3 pozostałe egzemplarze w tym zakresie są niejednobrzmiące", poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.12. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w odpowiedzi na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uzupełnione wnioskiem uzupełniającym skarżącego z [...] kwietnia 2019 r.: legenda (tj. nie doprowadzono do zgodności z rysunkiem w zakresie istniejącej zabudowy na działkami sąsiednich), projektowane elementy zagospodarowania, oraz nie uzupełniono wniosku o projektowane urządzenia budowlane, na które inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę tj. przyłącze gazowe, również, że nie przedłożono projektu budowlanego, w tym na sieć wodociągową z hydrantem p.poż, przyłączem gazowym, poprzez niewyjaśnienie, w jakim zakresie wniosek w tym zakresie nie został uzupełniony oraz naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ uznał, że informacje te powinny zostać uzupełnione;

1.13. art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzanie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie wnioskowany w odwołaniu od skarżonej decyzji.

2. prawa materialnego:

2.1. naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, co konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących podmiotów stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę;

2.2. naruszenie § 21 ust. 2 i § 7 pkt 5 m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę to inwestycja nie mieszcząca się w zakresie usług nieuciążliwych, a w związku z tym inwestycja sprzeczna z celem dopuszczonym przez obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego na działkach nr ew. [...][...], jednostka ewidencyjna [...], a tym samym naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej kwalifikacji budynku w zakresie zamierzenia budowlanego;

2.3. naruszenie art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 423 ust. 2 p.w. w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 p.b. poprzez przyjęcie, że brak sprzeciwu organu wodnoprawnego w zakresie zgłoszenia wodnoprawnego jest równoznaczny z wydaniem sprzeciwu;

2.4. naruszenie art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3, art. 16 pkt 65 i art. 195 p.w. oraz w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 86, poz. 579) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rowy są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a tym samym przez przyjęcie, że do tego typu urządzeń niezbędne jest uzyskanie przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego;

2.5. naruszenie § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), które zawiera katalog zamknięty rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłanki, aby zostać zakwalifikowana jako jeden z rodzajów przedsięwzięć wymienionych w ww. rozporządzeniu;

2.6. naruszenie § 273 rozporządzenia z 2020 r. poprzez przyjęcie, że uzupełniono wymiary do istniejącej zabudowy do cieplarni na działce sąsiedniej, natomiast nie zachowano odległości zgodnie z § 273 tego aktu poprzez niewyjaśnienie na czym polega niezgodność.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Złożony przez [...] jako inwestora wniosek z [...] lutego 2019 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uruchomił postępowanie, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 – 3 p.b., a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b), obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia dla wnioskowanej inwestycji przewidzianej na działkach nr ew. [...] (art. 35 ust. 4 p.b.). Przepis art. 33 ustawy - Prawo budowlane określa m.in. wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o pozwolenie na budowę. Należy do niego załączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest dokonanie sprawdzeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. W powołanym wyżej przepisie ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowych wraz z zapleczem technicznym, przyłączem gazowym, zagospodarowaniem terenu oraz urządzeniami budowlanymi nie można postawić zarzutu błędnego rozstrzygnięcia o zasadności wniosku spółki, albowiem organ odwoławczy w ramach swoich obowiązków określonych w art. 35 ust. 1 p.b. prawidłowo ustalił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy, w tym warunki technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ocena ta została przez organ przyjęta w sposób nienaruszający przepisów procesowych powołanych w skardze, uwzględniając, że Wojewoda [...] był zobowiązany poddać kontroli zamierzenie projektowe w kształcie przedłożonym przez inwestora, a więc w takim, w jakim o to zawnioskowała spółka, mając na uwadze dokumentację projektową przez nią złożoną wraz z wnioskiem z [...] lutego 2019 r., następnie uzupełnioną (zmienioną) kolejnymi wnioskami z [...] kwietnia 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. Należy wyjaśnić, że w sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości materialnych obciążających wniosek organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ten przepis procesowy zamieszczony w regulacji materialnoprawnej stosowanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pod względem ogólnych założeń, które przyświecały ustawodawcy, odpowiada art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem powołanego przepisu jest takie ukształtowanie procedury administracyjnej prowadzonej w określonej sprawie, aby mogła być ona załatwiona pozytywnie zawsze, gdy – w granicach prawa – zachodzi taka możliwość, a uzasadnione jest podjęcie działań przez stronę postępowania. Dotyczy to przesłanek, na których zaistnienie strona ma lub może mieć obiektywnie wpływ (przesłanki zależne od strony). Powinno to w założeniu przeciwdziałać sytuacji, gdy strona zostaje zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy i jest zmuszona do zaskarżenia decyzji i dowodzenia spełnienia przesłanek skutkujących rozstrzygnięciem negatywnym, dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

