Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2049/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 par 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 263/20 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 263/20, oddalił skargę W. D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] marca 2020 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego ("organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 4 ust. 3 oraz art. 140 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868, z późn. zm., dalej "u.p.g.g."), po rozpatrzeniu odwołania W. D. ("skarżący", "strona") od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. ("organ pierwszej instancji") z [...] stycznia 2020 r., ustalającej skarżącemu opłatę podwyższoną za wydobycie 198,72 ton piasków i żwirów – uchylił decyzję organu pierwszej instancji, ustalił skarżącemu opłatę podwyższoną w kwocie 4 904,00 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji, w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2018 r., 197,76 ton kopaliny - piasków i żwirów na działce nr [...]1, położonej w obrębie O., gmina Z., powiat z., województwo [...] oraz zobowiązał skarżącego do wniesienia podwyższonej opłaty w wysokości 60% ustalonej kwoty, to jest 2 942,00 zł na konto Gminy Z. i w wysokości 40% tej kwoty, to jest 1962,00 zł na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. uzyskał informację o prowadzeniu nielegalnego wydobycia kruszywa w rejonie miejscowości O. W celu jej zweryfikowania pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego we W. przeprowadzili w dniu [...] października 2018 r. wizję terenową w rejonie działki o numerze ewidencyjnym [...]2 w obrębie N. oraz działki o numerze ewidencyjnym [...]1 w obrębie O., obydwie położone w gminie Z. W czasie wizji terenowej stwierdzono, że na północno-zachodniej części działki nr [...]2 znajduje się wyrobisko będące miejscem poboru kruszywa. Teren działki był nieogrodzony, a dojazd do niej możliwy był od południowej strony drogi gruntowej, łączącej miejscowości N. i O. Podczas wizji na terenie działki nr [...]2 nie było ludzi, maszyn i urządzeń, lecz wzdłuż dłuższej osi wyrobiska, przy jego górnej krawędzi, widoczne były ślady przejazdu maszyn. Około 400 metrów na południowy zachód od wyrobiska znajdującego się na działce nr [...]2 widoczne było wyrobisko na działce nr [...]1. Zgodnie z treścią protokołu z czynności "Wyrobisko na działce nr [...]1, obręb O. charakteryzuje się stromymi (nachylenia do ok. 90°), świeżo ukształtowanymi skarpami, osiągającymi wg wizualnej oceny 4 m wysokości. Od strony wschodniej i południowej widoczne były ślady przejazdu maszyn. Skarpy wyrobiska uformowane w utworach piaszczysto - żwirowych, piaszczystych (piaski średnie) i gliniastych. Zalegające ponad kruszywem gliny należy zaliczyć do nieużytecznego nadkładu. Grunt był wilgotny. (...) Na terenie działki nr [...]1 nie było ludzi, maszyn i urządzeń".

Pismami z [...] grudnia 2018 r. oraz z [...] stycznia 2019 r. Starostwo Powiatowe w Z. poinformowało organ pierwszej instancji, że w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] stycznia 2019 r. Starosta Z. nie otrzymał zgłoszenia zamiaru wydobywania piasków i żwirów przeznaczonych do zaspokajania potrzeb własnych z działki nr [...]2 i z działki nr [...]1, jak również nie wydał innej decyzji wiążącej się ze zmianami ukształtowania terenu ww. nieruchomości. Komenda Powiatowa Policji w Z. poinformowała, że nie zgłoszono żadnych zawiadomień dotyczących wydobywania kopaliny, gromadzenia odpadów ani wyrządzonych szkód od właścicieli działek nr [...]2 i nr [...]1.

W toku przesłuchania w dniu [...] stycznia 2019 r. skarżący zeznał, że razem z żoną są współwłaścicielami działki nr [...]1 od lat 90-tych. Z działki tej usuwał kamienie w celu rekultywacji i ułatwienia późniejszej orki, ponieważ uszkadzały lemiesze i utrudniały pracę. Zeznał, że kamienie były dużych rozmiarów i znajdowały się głęboko pod ziemią. Obecnie teren jest wyrównany i przygotowany pod zasiew. Na pytanie dotyczące przeznaczenia wykopu o głębokości 4 metrów, skarżący odpowiedział, że wykop był rodzajem zagłębienia, do którego zostały wrzucone kamienie i nieużyteczna ziemia. Zeznał, że kruszywo zostało zgromadzone na usypiskach po obwodzie, a po zakończeniu wrzucania kamieni, materiał został wykorzystany do zasypania wykopu. Przyznał, że to on wykonał wykopy na działce nr [...]1 i uczynił to w celu rekultywacji. Nie pamięta kiedy dokładnie wykonywał prace ziemne, ale oświadczył, że miało to miejsce na krótko przed otrzymaniem wezwania, skierowanego przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie podejmował żadnych formalnych działań zmierzających do wydobywania kruszywa, jak również nie zgłaszał kradzieży kruszywa na działce nr [...]1. Nie zauważył też wzmożonego ruchu ciężarówek w rejonie działek. Nie posiada żadnych informacji dotyczących działki nr [...]2.

Pismem z [...] lutego 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr [...]1, a także o planowanym terminie przeprowadzenia oględzin tej działki.

Na podstawie oględzin z [...] marca 2019 r. przeprowadzonych w obecności skarżącego stwierdzono, że wyrobisko na działce nr [...]1 zostało zasypane i wyrównane. Na powierzchni terenu widoczne były jedynie zagłębienia terenu (nierówności) o szerokości około 2-3 m i głębokości około 10-15 cm. Na terenie działki nr [...]1 nie było ludzi, maszyn i urządzeń, a na jej powierzchni nie stwierdzono odpadów. Do protokołu oględzin strona nie wniosła żadnych uwag.

