Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 531/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie z naliczeniem opłaty drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego w części naliczającej opłatę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 474,00 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku P. P., o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. ([...]) zezwalającej P. P. na usunięcie, z naliczeniem opłaty, drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego przy ul. H. [...]we W., w części naliczającej opłatę za usunięcie tych drzew, przywołując w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine , art. 158 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ wskazał, że wymienioną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku P. P., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. zezwalającej wnioskodawcy na usunięcie, z naliczeniem opłaty, drzew kolidujących z projektem budowy budynku handlowo-usługowego przy ul. [...]we W., w części naliczającej opłatę za usunięcie tych drzew.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ustawowo przewidzianym terminie, wniósł skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez błędne przyjęcie, iż kwestionowana decyzja Prezydenta W. w zakresie naliczenia opłaty za usunięcie drzew nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą - rażącego naruszenia prawa, jak również błędne przyjęcie, iż nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności opisanej decyzji w tej części.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwana dalej "Kpa" stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 Kpa), zaś organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja lub postanowienie zostało wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 2 Kpa). Zdaniem kolegium wymaga szczególnego podkreślenia, że stwierdzenie nieważności wymienionego aktu administracyjnego, jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach enumeratywnie określonych przepisami prawa. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, że dotknięta jest ona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych wart. 156 § 1 Kpa tj., gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium dodaje, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter wyłącznie kasacyjny. To oznacza, że w tym trybie nie dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty polegającego na konkretyzacji praw/obowiązków określonego podmiotu prawa, lecz wyłącznie na weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia wystąpienia enumeratywnie określonych przyczyn nieważności. Wymaga także podkreślenia, że weryfikacja decyzji administracyjnej w tym trybie odbywa się na podstawie i wyłącznie z uwzględnieniem materiału dowodowego istniejącego w dniu wydania analizowanej decyzji. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi zatem ponownego, nowego postępowania dowodowego służącego podjęciu nowego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Jak z tego wynika, zakres weryfikacji decyzji administracyjnej w opisanym trybie nadzwyczajnym jest znacznie węższy niż w przypadku postępowania odwoławczego.

Organ wyjaśnia, że ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku P. P. obejmuje ponowną analizę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., z punktu widzenia zaistnienia wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności, a w szczególności, ocenę jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania.

Należy rozważyć, czy decyzja ta w sposób rażący naruszyła prawo. Powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie chodzi tu zatem o każde jakiekolwiek) naruszenie prawa, lecz naruszenie mające postać kwalifikowaną. Trzeba wyjaśnić, że .cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998r., II SA 1202/98). O rażącym naruszeniu prawa możemy zatem mówić w przypadku, gdy treść decyzji w sposób wyraźny i oczywisty stoi w sprzeczności z treścią nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa (materialnego jak i procesowego). Tym samym, naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w opisanym trybie, jeżeli nie nosi cech kwalifikowanej postaci, a więc, rażącego naruszenia prawa. Niezbędnym jest zatem odniesienie się do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. I tak, zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późno zm.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Stosownie zaś do art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, którą nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Istotnym jest, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu (art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Ustawa o ochronie przyrody przewiduje okoliczności uzasadniające odstąpienie od pobrania opłaty zaliczając do niech przypadek, kiedy to przeznaczone do usunięcia drzewa posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane (art. 86 ust. 1 pkt 7 tej ustawy).

Strona argumentując wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. - zezwolenia na usunięcie drzew, w zakresie zawartego w niej rozstrzygnięcia o naliczeniu i wysokości opłaty, wskazuje, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 83 ust. 1 - ust. 3,w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, gdyż organ pierwszej instancji obciążył stronę opłatą za usunięcie drzew, pomimo wystąpienia przesłanki uzasadniającej odstąpienie od pobrania opłaty. Zdaniem skarżącego, organ ten nie uwzględnił faktu, że drzewa przeznaczone do usunięcia wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Kolegium przypomina, że występując z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew z terenu nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], P. P. wniósł o odstąpienie od pobrania opłaty z tego tytułu, powołując się na treść art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz fakt, iż "przedmiotowa nieruchomość została porośnięta drzewami po zakwalifikowaniu jej w poprzednim jak i aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane".

W kwestionowanej przez stronę decyzji organ pierwszej instancji naliczył opłatę za usunięcie określonych w zezwoleniu drzew w wysokości 151 711,31 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden tysięcy siedemset jedenaście 31/100). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w tym zakresie organ ten wskazał, że "dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają, iż w miejscu w/w inwestycji, przy ul. [...] we W., obowiązywały w przeszłości plany zagospodarowania przestrzennego określające przeznaczenie tego terenu jako budownictwo mieszkaniowe wysokie oraz później jako ośrodek usługowo-handlowy III stopnia. Jednakże w żadnym z tym przypadków nie wykluczono zachowania drzew jako zieleni towarzyszącej powstającym obiektom". Organ pierwszej instancji dodał m. in., że "obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru rozwoju A. i zachodniej części zespołu urbanistycznego G. oraz południowej części zespołu urbanistycznego Osiedle K. we W., w § 14 przewiduje udział zieleni na tym terenie." Przedstawiona argumentacja, w ocenie organu ochrony przyrody, nie dawała podstaw do odstępstwa od zasady naliczenia i pobrania opłaty za usunięcie drzew w ramach wyjątku określonego w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem kolegium, kwestionowanemu przez stronę rozstrzygnięciu organu co do naliczenia i wysokości opłaty za usunięcie drzew z terenu wskazanej nieruchomości, nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku nie sposób bowiem dopatrzyć się sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a treścią podjętego, na jego podstawie, rozstrzygnięcia sprawy. Naliczenie opłaty za usunięcie drzew zawarte w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., jest następstwem przyjętej i przedstawionej przez ten organ wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i oceny zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych. Jak stwierdził zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z wyroku z dnia 27 maja 2011 r. (II SAlKr 471/11, LEX Nr 993323), "rozbieżne interpretacje art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. wskazują, że w orzecznictwie i doktrynie istnieją wątpliwości co do wykładni tego przepisu. Dokonany przez organ wybór jednego stanowiska, nawet gdyby uznać je za błędne, nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.e."

Kolejną, samoistną przyczyną odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. w kwestionowanej przez stronę części, jest brak prawnych możliwości podjęcia orzeczenia kasacyjnego, jedynie co do części, w stosunku do decyzji orzekającej o zezwoleniu na usunięcie drzew i naliczeniu i ustaleniu wysokości opłaty za ich usunięcie. W tym względzie kolegium w pełni podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji wydanej przez poprzedni skład orzekający (decyzja z dnia [...] r., [...]). Kolegium ponownie zauważa, że jak wynika z przedstawionych już przepisów ustawy o ochronie przyrody, obowiązek uiszczenia opłaty za usunięcie drzew (oczywiście, poza przypadkami wskazanymi wart. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody) jest podstawową formą kompensacji przyrodniczej i bezpośrednim następstwem zezwolenia właściwego organu ochrony przyrody w tym przedmiocie. Jak już zwrócono uwagę w poprzednim rozstrzygnięciu kolegium, stosownie do art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia na usunięcie drzew może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Należy zatem przyjąć, że również zezwolenie na usunięcie drzew w warunkach (okolicznościach) uzasadniających odstąpienie od naliczenia i pobrania opłaty, może być uzależnione od nałożenia obowiązków określonych w powołanym art. 83 ust. 3 ustawy.

Wobec powyższych uwarunkowań prawnych organ stwierdza, że stwierdzenie nieważności zezwolenia na usunięcie drzew, w części obejmującej naliczenie i ustalenie wysokości opłaty, skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym bezwarunkowej zgody (zezwolenia) właściwego organu ochrony przyrody na usunięcie drzew. W takim przypadku, organ ten pozbawiony byłby - nawet hipotetycznej - możliwości rozważenia podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia obowiązków określonych w przywołanym art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jako formy kompensacji przyrodniczej, również w sytuacji braku podstaw do zastosowania podstawowej formy tej kompensacji tj. naliczenia opłaty za usunięcie drzew. Oczywistym jest zaś, że tego rodzaju sytuacja jest nie do pogodzenia z opisanymi warunkami ochrony terenów zieleni i zadrzewień. Trzeba dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. (II SAlWr 30/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) uznał, że "konstrukcja przepisu art. 84 ust. 1 i 3 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednoznacznie, te klauzula stanowiąca o opłacie za usunięcie drzew lub krzewów /tzn. ustalającą opłatę lub stanowiąca o nienaliczaniu opłat jest integralną częścią zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, czego konsekwencją musi być ich wspólny byt prawny. Uzyskanie bowiem waloru ostateczności czy prawomocności w różnym czasie przez orzeczenie o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów i orzeczenie dotyczące opłaty mogłoby prowadzić - zdaniem sądu - do obejścia prawa i powodować sytuacje sprzeczne z postulowanym powszechnie porządkiem prawnym."

Reasumując, przedstawione okoliczności przesądzają (zdaniem kolegium) o braku uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. w żądanym przez stronę zakresie. Dalsza analiza przedstawionego rozstrzygnięcia - z punktu widzenia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji opisanych wart. 156 § 1 Kpa - również przemawia za odmową jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Kolegium stwierdziło bowiem, że decyzja ta nie został wydana bez podstawy prawnej, albowiem takową stanowiły powołane i omówione przez kolegium przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydania. Kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę tę na decyzję działając w imieniu skarżącego, złożył wnioskodawca. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. naruszającej prawo w sposób kwalifikowany, a tym samym utrzymanie decyzji pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) oraz orzeczenia co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. we wnioskowanym zakresie; art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne uznanie, że naliczenie opłaty za zezwolenie na usunięcie drzew, które wyrosły na nieruchomości po jej zakwalifikowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż przepis ten zdaniem organów może być różnie wykładany mimo jego jednoznacznego brzmienia, co zdaniem kolegium powoduje, że wybór jednej z dopuszczalnych interpretacji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz w zw. z art, 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędne uznanie, że nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. w części, w sytuacji rażącego naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody tylko części tego rozstrzygnięcia dotyczącego naliczenia opłaty za usunięcie drzew; art. 6, 7 i 8 Kpa, polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w odmowie stwierdzenia nieważności części decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą; art. 12 § 1 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie. Strona skarżąca wnosi o 1) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu wydanej w I instancji., za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skarżący wskazał, że pismem z dnia 10 lutego 2012 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. znak: [...] ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w części naliczającej opłatę za dokonanie usunięcia drzew, tj. art. 84 ust. 1-3 w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, polegające na obciążeniu wnioskodawcy opłatą za wycinkę drzew pomimo zajścia przesłanki uzasadniającej odstąpienie od pobrania opłaty, a mianowicie nie uwzględnienia przez organ, iż drzewa, przeznaczone do usunięcia wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane; art. 6 Kpa w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie polegające na nieprzestrzeganiu norm prawnych w zakresie stosowania prawa i naruszenia przez to zaufania obywateli do organów państwa.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło dwukrotnie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W..

Kolegium, po ponownej analizie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. uznało, że ternu rozstrzygnięciu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej obie, zapadłe w toku postępowania nadzwyczajnego decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarżący, mając pełną świadomość ograniczeń związanych z trybem, w którym toczy się postępowanie - instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej - oraz przesłanki zawarte wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa warunkującej zastosowanie trybu nadzwyczajnego, ponownie podkreśla, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. w części nakładającej opłatę za usuniecie drzew wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane rozstrzygnięcie, w części naliczającej opłatę za usuniecie drzew objętych zezwoleniem, narusza bowiem w sposób kwalifikowany przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie można przyznać racji organowi, że przedstawiona w uzasadnieniu decyzji z [...] r. argumentacja organu ochrony przyrody co do podstaw naliczenia opłaty za usunięcie drzew, pomimo wystąpienia wyjątku określonego wart. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Wykładnia przywołanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, mianowicie po myśli tego przepisu - nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Ustawodawca nie uzależnił odstąpienia od pobierania opłat od dodatkowych ustaleń aktu planistycznego, na co wskazuje organ ochrony przyrody i przytacza kolegium, wskazując, że cyt. "dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają, iż w miejscu w/w inwestycji, przy ul. [...], obowiązywały w przeszłości plany zagospodarowania przestrzennego określające przeznaczenie tego terenu jako budownictwo mieszkaniowe wysokie oraz później jako ośrodek usługowo _ handlowy III stopnia. Jednakże w żadnym z tych przypadków nie wykluczono zachowania drzew jako zieleni towarzyszącej powstającym obiektom". Świadczy to o oczywistości naruszenia przez decyzję Prezydenta W. (w części naliczenia opłat) normy art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Proste zestawienie treści przytoczonego argumentu z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Organ wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew otrzymał wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczące o tym, że drzewa na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyrosły po jej zakwalifikowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Jako że już w akcie przyjętym przez Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] r. uchwałą Nr [...] w sprawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. Kolejny plan dla tej nieruchomości przewidywał jej przeznaczenie jako ośrodek usługowo - handlowy III stopnia (uchwała Miejskiej Rady Narodowej we W. nr [...] z dnia [...] r.). Zdaniem strony skarżącej nie ma więc wątpliwości, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] od roku 1973 miała przeznaczenie budowlane, a wiek najstarszego drzewa objętego zezwoleniem wynosił 22 lata (na czerwiec 2011 r.), a więc wyrosło ono 16 lat po zakwalifikowaniu na cele budowlane nieruchomość na której wyrosło.

Przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie upoważnia organu ochrony przyrody do uzależniania nie naliczania i nie pobierania opłat za usunięcie drzew od innych jeszcze okoliczności niż sam fakt, że drzewa te wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Okoliczność, czy plan wyklucza zieleń czy też przewiduje zieleń na terenie danej nieruchomości przeznaczonej w planie na cele budowlane w kontekście normy art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie ma podstaw prawnych i stanowi niedopuszczalne przekroczenie normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak: NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Nie ulega zatem wątpliwości, iż rażącego naruszenia prawa dopuścił się organ ochrony przyrody wydając takie rozstrzygniecie w zanegowanej części. Skarżący nie znalazł w orzecznictwie sądowym ani w doktrynie wzmianki co do rozbieżności interpretacyjnych w kwestii stosowania tego przepisów od istnienia dodatkowych ustaleń planu wykluczających zieleń na terenie, którego plan zagospodarowania przestrzennego zmienił przeznaczenie na cele budowlane, a po wyjściu którego w życie drzewa mające być usunięte wrosły. Zdaniem strony nie ma racji kolegium stwierdzając, że przedstawionej przez Prezydenta W. w decyzji wykładni przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa, albowiem celem tej regulacji było zwolnienie z opłat osób usuwających zadrzewienie o charakterze tymczasowym, co do którego już w chwili jego zasadzenia czy wysiewu było wiadome, że ze względu na jego charakter i przeznaczenie gruntu musi ono być usunięte. W stosunku do takich drzew przestaje bowiem obowiązywać podstawowy cel ustawy o ochronie przyrody, to jest ochrona i racjonalne gospodarowanie jej zasobami. (por. NSA w wyroku z dnia 15.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1050/2011). Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 471/11, na który powołało się kolegium, rozważał owszem rozbieżność powstałą na tle przepisu art. 87 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, które to rozstrzygnięcie tej kwestii przez NSA miało miejsce, a mianowicie funkcjonowały dwa stanowiska dotyczące momentu kwalifikacji nieruchomości na cele budowlane w miejscowym planie. Jedno wskazywało, że opłaty za usunięcie drzew nie nalicza się w momencie posadzenia lub wyrośnięcia drzew, jeżeli w dacie uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów obowiązywał plan, zaś według drugiego zwolnienie od opłat za usunięcie drzew, które zostały posadzone lub wyrosły po takim przeznaczeniu gruntu w miejscowym planie niezależnie od tego, czy plan ten obowiązuje w momencie wydawania zezwolenia. Zagadnienie to zostało przesądzone i nie ma już wątpliwości, że kwestia czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew, nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie dla którego nie ma aktualnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia normatywnego (por. wyroki NSA z dnia 15.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1050/2011; sygn. akt II OSK 1051/2011; sygn. akt II OSK 1129/2011).

Nie było i nie ma natomiast rozbieżności interpretacyjnych na tle tego przepisu w kontekście warunkowania odstąpienia od pobierania opłaty za usuniecie drzew w sytuacji ich wyrośnięcia na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej na cele budowlane od poszczególnych, dodatkowych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że w omawianej sprawie okoliczność, iż drzewa objęte decyzją wyrosły na nieruchomości po jej zakwalifikowaniu na cele budowlane nie jest kwestionowane przez organ i stanowi okoliczność bezsporną. Jako że orzecznictwo sądowe oraz doktryna nie zgłasza wątpliwości w powyższym zakresie, a przepis ten jest jasny i niedwuznaczny, to decyzja Prezydenta W. w części dotyczącej naliczenia opłaty za usuniecie drzew stanowi niedopuszczalne i rażące przekroczenie prawa.

Prezydent W., jak wskazuje na to uzasadnienie decyzji z dnia [...] r., nie wybierał pomiędzy jedną z kilku interpretacji rzeczonego przepisu, lecz ustalił dodatkową przesłankę zwalniającą z obowiązku ponoszenia opłat za usunięcie drzew, oprócz tych zawartych wart. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji podjęta przez niego decyzja w przedmiotowej części pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Dlatego też ze szczególną mocą należy zaakcentować, iż w przedmiotowej sprawie przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochrony przyrody nie dopuszcza rozbieżnej interpretacji w obszarze postanowień aktu planistycznego, a Prezydent W. nie dokonywał wyboru jednej z istniejących interpretacji w przedmiotowym zakresie. W sytuacji, w której przepis prawa nie dopuszcza rozbieżnej interpretacji, a organ ochronny przyrody w sposób wyraźny i oczywisty naruszył jego normę to mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa uzasadniająca stwierdzeniem nieważności rzeczonego rozstrzygnięcia w części. Nie można również nie uwzględniać skutków decyzji, która jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wystąpienie skutków gospodarczych i społecznych powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie można traktować przedstawionego przez organ ochrony przyrody stanowiska jako błędu w wykładni prawa, gdyż organ ten przekroczył prawo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta W. nakładające obowiązek na skarżącego uiszczenia opłaty w wysokości 151711,31 zł za usunięcie drzew, które wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane sprzeczne jest jednoznacznie z przesłanką wynikającą wprost z przepisu prawnego.

Skarżący nie podziela również poglądu kolegium dotyczącego braku prawnych możliwości podjęcia orzeczenia kasacyjnego jedynie co do części decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew i naliczeniu opłaty za ich usunięcie. Materia ta została zweryfikowana przez orzecznictwo sądowe, które uznało, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie w części dotkniętej wadą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IV SA 859/87, podniósł, iż "brak w kpa przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną wart. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia przez kodeks takiej możliwości. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością jest zgodne z ogólnymi zasadami kpa i powinno być zasadą działania organów nadzoru". Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym dodał ponadto, "że przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę uprawnień stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych w części w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem"-

Skarżąca w całości podziela pogląd, gdyż nie można pozostawić w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej prawo tylko z tego powodu, że wadą obarczona jest wyłącznie jej część tym bardziej, że gdyby organ nie naruszył rażąco prawa, to udzieliłby pozwolenia na usunięcie drzew bez naliczenia opłaty, co byłoby tożsame z rozstrzygnięciem, które pozostałoby po stwierdzeniu nieważności omawianej decyzji w części odnoszącej się do naliczenia opłaty.

Jak stwierdził Tadeusz Woś w aprobującej glosie do tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (OSP 1991/4 str. 180): "Niewątpliwie podzielić należy pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że zasada mocy wiążącej w czasie (stabilności) decyzji administracyjnych, stwarzająca gwarancje pewności i realności konkretyzacji praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego nie może być interpretowana w oderwaniu od pozostałych zasad ogólnych, które nakazują organom działać na podstawie przepisów prawa i stać na straży praworządności, działać w sprawie w sposób celowy i szybki, posługiwać się w sprawie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz umocnić zaufanie obywateli do działań organów administracji państwowej. W świetle całego tego zespołu norm obowiązujących organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym należy przyjąć, że zasada mocy wiążącej decyzji administracyjnych w czasie chroni nie tylko decyzję administracyjną jako całość, ale również każde z osobna rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w niej zawarte. W konsekwencji oznacza to, że nie można rozciągnąć skutków nieważności na te rozstrzygnięcia spraw administracyjnych zawarte w decyzji administracyjnej, które są wolne od wad powodujących nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest w takiej sytuacji jedyną możliwością, ponieważ stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia niewadliwego (pozostałej czy pozostałych części decyzji) oznaczałoby w rezultacie działanie niezgodne z prawem." W świetle powyższego oraz uwzględniając to co zostało wskazane w pkt 2 niniejszej skargi, nie znajduje aprobaty teza przedstawiona przez kolegium, że niemożliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na usuniecie drzew we wnioskowanej części.

Równocześnie zdaniem kolegium orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji w części obejmującej naliczenie opłaty skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym bezwarunkowej zgody (zezwolenia) właściwego organu ochrony przyrody na usunięcie drzew, gdyż również zezwolenie na usunięcie drzew w warunkach uzasadniających odstąpienie od naliczenia i pobrania opłaty może być uzależnione od nałożenia obowiązków określonych wart. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem analiza przepisów art. 83 ust. 1-3, art. 84 oraz art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do następujących wniosków. Organ wydający pozytywną decyzję w zakresie zezwolenia na usunięcie drzew rnoże: 1) "godzić się na ich usunięcie bez pobierania opłaty (na podstawie art. 83 ust. 1 w 7.w. z art. 86 ust. 1) albo 2) zgodzić się na ich usunięcie i ustalić opłatę (na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 2) lub 3) wyrazić zgodę uzależnioną od przesadzenia drzew albo zastąpienia ich innymi drzewami ustalając jednocześnie opłatę za ich usunięcie i odroczyć termin jej uiszczenia (na podstawie art. 83 ust. 1, ust. 3, art. 84). Prowadzi to do konkluzji, iż w każdym przypadku, w którym organ wyrazi zgodę na wycięcie drzew i ustali warunki, na jakich usunięcie tych drzew jest możliwe, musi ustalić stosowną opłatę, jako że w sytuacji kiedy przesadzone albo posadzone inne drzewa nie zachowają żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, to posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za ich usunięcie (wynika to z normy art. 84 ust. 4 ustawy o chronię przyrody). Z kolei może to doprowadzić do oczywistej sprzeczności" art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jeżeli by podzielić pogląd prezentowany w tym zakresie przez kolegium, to może się okazać, że podmiot mający zezwolenie na usunięcie drzew z terenu nieruchomości zwolniony na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z obowiązku poniesienia opłaty, któremu zezwolenie wydano pod warunkiem przesadzenia drzew albo zastąpienia ich innymi, obowiązany będzie do uiszczenia opłaty za ich usunięcie w sytuacji o której mowa w art. 84 ust. 5a ustawy. W świetle powyższego podkreślić należy, iż prezentowane w tym zakresie stanowisko kolegium jest nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, a nade wszystko pozostaje w sprzeczności z ratio legis interpretowanego uregulowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.

Skoro nie ma postaw prawnych do ustalania opłaty za usunięcie drzew, to również nie można nałożyć obowiązku posadzenia innych drzew, bowiem organ musiałby ustalić stosowną opłatę, której nie pobiera się w przypadku usunięcia drzew, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Nie można zatem pobrać opłaty nawet w przypadku zobowiązania wnioskodawcy do posadzenia w zamian innych drzew, które nie zachowały żywotności w okresie 3 lat od dnia ich przesadzenia, byłoby to bowiem sprzeczne z ratio legis art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i zasadą racjonalności ustawodawcy.

Ponadto, regulacja art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy kwestii opłat za usunięcie drzew posadzonych tymczasowo lub wyrosłych z samosiewu. O tymczasowości przesądza fakt posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa po zakwalifikowaniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Tym samym trudno przyjąć, iż drzewa posadzone tymczasowo powinny zostać przesadzone lub winny zostać zastąpione innymi drzewami, skoro nieruchomość na której wyrosły została przeznaczona na cele budowlane, a więc nieuprawnione i nieuzasadnione jest uzależnienie zgody na ich usunięcie od ich przesadzenia lub zastąpienia innymi. Przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dotyczy w szczególności ochrony cennych przyrodniczo drzew, nie odnosi się on do drzew wyrosłych tymczasowo z uwagi na ustalenia planu, który przeznaczył daną nieruchomość na cele budowlane.

Z kolei przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 30/08, nie przesądza, że integralną częścią decyzji, w której nie została ustalona opłata z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanej ujętych wart. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest odniesienie się do możliwości przesadzenia lub nasadzenia innych drzew z zamian usuwanych. Sąd administracyjny wskazuje jedynie, że wspólnym bytem prawnym objęte jest zezwolenie na usunięcie drzew i opłata za ich usunięcie. Sąd odwołuje się przy tym wyłącznie do art. 84 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody, nie rozważa zaś wprost sytuacji, w której istnieje ustawowy obowiązek odstąpienia od ustalenia opłaty. Orzeczenie to nie potwierdza tezy wyrażonej przez SKO w zaskarżonej decyzji, gdyż dotyczy odmiennego stanu faktycznego i prawnego.

Skarżący konstatuje, że prawnie możliwie jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. tylko w zakresie, w jakim dotyczy ona ustalenia opłaty za usunięcie drzew objętych zezwoleniem. Skoro negowana decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa co do naliczenia opłaty za usunięcie drzew to należy tylko w tej części stwierdzić jej nieważności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, zaznaczyć należy, że możliwe (a nawet konieczne z uwagi na charakter naruszenia) jest funkcjonowanie w obrocie prawnym zezwolenia na usunięcie drzew bez naliczenia opłaty, bowiem uprawnienie do bez kosztowego ich usunięcia wynika już z przepisu obowiązującego prawa.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca również naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7 i 8. Zaznacza, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną jest nie do pogodzenia z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności (art. 7 Kpa), stanowiąca iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co niezwykle istotne (nie tylko w niniejszej sprawie), to to, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, że to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu). Organ wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP

. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie zasadę tę naruszyły.

Skarżący zauważa, że zasada legalizmu pozostaje niekiedy w opozycji do zasady trwałości decyzji ostatecznych. Pierwsza z tych zasad zmusza organy administracji do działania w sposób w pełni zgodny z prawem oraz do eliminowania wszelkich wad prawnych podejmowanych działań, natomiast druga, stwarzając gwarancje pewności i realności konkretyzacji praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego, skłania do przejścia do porządku dziennego nad mniej istotnymi wadami. Zasada legalizmu powinna być jednak uznana za podstawową zasadę ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa i powinna mieć pierwszeństwo przed innymi zasadami ogólnymi (J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, LexPolonica nr 301944, PiP 1993, nr 8, s. 116). Organ nadzoru rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. miał prawny obowiązek uwzględnia powyższych zasad i wyeliminowania rzeczonej decyzji jako podjętej w sposób ewidentnie odbiegający od normy prawnej art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, której treść nie budzi żadnych wątpliwości.

Wydane przez kolegium decyzje uznać należy za sprzeczne z oczywistą cechą demokratycznego państwa prawnego jaką stanowi zasada budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa. Stąd obowiązkiem organu jest prowadzić postępowanie w sposób uczciwy i sprawiedliwy. Niedopuszczalne jest zaś przerzucanie na stronę skutków niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, który w niniejszym przypadku nosi znamiona rażącego naruszenia obowiązującego porządku prawnego.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jako dodatkowy argument strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wskazała, że poprzedni, obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy utracił ważność w 2003 r., a obecnie obowiązujący został uchwalany w 2006 r., zatem z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasała planistyczna gwarancja przeznaczenia nieruchomości na cel budowlany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przy czym zgodnie z art. 134 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę normatywny zakres sprawowanej kontroli sąd uznał, że należy stwierdzić, iż organ nie dokonał w motywach skarżonych orzeczeń należytej analizy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło kolegium do przedwczesnych wniosków, i wadliwego sporządzenia uzasadnień decyzji przez organ rozpoznający sprawę dwukrotnie. Musiało to poskutkować uchyleniem decyzji zapadłych w toku postępowania, prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., w części naliczającej opłatę za usunięcie drzew w wysokości 151711,31 zł. Inaczej mówiąc wadliwości kontrolowanego postępowania doprowadziły organ do wydania nienależycie uzasadnionych, a zatem co najmniej przedwczesnych decyzji w sprawie.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599).

W rozpoznawanej sprawie istotną jest okoliczność, że przedmiotem postępowania przed kolegium było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ udzielający pozwolenia na wycinkę drzew dopuścił się, czy też nie, rażącego naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji i to wyłącznie w zakresie części decyzji, tj. naliczenia skarżącemu opłaty za usunięcie drzew. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie - decyzji) powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r. IV SA 905/02). Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy dalej, iż zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 kpa jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodać przy tym trzeba, że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa stanowią zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Stąd, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga odmiennego podejścia do rozpoznawanej sprawy i w sposób zasadniczy różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie zbadanie, czy w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji lub odmową stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 kpa) lub ewentualnie stwierdzeniem, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Analiza decyzji wydanych w toku badania przez organ nadrzędny, czy zaistniały okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzi do wniosku, że organ ten nie przeprowadził koniecznych czynności procesowych i nie znalazło to wyrazu w motywach decyzji, sporządzonych w sposób prawidłowy, stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i mając na względzie, że mamy do czynienia z postępowaniem ekstraordynaryjnym, rządzącym się szczególnymi zasadami postępowania należy zrekapitulować, że organ musi zająć stanowisko wobec całej treści kwestionowanej decyzji oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał w rozpoznawanej sprawie, że ponad wszelką wątpliwość kontrolowana decyzja rażąco nie narusza prawa.

Inaczej mówiąc, mimo szerokiego uzasadnienia obu decyzji orzekający w sprawie organ nie odniósł się w motywach rozstrzygnięć do najistotniejszej, zdaniem sądu kwestii, tj. nie dokonał koniecznych w tej sprawie rozważań, czy dokonana przez organ pierwszoinstancyjny interpretacja, stanowiącego podstawę do naliczenia opłaty przepisu prawa materialnego przywołanego w podstawie prawnej decyzji (art. 84 ustawy o ochronie przyrody), nie jest sprzeczna z treścią (przywołanego w motywach) art. 86 ust. 7 tejże ustawy. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że do takiej niezgodności doszło winien wskazać czy wystąpiła ona w takim zakresie, że jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. W konsekwencji, wobec braku rozważań organu w podanym zakresie, zdaniem sądu, doszło do nie rozpoznania sprawy co do istoty, a to musi doprowadzić do uchylenia obu zapadłych przed kolegium decyzji. Przypomnieć bowiem trzeba, że strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. w części, tj. naliczenia opłaty za wycięcie wymienionych w nim drzew w wysokości 151711,31 zł.

W tym miejscu należy koniecznie dodać, że sąd nie podziela poglądu, zaprezentowanego w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji, że nie można stwierdzić nieważności decyzji w części, czego domaga się wnioskodawca. Wskazać tu można choćby na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r. (IIIRN 3/02), w którym sąd ten wyraził trafny (zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę) pogląd, że "stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy tylko ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym". W motywach tego wyroku wskazano wprost, że "w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 r. z. 2-3, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 r. nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 r. z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. 1, poz. 7). Słusznie jednak podkreśla się, że ze względu na dużą różnorodność spraw trudno wskazać regułę generalną, kiedy jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części. Podaje się, że jest to możliwe, gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć - w świetle norm materialnego prawa administracyjnego z jednej strony - samodzielny byt prawny, a z drugiej, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Unieważnienie części decyzji może więc nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym".

W konsekwencji, w toku ponownego postępowania rzeczą organu będzie rozważenie czy istnieje procesowa możliwość orzeczenia nieważności wnioskowanej decyzji w części.

Sąd w pełni podziela natomiast pogląd, na którym bazują zapadłe w toku postępowania administracyjnego orzeczenia, że rozbieżna interpretacja przepisu, stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże, aby do takiej konkluzji dojść, rzeczą organu kontrolnego jest dokonanie analizy motywów merytorycznego rozstrzygnięcia i wskazanie o jaką odmienność interpretacji chodzi, a na koniec należyte umotywowanie tezy czy, poprzez dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretację, w sprawie doszło, czy też nie do rażącego naruszenia prawa. Takiego wywodu w kontrolowanych orzeczeniach zabrakło, dlatego nie wypełniają one normy art. 107 kpa i muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 13 lutego 1961 r. ze zm.) plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu. Organ pierwszej instancji, orzekając w sprawie, istotnie omówił unormowania planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, uznał jednak, że żaden z planów nie eliminował istnienia nasadzeń na tym terenie, co doprowadziło go do konkluzji, że za wycięcie drzew należy naliczyć opłatę. Zatem wymaga rozważenia charakter takiej interpretacji przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do nowej okoliczności, podniesionej w odpowiedzi na skargę, że uprzedni plan przestał obowiązywać w 2003 r. sąd pragnie zauważyć, że o ile organ jakieś okoliczności uważa za istotne, winien je umieścić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych argumentacja zawarta w piśmie procesowym jest spóźniona, bowiem nie jest ona częścią składową decyzji, nadto strona winna mieć możliwość polemiki z tą argumentacją na etapie postępowania administracyjnego.

Zarówno organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, jak i organ rozpoznający sprawę w wyniku wniosku o ponowne jej rozpoznanie, nie przeprowadził analizy interpretacji omawianego przepisu w decyzji z dnia [...] r., co należy uznać za działanie nie wyczerpujące dyspozycji art. 107 kpa. Przede wszystkim, prowadząc postępowanie, organ nadzorczy winien zmierzać do konkluzji, czy dokonana przez Prezydenta W. w decyzji ocena stanu faktycznego sprawy, a następnie jego subsumpcja, z punktu widzenia art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U.2013.627 ), mieszczą się w zakresie "różnic interpretacyjnych" o jakich mówi dotychczasowe orzecznictwo sądowe.

Mimo obszerności motywów orzeczeń kolegium, te elementy w uzasadnieniach nie zostały zawarte. Wprawdzie w obydwu uzasadnieniach spełnione są wymogi formalne uzasadnienia, tj. przedstawiony jest stan faktyczny i wskazane są podstawy prawne, jednakże – jak już wyżej wskazano – nie dotyczą one problematyki najistotniejszej dla wyniku postępowania, a więc takiej, która powinna lec u podstaw rozstrzygnięcia. Należy bowiem dalej wskazać, że stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 7 nie pobiera się opłat za usunięcie drzew: które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zatem, rzeczą organów rozważających czy decyzja Prezydenta W. rażąco narusza prawo, jest w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ ten wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania, zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy i czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona szczegółowej analizy akt organu pierwszej instancji oraz samej treści kwestionowanej decyzji ostatecznej, a następnie oceni czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Mając dotychczasowe rozważania na względzie sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c uchylił obie wydane w kontrolowanym postępowaniu decyzje. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, a rozstrzygnięcie zawarte w p. II wyroku wynika z treści przepisu art. 152 ppsa.