Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2, art. 140, art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu udziału we współwłasności nieruchomości - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] orzekającą o:

1. zwrocie na rzecz W.J. 1/2 części udziału we współwłasności i P.J. 1/2 części udziału we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57, obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 301/3 o pow. 0,0290 ha w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...],

2. zwrocie na rzecz W.J. 1/2 części udziału we współwłasności i P.J. 1/2 części udziału we współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57, obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 301/4 o pow. 0,0142 ha w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...],

3. z uwagi na pomniejszenie zwaloryzowanego odszkodowania proporcjonalnie do zwracanej części nieruchomości, tj. 133 338,00 zł, o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu, tj. 268 459,00 zł kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie podlega zwrotowi na rzecz Gminy Miasto Ł.

W decyzji tej stwierdzono, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się obecnie znajduje. Zwrot nieruchomości polega na przywróceniu prawa własności na rzecz wskazanych wyżej osób i następuje z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz dokonania zmian w ewidencji gruntów.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. W.J. i P.J. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 57, oznaczonej jako działki nr 301/3 i 301/4.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 1 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1 - 4 i ust. 6, art. 142 i art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", oraz art. 104 i 107 k.p.a. orzekł o nieodpłatnym zwrocie działek nr 301/3 i 301/4 na rzecz W.J. i P.J.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę czterech odcinków ulic projektowanych w związku z budową wiaduktu na ul. A. Jak zostało wskazane, na przedmiotowych działkach nie stwierdzono realizacji celu wywłaszczenia. Podczas oględzin nieruchomości, jakie miały miejsce w dniu 5 grudnia 2017 r., ustalono, iż na działce numer 301/3 znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, 3-piętrowy, podpiwniczony, z poddaszem; na działce nr 301/4 znajduje się fragment podwórka, w tym około 1/2 działki nr 301/4 utwardzona jest trylinką (sześciokątne bloki betonowe), na pozostałej części znajduje się przydomowy ogródek, ponadto znajdują się nasadzenia - tuje, a także zjeżdżalnia. Część stanowiąca ogródek od strony działki 300/6 ogrodzona jest płotem betonowym, od strony działki 301/1 jest częściowo (do połowy) ogrodzona płotem metalowym. Na działce 301/3 znajduje się taras stanowiący integralną część budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na tej działce. Organ wyjaśnił, iż zwaloryzowane odszkodowanie proporcjonalne do zwracanej powierzchni wynosi 133 338,00 zł, należy je jednak pomniejszyć o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości według jej stanu z dnia wywłaszczenia i stanu z dnia zwrotu. Spadek wartości zwracanej części nieruchomości, zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 3 sierpnia 2018 r. wynosi 268 459,00 zł, a zatem przewyższa kwotę zwaloryzowanego odszkodowania.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył Prezydent Miasta Ł., podnosząc, iż zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Jego zdaniem, organ I instancji oparł swoje założenia jedynie na przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2017 r. oględzinach. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do lat następujących bezpośrednio po roku wywłaszczenia i tego, co działo się na przedmiotowym terenie. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Zieleni w Ł. do Urzędu Spraw Wewnętrznych, stanowiącym załącznik do akt wywłaszczeniowych (karta 79), budynek znajdujący się na dawnej działce 125/1 "nie ulegnie wyburzeniu, zostanie tylko odpowiednio zaadoptowany". Mógłby on być więc przeznaczony nie pod infrastrukturę stricte drogową, ale np. pod zaplecze budowy, tj. bazę magazynową, biurową czy transportową. Podkreślił również, że funkcja ta mogła mieć charakter tymczasowy. Zdaniem odwołującego się, słusznym jest wyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość była wykorzystywana przy realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z orzecznictwem sądowym realizacją celu wywłaszczenia jest nie tylko prowadzenie robót budowlanych, ale wszelkie wykorzystywanie nieruchomości zgodne z wskazanym celem wywłaszczenia, mającym charakter także tymczasowy.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym [...] nabyto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 57, oznaczoną jako działki nr 125/1 i 125/3 o łącznej powierzchni 0,0788 ha, stanowiącą własność M. i M. G. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 21 kwietnia 1983 r. sygn. akt [...] spadek po M.G. nabyli P.J. i W.J. po 1/2 części każdy z nich. Spadek po M.G., stosownie do powołanego wyżej postanowienia, nabyli P.J. i W.J. po połowie.

