Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. Sp. z o.o. w W. zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wstrzymującej roboty budowlane i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej K. Sp. z o.o. w W. zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wskutek zawiadomienia w dniu [...] czerwca 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że system ujmowania wód deszczowych obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. S. [...] w S. nie spełnia swojej funkcji (tj. odcieki z utwardzonego placu przeznaczonego m.in. do magazynowania odpadów, spływają i przedostają się na teren nieutwardzony i niezabezpieczony, a następnie wsiąkają w glebę), PINB przeprowadził w dniu [...] lipca 2019 r. kontrolę na terenie sortowni odpadów zlokalizowanej w S.. Z protokołu kontroli wynika, że w jej trakcie stwierdzono, że sortownia usytuowana jest na działkach nr [...] i [...] Jej teren jest zabudowany tymczasowym namiotem magazynowym wraz z zewnętrzną kanalizacją deszczową (działka [...]) oraz halą technologiczną z częścią biurowo-socjalną wraz z infrastrukturą techniczną, która stanowi budynek Centrum Innowacyjnego Gospodarki Odpadami. Stwierdzono również, że na obu ww. działkach zalegają hałdy śmieci, zaś na działce nr [...] dostrzeżono fragmenty betonowej płyty, której możliwości zwymiarowania oraz ustalenia jej stanu technicznego nie było, ze względu na wykraczanie śmieci poza obszar płyty. W czynnościach kontrolnych brał udział koordynator sortowni, który odmówił podpisania protokołu kontroli z uwagi na brak pełnomocnictwa od właścicieli sortowni.

W dniu 1 sierpnia 2019 r., w trybie art. 75 § 2 k.p.a., PINB odebrał od E.R. oświadczenie, w którym wskazała ona m.in., że w 2018 r. nastąpił wyciek wód odciekowych poza teren magazynów na odpady, spowodowany dużymi ilościami wody wpompowanymi w śmieci podczas akcji gaśniczej przeprowadzonej w listopadzie 2017 r. Podała, że aktualnie zewnętrzne części hałd odpadów zostały usunięte dzięki czemu odległość od granicy placu utwardzonego do hałdy się zwiększyła a wody odciekowe gromadzą się wyłącznie na terenie utwardzonym i spływają do zbiorników odciekowych, skąd wywożone są do oczyszczalni. Podała również, że teren utwardzony na magazynie nr 1 (obszar działki nr [...]) został wykonany na podstawie pozwolenia na budowę z 2012 r. wraz z systemem odcieków, natomiast część magazynu nr 8 została utwardzona, ale nie wybetonowana. W 2018 r. S. sp. z o.o. s.k. wykonała projekt budowlany wybetonowania wraz z instalacjami magazynu nr 8. Pod ww. oświadczeniem E.R. podpisała się jako dyrektor administracji.

Zawiadomieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r. PINB powiadomił M. sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie obiektów i urządzeń budowlanych na terenie działek nr [...]i [...] w S., gmina W.

W toku postępowania do akt administracyjnych wpłynęła kserokopia pełnomocnictwa szczególnego udzielonego przez S. sp. z o.o. s.k. z siedzibą w O., reprezentowaną przez komplementariusza S. sp. z o.o. z siedzibą w O. reprezentowaną przez prezesa zarządu J.S. udzielonego E.R. do reprezentowania podczas kontroli prowadzonej przez PINB dotyczącej nieruchomości nr [...] w S..

W piśmie z [...] września 2019 r. E.R. wskazała, że prawidłowa nazwa spółki to S. sp. z o.o. sp.k., prosząc o kierowanie korespondencji na adres ww. spółki. Pismo to wpłynęło do organu [...] września 2019 r.

W odpowiedzi na prośbę organu z dnia [...] września 2019 r. o przesłanie zgłoszeń dokonanych w Starostwie Powiatowym w B. dotyczących obiektów i robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działek nr [...] i [...] w S. na terenie sortowni odpadów, Starosta Powiatu B. wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., że nie posiada zgłoszeń dotyczących utwardzenia terenu na ww. działkach oraz, że dokumentacja zgłoszeń z 2012 r., (na podstawie której poinformowano o zgłoszeniach innych robót) uległa zniszczeniu ze względu na kategorię archiwalną B5.

