Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 447/14 w sprawie ze skargi T. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 447/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę T. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Wójt Gminy P. w pkt 1. nakazał T. B. i S. B. – właścicielom działki nr [...], położonej w miejscowości G., zlikwidowanie dotychczasowego rozwiązania gospodarki ściekami bytowymi i przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r.; w pkt 2. orzekł, że w przypadku niewykonania obowiązków określonych w decyzji, po dniu 1 maja 2014 r. zostanie przekazany wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego w L. w trybie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 25 lutego 2014 r. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości. Ustalono, że na ww. działce nie ma przydomowej oczyszczalni ścieków. Znajduje się tam zamontowana przepompownia przydomowa. Na wniosek właściciela nie podłączono układu elektryczno-sterowniczego przepompowni. Organ stwierdził, że sposób odprowadzenia ścieków bytowych z budynku, jest na dzień kontroli niezgodny z wymogami ochrony środowiska. Ponadto w trakcie tych oględzin strona nie wyraziła zgody na przyłączenie budynku do kanalizacji sanitarnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie działek do sieci kanalizacji sanitarnej. Właścicielom nieruchomości została zapewniona możliwość dokonania przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Aby to uczynić należało wystąpić o warunki przyłączenia nieruchomości do Zakładu Usług Publicznych w P. oraz dokonać przyłączenia, czego strony nie uczyniły.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli T. B. i S. B..

Zaskarżoną decyzją SKO w S. uchyliło decyzję organu I instancji i nakazało T. B. i S. B. przyłączenie ww. nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wskazał, że Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Kolegium stwierdziło, że w nie została wydana ani decyzja Wójta Gminy P. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], ani też pozwolenie na budowę tego typu obiektu. Zaś argument stron dotyczący kłopotliwego i bardzo kosztownego wykonania przyłącza do kanalizacji nie może zasługiwać na uwzględnienie. Żadnego znaczenia dla sprawy nie ma również fakt, że nikt nie mieszka na nieruchomości odwołujących. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie nakazał skarżącym przyłączenie ich nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej.

SKO wskazało jednocześnie, że zaskarżona decyzja zawiera niedopuszczalne rozstrzygnięcia (w zakresie ustalenia terminu wykonania obowiązku, nakazu zlikwidowania dotychczasowego rozwiązania gospodarki ściekami bytowymi, rozstrzygnięcia o skierowaniu do Sądu Rejonowego w L. wniosku o ukaranie) i dlatego musiała zostać uchylona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli T. B. i S. B., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 447/14, oddalając skargę wskazał, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Od obowiązku tego zwalnia okoliczność, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. W przypadku ustalenia, że właściciel nieruchomości nie wykonuje powyższych ustawowych obowiązków, organ zobowiązany jest nałożyć nakaz jego wykonania pod rygorem egzekucji. Sposób sformułowania przepisu art. 5 ust. 7 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej mowa w tym przepisie nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wynikający z tego przepisu ma charakter powszechny, a więc odnosi się do wszystkich nieruchomości leżących w zasięgu sieci kanalizacyjnej. A zatem przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien zbadać ich zaistnienie i wykazać w uzasadnieniu.

W ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wyjaśniło, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy – nieruchomość skarżących nie została podłączona do sieci kanalizacyjnej; nie jest podłączona do układu elektryczno-sterowniczego przepompowni przydomowej; skarżący nie wyrazili zgody na przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Twierdzenia skarżących dotyczące zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie bowiem istniejące wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków zwalniałoby z obowiązku podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Ponadto brak środków finansowych na przyłączenie do kanalizacji czy też konieczność odpowiedniego zabezpieczenia miejsca, w którym stoi przepompownia, przed wypasającymi się zwierzętami nie może zwalniać z realizacji wymienionego obowiązku, bowiem nie są to przesłanki normatywne wymienione w ustawie. Także fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zamieszkiwana przez skarżących lecz tylko prowadzone jest na niej gospodarstwo rolne, również nie daje podstaw do zwolnienia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W ocenie Sąd, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji prawidłowo koryguje rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli T. B. i S. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. ustalenia istnienia sieci kanalizacyjnej w miejscowości G.;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji publicznej art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wydanie jej z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności przez nie dokonanie ustaleń w zakresie istnienia sieci kanalizacyjnej spełniającej wszystkie prawem przepisane wymogi i oddania sieci kanalizacyjnej do użytkowania, faktycznych i technicznych możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci kanalizacyjnej kosztów i niedogodności, braku uzgodnienia ze stroną usytuowania przepompowni w centralnej części ich działki; a także naruszenie art. 80 K.p.a. przez uznanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem zasady bezpośredniości, na podstawie dowodów w postaci pisma Zakładu Usług Publicznych (jednostki budżetowej Gminy P.) oraz opinii Zastępcy Wójta Gminy P. pomimo, że możliwe było przeprowadzenie dowodu z dokumentu – informacji z właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na te okoliczności.

Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej istnieje niezależnie od stanu technicznego tej sieci, faktycznych i technicznych możliwości podłączenia, związanych z tym kosztów i niedogodności oraz braku zamieszkania na nieruchomości;

- art. 5 ust. 7 ww. ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją podstawy do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej niezależnie od stanu technicznego tej sieci, faktycznych i technicznych możliwości podłączenia, związanych z tym kosztów niedogodności oraz braku zamieszkania na nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 447/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną T. B., wskazując, że skarżąca nie złożyła wniosku o doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem, co oznacza, że wniesiona przez nią skarga kasacyjna jest niedopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna S. B. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Organy ustaliły, że została wykonana na terenie Gminy P. (m.in. w miejscowości G.) sieć kanalizacyjna. W aktach sprawy znajduje inwentaryzacja wykonanej kanalizacji tłocznej obejmująca m.in. działkę skarżących oraz zaświadczenie z dnia 2 stycznia 2012 r., znak [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., z którego wynika, że inwestor – Gmina P. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. kanalizacji w tym na działce nr [...] należącej do strony skarżącej kasacyjnie. Ponadto z protokołu kontroli nieruchomości z dnia 25 lutego 2014 r. nie wynika aby skarżący kwestionował istnienie sieci kanalizacyjnej. Wynika z niego natomiast, że skarżący nie wyraża zgody na podłączenie do kanalizacji, co oznacza, że sam skarżący ma świadomość istnienia kanalizacji. Ponadto z samych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że taka sieć kanalizacyjna została wybudowana, skoro strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje legalność jej budowy w odniesieniu do zlokalizowanej na jej działce przydomowej przepompowni. Zresztą sam administrator tej sieci potwierdził jej zrealizowanie. Odnośnie podnoszonej kwestii legalności budowy ww. sieci kanalizacyjnej wskazania wymaga, że z ww. zaświadczenia nie wynika aby sieć ta nie mogła być użytkowana zgodnie z prawem. Zaświadczenie to nie potwierdza aby właściwy organ nadzoru budowlanego zgłosił sprzeciw do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, w terminie o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że organem właściwym w sprawie oddania inwestycji do użytkowania, a więc potwierdzenia legalności jej budowy jest organ nadzoru budowlanego, a nie – jak wskazuje się w skardze kasacyjnej – organ architektoniczno-budowlany, do którego właściwości należy udzielanie pozwoleń na budowę. Poza tym w tym zakresie strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na potwierdzenia jakoby ww. inwestycja zrealizowana byłaby niezgodnie z prawem, co miałoby utrudniać/uniemożliwiać podłączenie nieruchomości do tej sieci. Wynika z tego, że w okolicznościach tej sprawy nie było wadliwym oparcie rozstrzygnięć na piśmie Zakładu Usług Publicznych (jednostki budżetowej Gminy P.), w którym potwierdzono fakt wybudowania sieci kanalizacyjnej i możliwość podłączenia się do niej, oraz opinii Zastępcy Wójta Gminy P.. Brak jest tym samym podstaw, że w tym zakresie nie ustalono stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem podłączenia nieruchomości skarżących do istniejącej i mogącej być użytkowaną sieci kanalizacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wywiedzione przez Sąd I instancji, znajdujące potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym i oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie ustawodawca wyliczył ciążące na właścicielu nieruchomości obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku. W sprawie niniejszej istotna jest regulacja art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którą właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

W przytoczonym przepisie ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. W pierwszym zaś przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe.

Z powyższego wynika, że z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków, a takiej – jak wskazuje ustalony i niekwestionowany w sprawie stan faktyczny – strona skarżąca nie posiada. A skoro tak, fakt braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, istniały podstawy do wydania przez organ nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki. Celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku podłączenia się do kanalizacji miejskiej. W tym zakresie przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a więc ziszczeniu się hipotezy zawartej w normie prawnej oraz dyspozycji zawartej w tej normie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis prawa (art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) pozwalał organowi administracyjnemu na luz decyzyjny przy wydaniu przedmiotowego nakazu. Dla tej oceny nie mają znaczenia podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczności dotyczące warunków ekonomicznych wykonania przyłącza i trudności korzystania z sieci. Nie są to bowiem przesłanki objęte normą prawną wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Poza tym i tak strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała jak kształtują się warunki ekonomiczne wykonania przyłącza oraz jakie są konkretnie przeszkody, które ewentualnie uniemożliwiają wykonanie takiego przyłącza. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.