Zgodnie z opracowanym przez organ pierwszej instancji sprawozdaniem z ustalenia ilości wydobytej kopaliny, objętość piasków i żwirów wyniosła 124,2 m3. Przy ustalaniu ciężaru wydobytego piasku przyjęto najmniejszy ciężar objętościowy piasków mineralnych to jest 1,6 Mg/m3. Łączna ilość wydobytej kopaliny wyniosła 198,72 ton.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zaś złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą (art. 6 ust. 1 pkt 19 u.p.g.g.). Z kolei działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być, w świetle art. 21 ust. 1 pkt 2 u.p.g.g., wykonywana na podstawie udzielonej koncesji. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.p.g.g., działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Stosownie do art. 143 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g., w sprawach określonych Działem VII - Opłaty, stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Według art. 4 ust. 1 u.p.g.g. przepisów działu III-VIII oraz art. 168-174 nie stosuje się do wydobywania piasków i żwirów, przeznaczonych dla zaspokojenia potrzeb własnych osoby fizycznej, z nieruchomości stanowiących przedmiot jej prawa własności (użytkowania wieczystego), bez prawa rozporządzania wydobytą kopaliną, jeżeli jednocześnie wydobycie będzie wykonywane bez użycia środków strzałowych, nie będzie większe niż 10 m3 w roku kalendarzowym, nie naruszy przeznaczenia nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.p.g.g. przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo m.in. całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin (pkt 1 lit. b), dostępu do niezbędnych informacji, urządzeń i dokumentów (pkt 2), żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób (pkt 3), żądania udzielania wyjaśnień w zakresie niezbędnym do sprawowania nadzoru i kontroli (pkt 4), legitymowania osób w celu stwierdzenia ich tożsamości, jeżeli jest to niezbędne dla potrzeb kontroli (pkt 5), żądania okazania dokumentów i udostępniania niezbędnych danych (pkt 6) oraz pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych (pkt 7). Regulacją art. 153 up.g.g. są objęte nie tylko zakłady i zakłady górnicze, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 17a i 18 u.p.g.g., ale również miejsca wydobywania kopalin (art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g.). Według organu odwoławczego art. 153 ust. 1 u.p.g.g. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a. i wyklucza zastosowanie tego przepisu, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Skoro dopiero na określonym etapie gromadzenia materiału w sprawie okazało się, że stroną postępowania jest skarżący, uzasadnionym było sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania wobec niego dopiero [...] lutego 2019 r. Czynności podejmowane przed tym dniem miały na celu ustalenie stanu faktycznego oraz stron postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że czynności związane z określeniem rodzaju kopaliny, przeprowadzeniem wykonanych [...] października 2018 r. pomiarów, jak i obliczeniem ilości wydobytej kopaliny zostały przeprowadzone przez pracowników organu pierwszej instancji, posiadających wykształcenie kierunkowe geologiczne i geodezyjne oraz stwierdzone w tym zakresie kwalifikacje zawodowe geologa górniczego i mierniczego górniczego. Osoby te posiadają wiedzę specjalistyczną i umiejętności niezbędne do właściwego rozpatrzenia przedmiotu sprawy. Do pomiarów wykorzystany został sprzęt pomiarowy oraz aparat obliczeniowy - precyzyjny odbiornik i kontroler GPS firmy Trimble oraz licencjonowane oprogramowanie specjalistyczne WinKalk i C-GEO, będące na wyposażeniu Okręgowego Urzędu Górniczego we W. Pomiary i obliczenia zostały wykonane w państwowych układach odniesień przestrzennych "2000" i "KRONSZTADT 86", co pozwalało zlokalizować miejsce wykonanych pomiarów. Na tej podstawie organ stwierdził, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w wystarczającym zakresie z wykorzystaniem środków dowodowych innych, niż opinia biegłych. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że skarżący dokonał wydobycia kopaliny na terenie działki nr [...]1, a ustalenia dotyczące ilości wydobytej kopaliny nie budzą wątpliwości. Fakt wydobycia kopaliny został potwierdzony przez stronę, która przyznała, że wykonała wykop o głębokości 4 metrów na przedmiotowej działce. W rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zatem nie ulega wątpliwości, że strona dokonała wydobycia kopaliny, co skutkowało naliczeniem opłaty podwyższonej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji ustalił opłatę podwyższoną, opierając się na informacjach zgromadzonych w Sprawozdaniu z ustalenia ilości wydobytej kopaliny. Dokumentacja ta nie budzi zastrzeżeń co do prawidłowości jej sporządzenia, przy czym objętość wydobytej kopaliny została oszacowana przy zastosowaniu dwóch metod, polegających na dokonaniu obliczeń w programach WinKalk oraz C-GEO. Objętość kopaliny, obliczona za pomocą programu WinKalk wyniosła 124,8 m3 a objętość obliczona za pomocą programu C GEO - 123,6 m3. Dla ustalenia ilości kopaliny wydobytej organ pierwszej instancji przyjął średnią arytmetyczną obu wyników, to jest 124,2 m3. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i zmienił decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że przyjął za podstawę do ustalenia opłaty podwyższonej wynik korzystniejszy dla strony, to jest uzyskany w programie C-GEO. Przy ustalaniu ciężaru wydobytego kruszywa przyjęto najmniejszy ciężar objętościowy piasków, wynoszący 1,6 Mg/m3. Ciężar wydobytego kruszywa stanowi iloczyn objętości wydobytej kopaliny i przyjętego najmniejszego ciężaru piasków (123,6 m3 x 1,6 Mg/m3= 197,76 ton).

