Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 912/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi J.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej decyzję dotyczącą świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]); 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S. z Kancelarii AMS Stańczyk Kancelaria Radców Prawnych w Ł., ul. A 16 lok. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 912/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. U. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w okresie zasiłkowym 2018/2019, działając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 19 i 20 oraz art. 18 ust. 5 i 6 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (znak [...]) w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia wychowawczego w ten sposób, że orzekło w stosunku do J.U.:

- odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r.;

- przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł na okres od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r.;

- odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres 01.12.2018 r. do 30.04.2019 r.;

- przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł na okres od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r.;

- odmówić prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r.;

- przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r.;

W stanie faktycznym sprawy, J.U. 22 października 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - P.Z..

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r. i przyznał prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 30.09.2019 r., uznając, że spełnione zostały kryteria określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Następnie organ I instancji mając na względzie, iż sytuacja zawodowa, a tym samym dochodowa rodziny zmieniła się w związku z uzyskaniem przez skarżącą z dniem 16 października 2018 r. dochodu w postaci zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia (dochód z tego tytułu w miesiącu listopadzie 2018 r. wyniósł 1.458,56 zł, a zasiłek chorobowy opiewał na okres od 19 października 2018 r. do 7 marca 2019 r.) i uzyskania dochodu w związku z uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego od 19 kwietnia 2019 r. (dochód z tego tytułu w miesiącu maju 2019 r. wyniósł 730,50 zł, zasiłek dla bezrobotnych przyznany na okres od 19 kwietnia 2019 r. do 2 października 2019 r.), ponownie weryfikując prawo do zasiłku rodzinnego organ I instancji ustalił, iż po urealnieniu dochodu rodziny z roku bazowego o dochody uzyskane, skarżąca w okresie:

- od listopada 2018 r. do marca 2019 r. posiadała dochód na osobę w wysokości 1.200,54 zł,

- od kwietnia 2019 r. posiadała dochód na osobę w wysokości 471,26 zł,

- od maja 2019 r. posiadała dochód w wysokości 836,51 zł.

Wobec zaistniałych okoliczności - Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. (znak [...]) zmienił własną decyzję z [...] r. (znak [...]) przyznającą stronie prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. i orzekł o:

- odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.10.2018 r. do 30.10.2018 r.

- przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł na okres od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r.

- odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.12.2018 r. do 31.03.2019 r.

-przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.04.2019 r. do 31.05.2019 r.

-odmowie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.06.2019 r. do30.06.2019 r.

-przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca poniosła, iż w odpowiednim czasie (w związku ze zmianą sytuacji materialnej) zawiadamiała odpowiedni organ - Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o zmianach: w październiku 2018 roku zakończyła pracę na umowę o pracę i pobierała zasiłek chorobowy za okres 19.10.2018 r. -18.04.2019 r. Jednakże, zgodnie z literą prawa, w miesiącu listopadzie 2018 roku (art. 5 ust. 4b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) nie było osiągniętego dochodu "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych". Strona wskazała, że zgodnie ze złożonymi w tej sprawie dokumentami pierwszy dochód z ZUS został wypłacony dopiero 12.12.2018 r. W kwietniu 2019 roku sytuacja powtórzyła się, gdyż strona zakończyła zasiłek chorobowy i zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł.: została osobą bezrobotną, przyznano jej zasiłek dla bezrobotnych. Skarżąca podkreśliła, że w maju 2019 roku otrzymała jedyny przelew z PUP w kwocie netto 324,51 zł (przelew dnia 28.05.2019 r.). Wobec powyższego strona stanęła na stanowisku, że: za okres XI 2018 r. - IV 2019 r. - dochód na jedną osobę w jej gospodarstwie domowym wynosił 471,26 zł (łączny dochód osiągnięty w 2017 roku: dochód z alimentów w wysokości 9.600,00 zł, dochód z tytułu ulgi podatkowej na dziecko w wysokości 1.710,23 zł) i nie przekracza ustalonych progów dochodowych, zarówno z ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Za okres V 2019 r. do chwili obecnej - dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym strony wynosi 633,52 zł (dochód 471,26 zł, wypłacony zasiłek dla bezrobotnych w maju 2019 r. - 162,26 zł) - i również nie przekracza wyznaczonych progów dochodowych w powyższych ustawach.

Wspomnianą na wstępie decyzją SKO w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w okresie od 01.10.2018 r. do 30.09.2019 r. przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - dochód rodziny ustalany jest na podstawie 2017 r. Ustawodawca przewidział możliwość swoistego "urealnienia" dochodów stron, wprowadzając instytucje "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu", gdy sytuacja dochodowa rodziny zmieniała się w trakcie i po roku bazowym. Przedmiotowa ustawa ściśle definiuje te pojęcia, wymienia enumeratywnie przypadki, w których możliwe jest ich zastosowanie, a także wskazuje tryb postępowania w takich sytuacjach. Katalog zawierający zdarzenia powodujące utratę dochodu ma charakter zamknięty, co oznacza, iż zdarzenie niewymienione expressis verbis w art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie mogą uprawniać do obniżenia dochodu przyjmowanego jako podstawę ustaleń w postępowaniu o świadczenie wychowawcze. Jednocześnie ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu (art. 2 pkt 20) - oznacza to uzyskaniu dochodu spowodowane w szczególności uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Ponadto organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 i 3 analizowanej ustawy.

Kolegium zauważyło, że J.U. występując 22 października 2018 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z., ur. [...].03.2002 r. przedstawiła dokumenty obrazujące sytuację dochodową, na podstawie których organ I instancji ustalił, iż dochód na osobę w miesiącu październiku 2018 r. wyniósł 1.549,98 zł (wobec przekroczenia kryterium dochodowego nastąpiła odmowa prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w okresie od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r.) i jednocześnie ustalił, iż uwzględniając utratę dochodu - od miesiąca listopada 2019 r. dochód na osobę wyniósł 471,26 zł - czym spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i przyznane zostało prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 30.09.2019 r.

Jak wynika z akt sprawy - J.U. w roku podatkowym 2017 osiągnęła dochód opodatkowany w wysokości 28.703,20 zł, tj. dochód z zatrudnienia w wysokości 17.392,97zł/dochód pomniejszony o należny podatek oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne zweryfikowany w danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów oraz danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o składkach na ubezpieczenie zdrowotne oraz dochód nieopodatkowany z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 1.710,23 zł i w wysokości 9.600,00 zł tytułem alimentów. Dochód opodatkowany z roku bazowego nie podlegał uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego (nastąpiła utrata dochodu). Po roku bazowym - w trakcie okresu zasiłkowego nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny - skarżąca 15 października 2018 r. utraciła dochód w związku z utratą zatrudnienia trwającego w okresie 16.07.2018 r. do 15.10.2018 r.) i jednocześnie 19 października 2018 r. uzyskała dochód w związku z uzyskaniem prawa do zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia - w listopadzie 2018 r. Dochód ten wyniósł 1.458,56 zł, od 19 kwietnia 2019 r. uzyskała dochód w związku z uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego i dochód z tego tytułu w miesiącu maju 2019 r. wyniósł 730,50 zł. W ocenie Kolegium, uzyskane dochody rozliczone zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 spowodowały, iż rodzina na gruncie przedmiotowej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w październiku 2018 r. posiada dochód na osobę w wysokości 1.549,98zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł +1.710,23 zł): 12 miesięcy + dochód uzyskany w sierpniu 2019 r. w wysokości 2.157,43 zł/: 2 osoby]. Rodzina na gruncie przedmiotowej ustawy w listopadzie 2018 r. posiada dochód na osobę w wysokości 1.200,54 zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł + 1.710,23zł) : 12 miesięcy + dochód uzyskany w listopadzie 2018 r. w wysokości 1.458,56zł/ : 2 osoby]. W zaskarżonej decyzji organ I instancji przyjął, że zasiłek chorobowy wypłacany był przez okres od 19 października 2018 r. do 3 marca 2019 r., w sytuacji gdy z oświadczenia skarżącej zasiłek chorobowy po utracie zatrudnienia wypłacany był do 18 kwietnia 2019 r., a zatem przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z utratą dochodu z tego tytułu może nastąpić wyłącznie od maja 2019 r., co wprost wynika z art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Zdaniem Kolegium powyższe wywołuje ten skutek, że skarżąca w okresie od 01.04.2019 r. do 30.04.2019 r. nie spełnia progu dochodowego dla przyznania świadczenia wychowawczego, co stanowiło o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu, a w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 139 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja rażąco naruszałaby prawo.

Rodzina na gruncie przedmiotowej ustawy w maju 2019 r. posiada dochód na osobę w wysokości 836,51zł [dochód nieopodatkowany z roku bazowego 2017 r. w wysokości (9.600,00 zł +1.710,23 zł) : 12 miesięcy + dochód uzyskany w maju 2019 r. w wysokości 730,50 zł/ : 2 osoby]. Dodać należy też, iż zgodnie z treścią art. 18 ust. 6 przedmiotowej ustawy - w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Uwzględniając powyższe przy weryfikacji prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - P.Z., po urealnieniu dochodu o dochody uzyskane i utracone w związku z utratą zatrudnienia, uzyskaniem i późniejszą utratą prawa do zasiłku chorobowego przysługującego po utracie zatrudnienia oraz uzyskaniem zasiłku dla bezrobotnego organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i zmienił własną decyzję z [...] r. (znak [...]) w części dotyczącej prawa skarżącej do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z.. Z akt sprawy bowiem wynika, iż na gruncie przedmiotowej ustawy strona posiadanym dochodem na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego w okresach od 01.10.2018 r. do 31.10.2018 r. i od 01.12.2018 r. do 30.04.2019 r. oraz od 01.06.2019 r. do 30.06.2019 r. - co skutkowało odmową prawa do świadczenia wychowawczego w tych okresach i jednocześnie należało orzec o przyznaniu świadczenia w okresach spełniania przesłanki kryterium dochodowego, tj. od 01.11.2018 r. do 30.11.2018 r. i od 01.05.2019 r. do 31.05.2019 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Rozstrzygając ponownie w zakresie uprawienia skarżącej do świadczenia wychowawczego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w związku z nowelizacją ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci od 1 lipca 2019 r. i zniesienia kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, przysługuje skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko P.Z. na okres od 01.07.2019 r. do 30.09.2019 r. Należy też powtórzyć - za organem I instancji, iż w sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, za okresy, w których strona nie spełniała przesłanki kryterium dochodowego do prawa do świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu co do błędnego wyliczenia dochodu Kolegium uznało go za nieuzasadniony. Tak samo wskazywana przez stronę definicja dochodu wynikająca z ustawy o pomocy społecznej i wypracowanego na tym tle orzecznictwa nie może – zdaniem organu odwoławczego - odnieść zamierzonego skutku uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, bowiem przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał też, iż ustawa precyzuje co jest dochodem i reguluje kwestie związane z urealnieniem dochodu i nie ma możliwości innego sposobu wyliczenia dochodu aniżeli ten zaprezentowany przez organ I instancji jak i tut. Kolegium. Różna wysokość uposażenia w kolejnych miesiącach nie jest i nie może być traktowana jako utrata dochodu na gruncie przedmiotowej ustawy. Kolegium wyjaśniło, że z utratą dochodu mamy do czynienia wówczas, gdy osoba utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym. Ma to miejsce, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego na mocy którego dany dochód tej osobie przysługiwał. Tak długo jak obowiązuje i wywołuje skutki prawne stosunek prawny stanowiący podstawę uzyskiwania dochodu (trwa umowa o pracę, trwa okres pobierania zasiłku chorobowego po utracie zatrudnienia czy też trwa prawo do zasiłku dla bezrobotnych) tak długo nie można mówić o utracie dochodu. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest pozostawione uznaniu organów administracji - wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady jego wypłaty, wprowadził też do porządku prawnego regulację dotyczącą zmiany/uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia w trakcie trwania okresu zasiłkowego okoliczności mających wpływ na ustalone prawo do świadczenia, jak również późniejszego dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia.

