Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1328/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. F. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.415/202/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz wnoszącego sprzeciw J. F. kwotę 600 zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 września 2022 r. nr SKO.415/202/2022, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"/"organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia "A" z siedzibą w R. (dalej: "Stowarzyszenie") oraz odwołania M.S. i J.S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" / "organ I instancji") z dnia 29 marca 2019 r. nr AR.6730.64.46.2017.EP64 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że po rozpoznaniu wniosku J.F. (dalej: "Inwestor" /"Skarżący"), Prezydent decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: pięć budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami postojowymi, garażami i zjazdami z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

Po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia oraz M.S. i J.S., Kolegium decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr SKO.415/235/2018, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent, decyzją z 29 marca 2019 r. nr AR.6730.64.46.2017.EP64, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), ustalił dla Inwestora warunki zabudowy na opisane na wstępie zamierzenie inwestycyjne.

Na skutek odwołań Stowarzyszenia oraz M.S. i J.S., Kolegium decyzją z dnia 4 września 2019 r. nr SKO.415/119/2019, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Od decyzji tej sprzeciw wniósł Inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA"), wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1291/19, uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie odwołania Kolegium, decyzją z dnia 3 marca 2020 r. nr SKO.415/58/2020, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia 29 marca 2019 r. o ustalaniu warunków zabudowy.

Decyzja ta została zaskarżona przez Stowarzyszenie oraz M.S. i J.S. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 852/20, WSA uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał m.in. na nieprawidłowości dotyczące doręczenia decyzji organu I instancji M.S. i J.S., nakazując jednocześnie zbadanie okoliczności związanych z jej doręczeniem i w konsekwencji zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, decyzją z dnia 3 września 2021 r. nr SKO.415/131/2021, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Od decyzji tej sprzeciw wniósł Inwestor. WSA wyrokiem z 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1704/21, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że bieg terminu do wniesienia odwołania przez M.S. i J.S. nie otworzył się, wobec wadliwego jej doręczenia.

Realizując wytyczne, Kolegium zwróciło akta organowi I instancji celem doręczenia decyzji z dnia 29 marca 2019 r. pełnomocnikowi wskazanych powyżej stron. Pełnomocnik M.S. i J.S. odwołaniem z dnia 9 maja 2022 r. zaskarżył decyzję Prezydenta z 29 marca 2019 r. formułując szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Rozpoznając to odwołanie oraz odwołanie Stowarzyszenia, Kolegium opisaną na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności odniosło się do zarzutu opartego na naruszeniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, dalej: "ustawa środowiskowa"), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium wskazało, że w punkcie 5 analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że "przedsięwzięcie inwestycyjne nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach." Tej samej treści sformułowanie znalazło się w decyzji, przy czym organ I instancji nie uzasadnił w żaden sposób tej tezy. Tymczasem organowi odwoławczemu wiadomym jest z urzędu, że przedmiotowa inwestycja zaplanowana została jako część zaplanowanych na przyległym terenie przedsięwzięciach mieszkaniowych obsługiwanych z tej samej drogi dojazdowej (działkach położnych w granicach obszaru analizowanego). Są to inwestycje pod nazwą: 1. cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami postojowymi, i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] (znak sprawy: AR.6730.64.2.2018.EP64), 2. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z kondygnacjami garażowymi, miejscami parkingowymi i dojazdami na działkach nr [...], [...] obr. [...] (znak sprawy: AR.6730.64.73.2018.EP64), 3. budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] (znak sprawy: AR.6730.64.23.2017.EP64). W odwołaniach wskazano dodatkowo na inwestycję objętą wnioskiem z 2 listopada 2018 r. pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...]. Uwzględniając te zamierzenia inwestycyjne organ I instancji winien wziąć pod uwagę wskazane wyżej przepisy ustawy środowiskowej oraz rozporządzenie Rady Ministrów. W odniesieniu do tych ostatnich Kolegium wskazało na § 3 pkt 53 lit. b) tiret drugie, § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b), jak również na art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, który zawiera definicję przedsięwzięcia konstatując, że wydanie decyzji z pominięciem zbadania ewentualnej kumulacji planowanego przedsięwzięcia z innymi zrealizowanymi lub planowanymi na działkach sąsiednich stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym kasacyjne rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 53 oraz w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Zbadanie tej zasadniczej kwestii wykracza poza ramy wynikające z art. 136 K.p.a. co w opisanych okolicznościach oznacza, że decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że kwestie dotyczące analizy urbanistycznej były już przedmiotem wypowiedzi WSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1291/19 oraz z dnia 26 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Rz 852/20 i naprowadziło, że skoro część podnoszonych obecnie kwestii została już przesądzona, to Kolegium związane jest dokonaną w tym zakresie oceną prawną oraz wskazaniami. Odniosło się również do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniach.

W sprzeciwie Inwestor zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi Instancji do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu naprowadzono, że na wniosek Inwestora z dnia 30 czerwca 2020 r. Prezydent, decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. znak: SR-II.6220.36.2020, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkaniowych z usługami, garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul [...] na działkach w obrębie [...] [...]. Na stronie 5-6 szczegółowo opisano planowane przedsięwzięcie będące częścią zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta z dnia 29 marca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzję tę Kolegium utrzymało w mocy decyzją z dnia 18 maja 2021 r. znak SKO.4170/15/2021 i do dnia 17 sierpnia 2022 r. skarga na to rozstrzygnięcie nie wpłynęła. Okoliczność ta była znana organowi odwoławczemu i powinna być uwzględniona "z urzędu" w rozpoznawanej sprawie. Tymczasem Kolegium faktu tego nie uwzględniło i tym samym naruszyło przepisy postępowania a to art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 4 oraz art. 10 § 1 K.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia odniesiono do się dokonanej przez Kolegium oceny zarzutów podniesionych w odwołaniach eksponując okoliczność, że Kolegium było związane wyrokami w sprawach sygn. II SA/Rz 1291/19 oraz sygn. II SA/Rz 852/20.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sprzeciw jest uzasadniony.

I. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.), jednakże zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

II. Podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało na znane temu organowi z urzędu fakty, które pomimo jednoznacznych wytycznych sformułowanych w wyrokach tut. Sądu w sprawach sygn. II SA/Rz 1291/19 oraz sygn. II SA/Rz 852/20, uzasadniały kasatoryjne rozstrzygnięcie. Wskazało, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest jako część zaplanowanych na przyległym terenie przedsięwzięć mieszkaniowych obsługiwanych z tej samej drogi dojazdowej (działkach położnych w granicach obszaru analizowanego). Są to inwestycje pod nazwą: 1. cztery budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z miejscami postojowymi i dojazdem z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]j (znak sprawy: AR.6730.64.2.2018.EP64), 2. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z kondygnacjami garażowymi, miejscami parkingowymi i dojazdami na działkach nr [...], [...] obr. [...] (znak sprawy: AR.6730.64.73.2018.EP64), 3. budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] (znak sprawy: AR.6730.64.23.2017.EP64). Wobec tego wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z pominięciem zbadania ewentualnej kumulacji planowanego przedsięwzięcia z innymi zrealizowanymi lub planowanymi na działkach sąsiednich wymaga uprzedniego zbadania tej kwestii w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej, co wykracza poza ramy wynikające z art. 136 K.p.a.

Sąd wskazuje, że z art. 77 § 4 K.p.a. wynika obowiązek zakomunikowania stronie, jakie fakty znane są organowi z urzędu. Wynika to wprost ze zdania drugiego tego przepisu (Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie). W orzecznictwie podkreśla się, że zakomunikowanie powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji przez organ mogła – w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 K.p.a.) – ustosunkować się także do faktów znanych organowi z urzędu (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. I OSK 771/10)

Z akt administracyjnych nie wynika, aby Kolegium powołując się na znane temu organowi z urzędu fakty (postępowania dotyczące inwestycji na sąsiednich działkach), wywiązało się z obowiązku nałożonego na organ przepisem art. 77 § 4 K.p.a. W szczególności nie zakomunikowało tego Inwestorowi (co potwierdził do protokołu rozprawy pełnomocnik Inwestora). Tym samym naruszyło wskazany przepis oraz art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że Kolegium wybiórczo zastosowało art. 77 § 4 K.p.a. Powołując sygnatury spraw dotyczących podobnych inwestycji na sąsiednich działkach pominęło inny fakt, który również z urzędu, w ramach postępowania dowodowego, winien być przez ten organ uwzględniony. Jest to postępowanie, które przez Kolegium oznaczone jest znakiem SKO.4170/15/2021 a przez organ I instancji - SR-II.6220.36.2020.

Na postępowanie to wskazał w sprzeciwie pełnomocnik Inwestora, natomiast na rozprawie przedłożył decyzję Prezydenta z dnia 1 lutego 2021 r. znak: SR-II.6220.36.2020, którą stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych mieszkaniowych z usługami, garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w [...] przy ul [...]" na działkach w obrębie [...] [...], przy czym decyzja ta była przedmiotem odwołania m.in. Stowarzyszenia. Kolegium, decyzją z dnia 19 maja 2021 r. znak: SKO.4170/15/2021, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, które wg oświadczenia pełnomocnika, jest prawomocne. W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że okoliczność, która zdaniem Kolegium uzasadniała kasacyjne rozstrzygnięcie i uniemożliwiła wykonanie wytycznych zawartych w sprawach sygn. II SA/Rz 1291/19 oraz sygn. II SA/Rz 852/20, nie występuje.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Uwzględniając sprzeciw Sąd nie oceniał tej części zaskarżonej decyzji, w której Kolegium merytorycznie odniosło się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach, gdyż wykraczałoby to poza granice określone przepisem art. 64e P.p.s.a.

Rozpoznając po raz kolejny odwołania Kolegium zastosuje się do wytycznych sformułowanych w sprawach sygn. II SA/Rz 1291/19 oraz sygn. II SA/Rz 852/20. W przypadku czynienia dodatkowych ustaleń, w tym uwzględnienia kolejnych faktów znanych z urzędu, wypełni dyspozycję zawartą w zdaniu drugim art. 77 § 4 K.p.a. i umożliwi stronom realizację uprawnień określonych przepisem art. 10 § 1 K.p.a.