Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 522/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 522/22

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań M. K.oraz M. B. od decyzji Starosty [...] nr 58/2022 z 7.03.2022 r. znak: AB.6740.660.2020, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla A. (zwanej dalej "Spółką" bądź inwestorem) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych na działkach o nr ewid.: [...] przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy wskazując, że została zainicjowana wnioskiem Spółki z 31.12.2020 r., uzupełnionym w piśmie z 24.01.2021 r. o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o powierzchni 33,75 m²), a decyzją z 19.03.2021 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce żądanego pozwolenia na budowę. Decyzją z 15.06.2021 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z 19.03.2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prawomocnym wyrokiem z 23.09.2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 651/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw Spółki od decyzji Wojewody [...] z 15.06.2021 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, mając na uwadze ww. wyrok oraz ww. decyzję z 15.06.2021 r., postanowieniami z 28.12.2021 r. i 27.01.2022 r., wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. (Dz.U. z 2021 poz. 2351), zwanej dalej "ustawą", nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę, oceniając że inwestor spełnił obowiązki określone w ww. postanowieniach. W wyniku dokonanego sprawdzenia Starosta [...] orzekł, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z obowiązującym na tym terenie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] zwanego dalej m.p.z.p.

Wojewoda [...], wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, nie potwierdził ustaleń organu I instancji co do tego, że Spółka wypełniła obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określony w pkt 1 ww. postanowienia z 28.12.2021 r. jako doprowadzenie do zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z § 6 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 m.p.z.p., który wskazuje że "obiekty i urządzenia, o których mowa w § 6 ust. 4, można lokalizować pod warunkiem: zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowe i istniejące z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego nie zajmowały łącznie więcej niż 30% powierzchni całego obszaru. Opracowanie poprzeć analizą zgodności z ww. ustaleniami. Do analizy w istniejącym opracowaniu przyjęto wyłącznie powierzchnię zabudowy obiektu kubaturowego, tj. 2112,73 m², bez uwzględnienia powierzchni parkingów i dróg dojazdowych (4392,2 m²), w sytuacji gdy ww. wymóg planu dotyczy obiektów i urządzeń projektowanych i istniejących z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego". W odpowiedzi na to postanowienie Spółka przedłożyła zmodyfikowany projekt budowlany i rozszerzyła zakres wniosku o pozwolenie na budowę o budynek jednorodzinny o powierzchni 33,75 m², usytuowany bezpośrednio przy zachodniej elewacji budynku handlowego (projekt budowlany, rys. Nr ZT-01). Na rys. Nr ZT-07 – Projekt zagospodarowania terenu – wytyczne m.p.z.p. oraz na str. 20 projektu budowlanego - układ komunikacyjny, zaprojektowano:

- dla budynku mieszkalnego (33,75 m²) 53 miejsca postojowe o nawierzchni z geokraty i 3 miejsca postojowe o nawierzchni z kostki betonowej oraz drogi manewrowe (1879,04 m² + 10,98 m² = 1890,02 m²);

- dla pawilonu handlowego (1165,33 m² + 948 m² = 2113,33 m²) 29 miejsc postojowych (w tym 2 miejsca dla osób z niepełnosprawnościami i 4 miejsca dla rodzin z dziećmi) z kostki betonowej oraz drogi manewrowe (147,39 m² + 1535,28 m² = 1682,67 m²).

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że przypisanie tak dużej liczby miejsc parkingowych (56) oraz powierzchni dróg manewrowych (1890,02 m²) budynkowi mieszkalnemu o powierzchni 33,74 m² – zamiast racjonalnej ilości np. 2, w stosunku do ilości miejsc parkingowych (29) i dróg manewrowych przypisanych pawilonowi handlowemu o powierzchni 2113,33 m², stanowi próbę obejścia wymogów m.p.z.p., dotyczących procentowego limitu dla powierzchni przeznaczonej dla funkcji dopuszczalnej dla terenów 11 MN i 12 MN tj. 30 %. Nie do zaakceptowania jest również fakt przyjęcia przez autora projektu (i zaakceptowany przez organ I instancji), że do obsługi budynku jednorodzinnego przypisano większą powierzchnię dróg manewrowych niż do pawilonu handlowego. W rezultacie, brak rzetelnej analizy i wyliczeń w tym zakresie – w szczególności w kontekście stawianych zarzutów odwołania – powoduje, że brak jest jednoznacznych dowodów spełnienia wymogów m.p.z.p. Rozstrzygnięcie wskazanych wyżej wątpliwości co do kluczowych zapisów tego planu jest w niniejszej sprawie obowiązkiem zarówno autora projektu, jak i organu I instancji, który co prawda prawidłowo postanowieniem nałożył na inwestora obowiązki, jednak ich w całości nie wyegzekwował. W projekcie brak także rysunku lub opisu dokumentującego, że podłoże pod geokratę na miejscach parkingowych zapewni właściwą wegetację trawy, co w konsekwencji pozwoli na kwalifikowanie powierzchni miejsc postojowych jako powierzchni biologicznie czynnej w 88 %. Z tych względów w ponownie prowadzonym postępowaniu należy nałożyć na inwestora postanowieniem, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek wyjaśnienia przedmiotowych wątpliwości, a następnie ponownie ocenić, czy Spółka spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 ustawy do uzyskania pozwolenia na budowę.

