Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1991/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11a  ust. 2,  art. 11 c,  art. 11f  ust. 1,  art. 11i,  art. 12  ust. 1, 2, 3 i 4,  art. 16  ust. 2,  art. 17  ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Marek Wroczyński Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. W., C. B. i E. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz C. B. w kwocie [...] zł, E. M. w kwocie [...] zł oraz J. W. w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. przeznaczonej pod przebudowę ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] we W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową [...] relacji [...] do skrzyżowania z Aleją [...] (rejon ul. [...]) na odcinku ok. [...] m.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie [...] dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] ha, położona w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod przebudowę ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] we W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową [...] relacji [...] do skrzyżowania z Aleją [...] (rejon ul [...]) na odcinku ok. [...] m.

W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ ustalił, że w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, działki: nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...] i nr [...], o pow. [...] ha, obręb [..] stanowiły własność C. B. w udziale [...]; E. M. w udziale [...] oraz J. W. w udziale [...] (dowód: dane z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych, projekty podziału nieruchomości). Materialnoprawna podstawą dla wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 roku stanowiły przepisy art. 11 a ust. 1, art. 11 c, art. 11 f ust. 1, art. 11 i, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w tym § 36 rozporządzenia. Wojewoda [...] zauważył, że operaty szacunkowe dla przedmiotowych działek zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Przy ich sporządzaniu rzeczoznawca wycenił nieruchomość stosując podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadził badanie rynku lokalnego na terenie W. za okres od czerwca 2009 r. do października 2011 r., biorąc pod uwagę nieruchomości niezabudowane o podobnym przeznaczeniu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego do wycenianej nieruchomości (tereny aktywności gospodarczej lub usługi i tereny aktywności gospodarczej). Następnie biegły zestawił trzy transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych podobnych do przedmiotu wyceny i dokonał ich porównania z wycenianą nieruchomością w oparciu o następujące cechy: położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchnię oraz kształt nieruchomości. Na podstawie przedstawionej analizy porównawczej rzeczoznawca obliczył wartość 1 m2 powierzchni wycenianej nieruchomości gruntowej i określił ją dla działki: nr [...], na kwotę [...] zł oraz dla działki nr [...] na kwotę [...] zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu działek: nr [...] na kwotę [...] zł oraz nr [...] na kwotę [...] zł. Ponadto biegły określił wartość nasadzeń roślinnych, na działce nr [...] w wysokości [...] zł oraz na działce nr [...] w wysokości [...] zł. Poza tym wartość zadrzewienia na działce nr [...] została określona na kwotę [...] zł. Razem wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], o pow. [...] ha wyniosła [...] zł. Wartość nieruchomości została ustalona według stanu nieruchomości w dniu 5 marca 2010 roku, tj. w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2010 roku Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz aktualnego poziomu cen z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odnosząc się do kwestii powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, Wojewoda [...] wskazał, że wydanie przedmiotowej nieruchomości powinno nastąpić na rzecz uprawnionego podmiotu czyli na rzecz Prezydenta W. w celu realizacji inwestycji objętej przywołaną wyżej decyzją lokalizacyjną. Zgodnie z danymi zawartymi w dzienniku budowy wydanym w dniu 14 lipca 2010 r. nr [...], roboty budowlane dla zadania pod nazwą "[...] w ciągu drogi [...] we W. od zachodniego przyczółka wiaduktu nad linią kolejową [...] relacji [...] do skrzyżowania z Aleją [...] (rejon ul. [...]), na odcinku ok [....] m", zostały rozpoczęte w lipcu 2010 r., a zatem nie nastąpiły w terminie 30 dni od uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, co byłoby dowodem na faktyczne przejęcie gruntu przez inwestora. Dokumenty przekazane pismem z dnia 4 stycznia 2012 roku, przez J. W. związane są z realizacją inwestycji pod tytułem "[...]", a kopia protokołu przekazania z dnia [...] kwietnia 2010 r., dotyczy wydania nieruchomości na rzecz [...] we W., a nie na rzecz Prezydenta W. w celu realizacji innego zadania inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji zauważył, że właśnie ze względu na brak dokumentów potwierdzających faktyczne wydanie nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli, na rzecz podmiotu uprawomocnionego do odbioru, w celu realizacji ww. inwestycji drogowej, art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że brak jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r., przez Prezydenta W. T. O. organ wskazał, że nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi, tzn. porównywalnymi zgodnie z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył również, że rynek działek przeznaczonych pod aktywność gospodarczą o powierzchni, kształcie i innych parametrach wpływających na wartość nieruchomości identycznych lub zbliżonych do nieruchomości wycenianej nie istnieje. Dlatego też do oszacowania nieruchomości przyjęto transakcje działkami o parametrach różniących się od nieruchomości wycenianej, a zaistniałe różnice zostały skorygowane poprzez odpowiedni dobór cech stopnia ich nasilenia. Wojewoda [...] wyjaśnił, że nieruchomości przeznaczone pod budowę ciągów komunikacyjnych, wydzielone z nieruchomości o większym areale, z reguły są nieruchomościami o niewielkiej powierzchni oraz kształcie uniemożliwiającym samodzielną zabudowę zgodnie z przeznaczeniem terenu na którym się znajdują. W związku z powyższym do oszacowania wymienionych wyżej nieruchomości zastosowano również przepisy § 54 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U, nr 207 poz. 2109). Dla wycenianych działek przyjęto założenie, że stanowią one cześć większej całości, w omawianym przypadku chociażby ze względu na osobę właściciela sąsiednich działek (obie działki łącznie posiadają powierzchnię [...] m2). Do porównania przyjęto m.in. działki o powierzchni [...] m2 i [...] m . Ponadto przedmiotowe działki stanowią jedną nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nieruchomości wyceniane były położone w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości drogowych. W większości przypadków nieruchomości wydzielane pod drogi są fragmentami większych nieruchomości gruntowych, a część wydzielona graniczy bezpośrednio z terenem przeznaczonym lub już zagospodarowanym jako nieruchomość komunikacyjna. Ponadto podczas badania rynku nie natrafiono na transakcje nieruchomościami nie posiadającymi w ogóle dostępu do drogi zbiorczej lub drogi publicznej.. Zarówno działki przyjęte do porównania jak i działka wyceniana nie były uzbrojone tzn. w momencie zawarcia transakcji jak i na dzień sporządzenia wyceny nie posiadały ważnych umów z dostawcami mediów. Nie różnicowano zatem wartości nieruchomości ze względu na uzbrojenie. Z związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że operaty szacunkowe spełniają wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wobec czego należy je uznać za prawidłowe, wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym dopuścić jako dowód w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz C. B. w kwocie [...] zł, E. M. w kwocie [...] zł oraz J. W. w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Prezydent Miasta W. podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotowe działki, nie uwzględnił ich przeznaczenia wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. Prezydent Miasta W. wskazał, że wyceniana nieruchomość w ww. studium położona jest w korytarzu ulicy [...], natomiast biegły do porównań przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod aktywność gospodarczą lub usługi. Tak dobrany materiał porównawczy, zdaniem skarżącego nie spełnia warunku podobieństwa.

W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownie ustalił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] stanowią operaty szacunkowe sporządzone w dniu 30 listopada 2011 roku przez rzeczoznawcę majątkowego W. W. Z ich treści wynika, że wyceniana nieruchomość gruntowa położona jest w strefie peryferyjnej W. i usytuowana jest w bezpośrednio przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych W., stanowiących m. in. fragment drogi krajowej nr [...]. Pomimo tego, że nieruchomość zlokalizowana jest w dość atrakcyjnym obrębie W., położenie nieruchomości jest mało atrakcyjne ze względu na sąsiedztwo węzła komunikacyjnego "[...]", stacji kolejowej [...], a także [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości nie było obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...]z dnia [...] lipca 2006 r. zmienionego uchwałą Rady Miejskiej [...], wynika, iż w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 roku [...] zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu 5 marca 2010 roku nieruchomość podlegająca wycenie, położona była na obszarze oznaczonym symbolem "[...] " - z przeznaczeniem pod tereny aktywności gospodarczej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą lub usługi, biegły wyselekcjonował [...] transakcji. Do ostatecznej analizy wybrał [...] nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Nieruchomości porównawcze stanowiły nieruchomości położone przy ul. [...] we W., przeznaczone w dokumentach planistycznych pod aktywność gospodarczą i usługi. Wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, tym samym łączna wartość gruntu została określona na kwotę [...] zł, natomiast wartość 1 m gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, co oznacza, że wartość gruntu tej działki została określona na kwotę [...] zł. Wartość naniesień roślinnych występujących na działce nr [...], oszacowano na kwotę [...] zł, natomiast wartość naniesień roślinnych występujących na działce nr [...], oszacowano na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość wycenianej nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie, przyznając je właścicielom proporcjonalnie do posiadanych udziałów w ww. nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przeznaczenia szacowanego gruntu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 3 lipca 2012 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego we W. z prośbą o wskazanie jaki był kierunek zagospodarowania przedmiotowych działek w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień 5 marca 2010 r. Z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W., przysłanych przy piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., nr [...] wynika, iż wyceniane działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem "[...] " - z przeznaczeniem pod tereny aktywności gospodarczej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość położona była w korytarzach ulic [...] i planowanej ulicy klasy [...], przecinającej zespół urbanistyczny [...] i łączącej ul. [...] z planowaną ulicą biegnącą wzdłuż linii kolejowej w kierunku L. W piśmie tym wskazano, że wskazane korytarze ulic rozumiane są jako obszary, w których mogą się znaleźć ich linie rozgraniczające, wyznaczone m. in. w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uznał więc, że szacowane działki położone były na terenie dróg. Organ nie dał wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie z dnia 24 maja 2012 r., wskazującym, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w powołanym studium pod tereny aktywności gospodarczej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że szczegółowe wyjaśnienia organu gminnego, w którego gestii należało opracowanie studium, pozwalają stwierdzić, że na terenie tej strefy przewidziano przebudowę drogi publicznej, obejmującej swoim korytarzem przedmiotowe działki. Oznacza to, że wycenia tych działek powinna zostać sporządzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. tj. przy przyjęciu do porównania cen transakcyjnych działek nieruchomości drogowych, a w sytuacji ich braku przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych. Organ odwoławczy zauważył również, że z wyjaśnień rzeczoznawczy majątkowego W. W. wynika, że na rynku lokalnym określonym jako teren Miasta W. zanotowano transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. A skoro tak to właśnie transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, powinny one stanowić materiał porównawczy do wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., J. W., E. M. i C. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Podkreślili, że domagają się wnikliwego przeanalizowania przez Sąd całej procedury począwszy od momentu wydzielania działek z ich nieruchomości, poprzez zapoznanie się z charakterystyką oraz formą ich użytkowania przed wydzieleniem, jak również przeanalizowanie daty i procesu ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się z, ich zdaniem, niesłusznymi i bezpodstawnymi zastrzeżeniami zgłoszonymi przez pełnomocnika Prezydenta W. w piśmie z dnia 211 lutego 2012 r., nr [...] w którym wypowiedziano się co do funkcji ich użytkowania jak i celu przeznaczenia przedmiotowych działek wyjaśniając, że działki nr [...] leżały w korytarzu ul. [...]. Skarżący wskazali, że działki nr [...] nigdy nie należały do korytarza ul. [...], jak również nie znajdowały się w nim jako działki samodzielne, lub jako powierzchnia całej nieruchomości, gdyż przed wydaniem decyzji o przejęciu ich przez Skarb Państwa nie istniały. Co więcej były one uprawiane przez skarżących jako grunty orne (sklasyfikowano je głównie w kategorii gruntów [...] a oraz mniej w [...] i stanowiły ogrody warzywno – owocowe co trwało do czasy ich wydzielenia z nieruchomości oraz przekazania na rzecz Skarbu Państwa w wyniku decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. J. W., E. M. i C. B. zauważyli również, że nowo wydzielone działki nr [...] są zlokalizowane w odległości około [...] m od torowska linii tramwajowej, a od nasypu tramwajowego oddziela ja dodatkowo skarpa, tworząc w ten sposób szeroki pas nieużytków za którym znajduje się ciąg przebudowywanej ulicy [...]. Powyższe zdaniem skarżących wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą kwalifikację nieruchomości przy określaniu jej wartości odszkodowawczej. Potwierdza to również, ich zdaniem, opinia wydana przez Biuro Rozwoju W. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w której wskazano, iż przedmiotowe działki znajdowały się w zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej [...]. Skarżący wyjaśnili również, że we właściwy sposób wydali nieruchomość na rzecz Gminy W., a podejmowane przez nich działania świadczą o zrozumieniu i celu oraz potrzeby realizacji inwestycji, a nie stwarzaniu jakichkolwiek utrudnień.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 290 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia na wstępie wymaga podkreślenie, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji ( nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art.138 § 2 k.p.a. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art.138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do przesłanki co do koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy - organ odwoławczy może w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalne stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stąd nawet konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05).

Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.(komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str.525 )

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są o tyle uzasadnione, że organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a. Stwierdzenia organu odwoławczego dotyczące przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zamykają się w stwierdzeniu, że " tut. Organ nie dał przy tym wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego zawartym w piśmie z dnia 24 maja 2012 r., wskazującym, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w powołanym studium pod tereny aktywności gospodarczej." Powyższa konkluzja została sformułowana przez organ odwoławczy po dokonaniu negatywnej oceny działania organu I instancji i jednocześnie po przyjęciu, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w studium jako "[...]", przy czym wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło wyjaśnienie organu gminnego, w którego gestii leżało opracowanie studium. Wyjaśnienia te podnosiły, że na terenie tej strefy przewidziano przebudowę drogi publicznej, obejmującej swoim korytarzem przedmiotowe działki. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że wobec tych wyjaśnień oraz z uwagi na występowanie na obszarze rynku lokalnego W. transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, powinny one stanowić materiał porównawczy do przedmiotowej nieruchomości.

Zatem w ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. i jej uzasadnieniu nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy dokonując zatem zanegowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu decyzji I instancji, tym samym miał prawo w tym zakresie wydać decyzję reformatoryjną. Zdaniem Sądu organ odwoławczy miał obowiązek w przedmiotowej sprawie zastosować przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. również dlatego, że zarzuty stawiane w przywoływanej części uzasadnienia organu odwoławczego mogły być przez tenże organ konwalidowane w trybie art.136 k.p.a. Organ dysponował wówczas aktualnym operatem rzeczoznawcy majątkowego, który mógł na jego zlecenie uzupełnić operat w powyższym zakresie - o ile uznał to za konieczne.

Zdaniem Sądu zważywszy na treść decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie okoliczność konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji pomimo, że w dacie jego orzekania operat szacunkowy zachowywał przymiot aktualności nie wezwał rzeczoznawcy do uzupełnienia wydanej opinii. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy wskazał na wady, którymi jego zdaniem dotknięty został operat. Należy podkreślić, że w drodze uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez wyjaśnienie wątpliwości w zakresie wydanej opinii, organ odwoławczy miał obowiązek podjąć wysiłek orzeczniczo - reformatoryjny, czego wbrew przepisom procedury nie uczynił. Stwierdzenie, że operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, a wycena załączona do akt nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania nie daje podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., skoro możliwy był do przeprowadzenia dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy.

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma zdaniem Sądu prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższe przepisy nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem, czyli należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę. Taką regulację określić można jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Taka właśnie interpretacja § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia stosowana przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia 7 grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny tj. przeprowadzonego badania powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie w całości to stanowisko podziela, gdyż przy jego zastosowaniu zrealizowana zostanie zasada słusznego odszkodowania.

Biorąc pod uwagę zasadę korzyści, konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy, konieczne jest rozważenie czy wobec stwierdzeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – w odniesieniu do przedmiotowych działek a wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego i zważywszy na faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, uzasadnione jest jak chce tego organ odwoławczy uzupełnienie opinii o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w celu uzyskania materiału porównawczego. Zdaniem Sądu po rozważeniu tej okoliczności organ odwoławczy winien w toku rozstrzygania sprawy zwrócić się do biegłego o uzupełnienie opinii, w celu uzyskania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i odpowiedzi na pytanie, które ceny są korzystniejsze. Biegły uzupełniając opinię w powyższym zakresie wykazałby, które ceny stanowiące podstawę określenia wartości w uzupełnionym operacie są prawidłowe - bowiem korzystniejsze dla wywłaszczanego.

Sąd wobec powyższych rozważań zwraca uwagę na okoliczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy nie tylko nieuzupełnionej ale również nieprawidłowej oceny sporządzanego operatu. Nieprawidłowość ta polega przede wszystkim na gołosłownym twierdzeniu o braku dania wiary twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przeznaczenia w powołanym studium pod tereny aktywności gospodarczej przedmiotowego terenu, przy jednoczesnym wskazaniu i przyjęciu przez organ II instancji, że takie oznaczenie zawarte jest w studium.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien rozważyć konieczność zlecenia biegłemu zaktualizowania złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego oraz jeżeli uzna to za konieczne -zobowiązać do jego uzupełnienia o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi – jedynie celem zastosowania korzystniejszego wariantu dla wywłaszczanego. Przywołać przy tym należy podstawową zasadę sformułowaną na gruncie ustawy zasadniczej mówiącą o słuszności odszkodowania .

Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w trybie przepisu145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.