Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1765/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 12 i 13, art. 4 pkt 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 4, art. 22, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/17 w sprawie ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków po rozpatrzeniu wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z 15 grudnia 2015 r. postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym na działce nr [...], [...], obr. P. przy ul. S. [...] we W..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że działka [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego P. we W. oraz na obszarze zespołu budowlanego klinik A., a ponadto działkę tę odgradza od ciągu pieszego ulicy S. zabytkowy mur należący do ww. zespołu budowlanego. Wszystkie trzy wskazane powyżej obiekty ujęte zostały w gminnej ewidencji zabytków Miasta W., a ustalenia uzgadnianego projektu decyzji nie uwzględniają ich należytej ochrony, a nawet godzą w te wartości. W szczególności realizacja zabudowy mieszkalnej z usługami na terenie stanowiącym integralną część kompleksu klinik A., pierwotnie pełniącym funkcję przyszpitalnego ogrodu, skutkować będzie niezgodnym z historycznym przeznaczeniem tego terenu jego zagospodarowaniem, jak też naruszy integralność całego zespołu budowlanego ww. klinik. Z kolei w ramach układu urbanistycznego P., teren dawnego zespołu klinik A. stanowi wyraźnie wyodrębnioną jednostkę planistyczną zwróconą w kierunku ulicy B.. Przekształcenie części tego obszaru w teren inwestycji mieszkaniowo- usługowej, zwrócony frontem działki w stronę ciągu ulicy S., która w sąsiedztwie zespołu klinik nie jest drogą publiczną lecz pomocniczym ciągiem pieszym, spowoduje całkowitą zmianę układu przestrzennego w analizowanej jego części. Z jednej strony wprowadzi się silną dominantę architektoniczną w obręb uporządkowanego pod względem relacji przestrzennych zespołu budowlanego, z drugiej wprowadzi się zabudowę zorientowaną w kierunku ciągu pieszego ulicy S., w miejscu gdzie tej zabudowy nie było, co godzi w ukształtowany historycznie układ urbanistyczny w analizowanej jego części, zmieniając w jego ramach relacje miedzy zabudową a zielenią i przestrzenią otwartą.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 j. t. ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...]ego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] stycznia 2016 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując zażalenie P. Sp. z o.o. wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...] stanowi integralną część zespołu budowlanego Szpitala [...], przy ul. O. [...],[...] we W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków W., prowadzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r., co wynika wprost z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto, zespół Szpitala [...], obecnie [...], otoczony jest ogrodzeniem z bramami, ujętym w ww. ewidencji, którego to ogrodzenia integralną część stanowi mur oddzielające działkę nr [...] od ciągu komunikacyjnego ulicy S. oraz od działek [...] i [...], położonych na zachód od rejonu planowanej inwestycji. Wreszcie zespół ww. kliniki wraz z działką [...] stanowi integralną część historycznego układu urbanistycznego P. również ujętego w gminnej ewidencji zabytków Miasta W. Wszystkie z wyżej wymienionych obiektów posiadają opracowane karty adresowe z mapami, na których naniesiono dokładną lokalizację chronionych obszarów i obiektów.

Stosownie do treści art. 3 ust. 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na obszarze układu urbanistycznego P. we W. ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią. Z kolei na terenie zespołu budowlanego Szpitala [...], przy ul. O. [...],[...] we W. ochronie podlegają dominujące formy zabudowy z jej parametrami i wzajemnymi zależnościami w tym towarzysząca im przestrzeń wolna od zabudowy, które to składowe kształtują układ kompozycyjny historycznego zespołu zabudowy.

Dalej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że działka [...], pomimo prowizorycznego ogrodzenia oddzielającego go od dawnego Szpitala [...], nadal stanowi integralną część ww. zespołu budowlanego. Jest to w przeważającej mierze teren wolny od zabudowy. Jednocześnie cały zespół budowlany dawnego Szpitala [...] wyraźnie odróżnia się sposobem zagospodarowania i sytuowania zabudowy z przestrzeni miejskiej. Budynki na terenie zespołu nie naśladują typowego kwartałowego układu zabudowy śródmiejskiej, lecz rozmieszczone są w układzie pałacowo-oficynowym, w silnym powiązaniu z otaczającą je zielenią. Cały teren wyróżnia daleko idąca autonomia względem układu przestrzennego miasta, co w samej dyspozycji przestrzeni wskazuje na odmienny charakter tej części miasta. Cały układ kompozycyjny zespołu budowlanego dawnego Szpitala [...] jest zorientowany na wschód, w kierunku ulicy B., sąsiadując od północy z obszarem ogródków działkowych, od zachodu z zabudową remizy strażackiej oraz budynków gospodarczych na tyłach zabudowy mieszkalnej a od południa z pieszym traktem komunikacyjnym w linii ulicy S.. W ten sposób, czytelny w rozplanowaniu otoczenia ww. zespołu zabudowy jest pierwotny zamysł funkcjonalny tego terenu, który zapewniać miał pacjentom spokój i komfort w hałaśliwej ze swej natury przestrzeni śródmiejskiej.

Natomiast w południowo wschodniej narożniku tego zespołu powstała willa dyrektora na wydzielonej działce, której obszar wyróżniono odmiennym od reszty zespołu dawnego Szpitala ogrodzeniem w postaci ceglanych słupów połączonych ceglanym cokołem z prostokątnymi przęsłami siatki ogrodzeniowej rozpiętymi między słupami. Z kolei zabytkowe ogrodzenie samego zespołu Szpitala stanowi jednorodny typ litego muru ceglanego zrytmizowanego przez równomiernie rozmieszczone filary i półkoliste otwory (z ozdobnymi, stalowymi szczeblami) na osi każdego z ceglanych przęseł. Taki typ ogrodzenia oddziela zespół dawnego Szpitala zarówno od strony ulicy B. jak i od strony ciągu pieszego ulicy S..

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy brak jest, stosownie do wymogów art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustaleń ochrony zabytków zapewniających należytą ochronę ww. obiektom zabytkowym. Uzgadniany projekt wprowadza w obszar pierwotnie przeznaczony pod usługi z zakresu zdrowia publicznego, sposób zagospodarowania typowy dla mieszkalno-usługowej zabudowy śródmiejskiej, co w oczywisty sposób godzi w pierwotne wartości tego obszaru. Realizacja zamierzenia budowlanego o dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej wynoszącej 47 m i wysokości do 19 metrów, zorientowanego w kierunku ciągu pieszego ulicy S., skutkować musi całkowitą zmianą historycznej organizacji przestrzeni publicznej w sąsiedztwie zespołu Szpitala. Teren wolny od zabudowy, będący integralną częścią obszaru usług publicznych z zakresu zdrowia, zostanie przekształcony w odrębną nieruchomość przeznaczoną pod komercyjną zabudowę wielkomiejską. Tym samym nastąpi nieodwracalne uszczuplenie terenu przynależącego do zespołu budowlanego dawnego Szpitala [...], który to teren zachował swój odmienny, względem kwartałów sąsiednich, sposób zagospodarowania. Wszystkie te zmiany godzą w wartości zabytkowe tego obszaru. Ponadto, w uzgadnianym projekcie decyzji brakuje ustalenia nakazującego zachowanie historycznego ogrodzenia ww. zespołu zabudowy.

W konsekwencji powyższego Minister uznał, że przedłożony projekt decyzji z uwagi na jego kolizję z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym z art. 4 pkt 2, 3 i 6, nie może zostać pozytywnie uzgodniony.

Odnosząc się do treści zażalenia, Minister podkreślił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3)) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Spółka z o.o. z siedzibą w T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 6 K.p.a. oraz art. 4 pkt 6), art. 7 i 22 w zw. z art. 3 pkt 1), 12) i 13) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz zarządzeniem [...] Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2014 r. o założeniu gminnej ewidencji zabytków miasta W. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana we W. przy ul. S. [...], działka nr [...], [...], obręb P., podlega ochronie konserwatorskiej, w jakiejkolwiek formie,

2. art. 53 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, zlokalizowanej przy ul. S. [...], działka nr [...], [...], obręb P., w miejsce umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia, wobec tego, że przedmiotowa nieruchomość i obiekty na niej położone nie są objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i nie są ujęte w gminnej ewidencji zabytków Miasta W.,

3. art. 21, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji w ten sposób, że wydane postanowienie w sposób bezpośredni i bezprawny narusza możliwość korzystania z prawa własności skarżącego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2033/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 K.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, które wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest – jako organ uzgadniający – ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących ochrony zabytków.

Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi.

Z ustaleń organów wynika, że działka inwestycyjna nr [...] zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego P. we Wrocławiu oraz na obszarze zespołu budowlanego klinik A., a ponadto działkę tę odgradza od ciągu pieszego ulicy S. zabytkowy mur należący do ww. zespołu budowlanego.

Jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego W. Departamentu Architektury i Rozwoju z 24 marca 2016 r. historyczny układ urbanistyczny P., stanowiący część Śródmieścia we W., zespół budowlany klinik U., położony przy ul. O. [...],[...] oraz zabytkowe ogrodzenie ww. zespołu budowlanego, zlokalizowane m. in. przy ul. S. we W., zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków W., prowadzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. W aktach administracyjnych znajdują się ponadto kopie kart adresowych gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, dotyczącej ww. obiektów. Z karty adresowej gminnej ewidencji zabytków dotyczącej historycznego układu urbanistycznego P., stanowiącego część Śródmieścia we Wrocławiu wynika, że w jego granicach znajduje się m. in. rejon ulicy O.. Z kolei z karty adresowej zabytku nieruchomego zespołu budowlanego Szpitala [...] obecnie [...] z ogrodzeniem i bramami wynika, że w granicach tego zabytku nieruchomego znajduje się również działka nr [...] przy ul. S. [...] we W., co obrazuje mapa tego zabytku oraz widok zabytkowego muru od strony południowo-wschodniej, tj. od strony ul. S..

Powyższe wskazuje, że zarzut skargi, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana we W. przy ul. S. [...], działka nr [...], [...], obręb P., nie podlega ochronie konserwatorskiej, w jakiejkolwiek formie, jest nieuzasadniony.

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że przedstawiony do uzgodnienia organowi konserwatorskiemu projekt decyzji o warunkach zabudowy, narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a w szczególności art. 4 i 13 tej ustawy. Art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy konserwatorskie obowiązek podejmowania wszelkich działań mających na celu m.in. zapobieganie wszelkim działaniom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków, względnie do ich całkowitego zniszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy, pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z celami jakim mają służyć działania organów konserwatorskich.

W ocenie Sądu, wadliwość przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie, przesądza już o niemożliwości pozytywnego jego uzgodnienia przez organ konserwatorski.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu konserwatorskiego, w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uprawnione jest stanowisko organu, że teren dawnego zespołu klinik A. stanowi wyraźnie wyodrębnioną jednostkę planistyczną zwróconą w kierunku ulicy B.. Przekształcenie części tego obszaru w teren inwestycji mieszkaniowo-usługowej, zwrócony frontem działki w stronę ciągu ulicy S., która w sąsiedztwie zespołu klinik nie jest drogą publiczną lecz pomocniczym ciągiem pieszym, spowoduje całkowitą zmianę układu przestrzennego w analizowanej jego części. Z jednej strony wprowadzi się silną dominantę architektoniczną w obręb uporządkowanego pod względem relacji przestrzennych zespołu budowlanego, z drugiej wprowadzi się zabudowę zorientowaną w kierunku ciągu pieszego ulicy S., w miejscu gdzie tej zabudowy nie było, co godzi w ukształtowany historycznie układ urbanistyczny w analizowanej jego części, zmieniając w jego ramach relacje miedzy zabudową a zielenią i przestrzenią otwartą.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP Sąd stwierdził, że prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które są podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz z ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Zaskarżone postanowienie jest więc legalną ingerencją w sferę prawa własności, dlatego też należy oddalić zarzut skargi dotyczący naruszenia możliwości korzystania z prawa własności przez skarżącą.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. Spółka z o.o. z siedzibą w T. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 4 pkt 6, art.7 i art. 22 w zw. z art. 3 pkt 1, 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 j.t. ze zm.) oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2014 r. o założeniu gminnej ewidencji zabytków miasta W. poprzez nieprawidłowe przyjęcia, że nieruchomość zlokalizowana we W. przy ul. S. [...], działka o nr [...], [...], obręb P. podlega ochronie konserwatorskiej w jakiejkolwiek formie,

2) art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji w ten sposób, że uznanie działki nr [...], [...], obręb P. zlokalizowanej przy ul. S. [...] we W. za obiekt podlegający ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mimo pominięcia jej na liście kart adresowych zabytków nieruchomych prowadzonej zgodnie z zarządzeniem [...] Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2014 r. o założeniu gminnej ewidencji zabytków miasta W., bezpośrednio i bezprawnie narusza możliwość korzystania z prawa własności skarżącej,

3) art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające przemawiać, zdaniem Spółki, za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. z siedzibą w T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia organu administracji wydanego z naruszeniem obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia zaś poczynione przez organ administracji na jego podstawie ustalenia faktyczne są prawidłowe.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że należąca do skarżącej kasacyjnie Spółki działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze zespołu budowlanego Szpitala [...]. Zespół ten wpisany został do gminnego rejestru zabytków jako zabytek nieruchomy. Założona została dla tego zabytku karta, na której zaznaczono granice tego obszaru.

Okoliczność, że sporządzając umowę sprzedaży działki pełnomocnik Miasta Wrocławia nie wskazywał, iż działka jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków nie podważa poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Umowa sprzedaży nieruchomości zawarta została [...] czerwca 2010 r. zaś karta zabytku sporządzona został [...] grudnia 2015 r. W czasie zawierania umowy nieruchomość nie była wpisana do gminnej ewidencji zabytków, co tłumaczy fakt, że przedstawiciel Miasta W. nie składał oświadczenia w tej kwestii.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta W. zawarł stwierdzenie, iż działka o nr ew. [...] nie jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Decyzja ta wydana została w dniu [...] marca zaś karta zabytku sporządzona została [...] grudnia 2015 r.

Za niezasadny uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że jeżeli mur oddzielający ul. S. od działki o nr ew. [...] podlegałby ochronie, to Wydział Architektury i Budownictwa Miasta W. protestowałby przeciwko jego wyburzeniu nie zaś uznawałby się za niewłaściwy w sprawie co wynika z treści pisma Wydziału Architektury z 3 czerwca 2015 r.

Po pierwsze, ochrona muru jako zabytku nie zależy od tego czy organ administracji protestuje przeciwko jego rozbiórce czy też nie protestuje.

Po drugie, pismo na które powołuje się skarżąca kasacyjnie Spółka nosi datę 3 czerwca 2015 r. zaś karta zabytku sporządzona została [...] grudnia 2015 r. w czasie, gdy Wydział Architektury zajmował stanowisko mur oddzielający działkę o nr ew. [...] od ul. S. nie podlegał jeszcze ochronie jako zabytek.

Podlegający ochronie obszar zespołu budowlanego Szpitala [...] został oznaczony na mapie będącej integralną częścią Karty Adresowej Zabytku. Z mapy tej niewątpliwie wynika, że działka o nr ew. [...] znajduje się na tym obszarze. Jako adres zabytku wskazana została ul. O. [...] i [...]. Od strony tej ulicy znajduje się najdłuższa granica obszaru i wystarczające jest oznaczenie zabytku. Przy określaniu adresu zabytku w postaci obszaru nie ma konieczności podawania wszystkich ulic i adresów, przy których obszar ten jest umiejscowiony. Zasadnicze znaczenie dla określenia obszaru ma mapa obrazująca jego granice nie zaś adres nieruchomości.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.