Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5, art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, 2, 10, 16, art. 5 ust. 1, art.
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 205 poz 1212
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 16 września 2011 r. B. S. wystąpiła do Burmistrza Gogolina o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Do wniosku dołączyła m.in. akty urodzenia dzieci: Ł. S. oraz M. i B. Ż., umowy o pracę zawarte przez jej konkubenta – K. Ż. z A Sp. z o.o. w [...] na czas określony od 8 czerwca 2011 r. do 31 lipca 2011 r. i od 1 sierpnia 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. w wymiarze 1/5 etatu z wynagrodzeniem miesięcznym 300 zł brutto, zaświadczenie o wynagrodzeniu K. Ż. za lipiec 2011 r. wynoszącym 258,87 zł, oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 12 sierpnia 2011 r., że dochód uzyskany przez K. Ż. z tytułu zatrudnienia w firmie A wynosił 124,32 zł, kserokopie decyzji Inspektoratu ZUS w [...] o ustaleniu K. Ż. prawa do renty inwalidzkiej na okres do 30 czerwca 2010 r. oraz o przyznaniu renty szkoleniowej na okres od 1 lipca 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., informację ZUS o dochodach uzyskanych przez K. Ż. w roku podatkowym 2010 (dochód 14942,90 zł, zaliczka na podatek 1114,00 zł i składka na ubezpieczenie zdrowotne 1158,06 zł), zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w Gogolinie o pobraniu przez B. S. w roku 2010 świadczenia alimentacyjnego na Ł. S. w kwocie 5400 zł i zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji alimentów od zobowiązanego S. S.

Decyzją z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Gogolinie, działający z upoważnienia Burmistrza Gogolina przyznał B. S. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci: Ł. S. oraz M. Ż. i B. Ż. w kwocie po 91 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz jednorazowe dodatki z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 w kwocie po 100 zł na każde z ww. dzieci, a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka B. Ż. w rodzinie wielodzietnej w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2011 r. Organ ustalił, że wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, z uwzględnieniem dochodów utraconych i uzyskanych, wynosi 470,33 zł na osobę i nie przekracza kwoty granicznej wynoszącej 504 zł.

Postanowieniami z dnia 22 listopada 2011 r. i z dnia 30 listopada 2011 r. organ wstrzymał wykonanie powyższej decyzji i wznowił postępowanie w sprawie podając, że w dniu 14 listopada 2011 r. B. S. przedłożyła dokumenty poświadczające wykonywanie przez K. Ż. zatrudnienia w A w okresie od 5 marca 2011 r. do 7 czerwca 2011 r. w wymiarze ½ etatu. Następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r., organ uchylił decyzję własną z dnia 7 listopada 2011 r. i odmówił przyznania B. S. świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wznowiono na skutek przedłożenia przez stronę nowych dowodów, w postaci kolejnych umów i świadectw pracy potwierdzających, że faktyczne podjęcie zatrudnienia przez K. Ż. nastąpiło od 5 marca 2011 r., a nie od 8 czerwca 2011 r., jak to zostało udokumentowane w złożonym wniosku. Poza tym, z przedłożonego w dniu 29 listopada 2011 r. zaświadczenia zakładu pracy wynika, że dochód K. Ż. za pierwszy pełny miesiąc pracy w wymiarze ½ etatu, tj. za kwiecień 2011 r., wyniósł 2.101,65 zł., był zatem inny niż przyjęty w decyzji dochód za pierwszy pełny miesiąc pracy wykonywanej od 8 czerwca 2011 r. w wymiarze 1/5 etatu, tj. za lipiec 2011 r., wynoszący 124,32 zł. Przy uwzględnieniu powyższych dowodów organ ustalił, że dochód rodziny B. S. w przeliczeniu na osobę wynosi 865,80 zł. W treści uzasadnienia organ przedstawił szczegółowe wyliczenie tej kwoty, powołując się na przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Na skutek odwołania B. S., kwestionującej sposób wyliczenia dochodu poprzez doliczenie zarobków K. Ż. uzyskanych w roku 2011 z tytułu wykonywania zatrudnienia w wymiarze ½ etatu zamiast wynagrodzeń z tytułu pracy w wymiarze 1/5 etatu, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji organ odwoławczy podważył prawidłowość sposobu ustalenia przez organ pierwszej instancji dochodu z uwzględnieniem wyłącznie dochodu za kwiecień 2011 r. i – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne – wskazał na konieczność ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu K. Ż. z tytułu zatrudnienia od 5 marca 2011 r.