W skardze do tut. Sądu J.U. zarzuciła organowi nieuwzględnienie wniosków dowodowych (dokumentu z ZUS o braku wypłaconego zasiłku w miesiącu listopadzie 2018 r. oraz kserokopii potwierdzenia przelewu zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu maju 2019 r.); przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu i zaakcentowała, że można uznać jedynie taki dochód, którym strona może realnie dysponować, bowiem przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów nie można zapominać, że dotyczą one pomocy udzielanej osobom i rodzinom znajdującym się w gorszej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania pismo złożył pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu, który podtrzymał skargę oraz w uzupełnieniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 8 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] przez błędną wykładnię skutkującą nieprawidłową interpretacją pojęcia przychodu przyjętą przez organ, co spowodowało niezasadną zmianę decyzji organu l Instancji, podczas gdy część środków pieniężnych stanowiących dochód skarżącej, nie została jej wypłacona w odpowiednich miesiącach, więc skarżąca fizycznie nie posiadała tych środków;

- art. 27 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu l instancji z 3 grudnia 2018 r. przyznającej skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko P.Z., podczas gdy nie istniały przesłanki do uchylenia świadczenia, zaś zmianę rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na niekorzyść strony przeprowadzono bez jej zgody.

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w tym nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego, a także niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niedokonanie wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego, które skutkowało niesłusznym uchyleniem decyzji przyznających skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, podczas gdy w niniejszej sprawie takie świadczenie nie powinno zostać uchylone.

Pełnomocnik strony wniósł o uwzględnienie skargi (uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie odmawiającej skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - P.Z.) oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu, według stawki maksymalnej, co do których oświadczył, iż nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci]. Wyjaśnić jedynie na marginesie należy, iż pełnomocnik w swoim piśmie z 15 grudnia 2020 r. omyłkowo powołuje ustawę o pomocy społecznej. Zarzut ten uznać należy za nietrafny. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis powyższy stanowi zatem jasną podstawę do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na podstawie decyzji ostatecznej, po ustaleniu, że zachodzą przesłanki w tym przepisie wskazane, skutkujące uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Z tego punktu widzenia zarzut zmiany decyzji bez zgody strony jest całkowicie nieuzasadniony, albowiem zgoda strony w świetle tego przepisu nie jest wymagana, gdy nastąpi zmiana sytuacji finansowej, a z taką bezsprzecznie mieliśmy w niniejszej sprawie do czynienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w stanie prawnym właściwym dla rozpoznania niniejszej sprawy, uzależniały przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia przesłanki w postaci kryterium dochodowego, tj. jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci).

Kwestia zatem ustalenia dochodu rodziny ma pierwszorzędne znaczenie dla przyznania omawianego świadczenia. W świetle zaś art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu zdefiniowanych w art. 2 pkt 19 i pkt 20 analizowanej ustawy. Jednocześnie z definicji "dochodu członka rodziny" (art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie do wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu; ponadto ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Zatem, przyjęta przez ustawodawcę zasada kontynuacji eliminuje możliwość powiększenia dochodu o dochód uzyskany w przypadku, gdy nie jest on już uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., I OSK 3162/18, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 8 listopada 2017 r., II SA/Bd 596/17, w Rzeszowie z 11 października 2017 r., II SA/Rz 878/17, w Gliwicach z 31 sierpnia 2017 r., IV SA/Gl 139/17, w Warszawie z 19 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 403/17, w Krakowie z 6 grudnia 2017 r., III SA/Kr 1178/17 i z 31 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1325/16 oraz z 24 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1303/16, w Szczecinie z 21 kwietnia 2017 r., II SA/Sz 1320/16, w Łodzi z 16 grudnia 2016 r., II SA/Łd 902/16 oraz 7 grudnia 2017 r., II SA/Łd 758/16). Podkreśla się przy tym, że powyższy przepis ma prowadzić do ustalenia miarodajnej sytuacji dochodowej rodziny w rocznej perspektywie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 grudnia 2017 r., II SA/Ke 790/17).

