Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1756/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił spółce A. S.A. (dalej "spółka", "strona", "skarżąca") na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) R. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2 w okresie od dnia 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

W punkcie 8i załącznika Nr 2 pt. "Warunki Zajęcia Pasa Drogowego i Umieszczenia Reklamy", będącego integralną częścią ww. decyzji, zarządca drogi określił, iż wnioskodawca zobowiązany jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządu drogi w przypadku wcześniejszej rezygnacji lub wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie w myśl punktu 9 ww. załącznika do decyzji każdorazowe zajęcie pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich w W.

W dniu [...] czerwca 2014 r. podczas rutynowej kontroli pasa drogowego Zarząd Dróg Miejskich w lokalizacji R. stwierdził funkcjonowanie w pasie drogowym reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej z logo spółki (tj. A. S.A.) o powierzchni 4,32 m2.

Pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiadomiono spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary za funkcjonowanie nośnika po terminie zezwolenia oraz wyznaczonej na dzień [...] lipca 2014 r. wizji lokalnej w terenie. Obydwa pisma doręczono do A. SA w dniu [...] lipca 2014 r.

Podczas oględzin pasa drogowego we wskazanej dacie z udziałem pełnomocnika Strony (K.W.) nie stwierdzono już funkcjonowania nośnika w pasie drogowym.

Organ - pismem z dnia [...] lipca 2014 r. - powiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień. Strona nie skorzystała z tej możliwości.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Prezydent W. orzekł o wymierzeniu A. S.A. kary pieniężnej w kwocie 21.047 zł za zajęcie po upływie terminu zezwolenia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) R. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej tablicy reklamowej, o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 23 czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu omówiono podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, wyjaśniono także sposób naliczenia kary.

W odwołaniu strona - domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi i instancji do ponownego rozpoznania - zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 8 i 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez udziału strony, podnosząc, że jedyny dowód w postaci protokołu kontroli pasa drogowego oraz zdjęć nie może być wystarczającym dowodem zajęcia pasa drogowego,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji.

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 260) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO w W. uznało odwołanie za bezzasadne. Organ ten wskazał, że z załącznika do decyzji zezwalającej oraz zdjęć wykonanych przez organ w dniu kontroli oraz zdjęć wygenerowanych przez Kolegium z ogólnodostępnych aplikacji internetowych wynika, że miejsce, na które wydano spółce zezwolenie oraz miejsce ujawnienia nośnika po upływie terminu ważności zezwolenia, są tożsame. Strona zaś pomimo przyjętego na siebie obowiązku, wynikającego z decyzji zezwalającej, nie dokonała zawiadomienia zarządcy drogi o usunięciu nośnika i uporządkowaniu terenu. Dopiero po zawiadomieniu A. S.A. o oględzinach pasa drogowego wyznaczonych na dzień [...] lipca 2014 r. obiekt został usunięty z pasa drogowego. Organ nie podzielił zarzutu odwołania, w którym skarżący wykazywał, że dowody zebrane w sprawie są niezgodne z procedurą administracyjną bądź też są niewiarygodne (w odwołaniu skarżący sugerował możliwość zmiany daty widniejącej na zdjęciach wykonanych przez pracowników ZDM w dniu kontroli). W decyzji wskazano, że w sytuacji, gdyby kwalifikowany pełnomocnik strony miał uzasadnione podstawy do uznania, iż organ administracji fałszuje dowody, winien zawiadomić o tym Policję lub Prokuraturę. Odnosząc się zaś do zarzutów przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony powołano się na tezy wyroku NSA, sygn. akt. II GSK 377/10, z dnia 25 maja 2011 r. (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, natomiast wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi, na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

SKO w W. wskazało przy tym, że w orzecznictwie NSA i WSA w Warszawie dokonano wyraźnego rozróżnienia czynności kontrolnych prowadzanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, do których z powodu czasu ich przeprowadzenia (tj. przed wszczęciem postępowania) nie są stosowane wymogi k.p.a. (np. dotyczące udziału strony) oraz czynności dowodowych prowadzanych już po wszczęciu postępowania administracyjnego, do których muszą być stosowane wymogi k.p.a., w tym te dotyczące udziału strony.

W niniejszej zaś sprawie czynności z dnia [...] czerwca 2014 r. miały charakter czynności kontrolnych, co jednak nie przekreśla ich wartości dowodowej.

W motywach zaskarżonej decyzji odrzucono także tezę zawartą w odwołaniu, iż "ograniczenie się tylko i wyłącznie do sporządzenia dokumentacji fotograficznej i zwykłego protokołu bez udziału Strony nie może być uznane za wystarczające". Wskazano, że k.p.a. nie wprowadza podziału na protokoły "zwykłe" oraz "inne", tak jak to rozróżnia pełnomocnik strony.

W skardze do Sądu pełnomocnik spółki zaskarżył decyzję organu odwoławczego w całości i zarzucił jej naruszenie:

art. 8 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez przeprowadzenie całego postępowania bez udziału strony,

art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji

Powołując się na ww. zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 w związku z art. 10 k.p.a. wskazano w skardze, że najważniejsza czynność, tj. kontrola pasa drogowego w dniu [...] czerwca 2014 r., nie została przeprowadzona z udziałem strony. Z zawartej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika także dlaczego strona nie brała udziału w przeprowadzaniu tej czynności, jak również dlaczego w ogóle nie była ona zawiadamiana o terminie przeprowadzenia kontroli w dniu [...] czerwca 2014 r.

Skarżąca zwróciła także uwagę na fakt, iż z kontroli pasa drogowego organ powinien był sporządzić protokół odpowiadający wymogom określonym w k.p.a. W świetle art. 67 § 2 k.p.a. protokół sporządza się bowiem w szczególności z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Ograniczenie się tylko i wyłącznie do sporządzenia dokumentacji fotograficznej i zwykłego protokołu (a w zasadzie notatki służbowej) bez udziału strony nie może być uznane ww. zakresie za wystarczające. Protokół powinien bowiem zawierać następujące informacje: kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.). W świetle przytoczonego wyżej przepisu nie może być wątpliwości "co do tego, iż z protokołu powinno dokładnie wynikać przez pracowników jakiego organu został on sporządzany (co ważne jako że Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem, a jedynie jednostką organizacyjną), jakie funkcję pełnią osoby sporządzające protokół, gdzie dokładnie przeprowadzona została kontrola (ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, iż kontrola została przeprowadzona w pasie drogowym (drogi wojewódzkiej) R. należy uznać za niewystarczające. W opinii Skarżącej w protokole powinno być wyraźnie wskazane w obrębie jakiej działki ewidencyjnej przeprowadzana była kontrola. Poza tym przy sporządzaniu protokołu powinna być obecna strona skarżąca, tak aby mogła zgłosić swoje uwagi. Z oczywistych względów protokół powinien zawierać również informacje, z których jednoznacznie wynikałoby, w jaki sposób doszło do ustalenia, że reklama stanowi własność spółki, że jej powierzchnia wynosi 4,32 m2. Ze względu na fakt, iż zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie zawiera ww. elementów nie może być tym samym uznany za wiarygodny - nie odpowiada on bowiem wymaganiom określonym w k.p.a.

Spółka wskazał również, że nie mogą być uznane za wiarygodne zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy dotyczące pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) R., ponieważ mogą być one dowolnie modyfikowane (umożliwia to obecna technika obróbki zdjęć cyfrowych). To samo dotyczy daty sporządzenia zdjęć. Data widniejąca na zdjęciach może być dowolnie zmieniana. W związku z powyższym dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy nie może być uznana za wiarygodny dowód w sprawie.

Zważywszy zaś na fakt, iż protokół (który nie odpowiadają przepisom k.p.a.), jak również załączona do nich dokumentacja fotograficzna, zostały sporządzone przez referentów organu I instancji, bez udziału strony, czyli z naruszeniem przepisów k.p.a.

Poza tym strona wskazała, że zaskarżona decyzja nie wskazuje dowodów w oparciu, o które organ uznał, iż okres zajmowania pasa drogowego wynosił 174 dni, co narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W rzeczywistości ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani też w aktach sprawy nie ma dowodów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesądzałyby, iż Skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego prawem zezwolenia przez okres 174 dni Z istoty postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego wynika, że to organ I i II instancji ma udowodnić zajęcie pasa drogowego. Rolą Skarżącej nie jest udowadniania że nie zajmowała pasa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga spółka A. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem ani zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. ani utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o drogach publicznych, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 67 § 1 i 2, art. 68 § 1 k.p.a., art. 72 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu - na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - uznać należy, że Prezydent W., nakładając na skarżącą spółkę karę pieniężną prawidłowo przyjął, że skarżący przedsiębiorca w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 23 czerwca 2014 r. zajmował pas drogowy (droga wojewódzka) R. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w udzielonym wcześniej zezwoleniu, poprzez umieszczenie w nim tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2.

Należy zauważyć, iż w skardze spółka podnosiła przede wszystkim zarzuty natury formalnoprawnej sprowadzające się do wykazania, iż organy obu instancji nie wyjaśniły należycie sprawy. Powyższe uchybienie, zdaniem skarżącej spółki, skutkować miało naruszeniem prawa materialnego poprzez nałożenie na nią niesłusznie kary pieniężnej, pomimo braku bezspornych dowodów bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżącą spółkę argumenty dotyczące wadliwości decyzji organów obu instancji nie są zasadne. Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały przez organ zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżąca jednak tego nie dowiodła w toku postępowania.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał tego bezprawnego zajęcia.

W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie w dniu [...] września 2013 r., jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez skarżącą zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym niniejszej sprawy.

Z wykładni przepisu art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jednoznacznie wynika, że zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma charakter czasowy określony w decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 910/08, a także wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Bezsprzecznie owo zezwolenie ma także charakter jednorazowy, a z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia (pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu). Zobowiązanie do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym zarządcy drogi po wygaśnięciu decyzji, zezwalającej przez okres w niej określony na zajęcia pasa drogowego wprost wynikało z pkt 8i załącznika do tej decyzji, a nadto zgodne było z wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego.

Bezspornie skarżąca spółka na mocy wspomnianej decyzji Prezydenta W. z 2013 r. była uprawniona do zajęcia pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) R. pod reklamę od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Nie ulega też wątpliwości, iż po tej dacie skarżąca była bezwzględnie obowiązana do usunięcia obiektu reklamowego i do powiadomienia o tym zarządcy drogi (por.: pkt 8i załącznika nr 2 do zezwolenia pt. "Warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy"). Strona była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało stronę do usunięcia reklamy z pasa drogowego i nie uprawniało do dalszego jego zajmowania. Spółka zobowiązana była także przywrócić stan poprzedni zajmowanego miejsca, informując o tym niezwłocznie zarządcę drogi publicznej.

Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie wypełniła wyraźnego obowiązku, o którym była mowa w punkcie 8i ww. załącznika nr 2 do zezwolenia, organ w dniu kontroli na drodze, tj. w dniu [...] czerwca 2014 r., był uprawniony do przyjęcia, że znajdująca się w tej samej lokalizacji tablica reklamowa skarżącej to ta sama reklama, której dotyczyło zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z 2013 r.

Według oceny Sądu powiązanie ze sobą wszystkich tych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżąca spółka w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do (co najmniej) dnia 23 czerwca 2014 r. bez zezwolenia zajmowała pas drogowy, a zatem nałożenie na nią kary pieniężnej za ten okres było zasadne.

W ocenie Sądu zarówno okres zajęcia został ustalony prawidłowo, jak i powierzchnia zajętego pasa drogowego, która odpowiada parametrom tablicy reklamowej, której dotyczyło zezwolenie z 2013 r. W konsekwencji również wysokość kary pieniężnej została wyliczona zgodnie z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi błędu logicznego w rozumowaniu, jeżeli twierdzi, że z powyższych faktów wynika, iż strona nieprzerwanie, poczynając od pierwszego dnia po upływie okresu wskazanego w decyzji zezwalającej aż przynajmniej do dnia sporządzenia notatki służbowej z rutynowej kontroli pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) R. w dniu [...] czerwca 2014 r. - zajmowała pas drogowy pod sporną reklamę. Powyższe ustalenie jest dodatkowo wzmocnione przez brak wykazania przez spółkę, iż zawiadomiła zarządcę drogi o usunięciu reklamy posadowionej na podstawie decyzji z dnia [...] września 2013 r. i przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Jeśli chodzi o zarzuty strony dotyczące czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy ZDM w W. w dniu [...] czerwca 2014 r., należy stwierdzić, że miały one miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony (podobnie na gruncie ustawy o transporcie drogowym wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 431/05).

Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Ponadto przepis ten w § 2, wśród przykładowych czynności, z których sporządza się protokół, wymienia oględziny. Z kolei zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się jednak z tym, że "rutynowej" kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a notatki i protokoły z takich kontroli nie są dokumentami, o których mowa w przytoczonych przepisach. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem zamknietym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Może być więc takim dowodem również notatka służbowa. Przedmiotowa notatka została pozyskana w drodze legalnej, gdyż zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Skarżąca spółka w toku niniejszego postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do tej notatki oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do tej notatki. Z tymi dowodami strona się zapoznała o czym świadczy treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przedstawionych wyżej względów pogląd skarżącej wyrażony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że dokumentacja zdjęciowa wraz z załączonym do niej protokołem z dnia [...] czerwca 2014 r. nie mogą być uznane za dowód w sprawie, zostały bowiem sporządzone z naruszeniem przepisów k.p.a. o protokołach - nie może prowadzić do uwzględnienia skargi.

Uznać także należy, że domaganie się, aby na każdy dzień, za który nałożono karę za funkcjonowanie reklamy bez zezwolenia, przedstawiać odrębny dowód (najlepiej oględziny z udziałem strony) jest nieracjonalne.

Nie sposób również zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zdjęcia wykonane w dniu [...] czerwca 2014 r. podczas kontrolnego objazdu pasa drogowego, są niewiarygodne. Otóż, zgadzając się z argumentacją organów obu instancji, zauważyć trzeba, iż protokół (notatkę) z kontroli w ww. terminie został sporządzony przez upoważnionego pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W., który załączył do niego wykonane w tym dniu i opisane zdjęcia spornego odcinka pasa drogowego. Zdaniem Sądu, odwołanie się do zdjęcia, jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania pasa drogowego w określonej dacie, jest w niniejszej sprawie prawidłowe. W ocenie Sądu, dowód ten jest miarodajny, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia są dobrej jakości, pozwalają na ustalenie jaki obiekt jest na nim przedstawiony. Strona w żaden sposób nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Nie podważyła również prawdziwości zdjęć opatrzonych datą, a także nie wykazała, że na ten dzień usunęła z tego miejsca reklamę, na którą posiadała zezwolenie udzielone decyzją Prezydenta W. z dnia [...] września 2009 r.

Jak już wyżej wspomniano, w trakcie dalszego postępowania nie było możliwości dokonać pomiaru spornej reklamy podczas czynności oględzin przeprowadzonych z udziałem strony w dniu [...] lipca 2014 r. Reklamy już bowiem wówczas nie było. W tej sytuacji, o czym już była mowa we wstępnej części niniejszych rozważań, organ mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie.

Sąd stwierdził w tej sytuacji, że wszystkie dowody zostały ocenione wszechstronnie a nie wybiórczo, natomiast wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organy obu instancji w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. Spółka nie została zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że w dniach od 1 stycznia 2014 r. do dnia 23 czerwca 2014 r. nie zajmowała pasa drogowego(drogi wojewódzkiej) R. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, bo reklamę tę wcześniej usunęła. Ze swoich uprawnień spółka nie skorzystała. Skarżąca spółka nie powołała też żadnych okoliczności, ani dowodów mogących ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. I chociaż organy nie są zwolnione z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, to jednak organ administracyjny nie jest obciążony obowiązkiem prowadzenia dowodów także na takie okoliczności, które mogą być znane tylko stronie.

Tak więc ustalona przez organy administracji publicznej okoliczność zajmowania wskazanego pasa drogowego po wygaśnięciu udzielonego zezwolenia nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącą. Spółka w żaden sposób nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że po 31 grudnia 2013 r. a przed 23 czerwca 2014 r. zdemontowała nośnik reklamowy posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji Prezydenta W. w dniu [...] września 2013 r.

W ocenie Sądu, z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nie doszło również do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym niewątpliwie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że strona skarżąca została pozbawiona tych uprawnień.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jak i Prezydent W. wyczerpująco zbadali wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadzili dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a).

Według Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w obu spornych decyzjach, organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stwierdza, że nie istniały żadne podstawy, pozwalające Sądowi zarzucić organom wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd nie miał również powodów do podważenia wiarygodności załączonego do akt sprawy materiału zdjęciowego oraz danych, zawartych w notatce z kontroli pasa drogowego.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.