Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 357/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 209
journal: Dz.U. 2013 poz 1393
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz T. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. art. 209w ust. 1 w związku z art. 209f ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393), dalej "Prawo lotnicze" lub "ustawa", nałożył na T. N. karę administracyjną, o której mowa w art. 209f Prawa lotniczego w wysokości 500 zł w związku z uniemożliwieniem wykonania czynności kontrolnych w dniu 18 sierpnia 2015 r.

Organ wyjaśnił, że w dniu 18 sierpnia 2015 r. inspektorzy Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej ULC) udali się na lotnisko [...] (EPWA) w celu wykonania planowej inspekcji SANA w samolocie B737 o znakach [...] (rejs [...] obsługiwany przez przewoźnika [...]). Samolot krótko przed zaplanowaną inspekcją zakończył kilkugodzinny rejs. Około godz. 12.30, inspektor ULC przedstawił załodze zamiar przeprowadzenia inspekcji SANA, tzn. jednego z typów inspekcji bezpieczeństwa przeprowadzanej na płycie lotniska. Kapitan statku powietrznego T. N. oświadczył, że za chwilę kończy się czas czynności lotniczych załogi i ewentualnie może przeznaczyć na inspekcję 2 minuty. Inspektor zaproponował, że przeprowadzi inspekcję w czasie 10 minut. Kapitan odmówił, dokonując na arkuszu protokołu wpisu o treści: "odmowa z powodu ograniczenia czynności lotniczych", a następnie cała załoga odjechała spod samolotu zabierając dokumentację lotu, tym samym uniemożliwiając przeprowadzenie inspekcji.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 8 września 2015 r. wzywające do złożenia wyjaśnień poprzez wskazanie przyczyn uniemożliwienia przeprowadzenia inspekcji SANA oraz przekazania kopii posiadanej licencji, strona wyjaśniła, że inspektorzy nie skorzystali z dostępnego czasu załogi, jak również nie skorzystali z możliwości dalszego kontynuowania inspekcji bez obecności kapitana. Inspektorzy zostali poinformowani przez kapitana, że mogą przeprowadzić kontrolę, z zastrzeżeniem, że załoga musi zejść z pokładu w przeciągu 3 minut ze względu na kończący się czas czynności lotniczych, jednocześnie zaproponowano udostępnienie wszystkich potrzebnych dokumentów. Inspektorzy skontrolowali jedynie licencje i badania medyczne nie prosząc o udostępnienie dokumentacji lotu. T. N. podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 Prawa lotniczego kontrolerzy mogli przeprowadzić czynności kontrolne bez obecności kapitana w towarzystwie innej upoważnionej przez przewoźnika [...] sp. z o.o. osoby.

W sprawie, pismem z dnia 28 września 2015 r., wyjaśnienia złożył również G. P. kierownik odpowiedzialny [...] sp. z o.o., który wyjaśnił, że kapitanowie nie znają planów dotyczących minimalnych czasów odpoczynku przed kolejnymi rejsami pozostałych członków załogi, w związku z czym poinformowali inspektorów o czasie jaki im pozostał do zakończenia czynności lotniczych oraz poprosili o nie wykonywanie inspekcji, powołując się na zapis mówiący o tym, iż inspekcja nie powinna narażać minimalnego czasu odpoczynku załogi.

Organ powołując się na art. 209f, art. 27 ust. 3, art. 28 ust. 1 Prawa lotniczego, Instrukcję Operacyjną operatora [...] (część A pkt. 2.4.3, pkt 2.5, pkt 7.6.1) oraz zapis zawarty w protokole z dnia 18 sierpnia 2015 r., który nie został podpisany przez kapitana T. N., stwierdził, że powyższe wyjaśnienia nie usprawiedliwiają odmowy poddania się inspekcji, zaś powołany w protokole ograniczony czasu czynności lotniczych nie usprawiedliwia odmowy uczestniczenia w inspekcji przeprowadzonej na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa lotniczego.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", oraz art. 209w ust. 1 w związku z art. 209 f Prawa lotniczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powtórzył stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2015 r., iż jednoznaczna odmowa kapitana uczestniczenia w inspekcji SANA uniemożliwiła przeprowadzenie czynności kontrolnych, a tym samym stanowiła przesłankę do nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 209 f Prawa lotniczego. Wyjaśnił, że wszelkie kontrole, w tym kontrola SANA, wykonywane są na podstawie normy kompetencyjnej wyraźnie określonej w art. 27 Prawa lotniczego i w granicach w tym przepisie określonych. Dodatkowo wskazał, że na podstawie punktu ORO.GEN.140 załącznika III do rozporządzenia nr 965/2012 organ powinien mieć zapewniony przez operatora nieprzerwany dostęp do wszystkich obiektów, statków powietrznych, dokumentów, zapisów, danych, procedur lub innych materiałów w celu skontrolowania czy certyfikowany przewoźnik wykonuje działalność zgodnie z odpowiednimi wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych.

Zdaniem organu po kontroli licencji i badań lekarskich pilotów inspekcja SANA mogłaby być kontynuowana w obecności innego przedstawiciela operatora, jednakże takie warunki kontroli powinien, zgodnie z punktu ORO.GEN.140, zapewnić operator. Kapitan mógłby być zatem zwolniony z uczestniczenia w dalszych czynnościach kontrolnych przez operatora, który na jego miejsce powinien wyznaczyć inną osobę do uczestniczenia w inspekcji. W trakcie inspekcji w dniu 18 sierpnia 2015 r. taka osoba przez operatora nie została wyznaczona, a jedynymi jego przedstawicielami byli członkowie załogi, w związku z tym kapitan nie powinien odmawiać uczestnictwa w inspekcji. Ze względu na to, że kapitan jednoznacznie odmówił uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, inspektorzy ograniczyli się jedynie do kontroli licencji i badań lekarskich nie prosząc o dokumentację z lotu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł T. N. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 209f w zw. art. 27 ust. 3 Prawa lotniczego, ponieważ inspekcja SANA nie stanowi postępowania pokontrolnego, o którym mowa w art. 27 i następne Prawa lotniczego;

- art. 7, art. 77, art. 80 kpa i 107 § 3 kpa polegające na przyjęciu, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie inspekcji SANA w dniu 18 sierpnia 2015 r., co było rezultatem wybiórczej oceny dowodów, a także brak logicznego i przekonywującego uzasadnienia decyzji oraz pominięcie innych istotnych okoliczności sprawy, w tym konieczności niezwłocznego zakończenia przez załogę statku czynności lotniczych

w dniu 18 sierpnia 2015 r.

Skarżący stwierdził, że poza dyspozycją normy wyrażonej w art. 209f Prawa lotniczego pozostają wszelkie audyty oraz inspekcje, które nie są prowadzone zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego, w tym w szczególności inspekcje SANA.

Zdaniem skarżącego kontrole SANA nie stanowią czynności kontrolnych, o których mowa w art. 27 ust. 3 Prawa lotniczego, lecz mogą być traktowane jako czynności z zakresu nadzoru nad eksploatacją statków powietrznych, o którym mowa w Rozdziale I Działu VII Prawa lotniczego (art. 157 - 159) oraz wydanego na podstawie art. 159 ust. 2 Prawa lotniczego zarządzenie nr 16 Ministra Infrastruktury w sprawie zasad prowadzenia nadzoru nad eksploatacją statków powietrznych z dnia 28 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. Ml Nr 15, poz. 25). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sposób nieuprawiony rozszerzył zakres zastosowania przepisu o charakterze administracyjno-karnym (tj. art. 209f ustaw Prawa lotniczego) na czynności z zakresu nadzoru operacyjnego przewidzianego przepisami prawa wspólnotowego.

Wskazał także, że zgodnie z listą kontrolną zawartą w protokole z inspekcji na płycie RAMP (inspekcji SANA), obecność dowódcy statku (czy też innego członka załogi) nie została nigdzie zastrzeżona jako obowiązkowa. Obecność dowódcy statku lub innego członka wydaje się być uzasadniona (co nie znaczy konieczna) jedynie w celu sprawdzenia licencji pilota oraz aktualnych badań lotniczo-lekarskich i do ich sprawdzenia doszło w trakcie inspekcji SANA w dniu 18 sierpnia 2015 r. bez najmniejszych utrudnień.

Skarżący zarzucił nadto brak poinformowania o prawach i obowiązkach jako kontrolowanego, gdyż inspektorzy nie wskazali na możliwość przeprowadzenia kontroli w obecności innego przedstawiciela przewoźnika, co ma szczególne znaczenie w kontekście wyrażonej w art. 30 Prawa lotniczego zasady najmniejszej uciążliwości dla podmiotu kontrolowanego, nie poinformowali także, że wyjaśnienia skarżącego zostaną potraktowane jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli tym bardziej, że inspekcja w dniu 18 sierpnia 2015 r. przebiegła w sposób grzeczny i kulturalny. Zdaniem skarżącego jego wyjaśnienia o konieczności natychmiastowego zakończenia czynności lotniczych przez całą załogę z uwagi na przekroczenie rozkładowego czasu pracy o ponad 2h, spotkało się ze zrozumieniem inspektorów. Podkreślił, że dokument "protokół z inspekcji RAMP" nie stanowi protokołu kontroli, o którym mowa w art. 28 ust. 5 Prawa lotniczego, ponieważ już z samej treści dokumentu wynika, iż podpis kapitana statku pod dokumentem stanowi jedynie potwierdzenie, że statek powietrzny został poddany kontroli w dniu i w miejscu wskazanym w dokumencie, a nie oznacza akceptacji wymienionych w nim ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontrolował decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2015 r., którą na podstawie art. 209w ust.1 w związku z art. 209f ustawy Prawo Lotnicze, nałożono na T. N. karę administracyjną w wysokości 500 zł. w związku z uniemożliwieniem wykonania czynności kontrolnych w dniu 18 sierpnia 2015r.

Na wstępie zauważyć należy, że administracyjna kara pieniężna określona w art. 209f Prawa lotniczego może być nałożona jedynie w razie stwierdzenia przez organ uniemożliwiania lub utrudniania przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 27 ust. 3 i art. 28 ust.1 ustawy Prawo lotnicze. Oznacza to, że kompetencja Prezesa ULC do kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego, wynika z art. 27 ustawy i przepis ten powinien być przywołany w osnowie decyzji.

Stosownie do przywołanego wyżej art. 27 ustawy, kontroli Prezesa ULC podlegają: podmioty prowadzące działalność w zakresie lotnictwa cywilnego, zarządzający lotniskami oraz osoby posiadające licencję członka personelu lotniczego, zaś kierownicy kontrolowanych jednostek są obowiązani między innymi udzielić i zapewnić udzielenie wszelkich potrzebnych materiałów i informacji, a także zapewnić wstęp do wszystkich obiektów kontrolowanej jednostki, w tym przeprowadzenie oględzin statku powietrznego, lotniska i innych urządzeń wykorzystywanych do działalności lotniczej (art. 28 ust. 1) w ust. 2 art. 28 ustawy wskazano, że do kontrolowanych osób fizycznych stosuje się odpowiednio ust. 1.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego ( Dz. U. z 2003r. Nr 168 poz. 1640 ze zm.) określił szczegółowe warunki i sposób wykonywania kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego, a także stosowane przy tym dokumenty i ich wzory. Akt ten został zmieniony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 21 września 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 197, poz. 1638).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał także przepisy rozporządzeń unijnych nr 956/2012 oraz 216/2008, jednakże bez wskazania zakresu ich stosowania w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przyjąć należy, iż wydana została w związku z zarzutem uniemożliwienia przez skarżącego T. N. przeprowadzenia w dniu 18 sierpnia 2015 r. czynności kontrolnych określonych w art. 27 ust. 3 Prawa lotniczego, tj. planowanej inspekcji SANA w samolocie B 737 użytkowanym przez [...] sp. z o.o.

