Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2122/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2; art. 22 ust. 2 pkt 2;
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2013 r., którą cofnął B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister udzielił skarżącej koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

W listopadzie 2012 r. Minister z urzędu wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie cofnięcia jej ww. koncesji. Miało to związek z sygnalizowanymi licznymi przypadkami wykonywania przez skarżącą Spółkę tzw. "[...]" a mianowicie wykonywaniem działalności gospodarczej przewozu osób połączonego z ochroną. O naruszaniu przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym tj. o wykonywaniu przewozów bez licencji Ministra Spraw Wewnętrznych poinformował Prezydent W. w piśmie z [...] lipca 2012 r. ( k. 63 akt administracyjnych).

Jako podstawę wszczęcia wskazano art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. nr 145, poz. 1221 ze zm.), dalej u.o.m.

W toku tego postępowania organ przeprowadził u skarżącej w dniach od [...] do [...] października 2013 r. kontrolę obejmującą okres 2012 roku. O kontroli skarżąca została powiadomiona (k. 139-169 akt administracyjnych).

W toku kontroli ujawniono m.in. następujące okoliczności;

• fakt nieprowadzenia przez skarżącą dokumentacji dotyczącej realizowanych usług, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. nr 69, poz. 458), tj.: nie prowadzono rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów dotyczących wykonywanych usług ochrony osób;

• umowa zawarta przez skarżącą z M. K. (E.), której treść wskazuje na wykonywanie na rzecz skarżącej przez pracowników ochrony (w liczbie [...]), nieposiadających licencji, zadań z zakresu bezpośredniej ochrony osób. Przedmiotowe umowy zlecenia zawierane z pracownikami ochrony, nieposiadającymi licencji, w § 1 określały przedmiot umowy jako : "(...) świadczenie usługi bezpiecznego przejazdu w ramach ochrony osób (...)" Potwierdza to także treść znajdująca się na identyfikatorze, w który wyposażony był każdy zatrudniony przez nią pracownik ochrony stanowiąca, że jego posiadacz "(...) świadczy usługi bezpiecznego przejazdu w ramach ochrony osób, na rzecz firmy B. Sp. z o. o. (...)".

Wyniki kontroli zostały opisane także w notatce z [...] października 2012 r. (k. 193-194 akt administracyjnych).

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Minister cofnął skarżącej ww. koncesję, z uwagi na rażące naruszenie przez skarżącą warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej tj. przepisu art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.m., które zostało stwierdzone na podstawie ustaleń kontroli owej działalności gospodarczej oraz nadesłanych materiałów przez Urząd Miasta W., a także w oparciu o materiał nadesłany przez [...] Wojewódzki Inspektorat Drogowy w tym decyzji administracyjnych o nałożeniu na skarżącą kar pieniężnych.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Minister Spraw Wewnętrznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nie zgadza się z zarzutami skarżącej zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Ministra przy wydaniu decyzji zachował kryteria praworządności tj. dokładnie wyjaśnił stan faktyczny (m. in. przeprowadzając kontrolę skarżącej), ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń skarżącej podnoszonych w trakcie tego postępowania, a także uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniósł, że w sposób rzetelny zebrał materiał dowodowy (m.in. przeprowadził kontrolę, uzyskał materiały z Urzędu Miasta W. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego), a następnie na jego podstawie oraz w oparciu nadesłane przez skarżącą materiały wydał decyzję. Przywołał przy tym, że z art. 77 k.p.a. ściśle powiązany jest art. 80 k.p.a., z którego wynika, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego opiera się o przyjętą zasadę swobodnej oceny dowodów.

W kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Minister podniósł, że w decyzji szeroko przedstawił uzasadnienie faktyczne, przytoczył podstawę prawną oraz szereg dowodów, uzasadniających negatywną ocenę dotyczącą sposobu wykonywania przez skarżącą koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego umowy zawartej przez skarżącą z M. K. (E.) w sposób niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, Minister wskazał, że analizując zgromadzony materiał dowodowy kierował się przede wszystkim koniecznością ustalenia okoliczności, czy skarżąca przestrzegała przepisów ustawy o ochronie osób i mienia, a także przepisów wykonawczych do owej ustawy, stosując przy tym reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dodał, że powyższy dowód nie był jedynym, który wskazał na wykonywanie na rzecz skarżącej przez pracowników ochrony, nieposiadających licencji, zadań z zakresu bezpośredniej ochrony osób. Powyższe potwierdziły bowiem umowy zlecenia zawierane z pracownikami ochrony, nieposiadającymi licencji, których postanowienia § 1 określały przedmiot umowy jako: "(...) świadczenie usługi bezpiecznego przejazdu w ramach ochrony osób (...)" oraz treść znajdująca się na identyfikatorze, w który wyposażony był każdy zatrudniony przez nią pracownik ochrony, iż jego posiadacz "(...) świadczy usługi bezpiecznego przejazdu w ramach ochrony osób, na rzecz firmy B. Sp. z o. o. (...)".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.m. Minister stwierdził, że skarżąca świadczyła usługi ochrony osób i mienia bez zachowania, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 19 ust. 1 pkt 4 u.o.m., formy pisemnej zawieranych umów, a pracownicy ochrony, realizując zadania na jej rzecz, nie posiadając licencji pracownika ochrony fizycznej, wykonywali usługi ochrony osób, co naruszyło art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.m. Organ podniósł, że w sprawie ujawniono także fakt nieprowadzenia przez skarżącą dokumentacji dotyczącej realizowanych usług, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania (Dz. U. nr 69, poz. 458), tj.: nie prowadzono rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów dotyczących wykonywanych usług ochrony osób. Powyższe ustalenia, uzupełnione materiałem dowodowym nadesłanym przez Urząd Miasta W. oraz [...] Wojewódzki Inspektorat Drogowy, w ocenie Ministra stanowią rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa i w pełni wyczerpały dyspozycję art. 22 ust. 2 pkt 2 u.o.m.

Minister, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących braków dokumentacji, które to braki zostały usunięte wskazał, że przedmiotowe naruszenia, dotyczące prowadzonej dokumentacji, nie wyczerpały skali rażącego naruszenia warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Organ wyjaśnił przy tym, że wprawdzie termin "rażące naruszenie" jest terminem niejednoznacznym i może dawać podstawy do swobodnej interpretacji. Jednakże w przypadku wystąpienia tak licznych nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą działalności, dotyczących naruszenia przepisów ustawy o ochronie osób i mienia oraz ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał wątpliwości, iż należało zakwalifikować stwierdzone nieprawidłowości, jako "rażące". Przywołał przy tym wyrok NSA z 27 marca 1991 r., sygn. akt II SA 205/91, z którego wynika, że rażące naruszenie przepisów ma miejsce, jeżeli jest istotne, zostało poprzedzone precyzyjnym i jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 60), co zdaniem Ministra zostało ustalone przez niego poprzez dokonanie u skarżącej kontroli pod kątem: zgodności wykonywanej działalności z udzieloną koncesją; przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych w przepisach ustawy o ochronie osób i mienia oraz aktach wykonawczych, a także ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli. Organ podniósł, że dokonano jednocześnie szczegółowej analizy materiałów nadesłanych przez Urząd Miasta W. oraz [...] Wojewódzki Inspektorat Drogowy.

Minister nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że przedmiotowe uchybienia miały charakter "pewnych zaniedbań", gdyż tak naprawdę skala i ilość nieprawidłowości nie jest możliwa do ustalenia, ponieważ skarżąca nie prowadziła żadnej dokumentacji w zakresie świadczonych usług ochrony osób i mienia, realizowanych łącznie z usługą transportu, natomiast znaczna liczba zatrudnionych na dzień kontroli pracowników ochrony (ponad [...]) może wskazywać, że zrealizowano przedmiotowe usługi wielokrotnie. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał również na fakt, że wpłynęły do niego liczne protokoły z zatrzymań samochodów dokonanych przez Inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego, kierowanych przez pracowników ochrony skarżącej. Jak wynika z ww. protokołów w pojazdach znajdowały się także inne osoby, na rzecz których najprawdopodobniej, gdyż brak bliższych danych na ten temat, świadczone były m.in. usługi ochrony osób, bądź posiadanego przez nich mienia, jednakże zgodnie z twierdzeniami skarżącej nie świadczy ona samodzielnie usług taksówkarskich ani przewozu osób.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że "główne przesłanki, na których oparto argumentację o cofnięciu koncesji przestały być aktualne" Minister stwierdził, iż nie może jedynie opierać się na subiektywnej opinii skarżącej, gdyż nie została nadesłana w tym zakresie stosowna dokumentacja w postaci np. zawartych w formie pisemnej umów dotyczących ochrony osób i mienia realizowanej w samochodach (nadesłano jedynie umowy dotyczące stałej ochrony fizycznej), pełnego rejestru zawartych umów (nadesłano jedynie "wyciąg z wykazu umów"), czy ksiąg realizacji umowy dotyczących ww. usług, na podstawie której można by było zweryfikować powyższe twierdzenie odwołania.

