Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1373/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/18 w sprawie ze skargi S. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 czerwca 2018 r., nr 11422/18 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z 13 czerwca 2018 r., nr 11422/18, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z 13 czerwca 2018 r., nr 11422/18, Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, działając na podstawie m.in. § 24 ust. 1 w związku z § 4 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm.; zwanej dalej: "uchwałą z 9 lipca 2009 r."), odmówił zakwalifikowania S. S. do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 1). Wykonanie uchwały organ powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (§ 2 ust. 1). Określił, że wykonanie uchwały powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty jej podjęcia (§ 3). Stwierdził, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4).

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca wystąpił o wynajęcie lokalu na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wnioskodawca zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. B. w Warszawie. Lokal ten składa się z 3 pokoi oraz kuchni. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 77,75 m2, w tym powierzchnia mieszkalna 41,63 m2. Przedmiotowy lokal należał w przeszłości do mieszkaniowego zasobu Miasta, zaś obecnie znajduje się w budynku prywatnym, bowiem w dniu 6 maja 2015 r. nieruchomość przy ul. B. w Warszawie została zwrócona na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli.

Organ wyjaśnił, iż skarżący wraz z byłą żoną (A. S.) byli najemcami przedmiotowego lokalu na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z 19 grudnia 2012 r. Była żona wnioskodawcy wraz z dziećmi opuściła przedmiotowy lokal. W lokalu pozostał wyłącznie wnioskodawca. W dniu 30 września 2016 r. właściciele ww. nieruchomości wypowiedzieli wnioskodawcy umowę najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ochronie praw lokatorów"), ze skutkiem na dzień 31 października 2016 r. W związku z powyższym w stosunku do wnioskodawcy ma zastosowanie przepis § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym postanowień § 4 pkt 1 (kryterium metrażowego) nie stosuje się do osób będących byłymi lokatorami, zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Podał, iż źródłem dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest umowa o pracę. Średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego wnioskodawcy uzyskany w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wyniósł 3 455,68 zł. Minimum dochodowe w gospodarstwie wieloosobowym na dzień złożenia wniosku wynosiło 3 171,78 zł, zatem skarżący nie spełnia określonego w § 4 pkt 2 ww. uchwały kryterium dochodowego do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Organ wskazał również, iż wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości rolnej zabudowanej położonej w miejscowości [...] o łącznej powierzchni 4,54 ha. Na działce [...] posadowiony jest budynek mieszkalno-gospodarczy, murowany, o powierzchni zabudowy 85,34 m2, zbudowany w 1938 r. oraz murowany budynek niemieszkalny. Ww. nieruchomość składającą się z 1 pokoju o powierzchni ok. 25 m2 i kuchni o powierzchni ok. 15 m2 skarżący nabył w 2007 r. w drodze darowizny. Na nieruchomości ustanowiona jest dożywotnia bezpłatna służebność osobista na rzecz rodziców wnioskodawcy – L. i Z. S., polegająca na nieodpłatnym korzystaniu z całej części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego ogrzanej, oświetlonej i zaopatrzonej w wodę. Z oświadczeń wnioskodawcy wynika, iż jego ojciec nie żyje, natomiast pod ww. adresem zamieszkuje jego matka. Nie może zamieszkać w ww. domu ze względu na małą powierzchnię, a także fakt, że nieruchomość znajduje się w odległości około 130 km od Warszawy, gdzie znajduje się jego centrum życiowe. Również zbycie lub ewentualne czerpanie pożytków z ww. nieruchomości w praktyce jest niemożliwe, z uwagi na obciążenie tejże nieruchomości prawem bezpłatnego dożywotniego korzystania na rzecz matki.

Organ stwierdził, iż podanie wnioskodawcy o wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy uzyskało negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy, podjęcie uchwały o odmowie zakwalifikowania wnioskodawcy do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony było uzasadnione.

W skardze złożonej na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności

w całości. Wskazał, że zaskarżona uchwała jest dla niego krzywdząca, bowiem wniosek o najem lokalu nie został prawidłowo rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej uchwale.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności omówił przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. oraz ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność, iż skarżący był (wraz z byłą żoną), na podstawie umowy najmu z 19 grudnia 2012 r., najemcą lokalu nr [...] przy ul. B. w Warszawie, należącego do zasobu mieszkaniowego gminy. Obecnie lokal ten znajduje się w budynku prywatnym - nieruchomość została zwrócona następcom prawnym dawnych właścicieli. W dniu 30 września 2016 r. aktualni właściciele ww. nieruchomości wypowiedzieli skarżącemu umowę najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów ze skutkiem na dzień 31 października 2016 r. Prawidłowo zatem organ ustalił, że w odniesieniu do skarżącego mają zastosowanie przepisy § 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r.

Sąd ten wskazał, że z definicji pojęć określonych w § 1 pkt 25 i 26 ww. uchwały wynika, iż ilekroć w uchwale jest mowa o "dochodzie gospodarstwa domowego" należy przez to rozumieć dochody wnioskodawcy i osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu, wykazane ze wszystkich źródeł ich uzyskiwania i udokumentowane w szczególności przez: pracodawcę, ośrodek pomocy społecznej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wojewódzki urząd pracy, urząd skarbowy. Przez "minimum dochodowe" należy natomiast rozumieć średni miesięczny dochód, o którym mowa w pkt 24, na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu lub datę wystąpienia przez zarząd dzielnicy/burmistrza dzielnicy z żądaniem przedstawienia przez wnioskodawcę aktualnej informacji o dochodach, nieprzekraczający 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku lub w dniu wystąpienia przez zarząd dzielnicy/burmistrza dzielnicy z żądaniem przedstawienia przez wnioskodawcę aktualnej informacji o dochodach. Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że czyniąc ustalenia, czy w danej indywidualnej sprawie zostało spełnione kryterium dochodowe, organ winien odnieść średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o najem lokalu z okresu 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku do minimum dochodowego określonego w sposób wskazany w § 1 pkt 26 ww. uchwały.

W świetle powyższych przepisów nie budzą wątpliwości Sądu pierwszej instancji ustalenia organu odnośnie niespełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego. Jak wynika z dołączonych do wniosku dokumentów, źródłem dochodu gospodarstwa domowego skarżącego jest umowa o pracę. Średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego, uzyskany w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, ustalony został przez organ prawidłowo na kwotę 3 455,68 zł. Natomiast minimum dochodowe w gospodarstwie domowym skarżącego z uwzględnieniem 40% zwiększenia, o którym mowa w § 5 ust. 4 uchwały z 9 lipca 2009 r., wynosiło na dzień złożenia wniosku 3 171,78 zł. Sąd zaznaczył, że organ omyłkowo określił w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż minimum dochodowe dotyczy gospodarstwa wieloosobowego, jednakże omyłka ta pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem wskazana przez organ kwota minimum dochodowego została obliczona prawidłowo w odniesieniu do gospodarstwa jednoosobowego. Ponadto organ w piśmie z 19 czerwca 2018 r., informującym o podjęciu zaskarżonej uchwały, prawidłowo wskazał, iż "kryterium dochodowe w gospodarstwie jednoosobowym na dzień złożenia wniosku wynosiło 3.171,78 zł (...)".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wydając zaskarżoną uchwałę organ nie dopuścił się naruszenia przepisów § 4 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. Jego zdaniem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wyczerpujące, zawiera omówienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Jednocześnie Sąd stwierdził, iż złożone na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. dokumenty - zaświadczenie A. S.A. z siedzibą w W. o dochodach wnioskodawcy z ostatnich sześciu miesięcy, tj. od sierpnia 2018 r. do stycznia 2019 r. oraz zaświadczenie P. S.A. z siedzibą w W. o dochodach skarżącego z ostatnich sześciu miesięcy, tj. od czerwca 2018 r. do listopada 2018 r., nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, dotyczą bowiem dochodów, jakie skarżący uzyskał już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Z postanowień § 22 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. wyraźnie wynika, iż postawę procedowania w sprawie o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu stanowią wniosek wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacja przedstawiona przez wnioskodawców, a więc okoliczności, które zaistniały przed złożeniem wniosku, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 28 marca 2018 r.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił złożony na rozprawie wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów. Z kolei na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie przepisu § 4 pkt 2 w zw. z § 1 pkt 24 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że "dochód", o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały, który należy zestawić z "minimum dochodowym" obejmuje okres sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, w sytuacji, gdy z żadnego z przywołanych wyżej przepisów nie wynika jakoby dochód ten miałby być ustalony we wskazany sposób, a ustalenie "dochodu" w ten sposób jest niekorzystne dla skarżącego, szczególnie wobec faktu, że przyjmując inny okres ustalenia "dochodu" za właściwy mógłby on spełnić "kryterium dochodowe" i mógłby być w konsekwencji zakwalifikowany do wynajęcia lokalu mieszkalnego;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu i niezwrócenie uwagi na uchybienie organu administracji, który w przedmiotowej sprawie nie zastosował przepisu art. 7a § 1 k.p.a. i nie rozstrzygnął na korzyść skarżącego wątpliwości do co treści normy prawnej dotyczących sposobu ustalenia "dochodu", o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały, poprzez przyjęcie, że "dochód" ten może być ustalony przez wybór dochodu skarżącego osiągniętego w miesiącu, w którym nie przekraczał on "minimum dochodowego" (np. dochód Skarżącego z września 2017, bądź z października 2017), w sytuacji gdy z przepisów uchwały nie wynika konkretny sposób ustalenia "dochodu", wobec czego możliwe jest przyjęcie kilku wariantów jego ustalenia, a zgodnie z przepisem art. 7a § 1 k.p.a. organ administracji wątpliwości takie powinien rozstrzygać na korzyść strony.

W uzasadnieniu skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 24 marca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie braku takiej zgody zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W piśmie z 14 kwietnia 2022 r. skarżacy wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Organ nie udzielił odpowiedzi na korespondencję sądową.

Zarządzeniem z 29 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie oba rodzaje zarzutów pozostają jednak z sobą w ścisłym związku, co uprawnia do łącznego ich rozważenia, gdyż autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego wiąże z bezpodstawnym przyjęciem, iż minimum dochodowe, brane pod rozwagę przy kwalifikacji wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, obejmuje okres sześciu miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku do organu, a naruszenie prawa procesowego łączy z odmową możliwości dokonania przez skarżącego wyboru miesięcy lub miesiąca, za który dochód powinien być uwzględniony przy ustalaniu minimum dochodowego, co skutkowałoby nieprzekroczeniem minimum dochodowego.

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem były § 4 pkt 2, § 5 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 Uchwały Nr LVI11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej uchwała), w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z § 4 pkt 1 uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Przepis ten nie posługuje się pojęciem dochodu jako przesłanką materialnoprawną uzyskania uprawnienia, lecz przesłanką minimum dochodowego. To pojęcie zostało zaś zdefiniowane w uchwale. Zgodnie z § 1 pkt 26 uchwały przez minimum dochodowe należy rozumieć średni miesięczny dochód, o którym mowa w pkt 24 na jednego członka gospodarstwa domowego za okres 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu lub datę wystąpienia przez zarząd dzielnicy/burmistrza dzielnicy z żądaniem przedstawienia przez wnioskodawcę aktualnej informacji o dochodach, nieprzekraczający 160% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym i 220% tej kwoty w gospodarstwie jednoosobowym, a także w gospodarstwie osoby samotnie wychowującej dziecko (dzieci), obowiązujący w dniu złożenia wniosku lub w dniu wystąpienia przez zarząd dzielnicy/burmistrza dzielnicy z żądaniem przedstawienia przez wnioskodawcę aktualnej informacji o dochodach. Zamieszczenie definicji legalnej w uchwale wiąże się z koniecznością posługiwania się takim znaczeniem pojęcia minimum dochodowego jakie zostało przyjęte w tej uchwale. Ustalenie znaczenia określonego terminu w języku prawnym łączy się z zakazem odwoływania się do dyrektyw języka prawniczego lub potocznego, a definicje legalne będące zwykłymi przepisami mają charakter wiążący jak każde inne przepisy (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 16/00, ONSA 2001/2/64).

Nie jest możliwe tym samym poszukiwanie znaczenia tego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, co zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy czyni bezpodstawnym. Nie mógł także zostać naruszony przepis § 1 pkt 24 uchwały, który zawiera definicję legalną pojęcia dochodu, gdyż przepis § 4 pkt 2 uchwały, będący przepisem prawa materialnego ustalającym warunki nabycia prawa podmiotowego, nie posługuje się tą kategorią pojęciową (tj. pojęciem dochodu), jako przesłanką materialną, lecz pojęciem minimum dochodowego.

Przepisy przedmiotowej uchwały zawierają w zakresie zasad ustalania kryteriów dochodowych precyzyjne rozwiązania normatywne, z których wynika, iż okresem branym pod ocenę przy ustalaniu minimum dochodowego uprawniającego do nabycia przedmiotowego prawa jest dochód, o którym mowa w § 1 pkt 24 w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu. Przepisy te nie przyznają tym samym skarżącemu prawa wyboru okresu lub poszczególnego miesiąca dla ustalenia minimum dochodowego. Nie zachodziła więc sytuacja wątpliwości co do treści normy prawnej, która uzasadniałaby zastosowanie przepisu art. 7a § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie oceny legalności zaskarżonej uchwały, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga i ocenił ją przez pryzmat wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, które znajdowały zastosowanie. Kluczowym dla załatwienia sprawy skarżącego było ustalenie jego dochodów, co pozwalałoby ocenić czy spełnia on przesłankę minimum dochodowego uzasadniającą zakwalifikowanie go do osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Poza wskazanymi powyżej przepisami do przypadku skarżącego znalazł zastosowanie także przepis § 5 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym minimum dochodowe wskazane w § 4 pkt 2 w stosunku do osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 2 (skarżący jest taką osobą) zwiększa się o 40%. Minimum dochodowe ustalone według powyższych przepisów w odniesieniu do skarżącego wynosiło 3 171,78 zł, zaś średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego wyniósł 3 455,68 zł. Sąd pierwszej instancji dokonał więc kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zgodzie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż odpowiadała ona prawu, co czyni także zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. pozbawionym podstaw. Tym samym żaden z przepisów podniesionych w obu zarzutach nie został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że ze względu na trudną sytuację życiową skarżącego zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w tym przepisie.