Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3443/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 147 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego C. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ" lub "Generalny Dyrektor") z [...] sierpnia 2015 r., znak [...]. (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zwanej także dalej "p.z.p."), po rozpatrzeniu zażaleń M. M. i C. K. z [...] marca 2015 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (dalej również: "Regionalny Dyrektor") z [...] marca 2015 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb [...], gm. S., położonych w [...] Parku Krajobrazowym, utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie Regionalnego Dyrektora.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1. Pismem z [...] lutego 2015 r. Burmistrz S. wystąpił do Regionalnego Dyrektora o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...], obręb [...], gm. S.. W dniu [...] marca 2015 r. Regionalny Dyrektor wydał postanowienie (znak: [...]), którym odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji ze względu na naruszenie przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 24/2006 Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r. Nr 248, poz.1910; dalej również "Rozporządzenie Nr 24/2006"), zgodnie z którym na terenie Parku zabrania się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji w toku badania sprawy stwierdził, że planowana zabudowa letniskowa mieści się w kategorii zabudowy mieszkaniowej i zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., tj. zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wyjaśniając że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane, tereny utwardzone i infrastrukturę oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, a więc powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie. Po przeanalizowaniu projektu decyzji Regionalny Dyrektor stwierdził, że po zsumowania powierzchni działek nr ew. [...],[...],[...],[...] powierzchnia przewidziana do przekształcenia będzie większa niż 0,5 ha, albowiem określony w projekcie obowiązek zachowania minimum 50 % działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo, niezabudowanej i nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną nie należy utożsamiać z powierzchnią nieprzekształconą, gdyż każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na usunięciu zadrzewień czy płatów roślinności, niwelacji terenu, jego osuszeniu czy wprowadzeniu zieleni ozdobnej, stanowi przekształcenie powierzchni, mimo że nie wiąże się z utwardzeniem gruntu.

Organ I instancji zauważył także, że przedmiotowe działki stanowią lasy i grunty leśne (Ls IV), zaś wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

II.2. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora zażalenia o tej samej treści wnieśli M. M. i C. K.. Skarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) § 4 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Nr 24/2006 w związku z art. 51 Prawo Ochrony Środowiska poprzez przyjęcie, iż realizowana inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko, podczas gdy w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. brak jest wskazania, że zabudowa rekreacyjna znacząco oddziałuje na środowisko. Dodatkowo art. 51 reguluje, iż znaczące oddziaływanie na środowisko winno być stwierdzone postanowieniem o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i dopiero ten dokument ewentualnie rozstrzygnie tę kwestię. Brak jest w obiegu prawnym takiego dokumentu. Jednocześnie, zgodnie z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia "dopuszczono lokalizowanie na terenie parku krajobrazowego różnych form rekreacji co potwierdza bezspornie stan faktyczny, gdyż wszystkie okoliczne i sąsiedzkie nieruchomości są zabudowane nie tylko zabudową letniskową ale również mieszkalną";

2) § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez przyjęcie, iż wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej w sytuacji, gdy obejmuje on zabudowę rekreacyjną, która w przywołanym rozporządzeniu nie jest opisana;

3) § 3 ust. 1 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., poprzez przyjęcie, iż dla przedmiotowej inwestycji niezbędne jest wylesienie działki.

