Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1536/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15 , art 17 pkt 7 lit d i art 17 pkt 6 lit b
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 106 par 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]- zaskarżonym przez P. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stwierdził niedopuszczalność złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] r. Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca dróg krajowych, odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy W. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. w zachodnim sąsiedztwie i obrębie geodezyjnym wsi S., pismo znak: [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się P. P. - projektant miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także właściciel nieruchomości zlokalizowanej na terenie objętej przedmiotowym planem. Zdaniem organu podmiot ten nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, iż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przyznają statusu strony właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu terenów objętych projektem planu przedstawionego do uzgodnienia. Powołując się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie prawniczym organ odwoławczy wskazał, iż regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wśród uczestników postępowania planistycznego podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu, uregulowane przepisami art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Dlatego też, jak podkreślono, zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium czy planu miejscowego kwalifikować należy jako akt nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany przepisami szczególnymi. Tym samym w ocenie organu, uwzględniając przepis art. 106 § 5 Kpa, za uprawnionego do zaskarżenia stanowiska organu uzgadniającego projekt planu należy uznać jedynie gminę sporządzającą plan.

Stanowisko takie zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika pośrednio z odmiennej niż przyjęta pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) filozofii udziału osób zamieszkujących tereny objęte planem w jego uchwalaniu. Podkreślono, iż pod rządami obecnie obowiązującej regulacji prawnej dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca zrezygnowała z instytucji zarzutów i protestów na rzecz uwag do projektu planu, które jeśli nie zostaną uwzględnione przez podmiot sporządzający projekt planu, przedstawiane są radzie gminy do rozstrzygnięcia na sesji uchwalającej plan. Ich odrzucenie nie może być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, tak jak dotychczas uchwała o odrzuceniu zarzutu. Stąd w ocenie organu, właścicieli nieruchomości objętych projektem planu nie można uznać za strony w procedurze jego uzgodnień. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem przyspieszenie prowadzenia procedury planistycznej.

Z tych względów organ odwoławczy przyjął, iż nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie prawy, złożonego przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa.

Z postanowieniem tym nie zgodził się P. P. i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 i 110 Kpa oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 7d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący w pierwszej kolejności przedstawił zarzuty dotyczące postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczącego odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu planu, wskazujące w jego ocenie na to, iż organ nie wykazał aby istniały podstawy do odmowy pozytywnego uzgodnienia przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się w następnej kolejności do zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż jest projektantem wchodzącym w skład zespołu autorskiego powołanego przez gminę W. dla celów przygotowania i opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. .

Wskazał, iż organ odwoławczy stwierdzając, iż nie posiada on legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy akcentuje jedynie fakt, iż wnioskodawca jest właścicielem terenów objętych projektem planu, pomija natomiast istotny fakt, że jest on projektantem przedmiotowego planu. Fakt, że wchodzi on w skład zespołu autorskiego przygotowującego i opracowującego projekt planu gminy W. był organowi znany, pomimo to pominięto go podczas rozpoznawania przedmiotowego wniosku.

Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczność, iż wójt, burmistrz, czy prezydent miasta celem wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działa zazwyczaj przy pomocy podmiotów posiadających odpowiednie kwalifikacje, co miało również miejsce w omawianej sprawie. Projektanci opracowujący projekt miejscowego planu działają na rzecz wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta, często na podstawie tzw. dorozumianej zgody. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż jako projektant planu działał "z ramienia" burmistrza W., reprezentując interes gminy, a nie własny interes. W sytuacji, gdy skarżący jest jednym z podmiotów odpowiedzialnych za sporządzenie projektu przedmiotowego planu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, powinna przysługiwać mu legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej uzgodnienia tego planu. Powyższe w ocenie skarżącego potwierdza, iż organ odwoławczy obowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy podnoszone we wniosku zarzuty naruszenia prawa są podnoszone przez osobę posiadającą legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uczynił jednak zadość temu obowiązkowi, czym naruszył treść przepisów art. 7, 8 i 77 § 1 Kpa.

Poza wyżej wymienionymi uchybieniami skarżący powołał dodatkowo zarzut naruszenia przez organ art. 110 Kpa podnosząc, iż naruszenie powyższego przepisu nastąpiło poprzez wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad rozbieżnych w skutkach decyzji w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym pozytywnego uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. Organ w zaskarżonym postanowieniu przemilczał bowiem fakt pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego planu, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2008 r., czym naruszył obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Skarżący podkreślił, iż uzgodnienie to dotyczyło sprawy prowadzonej w ramach tej samej procedury planistycznej.

Uzupełniając argumentację wskazującą w ocenie skarżącego na okoliczność, iż jako projektant planu posiada on legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., skarżący w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2011 r. wskazał, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie z lat 2009/2010 potwierdzające, iż występuje on i działa w imieniu burmistrza W. w zakresie opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], od którego skarżący P. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane na wniosek Wójta Gminy W. i dotyczyło uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. w zachodnim sąsiedztwie i obrębie geodezyjnym wsi S. Było to zatem postanowienie uzgodnieniowe, wynikające z treści art. 17 pkt 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego postanowienia.

