Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 236/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 pkt 2, 23, 24, art, 4, art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Par. 17, par. 18
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 3 pkt 23 i 24, art 4, art. 5, art. 6, art. 20, art. 24, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) i § 2, § 17, § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058) - po rozpatrzeniu wniosku K. P. - nie przyznał prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko E. P.

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na dochód rodziny K. P. składa się jej dochód za 2010r. w wysokości 21.289,70 zł, co stanowi miesięcznie kwotę 1.774,14 zł, z czego kwota 1.098,15 zł jest jednocześnie dochodem utraconym. Natomiast dochód męża K. P. za 2010r. wynosił 10.200,10 zł, co stanowi miesięcznie kwotę 850,01 zł. Ponadto dochód K. P. za pierwszy pełny miesiąc otrzymanego zasiłku dla bezrobotnych (październik 2011 r.) w wysokości 538,37 zł jest jednocześnie dochodem uzyskanym. Zatem miesięczny dochód rodziny K. P. po odliczeniu dochodu utraconego oraz doliczeniu dochodu uzyskanego wynosi 2.064,37 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 688,12 zł i przekracza kwotę uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego o 184,12 zł. Dlatego też zasiłek rodzinny nie został przyznany.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. P., która podniosła, że organ l instancji błędnie nie potraktował zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego jako dochodu utraconego, co wynika z art. 3 pkt 23c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, § 2, § 15, § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady przyznawania zasiłku rodzinnego oraz obliczania dochodu na osobę w rodzinie na potrzeby przyznawania tego zasiłku. W odniesieniu do tych zasad Kolegium wskazało, że z analizy treści zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 8 lipca 2011 r. wynika, że K. P. uzyskała w roku podatkowym 2010r. dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie 21 289,70 zł. Z kolei dochód P. P. wyniósł 10.200,10 zł. Ponadto, ustalając na potrzeby niniejszego świadczenia dochód rodziny pod kątem spełnienia kryterium dochodowego, wzięto pod uwagę treść art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z § 15 wyżej wymienionego rozporządzenia w przypadku, gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się: o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium przytoczyło wzór wg. którego oblicza się wysokość składki na ubezpieczenie społeczne i podało, że stopa procentowa składki na ubezpieczenie zdrowotne zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynosi 9%.

Kolegium wskazało też, że po dokonaniu stosownych obliczeń dochodu rodziny odwołującej się i uwzględniając tzw. dochód utracony w wysokości 1.098,15 zł oraz dochód uzyskany w kwocie 538,37 zł, ustalono, że w przeliczeniu wyniósł on na osobę w rodzinie odwołującej się kwotę 688,12 zł, a zatem przekraczał kryterium ustawowe wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zasiłek chorobowy oraz zasiłek macierzyński nie zostały przez ustawodawcę zakwalifikowane do kategorii dochodów utraconych. Ponadto zasiłki chorobowe na mocy art. 3 pkt 1 ustawy (definicja dochodu) jako inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowią dochód. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania ich jako dochodów utraconych. W ocenie Kolegium oznaczało to, że sposób obliczenia przedstawiony przez organ l instancji oraz konkluzja w przedmiocie odmowy przyznana świadczeń rodzinnych była słuszna.

Skargę na decyzję SKO złożyła K. P., zarzucając, że organy nie potraktowały zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego jako dochodu utraconego, co wynika z art. 3 pkt 23c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, a to stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana z uwzględnieniem powyższych zasad doprowadziła do uznania, że skargę należało uwzględnić.

Zasiłek rodzinny jest świadczeniem mającym na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 881 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje:

1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka;

2) opiekunowi faktycznemu dziecka;

3) osobie uczącej się - art. 4 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł., zaś w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust. 2 art. 5). W przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust.3).

Jak wynika z powyższej regulacji, przyznanie zasiłku rodzinnego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Przy obliczaniu dochodu decydującego o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego uwzględnia się treść przepisu art. 3 pkt. 2 ustawy (wg. brzmienia z daty wydania zaskarżonej decyzji) zgodnie z którym przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uwzględnieniu podlega nadto dochód utracony i dochód uzyskany, a to stosownie do treści ust. 4 i 4a art. 5 ustawy. W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód (ust. 4), natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka, powiększonego o uzyskany dochód (ust. 4a ). Definicję utraty i uzyskania dochodu zawierają przepisy art. 3 pkt. 23 i 24 ustawy. Wyliczają one wyczerpująco te rodzaje źródeł dochodu, których uzyskanie lub utracenie stanowi podstawę do dokonania korekty dochodu rodziny, celem uwzględnienia jego utraty lub uzyskania już po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczania dochodu rodziny, tj. po upływie roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy.

Sposób obliczenia dochodu rodziny decydującego o przyznaniu zasiłku rodzinnego w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, oraz w przypadku uzyskania dochodu regulowały w dacie wydania zaskarżonej decyzji odpowiednio przepisy § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005r. nr 105, poz. 881), zwanego dalej rozporządzeniem.

Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego we wrześniu 2011 r. czyli żądała przyznania jej zasiłku na okres zasiłkowy 2011/2012 r. Dla ustalenia więc dochodu decydującego o spełnieniu kryterium dochodowego miarodajny był dochód rodziny skarżącej w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2010. Dochód ten winien być obliczony z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 4 i 4a ustawy, tj. z dokonaniem przez organ korekty o dochód utracony i dochód uzyskany. Podstawą dokonania tej korekty powinno być ustalenie przez organ, czy po 31 grudnia 2010 r. doszło do utraty lub uzyskania dochodu w rodzinie skarżącej, w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 23 i 24 ustawy.

Skarżącą zarzuca w skardze, że organy błędnie nie uznały zasiłku chorobowego wypłacanego w czasie trwania stosunku pracy jako dochodu utraconego.

Art. 3 pkt 23 ustawy definiuje jako dochód utracony, utratę dochodu spowodowaną m.in.( lit. c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten mówi o utracie dochodów spowodowanej utratą zatrudnienia a więc nie ogranicza zakresu pojęcia "utraty dochodów" tylko do wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy. W pojęciu utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia tym mieszczą się również zasiłki wypłacane z ubezpieczenia społecznego związane ze stosunkiem pracy. Są to bowiem świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego przysługujące osobom objętym tym ubezpieczeniem, co wynika z przepisu art. 2 Ustawy z dnia 2 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 267 ze zm.).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w powyższej kwestii w wyrokach l S A/Wa 51/07 i l SA/Wa 215/07 Lex nr 317225 i Lex nr 329645). W wyrokach tych sądy orzekły, że ; "Art. 23 pkt.23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) mówi o "utracie dochodu spowodowanego utrata zatrudnienia", a więc nie ogranicza zakresu tego pojęcia wyłącznie do wynagrodzenia otrzymywanego od pracodawcy, ale mieszczą się w tym pojęciu również zasiłki wypłacane z ubezpieczenia społecznego związane z tym stosunkiem pracy." Są to bowiem świadczenia pieniężne z ubezpieczenia społecznego przysługujące osobom objętym tym ubezpieczeniem, co wynika z przepisu art. 2 Ustawy z dnia 2 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 267zezm.).

Odnosząc treść powyższej regulacji, oraz wyrażonego wyżej poglądu w przedmiocie interpretacji pojęcia dochodu utraconego z powodu utraty zatrudnienia, do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i wydana została przedwcześnie, bez zgromadzenia niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego.. Rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego organy całkowicie pominęły okoliczność, że skarżąca urodziła w dniu 28 grudnia 2010r. córkę, a zgodnie z zalegającym w aktach administracyjnych świadectwem pracy, umowa o pracę skarżącej z Europejskim Biurem Podatkowo-Szkoleniowym wygasła w dniu 31.08.2011 r. Zatem skarżąca urodziła dziecko w trakcie trwania umowy o pracę. W aktach administracyjnych znajdują się zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie osiągniętym przez skarżącą i jej męża w roku 2010r. , dowody uzyskania przez skarżącą dochodu z tytułu umowy zlecenia za miesiące od stycznia do kwietnia 2010r., oraz informacja o dochodach uzyskanych przez skarżącą od organu rentowego za rok podatkowy 2010r. z której wynika, ze skarżąca pobrała w tym roku zasiłki pieniężne z ubezpieczenia społecznego w kwocie 11 150, 32 zł.. Dowody powyższe stanowią jednak tylko podstawę do obliczenia dochodu rodziny za rok 2010, tj. okres poprzedzający okres zasiłkowy. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt pobierania przez skarżącą w 2011 roku świadczeń z ubezpieczenia społecznego (zasiłek macierzyński, zasiłek chorobowy), czy też ew. uzyskania przez skarżącą wynagrodzenia za pracę w 2011 r. Z przedłożonego przez skarżącą świadectwa pracy wynika wszak, że skarżąca do dnia 31.08.2011 r. pozostawała w zatrudnieniu i w trakcie zatrudnienia - 28.12.2010r. urodziła dziecko. Ze świadectwa pracy wynika nadto, ze skarżąca korzystała w 2011 r. z urlopu bezpłatnego. Z konieczności uwzględnienia przez organ przy ustalaniu prawa do zasiłku, dochodu utraconego - w myśl art. 5 ust. 4 ustawy, wynikał obowiązek organu zgromadzenia dowodów na okoliczność wysokości dochodu utraconego przez skarżącą. Zdaniem Sądu przepis art. 5 ust. 4 u.ś.r. umożliwia dokonanie korekty ustalonego już dochodu osoby uprawnionej (lub rodziny osoby uprawnionej) z powodu zdarzeń, jakie nastąpiły już po upływie okresu, w związku z którym ustalono ten dochód, czyli po 31 grudnia roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy. Tylko taka interpretacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Dochód uzyskany przez skarżącą (także z ZUS) w 2011 r., łącznie z ewentualnie uzyskanym w 2011 r. wynagrodzeniem za pracę, stanowił będzie bowiem podstawę obliczenia dochodu utraconego przez skarżącą i dokonania stosownej korekty dochodu rodziny decydującego o przyznaniu zasiłku lub odmowie jego przyznania z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zgromadzone przez organy dowody pozwalają jedynie na obliczenie dochodu rodziny skarżącej za rok 2010, co w świetle brzmienia art. 5 ust. 4 ustawy nie jest wystarczające. Za nie poparte żadnym dowodem należy uznać także ustalenie organu l instancji, że kwota 1 098,15 zł jest dochodem utraconym. Jak wynika z § 17 pkt. 4 cyt. wyżej rozporządzenia, do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego należy dołączyć dokument potwierdzający utratę przez członka rodziny dochodu oraz wysokość utraconego dochodu. O ile ze znajdującego się w aktach świadectwa pracy wynika data rozwiązania umowy o pracę skarżącej, tj. 31 .08. 2011 r., to z żadnego dokumentu nie wynika wysokość utraconego dochodu, którą przyjął organ. Zgodnie z treścią § 17 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Konieczne było więc ustalenie w sposób bezsporny, na podstawie stosownych dowodów, wysokości dochodu osiągniętego przez skarżącą w 2011 r .(ew. wynagrodzenie za pracę, zasiłki wypłacone z ubezpieczenia społecznego), aby następnie dokonać korekty dochodu rodziny z 2010 r. o dochód utracony, obliczony zgodnie z brzmieniem § 17 ust. 1 rozporządzenia., czego organy nie uczyniły. Przy czym w sytuacji skarżącej przeciętna miesięczna kwota utraconego dochodu wynikać będzie nie tylko z ewentualnie uzyskanego wynagrodzenia za pracę w 2011 roku, ale także z zasiłków wypłaconych w 2011 roku z ubezpieczenia społecznego.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika nadto, że nieprawidłowo wyliczono wysokość dochodu uzyskanego przez skarżącą (art. 5 ust. 4a ustawy w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia). Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca została zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna od dnia 6.09.2011 r. i w listopadzie 2011 r. pobrała zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 538,37 zł netto. Obliczenia miesięcznego dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego - zasiłku dla bezrobotnych dokonał organ sumując miesięczny dochód skarżącej i miesięczny dochód męża skarżącej z kwotą uzyskanego w listopadzie 2011 r. zasiłku dla bezrobotnych, skutkiem czego organ uznał, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 688,12 zł, zatem przyznanie zasiłku nie jest możliwe.

Przepisy stanowiące podstawę obliczania wielkości dochodu uzyskanego obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 5 ust.4a w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 2005r.) były wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych w tym także Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2010r, l OSK 1321/10 (Lex nr 744973) NSA uznał, że : "Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis §18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis §18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z u. ś. r. oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w u.ś.r., lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia §18 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu §18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej". Wskazać należy także wyroki NSA z 30.10.2008r. l OSK 1842/07, z 23.06.2009r, l OSK 1200/08, z dnia 4.12.2009, l OSK 710/09, WSa w Gliwicach z 29.03.2011 r, IV SA/GL 469/10, lex nr 957359, WSA w warszawie Iż 7.09.2010r. l SA/Wa 1235/10, Lex nr 75061, WSA w Gdańsku II SA/Gd 139/09 z 7.10.2009 lex nr 580473). W których przyjęto, że § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005r. pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Treść tego przepisu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, co przesądza o jego niezgodności z ustawą. Sposób wyliczenia dochodu, o którym mowa w § 18 ust.1 rozporządzenia polegać ma zatem nie na dodaniu przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego po roku poprzedzającym okres zasiłkowy do już obliczonego przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, ale na ponownym ustaleniu przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu, tj. kwoty, o której mowa w § 18 ust.1 rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie, do dochodu do dochodu rodziny uzyskanego w roku 2010r. należy więc dodać kwotę dochodu uzyskanego (tj. przeciętną miesięczną kwotę dochodu uzyskanego w 2011 r., w przypadku skarżącej jest to kwota 538,37 zł zasiłku dla bezrobotnych) i dopiero na podstawie tak uzyskanej kwoty obliczyć kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie.

Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika nadto, że organ nie zsumował dochodów skarżącej i jej męża za rok 2010, ale obliczył ich przeciętne miesięczne dochody odrębnie i dopiero dokonał zsumowania, co jest operacją nieprawidłową. Dochodem rodziny jest bowiem przeciętny miesięczny dochód członków rodziny, czyli suma dochodów członków rodziny osiągniętych w roku kalendarzowym podzielona przez 12, a dochodem członka rodziny jest kwota uzyskana z tak obliczonego przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny przez liczbę członków rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę na skutego odwołania wniesionego przez skarżącą naruszyło przepis art. 138 § 1 kpa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z treści uzasadniania zaskarżonej decyzji nie wynika, aby sprawa skarżącej została rozpatrzona ponownie merytorycznie w jej całokształcie (tak wyrok NSA z 1224.08.1987, IV SA 385/87). Nie można bowiem uznać za rezultat merytorycznego rozpatrzenia sprawy ogólnikowego stwierdzenia przez organ odwoławczy, że dochód na osobę w rodzinie został ustalony na podstawie "stosownych obliczeń". Nie można także uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy obszernego przytoczenia treści regulacji prawnych bez szczegółowego odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powieliło jedynie nieprawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji. Co do zarzutu odwołania zajęło zupełnie błędne stanowisko twierdząc jedynie, że zasiłki chorobowe stanowią dochód. Jest to oczywiste, ponieważ gdyby dochodu nie stanowiły, to fakt zaprzestania ich pobierania nie mógłby stanowić podstawy obliczenia dochodu utraconego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § § 3 tak w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego jak i prawnego. Także uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom powyższego przepisu. Nie zawiera analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, ani szczegółowych wyliczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organy administracji podejmując decyzje w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny rygorystycznie przestrzegać art. 107 § 3 kpa tj. w uzasadnieniu powinny być zapisane wszystkie etapy obliczenia dochodu, z każdorazowym powołaniem podstawy prawnej operacji.

Ponownie rozpoznając sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2011/2012 organy zobligowane będą do uwzględnienia powyższych wskazań co do interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym do uzupełnienia materiału dowodowego a następnie do ponownego rozważenia, czy skarżącej przysługuje zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku mając nadto na uwadze, że organy nie mają podstaw do kwestionowania danych wynikających z zaświadczeń urzędu skarbowego, a w przypadku istnienia jakichkolwiek rozbieżności pomiędzy tymi danymi a własnymi ustaleniami, mają obowiązek kwestię te wyjaśnić w sposób jednoznaczny.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy a to art. 5 ust. 1, 4, 4a, art. 3 pkt. 2, 23 i 24 Ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, oraz § 17 ust. 1 i 4, § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa.

Stwierdzenie powyższych uchybień obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.