W przekonaniu Sądu przyjęcie stanowiska przeciwnego i w rezultacie jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach.

Jak wskazywał w powoływanym już wcześniej wyroku z 17 grudnia 2019 r., I OSK 3162/18 Naczelny Sąd Administracyjny istotne jest, że analizowany przepis przewiduje warunek, aby wnioskodawca uzyskiwał dochód dodatkowy "przez okres", na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że powyższa regulacja prawna nie ma charakteru przypadkowego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z 23 stycznia 2019 r., I OSK 668/17, regulacja ta była odmienna od unormowania zawartego w art. 5 ust. 4b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w wersji Dz.U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm.) a także w art. 9 ust. 4a ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W przepisach tych obu ustaw była bowiem mowa o dochodzie, który jest uzyskiwany "w dniu ustalania prawa", podczas, gdy w art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawodawca posługuje się terminem: dochodu, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". Zatem - zdaniem składu orzekającego - wykładnia językowa analizowanego przepisu była w tym wypadku dostatecznie czytelna i jasna. W innym wyroku NSA stwierdził, że "Uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d. nie sprowadza się jednak do jednorazowego zdarzenia, okoliczności wymienione w tym przepisie stanowią podstawę do systematycznego uzyskiwania dochodów. Ich wysokość może ulegać w czasie wahaniom, najbardziej typowym przypadkiem jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej" i dalej NSA wskazuje, że "Warunek ten każe organowi weryfikować, czy trwa nadal stan wywołany zdarzeniem rodzącym skutek uzyskania dochodu, w razie jego ustania zastosowanie bowiem powinien znaleźć przepis art. 7 ust. 1 u.p.p.w.d. przewidujący pomijanie dochodu utraconego przy ustalaniu dochodu" (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2586/19).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd pragnie zauważyć, iż organy tego zagadnienia w ogóle nie rozważyły, albowiem ograniczyły się do prostego doliczenia do dochodu skarżącej dochodu z tytuły wynagrodzenia z umowy o pracę w sierpniu 2018 r. (skarżąca zatrudnienie rozpoczęła w lipcu 2018 r.). W tym zakresie organy nie rozważyły, a bynajmniej brak jest jakichkolwiek analiz w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czy wskazany dochód z tytułu zatrudnienia jest dochodem uzyskiwanym "w dniu ustalania prawa" i dalej, czy w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest to dochód, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". W tym zakresie organy całkowicie pominęły końcowe sformułowanie w nim zawarte, a mianowicie wskazanie, że dochód uzyskany ma być uzyskiwany w okresie, "na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Oznacza to, że dochód uzyskany w sierpniu 2018 r. mógłby rzutować na sytuację dochodową rodziny, gdyby był uzyskiwany w dalszym ciągu, co nie miało miejsca, a do czego w sprawie organy się nie odniosły. Zdaniem Sądu podkreślić przy tym należy, że dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania.

Dalej wskazać należy na kolejne kwestie podnoszone przez skarżącą, a mogące mieć znaczenie dla prawidłowego ustalenia dochodu skarżącej i przekroczenia lub też nie progu dochodowego, od którego uzależniona była wypłata świadczenia wychowawczego. Otóż skarżąca zasadnie zarzuciła organom nieuwzględnienie wniosków dowodowych (dokumentu z ZUS o braku wypłaconego zasiłku w miesiącu listopadzie 2018 r. oraz kserokopii potwierdzenia przelewu zasiłku dla bezrobotnych w miesiącu maju 2019 r.). Wskazywała mianowicie w tym zakresie, że zasiłek chorobowy za listopad 2018 r. otrzymała dopiero 12 grudnia 2018 r., a zasiłek dla bezrobotnych za kwiecień 2019 r. otrzymała dopiero 28 maja 2019 r., a za kolejne miesiące takowego już jej nie wypłacano. Powyższe może mieć istotne znaczenie dla ustalenia faktycznego dochodu skarżącej w poszczególnych miesiącach i w konsekwencji wpływać na wysokość ustalonego dochodu, a z co za tym idzie na ewentualne ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Zwrócić bowiem należy uwagę, co podkreśla się także w orzecznictwie, że w przypadku uzyskiwania dochodów przez świadczeniobiorcę istotne jest, czy strona faktycznie otrzymała te środki finansowe. Dochód winien być bowiem "uzyskany", jak stanowi wprost definicja z art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co wskazuje na faktyczny aspekt sytuacji majątkowej strony. Rozwiązanie to podkreśla uzależnienie od faktycznego stanu majątkowego i faktycznych dochodów uzyskanych w danym okresie, nie zaś dochodów nominalnie należnych.

W ocenie Sądu w rozumieniu omawianych przepisów za dochód można uznać jedynie taki dochód, którym strona może realnie dysponować, bowiem przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów nie można zapominać, że dotyczyły one świadczeń, udzielanych osobom i rodzinom znajdującym się w gorszej sytuacji materialnej. Zatem podkreślenia raz jeszcze wymaga, że w przepisie mowa jest o dochodzie uzyskanym, co potwierdza prezentowaną powyżej tezę, że środki, od których zależy wysokość dochodu, mająca znaczenie dla uzyskania świadczenia wychowawczego, muszą być dla strony realnie dostępne. Tymczasem Kolegium całkowicie przemilczało ten argument strony i nadal twierdziło, że w maju 2019 r. strona otrzymała zasiłek w kwocie 730,50 zł (bo taki jej się należał wg zaświadczenia z urzędu pracy). W sytuacji natomiast wskazywanej przez stronę, co potwierdziła załączając do odwołania potwierdzenie transakcji organ winien był doliczyć – zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci – dochód uzyskany z czerwca 2019 r., a nie z maja 2019 r.

W rezultacie wszystkich powyższych ustaleń należało zatem przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa oraz z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Z powyższych uwag wynika, że w niniejszej sprawie niezbędne jest również wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozstrzygnięcie takie bowiem nie może pozostać w obrocie prawnym.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze strony żądań w zakresie – jak sformułowała to skarżąca - "wypłaty zaległego, wstrzymanego świadczenia rodzinnego, zgodnie z decyzją za miesiące wrzesień i październik 2019 r. (zasiłek rodzinny + dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na dziecko P.Z.)" Sąd wskazuje, iż nie leży to w zakresie jego kompetencji.

Przypomnieć bowiem należy, iż sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nie ma natomiast uprawnień do wydania rozstrzygnięcia co do istoty, poprzez np. zasądzenie żądanych świadczeń, czego oczekuje skarżąca formułując takie żądania w skardze.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne zastosują się do powyższej oceny prawnej, przeprowadzą ponownie postępowanie wyjaśniające mające na celu precyzyjne ustalenie faktycznych dochodów skarżącej, z uwzględnieniem faktu uzyskiwania dochodu z tytułu wynagrodzenia, który jest uzyskiwany "w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo". Wezmą także pod uwagę zgłaszane przez stronę argumenty co do wypłaty zasiłku chorobowego i zasiłku dla bezrobotnego z opóźnieniem i uwzględnieniem faktycznej kwoty uzyskanego z tego tytułu dochodu, oceniając, czy mają one wpływ na ustalenie dochodu skarżącej. W konsekwencji organy podejmą rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w sprawie zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadnią zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w szczególności na skutek nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 68).

dc