Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2458/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") po rozpatrzeniu odwołania A. i J. P. decyzją z [...] sierpnia nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażami i szambami, położonych w D., gmina L.

Zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniach [...] marca 2018 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. PINB dokonał kontroli budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwa segmenty) oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, z garażami i szambami na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. R.w D. gm. L..

Budowa była realizowana przez M. G., w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez niego pod firmą G.M. G. (dalej: "inwestor"), na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu.

Organ powiatowy stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są w sposób różniący się od rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie. Najważniejsze różnice polegają na zmianie poziomu posadowienia budynków i dlatego z uwagi na brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane różnice te mają charakter istotnych odstąpień od projektu budowlanego.

W związku z powyższym, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2018 r. wstrzymał prowadzenie przez inwestora robót budowlanych. Następnie decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2018 r. organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego obejmującego przedmiotową inwestycję, uwzględniającego jednak zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] WINB decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/18 oddalił skargę inwestora na ww. rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Kolejno, Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2018 r. uchylił własną decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

3. W dniu [...] kwietnia 2019 r. inwestor złożył wymagany i kompletny projekt budowlany zamienny.

Po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, PINB uznał, że projekt spełnia wymagania przewidziane przez przepisy dotyczące projektów budowlanych. W szczególności, w opinii organu powiatowego projektowany obiekt nie koliduje z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisami techniczno-budowlanymi.

W tym stanie rzeczy PINB decyzją z [...] maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażami i szambami położonych na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. R. w D., gmina L.

Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "pr.bud."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

4. Odwołanie od decyzji organu pierwszej inst. złożyli właściciele działki nr [...] sąsiadujący bezpośrednio z nieruchomością skarżącego, tzn. A. i J. P..

Zaskarżonej decyzji PINB odwołujący się zarzucili:

1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

– art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia odwołującym się czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji poprzez brak umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

– art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak bezstronności w prowadzeniu postępowania, przejawiający się m.in. w uwzględnieniu projektu budowlanego zamiennego złożonego z ponad półrocznym przekroczeniem terminu wyznaczonego decyzją o obowiązku jego przedstawienia;

– art. 11 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, m.in. poprzez brak odniesienia się do żądań strony z [...] stycznia 2019 r. oraz do "Analizy architektonicznej" przedłożonej [...] lutego 2019 r.;

– art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. in fine oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez brak wskazania w treści decyzji, czy organ oparł się na decyzji o warunkach zabudowy z 19 kwietnia 2016 r., czy na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.");

3) naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym:

– art. 51 ust. 4 pr.bud. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego opartego na ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy, a nie na postanowieniach m.p.z.p.,

– art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z § 11 ust. 1 lit. a) i § 18 pkt 2 ppkt d) m.p.z.p. oraz z § 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy rzeczywisty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi ok. 52,58%, powierzchni działki, a nie 60,08%, a także zaakceptowanie błędnie zaprojektowanych miejsc postojowych;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z § 18 pkt 2 ppkt e) i § 52 pkt 3 lit. B m.p.z.p. poprzez niewzięcie pod uwagę, że znaczna część działki jest położona na terenie ZN1 (tereny zielone w chronionym krajobrazie);

– art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z §18 m.p.z.p. poprzez zatwierdzenie projektu nie spełniającego wymogów m.p.z.p.;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez ustalenie szerokości drogi wewnętrznej stanowiącej dojazd do budynków na 2,5 m zamiast ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5 m;

– art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z przepisami m.p.z.p. poprzez ustalenie odległości od J. D. na 20,29 m, a nie 25 m;

4) naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym:

– § 21 ust. 1 poprzez uwzględnienie projektu, w którym wymiary zaprojektowanych równoległych miejsc postojowych wynoszą 5 x 2,5 m, zamiast

6 x 3,6 m;

– § 29 poprzez zatwierdzenie projektu bud., który nie określił jasno sposobu zagospodarowania wód opadowych mimo niewielkiej odległości od działki skarżących;

– § 271 ust. 1 poprzez uwzględnienie projektu, w którym ściany budynku [...] zlokalizowane są w odległości 4,3 m od ściany budynku na działce nr ewid. [...].

– § 12 ust. 1 pkt 2 poprzez uwzględnienie projektu, w którym zagospodarowanie terenu zakłada zlokalizowanie ściany bez otworów w odległości 2 m. od granicy działki;

– § 60 ust. 1 poprzez brak zamieszczenia w analizie obszaru oddziaływania projektowanych budynków mieszkalnych, w jaki sposób przedmiotowe budynki utrudnią lub uniemożliwią realizacje ewentualnych inwestycji na działkach nr ewid. [...].

Ze względu na wskazane naruszenia prawa odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki całości obiektu (na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 5 pr.bud.), ewentualnie, o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Dodatkowe pisma skarżących z argumentami wskazującymi wady prawne zatwierdzonego projektu budowlanego zostały złożone [...] lipca 2019 r. oraz [...] sierpnia 2019 r.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania skarżących (sąsiadów nieruchomości inwesrtycyjnej) [...] WINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 pr.bud.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z następujących powodów:

a) z uwagi na stwierdzone odstąpienia od oryginalnego projektu budowlanego zastosowano tryb przewidziany w art. 50-51 pr.bud. i takie rozwiązanie należy uznać za prawidłowe;

b) przygotowanie projektu budowlanego zamiennego nie może być kwestionowane, gdyż obowiązek złożenia takiego projektu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/18;

c) projekt budowlany zamienny został złożony przez inwestora i organ powiatowy uznał go za zgodny z wiążącymi przepisami prawa. Jest to efekt faktu, że projekt budowlany był kilkakrotnie zmieniany i uzupełniany;

d) należy mieć na uwadze zasadę, że kontrola projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego jest ograniczona, ponieważ za treść projektu odpowiada projektant. Kontrola projektu i całej dokumentacji ograniczona jest też przez art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego badały projekt budowlany zamienny jedynie pod kątem istotnych odstąpień od pierwotnego projektu budowlanego. Weryfikacja dokumentacji nie wykracza więc poza zakres wskazany w art. 35 ust. 1 pr.bud.;

e) zawarte w odwołaniu zarzuty odnoszące się do przepisów planistycznych są nietrafne. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza L. o warunkach zabudowy nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia tej decyzji (art. 65 u.p.z.p.). Analiza złożonego projektu budowlanego zamiennego potwierdza jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.);

f) wbrew zarzutom odwołania dokumentacja projektowa zawiera informacje dotyczące sposobu odprowadzania wód opadowych oraz warunków ochrony przeciwpożarowej;

g) szerokość drogi dojazdowej jest zgodna z prawem. Jej parametry były określone już w oryginalnym projekcie budowlanym i nie zostały zakwestionowane przez organ powiatowy;

h) niezasadne są zarzuty odwołania dotyczące naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym zakresie nie stwierdzono odstąpień od oryginalnego projektu budowlanego ani od decyzji Burmistrza L. nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy;

i) dla prowadzonej legalnie budowy na działce nr ewid. [...] nie ma znaczenia realizacja obiektu budowlanego na działce sąsiedniej, gdyż jak wskazują sami odwołujący się w piśmie z [...] lipca 2019 r., pozwolenie na budowę dla działki nr ewid. [...] zostało wydane później niż w przypadku inwestora.

Z powyższych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji A. P. (dalej: "skarżąca") złożyła skargę w dniu [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Równoczesna skarga J. P. została odrzucona przez Sąd ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych. Skarżąca podniosła pod adresem decyzji organu odwoławczego:

1) zarzuty procesowe:

a) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.),

b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji przez organu drugiej instancji do zarzutów procesowych z odwołania

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 7, 8, 10, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

d) naruszenie art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci fotografii budowy wykonanej dnia [...] maja 2019 r na działce nr ewid. [...] i [...] na okoliczność wystąpienia potencjalnego przesłaniania okien budynku na działce nr ewid. [...] w przypadku dokończenia budowy budynku na działce nr ewid. [...]

e) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku o wystąpienie przez organ drugiej instancji do Starostwa Powiatowego [...] oraz PINB w O. o udostępnienie akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] włącznie z dokumentacją techniczną projektu, na okoliczność weryfikacji, czy ewentualne wydanie zamiennego pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie doprowadzi do naruszenia przepisów budowlanych względem wyżej wymienionego budynku.

2) zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

a) art. 51 ust. 4 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w związku z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

b) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego (dalej: "rozporządzenie Wojewody") poprzez zaakceptowanie projektu budowlanego zamiennego podwyższającego poziom rzędnych terenu o

37-63 cm, pomimo istnienia zakazu wykonywania na terenie obszaru inwestycji prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu;

c) naruszenie art. 35 ust. 2 pr.bud. w związku z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu, w którym nie umieszczono precyzyjnych danych o sposobie zagospodarowania wód opadowych, bowiem nie ma w projekcie rysunku przekroju poprzecznego przez drogę dojazdową pokazującego sposób odprowadzenia wód opadowych z drogi i punktu odniesienia w stosunku do projektowanych budynków i działek sąsiednich;

d) naruszenie art. 35 ust. 2 pr.bud. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ściana bez otworów usytuowana jest zaledwie 2 m od granicy nieruchomości sąsiedniej;

e) naruszenie art. 35 ust. 2 pr.bud. w związku z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie szerokości jezdni stanowiącej dojazd do budynków (wyłącznie 2,5 m);

f) naruszenie art. 35 ust. 2 pr.bud. w związku z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w odniesieniu do wymaganej liczby miejsc postojowych na działce inwestycyjnej.

W związku z ww. zarzutami skarżąca wniosła o:

1) o stwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

2) ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku nr 1), o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

7. Odpowiadając w dniu [...] października 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

8. Na rozprawie syn skarżącej działający jako jej pełnomocnik podtrzymał żądania i zarzuty skargi oraz złożył do akt fotografie potwierdzające zalewanie nieruchomości skarżącej, zarówno gruntu, jak i budynku, przez wody opadowe spływające z nieruchomości inwestycyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej należało uznać za trafne.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji, chociaż uznał, że niektóre zarzuty i argumenty skarżącej A. P. są nietrafne.

W szczególności zdaniem Sądu należało przyjąć za zasadne twierdzenia i oceny podnoszone przez organ odwoławczy w zakresie następujących rozwiązań:

1) ograniczonego zakresu badania przez organ architektoniczno-budowlany złożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym również projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń itp. Właściwy organ nie bada natomiast racjonalności, użyteczności ani potencjalnej skuteczności rozwiązań przyjętych przez projektanta, jeśli posiada on wszystkie wymagane uprawnienia, upoważnienia oraz jeśli inwestor uzyskał wszystkie wymagane zgody i zezwolenia.

W tym punkcie należy potwierdzić, że w przekonaniu Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 65 u.p.z.p.;

2) zakres badania projektu budowlanego zamiennego jest jeszcze węższy, gdyż właściwy organ bada projekt budowlany w zakresie stwierdzonych wcześniej odstąpień od oryginalnego projektu. Z tego względu zarzuty skarżącej dotyczące odległości budynków od granicy, szerokości drogi lub liczby miejsc parkingowych nie miały zastosowania w postępowaniu o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tego względu kwestionowanie dokumentu pt. "Analiza dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ul. R., D.gm. L., działka ewid. Nr: [...] obręb D.", a nawet wskazanie występujących tam nieprawidłowości nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, jeśli nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

3) zakresu i sposobu orzekania przez organ odwoławczy nie można uznać za prowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a na pewno nie doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy można wykazać, że zostały spełnione trzy przesłanki kwalifikowanej wady aktu administracyjnego: (1) naruszenie prawa jest oczywiste, to znaczy, że przepis stanowiący normatywną podstawę rozstrzygnięcia nie wymaga wyszukanej wykładni prawa, a jego sens nie budzi wątpliwości w tzw. bezpośrednim rozumieniu tekstu aktu normatywnego; (2) przepis, który miał zostać naruszony ma jednoznacznie imperatywny charakter, tj. wynika z niego obowiązek działania w ściśle określony sposób, a nie np. uprawnienie, upoważnienie, bądź fakultatywna kompetencja; i wreszcie: (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

11. Nietrafność niektórych zarzutów zawartych w skardze, nie zmienia wszakże faktu, że analiza zaskarżonej decyzji w kontekście materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wykazała istotne braki tego rozstrzygnięcia, a także prawne wady postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji, w szczególności postępowania dowodowego.

Po pierwsze, po dokonaniu analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy, włącznie z projektem budowlanym zamiennym, należało stwierdzić, że organy architektoniczno-budowlane nie odniosły się do części zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu i innych pismach składanych przez skarżących. Między innymi nie odniesiono się do zarzutu wadliwości projektu i konsekwentnie wady decyzji PINB polegającej na tym, że nie zbadano zgodności projektu budowlanego zamiennego z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Krajobrazu Chronionego. Akt ten wydany na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należało traktować inaczej niż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania terenu, które nie znajdują zastosowania ze względu na wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy dla działek inwestycyjnych. Przepisy rozporządzenia Wojewody [...] jako prawa miejscowego należało uznać za przepisy prawa wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Przepisy rozporządzenia zostały też wskazane w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy (dokumentacja projektowa k. 105).

