Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 469/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. znak DP-III.025.1.53.2021.MD/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Gospodarki z [...] października 2014 r., nr [...] w całości i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z 8 października 1958 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Spożywcze P., Przetwórnia [...] Sp. z o.o. w P..

W zaskarżonej decyzji Minister przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] lutego 2013 r. J. R. wystąpił do ówczesnego Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Spożywcze P., Przetwórnia [...] Sp. z o.o. w P., ul. [...].

Decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. R., Minister Gospodarki, na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w punkcie I stwierdził, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia przejścia przedsiębiorstwa Zakłady Spożywcze P., Przetwórnia [...] Sp. z o.o. w P., ul. [...] na własność Państwa, w zakresie nieruchomości objętej KW P. P. o pow. 3 ha 3.300 m2 - w części wchodzącej obecnie w skład działek: nr [...] o całkowitej pow. 6652 m2 oznaczonej, jako grunt niehipotekowany oraz nr [...] o całkowitej pow. 3 ha 8159 m2 objętej KW nr [...], położonych w W. przy ul. [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa, a w punkcie II stwierdził nieważność ww. orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., z wyłączeniem nieruchomości objętej KW P. P. o pow. 3 ha 3.300 m2 - w części wchodzącej obecnie w skład działek: nr [...] o całkowitej pow. 6652 m2 oznaczonej, jako grunt niehipotekowany oraz nr [...] o całkowitej pow. 3 ha 8159 m2 objętej KW [...], położonych w W. przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Minister uchylił decyzję Ministra Gospodarki z [...] października 2014 r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady Spożywcze P., Przetwórnia [...] Sp. z o.o. w P..

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z [...] lutego 2008 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych dotyczące księgi hipotecznej pn. "[...]" prowadzonej dla znacjonalizowanej nieruchomości, która zachowała moc księgi wieczystej stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg. Zgodnie z treścią zaświadczenia w dziale II wykazu wpisem jawnym z 28 lutego 1959 r. ujawniony jest Skarb Państwa na podstawie wniosku z [...] listopada 1958 r., orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...] i zarządzenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] marca 1957 r. Następnie Minister wskazał, że pomimo braku dowodu na doręczenie przedmiotowego orzeczenia m.in. właścicielowi znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, nie budzi wątpliwości fakt, że stanowiło ono podstawę ujawnienia praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Uprawnione jest zatem przyjęcie, zdaniem organu, że ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego i zostało doręczone w 1958 r. jednostce państwowej wnioskującej o wpis Skarbu Państwa do ww. księgi wieczystej.

Ustalając moment wszczęcia niniejszego postępowania, Minister przyjął natomiast, że wniosek J. R. wpłynął do Wojewody 55 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, co wynika z daty prezentaty wpływu na wniosku, i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Na tej podstawie Minister uznał, że przedmiotowe postępowanie zostało niewątpliwie wszczęte po upływie 30 latach od doręczenia orzeczenia z [...] października 1958 r. i że nie było zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją.

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Pismem z [...] stycznia 2022 r., W. R. (następca prawny wnioskodawcy J. R.), wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 Konstytucji RP, polegające na pozbawieniu strony prawa do dochodzenia naruszonych praw, poprzez naruszenie zasad zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, a w konsekwencji uznanie, że - z przyczyn niezależnych od skarżącej - nie ma ona prawa do uzyskania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie orzeczenia z dnia [...] października 1958 r. z naruszeniem prawa;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez nie przeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie doręczenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1958 r., a co za tym idzie ustalenie, że od dnia doręczenia tego orzeczenia do dnia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji upłynęło 55 lat, co skutkuje pozbawieniem skarżącej prawa do dochodzenia naruszonych praw.

W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie postawionych w skardze zarzutów. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 3 października 2022 r. uczestnik postępowania – S. K. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 12 października 2022 r. uczestnik postępowania – A. R. przyłączyła się do Skarżącej W. R. i poprała skargę oraz wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie uzyskania zaświadczenia od Ministra Rozwoju i Technologii dotyczącego wskazania daty z jaką decyzja Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1958 r. stała się ostateczna, ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Uczestnik wniósł również o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra z [...] grudnia 2021 r., ewentualnie o jej uchylenie w całości. A. R. podniosła następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji Ministra:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej Nowelizacja k.p.a. z 2021 roku), a to poprzez:

- w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, w szczególności w sytuacji, gdy brak jest dowodów na doręczenie decyzji Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1958 r. nr [...] do stron postępowania;

- poprzestanie jedynie: na domniemaniu doręczenia w/w decyzji wszystkim stronom w oparciu o wniosek o wpis ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości księdze hipotecznej pn. "[...]";

- umorzenie postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, iż doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które miałoby rzekomo warunkować jego zastosowanie, a już w szczególności nie stanowi dowodu na doręczenie powyższej decyzji treść zaświadczenia z [...] lutego 2008 r. Sadu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych dotyczące księgi wieczystej pn. "[...]";

- jego błędne zastosowanie, mimo braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w związku z czym niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat "doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji" a datą złożenia wniosku nieważnościowego, skoro organ nie ustalił daty początkowego biegu 30 letniego terminu;

- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcia "daty doręczenia" i "daty ogłoszenia decyzji" dla potrzeb zastosowania tego przepisu można stosować wymiennie, niezależnie od trybu postępowania w sprawie zakończonej badanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem;

2. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zamknięcie spadkobiercom E. W. drogi do dochodzenia swoich praw;

3. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Ministra Rozwoju i Technologii, iż przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe z samego tylko faktu zmiany przepisów na skutej Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku podczas gdy uchybienie terminowi wynikającemu z art. 158 § 3 k.p.a. zostało stwierdzone przez organ pomimo braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji;

4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku arbitralnego założenia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa wskutek wejścia w życie Nowelizacji k.p.a. z 2021 t., poprzez:

- niedopełnienie obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób dokładny oraz do załatwienia sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji umarzającej postępowanie niezależnie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki w tym zakresie, czego Organ nie uczynił;

- oparcie się przy ocenie kwestii "doręczenia decyzji" wyłącznie na domniemaniu doręczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1958 r., nr [...] do stron postępowania wobec ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej pn. "[...]", mimo iż to Minister jako organ nadzorczy miał obowiązek skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dowody z innych dokumentów, pod kątem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

- arbitralne i nie mające pokrycia w materiale dowodowym domniemanie, iż decyzja ta została doręczona ponieważ stanowiła podstawę wpisu ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej pn. "[...]".

5. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydania decyzji z 1958 roku z naruszeniem prawa podczas gdy nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (tj. art. .61 §1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.), o co skarżąca wnosi i wnosiła;

6. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w zw., z art, 2 ust, 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku w związku z art, 2 i art, 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 roku poprzez:

1) ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie,

2) zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, podczas gdy:

- art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku (obowiązujący od dnia 16 września 2021 roku) wyraźnie stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli takich jak postępowanie niniejsze), stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. Nowelizacją k.p.a. z 2021 roku (tj. z uwzględnieniem nakazującym wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa - "o słabszym skutku" - art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.), co organ błędnie całkowicie pominął;

- z porównania treści art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku i art. 2 ust. 1 tej Nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym orzeczeń, nie zaś decyzji o słabszym skutku stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.;

- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie, i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 roku i nie ma podstaw do wyłączania stosowania któregokolwiek z tych przepisów;

- konieczne było dokonanie przez Ministra Rozwoju i Technologii zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku przy uwzględnieniu art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów w sprawach będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa {co do słabszego skutku), poprzez wydanie decyzji żart. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o tzw. słabszym skutku.

7. naruszenie 7a k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony;

8. naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez

- naruszenie zasady czynnego udziału stron i brak zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego podczas gdy obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy, pod sygn. akt. II Ns 242/18 z wniosku W. R. i z udziałem A. R. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E. W. - współwłaścicielu znacjonalizowanej wraz z przedsiębiorstwem Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia [...] Sp. z o. o. w P., ul. [...] nieruchomości, której współwłaścicielem był E. W.,

- brak zawieszenia postępowania, którego rozstrzygnięcie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy, pod sygn. akt. II Ns 242/18 z wniosku W. R. i z udziałem A. R..

9. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchylenie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 roku, znak [...] i umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, mimo braku ku temu podstaw prawnych albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku stanowiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy oraz, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte przed wejściem w życie Nowelizacji, ale po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i nie zakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy umarza się z mocy prawa nie stanowi konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt: 46/13 i jest niezgodny z Konstytucją RP, a mianowicie:

- art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku i praw słusznie nabytych;

- art. 32 ust 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa;

- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;

- art. 77 ust 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;

10. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) a to poprzez oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na oczywiście niezgodnych z Konstytucją RP przepisach postępowania administracyjnego;

- zastosowanie w niniejszej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły skarżącą i automatycznie pozbawiły ich możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcia arbitralnej decyzji co do dalszego postępowania w sprawie;

- brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie;

- pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i dalszych pismach skarżącej rażących naruszeń prawa co do stanu faktycznego sprawy, wobec ich potwierdzenia w materiale dowodowym, w tym w dokumentacji archiwalnej;

- pominięcie przepisów o rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a więc kwestii braku dowodu doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej oraz co do wykładni przepisów Nowelizacji KPA z 2021 r., które w sposób ewidentny naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;

11. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

12. rażące naruszenie art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. polegające na zbyt długotrwałym prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skutkującym wejście w życie niekonstytucyjnej Nowelizacji k.p.a. co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku skarżącej (art. 77 ust. 2 Konstytucji);

13. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władzą dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego l(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i brak stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa;

14. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zadnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba je w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie.). "

15. naruszenie aft. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie stanowi podstawę do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną, mimo, że:

- na podstawie treści art. 2 ust. 2 Nowelizacji nie sposób dojść do wniosku, aby jego konsekwencją miało być uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanych przez organ I instancji, przepis ten mówi bowiem wyłącznie o "umorzeniu z mocy prawa", nie zaś o uchyleniu decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania, jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi;

16. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, niezgodne z literalną treścią tego artykułu, polegające na pominięciu wskazania, że po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie ww. przepisu, organ jest uprawniony wyłącznie umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjnej, podczas gdy:

- Minister nie zastosował się do ww. treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i "uchylił decyzję (...) w całości i umorzył postępowanie", nie wskazując, czy umorzenie dotyczy postępowania pierwszoinstancyjnego;

- nie jest jasne, czy doszło w konsekwencji do umorzenia postępowania odwoławczego (o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), czy też do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, co czyni rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie całkowicie niezgodnym z treścią art. 138 k.p.a., a przez to rażąco wadliwym;

17. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy:

- organ nie potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki "wszczęcia postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", co miał obowiązek w pierwszej kolejności uczynić, biorąc pod uwagę doniosłość dla stron tak wydanego, wyłącznie formalnego rozstrzygnięcia;.

- organ oparł się wyłącznie na całkowicie arbitralnych domysłach i "hybrydowej", całkowicie nieadekwatnej do postępowania administracyjnego, w kontekście przedmiotu ustaleń, instytucji daty pewnej, która jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego, a nie administracyjnego;

- organ nie wskazał, w jakiej dacie doszło do doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego, i komu zostało ono doręczone, mimo iż dopiero ustalenie daty ww. czynności w sposób niebudzący wątpliwości uprawniać może ewentualnie do dalszych ustaleń co do możliwości zastosowania art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku;

- organ posłużył się jako dowodem, co jest absolutnie niedopuszczalne, oceną co do rzekomej prawomocności orzeczenia wywłaszczeniowego wyrażoną przez organ wywłaszczeniowy, bez wskazania daty, w jakiej prawomocność ta nastąpiła, ani też bez wskazania, którym stronom orzeczenie to zostało doręczone, podczas gdy rolą organu nadzorczego było dokonać krytycznej oceny w tym zakresie, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.;

- całkowite pominięcie, że w k.p.a. obowiązują konkretne, oficjalne i formalne zasady ustalania czy decyzja administracyjna została doręczona stronie, które organ pominął i wśród tych zasad nie widnieje takowa, która uprawniałaby organ administracji publicznej do posługiwania się w celu dokonywania ustaleń w tym zakresie cywilistyczną konstrukcją "daty pewnej";

18. rażące naruszenie art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. (w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie) poprzez umorzenie postępowania w całości, podczas gdy nawet gdyby uznać, ze istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to z ww. przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa, a wręcz ustawa o zmianie w art. 2 ust. 1 nakazuje stosowanie tego przepisu, w ramach stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu nią nadanym;

19. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zastąpienie normalnych reguł dowodzenia przewidzianych przepisami k.p.a. przytoczeniem arbitralnej i nieznajdującej potwierdzenia w aktach sprawy wywłaszczeniowej oceny organu wywłaszczeniowego co do prawomocności orzeczenia wywłaszczeniowego;

20. rażące naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu nadanym Nowelizacją k.p.a. z 2021 roku) poprzez jego nieadekwatne i błędne niezastosowanie i pominięcie, że dotyczy ono postępowań wszczynanych dopiero po wejściu w życie tego przepisu, nie zaś postępowań, które w dniu 16 września 2021 roku były w toku, a więc już były wszczęte, a zwłaszcza zakończone decyzją pierwszoinstancyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020, poz. 1842), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Postanowieniem z 19 października 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Pismem z 3 listopada 2022 r. uczestnik postępowania – A. R. ponownie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie uzyskania zaświadczenia od Ministra Rozwoju i Technologii dotyczącego wskazania daty z jaką decyzja Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1958 r. stała się ostateczna, ewentualnie do czasu zakończenia postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy, pod sygn. akt. II Ns 242/18 z wniosku W. R. i z udziałem A. R. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E. W. - współwłaścicielu znacjonalizowanej wraz z przedsiębiorstwem Zakłady Spożywcze P. - Przetwórnia [...] Sp. z o. o. w P., ul. [...] nieruchomości, której współwłaścicielem był E. W..

Postanowieniem z 4 listopada 2022 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu w tej sprawie jest prawidłowe.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.

W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. [zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491)], oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).

W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).

Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2).

Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...], z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie wobec kontrolowanego orzeczenia z [...] października 1958 r., organom nie udało się zgromadzić jakichkolwiek dowodów, że przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone (ogłoszone) stronom postępowania. Z powodu braku obiektywnych możliwości uzupełnienia dokumentów archiwalnych – na skutek nieodnalezienia innych akt sprawy – organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie był w stanie poczynić dodatkowych ustaleń w tym zakresie, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Nie uszło jednak uwadze Ministra, że jak wynika z zaświadczenia z [...] lutego 2008 r. Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych dotyczącego księgi hipotecznej pn. "[...]" prowadzonej dla znacjonalizowanej nieruchomości, która zachowała moc księgi wieczystej stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg - w dziale II wykazu wpisem jawnym z 28 lutego 1959 r. ujawniony jest Skarb Państwa na podstawie wniosku z 5 listopada 1958 r., orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...] i zarządzenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 29 marca 1957 r. Słusznie zatem uznał organ, że wpisanie prawa własności do księgi wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia (ogłoszenia).

Dyspozycja przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nie kreuje przesłanki zastosowania tego przepisu w postaci konieczności doręczenia (ogłoszenia) decyzji wszystkim stronom postępowania – w przepisie tym jest tylko mowa o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji lub postanowienia". Skoro zatem kontrolowane orzeczenie zostało wykonane i stanowiło podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, to nie sposób podzielić stanowiska, że skutek w postaci wejścia do obrotu orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...] nie mógł nastąpić w przedmiotowej sprawie. Istotna jest tutaj bowiem obiektywna okoliczność wejścia do obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia, a temu na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie sposób zaprzeczyć. Z kolei, pojęcie "wykonanie" decyzji (orzeczenia) należy rozumieć szeroko jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, a z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zamknięcie spadkobiercom E. W. drogi do dochodzenia swoich praw Sąd wyjaśnia, że decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze stricte procesowym, nie można w takim przypadku mówić, zdaniem Sądu, o rozstrzygnięciu w którym organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, ergo decyzja o umorzeniu postępowania w niniejszej nie narusza praw stron (w tym spadkobierców E. W.) postępowania nadzorczego w takim znaczeniu w jakim wskazuje na to A. R.. Natomiast ewentualne pominięcie następców prawnych E. W. może stanowić podstawę zainicjowania (wznowienia) postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na podniesioną kwestię niezakończenia postępowania spadkowego przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy, pod sygn. akt. II Ns 242/18 z wniosku W. R. i z udziałem A. R. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po E. W.. Nie stanowi to bowiem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podobnie, jak podniesione przez A. R., zagadnienie wydania przez Ministra zaświadczenia o dacie doręczenia kontrolowanego orzeczenia. Powyższa kwestia, tj. ustalenie daty od której należy liczyć termin 30 lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., możliwe było do wykazania na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, bez konieczności zawieszenia postępowania sądowego z tego powodu.

Skoro zatem, od doręczenia (wejścia do obrotu prawnego) kontrolowanego orzeczenia upłynęło ponad 50 lat, skutkuje to tym uznaniem, że nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności z uwagi na upływ czasu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z kolei, ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] października 1958 r., nr [...], zostało zainicjowane wnioskiem J. R. z [...] lutego 2013 r. (data wpływu podania do organu – 14 lutego 2013 r.) i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., prowadzi to do wniosku, że podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), co organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2021 r. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela.

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze zarzuty, nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie stwierdził w szczególności, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 k.p.a. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce.

Za równie niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.

Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem, zgodnie z którym ustawodawca wyłączył w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jedynie możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie wyłączył możliwości procedowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Wyjaśnić bowiem należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Co istotne, powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu nadzorczym. Potwierdza to również systematyka kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ujęto w jednym przepisie (art. 158 k.p.a.). Zmiana wprowadzona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. odnosi się do kwestii prowadzenia (wszczęcia) postępowania nieważnościowego w ogóle jako takiego. Zdaniem Sądu, jednoznaczny sposób zredagowania przez ustawodawcę przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. uniemożliwia wnioskodawcy po upływie 30 lat żądanie wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji także uzyskanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. Dlatego też, zdaniem Sądu, taki sposób wykładni omawianego przepisu powinien prowadzić do wniosku, że po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia) nie jest możliwe zarówno wszczęcie postępowania nieważnościowego (wszczęte powinno być umorzone), jak również uzyskanie decyzji stwierdzającej, że wydanie kontrolowanej decyzji (orzeczenia) nastąpiło z naruszeniem prawa.

Ponadto Sąd wskazuje, że bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).

Wskazać należy w tym miejscu na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi o zasadzie proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Istotne jest przy tym rozważenie czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej regulacji ograniczającej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. są rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności, o którym mowa polega więc na ocenie czy wskazane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Jak wskazano powyżej wprowadzona nowelizacja k.p.a. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poprzez ograniczenie w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, stanowiących podstawę nabycia prawa własności także przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, co niewątpliwie służy ochronie interesu publicznego. Uwzględnić należy również i to, że zgodnie z art. 172 § 2 kodeksu cywilnego, nawet zasiedzenie nieruchomości następują po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat (art. 172 § 1 kodeksu cywilnego), do czego nawiązano w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (druk sejmowy nr 1090). Z kolei, okres 30 lat, w którym podmiot uprawiony mógł domagać się wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, stanowił wystarczający okres czasu na podjęcie inicjatywy w tym zakresie. Nie stanowiło to też nadmiernego ciężaru skoro przez 30 lat istniała możliwość stwierdzenia nieważności decyzji a obywatel tego skutecznie nie uczynił. Osoby pozbawione własności oraz ich następcy prawni mieli więc dostatecznie długi czas aby uruchomić procedurę nieważnościową. Tym bardziej, że już przynajmniej od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, czyli od 12 maja 2015 r. winni liczyć się z koniecznością uregulowania przez ustawodawcę ograniczenia w czasie możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty z uwagi na potrzebę ochrony zasad trwałości decyzji administracyjnych oraz pewności obrotu prawnego.

