Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 423/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 a § 1, art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. w K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 718/19 w sprawie ze skarg P. w K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2019 r., I SA/Wa 718/19, oddalił skargi P. w K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] września 1978 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy K. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.1128 ha, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna K. Miasta K. obj. Lwh 780 – Z., stanowiącej własność J. P. (punkt 12 decyzji).

Decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...], Wojewoda M. stwierdził nieważność ww. decyzji. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r., nr [...]. Wyrokiem z 24 lutego 2009 r., I SA/Wa 1643/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w K. na decyzję Ministra.

Pismem z 19 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2008 r. Jako podstawę wznowienia podał art. 145a § 2 k.p.a., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] maja 2018 r. Minister odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra złożyli P. w K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu Minister podniósł, że w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Minister wskazał, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych. Jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., I OSK 2631/15). Minister podniósł, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art 156 § 2 k.p.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Minister podniósł następnie, że w sprawie charakteru i znaczenia ww. wyroku zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2016 r., I OSK 2486/15, wskazując, że skoro wyrok ten, stwierdzający niekonstytucyjność k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. W tej sytuacji, w ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo uznał, że powołany wyrok Trybunału nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zatem do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału. Ponadto, Minister podniósł, że ww. wyrok dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. W ocenie Ministra, odwołujący się nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Podstawą stanowiska Trybunału w omawianym wyroku była bowiem ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli P. w K. (dalej: PZD) oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K.

W skardze PZD wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6 i 7 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do dokonywania wykładni przepisu na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,

- art. 8 k.p.a. przez niewyczerpujące uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, z całkowitym pominięciem stanowiska i orzecznictwa przytoczonych we wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotowy wyrok Trybunału:

i) nie ma wpływu na zastosowanie tego przepisu,

ii) nie upoważnia organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu",

iii) nie eliminuje z porządku prawnego tego przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

- art. 145a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wyrok z 12 maja 2015 r. nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, a przez to brak podstaw do uchylenia decyzji z 9 września 2008 r.,

- art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę że decyzja wywłaszczeniowa nie może być uznana za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuzasadnienie stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa nie stanowi podstawy nabycia prawa lub ekspektatywy,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję, podczas gdy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania trybu, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji, podczas gdy w sprawie zachodzą podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145a k.p.a., a tym samym zachodzi podstawa do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, albowiem orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, choć stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych – tyle tylko, że nie zawsze jest to możliwe.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku powołanego wyroku Trybunału, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Rekonstrukcji takiej nie może zatem dokonać za ustawodawcę ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Zdaniem Sądu I instancji nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności konkretnych nieruchomości, tj. przysporzenie po stronie podmiotu publicznego. Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności, czy też Gmina, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, czy też PZD jako podmiot korzystający z nieruchomości nie mieszczą się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Przedmiotowy wyrok Trybunału dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy. Podstawą stanowiska Trybunału była zatem ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wskazał, że obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Orzekając w przedmiotowym wyroku, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat. Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa).

Sąd I instancji podkreślił, że znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., I OSK 2887/17), niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu powołanego wyroku, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co podkreślono w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia wyroku Trybunał wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". W ocenie Sądu I instancji sam fakt wydania przez Trybunał przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie zmienia podstawy normatywnej decyzji z 9 września 2008 r.

