Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 378/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 206
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 378/08

UZASADNIENIE

N. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej odmowy odroczenia terminu wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 13 października 2006 r. N. S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) z wnioskiem o odroczenie terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego (dalej Pt), na maksymalny termin odroczenia, ze względu na wystąpienie niezależnych od Spółki trudności organizacyjnych, uniemożliwiających wykonywanie tych zadań i obowiązków stanowiących, szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 179 ust. 6 Pt.

W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż niezależne od niej trudności polegają na niewydaniu przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 182 Pt, co skutkuje brakiem możliwości skutecznego zakończenia negocjacji i zawarcia porozumień z uprawnionymi podmiotami, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. N. S.A. wskazała dzień 14 października 2006 r. jako datę powstania trudności organizacyjnych, stanowiących przesłankę do złożenia przez nią powyższego wniosku.

Prezes UKE nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 czerwca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, Prezes UKE umorzył postępowanie w sprawie z wniosku N. S.A. o odroczenie terminu wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt uznając, iż wnioskowany przez Spółkę maksymalny termin odroczenia należy liczyć od dnia złożenia wniosku i w związku z tym upłynął on w dniu 12 kwietnia 2007 r. W konsekwencji Prezes UKE stwierdził, iż postępowanie w sprawie odroczenia terminu, stało się bezprzedmiotowe.

N. S.A. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie:

art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe;

art. 179 ust. 6 Pt oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego- poprzez błędną

wykładnię, polegającą na przyjęciu, że maksymalny termin odroczenia liczy się od dnia złożenia wniosku, a nie od daty wydania decyzji;

art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez pozbawienie Spółki możliwości czynnego udziału w postępowaniu;

4) art. 7, 8, 9 i 50 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że Spółka wnosiła o odroczenie obowiązków do dnia 12 kwietnia 2007 r., a nie o 6 miesięcy, jak

również zaniechanie wezwania Spółki do złożenia wyjaśnień odnośnie rzeczywistej treści wniosku.

Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezes UKE, działając w trybie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał przedsiębiorcę do pisemnego uzupełnienia wniosku. W szczególności wezwanie dotyczyło przekazania aktualnych informacji o stanie przygotowania Spółki do realizacji zadań, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt oraz wskazania zakresu przedmiotowego i podmiotowego zadań i obowiązków, których Spółka nie realizuje wraz z uzasadnieniem, przekazania aktualnych informacji o przebiegu negocjacji z uprawnionymi podmiotami oraz określenia harmonogramu osiągnięcia przez Spółkę pełnej zdolności do wykonywania przedmiotowych zadań.

W odpowiedzi na to wezwanie N. S.A. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2007 r. uzupełniła wniosek przedstawiając dodatkowe informacje, do których została wezwana.

Pismem z dnia 15 października 2007 r. Prezes UKE poinformował Spółkę o przysługującym jej prawie czynnego udziału w postępowaniu oraz o prawie do złożenia oświadczenia końcowego, przed wydaniem przez organ decyzji.

W oświadczeniu z dnia 29 października 2007 r. N. S.A., po zapoznaniu się z aktami sprawy, podtrzymała wniosek z dnia 13 października 2006 r. oraz wyjaśnienia złożone w toku postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 oraz art. 179 ust. 6 Pt i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. Nr 187, poz. 1568) Prezes UKE uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy odmówi udzielenia odroczenia terminu wykonywania przez N. S.A. zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE podzielił argumentację Spółki odnośnie zarzutu, iż zastosowano błędną wykładnię przepisów art. 179 ust. 6 Pt oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r., polegającą na przyjęciu, że maksymalny termin odroczenia należy liczyć od dnia złożenia wniosku, a nie od daty wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe. Organ uznał za zasadny także zarzut, iż w toku rozpoznania sprawy naruszony został art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, polegające na niezapewnieniu Spółce możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia oświadczenia końcowego przed wydaniem decyzji.

