Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 276/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 4, 6, i ust. 8, art. 91 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwala nr [...] Rady Gminy S. w sprawie diet dla sołtysów została podjęta na sesji w dniu [...] r. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 25 ust.4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.). Uchwałę doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...] r. W ocenie Wojewody wskazana wyżej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z powołanych przepisów.

Na podstawie powołanego przepisu ustawy rada gminy powinna zatem określić zasady, na jakich radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Wymaga zaznaczenia, że ustawodawca posłużył się w przepisie art. 25 ust. 4 ustawy terminem "dieta", ale nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Jednakże zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uznaje się, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Zatem art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Ponadto, treść ust. 8 tego artykułu przesądza o konieczności zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego, a więc m.in. przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady oraz przewodniczących komisji. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny.

Nadto treść uchwały, w ocenie organu nadzoru, sprzeczna jest także z art. 2 Konstytucji RP, z którego to przepisu wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji RP wymienia się m.in. podział władz, niezawisłość sądów i prawo każdego do sądu, do uczciwego oraz bezstronnego wymiaru sprawiedliwości, przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa, jawność i jasność prawa, niedziałanie prawa wstecz (P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., wyd. Liber, Warszawa 2000, s. 15). Dodatkowo należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02, publ. Dz. U, z 2002 r., nr 78, poz. 715) podniósł, iż przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. ( ... ) Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Ponadto organ nadzoru zauważył, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że Rada uprawniona jest jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą radnym przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. To także, zdaniem Wojewody, prócz opisanych powyżej naruszeń powoduje, że Rada Gminy S., wydając przedmiotową uchwałę, istotnie naruszyła art. 37b ust. 1 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Tym samym konieczne jest stwierdzenie nieważności tejże uchwały w całości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 us.g. poprzez stwierdzenie, że Rada Gminy S. sformułowała treść I ust. I uchwały w sposób sprzeczny z art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g., podczas gdy Rada Gminy S. w regulacji [pic][pic] I ust. I uchwały zawarła treści zgodne z powołanym przepisem ustawy o samorządzie gminnym, określając w sposób jednoznaczny zasady na jakich przysługują radnym diety, określiła jednoznacznie ich wysokość i zasady obniżenia ich wysokości, przez co nie nadała dietom charakteru, jak twierdzi nadzór prawny, "świadczenia pracowniczego", niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Diety radnych uchwalone przez Radę Gminy S. w rozumieniu uchwały stanowią rekompensatę wyrównującą straty w związku z pełnieniem funkcji radnego;

- art. 85 u.s.g. poprzez ocenę uchwały w oparciu o kryteria inne niż kryterium zgodności 7 prawem. brak wskazania niezgodności uchwały z przepisami prawa, brak wykazania, czy zarzucana sprzeczność ma charakter istotny i na czym ta istotność polega;

- art. 91 ust, 1, 3 i 4 u.s.g. poprzez brak wykazania na czym polega wskazana przez organ nadzoru sprzeczność zapisów uchwały z art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. oraz poprzez brak wykazania istotności naruszenia wskazanego przepisu i na czym ta istotność naruszenia polega, poprzez brak uzasadnienia stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w jakiejkolwiek formie;

- art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez przesłanie Gminie S. zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w dniu [...] r., przesłanie samego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu [...] r. przez co organ nadzoru uniemożliwił Gminie S. czynny udział w postępowaniu nadzorczym, pozbawiając Gminę S. prawa do rzetelnego i realnego odniesienia się do zarzutów z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego;

[pic] art. 98 ust. 1 u.s.g, poprzez pozbawienie Gminy S. możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego wywołane brakami uzasadnienia twierdzeń organu nadzoru dotyczących istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy S.;

- art, 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucji) poprzez nieuprawnione stwierdzenie naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa przez Radę Gminy S. w zakresie mieszczącej się w niej zasady prawidłowej legislacji, podczas gdy Rada Gminy S. zawarła w uchwale regulacje sformułowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny i jasny, klarowne i zrozumiałe dla ich adresatów, dla organów stosujących oraz oceniających je w ramach nadzoru, nie wywołujące wątpliwości interpretacyjnych, zawierające precyzyjnie określone zasady wyliczenia diet radnych, oparte na konkretnej, jednej ustawie i jednym przepisie rangi wykonawczej, pozwalające w sposób elastyczny, bez konieczności modyfikacji uchwały uwzględnić dokonaną przez Radę Ministrów, ewentualną zmianę maksymalnych wysokości diet radnych, przez co Rada Gminy S. nie naruszyła zasady jednoznaczności prawa, poprawnego prawotwórstwa, jawności i jasności prawa;