Następnie organ odwoławczy, odwołując się uprzednio do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., wskazał, że P.J. i W.J., a więc osoby uprawnione w świetle przytoczonego wyżej przepisu, wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr 301/3 i 301/4. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza tożsamość ww. działek z wywłaszczonym gruntem, stanowią one część wywłaszczonej działki nr 125/1.

W dalszej kolejności organ II instancji, powołując się na treść art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., stwierdził, że punktem wyjścia do ustalenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w ww. przepisie, jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Następnie dodał, że zgodnie z zapisami aktu notarialnego z dnia 23 października 1969 r. działki oznaczone numerami 125/1 i 125/3 znajdowały się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] l.dz. [...] z załącznikiem graficznym, skorygowanym planem zagospodarowania terenu budowy wiaduktu drogowego przy ul. A w Ł. z dnia 17 kwietnia 1969 r. Jak wynika z treści powołanej wyżej decyzji, ustalała ona lokalizację szczegółową dla budowy czterech odcinków ulic projektowanych w związku z budową wiaduktu na ul. A na terenach położonych w Ł. oznaczonych na załączonym planie liniami koloru czerwonego. Załącznik graficzny do ww. decyzji nie został odnaleziony. Zdaniem organu II instancji, z uwagi na brak możliwości ustalenia planowanego konkretnego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek przyjąć należy, iż nieruchomość ta wywłaszczona została pod budowę wiaduktu na ul. A.

W ocenie organu odwoławczego, zgodzić się należy ze stroną odwołującą się, iż realizacją celu wywłaszczenia jest nie tylko prowadzenie robót budowlanych, ale wszelkie wykorzystywanie przedmiotowych nieruchomości zgodne ze wskazanym celem wywłaszczenia, mającym charakter także tymczasowy. Z archiwalnej dokumentacji związanej z wywłaszczeniem wynika, iż początkowo na realizację celu publicznego niezbędna była powierzchnia 632 m2. Ostatecznie powierzchnię tę zwiększono do 788 m2. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. z dnia 10 kwietnia 1969 r. nr [...], konieczność takiego rozszerzenia zakresu zajęcia spowodowana była tym, iż frontowy budynek znajdujący się na nieruchomości nie ulegnie wyburzeniu, a zostanie tylko odpowiednio zaadaptowany. Wywłaszczeniem objęto więc również część gruntu przyległego do budynku, który będzie niezbędnym zapleczem dla dojścia do budynku, ustawienia puszek na śmieci, trzepaka itp.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości. Podczas wizji, jaka miała miejsce w dniu 5 grudnia 2017 r., stwierdzono, iż na działce numer 301/3 znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, 3-piętrowy, podpiwniczony, z poddaszem oraz taras stanowiący integralną część budynku mieszkalnego. Wypis z kartoteki budynków potwierdza, iż jest to ten sam budynek znajdujący się na gruncie w momencie wywłaszczenia (rok zakończenia budowy 1937). Na działce nr 301/4 znajduje się fragment podwórka, w tym około 1/2 działki nr 301/4 utwardzona jest trylinką (sześciokątne bloki betonowe), na pozostałej części znajduje się przydomowy ogródek, zjeżdżalnia, rosną tuje. Powyższy sposób zagospodarowania potwierdzają dołączone do protokołu z oględzin zdjęcia.

Organ II instancji dodał przy tym, że nieruchomość objęta postępowaniem wykorzystywana jest obecnie na cele mieszkaniowe. Zarząd Lokali Miejskich w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr [...] wskazał, iż nieruchomość od 1969 r. wykorzystywana była na cele mieszkalne i użytkowe. Do pisma dołączony został protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 12 grudnia 1969 r. potwierdzający, iż Zarząd Dróg i Zieleni m. Ł., a więc podmiot, który miał realizować cel budowy wiaduktu, przekazał sporny teren MZBM [...], a zatem podmiotowi zajmującemu się administrowaniem nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne. W protokole tym zastrzeżono prawo wstępu Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. na teren nieruchomości, celem dokonania zmian funkcjonalnych budynku niezbędnych w związku z budową wiaduktu przy ul. A bez potrzeby uzyskiwania dodatkowego zezwolenia administracji. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, uzupełnione przez organ odwoławczy, nie wykazało, by zostały dokonane jakiekolwiek zmiany funkcjonalne budynku niezbędne w związku z budową wiaduktu. Również spadkobiercy byłych właścicieli w piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. wskazali że: "w czasie budowy wiaduktu na ulicy A, ani też po wybudowaniu tego wiaduktu, ani teren działek, ani budynek nie zostały zaadaptowane jako infrastruktura drogowa, jako też pod zaplecze budowy, bazę magazynową, biurową, czy transportową. Nawet przejściowo żaden z lokali nie był wykorzystywany na wskazane cele. Przez cały okres trwania budowy, żaden z lokali nie zmienił, nawet tymczasowo, swojej funkcji, przy czym wszystkie lokale miały charakter mieszkalny". Organ II instancji zaznaczył również, że jeden z wnioskodawców – P.J. mieszka w budynku przy ul. A 57 do chwili obecnej, zaś W.J. mieszkał w nim od urodzenia do roku 1978, co również świadczy o wykorzystywaniu spornego terenu na cele mieszkaniowe niezwiązane z budową wiaduktu.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie na działkach nr 301/3 i 301/4 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony jako budowa wiaduktu. Z poczynionych ustaleń wynika, iż teren ten zarówno przed, jak i po wywłaszczeniu, wykorzystywany był na cele mieszkaniowe. Zdaniem organu II instancji, nieruchomość ta nie została zajęta pod budowę wiaduktu, żaden dokument nie wskazuje też, by wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby związane z powyższym celem. Cel publiczny został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, nieobjętej wnioskiem o zwrot. Zgodnie z art.137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W dalszych motywach decyzji organ II instancji wskazał, że nieruchomość objęta postępowaniem została nabyta od byłych właścicieli za odszkodowaniem. Jednocześnie organ odwołując się do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., podniósł, że zwrot przedmiotowej nieruchomości połączony jest z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców kwoty odpowiadającej części zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia.

Odwołując się następnie do treści art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. i art. 140 ust. 3 u.g.n. wskazał, że za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr 125/1 i 125/3 o łącznej pow. 788 m2 zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 329.480,60 zł, nie ma przy tym znaczenia, iż część odszkodowania przeznaczono na spłatę zaległości względem Skarbu Państwa. Zwracana nieruchomość ma powierzchnię 432 m2, a zatem kwota odszkodowania podlegająca waloryzacji, wyliczona proporcjonalnie do zwracanej części wywłaszczonego gruntu, wynosi 180.628,96 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, kwotę tę należało przemnożyć przez roczne/miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za lata 1970-2019, co na dzień wydania decyzji organu odwoławczego dało wynik 96.600,27 zł. W myśl art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Organ II instancji dodał również, że dla potrzeb postępowania, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., sporządzony został w dniu 3 sierpnia 2018 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. H. – T. Rzeczoznawca majątkowy wyliczyła aktualną wartość rynkową nieruchomości na poziomie 726 408zł, która wynosi tyle samo, co wartość nieruchomości według stanu na dzień zwrotu, oraz wartość nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia w wysokości 994 867 zł.

Organ II instancji wskazał, że biegła wyjaśniła, iż uwzględniając przepisy prawa, cel wyceny oraz stan rynku za optymalny sposób użytkowania przyjęto przeznaczenie na cele mieszkaniowe. Tak ustalone przeznaczenie przyjęła dla określenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz według stanu z dnia zwrotu, celem ustalenia czy nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. W Tabeli nr 1, zamieszczonej na stronach 19-20, przedstawiona została baza sześciu transakcji nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe w przedziale cen od 668,45 zł/m2 do 1 485,62 zł/m2. Autorka operatu ustaliła, iż najistotniejszy wpływ na wartość tego typu nieruchomości mają cechy takie jak: lokalizacja ogólna (25 %), otoczenie i sąsiedztwo (15 %), możliwości zagospodarowania nieruchomości (25 %), stan techniczny budynku (25%), uzbrojenie i dostęp do drogi (10%). Stosownie do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. biegła nie uwzględniła skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia obliczona została na poziomie 994 867 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu wartość rynkowa wynosi 726 408 zł. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w ocenie organu II instancji, stwierdzić należy, iż nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 268 459 zł. Z opinii rzeczoznawcy wynika, iż wpływ na zmniejszenie wartości ma zły stan techniczny budynku oraz pogorszenie możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zwrot działek nr 301/3 i 301/4 następuje nieodpłatnie na rzecz byłych właścicieli. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. zwaloryzowane odszkodowanie należało pomniejszyć o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wniosła Gmina Miasto Ł., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

- naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy budynek znajdujący się na przedmiotowych działkach był przeznaczony jedynie do zaadoptowania np. pod zaplecze budowy, tj. bazę magazynową, biurową czy transportową, w tym również adaptacja ta mogła mieć charakter tymczasowy, a nie pod infrastrukturę stricte drogową,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza niezgromadzenie materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych własnej ocenie stanu sprawy oraz niedokonanie ustaleń dotyczących wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w latach bezpośrednio po wywłaszczeniu, i oparcie rozstrzygnięcia jedynie o ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2017 r.,

- art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanek niezbędności oraz przyjęcie, że okoliczność zbędności przedmiotowych działek na cel wywłaszczenia została udowodniona, podczas gdy organ nie dokonał ustaleń dotyczących wykorzystania przedmiotowych działek w latach bezpośrednio po wywłaszczeniu i oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie o ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2017 r.,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dokonanie oceny istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, że organ II, jak i I instancji błędnie powołują się w przedmiotowej sprawie na przepis art. 137 u.g.n., bowiem terminy w nim wskazane zaczęły obowiązywać odpowiednio z dniem 1 stycznia 1998 r. (7-letni), oraz z dniem 22 września 2004 r. (10-letni). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Z reguły nieruchomość uznawano za zbędną na cel wywłaszczenia, wówczas gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, stwierdził, iż art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, w odniesieniu do takich nieruchomości nie mają znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, najistotniejszą kwestią jest zatem ustalenie, w jaki sposób były zagospodarowane przedmiotowe nieruchomości w latach po ich wywłaszczeniu, a okoliczność ta nie została w ogóle przez organ wyjaśniona. Ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2017 r. nie mogą przesądzać o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem obrazują one jedynie aktualny sposób wykorzystania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz skarżących opisanej na wstępie nieruchomości (obecnie działki nr 301/3 i 301/4).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew podniesionym zarzutom, nie narusza prawa w sposób wskazany w wyżej powołanym art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 121 z późn. zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

W świetle przywołanych regulacji uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest zatem ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Dokonana z perspektywy powołnych regulacji analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi, że w świetle aktu notarialnego z dnia 23 października 1969 r. działki oznaczone numerami 125/1 i 125/3 znajdowały się w granicach lokalizacji szczegółowej określonej decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] l.dz. [...] z załącznikiem graficznym, skorygowanym planem zagospodarowania terenu budowy wiaduktu drogowego przy ul. A w Ł. z dnia 17 kwietnia 1969 r. Decyzja ta ustaliła lokalizację szczegółową dla budowy czterech odcinków ulic projektowanych w związku z budową wiaduktu na ul. A na terenach położonych w Ł. oznaczonych na załączonym planie liniami koloru czerwonego. Z archiwalnej dokumentacji związanej z wywłaszczeniem wynika przy tym, iż początkowo na realizację celu publicznego niezbędna była powierzchnia 632 m2. Ostatecznie powierzchnię tę zwiększono do 788 m2. Konieczność takiego rozszerzenia zakresu zajęcia, jak wskazano w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. z dnia 10 kwietnia 1969 r., spowodowana była tym, iż frontowy budynek znajdujący się na nieruchomości nie ulegnie wyburzeniu, a zostanie tylko odpowiednio zaadaptowany. Stąd wywłaszczeniem objęto również część gruntu przyległego do budynku, który będzie niezbędnym zapleczem dla dojścia do budynku, ustawienia puszek na śmieci, trzepaka itp.

Jednocześnie analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi, że w protokole oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego w dniu 5 grudnia 2017 r. organ stwierdził, że na działce numer 301/3 znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, 3-piętrowy, podpiwniczony, z poddaszem oraz taras stanowiący integralną część budynku mieszkalnego. Wypis z kartoteki budynków potwierdza, iż jest to ten sam budynek znajdujący się na gruncie w momencie wywłaszczenia (rok zakończenia budowy 1937). Na działce nr 301/4 znajduje się fragment podwórka, w tym około ½ działki nr 301/4 utwardzona jest trylinką (sześciokątne bloki betonowe), na pozostałej części znajduje się przydomowy ogródek, zjeżdżalnia, rosną tuje. Nadto ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Lokali Miejskich z dnia 1 kwietnia 2019 r. wynika, że nieruchomość od 1969r. wykorzystywana była na cele mieszkalne i użytkowe. Załączony do tego pisma protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 12 grudnia 1969 r. potwierdza, iż Zarząd Dróg i Zieleni m. Ł. (tj. podmiot, który miał realizować cel budowy wiaduktu), przekazał sporny teren MZBM [...], a więc podmiotowi zajmującemu się administrowaniem nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne. W protokole tym zastrzeżono prawo wstępu Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. na teren nieruchomości, celem dokonania zmian funkcjonalnych budynku niezbędnych w związku z budową wiaduktu przy ul. A bez potrzeby uzyskiwania dodatkowego zezwolenia administracji. Ponadto z oświadczeń spadkobierców byłych właścicieli zawartych w piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. wynika, że: "w czasie budowy wiaduktu na ulicy A, ani też po wybudowaniu tego wiaduktu ani teren działek ani budynek nie zostały zaadaptowane jako infrastruktura drogowa, jako też pod zaplecze budowy, bazę magazynową, biurową, czy transportową. Nawet przejściowo żaden z lokali nie był wykorzystywany na wskazane cele. Przez cały okres trwania budowy żaden z lokali nie zmienił, nawet tymczasowo, swojej funkcji, przy czym wszystkie lokale miały charakter mieszkalny". Zaznaczono przy tym, że P.J. mieszka w budynku przy ul. A 57 do chwili obecnej, zaś W.J. mieszkał w nim od urodzenia do roku 1978.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy orzekające w kontrolowanej sprawie, stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n., w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, trafnie uznały, iż na ww. działkach o numerach 301/3 i 301/4 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, określony jako budowa ww. wiaduktu, i orzekły o zwrocie przedmiotowych nieruchomości.

Zdaniem Sądu, dokonane przez organy w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia bezspornie dowodzą bowiem, że powyższy teren zarówno przed, jak i po wywłaszczeniu, wykorzystywany był na cele mieszkaniowe. Niewatpliwie żaden dokument zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje, by wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana na potrzeby związane z celem określonym jako budowa przedmiotowego wiaduktu. Nadto w rozważanym apekcie zasadnie organy wzięły pod uwagę także oświadczenia spadkobierców byłych właścicieli, w tym zwłaszcza mieszkającego nadal w tym budynku P.J., który wspólnie z W.J. (zamieszkałym w owym budynku od urodzenia do 1978 roku), potwierdził, że przez cały okres trwania budowy wiaduktu, żaden z lokali nie zmienił, nawet tymczasowo, swojej funkcji, przy czym wszystkie lokale miały charakter mieszkalny. W tej sytuacji nie sposób uznać za zasadny zarzut Gminy Miasta Ł., iż kwestia przeznaczenia powyższej nieruchomości ustalona została w oparciu o oględziny (protokół z dnia 5 grudnia 2017 r.), obrazujące jedynie aktualny sposób wykorzystania nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod budowę wiaduktu na ul. A, lecz od momentu wywłaszczenia wykorzystywana była na cele mieszkaniowe niezwiązane z inwestycją drogową, a wskazany cel publiczny został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, nieobjętej wnioskiem o zwrot. Ponadto Sąd w całej rozciagłości podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji zapatrywanie organu odwoławczego w kwestii braku podstaw do żądania zwrotu zwaloryzowanego odszkownia na rzecz Gminy Ł. Kwestia ta zresztą pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd za niezasadny uznał nadto zarzut strony skarżącej, iż organy błędnie powołują się na przepis art. 137 u.g.n., bowiem terminy w nim wskazane zaczęły obowiązywać odpowiednio z dniem 1 stycznia 1998r. (7-letni) oraz z dniem 22 września 2004 r. (10-letni). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. W tym względzie zwrócić należy bowiem uwagę na treść art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż na działkach przewidzianych do zwrotu, objętych zaskarżoną decyzją istnieje choćby potencjalnie możliwość realizacji wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej celu. Niewątpliwie został on zrealizowany, ale na innych działkach, niż te objęte wnioskiem skarżących. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) ustawy o gospodarce nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. A ponadto do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31) i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Kwestia zastosowania wyżej wskazanych regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wcześniejszych regulacji nie budzi zatem wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie ustalenia organu odwoławczego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy, a zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

D.P.