Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 411/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].09.1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K., działając na podstawie art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym ta ostatnia działka (nr [...] o pow. 685 m2) stanowiła grunt przeznaczony pod budowę ulicy. Działka ta przeszła na własność Gminy K. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, czyli z dniem [...] listopada 1995 r. Były właściciel tej działki M. L. składał wnioski o wypłatę odszkodowania za przejętą na własność Gminy nieruchomość i decyzją z dnia [...].06.2006 r. Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 170.579 zł za działkę nr [...] o powierzchni 0.0685 ha. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda swoją decyzją z [...].11.2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I-instancji z tego powodu, że o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość będącą własnością Gminy K. orzekał Prezydent Miasta, a więc mogła istnieć przesłanka wyłączenia Prezydenta Miasta z orzekania w tej sprawie na mocy art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jednocześnie postanowieniem z dnia [...].11.2006 r. Wojewoda wyznaczył Starostę Powiatu [...] jako właściwego do załatwienia tej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w trakcie postępowań administracyjnych sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe (z dnia [...].12.2003 r., z dnia [...].11.2005 r. i dnia [...].04.2007 r. oraz dodatkowo "prywatny" operat z dnia [...].04.2007 r.), określające wartość rynkową prawa własności obejmującego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez biegłego mgr inż. J. W. z dnia [...].04.2007 r. na zlecenie Urzędu Miasta wartość rynkowa działki nr [...] wynosiła 455.525 zł, a w aktualizacji tego operatu z [...].07.2007 r. wartość ta wzrosła do 490.850 zł

W trakcie postępowania skarżący wnosił zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego wyznaczonego przez Urząd Miasta oraz aneksu do tego operatu podnosząc, że aneks do tego operatu został błędnie sporządzony bez uwzględnienia wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości, jaki miał miejsce w K. oraz niedokładności co do parametrów wycenianej nieruchomości i domagał się albo skorygowania aneksu do operatu szacunkowego albo wydania decyzji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek skarżącego przez mgr inż. B. P. (z treści którego to operatu wartość nieruchomości była największa i wynosiła 572.994 zł). Do zgłoszonych uwag biegły mgr inż. J. W. ustosunkował się i poza wyjaśnieniami udzielanymi na rozprawie przedstawił kolejne aneksy (z dnia [...].06.2007 r. oraz z dnia [...].07.2007 r.).

W tym stanie sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. L. odszkodowania w wysokości 490.850 zł za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0685 ha, objętą księgą wieczystą KW [...], wydzieloną pod budowę drogi na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...] o pow. 0,4756 ha i przejętą na własność Gminy K. z dniem [...] listopada 1995 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I-instancji podniósł, że działka nr [...] o pow. 0,0685 ha wydzielona została w 1995 r. pod budowę drogi na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) i z mocy prawa przeszła na własność Gminy K.

Ponieważ odszkodowanie za tą działkę nie zostało ustalone pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, sprawę odszkodowania należało załatwić pod rządem nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza jej art. 98 ust. 3. Gmina K. podjęła działania mające na celu uzgodnienie kwoty odszkodowania za działkę nr [...], ale do uzgodnienia tej kwoty z byłem właścicielem nie doszło. W związku z tym organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej i w tym celu zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. W dniu [...].04.2007 r. rzeczoznawca majątkowy mgr inż. J. W. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową działki nr [...] o pow. 0,0685 ha na łączną kwotę 455.525 zł, tj. 665 zł za 1 m2.

W trakcie postępowania poinformowano strony o wysokości odszkodowania oraz przesłano im kserokopię operatu szacunkowego celem zapoznania się z jego treścią i złożenia ewentualnych zastrzeżeń. W dniu 30.04.2007 r. skarżący M. L. przedłożył operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie przez biegłego B. P., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 572.994 zł, ale ten "prywatny" operat nie stał się podstawą do wyceny nieruchomości.

W ocenie organu biegły mgr inż. J. W., działając na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego prawidłowo oszacował wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym pismem z dnia 22.06.2007 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz przesłał stronom kserokopię aneksu do operatu szacunkowego.

W dniu 25.06.2007 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył aneks do operatu szacunkowego, którym sprostował obecną w operacie oczywistą omyłkę pisarską, tj. na stronie 5 -zamiast § 36 ust. 2 i 5 powinno być § 36 ust. 2 i 3, oraz na stronie 6 operatu - zamiast § 36 ust. 2 pkt 2 powinno być § 36 ust. 2 pkt 1.

Następnie w dniu 23.07.2007 r. ponownie zlecono sporządzenie aktualizacji operatu szacunkowego, w wyniku której wartość działki nr [...] ustalono na 490.850 zł i zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

W ocenie organu I-instancji w tej sprawie operat szacunkowy zmieniony jego aktualizacjami został sporządzony prawidłowo. § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zastosowano prawidłowo, bowiem w obrębie [...] i w obrębach sąsiednich wycenianej działki występują tylko pojedyncze transakcje w ilości niewystarczającej do analizy gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Wycenę sporządzono przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą skorygowania ceny średniej. Wartość działki ustalono według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ([...].09.1995 r.) oraz wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Nie uwzględniono operatu szacunkowego biegłego B. P., bo organ I-instancji dysponował zamówionym przez siebie operatem.

Decyzję tą doręczono Gminie K. w dniu 21 sierpnia 2007 r. i dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta wniósł od niej odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie art. 9 K.p.a. polegało na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności o braku powiadomienia Gminy K. o aneksie do operatu szacunkowego sporządzonego [...].06.2007 r. Ponadto nie przeprowadzono kolejnych rozpraw administracyjnych wobec istnienia licznych wątpliwości i sporządzenia nowych aneksów.

Podniesiono, że szczegółowe zasady sporządzania operatów szacunkowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sprawie sporządzono operat szacunkowy tak, jak gdyby chodziło o określenie wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a nie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca sporządził swój operat szacunkowy na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a powinien operat ten sporządzić na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...]r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stawały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Za tak przejętą własność przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z byłym właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym lub w przypadku braku uzgodnienia w wysokości ustalonej w odrębnym postępowaniu administracyjnym na wniosek byłego właściciela. Tym odrębnym postępowaniem było postępowanie obowiązujące przy wywłaszczeniu nieruchomości, a więc wysokość odszkodowania ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Określenie wartości nieruchomości następuje w operacie szacunkowym, który powinien zawierać informacje niezbędne w toku postępowania, a zwłaszcza wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych oraz toku obliczeń i wynik końcowy wyceny wraz z uzasadnieniem. Organ odwoławczy podniósł, że obowiązujące standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych dopuszczają w pewnych wypadkach dokonanie aktualizacji wcześniej sporządzonej wyceny, która polega na potwierdzeniu aktualności wcześniejszej analizy lub zaktualizowania tej wartości na konkretną datę. Wojewoda podtrzymał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I-instancji w zakresie określenia przedmiotu wywłaszczenia i terminu wywłaszczenia. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego oraz jego aktualizacji z [...] czerwca 2007 r. wskazano, że tak operat jak i jego aktualizacja zawierają błędy dotyczące podstaw prawnych ich sporządzenia. Ta sprawa administracyjna dotyczy bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stąd prawidłową podstawą prawną sporządzenia operatu winien być § 36 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego, a nie podany w operacie § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ww. rozporządzenia. Ma to o tyle istotne znaczenie, że § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 dotyczy szacowania nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Również aneks do operatu szacunkowego błędnie podaje, że podstawą jego sporządzenia jest § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia ale wskazano, że przyjęto metodę wyceny dla gruntów zajętych pod drogę, a nie pod nią wydzielonych. Organ odwoławczy wskazał, iż oparcie się przez biegłego na właściwych przepisach ma istotne znaczenie w takich sprawach, bo określają one wymagany sposób określenia wartości nieruchomości, zakres wyceny, obowiązki rzeczoznawcy, definicję i rodzaj praw, które są przyjmowane do wyceny nieruchomości oraz metodę wyceny. Tym samym Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że operat szacunkowy należy jeszcze raz prawidłowo sporządzić.

Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi skarżącemu w dniu 11.03.2008 r. i dnia [...] marca 2008 r. M. L. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy naruszył § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez bezzasadne przyjęcie, że wycena sporządzona przez biegłego mgr inż. J. W. została wykonana na zasadach dotyczących nabycia własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podczas gdy operat ten sporządzono na potrzeby art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto w aneksie z [...].06.2007 r. rzeczoznawca sprostował swoją omyłkę i podał jako podstawę sporządzenia operatu § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ naruszył również § 55 i § 56 ww. rozporządzenia poprzez bezzasadne przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. J. W. nie zawiera podstawy prawnej, mimo że taką podstawę zawiera.

Naruszenia przepisów postępowania skarżący upatruje w nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), przeprowadzeniu postępowania sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 K.p.a.), pobieżnym rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.) oraz pominięciu w zaskarżonej decyzji aneksu operatu szacunkowego prostującego oczywista omyłkę w zakresie podstawy jego sporządzenia (art. 107 § 3 K.p.a.). Omyłkowo podana w pierwotnej wersji operatu podstawa prawna jego sporządzenia nie narusza przepisów prawa i miała ona charakter oczywistego błędu. Już bowiem w pierwotnie sporządzonym operacie podano, że celem wyceny jest określenie wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy określił stan szacowanej nieruchomości na dzień 22.09.1995 r., czyli zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie § 36 ust. 5 który wymagałby ustalenia stanu nieruchomości na dzień 29.10.1998 r. Dodatkowo skarżący podniósł, że wynik końcowy wyceny wprost wskazuje, że ustalono wartość nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nawet, gdy w pierwotnej treści operatu szacunkowego powołano się na błędną podstawę prawna, to miało to charakter oczywistej omyłki skorygowanej późniejszym aneksem i takie działanie biegłego było zgodne z pkt 7 Krajowego Standardu Wyceny obowiązującego rzeczoznawców majątkowych. Tym samym postępowanie przed Starostą [...] nie było dotknięte żadnymi wadami.

Skarżący podniósł również, iż od 20 lat nie czerpie korzyści związanych z pozbawieniem go prawa własności zwłaszcza, że ustawodawca zobowiązał organy do niezwłocznego ustalenia i wypłaty odszkodowania, a celem organów administracji staje się wydłużenie postępowania po to tylko, żeby jak najpóźniej wypłacić odszkodowanie, które nie będzie uwzględniało utraconych pożytków lub odsetek za zwłokę. Zarzucono, że chociaż Gmina K. w toku postępowania I-instancyjnego nie składała żadnych uwag do operatu szacunkowego, to później, naruszając zasadę zaufania obywateli do organów państwa, wniosła odwołanie właśnie po to, żeby przedłużyć samo postępowanie w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów skargi wyjaśniono, że zgodnie z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzenia operatu szacunkowego operat szacunkowy musi zawierać informacje niezbędne do dokonania oszacowania danej nieruchomości, w tym podstawy prawne tego szacowania. Operat szacunkowy sporządzony [...].04.2007 r. zawierał błędy w określeniu podstawy prawnej dokonanego oszacowania. Błąd zawierał również aneks z dnia [...].06.2007 r., który ponownie wskazał na przyjęcie metody wyceny dla gruntów zajętych pod drogę.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący M. L. w dniu 25 marca 2008 r. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak [...], doręczoną skarżącemu 11 marca 2008 r. Skargę wniesiono zatem z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności).

W tej sprawie właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Rozpoznając skargę należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych przesłanek niż zostały w niej podniesione przez skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tej sprawie. Ocena prawidłowości sporządzenia tego operatu była przedmiotem odmiennej interpretacji już na etapie postępowania przed organem I-instancji. Skarżący kwestionował bowiem pewne założenia przyjęte przez biegłego.

Analizując materiał dowodowy zebrany przez organy administracji w tej sprawie należy wskazać, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., którą zatwierdzono podział nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym ta ostatnia działka (nr [...] o pow. 685 m2) stanowiła grunt przeznaczony pod budowę ulicy - została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty były wydzielane pod budowę ulic z nieruchomości objętej wnioskiem właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stawała się ostateczna. Zawarty w tym artykule zwrot "grunty wydzielone pod budowę ulic" ma w tej sprawie istotne znaczenie.

Wprawdzie w tej sprawie wydanie decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za tak wydzielony grunt nie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ale trafnie organy administracji uznały, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.g.n.", pozwala na kontynuowanie takich postępowań według zasad obowiązujących już na gruncie nowej regulacji. Tym samym zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość takiej nieruchomości.

Sposób sporządzenia operatu szacunkowego (opinii określającej wartość prawa, którego został pozbawiony były właściciel) regulują również przepisy u.g.n.

Na podstawie art. 159 u.g.n. Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości, sposób sporządzania oraz formę i treść operatu szacunkowego, wydając w dniu 21 września 2004 r. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie organ administracji miał obowiązek ustalić, na podstawie opinii biegłego zawartej w formie operatu szacunkowego, wysokość odszkodowania. Do szacowania takiej wartości rynkowej gruntu przeznaczonego lub zajętego pod drogę publiczną stosuje się § 36 wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". W tym zakresie rozporządzenie to przewiduje dwie generalne zasady szacowania wartości rynkowej gruntu. Po pierwsze, w przypadku znajomości cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i uzyskanych z ich sprzedaży, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia).

W przypadku jednak braku takich cen (co miało miejsce w tej sprawie), wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób w zależności od tego, czy dotyczy ona działek wydzielonych pod drogi publiczne, czy też zajętych pod drogi publiczne.

W przypadku szacowania wartości działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (podkreślenie składu Sądu), z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Natomiast w przypadku szacowania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (podkreślenie składu Sądu), z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Są to więc dwa odrębne sposoby szacowania wartości gruntu i trafnie organ odwoławczy podniósł, iż tych sposobów szacowania nie można ich używać zamiennie.

W tej sprawie nastąpiło w 1995 r. wydzielenie, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gruntu pod budowę drogi publicznej, a więc operat szacunkowy powinien być sporządzonych na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Istota sporu między skarżącym a Wojewodą sprowadza się do tego, czy w tej sprawie biegły dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie prawidłowej podstawy prawnej. Biegły mgr inż. J. W. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2007 r. na stronie 9 wyraźnie podał, że (cytat) "określenie wartości nieruchomości następuje podejściem porównawczym metodą skorygowania ceny średniej, ponieważ przeznaczenie gruntów przyległych (obszar zabudowy mieszkalnej) powoduje, że wartość nieruchomości nie jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi - w procedurze szacowania nie wprowadzam współczynnika zwiększającego". Tym samym biegły dokonał oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i taką podstawę prawną podał również na stronie 5 ww. operatu szacunkowego, a nie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nawet ten pierwotny operat został sporządzony stosownie do art. 98 u.g.n. nie ma w tej sprawie większego znaczenia, problem bowiem dotyczy sposobu oszacowania wartości gruntu.

W toku postępowania przed organem I-instancji biegły podjął próby "naprawienia" swojego błędu i sporządził trzy aneksy: z dnia [...] czerwca 2007 r. (w którym podtrzymał sposób szacowania na podstawie § 36 ust. 2 pkt w rozporządzenia), z dnia 25 czerwca 2007 r. (w którym dokonano mechanicznej zmiany na stronie 5 operatu z [...].04.2007 r. poprzez uznanie przez samego biegłego, że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w podaniu podstawy prawnej) i z dnia [...] lipca 2007 r. w którym ustalono nową wartość nieruchomości bez podawania podstawy dokonanego oszacowania (strona 4 aktualizacji operatu zawiera w tym zakresie następująca treść: "5. Określenie wartości nieruchomości. Określenie wartości gruntu podejściem porównawczym metodą skorygowania ceny średniej."), bez jakiegokolwiek odniesienia do § 36 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu te nowe (dodatkowe) aneksy i aktualizacje stanowią nowe opinie biegłego i winny podlegać takim samym ocenom organu administracji, jak pierwotnie sporządzony operat szacunkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił jednak zaskarżoną decyzję Wojewody z tego względu, że organ ten dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym (w szczególności operatem szacunkowym z [...].04.2007 r., późniejszymi aneksami i aktualizacją), nie przeprowadził postępowania merytorycznego dotyczącego prawidłowości ustalenia wartości szacowanej nieruchomości. W tej sprawie biegły podejmował dodatkowe czynności związane z wyjaśnieniem podstawy sporządzenia swojego operatu i niewątpliwie czynności te w postaci aneksów i aktualizacji nie rozwiały wszystkich wątpliwości. Tym niemniej nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy przyjęta przez organ I-instancji wysokość odszkodowania stanowi taką samą wartość, jaka wynikałaby ze sporządzenia operatu na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Okoliczność, że w tym zakresie nie wszystko zostało wyjaśnione, nie budzi żadnych wątpliwości i właśnie dlatego organ odwoławczy powinien podjąć działania związane z ich usunięciem. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie.

Stosownie do art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie istniały więc żadne przeciwwskazania przed zastosowaniem tego artykułu. Przykładowo organ odwoławczy mógł dopuścić jako dowód opinię biegłego co do prawidłowości sporządzonego operatu z aneksami i aktualizacją. Można było przeprowadzić rozprawę administracyjną połączoną z przesłuchaniem biegłego.

Gdyby po przeprowadzonym dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy stwierdził, że oszacowania przedmiotowej nieruchomości dokonano błędnie, wówczas zaskarżona decyzja kasatoryjna byłaby jak najbardziej uzasadniona. Tej jednak wiedzy organ odwoławczy nie posiada i Sąd w tej sprawie nie może tego błędu naprawić, ponieważ w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma miejsce kontrola działania administracji, a nie prowadzenie postępowania celem ustalania stanu faktycznego sprawy.

Skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a., na który powołał się organ odwoławczy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi więc o takie sytuacje, w których organ pierwszej instancji na nowo winien ustalić stan faktyczny przeprowadzając albo całe postępowanie wyjaśniające albo przeprowadzając znaczną (istotną dla rozstrzygnięcia) część tego postępowania dowodowego.

W tej sprawie przed dokonaniem oceny prawidłowości oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości nie było dostatecznych podstaw do uznania, że należy sporządzić ponownie nowy operat szacunkowy.

Dodatkowo należy podnieść, iż wyjaśniając prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego biegły nie wziął pod uwagę treści § 38 rozporządzenia dotyczącą obciążenia danej nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi. Na karcie nr 13 akt postępowania administracyjnego jest bowiem odpis z księgi wieczystej z 2003 r. z treści której wynika, że ta nieruchomość obciążona została służebnościami (przechodu, przejazdu i przegonu bydła). Należało okoliczność istnienia lub wygaśnięcia tych służebności wyjaśnić.

W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien wyjaśnić zasadność posłużenia się przez biegłego na stronie 5 aktualizacji z [...] lipca 2007 r. współczynnikiem korygującym o wartości 0,90, który miały (cytat) "odpowiadać teoretycznej utracie zysku spowodowanej wydłużonym okresem projekcji dla segmentu gruntów przeznaczonych pod drogi". Przy szacowaniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym współczynniki korygujące dotyczą cech nieruchomości przyjmowanych do porównania (np. ze względu na powierzchnię, dostępność komunikacyjną, media, przeznaczenie, kształt, itd.). Kwestia utraty zysków może mieć znaczenie przy szacowaniu wartości nieruchomości podejściem dochodowym metodą inwestycyjną lub metodą zysków (§ 7 rozporządzenia). Tym samym nie zostało w tej sprawie wyjaśnione, dlaczego biegły zastosował taki współczynnik.

Zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności stanowi w tej sprawie dodatkowo naruszenie przepisu art. 7 K.p.a, art. 75 § 1 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. które - jak już wyżej wskazano - mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, czyli na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku każdego postępowania administracyjnego (tak i-instancyjnego, jak i II-instancyjnego) organ je prowadzący ma obowiązek podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na jej załatwienie zgodnie z obowiązującym prawem.

W tej sprawie organ odwoławczy dokonał oceny w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniając wątpliwości podnoszone przez strony tego postępowania, czym dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a., skutkiem czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia tych okoliczności, które były podnoszone w trakcie postępowania.

W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ drugiej instancji ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do oceny prawidłowości już dokonanego oszacowania przedmiotowej nieruchomości i stosownie do tego wydać decyzję administracyjną.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, opłaty od udzielonego pełnomocnictwa oraz zwrot opłaty za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.