Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 217/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. oraz H. S., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 25 września 2014 r. K. S. i H. S., współwłaściciele nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], zwrócili się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Wnioskodawcy zwrócili się również o udzielenie 60 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], odmówił przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.

K. S. oraz H. S. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że na podstawie decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] września 1984 r., grunt położony w [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] został oddany w użytkowanie W. z siedzibą w [...]. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dniu [...] sierpnia 1998 r. zawarta została umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu oraz przeniesienia nieodpłatnie własności budynków na rzecz W. w [...]. W dniu [...] października 2013 r. umową Rep. A nr [...] Spółdzielnia pod nazwą W. "[...]" z siedzibą w [...] sprzedała K. S. i H. S. prawo użytkowania wieczystego, zabudowanej budynkiem przemysłowym, działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. Ponadto dokonano warunkowej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej działki gruntu nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej także w [...] przy ul. [...]. Ww. nieruchomość zakupiona została na cele związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez K. S. z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego. W dniu 19 grudnia 2013 r., w wykonaniu ww. warunkowej umowy sprzedaży, umową Rep A nr [...] Spółdzielnia przeniosła na rzecz K. S. i H. S. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...].

Kolegium wskazało, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) stanowił, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a (...).

Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, zmienionym postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r., orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przytoczonych powyżej przepisów tj. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - z art. 165 ust. 1 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Kolegium zaznaczyło, że K. S. oraz H. S. uzyskali prawo użytkowania wieczystego w drodze aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Poprzednikiem prawnym obecnych użytkowników wieczystych była W. na mocy aktu z dnia [...] sierpnia 1998 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w niniejszym stanie prawnym nie jest możliwe dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, których dotyczył wniosek z dnia 25 września 2014 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, co nastąpiło w dniu 17 marca 2015 r. pod poz. 373, a kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2015 r. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium, nie może zgodnie z oczekiwaniem strony pominąć przy ocenie stanu prawnego sprawy przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

K. S. oraz H. S. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) naruszenie art. 190 ust. 3 zd.1 Konstytucji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na skutek wadliwego zastosowania do rozpatrzenia wniosku skarżących złożonego w dniu 25 września 2014 r. przepisów prawnych obowiązujących dopiero po dniu wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, podczas gdy prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu stanowi, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a przywołany powyżej Wyrok TK nie zawiera przepisów intertemporalnych nakazujących stosowanie do stanów prawnych zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie;

2) naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku umyślnego zaniechania przez organ administracji załatwienia sprawy bezzwłocznie najpóźniej w 30-dniowym terminie, co w konsekwencji naraziło skarżących na znaczną stratę finansową w postaci wstrzymania projektu i realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wielorodzinnych budynków mieszkalnych;

3) naruszenie art. 59 ust 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wstrzymującej projektowanie, a tym samym opóźnienie realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wielorodzinnych budynków mieszkalnych pomimo posiadania przez skarżących prawomocnej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].04.2015 r. umożliwiającej podjęcie dalszych kroków celem rozpoczęcia realizacji na przedmiotowych nieruchomościach projektowanej inwestycji;

4) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji oraz w art 6 i 7 k.p.a. oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji będącej wynikiem zaniechania przez organy administracji publicznej działania na podstawie i granicach prawa oraz nieracjonalnego zagospodarowania terenu skutkujących mniejszą zabudową terenu, a tym samym ograniczeniem wpływów z podatków;

5) naruszenie podstawowych zasad prawa lex retro non agit oraz lex severior retro non agit poprzez bezzasadne zaakceptowanie zastosowania do rozpatrzenia niniejszej sprawy przepisów prawnych obowiązujących po dniu wejścia w życie Wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 z mocą wsteczną i utrzymanie w mocy decyzji odmownej, podczas gdy obowiązujący system prawa zakazuje stosowania z mocą wsteczną norm prawnych surowszych niż normy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania;

6) naruszenie art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem ograniczającej Skarżącym rozporządzanie prawem własności nieruchomości i korzystania z niej w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż uniemożliwia skarżącym pobieranie pożytków i innych dochodów z rzeczy, podczas gdy ochrona prawa własności jest zagwarantowana i szczególnie chroniona na mocy Ustawy Zasadniczej.

Mając na uwadze powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Prezydenta [...] radca prawny R. L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, bowiem kontrolowana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy skarżącym H. S. i K. S., którzy nabyli (w październiku i grudniu 2013 r.) prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], przysługuje uprawnienie do przekształcenia tego prawa w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.).

Poza sporem jest to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku o przekształcenie (25 września 2014 r.), osoby fizyczne i osoby prawne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r., jeżeli były następcami prawnymi osób o, których mowa w przepisie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy (art. 1 ust. 3 tej ustawy), miały prawo do uwłaszczenia się, niezależnie od tego o jaki rodzaj nieruchomości chodziło i kiedy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony. Taką możliwość zagwarantowała zmiana przepisu art. 1 dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która weszła w życie w dniu 9 października 2011 r.

Zdaniem Sądu bezsporne jest też i to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej osoba prawna taka jak poprzednik prawny skarżących (W.) nie miała prawa do uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy. Prawo takie posiadały bowiem tylko osoby prawne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków (art. 1 ust. 2 tej ustawy).

Jak wskazały organy obu instancji w dniu 17 marca 2015 r. wszedł w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, następnie sprostowany postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zmiana wprowadzona w przepisach art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez ustawę zmieniającą, rozszerzająca katalog podmiotów uprawnionych do przekształcenia narusza przepis art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), ponieważ kreuje dla wybranej grupy podmiotów niczym nieuzasadniony przywilej kosztem uszczuplenia majątku publicznego, także państwowego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego i które dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skutek ten jest ograniczony do sytuacji, gdy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (tak jak w niniejszej sprawie), użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Wskutek powołanego wyroku od dnia 17 marca 2015 r. przywrócony został stan prawny, który obowiązywał przed 9 października 2011 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenia miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji załatwiającej sprawę uwłaszczeniową. W tej dacie skarżącym nie przysługiwała żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Skarżący pomijają to, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym w tym wyroku, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed nabyciem przez skarżących prawa użytkowania wieczystego i złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że skarżący nabyli maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. Przeciwnie, od momentu wejścia w życie zmiany przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, nadanej ustawą zmieniającą, tj. od 9 października 2011 r. rozszerzenie podmiotowe prawa do przekształcenia jeżeli chodzi o wszystkie osoby fizyczne (niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa) oraz wszystkie osoby prawne (podczas gdy do tej pory – co do zasady – uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe) - należy traktować jako przyznany tym osobom kosztem mienia publicznego, niczym nieuzasadniony przywilej, nie mający oparcia w normach konstytucyjnych.

W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych w wyroku z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność konkretnego przepisu jest swoistym usunięciem z systemu prawnego przepisu wadliwego. Zatem istnieją sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe.

Jednocześnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 59 ust 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wstrzymującej projektowanie, a tym samym opóźnienie realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla wielorodzinnych budynków mieszkalnych pomimo posiadania przez skarżących prawomocnej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uwłaszczenia a nie oceniało decyzję wstrzymującą projektowanie.

Sąd nie znalazł także podstaw do stwierdzenia aby doszło do naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Instrumentem stwierdzenia przewlekłości czy bezczynności w postępowaniu administracyjnym jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które przewidują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka skarga w przedmiotowej sprawie nie została złożona.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania także pozostałe zarzuty naruszenia przez organy administracji przepisów prawa wskazanych w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.