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę Burmistrz Gogolina wydał decyzję z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...], którą uchylił decyzję z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...] i odmówił przyznania B. S. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2011 r. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: Ł. S. oraz M. Ż. i B. Ż., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka B. Ż. w rodzinie wielodzietnej oraz jednorazowych dodatków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012 na ww. dzieci. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 104, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 3, art. 5 ust. 1, 4 i 4a, art. 8, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą i art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212), zwanej dalej ustawą zmieniającą, a także § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) oraz § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m, § 17 i § 18 rozporządzenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 7 listopada 2011 r. ujawniły się nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania tej decyzji, które nie były znane organowi, gdyż B. S. wraz z wnioskiem przedłożyła umowę o pracę zawartą przez K. Ż. z A Sp. z o.o. w [...], z której wynikało, że podjęcie zatrudnienia nastąpiło w dniu 8 czerwca 2011 r., a dochód uzyskany za pierwszy pełny miesiąc, czyli lipiec 2011 r., wyniósł 124,32 zł i został on uwzględniony przy wydawaniu decyzji z dnia 7 listopada 2011 r. Natomiast w dniu 14 listopada 2011 r. ujawniono, że K. Ż. podjął zatrudnienie od dnia 5 marca 2011 r., a dochód z kwietnia 2011 r. wyniósł 2101,65 zł. Ponownie przeliczając dochody stanowiące podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. organ stwierdził, że z mocy art. 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 stycznia 2012 r. w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed tą zmianą, a także przepis § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2011 r. Obliczony na tej podstawie dochód rodziny B. S., z uwzględnieniem dochodu uzyskanego przez K. Ż. w kwietniu 2011 r., wyniósł według organu kwotę 865,80 zł w przeliczeniu na osobę. Organ przedstawił rachunkowy sposób wyliczenia tej kwoty podając, że do dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, uzyskanego przez B. S. i K. Ż. w roku 2010, pomniejszonego o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz o podatek należny, wynoszącego odpowiednio 21328,21 zł i 13598,04 zł, doliczono dochód niepodlegający opodatkowaniu uzyskany z tytułu przyznanych Ł. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 5400,00 zł, co stanowi łącznie 40326,25 zł, czyli 3360,52 zł miesięcznie. Po pomniejszeniu tej kwoty o przeciętny miesięczny dochód utracony przez K. Ż. w związku z utratą renty szkoleniowej w kwocie 1133,17 zł (13598,04 zł : 12 miesięcy) i powiększeniu o dochód uzyskany przez K. Ż. za pierwszy pełen miesiąc przepracowany w roku 2011, czyli za kwiecień 2011 r., wynoszący 2101,65 zł (w związku z podjęciem od 5 marca 2011 r. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę), kwota miesięcznego dochodu 5-osobowej rodziny wynosi 4329,00 zł, czyli 865,80 zł na osobę, co przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy wynoszące 504,00 zł.

Poza tym organ podał, że stosownie do zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2012 r. uzupełnił dowody w postaci wydanych przez pracodawcę zaświadczeń o wynagrodzeniu K. Ż. za miesiące od marca 2011 r. do grudnia 2011 r. (oprócz kwietnia 2011 r.) oraz o oświadczenie B. S. z dnia 27 czerwca 2012 r. informujące, że K. Ż. od dnia 5 marca 2011 r. do nadal pracuje w A w wymiarze 1/5 etatu. Organ stwierdził, że dokonana przez Kolegium wykładnia § 18 rozporządzenia odnośnie sposobu ustalania dochodu po podjęciu zatrudnienia jest nie do przyjęcia. Według organu, treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, stąd nie ma potrzeby stosowania wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nadto wyroki nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W tych okolicznościach wyliczenia dochodów rodziny dokonano przyjmując, że dochodem uzyskanym jest dochód K. Ż. z kwietnia 2011 r. w kwocie 2101,65 zł.