Jak wynika z akt postępowania, kapitan statku T. N. oświadczył inspektorom ULC, iż z uwagi na kończący się czas czynności lotniczych załoga musi zejść ze statku (w ciągu 2 min.), a dalsze czynności kontrolne mogą być przeprowadzone w obecności przedstawiciela przewoźnika (operatora). Wobec powyższego inspektorzy przeprowadzili wyłącznie kontrolę licencji pilotów i badań lekarskich odnotowują w protokole inspekcji, iż doszło do uniemożliwienia przez kapitana przeprowadzenia czynności kontrolnych. Stanowiło to przesłankę do nałożenia kary administracyjnej na T. N., który podpisał protokół.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ULC wskazał jednak, że "(...) organ powinien mieć zapewniony przez operatora nieprzerwany dostęp do wszystkich obiektów, statków powietrznych, dokumentów, zapisów, danych, procedur lub innych materiałów w celu skontrolowania czy certyfikowany przewoźnik wykonuje działalność zgodnie z odpowiednimi wymaganiami rozporządzenia (WE) nr 216/2008 i jego przepisów wykonawczych". Wyjaśnił także, że decyzje odnośnie terminu inspekcji statku powietrznego oraz elementów, które zostaną poddane kontroli podejmuje nadzór lotniczy, a nie operator. Obowiązkiem operatora jest umożliwienie przeprowadzenia inspekcji, która rozpoczyna się od przeprowadzenia kontroli członków załogi, ich licencji oraz dokumentacji lotu, a następnie oględzin statku powietrznego.

W dniu 18 sierpnia 2015 r. inspektorzy ULC rozpoczęli swoje czynności od kontroli członków załogi, w tym kapitana statku powietrznego.

Zdaniem organu, po kontroli licencji pilotów i badań lekarskich inspekcja SANA mogłaby być kontynuowana w obecności innego przedstawiciela operatora, jednakże takie warunki kontroli powinien, zgodnie z punktem ORO.GEN. 140, zapewnić operator. Kapitan mógłby być zatem zwolniony z uczestniczenia w dalszych czynnościach kontrolnych przez operatora, który na jego miejsce powinien wyznaczyć inną osobę do uczestniczenia w inspekcji.

Przywołane powyżej stanowisko Prezesa ULC przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje na sprzeczność podjętego rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) z jej uzasadnieniem. Organ dostrzega leżący po stronie operatora obowiązek zapewnienia warunków do przeprowadzenia przez inspektorów ULC czynności kontrolnych, o których stanowi art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 Prawa lotniczego, podkreślając, że mają się one odbywać w obecności pełnomocnika operatora. Jednocześnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy odpowiedzialność za brak przeprowadzenia wszystkich czynności kontrolnych (poza sprawdzeniem licencji pilotów i badań lekarskich) przerzuca na kapitana samolotu, który zdaniem organu powinien być obecny podczas całej kontroli bądź zapewnić lub spowodować obecność przedstawiciela operatora, co umożliwiłoby kontynuowanie kontroli. Przy czym taki obowiązek kapitana statku powietrznego nie wynika z przepisów prawa.

Konsekwencją takiego stanowiska było nałożenie na T. N. – kapitana samolotu kary administracyjnej gdyż to on, zdaniem organu, uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych, co wynika z podpisanego przez skarżącego protokołu z inspekcji.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji, jak również w poprzedzającej ją decyzji Prezesa ULC nie wyjaśniono w pełni podstawowej kwestii tzn. przedmiotu przeprowadzanej kontroli (inspekcji) SANA, jej adresatów oraz tego, czyje działania lub zaniechania w ostateczności utrudniły bądź uniemożliwiły kontrolę. Wątpliwości Sądu w tym zakresie dotyczą zatem zarówno strony prawnej, jak i strony faktycznej. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, czy kontrola SANA obejmuje tylko operatora, tj. spółkę [...], czy równocześnie operatora oraz załogi statków i w jakim zakresie.

To prawda, że zgodnie z art. 27 ust. 2 Prawa lotniczego kontroli Prezesa ULC podlegają zarówno podmioty prowadzące działalność w zakresie lotnictwa cywilnego, tzn. operatorzy, jak i osoby posiadające licencję członka personelu lotniczego. Jednak Prezes ULC nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, czy pilot (kapitan statku powietrznego) odpowiada tylko za posiadanie odpowiedniej licencji i ważnych badań lekarskich, czy też również za pozostałe elementy wyposażenia statku powietrznego, takie jak na przykład wymieniony w protokole kontroli stan gaśnic, działanie instalacji tlenowej oraz wyposażenie medyczne (zestaw do udzielania pierwszej pomocy)? Kto i na jakiej podstawie decyduje o wskazaniu osoby właściwej dla reprezentowania kontrolowanego podmiotu? Blankietowe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji unijnego rozporządzenia nr 965/2012 stanowczo nie wystarcza. Notabene, powołany akt w zaskarżonej decyzji nie został nawet prawidłowo przywołany (rozporządzenie Komisji (UE) Nr 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. ustanawiające wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do operacji lotniczych zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008).

W zaskarżonej decyzji wskazano, że na podstawie punktu oznaczonego jako ORO.GEN.140 załącznika III do rozporządzenia nr 965/2012 organ powinien mieć zapewniony przez operatora nieprzerwany dostęp do wszystkich obiektów, statków powietrznych, dokumentów, zapisów, danych, procedur lub innych materiałów w celu skontrolowania. Podstawą decyzji o nałożeniu kary administracyjnej nie był jednak brak dostępu do samolotu, lecz zdaniem organu uniemożliwienie kontroli. Przedmiot i zakres kontroli jest – jak się wydaje – określony w załączniku II (część ARO), ale Prezes ULC powinien to precyzyjnie wyjaśnić.

Wyjaśnienia wymagałoby też przeprowadzenie kontroli według wzorów właściwych dla postepowania określonego w części RAMP załącznika II, zatytułowanej "Inspekcje na płycie [lotniska] dotyczące statków powietrznych operatorów podlegających nadzorowi ustawowemu innego państwa" (strona 20 rozporządzenia, po punkcie ARO.OPS.225). Podobną regułę ustanawia też art. 4 rozporządzenia. Czy zatem kontrolowany samolot B737 o znakach [...] podlega nadzorowi ustawowemu innego państwa skoro, jak można mniemać, wpisany jest do polskiego rejestru statków powietrznych i jest wykorzystywany przez operatora zarejestrowanego w Rzeczypospolitej Polskiej?

Prezes ULC w zaskarżonej decyzji powinien też jasno udzielić odpowiedzi skarżącemu, dlaczego błędne jest jego twierdzenie, że podjęta kontrola powinna być oparta na art. 157-159 Prawa lotniczego, a nie art. 27 ust. 3 tej ustawy. Powołany art. 27 ust. 3 przewiduje, że "pracownikom Urzędu przysługuje prawo ... wykonywania czynności kontrolno-pomiarowych, badań statków powietrznych lub urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności lotniczej". Wątpliwości skarżącego nie wydają się niedorzeczne, nawet jeśli nie musiałyby prowadzić do zakwestionowania zastosowania sankcji przewidzianej w art. 209f Prawa lotniczego.

Na marginesie można wyrazić wątpliwość, dlaczego używany przez inspektorów formularz kontrolny jest sporządzony w języku angielskim, skoro w załączniku do rozporządzenia nr 965/2012 ogłoszona jest wersja polska protokołu. Poza tym, czy stosowanie takiego protokołu upoważnia organ do powoływania się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2003 r. w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 168, poz. 1640 ze zm.)? Przedmiot i zakres kontroli, sposób jej przeprowadzenia oraz wzory dokumentów sporządzanych w trakcie kontroli określone są w akcie wyższego rzędu (rozporządzeniu unijnym), będącym jednocześnie aktem ewidentnie późniejszym wobec wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Gdyby okazało się, że inspekcja SANA polega na kontroli działań operatora, organ powinien wyjaśnić, dlaczego w kontroli przeprowadzanej w dniu 18 sierpnia 2015 r. nie brał udział przedstawiciel operatora? Do inspektorów ULC należało wezwanie przedstawiciela operatora i w jego obecności dokonywanie kontroli. W punkcie ARO.RAMP.125, podpunkt 3, wskazuje się, że po zakończeniu inspekcji na płycie pilot dowódca albo, w przypadku jego nieobecności, inny członek załogi lotniczej lub przedstawiciel operatora (!) jest informowany o wynikach inspekcji na płycie przy użyciu formularza znajdującego się w dodatku III. Być może okazałoby się, że w takim przypadku opuszczenie samolotu przez kapitana nie jest przeszkodą do przeprowadzenia kontroli. Czyniłoby to zarzut uniemożliwienia kontroli bezzasadnym.