II.3. Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu przypominiał przede wszystkim, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Uzasadniając zaskarżone postanowienie wskazał w szczególności, że konieczność uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z faktu położenia planowanej inwestycji w [...] Parku Krajobrazowym. Zatem obowiązkiem organów było dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami Rozporządzenia Nr 24/2006. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po analizie akt sprawy stwierdził, iż podziela stanowisko Regionalnego Dyrektora. Organ I instancji właściwie postąpił, uznając planowaną zabudowę letniskową za kategorię zabudowy mieszkaniowej, o której mowa § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., jak również stwierdzając, że powierzchnia przewidziana do przekształcenia będzie większa niż 0,5 ha. Zgodnie z projektem decyzji planowana inwestycja polega na budowie sześciu budynków rekreacji indywidualnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...]. Z dokonanego wyliczenia wynika, że powierzchnia wskazanych działek wynosi około 7600 m2. W ust. 2 projektu decyzji ("Warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu"), przytaczając § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów, podano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśniono, że "niniejsza decyzja ma na celu umożliwienie podziału tej nieruchomości na 6 działek budowlanych. Realizacja budownictwa letniskowego będzie prowadzona przez indywidualnych właścicieli działek po ich wykupieniu. Samo umożliwienie i wydzielenie działek nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i dla tego typu działań nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto we wniosku określony jest teren przeznaczony do zainwestowania, który wynosi do 3000 m2 (zabudowa 140 x 6 = 840 m2, utwardzenie 80 x 6 = 480 m2 + 1680 m2 wydzielenie dojazdu do dalszej części działki), tym samym nie przekroczy 0,5 ha." Jednocześnie, to co ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ze względu na przepis §3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów, w "Warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" projektu decyzji wskazano, że "obowiązek zachowania min. 50 % działki jako powierzchni aktywnej przyrodniczo niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną". Generalny Dyrektor, jakkolwiek podzielił pogląd, że podział nieruchomości nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja ze względu na określone dla niej parametry nie mieści się w kategorii inwestycji wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w parku krajobrazowym realizacja zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha jest przedsięwzięciem uznawanym za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą zarówno przez obiekty budowlane, jak również przez pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Z powyższego wynika, że w kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako należącej do przedsięwzięcia określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. istotne znaczenie ma powierzchnia zabudowy, na którą składa się nie tylko teren utwardzony i przeznaczony pod budowle kubaturowe (tak jak zostało to wskazane w projekcie decyzji), ale również pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia. To oznacza, że wskazana w projekcie decyzji wielkość przeznaczona do zainwestowania (mająca wartość 0,3 ha), obejmująca powierzchnię budynków, utwardzenie i wydzielenie dojazdu do działki, nie jest równoznaczna z powierzchnią jaka zostanie przekształcona w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji określa obowiązek zachowania min. 50% powierzchni aktywnie przyrodniczej niezabudowanej, nieutwardzonej nawierzchnią sztuczną. Wyjaśnienia wymaga, iż wymóg zachowania powierzchni aktywnej przyrodniczo niezabudowanej, nieutwardzonej nie oznacza, że istniejący sposób zagospodarowania terenu (będący obecnie gruntem leśnym) zostanie w stanie niezmienionym, zachowującym ten sam charakter jak dotychczas. Rację miał Organ I instancji, stwierdzając, że każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na usunięciu zadrzewień, płatów roślinności, niwelacji terenu, jego osuszeniu czy wprowadzeniu zieleni ozdobnej, stanowi przekształcenie powierzchni, mimo, że nie wiąże się z utwardzeniem gruntu. Wraz z budową sześciu budynków, dotychczasowy obszar działek nr ew. [...], [...], [...], [...]