Odpowiadając na argumenty skarżącej kwestionujące stanowisko organów transportu drogowego organ wyjaśnił, że ustalenia, że skarżąca legitymując się koncesją Ministra Spraw Wewnętrznych de facto wykonywała usługi taksówkarskie, nie posiadając stosownego pozwolenia w tym zakresie, zostały oparte na materiałach przekazanych przez Urząd Miasta W. oraz [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego i stanowiły element uzupełniający do całości oceny działalności gospodarczej wykonywanej przez skarżącą na podstawie przedmiotowej koncesji. Zdaniem Ministra fakt, że skarżąca "prowadzi spór" z organami państwa, jakiego de facto rodzaju były to usługi pozostaje, bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie kwestii koncesji.

Co do umowy zawartej między skarżącą a firmą O. Sp. z o. o. Minister wskazał, że po analizie treści dokumentów, nie znajduje ich związku ze sprawą, gdyż umowa zawarta z O. Sp. z o.o., jak wynika z jej literalnych postanowień, dotyczy "obiektów ruchomych", należących do skarżącej, nie zaś doraźnej ochrony osób lub ich mienia znajdujących się w pojazdach. Natomiast umowy nr [...] oraz nr [...], dotyczą usług stałej ochrony mienia, których realizacja przez skarżącą nie wzbudzała jego zastrzeżeń.

Za nietrafny uznał organ zarzut, że nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do "Regulaminu świadczenia usług transportu przez B. Sp. z o.o.", gdyż jak wskazuje nazwa oraz treść ww. dokumentu, dotyczy on wykonywania usług, które nie podlegają koncesjonowaniu. Natomiast umowa transportu bagażu, która miałaby wyczerpywać, zgodnie z treścią powyższego regulaminu, przesłanki pisemności zawieranych przez skarżącą umów, nie została przedstawiona jako dowód w sprawie, więc nie może zostać oceniona przez niego jako organ koncesyjny. Ponadto ww. regulamin jest wewnętrznym dokumentem przedsiębiorcy, nieokreślonym w przepisach ustawy o ochronie osób i mienia oraz przepisach rozporządzeń wykonawczych do ww. ustawy, zatem jego znaczenie w postępowaniu może mieć charakter uzupełniający oraz pomocniczy. Natomiast całość materiałów zgromadzonych potwierdza, że pracownicy ochrony, nie posiadając licencji wykonywali czynności, zastrzeżone dla pracowników ochrony legitymujących się licencją pracownika ochrony fizycznej.

Jednocześnie organ stwierdził, że nie jest możliwe - na podstawie nadesłanego przez skarżącą dokumentu, zatytułowanego "Wyciąg z wykazu umów" stwierdzić, że usługi ochrony osób na rzecz skarżącej świadczone są przez pracowników posiadających stosowne kwalifikacje, gdyż w ww. dokumencie jest zbyt mało informacji, na podstawie których można by wywieść taki wniosek. Nie można zatem uznać ww. dowodu i stwierdzić, iż skarżąca świadczyła usługi ochrony osób przez wyłącznie licencjonowanych pracowników ochrony. Organ podkreślił przy tym, że skarżąca wielokrotnie wywodziła, że aktualnie wykonuje koncesjonowaną działalność gospodarczą zgodnie z ustawą o ochronie osób i mienia, prowadzi także dokumentację zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także, że usunęła uchybienia ujawnione w toku kontroli, przy czym organ stwierdził, że jednocześnie nie nadesłała dokumentów określonych w ww. przepisach, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwoliłyby mu uznać powyższe argumenty za zasadne.

Odnosząc się do uzyskania przez skarżącą pozytywnej opinii Komendanta Policji Minister wskazał, że opinia wydana przez Komendanta jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, który nie wiąże go ostatecznie przy rozstrzygnięciu tej sprawy. Minister zaznaczył przy tym, że Komendant wydając ww. opinię nie dysponował protokołem z kontroli przeprowadzonej u skarżącej, który stanowił jeden z głównych dowodów w tym postępowaniu i który to umożliwił uzyskanie rzeczywistego obrazu prowadzonej przez skarżącą koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Minister nie zgodził się z zarzutem jakoby sprawa była prowadzona przewlekle. Nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej jakoby decyzja została wydana na podstawie "zdezaktualizowanego stanu faktycznego", a to dlatego, że do dnia dzisiejszego skarżąca nie przedstawiła kompletnej dokumentacji, dotyczącej realizowanych przez nią umów ochrony fizycznej stałej i doraźnej w postaci np.: umów zawartych na świadczenie usług ochrony osób i mienia realizowanych łącznie z usługą przewozu osoby, ksiąg realizacji do przedmiotowych umów, czy pełnego rejestru zawartych umów - uwzględniającego wszystkie zawarte przez nią umowy. Wobec tego organ uznał, że twierdzenia skarżącej, iż dokonała "dostosowania prowadzenia dokumentacji spółki do wymaganego przepisami prawa" są jedynie jej subiektywną oceną niepopartą żadna dokumentacją mogącą potwierdzić ten stan faktyczny.

Minister wyjaśnił także, że w tej sprawie oceniał działalność skarżącej jako spółki, a nie pracę jej Prezesa Zarządu, wobec tego zmiana Prezesa Zarządu, w trakcie tego postępowania, nie ma znaczenia.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadził z urzędu, w przeciwieństwie do postępowania dotyczącego zmiany ww. koncesji, które było prowadzone na wniosek skarżącej. Wskazał, że dowody i dokumenty, występujące w postępowaniu z wniosku, były gromadzone na podstawie odrębnych przepisów ustawy o ochronie osób i mienia i mogły, ale nie musiały zostać uwzględnione w tym postępowaniu wszczętym z urzędu. Minister podał przy tym, że na żądanie skarżącej - na mocy art. 136 k.p.a., przeprowadził dowody z dokumentów przedłożonych przez nią do akt, a mianowicie: kopii umowy nr [...] na całodobową ochronę mienia ze Spółką A. S.A.; kopii umowy nr [...]na całodobową ochronę mienia ze spółką B. Sp. z o.o. oraz dokumentu zatytułowanego "Wyciąg z wykazu umów". Nie przeprowadził natomiast dowodu z pisma z [...] kwietnia 2013 r., wydanego przez Naczelnika Wydziału do spraw Usług Ochrony Osób i Mienia oraz Usług Detektywistycznych Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSW, a to z uwag i na fakt, że nie znalazł go w aktach sprawy. Minister podał przy tym, że skarżąca do wniosku załączyła natomiast inne pismo kierowane do (nie od) Naczelnika Wydziału do spraw Usług Ochrony Osób i Mienia oraz Usług Detektywistycznych Departamentu Zezwoleń i Koncesji MSW, sporządzone przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Policji w W. ale on jako organ nie może domniemywać żądań skarżącej, dotyczących przeprowadzenia dowodów. W kwestii ww. dowodów Minister stwierdził ostatecznie, że nie zmieniły one jego oceny prowadzenia przez skarżącą koncesjonowanej działalności gospodarczej z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie osób i mienia.

Reasumując organ wskazał, że bezspornym jest, iż skarżąca wykonując usługi ochrony osób i mienia, realizowane łącznie z usługą transportową osób i mienia, nie zawierała umów w formie pisemnej oraz nie prowadziła dokumentacji, dotyczącej realizowanych usług zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, tj.: nie prowadziła rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów, dotyczących wykonywanych usług ochrony osób i mienia. Skarżąca powyższych okoliczności nie zanegowała, a jedynie podniosła, że w związku m.in. z wprowadzeniem "Regulaminu świadczenia usług transportu przez B. Sp. z o.o.", zmiany na stanowisku Prezesa jej Zarządu oraz zmiany polityki przedsiębiorstwa, w zakresie prowadzenia stosownej dokumentacji, stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości zostały usunięte i na dzień dzisiejszy nie występują. Minister przypomniał, że na dowód ww. twierdzeń skarżąca nadesłała dokument zatytułowany "Wyciąg z wykazu umów" oraz dwie umowy zawarte na stałą ochroną fizyczną, które w jego ocenie nie mogą zmienić stanowiska zajętego w tej sprawie, gdyż skala i ilość stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości w prowadzonej przez skarżącą dokumentacji, znacznie utrudniły ocenę legalności wykonywanej przez skarżącą działalności gospodarczej, a co za tym idzie, powyższe okoliczności zostały uznane za utratę zdolności do należytego wykonywania przez nią działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia.

