Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 627/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 15,
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2,
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 17 lutego 2011 r. nr VI/26/11 w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Połańcu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 17 lutego 2011 r. Rada Miejska w Połańcu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, podjęła uchwałę nr VI/26/11 w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Połańcu.

W § 1 uchwały przyjęto tryb i sposób powoływania i odwoływania członków ww. Zespołu, których treść stanowi załącznik do uchwały.

Zgodnie z § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Okręgowy w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 3 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba, że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 1 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającym na powtórzeniu oraz modyfikacji w § 1 załącznika do uchwały zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 1 ww. ustawy mówiącego o podejmowaniu przez gminę działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym;

- art. 9b ust. 1 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającym na powtórzeniu oraz modyfikacji w § 2 załącznika do uchwały zapisu ustawowego, tj. 9b ust. 1 ww. ustawy mówiącego, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

- art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na powtórzeniu oraz modyfikacji w § 3 i 4 załącznika do uchwały zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 ww. ustawy wskazującego zadania zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy nie została upoważniona do ich określania, albowiem zadania te wynikają wprost z ww. przepisu;

- art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 6 załącznika do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do kształtowania katalogu tych podmiotów, albowiem został on określony w art. 9a ust. 3-5 ww. ustawy, a nadto zmodyfikowanie treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie w tym wykazie podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, a wskazanie Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w Połańcu czy Urzędu Miasta i Gminy w Połańcu;

- art. 9c ust. 3 oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie i zmodyfikowanie w § 7 załącznika do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 3 ww. ustawy dot. złożenia przez członków zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych przed przystąpieniem do wykonywania czynności oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zdań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie;

- art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 8 załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym, w sytuacji gdy Rada nie została do tego upoważniona ustawowo, a jedynie do określenia trybu i sposobu odwołania członka tego zespołu;

- art. 9a ust. 13 oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 13 załącznika do uchwały dot. wykonywania przez członków zespołu interdyscyplinarnego zadań w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 ww. ustawy;

- art. 9a ust. 9 i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 15 załącznika do uchwały dot. zapewnienia przez Ośrodek Pomocy Społecznej obsługi techniczno-organizacyjnej Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 9 ww. ustawy;

- art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 16 załącznika do uchwały dot. częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7ww. ustawy;

- art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 19 załącznika do uchwały, iż uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe w sytuacji, gdy brak jest norm pozwalających na nakładanie przez Radę tego rodzaju obowiązków na członków Zespołu Interdyscyplinarnego bez uwzględnienia innego rodzaju zadań służbowych lub zdarzeń losowych.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzorczym przez Wojewodę Świętokrzyskiego i nie zostało w stosunku do niej wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, jak również nie była ona przedmiotem orzeczenia sądu administracyjnego. Uchwała nie została skierowana do publikacji, albowiem w chwili, gdy była podejmowana, prezentowane było stanowisko, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego

w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zmiana stanowiska w tej sprawie nastąpiła dopiero po dacie uchwalenia uchwały, kiedy to pojawiły się pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych w tej kwestii. W związku z tym w dniu 29 sierpnia 2019 r. Rada Miejska w Połańcu uchwałą nr XIX/101/2019 m.in. uchyliła uchwałę zaskarżoną w niniejszej sprawie.

Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność uchylenia uchwały z 17 lutego 2011 r. nr VI/26/11 (uchwałą Rady Miejskiej w Połańcu nr XIX/101/2019 z dnia 29 sierpnia 2019 r.) pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy uchwała z 17 lutego 2011 r. weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Miejską w Połańcu w dniu 29 sierpnia 2019 r. uchwały nr XIX/101/2019, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego ani bezzasadności skargi.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podstawę jej wydania stanowiło upoważnienie zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb

i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1143/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 należy stwierdzić, że normy prawne, o jakich wyżej mowa, mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne.

Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (tekst obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ogłoszony w Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 z późn. zm.), które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się

w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, opublikowana w Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.

Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia

w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.).

Bezspornym jest, że kontrolowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Prokuratora dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej.