Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 484/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 usr. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.B. i Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. (znak sprawy: [...]), powołując się na art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 – określanej dalej jako u.p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.),po rozpatrzeniu sprawy M. i D.G. dotyczącej wykonania robót budowlanych obejmujących wewnętrzną instalację gazową w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...] oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ul. [...], stwierdził, że M. i D.G. wykonali obowiązek wskazany w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] obejmujący wykonanie:

- kratki nawiewnej w dolnej części drzwi wejściowych do pomieszczenia kotła 30 cm nad posadzka o wymiarach 21 x 21cm;

- wyprowadzenia komina powietrzno-spalinowego co najmniej 60 cm ponad okap budynku;

- wyprowadzenia przewodu wentylacyjnego około 1,5 m ponad dach i zakończyć go nasadą kominową;

- wentylacji nawiewnej w lokalu.

W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB wskazał, że inwestorzy M. i D.G., na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] r. z dnia [...] września 2013 r., wydanej przez Starostę, przeprowadzili w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...] roboty budowlane, polegające na wykonaniu instalacji gazowej, w skład której wchodzi piec gazowy dwufunkcyjny oraz kuchnia gazowa, której kominy spalinowy i wentylacyjny wyprowadzone zostały po elewacji budynku. Jednakże wykonując roboty budowlane inwestorzy nie zarejestrowali dziennika budowy i nie zawiadomili o terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. – wydaną w postępowaniu wznowieniowym - Starosta uchylił powyższą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013r. o pozwoleniu na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...], położonego na działce nr [...] oraz montażu komina spalinowego i wentylacyjnego oraz odmówił zatwierdzenie projektu. Okazało się bowiem, iż wspomniany lokal położony jest na dwóch odrębnych sąsiadujących nieruchomościach tj. działce nr [...] i działce nr [...], natomiast komin został zamontowany na elewacji budynku, przy ul [...]. Z akt administracyjnych wnika, iż inwestorzy – mimo stosownego wezwania – nie przedłożyli m.in. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] na cele budowlane.

Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wykonane roboty budowlane były prowadzone bez nadzoru osoby uprawnionej, co budziło uzasadnione wątpliwości co do sposobu wykonania i użytych materiałów. W związku z tym na podstawie art. 81 c ust. 2 u.p.b. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. nałożono na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, który to obowiązek wykonany został dnia [...] czerwca 2014 r.

Przedłożona ekspertyza pozwoliła na ustalenie, że instalacja gazowa wykonana została zgodnie z dokumentacją projektową, a kocioł gazowy i urządzenie gastronomiczne podłączono prawidłowo. Stwierdzono jednocześnie nieprawidłowości, mianowicie pomieszczenie w którym zamontowano kocioł nie posiada wentylacji nawiewnej. Ponadto z ekspertyzy wynikało, iż konieczne jest wyprowadzenie przewodu powietrzno-spalinowego, co najmniej 60 cm ponad okap, a przewodu wentylacyjnego ok. 1,5 m ponad dach budynku i zakończenie go nasadą kominowa. Na podstawie stanowiska Powiatowego Konserwatora Zabytków ( znak sprawy: [...]) stwierdzono, że z uwagi na okoliczność, iż prace zostały już zrealizowane, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie dają możliwości ich zaakceptowania lub uzgodnienia.

PINB wyjaśnił ponadto, że w celu ponownego podłączenia kotła do instalacji oraz wykonania przewodu spalinowego, wentylacyjnego i wentylacji grawitacyjnej pomieszczenia kotła, inwestor powinien opracować projekt budowlany i uzyskać pozwolenie na budowę ze Starostwa Powiatowego. Zakres zatem prac inwestycyjnych wykraczałby poza postępowanie naprawcze. Wobec powyższe PINB wydał - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.b. - decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którą nakazał M. i D.G. doprowadzić do stanu poprzedniego elewację budynku przy ul. [...], na której zamontowano komin spalinowy i wentylacyjny. Decyzję tą, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorów, uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określanym dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez wykonanie robót budowlanych obejmujących wykonanie:

- kratki nawiewnej w dolnej części drzwi wejściowych do pomieszczenia kotła 30cm nad posadzka o wymiarach 21 x 21cm;

- wyprowadzenia komina powietrzno-spalinowego co najmniej 60 cm ponad okap budynku;

- wyprowadzenia przewodu wentylacyjnego około 1,5 m ponad dach i zakończyć go nasadą kominową;

- wentylacji nawiewnej w lokalu.