Minister podniósł, że prawidłowo prowadzona dokumentacja działalności w zakresie ochrony osób i mienia jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania przedsiębiorcy. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dokładnie określają jakie informacje powinny być zamieszczone w: wykazie zatrudnionych pracowników ochrony, rejestrze zawartych umów oraz księgach realizacji umów, a także w jakiej formie przedmiotowa dokumentacja powinna być prowadzona. W oparciu o te informacje organ koncesyjny może ustalić m. in. czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona rzetelnie i zgodnie z prawem, czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę.

W kwestii naruszenia przez skarżącą obowiązku określonego w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.m. Minister wyjaśnił, że dokonał tego na podstawie materiałów przekazanych przez Urząd Miasta W. oraz [...] Wojewódzki Inspektorat Drogowy, a także dowodów uzyskanych w trakcie kontroli, tj. umów zleceń zawieranych z pracownikami ochrony, jak również treści identyfikatorów, w które obligatoryjnie byli wyposażani wszyscy zatrudnieni przez skarżącą pracownicy ochrony, wywiódł wniosek, iż skarżąca w trakcie wykonywania działalności gospodarczej naruszyła ów przepis.

Minister zauważył, że nie można określić skali naruszenia jakiego dopuściła się skarżąca, a to z uwagi na brak szczegółowej dokumentacji w tym zakresie, w postaci m.in. umów zawartych w formie pisemnej przez upoważnionych pracowników ochrony, wykonujących usługi ochrony osób i mienia łącznie z usługą transportu, ksiąg realizacji do ww. umów oraz rejestru zawartych umów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. sp. z o.o. w W. zarzuciła na:

1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 22 ust. 2 pkt. 2 u.o.m. polegającym na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że brak zawierania umów w formie pisemnej oraz brak prowadzenia pełnej dokumentacji, dotyczącej realizowania usług stanowi rażące naruszenie warunków określonych w koncesji uzasadniające jej cofnięcie, podczas gdy naruszenia te nie mają pływu na prawidłowość realizacji usług ochrony wykonywanych przez skarżącą, a nadto nie stanowią rażącego naruszenia wykonywania działalności pozwalającego na cofnięcie koncesji na ochronę osób i mienia;

2. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a. art. 7; art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z ugruntowaniem zaufania podmiotu do władzy publicznej;

b. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem terminów określonych przez przepisy k.p.a., a w konsekwencji dopuszczenie do sytuacji, w której organ wydał decyzję na podstawie zdezaktualizowanego stanu faktycznego, bez wzięcia pod uwagę usunięcia wszelkich nieprawidłowości przez skarżącą;

c. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. wyjaśnień złożonych przez skarżącą w toku postępowania, w których organ został poinformowany o naprawieniu wszelkich nieprawidłowości jakie dostrzeżono w toku kontroli co powoduje, iż zdezaktualizowały się podstawy do cofnięcia przedmiotowej koncesji;

d. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy polegający na nie zaliczeniu w poczet materiału dowodowego wyjaśnień skarżącej dotyczących informacji o umowie istniejącej między nią a O. sp. z o.o. z [...] kwietnia 2012 r.;

e. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na:

i. przyjęciu, iż pracownicy skarżącej, którzy nie posiadali licencji pracownika ochrony pierwszego stopnia świadczyli usługi ochrony osób, podczas gdy w istocie świadczyli oni tylko i wyłącznie usługi polegające na świadczeniu ochrony rzeczy, co jasno wynika z "Regulaminu świadczenia usług transportu" załączonego do akt sprawy;

ii. pominięciu okoliczności, iż skarżąca świadczy nie tylko wymienione przez organ usługi przewozu rzeczy pod ochroną, ale również usługi polegające na ochronie obiektów oraz bezpośredniej ochronie osób przez pracowników posiadających licencję ochrony I stopnia;

iii. wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegające na stwierdzeniu, że treść umowy zawartej przez skarżącą z E. M. K. sugeruje jakoby ochrona osób była wykonywana przez pracowników nieposiadających licencji pracownika pierwszego stopnia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ja poprzedzającej oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że faktem jest, iż dopuściła się pewnych zaniedbań w postaci braku zawierania umów o ochronę rzeczy w formie pisemnej oraz prowadzenia niepełnej dokumentacji, dotyczącej realizowanych usług, do czego zobowiązuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 roku w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania. Jednakże wskazała, że po przeprowadzonej kontroli uchybienia te zostały usunięte i od tego czasu wszystkie z umów jakie zawiera mają formę pisemną. Podniosła, że naprawione zostało również uchybienie polegające na braku prowadzenia pełnej dokumentacji i aktualnie prowadzi kompletną dokumentację z zastosowaniem dyrektyw płynących z przywołanego powyżej rozporządzenia, o czym poinformowała organ. Mając to na uwadze stwierdziła, iż Minister nawet w najmniejszym stopniu nie ustosunkował się do tej kwestii i całkowicie pominął, że główne przesłanki, na których oparł argumentację o cofnięciu koncesji, przestały być aktualne. Zarzuciła, że organ nie odniósł się do zmian jakie nastąpiły u niej po kontroli. Nadto uznała, że ww. uchybienia nie miały charakteru rażących naruszeń i nie powinny stanowić podstawy do cofnięcia jej koncesji.

Skarżąca zaprzeczyła jakoby prowadziła działalność w zakresie wykonywania usług taksówkarskich, nie posiadając stosownego pozwolenia w tym zakresie. Wskazała, że takie ustalenia zapadły w oparciu o ogólnikowe stwierdzenia jakie napłynęły do Ministra z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego. Wyjaśniła przy tym, że między nią a WITD toczy się obecnie spór o charakter wykonywanej działalności, którego finał prawdopodobnie znajdzie swoje rozstrzygnięcie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.

Przywołując art. 3 u.o.m. oraz art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a także odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 1955/06 (publ. LEX nr 329761) podniosła, że zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu jako przewóz drogowy na potrzeby własne będzie służebny charakter tego przejazdu wobec podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W wypadku jej działalności podstawową jest działalność w zakresie usług ochrony i mienia, co jednocześnie stanowi podstawę jej dochodu. Fakt, iż przedmioty objęte ochroną musiały zostać poddane transportowi uznała za niemogące stanowić o kwalifikowaniu takiego przejazdu jako transport drogowy.

Jednocześnie skarżąca uważa, że spełnia wszystkie cztery ustawowe przesłanki aby jej działania zakwalifikować jako niezarobkowy transport drogowy. Przede wszystkim pojazd był używany do przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników oraz przedsiębiorca legitymował się tytułem prawnym do pojazdu objętego kontrolą. Podniosła, że podstawowym przedmiotem jej działalności gospodarczej nie jest branża produkcyjna, a ochrona osób i mienia, co nie wyklucza stosowania do niej tych samych kryteriów oceny. Na koniec wskazała, iż przewóz dokonywany przez przedsiębiorcę nie jest przewozem dokonywanym w zakresie świadczonych przez niego usług turystycznych. Zaznaczyła, że jej działania nie są wykonywaniem przewozu okazjonalnego oraz nie mogą być za taką czynność uważane. W zakresie prowadzonej przez siebie działalności ochrony osób i mienia wykonuje usługi przewozu rzeczy pod ochroną. Zgodnie z Regulaminem świadczenia usług właściciel rzeczy, mógł asystować przy wykonywaniu usługi, jeżeli nie stały temu na przeszkodzie ważne przyczyny.

W kwestii łączącej ją z firmą O. sp. z o.o. umowy o współpracy wskazała, że celem jej jest zabezpieczenie potrzeb skarżącej na wypadek większej ilości zleceń, jakie w tym samym czasie musiałaby wykonać za pomocą licencjonowanych pracowników. Wskazała, że osoby wykonujące dla niej zlecenia są w większości pracownikami nie posiadającymi licencji pracownika ochrony. W związku z tym, stosownie do wymogów ustawy o ochronie osób i mienia, są oni uprawnieni jedynie do świadczenia usług ochrony rzeczy. Podkreśliła przy tym, że wykonuje również usługi ochrony obiektów oraz ochronę osób, co odbywa się już przez jej licencjonowanych pracowników, bądź licencjonowanych pracowników podmiotów współpracujących, co znajduje pełne poparcie w jej dokumentacji.

Podkreśliła, że jedyną możliwością świadczenia usług w zakresie ochrony przez tych pracowników jest ochrona rzeczy i tylko do takich zadań są oni wyznaczani. Na potwierdzenie przywołała Regulaminy przewozu rzeczy pod ochroną, co do którego jej zdaniem organ nie zajął stanowiska. Uznała jednocześnie, że o wykonywaniu usług ochrony osób przez pracowników nie posiadających licencji, wbrew stanowisku organu nie może świadczyć treść umowy zawartej przez nią z E. M. K. Wskazała, że z przywołanej przez organ w treści uzasadnienia ww. umowy wynika, iż jej przedmiotem jest ochrona osób i mienia firm i osób fizycznych zgłoszonych do ochrony przez E. Przedmiot zawartej umowy w żaden sposób nie wskazuje jakoby ochrona osób miała być świadczona przez nie licencjonowanych pracowników. Zadeklarowała, że wykonywanie usługi polegającej na ochronie osób zawsze powierza pracownikom posiadającym stosowną licencję, o czym jej zdaniem świadczą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.

Skarżąca podniosła, że odróżnia wykonywanie usługi ochrony rzeczy od świadczenia usług ochrony osób, co w jej ocenie znajduje potwierdzenie w załączonym wykazie umów.

Zarzucając brak pełnego rozpoznania materiału dowodowego przez organ wskazała na skrajnie marginalne odniesienie się przez Ministra do opinii Komendanta Policji z [...] listopada 2012 r., w której Komendant wyraził pozytywną opinię o jej spółce.

Skarżąca podtrzymała również zarzut przewlekłości postępowania, co spowodowało wydanie decyzji na podstawie zdezaktualizowanego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Oceniając zaskarżone decyzje Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i właściwie dokonał subsumcji tych ustaleń pod powołane w decyzji normy prawne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że działalność w zakresie usług ochrony osób i mienia jest działalnością o szczególnym charakterze, związaną z koniecznością zachowania szczególnych wymagań co do przestrzegania przepisów prawa. To uzasadnia stosowanie surowych kryteriów oceny podmiotu gospodarczego, który uzyskał koncesję na prowadzenie takiej działalności. Wszak uczestniczy on de facto w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Usługi w przedmiocie ochrony osób i mienia łączą się bowiem ze szczególnymi uprawnieniami podmiotu legitymującego się koncesją wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych, na którym ciąży odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Po drugie przedsiębiorcy legitymujący się koncesją na wykonywanie usług ochrony osób i mienia wykonują te usługi, posługując się pracownikami ochrony, którzy w określonych w ustawie sytuacjach mają prawo m.in. do stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz do użycia bron palnej. Dlatego działalność ta podlega wszechstronnej kontroli, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Znalazło to wyraz w przepisach rozdziału 4 ustawy – Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz kontrola tej działalności. Art. 19 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 u.o.m., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest:

1. powiadomić organ koncesyjny o podjęciu działalności gospodarczej;

2. prowadzić i przechowywać dokumentację dotyczącą zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów;

3. przestawiać powyższą dokumentację na żądanie organu uprawnionego do kontroli;

4. zachować formę pisemną umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

W oparciu o upoważnienie zawarte w ust. 2 art. 19 u.o.m. Minister wydał ww. rozporządzenie z dnia 27 maja 1998 r., w którym stosownie do § 2 przedsiębiorca obowiązany jest prowadzić:

1) aktualny wykaz zatrudnionych pracowników ochrony;

2) w zakresie zawieranych i realizowanych umów:

a) rejestr zawartych umów;

b) księgę realizacji umowy, wraz z udokumentowanym w formie oddzielnego protokołu szczegółowym opisem okoliczności użycia przez pracownika ochrony środka przymusu bezpośredniego lub broni palnej.

W oparciu o te informacje – gromadzone w przepisanej formie, organ koncesyjny może ustalić m.in. czy działalność w zakresie ochrony osób i mienia jest prowadzona przez przedsiębiorcę profesjonalnie i zgodnie z zasadami jej wykonywania oraz czy stanowi rzeczywistą, a nie pozorowaną ochronę. Jest to o tyle istotne, gdyż niejednokrotnie chodzi w niej o życie, zdrowie, wolność lub mienie dużej wartości.

Sąd zauważa, że prawidłowo prowadzona dokumentacja, o której mowa w art. 19 u.o.m. i w ww. rozporządzeniu wykonawczym jest gwarancją skutecznej kontroli funkcjonowania firmy ochroniarskiej. Z uwagi na znaczenie ww. dokumentacji, od podmiotu, który otrzymał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia, należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących problematykę jej prowadzenia i przechowywania (art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.m. w zw. z przepisami § 2, 3, i 4 ww. rozporządzenia z dnia 27 maja 1998 r.). Odnosi się to również do zachowania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności, o czym mowa w ww. art. 19 ust. 1 pkt 4 u.o.m.

Naruszenie dyspozycji wskazanych przepisów powoduje więc, przez sam fakt jego zaistnienia i wskazane wyżej konsekwencje takiego stanu rzeczy, nieuchronną konieczność eliminacji podmiotu gospodarczego z rynku usług ochrony osób i mienia, a to z racji wadliwości działania - wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej o dużym ciężarze gatunkowym. Wadliwość ta jest wynikiem nieprzestrzegania wskazanych przepisów prawa w toku działalności przedsiębiorcy, stanowiąc zaprzeczenie zasad na jakich działalność ta powinna być wykonywana. Objęte tymi przepisami zasady - warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, są natury elementarnej w dziedzinie usług ochrony osób i mienia. Zaniechanie ich przestrzegania oznacza rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej określonych przepisami prawa, o którym mowa w ww. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy i skutkuje cofnięciem koncesji na wykonywanie tej działalności. To, że chodzi w tym przypadku o rażące naruszenie tych warunków, wynika też z tego, iż dotyczy przepisów, których treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu skutków tego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań bezpieczeństwa działania przedsiębiorcy na rynku usług ochrony osób i mienia oraz porządku publicznego. Taki pogląd co do roli i znaczenia dokumentacji został wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1612/11 oraz potwierdzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 414/12, który Sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

Idąc tym tokiem rozumowania nie można uznać zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Owe zarzuty skupiają się w głównej mierze na pomniejszaniu znaczenia zaistniałych uchybień w prowadzeniu dokumentacji oraz bazują na niewyjaśnieniu sporu prawnego zaistniałego pomiędzy skarżącą, a organami inspekcji transportu drogowego, dotyczącego warunków wykonywania przez skarżącą transportu drogowego, a mianowicie przewozu osób połączonego z ochroną tychże pasażerów w ramach tzw. "bezpiecznego przejazdu".

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, całość materiałów dowodowych zgromadzonych przez Ministra potwierdza, że pracownicy skarżącej, nie posiadając stosownych licencji wykonywali czynności zastrzeżone dla pracowników ochrony, legitymujących się licencją pracownika ochrony fizycznej. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o umowę zawartą przez skarżącą z firmą E. M. K. oraz o umowy zawarte z samymi pracownikami - kierowcami. Dodatkowym elementem potwierdzającym prawidłowość ww. ustaleń organu są identyfikatory, w które wyposażani byli pracownicy ochrony, a zaopatrzone w napisy, iż świadczą oni "usługę bezpiecznego przejazdu w ramach ochrony osób". Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca zatrudnia tylko jedyną osobę posiadającą licencję ochroniarską drugiego stopnia, a pozostałych [...] pracowników zatrudnionych na umowę zlecenia, a wykonujących przewozy, nie posiadało wymaganych licencji. Sąd zwraca też uwagę na treść skargi klienta z [...] maja 2012 r., znajdującą się w aktach sprawy, z której wynika, że za usługę przewozu osób otrzymał on od skarżącej paragon fiskalny za ochronę (k. 35 akt administracyjnych). Świadczy to o praktyce stosowanej przez skarżącą przy wykonywaniu "bezpiecznych przewozów", która wzbudziła podejrzenia organów transportu drogowego, doprowadzając do wydania wielu decyzji nakładających na skarżącą kary pieniężne.

Rację ma Minister uznając, że dokonanej w opisany wyżej sposób oceny nie może w żaden sposób zmienić okoliczność, iż skarżąca zawarła umowę z profesjonalną firmą ochroniarską J. z [...] kwietnia 2012 r. na mocy której to umowy kierowcy mogli w razie konieczności zgłaszać przez telefon zdarzenia wymagające interwencji.

W konsekwencji nie można podzielić argumentów skargi, że organ dokonał wadliwej analizy materiału dowodowego, a mianowicie, że błędnie nie zaakceptowano stanowiska skarżącej, iż wykonywane przez nią przewozy były li tylko przewozami rzeczy czyli bagaży, czego przecież przepisy prawa nie zabraniają. Z tych też względów logiczne jest , że organ pominął w swoich analizach Regulamin świadczenia usług transportu przez B. sp. z o.o.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie okoliczności związane z prawidłowością wykonywania przez skarżącą koncesji na usługi ochrony osób i mienia wiążą się nierozerwalnie ze sposobem prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej w ramach usług transportowych. W konsekwencji Minister nie mógł w swojej ocenie tych okoliczności pominąć. Jednakże decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miała kwestia prawidłowości wykonywania przez skarżącą koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Reasumując, zarzuty skargi nie podważają podstaw , na jakich podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, zaś Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzje, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.