Organ pierwszej instancji, na podstawie daty przeprowadzenia wizji terenowej, która miała miejsce [...] października 2019 r. oraz stwierdzonego wówczas świeżego ukształtowania skarp ustalił, że wydobycie kopaliny miało miejsce w październiku 2018 r. Według organu drugiej instancji zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do ustalenia, że działalność strony była prowadzona wyłącznie w październiku 2018 r. Świadczą o tym m. in. zdjęcia z portalu Google Earth z datą pozyskania obrazu na 2 października 2017 r., które dowodzą, że prace ziemne na terenie działki były już w tym czasie prowadzone. Działalności wydobywczej nie stwierdzono natomiast na zdjęciu pozyskanym z portalu Google Earth z 1 czerwca 2017 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy ustalił, że niebudzącym wątpliwości okresem prowadzenia działalności wydobywczej był okres od 1 czerwca 2017 r. do dnia wykonania obmiaru, to jest do [...] października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że skarżący nie miał koncesji na wydobywanie kopalin, nie podejmował żadnych starań ani w zakresie jej uzyskania, ani nie informował o zamiarze wydobycia kopaliny na potrzeby własne. Starosta nie wydawał też żadnych decyzji, które uzasadniałyby istnienie na przedmiotowej działce wykopów. Skarżący wyjaśnił, że prowadził prace polegające na usuwaniu kamieni w celu rekultywacji i późniejszej orki. Kamienie te "były głęboko i miały duże rozmiary", utrudniały prace polowe i uszkadzały maszyny rolnicze. Około 4 metrowy wykop został wykonany w celu wrzucenia tam kamieni i nieużytecznej ziemi. Zdaniem Sądu opisane wyżej działania w istocie stanowią wydobycie kopaliny w rozumieniu u.p.g.g. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża, zatem uznać należy, że proces odłączania kopaliny od złoża stanowi jej wydobycie. Bez znaczenia pozostaje kwestia motywacji czy celu owego odłączenia. Pobudki, jakimi kierował się skarżący nie mogły przesądzać o tym, że prowadzona działalność nie stanowi wydobycia kopalin, jeśli zważyć, że w jej trakcie dokonywał on oddzielenia kopaliny od złoża. Zatem wydobyciem kopaliny będzie jej odłączenie od złoża zarówno wówczas, gdy nastąpi to w celu jej zbycia, wykorzystania na własne potrzeby czy w celu wykopania dołu służącego do zgromadzenia kamieni. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący oświadczając, że prowadził prace polegające na wykopaniu dołu (niezależnie od celu wykonywania wykopu) przyznał pośrednio, że wydobywał kopaliny zgodnie z definicją wydobycia zawartą w u.p.g.g. Sąd wskazał na wątpliwość wynikającą z tego, że jeśli kamienie zalegały głęboko, to nie mogły uszkadzać maszyn rolniczych, które wykonują orkę maksymalnie na kilkadziesiąt centymetrów. Wątpliwy jest także sens ich wydobywania tylko w tym celu, aby również głęboko je zakopać, gdyż wyrobisko miało ok. 4 metrów głębokości. Istotne zdaniem Sądu jest i to, że ilość kopaliny zgromadzonej wokół wykopu była mniejsza, niż jego kubatura, co potwierdza stanowisko organu co do tego, że część kopaliny została wywieziona poza teren działki.

Odnośnie do ustalenia ilości wydobytej kopaliny Sąd zauważył, że została ona obliczona w oparciu o pomiary dokonane przez osoby posiadające uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego, zatem posiadające niezbędne kwalifikacje. Opinii biegłego organ może zasięgnąć, gdy dane zagadnienie wymaga wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje. W sytuacji natomiast, gdy do wykonanie kwestionowanych pomiarów co prawda potrzebne były wiadomości specjalne, ale organ nimi dysponował poprzez swych odpowiednio wykwalifikowanych pracowników, brak jest potrzeby powoływania biegłego.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenie czynności pomiarowych bez udziału skarżącego Sąd pierwszej instancji wskazał, że wizja przeprowadzana przez pracowników organów nadzoru górniczego jest innym dowodem, niż dowód z oględzin, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog środków dowodowych przewidziany w przepisach k.p.a. jest otwarty, co oznacza, że nie są one dowodami ani jedynymi, ani bardziej wiążącymi od innych. Natomiast prawo przeprowadzenia wizji w terenie, na którym prowadzona jest działalność górnicza wynika z przepisów szczególnych, to jest art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g., zatem przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 79 k.p.a. W myśl powołanego przepisu u.p.g.g, przy wykonywaniu nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów administracji geologicznej oraz pracownikom organów nadzoru górniczego, w granicach ich właściwości rzeczowej i miejscowej, przysługuje, po okazaniu legitymacji służbowej, prawo całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do miejsc wydobywania kopalin. Ratio legis tego przepisu jest przyznanie organom nadzoru górniczego szerokich uprawnień mających na celu zapewnienie bezpiecznego sposobu prowadzenia działalności górniczej i zapobieżenie wydobywaniu kopalin w sposób niekontrolowany, prowadzony poza wszelką reglamentacją organów nadzoru górniczego. Poza niewątpliwymi stratami dla budżetu w związku z nieuiszczaniem opłat związanych z eksploatacją, stan taki może powodować powstanie niebezpieczeństwa dla osób prowadzących wydobycie i osób trzecich, stąd zasadne jest przeprowadzanie takich czynności natychmiast po powzięciu wiedzy o celowości ich podjęcia. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że skoro organ ma prawo wstępu na teren, gdzie prowadzone jest wydobycie kopaliny, to ma również obowiązek utrwalenia dokonanych ustaleń, a sporządzony w tym trybie protokół – jako mogący przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i niesprzeczny z prawem – może stanowić dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu [...] października 2018 r. wizji terenowej, podczas której ustalono zdaniem organu fakt wydobycia kopaliny, jej ilości, co stanowiło podstawę wyliczenia wysokości wymierzonej skarżącemu opłaty podwyższonej - bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o dacie planowanego przeprowadzenia dowodu i bez jego udziału, co skutkowało tym, że nie ustalono daty wykonania wykopu; pomiary mogły zostać dokonane w sposób całkowicie dowolny i przez dowolne osoby, a nawet na innej działce niż działka o numerze [...]1, co doprowadziło w konsekwencji do tego, że skarżący nie mógł dowodzić w toku postępowania swoich twierdzeń, a złożone wyjaśnienia nie zostały uwzględnione;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do wydania dla skarżącego niekorzystnego rozstrzygnięcia i obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący na działce nr [...]1 wykonał wykop o głębokości 4 m, podczas gdy działania skarżącego polegały na usuwaniu kamieni z pola w celu rekultywacji i późniejszej orki, a nie wykonaniu wykopu o głębokości 4 m;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że ustalenia odnośnie ilości wydobytej kopaliny nie wymagały wiadomości specjalnych wymagających powołania biegłego, bowiem obliczenia mogą zostać dokonanie przez wykwalifikowanych pracowników organu posiadających uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego.

Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że prace skarżącego polegające na usuwaniu kamieni z działki nr [...]1 w celu rekultywacji i późniejszej orki pola stanowią wydobycie kopaliny w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez dokonanie niewłaściwej subsumcji stanu faktycznego pod normę postępowania wynikającą z przywołanego przepisu;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wizja terenowa dokonana w dniu [...] października 2018 r. na działce nr [...]1 stanowiła czynności dokonane przez pracowników organu nadzoru górniczego, o których mowa w art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 (wraz z potwierdzeniem przyjęcia wniosku) oraz zdjęciem działki nr [...]1, bowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wnosił o jej oddalenie, obciążenie skarżącego kosztami postępowania oraz oświadczył że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarzuty skargi nie były usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że skarżący przed wydaniem decyzji przez organy obydwu instancji nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W tym zaniechaniu skarżący dopatruje się naruszenia jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ w części opiera się na nieprawdziwym przedstawieniu faktów a w części skarżący nie wskazywał możliwość istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy. W rzeczywistości bowiem przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomieniem z [...] stycznia 2020 r., doręczonym skarżącemu [...] stycznia 2020 r., poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczył o uprawnieniu do zapoznania się z materiałem dowodowym, umożliwiając tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Takiego zawiadomienia nie było wprawdzie przed wydaniem w dniu [...] marca 2020 r. decyzji przez organ odwoławczy, ale należy zauważyć, że decyzja ta została wydana na skutek odwołania skarżącego a w postępowaniu przed organem odwoławczym nie gromadzono nowych dowodów i materiałów. Skarżący kasacyjnie nie wykazywał ani nawet nie twierdził, że taki brak zawiadomienia w sytuacji faktycznej w postępowaniu przed organem odwoławczym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesienie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. tylko wtedy może być skuteczne, jeżeli równocześnie strona wykaże możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, to jest, że została wydana decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Można zatem stwierdzić, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie w dniu [...] października 2018 r. wizji terenowej, bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o dacie planowanego przeprowadzenia dowodu i bez jego udziału (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Należy bowiem wskazać, że upoważnieni pracownicy organów administracji geologicznej oraz pracownicy organów nadzoru górniczego mają, zgodnie z art. 153 ust. 1 lit. b u.p.g.g., prawo przy wykonywaniu nadzoru i kontroli do całodobowego wstępu, wraz z pracownikami pomocniczymi, rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem do, między innymi, miejsc wydobywania kopalin. Wykorzystanie tego prawa wstępu służy zapewnieniu bezpiecznego sposobu prowadzenia działalności górniczej i zapobieganiu wydobywaniu kopalin w sposób niekontrolowany. Jest oczywiste, że obecność upoważnionych pracowników w miejscu wydobywania kopalin może i powinna być wykorzystana do stwierdzenia zastanego stanu faktycznego, utrwalenia tego stanu przez dokonanie oględzin, wykonanie fotografii, filmów, szkiców, pomiarów, protokołów, pobranie próbek i przeprowadzenie wszelkich innych potrzebnych czynności. Do tych czynności ze względu na tryb ich wykonywania, a niekiedy ze względu na nagłą potrzebę wstępu do miejsca wydobywania kopalin i innych miejsc wymienionych w art. 153 ust. 1 pkt 1 u.p.g.g. nie stosuje się przepisu art. 79 § 1 k.p.a., według którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, miedzy innymi z oględzin, przynajmniej na siedem dni przed terminem. Niezapewnienie stronie brania udziału w przeprowadzeniu omawianych czynności nie stanowi też naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. Dodać należy, że czynności te wykonywane są często jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i dopiero ich wynik pozwala organowi nadzoru górniczego na ocenę, czy jest podstawa do wszczęcia postępowania. W sprawach dotyczących opłat związanych z prowadzeniem działalności bez wymaganej koncesji często dopiero dalsze czynności pozwalają na ustalenie kto jest stroną postępowania, ponieważ w takich sprawach stroną postępowania w pierwszej kolejności jest podmiot, który działalność prowadzi (art. 143 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g.) a dopiero w dalszej kolejności, w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2, stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność (art. 143 ust. 2 u.p.g.g.).

Materiały, które zostają wytworzone przez pracowników organów nadzoru górniczego w związku ze wstępem do miejsca wydobywania kopalin mogą stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym w sprawie nałożenia opłaty, ponieważ stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że katalog środków dowodowych przewidziany w postępowaniu administracyjnym jest otwarty, co oznacza, że dowody wymienione w tym przepisie nie są ani jedynymi dowodami, ani bardziej wiążącymi od innych. Dowody uzyskane w czasie czynności przeprowadzanych po wstępie pracowników organów nadzoru górniczego na miejsce wydobywania kopalin zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 1 u.p.g.g. podlegają tak samo jak inne dowody rozpatrzeniu oraz ocenie na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Można zatem stwierdzić, że wstęp pracowników organu nadzoru górniczego do miejsca wydobywania kopaliny i przeprowadzenie czynności bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego oraz bez jego udziału nie oznacza naruszenia art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie wywodząc z naruszenia, według jego oceny, art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., że pomiary mogły zostać dokonane w sposób całkowicie dowolny i przez dowolne osoby, a nawet na innej działce niż działka o numerze [...]1 nie wyjaśnił na czym opiera swoje twierdzenie, oprócz wskazania, że w czasie oględzin w dniu [...] marca 2019 r. z udziałem skarżącego nie ujawniono żadnego wydobywania kopalin. Taki stan rzeczy nie niweczy ustaleń dokonanych podczas czynności w dniu [...] października 2018 r., jeżeli uwzględni się, że w czasie oględzin stwierdzono zasypanie i w pewnym stopniu wyrównanie wyrobiska przed terminem tej czynności. Uniemożliwiło to weryfikację ustaleń z udziałem skarżącego, który jako właściciel nieruchomości mógł utrzymać istniejący stan rzeczy do dnia przeprowadzenia oględzin.

