Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 183/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1 i 2 , art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Krakowie i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 394/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie i W. D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 394/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Krakowie i W.D. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...].11.2009 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, (dalej jako: "PINB") działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7, ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 z późn. zm. zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) - nakazał inwestorom robót budowlanych polegających na budowie kortów do tenisa ziemnego oraz wykonaniu drenażu, prowadzonych na nieruchomości położonej na dz. nr A obr. 75 jed. rej. Podgórze przy ul. P. T. w Krakowie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie oraz W.D. - rozbiórkę drenażu wykonanego na terenie przedmiotowej działki, stanowiącego urządzenie melioracji wodnej zrealizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte urzędu. W.D. jeden z inwestorów przedmiotowej inwestycji i jednocześnie współwłaściciel nieruchomości, na której jest ona realizowana przedłożył do wglądu oryginały dokumentów stanowiących podstawę prawną do prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] obr. 75 Podgórze m.in. zaświadczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 05.09.2007 r., o nie wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch kortów do tenisa ziemnego służących celom rekreacyjnym przy ul. P.T. w Krakowie, dz. nr A obr. 75 Podgórze, decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].11.2007 r., zezwalającą na usunięcie drzewa z terenu dz. nr A obr. 75 Podgórze. Wobec uzyskanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego informacji o drenażu wykonanym w obrębie przedmiotowej inwestycji wystąpiono do Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa o udzielenie informacji czy w związku z bezpośrednim sąsiedztwem Rezerwatu Przyrody "Skołczanka", lub ewentualnie z innych względów realizacja tego rodzaju robót budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Wykonanie przedmiotowego drenażu nie zostało stwierdzone przez Inspektorów PINB w czasie prowadzonej w dniu 13.06.2008 r., kontroli nieruchomości w ramach czynności wyjaśniających, mających na celu uzyskania niezbędnych informacji do udzielenia odpowiedzi na interpelację radnego K.d. w sprawie budowy przedmiotowych kortów tenisowych. W trakcie przeprowadzonej przez Inspektora PINB rozmowy telefonicznej z W.D., uzyskano informację, iż inwestor nie posiada żadnego projektu dotyczącego budowy przedmiotowych kortów do tenisa ziemnego, zaś drenaż został wykonany na zlecenie inwestora przez firmę specjalistyczną tylko w części dwóch kortów od strony działki nr B (obecnie po przekształceniach nr C). Wskazano, iż z akt Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Krakowa dotyczących zgłoszenia zamiaru budowy kortów tenisowych wynika, że w dniu 09.07.2007 r. inwestor - [...] sp. z o.o. oraz W.D. zgłosili w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK zamiar budowy dwóch kortów do tenisa ziemnego w części południowej działki, wzdłuż granicy tej działki z działką nr B (obecnie po przekształceniach nr C). Z opisu zakresu i trybu realizacji dwóch kortów do tenisa ziemnego odprowadzenie wód opadowych następuje na terenie własnym inwestora i nie są one odprowadzane w kierunku działek sąsiednich, lecz kumulowane na działce własnej i stopniowo rozprowadzone na grunt. W dniu 31.10.2007 r. inwestor - [...] Sp. z o.o. oraz W.D. zgłosili w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK zamiar budowy na dz. nr A obr. 75 Podgórze kolejnych dwóch kortów do tenisa ziemnego w części północnej działki, wzdłuż granicy tej działki z działką nr D. Stosownie do zawartego w zgłoszeniu opisu zakresu i trybu realizacji dwóch kortów do tenisa ziemnego odprowadzenie wód opadowych następuje do gruntu na działce własnej tj. dz. nr A obr. 75 Podgórze. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu wobec zgłoszeń z dnia 09.07.2007 r. i 31.10.2007 r.

W dniu 23.01.2009 r., przeprowadzono kontrolę budowy przedmiotowych kortów do tenisa ziemnego, na podstawie której stwierdzono zakończenie robót dotyczących budowy dwóch kortów od strony południowej (tj. od strony działki nr C). Realizację pozostałych dwóch kortów od strony północnej (tj. od strony działki nr D) zakończono na etapie niwelacji terenu i w dniu kontroli nie były prowadzone żadne roboty. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Na zdjęciu nr 1 została udokumentowana studzienka, stanowiąca część systemu drenażu wykonanego na terenie działki nr A obr. 75 Podgórze.

W dniu 29.09.2009 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo J.S. z dnia 25.09.2009 r., do którego załączone zostały fotografie przedstawiające roboty budowlane prowadzone przy budowie kortów do tenisa. Na niektórych z nich widoczne są elementy wykonanego drenażu przed jego zakryciem.

Organ wskazał, iż w zakresie obejmującym budowę kortów tenisowych inwestor był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniami w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK z dnia 09.07.2007 r. oraz z dnia 31.10.2007r. wobec nie zgłoszenia sprzeciwu w ustawowym terminie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że na terenie dz. nr A obr. 75 Podgórze został wykonany ponadto drenaż gruntu. Drenaż taki należy zaliczyć do kategorii urządzeń wodnych, których definicja została sformułowana w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz.U. 2005 r. Nr 239, póz. 2019 z poźn. zm.), zgodnie z którym przez urządzenie wodne należy rozumieć urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności m.in. budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także poldery przeciwpowodziowe, kanały i rowy. Budowa takiego urządzenia wymaga, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaś z uzyskanych przez organ informacji wynika, że w przedmiotowej sprawie Wydział Kształtowania Środowiska UMK nie prowadził żadnego postępowania o udzielenie takiego pozwolenia. Drenaż jest także urządzeniem melioracji wodnej szczegółowym, o którym jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którego wykonanie, co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie jest natomiast wymagane m.in. w sytuacji, gdy takie urządzenie ma zostać usytuowane w granicach parku krajobrazowego. Wskazano, iż działka nr A obr. 75 Podgórze, na której przedmiotowy drenaż został wykonany, znajduje się na terenie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, którego granice szczegółowo opisano w Załączniku Nr l do Rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dn. 20.10.2006 r., Nr 654, póz. 3997). Z tej więc przyczyny inwestor był zobligowany na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. b do uzyskania pozwolenia na budowę i jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, temu obowiązkowi uchybił. W tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie art. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., a skoro roboty zostały już zakończone odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 cytowanej ustawy, bowiem art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Organ wskazał, iż zgodnie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006 r. w sprawie Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego, w Parku zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Z informacji z Wydziału Kształtowania Środowiska UMK wynika, że wykonanie drenażu zmienia stosunki wodne na przedmiotowym terenie, co jest niezgodne z rozporządzeniem. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Krakowie zajęła stanowisko, iż przeprowadzony drenaż spowodował złamanie zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych obowiązujących na terenie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji uznano, że wykonane roboty budowlane, polegające na wykonaniu drenażu na dz. nr A obr. 75 Podgórze, nie mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem ze względu na naruszenie przepisu pkt 6 ust. 1 § 3 w/w Rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006 r., wobec czego należało orzec nakaz rozbiórki przedmiotowego urządzenia melioracji wodnej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r. W związku z zarzutem przyznania statusu strony w prowadzonym postępowaniu J.S., podniesiono, że jest on współwłaścicielem działki nr C obr. 75 Kraków - Podgórze, a twierdzenia A.T. i W.D., że dz. ewid. A uległa podziałowi na działki nr E i F - nie zostały poparte żadnym dokumentem. Ponadto podniesiono, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji budowlanych i sposobu ich realizowania jest uzależniony od posiadania interesu prawnego, który może polegać m.in. na potrzebie ochrony własności nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji i związanych z tym robót. Z reguły będą to tylko nieruchomości bezpośrednio przylegające do nieruchomości objętej inwestycją, ale jej rodzaj może w konkretnych przypadkach powodować, iż obszar oddziaływania będzie obejmował również nieruchomości dalej położone. W przypadku wykonania urządzenia melioracyjnego, które może powodować zmianę stosunków wodnych na większym obszarze zasadne jest określenie kręgu stron w oparciu o rzeczywiste odległości, co może spowodować odstąpienie od stosowania kryterium prawnego-podziału gruntu.

Odwołanie od tej decyzji złożyli J.S. oraz firma [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Krakowie oraz W.D.

J.S. zarzucił, że nakaz rozbiórki winien dotyczyć całej inwestycji, a nie tylko drenażu o czym orzekł organ l instancji.

Odwołanie firmy [...] Sp. z o.o. oraz W.D. zarzucało zaskarżonej decyzji błędną ocenę stanu faktycznego, pomijając fakt, że przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie zgłoszenia, od którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Stosownie do opisu zakresu i trybu realizacji dwóch kortów tenisowych do tenisa ziemnego odprowadzenie wód opadowych miało być usytuowane na terenie własnym inwestora. Wody opadowe miały być kumulowane na działce własnej i odprowadzane w grunt. Obiekty realizowane na podstawie zgłoszenia do realizacji nie wymagają projektu budowlanego, a tylko niezbędne dane dotyczące zamierzenia. Odwołujący do odwołania przedłożyli "Opinię Hydrogeologiczną dotyczącą wpływu odwodnienia kortów tenisowych na działce nr [...] obr. 75 Podgórze w Krakowie, przy ul. P.T., na stosunki wodne w tym rejonie" opracowaną przez dr hab. inż. M.W., mgr inż. J.W. ([...]) oraz mgr inż. M.O. posiadającego kwalifikacje do wykonywania dokumentacji hydrologicznych (świadectwo nr [...], z której wynika, że system odwadniający kortów tenisowych nie jest urządzeniem wodnym nie jest też urządzeniem melioracji wodnej szczegółowym. System odwadniający korty tenisowe jest urządzeniem budowlanym, tj. urządzeniem technicznym związanym z o obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tak więc system odwadniający korty został objęty zgłoszeniem. Gdyby nawet przyjąć, że system odwadniający jako bezsporne urządzenie związane z obiektem wymagałby uzupełnienia zgłoszenia, to w sposób oczywisty w świetle przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane jest możliwe i obowiązujące organ prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Skarżący wyjaśnili, że podział dz. ewid. A dokonany został prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie Wydział i Cywilny z dnia 27 marca 2009 r., sygn. Ns 115/09/P, tak więc udział J.S. jako strony postępowania nie ma uzasadnienia, bowiem jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której realizowane są korty tenisowe.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...].12.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji podnosząc, że organ l instancji nie dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia uczynił jedynie drenaż pod kortami do tenisa ziemnego, podczas, gdy okoliczności towarzyszące realizacji robót przez inwestora, sygnalizowane przez pozostałe strony postępowania, wskazywały na konieczność zbadania, czy same korty wykonywane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, z poszanowaniem przepisów prawa, a ponadto czy ich wykonanie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego dla przyjęcia, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli bowiem dokonano zgłoszenia robót, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas dochodzi do próby obejścia prawa, a roboty zrealizowane na podstawie tak dokonanego zgłoszenia stanowią samowolę budowlaną. Organ wskazał, iż istnieje prawdopodobieństwo, że korty zostały wybudowane w celu komercyjnym, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. A świadczyć o tym może m. in. fakt, że współinwestorem przedmiotowych kortów jest podmiot gospodarczy. Zdaniem organu odwoławczego organ l instancji skarżoną decyzją nałożył obowiązek rozbiórki drenażu, nie określając zakresu robót jaki w związku z tym należy wykonać. W trakcie postępowania nie poczynił bowiem ustaleń w tym zakresie. Brak zapisów w tym zakresie w protokole kontroli budowy z dnia 23 stycznia 2009 r. (k. 65 akt l inst). PINB nie wezwał inwestora do dostarczenia dokumentacji dotyczącej realizacji drenażu. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach brak jest szkicu rozmieszczenia drenażu, projektu, wyjaśnień wykonawcy i inwestora. Organ odwoławczy wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji przeprowadzi postępowanie kompleksowo, rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem w/w uwag zawartych, wniosków dowodowych stron oraz wniosków zawartych w urzędowych pismach uprawionych instytucji, przyjmując odpowiedni tryb postępowania. Zdaniem organu odwoławczego wniosek o wyłączenie z kręgu stron postępowania J.S. jest nieuzasadniony. Obszar oddziaływania inwestycji nie jest wyznaczany granicami działek ewidencyjnych, tylko faktyczną odległością od realizowanej inwestycji i dokonanie kosmetycznego wydzielenia z działki ewid. nr A o pow. 50,65 arów działki ewid. nr F o pow. 2,26 arów (skutkującym utratą wspólnej granicy działki) nie wpływa na istnienie interesu prawnego po stronie właścicieli działki ewid. nr C. Organ l instancji orzekł o rozbiórce drenażu będącego urządzeniem związanym z kortami ziemnymi, pozostawiając poza postępowaniem wyjaśniającym i rozstrzygnięciem sprawę legalności budowy kortów tenisowych, a zatem nie dokonał w niniejszej sprawie wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 78 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli, firma [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie oraz W.D. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących, a przez to brak rozpatrzenia sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego,

- art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez przyjęcie, że o przeznaczeniu inwestycji nie decyduje inwestor, a także wadliwą ocenę charakteru inwestycji, poprzez przyjęcie, że korty tenisowe zostały wykonane w celu komercyjnym,

- art. 28 oraz 29 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że korty tenisowe wybudowane w celu komercyjnym wymagają pozwolenia na budowę,

- art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez bezpodstawne uznanie za stronę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu Pana J.S., pomimo, że nie przysługuje mu status strony w niniejszym postępowaniu.

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji rozważań dotyczących zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, a dotyczących zasadności nakazania rozbiórki drenażu, a także wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał J.S. za stronę postępowania wraz z powołaniem podstawy prawnej oraz przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że bez względu na charakter ewentualnych uchybień organu l instancji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji, poprzez ocenę, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu odwoławczego należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2011 r. oddalając skargę wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja WINB w Krakowie uchylająca decyzję PINB w Krakowie Powiat Grodzki nakazująca inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na budowie kortów do tenisa ziemnego oraz wykonaniu drenażu, rozbiórkę drenażu wykonanego na terenie przedmiotowej działki, stanowiącego urządzenie melioracji wodnej zrealizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc kontroli Sądu podlega prawidłowe zastosowanie przez organ II instancji dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji przytaczając treść ww. przepisu stwierdził, że organ I instancji przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił jedynie drenaż pod kortami do tenisa ziemnego, tymczasem postępowanie dotyczyło wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy kortów do tenisa ziemnego służących celom rekreacyjnym. Przedmiot sprawy określało zawiadomienie o wszczęciu z dnia 22.12.2008 r. W ocenie Sądu I instancji nie można wykluczyć możliwości niejako "rozczłonkowania" sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania administracyjnego) i orzekania o pewnych elementach takiej sprawy. Musi to być jednak uzasadnione okolicznościami sprawy i nie może wypaczać istoty wszczętego postępowania. Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie niniejszej chodzi o inwestycję realizowaną w oparciu o zgłoszenie. Nie budzi wątpliwości, że budowę kortów rozpoczęto na podstawie zgłoszenia od którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem Sądu I instancji sposób odwodnienia kortu jest istotnym elementem takiej inwestycji. Rozważenia wymagało więc czy i w jakim zakresie inwestorzy realizując inwestycję budowy kortów przekroczyli zakres zgłoszenia. Sąd I instancji zaznaczył, że w ocenie organu odwoławczego drenaż wykonany na dz. ewid. A należy zaliczyć do kategorii urządzeń wodnych, których definicja została sformułowana w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Budowa takiego urządzenia wymaga, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Wodne uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w przedmiotowej sprawie Wydział Kształtowania Środowiska UMK nie prowadził żadnego postępowania o udzielenie takiego pozwolenia. Nadto organ l instancji nie czyni bliższych ustaleń na czym ma polegać ów drenaż, jaka jest relacja między drenażem, a zgłoszonym przez inwestorów sposobem odwodniania terenu. Bez bliższych ustaleń nie jest możliwe zakwalifikowanie tego rodzaju urządzenia do urządzenia wodnego w rozumieniu w art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego. Fakt ten musi także decydować o konieczności uchylenia decyzji organu l instancji. Sąd I instancji wskazał, iż uczestnik postępowania J.S. w swoim odwołaniu podniósł, że nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - budowa kortów tenisowych służących do innego rodzaju działalności, w szczególności działalności sportowej o charakterze komercyjnym. Pogląd ten podzielił organ II instancji. Sąd I instancji wskazał, iż na rozprawie w dniu 8.09.2011r., pełnomocnik uczestnika J.S. wywodził, że przedmiotowe korty nie mogą być uznane za obiekt niewymagający pozwolenia na budowę, bowiem ustawodawca zwolnił od uzyskania pozwolenia na budowę korty tenisowe służące do rekreacji, tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że korty te służą celom komercyjnym i ten fakt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić poglądu, że budowa kortu tenisowego, który stanie się przedmiotem najmu, a więc przynoszącego dochód jest wyłączona z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 9 Prawa Budowlanego z 1994 r. Intencją ustawodawcy było maksymalne uproszczenie procedur w zakresie inwestycji. Po raz pierwszy art. 29 znowelizowany został przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 póz. 718) - wtedy zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę objęto tylko boiska szkolne. Po raz drugi art. 29 ust. 1 pkt 9 zmieniony został przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 93 póz. 888) wtedy zwolnieniem objęto boiska szkolne oraz inne boiska, korty tenisowe, bieżnie służące do rekreacji. W ocenie Sądu I instancji skoro ustawodawca nie zastrzegł wyraźnie, że przedmiotem zwolnienia są jedynie takie obiekty, które służą działalności nie dochodowej (niekomercyjnej) - to na drodze wykładni nie można wprowadzać tego rodzaju rozróżnienia. Jest to zasada wyrażona w sentencji łacińskiej legę non distinguente nec rostrum est distinguere ( czego ustawa nie rozróżnia, nie można na drodze wykładni wprowadzać rozróżnienia). Sąd I instancji nie podzielił poglądu jakoby zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę nie objęto np. kortów tenisowych które przynoszą dochód, służą - jak to określa uczestnik J.S. czy organ II instancji - celom komercyjnym. Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżących jakoby J.S. nie posiadał atrybutu strony w tym zakresie Sąd zaakceptował pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie wyjaśniające wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części odnoszącej się co całości inwestycji objętej przedmiotem postępowania a nie tylko do jednego elementu jakim jest drenaż.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z/s w Krakowie oraz W.D. reprezentowani przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części co do wyrażonego w uzasadnieniu wyroku wiążącego poglądu dotyczącego ustalenia kręgu stron postępowania, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że J.S. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym, co miało istoty wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy, jak i Sąd I instancji w niniejszej sprawie przyjęły, iż krąg stron postępowania został ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjne wadliwe jest jednak stanowisko uznające za stronę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu J.S., albowiem nie przysługuje mu status strony wyznaczony przez treść art. 28 ust. 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że wobec bliskości działek gruntowych należących do inwestorów oraz do J.S., temu ostatniemu przysługuje status strony. Nadto podniesiono, iż organy administracyjne nie wyjaśniły w jaki sposób realizowana inwestycja miałaby oddziaływać na nieruchomość nie graniczącą z nieruchomością inwestowaną. Wskazano, iż z przedłożonych opinii hydrologicznych wynika wprost, że wody opadowe nie będą odprowadzane na grunty sąsiednie. Nieuprawnione jest przy tym uznawanie przez organ I instancji drenażu kortu tenisowego jako urządzenia melioracyjnego, z którego korzystanie wpłynie na stosunki wodne tego obszaru, obejmując również nieruchomość J.S. Przyznanie interesu prawnego w oparciu o zdarzenia, które nie nastąpią w przyszłości jest wyraźnym naruszeniem normy art. 28 k.p.a. Również oddziaływanie niematerialne na nieruchomości sąsiednie nie może być rozważane jako podstawa do określenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Charakter i przedmiot inwestycji, jako obiektu sportowego zakłada oczywiście obecność na nim grupy ludzi, którzy swoim zachowaniem, w tym odpowiadającym bezpośrednio przeznaczeniu - tj. grze w tenisa, mogą generować pewien poziom hałasu. Nie jest to jednak, jak podkreślono oddziaływanie na pozostałe nieruchomości w taki sposób, aby wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiednich, którzy będą w stanie usłyszeć odgłosy z kortu, przyznawać status strony. Podniesiono, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż J.S. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją. Już z tego powodu niezbędne było odnalezienie normy prawnej czy to z zakresu prawa administracyjnego, czy to z zakresu prawa cywilnego, która miałaby wyznaczać interes prawny w odniesieniu do charakteru planowanej inwestycji. Tymczasem Sąd I instancji powielając tylko stanowisko organów, nie wyrażając samodzielnego poglądu w tym zakresie, zaakceptował fakt, że jedynie subiektywne odczucie J.S. oparte na interesie faktycznym jest wystarczające do objęcia go kręgiem stron przedmiotowego postępowania. Tymczasem zarówno w oparciu o art. 28 k.p.a. przesłanką uznania danej osoby za stronę postępowania jest interes prawny, a nie tylko faktyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca jako jedyny zarzut podniosła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że J.S. posiada status strony w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazany wyżej art. 28 k.p.a. jest przepisem ogólnym, określającym kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z 9 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 310/05).

Postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczy nakazu rozbiórki. Jak to bowiem jednoznacznie wskazano w decyzji organu odwoławczego, który wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu administracji I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ nadzoru budowlanego I instancji zbyt pobieżnie przeprowadził postępowanie, ograniczając zakres rozstrzygnięcia jedynie do drenażu znajdującego się pod kortami do tenisa ziemnego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność zbadania czy przedmiotowe korty wykonane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i przepisami prawa, a nadto czy ich wykonanie nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazać należy, iż J.S. jest współwłaścicielem działki o nr ewid. C pozostałymi współwłaścicielami tej działki są Państwo T. będący jednocześnie wspólnikami inwestora. Na działce tej także znajdują się korty tenisowe. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż odległość między działką nr ewid. A na której realizowana jest inwestycja, a działką nr C nie ma w sprawie znaczenia. Bowiem dokonanie kosmetycznego wydzielenia z działki ewid. nr A o pow. 50,56 arów działki ewid. nr F o pow. 2,26 arów - skutkującym utratą wspólnej granicy - nie wpływa na istnienie interesu prawnego po stronie właścicieli działki nr C. Nadto zaznaczyć należy, iż w sprawie inwestycji stwarzających uciążliwości dla otoczenia interes prawny mają osoby posiadające działki w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadające działki bezpośrednio graniczące z działkami, na których realizowana jest dana inwestycja. Zatem możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego.

Uwzględnienie powyższych okoliczności jest o tyle istotne, gdyż jak już wyżej wskazano organ I instancji zbyt pobieżnie rozpoznał przedmiotową sprawę. Dodać należy, iż organ I instancji badając kwestię legalności budowy przedmiotowych kortów tenisowych winien dodatkowo uwzględnić okoliczność, iż działka ewid. nr A nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy, w ustalonym stanie faktycznym właściwe zastosował art. 28 k.p.a. Wobec powyższego nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązany ze wskazanym powyżej przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.