Przepisy ww. rozporządzenia Wojewody [...] zakazują wykonywania na tym terenie prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu, tymczasem fakt podwyższenia rzędnych terenu może wskazywać na wykonanie niedopuszczalnych prac ziemnych lub robót budowlanych. W szczególności w rozporządzeniu zakazano:

a) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

b) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

c) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W przekonaniu skarżących rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym i zatwierdzone decyzją organu pierwszej instancji stanowi naruszenie prawa powszechnie obowiązującego i powinno prowadzić do odmowy udzielenia zamiennego pozwolenia na budowę. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie rozstrzyga o zasadności przedstawionych zarzutów, ale zwraca uwagę, że organy administracji nie odniosły się jasno do wskazanego zarzutu i nie wyjaśniły, czy kwestia ta została rozstrzygnięta w decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r. i z tego faktu została objęta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/18. Wskazana okoliczność niewątpliwie mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobne wątpliwości wzbudza brak jasnego odniesienia się do kwestii rzędnych terenu przyjętych w projekcie zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 2018 r. Natomiast mapa dla celów projektowych sugeruje, z wyjątkiem północnej części działki, że teren planowanej i realizowanej inwestycji jest płaski /dokumentacja projektowa k. 25/

Wreszcie, zastrzeżenia skarżących budzi kwestia zbadania sposobu ukształtowania stosunków wodnych na działce inwestycyjnej. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym (t. I, str. 3) stwierdzono, że "projektowana budowa nie będzie stwarzała zagrożeń dla obiektów sąsiadujących oraz ludzi i stosunków wodnych". Skarżący uważają jednak, że nie mogą polegać na takim oświadczeniu projektantów, bowiem doświadczenia z okresu realizacji inwestycji pokazują, że ich działka a także budynek mieszkalny położony w odpowiedniej odległości od granicy działki inwestycyjnej jest faktycznie zalewana przez wody opadowe (patrz: dokumentacja fotograficzna w aktach sądowych). Należało zatem sprawdzić, czy taki stan rzeczy jest wynikiem tylko niewykonania odpowiednich studni chłonnych na działce inwestycyjnej (co nie podważa prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, czy też wad projektu niedostrzeżonych przez organ pierwszej instancji.

Po drugie, należało uznać, że określone inne braki wskazane przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie zostały dostrzeżone lub zaprzeczone przez organ drugiej instancji, a przez to można twierdzić, że postępowanie prowadzone przez organ nie zostało przeprowadzone w sposób przewidziany w przepisach prawa. Skarżąca zarzuca bowiem organowi odwoławczemu, że odniósł się do braku w decyzji organu pierwszej instancji określenia obszaru oddziaływania obiektu (obiektów) będącego przedmiotem przedmiotowej inwestycji, choć taki obszar został wyznaczony w samym projekcie (str. 6). Organ odwoławczy nie odniósł się też do zarzutu pominięcia w decyzji organu pierwszej instancji takich kwestii, jak ukształtowanie terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego wcześniej, z uwzględnieniem rzędnych terenu, na którym realizowana jest inwestycja. Ta kwestia jest istotna, gdyż poziom i sposób ukształtowania terenu na działkach wybranych pod inwestycję jest przedmiotem regulacji, choćby ogólnej, zawartej w decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji i organ odwoławczy nie odniosły się w swoich rozstrzygnięciach do braków projektu budowlanego wskazanych przez skarżących (patrz str. 10 skargi u dołu).

W przestawionym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący sprawę, że decyzja organu drugiej instancji nie wyjaśniła wszystkich wątpliwości oraz zarzutów podnoszonych przez skarżących. Oznacza to że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. lub choćby tylko art. 107 § 3 k.p.a.

Z tego powodu organ drugiej instancji w trakcie ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących dokona zbadania wskazanych w niniejszym uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych. Takie postępowanie dowodowe zostanie przeprowadzone na podstawie i na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Dopiero po rozstrzygnięciu wszystkich wątpliwości, organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.