Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 314/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12 pkt 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] – powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz.U. 2016 r., poz. 1440 – określanej dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity z Dz.U. 2016 r., poz. 23 – określaną dalej jako k.p.a.) – orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z., kary pieniężnej w wysokości 610 zł, za zajęcie – bez zezwolenia zarządcy drogi - pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] na wysokości budynku nr 126, przypisanego adresowo do ul. [...] w okresie od [...] do [...] października 2016 r., której wysokość ustalona została przez przemnożenie powierzchni zajętego pasa drogowego ( 3,05 m2) przez stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego ( 4,00 zł - obowiązującą w przypadku zajęcie pasa przez kabiny telefoniczne, pojemniki zbiórki odzieży, pojemniki komunalne i kontenery ) oraz 10 - krotność opłaty w związku z zajęciem pasa bez zezwolenia i ilość dni zajęcia ( 5 dni tj. okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. ).

2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...] ( działka nr [...]) na wysokości budynku nr 126 przypisanego adresowo do ul [...], zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (1,33 m x2,29 m = 3,05 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół. W związku z tym ustaleniem pismem z dnia [...] października 2016 r. znak [...] powiadomiono L.Z. o wszczęciu - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona odebrała zawiadomienie w dniu 19 października 2016 r. Czynności sprawdzające w terenie do dnia 18 października 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego. Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2016 r. znak [...] zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformowano o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo strona odebrała w dniu 2 listopada 2016 r. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organ podjął wszelkie czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji L.Z. zarzucił jej naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

W oparciu o przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem niego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji Prezydenta wywodził, iż organ stwierdził w nim, że wzywając stronę do przedłożenia dokumentów wykazujących że nie jest stroną postępowania zrealizował swój obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozostaje sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem strony, organ przerzucił na nią obowiązek udowodnienia, że nie jest ona podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, iż przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje, gdzie taki kontener ma stać. W celach dowodowych organ powinien wezwać odwołującego się do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. W żadnym wypadku organ nie może żądać od strony wykazania, że stroną postępowania nie jest.

Skarżący podniósł również, że w związku z zasadą swobody formy czynności prawnych, a w konsekwencji braku konieczności zachowania formy pisemnej, organ nie może wzywać odwołującego do przedłożenia pisemnej umowy pod rygorem uznania go za podmiot zajmujący pas drogowy. Najbardziej rozpowszechnią forma umowy jest bowiem forma ustna. Ustawodawca w odniesieniu do umów najmu kontenerów czy też umów w zakresie wywozu odpadów budowlanych nie sformułował wymogu zawierania ich w formie pisemnej. Zdaniem skarżącego, analiza treści przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. skłania do wniosku, że ustawodawca nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytuły umieszczenia w pasie drogowym kontenera. Ponieważ faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający) to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Skarżący podkreślił, że to zamawiający dysponuje wynajętym kontenerem i faktycznie z niego korzysta, a w konsekwencji decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu.

Wskazał, że w załączeniu przedstawia przykładową, zanonimizowaną umowę określającą obowiązki najemcy i wynajmującego. Stanowić ona ma potwierdzenie jakiej treści umowy zawiera skarżący z kontrahentem oraz nieponoszenie przez skarżącego odpowiedzialności za miejsce, w którym ustawiany jest kontener.

Do odwołania załączona została kopia umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r., między skarżącym a P.G..

4. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

5. W uzasadnieniu organ odwoławczy, czyniąc ustalenia analogiczne jak organ I instancji, wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2, 2a lub 2c. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Organ przytoczył również treść art. 40 ust. 3 u.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł ( art. 40 ust. 8 u.d.p.). Ponadto organ podkreślił, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie Kolegium, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy na wysokości budynku nr 126 przy ul [...] został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z.. Okres zajęcia został udokumentowany od [...] do [...] października 2016 r., co potwierdzają sporządzone w tych dniach fotografie oraz protokół sporządzony na okoliczność przeprowadzenia pomiarów kontenera. Powierzchnia zajmowana przez kontener wynosiła 3,05 m2. Nadto, w aktach sprawy znajdują się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego oraz aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako gminnej. SKO wywiodło, że na gruncie rozpoznawanej sprawy sporne jest jaki podmiot powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Kolegium, podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. będzie podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Tak więc, dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W tym zakresie organ odwołał się do przytoczonego w uzasadnieniu decyzji orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał również, iż wykładnia art. 40 ust. 12 u.d.p, prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna. Organ podkreślił, iż z załączonej do odwołania przykładowej umowy najmu kontenera i odbioru odpadów wynika, że zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i jednocześnie oświadcza, że na czas trwania zlecenia, posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego. Jednocześnie zaakcentował, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł z określonym podmiotem. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej ( wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. - II GSK 560/08) . Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, w ocenie organu nie wywiera skutków prawnych na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie publicznoprawnym istotne jest dokonanie ustalenia podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego i zweryfikowania czy na zajęcie zostało wydane odpowiednie zezwolenie.

Zdaniem Kolegium, ustalenia poczynione przez organ I instancji prowadzą do wniosku, że podmiotem, którym faktycznie zajął pas drogowy był skarżący, gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener. Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut, że Prezydent Miasta nie próbował wyjaśnić treści umowy najmu kontenera. Organ ten bowiem nie posiadał żadnej wiedzy na temat ewentualnej umowy najmu. Skarżący został w sposób skuteczny zawiadomiony zarówno o wszczęciu, jak i zakończeniu postępowania, jednakże nie skorzystał z przysługujących mu praw, w tym prawa do zgłoszenia dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie.

W ocenie Kolegium poza obowiązkami spoczywającymi na organie administracji publicznej wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, również na stronie postępowania spoczywa, wynikająca z jej uprawnienia do czynnego udziału w sprawie, powinność przedstawienia i wykazania okoliczności mających przemawiać za słusznością jej twierdzeń. Na gruncie przedmiotowej sprawy, dopiero ustalenie, że to nie właściciel kontenera dokonał faktycznie zajęcia pasa drogowego, ale jakiś inny podmiot, uzasadniałoby przyjęcie, że kara pieniężna nałożona została na osobę niebędącą stroną postępowania. Powyższe uchybienie nie miało jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem zarówno z odwołania, jak i z załączonej jako przykład typowej umowy najmu kontenera jednoznacznie wynika, że to skarżący ustawił kontener w pasie drogowym. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia, co w niniejszej sprawie – zdaniem Kolegium – nastąpiło. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym na wysokości budynku przy ul. [...], a zatem jego odpowiedzialność administracyjnoprawna jest uzasadniona.

6. W skardze, L.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił decyzji Kolegium naruszenie :

1). art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy; 2). art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 Kpa, poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy wiążącej skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

3). art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

4). art. 28 w zw. z art. 104 § 1 , art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania;

5). art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. 7. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż analiza art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca regulując wyrażoną w tych przepisach odpowiedzialność administracyjną nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wystarczające będzie, aby podmiot ten swoim zachowaniem wyczerpał znamiona działania wyrażone w powyższych regulacjach bądź aby znamiona tegoż działania zostały wyczerpane przez inny podmiot, o ile zachowanie tego innego podmiotu lub jego skutek będzie można przypisać podmiotowi administrowanemu. Będzie to np. podmiot umieszczający w pasie drogowym reklamę bądź podmiot, na którego rzecz reklama ta została w tym pasie drogowym umieszczona. Skarżący w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Po 537/14, przyznając jednocześnie, iż odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.b. ponosi podmiot, który faktycznie dokonuje zajęcia pasa drogowego, jak wskazał to organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa. Jednakże w ocenie skarżącego, organ bezpodstawnie sprowadził określenie "faktycznego zajęcia pasa drogowego" do wskazania osoby, która gdzieś coś postawiła, abstrahując od samego celu tej czynności. Rozumowanie organu powinno go doprowadzić do wniosku, że w istocie, zobowiązanym był kierowca zatrudniony przez skarżącego, bowiem w istocie, faktycznie to on dokonał posadowienia kontenera. Jest to rozumowanie błędne. Tymczasem odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego wiąże się również z elementem czasu. Chodzi więc o faktyczne zajmowanie pasa drogowego w określonym przedziale czasu. Wraz z momentem zawarcia umowy przez skarżącego z osobą trzecią, to ona staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma faktyczną możliwość przestawienia go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu i nie może ponosić odpowiedzialności. Skarżący zwrócił uwagę, iż przywołane przez organ orzecznictwo dotyczy innych sytuacji, które nie dają się przełożyć na okoliczności niniejszej sprawy, przy czym z analizy tych orzeczeń wynika, że dla ustalenia kto "faktycznie zajął pas drogowy" nie ma znaczenia stricte techniczna czynność zajęcia (postawienia w danym miejscu - a tylko tyle można przypisać skarżącemu, a w zasadzie jego pracownikom), bo to w wielu przypadkach prowadziłoby do obciążenia odpowiedzialnością osób, z wykorzystaniem których obiekt w danym miejscu został ustawiony ( np. kierowcy, robotnika). Skarżący zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r. II GSK 803/10 zgodnie z którym "nie jest istotne kto montuje reklamę i czyją własność stanowi konstrukcja, lecz istotne jest to, na czyją rzecz reklama jest montowana". Chodzi o faktyczną możliwość władania przedmiotem, decydowania o jego posadowieniu, faktycznego i prawnego z niego korzystania, co w każdym przypadku może przybrać odmienną postać. Nie można uznać za tożsame sytuacji właściciela reklamy, który mógł ją wybudować "czyimiś rękoma", ale decydował o jej posadowieniu i korzysta z niej, choćby uzyskując pożytki cywilne (oddając do faktycznego używania innym podmiotom) oraz sytuacji właściciela kontenera, który swoją rzecz udostępnia osobie, która z kolei w określonym czasie swobodnie decyduje o jego wykorzystaniu, posadowieniu, przeniesieniu i wreszcie usunięciu. Organ – w ocenie skarżącego - przyjął językową wykładnię tez do orzeczeń, wywodząc z niej zasady, jakie nie wynikają wprost z przepisów prawa. W pewnym sensie dopasował przyjętą interpretację do założonego z góry wyniku, wynikającego z treści decyzji organu I instancji. W konsekwencji przywołania w sposób pozbawiony głębszej refleksji wskazanych orzeczeń, organ sformułował wnioski dotyczące niniejszej sprawy, nie poddając badanego stanu faktycznego właściwej analizie. Skarżący podkreślił, iż na podstawie cywilnej umowy udostępnił swój kontener i został on ustawiony zgodnie z wolą osoby, która nabyła na jej podstawie prawo do dysponowania kontenerem i która z tego kontenera w spornym okresie korzystała. Przy czym kontrahent nie zgłaszał w niniejszej sprawie uwag, jakoby kontener został ustawiony niezgodnie z jego wolą. Zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nie jest też czynnością jednorazową, lecz - co potwierdzają przepisy u.d.p. - jest procesem rozciągniętym w czasie. Skarżący w okresie udostępnienia kontenera kontrahentowi nie miał żadnej władzy faktycznej nad tym kontenerem. Nie decydował o jego posadowieniu w danym miejscu jak również czy zostanie on przeniesiony w inne, niż pierwotnie wskazane miejsce. Stąd nie można go zatem uznać za "faktycznie zajmującego pas drogowy". Ponadto skarżący wskazał, iż w toku postępowania organ I instancji dużo czasu poświęcił kwestii umowy zawartej przez skarżącego z osobą, której sporny kontener został udostępniony i która z niego faktycznie korzystała we wskazanym w decyzji okresie. Zaś organ II instancji skwitował to stwierdzeniem, że przedłożona umowa pozostaje bez znaczenia, co budzi wątpliwości i podważa zaufanie do organu, a przede wszystkim jednak jest nieuzasadnione. Po pierwsze, to właśnie ta umowa (pisemna czy ustna) jest jedynym dowodem jaki skarżący może wskazywać, z którego wynika, że we wskazanym okresie nie dysponował on faktycznie spornym kontenerem. Jest to umowa ważna w świetle przepisów prawa i w świetle art. 75 § 1 Kpa może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Organ powinien zatem ten dowód ocenić, w tym także zbadać wpływ jej postanowień na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta nie wiąże nikogo poza jej stronami, co wynika z natury stosunków obligacyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Rolą bowiem zawartej umowy nie jest przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej i nie w tym celu skarżący powołuje się na tą umowę, jak sugeruje organ wskazując, że bezwzględnego charakteru odpowiedzialności wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie może zmienić umową. Skarżący nie zawarł również tej umowy, aby dokonać transferu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie. Powstała rzekoma odpowiedzialność administracyjna jest tu tak naprawdę okolicznością wtórną wobec zawartej umowy. W związku z powyższym skarżący uznał, iż swoimi działaniem organy uchybiły podstawowym zasadom postępowania dowodowego, nie uwzględniając istotnych dla sprawy okoliczności. W konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji błędnie i niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego, co powoduje, że decyzja organu I instancji jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

W ramach badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. 2. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2016 r. wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 610 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] na wysokości budynku nr 126, adresowo przypisanego ul. [...] w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. poprzez umieszczenie kontenera na odpady.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonych granicach kognicji wykazała, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu wydanych przez nie decyzji.

3. Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którymi za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika z nich, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów ( np. kontenera do wywozu śmieci) i co dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą ( art. 4 pkt 1 u.d.i.p.).

Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., w sprawie III SA/Łd 272/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., w sprawie II SA/Gl 57/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., w sprawie III SA/Wr 227/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., w sprawie II SA/Ol 1049/11, także w: R. Strachowska, U.d.p. Komenatrz, ABC 2012, teza do art. 40).

4. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., w sprawie II GSK 560/08 NSA stwierdził, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

5. Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy wykazane zostanie, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ( vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

Za trafne zatem uznać należy stanowisko skarżącego wyrażone w skardze, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, co nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji, to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. 6. Nie jest zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu osoby innej niż jego właściciel, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż na czas jego trwania w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcia pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., w sprawie III SA/Łd 328/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., w sprawie III SA/Po 952/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., w sprawie II SA/Sz 993/14)

Stąd też przyjęte przez organ odwoławczy zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tej czynności, abstrahujące od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W ocenie Sądu nie wywarło to jednak wpływu na wynik sprawy, o czym będzie mowa. 7. W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia był kontener na odpady, należący do skarżącego L.Z.. Okoliczność, kto jest właścicielem kontenera pozostawała prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Nastąpiło to w oparciu o analizę informacji zamieszczonych na kontenerze i oraz wydruk danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Zresztą kwestia własności kontenera nie była i nie jest kwestionowana.

8. Wbrew wywodom odwołania, organ I instancji nie stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że wzywając stronę do przedłożenia dokumentów wykazujących, że nie jest stroną postępowania w ten sposób zrealizował swój obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie przerzucił też na skarżącego obowiązku udowodnienia, że nie jest on podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia.

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta w sposób prawidłowy zagwarantował skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych na okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zarówno na etapie wszczęcia jak i zakończenia postępowania, gwarantując mu czas niezbędny na jego realizację. Udzielił też mu niezbędnej informacji o poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych, które skutkowały wszczęciem postępowania oraz o regulacjach prawnych mających w sprawie zastosowanie, jak też o ich konsekwencjach w stosunku do podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego.

Wbrew wywodom skargi, organ I instancji nie odnosił się w żaden sposób do kwestii umowy zawartej przez skarżącego z osobą, której sporny kontener miał zostać udostępniony i która z niego faktycznie korzystała we wskazanym w decyzji okresie. Skarżący bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym takiej umowy nie przedłożył, a co więcej pozostawał całkowicie bierny.

9. Dopiero w odwołaniu (co było dopuszczalne, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują prekluzji dowodowej, ograniczającej możliwość zgłaszania dowodów jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji ) podniósł, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu. W treści odwołania nie wskazał jednak podmiotu, któremu udostępnił kontener zajmujący pas drogowy w okresie za który wymierzona została kara ([...] października 2016 r. ). Do odwołania dołączył umowę najmu kontenera z dnia [...] października 2016 r. Jej przedmiotem był kontener o pojemności 2 m3 wraz z odbiorem odpadów. Umowa została zawarta na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienie kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowy posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji. Z treści umowy wynika, że kontener miał być podstawiony pod adresem ul. [...].

Analiza treści tej umowy wskazuje jedynie na zbieżność miejsca posadowienia kontenera z lokalizacją zajęcia pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie.

10. W kontekście powyższej treści umowy i poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogła ona mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie dotyczyła bowiem okresu za który w niniejszej sprawie została nałożona kara. Nawet jeżeli została ona załączona do odwołania – na co wskazuje skarżący – jako przykładowa umowa dla wykazania jak przedsiębiorca L.Z. kształtuje warunki, na których udostępnia swoim kontrahentom kontenery na gruz, to potraktowanie jej jako dowodu w sprawie nie mogło odnieść oczekiwanego skutku bez ustalenia z kim ( jakim podmiotem ) zawarł on i na jakich warunkach konkretną umowę w formie ustnej w okresie od [...] do [...] października 2016 r. Wiedzą zaś w tym zakresie dysponował wyłącznie skarżący. Nie ujawnił jej jednakże wobec organów na żadnym z etapów postępowania administracyjnego. Nie wskazał tego także w skardze.

11. W odniesieniu zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to pozostawały one niezasadne.

Wskazać należy, iż w świetle przepisów art. 7, 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a. na organach spoczywa powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), przy czym stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy zaś uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( art. 78 § 1 k.p.a.).

Przedstawionych obowiązków organu m.in. w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy nie można jednak utożsamiać z jego nieograniczonym obowiązkiem co do poszukiwania faktów, w tym zwłaszcza takich, które ze swej istoty nie mogą być ustalone przez organ bez współdziałania strony postępowania. Wiedzy organowi w tym zakresie w sposób wyraźny musi dostarczyć sam zainteresowany, szczególnie w sytuacji gdy z dotychczasowych ustaleń (np. wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania czy już z decyzji organu I instancji) wypływają dla niego wnioski niekorzystne. Obowiązek zebrania pełnego materiału przez organ nie oznacza bowiem biernej postawy strony w trakcie prowadzonego postępowania. Przyjąć zatem należy, że w pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania pewnych kwestii może przechodzić na stronę postępowania, zwłaszcza będącą podmiotem profesjonalnym, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. O ile zatem przedłożona umowa mogła co najwyżej stanowić dowód w zakresie typowych warunków na jakich skarżący kształtuje swe relacje z kontrahentami, którym odpłatnie udostępnia kontenery na gruz, to już nie mogła służyć wykazaniu tego, kto dokonał zajęcia pasa drogowego w okresie wskazanym w kontrolowanych decyzjach.

Stąd też organ odwoławczy generalnie uznając umowę z dnia [...] października 2016 r. za nie mającą znaczenia w sprawie, wprawdzie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a, jednakże nie w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania ( treść decyzji administracyjnej ).

Trafne bowiem pozostawało – w świetle przedstawionego powyżej stanowiska Sądu - stwierdzenie Kolegium, że poza obowiązkami spoczywającymi na organie administracji publicznej co do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, również na stronie postępowania spoczywa, wynikająca z jej uprawnienia do czynnego udziału w sprawie, powinność przedstawienia i wykazania okoliczności mających przemawiać za słusznością jej twierdzeń. Zasadne też wskazało, że na gruncie przedmiotowej sprawy, dopiero ustalenie, że to nie właściciel kontenera dokonał faktycznie zajęcia pasa drogowego, ale jakiś inny podmiot, uzasadniałoby przyjęcie, że kara pieniężna nałożona została na osobę nie będącą stroną postępowania.

12. Mając na uwadze wskazane okoliczności, jak też fakt, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla wykazania okresu zajęcia pasa drogowego oraz charakteru drogi, której pas został zajęty, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, w stopniu który miał ( w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mógł mieć istotny wpływ ( w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.