Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1334/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust.2, art. 31a
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Joanna Borkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki odpadami 1. uchyla pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "[...]WIOŚ") w dniu [...] marca 2020 r. wydał, skierowane do zarządu M. S.A., zarządzenie pokontrolne (znak [...]) w którym nakazał:

1) opracować i przedłożyć w WIOŚ w [...] procedurę/instrukcję postępowania pracowników M. S.A. zatrudnionych na wszystkich szczeblach Spółki w przypadku wystąpienia awarii układu przesyłowego ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni "[...]", w tym obejmującej również zasady postępowania w przypadku braku możliwości przepływu ścieków rurociągami położonymi pod dnem [...]. Termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego;

2) eksploatację filtrów węglowych i biofiltrów prowadzić zgodnie z warunkami określonymi w Dokumentacji Techniczno-Ruchowej tych urządzeń oraz zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2009r. znak: [...]. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

3) zaprowadzić dla wszystkich filtrów węglowych i biofiltrów książki ich obsługi, w których będą odnotowywane wszystkie przeprowadzone czynności, określone do przeprowadzenia w Dokumentacji Techniczno-Ruchowej tych urządzeń. Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

4) przeprowadzić analizę dotyczącą potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię "[...]", a wyniki tej analizy przedłożyć w WIOS w [...]. Termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o realizacji zarządzenia pokontrolnego na dzień [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu [...]WIOŚ wyjaśnił, że z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., obejmującej układ przesyłowy ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni "[...]" (Zakład F.) wynika, iż nie przedłożono procedur/instrukcji postępowania pracowników zatrudnionych na wszystkich szczeblach Spółki w przypadku wystąpienia awarii układu przesyłowego ścieków, w tym obejmującej również zasady postępowania w przypadku braku możliwości przepływu ścieków rurociągami położonymi pod dnem [...]. Do opracowania ww. procedury/instrukcji zobowiązuje pkt IV.7 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach określających warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]" (odcinek II obejmujący budynek krat i przejście pod rzeką [...]), według wariantu II.

Nadto [...]WIOŚ wyjaśnił, że w trakcie kontroli Zakład nie przedłożył sprawozdań rocznego/półrocznego z wykonania czynności konserwacyjnych filtrów węglowych w latach 2016 - 2019, które zgodnie z Dokumentacją Techniczno-Ruchową filtrów węglowych FW 5800 powinny być prowadzone w cyklu rocznym lub półrocznym i powinny być udokumentowane protokółem z wykonanych czynności, który powinien zawierać sprawozdanie z przeprowadzonych konserwacji, sprawozdanie z wymienionych części i sprawozdanie i ocenę przeprowadzonych pomiarów.

Zakład nie przedłożył także w trakcie kontroli analiz biomasy biofiltrów typu OKIBO 400 i biofiltrów typu BIO8500 wykonanych w latach 2016 - 2019 w pełnym zakresie i z wymaganą częstotliwością określoną w "Dokumentacji Techniczno-Ruchowej biofiltrów typu OKIBO 400" i "Instrukcji obsługi Dokumentacja powykonawcza biofiltra BIO8500". Ww. czynności konserwacyjne filtrów węglowych i biofiltrów oraz przeprowadzone badania w pełnym zakresie powinny być udokumentowane protokółem kontroli i wpisane do Książki obsługi tych urządzeń. Zgodnie z pkt. 11.23 pkt IV.7 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach określających warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie układu przesyłowego ścieków ogólnospławnych z lewobrzeżnej [...] do Oczyszczalni Ścieków "[...]" (odcinek II obejmujący budynek krat i przejście pod rzeką [...]), według wariantu II, wkłady bioliltrów należy wymieniać co 3 - 6 lat a powstającą biomasę po wykorzystaniu kompostować. Zgodnie z pkt. 2.3 ppkt c decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu rurociągów DN2800 do przesyłu ścieków z lewobrzeżnej [...] do oczyszczalni ścieków "[...]", okresową kontrolę zużycia filtrów mających za zadanie zmniejszenie uciążliwości zapachowych prowadzić nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy.

Ponadto organ wyjaśnił, że zainstalowane na instalacji układu przesyłowego ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię "[...]" filtry węglowe i biofiltry są źródłem emisji zorganizowanej zanieczyszczeń do powietrza w tym substancji niebezpiecznych takich jak merkaptany, amoniak siarkowodór, metan. Spółka nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego w zakresie ww. emisji. Zgodnie z art. 220 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia. Rodzaje instalacji, z których emisja nie wymaga pozwolenia określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. Rodzaje instalacji wymagające zgłoszenia wymienione zostały w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia. Organ uznał, że wobec zgłoszonych przez Spółkę wątpliwości co do konieczności uregulowania stanu formalno-prawnego, Spółka powinna przeprowadzić dogłębną analizę konieczności uregulowania formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń, których źródłem są filtry węglowe i biofiltry.

W dalszej części uzasadnienia omawianego zarządzenia [...]WIOŚ poinformował, że odprowadzanie do [...] ścieków z przelewów burzowych w ilości większej niż dopuszczona w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi naruszenie tego pozwolenia. Organ wskazał, że przekierowanie w sposób ciągły wszystkich nieoczyszczonych ścieków komunalnych z kanalizacji ogólnospławnej, bez związku z opadami deszczu, w celu odprowadzania ich do [...] wylotem burzowym w rejonie ul. F., wykracza poza granice pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce przez Marszałka Województwa [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z Oczyszczalni Ścieków "[...]" do rzeki [...], uprawniającego wyłącznie do zrzutu do [...] ścieków komunalnych w czasie deszczów nawalnych pod warunkiem m.in. że średnia roczna liczba zrzutów z ww. przelewu nie jest większa niż 10. Jako takie stanowi działanie bez posiadania pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyżej omówione zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] wniosła spółka M. S.A. z siedzibą w [...] (dalej "[...] w [...]" lub "spółka", "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu spółka zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 roku o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. 2019 poz. 1355 ze zm., dalej jako "uioś") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia do zarządu spółki zamiast do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej (osoby fizycznej), w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś wyklucza możliwość adresowania zarządzeń pokontrolnych do organów osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych. Zdaniem spółki prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu uniemożliwiłoby [...]WIOŚ nakładanie obowiązków na zarząd spółki za pośrednictwem zaskarżonego zarządzenia,

2. art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś w zw. z art. 12 ust. 2 uioś poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na zarząd spółki obowiązku przeprowadzenia analizy dotyczącej "potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe", czyli weryfikacji przez spółkę okoliczności, od których wystąpienia uzależniona jest dopuszczalność wydania zaskarżonego zarządzenia w tym zakresie. Zdaniem spółki prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wykluczyłoby możliwość nakładania przez [...]WIOŚ na zarząd spółki obowiązku właściwego dla ustaleń kontroli [...]WIOŚ, a nie działań, które można podejmować na podstawie takich ustaleń,

3. art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu stanowiska [...]WIOŚ niezwiązanego z którymkolwiek z naruszeń wymienionych w zaskarżonym zarządzeniu lub obowiązków nałożonych na zarząd spółki w pkt 1-4 zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem spółki prawidłowa wykładnia powyższego przepisu stanęłaby na przeszkodzie umieszczaniu przez [...]WIOŚ w zaskarżonym zarządzeniu zapatrywań dotyczących formalnoprawnego statusu wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki [...] – nieobjętych zaskarżonym zarządzeniem i stanowiących w istocie replikę na ubiegłoroczne stanowisko spółki wobec protokołu kontroli nr [...] w tym zakresie.

Z uwagi na przedstawione zarzuty, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z treści tego przepisu wynika, że adresatami zarządzeń pokontrolnych mogą być wyłącznie dwa rodzaje podmiotów, tzn.: kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (jeżeli podmiot kontrolowany nie jest osobą fizyczną) lub osoba fizyczna (jeżeli podmiot kontrolowany jest osobą fizyczną). Przepisy uioś w sposób konsekwentny wskazują, że wszelkie działania władcze dokonywane na podstawie tych przepisów w związku z kontrolą przeprowadzoną w jednostce organizacyjnej mogą być kierowane wyłącznie do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Stosownie do art. 10 uioś to kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej jest zobowiązany umożliwić przeprowadzenie kontroli. Z czynności kontrolnych sporządzany jest protokół, którego jeden egzemplarz powinien być doręczony właśnie kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 1 uioś). Osobą uprawnioną do podpisania takiego protokołu, wniesienia do niego umotywowanych zastrzeżeń i uwag lub odmowy jego podpisania jest tylko kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 2-3 uioś). Nadto jedynie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, ma obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 uioś). Niewykonanie takiego obowiązku w terminie lub poinformowanie o wykonaniu zarządzenia pokontrolnego niezgodnie z prawdą jest podstawą do uruchomienia mechanizmów ponoszenia odpowiedzialności za wykroczenie (art. 31a ust. 1 pkt 1 in principio i pkt 2 in principio uioś). Z kolei warunkiem odpowiedzialności za wykroczenie jest "czyn" definiowany jako zachowanie się człowieka (osoby fizycznej). Powyższe nie obejmuje natomiast aktywności (albo jej braku) osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych. Zdaniem skarżącej spółki przepisy uioś stoją na przeszkodzie nakładaniu obowiązków w ramach zarządzeń pokontrolnych na osoby prawne lub ich organy, gdyż jest to dopuszczalne wyłącznie w odniesieniu do osób fizycznych - kierowników kontrolowanych jednostek organizacyjnych. W orzecznictwie, tego rodzaju uchybienia uznaje się za wystarczającą podstawę do uchylenia w całości zarządzenia pokontrolnego objętego skargą. W niniejszej sprawie [...]WIOŚ wskazał adresata zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś. Zostało ono bowiem skierowane do zarządu M. S.A. Przywołując regulację zawartą w art. 368 § 1 ustawy z 15 września 2000 roku - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2019 poz. 505 ze zm.), spółka wyjaśniła, że zarząd jest jednym z organów jednostki organizacyjnej (spółki akcyjnej) prowadzącym sprawy spółki i reprezentującym spółkę, co wyklucza możliwość uznania zarządu spółki za osobę fizyczną będącą kierownikiem kontrolowanej jednostki organizacyjnej, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś (oraz innych przepisach uioś określających uprawnienia [...]WIOŚ w prowadzonych przez ten organ postępowaniach kontrolnych). Skierowanie zaskarżonego zarządzenia do zarządu spółki czyni ten akt administracyjny wadliwym w stopniu uzasadniającym jego uchylenie w całości, gdyż art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś wyklucza możliwość adresowania zarządzeń pokontrolnych do organów osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych.

W odniesieniu do drugiego z zarzutów sformułowanych w skardze, spółka wskazała, że celem zarządzenia pokontrolnego jest wyłącznie oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Stąd należy oczekiwać nadania zarządzeniu pokontrolnemu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. O tym, czy w konkretnej sprawie niezbędnym jest wydanie zarządzenia pokontrolnego, właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska powinien zdecydować na podstawie ustaleń kontroli. Podsumowaniem ustaleń w tym zakresie jest zaś protokół z czynności kontrolnych (art. 11 ust. 1 uioś). Jednak to nie protokół kontroli ale zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać ustalone naruszenia. Nie może zatem zarządzenie pokontrolne dopiero zmierzać do ustalenia czy naruszenia faktycznie miały miejsce, czy też podmiot kontrolowany prowadził działalność zgodnie z prawem. W zaskarżonym zarządzeniu w pkt 4 nałożono na zarząd spółki obowiązek przeprowadzenia analizy dotyczącej potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię [...], a wyniki tej analizy nakazano przedłożyć w WIOŚ w [...]. Zdaniem spółki [...]WIOŚ przyznał formułując taki obowiązek, że nie jest pewien dokonanych przez siebie ustaleń kontroli w tym zakresie. Na etapie postepowania kontrolnego spółka wyjaśniła, że emisje do powietrza z przedmiotowej instalacji nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ani dokonania zgłoszenia do organu ochrony środowiska. W związku z tym stan formalno-prawny dokonywanych emisji w tym zakresie powinien zostać uznany za w pełni uregulowany. M. nie była (i nadal nie jest) zobowiązana do podejmowania jakichkolwiek czynności natury formalnej w związku z dokonywaniem takich emisji do powietrza. Mimo to [...]WIOŚ uznał, że spółka nie posiada uregulowanego stanu formalno-prawnego i w zaskarżonym zarządzeniu nałożył obowiązek opracowania analizy konieczności uregulowania formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń, których źródłem są filtry węglowe i biofiltry Zdaniem spółki z systematyki przepisów uioś, a w szczególności art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 tej ustawy wynika, że stwierdzenie w toku kontroli naruszenia w postaci braku uregulowanego stanu formalno-prawnego mogłoby prowadzić do wydania przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzenia pokontrolnego wskazującego, na czym ów brak konkretnie polega i w jaki sposób należałoby go usunąć. Z zarządzenia pokontrolnego powinno wynikać, że zachowanie podmiotu zgodnie z jego treścią doprowadzi do wyeliminowania zidentyfikowanego naruszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie [...]WIOŚ nie tylko powtórzył w pkt 4 zaskarżonego zarządzenia swoje spostrzeżenia wyrażone w pkt 10 protokołu kontroli nr [...], ale również – a może przede wszystkim – nie sformułował zaskarżonego zarządzenia w sposób umożliwiający identyfikację rzekomo istniejącego naruszenia, lecz – za pośrednictwem obowiązku nałożonego na Zarząd M. – dopiero zmierza do ustalenia, czy naruszenia faktycznie miały miejsce, czy też spółka prowadziła działalność zgodnie z prawem.

W odniesieniu do ostatniego zarzutu, spółka wyjaśniła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przysługujące inspektorowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzenia pokontrolnego nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Zarządzenie nie jest też aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizyczne. Powinno ono wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych od adresata zaleceń co do wyeliminowania stwierdzonych naruszeń. Skoro celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń, to w treści tego rodzaju dokumentów nie powinny pojawiać się informacje lub stanowiska niezwiązane z przedmiotem takiego zarządzenia. Za całkowicie niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia w treści uioś spółka uznaje zawarcie w zaskarżonym zarządzeniu stanowiska [...]WIOŚ w zakresie oceny formalnoprawnego statusu wprowadzania ścieków komunalnych do rzeki W. za pośrednictwem wylotu przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w wyniku wystąpienia sytuacji awaryjnej, w akapitach drugim, trzecim i czwartym na s. 3 zaskarżonego zarządzenia. Kwestie tam ujęte nie były przedmiotem ustaleń zarządzenia. Tym samym organ powinien się powstrzymać od formułowania w zaskarżonym Zarządzeniu opinii lub zapatrywań odnoszących się do tych aspektów działalności Spółki, których zaskarżone zarządzenie nie dotyczy. Wprowadzenie do zaskarżonego Zarządzenia kwestii w nim nieporuszanych prowadzi do powstania stanu niepewności co do charakteru wypowiedzi [...]WIOŚ dotyczącej ustaleń kontroli nieobjętych tym aktem administracyjnym, w szczególności w obliczu ich rozpatrywania przez inne organy władzy państwowej w stosownych postępowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie z powodów przedstawionych poniżej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r., wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś może być zaskarżone do sądu administracyjnego jak inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "ppsa"). Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 uioś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 uioś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a uioś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA.

Raz jeszcze należy podkreślić, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy (por. np. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1001/14, CBOSA). Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Rzecz jednak w tym, że podstawą wydania takich decyzji nie jest zarządzenie pokontrolne, ale określony materiał dowodowy (np. protokół kontroli, protokoły oględzin, zeznania świadków, wyniki specjalistycznych badań). Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie (np. w wyrokach NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12 – CBOSA).

Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z ewentualnym wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązki lub pozbawiających go określonych uprawień (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12, CBOSA).

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś. bada zatem przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Takie zakreślenie zakresu kontroli zarządzeń pokontrolnych wydanych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś. znajduje uzasadnienie również w tym, że w przeciwnym razie spór o fakty, których ustalenie wymaga niekiedy wiedzy specjalnej, przeniósłby się na etap sądowoadministracyjny. Przepisy prawa nie wymagają bowiem ani sporządzenia uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego ani odniesienia się przez WIOŚ do zarzutów podnoszonych przez kontrolowany podmiot. Wówczas zresztą rzeczywistym przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 uioś). Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzeń pokontrolnych, wskazanych w pkt 1-4 zaskarżonego zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Nie budzi również wątpliwości, że treść zaradzenia pokontrolnego znajduje co do zasady oparcie w odpowiednich normach prawa materialnego.

Istotą sporu jest natomiast błędne określenie podmiotu, do którego skierowane zostało zaskarżone zarządzenie oraz zawarcie w jego punkcie czwartym treści nie zawierającej odzwierciedlenia w ustaleniach kontroli oraz zawarcie w jego uzasadnieniu kwestii niestanowiących konkretnych zarządzeń ale stanowiących pouczenia i informacje.

Odnosząc się zatem do pierwszego zarzutu sformułowanego w skierowanej do sądu skardze, należy przypomnieć że zgodnie z art. 12 ust. 1 uioś zarządzenie pokontrolne może być skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Powyższe oznacza, że choć czynności kontrolne przeprowadza się w jednostce organizacyjnej, to jednak adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, lecz jest nią wyłącznie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoba fizyczna. Jednak w sytuacji gdy podmiotem kontrolowanym jest spółka akcyjna, oczywistym jest zdaniem sądu, że zarządzenie pokontrolne winno być skierowane do podmiotu, który w takiej spółce pełni rolę "kierownika jednostki organizacyjnej". W przypadku spółki akcyjnej uznać należy, że jest to zarząd spółki. Zarząd bowiem jest organem, który prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zresztą zdaje się, że skarżąca spółka tej koncepcji nie neguje, a jedynie twierdzi, że adresatem zarządzenia pokontrolnego nie powinien być zarząd jako organ, ale wymienione z imienia i nazwiska osoby piastujące funkcję członków zarządu. Sąd z tą koncepcją się zgadza. Mimo to w ocenie sądu sam fakt skierowania kwestionowanego zarządzenia do zarządu spółki jako całości a nie do konkretnych jego członków, nie uzasadnia wyeliminowania zarządzenia pokontrolnego jako całości z obrotu prawnego. Wpływ na tak zajęte stanowisko miała okoliczność, że ustalenie osób piastujących funkcje członków zarządu spółki w dniu wydania zarządzenia nie nastręcza trudności. Zatem przyporządkowanie osób odpowiedzialnych za wykonanie zaleceń zarządzenia pokontrolnego jest w tym przypadku w pełni możliwe i odpowiada prawu, funkcji i celom jakie spełniać ma zarządzenie pokontrolne.

Przechodząc dalej, należy wskazać że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie w sposób urzędowy właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi zatem konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Oznacz to, że kontrola poprzedzająca wydanie zarządzenia musi stwierdzić czy do danego naruszenia doszło czy też nie. Stąd rację ma skarżąca spółka, kwestionując zapis zawarty w pkt 4 zaskarżonego zarządzenia. Jak zasadnie bowiem wskazała spółka nałożono na podmiot kontrolowany obowiązek przeprowadzenia analizy dotyczącej potrzeby uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię [...], a wyniki tej analizy nakazano przedłożyć w WIOŚ w [...]. Przy czym, jak wynika z uzasadnienia zarządzenia, w ogóle nie stwierdzono czy taki stan prawny uregulować należy. Zgodnie zatem z zarządzeniem, to dopiero analiza przeprowadzona przez spółkę ma wyjaśnić czy konieczne jest uzyskanie stosownych zezwoleń lub dokonanie zgłoszeń. Powyższe przesądza w ocenie sądu, że przeprowadzona kontrola nie stwierdziła konkretnych naruszeń, ani nie wyjaśniła czy do tych naruszeń doszło czy też nie. Ta kwestia, aby mogła być przedmiotem zarządzenia pokontrolnego, musi jednak zostać wyjaśniona. Innymi słowy, kontrolujący muszą stwierdzić czy podmiot kontrolowany naruszenia się dopuścił czy też nie. Nakładania na podmiot kontrolowany, w trybie zarządzenia pokontrolnego, obowiązku ustalenia (wykazania) czy do naruszenia konkretnych przepisów prawa doszło jest w ocenie sądu niedopuszczalne, albowiem przerzuca ciężar dokonywania ustaleń kontroli na podmiot kontrolowany. Z tych przyczyn konieczne było wyeliminowanie pkt 4 zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego. Badanie bowiem legalności zarządzenia pokontrolnego oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do jego wydania. To zaś rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W ocenie Sadu w zakresie obowiązku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, których źródłem są biofiltry i filtry węglowe zainstalowane na układzie przesyłowym ścieków z terenu lewobrzeżnej [...] na oczyszczalnię [...], naruszenia jednoznacznie nie stwierdzono. Trafnie podnosi skarżąca spółka, że nawet na podstawie treści protokołu kontroli nr [...] nie jest możliwym stwierdzenie, czy zarzucane Spółce naruszenie rzeczywiście miało miejsce. W protokole bowiem, w tabeli zawartej w pkt "2. Naruszenia", zapisano właśnie, że stwierdzono brak uregulowanego stanu formalno-prawnego. W zaskarżonym zarządzeniu nakazano zaś przeprowadzić analizę co do konieczności uregulowania tego stanu. Poza więc nieścisłością pomiędzy ustalenia kontroli zapisanymi w protokole kontroli, a obowiązkami sformułowanymi w zarządzeniu, wskazać trzeba, że zarządzenia pokontrolne nie mogą służyć rozwiewaniu wątpliwości przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska co do dokonywanych (wcześniej) przez te organy ustaleń kontroli, w tym nakładania w zarządzeniach pokontrolnych obowiązków opracowywania stosownych analiz formalno-prawnych i przedstawiania ich wyników. Z tych względów zarzut wymieniony w pkt 2 skargi sąd uznał za zasadny.

Jeśli chodzi zaś o ostatni zarzut sformułowany w skardze, sąd uznał go za bezzasadny. Zarzut ten nie dotyczy bowiem stwierdzenia naruszeń oraz zarządzenia konkretnych czynności, ale zawartych w uzasadnieniu tego aktu informacji. Tymczasem podmiot kontrolowany, jak i organ wydający zarządzenie, związany jest sentencją aktu administracyjnego, tu: zarządzenia pokontrolnego. W tym wypadku zatem moc wiążącą mają wytyczne zawarte w pkt 1-4 kontrolowanego aktu, po zwrocie "zarządzam". Uzasadnienie zaś danego aktu, szczególnie w sytuacji, gdy nie odnosi się do rozstrzygnięcia zawartego w akcie, nie jest wiążące. Nawet zatem jeżeli uznać za zasadny pogląd skarżącej co do braku podstaw do formułowania elementów uzasadnienia w oderwaniu od przedmiotu ustaleń wynikających z protokołu kontroli, to nie może on odnieść skutku w postaci wyeliminowania tej części uzasadnienia z obrotu prawnego. Nie jest to zresztą konieczne w ocenie sądu, albowiem zawarte w tym przedmiocie dywagacje organu pozostają irrelewantne dla skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.