Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 13/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego.

TEZY

Wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego stacji paliw oraz obiektów towarzyszących 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu J. H. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 13/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 1993 r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził plan realizacyjny oraz udzielił Z. N. pozwolenia na budowę budynku usługowego stacji paliw płynnych oraz obiektów towarzyszących w postaci: wiaty, sieci zewnętrznej i komunikacji oraz szczelnej wanny żelbetowej na działkach nr [...] przy ul. R. w S.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta S., po przesłaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. na działkach nr [...] (przy czym działka nr [...] – poprzednio [...], a działka nr [...] – poprzednio nr [...]), stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia budowlanego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił tę decyzję z uwagi na naruszenie przepisów art. 7 i 8 Kpa - brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 733/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Z. N. na decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. z uwagi na uchybienia formalne skargi.

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek prawomocnego rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ponownie stwierdził z urzędu wygaśnięcie własnej decyzji z [...] maja 1993 r. udzielającej Z. N. pozwolenia na budowę budynku stacji paliw, wiaty, sieci zewnętrznych i komunikacji oraz wanny żelbetonowej przy ul. R. w S. na działkach nr [...] (postanowieniem o sprostowaniu z dnia 06 października 2008 r. wykreślono nr [...]) - z uwagi na przerwanie prac budowlanych przy realizacji inwestycji na okres dłuższy niż dwa lata.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dostarczony przez inwestora dziennik budowy zawiera wpis dotyczący wytyczenia obiektu i jeden wpis świadczący o realizacji inwestycji dokonany przez kierownika budowy w 1993 r. Po tej dacie brak jest kolejnych wpisów świadczących o kontynuowaniu robót budowlanych, co potwierdza fakt ich przerwania. Wskazując na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ podniósł, że przepis ten nie różnicuje przyczyn, z powodu których nastąpiła ponad dwuletnia przerwa w realizacji prac budowlanych lub z powodu których tych prac w ogóle nie podjęto. O istnieniu obowiązku wydania decyzji wygaszającej pozwolenie budowlane decyduje wyłącznie długość okresu nieprzystąpienia do prac lub długość przerwy w ich prowadzeniu. Ocenił jako niemającą znaczenia prawnego dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego okoliczność prowadzenia egzekucji z działek i budynków objętych przedmiotowym postępowaniem. Nadto wywiódł, że zdjęcia wykonane w maju 2007 r. na terenie inwestycji obrazują stan zniszczenia i degradacji znajdujących się na działce obiektów. Również podniósł, że na przedmiotowe postępowanie dotyczące wygaśnięcia pozwolenia budowlanego nie ma wpływu fakt złożenia wniosku o kontynuowanie robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. N. wnosząc o jej uchylenie jako nieposiadającej uzasadnienia merytorycznego i wyrządzającej jej krzywdę. Zakwestionowała pogląd organu I instancji co do nieprawidłowości prowadzenia dziennika budowy. Jej zdaniem budowa stacji paliw rozpoczęła się 19 maja 1993 r. i fakt ten został zgłoszony właściwym organom. Wytyczenie obiektu miało miejsce w dniu 08 maja 1993 r. i zostało przeprowadzone przez geodetę J. O. Budowę nadzorował inspektor nadzoru budowlanego E. K., a fakt jej przerwania nie był zawiniony przez inwestora, gdyż został spowodowany wszczęciem przez komornika postępowania egzekucyjnego co do działek ze spornymi obiektami. Odwołująca się wskazała również, że sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA w Białymstoku - sygn. akt II SA/Bk 733/07 z jej skargi na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Nadto w/w powołała przepis art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który przewiduje możliwość nakazania inwestorowi usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji ustalenia, że obiekt budowlany powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Wniosła o "przywrócenie" do obrotu prawnego pozwolenia budowlanego z dnia [...] maja 1993 r. dotyczącego stacji paliw z uwagi na brak po jej stronie winy w przerwaniu robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewoda P. zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia dowodów poprzez: przedłożenie dokumentów obrazujących zmiany numerów ewidencyjnych działek, na których była realizowana sporna inwestycja w postaci stacji paliw płynnych z urządzeniami towarzyszącymi, przesłuchania w charakterze świadka E. K., który jako inspektor nadzoru dokonał wpisu w dzienniku budowy w dniu 10 lipca 1993 r. oraz potwierdzenia za zgodność z oryginałem protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu podniósł, że dowody zebrane w postępowaniu przed organem I instancji, uzupełnione na podstawie art. 136 Kpa, wskazują na spełnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane uprawniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1993 r. W szczególności jako dowód na powyższą okoliczność Wojewoda wymienił protokół kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 20 i 23 kwietnia 2007 r., z którego wynika niezgodność prowadzonej budowy z przepisami prawa w zakresie braku wytyczenia geodezyjnego obiektu w terenie, braku wpisu o wykonaniu poszczególnych obiektów i urządzeń budowlanych, jak również występowanie zagrożenia bezpieczeństwa osób postronnych przebywających w pobliżu obiektu. Podkreślono, że inwestor podpisał powyższy protokół bez zastrzeżeń. Odnośnie ustaleń dotyczących wpisów w dzienniku budowy organ odwoławczy podniósł brak wpisu kierownika budowy z podaniem rodzaju posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz fragmentaryczność i lakoniczność pozostałych wpisów: 19 maja 1993 r. – rozpoczęcie robót budowlanych, 27 marca 1993 r. – wytyczenie wysepki odmierzaczy paliwa, 08 maja 1993 r. - wytyczenie obiektu na ławach ciesielskich, 24 maja 1993 r. – wpis inspektora nadzoru dotyczący zakazu wykonywania robót do czasu uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, 10 lipca 1993 r. – wpis wskazujący na sposób realizacji zamierzenia, 20 kwietnia 2007 r. – wpis przeprowadzonej kontroli. Na podstawie powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odstępy czasowe pomiędzy wpisami wskazują na długotrwałe i całkowite zaprzestanie jakichkolwiek robót budowlanych. Nadto podniósł brak zabezpieczeń przed dostaniem się na teren inwestycji osób postronnych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów inwestora organ uznał je za bezskuteczne. W szczególności podniósł, iż uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera argumentację faktyczną i prawną. Nadto WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. odrzucił skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] lipca 2007 r. zatem nie może być mowy, w ocenie organu, o powtórnym rozpoznaniu tej samej sprawy. Podniesiono również brak przepisów, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji przerwania prowadzonych robót na okres dłuższy niż wskazane w obecnym jego brzmieniu trzy lata. Ponadto zwrócił uwagę, że odwołująca się, podnosząc niemożność kontynuowania robót budowlanych wskutek prowadzonej egzekucji komorniczej, pośrednio przyznała fakt przerwania tych robót. Organ odwoławczy wskazał również, że podniesiony przez inwestora przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane odnosi się do uprawnień organów nadzoru budowlanego, a przedmiotowe postępowanie toczy się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej.

