Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2110/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 452/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011r., sygn.akt II SA/Sz 452/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 10[...] ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – w dalszej części uzasadnienia także jako: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. i E. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia [...] października 2010r., nr [...], nakazującą J. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu ziemnego, położonego na terenie działek nr [...] i nr [...] w obrębie i miejscowości [...], gm. B., w terminie do 30 czerwca 2011r. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na:

1) zdemontowaniu rury przelewowej ze studni melioracyjnej,

2) odtworzeniu przerwanego systemu drenarskiego na terenie dz. nr [...] z zachowaniem poprzedniego kierunku spływu wód,

3) przywróceniu pierwotnego ukształtowania terenu w części dz. nr [...] i nr [...], na której obecnie zlokalizowany jest samowolnie wybudowany staw.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 28 sierpnia 2009r. organ I instancji otrzymał zawiadomienie o samowolnie wykonanym stawie ziemnym na działce nr [...]. Na podstawie map geodezyjnych z lat 1960, 1987 i 2005 ustalił, że w miejscu, w którym obecnie znajduje się staw, pierwotnie zlokalizowany był rów melioracyjny przeprowadzony pod pasem drogowym i skierowany na teren dalej położonych działek. Z oznaczeń naniesionych na mapę z 1960 roku wynika, że rów ten został zlikwidowany i na terenie nieużytków występowała woda, jednakże bez jednoznacznego wskazania, czy istniał w tym miejscu zbiornik wodny, czy oznaczenie "woda" odnosi się do terenu podmokłego lub okresowo zalewanego. Na mapie sporządzonej w dniu 31 sierpnia 1987r. teren obecnie istniejącego stawu oznaczony jest literą N (nieużytki). Dopiero na mapie geodezyjnej opracowanej w dniu 26 kwietnia 2005r. naniesiony został zbiornik wodny - staw oznaczony symbolem "W". Organ I instancji, porównując mapy z 2005 roku i 2009 roku, stwierdził, iż widoczne jest zbliżenie się linii brzegowej stawu do studni melioracyjnej usytuowanej w południowo-zachodniej części działki i przekroczenie granicy działki nr [...], stanowiącej pas drogowy, oraz przybliżenie jej do wewnętrznej drogi położonej w północno-wschodniej części działki nr [...]. W dniu 24 września 2009r., organ nadzoru budowlanego w obecności J. S. przeprowadził oględziny nieruchomości, w trakcie stwierdzono, że na terenie działki w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] stanowiącą pas drogowy drogi powiatowej, znajduje się staw ziemny. Do protokołu J. S. oświadczyła, że w latach 1995-2000 wykonała oczyszczenie istniejącego stawu, oskarpowanie i częściowe poszerzenie w głąb działki. Na wykonanie tych robót posiada zgodę Urzędu Gminy w B., którego w dniu kontroli nie okazała. Poza tym, organ ustalił, że od stawu na działce nr [...], do działki nr [...] położonej po drugiej stronie drogi (nr [...]) przeprowadzony jest drenaż. Drenaż wraz ze studnią wykonany został w 1978 roku przez zakład melioracji. Do akt dołączono mapę sytuacyjno-wysokościową z wrysowanym systemem drenaży wykonanych dla m. [...], obejmującą swoim zakresem teren działki nr [...].

W dniu 1 grudnia 2009r. organ I instancji, w obecności przedstawicieli Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie OT w Szczecinku i Rejonowego Związku Spółek Wodnych w Szczecinku oraz E. S. i J. S., ponownie przeprowadził kontrolę działki nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w 1977 roku wykonano odwodnienie działki poprzez wykonanie zbieracza oraz sączków drenarskich. Po wykonaniu inwestycji teren, na którym obecnie znajduje się staw, był wykorzystywany jako łąka. W dokumentacji związanej z utrzymaniem systemu drenarskiego nie ma informacji o usterkach w działaniu ww. urządzenia. Do protokołu kontroli J. S. oświadczyła, że po 2000 roku wykonała poszerzenie stawu w stronę budynku mieszkalnego i jego pogłębienie. J. S. nie okazała decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę stawu. Jednocześnie wskazała, że teren ten zakupiła jako nieużytek. Organ stwierdził również, że w studni znajdującej się na działce nr [...], zbierającej wodę między innymi z terenu tej działki, na odpływie zamontowana została stalowa rura przelewowa wyprowadzona znacznie powyżej lustra wody, przez co podniesiony został poziom wody w stawie. Przedstawiciel Powiatowego Zarządu Dróg w Szczecinku oświadczył, że w okresie roztopów woda ze stawu przelewa się przez drogę, a wysoki poziom wody obniża nośność drogi. Uwzględniając powyższe, organ nadzoru wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy stawu ziemnego. J. S., w dniu 14 grudnia 2009r. złożyła kserokopię pisma Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia 11 kwietnia 2000r., w którym została poinformowana o prawie do swobodnego zagospodarowania działki nr [...]. Organ ocenił, że pismo to nie stanowi decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania PINB ustalił, że w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Szczecinku oraz w Urzędzie Miasta i Gminy B. w zasobach archiwalnych nie znajdują się żadne dokumenty związane z realizacją ziemnego stawu, położonego na terenie działek nr [...] i [...], tj. decyzja o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacja projektowa. Ponadto, organ stwierdził, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] i nr [...] jest niezgodna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Gminy Borne Sulinowo (uchwała nr XIX/241/96 z dnia 31 stycznia 1996r. Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie, Dz. U. Woj. Kosz. Nr 5 z dnia 8 lutego 1996r.).

