Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 894/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 22 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] w K. wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L., w całości jako sprzecznego z art. 36a ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.- dalej "u.s.o.") w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: "u.s.g".)

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane w konsekwencji wydania zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. Wskazał, że wobec zarządzenia Nr [...] zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rozstrzygnięcie zostało doręczone organowi (Wójtowi Gminy L.) w dniu 27 września 2013 r. i z tym dniem nastąpiło wstrzymanie wykonania zarządzenia. Następnie w dniu 25 października 2013 r. organ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Do czasu wydania przedmiotowego zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w L., postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dotyczące zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. nie zostało zakończone.

Wojewoda [...] zauważył, że zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast, zgodnie z art. 98 ust. 5 u.s.g., rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego ma moc obowiązywania od dnia uprawomocnienia się wyroku (ex nunc), co oznacza, że wyrok sądu administracyjnego nie działa wstecz. Skutki wydanego orzeczenia sądowego są takie same w przypadku wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nawet w przypadku wydania przez organ nadzoru wadliwego aktu, który następnie zostanie uchylony wyrokiem sądu administracyjnego, wstrzymuje on wykonanie danej uchwały lub zarządzenia od dnia doręczenia rozstrzygnięcia organowi do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego uchylającego ten akt.

Wojewoda [...] zauważył, wskazując na stan faktyczny, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy L. nie powinno odnieść skutków prawnych - w związku ze wstrzymaniem jego wykonania. W rezultacie organ nadzoru stwierdził, że Wójt Gminy L. nie był uprawniony do ogłaszania nowego konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. do czasu uprawomocnienia się ewentualnego wyroku uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze. Podkreślił dalej, że w przypadku, gdyby sąd administracyjny podtrzymał stanowisko organu nadzoru (i oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze), doprowadziłoby to do sytuacji, w której, po przeprowadzeniu konkursu, zostałby powołany nowy dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. oraz (w związku z unieważnieniem zarządzenia Nr[...]) nie zostałby prawidłowo odwołany poprzedni dyrektor. Wojewoda [...] wskazał dalej, że konkurs na dyrektora szkoły/zespołu szkół ogłasza się, a następnie ustala regulamin jego przeprowadzania, tylko w związku z wakatem na tym stanowisku. Konieczność obsadzenia stanowiska może mieć z kolei miejsce bądź ze względu na upływ kadencji na jaką powierzono dyrektorowi stanowisko (art. 36a ust. 13 u.s.o.), bądź też w związku z jego odwołaniem przez organ prowadzący w trybie art. 38 ust. 1 u.s.o.. Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru zakwestionował legalność przedmiotowego zarządzenia, jako przedwczesnego, wobec toczącej się przed sądem administracyjnym sprawy unieważnienia zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. , dokonanego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. należy uznać za sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z odwołaniem z dniem [...] dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L., co nastąpiło na mocy zarządzenia nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. Wójt Gminy L. powierzył pełnienie dyrektora przedmiotowej jednostki O. M. do dnia 31 stycznia 2014 r. Dalej wskazał, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. było konieczne z uwagi na brak kierownika jednostki i zbliżający się nowy rok szkolny. Organ stwierdził, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w L. nastąpiło zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o., a pełnienie obowiązków dyrektora trwa do czasu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Maksymalny czas powierzenia obowiązków wicedyrektora zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wynosi 10 miesięcy przy czym ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości wydłużenia czy też skrócenia tego okresu. Ewentualne zaprzestanie pełnienia obowiązków może nastąpić wyłącznie w drodze powierzenia funkcji dyrektora osobie wyłonionej w drodze konkursu, a gdy osoba taka nie zostanie wyłoniona w drodze konkursu, to organ prowadzący może wyłonić taką osobę. Nadto zauważył, że wydanie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nastąpiło w dniu [...] zatem po tym jak pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. zostało powierzone O. M., która pełniła obowiązki kierownika jednostki od dnia odwołania A. W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. Organ stwierdził, że w związku ze zbliżającym się upływem terminu, na który został powierzony okres pełnienia funkcji dyrektora szkoły, w ocenie organu prowadzącego szkołę zasadne było ogłoszenie konkursu na dyrektora wskazanej szkoły, bowiem konieczne było wyłonienie kandydata na dyrektora szkoły w drodze konkursu.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody [...] w zakresie sprzeczności zarządzenia z art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ zauważył, że sprzeczność ta nie została wykazana, a zaskarżone zarządzenie nie narusza wskazanych przepisów. Zdaniem organu wobec nie wykazana przez skarżącego sprzeczności zarządzenia z powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty skargę należy uznać za nieuzasadnioną i bezpodstawną

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. pełnomocnik Wojewody [...] wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze, a dodatkowo podał, że przed Sądem Rejonowym zapadł wyrok w sprawie o sygn.[...], na mocy którego na rzecz odwołanego dyrektora zasądzono odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, dalej: u.s.g.), według którego, akt tego rodzaju sprzeczny z prawem jest nieważny. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Należy wskazać również, że zgodnie z art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowości i legalności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L.. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy L. w całości jako sprzecznego z art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. –dalej "u.s.o.") w związku z art. 92 ust. 1 u.s.g. Gmina szeroko opisując stan faktyczny argumentowała, że nie naruszono art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., a wydanie zarządzenia w sprawie konkursu było konieczne i znajduje umocowanie w przepisach prawa.

Zauważyć należy, że opisany stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany, a istota sporu sprowadza się do wykładni, wskazanego przez Wojewodę [...] , przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem wskazać, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w konsekwencji wydania zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy L. z dnia [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, Natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały, czy zarządzenia - wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały, czy zarządzenia następuje obligatoryjnie, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 u.s.g. Wstrzymanie następuje z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności i z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Ol 993/07, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 października 2010 r. II SA/Bd 991/10, oba dostępne w elektronicznej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano już wyżej, Wójt Gminy L. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] odwołał dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. Wobec zarządzenia Nr [...] zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia w całości, jako sprzecznego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W dniu 25 października 2013 r. organ wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt 1356/13 tut. Sąd oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt. I OSK 2987/14 oddalił skargę kasacyjną Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1356/13.

Przedmiotowy wyrok sankcjonował zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, co oznacza, iż zarządzenie będące jego przedmiotem okazało się być nieważne. Zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed uznaniem faktu nieważności zarządzenia przez Sąd, albowiem należy wziąć pod uwagę przywołany już art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W przedmiotowej sprawie doszło do takiej sytuacji, że Wójt Gminy L. złożył do tutejszego sądu administracyjnego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność jego zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L., a następnie nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu, i pomimo wstrzymania obowiązywania zarządzenia Nr [...], wydał dalsze zarządzenie Nr [...] z dnia [...] na mocy którego ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L. Zarządzenie to, zdaniem Sądu, zostało podjęte ewidentnie z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 92 ust. 1 u.s.g. Należy bowiem powtórzyć, że z chwilą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymane zostało wykonanie będącego jego przedmiotem zarządzenia, co oznacza, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do Sądu, bądź też wydania przez ten Sąd orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę akt ten nie wywoływał skutków prawnych. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro dotychczasowa dyrektor nie została skutecznie odwołana, brak było jakichkolwiek podstaw do ogłoszenia konkursu na stanowisko Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. Sprawa dotycząca odwołania dyrektora szkoły była w toku, nie była prawomocnie zakończona, a nieodwołany skutecznie na dzień [...] dyrektor szkoły nadal pełnił swą funkcję. W związku z tym brak było podstaw do skutecznego ogłoszenia konkursu na stanowisko nowego dyrektora tej szkoły. Ogłoszenie więc konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w czasie trwania kadencji dotychczasowego dyrektora uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organ kwestii zasądzenia przez sąd pracy na rzecz odwołanego dyrektora odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora należy zauważyć, że nie ma ona znaczenia w niniejszej sprawie.

Reasumując, Wójt Gminy L. wydając zarządzenie w dniu [...] bezpodstawnie i przedwcześnie ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w L., w sytuacji gdy funkcję tę nadal pełniła A. W. wobec braku jej skutecznego odwołania

Z uwagi na powyższe uchybienie, w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono sentencji wyroku.