Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 315/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kwiecińska, sędzia WSA Andrzej Kołodziej, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Wa 315/06

UZASADNIENIE

Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lutego 2005 r. Komendant Główny Straży Granicznej wymierzył A.W. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy powyższe orzeczenie Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r. Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. nr 234, poz. 1997 ze zm.), zwolnił A.W. ze służby z dniem [...] maja tego roku. Rozkazowi temu, na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), z uwagi na ważny interes społeczny, nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Rozkaz z dnia [...] kwietnia 2005 r. funkcjonariusz otrzymał w dniu [...] maja 2005 r.

Od dnia [...] maja 2005 r. A.W. zaprzestał służby z powodu swojej choroby. Choroba skarżącego trwała także w dniu [...] maja 2005 r., tj. w dniu określonym jako dzień zwolnienia skarżącego ze służby.

Pismami z dnia [...] czerwca 2005 r. i [...] lipca 2005 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wystąpił do A.W., w trybie art. 155 Kpa, o zgodę na zmianę rozkazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. w zakresie daty zwolnienia. Pisma te pozostały bez odpowiedzi.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Uzasadnił go faktem, że stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zwolnienie nie mogło nastąpić przed upływem jednego miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. Podniósł ponadto, że art. 45 ust. 2 punkt 8 tej ustawy pozostaje w ścisłej korelacji z jej art. 47. Ponieważ nie upłynął jeszcze termin 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, jego zwolnienie było przedwczesne. W konkluzji uznał, że rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2005 r. rażąco narusza prawo.

W dniu [...] sierpnia 2005 r. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym Nr [...] zwolnił ze służby A.W. z dniem [...] września 2005 r. Na podstawie art. 108 Kpa także temu rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 45 ust. 1 punkt 3 ustawy o Straży Granicznej nie może nastąpić przed upływem miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że zgłosi on pisemny wniosek o wystąpienie ze służby (art. 47 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie nie złożono takiego wniosku. Wobec tego dla skuteczności ustania stosunku służbowego niezbędne było – w ocenie organu - wydanie po upływie miesiąca od zaprzestania przez funkcjonariusza służby z powodu choroby nowej decyzji określającej datę ustania tego stosunku. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 155 Kpa. Do ustalenia nowego terminu zgoda funkcjonariusza nie jest potrzebna.

Pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie od powyższego rozkazu.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozkaz z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ uznał, że zwolnienie ze służby funkcjonariusza, którego prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym wydalono ze służby, jest obligatoryjne. W związku jednak z ograniczeniami wynikającymi z art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, podlegał on ochronie przez okres nie dłuższy niż jeden miesiąc od zaprzestania służby wskutek choroby. Organ ocenił, że ustawodawca nie określił sposobu, w jaki ma być wykonane wydalenie ze służby w sytuacji skarżącego, dlatego uznał, że inicjatywa w dalszym ciągu należy do organu. Stąd konieczne było wydanie nowej, konstytutywnej decyzji określającej inny termin wydalenia ze służby po upływie okresu "ochronnego". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu wydania rozkazu z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sytuacji, w której sprawa ta została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, organ II instancji uznał, że zarzut ten byłby zasadny w sytuacji wykonania rozkazu z dnia [...] kwietnia 2005 r., a do takiego wykonania nie doszło. Do [...] sierpnia 2005 r. skarżący cały czas pozostawał w służbie. Nie zmienia tego pismo skierowane do niego przez Dyrektora Wydziału Kadr i Szkolenia Straży Granicznej, w którym wyrażono pogląd, iż nie jest on funkcjonariuszem od dnia [...] maja 2005.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 11/06 Sąd ten stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2005 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2005 r. Powodem stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć było wydanie ich pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2005 r. w tej samej sprawie, tj. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Organ wskazał m.in., że zwolnienie skarżącego ze służby było obligatoryjne. W dniu wydania rozkazu z [...] kwietnia 2005 r. funkcjonariusz nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nie istniały przeszkody zwolnienia go ze służby, gdyż na zwolnieniu przebywał dopiero od [...] maja 2005 r. Ponieważ ustawa o Straży Granicznej ustanawia w art. 47 ust. 2 okres "ochronny", rozkaz o zwolnieniu nie został wykonany, a funkcjonariusz w dalszym ciągu pozostawał w służbie z chwilą początku jego choroby, tj. od [...] maja 2005 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego podniósł, że istotny jest moment doręczenia skarżącemu rozkazu z [...] kwietnia 2005 r., tj. dzień [...] maja 2005 r. Dopiero z tym dniem, stosownie do art. 110 Kpa, rozkaz zaczął wiązać organ, w tym dniu natomiast skarżący był już chory.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2005 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności rozkazu z [...] kwietnia 2005 r. Organ ocenił, że rozkaz ten nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa ani bez podstawy prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2005 r., oraz o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2005 r., ewentualnie o uchylenie tych rozstrzygnięć. W ocenie autora skargi zwolnienie skarżącego ze służby z dniem, w którym był chory, rażąco narusza art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Niezrozumiała jest więc decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności rozkazu z [...] kwietnia 2005 r. Rozkaz o zwolnieniu wywołał określone skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia adresatowi. Dopiero od tej właśnie daty można mówić o wydaniu decyzji administracyjnej (rozkazu), z tą też datą taka decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i powtórzył, że dla stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie prawa powinno mieć charakter rażący, a takiego w sprawie nie było. W dniu wydania rozkazu z [...] kwietnia 2005 r. funkcjonariusz nie był chory. Nie istniały przeszkody zwolnienia go ze służby, gdyż na zwolnieniu przebywał dopiero od [...] maja 2005 r. Ponieważ ustawa o Straży Granicznej ustanawiała w art. 47 ust. 2 okres "ochronny", rozkaz o zwolnieniu nie został wykonany, a funkcjonariusz w dalszym ciągu pozostawał w służbie z chwilą początku jego choroby, tj. od [...] maja 2005 r. Ponadto organ wskazał na fakt, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydano nowy rozkaz personalny, który określił inną datę zwolnienia skarżącego ze służby, tj. [...] września 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć na początku należy, że stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę zostało sformułowane jeszcze przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. II SA/Wa 11/06, wyroku z dnia 9 marca 2006 r. stwierdzającego nieważność powtórnego rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby i decyzji utrzymującej ten rozkaz w mocy. Wyrok powyższy jest prawomocny, co czyni bezprzedmiotowym argument organu, iż skuteczne zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło na mocy rozkazu z [...] sierpnia 2005 r.

Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne. W obrocie prawnym funkcjonuje rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2005 r., na mocy którego skarżącego zwolniono ze służby. W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący nie był chory, choroba jego rozpoczęła się w dniu [...] maja 2005 r. Rozkaz o zwolnieniu otrzymał on w dniu [...] maja 2005 r. Jak ponadto wynika z akt osobowych skarżącego, rozkaz ten został nadany (wysłany pocztą) do skarżącego w dniu [...] maja 2005 r. Kwestią sporną, która staje się kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie, jest natomiast ustalenie daty wydania tego rozkazu. W ocenie organu datą tą był [...] kwietnia 2005 r., w ocenie skarżącego zaś – [...] maja 2005 r., czyli dzień otrzymania przez niego rozkazu o zwolnieniu ze służby. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie z uwagi na treść art. 47 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie m.in. art. 45 ust. 1 pkt 3 (orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby) nie może nastąpić przed upływem 1 miesiąca od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tak więc kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie właściwego rozumienia pojęcia "wydanie" decyzji administracyjnej.

W kwestii interpretacji pojęcia "wydanie" decyzji istniejące orzecznictwo sądowe nie jest jednolite. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, że o wydaniu decyzji można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia – wcześniej decyzja nie załatwia sprawy, gdyż nie wiąże organu (wyrok NSA z 26 marca 2001 r., sygn. V SA 90/00, LEX Nr 51328). Takie samo stanowisko zaprezentowano w uchwale 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r. (sygn. FPS 10/00, ONSA 2001/2/56), zgodnie z którą decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny będący władczym oświadczeniem woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu, co oznacza, że decyzja jest wydana z chwilą jej doręczenia. Z drugiej strony jednak prezentowane jest stanowisko, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym (wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., sygn. I S.A. 2459, LEX Nr 121762). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r. (sygn. I SA 660/98, LEX 44589), w którym wyraźnie rozróżniono kwestię wydania decyzji od jej wprowadzenia do obrotu ("...wydanie decyzji a wprowadzenie jej do obrotu prawnego to dwie różne kwestie...."). Podobne rozbieżności występują w literaturze przedmiotu. Prezentowane jest mianowicie stanowisko, iż przed doręczeniem decyzji nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, co pozwala na rozróżnienie "podjęcia" decyzji od jej "wydania" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz". Wydawnictwo Zakamycze 2005). Jednocześnie jednak prezentowany jest pogląd, według którego decyzja istnieje już w momencie wydania, wywiera natomiast skutki prawne z chwilą doręczenia (W. Dawidowicz, "Postępowanie administracyjne", 1983, str. 201). Według tego poglądu wydanie decyzji jest więc kwestią odrębną od jej doręczenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zdając sobie sprawę z powyższych rozbieżności prezentuje pogląd, według którego już literalna wykładnia poszczególnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala rozróżnić wydanie decyzji od jej doręczenia. Procedura administracyjna zawiera przepisy dotyczące tych dwóch kwestii, a założenie racjonalności Ustawodawcy nie pozwala uznać, że używając różnych terminów ("wydanie" i "doręczenie") Kpa wskazuje te same czynności. Zauważyć należy, że określając wymagane elementy decyzji administracyjnej w art. 107, Kpa wskazuje na konieczność zamieszczenia w niej daty "wydania". Także w art. 106 Kodeks ten przesądza, iż "wydanie" decyzji w określonych wypadkach wymaga zajęcia stanowiska przez inny organ. Z kolei art. 162 § 1 pkt 2 stanowi o "wydaniu" decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Z drugiej strony rozdział 8 Kpa dotyczy "doręczania" pism, w tym "doręczania" decyzji. Także art. 110, na który powołuje się strona skarżąca dowodząc, iż o wydaniu decyzji można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia, używa obydwu omawianych terminów. Wszystkie te przykłady pozwalają zatem wyciągnąć wniosek, iż niezbędne jest ich rozróżnienie. Nie jest kwestią przypadku, że ustawa posługuje się obydwoma terminami. Poza tym, pozostając przy wskazanym przykładzie, trudno z logicznego punktu widzenia wytłumaczyć, jak możliwe byłoby zamieszczenie w decyzji daty jej wydania, gdyby datą tą miał być dopiero dzień jej doręczenia.

