Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1823/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust 1 i art 292
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del.NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gospodarstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 371/08 w sprawie ze skargi Gospodarstwa [...] Sp. z o. o. z siedziba w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 371/08, oddalono skargę Gospodarstwa [...] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w sprawie określenia dla skarżącej wysokości zaległości z tytułu poboru wód w IV kwartale 2004 r. w kwocie 79464 zł.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 281 ust. 1, art. 288 i art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia Prawem ochrony środowiska, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 113, poz. 954 ze zm.), a także na podstawie obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2003 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2004 (M. P. nr 50, poz. 782) oraz na podstawie art. 53 § 1, 3 i 4, art. 55 § 1 i 2 oraz art. 63 Ordynacji podatkowej, określił wskazaną wyżej zaległość z tytułu poboru wód w IV kwartale 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż skarżąca nie uiściła wymaganej opłaty za wspomniany okres i w związku z tym, w oparciu o wykaz informacji o ilości i jakości pobranych wód w IV kwartale 2004 r., należało ustalić zaległość. Poza tym wskazał, iż strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń dotyczących treści zebranego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę obliczenia zaległej należności.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że jesienią 2004 r. Wojewoda Łódzki - z uwagi na szczególne walory przyrodnicze terenu, w skład którego wchodziły m. in. kilkusetletnie obiekty stawowe użytkowane przez Spółkę - ustanowił obszar Natura 2000, tj. obszar specjalnej ochrony ptaków Pradolina Warszawsko - Berlińska i specjalny obszar ochronny siedlisk Pradolina Bzury - Neru. Z uwagi na to, że koszt poboru wody w obiekcie Okręt - Rydwan, należącym do strony i położonym na terenie obszaru Natura 2000, przewyższał wartość produkcji, w 2004 r. strona odstąpiła czasowo od prowadzenia działalności i nie dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wód. W postanowieniu o utworzeniu obszarów Natura 2000, Wojewoda Łódzki w IV kwartale 2004 r. zobligował stronę do zalania stawów, w następstwie czego dokonano poboru wody z rzeki Bobrówki w ilości 300 000 m3 - jak podkreślono - w celu wypełnienia ustawowego obowiązku określonego w art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Poniechanie tego obowiązku zagrożone było sankcjami karnymi, a niezalanie stawów przekreśliłoby istnienie obszarów chronionych. Zdaniem odwołującej się działanie takie służyło interesowi publicznemu, tym bardziej, że dla działalności rybackiej na spornym obiekcie zapotrzebowanie wodne wynosi 5 700 000 m3 rocznie i pobór wód rzędu 300 000 m3 trudno uznać za pozostający w związku z działalnością rybacką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przychyliło się do zawartej w niej argumentacji prawnej i podniosło, że w przypadku braku wymaganego zezwolenia wodnoprawnego na pobór wód następuje podwyższenie opłat. Spółka sama przesłała do organu I instancji informację o ilości poboru wody na potrzeby gospodarki rybackiej i obszaru Natura 2000, w tym wykaz za IV kwartał 2004 r., dotyczący poboru wody powierzchniowej śródlądowej z rzeki Bobrówki w ilości 300 000 m3. Skoro stawka za 1 m3 wynosi 0,043 zł, opłatę prawidłowo wyliczono na kwotę 79 464 zł. Ustosunkowując się do argumentu strony, że pobór wód miał na celu jedynie zachowanie obszaru Natura 2000, stwierdzono, że Prawo ochrony środowiska nie przewiduje możliwości odstąpienia od tej opłaty w podobnym wypadku, zaś przepis art. 33 ustawy, na który powołała się strona nie dotyczy przedmiotu postępowania.

W skardze Gospodarstwo [...] Sp. z o.o. w Ł. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 1 i 2 oraz 86 Konstytucji RP, art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska przez przyjęcie, iż normy te mają zastosowanie do stanu faktycznego sprawy oraz na skutek odmówienia skarżącemu ochrony prawnej, pomimo iż działał on w stanie wyższej konieczności, związanej z potrzebą zabezpieczenia obszarów chronionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił powyższej argumentacji, przytoczył brzmienie przepisów art. 273 ust. 1 pkt 3 i art. 287 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i przyjął, że z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika zasada ponoszenia przez podmioty korzystające ze środowiska stosownych opłat, bez względu na to, czy wymaga to wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czy też nie. Wynikający z mocy samego prawa obowiązek ponoszenia opłat podwyższonych w stosunku do podmiotów nieposiadających takiego pozwolenia nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot ten nie posiadał pozwolenia. W przypadku gdy taki podmiot we właściwym czasie nie ustali samodzielnie i nie uiści stosownej opłaty, obowiązek jej określenia w drodze decyzji administracyjnej spoczywa na Marszałku Województwa. W sprawie bezspornym było, że strona pobrała wodę z rzeki Bobrówki w określonej ilości bez pozwolenia wodnoprawnego i nie uiściła w wymaganym terminie stosownej opłaty. Fakt czasowego odstąpienia od prowadzenia działalności gospodarczej i dokonania poboru wody zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, nie jest w tym wypadku podstawą do odstąpienia od naliczenia opłaty, gdyż tego rodzaju okoliczność nie mieści się w żadnym z enumeratywnie wskazanych art. 294 pkt 1 - 7 Prawa ochrony środowiska przypadków zwolnienia z opłaty. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia wskazywanych w skardze przepisów rangi konstytucyjnej, ani przepisu art. 33 ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy nie miały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Ten ostatni przepis wprowadza jedynie zakaz podejmowania działań mogących w znaczny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został wyznaczony obszar chroniony.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie następujących przepisów:

- art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 2 oraz art. 86 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie normy Prawa ochrony środowiska dotyczącej ponoszenia opłat za pobór wód bez pozwolenia, pozostającej w kolizji z normą dotyczącą ochrony środowiska wynikającą z ustawy o ochronie przyrody i Konstytucji RP, pomimo iż w oparciu o zastosowanie reguł kolizyjnych porządku hierarchicznego i treściowego zastosowanie tych norm było wyłączone;

- art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 2 oraz art. 86 Konstytucji RP, na skutek odmówienia skarżącemu ochrony prawnej wynikającej z działania w stanie wyższej konieczności;

- art. 33 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 2 i 86 Konstytucji RP, na skutek odmowy udzielenia ochrony prawnej podmiotowi działającemu w zaufaniu do prawa, poprzez niesłuszne rozstrzygnięcie niezgodności prakseologicznej, wynikającej z wzajemnych relacji powołanych norm prawnych, na niekorzyść skarżącego, co w przekonaniu strony koliduje z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadami demokratycznego państwa prawa.

W oparciu o powyższe domagano się uchylenia wyroku WSA w Łodzi i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie uchylenia wyroku WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu powtórzono argumentację dotyczącą konieczności pobrania wody w celu zalania stawu, na którym nie prowadzono działalności gospodarczej, wynikającą z brzmienia przepisów prawa regulujących ochronę przyrody oraz z powodu konieczności zapobieżenia dewastacji chronionego środowiska naturalnego. Stwierdzono, że raport dotyczący negatywnego wpływu na środowisko, związanego z niezalaniem stawów obiektu Okręt - Rydwan, wskazywał na potrzebę tego rodzaju działań, co zapobiegło także stosowaniu wobec skarżącej sankcji karnych. Ponadto wskazano na kolizję norm regulujących obowiązek podejmowania działań w kierunku ochrony przyrody, z normami, które nakładają sankcje w postaci podwyższonych opłat za tego rodzaju działania, jeżeli polegają one - tak jak w rozpoznawanej sprawie - na poborze wód. Skarżąca znalazła się zatem w stanie wyższej konieczności wynikającej z zastosowania się do normy wyższego rzędu, dotyczącej ochrony przyrody. Zdaniem skarżącego stan prawny wyższej konieczności możliwy jest do wywiedzenia także na gruncie przepisów administracyjnoprawnych, a nie tylko na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Działania faktyczne podjęte przez skarżącą w poszanowaniu dla norm regulujących ochronę przyrody, w tym także norm konstytucyjnych, spowodowało nałożenie sankcji administracyjnoprawnych, których nie mogła uniknąć, chyba że nie zastosowałaby się do norm wyższego rzędu. Skarżąca podjęła się zatem działania służącego ratowaniu chronionych siedlisk przyrodniczych i została pociągnięta do odpowiedzialności administracyjnej za to działanie, a ewentualna bierność w tym zakresie mogłaby spowodować określone szkody ekologiczne i narazić ją na odpowiedzialność karną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229).

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, gdyż stan faktyczny sprawy nie był sporny, a ustalenia faktyczne organów administracyjnych nie były podważane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i tymi ustaleniami związany jest też Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym.

Generalnie rzecz biorąc, zarzut kasacyjny dotyczył nie uwzględnienia przez sąd I instancji postulowanej przez stronę skarżącą możliwości odstąpienia od zastosowania przepisów art. 273 ust. 1 pkt 3, art. 275, art. 284 ust. 1 i art. 292 pkt 2 Prawa ochrony środowiska ze względu na konstytucyjne i ustawowe uwarunkowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220), dotyczące obowiązków w zakresie ochrony przyrody. Autor skargi kasacyjnej wyszedł przy tym z założenia, że istnieje sprzeczność pomiędzy przepisami aktów prawnych nakazujących ochronę przyrody a przepisami Prawa ochrony środowiska w sytuacji, gdy dotychczas użytkowany gospodarczo staw hodowlany położony jest na obszarze Natura 2000.

Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

W pierwszym rzędzie należało zwrócić uwagę na to, że Prawo ochrony środowiska jest aktem prawnym kompletnym, w sposób całościowo regulującym zasady korzystania ze środowiska w zakresie poboru wód oraz ponoszonych w związku z tym poborem opłat. Zasadą jest odpłatne korzystanie ze środowiska, w tym także odpłatny jest pobór wód, przy czym opłaty za korzystanie ze środowiska ponoszone są także za korzystanie zgodne z prawem, stosownie do uzyskanego pozwolenia. Nie można zatem wywodzić, że działanie polegające na korzystaniu ze środowiska, wymuszone szczególnymi względami społecznymi, możliwymi do zaakceptowania w drodze uznania administracyjnego przez właściwy organ, mieści się w koncepcji zasad ochrony środowiska, przyjętych w omawianej ustawie.

Ustawa w sposób dychotomiczny przeciwstawia korzystanie ze środowiska bez pozwolenia z korzystaniem za pozwoleniem, nakładając w tym pierwszym wypadku obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej. Jedynym wyjątkiem jest wprowadzone w art. 294 Prawa ochrony środowiska przedmiotowe zwolnienie z opłat poboru wody na potrzeby, które w IV kwartale 2004 r. obejmowało pobór:

1) dokonywany na potrzeby przerzutów wody,

2) na potrzeby energetyki wodnej, pod warunkiem zwrotu takiej samej ilości wody, co najmniej nie gorszej jakości,

3) powierzchniowej na potrzeby związane z wytwarzaniem energii cieplnej lub elektrycznej w części odpowiadającej ilości tej wody odprowadzanej do odbiornika, pod warunkiem że pobór ten oraz odprowadzanie wód chłodniczych i wód pochodzących z obiegów chłodzących są zgodne z pozwoleniem,

4) na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości,

4a) na potrzeby wykonywania odwiertów lub otworów strzałowych do badań sejsmicznych przy użyciu płuczki wodnej,

5) na potrzeby chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych, pod warunkiem że pobór ten oraz odprowadzenie wykorzystanej wody jest zgodne z pozwoleniem,

6) na potrzeby nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych i gruntów leśnych,

7) pochodzącej z odwodnienia gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych i zakładów górniczych.

Bezsprzecznie dokonany przez skarżące Gospodarstwo Rybackie pobór wody nie mieścił się w żadnym ze wskazanych wypadków, odbył się bez pozwolenia wodnoprawnego, a wobec tego nie występuje w sprawie kontratyp uzasadniający zwolnienie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał tego pozwolenia. Nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ (wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 646/05 - LEX nr 198331). Powyższe, w pełni uzasadnione stanowisko oznacza, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na to, że obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej ma związek z utworzeniem obszaru chronionego Natura 2000, nie uzasadnia żądania zniesienia obowiązku wynikającego ze wspomnianego przepisu art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Podobnie w piśmiennictwie podkreśla się, że w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska nie ma jakichkolwiek podstaw do formułowania przesłanek pozwalających na odstąpienie od obowiązku opłat podwyższonych. Przeciwko takiej wykładni świadczy również zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji (i nie tylko) zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca po prostu ich nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. System prawny w założeniu jest kompletny. (zob. K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, str. 543). Podobnie wypowiada się J. Ciechanowicz - Mc Lean [w] J. Ciechanowicz Mc Lean, Zb. Bukowski, B. Rakoczy "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, str.483, stwierdzając, że odpowiedzialność absolutna w prawie ochrony środowiska nie budzi obecnie wątpliwości, a brzmienie art. 292 tylko potwierdza tę konstatację.

W takim wypadku nie jest dopuszczalne przenoszenie instytucji stanu wyższej konieczności, charakterystycznej dla prawa cywilnego oraz karnego, na grunt prawa administracyjnego, które kreuje obowiązki publiczno - prawne. W piśmiennictwie dopuszcza się wszakże możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, związanych z niezawinionym obowiązkiem wniesienia opłaty podwyższonej, ale tylko i wyłącznie na drodze cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądami powszechnymi (K. Gruszecki op. cit. str. 544). Powtórzyć przy tym należy, że podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za korzystanie ze środowiska polegające na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy korzystającego podmiotu. Nie ma tu zatem mowy o jakiejkolwiek kolizji lub niezgodności prakseologicznej norm dotyczących ochrony środowiska z normami ustaw, czy też normami konstytucyjnymi, statuującymi zasady ochrony przyrody.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.