Odnośnie poprawności procedowania przez organ I instancji wskazano na zaistniałe uchybienia w postaci niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnionego przedłużania postępowania, w tym niezakomunikowania stronie przyczyn takiego postępowania. Podniesiono, że decyzja pierwszoinstancyjna zapadła dopiero po pisemnym zażądaniu przez stronę informacji o toku postępowania. Uwzględniając tak scharakteryzowane uchybienia organ odwoławczy wskazał jednak, że ich wyeliminowanie w ewentualnie prowadzonym ponownie postępowaniu w I instancji prowadziłoby do identycznego rozstrzygnięcia, zatem względy ekonomii procesowej uzasadniały orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w mocy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego Z. N. wnosząc o jej uchylenie oraz o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia budowlanego.

Skarżąca zakwestionowała przyjęcie jako podstawy ustaleń faktycznych nieobiektywnych i jednostronnych, jej zdaniem, ustaleń protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. oraz podniosła, że nie uwzględniono faktu zajęcia przez komornika działki ze spornymi obiektami w postępowaniu egzekucyjnym i przeznaczenie jej do licytacji. Podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie wpisów w dzienniku budowy, w szczególności z ustaleniem braku wytyczenia obiektu w terenie, bowiem, w jej ocenie, takiego wytyczenia dokonał geodeta J. O. i obejmowało ono wytyczenie obiektu usługowego, stacji paliw, linii energetycznych oraz wysepki odmierzaczy paliwa. Wskazała, że od momentu zajęcia nieruchomości z budynkami w trybie egzekucji komorniczej dokonywała czynności zabezpieczających teren i obiekty przed dewastacją, a z tego tytułu ponosiła znaczne koszty. Uchybieniem jej zdaniem jest niezwrócenie się do wierzyciela o informacje o zakończeniu i zwolnieniu działki spod egzekucji. Wskazała, że przez cały czas zatrudniony był inspektor budowlany E. K., jak również, że przed rozpoczęciem robót budowlanych w 1993 r. zgłosiła ten fakt organowi. W jej ocenie powody wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] maja 1993 r. były pozamerytoryczne, związane z pracami budowlanymi prowadzonymi na działce sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uzupełniająco podniósł, że przepisy art. 36 a) i 37 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewidują tzw. usprawiedliwionych odstępstw od braku ciągłości procesu inwestycyjnego, w tym zawieszenia biegu terminów w związku z prowadzeniem odrębnych postępowań. O obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane decyduje fakt nierozpoczęcia lub przerwania budowy przez określony czas. Organ przytoczył również treść art. 34 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - podkreślając konieczność zamieszczenia w dzienniku budowy informacji o uprawnieniach i danych indentyfikacyjnych osób sprawujących kierownictwo budowy, których to wpisów w dzienniku załączonym do akt sprawy nie ma. Również podano, że uprawnień kierownika budowy i inspektora nadzoru nie mógł pełnić sam inwestor z braku odpowiednich kwalifikacji i wiedzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Również sąd administracyjny z urzędu nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu takich uchybień, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie sporu w sprawie niniejszej zależało od ustalenia, czy skarżąca przerwała prowadzenie robót budowlanych przy budynku stacji paliw wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą na okres uzasadniający stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dnia [...] maja 1993 r.

W ocenie sądu organ udzielił na powyższe pytanie prawidłowej odpowiedzi, czego wyrazem jest rozstrzygnięcie zaskarżone w sprawie niniejszej, wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z treścią powołanego przepisu, aktualną w dacie orzekania w II instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na dłużej niż trzy lata. Dla stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego na tej podstawie konieczne jest ustalenie faktu co najmniej trzyletniego okresu, w którym nie rozpoczęto lub po rozpoczęciu – nie kontynuowano prac budowlanych. W ocenie sądu wystąpienie w sprawie niniejszej wymaganej okoliczności organy ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości.

Przedmiotem stwierdzenia wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego było pozwolenie z dnia [...] maja 1993 r. na budowę budynku usługowego stacji paliw oraz obiektów towarzyszących. Organ ustalił, że proces budowlany przerwano, przy czym przerwa nastąpiła w latach 1994 – 1995, a więc na datę przeprowadzenia kontroli terenu budowy w 2007 r. niewątpliwie wynosiła więcej niż trzy lata.

Powyższe ustalenia należy zaakceptować jako zgodne z prawem. Ich podstawą był przede wszystkim protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. oraz zapisy dziennika budowy nr [...]. Istotnie, treść tych dokumentów wskazuje, że doszło do sytuacji, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem, że nastąpiła ponad trzyletnia przerwa w procesie budowlanym.

We wskazanym protokole kontroli znajdują się zapisy o wykonaniu jedynie części inwestycji "wykonano fundamenty, ściany nadziemia wraz ze stropem (...) budynku usługowego stacji paliw, wykonano żelbetową wannę oraz częściowo uzbrojenie, w wannie nie zamontowano zbiorników i nie przykryto jej stropem" (vide s. 1 protokołu), na które słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji charakteryzując obiekt stacji paliw jako "wykonany w stanie surowym otwartym (...)", jedynie z częścią uzbrojenia (vide s. 3 uzasadnienia). Podniesiono (odnotowany w protokole) zły stan techniczny istniejącej części. Powzięty przez organ na podstawie powyższych zapisów wniosek o zaistnieniu przerwy był tym bardziej uprawniony, że wystąpienie przerwy przyznała sama skarżąca, uczestnicząca w oględzinach w dniach 20 i 23 kwietnia 2007 r. Co prawda zakwestionowała w skardze treść protokołu jako, jej zdaniem, "jednostronną i nieobiektywną", jednak nie może ujść uwadze fakt, również podniesiony przez organ, że w/w bez zgłoszenia zastrzeżeń podpisała protokół kontroli akceptując zawarte w nim własne stwierdzenie: "Roboty budowlane przy niniejszej budowie zostały przerwane na skutek egzekucji komorniczych, co miało miejsce w okresie 1994 r. – 1995 r. Od tego czasu na budowie nie były prowadzone żadne prace budowlane na skutek bankructwa.". Natomiast ani w skardze, ani na rozprawie nie zakwestionowała faktu złożenia podpisu pod protokołem i motywów tej czynności.

Niewątpliwie zatem protokół powyższy, z uwagi na jego treść, powinien był stanowić podstawowy dowód w sprawie na okoliczność zaistnienia przerwy w budowie i taki też charakter nadał mu organ, a ocenę tę należy zaakceptować.

Odnośnie przyjęcia za podstawę ustaleń faktycznych treści dziennika budowy, to również dokonana przez organ ocena nie budzi zasadniczych zastrzeżeń. Wskazano na znajdujące się w tym dzienniku wpisy np. 19 maja 1993 r. – rozpoczęcie robót budowlanych, 27 marca 1993 r. - wytyczenie wysepki odmierzaczy paliwa, 08 maja 1993 r. – wytyczenie obiektu na ławach ciesielskich oraz na wpisy w części dotyczącej przebiegu budowy: 24 maja 1993 r. – zakaz prowadzenia robót do czasu uprawomocnienia się pozwolenia na budowę i 10 lipca 1993 r. – co do sposobu realizacji obiektu, a następnie dopiero 20 kwietnia 2007 r. – wpis inspektora nadzoru budowlanego przeprowadzającego kontrolę. Z wpisów tych wyprowadzono wniosek o rozpoczęciu budowy, a następnie jej zaniechaniu (vide strona 4 uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2008 r.).

Odnosząc powyższe do treści protokołu kontroli prawidłowo organ ocenił, że proces budowlany został rozpoczęty, ale nie doczekał się finalizacji. Słusznie co prawda zauważono, że dziennik budowy nie był prowadzony w sposób wzorcowy, jednak ta okoliczność, w ocenie sądu, nie pozwala na zakwestionowanie znajdujących się w nim wpisów świadczących o rozpoczęciu i przerwaniu procesu budowlanego, bowiem łącznie z innymi dowodami tworzą one spójny obraz całości wskazującej na fakt zarówno rozpoczęcia, jak i przerwania budowy w pierwszej połowie lat 90 - tych jako fakt rzeczywisty. Co prawda organ, oceniając treść dziennika budowy, skoncentrował się na wymianie ze skarżącą argumentów odnośnie zasad jego prowadzenia, jednak ostatecznie, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy (w tym treści protokołu kontroli), wyprowadził prawidłowy wniosek co do wszczęcia robót budowlanych, a następnie ich przerwania, który to wniosek, w ocenie sądu, jest uprawniony niezależnie od faktu, że dokumentujące te okoliczności zapisy dziennika nie były kompletne.

Co prawda skarżąca na rozprawie podniosła, że stacja paliw była "prawie wykończona", jednak nie może ujść uwadze, że pozwolenie z 1993 r. obejmowało jako całość inwestycję w postaci w/w stacji i urządzeń towarzyszących w postaci wiaty, sieci zewnętrznych, komunikacji i wanny żelbetowej. Tymczasem z protokołu kontroli, podpisanego bez zastrzeżeń przez inwestorkę, wynika fakt przerwania i braku kontynuacji robót budowlanych. Nawet jeśli, jak podaje w/w, zakończono budowę obiektu stacji paliw, to nie sfinalizowano budowy urządzeń towarzyszących, co uzasadniało zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że faktowi przerwania robót budowlanych przeczą podejmowane przez nią czynności polegające na zabezpieczeniu terenu i poszczególnych obiektów przed zniszczeniem. Działania zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy i znajdujących się na nim obiektów nie stanowią kontynuacji budowy. Ta bowiem polega na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało. Skoro zatem, jak potwierdziła skarżąca w protokole kontroli, w latach 1994 -1995 przerwano roboty budowlane, to jej działania zabezpieczające zmierzały jedynie do zachowania status quo, a nie do kontynuacji inwestycji.

Marginalnie wskazać należy, że z przedmiotowego protokołu wynika, iż czynności zabezpieczające zostały przerwane, skoro zrealizowana część zamierzenia budowlanego uległa dewastacji.

