Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1490/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 606/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Wa 606/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji, dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją tą Minister Obrony Narodowej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 2 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 roku w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. Nr 94, poz. 426 z późn. zm.) – utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lutego 1985 roku nr [...], wydanej przez Dowódcę Garnizonu T. o przydziale skarżącemu – ppłk. rez. E. K. – osobnej kwatery stałej położonej w T. przy ul. [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem jak argumentował, kodeks postępowania administracyjnego w art. 16 statuuje jedną z ogólnych zasad obowiązujących na gruncie postępowania administracyjnego, a odnoszącą się do trwałości wydanych przez właściwe organy administracji publicznej decyzji administracyjnych. Nie oznacza to, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż od zasady tej ustawodawca nie przewidział wyjątków. Jednym z nich jest umożliwienie weryfikacji decyzji ostatecznych poprzez nadzwyczajne środki zaskarżenia, w tym między innymi poprzez stwierdzenie ich nieważności. Katalog podstaw na mocy, których może dojść do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, zawiera art. 156 k.p.a. Jedną z takich podstaw, która według Ministra Obrony Narodowej, miała zastosowanie w niniejszej sprawie, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestia rażącego naruszenia prawa, jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, musi być związana, jak podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu, z oczywistym naruszeniem jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, tylko wtedy, gdy waga tego naruszenia jest zdecydowanie większa niż stabilność kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie podzielił argumentacji Ministra Obrony Narodowej odnoszącej się do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1985 roku o przydziale skarżącemu przez Dowódcę Garnizonu T. kwatery stałej w T. w budynku nr [...] przy ul. [...], z powodu rażącego naruszenia prawa. Pomoc finansowa, którą skarżący otrzymał na zakup mieszkania, nie została co prawda przez niego zwrócona przed uzyskaniem stałej kwatery w T., ale mieszkanie które wykupił dzięki tej pożyczce zostało przyznane żonie skarżącego, zaś on sam został z niego eksmitowany. Zdaniem Sądu I instancji, ówczesne władze wojskowe akceptowały okoliczność braku zwrotu przez skarżącego E. K. udzielonej mu pożyczki na zakup mieszkania przy ulicy [...] w W. Pomimo tej okoliczności został on przeniesiony do pełnienia dalszej służby w jednostce w W. i tam następnie przydzielono mu kwaterę stałą na okres pełnienia w tej miejscowości służby, bez żądania zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 1985 roku nr [...] Dowódca Garnizonu T. przyznał skarżącemu kwaterę stałą w T. przy ulicy [...] uzależniając jej przyznanie od zwolnienia zajmowanej przez niego kwatery w W. Sąd I instancji stwierdził, iż należy dodatkowo uwzględnić, że druga żona skarżącego na żądanie Dowódcy Garnizonu T. oddała do jego dyspozycji swoje uprzednio zajmowane mieszkanie w B. przy ulicy [...].

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Minister Obrony Narodowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu, organ zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Naruszenie to, według pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej, polegało na przyjęciu, iż kwestionowana decyzja Dowódcy Garnizonu T. z dnia [...] lutego 1985 roku o przydziale skarżącemu kwatery stałej w T. przy ulicy [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu, obowiązujący wówczas przepis art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 roku o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), jednoznacznie statuował zasadę, iż żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej, nie przydziela się osobnej kwatery stałej w razie skorzystania przez tę osobę z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące analizy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnoszącego się do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, nie są w niniejszej sprawie słuszne. Rażące naruszenie prawa, jak wskazał Sąd I instancji, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że nie może ono być akceptowane w demokratycznym państwie. W ocenie pełnomocnika organu, taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, albowiem kwestionowana decyzja Dowódcy Garnizonu T. z dnia [...] lutego 1985 roku, wydana została w sytuacji, kiedy treść art. 27 ustawy z dnia 20 maja 1976 roku o zakwaterowaniu sił zbrojnych jednoznacznie wskazywała, że osobnej kwatery nie przydziela się żołnierzowi zawodowemu lub osobie uprawnionej w razie skorzystania przez niego z pomocy finansowej. Sam fakt przyznania skarżącemu pomocy finansowej w drodze pożyczki bezzwrotnej nie był przez nikogo kwestionowany. Tym samym biorąc pod uwagę, że nie została ona przez skarżącego zwrócona, decyzja w przedmiocie przydzielenia E. K. kwatery stałej w T. przy ulicy [...] powinna była zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie powinna zostać stwierdzona jej nieważność. Pełnomocnik organu uznał, że późniejsze orzeczenie rozwodu, jak też przeniesienie go do pełnienia dalszej służby w innej miejscowości, uniemożliwiało przyznanie mu osobnej kwatery stałej. Nie ma zdaniem organu znaczenia podniesiona również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczność oddania, na żądanie Dowódcy Garnizonu T., przez drugą żonę skarżącego (A. J.) do jego dyspozycji uprzednio przez nią zajmowanego mieszkania w B. przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentu Ministra Obrony Narodowej o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał iż nie jest on zasadny. Ostateczna decyzja może być kwestionowana, jego zdaniem, tylko w sytuacjach nadzwyczajnych takich jak wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy zachowaniu ustawowego terminu do jej zaskarżenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest w jego odczuciu prawidłowy. Wskazał ponadto, że nie wyrażenie zgody na zameldowanie w kwaterze przy ulicy [...] w T. jego żony Z. M. – K., pociągało za sobą jego rezygnację z przedmiotowego lokalu. Przedmiotową kwaterę opuścił w dniu 30 lipca 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny wniesionej przez Ministra Obrony Narodowej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

W myśl art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 z póżn. zm. zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art.183 par. 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona tych konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też sprecyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet jeśli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej to Sąd nie może do tego się odnieść, chyba że zachodzi nieważność postępowania, co Sąd bierze pod rozwagę z urzędu.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w art.183 par.2 p.p.s.a.

Natomiast składający skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.156 par.1 pkt.1 ustawy z 14.06.60r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest to podstawa wskazana w art.174 pkt.1 p.p.s.a. a więc naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie jest to też druga z podstaw skargi kasacyjnej o której mowa w art.174 pkt.2 p.p.s.a., bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie stosował przepisu art. 156 kpa a skarżący nie zarzucił naruszenia żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak wcześniej wskazano tak skonstruowana skarga kasacyjna uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności, ponieważ nie opiera się na żadnej z podstaw wskazanych w art.174 p.p.s.a.

Z tych względów w oparciu o przepis art.184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.