Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 521/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c), .art. 174,art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 4/08 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 roku, sygn. akt I SA/Ol 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz orzekł, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że E. K. wystąpił do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. z/s w L. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] deklarując do objęcia płatnościami użytki zielone o łącznej powierzchni [...] ha oznaczone jako działki rolne: A, B, C, D, E, F i G w woj. warmińsko-mazurskim, powiat i., gmina I., obręb M. oraz działka H położona na działce ewidencyjnej nr [...], gmina I., obręb Sz.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. z/s w L. przyznał E. K. płatność w pomniejszonej wysokości w kwocie [....] zł biorąc pod uwagę korektę wniosków oraz wypis z rejestru gruntów dokonaną przez E. K.

W dniu [...] czerwca 2006 r. w gospodarstwie E. K. została przeprowadzona przez Biuro Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. kontrola, która wykazała, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest wyższa od ustalonej w wyniku pomiarów.

Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w związku z pojawieniem się nowych istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., tj. sporządzenie protokołu z czynności kontrolnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. i odmówił E. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

Po rozpatrzeniu odwołania E. K. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu E. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] z tytułu Jednolitej Płatności obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO).

Po rozpatrzeniu odwołania E. K. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r.

Uzasadniając wznowienie postępowania podkreślono, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe dowody oraz okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. Jedną z tych okoliczności było stwierdzenie przez kontrolujących w dniu [...] czerwca 2006 r., iż na działkach rolnych B i H, deklarowanych przez producenta rolnego jako trwałe łąki i pastwiska, znajduje się odpowiednio - na działce rolnej B - las, a na działce rolnej H - teren rekreacyjny. Powierzchnia zmierzona działki rolnej D wynosi 3,38 ha wobec deklarowanej 4,75 ha, działki rolnej E - 0,95 ha wobec deklarowanej 1,03 ha. Na działce E stwierdzono nieużytek o pow. 0,08 ha, który został odjęty od powierzchni zadeklarowanej (wykonano zdjęcia nr 4 i 5). Odnośnie działki rolnej E został przypisany kod pokontrolny DR25, tj. działka rolna położona w kompleksie działek rolnych pokrytych jednolitą uprawą, bez możliwości identyfikacji jej granic. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej F wynosi 1,69 ha wobec deklarowanej 1,81 ha. Wobec działek D, E i F zastosowano kod pokontrolny DR13+, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia stwierdzona działki rolnej G jest zgodna z powierzchnią deklarowaną i wynosi 2.87 ha.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż nie został w sposób prawidłowy powiadomiony o terminie kontroli na miejscu, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.) organ uznał ten zrzut za bezzasadny, gdyż zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141 str. 18 ze zm.), kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Z protokołu z czynności kontrolnych wynika, że E. K. został telefonicznie powiadomiony o kontroli, dzień przed jej przeprowadzeniem. Odnośnie zarzutu, gdzie odwołujący podnosił, że nie wie, jakie działki poddano kontroli i czy były to działki, które dzierżawił on w 2005 r., organ wskazał, że kontroli w dniu [...] czerwca 2006 r. poddano działki, które zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w 2005 r.

Odnosząc się do zarzutów strony, że wyniki pomiarów przeprowadzonych podczas kontroli podważają dane geodezyjne, organ wyjaśnił iż dokumenty np. wypisy z rejestru gruntów, akty notarialne są przydatne przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki ewidencyjnej w województwie, powiecie, gminie, obrębie, numeru działki ewidencyjnej, powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, a które są przedmiotem kontroli na miejscu, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają sianu taktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

Odnośnie zarzutu strony, iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141, str. 18 ze zm.) organ wskazał, iż w myśl tego przepisu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcją roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego formowego oraz chów i hodowlę ryb. Organ wskazał, iż producent rolny deklarował na działce rolnej B użytki zielone (łąki, pastwiska), natomiast podczas przedmiotowej kontroli na całej powierzchni tej działki rolnej stwierdzono las, który, nie pozwala na prowadzenie działalności rolniczej na przedmiotowym gruncie. Grunty, na których stwierdzono las nie kwalifikują się do objęcia płatnością z tytułu ONW. Na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Zatem niezbędnym warunkiem do ich przyznania było użytkowanie rolnicze gruntów, a więc prowadzenie upraw na zadeklarowanych gruntach w tym roku, na który o przyznanie płatności ubiegał się producent rolny. Organ II instancji nie zgodził się z argumentami organu I instancji jakoby warunkiem przyznania przedmiotowych płatności było prowadzenie działalności rolniczej przez producenta rolnego na deklarowanych gruntach aż do momentu otrzymania decyzji przyznającej płatność za dany rok.

Nadto organ II instancji podzielił stanowisko E. K. zawarte w protokole z czynności kontrolnych i powtórzone w piśmie odwoławczym z dnia [...] sierpnia 2007 r., iż nie ponosi on odpowiedzialności za stan gruntów będących przedmiotem umowy dzierżawy z R. P. po dniu rozwiązania w drodze ugody tejże umowy dzierżawy, tj. po dniu [...] grudnia 2005 r. co oznacza, iż do powierzchni stwierdzonej, stanowiącej podstawę do wyliczenia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu należy zaliczyć deklarowaną powierzchnię działki rolnej H - 0,18 ha. Zgodnie z ugodą zawartą w dniu [...] kwietnia 2006 r. pomiędzy R. P. (przejmującym) a E. K. (oddającym), zawarta pomiędzy nimi umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia [...] czerwca 2003 r. uległa rozwiązaniu ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2005 r. Jednocześnie w § 4 tej ugody wskazano, iż oddający oświadczył, że zwrócił przejmującemu przedmiot dzierżawy w stanie, w jakim znajduje się obecnie oraz, że usunął i zabrał z dzierżawionego gruntu wszelkie sprzęty i przedmioty należące do niego. Organ II instancji uznał, iż z momentem rozwiązania przedmiotowej umowy dzierżawy E. K. zaprzestał użytkowania gruntów będących przedmiotem tej umowy, położonych w M. Mając na uwadze treść wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, złożonego przez E. K. w dniu [...] maja 2005 r., korekty z dnia [...] marca 2006 r. i wypisu z rejestru gruntów dotyczących działki ewidencyjnej nr 4, a w konsekwencji działki rolnej D, organ odwoławczy przyjął, iż powierzchnia deklarowana przez producenta rolnego wynosiła -13,23 ha. Z treści wyżej opisanego protokołu z czynności kontrolnych wynika, iż powierzchnia stwierdzona wynosiła - 9,91 ha (A - 0,60 ha, B - 0,00 ha, C - 0,42 ha, D - 3,38 ha, E - 0,95 ha, F - 1,69 ha, G - 2,87 ha, H - 0,00 ha). Odnośnie działki rolnej B zastosowano kod pokontrolny DR10, tj. cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz kod DR18 - na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza. Na działce tej stwierdzono las, co potwierdza fotografia nr 2 wykonana podczas kontroli. Działka, na której stwierdzono las nie kwalifikuje się do uwzględnienia do powierzchni użytkowanej rolniczo. Jednakże organ II instancji, mając na uwadze treść wyżej cyt. § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz uwzględniając wyjaśnienia strony dotyczące rozwiązania umowy dzierżawy, której przedmiotem była m.in. działka ewidencyjna nr [...], na której położona była działka rolna H, ustalił, iż powierzchnia stwierdzona wynosi - 10,09 ha. Wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną przez producenta rolnego do objęcia płatnością ONW a stwierdzoną wynosi [...]%. Konsekwencją zawyżenia powierzchni deklarowanej we wniosku przez E. K. w stosunku do powierzchni uprawnionej do płatności z tytułu ONW, była odmowa przyznania przedmiotowych płatności. W opinii organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował w tym stanie faktycznym przepis art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W myśl art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) (Dz. U. UE L Nr 153) w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. WE Nr 327 z 12 grudnia 2001 r., str. 11-32) w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Wprawdzie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. straciły moc obowiązującą, a z dniem 1 stycznia 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, jednakże z mocy art. 80 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141, str. 18 ze zm.), odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku III, gdzie art. 32 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 odpowiada art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. Niezależnie od tego, iż organ II instancji uznał, iż do powierzchni stwierdzonej należało zaliczyć powierzchnię działki rolnej H, to i tak procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną do ONW a stwierdzoną wynosi powyżej [...] %, wobec czego należało odmówić przyznania płatności ONW na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli schematów przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zgodnie z którym, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności z tytułu ONW. Wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi [...] % lub dwa hektary, ale nie więcej niż [...] %. Jeżeli różnica ta przekracza [...] % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana płatność z tytułu ONW. Organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zastosowanych obniżek i wyłączeń (odmowa przyznania płatności), na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L Nr 141, str. 18 ze zm.), zgodnie z którym wyjątki od stosowania obniżek i wyłączeń, przewidziane w rozdziale l, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Organ II instancji uznał, iż strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie E. K. w dniu [...] czerwca 2006 r., na działce rolnej B stwierdzono las. W prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy. Dlatego konieczne jest odwołanie się do instytucji cywilistycznych. Stopnie winy stanowią zagadnienie ocen subiektywnych zachowań ludzkich. Strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna przed złożeniem przedmiotowego wniosku dokonać samodzielnie lub przy pomocy osób trzecich pomiaru powierzchni gruntów. Producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy.

Uwzględniając skargę E. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U.UE L Nr 141, str. 18 ze zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Artykuł 25 cyt. rozporządzenia stanowi, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Zarzut, iż o kontroli należało uprzedzić na 7 dni przed jej terminem uznał Sąd za bezzasadny podobnie jak zarzut, iż kontrolę można było przeprowadzić wyłącznie w 2005 r.

Sąd wskazał, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji przepisów, a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji nie może być uznane za działanie zgodne z prawem. Takie postępowanie organu narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy od chwili jej wszczęcia aż do zakończenia decyzją (art. 9 k.p.a.). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy administracyjne nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jest to specjalnie prowadzony i wywierający określone skutki prawne zbiór informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych.

Sąd podkreślił, że organy nie wypowiedziały się jednoznacznie odnośnie rozbieżności zachodzącej między stanem ewidencyjnym, a stanem faktycznym. Organ odwoławczy podkreślił, że E. K. powinien sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów i podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Nie podzielił Sąd poglądów organów, że za każdą rozbieżność pomiędzy stanem ewidencyjnym a faktycznym odpowiada skarżący. Zgodnie z art. 65 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy, dlatego konieczne jest odwołanie się do instytucji cywilistycznych. Organ natomiast nie odniósł się definicji winy w znaczeniu prawnym. W ujęciu prawnym, aby mówić o winie, trzeba najpierw stwierdzić, że postępowanie jest bezprawne, czyli obiektywnie rzecz biorąc nieprawidłowe. Organy przyjęły domniemanie winy tylko na tej podstawie, że stwierdziły rozbieżność pomiędzy stanem ewidencyjnym a stanem faktycznym. Takie stanowisko byłoby uprawnione co do zasady gdyby dane zawarte w ewidencji gruntów nie stanowiły podstawy faktycznej wniosku o przyznanie płatności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w takim przypadku producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Organy nie dokonały ustaleń faktycznych, poprzez wyjaśnienie przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym a stanem faktycznym ustalonym w trakcie kontroli. Skarżący wskazywał w toku postępowania administracyjnego i w skardze, że stan faktyczny we wniosku o przyznanie płatności jest zgodny z ewidencją gruntów. W związku z tym wykazywał, że nie jest winny stwierdzonych nieprawidłości. Organ odwoławczy nie odniósł się do tych twierdzeń, nie powiązał swych rozważań ze stanem faktycznym sprawy i nie rozważył ich na gruncie winy. Organy nie wyjaśniły również konsekwencji faktu, że skarżący w czasie przeprowadzania kontroli nie użytkował już gruntów położonych w Makowie z uwagi na rozwiązanie umowy dzierżawy. Organy przyjęły, że umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta z R. P. z dnia [...] czerwca 2003 r. uległa rozwiązaniu ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2005 r., a przedmiot dzierżawy został zwrócony. Organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń, co do stanu dzierżawionych działek w 2005 r., na przykład poprzez przesłuchanie R. P., na okoliczność stanu wydzierżawionych gruntów w 2005 r. Uzasadniony jest w ocenie Sądu zarzut skarżącego, że stan faktyczny zaprezentowany w zaskarżonej decyzji nie ma oparcia w dowodach. Organ odwoławczy powołuje się na umowę dzierżawy i ugodę dotyczącą rozwiązania umowy dzierżawy, której nie ma w aktach administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym organ nie przedstawił, żadnych dowodów iż działka oznaczona literą H ([...]) w 2005 r. nie była wykorzystywana jako użytek zielony. Organ nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego, że ustawienie w 2006 r. przenośnych mebli nie przekreśliło ich rolniczego charakteru w 2005 r. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych kryteriów nie spełnia. Organ nie wyjaśnił czym różnił się stan faktyczny, przyjęty w decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych, w porównaniu do stanu faktycznego przyjętego w decyzji o odmowie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 r. Należy zwrócić uwagę, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, organ dysponował wypisem z ewidencji gruntów potwierdzającym, iż działka oznaczona jako B ([...]) to był las. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ winien wykazać jakie fakty organ uznał za udowodnione w tym postępowaniu. Protokół kontroli sporządzony w 2006 r. nie rozstrzyga o stanie i sposobie użytkowania gruntów w 2005 r. Ponadto w aktach administracyjnych są dowody, na postawie których można konstruować wzajemnie się wykluczające stany faktyczne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się z jakich przyczyn nie uznał dowodu z ewidencji gruntów, co do powierzchni poszczególnych działek. W toku postępowania skarżący kwestionował wyniki pomiarów tych działek, odbiegające od stanu ewidencyjnego. Do tych zarzutów nie ustosunkował się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie wykazał przesłanek faktycznych i dowodów i nie wyjaśnił przesłanek prawnych, na których się oparł swoje stanowisko, odnośnie nie uznania części gruntów, wskazanych we wniosku skarżącego, jako użytki zielone. Stosownie do § 4 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolne, grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Skarżący zakwestionował również wyłączenie części gruntu jako nieużytku, wskazując iż krzewy nie mają wpływu na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Organ nie poczynił bliższych ustaleń w tym zakresie i nie powiązał swego stanowiska ze powołanym przepisem prawa materialnego.

