Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2043/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 862/17 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na § 1 pkt 1-7 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2018r. sygn. akt III SA/Wr 862/17, w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na § 1 pkt 1-7 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2016r. Rada Powiatu M., działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.p.", oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingach strzeżonych oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2017r. Według § 1 ww. uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg wynosiła odpowiednio za:

1) rower lub motorower: za usunięcie - 110zł, za każdą dobą przechowywania - 18zł;

2) motocykl: za usunięcie - 200zł, za każdą dobą przechowywania - 22zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t: za usunięcie - 440zł, za każdą dobą przechowywania - 33zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t: za usunięcie - 550zł, za każdą dobą przechowywania - 45zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t: za usunięcie - 780zł, za każdą dobą przechowywania - 65zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t: za usunięcie - 1.150zł, za każdą dobą przechowywania - 120zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1.400zł, za każdą dobą przechowywania -180zł.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej we W. zaskarżając ją w części obejmującej § 1 pkt 1 - 7, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 130a ust. 6 P.r.d. przez przyjęcie stawek opłat za usunięcie i za przechowywanie pojazdów w wysokości przekraczającej koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze powiatu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi i przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały ustalone z przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., bowiem wbrew kryteriom wynikającym z tego przepisu nie uwzględniają one z jednaj strony konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, z drugiej - kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Dalej Prokurator wskazał, że o tym, jak mogą kształtować się koszty usuwania pojazdów z drogi oraz koszty przechowywania na strzeżonym parkingu w Powiecie M. wskazuje umowa z dnia [...] lipca 2016r. do której odwołuje się uzasadnienie projektu ww. uchwały, a w której określono wysokość wynagrodzenia przedsiębiorcy za świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów i przechowywania ich na parkingu. Podane w umowie ceny usług, są znacznie niższe niż te, które przyjęła Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale. Wskazano przykładowo, że jeśli przedsiębiorca świadczoną na rzecz Powiatu usługę w postaci przechowywania samochodu o masie do 3,5t wycenia na kwotę 18,50zł, to adresat uchwały zobowiązany zostanie do zapłaty 33zł (wzrost o 178%); w przypadku przechowywania pojazdu o masie od 3,5t do 7,5t, cena usługi przedsiębiorcy wynosi 18.45zł, a Rada Powiatu ustala ja na 45zł (wzrost o 243%); cena usługi przedsiębiorcy za odholowanie pojazdu o masie do 3,5t wynosi 258zł, a w uchwale kwota ta wynosi 440zł (wzrost o 170%); cena usługi przedsiębiorcy za przechowywanie pojazdu o masie od 7,5t do 16t wynosi 30,75zł, a stawka Rady Powiatu jest ponad dwukrotnie wyższa i wynosi 65zł (wzrost o 211%). Prokurator zauważył przy tym, że określona w umowie wysokość wynagrodzenia przedsiębiorcy za świadczone na rzecz Powiatu usługi obejmuje również zysk. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, że przyjęte w uchwale Rady Powiatu stawki opłat są rażąco zawyżone i nie mają żadnej łączności z kosztami. W skardze podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2016r., stwierdził, że odczytanie treści art. 130a ust. 6a P.r.d. w ten sposób, że obejmuje on również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, jest wykładnią wadliwą. Podobnie zapatrywanie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017r. sygn. III SA/Wr 410/17.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu M. wniosła o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazał na treść art. 130a ust. 6a P.r.d., z której wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba ww. warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a P.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b P.r.d.). Wysokość stawek na 2017r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016r. poz. 778). Sąd I instancji podał, iż treść art. 130a ust. 6a P.r.d. wskazuje na to, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Sąd podkreślił, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że wydając skarżoną uchwałę, Rada Powiatu M. naruszyła przepis art. 130a ust. 6 P.r.d., bowiem treść zarówno uchwały, jak i uzasadnienia jej projektu nie potwierdzają tego, że przy ustalaniu stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów uwzględniono przywołane kryteria. Sąd podkreślił, że kontrola tego czy rada powiatu ustalając stawki, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., kieruje się rzeczywiście wskazanymi tam kryteriami, możliwa jest przede wszystkim w oparciu o uzasadnienie uchwały lub dokumentację, na podstawie której została podjęta. Wobec niewskazania przez lokalnego prawodawcę konkretnych danych i opartej na nich argumentacji, która wyjaśniałaby zasadność przyjętych w uchwale stawek i odnosiła je do kryteriów wynikających z art. 130a ust. 6 P.r.d., nie sposób przyjąć, że wynikające z zaskarżonej uchwały stawki za czynności usunięcia z drogi i przechowywania pojazdów na parkingu odpowiadają rzeczywistym kosztom usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu M. i uwzględniają konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi.

Sąd I instancji uznał za całkowicie niedozwolone, w świetle granic upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 P.r.d., ustalanie wysokości stawek w oparciu o jakiekolwiek dodatkowe kryteria, odnoszące się chociażby do poziomu zamożności mieszkańców, czy wskazujące na konieczność uwzględnienia kosztów materiałowych i osobowych pracy pracowników Starostwa, niepokryte środkami przekazanymi z budżetu. Zdaniem Sądu I instancji powyższe elementy kalkulacyjne nie odpowiadają kryteriom wynikającym z art. 130a ust. 6 P.r.d. i prowadzą do nieuzasadnionego rozszerzenia uprawnień lokalnego prawodawcy oraz powodują bezprawne obciążenie mieszkańców Powiatu kosztami funkcjonowania organu. Odnosząc się do argumentacji, że przyjęte przez Radę Powiatu stawki opłat nie są wyższe od maksymalnych kwot określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016r., Sąd I instancji zauważył, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że organ ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Reasumując Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie treść uchwały i załączonego uzasadnienia jej projektu nie wskazuje na zastosowanie w sprawie kryteriów ustawowych określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d., co uzasadnia wniosek, że w tym wypadku Rada Powiatu wykroczyła poza delegację ustawową, co stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Daje to podstawę do stwierdzenia nieważności. Sąd podkreślił, że w ślad za stwierdzeniem nieważności wskazanego w skardze § 1 ww. uchwały, należało także wyeliminować z obrotu prawnego § 2 uchwały, bowiem przesłanki ustalania kosztów są dla obu przypadków wspólne, jak również § 3 – 5 zaskarżonej uchwały, gdyż ich pozostawienie czyni uchwałę kadłubową i nienadającą się do stosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu M., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że:

