Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1774/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]S. A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 337/15 w sprawie ze skargi [...]S. A. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we [...] z dnia 16 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania eksploatacji maszyny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...]S. A. w [...]na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy we [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Wr 337/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy we [...]z dnia 16 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania eksploatacji maszyny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją p.o. Okręgowego Inspektora Pracy we [...] (dalej organ odwoławczy, II instancji) z dnia 16 marca 2015 r., znak [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr. 98, poz.1071 ze zm. dalej k.p.a.) i art. 19 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 dalej p.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez: [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, strona), utrzymano w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy (organ I instancji) zawartą w nakazie z dnia 20 listopada 2014 r. nr rej: [...].

Decyzja organu I instancji dotyczyła wstrzymania eksploatacji maszyny przenośnika taśmowego z wózkiem zrzutowym Bt- 650x53,1 przeznaczonego do transportu soli NaCI usytuowanego w magazynie soli zakładu [...] SA Wydziału Produkcji Chloru CTP-1, do czasu założenia osłony bocznej wózka zrzutowego zabezpieczającej części ruchome - bębny: wysypowy i zwrotny, które w razie zetknięcia się z nimi, stwarzające zagrożenie, do wysokości co najmniej 2,5 m od poziomu podłogi (podestu) stanowiska pracy lub zaopatrzone w inne skuteczne urządzenia ochronne, przed możliwością dostępu pracownika do wózka oraz sprawdzenia stanu technicznego, w tym mechanicznego oraz instalacji elektrycznej w zakresie ochrony przeciwporażeniowej, potwierdzającej możliwość bezpiecznej eksploatacji maszyny - przenośnika taśmowego z wózkiem zrzutowym Bt-650x53,1.

W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazano, że w dniu [...]listopada 2014 r. na wydziale CTP-1 (Wydział Produkcji Chloru) w zakładzie skarżącej doszło do zdarzenia wypadkowego ze skutkiem śmiertelnym, któremu uległ pracownik zatrudniony na Wydziale CTP -1 na stanowisku [...]. Tego samego dnia została podjęta kontrola w zakresie zbadania okoliczności i przyczyn ww. wypadku. Inspektor pracy stwierdził, że cyt.: "poszkodowany został prawdopodobnie wciągnięty przez bęben zwrotny maszyny wózka zrzutowego. Ustalił on, że przenośnik taśmowy z wózkiem zrzutowym Bt-650x53,1 przeznaczony do transportu soli NaCl usytuowany w magazynie soli zakładu Wydziału CTP-1 produkcji chloru, na wysokości około 12m nad powierzchnią posadzki magazynu soli, od momentu dostawy i montażu przez producenta nie posiadał osłony bocznej wózka zrzutowego, ani innego urządzenia ochronnego, zabezpieczającego części ruchome - bębny: wysypowy i zwrotny, przed możliwością dostępu pracownika do części pędnych do wysokości 2,5 m. Nie miał także innego zabezpieczenia wstrzymującego dostęp do części ruchomych wózka zrzutowego, stanowiącego część przenośnika Bt-650x53,1 przeznaczonego do transportu soli NaCl. Ustalenia te zawarto w uzasadnieniu do decyzji z dnia 20 listopada 2014 r. nr rej: 16134-5301-K045- Nk01/14. Odmiennie niż wynika to z art 34 ust 2 p.i.p., decyzja inspektora pracy zawierała dodatkowo uzasadnienie faktyczne potwierdzające potrzebę jej wydania. Jak wskazano, jej niezwłoczne wydanie tj. w dniu zaistnienia wypadku ze skutkiem śmiertelnym wynikało z potrzeby przeciwdziałania istniejącemu, bezpośredniemu zagrożeniu dla zdrowia i życia pracowników, wynikającemu z braku zabezpieczenia pracowników przed dostępem do strefy niebezpiecznej w obrębie wózka zrzutowego przenośnika taśmowego Bt-650x53,1. Stan ten uzasadniał rozstrzygnięcie w oparciu o przepisu art. 10 § 2 kpa.

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie.

W związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym organ II instancji zlecił inspektorowi pracy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczącego eksploatacji przenośnika taśmowego z wózkiem zrzutowym Bt-650x53,1, w tym w szczególności ustalenie:

1. stanu faktycznego dotyczącego zastosowanych elementów konstrukcyjnych, zabezpieczających pracowników przed zagrożeniami wypadkowymi, w tym istniejących w dniu wydania spornej decyzji, w czasie eksploatacji (użytkowania) przenośnika taśmowego z wózkiem zwrotnym Bt-640x53,1, przeznaczonego do transportu soli NaCI, w związku z oświadczeniem złożonym przez stronę w odwołaniu, cyt. "nie ulega wątpliwości, że wskazany podest zapobiega dostępowi do strefy niebezpiecznej (strefy zagrożenia ruchem przenośnika)",

2. rodzajów i sposobu zabezpieczenia pracowników przed zagrożeniami wypadkowymi w czasie użytkowania (obsługi) przenośnika Bt-640x53,1, które określa cyt. "Dokumentacja Techniczno - Ruchowa Przenośnika Taśmowego z Wózkiem Zrzutowym Bt-650, L=53, 1 mb (dalej "Dokumentacja"), z której wynika ograniczona do potrzeb technologicznych (...) dopuszczalność wejścia na podest,

3. zasad bezpiecznego wykonywania pracy przy obsłudze i konserwacji przenośnika, określonych w instrukcjach wydanych na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy.

W konsekwencji organ I instancji przeprowadził w dniach 14, 23 i 30 stycznia 2015 r. postępowanie kontrolne, zamieszczając ustalenia w protokole kontroli Nr rej. [...]. przekazanym pełnomocnikom strony w dniu 30 stycznia 2015 r. Pełnomocnicy skarżącej, wstrzymali się z jego podpisaniem, w związku z przysługującym uprawnieniem do złożenia zastrzeżeń. W dniu 6 lutego 2015 r. do organu II instancji wpłynęło pismo z dnia 6 lutego 2015 r. nr rej. [...]r. z zastrzeżeniami do protokołu kontroli Nr rej. [...]. W wyniku badania zgłoszonych uwag inspektor pracy ustosunkował się do poszczególnych zarzutów w piśmie z dnia 18.02.2015 r., nr rej. [...], które zostało przekazane pełnomocnikom w dniu podpisania protokołu kontroli, tj. w dniu 19.02.2015 r. Pisma powyższe zostały dołączone do wskazanego protokołu kontroli stanowiąc składową część tego protokołu.

Organ odwoławczy odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący braku analizy zakresu pojęcia "urządzenie ochronne" wskazał, że nie wpływa to na zasadność wydanej spornej decyzji. Zauważono, że obecne osiągnięcia nauki i techniki pozwalają na zastosowanie różnych sposobów zabezpieczenia pracowników przed dostępem do strefy niebezpiecznej wskazanej w spornej decyzji, z wykorzystaniem jednego z rozwiązań (urządzeń ochronnych) eliminujących możliwość zaistnienia urazu, analogicznego do tego, jaki miał miejsce w dniu [...]listopada 2014 r. Dla wyjaśnienia wskazano, że to nie organ PIP, lecz skarżący pracodawca, kierując się treścią art. 207 § 2 k.p, podejmuje decyzje, które z urządzeń ochronnych wymienionych w § 2 pkt 12 ww. rozporządzenia będzie stosował, w celu skutecznego zabezpieczenia pracowników przed dostępem do strefy niebezpiecznej w obrębie wózka zrzutowego przenośnika taśmowego Bt- 640x53,1.

Dodano także, że Inspektor pracy ustalił, iż użytkowane podesty nie są urządzeniami ochronnymi, a w stosunku do pracowników poruszających się na poziomie posadzki hali magazynu soli nie spełniają żadnych funkcji ochronnych, ponieważ części ruchome tego przenośnika zamontowane są na wysokości około 12 m powyżej poziomu posadzki. Natomiast dla pracowników obsługujących i nadzorujących pracę przenośnika, podesty zamontowane na wysokości około 12 m, wokół ww. przenośnika taśmowego Bt- 650x53,1 są podestami roboczymi, umożliwiającymi dostęp do tego przenośnika taśmowego, w czasie potrzeby wykonania zadań i obowiązków związanych obsługą nadzorem i prowadzeniem jego prac konserwacyjno-naprawczych. Nie można zatem uznać, że ww. podesty są urządzeniami ochronnymi oraz, że zapobiegają one dostępowi do strefy niebezpiecznej w obrębie wózka zrzutowego przenośnika taśmowego Bt-650x53,1, o którym mowa w spornej decyzji. Podkreślono, że w trakcie tej samej kontroli dokonano analizy dokumentacji techniczno-ruchowej przenośnika taśmowego Bt-650x53,1. Powołano istniejący między innymi tam zapis, cyt.: "Wejście na podest roboczy dozwolone jest tylko w czasie zatrzymanego ruchu przenośnika, oraz zabezpieczeniem go przed niepowołanym uruchomieniem"., zaś w pkt. 4.3. wymienionej dokumentacji techniczno-ruchowej stwierdzono natomiast, m.in.- cyt.: "W czasie pracy przenośnika należy:

• sprawdzić stan smarowania i temperaturę łożysk (...)

• uważać aby taśma nie schodziła z krążków

• w razie potrzeby wyregulować naciąg i bieg taśmy".

Uwzględniając treści z dokumentacji techniczno-ruchowej przenośnika oraz poszczególne zarzuty odwołania organ podkreślił brak konsekwencji pomiędzy poszczególnymi zobowiązaniami kierowanymi do pracowników. Z jednej strony bowiem wskazano, że wejście pracowników na podest roboczy jest dozwolone tylko w czasie zatrzymanego ruchu przenośnika i zabezpieczenia go przed niepowołanym uruchomieniem i jednocześnie zobowiązano pracowników obsługi do wykonywania w czasie pracy przenośnika ww. czynności opisanych w pkt. 4.3 ww. dokumentacji techniczno- ruchowej, których to czynności nie można wykonać bez korzystania z podestów roboczych w czasie pracy (ruchu) ww. przenośnika taśmowego. Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazuje, że podesty robocze spełniają funkcje niezwiązane z zapobieganiem dostępowi do strefy niebezpiecznej określonej w spornej decyzji. Wobec pracowników poruszających się na poziomie posadzki hali magazynu soli podesty nie spełniają żadnych funkcji ochronnych, w stosunku do tych pracowników, ponieważ części ruchome ww. przenośnika zamontowane są na wysokości około 12 m powyżej poziomu posadzki. Natomiast dla pracowników obsługujących i nadzorujących pracę przenośnika, podesty zamontowane na wysokości około 12 m, wokół ww. przenośnika taśmowego Bt- 650x53,1 są podestami roboczymi, umożliwiającymi dostęp do tego przenośnika taśmowego, w czasie potrzeby wykonania zadań i obowiązków związanych z jego obsługą, nadzorem i prowadzeniem prac konserwacyjno-naprawczych tego przenośnika. Nie można zatem uznać, że ww. podesty są urządzeniami ochronnymi oraz, że zapobiegają one dostępowi do strefy niebezpiecznej w obrębie wózka zrzutowego przenośnika taśmowego Bt-650x53,1, o którym mowa w spornej decyzji. Odwołując się do treści zarzutów odwołania podkreślono, że sporna decyzja nie została wydana w wyniku braku osłon bębna zwrotnego i bębna napędowego samego przenośnika taśmowego, jak również z braku osłon zespołu napędowego jazdy wózka zrzutowego, które to części ruchome zostały zabezpieczone osłonami przedstawionymi na rysunkach technicznych, zawartych w załącznikach protokołu kontroli nr. [...]. Sporna decyzja została natomiast wydana z powodu braku zabezpieczenia przed dostępem do strefy niebezpiecznej występującej w obrębie samego wózka zrzutowego, w czasie ruchu (obrotów) bębnów wysypowego i zwrotnego tego wózka. Z powyższych względów cytowany wyżej fragment odwołania, nie ma związku z treścią spornej decyzji i nie mógł być uwzględniony przez organ II instancji.

W odpowiedzi na kolejny zarzut odwołania po doprecyzowaniu go pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. (zawarty w załączniku nr 8 do ww. protokołu kontroli) w którym wskazano, że przyczyną braku możliwości zamontowania osłon ze względu na funkcje maszyny jest potrzeba wykonania "czynności związanych z operacjami technologicznymi (...) "wyregulowanie naciągu i biegu taśmy". Skonfrontowano, że czynności te wykonuje się przy tym podczas pracy przenośnika (pkt 4.3. Dokumentacji techniczno-ruchowej...). Odnosząc się do powyższych wyjaśnień w toku kontroli uzupełniającej inspektor pracy podjął działania mające na celu ustalenie miejsca, w którym dokonuje się regulacji naciągu i biegu taśmy. W konsekwencji stwierdzono, że dojechanie przedmiotowym wózkiem zrzutowym, do miejsca zamontowania śruby naciągu i biegu taśmy nie jest możliwe, co wykazano na stronach nr 11 i 12 protokołu kontroli nr. rej. [...]. W związku z powyższym, uznano, że zarzut, cyt.: "Założenie tych osłon utrudnia natomiast wykonywanie czynności związanych z "wyregulowaniem naciągu i biegu taśmy" jest bezzasadny i nie dał podstaw do zmiany lub uchylenia spornej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu, że zwrot "nie jest to możliwe ze względu na funkcje maszyny powinien być przy tym odczytany przez pryzmat § 56 ust. 1 rozporządzenia BHP, zgodnie z którym wszystkie urządzenia ochronne (w tym także osłony - zob. § 2 pkt. 12 rozporządzenia BHP) nie mogą utrudniać wykonania operacji technologicznych, ani ograniczać możliwości śledzenia jej przebiegu", także uznano go za bezzasadny. Podniesiono bowiem, że strona, powołując się jedynie na treść przepisu zawartego w § 56 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp, wskazała tylko na jedno z pięciu wymagań, jakie muszą spełniać jednocześnie urządzenia ochronne zastosowane przy maszynach. Strona nie uwzględniła przy tej uwadze, że zdarzenie wypadkowe, do jakiego doszło w dniu [...]listopada 2014 r. świadczy o nie zastosowaniu przez stronę przepisu zawartego w § 56 ust. 3 ww. rozporządzenia, cyt. "Używanie maszyny bez wymaganego urządzenia ochronnego lub przy jego nieodpowiednim zastosowaniu jest niedopuszczalne."

W sprawie zarzutu, dotyczącego utrudnień w wykonywaniu czynności technologicznych podkreślono, że rozstrzygnięcie, zawarte w spornej decyzji, dawało pracodawcy możliwość zabezpieczenia strefy niebezpiecznej w obrębie wózka zrzutowego poprzez zastosowanie osłony lub innego skutecznego urządzenia ochronnego zabezpieczającego pracowników przed dostępem do ww. strefy niebezpiecznej. Wybór zastosowanego rozwiązania należał do pracodawcy, z tym że zastosowane urządzenie ochronne powinno spełniać wymagania określone w § 56 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ww. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy.

W konsekwencji wskazano, że wydanie spornej decyzji było uzasadnione mając także na względzie ustalenia zawarte w protokole kontroli nr rej. [...], z których wynika między innymi, że strefa niebezpieczna, w obrębie bębna zwrotnego i bębna zrzutowego (poza 315 mm od osi tego bębna osłoniętego kapturem bębna zrzutowego) wózka zrzutowego, w dniu wydania spornej decyzji, nie były zabezpieczone osłoną lub też innym urządzeniem ochronnym, spełniającym wymagania, określone w § 2 pkt 12 ww. rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bhp. Nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności miało natomiast na celu wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia pracowników zatrudnionych przy obsłudze przenośnika taśmowego z wózkiem zrzutowym Bt-650x3,1.

Strona w ustawowym terminie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, ustosunkowując się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 5 p.i.p. powodującego zdaniem strony, że zaskarżona decyzja została wydana przez p.o. Okręgowy Inspektor Pracy z naruszeniem przepisów o właściwości, Sąd I instancji wskazał, że kontrolą Sądu w tym postępowaniu objęta jest sprawa, której przedmiotem jest wydany na podstawie art. 11 pkt.1, 2, 3, 4, 6 i 6a p.i.p. nakaz wstrzymania eksploatacji maszyny do czasu założenia osłony bocznej wózka zrzutowego zabezpieczającej części ruchome lub zaopatrzenie w inne skuteczne urządzenia ochronne, przed możliwością dostępu pracownika do wózka oraz sprawdzenia stanu technicznego, w tym mechanicznego oraz instalacji elektrycznej w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie było zagadnienie prawidłowości powołania, a w konsekwencji sprawa właściwego umocowania osoby pełniącej obowiązki Okręgowego Inspektora Pracy we [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano już pogląd, który należy podzielić, że kwestia ewentualnej wadliwości samego aktu powierzenia obowiązków nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem, który orzekał w granicach sprawy, określonych przez treść zaskarżonej w sprawie decyzji. Kontrola taka wykraczałaby poza granice danej sprawy, określone zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Ponadto Sąd zauważył, iż zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest bowiem istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Podobne stanowisko NSA zajmował w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, istotna jest jedynie okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę piastującą funkcję Okręgowego Inspektora Pracy we [...], której Główny Inspektor Pracy powierzył pełnienie obowiązków tego organu z dniem 26 lutego 2015 r. ( por. k. 24 akt sądowych ), a więc organ właściwy do rozpoznania sprawy. Z tego względu Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji z powodu wydania tego rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawową cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania, z której wynika, że niemożność wykonywania obowiązków Okręgowego Inspektora Pracy nie może prowadzić do braku możliwości podejmowania określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Utożsamianie organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W literaturze prawniczej podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, że wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Oznacza to, że brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, przyjęta zaś w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (B. Adamiak. O podmiotowości organów administracji publicznej w postepowaniu sądowoadministarcyjnym. Państwo i Prawo z 2006r. nr 11). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt. 1 p.i.p. do zakresu działań Głównego Inspektora Pracy należy kierowanie działalnością Głównego Inspektoratu Pracy i okręgowych inspektorów pracy a więc w zakres tak określonych kompetencji wchodzi zatem również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji poszczególnych okręgowych inspektorów pracy. W sytuacji zatem, gdy w danym czasie z różnych przyczyn dany Okręgowy Inspektor Pracy nie może wykonywać swoich obowiązków, albo po prostu został odwołany i nie powołano jeszcze nowego, jedynym wyjściem jest wyznaczenie przez Głównego Inspektora Pracy osoby pełniącej obowiązki do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego Okręgowego Inspektora Pracy, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 5 ust. 3 p.i.p. Nie można zatem podzielić stanowiska reprezentowanego w skardze że sporna w tej sprawie decyzja z dnia 16 marca 2015 r. r. nie została wydana przez właściwy organ. Nadto Sąd zauważył, że jak wynika z akt sprawy (k. 25), osoba pełniąca obowiązki Okręgowego Inspektora legitymuje się ważnym upoważnieniem, o jakim mowa w art. 268a k.p.a. które nie zostało także dotychczas odwołane.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie nakazu stanowiącego decyzję wydaną w I instancji sprawie stanowił art. 11 pkt 1, 2, 3 6 i 6a p.i.p. oraz § 39, § 51, § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisy art. 215 i art. 216 k.p. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (ust. 1) nakazania wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu(ust.2); nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust.3); nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku (ust. 6) ;nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach (ust.6a).

Z powołanego w podstawie prawnej § 39 rozporządzenia wynika obowiązek realizacji zapewnienia pracownikom bezpieczeństwa i higieny pracy, regulacja zawiera katalog otwarty form i zasad na który winien opierać się ten obowiązek. Zgodnie z § 51 rozporządzenia maszyny powinny spełniać wymagania bhp, określone w odrębnych przepisach, przez cały czas użytkowania. Montaż, demontaż i eksploatacja maszyn, w tym ich obsługa, powinny odbywać się przy zachowaniu wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii, uwzględniających instrukcje zawarte w dokumentacji techniczno- ruchowej . Miejsce i sposób zainstalowania oraz użytkowania maszyn powinny uwzględniając minimalizację ryzyka zawodowego, w szczególności poprzez zapewnienie dostatecznej przestrzeni pomiędzy ruchomymi częściami maszyn a ruchomymi lub stałymi elementami otoczenia. Ponadto pracodawca powinien zapewnić, aby wszystkie używane lub produkowane materiały; bądź energia były w bezpieczny sposób dostarczane i odprowadzane ze stanowiska pracy. W myśl § 55 ust. 1 i 3 rozporządzenia elementy ruchome i inne części maszyn, które w razie zetknięcia się z nimi stwarzają zagrożenie, powinny być do wysokości co najmniej 2,5 m od poziomu podłogi (podestu) stanowiska pracy osłonięte lub zaopatrzone w inne skuteczne urządzenia ochronne, z wyjątkiem przypadków, gdy spełnienie tych wymagań nie jest możliwe ze względu na funkcję maszyny. Osłony stosowane na maszynach powinny uniemożliwiać bezpośredni dostęp do strefy niebezpiecznej. Osłony niepełne (wykonane z siatki, blachy perforowanej, prętów itp.) powinny znajdować się w takiej odległości od elementów niebezpiecznych, aby przy danej wielkości i kształcie otworów nie było możliwe bezpośrednie dotknięcie tych elementów. Odległości bezpieczeństwa określają Polskie Normy. Z kolei § 56 rozporządzenia określa zamknięty katalog wymagań jakie powinny spełniać urządzenia ochronne, natomiast § 57 zawiera zobowiązanie o charakterze ogólnym . Wynika z niego, że maszyny i narzędzia oraz ich urządzenia ochronne powinny być utrzymywane w stanie sprawności technicznej i czystości zapewniającej ich użytkowanie bez szkody dla bezpieczeństwa i zdrowia pracowników oraz stosowane tylko w procesach i warunkach, do których są przeznaczone.

Z kolei powołane przepisy kodeksu pracy określają, że (art. 215 k.p. ) za dobór i stan maszyn i innych urządzeń technicznych stosowanych w procesie pracy odpowiedzialność ponosi pracodawca, niezależnie od odpowiedzialności ich konstruktorów i producentów którzy odpowiadają na podstawie odrębnych przepisów, w tym przepisów prawa cywilnego, a nie postanowień kodeksu pracy. Zarówno maszyny i urządzenia techniczne znajdujące się w eksploatacji, jak i nowo wprowadzane na stanowiska pracy muszą spełniać warunki określone przepisami bhp. Niedostateczne zabezpieczenie w środki ochronne wymaga dodatkowego wyposażenia w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracy. Stosownie do art. 216 k.p. obowiązek ten obciąża pracodawcę. Jednocześnie zgodnie z art. 207 § 2 pkt 1 kodeksu pracy na który zasadnie powołuje się organ II instancji, pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie pracy. Pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki, w szczególności pracodawca jest obowiązany tak organizować pracę, by wymogi te zagwarantować.

Przenosząc te ustalenia na grunt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W ocenie Sądu organ należycie ustalił stan faktyczny sprawy, zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy zlecając także przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, by następnie dokonać prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowną normę prawną. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że podniesione przez skarżącego zarzuty, odnoszące się do naruszenia przez organ zasad postępowania nie znajdują uzasadnienia w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z akt sprawy wynika, że przedstawiciele skarżącej brali czynny udział w czynnościach kontrolnych inspektora pracy. Skarżąca został zapoznana z ustaleniami faktycznymi inspektora pracy przez odczytanie protokołu z kontroli, a także pouczona o prawie do wniesienia zastrzeżeń do ustaleń w nim zawartych, z czego skorzystała. Inspektor pracy szczegółowo w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu z kontroli odniósł się do wszystkich wniesionych zastrzeżeń. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby poddać w wątpliwość ustalenia faktyczne zawarte w protokole z kontroli.

W odpowiedzi na zarzut, iż wydana przez inspektora pracy decyzja jest niekonkretna, bowiem nie wskazuje jakiego rodzaju środki ochronne, zabezpieczające pracowników należy zastosować i w jakim dokładnie miejscu, organ trafnie wskazał, że zgodnie z art. 207 § 3 kodeksu pracy pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać w zakresie niezbędnym do wykonywania ciążących na nich obowiązków, przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy. Inspektorzy pracy nakazując usuniecie stwierdzonych uchybień nie mogą szczegółowo określać sposobu ich usunięcia, bowiem byłoby to sprzeczne z art. 207 § 2 pkt 1, który pracodawcy nakazuje organizowanie pracy w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Wobec braku konkretnego wskazania należało odwołać się w tym zakresie do odpowiednich reguł technicznych, technologicznych i in. określających sposób wykonania nakazu. Syntetyczny charakter przepisu pozwala przy tym uwzględnić wymagania wynikające z lokalnych uwarunkowań determinujących i jednocześnie konkretyzujących wybór techniczno-organizacyjnych rozwiązań, które mają optymalizować sposób wykonania nałożonego obowiązku. Należy ponadto zwrócić uwagę że przywoływane rozporządzenie definiuje zarówno pojęcie "osłony", jak i "urządzenia ochronnego": bowiem zgodnie "§ 2. Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 1) "osłonie" - rozumie się przez to zestaw elementów konstrukcyjnych służący do ochrony człowieka przed niebezpiecznymi lub uciążliwymi wpływami pracujących części, mechanizmów i układów roboczych maszyny lub innego urządzenia technicznego; (...) 2) "urządzeniach ochronnych" - rozumie się przez to osłony lub takie urządzenia, które spełniają jedną lub więcej wymienionych funkcji: - zapobiegają dostępowi do stref niebezpiecznych, - powstrzymują ruchy elementów niebezpiecznych, zanim pracownik znajdzie się w strefie niebezpiecznej, - nie pozwalają na włączenie ruchu elementów niebezpiecznych, jeśli pracownik znajduje się w strefie niebezpiecznej, - zapobiegają naruszeniu normalnych warunków pracy maszyn i innych urządzeń technicznych, - nie pozwalają na uaktywnienie innych czynników niebezpiecznych lub szkodliwych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący zakład pracy skoncentrował swe wysiłki na wykazaniu, że niemożliwy do wykonania w pełnym zakresie jest przedmiotowy nakaz bowiem tylko w części dotyczącej osłony bocznej był na tyle precyzyjny, że podlegał wykonaniu podczas, gdy nie zauważył, iż inspektor pracy zobowiązał zakład nie do wykonania osłony, ale do "zapewnienia zabezpieczenia przed dostępem pracowników do strefy niebezpiecznej – występującej w obrębie samego wózka zrzutowego, w czasie ruchu (obrotów) bębnów wysypowego i zwrotnego tego wózka", tak jak to precyzuje nakaz i jak wyraźnie wskazał w uzasadnieniu decyzji organ II instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] S.A. w [...], zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że poza granicami sprawy znajduje się kwestia prawidłowego powołania Okręgowego Inspektora Pracy we [...];

2) art. 141 § 4 P.p.s.a wyrażające się w pominięciu przez Sąd w treści uzasadnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego dotyczących "braku określoności" wydanego nakazu w kontekście odpowiedzialności karnej za niewykonanie nakazu.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 11 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz § 55 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wózek zrzutowy przenośnika taśmowego Bt-650x53,1 nie był (w dacie wydania nakazu) zaopatrzony w skuteczne urządzenia ochronne;

2) § 55 ust. 1 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że prawidłowym urządzeniem ochronnym są osłony boczne wózka zrzutowego przenośnika taśmowego Bt-650x53,1.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 P.p.s.a. . Naczelny Sad Administracyjny zobowiązany był odnieść się do adresowanych wobec zaskarżonego wyroku zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie uzasadnił przyjęciem przez Sąd I instancji, że kwestia prawidłowego powołania Okręgowego Inspektora Pracy we Wrocławiu znajduje się poza granicami sprawy.

Zgodnie z wymienionym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skuteczność zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. ma miejsce nie tylko w razie wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy, ale także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku ( por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2018r I OSK 2112/17 LEX nr 2460864, z dnia 15 lutego 2018r. II OSK 992/16 LEX nr 2470996 ).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r. I OSK 391/16 LEX nr 2442782 ).

Już z powołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że ustalenia Sądu I instancji co prawidłowości powołania osoby, której powierzono funkcję organu nie mogą być skutecznie zwalczane za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że powierzenie obowiązków Okręgowego Inspektora Pracy we [...]M.Ł. oznaczało powierzenie jej wszystkich funkcji organu, czyli również kompetencji do wydania decyzji administracyjnych. Akt powierzenia obowiązków ma charakter aktu administracyjnego i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego, dopóty korzysta z domniemania ważności.

W przedmiotowej sprawie właściwy organ tj. Główny Inspektor Pracy z dniem 26 lutego 2015r. powierzył w/wym pełnienie obowiązków Okręgowego Inspektora Pracy we [...], tym samym M.Ł. była uprawniona do wydania decyzji.

Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kwestia ewentualnej wadliwości aktu powierzenia obowiązków z uwagi na naruszenie procedury nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji, który orzeka w granicach danej sprawy, wyznaczonych przez treść zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 291/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 979/07).

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to również i ten zarzut okazał się nieskuteczny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Już na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutu strony skarżącej w przedmiocie braku określoności nakazu.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uzasadnienie obu zarzutów zauważa, że w istocie mimo że skarga kasacyjna powołuje się na błędną wykładnię przepisu, zmierzają one do zakwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących zaopatrzenia wózka w urządzenia ochronne oraz tego co jest prawidłowym urządzeniem ochronnym.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych przepisów lub jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce wymienionych w skardze kasacyjnej, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 P.p.s.a.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.