Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 783/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 8, art. 20 ust. 1, art. 17, art. 17 ust. 6 lit. a tiret 7, art. 17 pkt 7 lit. c, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 53 par. 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Wojewody i Grupy mieszkańców gminy reprezentowanych przez Stowarzyszenie A w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr XV/112/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego C. w gminie B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie A w B.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust.1, art. 17 pkt 7 lit. c i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 poz.647 ze zm., dalej zwana u.p.z.p.) oraz art.16 ust. 7 i art. 23 ust 5 ustawy z dnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 28 ust.1 u.p.z.p.

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy na sesji 26 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżona uchwała w ocenie organu nadzoru zawiera następujące uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego:

1. Sprzeczność zapisów planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy B., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy z 30 kwietnia 2001 r. Zwrócono uwagę na zawarte w studium zapisy, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, zaś ostateczne usytuowanie, zasady i warunki budowy wież elektrowni wiatrowych, których rejony potencjalnej lokalizacji wskazano na rysunku studium na podstawie ww. analiz i studiów syntetycznych, zostanie ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sporządzonych dla terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, zgodnie z wytycznymi określonymi w rozdz. 3.6.88. "Energetyka wiatrowa". Nadto w wytycznych do ustaleń mpzp wskazano, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium. Plan nie zawiera natomiast szczegółowej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych.

2. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązkowego wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu oraz brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów dla zabudowy przemysłowej. Zarówno tereny oznaczone w planie "EW/R", jak i "R" są terenami rolnym. Siłownia wiatrowa jest obiektem produkcyjnym, niezwiązanym z produkcją rolną ani z przetwórstwem rolnym. Wraz z drogami i placami manewrowymi wymaga usytuowania na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze, wydzielonym od niego liniami rozgraniczającymi, które należy nanieść na rysunek planu zgodnie z zasadami sporządzania planów i obowiązującej normy.

3. Brak w planie miejscowym postanowień odnoszących się do stref ochronnych dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień.

4. Brak w planie obowiązkowego rozmieszczenia terenów pod wiatraki stwarza dodatkowe zagrożenie polegające na wystąpieniu uciążliwości poza granicą strefy i granicami planu, co jest niedopuszczalne. Odległość minimalna 400 m, zapisana w planie, między wiatrakiem i budynkiem mieszkalnym, mająca pełnić rolę bufora akustycznego w sytuacji, gdy linia zabudowy położona jest bliżej niż 400 m od granicy opracowania planu, stwarza dodatkowe problemy interpretacyjne związane z uciążliwością oddziaływania tylko do granic planu. W planie Ch. zachód linia zabudowy pokrywa się z granicą planu i granicą strefy, co narusza art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Świadczy to wręcz o braku wyznaczenia strefy ochronnej dla tak poprowadzonej linii zabudowy.

5. Uchybienia w zakresie ochrony kształtowania krajobrazu. W planie brak jest ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego i krajobrazu kulturowego, które w przepisach art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wskazane są jako elementy obowiązkowe zagospodarowania przestrzennego. Wbrew treści studium tereny przeznaczone pod lokalizację farmy wiatrowej nie zostały wyznaczone w oparciu o wyniki monitoringu.

6. W zakresie wynikającym z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 1 października 2010 r.), odsyłającym do art. 58 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 12 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak jest uzgodnień projektu planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV, t.j. w zakresie higieny radiacyjnej.

7. Dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na1%. Zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonywanie istotnych zmian w części opisowej lub graficznej bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 cyt. ustawy.

8. Wyłożenie do publicznego wglądu planu w innej skali niż projekt planu przedstawiony do uchwalenia Radzie (tj.1:2000), którego nie zmniejsza fakt uchwalania na sesji planu w prawidłowej skali.

Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy, reprezentowana przez wójta gminy, nie zgodziła się z zarzutem braku zgodności planu ze studium. Stwierdziła, że zaskarżony plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Gminy B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z 30 kwietnia 2001 r. z uwzględnieniem późniejszych zmian. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W studium oznaczono rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych na terenie gminy, zaś w planie w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano granice terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Ponadto w studium dopuszczono możliwość ustalenia szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowej na etapie projektu budowlanego, zaś w uchwalonym planie nadano temu rozwiązaniu normatywny kształt. W § 5 ust. 2 pkt 5 uchwały odzwierciedla się prawidłowe założenie, że plan miejscowy nie określa szczegółowej lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Przeznaczenie poszczególnych terenów, w tym terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jak również linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zostały w planie jednoznacznie określone. Wskazano, że należy odróżniać określenia przeznaczenia terenu pod elektrownie wiatrowe, co zostało dokonane w planie, od określenia miejsc posadowienia poszczególnych elektrowni wiatrowych, co nastąpi na etapie projektu budowlanego. Organ wskazał na różnice w przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami R i EW/R, wyjaśniając nadto, że wbrew zarzutowi skargi dopuszczalne jest określenie w planie mieszanego (wielofunkcyjnego) przeznaczenia terenu, co wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawy rolne oraz inwestycje z zakresu energetyki wiatrowej uzupełniają się i dają możliwość lepszego wykorzystania terenu.

Za bezzasadny uznano zarzut braku ustalenia stref ochronnych dróg publicznych, wód powierzchniowych i terenów leśnych, bowiem zgodnie z przedmiotowym planem miejscowym nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych w trasach przebiegu dróg publicznych (krajowych i powiatowych) stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego, jak również nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowych na terenach wód powierzchniowych wraz ze strefą ochronną, lasach i terenach planowanych zalesień wraz ze strefą ochronną od kompleksów leśnych. Ustalenia planu w sposób prawidłowy uwzględniają strefy ochronne, a brak dosłownego sformułowania nie oznacza, że strefy te nie zostały w planie uwzględnione.

Odpierając zarzut braku szczegółowości rysunku planu wskazano, że jest to kwestia skali, w jakiej został sporządzony rysunek oraz kwestia obiektów, które znajdują się na terenach objętych rysunkiem oraz elementów, które należy na rysunku umieścić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, a zatem zgodnie z art. 16 ust.1 u.p.z.p

Nadto wskazano, że granice stref ochronnych terenu przeznaczonego pod budowę wież elektrowni wiatrowych są tożsame z granicami oznaczonych na rysunku planu terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych. Ustalona strefa ochronna elektrowni nie wychodzi poza granice ustalone w planie. W planie nie zostały wskazane miejsca usytuowania poszczególnych elektrowni wiatrowych, a określono, że kwestie te będą ustalane na etapie projektu budowlanego. Czyni to przedwczesnym zarzut, jakoby lokalizacji elektrowni miała oddziaływać na teren pozostający poza regulacją przedmiotowego planu. W granicach objętych planem nie występuje żadna zabudowa, nie jest też projektowana, natomiast wskutek uwzględnienia zabudowy istniejącej i projektowanej zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy. Obowiązujące przepisy prawa nie określają szerokości strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Błędne jest domaganie się ustalenia strefy ochronnej ze względu na hałas, jaki mogą wytwarzać elektrownie wiatrowe. Przy lokalizacji elektrowni czynnik poziomu hałasu, podobnie jak zakres dopuszczalnych wibracji czy promieniowania, zostanie wzięty pod uwagę. Zostało wprost w planie określone, że minimalna odległość elektrowni od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż 400 m. Jest to parametr dodatkowy, który będzie brany pod uwagę przy lokalizowaniu elektrowni wiatrowych. Plan nie określa, że strefa ochronna ma mieć szerokość 400 m, jednakże w przypadku większości obszaru przeznaczonego pod elektrownie odległość linii zabudowy od granicy planu wynosi powyżej 400 m. W południowo-zachodniej części obszar oznaczony symbolem 01.EW/R przylega do granicy administracyjnej gminy B. z gminą T. Od strony gminy T. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, ustanowiony uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T. Obie gminy współpracowały przy tworzeniu tych planów. Żaden przepis nie ogranicza przeznaczenia terenów położnych przy granicy gminy na potrzeby lokalizowania elektrowni wiatrowych. Nie można jednak zakładać, że elektrownie takie będą zlokalizowane w liniach zabudowy, gdyż zależy to od wielu czynników, których badanie będzie przedmiotem stosownych postępowań administracyjnych, a których przesądzanie na etapie tworzenia planu byłoby przedwczesne.

Wbrew twierdzeniu wojewody "Studium ochrony krajobrazu województwa pomorskiego" nie zawiera jakichkolwiek wytycznych do ustaleń miejscowych planów, jedynie zostało zacytowane w treści studium. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Województwa w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz w zakresie zgodności z opracowaniami regionalnymi sporządzonymi przez Marszałka Województwa. Na etapie sporządzenia wszystkich planów dla terenów predysponowanych pod lokalizacje siłowni wiatrowych w gminie T. sporządzono szczegółowe studium krajobrazowe dla nowych elementów wysokościowych, w tym również opracowanie "Studium krajobrazowe do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizacje elektrowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B.", w którym została dokonana szczegółowa analiza istniejącego krajobrazu kulturowego. Opracowanie to stanowi element dokumentacji planistycznej. Projekt planu uzyskał również pozytywne uzgodnienia i opinie organów właściwych dla ochrony krajobrazu kulturowego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - z dnia 24 czerwca 2011 r. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska - z dnia 22 sierpnia 2011 r. Nadto plan zawiera szereg postanowień dotyczących ochrony krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu.

Organ stwierdził, że nie była wymagana opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego a wręcz rażąco naruszałoby to art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Plan został uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. bez zastrzeżeń. Brak jest przy tym nie tylko podstaw prawnych ale i przesłanek merytorycznych do badania kwestii higieny radiacyjnej w sytuacji, gdy poziom pola elektromagnetycznego emitowanego przez instalacje związane z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych jest pomijany z punktu widzenia kryteriów wprowadzonych obowiązującymi przepisami prawa.

Organ stwierdził, że rysunek planu koreluje z ustaleniami zawartymi w tekście uchwały. Nie było potrzeby ponowienia czynności planistycznych po dokonanych zmianach stawek procentowych opłaty planistycznej, które uległy zmniejszeniu. Nadto rysunek planu został wykonany i wyłożony do publicznego wglądu został wyłożony w skali 1:2000, natomiast rysunek dołączony do prognozy oddziaływania na środowisko został sporządzony w skali 1:7000. Rysunek planu został wykonany pod względem skali, techniki graficznej i czytelności w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano także, że zgodnie z wymogami ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił plan pozytywnie. Ponadto w treści planu w § 4 ust. 2 pkt 10 wskazano, że obowiązują wymagania wynikające z położenia obszaru objętego planem w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina S.". Tym samym przy uchwalaniu planu nie naruszono art. 16 ust. 7 ani też art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

W piśmie z dnia 10 stycznia 2014 r. pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, że w zakresie materiałów planistycznych wyłożonych do publicznego wglądu, tj. projektu uchwały i jej załącznika graficznego, doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na tym, że wyłożona została mapa w pomniejszonej skali, tj. około 1:4000. Z treści § 1 ust. 2 uchwały wynika, że plan został wykonany w skali 1:2000, natomiast wyłożony i przedłożony Wojewodzie na jego żądanie załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w pomniejszonej skali.

W piśmie z dnia 17 lutego 2014 r. pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił, że plan miejscowy został sporządzony na mapie do celów planistycznych w skali 1:2000. W podanym do publicznej wiadomości terminie i miejscu wymagana dokumentacja, w tym projekt miejscowego planu – część tekstowa i graficzna, zostały wyłożone do publicznego wglądu. Dokumentacja ta zawierała: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Taki projekt planu był wyłożony w okresie od 22 marca 2012 r. do 23 kwietnia 2012 r. Potwierdza to oświadczenie projektanta planu dołączone do tego pisma. Rysunek poglądowy został sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z projektem planu. Jednocześnie pełnomocnik organu zaznaczył, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Z uwagi na powyższe w Gminie B. nie zachował się rysunek planu, który był wyłożony do publicznego wglądu. Do pisma tego organ dołączył w związku z tym ponownie wydrukowane: część tekstową w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, rysunek poglądowy oraz sekcje rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 dokładnie takie same, jakie były wyłożone do publicznego wglądu.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A" w B. również wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z 26 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w zachodniej części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W skardze wskazano, że uchwała ta narusza: art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, 16 ust. 1 i 2, art.17 pkt 4, 5, 9, 12, 13 i art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., uchwalony plan narusza też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jego projekt sporządziła osoba nieuprawniona.

Przed wniesieniem skargi grupa mieszkańców, którzy udzielili pełnomocnictwa do ich reprezentowania Stowarzyszeniu "A" w B., wezwała Radę Gminy pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. do uchylenia szeregu uchwał, w tym uchwały nr [...]. W wezwaniu oznaczone zostały imiennie osoby - właściciele działek położonych w gminach T. i B., którzy upoważnili stowarzyszenie do występowania w ich imieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentujące grupę mieszkańców Stowarzyszenie "A" w B. wskazało, że występuje w imieniu i z upoważnienia wymienionych w niej osób. W skardze wskazano na naruszenie interesu prawnego osób, które udzieliły pełnomocnictwa stowarzyszeniu dla szeregu uchwał, przy czym w odniesieniu do uchwały zaskarżonej powołano się na interes prawny właścicieli działek położonych w obrębie planu – G. B. i R. W.. Sama natomiast grupa mieszkańców, jak stwierdziło w skardze reprezentujące ją stowarzyszenie, działa w interesie społecznym rozumianym jako ochrona środowiska życia człowieka (w tym zdrowia) oraz walorów krajobrazowych, przyrodniczych i kulturowych gminy T. Według stowarzyszenia przedmiotowa uchwała dotyczy skumulowanego przedsięwzięcia w postaci parku elektrowni wiatrowych na obszarach sąsiadujących ze sobą gmin T. i B. Elektrownie te będą położone blisko siebie i razem tworzyć będą kompleks o powierzchni 21,2 km2, na którym posadowione będą 82 wiatraki. Inwestycja ta pod nazwą [...] Park Elektrowni Wiatrowych, wywierać będą skumulowany wpływ na krajobraz, znacznie większy niż wpływ poszczególnych inwestycji objętych planami, wskutek czego dojdzie do znacznego naruszenia powszechnego prawa do korzystania ze środowiska przysługującemu właścicielom działek położonych w promieniu kilku kilometrów.

W odpowiedzi na tę skargę, wnosząc o jej oddalenie, Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy stwierdziła, że w skardze brak jest jednoznacznego określenia kręgu podmiotów będących skarżącymi w niniejszej sprawie, bowiem treść skargi dotyczy różnych uchwał. Przyjęto zatem, że skarżącymi w tej sprawie są jedynie osoby, co do których uzasadniono posiadanie interesu prawnego – G. B. i R. W. Następnie rada gminy oceniła, że niewątpliwie interesu prawnego w sprawie nie mają pozostali wymienieni w skardze członkowie grupy mieszkańców. Zaskarżona uchwała według rady nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących. Interesu takiego z pewnością nie naruszają uciążliwości związane z działaniem elektrowni wiatrowych. Skarżący wskazują na przyszłe, hipotetyczne i niezdefiniowane rodzaje oddziaływań na nieruchomości, których są właścicielami. Działki skarżących położone na terenie objętym planem i stanowią grunty rolne IV i V klasy. Nawet gdyby przyjąć, że z prawa własności wynika interes prawny skarżących G. B. i R. W., to plan w żaden sposób interesu tego nie narusza. Co więcej, utrwala dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zakresu zaskarżenia rada gminy stwierdziła, że strona skarżąca nie może domagać się całościowej i abstrakcyjnej kontroli legalności uchwał. Uprawnienia takiego nie daje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Tymczasem do tego właśnie zmierza skarga, w której nie starano się nawet wykazać jaki jest związek poszczególnych zarzutów z interesem prawnym skarżących.

Sprawa ze skargi grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" w B. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Wojewody postanowieniem z dnia 10 października 2013 r.

Grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A" w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15 stycznia 2014 r. wskazała na interes prawny legitymujący ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała narusza prawo własności członków grupy mieszkańców. Elektrownie wiatrowe będą tworzyć stałe immisje (wstrząsy i drgania gruntu, fale dźwiękowe słyszalne i niesłyszalne (infradźwięki), pył, zawirowania powietrza, efekt migotania cienia (stroboskopowy), rzucania kawałkami lodu, fal elektromagnetycznych), a gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Gmina obowiązana jest też kierować się zasadą proporcjonalności, ważąc interes publiczny i prywatne interesy właścicieli. Wskutek uchwały dojdzie do ograniczenia korzystania z gruntów atrakcyjnych turystycznie i wysokiej jakości pod względem upraw rolnych.

Nadto zwrócono uwagę, że na skutek budowy wiatraków wzrośnie koszt uprawy gruntów rolnych związany z koniecznością zapewnienia osobom przebywającym w pobliżu elektrowni odpowiednich warunków higieny i bezpieczeństwa pracy. Do pisma procesowego dołączono opinię na temat zagrożeń związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych: rzutów fragmentami oblodzenia wirników, awarii i związanych z tym niebezpieczeństwem oderwania się fragmentów wirników oraz rozprzestrzeniania się pożarów.

W piśmie tym wskazano także na uciążliwości elektrowni wiatrowej z uwagi na emisję dźwięku, określając zakres tej uciążliwości nawet na 3 km od granic opracowania, podkreślając że wiele obszarów leży nadto w strefie kumulacji oddziaływań, co godzi wprost w art. 112 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Zwracając uwagę na niebezpieczeństwo dewastacji walorów przyrodniczych, krajobrazowych stwierdzono, że dojdzie do spadku liczby turystów odwiedzających ten niezindustrializowany dotąd obszar. Podjęta uchwała ogranicza zatem swobodne prowadzenie działalności gospodarczej w stosunku do okresu sprzed uchwalenia planu, godząc tym samym w normę art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.).

Stwierdzono też, że zatajenie w planie wskazywanych przez nich treści narusza prawo do odszkodowania, wynikające z art. 36 i 37 u.p.z.p.

Następnie podkreślono naruszenie art. 140 k.c. w związku o art. 61 ust 3 pkt 4 u.p.z.p., poprzez uniemożliwienie zabudowy zagrodowej na terenie rolnym w stosunku do własności położonej w strefie oznaczonej literą R. Właściciele działek rolnych położonych w strefie oznaczonej literą R posiadali prawo zabudowy zagrodowej z funkcją prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego. Podjęte zostały zobowiązania umowne na rzecz najbliższej rodziny przekazujące ten teren pod cele wyżej określone. Uchwalenie planu, gdzie większość gruntów o przeznaczeniu oznaczonym jako rolne wyłączono spod zabudowy mieszkaniowej pozbawiło skarżących możliwości prowadzenia agroturystyki, która była możliwa na ich gruntach przed uchwaleniem planu, pozbawiło obecnie prawa do zabudowy mieszkalnej, a nadto wprowadziło uciążliwości na skutek uchwalenia planu.

Wskazano też na naruszenie art. 151 k.c. poprzez przekroczenie granic gruntu przy wznoszeniu budowli (wiatraków) na tereny oznaczone w planie literą R. Zarzucono także naruszenie art. 149 k.c. poprzez zezwolenie, aby śmigło siłowni wiatrowej wchodziło na tereny oznaczone w planie literą "R". Skarżąca grupa uważa, że siłownia wiatrowa wraz ze śmigłem stanowi obiekt budowlany i pomimo, że śmigło jest w ruchu, to nie może wchodzić na tereny sąsiednie, przekraczając linie zabudowy. Innym rodzajem naruszenia własności jest nieskonkretyzowane w planie wejście na tereny oznaczone symbolem "R" związane z budową, czy też prace związane z konserwacją.

Skarżąca grupa zwróciła uwagę na treść opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 22 sierpnia 2011 r., nakazującej ograniczyć uciążliwość związaną z funkcjonowaniem elektrowni do nieruchomości, do której "właściciel posiada tytuł prawny". Właściciele działek położonych w strefie oznaczonej literą R, nie wyrazili zgody na przyjęcie uciążliwości. Uzyskanie opinii warunkującej i niewprowadzenie jej w życie to według stowarzyszenia czynność pozorna, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 482/11. Uzyskanie opinii organu właściwego w sprawach ochrony środowiska nie zwalnia też władz gminy od oceny podjętej uchwały z zapisami pkt 1 działu VII rozporządzenia Wojewody z 23 czerwca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego "Dolina S.".

Według grupy mieszkańców interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego ale również cywilnego, a nawet wprost z Konstytucji. Naruszenie interesu prawnego zaskarżoną uchwałą opiera się na normach prawa materialnego i procesowego określonych między innymi w art. 140 k.c., art. 144 k.c.; art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska; art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; art. 20, art.21 ust. 1, art. 31, art. 64 ust 2 i ust 3, art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 68 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust 2, art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie powyższego skarżący powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1780/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 852/08. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane zostały orzeczenia, które wskazują na odejście od takiej interpretacji przepisów, która odmawia legitymacji skargowej (interesu prawnego) właścicielom nieruchomości położonych poza obszarem objętym planem.

Z kolei w piśmie procesowym z 23 stycznia 2014 r. grupa mieszkańców reprezentowana przez Stowarzyszenie "A" w B. stwierdziła, że rada gminy wskazała niepełną listę skarżących uchwałę nr [...]. Grupa mieszkańców skarżących tę uchwałę to osoby wymienione na str. 2 skargi. Skarżąca grupa przyznała, że część nieruchomości, których prawo własności wykazano tytułem legitymacji skargowej nie leży w obszarze objętym planem. Fakt ten jednak nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w niczym nie zmienia sytuacji prawnej wszystkich skarżących stanowiących grupę mieszkańców. Skoro nieruchomością sąsiednią określa się każdą nieruchomość położoną w strefie szkodliwego wpływu, a zespół elektrowni wiatrowych będzie w taki sposób wpływał na nieruchomości wszystkich członków grupy mieszkańców, ich legitymacja skargowa w niniejszej stronie jest uzasadniona.

Ostateczne stanowisko w sprawie w odniesieniu do obu skarg organ przedstawił w piśmie z dnia 24 marca 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 26 marca 2014 r., wnosząc o oddalenie obu skarg. W szczególności zaś organ stwierdził, że w grupie mieszańców interes prawny mogą mieć w sprawie jedynie dwie osoby, tj. G. B. i R. W., natomiast pozostałe osoby wskazane w piśmie z dnia 23 stycznia 2014r. jako tworzące skarżącą grupę nie mają interesu w zaskarżeniu uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są dwie skargi na tę samą uchwałę, przy czym oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, przez co mimo, że obie skargi zostały połączone postanowieniem sądu z dnia 9 stycznia 2014 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w istocie obie skargi ocenione zostały według różnych kryteriów.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy)".

W takim też trybie odbywa się kontrola Sądu w niniejszej sprawie ze skargi Wojewody. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazanie w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołany art. 28 tej ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności takiej uchwały.

W myśl art. 14 ust. 1 powołanej ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia (w tym przypadku do zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy stanowi, iż integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (jego zmiany). Wyjaśnić należy, iż funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że ustalenia planu nie mogą razie wykraczać poza wyznaczony obszar objęty opracowaniem miejscowego planu, co wynika z samej istoty tegoż aktu prawa miejscowego.

Z definicji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że konkretny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ustalenia dla całego terenu, który jest planem objęty. W kontekście przywołanego brzmienia art. 14 ust. 2 ustawy ustalenia te nie mogą wykraczać poza granice obszaru opracowania wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Jeżeli zamiarem organów gminy jest objęcie ustaleniami planu miejscowego terenów położonych poza granicą opracowania planu ustaloną zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, to zgodnym z prawem działaniem jest skorygowanie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu poprzez powiększenie obszaru sporządzenia planu i przeprowadzenie w stosunku do powiększonego obszaru procedury określonej w art. 17 przedmiotowej ustawy (por. Wyrok WSA w Warszawie2013-05-21, IV SA/Wa 2562/12).

Określenie granic obszaru objętego planem wiąże radę gminy odnośnie do terytorialnego zakresu ustaleń podjętych w planie. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, nie ma kompetencji do ustalania przeznaczenia terenów znajdujących się poza obszarem objętym granicami tego planu; tym samym nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w planie miejscowym o przeznaczaniu gruntów, które nie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami tego planu (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 maja 2006 r., II SA/Kr 780/05, OwSS 2007, nr 1, poz. 11).

W zaskarżonej uchwale w sposób niezgodny z powyższymi zasadami doszło do ustalenia przeznaczenia terenów znajdujących poza określonymi w tej uchwale granicami planu poprzez wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R przylegającego do granicy planu oraz granicy administracyjnej gminy B. z gminą T. W tychże granicach została bowiem ustalona linia zabudowy dla elektrowni wiatrowych. Z treści § 3 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynika, że linie zabudowy oznaczają określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m. in. wirnika z łopatami). Oznacza to, że zarówno fundamenty, jak i wirniki z łopatami, mogą wykraczać poza ustalone linie zabudowy, a w przypadku południowo-zachodniej części również poza granice planu i co najistotniejsze poza granice administracyjne gminy B. Już samo dopuszczenie takiej możliwości dyskwalifikuje zaskarżoną uchwałę, jako że rada uprawniona jest do kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej wyłącznie na terenie swojej gminy. W związku z tym wyjaśnienia organu w tym zakresie nie mogą odnieść skutku. W szczególności zaś nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że od strony sąsiedniej gminy T. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów predysponowanych pod lokalizację siłowni wiatrowych w obrębie geodezyjnym M. w gminie T.

Również nieprawidłowe było wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających tereny EW/R i R. Określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z uwagi na dopuszczenie w § 3 ust. 2 pkt 5 możliwości przekroczenia linii zabudowy zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe, Rada ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi, nie wyznaczyła zatem wyraźnych granic między terenami o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Faktycznie bowiem dopuszczono przenikanie zagospodarowania z obszaru EW/R na zupełnie różniący się od niego teren R.

Wyznaczenie przeznaczonego pod lokalizacje elektrowni wiatrowych obszaru oznaczonego symbolem 01.EW/R przylegającego do granicy planu spowodowało również, że uchwalony plan jest sprzeczny z poprzedzającym je studium w zakresie strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych.

Stosownie do obowiązującej w dacie przystąpienia do sporządzenia planu i mającej zastosowanie przy uchwalaniu planu (art. 4 ust. 2 ustawy z 25.06.2010 r., Dz. U. nr 30, poz.871) treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513). Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium ( wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Zdaniem Sądu plan miejscowy uchwalony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą nie spełnia tak rozumianego wymogu zgodności z ustaleniami studium.

Zaskarżona uchwała była procedowana w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 2001 r., zmienione uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 22 czerwca 2010 r. W studium tym zostały określone wytyczne do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych, a w szczególności;

- objęcia ochroną przed oddziaływaniem zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (wyznaczenia tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku,

- ustalenia, że strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko

w zakresie hałasu (granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych") dla form użytkowania określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winna zawierać się w granicach obszaru objętego planem,

- ustalenia zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w granicach strefy oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu (tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych"),

- ustalenia minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie mniejszej niż 400 m.

Istotnie, jak wskazywał organ, wytyczna dotycząca ustalenia w planie minimalnej odległości wynoszącej 400 m oznacza, że taki parametr powinien zostać określony w planie dla przyszłej zabudowy w postaci elektrowni wiatrowej. Jednakże studium wytyczyło także wymogi dla ustalania przeznaczenia terenu poprzez wyznaczenie strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej jako obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, która powinna zawierać się w granicach.

W planie w § 4 ust. 2 pkt 4 postanowiono, że dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania, określonych w rozporządzeniu właściwego ministra w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należy udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Jednocześnie w § 4 ust. 7 postanowiono, że ustala się granice lokalizacji wież elektrowni wiatrowych jako terenu przeznaczonego pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - zgodnie z rysunkiem planu, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 01.EW/R, 02.EW/R oraz granice ich stref ochronnych, tożsame z granicami - oznaczonych na rysunku planu - terenów związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych.

Zgodnie z obowiązującymi w dacie przestąpienia do procedowania planu przepisami, które pozostały właściwe aż do jego uchwalenia (art. 3 ust. 2 ustawy z 6.08.2010 r., Dz. U. nr 155, poz.1043), w przedmiotowej uchwale Rada nie miała obowiązku wprowadzania strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko na podstawie art. 15 ust. 3a u.p.z.p. Rada wyznaczyła jednakże w planie takie strefy ochronne z zakazem zabudowy, kierując się treścią studium. Zgodnie zaś ze studium zakaz zabudowy powinien zostać wyznaczony w granicach strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko. Wskazać jednakże należy, że od strony graniczącej z gminą T. brak jest jakiejkolwiek strefy ochronnej, jako że obszar EW/R przylega do granicy planu. Uchybienia tego nie może konwalidować wskazana przez Radę okoliczność, że od strony gminy T. znajduje się obszar również przeznaczony pod elektrownie wiatrowe otoczony odpowiednią strefą ochronną, ustanowiony uchwałą Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...].

Wreszcie, zdaniem Sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu na etapie wyłożenia projektu tegoż planu do publicznego wglądu. w pierwszej kolejności wskazać należy, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego stanowi bardzo ważny etap procedury planistycznej,

Z § 1 ust. 2 planu wynika, że granice obszaru objętego ustaleniami planu, obejmującego tereny położone w części obrębu geodezyjnego Ch. w gminie B. o powierzchni ok. 145 ha, określono na rysunku planu w skali 1:2000, składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2.

Organ nadzoru zarzucił, że wyłożony i przedłożony Wojewodzie na jego żądanie załącznik graficzny do projektu uchwały został wykonany w pomniejszonej skali.

Rada wyjaśniła, że do publicznego wglądu została wyłożona dokumentacja zawierająca: tekst planu w formacie A4, rysunek planu zawierający obszar planu w oryginalnej skali 1:2000 w sekcjach w formacie A3 oraz rysunek planu poglądowy całości obszaru planu w pomniejszonej skali w formacie A1. Jednocześnie pełnomocnik organu zaznaczył, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był przedmiotem wyłożenia do publicznego wglądu, nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1587). Z uwagi na powyższe w Gminie B. nie zachował się rysunek planu, który był wyłożony do publicznego wglądu. Do pisma tego organ dołączył w związku z tym ponownie wydrukowane: część tekstową w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, rysunek poglądowy oraz sekcje rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 dokładnie takie same, jakie były wyłożone do publicznego wglądu.

Przede wszystkim wskazać należy, że z rysunku o pomniejszonej skali nie wynika, że jest to poglądowy dodatkowy rysunek sporządzony i wyłożony dla ułatwienia zapoznania się z projektem planu. Po drugie, niewłaściwe byłoby wyłożenie rysunku planu nawet w tej samej skali ale w wielu sekcjach w formacie A3 w sytuacji, gdy następnie uchwalono plan z rysunkiem składającym się z dwóch arkuszy o numerach od 1 do 2. Rysunek planu powinien być wyłożony do publicznego wglądu w takiej samej postaci, jaka następnie zostanie poddana pod głosowanie radzie, jako że to projekt planu poddany przez radę pod głosowanie ma się stać ostatecznym planem. Wreszcie, co najistotniejsze, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zarówno część tekstową, jak i rysunek planu, stanowi najważniejszy dokument w materiałach planistycznych. Projekt, który był wyłożony do publicznego wglądu, powinien znajdować się w dokumentacji planistycznej. Brak projektu planu uniemożliwia dokonanie oceny zgodności z prawem nie tylko procedury planistycznej, ale również uchwalonego planu (por. wyrok NSA z dnia 19.01.2010 r., II OSK 1735/09). Braków w tym zakresie nie można uzupełnić ani poprzez ponowne wydrukowanie dokumentów, ani też oświadczeniami projektantów planu. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem.

Z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych dokumentów, przy czym nie ma wśród nich projektu planu. Jednakże czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. dotyczą właśnie projektu planu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza bowiem projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Projekt ten jest następnie opiniowany, uzgadniany, wykładany do publicznego wglądu, i w końcu przedstawiany radzie gminy. Plan zagospodarowania przestrzennego powstaje po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Ostateczna wersja może się różnić od wersji wyłożonej tylko w takim zakresie, w jakim zostały uwzględnione uwagi do projektu wniesione przez zainteresowanych. Z treści art. 17 u.p.z.p. wynika zatem, że projekt planu jest niewątpliwie elementem dokumentacji prac planistycznych i to najważniejszym. Wskazać w tym miejscu należy, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art.17 pkt 13 i art.19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące.

Wojewoda zasadnie zarzucił także brak powtórnego wyłożenia projektu planu wskutek zmian dotyczących wysokości opłaty stawki procentowej. Bezsporne jest, że dokonano zmian planu w stosunku do projektu tego planu podlegającego wyłożeniu do publicznego wglądu dotyczących opłat, gdyż w rozdziale 3 § 5 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na 20%, w § 6 ust. 4 pkt 1 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada zmieniła na 20%, zaś w rozdziale 4 § 14 w wyłożonym projekcie było 30% - Rada Gminy zmieniła na1%.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 2 przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Zmiana stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości już po etapie wyłożenia uchwały do publicznego wglądu jest, w przekonaniu Sądu, zmianą istotną i należało w związku z tym ponowić w niezbędnym zakresie czynności zgodnie z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponowienie nie dotyczy w tym przypadku konieczności ponownego uzyskania opinii i uzgodnień, w zakresie wynikających z art. 17 u.p.z.p.. Jednakże zaniechanie wyłożenia zmienionej uchwały do publicznego wglądu uniemożliwia wniesienie uwag do zmienionego projektu planu, które to uprawnienie wynika z art. 18 ustawy. Zmiany wymaga także w konsekwencji prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, którą sporządza się z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.. Dokonywanie istotnych zmian w części opisowej przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego bez powtórzenia w niezbędnym zakresie czynności proceduralnych stanowi natomiast istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ustawy.

Zdaniem Sądu nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi. I tak, nie jest zasadny zarzut dotyczący sprzeczności przedmiotowego planu z ustaleniami studium poprzez brak wskazania w planie konkretnych miejsc dopuszczalnej lokalizacji poszczególnych wież siłowni wiatrowych. Analiza studium, w szczególności zapisów odnoszących się do parków wiatrowych pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest w tym zakresie zgodna z ustaleniami studium.

Wskazać bowiem należy, że treść studium przesądza, że w granicach obszaru objętego sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać się strefa oddziaływania zespołu elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu, wskazuje także, że wytyczne dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych określone są w rozdziale 3.6.8 "Energetyka wiatrowa". Określone na rysunku studium rejony potencjalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych stanowią oznaczenie informacyjne, które wskazuje orientacyjnie obszary usytuowania siłowni wiatrowych. Istotnie w studium stwierdzono, że szczegółowe rozmieszczenie punktowych terenów w obszarze nastąpi na etapie sporządzania planów miejscowych, jednakże nie wynika z tego konieczność ustalenia w planie miejsc poszczególnych wież elektrowni wiatrowych. W studium wskazano także, że szczegółowa lokalizacja wież elektrowni wiatrowych zostanie ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym dla terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych, którego granice określono na ujednoliconym rysunku studium (str. 103). Jednocześnie w studium w wytycznych dla ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych (str. 112 studium) dopuszczono ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnych wież elektrowni wiatrowych oraz towarzyszącej infrastruktury, wchodzących w skład projektowanego parku wiatrowego, na etapie projektu budowlanego.

Słusznie zatem wyjaśnia rada, że plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Zgodne jest to także z zapisem studium, że dopuszczalna lokalizacja oznaczona została na rysunku studium zaś przedmiotowy plan nie wykracza poza strefę zakreśloną na rysunku studium. Rejony potencjalnej lokalizacji siłowni wiatrowych wskazano na terenach użytkowania rolniczego. Natomiast szczegółowa lokalizacja nie może być utożsamiana ze wskazaniem punktowego umiejscowienia poszczególnych wież.

Nie można również stwierdzić niezgodności planu ze studium z powodu nieprzeprowadzenia, przed uchwaleniem planu, minimum rocznego monitoringu ornitologicznego, określającego główne trasy przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych, oraz trasy przelotów ptaków na poziomie lokalnym. Ze studium wynika obowiązek przedinwestycyjnego monitoringu, co oznacza konieczność jego przeprowadzenia dopiero w momencie planowania realizacji inwestycji. Dopuszczenie w planie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych nie jest równoznaczne z ich realizacją. Monitoring "przedinwestycyjny" związany jest natomiast ze szczegółową lokalizacją określaną na etapie pozwolenia na budowę. Powinien więc być on warunkiem planu dla realizacji inwestycji. Wprawdzie zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 pkt 9 stanowi, że szczegółowa lokalizacja poszczególnych elektrowni wiatrowych, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 5, powinna uwzględniać wyniki przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu przyrodniczego, określającego wpływ potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na awifaunę i nietoperze, jednakże nie został wyznaczony czasu trwania tego monitoringu, który zgodnie ze studium powinien wynosić minimum rok, a także zakres monitoringu, który powinien dotyczyć głównych tras przelotu ptaków podczas wędrówek wiosennych oraz jesiennych oraz tras na poziomie lokalnym. To zaś stanowi o niezgodności § 4 ust. 2 pkt 9 planu ze studium.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut dopuszczenia w planie miejscowym na terenach rolnych obiektów przemysłowych niezwiązanych z rolnictwem i przetwórstwem rolnym. Otóż wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, a także orzecznictwo przywołane przez radę w odpowiedzi na skargę). Sąd podzielając przytoczone stanowisko zgadza się z radą gminy, że realizacja na terenie rolniczym przewidzianych w planie wież elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą co do zasady nie uniemożliwia rolniczego wykorzystania pozostałej części tego obszaru.

Chybiony jest także zarzut, że w kontrolowanym planie nie wyznaczono "stref ochronnych" dla dróg publicznych, wód powierzchniowych, lasów i terenów planowanych zalesień. Przede wszystkim taki obowiązek nie wynika ze studium, nie został zawarty wśród wytycznych do miejscowych planów sporządzanych dla potrzeb lokalizacji elektrowni wiatrowych. Niemniej zalecenia studium, z których wojewoda wywodzi konieczność wyznaczenia wymienionych stref ochronnych, odnoszą się do takich uwarunkowań przestrzennych lokalizacji elektrowni wiatrowych, których skutkiem jest ograniczenie obszarowe polegające na wyłączeniu z możliwości lokalizacji tych elektrowni. Tak więc skoro według planu miejscowego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w trasach przebiegu dróg publicznych, na terenach lasów planowanych zalesień oraz wód powierzchniowych, co wynika z rysunku planu, a także z treści postanowień § 4 ust. uchwały o planie, gdzie mowa jest o granicach lokalizacji wież elektrowni z odwołaniem się do rysunku planu oraz linii rozgraniczających tereny 01. EW/R i 02. EW/R oraz granicami ich stref ochronnych, nie można mówić o sprzeczności w tym zakresie ze studium. Szczególnie istotne jest zaś, że w wytycznych do ustaleń planu znalazł się zapis obowiązku dotyczącego ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego odnoszący się do objęcia szczególną ochroną przed zabudową elektrowniami wiatrowymi między innymi lasów i gruntów leśnych, gruntów obejmujących oczka wodne i torfowiska, tereny zadrzewień i zakrzewień (str. 109 studium).

Trzeba też zauważyć, że w planie ustalono obowiązujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały), przewidujące, że w granicach obszaru objętego planem obowiązuje zakaz przeznaczania gruntów rolnych do zalesienia, poza granicami terenów, dla których ustalono w planie przeznaczenie terenu: lasy (ZL).

Także ograniczenia w zainwestowaniu w odniesieniu do dróg publicznych zostały w kontrolowanym planie szczegółowo zapisane w Rozdziale 4 planu zatytułowanym "Ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej". Zalecenie studium, aby uwzględnić w tworzonym planie trasy przebiegu dróg publicznych stanowiących ciągi ruchu turystycznego wraz ze strefą ochronną przedpola widokowego zostało w kontrolowanej uchwale uwzględnione np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe Parku "Dolina S." (§ 4 ust. 2 pkt 10 planu).

W tym miejscu, badając plan z urzędu, bowiem zarzutu takiego organ nadzoru nie sformułował, odnieść się trzeba do kwestii wynikającej z Prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w październiku 2011 r. dla potrzeb niniejszego postępowania, a odnoszącej się do badania wpływu skumulowanego, w związku z faktem, że studium gminy B. przewidziało 4 obszary potencjalnej lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jak wynika z tej prognozy (znajdującej się w aktach planistycznych), wskazuje się, że w sytuacji, gdy dla żadnego z tych terenów nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno jest ocenić oddziaływanie skumulowane, z zaznaczeniem, aby wpływ skumulowany był przedmiotem badania w wydawanych na wniosek inwestora decyzjach środowiskowych (str. 73 prognozy). Zakres prognozy oraz stopień jej uszczegółowienia został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 1 września 2010 r., następnie projekt planu wraz z prognozą został przez ten organ zaopiniowany w dniu 22 sierpnia 2011 r. W opinii tej zawarto w szczególności zalecenia, z których wynika konieczność przeprowadzenia pełnej procedury oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oba dokumenty w aktach planistycznych). Prognoza oddziaływania na środowisko w postępowaniu planistycznym powinna odpowiada wymogom określonym w ustawie środowiskowej, w art. 51, który w ust. 2 pkt 2 lit. e przewiduje, że prognoza oddziaływania na środowisko określa, analizuje i ocenia między innymi przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania skumulowane. Następnie w art. 52 ust. 2 ustawy środowiskowej mowa jest o tym, że w prognozie tej uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już (podkreślenie sądu), dokumentów powiązanych z projektem dokumentu będącego przedmiotem postępowania. Dokumentami przyjętymi są te, które zostały wymienione w art. 46 i art. 47 ustawy środowiskowej, w szczególności są nimi inne plany. W tym kontekście należy przyjąć, że brak planów obowiązujących na etapie sporządzenia prognozy dla niniejszego planu (dla pozostałych terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe zgodnie ze studium) oznacza brak możliwości oceny oddziaływania skumulowanego, tak jak to stwierdzono w niniejszej prognozie.

Następnie zgodzić się też trzeba z radą gminy, że cytowanie w treści studium fragmentów ze Studium Ochrony Krajobrazu Województwa nie uczyniło z dokumentu wojewódzkiego integralnej części studium gminnego, wobec tego nie mogą zostać uznane za wiążące ustalenia studium wojewódzkiego przy tworzeniu miejscowych planów.

Kolejny chybiony zarzut organu nadzoru dotyczy braku w planie ustaleń w zakresie ochrony ładu przestrzennego oraz krajobrazu kulturowego. Zaskarżona uchwała zawiera szereg postanowień związanych z wymogami zachowania ładu przestrzennego (np. zakaz zabudowy terenów rolnych, zakaz zalesiania) oraz z wymogami ochrony krajobrazu kulturowego np. poprzez zakaz lokalizacji obiektów i podejmowania przedsięwzięć mogących degradować walory przyrodnicze i krajobrazowe w otulinie Parku Krajobrazowego "Dolina S.". Wyznaczona też została strefa częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej oraz ograniczonej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, w związku z ujęciem stanowisk archeologicznych w wojewódzkiej ewidencji zabytków (zob. Rozdział 2, § 4 uchwały). Zarzut wojewody jest niezrozumiały, trudno więc ustalić, jakich konkretnie postanowień brakuje organowi nadzorczemu w kontrolowanej uchwale, a wreszcie czy według organu stanowi to naruszenie zasady czy trybu sporządzania uchwały. Wojewoda zarzuca brak postanowień kształtujących ład przestrzenny, mimo że jak sam przyznaje zaskarżona uchwała zawiera takie postanowienia. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że postanowienia dopuszczające typ zabudowy bądź zakazujące jakiejś zabudowy mieszczą się wśród zasad kształtujących ład przestrzenny, skoro niniejszy plan w ogóle obejmuje przestrzeń niezabudowaną.

Niezasadny okazał się także zawarty w skardze zarzut braku uzgodnień projektu przedmiotowego planu z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym w zakresie uwarunkowań i przebiegu trasy linii 110 kV (dotyczący higieny radiacyjnej). Jak wynika z treści uchwały, na obszarze objętym planem dopuszczono lokalizację linii elektroenergetycznych WN (110 kv), jak o tym mowa w § 6 ust. 1 pkt 5, § 7 ust. 1 pkt 3. Niemniej brak takiego uzgodnienia (co jest niesporne), nie narusza prawa, bowiem nie było ono wymagane. Trzeba tym miejscu zauważyć, że niniejsze postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 22 maja 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania, zmienionej następnie uchwałą z dnia 22 czerwca 2010 r. w zakresie załącznika graficznego. Ma to istotne znaczenie, gdyż wskazuje na datę początkową procedowania niniejszego planu, przy czym niezależnie od tego, która z tych dat powinna być uznana za początkową, niewątpliwie postępowanie planistyczne nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., a więc do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. nr 130, poz. 8710).