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ I instancji uznał za niezasadne nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji projektowej i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzją w dniu [...] października 2010r. orzekł o nakazie rozbiórki stawu.

Od ww. decyzji odwołali się J. S. i E. S., wnosząc w odwołaniu o bezstronne i fachowe rozpatrzenie sprawy. W ocenie odwołujących się sprawa będąca przedmiotem postępowania wymaga dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego i porównania istniejącej sytuacji w terenie ze stanem faktyczno-prawnym. Zwrócili uwagę na brak pomiarów wykonanego przelewu w studzience, głębokości stawu, odległości lustra wody od drogi.

Po rozpatrzeniu odwołania, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało w oparciu o prawidłową podstawę prawną.

W myśl przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż J. S., bez zgody właściwego organu w latach 1995-2000, wybudowała staw ziemny na działkach nr [...] i nr [...]. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 1 ustawy. W myśl tego artykułu właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. W ust. 2 art. 48, uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ustawy jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją jest otrzymanie zaświadczenia odpowiedniego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a i b). Teren, na którym został wybudowany staw ziemny objęty jest miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Borne Sulinowo. Z wypisu i wyrysu tego planu wynika, iż obszar ten przeznaczony jest wyłącznie pod budownictwo mieszkalno-produkcyjne i zagrodowe (teren oznaczony na wyrysie symbolem MR, MN). W ustaleniach brak jest zapisu dopuszczającego budowę w obrębie MR.MN stawu ziemnego. Pismem z dnia 31 marca 2010r., Burmistrz Miasta i Gminy B. jednoznacznie zaświadczył, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] i [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu ogólnego Gminy Borne Sulinowo. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że istotny dla sprawy jest fakt, iż teren działki nr [...] (na której jest staw) był zmeliorowany. J. S. wykonując roboty budowlane związane z budową stawu ziemnego uszkodziła system drenarski, który przestał spełniać swoją funkcję. W ocenie organu odwoławczego samowolnie wykonane roboty budowlane opisane w decyzji organu I instancji zmieniły istniejące warunki gruntowo-wodne, nie tylko działki nr [...], ale także działki sąsiedniej nr [...]. Jeżeli samowolnie wybudowany staw ziemny nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy, to należało, na podstawie art. 48 ust. 1, nakazać rozbiórkę tegoż obiektu budowlanego.

J. S. zaskarżyła powyższą decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze oświadczyła, że od 1994 roku jest właścicielem gospodarstwa rolnego, obejmującego także działkę nr [...]. W części przydrożnej tej działki był zawsze nieużytek, był to zawsze teren podmokły. Z tego powodu postanowiła utworzyć staw w tym miejscu. Został on utworzony w 2000 roku za zgodą Urzędu Gminy i Miasta w B., co udokumentowała w postępowaniu w pierwszej instancji. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały pomiarów głębokości stawu, różnicy poziomów między lustrem wody, a powierzchnią drogi, oceny szkody zalewanej drogi. Strona zakwestionowała również mapkę sytuacyjno-wysokościową znajdująca się w aktach administracyjnych. Według strony, zgodnie z przepisami prawa wodnego na rok 2000 nie musiała występować o zezwolenie budowlane. Podłożem sprawy jest jej konflikt z sąsiadką. Wraz pismem procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła do akt sądowych szereg dokumentów oraz zdjęcia terenu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011r. skarżąca oświadczyła m.in., że otrzymała informację z Gminy, iż nie potrzebuje pozwolenia na utworzenie stawu. Przed utworzeniem stawu teren ten stanowił rozlewisko i prace polegały na poszerzeniu go w kierunku środkowej części działki. Zdaniem strony, nie zostało ściśle stwierdzone, czy staw znajduje się w pasie drogi, czy nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.)

W ocenie Sądu podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcia są prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane, m.in. przepis art. 3 pkt 3 ustawy z którego wynika, iż staw ziemny jest budowlą. Zaś zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy wynika natomiast, że budowa ziemnych stawów hodowlanych wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanemu, którego skarżąca również nie dokonała. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, ustalił, że J. S. w latach 1995-2000 zmieniła ukształtowanie terenu działek nr [...] i [...] pogłębiając i poszerzając naturalne wgłębienie tego terenu. Wymienione roboty budowlane, w wyniku których powstał staw ziemny, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Ponadto, skarżąca w studni znajdującej się na jej działce nr [...], na odpływie zamontowała stalową rurę przelewową wyprowadzoną znacznie powyżej lustra wody, przez co – jak słusznie wskazał organ I instancji - podniesiony został poziom wody w wykonanym stawie. Wykonane prace spowodowały też uszkodzenie systemu drenarskiego znajdującego się na tym terenie. Sąd stwierdził, iż z akt sprawy i przebiegu postępowania nie wynika, iżby przedmiotowa budowla hydrotechniczna (staw ziemny) był stawem hodowlanym, zatem nie znajduje wobec niego zastosowania art. 30 ust.1 pkt 2 ustawy, a w konsekwencji art. 49b tej ustawy. W tej sytuacji organ prawidłowo odwołał się do treści art. 28 ust.1 ustawy, czego konsekwencją jest zastosowanie procedury wskazanej w art. 48 ustawy. Zwłaszcza, że w czasie wykonywania tych robót przez skarżącą doszło do ingerencji w inny obiekt budowlany – urządzenia melioracyjne zainstalowane na tym terenie. Skarżąca, nie przedłożyła organowi ostatecznej decyzji organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na wykonanie ww. robót i wykonanie tym samym budowli w postaci stawu ziemnego. Pismo Urzędu Miasta i Gminy B. z dnia 11 kwietnia 2000r., na które wskazywała strona, informujące o prawie swobodnego zagospodarowania działki nr [...], nie pochodzi bowiem od właściwego organu i nie stanowi decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę obiektu. W wyniku czynności organu I instancji ostatecznie ustalono, że taki dokument zezwalający na budowę stawu na terenie nieruchomości skarżącej nie został wydany. Tak więc – zdaniem Sądu – organ I instancji zasadnie przyjął, że staw ziemny znajdujący się na działce skarżącej nr [...] (oraz nr [...]) został wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Sąd stwierdził, iż powyższej oceny nie mogą zmienić wyjaśnienia skarżącej, że był to teren podmokły i stanowił nieużytek ona zaś jedynie pogłębiła i poszerzyła istniejący już na tym terenie staw.

W ocenie Sądu, z zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, w szczególności z zestawienia map geodezyjnych wynika, że w dacie nabycia przez skarżącą prawa własności działki nr [...] teren ten stanowił nieużytek, zaś sporny zbiornik wodny powstał dopiero wskutek działań skarżącej, dzięki wykonanym przez nią robotom budowlanym, polegającym na oskarpowaniu i pogłębieniu terenu oraz zdezorganizowaniu systemu melioracyjnego m.in. podniesieniu poziomu rury przelewowej. Sąd podkreślił, iż stwierdzenie nielegalności danej budowy - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stanowi - co do zasady - podstawę do wydania orzeczenia nakazu rozbiórki powstałego obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział w przepisach Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże pod warunkiem spełnienia określonych przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Jednym z warunków, który winien być spełniony aby możliwe było przeprowadzenie procedury naprawczej wobec samowoli budowlanej, jest zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego nie miał prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie stawu ziemnego, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z zapisem Miejscowego Planu Ogólnego Gminy Borne Sulinowo uchwalonego uchwałą nr XIX/241/96 z dnia 31 stycznia 1996r. Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie. Z wypisu i wyrysu wskazanego planu wynika, iż obszar działki nr [...] oznaczony na wyrysie symbolem MR.MN przeznaczony jest wyłącznie pod budownictwo mieszkalno-produkcyjne i zagrodowe. W ustaleniach planu brak jest zapisu dopuszczającego budowę w obrębie MR.MN stawu ziemnego. W aktach znajduje się też pismo Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 31 marca 2010r. stwierdzające, że budowa stawu ziemnego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], jest niezgodna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Gminy Borne Sulinowo. Zaistniały stan prawny obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki nielegalnie wybudowanego stawu, o czym organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął w swojej decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Stąd też zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, jest zgodna z prawem i odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia.

Analizując treść skargi, jak i treść przedłożonych przez skarżącą do akt dokumentów, opisanych szczegółowo w piśmie z dnia 29 czerwca 2011r. Sąd stwierdził, iż podniesione w skardze zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a wnioskowane przez stronę pomiary głębokości stawu, czy też rury przelewowej w studni, nie mają znaczenia dla stwierdzenia bądź nie, samowoli budowlanej przedmiotowego stawu, bowiem kwestia ta nie zależy od wielkości i głębokości stawu oraz poziomu wody.

