Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1232/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1039/16 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Sz 1039/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania L.Z., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z [...] marca 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowo - mieszkalnego wielorodzinnego wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, rozbiórki tymczasowych obiektów handlowych: kiosku ruchu, kiosku z pieczywem i warzywami, kiosku mieszczącego kwiaciarnię oraz przebudowę sieci 0,4 kV [...] przy Al. [...] - ul. [...], działki: [...].

W nawiązaniu do zarzutów odwołania L.Z., którego działka o nr [...] i posadowiony na niej pawilon handlowo - usługowy [...] leży w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, dotyczących, m.in., naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej jako: rozporządzenie, poprzez błędnie przyjętą ilość okien od strony północnej pawilonu [...], Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że projektowany budynek stanowi niezależną konstrukcję - projekt budowlany nie przewiduje jego powiązania z żadnym sąsiadującym istniejącym budynkiem, w tym z pawilonem [...]. Działki inwestycyjne nr [...], na których zaprojektowano przedmiotowy budynek, od działki wnoszącego odwołanie (działka nr [...]) oddzielone są działką nr [...], na której projekt budowlany nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych. Odnosząc się do kwestii przesłaniania organ wyjaśnił, że zgodnie z charakterystyczną konstrukcją pawilonu [...] na potrzeby analizy okno pawilonu podzielono na tzw. dwie funkcjonalne części - wstęgowe doświetlenie oraz fasadę, natomiast za pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi projektant, biorąc pod uwagę usługowo-handlowy charakter pawilonu, uznał salę sprzedaży przeznaczoną na pobyt sprzedawców. Z tego względu w analizie przesłaniania zasadnie wskazano jedną centralną oś okna przesłanianego pomieszczenia na pobyt ludzi. Z uzupełniającej analizy przesłaniania wynika zaś, iż pomiędzy ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej, niż połowa wysokości obiektów przesłaniających. Z załączonej do projektu budowlanego analizy przesłaniania, którą sporządzono w stosunku do budynku pawilonu [...], w oparciu o najniżej położoną witrynę budynku przesłanianego (05) oraz najniżej położone świetliki przesłanianie (06) przyjmując dwie osie centralne odpowiednio dla okna witryny oraz dla świetlików, również wynika, iż spełnione zostały warunki z § 13 rozporządzenia.

Wojewoda uznał finalnie, że przedstawiony mu do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z [...] lutego 2014 r. o warunkach zabudowy oraz z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi; jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyniku rozpoznania skargi L.Z. na ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uwzględnił, uznając, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób należyty analizy zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do bezspornego ustalenia, że projektowany budynek handlowo-usługowo-mieszkalny wielorodzinny ma zostać posadowiony w sąsiedztwie działki skarżącego oraz w odniesieniu do treści § 204 ust. 5 rozporządzenia, Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie sporządzono w dniu 30 czerwca 2015 r. ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego i wpływu obudowy głębokiego wykopu budynku przy ul. [...] na istniejącą sąsiadującą zabudowę i infrastrukturę podziemną z której wynika, że realizacja projektowanej inwestycji realnie zagraża bezpieczeństwu budynku pawilonu ze względu na jego stan techniczny oraz istniejące rozwiązania konstrukcyjne. W związku z tym powinny być podjęte środki polegające na: wzmocnieniu odporności konstrukcji pawilonu na odkształcenia związane z przemieszczeniami podłoża oraz ograniczenia nierównomiernych przemieszczeń konstrukcji budynku. W odniesieniu do ustaleń ekspertyzy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy pominął kwestię stanu bezpieczeństwa istniejącego obiektu budowlanego i nie zbadał zgodności projektu budowlanego z § 204 rozporządzenia, co stanowi zarówno o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a., jak i art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie przez Wojewodę kompletności projektu budowlanego oraz uznanie, że prace polegające na zabezpieczeniu konstrukcji pawilonu nie stanowią robót budowlanych, które projektant powinien wskazać w projekcie budowlanym przyjęte zostało przez organ z pominięciem tego, że projekt odsyła do wytycznych zawartych w "Ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu technicznego i wpływu obudowy głębokiego wykopu budynku przy ul. [...] na istniejącą sąsiadującą zabudowę i infrastrukturę podziemną", a przed przystąpieniem do prac budowlanych należało zabezpieczyć wyznaczone obiekty na czas trwania budowy, monitować stan budynków i infrastruktury wg programu opracowanego przed przystąpieniem do budowy, powiadomić właścicieli infrastruktury inżynieryjno-technicznej o zamiarze przystąpienia do robót i prowadzić pomiary kontrolne przemieszczeń pionowych budynków i mediów zlokalizowanych w strefie największych przemieszczeń oraz SI i SII. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, szczegółowego wyjaśnienia wymagało, w jaki sposób należy zabezpieczyć interes skarżącego jako właściciela sąsiadującego z budynkiem pawilonu. Wyjaśnienia organu, że wskazane w ekspertyzie prace zostaną uszczegółowione na etapie projektu wykonawczego Sąd uznał za nieprzekonywujące przyjmując, że pojęcie "projektu wykonawczego" ma zastosowanie tylko w postępowaniu o ubieganie się o zamówienia publiczne, natomiast nie znajduje uzasadnienia w sprawach dotyczących uzyskiwania pozwoleń na budowę wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. II OSK 1343/14). Określenie metody zabezpieczenia budynku w dokumencie, który nie jest wymagany w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę, powodowałoby, że w sposób nieuprawniony kwestia zabezpieczenia interesów osób trzecich pozostawałaby poza kontrolą organu zarówno na etapie projektowania, jak i sprawdzenia prawidłowości wykonanych prac. W praktyce, w procesie budowlanym projekt wykonawczy znajduje zastosowanie jako uszczegółowienie projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie projekt budowlany nie wskazuje metody (prac) wykonania zabezpieczenia budynku pawilonu, zatem nie sposób przyjąć, aby istniała możliwość uszczegółowienia jej w projekcie wykonawczym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że projektant nie określił zasad nawiązania do otoczenia w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz nie uwzględnił wymogów rozporządzenia, gdyż nie przedstawił ani opisu wpływu planowanych robót na stan techniczny budynku skarżącego, ani sposobu zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji tego obiektu w powiązaniu z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy.

Sąd zauważył, że wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje także działkę [...], dopisaną do wniosku ze względu na treść ekspertyzy i uwagi właścicieli działki nr [...]. Pomimo tego organ nie zauważył, że w projekcie brak jest wskazania robót, jakie miałyby być wykonane na tej działce celem zabezpieczenia pawilonu, co umożliwiałoby ocenę, czy ingerują one bezpośrednio w obiekt.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów warunków technicznych dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń pawilonu Sąd podkreślił, że analiza znajdująca się w projekcie budowlanym oraz analiza załączona do pisma inwestora z dnia 10 listopada 2015 r. potwierdzają spełnienie warunku z § 13 rozporządzenia. W analizie przesłaniania załączonej do projektu budowlanego przyjęto dla projektowanego budynku, który nie przekracza 35 m, dwie osie symetrii, mierząc wysokość przesłaniania dla najniżej położonej witryny budynku przesłanianego i najniżej położonych świetlików przesłanianych, a tym samym uwzględniono nie tylko pomieszczenie handlowe, ale także pozostałe pomieszczenia znajdujące się w tylnej części pawilonu, co odpowiada rozkładowi pomieszczeń z dołączonego do skargi rysunku poglądowego. Natomiast uzupełniająca analiza załączona do pisma z dnia 10 listopada 2015 r. przedstawia jedną centralną oś przesłaniania dla sali sprzedaży jako jedynego pomieszczenia na pobyt ludzi. Abstrahując od tego, czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcję okien i czy ich funkcją jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, Sąd stwierdził, że obie analizy bezsprzecznie wskazują, że wymóg z § 13 rozporządzenia został spełniony.

Zdaniem Sądu, również ocena Wojewody o nienaruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prawidłowa. Sąd ustalił, że skarżący oraz J.F. w sprawie II Ns1445/13 domagają się rozgraniczenia ich działki nr [...](na której usytuowany jest opisany wyżej pawilon) ze stanowiącą własność inwestora działką nr [...] w ten sposób, iż działka nr [...] (lub jej część) należałaby do obszaru nieruchomości skarżącego oraz J.F.. Twierdzenie organu odwoławczego, że spór graniczny odnośnie do fragmentu działki [...] toczący się przed sądem cywilnym nie jest zagadnieniem wstępnym, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę tym bardziej, że Sąd Okręgowy w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. orzekł o oddaleniu wniosku skarżącego o zabezpieczenie. Zawisłość postępowania cywilnego o rozgraniczenie nie skutkuje brakiem możliwości zakończenia postępowania z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś sam fakt, że wynik sprawy cywilnej może mieć wpływ na rozpoznawaną sprawę administracyjną nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Za chybiony Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie i nieuwzględnienia pisma strony z dnia 1 marca 2016 r. stwierdzając, że stanowisko zawarte w przedmiotowym piśmie stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej we wcześniejszych pismach kierowanych do organu. Zgłoszone w nim żądania zawieszenia postępowania, przeprowadzenia wizji lokalnej czy powołania biegłego nie zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zgodził się ze skarżącym, że w świetle art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało złożone w urzędzie pocztowy, jednakże sam fakt nieuwzględnienia pisma z dnia 1 marca 2016 r. w decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy ustosunkował się do niego, nie może być traktowane jako naruszenie art. 10 k.p.a. Sąd nie przychylił się do argumentacji skargi wskazującej, iż wskazane pismo stanowiło jedyną możliwość odniesienia się do przedstawionej przez inwestora uzupełniającej analizy przesłaniania stwierdzając, że z akt sprawy wynika, że strona otrzymała stanowisko inwestora wraz z powyższą analizą w dniu 18 listopada 2015 r. (k. 199 teczka nr 2), a zatem miała czas, aby do niego się ustosunkować.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł L.Z. wnosząc o uchylenie wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu subsumpcji stanu faktycznego ustalonego w niniejszej w sprawie do tego przepisu przy jednoznacznym stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie zachodzi zgodność projektu budowlanego z tym przepisem, pomimo obiektywnego braku możliwości takiego stwierdzenia spowodowanego nieustaleniem zarówno w projekcie budowlanym, jak i w analizie z dnia 10 listopada 2015 r. kwestii: (1) liczby pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (2) czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcje okien oraz (3) czy funkcją witryn sklepowych jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, a także (4) kwestii liczby okien, które należało wziąć pod uwagę przy sporządzaniu analizy przesłaniania, tak w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu w niniejszej sprawie, jak i w analizie z dnia 10 listopada 2015 r.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w wyroku do podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w postaci braku kompletnego uzasadnienia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], tj. uzasadnienia zawierającego wywód świadczący o tym, że ten organ dokonał wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a także, że ten organ wyjaśni! swoje stanowisko w sprawie wyrażone w rozstrzygnięciu sprawy zaprezentowanym w tej decyzji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 13 rozporządzenia poprzez:

i. brak w uzasadnieniu wyroku rozstrzygnięcia (1) w zakresie liczby pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ustalenia (2) czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcje okien oraz (3) czy funkcją witryn sklepowych jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, a także (4) ustalenia liczby okien, które należało wziąć pad uwagę przy sporządzaniu analizy przesłaniania co jest kluczowe i niezbędne dla możliwości prawidłowego zastosowania § 13 rozporządzenia,

ii. niespójność uzasadnienia wyroku:

- sprowadzającą się do nieprawidłowego uznania, że w niniejszej sprawie możliwe było wydanie oceny prawnej na stronie 13 uzasadnienie wyroku, zgodnie z którą "(...) obie analizy bezsprzecznie wskazują, że wymóg z § 13 rozporządzenia został spełniony" przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia przez Sąd w wyroku, czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcje okien oraz czy funkcją witryn sklepowych jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, co znalazło odzwierciedlenie w wyroku w zdaniu "Abstrahując od tego, czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcje okien i czy ich funkcją jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, to stwierdzić należy, że obie analizy bezsprzecznie wskazują, że wymóg z § 13 ww. rozporządzenia został spełniony" zawartym na stronie 13 uzasadnienia wyroku,

- polegającą na wystąpieniu niewyjaśnionej przez Sąd wątpliwości co do rozbieżności pomiędzy treścią oceny prawnej co do zgodności z prawem - § 13 rozporządzenia - decyzji organu, zawartej na stronie 13 uzasadnienia wyroku, a wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi na stronie 15 uzasadnienia wyroku w zakresie wpływu projektowanej zabudowy dla budynku skarżącego, która to wątpliwość sprowadza się do braku jednoznacznego wskazania, czy rozważenie wpływu projektowanej zabudowy dla budynku skarżącego ma objąć także kwestię przesłaniania budynku skarżącego, czy nie;

c) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie na stronach 13-14 uzasadnienia wyroku, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mimo zawiśnięcia i prowadzenia przed sądem cywilnym sprawy o rozgraniczenie obejmującej sporną działkę nr [...], podczas gdy wynik postępowania rozgraniczeniowego stanowi jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (o pozwolenie na budowę), zatem do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie można wydać pozwolenia na budowę, bowiem nie ma możliwości prawidłowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego w stosunku do spornej granicy,

d) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie na stronie 14 uzasadnienia wyroku, że:

i. "(...) skarżący nie wskazał w skardze takiego związku przyczynowego", tj. "(...) związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy",

podczas gdy pismo skarżącego było adresowane do organu I instancji i zostało do tego organu wysłane w terminie zakreślonym przez sam organ, co oznacza, że organem zobligowanym do rozpatrzenia tego pisma poprzez odniesienie się do niego najpóźniej w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w I instancji był organ I instancji (Prezydent Miasta Szczecin), a nie organ II instancji (Wojewoda Zachodniopomorski),

ii. »(...) sam fakt nieuwzględnienia pisma z dnia 1 marca 2016 r. w decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy ustosunkował się do niego, nie może być traktowane jako naruszenie art. 10 k.p.a.", podczas gdy z art. 10 § 1 k.p.a. nie sposób - zgodnie z powszechnie akceptowanymi regułami wykładni - wyprowadzić normę prawną, która pozwalałaby przyjąć, że organ I instancji może "nie poczekać" na upływ terminu wyznaczonego przez ten organ stronie do dokonania czynności procesowej - z powodu możliwości rozpatrzenia tej czynności procesowej i jej skutków dopiero przez organ II instancji - a następnie wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne w I instancji, ponieważ jawnie i bezsprzecznie nie mieści się to w literalnym brzmieniu art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co oznacza m.in. obowiązek respektowania terminów wyznaczanych stronie w postępowaniu prowadzonym w tej instancji, w której dany termin został! wyznaczony stronie,

e) art. 141 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji poprzez brak zwrócenia uwagi w uzasadnieniu wyroku na występujące w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowości w zakresie działań organów administracji publicznej, które naruszyły zaufanie skarżącego — jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - do organów administracji publicznej, przez to, że nie były działaniami podejmowanymi przez organy administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Pismem procesowym z dnia 10 marca 2017 r. strona wskazała i sprostowała oczywiste omyłki pisarskie w skardze kasacyjnej polegające na omyłkowym przytoczeniu niewłaściwego paragrafu art. 141 p.p.s.a., w związku ze wskazaniem na stronach 2-3 oraz 7-8 skargi kasacyjnej "art. 141 § 1 p.p.s.a." zamiast "art. 141 § 4 p.p.s.a.".

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. uczestnik postępowania [...]sp. z o.o. wniósł o umorzenie postępowania ze skargi L.Z. od wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2016 r. jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (k. 308). Uzasadniając wniosek uczestnik wskazał, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, skarżący kasacyjnie wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Na wstępie stwierdzić trzeba, że rozpoznawana skarga kasacyjna została wniesiona przez skarżącego od wyroku uwzględniającego jego skargę i uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zatem w tej sytuacji procesowej uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej prowadziłoby do uchylenia wyroku korzystnego dla skarżącego. Skarga kasacyjna obejmuje wniosek o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a analiza zgłoszonych podstaw kasacyjnych wskazuje, że zaskarżone zostało nie tyle rozstrzygnięcie Sądu I instancji, co jego uzasadnienie. Mając jednak na względzie, że skutkiem rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpoznania organowi, a zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do doprowadzenia do rozszerzenia zakresu postępowania wyjaśniającego w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, skargę kasacyjną należało uznać za dopuszczalną.

W skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., zatem jako pierwsze podlegały rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zgłoszonego przez skarżącego w skardze do Sądu I instancji zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na podnoszony przez skarżącego "brak kompletnego uzasadnienia" decyzji tego organu z dnia [...] marca 2016 r. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przy zarzucaniu Sądowi I instancji uchybienia w prawidłowym stosowaniu procedury sądowej w powiązaniu z niezauważonymi lub źle ocenionymi przez Sąd czynnościami organu stosującego przepisy regulujące tok postępowania administracyjnego, stosowny zarzut należy uzasadnić wpływem tego uchybienia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna wskazywać podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana przez skarżącego wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej jako jej podstawa. Wynikająca z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania granicami skargi oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony, nie jest przy tym ograniczony sposobem sformułowania skargi i jej argumentacją oraz zgłoszonymi wnioskami. Skuteczność podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, zaś w przypadku, gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, tego nie uczynił, a to zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. dochodzi także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Żadna w powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Zarzucane Sądowi I instancji uchybienie skarżący łączy w skardze kasacyjnej z deficytem odnoszącym się wyłącznie do treści uzasadnienia decyzji organu I instancji – tj. decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] marca 2016 r. Zarzut dotyczący niewypowiedzenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na temat zarzucanego w skardze niedostatku warstwy argumentacyjnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez ten Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim z tego względu, że oderwany jest od realiów niniejszej sprawy. Ocena ta wynika z zauważenia, że biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (obowiązek ponownego powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy) w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji do omawianego zarzutu skargi bezpośrednio nawiązał wskazując w pisemnych motywach swojego rozstrzygnięcia, że w świetle zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy może sanować niektóre błędy decyzji organu I instancji, w tym dotyczące jej uzasadnienia, bez konieczności uchylenia takiej decyzji. W tych warunkach zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się zarzutem chybionym.

W dalszej kolejności, nie zgadzając się z pisemnymi motywami zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie w odniesieniu do treści art. 141 § 4 p.p.s.a (Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach tej sprawy przyjął, że powołanie w części podstaw kasacyjnych art. 141 § 1 zamiast art. 141 § 4 p.p.s.a. było oczywistą omyłką pisarską) wobec treści sporządzonego uzasadnienia wyroku sformułował liczne, szczegółowo wskazane we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia niniejszego orzeczenia, zarzuty. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samoistną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego zostało skonstruowane z pominięciem któregoś ze wskazanych tym przepisem elementów składowych uzasadnienia orzeczenia wyroku, np. nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania bądź oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga, a ponadto, gdy ze względu na istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Oceniając przez pryzmat art. 141 § 4 p.p.s.a. poprawność konstrukcyjną uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim żadnej nieprawidłowości, świadczącej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że nie zostały w szczególności pominięte w nim kwestie, do których, zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny się nie odniósł. Nie odpowiada prawdzie wskazanie przez skarżącego, że analizując kwestie związane z analizą nasłonecznienia i przesłaniania Sąd nie odniósł się do kwestii liczby pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, potencjalnej funkcji witryn sklepowych jako okien oraz liczby okien, które należało wziąć pad uwagę przy sporządzaniu analizy przesłaniania. Do zagadnień tych Sąd ustosunkował się na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując, że dokonując analizy przesłaniania uwzględniono nie tylko pomieszczenie handlowe, ale także pozostałe pomieszczenia znajdujące się w tylnej części pawilonu, co odpowiada rozkładowi pomieszczeń z dołączonego przez skarżącego do skargi rysunku poglądowego. W nawiązaniu do uzupełniającej analizy załączonej do pisma z dnia 10 listopada 2015 r. Sąd ustalił, że przedstawia ona jedną centralną oś przesłaniania dla sali sprzedaży jako jedynego pomieszczenia na pobyt ludzi i uznał, że niezależnie od oceny do tego, czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcję okien i czy ich funkcją jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, to stwierdzić należy, że obie analizy bezsprzecznie wskazują, że wymóg z § 13 ww. rozporządzenia został spełniony. To, że motywy pisemnego rozstrzygnięcia nie korespondują ze stanowiskiem skarżącego, nie może uzasadniać stanowiska o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze sposób sformułowania podstawy kasacyjnej obejmującej art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić skarżącemu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można ani skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1054/17; z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 1446/17; 14 lutego 2019 r., II OSK 691/17; 27 listopada 2018 r., II OSK 2912/16). Tego rodzaju cel skarżący kasacyjnie może osiągnąć w postępowaniu kasacyjnym wyłącznie w drodze szczegółowych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Wzgląd na tę zasadę na gruncie rozpoznawanej sprawy ma ten skutek, że postawione przez stronę zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.a. łączone z zarzutami przyjęcia przez Sąd I instancji nieprawidłowego, "niespójnego" stanu faktycznego w zakresie dotyczącym sporządzonej na potrzeby tej sprawy analizy przesłaniania (podstawa kasacyjna oznaczona numerem II b), błędnej oceny prawnej Sądu co do kwestii zaistnienia/niezaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania (podstawa kasacyjna oznaczona numerem II c), błędną ocenę Sądu co do stwierdzonego braku naruszenia art. 10 k.p.a. (podstawa kasacyjna oznaczona numerem II d), podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie dają. Skarżący nie może oczekiwać dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli merytorycznej stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przesłanek określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 10 § 1 w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. na podstawie zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. Wywodzona w podstawach kasacyjnych oznaczonych nr II b-d obraza tego przepisu sprowadzona do zakwestionowania siły przekonywania argumentów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odpowiada hipotezie normy prawnej art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto wątpliwości skarżącego co do tego, czy wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania (str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) obejmują nakaz rozważenia przez organ wpływu projektowanej zabudowy na budynek skarżącego także w aspekcie przesłaniania należącego do skarżącego budynku (zarzut objęty podstawą kasacyjną II b). Sąd I instancji szczegółowo wyłożył powody uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując zarazem w odniesieniu do analizowanej w odniesieniu do przepisu § 13 rozporządzenia kwestii nasłonecznienia i przesłaniania jednoznacznie, co zauważa również skarżący, że w tym zakresie wadliwości stanowiska organów nie stwierdził (str. 12-13 uzasadnienia wyroku). Zawarte na 15 stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, do których nawiązuje autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut istnienia "niewyjaśnionych wątpliwości" do przedmiotu tych wskazań, expressis verbis odnoszą się wyłącznie do "dostrzeżonych nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji" co w łączności z wyrażoną wcześniej aprobatą przez Sąd tej decyzji w zakresie przesłaniania wniosku o jakiejkolwiek wątpliwości w tym zakresie wyprowadzić w żaden sposób nie pozwala. Zauważyć trzeba, że niezadowalające, a nawet błędne odniesienie się przez Sąd I instancji do danej kwestii prawnej nie uzasadnia automatycznego uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro art. 184 in fine p.p.s.a. pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej w przypadku, gdy pomimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Wskazać też należy skarżącemu, że do usunięcia potencjalnych wątpliwości dotyczących rozstrzygnięcia sądowego, zwłaszcza w przypadku korzystnego dla siebie wyroku, strona może doprowadzić uruchamiając procedurę uregulowaną przepisem art. 158 p.p.s.a., szybszą i wiążącą się z mniejszymi kosztami sądowymi niż procedura związana z wniesieniem środka odwoławczego.

