Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2703/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 322/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 21 marca 2012 r. nr ZW/0050/18/RSO-7/2012 w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 322/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] marca 2012 r., w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, określając, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] grudnia 2011 r., w sprawie odwołania G.P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. z dniem [...] marca 2012 r.

Jako podstawę prawną zakwestionowanego aktu Wójt Gminy Skarbimierz powołał przepis art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu zarządzenia podał, że G. P. pełniąc obowiązki pracodawcy nie dopełniła obowiązków wynikających z zaleceń pokontrolnych w Gminnym Zespole Przedszkoli Publicznych w S., mających na celu przywrócenie organizacji pracy w przedszkolu "do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, co oznacza, że chroniła osoby podejrzane o popełnienie przestępstwa z naruszeniem interesu publicznego". Poza tym wskazał, że przez radnych i rodziców uczniów składane były do Wójta wnioski o odwołanie G.P. z pełnionej funkcji w związku z naruszeniem przez dyrektor zasad moralnego zachowania nie licującego z pełnioną funkcją, a także niewłaściwą organizacją nauczania skutkującą słabymi wynikami kształcenia, co było przyczyną licznego przenoszenia uczniów do innych szkół zapewniających wyższy poziom nauczania. Dalej Wójt Gminy stwierdził, że w związku z działaniem na szkodę interesu publicznego odwołanie G.P. było konieczne pomimo negatywnej opinii Kuratora Oświaty w Opolu. W tym zakresie wywiódł, że niedoprowadzenie organizacji pracy do stanu faktycznego i prawnego jest oczywistym naruszeniem interesu publicznego, a Kurator przed wydaniem opinii nie zbadał stanu faktycznego.

We wniesionej skardze Wojewoda Opolski domagał się stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia z powodu istotnego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że w toku badania legalności zakwestionowanego zarządzenia uzyskał pismo Kuratora Oświaty z dnia 10 kwietnia 2012 r., z którego wynika, iż przesłanką negatywnego zaopiniowania wniosku Wójta Gminy Skarbimierz było uznanie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, że wskazywane przez Wójta przyczyny zamiaru odwołania G. P. nie mieszczą się w katalogu przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 o systemie oświaty. Dalej skarżący organ stwierdził, że również w jego ocenie przedstawione w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, nie stanowią wystarczających przesłanek do zastosowania tego przepisu, przewidującego odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Podkreślił, że ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia przypadków szczególnie uzasadnionych; jest to pojęcie ogólne i niedookreślone. W tym zakresie zauważył jednak, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w pojęciu tym mieszczą się sytuacje uniemożliwiające pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i uzasadniające konieczność natychmiastowego przerwania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie szkoły. Nie każde naruszenie prawa, czy też zastrzeżenia do pracy dyrektora stanowią uzasadnienie dla odwołania, gdyż wypadki te należy odnosić do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, uzasadniających ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Zdaniem Wojewody, Wójt Gminy Skarbimierz nie wykazał w sposób wyczerpujący, że zaistniała konieczność takiego nadzwyczajnego i natychmiastowego odwołania nauczyciela z pełnionej przez niego funkcji, a z uzasadnienia skarżonego zarządzenia wynika, że przyczyną odwołania G. P. były zastrzeżenia dotyczące organizacji pracy placówki oraz efektów pracy dyrektora. Organ wywiódł, że tego rodzaju uchybienia mogą uzasadniać odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, przy czym powinno być ono poprzedzone dokonaniem negatywnej oceny sprawy zgodnie z art. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Negatywna ocena pracy lub wykonywanych przez dyrektora zadań, nie mieści się natomiast w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody, z tego właśnie względu zarzuty, sformułowane w sposób bardzo ogólny, nie stanowią uzasadnionej podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie. Końcowo organ wskazał, że z uwagi na charakter wskazanych przez Wójta Gminy uchybień, pomimo wniosku Wójta "o przeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie", nie wnikał w zasadność zawartych w uzasadnieniu zarzutów, gdyż nie mieściły się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków. Zdaniem organu, za prawidłowością przyjętego w skardze stanowiska świadczy fakt, że w piśmie zawierającym odpowiedź Wójta Gminy Skarbimierz na wezwanie G. P. do uchylenia kwestionowanego zarządzenia, Wójt podtrzymał argumenty dotyczące niewłaściwej organizacji pracy placówki oraz oceny dyrektora, wskazując ponadto na konflikt istniejący pomiędzy odwołanym dyrektorem a organem prowadzącym. Okoliczności te nie mogą zostać uznane za wystarczające do zastosowania trybu przewidzianego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skarbimierz wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Na wezwanie Sądu o uzupełnienie dokumentacji, na podstawie której zostało wydane zaskarżone zarządzenie, przedłożone zostały kserokopie: protokołu kontroli z dnia 8 listopada 2011 r. i z dnia 16 stycznia 2012 r., przeprowadzonych w Gminnym Zespole Przedszkoli Publicznych w S. przez pracowników organu prowadzącego oraz przez Kuratorium Oświaty w Opolu; czterech oświadczeń J.P. wraz z załącznikami; zarządzenia Wójta z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie prowadzenia dokumentacji w przedszkolach; uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia [...] lutego 2010 r. o włączeniu Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych do Gminnego Zespołu Szkół w S.; zwolnienia lekarskiego dla G. P. z dnia [...] lutego 2012 r.; wezwania kierowanego przez J. P. do Dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. o zapłatę za godziny nadliczbowe; pozwu J.P. do Sądu Pracy o odszkodowanie i zapłatę z tytułu nieuzasadnionego odwołania i o zapłatę za godziny nadliczbowe; zaświadczenia z dnia 11 stycznia 2012 r. o zatrudnieniu i zarobkach J.P. Wszystkie przedłożone dokumenty organ obszernie omówił w piśmie przewodnim z dnia 19 lipca 2012 r.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2012 r. skarżący Wojewoda Opolski podtrzymał wnioski zawarte w skardze.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia, określając, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina stanowi realizację kompetencji władczej przysługującej organowi gminy na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wprawdzie ustawodawca nie wskazał formy prawnej działania organu w tym zakresie, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż następuje to w formie zarządzenia wójta gminy czyli organu wykonawczego gminy, będącego podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy i który wykonuje te kompetencje m.in. w formie zarządzeń. Zarządzenie w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej, czyli aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego zarządzenia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] grudnia 2011 r. nie odpowiada przepisom prawa.

