Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 554/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, ust. 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 2422
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.)
article: art. 80;  art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 67 ust. 4 lit. a;
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19 ust. 2;
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h;
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Włodawie z dnia 20 maja 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2022 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.

M. W. (dalej jako "skarżąca") w dniu 15 czerwca 2021 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR we Włodawie wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021. W dniu 14 lipca 2021 r. dokonała zmiany w tym wniosku. Działki rolne zgłoszone do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały zadeklarowane w ramach wariantu: 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki – [...] ha.

W dniu 27 stycznia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Włodawie (dalej jako "organ I instancji" lub "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") wydał decyzję, w której odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz nałożył na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce (dalej jako "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Decyzją z dnia 20 maja 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz nałożył na skarżącą sankcję w wysokości [...] zł.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 września 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 18 marca 2015 r.", wydanym na podstawie art. 45 ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.), dalej jako "ustawa z dnia 20 lutego 2015 r." lub "ustawa".

Wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 r. w ramach wariantu 4.8 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki skarżąca zadeklarowała działkę rolną o nr ewidencyjnym nr [...] oznaczoną we wniosku identyfikatorami E1 (o pow. [...] ha) i F1 (o pow. [...] ha).

Kontrola administracyjna wniosku, w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała, że maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla działki E1 wynosi [...] ha, a dla działki F1 - [...] ha. Organ II instancji zauważył, że działka rolna F1 nie spełnia definicji działki rolnej określonej w art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013", w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 z późn. zm.), zgodnie z którą działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha.

W wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), Wydział ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. wskazał, że MKO TUZ dla działki nr [...] wynosi [...] ha. W informacji tej podano, że powierzchnia MKO została określona na podstawie ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych 11 kwietnia 2020 r. (obowiązujących w systemie LIP1S od 6 października 2020 r.). Przy wyznaczaniu powierzchni MKO JPO uwzględniono zdjęcia satelitarne z Sentinel 2021. Zweryfikowano 5-letniość MKO TUZ na ortofotomapie z dnia 8 lipca 2018 r. i ortofotomapie z kontroli FOTO 2015 z dnia 6 maja 2017.

Ustalono, że na działce nr [...] w latach 2015-2020 były zakrzaczenia, co wyklucza możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki. Obecność zakrzaczeń potwierdził także Kierownik Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 4 marca 2022 r.

Procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 4.8 a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100 %.

Organ II instancji odwołał się do art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 2014 r., Nr 181, str. 48 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 640/2014", zgodnie z którym – jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18. Kwota ta, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, jest odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Organ obliczył i wymierzył skarżącej karę w wysokości [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy przytoczył definicję "trwałych użytków zielonych" zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, s. 608 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1307/2013".

Podniósł, że z analizy materiałów nie wynika, aby działka nr [...] spełniała te kryteria. Jak wykazała kontrola administracyjna wniosku, w latach 2015-2020 na działce nr [...] występowały obszary zwartych zakrzaczeń. Wprawdzie obecnie na tej działce stwierdzono użytek zielony, jednak w latach 2015-2020 nie stanowiła ona trwałego użytku zielonego (TUZ). Oceny tej nie zmienia oświadczenie świadka z dnia 2 lutego 2022 r. dotyczące wypasu koni na przedmiotowej działce w latach 2014-2021, ani wypis z ewidencji gruntów z dnia 10 grudnia 2021 r. W odwołaniu z dnia 7 lutego 2022 r. skarżąca sama przyznała, że usunęła istniejące zakrzaczenia i zadrzewienia dopiero przed złożeniem wniosku.

Skarżąca złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki strony oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

2) art. 156 § 1 pkt 2, w związku z art. 77 § 1 oraz 80, w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie odebrania wyjaśnień od strony oraz przeprowadzenia oględzin działki nr [...], a ponadto przez niedostateczne uzasadnienie decyzji;

3) przekroczenie swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie istotnych okoliczności faktycznych niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez:

- niesłuszne stwierdzenie, że zakrzaczenia występujące na działce wykluczają możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki, podczas gdy z art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" to również grunty, które mogą obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu;

- odmowę przyznania wiarygodności zeznaniom świadka Z. O.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca domagała się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. – w postępowaniach o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postepowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 ustawy – strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Prawodawca, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej m.in. w art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W omawianej kategorii spraw, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad, ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – ale wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Również w przypadku drugiej z zasad, organ został zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – jedynie w sytuacji, gdy strona wystąpi z takim wnioskiem.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych działań w celu załatwienia sprawy. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności rolnych zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2022 r., sygn. I GSK 51/19; 7 kwietnia 2022 r., sygn. I GSK 1389/21; 10 lipca 2019 r., sygn. I GSK 1367/18).

W kontekście powyższych uwag, za chybione należy uznać zarzuty wymienione w pkt 1 i 2 skargi, a dotyczące naruszenia art. 9 i 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., i to w kontekście rażącego naruszenia tych przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca zażądała realizacji uprawnień wskazanych w art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia art. 80, w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście tego, czy działki skarżącej spełniały wymogi uznania ich za trwałe użytki zielone (TUZ) w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy działki rolne zadeklarowane przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 r. w ramach wariantu 4.8, oznaczone identyfikatorami: E1 o powierzchni [...] ha i F1 o powierzchni [...] ha (działki te w ewidencji gruntów oznaczone są nr [...]) stanowiły TUZ .

Odnośnie tej kwestii wskazać trzeba, że wykluczenie powierzchni wskazanych działek nastąpiło w ramach analizy pięcioletniej historii występowania na nich TUZ i stwierdzenia na podstawie ortofotomap, że na działce nr [...] w latach 2015-2020 były zakrzaczenia, co zdaniem organu II instancji wykluczało możliwość nałożenia warstwy TUZ na całej powierzchni działki.

Aby rozstrzygnąć tę kwestię, należy na wstępie przytoczyć treść art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 1307/2013, który ma następujące brzmienie:

"trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:

(i)

gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub

(ii)

gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu."

Powyższa definicja TUZ jest bardzo rozbudowana, składa się z dwóch złożonych zdań, z których każde zawiera kilka członów. W zdaniu pierwszym – w jego najdłuższym członie, po którym postawiono średnik podaje się przesłanki decydujące o zaliczeniu danych gruntów do TUZ:

a) są to grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych),

b) grunty te nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat (w rozważaniach pominięto kwestię zaorania gruntów, jako nieistotną w przedmiotowej sprawie).

W tymże zdaniu pierwszym, po średniku wymieniono kolejną przesłankę, tzn. do TUZ zalicza się również:

c) "inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu", a także

d) "inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt" (w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują).

W tych dwóch ostatnio wymienionych przesłankach, prawodawca dodał jeszcze warunek polegający na tym, że respektuje się jako TUZ – występowanie na danym gruncie oprócz traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), także określonych w tym przepisie krzewów lub drzew "pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych".

Innymi słowy – warunkiem zaliczenia określonych gruntów, na których znajdują się krzewy lub drzewa do TUZ, jest dominacja na tych gruntach traw i innych zielnych roślin pastewnych.

Ze zdania drugiego tego przepisu wynika natomiast, że prawodawstwo krajowe państwa członkowskiego może samodzielnie zdecydować o uznaniu danego gruntu za TUZ nawet w sytuacji, gdy trawy i inne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub wręcz nie występują na obszarach wypasu.

Zatem z analizowanego przepisu wynika, że prawodawca unijny dopuścił możliwość występowania na gruncie – oprócz traw lub innych zielnych roślin pastewnych, również krzewów lub drzew, które mogą nadawać się do wypasu. Do podobnych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (por. wyrok z dnia 26 maja 2021 r., sygn. I SA/Bk 210/21) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zob. wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. I SA/Sz 29/22)

Dodać należy, że rozporządzenie 1307/2013 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2023 r., na mocy art. 154 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1 z dnia 2021.12.06) zwanego dalej "rozporządzeniem 2021/2115".

Godzi się jednak wspomnieć, że rozporządzenie 1307/2013 ma w dalszym ciągu zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy odnoszących się do lat składania wniosków rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2023 r. art. 154 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia 2021/2115.

Trzeba wziąć również pod uwagę, że rozporządzenie z dnia 18 marca 2015 r. zawiera określone postanowienia odnoszące się do drzew znajdujących się na terenach użytków zielonych, stanowiąc w § 11 ust. 5, że w przypadku gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli:

1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;

2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują.

Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy odnotować, że ustalenia dokonane w obu instancjach są nieprzekonywujące i niedostateczne, aby na etapie kontroli sądowoadministracyjnej przyjąć, że działka skarżącej o nr ewidencyjnym nr 371 nie stanowiła TUZ w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 1307/2013 w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku.

Trzeba zwrócić uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 maja 2022 r. (str. 5) podniósł, że "(...) wg ortofotomapy z dn. 11-04-2020 teren jest zakrzaczony i zadrzewiony (...) oraz, że "(...) Zgodnie z definicją określoną w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (...) że trwałe użytki zielone są to grunty wykorzystane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej (...). Zatem podał jedynie część definicji zawartej w zdaniu pierwszym art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, pomijając zupełnie dalszą część tego przepisu, w świetle której – dopuszcza się występowanie również krzewów lub drzew, które mogą nadawać się do wypasu.

Natomiast organ II instancji ustalił w zaskarżonej decyzji, że w latach 2015-2020 na zakwestionowanych powierzchniach występowały zakrzaczenia (w odróżnieniu od organu I instancji nie wspomniał o drzewach).

Z powyższego wynika, że w decyzjach organów obu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń – istotnych w świetle przytoczonej wyżej definicji normatywnej TUZ, czy istniejące na działce nr [...] w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku krzewy (ewentualnie krzewy i drzewa), wykarczowane przez skarżącą przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021 r., nadawały się do wypasu oraz, czy trawy i inne zielne rośliny pastewne dominowały nad krzewami (ewentualnie krzewami i drzewami). Brak dokonania ocen w tym zakresie świadczy o wadliwym uzasadnieniu decyzji i o nieprawidłowym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zatem sprawa wymaga ponownej analizy i dokonania przez organy oceny, czy zadeklarowane przez skarżącego grunty, na których znajdowały się krzewy (ewentualnie drzewa i krzewy), mogą zostać zakwalifikowane do trwałych użytków zielonych. Natomiast okoliczność, że przedmiotowa działka nie była deklarowana do płatności w jakichkolwiek wnioskach w latach wcześniejszych, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że "liczne zakrzaczenia znajdujące się na działce ewidencyjnej nr [...] znacznie przewyższają powierzchnię traw". Takich ustaleń i stwierdzeń brak jest natomiast w uzasadnieniach decyzji wydanych w obu instancjach. Próba szerszego uzasadnienia decyzji w odpowiedzi na skargę, złożonej już po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić ustaleń organu, które powinny znajdować się w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowe ustalenia organu dokonane dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą mieć wpływu na przeprowadzoną przez sąd ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podnieść również trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych – nawet w sytuacji, gdyby posiadał specjalistyczną wiedzę. Zgodnie bowiem z art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, co powoduje, że sąd nie może zastąpić organu w procesie gromadzenia dowodów, ich oceny i interpretacji oraz dokonywaniu subsumcji normy prawnej, gdyż sąd nie jest kolejnym organem administracji publicznej.

Dodać należy, że sąd nie posiada ani specjalistycznej wiedzy, ani też nie dysponuje odpowiednimi narzędziami informatycznymi, aby dokonać prawidłowej interpretacji ortofotomap przedmiotowej działki, które w dodatku nie są najlepszej jakości. Niewątpliwie takimi narzędziami dysponują odpowiednie komórki Agencji, które powinny poczynić stosowne ustalenia dla stwierdzenia kwalifikowalności powierzchni, aby móc jednoznacznie stwierdzić, czy krzewy (ewentualnie krzewy lub drzewa) znajdujące się na działce nr [...] lub jej części (a jeśli tak, to jakiej) dominowały nad znajdującymi się na niej trawami i innymi zielnymi roślinami pastewnymi. Znajdujące się w aktach administracyjnych pisma Biura Kontroli na Miejscu z dnia 18 lutego i 4 marca 2022 r. (k. 54 i 60) nie wyjaśniają powyższej kwestii.

W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostatki w ustaleniach faktycznych pociągnęły za sobą nieprawidłową subsumcję stanu faktycznego pod hipotezę normy materialnoprawnej, tj. art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a."

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II wyroku) uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty postępowania poniesione przez skarżącą stanowi uiszczony przez nią wpis od skargi w kwocie [...]zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. Należy pamiętać również o zasadzie wyrażonej w art. 81a § 1 k.p.a., w myśl której – jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.