[pic] art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, Gminy S. Organ nadzoru wymusza na Radzie Gminy S. sformułowania prawne zgodne z rozumieniem i wykładnią przepisu kompetencyjnego reprezentowaną przez organ nadzoru. Jednocześnie nie wykazując w uzasadnieniu argumentacji, z którą Gmina S. mogłaby podjąć polemikę, organ nadzoru ogranicza Gminę S. w możliwości pełnego przedstawienia swoich racji przed sądem; [pic]

- art. 7 Konstytucji poprzez niezastosowanie się do wskazanych powyżej, obowiązujących przepisów prawa.[pic]

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie aktu nadzoru w całości.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu [...] r.

W ocenie strony skarżącej organ nadzoru ograniczył się jedynie do wskazania norm prawnych, z którymi, jego zdaniem, pewne postanowienia uchwały są sprzeczne. Nie wykazał jednak argumentów dla istnienia tej sprzeczności. Tymczasem o istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźnej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Zatem za rażąco niewystarczające należy uznać wyłącznie ograniczenie się organu nadzoru do niepopartego wywodem prawnym stwierdzenia, o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia takiego twierdzenia.

Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, że do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Tylko taki charakter naruszenia, zdaniem skarżącej, wywołuje skutek nieważności. Tymczasem w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie wykazał, że zaszły okoliczności, jak w powoływanych wyrokach, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa W konkretnej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że doszło, jego zdaniem, do naruszenia art. 25 4, 6 i 8 u.s.g., co zakwalifikował jako istotne naruszenie. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie to niepoparte jest jakimkolwiek wywodem formalnoprawnym, co jednocześnie ogranicza Gminę S. do podważania stwierdzeń organu nadzorczego i wykazywania błędnego rozumienia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa.

Należy zauważyć, że prawidłowe sporządzenie uzasadnienia aktu nadzoru, zawierającego wyczerpujące, jasne i spójne rozważania jest warunkiem uznania go za zgodnego z prawem (Wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., 11 OSK 1056/21). Brak uzasadnienia przez organ nadzoru zarzutu istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy S., niewykazanie sprzeczności uchwały z powołanymi w uzasadnieniu normami prawa powoduje, że ocena uchwały odbywa się w rozstrzygnięciu nadzorczym nie na podstawie kryterium legalności, zgodnie z art. 85 u.s.g., a na podstawie bliżej nieokreślonego kryterium.

Wojewoda [...] zarzucił Radzie Gminy S. sprzeczność uchwały z art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji stwierdzając, że w ramach zasad ustalania diet dla radnych, które stanowią rekompensatę za utracone przez radnego zarobki i które nie mają charakteru świadczenia pracowniczego, Rada Gminy winna była objąć zakresem uchwały sytuację, gdy "( . . . ) przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady, czy radny przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensaty.

. Art. 25 ust. 4 u.s.g. wyznacza Radzie Gminy kompetencje do ustalania zasad, na których radnemu przysługują diety. Zgodnie z art. 25 ust. 8 u.s.g. przy ustalaniu wysokości diet Rada Gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W I uchwały Rada Gminy S. ustaliła diety dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego, który określa się wskaźnikiem procentowym liczonym od maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 000 mieszkańców. W polskim systemie prawnym, w chwili podejmowania uchwały, istnieje wyłącznie jeden akt prawny rangi rozporządzenia (Rozporządzenie RM w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy z dnia 27 października 2021 r., Dz. U. 2021 poz. 1974) regulujący maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, zróżnicowaną ze względu na liczbę mieszkańców gminy. Wskazać należy, iż pojęcie "maksymalna wysokość diety" zostało wprowadzone przez ustawodawcę w art. 25 ust. 7 u.s.g" jest pojęciem ustawowym i podobnie jak inne pojęcia ustawowe, takie jak np. osoba prawna (użyte w kodeksie cywilnym), nie wymaga dla swej precyzji odniesienia się do przepisu ustawy.

Bez cienia wątpliwości zatem odniesienie [pic] procentowej diety do maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 000 mieszkańców, znajdujące się w I ust. 1-6 uchwały, wobec istnienia jednego aktu prawnego regulującego wysokość tak określonej diety, jest jednoznacznym, precyzyjnym i jasnym określeniem diety radnego w gminie poniżej 15 000 mieszkańców, jaką jest Gmina S.

Nadto, w ocenie skarżącej, organ nadzoru pozbawienie diety charakteru ryczałtu widzi jedynie na sposób, jaki proponuje. Z kolei Rada Gminy S. pozbawienie diety charakteru ryczałtu widzi w zapisie 2 uchwały dotyczącego obniżenia diety 0 9% maksymalnej wysokości diety za każdorazową nieobecność na sesji Rady Gminy lub na posiedzeniu komisji Rady Gminy S. Proponowany przez nadzór prawny sposób pozbawienia diety charakteru ryczałtu de facto stanowi to samo, co zapisała Rada Gminy w uchwale, bowiem niewykonywanie przez dłuższy okres czasu obowiązków wynikających z pełnionej funkcji przez radnych sprowadza się również do nieuczestniczenia w posiedzeniach

Wreszcie odniesienie wysokości procentowej diety dla radnych do maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 000 mieszkańców, ustalone w § 1 uchwały, wobec istnienia jednego aktu prawnego regulującego wysokość tak określonej diety, jest jednoznacznym, precyzyjnym i jasnym określeniem diety radnego w gminie poniżej 15 000 mieszkańców, jaką jest Gmina S.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, Organ nadzoru zastosował wyłącznie kryterium zgodności z prawem, wskazał niezgodność uchwały z konkretnymi przepisami prawa i wykazał istotność naruszenia prawa.

[...] r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei kognicja sądów administracyjnych w zakresie badania skarg na akt nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego wynika z art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 148 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przepis art. 148 P.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś, Komentarz do art. 148 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, SIP Lex 2016; B. Dolnicki, J.P. Tarno, Przesłanki i forma orzeczeń w sprawach ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, SIP Lex 2012; zob. również wyrok NSA z 17 października 2008 r., I OSK 483/08 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (vide wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za przypadek istotnego naruszenia prawa procesowego uznaje się m. in. brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (zob. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17). Właściwa publikacja jest bowiem zakończeniem procesu prawotwórczego, bez jego prawidłowego przeprowadzenia nie można natomiast mówić o ustanowieniu aktu prawnego.

Zauważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru. Zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej: między organami nadzoru a gminą, nie ma zależności służbowej lub osobowej. Ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.(Bogdan Dolnicki (red.) ustawa o samorządzie gminnym, komentarz wydanie II, WKP 2018).

Przywołane powyżej przepisy P.p.s.a. korespondują z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wymaga przy tym podkreślenia – co wynika także pośrednio z porównania treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny – że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy zapada w razie ustalenia, iż jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności przedmiotowej uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotny naruszeniem prawa (zob. Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994, nr 6, s. 17-18).

W rozpatrywanej sprawie w oparciu o powyższe kryteria organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r.

Wskazać w tym miejscu należy, że zakres kontroli sądu w przypadku, gdy zaskarżone jest rozstrzygnięcie nadzorcze, ograniczony jest do tego rozstrzygnięcia i podniesionej w nim argumentacji. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Nie znając uzasadnienia rozstrzygnięcia albo znając jedynie część jego motywów, trudno się przed takim rozstrzygnięciem bronić. Jedynie wyjątkowo, w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny może oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo błędnego (niepełnego) uzasadnia odpowiada prawu. Nie jest to dopuszczalne, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę.

Organ nadzoru wywód na temat wadliwości zapisu § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały Rady Gminy w sprawie diet radnych, zgodnie z którym ustala się diety radnych Gminy S. w formie ryczałtu miesięcznego określonego wskaźnikiem procentowym liczonym od maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 tyś. mieszkańców ograniczył do przytoczenia tezy wyroku WSA w Warszawie. Przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem judykatury, że dieta radnego nie może przybrać charakteru wynagrodzenia za sam fakt sprawowania funkcji radnego.

Trafnie skarżąca podniosła w skardze, że uchwała ma dalsze zapisy wpływające na różnicowanie sytuacji radnych. Te jednak znalazły się poza rozważaniami organu nadzoru. Co w istocie czyni je w tej materii niekompletnymi.

Błędne przyjęcie przez organ, kwestionowany zapis § 1 ust. 1 uchwały z [...] r. wyczerpuje w istocie całość zasad przyznawania tej diety wynika także stąd, że organ ten w toku postępowania nadzorczego w istocie uniemożliwił skarżącej złożenie wyjaśnień co do sensu przyjętego rozwiązania. Zawiadomienie Rady Miejskiej w dniu [...] r. o wszczęciu postępowania nadzorczego z jednoczesną informacja o terminie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego upływającym z dniem [...] r. nie pozwalało skarżącej na złożenie jakichkolwiek wyjaśnień. W tej sprawie to zaniechanie umożliwienia przez Wojewodę zapewnienia organom Gminy rzeczywistego udziału w postępowaniu nadzorczym, w tym złożenia wyjaśnień co do treści lub znaczenia przyjętych w kwestionowanej uchwale rozwiązań, miało znaczenie dla wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W każdym przypadku, w którym zakres wyjaśnień organu gminy miałby istotne znaczenie dla oceny zaistnienia naruszenia prawa przez organ nadzoru, pominięcie zawiadomienia tego organu celem rzeczywistego umożliwienia złożenia wyjaśnień w toku postępowania nadzorczego stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 k.p.a.

Niewątpliwie w § 1 ust. 2-6 kwestionowanie przez organ nadzoru uchwały zawarto zapisy różnicujące wysokość diety Przewodniczącego Rady, Wiceprzewodniczącego Rady, Przewodniczącego komisji oraz radnego będącego reprezentantem Gminy w związku międzygminnym. Z kolei z § 2 zawarto zapis o obniżeniu wysokości diety o 9% maksymalnej wysokości diety za każdorazową nieobecność na sesji Rady lub posiedzeniu komisji Rady.

W ocenie sądu tak skonstruowany mechanizm ustalania diety radnego, przy uwzględnieniu sytuacji w której niewykonywanie obowiązków udziału w sesji rady lub posiedzeniu komisji powoduje obniżenie wysokości diety, choć niedoskonały, mieści siew granicach zakreślonych delegacją wynikającą z art. 25 ust. 4 u.s.g. Z kolei Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał, na czym w istocie polegało istotne naruszenia prawa przez tą regulację.

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Tego organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie uczynił.

Rolą sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie prawa przez nie sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała rady gminy, narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Formułę działania sądu w takim przypadku określa art. 148 P.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii lakoniczności przepisu § 1 ust. 1 kwestionowanej uchwały polegającej na odesłaniu do "maksymalnej wysokości diety przysługującej radnemu w gminach poniżej 15 tyś. mieszkańców" zauważyć należy, że organ nadzoru jako rozwiązanie tej wadliwości widzi określenie kwotowe diety bądź odesłanie do konkretnych przepisów. Umknęło jednak organowi nadzoru, że w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Rada powołała nie tylko art. 25 ust. 4,6,i 8 u.s.g. ale także rozporządzenie Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. I chociaż samo to rozporządzenie nie zawiera normy uprawniającej radę gminy do ustanowienia zasad przyznawania diet radnym, bo ta kompetencja wynika z powołanego wyżej art. 25 u.s.g. to powołanie go w podstawie zaskarżonej uchwały spełnia w wystarczającym stopniu wskazanie źródła prawa pozwalającego na ustalanie wysokości maksymalnej diety radnego w gminach poniżej 15 tyś. mieszkańców. Trudno w takim przypadku mówić o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Gminy S. W każdym razie tej istotności nie wykazał Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego "oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy, 2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach, 4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych, 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, 6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej" (TK – 54/05). Od strony negatywnej samodzielność gminy oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej, a sama ingerencja organu nadzoru, dokonywana ex post, musi być podejmowana w celu zabezpieczenia przestrzegania prawa, tj. utrzymania działalności gminy w granicach prawa.

Ingerencja Wojewody w rozpatrywanej sprawie wykazuje cechy arbitralności nie popartej wszechstronną analizą sprawy.

Na koniec rozpatrując zapis dotyczący zasad wypłacania diet radnym zgodzić się należy z organem nadzoru, że kwestia wypłaty diety na rachunek bankowy czy gotówką w konkretnym banku nie mieści się w pojęciu zasad przyznawania diet radnym Natomiast termin płatności, w ocenie sądu mieści się szeroko rozumianym pojęciu zasad przyznawania i w istocie otrzymywania diet. Co implikuje wniosek, że zawarcie w § 3 uchwały zapisu o miejscu lub sposobie wypłaty diety wykracza poza delegację zawartą w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g.

W ocenie sądu w zawarcie tego zapisu w zakwestionowanej uchwale nie tworzy po stronie radnych żadnych obowiązków czy uprawnień. Jest regulacją o charakterze porządkującym wypłaty diet. Nie ma wpływu na kształt zasad. W ocenie sądu naruszeni, które wystąpiło nie ma jednak charakteru istotnego naruszenia prawa rozumianego jako niemożność zaakceptowania takiej regulacji w istniejącym porządku prawnym.

Wobec powyższego zarzuty skargi okazały się zasadne. Dlatego na podstawie art.148 P.p.s.a uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.