Analiza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) prowadzi do wniosku, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki w trybie natychmiastowym uwarunkowane jest – po pierwsze – przesłanką formalnoprawną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz – po wtóre – przesłanką materialnoprawną w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego", przy czym zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Z tego względu, jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie, sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 745066). Odkodowując jego zakres należy mieć na uwadze pozostałe uregulowania ustawy o systemie oświaty stanowiące podstawę prawną odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska, a w szczególności przepis art. 38 ust. 1 pkt 1, określający, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego następuje w razie: (lit. a) złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, (lit. b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 (czyli w przypadku naruszenia w działalności szkoły przepisów w zakresie spraw finansowych, administracyjnych i organizacyjnych – przyp. Sądu) w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (tj. ustawy Karta Nauczyciela) - bez wypowiedzenia oraz (lit. c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (gdy w działalności szkoły brak dostatecznych efektów kształcenia lub wychowania). Przepis ten obejmuje zatem pełny zakres działania dyrektora. Natomiast w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonując analizy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dodać trzeba, że redakcję tego przepisu, odwołującą się do nieostrego zwrotu niedookreślonego, należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo, co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń. Z tego względu, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Na gruncie ustawy o systemie oświaty, użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 1 omawianego nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje wprawdzie organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Nie można wszak zapominać, że ustawa o systemie oświaty przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół: kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi nie można co do zasady odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok. Świadczy to o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, stąd wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu, że zarzuty stawiane przez organ dyrektorowi dają podstawę do władczej ingerencji organu w stosunek prawny łączący go z dyrektorem. Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane, w tym przebieg postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego powinien również znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zauważyć trzeba, że w przepisach ustawy o systemie oświaty brak jest uregulowań wprost formułujących taki obowiązek, jednak nie stanowi to przeszkody do wyprowadzenia tego rodzaju wniosku z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu oraz stanowi konsekwencję zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a także zasady zaufania do państwa i jego organów.

Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności, poparte stosowną dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zaskarżone zarządzenie nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. W uzasadnieniu podano wyłącznie zarzuty kierowane pod adresem G. P., przy czym zostały one sformułowane w sposób ogólnikowy i częściowo niezrozumiały. Enigmatycznie sformułowano przede wszystkim wskazywany jako pierwszy zarzut niedopełnienia obowiązków pracodawcy mających na celu przywrócenie organizacji pracy "do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym" oraz płynący z niego wniosek, że "chroniła osoby podejrzane o popełnienie przestępstwa z naruszeniem interesu publicznego". To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez G. P. "zasad moralnego zachowania nie licującego z pełnioną funkcją". W oparciu o te zarzuty wyprowadzona została końcowa konkluzja o działaniu na szkodę interesu publicznego. Wątpliwości w tych kwestiach nie rozwiewa przedłożona na wezwanie Sądu dokumentacja, z której nie sposób wywieść jakiegokolwiek wyjaśnienia czy uzasadnienia zarzutów stawianych przez Wójta Gminy, ani związku konkluzji organu z tego rodzaju zarzutami.

Zaniechania dyrektora, mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów, muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. Brak w tym zakresie odpowiedniego uzasadnienia w treści zaskarżonego zarządzenia nie mógł przy tym zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której ponadto wskazano jeszcze inne, dodatkowe zarzuty, dotyczące m.in. nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, czy też w piśmie nadesłanym wraz z dokumentacją żądaną przez Sąd. Okoliczność, że w niniejszej sprawie pełniejsze uzasadnienie przedstawiono w odpowiedzi na skargę oraz we wskazanym wyżej piśmie z dnia 19 lipca 2012 r., nie czyni prawidłowym uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wójt Gminy nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą placówki oświatowej wywołałoby dalsze pozostawanie jej na stanowisku dyrektora. Innymi słowy, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nie dokonał omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Poza tym podnieść należy, że formułując wniosek o konieczności odwołania G. P. z powodu działania przez nią na szkodę interesu publicznego, Wójt Gminy Skarbimierz nie wyjaśnił, w czym upatruje uzasadnienia dla takiego stanowiska. Nie zaprezentował też własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu było konieczne w sytuacji zastosowania tego niedookreślonego pojęcia jako podstawy prawnej wydanego zarządzenia.

Na marginesie Sąd zwrócił uwagę na fakt, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte pomimo negatywnej opinii wyrażonej przez Opolskiego Kuratora Oświaty w Opolu w piśmie z dnia 14 marca 2012 r., znajdującym się w aktach sprawy. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział związania organu treścią tej opinii, to jednak nie budzi wątpliwości, że zawarte w niej negatywne stanowisko tym bardziej obligowało Wójta Gminy do wyczerpującego uzasadnienia wydawanego aktu, a w szczególności do przekonującego umotywowania przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego wbrew opinii wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Brak prawidłowych wywodów we wskazanym wyżej zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie podjęto z naruszeniem norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Skarbimierz zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez wadliwe dokonanie kontroli zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia [...] marca 2012 roku i w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie nieważności tego zarządzenia,

2. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 34 a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię, poprzez uznanie, że niewykonanie przez dyrektora Gminnego Zespołu Przedszkoli Publicznych w S. zaleceń pokontrolnych w Gminnym Zespole Przedszkoli Publicznych w S. mających na celu doprowadzenie do stanu należytego przestrzegania przepisów dotyczących organizacji tej placówki, mieści się w dyspozycji tego przepisu co skutkuje tym, iż takie działanie dyrektora nie jest szczególnie uzasadnioną okolicznością skutkującą odwołaniem dyrektorki z pełnionego stanowiska po myśli przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu a także o zasądzenie na rzecz Gminy Skarbimierz od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej został poddany akt nadzoru Wójta Gminy Skarbimierz o odwołaniu dyrektora szkoły. Aktem tym było zarządzenie Wójta z dnia 21 marca 2012 roku którego podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten przewiduje, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Dla oceny tego czy w sprawie nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek zasadnicze znaczenie mają okoliczności wykazane w uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia nadzorczego. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do tego, aby badać wagę innych naruszeń nie wykazanych w uzasadnieniu takiego aktu.

Tymczasem w niniejszej sprawie stopień ogólnikowości i lakoniczności twierdzeń zawartych w kontrolowanym przez Sąd zarządzeniu z całą pewnością nie pozwalał wywieść z jego treści wniosków, że zachodził przypadek szczególny, pozwalający na odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Szczegółowego uzasadnienie powodów uznania przez organ nadzoru, że w sprawie zachodzi przypadek szczególny było tym bardziej koniecznym, iż jak wynika z akt sprawy kurator oświaty negatywnie zaopiniował odwołanie G. P. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Podkreślić również należy, że odwołanie dyrektora nastąpiło w trakcie roku szkolnego i to pod jego koniec, a mianowicie w marcu. Tymczasem szczególne przypadki o jakich mowa w omawianym przepisie to nie takie które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego są szczególne tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Niezbędnym jest w takich sytuacjach, aby organ prowadzący przed wydaniem zarządzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty rozważył w sposób szczególny dobro podopiecznych kierowanej jednostki oświatowej i mając to na względzie ocenił czy zachodzi szczególny przypadek uzasadniający odwołanie bez wypowiedzenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego to jest art. 34a ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię, wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował, a zatem nie mógł dokonać błędnej jego wykładni. Wydając zarządzenie nadzorcze Wójt Gminy Skarbimierz wskazał jako podstawę prawną swojego orzeczenia 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając niniejszą sprawę dokonał prawidłowej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy uznając, iż zastosowanie tego przepisu wymaga wykazania zaistnienia szczególnego przypadku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Z powołanych powyżej względów nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.