Nie jest również zasadny przedstawiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący na działce nr [...]1 wykonał wykop o głębokości 4 m, podczas gdy działania skarżącego polegały na usuwaniu kamieni z pola w celu rekultywacji i późniejszej orki, a nie wykonaniu wykopu o głębokości 4 m. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Naruszenie tego przepisu nie polega na ustaleniu stanu faktycznego niezgodnie ze stanem faktycznym przedstawianym przez stronę, lecz na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero skutkiem tego zaniechania może być nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie kwestionując ustalony stan faktyczny, nie wskazał jednak na czym polegało nieprawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowegp, to jest jakich istotnych dowodów organ nie włączył do materiału sprawy i jakich dowodów nie rozpatrzył.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że ustalenia odnośnie ilości wydobytej kopaliny nie wymagały wiadomości specjalnych wymagających powołania biegłego, bowiem obliczenia mogą zostać dokonanie przez wykwalifikowanych pracowników organu posiadających uprawnienia mierniczego górniczego i geologa górniczego (punkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Według art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest uzasadnione wymaganiem w sprawie wiadomości specjalnych. Nawet jednak w takiej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest fakultatywne, co oznacza, że nie jest konieczne korzystanie z pomocy biegłego, jeżeli organ sam posiada odpowiednie wiadomości specjalne. Wykorzystanie opinii biegłego jest konieczne tylko w sytuacji, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji.

Kwalifikacji w zakresie górnictwa w ustawie Prawo geologiczne i górnicze dotyczą przepisy w Dziale IV, Rozdziale 2 zatytułowanym "Kwalifikacje w zakresie górnictwa i ratownictwa górniczego" (art. 53). Znajduje się tam wykaz stanowisk, w odniesieniu do których określa się wymagania i stwierdza kwalifikacje. Nie budzi zatem wątpliwości posiadanie przez mierniczego górniczego i geologa górniczego, dokonujących pomiarów i obliczeń, odpowiednich kwalifikacji i uprawnień do tych czynności, na podstawie których sporządzono fachową dokumentację i ustalenia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie rzeczywiście istniejące okoliczności dają podstawę do zarzutu, że organ nie ma odpowiednich wiadomości specjalnych. Wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że skarżący nie ma zaufania do organów administracji publicznej nie jest wystarczająca do dyskwalifikacji wiadomości specjalnych organu.

Nie jest usprawiedliwiony sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wizja terenowa dokonana na działce nr [...]1 stanowiła czynności dokonane przez pracowników organu nadzoru górniczego, o których mowa w art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g. Zarzut ten, mimo że został sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, w rzeczywistości dotyczy naruszenia przepisu postępowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącego kasacyjnie, skoro nie brał on udziału w wizji terenowej, to nie mogła ona stanowić czynności dokonanej przez pracowników organu nadzoru górniczego, o której mowa w art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g. Tak sformułowany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Nie ma bowiem logicznego związku między kwalifikacją czynności jako mającej umocowanie w art. 153 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.g.g. i udziałem strony w czynności. Ponadto, jak wcześniej wyjaśniono, brak udziału skarżącego w omawianej czynności nie oznacza naruszenia przepisów postępowania.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że prace skarżącego polegające na usuwaniu kamieni z działki nr [...]1 w celu rekultywacji i późniejszej orki pola stanowią wydobycie kopaliny w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.p.g.g.

Po pierwsze, zarzut ten nie dotyczy w rzeczywistości błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.g.g., lecz niewłaściwego jego zastosowania. Po drugie, zarzut został oparty na nieprawdziwej tezie, że za wydobycie kopaliny uznane zostały prace skarżącego polegające na usuwaniu kamieni z działki w celu rekultywacji i późniejszej orki pola. W rzeczywistości za wydobycie kopaliny uznano odłączenie kopaliny od złoża prowadzące do powstania wyrobiska o stromych ścianach i głębokości 4 metrów. W tym zakresie skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Pomijając rozważania dotyczące możliwości przeprowadzania przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów uzupełniających, wystarczy wskazać, że sformułowany przez autora skargi kasacyjnej wniosek nie zawiera tezy dowodowej, co sprawia, że nie jest możliwa nawet ocena tego wniosku.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Brak było podstawy do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, mimo takiego wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ nie wykazał bowiem poniesienia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, która nie została podpisana przez adwokata lub radcę prawnego.