Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 89/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi I. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] września 2019 r.; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postepowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego I. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 89/20

Uzasadnienie

I. O. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę, w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Wojewodzie zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego :

- art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały i nieefektywny, gdyż wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu;

- art. 8 § 1 k.p.a. wobec prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej;

- art. 9 w związku z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowanie skarżącego o przyczynach zwłoki;

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego z powołaniem na art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości [...] zł ([...] złotych),

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że we wrześniu 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., jego załatwienie powinno nastąpić w terminie miesiąca, a termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym.

Z uwagi na długi czas oczekiwania, złożył ponaglenie. W jego wyniku pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ wezwał go do usunięcia braków formalnych i osobistego stawiennictwa. Braki te zostały w styczniu uzupełnione. Od momentu złożenia wniosku minęło prawie 10 m-cy mimo, że organ w całości zebrał materiał dowodowy potrzebny do wydania decyzji.

W jego ocenie występuje przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie.

Podniósł, iż w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Wojewoda wskazał, że skarżący w dniu [...].10.2019 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz Zakład Stolarski Z. M., na stanowisku pomocnik stolarza.

W dniu [...].12.2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...].12.2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców.

W dniu [...].12.2019 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej, w tym poprzez przybycie do siedziby organu i złożenie odcisków linii papilarnych, a także o dostarczenie ważnego dokumentu podróży.

W dniu [...].01.2020 r. skarżący przybył do Urzędu celem złożenia odcisków linii papilarnych i okazania ważnego dokumentu podróży. W tym samym dniu został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz poinformowany, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...].07.2020 r.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35), w dniu [...].01.2020 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W myśl art. 109 ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach Komendanci, o których mowa w ust.1 i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przekazują informację w powyższym zakresie, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Nieprzekazanie przez organy informacji w określonym terminie, uznaje się, za spełnienie wymogu uzyskania informacji. W związku z powyższym, w przypadku nieotrzymania informacji, organ prowadzący postępowanie w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązany jest do oczekiwania na upływ terminu określonego w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

W dniu [...].04.2020 r. do Wojewody wpłynęło drugie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Mając na uwadze art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy i cudzoziemcach, w tym samym dniu skarżący za pośrednictwem platformy e-Puap został wezwany przez Wojewodę do uzupełnienia aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ przedłożona wraz z wnioskiem umowa najmu lokalu z dnia [...].09.2019 r. przestała obowiązywać w dniu [...].01.2020 r., czyli 2 dni po tym jak organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu [...].06.2020 r. do akt sprawy przedłożono aktualną umowę najmu lokalu, która została zawarta w dniu [...].01.2020 r. na okres do dnia [...].07.2020 r. W związku z uzupełnieniem materiału dowodowego, decyzją z dnia [...].06.2020 r. Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...].02.2023 r. w związku z wykonywaniem pracy na rzecz Zakład Stolarski Z. M., miejsc. [...], [...] B. .

Odnosząc się do zarzutu, iż postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny z uwagi na to, że wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, organ wskazał, że nie było to skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem ograniczeń kadrowych oraz częstej rotacji pracowników w stosunku do lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie lat 2015 r. - 2016 r. i utrzymuje się nadal. Ponadto, sprawy rozpatrywane są przez pracowników według kolejności wpływu wniosków.

Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Dla zobrazowania sytuacji wskazano, że : w 2014 r. Wojewoda przyjął 3.787 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7.903 wniosków, w 2016 r. - 12.105 wniosków, w 2017 r. - 17.473 wniosków, w 2018 r. - 24.761, w 2019 r. - 25.092. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych.

Podkreślono, że Wojewoda podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce.

Statystyka prezentuje się następująco: w 2015 r. - 4.275 rozstrzygnięć, w 2016 r. - 7.719 rozstrzygnięć, w 2017 r. - 13.794 rozstrzygnięcia, w 2018 r. - 16.131 rozstrzygnięć, w 2019 r. - 18.185 rozstrzygnięć, tj. o 2.054 więcej niż wydanych w roku poprzednim. W roku 2020 r. zostało już wydanych 10.211 rozstrzygnięć.

W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 min zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych.

Odnosząc się do żądania skarżącego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda zwrócił uwagę na to. że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika swoisty automatyzm uznawania, że w danej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa tylko z racji, że prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konieczne jest bowiem dokonanie analizy i oceny rzeczywistych, obiektywnych przyczyn przewlekłego w ocenie strony prowadzenia postępowania administracyjnego.

Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem, że organ nie dotrzymał wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i nie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki. Wskazał, że skarżący w dniu [...].01.2020 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a także poinformowany, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...].07.2020 r. oraz pouczony o prawie wniesienia ponaglenia. Przedłużenie terminu załatwienia wniosku uzasadniono koniecznością przeanalizowania złożonych dokumentów oraz dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawach cudzoziemców. W związku z powyższym organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ dopuści! się przewlekłego postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony lecz okolicznościami sprawy oraz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi powyżej.

Ponadto należy wziąć pod uwagę nieobowiązującą już regulację art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Na mocy art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 tej ustawy, doszło do zawieszenia rozpoczętego biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych oraz do wstrzymania biegu tych terminów. Stan zagrożenia epidemicznego został ogłoszony od 14.03.2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433) i odwołany z dniem 20.03.2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r., w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490). Z dniem 20.03.2020 r. na obszarze Polski został ogłoszony stan epidemii, który obowiązuje nadal (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491).

Przepisy art. 15 zzs zostały dodane do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l 9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), zostały zaś uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV- 2 (Dz. U. poz. 875), która weszła w życie z dniem 16.05.2020 r. W związku z uchyleniem art. 15 zzs, terminy procesowe i sądowe w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych rozpoczęły swój bieg albo - w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu - biegną dalej (z odliczeniem dni poprzedzających zawieszenie) od 24.05.2020 r.

Na mocy ww. przepisów w okresie od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r. (włącznie) nie biegły terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych.

Jednocześnie przepis art. 15 zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) przewidywał, iż zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Oznacza to, że w okresie obowiązywania tego przepisu, tj. od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r. włącznie, organowi nie można zarzucić przewlekłości prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do żądania skarżącego przyznania od Wojewody sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., podniesiono, iż instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością. Podkreślono, że Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu [...].06.2020 r., a więc niezwłocznie po uzupełnieniu przez niego materiału dowodowego potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również przed terminem wyznaczonym w zawiadomieniu z [...].01.2020 r.

W skardze brak jest umotywowanej argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący wskazał na negatywne dla niego skutki przewlekłego postępowania polegające na pozbawieniu go możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskiwania wizy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16 zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, stwierdzić należy, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16). Oznacza to, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością łub przewlekłością postępowania. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17 oraz z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 451/17.

Stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania, które powinno być zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

W myśl art.119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.

Uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Do skargi na przewlekłość nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona co najmniej do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Niewyczerpanie w/w środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W tym przypadku skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.)., gdyż w dniach [...].12.2019 r. i [...].04.2020 r. wniósł ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana przewlekłość dotyczyła braku rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art.52 § 2 p.p.s.a.

W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość postępowania Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Sąd miał na uwadze, że Wojewoda w toku postępowania sądowoadministracyjnego wydał w dniu [...].06.2020 r. decyzję, którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...].02.2023 r. w związku z wykonywaniem pracy. Dlatego też Sąd rozważył, czy wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nawet wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18, dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, a tym bardziej po jej wniesieniu, nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, mając na uwadze wydanie przez Wojewodę w dniu [...].06.2020 r. decyzji merytorycznej kończącej postępowanie przed organem I instancji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej, gdyż żądanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku)

Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wojewodę organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. I nie zostało zakończone w ustawowym terminie.

Jak wynika z akt sprawy wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dokumentami Wojewoda otrzymał w dniu [...].10.2019 r. Po upływie niecałych 2 miesięcy w dniu [...].12.2019 r. skarżący złożył ponaglenie do organu, ponieważ nie podjął on do tej pory żadnych czynności. W tym miejscu należy wskazać, że w tym okresie czasu organ pozostawał w bezczynności, jednak nie wystąpiła przewlekłość postępowania (Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...].01.2020 r. uznał ponaglenie za uzasadnione.). Wojewoda pismem z [...].12.2019 wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych (złożenie odcisków palców i dokumentu podróży). Wezwanie odebrano w dniu [...].12.2019 r. Braki formalne zostały uzupełnione dopiero w dniu [...].01.2020 r. z uwagi na brak dostępnych terminów do złożenia odcisków palców oraz wyjazd cudzoziemca z Polski w okresie świątecznym. Tego samego dnia, czyli [...].01.2020 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i wskazano termin załatwienia sprawy do [...].07.2020 r. Termin załatwienia sprawy przedłużono ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i dużej ilości spraw prowadzonych przed organem. Pismem z dnia [...].04.2020 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenie. Organ dnia [...].04.2020 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów potwierdzających jego zakwaterowanie z uwagi na fakt, że poprzednia umowa najmu obowiązywała do [...].01.2020 r. Wezwanie odebrano dnia [...].04.2020 r. Umowę najmu przedłożono w dniu [...].06.2020 r. W dniu [...].06.2020 r. do Wojewody wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność, a w dniu [...].06.2020 r. Wojewoda Wlkp. wydał decyzję i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Należy wskazać, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze powyższą sekwencję zdarzeń, organ pozostawał w bezczynności od [...].10.2019 r. (data złożenia wniosku) do dnia [...].12.2019 r. kiedy wezwał do uzupełnienia braków formalnych. Braki te uzupełniono w dniu [...].01.2020 r. i tego dnia organ wskazał termin załatwienia sprawy do [...].07.2020 r. Organ zmieścił się w tym terminie, bowiem decyzję wydano w dniu [...].06.2020 r.

Sąd musiał ocenić, czy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez organ na dzień [...].07.2020 r. był uzasadniony. Organ wskazuje na dużą ilość wniosków składanych przez cudzoziemców w powiązaniu z ograniczeniami i problemami kadrowymi. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Sytuacja ta powoli ulega żadnej poprawie, jednak nadal powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy. Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Zaznaczyć jednak należy, że z danych statystycznych przedstawionych w odpowiedzi na skargę wynika, że następuje powolna poprawa sytuacji w tym zakresie.

Wojewoda wskazując w dniu [...].01.2020 r. na nowy termin załatwienia sprawy (do dnia [...].07.2020 r.) powinien od razu wezwać skarżącego do przedłożenia umowy potwierdzającej zakwaterowanie, ponieważ organ miał już wiedzę, że okres jej obowiązywania upływa z dniem [...].01.2020 r. Zamiast tego organ do dnia [...].04.2020 r. nie wykonał żadnej czynności procesowej (w międzyczasie minęły terminy udzielenia odpowiedzi przez komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na ewentualne wskazanie, że pobyt skarżącego może stanowić zagrożenie). W dniu [...].04.2020 wezwał o uzupełnienie dokumentów właśnie poprzez przedstawienie aktualnej umowy najmu. Nastąpiło to dopiero po kolejnym ponagleniu strony z dnia [...].04.2020 r. Działanie organu było opieszałe, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Brakowało odpowiedniej organizacji pracy i analizy posiadanych dokumentów.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem niniejsza sprawa została zakończona dopiero po 9 miesiącach od złożenia wniosku przez skarżącego. Niespornym jest bowiem, że w dniu [...].10.2019 r. wpłynął do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Natomiast dopiero w dniu [...].06.2020 r. Wojewoda wydał decyzję, którą udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...].02.2023 r. Przy czym nie można uznać za datę wszczęcia postępowania datę sporządzenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania skoro niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem skarżącego sporządzonym na urzędowym druku do tego przeznaczonym.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku).

Organ długotrwałość postępowania uzasadniał jego skomplikowaniem, jednakże sam ustawodawca uwzględnił poziom trudności takiego postępowania zakreślając trzymiesięczny termin na jego zakończenie. Wojewoda wskazywał na konieczność uzyskania obligatoryjnych opinii od określonych innych organów administracji, jednakże w realiach kontrolowanej sprawy opinie te uzyskano na długo przed zakończeniem postępowania. Uzyskanie wspomnianych opinii nie miało więc żadnego istotnego wpływu na przedłużenie przedmiotowego postępowania.

W istocie rzeczy Wojewoda usprawiedliwiał długotrwałość niniejszego postępowania skokowym wzrostem ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i spowodowaną tym systemową niewydolnością wobec braku odpowiednich sił i środków do ich terminowego załatwiania. Jednocześnie Wojewoda wskazał – czego Sąd nie neguje – że w miarę posiadanych możliwości podejmuje starania, by poprzez zwiększanie nakładów i w rezultacie zatrudnienie większej ilości urzędników oraz zapewnienie im odpowiedniej infrastruktury, sukcesywnie załatwiana jest co raz większa ilość wniosków składanych przez cudzoziemców.

W ocenie Sądu swej przewlekłości organ nie może jednak tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też środków spowodowanych dużą liczbą spraw czy też brakiem środków pieniężnych. Dla zasadności skargi na przewlekłość nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty w ustawowym terminie. Ponadto powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów ustawowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Powyższe ma jednak znaczenie przy ocenie, czy przewlekłość miała charakter rażący.

W ocenie Sądu Wojewoda na dzień wniesienia skargi, jak i wyrokowania, nie dopuścił się zarzucanej mu rażącej przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom Wojewody i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Dwumiesięczny maksymalny termin określony w art.35 § 3 k.p.a. został przekroczony ponad 4 – krotnie. Jednak zdaniem Sądu organowi nie można przypisać rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie wspomniane terminy zostały znacznie przekroczone. Jednak w dużym stopniu przekroczenie tych terminów było usprawiedliwione rosnącą skokowo ilością składanych wniosków, które organ musi rozpoznać, a także obowiązującym na obszarze Polski od 14.03.2020 r. do 20.03.2020 r., stanem zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433 - i odwołany z dniem 20.03.2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20.03.2020 r., w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - - Dz. U. poz. 490)., a później ogłoszonym z dniem 20.03.2020 r. stanem epidemii, który obowiązuje nadal (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491).

Jak słusznie wskazał Wojewoda przepisy art. 15 zzs zostały dodane do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l 9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), zostały zaś uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV- 2 (Dz. U. poz. 875), która weszła w życie z dniem 16.05.2020 r. W związku z uchyleniem art. 15 zzs, terminy procesowe i sądowe w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, oraz postępowaniach administracyjnych, rozpoczęły swój bieg albo - w przypadku terminów, które uległy zawieszeniu - biegną dalej (z odliczeniem dni poprzedzających zawieszenie) od 24.05.2020 r.

Na mocy ww. przepisów w okresie od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r. (włącznie) nie biegły więc terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych.

Powyższe okoliczności powodują, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nie miało charakteru rażącego, gdyż w istotnym stopniu nie zaistniało z przyczyn oczywiście pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie zmienia to faktu istnienia przewlekłości, a także oceny, że organ mógł lepiej zorganizować przebieg tego postępowania choćby wzywając skarżącego już w dniu [...].01.2020 r. do uzupełnienia dokumentów potwierdzających jego zakwaterowanie z uwagi na fakt, że poprzednia umowa najmu obowiązywała do [...].01.2020 r., a organ posiadając tą umowę powinien był zwrócić uwagę, że wygasa ona zaledwie 3 dni po stawiennictwie skarżącego w siedzibie organu. Jednakże zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że przewlekłość Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie w niniejszej sprawie przekroczenie terminu przez organ jest jasne i niezaprzeczalne, jednak w znacznej mierze znajduje ono racjonalne uzasadnienie jego zaistnienia w okolicznościach tej sprawy.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oczywiście nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone m. in. w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 gdzie wskazano, że "Obciążenie organu dużą ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie zwalnia organu z zarzutu pozostawania w bezczynności czy przewlekłości, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa" (patrz też: wyroki NSA z dnia: 6 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1538/14, 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3086/15, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 870/17). Jednak należy mieć na względzie, że z danych statystycznych podanych w odpowiedzi na skargę wynika, że wskutek podjętych działań następuje sukcesywna poprawa efektywności poprawy pracy organu.

Z tych względów Sąd uznał, iż przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3 wyroku).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania

Jak słusznie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 14.02.2019r. o sygn. III SAB/Wr 262/18 (publ. CBOSA) konieczność wypłaty o której mowa w art.149 § 2 k.p.a. posłuży zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organu, gdyż go zdyscyplinuje stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania pełniąc funkcję prewencyjną. Konsekwentne przyznawanie stronom takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, wymusi na organach prawidłową realizację ich zadań.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione. W świetle okoliczności sprawy należy mieć na uwadze, że decyzja kończąca postępowanie w sprawie została już wydana. Ponadto Wojewoda ma świadomość istniejącego problemu terminowości rozpatrywania wniosków i w miarę posiadanych możliwości podjął starania w celu poprawy efektywności w tym zakresie. Nie ma więc potrzeby dyscyplinowania organu Odnośnie roli rekompensującej Sąd przyznaje, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość postępowania.

Wskazać trzeba, że ustawodawca przewidział możliwość kontynuacji zatrudnienia przez cudzoziemców spełniających wymogi określone w art. w art. 87 ust. 1b stawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018r., poz. 1265 z późn. zm.) zgodnie z którym, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, w celu kontynuowania pracy wykonywanej zgodnie z posiadanym przez siebie zezwoleniem na pracę lub zezwoleniem na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalną od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie stanie się ostateczna. Tak więc pomimo pewnych ograniczeń skarżący mógł w okresie objętym przewlekłością postępowania legalnie przebywać i pracować na terenie RP.

W ocenie Sądu zaistniała przewlekłość, choć znaczna, nie była wynikiem złej woli organu, czy lekceważenia skarżącego, lecz braków środków umożliwiających zapewnienie należytej jakości rozpoznawania wniosków składanych przez cudzoziemców oraz zagrożeniem epidemicznym w kraju.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, gdyż Wojewoda wydał decyzję w dniu [...].06.2020 r.

W pkt 2 wyroku Sąd stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce, a w pkt 3, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a.

W pkt 4 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę w pozostałej części oddalił w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej.

O kosztach postępowania (punkt 5 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.