Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 908/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 148 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 836/20 w sprawie ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Z. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 836/20 oddalił skargę skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania działki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, orzekając w trybie autokontroli, uwzględniło w całości skargę na własne postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...], uchyliło to postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [A] z [...] marca 2020 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania oraz wznowiło postępowanie przed Starostą [A] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania działki.

Starosta [A] decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...], orzekając na wniosek Z. G. z 8 września 2006 r., nieodpłatnie przyznał wnioskodawczyni na własność działkę nr [...] o powierzchni 0,2999 ha położoną we wsi [B] gm. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. poz. 25) i stała się ostateczna 4 grudnia 2006 r.

W dniu 3 stycznia 2020 r. do Starosty [A] wpłynęły dwa wnioski O. A. z 30 grudnia 2019 r., tj.

1) wniosek o przyznanie nieodpłatnie na własność, na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, działki nr [...] położonej we wsi [B] gmina [...].

2) wniosek o wznowienie postępowania oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty [A] z [...] listopada 2006 r. Wnioskodawczyni zaprzeczyła faktom, na podstawie których wydano decyzję z 2006 r. Nie wskazała na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem z punktu pierwszego Starosta [A] umorzył na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta [A] na podstawie art. 105 § 1 ww. ustawy. "umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r." Wyjaśnił, że 3 stycznia 2020 r. O. A. złożyła dwa wnioski o wznowienie postępowania. Drugi wniosek (opisany w punkcie drugim) został rozpoznany postanowieniem odmownym, zatem przedmiotowe postępowanie nie może się toczyć w tej samej sprawie. Decyzja umarzająca nie została zaskarżona.

W odniesieniu do wniosku opisanego w punkcie drugim postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak [...] Starosta [A], orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wznowienia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła O. A. Zarzuciła wydanie w 2006 r. decyzji mimo braku spełnienia przesłanek do przyznania działki jej siostrze Z. G. Zdaniem strony, w postępowaniu prowadzonym w 2006 r. nie zweryfikowano dowodów przedstawionych przez Z. G. oraz nie sprawdzono, czy istnieją inne uprawnione do działki osoby. Tymczasem ona jest również zstępną poprzednich właścicieli działki i po ich śmierci przystąpiła do jej uprawy, na co przedstawiła oświadczenia czterech świadków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [A] z [...] marca 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 K.p.a. Ustaliło, że wniosek o wznowienie złożony 3 stycznia 2020 r. był spóźniony, bowiem skarżąca posiadała wiedzę o wydanej w 2006 r. decyzji najpóźniej 21 lipca 2019 r., kiedy złożyła pismo z prośbą o ustosunkowanie się do decyzji z [...] listopada 2006 r. Jej wiedza wynika również z wcześniej prowadzonej ze Starostą korespondencji, w której wnioskowała o informacje na temat stanu prawnego działki nr [...] (pismo pełnomocnika strony z 24 maja 2019 r.). Na to pismo otrzymała odpowiedź organu w piśmie z 12 czerwca 2019 r., w którym wskazano datę, znak i treść decyzji z 2006 r.

O. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało na jej uwzględnienie postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. z uwagi na zastosowanie instytucji autokontroli. Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie sądowe w sprawie II SA/Bk 434/20 z uwagi na cofnięcie skargi w tej sprawie przez O. A., która powołała się na wydanie postanowienia autokontrolnego. Postanowienie Sądu umarzające postępowanie stało się ostateczne bez poddania kontroli instancyjnej.

W postanowieniu autokontrolnym z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku oceniło, że jego własne postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [A] zostały wydane w oparciu o błędną ocenę okoliczności sprawy, bowiem istnieją podstawy do wznowienia postępowania na skutek wniosku O. A. Zdaniem Kolegium, dopiero do skargi złożonej do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. zostały dołączone dokumenty (przede wszystkim korespondencja prowadzona przez O. A. z organem w 2019 r.), wskazujące na prawdopodobieństwo istnienia okoliczności nieznanych organowi a istniejących w dniu wydawania decyzji w 2006 r. oraz na to, że skarżąca mogła posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji. Weryfikacji we wznowionym postępowaniu podlegają zatem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Jednocześnie Kolegium wskazało, że uchylone w trybie autokontroli postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, gdyż było wynikiem błędu organu i braków w aktach sprawy.

Skargę na postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2020 r. złożyła Z. G. wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, jakie okoliczności bądź argumenty świadczą o ziszczeniu się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz zachowaniu przez O. A. terminów na złożenie żądania wznowienia postępowania, zwłaszcza że załączone przez tę skarżącą dokumenty do skargi na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. na takie nowe, nieznane wcześniej organom okoliczności, nie wskazują. Zdaniem Z. G., bezspornie z akt wynika, że O. A. dowiedziała się o wydaniu decyzji z 2006 r. najpóźniej 21 lipca 2019 r., zaś wniosek o wznowienie złożyła dopiero 3 stycznia 2020 r. Organ I instancji podjął próbę ustalenia kwestii dochowania terminu na złożenie żądania wznowienia, wezwał stronę do wyjaśnień, jednak nie była ona w stanie podać konkretnych dat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Z. G. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek, należy w pierwszej kolejności ustalić czy żądający był (albo powinien być) stroną zakończonego już postępowania, na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania oraz czy podanie zostało złożone w terminie wynikającym z art. 148 K.p.a.

Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (a na tej podstawie została wydana decyzja Starosty [A] z [...] listopada 2006 r.) posiada zstępny osoby, która przekazała gospodarstwo rolne na własność Skarbowi Państwa, gdy spełniona zostanie przesłanka faktycznego władania przez zstępnego przekazaną nieruchomością po śmierci poprzedniego uprawnionego. Przymiot strony posiadają również inni zstępni roszczący sobie prawa do przyznania nieodpłatnie własności nieruchomości z uwagi na faktyczne nią władanie po śmierci poprzednich uprawnionych. W przypadku gdy istnieje spór między zstępnymi, to jest on rozstrzygany w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, żadna ze stron dotychczas nie kwestionowała, że O. A. jest zstępną W. i B. A., poprzednich właścicieli działki nr [...]. Z akt wynika, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2006 r. Skoro więc O. A. twierdzi, że to ona a nie siostra władała działką po śmierci rodziców oraz przedstawia na tę okoliczność oświadczenia kilku osób, a więc skoro istnieje spór o prawo do przyznania nieodpłatnie własności działki, to wobec faktu nieuczestniczenia O. A. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r., nie można odmówić jej interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie dotyczącym tej decyzji. Mogła ona zatem żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a spór co do tego czy miało to faktycznie miejsce i komu własność działki powinna być przyznana, powinien być w takim przypadku rozstrzygnięty po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym więc zakresie trafnie wskazuje Kolegium na konieczność wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię wznowienia (O. A.) uprawdopodobniają istnienie przymiotu strony.