W ocenie Sądu I instancji organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się i tym samym nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ zagadnienie to wykraczałoby poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Od powyższego wyroku Sądu I instancji wywiedziono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej PZD zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej i rozstrzygnięcie o prawidłowości i poprawności dokonanych przez Ministra ustaleń, w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r. orzekającej w pkt 12 o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na cele zagospodarowania Zakola W., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,1128 ha obr. [...] jed. ewid. K. Miasto K. obj. Lwh 780 – Z., stanowiącą własność J. P., co nastąpiło decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2007 r., utrzymaną w mocy przez Ministra decyzją z [...] września 2008 r. i nie orzeczenie o uchyleniu powyższej decyzji ze względu na naruszenie przez Ministra przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Sąd I instancji rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję wskazanych przepisów postępowania, organ nie przeprowadził wystarczającej i dostatecznej kontroli oraz analizy opisanego w skardze zagadnienia dotyczącego prawidłowości ustalenia przez Ministra braku zachodzenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (ustalono odszkodowanie za przejętą nieruchomość, co w rozumieniu wyroku NSA z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12 stanowi nieodwracalny skutek prawny) oraz była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a zgodnie z wyrokiem Trybunału z 12 maja 2015 r. brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stwierdzenia, że przedmiotowy wyrok Trybunału może mieć zastosowanie wyłącznie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznającą obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa, a PZD jako korzystający z nieruchomości, nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Uzasadnienie tej kluczowej dla podejmowanej kontroli sądowoadministracyjnej kwestii winno być rzetelne i pełne, a nie ograniczone w zasadzie do jednego zdania uzasadnienia, zwłaszcza w przypadku zgłoszenia w treści skargi szeregu wątpliwości co do stanowiska organów administracji publicznej jakoby wyrok Trybunału:

- nie miał wpływu na zastosowanie tego przepisu,

- nie upoważniał organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu",

- nie eliminował z porządku prawnego tego przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy,

- nie stanowił podstawy do wznowienia postępowania, a przez to brak podstaw do uchylenia decyzji z [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2007 r.,

- uznawał, iż decyzja wywłaszczeniowa nie może być uznana za decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, w której w sprawie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145a k.p.a., z uwagi na istnienie podstawy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 151§ 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PZD wskazał, że brak w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis ten, jako pominięcie ustawodawcze, był przedmiotem kontroli Trybunału z punktu widzenia jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Skarżący kasacyjnie podał, że zdaniem T. Kiełkowskiego powyższe oznacza konieczność przyjęcia per analogiam terminu 10 lat dla wszystkich przesłanek. (T. Kiełkowski, Kodeks 2015, s. 1084). Ustalenie implikacji tego wyroku wymaga zdefiniowania pojęcia decyzji będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy oraz zrekonstruowania terminu kryjącego się pod określeniem "znaczny upływ czasu". Rozwiązania co do odnośnego terminu należy poszukiwać we wnioskowaniu per analogiam i przyjąć, że wynosi on – tak jak w przypadku pozostałych "względnych" wad nieważności – 10 lat. Z pewnością odrzucić trzeba, jako sprzeczną z postulatem pewności prawa, możliwość jego określania ad hoc na użytek konkretnej sprawy pod wpływem jej specyficznych uwarunkowań. Choć w sentencji orzeczenia TK mowa o "wydaniu" decyzji, termin ten powinien być liczony, jak się wydaje od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (tak Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lexis.pl). Wobec powyższego brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia jakoby organy wydające decyzję w niniejszej sprawie nie miały możliwości określenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z przytoczonych stanowisk doktryny, istnieją uzasadnione przesłanki do przyjęcia, że przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, można uznać za znaczny upływ czasu w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dziesięcioletni termin upłynął w przedmiotowej sprawie i stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny zaistniałego stanu prawnego w zw. z treścią przedmiotowego wyroku Trybunału.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa nie była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W tym zakresie, poza samym stwierdzeniem, żaden z organów wydających decyzję w niniejszej sprawie, jak również Sąd I instancji nie uzasadnili takiego stanowiska. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu stanowi podstawę nabycia prawa. Na mocy samej decyzji wywłaszczeniowej własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa, a następnie stała się podstawą do nabycia praw przez inne podmioty – chociażby przez skarżącego kasacyjnie. Ta okoliczność całkowicie umyka uwadze organów rozpoznających sprawy i nie jest przedmiotem postępowania dowodowego. Podobna sytuacja ma miejsce przed Sądem I instancji, który ogranicza się do stwierdzenia w tym zakresie, bez uzasadnienia. Wobec braku ustalenia tej okoliczności, organy oraz Sąd I instancji bezzasadnie przyjmują brak nabycia prawa i ekspektatywy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotem dogłębnej analizy winna być kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość i jego wypłata stanowi nieodwracalny skutek prawny, który w sytuacji obarczenia decyzji wadą nieważności stanowi podstawę do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę na fakt, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest wznowienie postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego (M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Prawo do wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 348-349; por. też wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z 10 marca 2009 r., II OPS 2/09, ONSA WSA 2009, nr 4, poz. 60: "Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za stanowiskiem, że w takim wypadku, zwłaszcza gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, jak w rozpoznawanej sprawie, ze względu na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku" (tak: M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lexis.pl). Powyższe stanowisko w ogóle nie zostało poddane analizie przez organ ponownie rozpatrujący sprawę ani przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec braku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez Sąd I instancji – w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – takich przepisów prawa procesowego jak:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w tym w szczególności przez nieuwzględnienie wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r.,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – jako powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane, a nade wszystko zawierające normatywną treść (chociaż w sensie negatywnym), zbliżają się wyraźnie do regulacji normatywnej – w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Takie cechy należy istotnie przypisać zarówno orzeczeniom TK stwierdzającym wprost niekonstytucyjność przepisu, ale także ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją (dotyczy to więc również tzw. wyroków interpretacyjnych pozytywnych i negatywnych, ponieważ ich celem jest eliminacja niekonstytucyjnych treści znaczeniowych, które mogły być przepisane badanej regulacji w drodze przyjętych reguł wykładni prawa – M. Safian, Tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa TK prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003 r., Skutki prawne orzeczeń TK). Orzeczenia Trybunału zatem nie pozostają bez wpływu na działania prawodawcy, orzecznictwo sądów, jak również organów administracji publicznej. Odnosi się to w takim samym stopniu do wyroków stwierdzających wprost niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak również do sytuacji, w których Trybunał wydaje wyroki o charakterze zakresowym, albowiem wyrok zakresowy zmienia treść normatywną kontrolowanych przepisów, pomimo zachowania ich brzmienia literalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. PZD przychylił się do wyrażonego w niej stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zasadniczą kwestią, jaka podlegała rozpatrzeniu przez Sąd I instancji, była ocena, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., oparta na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Zgodnie tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Przepis ten stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Niezgodność stwierdzona przez Trybunał ma dotyczyć konkretnego unormowania będącego podstawą orzeczenia (W. Białogłowski, A. Jaworski, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego – uwagi na marginesie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2009 r., III PZP 2/09, PS 2010/11–12, s. 68).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem P 46/13 uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trafna jest konstatacja organu i Sądu I instancji, że jest to negatywny wyrok zakresowy o pominięciu ustawodawczym, rodzi to określone trudności w praktyce orzeczniczej. Zakwestionowanie zgodności z Konstytucją określonego uregulowania, także ze względu na pominięcie ustawodawcze, podważa domniemanie konstytucyjności i rodzi zwłaszcza po stronie sądów, obowiązek uwzględnienia wykładni prokonstytucyjnej, ale w przypadkach stosowania zakwestionowanego przepisu. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem nie dotyczyła ona decyzji wydanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym ewentualnie mogła pojawić się kwestia przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawie kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu o wznowienie postępowania, zatem badaniu podlegały przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na orzeczenie Trybunału.

Nie zawiera skutecznych zarzutów skarga kasacyjna wniesiona przez PZD. Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poddawał się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. Podniesione w tym zakresie zarzuty pod adresem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji odnoszą się jednak nie do decyzji podjętej w postępowaniu kontrolowanym przez ten Sąd, a do decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r. W postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania nieważnościowego nie stosowano art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, a Sąd I instancji nie kontrolował przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 r., w szczególności nie miał podstaw do badania, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Aby mogło dojść w toku postępowania wznowieniowego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, konieczne byłoby uprzednie stwierdzenie, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o jakiej mowa w art. 145a § 1 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji dotychczasowej. Skoro podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz przedmiot postępowania określa art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to w takich granicach orzekał również Sąd I instancji, który nie mógł naruszyć wskazanych w postawionym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji była odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a k.p.a. Z tych przyczyn nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. bez wykazania, że doszło do naruszenia art. 145a § 1 k.p.a.

