Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2146/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 151 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Falkiewicz - Kluj Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę B. S. i A. S.; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, decyzją z [...] września 2018 r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z (...) października 2014 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - dalej zwana "Komisją" postanowieniem z [...] lipca 2018 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze, pod sygn. akt [...], w sprawie dotyczącej m.in. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowienie Komisji zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej 31 lipca 2018 r.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Komisja zwróciła się do [...] Rady przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich o wydanie opinii w przedmiocie m.in. decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], obręb [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., Przewodniczący Komisji poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] września 2018 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość [...] przy ul. [...], objęta dawną księgą hipoteczną nr [...] o pow. [...] sążni kw., wzniesiona w latach 1901 - 1903, została zabudowana czterokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Podczas działań wojennych budynek, posadowiony na nieruchomości gruntowej przy ulicy [...], uległ uszkodzeniom.

Obecnie nieruchomość składa się z dwóch działek: niezabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, ujętej w księdze wieczystej nr [...] oraz zabudowanej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, ujętej w księdze wieczystej nr [...].

Przedwojennymi właścicielami nieruchomości nr hip. [...] byli C. S. w połowie oraz S. i M. małż. S. w równych częściach w drugiej połowie – wszyscy niepodzielnie, którzy nabyli nieruchomość na mocy aktu notarialnego zawartego [...] października 1935 r.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] spadek po S. S. zmarłym [...] września 1944 r. na podstawie testamentu własnoręcznego z [...] września 1939 r., otwartego i ogłoszonego [...] czerwca 2013 r. przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o sygn. [...] nabyła jego żona M. S. z domu D. w całości.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 2010 r. sygn. akt [...] spadek po M. S. zd. D. zmarłej [...] maja 1952 r., na podstawie testamentu holograficznego z [...] kwietnia 1952 r., nabyła Z. M. w całości.

Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2015 r. Rep. [...] nr [...] r. Z. M. sprzedała małżonkom B. S. i A. S. za łączną cenę [...] zł.: - udział w przysługujących jej prawach i roszczeniach wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", dotyczących nieruchomości "stanowiącej działkę nr [...] objętą księgą wieczystą nr [...], odpowiadający udziałowi wynoszącemu [...] części w prawie użytkowanie wieczystego działki gruntu nr [...], które ma zostać ustanowione przez [...] na rzecz między innymi Z. S.", za cenę [...] zł; - udział wynoszący [...] części we własności nieruchomości budynkowej przy ul. [...], za cenę [...] zł, a małżonkowie B. S. i A. S. opisane wyżej udziały w prawach i roszczeniach oraz udział we własności nieruchomości budynkowej za wymienioną łączną cenę kupili za fundusze pochodzące z ich majątku wspólnego na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego dla W. z [...] lutego 1966 r. sygn. akt [...] spadek po C. S. zmarłym [...] marca 1965 r. nabyła żona H. S. w całości na podstawie testamentu z [...] kwietnia 1957 r.

Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z [...] grudnia 1971 r. sygn. akt [...] spadek po H. S., zmarłej [...] października 1969 r. nabyła córka J. P. w całości.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] maja 1986 r. sygn. akt [...] spadek po J. P. zmarłej [...] listopada 1983 r. nabył w całości, co do majątku położonego w Polsce z mocy testamentu z [...] czerwca 1982 r., E. T.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...] spadek po E. T. zmarłym [...] września 1998 r. na podstawie testamentu notarialnego z [...] września 1998 r. Rep. [...] nr [...] nabyli syn Z. T. i córka D. T. po [...] części każdy z nich.

Na podstawie pkt [...] i [...] ugody z [...] maja 2001 r. zawartej przed Sądem Okręgowym w W., w sprawie o sygn. akt [...], D. T. przeniosła na A. S. w [...] części, na T. W. w [...] części, na A. S. w [...] części i na B. S. w [...] części prawa i roszczenia służące jej do nieruchomości położonej przy ul. [...], a Z. T. przeniósł na A. S. w [...] części, na T. W. w [...] części, na A. S. w [...] części i na B. S. w [...] części prawa i roszczenia służące jemu do nieruchomości położonej przy ul. [...].

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym [...] czerwca 2011 r. Rep. [...] nr [...], spadek po A. S. z domu J., córce J. i J. zmarłej [...] maja 2011 r. w [...] nabyli na podstawie ustawy córka K. L. oraz syn W. S.

Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego [...] lipca 2017 r. Rep. [...] nr [...] spadek po T. W. zmarłej [...] kwietnia 2017 r. na podstawie ustawy, z dobrodziejstwem inwentarza nabyli K. L. w [...] części, W. S. w [...] części, B. S. w [...] części, A. S. w [...] części.

Komisja zwróciła uwagę, że objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...].

Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa czasowej własności za czynsz symboliczny upływał [...] października 1948 r.

[...] sierpnia 1948 r. J. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. Do wniosku zostało dołączone zaświadczenie Oddziału Ksiąg Wieczystych, Sądu Grodzkiego w W., w którym zapisano, że zgodnie ze stanem działów [...] i [...] nieruchomość [...] nr [...], C. S. w połowie oraz S. i M. z D. małż. S. w równych częściach w drugiej połowie - wszyscy niepodzielnie - są jawnymi z wykazu właścicielami nieruchomości przy ul. [...], na mocy aktu z [...] października 1935 r. Umieszczona na wniosku prezentata potwierdza, że została pobrana opłata manipulacyjna od wniosku w wysokości [...] zł, asygnata przychodowa [...].

Decyzją z [...] stycznia 1992 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność nieruchomości, położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb ewidencyjny [...], o pow. [...] m2.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 1948 r., w pkt [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], w obrębie [...], dla którego uregulowana jest Kw nr [...] na rzecz: - Z. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - K. L. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - W. S. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - T. W. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - B. S. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, - A. S. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, w pkt [...] ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt [...] w wysokości [...]zł netto. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powyższy teren nie jest objęty żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a mając na uwadze projekt planu, spadkobiercy mogą korzystać z gruntu w sposób zgodny z jego aktualnym przeznaczeniem.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. nr [...] sprostował, w trybie art. 113 § 1 kpa, powyższą decyzję w ten sposób, że pomiędzy zawartym w pkt [...] jej rozstrzygnięcia słowem "Ustanowić", a słowem "prawo" dodał zwrot "na 99 lat".

Komisja wskazała, że do chwili obecnej nie zostały zawarte akty notarialne mające na celu wykonanie wydanej decyzji reprywatyzacyjnej.

Jeżeli chodzi o weryfikację decyzji z [...] października 2008 r. nr [...] Komisja uznała, że decyzja ta została wydana, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli. Jej zdaniem w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do ust. 2 wyżej przywołanego artykułu, gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Powołując się na poglądy zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 Komisja wskazała, że dotychczasowy właściciel gruntu i prawni następcy właściciela winni być w posiadaniu gruntu, aby ich wniosek był skuteczny. Ta przesłanka pozytywna rozpoznania wniosku winna być wykazana na moment złożenia wniosku.

Zdaniem Komisji samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego. Posiadaczem rzeczy - zgodnie z art. 296 § 1 dekretu dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57 poz. 319) - dalej zwanego "dekret - Prawo rzeczowe" jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Treść posiadania oprócz elementu faktycznego władania rzeczą (corpus) określa również element woli - zamiar władania rzeczą dla siebie jak właściciel (animus rem sibihobendi cum animo domini). Obok posiadania wymieniony dekret przewidywał instytucję posiadania prawa. Według art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, kto rzeczą faktycznie włada w zakresie, odpowiadającym treści użytkowania, służebności, zastawu, prawa najmu lub dzierżawy albo innego prawa, z którym łączy się władza nad rzeczą, jest posiadaczem prawa, którego treści jego władza faktyczna odpowiada. Art. 298 dekretu - Prawo rzeczowe wprowadził domniemanie prawne, że osoba, która rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem, należało ustalić corpus. "Corpus oznacza, że dany podmiot znajduje się w sytuacji, która daje mu możliwość władania rzeczą w taki sposób, jak mogą to czynić te podmioty, którym przysługuje do rzeczy określone prawo.

W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "(...) byłemu właścicielowi gruntu, stanowiącego własność Państwa z mocy dekretu (...), którego wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), złożony we właściwym terminie, nie został załatwiony, przysługuje prawo korzystania z tego gruntu, jeżeli pozostaje on w tym gruncie w faktycznym związku gospodarczym, a grunt ten nie został przekazany przez organ administracji państwowej osobie trzeciej". Nadto "osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu - ma pozycję posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 KC". (uchwała Sądu Najwyższego z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70). Grunt mógł pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał, mimo dokonania przez gminę formalnego aktu objęcia go w posiadanie, co odpowiada rozróżnieniu posiadania zależnego i samoistnego - art. 336 kc (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15.

Przytoczone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Należy mieć jednak na uwadze, że ówczesne przepisy nie zawierały kategorii dotyczącej posiadania samoistnego ani zależnego, lecz zgodnie z koncepcją romańską - posiadanie rzeczy (prawa własności) i praw tj. posiadania w zakresie innych praw niż własność.

Konsekwencją braku posiadania było niewątpliwie to, iż nawet gdyby wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie dekretowym został złożony podlegał odrzuceniu, jako pochodzący od osoby nieuprawnionej. Ustawodawca wykluczył z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku (konkluzja taka wynika również z tezy przywoływanego już powyżej wyroku NSA z 17 stycznia 2002 r.).

Poza tym Komisja uważa, że wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie mu prawa do gruntu jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, iż majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy) osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały [tak art. 1 ust 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17 poz. 97) i art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87)]. Wolą prawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W założeniu prawodawcy, zatem roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli nie władał gruntem. Faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób, przykładowo poprzez (współ)decydowanie i (współ)finansowanie odbudowy, zachowanie lokalu i zamieszkiwanie w nim, płacenie danin publicznych. Dlatego o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę [...], władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze (Sąd Najwyższy w uchwale z 11 marca 1971 r. sygn. akt III CZP 99/70).

Jednocześnie osoba władająca gruntem za milczącą lub wyraźną zgodą państwa jako właściciela - ze względu na to, że pozwolono jej na posiadanie i korzystanie z gruntu, miała na dzień złożenia wniosku dekretowego pozycję posiadacza prawa w rozumieniu art. 296 § 2 dekretu - Prawo rzeczowe, obecnie posiadacza zależnego w rozumieniu art. 336 kc" (Sąd Najwyższy w uchwale z 11 marca 1971 r., sygn. akt III CZP 99/70; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15).

Analizując treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Komisja wskazała, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem. Używanie powyższej argumentacji przez urzędników (również w dyskursie publicznym) wskazuje na brak zrozumienia systemowego kontekstu sytuacji powojennej, gdy właściciele z reguły tracili posiadanie na skutek wojny. Lekceważenie przesłanki posiadania wynika również z niezrozumienia celów dekretu Bieruta (stymulowanie odbudowy także przez skłanianie właściciela, aby zajął się odbudową) i korelacji tego aktu z innymi powojennymi aktami dotyczącymi nieruchomości (porzuconych, opuszczonych i poniemieckich). Wszak wymóg posiadania nieruchomości przez właściciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie im prawa do gruntu wynikał z systemowego założenia wiążącego się z wywołanej wojną migracji ludności i istnieniem majątków opuszczonych i porzuconych (tak ustawa z 1945, zastępujący ją dekret z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich). Chodziło, bowiem o to, aby skłonić właścicieli (których wojna rozproszyła, przez co utracili oni władanie nieruchomością) do obejmowania posiadania domów, ich odbudowy lub przynajmniej usunięcia gruzu. Dopiero po odzyskaniu posiadania [...] właściciel mógł skierować wniosek o przyznanie prawa dzierżawy/zabudowy gruntu pod budowlą. Jednocześnie nie można pomijać okoliczności, że po wojnie istniało mienie opuszczone (podlegające innemu reżimowi prawnemu) oraz celem dekretu warszawskiego było stymulowanie odbudowy, także przez właścicieli budynków, którzy tę odbudowę mogli zapewnić. Dlatego też wymaganie posiadania (jako stanu faktycznego) po stronie dotychczasowego właściciela - było jak najbardziej racjonalne, (prof. Ewa Łętowska w artykule "Mechanizm działania dekretu Bieruta. Dlaczego była potrzebna przesłanka posiadania?").

W ocenie Komisji organ nie przedstawił okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. Organ administracji, uzasadniając decyzję, może powoływać się na dowody zebrane w sprawie, jednakże nie zwalnia to go z obowiązku przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska.

Odnosząc się do kwestii przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...] Komisja wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy, wydając decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 3, Komisja wskazuje okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zapatrywania prawne i wskazania Komisji, co do dalszego postępowania, są wiążące dla organu, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Analiza przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niezbadana przesłanka posiadania jest jedną z trzech przesłanek, które muszą zostać spełnione kumulatywnie. Art. 7 ust. 1 dekretu wprost uzależnia możliwość złożenia wniosku dekretowego od wykazania posiadania gruntu przez jego dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych.

Prezydent [...], prowadząc postępowanie, skupił się na przesłankach dotyczących następstwa prawnego i terminowości złożenia wniosku dekretowego oraz przesłance dotyczącej korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w sposób dający się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przeprowadzonego przed Prezydentem [...] w decyzji nr [...] okoliczności powyższe zostały uzasadnione. Równocześnie z akt tych oraz uzasadnienia zakwestionowanej decyzji nie wynika, aby przesłanka posiadania gruntu przez dawnych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych w dacie złożenia wniosku była w ogóle badana.

Materiał dowodowy zgromadzony przez Prezydenta [...] nie był kompletny, co skutkowało pominięciem ważnych, wskazanych wyżej okoliczności. Wyjaśnienie tych okoliczności będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowić będzie o przyznaniu bądź odmowie prawa użytkowania wieczystego.

Komisja zaleciła, aby organ, rozpatrując ponownie sprawę z wniosku dekretowego z [...] sierpnia 1948 r., wziął pod uwagę konieczność wyjaśnienia wskazanych niżej okoliczności.

Prezydent [...] powinien przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy zaistniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez współwłaścicieli niereuchomości w dacie złożenia wniosku. Po drugie, winien przeanalizować ponownie dokumenty wykazujące następstwa prawne po pierwotnych właścicielach nieruchomości. W szczególności organ winien poddać analizie akta Sądu Rejonowego w K. oraz Sądu Rejonowego w Z., w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, odpowiednio po S. S. oraz M. S. Organ powinien uwzględnić to, że stanowiące podstawy wydania tych orzeczeń dokumenty, tj. testamenty S. S. i M. S. zostały przedstawione przez wnioskodawczynię wiele lat po śmierci spadkodawców. Znamienne jest, że powyższe testamenty trafiły do Z. M. w podobnym okresie. Dodatkowo w toku toczącego się postępowania spadkowego po S. S. Z. S. M. wskazywała, że nie ma wiedzy o tym, aby w czasie trwania związku małżeńskiego M. i S. S. doszło do nabycia jakiś dóbr, a niespełna siedem miesięcy po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu spadku, [...] marca 2014 r. udzielając pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego A. S. wskazała, że obejmuje ono również dokonywanie wszelkich czynności, których przedmiotem będą prawa i roszczenia dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Nadto, wątpliwości Prezydenta [...] nie wzbudził również fakt, że po wydaniu postanowienia przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie o sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S., do Sądu skierowany został przez P. G. wniosek o ustalenie sygnatury sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po M. S., zd. D., w którym to wniosku została zawarta informacja, że spadkodawczyni sporządziła testament na rzecz babci wnioskodawcy. Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] nie prowadził żadnych ustaleń odnośnie wyjaśnienia tych kwestii.

W ocenie Komisji ponownej weryfikacji wymaga również kwestia dziedziczenia roszczeń do nieruchomości położnej przy ul. [...] przez E. T. po J. P. Testament spadkobierczyni nie wyszczególnia tej nieruchomości jako przekazanej na rzecz E. T. Organ winien również przeanalizować zapis ugody z [...] maja 2001 r. zawartej przed Sądem Okręgowym w W. i ocenić, czy wskazane tam osoby nie rozporządziły przysługującymi im prawami roszczeniami do nieruchomości przy ul. [...], w innym zakresie, niż przyjęto wydając decyzję reprywatyzacyjną [...] października 2014 r.

Jeżeli chodzi o krąg stron postępowania rozpoznawczego Komisja, powołując art. 16 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy oraz art. 28 kpa, wskazała, że stroną postępowania rozpoznawczego przed Komisją jest Miasto [...] oraz beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej – Z. M., K. L., W. S., B. S, A. S.

