Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2221/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10  par. 1,  art. 7,  art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60  ust. 2a  pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. L., J. L., S. L. i K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lipca 1947 r. do Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek – złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. – P. L. reprezentującego dawnych współwłaścicieli: E. L., S. L., L. L. i R. P. o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...].

Przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. Obecnie sporna nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i stanowi działki ewidencyjne nr [...] – własność W., część działki nr [...] – własność W. oraz część działki nr [...] ( projektowana działka ewidencyjna nr [...]) – własność Skarbu Państwa. Działka nr [...] stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością [...] Gminy W., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. Rep. [...] działka nr [...] została nieodpłatnie przekazana na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie S.

W odniesieniu do gruntu stanowiącego działkę nr [...] decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela oraz odmówiono ustanowienia tego prawa do części działki nr [...] stanowiącej ulicę [...]. Wobec tego do rozpoznania pozostał wniosek z dnia 25 lipca 1947 r. jedynie w zakresie działki nr [...], który rozpatrzony został decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...], którą odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego przy ul. [...], wchodzącego w skład działki nr [...], a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Decyzje te stały się przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 787/01 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, stwierdzając w uzasadnieniu, że odmowa przyznania własności czasowej może nastąpić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a więc planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd stwierdził, że przeznaczenie gruntu na [...] nie świadczy o tym, że jest to cel publiczny. Prowadzenie [...] nie należy do zakresu działalności administracji publicznej. Niezależnie od tego, na rozprawie okazano dokumenty określające przeznaczenie terenu do zabudowy wysokościowej. W postępowaniu administracyjnym nie ustalono zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie jest faktyczne przeznaczenie terenu.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu niezabudowanego, położonego w W. przy ulicy [...], oznaczonego jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w KW Nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr [...], na rzecz:

1. K. Z. w [...]częściach,

2. S. L. w [...] częściach,

3. S. L. w [...] częściach,

4. J. L. w [...] częściach.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent przytoczył brzmienie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i określił krąg następców prawnych byłych właścicieli i przysługujące im udziały w prawie do nieruchomości. Dokonał również sprecyzowania terenu będącego przedmiotem żądania, stwierdzając, że jest to projektowana działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2, wykazana na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, z projektowanym podziałem nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2003 r. Nieruchomość znajdowała się na terenie objętym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] W., zatwierdzonym uchwałą Rady [...] W. z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...]. Zgodnie z tym planem, teren znajdował się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...] przeznaczonym pod [...]. W dniu 1 stycznia 2004 r. przestały obowiązywać plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., nieruchomość znajduje się w strefie [...], przeznaczonej pod [...]. Prezydent W., na wniosek S., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] ustalił dla terenu warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym – budynku [...]. Następnie, na wniosek następczyni prawnej dawnego właściciela K. Z., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku [...] z usługami wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i zagospodarowaniem terenu przy ulicy [...], zlokalizowanych na działkach ew. nr [...] z obrębu [...]. W związku z tym Prezydent uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust.2 dekretu.