W toku kontrolowanego postępowania organ administracji architektoniczno-budowlanej swoje działanie oparł na zastosowaniu zarówno normy art. 35 ust. 3 p.b., co potwierdza wydane przez Starostę [...] postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. (k. 60-66 akt), jak i na uwzględnieniu dyspozycji ogólnej przepisu art. 79a § 1 k.p.a., co wynika z poinformowania skarżącej spółki w piśmie z [...] maja 2019 r. o szczegółowych brakach w dalszym ciągu obarczających dokumentację projektową skutkujących w razie ich nieuzupełnienia w terminie 7 dni decyzją odmowną (k. 101-105). Tak zastosowany mechanizm potwierdzał, że spółka jako inwestor w wymagany prawem sposób przed zakończeniem postępowania zapoznała się ze sposobem oceniania zaprojektowanego przez nią zamierzenia budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, co z kolei dawało organowi podstawę do wyprowadzenia negatywnym względem niej konsekwencji prawnych w drodze wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Sąd jednocześnie stwierdza, że zainicjowanie przez skarżącą spółkę toku instancji poprzez wniesienie odwołania od decyzji Starosty [...] nie skutkowało tym, że wskazana powyżej procedura powinna była zostać powtórzona, albowiem Wojewoda [...] nie był zobowiązany do wskazywania skarżącej spółce braków materialnych projektu budowlanego i wzywania jej ponownie do jego uzupełnienia, jeżeli dostrzeżone przez tenże organ braki odpowiadały tym, które stanowiły podstawę odmowy wydania pozwolenia na budowę przez organ I instancji. Ten warunek w świetle treści zaskarżonej decyzji został spełniony. Zdaniem Sądu, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego spółka nawiązała wielokrotnie w zarzutach skargi, zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy mógłby poddać projekt budowlany uzupełniającej procedurze usunięcia jego braków wyłącznie w przypadku, gdyby odnalazł w nim inne wady niewymienione przez organ I instancji i zamierzał z powołaniem się na nie wywieść negatywne dla inwestora konsekwencje procesowe. W rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowe postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym ma na celu "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie", co wyłącza z zakresu tego postępowania poddanie dodatkowemu dowodzeniu kwestii, których wykazanie w toku postępowania było obowiązkiem inwestora w związku z doręczonym mu postanowieniem, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w wystarczający sposób dla ujawnienia odwołującemu się inwestorowi podstawy faktycznej i prawnej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) wyjaśnił powody uznania, że przedłożony projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami i kompletny w znaczeniu określonym w art. 35 ust. 1 p.b.

Jedyne zastrzeżenie, które Sąd jest zobowiązany poczynić we wskazanym zakresie akceptującym przyczyny odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowych wraz z zapleczem technicznym, przyłączem gazowym, zagospodarowaniem terenu oraz urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...], ma związek z wadliwym stwierdzeniem przez organy, że projekt budowlany pozostaje sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi przeznaczenia terenu inwestycyjnego (§ 21 m.p.z.p.). W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, brak jest bowiem dostatecznych racji uzasadniających uznanie przez Wojewodę [...], że projektowana zabudowa (budynek B) nie ma charakteru usługowego, jak tego wymaga powołany § 21 m.p.z.p. (symbol MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych).