- stawki przyjęte w uchwale znacząco przeważają stawki stosowane przez przedsiębiorcę za usługi usunięcia i przechowywania pojazdu, wobec czego nie odpowiadają rzeczywistym kosztom usuwania i przechowywania oraz sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że wskazuje on na dwie przesłanki kształtowania wysokości stawek: koszty wykonywania zadania oraz sprawną realizację zadania, wobec czego kontrola zaskarżonej uchwały nie powinna odnosić się wyłącznie do jednej z ww. przesłanek;

- nieuwzględnienia dopuszczalnej elastyczność w działaniu Rady Powiatu w kształtowaniu bowiem "przewidziany ustawowo zakres kształtowania ww. opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań daje organowi elastyczność porównywalną w pewnym uproszczeniu do uznania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16), tym samym żądanie przedstawienia konkretnych wyliczeń i danych do wykazania ww. przesłanek jest całkowicie niezasadne;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że organ nie wykazał zastosowania przesłanek ustawowych przez co wykroczył poza delegację ustawową, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji winien szczegółowo opisać jakie to pozaustawowe przesłanki organ zastosował i dlaczego nie mieściły się w granicach ustawowych pojęć.

Mając na uwadze powyższe skarżąca, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów należy na wstępie dostrzec, iż zarzut podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sprowadza się do wskazania jako naruszonego art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższa regulacja ma zatem charakter wynikowy i jej zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa, które uzasadniało uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które sąd I instancji naruszył stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony, a tym samym zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 6 P.r.d. przez jego błędną wykładnię należy dostrzec, że pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie, a Sądem I instancji nie ma kontrowersji co do tego, iż rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 977/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody. W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (vide: P.Radziewicz, [w] P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy wymagane jest zawarcie wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego taki wymóg nie jest przewidziany. Ponadto wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (vide: I.Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Należy także pamiętać, iż art. 130a ust. 5f P.r.d. przewiduje, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu, a opłaty pobierane z tego tytułu stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e P.r.d.). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, iż na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, iż taką podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Przepis ten określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższy sposób interpretacji art. 130a § 6 P.r.d. zgodny jest z tym co zaprezentował Sąd I instancji. Należy podkreślić, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku - wbrew zarzutom kasacyjnym - nie faworyzowała którejkolwiek z owych dyrektyw. Jakkolwiek Sąd I instancji wskazywał na ogólnikowość uzasadnienia uchwały, to jednak nie formułował wobec niego oczekiwania uszczegółowienia w stopniu podobnym do tego, który jest wymagany od uzasadnień decyzji administracyjnych. Sąd akcentował natomiast istotną rozbieżność pomiędzy wysokością kosztów odholowywania i strzeżonego parkowania pojazdów określoną w umowie z przedsiębiorcą wykonującym te czynności na podstawie umowy zawartej z Powiatem M., a stawkami opłat i kosztów przyjętymi w zaskarżonej uchwale. Przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazań co do przyczyn takiego stanu rzeczy odnoszących się do treści art. 130a § 6 P.r.d.

Skoro rada powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę zarówno konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi, jak i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. winno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 977/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że możliwość weryfikacji tego w jakim stopniu zostały wzięte pod uwagę powyższe kryteria w procesie uchwalania aktu prawa miejscowego, winna wynikać z uzasadnienia samej uchwały. Uzasadnienie takie odgrywa bowiem ważną rolę w samym procesie prawotwórczym poprzez ujawnienie intencji lokalnego prawodawcy i jednocześnie jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej. Ponadto warunkuje ono dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego przez organy nadzoru, a także przez sądy administracyjne. Obowiązkiem sądu jest eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i stosowanego prawa. Z istoty praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, iż w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r. sygn. akt II SA/Kr 251/03, Lex nr 453765). Tym samym należycie sporządzone uzasadnienie aktu może pozytywnie wpłynąć na jego legitymizację (vide: postanowienia TK z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt SK 78/06, OTK-A 2007/2/21), zaś brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (vide: wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt U 5/06, OTK-A 2007/1/3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażnie zarysowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Jeśli zatem w okolicznościach sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 638/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższe należy potwierdzić trafność stanowiska Sądu I instancji, iż zarówno treść zaskarżonej uchwały, jak i jej uzasadnienie nie potwierdzają aby przy ustalaniu stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie uwzględniono kryteria przewidziane w art. 130a ust. 6 P.p..d. Już tylko na marginesie należy zaznaczyć, iż powyższy przepis odwołuje się do przesłanki kosztów "usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu", a nie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez dany powiat. Tym samym, o ile koszty odholowywania i przechowywania pojazdów wynikłe z umowy zawartej w trybie art. 130a ust. 5f P.r.d. wskazują na koszty ponoszone przez dany powiat, o tyle nie muszą one w każdym wypadku być tożsame z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.