Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2620/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 5/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Gminy Miasta Toruń kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 5/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] sp. z o.o. w Warszawie, na uchwałę Rady Miasta Torunia, z dnia [...] listopada 2012 r., nr 424/2012, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 listopada 2012 r. Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę nr 424/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia dla terenów położonych w rejonie ul.: Szosa Chełmińska, Podgórna, Legionów i Grudziądzka (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 listopada 2012 r. poz. 3017).

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Torunia do usunięcia naruszenia prawa, Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę w zakresie § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), §11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit. d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit. b) tej uchwały. Zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie przepisów prawa miejscowego ustanawiających bezwzględne limity zabudowy uniemożliwiające lokalizowanie niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej oraz art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz z pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów planu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę.

W ocenie Sądu, zaskarżone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają zakazu lokalizowania ani nie uniemożliwiają lokalizowania urządzeń inwestycji komunikacyjnych. Stanowią urzeczywistnienie wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku określenia zasad i wymogów dotyczących lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętych planem.

Zdaniem Sądu, art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony w sytuacji, gdyby zaskarżona uchwała pozbawiała przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Tymczasem, kwestionowane przez Spółkę zapisy uchwały pozwalają na lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, z tym, że na określonych warunkach i w określonych wysokościach ustalonych w planie. Skarżąca Spółka nie jest pozbawiona możliwości lokalizacji tych urządzeń bezpośrednio poza granicami obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym, w ten sposób aby obejmowały one swoim zasięgiem ten obszar.

Sąd zwrócił uwagę, że projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Organ ten potwierdził, iż przyjęte rozwiązania są zgodne z art. 46 ust. 1. Wskazał, że jako niesprzeczne z podstawowym przeznaczeniem terenu umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Sad przypomniał, że obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu z wymienionym organem wynikał z obowiązującego w czasie przeprowadzania procedury planistycznej art. 17 pkt 6 lit. a) tiret piąte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza art. 46 ust. 1, to za nieuzasadniony należy uznać także zarzut drugi. Rada podejmująca uchwałę działała na podstawie i w granicach udzielonych ustawą upoważnień.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i i), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmowę stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i i), § 12 ust. 6 lit d), e) i i) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP, pomimo ich sprzeczności z prawem;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § U ust. 6 lit. d), e) i i), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, które poddają się wykładni zgodnej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a nie zakazy ustawą o wspieraniu zabronione;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowione limity wysokości zabudowy nie uwzględniające konieczności budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, co wiąże się z koniecznością lokalizowania urządzeń na wysokości znacznie przekraczającej wprowadzone limity - chociażby ze względu na konieczność ich lokalizowania powyżej obszarów, na których znajduje się zabudowa oraz na których na stałe przebywają ludzie, jak również ze względu na konieczność utrzymania komunikacji radiowej tychże stacji z innymi elementami bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej - nie stanowią zakazów, które są niezgodne z ww. przepisami ustawy o wspieraniu;

b. art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i pozostawienie § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP, pomimo iż w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c. art. 17 pkt 6 lit a) tiret piąte ustawy o PIZP w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia MPZP, poprzez błędne uznanie, iż pozytywna opinia Prezesa UKE zwalniała organ uchwałodawczy gminy z oceny zgodności skarżonych postanowień MPZP z przepisami prawa, w tym ustawą o wspieraniu;

d. art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP, pomimo iż zostały ono uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

e. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie arbitralnych limitów wysokości urządzeń telekomunikacyjnych na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej kasacyjnie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; stwierdzenie nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) zaskarżonej Uchwały nr 424/2012 Rady Miasta Torunia z dnia 22 listopada 2012 r. względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie ma w niniejszej sprawie zagadnienie, czy zaskarżone przepisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Torunia dla terenów położonych w rejonie u.: Szosa Chełmińska, Podgórna, Legionów i Grudziądzka, przyjęte uchwałą Nr 424/12, Rady Miasta Torunia, z dnia 22 listopada 2012 r., naruszają art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.). W pierwszej kolejności rozważyć zatem należy zasadność podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez niewłaściwe zastosowanie , co zdaniem skarżącej Spółki doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, iż ustanowione limity wysokości zabudowy nie uwzględniające konieczności budowy stacji bazowych telefonii komórkowej nie stanowią zakazów, które są niezgodne z ww. przepisami ustawy o wspieraniu.

Analizę rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 46 ust. 1 omawianej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Norma art. 46 ust. 1 ogranicza zatem kompetencję planistyczną gminy wynikającą z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie lokalizowania w planie miejscowym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w dwojaki sposób. Po pierwsze, jest to norma zakazująca ustanowienie zakazu lokalizowania inwestycji. Po drugie, jest to zakaz ustanawiania rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Kwestionowane zapisy planu nie ustanawiają zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Konstatacja ta ma charakter prawny, gdyż do jej sformułowania uprawnia wykładnia kwestionowanych zapisów planu oraz pozostałych norm tego planu.

Jeśli zaś chodzi o zakaz ustanawiania rozwiązań mogących uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to ustalenie rzeczywistej treści norm poprzez ich konsekwencje (prawne, a zwłaszcza technologiczne i techniczne), wymaga rozważań opartych o wiedze specjalistyczną. Taki sens miało skorzystanie z opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Pamiętając, że tryb uchwalenia planu miejscowego, uregulowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi procedury administracyjnej, zwrócić należy uwagę na to, że opinia Prezesa nie ma charakteru wiążącego gminę, ale w zakresie będącym przedmiotem opinii oraz kompetencji organu opiniującego stanowi jedno z kryteriów oceny, czy projekt planu odpowiada materialnemu wymogowi wskazanemu w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Nawiązując do wskazanych wyżej przesłanek przepisu art. 46 ust. 1, zauważyć trzeba, że w opinii na która powołuje się Gmina, nie stwierdzono wprost, czy ustanowione w zaskarżonym planie rozwiązania mogą uniemożliwiać lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Stwierdzono natomiast, że w planie pominięto zasady zaopatrzenia w sieć telekomunikacyjną oraz zasady jej modernizacji i rozbudowy. Wskazując na art. 46 ust. 2 Prezes UKE podsumował w uzasadnieniu opinii, że pomimo pominięcia zaopatrzenia terenów objętych planem miejscowym w sieć telekomunikacyjną, inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej będą dopuszczone jako niesprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługi). Dla jasności odnotować trzeba, że w sentencji opinii Prezes UKE wyraził pozytywna opinię co do projektu w zakresie telekomunikacji.

Takie stanowisko Prezesa co do projektu planu, mimo braku szczegółowego rozważenia w opinii problemu możliwości lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, przy rozwiązaniach projektu odnoszących się do wysokości obiektów budowlanych w poszczególnych jednostkach planistycznych, nie może być rozumiane inaczej, niż akceptacja dla tych rozwiązań z punktu widzenia potrzeb telekomunikacji

Opinia Prezesa UKE nie miała jednak charakteru stanowiska przesądzającego. Była tylko jednym z wymaganych w procedurze planistycznej dokumentów (art. 17 pkt 6 lit. a tiret piąte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd rozpoznający skargę na przepisy planu miejscowego, mające wpływ na lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej, powinien więc ocenić, uwzględniając całą dokumentacje planistyczną, czy przyjęte w planie rozwiązania odnoszące się do wysokości obiektów budowlanych i urządzeń mogą uniemożliwić lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej.

W poszczególnych zespołach norm planu odnoszących się do jednostek planistycznych, obok wskazania przeznaczenia podstawowego, określono przeznaczenie dopuszczalne, tj. infrastrukturę techniczną. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1-22 uchwały Nr 424/12 Rady Miasta Torunia. Jednak w myśl § 3 ust. 2 tej uchwały, wskazano, że pojęcia występujące w uchwale, niewyjaśnione w § 3 ust. 1 należy interpretować zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicjami wynikającymi z Polskich Norm i przepisów odrębnych, obowiązujących w dniu podjęcia uchwały.

W związku z tym konieczne jest spostrzeżenie, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Kwestionowane zapisy niewątpliwie zatem regulują lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej, czy to poprzez określenie maksymalnej wysokości urządzeń, czy to poprzez określenie wysokości budynków i innych obiektów. Nie można zatem mówić o pominięciu w planie obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej oceny zaskarżonych przepisów planu oraz uznał, że nie uniemożliwiają one lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a tylko wprowadzają ograniczenia w ich lokalizacji. Sąd ustalił, że zapisy planu pozwalają na lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, z tym, ze na określonych warunkach i w określonej wysokości. Przyjął również, ze skarżąca Spółka nie jest pozbawiona możliwości lokalizacji tych urządzeń poza granicami obszaru objętego zaskarżonym planem miejscowym, w ten sposób aby obejmowały one swoim zasięgiem ten obszar. Ustalenia te nie zostały podważone w skardze kasacyjnej.

Nie ma więc podstaw do formułowania oceny o naruszeniu którejkolwiek z dyspozycji art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Wprowadzenie tych ograniczeń nie stanowi nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie można przypisać organowi planistycznemu nadużycia władztwa planistycznego w sytuacji, gdy uzasadnieniem ustanowionych ograniczeń była konieczność dostosowania infrastruktury telekomunikacyjnej do warunków determinowanych istniejąca na terenie objętym planem zabudową (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1651/16).

Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, obszar objęty planem położony jest w centrum miasta. Obejmuje osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokiej intensywności, charakteryzujące się zróżnicowana architekturą oraz stanem technicznym zabudowy. Teren w części południowej i zachodniej objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej, w celu ochrony pozostałości historycznej Chełmińskiego Przedmieścia. Dotyczy do jednostek planistycznych S1-MW1, S1-MW2, S1-MW20 do S1-MW24, S1-MW26 do S1-MW29, S1-MW31 do S1-MW36. Na pozostałym obszarze objętym planem występują pojedyncze obiekty o wartości historyczno-kulturowej. Ze względu na specyficzny charakter tej części miasta w planie ustalono szczególne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, m.in. nakaz stosowania rozwiązań o wysokich walorach architektonicznych oraz zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów. W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalono nakaz zachowania typu i formy zabudowy istniejących kamienic (o wysokości od 2 do 4 kondygnacji). Przy ustalaniu w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę istniejące uwarunkowania konserwatorskie i środowiskowe, które w zasadniczy sposób wpłynęły na przyjęte w planie rozstrzygnięcia w zakresie wysokości zabudowy.

Okoliczności związane z charakterem terenu objętego planem nie zostały podważone w trakcie postępowania sądowego.

Ponadto, jak wynika z akt planistycznych, projekt uzyskał nie tylko pozytywną opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ale także pozytywne uzgodnienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Ograniczenie wysokości obiektów i urządzeń nastąpiło zatem w ramach wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencji gminy do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i i), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy.

W związku z przytoczonym zarzutem dodać można, że nie tylko nie można podzielić merytorycznej trafności zarzutu, ale odnotować trzeba brak związku opisu naruszenia z powołanym w tej podstawie kasacji przepisem art. 134.P.p.s.a. Wadliwość wynika już z tego, że w podstawie kasacji nie wskazano precyzyjnie naruszonego przepisu. Art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, przy czym w samym art. 134 § 1 zawarte są trzy dyspozycje (orzekanie w granicach sprawy, brak związania zarzutami skargi i brak bez związania wnioskami skargi).

Skoro powoływane przez wnoszącą kasację Spółkę przepisy planu miejscowego nie są sprzeczne z prawem, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył podniesionych w drugim zarzucie procesowym przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których przyjęto, że wskazane przepisy planu wprowadzają jedynie ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, a nie zakazy w tym zakresie. Do naruszenia nie doszło z uwagi na to, że powoływane wielokrotnie w kasacji przepisy planu, tj. § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i i), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b), rzeczywiście nie zawierają zakazów lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, ale jedynie ograniczenia. Zagadnienie to zostało omówione w niniejszym uzasadnieniu powyżej.

W związku z tym przyjąć należy, że nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wbrew tezie wyartykułowanej przez wnoszącą kasację, zakwestionowane przepisy planu nie stanowią zakazów, o których mowa w art. 46 ust. 1.

Zaskarżone przepisy planu miejscowego nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyżej wskazano, ograniczenie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej zostało uzasadnione istniejącymi uwarunkowaniami architektonicznymi, konserwatorskimi, środowiskowymi oraz charakterem istniejącej zabudowy.

Z treści odpowiedzi na skargę nie wynika aby organ uchwałodawczy zaskarżonej Gminy uważał, że na skutek pozytywnej opinii Prezesa UKE jest zwolniony z oceny zgodności skarżonych postanowień z prawem. Sąd pierwszej instancji także ocenił opinię jako jeden z czynników świadczących o zgodności postanowień planu z prawem. Zaskarżony wyrok nie narusza więc art. 17 pkt 6 lit. e tiret piąte ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieuzasadniony i bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 lit. d) i e), § 7 ust. 6 lit. d) i e), § 8 ust. 6 lit. d), e) i f), § 9 ust. 6 lit. d) i e), § 10 ust. 6 lit. d), e) i f), § 11 ust. 6 lit. d), e) i f), § 12 ust. 6 lit d), e) i f) oraz § 14 ust. 6 lit b) MPZP, pomimo iż zostały one, zdaniem wnoszącej kasację, uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego.

Zostały zachowane zasady i tryb uchwalania planu miejscowego jako norm prawa miejscowego, określonego w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie było podstaw do przyjęcia w postępowaniu sądowym, że zaskarżona uchwała uchybia unormowaniu art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warto dodać, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu podobnie sformułowanego w skardze (drugi zarzut materialny). Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na pełną aprobatę. Nie doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Brak było przesłanek do przyjęcia, że doszło do naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie. Zaskarżone przepisy planu miejscowego nie wprowadzają prawnych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Niezależnie od tego można zauważyć, że wynikające z planu ograniczenia w lokalizowaniu inwestycji z zakresu łączności publicznej, polegające na określeniu limitów wysokości przekraczających obiektów i urządzeń dotyczą wszystkich podmiotów prowadzących działalność w tym zakresie lub zamierzających prowadzić taką działalność w przyszłości w okresie obowiązywania planu. Tego rodzaju cecha istotna tych podmiotów wyklucza zasadność zarzutu dyskryminacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) - por. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSA i wsa 2013/3/38.

.