Odnosząc dalsze uwagi do powyższej kwestii, zauważyć trzeba, że przyjmowane powszechnie najbardziej ogólne znaczenie "usługi" odwołuje się do działania, które jedna strona może zaoferować drugiej. Usługi są poddawane różnorodnym klasyfikacjom, biorącym pod uwagę różne kryteria: przedmiot usługi, jej przeznaczenie, efekt usługi, czy też rodzaj wykonywanej pracy. Znaczne zróżnicowanie dziedzin aktywności ludzkiej powoduje trudność w jednoznacznym określeniu tego słowa. Najczęściej uznaje się jednak za usługi działalność gospodarczą o charakterze nieprodukcyjnym, mającą na celu dostarczanie określonych korzyści lub zaspokojenie potrzeb. Pogląd przeciwstawiający usługi od aktywności produkcyjnej prowadzącej do produkcji dóbr materialnych jest czytelny i, co należy podkreślić, został również przejęty przez [...], która w § 7 pkt 5 m.p.z.p. na potrzeby określenia "przeznaczenia usługowego" terenu zdefiniowała pojęcie "usług". W świetle powołanego przepisu za "usługi" należy rozumieć "samodzielne obiekty budowlane lub pomieszczenia w budynkach o innych funkcjach niż usługowe i urządzenia służące działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio, metodami przemysłowymi, dóbr materialnych [...]". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Z tego względu przy wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Wyłączenie z definicji legalnej zamieszczonej w § 7 pkt 5 m.p.z.p. "usług produkcyjnych", powoduje, że przeznaczeniu usługowemu zgodnie z ww. przepisem będą odpowiadać wszystkie obiekty budowlane służące działalności nieprodukcyjnej, której celem jest, jak ujmuje to uchwała, "zaspokajanie potrzeb ludności". Zaspokajanie potrzeb ludności to cecha relewantna usług określanych mianem usług konsumpcyjnych, a więc takich które są skierowane do indywidualnych konsumentów i gospodarstw domowych. Niezależnie od tego, że mogą mieć one charakter materialny (np. usługi hotelarskie, usługi gastronomiczne) albo niematerialny (usługi oświatowe, usługi w zakresie sportu), nie powinien budzić wątpliwości, zdaniem Sądu, wniosek, zgodnie z którym powszechnymi usługami zaspokajającymi potrzeby ludności są usługi handlu polegające na sprzedaży, czyli na wymianie dóbr (usług) na pieniądze.

Z projektu budowlanego wynika, że na zaplanowaną inwestycję składać się będzie budowa powiązanych ze sobą funkcjonalnie dwóch budynków - budynku A (rozwiązanie zakłada połączenie trzykondygnacyjnego części budynku z halą o powierzchni 1318 m²) i budynku B (hala o powierzchni 1018 m²). W ocenie Sądu, nie można wykazać ich sprzeczności z § 21 w zw. z § 7 pkt 5 m.p.z.p., jeżeli określone przez inwestora przeznaczenie i sposób użytkowania ww. budynków wskazują, że będą one pełnić funkcje związane z internetowym i bezpośrednim handlem towarem (artykuły gospodarstwa domowego). W części trzykondygnacyjnej będzie dostępna prezentacja oferowanych towarów w pomieszczeniach wystawienniczych na dwóch poziomach, natomiast w obu halach będą zachodziły procesy umożliwiające ich sprzedaż (z opisu wynika, że dostawy towaru będą odbierane w hali A, gdzie będzie on rozpakowywany i przewożony do hali B, w której będzie przygotowywany do sprzedaży/wysyłki dla klientów indywidualnych i internetowych). Z opisu technologicznego wynika, że na terenie obiektu będzie prowadzona sprzedaż detaliczna umożliwiająca odbiór towaru bezpośrednio z hali w wyznaczonym miejscu. Wojewoda [...] przyjął, że zgodnie z rzutem budynku B ma to być hala magazynowa, w której odbywa się również pakowanie i wysyłka towaru, co jest niezgodne w zakresie zamierzenia budowlanego z obowiązującym m.p.z.p., gdyż nie jest to budynek usługowy, ale składowo - magazynowy. Tego poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ w sposób nieuzasadniony rozdziela on proces sprzedażowy, jaki ma miejsce w technologicznie połączonych ze sobą budynkach A i B. Zakład (punkt) usługowy, by w sposób właściwy świadczył oferowane przez siebie usługi (sprzedaż towarów) musi posiadać siedzibę (lokal) i wyposażenie dostosowane do zakresu usług danego rodzaju. Nie budzi wątpliwości Sądu, że świadczenie tzw. usług związanych, a więc wszystkich typowych usług nierozerwalnie powiązanych ze sprzedażą towarów w punkcie sprzedaży w ramach dokonywanych transakcji, a zatem prezentacja asortymentu, informowanie i doradztwo, sprzedaż, pakowanie i konfekcjonowanie towaru zakłada również jego magazynowanie na potrzeby prowadzonej działalności w celu utrzymania jego pełnej dostępności. Z ustaleń organu nie wynika, by składowany w hali B towar miał nie być przeznaczony do świadczonych w tym miejscu usług (sprzedaży). Ma zatem rację skarżąca spółka, gdy wskazuje, że organ dokonał w sprawie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem [...] stwierdzając, że hala, w której ma się odbywać pakowanie i wysyłka towaru również na potrzeby handlu detalicznego, nie spełnia przesłanki pozostawania obiektem świadczącym usługi w znaczeniu określonym w § 7 pkt 5 m.p.z.p. tylko z tego powodu, że jej zasadnicza część przeznaczona jest na składowanie sprowadzonego przez spółkę towaru.

