Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 92 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendant CBŚP", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 zez zm.), art. 10 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1199) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.", po rozpoznaniu oświadczenia mieszkaniowego P. C. (dalej: "funkcjonariusz", "skarżący"), przyznał ww. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2015 r. w wysokości stawki dziennej przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Jednocześnie Komendant CBŚP określił, iż wysokość równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w 2015 r. wynosi 12,50 zł dziennie i ustalana będzie - w przypadku zachowania uprawnień - corocznie na zasadach określonych w § 2 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia.

Na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P") nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. funkcjonariusz został przeniesiony z urzędu z CBŚP do [...] Stanowiska Kierowania K[...]P od dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. K[...]P, działając na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 3, § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego funkcjonariusza, orzekł o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 9 rozporządzenia z MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Komendant CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji KGP wskazał, iż skarżący policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] września 1996 r. Ww. wraz z rodziną zamieszkuje w domu przy ul. [...] w [...]. Wcześniej zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], na uzyskanie którego żona funkcjonariusza (wówczas policjantka Komendy Miejskiej Policji w [...]) otrzymała w 1999 r. pomoc finansową. W czasie pełnienia służby w CBŚP skarżącemu, na podstawie decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., przyznano od dnia [...] czerwca 2015 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, w związku z posiadaniem lokalu w miejscowości, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby przekracza 2 godziny w obie strony.

W związku z przeniesieniem funkcjonariusza z dniem [...] czerwca 2017 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji, K[...]P uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego wystąpił z wnioskiem do KGP o stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie organu nadzoru decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W przypadku bowiem, gdy współmałżonek policjanta otrzymał pomoc finansową zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, to drugiemu współmałżonkowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na inne okoliczności. Skoro na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. KMP w [...] przyznał żonie skarżącego I. C. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] (z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia), to brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie, że ww. decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wniosku, iż równoważnik pieniężny nie powinien być przyznany, a tym samym decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa i należało stwierdzić jej nieważność;

2) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw owej decyzji, nastręczają problemy interpretacyjne;

3) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a mianowicie podmiot, któremu prawo na mocy owej decyzji przysługiwało, utracił uprzednio zdolność do zachowania tego prawa (równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego).

Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, organ nadzoru wskazał, iż uprawnienia policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały określone w rozdziale 8 ustawy o Policji oraz w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

KGP stwierdził, iż w dacie wydania decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., obowiązywały przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., a § 1 ust. 2 pkt 3 tego aktu prawnego stanowił, iż równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2.

Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek wyjątków od zasady odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi w służbie stałej, którego małżonek otrzymał pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. W pkt 3 powołanego przepisu brak jest jakichkolwiek uzupełnień o dodatkowe warunki bądź wyłączenia jak ma to miejsce w pkt 2, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał wyjątek od reguły, tj. policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości.

Stosując wykładnię językową organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku gdy współmałżonek policjanta otrzymał pomoc finansową zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, to drugiemu współmałżonkowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na inne okoliczności.

Zdaniem KGP, stan faktyczny sprawy na datę wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nie uprawniał Komendanta CBŚP do przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący, ubiegając się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w oświadczeniu mieszkaniowym wykazał, iż jego żona, na podstawie decyzji KMP w [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, tj. 1 normy przysługującej żonie skarżącego, 1 normy należnej skarżącemu oraz 1 normy na syna K. C.. Okoliczność ta miała decydujące znaczenie przy ustalaniu prawa do równoważnika za brak lokalu, gdyż zgodnie z ww. przepisami - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Organ nadzoru nie uwzględnił zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie podzielił stanowiska skarżącego, iż zakwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, iż o wywołaniu przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie, czy też odwrócenie skutków prawnych wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego i nie może korzystać z drogi postępowania administracyjnego, a także wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego ani procesowego, stanowiący podstawę działania organu administracji publicznej nie uprawnia go do cofnięcia skutku prawnego poprzez wydanie decyzji, nawet gdy inne organy czy też sądy mają możliwość ich obalenia na podstawie danych przepisów prawnych.

Pismem z dnia 23 maja 2019 r. P. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję KGP z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu rażącym, poprzez zaniechanie wskazania w komparycji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny w części odnoszącej się do wykładni przepisów materialnych, których stosowanie stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, co poddaje w wątpliwość prawidłowość rozumowania organu przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jednocześnie wprost dowodzi, iż owe przepisy nastręczają problemy interpretacyjne,

3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 158 i art. 156 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji KGP nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji,

4) § 1 ust. 2 pkt 3 w związku z pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wniosku, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie powinien być przyznany, a tym samym decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dotknięta została kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa i należało stwierdzić jej nieważność,

5) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w trybie nadzorczym, w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego, które legły u podstaw owej decyzji nastręczają problemy interpretacyjne;

6) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a mianowicie podmiot, któremu prawo na mocy owej decyzji przysługiwało (policjant/skarżący), utracił uprzednio zdolność do zachowania tego prawa (równoważnika).

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KGP z dnia [...] stycznia 2019 r., względnie o stwierdzenie ich nieważności w całości;

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- zarządzenie połączenia rozpoznania, a także rozstrzygnięcia niniejszej skargi łącznie ze skargą wniesioną na decyzję KGP z dnia [...] kwietnia 2019 r. o nr [...], jako pozostających ze sobą w związku.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej dla istoty swojego rozstrzygnięcia, tj. nie wskazuje którejkolwiek spośród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podniósł również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało skonstruowane w sposób wewnętrznie sprzeczny, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Organ bowiem najpierw wywodzi, iż w oparciu o § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjantowi, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości (s. 3 akapit 1). Następnie zaś stwierdza, że tenże pkt 3 w przeciwieństwie do pkt 2, nie doznaje żadnego wyjątku od zasady odmowy przyznania rzeczonego równoważnika policjantowi, którego małżonek otrzymał pomoc finansową (s. 3 akapit 8). Tymczasem § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia należy odczytywać łącznie (z odniesieniem) do pkt 2. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że policjantowi, który utracił zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na skutek przeniesienia go do innej miejscowości, należy się równoważnik pieniężny pomimo uprzedniego uzyskania pomocy finansowej, ale tylko wtedy, gdy uzyskał ją osobiście. Jednakże świadczenie to nie należy się funkcjonariuszowi, jeżeli pomoc finansową uzyskał małżonek.

Zdaniem skarżącego, pozbawione logiki jest twierdzenie organu, iż na gruncie postępowania nieważnościowego nie dokonuje się wykładni spornego przepisu, a jedynie ustala, czy nie był on wadliwie - w sposób kwalifikowany - zastosowany (s. 3 akapit 6). Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia konkretnych norm prawa materialnego, nie wskazując uprzednio jak należało je w sposób prawidłowy odkodować. Dla prawidłowego odczytania znaczenia przywołanych norm organ zastosował wykładnię językową (s. 4 akapit 1), co poddaje w wątpliwość prawidłowość rozumowania organu, ale też wprost dowodzi, iż owe przepisy materialne nastręczają znaczne problemy interpretacyjne. Tym samym ich stosowanie nie powinno stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

Skarżący podniósł nadto, iż nie jest trafne stanowisko organu jakoby fakt otrzymania w 1999 r. przez jego żonę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w [...], stanowi negatywną przesłankę do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż [...] nie są miejscowością pobliską dla [...] (w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji). Skarżący nigdy nie pełnił służby w miejscowości innej niż [...], przy czym zarówno on sam, jak i członkowie jego rodziny, nie posiadają i nigdy nie posiadali lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej. Tym samym potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie były należycie zaspokojone w rozumieniu przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji.

Zdaniem skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie powinna znaleźć zastosowanie wykładnia systemowa i celowościowa (jako uzupełnienie językowej), bowiem pierwszoplanowym celem regulacji zawartych w rozdziale 8 ww. ustawy, jak i ww. rozporządzeniu, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta. Istotne jest przy tym, że uprawnienie do lokalu (bądź jego surogatów), jest ściśle powiązane z istnieniem zależności pomiędzy miejscem pełnienia służby, a miejscem zamieszkania. Miejsce zamieszkania musi być bowiem tożsame z miejscem pełnienia służby, względnie znajdować się w rozsądnej odległości (miejscowości pobliskiej). Skoro więc fakt uzyskania pomocy finansowej przez policjanta, jako przesłanka negatywna do otrzymania równoważnika za brak lokalu, doznaje wyjątku w przypadku przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do służby w innej miejscowości (ponieważ znów nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych), to tym bardziej uzyskanie owej pomocy przez jednego z małżonków nie może skutkować odmową przyznania prawa do równoważnika pieniężnego dla drugiego współmałżonka, jeżeli w tym czasie pełni on służbę w odległej miejscowości.

Skarżący podniósł nadto, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie można jako rażąco naruszającą prawo (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), traktować decyzji w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych przepisu, który legł u podstaw jej wydania. W realiach niniejszej sprawy organ został poinformowany o fakcie uzyskania przez żonę skarżącego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Komendant CBŚP analizował stan prawny i faktyczny. Miał świadomość, że poprzedni organ, tj. K[...]P również zinterpretował wniosek policjanta na jego korzyść przyznając mu rzeczony równoważnik. Niedopuszczalne jest zatem aby po kilku latach stwierdzać nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że jeden z organów zmienił pogląd co do wykładni spornego przepisu i swoje wcześniejsze rozumienie tejże normy obecnie uznaje za nieprawidłowe.

Skarżący podniósł również, że od dnia [...] czerwca 2017 r. nie posiada już uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Owa nieodwracalność występuje m.in. wówczas, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa. Skoro więc przedmiotem ww. decyzji było ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to bezcelowa staje się jej eliminacja w drodze stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy jej podmiot (skarżący) - od dawna uprawnienia tego nie posiada.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu przez KGP na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., o czym skarżący został zawiadomiony w dniu [...] listopada 2018 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ochrona decyzji ostatecznej została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.

Istota trybu nieważnościowego, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. KGP wskazał rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1522/10, publ.: LEX nr 965193, z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2098/11, publ.: LEX nr 1354893).

W rozpoznawanej sprawie istotnie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie przyznania P. C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] czerwca 2015 r. o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Zgodnie z ww. przepisem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2 (tj. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości).

Jak trafnie wskazał organ nadzoru, ww. przepis jest jednoznaczny w swojej treści i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zasadą wynikającą z ww. przepisu jest nieprzyznawanie policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jedyny wyjątek to sytuacja, w której policjant został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem skarżący - jak sam wskazał - nigdy nie pełnił służby w innej miejscowości niż [...].

Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy, istniejący w dacie wydania ww. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie uprawniał K[...]P do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący bowiem, ubiegając się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, w oświadczeniu mieszkaniowym wykazał, iż jego żona (funkcjonariusz pełniący służbę w KMP w [...]), na podstawie decyzji KMP w [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, tj. 1 normy przysługującej żonie skarżącego, 1 normy należnej skarżącemu oraz 1 normy na syna K. C.. Okoliczność ta ma w sprawie kluczowe znaczenie bowiem zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Tym samym decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i podlegała eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156, art. 158 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji KGP nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi ponownie wskazać należy, że zasada określona w § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. doznaje wyjątku w jednym tylko przypadku, a mianowicie gdy policjant został przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zaznaczyć należy, iż to, że skarżący pełnił (i nadal pełni) służbę w [...], zaś centrum życia osobistego posiadał (i nadal posiada) w [...], było konsekwencją jego własnego wyboru. Sam zatem zdecydował o tym, że miejscem jego zamieszkania będą [...], a na uzyskanie lokalu mieszkalnego w tej właśnie miejscowości jego małżonka otrzymała pomoc finansową decyzją KMP w [...] nr [...] z dnia [...] września 1999 r. z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia obejmujących ją samą, skarżącego oraz ich syna. Z tych względów zarzuty skargi pozostały bez wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie.

Wbrew stanowisku skarżącego organ zasadnie powołał pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2849/13 (publ. CBOSA). W wyroku tym, oddalającym skargę kasacyjną funkcjonariusza Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 785/13, NSA wskazał, iż z § 1 ust. 2 pkt 3 w związku z pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. "wynika jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania pomocy finansowej małżonkowi policjanta wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego". Mając zatem na uwadze treść ww. przepisu NSA uznał, że "skoro małżonka skarżącego otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w 2002 r., to skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwało prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego".

Podkreślić przy tym należy, że ww. wyrok zapadł w stanie faktycznym, w którym - będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności - decyzja organu Policji z 2006 r. o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, została wydana wobec funkcjonariusza, który w oświadczeniu mieszkaniowym wskazał, iż posiada wraz z żoną dom jednorodzinny w miejscowości, z której czas dojazdu do jego miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, przekracza 2 godziny w obie strony, zgodnie z rozkładem jazdy. Wskazał nadto, że jego żona (funkcjonariusz Policji) w 2002 r. skorzystała z pomocy finansowej z resortu na uzyskanie lokalu mieszkalnego, pełniąc wówczas służbę w jednostce Policji w tej właśnie ("odległej") miejscowości. Organ nadzoru stwierdzając nieważność ww. decyzji podkreślił, iż zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 w związku z pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się w sytuacji, gdy małżonek policjanta otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zasada ta doznaje wyjątku w sytuacji, w której policjant został przeniesiony do służby w innej miejscowości, jednak w przedmiotowej sprawie przypadek ten nie występuje.

Zatem w ww. sprawie o sygn. akt I OSK 2849/13, jak w sprawie niniejszej, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dotyczyło sytuacji, w której nie miało miejsca przeniesienie funkcjonariusza (z urzędu) do pełnienia służby w innej miejscowości, funkcjonariusz nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jednakże jego małżonka skorzystała uprzednio z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe w innej miejscowości (niebędącej miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby funkcjonariusza).

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05; publ. CBOSA). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1406/86; publ. CBOSA). W ocenie Sądu, żadna z ww. sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] K[...]P odmówił skarżącemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, iż w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. - małżonka skarżącego uzyskała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (decyzja KMP w [...] z dnia [...] września 1999 r.). Z decyzji tej nie można jednak wywodzić, że skarżący "utracił zdolność" do zachowania prawa do ww. równoważnika, w sytuacji gdy już w dacie wydania decyzji Komendanta CBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie spełniał przesłanek do przyznania tego świadczenia.

Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w komparycji zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta ĆBŚP nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji KGP nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. stwierdzającej nieważność ww. decyzji ostatecznej, natomiast w podstawie prawnej decyzji KGP nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ prawidłowo powołał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. skoro podjął rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi, o których mowa w ww. przepisie.

Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wywołuje skutek w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.), a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.