Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2065/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18, 43
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg B. B., D. T. i E. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej B. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżących D. T. i E. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosków D.T. oraz B.B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], o ustanowieniu nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], o ustanowieniu nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...].

W stosunku do powyżej decyzji Ministra Skarbu Państwa D.T. oraz B.B. złożyły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. B.B. wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. lub o stwierdzenie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie odszkodowania za skutki przedmiotowej decyzji. Wnioskodawczynie podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], rażąco naruszył prawo, tj. art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", gdyż budynek stanowił w 2010 r. odrębną od gruntu prywatną własność budynkową.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Skarbu Państwa podtrzymał swoje stanowisko i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], stwierdzając, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydana na podstawie art. 60a ust. 1 w zw. z art. 60a ust. 3 ugn, jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Minister Skarbu Państwa był bowiem uprawniony do gospodarowania nieruchomością, gdyż należała do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o czym świadczył wpis w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej KW nr [...], jak również fakt przekazania jej w 2009 r. przez Prezydenta W. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do gospodarowania ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Minister wskazał, że w księdze wieczystej brak jest wzmianki o założeniu księgi wieczystej dla budynku jako odrębnej od gruntu nieruchomości, jak i odniesień o własności budynku na rzecz następców prawnych byłych właścicieli.

W ocenie organu, decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], nie naruszyła prawa, w tym art. 43 ust. 5 ugn, tym samym słusznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówiono stwierdzenia jej nieważności.

Minister wskazał, że konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest postępowaniem nadzwyczajnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Odnosząc się do zarzutu stron "że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa", Minister podkreślił, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności zostały wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W orzecznictwie sądowym przyjęto bowiem, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki jakie wywołuje decyzja. Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako rażące, gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a zatem taki, który nie wymaga wykładni prawa. Zgodnie z aktualną, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, treścią księgi wieczystej KW nr [...] prowadzoną dla przedmiotowej nieruchomości właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa.

W ocenie Ministra, wniosek B.B. o przeprowadzenie dowodu z decyzji administracyjnej z 1949 r., jak i decyzji Ministra Infrastruktury z 2005 r., oraz zaświadczenia z urzędu z hip. [...] nie miał znaczenia dla sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...].

Zdaniem Ministra, ustanowienie trwałego zarządu do udziału wynoszącego [...] w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...] na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa nie miało znaczenia dla dochodzenia w postępowaniu administracyjnym, roszczeń dawnych właścicieli i ich spadkobierców w oparciu o dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) - zwanego dalej "dekretem", i ugn.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], jest zgodna z przepisami prawa, w tym z przepisem art. 43 ust. 5 ugn. Słusznie organ I instancji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zatem żądania zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogły zostać uwzględnione.

Od powyższej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B.B. oraz E.D. i D.T..

B.B. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie wzięcie pod uwagę, że przed ustanowieniem trwałego zarządu nie został rozpatrzony wniosek byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji; b) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji i w tym zakresie stwierdzenia jej nieważności; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 43 ust. 5 ugn w zw. z art. 5 dekretu poprzez przyjęcie, że budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowił w dacie ustanowienia trwałego zarządu własność Skarbu Państwa. Skarżącą B.B. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi B.B. podniosła, że Minister bezpodstawnie uznał, że niezakończone postępowanie toczące się przed Prezydentem W., dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]ozn. hip. [...] , nie ma wpływu na postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W postępowaniu przed Ministrem Skarbu Państwa skarżąca wykazała, że przed Prezydentem W. toczy się postępowanie administracyjne dotyczącego rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. W postępowaniu tym ustalono, że w dniu [...] listopada 1948 r. adw. W.C., pełnomocnik W.S., złożył do Zarządu Miejskiego w W. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przyznanie własności czasowej. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kolejnym orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], Prezydent W., wobec nie złożenia wniosku w terminie tj. do dnia [...] lipca 1948 r., nie przyznał dotychczasowym właścicielkom prawa własności czasowej i stwierdził, że znajdujące się na gruncie budynki stały się własnością gminy W. na mocy art. 8 dekretu. Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięć z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, natomiast odwołanie w części dotyczącej orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności pozostawiło bez biegu. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Następnie w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 1995 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r., nr [...], a następnie decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2001 r., I SA 730/00 i SA 755/00 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1999 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] czerwca 1950 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], o odmowie przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], Minister Budownictwa, na wniosek B.B., umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...], odmawiającego przywrócenia terminu do płożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.S. od orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...], odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, uchylił w całości ww. orzeczenie administracyjne i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2004 r. wystąpiła do Wojewody [...] o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na podstawie art. 136 i 137 ugn. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. przekazał powyższy wniosek Prezydentowi W. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Następnie pismem, które wpłynęło do Urzędu W. w dniu 3 sierpnia 2005 r., zmodyfikowała swoje żądanie, wnosząc o rozpatrzenie swojego wniosku zgodnie z dekretem.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od wyżej wymienionej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostały wniesione trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., I SA/Wa 1955/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W ocenie skarżącej, z powyższego wynika, że do chwili obecnej postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...] nie zostało zakończone.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny prawo pierwszeństwa dotychczasowego właściciela do rozpatrzenia jego wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] wyprzedza wszelkie inne prawa i roszczenia i ma ono charakter bezwzględnie obowiązujący.

Skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądowego oraz poglądów doktryny wskazała, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości O/Ostającej w jej zarządzie (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, OSNIA 1995, Nr 18, poz. 223). Przeszkodą materialną uwłaszczenia jest istnienie nie rozpoznanego wniosku byłego właściciela (D. K., E M.., Grunty W., Z. 2000, s.164).

Zdaniem skarżącej, Minister poprzez nie wzięcie pod uwagę toczącego się przed Prezydentem W. postępowania w sprawie wniosku dekretowego, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący i nie uzasadnił w sposób właściwy swojej decyzji, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa.

Skarżąca podniosła, że Minister, nie uwzględniając opisanego powyżej postępowania dotyczącego wniosku dekretowego, w sposób wadliwy nie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister nie zauważył bowiem, że decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu w sposób rażący naruszył art. 7 ust. 1 dekretu. Art. 7 dekretu ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W związku z tym, przed rozstrzygnięciem wniosku byłego właściciela, Skarb Państwa nie mógł dysponować nieruchomością.

W ocenie skarżącej, skoro dotychczasowemu właścicielowi przysługiwała z mocy przepisów prawa ekspektatywa prawa własności czasowej do nieruchomości, do czasu zaistnienia określonych okoliczności, a więc wydania decyzji administracyjnej, rozporządzanie przedmiotową nieruchomością było niedopuszczalne. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do nieruchomości, a dotychczasowemu właścicielowi roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej. Z zakresu władztwa właścicielskiego Skarbu Państwa wyłączona była możliwość dysponowania nieruchomością, gdyż był on ograniczony roszczeniem dotychczasowego właściciela. Zatem brak ustalenia kwestii wystąpienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu powoduje, że decyzje dekretowe obu instancji rażąco naruszały art. 7 ust. 2 dekretu. Niestwierdzenie w tej sytuacji przez Ministra nieważności decyzji o ustaleniu trwałego zarządu powoduje, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Skarżąca zauważyła, że Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że "decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], jest zgodna z przepisami prawa, w tym z przepisem art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.". Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z tym stwierdzeniem, bowiem na przeszkodzie zastosowania tego przepisu stoi art. 5 dekretu. W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące wniosku o ustanowienie własności czasowej jest w toku - po stwierdzeniu nieważności orzeczenia dekretowego - co powoduje, że własność budynku przy ul. [...] nie przeszła na Skarb Państwa. Budynek ten stanowił w dacie wydania zaskarżonych decyzji Ministra Skarbu Państwa i stanowi nadal własność następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych na mocy art. 5 dekretu. Przepis art. 43 ust. 5 ugn wymagał natomiast, aby nieruchomość, która miała być oddana w trwały zarząd, była własnością Skarbu Państwa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skarżące E.D. i D.T. zaskarżonej decyzji zarzuciły: naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.: 1) art. 5 dekretu; 2) art. 43 ust. 5 ugn; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], rażąco naruszył art. 5 dekretu, ignorując ten przepis i skutki przezeń wywołane, tj. fakt, iż budynek przy ul. [...], hip. nr [...], stanowi odrębną od gruntu nieruchomość i odrębny od gruntu przedmiot własności. Prawo własności tego budynku przysługuje m. in. D.T. i E.D., co zostało potwierdzone w zaświadczeniu Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Budynek ten nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani żadnej jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżące wskazały, że fakt ten był i jest znany od dnia [...] listopada 1945 r. organom reprezentującym Skarb Państwa takim jak: Okręgowemu Urzędowi Likwidacyjnemu w W., Ministrowi Infrastruktury (dawniej), Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie), Kierownikowi Urzędu Rejonowego w W. (dawniej), Staroście Powiatu W. (dawniej) i Prezydentowi W. wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy są dowody zebrane w aktach własnościowych nieruchomości przy ul. [...], znajdujących się w posiadaniu Prezydenta W. w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu w sprawie ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Zdaniem skarżących, organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa nie może zasłaniać się niewiedzą na temat faktów bądź stanu prawnego nieruchomości, jeżeli innym organom reprezentującym ten Skarb Państwa fakty te i stan prawny są znane. Świadczyć to może jedynie o nieprawidłowym przepływie informacji pomiędzy tymi organami. W ocenie skarżącej dziwny jest fakt powoływania się przez Ministra Skarbu Państwa na zapisy w księdze wieczystej Kw nr [...] i art. 3 ustawy o księgach wieczystych. Księga wieczysta nr [...] prowadzona jest (zgodnie z zapisami działu [...]) dla niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego dawniej w księdze hipotecznej nr [...].

Zdaniem skarżących, z powyższego wynika, że Minister Skarbu Państwa wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję nr [...] o ustanowieniu nieodpłatnie prawa trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] w nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], rażąco naruszył prawo tj. art. 43 ust. 5 ugn, gdyż budynek przy ul. [...] stanowił ówcześnie (i stanowi obecnie) własność prywatną. Minister naruszył ten przepis trzykrotnie. Pierwszy raz w roku 2010, a następnie w roku 2013 decyzjami nr [...] i nr [...], twierdząc, że był uprawniony do ustanowienia prawa trwałego zarządu na nieruchomości budynkowej stanowiącej własność innych podmiotów niż Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Powoływanie się na zapisy księgi wieczystej, gdzie jako właściciel gruntu wpisany jest (zgodnie z prawem) Skarb Państwa, w celu uzasadnienia ustanowienia prawa trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych, aby mogło ono korzystać z posadowionego na tym gruncie budynku (stanowiącego własność osób prywatnych), stanowi obejście obowiązującego prawa. Czynność taka, gdyby miała charakter cywilistyczny, byłaby nieważna stosownie do treści art. 58 § 1 Kc.

W ocenie skarżących D.T. i E.D., Minister Skarbu Państwa, wydając decyzje nr [...] i nr [...], naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 Kpa i zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kpa, stosując w ich miejsce zasadę dowolnej oceny dowodów. Nie ocenił także prawidłowo materiału dowodowego wbrew art. 77 § 1 Kpa. Nie zastosował także art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, pomimo spełnienia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, wyrażonej w tym przepisie, odnośnie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. rażąco naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o odrzucenie skarg, ewentualnie o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2066/13, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "Ppsa", połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg B.B. oraz E.D. i D.T. i postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2065/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione.

Pierwszorzędne znaczenie dla oceny legalności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w części dotyczącej ustanowienia nieodpłatnie trwałego zarządu na rzecz Ministerstwa Spraw Zagranicznych w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 miało to, czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji nie został rozpoznany wniosek dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] złożony w dniu [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu.

