Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 963/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust.1 pkt 4, ust.1b, ust. 5 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 963/21

Uzasadnienie

Wójt Gminy K. decyzją z [...].10.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104, art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), art. 17 ust. 1-5, art. 23, art. 24, art. 26 oraz art. 20 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 111, dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018r., poz. 1497), Obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020r. Monitor Polski z 2019r. poz. 1067), na wniosek A. Z. dalej jako skarżąca) złożony w dniu [...].09.2020r., odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem: A. Z., który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2020r. w P..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].09.2020r. pełnomocnik A. Z. ad Ż. złożył w Urzędzie Gminy w K. wniosek dotyczący ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad swoim niepełnosprawnym mężem A. Z., data urodzenia [...].10.1956r.

Z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżąca posiada prawo do emerytury. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Ponadto z analizy przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, iż A. Z. posiada orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2020r. w P., w którym w oparciu o obowiązujące przepisy ustalił, iż strona jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia [...].01.2022r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza to niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznych rolników. Jednakże z orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wynika, kiedy niepełnosprawność ta powstała. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W toku postępowania stwierdzono, że osoba wymagająca opieki jest w związku małżeńskim. Zgodnie z art. 17 pkt. 5 ust 2 lit. a u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec powyższego organ stwierdził brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. Z. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2. błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].10.2021 nr SKO. [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że A. Z. legitymuje się ww. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Z orzeczenia tego nie wynika jednak okoliczność, kiedy powstała niepełnosprawność. Organ pierwszej instancji dokonał ustalenia, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka określona wart. 17 ust. 1b u.ś.r.. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił sprawę na podstawie ustawowego brzmienia art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Jak jednak wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu powołanego wyroku, skutkiem wejścia wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji wydanych na jego podstawie, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał wskazał w związku z tym na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał normy prawnej nie zostały jednak dotychczas podjęte. Zmiana stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. Innymi słowy. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok Trybunału nie oznacza jednak usunięcia tego kryterium z ustawy. Nie kreuje też nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

Organ pierwszej instancji odmówił więc przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że nie zostało spełnione kryterium w zakresie ustalenia wieku powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, wynikające z literalnego brzmienia ww. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Takie stanowisko organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak za nieprawidłowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest wadliwa w przypadku, gdy wnioskodawcą o świadczenie pielęgnacyjne jest małżonek nie posiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, który podejmuje się opieki nad współmałżonkiem wymagającym opieki i legitymującym się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, że fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, wyklucza z kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonka, który podjął się opieki a nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium wskazało, że o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji przesądziła okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Otóż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, ustalone prawo m.in. do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne, nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Zatem jeśli skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jednoznaczny w swej treści. W konsekwencji organy administracji publicznej jako orzekające w niniejszej sprawie są tym przepisem związane, skutkiem czego są zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym mężem nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyraźny ww. przepis ustawy. Zatem pomimo tego, iż skarżąca może mieć poczucie krzywdy i niesprawiedliwości z decyzji organu I instancji, przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa.

Podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo, a osoba pobierająca emeryturę/rentę nie jest czynna zawodowo. Natomiast jak już wyżej wskazano, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy) a nie z tytułu rezygnacji ze świadczenia emerytalnego/rentowego. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma również na celu wyrównania różnicy pomiędzy niższą kwotą emerytury/renty a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne, co nie ma miejsca w przypadku osoby posiadającej status np. emeryta, bowiem osoba taka nie rezygnuje z aktywności zawodowej, gdyż jest już nieaktywna zawodowo.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono treść art.17 ust.1 oraz art.17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Zarzucono, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r., i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Jak trafnie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, w którym wskazał że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTKZUnr 1/1997, poz. 7).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Dodatkowo podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo a osoba pobierająca emeryturę nie jest czynna zawodowo. Natomiast świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 ustawy) a nie z tytułu rezygnacji ze świadczenia emerytalnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma również na celu wyrównania różnicy pomiędzy niższą kwotą emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne, co nie ma miejsca w przypadku osoby posiadającej status np. emeryta, bowiem osoba taka nie rezygnuje z aktywności zawodowej, gdyż jest już nieaktywna zawodowo.

Organ wskazał również, że brak bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego miedzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą, która jest emerytką, a zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem również stanowi samodzielną przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej u.ś.r.).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].10.2021, nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. decyzją z [...].10.2020 r., nr [...], odmawiającą A. Z. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem: A. Z., który legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].02.2020r. w P..

Ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji były niesporne. W szczególności niesporne było to, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad swoim mężem i pobiera emeryturę.

W myśl art.17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Według art. 17 ust.1b. u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego, świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. W rezultacie Kolegium prawidłowo oceniło spełnienie przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i przyjęło, że spełnione są w/w przesłanki. Sąd w pełni podziela to stanowisko organu odwoławczego oraz przedstawioną na jego poparcie argumentację.

W realiach tej sprawy istotne jest bowiem, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Sąd wskazuje, że Kolegium trafnie także uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiący, iż na małżonku ciąży obowiązek sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem, chyba że ów małżonek, który miałby sprawować opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 851/19 z dnia 29.01.2020r., iż przepis art. 17 ust.1 lit. a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną.

Trafnie zauważono, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tak więc to, że A. Z. jest osobą pozostającą w związku małżeńskim nie może być przyczyną odmowy ustalenia dla skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił również pogląd Kolegium, że przysługujące prawo do emerytury stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Takie stanowisko wyrażone zostało już w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyrokach WSA w Poznaniu z 24.02.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1902/20 oraz z 25.03.2021 r. o sygn. IV SA/Po 1650/20 (publ. CBOSA) przedstawiono argumentację opartą na uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Kwestią bezsporną pozostaje, że skarżąca pobiera emeryturę i domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zgadza się z poglądem, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni. Dla zrozumienia intencji prawodawcy uzasadnione jest bowiem kierowanie się zasadą, omnia sunt interpretanda. Oznacza to, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. W przypadku tekstów prawnych nie chodzi bowiem o to, aby po prostu rozumieć tekst czy jakiś jego przepis (bez wysiłku czy z jakimś szczególnym wysiłkiem), ale o to by zrozumieć ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (por. wyrok NSA z 12.10.2017 r. sygn. I OSK 829/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W okolicznościach badanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, które nabyła z racji osiągnięcia wieku emerytalnego.

Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały natomiast jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę, na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia". (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). W ocenie Sądu, intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości, a jednocześnie mają zasadnicze znaczenie, by prawidłowo dekodować wolę ustawodawcy. Wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą do spójnego wniosku.

Sądowi oczywiście znany jest spór, który wywiązał się w judykaturze dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17). Akcentowała też, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków - których Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznający nie podziela - a mianowicie, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, prawidłowość zacytowanego stanowiska podważa sam ustawodawca, który w toku procesu legislacyjnego literalnie wskazał, że celem projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych była budowa nowego - wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych" (por. Uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Z tej też przyczyny nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020, 7-8, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Z tej też przyczyny Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, prezentowanego w niniejszej sprawie w tej kwestii, co do naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że intencją ustawodawcy jest zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury.

Należy zaakcentować w tym miejscu, że Sąd nie kwestionuje szczególnej sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc wieku produkcyjnym, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U.1989.28.149). Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie tego rozporządzenia wskazuje, bowiem na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jest to jednak wyjątek, który zgodnie z zasadami wykładni nie może być interpretowany rozszerzająco.

Ponadto należy zauważyć, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje małżonkowi jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie sposób, w ocenie Sądu zgodzić się z tezą, że skarżąca będąca na emeryturze nie podejmując dodatkowego zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad mężem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad nim. Należy zauważyć, że tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z chwilą ustalenia prawa do emerytury żona sprawująca opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie czyni tego jednak, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20, wskazując, że z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury. Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Stanowisko to w całości podziela Sąd, w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym. Nie sposób zaprzeczyć, że ani z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ani z innych regulacji ustawowych, jak również z Konstytucji, nie da się wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego lub obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich. Pomimo tego, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Natomiast osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1334/20).

W świetle powyższego w badanej sprawie nie doszło do - mającego wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca nie nabyła bowiem prawa do wcześniejszej emerytury w związku z koniecznością rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki na mężem. Skarżąca nabyła prawo do pracowniczej emerytury. Jej sytuacja jest zatem diametralnie odmienna, od sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego będąc wieku produkcyjnym, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.

Niezależnie od wystąpienia w badanej sprawie przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia, w okolicznościach badanej sprawy nie ziściła się również przesłanka pozytywna przyznania wnioskowanego świadczenia. Należy, bowiem zauważyć, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje małżonkowi jeżeli nie podejmuje lub "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w okolicznościach badanej sprawy, gdyż nie wystąpiła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw, a także, iż Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.