Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1646/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, art. 176, art. 185, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2, art. 12 ust. 6, art. 12a pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2083/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2083/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Dyrektor Regionalny Lasów Państwowych w K. stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina W.. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanów. Ponadto Dyrektor Regionalny Lasów Państwowych ustalił należność z tytułu utraty prawa do zwolnienia nabytego w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla części działki, dla której została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji leśnej na cele mieszkaniowe 0,0450 ha gruntu leśnego.

W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] września 2011r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej stwierdzono, że kwestia zwolnienia z opłat uzyskanego na podstawie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została przesądzona ostatecznie w decyzji z 1999r., a zatem w uchylonej decyzji nie było podstaw do ponownego rozstrzygania tej sprawy. Ponadto w decyzji tej nakazano w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić całkowitą powierzchnię faktycznie wyłączoną z produkcji, na czym polegało rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie gruntu oraz czy grunt na działce nr [...] w dniu nabycia przez stronę był gruntem leśnym pozbawionym drzewostanu i czy dopiero działania strony po dniu nabycia spowodowały zajęcie większej powierzchni niż ustalona w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Nakazano również ustalenie, czy zmiana użytku Ls w ewidencji gruntów z 0.0600 ha na 0.0375 ha, która odbyła się w latach 1999-2010, ma wpływ na kwestie ustalenia sprawcy wyłączenia gruntów.

Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w dniu [...] grudnia 2011r. wydał decyzję stwierdzającą trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych położonych na działce ewidencyjnej [...], obręb K. gmina W.. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał argumenty, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Wskazał, iż Dyrektor RLP prawidłowo ustalił, że grunt został wyłączony z produkcji leśnej. Za nieprawdziwe uznał twierdzenie strony, że nie rozpoczęła innego niż leśne wykorzystania gruntu, więc nie nastąpiło wyłączenie z produkcji leśnej. Grunt na działce [...] w dniu nabycia przez stronę był gruntem leśnym. Według organu II instancji, dopiero działania strony po dniu nabycia – rozpoczęcie budowy, która spowodowała zajęcie większej powierzchni niż ustalona w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z powierzchni leśnej, można uznać za rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie terenu. Takie działania strony zmieniły charakter tego obszaru. Dlatego trudno – zdaniem organu – uznać, że ktoś poza stroną dokonał wyłączenia produkcji leśnej przed budową domu. Sprawcą wyłączenia jest więc właściciel gruntu, strona nie podnosiła, że wyłączenia dokonał ktoś inny bez jej zgody, więc nie było podstaw by organ I instancji prowadził dodatkowe wyjaśnienia. Organ II instancji powołał przepis art. 28 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który umożliwia dopełnienie procedur związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej zgodnie z przepisami ustawy jedynie bez decyzji zaznaczając, że w przepisie tym nie ma odniesienia do daty i sprawcy wyłączenia. Sankcją w tym wypadku jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Ustalenie sprawcy wyłączenia jest możliwe po ustaleniu daty wyłączenia, a konieczne gdy prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 28 ust. 1, wyłączenie powstało niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wydana decyzja jest decyzją karną i nie sankcjonuje wyłączenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. P., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia oraz braku oceny całego materiału dowodowego, pomimo że organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i dokonać oceny na podstawie materiału dowodowego oraz wykazać, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za wyłączenie z produkcji rolnej; 2) art. 11, 12 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do istotnych błędów w ustaleniach faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, natomiast organ II instancji przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w K. w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz błędną wykładnię przepisów stwierdził fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, który w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca. Stan zagospodarowania działki w żaden sposób nie wskazuje na podjęcie innego niż leśny wykorzystania gruntu; skarżąca na przedmiotowym terenie nie wykonywała prac ziemnych, nie zdjęła wierzchniej warstwy gleby, nie zniekształciła terenu ani nie wycięła żadnych drzew. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, aby część działki [...], oznaczonej jako działka leśna, była faktycznie zalesiona w inny sposób. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, że skarżąca wylesiła część swojej działki i rozpoczęła na niej inne niż leśne użytkowanie. Organ nie umiejscowił też w czasie faktu rzekomego wyłączenia z produkcji leśnej, nie ustalił, kiedy to miało miejsce i w jaki sposób zostało dokonane. Do wylesienia mogło dojść w okresie, gdy skarżąca nie była właścicielką działki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2013r. wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a orzekające w sprawie organy właściwie uznały, iż doszło do wyłączenia, bez wymaganego zezwolenia, gruntu leśnego o pow. 0,0150 ha z produkcji leśnej. Sąd I instancji stwierdził, że część działki nr [...] o pow. 0,0450 ha na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999r. została wyłączona z produkcji leśnej i posadowiono na niej dom jednorodzinny. Z pozostałej części działki, o pow. 0,0150 ha, (będącej lasem), usunięto wszystkie drzewa i roślinność leśną, teren zagospodarowując jako trawnik. Zdaniem Sądu, fakt, że skarżąca pozostawiła nie usunięte drzewa na części działki wyłączonej z produkcji leśnej, nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżąca nie wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 1999r. w zakresie korekty powierzchni i lokalizacji gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji leśnej. Tym samym pozostawione drzewa stanowią obecnie zadrzewienie, gdyż rosną na gruncie, który nie jest już lasem ze względu na treść decyzji z dnia [...] listopada 1999r. Natomiast grunt o pow. 0,0150 ha skarżąca wyłączyła z produkcji leśnej poprzez rozpoczęcie użytkowania innego niż leśne, bez stosownej decyzji, czym naruszyła przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie WSA w Warszawie, organ I instancji miał zatem obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej, faktycznie już wyłączonych, gruntów leśnych. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wydając w trybie art. 28 ust. 2 w/w ustawy decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, organ stosuje przepisy rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające warunki dot. wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1). Do obowiązków związanych z wyłączeniem należy m.in. uiszczenie należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. WSA w Warszawie stwierdził, że wbrew zarzutom skargi orzekające w sprawie organy słusznie uznały, iż wymienione powyżej obowiązki powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji – art. 12 ust. 1 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że analiza akt sprawy wskazuje, iż do faktycznego wyłączenia spornej części gruntu z produkcji leśnej doszło w wyniku prowadzonej na tym gruncie budowy domu jednorodzinnego. Prace przy budowie domu jednorodzinnego, wbrew stanowisku skarżącej, nie ograniczyły się jedynie do części działki, co do której wydano stosowną zgodę na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999r., lecz swym zasięgiem objęły pozostałą jej część, co obrazuje znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie satelitarne, oraz protokół z wizji. Zatem prowadzone na terenie prace budowlane nie ograniczyły się jedynie do części działki, gdzie posadowiono budynek, ale doprowadziły do zmian powierzchni pozostałej części gruntu, przez co utracił on charakter gruntu leśnego. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności, iż dokonała ona nasadzeń, co w jej ocenie stanowi wypełnienie dyspozycji art. 13 ustawy o lasach, Sąd I instancji wskazał, iż ustawodawca nie przewidział w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozwiązań pozwalających na odstąpienie przez organ od wydania decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 . Stąd też Sąd uznał, że organ administracji postąpił prawidłowo odmawiając mocy dowodowej zawiadomieniu strony, ponieważ faktycznie nie ma ono znaczenia dla prowadzonego postępowania. Stąd nie zasługuje również na uwzględnienie, zdaniem Sądu I instancji, zarzut strony, że organ nie podał przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej zawiadomieniu strony. Tym samym w ocenie Sądu, podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia w toku postępowania przez organy art. 7, 8, 77 § 1, 80, 138 i 140 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi opartej na usprawiedliwionych podstawach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha polegające na zagospodarowaniu jej jako trawnik, pomimo braku zajęcia jej przez budynek i związaną z nim infrastrukturę, istnienia na tym terenie 1 szt. drzewa – brzozy o obwodzie około 120 cm, grupy brzóz w ilości około 45 szt. w wieku 4-5 lat, krzewów ozdobnych oraz braku stwierdzenia usunięcia wierzchniej warstwy gleby i braku wykonania prac ziemnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha polegającego na zagospodarowaniu jej jako trawnik, pomimo braku ustalenia charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki oraz oparciu się na zdjęciu satelitarnym, które nie wiadomo czy jest prawdziwe, przez kogo zostało wykonane, jakiego terenu dotyczy i w którym roku faktycznie zostało wykonane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia kto i kiedy rozpoczął inne niż leśne użytkowanie części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, poprzez usunięcie drzew i roślinności leśnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji i jego prostej akceptacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), a także brak odniesienia się do zarzutów dotyczących braku wiarygodności zdjęcia satelitarnego, zarzutu braku ustalenia sprawcy "wycięcia" drzew w lesie, w końcu dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że usunięte zostały wszystkie drzewa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw;

