Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1843/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1, art. 54 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 9 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A[...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1196/12 w sprawie ze skargi A[...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr SKO.[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1196/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę ... Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 września 2012 r., nr SKO.415/211/2012, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpoznaniu wniosku ... Sp. z o.o. w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 14 maja 2012 r., nr SK0402/140/2011, stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia 30 maja 2008 r., znak: RIK.7331/1/221/2007, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną oraz parkingu na działkach ... i ...". Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia orzekający organ powołał art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a.

Podejmując rozstrzygnięcie organ podał, iż będąc związany art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., zapadłymi w sprawie wyrokami Sądów, dokonał szczegółowej analizy w zakresie prawidłowości skali mapy zasadniczej dołączonej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ustalając, że zarówno część graficzna analizy urbanistycznej, jak i załącznik do decyzji obejmujący linie rozgraniczające teren inwestycji zostały sporządzone na mapie w skali 1:1000 (powstałej z przeskalowania z mapy w skali 1:2000, przy czym przeskalowania tego dokonał właściwy organ).

Na wstępie organ wskazał, iż dokonując analizy przyjętych granic obszaru analizowanego doszedł do wniosku, że granice te zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej Rozporządzeniem), jednak nie znalazł podstaw, aby takiemu wyznaczeniu obszaru analizowanego postawić zarzut rażącego naruszenia prawa. Dodał, że uchybieniem ze strony Wójta Gminy Łańcut było również to, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględnił tego, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości gruntowe objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie faktu obowiązujących planów i brak analizy tej okoliczności oraz omówienia jej wyników w uzasadnieniu decyzji stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., naruszeniu temu nie można jednak także przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, uchybienie to nie wywołało bowiem konsekwencji polegających na wydaniu rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast oceniło sprzeczność przyjętego w decyzji parametru tj. szerokości elewacji frontowej z ustaleniami analizy, jako rażące naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ ustalił ten parametr w przedmiotowej decyzji w pkt 1.a).4) w następujący sposób: "szerokość elewacji południowej 42 m ± 20%". Natomiast w dokumencie pod nazwą: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia warunków zabudowy działek nr ... i ... położonych w G.", stanowiącym załącznik do decyzji, organ ustalił, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy wynosi 18,5 m. W dokumencie pod nazwą: "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem ustalenia warunków zabudowy dla (budowa budynku produkcyjno-usługowego) na działkach nr ... i ... położonych w G." organ wskazał, iż: "szerokość elewacji południowej 42m ± 20%". W ocenie Kolegium, powyższe wskazywało, iż jedynym możliwym parametrem do określenia w decyzji była szerokość elewacji frontowej 18,5 m z tolerancją do 20%. Przyjęcie tego parametru w wielkości 42m ± 20%, istotnie odbiegającego od ustaleń terenowych, ponad dwukrotnie wyższego od ustaleń analizy, byłoby dopuszczalne w decyzji tylko i wyłącznie wtedy, gdy wynikałoby to z analizy urbanistycznej, przy czym odstępstwo takie w analizie tej winno być odpowiednio uzasadnione. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Parametr "42m ± 20%" jest wprawdzie wskazany w załączniku "Wyniki analizy (...)", jednakże nie wynika on w żaden sposób z samej analizy urbanistycznej. Na skutek braku szczegółowej analizy, zdaniem Kolegium, uznać należało, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej powinien być określony zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej. Stwierdzona rozpiętość pomiędzy wynikami analizy a przyjętym parametrem w decyzji jest tak duża, że nie pozwalała na uznanie, że wada powyższa nie ma charakteru kwalifikowanego.