Nie uzasadnia również uchylenia wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie, nadto kwestia stanu faktycznego nie miała dla rozstrzygnięcia zasadniczego znaczenia, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą okoliczności faktycznych. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera konieczne elementy i pozwala na kontrolę instancyjną, umożliwia bowiem poznanie stanowiska. Brak akceptacji dla stanowiska Sądu I instancji nie jest uzasadnieniem dla postawionego zarzutu.

Zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności analizowanej skargi kasacyjnej mają zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145a i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odnoszą się one bowiem do zasadniczej kwestii, czy powołany wyrok TK P 46/13 stanowi podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2021 r., I OSK 2215/20, z 24 marca 2021 r., I OSK 3970/18, z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 ma charakter zakresowy, orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Wyrok ten nie prowadzi do derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie, skutkiem wyroku nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co nie nastąpiło do dnia orzekania przez organ. Nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej (podobnie NSA w wyroku z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17). W tych okolicznościach trafnie Sąd I instancji uznał, że nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem wyrok TK nie skutkuje ani uchyleniem przepisu będącego podstawą jej wydania, ani nie prowadzi do zmiany stanu prawnego, mogącego stanowić podstawę do ponownego orzeczenia co do istoty w sprawie rozstrzygniętej decyzją dotychczasową.

Nie są skuteczne również zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. Po pierwsze, uznać należy, że pozbawione są one uzasadnienia. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z jej konstrukcją. Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Argumenty uzasadnienia powinny także postawać w rzeczowym związku z przedmiotem zarzutów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. sprowadza się do przytoczenia cytatów z uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, pozbawione jest powiązania przedstawianych argumentów z poszczególnymi zarzutami, nie zawiera argumentacji odnoszącego się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Oczywiście argumenty przedstawiane w orzeczeniach wydanych przez sądy administracyjne mogą być przywoływane dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Należy mieć jednak na względzie, że orzeczenia te są rozstrzygnięciami o charakterze indywidualnym, zatem warunkiem uzasadnionego powołania ich w innej sprawie jest co najmniej wykazanie podobieństwa okoliczności faktycznych czy problemu prawnego. Żadne z powołanych w skardze kasacyjnej orzeczeń nie odnosi się do występującej w niniejszej sprawie sytuacji procesowej, w której postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym opartym na przesłance z art. 145a § 1 k.p.a., zostały one wydane w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Zarzutami kasacyjnymi nie został objęty przepis art. 145a § 1 k.p.a. Skoro istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia było wyjaśnienie, czy zachodzi przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a § 1 k.p.a., to brak w skardze kasacyjnej tego przepisu, w sytuacji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi, uniemożliwia ocenę trafności stanowiska sądu I instancji w tym zakresie.

Sąd I instancji ani organy administracji bynajmniej nie stosowały przepisów art. 156 § 1pkt 2 i 156 § 2 k.p.a. Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją nie była bowiem prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności określonym tymi przepisami. Jeżeli chodzi o tezę, że Sąd I instancji nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, to brak powołania wśród podstaw kasacyjnych art. 145a § 1 k.p.a. powoduje, że do tak sformułowanego zarzutu odnieść można się jedynie wskazując, że sąd I instancji uwzględnił powyższy wyrok, gdyż przeanalizował go w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przypisał mu określone znaczenie, którego strona skarżąca nie podważyła.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., ze względu na brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej nie wskazano zwłaszcza jakie dowody i na jakie okoliczności powinny zostać zebrane i rozpatrzone. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie poddaje się zatem w żaden sposób ocenie merytorycznej Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż nie odnosi się do okoliczności sprawy.

Z podobnych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 6 i art. 190 ust. 1 Konstytucji. Nie określono, które z działań organu pozbawione było podstawy prawnej. Nie wynika też, aby w sprawie organ zanegował zasadę, że orzeczenie TK ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne. W konsekwencji nie znajduje potwierdzenia teza, że w sprawie Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Podstawą do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.