2. art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania tych przepisów.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego wynika, że nie jest prawdziwe stwierdzenie, iż "usunięto wszystkie drzewa", skoro na obszarze o pow. 0,0150 ha znajduje się nadal kilkudziesięcioletnia brzoza i okoliczność ta nie była kwestionowana przez organy administracji publicznej, a nawet potwierdzona w protokole kontroli. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w takiej sytuacji oczywistym jest, iż gdyby nawet doszło do odlesienia podanego fragmentu działki (co jednak nie miało miejsca), to nie mogła to być powierzchnia 0,0150 ha, ponieważ należałoby wziąć pod uwagę istnienie 1 drzewa, rozpiętość koron drzew oraz odległość tego typu drzew w lesie od siebie, co w konsekwencji prowadzić musiałoby do wniosku, zgodnie którym przynajmniej część z pow. 0,0150 ha jest wykorzystywana nadal jak las i nie zostało podjęte inne niż leśne użytkowanie gruntu. WSA w Warszawie kompletnie pominął jednak wspomniane drzewo, przyjmując wbrew materiałowi dowodowemu, iż usunięte zostały wszystkie drzewa, a więc oparł się na nieprawdziwych okolicznościach faktycznych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie zaakceptował również brak wykazania przez organy administracji publicznej, iż część działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, oznaczonej jako działka leśna, była faktycznie zalesiona w określony sposób. Sąd I instancji w ślad za stanowiskiem organów powołał się na zdjęcie satelitarne, które miało być wykonane w latach 1996-1997 na potrzeby programu "Phare", i z którego ma wynikać, że działka objęta postępowaniem porośnięta była drzewami, tworzącymi zwarty kompleks leśny. Jednakże nie wiadomo, czy zdjęcie jest prawdziwe, przez kogo zostało wykonane, jakiego terenu dotyczą i w którym roku faktycznie zostało wykonane. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem, aby ta dokumentacja fotograficzna odzwierciedlała stan zalesienia jej działki. Natomiast organ nie ma większego pojęcia na temat daty powstania zdjęcia i jego wiarygodności, pomimo że z faktu tego wywodzi istotne skutki prawne szczególnie, że jak sam stwierdza stała się ona właścicielem nieruchomości w dniu 30 czerwca 1997r., czyli już po wykonaniu zdjęć, gdyby nawet data ich wykonania została w jakiś sposób potwierdzona i doprecyzowana, co jednak nie miało miejsca. W świetle zatem ustaleń poczynionych na nieruchomości przez sam organ i wątpliwym walorze dowodowym fotografii, skarżąca kasacyjnie uważa, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, że "wylesiła" część swojej działki i rozpoczęła na tej części inne niż leśne użytkowanie. Szata roślina została bowiem przez nią zachowana, a ponadto sama ją wzbogaciła poprzez nasadzenie kilka lat temu kilkudziesięciu drzew. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie gołosłownie stwierdza, że "założyła trawnik" nie wskazując w żaden sposób na czym czynność ta polegała, kiedy została dokonana i przez kogo. Co więcej, WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczącej wątpliwej mocy dowodowej zdjęcia satelitarnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji pominął również to, że stwierdzony stan zagospodarowania części działki nr [...] w żaden sposób nie wskazuje na podjęcie innego niż leśnego wykorzystania tego terenu. Skarżąca kasacyjnie na przedmiotowym terenie nie wykonywała bowiem prac ziemnych, nie zdjęła wierzchniej warstwy gleby, nie zniekształciła terenu (co stwierdziły same organy) i nie wycięła żadnych drzew (co do 1 drzewa – potwierdziły to również organy, a co do faktu wycięcia innych drzew – nie zostało to wykazane w toku postępowania administracyjnego). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być miarodajna w tym zakresie w szczególności treść uproszczonego planu urządzenia lasu, bowiem nie wynika z niej w żaden sposób ilość drzew na działce skarżącej oraz ich rozmieszczenie. Nie można zatem na tej podstawie ustalić, że oprócz zachowanej na nieruchomości brzozy rosły w jej sąsiedztwie inne jeszcze drzewa, których rzekomo już nie ma. Z tegoż planu wynika jedynie, że w bliżej nie ustalonej dacie ogólna powierzchnia zalesienia działki nr [...] wynosiła 0,0600 ha, podczas gdy ze znajdującego się w aktach postępowania zestawienia powierzchni gruntów leśnych wynika powierzchnia 0,0375 ha (poz. 775).

