Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2628/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 156 PAR. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 41 poz 243
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę  poza granicami państwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu na wniosek B. C. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej, organ nadzoru wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskutek interwencji Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] z gazociągiem wysokoprężnym. Przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] listopada 2010 r. oględziny wykazały, że na działce oznaczonej numerem ewid. [...] znajduje się altana murowana o wymiarach 3,75 m x 2,80 m i wysokości 2,00 m - 2,50 m, przykryta dachem jednospadowym krytym papą, stanowiąca własność B. C. Obiekt został posadowiony w 1973 roku w odległości 4,75 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...] - [...].

Organ wskazał na przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych (Dz.U. nr 38, poz. 197 ze zm.) i § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. z 1971 r., nr 4, poz. 29 ze zm.) oraz stwierdził, że budowa spornej altany nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia niezależnie od ustalenia dokładnej daty jej powstania.

Dodał, że gazociąg wysokoprężny 0 700/6,3 MPa relacji [...] - [...] wykonany został w roku 1963.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując na wybudowanie spornej altany w odległości 4,75 m od istniejącego gazociągu, co stanowi "rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa", decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weryfikując w trybie instancyjnym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazał ponadto, że usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należało ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/8976-31, a w konsekwencji przyjąć, że sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w tej normie branżowej stanowi wykonanie robót powodujących zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Spór co do wykładni prawa nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nadzoru wskazał na niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie zastosowania w podobnym stanie faktyczny i prawnym art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie dwa zupełnie odmienne poglądy.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2223/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2061/11, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 47/12, normy branżowe nie stanowiły przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Tym samym skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodzić z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu.

Odmienny pogląd został przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11 oraz z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11, w których wskazano, że skoro "w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, to należało uznać, że wartości te wynikają z powołanej normy branżowej. W konsekwencji sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanej normie branżowej BN-71/9876-31 należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055), nie przewidują zastosowania obecnej regulacji do gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym. Zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro usytuowanie altany względem gazociągu naruszało normy bezpieczeństwa i obecnie nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo też organ nadzoru budowlanego nałożył na właścicielkę altany obowiązek jej rozbiórki".

W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że różna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nadzoru nie stwierdził także, aby weryfikowana decyzja dotknięta była jakąkolwiek inną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił B. C.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację w nim przedstawioną.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadzoru wskazał, że są one bez znaczenia dla prawidłowości decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] i powielają argumenty zawarte we wcześniej złożonym wniosku.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. C., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 77 § 2, art. 80 k.p.a., i art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na wskazanej podstawie pomimo nie ustalenia istnienia przesłanki zagrożenia dla ludzi mienia lub środowiska i nie przeprowadzenie w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, powołując się na przepis art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że zasadniczą przesłanką decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest jego wzniesienie w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przy czym dla stosowania ww. przepisu nie ma znaczenia, czy obiekt został wzniesiony legalnie i zgodnie z wydanymi decyzjami lub zgłoszeniem, czy też przy jego wznoszeniu naruszono warunki zabudowy, przepisy ustawy, czy ustalenia i warunki wynikające z odrębnych przepisów. Jedyną konieczną i wystarczającą przesłanką jest ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Okoliczność ta musi zostać ustalona - a więc udowodniona zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Ustawodawca racjonalnie wskazuje, iż w tym celu można stronę wezwać do przedłożenia stosownych ekspertyz i dokumentów.

Zdaniem skarżącego, w sprawie organy pominęły, w swych ustaleniach i rozważaniach, w czym konkretnie niebezpieczeństwo wynikające z wzajemnego usytuowania obu obiektów się przejawia, skoro zarówno altana jak i gazociąg bezkolizyjne funkcjonują w tym samym miejscu ponad 40 lat i nikt w przeszłości, w tym zwłaszcza operator gazociągu nie wskazywał, iż takie sąsiedztwo obu obiektów powoduje sytuację przewidzianą w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ błędnie przyjął, iż samo niezachowanie odległości altany od gazociągu, wbrew normom branżowym, powoduje zaistnienie stanu zagrożenia, o którym mowa powyżej.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał się na pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98.

B. C. zaznaczył, że nie sposób jest pominąć tego, iż przy wielości tożsamych spraw osób posiadających działki na ogrodzie działkowym "[...] " w [...], była przeprowadzona opinia biegłego, która nie wykazała stanu zagrożenia dla ludzi mienia, bądź środowiska. Sam fakt dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w pozostałych sprawach prowadzonych przez organ, świadczy o konieczności jego przeprowadzenia dla ustalenia istnienia stanu ww. zagrożenia, w przeciwnym razie organ poprzestałby na automatycznym wywiedzeniu tego zagrożenia z samego faktu usytuowania altan od gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych, jak to miało miejsce w sprawie skarżącego.

W ocenie skarżącego, wydanie decyzji, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, co do istnienia stanu zagrożenia jest rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący podniósł, że "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ (...) stanowi rażące naruszenie prawa (...)" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 2/04. Dodał, że w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie ustalono sytuacje w jakich ma zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zaś orzeczenia, na które powołuje się organ stanowią wyłom w jego interpretacji ("za rażące uważa się także naruszenie podstawowych reguł wykładni" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10).

Ponadto, strona wskazała, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie skutki społeczno-gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jak bowiem wytłumaczyć to, że na działce skarżącego istnieje stan zagrożenia spowodowany przebiegiem gazociągu, uprawniający organ do ingerencji w konstytucyjne prawo własności skarżącego, zaś na działkach sąsiednich takiego zagrożenia nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę było przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, iż usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego, z naruszeniem odległości wskazanych w normie branżowej BN-71/8976-31, powodowało zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 tej ustawy, a jedynym rozwiązaniem, jest wydanie nakazu rozbiórki, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w zakresie zastosowania w podobnym stanie faktyczny i prawnym art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dominowały dwa zupełnie odmienne poglądy.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2223/11, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2061/11, z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 47/12, normy branżowe nie stanowiły przepisów budowlano-technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Tym samym skoro w dacie budowy altany nie było przepisów ustanawiających zakaz wznoszenia budynków w określonej odległości od gazociągu, to brak jest podstaw do tego, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodzić z faktu usytuowania danego obiektu budowlanego wobec gazociągu w odległości mniejszej niż wynikała z norm branżowych obowiązujących inwestora sieci w dacie budowy gazociągu.

Odmienny pogląd został przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11 oraz z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11, w których wskazano, że skoro "w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie było normy wynikającej wprost z prawa powszechnie obowiązującego, która określałaby, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu, to należało uznać, że wartości te wynikają z powołanej normy branżowej. W konsekwencji sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w powołanej normie branżowej BN-71/9876-31 należało uznać za wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż obecnie obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Nr 97, poz. 1055), nie przewidują zastosowania obecnej regulacji do gazociągów wybudowanych w okresie wcześniejszym. Zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro usytuowanie altany względem gazociągu naruszało normy bezpieczeństwa i obecnie nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo też organ nadzoru budowlanego nałożył na właścicielkę altany obowiązek jej rozbiórki".

W ocenie Sądu, mając na uwadze spór w orzecznictwie, co do możliwości, oparcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, na normie branżowej, która nie stanowiła źródła prawa powszechnie obowiązującego, okoliczność ta, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że różna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, wywodząca się z rozbieżnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie może stanowić przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05). Spór występuje gdy rysują się zasadniczo rozbieżne stanowiska w zakresie interpretacji konkretnej normy prawnej wymagającej procesu wykładni. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie można bowiem uznać, że na gruncie stanu faktycznego i prawnego, tj. możliwości oparcia orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki na normie branżowej, mamy do czynienia z jednostkowym poglądem w przeciwieństwie do już ugruntowanego.

Ponadto, wskazać należy, iż decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, weryfikowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde stwierdzone naruszenie prawa, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nadto, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Tym samym, zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanki zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Kwestia ta mogłaby być skutecznie podniesiona na etapie weryfikacji decyzji w zwykły postępowaniu odwoławczym, ewentualnie na etapie skargi do sądu administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r.

Podkreślić także należy, iż organ nadzoru budowlanego, mógł oprzeć konieczność zastosowania trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane na poglądzie, zgodnie z którym, sytuowanie altany ogrodowej w niedopuszczalnej w świetle obowiązującej normy branżowej odległości od gazociągu wymusza zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pogląd taki zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, w powołanym przez organ, wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt 1467/11, na mocy którego, oddalona została skarga na decyzję w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Nie można także uznać, w ocenie Sądu, tak jak to upatruje skarżący, że brak stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bowiem trudno jest wytłumaczyć to, że na działce skarżącego istnieje stan zagrożenia spowodowany przebiegiem gazociągu, uprawniający organ do ingerencji w konstytucyjne prawo własności, zaś na działkach sąsiednich takiego zagrożenia nie ma. Ingerencja w prawo własności skarżącego nie była nadmierna lub nieproporcjonalna, lecz podjęta w granicach obowiązującego prawa. Brak ingerencji organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do innych obiektów pozostaje poza kontrolą organu jak i Sądu w niniejszej sprawie.

W tych warunkach prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.