W skardze na decyzję organu z dnia [...] grudnia 2005 r. zawarto pogląd, poparty istniejącym orzecznictwem NSA, iż art. 110 Kpa pozwala utożsamić termin "wydanie" decyzji z chwilą jej doręczenia stronie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego nie podziela. Przede wszystkim bowiem, jak wyżej wskazano, przepis ten sam w sobie posługuje się obydwoma terminami stanowiąc, że organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia. Ponadto przepis ten wskazuje jedynie chwilę, z którą organ jest związany wydaną przez siebie decyzją – taka właśnie jest funkcja tego przepisu i nie należy upatrywać w nim treści wykraczających poza jego literalne ramy. Co więcej – w ocenie Sądu przepis ten stanowi argument na rzecz wyraźnego rozróżnienia obydwóch pojęć ustawowych, na tej samej zasadzie, według której każdorazowe użycie przez ustawę tych różnych terminów uprawnia do wniosku, iż inną kwestią jest wydanie decyzji, a inną jej doręczenie. Analogicznie – art. 109 § 1 Kpa statuuje jedynie obowiązek doręczenia decyzji, sformułowany w oparciu o ten przepis jakikolwiek wniosek o zrównaniu "wydania" z "doręczeniem" byłby bezpodstawny. Gdyby uznać, że wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, to prowadziłoby to do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie (i z reguły otrzymuje), podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, iż wobec jednej strony, która otrzymała ją w określonym stanie prawnym, decyzja jest legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo. Taki sam, trudny do zaakceptowania pogląd prawny, należałoby zastosować w razie kontroli instancyjnej decyzji wydanej w I instancji i doręczonej stronom w różnych datach. Argument powyższy nie traci bynajmniej swojej wymowy wobec uwagi, iż w niniejszej sprawie zmianie pomiędzy wydaniem, a doręczeniem rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby uległ stan faktyczny, a nie prawny.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. o sygn. II OSK 714/05 ("Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" nr 5(14)2006, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, str. 90 - 103). NSA wyraził w nim stanowisko, iż przepisy Kpa nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Obydwa te pojęcia znane są procedurze administracyjnej, z obydwoma też ustawa procesowa wiąże inne skutki prawne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podzielił, choć – raz jeszcze podkreśla – kwestia ta była dotychczas różnie interpretowana przez orzecznictwo i naukę prawa. W sprawie, w której zapadł przywołany wyrok NSA, zmianie pomiędzy wydaniem decyzji, a jej doręczeniem, uległ co prawda stan prawny, a nie faktyczny, ale ponownie stwierdzić należy, iż niczego nie zmienia to w zaprezentowanej tezie. Trudno bowiem obronić pogląd, że w razie zmiany stanu prawnego datą wydania decyzji jest data na niej widniejąca, zaś w przypadku zmiany stanu faktycznego datę tę wyznacza dzień doręczenia jej stronie.

Sąd zauważył, że jako uzasadnienie stanowiska zaprezentowanego w skardze powołano się na uchwałę 7 sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r. (sygn. FPS 10/00). Stosownie natomiast do art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeśli jakikolwiek skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu m.in. siedmiu sędziów NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zauważyć jednak należy, iż uchwała powyższa dotyczy rozumienia konkretnego terminu użytego w nieobowiązującej już ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz. U. z 1994 r. Nr 74, poz. 312 ze zm.), nie dotyczy więc ona pojęcia "wydanie" decyzji stosowanego w Kpa. Ponadto uznać należy, iż obowiązek sądu administracyjnego wynikający ze wskazanego wyżej art. 269 § 1 istnieje tylko wobec uchwał NSA podjętych na podstawie aktualnie obowiązującego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki wniosek wspiera dodatkowo treść art. 100 w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wydanie rozkazu z dnia [...] kwietnia 2005 r. zwalniającego skarżącego ze służby z dniem [...] maja 2005 r. nie naruszało prawa, w szczególności w stopniu, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W dniu [...] kwietnia 2005 r. (dzień wydania rozkazu) skarżący nie był chory i nie było przeszkód prawnych, aby zwolnić go ze służby. Rozkaz ten z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania stał się ostateczny. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia jego nieważności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała więc oddaleniu.