Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 636/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. T. oraz Z. T. na bezczynność Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku skarżących J. T. oraz Z. T. z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. z siedzibą w K. na rzecz skarżących J. T. oraz Z. T. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. J. T. i Z. T., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwali Polskie Sieci Elektroenergetyczne [...] S.A. z siedzibą w R., do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działek rolnych o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w S., dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

Wnioskodawcy zwrócili się również, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "U.d.i.p.", o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez ww. nieruchomość.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. Spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S.A. z siedzibą w K. poinformowała wnioskodawców o swym stanowisku względem roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, nie odniosła się natomiast do wniosku o udostępnienie informacji w trybie U.d.i.p.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wnioskodawcy zwrócili się do Polskich Sieci Elektroenergetycznych Operator S.A. z siedzibą w K. o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii energetycznych na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w S., pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Spółka poinformowała, iż ze względu na status przedsiębiorcy o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym - Dz. U. z 2010 r. Nr 198, poz. 1314 ze zm.) oraz z uwagi na zakwalifikowanie linii energetycznych jako obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa, nie jest możliwe udostępnienie przez Spółkę dokumentów dotyczących okoliczności i sposobu uzyskiwania tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami prywatnymi w ramach prowadzenia inwestycji, w tym dokumentów i decyzji wskazanych w piśmie z dnia [...] maja 2012 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wnioskodawcy ponowili swój wniosek z dnia [...] maja 2012 r. w zakresie udostępnienia określonych dokumentów w trybie U.d.i.p.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. J. T. i Z. T., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Polskim Sieciom Elektroenergetycznym Operator S.A. z siedzibą w K. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 U.d.i.p.,

2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 U.d.i.p.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli w szczególności, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p. stanowiący, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP.

Skarżący wskazali, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali dokumentów objętych wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., ani decyzji o odmowie ich udostępnienia (decyzji o umorzeniu postępowania) wydanej na podstawie art. 16 U.d.i.p. Z tych względów, w świetle art. 13 i 17 U.d.i.p., skarga na bezczynność jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. (uprzednio działająca pod firmą: Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S.A. z siedzibą w K.), wniosła o odrzucenie skargi - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "P.p.s.a." - jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - jako nieuzasadnionej.

Spółka podniosła, że pismo skarżących z dnia [...] maja 2012 r., w związku z którym została wniesiona skarga na bezczynność z dnia [...] października 2013 r. jest, jak wynika z samej jego treści, kolejnym pismem skarżących w ramach korespondencji ze Spółką, a zatem nie można go rozpatrywać oddzielnie od pierwotnego wniosku o wydanie skarżącym kserokopii decyzji zwartego w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r.

Skarżący już raz wnieśli skargę na bezczynność (datowaną na [...] stycznia 2013r.) związaną z nierozpoznaniem ich wniosku zawartego właśnie w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., którego kontynuacją jest pismo skarżących z dnia [...] maja 2012r. Skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/13.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania U.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że żądanie skarżących w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, lecz dostępu do informacji w ich indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 U.d.i.p. Skarżący powołują się wprawdzie na przepisy U.d.i.p., jednak w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.

Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżący żądają informacji w konkretnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji dotyczących wybudowania na jego nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności.

Spółka wskazała również, iż w żądanych informacjach brak jest elementu publicznego, bowiem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skonkretyzowanym, ukierunkowanym na konkretną nieruchomość, żądaniem wylegitymowania się przez Spółkę tytułem prawnym. Ponadto żądane informacje zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Istnienie bezpośredniego związku pomiędzy dokumentem a zasadnością roszczenia przesądza o tym, że informacja nie dotyczy sprawy publicznej.

Spółka podniosła, że tylko dane związane z wykonywaniem przez nią obowiązków operatora systemu przesyłowego, stanowią informację publiczną. Nie każdy bowiem dokument urzędowy, będący w posiadaniu Spółki, powinien być uznany za informację publiczną, a tylko taki, który dotyczy sprawy o charakterze publicznym, związanej z wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Dokumenty, których żądają skarżący nie zostały wytworzone przez Spółkę, ani nie zostały wydane w związku z inwestycją prowadzoną przez Spółkę, co przesądza o tym, że nie mają one związku z zadaniami, które byłyby wykonane przez Spółkę.

Spółka zaznaczyła również, iż powinna mieć możliwość ochrony przed roszczeniami właścicieli nieruchomości, na których posadowiono urządzenia przesyłowe, a dokładnie mieć możliwość nieujawniania dokumentów ani nieinformowania o tym, że nie jest w ich posiadaniu, jeżeli ma to służyć ochronie prawnie usprawiedliwionych interesów. Nałożenie na Spółkę obowiązków wynikających z U.d.i.p. w sytuacji, w której mamy do czynienia z czynnościami związanymi z rozpatrywaniem roszczenia cywilnego oznacza nałożenie na Spółkę obowiązku dostarczenia dowodów, które mogą być wykorzystane przeciwko niej we własnej sprawie, co ma bezpośredni wpływ na ochronę interesu Spółki w dalszym toku postępowania.

Spółka zaznaczyła przy tym, że skarżący powinni pozyskiwać żądane dokumenty od właściwych organów, które je wydały lub od odpowiednich archiwów. Skarżący nie wykazali, że nie jest im dostępny inny tryb, w którym istniałaby możliwość uzyskania żądanych informacji od dedykowanego do tego celu organu.

Spółka podniosła, iż przyjęcie, że przepisy U.d.i.p. mogą służyć zbieraniu informacji służących dochodzeniu roszczeń od podmiotu, na który jednocześnie nakłada się obowiązek udzielenia wszelkich informacji zgodnie z wnioskiem kierującego roszczenia, stanowi ograniczenie prawa do obrony oraz prawa ważnego interesu gospodarczego w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, z jednoczesnym naruszeniem zasady równości stron, a tym samym stanowi wykładnię niezgodną z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Spółki, rozróżnienia wymaga obowiązek udzielenia przez podmiot, wykonujący zadania publiczne, informacji o sprawach publicznych pozostających w związku z wykonywanymi zadaniami, od nałożenia na ten podmiot obowiązku dostarczania informacji wtedy, kiedy informacje te dotyczą stosunku prawnego ukształtowanego posadowieniem urządzenia przesyłowego na nieruchomości prywatnej i roszczeń z tym związanych.

Końcowo Spółka wskazała, iż wystąpienie przez Spółkę z pismem informacyjnym z dnia [...] maja 2012 r. przesądza o tym, że nie pozostaje ona w bezczynności, co czyni skargę nieuzasadnioną.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. pełnomocnik Spółki złożyła wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z wystąpieniem przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z wnioskiem o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jest rozpoznawany przez Trybunał Konstytucyjny pod sygn. akt K 58/13. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 636/13 ocenie Sądu podlega okoliczność czy wniosek skarżących zainicjował postępowanie, które powinno być prowadzone i zakończone zgodnie z przepisami U.d.i.p. poddanymi kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Spółki, rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie oraz jest niezbędne dla ochrony praw i interesu prawnego Spółki. Z tego względu zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a U.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 U.d.i.p.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, iż nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ten określa podstawę fakultatywnego zawieszenia postępowania. O zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w ww. przepisie decydują względy celowościowe. Celowość zawieszenia postępowania we wskazanych przypadkach pozostawiona jest ocenie sądu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt K 58/13 nie znajduje uzasadnienia, bowiem Sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Wobec wniosku o odrzucenie skargi zaznaczyć należy, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na bezczynność w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 U.d.i.p. Odrzucenie skargi następuje z przyczyn formalnych określonych w art. 58 § 1 P.p.s.a., natomiast badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie. Ustalenie, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako bezzasadnej (skoro nie było obowiązku udzielenia informacji), a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, brak było podstaw do odrzucenia skargi z innych przyczyn, bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a.

Sprawa niniejsza dotyczy wniosku skarżących z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie w trybie U.d.i.p. kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii energetycznych na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w S. Wniosek ten został skierowany do Polskich Sieci Elektroenergetycznych Operator S.A. z siedzibą w K. Zważywszy na inny przedmiot wniosku oraz innego adresata, nie można uznać, że sprawa zainicjowana ww. wnioskiem jest tożsama (stanowi "kontynuację") ze sprawą zainicjowaną wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. Wcześniejszy wniosek został bowiem skierowany do Polskich Sieci Elektroenergetycznych [...] S.A. z siedzibą w R., zaś jego przedmiotem było udostępnienie w trybie U.d.i.p. kserokopii wszelkich decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych przebiegających przez ww. nieruchomości. Z tego względu nie jest trafna - zawarta w odpowiedzi na skargę - argumentacja Spółki, iż wniosku z dnia [...] maja 2012 r. nie można rozpatrywać oddzielnie od pierwotnego wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. Oceny tej nie zmienia fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia 3 października 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 203/13). Postanowieniem tym Sąd odrzucił skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2011 r., nie zaś na wniosek z dnia [...] maja 2012 r. Nadto zauważyć należy, że odrzucając skargę Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zasadności skargi, a więc cel zaskarżenia nie został osiągnięty. Postanowieniu o odrzuceniu skargi nie przysługuje powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a., która przysługuje prawomocnym wyrokom. Nie można zatem mówić o odziaływaniu tego postanowienia na zakończone postępowanie, w stosunku do którego skarga została odrzucona.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów U.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym U.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów U.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zauważyć należy, że Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. (do [...] stycznia 2013 r. działające pod nazwą: Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S.A. z siedzibą w K.), są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 U.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że obowiązek udostępnienia informacji istnieje tylko wówczas, gdy podmiot, do którego wniosek w tym zakresie został skierowany, jest w posiadaniu takich informacji. Gdy żądanymi informacjami nie dysponuje, winien powiadomić o tym podmiot wnioskujący.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki, może być ograniczona - stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania można, zdaniem Sądu, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej. Wbrew stanowisku Spółki żądane informacje pozostają w związku z zadaniami wykonywanymi przez ten podmiot, bowiem odnoszą się do instalacji elektroenergetycznej wykorzystywanej przy realizacji tych zadań.

