Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1633/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 89 i art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 29/10 w sprawie ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie o zasądzenie od M. P. i D. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt III Lu 29/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. i M. P. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) – Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakazującą opróżnić lokal funkcyjny położony w Lublinie przy ul. [...], pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i zobowiązał D. P. i M. P. wraz z małoletnimi dziećmi O. P. i N. P. do opróżnienia ww. lokalu.

W uzasadnieniu decyzji Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wyjaśnił, że mieszkanie położone w Lublinie przy ul. [...] znajduje się w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr [...] z dnia [...] czerwca 1967 r.

Lokal ten decyzją KMMO z dnia [...] lipca 1967 r. przydzielony został B. N., wówczas funkcjonariuszowi KMMO. Po śmierci B. N. w prawa i obowiązki głównego najemcy wstąpiła jego żona J. N. J. N. zmarła w dniu [...] stycznia 2008 r. W lokalu mieszkalnym pozostał D. P. wraz z rodziną.

W dniu [...] czerwca 2009 r. do Komendy Miejskiej Policji w Lublinie wpłynął wniosek pełnomocnika D. P. o wyrażenie zgody na wykup tego lokalu. Pismem Komendanta Miejskiej Policji w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformowano stronę o braku podstaw do wyrażenia zgody na wykupienie mieszkania, z argumentacją, że D. P. nie należy do grupy osób uprawnionych do nabycia mieszkania z zasobów Policji.

W dniu [...] czerwca 2009 r. do Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie wpłynęło pismo Zarządu Nieruchomości Komunalnych informujące, że zgodnie z obowiązującymi przepisami D. P., wnuk zmarłej J. N., nie należy do kręgu osób bliskich najemcy, które wstępują w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Lublinie nakazał D. i M. P. wraz z małoletnimi dziećmi opróżnić przedmiotowy lokal funkcyjny zajmowany bez tytułu prawnego, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy podniósł, że prawo do lokali mieszkalnych z zasobów Policji posiadają policjanci, emeryci i renciści policyjni. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji).

Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin).

Organ II instancji wyjaśnił też, że ustawa o Policji w art. 95 ust. 3 pkt 3 daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania go przez policjanta lub członka jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. Natomiast w myśl art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

Zestawiając powyższe unormowania z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, organ stwierdził, że D. P. i M. P. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnym, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Lokal przy ul. [...] zajmują bez tytułu prawnego. Zatem zasadne jest zobowiązanie ich do opróżnienia wskazanego lokalu.

Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że sentencja decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie jest wadliwa, gdyż przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu, nie rozstrzyga natomiast o skutkach niedopełnienia obowiązku opróżnienia lokalu. Dlatego zasadnym było uchylenie tej decyzji i rozstrzygnięcie przez organ drugoinstancyjny o istocie sprawy.

Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie stwierdził dodatkowo, że przedmiotowy lokal stanowi własność gminy Lublin i pozostaje w dyspozycji Policji na podstawie wcześniej wymienionej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1967 r.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga profesjonalnego pełnomocnika D. i M. P. W skardze zarzucono naruszenie:

– art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, przez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu;

– art. 2 pkt 2 b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, poprzez niezastosowanie tego przepisu;

– art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez niepowołanie podstawy prawnej decyzji oraz niezamieszczenie uzasadnienia prawnego;

– art. 7, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, mając na względzie przedmiot zaskarżonej decyzji, WSA w Lublinie wyjaśnił, że lokal położony w Lublinie przy ul. [...] stanowi własność gminy Lublin i pozostaje w dyspozycji Policji (Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie) na podstawie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1967 r.

Sąd I instancji podkreślił, że wedle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których to mieszkań mają zastosowanie przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej, a w szczególności rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

WSA w Lublinie podkreślił, że przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), które mają charakter ogólny. Toteż, sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego.

Odwołując się do akt administracyjnych, Sąd I instancji zauważył, że skarżący D. P. i M. P. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnym, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Tym samym skarżący są osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, a to z kolei oznacza, że lokal nr [...] przy ul. [...] w Lublinie zajmują bez tytułu prawnego.

Jednocześnie Sąd I instancji dokonał wykładni przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, tj. przepisu, który stanowił podstawę prawną zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także "w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego".

Według WSA w Lublinie, z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji, pierwsza przesłanka została spełniona, co wynika z opisanych powyżej ustaleń faktycznych. Natomiast, w odniesieniu do drugiej przesłanki, Sąd I instancji stwierdził, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle i wyczerpująco określony w art. 88 ust. 1. Przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej.

Z kolei art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia).

Sąd zwrócił również uwagę, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214), zwana dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach.

Jednakże, jak dalej zauważył WSA w Lublinie, sporny lokal nie został przydzielony skarżącym D. i M. P. w formie decyzji administracyjnej. Nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).

WSA w Lublinie uznał zatem, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku strony skarżącej, organ drugoinstancyjny, rozpoznając sprawę, nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, a przyjęcie, że skarżący nie nabyli prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Lublinie przy ul. [...] jest słuszne.

W konsekwencji WSA w Lublinie, jako błędne uznał stanowisko skarżących, którzy wywodzili, że są osobami uprawnionymi do lokalu. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że lokatorem i najemcą spornego lokalu był nieżyjący już funkcjonariusz B. N. Zmarł on w dniu [...] stycznia 1978 r. J. N. pobierała rentę rodzinną po zmarłym mężu i była osobą uprawnioną do zajmowania spornego lokalu. Zmarła ona w dniu [...] stycznia 2008 r. Jednakże wnuk zmarłego najemcy nie jest osobą bliską, wstępującą w najem lokalu na podstawie art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego.

Sąd wyjaśnił, że, wbrew stanowisku skarżących, uprawnień do lokalu nie sposób wywodzić z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zasadach zbywania mieszkań (...).

Ustawa ta reguluje bowiem zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, osobom uprawnionym, na warunkach preferencyjnych (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 2 pkt 2 litera b/ przewiduje ona, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej – należy przez to rozumieć stale zamieszkałych z najemcą w chwili jego śmierci małżonka, zstępnego, wstępnego, rodzeństwo, osobę przysposabiającą albo przysposobioną oraz osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym.

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest, w ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 2 litera b/ wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...).

Podobnie Sąd I instancji ocenił zarzuty i wnioski dotyczące naruszenia zasad proceduralnych określonych w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. W tej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśnił znaczenie wchodzących w grę przepisów oraz podał przesłanki, które legły u podstaw decyzji o opróżnieniu spornego lokalu.

Dodatkowo Sąd I instancji wyjaśnił, że sądy administracyjne nie rozpoznają wniosków o wykup lokali mieszkalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący M. P. i D. P. reprezentowani przez adwokata. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 1, art. 89 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji przez niewłaściwe i nieuzasadnione zastosowanie ich w rozstrzygniętej sprawie, art. 2 pkt 2b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa przez niezastosowanie go w sprawie, a także art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poprzez bezpodstawne ustalenie, że skarżący nie spełniali warunków do renty rodzinnej po zmarłym B. N., podczas gdy nie zostało to w postępowaniu w jakikolwiek sposób udowodnione.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w Lublinie wydana została z naruszeniem przepisów art. 104 k.p.a. polegającym na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wykup mieszkania. Nadto, skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. polegający na wydaniu wyroku w granicach zarzutów i wniosków skargi, podczas gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza te granice i wydać wyrok rozstrzygający co do istoty sprawę wykupu przedmiotowej nieruchomości przez skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że WSA w Lublinie nie wziął pod uwagę, iż skarżący nie ubiegali się o przydział mieszkania, które aktualnie zajmują, ale wyłącznie wykup zajmowanego lokalu. Zaznaczył, że tej ostatniej kwestii Sąd w ogóle nie rozpoznał.

Skarżący kasacyjnie wywiódł, że skoro skarżący D. P. jest uprawniony do wykupu lokalu w oparciu o art. 2 pkt 2 b cyt. ustawy o zasadach zbywania mieszkań (...) (zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali), to tym samym jest on osobą uprawnioną do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.

Co więcej, zdaniem pełnomocnika skarżących, WSA w Lublinie nie wskazał, dlaczego przywołana wyżej ustawa nie miała zastosowania w rozpatrzonej sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, tzn. art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 88 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o Policji, skarżący kasacyjne stwierdził, że Sąd I instancji w sposób błędny, w oparciu o przywołane przepisy, uznał, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, ponieważ przywołane przepisy ustawy o Policji regulują wyłącznie krąg osób uprawnionych do przydziału lokalu. Poza tym WSA w Lublinie w sposób pozbawiony podstaw (brak jakichkolwiek informacji w zgromadzonym materiale dowodowym) ustalił kwestię braku uprawnień D. P. do renty rodzinnej po zmarłym B. N.

Przede wszystkim zaś, w ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Lublinie pominął okoliczność, że żaden z orzekających w sprawie organów nie rozpoznał ostatecznie wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] czerwca 2009 r. o wykup spornego lokalu mieszkalnego, a skierowane do skarżącego w tym zakresie pismo Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nie było decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie – radca prawny Z. Ż. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Komendant podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w pełni podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie.

Dodatkowo podniósł, że skarżący wydają się nie dostrzegać, że kwestia wykupu lokalu nie była przedmiotem ani postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego, zaskarżone decyzje wydane zostały we wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Zwrócił także uwagę, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżących nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz własnością gminy Lublin-Miasto i z tego powodu do wykupu lokalu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a., należy stwierdzić, iż jest on bezzasadny. Podnosząc ten zarzut, pełnomocnik skarżących kasacyjnie stwierdził, iż Sąd I instancji nie wyszedł poza granice skargi, mimo iż powinien to uczynić, wydając wyrok rozstrzygający co do istoty sprawę wykupu przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych ograniczone zostały do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może (poza wyjątkowymi i o ograniczonym zakresie możliwościami przewidzianymi w art. 146 § 2 i art. 154 § 2 P.p.s.a.), orzekać co do istoty sprawy administracyjnej. W związku z powyższym całkowicie chybione jest stwierdzenie pełnomocnika, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., bowiem nie wydał wyroku rozstrzygającego co do istoty sprawy wykupu nieruchomości. Podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie był uprawniony do wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym.

Ponadto z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, iż sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było zobowiązanie skarżących wraz z małoletnimi dziećmi do opróżnienia lokalu mieszkalnego, a nie wykup tego lokalu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a., polegający na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wykup lokalu mieszkalnego.

Rozpoznając ten zarzut, stwierdzić należy, iż jak wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Lokale, których właścicielem jest Skarb Państwa lub gmina (w omawianej sprawie miasto Lublin), a które zgodnie z powołanym art. 90 ust. 1 ustawy o Policji pozostają w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów z przeznaczeniem na mieszkania dla policjantów, mogą być wyznaczone do sprzedaży i stać się przedmiotem sprzedaży, gdy dysponent lokali (w rozpoznawanej sprawie – Komendant Miejski Policji w Lublinie) zrezygnuje z dalszego ich przeznaczenia na mieszkania dla policjantów, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Podkreślić należy, iż zgoda na wykupienie lokalu zajmowanego przez skarżących oznaczałaby w istocie rezygnację Policji z jego wykorzystywania na cele służbowe, tj. rezygnację z dalszego nim dysponowania. Umożliwiłoby to wyznaczenie lokalu, z którego zrezygnował jego dotychczasowy dysponent, do sprzedaży, a potem dokonanie jego sprzedaży na rzecz najemcy lokalu. W obowiązującym stanie prawnym brak jest normy prawnej, która określałaby, w jakiej formie dysponent lokalu ma składać oświadczenie woli o rezygnacji z dysponowania lokalem, celem umożliwienia nabycia go na własność przez osobę zainteresowaną. Zaznaczyć należy, iż takie oświadczenie woli nie może być wyrażone w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji. Przepis art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji wymienia sprawy, których załatwianie następuje w drodze decyzji administracyjnej: przydział i opróżnianie mieszkań, przyznawanie równoważników pieniężnych za remont zajmowanego przez policjanta lokalu mieszkalnego (art. 91), za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), przyznawanie pomocy finansowej na uzyskanie przez policjanta lokalu albo domu (art. 94), odmowa przydziału lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 2-4). Wśród spraw tych brak jest sprawy rezygnacji przez organy Policji z prawa dysponowania lokalem, a także sprawy o wyrażenie zgody przez dysponenta lokalu na jego wykup.

