Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 544/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
odrzucono skargę 1 skarżącego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skarg P. B. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K.; II. zwraca Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; III. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia 23 marca 2015 r. po rozpoznaniu odwołania K. V., U. K. działającej imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., M. S., J. M., P. B. reprezentowanego przez radcę prawnego S. K., R. H. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji z dnia 12.09.2014 r. Nr [...], ustalającej na wniosek K. C. - Klub [...] w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Zmiana sposobu użytkowania lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] przy ul. P. na dz. nr [...] obr. [...] w K., przeznaczonego na działalność gospodarczą firmy [...], na potrzeby sal treningowych ww. firmy", na zasadzie:

- art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. późn. 647 ze zm.);

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego:

utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

opisaną jak wyżej decyzją organ I Instancji orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego opisanego powyżej. Wniosek w sprawie złożony został 16.04.2014 r., a następnie uzupełniony w dniu 28.04.2014 r. Organ I instancji nadto podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji ustalono w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji, jak podano w uzasadnieniu, sporządzany został przez uprawnionego architekta, wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania uzyskano prawem przewidziane postanowienia i opinie. Organ ustosunkował się również w uzasadnieniu do uwag zgłoszonych przez strony (Wspólnotę Mieszkaniową Budynku [...] reprezentowaną przez K. C. oraz P. B. działającego przez radcę prawnego S. K.) w toku postępowania. Wskazano w szczególności na etapy postępowania inwestycyjnego oraz zasadność podnoszonych na poszczególnych etapach zarzutów. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgłoszone w sprawie zarzuty stron odnoszące się do kwestii rozstrzyganych przez przepisy Prawa Budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych, tj. konkretnego usytuowania budynku na działce, odległości od granic i budynków sąsiednich, zacienienia, stanu technicznego obiektów, szczegółowego planu zagospodarowania działki, w tym rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej i dojazdu, spełnienia warunków p-poz, warunków sanitarnych itp. należy uznać za przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy.

Załącznik do decyzji stanowią: warunki zabudowy terenu, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej- część tekstowa i część graficzna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. V. zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, a w szczególności:

art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego

błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej;

art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia.

Podkreślono, iż organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, że dopuszczenie w lokalu możliwości prowadzenia działalności o charakterze całkowicie sprzecznym z dotychczasowym wykorzystaniem całego budynku jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, tym bardziej że w obszarze analizowanym brak jest funkcji choćby zbliżonej do funkcji objętej wnioskiem. Wskazano, że szkoła [...] będzie stanowiła w obszarze element całkowicie obcy i mocno kolidujący z typowo mieszkalnym charakterem okolicznej zabudowy. Wskazano na nieprawidłowo określony sposób użytkowania lokalu w sentencji decyzji, podkreślono, że nie jest on poprawny i należy go wyinterpretować z rodzaju działalności prowadzonej przez Inwestora.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kolejne odwołanie wniesione zostało przez P. B. działającego przez radcę prawnego S. K., który w treści odwołania podniósł analogiczne zarzuty jak K. V., tj.:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący zwrócił uwagę, że w całym obszarze analizowanym dominują obiekty o funkcji wyłącznie mieszkaniowej, z wyjątkiem zabudowy na dz. nr [...], gdzie zlokalizowany jest hotel, i dz. nr [...], gdzie funkcjonuje sklep, który jednak jest naturalnym uzupełnieniem funkcji mieszkalnej. Podkreślono, iż szkoła [...] ma charakter działalności uciążliwej dla sąsiadów, powoduje zwiększonych ruch osobowy oraz generuje uciążliwy hałas. Okoliczności tych organ I instancji nie brał pod uwagę.

Wskazano, że sam fakt występowania w obszarze analizowanym usług nie może przesądzać o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pozostała argumentacja odwołania jest analogiczna do treści odwołania K. V..

Odwołanie o treści tożsamej z wyżej przywołanymi w jednym piśmie złożyli J. M. oraz M. S., a także w odrębnych pismach U. K. działająca w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. oraz osobno R. H..

W sprawie złożone zostało również odwołanie przez K. C., działającą imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., niemniej uchybiono terminowi do jego złożenia.

Kolegium zauważyło, iż treść przywołanego powyżej odwołania jest tożsama z pozostałymi odwołaniami złożonymi w sprawie, stąd będą one podlegały rozpoznaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż w badanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję zobowiązany był zastosować regulację opisaną w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Poza sporem pozostaje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne na planowany zakres usług - szkoły [...], a konkretnie sal treningowych dla szkoły tj. funkcji usługowej. Stosownie więc do w/w przepisu art. 59 ust. 1, dla takiej zmiany sposobu użytkowania konieczne jest przeprowadzeniem postępowania o wydanie decyzji wz z zastosowaniem przepisów ustawy planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, iż wydanie decyzji wz, również w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 59 i nast. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie czy projektowana inwestycja (w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania) jest zgodna z warunkami wynikającymi z art. 61 ust 1 pkt. 1-5 w/w ustawy i z przepisami odrębnymi.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ budowlany właściwy dla wydania pozwolenia na budowę.

Pogląd ten, utrwalony w orzecznictwie i doktrynie, prezentowany również przez Organ I instancji w zaskarżonej decyzji, pozostaje aktualny również w przedmiotowej sprawie, wymaga jednak odniesienia wprost do konkretnej sytuacji.

Kolegium podkreśliło, że rozważania organu I instancji w powyższej kwestii, odniesione wprawdzie ogólnie do charakteru decyzji wz dotyczącej nowej zabudowy, znajdują odpowiednie zastosowanie również do decyzji o ustaleniu warunków zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.