W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy U.d.i.p., bowiem żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 U.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 U.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 U.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżących informacje w postaci kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii energetycznej na działkach nr ewid. [...],[...] w miejscowości S. stanowią informacje publiczne. Skarżący domagają się bowiem udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 U.d.i.p., a także innych dokumentów stanowiących podstawę budowy lub przebudowy urządzeń przesyłowych. Alternatywnie skarżący wystąpili o przekazanie danych dotyczących ww. decyzji, obejmujących organ wydający decyzję, znak, datę jej wydania.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne dotyczące budowy i przebudowy linii energetycznej, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko.

Sąd nie podziela argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy U.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżącego od Spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak zaznaczono powyżej, należy Spółka.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjęcie, jak tego domaga się Spółka, że informacje, o których udostępnienie wnoszą skarżący, "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 U.d.i.p.).

Zatem, jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem Spółki, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby - w ocenie Sądu - istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W myśl bowiem art. 2 ust. 1 U.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wyraził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Rozstrzygając powyższą kwestię Sąd miał również na względzie, iż jego rolą jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem sądu jest dokonanie - przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności - odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich (por. uchwała NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/12, publ.: ONSAiWSA 2013, Nr 2, poz. 23).

Nie może również odnieść zamierzonego skutku stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., iż nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych informacji z tego względu, że linie energetyczne zostały zakwalifikowane jako obiekty i urządzenia ważne dla obronności, interesu gospodarczego i bezpieczeństwa publicznego. Zauważyć należy, że przepis art. 5 U.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udzielania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 U.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 U.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozwala wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Natomiast odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi udzielenia informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności i czyni skargę na bezczynność uzasadnioną.

Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja przedstawiona przez Spółkę, iż skarżący powinni pozyskiwać informacje od właściwych organów, które wydały wnioskowane decyzje lub z odpowiednich archiwów. Zauważyć bowiem należy, iż nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie budowy lub przebudowy linii energetycznych na wskazanych działkach, co umożliwiałoby im dostęp do tych dokumentów na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów U.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Ponadto, sam fakt, że skarżący wnioskowali o udostępnienie danych dotyczących ww. decyzji (obejmujących organ wydający, znak i datę wydania decyzji) wskazuje, że nie posiadają oni tych danych, które pozwoliłyby na określenie organów, do których mogliby ewentualnie zwrócić się o ich wydanie.

Odnośnie podniesionego na rozprawie przez pełnomocnika Spółki zarzutu wadliwości pełnomocnictwa z dnia [...] października 2011 r. udzielonego przez skarżących r. pr. L. B., które nie obejmuje umocowania do działania w zakresie żądania udostępnienia informacji, a tylko w zakresie roszczeń cywilnoprawnych Sąd zauważa, że postępowanie dotyczące udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w którym przepisy K.p.a. stosuje się jedynie w ograniczonym zakresie (art. 16 ust. 2, art. 23g ust. 11 i 12 U.d.i.p.). Nadto, podkreślenia wymaga, że art. 2 U.d.i.p. przewiduje, że każdy ma możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, bez wykazania interesu prawnego lub faktycznego (za wyjątkiem żądania udostępnienia informacji przetworzonej). Powołany przepis art. 2 U.d.i.p. jasno wskazuje, że informacji publicznej może żądać "każdy", przy czym osoba żądająca informacji nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Wa 259/2010; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem podnoszony przez Spółkę zarzut nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej tym bardziej, że wniosek ten został złożony w ramach dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych dotyczących nieruchomości skarżących, ci zaś na żadnym etapie postępowania nie kwestionowali działań pełnomocnika na gruncie U.d.i.p. Nadto, zaznaczenia wymaga, że Spółka dopiero na rozprawie zgłosiła zarzut dotyczący wadliwości umocowania pełnomocnika skarżących w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej. Przy czym, mimo podnoszonych zarzutów, Spółka prowadziła z tym pełnomocnikiem korespondencję, przedstawiając swoje stanowisko wobec wniosku z dnia [...] maja 2012 r. (pismo z dnia [...] maja 2012 r.). W przypadku więc wątpliwości, co do prawidłowości umocowania pełnomocnika, rolą strony przeciwnej było wezwanie do przedłożenia prawidłowego, zdaniem Spółki, pełnomocnictwa. Skoro Spółka zaniechała działań w powyższym zakresie i taki stan rzeczy akceptowała w czasie trwania postępowania poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność, to nie może skutecznie podnosić na obecnym etapie zarzutu odnośnie braku należytego umocowania.

Na marginesie już tylko Sąd zauważa, że dopiero w przypadku, gdyby zachodziła koniczność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, Spółka powinna rozważyć, czy pełnomocnictwo udzielone "za pośrednictwem" [...] Spółka Komandyto-Akcyjna jest zgodne z regulacjami zawartymi w art. 33 ust. 1 K.p.a.

W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżących z [...] maja 2012 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - pomimo, że ich sama nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 U.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącym, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 U.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 U.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 U.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 U.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżących, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia [...] maja 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżących informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.