Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2138/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia [...] sierpnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. R., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 16 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...]. obręb ewidencyjny [...] oraz na działkach nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ podkreślił, że stosownie do treści przepisu art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby .

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Podkreślił, ze jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Wskazał, ze w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art.28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania, danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Organ podkreślił, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa .

Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07).

Organ podał, iż z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem zespół 16 elektrowni wiatrowych o mocy 40,0 MW oraz infrastrukturę energetyczną i drogową na terenie działek nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...] oraz na działkach nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...].

Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że wnioskodawca – S. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...]. S. R. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], prawa współwłasności działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] oraz prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdzają księgi wieczyste Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...].

Organ podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej zlokalizowanymi - w stosunku do nieruchomości skarżącego - są turbiny wiatrowe oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu literą "EW 19".

Z powyższej dokumentacji technicznej wynika, że turbina wiatrowa "EW19" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona o ok. 150 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działką nr ewid. [...]), natomiast turbina wiatrowa "EW18" zaprojektowana na działce nr ewid. [...]jest oddalona o ponad 50 m od granicy z najbliższą działką wnioskodawcy (tj. działką nr ewid. [...]).

Zauważył, że obszar, na którym znajdują się działki o nr ewid. [...], objęty jest aktualnie, postanowieniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...] i oznaczony jest symbolem R (teren upraw rolnych). Wskazał, że § 6 ust. 3 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem R obowiązuje zakaz zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w tym zagrodowej związanej z produkcją rolną.

Wobec powyższego organ stwierdził, , że sporne przedsięwzięcie nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...]. Powyższe nieruchomości, w świetle przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w obrębach [...], w ogóle nie mogą być zabudowane, niezależnie, od tego czy sporna inwestycja j zostanie zrealizowana czy też nie. Innymi słowy sporne przedsięwzięcie nie ogranicza możliwości zagospodarowania w/w działek.

Ponadto organ wskazał, iż działki nr ewid. [...] położone w miejscowości [...], należące do skarżącego, nie są objęte zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akta sprawy wynika, że turbina wiatrowa "EW19" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona ponad 1 km od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad1,5 km od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast turbina wiatrowa "EW18" zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona ponad 1 km od granicy z działką nr ewid. [...] i ponad 1,5 km od granicy z działką nr ewid. [...].

Nawet w przypadku uznania w/w nieruchomości za działki budowlane i tak nie byłyby one ograniczone przez sporne przedsięwzięcie w możliwości ich zagospodarowania.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmowałoby w takiej sytuacji swym zakresem działek o nr ewid. [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niosłaby ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania w/w działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomości należące do S. R. nie znajdowałyby się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zarzut zwiększenia hałasu dotyczy interesu faktycznego strony a nie jej interesu prawnego. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, "(...) nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów (...) nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego (...). Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 Kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji tej wynika więc, że chodzi tu o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych, odrębnych przepisów. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi, określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku, z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego .

Tym samym okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu, zwłaszcza zaś emisji hałasu, nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], znak: [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...] stanowić mogą jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. .

Tym niemniej mając na uwadze zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa, organ zauważył, że aktach sprawy znajduje się opracowanie graficzne przedstawiające m.in. zasięg występowania równego poziomu hałasu dla pracy 19turbin wiatrowych o wartości 40 i 45 dB, z którego nie wynika ,emitowało na działki należące do S. R. hałasu o ponadnormatywnym natężeniu.

Wyjaśnił odnosząc się do argumentacji zażalenia, że sam fakt, iż dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność nie powoduje bowiem, sama w sobie, jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

Jednocześnie w decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o, środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójt Gminy [...] stwierdził, iż cyt. "(...) inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz zdrowie ludzi jak również na stan siedlisk przyrodniczych".

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, co podkreśla orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w obszarze oddziaływania takiego obiektu jak elektrownia wiatrowa przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mówiący kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 07 września 2012 r., sygn. akt II OSK 91/1/11).

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że S. R. może bez przeszkód zagospodarować należące doń nieruchomości, w sposób dopuszczalny dotychczas, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu.

Zauważył, że sam wnioskodawca również nie wskazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu w/w decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Jak natomiast wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Zwrócił uwagę na stanowisko WSA w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 03 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08, iż "Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji.

Bez wpływu na przymiot strony S. R. pozostaje również argumentacja skarżącego dotycząca cyt. "Ponadto, występuje (...) efekt zacienienia może również obniżać plony. Ponieważ zwierzęta negatywnie reagują na infradźwięki, następuje ograniczenie możliwości wykorzystania działek na pastwiska. Spadnie cena gruntu, co wpłynie na ograniczoną możliwość zbycia". Powyższe może jedynie stanowić o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Natomiast zarzuty skarżącego w zakresie występowania "negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzkie", "promieniowania elektromagnetycznego", czy też skumulowania oddziaływania wszystkich "elektrowni/turbin wiatrowych" mają charakter ogólnikowy i gołosłowny (nie są poparte żadnymi dowodami). Z uwagi na powyższe brak jest możliwości odniesienia się do nich w sposób szczegółowy ( zob. wyrok NSA z dnia 14 października 201r., sygn. akt II OSK 1572/09).

Skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], znak: [...], zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak[...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku S. R. - stosownie do treści art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. R.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 61a kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że S. R. nie jest stroną niniejszego postępowania i nie ma interesu prawnego;

2. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący S. R. nie jest stroną postępowania, ponieważ nieruchomości będące jego własnością pozostają poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji której dotyczy pozwolenie na budowę a dotyczyć mogą go jedynie immisję pośrednie związane z inwestycją, a więc posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61 a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania, (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. VII SA/Wa 2449/13, CBOSA).

Jak już wspomniano z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda natury podmiotowej, wymaga ustalenia, czy osoba, od której pochodzi żądanie wszczęcia postępowania, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. bądź przepisu szczególnego, który reguluje krąg stron w konkretnym rodzaju spraw (jak np. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Natomiast przeszkoda o charakterze przedmiotowym zaistnieje wtedy, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, zaś brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (tak A. Plucińska - Filipowicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).

Według poglądu wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. Tylko w sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt lI GSK 1966/11, Lex nr 1358330 i wskazane tam orzecznictwo). Innymi słowy odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art, 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art, 61 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy, (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r.

Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę wadliwie zinterpretowały treść art, 61a § 1 k.p.a. Pomimo bowiem tego, że de facto przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu zaskarżonym postanowieniem, a także postanowieniem je poprzedzającym, odmówiono wszczęcia administracyjnego. Wskazuje to na istnienie wątpliwości co do przymiotu strony w przypadku skarżącego, które wymagały wyjaśnienia i dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie, a więc faktycznego prowadzenia postępowania. Wskazuje to na brak oczywistości co do tego, że skarżącemu nie przysługuje status strony. W tym stanie rzeczy organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz je wszcząć, a następnie - w razie przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony-umorzyć.

Organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił oba postanowienia wydane w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględniając powyższą wykładnię dokonają wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie rozważą, czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 104-105 § 1 k.p.a. czy też dalszego prowadzenia postępowania, a więc czy istnieją przesłanki do merytorycznej oceny zasadności złożonego wniosku, czy też do umorzenia postępowania.