Uzgodnienie projektu planu wymaga wydania postanowienia (art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Formą kontroli odmowy takiego rozstrzygnięcia jest wniesienie zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) do organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010r sygn. akt II OSK 1097/09).

Należy jednak mieć na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że w procedurze uzgodnień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są uznawane za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych planem, a status strony ma jedynie organ gminy. Powyższe oznacza, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu może wnieść jedynie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu.

Uzasadniając powyższy pogląd należy wskazać, że uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy natomiast ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "Kpa") mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych, tak jak to ma miejsce w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisów Kpa nie można stosować w sprawach regulowanych przepisami rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są to sprawy, o których mowa w art. 1 Kpa. Postępowanie planistyczne nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1210/07). Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Gmina jest podmiotem władzy publicznej, dysponującym tzw. władztwem planistycznym. Władztwo to nie ma charakteru absolutnego, ustawodawca przewidział bowiem środki prawne wpływania szerokiego kręgu podmiotów na proces planistyczny, takim środkiem jest m.in. uzgodnienie projektu planu z odpowiednimi organami. Wśród tych form nie ma jednak prawa właścicieli (użytkowników nieruchomości) do udziału w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym, stanowiącym etap postępowania planistycznego prowadzonego przez organy gminy. Uzgodnienie w procesie planistycznym jest władczą ingerencją w sferę zadań zdecentralizowanych wykonywanych samodzielnie przez gminę i ochronie tej samodzielności służy art. 106 Kpa z przewidzianymi tam środkami ochrony (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 8/02).

Brak jest zatem podstaw by wyprowadzać interes prawny strony z faktu przysługiwania danej osobie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym. Skoro ustawodawca na poszczególnych etapach przygotowania i uchwalania planu (w tym i w postępowaniu uzgodnieniowym) nie uczynił stronami tego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, to podmioty te nie mogą na podstawie art. 106 § 5 Kpa wywodzić prawa do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu planu.

Wynikający z przepisu art. 17 ust. 7 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie art. 17 pkt 6 lit b) i przepisów szczególnych obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu jest traktowany w orzecznictwie jako akt nadzoru na działalnością gminy. Powyższe stanowi kolejny argument uzasadniający, że postanowienie uzgodnieniowe nie może być skutecznie kwestionowane przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu (por.: prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/08 i z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1749/10).

W świetle powyższego należy uznać, iż podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu planu jest wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta, który sporządzał dany projekt planu.

Faktu tego nie zmienia również okoliczność dodatkowo podnoszona przez skarżącego, będącego właścicielem działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem, iż jest on projektantem przedłożonego do uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. .

Należy mieć bowiem na uwadze, iż organem przygotowującym projekt planu i odpowiedzialnym za przebieg procedury jego sporządzania jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który opracowanie projektu planu zleca uprawnionym podmiotom zewnętrznym. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) projekt planu może wykonać jedynie osoba, która jest wpisana na listę urbanistów uprawnionych do tego rodzaju czynności. Jednak to na wójcie, burmistrzu (prezydencie miasta) będzie spoczywać odpowiedzialność za wykonanie uchwały rady gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz za to, czy zlecony do opracowania dokument odpowiada wymogom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zatem uznać, iż zlecenie wykonania projektu planu nie może obejmować przeprowadzenia czynności proceduralnych, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższego należy wskazać, iż obowiązujące przepisy prawa jedynym odpowiedzialnym za sporządzenie projektu planu czynią organ wykonawczy gminy. Jedynie zatem ten podmiot przedkładając do uzgodnienia przedmiotowy projekt planu posiada uprawnienia do kwestionowania ewentualnych postanowień odmawiających takowego uzgodnienia.

W konsekwencji należy uznać, iż wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo uznał, iż skarżący nie posiada legitymacji do kwestionowania postanowienia odmawiającego uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Legitymacji tej, jak wskazano powyżej, nie można bowiem wywieść ani z faktu bycia właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki położonej na terenie planu ani też z faktu posiadania uprawnień do działania w zakresie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego należy uznać, iż nie mogło stanowić również podstawy do uznania o istnieniu legitymacji skarżącego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upoważnienie Wójta Gminy W. , udzielone skarżącemu do występowania i działania w zakresie opracowania projektu przedmiotowego planu.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd uznał, że istotnie skarżącemu nie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy W. .

W konsekwencji rozstrzygniecie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzające na podstawie art. 134 Kpa niedopuszczalność złożonego wniosku jako zgodne z prawem należało uznać za prawidłowe.

Wyjaśnić na koniec należy, że przedmiotem skargi P. P. jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie planu rozwiązaniami. Ponadto organ wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11). Zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - skargę oddalił. [pic]

Dół formularza

Początek formularza