Z decyzją tą nie zgodziła się B. S., wnosząc odwołanie, w którym ponownie zarzuciła wadliwość wyliczenia dochodu z tytułu pracy wykonywanej przez K. Ż. w wymiarze ½ etatu, podczas gdy pracuje on nadal w wymiarze 1/5 etatu i tylko w jednym miesiącu, tj. w kwietniu 2011 r., dochód był tak duży.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczyło, że w trybie art. 136 K.p.a. ustalono, iż w okresie zasiłkowym 2010/2011 B. S. pobrała świadczenia rodzinne za okres od 1 sierpnia 2011 r. do 31 października 2011 r., jednak decyzja ta została uchylona w trybie wznowieniowym i ustalono miesięczny dochód B. S. wynoszący 877,51 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, stąd jednocześnie orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, a postępowanie odwoławcze jest w toku. Dalej organ odwoławczy omówił instytucję wznowienia postępowania i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie po wydaniu decyzji ostatecznej przyznającej stronie prawo do świadczeń rodzinnych wyszedł na jaw nowy, nieznany organowi w dniu wydania tej decyzji dowód, przedłożony przez stronę dopiero w dniu 14 listopada 2011 r., który nie był przedtem przedmiotem oceny przez organ pierwszej instancji. Dowód ten, w postaci dokumentów poświadczających zawarcie przez K. Ż. umowy o pracę na czas zastępstwa w A od 5 marca 2011 r., tj. od wcześniejszej daty, niż to wskazywały dokumenty przedłożone przy wniosku z dnia 16 września 2011 r., nieznany organowi z przyczyn od niego niezależnych, mieści się w pojęciu nowego, istotnego dowodu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji z dnia 7 listopada 2011 r. Odnośnie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ustalenia kwoty dochodu na osobę w rodzinie, Kolegium wskazało na konieczność zastosowania art. 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Przytaczając treść tego przepisu Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest "ponowne" ustalenie prawa strony do świadczeń rodzinnych w związku z uchyleniem decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji z dnia 7 listopada 2011 r. przyznającej stronie świadczenia rodzinne na dzieci na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Dalej Kolegium wskazało, że ustalając dochód 5-osobowej rodziny B. S., zasadnie uwzględniono dochód K. Ż., będącego członkiem tej rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. Analizując przedstawiony przez organ pierwszej instancji sposób wyliczenia dochodu Kolegium stwierdziło, że dochód K. Ż. za rok 2011 został ustalony wadliwie. Powodem tego było błędne założenie, że z art. 5 ust. 4a ustawy, jak i z § 18 rozporządzenia wynika, iż dochodem uzyskanym przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest dochód faktycznie uzyskany przez tego członka za pierwszy pełen przepracowany miesiąc, o ile dochód ten członek rodziny otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych i że w tej sprawie jest to dochód K. Ż. uzyskany z tytułu zatrudnienia w A, gdzie pracuje nadal, za kwiecień 2011 r. w wysokości 2101,65 zł. Kolegium podało, że organ nie zastosował sposobu obliczenia dochodu, przedstawionego w decyzji z dnia 27 kwietnia 2012 r. uwzględniającego wykładnię funkcjonalną § 18 rozporządzenia przedstawianą w orzeczeniach sądów administracyjnych i sprowadzającą się do ustalenia wysokości dochodu poprzez dodanie wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku, z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Kolegium podkreśliło, że wykładnia ta w jak największym stopniu zapewnia możliwość równego traktowania wszystkich ubiegających się o świadczenia, natomiast sposób wyliczenia dochodu, wynikający z zastosowania wykładni językowej § 18 ust. 1 rozporządzenia, w którym jest mowa "o dodaniu do dochodu rodziny miesięcznej kwoty dochodu uzyskanego", prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Na poparcie swego stanowiska Kolegium przywołało wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10 oraz z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09, wywodząc, że przyjęte przez organ pierwszej instancji literalne rozumienie § 18 ust. 1 rozporządzenia prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków, gdyż zmniejszałoby wysokość świadczenia lub pozbawiało do nich uprawnień w zależności od jednorazowego dochodu za przepracowany miesiąc, czego nie zakładał ustawodawca, ustalając zupełnie inne kryteria, a ponadto prowadziłoby do wniosku, że jest on niezgodny z przepisami ustawy i Konstytucją RP. Kolegium zauważyło, że wprawdzie w przepisie § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m rozporządzenia zawarty został obowiązek dołączenia do wniosku o zasiłek rodzinny dokumentu lub oświadczenia określającego wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny, jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy do uznania, że z § 18 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że do dochodu rodziny uzyskanego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych dodaje się wysokość uzyskanego