Ostatni z zarzutów naruszenia prawa procesowego, a więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji (podstawa kasacyjna oznaczona numerem II d) również nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że powody uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie obejmują wszystkich przyczyn wadliwości tej decyzji dostrzeżonych przez skarżącego nie świadczy o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasad sporządzenia uzasadnienia wyroku. Ponownie stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie poprzez odwoływanie się w podstawie kasacyjnej do przepisu określającego elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu nie może skuteczne podważyć oceny prawnej przyjętej przez Sąd I instancji w odniesieniu do poszczególnych kwestii merytorycznych rozstrzygniętych przez ten Sąd.

Oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez ich zastosowanie w stanie faktycznym w ramach którego, jak podnosi skarżący, nieustalona została zarówno w projekcie budowlanym, jak i w analizie z dnia 10 listopada 2015 r.: (1) liczby pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (2) czy przeszklone powierzchnie stanowiące witryny sklepowe pełnią funkcje okien oraz (3) czy funkcją witryn sklepowych jest zapewnienie światła dziennego do pomieszczeń użytkowych, a także (4) kwestii liczby okien, które należało wziąć pod uwagę przy sporządzaniu analizy przesłaniania. Powyższy zarzut jest zarzutem wadliwej subsumpcji stanu faktycznego w świetle wskazanej regulacji materialnoprawnej i w oparciu o niego strona zmierza do podważenia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oceniając tę podstawę kasacyjną należało mieć na uwadze, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W sytuacji niepodważenia ustaleń faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. I OSK 2698/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko o niedopuszczalności zastępowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego w celu kwestionowania za jego pomocą ustaleń faktycznych. Skuteczne powołanie się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów wymaga równoczesnego, skutecznego zakwestionowana w ramach podstawy kasacyjnej o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustaleń faktycznych, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., II FSK 1188/17; z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, wobec braku skutecznego podważenia przez skarżącego kasacyjnej ustaleń faktycznych, na których oparł się Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok, wiążące także Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu zarzutu naruszenia § 13 rozporządzenia pozostaje dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenie, że analizy przesłaniania dokonano z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników wymagających wzięcia pod uwagę przy ocenie tego elementu stanu faktycznego sprawy w kontekście wymogów z § 13 rozporządzenia. Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny stanowi zatem także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego punkt odniesienia do norm materialnoprawych mających zastosowanie w sprawie w odniesieniu do kwestii nasłonecznienia i zacieniania, zawartych w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia, których wykładni dokonanej przez organy i Sąd również skutecznie nie podważono. W tym stanie rzeczy wyniki procesu subsumcji zaakceptowane przez Sąd I instancji i niepodważone przez stronę skarżącą kasacyjnie nie dawały podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do wniosku uczestnika postępowania z dnia 23 maja 2018 r. o umorzenie postępowania kasacyjnego jako bezprzedmiotowego stwierdzić należało, że istnienie ostatecznej decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nie konstytuuje stanu bezprzedmiotowości postępowania kasacyjnego wszczętego skargą kasacyjną L.Z. od wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przyjęta w tym przepisie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn występuje, m.in., gdy w toku tego postępowania wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione. Postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a więc zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie czyni bezprzedmiotowym dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego tylko ze względu na istniejącą między tymi decyzjami swoistą zależność prejudycjalną. Nie jest bowiem tak, jak zdaje się wnosić uczestnik postępowania, że byt prawny pozwolenia na budowę zależy od pozwolenia na użytkowanie, w związku z czym istnienie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bezprzedmiotowym czyni sądową kontrolę decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W tym przypadku istnieje zależność odwrotna - możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei stanowi podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 59).

Mając zatem na względzie, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.