Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2425/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 14 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 7 i pkt 12, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1808
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 121/19 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 121/19, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania.

W wyniku rozpoznania wniosku A. K. z [...] lipca 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką, ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Ś. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1 maja 2016 r. do 31 lipca 2019 r.

Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną, a następie decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił ostateczną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2016 r. do 5 stycznia 2018 r. i odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i uchyliło ostateczną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. oraz odmówiło stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2016 r. do 29 grudnia 2017 r., przyznając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 30 grudnia 2017 r. do 31 lipca 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania, albowiem w chwili wydawania decyzji dotychczasowej organowi nie była znana okoliczność prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, ponieważ we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podpisała ona 19 lipca 2016 r. własnoręcznie oświadczenie, że nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Tymczasem jak ustalono w wyniku weryfikacji Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, strona prowadziła działalność gospodarczą od 23 sierpnia 2012 r., zaprzestanie wykonywania działalności nastąpiło 29 grudnia 2017 r., a wykreślenia wpisu z ewidencji dokonano 5 stycznia 2018 r. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej i ponownego rozpoznania sprawy.

Organ I instancji wadliwie jednak orzekł jedynie o części przedmiotu sprawy, tj. odnośnie okresu od 1 maja 2016 r. do 5 stycznia 2018 r., wobec czego konieczna była korekta decyzji. Z uwagi na fakt, że strona z dniem 29 grudnia 2017 r. zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym zrezygnowała z pracy zarobkowej, uzasadnione było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 30 grudnia 2017 r. do 31 lipca 2019 r. Zdaniem Kolegium, prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji. O prowadzeniu działalności gospodarczej nie przesądza wartość osiąganych z niej przychodów, ani faktyczne wykonywanie czynności z nią związanych. Datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej jest data wskazana w CEIDG. Skoro zatem z wpisu wynika, że datą rozpoczęcia wykonywania działalności jest dzień 23 sierpnia 2012 r., to nie można przyjąć, że strona nigdy nie rozpoczęła wykonywania działalności gospodarczej. Z wpisu wynika też, że strona nigdy nie zawiesiła wykonywania działalności gospodarczej, a wniosek o wykreślenie wpisu złożyła dopiero 5 stycznia 2018 r.

W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."). Stwierdziła, że nigdy nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej, mimo jej zarejestrowania. Uzyskanie wpisu do ewidencji nie jest tożsame z prowadzeniem działalności, strona takiej nie wykonywała, nie wystawiła żadnej faktury i nie uzyskała żadnego przychodu z działalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że wznowienie postępowania było prawidłowe, albowiem w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca załączyła kwestionariusz dotyczący okresów składkowych i nieskładkowych, z którego wynika że od 18 marca 2011 r. nie pozostaje w zatrudnieniu, nie prowadzi działalności gospodarczej, a od 30 grudnia 2011 r. (z przerwami) zarejestrowana jest w urzędzie pracy, w tym od 10 kwietnia 2015 r. do chwili złożenia wniosku. Ponadto strona we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podpisała własnoręcznie w dniu 19 lipca 2016 r. oświadczenie, że nie jest zatrudniona, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w tym przepisie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem koniecznym otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ze zm., dalej: "u.s.d.g."), przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, ma przy tym prawo we wniosku o wpis określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 u.s.d.g.). Składając wniosek o wpis strona wskazała jako datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej dzień 23 sierpnia 2012 r.

Zgodnie z art. 14a ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a. Zgodnie z art. 14a ust. 1a u.s.d.g. przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy (art. 14a ust. 5 u.s.d.g.).

Skarżąca nie skorzystała z możliwości zawieszenia działalności gospodarczej, w tym również z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. Do dnia zaprzestania wykonywania działalności (29 grudnia 2017 r.) skarżąca mogła wykonywać działalność gospodarczą, nie spełniła więc warunku rezygnacji z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Bez znaczenia jest okoliczność, czy skarżąca w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznie prowadziła działalność, czy osiągnęła z tego tytułu przychody i czy uiściła ryczałt od przychodów ewidencjonowanych. Z postanowień u.s.d.g. nie wynika, aby za rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej uznać tylko sytuację, w której przedsiębiorca w sposób faktyczny zaprzestaje jej prowadzenia i nie uzyskuje z tego tytułu żadnych przychodów. Ustawodawca nie przewiduje faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast dla sytuacji przejściowych, uniemożliwiających prowadzenie takiej działalności, przewiduje instytucję zawieszenia jej wykonywania. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wiąże zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej z jej wykonywaniem, zatem podmiot, który w dalszym ciągu figuruje w takiej ewidencji musi być uznany za osobę prowadzącą działalność gospodarczą niezależnie od tego, czy z tytułu tej działalności uzyskuje jakieś przychody, czy też takowych nie osiąga (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 246/10).

W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi na decyzję SKO, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, następnie naruszonych przez Sąd I instancji, przez:

1. błędną wykładnię art. 3 pkt 22 u.ś.r. polegającą na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji oraz organy administracji, że "prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej" należy utożsamiać z zarejestrowaniem działalności gospodarczej w CEIDG, w sytuacji gdy zarejestrowanie nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej, a jeżeli nawet, to domniemanie prowadzenia działalności wynikające z zarejestrowania w CEIDG jest jedynie domniemaniem, które można obalić;

2. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie jest tożsama z rzeczywistym brakiem prowadzenia działalności gospodarczej pomimo utrzymującego się wpisu do CEIDG, w sytuacji gdy wpis ten jest jedynie wpisem o charakterze deklaratoryjnym, który można obalić przy pomocy dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność w rzeczywistości nie jest wykonywana;

3. błędną wykładnię art. 14 ust. 1 u.s.d.g. i przyjęcie, że postanowienie w brzmieniu "przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego" pozwala stwierdzić, że prowadzenie działalności gospodarczej związane jest z uzyskaniem i posiadaniem wpisu do stosownej ewidencji, w sytuacji gdy wpis ten jedynie daje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, ma charakter jedynie deklaratoryjny i dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza nie była w rzeczywistości wykonywana;

4. niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 2 oraz 3 oraz art. 14a ust. 1, 1a, 3 i 5 u.s.d.g., bowiem przepisy te na gruncie niniejszej sprawy pozostają bez jakiegokolwiek znaczenia. Fakt możliwości zawieszenia działalności gospodarczej czy też nieskorzystania z tego uprawnienia nie ma żadnego wpływu na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a jedynie jej zarejestrowania w CEIDG.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca nigdy nie rozpoczęła prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można przyjąć, że z uwagi na okoliczność, że działalność skarżącej widniała w CEIDG, nie spełniała ona w okresie od dnia 1 maja 2012 r. do dnia 29 grudnia 2017 r. przesłanki wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz edukacji. Skarżąca pomimo tego, że zarejestrowała działalność gospodarczą, nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie zgłoszenie czy też zarejestrowanie działalności gospodarczej nie jest tożsame z jej prowadzeniem, nawet pomimo istnienia domniemania, że osoba zarejestrowana w CEIDG działalność taką prowadzi. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżąca nie wykonała żadnej czynności związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie wystawiła żadnej faktury w związku z zarejestrowaną działalnością gospodarczą, nie była czynnym podatnikiem VAT, a zatem nie uzyskała także żadnego przychodu w związku z tą działalnością. Tym samym domniemanie faktyczne, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od wpisu do CEIDG aż do wykreślenia, na podstawie tych okoliczności, zostało obalone.

W ocenie skarżącej kasacyjnie zarówno organy jak i Sąd I Instancji nie powinny ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżąca figurowała w ewidencji działalności gospodarczej i nie dokonywała jej zawieszenia na podstawie przepisów u.s.d.g. Niedopuszczalne jest pominięcie bezspornych okoliczności podniesionych przez skarżącą, uprawdopodabniających nieprowadzenie przez nią działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 u.s.d.g. Skarżąca kasacyjnie powołała się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z 5 marca 2010 r., sygn. akt IV CSK 371/09, który stwierdził, że "zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (...)". O prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej można mówić wyłącznie wówczas, gdy ma ona charakter ciągły i zorganizowany i gdy nastąpiło już jej rozpoczęcie. Działalność ta jest prowadzona od momentu dokonania pierwszej czynności w obrocie gospodarczym, która jest bezpośrednio i wprost związana z przedmiotem działalności gospodarczej, którą dany przedsiębiorca chce wykonywać. Nie można zatem się zgodzić, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej przesądza o jej prowadzeniu.

Na potwierdzenie tej argumentacji wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2014 r., II GSK 1620/12, w którym stwierdzono, że "stanowisko o jedynie decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu oraz braku dokonania zawieszenia tej działalności należy uznać za błędne". Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, przez co dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Zatem pomimo istnienia wpisu skarżącej do ewidencji działalności gospodarczej, okolicznością bezsporną jest to, że działalność ta nie była przez nią w ogóle wykonywana. "Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności" (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., II GSK 755/12).

W rozpoznawanej sprawie organy jak i Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę faktu nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, uznając że okoliczność ta jest bez znaczenia wobec wykazanej w CEIDG daty rozpoczęcia i zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Rozpoczęcie działalności gospodarczej jest faktem, polegającym na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej, tj. podejmowaniu działań w celu zarobkowym w sposób ciągły i zorganizowany. Takich działań skarżąca nigdy nie podejmowała, a zatem nie można przyjąć, aby rozpoczęła i tym samym aby prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się jednak do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem określającym rozstrzygnięcie sądu w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji tego przepisu nie zastosował, albowiem nie stwierdził takich naruszeń przy kontroli zaskarżonej decyzji. Skuteczność tego zarzutu zależy zatem od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r. związane z rozumieniem przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wedle stanowiska skarżącej kasacyjnie, prowadzenie działalności gospodarczej należy postrzegać w kategorii faktycznego wykonywania czynności zarobkowych, a nie jedynie przez pryzmat zgłoszenia zamiaru wykonywania takiej działalności w ewidencji. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się w skardze kasacyjnej na szereg orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych, aprobujących takie rozumienie "prowadzenia działalności gospodarczej". Przesłanka związana z prowadzeniem działalności gospodarczej zawarta jest w szeregu regulacji, mają one jednak zróżnicowany charakter. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w sposób automatyczny przenosić rozumienia nadawanego określonemu zwrotowi na gruncie przepisów regulujących określoną dziedzinę spraw, na grunt przepisów regulujących zagadnienia odmienne. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki nie pozostają z przedmiotem niniejszej sprawy w związku, który mógłby uzasadniać proste przyjęcie zawartych w nich tez. Wyroki sądowe są rozstrzygnięciami o charakterze indywidualnym i konkretnym, odwoływanie się do tez w nich zawartych wymaga dla swej zasadności wykazania tożsamości stanu faktycznego lub prawnego ze sprawą rozstrzyganą. Argumentów na taką tożsamość w skardze kasacyjnej nie przedstawiono. Wyrok IV CSK 371/09 dotyczy praw do firmy (nazwy, pod którą prowadzona jest działalność) wspólnika spółki cywilnej i roszczeń z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, związanych z pierwszeństwem faktycznego użycia nazwy w obrocie gospodarczym. W związku z tym zagadnieniem została w wyroku zawarta teza, że zgłoszenie i wpis do ewidencji stanowi tylko podstawę do podjęcia działalności gospodarczej, ale nie jest tożsame z jej podjęciem. Teza ta nie nadaje się w związku z powyższym do prostego przeniesienia na grunt przepisów regulujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bo nie została sformułowana w żadnym nawiązaniu do przepisów u.ś.r. Podobnie wygląda sprawa z wyrokami II GSK 22/10, II GSK 1620/12 i II GSK 755/12. Te rozstrzygnięcia zostały z kolei wydane na gruncie przepisów regulujących podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia jej rozpoczęcia do dnia jej zaprzestania. Uznano w nich za zasadne uwzględnienie rozumienia działalności gospodarczej przyjmowanego w ustawie regulującej jej prowadzenie i w konsekwencji łączenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu nie z samym faktem zarejestrowania działalności, ale z faktycznym podjęciem we własnym imieniu czynności zarobkowych. Także zatem stan prawny rozważany w tych wyrokach nie wykazuje związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślić trzeba, że sprawy te dotyczyły istnienia obowiązku ubezpieczeniowego po stronie osoby prowadzącej działalność.

Inny charakter ma świadczenie pielęgnacyjne, wypłacane na rzecz osób sprawujących opiekę. Jego przyznanie łączy się z uzyskaniem uprawnienia do świadczeń ze strony Państwa. Warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej jest, zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową w rozumieniu ustawy. Warunkiem nabycia prawa do świadczenia jest zatem, aby ubiegający się o nie, nie podejmował prowadzenia działalności gospodarczej, a w razie jej podjęcia, aby z takiej działalności zrezygnował – w celu sprawowania opieki. Celem świadczenia jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki, zastępuje ono zatem dochód z własnej aktywności opiekuna, której ten nie może podejmować ze względu na opiekę.

W stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie pojęcie działalności gospodarczej regulował przepis art. 2 u.s.d.g., zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma potrzeby rozstrzygać, czy definicja ta obejmuje także działalność prowadzoną z naruszeniem warunków ustawy, określających przesłanki legalnego jej prowadzenia. Bezsporne jest bowiem, że skarżąca kasacyjnie dokonała wpisu w ewidencji, uzyskując prawo do jej podjęcia, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.d.g. Prawo to nabyła z dniem złożenia wniosku o wpis, albowiem nie określiła późniejszej daty podjęcia działalności. Zgodnie z art. 1 u.s.d.g., ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt nabycia prawa do legalnego prowadzenia działalności gospodarczej, niezależnie od faktycznego podjęcia czynności zarobkowych i powstania obowiązków regulowanych przepisami prawa podatkowego i dotyczącymi ubezpieczeń społecznych bądź zdrowotnych, oznacza, że osoba stała się w rozumieniu prawa przedsiębiorcą i może legalnie wykonywać działalność o charakterze gospodarczym, czyli zorientowaną na cel zarobkowy. To, czy uzyska klientów i zarobek, jest kwestią pozycji na rynku i aktywności. Samą możliwość do podjęcia zarobkowania rejestracja działalności niewątpliwie stwarza.

Składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, co oznacza, że w każdej chwili mogła rozpocząć zarobkowanie. Nie można zatem stwierdzić, że rejestrując działalność i nie odraczając w czasie daty jej podjęcia, nie podjęła tej działalności – niezależnie od intensywności faktycznych czynności i pozyskanych klientów. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie daje podstaw do różnicowania – w przypadku żadnej z form zatrudnienia lub pracy zarobkowej – stanów faktycznych ze względu na intensywność aktywności zarobkowej (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. I OSK 740/17). Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 7 u.s.d.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia przez skarżąca prowadzenia działalności gospodarczej, jak i w dacie złożenia wniosku o świadczenie, wpisowi do ewidencji podlegała data rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej, którą skarżąca określiła.

Postawiona w skardze kasacyjnej teza, że skarżąca nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej nie jest trafna. Przyznano w skardze kasacyjnej, że wpis do ewidencji, dający podstawę do prowadzenia działalności, stworzył stan pewnego "domniemania" prowadzenia działalności, w tym także w zakresie daty jej rozpoczęcia. Nie jest jednak trafne stanowisko, że w celu zakwestionowania tego skutku możliwe jest odwołanie się do argumentów ze sfery faktów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g. przedsiębiorca był zobowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu – w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 12 u.s.d.g. wpisowi do ewidencji podlegają także informacje o zawieszeniu i wznowieniu wykonywania działalności. Podstawy do zawieszenia przewiduje przepis art. 14a u.s.d.g. Nie jest trafny zarzut braku podstaw do stosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy. Jako osoba formalnie prowadząca działalność gospodarczą skarżąca nie była ograniczona w możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem rezygnacji z jej prowadzenia, co powinno przybrać jedną z form przewidzianych przepisami regulującymi prowadzenie działalności gospodarczej.

Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 22 u.ś.r. uznając, że dla stwierdzenia prowadzenia działalności gospodarczej, o jakim mowa w tym przepisie, wystarczające jest wykazanie dokonania skutecznego wpisu w ewidencji. W razie istnienia takiego wpisu, brak podjęcia aktywności gospodarczej przez przedsiębiorcę nie świadczy o nie podejmowaniu prowadzenia działalności gospodarczej, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Sąd I instancji nie dokonał także błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest tożsama z rzeczywistym brakiem aktywności gospodarczej. Rezygnacja o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku zarejestrowanej działalności gospodarczej, wymaga posłużenia się instytucjami uregulowanymi w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku skarżącej mogły to być instytucje, o jakich mowa w art. 14a u.ś.r., Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, wskazując na podstawy do jego stosowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.