Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 54/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 124 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

K.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] o udzieleniu zezwolenia Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...], miasta [...], jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiącej współwłasność I.S. i K.S., zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez w/w nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii [...] kV relacji [...]. W skardze zawarła m.in. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wykonanie przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Podkreśliła, że w przyszłości miała zamiar pozostawić działkę dzieciom, jednak planowana inwestycja to uniemożliwia. Ponadto podała, że inwestycja mająca na celu dobro społeczne powinna rozpatrzyć również wszelkie możliwości jak najmniej dolegliwego ingerowania w prawo własności indywidualnej jednostki. Zwróciła również uwagę, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono prawa współwłaścicielki nieruchomości – I.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 750/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 61 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie tego przepisu sąd administracyjny jest związany określonym w nim zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Nie jest dopuszczalne w ramach tych przesłanek dokonywanie merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby zaskarżona decyzja została wykonana. Przy czym uzasadnienie wniosku o ochronę tymczasową powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wniosek K.S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie wykonał obowiązku nałożonego przez art. 9 u.g.n., to niezależnie od argumentacji powołanej we wniosku o wstrzymanie, czy też jej braku, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Nawet gdy wniosek strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skierowany do sądu, posiada pewne mankamenty, na przykład lakonicznie uzasadnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy organ nie wykonał obowiązku nałożonego przez art. 9 u.g.n., niedopuszczalna jest odmowa wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1041/13, LEX nr 1436996).

Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, iż przedmiotem skargi K.S. jest decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., który to przepis wprawdzie mieści się w dziale III tej ustawy, jednakże stanowi wyjątek, nie objęty regulacją zawartą w art. 9 u.g.n. Tym samym, w tym przypadku nie obowiązuje reguła nakazująca sądowi administracyjnemu wstrzymanie wykonania takiej decyzji w sytuacji, gdy została wniesiona skarga do sądu, a organ nie wstrzymał z urzędu jej wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził jednakże, iż nie znalazł podstaw, aby wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji w oparciu o zasady ogólne zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca nie uzasadniła bowiem dostatecznie swojego wniosku w tym zakresie. Podała jedynie, że wykonanie przedmiotowej decyzji spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki z tego względu, że zamierzała pozostawić tę nieruchomość dzieciom, a planowana inwestycja to uniemożliwia. Nie wskazała jednak żadnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Możliwość wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie danego aktu musi być natomiast realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Strona, na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. Brak wskazania tej szkody i jej uprawdopodobnienia uniemożliwia pozytywną ocenę wniosku. Podkreślenia wymaga, że podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienia NSA z dnia: 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GZ 50/14 i 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji dodał, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u,g.n., której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1047/18). Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wpłynie w sposób istotny na poprawę niezawodności i jakości zasilania w energię elektryczną województwa warmińsko-mazurskiego, zaś możliwość zabezpieczenia stałych i niezakłóconych dostaw energii elektrycznej niewątpliwie stanowi o interesie społecznym kwestionowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie należy zauważyć, że na inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, stronie przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia K.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w nim zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona zatem do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to takie skutki wykonania decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Dlatego zawarta we wniosku argumentacja, winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, nie zwalnia to jednak strony z obowiązku wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (por. np. postanowienie NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OZ 1290/15, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do zaistnienia przesłanek ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem wniosku K.S., złożonego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], zezwalającą Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Została ona wydana na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Podkreślenia wymaga, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przeciwieństwie do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., została wyłączona przez ustawodawcę z zakresu działania art. 9 u.g.n., który stanowi, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Z uwagi zatem na brak ustawowego obowiązku wstrzymania wykonania z urzędu decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej sprawie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny może nastąpić jedynie w oparciu o ogólne zasady zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może więc wstrzymać wykonanie kwestionowanej decyzji jedynie wówczas, gdy jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy decyzja ta zostanie wykonana.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ogólnikowe twierdzenia skarżącej nie stanowią wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że wykazane zostało niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że na inwestorze ciąży ustawowy obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). W sytuacji natomiast, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, skarżącej przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie (art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n.).

Ponadto podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której dodatkowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, byłoby działaniem sprzecznym z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel takiego uregulowania, jak też instytucję natychmiastowej wykonalności decyzji. Jak już wskazano, w tego rodzaju sprawach z woli ustawodawcy wyłączony został niejako automatyzm wynikający z powołanego przepisu art. 9 u.g.n. Konieczne jest zatem, oprócz analizy argumentów wnioskodawcy, wyważenie racji subiektywnych i obiektywnych, a więc racji indywidualnych i zbiorowych. Uwzględnienie żądania udzielenia ochrony tymczasowej nie może bowiem niekorzystnie wpływać na realizację celów nadrzędnych, w tym tzw. inwestycji celu publicznego, przy czym oczywiście prowadzić do negacji praw jednostki. Z akt sprawy wynika natomiast, że za wydaniem decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes gospodarczy i społeczny. Budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Inwestycja realizowana będzie na znacznym obszarze i ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych i gospodarczych regionu, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju gospodarczego, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia ciągłości i jakości dostaw energii elektrycznej na właściwym poziomie dla całego regionu województwa [...]. Kwestia niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez [...] S.A., jest zatem sprawą priorytetową. Ponadto wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności jest niezbędne z uwagi na umożliwienie inwestorowi przeprowadzenia inwestycji w planowanym terminie, w celu zabezpieczenia gospodarki regionu przed ciężkimi stratami, a także zabezpieczenia interesu społecznego przez zapewnienie ciągłości dostaw energii. Niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jak najkrótszym terminie grozi nie tylko zahamowaniem rozwoju regionu, ale może skutkować przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, a tym samym wystąpieniem w przyszłości katastrofy z powodu długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej.

Ubocznie zauważyć należy, iż przytoczenie w zażaleniu dodatkowych okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09; 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Wyjaśnić również należy, iż przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące legalności tej decyzji prawidłowo nie były przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mijałoby się z celem tej instytucji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.