Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 492/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.17 pkt 13, art. 19, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., Nr XXIX/431/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżących M. S. i W. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2003 r., Nr XIII/189/03, Rada Miejska w Nysie postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego i wiejskiego gminy Nysa, obejmującego m.in. część miasta w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. Po zawiadomieniu o powyższym i poinformowaniu o prawie składania wniosków do planu, zgodnie z wymogami pkt 1 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz po rozpatrzeniu złożonych wniosków, Burmistrz Nysy sporządził projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, opracował prognozę skutków finansowych uchwalenia planu i uzyskał wymagane przepisami ustawy opinie i uzgodnienia. Następnie, po wprowadzeniu niezbędnych zmian, ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Poinformował jednocześnie o prawie składania uwag do projektu planu, natomiast uwzględnienie części z nich spowodowało, że organ ponowił uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Kolejną czynnością organu sporządzającego projekt planu było jego powtórne wyłożenie do publicznego wglądu, o czym ogłoszono, zawiadamiając o możliwości składania uwag do tego projektu i o przeprowadzeniu w określonym dniu dyskusji nad przyjętymi w nim rozwiązaniami. W rozstrzygnięciu Burmistrza Nysy w sprawie rozpatrzenia zgłoszonych uwag odnotowano, że część z nich nie została uwzględniona, a dotyczyły one lokalizacji - na konkretnych działkach objętych ustaleniami planu, oznaczonych różnymi symbolami - zabudowy produkcyjnej, likwidacji bądź ulokowania drogi oraz przeznaczenia terenu pod zabudowę. Odnośnie lokalizacji usług wraz z myjnią samochodową na działce nr [...] podano, że kilku uwag sprzeciwiających się temu przeznaczeniu terenu nie uwzględniono, gdyż dano pierwszeństwo interesom osób, które mają tytuł prawny do tej nieruchomości, a interesy osób trzecich zostały zabezpieczone poprzez wprowadzenie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Cała dokumentacja planistyczna została przekazana Radzie Miejskiej w Nysie, która na sesji w dniu 4 lutego 2009 r. podjęła stanowiącą przedmiot zaskarżenia uchwałę Nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego. W § 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 uchwalonego planu Rada postanowiła, że przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego symbolem 72U to teren zabudowy usługowej z wyłączeniem myjni samochodowej, na którym dopuszcza się lokalizację usług bytowych oraz komercyjnych z wyłączeniem: przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących uciążliwości na terenach sąsiednich. W ustaleniach końcowych części tekstowej planu Rada określiła, że załącznik nr 1 uchwały stanowi rysunek planu, załącznik nr 2 stanowi rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r. w sprawie sposobu realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych Gminy, natomiast załącznik nr 3 stanowi rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r. o rozpatrzeniu uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w zakresie obejmującym część miasta Nysy w rejonie ulicy Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. (doręczone w tym samym dniu) M. i W. S. - właściciele objętej w/w planem działki o nr [...] w Nysie, oznaczonej symbolem 72U - wezwali Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przedmiotowego planu, co najmniej w § 21, i wyeliminowanie zapisu dotyczącego wyłączenia możliwości lokalizowania na ich nieruchomości myjni samochodowej. Następnie, pismem z dnia 4 maja 2010 r., wnieśli - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - skargę na uchwałę Nr XXIX/431/09 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r., domagając się stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 pkt 1 w części: "z wyłączeniem myjni samochodowej". Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania uchwały w tym zakresie do czasu wydania wyroku przez sąd oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 87 i art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji RP, a także innych norm konstytucyjnych, tj. art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3. Zarzucili także, że kwestionowana uchwała narusza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 pkt 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących, w wyniku powyższych naruszeń a także wobec podejmowania przez Radę czynności niezgodnych z prawem powszechnym doszło do naruszenia ich interesu prawnego oraz uprawnień do zagospodarowania własnej nieruchomości i zlokalizowania na niej myjni samochodowej. Uzasadniając stawiane zarzuty przypomnieli, że ich nieruchomość, na której postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest obligatoryjny, od stycznia 1998 r. do 2008 r. była wykorzystywana do działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług w zakresie ślusarstwa, blacharstwa i mechaniki pojazdowej. Rodzaje niedozwolonych przedsięwzięć, o jakich mowa w przedmiotowym planie, określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., przy czym z jego pkt 70 ust. 1 § 3 wynika, że nie zalicza się do nich myjni i stacji kontroli pojazdów. W tej sytuacji skarżący uznali, że wprowadzenie zapisu wyłączającego możliwość lokalizowania myjni samochodowej, a taką właśnie działalność prowadzili i zamierzają w dalszym ciągu prowadzić, narusza prawo oraz ich interes prawny. Podkreślili, że akt prawa miejscowego nie może pozostawać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, m.in. z przepisami rozporządzenia (art. 87 i art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Ponadto gmina nie posiada uprawnień do wprowadzania zakazu podejmowania i realizacji przez właściciela terenu określonych przedsięwzięć, w tym związanych z działalnością gospodarczą. Takie ograniczenie dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Żadne też unormowanie nie daje gminie prawa do ustalania nowych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o tym oddziaływaniu jest obligatoryjny lub może być wymagany, a władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczać lokalizację inwestycji dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego. Analizując postanowienia przedmiotowej uchwały skarżący uznali, że zostali potraktowani w sposób odmienny i nierówny w stosunku do właścicieli innych terenów objętych planem, co stanowi naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP. Nadto pozbawiono ich możliwości pobierania pożytków i dochodów ze swej nieruchomości, co stoi w sprzeczności z art. 140 Kodeksu cywilnego. Oprócz tego w skardze postawiono zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na sesji w dniu 4 lutego 2009 r. - w wyniku interwencji H. D. - wprowadzona została zmiana do projektu planu, odnosząca się do ich działki i od razu - w takim nowym kształcie, bez zachowania koniecznej procedury - uchwała została przegłosowana. Końcowo, M. i W. S. podnieśli, opisując przebieg sesji w dniu 4 lutego 2009 r., że działania Rady Miejskiej były bezprawne i wynikały z zamiaru "zablokowania" ich inwestycji polegającej na uruchomieniu myjni samochodowej.

Uchwałą Nr XLVII/708/10 z dnia 20 maja 2010 r., doręczoną skarżącym 1 czerwca 2010 r., Rada Miejska w Nysie postanowiła nie uwzględnić złożonego przez B. i W. S. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego uchwały Nr XXIX/431/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego.

W toku postępowania sądowego tut. Sąd, postanowieniem z dnia 15 listopada 2010 r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz kolejnym postanowieniem, z tej samej daty, odmówił dopuszczenia H. D. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Odnośnie zarzutu naruszenia porządku prawnego podkreśliła, że art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala jej na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, poprzez ustalenia zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego. Co do zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu podniosła, że skarżący od początku brali udział w pracach nad projektem planu, natomiast rozstrzygnięcie sporu zaistniałego pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości nastąpiło w drodze głosowania radnych, którzy rozważali trzy propozycje zgłoszone przez Burmistrza. Dokonane zmiany projektu przedmiotowego planu miały charakter zawężający, stąd przyjęte zmiany nie wymagały przeprowadzenia ponownej procedury, zgodnie z dyspozycją art. 19 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo grupy radnych, którzy zgłosili zdanie odrębne wobec stanowiska zajętego przez Radę.

W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymali skargę i wywody w niej zawarte, podkreślając, że w projekcie kwestionowanego planu była tylko jedna propozycja planistyczna, a nie trzy, jak podaje Rada. Ponadto, na tej samej ulicy, przy której położona jest ich nieruchomość, w odległości ok. 500 m, posadowiona jest myjnia samochodowa, przylegająca do budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, przy czym po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, co pozwoliło na objęcie kontrolą Sądu całości skarżonej uchwały. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga B. i W. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez B. i W. S. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji do jej wniesienia, a w końcu - jej zasadności.

W badanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc jej rozpatrzenie pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż wystąpili z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Nysie, na które Rada udzieliła odpowiedzi negatywnej. Uwzględniając treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także z uwagi na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07), wyjaśniającej ten przepis, należy stwierdzić, że skarga została złożona do Sądu w wymaganym terminie. Omawiane wezwanie wpłynęło do organu w dniu 9 kwietnia 2010 r., natomiast skargę do tut. Sądu wniesiono w ustawowym terminie sześćdziesięciu dni, bo została nadana w placówce pocztowej 4 maja 2010 r. W tym miejscu odnotowania wymaga, że wprawdzie w dacie składania skargi nie była jeszcze rozstrzygnięta kwestia dotycząca sposobu załatwienia wezwania, jednak w rezultacie okazało się, że Rada Miejska w Nysie - uchwałą z dnia 20 maja 2010 r., doręczoną skarżącym 1 czerwca 2010 r. - zdecydowała o jego nieuwzględnieniu, co świadczy o bezskuteczności wezwania. Dalsze - zapowiedziane na wstępie - rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej M. i W. S. do wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę. Cytowany wyżej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Kwestionując uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że zaskarżony akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W celu wykazania naruszenia interesu prawnego skarżący wskazywali, że postanowienia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie w jakim określają przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 72U, tj. wprowadzają ustalenia dla działki nr [...] stanowiącej ich własność, ograniczają sposób jej wykorzystania, gdyż zakazują prowadzenia planowanej działalności gospodarczej, tj. myjni samochodowej. Także w ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżących, gdyż niewątpliwie kształtuje ich właścicielskie prawa w ten sposób, że uniemożliwia im wykorzystanie własnej nieruchomości na pożądany cel gospodarczy. Stąd, skarżącym przysługuje legitymacja do jego zaskarżenia.

Przedstawione powyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi. Na wstępie rozważań w tym zakresie celowe jest wskazanie, że z lektury akt - a w szczególności z wykazu uwag zgłoszonych do projektu planu oraz z rozstrzygnięcia Burmistrza Nysy w sprawie ich rozpatrzenia - wynika, że po kolejnym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego (zwany dalej: projekt planu) wpłynęło do Burmistrza kilkanaście uwag, z których tylko część została uwzględniona. Najwięcej uwag dotyczyło stanowiącej własność skarżących działki nr [...] położonej w obszarze oznaczonym w planie symbolem 72U, o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę usługową (§ 21 ust. 1 pkt 1), przy czym w projekcie planu doprecyzowano, że dopuszcza się na tym terenie lokalizację usług bytowych oraz komercyjnych z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz innych powodujących uciążliwości na terenach (§ 21 ust. 2 pkt 1). Odnoszące się do wskazanej działki uwagi, które nie zostały uwzględnione, dotyczyły generalnie braku zgody na lokalizację wszelkich usług. Uwzględniono natomiast uwagę właścicieli i dzierżawców działki, którzy wnioskowali o dopuszczenie lokalizacji usług wraz z myjnią samochodową. Omawiany projekt planu wraz z załącznikami został przedłożony Radzie Miejskiej w Nysie, która na sesji w dniu 4 lutego 2009 r. przeprowadziła szeroką dyskusję jedynie na temat docelowego przeznaczenia działki skarżących. W efekcie tej dyskusji Rada wprowadziła samodzielnie do projektu planu jedną zmianę, polegającą na dopisaniu do jego pkt 1 ust. 1 § 21 zapisu: "z wyłączeniem myjni samochodowej". W takim też kształcie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w Nysie w rejonie ulic: Długosza, Augustowskiej, Stawowej i Krasińskiego (zwany dalej planem). Dokonując oceny podjętych przez Radę czynności w ramach prac planistycznych, Sąd stwierdził, że naruszono w sposób istotny tryb sporządzania planu. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, przy czym przedmiotem ponowionych czynności może być część projektu planu objęta zmianą. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Nysie dokonała zmiany projektu planu, zakazując - dodatkowo - na terenie oznaczonym symbolem 72U lokowania przedsięwzięcia polegającego na świadczeniu konkretnego rodzaju usługi, tj. myjni samochodowej. Wprowadziła zatem postanowieniami planu zupełnie nowe rozwiązanie odnośnie możliwości zagospodarowania działki o numerze [...], szczególnie dotkliwe w skutkach dla skarżących, którzy na tej nieruchomości zamierzali taką właśnie działalność kontynuować. Nie kwestionując uprawnień Rady do kształtowania treści planu, zauważenia wymaga, że ustawodawca przewidział w powołanym wyżej przepisie konieczną do zastosowania procedurę ponowienia czynności planistycznych w związku z planowanymi zmianami w projekcie planu, z tym, że niekoniecznie wszystkich, lecz w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W ocenie Sądu, rację mają skarżący gdy twierdzą, że odmienne od zaproponowanych przez Burmistrza ustalenia odnośnie sposobu wykorzystania ich nieruchomości wymagały powtórnego wyłożenia części projektu planu do publicznego wglądu, zorganizowania dyskusji publicznej i zapewnienia możliwości złożenia uwag, tak, by wszystkie zainteresowane podmioty mogły wypowiedzieć się i przedstawić swoje racje w związku z planowanymi zmianami. Niewątpliwie, taka potrzeba - czyli "niezbędność", o jakiej mówi ustawodawca - występuje w sytuacji, gdy proponowane zmiany leżą w interesie jednych właścicieli, naruszając przy tym interesy innych właścicieli. Ponadto, ponowienia wyłożenia części planu wymagała w niniejszej sprawie nie tylko potrzeba obrony indywidualnego interesu skarżących (pośrednio także osób prowadzących na spornej działce działalność gospodarczą) poprzez złożenie uwagi do takiej zmiany projektu planu, która wpłynęła na zakres wykonywania prawa własności, ale także konieczność poznania opinii całego skonfliktowanego środowiska, zwłaszcza że negatywna ocena projektu planu dokonana przez Radę i wprowadzenie nowych ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 72U, nie było zgodne z oczekiwaniami wszystkich zwaśnionych właścicieli nieruchomości, których część domagała się całkowitej rezygnacji z lokalizacji usług. Poza tym - jak się wydaje - działania Rady dotyczące zmian projektu planu nie były podyktowane ważnym interesem publicznym, gdyż nie wynika to z przedłożonych dokumentów. Przedstawione stanowisko dotyczące obowiązku ponowienia czynności planistycznych znajduje wsparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreślono, że