Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. stwierdza nieważność w całości, zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; 2. zasądza do Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 2 października 2015 r. Rada Miejska Gminy Dobrzyca podjęła uchwałę nr XI/85/2015 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzyca.

Skargę na powyższą uchwalę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz.778, ze zm.) polegające na nieprzestrzeganiu procedury po podjęciu przez Radę Miejską Gminy Dobrzyca uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i nie ponowieniu w odpowiednim zakresie procedury planistycznej.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że procedurę sporządzenia planu miejscowego przez burmistrza po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego szczegółowo określa art. 17 ustawy. Ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wojewoda wyjaśnił, iż na skutek ponownie przeprowadzonej analizy dokumentacji planistycznej ustalono istnienie istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego, które polegają na braku ponowienia procedury planistycznej przez Burmistrza Gminy Dobrzyca w przypadku, gdy jest to konieczne z uwagi na ilość i charakter zmian wprowadzonych do projektu zmiany planu miejscowego już po jego opiniowaniu, uzgodnieniu i wyłożeniu do publicznego wglądu.

Skarżący wskazał, iż przedłożony do zaopiniowania i uzgodnienia projekt zmiany planu miejscowego zasadniczo różni się od uchwalonej wersji planu.

Jako rozbieżności istotne w ww. zakresie należy uznać:

I. Zmianę definicji budynku typu "willa miejska"

a) wersja planu uzgadniana / opiniowana:

"należy przez to rozumieć budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy nie większej niż 250 m2, składający się z jednej klatki schodowej i nie więcej niż trzech lokali mieszkalnych na kondygnacji, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej" (§ 2 pkt 1 uchwały)

b) wersja planu wyłożona do publicznego wglądu :

"należy przez to rozumieć budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy nie większej niż 325 m2. składający się maksymalnie z dwóch klatek schodowych z nie więcej niż pięciu lokali mieszkalnych na kondygnacji, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej" (§ 2 pkt 1 uchwały)

c) treść uchwalona:

"należy przez to rozumieć budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy nie większej niż 325 m2, składający się maksymalnie z dwóch klatek schodowych i nie więcej niż pięciu lokali mieszkalnych na kondygnacji., o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej" (§ 2 pkt 1 uchwały)

II. Zmianę przeznaczenia terenów położonych w mieście Dobrzyca (zał. nr 2 do uchwały)

1)

a) wersja planu/uzgodniona/uchwalona:

"Ustalone przeznaczenie: 2.RU 1, 2.RU 2 - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; 2.US - teren sportu i rekreacji; 2.RM - teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych"

b) wersja planu wyłożona do publicznego wglądu:

Ustalone przeznaczenie: 2.RU 1, 2.RU 2 - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; 2.P/U - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz z zabudową usługową.

Teren 2 .RM wyłączono z opracowania.

Terenem 2.P/U zastąpiono teren 2.US oraz część terenu 2.RU 1.

Zlikwidowano pas zieleni izolacyjnej biegnący wzdłuż wschodniej granicy terenów 2.RU 1, 2.RU 2.

c) treść uchwalona:

"Ustalone przeznaczenie: 2.P/U1,2.P/U2 - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz z zabudową usługową; 2.KDW2,2.KDW3 - tereny dróg wewnętrznych. Tereny 2.RU 1 i 2.RU 2 zastąpiono terenami 2.P/U1. 2.P/U2, 2.KDW2 i 2.KDW3."

2)

a) wersja planu uzgadniana / opiniowana i wyłożona do publicznego wglądu: "2.MN7 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"

b) treść uchwalona:

"2.MN/U2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową" 3)

a) wersja planu uzgadniana / opiniowana i wyłożona do publicznego wglądu: "2.MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami"

b) treść uchwalona:

"2.MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami; 2.MN/U4 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową. Teren 2.MN/U4 wydzielono z terenu 2.MW/U"

III. Wyłączenie z ustaleń planu miejscowego zapisów odnoszących się do minimalnych szerokości frontów nowo wydzielonych działek budowlanych oraz kąta położenia granic tych działek dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 11 ust. 1) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową (§ 12 ust. 1 i 2)

IV. Zmianę przyjętych wartości parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów 9.MN/U2, 2.MW, 2MW/U.

V. Ustalenia w zakresie liczby wymaganych miejsc postojowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej:

a) wersja planu uzgadniana/ opiniowana i wyłożona do publicznego wglądu:

"§ 28. 1. W zakresie dotyczącym wymaganych miejsc postojowych ustala się:

1) nakaz zapewnienia wymaganych miejsc postojowych w liczbie nie mniejszej niż:

b) 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym"

b) treść uchwalona:

"§27. 1. W zakresie dotyczącym wymaganych miejsc postojowych ustala się:

1) nakaz zapewnienia wymaganych miejsc postojowych w liczbie nie mniejszej niż:

b) 1 miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym".

Dalej Wojewoda wskazał, iż w myśl art. 17 pkt 13 ustawy organ sporządzający projekt planu miejscowego na skutek wprowadzonych do projektu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu ponawia w niezbędnym zakresie uzgodnienia. Pomimo, że wprowadzone do projektu planu zmiany nie wchodzą w zakres kompetencji wszystkich organów wymienionych w art. 17 pkt 6 ustawy, to należy zauważyć, iż m.in. odnoszą się do terenów położonych na obszarach występowania zespołów stanowisk archeologicznych (tereny 2.MN/U2 i 9.MN/U2), co determinuje obowiązek ponownego uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Po zakończonym etapie opiniowania i uzgadniania projektu zmiany planu miejscowego Burmistrz Gminy Dobrzyca nie wystąpił ponownie o uzgodnienie zmienionego projektu planu do żadnego z organów wymaganych przepisami ustawy. Zarówno Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna opiniowali projekt planu w innym kształcie niż został uchwalony (odmienne przeznaczenia terenów, wartości parametrów zabudowy oraz definicja "willi miejskiej") i z uwzględnieniem ustaleń Prognozy Oddziaływania na Środowisko opracowanej na potrzeby pierwotnego projektu planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że procedura planistyczna w której przyjęto zaskarżoną uchwałę została rozpoczęta w dniu 30 listopada 2012 roku, a zakończona po blisko trzech latach, w dniu 2 października 2015 roku. Aktualizacja planu wynikała z konieczności wprowadzenia postulowanych przez mieszkańców zmian do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Długotrwałość procedury planistycznej wynikała m.in. z faktu, że opracowywana zmiana miejscowego planu obejmowała 66 posiadających indywidualne uwarunkowania obszarów. Zmiana miejscowego planu była procedowana w interesie właścicieli tych terenów. Każda z 66 indywidualnych zmian dotyczyła wyodrębnionego terenu (najczęściej w związku z prośbą o zmianę pochodzącą od jego właściciela) i nie wpływała na ogólne postanowienia miejscowego planu.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie ponowienie uzgodnień z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie było konieczne, albowiem zmiany projektu miejscowego planu dokonane na skutek uwzględnienia uwag, z punktu widzenia ochrony zespołów stanowisk archeologicznych, nie były istotne.

Organ podkreślił, że po przedstawieniu projektu miejscowego planu do uzgodnienia Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Poznaniu, organ ten początkowo, postanowieniem nr 45/2015 z dnia 2 lutego 2015 roku (WN-Ka.5150.107.2.2015), odmówił jego uzgodnienia.

Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu stwierdził w szczególności, że przedstawiony projekt odnosi się do terenów, na których zlokalizowane są zewidencjonowane stanowiska archeologiczne. W przedstawionym organowi projekcie planu nie wyznaczono zaś stref ochrony stanowisk archeologicznych. Wyznaczenie takich stref było konieczne i wystarczające z punktu widzenia ochrony zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych. Świadczyć o tym może oświadczenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, zgodnie z którym Konserwator zobowiązał się, uzgodnić projekt miejscowego planu, "pod warunkiem oznaczenia na rysunkach planu obszarów zlokalizowanych w strefach występowania stanowisk archeologicznych określonych w gminnej ewidencji zabytków archeologicznych gminy Dobrzyca. (...) Jednocześnie w przypadku obszarów występowania zabytków archeologicznych należy w treści zmiany planu zastosować następujący zapis: " należy uzgodnić wszelkie zamierzenia inwestycyjne na tym obszarze z konserwatorem zabytków, który określi warunki dopuszczające do realizacji inwestycji w zakresie ochrony zabytków archeologicznych, przed uzyskaniem zgody na budowę ".

Organ opracowujący zmianę planu poprawił projekt, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z ww. postanowienia. W szczególności, zaskarżona uchwała, w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustala w § 6 pkt 5), strefy ochrony stanowisk archeologicznych, zewidencjonowanych, jako zespoły stanowisk archeologicznych o numerach: III, V, VII, X, XI, XII, XIII, XIV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXIII, zgodnie z rysunkiem planu, w których ustala nakaz uzgadniania z właściwym miejscowo konserwatorem zabytków inwestycji wymagających prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, przed rozpoczęciem robót budowlanych.

Postanowieniem nr 186/2015 z dnia 27 kwietnia 2015 roku (Ka-Wn.5150.107.2015), Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu uzgodnił projekt zmiany planu.

Zmiany wprowadzone do projektu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, w istocie dotyczyły terenów 2.MN/U2 i 9.MN/U2, na których położone są zespoły stanowisk archeologicznych. Jednakże zmiany te w żaden sposób nie zmieniały sposobu ochrony stanowisk. Organ wskazał, iż konserwator w żaden sposób nie odnosił się do planowanych sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów objętych projektem zmiany planu (czy też planowanego przeznaczenia tych terenów). Wobec treści postanowienia Konserwatora z dnia 2 lutego 2015 roku można nawet wywodzić, że było to dla Konserwatora bez znaczenia. Dla Konserwatora znaczenie miało bowiem tylko wprowadzenie postulowanych przez niego postanowień dotyczących ochrony stanowisk archeologicznych (tylko ta kwestia była podstawą odmowy uzgodnienia).

Organ podkreślił, iż zmiany w stosunku do wcześniejszych wersji projektu miejscowego planu nastąpiły na wniosek zainteresowanych podmiotów (właścicieli nieruchomości), zaś cała zaskarżona uchwała, to w zasadzie 66 odrębnych i ściśle indywidualnych (ograniczonych do bardzo małych, często mających postać pojedynczych, należących do jednego podmiotu, działek ewidencyjnych) zmian, niemających wpływu na ogólne postanowienia miejscowego planu, jak i niemających większego wpływu na tereny sąsiednie (nie wpływających negatywnie na ład przestrzenny).

Można pokusić się o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała zawiera w zasadzie 66 odrębnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podjętych w ramach jednej procedury.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 roku (sygn. akt: II OSK 2360/14), interpretując przepisy art. 17 pkt 13) upzp w związku z art. 19 ust. 1 upzp trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego publicznego wglądu projektu planu. Jeśli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględnione w trybie art. 17 pkt 13) upzp, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej.

Podobnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 roku (sygn. akt: II SA/Po 515/15), w którym stwierdził, że w sytuacji, gdy dokonane w projekcie planu zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej.

Organ wyjaśnił, iż zmiany wprowadzone dla terenu oznaczonego symbolem 2.MW (załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały), w tym zmiana definicji "willi miejskiej" wynikały z wniosku właściciela obszaru, który wpłynął do Urzędu po przeprowadzonych opiniach i uzgodnieniach, a przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Zmiana uwzględniała istniejącą w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dlatego też ograniczono wysokość zabudowy na ww. terenie do 12 metrów, zamiast do 14 metrów). Ograniczenie powierzchni każdego z budynków wielorodzinnych do 325m , dopuszczenie maksymalnie 3 budynków w obrębie terenu (tak jak w dotychczasowym projekcie planu miejscowego) oraz ograniczenie ich wysokości do maksymalnie 12 metrów (w sąsiedztwie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczona jest wysokość do 10 metrów) zgodne było z wymaganiami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego. Z uwagi na to, że ul. Wrobińskiego, przy której zaprojektowano teren oznaczony symbolem 2.MW, stanowi główną oś komunikacyjną osiedla mieszkaniowego wyznaczonego w planie w tej części miasta, zlokalizowane są przy niej zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak również zabudowa wielorodzinna, a także teren sportowo-rekreacyjny wraz z boiskiem. W dotychczas obowiązującym planie miejscowym, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem 2.MW zaprojektowano również teren stanowiący usługowe centrum osiedla. W związku z powyższym dopuszczenie budynków wielorodzinnych typu "willa miejska" w centralnej części osiedla należy uznać za zasadne. Zapis statuujący nakaz zapewnienia jednego miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny w zabudowie miejskiej również jest jak najbardziej uzasadniony. Do zapisów dla tego terenu, w zakresie przeznaczenia terenu i intensywności zabudowy, na etapie wyłożenia do publicznego wglądu nie wpłynęły żadne uwagi. Wprowadzenie zmian dla terenu oznaczonego symbolem 2.MW nie powodowało konieczności powtórzenia procedury planistycznej, gdyż powyższa zmiana nie wchodziła w zakres kompetencji instytucji wskazanych w ustawie. Powyższy teren nie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, nie leży w zasięgu ustanowionych form ochrony przyrody, złóż surowców naturalnych, czy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zlokalizowany jest wyłącznie przy drogach gminnych.

Ustalenia dla terenów oznaczonych pierwotnie symbolami 2.RU1 i 2.RU2 związane były z wnioskiem właściciela nieruchomości o zmianę przeznaczenia powyższych terenów z zabudowy nierolniczej na rolniczą, a także z prośbą o umożliwienie rozbudowy zbiornika wodnego (na terenie oznaczonym symbolem 2.RU2). W dotychczas obowiązującym miejscowym planie, przeznaczenie dla ww. terenów określone było jako teren działalności gospodarczej (produkcyjnej, składów, magazynów, rzemiosła produkcyjnego), oznaczony symbolem 6P1. W ustaleniach szczegółowych dla tego terenu dopuszczono również rzemiosło usługowe. W związku z pismem właściciela nieruchomości, złożonym po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, dotyczącym rezygnacji z wyznaczania terenów rolniczych, przywrócono w projekcie planu funkcję obiektów produkcyjnych, składów, magazynów z zabudową usługową (2.P/U1. 2.P/U2).

Organ wyjaśnił, iż zmiana wprowadzona na terenie określonym wcześniej jako 2.MN7 wynikała z wniosku właściciela nieruchomości terenu i obejmowała wyłącznie jego nieruchomość. Zmiana dotyczyła głównie rozszerzenia możliwości realizacji funkcji usługowej w parterze budynku mieszkalnego, ale z zakazem lokalizacji budynków usługowych.

Zmiana funkcji z 2.MW/U na 2.MN/U4 wynikała bezpośrednio z wniosku właściciela nieruchomości. Obszar ten położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, a w dotychczas obowiązującym planie miejscowym była dopuszczona zabudowa usługowa. Z powodu ograniczenia funkcji z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, zmniejszenie wysokości budynków, a także, mając na uwadze dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości (oraz jej sąsiedztwa) w miejscowym planie, istniała podstawa do niepowtarzania procedury planistycznej (zmieniona funkcja, zgodna z wnioskiem właściciela terenu, jest dla sąsiadujących mieszkańców bardziej korzystna). Kąty połaci dachowych i wysokości zabudowy dostosowano do wprowadzonych zmian i terenów sąsiednich. Ponadto, obszar objęty zmianą planu miejscowego jest zlokalizowany poza jakimikolwiek obszarami chronionymi lub zewidencjonowanymi złożami, a nadto leży przy drodze gminnej. Stąd, nie było konieczności ponownego opiniowania i uzgadniania projektu miejscowego planu.

Organ zwrócił uwagę, iż w § 12 zaskarżonej uchwały wprowadzone zmiany dla terenu oznaczonego jako 9.MN/U2 (załącznik nr 9 do zaskarżonej uchwały) dotyczyły wyłącznie parametrów zabudowy, natomiast funkcja terenu pozostała taka sama jak przed zmianą. Była to więc zmiana nieistotna. Ze względu na to, że obszar ten zlokalizowany jest wyłącznie w sąsiedztwie terenów rolniczych w oddaleniu od zabudowań mieszkalnych (z wyjątkiem domu mieszkalnego właściciela terenu, wnioskującego o wprowadzenie zmian), istniały przesłanki do tego, aby nie powtarzać procedury planistycznej w odniesieniu do tej zmiany.

O naruszeniu procedury nie może świadczyć również okoliczność, że część z wprowadzonych zmian dotyczyły zmiany przeznaczenia nieruchomości. Zmiany takie, jeśli zostały wprowadzone, to albo stanowiły powrót do przeznaczenia terenu sprzed zmiany planu, albo były to zmiany bardziej korzystne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Za każdym też razem miały one charakter jednostkowy, ograniczony do pojedynczych nieruchomości i były wprowadzane na wniosek ich właścicieli. Stąd, były to zmiany nieistotne, nieposiadające żadnego wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.).. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

Zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa wyczerpująco art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy zmian w planie dokonano zgodnie z obowiązującą procedurą, czy zmiany te wymagały ponownego ponowienia procedury planistycznej oraz, czy naruszenie procedury miało w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że zmiany postanowień planu zostały wprowadzone już po uzyskaniu uzgodnień i opinii, a także po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Zgodzić należy się z organem, iż obowiązek ponowienia procedury planistycznej nie ma charakteru bezwzględnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci, którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (zob. wyroki NSA: z 03.10.2008 r., II OSK 367/08; z 01.07.2010 r., II OSK 905/10; z 02.06.2016 r., II OSK 2360/14 – CBOSA).

W wyroku z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1426/12) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "to charakter i zakres dokonanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne". Zatem oceniając konieczność ponowienia procedury planistycznej, jako kryterium oceny w tym względzie, należy przyjąć stopień modyfikacji treści projektu uchwały biorąc pod uwagę rodzaj oraz rozmiar zmian wprowadzonych do projektu planu już po zakończeniu etapu jego wyłożenia (w tym: zmiana przeznaczenia terenów wraz z ich parametrami zabudowy, usunięcie zapisów dotyczących minimalnych szerokości frontów nowo wydzielonych działek budowlanych i kąta położenia ich granic, zmiana wybranych parametrów zabudowy oraz ustaleń w zakresie liczby miejsc postojowych, a także dopuszczenie wznoszenia budynków usługowych na terenie, na którym wcześniej były one objęte zakazem realizacji). Analizując zmiany dokonane przez organ w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że zmiany te posiadając charakter ogólny, miały wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, w związku z tym powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 ustawy w stosownym zakresie, czyniąc tym samym za zasadny zarzut istotnego naruszenia ww. przepisu.

W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż – wbrew twierdzeniom organu – zmiany wprowadzone do projektu wyłożonego planu nie miały charakteru "jednostkowego" (indywidualnego, w powyższym rozumieniu), lecz były uwagami o charakterze ogólnym. Co do zasady bowiem z uwagami o charakterze "jednostkowym" (indywidualnym) mamy do czynienia w sytuacji uwag zgłaszanych przez właścicieli konkretnych nieruchomości (działek) znajdujących się na terenie objętym uchwalanym planem i odnoszących się tylko do tych nieruchomości, tak że ich ewentualne uwzględnienie nie oddziałuje na sytuację prawną innych nieruchomości położonych w granicach planu.

W niniejszej sprawie co prawda zmiany wprowadzone do postanowień planu nastąpiło na wniosek indywidualnych właścicieli, to jednakże zmiany te mają nie tylko na nieruchomości wnioskodawców ale również na nieruchomości sąsiednie. Przed przystąpieniem do szczegółowego omówienia powyższego wskazać również należy, iż zmiany do projektu planu zostały wprowadzone nie na skutek uwzględnienia zgłoszonych uwag lecz na skutek wniosków złożonych w większości w 2013 r., a więc przed wystąpieniem w maju 2014 r. o stosowne opinie i uzgodnienia.

Tym samym nic nie stało na przeszkodzie aby organ opiniował i uzgadniał projekt planu w brzmieniu uwzględniającym wnioski właścicieli.

Przechodząc natomiast do omówienia wprowadzonych zmian w pierwszej kolejności odnieść należy się do postanowień planu dotyczących jednostek 2.MN/U2 i 9.MN/U2.

Jak przyznał sam organ wprowadzone dla terenu oznaczonego symbolem 9.MN/U2 zmiany polegały na zmniejszeniu o 5% minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej, zmianie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (z 1700m na 1000m2) oraz dopuszczeniu lokalizacji funkcji usługowej również na drugiej kondygnacji nadziemnej. Ponadto, na co zwrócono uwagę w skardze, zmiana polegała również na zmianie linii zabudowy z 12 m na 10m. Natomiast zmiany dla terenu oznaczonego symbolem 2.MN/U2 polegały na zmianie sposobu zagospodarowania z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową usługową.

W ocenie składu orzekającego zmiana sposobu zagospodarowania poprzez dopuszczenie możliwości lokalizacji działalności usługowej (2.MN/U2) czy też rozszerzenie możliwości prowadzenia działalności usługowej (9.MN/U2), zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej bez wątpienia będzie miało wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Ponadto omawiając kwestię terenów oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 2.MN/U2 i 9.MN/U2 należy pamiętać, iż tereny te położone są na obszarach występowania zespołów stanowisk archeologicznych.

Z powyższych względów plan podlegał uzgodnieniu z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który, no co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, postanowieniem nr 45/2015 z dnia 2 lutego 2015 r. odmówił jego uzgodnienia.

W ocenie organu wyznaczenie stref ochronnych było konieczne i wystarczające z punktu widzenia ochrony zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych. Świadczyć o tym może oświadczenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, zgodnie z którym Konserwator zobowiązał się, uzgodnić projekt miejscowego planu, "pod warunkiem oznaczenia na rysunkach planu obszarów zlokalizowanych w strefach występowania stanowisk archeologicznych określonych w gminnej ewidencji zabytków archeologicznych gminy Dobrzyca. (...) Jednocześnie w przypadku obszarów występowania zabytków archeologicznych należy w treści zmiany planu zastosować następujący zapis: " należy uzgodnić wszelkie zamierzenia inwestycyjne na tym obszarze z konserwatorem zabytków, który określi warunki dopuszczające do realizacji inwestycji w zakresie ochrony zabytków archeologicznych, przed uzyskaniem zgody na budowę ".

Organ wskazał, iż opracowujący zmianę planu poprawił projekt, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z ww. postanowienia, a Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu uzgodnił projekt zmiany planu (postanowienie nr 186/2015 z dnia 27 kwietnia 2015 r.).

W ocenie organu zmiany wprowadzone do projektu 2.MN/U2 i 9.MN/U2 w żaden sposób nie zmieniały sposobu ochrony stanowisk. W ocenie organu wprowadzone zmiany, z punktu widzenia ochrony stanowisk archeologicznych, nie miały żadnego znaczenia. W dalszym ciągu zaskarżona uchwała przewiduje obowiązek uzgodnienia z Konserwatorem planowanych prac ziemnych oraz zawiera na załączniku graficznym wyrysowane zespoły stanowisk archeologicznych.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowisko organu, iż wprowadzone zmiany nie musiały być ponownie uzgodnione. Fakt wprowadzenia stref ochronnych i konieczność uzgodnienia z Konserwatorem zabytków nie może być traktowany jako pewnik, iż tak daleko idące zmiany dopuszczenie możliwości lokalizacji działalności usługowej pozostałoby bez wpływu na stanowisko organu uzgadniającego.

W niniejszej sprawie należy mieć również na względzie, na co zwrócił uwagę Wojewoda, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna opiniowali projekt planu w innym kształcie niż został uchwalony (odmienne przeznaczenia terenów, wartości parametrów zabudowy oraz definicja "willi miejskiej").

W szczególności wskazać należy, iż opiniując projekt miejscowego planu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wniósł zastrzeżenia co do treści planu, w tym zmienionego § 12, jak również do prognozy oddziaływania na środowisko wykazując braki i nieścisłości.

Odnosząc się do kwestii zmiany przeznaczenia terenu zwrócić należy uwagę, iż pierwotne ustalenie przeznaczenie terenów 2.RU 1, 2.RU 2 - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; 2.US - teren sportu i rekreacji oraz 2.RM - teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych uległo istotnej zmianie w postanowieniach uchwalonego planu. Zgodnie z uchwalonym planem dla terenów tych ustalono przeznaczenie 2.P/U1,2.P/U2 - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów wraz z zabudową usługową; 2.KDW2,2.KDW3 - tereny dróg wewnętrznych.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż tereny 2.RU 1 i 2.RU 2 zastąpiono terenami 2.P/U1. 2.P/U2, 2.KDW2 i 2.KDW3, a tern 2.RM wyłączono z opracowania.

Zmiana przeznaczenia terenów z rolnych na przemysłowe z dopuszczeniem lokalizacji obiektów produkcyjnych i magazynów nie może być traktowane jako nie mające wpływu na tereny sąsiedniej.

Również taki wpływ ma niewątpliwie dopuszczenie na terenie 2MW/U możliwości lokalizacji obiektów usługowych podczas gdy w pierwotnym brzmieniu wprowadzono zakaz lokalizacji takich obiektów.

Nie bez wpływu na konieczność ponowienia procedury mają dokonane przez organ zmiany w zakresie paramentów zabudowy takich jak wysokość budynku, kąt nachylenia dachu.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze również, iż przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniła się definicja pojęcia "willi miejskiej".

Jak wynika z akt sprawy (płyta CD) w projekcie planu przesłanym do uzgodnień i zaopiniowania pod pojęciem "willi miejskiej" "należy przez to rozumieć budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy nie większej niż 250 m2, składający się z jednej klatki schodowej i nie więcej niż trzech lokali mieszkalnych na kondygnacji, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej" . Natomiast w uchwalonej wersji przyjęto, iż pod pojęciem ty "należy przez to rozumieć budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy nie większej niż 325 m2, składający się maksymalnie z dwóch klatek schodowych i nie więcej niż pięciu lokali mieszkalnych na kondygnacji., o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej"

Jak wynika z treści uchwały zmiana treści słowniczka bez wątpienia miała wpływ na postanowienia zawarte w § 13 i 14 a dotyczących odpowiednio terenów oznaczonych symbolami 2.MW i 2MW/U. Zatem nie można powyższego uznać za zmianę jednostkową. Ponadto należy mieć na uwadze, iż na skutek zmiany definicji zmieniła się dopuszczalna powierzchnia zabudowy co w połączenie z pozostałymi elementami definicji jednoznacznie wsnuje na dopuszczalność zwiększenia gabarytów przyszłej zabudowy.

Z powyższych względów Sąd mając na uwadze ilość prowadzonych zmian oraz ich charakter uznał, iż zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej. Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, iż Sąd mając na względzie ilość zmian stwierdził nieważność całej uchwały. Zdaniem składu orzekającego fragmentaryczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały mogłoby doprowadzić do nieczytelności aktu. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż uchwała dotyczy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyeliminowanie tylko częściowe zaskarżonej uchwały powodowałoby konieczność ustalania przeznaczenia terenu częściowo w oparciu o postanowienia planu w nowym brzmieniu, a częściowo w oparciu o stary plan miejscowy, co mogłoby skutkować wątpliwościami interpretacyjnymi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.