Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2064/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Urbaniak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 3, § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Siedlcach (zwany dalej Prokuratorem) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr XX/253/2016 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 maja 2016 roku (zwanej dalej Radą) w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Siedlec (określaną dalej Regulaminem). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 - zwanej dalej u.u.c.p.g.) oraz § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., Nr 100, poz. 908) poprzez: a. uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt. 15 Regulaminu, iż na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek poprzez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady budowlane i rozbiórkowe z robót budowlanych prowadzonych we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości; b. powtórzenie w § 3 ust. 3 Regulaminu zapisów ustawowych, nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów; c. nieprawidłowe uregulowanie w § 3 ust. 6 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia chodnika z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, który powinien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika; d. uregulowanie w § 4 ust. 3 Regulaminu, że dopuszcza się doraźnie naprawy i regulację własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami pod warunkiem, że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości; e. zobowiązanie w § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu do stosowania na terenie nieruchomości pojemników i worków do zbierania odpadów komunalnych; f. nałożenie w § 8 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązku dezynfekowania pojemników każdorazowo w przypadku uciążliwości odorowej oraz uregulowanie, że w przypadku dzierżawy pojemników wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy; g. zobowiązanie w § 8 ust. 3 Regulaminu właścicieli nieruchomości do odpowiedniego ustawiania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych; h. zobowiązanie w § 8 ust. 4 Regulaminu właścicieli nieruchomości do przygotowania miejsc ustawienia pojemników na odpady komunalne oraz utrzymanie tych miejsc w czystości i porządku; i. zobowiązanie w § 12 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu właścicieli lub opiekunów psów do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez psa; j. wprowadzenie w § 12 ust. 2 pkt. 2 obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu; k. wprowadzenie w § 12 ust. 5 Regulaminu regulacji dotyczącej zwierząt egzotycznych; l. nałożenie w § 13 ust. 2 lit. b Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązku nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy odory czy podobne; m. wprowadzenie w § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu zapisów dotyczących zasad lokalizacji uli na nieruchomości w celu zminimalizowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W związku z tym - na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 3 ust. 1 pkt. 15, § 3 ust. 3, § 3 ust. 6, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 5, § 8 ust. 2, § 8 ust. 3, § 8 ust. 4, § 12 ust. 2 pkt. 1, § 12 ust. 2 pkt. 2, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2 lit. b, § 13 ust. 2 lit. d Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Siedlce, stanowiącego załącznik do uchwały nr XX/253/2016 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 maja 2016 r. Odnośnie pierwszego z zarzutów Prokurator podkreślił, że Rada nie miała kompetencji do wprowadzenia ograniczenia w odbiorze odpadów budowlanych jedynie w przypadku, gdy pochodzą z robót prowadzonych we własnym zakresie. Zgodnie z treścią art. 6r ust. 3 ustawy, gmina ma obowiązek odbierać wszystkie rodzaje odpadów komunalnych m. in. również odpady budowlane i rozbiórkowe. Organ stanowiący gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3a ustawy może jedynie ograniczyć ilość odebranych odpadów, gmina nie ma jednak możliwości wprowadzenia ograniczeń związanych z właściwością odpadów. Przepis § 3 ust. 1 pkt. 15 Regulaminu w sposób istotny narusza prawo, ponieważ kształtuje prawa i obowiązki adresatów w sposób odmienny niż zostało to przewidziane w przepisie rangi ustawowej. Co do § 3 ust. 3 Regulaminu, za zbędne uznał powtórzenie zapisów ustawowych, nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów. Obowiązek taki – jak zaznaczył -wprowadziła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt. 1, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednocześnie podkreślił, że zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy do wyposażenia nieruchomości w pojemniki specjalistyczne, przekracza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Wskazał, że w § 3 ust. 6 Regulaminu Rada wprowadziła zapis, dotyczący obowiązku uprzątnięcia chodnika z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, który powinien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz podjęcia działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Zaznaczył, że przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy w sposób jasny precyzuje, że regulamin rady gminy może określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej rada ma kompetencję do nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości w przypadku, gdy część jego nieruchomości służy do użytku publicznego. Wykładnia językowa przepisu § 3 ust. 6 Regulaminu wskazuje - zdaniem Prokuratora – na to, że Rada Miasta nie dokonała rozróżnienia przeznaczenia chodnika zgodnie z treścią delegacji ustawowej, a nałożyła na adresatów Regulaminu obowiązek uprzątnięcia każdego chodnika, nawet w przypadku, gdy znajduje się on na prywatnej posesji i nie jest przeznaczony do użytku publicznego. Stwierdził, że działanie Rady jest nieuprawnionym ograniczaniem przepisami prawa miejscowego ustawowych praw dotyczących własności, w tym swobody właściciela do podejmowania działań związanych z dbaniem o czystość i porządek na prywatnej własności. Podał, że Rada Miasta Siedlce w § 4 ust. 3 Regulaminu, uchwaliła, iż dopuszcza się doraźnie naprawy i regulację własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami pod warunkiem ze prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Wyraził przekonanie, że sformułowanie to wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego (zwanego dalej k.c.), który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza "przeciętną miarę", to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu, w którym nie przekraczałoby ono "przeciętnej miary". Zaznaczył, że Rada Gminy nie może uchwalać w regulaminie przepisów regulujących stosunki sąsiedzkie, zadaniem rady jest tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowaną dla regulacji ustawowych. Prokurator podał także, iż w § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu wskazano, że do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości należy stosować pojemniki i worki zaś na terenach zabudowy jednorodzinnej do zbierania i segregowania odpadów komunalnych stosuje się worki określone w ust. 1 pkt. 3 w sytuacji, gdy z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy wynika jedynie obowiązek właścicieli nieruchomości do wyposażenia tychże nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych. W ocenie Skarżącego, uzasadnione wątpliwości budzi również zapis Regulaminu, nakładający na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - dezynfekowania pojemników każdorazowo w przypadku uciążliwości odorowej oraz uregulowanie, że w przypadku dzierżawy pojemników wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy ( § 8 ust. 2). Stwierdził, że jego zdaniem Rada nie posiadała kompetencji, aby wprowadzić do Regulaminu zapis wskazujący, iż w przypadku dzierżawy pojemników, wykonawcę obowiązku powinna określać umowa dzierżawy. Podniósł, że nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym, określonym w art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.u.c.p.g. postanowienia Regulaminu, dotyczące wymagań technicznych terenów, na których mają być lokalizowane pojemniki (§ 8 ust. 3), jak też zobowiązanie właścicieli nieruchomości do przygotowania miejsc ustawienia pojemników na odpady komunalne zgodnie z przepisami oraz zobowiązanie do utrzymanie tych miejsc w czystości i porządku. Przewidziany w u.u.c.p.g. obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości, odnosić się może wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, nie upoważnia natomiast do określenia w Regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno - higienicznego nieruchomości. Zawarte więc w Regulaminie postanowienie § 8 ust. 4, stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Prokurator nadmienił, że w § 12 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu Rada Miasta Siedlce wprowadziła obowiązek posiadania przez osobę wyprowadzającą psa narzędzi do natychmiastowego usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe, zaś w § 12 ust. 2 pkt. 2 dopuściła wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Zdaniem Skarżącego, wprowadzenie takiego zakazu niezależnie od rasy psa, jego właściwości fizycznych, czy też choroby zwierzęcia, może prowadzić do działań niehumanitarnych. Należy w pełni zaaprobować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki ustawowe i wynikające z innych aktów prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r II OSK 1492/12). Nadmienił, że kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy zostały uregulowane w art. 77 Kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2015 poz. 1094). Według tego przepisu odpowiedzialność za wykroczenie ponosi osoba, która nie zachowała zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Również z przepisu art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nałożenie w przepisach Regulaminu na właściciela psa dodatkowych obowiązków niż wynikające z przepisów ustawowych, budzi uzasadnione wątpliwości. Takie działanie niewątpliwie narusza zasadę proporcjonalności, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2016 r. II SA/Wr 864/15). Prokurator wskazał także na treść § 12 ust. 5 Regulaminu dotyczący innych niż domowe (w rozumieniu art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt) zwierząt egzotycznych. Stwierdził, że nie mieści się on w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy. W tej sytuacji brak jest podstaw do regulowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta inne niż domowe. W ocenie Skarżącego zaskarżone przepisy § 13 ust. 2 lit. b i d Regulaminu w sposób nieuprawniony wkraczają w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego, która jest zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Ograniczenia praw właścicieli nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ściśle określonych wypadkach, a podstawą ingerencji w uprawnienia właściciela mogą być wyłącznie przepisy rangi ustawowej. Zadaniem rady jest tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, jednakże nie może to się odbywać kosztem wprowadzania w aktach prawa miejscowego wiążących mieszkańców uregulowań prawnych zarezerwowanych dla aktów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Rady Miasta Siedlce wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że tylko odpad wytworzony przez mieszkańca jest odpadem komunalnym i podlega selektywnemu zbieraniu. Natomiast odpad budowlany i rozbiórkowy wytworzony podczas świadczenia usług budowlanych i rozbiórkowych w gospodarstwie domowym, w świetle przytoczonej definicji, należy do wytwórcy odpadu - podmiotu wykonującego usługę, nie jest odpadem komunalnym i podlega przepisom ustawy o odpadach. Zatem, wbrew temu co twierdzi Prokurator, przepis § 3 pkt 15 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Siedlce, nie wprowadza niedopuszczalnego, w myśl przepisów u.u.c.p.g., ograniczenia odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych, pochodzących od podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej, lecz mówi tylko o obowiązku selektywnego zbierania takich odpadów, mieści się więc w regulacji określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy. W ocenie Rady Miasta Siedlce, nie jest trafny również zarzut Prokuratora dotyczący braku możliwości określenia w Regulaminie obowiązku właścicieli nieruchomości stosowania do zbierania odpadów komunalnych worków, jak również nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku dezynfekowania pojemników. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 2 u.u.c.p.g., daje bowiem radzie gminy podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Tak sformułowany przepis upoważnia radę gminy do określenia sposobu utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Rada podała, że przez pojemnik należy rozumieć przedmiot służący do gromadzenia innych przedmiotów. Worek - wiotki pojemnik do przechowywania i transportu rozmaitych przedmiotów. Pojemnik - naczynie lub zbiornik do gromadzenia i przechowywania różnych rzeczy. Ponieważ brak jest definicji legalnej pojęcia "pojemnik", w związku z tym, należy odwołać się do ustalenia znaczenia pojęcia w języku potocznym. Zgodnie ze Słownikiem Języka polskiego PWN pod red. Witolda Doroszewskiego pojemnikiem jest "naczynie lub zbiornik do gromadzenia i przechowywania różnych rzeczy; też: zawartość takiego naczynia lub zbiornika", natomiast worek to "opakowanie z materiału, papieru lub folii, zwykle z nieuformowanym dnem, do transportowania i przechowywania czegoś; też: zawartość tego opakowania". Analiza tych dwóch pojęć pozwala na przyjęcie, iż pojęcie pojemnika do gromadzenia odpadów, zawiera w swojej treści także pojęcie worka. Rada podkreśliła, iż zaprezentowane w skardze Prokuratora stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sygn. akt: II Sa/Bd/611/08) jest odosobnione. Odwołała się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt: II OSK 469/11, zgodnie z którą nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym. Podobnie w swoim wyroku stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt: II Sa/Łd/952/15. Rada Miasta Siedlce nie podzieliła też stanowiska Prokuratora, że uregulowania zawarte w § 13 ust. 2 lit. b Regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązku nie prowadzenia wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy, odory, czy podobne, oraz w § 13 ust. 2 lit. d dotyczące lokalizacji uli na nieruchomości w celu zminimalizowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, naruszają prawo poprzez wkroczenie w regulację art. 144 k. c. Rada wskazała, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2016 r, sygn. II Sa/Lu/538/16 " (...) przepis zobowiązujący właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do "utrzymania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości (hałasy lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach", stanowi realizację upoważnienia rady gminy wyrażonego w art. 4 ust. 2 pkt. 6 tej ustawy. O ile zgodzić się należy z stwierdzeniem, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, to jednak z kwestionowanego przepisu Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się wyłącznie do "uciążliwości" spowodowanych hałasem. Nie każdy zatem hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornym przepisie sprowadza się w istocie nie tyle do uniemożliwienia zwierzętom domowym zachowań zgodnych z ich naturą, ale do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia. Uwagi te Rada odniosła również do uregulowań zawartych w § 4 ust. 3 Regulaminu, dopuszczającego doraźne naprawy i regulacje własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Zaznaczyła, że uchwała nie wprowadza w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazuje, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości. Rada Miasta Siedlce nie podzieliła też stanowiska Prokuratora, iż uregulowania zawarte w § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zobowiązujące właścicieli lub opiekunów psa do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów lub zanieczyszczeń pozostawionych przez psa oraz w § 12 ust. 2 pkt 2 w zakresie obowiązku wyprowadzania psów na tereny użytku wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, naruszają prawo. Podała, że Prokurator zarzucił, iż wprowadzenie zapisu w §12 ust.2 pkt 2 niezależnie od rasy psa, jego właściwości fizycznych, czy też choroby zwierzęcia może prowadzić do działań niehumanitarnych oraz że ograniczenie uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Rada zakwestionowała to stanowisko i wskazała, że przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zaznaczyła, że przepis ten ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie. Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada podkreśliła, że w uchwalonym Regulaminie dopuściła wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. (Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców) oraz dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Powyższe przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Przytoczone zapisy świadczą więc o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaznaczyła, że brak określenia obowiązków właścicieli zwierząt w uchwale, poza niewypełnieniem obowiązku ustawowego nałożonego na gminę w art. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, spowodowałby naruszenie zasady proporcjonalności w stosunku do osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, zwłaszcza osób starszych, osób niepełnosprawnych, dzieci oraz osób wykazujących lęk przed psami, które byłyby narażone na uciążliwości i zagrożenie ze strony zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawodawca nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 152, poz.897), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2013 r. wprowadził administracyjnoprawną regulację w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustanawiając monopol gminy w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została ona jednocześnie zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym powstał systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujący wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy (art. 3 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Na mocy art. 4 u.u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawa żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony gminy mają obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 - zwanej dalej u.s.g.). stanowi on, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji oznacza to, że również sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - zwanego dalej z.t.p.). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnym zawartymi w rozporządzeniu, będzie miała z reguły charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej, trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Odnosiło się to będzie zwłaszcza do reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (por. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). W orzecznictwie sądowym natomiast do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędna wykładnia przepisu prawa, dającego podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W myśl art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wobec przytoczonej regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można podzielić zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa. I tak wskazać trzeba, że na mocy art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Rada Miejska upoważniona była do określenia szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy sformułowanych w: 1. § 3 ust. 1 pkt. 15 Regulaminu. Wynika z niego, że na terenie nieruchomości utrzymuje się czystość i porządek poprzez prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady budowlane i rozbiórkowe z robót budowlanych prowadzonych we własnym zakresie przez właścicieli nieruchomości. Jakkolwiek sformułowanie to nie zostało zręcznie zredagowane, winno być rozumiane w ten sposób, że odpad budowlany i rozbiórkowy, wytworzony podczas świadczenia usług budowlanych i rozbiórkowych w gospodarstwie domowym, należy do jego wytwórcy, a więc podmiotu wykonującego usługę. Nie jest zatem odpadem komunalnym i podlega przepisom ustawy o odpadach. Kwestionowany zapis Regulaminu normuje zatem obowiązek selektywnego zbierania takich odpadów, mieści się więc w regulacji określonej przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a tej ustawy; 2. § 4 ust. 3 Regulaminu. Dopuszcza on wykonywanie doraźnych napraw i regulacji własnych pojazdów samochodowych osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami, pod warunkiem że prace te nie będą stwarzały uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości również rażąco nie narusza prawa. Warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest więc respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarga zarzuciła, że ten zapis Regulaminu wkracza w kompetencje ustawodawcy, bowiem materia ta została uregulowana w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.- dalej zwany k.c.). Jednakże regulacje zawarte w Regulaminie mają zupełnie inny charakter od regulacji art. 144 k.c., która tworzy podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że znając treść art. 144 k.c. świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia takich szczegółowych zasad, jak wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.c.p.g. Nadto, uchwała nie wprowadziła w tym zakresie zakazu, lecz jedynie wskazała, że warunkiem podejmowania tych drobnych prac jest respektowanie woli właściciela nieruchomości i brak uciążliwości dla innych osób bądź nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u. u.c.p.g.; 3. § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu. Sąd w całości aprobuje stanowisko Organu w odniesieniu do wskazanych regulacji i jego wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, przytoczone w części historycznej uzasadnienia wyroku. Pojęcie pojemnika do gromadzenia odpadów zawiera w swojej treści także pojęcie worka, a więc znajduje upoważnienie w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g.; 4. § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 i § 8 ust. 4 Regulaminu. Także te zapisy odpowiadają prawu. Artykuł 4 ust. 2 pkt. 2 u.u.c.p.g., daje bowiem radzie gminy podstawę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, warunków ich rozmieszczania i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Co zaś się tyczy miejsc ustawienia pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych, w tej kwestii wypowiedział się już NSA m. in. w wyroku z dnia 2.02.2016 r., sygn. akt II OSK 1370/14 (cbois.nsa.gov.pl). Wskazał, że Rada gminy może w pewnym zakresie – związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych – ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Sąd ten przyznał, że zasadnie gmina w Regulaminie określiła więc miejsca wystawiania przez właścicieli posesji odpadów komunalnych. Sąd ten podał także, iż "mając z jednej strony wzajemną relację praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru odpadów komunalnych, nie przyznano gminom żadnych uprawnień ograniczających uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Dlatego też podmioty działające na zlecenie gminy nie mogą w celu odebrania odpadów komunalnych wejść bez zgody właściciela na teren nieruchomości, a gmina nie może im takiego prawa przyznać jako samoistnego uprawnienia o charakterze publicznoprawnym przyznać w drodze wspomnianego regulaminu. Zasadnie zatem gmina w regulaminie określiła, że odbiór odpadów komunalnych powinien być zorganizowany przez właścicieli nieruchomości w ten sposób, że odpady będą przetrzymywane w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla pracowników przedsiębiorcy bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, bądź należy je wystawiać w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości. Nie został tu wprowadzony obowiązek osobistego wykonywania tych czynności przez właściciela nieruchomości. Mogą oni posłużyć się w tym celu innymi osobami...". Kwestionowany zapis Regulaminu, stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego określenia szczegółowych zasad rozmieszczenia na terenie nieruchomości pojemników do zbierania odpadów. Podmiot odbierający odpady z pojemników nie może za każdym razem poszukiwać miejsca umieszczenia pojemnika. regulacja taka stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Należy zauważyć, że – jak to wskazuje Organ – ten przepis u.u.c.p.g. nakazuje właścicielowi nieruchomości tylko zapewnienie utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast kwestionowany przepis Regulaminu konkretyzuje obowiązek zapewniania odpowiedniego stanu sanitarnego pojemników poprzez ich dezynfekcję i mycie. Określenie "stan techniczny i sanitarny" należy rozumieć jako stan umożliwiający prawidłową eksploatację pojemników i nie powodowanie zagrożenia dla użytkowników. Wobec tego, nałożenie obowiązku dezynfekowania, mycia i takiego korzystania, by nie uniemożliwiało to prawidłowej eksploatacji i nie stwarzało zagrożenia dla użytkowników, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych. Stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie zapisem martwym. Przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 ustawy wyraźnie bowiem stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych. Podobnie, nałożenie wymagań, by także na terenie niezamieszkałym, na którym jednak powstają odpady komunalne, pojemniki służące zbieraniu odpadów komunalnych pozostawały zarówno we właściwym stanie technicznym jak i sanitarnym (obowiązek dezynfekcji i mycia pojemników na odpady), również znajduje upoważnienie ustawowe. Podobnie zresztą jak i zapis, że w przypadku dzierżawy pojemników, wykonawcę obowiązku określa umowa dzierżawy. Zapis ten konieczny jest dla wyegzekwowania tego obowiązku. 5. § 12 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Zobowiązuje on właścicieli lub opiekunów psów do posiadania podczas wyprowadzania psa na spacer odpowiednich narzędzi do usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez psa. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, w szczególności pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji było zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wynikające z realizacji celów określonych przez ustawodawcę. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przepis ten ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestionowany zapis regulaminu odpowiada zatem prawu; 6. § 12 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. Zdaniem Sądu, nie było także podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez to, że jako jednolitą zasadę wprowadził wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Przede wszystkim nadmienić należy, że następne przepisy Regulaminu przewidziały od tej zasady wyjątki. W świetle zatem kompleksowej regulacji tej kwestii w Regulaminie, nie było podstaw do stwierdzenia, że nakazane Regulaminem środki ostrożności, przy wyprowadzaniu psów na tereny publiczne, mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane w ustawie i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Trafne jest zatem stanowisko Rady, że istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Słusznie dostrzegła Rada, że wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych, upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono bowiem wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, bowiem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 618/14, z którego wynika, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy – jak podkreślił NSA - nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi, właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem, daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, umieszczenie takiego zapisu nie tylko prawa nie narusza, ale wręcz służy osiągnięciu celu, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy. Stanowisko to podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

W tym kontekście, na podkreślenie zasługuje też fakt, że Rada Miasta Siedlce w uchwalonym Regulaminie dopuściła wyprowadzanie psów na uwięzi bez kagańców, pod warunkiem, że osoba wyprowadzająca ma możliwość sprawowania bezpośredniej, skutecznej kontroli nad zachowaniem psa. (Wyprowadzanie bez kagańca nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców) oraz dopuściła wyprowadzanie psów bez uwięzi w miejscach do tego wyznaczonych. Przytoczone przepisy nie dotyczą osób niewidomych, korzystających z psów - przewodników oraz osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących. Należy wobec tego zgodzić się z Radą, że wskazane zapisy świadczą o zachowaniu zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem poszanowania praw osób do swobodnego przebywania w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak określenia obowiązków właścicieli zwierząt w Regulaminie, poza niewypełnieniem obowiązku ustawowego nałożonego na gminę w art. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., spowodowałby naruszenie zasady proporcjonalności w stosunku do osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, zwłaszcza osób starszych, osób niepełnosprawnych, dzieci oraz osób wykazujących lęk przed psami, które byłyby narażone na uciążliwości i zagrożenie ze strony zwierząt. Przyjęciu tej regulacji nie stoi na przeszkodzie fakt, że kwestie dotyczące zwolnienia psa ze smyczy zostały uregulowane w art. 77 Kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2015 poz. 1094), czy też art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wprowadzający zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. 7. § 13 ust. 2 lit. b oraz lit. d Regulaminu. W ocenie Sądu, Rada Gminy nie przekroczyła, także w tym zakresie, upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowanym uregulowaniem zaskarżonej uchwały Rada określiła zarówno wymagania utrzymywania zwierząt, jak i teren, na którym dopuszcza utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Określiła go jako teren, z którego uciążliwości nie będą dochodziły zamieszkujących tę nieruchomość lub nieruchomości sąsiednie (w szczególności hałas i odory). W konsekwencji, nie można uznać, że określone w tym przepisie uchwały wymagania rażąco naruszają prawo. Podobnie rzecz się ma z lokalizacją uli w kontekście ewentualnych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Co do tych regulacji Regulaminu i zarzutów sformułowanych przez Prokuratora, powtórzyć należy, że gdyby istotnie kwestie związane z wymaganiami dotyczącymi utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej były w całości uregulowane w art. 144 k.c., przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy należałoby uznać za zbędny (por m. in.. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 108/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8.11.2016 r., sygn.. akt II SA/Lu 823/16 - cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniom Strony skarżącej, kwestionowane regulacje uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną w prawie cywilnym w art. 144 k.c., o czym już była mowa. Wynika to z podstawowej zasady prawa cywilnego, zgodnie z którą przepisy tego prawa stosuje się do stosunków cywilnoprawnych, a więc z wyłączeniem stosunków publicznoprawnych, a takie występują w relacji administracji publicznej względem obywatela w sferze materii regulowanej kwestionowaną uchwałą. Sąd dopatrzył się natomiast rażącego naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 3 ust. 3 , § 3 ust. 6 oraz § 12 ust. 5 przedmiotowego Regulaminu i w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały nr XX/253/2016 Rady Miasta Siedlce z dnia 31 maja 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Siedlec (Dz. Urz. Woj. Maz. z 16.06.2016 r., poz. 5980 ze zm.). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Prokuratora, że § 3 ust. 3 Regulaminu stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, nakładających na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.), z jednoczesną ich nieuprawnioną modyfikacją. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że zobowiązanie właścicieli niezamieszkałych nieruchomości do wyposażenia posesji w pojemniki specjalistyczne, przekracza zakres delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.). Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Skoro przedmiotowy regulamin stanowi akt prawa miejscowego, to powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1069/10 - cbois.nsa.gov.pl). Ponadto, niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy u.u.c.p.g. radzie gminy upoważnienia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć. Zamieszczoną w regulaminie regulację należało skonfrontować z przepisami rozporządzenia z.t.p., które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany Regulamin. § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 i § 136 zasad, zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą) - narusza obowiązujący porządek prawny. W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie, stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa w stopniu istotnym (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA/Wr 2572/02, publ. LEX Nr 166989). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, a w szczególności, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zachodziły także podstawy do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 6 tej uchwały. Przepis ten stanowi, iż obowiązek oczyszczania chodnika z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podjęcie działań likwidujących lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Przepis § 3 ust. 6 Regulaminu nie znajduje uzasadnienia w unormowaniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, gdyż przepis ten uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Powołany przepis ustawowy nie uprawnia do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości, służąca do użytku publicznego. Poza tym narusza on art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., który nie daje radzie gminy upoważnienia do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Rada gminy przyjmując przepis § 3 ust. 6 Regulaminu, wykroczyła poza delegację ustawową, dokonując poza tym nieuprawnionej modyfikacji treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Podobnie, zdanie Sądu, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 12 ust. 5 Regulaminu. Wprowadzono w nim regulację dotyczącą zwierząt egzotycznych (gady, płazy, ptaki i owady). Zobowiązano mianowicie utrzymujących je w lokalach, do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Przyjęta regulacja nie mieści się – w ocenie Sądu - w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w części dotknięta została wadą nieważności (pkt. 1 sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art.151 P.p.s.a.