Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 376/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1  art. 47
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu bez rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżący, wnioskodawca) jest informacja D. Izby Pośredniczącej (dalej: DIP) z dnia [...] lipca 2019 r., nr pisma: [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "[...] Sp. z o.o." z powodu nieuzupełnienia braków formalnych.

Zdaniem DIP wniosek nie spełniał warunku formalnego nr 3- Kompletność: Czy wszystkie załączniki są wystarczająco czytelne by możliwe było przeprowadzenie oceny formalnej/merytorycznej (w szczególności skany/kserokopie dokumentów, mapy). Jak wskazano w uzasadnieniu informacji, wnioskodawca pismem z [...] czerwca 2019 (sygnatura [...]) został zobowiązany m.in. do następujących korekt/uzupełnień:

1 .Agenda badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności (przesłano "pusty" pdf);

2.Umowa o współpracy (przesłano "pusty" pdf);

- jednak w tym zakresie uzupełnień wniosku nie dokonano. Jak wskazała DIP, w uzupełnionym wniosku o dofinansowanie, dostarczonym [...] lipca 2019 r., nie dokonano przedmiotowych uzupełnień. Nie przesłano bowiem załącznika "Umowa o współpracy" pomimo deklaracji zawartej w piśmie przewodnim i treści wniosku (w sekcji "Pozostałe informacje – Współpraca w zakresie realizacji projektu) oraz nie przesłano załącznika dot. opisu innowacyjności, na który także powołano się treści wniosku ( w sekcji "Pozostałe informacje – innowacja produktowa lub procesowa).

Wnioskodawca nie zgadzając się z powyższą oceną wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzono nieprawidłowo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz o przekazanie sprawy DIP do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi, w odniesieniu do pliku "Umowy o współpracy" skarżący podniósł, że na etapie składania wniosku w systemie SNOW podpisał kompletną dokumentację i załączył ją do generatora, każdorazowo sprawdzając sposób załączenia załącznika. W momencie składania uzupełnionego wniosku nie stwierdził żadnych braków, jednak po przesłaniu wniosku okazało się, że plik zawierający skan "Umowy o współpracę" z PWSZ K. nie został przesłany do DIP z przyczyn niezależnych od skarżącego. Niezwłocznie skontaktowano się z osobą wyznaczoną przez DIP do kontaktu w sprawach wniosku i przedstawiono jej zaistniałą sytuację, ustalając, iż plik przesłany zostanie raz jeszcze w systemie SNOW w module "Rejestr Wiadomości", a także dołączony do wniosku w wersji papierowej tak, by nie było wątpliwości, że skarżący rzeczywiście taką umowę posiada. Brakujący plik został przesłany niezwłocznie, tego samego dnia, tuż po ustaleniach z DIP zgodnie z obowiązującymi regulacjami w zakresie komunikacji z Instytucją Pośredniczącą. Dodatkowo do Instytucji wraz z papierową wersją wniosku przesłano wspomnianą umowę (w tej samej przesyłce). Skarżący dopełnił zatem wszystkich spoczywających na nim obowiązków i dostarczył dokument - zarówno drogą elektroniczną, jak i papierową. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej informacji DIP nie jest zatem zgodne z prawdą.

Ponadto skarżący zauważył, że zapewnienie prawidłowego działania systemu SNOW i wszystkich narzędzi niezbędnych do przygotowania wniosku nie jest obowiązkiem Wnioskodawcy, zaś podczas uzupełnień formalnych w generatorze SNOW odnotowywane były błędy uniemożliwiające właściwe zapisywanie wprowadzonych zmian, które zgłaszane były pracownikom technicznym DIP (dołączono do skargi wydruk z korespondencji firmy konsultingowej, z której usług korzysta skarżący z pracownikiem DIP). Odwołując się doświadczeń tejże firmy konsultingowej skarżący stwierdził, ż w przeszłości miały miejsce podobne sytuacje (np. ocena projektu numer: [...], pt. "[...]") .