Orzekając co do istoty sprawy Prezes UKE wskazał, iż szczegółowe wymagania i sposób realizacji zadań i obowiązków oraz warunki, jakie muszą być spełnione dla udzielenia odroczenia, o którym mowa wart. 179 ust. 6 Pt, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, w szczególności § 8 ust. 1, zgodnie z którym warunkiem udzielenia odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 Pt, jest wystąpienie niezależnych od przedsiębiorcy trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych, uniemożliwiających wykonywanie zadań oraz złożenie wraz z wnioskiem o odroczenie, harmonogramu osiągania przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania zadań. Wskazywane przez N. S.A. trudności polegają natomiast na braku uregulowań prawnych, które w sposób jednoznaczny wskazywałyby wymagania techniczne i eksploatacyjne dla interfejsów umożliwiających wykonywanie zadań i obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Te niezależne od Spółki trudności to więc w istocie niewydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 182 Pt, co skutkuje brakiem możliwości skutecznego zakończenia negocjacji i zawarcia porozumień z uprawnionymi podmiotami, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt oraz § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Prezes UKE nie podzielił przedstawionej we wniosku argumentacji wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 179 ust. 4 Pt, dostęp do treści i danych za pomocą interfejsu nie jest jedynym, prawnie dopuszczalnym sposobem realizacji dostępu, o którym mowa w art. 179 ust. 3 Pt, lecz stanowi tylko dodatkowy, opcjonalny sposób realizacji przedmiotowych zadań, a dostęp do treści i danych telekomunikacyjnych jest możliwy także wyłącznie w infrastrukturze telekomunikacyjnej przedsiębiorcy i przy użyciu jego urządzeń, w sposób spełniający podstawowe wymogi określone w przepisach rozporządzenia. Takie możliwości zostały zaś stworzone przez N. S.A. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2007 r. poinformowała ona Prezesa UKE, iż dążąc do stworzenia docelowego systemu opartego na interfejsach, pomimo niezakończenia negocjacji z uprawnionymi podmiotami, wdrożone przez nią środki techniczne już obecnie pozwalają na dostęp i utrwalanie treści i danych z każdego zakończenia sieci. Zaś trudności techniczne, które napotyka przy realizacji zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt polegają na tym, że nie jest w stanie zapewnić selektywnego monitorowania połączeń pomiędzy użytkownikami jednej centrali PBX. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż trudność ta jest od niej niezależna i wynika z braku rozwiązań technicznych, oferowanych przez producentów sprzętu telekomunikacyjnego, pozwalających na realizację takiego monitorowania. Spółka nie wskazała jednak ww. trudności jako przesłanki do udzielenia odroczenia wykonywania zadań i obowiązków, a jej permanentny charakter związany z właściwościami zastosowanej technologii powoduje, że pewien zasób danych telekomunikacyjnych jest dla przedsiębiorcy niedostępny, tym samym nie podlegając regulacjom zawartym w art. 179 ust. 3 Pt.

Prezes UKE podkreślił, iż ustawodawca nie ingeruje w sposób przygotowania urządzeń przedsiębiorcy do wykonywania zadań i obowiązków, określając w przepisach Pt oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. jedynie zestaw podstawowych warunków, które przygotowujący się do wykonywania zadań i obowiązków przedsiębiorca musi spełnić i to niezależnie od zastosowanych rozwiązań technicznych oraz charakteru i rodzaju świadczonych usług. Tak więc niezależnie od wybranych przez przedsiębiorcę rozwiązań technicznych, w tym także przy zastosowaniu interfejsu, wymogi określone w ww. rozporządzeniu muszą być bezwzględnie spełnione. Przepisy art. 179 ust. 5 oraz art. 179 ust. 11 Pt jednoznacznie nakazują natomiast przedsiębiorcy wykonywanie zadań i obowiązków począwszy od dnia rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej oraz z chwilą rozpoczęcia świadczenia nowej usługi telekomunikacyjnej. Tym samym świadczenie usług, przy jednoczesnym braku przygotowania do wykonywania zadań i obowiązków określonych w Pt jest niedopuszczalne.

