Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1462/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75a
journal: Dz.U. 1947 nr 16 poz 62
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 15, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skarg K. T., S. S. i Z. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], [...], [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Po rozpatrzeniu wniosków Z. D., K. T. oraz S. S. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. w części dotyczącej:

1) parceli [...] o powierzchni [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] tom XII wyk. 1 k. [...];

2) parceli [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej [...] tom V wyk. 1 k. [...];

3) parceli [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej [...] tom X wyk. 1 k. [...].

2. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Z. D., reprezentowany przez adw. J. P., K. T. oraz S. S.

3. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1965 r. Minister wskazał, że przedmiotem postępowania była ocena legalności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. (znak [...]) w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "F. [...]" w P., w części dotyczącej przejęcia na własność parcel należących do osób fizycznych: parceli [...] należącej do F. L. (wniosek K. T.), parceli [...] należącej do J. i M. G. (wniosek Z. D.) oraz parceli [...] należącej do J. i K. S. (wniosek S. S.). Wnioski te zostały połączone do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 62 K.p.a.

Podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu i postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16 poz. 62 ze zm.). Zgodnie z § 75 a ust. 2 w/w rozporządzenia, zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatem, jak wskazał Minister, w niniejszej sprawie orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r. w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa "F. [...]", wydanego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.).

Następnie Minister wyjaśnił, że w myśl § 75 ust. 2 powołanego rozporządzenia protokołem zdawczo-odbiorczym mogły zostać objęte składniki majątkowe innego przedsiębiorstwa lub stanowiące własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy (tj. stanowiące własność osoby nieniemieckiej), jeśli zostały włączone do składników majątkowych przejmowanego przedsiębiorstwa przed dniem wejścia w życie ustawy.

W protokole zdawczo-odbiorczym "F. [...]" z dnia [...] czerwca 1950 r. stwierdzono, że w skład majątku przedsiębiorstwa wchodzą jako istotne składniki majątkowe wskazane tam parcele, należące do osób fizycznych, w tym objęte złożonymi w niniejszej sprawie wnioskami parcele [...],[...] oraz [...]. Dlatego też Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1965 r. ([...]), w punkcie 1 - ustalił, że składniki majątkowe objęte tym protokołem stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa, w punkcie 2 - zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy.

Zdaniem organu nadzoru Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu stwierdzając, że parcele [...],[...]oraz [...] objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowiły część składową przedsiębiorstwa "F. [...]" i przeszły na własność Państwa, prawidłowo zastosował przepis § 75 ust. 2 rozporządzenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzje wydane na podstawie § 75 rozporządzenia są nieważne z uwagi na przekroczenie delegacji do wydania rozporządzenia i regulację materii ustawowej w akcie niższej rangi. Przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nie uprawniały organów stosujących prawo do badania zgodności przepisów wykonawczych z ustawami i innymi wzorcami. Zgodnie z art. 4 Konstytucji PRL ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej było obowiązkiem każdego organu państwa; ponadto wszystkie organy władzy i administracji państwowej działały na podstawie przepisów prawa. W świetle tych ustaleń Minister stwierdził, że przepis § 75 rozporządzenia - prawidłowo ogłoszony w dzienniku urzędowym i w 1965 r. wciąż obowiązujący - mógł stanowić podstawę wydania kwestionowanego orzeczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie czynności faktyczne i prawne dokonane po wydaniu kwestionowanego orzeczenia nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu, które ma za przedmiot ocenę orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. pod kątem kwalifikowanych wad tkwiących w tym orzeczeniu od chwili jego wydania. Jeśli chodzi zaś o zarzut niewypłacenia należnego odszkodowania za przejęte grunty, Minister wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia nie uzależniały wydania orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego od uprzedniego wypłacenia odszkodowania; nie można również przyjąć, że kwestia odszkodowania miała być przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w tym orzeczeniu.

Ze wskazanych wyżej powodów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu nie naruszył w sposób rażący prawa stwierdzając, że powołane parcele objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowiły część składową przedsiębiorstwa "F. [...]" i przeszły na własność Państwa. Nie dopuszczono się również rażącego naruszenia przepisów regulujących tryb sporządzania i zatwierdzania protokołu. Organ zaznaczył, że w postępowaniu nadzorczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceniał kontrolowane orzeczenie również pod kątem występowania kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., innych niż rażące naruszenie prawa. Nie stwierdził jednak, aby w niniejszej sprawie zachodziła którakolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie; brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] czerwca 1965 r. w części objętej wnioskami.

3. Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. D., K. T. oraz S. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

a) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przez przyjęcie, że nieruchomości będące przedmiotem niniejszej sprawy przeszły na własność Państwa, pomimo że stanowiły własność osób trzecich, nie będących właścicielami nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, w sytuacji, gdy w/w przepisy wskazują jakie składniki przedsiębiorstwa przechodzą na własność Państwa, nie wymieniając własności osób trzecich.

b) § 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu i postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa przez przyjęcie, że na podstawie tego przepisu nieruchomości stanowiące własność innych osób niż właściciel przedsiębiorstwa, także przeszły na własność Państwa, choć w rzeczywistości organ, który wydał ten przepis ewidentnie przekroczył zakres ustawowego upoważnienia, skutkiem czego akty administracyjne wydane na jego podstawie są nieważne.

W skargach podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, głównie art. 6-8 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się organu do zarzutów i orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

2. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie ma uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008/1 poz. 5). W uchwale stwierdzono jednoznacznie, że przejęcie przez Skarb Państwa przedsiębiorstwa, w myśl przepisów ustawy o nacjonalizacji przemysłu, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, o ile stanowiła ona własność osoby trzeciej. Wyrażono równocześnie pogląd, iż § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1947 roku ewidentnie przekracza zakres upoważnienia udzielonego w ustawie o nacjonalizacji przemysłu. Akty nacjonalizacyjne wydane na tej podstawie są nieważne, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wprawdzie uchwała ta dotyczy tzw. przedsiębiorstw poniemieckich (przejmowanych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej – dalej ustawa o nacjonalizacji przemysłu) jednak z treści uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, iż przy jej podejmowaniu Sąd miał na uwadze pełną analogię regulacji dotyczących nacjonalizacji pozostałych przedsiębiorstw (w myśl art. 3 ustawy o nacjonalizacji przemysłu), czemu dano wyraz expressis verbis (częste zestawienia paralelnych regulacji stanowiących podstawę nacjonalizacji obu grup przedsiębiorstw). Jednocześnie trzeba mieć na względzie, iż przedmiotem uchwały była wykładania art. 6 ust. 1 ustawy o nacjonalizacji przemysłu (przywołany expressis verbis w treści uchwały), jak i ocena mocy obowiązującej § 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1947 roku (przywołany w uzasadnieniu), które to regulacje normowały zakres skutków nacjonalizacji zarówno dla przedsiębiorstw określanych mianem "poniemieckich" jak i pozostałych.

Wyjaśnić należy, że uchwała składu 7 sędziów NSA posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie uznał jednak za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 P.p.s.a. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale sygn. akt I OPS 2/07.

3. Przenosząc powyższe uwarunkowania prawne na stan faktyczny niniejszej sprawy należy uznać, iż organ administracji orzekając w sprawie dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, iż orzeczenie wydane w myśl § 75a rozporządzenia z 1947 roku, którym zatwierdzono protokół-zdawczo odbiorczy, w którego treści wskazano na przejęcie na rzecz Skarbu Państwa mienia osoby trzeciej włączonego do przedsiębiorstwa podlegającego nacjonalizacji, nie było dotknięte wadą nieważności w stosownym zakresie. W sprawie niniejszej nie jest w ogóle sporne, iż przedmiotowe parcele, na dzień wejścia w życie ustawy o nacjonalizacji przemysłu, istotnie stanowiły mienie osób trzecich.

4. W przedmiotowej sprawie skutek prawnorzeczowy w odniesieniu do spornych parcel nie wywiera orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] maja 1948 r., ale dopiero powołane orzeczenie z dnia [...] czerwca 1965 r. Pozostawanie w obrocie orzeczenia o nacjonalizacji rodzi skutki prawnorzeczowe co do mienia przedsiębiorstwa będącego jego własnością (zasadniczo jego właściciela), lecz w uchwale o sygn. akt I OPS 2/07 wywiedziono, iż nie dotyczy to praw osób trzecich, których to mienie było włączone do tego przedsiębiorstwa (wykorzystywane na podstawie określonego innego niż własność tytułu prawnego lub bez podstawy prawnej). W szeregu przypadków wobec tego sama decyzja wydana na podstawie art. 65 § 1 rozporządzenia z 1947 roku, w zakresie wskazania przejścia na rzecz Skarbu Państwa konkretnego przedsiębiorstwa nie będzie dotknięta żadną wadliwością, natomiast bezpodstawne częściowo może być, stanowiące integralną część aktu o nacjonalizacji orzeczenie, gdzie wymieniono składniki mienia (np. nieruchomości), jako nacjonalizowane, a które to bynajmniej, z mocy samej decyzji o nacjonalizacji na rzecz Skarbu Państwa nie przeszły. Skoro w doktrynie przejmuje się jednolicie możliwość stwierdzania nieważności orzeczenia w określonej części, bezspornie możliwym jest wyeliminowanie z obrotu aktów nacjonalizacyjnych wyłącznie w tej części, w jakiej zostały wydane wadliwie np. wyłącznie co do orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, w zakresie, w jakim wynika z jego treści wprost, iż dotyczył on mienia osób trzecich.

Tym samym, skoro to właśnie decyzja administracyjna z 1965 r., jako stanowiąca wraz z samym protokołem wykaz nacjonalizowanego mienia, stanowiła podstawę ujawniania praw Skarbu Państwa (np. wpisu do księgi wieczystej), to jej eliminacja w zakresie, w jakim jest ona wadliwa, może być w interesie określonych osób (np. następców prawnych byłych właścicieli). Jeszcze raz należy podkreślić, iż wadliwość polegająca na potwierdzeniu przejęciu mienia niestanowiącego mienia nacjonalizowanego przedsiębiorstwa (jego właściciela) nie dotyczy samego orzeczenia stanowiącego o przejęciu wskazanego z nazwy podmiotu na rzecz Skarbu Państwa (tu orzeczenia z 1948 roku), bowiem taki skutek prawnorzeczowy nie wynika bynajmniej z jego treści, ani, jak oceniono w uchwale sygn. akt I OPS 2/07, z mocy prawa.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w kontekście oceny charakteru decyzji o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, wydawanej w związku z treścią § 75a rozporządzenia z 1947 roku, stanowi ona w zasadzie integralną część aktu o nacjonalizacji (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt OSK 232/04, cbois.nsa.gov.pl) - pomimo, iż jest odrębnym dokumentem w stosunku do orzeczenia wydanego w związku z treścią § 65 ust. 1 tego rozporządzenia (przy czym do jego wydania bywał właściwym inny organ administracji). Słusznie wobec tego przyjęto, iż stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w myśl § 65 ust. 1 rozporządzenia z 1947 roku (co prowadzi do uznania, iż nacjonalizacja danego przedsiębiorstwa w ogóle nie miała miejsca - patrz § 71 wskazanego rozporządzenia) musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu, jako również nieważnego, jedynie nominalnie odrębnego orzeczenia, gdzie wskazano składniki mienia, które uległy przejęciu na rzecz Skarbu Państwa (orzeczenie wydane w myśl § 75a rozporządzenia). Wskazana jednak zasada nie może być odnoszona mechanicznie w przeciwnym kierunku. Nie ma bowiem przeszkód dla badania w trybie nieważnościowym, w związku z treścią art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., legalności decyzji o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego (wydanego w myśl § 75a rozporządzenia z 1947 roku), co do wskazania, jako przechodzące na rzecz Skarbu Państwa, niektórych z wymienionych w protokole składników mienia, wobec zarzutu, że nie należało ono do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa (w istocie - właściciela nacjonalizowanego przedsiębiorstwa), pomimo uprzedniego niestwierdzenia nieważności samego orzeczenia nacjonalizacyjnego (wydanego w myśl § 65 ust. 1 wskazanego rozporządzenia) w całości lub części.

5. Reasumując, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. i art. 6 ust. 1 ustawy o nacjonalizacji przemysłu, poprzez błędne uznanie, że objęcie nacjonalizacją mienia nieruchomego osób trzecich nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W tej sprawie oczywistym jest wydanie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1965 r. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec potrzeby rozpatrzenia sprawy w całości z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), która w danym przepadku realizowana jest poprzez instytucję ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i ją poprzedzającą. W ponownym postępowaniu istotne znaczenie będzie miało ustalenie aktualnego stanu prawnego spornych parcel w celu oceny tego stanu przez pryzmat art. 156 § 2 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 jak w sentencji. O zwrocie kosztów miedzy stronami orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.