Wykonanie tego obowiązku sprawdzono podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2015 r. Stanowiło to podstawę wydania w dniu [...] października 2015 r. przez PINB decyzji nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 u.p.b. stwierdził wykonanie obowiązku wymienionego w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. Jednakże WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.B., uchylił wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na okoliczność, że dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2015 r., na którym PINB oparł podstawowe ustalenia w sprawie, został wykonany bez powiadomienia stron o terminie dokonania powyższej czynności.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zaznaczył, że pismem z dnia [...] września 2015 r. zawiadomiono strony o czynności oględzin, a jedynie przez błąd podczas przygotowywania akt do przesłania do organu odwoławczego z odwołaniem W.B., dokumentu tego nie załączono do akt sprawy. Czynności oględzin nie powtórzono, natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Z uprawnienia w zakresie wypowiedzenia się w sprawie skorzystała W.B., która złożyła pismo (data wpływu 14 stycznia 2016 r.), w którym wskazała, że w dalszym ciągu podtrzymuje wszystkie swoje uwagi co do wykonania instalacji gazowej oraz oczekuje, że instalacja gazowa zostanie rozebrana.

Na podstawie tak przedstawionego stanu faktycznego PINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] lutego 2016 r na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.B. podkreślając, że inwestor nie dysponował nigdy pozwoleniem na budowę obejmującym obie działki, tj. działkę przy ul. [...] oraz przy ul. [...], zaś zrealizowana inwestycja wykracza poza teren, do którego przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołująca wskazała, że przez całe postępowanie składała uwagi oraz zastrzeżenia, których organ nie uwzględnił, twierdząc, iż inwestor działał w dobrej wierze, kierując sprawę w stronę legalizacji budowy. W jej ocenie decyzja nr [...] dotyczyła dokończenia budowy, dokonania zmian i przeróbek, wykonania dodatkowych elementów instalacji gazowej, na wykonanie których inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie dopełnili. Ponadto termin wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji nr [...] upłynął inwestorom wraz z dniem 31 lipca 2015 r., tymczasem wykonywali oni prace do dnia 16 września 2015 r., o czym odwołująca informowała organ.

W dniu 29 marca 2016 r. wpłynęło do WINB pismo Prokuratora Rejonowego, którym powołując się na przepis art. 183 § 1 k.p.a., włączył się do postępowania administracyjnego, wnosząc o bieżące informowanie o stanie sprawy, planowanych czynnościach administracyjnych oraz doręczenie wydawanych orzeczeń.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2016r.

Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, a następnie przywołując przepis art. 51 ust. 3 u.p.b. wskazał, iż wynika z niego, że po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.. Jeżeli obowiązki zostały wykonane, organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. Jeżeli nie, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy WINB uznał, że obowiązki nałożone decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) zostały przez inwestora wykonane, wobec czego organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo i zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. (znak: [...]) stwierdził fakt ich wykonania.

Organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ust. 1 u.p.b., wskazując jednocześnie, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Przy czym bez znaczenia – zdaniem organu - pozostaje okoliczność, że nałożony na inwestora decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 u.p.b. obowiązek, został wykonany z uchybieniem wyznaczonego terminu. Niedotrzymanie bowiem przez inwestora terminu jaki organ wyznaczył mu nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bowiem wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na postawie tego przepisu termin ma jedynie charakter procesowy. Skoro zatem w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku.

Jednocześnie organ zaznaczył, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie może być jedynie kwestia wykonania obowiązku nałożonego uprzednio wydaną w tej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie zaś sama decyzja nr [...], która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jest ostateczna. Z tego względu zarzuty dotyczące etapu postępowania legalizacyjnego już zakończonego powyższą decyzją ostateczną nie mogą być uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania. Brak jest również podstaw prawnych do oceny zasadności i prawidłowości określonych w niej obowiązków prowadzących do legalizacji robót.

Odnosząc się dalej do treści odwołania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wszelkie ustalenia PINB w niniejszej sprawie dokonane zostały w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2015r. W treści protokołu oględzin zapisano, iż dokonano oględzin w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku wymienionego w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalając, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i wykonał zalecenia wymienione w powyższej decyzji. O miejscu i terminie powyższych oględzin strony zaś zostały prawidłowo powiadomione. Skarżąca miała zatem możliwość wzięcia udziału w oględzinach i ustosunkowania się do dokonanych przez organ ustaleń, czy też wniesienia ewentualnych uwag w kwestii prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB. Brak jest natomiast w chwili obecnej podstaw do podważania ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonych oględzin. Czynności kontrolne w postaci oględzin przeprowadzone zostały przez uprawniony do tego podmiot, zgodnie z przepisami k.p.a., zaś sporządzony z tych czynności protokół posiada charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jakkolwiek zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. domniemanie to może zostać obalone, to jednak nie można przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło złożenie gołosłownego oświadczenia wbrew temu na co wskazuje dokument urzędowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniesione przez W.B. przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. nie dotyczy kwestii wykonania przez Państwo G. obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., a jedynie stanowi wyraz sprzeciwu wobec legalizacji wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji nr [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa własności w związku z wykonanymi przedmiotowymi robotami instalacyjnymi, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Natomiast celem przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