W dniu [...] października 2019 r. E.R. złożyła kolejne oświadczenie w trybie art. 75 § 2 k.p.a., w którym wskazała m.in., że w latach 2014-2015 spółka "S." nabyła od spółki "C." sortownię odpadów na terenie działek [...] i [...]. W 2018 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdził magazynowanie odpadów na nie wybetonowanym terenie działki [...]wskutek czego nałożył na spółkę karę. W konsekwencji spółka podjęła pilne działania ukierunkowane na przygotowanie projektu budowlanego i wybetonowania terenu. Na przełomie lipca i sierpnia 2018 r. teren działki [...] został, zgodnie z dokumentacją projektową, wybetonowany i wykonana została instalacja odprowadzania wód opadowych. Oświadczyła również, że zgodnie z jej wiedzą teren działki budowlanej może zostać utwardzony bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Instalacje wykonane zaś zostały jako urządzenia budowlane mające służyć ochronie środowiska i gospodarowaniu odpadami zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym. Do ww. oświadczenia E.R. dołączyła projekt budowlany nr 2 dotyczący utwardzenia placu magazynowego na działce nr [...] w S., datowany na maj 2018 r.

Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 poz. 1202, dalej: "P.b.") PINB postanowił w dniu [...] listopada 2019 r. (decyzja nr [...]) wstrzymać inwestorowi: M. sp. z o.o. w O. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina W. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia: (1) w terminie do dnia [...] maja 2020 r. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) po wykonaniu czynności z pkt 1 w terminie do dnia [...] lipca 2020 r. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b. oraz przepisami szczegółowymi, w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, PINB powołał się na ustalenia kontroli przeprowadzonej dnia [...] lipca 2019 r. na terenie sortowni odpadów, która wykazała, że utwardzenie terenu działki nr [...] wraz z instalacją odwadniającą wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także na oświadczenie E.R. z dnia [...] października 2019 r. Następnie wskazał, że składowiska odpadów są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., zaś w związku z tym, że nie zostały one wymienione w art. 29-31 P.b., jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor, w myśl art. 28 ust. 1 P.b. winien był uzyskać pozwolenie na jego budowę, podczas gdy przedłożony do akt projekt utwardzenia placu magazynowego na odpady na działce nr [...], nie został zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany, co rodziło po stronie organu obowiązek skorzystania z dyspozycji art. 48 ust. 1 i 2 P.b.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Sp. z o. o. w O., pozostająca w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. w W..

Decyzją z dnia [...] stycznina 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PWINB wskazał, że ww. decyzja podlegała uchyleniu, z przyczyn proceduralnych, bowiem rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. powinno przybrać formę postanowienia, a nie decyzji, które to uchybienie narusza ww. przepis w zakresie wykluczającym możliwość pozostawienia go w obrocie prawnym, z uwagi na różnice pomiędzy ww. aktami prawnymi, mającymi daleko idące konsekwencja, m.in. w zakresie wstrzymania ich wykonania (wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, natomiast złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia) oraz terminów ich zaskarżenia (termin na zaskarżenie postanowienia jest o połowę krótszy, niż w przypadku decyzji). Z powyższych względów, w ocenie PWINB zamienne lub dowolne stosowanie tych dwóch form rozstrzygnięć jest niedopuszczalne.

Odnosząc się zaś do twierdzeń podniesionych w odwołaniu, PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, dotyczące kwalifikacji prawnej samowolnej budowli na działce nr [...] jako betonowej płyty wraz z odwodnieniem o powierzchni około 1 ha służącej składowaniu odpadów komunalnych, na której realizację wymagane było nie tylko pozwolenie na budowę, ale też decyzja środowiskowa i pozwolenie wodnoprawne. W konsekwencji PWINB nakazał organowi I instancji rozważenie zasadności niezwłocznego wydania postanowienia w miejsce uchylonej decyzji, aby postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie było prawidłowo kontynuowane, a także przeanalizowanie, czy terminy wyznaczone na przedłożenie dokumentów nie są w niniejszej sprawie zbyt długie i czy nie sprzyjają utrzymywaniu się stanu niezgodności z prawem, sprzecznego z interesem publicznym. Wskazał również, że w przypadku przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego, organ I instancji winien szczegółowo sprawdzić jego kompletność w zakresie posiadania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, gospodarowania wodami i odpadami oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. PWIN stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od ww. decyzji wniosła do tut. sądu M. sp. z o.o. w O. reprezentowana przez zarządcę sanacyjnego K. sp. z o. o. w W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu istnienia przesłanki koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że PWIN nie tylko nie podniósł przesłanki istnienia niewyjaśnionych w sprawie okoliczności, ale i przychylił się do stanowiska organu I instancji, co świadczy o uznaniu postępowania wyjaśniającego za kompletne i zakończone. W takim zaś stanie rzeczy, PWINB obowiązany był rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, wskazując, że stwierdzone naruszenie proceduralne miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiało wydanie decyzji rozpoznającej sprawę co do istotny (która byłaby koleją decyzją w tej samej sprawie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (obowiązującym o dnia 1 czerwca 2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"): decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, Lex nr 1575600). Przy tym podkreślić należy, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.), obowiązkiem organu II Instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, względnie jego uzupełnienie, bowiem dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ I instancji, a tym samym, czy decyzja Kolegium zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem tak zakreślonej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja PWINB uchylająca w całości decyzję PINB wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. – tj. wstrzymującą inwestorowi M. sp. z o.o. w O. prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości S., gmina W. oraz zobowiązującą go do przedłożenia: w wyznaczonych terminach tzw. dokumentacji legalizacyjnej oraz przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, za wydaniem decyzji kasatoryjnej, przemawiało w ocenie PWINB dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienie procesowe polegające na wydaniu ww. rozstrzygnięcia w wadliwej formie.

Wyjaśnić przy tym należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stanowił art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wedle którego jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a P.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (vide; ar.t 48 ust. 1 P.b.) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 P.b.

Słusznie zatem PWINB dostrzegł, że ww. rozstrzygnięcie powinno było przybrać formę postanowienia, a nie decyzji, jednakże w ocenie tut. sądu, uchybienie to powinno było zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy stosownie do obowiązującej go zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Przepis ten nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, zgodne z przepisami prawa, a nie jednie dokonanie kontroli działania organu I instancji. W konsekwencji PWINB powinien był uznać rozstrzygnięcie PINB za postanowienie, a złożone przez skarżącą odwołanie za zażalenie (wniesione w terminie - stosownie do art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a., wedle których błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa złożenia zażalenia nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia zastosowała) oraz sprawę rozstrzygnąć w formie postanowienia, jak nakazuje to art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Skoro zatem przedmiotowe uchybienie procesowe mogło zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego, w ocenie tut. sądu, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło samo w sobie stanowić przesłanki do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, rację ma skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, PWINB nie wskazał jaki "pozostały" zakres sprawy jest konieczny do jej wyjaśnienia i z jakich względów organ ten nie może wyeliminować tego braku w trybie art. 136 k.p.a., pozwalającego organowi odwoławczemu na prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tym samym, skoro w sprawie nie zaistniała druga z wyżej opisanych kumulatywnych przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, organ odwoławczy nie był uprawniony do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że treść ww. przepisu wymaga, aby organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący, że na etapie rozpoznania sprawy w I instancji nie poczyniono wyczerpujących i wymaganych, z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powinien również wskazać jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. Takiej zaś argumentacji w niniejszej sprawie zabrakło.

Rozstrzygając ponownie sprawę, PWINB będzie miał przy tym na względzie, że skoro postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 P.b., kierowane jest w większości przypadków do inwestora robót budowlanych lub jego następców prawnych (w orzecznictwie wskazuje się, że jakkolwiek z treści art. 48 P.b. nie wynika wprost, na jaki podmiot organ nadzoru budowlanego może nałożyć wymienione w tym przepisie obowiązki, związane z legalizacją samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, to w tym zakresie należy odwołać się do brzmienia art. 52 P.b., stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b.; przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków, nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 13 października 2017 r., II SA/Kr 848/17, Lex nr 2388432), a na mocy art. 7 k.p.a. organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zasadniczy wpływ na ukształtowanie niniejszego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie podmiotu, do którego owe postanowienie powinno zostać skierowane.

W tym zaś względzie PWINB zwrócić powinien uwagę, że zawiadomienie o wszczęciu postepowania skierowane zostało do M. sp. z o.o., z kolei w piśmie z dnia 20 września 2019 r. E.R. wskazała, że prawidłowa nazwa spółki to S. sp. z o.o. sp.k. w O., prosząc o kierowanie korespondencji na adres ww. podmiotu, od którego to uzyskała pełnomocnictwo do reprezentowania podczas kontroli prowadzonej przez PINB dotyczącej nieruchomości nr [...] w S.. Organ odwoławczy zwróci ponadto uwagę, że w aktach znajduje się informacja ewidencyjna o działce nr [...] datowana na [...] lipca 2019 r., z której wynika, że jej użytkownikiem wieczystym jest S. P. sp. z o.o. s.k. w O. ustali znaczenie tej informacji w kontekście ustaleń podmiotowych oraz oceni czy zachodzi potrzeba uzyskania analogicznej informacji dotyczącej działki [...], (której w aktach sprawy nie ma). Zwróci również uwagę, że w przedłożonych do akt sprawy kserokopiach protokołów przeglądów okresowych stanu technicznego budynków i urządzeń budowlanych, zlokalizowanych na terenie sortowni odpadów, datowanych na 22 maja 2019 r., wystawionych przez G.F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. w O., jako właściciela nieruchomości wpisywano zamiennie S. sp. z o.o. lub S. sp. z o.o. s.k., wskazując każdorazowo ten sam adres: ul. K. [...] w O., zaś na obwolucie projektu budowlanego nr 2 dotyczącego utwardzenia placu magazynowego na działce nr [...]w S. z maja 2018 r., złożonego do akt przez E.R., jako inwestor wskazana jest S. sp. z o.o. s.k. w O. Poczynione w ww. zakresie ustalenia, PWINB odniesie do faktu nałożenia przedmiotowego obowiązku na M. sp. z o.o. w O., wyjaśniając przy tym ww. rozbieżności wynikające z materiału dowodowego.

Tym samym organ odwoławczy powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić, który z ww. podmiotów prawa powinien być adresatem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz w należyty sposób wskazać jego nazwę wraz z prawidłowym oznaczeniem formy prawnej, rozróżniając przy tym spółkę osobową od spółki kapitałowej oraz prawidłowo ustalając organ uprawniony do jego reprezentacji. Jeżeli natomiast PWINB uzna, że załatwienie sprawy w wyżej opisanym zakresie, wymaga uzupełnienia materiału dowodowego, rozważy możliwość skorzystania z dyspozycji art. 136 k.p.a., mając na uwadze, że rozstrzygnięcie kasatoryjne mogłoby zostać wydane dopiero wówczas, gdyby wskutek przeprowadzonej analizy okazałoby się, że materiał dowodowy w ogóle nie pozwala na skorzystanie z dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny bowiem z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył w sposób rażący przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, co wymaga każdorazowego szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, PWINB zwróci również uwagę na znajdujące się w aktach sprawy zgłoszenie zamiaru wykonania utwardzenia (wybetonowania) placu o powierzchni 2870 m2 na działce nr [...] w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dokonane w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez M.P. działającego w imieniu C. sp. z o.o. w B., w którym wskazano termin rozpoczęcia robót na [...] maja 2011 r. oraz się do niego odniesie w kontekście zakresu obowiązku nakładanego na właściwy podmiot w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Mając na uwadze powyższe, tut. sąd uchylił zaskarżoną decyzję orzekając w tym przedmiocie w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od PWINB na rzecz skarżącej, w łącznej wysokości 597 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: kwota 100 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia".