Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1516/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi A. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 roku Nr [...] 2. Zasądza solidarnie na rzecz A. T. i M. T. kwotę pięciuset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2017r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania Pani A. T. i Pana M. T. od decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], ustalającej na rzecz [...] sp. z o.o warunków zabudowy dla działki nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] (o pow. [...] m2) dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z drogi publicznej ul. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 2 ppkt 1 lit h i w tym zakresie orzekło o ustaleniu dachu jako dwu lub wielospadowego o nachyleniu połaci dachowej do 45° oraz kierunku głównej kalenicy równolegle lub prostopadle w stosunku do frontu działki, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie toczyło się na wniosek [...] sp. z o.o., którym wniosła ona o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z drogi publicznej (ul. [...] zlokalizowanej na dz. nr ew. [...], obr. [...].

Burmistrz Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], ustalił na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy dla działki nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] (o pow. [...] m2) dla w/w inwestycji.

Odwołanie, w ustawowym terminie, od powyższej decyzji złożyli Pani A. T. i Pan M. T., nie zgadzając się na warunki zabudowy dla samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ew. [...].

Rozpatrując powyższą sprawę na skutek wniesionego odwołania Kolegium przywołało brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. o zm.) i wskazało, że sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium przywołało przepisy w/w rozporządzenia.

Wskazało, iż przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego. Front działki ma szerokość [...] m, w związku z czym obszar analizowany wyznaczono w odległości [...] od granicy terenu objętego wnioskiem. Tak więc w ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczono prawidłowo.

Ponadto organ przeprowadził w obszarze analizowanym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. W sporządzonej analizie wskazano, iż w obszarze znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudowa towarzyszącą w postaci budynków garażowych i gospodarczych wraz z zabudową o funkcji mieszkalno-usługowej i usługowej, a także budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Dominują budynki 1,5 lub dwukondygnacyjne o dachu dwu lub wielospadowym o różnych kątach nachylenia. Budynki o funkcji mieszkalno-usługowej i usługowej oferują zróżnicowane rodzaje usług, w tym m.in. lecznica dla zwierząt, salon jeździecki, sprzedaż montaż, serwis anten satelitarnych, skup złomu, sprzedaż ziemi i piasku, centrum bhp. W analizie stwierdzono, że planowana inwestycja będzie kontynuacją funkcji w obszarze analizowany.

Z powyższymi ustaleniami Kolegium się zgodziło. Podkreślono, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz konieczności poszukiwania dominującej funkcji zabudowy poprzez rozszerzenie analizowanego terenu.

Wobec faktu, że w obszarze analizowanym występuje wiele obiektów o różnorakiej funkcji usługowej, przedmiotowa inwestycja, mająca za przedmiot również świadczenie usług w zakresie mycia samochodów, będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało także, że przepis § 4 rozporządzenia został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy w sytuacji, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Ustępy 2 i 3 regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia jest niezgodna z przepisami odrębnymi - wówczas nową linię należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) lub też gdy (w braku konieczności zastosowania przepisów odrębnych) tworzy ona uskok - nową linię należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopiero wówczas, gdy żadna z powyżej opisanych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 4).

W decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], obr. [...] - ul. [...] i 8 m od granicy działki drogowej nr ew. [...], obr. [...] - ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym. W analizie wskazano, że linię zabudowy wyznaczono 8 m od linii rozgraniczającej drogi wojewódzkiej - ul. [...]. Z uwagi na fakt, że działka przylega również do drogi - ul. [...], linie zabudowy wyznaczono 8 m od tej drogi, jako kontynuację budynku zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W tym zakresie wskazano, że budynek ten znajduje się w pierwszej linii zabudowy od ul. [...], zaś wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy budynku sąsiedniego, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, byłoby krzywdzące dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż budynek znajduje się w pierwszej linii zabudowy od ul. [...] i znacznie odróżnia się odległością od drogi od budynków posadowionych przy ul. [...]. Jednocześnie, biorąc pod uwagę charakter okolicy, wyznaczenie linii w ten sposób przyczyniłoby się do pogłębienia zaburzonego już ładu przestrzennego poprzez dostosowanie linii zabudowy do budynku, którego główny zjazd odbywa się z innej ulicy - ul. [...].

Organ II instancji uznał, że ustalenia organu I instancji w przedmiotowym zakresie są wystarczająco uzasadnione i przekonywujące. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji potwierdza, że budynek zlokalizowany na działce nr [...] jest odsunięty od ul. [...]. Organ I instancji zastosował tu wyznaczenie innej linii zabudowy (§ 4 ust. 4), jednak rzeczywiście zastosowanie tego sposobu powoduje, że wyznaczona linia zabudowy pozwala ustalić linie zabudowy w sposób sprzyjający ładowi przestrzennemu. Pominięcie odsuniętego budynku sprawia, że wyznaczona linia zabudowy jest bardziej racjonalna i ukształtowana w sposób bardziej harmonijny, czym lepiej realizuje założenie utrzymania ładu przestrzennego.

Te same ustalenia odniesiono do wyznaczonej linii zabudowy od ul. [...]. Linia zabudowy nie pokrywa się z linią na sąsiedniej działce [...] jest wysunięta) i na działce [...] jest cofnięta), jednak powoduje to, że linia zabudowy staje się przez to bardziej regularna, co sprzyja utrzymaniu ładu przestrzennego.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 2,1 do 38,1%. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 15,9%. Organ w decyzji ustalił powierzchnię zabudowy na 16%. Ustalenia te organ odwoławczy uznał za prawidłowe, jako odpowiadające średniej w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, Kolegium uznało stanowisko organ pierwszej instancji, który dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej, z których wynika, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wynosi od 8 do 35 m. Średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi ok. [...] m. ([...] m z 20% tolerancją). W decyzji ustalono szerokość elewacji frontowej na 15 m, co odpowiada wielkości średniej, powiększonej o przewidzianą w rozporządzeniu tolerancję.

Stosownie do § 7 omawianego rozporządzenia, w sporządzonej analizie podano, że istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich ma od 1 do 2,5 kondygnacji, przy wysokości od 3 do 8 m i średniej wysokości 5,52 m. W decyzji określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,5 m. W zakresie tego wskaźnika ustalenia organu I instancji Kolegium uznało za prawidłowe, jako odpowiadające treści przepisów w tym zakresie.

Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze analizowanym geometria dachów jest różnorodna. Występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe. W decyzji ustalono dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowej do 45°.

Kolegium stwierdziło, że z analizy nie wynika aby w obszarze analizowanym występowały dachy wielospadowe, nie jest więc wiadomym na jakiej podstawie takie ustalenie przyjęto w analizie i decyzji. Nie jest również wiadomym, jak kształtują się kąty nachylenia połaci dachowych. Z uwagi na niepełność ustaleń w tym względzie, organ odwoławczy wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, poprzez przedstawienie analizy odnoszącej się do tej kwestii. Organ I instancji przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nadesłał analizę, w której wskazano, że w obszarze dominują budynki 1,5 lub dwukondygnacyjne o dachu dwu lub wielospadowym o różnych kątach nachylenia. Na 6 z 22 budynkach w obszarze występują dachy wielospadowe oraz budynki takie występują w najbliższym sąsiedzie inwestycji, w tym m.in. na dz. nr ew. [...] oraz [...],[...], bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem. W analizie wskazano, że ustalenie dachu dwu lub wielospadowego nie zaburzy ładu przestrzennego oraz nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. Odnośnie kierunku głównej kalenicy, zgodnie z przyjętą definicją to jest to tym samym co układ połaci dachowych. W tabeli znajdującej się w analizie wskazano, że układ ten jest prostopadły, równoległy lub oba na raz. W obszarze analizowanym, a w szczególności w bliskim sąsiedztwie, występują budynki o kalenicy głównej zarówno usytuowanej prostopadle, jak i równolegle do frontu działki, co pozwala dopuścić kierunek prostopadle i równolegle do frontu działki, co jest zgodne z zapisami decyzji.

W kwestii kątów nachylenia wskazano, że kąty występują od 0 do 45°, z dominacją katów od 20 do 45°. Z uwagi, że dachy wielospadowe i dwuspadowe mają znacznie mniejsze kąty nachylenia (10-15°), ustalenie parametru na poziomie do 45° nie zaburzy ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa, przy zachowaniu słusznego interesu strony.

Organ II instancji uznał, że w świetle przedstawionego uzupełnienia wyników analizy, ustalenia organu zawarte w decyzji są poprawne. Również wyniki analizy wypływają z przedstawionych okolicznościach faktycznych obszaru analizowanego.

Z uwagi na niezawarcie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o kwestii układu głównej kalenicy, organ II instancji uchyli w tym zakresie rozstrzygnięcie i orzekł o całości elementów jakie powinny zastać zawarte w decyzji.

Organ ustalił również maksymalny pionowy wymiar budynku do 7,5 m, co odpowiada, średniej w obszarze analizowanym, jaki i - w ocenie organu odwoławczego - wyznacza jednocześnie r wysokości głównej kalenicy. Nie ma więc w tym zakresie potrzeby wydawania rozstrzygnięcia, gdyż kwestia ta została ustalona w pkt 2 ppkt 1 lit. i decyzji organu I instancji.

Reasumując Kolegium uznało, że inwestycja spełnienia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiadania bezpośredni dostęp do drogi publicznej -ulicy [...] i [...].

Wnioskodawca przedłożył także oświadczenie [...] S.A. z dnia [...] czerwca 2016 r., warunki przyłączenia do sieci gazowej [...] sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2016 r., warunki techniczne [...] sp. z o.o. z dnia [...] marca 2016 r., co oznacza spełnienie wymogu w zakresie uzbrojenia terenu.

Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 wymaga aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1. Z informacji o działce nr ew. [...] wynika, że jest ona terenem budowlanym (B). Teren ten nie wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolniczego, gdyż stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), przepisów o konieczności uzyskania takiej zgody nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

Brak jest również w ocenie Kolegium okoliczności wskazujących aby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi. W szczególności planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), określających rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wymagałoby uzyskania przez wystąpieniem z przedmiotowym wnioskiem o warunki zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Myjnie środków transportu są wyłączone z inwestycji potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia.

Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania, wskazując, że podniesione w nim okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji na działkę sąsiednią nie mają wpływu i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, uzupełniająco wyjaśniono, że w niniejszej sprawie nie jest dokonywanie wiążących ustaleń jaka inwestycja na danej nieruchomości powstanie. Decyzja o warunkach zabudowy wyznacza tylko ramy dla planowanej inwestycji - stwierdza czy z punktu widzenia ładu przestrzennego dany obiekt może zostać wybudowany. Jednakże powstanie konkretnego obiektu, a więc np. określonego budynku, musi odbywać się przy zachowaniu wszystkich zasad realizacji inwestycji. Inwestor może realizować zamierzenie dopiero po przejściu wszystkich etapów. Pierwszym z nich jest właśnie uzyskanie warunków zabudowy, które stwierdzą czy dane zamierzenie, wskazane w sposób ogólny, w ogóle będzie można zrealizować na danym terenie. Uzyskanie decyzji w niniejszym postępowaniu pozwala inwestorowi ubiegać się o kolejny dokument - pozwolenie na budowę. I to na tym etapie, w postaci projektu budowlanego, konkretyzuje się zamierzenie. Również na tym etapie planowana inwestycji będzie musiała spełniać prawem wymagane warunki i ograniczenia; dopiero na tym etapie - stosownie do przepisów prawa budowlanego i aktów regulujących warunki techniczne - oceniane będą takie szczegóły jak wysokość (z punktu widzenia wpływu na nasłonecznienie innych obiektów), usytuowanie obiektu w stosunku do granicy działki czy też innych obiektów, zachowanie warunków przeciwpożarowych itp.

Stawiane w odwołaniu zarzuty związane z nieuwzględnieniem kwestii odległości planowanej inwestycji od istniejących obiektów czy też granicy działek dotyczą etapu uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

W zakresie ochrony przed hałasem Kolegium wskazało, że kwestia ta może być przedmiotem ustaleń na etapie funkcjonującego już zakładu usługowego stosownie do art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Odnośnie kwestii niepoinformowania właścicieli działki nr [...], wskazać należy, że z informacji o działce wynika, że właścicielem jest Pani K. K. Organ I instancji skutecznie doręczył właścicielowi informację o prowadzonym postępowaniu i o konieczności ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w kraju, z uwagi na przebywanie właściciela za granicą ([...]). Strona z tego prawa nie skorzystała.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Państwo M. T. i A.T.

W skardze zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niezebranie w sposób wystarczających i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i tym samym zaniechanie ustalenia dokładnego stanu faktycznego, w szczególności przez nieprzeanalizowanie charakteru planowanej inwestycji i jej wpływu na działkę skarżących; oddziaływania na okoliczne środowisko, budynek mieszkalny, zdrowie, wypoczynek i prywatność skarżących; wpływu na niszczenie budynku mieszkalnego skarżących, sąsiednią florę i faunę; nie uwzględnienie, iż żadna z działalności usługowych znajdujących się w obszarze analizy nie jest w żadnej sposób zbliżona do prowadzenia samoobsługowej myjni, przez co nie stanowi kontynuacji urbanistyczne.

Zarzucono również naruszenie ww. przepisów Kpa poprzez: wydanie decyzji w oparciu o niepełny i nieaktualny materiał dowodowy, tj. na części tekstowej analizy wykonanej w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc 5 miesięcy przez decyzją organu I instancji, co powodowało, że organy obydwu instancji wydały decyzje w oparciu o nieaktualnych stan faktyczny; oparcie się na mapie nieczytelnej, obejmującej budownictwo mieszkaniowej wielorodzinne, które w rzeczywistości występuje poza obszarem analizowanym; niewyjaśnienie zasadności rozstrzygnięcia, niedoniesienie się w sposób wyczerpujących i kompleksowy do zarzutów oraz błędne uznanie, że kwestie podnoszone przez skarżących mają znaczenie na etapie pozwolenia na budowę.

Podniesiono także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu istnienia harmonijnej całości. Kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa. Naruszenie natomiast art. 52 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt I ustawy miało nastąpić poprzez ich niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie obowiązku ochrony interesu osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, LEX nr 322451) a niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie. Warszawa 2006 s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie co do zasady właściwie został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia).

Decydując się jednak na wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki, organ I instancji winien był zatem konsekwentnie dokonać analizy funkcji i cech zabudowy w oparciu o parametry działek, które faktycznie w tym obszarze się znalazły. Jak wynika zaś z treści "Analizy Funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu- część tekstowa- załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji", do wyznaczenia wskaźników (powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości budynku) przyjęto m.in. nieruchomości, które w zasadniczej części w tym zabudowanej znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizy np. dz. nr [...],[...],[...],[...], czy też [...]. W oparciu o wyniki analizy organy dokonały następnie ustaleń w zakresie dopuszczalnych parametrów i wskaźników planowanej inwestycji . W ocenie Sądu takie działanie organów nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 2 pkt. 4 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia żądnych wątpliwości, iż analizie mogą podlegać jedynie te działki (zabudowane) dostępne z jej samej drogi publicznej, które znajdują się w ocenie Sądu w całości, czy też w adekwatnie do okoliczności sprawy w przeważającej ale na pewno zabudowanej części w obszarze analizowanym, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy w/w działki nie znalazły się ani w całości ani nawet w przeważającej, pozwalającej na przyjęcie je do zbioru działek objętych analizą części w wyznaczonym obszarze. Takie działanie organu w ocenie Sądu prowadzi do obejścia w/w przepisów prawa. Analizie poddano bowiem działki, które faktycznie nie znalazły się w obszarze analizowanym. Przy czym co należy podkreślić, jeżeli w ocenie organu zachodziła konieczność poszerzenie analizy o te działki, to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ mógł to uczynić, wyznaczając obszar większy niż trzy krotność frontu działki, pod warunkiem, że uzasadniłby czym kierował się powiększając obszar analizowany.

NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., (sygn. akt II OSK 172/11, LEX nr 1083623) stwierdził, że wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w normie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, że działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć bowiem charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, doszło więc do opracowania analizy funkcji i cech zabudowy w oparciu o działki, które nie znalazły się w obszarze analizowanym. W konsekwencji przyjęte w oparciu o nie ustalenia nie obrazują w pełni parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Parametry w/w działek w tym np. działki [...] odbiegają bowiem np. zakresie szerokości elewacji frontowej od szerokości budynków na działkach, które znalazły się w obszarze analizowanym.

Oparcie zatem przez organy decyzji o warunkach zabudowy na nieprawidłowo wykonanej analizie funkcji i cech zabudowy w ocenie Sądu uzasadniało uchylenie obu zaskarżonych w sprawie decyzji.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w sprawie zarzutu, nieuwzględnienia faktu, iż żadna z działalności usługowych znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zbliżona do prowadzenia samoobsługowej myjni, należy na marginesie jedynie wskazać, (wobec konieczności wykonania ponownej analizy kwestia ta będzie przedmiotem oceny organu), że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., (sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Odnośnie zarzutu nieczytelności mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, należy wskazać, że mapa ta jest typową mapą stosowaną w geodezji czy planowaniu przestrzennym, której prawidłowość potwierdza klauzula organu geodezyjnego. Przy czym jej skala 1: 500, 1: 1000 wynika z przepisów prawa Zgodnie bowiem z § 9 pkt 3 rozporządzenia Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Stosownie zaś do w/w artykułu określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Co do zasady zgodzić się można zaś ze skarżącymi, iż jej nieczytelność wynika ze złej kopii, przez co brak jest możliwości odczytania np. numerów wszystkich działek, co może stanowić utrudnienie dla stron przy jej analizie.

Odnosząc się z kolei do zarzutów, wskazujących na uciążliwości, jakie w ocenie stron skarżących może w przyszłości powodować planowana inwestycja, wskazać należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konsekwentnie prezentuje pogląd, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, oddziaływania hałasu itp.. Kwestie te ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że niewątpliwie organem właściwym do rozstrzygnięcia o usytuowaniu budynku jest organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę. Z prawa budowlanego wynika, że sytuowanie obiektów budowlanych, z wyjątkiem sytuacji szczególnych, w szczególności gdy rozstrzygają o tym ustalenia planu miejscowego, należy do przedmiotu regulacji prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok z dnia 8 lipca 2011 roku sygn. akt II OSK 1122/10, dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując Sąd uznał, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..