Podsumowując Sąd podkreślił, iż decydujące znaczenie ma fakt, iż budowla w postaci stawu ziemnego powstała w wyniku samowoli budowlanej i jest niezgodna z zapisem planu miejscowego dla terenu, na którym budowla ta została zrealizowana, co uniemożliwia jej legalizację. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na brak powiązania z jej przedmiotem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła J. S., zaskarżając orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegających na

a) nieprawidłowym ustaleniu przez organ, że skarżąca wybudowała staw ziemny, podczas gdy okoliczności sprawy co najmniej uprawdopodobniły jej twierdzenie, że jedynie dokonała ona prac polegających na nieznacznym poszerzeniu i pogłębieniu dotychczasowego stawu, co z kolei powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do rozpoznania przez ten organ wraz ze wskazaniem jakie czynności dowodowe powinny zostać przedsięwzięte,

b) braku dokonania pomiarów głębokości stawu, różnicy poziomów pomiędzy lustrem wody, a powierzchnią drogi oraz braku oceny szkody zalewanej drogi,

c) nieuwzględnieniu przez organ pisma urzędu Gminy i Miasta w B. z dnia 11 kwietnia 2000r., w którym stwierdzono brak przeszkód w zakresie budowy stawu wodnego, w tym także wskazano na brak obowiązku uzyskania pozwolenia wodno – prawnego.

Nadto podniesiono naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym, które to przepisy nie powinny być stosowane, gdyż gdy dla oceny czy skarżąca zobowiązana była uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia prac organowi architektoniczno - budowlanemu, właściwe były przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w okresie przeprowadzania prac.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca - na podstawie art. 185 ust. 1 p.p.s.a. - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów określających postępowanie przed organami administracji publicznej. Powyższe wynika z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny pozwalał organom na prawidłowe opisanie gabarytów spornego "akwenu" wodnego, a tym samym dokonanie właściwej kwalifikacji na gruncie prawa materialnego.

Ustalenie powyższe umożliwiało rozstrzygnięcie na podstawie art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. (vide wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r., sygn.akt II FSK 82/07, opubl. LEX nr 513174). W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Powyższe daje możliwość Sądowi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, jak również zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Organ administracji dopuścił się naruszenia art. 28 art. 29, art. 30 ustawy, a w następstwie tego art. 48 ust.1 ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na wybudowanie pewnego "akwenu" wodnego, jednak brak jego szczegółowego opisu co do powierzchni i głębokości wyklucza na obecnym etapie postępowania określenie zakresu naruszenia prawa materialnego. Intuicyjne przyjęcie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji, iż jest to wybudowany przez skarżącą staw nie uprawnia do zastosowania prawa materialnego wskazanego w decyzji. Aby można było zastosować prawo materialne należy na podstawie materiału już zgromadzonego dokonać takiego opisu budowli, aby nie pozostawiał on żadnych wątpliwości co do jej gabarytów. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji wskazuje, że na mapie opracowanej w dniu 26 kwietnia 2005 roku naniesiony został zbiornik wodny – staw oraz jego przybliżony zarys, co tym bardziej potwierdza wątpliwości wyrażone wcześniej.

Taki opis "akwenu" bez podania jego parametrów, nie wyklucza np. tego, iż może się on okazać jedynie przydomowym oczkiem wodnym, co wskazywałoby na zgodność inwestycji z przywołanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż oczko wodne może być zlokalizowane na terenie zabudowy mieszkaniowej, a więc co do zasady mogłaby wchodzić nawet w grę jego legalizacja.

Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca wskazał wprost w cytowanej normie, iż dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, na którego realizację wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 29 ustawy wymienia budowy i roboty budowlane, na rozpoczęcie których nie jest wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ustawy wskazuje zaś te, na które wymagane jest zgłoszenie. Ustalenie zatem, iż będący przedmiotem postępowania obiekt można zakwalifikować pod hipotezę przepisu art. 29 czy art. 30 ustawy winno skutkować wszczęciem kolejnych działań w granicach obowiązującego prawa, przez wykazanie gabarytów budowli w sposób nie budzący wątpliwości. Organ podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, który jak już wskazano dotyczy obiektów, na których wykonanie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Nie przesądzając wyników ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ administracji winien precyzyjnie określić parametry obiektu (akwenu wodnego), celem uniknięcia wątpliwości na etapie kwalifikowania wykonanych przez skarżąca prac budowlanych, a w konsekwencji doprowadzić w sposób nie budzący zastrzeżeń do zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

W aktualnym stanie sprawy przynajmniej przedwcześnie zastosowano przywołane przepisy ustawy prawo budowlane.

Konkludując powyższe, wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy jednocześnie w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy za usprawiedliwiony uznać należało stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.