. (o powierzchni około 7600 m2) zostanie przekształcony w teren, jaki znajduje się w obszarze analizowanym, tj. zabudowany budynkami o funkcji mieszkaniowej oraz funkcji letniskowej z towarzyszącą zabudową gospodarczą, a zatem zainwestowaniu, tj. rzeczywistej zmianie sposobu zagospodarowania terenu ulegnie znacznie większa część terenu niż 3000 m2 wskazana w projekcie decyzji. Zdaniem Organu Odwoławczego w sytuacji, gdy na podstawie przedłożonych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy informacji nie można ustalić z całą pewnością, które z części terenu zostaną przekształcone, jako powierzchnię zabudowy należy uznać cały teren zawarty między liniami rozgraniczającymi, pomiędzy którymi znajdzie się przedsięwzięcie wskazane w projekcie decyzji, a zatem przekraczający powierzchnię 0,5 ha. W rozważanym przypadku planowana jest "zabudowa rekreacyjna ", co sugeruje, że zamierzona zabudowa nie będzie służyć celom gospodarczym. Proponowany sposób zagospodarowania wraz z parametrami budynków, wskazuje, że na terenie inwestycji powstaną budynki odpowiadające budynkom mieszkalnym wykorzystywanym przez cały rok. Planowane zamierzone przedsięwzięcie, na które składa się budowa sześciu budynków rekreacji indywidualnej, budowa sześciu bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, budowa niezbędnej infrastruktury technicznej i posiadająca wspólny wewnętrzny ciąg komunikacyjny do ul. D., pomimo realizacji przez czterech Inwestorów, stanowić będzie zwarty, wyodrębniony przestrzennie kompleks zabudowy na terenie przylegających do siebie działek [...], [...], [...], [...]. obręb [...]. Uwzględniając parametry całości inwestycji, które stworzą kompleks zabudowy o powierzchni zabudowy przekraczającej 0,5 ha, planowane zamierzenie inwestycyjne należy uznać za zabudowę mieszkaniową o powierzchni zabudowy przekraczającej 0,5 ha wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Zabudowa mieszkaniowa o powierzchni zabudowy przekraczającej 0,5 ha stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Klasyfikację taką wspiera art. 2 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z późn. zm), zgodnie z którym "Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia." W związku z oddziaływaniem, jakie planowana inwestycja może powodować w środowisku, przedmiotowej zabudowy rekreacyjnej nie można nie uznać za nietożsamą z zabudową mieszkaniową. Potraktowanie planowanego kompleksu zabudowy jako inwestycji nienależącej do przedsięwzięcia, które może powodować znaczące skutki w środowisku tylko i wyłącznie dlatego, że została ona określona jako "zabudowa rekreacyjna" byłoby przekroczeniem zapisów ww. Dyrektywy. Na terenie [...] Parku Krajobrazowego zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nr 24/2006 obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z póź. zm.), który w związku z wejściem w życie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.; dalej: ustawa OOŚ) ma zastosowanie do realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu niniejszej ustawy. Ustawodawca, uwzględniając obok potrzeby ochrony przyrody, możliwość realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych wprowadził odstępstwo od zakazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, normując je przepisem art. 17 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm; dalej: "ustawa o ochronie przyrody"). Zgodnie z tym przepisem, realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy OOŚ jest możliwa w sytuacji, kiedy przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru parku krajobrazowego. Powyższe ma wyraz w przepisie § 4 ust. 3 Rozporządzenia 24/2006, z którego wynika, że możliwość realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. warunkowana jest od ich wpływu na przyrodę [...] Parku Krajobrazowego, przy czym do oceny tego wpływu służy procedura oceny oddziaływania na środowisko uregulowana w ustawie OOŚ. Zatem, skoro możliwość realizacji inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko w [...] Parku Krajobrazowym uzależniona jest od wyniku przeprowadzonej oceny, to w sytuacji jej braku przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów nie może być dopuszczone do realizacji. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy OOŚ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a zgodnie z ust. 3 powołanego art. 72 decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z akt niniejszej sprawy wynika brak uzyskania przez inwestorów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. To oznacza, że nie została przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie zostało wykazane, czy planowana inwestycja nie będzie miała niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. Z tego też powodu nie ma zastosowania odstępstwo wskazane w § 4 ust. 3 ww. Rozporządzenia 24/2006. Nadto wskazać trzeba, iż od 15 listopada 2010 r., zgodnie z § 3 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., zmiana lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na terenie obszaru parku krajobrazowego stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do którego ma zastosowanie zakaz § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nr 24/2006 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zatem w przypadku, gdy teren przedmiotowych działek, przed dniem 15 listopada 2010 r. nie posiadał stosowanej zgody na wylesienie, jej otrzymanie winno poprzedzać uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie brak jest takiej decyzji w zakresie wylesienia, dlatego też projekt decyzji o warunkach zabudowy także z tego powodu narusza zakaz wskazany w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

III.1. W skardze złożonej na wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska C. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie § 4 Rozporządzenia nr 24/2006 w związku z art. 51 ustawy Prawo Ochrony Środowiska poprzez przyjęcie, iż realizowana inwestycja znacząco oddziałuje na środowisko w sytuacji, gdy przywołany art. 51 bezspornie określa, iż znacząco oddziałują na środowisko inwestycje opisane w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W przedmiotowym rozporządzeniu brak jest wskazania, iż zabudowa rekreacyjna znacząco oddziałuje na środowisko. Dodatkowo, art. 51 przewiduje, iż znaczące oddziaływanie na środowisko winno być stwierdzone postanowieniem o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i dopiero ten dokument ewentualnie rozstrzygnie tę kwestię. Jednocześnie postanowienie o konieczności sporządzenia raportu jest zaskarżalne. Brak jest w obiegu prawnym takiego dokumentu. Jednocześnie, zgodnie z § 3 pkt. 8 przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody dopuszczono lokalizowanie na terenie parku krajobrazowego różnych form rekreacji co potwierdza bezspornie stan faktyczny, gdyż wszystkie okoliczne i sąsiednie nieruchomości są zabudowane nie tylko zabudową letniskową ale również mieszkaniową. W skarżonym postanowieniu organ nie odniósł się do podniesionego zagadnienia tzw. dobrego sąsiedztwa i nie wyjaśnił na podstawie jakich przepisów prawa na działkach sąsiednich mogły powstać budynki nie tylko rekreacyjne ale również mieszkalne całoroczne. Nie przytoczono również żadnej normy prawnej wskazującej, iż budynki rekreacyjne są tożsame z budynkami mieszkalnymi. Zgodnie z przepisami prawa nawet budynki mieszkalne potencjalnie mogą znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest więc uprawniony pogląd organu, że oddziałują ponieważ brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który taki fakt by potwierdzał. Przyjęcie takiej tezy nie jest oparte na żadnym przepisie prawa co narusza co najmniej zasadę, że organy działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skarżący wskazał, że przywołane rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury jednoznacznie wykazuje różnicę pomiędzy zabudową mieszkalną i rekreacyjną poprzez określenie okresowego korzystania z budynku rekreacyjnego. Jest to przeciwieństwo w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, z której korzysta się w sposób ciągły. Pomimo takich rozbieżności organ bezprawnie utożsamia dwie różne inwestycje jako zabudowę mieszkalną, pisząc, iż według Generalnego Dyrektora przedmiotowa zabudowa jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podniósł, że w swoim wniosku o wydanie decyzji wskazał, iż będzie to budowa budynków letniskowych, a zatem Generalny Dyrektor dokonał zmiany wniosku. Skarżący zwrócił również uwagę, że projekt decyzji wskazuje, iż teren zajęty pod zainwestowanie łącznie nie przekroczy 3.000 m². Organ po raz kolejny władczo określił, że powierzchnia przekształcenia będzie większa niż 0,5 ha. Skarżący nie zgodził się również z Generalnym Dyrektorem, że przeszkodą do pozytywnego uzgodnienia jest § 3 pkt 86 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. dotyczący wylesienia. Zdaniem skarżącego, z projektu decyzji nie wynika konieczność wylesienia. Zgodnie z przepisami prawa projekt tej decyzji jest opiniowany również przez Lasy Państwowe, które zaopiniowały go pozytywnie. Podsumowując, skarżący podniósł, że naruszone zostały zasady k.p.a. określone w art. 6, 7, 8 i 9 poprzez dowolną, władczą i opartą na uznaniu administracyjnym interpretację wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo Generalny Dyrektor wskazał m.in., iż rzeczywiście, tak jak podnosi skarżący, na terenie [...] Parku Krajobrazowego, dopuszczone jest lokalizowanie obiektów budowlanych, dlatego też okoliczne i sąsiednie nieruchomości są zabudowane, bądź to zabudową letniskową bądź mieszkaniową. Pomimo, że na terenie [...] Parku Krajobrazowego nie jest zabroniona realizacja budynków mieszkalnych czy rekreacyjnych, wprowadzone na jego terenie zakazy, w zależności od uwarunkowań przyrodniczych, parametrów inwestycji, czy wreszcie od warunków zdefiniowanych w projekcie decyzji mogą powodować odmowę uzgodnienia tych inwestycji. Tak jest w przedmiotowym przypadku, jednakże, co wymaga podkreślenia, brak możliwości realizacji tej inwestycji nie jest definitywny. Jak zostało wskazane w zaskarżonym postanowieniu możliwość realizacji inwestycji zależeć będzie od wyniku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko w trybie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