W.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję WINB, żądając jej unieważnienia oraz o stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. W ocenie skarżącej decyzja WINB jest niezgodna z prawem. Podkreśliła, że jest w tej kwestii osobą poszkodowaną, ponieważ stanowiące część spornej inwestycji kominy przebiegają w bliskiej odległości od jej okien, w związku z tym do jej mieszkania przedostają się spalin, co zagraża jej życiu i zdrowiu. Wskazując na § 175 i § 143 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. nr 1422 – określanego dalej jako r.w.t.) stwierdziła, że wybudowane przewody kominowe naruszają powyższe przepisy. Ponownie podkreśliła okoliczność zrealizowania inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w odniesieniu do działki przy ul. [...]. Wskazała, iż w odniesieniu do tej działki inwestor nie posiadał także prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doszło zatem do naruszenia m.in. prawa własności, poszanowania interesów osób trzecich, zasad ochrony zabytków oraz ochrony środowiska. Wskazała również, że na objęte decyzją nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2015 r. roboty budowlane inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego nie uczynił.

Na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. skargę do Wojedzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł także Prokurator Rejonowy zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającym wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej, praworządności i działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, wynikających z art. 7 k.p.a., poprzez bezpodstawne pominięcie przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji [...], okoliczności, iż kluczowa dla oceny decyzja [...] PINB, inicjująca proces naprawczy samowoli budowlanej przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.p.b., zawiera istotny błąd prawa materialnego, wyrażający się w niezobowiązaniu inwestorów M. i D.G. do przedstawienia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością przy ulicy [...] na cele budowlane zgodnie z art. 33 ust. 2 u.p.b., co przy uwzględnieniu art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 winno skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego w postaci komina biegnącego po elewacji nieruchomości numer 5 przy ulicy [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2016r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargi WINB podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skarg.

Sprawa ze skargi W.B. została zarejestrowania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. pod sygn. akt II SA/Go 484/16. Z kolei skargę Prokuratora Rejonowego zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Go 488/16. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 488/16 połączono powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Prowadzone były dalej pod sygn. akt II SA/Go 484/16.

Z kolei w odniesieniu do skargi W.B. Sąd postanowieniem z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 484/16 przywrócono skarżącej termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Natomiast postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 484/16 przywrócono skarżącej termin do wniesienia skargi na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W toku postępowania sądowego ustalono również, w oparciu o informacje udzielane przez organy nadzoru budowlanego, iż WINB dnia [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB), do którego wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prokurator Rejonowy, dnia [...] lipca 2016 r. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji. Prokurator Rejonowy złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z dnia [...] lipca 2016 r. Sprawa została zarejestrowana w WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 1934/16 i na dzień orzekania przez tut. Sąd nie została rozstrzygnięta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie w pełni podzielając argumentację w nich zawartą. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2016r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2016r., stwierdzającą wykonanie decyzji tego samego organu z dnia 29 kwietnia 2015 r. , nakładającą na D. i M.G. obowiązek wykonania robót budowalnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej inwestycji. Podstawą materialną kontrolowanych decyzji był art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b., który stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie – w świetle ustaleń protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2015 r. - nie ulega wątpliwości, iż inwestor wykonał roboty budowalne, zgodnie z powołaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Ani skarżąca W.B. ani też Prokurator Rejonowy w skargach nie kwestionowali tej okoliczności. Przy czym bez znaczenia było to, iż inwestorzy wykonali nałożone obowiązki po terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., co było podnoszone przez skarżącą W.B. na etapie postępowania odwoławczego. W przypadku bowiem regulacji prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych robót budowlanych. Jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 u.p.b. , to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b.). Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12, wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2386/15).

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącej W.B., wskazujące na sprzeczność wykonanych robót z przepisami, zwłaszcza z przepisami r.w.t. t.j. w zakresie odległości komina od okien i możliwości poprowadzenia po ścianie komina w przypadku mocy pieca, który zastosowali inwestorzy. Zarzuty te bowiem, podobnie jak czyni to Prokurator Rejonowy, wskazując na wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości nałożonych na inwestorów obowiązków decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się - na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy – iż na etapie wydawania decyzji, określonej w art. 51 ust. 3 u.p.b., nie można już podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Decyzja wskazana w art. 51 ust. 3 u.p.b. jest wydawana, gdy decyzja określona w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest już ostateczna (prawomocna) i ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), co dotychczas w niniejszej sprawie skutecznie nie nastąpiło, mimo podejmowanych prób w tym zakresie przez Prokuratora Rejonowego. Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie przepisów art. 51 u.p.b. jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania, PINB nałożył na inwestorów w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. określony obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., czego W.B. nie kwestionowała przez wniesienie odwołania czy też skargi do sądu administracyjnego. Tym samym decyzja ta stała się ostateczna (prawomocna). W tej też decyzji ostatecznie przesądzono, jakie roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, skoro W.B. nie zaskarżyła tej decyzji należy przyjąć, że godziła się z jej rozstrzygnięciem. Obecnie kontrolowane przez Sąd decyzje organów nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. i [...] lutego 2016r. są następstwem decyzji wcześniejszej z dnia [...] kwietnia 2015r., której nie można kwestionować w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, skoro nie zrobiło się tego w drodze odpowiednich środków zaskarżenia w przewidzianym ustawowo terminie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2460/10, A. Gliniecki /red./, Prawo Budowlane. Komentarz, WK 2016, t.10 do art. 51).

