Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 873/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "E." SA Oddział w B. - [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym kabla energetycznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. E. Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w B. (zwana dalej skarżącą) wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] w Z. ul. [...] (pod wiaduktem) celem umieszczenia rury ochronnej dla kabla energetycznego o średnicy 110 mm o długości 20 m od dnia [...] stycznia 2006 r. na czas określony.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 39 ust. 1, 3, art. 36 i art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 11, 12, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wyraził zgodę na przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego dla urządzenia obcego – kabla energetycznego w pasie drogowym [...] w miejscowości Z. ul. [...] w terminie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. oraz naliczył opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w wysokości 44 zł.

Stosownie do art. 107 § 4 kpa organ odstąpił od uzasadnienia decyzji.

Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się wskazując, iż występowała o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego na czas nieokreślony, albowiem coroczne występowanie z wnioskiem o przedłużenie terminu decyzji jest bezcelowe, gdyż nie ulegają zmianie żadne parametry umieszczonego w pasie drogowym kabla energetycznego. W ocenie skarżącej określenie terminu zajęcia pasa drogowego jest niezgodne z ustawą i nie wynika z treści przepisu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, iż teoretycznie możliwym wydaje się sytuacja, w której skarżąca występuje z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie (umieszczenie) pasa drogowego na czas określony dłuższy niż jeden rok. Jednakże za niedopuszczalne uznać należy występowanie o udzielenie przedmiotowego zezwolenia na czas nieokreślony, bowiem zgodnie z § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 01.06.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno wskazywać okres zajęcia pasa drogowego. Ponadto w przypadku wydania zezwolenia na okres dłuższy niż 1 rok i ustaleniu wysokości opłaty na cały okres (na czas nieokreślony zgodnie z wnioskiem skarżącego – co jest praktycznie niemożliwe) według stawki aktualnej, obowiązującej w dniu wydania zezwolenia, w przypadku zmiany stawki w latach późniejszych niemożliwa byłaby zmiana wysokości opłaty z urzędu, bez zgody strony. Mając na względzie powyższe uwarunkowania organ stanął na stanowisku, że skarżąca zobowiązana jest do corocznego występowania do zarządu drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację w roku następnym w pasie drogowym przedmiotowego kabla.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż z przepisów tych wynika zakaz wydawania decyzji na czas nieokreślony i wnosiła o uchylenie decyzji w zakresie odnoszącym się do okresu na jaki została wydana. W ocenie skarżącego ani art. 40 w/w ustawy ani też § 2 w/w rozporządzenia nie zawierają zapisu, z którego wynikałby zakaz wydania decyzji na czas nieokreślony, zaś zaskarżona decyzja nie wskazuje przepisu prawa materialnego upoważniającego do narzucenia stronie rocznego terminu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w B. skargi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Kwestie związane z udzieleniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego reguluje art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Określa on w jakich sytuacjach takie zezwolenie jest wymagane oraz reguluje kwestie opłat za zajęcie pasa drogowego. Ust 16 tegoż artykułu zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia warunków niezbędnych do udzielania powyższych zezwoleń. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, wydane w oparciu o to upoważnienie, w § 2 określa co powinno zawierać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. M.in. musi ono określać okres zajęcia tego pasa. W istocie rzeczy to do właściwego organu należy ustalenie tego okresu. Musi to czynić mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 7 kpa tzn. winien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. W literaturze przedmiotu i w doktrynie przyjmuje się, że organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień obywateli. Swoje rozstrzygnięcie organ musi uzasadnić zindywidualizowanymi przesłankami.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy wydały decyzję nie rozważając w ogóle interesu skarżącej i naruszenie w tym zakresie art. 7 kpa w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosiła ona o wydanie zezwolenia na czas nieokreślony, co związane było z charakterem inwestycji. Tymczasem organ udzielił zezwolenia na rok podkreślając, iż skarżąca jest zobowiązana do corocznego występowania do zarządu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowego kabla w roku następnym.

Takie stanowisko organu nie znajduje oparcia w obowiązujących w tym zakresie, a przywołanych w decyzji przez organ, przepisach prawa. Nadto nie uwzględnia ono interesu skarżącej. Charakter poczynionej przez nią inwestycji, przeprowadzonej zgodnie z uzyskanymi zezwoleniami, pozwala oczekiwać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego będzie udzielone na czas uwzględniający jej funkcjonalność, a także zapewniający jej stabilność. Określenie rocznego okresu zezwolenia wymagałoby zatem wykazania interesu społecznego uzasadniającego tak ustalony czas trwania zezwolenia. Niemożliwość późniejszej zmiany wysokości opłaty bez zgody strony nie może usprawiedliwiać interesu społecznego, przemawiającego – w ocenie organu – za koniecznością corocznego występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację kabla energetycznego. Organ winien bowiem tak skonstruować decyzję, aby wymierzanie opłaty za kolejne lata było możliwe w oparciu o obowiązujące w danym okresie stawki.

Reasumując wskazać należy, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rozpoznając wniosek skarżącej rozważy zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, w razie potrzeby uzupełni materiał dowodowy, do którego gromadzenia jest zobowiązany z urzędu stosownie do art. 77 kpa, a następnie swoje stanowisko uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Jednocześnie podnieść należy, że organ I instancji naruszył przepis art. 107 kpa odstępując od sporządzenia uzasadnienia. Porównanie treści złożonego przez skarżącą wniosku i treści rozstrzygnięcia organu wskazuje, że decyzja nie uwzględnia w całości żądania strony. Wprawdzie we wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. została naniesiona poprawka dotycząca określenia końcowego terminu zezwolenia, lecz całościowa analiza wniosku nie pozwala na przyjęcie, iż poprawka ta została dokonana przez stronę wnioskującą. Świadczy o tym również treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zwanego odwołaniem). Nie zaistniały zatem przesłanki zezwalające na odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W ocenie Sądu punkt 2 decyzji jest integralnie związany z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1 decyzji i dlatego też niemożliwe jest uchylenie decyzji jedynie w zakresie odnoszącym się do okresu, na jaki została wydana – o co wnosi skarżący w skardze. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.