Konkludując Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne nie doprowadziło do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego. Nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wyjaśniono okoliczności spornych, a część ustaleń faktycznych nie ma oparcia w dowodach. Uchylenie decyzji o przyznaniu płatności, po wznowieniu postępowania jest uzależnione od wykazania nowych istotnych okoliczności w sprawie.

W ramach uzupełnienia materiału dowodowego Sąd zalecił m.in. przesłuchanie R. P. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z fotografii Sąd podniósł, iż stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Sąd może dopuścić dowód z dokumentów urzędowych lub prywatnych, o których mowa w art. 244 i 245 k.p.c. Sąd oddalił wniosek dowodowy o dopuszczeniu dowodu z fotografii, jako sprzecznego z prawem bowiem fotografia nie jest dokumentem, o którym mowa w powołanych przepisach k.p.c.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – naruszenie prawa procesowego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;

2. art. 133 p.p.s.a. przez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał błędnej wykładni przepisów oraz pominął zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy ARiMR nie są uprawnione do ustalenia przyczyn niezgodności między stanem ewidencyjnym, a stanem faktycznym w ewidencji gruntów. W ich kompetencji leży ustalenie powierzchni gruntów faktycznie uprawianych. Obowiązkiem rolnika jest sporządzenie rzetelnych wniosków o przyznanie dopłaty, poprzedzonych pomiarem posiadanych upraw, a nie przepisywanie powierzchni z ewidencji gruntów. We wskazanym rejestrze nie ma aktualnej na dzień składania wniosku użytkowanej powierzchni gruntów.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wskazał, że E. K. wpisał do wniosku o przyznanie płatności działkę rolną B o powierzchni 1,41 ha mimo, iż na tej działce rośnie las. Ponadto wpisał całą działkę E w sytuacji gdy jej część nie jest użytkowana rolniczo lecz stanowi źródło pozyskania piachu. Prawem skarżącego jest utrzymywanie gruntów w stanie dowolnym lecz nie może to determinować utratę przez te grunty charakteru rolnego. Prawidłowym zachowaniem beneficjenta powinno być sporządzenie wniosku o dopłaty w oparciu o grunty rolne oraz zaniechanie deklarowania we wniosku gruntów, które nie posiadają charakteru takich gruntów. Zawyżenie przez producenta rolnego powierzchni uprawianych gruntów powoduje odmowę przyznania płatności bezpośrednich zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 i nr 796/2004.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organy uwzględniły cały zebrany materiał dowody niniejszej sprawy, na który składały się: protokoły z kontroli wraz ze szkicami sytuacyjnymi, fotografiami oraz oświadczeniami kontrolerów. Przy czym nie istnieją dowody mogące zweryfikować materiał dowodowy oraz poczynione ustalenia organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wymaga przedstawienia ogólnych uwag dotyczących granic badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wymogów, jakie winna spełniać skarga kasacyjna. Jest to w niniejszej sprawie konieczne z uwagi na wąski zakres zarzutu kasacyjnego ograniczający w konsekwencji rozpoznanie sprawy przez Sąd II instancji.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest też czynnikiem warunkującym skuteczność kwestionowania wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Konstrukcja skargi kasacyjnej uwzględniać powinna, iż z zasady ustanowionej w art. 183 § 2 p.p.s.a. rozpoznawanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje tylko w granicach tego środka zaskarżenia (w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny musiałby brać pod rozwagę z urzędu).

Skarga kasacyjna wskazywać musi, jaki to konkretnie przepis prawa został naruszony, na czym polegało naruszenie danego przepisu oraz, gdy chodzi o przepisy postępowania, jaki to miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.

Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04, Lex nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt 884/04, Lex nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05, Lex nr 187517 i wiele innych).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to zaś błąd w zakresie subsumpcji, tj. podstawiania normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 728/05, Lex nr 201529; wykrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 507/05, Lex nr 187513 i wiele innych).

Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom p.p.s.a. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (k.p.a. czy Ordynacji podatkowej). Sąd administracyjny, przeciwko którego to orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna nie stosuje bezpośrednio norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, Lex nr 194422; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 61/05, Lex nr 196783; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A. Kubiak-Kozłowska i wiele innych).

Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził istotne przy ocenie jego skuteczności, zastrzeżenia.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie za zarzutach naruszenia prawa procesowego polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ustalanie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pod pojęciem "innych naruszeń przepisów postępowania: nie mieszczą się naruszenia prawa procesowego stanowiące podstawę stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Jedynie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s.458 i n.)

Autor skargi kasacyjnej powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez uwypuklonego w ramach podstawy kasacyjnej powiązania z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego. Jak wynika z utrwalonych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie prawnej przepisami procesowymi, przy czym powiązanie to wynikać powinno zarówno z treści podstawy jak i z treści uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2007/04, opubl. Lex nr 175911). Tylko precyzyjne wskazanie przez kasatora naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wówczas uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji . Jako, iż autor skargi kasacyjnej nie powiązał przepisów prawa procesowego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powyższy zarzut jest bezzasadny

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Ponadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., gdy sąd, na żądanie skarżącego, rozpoznaje sprawę na podstawie odpisu skargi (taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie). Na marginesie zauważyć wypada, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej art. 133 p.p.s.a. którą zarzuca w ramach tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 317-318).

Ustalenie momentu istotnego dla oceny stanu sprawy przy wydawaniu orzeczenia przez sąd administracyjny ma podstawowe znaczenie dla określenia zasad orzekania przez ten sąd. Stan sprawy może ulegać zmianom po wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Biorąc pod uwagę uregulowania zawarte w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub podjętej czynności jest możliwe tylko na podstawie stanu faktycznego, który był ustalony w chwili wydania danego aktu lub dokonania czynności i stanowił ich podstawę faktyczną (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2005, s. 420-423).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 659/06 (opubl. ONSAiWSA 2007/2/35) trafnie wskazano, iż "Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec poczynionych wyżej uwag należy stwierdzić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. nie może być zgłaszany zarzut pominięcia przez sąd materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1381/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 14). Naruszenie tego przepisu stanowi wyjście poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnienie faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Prowadziłoby to bowiem do określenia stanu faktycznego sprawy, który nie został przyjęty jako podstawa faktyczna zaskarżonego aktu. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby naruszony, gdyby sąd przeprowadził postępowanie dowodowe poza wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczącym dowodów uzupełniających z dokumentów.

Nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 133 p.p.s.a., gdyż wyrok ten został wydany na podstawie akt sprawy, a więc zgodnie z treścią § 1 cyt. przepisu, który dotyczy czasu i podstawy wyrokowania i nie stanowi podstawy do formułowania na jego podstawie w skardze kasacyjnej zarzutu wydania wyroku z pominięciem zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Dlatego też skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. co oznacza konieczność rozpoznania sprawy przez organ II instancji z uwzględnieniem uwag i zaleceń wskazanych przez Sąd I instancji, w tym wnikliwego przeanalizowania i wykazania podstaw do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 lub 3 k.p.a.