Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1105/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 235 1
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 27 czerwca 2018 r. NR [...]; 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej R. P. kwotę [...]zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

Dnia 05.02.2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: "PPIS w G.") otrzymał zgłoszenie R. P. – Betke (dalej: "skarżąca") o podejrzeniu choroby zawodowej.

Zgłoszenie dotyczyło przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

PPIS w G. wszczął dnia 07.02.2017 r. postępowanie w celu potwierdzenia narażenia zawodowego, skierowania skarżącej na badania do jednostki uprawnionej i wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Organ ustalił, że skarżąca pracując jako nauczyciel bibliotekarz [...] czasu pracy, tj. ok. 10 godz. tygodniowo przeznaczała na prace administracyjno-techniczne. P. [...] czasu pracy, tj. ok. 20 godz. tygodniowo wykorzystane były na realizowanie zajęć dydaktycznych wynikających z planu pracy szkoły.

Powyższe informacje potwierdził były pracodawca w piśmie z dnia 14.01.2017 r. oraz skarżąca w protokole postępowania z dnia 17.02.2017 r.

Reasumując cały przebieg pracy zawodowej organ uznał, że wykonywana przez okres 38 lat praca dydaktyczna wiązała się z narażeniem na wzmożony wysiłek głosowy.

Dnia 21.02.2018 r. W. Centrum Medycyny Pracy wydało orzeczenie lekarskie Nr BP [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - postępowanie prowadzone było w kierunku: przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, tj. choroby wymienionej w poz. Nr [...] wykazu chorób zawodowych.

W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż skarżąca zgłosiła się do Poradni Chorób Zawodowych W. Centrum Medycyny Pracy w P. z powodu podejrzenia choroby zawodowej narządu głosu, skierowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.. Wykonano badania internistyczne, laryngologiczne, foniatryczne, spirometryczne, audiometryczne, laryngostroboskopię lupową. Badania wykonano w kwietniu 2017 r. i po kontynuowaniu leczenia w lutym 2018 r. Przeanalizowano dokumentację lekarską lekarzy leczących (laryngolog, foniatra, lekarz rodzinny), badań profilaktycznych, kartę informacyjną z leczenia w Klinice Foniatrii (2016 r.), wyniki wykonanych badań oraz ocenę narażenia zawodowego dokonaną przez pracodawcę, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz lekarza w toku ustalania rozpoznania choroby zawodowej. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że dolegliwości związane z narządem głosu, pod postacią bezgłosów, chrypki po dłuższym mówieniu, zmęczenia i osłabienia głosu, pojawiły się ponad 20 lat temu. Skarżąca pracowała jako nauczyciel bibliotekarz i wychowawca świetlicy w latach 1983-2016.

W badaniach foniatrycznych wykonanych w W. Centrum Medycyny Pracy w P. rozpoznano fonastenię. Nie stwierdzono w narządzie głosu zmian o typie guzków głosowych twardych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych. Objawy fonastenii to zmiany w narządzie głosu, które są wynikiem zaburzeń czynnościowych głosu, występują na podłożu różnych czynników np. nieprawidłowej emisji głosu, zmian zapalnych poinfekcyjnych, nerwicy i nie figurują w wykazie chorób zawodowych. Wobec powyższego orzeczono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Dnia 09.03.2018 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania. W. Centrum Medycyny Pracy w P. poinformowało Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o złożonym wniosku o ponowne badanie i wydanie orzeczenia w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi dnia 15.03.2018 r.

Instytut Medycyny Pracy w Łodzi dnia 04.06.2018 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

W uzasadnieniu podano, iż przeprowadzona ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są wiotkie, łukowate, przekrwione w tylnej części, prawidłowo ruchome w stawach pierścienno-nalewkowych. Widoczna jest okresowa niedomykalność w części przedniej głośni. Próba obciążeniowa narządu głosu jest ujemna, nie obserwuje się pogorszenia parametrów wideostroboskopowych po próbie obciążeniowej. P. fałdów głosowych jest równy. Drgania fałdów głosowych są niejednakowe, niejednoczesne, nieregularne. Występuje tendencja do fonacji rzekomej. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano przewlekły prosty nieżyt krtani, dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wykazano w obrębie narządu głosu zmian charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno - czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: "PPIS w G.") decyzją 27.06.2018r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz orzeczenia lekarskiego orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dystonią - wymienionej w poz. Nr [...] załącznika wykazu chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt. 3-6 i §1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108, z ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawionego przez Instytut Medycyny Pracy Klinika Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Oddział Chorób Zawodowych w Łodzi otrzymanego w dniu 11.06.2018 r. oraz oceny narażenia zawodowego dotyczącego skarżącej zatrudnionej w Szkole Podstawowej (były Zespól Szkół Publicznych) w C. w charakterze starszego referenta, wychowawcy świetlicy, nauczyciela-bibliotekarza Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., stwierdził brak podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej.

Organ wskazał, że bezspornym pozostaje fakt narażenia skarżącej przez okres 38 lat na nadmierny wysiłek głosowy, czyli czynnik mogący być przyczyną powstania choroby zawodowej. Podkreślono, że zmiany powstałe w narządzie głosu nie spełniają kryteriów choroby zawodowej i nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła R. P. – Betke zarzucając, że jest ona dla niej krzywdząca, gdyż przez wiele lat leczenia uzyskiwała zapewnienie, że jej schorzenie kwalifikuje się do orzeczenia choroby zawodowej. Wskazała, że z dokumentacji medycznej, która jest zgromadzona w jej sprawie wynika, że lekarze stwierdzają okresową niedomykalność przedniej głośni (orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 4 czerwca 2018 r.) natomiast leczący ją od około 20 lat lekarz stwierdził utrzymującą się niedomykalność. W jej ocenie nie można jednoznacznie stwierdzić w trakcie jednego badania, iż niedomykalność jest okresowa.

Wniosła o przeanalizowanie całości dokumentacji medycznej zgromadzonej w jej sprawie i orzeczenie u niej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, o której mowa w wykazie chorób zawodowych pod pozycją [...] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367).

Inspektor Sanitarny (dalej: "WPWIS") decyzją 17.09.2018r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji WPWIS wskazał, że W. Centrum Medycyny Pracy w P. przed wydaniem orzeczenia wykonało badania: internistyczne, laryngologiczne, foniatryczne, spirometryczne, audiometryczne, laryngostroboskopię lupową. Badania w W. Centrum Medycyny Pracy w P. wykonano dwukrotnie w kwietniu 2017 roku i po kontynuowaniu leczenia w lutym 2018 roku. Ponadto, przeanalizowało dokumentację lekarską lekarzy leczących (laryngolog, foniatra, lekarz rodzinny), badań profilaktycznych, kartę informacyjną z leczenia w Klinice Foniatrii (2016 rok), wyniki wykonanych badań oraz ocenę narażenia zawodowego dokonaną przez pracodawcę, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz lekarza w toku ustalenia rozpoznania choroby zawodowej. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia w badaniu foniatrycznym rozpoznała fonastenię. W. Centrum Medycyny Pracy w P. stwierdziło, iż objawy fonastenii to zmiany w narządzie głosu, które są wynikiem zaburzeń czynnościowych głosu, występują na podłożu różnych.

Przeprowadzona w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są wiotkie, łukowate, przekrwione w tylnej części, prawidłowo ruchome w stawach pierścienno-nalewkowych. Widoczna jest okresowa niedomykalność w części przedniej głośni. Próba obciążeniowa głosu ujemna, nie zaobserwowano się pogorszenia parametrów wideostroboskopowych po próbie obciążeniowej. P. fałdów głosowych równy. Drgania fałdów głosowych są niejednakowe, niejednoznaczne, nieregularne. Występuje tendencja do fonacji rzekomej.

Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznała przewlekły prosty nieżyt krtani, dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wykazano w obrębie narządu głosu zmian charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W ocenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzone u skarżącej zmiany morfologiczno - czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Wobec powyższego orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Inspektor Sanitarny jako organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje się zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

Organ wskazał również, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej stwierdzenia wydaje właściwy państwowy inspektor sanitarny, po rozpoznaniu przez uprawnioną jednostkę medyczną choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych oraz ustaleniu, że pomiędzy warunkami pracy, a schorzeniem istnieje (lub jest wysoce prawdopodobny) związek przyczynowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. R. Podolińska – Betke wnosząc o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że u skarżącej występuje choroba zawodowa,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez niezastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o braku stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej pomimo spełniania przez skarżącą kryteriów wskazanych w cytowanym rozporządzeniu.

Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżąca przedstawiła do wglądu obszerną dokumentację medyczną jej stanu zdrowia, której obecności nie stwierdzono w aktach administracyjnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Inspektor Sanitarny z dnia 17.09.2018r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 27.06.2018r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dystonią, u skarżącej – R. P. – Betke.

Zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy do stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej konieczne jest ustalenie, że: strona cierpi na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych; choroba została spowodowana "narażeniem zawodowym", tzn. pracownik wykonywał swoje obowiązki pod działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub narażenie wynikało ze sposobu wykonywania pracy; związek narażenia zawodowego z wystąpieniem choroby zawodowej jest bezsporny lub można wykazać ten związek z wysokim prawdopodobieństwem. Z kolei stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika.

W niniejszym postępowaniu wydane zostało orzeczenie lekarskie W. Centrum Medycyny Pracy w P. nr BP [...] z dnia 21 lutego 2018 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nr [...] z dnia 04 czerwca 2018 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Zgodnie z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych przez przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym rozumie się guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych bądź niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozpoznane przez lekarską jednostkę orzeczniczą I stopnia fonastenia i przez lekarską jednostkę orzeczniczą II stopnia przewlekły prosty nieżyt krtani, dysfonią hyperfunkcjonalna nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Sąd wskazuje, że rozpoznaniem choroby (diagnozą) organ sanitarny jest związany. Związanie to jednak musi znajdować oparcie w takim orzeczeniu lekarskim, które jest wszechstronnie i należycie uzasadnione oraz pozostaje w zgodności z pozostałym materiałem dowodowym. Przede wszystkim zaś orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej musi być zgodne z prawem.

Organy słusznie przyjęły, że orzeczenia lekarskie mają w postępowaniu dotyczącym choroby zawodowej kluczowe znaczenie i stanowią, w rozumieniu art. 84 k.p.a., obligatoryjny dowód w sprawie mający walor opinii biegłego. Z tego też powodu, oprócz konkluzji, powinny zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska, ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości, przy czym zalecane jest, aby użyte w nich sformułowania podane zostały w sposób zrozumiały dla stron i organów, nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych. Poddając ocenie zaskarżoną decyzję, podkreślono specyfikę postępowania w sprawach dotyczących chorób zawodowych i wynikający z tego fakt związania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie, w tym znaczeniu, że organy te nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/GL [...]; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II OSK [...]). Dotyczy to zarówno objawów choroby, jak i przyczyn jej powstania (etiologii).

Ocena opinii lekarskich dokonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do badania ich pod względem formalnym, czyli oceny czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione.

Organ odwoławczy wskazał, że w opiniach W. Centrum Medycyny Pracy w P. oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi sformułowano jednoznaczne wnioski o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Podkreślono, iż postępowanie diagnostyczno-orzecznicze prowadzone było w niezależnych ośrodkach służby zdrowia, ustawowo w tym celu zobligowanych. W ocenie organu odwoławczego w przywołanych opiniach lekarskich w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, wykazano brak przesłanek do przyjęcia istnienia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu. Organ wskazał, że opinie W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi są rzeczowe, spójne i logiczne i nie ma podstaw do ich kwestionowania, ponieważ orzeczenia wydane zostały po przeprowadzeniu miarodajnych badań i analizie dokumentacji lekarsko-orzeczniczej.

Organ stwierdził, iż orzekająca w sprawie placówka medyczna I stopnia (Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w P.) jak i placówka medyczna II stopnia (Instytut Medycyny Pracy w Łodzi), zgodnie wykluczyły u skarżącej chorobę zawodową narządu głosu wymienioną pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Tym samym już powyższe ustalenie uzasadniało odmowę stwierdzenia u niej choroby zawodowej.

W. Centrum Medycyny Pracy w P. i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi stwierdziły, iż u skarżącej nie występują zmiany kliniczne charakterystyczne dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmiany przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że wyżej opisana ocena i ustalenia organów obu instancji są co najmniej przedwczesne. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że z dokumentacji medycznej, która jest zgromadzona w jej sprawie wynika, że lekarze stwierdzają okresową niedomykalność przedniej głośni (orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia 4 czerwca 2018 r.), natomiast leczący ją od około 20 lat lekarz stwierdził utrzymującą się niedomykalność. W jej ocenie nie można jednoznacznie stwierdzić w trakcie jednego badania, iż niedomykalność jest okresowa. Wniosła o przeanalizowanie całości dokumentacji medycznej zgromadzonej w jej sprawie i orzeczenie u niej choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowaną nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat - niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, o której mowa w wykazie chorób zawodowych pod pozycją [...] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, ponieważ w ogóle nie odniósł się do głównego zarzutu odwołania i nie podjął żadnych czynności w celu dokonania analizy dokumentacji medycznej zgromadzonej przez skarżącą.

Kontrola prowadzona przez organ odwoławczy winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa [...], publ. CBOSA), iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego jako organu kontrolnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, ale także dokonanie oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy, iż organ odwoławczy w zasadzie nie odniósł się do zarzutów odwołania i zignorował podnoszoną przez skarżącą kwestię stwierdzenia przez lekarza skarżącej utrzymującej się niedomykalności. Niewątpliwie w przypadku orzekania w sprawie chorób zawodowych, decydujące i rozstrzygające znaczenie mają specjalistyczne badania lekarskie przeprowadzone w uprawnionych jednostkach orzeczniczych, a nie badania wykonane przez lekarzy nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych, jednakże w sytuacji istnienia dokumentacji medycznej potwierdzającej istnienie choroby zawodowej, zgromadzonej przez osobę ubiegającą się o stwierdzenie takiej choroby, to obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tej dokumentacji, a także zwrócenie się do instytutów medycyny pracy o dokonanie oceny takich dokumentów przy ustalaniu istnienia choroby zawodowej.

Inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr [...]). Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów (w tym przypadku dokumentacji medycznej zgromadzonej przez skarżącą). Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, wywołującej wątpliwości bądź sprzecznej z przepisami prawa. Opinie lekarskie zawierające rozbieżności czy sprzeczności, nie pozwalające organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie, muszą być poprawione lub uzupełnione. W przypadku takich opinii, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ ma w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie. W niniejszej sprawie organ nie uzupełnił materiału dowodowego o dokumentację medyczną, o której skarżąca informowała w odwołaniu.

Ponadto należy wskazać, że na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. skarżąca oświadczyła, iż do organów administracji złożyła kopie dokumentacji medycznej z ostatnich kilkunastu lat z różnych ośrodków medycznych i lekarzy różnych specjalności (Poznań, B., G.) neurologa, pulmonologa, laryngologa, foniatry, laryngologa. Na polecenie Przewodniczącego skarżąca i pełnomocnik w obecności składu orzekającego po przejrzeniu akt administracyjnych stwierdzili brak wspomnianych dokumentów w tychże aktach. Pełnomocnik skarżącej okazał kopie wspomnianych dokumentacji medycznych w postaci pliku dokumentów, których obecności nie stwierdzono w aktach administracyjnych.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., regulującego jedną z podstawowych zasad postępowania, zgodnie z którą organy administracji przy rozpatrywaniu spraw zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący i przeprowadzenia oceny materiału dowodowego. W konsekwencji tego, uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uzupełni materiał dowodowy o kompletną dokumentację medyczną zgromadzoną przez skarżącą, a następnie ponownie skieruje skarżącą na badania do instytutu medycyny pracy i zobowiąże placówkę orzeczniczą do sporządzenia kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego, zawierającego także ocenę przedstawionej przez skarżącą dokumentacji medycznej. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie wskazując w jego motywach – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.