Zacząć należało od tego, że zgodnie z przepisem art. 18 ugn nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Z tym, że przepis art. 43 ust. 5 ugn przewidywał, iż nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej. Przy czym, przepis art. 49a pkt 1 ugn wskazywał, że art. 43 stosuje się odpowiednio w przypadku oddania w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości jednej lub kilku jednostkom organizacyjnym. Z powyższych przepisów wynika, że Skarb Państwa mógł przyznać państwowej jednostce organizacyjnej określony tytuł prawny do udziału we współwłasności gruntu państwowego. Decyzja o oddaniu udziału we współwłasności w trwały zarząd miała charakter konstytutywny. Faktem jest, że przepisy art. 43-49 ugn nie zawierały przesłanki negatywnej wskazującej na to, że oddanie gruntu w trwały zarząd nie może naruszać praw osób trzecich. Takie zastrzeżenie było formułowane w przepisach o charakterze uwłaszczeniowym, które przewidywały nabycie użytkowania wieczystego, które następowało z mocy samego prawa (np. art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Zdaniem Sądu, brak w przepisach art. 43-49 ugn zastrzeżenia o nienaruszaniu praw osób trzecich przez oddanie nieruchomości (udziału we współwłasności nieruchomości) w trwały zarząd nie oznacza, że Minister Skarbu Państwa mógł wydać decyzję o oddaniu w trwały zarząd udziału we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z pominięciem zgłoszonego w toku tego postępowania roszczenia z art. 7 dekretu.

Zgodzić należało się ze skarżącymi B.B., D.T. i E.D., że wydanie decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych, z pominięciem zgłoszonego w 1948 r. przez przeddekretowych właścicieli nieruchomości roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego świadczy o wydaniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W niniejszej sprawie kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten przewidywał, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu, taka sytuacja ewidentnie wystąpiła w niniejszej sprawie. Rozpatrzenie sprawy o oddanie gruntu w trwały zarząd Ministerstwu Spraw Zagranicznych było uzależnione od wyniku sprawy o przyznanie prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym przeddekretowych właścicieli gruntu. W toku postępowania prowadzonego przez Ministra (wszczętego na wniosek MSZ z dnia [...] listopada 2009 r.), nie był ostatecznie rozpatrzony wniosek złożony w dniu [...] listopada 1948 r., popierany m. in. przez skarżące, o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dawny nr hip. [...]), w trybie art. 7 dekretu. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmawiająca uwzględnienia powyższego wniosku nie była ostateczna. W dacie wydania kwestionowanej w zakresie pkt 2 decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] do rozpatrzenia pozostawały odwołania B.B. i E.D.. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Minister Skarbu Państwa miał obowiązek, po pierwsze – wyjaśnić, czy na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku MSZ o oddanie udziału we współwłasności spornej nieruchomości stały prawa osób trzecich, po drugie – zawiesić z urzędu postępowanie prowadzone w trybie art. 43 ust. 5 ugn, do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] przy ul. [...].

Zdaniem Sądu, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa było rażące z tego względu, że kwestionowana decyzja z 2010 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. zasadą praworządności. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Poza tym z ratyfikowanym przez Rzeczpospolitą Polską Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) w zakresie wyrażonego w art. 1 Protokołu prawa osoby fizycznej do poszanowania swego mienia, które obejmuje też respektowanie przez Rzeczpospolitą Polską dochodzonych roszczeń majątkowych. Wydanie decyzji o oddaniu udziału we współwłasności spornego gruntu w trwały zarząd MSZ, z pominięciem roszczenia dekretowego oznaczało bowiem premiowanie prawa słabszego (trwałego zarządu) nad prawem silniejszym (prawem użytkowania wieczystego) oraz pomijanie pozycji obywatela (strony słabszej w relacji do państwa), domagającego się realizacji swych praw – przyznania prawa użytkowania wieczystego. Sąd zwraca uwagę, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa jest szczególnie jaskrawe, gdy się weźmie pod uwagę, że Minister Skarbu Państwa oddając grunt w trwały zarząd miał świadomość tego, że skarżące dochodzą praw w trybie art. 7 dekretu (wynika to z uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.).

Nie można się zgodzić z Ministrem Skarbu Państwa, że oddanie udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd nie miało znaczenia dla realizacji roszczeń dekretowych skarżących. Sąd zauważa, że trwały zarząd uprawnia do korzystania z nieruchomości, wykonywania przedsięwzięć budowlanych na gruncie, obciążania gruntu lub jego części obligacyjnymi prawami do korzystania z rzeczy (art. 43 ust. 1-3 ugn). Wobec tego przyznanie przez Prezydenta W. użytkowania wieczystego spadkobiercom przeddekretowych właścicieli w trybie art. 7 dekretu w takim stanie prawnym powodowałoby niewykonalność tej decyzji w zakresie korzystania przez uprawnionych z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 Kodeksu cywilnego).

Wobec tego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa - pomijając przy ocenie legalności swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. skutki wydania kwestionowanej decyzji nr [...] bez konieczności uprzedniego zawieszenia z urzędu przez Ministra postępowania o oddanie udziału we współwłasności nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa - naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego tego, że w kwestionowanej decyzji nr [...] Minister Skarbu Państwa rażąco naruszył przepisy art. 43 ust. 5 ugn i art. 5 dekretu przez to, że znajdujący się na przedmiotowym gruncie budynek był odrębną od gruntu nieruchomością będącą własnością prywatną m.in. skarżących. Przede wszystkim Sąd zauważa, że na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa oddał w nieodpłatny trwały zarząd udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] (grunt). Przedmiotem oddania w trwały zarząd nie był znajdujący się na gruncie budynek jako odrębna nieruchomość budynkowa w rozumieniu art. 5 dekretu. Nie wynika to z treści decyzji. Kwestia późniejszego faktycznego wykonania tej decyzji w zakresie korzystania z budynku to zagadnienie odrębne i nie wpływające na legalność tej decyzji z punktu widzenia podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Sąd zwraca też uwagę, że zaświadczenie Nr [...] na które powołują się skarżący nie istniało w dacie wydawania decyzji nr [...]. Minister Skarbu Państwa, nawet gdyby chciał uzyskać zaświadczenie stwierdzające, czy budynek na spornym gruncie spełnia wymogi z art. 5 dekretu, nie miał możliwości jego uzyskania, z uwagi na sporny stan prawny sprawy dekretowej dotyczącej nieruchomości przy ul. [...]. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 333/08 (opubl. CBOSA).

Sąd nie podziela stanowiska Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżących jest wątpliwy, z tego powodu, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] nie wywoływała skutków prawnych, skoro Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] wygasił trwały zarząd ustanowiony decyzją nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 § 1 Kpa istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w momencie jej wydania. Minister pominął to, że decyzja wygaszająca trwały zarząd nie jest decyzją eliminującą z obrotu prawnego samą decyzję o oddaniu gruntu w trwały zarząd ze skutkiem ex tunc. Jej istota polega na zakończeniu bytu wcześniej ustanowionego prawa trwałego zarządu. Przedmiotem sprawy o wygaszenie trwałego zarządu nie jest ocena prawidłowości decyzji o oddaniu gruntu w trwały zarząd. Jest to decyzja o charakterze konstytutywnym bowiem przesłanki jej wydania muszą być aktualne w momencie wydawania tej decyzji. Wobec tego kwestia wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego decyzją nr [...] nie miała znaczenia dla oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że B.B., D.T. i E.D. jako następcy prawni po W.S., S.K. i I.G. przeddekretowych właścicielach nieruchomości hipotecznej nr [...] przy ul. [...] mieli interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], skoro w toku postępowania zakończonego tą decyzją pozostawały do rozpoznania roszczenia dekretowe. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nadzorczym interes prawny utracili M.K. i M.K., ponieważ osoby te zbyły roszczenia do przedmiotowej nieruchomości na rzecz B.B., co wynika z przedłożonych Sądowi wyciągów z aktów notarialnych z dnia [...] stycznia 2013 r., Rep. [...] i z dnia [...] stycznia 2013 r., Rep. [...]. Wobec tego osoby te nie powinny być stronami postępowania nadzorczego Błędne uczynienie przez Ministra Skarbu Państwa adresatami tychże osób nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Utrata interesu prawnego po stronie M.K. i M.K. skutkowała tym, że osoby te przestały być stronami postępowania sądowoadministracyjnego (art. 33 § 2 Ppsa).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Skarbu Państwa weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną, w szczególności wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, tj. z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wobec tego organ nadzoru wyjaśni, czy w sprawie nie zachodzi przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Ppsa. O kosztach postępowania sądowego w stosunku do B.B. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), a w stosunku do D.T. i E.D. w oparciu przepisy art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa.