Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1804/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. R. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia ulicy kategorii drogi publicznej postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1804/17

UZASADNIENIE

K. R. K. w dniu 2 sierpnia 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. w sprawie pozbawienia części ulic kategorii dróg publicznych oraz ustalenia przebiegu i zaliczenia wybranych dróg położonych na terenie miasta P. do kategorii dróg gminnych w części w jakiej ul. W. na całym odcinku w granicach miasta P. pozbawiona została kategorii drogi gminnej tj. w pkt 62 załącznika nr 1 do Uchwały.

W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że powyższe zmiany były konieczne ze względu na zmianę funkcji i roli niektórych dróg w obecnej sieci drogowej miasta P. oraz potrzebą dostosowania sieci dróg do obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazano, że część ulic stanowiących drogi publiczne nie spełnia parametrów technicznych wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U z 1999r. Nr 43, poz.430).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały zarzucając rażące naruszenie:

-art. 140 Kc, a także art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez ograniczenie jego uprawnień właścicielskich do działki nr ew. [...], zwłaszcza do dokonania podziału działki ze względu na pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej;

-art. 10 ust 2 w zw. z art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych , poprzez pominięcie przy podejmowaniu Uchwały nakazu wynikającego z art. 7 ust 2 ustawy wskazującego na konieczność uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego Zarządu powiatu;

-art.10 ust 3 ustawy o drogach publicznych, który określa, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, zaś rozstrzygniecie w § 1 Uchwały rażąco narusza ten przepis bowiem droga została pozbawiona charakteru drogi publicznej i stała się drogą wewnętrzną;

-art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez zaniechanie ze strony jednostki samorządu gminnego zaspokajania potrzeb wspólnoty w zakresie zapewnienia dostępu do gminnych dróg i ulic.

K. R. K. w dniu 15 lutego 2017 r. skierował do Rady Miejskiej w P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej, w części wskazanej w § 1 pkt 1 tej uchwały załącznik nr 1 pkt 62.

Uchwałą Nr [...] Rada Miasta P. z [...] marca 2017r. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa została skarżącemu doręczona w dniu 3 lipca 2017r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Umożliwia to sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga na uchwałę została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle brzmienia ww. przepisu przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności. Sąd badał, czy sprawę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie uprawnia tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W tej sytuacji zadaniem Sądu w pierwszej kolejności była ocena, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wywołuje skutki w sferze praw skarżącego jako właściciela nieruchomości ( działka o nr ew. [...]) powiązanej z drogą, którą w części pozbawiono kategorii drogi publicznej (nr [...]).

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że przepis art. 101 u.s.g. określający legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej, nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 3.09.2004r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23.11.2005r. sygn. akt I OSK 715/05).

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zdaniem Sądu, skarżona uchwała nie wpływa bezpośrednio na prawo własności działki nr [...], na zakres jego wykonywania, ani na możliwość jej podziału. Nie ogranicza bowiem uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie jej dysponowania, tj. korzystania oraz rozporządzania nią.

W sprawie niniejszej zastawanie miały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Na mocy przedmiotowej uchwały, droga gminna ul. Włościany - na określonym odcinku zastała pozbawiona kategorii drogi gminnej i potencjalnie stanowić może drogę wewnętrzną. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu).

Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust.1). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3).

Pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ, w sytuacji, gdy uchwała nie kreuje nowego stanu prawnego (właścicielskiego) ani też ewidencyjnego, dotychczasowych działek, nadto właściciel nieruchomości przyległej do tej drogi może potencjalnie realizować komunikację zewnętrzną tak jak do tej pory, nie jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

W sprawie nie wykazano, aby nieruchomość skarżącego, poprzez zmianę statusu drogi - w odniesieniu do przedmiotowego odcinka, w ogóle utraciła możliwość dostępu do drogi publicznej.

W świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). pojęcie działki budowlanej łączy się m.in. z dostępem do drogi publicznej.

Natomiast, zgodne z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi, ale choćby korzystanie z drogi wewnętrznej.

Zdaniem sądu, skarżący wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wykazał istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jego sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Świadczy o tym także fakt, że na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o dokonanie podziału działki nr [...] położonej w P. , Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej działki, stwierdzając , że w zakresie obsługi komunikacyjnej dzielona działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...].

Kwestia dotycząca utrzymania działki nr [...] w należytym stanie nie może być postrzegana w kategorii interesu prawnego skarżącego, bowiem w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, może być oceniana jedynie w świetle interesu faktycznego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd skargę odrzucił.