Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 14/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. znak [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego T. O. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2018 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia T. O., uchylił w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] z [...] września 2018 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. [...] w K. (dz. nr [...]) w przedmiocie utrzymania w odpowiednim stanie technicznym budynku usługowego oraz przestrzeganie stosowania przepisów prawa w związku z wykonaniem w ww. budynku robót budowlanych związanych z przebudową elewacji północnej poprzez wykonanie otworów okiennych w ścianie granicznej z działką nr [...].

Podczas kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r., PINB ustalił, że budynek usługowy został przebudowany, tj. zostały nadbudowane ok. 1,5 m ściany zewnętrzne (północna, południowa, wschodnia i zachodnia) oraz ściany konstrukcyjne wewnętrzne. W ścianie północnej zamurowano część otworów okiennych, a w ścianie zachodniej wykonano otwór na bramę wjazdową. W ścianie południowej zamontowano bramy wjazdowe uchylne segmentowe oraz drzwi wejściowe do pomieszczenia laboratorium. Wykonano nową stolarkę okienną. Nad pomieszczeniem laboratorium wylano dodatkowy strop monolityczny żelbetowy oraz wykonano ścianę konstrukcyjną oddzielającą pomieszczenie laboratorium od pozostałej części budynku. W pomieszczeniu sąsiadującym z laboratorium została wykonana dodatkowa konstrukcja stalowa pod oparcie stropu I piętra. W pomieszczeniu na posadzce wykonano kanał naprawczy znajdujący się na wprost pierwszej bramy wjazdowej. W całym obiekcie wykonano nową konstrukcję dachu w postaci kątowników stalowych, do których zostały przytwierdzone podłużnie płatwie z kształtowników stalowych. Pokrycie dachu wykonano z płyty warstwowej tzw. obornickiej. Na przedmiotowe roboty budowlane nie zostało przedłożone pozwolenie na budowę.

W związku z dokonanymi ustaleniami, PINB pismem z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową budynku usługowego zlokalizowanego na nieruchomości w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) wykonanych przez T. O.. Następnie pismem z [...] lipca 2017 r. PINB poinformował o prowadzeniu dwóch odrębnych postępowań dotyczących rozbudowy i przebudowy budynku usługowego na działce nr [...] w K., i wskazał, że:

- pod sygn. [...] prowadzone będzie postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę robót budowlanych obejmujących budowę budynku biurowego z częścią komunikacyjną dobudowanego do budynku istniejącego od strony elewacji południowej na nieruchomości przy ul. [...] w K. (dz. nr [...]), których inwestorem jest T. O.,

- pod sygn. [...] prowadzone będzie postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę przebudowy istniejącego budynku zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]), które jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących przebudowę i rozbudowę (poprzez nadbudowę) budynku głównego tzw. "usługowego" zlokalizowanego w granicy z sąsiednią działką nr [...] na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (dz. nr [...]) oraz nałożył obowiązek przedstawienia do dnia [...] lipca 2018 r. dokumentów wyszczególnionych w pkt 1–2 tego postanowienia.

Na skutek zażalenia T. O., Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), uchylił w całości ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że PINB nieprawidłowo prowadził postępowanie administracyjne zarówno w przedmiocie przebudowy, jak i rozbudowy budynku usługowego na działce nr [...] w K., co w konsekwencji spowodowało zastosowanie nieprawidłowych przepisów prawa.

W związku z tym PINB, pismem z [...] sierpnia 2018 r., zawiadomił o wydzieleniu z postępowania znak: [...] dwóch odrębnych postępowań, w tym postępowania w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących rozbudowę (poprzez nadbudowę) przedmiotowego budynku głównego tzw. usługowego – prowadzonego pod sygn. [...]

Następnie przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2018 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbudowę (poprzez nadbudowę) ww. budynku i nałożył na T. O. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r.:

- decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza K.,

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na to postanowienie, pismem z [...] września 2018 r., złożył w ustawowym terminie T. O., reprezentowany przez J. K..

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. WWINB uchylił ww. postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, i w to miejsce orzekł o obowiązku jego wykonania do dnia [...].03.2019 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy to postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; w skrócie "pr.bud.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. W art. 29 pr.bud. ustawodawca wskazał natomiast rodzaje obiektów budowlanych i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Następnie, odnosząc się do kwestii związanej z kwalifikacją wykonanych przez inwestora robót budowlanych, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż PINB uznał, że doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku usługowego poprzez jego nadbudowę. Ustawodawca nie zdefiniował pojęć "rozbudowy" ani "nadbudowy" obiektu budowlanego. Zostały one jednak przedstawione w definicji "budowy" (art. 3 pkt 6 pr.bud.) jako dwa odrębne, co oznacza, że nie są one tożsame. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo sądowe, WWINB wyjaśnił, że pod pojęciem rozbudowy obiektu budowlanego należy rozumieć takie roboty budowlane, które związane są ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu Prawa budowlanego. Natomiast nadbudową obiektu budowlanego są roboty budowlane polegające na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości i powierzchni użytkowej, ale z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. W niniejszej sprawie PINB ustalił podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2017 r., że w przedmiotowym budynku usługowym zostały nadbudowane o ok. 1,5 m ściany zewnętrzne (północna, południowa, wschodnia i zachodnia) oraz ściany konstrukcyjne wewnętrzne. Niewątpliwie zatem, w ocenie WWINB, doszło do nadbudowy ww. budynku usługowego, a więc mimo wskazania przez PINB, iż doszło do rozbudowy tego budynku poprzez jego nadbudowę, to jednak prawidłowo organ I instancji dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w niniejszej sprawie.

Dalej WWINB wyjaśnił, że ustawodawca zarówno wobec rozbudowy, jak i nadbudowy obiektu budowlanego zastosował rygor uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, aby roboty te mogły być wykonane. W sytuacji braku dokonania ww. czynności przez inwestora, stosuje się procedurę z art. 48 ust. 1 i 2 pr.bud. Zdaniem WWINB procedura ta niewątpliwie ma zastosowanie także w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z ustawową definicją, budową obiektu budowlanego jest również jego nadbudowa, a więc zarzut dotyczący braku możliwości zastosowania ww. procedury w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. A ponieważ na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek usługowy, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i nie występuje, w związku z wykonaną nadbudową, naruszenie innych obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, to jest możliwość zalegalizowania przedmiotowej nadbudowy budynku usługowego. W związku z tym zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 48 ust. 3 pr.bud. W konsekwencji WWINB stwierdził, iż obowiązki nałożone skarżonym postanowieniem PINB znajdują odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa, a więc postanowienie to zostało prawidłowo wydane.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z adresatem obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji, WWINB stwierdził, że z księgi wieczystej nr [...], dotyczącej działki nr [...] w K., wynika, iż właścicielem tej nieruchomości jest T. O., który jest też inwestorem przedmiotowych robót. Zatem PINB prawidłowo, w myśl art. 52 pr.bud., wskazał ww. osobę jako adresata obowiązków nałożonych skarżonym postanowieniem.

Ponadto WWINB zauważył, że organ I instancji, nakładając obowiązek skarżonym postanowieniem, wskazał termin jego wykonania: do [...] grudnia 2018 r. W związku z faktem, iż termin ten w niedługim czasie po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ II instancji upływa, to zdaniem WWINB należało ten termin zmienić – w celu umożliwienia inwestorowi zrealizowania nałożonego obowiązku – czyli uchylić postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzec o obowiązku jego wykonania do [...] marca 2019 r., a w pozostałej części utrzymać w mocy ww. postanowienie. A to w związku z prawidłowością zastosowania w tej sprawie procedury, o której stanowi art. 48 pr.bud., w stosunku do robót budowlanych polegających na nadbudowie przedmiotowego budynku usługowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na opisane postanowienie WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T. O., reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o:

1. uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) przez uchylenie zaskarżanego, własnego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia,

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB oraz poprzedzającego postanowienia PINB z [...] września 2018 r. (art. 135 p.p.s.a.) przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli,

3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych –wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że WWINB nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przede wszystkim nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, tj. w istocie nie odniósł się prawidłowo do żadnego z zarzutów zawartych w zażaleniu, a jedynie powielił argumentację organu I instancji.

Dalej skarżący podniósł, że jest bezspornym, iż przedmiotowa sprawa dotyczy samowolnej nadbudowy, ale, w jego ocenie, postępowanie naprawcze jest prowadzone w złym trybie, gdyż powinno się toczyć w trybie art. 50–51 pr.bud., a nie art. 48 pr.bud., który został przez WWINB błędnie wyłożony. Granicą zastosowania art. 48 pr.bud., w przypadku budowy części obiektu budowlanego (a taką "częścią" jest część nadbudowana) jest bowiem możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego i brak konieczności wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Częścią obiektu budowlanego, podlegającą rozbiórce, jest część obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Stwierdzenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie może prowadzić do zastosowania art. 48 pr.bud., jeżeli rozbiórka wykonanych samowolnie robót budowlanych wiązałaby się z koniecznością istotnej ingerencji w legalnie wybudowaną część obiektu budowlanego. Autor skargi podkreślił, że wielokrotnie w wyrokach sądów administracyjnych stwierdzano, iż organ nadzoru budowlanego nie może na podstawie art. 48 pr.bud. orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Powyższe przepis nie przewiduje bowiem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a obowiązek taki winien być nałożony w trybie art. 50 i 51 pr.bud. Bezspornie dokonana nadbudowa (po uprzedniej rozbiórce dachu) jest trwale połączona z konstrukcją budynku, a jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego dachu. W takim przypadku organ administracji winien zatem zastosować tryb przewidziany w art. 50 i 51 pr.bud., a nie art. 48 pr.bud.

W konkluzji skarżący stwierdził, że skarżone postanowienia organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego – art. 48, 50 i 51 pr.bud. – a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., winien uchylić oba te postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie – a do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), o czym stanowi expressis verbis art. 48 ust. 2 zd. drugie pr.bud. W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]) i, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] września 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, przede wszystkim jako oparte na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 48 ust. 1 i nast. pr.bud.

W myśl art. 48 ust. 1 pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Przywołany art. 48 ust. 2 pr.bud. stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – na które przysługuje zażalenie – prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym – zgodnie z art. 48 ust. 3 pr.bud. – ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 pr.bud.). Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 pr.bud.).

W ocenie Sądu zasadnie skarżący zarzucił organom obu instancji zastosowanie niewłaściwego trybu sanowania samowolnej, tj. wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadbudowy przedmiotowego budynku usługowego.

Sam fakt, iż w tym zakresie doszło w rozpatrywanym przypadku do tej tzw. samowoli budowlanej nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami – okoliczność ta, poza wszystkim, została przyznana przez skarżącego inwestora w zażaleniu oraz w skardze; i nie budzi także wątpliwości Sądu. Istota sprawy sprowadza się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym nadbudowę legalnie wybudowanego obiektu budowlanego należy stosować procedurę wynikającą z art. 48–art. 49 (tzw. procedurę legalizacyjną), czy procedurę unormowaną w art. 50–art. 51 pr.bud. (tzw. procedurę naprawczą).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych procedury te stosuje się na zasadzie wyłączności, co oznacza, iż te same roboty budowlane nie mogą być objęte każdym z tych postępowań (por. m.in. wyroki NSA: z 20.09.2017 r., II OSK 86/16; z 15.03.2017 r., II OSK 1801/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uchwała NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3). Art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tym pojęcie "budowy", jako szczególnej kategorii "robót budowlanych" (zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 pr.bud.), definiuje art. 3 pkt 6 pr.bud., zgodnie z którym jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także jego odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 pr.bud. stosowane są do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 pr.bud. Stąd zakresy stosowania tych trybów są rozłączne.

Trafnie wskazuje się w judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16), jak i w doktrynie (por. K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 53–54), że niewątpliwie sytuacja, w której dany samodzielny obiekt budowlany został w całości wybudowany bez stosownego pozwolenia, kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49 pr.bud. Natomiast w przypadku, gdy inwestor prowadził roboty budowlane, które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego, wybór trybu postępowania, tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 pr.bud.) albo postępowania naprawczego (art. 50–51 pr.bud.) wymaga dokonania wnikliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Jest tak dlatego, że w razie dokonania rozbudowy lub nadbudowy w ten sposób, iż ewentualna rozbiórka rozbudowanej lub nadbudowanej części obiektu budowlanego umożliwi korzystanie z istniejącego legalnie obiektu budowlanego i nie będzie wymagała nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych, to wówczas znajdzie zastosowanie tryb postępowania legalizacyjnego objęty art. 48 pr.bud. Natomiast w przypadku rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, że rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej, to brak jest podstaw do zastosowania art. 48 pr.bud. Wówczas znajdzie zastosowanie tryb wymieniony w art. 50 i art. 51 pr.bud. (por. wyroki NSA: z 09.09.2015 ., II OSK 92/14; z 14.10.2015 r., II OSK 348/14; z 20.09.2017 r., II OSK 3089/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne CBOSA).

Zatem – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowym i w doktrynie – na podstawie art. 48 ust. 4 pr.bud. organ nadzoru budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki tej części budynku, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie nałożenia dodatkowych obowiązków doprowadzenia legalnie wybudowanego budynku do stanu poprzedniego. Wskazuje się przy tym, że art. 48 pr.bud. ma charakter restytucyjny i jego istotą jest jedynie przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki NSA: z 08.12.2000 r., IV SA 2624/98; z 07.07.2006 r., II OSK 1052/05; z 24.01.2008 r., II OSK 1927/06; z 09.09.2015 r., II OSK 92/14; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16 – dostępne w CBOSA; por. też: A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 48; K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 54–55).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w sprawie tej jest poza sporem, iż wykonanie inkryminowanej nadbudowy budynku usługowego wiązało się z uprzednią rozbiórką części substancji tego budynku. Mianowicie – zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji – doszło do rozbiórki starej konstrukcji drewnianej dachu wraz z jego pokryciem z papy oraz wykonania w to miejsce nowej konstrukcji stalowej dachu (kratownic) wraz z płatwiami i pokryciem z płyty warstwowej (tzw. obornickiej), a także nad częścią obiektu wykonano dodatkowe stropy żelbetowe monolityczne oraz dodatkowe ściany konstrukcyjne monolityczne-żelbetowe. Doszło do rozbudowy obiektu poprzez jego nadbudowę o ok. 1,50 m, ścian wewnętrznych i zewnętrznych budynku, a co za tym idzie doszło do zwiększenia gabarytów budynku, takich jak: wysokość i kubatura (pierwotnie budynek był budynkiem jednokondygnacyjnym), oraz doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku (zwiększenie powierzchni użytkowej pomieszczeń dodatkowej kondygnacji), a także doszło do wykonania obiektu o nowej konstrukcji z pierwotnej murowanej z pustaków żwirowo-cementowych, na konstrukcję stalowo-murowaną i monolityczną-żelbetową. Ustaleń tych nie kwestionował skarżący. Przeciwnie, w zażaleniu na postanowienie PINB z [...] września 2018 r. wyraźnie potwierdził, że: "Doszło co prawda do nadbudowy budynku głównego, ale roboty te zostały wykonane po uprzedniej rozbiórce części budynku już istniejącego i pozostawieniu tych elementów, które nadawały się do wykorzystania." Twierdzenia te podtrzymał we wniesionej skardze, wskazując, że: "Bezspornie dokonana nadbudowa (po uprzedniej rozbiórce dachu) jest trwale połączona z konstrukcją budynku, a jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie rozebranego dachu."

W świetle powyższych, niespornych ustaleń faktycznych jako uprawniony jawi się wniosek, że samo ewentualne wykonanie rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku usługowego nie doprowadziłoby do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem, gdyż pozostała część budynku byłaby w stanie technicznym naruszającym przepisy techniczno-budowlane. Pozostałaby bowiem w takim przypadku "otwarta" konstrukcja, pozbawiona dachu, z której korzystanie zgodne z prawem byłoby niemożliwe bez wykonania dodatkowych robót przywracających stan pierwotny. A skoro ewentualna rozbiórka nadbudowanej części budynku – do której musiałoby dojść w razie ziszczenia się w tej sprawie przesłanek z art. 48 ust. 4 pr.bud. – nie spowodowałaby doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to należało, celem zalegalizowania takich robót, zastosować tryb z art. 50–art. 51 pr.bud., a nie z art. 48 pr.bud.

Z tych względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia ww. przepisów okazał się zasadny.

Za zasadny należało uznać także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w tym jej aspekcie, w jakim wymaga ona od organu drugiej instancji odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów wniesionego środka zaskarżenia (odwołania / zażalenia). WWINB rzeczywiście nie ustosunkował się bowiem w sposób należyty do wytkniętej i uargumentowanej w zażaleniu inwestora niewłaściwości przyjętego trybu legalizowania zaistniałej samowoli na podstawie art. 48 pr.bud. Z pewnością nie stanowi bowiem takiego uzasadnienia, jednozdaniowe skwitowanie spornej kwestii słowami, cyt.: "Procedura ta niewątpliwie ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano powyżej, zgodnie z ustawową definicją, budową obiektu budowlanego jest również jego nadbudowa, a więc zarzut dotyczący braku możliwości zastosowania ww. procedury w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia." Zabrakło bowiem istotnych rozważań dotyczących wskazanego wyżej zagadnienia braku "samodzielności" nadbudowanej części budynku, w kontekście zakresu normowania i zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi ustalone w oparciu o stawki minimalne zgodnie z § 15 ust. 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę przedmiotowej nadbudowy, organ I instancji winien wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 50–art. 51 pr.bud. i stosownie do ww. przepisów podjąć czynności zmierzające do zalegalizowania wykonanych nielegalnie robót budowlanych, chyba że od momentu wydania zaskarżonego postanowienia WWINB w istotnym zakresie zmianie uległ stan faktyczny sprawy. Ponadto PINB może rozważyć połączenie tak wszczętego postępowania naprawczego dot. legalności nadbudowy budynku usługowego z już toczącym się w trybie art. 50–art. 51 pr.bud. postępowaniem w sprawie legalności przebudowy tego budynku (znak: [...]) – o ile, w ocenie organu, będą przemawiały za tym zwłaszcza względy celowości, a inne względy nie będą stały temu na przeszkodzie.