Podobnie jeśli chodzi o przesłankę z punktu 5 art. 145 § 1 K.p.a., tj. ujawnienie nowych dowodów lub okoliczności istotnych w sprawie, istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. O. A. wskazuje i załącza oświadczenia świadków, którzy ją a nie Z. G. wymieniają jako zstępną władającą faktycznie działką nr [...] po śmierci rodziców. Jest to okoliczność wskazująca na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Również zatem i w tym zakresie zdaniem Sądu I instancji, stanowisko Kolegium jest trafne, a podstawa ta powinna być zbadana po wznowieniu postępowania.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności odpowiadających którejś z podstaw wznowienia wynikających z art. 145 § 1 pkt 1- 8 K.p.a. nie oznacza automatycznie dopuszczalności wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie powinien być bowiem złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a., a zachowanie tego terminu podlega kontroli organu.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek o wznowienie postępowania złożony przez O. A. w piśmie z 30 grudnia 2019 r. (które wpłynęło do organu 3 stycznia 2020 r.), nie był pierwszym pismem siostry skarżącej, w którym wskazywała ona na nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [A] z [...] listopada 2006 r. Błędne było więc kategoryczne ustalenie Kolegium w postanowieniu z [...] kwietnia 2020 r., że O. A. wniosek o wznowienie złożyła z przekroczeniem miesięcznego terminu. Z akt wynika bowiem, że O. A. interesowała się kwestią nabycia własności działki przez Z. G. co najmniej od 2013 r., a korespondowała z organem w tej kwestii co najmniej od maja 2019 r. (organy wskazują na pismo wnioskodawczyni z 24 maja 2019 r., którego brak w aktach sprawy). Z akt również wynika, że O. A., po uzyskaniu informacji o decyzji z [...] listopada 2006 r. (z pisma Starosty z 12 czerwca 2019 r.), wystąpiła z pismem z 21 lipca 2019 r. wskazując na krzywoprzysięstwo świadków powołanych w postępowaniu zakończonym decyzją z 2006 r. oraz wniosła aby Starosta ustosunkował się do tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2020 r. wskazało na ww. pismo z 21 lipca 2020 r. jako na możliwy wniosek o wznowienie postępowania. Jego autorem jest strona, która po pierwsze, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a istnieje prawdopodobieństwo, że jako zstępna poprzednich właścicieli mogła posiadać przymiot strony, a po drugie, która domaga się od organu "ustosunkowania się" do tej decyzji i wskazuje na okoliczności podważające, w jej ocenie, trafność tego rozstrzygnięcia i materiał dowodowy stanowiący jego oparcie. Starosta [A] nie przywiązał należytej uwagi do charakteru tego pisma, w szczególności nie pouczył o możliwości i dopuszczalności wznowienia postępowania oraz o podstawach wznowienia. Miało to istotne znaczenie dla uprawnień procesowych strony, jeśli chodzi o możliwości wznowienia postępowania. W tych okolicznościach nadal niewyjaśnioną pozostaje kwestia zachowania przez O. A. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierało wskazania na powyższe okoliczności. Kolegium nie zajęło się należycie kwestią dochowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. niejako z góry przyjmując, że pismo z 21 lipca 2019 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominęło również okoliczność prowadzonej wcześniej przez O. A. ze Starostą [A] korespondencji, która powinna zostać oceniona z punktu widzenia przepisu art. 148 § 2 K.p.a. Jednakże nie świadczy to o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Nie świadczy też o tak istotnym naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), że należałoby skargę uwzględnić. W zaistniałych okolicznościach, gdy bez głębszych analiz przyjęto, że dopiero wniosek z 30 grudnia 2019 r. jest żądaniem wznowienia, a nie wyjaśniono charakteru pisma z 21 lipca 2019 r. oraz terminowości złożenia żądania wznowienia ewentualnie w nim zawartego, Sąd I instancji uznał, że wyjaśnienie tych okoliczności może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Starosta [A] prowadząc wznowione zaskarżonym postanowieniem Kolegium postępowanie nie będzie mógł się uchylić od wskazania, czy został zachowany wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia żądania wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.

Podobnie jeśli chodzi o podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nie może uchylić się od ustalenia, czy zachowano termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na tej podstawie, wynikający z art. 148 § 1 K.p.a., czyli termin miesięczny od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeśli te ustalenia będą pozytywne dla O. A., postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 K.p.a. Jeśli organ ustali przekroczenie terminu z art. 148 K.p.a., będzie musiał wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. G. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury (skutkujące błędnym oddaleniem skargi) przejawiające się w:

a. zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu przepisów art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez wydanie decyzji o wznowieniu postępowania pomimo braku udowodnienia przez wnioskodawczynię O. A. zarówno zachowania miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jak i miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (co do okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.),

b. zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 140 K.p.a. w związku z art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. przejawiającego się w całkowitym pominięciu we wskazanym postanowieniu przytoczenia konkretnych okoliczności które świadczyłyby o zachowaniu przez wnioskodawczynię O. A. terminów wynikających z art. 148 K.p.a., a także brak wskazania, czy organ I instancji ma wznowić postępowanie z urzędu nie bacząc na zachowanie terminów przewidzianych dla strony. Takim zachowaniem organ II instancji nie tylko naruszył zaufanie obywatela do organu władzy publicznej, ale również nie zrealizował zasady wskazywania wyczerpujących informacji faktycznych i prawnych, które ma obowiązek zamieszczać także w uzasadnieniu orzeczenia kończącego postępowanie,

c. braku uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji i usankcjonowaniu działań organu odwoławczego, które wyczerpują znamiona naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a. Nieuwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej spowoduje, że organ I instancji przystąpi do rozpoznania sprawy wznowieniowej w sytuacji niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku, co będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie działanie będzie dotknięte ex tunc wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny i stanowiący podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego meriti;

2) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi, pomimo uznania przez ten Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z [...] czerwca 2020 r. dopuściło się szeregu uchybień proceduralnych, co jednak zdaniem Sądu nie miało wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem, naruszenie przez organ administracji publicznej zasad postępowania administracyjnego (zasady udzielania informacji, art. 9 K.p.a., a także zasady pogłębiania zaufania, art. 8 K.p.a.) powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, jakie dowody bądź argumenty przedstawione przez O. A. świadczą o ziszczeniu się przesłanek z art. 148 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. i dlaczego akurat te podstawy wznowieniowe powinny być podstawą dalszych rozważań Starosty [A]. Nie wykazało, w jakim stopniu dokumenty opisane jako "przede wszystkim korespondencja z organem I instancji w roku 2019" udowadniają, że wniosek o wznowienie został złożony przed upływem terminów, o których mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest wskazania, jakie okoliczności faktyczne lub inne dowody stanowią podstawę do wznowienia postępowania oraz w jaki sposób ustalono, że został zachowany miesięczny termin od daty powzięcia o nich wiadomości. Wniosek o wznowienie został złożony 3 stycznia 2020 r. Powoływane przez O. A. w skardze (która jest powtórzeniem i uszczegółowieniem argumentacji znajdującej się w zażaleniu z 24 marca 2020 r., znanym SKO przed wydaniem postanowienia z [...] kwietnia 2020 r.) dokumenty nie zostały przez nią przedstawione organom obydwu instancji. Oświadczenie J. S. jest datowane na 30 kwietnia 2020 r., co oznacza, że zostało spisane po 5 miesiącach od daty wpływu wniosku do Starosty [A].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również w jaki sposób korespondencja z 18 maja 2020 r. zmieniła jego pogląd o tym, że O. A. dowiedziała się o wydanej decyzji z pisma Starosty z 12 czerwca 2019 r. (jak pisze o tym w piśmie skierowanym do Starosty [A] z 21 lipca 2019 r.).

Ponadto, organ administracji publicznej nie może wyręczać wnioskodawcy w zakresie ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia podjęcia decyzji o wszczęciu postępowania wznowieniowego. O. A. nie była w stanie dotąd podać konkretnych dat odnośnie do okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a zachowanie przez wnioskodawczynię terminu było już badane przez organy obydwu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem dopuszcza do sytuacji, w której będzie się toczyć postępowanie wznowieniowe, pomimo uchybienia przez wnioskodawczynię ustawowemu terminowi przewidzianemu na złożenie wniosku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny akceptuje taką sytuację.

Wniosek o wznowienie postępowania został formalnie złożony dopiero 3 stycznia 2020 r., a O. A. w żadnym innym piśmie nie wskazywała że pismo z 21 lipca 2019 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie. Jednakże, nawet jeżeli tak potraktować wskazane pismo, to zostało złożone po upływie terminu, ponieważ O. A. o treści decyzji wiedziała co najmniej 2 stycznia 2014 r., co wynika z pisma załączonego do jej skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, O. A. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła zasadność poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji, że wznowienie postępowania posłużyć ma w pierwszej kolejności umożliwienie organowi poczynienia dalszych ustaleń w sprawie, które dopiero będą mogły prowadzić do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Podkreśliła, że jej pismo z 21 lipca 2019 r. należało potraktować, jako mające na celu wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2006 r. Z uwagi na wątpliwości dotyczące świadków, podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowią także art. 145 § 2 K.p.a. w zwiazku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a z uwagi na pojawienie się w sprawie nowych okoliczności i dowodów – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dopiero w grudniu 2019 r. O. A. uzyskała informacje od świadków i dlatego 30 grudnia 2019 r. skierowała wniosek o "nieodpłatne przyznanie prawa własności działki nr [...]". Pismo to również powinno zostać potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania. Wcześniej, organ żadnego z pism nie potraktował jako wniosku o wznowienie postępowania, mimo że w odpowiedzi na jej pisma informował między innymi o możliwości skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zasadnie zarzucił autor skargi kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wydania postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo braku wyczerpującego ustalenia przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy w zakresie zachowania przez wnioskodawczynię O. A. zarówno miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jak i miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (co do okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Prawidłowo tez zarzucił autor skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku całkowicie pominął, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie przytoczył konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o zachowaniu przez wnioskodawczynię O. A. terminów wynikających z art. 148 K.p.a., a także nie wskazał, czy organ I instancji ma wznowić postępowanie z urzędu nie bacząc na zachowanie terminów przewidzianych dla strony. Takim zachowaniem organ II instancji nie tylko naruszył zaufanie obywatela do organu władzy publicznej, ale również nie zrealizował zasady wskazywania wyczerpujących informacji faktycznych i prawnych, które ma obowiązek zamieszczać także w uzasadnieniu orzeczenia kończącego postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że O. A. nie można odmówić interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie dotyczącym tej decyzji, mogła ona zatem żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a spór co do tego czy miało to faktycznie miejsce i komu własność działki powinna być przyznana, powinien być w takim przypadku rozstrzygnięty po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym więc zakresie Sąd uznał, że trafnie Kolegium wskazało na konieczność wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię wznowienia (O. A.) uprawdopodobniają istnienie przymiotu strony. W odniesieniu do drugiej przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Sąd wskazał, że O. A. załączyła oświadczenia świadków, którzy ją a nie Z. G. wymieniają jako zstępną władającą faktycznie działką nr [...] po śmierci rodziców. Stanowisko Sądu I instancji co do powyższych okoliczności jako mogących wskazywać na podstawy wznowieniowe jest wprawdzie trafne, jednakże w niniejszej sprawie problem nie dotyczy braku interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego, czy istnienia przesłanki nowych okoliczności nieznanych organowi wydającemu decyzję, ale zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd zresztą przyznaje, że we wskazanych w zaskarżonym postanowieniu okolicznościach nadal niewyjaśniona pozostaje kwestia zachowania przez O. A. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania. I dalej kwestią sporną pozostaje, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że - w zaistniałych okolicznościach, gdy bez głębszych analiz przyjęto, że dopiero wniosek z 30 grudnia 2019 r. jest żądaniem wznowienia, a nie wyjaśniono charakteru pisma z 21 lipca 2019 r. oraz terminowości złożenia żądania wznowienia ewentualnie w nim zawartego - możliwe jest wyjaśnienie tych okoliczności dopiero po wznowieniu postępowania. Sąd uznał bowiem, że Starosta [A] prowadząc wznowione zaskarżonym postanowieniem Kolegium postępowanie nie będzie mógł uchylić się od wskazania, czy został zachowany wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia żądania wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Podobnie jeśli chodzi o podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Sad uznał, że organ nie może uchylić się od ustalenia, czy zachowano termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na tej podstawie, wynikający z art. 148 § 1 K.p.a., czyli termin miesięczny od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Sąd I instancji w konsekwencji przyjął, że jeśli te ustalenia będą pozytywne dla O. A., postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 K.p.a. Jeśli organ ustali przekroczenie terminu z art. 148 K.p.a., będzie musiał wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie.

Odnosząc powyższe do stanu prawnego stwierdzić należy, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że z regulacji zawartej w art. 148 K.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności.

Podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Właściwe ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2022). Podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 1 i 2 K.p.a., stanowi postanowienie o wznowieniu postępowania. W tej fazie postępowania organ obowiązany w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a następnie dopiero do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem postępowania rozpoznawczego w sprawie o wznowienie jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

Nie można więc zgodzić się z takim rozumieniem przepisów art. 148 K.p.a., które przyjmuje, że możliwe jest wyjaśnienie okoliczności zachowania terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania, dopiero po wznowieniu postępowania. Tym samym nie można było podzielić stanowiska Sądu I instancji, że, że we wznowionym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie, czy O. A. dochowała przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [A] z [...] listopada 2006 r. nr [...].

Konieczne jest ponadto zasygnalizowanie, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest zaskarżalne, nie służy więc na nie zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA w Poznaniu z 20 sierpnia 1998 r. sygn. akt I SA/Po 1847/97, zgodnie z którym żaden z przepisów Kodeksu normujących wznowienie postępowania nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wszczynającego wznowienie postępowania). W wyroku NSA we Wrocławiu z 17 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 224/96 orzeczono, że prawidłowość podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142). Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA w Lublinie z 17 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 9/00 postanowienie o wznowieniu postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Wadliwość tego postanowienia można wykazać w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie art. 151 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nie mieści się więc w żadnej z trzech kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga złożona na takie niezaskarżalne orzeczenie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie zaskrżone postanowienie zostało wydane w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., na które – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. – skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

Zaskarżone postanowienie łączy w swej treści zarówno rozstrzygnięcie w zakresie uprawnień autokontrolnych organu, jak i wznowienia postępowania. Przy czym to ostatnie rozstrzygnięcie ma zapewne wyczerpywać, ustanowiony w art. 54 § 3 zdanie drugie P.p.s.a. - obowiązek organu wydania nowej decyzji (tu: postanowienia) po uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku uwzględnienia skargi w całości. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku będzie wymagała wyjaśnienia zatem kwestia możliwości stosowania trybu autokontroli przez organ administracyjny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia jest możliwość uwzględnienia skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku przez wznowienie postępowania, skoro ten organ ma obowiązek działać w zakresie swojej właściwości (art. 54 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a.). A jak była już o tym mowa, zgodnie z art. 148 § 1 P.p.s.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W niniejszej sprawie żądanie dotyczy ostatecznej decyzji Starosty [A] z [...] listopada 2006 r. nr [...].

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że wątpliwości co do właściwości organu mogą dotyczyć przypadku odmowy wznowienia i jej uchylenia (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1648/09, w którym podniesiono, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco). W K.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 K.p.a. kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2009, s. 342-343 pkt 4). Jeśli w art. 150 § 1 ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu postępowania głównego (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, op. cit.).

Kwestie powyższe nie zostały podniesione w ramach zarzutów skargi kasacyjnej i ze względu na zakres związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, konieczne będzie odniesienie się do nich przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym znaczeniu zasadne pozostają także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. przez brak dokonania przez Sąd I instancji pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Nie są zasadne natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi, pomimo uznania przez ten Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z [...] czerwca 2020 r. dopuściło się szeregu uchybień proceduralnych, co jednak zdaniem Sądu nie miało wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" może wynikać z innych przepisów, w tym z art. 145 § 1 K.p.a. W petitum skargi kasacyjnej nie nawiązano do żadnej z okoliczności, które stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego chociażby z tego powodu oceniany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie tego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 148 K.p.a. nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 w związku z art.182 §2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 360 zł, która odpowiada równowartości wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji.