Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1652/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 9, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. G. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. G. i B. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U7ZASADNIENIE

W dniu 3 października 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek K. P., działającego przez pełnomocnika o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...] oraz drogi wewnętrznej na działce nr [...] wraz ze zjazdem z działki drogowej (dz. nr [...] obr. [...]) oraz infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej) na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego od której odwołanie złożył M. D..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 maja 2015 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w rozstrzygnięciu wskazał, iż nie został spełniony warunek zawarty art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji. Ponadto uznał, iż przedłożona przez inwestora informacja techniczna Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] lutego 2014r. nie może zostać uznana za wystarczające zapewnienie dostaw wody i odbioru ścieków ani też nie jest też umową o której mowa w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził także wady w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wynikach, w zakresie odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 31 grudnia 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją znak: [...] z dnia 14 listopada 2016 r., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy stwierdził, iż sposób wyznaczenia geometrii dachu zawarty w zaskarżonej decyzji, nie jest właściwy. Wyznaczono ją bowiem w ten sposób, iż podano wysokość do szczytu głównej kalenicy dachu w wartości 8 - 10 m przy przyjęciu geometrii dachu jako dachu połaciowego o kącie nachylenia połaci od 30 do 45 stopni, zaś wysokość do okapu dachu określono jako wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachu.

W ocenie organu odwoławczego należało wysokość tę wskazać jako konkretną wielkość. Kolejną wątpliwością organu odwoławczego było dopuszczenie dla części parterowej budynku dachu płaskiego o kącie nachylenia do 15 stopni i wysokości do wysokości budynku do okapu. Ustalenie to nie zostało poparte jakimkolwiek uzasadnieniem. Ponadto inwestor nie dostarczył dokumentu potwierdzającego, że inwestycja ma zapewniony dostęp do wody i odprowadzenia ścieków, co powoduje, iż dalej nie jest jasne, czy inwestycja będzie miała dostęp do wody i odprowadzenia ścieków. Dodatkowo organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a. bowiem H. T. - współwłaściciel działki nr [...] zmarł w dniu 18 maja 2013 r. i organ nie ustalił następców prawnych zmarłego.

W związku z powyższym organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie w wyniku którego decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r, znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 Nr 164 póz. 1589) oraz art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. 2016 poz. 2255) w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2016 poz. 1440 ze zm.,) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. [...] w K. oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obr. [...], drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. [...] oraz infrastruktury technicznej (sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej) na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Odnosząc się do zastrzeżeń organu odwoławczego dotyczących sposobu ustalenia wysokości zabudowy do krawędzi elewacji frontowej, i geometrii dachu dla planowanej inwestycji organ I instancji wyjaśnił, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, a analizator wykonujący przedmiotowe opracowanie odniósł się do uwag podniesionych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. W treści analizy sprecyzowano i uszczegółowiono sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów, jak również wskazano na przesłanki uzasadniające ich określenie.

Z kolei odnosząc się do uwag dotyczących informacji technicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, organ I instancji stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek z art. 61 pkt 1 ust. 3 ustawy uznaje się za spełniony - "jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem". "Zagwarantowanie" o którym mowa, nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy i oznacza posiadanie zapewnienia, że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. W związku z powyższym, przedłożone przez inwestora zaktualizowane warunki techniczne wydane przez MPWiK w K. z dnia 30 marca 2017r. stanowią zapewnienie, iż możliwe jest wykonanie uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie zaopatrzenia wodę i odprowadzanie ścieków., a zatem warunek określony w art. 61 ust. 5 u.p.z.p., w związku z art. 61 pkt 1 ust. 3 ww. ustawy, został spełniony.

Ponadto, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono następców prawnych zmarłego H. T., współwłaściciela działki nr [...] obr. [...]. Osoby te zostały zawiadomione o prowadzonym postępowaniu i włączone w kręg stron przedmiotowej sprawy.

Organ I instancji wyjaśnił również, że w związku z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wywołanym wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, brak jest podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli B. S., B. G. i L. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż decyzja oparta została na błędnych ustaleniach parametrów istniejącej zabudowy będącej przedmiotem analizy. Analiza zawyża parametry istniejącej zabudowy: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wysokości głównej kalenicy i wysokości okapu. Zdaniem Odwołujących się średnia szerokość elewacji wynosi znacznie poniżej 13 m, a dla budynków jednorodzinnych poniżej 12 m. Średni wskaźnik zabudowy jest niższy niż 17 %. W decyzji dla projektowanej inwestycji dopuszczono wskaźnik na poziomie 22 %, co z dopuszczoną tolerancją 3 % daje łącznie 25 % . Powyższe jest rażącą rozbieżnością. Zdaniem odwołujących się podobnie ma się sytuacja odnośnie szerokości elewacji frontowej. W zabudowie jednorodzinnej wg organu wynosi ona 13 m, a jest w istocie mniejsza, gdyż wynosi znacznie poniżej 12 m. W decyzji ustalono jednak ten parametr na poziomie 15,6 m co jest naruszeniem ładu przestrzennego. Analiza przygotowana jest na potrzeby projektowanej inwestycji i dlatego pomija okoliczność, iż w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy znajdują się budynki jednorodzinne, których szerokość wynosi poniżej 11 m. Również w zakresie ustalania wysokości budynków pomija się budynki w sąsiedztwie, które posiadają wysokość zabudowy poniżej 7,5m, gdy decyzja ustala wysokość kalenicy aż 10 m i wysokość okapu aż 6 m. Nadto odwołujący się wyliczyli, iż decyzja zezwala na zrealizowanie budynku o 4 poziomach przy powierzchni 231 m2 i wysokości 10 m, co pozwoli na zrealizowanie takiej wielkości substancji mieszkaniowej, która odpowiada 15 mieszkaniom średniej wielkości.

Zarzucają też decyzji, że zezwala ona na zabudowę budynków 5 - cio poziomową, mimo, że istniejące budynki posiadają 1 lub 2 poziomy.

W ich ocenie odstąpienie w zakresie istniejącego poziomu powierzchni biologicznie czynnej jest rażącym odstępstwem, zaś wskazanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej nie jest prawdziwe, bowiem nawet z mapy stanowiącej załącznik wynika, że dostępu takiego nie ma. Ponadto podłączenie do kanalizacji wymagało by budowy przepompowni, bowiem z racji na różnice wysokościowe, kanalizacja grawitacyjna nie jest możliwa. Nadto przeprowadzenie mediów po działce nr [...] wymaga zapewnienia takiej możliwości, a ponadto jej szerokość uniemożliwia sytuowanie wszystkich mediów na jej terenie.

W oparciu o postawione zarzuty wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (DZ.U. nr 164 póz. 1588 ), oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - kserokopię mapy ewidencyjnej w skali 1 : 1000, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Analiza zawiera też część tekstową. Badanie przedmiotowej analizy znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji, wykazują, iż są one w niniejszej sprawie, prawidłowe. Obszar analizowany posiada wymaganą § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań wielkość, tj. trzykrotną szerokość elewacji frontowej równą 96 m. W obszarze tym znajdują się niewątpliwie działki, zlokalizowane przy tej samej drodze publicznej i zabudowane obiektami, które mogą stanowić podstawę dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników dla projektowanego przedsięwzięcia. Są to m.in. działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Nadto w ww. analizie dokonano w sposób szczegółowy charakterystyki terenu i sąsiedniej zabudowy, co – zdaniem organu odwoławczego - uznać należy za prawidłowe. Wskazano, że w granicach obszaru występują budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą techniczną obejmujące powstałą w różnych okresach czasu zabudowę wolnostojącą i bliźniaczą w postaci budynków jednorodzinnych o cechach wilii podmiejskich. Działka nr [...] ma powierzchnię 899 m2., regularny kształt i posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W opisywanym terenie występują budynki jedno - dwu i trzy kondygnacyjne, wolnostojące o dachach stromych dwu i wielopołaciowych, a także jednospadowych i płaskich, wraz z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażami wolnostojącymi lub w dobudowie, o dachach płaskich jedno i dwuspadowych.

Organ odwoławczy wskazał, iż poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu, w jego § 4 - § 8. Wskazał, że linie zabudowy ustalono w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. Teren inwestycji pod zabudowę kubaturową usytuowany jest w odległości ok. 42 m od granicy z działką drogową nr [...] - droga publiczna ul. [...], co powoduje, iż realizacja zabudowy nie będzie miała wpływu na linię zabudowy wykształconą wzdłuż ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego ustalona w decyzji wartość wskaźnika, jest w pełni, do zaakceptowania, bowiem ustalone wskaźniki nie odbiegają od istniejących już w terenie. W obszarze analizowanym wynosi on ok. 22 % z tolerancją ± 3 % ze względu na technologiczne wymagania, które mogą się ujawnić na etapie projektu budowlanego. Jak wskazano w Analizie, wskaźnik ten pozwoli na realizację budynku o niewielkiej lub średniej powierzchni zabudowy, zbliżonej do występującej w sąsiedztwie np. dz. [...], [...], [...], [...]. Ponadto lokalizacja terenu inwestycji położona jest w nieodległym sąsiedztwie drogi publicznej, w sąsiedztwie nowo zabudowanych już terenów.

Dla dokonania tego ustalenia sporządzono zestawienie tabelaryczne w którym znalazł się wykaz 31 zabudowanych nieruchomości położonych w obszarze analizowanym wraz z przyporządkowaną do każdej nieruchomości powierzchnią działki, powierzchnią zabudowy i wynikającym z tych danych wskaźnikiem.

Jak wynika z zamieszczonego w Analizie zestawienia, poszczególne wskaźniki są bardzo różne gdyż w obszarze znajduje się działka, która wskaźnik ten posiada w wysokości 6 % jak i działka która wskaźnik ten ma w wielkości 42 %.

Z kolei średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi ok. 13 m. Wnioskowana przez inwestora szerokość elewacji miała wynosić 20 m, co znacznie przewyższa średnią z obszaru. Niemniej jednak jak wynika z zestawienia wszystkich występujących w obszarze szerokości elewacji frontowych, szerokości te mieszczą się w przedziale od 5 m do 24 m, poprzez takie wielkości jak: 22m, 19m, 18m, 17m, 16m, 15m. W związku z powyższym ustalony w decyzji przedział w pełni będzie odpowiadał szerokościom występującym w obszarze, umożliwiając równocześnie realizację budynku jednorodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał że ustalone w Analizie na podstawie podanego zestawienia średnie parametry wysokościowe, wynoszą: około 5 m do okapu, około 9 m do kalenicy, oraz 9 m do górnej krawędzi elewacji frontowej. Z kolei wskazane przez inwestora we wniosku parametry wysokościowe to 7,5 m do okapu oraz 11 m do głównej kalenicy, które są znacznie większe, niż średnie z obszaru, jak też przewyższają te parametry zabudowy z najbliższego sąsiedztwa. W związku z tym ustalono w oparciu o zastany stan wysokość głównej kalenicy na poziomie odpowiadającym średniej wysokości, czyli 9 m z dopuszczeniem tolerancji ± Im, uzasadnionej przyjętymi rozwiązaniami konstrukcyjno-materiałowymi. Tak samo postąpiono z wysokością okapu, wskazując ją na poziomie średniej z obszaru – tj. 5 m z tolerancją ± 1 m. Ponadto dopuszczono dla parterowej części zabudowy dach płaski o powierzchni nie większej niż 25 % powierzchni rzutu projektowanego budynku. Wysokość tej części parterowej nie może przekraczać wysokości zabudowy do okapu.

W związku z uwagami zawartymi w decyzji z dnia 14 listopada 2016r., Analiza wskazała, iż zróżnicowanie w zakresie geometrii dachu występuje także w obszarze analizowanym. Taka zróżnicowana zabudowa znajduje się na działkach nr [...], [...], [...], a występujący tam udział procentowy dachu płaskiego, nie przekracza ok. 25 % całej powierzchni.

Jak wynika z Analizy, powyższy sposób ustalenia wysokości projektowanego obiektu, jak i jego zróżnicowania co do geometrii dachu oraz wysokości, ma w pełni poparcie w obszarze analizowanym.

Geometrię dachu ustalono natomiast również w oparciu o występujące dane tego parametru w obszarze analizowanym. W obszarze występują budynki o dachach połaciowych dwu lub wielospadowych, mniej liczne są dachy jednospadowe oraz płaskie. Dla projektowanej zabudowy ustalono - dach połaciowy dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci od 30° - 45°. Dopuszczono dla parterowej części budynku dach płaski o kącie nachylenia 15°, o pow. nie większej niż 25 % powierzchni rzutu projektowanego budynku. Wysokość części o dachu płaskim nie może być większa, niż maksymalna wysokość zabudowy do okapu - czyli 6 m. Wysokość kalenicy należy wyznaczyć jako nieprzekraczająca poziomu 10 m oraz rzędnej wysokości 218,50 m n.p.m.

Powyższe, opisane wyżej wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy, zostały zdaniem organu odwoławczego ustalone rzetelnie, bowiem mają one oparcie i wynikają z danych zawartych w zestawieniach poszczególnych wskaźników, wysokości czy szerokości występujących w obszarze analizowanym, co powoduje, że są one weryfikowalne, jak też obrazujące istniejący stan zagospodarowania.

Nie ulega także wątpliwości, iż teren inwestycji ma pośredni dostęp do dogi publicznej poprzez działkę nr [...], która objęta została przez inwestora przedmiotem inwestycji, jako teren na którym zrealizowana zostanie droga wewnętrzna, jak i infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa i sieć kanalizacji sanitarnej - działki nr [...] i [...]).

Podnoszona okoliczność, że inwestor nie wykazał się tytułem do działki nr [...] nie jest zasadna, ponieważ na tym etapie postępowania (ustalenie warunków zabudowy), nie ma obowiązku legitymowania się tytułem do terenu inwestycji. Tytuł ten będzie wymagalny na dalszym etapie postępowania.

Co do zapewnienia dla przyszłej zabudowy wystarczającej infrastruktury technicznej, to w sytuacji, gdy poszczególne media są zgodnie z dostarczonymi informacjami od ich dostawców przebiegają w drodze ul. [...], a inwestor będzie realizował budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i ciśnieniowej (co wskazano w treści decyzji), to brak jest – zdaniem organu odwoławczego - podstaw do negowania wypełnienia tego warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Co do słuszności i zgodności z przepisami wymaganych ustaleń wskaźników i gabarytów wnioskowanej inwestycji, organ odwoławczy stwierdził, iż dokonał szczegółowego omówienia tego zagadnienia, dochodząc do wniosku, iż są one w pełni zasadne, bowiem stanowią kontynuację wskaźników i parametrów występujących w obszarze analizowanym.

Ponadto organ odwoławczy nie podziela obawy odwołujących się, iż na wskazanym terenie dojdzie do realizacji bloku mieszkalnego na 15 mieszkań.

Projektowany budynek posiadać będzie parametry, takie jak występujące w obszarze, a dotyczące zabudowy jednorodzinnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. oraz B. S. – dalej skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.;

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ organ nie ujął w Analizie i jej wynikach wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, pomijając zabudowane działki o nr [...] oraz [...], jak też pomijając wskazanie wysokości zabudowy na działce nr [...], przez co sporządzona analiza jest niepełna, a ustalone na jej podstawie średnie parametry są nieprawdziwe;

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust.1 pkt 1) u.p.z.p., § 3 ust. 1i 2, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ponadto naruszył powołane przepisy prawa materialnego, gdyż obliczenie wskaźnika zabudowy w analizie urbanistyczno-architektonicznej z dnia [...].10.2016 r. oraz jej wynikach stanowiących załącznik do decyzji zostało dokonane w sposób nieprawidłowy, na podstawie wadliwie ustalonych cech nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowany;

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy "na poziomie 22 % z tolerancją +/- 3 % uzasadnioną względami technologicznymi na etapie projektu Budowlanego inwestycji", nie uzasadniając w sposób wyczerpujący wyznaczenia innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, na skutek czego w wydanej decyzji określono wskaźnik wielkości zabudowy w sposób wadliwy;

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz z § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ organ I instancji "nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż ustalił średnią wysokość elewacji obszarze analizowanym wynoszącą 10 m do kalenicy i 6 m do okapu z pominięciem części co najmniej części zabudowy w obszarze analizowanym (w szczególności co do działki nr [...]), przez co sporządzona w oparciu o niepełne dane co do poszczególnych działek analiza jest wadliwa, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym;

- art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2) lit. b) i z art. 66 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p., ponieważ organ I instancji ustalił w decyzji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 50%, podczas gdy wskaźnik ten sprzeczny jest z ustalonym w sprawie wskaźnikiem zabudowy działki (22 % z tolerancją +/- 3%), a ponadto z wydanej w sprawie opinii UMK Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia [...].12.2016 r. wynika konieczność zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej, zaś w decyzji SKO z dnia 31.10.2012 r. nr [...] wydanej w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie (odnoszącej się do tego samego terenu inwestycji i tego samego inwestora) organ II instancji w analogicznej sytuacji odnośnie uprzednio wydanej decyzji PMK z dnia 26.06.2012 r. nr [...] zajął stanowisko, że stanowi naruszenie przepisów postępowania brak należytego uzasadnienia) dlaczego organ I instancji odstąpił od stanowiska organu opiniującego w kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, które to uchybienia skutkują tym, że na skutek niejednolitości stanowiska SKO wydane decyzje podważają zaufanie stron do organów administracji, nie tłumaczą Skarżącemu w sposób wystarczający przesłanek, którymi kierowały się organy przy ich wydaniu (w zakresie konieczności uzasadnienia odstąpienia od stanowiska organu opiniującego odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej);

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § . , 80 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co polegało na braku wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w szczególności odnośnie kwestii sieci gazowej i zgody właścicieli nieruchomości, po których sieć ma przebiegać (działek nr [...] i [...]) na jej posadowienie, pomimo że z art. 61 ust. . pkt 3) i ust. 5 u.p.z.p. wynika konieczność zbadania, czy działka przewidziana pod inwestycję posiada zagwarantowane uzbrojenie terenu, choćby w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, zaś w aktach sprawy znajdują się oświadczenia właścicieli działek nr [...] (P. B. P. i L. P.) i [...] (P. B. G.) kwestionujące możliwość wykonania sieci gazowej na terenie ich posesji.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżący obszernie rozwinęli zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Rozpoczynając zatem od analizy bezzasadnych zarzutów skargi, stwierdzić trzeba, na wstępie, że Sąd administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, a tym samym organu I instancji, w kwestii tego, że decyzja spełnia wymagania z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z punktu widzenia wymogów sporządzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej w zakresie omówionych tam parametrów, poza kwestią związaną z powierzchnią zabudowy, o czym będzie mowa w dalszej części wywodu. Pozostając zaś przy pozostałych parametrach, w ocenie Sądu trafne są wywody organów co do wyznaczenia obszaru analizowanego, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz co do geometrii dachu. W tym zakresie Sąd podziela argumentacje organów przedstawioną w obu decyzjach. Z uwagi jednak na zarzuty skargi, bardziej szczegółowo należy odnieść się do dwóch kwestii. Pierwszą z nich jest kwestia ustalenia wysokości do kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy o zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. 2003.164.1588, dalej "Rozporządzenie") – 1.Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Na stronie 6 analizy /k.675 verte t. 2 akt adm./ wskazano, że wysokości okapów budynków ( a więc do górnej granicy elewacji frontowej przy dachach połaciowych) są na terenie analizy bardzo zróżnicowane , od 3m do 9m, średnio 5 metrów. Natomiast jak chodzi o dachy płaskie, to wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od 6 do 11 m, średnio 9 metrów. Analizator wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie przeważają wartości zbliżone do średnich, w związku z czym organ I instancji ustalił wysokość okapu ( oznaczającą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) na poziomie średniej dla dachów połaciowych, to jest 5 metrów, z tolerancją +/- 1 metr czyli w przedziale 4-6 metrów. Trzeba zwrócić uwagę na zróżnicowanie wartości w odniesieniu do tego parametru występujące tak w odniesieniu do obszaru analizowanego, jak i najbliższego sąsiedztwa, a także w zależności od rodzaju dachu ( płaskie czy połaciowe). Nie jest przy tym trafny zarzut skargi, że pominięto działkę nr [...], jako że została ona wymieniona w analizie ( wysokość do okapu 5 m). Natomiast tytułem przykładu należy wskazać, że działki w bezpośrednim sąsiedztwie mają wysokość do okapu 8 m ( dz. nr [...]), 7 m ( dz. nr [...]) czy też 4 m ( działka nr [...]), a więc bardzo zróżnicowaną, zatem trudno mówić o zastosowaniu § 7 ust. 1. Działki zabudowane w sąsiedztwie nie tworzą też zwartej zabudowy, aby można mówić o uskoku w zakresie wysokości elewacji frontowej, brak wobec tego podstaw do zastosowania § 7 ust. 3 Rozporządzenia. W związku z tym prawidłowo w ocenie Sądu organ odwołał się w tym przypadku do § 7 ust. 4 Rozporządzenia.

W zakresie parametru związanego z geometrią dachu, a to wysokości głównej kalenicy, to zgodnie z § 8 Rozporządzenia, określa się go odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że analizator przedstawił szczegółowo praktycznie wszystkie zabudowane nieruchomości z podaniem wysokości do kalenicy ( w przedziale od 7 do 10 m); ustalił, że średnia dla obszaru to 9 m; wskazał, że w najbliższym sąsiedztwie dominują wartości zbliżone do średniej (przykładowo dz nr [...] – 10m, dz. Nr [...]-12 m, dz. Nr [...]- 9 m). W związku z czym organ I instancji ustalił wysokość głównej kalenicy od 8 do 10 m, co jest zgodne ze wskazanym § 8 Rozporządzenia.

Wytknąć należy natomiast organom obu instancji niedbałość w omawianiu w decyzji obu parametrów. Bowiem w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, w punkcie II d mówiącym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pojawia się także element związany z geometrią dachu ( wysokość do kalenicy). Parametr ten jest nadto wskazany w punkcie II e, a zatem we właściwym miejscu (geometria dachu). Do tego zagadnienia nie odniosło się SKO w swej decyzji. Jest to jednak niedbałość redakcyjna nie mająca wpływu na meritum sprawy.

Skarga zarzuca dalej błędne ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym zauważyć trzeba, iż wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz. U. 2003.164.1589) wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniając powyższe stanowisko odwołać się należy do poglądów prawnych wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2015r. II SA/Po 602/15 (publ. Lex/el.) i wskazać należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa uprawniony określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1. Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, iż minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wynika, iż minister nie był upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji. Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji. W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej. Zauważyć dalej trzeba, iż sam ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, iż odmiennie niż w przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnia on ten wskaźnik, od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnik intensywności zabudowy rozumiany jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Jednocześnie wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej, za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, iż wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się w wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (czyli wskaźniku intensywności zabudowy w rozumieniu u.p.z.p.), albowiem jak wynika z przepisów ustawy są to odrębne i inaczej definiowane wskaźniki charakteryzujące sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, które co należy podkreślić nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Przykładowo wskazać bowiem można na możliwość takiego zaprojektowania obiektu budowlanego, by jego powierzchnia zabudowy była w znacznej części powierzchnią biologicznie czynną, na przykład poprzez urządzenie tarasów i stropodachów jako stałych trawników i kwietników. Powyższe oznacza, iż w sytuacji występującej niespójności pomiędzy regulacjami obu wskazanych wyżej rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób analizować poprawności umieszczonego w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a zwłaszcza jego procentowej wielkości. Nie sposób bowiem uczynić organowi zarzutu z powodu błędnego ustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej, a jednocześnie brak jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tegoż parametru zagospodarowania terenu. Na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stanowi jedynie jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba treść § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącego, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym - odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia - wyraźnie wskazał, iż odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Również powyższa okoliczność zdaje się wskazywać, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie zarzut błędnego ustalenia tego parametru nie może być oceniany w kontekście naruszenia prawa.

Kolejnym w ocenie Sądu nietrafnym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że infrastruktura związana z mediami, a to wodociąg, gazociąg i miejska kanalizacja sanitarna umiejscowione są wzdłuż ul. [...]. Inwestor posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...], której jest właścicielem /k. 33 T.1 akt adm./ Inwestor uzyskał zapewnienie, że oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzenia ścieków oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostanie wydane przez MPWiK S.A. (dysponenta sieci) po podjęciu się przez inwestora realizacji przyłączy na warunkach określonych w umowie o budowę sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i po przedstawieniu dokumentacji projektowej oddzielnie dla przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, które to przyłącza miałyby być poprowadzone w projektowanym układzie komunikacyjnym po działce nr [...]. Ten warunek został postawiony wobec faktu, że w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych nie jest przewidziana budowa sieci wod.-kan. w tym terenie. Niemniej inwestor może ją rozbudować, a w takim przypadku MPWiK gwarantuje, że umowa o odprowadzanie ścieków i o zaopatrzenie w wodę zostanie zawarta /k.652-654, T.2 akt adm./. Co do zaopatrzenia w gaz, to [...] Sp. z o.o. wskazała, że istnieje możliwość przyłączenia obiektu do istniejącego gazociągu w ul. [...], po zawarciu umowy o przyłączenie i realizacji inwestycji zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia /k.360, t.1 akt adm./. W aktach sprawy /k.651, T.2 akt adm./ zalega także zaktualizowane oświadczenie dostawcy energii elektrycznej [...] o możliwości przyłączenia do sieci budynku. W ocenie Sądu jest to wystarczające wypełnienie warunków z przepisów art.61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Sz 555/13, LEX nr 1395570, Sąd ten wskazał: "Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno od wnioskodawcy, który może przecież nie mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie takiego przyłącza wodociągowego". Z kolei w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Po 255/12, LEX nr 1235229 wskazano, że "Na gruncie art. 61 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji". Taka szeroka interpretacja przepisu, o którym mowa, jest uzasadniona, co zwięźle wywiódł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2016 r., II SA/Kr 550/16, LEX nr 2120597, wskazując, co następuje: "1. Wymóg, by na etapie decyzji o ustaleniu warunku zabudowy, która nie rodzi skutków w sferze materialnej i może być wydana w zasadzie dla każdego zainteresowanego (także podmiotu, który na tym etapie nie wykazuje się posiadaniem uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wymagać, by wnioskodawca zawarł umowę na rozbudowę jakiejkolwiek sieci (nie tylko wodociągowej) jest nieracjonalny i nie wynika z przepisu, który wskazuje na uzbrojenie istniejące, ale też planowane. 2. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest oświadczenie dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie planowanej inwestycji jest w pełni realne (...)". Stąd też zarzuty w tym zakresie nie okazały się trafne.

Zasadny natomiast okazał się zarzut skargi co do braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z określeniem w załączniku nr 1 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy parametru dotyczącego powierzchni zabudowy. Parametr ten został określony w decyzji organu I instancji na poziomie 22 % z tolerancją +/- 3%, z powołaniem § 5 ust. 2 Rozporządzenia. W analizie natomiast wskazano, że średnia dla obszaru analizy wynosi 22 %, zaś z uwagi na skomplikowany proces technologiczny tworzenia projektu nowego budynku i kształtowania jego bryły dopuszczalnym jest dodanie tolerancji 3%. W istocie zatem dopuszczono powierzchnię zabudowy w przedziale 19-25 %, co pozwoli wedle analizatora na realizację budynku o niewielkiej lub średniej powierzchni zabudowy, przy uwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni oraz tendencji zwiększania intensywności zabudowy w obrębie badanego rejonu. Zauważono także, że wartości mieszczące się w obrębie tego przedziału mają swoje odpowiedniki w analizowanym obszarze. Jeśli by przyjąć ten sposób argumentacji, można by zgodzić się, że analizator uzasadnił odstąpienie od średniej (poprzez stworzenie możliwości 3 % tolerancji), a zatem rzeczywiście zachodzi przypadek określony w § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Sąd ma jednak zastrzeżenia w tej materii związane z faktem, że dopuszczanie 3 % tolerancji z uwagi na proces technologiczny, o którym przecież nie wspomina się we wniosku, to zbyt wiele. Ponadto nie wyjaśniono w analizie, co jej autor ma na myśli, mówiąc o walorach ekonomicznych przestrzeni i wiążąc to z powierzchnią zabudowy i na czym opiera wniosek o tendencji zwiększenia intensywności zabudowy w badanym rejonie.

Przede wszystkim jednak rzecz w tym, że nie wyjaśniono w ponowionej analizie wątpliwości związanych z ustaleniem danych do obliczenia wielkości powierzchni zabudowy. Wątpliwości te były zgłaszane już w odwołaniu składanym przez strony w roku 2016 /k.522, T.2/ wskazującym, że wskaźnik jest zawyżony w stosunku do wielkości zabudowy w terenie objętym analizą. SKO rozpoznając to odwołanie w dniu 14 listopada 2016r., w decyzji znak [...] wskazało, że średnia wielkości powierzchni zabudowy została wskazana prawidłowo, co wynika z tabeli w analizie. Analiza ta została ponowiona i analizator powtórnie zawarł w niej tabelę wymieniającą działki zabudowane w obszarze, z podaniem numeru, powierzchni działki, powierzchni zabudowy oraz wskaźnika procentowego powierzchni zabudowy. Analiza nie przedstawiała natomiast źródła przyjętych wielkości do tej tabeli. Po wydaniu ponownie decyzji w I instancji, w złożonym odwołaniu strony podniosły /k.743, t.2/, że decyzja jest oparta na błędnych parametrach istniejącej zabudowy, będącej przedmiotem analizy urbanistycznej, że zawyża m.in. parametr wielkości powierzchni zabudowy. Wskazano, że obliczony przez skarżących średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie objętym analizą wynosi 17 %, a nie 22 %, jak podaje analiza. Rozpoznając odwołanie, w decyzji zaskarżonej SKO w tym zakresie odniosło się tylko do sposobu obliczenia wskaźnika, przyjmując bez zastrzeżeń dane ujęte w tabeli. Tym samym nie odniesiono się w ogóle do istoty zgłaszanego zarzutu, czyli do prawidłowości czy poprawności danych przyjętych do jego obliczenia.

Zarzut dotyczący danych przyjętych do tabeli został ponowiony i rozwinięty w aktualnie rozpoznawanej skardze. Wskazano tamże już szczegółowo, że po sprawdzeniu przez skarżących w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej miasta K. (dalej "MSIP"), nieprawidłowo została podana powierzchnia zabudowy dla działek: nr [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący wobec tego twierdzą, że nieprawidłowo obliczono wskaźniki zabudowy, a co za tym idzie, analiza zawiera wadliwe dane, co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego ustalenia średniej dla analizowanego obszaru. Zarzut ten został pominięty milczeniem w odpowiedzi na skargę. Mimo bowiem swej obszerności, odpowiedź na skargę stanowi zasadniczo kopię decyzji SKO.

Zauważyć zatem trzeba, że kwestia prawidłowości danych przyjętych do analizy jest kluczowa dla zweryfikowania poprawności przyjętych parametrów. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla wszystkich poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem odnośnie każdej działki: powierzchni działki i powierzchni znajdującego się na niej budynku. Analiza spełnia te wymogi, jednak z uwagi na brak wskazania źródła danych przyjętych do obliczeń ( czyli powierzchni działki i powierzchni zabudowy) nie sposób odnieść się do zarzutu nieprawidłowości tych danych w analizie. Sąd administracyjny dokonał natomiast sprawdzenia w Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej dla miasta K., dostępnym także na

stronie BIP UMK:

[...]

Jak wynika z zamieszczonych w MSIP danych dla obrębu [...], powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wynosi 143,90 m, a w analizie podano 164 m2, dla działki nr [...] wynosi 134,70 m2, a w analizie podano 153 m2; dla działki nr [...] wynosi 174 m2, a w analizie podano 107 m2. Wskazane różnice nie są na tym etapie dowodem na wadliwość analizy, bowiem nie wiadomo, jak to już powiedziano, jakie jest źródło danych przyjętych przez analizatora. Jednak fakt wystąpienia wskazanych różnic stanowił z pewnością powód do wyjaśnienia tej kwestii przez organ odwoławczy. Jak to już powiedziano, w większości przypadków zawarcie w analizie danych co do powierzchni działki i powierzchni budynku jest wystarczające. Jednak w przypadku zarzutu wadliwości przyjęcia danych do analizy, musi zostać wyjaśnione, na jakiej podstawie i z jakiego źródła zostały one przyjęte przez analizatora, a w ślad za nim przez organy administracji, oraz czy są prawidłowe.

W niniejszej sprawie w odniesieniu do prezentowanego zagadnienia należy zatem postawić organowi odwoławczemu dwa istotne zarzuty natury procesowej. Pierwszym z nich jest brak odniesienia się do zarzutów odwołania w kwestii nieprawidłowości danych przyjętych w zakresie powierzchni zabudowy. Tymczasem odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym organu odwoławczego, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało "wskazanie (...) przyczyn, z powodu których (określonym) dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (...)" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 561/17, LEX nr 2436437).

Wskazać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza opisane wyżej zasady postępowania, określone w art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do istotnego podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu.

Druga kwestia, która jest konsekwencją powyższego, to niewyjaśnienie w sposób dostateczny wszystkich okoliczności sprawy, w zakresie parametru wielkości powierzchni zabudowy. W efekcie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Nie ulega kwestii, że sporządzenie analizy na potrzeby decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest obowiązkiem i prerogatywą organu I instancji. Jednak nie oznacza to, że ewentualne wątpliwości na jej tle nie mogą być wyjaśniane na poziomie organu odwoławczego, w konsekwencji badania zasadności zarzutów odwołania. Analiza urbanistyczna jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p., ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W przypadku analizy urbanistyczno - architektonicznej, w ocenie Sądu administracyjnego organ odwoławczy może dokonać wyjaśnienia wątpliwości związanych z jej treścią, zwracając się do autora analizy lub zobowiązując do tego organ I instancji, w sytuacji, gdy dotyczą one niewielkiego zakresu analizy. Dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że analiza jest częściowo wadliwa, wystąpiłaby konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Jak to bowiem wskazał trafnie WSA w Białymstoku w wyroku z 16 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 1003/12, LEX nr 1310127: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której ustalenia, choćby częściowo, nie zostały podzielone przez organ drugiej instancji, przestaje skutecznie stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy".

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, w sytuacji zgłoszenia i ponawiania przez strony wątpliwości co do danych wziętych za podstawę ustalenia parametru wielkości powierzchni zabudowy, organ odwoławczy w ramach badania tych zarzutów winien uzyskać od analizatora stanowisko w kwestii tego, jakie jest źródło danych przyjętych za podstawę ustalenia średniej w ramach omawianego parametru. W konsekwencji winna nastąpić weryfikacja danych i ocena ich poprawności. Tego elementu zabrakło w postępowaniu odwoławczym, wskutek tego doszło do niewyjaśnienia istotnej w sprawie okoliczności, a w efekcie do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja uległa uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na koszty te składa się uiszczone w sprawie wpis w kwocie 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze doprowadzi do pozyskania stanowiska autora analizy w zakresie parametru związanego z wielkością powierzchni zabudowy. Zbadaniu przez organ powinny podlegać kwestie:

1/ prawidłowości ustalenia średniej dla tego parametru poprzez wyjaśnienie wątpliwości związanych z przyjętymi danymi ( powierzchnia działek i powierzchnia ich zabudowy);

2/ szerszego wyjaśnienia przyczyn odejścia od średniej w tym zakresie ( przy założeniu, że średnia okaże się prawidłowa), a w konsekwencji ocena przez organ, czy wystarczające jest uzasadnienie dla zastosowania § 5 ust. 2 Rozporządzenia.

Dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że analiza w tej części jest wadliwa, organ odwoławczy rozważy wydanie decyzji kasatoryjnej w sprawie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.