W sytuacji z jaką mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, następnym etapem procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu decyzji wz, jest dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organowi właściwemu według przepisów prawa budowlanego i tego Kolegium nie kwestionuje. Organ ten przeprowadza odrębne postępowanie w oparciu przepisy art. 71 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania badaniu poddana zostaje kwestia zgodności przedstawionych szczegółowych rozwiązań projektowych z przepisami prawa (w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także czy inwestycja ta może spowodować niedopuszczalne: zagrożenia ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. To organ budowlany władny jest wówczas wydać sprzeciw, w razie nie spełniania przez inwestycję powyższych wymogów.

Organ podkreślił, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu (zmiana sposobu użytkowania), dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu analizy, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, iż w istocie zakres dokonywanej analizy zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wykonywania jednak robót budowlanych służących przystosowaniu go do nowej funkcji, bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tak jak ma to miejsce w rozważnej sprawie w istocie poddawane analizie tych z parametrów architektoniczno - budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie stanowiąc już istniejący ład architektoniczny nie mają znaczenia dla planowanej inwestycji.

Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą ustaleń i analizy powinna być funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu realizowana na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie czy w przypadku planowanej inwestycji można mówić o kontynuacji funkcji. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia - sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Kolegium wskazało, iż w treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego na lokal usługowy będzie stanowiło kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] i nr [...] obr. [...], stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji.

W treści analizy wyjaśniono, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie układu urbanistycznego [...] ze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-180 decyzją z dnia 20 marca 1963 r. oraz znajduje się w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8.09.1994 r. Usytuowana w północnej pierzei ul. P. działka objęta postępowaniem zdominowana jest przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową. W obszarze analizowanym zlokalizowane są także obiekty usługowe w parterach kamienic mieszkalnych. Kamienica przy ul. P. jest budynkiem pięciokondygnacyjnym, wpisanym do ewidencji zabytków.

Wskazano, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się budynki zarówno mieszkalne, jak i usługowe - tj. hotel na dz. nr [...], oraz sklep w parterze kamienicy na dz. nr [...]. Nadmieniono, że w związku z planowaną inwestycją gabaryty kamienicy nie ulegną zmianie. Wyjaśniono, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. P..

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów Kolegium uznało, iż nie sposób podzielić argumentacji odwołań w zakresie braku istnienia kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki o funkcji usługowej (hotel, sklep). Należy więc podzielić stanowisko organu I instancji, że spełniony w sprawie został art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej oraz zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ zwrócił uwagę, iż ustawodawca wymaga, aby spełniony został warunek kontynuacji funkcji tu: usługowej, nie wymaga natomiast tożsamości działalności usługowej w ramach występowania danej funkcji. Z uwagi na fakt, że zarówno prowadzenie szkoły [...], jak też prowadzenie hotelu czy sklepu jest działalnością usługową, argumenty odwołania są bezzasadne.

Dokonana w postępowaniu odwoławczym analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że - wbrew twierdzeniom odwołań -decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego P. B., w której zarzucił on naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa,

art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z pominięciem okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania części budynku będzie się wiązać z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy,

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej,

art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

Zdaniem skarżącego, powyższe rozstrzygnięcie narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności podniósł on, że w okolicznościach danej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, gdyż inwestycja ta nie jest zgodna z wyrażoną w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący stwierdził, że przepis art. 61 pkt 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, str. 493). Regulacja ta ma celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Strony, zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym występujących na obszarze analizowanym. Należy stwierdzić, że zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejących obiektów lub też lokali. Planowany sposób użytkowania lokalu powinien zatem pozostawać w zgodzie z istniejącym sposobem użytkowania budynku, w którym ten lokal się znajduje, jak również ze sposobem użytkowania okolicznych obiektów (zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego).

Skarżący zauważył, iż w całym obszarze analizowanym dominują obiekty o funkcji wyłącznie mieszkaniowej. Jedynie na działce nr [...] zlokalizowany jest obiekt o funkcji hotelowej (który żaden sposób nie koliduje z mieszkalnym charakterem obszaru -jest to funkcja nieuciążliwa o zbliżonych charakterze do funkcji mieszkalnej), a w budynku na działce nr [...] funkcjonuje niewielki sklep (stanowiący naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej obszaru).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku o funkcji wyłącznie mieszkaniowej na lokal usługowy wykorzystywany jako szkoła [...]. Nie sposób natomiast uznać, aby szkoła [...], której funkcjonowanie (z uwagi na znaczny hałas i duże natężenie ruchu) niewątpliwie wiąże się ze znacznymi uciążliwościami dla mieszkańców budynku, może być uznana za funkcję zgodną z dotychczasowym sposobem wykorzystania budynku oraz podstawową funkcją obszaru.

Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowej sprawie istniejący na działce nr [...] lokal usługowy (sklep) posiada oddzielne wejście, dzięki czemu ruch klientów tego sklepu nie ma negatywnego wpływu na znajdujące się w tym budynku lokale mieszkalne. Natomiast w przedmiotowej sprawie przewidziane do wykorzystania jako szkoła [...] lokal posiada wspólne wejście do budynku z lokalami mieszkalnymi. Usługowe wykorzystanie tego lokalu będzie zatem rodziło nieproporcjonalnie większe negatywne oddziaływania na lokale o funkcji mieszkaniowej, niż ma to miejsce w przypadku wskazywanych w analizie obiektów o funkcji usługowej. Okoliczność ta nie została w żaden sposób uwzględniona przez organy obu instancji, co należy uznać za niewątpliwą wadę wydanych przez te organy decyzji.

W ocenie skarżącego, wydając kwestionowane obecnie rozstrzygnięcia organy obu instancji wyszły z całkowicie błędnego założenia, że skoro w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa (w ocenie organów zupełnie bez znaczenia jaka), to w ramach planowanej inwestycji możliwe jest przeznaczenie lokalu w piwnicy budynku przy ul. P. właściwie pod każdą funkcję usługową, niezależnie od jej charakteru i uciążliwości dla otoczenia. W świetle przedstawionych powyżej rozważań i argumentów nie sposób się z takim założeniem zgodzić. Opiera się ono bowiem wyłącznie na dosłownym brzmieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast pozostaje w ewidentnej sprzeczności z oczywistymi celami, jakie mają być osiągnięte poprzez stosowanie wyrażonej w analizowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa.

W ocenie strony skarżącej samo wykazanie, że w obszarze analizowanym występują usługi nie przesądza jeszcze o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Konieczne jest bowiem wykazanie, że planowana funkcja lokalu będzie tworzyć wraz z zabudową już istniejącą harmonijną całość, czego o planowanej inwestycji nie sposób powiedzieć. Oczywistym jest bowiem, że szkoła [...] będzie stanowiła w tym obszarze element całkowicie obcy i mocno kolidujący z typowo mieszkalnym charakterem okolicznej zabudowy, a w szczególności z charakterem budynku przy ul. P..

Nie sposób zatem uznać, że planowana funkcja stanowi kontynuację funkcji występującej na obszarze analizowanym. Wręcz przeciwnie, wnioskowana szkoła [...], będzie stanowić w istniejącym układzie urbanistycznym element absolutnie nieprzystający do typowej zabudowy oraz funkcji analizowanego obszaru i wpływający negatywnie na jego wartości urbanistyczne.

W konsekwencji należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, gdyż planowany lokal usługowy ma być zlokalizowany w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, która zgodnie z wynikami przeprowadzonej analizy zdecydowanie przeważa w obszarze analizowanym i kształtuje jego charakter.

Skarżący zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwe sporządzoną analizę urbanistyczno -architektoniczną. Cała analiza zajmuje bowiem niecałe dwie strony i nie zawiera podstawowych informacji na temat charakteru zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego. Niezwykle istotna z punktu widzenie przedmiotowej sprawy kwestia kontynuacji funkcji zabudowy sprowadza się jedynie do stwierdzenia (w jednym zdaniu), że w obszarze analizowanym znajduje się hotel i sklep. Brak jest jakichkolwiek rozważań w zakresie zgodności wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową wielorodzinną, a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją wnioskowaną.

W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna jest wadliwa i nie może stanowić podstawy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zastrzeżenia strony skarżącej wzbudza również sama nazwa zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z treścią decyzji lokal objęty wnioskiem ma być bowiem docelowo wykorzystywany na potrzeby działalności firmy [...].

Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe jest określanie docelowego sposobu użytkowania określonego lokalu poprzez wskazanie firmy, która ma dany lokal wykorzystywać. Nie jest to bowiem równoznaczne z określeniem sposobu użytkowania lokalu. W ocenie strony skarżącej w decyzji o warunkach zabudowy docelowy sposób użytkowania budynku/lokalu powinien być określony jednoznacznie (poprzez wskazanie funkcji obiektu/lokalu - usługowej, mieszkalnej, handlowej, itp.), a nie pośrednio wynikać z nazwy firmy, która ma dany lokal wykorzystywać. Ponadto należy podnieść, że w obrocie nie istnieje taki podmiot jak firma [...]. Wskazana w decyzji nazwa jest bowiem jedynie elementem firmy pod jaką K. C. prowadzi działalność gospodarczą. Nazwa inwestycji jest zatem niezgodna również z określonymi w Kodeksie cywilnym zasadami nazewnictwa przedsiębiorców będących osobami fizycznymi.

Błędne określenie docelowego sposobu użytkowania lokalu objętego wnioskiem powoduje, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bardzo niejasne i nieprecyzyjne, co w konsekwencji może skutkować trudnościami ze wskazaniem praw i obowiązków z niej wynikających. Należy także zauważyć, że nieprecyzyjne wskazanie zakresu i kształtu inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy może spowodować problemy z interpretacją jej zapisów dokonywaną przez organy na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie skarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymogów, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w celu sprecyzowania zakresu inwestycji i usunięcia wskazanych powyżej nieprawidłowości.

Za nieprawidłowe należy również uznać zapisy decyzji o warunkach zabudowy dotyczące sposobu lokalizacji miejsc postojowych. W decyzji zawarto bowiem zapis, zgodnie z którym "zaleca się aby inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotu inwestycji".

Skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać jednoznaczne i wiążące inwestora nakazy i warunki, jakie należy spełnić przy realizacji inwestycji. Brak jest natomiast podstaw do zamieszczania w tej decyzji niewiążących inwestora propozycji, sugestii lub zaleceń. Tymczasem taki właśnie charakter ma kwestionowany zapis dotyczący lokalizacji miejsc postojowych. W ocenie odwołującego się przedmiotowy zapis nie ma żadnej wartości normatywnej i jego zamieszczenie w decyzji w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej stron. Nie sposób zatem uznać, aby kwestionowana decyzja w sposób prawidłowy określała warunki realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej, co powinno skutkowych uchyleniem przedmiotowej decyzji.

W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób nie odniosło się do wskazywanych powyżej nieprawidłowości, choć były one podnoszone już w odwołaniu. Okoliczność ta sama w sobie stanowi istotną wadę decyzji organu odwoławczego, która powinna skutkować jej uchyleniem. Brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania stanowi bowiem kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, równoznaczną z brakiem rozstrzygnięcia całości sprawy.

Za nieprawidłowe należy również uznać ustalenia decyzji w kwestii możliwości zaopatrzenia lokalu w media po zmianie jego sposobu użytkowania. Podkreślenia wymaga bowiem, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy lokalu nieużytkowego (części piwnicy), który nie jest wyposażony w żadne media (poza prądem). Zmiana jego sposobu użytkowania wymaga zatem doprowadzenia do lokalu co najmniej instalacji wodnej, kanalizacyjnej oraz cieplnej, które nie były przewidziane i uwzględniane na etapie budowy obiektu. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu nie została prawidłowo zweryfikowana okoliczność, czy lokal może być zaopatrzony w media odpowiednio do potrzeb wynikających z planowanej funkcji. Ustalenia decyzji w tym zakresie sprowadzając się bowiem wyłącznie stwierdzenia, że doprowadzenie poszczególnych mediów będzie możliwe w oparciu o umowę zawartą z odpowiednim dysponentem sieci.

Skarżący wskazał, iż nie sposób się również zgodzić z ustaleniami Kolegium w kwestii charakteru przedmiotowej inwestycji oraz jej zakresu. Skarżący w tym miejscu wskazuje, że nazwa inwestycji oraz określony w decyzji jej zakres w żaden sposób nie odpowiadają rzeczywistemu zakresowi robót koniecznych do wykonania w celu dostosowania lokalu objętego wnioskiem do nowej funkcji. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotowy lokal nie jest wyposażony w żadne instalacje (poza elektryczną), brak jest chociażby niezbędnego zaplecza sanitarnego. Tym samym dostosowanie go do funkcji usługowej będzie wymagało wykonania szeregu robót budowlanych wypełniających definicję przebudowy lokalu.

W tym stanie sprawy nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania obiektu bez konieczności wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Sama zmiana sposobu użytkowania lokalu na podstawie zgłoszenia będzie w takim przypadku niedopuszczalna, gdyż bez wykonania przebudowy lokalu (które to roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę) wykorzystanie lokalu na potrzeby nowej funkcji będzie niemożliwe.

Skarżący zwrócił uwagę na poważne wady uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w ocenie strony skarżącej, nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a.. Przede wszystkim wynika to z braku odniesienia się w decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Za niewystarczające należy również uznać rozważania organu dotyczące prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy oraz zawartych w niej ustaleń dotyczących w szczególności kontynuacji przez planowaną inwestycję istniejącej na obszarze analizowanym funkcji zabudowy. Wobec powyższych uchybień skarżoną decyzję trudno uznać za prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

I.

Zarządzeniem z dnia 14 maja 2015 r. Przewodnicząca Wydziału II WSA w Krakowie zawezwała stronę skarżącą, czyli Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 par. 1 p.p.s.a.) przez złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony skarżącej. Zarządzenie zawierało pouczenie, że w przypadku gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie, ponadto zarządca w rozumieniu art. 18 ustawy o własności lokali jest tylko przedstawicielem wspólnoty i dla jego umocowania w jej imieniu potrzebuje stosowanego pełnomocnictwa. W aktach sprawy znajdowała się skarga, w której skarżący był wskazany jako Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. reprezentowana przez członków zarządu: U. K.- członka Zarządu oraz M. K. zarządcę nieruchomości. Skarga była podpisana przez w/w osoby. Oprócz tego w aktach była – uchwała nr 11/2012 Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. z dnia 30 marca 2012 r. powołująca na stanowisko członka zarządu U. K. - właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. ul. P. w K..

W wykonaniu tego zarządzenia zostało skierowane wezwanie do U. K., odebrane przez nią w dniu 25 maja 2015 r. W odpowiedzi na wezwanie Administrator nieruchomości za pismem z dnia 27 maja 2015 r. przesłał skargi na w/w decyzję SKO w [...] uzupełnione, jak wynika z jego pisma i akt sądowych sprawy, o podpis drugiego członka zarządu K. C.. Została także doręczona kserokopia uchwały Nr 1 z dnia 8 października 2008 r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. o powołaniu w skład zarządu wspólnoty: K. C. na stanowisko Przewodniczącego Zarządu, W. S. na stanowisko Wiceprzewodniczącego Zarządu. Doręczone zostało także potwierdzenie dokonania przelewu oraz informacja o adresie korespondencyjnym Wspólnoty Mieszkaniowej, w postaci kserokopii dwóch pism bez potwierdzenia za zgodność oryginałem; z kserokopią podpisu K. C. i kserokopią podpisu U. K.. Z analizy dokumentów nadesłanych na wezwanie z dnia 18 maja 2015 r. w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 14 maja 2015 r. przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. wynika, że nie został uzupełniony w terminie zakreślonym w wezwaniu brak formalny skargi w postaci złożenia dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi oraz dokumentu określającego sposób reprezentacji w/w Wspólnoty Mieszkaniowej. Na marginesie Sąd zauważa dodatkowo, że uchwały na podstawie, których K. C. i U. K. zostały wybrane jako członkowie zarządu nie są przedłożone w oryginale lub w postaci uwierzytelnionych notarialnie kserokopii, brak dokumentu, z którego by wynikało, że K. C. to K. C., o której jest mowa w kserokopii uchwały Wspólnoty Nr 1 z dnia 8 października 2008 r. Odrębne informacje K. C. i U. K., o adresie korespondencyjnym znajdują się na nieuwierzytelnionych kserokopiach. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000, Nr 80, poz. 903 j.t. ze zm.,:" 1. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. 2. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. 3. Zarząd na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 22 ust. 2, składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali".

W myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę: gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z opisanego powyżej przebiegu korespondencji i doręczonych pism - bezsprzecznie i jasno wynika, że w wyznaczonym terminie, a nadto do dnia rozprawy, Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K. nie uzupełniła braków formalnych skargi w zakresie pozwalającym określić skuteczność jej reprezentacji. Wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego pisma procesowego w zakresie wskazania zasad reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej było zdaniem Sądu precyzyjne i nie budziło wątpliwości, były w nim dokładnie określone braki formalne oraz sposób ich usunięcia. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.

II.

Przeprowadzone - w określonych wyżej ramach - badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ze skargi P. B. wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania a także prawa materialnego w stopniu odpowiednio mogącym mieć istotny i mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i lit.a) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia 12.09.2014 r. ustalającą na wniosek K. C. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Zmiana sposobu użytkowania lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] przy ul. P. na dz. nr [...] obr. [...] w K., przeznaczonego na działalność gospodarczą firmy [...], na potrzeby sal treningowych ww. firmy".

Podstawowym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie przedmiotowych warunków przez właściwe organy administracji publicznej dla zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (piwnicy) usytuowanym w budynku mieszkalnym - na działalność gospodarczą firmy [...], na potrzeby sal treningowych ww. firmy - w sytuacji, w której, zdaniem skarżącego a nadto innych mieszkańców i zarazem właścicieli lokali mieszkalnych usytuowanych w budynku, w którym znajduje się w/w lokal, (co wynika z ich odwołań) zmiana sposobu jego użytkowania stoi w sprzeczności z podstawową funkcją istniejącej zabudowy, którą jest funkcja mieszkaniowa.

W myśl art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)" 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

(.....)

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

W związku z powyższym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) powinno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, kiedy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie w istocie - poddawanie w analizie tych z parametrów architektoniczno-budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie, czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie - stanowiąc już istniejący ład architektoniczny, przestrzenny - nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji.

Zatem w kontrolowanej sprawie trzeba m.in. rozstrzygnąć z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czyli w kontrolowanej sprawie zmiany sposobu użytkowania, w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuacja w przedmiocie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest irrelewantna prawnie, gdyż przedmiotowy lokal jest częścią istniejącego budynku mieszkalnego i w konsekwencji jest tym samym umieszczony w obrębie jego przestrzeni.

W związku z powyższymi ustaleniami, w rozpoznawanej sprawie istotą, rdzeniem ustaleń i analizy organu I i II instancji powinna być szczegółowa, uzasadniona, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na/w nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie, czy w przypadku planowanej inwestycji, czyli zmiany sposobu użytkowania w/w lokalu, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego.

Należy przy tym zauważyć, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Zarazem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

Jak wynika z treści decyzji organu I i II instancji oraz akt sprawy, na podstawie wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania lokalu niemieszkalnego (piwnicy) na lokal usługowy będzie stanowiła kontynuację funkcji dla zabudowy usługowej zlokalizowanej na dz. nr [...] i nr [...] obr. [...], stąd też brak jest podstaw do kwestionowania zaistnienia kontynuacji funkcji.

Zdaniem organu II instancji, w treści analizy wyjaśniono, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest na terenie układu urbanistycznego ze [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-180 decyzją z dnia 20 marca 1963 r. oraz znajduje się w obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8.09.1994 r. Usytuowana w północnej pierzei ul. P. działka objęta postępowaniem zdominowana jest przez zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę usługową. W obszarze analizowanym zlokalizowane są także obiekty usługowe w parterach kamienic mieszkalnych. Kamienica przy ul. P. jest budynkiem pięciokondygnacyjnym, wpisanym do ewidencji zabytków.

W analizie wskazano, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się budynki zarówno mieszkalne, jak i usługowe - tj. hotel na dz. nr [...], oraz sklep w parterze kamienicy na dz. nr [...]. Nadmieniono, że w związku z planowaną inwestycją gabaryty kamienicy nie ulegną zmianie. Wyjaśniono, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. P..

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ II instancji uznał, że nie sposób podzielić argumentacji odwołań w zakresie braku istnienia kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, skoro na działkach sąsiednich zlokalizowane są budynki o funkcji usługowej (hotel, sklep). Organ II instancji podzielił więc stanowisko organu I instancji, że spełniony w sprawie został art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej oraz zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Organ II instancji podniósł, iż ustawodawca wymaga, aby spełniony został warunek kontynuacji funkcji, w tym przypadku: usługowej; nie wymaga natomiast tożsamości działalności usługowej w ramach występowania danej funkcji. Z uwagi na fakt, że zarówno prowadzenie szkoły [...], jak też prowadzenie hotelu czy sklepu jest działalnością usługową, argumenty odwołania są bezzasadne.

W przekonaniu organu II instancji dokonana w postępowaniu odwoławczym analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że - wbrew twierdzeniom odwołań - decyzja organu I instancji jest prawidłowa zarówno pod względem formalnym jak i materialnym, co skutkuje utrzymaniem jej w mocy.

W przekonaniu Sądu, obydwa organy administracyjne, a więc zarówno organ I jak i II instancji, w sposób bardzo ogólny, kwalifikowały w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji rodzaj inwestycji/zmiany sposobu użytkowania - jako zagospodarowanie na rzecz usług (zabudowa usługowa) i powołując się na wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej przedwcześnie uznały, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu na cel usługowy jest zgodna z istniejącymi w obszarze analizowanym funkcjami usługowymi w postaci prowadzenia sklepu i hoteli. Dla obydwu organów w kontrolowanej sprawie istotne jest, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją w ogóle usługi jako funkcja realizowana przez istniejąca zabudowę i w związku z tym, w tym przyjętym sposobie rozumowania i zarazem wykładni prawa (zasady dobrego sąsiedztwa), wszelkie inne usługi, bez względu na ich rodzaj i charakter, są dopuszczalne. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, trzeba ustalić w pierwszej kolejności jakie funkcje w obszarze analizowanym istnieją, która funkcja posiada charakter dominujący, wiodący, w jakich relacjach pozostają funkcje istniejące w stosunku do funkcji dominującej, a następnie, czy zamierzona planowana funkcja usługowa w postaci sali treningowej szkoły [...] jest kontynuacją zgodną z funkcjami realizowanymi, istniejącymi w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu, jest bezsprzecznie, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa, towarzyszą jej instrumentalne, pomocnicze, nieuciążliwe funkcje usługowe w postaci hotelarskiej i handlowej, które są współgrające i harmonijne z funkcją mieszkaniową dominującą w tym obszarze. Z tego wynika, że w zastanym układzie funkcji w obszarze analizowanym mamy do czynienia z usługami, które nie są usługami uciążliwymi dla istniejącej funkcji mieszkaniowej.

Usługi te wkomponowują się bezkonfliktowo, harmonijnie w dominującą, wiodącą funkcję mieszkaniową.

W tym kontekście Skarżący podkreśla, i jest to uwaga celna, że prowadzony sklep, do którego funkcji usługowej nawiązują organy I i II instancji, posiada odrębne wejście, niezależne od wejścia do lokali mieszkalnych. Okoliczność ta wzmaga nieuciążliwy charakter omawianych usług.

Przenosząc powyższe ustalenia w realiach kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że zarówno organ I jak i II instancji nie poczyniły żadnych bliższych rozważań w przedmiocie rodzaju, charakteru stopnia uciążliwości nowej planowanej, zamierzonej funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej. Nie odpowiedziały wprost na zarzuty odwołania, przerzucając merytoryczne kwestie potencjalnej nieprzystosowalności funkcji usługowej sal treningowych szkoły [...] do funkcji mieszkaniowej - w postaci hałasu, drgań, zwiększonego napływu osób, ruchu osobowego po części wspólnej budynku - na etap postępowania prowadzonego pod rządami Prawa budowlanego, gdy tymczasem sama zmiana sposobu użytkowania ma być odpowiednio uzasadniona i uargumentowana postanowieniami decyzji o warunkach zmiany sposobu użytkowania. Jak wskazuje sama nazwa zasady dobrego sąsiedztwa, zasada ta z jednej strony ma realizować prawa dobrze nabyte do zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania, z drugiej strony nawiązuje do wolności zabudowy, z którą związane jest prawo do realizacji inwestycji zgodne z prawem a więc zapewniającej m.in. harmonijną kontynuację funkcji istniejących w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Inaczej mówiąc, zasada ta jako kierunek wykładni prawa, z jednej strony ma potencjalnie realizować wartości prawa zagospodarowania terenu będącego pochodną istoty prawa własności czyli prawa (wolności) do posiadania, dysponowania i korzystania z nieruchomości w procesie inwestycyjnym z uwagi na wymogi zapewnienia ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju w zagospodarowani przestrzeni, ale z drugiej ma zapewniać harmonię zagospodarowania przestrzeni a także funkcji składających się na już istniejący ład przestrzenny, zagospodarowanie terenu i jego zrównoważony rozwój i w konsekwencji istniejące, zgodne prawem korzystanie, z nieruchomości. Stąd podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie harmonii tych funkcji. Pojęcie kontynuacji funkcji - jako kryterium zasady dobrego sąsiedztwa - ma również relację w stronę tych podmiotów prawa, które egzystują w zastanym układzie funkcji nadanym terenie, z czego wynika, że może być do tego układu dołączona nowa funkcja, ale nie przeszkadzająca w realizacji dotychczasowych funkcji w sposób naruszający ich istotę i prawo.

Powstaje zatem pytanie, czy funkcjonowanie sali treningowej szkoły [...] w tym np. [...] w budynku mieszkalnym stanowi rodzaj funkcji usługowej spójnej, harmonijnej z zasadniczą funkcją mieszkaniowa. W jaki sposób, poza elementem "usługowym" sala treningowa jest kontynuacją funkcji handlowej i hotelowej, także i w zakresie ich nieuciążliwego wymiaru dla funkcji mieszkaniowej.

Stąd podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie kontynuacji, a zatem i harmonii tych funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji z perspektywy aktu stosowania prawa przez organ administracyjny ma nie tylko relację ocenną w stronę potencjalnego inwestora pod kątem jego interesów prawnych, ale ma również relację ocenną wobec interesów prawnych tych osób, które już egzystują w zastanym układzie funkcji na danym terenie, i sprowadza się do zbadania, czy dopuszczana nowa funkcja nie koliduje, nie przeszkadza w realizacji dotychczasowych funkcji. Powstaje zatem konkretne pytanie, które wymaga konkretnej uzasadnionej, nieogólnikowej, niearbitralnej odpowiedzi wobec zarzutów zawartych w odwołaniach i w skardze, czy funkcjonowanie sali treningowej szkoły [...] w budynku mieszkalnym stanowi rodzaj funkcji usługowej spójnej, harmonijnej z zasadniczą funkcją mieszkaniową. Czy jest to rodzaj usług uzupełniających harmonijnie zabudowę mieszkaniową w obszarze, w którym funkcja mieszkaniowa jest wiodąca. W analizowanym obszarze, według analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika w żaden sposób, że usługi jako funkcja zagospodarowania terenu posiadają równorzędne znaczenie z funkcją mieszkaniową. Chodzi o to, czy i w jaki sposób, poza elementem "usługowym" sala treningowa jest kontynuacją funkcji handlowej i hotelowej, także i w zakresie ich nieuciążliwego wymiaru dla funkcji mieszkaniowej. Organy nie uczyniły takich ustaleń. Nie jest jednak zadaniem Sądu zastępowanie organów w stosowaniu prawa a ocena stanu faktycznego na tle brzmienia wyłożonej uprzednio (zinterpretowanej) normy jest jednym z etapów stosowania prawa. W konsekwencji kontrolowane decyzje nie zawierają uzasadnienia dla zawartego rozstrzygnięcia, i stanowią tym samym naruszenie zasad postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd uważa, że przed aktem subsumpcji organ powinny dokonać prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnej z kierunkiem wskazanym przez Sąd.

W związku z powyższymi ustaleniami Sąd podziela stanowisko skarżącego, że organ I i II instancji naruszyły art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację; a także art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W sprawie nastąpiło także naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co doprowadziło w konsekwencji do ogólnikowości i nieostrości ustaleń organów administracyjnych w przedmiocie kontynuacji funkcji. Cała analiza jest skrótowa i ogólna w sposób pomijający istotne zagadnienia dla kontrolowanej sprawy. Podstawowe zagadnienie kontynuacji funkcji zabudowy zostało sprowadzone do lakonicznego stwierdzenia, że w obszarze analizowanym znajduje się hotel i sklep. Brak jest jakichkolwiek szczegółowych rozważań w zakresie zgodności wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową wielorodzinną, a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją wnioskowaną.

Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, pomimo tego, że przyjęty do analizy obszar wydaje się większy niż minimalny, stwierdza jedynie, że jest on wyznaczony zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem. Taki rodzaj uzasadnienia nie odpowiada wymogom prawnym, jako że stanowi wyłącznie ogólne wskazanie podstawy prawnej. Nie wykazuje natomiast, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Prowadzi tym samym do powstania wątpliwości, czy wyznaczenie obszaru nie służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

W dalszej kolejności, w ocenie Sądu zastrzeżenia wzbudza również sama nazwa zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z treścią decyzji lokal objęty wnioskiem ma być bowiem docelowo wykorzystywany na potrzeby działalności firmy [...]. Sąd podziela zdanie skarżącego, że nieprawidłowe jest określanie docelowego sposobu użytkowania określonego lokalu poprzez wskazanie firmy, która ma dany lokal wykorzystywać. Nie jest to bowiem równoznaczne z określeniem sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem Sądu, w decyzji o warunkach zabudowy docelowy sposób użytkowania budynku/lokalu powinien być określony jednoznacznie (poprzez wskazanie funkcji obiektu/lokalu - usługowej, mieszkalnej, handlowej, itp.), a nie pośrednio wynikać z nazwy firmy, która ma dany lokal wykorzystywać. Takie formułowanie sentencji decyzji stanowi wyjście poza obowiązujący stan prawny i stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. Sąd zaznacza, że w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje się sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Ten sposób użytkowania nie powinien być merytorycznie warunkowany zmieniającym się potencjalnie w czasie rodzajem i zakresem działalności gospodarczej danego podmiotu wskazanego w sentencji.

Kolejny zarzut skarżącego dotyczy naruszenia przez kwestionowane decyzje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z pominięciem okoliczności, że zmiana sposobu użytkowania części budynku będzie się wiązać z jego przebudową, co powinno być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wskazuje przy tym, że nie sposób się również zgodzić z ustaleniami Kolegium w kwestii charakteru przedmiotowej inwestycji oraz jej zakresu; że nazwa inwestycji oraz określony w decyzji jej zakres w żaden sposób nie odpowiadają rzeczywistemu zakresowi robót koniecznych do wykonania w celu dostosowania lokalu objętego wnioskiem do nowej funkcji. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy lokal nie jest wyposażony w żadne instalacje (poza elektryczną), brak jest chociażby niezbędnego zaplecza sanitarnego. Tym samym dostosowanie go do funkcji usługowej będzie wymagało wykonania szeregu robót budowlanych wypełniających definicję przebudowy lokalu. Skarżący podkreśla, że w tym stanie sprawy nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie Kolegium, że w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania obiektu bez konieczności wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Sama zmiana sposobu użytkowania lokalu na podstawie zgłoszenia będzie w takim przypadku niedopuszczalna, gdyż bez wykonania przebudowy lokalu (które to roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę) wykorzystanie lokalu na potrzeby nowej funkcji będzie niemożliwe.

Sąd ustosunkowując się do powyższych zarzutów stwierdza, że trzeba się zgodzić ze skarżącym, że właściwe organy administracyjne nie doprecyzowały w treści kontrolowanych decyzji charakteru planowanego zamierzenia, gdyż - jak wynika z k. 22 akt administracyjnych sprawy organu I instancji - zakres zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem obejmuje: wydzielenie sanitariatów i szatni, modernizację instalacji wo.-kan. i elektrycznej, wykończenie podłóg i ścian. Prace wymagające pozwolenia na budowę według wnioskodawcy/inwestora to: poszerzenie otworów w ścianie nośnej, wyburzenie części ściany nośnej. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika inwestora (k. 22 a.a. sprawy organu I instancji) obecnie lokal nie jest użytkowany ze względu na konieczność przeprowadzenia remontu. Lokal został zakupiony na potrzeby działalności gospodarczej Firmy [...]. Podatek od nieruchomości płacony jest od budynków związanych z działalnością gospodarczą. Sąd podkreśla, że we wezwaniu do usunięcia braków była mowa o przedstawieniu zakresu robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, brak jasnych wypowiedzi w kwestionowanych decyzjach o zakresie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania jako połączonej z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę stanowi naruszenie zasady prawdy materialnej wynikającej z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i może mieć znaczenie dla zakresu ochrony interesów prawnych pozostałych stron postępowania. Brak jest także jasnej wypowiedzi w treści kwestionowanych decyzji o dotychczasowej funkcji lokalu.

Ustosunkowując się dalej do powyższego zarzutu skarżącego, Sąd stwierdza, że na podstawie przepisów u.p.z.p. brak podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, oczywiście w przypadku nieobowiązywania planu miejscowego.

Norma materialna art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę.

Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust. 2 nie wymienione są tylko dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust. 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie można podzielić poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, LEX nr 355485; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484).

Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie.

Powyższe ustalenia należy zestawić z treścią art. 71 Prawa budowlanego, który stanowi, że "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

2. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

3. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

4. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

4a. (uchylony).

4b. Do sprzeciwu, o którym mowa w ust. 4, przepis art. 30 ust. 6a stosuje się.

5. Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2)narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

6. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

7. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych".

Z powyższego dodatkowo wynika, że prawne i faktyczne konsekwencje związane z powyższym zarzutem skarżącego są rozstrzygane odpowiednio na etapie regulowanym przez normy Prawa budowlanego. Jednak niezależnie od tej konstatacji, strony postępowania powinny mieć konkretną informację co do tego, czy procedowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego po pierwsze jest związana z przeprowadzeniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę i po drugie jak się ma ta okoliczność wobec warunków zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu pod kątem ochrony ich interesów prawnych. Tego wymaga zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej i zasady informowania stron.

Sąd w tym miejscu zauważa, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zostało zindywidualizowane do potrzeb wydawanej decyzji o warunkach zmiany sposobu użytkowania, przedmiotowego lokalu i stanowi odwzorowanie wzoru uzasadnienia stosowanego w przypadku ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajdują się warunki przyłączenia lokalu usługowego, przy ul. P. w K. wydane przez "T" S. A. Oddział w K. za pismem z dnia 16 września 2013 r. ( k. 19 a.a. sprawy organu I instancji) Z kolei co do zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków inwestor dostarczył umowę z dnia 03.03. 2009 18 nr UWM – 14647/2009 o zaopatrzeniu w wodę i odprowadzanie ścieków zawartą ze Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. P. wraz z aneksem nr [...] do w/w umowy, z którego nie wynika, że MPWIK w K. przyjmuje dodatkowe obowiązki w zakresie swoich usług związane ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. (k.18-16 a.a. sprawy organu I instancji)

Jak wynika z akt sprawy (k.12 a.a. organu I instancji) inwestor został wezwany przez organ I instancji do uzupełnienia wniosku o następujące materiały: zapotrzebowanie na poszczególne media potwierdzone we właściwych zakładach branżowych (umowy lub wstępne warunku podłączeń) lub oświadczenie, że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw jakie posiada przedmiotowy budynek wraz z kopiami aktualnych umów. Zobowiązanie to nie zostało przez inwestora spełnione.

Za nieprawidłowe należy również uznać postanowienia kontrolowanych decyzji o warunkach zabudowy dotyczące sposobu lokalizacji miejsc postojowych. W decyzji zawarto bowiem postanowienie, zgodnie z którym "zaleca się aby inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotu inwestycji".

Zdaniem Sądu, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać jednoznaczne i wiążące inwestora nakazy i warunki, jakie należy spełnić przy realizacji inwestycji. Brak jest natomiast podstaw do zamieszczania w tej decyzji niewiążących inwestora propozycji, sugestii lub zaleceń w przedmiocie miejsc postojowych. Tymczasem taki właśnie charakter ma kwestionowany zapis dotyczący lokalizacji miejsc postojowych. W związku z tym przedmiotowe postanowienie nie ma żadnej wartości normatywnej i jego zamieszczenie w decyzji nie zabezpiecza odpowiednio interesów prawnych stron jak i interesu publicznego. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r., liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z § 1 ww. rozporządzenia wynika, że miejsca postojowe mają być przewidziane dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo i zaakcentowano potrzebę wyodrębnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Podkreślić należy, że miejsca postojowe z zasady mają znajdować się w granicach nieruchomości, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja.

Sąd podziela poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z których wynika, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11 LEX nr 1234145).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny kierować się powyższymi ocenami Sądu.

Przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wydania wyroku o uchyleniu, w pkt III sentencji, wydanych w sprawie decyzji organu II i I instancji w związku z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 P.p.s.a.

O kosztach, jak w pkt IV sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.