Skarżący nie zgadza się także z zarzutem niedołączenia opisu innowacyjności, który wskazano w treści wniosku. Do pierwotnej wersji wniosku załączono nieprawidłowo zapisany plik pt. "Agenda badawcza...". Po uwagach Oceniających w piśmie z dnia [...].06.2019 załącznik usunięto, zaś jego treść wprowadzono bezpośrednio do treści wniosku - tak, by uniknąć ewentualnych problemów z jego ponownym otwarciem. Stosowne wyjaśnienia zawarto w piśmie przewodnim. Jednocześnie w punkcie "Innowacja produktowa i procesowa" pozostawiono informację o ujęciu części zapisów w załączniku własnym - jest to bowiem zgodne ze stanem faktycznym. W pliku "Analiza rynku..." zwarto bowiem rozszerzone opisy dotyczące innowacyjności rozwiązania i poziomu tejże innowacyjności.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego budzi wątpliwości, czy oceniający w ogóle zapoznali się z treścią przesłanych załączników i złożoną dokumentacją. Przyczyną nieporozumienia mógł być fakt, że w sekcji "Pozostałe informacje" - pkt 3, nie wskazano konkretnego tytułu załącznika (ale też zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku nie ma takiego wymogu). W zapisach sekcji wskazano jednak na załącznik własny, a do dokumentacji załączony został wyłącznie jeden plik opisowy mający charakter takiego załącznika.

Zdaniem skarżącego, ocena wniosku została przeprowadzona mechanicznie i sposób dla niego krzywdzący. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniający powinien kierować się zasadą racjonalności i w razie wątpliwości działać na korzyść skarżącego – na poparcie tej tezy skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe podczas badania legalności oceny projektów dotyczących dofinansowania (wyrok z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10). Dostarczona dokumentacja umożliwiała pełną ocenę każdego kryterium na etapie oceny formalnej i merytorycznej, a skarżący dołączył wszystkie wymagane na etapie oceny formalnej załączniki, usunął nieprawidłowo załączone pliki, a także uzupełnił i uspójnił zapisy wniosku. Dokumentacja przygotowana została rzetelnie i zgodnie ze wskazaniami DIP, a także zgodnie z wymogami dokumentacji konkursowej- mimo błędów generatora niezależnych od skarżącego.

Odpowiadając na skargę DIP pismem z [...] października 2019 r. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W ww. przepisie nie ma mowy o tym, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia następuje w formie zaskarżalnego postanowienia czy decyzji, o czym zresztą Skarżący został pouczony w treści powyższej informacji. Co więcej przypadki, w których można wnieść skargę do sądu administracyjnego w procesie oceny wyboru projektów, zostały ściśle określone w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i skarżona informacja DIP nie mieści się w tym katalogu.

Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia oryginału dokumentacji konkursowej przesłanej do organu, papierowej i elektronicznej wersji uzupełnionego wniosku przesłanego do organu oraz do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu DIP uzupełniła wskazaną dokumentację oraz pismem z [...] października 2019 r. ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stosowanie natomiast do treści art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

W świetle przytoczonej regulacji art. 61 ust. 1 i 8 ustawy wdrożeniowej, kwestią, do której należy się odnieść w pierwszej kolejności w rozpoznawanej sprawie, jest dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przesłaną stronie przez DIP informację o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były w sprawie przepisy art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, znajdujące rozwinięcie w postanowieniach (pkt 10, część pt. Warunki formalne) Regulaminu konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020 Oś priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.2 Innowacyjne przedsiębiorstwa, Poddziałanie 1.2.2 Innowacyjne przedsiębiorstwa – ZIT WrOF, Schemat 1.2 A Wsparcie dla przedsiębiorstw chcących rozpocząć lub rozwinąć działalność B+R (dalej: Regulamin). Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. (ust.1) W razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. (ust.2) W odniesieniu do konkursu ogłoszonego w ramach naboru [...] regulacje te zostały rozwinięte i doprecyzowane w zakresie pojęć "oczywista omyłka" i "warunki formalne" oraz szczegółów procedury konwalidowania tych braków w pkt. 10 Regulaminu. Zawarto tam również wyraźne stwierdzenie, iż "Niepoprawienie w terminie lub niepoprawienie wszystkich braków i omyłek spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej. W związku z tym, że warunki formalne w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie nie są kryteriami Wnioskodawcy, w przypadku pozostawienia jego wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, nie przysługuje protest w rozumieniu rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej".

Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na etapie weryfikacji braków formalnych oraz oczywistych omyłek skutkuje zatem wyłączeniem go z dalszej procedury, co oznacza, że nie dochodzi już do oceny spełnienia przez wniosek kryteriów formalnych oraz merytorycznych. Zgodnie natomiast z art. 53 ust.1 ustawy wdrożeniowej prawo wniesienia protestu przysługuje wnioskodawcy w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Jak wynika z brzmienia ust. 2 art. 53 tej ustawy, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Jak więc wynika z treści przytoczonych przepisów, procedura odwoławcza na podstawie ustawy wdrożeniowej może być zainicjowana dopiero wskutek oceny przez właściwą instytucję spełnienia przez wniosek formalnych i merytorycznych kryteriów oceny. Elementem procedury odwoławczej, uregulowanej w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej jest skarga do sądu administracyjnego, która - zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przysługuje tylko od następujących rodzajów rozstrzygnięć: nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Takie ukształtowanie procedury pozostawia więc poza wszelką kontrolą sądową decyzję instytucji pośredniczącej o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, eliminującą wnioskodawcę z możliwości udziału w konkursie o dofinansowanie projektu ze środków funduszy unijnych.

Sąd zauważa zatem, że na tle przywołanych regulacji ustawowych wydane zostały postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których znajduje oparcie zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek DIP o odrzucenie skargi. Stanowisko organu co do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie skargi na informację instytucji zarządzającej w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia, jest zgodne z poglądem wyrażonym przez NSA np. w postanowieniu z 10 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 2641/18 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), zgodnie z którym "Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).(...) Od wyników oceny wstępnej wniosku nie przysługuje wnioskodawcy żaden środek prawny, w tym w postaci protestu. Protest, jak wskazano wyżej, składać można w przypadku negatywnej oceny projektu, która dokonywana jest po przejściu wniosku przez etap sprawdzenia wymagań formalnych. Jeżeli wniosek skarżącego nie przeszedł pomyślnie weryfikacji formalnej, to nie mógł być dopuszczony do oceny projektu, a więc złożony "protest" ani inny środek odwoławczy stronie nie przysługiwał. (...) Skoro rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone protestem, to nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a."

Jakkolwiek powyższy problem był już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, opowiadających się za brakiem prawa do wniesienia skargi na tego typu rozstrzygnięcie, Sąd w orzekającym składzie stoi na stanowisku, że zagadnienie dopuszczalności sądowej kontroli wykluczenia z konkursu wniosku o dofinansowanie (pozostawienie go bez rozpatrzenia) na tym etapie postępowania konkursowego powinno jednak zostać poddane głębszej analizie, uwzględniającej ocenę krajowych regulacji prawnych i ich skutku w świetle zasad wynikających z art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992r. - dalej: TUE (Dz.U z 2004r., Nr 90, poz. 864/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej – dalej: KPP (Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Powołanie się w niniejszej sprawie na zasady wynikające z art. 19 TUE oraz art. 47 KPP uwarunkowane jest uprzednim potwierdzeniem, że stosowanie przez DIP regulacji krajowych tj. art. 43 ustawy wdrożeniowej i pkt 10. Regulaminu może być uznane za stosowanie prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem TSUE, pojęcie "stosowania prawa Unii", o jakim mowa w art. 51 KPP wymaga istnienia powiazania określonego stopnia, wykraczającego poza bliskość danych dziedzin lub pośredni wpływ danej dziedziny na drugą (wyrok Kremzow, C-299/95, EU:C:1997:254, pkt 16). Co do warunków potwierdzenia istnienia takiego związku wypowiedział się TSUE m.in. w wyroku z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12 Liivimaa Lihaveis MTÜ (ECLI:EU:C:2014:2229), zapadłym na gruncie zbliżonej sprawy, bo dotyczącej tego, czy narusza art. 47 KPP brak możliwości wniesienia środka prawnego od decyzji instytucji pełniącej funkcje komitetu monitorującego, odrzucającej wniosek o dofinansowanie.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zgodnie z regulacjami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.289 z dnia 20 grudnia 2013 r.) – dalej: rozporządzenie 1301/2013, na Polskę nałożony został obowiązek wdrożenia programu operacyjnego. W ramach powyższego wszystkie środki podjęte przez instytucje krajowe, zmierzające do stosowania programu muszą przestrzegać przepisów ww. rozporządzenia. Środki te obejmują całość przepisów tj. zarówno opracowanie szczegółowych kryteriów programowych, jak i przygotowanie odpowiednich procedur związanych z zarządzaniem programem oraz kontrolą. W szczególności zgodnie z art. 74 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały skutecznie (ust. 2). Państwa członkowskie zapewniają skuteczne rozwiązania w zakresie badania skarg dotyczących EFSI. Za określenie zakresu, przepisów i procedur dotyczących tych rozwiązań odpowiadają państwa członkowskie stosownie do ich ram prawnych i instytucjonalnych. Na wniosek Komisji państwa członkowskie badają skargi złożone do Komisji, jeśli skargi te mieszczą się w zakresie określonych przez nie rozwiązań. Państwa członkowskie informują Komisję o wynikach tych badań na jej wniosek (ust. 3). W wykonaniu ciążących na niej obowiązków Rzeczpospolita Polska przygotowała m.in. przepisy regulujące wspólne zasady dotyczące procedur przyznawania środków w ramach programów operacyjnych (ustawa wdrożeniowa) oraz szczegółowe regulacje dotyczące poszczególnych programów (wspomniany Regulamin, Instrukcja wypełniania wniosku).

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że ustanowienie w ustawie wdrożeniowej oraz w Regulaminie określonych procedur dotyczących składania i rozpoznawania wniosków o dofinansowanie projektów ze środków funduszy europejskich – obejmujące przyjęcie w art. 43 i art. 61 tej ustawy zasady braku drogi odwoławczej od pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych lub nieskorygowanie oczywistych omyłek – leży w obszarze stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP. W konsekwencji regulacje te powinny być tworzone i stosowane w sposób, który zapewni przestrzeganie postanowień Karty.

Wyrażona w art. 47 zdanie pierwsze KPP zasada skutecznej ochrony sądowej stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.

Regulacje krajowe, zawarte w ustawie wdrożeniowej i Regulaminie, nie przewidują możliwości wniesienia protestu lub skargi do sądu w przypadku pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie, złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Ponieważ pozostawienie wniosku bez rozpoznania skutkuje wykluczeniem z dalszego udziału w konkursie, bez zapewnienia uczestnikowi konkursu jakiejkolwiek możliwości kontroli tej decyzji przez sąd krajowy, należy stwierdzić, że takie rozwiązanie pozbawia go skutecznego środka ochrony sądowej w rozumieniu art. 47 KPP.

Wyrażone w art. 47 KPP prawo dostępu do sądu nie ma charakteru bezwzględnego i uznaje się, że - tak jak pozostałe prawa i wolności ustanowione w KPP - może ono podlegać ograniczeniom. Przy czym w orzecznictwie TSUE podkreśla się, że zgodnie z art. 52 KPP, ograniczenia tego prawa nie mogą naruszać jego istoty, muszą być przewidziane ustawą oraz powinny uwzględniać zasadę proporcjonalności – tj. mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne i gdy faktycznie odpowiadają celem interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (por. wyroki: z 28 lipca 2011r., C-69/10 Brahim Samba Diouf, ECLI:EU:C:2011:524 i powołane tam orzecznictwo oraz powołany wyrok z 17 września 2014 r., w sprawie C-562/12). Na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie prawa do sądu bezspornie da się wyprowadzić już tylko z regulacji ustawy wdrożeniowej (choć nie zostało ono tam wyrażone wprost) – co w tym zakresie spełnia wymogi art. 52 KPP, natomiast zdaniem Sądu w orzekającym składzie, nie można mówić o spełnianiu dwóch pozostałych wyrażonych w tym przepisie warunków.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zasadniczym celem wprowadzenia wspomnianego ograniczenia było zapewnienie szybkości postępowania konkursowego i uproszczenie jego procedury. Biorąc pod uwagę postulat sprawnego rozdysponowania środków pochodzących z EFRR, tak by możliwe szybko mogły być wykorzystane na przewidziane w programie operacyjnym działania, cel taki co do zasady zasługuje na aprobatę, jednakże musi on zostać skonfrontowany z: 1) interesem Unii, wyrażającym się m.in. w potrzebie zapewnienia wydatkowania środków zgodnie z celami funduszy oraz założeniami programu operacyjnego, objętymi uzgodnieniami pomiędzy państwem członkowskim a instytucjami unijnymi, 2) koniecznością zachowania istoty prawa do sądu w całym procesie przyznawania beneficjentom środków unijnych.

W odniesieniu do pierwszego należy zauważyć, że skoro odrzucenie niektórych wniosków przez pozostawienie ich bez rozpoznania ze względu na braki formalne następuje na etapie poprzedzającym stosowanie kryteriów programowych, możliwe staje się w wyeliminowanie w ten sposób z konkursu projektów potencjalnie nawet najlepszych, tj. najbardziej zgodnych z założeniami programu. Brak możliwości wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia od takiej decyzji DIP otwiera niewątpliwie pole do dowolności oceny podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podstawy te obejmują przy tym nie tylko zaistnienie specyficznych braków wniosku w zakresie kompletności i formalnej poprawności, ale także określone działania ze strony DIP, jak wystosowanie wezwania do wnioskodawcy, wskazanie rodzajów błędów oraz terminu na ich uzupełnienie. Możliwość pozbawienia udziału w konkursie niektórych wnioskodawców w oparciu o potencjalnie nawet całkowicie arbitralną ocenę przesłanek pozostawienia wniosku bez rozpoznania, niepoddaną żadnej kontroli, podważa z kolei wartość i znaczenie całego postępowania konkursowego, a w konsekwencji – stanowi też zagrożenie dla zapewnienia prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z funduszy unijnych, co może naruszać cel programu operacyjnego i związany z tym interes Unii. W tym kontekście sens kontroli sądowej procesu przyznawania poszczególnym beneficjentom środków w ramach programu operacyjnego wymaga, by objęta nią była cała procedura konkursowa, począwszy od złożenia wniosku. Wyłączenie spod tej kontroli jednego z etapów procedury wyboru beneficjentów – na którym może dojść do ostatecznego wyeliminowania go z udziału w konkursie, godzi w istotę prawa do skutecznej ochrony sądowej, przez co nie spełnia kolejnego warunku ograniczenia prawa do sądu zgodnie z art. 52 Karty. Zgodnie z orzecznictwem TSUE, poszanowanie prawa do obrony stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która powinna być stosowana wówczas, gdy organ administracyjny ma podjąć w stosunku do danej osoby decyzję wiążącą się z niekorzystnymi dla niej skutkami. Zgodnie z tą zasadą adresaci decyzji, które w sposób odczuwalny oddziałują na ich interesy, powinni być w stanie skutecznie przedstawić swoje stanowisko odnośnie do elementów, na których organ administracyjny zamierza oprzeć swoją decyzję. Obowiązek ten ciąży na organach państw członkowskich w chwili, gdy podejmują one decyzje należące do zakresu zastosowania prawa Unii, nawet wówczas, gdy właściwe przepisy prawa Unii nie przewidują wyraźnie takiej formalności (wyroki TSUE z dnia: 17 grudnia 2015 r., WebMindLicenses, C-419/14, EU:C:2015:832, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo; 18 grudnia 2008 r., Sopropé, C-349/07, EU:C:2008:746, pkt 37).

Informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 43 ustawy wdrożeniowej nie ma co prawda na gruncie prawa krajowego formy decyzji, jednak niewątpliwie stanowi akt organu przesądzający władczo o prawach i obowiązkach uczestnika konkursu (prawie dalszego udziału w konkursie), wiążąc się dla się dla strony z negatywnymi i nieodwracalnymi konsekwencjami, wobec czego powyższa zasada powinna w pełni znaleźć do niej zastosowanie. Zauważyć też trzeba, że podobnego typu rozstrzygnięcia zapadłe na gruncie art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz wydane w trybie postępowania administracyjnego tj. na podstawie art. 64 k.p.a., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co ma z kolei znaczenie w kontekście zasady równoważności. Biorąc jednocześnie pod uwagę charakter uchybień wymienionych w art. 43 ustawy wdrożeniowej, a doprecyzowanych w pkt 10 Regulaminu (oczywista omyłka, brak formalny, niepoprawienie ww. omyłek i braków we wskazanym terminie), nie sposób uznać za nadmierne utrudnienie ewentualnej konieczności zweryfikowania stanowiska DIP.

Realizacja prawa do skutecznej ochrony sądowej powinna znajdować odzwierciedlenie w odpowiednio ukształtowanym prawie krajowym, jako że to państwo członkowskie, na zasadzie autonomii proceduralnej, samodzielnie kształtuje reguły proceduralne w postępowaniach o roszczenia wynikające z prawa Unii – z zastrzeżeniem jednak ograniczeń tej autonomii, wynikających z zasad równoważności i skuteczności (wyrok TSUE z dnia 6 października 2015 r., East Sussex County Council, C-71/14, EU:C:2015:656, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Przy tym to sądu krajowego należy ustalenie czy wymogi wynikające z zasady skuteczności są zachowane oraz ocena nie tylko treści właściwych krajowych przepisów proceduralnych, ale także ich konkretne zastosowanie (por. wyrok TSUE z dnia 9 listopada 2017r. Ispas, C-298/16, EU:C:2017:843, pkt 36 - 37). W odniesieniu do wymogu kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy jako ogólnej zasady prawa Unii, TSUE w powołanym wyroku w sprawie C-562/12 (pkt 75) przypomniał, że zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku (zob. podobnie wyrok Oleificio Borelli/Komisja, EU:C:1992:491, pkt 13, 14).

Mając na uwadze powyższe Sąd w orzekającym składzie uznał, że regulacje zawarte w art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 10 Regulaminu, w zakresie w jakim pozbawiają uczestnika postępowania konkursowego możliwości wniesienia skutecznego środka zaskarżania naruszają art. 47 KPP. Zapewnienie stronie możliwości realizacji wynikającego z art. 47 KPP prawa do sądu wymagało zatem przyjęcia do rozpoznania skargi na informację DIP o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie i – uwzględniając zasadę równoważności – w zależności od wyniku badania jej zasadności, oddalenia skargi bądź jej uwzględnienia i stwierdzenia (analogicznie do rozwiązania procesowego zawartego a wart. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy wdrożeniowej), że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 tej ustawy.

Stanowisko powyższe znajduje również uzasadnienie w wyartykułowanym na gruncie krajowego porządku prawnego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawie do sądu. W myśl tego przepisu, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że na treść prawa do sądu składają się: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd; 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. wyroki TK z dnia: 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Prawo jednostki do sądu jest realizowane przez całokształt zasad prowadzących do rzetelnego i merytorycznie prawidłowego rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie (por. wyrok TK z dnia 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Sąd dostrzega, że wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu nie może być rozumiane jako prawo obywatela do poddania kontroli sądowej każdego przejawu aktywności organu administracji publicznej. Kontrola ta zapewniona jest bowiem w ramach określonych procedur, które zarówno strony, jak i sąd obowiązane są przestrzegać. Na tej zasadzie część działań organów podlega zatem kontroli sądowej nie bezpośrednio, ale dopiero w toku kontroli aktu głównego. Tym niemniej w przypadkach takich, jak rozpoznawany, właśnie sposób ukształtowania procedury pozostawia pewien etap procesu przyznawania dofinansowania na podstawie ustawy wdrożeniowej (z którym wiążą się daleko idące skutki) całkowicie poza kontrolą sądu. Podobnie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji ocenił prawo do wniesienia skargi do sądu Wojewódzki Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2017 r. sygn. Akt V SA/Wa 175/17 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), uznając że konstytucyjne prawo do sądu przemawia za uznaniem za dopuszczalną skargi do sądu administracyjnego na odrzucenie wniosku przed etapem skierowania go do oceny, ze względu na uchybienia formalne (braki załączników).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna.

W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że nie jest w sprawie sporne to, że pierwotnie złożony przez skarżącego wniosek zawierał braki wymienione w piśmie DIP z [...] czerwca 2019r., wzywającym do skorygowania wniosku. Spór pomiędzy stroną skarżącą, a DIP sprowadzał się do tego, czy w wyniku skierowanego do wnioskodawcy wezwania z [...] czerwca 2019 r. dokonał on uzupełnienia wszystkich wskazanych w wezwaniu braków. Zdaniem DIP nie zostały bowiem uzupełnione braki polegające na: dołączeniu brakujących załączników "Umowa o współpracy" oraz "1_Agencja badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności".

