Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1404/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Sędziowie Jerzy Bujko (spr.) Andrzej Jurkiewicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 126/05 w sprawie ze skargi B. L. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 2004 r. nr XLIV/1055/2004 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLIV/1055/2004 z dnia 16 grudnia 2004 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy odrzuciła w całości zarzuty B. L. wniesione przez nią w dniu 15 października 2001 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Warszawy określonego jako "Żoliborz Historyczny". W treści pisma zawierającego te zarzuty podniesiono wzrost uciążliwości związany z projektem urządzenia przejść dla pieszych z A., przy której usytuowany jest dom mieszkalny B. L., do Cytadeli Warszawskiej, lokalizację na terenie Cytadeli Muzeum Wojska Polskiego wraz z parkingami i dojazdami, udostępnienie tunelu pod Cytadelą dla potrzeb turystyki oraz plan budowy trasy mostowej na przedłużeniu ulicy Krasińskiego. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie przepisów proceduralnych przy tworzeniu planu przez brak konsultacji społecznej projektu, naruszenie obowiązku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i dokonania o tym fakcie należytych zawiadomień.

Uzasadniając uchwałę o odrzuceniu zarzutów Rada m.st. Warszawy podała, że pierwotnie przedmiotowe pismo uznano, zgodnie z jego tytułem za protest i zarzuty i uchwałą z dnia 9 października 2002 r. odmówiono jego uwzględnienia. Uchwała ta została uznana za nieważną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2003 r. sygn. akt IV SA 92/03 z powodu niewłaściwego zakwalifikowania żądania skarżącej. Ponownie rozpoznając treść zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Żoliborza Historycznego Rada m.st. Warszawy w uzasadnieniu swojej uchwały stwierdziła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonywane są ustalenia dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy czynność ta należy do zadań własnych gminy. Odnosząc się do uwag wnoszącej zarzuty dotyczące zwiększenia ruchu pieszego i samochodowego w związku z urządzeniem nowego wejścia do Cytadeli od strony Alei Wojska Polskiego, co - zdaniem strony - zmieni charakter cichej dotychczas dzielnicy willowej, Rada stwierdziła, że Aleja Wojska Polskiego jest ogólnodostępną drogą publiczną i brak jest podstaw do ograniczania jej dostępności dla mieszkańców spoza osiedla. Jednocześnie nie wprowadza się na tę ulicę dodatkowego ruchu samochodów ani komunikacji miejskiej i nie zmienia się jej lokalnego charakteru. W związku z urządzeniem w Cytadeli Muzeum Wojska Polskiego projekt planu przewiduje trzy wjazdy i jedno wejście do tego obiektu. Wjazdy te nie są jednak usytuowane w pobliżu Alei Wojska Polskiego nie zwiększą na niej ruchu pojazdów. Cytadela jest wartościowym obiektem historycznym i winna być przeznaczona na cele publiczne. Urządzenie w niej Muzeum Wojska Polskiego i integracja jej terenów z otaczającym krajobrazem odpowiada koncepcji zawartej w opracowaniu "Studium Zagospodarowania Cytadeli Warszawskiej" z 1993 r. zaakceptowanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Rada stwierdziła następnie, że cały teren Żoliborza Historycznego znajduje się w strefie prawnej ochrony konserwatorskiej i wszystkie decyzje dotyczące nowych inwestycji na tym terenie będą musiały być uzgodnione z właściwym konserwatorem zabytków. Za nieuzasadnione uznała Rada zastrzeżenia skarżącej co do przebiegu postępowania przy tworzeniu projektu planu, wskazując w szczególności na zachowanie wymogów wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie niezbędnych w takiej sytuacji uzgodnień. Wskazano, że projekt planu był konsultowany z mieszkańcami Żoliborza w formach wskazanych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada stwierdziła, że lokalizacja podziemnego parkingu w rejonie Placu Inwalidów nie wpłynie na zmianę natężenia ruchu na Alei Wojska Polskiego. W związku ze stanowiskiem skarżącej co do wykorzystania tunelu podziemnego z Cytadeli w kierunku Pl. Inwalidów oraz nowego mostu na Wiśle Rada stwierdziła, że projekt planu nie zawiera takich ustaleń a przebieg trasy na przedłużeniu ul. Krasińskiego jest poza granicami opracowania.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę B. L. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów (art. 6, art. 10, art. 18 pkt 1, 2a, 5c, 6, 7, 8 i 10) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym niezgodny z ustawą czas jej podjęcia oraz nierozpoznanie przez Radę argumentów podanych przez nią na uzasadnienie zarzutów. Według skarżącej wraz z projektem planu nie wyłożono prognozy skutków oddziaływania planu na środowisko przyrodnicze, a prognoza ta jest wadliwa. Tym ostatnim twierdzeniom zaprzeczyła Rada m.st. Warszawy podając, iż prognoza skutków oddziaływania na środowisko została sporządzona w 2000 r. jako materiał towarzyszący projektowi planu z 1999 r., wraz z tym projektem była poddana uzgodnieniom i wraz z nową wersją projektu planu została wyłożona do publicznego , wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że sądowa kontrola aktów administracyjnych sprowadza się do badania ich zgodności z prawem. Z tego względu nie mogły odnieść spodziewanego skutku te uwagi skarżącej, które polegały na wskazywaniu możliwości odmiennego ukształtowania poszczególnych rozwiązań planistycznych w przedmiotowym obszarze. Zdaniem WSA w przedmiotowym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie naruszyła przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego. W wyczerpującym uzasadnieniu uchwały, odpowiadającym warunkom z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada wskazała na racje przemawiające za projektowanymi rozwiązaniami planistycznymi, które nie zmienią charakteru Alei Wojska Polskiego i nie wprowadzą na niej dodatkowego ruchu samochodowego. Ułatwienie dostępu do Cytadeli uzasadnia natomiast wprowadzenie na tej ulicy ciągu pieszego. Sąd I instancji stwierdził, iż podważenie uchwały odrzucającej zarzuty byłoby możliwe jedynie w razie wykazania, że nastąpiła jednocześnie (obok naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej) sprzeczność ustaleń projektu lub działania organów gminy z obiektywnym porządkiem prawnym w istotnym zakresie, czego jednak skarżąca nie wykazała. Za nieuzasadnione uznał też WSA zarzuty dotyczące naruszenia procedury obowiązującej przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznanie pisma skarżącej nastąpiło wprawdzie z naruszeniem obowiązujących terminów, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zostały też wyjaśnione wątpliwości co do sposobu sporządzenia i publicznego udostępnienia prognozy skutków oddziaływania ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Sąd stwierdził także, że tylko treść zarzutów wyznaczała ramy koniecznego zajęcia stanowiska przez Radę Gminy i granice postępowania sądowego. Mnożenie w późniejszym postępowaniu dalszych zastrzeżeń przez skarżącą ramy te i granice przekraczało.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku B. L. zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, polegającą na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż w uchwale z dnia 16 grudnia 2004 r. Rada m.st. Warszawy właściwie uzasadniła swoje stanowisko, wskazując racje przemawiające za przyjętymi, konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi. W skardze kasacyjnej zarzucono następnie rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych i tym samym dowolne i nieadekwatne uzasadnienie wyroku, w którym Sąd bezzasadnie przyjął za wystarczające wyjaśnienie organu, wobec zarzutów skarżącej stawianych postępowaniu planistycznemu organu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymagań wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak jest podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia a co za tym idzie uzasadnienia prawnego stanowiska Rady Miasta. Zaskarżona uchwała nie uwzględniła też aspektu racjonalności działania oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją. Uchybień tych nie dostrzegł Sąd I instancji, który pominął w uzasadnieniu wyroku szereg okoliczności przytoczonych przez skarżącą i bezzasadnie ograniczył się do ogólnikowych wyjaśnień Rady m.st. Warszawy. Skarżąca zakwestionowała też zasadność ustalenia Sądu I instancji co do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej, w szczególności fakt wyłożenia do wglądu z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko, wskazała na to, iż prognoza ta jako podstawę sporządzenia powołała Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Warszawy z dnia 28 września 1992 r. który utracił moc prawną oraz na szereg formalnych nieprawidłowości związanych z tworzeniem projektu planu i wymienionej prognozy. W związku z tymi zarzutami skarga kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem procesowym z dnia 23 grudnia 2005 r. Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej dodatkowo stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, iż przy tworzeniu projektu przedmiotowego planu nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy a uzasadnione interesy prawne skarżącej nie zostały naruszone. Nie doszło też do naruszenia prawidłowości procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny jest - zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ostatnio ustawy - związany jej granicami. Związanie to nakazuje Sądowi wyłącznie badać, czy w postępowaniu przed Sądem I instancji rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i nie pozwala na badanie, czy Sąd ten nie naruszył także innych przepisów niewskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Sąd nie może też samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślać, ani w inny sposób korygować (wyrok NSA z 30 marca 2004 r. sygn. akt 1 GSK 10/04, Monitor Praw. 2004, nr 9, poz. 392). Dokonując, przy takich założeniach, kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Skarga kasacyjna zarzuciła wadliwe uzasadnienie zarówno zaskarżonej uchwały, jak i wyroku Sądu I instancji, którym została rozpoznana skarga wniesiona na tę uchwałę. Zarzuty te sprowadziły się do braku wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, i odniesienia się do stanowiska skarżącej. Należy jednak uznać, iż są one ogólnikowe i nie wskazują żadnej konkretnej kwestii, pominiętej w tych uzasadnieniach, mającej istotny wpływ na wynik postępowania. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy z 16 grudnia 2004 r. zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i wskazuje podstawy prawne, na podstawie których została wydana. Organ wykazał w niej, iż kwestionowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie przekracza przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie narusza prawnego interesu czy uprawnień skarżącej, jako właścicielki nieruchomości znajdującej się na terenie objętym tym projektem. W uzasadnieniu uchwały wskazano na celowość urządzenia dodatkowego wejścia na teren Cytadeli od strony Alei Wojska Polskiego, wiążącą się z projektowanym od kilkudziesięciu lat przeniesieniem Muzeum Wojska Polskiego na teren tego obiektu historycznego. Równocześnie wskazano na to, iż urządzenie tego wejścia nie naruszy w sposób nadmierny i sprzeczny z prawem interesów osób zamieszkujących przy Alei Wojska Polskiego. Organ trafnie też i przekonywująco wskazał na bezpodstawność części zarzutów skargi, które w ogóle nie dotyczą terenu objętego opracowaniem, lub kwestionują ustalenia niewynikające z projektu planu.

Również zarzuty skargi kasacyjnej stawiane wyrokowi Sądu I instancji nie zawierają żadnych konkretów, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że Sąd nie ustosunkował się do zauważonych przez skarżącą nieprawidłowości. Takie ogólnikowe zarzuty, bez sprecyzowania do jakich kwestii WSA nie odniósł się w wyroku, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pozwala oprzeć zarzut na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że ustalenia kwestionowanego projektu planu w sposób niedopuszczalny utrudnią jej czy wręcz uniemożliwią korzystanie z własnej nieruchomości położonej przy Alei Wojska Polskiego w dotychczasowym zakresie. Nie wykazała więc żadnego naruszenia jej interesu prawnego czy uprawnienia. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na to, iż skarżąca kwestionuje również ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd I instancji w kwestii braku nadużycia przez Radę m.st. Warszawy tzw. "władztwa planistycznego". W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazała jednak żadnych uchybień konkretnym przepisom postępowania a związanie Sądu jej granicami nie pozwala na dokonywanie własnych ustaleń co do takich naruszeń.

Jako przykład naruszenia jej prawnych interesów skarżąca podała przyjętą w projekcie kwestionowanego planu propozycję udostępnienia do ruchu turystycznego historycznego, wybudowanego około 1864 r., podziemnego tunelu prowadzącego pod fundamentami jej domu z Cytadeli Warszawskiej w kierunku Placu Inwalidów. W rzeczywistości projekt planu nie zawiera takich postanowień, a w § 24 pkt 4, znajdującym się w rozdziale 3 regulującym ustalenia dotyczące zasad uzbrojenia terenu, stanowi, iż "w przypadku podjęcia decyzji o realizacji przejścia podziemnego na Placu Inwalidów w ciągu Alei Wojska Polskiego ustala się konieczność przebudowy istniejącego kolektora (...)".

Należy więc uznać, że ustalenia projektu planu nie naruszają uzasadnionych, prawnych interesów skarżącej. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 199 ze zm.) gminie przysługuje tzw. "władztwo planistyczne", w ramach którego może ona decydować o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu. Władztwo to powinno być wykonywane racjonalnie, wybierając optymalne w danej sytuacji rozwiązania i respektując uzasadnione interesy prawne obywateli. Zajęte przez gminę stanowisko winno być wszechstronnie i przekonywująco uzasadnione. Warunki te spełniła zaskarżona do sądu uchwała, którą wykazano, iż kwestionowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesów prawnych skarżącej.

Nie są również uzasadnione zarzuty skargi dotyczące uchybień w zakresie przeprowadzonej procedury planistycznej. Sąd I instancji wyjaśnił i ustalił, iż do projektu planu została załączona i udostępniona do publicznego wglądu aktualna prognoza wpływu skutków uchwalenia planu na środowisko a projekt był przedmiotem społecznej konsultacji w formach przewidzianych prawem. Zakwestionowanie prawidłowości tych ustaleń faktycznych byłoby możliwe wówczas, gdyby w skardze kasacyjnej podniesiono sformułowany zarzut naruszenia odpowiedniego przepisu procesowego, co dałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość skontrolowania prawidłowości dokonania tych ustaleń. Skoro jednak skarga zarzuciła wyłącznie wadliwość uzasadnienia wyroku przez nieustosunkowanie się do wszystkich spornych kwestii, to NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej, oznaczonymi również przez treść ich podstaw (art.183 § 1 p.p.s.a.), nie może kontrolować prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również ustaleń co do publicznego udostępnienia wymienionej prognozy.

W końcu należy stwierdzić, iż nieuzasadnione są zarzuty skargi odnoszące się do prawnych podstaw projektu kwestionowanego planu związanego z rzekomą utratą mocy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, Nr XXXV/1992/92 z dnia 28 września 1992 r. Plan ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., co wynika z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 199 ze zm. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z 22 grudnia 1999 r. - Dz.U. Nr 111, poz. 1279). Wskazany w projekcie planu przepis § 139 pkt 1 oznacza tylko tyle, że wejście w życie tego planu spowodowałoby utratę mocy odpowiednich ustaleń planu z 28 września 1992 r.

Należy więc uznać, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, co skutkuje jej oddalenie z mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).