Niezasadny jest również zarzut skarżącej, iż roboty budowlane wykonane w następstwie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Z istoty postępowania naprawczego wynika, iż całościowo reguluje on kwestie związane z koniecznością wykonania robót budowalnych i nie zachodzi konieczność uzyskiwania przez stronę dodatkowo pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych, wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b. stanowi równoważnik decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz, Postępowanie naprawcze i decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., ST 2015,7-8/63-73). Sąd nie podziela natomiast poglądów organu nadzoru budowalnego co do kwestii, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jedynie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego i poza zakresem ich kognicji są kwestie związane z naruszeniem prawa własności skarżącej W.B., jako współwłaścicielki nieruchomości, na której inwestorzy dokonali sporne roboty budowalne.

Z uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika niemożność zobowiązania inwestora w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego wskazujące na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia powyżej wskazanego oświadczenia, przy jednoczesnym błędnym powołaniu się na przepis art. 48 u.p.b. W przypadku bowiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie, której inwestorzy wykonali zakwestionowane roboty budowalne, prawidłowe było zastosowanie przez organy postępowania naprawczego określonego w art. 50 i 51 u.p.b. Robót budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono lub której stwierdzono nieważność, nie można uznać za przypadek określony w art. 48 lub 49b u.p.b., gdyż były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. ( por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OW 79/16, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 181/16). Zważyć należy, iż wspomniana uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. nie oznacza jednak, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 u.p.b. w ogóle nie może badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 893/15 ). Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 u.p. b. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). Nie ma jakichkolwiek podstaw odnoszących się do argumentów prawnych oraz aksjologii konstytucyjnego systemu ochrony prawa własności uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane byłaby traktowana jako irrelewantna i z tego względu miałaby ona pozostawać poza kontrolą właściwych organów administracji (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14). Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując wspomnianą uchwałę II OPS 2/10 uznał w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 u.p.b., po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 u.p.b., zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26 "w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości". Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 u.p.b. nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Powyższe stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych po podjęciu uchwały II OPS 2/10 (por. wyroki NSA : z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1865/14, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 893/15 z dnia 7 października 2015 r. , sygn. akt II OSK 320/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11,) . Przy czym podkreślenia wymaga, iż obowiązek sprawdzenia przez organy nadzoru budowalnego tytułu inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane aktualizuje się również na drugim etapie postępowania naprawczego, zarówno w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.b. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 630/14 ), jak i na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn.. akt II OSK 1900/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. , sygn. akt II OSK 2180/11). Trzeba bowiem pamiętać, iż decyzje wydawane na podstawie powyższych przepisów kończą postępowanie naprawcze, a w konsekwencji stanowią zaakceptowanie inwestycji tj. uznania jej za legalną, a to nie może się odbyć bez zbadania powyższej istotnej okoliczności. Stąd też organy nie mogły abstrahować od przyczyn, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu oraz podnoszonego przez skarżących zarzutu braku legitymowania się przez skarżących prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji, a także decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy to orzeczenie, wydane zostały bez uprzedniego zbadania wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zatem uznać należy za przedwczesne wydanie decyzji wskazanej w art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b., dopiero bowiem prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego zgodnie z zasadami k.p.a. mogą stanowić podstawę do zastosowania prawidłowego przepisu prawa materialnego. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego powinny ustalić czy inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestorzy mogą nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Jeżeli okazałoby się, że inwestorzy takiego prawa nie uzyskali, to organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązania inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym roszczeniem. Jeżeli mimo tego inwestorzy nie uzyskają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki (por. uzasadnienie zdania odrębnego do wyroku NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 801/11 wpisującego w powyżej wskazaną linię orzeczniczą). Podkreślić należy, iż inwestorzy, którzy wykonali roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiadają mogą je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim mogą dojść do porozumienia z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mogą też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Wykonanie robót budowalnych, tego rodzaju jakie wykonali inwestorzy, ingerujące w części wspólne nieruchomości, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestor - współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wskazane w art. 199 Kodeksu cywilnego.( por. wyrok SN z dnia z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90 ).