art. 19 ust. 1 oraz art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwalają na wartościowanie lub gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu, co oznacza, iż każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 981/07, System informacji prawnej LEX nr 365363). Pozostając jeszcze przy komentowanym zagadnieniu wskazać należy na celne wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 29/07 (dostępny: System informacji prawnej LEX nr 497586), wedle których celem sformalizowanej procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jego uchwaleniem a także zapewnienie możliwości wpływu na jego treść. Słusznie argumentował Sąd, że treść uchwalonego planu nie może stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności, wręcz przeciwnie, winna uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. W konsekwencji należało uznać, że Rada Miejska w Nysie w istotny sposób naruszyła tryb sporządzania planu, bowiem po zmianie projektu planu pominięty został etap wyłożenia projektu w jego zmodyfikowanej części. Trafnie podnosi się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że tego rodzaju błąd może, choć nie musi w konkretnych okolicznościach sprawy, stanowić istotnego naruszenia procedury planistycznej, rozumianego nie tylko jako naruszenie trybu prowadzące w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego, ale również jako naruszenie trybu mogące prowadzić do takiej sytuacji (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 5.wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 243; cyt. wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2007 r.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim istotnym naruszeniem dlatego, że Rada w sposób arbitralny - bezpośrednio przed uchwaleniem planu - zmieniła funkcję spornego terenu, która nie była proponowana przez organ wykonawczy oraz nie wynikała ze zgłoszonych uwag, i nie można z góry założyć, że popełnione naruszenie nie miałoby wpływu na treść dokonanych ustaleń planistycznych. Skoro tak, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały, skutkujących jej nieważnością. W tym miejscu odnotowania jeszcze wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zasadnie twierdzić, że zagwarantowano zainteresowanym podmiotom udział w procesie planowania, realizując ich uprawnienie do ewentualnego wpływu na sposób realizowania prawa własności. Oceny tej nie może zmienić argumentacja Gminy o uczestniczeniu przez skarżących w pracach nad projektem planu, bowiem dopiero Rada, uchwalając plan, wprowadziła zapis o wyłączeniu lokalizacji myjni samochodowej. Ponadto, twierdzenia o przedstawieniu przez Burmistrza trzech propozycji rozwiązań sporu właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w szczególności rozważania tych propozycji na sesji, nie potwierdza przedstawiona Sądowi dokumentacja. Z kolei argument o zawężającym charakterze dokonanych zmian, nie może mieć znaczenia dla kwestii konieczności powtórzenia czynności wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i dalszych czynności, bowiem omawiana zmiana polegała w istocie na "rozszerzeniu" ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżących. Kontynuując dalej ten wątek rozważań odnotowania też wymaga, iż w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wpływ rady gminy na treść projektu uchwały jest ograniczony w tym sensie, że projekt planu sporządza burmistrz (wójt, prezydent), który realizuje również oczekiwania rady co do ostatecznego kształtu planu, dokonując w projekcie zmian, i to do jego kompetencji należy decyzja co do zakresu ponowienia czynności procedury planistycznej. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Nysie, z pominięciem właściwości organu wykonawczego uprawnionego do sporządzenia projektu planu, samodzielnie zmieniła projekt planu, dokonując przy tym własnej oceny odnośnie ponowienia czynności planistycznych. Tymczasem, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie właściwości organów, podobnie jak i opisane wcześniej naruszenie w sposób istotny trybu sporządzania planu, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Badając dalej zakwestionowany plan, Sąd stwierdził, że przy jego sporządzaniu doszło także do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W świetle postanowień przywołanego przepisu nie może być wątpliwości, że uchwalenie planu miejscowego musi nastąpić równocześnie z rozstrzygnięciem co do uwzględnienia lub odrzucenia każdej uwagi nieuwzględnionej przez wójta (burmistrza, prezydenta), oczywiście, po wcześniejszym zapoznaniu się z ich treścią. Dokonana na podstawie zapisów protokołu analiza przebiegu sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 4 lutego 2009 r. prowadzi do wniosku, że radni wadliwie wykonali czynności określone w art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie oceniali zasadności wszystkich nieuwzględnionych uwag, które odnosiły się do terenów oznaczonych w projekcie planu różnymi symbolami, koncentrując się wyłącznie na tych, które dotyczyły nieruchomości skarżących. Brak poddania merytorycznej ocenie pozostałych, nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag, świadczy w istocie o ich zbiorczym przegłosowaniu, co pozbawiło podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny, a w konsekwencji naruszyło zasady sporządzania planu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym niejednokrotnie zwracano uwagę na bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ wykonawczy, a następnie przez organ stanowiący gminy. Natomiast, jako cel wprowadzenia tego trybu zasadnie wskazywano na konieczność zapewnienia zainteresowanym podmiotom prawa do uczestniczenia w projektowaniu planu. Ponadto w orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że wykonanie przez radę gminy obowiązku w omawianym zakresie polega na rozważeniu (ocenie) racji podmiotów wnoszących uwagi i zadecydowaniu o ich ewentualnym uwzględnieniu, co następuje w drodze indywidualnej uchwały. Powyższe wyklucza głosowanie na listę nieuwzględnionych uwag przedstawioną radzie przez wójta (burmistrza, prezydenta) stosownie do treści art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tak się stało w niniejszej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 467/10, System informacji prawnej LEX nr 597618). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w komentowanym obecnie przypadku, a więc gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, ustawodawca nie wymaga dla stwierdzenia nieważności uchwały, by naruszenie to było istotne (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Pozostając jeszcze przy kwestii rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag, nie można nie dostrzec, że uchwalony załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, który po myśli art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jej integralną część, jest w części niezgodny z treścią uchwały. Po pierwsze dlatego, że wedle treści uchwały załącznik nr 3 to: "Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Nysie z dnia 4 lutego 2009 r. o rozpatrzeniu uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru miejskiego gminy Nysa w zakresie obejmującym część miasta Nysy w rejonie ulicy Długosza, Augustowska, Stawowa, Krasińskiego", natomiast w samym załączniku określono go, jako: "Rozstrzygnięcie Burmistrza Nysy w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego". Po drugie zaś, i ważniejsze, dlatego, że pkt 5 komentowanego załącznika informuje o uwzględnieniu uwagi właścicieli i dzierżawców działki o numerze [...] i lokalizacji na obszarze oznaczonym symbolem 72U usług wraz z myjnią, natomiast tekst uchwały - a dokładnie § 21 ust. 1 pkt 1 - temu przeczy. Ta wyraźnie zauważalna wewnętrzna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały i komentowanym załącznikiem narusza w sposób istotny przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego wskazane tam załączniki stanowią integralną część uchwały, a zatem wszystkie regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być ze sobą zgodne. Podkreślenia także wymaga, że stwierdzony brak spójności zapisów przyjętego planu, do tworzenia którego, jako aktu prawa miejscowego, zastosowanie mają zasady techniki prawodawczej, może rodzić wątpliwości w zakresie interpretacji jego ustaleń, zwłaszcza że - co należy wyraźnie zaakcentować - załącznik do uchwały ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Wskazana wadliwość świadczy ponadto o nieprawidłowym wykonaniu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów.

Z uwagi na liczbę, charakter i zakres opisanych wyżej naruszeń, które nie dotyczą tylko terenu, co do którego skarżący legitymują się interesem prawnym, a także ze względu na konieczność częściowego powtórzenia czynności planistycznych w odniesieniu do terenów oznaczonych w planie różnymi symbolami, oraz kierując się zasadą, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie prawnym regulacji niekompletnej, Sąd postanowił wyjść poza żądanie skargi i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji zbędne stały się dalsze rozważania nad zasadnością skargi w kontekście jej pozostałych zarzutów.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi.