Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2497/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 349/17 w sprawie ze skargi K. F na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 349/17: zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1); stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2); wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 zł (punkt 3) i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 4).

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Odwołanie to zostało przekazane organowi II instancji w dniu [...] kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował strony, że postępowanie odwoławcze zostanie zakończone do dnia [...] grudnia 2016 r., z uwagi na dużą ilość spraw i konieczność ich rozpoznawania według kolejności wpływu.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. strona zwróciła się do Ministra o przyspieszenie wydania decyzji merytorycznej i rozpoznanie wniesionego odwołania. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister poinformował strony, że przedmiotowe odwołanie zostanie rozpoznane do dnia [...] czerwca 2017 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. strona wezwała organ administracji do zaprzestania naruszenia prawa i wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., Minister poinformował, że akta administracyjne niniejszej sprawy są połączone z inną sprawą, w której została wniesiona skarga w sprawie bezczynności i organ odwoławczy oczekuje na zwrot tych akt z sądu administracyjnego.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. K. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., domagając się: zobowiązania Ministra do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu wyroku Sądu i, w związku z rażącą przewlekłością (a także faktyczną bezczynnością organu) w wydaniu decyzji merytorycznej i naruszeniem wszelkich terminów załatwienia sprawy, o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i wskazał, że przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35 k.p.a.) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36 k.p.a.). Tym samym samo wyznaczanie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy. Ponadto, jak podkreślił, akta administracyjne, dotyczące niniejszej sprawy zostały zwrócone organowi w dniu [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie jednego miesiąca wskazując, że termin ten jest wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania merytorycznego orzeczenia.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd - powołując się na treść art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., wskazał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Decyzja organu I instancji została zakwestionowana przez strony w kwietniu 2016 r. Zatem od daty otrzymania przez Ministra odwołania rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. Tymczasem, pomimo upływu ponad jednego roku od otrzymania środka zaskarżenia, Minister nie zakończył postępowania nim zainicjowanego i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego.

Jednocześnie, w zaskarżonym wyroku Sąd ocenił, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Uzasadniając powyższą ocenę Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że od dnia otrzymania odwołania przez organ II instancji do dnia wyrokowania nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Przy czym, mimo prowadzenia postępowania przez okres ponad roku, organ centralny nie zakończył sprawy. Dopiero po trzech miesiącach od otrzymania odwołania podjął pierwsze działanie w sprawie. Organ w postępowaniu odwoławczym nie gromadził materiału dowodowego a będąc świadomym, że nie dysponuje aktami sprawy, nie uczynił nic, celem ich uzyskania i rozpoznania sprawy. Nawet, mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nadal nie uczynił w sprawie nic, co zmierzałoby do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów nie można przyjąć, że Minister działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Akceptacja zaś przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a. tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w art. 12 k.p.a. Z tego też względu, jak wskazał Sąd, twierdzenie Ministra, że poinformował on strony o nowym terminie załatwienia sprawy, choć było działaniem w świetle przepisów prawa procesowego prawidłowym, nie mogło zmienić dokonanej przez Sąd oceny stopnia naruszenia prawa przez organ w prowadzonym postępowaniu.

Równocześnie, oceniając stopień naruszenia wskazanych powyżej zasad postępowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu informowania przez organ stron o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki, Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącej. Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że jest to środek o charakterze dodatkowym dyscyplinująco - represyjnym, stosowany w przypadkach rażącej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. a ocena podejmowanych przez niego działań wskazuje na celowe unikanie podjęcia decyzji w sprawie. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła, bowiem organ, który z uwagi na charakter postępowania odwoławczego, nie musiał gromadzić materiału dowodowego, lecz ponownie go przeanalizować, nie podejmował w sprawie żadnych działań przez ponad rok i nie wydał merytorycznego orzeczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi Sądu I instancji Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadamiał stronę o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się kwalifikowanej bezczynności (z rażącym naruszeniem prawa);

- art. 149 § 2 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne przypisanie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia oraz przyszłego nierespektowania obowiązków wynikających z k.p.a., co doprowadziło do wymierzenia grzywny Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie wniesione od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] kwietnia 2016 r. i zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a. powinno zostać załatwione nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy czym, jak wynika z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie jednak, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał tego odwołania w terminie do dnia [...] maja 2016 r. ani też do dnia wydania przez Sąd I instancji wyroku.

Jak słusznie uznał Sąd I instancji, w trakcie biegu terminu do załatwienia przedmiotowego odwołania nie wystąpiły zaś okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., a zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, wskazuje się bowiem, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyczynę niezależną od organu nie można uznać także nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1420/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, z zarzutu bezczynności nie zwalniało organu wystosowanie do stron w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. i w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 36 k.p.a.

Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jednakże, samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 25/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wystosowanych do stron zawiadomieniach z dnia [...] lipca 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazał, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było dużą ilością spraw i koniecznością ich rozpoznania według kolejności wpływu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw.

Powyższe świadczy o tym, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1913/18, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Dlatego też, stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2358/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taka też sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiła w niniejszej sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo otrzymania w dniu [...] kwietnia 2016 r. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie rozpoznał go w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a. jak i do czasu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez Sąd I instancji tj. do dnia [...] lipca 2017 r. Nierozpoznanie sprawy w terminie nie znajduje przy tym racjonalnego uzasadnienia. W okresie tym Minister nie podejmował żadnych czynności w celu rozpatrzenia sprawy a pierwszą czynność po otrzymaniu odwołania Minister wykonał dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. Czynnością tą było przy tym zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Kolejną czynność Minister wykonał w dniu [...] grudnia 2016 r. i czynnością tą również było zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wystosowane do stron zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak już wyżej wskazano, nie zawierały zaś racjonalnego uzasadnienia. Również, jak już wyżej wyjaśniono, nieposiadanie przez organ akt administracyjnych sprawy nie może zostać uznane za przeszkodę w rozpoznaniu niniejszej sprawy, jako że organ nie podjął żadnych działań w tym zakresie, biernie oczekując na zwrot akt administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w terminie, a wskazując kolejne, nowe terminy załatwienia sprawy w sposób ogólnikowy wskazuje przyczyny zwłoki, jednocześnie nie podejmując jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie uznał Sąd I instancji, zasadne było przy tym wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Jednakże, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt działań organu w niniejszej sprawie usprawiedliwiał wymierzenie grzywny a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w sposób precyzyjny wynikają motywy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd I instancji trafnie przyjął, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wymierzona przez Sąd I instancji kwota, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie i uwzględnia fakt informowania przez organ o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki. Wymierzając grzywnę, słusznie Sąd wskazał także na uzasadnioną obawę, że bez jej zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już tylko samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu administracji uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia temu organowi grzywny.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.