Odnosząc się do podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi Sąd uznał, że stanowisko DIP co do nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braku polegającego na nieprzesłaniu załącznika "Umowa o współpracy" jest w pełni uzasadnione.

Niewątpliwie elektroniczna wersja wniosku po uzupełnieniach, przesłana [...] lipca 2019 r. nie zawiera pliku o takiej zawartości, co potwierdził Sąd przeprowadzając poza rozprawą dowód z tego dokumentu (plik o tej nazwie jest pusty). Umowa ("Porozumienie o współpracy") została co prawda przesłana później odrębnie, poprzez moduł "Wiadomości" – co zgodnie przyznają DIP i skarżący, jednak trafnie organ ocenił, że powyższe działanie nie mogło zostać uznane za skuteczne uzupełnienie wskazanego braku. Składanie wniosków, w tym także skorygowanych wniosków, odbywa się bowiem nie poprzez moduł "Wiadomości", służący komunikacji z wnioskodawcą, ale – zgodnie z pkt 9 Regulaminu - za pośrednictwem generatora wniosków (moduł "Beneficjent - wnioski"): "Wszystkie załączniki wymienione w sekcji "Załączniki" Wnioskodawca składa jedynie (podkr. Sądu) w formie elektronicznej za pomocą aplikacji – generator wniosków o dofinansowanie EFRR – dostępnej na stronie (...) forma składania wniosków określona w tym punkcie Regulaminu obowiązuje także przy składaniu każdej poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie" (...) Suma kontrolna wersji elektronicznej wniosku (w systemie) musi być identyczna z sumą kontrolną papierowej wersji wniosku". Regulamin zawiera również wskazówki co wymaganego formatu załączników w wersji elektronicznej, wynikającego z warunków sprzętowych. Zgodzić się należy ze skarżącym, że ewentualne błędy w działaniu generatora wniosków nie powinny obciążać wnioskodawców. Jednakże – po pierwsze - w rozpoznawanej sprawie brak potwierdzenia o wystąpieniu błędów generatora, uniemożliwiających stronie poprawne, tj. zgodne z cytowanym pkt 9 Regulaminu, złożenie skorygowanego wniosku wraz z załącznikiem zawierającym "Porozumienie o współpracy". Załączone przez skarżącego do skargi wydruki z korespondencji elektronicznej pomiędzy DIP a pracownikiem firmy B (według skarżącego - firmy konsultingowej, z której usług korzystał przy składaniu wniosku) z dnia [...] czerwca 2019 r. dotyczą bowiem innego wniosku (nr [...]) oraz pochodzą z innej daty, niż dzień złożenia uzupełnionego wniosku w rozpoznawanej sprawie (elektroniczna wersja – [...] lipca 2019 r.), tak więc nie mogą stanowić dowodu na wynikającą z wadliwego działania generatora niemożliwość złożenia przez skarżącego w prawidłowy sposób wniosku wraz z wszystkimi załącznikami. Skarżący nie poinformował DIP o tego rodzaju problemach także w Module "Wiadomości" przesyłając ww. "Porozumienie o współpracy". Teza o istnieniu technicznych przeszkód w złożeniu przedmiotowego załącznika za pośrednictwem modułu "Beneficjent - wnioski" nie została również w żadnym miejscu potwierdzona przez DIP, natomiast z informacji zawartej w piśmie z [...] października 2019 r, wynika, że przeprowadzone na tę okoliczność rozmowy z pracownikami DIP weryfikującymi wniosek nie potwierdziły, by z ze skarżącym prowadzone były jakiekolwiek rozmowy na ten temat. Po drugie - niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że istotnie wystąpiła obiektywna niemożność prawidłowego dołączenia załącznika w wersji elektronicznej, wnioskodawca miał obowiązek niezwłocznie poinformować o tym DIP, jednocześnie co najmniej wskazując w piśmie przewodnim do wniosku w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości, alternatywną formę przesłania załącznika oraz miejsce jego zapisu (w tym przypadku moduł "Wiadomości"). Podkreślić trzeba, że postępowanie o przyznanie środków z EFRR w ramach programu operacyjnego ma charakter silnie sformalizowanego konkursu, w którym od jego uczestników wymaga się szczególnej staranności przy redagowaniu i składaniu wniosków, zaś wymogi w tym zakresie nie mogą być interpretowane swobodnie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców. W niniejszej sprawie, mimo ze skarżący powołuje się na korzystanie z usług profesjonalnej firmy konsultingowej, wymogi takiej należytej staranności nie zostały dochowane. Wbrew temu, co podniesiono w skardze, pismo przewodnie do uzupełnionego wniosku nie zawiera żadnej informacji ani o problemach z dołączeniem załącznika "Umowa o współpracy", ani o tym, że został on złożony w inny sposób. Całość informacji w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia: Usunięto wadliwe załączniki, dołączono załącznik "Umowa o współpracy". Nawet po ewentualnym wystąpieniu, podnoszonego obecnie przez skarżącego, problemu z przesłaniem załącznika, nie doszło do jego przesłania wraz ze skorygowaną wersją pisma przewodniego, a w rezultacie papierowa wersja wniosku przesłana [...] lipca 2019 r. nie jest zgodna ze skorygowanym wnioskiem w wersji elektronicznej.

Sąd podziela również ocenę DIP co do nieuzupełnienia braku wniosku w zakresie dołączenia pliku o nazwie "1_Agencja badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności". Skarżący podnosi, że po uwagach DIP w piśmie z [...] czerwca brakujący ww. załącznik został usunięty, zaś jego treść wprowadzono bezpośrednio do treści wniosku. Jednocześnie rozszerzone opisy innowacyjności zawarto w załączniku własnym pn. "Analiza rynku".

Po pierwsze jednak, również w tym przypadku pismo przewodnie do uzupełnionego wniosku nie zawiera żadnych informacji w tym zakresie – ani o "przeniesieniu" informacji z pierwotnie wskazanego (pustego) załącznika "1_Agencja badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności" do treści wniosku, ani o zawarciu tym razem rozszerzonych opisów innowacyjności w załączniku o innej nazwie ("Analiza rynku"). Zawarto tam natomiast stwierdzenie "pkt 10 (w wezwaniu z [...] czerwca 2019 dotyczący tego załącznika – dopisek Sądu) – uzupełniono opis zgodnie ze wskazaniami oraz dołączono załącznik". Po drugie, wbrew powyższym twierdzeniom skarżącego, treść wniosku w sekcji "Pozostałe informacje" – pkt 3. Innowacja produktowa lub procesowa, pokrywa się z treścią pierwotnie złożonego wniosku. W akapicie pierwszym dodano jedynie zdanie "W projekcie opracowana zostanie zatem innowacja procesowa (innowacyjny sposób - proces –zarządzania przedsiębiorstwem produkcyjnym) oraz innowacja produktowa – innowacyjny system wdrożony bezpośrednio do przedsiębiorstwa", będące w istocie jedynie podsumowaniem informacji i tez zawartych w zdaniach poprzednich, a nie dodatkowymi informacjami w zakresie innowacyjności. Tak więc nie znajduje potwierdzenia w materiale źródłowym twierdzenie skargi o przeniesieniu wprost do treści uzupełnionego wniosku rozszerzonych informacji, zawartych w załączniku własnym pn. "1_Agencja badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności". Poza tym pierwotna i skorygowana wersja wniosku zawierają w tej części wniosku to samo odesłanie , sprowadzające się do wskazania, że "Szczegółowy opis innowacyjności w załączniku własnym", bez wskazania, o który załącznik chodzi. Pierwotnie złożony wniosek zawierał przy tym ww. załącznik "1_Agencja badawcza wraz z rysunkami i szczegółowym opisem innowacyjności" – którego brak w wersji skorygowanej, natomiast załącznik "Analiza rynku" jest załącznikiem, który był już dołączony do pierwotnej wersji wniosku i nie wzywano wnioskodawcy do jego uzupełnienia/skorygowania. Tak więc w razie zmiany jego treści w taki sposób, że objęto nią także informacje pierwotnie mające się znajdować w innym – brakującym - załączniku, wnioskodawca uzupełniając ten brak, powinien był w ramach należytej staranności, przedstawić DIP stosowną i klarowną informację w tym zakresie, czego nie dopełnił.

Mają na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę jako nieuzasadnioną.