W aktach planistycznych znajduje się pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 sierpnia 2010 r. dotycząca proponowanego zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko, wydana na podstawie art. 53 i art. 58 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz postanowienie z dnia 22 sierpnia 2011 r. pozytywnie uzgadniające przedłożony projekt planu miejscowego, podjęte na podstawie art. 17 pkt 7c i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263), w związku z art. 54 ust. 1 i 3 i art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r., a jej przepis art. 4 ust. 2 przewiduje, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to w niniejszej sprawie, że w szczególności w zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w procedurze planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (w stanie prawnym aktualnym z daty podjęcia procedury planistycznej) organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wewnętrznego gmin.

Niewątpliwie zatem w zakresie wynikającym z ustawy środowiskowej zarówno Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na etapie kontrolowanego planu jak i projekt niniejszego planu zostały zaopiniowane i uzgodnione przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Natomiast art. 17 ust. 6 lit. a tiret 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. (ustalonym wspomnianą nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r.) przewiduje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu uchwały przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Jednakże z uwagi na wskazany już przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy, opinia ta nie była wymagana na etapie procedowania kontrolowanego planu.

Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawą środowiskową, właściwym organem był państwowy powiatowy inspektor sanitarny, opiniujący zakres prognozy i uzgadniający projekt planu. Natomiast przywoływany w skardze art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dotyczy zadań i kompetencji tej inspekcji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej uzgodnienie na podstawie wskazanego przepisu nie zmienia właściwości organu sanitarnego uzgadniającego w postępowaniu planistycznym, dopiero zmianę tę wywołała nowelizacja przepisu art. 17 dokonana wspomnianą ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Z przedstawionych przyczyn sąd nie dopatruje się naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu do dnia 21 października 2010 r.) w powiązaniu z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że Rada Gmina naruszyła procedurę planistycznej w sposób, powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz z istotnym naruszeniem trybu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skarga grupy mieszkańców reprezentowanej przez Stowarzyszenie "A" w B. na przedmiotową uchwałę została wniesiona natomiast na podstawie przepisów art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 101 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 2a skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Dotyczy to z całą pewnością należącego do zadań własnych gminy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisu art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

Bezsporne jest, że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżąca grupa mieszkańców wezwała do usunięcia naruszenia prawa Radę Gminy, która nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu w dniu 20 maja 2013 r. Uznać zatem należy, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do wniesienia skargi.

W związku z powyższym Sąd obowiązany był sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią przywołanego powyżej przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonych uchwał w aspekcie merytorycznym. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

Tak, jak niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność spełnienia przez skarżącą pierwszego z warunków, mianowicie wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa w związku z zaskarżoną uchwałą, tak w zakresie drugiego warunku stwierdzić należy, iż skarżąca w toku postępowania nie wykazała, aby zakwestionowana przez nią uchwała Rady Gminy naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści przywołanego wyżej art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97, Lex nr 48702). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, nie publ.). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes ten jest bezpośredni, konkretny i realny i dlatego też nie istnieje on w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl.). Interes prawny musi być ponadto aktualny. Nie może być to więc interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

A zatem, kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji prowadzić musi do oddalenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.

W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismo z dnia 8 kwietnia 2013 r. określa Stowarzyszenie "A" w B. jako występujące na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w imieniu i z upoważnienia wymienionych indywidualnie osób, będących właścicielami oznaczonych działek położonych w obrębach: Ch., T., T., T., N. i S.. Z jego treści wynika, że grupa mieszkańców wnosi o uchylenie wskazanych w nim czterech uchwał podjętych przez Radę Gminy w dniu 26 czerwca 2012 r., dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych a terenie gminy B., w tym uchwały nr [...].

Również po sprecyzowaniu skargi pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. nie ulega wątpliwości, że stroną skarżącą jest grupa mieszkańców wymienionych z imienia i nazwiska, z podaniem numerów działek oraz ich położenia, które są własnością poszczególnych osób. Potwierdzeniem wniesienia skargi w imieniu grupy mieszkańców są dołączone do skargi pełnomocnictwa, w których każda ze osób stanowiących grupę mieszkańców zdecydowała, że reprezentować ją w niniejszym postępowaniu będzie Stowarzyszenie "A" w B. Tym samym stroną skarżącą, zgodnie z jednoznacznie wyrażoną wolą, potwierdzoną dodatkowo we wskazanym piśmie procesowym, jest grupa mieszkańców gminy, w skład której wchodzą: B. Z. G., J. G., R. W., G. B., R. Sz., K. M., Z. B., M. T. R., J. G., S. Sz., K. R., D. B., P. S., A. B., M. B., J. M., H. M. B. i J. S. Oznacza to, że błędne jest stanowisko rady gminy, według której stroną skarżącą mogą być jedynie dwie osoby posiadające tytuły własności do gruntów położonych na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Nie jest bowiem rzeczą ani organu, ani też sądu, decydowanie za stowarzyszenie w czyim imieniu składa skargę i kogo reprezentuje. Sprecyzować skargę może wyłącznie strona skarżąca. Na marginesie jedynie wskazać należy, że skarżąca grupa została określona jako siedemnaście osób, jednakże w rzeczywistości wskazane jako tworzące tę grupę osoby stanowią grupę osiemnastu osób. Okoliczność ta nie miała jednakże żadnego znaczenia dla rozpoznania skargi tej grupy, jako ze wszystkie te osoby wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa i udzieliły pełnomocnictwa Stowarzyszeniu zarówno do wystąpienia do organu z tym wezwaniem, jak i ze skargą do Sądu na przedmiotową uchwałę.

Jak doprecyzował pełnomocnik skarżącej grupy, wszystkie tworzące tę grupę osoby uważają, że zaskarżona uchwała godzi w ich interesy prawne i w związku z tym grupa posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi. W konsekwencji w niniejszej sprawie badaniu w niniejszej sprawie musi podlegać interes grupy mieszkańców jako całości, przy czym zakres badania interesu w odniesieniu do osób, które nie posiadają nieruchomości na terenie objętym planem jest inny.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem może zatem ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Zatem plan może "naruszać" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ), co oznacza że jest "prawnym".

Natomiast podmiot kwestionujący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów, które są własnością innych osób winien wykazać, że sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie miał wpływ na jego uprawnienia i obowiązki. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że posiadanie (rzeczowego) prawa do nieruchomości nieznajdującej się w obszarze objętym planem miejscowym nie wyklucza samo w sobie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że osoba kwestionująca przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów będących własnością innych osób winna wykazać, że sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym miał wpływ (realny i bezpośredni) na jej uprawnienia i obowiązki poprzez ograniczenie prawa wykonywania własności lub nałożenie pewnych obowiązków. O naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej może decydować zmiana sytuacji prawnej działki sąsiedniej pozostającej w obszarze objętym planem, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Zatem w sytuacji, gdy wnoszącym skargę do sądu administracyjnego jest właściciel nieruchomości graniczącej z obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wówczas podstawą jego interesu prawnego do kwestionowania tego planu stanowią normy wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego, tj. art. 144 Kodeksu cywilnego ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania (ponad przeciętną miarę) na cudzą nieruchomość (zob. też prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 674/07; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 681/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym też kontekście Sąd ocenił, że strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania terenu będzie wywierał wpływ na uprawnienia lub obowiązki członków skarżącej grupy mieszkańców pozostających poza obszarem planu nie tylko w znacznej odległości ale też w bliższym sąsiedztwie. Dokonując ustaleń w tym zakresie, Sąd posługiwał się dołączoną do pisma skarżącej grupy z dnia 23 stycznia 2014 r. tabelą przedstawiającą odległości działek stanowiących własność osób składających się na grupę mieszkańców do granic planu w odniesieniu do kwestionowanego planu zachodniej części obrębu Ch. (k. 338-340 akt), a także mapą obrazującą położenie tych nieruchomości sporządzoną przez organ (k. 367 akt). Bezsporne jest, że na terenie objętym opracowaniem zaskarżonej uchwały znajdują się jedynie nieruchomości stanowiące własność R. W. (działka nr [...] obręb Ch.) i G. B. (działka nr [...] obręb Ch.). Działki pozostałych osób stanowiących grupę mieszkańców znajdują się w odległości wynoszącej od 400 m do 3100 m od granic planu, a także znacznie ponad 3000 metrów – działki J. M. i H. M. B. Jedynie nieruchomości R. W. i G. B. podlegają ograniczeniom przewidzianym w zaskarżonej uchwale. Takich ograniczeń nie wprowadza natomiast przedmiotowy plan w odniesieniu do nieruchomości pozostających poza jego obszarem, zwłaszcza w znacznej odległości (por. mapa k. 367 akt). Z przedstawionych przez skarżąca grupę okoliczności postepowania nie wynika również, aby interes prawny właścicieli tych nieruchomości został naruszony.

W tym miejscy wymaga podkreślenia, że interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" przysługiwać powinien zarówno indywidualnie skarżącemu (a więc grupie), jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców. Interes indywidualny grupy musi dotyczyć interesu indywidualnego każdego z członków grupy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1254/11 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, tylko wykazanie zindywidualizowanego interesu prawnego i wykazanie związku pomiędzy prawnie określoną sytuacją poszczególnych członków "grupy mieszkańców" a zaskarżoną uchwałą, naruszającą ich konkretny interes prawny lub uprawnienie poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień może prowadzić do uwzględnienia skargi. Podobnie w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 606/10 (dostępny j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców" interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, dające legitymacje do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców". Takie też stanowisko wyrażone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 808/07 (dostępny j. w.), że w przypadku wniesienia skargi przez "grupę mieszkańców", interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, dające legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinno indywidualnie skarżącemu jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków "grupy mieszkańców".

Uwzględniając przedstawione rozważania, Sąd nie podziela argumentacji skarżącej grupy co do istnienia indywidualnych interesów poszczególnych członków tej grupy, składających się na interes prawny grupy mieszkańców jako całości. Przytaczane argumenty, w tym poparte opracowaniami naukowymi, odnoszą się do sytuacji hipotetycznych, związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych, a nie z postanowieniami planu miejscowego. Powoływanie się na konstytucyjnie chronione wartości, w sytuacji, gdy większość osób stanowiących grupę mieszkańców pozostaje poza obszarem objętym planem, a jego postanowienia nie uszczuplają ich praw ani nie ograniczają sposobu wykonywania prawa własności, nie może prowadzić do wniosku, że grupa posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego odnosić się może jedynie do podmiotu, którego nieruchomość objęta jest postanowieniami planu w ten sposób, że ograniczają one sposób wykonywania prawa własności. Taka sytuacja może odnosić się w niniejszej sprawie do tych dwóch osób wymienionych w skarżącej grupie mieszkańców, których działki znajdują się w granicach opracowania, na terenie rolnym oznaczonym symbolem R ale w granicach strefy ochronnej elektrowni wiatrowych objętych zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych, w tym także zakazem zabudowy zagrodowej. Jednakże ich indywidualny interes prawny nie wyznacza interesu prawnego grupy. Również wywodzenie interesu prawnego z art. 144 Kodeksu cywilnego nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie gdyż nie wyznacza interesu prawnego grupy mieszkańców jako całości. Jeżeli mieszkańcy gminy decydują się wnieść skargę do sądu administracyjnego na oznaczoną konkretnie uchwałę w trybie art. 101 ust. 2a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako grupa mieszkańców, muszą się liczyć z koniecznością wykazania interesu prawnego (uprawnienia) oraz jego naruszenia tą właśnie uchwałą w odniesieniu do grupy jako całości. Interes prawny (uprawnienie) przysługujący tylko niektórym członkom grupy nie kreuje interesu prawnego grupy mieszkańców.

Zarzuty odnoszące się do szeregu zagrożeń środowiska wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały oznaczają w istocie działanie na rzecz ochrony środowiska, mieszczące się w ramach ochrony interesu ogólnego - społeczności gminy, a właściwie dwóch gmin – B. i T. Działanie takie stanowi przejaw najszerzej rozumianego interesu faktycznego i z tego powodu nie może podlegać ochronie w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oczekiwania i żądania skarżącej grupy mieszkańców, kwestionującej dopuszczenie na obszarze obu wymienionych gmin elektrowni wiatrowych, stanowią z jednej strony krytykę polityki przestrzennej organów samorządu terytorialnego, a z drugiej są przejawem skargi będącej actio popularis, to zaś jest niedopuszczalne w trybie sądowej kontroli aktów na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały mieszkańcy będą narażeni na hałas, drgania, czy inne uciążliwości ze strony planowanych elektrowni, oznaczają istnienie jedynie interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie wprowadza bowiem ograniczeń w sposobie zagospodarowania większości działek należących do osób składających się skarżącą grupę mieszkańców, ani też dotychczasowego sposobu wykorzystania tych działek nie zmienia. Podkreślić należy, że żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia. Stąd też brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi, z którego wynika akcentowane przez skarżącą grupę prawo do tego, że otoczenie pozostanie atrakcyjne turystycznie, a wartościowe rolniczo gleby nie będą wykorzystywane w żaden inny sposób.

Sąd uznał zatem, że skarżąca grupa mieszkańców gminy nie wykazała, aby posiadała własny, indywidualny interes prawny w związku z podjętą kwestionowaną uchwałą i aby taki interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie może bowiem stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia grupy mieszkańców stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta niezgodnie z prawem. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, bowiem dopiero drogę do takiej kontroli otwiera skutecznie złożona skarga podmiotu, którego interes prawny (uprawnienie) został naruszony taką uchwałą.

Nie można również zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że naruszenie interesu prawnego grupy mieszkańców reprezentowanej przez stowarzyszenie wywodzi się ze skumulowanego oddziaływania dziewięciu farm tworzących [...]Park Elektrowni Wiatrowych, a więc wskutek podjęcia przez rady dwóch gmin (T. i B.) ogółem dziewięciu uchwał o planach miejscowych. Nie pozwala na to konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który warunkuje zaskarżenie konkretnej uchwały wykazaniem naruszenia jej postanowieniami indywidualnego interesu prawnego. Zatem nie z wadliwości przedmiotowej uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej z 9 uchwał) wywieść należy interes prawny grupy mieszkańców warunkujący skuteczność zaskarżenia uchwały Rady Gminy nr [...] z 26 czerwca 2012 r., lecz z konkretnej normy prawa materialnego, wykazując, że treść skarżonej uchwały wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego. Tego zaś stowarzyszenie występujące w imieniu skarżącej grupy mieszkańców nie wykazało, by wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały naruszony został indywidualny interes prawny tej konkretnej grupy. Tym samym nie mogło skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest w taki sposób, aby sąd uruchomił kontrolę legalności przedmiotowej uchwały.

Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 16 września 2008 r., orzekając o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z Konstytucją stwierdził, że przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Wobec tego, iż skarżąca grupa mieszkańców nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia wszystkich osób wchodzących w skład tej grupy należało uznać, że grupa ta nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącej grupy umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W konsekwencji Sąd nie mógł wypowiedzieć się na temat merytorycznych zarzutów skargi złożonej przez grupę mieszkańców kwestionujących prawidłowość podjętej uchwały, albowiem w sytuacji braku legitymacji skargowej jest to niedopuszczalne i niecelowe.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę grupy mieszkańców oddalił.