Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 68/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/09 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. O. kwotę 487 (słownie: czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 68/10

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego stacji gazu płynnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną.

Po rozpoznaniu wniosku W. O., decyzją z dnia [...] października

2004 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r.

Pismem z dnia 27 marca 2006 r. W. O., następca prawny S. O., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W uzasadnieniu W. O. podał, że kwestionowana decyzja została doręczona jedynie W. O., z pominięciem pozostałych spadkobierców S. O., co świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żądanie dotyczy decyzji, która korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego było już bowiem przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym i mocą decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało pozostawione w obrocie prawnym. Stanowi to przeszkodę natury formalnej do ponownego badania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W dniu 6 września 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku W. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. O., uchylił decyzję GINB z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ wadliwie ustalił wystąpienie powagi rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej sprawy. O ile bowiem można mówić o tożsamości postępowania, którego wszczęcia domaga się strona w stosunku do postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] października 2004 r., to jednak skarżący nie brał udziału w poprzednim postępowaniu i nie jest następcą prawnym W. O., lecz zmarłego S. O.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 3 kpa, ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. W motywach decyzji organ administracji stwierdził, że W. O. nie posiada tytułu prawnego do żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, zatem w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Następnie w dniu 30 listopada 2007 r. GINB, po przeprowadzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie uwzględniając skargę W. O., uchylił powyższe decyzje GINB. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 157 § 3 kpa stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Odmawiając statusu strony, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył kwestii położenia nieruchomości skarżącego w kontekście lokalizacji spornej inwestycji, nie wykazując, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Brak wyjaśnienia tej kwestii nie pozwalał na przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżący jest spadkobiercą zmarłego S. O., który był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jako następca prawny skarżący wstąpił zatem w prawa i obowiązki swego ojca, co oznacza, że nie można odmówić mu przymiotu strony postępowania nadzorczego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że GINB uznał za stronę postępowania nadzorczego W. O., która jest współwłaścicielką tych samych nieruchomości, co skarżący.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. O., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. W wyniku ponownej analizy sprawy, organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Inwestor dopełnił wszystkie nałożone przepisem art. 35 i art. 32 ustawy Prawo budowlane obowiązki, złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, ponadto projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiedni uprawnienia budowlane.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. O. podniósł, że decyzja Wojewody Małopolskiego w sposób rażący narusza porządek prawny, a w szczególności art. 33 ustawy Prawo budowlane poprzez akceptację sytuacji, w której dochodzi do rozbicia inwestycji na dwie odrębne i niesamodzielne części. Inwestor zrealizował bowiem na nieruchomościach inwestycję, która de facto polega na budowie stacji paliw płynnych i LPG wraz z infrastrukturą, z tym że pozwolenia na budowę każdego tych obiektów zostały wydane odrębnie w dwóch różnych postępowaniach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004r. była już poprzednio badana w postępowaniu nieważnościowym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., wszczętym na wniosek osoby, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, nie może brać pod uwagę nowych argumentów dotyczących sprawy. Ponowna analiza nowych argumentów nie jest możliwa, gdyż powodowałoby to naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 kpa. Powyższy przepis daje możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na wniosek osoby, która nie brała udziału w postępowaniu, jednakże po spełnieniu warunku określonego w przepisie art. 148 Kpa. W ocenie organu decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., nie jest dotknięta żadną z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. O. podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane, § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie przez niezachowanie odległości tam wymienionych, przepisami § 133 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, bowiem stanowiska tankowania oraz zbiorniki gazu nie mają zachowanej odległości 30 metrów od domu mieszkalnego, 10 metrów od granicy działki, 20 metrów od innego obiektu budowlanego, przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie wskazanych tam odległości. Skarżący opisał w skardze cały proces inwestycyjny wskazując m.in., iż decyzją z dnia [...] września 2002 r. Wójt Gminy Skrzyszów ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa stacji paliw płynnych z pawilonem handlowym na działkach [...] i [...] w S.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. uchyliło decyzję Wójta. Decyzją z dnia [...] marca 2003 roku Wójt Gminy Skrzyszów wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powyższych działek dla inwestycji polegającej na budowie stacji gazu płynnego propan butan. Gdy tylko decyzja w sprawie warunków zagospodarowania terenu stała się ostateczna, inwestor przedstawił projekt budowlany i decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Starosta Powiatu Tarnowskiego zezwolił na budowę stacji gazu płynnego propan butan na działkach [...] i [...]. W trakcie budowy inwestor wystąpił o rozbudowę istniejącej stacji paliw, zlokalizowanej na działce [...] o podziemny zbiornik paliw płynnych, trzy dystrybutory, infrastrukturę techniczną, a Starosta Powiatu Tarnowskiego decyzją z dnia [...] października 2005 r. taki projekt budowlany zatwierdził. W ocenie skarżącego w postępowaniu nadzorczym zupełnym milczeniem pominięto szereg rażących naruszeń prawa popełnionych przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę. W istocie doszło do naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez rażące naruszenie wielu przepisów materialnych. Całkowicie przemilczano, że doszło do naruszenia przepisów art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem pozwolenie na budowę wcale nie dotyczyło całego zamierzenia budowlanego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Sąd I instancji podkreślił, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był oceną prawną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadłych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/06 możliwe było ponowne przeprowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. z wniosku W. O., mimo iż postępowanie to zostało przeprowadzone i zakończone na skutek wniosku W. O.. W wyroku Sądu z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/08 uznano z kolei, iż skarżący W. O. jako spadkobierca zmarłego S. O. wstąpił w prawa i obowiązki swego ojca, co oznacza, iż posiada przymiot strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ administracji. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w powołanych wyrokach Sądu.

Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym. Inna jest bowiem waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy, inna zaś przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzoru. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności nie były zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Bowiem tylko w trybie zwykłym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające i korygując wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Stąd też nie podlegają uwzględnieniu zarzuty skargi odnoszące się do kwestii merytorycznych, które mogły podlegać ocenie organu w postępowaniu toczącym się trybie zwykłym. W świetle powyższych faktów Sąd uznał, że nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jak czyni to strona skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 kpa. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji jest prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Organ administracji przeprowadzając postępowanie nieważnościowe z wniosku W. O. nie był związany jego zakresem i ocenił, czy kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wypełnia również inne przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, niż te, które podnosiła wnioskodawczyni. Skoro w ocenie organu nie zaszły żadne okoliczność wymienione w powołanym przepisie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, organ orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności, a przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Dopóki więc decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. będzie istniała w obrocie prawnym, to wydanie przez organ decyzji o odmiennej treści jest niedopuszczalne. Związanie organu wydaną przez siebie decyzją trwa tak długo, aż ustanie jej moc obowiązująca, a więc nim zostanie ona uchylona, zmieniona lub wygaśnie.

Sąd I instancji przyznał, że skarżący nie został, z naruszeniem przepisów postępowania, uznany przez organ za stronę postępowania, jednak w przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi to podstawę wznowienia postępowania. Strona skarżąca winna zatem rozważyć zasadność poddania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., kontroli w trybie wznowieniowym. Skoro bowiem wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż strona nie brała w nim udziału, należy wyłącznie do sfery jej woli, to organ nie może działać w tym zakresie za stronę.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 33 ustawy Prawo budowlane, § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie przez niezachowanie odległości tam wymienionych, przepisami § 133 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, bowiem stanowiska tankowania oraz zbiorniki gazu nie mają zachowanej odległości 30 metrów od domu mieszkalnego, 10 metrów od granicy działki, 20 metrów od innego obiektu budowlanego, przepisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie wskazanych tam odległości;

2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze oraz brak analizy materiału dowodowego, zalegającego w aktach sprawy z związku z czym niemożliwym było dokonanie prawidłowej analizy sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do żadnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które zostały sformułowane w skardze, stwierdzając, że strona może jedynie żądać wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ustawy Prawo budowlane autor skargi kasacyjnej wskazał, że budowę stacji gazu płynnego rozpoczęto na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r., zgodną z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2003 r. Tymczasem decyzją z dnia [...] października 2005 r. Starosta Tarnowski zatwierdził projekt budowlany dotyczący rozbudowy, będącej w budowie, stacji gazu, skutkiem czego zlokalizowana została stacja paliw płynnych. Zlokalizowana stacja narusza minimalne odległości wymagane przepisami powoływanych rozporządzeń, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że WSA nie przeprowadził analizy stanu faktycznego na tle przepisów prawa, podczas gdy każda z wad polegających na niezachowaniu odległości z osobna uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji GINB z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Przedmiotem badania przez Sąd I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego wraz z infrastrukturą techniczną.

Rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze oraz brak analizy materiału dowodowego, zalegającego w aktach sprawy z związku z czym niemożliwym było dokonanie prawidłowej analizy sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:

- opis historyczny sprawy, zawierający przedstawienie okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego,

- prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na skargę, uzupełnione o ewentualne stanowiska innych uczestników postępowania oraz

- stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Adresatem uzasadnienia wyroku jest nie tylko strona, ale również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09). Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, w której uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc bowiem powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji, oddalając skargę, stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że organ administracji orzekający w sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe, uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń. Wskazał również, że postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie Sąd doszedł do takiego wniosku.

Przede wszystkim zwraca uwagę fakt, że nie stały się przedmiotem rozważań Sądu podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty związane z niezachowaniem odległości stacji paliw od zabudowań mieszkalnych, choć stanowiły one w zasadzie istotę złożonej skargi. Sąd I instancji ograniczył do zbadania, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. oraz z dnia 9 maja 2008 r. Podkreślenia jednak wymaga, że w orzeczeniach tych przesądzona została jedynie możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. z udziałem W. O. oraz przysługujący W. O. status strony w takim postępowaniu. W wyrokach tych nie zostały natomiast poruszone i objęte oceną prawną kwestie związane z ewentualnym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Zwrócić należy także uwagę, że ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie poddano stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji co do zakresu badania sprawy w postępowaniu nieważnościowym w związku z wcześniej przeprowadzonym postępowaniem w tym samym trybie z wniosku W. O.

Lakoniczne stwierdzenie, że organ administracji prawidłowo przyjął, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, powoduje, że uzasadnienie ani nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., ani nie wypełnia zadania, jakie przed nim postawił ustawodawca, gdyż czyni niemożliwą kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

Poczynione uwagi uzasadniają tezę, że stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Wobec braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie sposób jest bowiem ocenić, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego.

Na marginesie należy jednak wskazać, że sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i ich uzasadnienie nie są prawidłowe. W szczególności uwaga ta dotyczy zarzutów naruszenia § 102 i § 133 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie czy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie wskazanych tam odległości. Treść zarzutów nie pozwala bowiem na przyjęcie, że zarzuty te kierowane są w stosunku do kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego. Przeciwnie, uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że kasator wiąże skutki w postaci naruszenia przepisanych prawem odległości nie z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz – decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Taki sposób formułowania zarzutów nie może okazać się skuteczny, jako że rażące naruszenie prawa musi tkwić w kwestionowanej w toku postępowania nieważnościowego decyzji, nie zaś w innej, nawet pozostającej w ścisłym związku.

Reasumując, aby dokonać prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Jeżeli z treści uzasadnienia orzeczenia nie wynika w sposób przekonujący, aby sąd I instancji wywiązał się ze swojego obowiązku, nie jest możliwe, aby aspekty merytoryczne sprawy stały się przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku zapadłym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powyższe względy uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz treść złożonej przez W. O. skargi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.