Natomiast za niezasadną uznano pozostałą argumentację odwołań, wskazując że:

- ustalenia m.p.z.p. nie uzasadniają wniosku, że zasadniczym, dominującym przeznaczeniem terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś obiekty usług handlowych gastronomicznych stanowią jedynie przeznaczenie uzupełniające; m.p.z.p. określa bowiem przeznaczenie dopuszczalne, które ma "uzupełniać" przeznaczenie podstawowe, nie jest zatem uzasadnione stanowisko odwołujących się, że na przedmiotowym terenie nie jest dopuszczalna zabudowa budynkiem handlowym;

- "przeznaczenie uzupełniające" i "przeznaczenie dopuszczalne" nie są pojęciami, które można stosować zamiennie;

- projektowany obiekt nie jest ani obiektem handlu hurtowego ani magazynem handlowym, inwestora obowiązuje zapis o zakazie ruchu pojazdów samochodami dostawczymi o ciężarze całkowitym powyżej 3 ton;

- rampa rozładunkowa "odizolowana" jest od najbliższego budynku mieszkalnego (na działce nr [...]) bryłą pawilonu handlowego oraz pasem zieleni izolacyjnej;

- przedmiotowa inwestycja (budynek handlowy) nie została w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko uznana za przedsięwzięcie, które negatywnie oddziałuje na środowisko;

- teren objęty inwestycją oraz obszarem jej oddziaływania nie został objęty przez m.p.z.p. ochroną przed hałasem, dopuszczając jednocześnie prowadzenie działalności handlowej;

- z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działalność handlowa nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie będzie powodować uciążliwości dla terenów przyległych i mieści się w granicach terenu, na którym ma powstać inwestycja;

- przepis art. 35 ust. 4 ustawy stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analiza powyższych przepisów doprowadziła Wojewodę [...] do wniosku, że nie dopuszczają one jakiejkolwiek uznaniowości w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, dlatego też w sprawie nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa i brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego wykładnia § 6 ust 4 m.p.z.p., prowadząca do dopuszczalności realizacji na ww. działkach nowej zabudowy handlowej, jest prawidłowa w świetle całokształtu postanowień planu. Ponadto, zgodnie z art. 4 ustawy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie polega na wyszukiwaniu przepisów, z którymi przedłożony projekt budowlany nie będzie zgodny. Natomiast zakwestionowana decyzja została wydana przedwcześnie i dlatego podlega uchyleniu. Jeśli chodzi zaś o przeprowadzenie dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a., to stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sprzeciw od ww. decyzji organu odwoławczego skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy poprzez ich niezastosowanie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany do udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja ma charakter związany;

2) art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ust. pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) poprzez ich niezastosowanie oraz uniemożliwienie inwestorowi korzystania z konstytucyjnego prawa własności, pomimo dysponowania przezeń tytułem prawnym do nieruchomości oraz złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę spełniającego wszelkie wymogi przepisów prawa, w tym przepisów m.p.z.p.;

3) art. 6 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w graniach prawa, a Wojewoda – dokonując oceny, że liczba miejsc postojowych przeznaczonych pod lokal mieszkalny jest za duża, w sytuacji gdy przepisy m.p.z.p. nie przewidują limitu w tym zakresie – działał bez podstawy prawnej;

