Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 184/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi E. S. i A. B. na uchwałę Nr II/334/2014 Rady Gminy Dębno z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno dla obrębu Sufczyn I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: w części graficznej w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3.U.3 i w części tekstowej paragrafu 10 w zakresie, w jakim odnosi się do obszaru oznaczonego symbolem 3.U.3; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Gminy Dębno na rzecz skarżących E. S. i A. B. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. B.-S. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy D. Nr [...] z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. dla obrębu S. .

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust.1 pkt 2; ust. 2 pkt 3 i 3a; ust.3 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( [...]) art. 17 pkt.4 i 14; art. 18 pkt 1; art. 20 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 31 ust.2 i 3; art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podali, że przed wniesieniem skargi, w piśmie złożonym w dniu 12 października 2017 r., wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] położonej w S. której są właścicielami oraz dokonanie zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] W dniu 6 grudnia 2017 r. otrzymali uchwałę w której Rada Gminy odmówiła uwzględnienia wezwania.

Skarżący podnieśli, że ustalenia miejscowego planu odnoszące się do działki nr [...] stanowiącej ich własność, w szczególności § 10 określający jako podstawowe przeznaczenie usługi komercyjne, usługi komunikacji - serwis i warsztaty samochodowe, uniemożliwiają im egzystencję na nieruchomości. Poprzez ustalenia planu dokonano ingerencji w chronione prawem wartości zezwalając na zabudowę komercyjną - warsztaty samochodowe. Przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (prawo cywilne, prawo budowlane) i w sposób rażący godzi w ich interes prawny. Ustalenia planu uniemożliwiają na działce realizację funkcji mieszkaniowej zgodnej z zamierzeniami właścicieli przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w roku 2009 w czasie kiedy obowiązywał plan miejscowy z roku 2004, gdzie teren działki oznaczony był m. in. symbolem K 39 RP - tereny użytków rolnych. Zakwestionowana uchwała zmieniła przeznaczenie działki nr [...]. Ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają skarżących w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając jako podstawową - funkcję mieszkalną.

Skarżący wyjaśnili, że na działce nr [...] w S. w 2009 roku wybudowali dom mieszkalny (na mapach geodezyjnych naniesiony od czerwca 2010 r.). Od 2011 roku opłacają podatek od nieruchomości. Wokół działki były tereny rolne z wydzieloną po wschodniej stronie strefą K 26 UR - tereny usług komercyjnych - rzemiosła, to jest zakład mechaniki pojazdowej (zgodnie z dokumentacją budowlaną stacja diagnostyczna dla pojazdów do 3,5 t - na działce nr [...] (dawniej [...]) w S. ). Zgodnie z zasadami użytkowania i zagospodarowania terenu powinna być już wtedy utworzona strefa zielona o charakterze izolacyjnym, która miałaby chronić tereny sąsiednie między innymi działkę skarżących przed immisjami takimi jak: hałas, zanieczyszczenia, spaliny, itp. Wójt Gminy D. nie egzekwował tego jednak od właściciela działki [...] w S. . Zamiast chronić mieszkających w pobliżu mieszkańców ustanowił strefę usługową [...] również na ich nieruchomościach. Uchwalając strefę [...] naruszono zasadę proporcjonalności, która odnosi się do wyważenia interesu właścicieli sąsiadujących nieruchomości. W demokratycznym państwie prawa niedopuszczalny jest prymat prowadzonej działalności gospodarczej nad prawem do spokojnej egzystencji we własnym domu, prymat jednej jednostki nad drugą. Zwiększenie hałaśliwej strefy komercyjnej z jej negatywnymi wpływami i skutkami na zdrowie i mienie, pogorszyło sytuację skarżących wpływając na obniżenie komfortu życia i wartości nieruchomości z budynkiem mieszkalnym. Dla poparcia tezy o uciążliwości działalności prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości skarżący przytoczyli fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt: VII SA/Wa [...].

Skarżący zaznaczyli, że w 2011 roku zgłaszali do Wójta [...] uwagi do planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione. Warunki zagospodarowania terenu określają, aby zachować minimum 20 % powierzchni terenu biologicznie czynnej, a działalność usługową prowadzić zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Jednak w stosunku do przedmiotowego terenu nie został wyraźnie określony sposób, gdzie ma pozostać część "biologicznie czynna", a zdaniem skarżących powinno być jasno określone, aby tereny usług komercyjnych oddzielone zostały pasem zieleni która stanowiłaby ochronę sąsiednich nieruchomości przed uciążliwością.

Skarżący zwrócili również uwagę, że w załączniku graficznym do uchwały Nr [...]/2014 w sprawie stwierdzenia zgodności projektu MPZP Gminy D. dla obrębu S. z ustaleniami Studium działka skarżących nr [...] nie zawiera żadnego budynku - pomimo, że w "ewidencji" jest on naniesiony połowy roku 2010. Rada Gminy ,,analizowała" więc nieaktualną sytuację, gdzie obok "działki komercyjnej" była - według przedstawionego załącznika niezabudowana działka.

Na koniec skarżący podali, że w trakcie prac nad projektem Studium i projektem MPZP doszło do przestępstwa czego dotyczył wyrok Sądu Rejonowego w B. - sygn. akt: IIK [...] z dnia 4 czerwca 2016 r.

Gmina D. reprezentowana przez Wójta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie oraz obciążenie skarżących kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ argumentował, że odrzucenie skargi uzasadnia niewykazanie przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazali, że ich własny, indywidualny oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń, że przyjęta uchwała uniemożliwia na ich działce realizację funkcji mieszkaniowej a ustalenia planu mają dla nich charakter dyskryminują bezzasadnie ograniczają ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. W ocenie organu, kwestie ewentualnych nadmiernych immisji nie mogą leżeć u podstaw interesu prawnego. Podlegają one badaniu w innym postępowaniu, czy to cywilnym czy administracyjnym, jeśli przekroczono dopuszczalne normy określone przepisami ochrony środowiska. Sam fakt bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym planem, czy też działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planu, nie wystarcza do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Skarżący powinni wykazać, że kwestionowane rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczyły sposób korzystania z przysługującego im prawa własności do ww. nieruchomości w chwili wniesienia skargi.

Niezależnie od powyższego, przedmiotowa skarga podlega również odrzuceniu z uwagi na niewłaściwe oznaczenie strony postępowania, tj. wskazania, że jest nią Rada Gminy D., podczas gdy powinna nią być Gmina D.. Rada Gminy nie ma zdolności sądowej, dlatego też skarga podlega odrzuceniu.

Odnosząc się do meritum skargi organ podał, że skarga zawiera jedynie ogólny zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów, bez sprecyzowania, jakich czynności lub zaniechań dopuściła się Rada Gminy w procesie prowadzącym do ustalenia projektu planu oraz przy jego uchwalaniu. Tymczasem nie wystąpił żaden z podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia procedury planistycznej.

Organ wyjaśnił, że w/w plan został sporządzony w oparciu o zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 ze zm.) i wypełnia dyspozycję wynikającą z uchwały Rady Gminy D. z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...]/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. Sekwencja czynności podejmowanych przez Wójta Gminy D. była zgodna z harmonogramem określonym w art. 17 powołanej ustawie.

Przedmiotem zmiany planu było przeznaczenie terenu dla różnorodnych funkcji zgodnych z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętego uchwałą Nr [...]/2010 Rady Gminy D. z dnia 26 lutego 2010 r.

Organ przedstawił przebieg czynności poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że wójt dokonał obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany planu. Następnie sporządził wykaz wniosków, które zostały w dniu 21 sierpnia 2008 r. rozstrzygnięte przez Wójta Gminy D.. W tym okresie skarżący nie składali wniosków. W trakcie sporządzania zmiany planu, projekt został poddany ocenie publicznej w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu. Projekt wykładany był do publicznego wglądu w następujących okresach: od 12 lipca 2011 r. do 9 sierpnia 2011 r.; następnie w wyniku ponowienia procedury od 8 maja 2013 r. do 6 czerwca 2013 r. oraz od 25 października 2013 r. do 18 listopada 2013 r. wyłożone zostały do publicznego wglądu zmienione fragmenty projektu miejscowego planu. Wszystkie składane w okresach wyłożeń uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały rozstrzygnięte przez Wójta Gminy D.. Skarżący wnieśli podczas pierwszego wyłożenia uwagę (dokumentacja prac planistycznych pozycja [...], uwaga nr [...]), która została przez Wójta rozpatrzona negatywnie.

Procedura sporządzania miejscowego planu została zakończona przez przekazanie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Przedłożony do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla obrębu S. był zgodny z właściwymi ustawami, nie naruszał przepisów odrębnych i nie pozostawał w sprzeczności z interesem publicznym oraz uwzględniał wymogi ochrony środowiska, zatem tworzył podstawę do realizacji założonych celów. Przyjęcie przedmiotowej uchwały zostało poprzedzone podjęciem uchwał: nr [...] Rady Gminy D. z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie stwierdzenia zgodności projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. dla obrębu S. z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. oraz Nr [...]/2014 Rady Gminy D. z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. dla obrębu S. .