Skarżąca kasacyjnie dodała również, że skoro nie doszło do wykonania prac ziemnych, nie została zdjęła wierzchnia warstwa gleby, nie został zniekształcony teren ani nie zostały wycięte żadne drzewa, czyli szata roślinna nie uległa żadnej zmianie, to nie ma podstaw twierdzić, że trawa i nasadzenia w postaci brzóz i krzewów świadczą o innym niż leśne przeznaczeniu. Wszakże w lesie rośnie trawa, brzozy i krzewy, czyli nie tylko świadczy taka roślinność o wykorzystaniu terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, ale również o tym, że nie podjęto innego niż leśne wykorzystania terenu. WSA w Warszawie przyjął, iż łączna powierzchnia gruntu wyłączonego z produkcji leśnej na cele inne niż leśne wyniosła 0,0600 ha, zaliczając do niej obszar 0,0450 ha objęty decyzją o zezwoleniu na wyłączenie oraz obszar 0,0150 ha objęty niniejszym postępowaniem. Sąd I instancji w żaden jednak sposób nie wykazał, aby część działki o pow. 0,0150 ha została trwale wyłączona z produkcji leśnej, poprzez rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystania gruntu. Poza tym, jak wynika z załączonej do decyzji organu I instancji mapy teren zajęty pod inwestycje (wyłączony z produkcji leśnej) w ogóle nie znajduje się na obszarze 0,0150 ha, na którym to terenie rzekomo miałaby zostać podjęta działalność wykluczająca leśne przeznaczenie działki.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że nawet gdyby w toku niniejszego postępowania udało się ustalić, że doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, to należałoby jednocześnie stwierdzić dodatkowo, kto takiego wyłączenia dokonał. Systemowa wykładnia art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi bowiem do wniosku, że podmiotem, wobec którego ma być stosowana sankcja za nierealizowanie przepisów ustawy jest faktyczny sprawca wyłączenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z faktu, iż art. 28 ust. 2 w/w ustawy nie wskazuje wprost – jak to czyni art. 28 ust. 1 tej ustawy – podmiotu podlegającego sankcji, nie można w świetle powyższych uwag wywodzić, iż jest nim osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ nie umiejscowił w czasie faktu rzekomego wyłączenia z produkcji leśnej, nie ustalił kiedy to miało mieć miejsce i w jaki sposób zostało dokonane. Nie stwierdził również, iż jakiegokolwiek wyłączenia dokonała skarżąca. Obojętna dla organu jest również taka istotna okoliczność jak okres władania nieruchomością przez skarżącą. Mając bowiem na uwadze fakt rzekomego wylesienia oraz nabycie własności działki przez stronę, co miało miejsce w czerwcu 1997r., może się okazać, że jakby organ ustalił kiedy doszło do rzekomego faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej to ustaliłby jednocześnie, że stało się to w czasie, kiedy strona nie była właścicielką nieruchomości. Do zarzutów tych w ogóle nie odniósł się WSA w Warszawie, akceptując brak niezbędnych ustaleń, które organy powinny poczynić.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż WSA w Warszawie, odnosząc się do zarzutu, iż z zaskarżonej decyzji w ogóle nie można się dowiedzieć, jaki obszar działki nr [...] miał i kiedy przeznaczenie leśne, stwierdził jedynie, że zmiany w rejestrze gruntów dotknięte były błędem. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 września 1999r. wynika, że lasy i grunty leśne zajmują powierzchnię 0,0600 ha, lecz już z wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 czerwca 2010r. wynika, że lasy i grunty leśne zajmują powierzchnię 0,0375 ha. Nie wiadomo natomiast, kiedy i na jakiej podstawie doszło do zmian. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem być może teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja nie jest już od dawna terenem leśnym. Skarżąca kasacyjnie uważa, że to na organie, który prowadzi postępowanie dowodowe z urzędu, ciążył obowiązek ustalenia wszystkich tych okoliczności, tym bardziej, że poprzedniczka prawna skarżącej uzyskała decyzję z dnia 8 maja 1997r. zezwalającą na wycięcie 10 sztuk brzozy na terenie działki. Tymczasem organ uznał za właściwą powierzchnię 0,0600 ha w ogóle nie odnosząc się i nie badając przyczyn ujawnienia w rejestrze gruntów powierzchni leśnej wynoszącej 0,0375 ha. W ocenie skarżącej kasacyjnie, wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1999r. nie wyjaśnia tej okoliczności, a tłumaczenie tych wątpliwości błędem powinno być poprzedzone wnikliwą analizą, której w zaskarżonym wyroku znaleźć nie sposób. Nakładanie na stronę sankcji przez organy administracji publicznej jest możliwe wyłącznie w przypadku ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego w danej sprawie. Sankcje nie mogą się bowiem opierać na materiale dowodowym, który poddaje w wątpliwość ustalenia poczynione przez organ.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że teren o powierzchni 0,0150 ha był faktycznie zalesiony (pokryty roślinnością leśną), co jednakże w niniejszej sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ i opiera się wyłącznie na domniemaniach i domysłach, zaś na niej ciążyłby obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej – to właśnie to uczyniła sadząc krzewy oraz 45 sztuk drzew (brzóz). Poza tym – jak wynika z dokumentacji zdjęciowej – mając nawet zezwolenie na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej terenu o powierzchni 0,0450 ha skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z tego uprawnienia całkowicie i zachowała kilkanaście sztuk brzóz na obszarze objętym tym zezwoleniem, a na pozostałym obszarze zasadziła 45 sztuk brzóz. Skarżąca kasacyjnie uważa, że WSA w Warszawie wadliwie przyjął, że część działki nr [...] o pow. 0,0450 ha została wyłączona z produkcji leśnej na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1999r. Po pierwsza, była to decyzja zezwalająca na wyłączenie, a nie wyłączająca z produkcji leśnej. Po drugie zaś, jak wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach postępowania, skarżąca zachowała kilkanaście kilkudziesięcioletnich brzóz nie korzystając z zawartego w decyzji zezwolenia.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że stosownie do art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro miało dojść do wyłączenia z produkcji leśnej terenu o pow. 0,0150 ha pod urządzenie trawnika w otoczeniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego, to teren ten podlegałby zwolnieniu, o którym mowa w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do zarzutu tego WSA w Warszawie w ogóle się nie odniósł. Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż skoro z ustaleń organu wynika, że faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej rzekomo już nastąpiło, to organ miał obowiązek zastosowania art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego jednak nie uczynił. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, brzmienie tego przepisu jest kategoryczne i nie ma podstaw do jego pomijania w sytuacji, kiedy faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej już nastąpiło. Nie ma zatem podstaw do ustalania pomniejszenia należności w drodze odrębnej decyzji, gdyż warunki zastosowania tego przepisu zdaniem organu zostały już spełnione. Warunkiem takim nie jest natomiast w szczególności obowiązek przedłożenia przez stronę wyceny gruntu sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych takiego obowiązku nie przewiduje. Organ powinien więc z urzędu ustalić wartość gruntu i zastosować art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. I do tego zarzutu WSA w Warszawie w ogóle się nie odniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych należy ocenić, że są one uzasadnione. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania przez organ tych przepisów. Trafnie zarzuca skarżąca, że w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób niewątpliwy rozpoczęcia przez skarżącą innego niż leśne użytkowania części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha. Wątpliwości budzi zaistnienie samej zmiany sposobu użytkowania gruntu, wobec podniesionych przez skarżącą okoliczności związanych z istnieniem na tym terenie 1 szt. drzewa – brzozy o obwodzie około 120 cm, grupy brzóz w ilości około 45 szt. w wieku 4-5 lat, krzewów ozdobnych oraz braku stwierdzenia usunięcia wierzchniej warstwy gleby i braku wykonania prac ziemnych. W sprawie nie zostało wystarczająco wyjaśnione dlaczego przyjęto, że obecny sposób użytkowania działki jest inny niż leśny, skoro teren ten jest nadal porośnięty roślinnością leśną i nie stwierdzono wycięcia drzew ani usunięcia wierzchniej warstwy gleby. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy charakteru wcześniejszego zagospodarowania tej części działki, opierając się jedynie na zdjęciu satelitarnym, co do którego wiarygodności skarżąca podnosiła w toku postępowania zastrzeżenia, lecz Sąd się do tego nie ustosunkował. Należy zauważyć, że znajdujące się w aktach zdjęcie nie zawiera opisu wskazującego który jego fragment przedstawia nieruchomość skarżącej, nie ma też dokładnej informacji kiedy to zdjęcie zostało wykonane. Nie pozwala to na ustalenie jak wyglądała nieruchomość skarżącej w dniu jej nabycia przez skarżącą. W postępowaniu nie ustalono zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że to skarżąca doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania leśnego na inny. Nie ustalono także w sposób niewątpliwy kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntu, a także, że dokonała tego skarżąca. Nietrafny jest pogląd organu zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, że jedynie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do sprawcy wyłączenia. Należy przyjąć, że także stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 28 ust. 2 tej ustawy może być zastosowany jedynie w stosunku do osoby, która dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Art. 28 ust. 2 wprost nie wskazuje wprawdzie adresata wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji, jednakże wykładnia systemowa art. 28 ust. 1 i ust. 2 prowadzi do wniosku, że w obu wypadkach podmiotem, do którego może być zastosowana sankcja za niezrealizowanie przepisów ustawy może być jedynie faktyczny sprawca wyłączenia (por. m.in. wyrok WSA w K. z dnia 16 lutego 2010r., II SA/Kr 1728/09; także wyrok NSA z dnia 11 września 1998r., II SA 767/98). W niniejszej sprawie nie ustalono także w sposób precyzyjny powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne, nie wzięto bowiem pod uwagę tego, że część działki jest porośnięta drzewami. Wydawana z urzędu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej jest wydawana ex post i może obejmować tylko taką powierzchnię gruntów, która została faktycznie przeznaczona na cele nieleśne (por. uchwałę NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 13/96).

Za uzasadniony uznać także należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji i jego prostej akceptacji, a bez odniesienia się do podnoszonych w skardze zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie zarzuca skarżąca, że Sąd nie odniósł się do zarzutu braku wiarygodności zdjęcia satelitarnego, braku ustalenia sprawcy wycięcia drzew oraz sprzeczności dokonanego przez Sąd ustalenia, że z części działki o powierzchni 0.0150 ha usunięto wszystkie drzewa, podczas gdy organy ustaliły istnienie na tym terenie drzew, w tym brzozy o obwodzie około 120 cm. Trafnie także zarzuciła skarżąca brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 12a pkt 1 oraz art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Za uzasadnione uznać należy także będące konsekwencją powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał ku temu podstaw.

Zasadnie też zarzuciła skarżąca brak zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W decyzji organu I instancji zawarto niezgodne z prawem rozstrzygnięcie, że należność za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej zostanie pomniejszona po dostarczeniu przez stronę wyceny gruntu sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Nietrafny jest pogląd organu zawarty w zaskarżonej decyzji, że to rozstrzygnięcie było prawidłowe, albowiem art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakłada na organ obowiązku ustalenia ceny rynkowej gruntu stanowiącego własność strony w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej. Zawarta w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych norma przewidująca, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, jest adresowana do organu. Ustawodawca nie uzależnił tego pomniejszenia od złożenia wniosku przez stronę, lecz w sposób imperatywny wskazał, że "należność pomniejsza się" (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., II OSK 2093/12). W decyzji ustalającej należność organ winien zatem dokonać tego pomniejszenia z urzędu, zgodnie z treścią art. 12 ust. 6, a więc na podstawie wartości gruntu ustalonej według zasad w tym przepisie wskazanych. Dokonanie takiej wyceny wymaga jednak uprzedniego precyzyjnego ustalenia dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.

Wobec braku dokładnego ustalenia powierzchni gruntów przeznaczonych obecnie na cele nieleśne oraz wobec przyjęcia, że przeznaczona na cele nieleśne część gruntu jest wykorzystywana jako przydomowy trawnik, niekonsekwentnie organ uznał, że nie znajdowało wobec niego zastosowania zwolnienie z art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczący wyłączenia gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego.

Mając na uwadze powyżej wskazane naruszenia prawa procesowego i będące ich konsekwencją naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p,p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a.