Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 523/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 26
journal: Dz.U. 2015 poz 1048
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 340/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zagospodarowania odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą B. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku zagospodarowania odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 12 kwietnia 2016 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wpłynęło zawiadomienie Urzędu Celnego w Białymstoku o zatrzymaniu transportu odpadów w postaci zrzyn i ścinek sklejki drewnianej o masie 106,78 Mg z Białorusi do Polski. Wysyłającym była firma białoruska, a odbiorcą skarżąca w tej sprawie spółka.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, nałożył na spółkę obowiązek zagospodarowania 106,78 Mg odpadów w postaci zrzyn i ścinek sklejki drewnianej zaklasyfikowanych pod kodem 03 01 05, nielegalnie wysłanych z Białorusi do Polski (pkt 1 decyzji). Organ zobowiązał spółkę do zagospodarowania odpadów w instalacji na terenie kraju, posiadającej decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów o kodzie 03 01 05 (pkt 2 decyzji). Jednocześnie wskazał, że obowiązek określony w punkcie 2 może być wykonany za pośrednictwem przedsiębiorcy posiadającego decyzję właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów o kodzie 03 01 05 (pkt 3 decyzji) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 4 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z 12 lipca 2006 r., dalej: rozporządzenie Nr 1013/2006) import do Polski odpadów z załącznika IV do tego rozporządzenia nr 1013/2006 w celu dokonania odzysku podlega procedurze, uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody wszystkich właściwych organów. Wysyłka przedmiotowych odpadów odbyła się bez uprzedniego zawiadomienia i uzyskania zgody wszystkich właściwych organów, a zatem wypełnia definicję nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Z kolei odpowiedzialnym za nielegalny transport jest firma białoruska. W piśmie z 3 listopada 2016 r. organ zwrócił się do właściwego organu Białorusi tj. Ministerstwa Zasobów Naturalnych i Ochrony Środowiska o zobowiązanie spółki do dokonania zwrotu odpadów do kraju wysyłki (art. 9 ust. 2a Konwencji Bazylejskiej o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych). Ponowna prośba o podjęcie działań gwarantujących zwrot odpadów do kraju wysyłki została wysłana 1 lutego 2017 r. Organ nie otrzymał odpowiedzi właściwego organu białoruskiego.

Organ na podstawie analizy dokumentów oraz wyjaśnień wysyłającego i odbiorcy odpadów, stwierdził, że umowa zawarta pomiędzy spółką a firmą białoruską dotyczyła wysyłek do Polski zrębek drewnianych. Natomiast skład zatrzymanego transportu odbiega od przedmiotu umowy bowiem zawiera także ścinki sklejki. Jak wynika z wyjaśnień firmy białoruskiej, zawartych w piśmie z 11 maja 2017 r., zrzyny i ścinki sklejki pochodzą z wyrobów przemysłu meblarskiego, ponieważ przed pokruszeniem oddzielono od nich fornir. Oznacza to, że zrzyny i ścinki sklejki nie mogą być określane jako biomasa, ponieważ jako biomasę określa się czyste, niczym niezanieczyszczone drewno poddane jedynie procesom obróbki mechanicznej. Natomiast elementy mebli, które przetworzono na zrzyny i ścinki sklejki powstały przy ingerencji mechanicznej oraz z zastosowaniem środków chemicznych (substancji klejących), których nie można odseparować ze struktury drewna wykorzystanego do produkcji mebli. Zdaniem organu, zatrzymany transport należało zaklasyfikować jako transport odpadów o kodzie AC 170 - przerobiony korek i odpady drewna z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04.

Ponadto organ wskazał, że nie jest możliwe wydanie postanowienia na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015, poz. 1048 ze zm.), ponieważ odpowiedzialnym za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów jest wysyłający odpady tj. firma białoruska nie będąca pod jurysdykcją Polski. Jedynie właściwy organ kraju wysyłki odpadów, a więc w tej sprawie organ białoruski, ma kompetencje do wydania decyzji nakazującej zwrot odpadów do kraju wysyłki lub inny sposób gospodarowania tymi odpadami. Białoruskie Ministerstwo Zasobów Naturalnych i Ochrony Środowiska nie zobowiązało firmy wysyłającej odpady do zwrotu odpadów, jak i nie przejęło tego obowiązku jako właściwy organ kraju wysyłki. Organ uznał więc, że zwrot odpadów na Białoruś nie jest możliwy. W związku z powyższym zobowiązał spółkę do ich zagospodarowania na terenie kraju zgodnie z art. 26 pkt 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ podejmował czynności zmierzające do zwrócenia odpadów do nadawcy z Białorusi, jednak bezskutecznie. W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał, że zrzyny drewniane i ścinki sklejki drewnianej są odpadem przywiezionym nielegalnie z Białorusi bez dokonania zgłoszenia. Zasadnie także organ uznał spółkę za odbiorcę tych odpadów w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1013/2006. Odbiorcą odpadów jest nie tylko ten, kto fizycznie odebrał odpady i przetransportował je do swojej siedziby, ale także ten, do którego odpady zostały wysłane. Ponadto dokumenty zgromadzone w sprawie, tj. list przewozowy z 21 marca 2016 r., faktura z 21 marca 2016 r. oraz umowa z 22 czerwca 2012 r. wskazują spółkę jako odbiorcę odpadów wysłanych z Białorusi. Spółka jest odbiorcą odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006, ponieważ jest podmiotem, do którego zostały przesłane odpady. Ponadto spółka dokonała zgłoszenia celnego nielegalnie przywiezionych odpadów za pośrednictwem upoważnionej przez nią agencji celnej. Agencja celna działając na zlecenie spółki zgłosiła do odprawy celnej, w celu dopuszczenia do obrotu, towar w postaci zrzyn drewnianych i ścinek sklejki przysłanych z Białorusi, czyli tym samym zostało potwierdzone, że odbiorcą tego ładunku była spółka.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki dotyczącego naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych i uznanie, że czynności zgłoszenia celnego podjęte przez agencję celną są równoznaczne z dokonaniem zgłoszenia odpadów i wiedzą spółki o przemieszczeniu odpadów. Jak wynika z art. 2 pkt 15 ppkt V rozporządzenia Nr 1013/2006, pod pojęciem zgłaszającego rozumie się także "zarejestrowanego pośrednika, który został upoważniony na piśmie przez wytwórcę pierwotnego, nowego wytwórcę lub posiadający zezwolenie podmiot zbierający, określonych w pkt i), ii) oraz iii), do działania w ich imieniu w charakterze zgłaszającego". Agencja celna została wskazana jako przedstawiciel do dokonywania czynności w imieniu i na rzecz spółki, w sprawach celnych związanych z wprowadzeniem towarów na obszar celny Wspólnoty Europejskiej, na podstawie upoważnienia z 8 kwietnia 2015 r. Zgłoszenie dokonane przez tę agencję jest równoznaczne ze zgłoszeniem dokonanym przez spółkę.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo zakwalifikował wysłane z Białorusi ścinki sklejki oraz zrzyny drewniane jako odpady. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji została ona wydana na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., zawiera wskazanie faktów, na których się oparł i dowodów na ich poparcie (m.in. faktura z 21 marca 2016 r., list przewozowy z 21 marca 2016 r., umowa z 22 czerwca 2012 r., pisma do Ministerstwa Zasobów Naturalnych i Ochrony Środowiska w Białorusi). Natomiast w zakresie podstawy prawnej wskazano przepisy prawa wspólnotowego, krajowego oraz Konwencji Bazylejskiej (w odniesieniu do strony białoruskiej).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 25 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 24 rozporządzenia Nr 1013/2006. Polegało to na przyjęciu, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do nałożenia na odbiorcę odpadów, który nie ponosi odpowiedzialności za ich przemieszczenie, obowiązków na podstawie art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, bez podjęcia czynności przewidzianych art. 25 tej ustawy.

Po drugie, błędną wykładnię art. 2 oraz art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) polegającą na przyjęciu, że wobec podmiotu z siedzibą poza terytorium Unii Europejskiej (UE), dokonującego czynności (w tym przypadku przemieszczenia odpadów) na terytorium UE, nie mają zastosowania przepisy prawa wspólnotowego. W konsekwencji przyjęto, że polski organ administracji publicznej nie ma możliwości wydania postanowienia w stosunku do podmiotu białoruskiego, lecz powinien to zrobić białoruski organ administracji publicznej. W ocenie spółki, żaden przepis prawa wspólnotowego nie zwalnia nierezydentów wspólnoty z przestrzegania przepisów wspólnotowych ani ponoszenia konsekwencji ich naruszenia, a związanie przepisami wspólnotowymi ma skutek również wobec organów administracji.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach polegającą na przyjęciu, że dla kwalifikacji prawnej danego towaru jako odpadu jest wystarczające jego "pozbycie się". Spółka nabyła od firmy białoruskiej towary, które zostały jej sprzedane, co nie jest równoznaczne z pozbyciem się towarów przez firmę białoruską w znaczeniu nadanym temu pojęciu w ustawie o odpadach.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. tj. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) polegające na braku uwzględnienia i rozważenia zarzutów i okoliczności związanych z naruszeniem przez organ przepisów k.p.a. Sąd I instancji pominął, że organ w tej sprawie naruszył następujące przepisy.

Po pierwsze, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotem importu są odpady, co pozostaje w sprzeczności z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. Dowody te stoją w sprzeczności z ustaleniem organu, że spółka miała świadomość przesyłania i przemieszczania odpadów. Zamiarem spółki było otrzymanie towaru w postaci zrębek drewnianych, a nie odpadów tj. zrzyn drewnianych i ścinek sklejki. Ponadto organ przyjął domniemanie, że czynność zgłoszenia celnego zakontraktowanego towaru przez agencję celną jest równoznaczne z dokonaniem zgłoszenia odpadów i wiedzą oraz świadomością spółki o przemieszczaniu odpadów. Dodatkowo organ nie rozpatrzył zastrzeżeń do protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Białymstoku.

Po drugie, art. 107 k.p.a. przez wydanie przez organ decyzji z pominięciem koniecznych elementów w postaci uzasadnienia prawnego i faktycznego. Organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich obowiązujących i prawidłowo stosowanych przepisów prawa krajowego i "europejskiego" przypisuje spółce odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie odpadów, a także z jakich okoliczności wynika, że spółka jest podmiotem, dla którego przemieszczono odpady.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż tylko jeden podniesiony w niej zarzut mógł odnieść zamierzony skutek.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a więc zarzutu podnoszącego błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że przepisy ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów można zastosować wyłącznie do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Podzielenie argumentacji spółki, że przedmiotowe zrzyny i ścinki sklejki drewnianej nie są odpadami powodowałoby zatem, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie miałyby znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach nie zasługiwał jednak na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zbywca zrzyn i ścinek sklejki drewnianej zamierzał się ich pozbyć nie widząc dla nich innego zastosowania, tak jak to przyjął za organami Sąd I instancji. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że spółka w tej sprawie dokonała międzynarodowego przemieszczenia odpadów, ponieważ spółka twierdzi, że zbywca nie miał zamiaru pozbycia się przedmiotowych towarów, czyniąc je przedmiotem umowy sprzedaży. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że wyrażenia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Oznaczone okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

Ponadto w wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C 629/19 TSUE orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe ścinki i zrzyny sklejki drewnianej stanowiły odpad. Jak wynika z wyjaśnień firmy białoruskiej, zawartych w piśmie z 11 maja 2017 r., zrzyny i ścinki sklejki pochodzą z wyrobów przemysłu meblarskiego, ponieważ przed pokruszeniem oddzielono od nich fornir. Na tym etapie uzyskały status odpadu. Jednocześnie zrzyny i ścinki sklejki nie mogły być uznane za tzw. biomasę, ponieważ biomasę stanowi jedynie czyste, niczym niezanieczyszczone drewno poddane jedynie procesom obróbki mechanicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że elementy mebli, które przetworzono na zrzyny i ścinki sklejki powstały przy ingerencji mechanicznej oraz z zastosowaniem środków chemicznych (substancji klejących), których nie można odseparować ze struktury drewna wykorzystanego do produkcji mebli. W konsekwencji przedmiotowe towary stanowiły odpady o kodzie AC 170 - przerobiony korek i odpady drewna z załącznika IV do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. Bez znaczenia jest przy tym, że przemieszczone zrzyny i ścinki sklejki były przedmiotem umowy sprzedaży, ponieważ pozostaje do bez wpływu na ich kwalifikację prawną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miał natomiast zarzut podnoszący błędną wykładnię art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 25 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 24 rozporządzenia Nr 1013/2006. Spółka trafnie wskazała, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie był uprawniony do nałożenia na odbiorcę odpadów (spółkę), który nie ponosi odpowiedzialności za ich przemieszczenie, obowiązków na podstawie art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, bez podjęcia czynności przewidzianych art. 25 tej ustawy.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa:

1) zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady,

2) odbiorcę odpadów - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów

- w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni.

Natomiast stosownie do art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w drodze decyzji:

1) nakazuje podmiotowi, który dokonał zgłoszenia, lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiotowi zobowiązanemu do dokonania zgłoszenia odebranie odpadów zwróconych z zagranicy oraz określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady z terenu kraju;

2) nakazuje odbiorcy odpadów odesłanie ich do kraju wysyłki albo określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady sprowadzone nielegalnie spoza terenu kraju;

3) określa sposób gospodarowania tymi odpadami na terenie kraju - jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi odbiorca odpadów sprowadzonych nielegalnie na teren kraju;

4) nakazuje transportującemu te odpady odesłanie ich do kraju wysyłki - jeżeli nieznany jest wysyłający i odbiorca odpadów.

Jak wynika z treści cytowanych przepisów, warunkiem sine qua non wydania decyzji na jednej z podstaw wskazanych w art. 26 pkt 1 – 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jest wcześniejsze wydanie postanowienia na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 lub 2 cytowanej ustawy i bezskuteczny upływ terminu określonego w tym postanowieniu. W tej sprawie organ odstąpił do wydania tego rodzaju postanowienia przyjmując, że firma białoruska będąca wysyłającym odpady, pozostaje poza jurysdykcją polskiego organu administracji publicznej. Wniosek ten pozostaje jednak w sprzeczności z uregulowaniami zarówno ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jak i bezpośrednio stosowanymi przepisami rozporządzenia nr 1013/2006 (art. 288 TFUE). Przede wszystkim z art. 25 ust. 1 pkt ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wynika jednoznacznie, że organem wydającym postanowienie wzywające do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska, a więc polski organ administracji publicznej. Ponadto, jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady, wezwanie kierowane jest do zgłaszającego lub, jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Przepis ten nie różnicuje podmiotów będących adresatem postanowienia w zależności od ich siedziby. Rozporządzenie nr 1013/2006 stosuje się do przemieszczania odpadów pomiędzy Państwami Członkowskimi, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie, ale także przywożonych do Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich, jak i przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich (art. 1 pkt 2 lit. a-d rozporządzenia nr 1013/2006). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 15 lit. b) cytowanego rozporządzenia, w przypadku przywozu do Wspólnoty [...] odpadów niepochodzących z Państwa Członkowskiego, przez zgłaszającego należy rozumieć każdą spośród następujących osób fizycznych lub prawnych podlegających jurysdykcji państwa wysyłki odpadów, która zamierza zrealizować przemieszczanie odpadów albo doprowadziła do przemieszczenia odpadów:

i) osobę określoną w przepisach państwa wysyłki albo też gdy nie określają one takiej osoby;

ii) osobę będącą posiadaczem odpadów w momencie wywozu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w tej sprawie zgłaszającym była firma białoruska – przywóz odpadów nastąpił spoza Wspólnoty, a firma białoruska jest osobą prawną podlegającą jurysdykcji państwa wysyłki odpadów, która doprowadziła do przemieszczenia odpadów i była posiadaczem odpadów w momencie wywozu. Ponadto firma ta brała czynny udział w prowadzonym przez organ postępowaniu. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska był uprawniony do wydania postanowienia skierowanego do zgłaszającego – w tym przypadku firmy mającej siedzibę na Białorusi – i to niezależnie od współdziałania między organami prowadzonego w trybie przepisów Konwencji Bazylejskiej. Dopiero wydanie tego rodzaju postanowienia i bezskuteczny upływ terminu na zastosowanie środków określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006 pozwala organowi na podjęcie dalszych czynności, w tym wydania decyzji na podstawie jednej z przesłanek z art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Oznacza to, że zarzut podnoszący błędną wykładnię art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 25 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 24 rozporządzenia Nr 1013/2006 zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 288 TFUE. Jak już wyżej wskazano, kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 2 TFUE nie został szerzej uzasadniony, uwzględniając w szczególności, że art. 2 TFUE dzieli się na sześć jednostek redakcyjnych (ustępów), a spółka nie wskazała konkretnie, której jednostki redakcyjnej art. 2 TFUE dotyczy ten przepis. Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie, wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można więc kwestionować oceny Sądu I instancji wyrażonej w zakresie zastosowania przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zarzutem podnoszącym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, uwzględniając w szczególności, że spółka nie wyjaśniła w skardze kasacyjnej, które z zarzutów skargi zostały pominięte.

Z tych względów i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.