Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1507/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 u
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc luty 2014r. skargę oddala


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta N.decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 207 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz § 1 i § 4 uchwały Rady Miasta Nowy Targ z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXVI/210/2012 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oraz § 1 i § 2 uchwały Rady Miasta Nowy Targ z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXVI/211/2012 w sprawie określenia terminu częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ul. P. za miesiące:

- grudzień 2013 r. – 1694,00 zł płatna do dnia 20 grudnia 2013 r.

- styczeń 2014 r. – 1727,00 zł płatna do dnia 20 stycznia 2014 r.

- luty 2014 r. – 1716,00 zł płatna do dnia 20 lutego 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że N. Spółdzielnia Mieszkaniowa jest zarządcą nieruchomości położonej w N. na ul. P.. Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości, w tym przypadku spółdzielnia mieszkaniowa zapewnia utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym a także zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie. Spółdzielnia mieszkaniowa zadeklarowała w imieniu mieszkańców bloku na ul. P. selektywny sposób gromadzenia odpadów komunalnych. Odpady komunalne mają być gromadzone w odrębnych pojemnikach, które z terenu nieruchomości odbiera firma P.U.K "E[...]" wyłoniona przez Gminę Miasto N. w ramach przetargu. Zgodnie z art. 9f ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Firma P.U.K "E[...]" Sp. z.o.o. w dniu [...] stycznia 2014 r. dostarczyła organowi podatkowemu protokół kontroli odbieranych odpadów komunalnych wynika z niego, że odpady gromadzone są w sposób nieselektywny. Wobec powyższego na podstawie art. 13 § 1 pkt 1, art. 216 § 1 oraz art. 155 art. 198 Ordynacji podatkowej w związku z toczącym się postępowaniem podatkowym w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w dniu [...] lutego 2014 r. wydano postanowienie o zarządzeniu na dzień [...] lutego 2014 r. oględzin boksów na odpady komunalne dla mieszkańców nieruchomości oraz wezwano zarządcę nieruchomości do udostępnienia we wskazanej dacie przedmiotu oględzin. Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organ podatkowy podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do przeprowadzenia oględzin zostali wyznaczeni pracownicy Urzędu Miasta N.– J. C. K. T. oraz A. B., którzy posiadali upoważnienie od Burmistrza Miasta. W trakcie oględzin boksów obecni byli również przedstawiciele N. Spółdzielni Mieszkaniowej. Podczas oględzin stwierdzono nieprawidłową segregację odpadów. W dniu [...] marca 2014 r. organ podatkowy otrzymał od N. Spółdzielni Mieszkaniowej zastrzeżenia do przeprowadzonych oględzin boksów a także do upoważnień osób przeprowadzających oględziny. Wskazano, że imienne upoważnienia nie spełniają warunków określonych w art. 283 § 2 Ordynacji Podatkowej. Przeprowadzenie oględzin boksów na odpady komunalne prowadzone było w ramach wszczętego postępowania podatkowego na podstawie art. 165 § l i 2 Ordynacji podatkowej, a nie na podstawie kontroli podatkowej uregulowanej w dziale VI ustawy. Przeprowadzenie oględzin boksów nie wymagało imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli podatkowej na druku KON-W. Ponadto upoważnienia osób przeprowadzających oględziny zawierały oznaczenie organu, datę i miejsce wystawienia, podstawę prawną; imiona i nazwiska osób przeprowadzających oględziny oraz zajmowane stanowiska, określały zakres kontroli a także zawierały podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa co było wystarczające do przeprowadzenia oględzin boksów. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku N. Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła argument, iż bezprawnie .dokonano rozerwania worków na śmieci. Jednakże podczas oględzin nie zostały rozerwane worki na śmieci gdyż fakt niesegregowania śmieci był wyraźnie widoczny. Z otrzymanych w dniu [...] marca 2014 roku notatek służbowych firmy P.U.K. "E[...]" a także zdjęć w dalszym ciągu wynika brak prawidłowej segregacji odpadów komunalnych przez mieszkańców bloku. Notatki służbowe z odbioru odpadów komunalnych przedstawiały nieprawidłowości w segregacji śmieci w miesiącach styczeń i luty. Po zebraniu całego materiału dowodowego organ stwierdził, że mieszkańcy wymienionej nieruchomości nie stosują się do ustalonych zasad jakimi jest odpowiednia segregacja śmieci. Ze względu na wszelkie nieprawidłowości obejmujące miesiące od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r. włącznie istnieje potrzeba zmiany przez N. Spółdzielnię Mieszkaniową deklaracji i wyboru sposobu nieselektywnego oraz ponoszenia opłat 11 zł za jedną osobę a nie 8,50 zł jak dotychczas.

Od tej decyzji N. Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wniosła o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 120, art. 181, art. 187, art. 188, art. 191, art. 198, art. 210 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 4, art. 281, art. 282b, art. 283c § 2-3, art. 283, art. 288 § 1-2, art. 290 § 2 pkt 7-8 Ordynacji podatkowej, art. 2, art. 7, art. 21, art. 31-32, art. 64, art. 66 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 13, art. 14 pkt 4, art. 17, art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 2-3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, art. 4, art. 6 i art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 1-3 i art. 18 § 1-2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla budynku przy ul. P. w N. za miesiąc grudzień 2013 r. oraz styczeń 2014 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie; w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest określenie prawidłowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z wątpliwościami organu podatkowego pierwszej instancji, co do zadeklarowanego sposobu gromadzenia odpadów. Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia [...] lipca 2011 r. nałożyła na właścicieli nieruchomości zamieszkałych obowiązek ponoszenia - na rzecz gminy właściwej terytorialnie ze względu na położenie nieruchomości - opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy, właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty (o ustalonym wzorze) do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Na właścicieli nieruchomości zamieszkałych nałożono więc obowiązek samodzielnego naliczania i uiszczania przedmiotowej opłaty. Właścicielami nieruchomości w rozumieniu przepisów powyższej ustawy są także współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W rozpatrywanej sprawie istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali. W takich przypadkach zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 3 ustawy obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Spółdzielnia, jako podmiot sprawujący zarząd nieruchomością wspólną, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 2 ust. 3 ustawy obciążona została obowiązkami właścicieli nieruchomości tzn. podmiotów na których co do zasady ciąży obowiązek publicznoprawny ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc podmiotów które spełniają kryteria podatnika, określone w art. 7 Ordynacji podatkowej. Pogląd, że przepisy ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają podstaw do tego, aby zarządcy nieruchomości wspólnej przypisać cechy płatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyraził m.in. WSA we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 67/14. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że organ I instancji był zobowiązany podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w protokole. Obowiązek ten organ usiłował zrealizować, wzywając w charakterze świadka, spółkę "E[...]" do złożenia pisemnych wyjaśnień w niniejszej sprawie. Zdaniem organu brak prawidłowej segregacji odpadów na nieruchomości przy ul. P. w miesiącach styczeń i luty 2014 r. potwierdzają również otrzymane w dniu [...] marca 2014 r. z firmy "E[...]" notatki służbowe i załączona do nich dokumentacja fotograficzna. W ocenie SKO postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia gromadzenia odpadów w sposób niesegregowany w miesiącach grudzień 2013 i styczeń 2014 r., przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady pogłębiana zaufania do organów podatkowych, zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów postępowania dowodowego. W związku z informacją otrzymaną w dniu [...] stycznia 2014 r. z firmy P.U.K. "E[...]" Sp. z o.o. o nieprawidłowej segregacji odpadów przez mieszkańców nieruchomości przy. ul. P. i [...], organ wezwaniem z dnia [...] marca 2014 r. podjął czynności celem wyjaśnienia okoliczności wskazanych w powyższym protokole. Na wstępie należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak jest adnotacji (notatki służbowej) dokumentującej powyższą czynność. Zgodnie z art. 177 Ordynacji podatkowej czynności organu podatkowego - w rozpatrywanej sprawie przyjęcie informacji o nieprawidłowościach - z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach sprawy w formie adnotacji podpisanej przez pracownika dokonującego tych czynności. Na podstawie art. 280 Ordynacji podatkowej powyższą normę stosuje się odpowiednio jeszcze przed wszczęciem postępowania w toku czynności sprawdzających dotyczących prawidłowości danych zawartych w deklaracjach podatkowych. Jest to o tyle istotne, że protokół dokumentuje zdarzenie w postaci kontroli odbioru odpadów komunalnych dokonanej w dniu [...] grudnia 2013 r. Zgodnie zapisami umowy o odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zawartej pomiędzy P.U.K. "E[...]’ Sp. z o.o. a Gminą Miasto N. informacja taka wraz z wymaganą dokumentacją winna być przesłana organowi w ciągu 2 dni. Tymczasem protokół wpłynął do siedziby organu w dniu [...] stycznia 2014 r., tj. 33 dni po terminie wskazanym w umowie, a organ podatkowy nie podjął żadnych czynności celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Jak wynika z wezwania organu z dnia [...] marca 2014 r. - P.U.K. "E[...]" Sp. z o.o. została wezwana w charakterze świadka do złożenia pisemnych wyjaśnień i przesłania ewentualnych notatek służbowych, zdjęć z wywozu odpadów komunalnych, z których wynika brak segregacji na nieruchomości. Przedmiotowe wezwanie wydane zostało na podstawie art. 155 § 1 w zw. z art. 188 Ordynacji. Ta ostatnia norma stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem. W aktach sprawy brak jest wniosku strony o przeprowadzenie takiego dowodu. Niezmiernie istotnym jest, że mocą art. 195 pkt l Ordynacji świadkiem nie może być osoba niezdolna do postrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń a powyższe wezwanie skierowane zostało do osoby prawnej. Jeżeli miało ono być adresowane nie do spółki a członków jej zarządu, czyli podmiotów upoważnionych do jej reprezentowania na zewnątrz, zauważyć trzeba że zgodnie z art. 159 § 1 pkt 2 nie zawiera ono imienia i nazwiska osoby wzywanej. Ponadto, w wezwaniu brak jest pouczenia o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania (art. 196 § 3 Ordynacji). Analiza treści nadesłanej odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r. wskazuje, iż nie zawiera ona żadnych wyjaśnień czy zeznań, a jest jedynie pismem przewodnim dla załączonych notatek i dokumentacji fotograficznej. Dokonując oceny załączonych notatek służbowych, wskazać również należy, że w związku z nieczytelnym podpisem lub parafką nie sposób stwierdzić kto przedmiotowe notatki sporządził i podpisał. Reasumując organ podatkowy pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania dowodowego i nie podjął w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających oraz nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze wskazane wyżej nieprawidłowości i naruszenia przepisów postępowania Kolegium stwierdziło, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych na nieruchomości przy ul. P. w sposób zmieszany (odpady niesegregowane) w grudniu 2013 r. i styczniu 2014 r. - nie została dowiedziona. Tak więc zarzuty odwołania dotyczące ww. czynności dowodowych organu pierwszej instancji - są uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie może konwalidować powyższych dowodów i przeprowadzić w tym zakresie uzupełniającego postępowania, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania podatkowego. W Konsekwencji SKO uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. Podstawą wysokości opłaty za powyższe miesiące pozostają deklaracje z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz [...] stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych na przedmiotowej nieruchomości w sposób zmieszany w lutym 2014 r. - tzn. w sposób odmienny od zadeklarowanego została dowiedziona, a zarzuty strony dotyczące dowodu z oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. są chybione. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz Miasta N., zarządził oględziny boksu na odpady komunalne dla mieszkańców ul. P .i [...]. Jak wynika z protokołu oględzin załączonego do akt sprawy czynność ta została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2014 r. W dniu [...] marca 2014 Spółdzielnia złożyła uwagi do powyższego protokołu. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r. organ wyjaśnił, że oględziny boksów przeprowadzone zostały w ramach postępowania podatkowego, a nie na podstawie uregulowań Działu VI Ordynacji podatkowej tzn. kontroli podatkowej. Zdaniem Kolegium oględziny boksów w dniu [...] lutego 2014 r. przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami. Podstawą zarzutów strony w tym zakresie są wadliwe - w jej ocenie - upoważnienia dla pracowników Urzędu Miasta N. W upoważnieniach tych organ błędnie wskazał ich podstawę prawną. Z okoliczności tej nie można jednak wywodzić, iż są one nieważne, gdyż istnieje inna prawidłowa podstawa wydania takiego upoważnienia, która zawarta jest w art. 143 § l Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy może upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie. Z treści powyższych upoważnień jednoznacznie wynika, iż osoby w nich wskazane są pracownikami Urzędu Miasta N., określono zakres czynności jakie mają wykonać i są podpisane bezpośrednio przez Burmistrza. Brak jest więc podstaw, do oceny protokołu z oględzin przedmiotowych boksów na podstawie uregulowań Działu VI Ordynacji podatkowej, tzn. kontroli podatkowej. Z postanowienia z dnia 11 lutego 2014 r. wyraźnie też wynika, że dowód z oględzin przeprowadzony ma być w oparciu o regulacje Działu IV "Postępowanie podatkowe", a konkretnie art. 155 i art. 198 Ordynacji. Protokół jest sporządzony zgodnie z wskazaniami zawartymi w art. 173 Ordynacji. W oględzinach uczestniczyli przedstawiciele Spółdzielni (w tym członkowie zarządu), którzy zgłosili do protokołu uwagi a następnie go podpisali. Tym samym dochowane zostały wymogi postępowania dowodowego oraz dyrektywa czynnego udziały strony w postępowaniu podatkowym. Reasumując stwierdzić należy, że sposób gromadzenia odpadów komunalnych na nieruchomości przy ul. P., jest odmienny od wskazanego przez stronę w deklaracji z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia wysokości przedmiotowej opłaty za luty 2014 r. - jest prawidłowe.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła N. Spółdzielnia Mieszkaniowa w N., domagając się jej uchylenia w części utrzymującej w mocy wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc luty 2014 r. dla nieruchomości przy ul. P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że SKO w N. niesłusznie uznało, iż nawet jeśli organ podatkowy Burmistrz Miasta N. omyłkowo wskazał błędną podstawę prawną upoważnienia pracowników Urzędu Miasta N. to tych upoważnień nie można uznać za nieważne. Za błędne również uznano ustalenia organu, że okoliczność gromadzenia odpadów komunalnych w sposób odmienny od zadeklarowanego została dowiedziona.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wydanie imiennych upoważnień do przeprowadzenia kontroli podatkowej na podstawie art. 283 § 1 ordynacji podatkowej nie było równoznaczne z wydaniem upoważnienia na podstawie art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej. W sprawie zupełnie bezpodstawnie połączono czynność oględzin z przeszukaniem rzeczy (rozerwanie worków). Ten rodzaj dowodu właściwy dla kontroli podatkowej wymagał wcześniejszego uzyskania zgody prokuratora rejonowego. Kontrolujący takiej zgody nie okazali przed przystąpieniem do czynności oględzin.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

1507 14

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności działania organów administracji, które określiły wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjmując, iż są to odpady zmieszane (nieselektywne) i kierując decyzję do skarżącej spółdzielni, która stoi na stanowisku, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie było przeprowadzone wadliwie, w szczególności w zakresie braku umocowania inspektorów do przeprowadzenia czynności kontrolnych, braku zgody prokuratora na "rozerwanie", worków na śmieci, nieuwzględnienia faktu zbycia jednego lokalu w budynku przy ul. P. w N., w lutym 2014 r. i nierozstrzygnięcia kwestii czy spółdzielnia jest płatnikiem czy podatnikiem tej opłaty.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy jaki charakter ma opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, który wskazał, że jest ona (opłata) daniną publiczną, która nie ma charakteru podatkowego. Jest bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomniał pogląd sformułowany w wyroku o sygn. akt K 10/09, że zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. Wspomniana zaś opłata ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy - art. 6r ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej; u.c.p.g.) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g.). Przedstawiony charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzasadnia przyjęcie, że jest to danina o jakiej traktuje art. 3 pkt 8 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej;O.p).

Następnie wyjaśnić należy jaki status ma spółdzielnia w zakresie realizacji obowiązku ponoszenia opłaty z tego tytułu. Otóż zgodnie z dyspozycja art. 2 ust 1 pkt 4 u.c.p.g ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z kolei przepis art. 2 ust 3 u.c.p.g stanowi, iż jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Przepis art. 6h u.c.p.g. przesądza, iż właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Także przepis art. 6 m u.c.p.g. stanowi, iż właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Już z prostego zestawienia tych przepisów wynika, iż obowiązek złożenia deklaracji a następnie uiszczania opłaty ciąży na spółdzielni jako na podatniku tego świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia czy w budynku zarządzanym przez spółdzielnie wyodrębniono własność poszczególnych lokali, czy też wszystkim mieszkańcom budynku przysługują spółdzielcze prawa do zajmowanych lokali. W drugim przypadku bowiem to spółdzielnia jest tak właścicielem jak i zarządcą nieruchomości - a zatem podmiotem obowiązanym wprost do uiszczenia opłaty. W przypadku wskazanym jako pierwszy, na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zdaniem Sądu, zawarte w treści art. 27 ust. 2 u.s.m. odesłanie do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali nie pozostawia wątpliwości co do tego, że spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali, a zatem jest to zarząd o jakim mowa w treści art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Powyższe przesądza o tym, że strona skarżąca spełnia ustawowy warunek statuowany tym przepisem, a zatem, zobowiązana jest, w myśl art. 6h u.c.p.g., do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 - ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 u.s.m. należy przyjąć, że zrealizowanie zarządu "jako zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością.

Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd [...] jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej. Istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. (por. wyroki. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2014 r. I SA/Wr 300/14 oraz z dnia 19 września 2014 r. I SA/Wr 1190/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. I SA/Ol 761, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2014 r, I SA/Wr 1788/14).

Konkludując stwierdzić należy, iż spółdzielnia mieszkaniowa niezależnie od swojego statusu ma obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a następnie zapłaty tego świadczenia (uiszczenia tej opłaty) – jest zatem w rozumieniu art 7 § 1 O.p. podatnikiem tego świadczenia, jako osoba prawna podlegająca obowiązkowi podatkowemu na mocy ustaw podatkowych. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia zbycie prawa własności do jednego z lokali zarządzanego przez nią budynku w lutym 2014 r. Spółdzielnia uiszczając podwyższoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi realizuje bowiem własny obowiązek podatkowy a kwestie następczych rozliczeń z mieszkańcami nieruchomości jest w tej sprawie prawnie obojętna. Wskazać tu należy, iż spółdzielnia mieszkaniowa ma możliwość wyegzekwowania od lokatorów przypadających od nich części opłaty, koszty związane z odpadami należą bowiem do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Przepis art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2004 r. I SA/Wr 315/14).

Odnośnie zarzutów strony skarżącej dotyczących "nielegalnie" zebranych dowodów wykazujących fakt braku segregacji odpadów komunalnych stwierdzić należy, iż są one bezpodstawne. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem zawierającym uregulowania szczególne, także w zakresie postępowania w przedmiocie ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprawdzie ustawodawca w art. 6q u.c.p.g. przesądził, iż w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ..., a jak mowa o tym wyżej sama opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest daniną o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 O.p., nie przesądza to że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości tej opłaty w tym faktów wpływających na jej wysokość (brak segregacji śmieci) winien być prowadzony w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera bowiem w tym zakresie rozwiązania szczególne, wyłączające postępowanie określone przepisami Ordynacji podatkowej. I tak zgodnie z dyspozycją art. art. 9f. u.c.p.g. w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Przepis art. 9u u.c.p.g. stanowi, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy (ust 1). Do kontroli, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ust 2). Przepisy do których odwołuje się art. 9u u.c.p.g. stanowią z kolei, iż - art. 379 1. Marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów.

2. Organy, o których mowa w ust. 1, mogą upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów marszałkowskich, powiatowych, miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych.

3. Kontrolujący, wykonując kontrolę, jest uprawniony do:

1) wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren;

2) przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych;

3) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego;

4) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

4. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta, marszałek województwa lub osoby przez nich upoważnione są uprawnieni do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw przepisom o ochronie środowiska.

5. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy.

6. Kierownik kontrolowanego podmiotu oraz kontrolowana osoba fizyczna obowiązani są umożliwić przeprowadzanie kontroli, a w szczególności dokonanie czynności, o których mowa w ust. 3.

Art. 380. 1. Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej.

2. Protokół podpisują kontrolujący oraz kierownik kontrolowanego podmiotu lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem.

3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną kontrolujący umieszcza o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może, w terminie 7 dni, przedstawić swoje stanowisko na piśmie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, staroście lub marszałkowi województwa.

W niniejszej sprawie postępowanie takie zostało przeprowadzone prawidłowo. Burmistrz Miasta N. po zawiadomieniu przez podmiot odbierający odpady komunalne o braku ich segregacji przez mieszkańców nieruchomości przy ul. P., której zarządcą jest strona skarżąca, pomimo złożenia przez spółdzielnie deklaracji o selektywnym gromadzeniu tych odpadów (ich segregacji) upoważnił na piśmie podległych sobie pracowników do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie. Wyniki kontroli fakt ten potwierdziły (czemu nie przeczy strona skarżąca), został z tej czynności sporządzony protokół podpisany przez przedstawicieli spółdzielni biorących udział w czynnościach kontrolnych i którzy złożyli pisemne uwagi do protokołu. Postępowanie to pozostawało więc w pełnej zgodności z wyżej przytoczonymi przepisami a fakt wskazania w upoważnieniu błędnej podstawy prawnej do ustanowienia upoważnienia czy też wadliwie powołana podstawa prawna prowadzonego postępowania (art. 144 O.p. przez organ I instancji i art. 284 O.p. przez organ II instancji) w żaden sposób nie wpływają na rozstrzygnięcie, które należy ocenić jako prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.