Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 428/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M. ustalił na rzecz E.W.-P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 20 w S..

Odwołanie od tej decyzji złożyła strona skarżąca D. Zespół Parków Krajobrazowych we W., wnosząc o jej uchylenie i połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą, w której wydano decyzję nr 11/2014 dotyczącą działki nr 21.

Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.) w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 27 października 2011 r. oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...]).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 29 kpa w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1, 3 i 5, art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, wskazując co zgodnie z ustawą obejmuje park krajobrazowy, jak jest on tworzony i jak jest nadawany statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych oraz że do dyrektora zespołu parków krajobrazowych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące dyrektora parku krajobrazowego. Podniesiono przy tym, że w § 5 statutu D. Zespołu Parków Krajobrazowych określono, iż Zespół Parków jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną finansowaną przez Samorząd Województwa D. oraz że Zespół Parków wykonuje zadania samorządu województwa w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami ustawy o ochronie przyrody, a nadzór nad nim sprawuje Zarząd Województwa.

Następnie organ odwoławczy wywodził, że skoro stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 w związku z art. 29 kpa, może być osoba fizyczna, osoba prawna, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie, a interes ten ma charakter materialnoprawny, to nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu np. faktycznego. Interes ten musi mieć bowiem charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności.

Odnosząc się do twierdzeń D. Zespołu Parków Krajobrazowych, że przysługuje mu status strony postępowania dotyczącego inwestowania na terenie zarządzanych parków krajobrazowych oraz że jego udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wynika z treści art. 28 kpa i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe postępowanie zmierzało do ustalenia warunków zabudowy, a nie do udzielenia pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny organ stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czego wynika, że kwestia statusu D. Zespołu Parków Krajobrazowych nie może być badana na gruncie ustawy Prawo budowlane. W ocenie Kolegium, brak jest norm, na podstawie których można uznać istnienie interesu prawnego D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. do występowania jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przywołując tezy wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 233/12 i z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 110/11 Kolegium wywiodło, iż samo zarządzanie, gospodarowanie parkiem i wykonywanie zadań, wynikających z ustawy o ochronie przyrody, nie jest równoznaczne z wykonywaniem trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), jak również z samego faktu zbieżnych celów statutowych D. Zespołu Parków Krajobrazowych z przedmiotem tego postępowania nie można jeszcze wywodzić interesu prawnego tej jednostki w uczestniczeniu w nim na prawach strony.

Organ podniósł następnie, że nadal pozostaje aktualna uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt 20/95 (ONSA 1996/2/54), w której stwierdzono, że "stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek". D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. nie wykazał zaś istnienia interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu, to jest prawa materialnego do dysponowania nieruchomościami, na które ewentualnie mogłaby oddziaływać sporna inwestycja. W odwołaniu D. Zespół Parków Krajobrazowych nie wykazał, że legitymuje się prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu, wywodzącymi się ze źródeł pozaustawowych, gdyż na podstawie ustawy o ochronie przyrody parkom krajobrazowym, odmiennie jak się ma to do parków narodowych, nie przysługuje żadne prawo własności gruntów znajdujących się w obszarze tego parku. Kolegium jednocześnie nie zanegowało pozycji D. Zespołu Parków Krajobrazowych do występowania przed organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy w sprawach dotyczących przedmiotu działalności D. Zespołu Parków Krajobrazowych jako organu pomocniczego, opiniującego planowane na terenie parku krajobrazowego inwestycje. Opinie tego organu są jednak niewiążące, właściwym bowiem do uzgodnienia, w tym zakresie, decyzji o warunkach zabudowy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i to ten właśnie organ może reagować w przypadku gdy planowana inwestycja może niekorzystnie wpływać na park krajobrazowy. Może wówczas odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, które to uzgodnienie jest wiążące dla organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Nie można zatem twierdzić, że konieczne jest uznanie D. Zespołu Parków Krajobrazowych za stronę, aby zapewnić mu realizację celu jakim jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, bowiem cel ten realizuje organ uzgodnieniowy jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Kolegium podniosło przy tym, iż w niniejszym postępowaniu organ ten wyraził swoje stanowisko w terminie określonym w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołało ponadto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09, stwierdził, że: "...rozporządzenie wojewody (obecnie: uchwała sejmiku województwa - art. 19 ust. 6a u.o.p.) w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Wiążącego charakteru zakazów zawartych w planie ochrony nie da się wywieść z przepisów ustawy o ochronie przyrody, określających treść planu ochrony parku krajobrazowego. Zawarte w planie ochrony parku krajobrazowego ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego - o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. - adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. W związku z powyższym należy przyjąć, że w postępowaniu lokalizacyjnym wiążą tylko takie zakazy, które zostały ustanowione w procedurze właściwej dla aktu o utworzeniu parku krajobrazowego (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 u.o.p....".

