Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 330
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R.N. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zwraca ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżącemu R.N. kwotę 252 (dwieście pięćdziesiąt dwa) zł tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Dowódca Jednostki Wojskowej [...], decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 8 ust. 1, art. 68 ust. 2, 3 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 330 ze zm. – określanej dalej jako u.s.w.) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia

30 kwietnia 2010 r. w sprawie świadczeń socjalno-bytowych dla żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 87, poz. 565 ze zm., określanego dalej jako r.ś.s.b.):

I. odmówił przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów

z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej;

II. ustalił prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem dla st. chor. szt. R.N., pełniącego zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...].

Jednocześnie organ orzekł, że:

1. zwrot kosztów przyznany niniejszą decyzją przysługuje od dnia [...] grudnia 2019 r. do dnia [...] listopada 2021 r. lub do czasu ustania przesłanek na mocy których żołnierz nabył prawo,

2. zwrot kosztów, o których mowa w pkt II ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego na trasie o długości 30 km,

3. przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów uwzględnia się posiadane przez żołnierza zawodowego ulgi na dany środek transportu, bez względu na to, z jakiego tytułu przysługują, lub prawo do bezpłatnych przejazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby,

4. zwrot kosztów, o których mowa w pkt 2 przyznaje się żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby

w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy

z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206 poz. 1367 ze zm. - określanej dalej jako u.z.) i wypłaca się na pisemny wniosek żołnierza, począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz spełnił warunki określone w art. 68 ust. 2 ustawy,

5. zwrot kosztów nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu, któremu przyznano świadczenie mieszkaniowe, a także żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę poza granicami państwa,

6. zwrotu kosztów nie wypłaca się:

1) jeżeli przez okres miesiąca kalendarzowego żołnierz zawodowy:

a) nie wykonywał zadań służbowych z powodu choroby lub zwolnienia

z wykonywania zadań służbowych bądź zwolnienia od zajęć służbowych

w razie konieczności sprawowania osobistej opieki nad najbliższym członkiem rodziny albo wykorzystywania urlopu zdrowotnego, okolicznościowego, szkoleniowego, macierzyńskiego, wychowawczego, wypoczynkowego lub bezpłatnego,

b) wykonywał zadania służbowe w miejscowości, w której on sam lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo w której jest on zameldowany na pobyt stały;

2) za miesiąc kalendarzowy, w którym żołnierz zawodowy nie wykonywał zadań służbowych z nieusprawiedliwionych przyczyn, określonych w art. 93 ustawy: (samowolnie opuścił miejsce pełnienia zawodowej służby wojskowej lub poza nim pozostaje albo odmawia pełnienia służby bądź wykonania obowiązku wynikającego z tej służby, nieusprawiedliwionej nieobecności, zawinionej przez żołnierza zawodowego niemożności wykonywania zadań służbowych);

3) gdy z przyczyn służbowych żołnierz zawodowy przez okres miesiąca kalendarzowego nie dojeżdżał z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby,

7. zwrot kosztów wypłaca się do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do jego otrzymania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że st. chor. szt. R.N. w dniu

22 listopada 2019 r. złożył wniosek nr [...] o ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów w formie ryczałtu miesięcznego z miejsca zamieszkania

w miejscowości [...] do miejsca pełnienia służby w miejscowości [...]

i z powrotem w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego

w cenniku biletów środków komunikacji publicznej.

Następnie, cytując treść art. 68 u.s.w., art. 1a pkt 7 u.z, a także § 5 ust. 2 i § 5 ust. 5 r.ś.s.b. organ wskazał, iż miejscowość [...] nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości [...] zgodnie z powyższymi przepisami. Ponadto, wnioskodawca zaświadczył, że nie przyznano mu świadczenia mieszkaniowego, a zatem spełnia warunki do przyznania świadczenia zwrotu kosztów codziennych dojazdów od dnia [...] grudnia 2019 r., do dnia [...] listopada 2021 r. lub do czasu ustania przesłanek, na mocy których żołnierz nabył prawo.

Dalej organ podkreślił, że z załączników jakie R.N. dołączył do wniosku wynika, iż połączenie na trasie [...] nie spełnia wymagań określonych w § 5 ust. 2 r.ś.s.b., nie jest to bowiem "najkrótsza trasa kolejowa lub autobusowa" z miejscowości [...] do miejscowości [...]. Jest tak, bowiem połączenia przedstawione przez żołnierza powodują znaczne nadrobienie kilometrów względem połączenia najkrótszego. W konsekwencji nie sposób uznać, iż spełniona została przesłanka określona w § 5 ust. 2 r.ś.s.b. Na marginesie organ wskazał, że połączenia autobusowe i kolejowe, które przedstawia wnioskodawca uniemożliwiają mu stawienie się do jednostki wojskowej celem pełnienia zawodowej służby wojskowej - autobus do [...] ze [...] odjeżdża o godzinie 07:10, a na miejscu jest on o godzinie 11:20.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu I instancji – zgodnie z § 5 ust. 5 r.ś.s.b.– wnioskodawcy przysługuje zwrot codziennych dojazdów w formie ryczałtu

miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego na trasie o długości 30 km, albowiem na trasie pomiędzy miejscowością zamieszkania, tj.: [...]

a miejscowością pełnienia służby, tj.: [...] nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej przy zachowaniu najkrótszej trasy przejazdu.

R.N. złożył odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że przedstawiona trasa dojazdu jest jedynym publicznym środkiem transportu. Podkreślił ponadto, że jest jedynym połączeniem pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby, a świadczenie przyznane zaskarżoną decyzją nie pokrywa nawet połowy kosztów dojazdu.

Dowódca [...], powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 zw. z art. 8 ust. 1, art. 68 ust. 2, ust. 3 u.s.w. oraz § 5 i § 6 r.ś.s.b., wydał dnia [...] stycznia 2020 r., decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w myśl przepisu art. 68 ust. 2 u.s.w. żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu u.z., przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. Zgodnie z art. 1a ust. 1 pkt 7 u.z. miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Następnie organ przywołał treść § 5 ust. 1 r.ś.s.b., zgodnie z którym zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby

i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników: 1. kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego, 2. autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją

kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem. Ponadto podkreślił, iż zgodnie z "ustępem drugim rozporządzenia" przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową lub autobusową.

Zdaniem organu, mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów, za zasadny można byłoby uznać wniosek, że najkrótszą trasą autobusową jest faktycznie wskazana we wniosku trasa [...], gdyż innej nie ma. A tym samym należałoby przyznać stronie świadczenie w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego na wskazanej trasie. Jednakże taka interpretacja przepisów nie uwzględnia przepisu § 5 ust. 5 r.ś.s.b., zgodnie z którym w przypadku, gdy na trasie, o której mowa w ust. 1 pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby nie jest możliwy dojazd środkami komunikacji publicznej zwrot następuje w formie ryczałtu w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km. Organ zauważył, że gdyby przyjąć kwestionowaną interpretację opartą tylko na brzmieniu ust. 1, regulacja zawarta w ust. 5 pozbawiona zostałaby jakiekolwiek znaczenia, co pozostaje w jawnej sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy. Innymi słowy przepis wskazujący, że w przypadku gdy nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot następuje w formie ryczałtu w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km nigdy nie mógłby zostać zastosowany. Rozważenie, w jakiej wysokości świadczenie powinno zostać ustalone musi nastąpić po wykazaniu połączeń komunikacyjnych pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania. Tym samym

w każdej tego typu sprawie teoretycznie możliwy byłby przejazd środkami komunikacji publicznej, co wykluczałoby zastosowanie ust. 5 w jakiejkolwiek sprawie.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za zasadną i zgodną

z zasadami logiki i interpretacji taką wykładnię, która uwzględnia łączne odczytywanie przepisów. Taką też przyjął w swojej decyzji organ I instancji, łącząc

w wykładni oba wskazane przepisy i wskazując, że na najkrótszej trasie pomiędzy

miejscem pełnienia służby a miejscem zamieszkania, to jest na trasie [...], nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, jednocześnie prawidłowo ustalając wysokość świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R.N. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej, zarzucając w niej naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. § 5 r.ś.s.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni i niezrozumieniu treści zastosowanego przepisu, a tym samym zastosowanie § 5 ust. 5 zamiast § 5 ust. 1;

2. prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 2 u.s.w. w zw. z § 5 r.ś.s.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na interpretacji, iż skarżącemu przysługuje zwrot kosztów codziennych dojazdów w formie ryczałtu określonego w § 5 ust. 5, podczas gdy winien to być zwrot kosztów codziennych dojazdów określony w § 5 ust. 1 i 2;

3. prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

w postaci błędnej oceny materiału dowodowego mającej istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż w bieżącym stanie faktycznym na trasie z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej przy zachowaniu najkrótszej trasy przejazdu, podczas gdy jest on możliwy, na co wskazują fakty i dowody znajdujące się w aktach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji poprzez ustalenie i przyznanie mu prawa do zwrotu kosztu codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby

i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych i autobusowych, tj. kwoty 684,75 zł

miesięcznie, zamiast przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów

z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych w drugiej klasie pociągu osobowego

na trasie o długości 30 km, ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów

z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej

i w części ustalającej prawo do zwrotu w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75 % ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów komunikacji publicznej wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km albo o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, a w razie skierowania sprawy na rozprawę, przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność oraz o zasądzenie w całości na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz oświadczając, iż nie zgłasza zastrzeżeń, co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności – przeprowadzonej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - jest opisana powyżej decyzja Dowódcy

[...] utrzymująca w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w przedmiocie

ustalenia prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem.

Zgodnie z art. 68 ust. 2 u.s.w. żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu poza miejscem pełnienia służby w miejscowości, która nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu u.z., przysługuje prawo do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem. W art. 1a ust. 1 pkt 7 u.z. miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego, łącznie

z przesiadkami, nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin w obie strony, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia czasu dojazdu do

i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Powyższy warunek, co przyznają organy jest w sprawie spełniony i nie budzi żadnych wątpliwości. Sporne jest natomiast, czy stronie przysługuje zwrot na zasadach określonych w § 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 r.ś.s.b., czy też na zasadach wskazanych w § 5 ust. 5 r.ś.s.b. Zgodnie z § 5 ust. 1 r.ś.s.b. zwrot kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby

i z powrotem ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników:

1) kolejowych - w klasie drugiej pociągu osobowego,

2) autobusowych, jeżeli brak jest połączenia kolejowego

- na trasie pomiędzy najbliższą miejscu zamieszkania żołnierza zawodowego stacją kolejową lub przystankiem autobusowym a najbliższą miejscu pełnienia służby stacją kolejową lub przystankiem autobusowym i z powrotem".

W myśl § 5 ust. 2 r.ś.s.b. przy ustalaniu wysokości zwrotu kosztów codziennych dojazdów przyjmuje się najkrótszą trasę kolejową lub autobusową albo łącznie trasę kolejową i autobusową.

Stosownie natomiast do § 5 ust. 5 r.ś.s.b. w przypadku gdy na trasie, o której

mowa w ust. 1, bądź na jej części nie jest możliwy przejazd środkami komunikacji publicznej, zwrot kosztów codziennych dojazdów ustala się w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny imiennego biletu miesięcznego określonego

w cenniku biletów środków komunikacji publicznej, wykonywanych przez przewoźników kolejowych w klasie drugiej pociągu osobowego na trasie o długości 30 km.

Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku strony w pełnym zakresie jest brak podstaw do zastosowania w sprawie ust. 2 w zw. z ust. 1 § 5 r.ś.s.b. Argumentacja podana w uzasadnieniach decyzji (zwłaszcza organu II instancji) jest jednak na tyle niejasna, że trudno zorientować się czy brak tej podstawy ma charakter faktyczny czy prawny. Tymczasem ustalenie relacji obu przepisów nie nastręcza wątpliwości. Zdaniem Sądu przepis § 5 ust. 5 r.ś.s.b. ma charakter szczególny i ewentualny, znajdujący zastosowanie, zgodnie

z treścią tego przepisu tylko w przypadku, gdy nie jest możliwe zastosowanie zwrotu kosztów opartego na przesłankach określonych w § 5 ust. 1 i 2 r.ś.s.b. Dlatego przepis ten nie może być traktowany jako reguła lub przepis ramowy wyznaczający ogólne warunki zwrotu kosztów, a tym bardziej jako przepis wprowadzający jakieś pozaustawowe "słusznościowe" kryteria oceny wniosków stron, a taką wykładnię zdaje się forsować organ odwoławczy.

Postępując zgodnie z prawem organ jest w pierwszej kolejności związany przepisem § 5 ust. 1 r.ś.s.b. i musi ustalić, czy w danym stanie faktycznym istnieje połączenie środkami komunikacji publicznej wykonywanymi przez przewoźników kolejowych lub autobusowych, a jeśli takie jest, wybrać je zgodnie z § 5 ust. 2 r.ś.s.b. Oczywiste jest również to, że jeżeli istnieje tylko jedno połączenie, w rozumieniu § 5 ust. 1 r.ś.s.b., to jest ono zarazem połączeniem najkrótszym. Nie ma tu zatem znaczenia, jaki jest czas dojazdu i czy połączenie to jest "droższe", "tańsze" lub bardziej albo mniej "efektywne" w stosunku do połączeń, które mogą być wykonywane niepublicznymi środkami transportu, w tym również w odniesieniu do godzin przyjazdów i odjazdów. Przepisy r.ś.s.b., a co więcej ustawy, w której znajduje

ono umocowanie i delegację, nie przewidują żadnych innych kryteriów lub ograniczeń, niż wskazanych w § 5 r.ś.s.b, mających na celu ocenę danego połączenia. Analizowane przepisy zostały skonstruowane zaś w sposób odwołujący się jedynie do kryteriów zewnętrznych dotyczących istnienia połączenia środkami komunikacji publicznej, zaś wybór oparty na kryterium ekonomiczności (kosztów) dotyczy jedynie sytuacji, w której istnieje więcej niż jedno takie połączenie.

Jeśli zatem między [...] a [...] istnieje na całej trasie połączenie środkami komunikacji publicznej (kolejowe lub autobusowe), choćby takie jak wskazuje strona i nawet jeśli jest to jedyne połączenie (organy nie prowadziły w tym zakresie własnych ustaleń, ale też nie zaprzeczyły jego faktycznemu istnieniu), to przepis § 5 ust. 5 r.ś.s.b. nie ma zastosowania, gdyż z samej treści tego przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest brak możliwości przejazdu środkami komunikacji publicznej na trasie lub jej części (wnioskowanie a contario).

Wskazać dodatkowo należy, że przyznane żołnierzowi prawo do zwrotu kosztów jest uprawnieniem. Zatem wykładnia zmierzająca do ograniczenia tego prawa musi być oparta na wyraźnych przesłankach. Organ nie ma kompetencji do oceny konstytucyjności prawa podustawowego i dokonywania w drodze "zabiegów interpretacyjnych" zmiany zakresu jego normowania i zastosowania. Kompetencja do zmiany przepisów wykonawczych w tej materii należy do Ministra Obrony Narodowej.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy uznać za w pełni uzasadnione. Zgodzić się trzeba również z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy nie odniosły się w sposób jednoznaczny do faktu istnienia połączenia w rozumieniu § 5 1 r.ś.s.b. i nie wskazały czy istnieje jakieś inne połączenie środkami komunikacji publicznej. Oba te uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Wprawdzie skarżący zaskarżył decyzję jedynie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca

zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 75% ceny biletu miesięcznego komunikacji publicznej, jednakże w ocenie Sądu konieczne było uchylenie decyzji organu odwoławczego

w całości, a to z następujących powodów. Po pierwsze, uwzględnienie skargi

jedynie w zakresie w jakim skarżący zaskarżył decyzję spowodowałby, że w obrocie prawnym pozostałoby rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów w wysokości określonej, na podstawie § 5 ust. 5 r.ś.s.b., co jest nie nieodpuszczalne. Jak bowiem wynika

z powyższych rozważań, przesłanki do przyznania świadczenia o zwrocie kosztów na podstawie odpowiednio § 5 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 5 r.ś.s.b. mają charakter rozłączny i nie jest możliwe pobieranie tego świadczenia w oparciu o obie podstawy prawne jednocześnie. Po drugie, ustalenie prawa do zwrotu kosztów codziennych dojazdów z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i z powrotem (pkt II decyzji) nie jest rozstrzygnięciem samodzielnym, konieczne jest jego powiązanie z konkretnie ustaloną jego wysokością. Stąd stwierdzenie wadliwości decyzji w zakresie wysokości świadczenia skutkować musiało również eliminacją ustalenia samego prawa do świadczenia, pomimo, że kwestia ta nie była w sprawie sporna. Podobnie rzecz się ma z pozostałymi rozstrzygnięciami.

Brak było również podstaw prawnych do orzeczenia merytorycznego

w sprawie przyznania stronie uprawnienia. Co najwyżej Sąd - zgodnie z art. 145 a § 1 p.p.s.a. - w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, uprawniony jest do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Mając na uwadze treść tego przepisu należy zwrócić uwagę , iż w niniejszej sprawie podstawą uchylenia był nie tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ale również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto ma on zastosowanie jeśli jest to "uzasadnione okolicznościami sprawy". Ten warunek ustawowy obejmuje sytuacje, w których okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) oceny i zalecenia

sformułowane w orzeczeniu sądu administracyjnego nie zostaną w należytym stopniu uwzględnione przez prowadzący to postępowanie organ administracji publicznej. Obejmuje on zatem "sytuacje patologiczne", gdy np. sprawa powtórnie, a niekiedy nawet wielokrotnie, wraca do sądu z powodu niezastosowania się przez organ do jego oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niewykonywania wyroku sądu oraz innych naruszeń prawa przez organ w toku postępowania administracyjnego (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, op.cit, t. 5 do art. 145 a i powołane tamże piśmiennictwo). Z takim przypadkiem nie mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W dalszym toku postępowania organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną i wykładnią prawa materialnego oraz odniosą się do kwestii istnienia połączenia, które wykazał skarżący.

W niniejszej sprawie strona skarżąca była zwolniona zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. od ponoszenia kosztów sądowych, w związku z tym należało orzec o zwrocie uiszczonego przez nią zbędnie wpisu stosownie do art. 225 p.p.s.a. (pkt II wyroku).