Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 285/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 roku sprawy ze skargi Miasta Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lutego 2018 r. nr PNIK-I.4131.71.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej nazwę placu 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasadza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Miasta Łódź kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 stycznia 2018 r. Rada Miejska w Łodzi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), dalej u.s.g., podjęła uchwałę Nr LXIV/1650/18 zmieniającą nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa.

W uzasadnieniu uchwały stanowiącym jej integralną część wskazano, że nazwę placu nadano na cześć zwycięstwa Polaków w wojnie polsko-bolszewickiej w 1920 r. pomiędzy odrodzoną II Rzeczpospolitą a Rosją Sowiecką, dążącą do podboju państw europejskich i przekształcenia ich w republiki sowieckie zgodnie z doktryną i deklarowanymi celami politycznymi ("rewolucja z zewnątrz") rosyjskiej partii bolszewików. Podano, że w dniu 12 października 1920 r. delegacja Sejmu RP i rządu Rzeczypospolitej Polskiej i delegacja rządu RFSRR zawarły w Rydze zawieszenie broni (weszło w życie 18 października), a w dniu 18 marca 1921 r. w Rydze podpisany został traktat pokojowy, który wytyczył granicę polsko-sowiecką i do agresji ZSRR na Polskę tj. 17 września 1939 roku regulował stosunki pomiędzy II Rzeczpospolitą a RFSRR, a później ZSRR.

Zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poinformował Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały Nr LXIV/1650/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. zmieniającej nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła podstawa prawna uchwały i procedura jej podjęcia.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zmiany nazwy placu. Zaznaczył, że żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi kwestionowanej uchwały nie wymagał od rady miejskiej uzyskania uprzedniej zgody jakiegokolwiek organu na zmianę nazwy placu nadanej uprzednio zarządzeniem zastępczym wojewody wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Wskazał również, że prowadzenie przez Prezydenta Miasta Łodzi konsultacji społecznych dotyczących zmian nazw ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego pozostawało bez wpływu na uprawnienie rady miejskiej do podjęcia uchwały o zmianie nazwy placu, ponieważ uprawnienie to wynika wprost z przepisów rangi ustawowej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2018 r., nr PNIK-I.4131.71.2018 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr LXIV/1650/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. zmieniającej nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Łodzi dokonała zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa przywracając tym samym identyczne brzmienie nazwy placu, jakie obowiązywało w dniu 2 września 2016 r. i do dnia 2 września 2017 r. nie dokonała zmiany nazwy, plac nadal nosił nazwę Plac Zwycięstwa.

W dniu 13 listopada 2017 r. Wojewoda Łódzki wystąpił, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy do Instytutu Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przedłożenie opinii, czy nazwa Plac Zwycięstwa narusza dyspozycję art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 z póżn. zm.).

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydał w dniu 11 grudnia 2017 r. pisemną opinię, w której potwierdził niezgodność nazwy "Plac Zwycięstwa" z ustawą. Będąc związanym treścią powyższej opinii Wojewoda Łódzki zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r., nr PNIK-I.4102.4.2017 nadał Placowi Zwycięstwa położonemu w mieście Łódź nazwę: "Plac Lecha Kaczyńskiego". Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 17 grudnia 2017 r. pod poz. 5470 i weszło w życie po upływie 14 dni, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r.

Dokonując oceny legalności uchwały Wojewoda Łódzki stwierdził, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Wskazany jako podstawa prawna podjętej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ma charakter przepisu ogólnego i nie może mieć zastosowania w przypadku nazw ulic, które upamiętniały osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój. Nazewnictwo tych ulic regulują przepisy szczególne, tj. cyt. ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r., które ustawodawca wprowadził w związku z bezczynnością władz samorządowych.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, Rada Miejska w Łodzi była nie tylko upoważniona ale i zobowiązana do dokonania zmiany nazw m.in. placów i ulic, które w dniu 2 września 2016 r. propagowały ustrój totalitarny, tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Rada Miejska uchwałę w sprawie zmiany nazwy Placu Zwycięstwa w Łodzi powinna podjąć w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 1 września 2017 r. Rada Miejska w Łodzi nie wykonała powyższego zobowiązania, a wyznaczony termin był nieprzekraczalny. Ustawodawca nie nałożył sankcji na radę gminy w przypadku niezastosowania się do dyspozycji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy lecz w ust. 2 zobowiązał wojewodę - przekazując mu kompetencje do wydania zarządzeń zastępczych i nadania nazw ulicom, placom zgodnych z art. 1 ustawy. Termin na wydanie zarządzeń zastępczych ustawodawca ustalił na 3 "kolejne" miesiące, począwszy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony do wykonania tych czynności dla rady gminy. Termin ten, zgodnie z art. 6 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy ulegał zawieszeniu na czas wydania opinii przez IPN. Tym samym Rada Miejska w Łodzi podejmując w dniu 5 stycznia 2018 r. uchwałę zmieniającą nazwę placu naruszyła art. 6 ust. 1 i 2 ustawy.

Wojewoda Łódzki stoi również na stanowisku, że podjęcie uchwały narusza art. 6 ust. 4 ustawy w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., ponieważ podważenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. o nadaniu Placowi Zwycięstwa w Łodzi nazwy "Plac Lecha Kaczyńskiego" mogło nastąpić wyłącznie w trybie skargi do sądu administracyjnego. Rada Miejska w Łodzi korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. podjęła w dniu 27 grudnia 2017 r. uchwałę Nr LXIII/1624/17 w sprawie zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ww. zarządzenia zastępczego co oznacza, że nie mogła dokonać zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego, nadanego ww. zarządzeniem zastępczym Wojewody Łódzkiego do czasu rozpoznania skargi w powyższym zakresie przez sąd.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego działanie Rady Miejskiej w Łodzi jest nieracjonalne. Przyjmując, że WSA w Łodzi postąpi zgodnie z oczekiwaniami Rady Miejskiej w Łodzi i uchyli zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego, będzie oznaczać, że uchwała nr LXV/1650/18 w sprawie zmiany nazwy stanie się niewykonalna, ponieważ nie można zmienić nazwy nieistniejącej.

Zmiana nazwy ulicy powinna być dokonana przez wyraźną zmianę aktu normatywnego. Zgodnie z § 86 "Zasad techniki prawodawczej" będących załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) – zmiana aktu normatywnego nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany. Uchwała, w której treści nie określono, że deroguje się z porządku prawnego zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego - pozostaje w opozycji do wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji.

Wojewoda Łódzki podkreślił, że legalną i jedyną ścieżkę zmiany nazwy ulicy, placu nadanej w trybie art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, wprowadziła ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2495), która do ustawy (pierwotnej) dodała art. 6a. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w (...) art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego (...), wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody.

O istnieniu cyt. przepisu rada miejska posiadała wiedzę, ponieważ w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, tj. pozostawała w okresie vacatio legis, który kończył się dwa dni po uchwaleniu uchwały, tj. 7 stycznia 2018 r. i otwierał legalną procedurę zmiany nazwy ulicy nadanej zarządzeniem zastępczym wojewody.

Rada Miejska w Łodzi podejmując uchwałę naruszyła także art. 5a ust. 1 u.s.g., który stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Co do zasady konsultacje z mieszkańcami gminy mają charakter fakultatywny. Zdaniem wojewody redakcja art. 5 a ust. 1 u.s.g. nie pozostawia jednak wątpliwości, że w pewnych przypadkach przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy jest obowiązkowe. Skoro bowiem w wypadkach przewidzianych w ustawie przeprowadzenie konsultacji jest obowiązkowe, to również obowiązkowe jest w sprawach ważnych dla gminy. Różnica polega jednak na tym, że to czy konkretna sprawa należy do kategorii spraw ważnych dla gminy należy wyłącznie do kompetencji gminy. Gmina jest bowiem wyłącznie właściwa do oceny, czy dana sprawa należy do spraw ważnych dla gminy. Jeżeli gmina uzna daną sprawę za ważną dla gminy to oznacza tym samym obowiązek przeprowadzenia w danej sprawie konsultacji.

Na gruncie niniejszej sprawy Miasto Łódź uznało, że sprawa zmiany nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego na inną nazwę należy do kategorii spraw ważnych dla Miasta Łodzi.

Zgodnie z art. 5 a ust. 2 u.s.g., zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Rada Miejska w Łodzi określiła zasady i tryb konsultacji w Regulaminie Konsultacji Społecznych, stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXXVIII/695/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Konsultacji Społecznych [dalej Regulamin.

W § 7 ust. 1 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi określiła sprawy kiedy konsultacje muszą być zawsze przeprowadzone. W § 7 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska w Łodzi upoważniła Prezydenta Miasta Łodzi do przeprowadzania konsultacji w innych ważnych sprawach. Ocena zatem, czy dana sprawa należy do kategorii ważnych spraw dla Miasta należy do kompetencji Prezydenta Miasta Łodzi.

Działając na podstawie § 7 ust. 2 Regulaminu, Prezydent Miasta Łodzi zarządził konsultacje na mocy zarządzenia nr 755O/VII/17 z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian nazw łódzkich ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego. Tym samym Miasto Łódź uznało, że zmiana nazwy Placu Lecha Kaczyńskiego należy do spraw ważnych dla gminy. W takiej sytuacji przeprowadzenie konsultacji stanowiło obowiązek Miasta Łodzi.

Zgodnie z ww. zarządzeniem konsultacje miały trwać w okresie od 2 stycznia 2018 r. do dnia 15 stycznia 2018 r. Celem konsultacji miało być zebranie opinii na temat zmienionych nazw ulic i placu Zwycięstwa, a także zebranie propozycji dotyczących nadania ulicom i placowi innych nazw (§ 1 ust. 3 Zarządzenia). Z treści § 3 pkt 2 oraz § 7 pkt 2 załącznika nr 1 do zarządzenia oraz z protokołu sesji oraz i wyjaśnień Rady Miejskiej Łodzi wynika, że w dniu 5 stycznia 2018 r., tj. w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały konsultacje w przedmiotowej sprawie były w toku, a Rada Miejska nie dysponowała ich wynikami. Konsultacje były zarządzone, ale nie zakończyły się przed podjęciem uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi zmieniająca nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa została zatem podjęta pomimo niezakończenia zarządzonych konsultacji, co w ocenie organu nadzoru stanowiło naruszenie procedury, tj. m.in. zasady demokratycznego państwa prawa w stopniu powodującym nieważność kwestionowanej uchwały.

W dniu 5 marca 2018 r. (data wpływu skargi do organu) Rada Miejska w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lutego 2018 r. Zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 91 ust. 1 u.s.g., wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. rada miejska wskazała, że treść ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości i przepis ten stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nazwy placu. Jest to przepis ustawy ustrojowej, przyznający radzie kompetencję do nadawania nazw ulic i placów. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Łódzki arbitralnie uznał, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, wskazując na niedopuszczalność jej podjęcia do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy placowi. Zdaniem rady miejskiej powyższe stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Po pierwsze żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy (placowi) od prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarządzenia zastępczego, którym dokonana została poprzednia zmiana nazwy placu.

Po drugie, że skoro uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy (placowi) wynika z przepisu rangi ustawowej, to ewentualne ograniczenie uprawnienia rady gminy w powyższym zakresie powinno również wynikać z przepisu tej samej rangi. Wojewoda Łódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał żadnego przepisu prawa, który wyłączałby możliwość wykonywania przez Radę Miejską w Łodzi wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uprawnienia do nadania nazwy placowi.

W ocenie strony skarżącej wojewoda błędnie uznał, że przepisy ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki o zakazie propagowania, stanowią regulację szczególną modyfikującą w określonym zakresie przepis ustawy ustrojowej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.).

Ponadto, zdaniem rady miejskiej z treści zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie nadania nazwy placowi wynika, że zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 17 grudnia 2017 r. pod pozycją 5470, a zatem weszło w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Łodzi podjęta została w dniu 5 stycznia 2018 r. co oznacza, że nie może zostać uznana za bezprzedmiotową, ponieważ zmiana nazwy placu wprowadzona zarządzeniem zastępczym Wojewody Łódzkiego nastąpiła przed podjęciem uchwały.

W rozpatrywanym przypadku, zdaniem strony skarżącej w ogóle nie dochodzi do kolizji norm zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. ponieważ pierwszy z tych przepisów ma charakter ustrojowy i określa kompetencję rady gminy, a drugi dotyczy szczególnego ujęcia kompetencji nadzorczej organu nadzoru (wojewody), który w określonych okolicznościach został upoważniony do wydania zarządzenia zastępczego.

Z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wynika, że rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie nazw ulic (placów). Nadanie nazwy ulicy nigdy nie wiązało się z uchyleniem wcześniejszych aktów prawnych nadających nazwę tej ulicy. Żadna z podjętych od 1990 roku przez Radę Miejską w Łodzi uchwała w sprawie nadania nazwy ulicy nie zawierała rozstrzygnięcia o uchyleniu poprzedniej uchwały w sprawie nadania nazwy tej ulicy i żadna z tych uchwał nie została z powodu braku rozstrzygnięcia w tym zakresie zakwestionowana przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., rada miejska wskazał, że ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy dekomunizacyjnej weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r., a więc już po podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi kwestionowanej uchwały. Tym samym ustawa ta nie mogła mieć zastosowania, gdyby bowiem rada podjęła uchwałę w oparciu o przepisy ustawy, które nie weszły jeszcze w życie, naruszyłaby zasadę legalizmu.

Ponadto żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi kwestionowanej uchwały nie zakazywał radom gmin podejmowania uchwał w sprawie nadania nazwy ulicom (placom) dotyczących nazw ulic zmienionych uprzednio zarządzeniami zastępczymi wydanymi przez właściwych wojewodów na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. Żaden przepis tej ustawy nie wymagał od Rady Miejskiej w Łodzi uzyskania uprzedniej zgody jakiegokolwiek organu na zmianę nazwy placu nadanej uprzednio zarządzeniem zastępczym wojewody wydanym na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały nie uzależniał również możliwości podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie zmiany nazwy placu od wykonania, bądź nie wykonania przez tę radę obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Kwestionując uprawnienie Rady Miejskiej w Łodzi do realizacji jej zadań ustawowych wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., organ nadzoru winien wskazać konkretne przepisy prawa, które wyłączają możliwość realizacji tych uprawnień. Mając bowiem na uwadze fakt, że uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., to ewentualne ograniczenia rady gminy w możliwości realizacji jej uprawnień ustawowych musiałyby wynikać również z przepisów rangi ustawowej. Tymczasem w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym powołano wiele przepisów prawa, wśród nich jednak brak przepisu wyłączającego wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uprawnienie rad gmin do podejmowania uchwał w sprawie nadania nazw placom.

Również postawiony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut art. 5a ust. 1 u.s.g. jest chybiony, ponieważ konsultacje społeczne, na które powołuje się organ nadzoru, prowadzone były na podstawie zarządzenia nr 7550A/II/17 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących zmian nazw łódzkich ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego. Zgodnie § 1 ust. 2 tego zarządzenia przedmiotem konsultacji są zmiany nazw łódzkich ulic i placu Zwycięstwa dokonane zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego. Zgodnie zaś z § 1 ust.3 zarządzenia, celem konsultacji jest zebranie opinii na temat zmienionych nazw ulic i placu Zwycięstwa, a także zebranie propozycji dotyczących nadania tym ulicom i placom innych nazw. Z kolei przedmiotem uchwały jest nadanie Placowi Lecha Kaczyńskiego nazwy plac Zwycięstwa. Z wymienionych wyżej regulacji zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi wynika niezbicie, że przedmiot konsultacji społecznych jest odrębny (odmienny) od przedmiotu kwestionowanej uchwały. Nadanie Placowi Lecha Kaczyńskiego nazwy plac Zwycięstwa nie było przedmiotem konsultacji społecznych, stąd też nie można Radzie Miejskiej w Łodzi postawić zarzutu naruszenia art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez podjęcie kwestionowanej uchwały w czasie trwania konsultacji społecznych.

Rada miejsca podkreśliła również, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie uzależnia możliwości skorzystania przez Radę Miejską w Łodzi z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. od jakiejkolwiek aktywności, czy też jej braku ze strony prezydenta miasta, w tym także od prowadzenia lub nie konsultacji społecznych w jakiejkolwiek sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 100/18 o oddalenie skargi w całości.

W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2018 r. Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 100/18.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 100/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Miasta Łódź na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r., nr PNIK-I.4102.4.2017 w przedmiocie nadania nazwy placowi, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2836/18 oddalił skargę Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 100/18.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, a jeśli sąd rozpozna sprawę merytorycznie to o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona akty jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy, sąd zobowiązany jest zbadać, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa.

Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego gminy wyznaczone zostały treścią art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017. poz. 1875 j.t. – dalej jako u.s.g.), który stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne"". O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednocześnie w samym uregulowaniu art. 91 u.s.p. nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Dlatego też rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przedmiotem kontroli w obecnie rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2lutego 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały nr LXIV/1650/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 stycznia 2018 r. zmieniającej nazwę Placu Lecha Kaczyńskiego na plac Zwycięstwa w całości.

W ocenie sądu Rada Miejska w Łodzi podejmując ww. uchwałę nie naruszyła prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru.

Wbrew zarzutom wojewody uchwała nie uchylała zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr PNI K-I. 4102.4.2017 o nadaniu Placowi Zwycięstwa położonemu w Łodzi nazwy "Plac Lecha Kaczyńskiego". W świetle przepisów prawa rada nie była uprawniona do uchylenia ww. zarządzenia zastępczego. Skorzystała natomiast z przysługującego jej uprawnienia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc skargę w dniu 4 stycznia 2018 r.

WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 100/18 uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Wyrok zapadł na podstawie art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2836/18 oddalił skargę kasacyjną Wojewody Łódzkiego od wyroku WSA w Łodzi.

Wydanie orzeczenia sądowego nie miało mocy wstecznej. Orzeczenie zastępcze utraciło moc od momentu wydania wyroku – ex nunc ( v. R. Hauser, M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. 3 wydanie, str. 611).

Wobec powyższego przyjąć należy, iż przedmiotowy plac w dniu 5 stycznia 2018 r. to jest w dacie podjęcia uchwały nosił nazwę Plac Lecha Kaczyńskiego.

Rada Miasta Łodzi, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., była władna zmienić w każdym czasie nazwę przedmiotowego placu. Przepisy prawa obowiązujące w dacie podejmowania uchwały nie uzależniały podjęcia przez jednostkę samorządową uchwały w sprawie nazwy placu od prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zarządzenia zastępczego, na mocy którego dokonana została wcześniej zmiana nazwy placu. Podjęcie uchwały o zmianie nazwy placu nie stanowiło formy podważenia zasadności zarządzenia zastępczego, lecz oznaczało skorzystanie z prawa jednostki samorządowej do decydowania o nazwie placu, wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

W celu usunięcia z obrotu prawnego zarządzenia zastępczego rada podjęła inne działania, to jest zaskarżyła zarządzenie zastępcze do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu uchylenie prawomocnym wyrokiem zarządzenia zastępczego wojewody z dnia 13 grudnia 2017 r. nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość oznacza trwały zastój postępowania zamykający drogę do oceny legalności działania organu administracyjnego ( v. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1814/16 – System Informacji Prawnej Lex nr 2480778). W obecnie rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Możliwe jest bowiem dokonanie przez sąd oceny, czy rada w dniu 5 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę Nr LXIV/1650/18 nie naruszając prawa, a w konsekwencji czy zasadne było wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej uchwały.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowane uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszelkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. brzmienie art. 6 i art. 7 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw dróg, ulic, czy placów ogólnie dostępnych, jako sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, stanowią wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności. Wobec powyższego nie można uznać za prawidłowe stanowiska wojewody, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Rada podejmując w dniu 5 stycznia 2018 r. uchwałę prawidłowo określiła jako jej podstawę art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 5 stycznia 2018 r. nr LXIV/1650/18 z powodu naruszenia przy jej podejmowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2498/16 ( v. Lex nr 2589098), że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Rada Miejska w Łodzi podejmując przedmiotową uchwałę prawidłowo skorzystała z przysługującego jej upoważnienia ustawowego. W ocenie sądu podejmując uchwałę nie naruszyła rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Podjęcie przedmiotowej uchwały nie wymagało uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody. Uzyskanie takiej zgody wymagane było dopiero od 7 styczna 2018 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na mocy ustawy zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r. ( art. 1 pkt 3) w ustawie z dnia 1 kwietnia 2016 r. dodano po art. 6 m.in. art. 6 b następującej treści: w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego albo związek, o którym mowa w art. 4, wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody.

Przedmiotowa uchwała podjęta została 5 styczna 2018 r., a zatem przed wejściem w życie ww. zmian. Dlatego rozwiązania przyjęte w ustawie zmieniającej z dnia 14 grudnia 2017 r., które weszły do obrotu prawnego w dniu 7 stycznia 2018 r., nie mogły ograniczać swobody jednostki samorządu podejmującej uchwałę o zmianie nazwy placu.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 7550/VII/17 z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmian nazw łódzkich ulic i Placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego dotyczyło także nadania Placowi Lecha Kaczyńskiego nazwy Plac Zwycięstwa.

W § 1 pkt 3 zarządzenia wskazano, iż celem konsultacji jest zebranie opinii na temat zmienionych nazw ulic i placu Zwycięstwa dokonanych zarządzeniami zastępczymi Wojewody Łódzkiego, a także zebranie propozycji dotyczących nadania tym ulicom i placowi innych nazw. Także w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia ( § 2) jako cel konsultacji określono zebranie opinii na temat zmienionych nazw ulic i placu Zwycięstwa (dokonanych zarządzeniami zastępczym), a także propozycji dotyczących nadania tym ulicom i placowi innych nazw. Ponadto w formularzu konsultacji społecznych (zał. nr 2 do zarządzenia) zamieszczono rubrykę (pkt 5) zawierającą propozycję innej nazwy dla placu, który od 1 stycznia 2018 r. na mocy zarządzenia zastępczego, nosić miał nazwę Plac Lecha Kaczyńskiego.

W świetle powyższych zapisów zarządzenia i jego załączników błędne jest twierdzenie rady, iż przedmiotem konsultacji społecznych nie było także nadanie Placowi Lecha Kaczyńskiego innej nazwy.

Zdaniem sądu podjęcie przez radę w dnu 5 stycznia 2018 r. uchwały o nadaniu Placowi Lecha Kaczyńskiego nazwy plac Zwycięstwa, pomimo niezakończenia konsultacji z mieszkańcami, nie uzasadniało jej unieważnienia rozstrzygnięciem nadzorczym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że konsultacje społeczne przeprowadzone na podstawie art. 5 a ust. 1 i 2 u.s.g. mają charakter opiniotwórczy i są niewiążące, nie kreują prawa. Ich wyniki nie wiążą organów gminy w odróżnieniu od instytucji referendum gminnego. W znaczeniu społecznym konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji. Dlatego też nie mogą one mieć charakteru wiążącego (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1015/14, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt OSK 564/17, wyrok WSA w Olsztynie z dna 14 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 176/09, M. Augustyniak, R. Machaj Komentarz do art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym. Opubl. WKP2018).

Skoro rada uprawniona była podjąć uchwałę nie uwzględniając wyników zakończonych konsultacji i takie postępowanie nie uzasadniało stwierdzenia nieważności uchwały, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności podjęcie uchwały mimo niezakończenia konsultacji. Wykładnia przepisu art. 5 a u.s.g. nie może doprowadzić do podważenia wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 tej ustawy wyłącznej właściwości rady gminy o decydowaniu o nazwach ulic i placów.

Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

ab/