Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 562/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3, ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 roku sprawy ze skarg P. H., M. N., J. N., A. N., K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego: - na rzecz skarżącego P. H. kwotę [...]- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, - na rzecz skarżących M. N., J. N., A. N. i K. N. solidarnie kwotę [...]- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. (dalej w skrócie: "Wójt") decyzją z 18 września 2015 r. , nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku firmy H. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego o 11 obiektów (pawilonów) do hodowli zwierząt futerkowych (królików) o wymiarach 150 m dł., 2,5 m szer., wielkość hodowli do 59 DJP, wraz z utwardzeniem terenu pod pawilony na działkach o nr ewid.[...], 20 i [...], obręb L., w miejscowości L., gmina G..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek wskazanych w tych przepisach.

Dalej organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż wcześniej decyzjami z dnia 25 lipca 2012 r. oraz 5 maja 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiednio decyzją z [...] 2013 r. oraz decyzją z [...] 2014 r.

W ocenie Wójta planowana przedsięwzięcie w przewidzianej skali odbiega od charakteru sąsiedniej zabudowy, składającej się z niewielkich gospodarstw indywidualnych. Ponadto projektowana inwestycja nie jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. W Studium teren projektowanej inwestycji przeznaczony jest pod tereny turystyczne. Organ zauważył, iż co prawda Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza to jednak, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mogą być z nim sprzeczne. Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów. Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis studium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem studium całkowicie sprzeczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor P. H., reprezentowany przez pełnomocnika A. C. zarzucając:

1. naruszenie art. 6 Kpa - naruszenie zasady praworządności polegające na oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach mających charakter hipotetyczny których nie przewidują przepisy prawa, w tym na przesłance braku zgodności planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.,

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie gdyż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związana z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie G.,

3. Naruszenie art. 61 ust. 4 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, gdyż powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy związana z zabudową zagrodową wynosi 21,5302 ha (w Lulkowie pow. gospodarstwa wynosi 15,0727 ha), czyli przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie G., która wynosi 10,8983 ha,

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż planowana inwestycja ze względu na swoją skalę odbiega od charakteru sąsiedniej zabudowy składającej się z niewielkich gospodarstw indywidualnych, oraz niewłaściwe zastosowanie ze względu na wyłączenie stosowania ww. przepisu przez art. 61 ust. 4 ww. ustawy,

5. naruszenie art. 9 ust. 4 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2016 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji jest skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Według organu odwoławczego poza sporem pozostaje, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie G.. Nadto, zamierzenie dotyczy rozbudowy posiadanego gospodarstwa rolnego w zakresie przygotowania go do rozpoczęcia hodowli królików. Hodowla tych zwierząt jest traktowana jak każdy inny rodzaj hodowli zwierząt i do czasu, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego hodowli zwierząt nie zostaną zmienione, winna ona zostać zaakceptowana przez organ I instancji. Sam sprzeciw mieszkańców, grupy radnych albo przedsiębiorców, w sytuacji, gdy nie zostali oni uznani za strony tego postanowienia, nie jest dopuszczalny jako element uzasadnienia decyzji odmownej. Tak samo nie jest dopuszczalne powoływanie się na niezgodność zamierzenia z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., gdyż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Kolegium podniosło także, iż nie jest dopuszczalne, aby podstawą wydania decyzji odmownej był sporządzony projekt decyzji odmownej bez podpisu osoby sporządzającej, zwłaszcza że akta sprawy zawierają projekt decyzji "pozytywnej" wraz z analizą urbanistyczną, sporządzona przez uprawnionego urbanistę. Nie jest także możliwe wydanie decyzji odmownej, w oparciu o anonimowy projekt decyzji odmownej, który nie został poddany procesowi opiniowania. Zaznaczono jednocześnie, iż w przypadku ustalania warunków zabudowy dla nowego gospodarstwa rolnego, także zajmującego się produkcją zwierzęcą, w przypadku przekroczenia normatywu obszarowego w danej gminie, nie obowiązuje dla tego typu zamierzeń w takim przypadku "zasada dobrego sąsiedztwa".

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w przypadku wydawania decyzji w sprawach warunków zabudowy istotne jest w pierwszej kolejności zachowanie praw właścicielskich co do możliwości kształtowania ładu przestrzennego jego nieruchomości. Wyraził przy tym stanowisko, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji musi albo wykazać w sposób bezsporny sprzeczność zamierzenia z istniejącym ładem przestrzennym, albo jeżeli takiej sprzeczności nie da się wykazać, winien te warunki ustalić, uwzględniając zasadę prymatu uprawnień właścicielskich dla terenów, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odrębne skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli:

1. P. H.

2. M. N., J. N., A. N. i K. N..

P. H., reprezentowany przez A. C., zarzucił naruszenie art. 136 K.p.a oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a.

Strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zaznaczono, iż rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jest wyjątkiem od zasady wydania decyzji merytorycznej (art. 138 § 1 pkt 1-2 K.p.a.). Strona wskazała, iż w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji pozytywnej o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji zawiera analizę urbanistyczną i jest podpisany przez uprawnionego urbanistę. Projekt ten został poddany procedurze uzgodnieniowej, przewidzianej w art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wydanie decyzji co do istoty, w realiach tej sprawy, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem organ II instancji nie przeprowadzałby własnego postępowania, a jedynie dokonałby własnej oceny zebranego materiału dowodowego i zastosował przepisy prawa materialnego, wydając rozstrzygnięcie. Projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera także dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą, stanowiącą, część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego). Stwierdzone przez Kolegium uchybienia proceduralne nie są tego rodzaju, by uniemożliwić ustalenia przez ten organ warunków zabudowy zgodnie z treścią decyzji pozytywnej. Uzupełnienia braków decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło dokonać w oparciu o procedurę z art. 136 K.p.a. Tym bardziej, jeśli organ II instancji ustaliby warunki zabudowy w oparciu o prawidłowo sporządzony projekt decyzji pozytywnej, to okoliczność niekompletności projektu decyzji negatywnej nie miałaby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

M. N., J. N., A. N. i K. N. w swojej skardze podnieśli natomiast, iż są właścicielami działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Planowana zabudowa będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość, która zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod tereny turystyczne. Wskazali, iż po realizacji planowanej inwestycji – fermy przemysłowej – nie będą mogli korzystać swobodnie ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Podniesiono, iż prawo własności ograniczone jest przez zasadę współżycia społecznego – powołano się przy tym na przepis art. 144 Kodeksu cywilnego. Zdaniem strony planowana ferma zaburzy istniejący ład przestrzenny.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg P. H. oraz M. N., J. N., A. N. i K. N. do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia po sygnaturą akt II SA/Po 562/16.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 7 grudnia 2016 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie wszystkie ich zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, że organ ten naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] 2015 r. , nr [...] (znak: [...]), o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie siedliska rolniczego o 11 obiektów (pawilonów) do hodowli zwierząt futerkowych (królików) o wymiarach 150 m dł., 2,5 m szer., wielkość hodowli do 59 DJP, wraz z utwardzeniem terenu pod pawilony na działkach o nr ewid.[...], 20 i [...], obręb L., w miejscowości L., gmina G.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednakże, w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 – statuujących tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, w odniesieniu do inwestycji o charakterze zabudowy zagrodowej objętej zakresem normowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wykluczona jest potrzeba i możliwość badania spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 16.10.2009 r., II OSK 1614/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Niezależnie od powyższego, w żadnym przypadku nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 u.p.z.p.).

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w wyniku czego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji i ponowna ocena zgromadzonego materiału dowodowego, lecz z pominięciem odwoływania się do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz z pominięciem uwzględnienia ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Kolegium zakwestionowało wydanie decyzji negatywnej dla inwestora na podstawie projektu decyzji, na którym brak adnotacji, iż został sporządzony przez uprawnioną osobę oraz nie podanie tego projektu opiniowaniu przez właściwe organy.

Powyższego stanowiska Kolegium w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy Sąd nie podziela.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja taka została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne może w szczególności wystąpić, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten z kolei przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Według utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1619/14, wraz z orzecznictwem przywołanym w jego uzasadnieniu, dostępny w CBOSA i LEX-el), decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, j.w., str. 519).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko stron skarżących, w tym inwestora, co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ramy dowodowe dopuszczone w postępowaniu odwoławczym przekracza wyjaśnienie kwestii, które w zaskarżonej decyzji ujęte zostały jako istotne wady i braki postępowania dowodowego. Naruszenie drugiego z wymienionych przepisów polega również na uchyleniu się przez Kolegium od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy wymagał uzupełnienia co najwyżej w niewielkim zakresie. Odnośnie tego ostatniego zarzutu Sąd nie podziela bowiem stanowiska Kolegium, iż na etapie postępowania odwoławczego nie można było uzupełnić braków postępowania poprzez wyjaśnienie, czy projekt decyzji odmownej został sporządzony przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. W opinii Sądu okoliczność, że na projekcie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy brak jest adnotacji, iż sporządzony został przez uprawnioną osobę, nie oznacza, że zachodzi konieczność sporządzenia nowego projektu takiej decyzji. Sąd nie podziela również stanowiska, iż projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wymaga uzgodnień i opiniowania, tak jak projekt decyzji pozytywnej dla inwestora.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że swą odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy organ ten oparł na stwierdzeniu, iż planowana inwestycja nie kontynuuje istniejącej funkcji terenu bowiem odbiega od charakteru sąsiedniej zabudowy, składającej się z niewielkich gospodarstw indywidualnych. Z kolei Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznaje rację odwołującemu, iż skoro skarżący prowadzi gospodarstwo rolne na terenie objętym wnioskiem, na którym istnieje zabudowa zagrodowa, to w przypadku przekroczenia normatywu obszarowego w danej gminie nie obowiązuje dla tego typu zamierzeń w takim przypadku "zasada dobrego sąsiedztwa" przez co znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc nie stosuje się w tym przypadku m.in. wymogu kontynuacji funkcji. Jak wyżej wyjaśniono, Sąd stanowiska tego nie podziela.

Rozwijając tę kwestię wskazać należy, iż zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, nie ma charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wskazuje analiza akt sprawy, Kolegium uznało, iż planowana inwestycja –budowa 11 pawilonów do chowu i hodowli królików (59 DJP), z uwagi na fakt, że ma być realizowana na działkach stanowiących gospodarstwo o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie, dotyczy inwestycji realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu przyjęcie powyższego stanowiska uznać należy za przedwczesne.

W tym miejscu wskazać należy, że niewątpliwie ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm.) ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych".

Przepisy prawa nie zawierają również definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei definicję legalną zabudowy zagrodowej zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) – które w § 3 pkt 3 przez "zabudowę zagrodową" nakazuje rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych" – jednak definicja ta, choćby z uwagi na podustawowy charakter cytowanego przepisu i jego przynależność do dziedziny prawa budowlanego, nie może formalnie wiązać przy wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Przedstawione stanowisko Sądu jest zgodne z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu definicja "zabudowy zagrodowej" zamieszczona w ww. rozporządzeniu nie ma zastosowania. W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej, jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06; z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07; z 15.09.2011 r., II OSK 1347/10; z 27.02.2014 r., II OSK 2333/12; z 23.07.2015 r., II OSK 3066/13 – CBOSA). Należy podkreślić, że z definicji tej jasno wynika, iż w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29.05.2012 r., II OSK 609/11; wyrok WSA z 10.11.2015 r., II SA/Po 1161/14 – CBOSA).

Powyższe poglądy prawne, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, powinien uwzględnić organ II instancji rozważając, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy planowana inwestycja, określona we wniosku z 12 stycznia 2012 r., zmodyfikowanego kolejno w pismem z dnia 7 lutego 2012 r. (k. 27 akt admin. organu I instancji) oraz pismem z dnia 7 listopada 2014 r. (k. nr 45 tych samych akt), rzeczywiście posiada deklarowany w tym wniosku (w pkt I.3.) charakter zabudowy zagrodowej. Podkreślić należy, iż inwestor podał, iż zamierza rozbudować istniejące siedlisko rolnicze o obiekty do hodowli królików o wielkości produkcji do 59 DJP. Inwestor zamierza wykorzystać istniejące zabudowania inwentarskie i wiaty oraz na potrzeby hodowli wybudować 11 obiektów (pawilonów) o długości 150 m i szerokości 2,60 m każdy. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, czy na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się zabudowania o charakterze gospodarczym, czy też mieszkaniowym, które służą prowadzeniu przez inwestora gospodarstwa rolnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż skarżący współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji w swoich pismach podnosili, iż inwestor prowadzi działalność gospodarczą na wielu polach aktywności, nie tylko rolniczej, oraz że nie zamieszkuje w Lulkowie, w siedlisku na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Znamiennym jest również, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został przez firmę H. i tak też został oznaczony inwestor w decyzji organu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono już sytuacje, w których zasada "dobrego sąsiedztwa" nie pozwala na lokowanie nawet na terenach wsi rolniczych ferm norek bez naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku NSA z 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1056/10 (CBOSA) – którego wywody prawne w przedstawionym niżej zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – stwierdzono, że projektowana ferma norek, przewidziana na wielkotowarową produkcję hodowlaną, z którą wiąże się budowa obiektów budowlanych o znacznej powierzchni, zarówno z uwagi na wielkość planowanych obiektów budowlanych, jak i ich gabaryty i formę architektoniczną, w żadnym razie nie przystaje do okolicznej, sąsiedniej, tradycyjnej zabudowy drobnotowarowych gospodarstw rolnych. Tak więc cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i funkcja planowanych obiektów nie stanowiłyby kontynuacji cech i funkcji zabudowy sąsiadującej. Nie można też uznać, że nowo wprowadzona na ten teren funkcja będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją sąsiednich nieruchomości stanowiących miejsce pracy i zamieszkania okolicznych rolników. W ocenie NSA w referowanej tu sprawie organy zasadnie więc uznały, że wnioskowana zabudowa i sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących nie dadzą się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, nawet okoliczność, iż planowana ferma królików miałaby zostać zlokalizowana na terenie o nadal przeważającym rolniczym charakterze, pośród zabudowy zagrodowej, sama w sobie jeszcze nie przesądza, iż zachowana zostanie "zasada dobrego sąsiedztwa". Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz w każdym przypadku wymagana jest zindywidualizowana, wnikliwa analiza, uwzględniająca istotne cechy zarówno zastanej zabudowy i sposobów zagospodarowania, jak i projektowanego przedsięwzięcia, w tym w szczególności gabarytów jego infrastruktury oraz skali produkcji. Takiej analizy w kontrolowanej sprawie organ II instancji nie przeprowadził, choć dysponował wystarczającym materiałem dowodowym w postaci analizy urbanistycznej oraz projektami decyzji - pozytywnej jak i negatywnej, które pozwalały ocenić sprzeczność (lub jej brak) pomiędzy funkcją zabudowy i zagospodarowania zastaną, a projektowaną inwestycją.

W opinii Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji odstąpienie od obowiązku dokonania oceny, czy planowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego, uznać należało za naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze sąsiadów terenu należącego do inwestora Sąd wskazuje, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego podjęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Mając powyższe na uwadze, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz.1235 ze zm., dalej u.u.i.ś.), przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Ocenę powyższą dokonuje się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.s.). W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie u.p.z.p. To, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji jest wymagana, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być nałożony w przypadku realizowania inwestycji obejmującej chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) lub też chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Ponieważ w realiach przedmiotowej sprawy planowane przedsięwzięcie dotyczy zwierząt futerkowych o obsadzie 59 DJP brak było podstaw do wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia powyższa nie mogła być przedmiotem oceny organów prowadzących postępowanie. Rację ma również organ II instancji, iż zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uwzględniane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak również, że z aktu tego nie można wywodzić swoich praw odnośnie sposobu zagospodarowania nieruchomości nim objętych.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji wniesione skargi okazały się zasadne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, w tym ocenę dotyczącą kompletności materiału dowodowego oraz charakteru zamierzonej inwestycji - czy inwestycja w przedstawionym we wniosku kształcie rzeczywiście ma deklarowany charakter zabudowy zagrodowej. Kolegium uwzględni powyższą argumentację i dokona ponownej oceny decyzji organu I instancji oraz zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez obie strony skarżące koszt wpisu w wysokości po 500 zł, a w przypadku skarżącego P. H. także poniesione koszty zastępstwa procesowego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).