Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1626/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 8, art. 76 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 27 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 6 i 7, art. 20 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2112/13 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W, 2. zasądza od W.Z. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi W.Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB), uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Skarżący w dniu [...] marca 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR

w S. m.in. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W dniu 31 sierpnia 2012 r. zrealizowano kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, w formie niezapowiedzianej kontroli DKR działek rolnych w gospodarstwie beneficjenta w oparciu o art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 2009.316.65; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). Celem dokończenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności na podstawie art. 50, art. 52 i art. 53 cytowanego rozporządzenia kontrolujący pojawili się w dniu 3 września 2012 r. w miejscu zamieszkania rolnika. Do czynności kontrolnych nie doszło, inspektorzy pouczyli rolnika o skutkach uniemożliwienia kontroli. W ustaleniach końcowych raportu pokontrolnego w zakresie wzajemnej zgodności zastosowano kod pokontrolny GR2 oznaczający, iż rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport przesłano skarżącemu w dniu [..] września 2012 r.

W pismach z dnia [...] września i [...] października 2012 r. beneficjent złożył zastrzeżenia do raportu, podnosząc, że inspektorzy nie byli uprawnieni do kontrolowania jego gospodarstwa oraz złożył wyjaśnienia dotyczące uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawwowych. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż przyczyną odmowy uwzględnienia złożonego wniosku było uniemożliwienie przez rolnika przeprowadzenia kontroli w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podniósł, że rolnik ma obowiązek umożliwić przeprowadzenie kontroli na miejscu, co wynika z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 2011.25.8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) oraz z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa PROW). Organ odwoławczy stwierdził, że wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje podlegają odrzuceniu, w sytuacji gdy beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Przypomniał również, że rolnik, składając wniosek o przyznanie płatności, nie tylko zobowiązuje się do spełnienia warunków przyznania płatności, w tym przestrzegania norm i wymogów, ale także zobowiązuje się do umożliwienia osobom upoważnionym wykonywania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa rolnego, jak również do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Organ podał, że inspektorzy stawili się w dniu [...] września 2012 r. w miejscu zamieszkania rolnika celem ustalenia przestrzegania norm i zapoznania się z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Posiadali oni stosowne upoważnienia i przystępując do kontroli, okazali je rolnikowi, co było, zdaniem organu, wystarczające do przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania rolnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., rozpoznając skargę W.Z., stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne oraz procesowe i dlatego uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że ARiMR na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach UE, w tym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009. Są one wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej (art. 31 ust. 1 ustawy PROW). Upoważnienie to zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 3). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi. Z każdej kontroli sporządza się raport, a rolnikowi, który nie zgadza się z jego ustaleniami, przysługuje prawo wniesienia zastrzeżeń, w terminie 14 dni od doręczenia raportu.

Sąd wskazał, że ani przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ani polskiej ustawy PROW nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Brak zgody na przeprowadzenie kontroli jest zatem bez znaczenia dla podejmowanych przez organ działań w celu weryfikacji wniosku o płatność. Zdaniem Sądu, dotyczy to również wyrażonej ustnie przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Zauważył również, że odmowa nie jest niczym innym jak brakiem zgody na kontrolę. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana jest zaś jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, polegającym na działaniach rolnika skutecznie tę kontrolę udaremniających.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby w związku z podjęciem przez inspektorów terenowych w dniu [...] września 2012 r. czynności w ramach kontroli na miejscu, do takich działań ze strony ubiegającego się o płatność rolnika rzeczywiście doszło. Zaistnienie przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, a co za tym idzie, zastosowanie sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, powinno być jednoznaczne, tj. organ kontrolujący powinien wskazać konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

W ocenie Sądu, twierdzenie, że skarżący uniemożliwił kontrolę, jest tym bardziej niejasne, że do zdarzenia, które miałoby o tym świadczyć, nie doszło na terenie gospodarstwa rolnego, ale w miejscu zamieszkania rolnika, które nie ma związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Ponadto organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Skarżący natomiast argumentował, iż kontrolą został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli, nie znał jej miejsca, ani zakresu. Ponadto oświadczył, iż chciał wziąć udział w kontroli i okazać stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego w najbliższym czasie. Sąd zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych, o kontroli z [...] września 2012 r. beneficjent nie został w jakikolwiek sposób zawiadomiony. Brak zaś zawiadomienia skarżącego o kontroli mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd, powołując treść art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW stwierdził, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy PROW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 3 ustawy o PROW poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż po stronie wnioskodawcy nie ciążył ciężar przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek i w konsekwencji doprowadziło do niuezuasanionego przyjęcia, że nie miało miejsce uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli,

2) art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o PROW poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nieudzielenie wyjaśnień i dokumentacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu na żądanie kontrolerów nie jest uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli,

3) art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że podstawową zasadą przeprowadzenia kontroli jest zawiadomienie rolnika o kontroli na miejscu, podczas gdy zasadą jest przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia,

4) art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że podstawową zasadą przeprowadzenia kontroli jest zapowiedzenie beneficjentowi kontroli na miejscu, podczas gdy zasadą jest przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia,

5) art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie,

6) art. 20 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie,

II. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1) błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że rolnik nie wiedział o przedmiocie kontroli,

2) błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji błędną interpretację ww. norm prawnych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka "uniemożliwienia" dokonania kontroli, podczas gdy w rzeczywistości rolnik przez zaniechania mające postać nie udzielenia wyjaśnień i nie przedstawienia dokumentacji żądanej przez kontrolerów w praktyce skutecznie udaremnił – uniemożliwił – kontrolę,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewskazanie normy prawnej naruszonej przez organ,

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.

W piśmie procesowym W.Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, o ile – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – nie zachodzą podstawy nieważności postępowania. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta – jak wynika z jej petitum – na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W wyniku oceny zarzutów postawionych Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że – mimo częściowo nieusprawiedliwionych podstaw i częściowo wadliwego przyporządkowania zarzutów do niewłaściwej podstawy kasacyjnej – skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zakres zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Za usprawiedliwiony przede wszystkim należało uznać, wywołujący najdalej idące skutki dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13, CBOIS).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11).

Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr 1488110).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych tym przepisem warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji jako kluczową przyczynę uchylenia decyzji skarżącego kasacyjnie organu wskazał istotne uchybienie proceduralne poprzez brak zawiadomienia beneficjenta o przeprowadzeniu kontroli. Zdaniem Sądu, organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli, podczas gdy skarżący podnosił, że kontrolą został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli, nie znał jej miejsca ani zakresu, a nadto oświadczył, że chciał wziąć udział w kontroli i stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w najbliższym czasie. Wskazując wynikające z art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW zasady i warunki prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że organy Agencji winny zgromadzić dowody, pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości twierdzeń strony, określone w art. 21 ust. 3 ustawy PROW. Przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, nie może bowiem prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada, nie wskazał jednakże, jakie konkretne przepisy postępowania zostały przez organ naruszone. Ograniczył się jedynie do wskazania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., będącego wszak przepisem określającym kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, nie wykazał również wpływu owego naruszenia na treść zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Tymczasem skorzystanie przez Sąd I instancji z uprawnienia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i zarzucenie organowi naruszenia prawa procesowego wymagało nie tylko wskazania naruszonych przepisów wraz z ich jednostkami redakcyjnymi w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jeśli takowe one posiadały, ale również szczegółowego wykazania wpływu tego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji poprzez zaprezentowanie szczegółowej argumentacji zrelatywizowanej do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, czy wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12); zaś skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Analogicznie zatem przyjąć trzeba, że opierając rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd I instancji obowiązany był wskazać konkretne przepisy procesowe, które zdaniem tego Sądu zostały naruszone przez organ. Wymaga to więc wskazania przez Sąd I instancji normatywnego wzorca postępowania organu, a następnie zakresu, w jakim został on przez organ naruszony. W tym aspekcie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie może być – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ogólnikowe i lakoniczne, tj. sprowadzające się w istocie do zawartego po zreferowaniu regulacji art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada" bez wskazania tych wymagań. Trzeba też zwrócić uwagę na to, że przedstawiając treść art. 21 ust. 3 ustawy PROW, Sąd I instancji przyznaje, że ustawodawca w tym przepisie modyfikuje zasady dowodzenia w zakresie przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności faktycznych sprawy przyznania płatności i ciężaru dowodowego, przyjmując, że na organie nie ciąży obowiązek alternatywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, ale jednocześnie stawia organowi zarzut wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy, przyjmując powinność organu zgromadzenia dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń strony. Z art. 21 ust. 3 ustawy PROW wprost wynika, że "strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro zatem zasadnie wobec treści tego przepisu Sąd I instancji przyjmuje, że w sprawie przyznawania płatności rolnych mają zastosowanie zmodyfikowane w stosunku do k.p.a. reguły gromadzenia dowodów, to nie jest uprawnione – poprzez ogólnikowe odwołanie do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie z naruszeniem obowiązku przestrzegania zasady praworządności – stawianie organowi skutecznego zarzutu zgromadzenia dowodów sprawy z naruszeniem owych szczególnych zasad postępowania. W takim stanie rzeczy nie jest więc jednoznaczne i konsekwentne stanowisko Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Dodać do tego należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wypowiedział się, w jakim zakresie i w jaki sposób organ naruszył art. 21 ust. 3 ustawy PROW, co – wobec braku konsekwencji Sądu i lakonicznego odwołania do zasady praworządności – tym bardziej nie pozwala zrekonstruować toku rozumowania Sądu. Nie jest też zrozumiałe stanowisko zaskarżonego wyroku, uznające za zasadny zarzut skargi w zakresie naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., gdyż nie zostało ono w żaden sposób rozwinięte, zgodnie z wymogiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając natomiast to, że zasady ogólne – jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie – stanowią wskazówkę interpretacyjną (dyrektywę kierunkową) dla wszystkich przepisów kodeksu (np. S.Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postepowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 636-637), postawienie przez Sąd I instancji organowi zarzutu naruszenia zasady praworządności wymagało powiązania tej zasady z konkretnymi przepisami postępowania, stanowiącymi gwarancję jej realizacji oraz szczegółowego odniesienia do okoliczności faktycznych danej sprawy.

W tych wszystkich okolicznościach zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji niewskazanie normy prawnej przez niego naruszonej, zaś brak przedstawienia oraz wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia praktycznie uniemożliwia odniesienie się do wyroku Sądu.

Niezależnie od powyższego podnieść nadto należy, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że "kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli". Wbrew temu stanowisku – niepopartemu żadnymi argumentami ani nawet wskazaniem jego podstawy prawnej – mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia takiego poglądu. W sprawach regulowanych prawem unijnym, a taką jest sprawa przyznawania płatności unijnych dla rolnictwa, wzorzec normatywny działania administracji krajowej, a następnie sądowoadministracyjnej kontroli administracji, wyznacza norma prawna, wynikająca zarówno z aktu prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego, nakłada zatem na wszystkie krajowe organy i sądy uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowany wzorzec działania administracji publicznej i sądowej kontroli, a także uwzględniając fakt, że rozporządzenie unijne obowiązuje bezpośrednio, wskazać należy, iż z powołanych w petiutum skargi kasacyjnej przepisów art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest – jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny - możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd przeciwny, taki jak prezentowany w zaskarżonym wyroku, nie jest trafny, gdyż musi on prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj. czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarzała niebezpieczeństwo uniemożliwienia prawidłowego przeprowadzenia kontroli.

Na uwzględnienie zasługują również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 3 i art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW, zmierzające choć z innych przyczyn do zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania poprzez uznanie, że działania beneficjenta środków unijnych nie wskazywały na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia pierwszego z tych przepisów – pomimo wskazania w petitum tej skargi na jego naruszenie także poprzez błędną wykładnię – obejmuje, co wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w istocie jego niezastosowanie w sprawie. Stąd brak wskazania przez kasatora, na czym polegał błąd Sądu I instancji w jego wykładni i jaka powinna być, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jego prawidłowa wykładnia nie ma znaczenia dla zachowania wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i nie prowadzi do niedopuszczalności rozpoznania analizowanego w tym miejscu zarzutu. Również to, że oba te zarzuty zostały wadliwie zakwalifikowane do materialnej podstawy kasacyjnej – pomimo, iż zarówno sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie, jak i treść tych przepisów wskazuje na ich procesowy charakter - nie stanowi przeszkody do tego, aby Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je merytoryczne w ramach właściwej podstawy kasacyjnej. Wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012r., II FSK 2670/10, lex nr 1415244). Dopuszczalne jest bowiem usunięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwości zgłaszanej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, jako że nie prowadzi ona do sformułowania za stronę zarzutu kasacyjnego (tak np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417). Oceniając te zarzuty podnieść trzeba, że Sąd I instancji nie miał, co już wcześniej wskazano, wątpliwości co do tego, że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy PROW zmodyfikował reguły określone w k.p.a. i że na organie nie ciąży obowiązek poszukiwania dowodów spełnienia przez wnioskodawcę warunków przyznania dopłaty. Z przepisu art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW wynika nadto, iż inspektorzy – dokonując czynności w ramach kontroli i wizytacji na miejscu – mają prawo żądania od beneficjenta informacji i dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzenia z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii tych dokumentów oraz ich zabezpieczenia. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, iż to podmiot, ubiegający się o przyznanie dopłat ze środków budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest wykazać, iż spełnił wszystkie warunki przyznania dopłaty. Powyższe oznacza, iż wnioskodawca poprzez odmowę złożenia wyjaśnień i/lub udostępnienia dokumentów uniemożliwia nie tylko przeprowadzenie kontroli spełnienia warunków przyznania pomocy, ale wręcz uniemożliwia stwierdzenie spełnienia tych warunków. Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż organ powinien zgromadzić dowody, które pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony. A skoro nie miał on wątpliwości, bo wprost to wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uniemożliwić oznacza czynić coś niemożliwym, nienadającym się do urzeczywistnienia, a więc podejmować działania i zachowania skutecznie udaremniające przeprowadzenie kontroli, to zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania wskazanych przepisów. Przedwczesna jest natomiast ocena stanowiska Sądu I instancji, wedle którego organ naruszył objęte analizowanymi tu zarzutami przepisy poprzez to, że do kontroli doszło nie na terenie gospodarstwa, lecz w miejscu zamieszkania rolnika, które związku z działalnością gospodarczą nie ma, zaś z kierowanej przez rolnika do organu korespondencji nie wynika, aby zamiarem kontrolowanego było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do wnioskowanej płatności. Prezentując to stanowisko w zakresie miejsca przeprowadzania kontroli Sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji prawnej oraz nie wykazał wpływu na wynik sprawy okoliczności przeprowadzenia kontroli co do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności poza terenem gospodarstwa, tj. w miejscu zamieszkania rolnika: S. ul. L.. Tymczasem kwestię tę należało rozważyć również na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.), w szczególności zaś art. 7, i wprowadzonych przez ustawodawcę pojęć: miejsce zamieszkania producenta rolnego i adres, albo określenie siedziby producenta i adres, a następnie dokonać oceny zasadności zarzutu beneficjenta co do miejsca przeprowadzenia kontroli w zakresie zasady wzajemnej zgodności z uwzględnieniem tej regulacji oraz celu niezapowiadanych kontroli. Natomiast formułując pogląd w zakresie zamiaru beneficjenta uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, Sąd I instancji odwołał się – jak sam podniósł w uzasadnieniu wyroku – do akt sprawy, jednakże poza ogólnikowym stwierdzeniem, że odwołuje się do tych akt nie odniósł się do zawartych w nich dokumentów i wynikających z nich zapisów, w szczególności do zapisów kontroli na miejscu, notatek urzędowych inspektorów oraz treści protokołu. Co istotne w skardze rolnik przyznał okoliczności związane z przeprowadzeniem spornej kontroli w dniu 3 września 2012 r., a mianowicie o poinformowaniu przez niego inspektorów, iż kontrola miejsca zamieszkania rolnika, która w żaden sposób nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz której rolnik nie jest właścicielem, jest nadużyciem ze strony kontrolerów i nie powinna mieć miejsca; że w dniu następnym (najbliższym czasie) gotów jest spotkać się z kontrolerami na terenie gospodarstwa rolnego celem złożenia wyjaśnień i przedstawienia koniecznych dokumentów lub ich przesłania; że oświadczył – co zostało pominięte przez Sąd I instancji – że z uwagi na niezapowiedzianą kontrolę ma inne obowiązki w tym momencie; oraz że nie wyraził zgody na podpisanie oświadczenia o uniemożliwieniu zakończenia kontroli. Z tych okoliczności beneficjent wyciągnął jedynie odmienne niż organ wnioski i odmiennie niż organ je ocenił. Trzeba jednak podkreślić, że na temat charakteru protokołu (raportu) z kontroli, jego roli i znaczenia jako szczególnego środka dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, przyjmując, że to prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd – co do zasady – przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości. Tymczasem – beneficjent przyznając w skardze stwierdzone protokołem okoliczności przeprowadzonej kontroli – ograniczył się jedynie do gołosłownych twierdzeń, że jej nie uniemożliwiał. Z tych wszystkich względów nie sposób zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że z akt sprawy nie wynika, aby beneficjent rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Natomiast zarzuty petitum skargi kasacyjnej określone jako "naruszenie przepisów procesowych poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że rolnik nie wiedział o przedmiocie kontroli" oraz "błędna interpretacja ww. norm prawnych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uniemożliwienia dokonania kontroli", a także wymagający łącznego z nimi rozpoznania zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji skutecznego uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, nie spełnia wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 p.p.s.a. Najpierw jednak wskazać trzeba, że łączne rozpoznanie tych zarzutów jest konsekwencją tego, że wadliwa wykładnia i zastosowanie prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostają w ścisłym związku z ustaleniami faktycznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071, i wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., I GSK 1280/12, Lex nr 1499807). Oceniając natomiast te zarzuty podnieść trzeba, że w świetle art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wskazanie podstawy kasacyjnej wymaga podania konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało. W przypadku zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego kasator powinien wskazać, jaką interpretację przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest zdaniem kasatora prawidłowa. Naruszenie przepisu materialnego poprzez błędne zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej (np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Zarzut naruszenia prawa tej postaci wymaga więc wskazania, że sąd albo bezzasadnie tolerował błąd subsumpcji popełniony przez organ, albo przeciwnie – bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie takiego błędu. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest również wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia byłby inny, że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, w tym również wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Winno ono zatem zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997r., nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Sąd ten nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Uwzględniając powyższe, trzeba przede wszystkich podnieść, iż w zakresie analizowanych w tym miejscu zarzutów naruszenia przepisów procesowych kasator jedynie ogólnie stwierdził, iż doszło do ich naruszenia poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, nie wskazał ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu numeru naruszonych przepisów. Natomiast samo sformułowanie zarzutu "błędna ocena" wskazuje, że zarzuca on wadliwe zastosowanie przepisów procesowych. Nie wskazując tych przepisów zarzucił też ich błędną wykładnię, co wyraża zwrot "błędna interpretacja ww. norm prawnych". Nie wskazał jednak jak te nieindywidualizowane w skardze kasacyjnej normy zostały przez Sąd I instancji zinterpretowane i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że zdaniem kasatora "WSA naruszył zasady postępowania dowodowego poprzez pominięcie całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy administracyjnej" i pominięcie oceny części okoliczności faktycznych. Uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwe jest poszukiwanie takich naruszeń przez sąd kasacyjny z urzędu. Z kolei analizowany tu zarzut naruszenia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011 nie został w żaden sposób uzasadniony. Co do tego zarzutu uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera dwa ogólnikowe zdania. Kasator podnosi bowiem, że "biorąc pod uwagę związanie organu przepisami prawa, Sąd powinien zastosować art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011r. Niezastosowanie ww. normy prawnej stanowi zatem naruszenie przepisów prawa przez WSA". Natomiast zarzut błędnej wykładni tego przepisu – pomijając brak wskazania na czy ten błąd polegał – jest niejasny o tyle, że kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował użyte w tym przepisie pojęcie "uniemożliwić" w odniesieniu do kontroli.

Stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów wyroku w zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym i ciężaru dowodowego powoduje, że nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości zaskarżonego wyroku w tym zakresie w sposób, który nie niweczyłoby celu kontroli instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a. Nie pozwala na to zawierające jedynie ogólne tezy i pozbawione merytorycznego wywodu uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Natomiast stwierdzone pozostałe naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec naruszeń prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji – będąc związany wskazówkami i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zastosowania prawa procesowego – powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, a następnie uwzględnić przedstawione wyżej wywody dotyczące metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.