Wymaga podkreślenia, zdaniem Sądu, że zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., oznacza brak sprzeczności. Podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd podziela, wskazuje się w tym kontekście, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, niż to wynika z ich literalnego brzmienia. Determinuje to uznanie, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powinna nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 102/18; wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. II OSK 1508/16; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2836/14). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma jednakże miejsca.

Jako sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 7 pkt 5 m.p.z.p. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy również traktować stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim przyjmuje, że zaprojektowana zabudowa nie może współistnieć z zabudową mieszkaniową jednorodzinną na terenie oznaczonym symbolem [...] albowiem usługi o charakterze nieuciążliwym "powinny odpowiadać na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców". Zdaniem organu, usługi o charakterze nieuciążliwym powinny mieć charakter usług powszechnych i pożądanych, co jednakże pozostaje oczywiście sprzeczne z treścią § 7 pkt 5 m.p.z.p., który dychotomiczny podział usług na uciążliwe i nieuciążliwe opiera nie na ich pożądanym charakterze i atrakcyjności dla usługobiorców, co na wyraźnym rozróżnieniu, którego kryterium różnicującym jest zaliczenie ich bądź nie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia tego rodzaju wiążąco określa powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wobec czego niezaliczenie zaprojektowanej inwestycji z uwagi na jej przedmiot i parametry do wymienionych w tym akcie przedsięwzięć wyklucza traktowanie spornej zabudowy za obiekty usługowe o charakterze uciążliwym w rozumieniu § 7 pkt 5 lit. b m.p.z.p.

O ile stwierdzona przez Wojewodę [...] niezgodność projektu budowlanego z przeznaczeniem terenu wynikającym z m.p.z.p. nie mogła stanowić właściwej przyczyny uzasadniającej odmowę wydania pozwolenia na budowę, o tyle jednak pozostałe wnioski, jakie organ odwoławczy sformułował w treści decyzji z [...] września 2019 r., Sąd uznaje za niewadliwe powody nakazujące organowi skorzystać z kompetencji zapisanej w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu Sąd skargi nie uwzględnił, przyjmując, że naruszenie prawa materialnego, którego się dopuścił organ nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W toku kontrolowanego postępowania inwestor nie dokonał uzupełnienia treści projektu budowlanego w sposób, który po kolejnych modyfikacjach żądania sprawiałby, że zachodziłaby zgodność pomiędzy nim a wnioskiem. Posłużenie się przez inwestora "erratą" (s. 1 projektu budowlanego) wskazującą, jaki jest tytuł opracowania: "Budowa dwóch budynków usługowych wraz z zapleczem technicznym, przyłączem gazowym, zagospodarowaniem terenu oraz urządzeniami budowlanymi" musi pozostawać zgodne z rozwiązaniami merytorycznymi zamieszczonymi w projekcie. Stąd objęcie zaprojektowanym przedsięwzięciem budowy budynków usługowych wraz z przyłączem gazowym w sytuacji, gdy w projekcie jednocześnie wskazuje się, że przyłącze gazowe ma być realizowane według odrębnego projektu, co wyraźnie potwierdził inwestor w piśmie z [...] czerwca 2019 r. (k. 118), stanowi o niejasności wniosku w stopniu uniemożliwiającym jego poprawne rozpatrzenie. Faktycznie to uchybienie mogłoby zostać objęte korektą wniosku bez wydawania decyzji odmownej, niemniej organ kilkakrotnie wzywał inwestora do dookreślenia wniosku i poprawienia treści złożonego projektu. Ocena ta dotyczy również projektów branżowych, które zostały włączone do projektu budowlanego mającego podlegać zatwierdzeniu, a następnie nie zostały z niego przez inwestora wyłączone, pomimo że instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania, elektryczna i gazowa miały być realizowane według odrębnego opracowania. Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nadaje zawartości projektu budowlanego znaczenie prawne, wobec czego nie mogą w jego skład wchodzić opracowania projektowe, które będąc częścią projektu budowlanego, zgodnie z wolą inwestora mają jednakże nie podlegać zatwierdzeniu. Zdaniem Sądu, w ramach kontroli zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.) mieści się kontrola prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania terenu z przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami architektonicznymi w zakresie oceny tego, czy odpowiadają one ustalonemu obrysowi i układowi zaprojektowanego obiektu. Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki zarzucającej organowi wykroczenie poza przyznane organowi w przepisach p.b. kompetencje, jeżeli działanie organu wynikało z dostrzeżenia niespójności w zakresie projektowanych elementów budynku z projektem zagospodarowania terenu. Twierdzenie, że organ "rażąco naruszył swoje kompetencje" jest niezasadne, albowiem nie jest możliwa prawidłowa ocena projektu zagospodarowania terenu, jeżeli obalone jest założenie, że odpowiada on zamierzeniu, a taka sytuacja występuje, jeżeli zachodzi niezgodność projektu zagospodarowania terenu z rzutami budynku znajdującymi się w projekcie. Organ nie wskazał na "jakąś niespójność", jak ujmuje to skarga (s. 32), ale wyraźnie zaznaczył, czego ona dotyczy (różnice ściany wschodniej budynku A na rzucie oraz na projekcie zagospodarowania terenu).

Zgłoszenia wodnoprawnego wymaga przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m (art. 394 ust. 1 pkt 10 p.w.). Z powyższym wymaganiem koresponduje wynikający z m.p.z.p. (§ 31 ust. 5) obowiązek uzgadniania wszelkich działań inwestora na rowach melioracyjnych z jednostkami określonymi w przepisach odrębnych. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by w stosunku do przebudowy rowu melioracyjnego znajdującego się na działkach inwestycyjnych organ wyraził opinię, że niezbędne jest uzyskanie przez spółkę pozwolenia wodnoprawnego (s. 9 skargi). Wbrew zarzutom skargi, inwestor nie przedłożył zaświadczenia potwierdzającego skuteczne zgłoszenie wodnoprawne zamierzenia budowlanego objętego projektem obejmującego przebudowę rowu melioracyjnego o symbolu 25b poprzez budowę wskazanych dwóch przepustów. Pismo Dyrektora Zarządu [...]z [...] marca 2019 r. (s. 67 projektu budowlanego) nie stanowi dowodu milczącego załatwienia sprawy, albowiem, jak trafnie uznał organ, wynika z niego wyłącznie to, że brak jest piastuna organu - kierownika Nadzoru Wodnego [...] który jest organem właściwym w sprawie zgłoszeń wodnoprawnych (art. 397 ust. 3 pkt 3 p.w.). Wojewoda [...] mógł uwzględnić w sprawie wyłącznie skutek nieprzedłożenia zaświadczenia, a nie powody, które za nim stały. Stanowisko organu nie stanowi naruszenia art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 423 ust. 2 p.w. i art. 35 ust. 1 i ust. 3 p.b., albowiem dokonana przez organ analiza pisma z 26 marca 219 r., inaczej aniżeli uznaje to skarżąca, różnicowała sytuację "wniesienia sprzeciwu" względem zgłoszenia wodnoprawnego i niewykazania "braku sprzeciwu". Sąd zauważa, że stosownie do art. 249 ust. 1 i 2 p.w., pracą nadzorów wodnych kierują kierownicy nadzorów wodnych, których powołuje dyrektor regionalnego zarządu, na wniosek dyrektora zarządu zlewni, po zasięgnięciu opinii właściwego starosty. W sytuacji żądania wydania zaświadczenia brak jego wydania zgodnie z wnioskiem lub postanowienia odmownego, o którym mowa w art. 219 k.p.a., skutkuje zaistnieniem stanu bezczynności organu, niezależnie, czy został on obsadzony w trybie opisanym w art. 249 ust. 2 p.w., przez co wskazanego pisma z [...] marca 219 r. nie może traktować jako potwierdzającego spełnienie wymagania określonego w pkt. 8 postanowienia organu z [...] kwietnia 2019 r. W kontekście zaprojektowanej przebudowy przepustów, wymaga jednocześnie zauważenia, że jakkolwiek zawartością projektu inwestor objął przebudowę tych urządzeń wodnych, tym niemniej na rysunkach dotyczących ich wykonania brak było wskazania osoby sprawdzającej, jej specjalności, numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz samej daty i podpisu tej osoby. Brak było również samej informacji o zakresie uprawnień budowlanych projektanta mgr. inż. [...] (s. 320-329 projektu budowlanego).

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, odległość projektowanego budynku B od budynku cieplarni znajdującej się na sąsiedniej działce nr ew. [...] wynosi 5,42 m, co stanowi o sprzeczności przedłożonego projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Podzielić należy stanowisko Wojewody [...], że zgodnie z przedłożonym projektem, ściana zachodnia projektowanego budynku B granicząca z działką nr ew. [...] nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, zatem wymagana odległość budynku od budynku usytuowanego na sąsiedniej działce powinna wynosić 8 m. W postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał inwestora do zwymiarowania brakującej odległości do zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce (pkt 19), wezwanie to zostało również ponowione w piśmie z [...] maja 2019 r. (pkt 19). W odwołaniu skarżąca spółka nie odniosła się do tej kwestii. Powołany w skardze zarzut niewyjaśnienia, na czym polega niezgodność, jest nieuprawniony, albowiem w treści decyzji organ wyjaśnił, czego dotyczyło uchybienie.

W świetle art. 12 ust. 7 p.b. podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Z tą regulacją koresponduje przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., zgodnie z którym do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu. Kontrolę spełnienia tego wymagania przewiduje art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. Za zasadne w tym kontekście należy uznać uwagi Wojewody [...], który prawidłowo stwierdził, że do projektu budowlanego nie zostały dołączone zaświadczenia o przynależności do właściwej izby zawodowej, ważne na dzień sporządzenia projektu budowlanego dla: mgr. inż. [...]. Ponadto w projekcie budowlanym brak jest zakresu uprawnień projektanta części konstrukcyjnej mgr. inż. [...]i sprawdzającego mgr. inż. [...]. Zarzuty skargi podważające ocenę organu odnośnie do niekompletności projektu budowlanego w powołanym zakresie Sąd uznaje za nieuprawnioną, nie można zarzucić jej bowiem dowolności, jeżeli ma ona na uwadze prawidłowo zweryfikowaną treść dokumentacji projektowej obarczonej wskazanymi brakami.

Nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego również twierdzenie organu, że projekt budowlany narusza § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jeżeli nie budzi wątpliwości Sądu ocena organu wskazująca na brak zamieszczenia pełnej numeracji na wszystkich stronach i arkuszach stanowiących części projektu budowlanego. Kwestia ta nie decydowała samoistnie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, stąd zarzut odwołujący się do braku prawnej doniosłości powyższego uchybienia nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy.

Skarżąca spółka za kwestię sporną uznaje ustalony w sprawie obszar oddziaływania obiektu, mający wpływ na błędne, jej zdaniem, uznanie za strony postępowania osób, którym w świetle art. 28 ust. 2 p.b. tenże status nie przysługuje. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega, by organowi orzekającemu w sprawie można postawić zarzut naruszenia prawa. Pomimo, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta w projekcie budowlanym (art. 34 ust. 3 pkt 5 p.b.), wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta. Ten wniosek nie budzi wątpliwości zarówno w piśmiennictwie (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 209-210), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 289/17). Za utrwalone w orzecznictwie uznać należy jednocześnie stanowisko, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym. Jakkolwiek bowiem zawsze wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić w sposób zindywidualizowany, to ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera zasadniczo element potencjalności (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3753/18; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. II OSK 760/17). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest natomiast to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Dlatego też w niniejszej sprawie osoby uznane przez organ za strony postępowania, pozostające właścicielami działek sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi, na których miała zostać zaprojektowana przedmiotowa inwestycja (nr ew. [...]), mogą skutecznie kwestionować zamierzenia inwestora w zakresie, w jakim może on kolidować z ich interesem prawnym wyprowadzanym z prawa do zagospodarowania i niezakłóconego korzystania z należących do nich nieruchomości. Sporna inwestycja z uwagi na jej przedmiot, zmianę zagospodarowania terenu i uciążliwości, z jakimi się wiąże prowadzenie działalności usługowej na łącznej powierzchni 2679,58 m² (projekt budowlany. Opis zagospodarowania terenu) może zostać poddana przez właścicieli nieruchomości sąsiednich kontroli weryfikującej jej zgodność z prawem, czego wyrazem były zresztą zastrzeżenia zgłoszone przez [...]w piśmie z [...] czerwca 2019 r. odnośnie do spełniania przez projektowaną zabudowę warunków techniczno-budowlanych z zakresu ochrony przeciwpożarowej i zgodności działalności ustawowej prowadzonej w zaplanowanych halach z przeznaczeniem terenu wynikającym z m.p.z.p. Z tego względu pogląd strony skarżącej, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się w działkach inwestycyjnych nie mógł zostać zaaprobowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegając, by pozostała argumentacja zamieszczona w skardze wpływała na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.