4) art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz odmowę udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na przypuszczenie organu II Instancji, że inwestor, dokonując podziału miejsc postojowych na miejsca przeznaczone dla budynku mieszkalnego i pawilonu handlowego, próbuje obejść przepisy m.p.z.p., w sytuacji gdy organ architektoniczno-budowlany nie jest upoważniony do dokonywania prewencyjnej kontroli w zakresie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora, a kontrola w tym zakresie może odbywać się jedynie po rozpoczęciu użytkowania inwestycji, a jedynym podmiotem uprawnionym do takiej kontroli są organy nadzoru;

5) art. 107 § 1 pkt 4 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób uniemożliwiający odtworzenie toku myślenia organu, w szczególności w zakresie wskazania, który przepis m.p.z.p. lub innego aktu prawnego umożliwi organowi: (i) limitowanie liczby miejsc postojowych, które mogą zostać przyporządkowane pod lokal mieszkalny, (ii) wydanie decyzji uchylającej decyzję jedynie w oparciu przypuszczenie, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu stanowi próbę obejścia przepisów m.p.z.p., w sytuacji gdy przepisy prawa administracyjnego nie zawierają klauzuli obejścia prawa;

6) art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz brak wezwania inwestora do przedłożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni dróg manewrowych co do liczby miejsc postojowych przyporządkowanych pod lokal mieszkalny oraz obiekt handlowy;

7) art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że m.p.z.p. określa minimalny poziom powierzchni biologicznie czynnej oraz w konsekwencji zobowiązanie organu I Instancji do wezwania inwestora do przedłożenia "rysunku lub opisu dokumentującego, że podłoże pod geokratę na miejscach parkingowych zapewni właściwą wegetację trawy, co w konsekwencji pozwoli na zakwalifikowanie powierzchni miejsc postojowych jako powierzchni biologicznie czynnej w 88%", w sytuacji gdy okoliczność dotycząca kwalifikacji powierzchni miejsc postojowych jako powierzchni biologicznie czynnej jest irrelewantna prawnie z punktu widzenia przepisów m.p.z.p., które nie określają żadnych wymogów w zakresie powierzchni biologicznie czynnej;

8) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3001/17). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach K.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw.

W rozpoznawanej sprawie – w której inwestor skarży uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej tej Spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pawilonu handlowego wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej i pylonów reklamowych oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – należy stwierdzić, że zakwestionowana decyzja organu odwoławczego jest wadliwa z powodu naruszenia przepisów postępowania, to jest przede wszystkim art. 138 § 2 K.p.a.

Analizując uzasadnienie podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia należy zauważyć, że powodem wydania decyzji kasacyjnej był po pierwsze brak wyegzekwowania w całości przez organ I instancji obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 ustawy w punkcie 1 postanowienia z 28.12.2021 r. w zakresie zgodności projektu z § 6 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. Przytaczając szczegółowo ustalenia tegoż projektu w zakresie powierzchni i liczby planowanych miejsc postojowych organ stwierdził, że "przypisanie tak dużej liczby miejsc parkingowych (56) oraz powierzchni dróg manewrowych (1890,02 m²) budynkowi mieszkalnemu o powierzchni 33,74 m² – zamiast racjonalnej ilości np. 2, w stosunku do ilości miejsc parkingowych (29) i dróg manewrowych przypisanych pawilonowi handlowemu o powierzchni 2113,33 m², stanowi próbę obejścia wymogów m.p.z.p., dotyczących procentowego limitu dla powierzchni przeznaczonej dla funkcji dopuszczalnej dla terenów 11 MN i 12 MN tj. 30 %. Nie do zaakceptowania jest również fakt przyjęcia przez autora projektu (i zaakceptowany przez organ I instancji), że do obsługi budynku jednorodzinnego przypisano większą powierzchnię dróg manewrowych niż do pawilonu handlowego". W rezultacie, zdaniem Wojewody, brak rzetelnej analizy i wyliczeń w tym zakresie – w szczególności w kontekście stawianych zarzutów odwołania – powoduje, że brak jest jednoznacznych dowodów spełnienia wymogów m.p.z.p. Rozstrzygnięcie, jak podnosi organ odwoławczy, wskazanych wyżej wątpliwości co do kluczowych zapisów tego planu jest w niniejszej sprawie obowiązkiem zarówno autora projektu, jak i organu I instancji, który co prawda prawidłowo postanowieniem nałożył na inwestora obowiązki, jednak ich w całości nie wyegzekwował.