Biorąc zatem pod uwagę moment złożenia przez Skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli [...] lutego 2013 r., a więc ponad 50 lat od daty wydania kontrolowanego orzeczenia, trudno uznać aby prawo Skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy zostało w sposób oczywisty naruszone. Należy przy tym pamiętać, że zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa jako zasada konstytucyjna, nie jest zasadą absolutną. Podobnie, prawo do rekompensowania szkód nie jest prawem absolutnym gdyż może być ograniczone w czasie. Przede wszystkim bowiem konieczne jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy chronionymi dobrami. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej doznaje pierwszeństwa wobec zasad rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Trzeba mieć na uwadze także i to, że polski system prawny przewiduje różnorakie ograniczenia czasowe w możliwości dochodzenia roszczeń. Poza wspomnianym już skutkiem w postaci zasiedzenia, należy wskazać w tym miejscu chociażby na 3-letni okres przedawnienia roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczeń wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 kodeksu cywilnego), jak również okresy przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (3, 10 oraz 20 lat - art. 4421 kodeksu cywilnego). Na gruncie przepisów k.p.a. występuje z kolei 5-letni okres przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 1 k.p.a.). Natomiast w postępowaniu karnym ustanie karalności czynu (poza zbrodnią przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych oraz wybranym przestępstwom umyślnym) następuje po upływie okresu od 5 do 30 lat (art. 101 kodeksu karnego), w zależności od tego czy przestępstwo jest zbrodnią albo występkiem. Mając na uwadze powyższe nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzone ograniczenia czasowe możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (prowadzenia postępowania w tym przedmiocie) wykraczają poza ramy określone przez standardy demokratycznego państwa prawa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji RP. Jednakże, w realiach niniejszej spraw Sąd nie widzi takiej potrzeby. Również z tego powodu, że Rzecznik Praw Obywatelskich złożył już do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie Kodeksu postępowania administracyjnego z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (sprawa zawisła przez TK pod. sygn. akt K 2/22). Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, Sąd nie podzielił wskazanych zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., Skarżąca będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a., ewentualnie postępowania sądowoadministracyjnego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 272 p.p.s.a. Jak na razie jednak zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Odnosząc się zaś do zarzutu bezczynności organu Sąd wyjaśnia, że stronom postępowania przed Ministrem przysługiwały stosowne środki ochrony prawnej pozwalające dyscyplinować organ, który jej zdaniem dopuszczał się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważyć należy, że skargę na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji dopuszczają przepisy ustawy p.p.s.a., która art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Jak wynika z akt sprawy strony nie zdecydowały się skorzystać z powyższej instytucji pomimo korzystania z usług profesjonalnych pełnomocników. Ponadto, z uwagi na przedmiot kontroli prowadzonej obecnie przez Sąd (umorzenie postępowania z mocy prawa) poza jej zakresem są kwestię związane z bezczynnością/przewlekłością postępowania, ponieważ służy temu zupełnie odrębny tryb przewidziany wskazanym powyżej przepisem p.p.s.a.

Na aprobatę nie zasługuję również zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Przepis art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, stanowi, że każdy ma prawo do używania, rozporządzania i przekazywania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem, ma rację pełnomocnik skarżącej wywodząc o nadrzędności prawa unijnego. Na gruncie przywołanej regulacji i wyrażonych w niej zasad, nie sposób jednak przyjąć, że wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. ograniczenia w czasie możliwości stwierdzenie nieważności decyzji (wydania decyzji stwierdzającej naruszenie prawa), naruszają powyższy przepis. Zarówno na gruncie Konstytucji RP, jak wspomnianej regulacji, nie da się bowiem wywieść tezy o nieograniczonej w czasie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.