III.3. W piśmie z 14 marca 2016 r. skarżący powołał się na wyrok WSA w L. z 17 czerwca 2015 r., II SA/Łd 267/15 dotyczący Rozporządzenia 24/2006.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17; zob. np. art. 145 § 3 p.p.s.a.). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Spór między skarżącymi a Generalnym Dyrektorem koncentruje się wokół tego, czy w sprawie zachodziły podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na postanowienie § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia 24/2006. Zgodnie z tym przepisem, w [...] Parku Krajobrazowym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z póź. zm.1). Regulację tę uzupełnia § 4 ust. 3 Rozporządzenia 24/2006, w myśl którego zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko nie jest obowiązujące i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego.

IV.4.1. Z ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w L. na Rozporządzenie nr 24/2006, wyrokiem z 17 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 267/15): 1. stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia; 2. stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Zarówno z danych zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji i Sprawach , jak i z notatki urzędowej znajdującej się w aktach sądowych (k. 38) wynika, że wspomniany wyżej wyrok WSA w L. jest prawomocny (od 15 sierpnia 2015 r.). Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zatem ocena skutków powołanego wyroku WSA w L. dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zagadnienie to jest elementem szerszego problemu prawnego, a mianowicie skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego na decyzje i postanowienia wydane na podstawie takiego aktu (w doktrynie takie orzeczenie sądu określa się aktem derogacji sądowoadministracyjnej – zob. np. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, rozdział 19). Stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Powołany przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. przesądza pewną zasadę (możliwość wzruszenia indywidulanych aktów administracyjnych wydanych na podstawie wadliwego prawa miejscowego), ale nie określa szczegółowo, na czym owo "wzruszenie" ma polegać. Należy dodać, że w odróżnieniu od skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a), ustawodawca nie wprowadził w k.p.a. szczególnej regulacji poświęconej skutkom stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie oceny tych skutków z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta winna być wypadkową ważenia określonych wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym. Z jednej strony chodzi o zagwarantowanie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i 7 k.p.a.), a z drugiej strony zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Warto dodać, że na podobny problem ważenia wartości zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSiWSA ONSAiWSA 2013/1/1) dotyczącej skutków stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Dla oceny skutków prawnych stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję lub postanowienie, istotne znaczenie może mieć również to, czy akt ten stanowił kluczową podstawę materialnoprawną takiej decyzji lub postanowienia czy też tylko jeden z elementów podstawy faktycznej orzeczenia. Rozważenie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności będzie mogło być podstawą przyjęcia, która z instytucji wzruszenia decyzji administracyjnych (wznowienie postępowania, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, stwierdzenie nieważności) może mieć zastosowanie w konkretnej sprawie.

IV.4.2. W niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zasada ochrony praw nabytych, albowiem zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie niekorzystne dla skarżących (tj. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, istotnego znaczenia nie można również nadać zasadzie ochrony decyzji (postanowień) ostatecznych. Niezależnie od kwestii skutku ex tunc stwierdzenia nieważności Rozporządzenia 24/2006, należy mieć na uwadze, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia ([...] sierpnia 2015 r.) Rozporządzenie 24/2006 nie mogło już być podstawą jakichkolwiek decyzji lub postanowień (WSA w L. orzekł w punkcie 2 wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r., że Rozporządzenie 24/2006 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, a nadto wyrok ten jest prawomocny od [...] sierpnia 2015 r.). Następnie należy wskazać, że § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia 24/2006 stanowił kluczową podstawę materialnoprawną dla wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora. Istotnym jest również, że zakaz przewidziany w tym przepisie prawa miejscowego nie obowiązywał z samego faktu utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (tj. nie był konieczną konsekwencją utworzenia tego parku), ale właśnie na mocy postanowień Rozporządzenia 24/2006. Przedmiotowy zakaz w art. 17 ust. 1 pkt ustawy o ochronie przyrody (zarówno w chwili uchwalania Rozporządzenia, jak i w dniu wyrokowania w niniejszej sprawy) był bowiem zakazem fakultatywnym, którego obowiązywanie wymagało jednoznacznego wprowadzenia do treści aktu praw miejscowego.

IV.4.3. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora z uwagi na wydanie tych postanowień bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 2 p.p.s.a.). Wyżej już wspomniano, że wyrok WSA w L. z [...] czerwca 2015 r. jest prawomocny od [...] sierpnia 2015 r. (w wyroku tym zawarta były również klauzula o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu) i Rozporządzenie 24/2006 nie mogło już stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć indywidulanych, w tym przez Generalnego Dyrektora. Trafnie przy tym organ ten zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że postępowanie zażaleniowe w procedurze uzgodnieniowej polega na ponownym merytorycznym załatwieniu sprawy. Brak podstawy prawnej należy jednak rozciągnąć również na postanowienie Regionalnego Dyrektora. Wynika to ze skutku ex tunc stwierdzenia nieważności Rozporządzenia 24/2006. Innymi słowy, Rozporządzenie 24/2006 nie tylko utraciło formalną moc obowiązującą, ale również zostało pozbawione zdolności wywierania skutków prawnych w stosunku do stanów faktycznych zrealizowanych w okresie jego obowiązywania. Stosownie do charakteru derogacji z mocą ex tunc, metoda dalszego działania uchylonego prawa zostaje wyłączona, a w następstwie derogacji sądowoadministracyjnej dopuszczalne jest tylko zastosowanie nowego stanu prawnego, uwzględniającego efekt derogacyjny wyroku sądu administracyjnego (por. M. Kamiński. Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, rozdział 19). Również w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego rodzi skutki ex tunc, a zatem jest to sytuacja taka, jakby akt prawa miejscowego nie został nigdy podjęty. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jako aktu normatywnego, stanowiącego o porządku prawnym na określonym terytorium, nie może być pominięte przy ocenie legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w oparciu o przepisy tego aktu. W takiej sytuacji istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanych bez podstawy prawnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2012 r. (II OSK 400/11, CBOSA oraz cyt. tam orzecznictwo).

IV.4.4. Reasumując, w ocenie Sądu, względy ochrony praworządności uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora. Równocześnie jednak nie można tracić z pola widzenia potrzeby ochrony takiej wartości konstytucyjnej, jak ochrona środowiska (art. 5 oraz 74 ust. 2 Konstytucji RP). W aspekcie niniejszej sprawy oznacza to, że Regionalny Dyrektor zobligowany będzie ponownie rozpoznać wniosek Burmistrz S. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniając stan prawny istniejący w chwili ponownego rozpatrywania sprawy.

IV.5. Wobec przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienie Regionalnego Dyrektora (tj. braku podstawy prawnej tych rozstrzygnięć) odnoszenie się do zarzutów skargi skierowanych wobec wykładni i zastosowania Rozporządzenia 24/2006 jest bezprzedmiotowe.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł).

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.