Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2072/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit c i a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 894/14 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 894/15 oddalił skargę [...] (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...][...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta L., działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., powoływanej dalej jako ustawa), ustalił dla skarżącego jednorazową opłatę w wysokości 39.630,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L. przy ul. P. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.6314 ha, w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta L. uchwałą z dnia 17 marca 2005 r., nr 628/XXIX/2005 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część IV (Dziennik Urzędowy Województwa L. z dnia 23 maja 2005 r. Nr 99, poz. 1923).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że umową sprzedaży z dnia 7 lipca 2005 r., Rep. A Nr 5331/05 skarżący zbył przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej wszczęto zawiadomieniem z dnia 20 maja 2010 r., doręczonym skarżącemu w dniu 24 maja 2010 r., został zatem spełniony warunek konieczny do wszczęcia postępowania administracyjnego o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy).

Przeznaczenie tej działki do dnia 31 grudnia 2003 r. określał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego L. Zespołu Miejskiego, zatwierdzony uchwałą nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. Miejskiej Rady Narodowej w L.. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka skarżącego położona była na terenie oznaczonym symbolem V A 40PSBIV przeznaczonym pod przemysł, składy i bazy. Jako ustalenia realizacyjne wskazano wytwórnię ceramicznych i betonowych elementów budowlanych, bazę materiałową instalacji przemysłowych oraz zaplecze techniczne przedsiębiorstwa geologicznego do adaptacji trwałej. Pozostały teren rezerwowano pod budowę zaplecza remontowego budynków mieszkalnych, dróg i mostów oraz rozbudowę istniejącego obok zakładu farmaceutycznego. Po wygaśnięciu planu nieruchomość oznaczona była w rejestrze gruntów jako tereny zurbanizowane, niezabudowane. Działka była zabudowana budynkiem magazynowym, a jej faktyczny sposób wykorzystania określony został jako przemysł, składy i bazy, a zatem identycznie jak poprzednio. Po uchwaleniu w dniu 17 marca 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znalazła się na obszarze objętym symbolem AGc – poznaczonym pod tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwych obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych. Plan ustalał możliwość tworzenia nowych form działalności na pograniczu produkcji i usług oraz produkcji i nauki lub informatyki oraz dopuszczał lokalizację obiektów handlowo- usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² pod warunkiem, że teren jest objęty odpowiednią strefą polityki przestrzennej. Wspomniana działka znalazła się również w strefie polityki przestrzennej X5 – opisanej jako strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² z ustaleniem funkcji polegającej na koncentracji wielkogabarytowych obiektów handlu hurtowego i detalicznego wraz z możliwością realizacji składów i magazynów obiektów handlowych zlokalizowanych w innych częściach miasta oraz zapleczy technicznych i baz. Ponadto przedmiotowa działka leży w: strefie miejskiej Y2, Strefie Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji SnK2 oraz Strefie Ochrony Krajobrazu z Daleką Ekspozycją Zewnętrzną EZ.

Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...], ustalono, że uchwalenie nowego planu miejscowego spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten wyniósł 132.100,00 zł, co przy zastosowaniu określonej w planie stawki renty planistycznej 30 %, oznacza kwotę opłaty w wysokości 39.630,00 zł. Zdaniem organu operat został sporządzony zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., zwanej dalej u.g.n.) oraz § 55, 56, 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Cechuje go przejrzystość, sporządzony został starannie i obejmuje wszystkie elementy wymagane przez prawo, co świadczy o kompletności dokumentu. Wnioski przedstawione w operacie są spójne i logiczne. Poprawnie określono przedmiot, zakres i cel wyceny. Rzeczoznawca poprawnie przywołała podstawy formalne i prawne wyceny, w sposób obszerny i dokładny dokonała analizy rynku nieruchomości, określiła stan nieruchomości i otoczenia oraz jej faktyczny sposób wykorzystania czy przeznaczenie w planach miejscowych.

Następnie organ stwierdził, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca określiła dwie wartości. Wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość rynkową nieruchomość po jego uchwaleniu. Faktyczne wykorzystanie nieruchomości było zbieżne z jej przeznaczeniem w starym planie. Przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości, przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zastosowana metoda, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości i jej zastosowanie zostało przez rzeczoznawcę uzasadnione. W obu przypadkach rzeczoznawca dokonała analizy rynku lokalnego. Do porównań z przedmiotową nieruchomością rzeczoznawca ze zbioru wybrała 3 nieruchomości podobne. Wartość gruntu w odniesieniu do 1m² powierzchni gruntu ustaliła jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen z poszczególnych par wziętych do porównań, skorygowana współczynnikiem Wk = 0,80 (odzwierciedlającego relacje cen prawa użytkowania wieczystego do prawa własności). Ostatecznie więc wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przyjęto na 194,64 zł/m², co po przemnożeniu z wielkością nieruchomości i zaokrągleniu dało kwotę 1.229.000,00 zł.

Określając wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia po uchwaleniu planu rzeczoznawca ustaliła 4 cechy rynkowe wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości i ustaliła ich wagi. Do porównań z przedmiotową nieruchomością rzeczoznawca ze zbioru wybrała 3 nieruchomości podobne. Wartość gruntu w odniesieniu do 1m² powierzchni gruntu ustaliła jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen z poszczególnych par wziętych do porównań, skorygowana współczynnikiem Wk = 0,80 (odzwierciedlającego relacje cen prawa użytkowania wieczystego do prawa własności). Ostatecznie więc, wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przyjęto na 269,46 zł/m², co po przemnożeniu z wielkością nieruchomości i zaokrągleniu dało kwotę 1.361.100,00 zł. Zdaniem organu, z analizy transakcji nieruchomościami, które rzeczoznawca wybrała do porównania z przedmiotową nieruchomością wynika, iż zostały one wybrane prawidłowo, zgodnie z definicją nieruchomości podobnej, zamieszczoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przyjęta w operacie szacunkowym metoda wyceny doprowadziła do uzyskania najbardziej rzeczywistej wartości rynkowej ocenianej nieruchomości. Organ podniósł, iż strona nie przedłożyła przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ograniczając się do subiektywnych opinii. Niezależnie od czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego, organ zebrał w toku postępowania dowody, których analiza pozwoliła stwierdzić, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wejścia nowego planu w życie.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Zdaniem skarżącego nie została spełniona podstawowa przesłanka nałożenia opłaty planistycznej, którą jest wzrost wartości nieruchomości pozostający w bezpośrednim związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie nastąpiła bowiem zmiana przeznaczenia terenu w nowym planie w porównaniu z planem poprzednim, faktyczny sposób wykorzystania danej nieruchomości nie odbiega również od określonego w nowym planie miejscowym. W takiej sytuacji nawet stwierdzona w operacie szacunkowym zmiana wartości nieruchomości nie stanowi podstawy do wydania decyzji ustalającej opłatę, gdyż zmiana tej wartości nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z uchwaleniem nowego planu miejscowego. Skarżący zarzucił, że organy nie wskazały w żaden sposób, poza przywołaniem zapisów z obu planów, w czym w istocie upatrują zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która doprowadziła do wzrostu jej wartości. Zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, opierając się w odniesieniu do tych ustaleń na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W przekonaniu skarżącego oparcie ustaleń wyłącznie na operacie szacunkowym jest naruszeniem zasad postępowania dowodowego, gdyż ustalenia odnoszące się do sposobu wykorzystania terenu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego powinny pochodzić bezpośrednio od organu i być wynikiem przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Nie odniesiono się zwłaszcza do uchwalonych w 1998 roku założeń polityki miasta w zakresie lokalizacji dużych obiektów handlowo - usługowych, które wskazywały do tego celu tereny składów i baz położone w rejonie tras wylotowych z miasta, co odpowiada uwarunkowaniom przedmiotowego terenu. Nawet zatem, gdyby nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren mógłby zostać wykorzystany pod budowę dużych obiektów handlowych. Potwierdzają to wydawane warunki zabudowy pod tego rodzaju inwestycje tyle, że w odniesieniu do sąsiednich działek. Z kolei poczucie bezpieczeństwa i gwarancja realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z planem, bez ryzyka i wydłużenia okresu na uzyskanie niezbędnych decyzji administracyjnych nie jest przesłanką do nałożenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że w sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą przeznaczenia terenu, na którym położone są nieruchomości, wynikającą z ustaleń uchwalonego lub zmienionego planu miejscowego. Zdaniem Sądu aby można było wiązać wzrost wartości nieruchomości z faktem uchwalenia nowego planu miejscowego należy wykazać, że ustalenia nowego planu są korzystniejsze dla właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości bądź dla potencjalnych nabywców, którzy gotowi są zapłacić wyższą cenę za działki z tego tytułu. Sąd ustalenia organu w tym zakresie uznał za prawidłowe wyrażając przy tym zapatrywanie, że wbrew przekonaniu skarżącego brak jest niezawodnych argumentów pozwalających na podważenie tej oceny wskazującej, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w dniu 17 marca 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin – część IV.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy zapisów tekstu planu z 30 grudnia 1986 r. w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka skarżącego, wykorzystania tego terenu po utracie mocy obowiązującej planu oraz analizy zapisów nowego planu miejscowego, uchwalonego 17 marca 2005 r. Porównanie planistycznego przeznaczenia tego terenu nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że nowy plan wprowadził rozwiązania znacznie korzystniejsze pod względem inwestycyjnym, co pociągnęło za sobą zwiększenie atrakcyjności tego terenu. Zauważył, że niejasny jest zarzut skargi wytykający organom brak ustalenia, w czym w istocie upatruje się zmiany sposobu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że wywiedzione wnioski diametralnie różnią się od zaprezentowanych w decyzjach nie oznacza jeszcze, że nie opierano się na tym samym materiale dowodowym. Nie przekonuje odwołanie się do uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia 4 czerwca 1998 r. nr 681/LXIX/98 w sprawie określenia założeń polityki miasta w zakresie lokalizacji dużych obiektów handlowo – usługowych. Zgodnie z treścią uchwały dopuszcza się przy wylotach dróg tranzytowych z miasta wyznaczenie obszarów pod hipermarkety, supermarkety lub megasamy o formie architektonicznej respektującej otoczenie krajobrazowe. Z kolei w strefach przemysłowo - składowych miasta dopuszczono supermarkety lub duże hale handlowe oferujące sprzedaż produktów przemysłowych (meble, artykuły gospodarstwa domowego, materiały budowlane) o powierzchni użytkowej wynikające z chłonności terenu, z zapewnieniem dobrego dojazdu z głównych tras komunikacyjnych miasta i ze stosownym zapleczem parkingowym. Słusznie jednak organy administracji podkreśliły, że wspomniana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest zatem wiążąca przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości. Uchwała ustalała jedynie wytyczne dla Zarządu Miasta i miejskich służb architektoniczno – urbanistycznych przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz aktualizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta.

Biorąc pod uwagę, że obecny plan zagospodarowania inaczej ujmuje przeznaczenie nieruchomości, niż plan obowiązujący do końca 2003 r. słusznie wartość nieruchomości ustalono z uwzględnieniem jej faktycznego sposobu użytkowania przed wejściem w życie uchwały z 17 marca 2005 r. Ocena ta stanowi konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124), w którym stwierdzono, że art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kontekście tego orzeczenia Sąd powołał przepis art. 87 ust. 3a ustawy.

Według Sądu słusznie postąpiły organy upatrując w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego obligatoryjny środek dowodowy w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Powyższy wniosek znajduje bezpośrednie oparcie w art. 149 w związku z art. 7 u.g.n. według którego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Stąd też wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy opiera się na metodach wyceny określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Jest to pisemna opinia o wartości nieruchomości zawierająca fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazująca czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. Trafne jest jednak również spostrzeżenie skarżącego wskazującego na konieczność oceny operatu przez organy. Wprawdzie operat jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu, to jednak mając moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego.

Następnie Sąd wskazał, że chociaż skarżący nie kwestionuje prawidłowości operatu, skupiając uwagę jedynie na zagadnieniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, jednak sąd rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując zaś oceny operatu pod tym względem Sąd pierwszej instancji dostrzegł wątpliwości w odniesieniu do sposobu określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. Powołując treść § 29 ust. 1 powołanego rozporządzenia stwierdził, że nie jest czytelne, dlaczego przy wyborze podejścia, metody i techniki rzeczoznawca przyjęła do zbioru porównawczego trzy nieruchomości stanowiące przedmiot własności, zamiast prawa użytkowania wieczystego. Według § 29 ust. 2 rozporządzenia jest to możliwe tylko wówczas, gdy brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem w zestawieniu transakcji ujawniono także transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, nie uwzględnione do porównania. Co więcej rzeczoznawca ustaliła wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosując współczynnik korekcyjny Wk-0,8, co odpowiada sposobowi określenia wartości określonej w § 29 ust. 3 rozporządzenia, a więc, gdy nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2. Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga poza tym szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym. W taki sam sposób, zdaniem Sądu, ustalono wartość nieruchomości po uchwaleniu nowego planu. Chociaż według zestawienia transakcji na terenie, na którym znajdowała się nieruchomość, nie było wprawdzie transakcji dotyczących prawa użytkowania wieczystego, ale były transakcje obejmujące nieruchomości jako przedmiot prawa własności, co wskazywałoby na konieczność uwzględnienia zapisu § 29 ust. 2 rozporządzenia. Nie wiadomo też, czy w transakcjach przyjęte były ceny rynkowe, czy też chodziło o szczególne warunki zawarcia transakcji, o których stanowi § 5 rozporządzenia. Dla Sądu nie był też jasny sposób wyliczenia cen m² nieruchomości przyjętych do zbioru porównawczego (w uzasadnieniu omówiono te niejasności).

Zatem z przyczyn innych niż przytoczone w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku z dnia 20 maja 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna oparta została o podstawę naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu.

Następnie, już w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, zarzucił naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. poprzez:

- niewłaściwe ustalenie, że ewentualny wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego,

- uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, przy równoczesnym niepodzieleniu w przeważającej części argumentacji zawartej w skardze, pominięciu naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu miejscowego i ustalenia, że w wyniku uchwalenia planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

- nieodniesienie się do wszystkich postawionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę tego wyroku w zakresie oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor już na wstępie stwierdził, że podstawą zaskarżonego wyroku było uznanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, czego skarżący nie kwestionuje. Nie zgadza się natomiast z ustaleniami i oceną prawną Sądu w zakresie w jakim uznano, iż brak jest argumentów pozwalających na podważenie oceny organów wskazujących na wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Pełnomocnik wskazał, że Sąd nie wyjaśnił, jakie korzystniejsze rozwiązania wprowadził plan miejscowy, które pociągają za sobą zwiększenie atrakcyjności tego terenu. Nie zwrócił dostatecznej uwagi na podnoszony w toku całego postępowania zarzut, że także przed uchwaleniem planu możliwa była na tym terenie realizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Nie odniósł się do zarzutów, że w odniesieniu do sąsiednich działek były w tym czasie wydawane decyzje o warunkach zabudowy terenu pod tego rodzaje inwestycje oraz że w tym rejonie rozpoczęto realizację największego centrum handlowego F.. Wprawdzie budowę rozpoczęto po uchwaleniu planu, lecz skupowanie terenów i ustalenie lokalizacji tej inwestycji nastąpiło przed uchwaleniem planu.

Pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że dla ustalenia opłaty planistycznej musi zostać wykazane, że istnieje bezpośredni związek między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami planu miejscowego. Przesłanka ta nie jest spełniona, gdy nie następuje zmiana przeznaczenia terenu w nowym planie w porównaniu z poprzednim lub też w odniesieniu do poprzedniego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości. Nawet stwierdzona w operacie szacunkowym zmiana wartości nieruchomości nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do jej rozpoznania na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uwzględniono wniesioną przez skarżącego skargę, został przez niego zaskarżony w całości. Skarga kasacyjna nie podważa jednak samego kasacyjnego rozstrzygnięcia, jak również przyczyn, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentacja przedstawiona w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazuje, że zarzuty skarżącego skierowane są przeciwko podstawie faktycznej i prawnej tego orzeczenia w części, w której Sąd uznał, że w wyniku uchwalenia w 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej. Innymi słowy, skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie może być kwestionowane, że taki sposób zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji jest dopuszczalny (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1480/10, LEX nr 1116109).

Rację ma autor skargi kasacyjnej gdy twierdzi, że dla naliczenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia planu miejscowego, a zatem że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi w uchwalonym planie miejscowym ustaleniami, jeśli chodzi o przeznaczenie terenu. Wbrew postawionemu zarzutowi Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał wszechstronnej oceny, czy uchwalenie planu miejscowego miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości skarżącego, a bezsprzecznie - w świetle wniosków wypływających z oceny rzeczoznawcy - do takiego wzrostu doszło. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej analizy tekstu planu z 30 grudnia 1986 r. w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka nr [...] oraz wykorzystania tego terenu po utracie mocy obowiązującej dotychczasowego planu, a następnie planistycznego przeznaczenia terenu po uchwaleniu w 2005 r. planu miejscowego. Zasadnie zwrócił uwagę, że plan ten - w odróżnieniu do poprzednich ustaleń planistycznych i wykorzystania terenu, na którym położona jest działka skarżącego - teren przeznacza pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, przewiduje możliwość tworzenia nowych form działalności na pograniczu handlu i produkcji oraz nauki lub informatyki i produkcji (przykładowo wskazano na inkubatory przedsiębiorczości, ośrodki wyspecjalizowanych technologii). Wskazał także, że działka skarżącego znalazła się w strefie polityki przestrzennej - strefie dopuszczającej wprost lokalizację wielkokubaturowych obiektów handlowo - usługowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², z ustaleniem funkcji polegającej na koncentracji wielkogabarytowych obiektów handlu hurtowego i detalicznego, dodatkowo z możliwością realizacji składów i magazynów obiektów handlowych zlokalizowanych w innych częściach miasta oraz zapleczy technicznych i baz. Słusznie więc uznał Sąd, że już w oparciu o te ustalenia plan miejscowy z 2005 r. wprowadził rozwiązania nowe i znacznie korzystniejsze pod względem różnych form działalności inwestycyjnej, czego prostą konsekwencją jest zwiększenie atrakcyjności tego terenu i znaczące ułatwienie procesu inwestycyjnego. W odniesieniu zaś do możliwości realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych stworzył poczucie pewności, gwarancji realizacji tego rodzaju zamierzenia budowlanego (oczywiście po spełnieniu wszystkich ustawowych wymagań). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te mają istotne znaczenie dla określenia wartości nieruchomości. Nie sposób więc skutecznie twierdzić, że ustalenia planu miejscowego z 2005 r. nie zmieniają przeznaczenia tego terenu, czy też że jedynie w niewielkim stopniu odbiegają od dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania terenu.

Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji uwzględnił w swych rozważaniach, że dla sąsiedniej nieruchomości (w rejonie ulicy [...]) wydana została w przeszłości decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m². Miał również na uwadze, że przed uchwaleniem planu miejscowego dla działki skarżącego nie wydano co prawda decyzji o warunkach zabudowy dla takiego zamierzenia budowlanego, jednak wykorzystanie terenu nie wykluczało wydanie takiej decyzji. Informacja w tym zakresie znalazła się w operacie szacunkowym rzeczoznawcy (zob. s. 10 i 28), a operat ten został poddany wnikliwej analizie, czemu Sąd dał wyraz w pisemnych motywach swego orzeczenia. Do tej kwestii odniósł się Sąd pośrednio oceniając znaczenie prawne uchwały Rady Miasta L. z dnia 4 czerwca 1998 r. w kontekście jej wpływu na proces inwestycyjny w zakresie realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m². Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie nawiązał wprost do postawionych w skardze zarzutów nie oznacza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony, skoro stanowisko Sądu w omawianej materii wynika z całokształtu przedstawionych rozważań. Poza tym nie każde naruszenie tego przepisu, ale tylko o wpływie istotnym dla finalnego wyniku sprawy umożliwia uznanie zarzutu za uzasadniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13, LEX nr 1478765). Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił zaś rzeczowej argumentacji na poparcie tezy, że sygnalizowanie uchybienie konstrukcji uzasadnienia mogło mieć wpływ i to istotny na wynik kontroli sądowoadmi-nistracyjnej.

Chybiona jest także argumentacja, że budowa centrum handlowego F. świadczy o tym, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu w sąsiedztwie działki skarżącego. Autor skargi kasacyjnej przyznał wszak, że rozpoczęcie tej inwestycji miało miejsce po uchwaleniu planu. Nie ma zaś znaczenia, że lokalizacja centrum handlowego "została wybrana" jeszcze przed uchwaleniem planu, a "skupowanie terenów" następowało nawet szybciej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te nie mają charakteru samodzielnego, określają środki jakie przysługują wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w przypadku odpowiednio uwzględnienia skargi bądź oddalenia skargi w całości lub w części. Dla skuteczności tak skonstruowanego zarzutu konieczne jest wskazanie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub postępowania administracyjnego, które miały zostać naruszone i mimo tego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił bądź nie orzekł odwrotnie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2555/16, LEX nr 2169808, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 820/13, LEX nr 2205080). W skardze kasacyjnej, oprócz wskazanego już art. 141 § 4 P.p.s.a., odniesionego do wadliwości pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, nie przytoczono żadnego innego przepisu proceduralnego mającego uzasadniać nieprawidłowe ustalenia i wadliwą ocenę materiału dowodowego.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że także zarzut naruszenia materialnoprawnego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy nie może odnieść zamierzonego celu. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany, istniały warunki do uznania, że wskutek uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, w konsekwencji do zastosowania tego przepisu.

Jak już zauważono Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę nie jest więc władny, wobec braku zarzutów, wypowiedzieć się w kwestii wątpliwości, jakie nasunęły się Sądowi pierwszej instancji co do sposobu określenia przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości (s. 16 – 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a wyłącznie z tej przyczyny doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.