Decyzję doręczono wnioskodawcom. Otrzymała ją także, jak to organ określił "do wiadomości" S., która złożyła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej szereg naruszeń prawa, m. in. odwołująca się wskazała, że jest trwałym zarządcą nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość tę S. – działając w imieniu Skarbu Państwa – nabyła w dobrej wierze od Gminy W. w dniu [...] grudnia 1997 r. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. S. podniosła, że na podstawie art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, od dnia 1 stycznia 1998 r. wykonuje trwały zarząd nieruchomości, co daje jej legitymację do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 60 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda [...] uwzględnił powyższe odwołanie i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji m. in. ze względu na uniemożliwienie S. brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że co prawda S. nie przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, niemniej jednak po jej stronie istnieje interes prawny w sprawie, albowiem nabycie trwałego zarządu rodzi określone konsekwencje ze względu na fakt zbliżenia tej "formy władania nieruchomością" do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie. Podmiotem własności jest w tym przypadku Skarb Państwa, jednakże S., wykonująca trwały zarząd, działa za Skarb Państwa jako statio fisci – wykonuje więc w określonym zakresie uprawnienia właścicielskie. Mając na względzie treść art. 60 ust. 2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że trwały zarządca podejmuje czynności w postępowaniach administracyjnych dotyczących m. in. praw rzeczowych i podziału nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie, należy zauważyć, że przymiot strony nie był kwestionowany w odniesieniu do S. w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, zaś trwały zarząd, mimo że nie jest prawem podmiotowym, stanowi zakres uprawnień ukształtowanych i prawnie chronionych.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: S. L., S. L., J. L. i K. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie art. 28 kpa i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 138 § 2 kpa. Skarżący podnieśli, że S. nie jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem skarżących, S. byłaby stroną postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu. Skarżący argumentowali, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przyznał, że S. nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości i nie wskazał, zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie rozumieniem art. 28 kpa, żadnego przepisu prawa materialnego zawierającego normę prawną pozwalającą na sformułowanie interesu prawnego S. Skarżący podnieśli, że skoro źródła interesu prawnego należy poszukiwać w przepisie stanowiącym prawną podstawę wydanej decyzji, to w wypadku art. 7 ust. 1 dekretu, poza podmiotami w nim wymienionymi, nie uprawnia on innych podmiotów do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego w tym trybie. Według skarżących, organ odwoławczy sam przyznał, że trwały zarząd jest formą władania nieruchomością, a zatem tylko pewnym stanem faktycznym, które jako jedyna forma władania nie może doprowadzić do nabycia jakiegokolwiek roszczenia do tego gruntu. Znajdowanie się podmiotu prawnego w określonym stanie faktycznym nie może być podstawą do uznania go za stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest formą prawną władania (a więc stanem faktycznym) nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności może korzystać z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Oznacza to, zdaniem skarżących, że trwały zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami), jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej w drodze charakterystycznej dla działania administracji względem nieruchomości jako przedmiotu własność państwowej w znaczeniu ekonomicznym i w celu realizacji zadań publicznych. Skarżący, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2372/02 (Lex nr 159015), stwierdzili, że trwały zarząd nie jest zatem cywilnym prawem podmiotowym, gdyż jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą uzyskać cywilnego prawa podmiotowego. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, trwały zarząd przysługujący S. do przedmiotowego gruntu nie powoduje, że jest ona stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący wywodzili, że organ odwoławczy zobligowany był do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. W razie niewykazania, że decyzja dotyczy praw i obowiązków odwołującego się, organ powinien umorzyć postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 21/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że Wojewoda naruszył nie tylko art. 138 § 2 kpa, lecz równocześnie wyeliminował tryby nadzwyczajne – art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który daje możliwość wznowienia postępowania stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który umożliwia stwierdzenie nieważności decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd wywodził, że art. 28 kpa, zgodnie z którym "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie", nie stanowi samoistnej normy prawnej. Przepis ten zawsze musi być interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. Po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Sąd argumentował dalej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie jest wystarczające samo wskazanie na fakt zbliżenia trwałego zarządu, czyli formy władania nieruchomością, do najszerszego spośród ograniczonych praw rzeczowych, jakim jest użytkowanie, jak przyjął Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, prowadzonej w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Sąd rozpoznający wówczas sprawę uznał, że w tej sprawie interes prawny mają te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z tej normy prawnej – zawartej w art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Powyższy wyrok był przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., I OSK 1909/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ale mogą to być także inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku. S. sprawująca trwały zarząd nieruchomości będącej przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 kpa w związku z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Nadto Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym legitymacja strony nie jest wyłącznie związana z osobowością prawną. Zgodnie z art. 29 kpa, stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Skoro S. przysługiwał status strony, to powinna być, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 kpa, zawiadomiona już o wszczęciu postępowania. S. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Samo doręczenie stronie "do wiadomości" decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza brania przez stronę udziału w postępowaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy takiej wady postępowania przed organem pierwszej instancji powinno skutkować, także w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zastosowaniem decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy bowiem opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu sprzed noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m. in., gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ odwoławczy zachował się w sposób odpowiadający dyspozycji art. 138 § 2 kpa, przyjmując, iż S., będąca stroną, była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., I OSK 1909/10. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko sądu kasacyjnego.

Istotą rozpoznawanej sprawy – na tym etapie postępowania – jest ustalenie, czy S. posiada legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2009 r.

S. stała się, z dniem 1 stycznia 1998 r., z mocy art. 199 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), trwałym zarządcą nieruchomości będącej przedmiotem sporu. Uprawnienia materialne jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 1 stycznia 2009 r., na mocy art. 1 pkt 18 lit. c ustawy z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 220, poz. 1412), dodano do ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 60 ust. 2a. W myśl art. 60 ust. 2a pkt 3 ustawy, jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, wykonując trwały zarząd nieruchomości, podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. Kancelaria Sejmu należy do jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku I OSK 1909/10, którą sąd pierwszej instancji jest związany na mocy powołanego art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., legitymacja S., po wejściu w życie noweli z dnia 15 października 2008 r., powinna być rozważana nie tylko w oparciu o normy materialne art. 43 ust. 2 pkt 1-3, ale także w związku z regulacją art. 60 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w chwili wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm. – obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzje obu instancji zostały wydane po dniu 1 stycznia 2009 r. W ramach uprawnień przyznanych niektórym jednostkom organizacyjnym przepisami art. 60 ust. 2a, dla oceny, czy jednostkom tym przysługuje status strony w postępowaniach administracyjnych, szczególne znaczenie ma przytoczony wyżej przepis art. 60 ust. 2a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując hipotezę tego przepisu, określić należy najpierw znaczenie zwrotu "podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych". Wyłączając czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne, do czynności procesowych należy szereg działań prawnych stron, wskazanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienić można: prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 kpa), żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 kpa), wgląd do akt sprawy (art. 73 § 1 kpa), żądanie przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 kpa), udział w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 § 1 i 2 kpa), przesłuchanie strony (art. 86 kpa), udział w rozprawie (art. 90 § 2 kpa), odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 127 § 1 kpa), żądanie wznowienia postępowania (art. 147 kpa), żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 kpa). Prawo do podejmowania wymienionych czynności w postępowaniu administracyjnym mają strony tego postępowania. Wydaje się więc niewątpliwe, że jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 60 ust. 1, z mocy przepisu art. 60 ust. 2a pkt 3, uzyskały status strony w postępowaniach wskazanych w tym przepisie.

Legitymacja ta nie ma charakteru wyłącznie procesowego. Status strony w postępowaniu administracyjnym podmiot uzyskuje, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym, dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotu. W tym znaczeniu art. 60 ust. 2a pkt 3 uzupełnia pojęcie strony określone w art. 28 kpa. Pamiętać bowiem należy, że art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej. Ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W końcowej części przepisu art. 60 ust. 2a pkt 3 wyraźnie wskazuje, że chodzi o uprawnienie do działania w sprawach dotyczących własności i innych praw rzeczowych na nieruchomości. Tak więc ta część uprawnień właścicielskich, którą są czynności zachowawcze wymienione w art. 60 ust. 2a pkt 3, odpowiadające uprawnieniom strony wynikającym z art. 28 kpa, została przekazana jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 60 ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości, wobec których jednostki te sprawują trwały zarząd, w rozumieniu art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 2a pkt 3 zawierają więc także normy materialne, z których wynika legitymacja strony w rozumieniu art. 28 kpa. Taki tytuł daje legitymację strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Stronami w tym postępowaniu są bowiem nie tylko podmioty wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu. Mogą to być także inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku. S. sprawująca trwały zarząd nieruchomości będącej przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 kpa w związku z art. 60 ust. 2a pkt 3, art. 60 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym legitymacja strony nie jest wyłącznie związana z osobowością prawną. W świetle treści art. 29 kpa, stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Skoro S. przysługiwał status strony, to powinna być, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 kpa, zawiadomiona już o wszczęciu postępowania. S. nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Samo doręczenie stronie "do wiadomości" decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza brania przez stronę udziału w postępowaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy takiej wady postępowania przed organem pierwszej instancji powinno skutkować, także w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zastosowaniem decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy bowiem opowiedzieć się za takim rozumieniem art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu sprzed noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m. in. gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, np. stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać prawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji.

Skoro organ odwoławczy zachował się w sposób odpowiadający dyspozycji art. 138 § 2 kpa, przyjmując, iż S., będąca stroną, była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Skoro zaś dalsze postępowanie sądowe i administracyjne ma doprowadzić do powtórzenia postępowania administracyjnego, to ocena prawna zaskarżonej do Sądu decyzji, z punktu widzenia innych, niż legitymacja strony, kwestii prawa materialnego, byłaby przedwczesna.

Ponadto również podnieść należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się nie tylko na postępowanie przed organami administracji pierwszej i drugiej instancji, ale również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych. Artykuł 10 kpa statuuje ogólną zasadę udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Jej naruszenie stanowi kwalifikowaną wadę procesową postępowania i stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – w świetle którego, jeżeli w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, postępowanie wznawia się – uzasadniającą uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą procesową i to bez względu na to czy miało to wpływ na wynik sprawy. Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ administracji prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria podmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są rozstrzygnięcia administracyjne koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 7 i 10 § 1 kpa.

Zatem w ocenie Sądu pominięcie w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji S., jako strony postępowania, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa i uzasadniało uchylenie przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2009 r., bowiem legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych jest podstawą do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na uwadze wskazane naruszenia norm prawnych, uwzględni wskazania co do dalszego postępowania i wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1909/10.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.