W myśl art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest przepisu prawnego umocowującego organ administracji do działania oznaczałoby wydanie jej bez podstawy prawnej. Należy zaznaczyć, że przepisy ustawowe dotyczące lokali pozostających w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji lub podległych mu organów, tj. ustawa o Policji oraz przepisy wykonawcze do ww. ustawy, nie dają podstawy do rozstrzygnięcia sprawy zrzeczenia się przez organy Policji prawa do dysponowania lokalem a także wyrażenia zgody na jego wykup decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 11 lutego 2000 r., I SA 341/99, LEX nr 53765).

Reasumując, stwierdzić należy, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. jest całkowicie chybiony. Brak jest bowiem podstaw prawnych do załatwienia przez organy Policji wniosku skarżących o wykup przedmiotowego lokalu w formie decyzji administracyjnej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie.

Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż przywołana powyżej ustawa reguluje zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych, będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, osobom uprawnionym na warunkach preferencyjnych (art. 1 ust. 1 ustawy). Ustawa ta nie reguluje natomiast zasad i trybu zbywania mieszkań komunalnych stanowiących własność gminy. Przedmiotowe mieszkanie zaś stanowi, jak wynika z akt sprawy, własność gminy Lublin. Słusznie zatem Sąd I instancji, rozpatrując niniejszą sprawę, nie stosował przepisu art. 2 pkt 2 lit. b ww. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.

Zasadnie natomiast WSA w Lublinie zastosował do oceny sprawy przepisy art. 88 ust. 1, art. 89 oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był bowiem między innymi przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, iż w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Z kolei kwestia oceny tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego następuje poprzez pryzmat art. 88 i 89 ustawy o Policji, a także art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz członków ich rodzin. Przepisy te zatem, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, miały zastosowanie w sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez bezpodstawne ustalenie, że skarżący nie spełniali warunków do renty rodzinnej po zmarłym B. N., podczas gdy, jak podnosi pełnomocnik skarżących, kwestia ta nie została w niniejszym postępowaniu w jakikolwiek sposób udowodniona.

Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu, trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy upatruje nie tyle w błędnej subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w istocie w wadliwym ustaleniu tego stanu faktycznego, polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność spełnienia przez skarżących warunków do uzyskania renty rodzinnej. Zatem skarga kasacyjna zarzuca nie wadliwość subsumcji polegającej na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu istnienia związku między ustalonymi faktami a określoną normą prawa materialnego, lecz wadliwość samej podstawy faktycznej, co jest zawsze wynikiem określonego uchybienia procesowego, które wymaga w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazania przepisów postępowania sądowego lub administracyjnego, których naruszenie doprowadziło do wadliwego ustalenia faktów. Dla skutecznego wykazania tej wadliwości konieczne jest wskazanie, które przepisy prawa procesowego w postępowaniu przed sądem lub organem administracji zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na treść kwestionowanego wyroku, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 524/07, LEX 413589).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7, 9, 11 oraz 77 k.p.a., poprzez niepodanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji oraz niezałatwienie istoty sprawy.

Rozpatrując ten zarzut, wskazać przede wszystkim należy, iż przepisy art. 7, 9, 11 oraz 77 k.p.a. są to przepisy o charakterze procesowym a nie materialnoprawnym. Zarzut ten nie może zatem być skutecznie podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Przepis § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, z późn. zm.) przewiduje jedynie stawki minimalne wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powołany przepis rozporządzenia nie przewiduje wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik organu nie brał udziału w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, sporządził jedynie odpowiedź na skargę kasacyjną. W tym stanie prawnym brak jest więc podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz organu kosztów sporządzenia tej odpowiedzi przez reprezentującego go radcę prawnego. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniach: z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 1371/08, z dnia 3 lutego 2010 r., II OSK 1731/08, z dnia 29 października 2009 r., II OSK 1189/08 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 2198/10, niepubl. (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.