Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 18/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 58 par. 1, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2012 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia pisma C. S. z dnia (...) r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca; 3. stwierdza, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) r. C. S. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej ARiMR) z wnioskiem o podanie kwoty, jaka została wypłacona H. C. ze środków unijnej pomocy tytułem dzierżawy działek rolnych tj. działki nr (...) o powierzchni (...) ha i działki nr (...) o powierzchni 1 ha stanowiących grunty rolne, działki nr (...) o powierzchni (...) ha stanowiącej łąki oraz działki nr (...) (tylko (...) ha) stanowiącej grunty rolne. Przedmiotowe działki H. C. dzierżawił na przełomie lat (...) od właścicielki Z. S.. W październiku (...) r. właścicielka odmówiła przedłużenia dzierżawy H. C. na kolejne lata tj. (...) i przedmiotowe grunty przekazała w dzierżawę M.R. W związku z wysokością kwot dopłat unijnych pojawiły się różnice zdań i stąd wnioskodawca wystąpił z prośbą o podanie rzeczywistej wielkości dopłat do działek wyszczególnionych w przedmiotowym wniosku. Zgodnie z umową stron kwota unijnych dopłat winna być przekazana właścicielce gruntów, czemu jednak były dzierżawca sprzeciwił się. Rzeczona informacja jest niezbędna, bowiem sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania cywilnego.

Pismem z dnia (...) r. C.S. zwrócił się do ARiMR w L. z zapytaniem dlaczego M. R. właścicielowi gospodarstwa rolnego położonego w W. nie wypłacono dotacji unijnej za rok (...) za dzierżawione od Z.S. grunty wymienione we wniosku, a także ile wyniesie w roku (...) łączna dotacja unijna na wymienione w piśmie działki.

Pismem z dnia (...) r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. poinformował wnioskodawcę, ze wszelkie odpowiedzi na pytania zawarte w pismach udzieli Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. (§ 3 ust. 4 zarządzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r., Nr (...), w sprawie udostępniania informacji publicznej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).

Pismem z dnia (...) r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. poinformował wnioskodawcę, że wnioski o udzielenie informacji dotyczące danych osobowych beneficjentów nie mają wskazanej podstawy prawnej i trybu, w jakim wnioskodawca chciałby otrzymać żądane informacje. Organ wskazał ponadto, że jeżeli w tej sprawie jest lub będzie się toczyło postępowanie sądowe, to organ sądowy będzie uprawniony do otrzymania wszelkich informacji w tym zakresie.

Pismem z dnia (...) r. wnioskodawca wniósł skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej RPO bądź Rzecznik) dotyczącą działań Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. odnoszącą się do odmowy udostępnienia żądanych informacji.

Pismem z dnia (...) r. Dyrektor Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR poinformował wnioskodawcę, że dane dotyczące wysokości płatności przyznanych beneficjentom pomocy udzielanej przez ARiMR są publikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej BIP MRiRW). W odniesieniu do odmowy udzielania przedmiotowych informacji, poinformowano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej przysługujące każdemu podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Należy przyjąć, że skoro na mocy przepisów szczególnych dane o wysokości przyznanych płatności są podawane do wiadomości publicznej to są one informacją publiczną. W związku z powyższym ich udzielanie, w zakresie nie wykraczającym poza dane publikowane na stronie internetowej MRiRW, jest zgodne z przepisami prawa. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamieszczenie informacji publicznej w BIP stanowi ich udostępnienie w rozumieniu ustawy.

Pismem z dnia (...) r. Naczelnik Wydziału Kontroli Wewnętrznej ARiMR również poinformował wnioskodawcę, iż dane dotyczące wysokości płatności przyznawanych beneficjentom pomocy udzielanej przez ARiMR są publikowane na stronie internetowej BIP MRiRW. Ponadto podniesiono, że z treści skargi wynika, że w istocie chodzi o wysokość płatności wypłaconych określonemu beneficjentowi do konkretnych działek. Dane takie wykraczają poza zakres publikowany na stronie internetowej MRiRW, gdzie znajduje się jedynie informacja dotycząca sumy środków wypłaconych za dany rok danemu beneficjentowi, bez wyszczególnienia działek zgłoszonych do płatności. Taki zakres danych nie stanowi informacji publicznej i dane te nie mogą być udostępnianie osobom nie będącym stronami postępowania administracyjnego. Jedynie udzielanie danych w zakresie nie wykraczającym poza dane publikowane na stronie internetowej MRiRW jest zgodne z przepisami prawa.

Pismem z dnia (...) r. Rzecznik, działając w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm., dalej urpo), przesłał skargę do Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z prośbą o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie, w szczególności poprzez wyjaśnienie dlaczego wnioski C. S. nie zostały załatwione w drodze decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na pismo Rzecznika, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w piśmie z dnia (...) r. wskazał, że skarga C. S., której przedmiotem była odmowa udzielenia informacji, została ostatecznie rozpatrzona przez Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej pismem z dnia (...) r. Ponadto, jak wskazał Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Agencji, w piśmie z dnia (...) r. organ nie odmówił wprost udostępnienia informacji, natomiast przedmiotowy wniosek nie został właściwie sformułowany, a przedmiotowe żądanie nie zostało prawidłowo uzasadnione.

W dniu (...) r. RPO skierował wystąpienie generalne do Prezesa ARiMR. W wystąpieniu tym Rzecznik wskazał, że wpływają do niego skargi obywateli na nie rozpoznawanie przez Dyrektorów Oddziałów Regionalnych ARiMR wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wystąpienie generalne, Prezes ARiMR pismem z dnia (...) r. wskazał, iż nie podziela argumentacji Rzecznika przedstawionej w wystąpieniu, a działania Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uważa za zgodne z prawem.

Pismem z dnia (...) r. Rzecznik wystąpił do Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P. o przesłanie akt administracyjnych w sprawie C. S.

W dniu (...) r. do Biura Rzecznika wpłynęła korespondencja prowadzona z wnioskodawcą przez Wielkopolski Oddział Regionalny ARiMR w P.

Pismem z dnia (...) r. RPO zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR w W. o przesłanie Rzecznikowi posiadanej w przedmiotowej sprawie korespondencji.

W dniu (...) r. do Biura Rzecznika wpłynęła dodatkowa korespondencja w tej sprawie z Departamentu Kontroli Wewnętrznej Agencji.

Z przesłanych Rzecznikowi dokumentów wynika, że Dyrektor Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR w dniu (...) r. oraz w dniu (...) r. w oparciu o zarządzenie Prezesa ARiMR z dnia 7 września 2009 r., Nr 98/2009, w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozpoznał skargi C. S. z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. w trybie skargowym.

Pismem z dnia (...) r. RPO wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w sprawie nie rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej C. S. i zobowiązanie Dyrektora ARiMR do rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosków z dnia (...) i (...) r. Ponadto wniósł na podstawie art. 155 ppsa o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w stosunku do Prezesa ARiMR informującego o uchybieniach, które stwierdzono w toku rozpoznania niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu Rzecznik wskazał, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

W ocenie Rzecznika wnioski C. S. , dotyczyły udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem bowiem obu wniosków było żądanie poinformowania wnioskodawcy o przyznanych kwotach unijnej pomocy konkretnym beneficjentom w odniesieniu do wyszczególnionych we wnioskach działek ewidencyjnych. Żądanie wnioskodawcy dotyczyło, więc udostępnienia informacji, co do rozdysponowanych na poszczególne działki środków publicznych, a nie udostępnienia danych osobowych w trybie art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych. Pismo organu z dnia (...) r., zdaniem Rzecznika, nie może być uznane za rozpoznanie przez organ wniosków strony o udostępnienie informacji publicznej, dlatego też, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pozostaje w tym zakresie w bezczynności.

Z bezczynnością mamy do czynienia, jak podkreślił Rzecznik, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 223/10). Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie przedmiotowa ustawa. Po dokonaniu tej analizy można przejść do drugiego etapu, to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność konkretnego organu. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) ARiMR jest państwową osobą prawną. W myśl zaś art. 6 powołanej ustawy, ARiMR realizuje m.in. zadania określone w odrębnych przepisach, w szczególności dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, regulacji rynków rolnych, rozwoju obszarów wiejskich oraz prowadzenia rejestru zwierząt gospodarskich. ARiMR, w ramach powierzonych jej kompetencji, udziela więc pomocy finansowej określonym beneficjentom. To zaś oznacza, że jest ona podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, a będącej w jej posiadaniu. Przechodząc w tym kontekście do przedmiotowej sprawy Rzecznik wskazał, że żądane przez wnioskodawcę zarówno w dniu (...), jak i w dniu (...) r. informacje są informacjami publicznymi. Przyznanie bowiem, w ramach posiadanych kompetencji, określonym beneficjentom pomocy unijnej jest działaniem organu w ramach władzy publicznej i dotyczy rozdysponowania środków unijnej pomocy. Wysokość przyznanych dopłat unijnych stanowi informację publiczną, albowiem odnosi się ona do rozdysponowanych przez organy ARiMR środków publicznych. Uwzględnienie, bowiem w ramach konkretnych programów unijnej pomocy, wniosku o dopłaty oznacza przesunięcie środków unijnych na rzecz konkretnego beneficjenta. Wydatkowanie zaś przez właściwe organy ARiMR środków finansowych powinno być przejrzyste, dlatego też zakwalifikowanie informacji o tego rodzaju działaniach jako informacji publicznej umożliwia publiczną kontrolę wykorzystanych środków publicznych. Odnosząc się więc do powyższego Rzecznik wskazał iż Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia (...)r. nie rozpoznał wniosków strony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do czego jako podmiot dysponujący w tym zakresie środkami publicznymi był zobowiązany. Ponadto organ w ogóle nie ustalił, jaki jest przedmiot żądania wnioskodawcy. Dlatego też nie można się zgodzić ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR, co do tego, że żądane przez wnioskodawcę informacje zostały już upublicznione w BIP, albowiem wnioski C.S. miały szerszy zakres niż informacje udostępnione w BIP. Mając zaś na uwadze treść art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek, przyjąć trzeba, iż Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału ARiMR był zobowiązany odnieść się i rozpoznać przedmiotowe wnioski w całości. Dyrektor ARiMR nie ocenił natomiast, czy żądanie strony zawarte we wnioskach z dnia (...) i (...) r. jest szersze niż informacje publikowane na stronie MRiRW. W ocenie Rzecznika, nie jest wystarczające odesłanie do BIP w sytuacji, w której zakres żądanych informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji jest szerszy i nie pokrywa się z informacjami ogłoszonymi w publikatorze (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 86/07).

W niniejszej sprawie zakres żądanych informacji był szerszy i nie pokrywał się z informacjami zamieszczonym w BIP MRiRW. Dlatego też stwierdzić trzeba, że przedmiotowe wnioski z dnia (...) i (...) r. nie zostały przez organ w sposób kompletny ocenione i rozpoznane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji pozostaje w bezczynności co do ich rozpoznania. Organ powinien w pierwszej kolejności stwierdzić, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji, ograniczające udostępnienie żądanych informacji. Za wypełnienie tych zadań, ciążących na adresacie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie Rzecznika, nie można przyjąć pisma organu z dnia (...) r., które określało wyłącznie, że dane osobowe wskazanych beneficjentów nie mogą być udostępnione, albowiem wnioski o udostępnienie informacji nie zawierają wskazanej podstawy prawnej i trybu, w jakim wnioskodawca chciałby otrzymać żądane informacje. Do organu władzy publicznej należy prawne zakwalifikowanie danego pisma lub innej czynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga bowiem wykazania się ani interesem prawnym, ani koniecznością bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, do tego, by uzyskać informację publiczną.

W przedmiotowej sprawie organ nie ocenił czy wnioski strony są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, czy informacja ta jest w posiadaniu organu, czy nie była już udostępniona np. w BIP (lub czy wniosek nie ma szerszego zakresu niż informacja udostępniona w BIP) oraz czy nie zachodzą przesłanki ograniczające jej udostępnienie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest wykluczone, że rozpoznając oba wnioski, organ musiałby je ocenić w świetle ustawy o ochronie danych osobowych i treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale nie zmienia to faktu, iż w ocenie Rzecznika, podstawą do rozstrzygnięcia takiej sprawy powinny być przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie, że przy takim założeniu i rozpoznaniu wniosków w trybie tej ustawy, koniecznym byłoby wydanie decyzji administracyjnej podlegającej dalszej weryfikacji.

Ponadto Rzecznik zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2010 r w połączonych sprawach C-92/09 i C -93/09, w którym stwierdził nieważność art. 42 pkt 8b i art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1437/2007 z dnia 26 listopada 2007 r., oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008 z dnia 18 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zakresie, w jakim w odniesieniu do osób fizycznych będących beneficjentami pomocy z EFRG i EFRROW przepisy te wymagają publikacji danych osobowych dotyczących każdego beneficjenta, bez wprowadzenia rozróżnienia według odpowiednich kryteriów, takich jak okresy, w których otrzymali tę pomoc, jej częstość czy też rodzaj i wysokość. Nieważność przepisów prawa Unii, jak zaznaczył Trybunał w rozstrzygnięciu, nie pozwala na kwestionowanie skutków publikacji wykazów beneficjentów pomocy z EFRG i EFRROW dokonanej przez organy krajowe na podstawie tych przepisów w okresie przed dniem wydania niniejszego wyroku. Stwierdzenie przez Trybunał nieważność art 42 pkt 8b i art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1437/2007 z dnia 26 listopada 2007 r. oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008 z dnia 18 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), nie będzie miało wpływu na niniejszą sprawę. Treść bowiem powołanych przepisów, a zwłaszcza art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, miała zastosowanie do państw członkowskich w zakresie obowiązku publikowania określonych przez te akty danych beneficjentów (oraz w zakresie w nich wskazanym).

Stwierdzenie nieważności tych przepisów, z uwagi między innymi na prawo do prywatności beneficjentów, nie zmienia charakteru samych informacji związanych z wysokością udzielonej pomocy unijnej. W odniesieniu, więc do tego wyroku, państwo członkowskie w zakresie wskazanym w tym orzeczeniu, nie będzie już publikowało w BIP określonych danych beneficjentów będących osobami fizycznymi, ale nie zabrania to, w ocenie Rzecznika, złożenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa ta bowiem wyposaża adresata wniosku o udostępnienie tego rodzaju informacji do jego oceny i ewentualnej odmowy, z uwagi na ochronę prawa do prywatności konkretnego beneficjenta. Daleko idące ograniczenia w tym zakresie, przy uwzględnieniu, że organ dysponuje w tym zakresie publicznymi środkami unijnymi, zamykałaby obywatelowi możliwość zrealizowania przysługującego mu prawa dostępu do informacji publicznej wynikającego z Konstytucji RP. Brak zaś rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie, w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej i zaniechanie wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zamykałoby obywatelowi kontrolę działań podejmowanych przez organy władzy publicznej i w tym zakresie możliwość realizacji prawa dostępu do informacji publicznej byłaby iluzoryczna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie wskazując, iż organ dwukrotnie udostępnił informacje o beneficjentach wskazując na sposób i miejsce jej podania do publicznej wiadomości oraz podając adres strony internetowej. Ponadto strona w swoich wnioskach żądała informacji w większym zakresie, aniżeli zakres publikowany w BIP MRiRW. Ten zakres nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę, jako informacja publiczna i tym samym nie może być ona udostępniona w trybie właściwym dla informacji publicznej, o czym dwukrotnie informowano wnioskodawcę w pismach Departamentu Kontroli Wewnętrznej ARiMR, odmawiając jej udostępnienia. Zatem, ARiMR odmówiła w piśmie udostępnienia informacji nie będącej informacją publiczną. Z uwagi na to, że nie jest to odmowa udzielania informacji publicznej dokonana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma tu zastosowania przepis art. 16 ust. 1 tej ustawy, zatem nie zachodziła konieczność wydania decyzji, od której przysługuje zażalenie, co powoduje, iż skarga na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę uznać należy częściowo za zasadną.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Należy podzielić w całości tak wyrażone stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 (teza 1, Lex nr 236545). Przytoczenia wymaga również kolejna teza sformułowana przez NSA: "Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)". Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tak NSA w uzasadnieniu cyt. wyroku).

Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W przypadku bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uwzględnienie skargi może prowadzić jedynie do nakazania organowi załatwienia wniosku podmiotu domagającego się udostępnienia informacji publicznej w sposób wynikający z Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast Sąd administracyjny nie może w wyroku przesądzać sposobu załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Jak bowiem wynika z ust. 1 tego przepisu, oraz z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany, jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobligowany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, przy czym decyzja odmowna, oraz decyzja o umorzeniu, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. to dwa przypadki, w których ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jako istotne okoliczności należało ustalić, udostępnienia jakiego rodzaju informacji żądał C. S. od odpowiedniego organu ARiMR. Przedmiotem wniosku z dnia(...) r. było uzyskanie informacji na temat przyznanych konkretnemu rolnikowi dotacji unijnych dla rolnictwa w danym czasie na poszczególne działki, dzierżawione od żony wnioskodawcy. Cz. S. wyjaśnił, że chce rozwiązać spór jaki powstał na tle umowy dzierżawy i wzajemnych rozliczeń. Jest to więc informacja publiczna, chodzi bowiem o rozdysponowanie środków publicznych na poszczególne działki, a nie udostępnienie danych osobowych w trybie art. 29 ustawy o ochronie danych osobowych.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis ten realizuje wskazówki wynikające z art. 61 Konstytucji RP wskazującego jako kryterium udostępnienia informacji to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, zaś w odniesieniu do innych podmiotów, czy wykonują zadania władzy publicznej lub gospodarują mieniem publicznym, tj. mieniem komunalnym lub państwowym.

Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż wbrew wywodom organu, żądany przez C. S. wykaz dotacji na poszczególne, konkretne działki stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż ARiMR dysponuje majątkiem publicznym. Jest więc podmiotem, który w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Tak więc wykaz kręgu podmiotów, które otrzymały dofinansowanie od Agencji w ramach dotacji unijnych, a więc podmiotów, które zostały zasilone majątkiem publicznym, jest informacją publiczną. Powyższa kategoria spraw znajduje się bowiem w kategorii przedmiotowej wyodrębnionej w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 analizowanej ustawy.

Natomiast jeżeli chodzi o ocenę rodzaju informacji, której udostępnienia domagał się C. S., to należy na wstępie wskazać, że żądanie udzielenia informacji musi podlegać ocenie po kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu ustawy, czy informacja ta jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, oraz czy i które z sytuacji uregulowanych w u.d.i.p. zachodzą w konkretnej sprawie (np. konieczność wydania decyzji z art. 14 lub 16 ustawy). Jest to uzasadnione treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Treść tego przepisu, jak i przykładowe tylko wskazanie w art. 6 u.d.i.p. kategorii informacji publicznej podlegających udostępnieniu, oraz powszechnie przyjęte szerokie rozumienie przedmiotu regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazują na konieczność uznania, że udostępnienie informacji publicznej winno być regułą, zaś przypadki odmowy jej udostępnienia wyjątkami interpretowanymi ściśle. Informacją natomiast jest utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia.

W świetle tego nie zasługują na uwzględnienie argumenty podnoszone przez organ, iż ARiMR nie dysponuje wykazem dotacji z podziałem na poszczególne działki. Agencja nie wywodziła zresztą, że niemożliwym jest sporządzenie takiego wykazu. Stąd więc powyższą kwestię należy badać nie w kategoriach wskazanych przez organ, a więc czy odpowiedź na zadane pytanie jest informacją publiczną, lecz ewentualnie, czy będzie to informacja przetworzona. Jeśliby jednak organ doszedł do przekonania, iż wykaz przedmiotowych dotacji będzie informacją przetworzoną, to winien przeprowadzić postępowanie, o jakim mówi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o d.i.p. Winien więc wezwać wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego przemawiającego za domaganiem się przez stronę udostępnienia wiedzy w spornym zakresie. Po stronie organu nie istniały zaś podstawy do tego, aby stwierdzać, iż odpowiedź na zadane pytanie nie jest informacją publiczną. O kwestii tego, co jest taką informacją, nie przesądza bowiem okoliczność, iż informacja musi zostać dopiero wytworzona.

Nie sposób podzielić też wywodów organu, iż informacja odnośnie omawianych dotacji i beneficjentów jest uwidoczniona na stronie internetowej, gdyż wykaz ten obejmuje wszystkich, którzy skorzystali z programów prowadzanych przez Agencję, bez tak szczegółowego rozbicia na obszary, jak zostało to wskazane we wniosku.

Za okoliczność pozostającą bez wpływu na kwalifikację wniosku strony jako będącego informacją publiczną uznać należy podnoszoną przez organ okoliczność, że strona chce wykorzystać zdobytą wiedzę w postępowaniu sądowym i informacja zostanie udzielona na żądanie sądu. Sposób wykorzystania przez podmiot uprawniony otrzymanej informacji, nie może bowiem przesądzać o tym, czy dana wiedza jest informacją publiczną czy też nie. O tym przesądza bowiem jedynie to, czy dochodzone informacje znajdują się w wykazie objętym treścią art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie uzależnił zaś definicji informacji publicznej od tego, w jakim celu jest ona potrzebna stronie składającej wniosek o jej udostępnienie.

Reasumując należy wskazać, że informacja, o którą wystąpił Cz. S. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2009r. dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a podmiot do którego się zwrócił jest w rozumieniu ww. ustawy podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji. Ponieważ informacja ta nie została wnioskodawcy udostępniona, ani też nie została wydana decyzja o odmowie jej udostępnienia, podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego.

Z wyżej przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za uzasadnioną w tej części i zobowiązał Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR do załatwienia pisma C. S. z dnia (...) r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tutejszy Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie żądania udostępnienia informacji odnośnie wniosków pisma z dnia (...) r. W piśmie tym wnioskodawca nie zawarł żądania odnośnie informacji publicznej istniejącej czy wglądu do dokumentów urzędowych w myśl art. 3 omawianej ustawy. C. S. zawarł w piśmie tym pytanie odnośnie przyczyn dla których konkretna osoba nie otrzymała dotacji unijnej i ile ( w jakiej kwocie) ewentualnie w przyszłości, to jest w roku (...), otrzyma dotacji. Jest to pytanie problemowe, które wymaga wyjaśnienia przyczyn, okoliczności i podstawy prawnej przyszłych działań organu. Nie jest to zatem informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie jest też informacją przetworzoną. Odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest zawarte np. w dokumencie urzędowym. Omawiana ustawa zawiera w art. 6 ust. 2 definicję dokumentu urzędowego, którym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego obowiązków i skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Wobec powyższego w sytuacji, gdy omawiane żądanie udostępnienia tak sformułowanej informacji, która nie jest wiedzą objętą przez u.d.i.p. jako informacja publiczna, skargę w tym zakresie należało odrzucić, gdyż została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ nie mógł udzielić żądanej informacji, gdyż nie należała ona do kategorii informacji publicznej.

W świetle powyższego, Sąd orzekł, jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy.

Orzekając w punkcie 3 sentencji o tym, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze treść art. 149 § 1 p.p.s.a., według którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że w świetle powyższych rozważań, rażące naruszenie prawa polegało na nierozpatrzeniu wniosku C. S. nie tylko w zakreślonym przez przepisy terminie, ale również mimo interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich w terminie późniejszym, co doprowadziło do niezałatwienia sprawy do chwili obecnej, mimo upływu ponad 2,5 lat od wniesienia wniosku. Rażąco naruszyło prawo postępowanie organu, zarówno w formie jak i w treści w sposób odbiegający od obowiązujących przepisów, zwłaszcza ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego należało orzec jak w punkcie 3 sentencji.