Z uwagi na powyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i pkt 4b ustawy Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji Komisji z [...] września 2018 r. Miasto [...] – dalej zwane "skarżący" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej fragmentów uzasadnienia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: I. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III (str. 15) "Decyzja reprywatyzacyjna z dnia [...] października 2014 r. została wydana, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli."; w pkt III. 1.1. (str. 15) "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu (Dz. U. 279 oraz z 1985 r. poz. 99, dalej dekret), poprzez nieustałenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego", w pkt. III. 1.4 (str. 16) w całości; w pkt III.1.5 (str. 17) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt l SA 1482/00, Legalis Numer 80488; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunał.gov.pl OTK Seria A 2016, poz. 66; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt 1 SA/Wa 1942/09, publ. :http://orzeczenia.nsa.gov.pl),"; w pkt. III. 1.6. (str. 16) "Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. (...) W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. "; w pkt. III. 1.7. (str. 20) w całości; w pkt III.1.8. (str. 21) w całości; w pkt III. 1.9. (str. 21-22) w całości; w pkt III.1.10. (str. 22-23) w całości; w pkt III.1.11. (str. 23) w całości, wobec uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. W decyzji Komisja zaniechała również oceny, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie sprawy nieruchomości przy ul. [...] ma niepoczynienie przez Prezydenta [...] w decyzji dekretowej rozważań w przedmiocie posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, w sytuacji gdy już na podstawie protokołu z [...] października 1945 r. sporządzonego przez Wojewódzki Oddział Tymczasowego Zarządu Państwowego w [...], znajdującego się w aktach sprawy dekretowej, można wywieźć wniosek, że przesłanka posiadania - nawet jeśli dotyczyłaby dotychczasowych właścicieli - była w niniejszej sprawie spełniona, a tym samym wątpliwe jest, aby brak wyjaśnienia tej kwestii w decyzji reprywatyzacyjnej miał wpływ na wynik sprawy; II. naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 29 ust. 2 ustawy w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – dalej zwanego "kpc" w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez zawarcie nieprecyzyjnych i wątpliwych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. IV (str. 23-25) w całości i w pkt V (str. 25-26) w całości, wobec takiego sformułowania wytycznych, które nie pozwalają ocenić, na jakiej podstawie organ dekretowy miałby wyjaśnić żądane przez Komisję okoliczności, a dotyczące następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości, w tym pod jakim kątem i w jakim zakresie organ ma dokonać analizy akt Sądu Rejonowego w K. oraz Sądu Rejonowego w Z. w przedmiocie stwierdzenia spadku po S. S. oraz M. S., a także jakie działania ma w związku z tym podjąć oraz jakie znacznie dla kwestii spadkobrania mogą mieć okoliczności przywoływane przez Komisję w uzasadnieniu decyzji i czego Komisja oczekuje od organu w związku z ww. okolicznościami, w sytuacji gdy organ administracji publicznej nie jest władny ingerować w treść prawomocnych postanowień sądów powszechnych stwierdzających nabycie spadku oraz ustalać następstwa prawnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: I. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2018 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; II. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; III. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z [...] września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli.

Od decyzji Komisji z [...] września 2018 r. sygn. akt [...] B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. – dalej zwani "skarżącymi" wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 10 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżących zawartego w piśmie z [...] września 2018 r., następnie zorganizowaniu publicznego i medialnego wystąpienia członków organu na przedmiotowej nieruchomości [...] września 2018 r. oraz wydaniu decyzji [...] września 2018 r., pomimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...] września 2018 r., podczas gdy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nakazuje odniesienie się przez organ do stanowiska stron prezentowanego w toku postępowania, zaś zaniechanie tego obowiązku przy jednoczesnym medialnym, w trakcie kampanii wyborczej, rozpowszechnianiu argumentacji organu bez żadnego ustosunkowania się do racji innych stron postępowania stanowi o naruszeniu ww. zasady, a także nie budzi zaufania do władzy publicznej, jak również budzi wątpliwości co do kierowania się przez organ zasadami bezstronności i równego traktowania; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez ich niezastosowanie polegające na nieustaleniu przez Komisję faktu wprowadzenia dotychczasowych właścicieli w posiadanie nieruchomości w 1945 r. i następnie posiadania przez nich nieruchomości oraz przeprowadzania remontów od 1945 r. do co najmniej lat 50. XX w., podczas gdy organ ten z kwestii posiadania nieruchomości czyni istotną okoliczność wszystkich postępowań dekretowych, od której ustalenia uzależnia wystąpienie kwalifikowanej wadliwości wydawanych decyzji dekretowych, co uzasadnia samodzielne przedstawienie przez organ wynikających z akt sprawy okoliczności związanych z powojennym posiadaniem nieruchomości; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że: a) Prezydent [...] przy wydawaniu decyzji z [...] października 2014 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy obowiązek ustalenia przesłanki posiadania nie zachodził w przypadku złożenia wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela - tak jak w niniejszej sprawie, w której wniosek złożyli przeddekretowi właściciele, b) Prezydent [...] przy wydawaniu decyzji z [...] października 2014 r. zaniechał przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego celem ustalenia przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy szersze czynności z zakresu postępowania dowodowego we wskazanym zakresie były zbędne, albowiem dokumenty jednoznacznie wskazujące na posiadanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli znajdowały się w aktach własnościowych od początku postępowania dowodowego, czego Prezydent [...] nie musiał szczegółowo opisywać; c) Prezydent [...] przy wydawaniu decyzji z [...] października 2014 r. nie zbadał przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy w aktach własnościowych od początku postępowania dekretowego znajdowały się dokumenty ewidentnie wskazujące na posiadanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli w postaci protokołu wprowadzenia ich w posiadanie nieruchomości oraz innych pism dowodzących prowadzenia powojennych remontów na nieruchomości od 1945 r. do co najmniej lat 50. XX w. i już sam fakt wydania przez Prezydenta decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy dowodzi przeanalizowania i przyjęcia okoliczności wynikających z ww. dokumentów; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy oraz w zw. z art. 365 § 1 kpc poprzez ich błędne zastosowanie polegające na udzielaniu Prezydentowi [...] wytycznych bazujących na rozważaniach poddających w wątpliwość treść postanowień spadkowych zgromadzonych w sprawie, podczas gdy zgodnie z zasadą rozszerzonej prawomocności materialnej orzeczeń sądów cywilnych, prawomocne postanowienia spadkowe wiążą wszystkie organy państwowe i organy administracji publicznej, a wobec niepodważenia tych postanowień spadkowych w odpowiednim ku temu trybie organ prowadzący niniejsze postępowanie nie jest w żaden sposób uprawniony do udzielania wytycznych w kierunku zakwestionowania, czy też polemizowania z ich treścią lub okolicznościami ich wydania; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na; a) uznaniu, że posiadanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, oznaczało wyłącznie faktyczne władanie nieruchomością, co do której występowano z wnioskiem dekretowym, podczas gdy obowiązujące w momencie składania wniosków dekretowych przepisy konceptem posiadania obejmowały również sytuacje charakteryzujące się innym rodzajem - aniżeli faktycznym władaniem - wpływu i kontroli nad rzeczą, b) uznaniu, że przesłanką skutecznego złożenia wniosku dekretowego przez osoby należące do wszystkich kategorii wnioskodawców ujętych w art. 7 ust.1 dekretu było posiadanie nieruchomości [...], podczas gdy przesłanka posiadania nieruchomości nie znajdowała zastosowania m. in. do dotychczasowego właściciela, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie powinna być odnoszona do dotychczasowych właścicieli, którzy wystąpili z wnioskiem dekretowym. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o: I. uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości; II. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Miasta [...] Komisja wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii z [...] września 2017 r. pt. "Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania". W uzasadnieniu Komisja - powołując się na poglądy judykatury - wskazała, że dopuszcza się możliwość wyeliminowania samego uzasadnienia z pozostawieniem w obrocie samej decyzji. Przeciwne stanowisko odwołuje się do treści art. 145 § 1 ppsa i wskazuje, że możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części decyzji nie dotyczy jedynie jej uzasadnienia, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie, jako odrębne elementy decyzji mogą funkcjonować jedynie razem - nie oddzielnie. Według powyższego podglądu uwzględnienie skargi, której przedmiotem jest uzasadnienie powinno zawsze prowadzić do uchylenia całej decyzji.

Z art. 134 § 1 ppsa wynika, że sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Niekiedy zaskarżenie może prima facie tylko dotyczyć samego uzasadnienia decyzji, a w rzeczywistości zakresem zaskarżenia została objęta cała decyzja organu.

Zdaniem Komisji w rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Pod pozorem zaskarżenia uzasadnienia decyzji skarżący kwestionuje ustalenia poczynione przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego oraz dokonaną przez Komisję ocenę materiału dowodowego. Potwierdzają to wskazane przez stronę zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa. Rzeczywistym celem przedmiotowej skargi nie jest zatem wyeliminowanie wadliwego uzasadnienia decyzji, ale zakwestionowanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez Komisję decyzji z [...] września 2018 r.

Komisja uważa, że skargę Miasta [...] trzeba rozpatrywać jako skargę na całe rozstrzygnięcie Komisji. Komisja stwierdziła, że dostrzega, że żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie, z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji. Komisja ustaliła bowiem całościowo stan faktyczny sprawy od momentu złożenia wniosku dekretowego do chwili orzekania przez Komisję. Do uwzględnienia skargi konieczne jest nie tylko stwierdzenie naruszenia prawa, ale i ustalenie jego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Komisji – nie zachodzi związek między zaskarżonymi fragmentami uzasadnienia, a wynikiem sprawy (wzruszeniem decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczeniem co do istoty).

Poza tym Komisja podniosła, że Miasto [...] nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa, tj. interesu osobistego, konkretnego i aktualnego oraz prawnie chronionego, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej samej sprawie interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stroną postępowania prowadzonego przez Komisję jest Miasto [...] działające w sferze dominium. W niniejszej sprawie Prezydent [...], działając w sferze imperium wydał decyzję reprywatyzacyjną. Komisja, działając także w sferze imperium, dokonuje oceny zgodności z prawem tej decyzji w nadzwyczajnym trybie nadzorczym.

W ocenie Komisji w realiach przedmiotowej sprawy Miasto [...] nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na uzasadnienie decyzji Komisji. W niniejszej sprawie zaskarżony akt nie wpływa w żaden negatywny sposób na sytuację prawną skarżącego. Miasto [...], zaskarżając poszczególne fragmenty uzasadnienia decyzji, także nie wskazało na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego i jakie negatywne następstwa prawne zaistniały na skutek wydanych decyzji (a właściwie ich uzasadnień).

Jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym sąd powinien skargę oddalić w całości. Uwzględnienie skargi Miasta na fragmenty uzasadnienia decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby Miasto wykazało: po pierwsze — niezgodność z prawem zaskarżonych fragmentów, a po drugie - fakt, że gdyby ta niezgodność nie miała miejsca, w sprawie należałoby podjąć rozstrzygnięcie inne, niż określone w sentencji decyzji.

Wszystkie zarzuty skarżącego natomiast sprowadzają się do nieuzasadnionej polemiki z wybranymi twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2018 r. dlatego też skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie.

Komisja wskazała, że uzasadnienie wydanej przez nią decyzji administracyjnej spełnia, nie tylko funkcję wyznaczoną przez art. 11 kpa (zasada przekonywania), ale stanowi formalny wyraz zakończenia prac Komisji. Roli Komisji nie można bowiem ograniczyć jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego.

Komisja, prowadząc postępowanie rozpoznawcze, dąży nie tylko do ustalenia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, lecz również - jako organ administracji publicznej - stoi na straży interesu publicznego i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji. Wyniki prac Komisji mają zatem nie tylko służyć wyeliminowaniu wadliwych decyzji reprywatyzacyjnych, lecz także zbadaniu nieprawidłowości, które wystąpiły podczas postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego.

Z tego punktu widzenia kluczową rolę pełni uzasadnienie decyzji administracyjnej, w którym Komisja, oprócz oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej, obowiązana jest zawrzeć wszelkie ustalenia co do samego procesu reprywatyzacji oraz wskazać na wszelkie dostrzeżone naruszenia prawa.

Jeżeli chodzi o brak ustalenia przesłanki posiadania, to w tym zakresie Komisja podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Komisja wskazała, że stanowisko Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało następczo potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 4b) wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa wart. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca poprzez przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. doprecyzował, jak należy rozumieć art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawarcia nieprecyzyjnych i wątpliwych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji Komisji poprzez takie sformułowanie wytycznych, które w ocenie skarżącej nie pozwalają ocenić na jakiej podstawie organ dekretowy miałby wyjaśnić żądane okoliczności Komisja wskazała, że Prezydent [...] zmierza do uchylenia się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w aspekcie zasad określonych w art. 7 i art. 77 kpa. Nie jest celem Komisji wyręczanie organu administracji w zbieraniu i ocenie materiału dowodowego. Komisja nie może przypisywać sobie roli organu postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, takie działanie naruszałoby prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Komisja uważa, że w sposób jasny sformułowała wytyczne, które organ winien uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę w zakresie zaistnienia przesłanki posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, ustalenia kręgu beneficjentów decyzji dekretowej oraz przysługujących ich udziałów. Tymczasem organ ograniczył się do faktu, że jest związany prawomocnymi orzeczeniami spadkowymi i zwolnił się od zebrania i analizy pozostałego materiału dowodowego dotyczącego kwestii spadkowych. Tymczasem okoliczności w jakich doszło do ustalenia spadkobierców po zmarłych S. i M. S. obiektywnie nasuwają poważne wątpliwości, podobnie jak nagłe pozyskanie wiedzy przez spadkobierczynię Z. M. o wchodzącej w skład spadku nieruchomości przy ul. [...].

W zależności od wyników przeprowadzonego w sposób wszechstronny postępowania dowodowego organ winien należycie uzasadnić w wydanej decyzji na jakiej podstawie przyjął, że nie dopatruje się żadnych nieprawidłowości w tym zakresie bądź też doprowadzić do zainicjowania wznowienia postępowań spadkowych. Jeżeli Prezydent [...] dostrzeże działania uprawdopodabniające możliwość popełnienia przestępstwa winien powiadomić organy powołane do ich ścigania.

Zdaniem Komisji wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z prywatnego dokumentu jest bezzasadny. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Powyższe wyklucza, co do zasady, prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję.

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa umożliwiający w ograniczonym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego z dokumentu urzędowego oraz prywatnego.

Komisja zwróciła uwagę, że skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, który de facto został sporządzony na zlecenie strony Miasta [...] i należy go traktować wyłącznie w kategoriach prywatnej analizy. Wykluczyć jednak należy możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego.

W odpowiedzi na skargę B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. Komisja wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że jeżeli chodzi o zarzut dotyczący pominięcia w uzasadnieniu decyzji Komisji stanowiska skarżących zawartego w piśmie z [...] września 2018 r. i wydania decyzji [...] września 2018 r. pomimo przedłużenia terminu załatwienia sprawy do [...] września 2018 r. uszło uwadze skarżących, że [...] sierpnia 2018 r. zostało zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu tym opatrzonym datą [...] sierpnia 2018 r. organ zawarł informację o zakończeniu postępowania rozpoznawczego w sprawie o sygn. akt [...]. Nadto, powyższe zawiadomienie zawierało informację że w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zawiadomieniu wskazano również, że uznaje się za skutecznie doręczone po upływie 7 dni od daty ogłoszenia. Zatem, siedmiodniowy termin, na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, upłynął [...] września 2018 r. Skarżący swoje stanowisko zawarli w piśmie zredagowanym i nadanym [...] września 2018 r. uchybili tym samym zakreślonemu w zawiadomieniu terminowi na wypowiedzenie się. Samo pismo skarżących wpłynęło do Ministerstwa Sprawiedliwości [...] września 2018 r., już po wydaniu decyzji Komisji. Zapewniając siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów Komisja w sposób zgodny z przepisami prawa zrealizowała prawo stron do ich czynnego udziału na tym etapie postępowania. Nie można zaś mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed upływem wskazanego terminu wydaje decyzję w sprawie. Wynikający z art. 36 § 1 kpa obowiązek organu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwianiu spraw.

W zakresie zarzutu dotyczącego nieustalenia przez Komisję kwestii posiadania nieruchomości przez pierwotnych właścicieli nieruchomości organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]. Komisja realizując zawarte w ustawie zadania ustaliła do jakich nieprawidłowości w toku działania organu doszło. Komisja zauważyła, że nie może przypisywać sobie roli organu postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony.

Komisja podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie zarzutów dotyczących braku zbadania przesłanki posiadania jako przesłanki uwzględnienia wniosku dekretowego oraz sposobu wykładni art. 7 ust. 1 dekretu przez Komisję. Dodatkowo podniosła, że stanowisko Komisji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostało następczo potwierdzone wprost przez ustawodawcę, który we wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 9 marca 2017 r. art. 30 ust. 4b) wskazał, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym to ustawodawca doprecyzował, jak należy rozumieć art. 7 ust. 1 dekretu, potwierdzając linię orzeczniczą wypracowaną dotychczas przez Komisję.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozważań przez Prezydenta [...] w toku rozpoznawania wniosku dekretowego co do kwestii prawidłowości przeprowadzonych postępowań spadkowych po dawnych właściciela hipotecznych nieruchomości Komisja stwierdziła, że Prezydent [...], przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien w sposób wszechstronny i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia kręgu beneficjentów decyzji dekretowej oraz przysługujących ich udziałów. Pierwotnie organ zwolnił się od zebrania i analizy pozostałego materiału dowodowego dotyczącego kwestii spadkowych. Tymczasem okoliczności w jakich doszło do ustalenia spadkobierców po zmarłych S. i M. S. (odnalezienie w podobnym czasie po kilkudziesięciu latach dwóch testamentów) obiektywnie nasuwają poważne wątpliwości, podobnie jak nagłe pozyskanie wiedzy przez spadkobierczynię Z. M. o wchodzącej w skład spadku nieruchomości przy ul. [...] (w trakcie prowadzonego postępowania spadkowego po S. S. oświadcza, że nie ma wiedzy o tym, aby w skład masy spadkowej wchodziła jakakolwiek nieruchomość).

W zależności od wyników postępowania dowodowego organ winien uzasadnić w wydanej decyzji na jakiej podstawie przyjął, że nie dopatruje się żadnych nieprawidłowości w tym zakresie bądź też będzie zobligowany doprowadzić do zainicjowania wznowienia postępowań spadkowych. Obowiązkiem Prezydenta [...], jeśli przy ponownej analizie materiału dowodowego dostrzeże działania uprawdopodabniające możliwość popełnienia przestępstwa, będzie także powiadomienie właściwych organów powołanych do ich ścigania.

Komisja nie udziela, jak błędnie wywodzą skarżący, wytycznych bazujących na polemice z prawomocnymi postanowieniami spadkowymi, a jedynie domaga się od Prezydenta [...] należytego wywiązywania się ze swoich kompetencji i wskazuje przyczyny dla których dotychczasowe działanie organu nie mogło być za takie uważane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2163/18 połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę Miasta W. oraz skargę B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. i postanowił o ich prowadzeniu pod sygn. akt I SA/Wa 2146/18.

Stowarzyszenie [...] w piśmie z [...] marca 2019 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...].

W piśmie z [...] maja 2019 r. B. S., A. S., K. L., A. S., B. S., Z. M. i W. S. podtrzymali stanowisko skargi. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1. opinii językoznawczej prof. dr. hab. W. G. z [...] września 2018 r. dotyczącej interpretacji językowej art. 7 ust. 1 dekretu na okoliczność wykazania odnoszenia się frazy imiesłowowej "będący w posiadaniu gruntu" jedynie do następców prawnych dotychczasowego właściciela, o których mowa w przywołanym przepisie, 2. pisma Biura Odbudowy [...] z [...] sierpnia 1945 r., 3. notatki służbowej Biura Odbudowy [...] z [...] września 1945 r., 4. wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] maja 1946 r., 5. zaświadczenia z [...] sierpnia 1946 r., 6. pisma Biura Odbudowy [...] z [...] października 1947 r., 7. pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] września 1947 r., 8. upoważnienia z [...] sierpnia 1946 r., 9. wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] sierpnia 1947 r., 10. zaświadczenia z [...] sierpnia 1947 r., 11. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z [...] stycznia 1948 r., 12. wniosku z [...] czerwca 1948 r., 13. pisma Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] czerwca 1948 r., 14. pisma z [...] grudnia 1948 r., 15. wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] listopada 1948 r., 16. zaświadczenia z [...] listopada 1948 r., 17. wniosku z [...] listopada 1948 r., 18. zaświadczenia z grudnia 1948 r., 19. pozwolenia na użytkowanie z [...] stycznia 1949 r., 20. protokołu z [...] maja 1949 r., 21. załącznika do protokołu z [...] maja 1949 r. - stopień zniszczeń, 22. wniosku o wydanie zaświadczenia z [...] lutego 1950 r., 23. wezwania Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] marca 1950 r., 24. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1953 r., 25. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] sierpnia 1955 r., 26. zarządzenia Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z [...] września 1955 r. - na okoliczność nieprzerwanego posiadania przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych jej właścicieli od 1945 r. do co najmniej połowy lat 50. XX w.

Miasto [...] wniosło na rozprawie o potraktowanie wniosku dowodowego zawartego w skardze jako stanowiska strony uzupełniającego skargę.

Komisja w piśmie z [...] maja 2019 r. (złożonym na rozprawie) podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedziach na skargi. Dodatkowo wskazała, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w przypadku "nieustalenia posiadania" obliguje Komisję do uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Regulacja ta likwiduje rozbieżności orzecznicze co do interpretacji przesłanki posiadania.

W zakresie rozumienia tej przesłanki orzecznictwo sądowe wykształciło dwie koncepcje. Jedna zakłada, że istnienie przesłanki posiadania na moment złożenia wniosku dekretowego przesądza o zasadności tego wniosku, a nieustalenie tej przesłanki w postępowaniu dekretowym powoduje konieczność uchylenia decyzji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 525/17). Z istoty posiadania wynika, że brak władztwa nad rzeczą wyłącza jej posiadanie. Domniemanie posiadania nie wynika z prawa własności. Właściciel może nie pozostawać w związku faktycznym z rzeczą i wystąpić z powództwem windykacyjnym. Nie zawsze ten kto jest właścicielem rzeczy jest jej posiadaczem w rozumieniu art. 36 Kodeksu cywilnego. Komisja zwróciła uwagę, że błędne jest stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z 2 kwietnia 2019 r., który stwierdził, że przesłanka posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu jest spełniona, gdy były właściciel gruntem efektywnie nie władał, ale był właścicielem budynku. W takiej sytuacji przysługiwały mu atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania, która rozciągała się na grunt na którym posadowiony był budynek.

W ocenie Komisji wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2018 r. zawierają sprzeczne stanowiska. W tym ostatnim stwierdzono, że badanie tej przesłanki jest konieczne, a brak analizy sprawy w tym zakresie skutkuje uchyleniem decyzji. Z kolei w tym pierwszym Sąd stwierdził, że brak wyraźnego stanowiska organu w kwestii posiadania w uzasadnieniu decyzji dekretowej nie świadczy o jej wadliwości, w tym o rażącym naruszeniu prawa.

Konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP), zasada praworządności, zasada zaufania do organów władzy publicznej, zasada równości wobec prawa zawierają postulat jednolitości orzecznictwa wobec podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej.

Stowarzyszenie [...] w piśmie z [...] maja 2019 r. (złożonym na rozprawie) wniosło o oddalenie skarg i zobowiązanie Prezydenta [...] do zbadania przesłanki posiadania przy ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Stowarzyszenie uważa, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez zbadania przesłanki posiadania, mimo, że jej wyjaśnienie wynika z obowiązku jasno nałożonego przez ustawodawcę na organ. Jest to jeden z warunków uzyskania użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (wydanym na rozprawie) oddalił wniosek dowodowy, jeżeli chodzi o dowód wskazany w pkt [...] pisma z [...] maja 2019 r. oraz dopuścił dowód z dokumentów wskazanych w pkt [...]-[...] pisma z [...] maja 2019 r. na okoliczność spełnienia przesłanki nieprzerwanego posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. oraz Miasta [...] były uzasadnione.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi, a Komisją zogniskowała się na przesłance posiadania, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, jako przesłance istotnej dla uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...], badanej na moment złożenia wniosku dekretowego.

Z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wynika, że w postępowaniu rozpoznawczym Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Aby właściwie ocenić legalność zaskarżonej decyzji Komisji należy najpierw wyjaśnić sens regulacji z art. 7 ust. 1 dekretu. Chodzi o wyjaśnienie treści tego przepisu na tle: 1) realiów historycznych i społecznych, jakie miały miejsce w dacie wprowadzenia dekretu do porządku prawnego, 2) stanu prawnego obowiązującego w chwili wejścia w życie dekretu, 3) późniejszego i obecnego stanu prawnego, który miał ścisły związek z dekretem.

Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie (ówczesne realia) trzeba wskazać, że dekret był odpowiedzią na to co działo się na terenie [...], po zakończeniu wojny rozpoczętej 1 września 1939 r. i był jedną z wielu regulacji prawnych, jakie wprowadzono po wojnie, aby uporządkować sytuację w Polsce.

Powojenna [...] była zniszczona. Średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, na lewym brzegu aż 84 %. Teren [...] był areną masowych przemieszczeń ludności. Ludność przymusowo wyprowadzona z [...] wracała do stolicy z obozów koncentracyjnych, obozów pracy, obozów dla uchodźców, tułaczki. Do [...] napływało też wiele osób z całej Polski, często bez dokumentów. Panował głód mieszkaniowy (Tomasz Markiewicz [w:] Aleksander Hetko "Dekret warszawski" – wybrane aspekty prawne czyli o uprawnieniach cywilnych dochodzonych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2006 r., str. 5 i 6). Przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach. Zamieszkiwali pod innymi adresami. Regułą było to, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń, ponieważ wielu z nich było nieobecnych pod dotychczasowymi adresami. W [...] nie istniał system ewidencji ludności, w takim kształcie, jaki funkcjonuje obecnie. Zdarzały się problemy z ustaleniem tożsamości osób przebywających w [...].

Odnosząc się do drugiego zagadnienia (ówczesny stan prawny) należy zauważyć, że dekret wprowadzono w celu przeprowadzenia odbudowy stolicy z udziałem jej mieszkańców, dalszej jej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa (21 listopada 1945 r.) własnością gminy [...] (art. 1 dekretu). Jedynie budynki nadające się do naprawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu). Budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu albo w razie nieuwzględnienia tergo wniosku (art. 8 dekretu).

Prawodawca wprowadzając regulację z art. 7 dekretu zdecydował się na mieszany administracyjno-cywilny tryb regulacji tych spraw. Miało to uzasadnienie, ponieważ razem z dekretem weszły w życie dwa inne dekrety. Dekret z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280) oraz dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281). Komunalizacja gruntów na obszarze [...] została skorelowana z obowiązkami administracyjnoprawnymi nakładanymi na osoby uprawnione, które były zobowiązane do rozbiórki budynków zniszczonych, czy też naprawy budynków uszkodzonych.

Aby efektywnie prowadzić postępowania administracyjne w sprawach dekretowych prawodawca musiał podejść praktycznie do kwestii ustalenia stron tego rodzaju postępowań. Ekstraordynaryjna powojenna sytuacja stolicy wymagała, aby postępowania dekretowe nie grzęzły na początkowym etapie, nie koncentrowały się na wyjaśnianiu sporów o to, czy wniosek dekretowy złożyła, aby na pewno osoba uprawniona.

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona – dalej zwany "kn" oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych.

Jeżeli chodzi o przeddekretowego właściciela nieruchomości zapisanego w księdze hipotecznej sytuacja była prosta. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W.). Dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu [...] w posiadanie przez gminę [...] miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 kn). Co istotne, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy właściciel pozostawał nadal właścicielem budynku.

Podobna sytuacja dotyczyła osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela np. pełnomocnika, zastępcy (np. kuratora dla osoby nieobecnej). Takie osoby mogły wykazać swe prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego (art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.) – dalej zwanego "rpa".

Sytuacja przedstawiała się zgoła inaczej, gdy wnioski dekretowe były składane przez prawnych następców właściciela, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku [art. 724 kn, art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.)]. Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 kn). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 kn). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 kn). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 kn). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący te wnioski uczyni stroną postępowania osoby, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Miało to wówczas uzasadnienie bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 kn wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej (a nie spadkobiercy – art. 813 kn) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy (rpa nie zawierał odpowiednika art. 30 § 5 kpa).

Wydaje się, że podobna sytuacja miała dotyczyć prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te osoby, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany [art. 711 kn w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.)].

Zdaniem Sądu szczególna powojenna sytuacja [...] uzasadniała wprowadzenie dwustopniowego trybu ustanowienia prawa zabudowy (wieczystej dzierżawy). Postępowanie administracyjne miało wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa (strona postępowania), a jeżeli tak, to, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz tego podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy.

Treść art. 7 dekretu świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy (administracyjnym) kluczowe znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę przesłanki "posiadania", a nie wykazanie faktycznego władania rzeczą.

W ocenie Sądu ówczesnemu prawodawcy zależało na efektywnej odbudowie [...]. Do tego było niezbędne ustalenie, że prawny następca legitymuje się stosownymi dokumentami dotyczącymi danego gruntu, a zatem może być stroną różnego typu postępowań administracyjnych. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę [...] (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy – Dz.U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego [art. 2, art. 6 dekretu, art. 2, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281)].

Wobec tego wnioskodawca - prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać w oparciu o stosowne dokumenty swą czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania (art. 9 ust. 2 rpa). Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 72 ust. 2 rpa).

W ocenie Sądu na tym etapie sprawy (administracyjnym) nie mogła być rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Te uwagi są aktualne także na gruncie skorelowanych z dekretem spraw budowlanych z zakresu rozbiórki i naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Władza budowlana kierując do dysponenta budynku nakaz wykonania określonych czynności musiała ustalić na podstawie stosownych dokumentów, czy ma do czynienia z dotychczasowym właścicielem gruntu, czy z jego prawnymi następcami. W tym ostatnim przypadku organ władzy budowlanej (jeżeli kilka osób podawało się za prawnych następców dotychczasowego właściciela) kierował swe nakazy do tych z nich, którzy dysponowali dokumentami świadczącymi o posiadaniu budynku (art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie...). Brak wykonania nakazu rozbiórki lub odbudowy budynku powodował, że te działania mogła przeprowadzić gmina (art. 3, art. 7 tego dekretu). Wobec tego władza budowlana musiała w sposób pewny ustalić, który z następców prawnych ma być obciążony kosztami odbudowy (art. 7 tego dekretu). Brak faktycznego władania gruntem przez prawnego następcę nie stał na przeszkodzie w odbudowie budynku. Te działania wykonywała zastępczo gmina. Istotny był więc mieszkaniec stolicy jako strona postępowania, aby skutecznie przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne (patrz. np. obwieszczenie – Dz.Urz. R.N. i Z.M. Nr 14 z 1947 r.: publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3). Tego skutku nie gwarantowało samo faktyczne władanie gruntem.

Nie bez znaczenia jest to, że władza budowlana wydając pozwolenie na budowę, po uprzednim złożeniu przez budującego projektu (planu) do zatwierdzenia, wydając pozwolenia na użytkowanie budynku lub prowadząc nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych, nie wymagała, aby budujący faktycznie władał gruntem w sensie cywilistycznym. Nie wynika to z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Przeprowadzenie administracyjnego postępowania dekretowego z następcami prawnymi, legitymującymi się dokumentami o wprowadzeniu w posiadanie gruntu (gdy wniosek dekretowy zostałby uwzględniony), umożliwiało następnie zawarcie umowy o ustanowieniu prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy. Co istotne ustanowienie prawa zabudowy wiązało się zawsze z nałożeniem na nabywcę zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie, pod rygorem rozwiązania umowy w przypadku niedotrzymania jej warunków (art. 2 dekretu o prawie zabudowy). Dekret o prawie zabudowy nie dawał możliwości ustanowienia tego prawa bez nałożenia obowiązku zabudowy. Zatem dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania dekretowego mogła wchodzić w grę przesłanka posiadania gruntu rozumiana w sensie cywilistycznym (jako jeden z warunków zawarcia umowy - art. 7 ust. 3 dekretu).

Tak też traktuje uprawnionych instrukcja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1946 r. o trybie postępowania przy obejmowaniu gruntów w posiadanie....(Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 7 z 1946 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36301&tab=3). Z instrukcji tej wynika, że Zarząd Miejski [...] uważał będzie za dotychczasowego właściciela osobę legitymującą się m.in. wyciągiem z wykazu hipotecznego, odpisem aktu notarialnego, orzeczeniem sądowym, zaświadczeniem władz administracyjnych. Z kolei za prawnego następcę właściciela organ ten uważał będzie osobę legitymującą się pisemnymi dokumentami. We wniosku uprawnionego o objęcie gruntu w posiadanie przez gminę [...] należało wymienić posiadane dokumenty stwierdzające dotychczasowy tytuł własności lub użytkowanie gruntu i adres. Stanowiące Załącznik Nr 1 do instrukcji ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie wskazuje, że dotychczasowych właścicieli należy określać według posiadanych dokumentów. W ogłoszeniu wzywało się dotychczasowych właścicieli lub ich prawnych następców do udziału w oględzinach (brak wymogu faktycznego władania gruntem). Stanowiący Załącznik Nr 2 do instrukcji wzór protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji, urządzeń nie wymaga stwierdzenia przez członków komisji miejskiej, czy uprawniony faktycznie włada gruntem.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w intencji twórcy dekretu posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należało wiązać z prawnymi następcami dotychczasowego właściciela, którzy wykazali się w postępowaniu administracyjnym stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu. Nie było istotne fizyczne władanie gruntem. Tylko takie założenie pozwalało na sprawne i legalne przeprowadzenie skorelowanych z sobą postępowań administracyjnych wynikających ze wskazanych wyżej dwóch dekretów.

Odnosząc się do trzeciego zagadnienia (późniejszego i obecnego stanu prawnego wiążącego się z dekretem) Sąd zwraca uwagę, że po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego.

1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu.

Z art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 329) oraz art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. – o postępowaniu spadkowym (Dz. U. Nr 63, poz. 346) wynikało, że wprowadzenie spadkobiercy w posiadanie na podstawie kn zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym.

Jeżeli chodzi o zmiany w prawie rzeczowym prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz. U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo zabudowy. Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła (nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było przymusu określenia w umowie, że grunt ma być przeznaczony pod zabudowę. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe –Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że przesłanka posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, jak też do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Wprowadzone później prawo użytkowania wieczystego również nie musiało zawsze wiązać się z przymusem zabudowy gruntu. Sposób korzystania z gruntu był ustalany pomiędzy stronami w umowie [art. 17 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) art. 233 w zw. z art. 239 Kodeksu cywilnego].

Sąd zwraca uwagę, że takie stanowisko Sądu potwierdza, przyjęte po 1 stycznia 1947 r., lokalne prawodawstwo i praktyka organów [...], które dotyczyły gruntów [...]. Po 1 stycznia 1947 r. do udziału w oględzinach gruntów na potrzeby sporządzenia protokołów objęcia ich w posiadanie przez [...] wzywano dotychczasowych właścicieli (wg. posiadanych dokumentów) lub ich następców prawnych. Nie wymagano, aby byli oni w posiadaniu gruntów. Lokalna władza informowała, że co do terenów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na potrzeby przedstawicielstw państw obcych (wymienionych w uchwale), wnioski dotychczasowych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nabywców praw dotychczasowych właścicieli, nie będą mogły być uwzględnione. Osoby te mogły uzyskać prawo własności czasowej do innych gruntów w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. Tu również brak wymogu, aby nabywcy praw byli w posiadaniu gruntów (ogłoszenie i obwieszczenie z Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 11 z 1947 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36311&tab=3). W uchwale Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w przedmiocie wydawania promes na zawieranie umów o prawo własności czasowej...(Dz. Urz. R.N i Z.M. Nr 10 z 1948 r. – publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) zwolniono dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców od opłat za promesę. W uchwale wskazano też, że od wniosku o przyznanie prawa własności czasowej złożonego przez dotychczasowego właściciela lub jego prawnego następcę pobierana będzie opłata – [...] zł. W uchwale nie ma wymogu, aby prawny następca był w posiadaniu gruntu. Uchwała Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 12 maja 1948 r. w przedmiocie wzywania dotychczasowych właścicieli (...) do złożenia zobowiązań zagospodarowywania gruntów (Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 25 z 1948 r. – publikacja pochodząca ze zbiorów Mazowieckiej Biblioteki Cyfrowej -mbc.cyfrowemazowsze.pl/dlibra/publication?id=36339&tab=3) nie wymagała, aby warunkiem zawarcia umowy o własność czasową było wykazanie przez dotychczasowego właściciela faktycznego władztwa nad gruntem.

W tym kierunku podążył ustawodawca wprowadzając kolejne przepisy z zakresu tzw. gruntów [...]. Z art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) wynikało, że poprzedniemu właścicielowi gruntu (przepis nie wprowadza zwrotu: "będącemu w posiadaniu gruntu)...może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy.

W późniejszych regulacjach z zakresu gruntów [...] ustawodawca konsekwentnie pomijał przesłankę "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu. Z § 1 ust. 1 uchwały Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) wynikało, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym (brak dookreślenia: "będącym w posiadaniu gruntu"), którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych. Art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) – dalej zwanej "ugn" przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W obu tych przypadkach brak dookreślenia: "będący w posiadaniu gruntu".

Sąd zwraca uwagę, że jeżeli chodzi o dekret prawodawca zaniechał jego nowelizacji, mimo istotnych zmian przepisów prawa, jakie były na przestrzeni lat wprowadzane do obowiązującego porządku prawnego. Dlatego też art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się tylko literalnym brzmieniem tego przepisu. Wyjaśnienie jego treści musi mieć punkt odniesienia do przyczyn wydania dekretu, jego kontekstu społecznego oraz innych regulacji prawnych stanowiących jego ówczesne i obecne otoczenie prawne.

Brak równocześnie dostatecznych argumentów natury prawnej, aby krąg uprawnionych do przyznania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu traktować bardziej rygorystycznie, niż krąg uprawnionych do zwrotu nieruchomości [...] w trybie art. 214 ugn, skoro ci pierwsi złożyli wnioski dekretowe dużo wcześniej i w dużej mierze byli to wówczas przeddekretowi właściciele lub ich prawni następcy, których bezpośrednio dotknęły skutki dekretu.

Gdyby jednak nie uznać wskazanych wyżej argumentów za zasadne i przyjąć za Komisją, że przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu: 1) winna dotyczyć dotychczasowego właściciela gruntu lub jego prawnych następców, już na etapie złożenia wniosku dekretowego i być przesłanką rozstrzygnięcia; 2) należało ją pojmować jako określony stan faktyczny na gruncie; 3) przesłanka ta wciąż ma istotne znaczenie dla spraw dekretowych, to – zdaniem Sądu - przesłankę tę należało traktować w sposób szczególny.

Przyjmując powyższe założenia, co do przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu – zdaniem Sądu - nie można było jej rozpatrywać wyłącznie jako sprawowania faktycznego władztwa nad gruntem z zamiarem władania nim dla siebie. Jak wskazano wyżej w zniszczonej W. trwały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynków do stanu używalności i wobec tego uprawnieni przebywali pod innymi adresami. Panował głód mieszkaniowy. Komisja mieszkaniowa przydzielała mieszkania osobom trzecim, jeżeli chodzi o budynki prywatne, które nadawały się do zamieszkania, ale nie zostały gruntownie wyremontowane przez osoby uprawnione po 13 września 1944 r. (art. 2, art. 4 lit. a i c, art. 10 lit. b i c dekretu PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych). W późniejszym czasie przydziału lokalu dokonywała władza kwaterunkowa, jeżeli budynki i lokale nie zostały wyłączone spod publicznej gospodarki lokalami (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 3 lit. c dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu – Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27).

W takich warunkach, w wielu przypadkach, nie było możliwe faktyczne władanie gruntem przez wnioskodawcę dekretowego w sposób wyłączny, niezakłócony, nieprzerwany. Wydaje się, że na potrzeby dekretu przesłankę "posiadania" należało zdefiniować szerzej. O "dekretowym" posiadaniu gruntu można było mówić także wówczas, gdy posiadacz miał samą tylko możliwość władania nieruchomością.

Do wykazania przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu – przy takich założeniach - wystarczające było, aby uprawniony, w momencie złożenia wniosku dekretowego, nie zrzekł się wykonywania władztwa nad nieruchomością, nie został wyzuty, wbrew swej woli, z posiadania przez osoby trzecie, czy pozbawiony możliwości władania nieruchomością poprzez jej zajęcie na cele publiczne, w trybie wywłaszczenia, czy też pozbawiony gruntu oddanego osobie prawa publicznego w zarząd i użytkowanie jako tzw. majątku opuszczonego lub porzuconego (poniemieckiego), którego posiadanie nie zostało mu przywrócone.

Na gruncie tak rozumianego art. 7 ust. 1 dekretu nie można było zatem przyjąć, że posiadacz gruntu musiał zawsze manifestować swe posiadanie poprzez aktywne, ciągłe sprawowanie fizycznego władania nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, o którym mowa w art. 5 dekretu. Wystarczyło, że taki posiadacz miał samą tylko możność władania gruntem.

Zdaniem Sądu C. S. i M. S. (przeddekretowi właściciele spornej nieruchomości), w dacie złożenia wniosku dekretowego, byli jego posiadaczami w zaprezentowanym wyżej rozumieniu.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że zawartość akt administracyjnych i dopuszczone na rozprawie, jako dowody uzupełniające, dokumenty w sposób dostateczny dowodzą tego, że wskazane wyżej osoby spełniały tak rozumianą przesłankę z art. 7 ust. 1 dekretu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że już w 1945 r. dotychczasowi właściciele zostali wprowadzeni w posiadanie spornej nieruchomości na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z [...] maja 1945 r. nr [...] i [...] sierpnia 1945 r. nr [...] oraz protokołu Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego w [...] z [...] października 1945 r. Z protokołu tego wynika, że C. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. potwierdził fakt wprowadzenia ich w posiadanie nieruchomości przy ul. [...]. Następnie prowadził korespondencję z lokalnymi organami administracji. C. S. samodzielnie lub razem z M. S. domagał się udzielenia zezwolenia na naprawę dachu i wyremontowanie mieszkań (pismo z [...] sierpnia 1945 r.), wydania zaświadczenia o procentowym zniszczeniu budynku (pismo z [...] maja 1946 r.), występował o kapitalny remont budynku (pismo z [...] września 1946 r. wymienione w piśmie Zarządu Miejskiego w [...] z [...] września 1947 r.), wydanie zaświadczenia o wyłączeniu nieruchomości spod kategorii mienia opuszczonego (pismo z 1947 r.), wydanie pozwolenia na odbudowę budynku (pismo z [...] czerwca 1948 r.), wydanie zaświadczenia o wartości technicznej budynku (pismo z [...] grudnia 1948 r.), wydanie zaświadczenia o odbudowie budynku po [...] lipca 1944 r. (pismo z [...] listopada 1948 r.), wydanie decyzji wyłączeniowej (pismo z [...] listopada 1948 r.), wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku (pismo z [...] listopada 1948 r. wymienione w pozwoleniu z [...] stycznia 1949 r.), domagał się ponownego ustalenia stopnia uszkodzeń wojennych budynku i lokali mieszkalnych (protokół z [...] maja 1949 r.), wydania zaświadczenia o procentowym zniszczeniu budynku (pismo z [...] lutego 1950 r.). C. S. samodzielnie lub razem z M. S. był adresatem pism, zaświadczeń, rozstrzygnięć organów administracji budowlanej i kwaterunkowej (pisma z: [...] września 1945 r., [...] sierpnia 1946 r., [...] października 1947 r., [...] września 1947 r., [...] stycznia 1948 r., [...] czerwca 1948 r., [...] listopada 1948 r., grudnia 1948 r., [...] stycznia 1949 r., [...] marca 1950 r., [...] sierpnia 1955 r.). [...] sierpnia 1948 r. C. S. w imieniu własnym i z upoważnienia M. S. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W tej sytuacji dotychczasowi właściciele spornego gruntu spełnili tak rozumianą przesłankę posiadania z art. 7 ust. 1 dekretu, w dacie złożenia wniosku dekretowego. Osoby te w sposób wystarczający manifestowały swe posiadanie. Na skutek swoich działań zostały wprowadzone w posiadanie spornego gruntu na mocy orzeczenia sądowego, administrowały budynkiem, starały się o jego odbudowę wraz ze znajdującymi się w nim mieszkaniami, a także o wyłączenie budynku spod przepisów o publicznej gospodarki lokalami. C. S. inwestował w posiadany budynek przy ul. [...] na podstawie zezwolenia na odbudowę (przyznało to Prezydium Rady Narodowej w [...] w piśmie z [...] lutego 1956 r. skierowanym do Ministra Gospodarki Komunalnej). Organy administracji traktowały te osoby jako strony prowadzonych postępowań. Osoby te złożyły wniosek dekretowy chcąc nabyć prawo rzeczowe do gruntu. Dopiero w 1955 r. Skarb Państwa wszedł w posiadanie spornej nieruchomości (protokół z [...] sierpnia 1955 r. w sprawie objęcia w posiadanie budynków znajdujących się na posesji przy ul. [...]).

Jak Sąd wyjaśnił wyżej dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej z [...] października 2014 r. przesłanka posiadania, choć nadal formalnie widnieje w art. 7 ust. 1 dekretu, to nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Sąd uznał, że: 1) nie dotyczyła ona dotychczasowego właściciela gruntu; 2) była związana z udokumentowaniem przez prawnych następców dotychczasowego właściciela wykonywania praw do rzeczy na potrzeby wykazania legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego, na datę złożenia wniosku dekretowego; 3) rozumiana jako faktyczne władanie rzeczą dla siebie wchodziła w grę dopiero na etapie zawarcia umowy o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy i winna być wówczas rozumiana jako sama tylko możliwość władania gruntem; 4) jako przesłanka dopuszczalności wniosku dekretowego utraciła znaczenie po 1 stycznia 1947 r.

Wobec tego brak było podstaw do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy. Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła więc art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że Komisja ma status tzw. organu nadzoru, który prowadzi postępowanie rozpoznawcze będące administracyjnym postępowaniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 16 § 1 i art. 163 kpa. Wobec tego, że przedmiotem weryfikacji Komisji była w niniejszej sprawie decyzja ostateczna, której służy domniemanie zgodności z prawem (art. 16 § 1 kpa), samo stwierdzone w postępowaniu rozpoznawczym "nieustalenie posiadania" przez organ dekretowy nie mogło prowadzić do eliminacji kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego, jeżeli to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Takie stanowisko Sądu realizuje konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego, które są wywodzone z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), która ma swe rozwinięcie w przepisach procedury administracyjnej (art. 8 § 1 kpa).

Zdaniem Sądu uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej, tylko z tego powodu, że pewne okoliczności nie były ustalone w toku postępowania dekretowego było nadmiernym formalizmem. Takie działanie nie realizowało konstytucyjnej zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP, a która ma swe rozwinięcie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 kpa).

Jeżeli natomiast chodzi o wskazaną przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konieczność wyjaśnienia prawidłowości stwierdzenia przez sąd spadku nabycia na podstawie testamentów spadku przez Z. M. po M. i S. małż. S., prawidłowości dziedziczenia na podstawie testamentu przez E. T. po J. P., prawidłowości zbycia roszczeń dekretowych przez D. T. i Z. T. na podstawie ugody z [...] maja 2001 r. zawartej przed Sądem Okręgowym w W., Sąd zwraca uwagę, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie dekretowe miał wyjaśnić to, co jest przedmiotem tej sprawy. Tego wymagała zasada ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 kpa).

To Komisja stoi na straży interesu społecznego. Posiada szerokie uprawnienia w zakresie wyjaśniania nieprawidłowości i uchybień w procesach reprywatyzacyjnych (art. 3 ust. 2 ustawy). Ma szerokie uprawnienia orzecznicze, w tym uprawnienia do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego (art. 29 ust. 1 ustawy).

Jeżeli Komisja miała wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia w sprawie dekretowej kręgu następców prawnych po przeddekretowych właścicielach spornej nieruchomości, miała możliwość zawiadomienia o swych spostrzeżeniach prokuratora, jeżeli chodzi o wątpliwości natury prawnokarnej. Jeżeli natomiast chodzi o wątpliwości natury cywilnoprawnej Komisja ma uprawnienia prokuratora określone w postępowaniu cywilnym (art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania cywilnego). Wobec tego mogła rozważyć zawieszenie postępowania rozpoznawczego i zainicjować stosowne postępowanie przed sądem powszechnym (sądem spadku).

Nie było zatem również podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. W tej sytuacji Komisja, wydając zaskarżoną decyzję naruszyła te przepisy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd uwzględnił także skargę Miasta [...] wniesioną od przywołanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w których Komisja zarzuciła Prezydentowi [...] istotne naruszenie przepisów kpa poprzez brak wyjaśnienia przesłanki "posiadania" gruntu przez dotychczasowych jej właścicieli, w szczególności sprawowania przez nich faktycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego oraz brak precyzyjnych wytycznych w zakresie wyjaśnienia okoliczności dotyczących prawidłowości spadkobrania po M. i S. małż. S. i w zakresie podejmowanych w tym kierunku działań.

Sąd uznał, że Miasto [...] (wbrew stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej zwanej "ppsa". Interes ten wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy, który przyznaje Miastu [...] status strony w postępowaniu rozpoznawczym, a więc i sądowoadministracyjnym.

Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie uchylenie wskazanych w skardze Miasta [...] fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji było zbędne. Zasadność skargi K. L., A. S., B. S., Z. M., W. S. skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (jako całości). Zasadność tej pierwszej skargi pochłaniała zakres zaskarżenia wskazany w skardze Miasta [...] i świadczy o tym, że ta druga skarga również była zasadna.

Sąd oddalił skargę B. S. i A. S. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Komisji była ocena prawidłowości decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2014 r. Decyzja ta rozstrzygała o prawie użytkowania wieczystego do niezabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. B. S. i A. S. na mocy umowy z [...] czerwca 2015 r. Rep [...] nr [...] nie nabyli żadnych praw i roszczeń do tejże nieruchomości. Osoby te nie były stronami decyzji reprywatyzacyjnej z [...] października 2014 r. i nie nabyły uprawnień na mocy tej decyzji. Wobec tego B. S. i A. S. nie mieli interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa.

Jeżeli chodzi o inne zagadnienia poruszane w niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę, że przesłanki "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu nie można rozpatrywać wyłącznie w oparciu o przepisy o majątkach opuszczonych i porzuconych (poniemieckich). Dekret z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 9, poz. 45) i późniejsze akty prawne regulujące tę problematykę dotyczyły obszaru całej Polski i jedynie mienia opuszczonego oraz porzuconego (poniemieckiego). Celem przywrócenia w tym trybie posiadania mienia ruchomego i nieruchomego właścicielowi bądź wskazanym w przepisach krewnym i małżonkowi było 1) uniknięcie przekazania tegoż mienia osobom prawa publicznego i instytucjom wymienionym w przepisach w zarząd, a następnie nabycia na własność tego mienia przez Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w przepisach w trybie tzw. przemilczenia; 2) nabycie prawa własności gruntu w drodze zasiedzenia. Tymczasem z mocy art. 1 dekretu gmina [...] nabyła wszelkie grunty [...] listopada 1945 r. niezależnie od tego, czy właściciel tego mienia żył i czy był obecny. Faktem jest natomiast to, że np. krewny w linii prostej dotychczasowego właściciela legitymujący się jedynie postanowieniem sądu o przywróceniu posiadania mienia opuszczonego (jeżeli właściciel był nieobecny) także mógł złożyć wniosek dekretowy. Wówczas osoba taka nie miała statusu prawnego następcy, ale użytkownika gruntu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie bowiem z art. 20 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. Nr 17, poz. 97 ze zm.) takiej osobie służył zarząd i użytkowanie gruntu.

Stanowisko Sądu w tej sprawie wskazuje, że na etapie postępowania administracyjnego przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu: 1) dotyczyła jedynie prawnego następcy; 2) miała służyć wykazaniu przez takiego wnioskodawcę legitymacji do bycia stroną postępowania dekretowego (dokumentować objęcie przez niego spadku lub wydanie mu przedmiotu sprzedaży); 3) straciła znaczenie po 1 stycznia 1947 r. jako przesłanka dopuszczalności wniosku dekretowego na skutek radykalnych zmian przepisów prawa.

Wobec tego art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy miałby zastosowanie wówczas, gdyby niniejsza sprawa dotyczyła decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed 1 stycznia 1947 r., uwzględniającej wniosek dekretowy złożony przez prawnego następcę dotychczasowego właściciela, mimo, że nie wykazał on stosownym dokumentem swego następstwa prawnego (np. wprowadzenia w posiadanie spadku, wydania mu rzeczy, z którą związane byłyby nabyte prawa i roszczenia dekretowe) na datę złożenia wniosku dekretowego i okoliczność ta nie wynikałaby z akt sprawy dekretowej lub dowodów zebranych w postępowaniu rozpoznawczym.

Przepisy te mogłyby mieć również zastosowanie, gdyby w niniejszej sprawie organ dekretowy wydał po 1 stycznia 1947 r. decyzję reprywatyzacyjną, niekorzystną dla wnioskodawcy, przyjmując za podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego fakt nieustalenia posiadania gruntu przez wnioskodawcę.

Skoro art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy był podstawą do wydania decyzji nadzorczej, to zakres zastosowania tego przepisu zależy od uprzedniego wyjaśnienia treści art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładni art. 7 ust. 1 dekretu nie można dokonywać z perspektywy art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Celem nadzoru jurysdykcyjnego w postępowaniu rozpoznawczym jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień jakie miały miejsce w postępowaniu przed organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną. Weryfikacja decyzji reprywatyzacyjnej odbywa się albo z uwzględnieniem stanu z daty jej wydania albo z uwzględnieniem dowodów, okoliczności, skutków, które ujawniły się po jej wydaniu. W żadnym razie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy jako przepis stanowiący podstawę prawną decyzji nadzorczej nie może być traktowany jako wprowadzający dodatkowe, inne przesłanki, od których spełnienia zależy rozpatrzenie sprawy z art. 7 ust. 2 dekretu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym Komisja, jeżeli dojdzie do wniosku, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia kręgu następców prawnych po S. i M. małż. S. oraz C. S., rozważy inny sposób zakończenia sprawy, niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, skoro podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisji powody uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie uzasadniały zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa (pkt 1 wyroku), art. 151 ppsa (pkt 2 wyroku) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt 3 i 4 wyroku) w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.