Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 948/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (....) nr (....) w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 948/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi R. i S.H. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] dotycząca nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nałożył na R.H. i S.H. obowiązek wykonania zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr 447/23, 447/24 i 447/27 (przed podziałem 447/25) w [....] w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - "[....]", poprzez:

1. usunięcie (rozebranie) całego utwardzenia powierzchni gruntu działki nr 447/24 wykonanego bez pozwolenia na budowę na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy [...] - "[....]" symbolem ZR.ZZ.15 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych, a więc na długości działki od ściany południowo - wschodniej budynku gospodarczego o wymiarach 12,20 x 20,20 m do granicy z działką nr 447/27 (wcześniej 447/25),

2. usunięcie (rozebranie) 454 m2 utwardzenia powierzchni gruntu działki nr 447/23 wykonanego na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]" symbolem 4.MN.4 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych,

3. usunięcie (rozebranie) całego utwardzenia powierzchni gruntu działki nr 447/27 (wcześniej 447/25) wykonanego bez pozwolenia na budowę na terenie oznaczonym w m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]" symbolem 1.ZR.ZZ.15 z naruszeniem ustaleń i warunków w nim określonych, od granicy z działką nr 447/24 i na całej jej szerokości w kierunku południowo – wschodnim w terminie do 30 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że podczas kontroli obiektów budowlanych na działkach nr 447/23, 447/24 i 447/25 przeprowadzonej [...] lipca 2018 r. ustalił m.in., że działka nr 447/24 utwardzona jest w około 90 % częściowo płytą betonową wylewaną, a częściowo płytami betonowymi drogowymi, działka nr 447/23 utwardzona jest jak wyżej w około 50 % i część terenu działki nr 447/25 utwardzona jest betonem. Na działce nr 447/23 podczas kontroli zlokalizowane były m.in. maszyny i urządzenia rolnicze oraz 2 pojazdy samochodowe ciężarowe (nie stwierdzono na niej obiektów budowlanych lub będących w budowie). Na działkach nr 447/24 i 447/25 oprócz obiektów budowlanych znajdowały się m.in. złożone płyty betonowe drogowe, elementy stalowe konstrukcji i silosów stalowych, urządzenia rolne, położony silos stalowy. S.H. oświadczył, że utwardzenie terenu wiązało się z prowadzoną działalnością rolniczą (uprawą 150 ha ziemi) i potrzebą składowania sprzętu rolniczego na utwardzonym terenie. Na utwardzenie terenu tych działek nie uzyskiwał pozwolenia na budowę i nie dokonywał zgłoszenia.

PINB ustalił, że w Gminie [...] obowiązuje m.p.z.p. Gminy [...] "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] w z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zmieniony ostatnią uchwałą z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zmianie m.p.z.p. Gminy [...] - "[.]"- Etap 1. Organ I instancji uznał, że powierzchnia części działki nr 447/24 o długości 25 m na odcinku od ściany południowo - wschodniej budynku gospodarczego o wymiarach 12,20 x 20,20 m do granicy z działką nr 447/27, oraz powierzchnia części działki nr 447/27 od granicy z działką nr 447/24 i na całej jej szerokości w kierunku południowo - wschodnim została na dużym ich fragmencie utwardzona ok. 2017 r. płytą betonową, a to powoduje naruszenie ustaleń m.p.z.p. Gminy [...] "[....]". Zapisy tego planu w granicach terenu oznaczonego symbolem 1.ZR.ZZ.15, na którym zrealizowano ww. utwardzenie, wskazują jego podstawowe przeznaczenie jako tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą stuletnią z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków. W granicach wyznaczonego terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: lokalizację obiektów małej architektury (kapliczki, ławki itp.), realizację ciągów pieszo - jezdnych i ścieżek rowerowych. Na terenie tym ogranicza się zmiany użytków zielonych na grunty orne oraz wyklucza się możliwość ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

PINB wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. u. z 2020 r., poz. 1333, dalej: u.P.b.), a ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni części działek nr 447/23, 447/24 i 447/27 są zakończone, nie wydawano postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 u.P.b. wstrzymującego ich prowadzenie. Organ powiatowy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych; zgodnie z art. 30 ust. 1, nie wymaga to również zgłoszenia. Jednak ze względu na naruszenie ustaleń m.p.z.p. Gminy [...] "[...]", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. konieczne było nałożenie na skarżących obowiązku określonego w decyzji .

W odwołaniu od decyzji organu I instancji R.i S.H. zarzucili nieprecyzyjne określenie części działek, na których znajduje się urządzenie budowlane /budowla podlegająca rozbiórce (tylko w pkt 2 wskazana jest powierzchnia bez lokalizacji na działce, a pkt 1 i 3 nie wskazują powierzchni i operują nieprecyzyjnymi pojęciami np. "od budynku", bez wskazania czy tzw. opaska jako element budynku podlega rozbiórce, czy nie) oraz określenie samego urządzenia budowlanego /budowli jedynie jako "utwardzenie", bez wskazania w sentencji decyzji parametrów tego urządzenia lub budowli (utwardzenie: żwirowe, kostka, płyty betonowe, jakiej grubości, jakie warstwy, itp.), co czyni decyzję niewykonalną w chwili wydania. W szczególności nie zostało czytelnie wskazane jaki element urządzenia budowlanego /budowli i na jakim konkretnie obszarze powinien być rozebrany.

Ponadto zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że objęte postępowaniem działki nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane na których możliwe jest wykonywanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia oraz przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu na ww. działkach jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. co nie pozwala na wdrożenie procedury legalizacyjnej, podczas gdy organ nie zbadał, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wykonania utwardzenia oraz nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia tych prac.

Zarzucili także nieprawidłowe przyjęcie, że cały obszar utwardzenia na działce nr 447/24 i 447/27 podlega rozbiórce, podczas gdy organ sam ustalił, że część tego terenu wyłożona jest płytami betonowymi drogowymi, co nie stanowi trwałego połączenia z gruntem. Gdyby nawet zatem przyjąć, że teren ten jest objęty m.p.z.p. oznaczonym symbolem ZR.ZZ.15, to jak sam organ podaje, na takim terenie możliwe jest realizowanie ciągów pieszo - jezdnych które nie są trwale związane z gruntem, a taką właśnie formę spełniają płyty betonowe drogowe.

W ocenie odwołujących błędnie przyjęto, że cały obszar utwardzenia na działce nr 447/23 podlega rozbiórce, podczas gdyby nawet przyjąć, że teren ten jest objęty m.p.z.p. oznaczonym symbolem 4.MN.4, to jak sam organ podaje, na takim terenie możliwa jest realizacja dojazdów, a taką właśnie formę spełnia wykonane na tej działce utwardzenie.

Organ błędnie przyjął, że powierzchnia działek nr 447/24 i 447/27 zajęta pod utwardzenie gruntu przekracza procentowo dopuszczalną powierzchnię pod takie utwardzenie, podczas gdy w ogóle nie ustalił tej powierzchni i dodatkowo stwierdził, że nie jest w stanie tego zrobić, a co za tym idzie, brak było podstaw do przyjęcia, że powierzchnia gruntu dopuszczalna pod utwardzenie została przekroczona.

Błędnie także przyjęto, że utwardzenie na działce nr 447/23 zajmuje blisko 60% tej działki, podczas gdy w ocenie odwołujących zabudowa ta nie przekracza 40%.

Organ ponadto nie powołał się na żaden dowód w sprawie z którego wynikałby wniosek, że prace polegające na utwardzeniu gruntu na działkach nr 447/24, 447/27 i 447/23 zostały zakończone. Co więcej, z licznych postępowań prowadzonych przez organ wynika, że strony powinny podjąć prace budowlane przy przebudowie lub rozbiórce, z czym co prawda strona się nie zgadza, jednak organowi z urzędu wiadomo, że na terenie nieruchomości będą prowadzone prace budowlane.

Odwołujący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez nałożenie na nich obowiązku rozbiórki utwardzenia gruntów bez wyraźnego zakwalifikowania go do kategorii urządzenia budowlanego lub budowli, bez dokonania podstawowych ustaleń pozwalających na nałożenie takiego obowiązku, w szczególności daty rozpoczęcia i zakończenia prac przy wykonywaniu urządzenia budowlanego /budowli, a co więcej, przy braku dowodów nawet na okoliczność, że prace związane z utwardzaniem gruntu rzeczywiście zostały zakończone. Organ nie dokonał również ustaleń co do treści obowiązującego m.p.z.p. Gminy [...] w czasie rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z utwardzeniem gruntu ani nie ustalił procentowo powierzchni działek zajętych pod utwardzenie lub ustalenia te zostały dokonane błędnie, a w konsekwencji oparto decyzję także na błędnym ustaleniu co do tego, czy sporne działki spełniają kryterium działek budowlanych.

Zarzucono także naruszenie art. 48 ust. 3 i 5 u.P.b. poprzez pominięcie tych norm i nie wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, chociaż brak dowodów, że budowa ta jest rzekomo zakończona, a nadto brak poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy, a zatem nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich możliwości legalizacji utwardzenia gruntu, z nałożeniem obowiązku dostosowania obiektu do wymagań wynikających z przepisów prawa.

Zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia wyczerpującego i dokładnego postępowania dowodowego, skutkujące niedokładnym wyjaśnieniem sprawy, poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych i oparciem decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, w szczególności wobec braku ustaleń co do daty rozpoczęcia rozbudowy oraz zapisów obowiązującego wówczas m.p.z.p. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia, co narusza obowiązującą zasadę przekonywania.

WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r., poz. 471) - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin do dnia 30 września 2021 r., w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r., poz. 471) wprowadziła art. 1 zmiany w u.P.b. Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r., jednakże jej art. 25 stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sierpniu 2018 r., zastosowanie do niego znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

Jedną z podstawowych reguł u.P.b. jest wyrażona w art. 28 ust. 1 zasada, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem odstępstw określonych w art. 29-31. W art. 29 zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 enumeratywnie wyliczono przypadki w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki nie zostały również ujęte w art. 30 ust. 1 u.P.b., który zawiera katalog robót budowlanych wymagających dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Zdaniem WINB, PINB niesłusznie stwierdził, że położenie części działki nr 447/24 i 447/27 na terenie oznaczonym w akcie prawa miejscowego jakim jest m.p.z.p. Gminy [...] symbolem 1.ZR.ZZ.15, biorąc pod uwagę jego podstawowe przeznaczenie i zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, nie pozwala na zakwalifikowanie tych części jako działki budowlanej. Działka budowlana zgodnie z definicją określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 1a), to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Niewątpliwie przedmiotowe działki te cechy posiadają, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że znajduje się na nich budynek mieszkalny i gospodarczy oraz wiata. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Kwestia legalności robót budowlanych nie zamyka się jednak w obszarze przepisów przewidujących obowiązek uzyskania zgody na ich przeprowadzenie. Regulacje u.P.b. przewidują bowiem możliwość wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa. Należy przyjąć, iż do robót budowlanych i obiektów budowlanych które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, a także art. 51 ust. 7 u.P.b., jeżeli roboty budowlane wykonano w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4. Chodzi tu o przypadki wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Niewątpliwie przepisami prawa do których odsyła art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16). W związku z tym należało sprawdzić czy wykonane roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej wiaty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b.).

Wg ustaleń PINB, Gmina [...] posiada obowiązujący m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]". Utwardzona powierzchnia części działki nr 447/24 o długości 25 m na odcinku od ściany południowo - wschodniej budynku gospodarczego o wymiarach 12,20 x 20,20 m do granicy z działką nr 447/27 oraz powierzchnia części działki nr 447/27 od granicy z działką nr 447/24 i na całej jej szerokości w kierunku południowo - wschodnim zlokalizowana jest na terenie o symbolu 1.ZR.ZZ.15 (tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą stuletnią z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków). W granicach wyznaczonego terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się: lokalizację obiektów małej architektury (kapliczki, ławki itp.), realizację ciągów pieszo - jezdnych i ścieżek rowerowych. W granicach wyznaczonego terenu obowiązuje zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem. Na terenie tym ogranicza się zmiany użytków zielonych na grunty orne oraz wyklucza się możliwość ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Natomiast utwardzona powierzchnia części działki nr 447/23 o długości 50 m na odcinku od granicy z drogą oznaczoną jako działka nr 578, zlokalizowana jest na terenie o symbolu 4.MN.4, oznaczającym teren z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W granicach terenu poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się lokalizację obiektów garażowo - gospodarczych, usługi podstawowe, remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy z zachowaniem przyjętych warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy jak dla obiektów noworealizowanych oraz realizację dojazdów i dojść. W granicach terenu, w ramach warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, ustala się m.in. maksymalny wskaźnik zabudowy 40% i zachowanie minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej.

W przypadku terenu o symbolu 1.ZR.ZZ.15 - wbrew oświadczeniu S.H. - nie można uznać jednolitego fragmentu utwardzenia powierzchni gruntu o dużej powierzchni z przeznaczeniem choćby na trzymanie sprzętu rolniczego za ciąg pieszo jezdny. Natomiast utwardzona powierzchnia terenu działki znajdującej się na terenie o symbolu 4.MN.4 jest za duża o 454 m2 (wg obliczeń PINB), aby spełniony został warunek zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej działki, nawet gdyby uznać, że teren utwardzony pełnił funkcję dojazdu.

W związku z powyższym wykonane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach nr 447/23, 447/24 i 447/25 jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., który nie dopuszcza utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach. Roboty budowlane związane z utwardzeniem powierzchni w/w działek nie spełniają więc wymogów określonych przepisami art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b., co powoduje, że konieczne jest wykonanie określonych w sentencji decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.

Uwzględniając powyższe oraz wykorzystując uprawnienie organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., WINB ze względu na upływ terminu wykonania nałożonego obowiązku zreformował w tej części sentencję decyzji PINB, ustalając nowy termin do wykonania wskazanych czynności do 30 września 2021 r.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących niezbadania jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili rozpoczęcia przedmiotowych robót oraz nieustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Data wykonania robót została ustalona na podstawie oświadczenia inwestora. Jak już przedstawiono w uzasadnieniu, regulacje u.P.b. przewidują możliwość wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa. W niniejszym przypadku przepisy te zostały naruszone, gdyż wykonane prace budowlane nie są zgodne z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. aktualnymi na dzień rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej organ powiatowy zasadnie uznał, że istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem poprzez wykonanie określonych w sentencji decyzji robót budowlanych.

W ocenie WINB nie można również uznać, że - z powodu licznych prowadzonych przez ten organ postępowań z których wynika obowiązek strony podjęcia prac budowlanych na terenie nieruchomości - przedmiotowe roboty budowlane nie zostały zakończone, gdyż roboty budowlane nakazane w innych postępowaniach administracyjnych nawet jeśli dotyczą tych samych działek nie mają wpływu na postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję WINB z [...] kwietnia 2021 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji PINB, skarżący zarzucili:

1. nieważność na podstawie art. 7, art. 8, art. 15 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieprecyzyjne określającej części działek na których znajduje się urządzenie budowlane /budowla podlegająca rozbiórce (tylko w pkt 2 wskazana jest powierzchnia bez lokalizacji na działce, a pkt 1 i 3 nie wskazują powierzchni i operują nieprecyzyjnymi pojęciami, np. "od budynku", bez wskazania czy tzw. opaska jako element budynku podlega rozbiórce, czy nie) oraz określenie samego urządzenia budowlanego /budowli jedynie jako "utwardzenie" bez wskazania w sentencji decyzji parametrów tego urządzenia lub budowli (utwardzenie: żwirowe, kostka, płyty betonowe, jakiej grubości, jakie warstwy, itp.), co czyni decyzję niewykonalną w chwili wydania; w szczególności nie zostało czytelnie wskazane jaki element urządzenia budowlanego /budowli i na jakim konkretnie obszarze powinien być rozebrany;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy I i II instancji przeprowadzenia wyczerpującego i dokładnego postępowania dowodowego, skutkujące niedokładnym wyjaśnieniem sprawy i oparciem decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, w szczególności wobec braku ustaleń co do daty rozpoczęcia rozbudowy oraz zapisów obowiązującego wówczas m.p.z.p., skutkujących poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych:

a) działki 447/24, 447/23 i 447/27 nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane na których możliwe jest wykonywanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia;

b) utwardzenie powierzchni gruntu na działkach 447/24, 447/23 i 447/27 w Surochowie jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]", co nie pozwala na wdrożenie procedury legalizacyjnej, podczas gdy organ nie zbadał, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wykonania utwardzenia, a nawet nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia tych prac;

c) cały obszar utwardzenia na działce nr 447/24 i 447/27 podlega rozbiórce, podczas gdy organ sam ustalił, że część tego terenu wyłożona jest płytami betonowymi drogowymi, co nie stanowi trwałego połączenia z gruntem, a zatem, gdyby nawet przyjąć że teren ten jest objęty m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]" oznaczonym symbolem 1.ZR.ZZ.15, to jak sam organ podaje, na takim terenie możliwe jest realizowanie ciągów pieszo - jezdnych które nie są trwale związane z gruntem, a taką właśnie formę spełniają płyty betonowe drogowe;

d) cały obszar utwardzenia na działce nr 447/23 podlega rozbiórce, podczas gdyby nawet przyjąć, że teren ten jest objęty m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]" oznaczonym symbolem 4.MN.4, to jak sam organ podaje, na takim terenie możliwa jest realizacja dojazdów, a taką właśnie formę spełnia wykonane na tej działce utwardzenie;

e) powierzchnia działek nr 447/24 i 447/27 zajęta pod utwardzenie gruntu przekracza procentowo dopuszczalną powierzchnię pod takie utwardzenie, podczas gdy organ nie ustalił w ogóle tej powierzchni i dodatkowo stwierdził, że nie jest w stanie tego zrobić, a co za tym idzie, brak było podstaw do przyjęcia, że powierzchnia gruntu dopuszczalna pod utwardzenie została przekroczona;

f) utwardzenie na działce nr 447/23 zajmuje blisko 60 % tej działki, podczas gdy w ocenie odwołujących zabudowa ta nie przekracza 40 %, a brak dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby tę okoliczność;

g) prace polegające na utwardzeniu gruntu na działkach nr 447/24, 447/27 i 447/23 w [....] zostały zakończone, podczas gdy organ nie powołał się na żaden dowód z którego taki wniosek można by było wyprowadzić. Co więcej, z licznych prowadzonych przez organy nadzory budowlanego postępowań wynika, że strony powinny podjąć prace budowlane przy przebudowie lub rozbiórce, z czym co prawda strona się nie zgadza, jednak organowi z urzędu wiadomo, że na terenie nieruchomości są i będą prowadzone prace budowlane;

h) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, którym dowodom organ dał wiarę i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn takiego rozstrzygnięcia, co narusza obowiązującą zasadę przekonywania. Powyższych ustaleń nie dokonał również organ I instancji, zatem rozpatrując odwołanie nie było możliwości powołania się na ustalenia z zaskarżonej decyzji.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez nałożenie na odwołujących się obowiązku rozbiórki utwardzenia gruntów bez wyraźnego zakwalifikowania go do kategorii urządzenia budowlanego lub budowli. Ponadto organ nie dokonał podstawowych ustaleń pozwalających na nałożenie takiego obowiązku, w szczególności nie ustalił daty rozpoczęcia i zakończenia prac przy wykonywaniu urządzenia budowlanego /budowli, a co więcej, brak jest dowodów nawet na okoliczność, że prace związane z utwardzaniem gruntu rzeczywiście zostały zakończone. Organ nie dokonał również ustaleń co do treści obowiązującego m.p.z.p. Gminy [...] w czasie rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z utwardzeniem gruntu, nie ustalono także procentowo powierzchni działek zajętych pod utwardzenie lub ustalenia te zostały dokonane błędnie, a w konsekwencji oparto decyzję również na błędnym ustaleniu co do tego, czy działki nr 447/23, 447/27 i 447/24 spełniają kryterium działek budowlanych;

b) art. 48 ust. 3 i 5 u.P.b. poprzez pominięcie tych norm i nie wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, chociaż brak jest dowodów, że budowa ta jest rzekomo zakończona, a ponadto poprzez brak poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy, a zatem poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i nierozważenie wszystkich możliwości legalizacji utwardzenia gruntu, z nałożeniem obowiązku dostosowania obiektu do wymagań wynikających z przepisów prawa;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II i I instancji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.); stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB nakładającą na skarżących obowiązek rozebrania w ramach postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. utwardzenia należących do nich działek nr 447/23, 447/24 i 447/25 (zaskarżoną decyzją zreformowano decyzję organu I instancji wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązku, określając nowy termin, tj. do dnia [...] września 2021 r.). Powyższe działania miały doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, gdyż niezgodność z nim wynikała z faktu wykonania robót budowalnych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (w niniejszej sprawie w regulacjach zawartych w m.p.z.p. Gminy [...] – "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr 11/14/2007, Dz. Urz. Woj. [....] z 15 czerwca 2007 r. Nr [...], poz. [...], zmienionym uchwałą z [...] grudnia 2018 r. nr [....] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - "[...]" - Etap 1 (Dz. Urz. Woj. [...] z [....] lutego 2019 r., poz. [...]).

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów są prawidłowe, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z faktem zastosowania w sprawie przepisów u.P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Konieczność ta wynikała z treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który do spraw uregulowanych zmienianą ustawą Prawo budowlane, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie przedmiotowej noweli (co poza kilkoma przypadkami które w niniejszej sprawie nie występują, miało miejsce 19 września 2020 r.) nakazał stosowanie regulacji u.P.b. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 3 sierpnia 2018 r. Jak wynika z akt sprawy (wg oświadczenia samego inwestora), roboty budowlane objęte postępowaniem zostały wykonane w 2017 r.

W świetle art. 50 ust. 1 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie z art. 50 ust. 2 i 3 u.P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie do treści art. 51 ust. 3 u.P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Idea postępowania naprawczego polega na doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, a więc innych niż budowa dokonana bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia lub pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu.

W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie prawidłowo prowadzone było na podstawie art. 50 i art. 51 u.P.b. regulujących postępowanie naprawcze w sytuacji, gdy roboty budowlane, inne niż budowa, zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, ale także mających zastosowanie do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (uchwała NSA z 20 października 1997 r. OPS 3/97, ONSA 1998/1, poz. 3) co do których istnieje przypuszczenie, że wyczerpują dyspozycję z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 u.P.b.

Jak słusznie uznały organy, roboty których dotyczy rozpoznawana sprawa nie wymagały ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia (zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 u.P.b.). Poza sporem pozostaje także to, że zostały one zakończone, zatem brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 u.P.b. (w sytuacji, gdy roboty budowlane o których mowa w art. 50 zostały już wykonane, orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych jest zbędne; tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. II OSK 1106/10, LEX nr 992477).

W rozpoznawanej sprawie sprawdzeniu podlegały zatem okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie wykonanych robót budowanych związanych z utwardzeniem działek jako spełniających jedno z kryteriów określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.P.b., tj. wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że wykonanym robotom budowlanym nie można przypisać cech świadczących o tym, że mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b.). Ponieważ nie było na nie wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia, w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. weryfikacji wymagało zatem, czy ich wykonanie nastąpiło z uwzględnieniem ustaleń /warunków określonych "w przepisach", pod pojęciem których - podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. - należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 2021 r. II OSK 1538/18, LEX nr 3151143).

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że przy ocenie, czy roboty budowlane są zgodne z prawem, a zatem czy wystąpiła samowola budowlana czy też nie miała ona miejsca, bierze się pod uwagę regulacje obowiązujące w dacie ich wykonania.

Jak wskazano w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 15 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1215/19 - LEX nr 2798594, naruszenia przepisów p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W przedmiotowej sprawie, o ile roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (w okolicznościach sprawy - zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.P.b. - należy przez to rozumieć przepisy m.p.z.p. obowiązujące w czasie wykonania robót), to możliwość legalizacji tych robót powinna być oceniana na datę wydawania decyzji w tym przedmiocie (świadczy o tym zapis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. dotyczący nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez które należy rozumieć przepisy obowiązujące, a nie takie, które zostały już uchylone).

Orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny zgodności robót budowlanych związanych w utwardzeniem działek nr 447/23, 447/24 i 447/27 z ustaleniami m.p.z.p. Gminy [...] - "[...]", zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2007 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2018 r.

Trafnie stwierdziły, że wykonane roboty budowlane nie są zgodne z aktualnymi ustaleniami tego planu. Otóż część działki nr 447/24 oraz działka nr 447/27 położone są na terenie oznaczonych symbolem 1.ZR.ZZ.15 przeznaczonym na tereny zieleni nieurządzonej zagrożone zalaniem wodą stuletnią z podstawowym przeznaczaniem pod łąki i pastwiska, obudowę biologiczną rzek i cieków, z dodatkowym przeznaczeniem pod lokalizację obiektów małej architektury, realizację ciągów pieszo jezdnych oraz ścieżek rowerowych. Wykonane na nich przez skarżących roboty budowlane są zatem niezgodne z przeznaczeniem określonym w planie, nie mieszcząc się ani w definicji obiektu małej architektury, ani w definicji ciągu pieszo jezdnego czy ścieżki rowerowej. Natomiast część działki nr 447/23 objętej decyzjami znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 4.MN.4, gdzie dopuszcza się maksymalny wskaźnik zabudowy 40%, przy zachowaniu 60% powierzchni biologicznie czynnej. Dokonane wyliczenie wykazało, że dokonując utwardzenia 454 m² wymogu tego - mając na uwadze powierzchnię tej części działki, która znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 4.MN.4 - nie zachowano (szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu oględzin z 6 września 2018 r. - poz. nr 4 akt administracyjnych organu I instancji).

Stosownie do powyższego, zgodzić należy się ze skarżącymi co do błędnego stanowiska organów administracji o pozbawionych znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleniach planistycznych dla przedmiotowych działek w dacie wykonania robót budowlanych (stwierdzenie takiej zgodności czyniłoby zbędnym wszczynanie i prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b.). Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w aktach organu I i II instancji znajdują się uchwały RG [...] nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. i [...] z [...] grudnia 2018 r., umożliwiające porównanie unormowań planistycznych odnoszących się do przedmiotowych działek przed i po wykonaniu na nich (ok. 2017 r.) prac budowlanych. Z ich zestawienia wynika, że przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1.ZR.ZZ.15 odnoszącego się do części działki nr 447/24 oraz działki nr 447/27 (§ 47 uchwały z [...] kwietnia 2007 r.) nie zmieniło się w wyniku podjęcia [...] grudnia 2018 r. uchwały zmieniającej.

W odniesieniu natomiast do działki nr 447/10 przeznaczenie terenu wynikające z uchwały z [...] kwietnia 2007 r. to 2.MN.ZZ.10 i oznaczało wg jej § 9 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zagrożone zalaniem wodą stuletnią poniżej 70 cm, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem lokalizacji obiektów garażowo – gospodarczych, przeznaczeniem części budynków mieszkalnych lub gospodarczych pod usługi podstawowe, lokalizację obiektów małej architektury (altany, kapliczki itp.), remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy oraz realizację ciągów pieszo – jezdnych i ścieżek rowerowych. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, na mocy tej regulacji - w granicach tego terenu - ustalono warunki zagospodarowania i kształtowania zabudowy jak dla terenów oznaczonych symbolem 1.MN określonych w § 5 ust. 3 tej uchwały, tj. m.in. maksymalny wskaźnik zabudowy 40%, z obowiązkiem zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej. Pod tym względem zapisy te pozostają tożsame z zapisami uchwały zmieniającej m.p.z.p. z [...] grudnia 2018 r., na mocy której (w wyniku dodania do uchwały z [...] kwietnia 2007 r. § 7a) teren działki nr 447/23 zmienił oznaczenie na 4.MN.4 z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z niemalże identycznym przeznaczeniem dodatkowym oraz ustaleniem w ramach warunków zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy maksymalnego wskaźnika zabudowy 40%, przy wymogu zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej.

Powyższe pozwala uznać, że zapisy m.p.z.p. tak w dacie wykonania robót jak i prowadzenia postępowania naprawczego przewidywały dla przedmiotowych działek tożsame przeznaczenie i ograniczenia. W tej sytuacji brak rozważenia przez organy obowiązujących dla przedmiotowych działek w dacie wykonania robót budowlanych ustaleń planistycznych (mimo zebranego w tym zakresie materiału dowodowego), mimo że uchybiało przepisom postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), to wobec prawidłowości rozstrzygnięcia nie stanowiło na tyle istotnego naruszenia, by mogło mieć wpływ na jego wynik. Tym samym uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji (oraz ewentualnie decyzji organu I instancji) Sąd z punktu widzenia ekonomiki procesowej uznał za zbędne, gdyż w wyniku tego co do meritum nie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie.

Bezzasadny jest także argument o niewykonalności decyzji polegającej na nieprecyzyjnym określeniu zakresu robót podlegających rozbiórce. Utrzymana w tym zakresie w mocy przez WINB decyzja organu I instancji wystarczająco jasno określa, jaka część "utwardzenia" działek i w jakiej części podlega rozbiórce. Analiza akt sprawy – w tym chociażby szkicu sytuacyjnego dołączonego do protokołu oględzin z [...] września 2018 r. - prowadzi do konkluzji, że obszar robót budowlanych koniecznych do wykonania przez skarżącego został określony prawidłowo i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych co do jego zakresu.

Bezzasadny jest zarzut nieważności postępowania uwidaczniający się - zdaniem skarżących - w utrzymaniu w mocy decyzji nieprecyzyjnie określającej części działek, na których znajduje się urządzenie budowlane /budowla podlegająca rozbiórce. Wykonanie obliczeń powierzchni utwardzonej odnośnie pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji uzasadnione było koniecznością określenia procentowej powierzchni zabudowy w porównaniu z powierzchnią biologicznie czynną i wynikało z jasno określonych w m.p.z.p. wymogów względem terenu oznaczonego symbolem 4.MN.4. Lokalizacja utwardzonych elementów na działce nr 447/23 pozostaje bez znaczenia dla zasadności rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Brak jest wymogu określenia powierzchni utwardzenia w pkt 1 i 3 tej decyzji wobec faktu, że kluczowe jest ustalenie, że wykonanie tego utwardzenia w ogóle nie mogło zostać wykonane na działkach nr 447/24 i nr 447/27 zlokalizowanych na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1.ZR.ZZ.15. Z decyzji jednoznacznie wynika, w jaki sposób utwardzono teren (płyty betonowe i płyta wylewana). Brak takiego rozróżnienia w sentencji decyzji jest obojętny dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem utwardzenie to ma być usunięte w całości jako nie spełniające wymogów planu z powodów wskazanych powyżej.

Tym samym podniesione w skardze argumenty, którymi skarżący próbują wykazać niewykonalność decyzji, są jedynie słowną i nic nie wnoszącą polemiką z treścią rozstrzygnięcia. Z decyzji jednoznacznie wynika, jakie działania należy podjąć, aby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Nie sposób ponadto przyjąć zasadności twierdzeń skarżących, że wyłożone płyty betonowe spełniają funkcję ciągów pieszo - jezdnych, skoro utwardzeniu podlegała rozległa powierzchnia nieruchomości, a utwardzenie to – jak sami przyznali - wykonane zostało w celu poprawy warunków składowania sprzętu rolniczego na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej związanej z uprawą 150 ha ziemi.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi, podjęte przez skarżących na objętych postępowaniem działkach czynności i ich efekt zostały w sposób prawidłowy zakwalifikowane jako roboty budowlane polegające na utwardzeniu tych działek, co było wystarczające do objęcia ich postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 u.P.b. Mimo twierdzeń skarżących, w sprawie przeprowadzone zostało wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe, którego wyniki dały podstawę do orzeczenia wobec nich nakazu wykonania określonych w decyzji robót celem doprowadzenia do zgodności ich zagospodarowania z zapisami obowiązującego

Z opisanych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.