dochodu właśnie z pierwszego pełnego miesiąca przez członka rodziny. Według Kolegium przepis § 2 ust. 2 pkt 6 lit. m rozporządzenia miałby zastosowanie do dochodów stałych, o ściśle określonej wysokości miesięcznej. Natomiast przepisu tego nie można zastosować do dochodów, których miesięczna wysokość uzależniona jest od czynników, których z góry nie można przewidzieć. Kolegium przedstawiło własny sposób wyliczenia dochodu rodziny strony na okres zasiłkowy od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. i podało, że średni miesięczny dochód rodziny za rok 2010, wynoszący 3360,52 zł, powinien zostać pomniejszony o średni miesięczny dochód utracony przez K. Ż. w kwocie 1133,17 zł, a następnie powiększony o przeciętny miesięczny dochód uzyskany przez K. Ż. w roku 2011 obliczony w skali rocznej (czyli w okresie od kwietnia 2011 r. do października 2011 r. podzielony przez 12 miesięcy), który wynosi 383,36 zł (2101,65zł + 1111,86zł + 351,36zł + 4×258,87zł = 4600,35zł: 12 miesięcy). Według Kolegium, tak wyliczony miesięczny dochód rodziny wyniósł 2610,71 zł, co stanowi 522,14 zł w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Kolegium odnotowało, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe jedynie o 18,14 zł, czyli o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego, wynoszącego 68 zł, w związku z czym rozważyło możliwość zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy, wedle którego w razie gdy przekroczenie kwoty granicznej dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę jest niższe lub równe najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, natomiast w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Na podstawie analizy akt sprawy dotyczącej ustalenia prawa B. S. do świadczeń rodzinnych na okres od 1 sierpnia 2011 r. do 31 października 2011 r., Kolegium stwierdziło, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na ww. okres zasiłkowy wyniósł 520,91 zł, zatem przekraczał kwotę kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy wynoszącą dla tej rodziny 504,00 zł. Skoro zatem miało miejsce przekroczenie dochodu w kolejnym roku kalendarzowym, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, to stronie nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Reasumując Kolegium uznało, że pomimo błędnego obliczenia przez organ pierwszej instancji kwoty dochodu, prawidłowe było rozstrzygnięcie o braku spełnienia przez B. S. warunku osiągania dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty 504,00 zł. Skutkuje to brakiem prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci, a co za tym idzie - również brakiem prawa do dodatków z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, które na zasadzie art. 8 ustawy przysługują do zasiłku rodzinnego, czyli może je otrzymać osoba posiadająca prawo do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zaakcentowało, że świadczenia rodzinne nie należą do świadczeń o charakterze uznaniowym, gdyż prawo do ich otrzymania uzależnione jest od spełnienia ściśle określonych przesłanek ustawowych, m.in. od osiągania w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie nieprzekraczającego kwoty 504,00 zł lub kwoty 583,00 zł. Z uwagi na przekroczenie dochodu w kolejnym roku kalendarzowym brak było podstaw do przyznania dochodzonych świadczeń tylko z uwagi na zatrudnienie członka rodziny strony w niepełnym wymiarze czasu pracy i osiąganie niskich dochodów.

Na powyższą decyzję B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której powtórzyła zarzuty i argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że powinien zostać doliczony dochód K. Ż. uzyskiwany z tytułu zatrudnienia po zmniejszeniu wymiaru czasu pracy, a nie z pierwszego miesiąca po podjęciu zatrudnienia ani też dochód uśredniony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że K. Ż. przez cały okres zatrudnienia płaci alimenty na rzecz swych córek z pierwszego małżeństwa, a ich kwota jest potrącana co miesiąc z wypłacanych zarobków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem nie będąc związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały orzeczenia organów obu instancji, prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gogolina z dnia 7 listopada 2011 r. przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne w postaci zasiłków rodzinnych na troje dzieci i dodatków do tych zasiłków. Instytucja wznowienia postępowania, określona w art. 145-152 K.p.a., stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwarza ona możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 536). W rozpoznawanej sprawie podstawę wznowieniową stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wznowienie postępowania uwarunkowane jest kumulatywnym spełnieniem się dwóch przesłanek, tj. wystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej oraz ich ujawnienie dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Wskazać należy, że przez nową okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2000 r., IV SA 1885/99, LEX 50152).

Dokonując pod tym kątem oceny przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdzić trzeba, że prawidłowo organy uznały, iż wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Niesporne w sprawie jest, że składając wniosek z dnia 16 września 2011 r. o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012 skarżąca wykazała zatrudnienie K. Ż. w A Sp. z o.o. w [...] od dnia 8 czerwca 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r., a następnie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/5 etatu oraz podała kwotę wynagrodzenia z tego tytułu wynoszącą 124,32 zł. Skarżąca nie poinformowała natomiast organu o dochodzie uzyskiwanym przez K. Ż. z tytułu zatrudnienia w tej samej firmie w wymiarze ½ etatu, trwającego począwszy od dnia 5 marca 2011 r. Ujawnienie tego faktu, który istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia 7 listopada 2011 r. stanowiło nową okoliczność, istotną dla sprawy przyznania skarżącej zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., która mogła mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Zgromadzone w aktach administracyjnych dowody świadczą przy tym, że informację powyższą organ pierwszej instancji uzyskał dopiero w dniu 14 listopada 2011 r. i wynikała ona z przedłożonych przez skarżącą umów o pracę oraz świadectw pracy za kolejne okresy zatrudnienia K. Ż. od 5 marca 2011 r. do 7 czerwca 2011 r., a zatem okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydawania decyzji z dnia 7 listopada 2011 r. Zaistniały więc obydwie przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W tych okolicznościach uzasadnione było dokonanie ponownego wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni w trybie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej również dalej ustawą, celem stwierdzenia, czy nie przekracza on kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, obowiązywały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) z mocą od 1 stycznia 2012 r. Z uwagi jednak na treść art. 3 tej ustawy, w myśl którego sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych, zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, że we wznowionym postępowaniu dla ustalenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym przed tą datą.

Przepisy ostatnio powołanego aktu prawnego oraz aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowiły materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie orzeczeń. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki ustalania, przyznawania i wypłaty tych świadczeń (art. 1 ust. 1), do których zgodnie z art. 2 pkt 1 należą zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku, wymienione w art. 8 pkt 1-7 ustawy. W procesie stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie, że zawarte w niej regulacje wpisują się w szeroko rozumiany system pomocy społecznej na rzecz rodziny, stanowiąc jednak jego odrębną i wyspecjalizowaną część. Ich źródłem jest art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Stosownie do tego, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jak podkreśla się w doktrynie, świadczenia rodzinne, w odróżnieniu do świadczeń z pomocy społecznej, mają charakter roszczeniowy i nie są krótkotrwałymi formami wsparcia umożliwiającego przezwyciężenie trudnych sytuacji. Ich konstrukcja i założenia nie odwołują się do zasady pomocniczości, ani też do aktywizowania beneficjentów w celu poprawy ich sytuacji życiowej. Są raczej typem trwałej pomocy udzielanej przez państwo powodu potrzeby ochrony rodziny, wielodzietności i niepełnosprawności. Mają na celu zabezpieczenie funkcji rodziny: wychowania, nauki i kształcenia dzieci, opieki nad niepełnosprawnymi i niedołężnymi z powodu wieku członkami rodziny, w tym również w tych sytuacjach, gdy rodzina nie jest w stanie wypełnić samodzielnie swoich zadań (por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Wyd. Zakamycze 2006, s. 308).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Z kolei podstawowe zasady ustalania dochodu na osobę w rodzinie określa art. 3 ustawy, wedle którego przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (pkt 2), tj. okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (pkt 10). Na zasadzie art. 5 ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu m.in. w związku z podjęciem zatrudnienia (art. 3 pkt 24 lit. c ustawy), prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Natomiast według § 18 ust 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Przypomnieć trzeba, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 31 października 2012 r. został złożony przez skarżącą w dniu 14 września 2011 r. W sprawie nie jest też sporne, że K. Ż. rozpoczął pracę w A Sp. z o.o. od 5 marca 2011 r., czyli po roku 2010, poprzedzającym okres zasiłkowy od z którego i zatrudnienie to kontynuuje dotychczas, z tym tylko, że począwszy od 8 czerwca 2011 r. wymiar czasu pracy został ograniczony do 1/5 etatu. Powyższe wynika z przedłożonych w dniu 14 listopada 2011 r. dowodów, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie. W opisanym stanie faktycznym obowiązkiem organu było wyliczenie dochodu rodziny skarżącej na okres zasiłkowy 2011/2012 w oparciu o dochód uzyskany w roku 2010 oraz w roku 2011 - przy zastosowaniu § 18 ust 1 rozporządzenia. Na tym tle zaistniała kontrowersja pomiędzy organami obu instancji dotycząca sposobu stosowania tej regulacji.

W związku z powyższym należy wskazać, że kwestia wykładni spornego przepisu i ustalenia sposobu wyliczenia dochodu rodziny dla potrzeb stwierdzenia prawa do zasiłku rodzinnego była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyliczenie dochodu rodziny przy uwzględnieniu § 18 ust 1 rozporządzenia nie może - jak to uczynił organ pierwszej instancji - negować metody jego wyliczenia, wypracowanej i utrwalonej na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwzględniającej omówione już wyżej podstawowe założenia wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w rozstrzygnięciach powoływanych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (por. m.in. wyroki NSA z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1321/10, LEX nr 744973), w których akcentowano konieczność dokonywania wykładni tego przepisu przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazywano, że w oparciu o § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. do dochodu rodziny za rok poprzedzający okres zasiłkowy powinien być doliczany dochód z roku następnego w wielkości odpowiadającej jego uzyskaniu w stosunku rocznym, gdyż użyte w tym przepisie określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Taka wykładnia analizowanego przepisu odpowiada regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a nadto zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej. Odmienna interpretacja § 18 ust. 1 rozporządzenia, dokonana przy zastosowaniu tego przepisu w dosłownym brzmieniu, dopuszczająca powiększenie przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym o dochód uzyskany za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, prowadziłoby natomiast do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której nawet jednorazowe uzyskanie dochodu w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do zasiłku, powodowałby pozbawienie prawa do świadczeń rodzinnych. Obrazuje to również niniejsza sprawa, w której doliczenie przez organ pierwszej instancji kwoty dochodu K. Ż. za kwiecień 2011 r., wynoszącej 2101,65 zł, skutkowało niemal automatycznie utratą przez skarżącą uprawnień do zasiłków rodzinnych na cały okres zasiłkowy, podczas gdy w kolejnych miesiącach zatrudnienia K. Ż. nie uzyskiwał już tak wysokiego wynagrodzenia.

Reasumując stwierdzić należy, że wyliczenie przez organ pierwszej instancji dochodu rodziny skarżącej dokonane zostało z naruszeniem prawa materialnego. Zasadnie zatem organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę co do istoty w ramach posiadanych kompetencji dążył do weryfikacji wadliwych wyliczeń i przyjął prawidłową wykładnię § 18 rozporządzenia. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło jednak do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich faktów istotnych przy wyliczeniu dochodu uzyskanego przez rodzinę skarżącej dla celów ustalenia prawa do zasiłków rodzinnych, przez co naruszone zostały przepisy prawa procesowego zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Podnieść należy, że z ustawowej definicji dochodu, sformułowanej w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że pojęcie to oznacza przychody i dochody enumeratywnie wymienione w tym przepisie (lit. a-c), po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Oznacza to, że do dochodu mającego wpływ na przyznanie świadczeń rodzinnych nie wlicza się alimentów płaconych przez członka rodziny na rzecz tych uprawnionych, którzy nie należą do kręgu osób stanowiących rodzinę stosownie do treści art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapis ten jest uniwersalny i dotyczy ustalania wszelkich kwot dochodu na gruncie tej ustawy. Ma zatem zastosowanie również do dochodów, o których mowa w § 18 rozporządzenia. Prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny B. S. wymagało zatem wnikliwego ustalenia, jaki dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskał K. Ż. w roku 2011 z tytułu zatrudnienia. Uwaga ta ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, zważywszy, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych zalega zaświadczenie o zarobkach z dnia 10 listopada 2011 r., wydane przez A Sp. z o.o. (k. 44), dotyczące wynagrodzenia za sierpień 2011 r. Z treści tego dokumentu wynika, że średnie miesięczne wynagrodzenie K. Ż. wyniosło 300 zł brutto i 103,55 zł netto – po potrąceniu alimentów w wysokości 155,32 zł. W sprawie nie doszło do należytego wyjaśnienia, czy z wynagrodzenia były faktycznie potrącane przez zakład pracy należności tytułem alimentów, a jeśli tak, to w jakich okresach i w jakiej wysokości. Jeśli istotnie były potrącane alimenty na rzecz córek K. Ż. z pierwszego małżeństwa, jak to wskazała skarżąca na rozprawie, to na zasadzie art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwoty te nie podlegałyby uwzględnieniu przy ustalaniu dochodu z tytułu zatrudnienia, co mogłoby mieć istotny wpływ na jego wysokość, a co za tym idzie – na wynik sprawy. Wyjaśnienie tych okoliczności, które umknęły uwadze organu odwoławczego, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, stąd nie mogło zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., jak i art. 136 K.p.a. Nie można wszak postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, uznać za "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", o jakim mowa w art. 136 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe uchybienia przepisów prawa procesowego, które ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu pierwszej instancji.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter wyroku, obowiązkiem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w ramach wznowionego postępowania będzie - stosownie do treści art. 153 P.p.s.a. - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, następnie obliczenie dochodu rodziny w sposób uwzględniający ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w treści uzasadniania niniejszego wyroku oraz wydanie stosownej decyzji.