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia strony skarżącej, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że park jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie inwestycji planowanych do realizacji na terenie parków krajobrazowych lub ich otulin, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie kwestionuje tego, że Dyrektor Zespołu Parków na mocy zapisu § 7 ust. 3 Statutu D. Zespołu Parków Krajobrazowych i uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. jest upoważniony do reprezentowania tej jednostki na zewnątrz, w tym do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu jej działalności. Zauważono przy tym jednak, iż stosownie do art. 28 kpa, stroną w konkretnym postępowaniu administracyjnym może być każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracyjny właściwy w sprawie musi zatem badać czy D. Zespół Parków Krajobrazowych posiada status strony w konkretnym postępowaniu. W ocenie Kolegium, D. Zespół Parków Krajobrazowych nie wykazał, aby w przedmiotowym postępowaniu posiadał interes prawny, który upoważniałby go do udziału w nim. Zwrócono uwagę, iż kwestie dotyczące powoływanych przez stronę skarżącą upoważnień ustawowych do ochrony parków krajobrazowych w kontekście interesu prawnego D. Zespołu Parków Krajobrazowych były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 791/12.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska Kolegium podało, że organ I instancji odniósł się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego. Podkreśliło, że przywołany powyżej artykuł ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego. Treść przepisu wskazuje, że należy wziąć pod uwagę akt (o charakterze powszechnie obowiązującym), na podstawie którego utworzono dany park i tylko zakazy, które zostały w nim wskazane. Z kolei art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednoznacznie, że właściwy organ tworząc park krajobrazowy, może w tym akcie zamieścić jedynie zakazy, spośród określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ani ustawa o ochronie przyrody, ani tym bardziej wyżej wymienione rozporządzenie w sprawie R. Parku Krajobrazowego, nie może odgórnie przewidywać generalnego zakazu realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego w przedmiocie budowy budynków mieszkalnych na terenie parku krajobrazowego. Także pozostałe uregulowania rozporządzenia nie wskazują na zakazy, które mogłyby prowadzić do wydania decyzji odmownej w przedmiocie realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, iż w jego ocenie D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. nie ma własnego indywidualnego interesu prawnego do występowania jako strona przedmiotowego postępowania, zaś przywołane przez stronę skarżącą okoliczności świadczą jedynie o jego interesie faktycznym nieuprawniającym do złożenia odwołania od decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na powyższą decyzję D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie prawa postępowania administracyjnego, to jest art. 7 i art. 8 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie faktów znanych z urzędu związanych z wieloma inwestycjami wnioskowanymi przez tego samego inwestora, w związku z definicją przedsięwzięcia zawartą w art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), a ponadto naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z postanowieniami Planu Ochrony R. Parku Krajobrazowego, uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 27 października 2011 r. i rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego oraz § 3 ust. 1 pkt. 7 tego rozporządzenia Wojewody. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym i stwierdzenie nieważności decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca wskazała, że w toku postępowania przed organem I instancji negatywnie zaopiniowała możliwość wprowadzenia zabudowy na wskazanym terenie, jednocześnie wnioskując o pozostawienie terenu w obecnym użytkowaniu i wnosząc o uznanie D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. jako strony w postępowaniu. Przedstawiając argumentację dotyczącą tej kwestii strona skarżąca wywiodła, że nawet przyjmując stanowisko organu co do prawa występowania skarżącego w toku postępowania administracyjnego w charakterze strony, organy mając informacje znane im z zapisów w planie ochrony oraz wskazane przez D. Zespół Parków Krajobrazowych w negatywnej opinii wyrażonej w piśmie winny z urzędu wyjaśnić okoliczności sprawy i ustalić interes społeczny oraz interes obywateli, a pominięcie stanowiska wyrażonego przez organ ochrony przyrody narusza art. 8 kpa.

W opinii strony skarżącej, istotną w sprawie okolicznością, którą organ w myśl art. 7 i art. 8 kpa winien rozpatrzeć z urzędu, jest znany organowi fakt wydania dla inwestora innych jeszcze decyzji o warunkach zabudowy. Fakty znane organowi I instancji potwierdzają w ocenie skarżącej jej stanowisko o prowadzeniu inwestycji budowlanej na szeroką skalę, polegającej na budowie na sąsiadujących działkach łącznie 18 domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i garażami oraz 2 domów siedliskowych w miejscowości S.. W ocenie skarżącej trudno przyjąć, iż powyższe inwestycje stanowią zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gminy. Ten obowiązek spoczywa na gminie, realizacja winna polegać na inwestycjach własnych lub udziale w inwestycjach innych podmiotów. Według skarżącej, oceniając wniosek inwestora organ I instancji winien dokonać oceny biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności w sprawie związane ze wszystkimi złożonymi wnioskami. Ilość planowanych przez inwestora inwestycji może nasuwać podejrzenie działalności gospodarczej inwestora polegającej na budowie domów w celach ich dalszej odsprzedaży. Charakter takiej działalności, zwłaszcza wielkość zabudowy na terenach chronionych, spowoduje znaczne naruszenie walorów krajobrazowych oraz zmiany w wykorzystaniu gruntów rolnych i leśnych oraz będzie kwalifikować przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. W tym aspekcie powinno być ocenione oddziaływanie na środowisko łącznie wszystkich inwestycji na sąsiednich działkach, szczególnie zachowania dopuszczalnej powierzchni zabudowy, w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Strona skarżąca zarzuciła, że naruszenie zasad postępowania przez organ I instancji zachodzi również poprzez nieuwzględnienie zapisów rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego, zakazującego budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Na części działki 20 i na działce 21, a także przy południowej granicy tych działek znajdują się cieki wodne, nie jest więc zachowana wymagana odległość. Skutkuje to brakiem zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wyżej wymienionym rozporządzeniem stanowiącym przepis odrębny. Zdaniem D. Zespołu Parków Krajobrazowych, nie zachodzą przesłanki wyłączające stosowanie tego przepisu. Budynki mieszkaniowe jednorodzinne nie służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana inwestycja nie znajduje się w granicach istniejącej jednostki osadniczej. Wskazane uchybienia stanowią według strony skarżącej naruszenie zasad postępowania ale także naruszenia prawa materialnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a nawet uznaniem decyzji za nieważną wskutek wydania jej z naruszeniem prawa materialnego.

W ocenie strony skarżącej, fakt posiadania bądź nieposiadania przez nią przymiotu strony nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa, na potwierdzenie czego przywołano w skardze orzeczenia sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo administracyjnoprawne.

D. Zespół Parków Krajobrazowych zarzucił ponadto, że skarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jest niezgodna z przepisami odrębnymi, jakimi w tym przypadku jest plan ochrony parku, który z uwagi na brak planu miejscowego jest jedynym aktem regulującym gospodarkę przestrzenią na tym terenie. W opinii strony skarżącej, zachodzi zatem oczywista niezgodność z przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia Wojewody D., wprowadzającymi zakaz budowy w odległości do 100 m od zbiorników wodnych, a także niezgodność z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w którym w wyniku zmiany przepisów wprowadzono obowiązek zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju osiągną progi przekraczające 0,5 ha. Nadto według strony skarżącej brak zabudowy na sąsiednich działkach, również powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca podniosła także, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprowadzający obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego, m.in. wiążących się z koniecznością opracowania dla niego planu ochrony.

Odnosząc się do nieuznania D. Zespołu Parków Krajobrazowych za stronę postępowania skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zinterpretowało stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 29 października 2013 r., które - w jej ocenie - w sposób jednoznaczny wskazuje, iż "park krajobrazowy jest stroną postępowania". Według strony skarżącej, Kolegium dokonało oceny działania Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. jako reprezentanta strony, nie zaś jako działania samej strony, co zostało wskazane w stanowisku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Stanowisko Generalnego Dyrektora ma charakter ogólny, nie zostało podjęte w jednostkowej sprawie, ale na tle problematyki i całokształtu analogicznych spraw.

W przekonaniu strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ocenić sprawę merytorycznie badając jej zgodność z prawem, a nie wyłącznie uprawnienie skarżącego. Swoje stanowisko w tej kwestii podparło m.in. tezami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 377/13, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Konieczne jest, by rozstrzygnięcie każdego z organów zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Strona skarżąca podniosła, że orzecznictwo dotyczące uprawnienia D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. do udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest jednolite, co dotyczy także wyroków zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawach udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalizacji inwestycji budowlanych na terenie parków krajobrazowych. W orzeczeniu z dnia 18 maja 2011r. sygn. akt II SA/Wr 167/11, Sąd uwzględnił odwołanie D. Zespołu Parków Krajobrazowych od decyzji uznając prawo skarżącego jako strony postępowania. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, zgodnie z którym, jeżeli postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygnąć na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 148/09). Pogląd ten, w ocenie strony skarżącej, tym bardziej staje się aktualny i zasadny wobec argumentów podnoszonych przez nią w zakresie zasadności i podstaw prawnych zaskarżonej decyzji organu I instancji. Ponadto w orzeczeniu tym Sąd wskazał, iż koniecznym w sprawie jest ustalenie obszaru oddziaływania. Te okoliczności w kontekście dopuszczenia skarżącej do udziału w sprawie nie zostały rozważone przez żaden z organów w niniejszej sprawie. Również w innym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 54/12) sąd rozpoznał merytorycznie skargę D. Zespołu Parków Krajobrazowych na postanowienie Starosty T. w sprawie, której przedmiotem było pozwolenie na budowę. Jednakże w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 310/12 Sąd oddalił skargę D. Zespołu Parków Krajobrazowych w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Orzeczenie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wyznaczony został termin rozprawy na dzień 18 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2834/12). Zdaniem skarżącej strony, orzeczenie to może mieć wpływ na inne postępowania w sprawach dotyczących lokalizowania inwestycji budowlanych na terenach parków krajobrazowych i udziału w tych postępowaniach D. Zespołu Parków Krajobrazowych na prawach strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło przekonanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., iż podmiotowi wnoszącemu odwołanie, to jest stronie skarżącej D. Zespołowi Parków Krajobrazowych we W., nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce usytuowanej na terenie parku krajobrazowego.

Stosownie do art. 127 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. zwłaszcza uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 882/10, z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 905/11, i z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2834/12 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 386/09, WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1195/10, czy też WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 653/11; a także wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2834/12, zapadły w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wskazywanego w skardze wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 310/12).

Odnosząc się do treści skargi stwierdzić trzeba, że chybione jest prezentowane w skardze stanowisko D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W., iż fakt posiadania bądź nieposiadania przez skarżącego przymiotu strony nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa. Stwierdzenie bowiem braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ II instancji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a jednocześnie uniemożliwia temu organowi ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów sformułowanych przez odwołującego się i to nawet wówczas gdyby okazałyby się one zasadne. W konsekwencji tego również sąd administracyjny, do którego wpływa skarga na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie jest władny, pomimo treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, badać danej sprawy pod kątem naruszenia przepisów procesowych i materialnych przez organ I instancji, a jedynie zobligowany jest do zweryfikowania poprawności przyjętych przez organ II instancji podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Kierując się zatem tymi wytycznymi Sąd w niniejszym postępowaniu pominął w swoich rozważaniach zarzuty strony skarżącej, które nie odnosiły się do kwestii legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powracając do głównego nurtu rozważań podnieść trzeba, że ustalenie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 kpa, gdyż przepisy ustawy planistycznej nie regulują kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach prowadzonych na podstawie jej przepisów. Zastosowanie znajduje więc ogólna zasada wyrażona w art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zdolność administracyjnoprawna do wniesienia odwołania przysługuje zatem podmiotowi, który posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji organu I instancji.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006 r., strona 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Tak więc podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Analiza przepisów ustawy planistycznej prowadzi do wniosku, że w postępowaniu, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy, interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada niewątpliwie wnioskodawca, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) bezsprzecznie wpływa bowiem na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, przez podmiot dysponujący tym prawem, dlatego też oprócz wnioskodawcy (inwestora), uwzględniając normę ogólną zawartą w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującą prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, status strony przysługuje podmiotom, które legitymują się prawem własności czy prawem wieczystego użytkowania do nieruchomości objętej wnioskiem, jak i nieruchomości sąsiednich, jeżeli znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Podzielając w pełni powyższy pogląd, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Należy przy tym mieć na względzie, że konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych działek wchodzących w skład danej nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06, nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2105/10; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 473/11; z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/04).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca w treści skargi ograniczyła się do formułowania zarzutów wskazujących na brak podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej, pomijając kwestię oceny posiadania przez nią interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć można, iż jedynie na etapie odwołania strona skarżąca wskazywała, że Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. posiada legitymację czynną do występowania przed organami administracji z mocy art. 105 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627), gdyż jako kierujący parkiem ma ustawowy obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego i jego walorów krajobrazowych. Przywołując art. 107 ustawy o ochronie przyrody wskazywano, że wykonując powierzone zadania dyrektor parku zapobiega naruszeniom prawa, zgłasza zagrożenia dla określonych w przepisach planu ochrony parku zaleceń i zakazów do podejmowania okresowych działań na terenie parku (tutaj unikanie wprowadzania zabudowy siedliskowej na terenach rolniczych, ograniczanie zmian w użytkowaniu rolnym i leśnym oraz przekwalifikowywania gruntów rolnych i leśnych na budowlane). Przywoływano w tym kontekście również przyjęte regulacje planu ochrony parku oraz rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...]). Podniesiono także, iż prawo do występowania w charakterze strony wynika również z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Twierdzono, że interes prawny do podejmowania wszelkich działań w postępowaniu administracyjnym obejmującym zakres parku wynika z konieczności podejmowania działań ochronnych w oparciu o przepisy prawa materialnego jakimi są zarówno przepisy ustawy o ochronie przyrody, statuujące D. Zespół Parków Krajobrazowych jako jednostkę o określonych obowiązkach w dziedzinie ochrony przyrody, jak również przepisy prawa miejscowego dotyczące ochrony zjawisk na określonym terenie jakim jest R. Park Krajobrazowy. Dodawano także, iż Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych jest ponadto upoważniony do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu działalności D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na podstawie pełnomocnictwo udzielonego uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia 14 września 2009 r. Wskazywano także na to, iż stanowisko, że D. Zespół Parków Krajobrazowych posiada legitymację prawną do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na obszarze parku krajobrazowego, poparte jest przez orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2611/07.

Bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż stronie skarżącej w chwili orzekania przez organ nie przysługiwał tytuł własności, ani prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak też do żadnej innej nieruchomości położonej w obrębie R. Parku Krajobrazowego.

W istocie strona skarżąca wskazywała, że Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych, na mocy regulacji art. 105 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego, sprawuje zarząd na terenie parku krajobrazowego, w obrębie którego zlokalizowana jest działka, będąca miejscem przyszłej inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze kontekst rozpatrywanej sprawy uznać należy, że w polskim systemie prawnym powyższy termin "zarząd" znaczeniowo najbliższy jest pojęciu "trwałego zarządu" w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), który jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, iż trwały zarząd, poprzez odesłanie do kodeksu cywilnego, zbliżony jest do instytucji użytkowania, nie zaś do użytkowania wieczystego, a tym bardziej prawa własności.

Nie mniej jednak, w celu gruntownego omówienia kwestii posiadania przez stronę skarżąca interesu prawnego, warto dodatkowo naświetlić regulacje odnoszące się do parków krajobrazowych w poszukiwaniu przepisów wskazujących, iż mamy tutaj do czynienia z trwałym zarządem lub z jakimkolwiek substytutem tej formy władania nieruchomościami objętymi granicami tych parków. W świetle przywołanych przez strony przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że park krajobrazowy, będący jedną z form ochrony przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części. Także sejmik województwa nadaje, w drodze uchwały, statut parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych, określający ich strukturę organizacyjną. Co równie istotne, w art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody przyjęto, że "grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu".

W myśl art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do zadań dyrektora parku krajobrazowego, który nim kieruje (odpowiednio stosuje się te przepisy do dyrektora zespołu parków krajobrazowych) należy:

1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych;

2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej;

3) (uchylony);

4) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi;

5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że przywoływane w sprawie rozporządzenia Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego określa granice obszaru objętego Rudawskim Parkiem Krajobrazowym, ustala cel ochrony Parku, a także wprowadza zakazy, obowiązujące na obszarze Parku. Zauważyć wypada, że powyższe rozporządzenie nie wskazuje żadnej nieruchomości, co do której D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. miałby tytuł prawny.

Przywołać należy także postanowienia § 10 ust. 1 statutu D. Zespołu Parków Krajobrazowych, nadanego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 23 września 2009 r., wedle których w celu zapewnienia kompleksowej ochrony terenów parków krajobrazowych, do zadań Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. w szczególności należy:

1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych,

2) organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej,

3) współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi,

4) przedstawianie stanowiska dotyczącego projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład Zespołu Parków,

6) opiniowanie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz projektów zmian do przyjętych planów- dla terenów wchodzących w skład parków krajobrazowych, a w szczególności tych, które mogą znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000,

7) sporządzanie planów ochrony Parków Krajobrazowych.

Z przywołanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że skarżący nie pełni funkcji zarządczych wobec jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład R. Parku Krajobrazowego, nie ma zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jedynym przeto sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a przez analogię również przedstawianie niewiążących stanowisk w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy zasadnie odmówił D. Zespołowi Parków Krajobrazowych we W. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i w konsekwencji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jako że skarżąca nie będąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić wypada, że identyczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął w wyrokach z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 262/14 i II SA/Wr 263/14 oraz z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 345/14.

W odniesieniu do wskazywanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 310/12, zapadłego w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, zauważyć należy, że wniesiona od niego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2834/12.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.