Przy okazji oceny ustaleń organu co do zaistnienia przerwy w procesie budowlanym należy wskazać, że ustalenie "przerwy" uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego wymaga zbadania każdorazowo okoliczności sprawy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym "czasu przerwy w budowie nie można domniemywać" (vide wyrok NSA z dnia 08 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 457/06, Lex nr 328185). Powyższego stwierdzenia nie należy jednak, w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, rozumieć jako obowiązku każdorazowego ustalenia konkretnej daty początkowej i końcowej okresu przerwy. Może się bowiem zdarzyć, że nie będzie to możliwe, natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie będzie wynikać w sposób niewątpliwy fakt zaistnienia przerwy o długości wymaganej przepisem art. 37 Prawa budowlanego. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku, w którym co prawda nie ustalono konkretnej daty przerwania procesu budowlanego, a jedynie umiejscowiono ten fakt w latach 1994 – 1995 jako związany z rozpoczęciem egzekucji komorniczej, jednak niewątpliwie ustalono, że robót nie kontynuowano co najmniej do roku 2007 (do kontroli), a więc że przerwa trwała ponad trzy lata.

Podzielić należy również pogląd organu w kwestii drugiego, obok kwestionowanego faktu zaistnienia przerwy, głównego zarzutu skargi. Również bowiem skład orzekający stoi na stanowisku, że brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności brzmienie to nie uprawnia organów administracji architektoniczno – budowlanej do uzależniania stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Co do zasady obojętne jest, z jakich przyczyn ona wystąpiła (vide Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 444 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1269/04, jak również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1063/08, obydwa dostępne na stronie http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa wykładnia wynika z celu art. 37 Prawa budowlanego, którym jest spowodowanie, by po upływie określonego przez ustawodawcę minimalnego odcinka czasu, w którym inwestor nie realizował pozwolenia, inwestycja poddana została ponownej ocenie z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Temu celowi ma służyć ustęp 2 przepisu, zgodnie z którym rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie (m.in. po stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę) jest możliwe dopiero po uzyskaniu nowego pozwolenia budowlanego lub pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sens tego przepisu znajduje tym większe uzasadnienie, im dłużej inwestor nie przystępuje do realizacji pozwolenia lub im dłużej nie kontynuuje robót budowlanych. Upływ czasu może bowiem powodować zdezaktualizowanie się warunków, w oparciu o które pozwolenie wydano.

W tym kontekście nie może ujść uwadze, że sporne w sprawie pozwolenie wydano w 1993 r., a wiec przed kilkunastoma latami, co uzasadnia – w przypadku zamiaru kontynuowania prac budowlanych – konieczność ponownej oceny zgodności robót budowlanych z przepisami prawa.

Wskazać jednak trzeba, że zaprezentowana wyżej wykładnia co do przesłanek "przerwy" doznaje wyjątku w jednym przypadku, gdy wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę orzekł sąd administracyjny lub organ. Jak wskazuje się, nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych ostateczną decyzją uprawnień (vide powoływany wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r.). Uogólniając powyższy wniosek wskazać należy, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie będzie nosiło cechy działania bezprawnego. A zatem, gdyby - jak w podanym wyżej przypadku - niezastosowanie się do orzeczonego przez sąd lub organ wstrzymania wykonania pozwolenia budowlanego stanowiłoby samowolę budowlaną.

W ocenie sądu stan faktyczny sprawy niniejszej nie uprawnia do wniosku, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Jak podała skarżąca do protokołu kontroli z dnia 20 i 23 kwietnia 2007 r. "Roboty budowlane przy budowie zakładu kamieniarskiego zostały przerwane wskutek licytacji komorniczych, co miało miejsce w latach 1994 – 1995". Również w skardze podniosła, że "po wszczęciu egzekucji z mocy prawa i z przyczyn od niej niezależnych nie mogła prowadzić robót, bowiem komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. dokonał zajęcia działki wraz ze wzniesionymi już budowlami i dokonał ich wyceny".

Prawidłowo organ wskazał, że prowadzenie egzekucji komorniczej nie uniemożliwia zastosowania art. 37 Prawa budowlanego oraz podnieść trzeba, że w ocenie sądu fakt prowadzenia przedmiotowej egzekucji nie spełnia znamion sytuacji, w której kontynuowanie procesu budowlanego byłoby działaniem bezprawnym. Jak wynika z oświadczeń skarżącej, pozostawiono jej zarząd nieruchomością objętą egzekucją. Skarżąca objęła zatem funkcję zarządcy nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 931 Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie do treści art. 935 Kpc zarządca objętej egzekucją nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Mogą to być czynności tzw. zwykłego zarządu lub przekraczające zwykły zarząd, z tym że tych ostatnich może dokonywać wyłącznie za zgodą wierzyciela, ewentualnie sądu (§ 3 tego przepisu). Z dalszych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania egzekucyjnego wynika, że komornik dokonuje opisu i oszacowania zajętej nieruchomości (art. 942), a jeśli pomiędzy tą czynnością a terminem licytacji zajdą istotne zmiany w nieruchomości, może nastąpić dodatkowy opis i oszacowanie (art. 951 Kpc). Przez istotne zmiany należy rozumieć np. fizyczne zmiany nieruchomości jak jej zniszczenie, ale też ulepszenie wskutek przebudowy, rozbudowy, przebudowy czy zmiany przeznaczenia (vide Z. Szczurek (red.) "Kodeks postępowania cywilnego. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz.", Currenda 2005, wyd. III, teza 2 do art. 951).

Powyższe wskazuje, zdaniem sądu, że wszczęcie i prowadzenie komorniczego postępowania egzekucyjnego nie stanowi prawnego warunku uniemożliwiającego inwestorowi (dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym) dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności przystąpienie do procesu budowlanego lub jego kontynuowanie w trakcie przedmiotowej egzekucji nie powoduje w żadnym wypadku skutków podobnych do tych, jak wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Prowadzenie inwestycji jest wówczas możliwe i prawnie dopuszczalne (niezależnie od ekonomicznego uzasadnienia kontynuacji tego procesu), skoro Kpc przewiduje wystąpienie w jej trakcie istotnych zmian na nieruchomości (vide powoływany art. 951 Kpc), które mogą dotyczyć również zmian stanu zabudowy. Inaczej rzecz ujmując, wszczęcie komorniczego postępowanie egzekucyjnego co do nieruchomości i znajdujących się na niej obiektów, objętych procesem budowlanym prowadzonym w oparciu o ważne pozwolenie na budowę – nie uniemożliwia inwestorowi kontynuowania tego procesu jako legalnego. Dlatego przerwa w realizacji zamierzenia budowlanego uzasadniana okolicznością wszczęcia takiego postępowania egzekucyjnego nie pozwala na odstąpienie od zastosowania art. 37 Prawa budowlanego i stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Z powyższych względów sąd ocenił ustalenia w tym przedmiocie poczynione przez organ jako prawidłowe.

Wskazać trzeba, że sąd dostrzega liczne "niedociągnięcia" i "niedokładności" kontrolowanego postępowania administracyjnego, jak np. brak konsekwencji zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowań co do wskazania zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem odwoławczym, odsuwanie w czasie poszczególnych czynności procesowych (zwłaszcza w postępowaniu I instancji). Powyższe uchybienia stanowią niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie jednak z art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji mogą być tylko takie uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające, uzupełnione przez organ odwoławczy w granicach przewidzianych przepisem art. 136 Kpa, doprowadziło ostatecznie do prawidłowego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia a spornych okoliczności (zaistnienia faktu przerwy) oraz organ wyprowadził na ich podstawie wnioski, które należy uznać za zgodne z prawem (co do braku wpływu postępowania egzekucyjnego na fakt zaistnienia przerwy). W tych okolicznościach sąd przyjął, że ponieważ dostrzeżone uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Zwrócić też należy uwagę, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła szereg okoliczności i wątków, które w ocenie sądu nie były istotne dla rozstrzygnięcia. Dlatego prawidłowo organ rozważył tylko te z nich, które tę cechę istotności posiadały. Dokonaną w tym względzie ocenę sąd podziela.

Marginalnie jedynie podnieść trzeba, że w dacie orzekania przez organ II instancji tj. [...] listopada 2008 r. obowiązywało znowelizowane brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego, w którym wydłużono okres przerwy w budowie uprawniający do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego z dwóch do trzech lat (nowelizacja nastąpiła ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914), która weszła w życie 23 sierpnia 2008 r.). W przepisie art. 2 ustawy nowelizującej postanowiono, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy znowelizowane. W sprawie zatem organ odwoławczy prawidłowo przyjął, odmiennie niż organ I instancji, który orzekał w dniu [...] lipca 2008 r., jako podstawę rozstrzygnięcia nowe brzmienie art. 37 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie na zasadzie prawa pomocy orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).