Prezes UKE zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r., przedsiębiorcy prowadzący działalność telekomunikacyjną w momencie wejścia w życie tego rozporządzenia uzyskali 12 miesięczny okres przejściowy na dostosowanie się do wymagań wynikających z jego przepisów i termin ten upłynął z dniem 13 października 2006 r. W związku z powyższym, wobec opcjonalności zastosowania interfejsu, o którym mowa w art. 179 ust. 4 Pt, brak rozporządzenia, o którym mowa w art. 182 Pt, wskazany przez Spółkę jako przyczyna uniemożliwiająca wykonywanie w pełni zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt, nie stanowi niezależnej od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnej, technicznej ani finansowej. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki dla udzielenia odroczenia terminu wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnośnie odmowy udzielenia odroczenia terminu, N. S.A. zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 179 ust. 6 Pt poprzez odmowę odroczenia terminu wykonywania zadań, o których mowa w art. 179 ust. 3 P.t. w sytuacji, gdy zachodził szczególnie uzasadniony przypadek oraz niezależne od przedsiębiorcy, trudności organizacyjne, techniczne lub finansowe uniemożliwiające wykonywanie zadań;

art. 179 ust. 6 Pt, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wydania przez Radę Ministrów obligatoryjnego rozporządzenia wykonawczego do art. 182 Pt, a w konsekwencji brak możliwości podpisania porozumień i zastosowania sposobu realizacji zadań przewidzianego w art. 179 ust. 4 Pt nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku;

§ 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wypełnienia przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1568), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wydania przez Radę Ministrów obligatoryjnego rozporządzenia wykonawczego do art. 182 Pt, a w konsekwencji brak możliwości podpisania porozumień i zastosowania sposobu realizacji zadań przewidzianego w art. 179 ust. 4 Pt nie stanowi "niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań";

art. 179 ust. 3 oraz art. 179 ust. 4 Pt, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w art. 179 ust. 4 Pt sposób realizacji zadań i obowiązków z art. 179 ust. 3 Pt jest jedynie "dodatkowy" i "opcjonalny", a nie w pełni samodzielny i równorzędny dla innych sposobów realizacji oraz na przyjęciu, że wystąpienie niezależnych trudności w realizacji sposobu przewidzianego w art. 179 ust. 4 Pt nie uzasadnia odroczenia terminu, lecz oznacza, iż przedsiębiorca ma obowiązek realizacji zadań w inny sposób, który spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa;

art. 182 w zw. z art. 179 ust. 3 i 4 Pt, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu - wbrew językowemu brzemieniu - że brak określenia przez Radę Ministrów wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla interfejsów nie uniemożliwia wykonywania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt, ale wyłącznie realizację sposobu dostępu przewidzianego w art. 179 ust. 4 Pt;

art. 7 i 8 k.p.a.

Skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE w części rozstrzygającej co do istoty (tj. odnośnie pkt II decyzji).

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w art. 179 ust. 4 Pt ustawodawca przewidział szczególny sposób realizacji dostępu polegający na dostępie za pomocą interfejsów. Nie jest to jednak jedynie opcjonalny, dodatkowy sposób realizacji zadań i obowiązków określonych w art. 179 ust. 3 Pt. W przepisie tym ustawodawca nałożył bowiem na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązki o charakterze publicznym (tj. na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego), które - co nie ma precedensu w zakresie innych form działalności gospodarczej - w całości mają być wykonane na koszt tego przedsiębiorcy, choć w istocie polegają na dostarczeniu systemów technicznych dla realizacji zadań przez organy państwowe finansowane z budżetu państwa. Oznacza to, że przepisy określające zakres tego obowiązku powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy uwzględnieniu zasad proporcjonalności, niezbędności i racjonalności, w tym racjonalności ekonomicznej. Wyrazem takiego podejścia ustawodawcy jest m.in. art. 181 Pt, który wśród wytycznych zawiera zasadę osiągania celu przy jak najniższych nakładach. W art. 179 ust. 4 Pt ustawodawca stworzył przedsiębiorcy możliwość realizacji dostępu za pomocą interfejsów, co jednocześnie zwalnia tego przedsiębiorcę z obowiązku zapewnienia warunków utrwalenia. Wdrożenie rozwiązania opartego na interfejsach wymaga zakupu bardzo kosztownych systemów technicznych oraz wprowadzenia zmian organizacyjnych w strukturze skarżącej. Alternatywą jest natomiast zapewnienie warunków dostępu i utrwalenia w siedzibie skarżącej, jak jest to realizowane obecnie, bez pomocy interfejsów zestawionych pomiędzy systemem skarżącej, a uprawnionym podmiotami. Wdrożenie tego sposobu realizacji obowiązków z art. 179 ust. 3 Pt w pełnej zgodności z warunkami określonymi w przepisach też wymaga znaczących nakładów finansowych oraz zmian technicznych i organizacyjnych, które są całkowicie zbędne, gdy wdrażane jest rozwiązanie oparte na interfejsach. Ponadto, uprawnione podmioty w toku prowadzonych negocjacji wyraziły jednoznaczną wolę realizowania przez skarżącą dostępu właśnie za pomocą interfejsów. Skoro więc art. 179 ust. 4 Pt daje skarżącej możliwość realizowania zadań za pomocą interfejsów i takim sposobem realizacji zadań zainteresowane są uprawnione podmioty, a jedyną przeszkodą jest wieloletnie zaniechanie przez organ państwa (Radę Ministrów) wydania obligatoryjnego rozporządzenia do art. 182 Pt, to błędne jest stanowisko Prezesa UKE, który nakazuje przedsiębiorcy dokonanie kosztownych inwestycji, by zapewnić tymczasowe rozwiązania, które staną się zbędne z chwilą wdrożenia rozwiązania docelowego. Przewidziany w art. 179 ust. 4 Pt sposób realizacji zadań jest równorzędny do innych sposobów realizacji tych zadań. Tym samym wystąpienie niezależnych (spowodowanych przez organ państwa) trudności z jego zastosowaniem uzasadnia odroczenie obowiązku, a nie obliguje przedsiębiorcy do wdrożenia i sfinansowania innych, tymczasowych sposobów realizacji tych zadań, natomiast przez okres odroczenia przedsiębiorca ma obowiązek realizowania zadań w zakresie posiadanych możliwości technicznych, finansowych i organizacyjnych. Ponadto w ocenie skarżącej błędna jest wykładnia dokonana przez Prezesa UKE, według której art. 182 Pt dotyczy wyłącznie realizacji zadań w sposób przewidziany w art. 179 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem skarżącej wydanie rozporządzenia do art. 182 Pt warunkuje w ogóle pełną realizację zadań i obowiązków z art. 179 ust. 3, co wyraźnie i wprost wynika z treści art. 182 Pt. W przepisie tym nie ma bowiem odesłania do art. 179 ust. 4 Pt., który reguluje specyficzny sposób dostępu, ale jest odesłanie do całego art. 179 ust. 3 Pt, który dotyczy wszystkich możliwych sposobów dostępu i wszystkich interfejsów systemu. Ponadto w art. 182 Pt wprost wskazano, że Rada Ministrów określi wymagania techniczne i organizacyjne dla interfejsów umożliwiających wykonywanie zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt - tym samym – a contarrio bez określenia tych wymagań wykonywanie tych zadań i obowiązków nie jest możliwe w jakikolwiek sposób. Jedną zaś z wytycznych do wydania rozporządzenia z art. 182 Pt jest obowiązek uwzględnienia wymagań europejskich organizacji normalizacyjnych, w tym wypadku standardów ETSI, zgodnie z którymi w systemach technicznych do przechwytywania treści i danych występują dwa rodzaje interfejsów – interfejs wewnętrzny (internal interface) oraz interfejs zewnętrzny (handoyer interface).

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż decyzja wydawana na podstawie art. 179 ust. 6 Pt jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza oczywiście dowolności przy jej wydawaniu. Organ wydający taką decyzję bierze bowiem pod rozwagę przepisy prawa materialnego obowiązujące w badanym zakresie, jak również uwzględnia kwestie dotyczące celowości danego rozstrzygnięcia. Prezes UKE podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji przedstawił przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przepisy Pt ustanawiają obowiązek wykonywania zadań, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt przy spełnieniu podstawowych i ustalonych w art. 179 ust. 3 - 5 Pt warunków. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 181 Pt wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów, które określa wymagania i sposób wypełniania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt. Wymagania co do wypełniania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt należy uznać za niezbędne w realizacji tych zadań i obowiązków. Jednocześnie ustawodawca nie dokonał szczegółowej regulacji technicznych aspektów realizacji obowiązków, pozostawiając w tym względzie otwarte możliwości dla przedsiębiorców, co było o tyle zasadne, iż obowiązki określone w art. 179 ust. 3 Pt są obowiązkami powszechnymi i ich techniczna realizacja, wobec dużej różnorodności technik komunikacji elektronicznej występujących na rynku, nie poddawała się jednoznacznemu określeniu w formie rozporządzenia. Ustanowione przez ustawodawcę możliwości odroczenia przez Prezesa UKE — w szczególnie uzasadnionych przypadkach - wykonywania zadań i obowiązków, służyły w założeniach zapewnieniu możliwości (przez ściśle określony, maksymalny okres) prowadzenia działalności telekomunikacyjnej mimo, iż wystąpiły szczególne, niezależne od przedsiębiorcy i nieprzewidywalne sytuacje, takie jak np. utrata możliwości uzyskania dodatkowych środków finansowych, awaria techniczna, ograniczenie ilości personelu lub uniemożliwienie jego pracy z powodów zewnętrznych i niezależnych, co mogłoby z kolei uniemożliwiać spełnienie wszystkich wymogów określonych w przepisach Pt i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. Brzmienie przepisu art. 179 ust. 3 Pt wskazuje jednak wyraźnie, że to na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym spoczywa obowiązek zapewnienia m.in. technicznych i organizacyjnych warunków realizacji wskazanych w tym przepisie zadań i obowiązków. Organ podkreślił, że z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że w chwili obecnej realizowane są obowiązki, o których mowa w art. 179 Pt bez pomocy interfejsów. N. S.A. nie musi zatem stwarzać rozwiązania dodatkowego i przejściowego, gdyż rozwiązanie takie już funkcjonuje. A zatem nie znajduje poparcia argumentacja skarżącej w zakresie interpretacji przepisu art. 179 Pt dotycząca m.in. racjonalności ekonomicznej podejmowanych przez Prezesa UKE rozwiązań. Z treści art. 182 Pt nie wynika zaś, iż od wydania na podstawie tego przepisu rozporządzenia uzależniona jest realizacja obowiązków i zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa w ogóle, lecz jedynie w jeden z możliwych sposobów. Realizacja obowiązków wskazanych w art. 179 Pt jest uzależniona od stworzenia i posiadania przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego warunków technicznych umożliwiających ich wykonanie, nie zaś od posiadania określonych (w tym przypadku poprzez dostęp za pomocą interfejsu) warunków technicznych, a ponadto, to na operatora nałożony został obowiązek zapewnienia tych warunków. Operator, który warunków takich nie stworzy nie może de facto prowadzić w sposób prawidłowy działalności telekomunikacyjnej, zaś ewentualny okres zawieszenia realizacji obowiązków, o których mowa w art. 179 Pt nie może prowadzić do unicestwienia samego obowiązku wykonywania zadań i obowiązków na rzecz bezpieczeństwa. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, w której podmiot wykonujący działalność telekomunikacyjną zostanie z mocy decyzji Prezesa UKE zwolniony z obowiązku współdziałania z organami ścigania i sądami. Skutek taki powstałby wówczas, gdyby przyjęte zostało, że decyzja Prezesa UKE o odroczeniu terminu wykonywania zadań i obowiązków wskazanych w art. 179 ust. 3 Pt zwalnia w całości z wykonywania jakichkolwiek zadań na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art. 182 Pt nie stanowi więc podstawy do ograniczenia w stosunku do skarżącej wykonywania obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa. W ocenie organu opcjonalność zastosowania rozwiązania interfejsowego wyrażona jest jednoznacznie w art. 179 ust. 4 Pt. Organ poddał w wątpliwość twierdzenie skarżącej, że zastosowanie interfejsu zwalnia przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z obowiązku zapewnienia warunków utrwalania wskazując, iż nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Prezes UKE podkreślił, iż w przepisach Pt szczegółowo uregulowany został jedynie jeden z możliwych technicznych aspektów realizacji zadań i obowiązków na rzecz bezpieczeństwa i obrony, a mianowicie kwestia realizacji dostępu do określonych w art. 179 ust. 3 Pt przekazów i danych za pomocą interfejsu, umieszczony tam na wniosek przedsiębiorców uczestniczących w procesie tworzenia zapisów Pt, w celu zapewnienia jego wymogów z specyfikacjami i normami ustanowionymi przez ETSI. Ponieważ zaś zachodzi nierozstrzygnięty do dnia dzisiejszego spór pomiędzy uprawnionymi podmiotami i przedsiębiorcami realizującymi obowiązki i zadania, o których mowa w art. 179 Pt, co do skali uczestnictwa personelu przedsiębiorcy w realizacji zadań operacyjnych uprawnionych podmiotów oraz zakresu wiedzy przedsiębiorców co do faktu zastosowania działań operacyjnych (realizowanych w sieci przedsiębiorcy), ustawodawca przewidział dodatkowy sposób realizacji przepływu informacji pomiędzy uprawnionym podmiotem, mającym dostęp do urządzeń utrwalających i dedykującym konkretnego abonenta lub zakończenie sieci do ujmowania treści komunikatów i danych a infrastrukturą przedsiębiorcy. Jest to właśnie dostęp za pomocą interfejsu. Niewydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 182 Pt jest spowodowane tym nierozstrzygniętym sporem, sprowadzającym się do braku zgody uprawnionych podmiotów na zastosowanie w pełni specyfikacji i technicznych norm ustanowionych w tym względzie przez ETSI.

Odnośnie zaś kwestii jakiego rodzaju interfejsy wskazane zostały w treści art. 182 Pt organ stwierdził, iż stanowisko skarżącej nie jest zrozumiałe i stanowi nadinterpretację przepisów Pt, tym bardziej, że nie można sobie wyobrazić zakresu uzgodnień z uprawnionymi podmiotami — przewidywanych przez art. 179 ust. 4 Pt — w zakresie ustalenia zasad funkcjonowania interfejsów wewnętrznych realizowanych wewnątrz infrastruktury przedsiębiorcy. Byłaby to nadmierna i nieakceptowana przez przedsiębiorców ingerencja w ich infrastrukturę. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 182 w zw. z art. 179 ust. 3 i 4 Pt nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. organ podkreślił, iż skarżąca Spółka nie uzasadniła tego zarzutu w żaden sposób w skardze. W ocenie Prezesa UKE wydając zaskarżoną decyzję dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego w sprawie oraz obowiązujących przepisów prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydawanie decyzji odraczającej obowiązek wykonywania zadań i obowiązków w przypadku skarżącej byłoby zaś sprzeczne z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. Organ wydając zaskarżoną decyzję miał też na względzie okoliczność, że skarżąca ma obecnie możliwość realizacji obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa, jednakże za pomocą innych środków technicznych. Stąd też i z tego względu wydanie decyzji o odroczeniu terminu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 179 Pt sprzeczne byłoby z treścią art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona przez N. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa UKE z dnia 17 grudnia 2007 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia odroczenia terminu wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną odroczenia terminu wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt stanowi przepis ust. 6 tego artykułu.

Zgodnie z tym przepisem Prezes UKE w szczególnie uzasadnionych przypadkach może, na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, odroczyć termin wykonania zadań i obowiązków, o których mowa w ust. 3.

Użyte w przepisie art. 179 ust. 6 Pt sformułowanie "może (...) odroczyć termin wykonania zadań i obowiązków (...)" oznacza, że odroczenie na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

W ocenie Sądu zakwestionowane przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów prawa.

Art. 179 Pt nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązek wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w tej ustawie i w przepisach odrębnych.

Przepisy art. 179 ust. 5 i ust. 11 Pt zobowiązują natomiast przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do zapewnienia wykonania zadań i obowiązków o których mowa w ust. 3 począwszy od dnia rozpoczęcia działalności telekomunikacyjnej oraz z chwilą rozpoczęcia świadczenia nowej usługi telekomunikacyjnej.

Zapewnienie wykonania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego należy więc postrzegać jako warunek podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego.

Jedynie odroczenie przez Prezesa UKE, na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, terminu wykonania tych zadań i obowiązków uchyla bezprawność odmowy ich realizacji z powodu wystąpienie, niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających ich wykonywanie. Maksymalny termin odroczenia, zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, wynosi 6 miesięcy.

Warunki jakie muszą być spełnione dla udzielenia odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 Pt określa § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 181 Pt.

Zgodnie z tym przepisem warunkami udzielenia odroczenia, o którym mowa w art. 179 ust. 6 Pt, są: wystąpienie, niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych uniemożliwiających wykonywanie zadań oraz złożenie wraz z pisemnym wnioskiem, harmonogramu osiągnięcia przez przedsiębiorcę pełnej zdolności do wykonywania zadań.

Podejmując decyzję w tym zakresie Prezes UKE obowiązany jest więc zbadać i ocenić, czy zachodzą warunki do udzielenia odroczenia z powodu wystąpienie, niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych lub finansowych. Decyzja w tym względzie winna zaś uwzględniać przede wszystkim to, iż na przedsiębiorcy telekomunikacyjnym spoczywa obowiązek wykonania tych zadań i obowiązków, a odroczenie terminu ich wykonywania, jako okoliczność wyjątkową.

Skarżąca Spółka nie mogła w ocenie Sądu domagać się skutecznie odroczenie wykonywania nałożonych w przepisie art. 179 ust. 3 Pt obowiązków powołując się na to, iż chciałaby realizować je w sposób przewidziany w art. 179 ust. 4 Pt tj. za pomocą interfejsów, a aktualnie nie ma takiej możliwości z uwagi na niewydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art. 182 Pt, określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne dla interfejsów.

Z treści art. 182 Pt nie wynika, iż od wydania na podstawie tego przepisu rozporządzenia wykonawczego uzależniona jest realizacja obowiązków i zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa w ogóle, lecz jedynie w jeden z możliwych sposobów.

Zgodnie z przepisem art. 179 ust. 4 Pt, dostęp do treści i danych za pomocą interfejsu nie jest jedynym, prawnie dopuszczalnym sposobem realizacji dostępu, o którym mowa wart. 179 ust. 3 Pt, lecz stanowi tylko jeden ze sposobów realizacji przedmiotowych zadań, a dostęp do treści i danych telekomunikacyjnych jest możliwy także wyłącznie w infrastrukturze telekomunikacyjnej przedsiębiorcy i przy użyciu jego urządzeń, w sposób spełniający podstawowe wymogi określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wypełniania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Ustawodawca nie dokonał szczegółowej regulacji technicznych aspektów realizacji obowiązków na rzecz obronności i bezpieczeństwa, pozostawiając w tym względzie otwarte możliwości dla przedsiębiorców. Wobec zaś opcjonalności rozwiązania za pomocą interfejsów, organ zasadnie stwierdził, iż brak rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art. 182 Pt odnośnie wymogów technicznych i eksploatacyjnych dla interfejsów, nie stanowi niezależnych od przedsiębiorcy, trudności organizacyjnych, technicznych ani finansowych uniemożliwiających wykonywanie tych zadań. Przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie narzucają bowiem przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu takiego sposobu realizacji tych zadań i obowiązków.

Zatem brak rozporządzenia wykonawczego nie może prowadzić do zaniechania realizacji przez skarżącą Spółkę obowiązków z art. 179 ust. 3 Pt. Należy nadto mieć na względzie, iż Spółka w toku postępowania administracyjnego potwierdziła, że w ramach posiadanych warunków technicznych, organizacyjnych i finansowych wykonuje zadania i obowiązki, o których mowa w art. 179 ust. 3 Pt.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu sprawy przepisów postępowania. Sąd nie dopatrzył się w sprawie okoliczności, które potwierdzałyby te zarzuty.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.