Prezes ULC nie wyjaśnił także, czy obowiązek respektowania przez skarżącego, jako kapitana statku powietrznego zasad zachowania określonych przerw na odpoczynek, rzeczywiście nie zwalnia go z obowiązku udziału w kontroli prowadzonej przez inspektorów ULC. Kwestia odpoczynku pilotów (analogicznie jak kierowców autobusów i pojazdów kategorii TIR na dalekich trasach) nie jest kwestią indywidualnego poczucia zmęczenia lub pełni sił, lecz jest przedmiotem regulacji przez odpowiednie źródła prawa. Zadaniem Prezesa ULC było więc wyjaśnienie, kto na podstawie tych samych źródeł prawa jest upoważniony do skrócenia okresu odpoczynku pilota i z jakiego powodu. Zaskarżona decyzja nie wskazuje także, czy to jest w ogóle dopuszczalne?

Sąd uznał, że brak niezbędnego wyjaśnienia wszystkich niejasności prawnych, a także brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych może nie tylko powodować naruszenie przepisów postępowania, ale prowadzić do błędnego zastosowania art. 209f Prawa lotniczego. Nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł na podstawie art. 209f Prawa lotniczego Prezes ULC jasno bowiem stwierdzał, że stosuje karę administracyjną.

Kara administracyjna jest niewątpliwie jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym własnego systemu kar, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Uzasadnione jest to tym, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawa za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/16; także: B. Majchrzak, Problematyka prawna administracyjnych kar pieniężnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, w: Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, redakcja naukowa M. Błachucki, Wydawca: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2015 r., s. 64 i nast. oraz inne wypowiedzi z cytowanej publikacji).

Kary administracyjnej nie powinno się jednak mylić z karami przewidzianymi za wykroczenia. Istotą kary administracyjnej jest bowiem działanie prewencyjne organu administracji, przymuszające adresata określonych obowiązków prawnych do respektowania nakazów i zakazów. Sam proces wymierzania kary pieniężnej należy rozumieć, jako instrument władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest natomiast konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, tak jak w przypadku wykroczenia, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotę, stanowi więc wymuszenie na podmiocie prawa przestrzegania prawa i jest jednocześnie zapowiedzią negatywnych konsekwencji, które nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków, wynikających z niewykonywania obowiązków przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego materialnego, w tym Prawa lotniczego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1634/16).

W świetle ugruntowanej w doktrynie i orzecznictwie koncepcji kar administracyjnych kluczowe znaczenie ma zatem precyzyjne i nie budzące najmniejszych wątpliwości określenie obowiązku prawnego wynikającego z przepisów prawa administracyjnego i wykazanie, że obowiązek taki został obiektywnie naruszony. Kara administracyjna musi być także skierowana do podmiotu prawnego, na którym ciążą określone obowiązki prawne. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem prawa przez organ administracyjny.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że nałożenie na skarżącego kary pieniężnej bez wykazania ścisłego związku z zakresem obowiązków administracyjnych, zwłaszcza dość niefrasobliwe uznanie kapitana statku powietrznego za osobę odpowiedzialną za przebieg i skuteczność kontroli wykonywanej przez inspektorów ULC w samolocie na płycie lotniska, jest niezgodne z przepisami ustawy Prawo lotnicze oraz przepisami powoływanego rozporządzenia Komisji (UE) Nr 965/2012 z dnia 5 października 2012 r. Gdyby przyjąć, że Prezes ULC może na podstawie art. 209f ustawy ukarać karą pieniężną każdą osobę, która uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie czynności, o których mowa w art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy, wówczas przekształcamy art. 209f ustawy w przepis sankcjonujący wykroczenie. Mogłoby okazać się, że na podstawie wskazanego przepisu należy ukarać stewardessę, która wylała kawę na oficjalne protokoły inspektorów ULC, czym niewątpliwie utrudniła przeprowadzanie kontroli, albo pasażera, który skarżył się inspektorom na niesmaczne posiłki serwowane na pokładzie przez co również co najmniej opóźniał kontrolę. Takie przypadki zastosowania art. 209f ustawy byłyby oczywiście bezprawne, choć jakościowo się nie różnią od nałożenia kary pieniężnej na pilota, który po zakończonym locie, zgodnie z odrębnymi przepisami, zszedł z pokładu samolotu mimo odmiennych zamiarów inspektorów ULC.

Pomimo przedstawionego wyżej stanowiska odnoszącego się do adresatów, przedmiotu oraz zakresu kontroli prowadzonej w dniu 18 sierpnia 2015 r. w samolocie B 737 o znakach [...], kara administracyjna została nałożona na T.N., który, zdaniem organu uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych, co ma wynikać z podpisanego przez skarżącego protokołu z inspekcji.

Wskazać w związku z tym należy, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii protokołu "Proof of RAMP Inspection" z dnia 18 sierpnia 2015 r. wynika, że kontrola objęła nie tylko licencję pilotów i dokumentację medyczną, ale skontrolowano także wszystkie inne wykazane w protokole punkty wymienione w poz. B pkt 1 – 14 oraz poz. C pkt 1 – 11.

W tych okolicznościach za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Prezesa ULC przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć nadto należy, że z uregulowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego wynika, że kontrole przeprowadzane na podstawie art. 27 Prawa lotniczego mają charakter kontroli okresowych lub kontroli doraźnych. Kontrole okresowe przeprowadzane są zgodnie z planem kontroli sporządzonym przez Prezesa ULC, który ma obowiązek zawiadomić na piśmie podmiot podlegający kontroli o zamiarze jej przeprowadzenia we wskazanym terminie. Oznacza to, że operator ma wiedzę o terminie kontroli i to on powinien zapewnić warunki do jej przeprowadzenia.

W rozpatrywanej sprawie nie zostało jednoznacznie wskazane, czy mieliśmy do czynienia z kontrolą okresową, czy doraźną. Brak należytego wyjaśnienia tej okoliczności wiąże się z poważnymi wątpliwościami dotyczącymi charakteru i przedmiotu kontroli SANA wskazanymi powyżej.

Niezależnie od powyższego obowiązkiem organu było odniesienie się do postawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu braku kompetencji organu do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 209f Prawa lotniczego, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania. Zdaniem skarżącego w sprawie nie doszło do uniemożliwienia lub utrudnienia przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 27 ust. 3 i art. 28 ust. 1 Prawa lotniczego, bowiem inspekcja SANA nie jest kontrolą w rozumieniu art. 27 ustawy, a jedynie czynnością wykonywaną w ramach stałego nadzoru nad eksploatacją statków powietrznych.

Brak ustosunkowania się organu do tego zarzutu uniemożliwia Sądowi kontrolę jego zasadności. Wskazać jednak należy na Decyzję nr [...] Prezesa ULC z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającą decyzję w sprawie wprowadzenia do stosowania Podręcznika certyfikacji przewoźnika lotniczego i bieżącego nadzoru operacyjnego (PNO), która w Dziale 5 - bieżący nadzór operacyjny, Rozdziale 8 – Inspekcja operacyjna na płycie lotniska (APP/SANA) określa, iż celem inspekcji operacyjnej na płycie lotniska jest zbadanie, czy stosowana przez operatora organizacja planowania i przygotowania operacji lotniczych spełnia wymogi przepisów i Instrukcji Operacyjnej oraz zapewnia bezpieczeństwo prowadzonych operacji, co pośrednio mogłoby wskazywać na prawidłowość zastosowanej procedury.

Podsumowując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ULC z dnia [...] października 2015r. wydane zostały z naruszeniem prawa w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.