Po drugie, jako powód uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda wskazał fakt, że w projekcie brak jest "rysunku lub opisu dokumentującego, że podłoże pod geokratę na miejscach parkingowych zapewni właściwą wegetację trawy, co w konsekwencji pozwoli na kwalifikowanie powierzchni miejsc postojowych jako powierzchni biologicznie czynnej w 88 %. Z tych względów w ponownie prowadzonym postępowaniu należy nałożyć na inwestora postanowieniem, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek wyjaśnienia przedmiotowych wątpliwości, a następnie ponownie ocenić, czy Spółka spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 i w art. 35 ust. 1 ustawy do uzyskania pozwolenia na budowę".

W ocenie Sądu wskazane wyżej powody nie stanowią wystarczającej podstawy zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 16.10.2020 r., sygn. II OSK 2083/19, nie można wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami nieistotnymi, czyli wadami, które są związane z wymogami o charakterze formalnym, a które nie oznaczają istotnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 K.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania nieistotnych nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu drugiej instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego. Pamiętać trzeba, że pozwolenie na budowę wchodzi do obrotu prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej. Podzielając powyższe stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym – na gruncie rozpatrywanej sprawy – wyraża stanowisko, że przytoczone wyżej istotne fragmenty uzasadnienia decyzji Wojewody [...] nie przekonują, by w niniejszym przypadku stwierdzone przez ten organ braki nie mogły podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego, w tym choćby w trybie art. 136 K.p.a. Jeśli chodzi o pierwsze z przytoczonych wyżej zagadnień wymienionych przez Wojewodę, organ ten najpierw przytoczył szczegółowe dane co do powierzchni i miejsc postojowych oraz w zasadzie wyraził swoje stanowisko co do próby obejścia wymogów m.p.z.p. oraz braku możliwości zaakceptowania faktu przyjęcia w projekcie, że do obsługi budynku jednorodzinnego przypisano większą powierzchnię dróg manewrowych niż do pawilonu handlowego. Następnie zaś zarzucił organowi I instancji "brak rzetelnej analizy i wyliczeń w tym zakresie". Nie wiadomo jednak na czym miałaby polegać ta dodatkowa "rzetelna" analiza i wyliczenia. Organ nie zaprezentował w tym zakresie żadnych wskazówek. Użyte sformułowania ("rzetelna analiza i wyliczenia", "rozstrzygnięcie wątpliwości co do kluczowych zapisów planu") nie dają zaś wystarczających podstaw do przyjęcia, że chodzi tu o jakieś nowe rozwiązania projektowe, ale o dodatkową analizę i zaprezentowanie (prawdopodobnie przez inwestora) bardziej szczegółowych wyjaśnień na gruncie już przedłożonego projektu. W takiej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie aby to organ odwoławczy ocenił tak złożony projekt – ewentualnie po uzyskaniu stosownych wyjaśnień w zakresie przez siebie oczekiwanym (por. też w tym zakresie wyrok NSA z 4.04.2017 r., sygn. II OSK 981/16). Analogiczne wnioski należy odnieść do drugiego z zagadnień poruszonych przy tej okazji przez Wojewodę [...], tj. brak rysunku lub opisu dokumentującego, że podłoże pod geokratę na miejscach parkingowych zapewni właściwą wegetację trawy, co w konsekwencji pozwoli na kwalifikowanie powierzchni miejsc postojowych jako powierzchni biologicznie czynnej w 88 %. W każdym z wymienionych przypadków – jak można wnosić na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – chodzi o dodatkowe wyjaśnienie na gruncie przedłożonego projektu, możliwe do uzyskania i oceny na etapie postępowania odwoławczego (w drugim z przypadków, co poruszono w sprzeciwie, także w zakresie istnienia prawnego wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z tym co zostało wyżej podniesione, wydając decyzję kasacyjną – co z założenia dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy – organ ten winien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. W tym przypadku takiego uzasadnienia wyraźnie zabrakło. Nie dość, że – o czym wspomniano – organ odwołał się jedynie ogólnie do

II SA/Ke 522/22

"braku rzetelnej analizy i wyliczeń", bez bliższego uzasadnienia w tym zakresie, to argumentując wydanie decyzji kasacyjnej powołał się – również w sposób ogólny – na naruszenie zasady dwuinstancyjności w przypadku zastosowania art. 136 K.p.a. Nie są zaś wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie tylko w tym zakresie – mając na względzie treść przytoczonego wyżej art. 64e p.p.s.a. – Sąd był uprawniony do badania niniejszej sprawy. W szczególności zaś w zakresie kompetencji Sądu nie pozostawało wyrażanie ocen na gruncie prawa materialnego, jak też przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 100 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z §14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).