W planie miejscowym określono zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (§ 4 ust. 4.), jak również zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów.

Wojewoda [...] nie zakwestionował przyjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017.935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r., skarga musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Skarga prawidłowo została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona w terminie.

Należało zatem ocenić legitymację skargową skarżących.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Negatywna ocena tej przesłanki przez Sąd skutkowałaby odrzuceniem skargi. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.

Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Źródłem interesu prawnego może być prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" - tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. - Lex/el).

Skarżący wywodzili swój interes prawny z prawa własności (art. 140 k.c.) działki nr [...] położonej w S. , znajdującej się w obszarze zaskarżonego planu.

W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy D. uchwałą z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] w symbolach oznaczeń terenu literą "K" oznaczono miejscowość S.. Nieruchomość skarżących i nieruchomości znajdujące się w jej sąsiedztwie położone były w obszarze K [...] RP. Jedynie dwie miały inne przeznaczenie: działka nr [...] znajdowała się w obszarze K [...] UR, a działka [...] – w obszarze K [...] PU UC.

Symbolem K [...]9 RP określone zostały tereny z przeznaczeniem podstawowym - użytki rolne oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym: zabudowa zagrodowa, produkcja rolna, usługi komercyjne, obiekty i urządzenia związane z agroturystyką i inne. Wśród zasad użytkowania i zagospodarowania terenów RP wymieniono m.in. dopuszczenie uzupełnień i przekształceń, modernizacji oraz wymiany substancji budowlanej – w obrębie działek siedliskowych rolniczych i innych nie związanych z rolnictwem (§ 19).

Plan uchwalony w dniu 28 kwietnia 2004 r. od strony zachodniej nieruchomości skarżących, wzdłuż projektowanej drogi nie wyznaczał linii zabudowy (mapa w niebieskiej teczce nr [...]).

Z kolei w terenie K [...]UR, wyznaczonym dla działki nr ew. [...] (§ 54 pkt 26) użytkowaniem podstawowym były tereny usług komercyjnych – rzemiosła o pow. 0,22 ha. Dla użytkowania dopuszczalnego obowiązywały ustalenia dla strefy mieszkaniowo-usługowej oraz dla terenów komercyjnych - § 20 tab.4. W punkcie tym określono, że istniejące użytkowanie to usługi rzemiosła (zakład mechaniki pojazdowej). Zasadą użytkowania terenu było między innymi wprowadzenie zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym.

Natomiast w terenie K [...] PU UC, wyznaczonym dla działki nr ew. [...] przeznaczeniem podstawowym były: tereny produkcyjno-usługowe oraz usługi komercyjne, o pow.0,08 ha. Istniejącym użytkowaniem było użytkowanie rolnicze, ale teren przeznaczony był pod ośrodek produkcyjno-usługowy.

Zgodnie z rysunkiem zaskarżonego planu oraz § 10 tekstu planu nieruchomość skarżących położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...] - terenach zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne, w tym usługi obsługi komunikacji. W obszarze tym jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano m.in. motele, zajazdy, stacje paliw i LPG, obiekty obsługi komunikacji - serwis samochodowy, komis, warsztaty samochodowe.

Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wykluczyła zabudowę mieszkaniową w obszarze [...], w którym położona jest nieruchomość skarżących oraz wprowadziła ograniczenia zabudowy na nieruchomości skarżących przez ustalenie planem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nadto, zaskarżony plan nie powtórzył ustalonej poprzednim planem, obowiązującej dla najbliższego sąsiedztwa nieruchomości skarżących, zasady użytkowania terenu przeznaczonego pod usługi - wprowadzenia zieleni urządzonej o charakterze izolacyjnym.

Nie ulega zatem wątpliwości, że interes prawny skarżących został naruszony. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK [...], LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony".

Wobec powyższego uznać należało, że skarżący mają legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Wobec powyższego Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717 z późn. zm.) przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, Nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 525/17, publikowany w internetowej centralnej bazie orzeczeń – cbois).

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki - art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1) i zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Organ planistyczny podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia przedmiotowej uchwały). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3).

Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Z kolei tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Analiza przepisu art. 17 ustawy prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Skoro zarówno plan miejscowy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) składają się z części tekstowej i graficznej to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Podkreślić należy, że wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada gminy stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega - w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ocenie sądu administracyjnego.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować należy, że Sąd nie stwierdził, aby w sposób istotny został naruszony tryb uchwalania planu.

W dniu 28.03.2008 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. przyjętego uchwałą Rady Gminy D. z 28.04.2004 r. (Tom I k. 3). Uchwała zawiera załącznik graficzny.

W dniu 24.06.2008 r. Wójt ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu – do dnia 31.07.2008 r. (Tom I k. 9 i nast.).

Następnie zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (tom I k.19).

Z akt planistycznych wynika, że właściciel tylko 1 działki (229/1) położonej aktualnie w obszarze 3.U.[...] złożył wniosek o zmianę jej przeznaczenia na mieszkaniowo-usługowe. Wójt podał, że wniosek został uwzględniony co do środkowej części działki (k.357).

W dniu 21.08.2008 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniosków (Tom I k. 329).

Następnie Wójt sporządził opracowanie ekofizjograficzne (Tom I k.393) oraz analizę zgodności projektu planu ze Studium ( Tom I. k.394 i nast.). Podał w niej, że w planie skonkretyzowano przeznaczenie terenów MNU zaznaczonych w Studium w ten sposób, że w terenach MNU wydzielono w oparciu o inwentaryzację m.in. tereny istniejących usług [...]

W dalszej kolejności przekazano projekt planu do opinii i uzgodnień.

W dniu 30.12.2008 r. Wójt Gminy D. wystąpił do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, RDOŚ, [...] S.A. Oddziału w T., Zakładu Energetycznego T. S.A. [...] S.A. w T., [...] S.A. w K., [...] sp. z o.o., [...] w W., [...] S.A. [...] w K., [...] sp. z o.o. w W., [...] S.A. w W., [...] w T., [...] sp. z o.o. w B. o wydanie opinii o projekcie planu (Tom I k. 414).

W dniu 30.12.2008 r. wystąpił do Wojewody, Wydziału Zarządzania Kryzysowego Ochrony Ludności i Spraw Obronnych i Wydziału Środowiska i Rolnictwa, Urzędu Marszałkowskiego, Starosty [...], Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków, ABW, AW, Wojewódzkiego Sztabu Wojskiego, Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy Wojewódzkiej PSP, Komendy Powiatowej Policji, Okręgowego Urzędu Górniczego, GDDKiA, Zarządu Dróg Wojewódzkich, Zarządu Dróg Powiatowych w B., RZGW, [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. i T., [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i B., Nadleśnictwa [...], Geologa WUW, Starostwa Powiatowego w B., Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Rolnictwa, Geologa Powiatowego o uzgodnienie projektu planu (tom I k. 400).

Dodatkowo wnioskiem z dnia 8.01.2009 r. Wójt zwrócił się do RDOŚ w trybie art. 53 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji (...) o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognoz oddziaływania na środowisko projektów planów. Uzgodnienie PPIS zostało dokonane z zastrzeżeniem.

Pismem z dnia 23.01.2009 r. GDDKiA odmówiła uzgodnienia projektu planu (k.469). Jak wynika z uwag zamieszczonych w wykazie uzgodnień skorygowany projekt planu przesłano ponownie do uzgodnienia 9.04.2009 r. Negatywną opinię o projekcie planu wyraziło w piśmie z dnia 13.01.2009 r. [...] SA w W. (k.485). Jak wynika z uwag zamieszczonych w wykazie opinii skorygowany projekt planu przesłano ponownie tej spółce do zaopiniowania w dniu 13.05.2009 r. W aktach planistycznych brak jest skorygowanego projektu planu przesłanego do ponownego uzgodnienia i wydania opinii przez te 2 jednostki.

W dniu 19.02.2009 r. Wójt ogłosił, w trybie art. 39 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji (...), o przystąpieniu do sporządzenia planu z możliwością składania wniosków i uwag do prognoz oddziaływania na środowisko do dnia 15.03.2009 r. (k. 501 i nast. tomu I).

W dniu 21.07.2010 r. Wójt ponownie wystąpił do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, RDOŚ, [...] S.A. Oddziału w T., Zakładu Energetycznego T. S.A. [...] S.A. w T., [...] S.A. w K., [...] sp. z o.o., [...] w W., [...] S.A. [...] w K., [...] sp. z o.o. w W., [...] S.A. w W., [...] w T., Rejonowego [...] sp. z o.o. w B. o wydanie opinii o projekcie planu (Tom II k.65).

W tym samym dniu ponownie wystąpił również do Wojewody, Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu [...], Wojewódzkiego Oddziały Służby Ochrony Zabytków w K., GDDKiA, Zarządu Dróg Wojewódzkich, Zarządu Dróg Powiatowych w B., ABW, AW, Wojewódzkiego Sztabu Wojskiego w K., Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B., Komendy Powiatowej Policji w B., Okręgowego Urzędu Górniczego w K., RZGW, Starostwa Powiatowego w B. Wydział Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Rolnictwa Geologa Powiatowego o uzgodnienie projektu planu (Tom II k. 59).

Wykazy opinii i uzgodnień znajdują się na w tomie II na k.140 i k.148.

Dodatkowo w piśmie z dnia 21.07.2010 r. w trybie art. 57 pkt 2 i art. 58 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 17, pkt. 6 lit. c oraz pkt. 7, lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 23, pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody wójt zwrócił się z prośbą o zaopiniowanie prognoz oddziaływania na środowisko oraz o odpowiednio zaopiniowanie bądź uzgodnienie planu do RDOŚ i Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. (TOM II k. 78).

W lipcu 2010 r. sporządzono Prognozę oddziaływania na środowiska lipiec 2010 r. (Tom III k. 7), a w sierpniu 2010 r. - Prognozę skutków finansowych (Tom II k.5).

Jak wynika zk.148 tomu II akt planistycznych Zarząd Województwa [...] odmówił uzgodnienia planu pismem z dnia 12.08.2010 r. Nie uzgodnił również projektu Wojewódzki Konserwator Zabytków. Uzgodnienia projektu planu odmówił także Starosta [...] (k.156). O ponowne uzgodnienia i opinię do projektu planu Wójt zwrócił się do w/w organów w dniu 1.09.2010 r. , 21.09.2010 r. oraz 24.09.2010 r. (k.118 i nast. tomu II). W wykazie uzgodnień (k.148 tomu II) Wójt wskazał, że projekt planu został skorygowany. W aktach brak jest takiej wersji projektu planu. Jak wynika z akt planistycznych korekta planu wynikała z uprzedniej odmowy uzgodnienia projektu planu przez Zarząd Województwa [...] w zakresie nieuwzględnienia wszystkich wód powierzchniowych płynących oraz niewprowadzenia ustaleń gwarantujących ich ciągłość. Drugą przyczyną poprawienia projektu tekstu i rysunku planu było negatywne uzgodnienie projektu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który zarzucił, że w rysunku i tekście planu wykazano jedynie 4 obiekty ewidencjonowane, podczas gdy jest ich 28. Starosta [...] zarzucił braki w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem.

Zastrzeżenia tych organów nie dotyczyły obszaru oznaczonego [...] Dlatego też uchybienie to uznano w obecnie rozpoznawanej skardze za nieistotne. Zauważyć również należy, że RDOŚ zaopiniował pozytywnie projekt planu z prognozą oddziaływania na środowisko, ale z zastrzeżeniami odnośnie do powierzchni biologicznie czynnych oraz uszczegółowienia zapisów dotyczących stosowania zieleni izolacyjnej (TOM II k. 110). Wójt nie uwzględnił tych uwag, wskazując, że wnioskowane powierzchnie biologicznie czynne uniemożliwiłyby zabudowę na niektórych działkach oraz, że zapis utworzenia pasów zieleni izolacyjnej lub osłonowej wykracza poza treść ustaleń, które może zawierać plan miejscowy (Tom II k. 144). Na karcie 116 znajduje się pozytywne uzgodnienie tego organu.

Następną czynnością Wójta było przygotowanie materiałów i wniosku o odrolnienie. Wójt sporządził zestawienie gruntów rolnych projektowanych do przeznaczenia na cele nierolne wraz z załącznikami graficznymi do wniosku do ministra (TOM II k. 162). W dniu 2.06.2011 r. wydana została zgodnie z wnioskiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (Tom II k. 312).

Zgodnie z art.17 pkt 10 u.p.z.p. w dniu 4.07.2011 r. Wójt ogłosił. o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach 12 lipca do 9 sierpnia 2011 r. projektu planu i wyznaczeniu terminu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami na dzień 28.07.2011 r. Podał również, że wnioski do projektu planu można składać do dnia 23.08.2011r. (TOM III k.11).

Podczas dyskusji publicznej na zarzut skarżącego, że w sąsiedztwie jego działki nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tylko jedna działka jest działką usługową z funkcjonującym zakładem przemysłowym, a w projekcie planu wszystkie działki sąsiednie mają przeznaczenie usługowe, wykonawca projektu planu D. B. wyjaśnił, że "w planie miejscowym przyjmuje się zasadę, że projektowane tereny powinny się znajdować w obrębie zwartych kompleksów. W sprzeczności ze sztuką planistyczną byłoby pozostawienie terenu usługowego obejmującego tylko jedną działkę pośród terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Spowodowałoby to bezpośrednie oddziaływanie na sąsiednie tereny. Projektując, rozważa się możliwość scalania funkcji w obrębie kilku działek i tutaj taka sytuacja miała miejsce". "Lokalizacja stref ochronnych wynika z innych przepisów".

Skarżący złożyli uwagi do planu (Tom III k.253) sprzeciwiając się zmianie przeznaczenia działek [...] i [...] z upraw rolnych na teren zabudowy usługowej oraz powiększenia terenu przeznaczonego na działalność usługową na działce nr [...]. Nie zgodzili się również z wyznaczeniem na ich działce nr [...] linii zabudowy od strony drogi na działce nr [...], co ograniczy możliwości jej zagospodarowania (tom III k.253).

Uwagi te zostały przez Wójta negatywne rozpatrzone. Wójt podał: "wyznaczając tereny usługowe uwzględniono treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaprojektowana droga gminna została zaprojektowana m.in. na działce nr [...] i zapewnia dojazd m.in. do działki składającego uwagę. Wyznaczając teren budowlany ustalono dla niego linię zabudowy od drogi o szerokości stosownie do jej klasy, w tym przypadku KDD – jak na rysunku planu – zgodnie z przepisami o drogach publicznych (k.303 tom III). Uzasadnienie to cechuje duży poziom ogólności.

Po rozparzeniu uwag Wójt ponownie zwrócił się o opinie i uzgodnienia (wykaz opinii i uzgodnień – tom III k.334 i 336).

Drugie ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 8.05.2013 r. do 6.06.2013 r. nastąpiło w dniu 30.04.2013 r. W ogłoszeniu podano również termin przeprowadzenia dyskusji publicznej - 28.05.2013r. oraz możliwości składania uwag do dnia 20.06.2013 r. (TOM IV k. 7 i nast.).

Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona została w maju 2013 r. (TOM IV k. 41).

W dniu 11.07.2013 r. Wójt rozpatrzył uwagi do projektu planu, w tym w zakresie: drogi [...] i KDW 9, dopuszczenia zabudowy zagrodowej na działce [...], zmiany linii zabudowy w stosunku do działki [...] i [...], [...], [...], [...], poszerzenie możliwości zabudowy działki [...], [...], [...], zmniejszenie odległości linii zabudowy od drogi [...] (Tom IV k. 199). Nie ponowiono procedury w zakresie uzgodnień i opinii.

Trzecie ogłoszenie z dnia 17.10.2013 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu fragmentów projektu planu wraz z prognozami oddziaływania na środowisko w dniach od 25.10.2013 r. do 18.11.2013 r. nastąpiło w dniu 17.10.2013 r.. Termin dyskusji wyznaczono na dzień 12.11.2013 r., a termin składania uwag do dnia 3.12.2013 r. (TOM IV k. 209 i nast.).

Po tym wyłożeniu nie wpłynęły żadne uwagi (tom IV k.337). Prognoza skutków finansowych została sporządzona w grudniu 2013 r.

Następnie Wójt przedstawił Radzie Gminy D. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W celu dokonania oceny, czy zachodzi zgodność zaskarżonego planu miejscowego ze studium, Sąd porównał tekst i rysunek Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 26 lutego 2010 r. z tekstem i rysunkiem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D. dla obrębu S. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia 18 marca 2014 r.

Zgodnie z rysunkiem Studium działka skarżących położona jest w terenie oznaczonym symbolem MNU, stanowiącym pas terenu wzdłuż północnej granicy drogi krajowej K. – T., ciągnącym się od zachodniej granicy miejscowości S. do głównej drogi przebiegającej w kierunku północ-południe przez S. . Zgodnie z legendą rysunku Studium symbolem MNU oznaczono obszar rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

W myśl punktu 2.3.1.tekstu Studium określono zasady zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszarów rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zabudowy zagrodowej (RM), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (RMN) z towarzyszącymi usługami oraz zabudowy mieszkaniowo usługowej (MNU). Zasadami tymi są m.in. kształtowanie nowej zabudowy uwzględniającej zasadnicze formy tradycyjnego oraz kształtowanie zabudowy brył budynków w sposób zapewniający ich wkomponowanie w krajobraz wiejski. Obszary MNU przeznaczono pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną, obejmującą projektowaną zabudowę oraz obiekty i urządzenia usługowe o charakterze publicznym i komercyjnym wolnostojące i w obiektach mieszkalnych. Granice obszarów kierunkowego rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i mieszkaniowo usługowej wyznaczonych na rysunku studium, należy uściślić na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze warunki w szczególności przepisów z zakresu ochrony środowiska, przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych, a w sąsiedztwie terenów leśnych przepisów o lasach i p. pożarowych.

Działka skarżących wraz z sąsiednimi działkami położona jest w podstrefie przekształceń przestrzennych B1 Studium, w której celem nadrzędnym jest stworzenie warunków dla wielofunkcyjnego rozwoju, tworzących ten obszar terenów wiejskich oraz rozwoju budownictwa mieszkaniowego celem zabezpieczenia potrzeb

mieszkalnych. W podstrefie uwzględniono również tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej (pkt 6.1. Studium). Zgodnie z pkt 9 ust.2 Studium cele polityki przestrzennej zawarte w studium powinny być przyjęte w opracowaniach miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz przy podejmowaniu decyzji dotyczących rozwoju przestrzennego gminy. Będzie temu służyć m.in. przeprowadzenie monitoringu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym.

Według zaskarżonego rysunku planu pas terenu (o odmiennym kształcie niż w Studium) ciągnący się wzdłuż północnej granicy drogi krajowej K. – T., od zachodniej granicy miejscowości S. do głównej drogi przebiegającej w kierunku północ-południe przez S. , posiada symbole [...], [...], [...], [...] Działka skarżących położona jest w obszarze o symbolu [...] , który od zachodu graniczy z projektowaną drogą dojazdową KDD 21, od północy z obszarami [...] i R.3, od wschodu i od południa z obszarem [...] Od strony południowej do obszaru [...] przylega teren drogi KDGP.

W § 3 tekstu zaskarżonego planu określono, że symbol U przewidziany został dla określenia podstawowego przeznaczenia terenów zabudowy usługowej. Symbolem ZR określono tereny zieleni naturalnej. Symbolem MN.U oznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a symbolem KDGP - teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyśpieszonego. W ustaleniach ogólnych (§ 4 ust.4 pkt 2) wskazano, że należy zachować dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN.U i U - jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych, zachować powierzchnię terenu biologicznie czynną zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, zawartymi w Dziale III niniejszej uchwały i wprowadzać zieleń osłonową przy obiektach wytwórczo-usługowych lub nie wkomponowanych w krajobraz, w formie zielonych ekranów o zróżnicowanej strukturze pionowej roślinności i min. 50% udziale gatunków zimozielonych (§ 4 ust.4 pkt 7 i 8). W myśl § 4 ust.7 pkt 3 tekstu planu należy zachować nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków od istniejących linii rozgraniczających dróg: KDGP, KDL i KDD - zgodnie z rysunkiem planu. W § 10 planu wyznaczono tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami [...], [...], [...], [...] i [...] z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne, w tym usługi obsługi komunikacji. W terenach tych poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się:

1) motele, zajazdy; 2) stacje paliw i LPG; 3) obiekty obsługi komunikacji - serwis samochodowy, komis, warsztaty samochodowe, itp.; 4) obiekty garażowo-gospodarcze; 5) w terenie [...] rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 6) obiekty małej architektury towarzyszące kubaturowym obiektom usługowym; 7) ciągi pieszo-jezdne i ścieżki rowerowe; 8) dojazdy i dojścia. Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej określono na minimum 20%. Zgodnie z § 10 ust.5 planu w terenach tych obowiązują pozostałe zasady wymienione w § 4 niniejszej uchwały.

Na stronie 394 akt planistycznych znajduje się nie podpisane, zaczynające się od punkt 3) pismo bez daty, w którym podano, że "wskazane w studium tereny (...) zabudowy mieszkaniowo-usługowej MNU znajdują odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. obręb S.. W obrębie w/w przeznaczeń skonkretyzowano w planie przeznaczenie terenów pod (...) MNU. W terenach MNU wydzielono w oparciu o inwentaryzację tereny istniejących usług [...] i [...] (...). Tego typu regulacja w planie mieści się w ramach zapisów zawartych w Studium i nie narusza zgodności ze Studium".

Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. Jak już wcześniej cytowano, zgodnie ze Studium granice obszarów kierunkowego rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i mieszkaniowo usługowej wyznaczonych na rysunku studium, należy uściślić na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze warunki w szczególności przepisów z zakresu ochrony środowiska, przyrody, ochrony gruntów rolnych i leśnych, a w sąsiedztwie terenów leśnych przepisów o lasach i p. pożarowych. Jednakże zabieg przeprowadzony w planie nie jest "uściśleniem granic terenu MNU", ale dokonaniem istotnej zmiany przeznaczenia części terenów znajdujących się w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej poprzez wyłączenie przeznaczenia zabudowy mieszkaniowej.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się co do zasady w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z, dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK [...] oraz z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK [...], - dostępne w zbiorze cbois).

Przeprowadzona, w "granicach" interesu prawnego skarżących, analiza tych aktów prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała w zakresie obszaru [...] nie jest zgodna z ustaleniami Studium, gdyż całkowicie wyklucza możliwość zabudowy jednorodzinnej w tym terenie. Stanowi to o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina oczywiście może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

W wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących. Stwierdzić należy, że oprócz wykazanej wyżej zmiany stanu prawnego nieruchomości w stosunku do poprzednio obowiązującego planu i niezgodności nowego planu ze Studium, organ planistyczny nie wziął w ogóle pod uwagę zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła po wybudowaniu przez skarżących domu jednorodzinnego na działce nr [...].

W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie (wyrok NSA z dnia 18.04.2018 r. sygn.. II OSK [...]).

Przeznaczenie obszaru [...] na tereny zabudowy usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod usługi komercyjne, w tym usługi obsługi komunikacji oraz na stacje paliw, obiekty serwisów samochodowych i warsztaty samochodowe niewątpliwie wpływa na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Przepis art.140 k.c. chroni również właściciela nieruchomości przed niekorzystnymi immisjami z sąsiednich nieruchomości (art.144 k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. W związku z tym ustalenia planu miejscowego określają także zakres dopuszczalnych, zgodnych z prawem immisji w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Tym samym ustalenia planu dotyczące jednej nieruchomości mogą mieć znaczenie dla wykonywania prawa własności innej, sąsiedniej nieruchomości. Taka właśnie sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

Zastrzeżenia budzi również sposób rozpatrzenie przez Wójta uwag zgłoszonych przez skarżących. Wójt stwierdził, że "wyznaczając tereny usługowe uwzględniono treść obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". Tak ogólnikowe sformułowanie nie wyjaśnia w istocie niczego, a jak wcześniej wykazano wyznaczenie tych terenów nastąpiło w sposób niezgodny z ustaleniami Studium. Wójt rozstrzygnął również, że "zaprojektowana droga gminna (KDD 21) została zaprojektowana m.in. na działce nr [...] i zapewnia dojazd m.in. do działki składającego uwagę. Wyznaczając teren budowlany ustalono dla niego linię zabudowy od drogi o szerokości stosownie do jej klasy, w tym przypadku KDD – jak na rysunku planu – zgodnie z przepisami o drogach publicznych". Nie wyjaśnił jednak dlaczego przy drodze dojazdowej KDD 21 linia zabudowy jest w takiej samej odległości od linii rozgraniczającej drogi jak w przypadku drogi krajowej KDGP, a przy innych drogach dojazdowych (np. KDD 20, KDD4) znacznie bliższa. To samo dotyczy usytuowania linii zabudowy w terenach 2 MN 4, [...] czy też 2 MN 3.

Podczas dyskusji publicznej na zarzut skarżącego, że w sąsiedztwie jego działki nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tylko jedna działka jest działką usługową z funkcjonującym zakładem przemysłowym, a w projekcie planu wszystkie działki sąsiednie mają przeznaczenie usługowe, wykonawca projektu planu D. B. wyjaśnił, że "w planie miejscowym przyjmuje się zasadę, że projektowane tereny powinny się znajdować w obrębie zwartych kompleksów. W sprzeczności ze sztuką planistyczną byłoby pozostawienie terenu usługowego obejmującego tylko jedną działkę pośród terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Spowodowałoby to bezpośrednie oddziaływanie na sąsiednie tereny. Projektując, rozważa się możliwość scalania funkcji w obrębie kilku działek i tutaj taka sytuacja miała miejsce". "Lokalizacja stref ochronnych wynika z innych przepisów". Analiza akt planistycznych wskazuje, że skarżącemu chodziło nie o ustanowienie stref ochronnych w sensie prawnym, ale w potocznym rozumieniu tego słowa - czyli o wprowadzenie zieleni izolacyjnej.

Niezasadny był wniosek Gminy o odrzucenie skargi wobec skierowania jej do Rady Gminy D. (zamiast Gminy D.), jako jednostki nie posiadającej zdolności sądowej. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Z kolei zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Według zaś art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 31 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. W sytuacji zatem, gdy gmina ma dwa konstytucyjnie wyróżnione organy – radę jako organ stanowiący i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organ wykonawczy – to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na gruncie przepisu art. 25 zdolność sądową ma rada gminy. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13.11.2012 r. I OPS 3/12 (przed nowelizacją art.25 p.p.s.a.) w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Reasumując, z uwagi na stwierdzenie w wyniku dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (poprzez brak zgodności tego planu z ustaleniami studium) sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części – kwestionowanego obszaru [...] Zakres przyjętego rozstrzygnięcia wynika z konieczności orzekania w granicach interesu prawnego skarżących. Częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie prowadzi do istotnej dezintegracji planu (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r; sygn. akt II OSK [...]).

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).