Kolejnym wskaźnikiem ustalonym w sposób nieprawidłowy był określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. § 5 ust. 1 Rozporządzenia nakazuje określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. W przedmiotowej decyzji Wójt Gminy Łańcut w pkt 1a).2). ustalił ten wskaźnik w następujący sposób: "wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę nie powinien przekraczać 80%". Natomiast w załączniku do decyzji o nazwie: "Wyniki analizy (...)" wskaźnik ten określono: "Wskaźnik powierzchni zabudowy kubaturowej do powierzchni działki 80%". Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu o nazwie "Analiza funkcji (...)" średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 9%. Tak ustalony wskaźnik nie stanowi zatem średniego wskaźnika ustalonego na podstawie analizy. Zadaniem organu było konkretne ustalenie tego parametru, przy uwzględnieniu, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, tylko wtedy jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej zawierającej w tym zakresie odpowiednie uzasadnienie; uzasadnienia takiego w analizie urbanistycznej brakuje, zaś przyjęty parametr odbiega od ustalonego w analizie urbanistycznej terenu w sposób bardzo istotny, co zdaniem Kolegium stanowiło o rażącym naruszeniu przepisu § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

Kolejnym elementem było nieokreślenie w decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia 30 maja 2008 r. wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, co w ocenie Kolegium stanowiło rażące naruszenie § 5 ust. 1 Rozporządzenia w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przestrzennego. Całkowity brak określenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, ważnego z punktu widzenia ochrony środowiska i interesów osób trzecich w aspekcie nie pogarszania istniejących stosunków wodnych, w świetle zaistnienia także innych wad w zakresie określenia parametrów i cech nowej zabudowy, nie pozwalał w ocenie Kolegium na przyjęcie, że brak ten nie ma cechy rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że wskaźnik ten nie został w ogóle poddany badaniu w toku analizy urbanistycznej.

Następnym parametrem ustalonym nieprawidłowo było ustalenie wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej niezgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej, co stanowiło zdaniem Kolegium rażące naruszenie § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. § 7 ust. 1 Rozporządzenia mówi o wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się także wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organ ustalił, że średnia wysokości elewacji frontowych zabudowy wynosi 6 m. W załączniku do decyzji "Wyniki analizy (...)" wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 9 m ± 20%. W decyzji, jak wskazano powyżej, wielkość tę określono na 9 m ± 20%. Skoro średnia wysokość elewacji frontowych wynosiła 6 m i taka też wynikała z analizy, to powinna być ona przyjęta w decyzji. W analizie nie określono innej wysokości i jej nie umotywowano celem zastosowania § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Określenie tego parametru jest niezgodne z ustaleniami analizy urbanistycznej, podobnie jak niezgodne z § 7 ust. 3 Rozporządzenia jest określenie tego parametru z zastosowaniem tolerancji ± 20%. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że parametr ten powinien zostać podany poprzez wskazanie konkretnej wielkości, co wynika ze znaczenia słowa "średnia" użytego w § 7 ust. 3 Rozporządzenia. O ile naruszeniom takim występującym przy braku innych wad w zakresie określania parametrów i cech nowej zabudowy można by przypisać cechę naruszenia prawa w stopniu mniejszym niż rażący, to jednak w niniejszym przypadku, w ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę skalę uchybień w omawianym zakresie, uznać należy, że ww. wady stanowią rażące naruszenie prawa.

Kolegium wskazało także na rażące naruszenie § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak ustalenia wysokości kalenicy głównej oraz kierunku kalenicy głównej w stosunku do frontu działki.

Rażące naruszenie przepisu prawa dotyczyło także § 4 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji linii zabudowy wbrew ustaleniom analizy o ok. 40 m bliżej drogi publicznej. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, budynek na działce nr ewid. ... jest oddalony znacznie bardziej od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 4 niż budynki położone na działkach nr ewid. ... i .... W myśl § 4 ust. 3 Rozporządzenia jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W ocenie Kolegium, Wójt Gminy Łańcut ustalił linię nowej zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji wbrew § 4 ust. 3 Rozporządzenia nie w linii tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nadto w znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wyjaśniono dlaczego w taki sposób wyznaczono linię zabudowy.

Kolejne naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji dotyczyło rażącego naruszenia przepisu art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora. We wniosku z dnia 27 listopada 2007 r. inwestor określił, że inwestycja jest planowana na działkach nr ewid. ... i ... Natomiast w decyzji Wójt Gminy Łańcut w pkt 1.a).1). określił, że część działek nr ewid. ... i ... objęta jest wnioskiem na przedmiotową inwestycję. W załączniku nr 1 do decyzji punktami ABCDEF organ wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, obejmując nimi działki nr ewid. ... i ... w całości oraz w części działki nr ewid. ..., ..., ... i ... Powstała, w ocenie Kolegium, tym samym wątpliwość co do tego, jaki tak naprawdę teren uznał organ za teren inwestycji. Rozbieżności takie nie mogą mieć miejsca. Art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie granic terenu inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy; w związku z powyższymi rozbieżnościami uznać należało, że wymóg określony w tym przepisie nie został zrealizowany.

Uchybieniem było także niewykazanie w zaskarżonej decyzji dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, co stanowi niezbędny warunek przy ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W omawianej decyzji Wójt Gminy Łańcut wskazał dostęp komunikacyjny poprzez działki nr ew. ..., ..., ... oraz istniejący w terenie zjazd z drogi krajowej nr 4. Ustalenie to zamieszczone jest w części decyzji o nazwie: "Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wykazania dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium czym innym jest określony w art. 54 pkt 2 lit. c) ustawy warunek zamieszczany w decyzji dotyczący obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, a czymś zupełnie innym jest warunek dostępu do drogi publicznej, na który wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy według definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy. Organ nadzoru wskazał, iż Wójt Gminy Łańcut wydał decyzję pozytywną dla inwestora pomimo braku ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej. Powyższy brak ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej ocenił jako rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, Kolegium zauważyło, że brak ustaleń stanowi także naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Kolejnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mającym charakter rażącego naruszenia prawa, był brak analizy w zakresie zgodności przedmiotowej decyzji z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności z przepisami ustawy Prawo wodne. Jednym z warunków wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustalenia w trybie przepisów ustawy Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych (art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy). Kolegium stwierdziło, że zarówno w toku postępowania jak i w samej decyzji Wójt Gminy Łańcut pominął całkowicie fakt istnienia decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia 19 maja 1997 r. znak: OS-III-2-6210/36/97 o udzieleniu Gminie Łańcut dla wodociągu wiejskiego G. – S. – W. eksploatowanego przez Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy Łańcut z siedzibą w S. pozwolenia wodno- prawnego na pobór wody, eksploatację urządzeń służących do poboru wody oraz urządzeń zabezpieczających wody przed zanieczyszczeniem, odprowadzanie oczyszczonych ścieków ze Stacji Uzdatniania Wody do rowu b/n. W pozwoleniu tym ustanowiono strefy ochrony bezpośredniej studni, wewnętrzne tereny strefy ochrony pośredniej dla studni S - 2, S - 3 i S - 4 jako obszar koła o promieniu od osi studni odpowiednio 50 m (dla studni S - 2), 42 m (dla studni S - 3) i 43 m (dla studni S - 4) oraz zewnętrzny teren ochrony pośredniej wspólny dla studni S - 2, S – 3 i S – 4 o kształcie zbliżonym do owalu o osiach:

wschód - zachód – 3700 m,

północ - południe – 1350 m.

Ww. pozwolenie wodno-prawne określało następujący warunek: "Zobowiązuję użytkownika ujęcia do wprowadzenia wewnętrznego terenu ochrony pośredniej, do planu zagospodarowania gmin: Ł. i B. z zastrzeżeniem wprowadzenia na tym terenie następujących ograniczeń:

– lokalizacja nowych ujęć wody wymaga uzgodnienia z właściwym organem ds. geologii,

– lokalizacja zakładów i obiektów uciążliwych wymaga opracowania oceny dot. wpływu na wody podziemne,

– zmiana sposobu użytkowania gruntów określonego w planie przestrzennego zagospodarowania wymaga oceny dot. wpływu na wody podziemne,

– wystąpienie wycieku przewożonych linia kolejową substancji mogących zanieczyścić wody należy zgłosić administratorowi ujęcia."

Brak analizy przez Wójta Gminy Łańcut w powyższym zakresie stanowił, zdaniem Kolegium, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stanowiące jednocześnie naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak w tym zakresie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Powyższe stanowiło także naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez nie ustalenie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało także, iż z materiałów zebranych w trakcie niniejszego postępowania nadzorczego wynika, że teren działek nr ewid. ... i ... stanowiących użytki rolne klasy Rllla i mających łączną powierzchnię 0,6413 ha, objęty był w części zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 2 października 1991 r. znak: GZU.og.0602/Z-69601/91 wyrażoną przy sporządzaniu zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego w Gminie Łańcut uchwaloną uchwałą Nr XII/64/91 Rady Gminy w Łańcucie z dnia 4 października 1991 r. (Dz. Urz. Województwa Rzeszowskiego Nr 10, poz. 129). Wójt Gminy Łańcut pominął zaś powyższy fakt w toku postępowania, nie zebrał materiałów dowodowych w tym zakresie, nie dokonał precyzyjnego ustalenia w przedmiocie powierzchni działek objętych wnioskiem inwestora objętych ww. zgodą oraz powierzchni nie objętej zgodą, nie dokonał oceny obowiązywania w odniesieniu do działek inwestora powyższej zgody, czym rażąco naruszył art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, jak również rażąco naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, poprzez nie ustalenie spełnienia warunku, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 maja 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Nadto zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wykazane decyzją uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa. Skarżąca Spółka zarzuciła nadto naruszenie § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie. Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie. Końcowo skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz błędną wykładnię art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu merytorycznym wskazał, iż przed Sądem Wojewódzkim w Rzeszowie toczyło się już w sprawie postępowanie i Sąd ten wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 694/09, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2009 r., znak: SKO-401/179/09 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 19 marca 2009 r., znak: SKO-401/592/08, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut z dnia 30 maja 2008 r. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2246/10 skargi kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie i ... sp. z o.o. w Rzeszowie jako niezasadne – zostały oddalone.

Dalej Sąd I instancji podniósł, iż rozstrzygnięcie organu zostało podjęte z uwagi na sprzeczność zaskarżonej decyzji z ustaleniami analizy w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, a nadto w sposób naruszający § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy Łańcut wydana została z naruszeniem § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia nakazującego określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu i jakkolwiek przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej zawierającej stosowne uzasadnienie. W sytuacji zatem, gdy wskaźnik ten określony decyzją odbiega znacznie od przyjętego w analizie, przy zupełnym braku uzasadnienia, naruszony został w sposób rażący przywołany przepis § 5 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia. Naruszeniem rażącym tego unormowania był również w tej decyzji wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej mając na uwadze treść § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Sąd zaznaczył, iż w ocenie organu rażąco naruszony był § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieustalenie wysokości kalenicy głównej oraz kierunku tej kalenicy w stosunku do frontu działki. Rażącym naruszeniem prawa - § 7 ust 3 Rozporządzenia oraz sprzecznie z ustaleniami analizy urbanistycznej, było ustalenie wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej a także podjęciem decyzji z rażącym naruszeniem prawa - § 4 ust 1 Rozporządzenia i sprzecznie z analizą urbanistyczną było wyznaczenie linii zabudowy. Konkludując zaś organ ustalił, że decyzja Wójta Gminy Łańcut narusza przepisy art 54 pkt 3 oraz art 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora. Wyczerpującą przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut, określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., był brak także ustaleń w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej, brak oceny zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz prawa wodnego w zakresie ograniczeń korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowionych stref ochronnych ujęć wód, a także niewyjaśnionej kwestii ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Biorąc pod uwagę wskazane naruszenia Sąd ocenił, że zaskarżone rozstrzygnięcie znalazło uzasadnienie w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie orzekający organ wywiódł, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnym ciężarze gatunkowym. Słusznie też przyjął, że rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wykonując zaś zalecenia Sądu, organ dokonał całościowej analizy decyzji Wójta Gminy Łańcut, której stwierdzenia nieważności domagał się S. G.. Zarówno ciężar gatunkowy uchybień jak ich mnogość dały podstawę organowi do wydania zaskarżonej decyzji, która została w sposób prawidłowy uzasadniona ze wskazaniem niezgodności z konkretnymi przepisami prawa poszczególnych ustaleń zawartych w decyzji wydanej przez Wójta Gminy Łańcut. Wbrew zarzutom skarżącej spółki organ prawidłowo zinterpretował jak i zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo też organ wykazał naruszenie przepisów § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że skarżący innego odkodowania tych przepisów na kanwie rozpoznawanej sprawy nie przedstawił.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie naruszenia przez orzekający organ przepisów proceduralnych, a to art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., Sąd w ślad za organem podniósł, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, instancyjnym i nie zmierza do wyjaśnienia całości sprawy lecz jest jedynie ukierunkowane na stwierdzenie, bądź nie, przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że organ, prowadząc postępowanie w tym trybie, bada jedynie decyzję, której stwierdzenia nieważności domagała się strona. Zdaniem Sądu, wbrew ogólnym twierdzeniom skargi, orzekający organ nie naruszył także przepisów art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawidłowo analizując i oceniając dokonane w decyzji Wójta Gminy Łańcut ustalenia a sama skarżąca spółka nie wskazała, na czym uchybienia te miałyby polegać. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej spółki w przedmiocie braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut przez S. G. z przyczyn określonych art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła ... Sp. z o.o. w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia stanu faktycznego, co prowadzi do tego, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia na tychże faktach bazujące, tj. uznanie, że decyzja Wójta Gminy Łańcut o warunkach zabudowy jest dotkniętą wadą nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa, mimo iż nie zostało w postępowaniu sądowoadministracyjnym ustalone, czy wady, z których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wywodziło rażące naruszenie prawa rzeczywiście są zawarte w przedmiotowej decyzji. Uchybienie to mogło mieć natomiast w oczywisty sposób istotny wpływ na wynik postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienie to mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wykładnia prawa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego,

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że za rażące naruszenie prawa może być uznane samo tylko naruszenie § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie zostało wykazane, iż powyższe naruszenie prowadziło jednocześnie do naruszenia aktu rangi ustawowej, tj. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymogów, które winny być uwzględnione przy wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie warunków zabudowy. Innymi słowy, że nie może być uznane za rażące naruszenie prawa takie naruszenie przepisów, które jest akceptowalne w demokratycznym państwie prawa, gdyż nie prowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Uchybienie to mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż odmienne zapatrywanie niż przedstawione przez Sąd I instancji prowadziłoby do konkluzji o nie zaistnieniu w decyzji Wójta Gminy Łańcut o warunkach zabudowy rażącego naruszenia prawa, bez ustalenia sprzeczności tejże decyzji z przepisami rangi ustawowej.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji poza kognicją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie leżało prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, w którym miałoby ono doprowadzić do ustalenia, czy ewentualne naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistniałe w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, prowadziło jednocześnie do rażącego naruszenia przepisów rangi ustawowej, takich jak art. 61 i art. 64 w związku z art. 53 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienie to mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż stwierdzenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie winno prowadzić postępowanie dowodowe - we wskazanym powyżej kierunku - w szerszym zakresie doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji.

2) Naruszenie prawa materialnego:

- art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 3 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ustalenie inwestycji sprzecznie z wnioskiem inwestora stanowi rażące naruszenie prawa oraz że ewentualna sprzeczność między treścią decyzji o warunkach zabudowy z Załącznikiem nr 1 do tej decyzji stanowi o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy sprzeczność tę dało się usunąć poprzez zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a.,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że nieruchomość, dla której zostały wydane warunki zabudowy, nie ma dostępu do drogi publicznej,

- art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie brak było ku temu podstaw,

- art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, jest warunkiem do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej postawiono m.in. zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązanego z naruszeniem art. 134 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalenia stanu faktycznego, a także w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podziela zarzutów strony.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się doniosłą rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, toteż powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność rozstrzygnięć organów, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza - uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. W sytuacji, gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej zażąda kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, uzasadnienie wyroku powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Analiza wyroku nie powinna też budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zawiązku z powyższym w orzecznictwie podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Z kolei orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie poddawało się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10, dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie jest obarczone powyższą wadą. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł wprawdzie, iż sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2013 r. nie zawarł obszernego wywodu dotyczącego stanowiska Sądu odnośnie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, niemniej nie jest uzasadnione twierdzenie, że stanowiska takiego w ogóle nie przedstawił. Sąd I instancji uzasadniając wyrok w pierwszej kolejności w sposób obszerny przytoczył ustalenia organu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dalszej treści uzasadnienia Sąd odnosił się do tak ustalonego stanu faktycznego, z czego w sposób czytelny wynika, podzielił on ustalenia dokonane przez organ. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym rolą sądu nie jest ustalanie stanu faktycznego. Stan faktyczny ustalany jest bowiem w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, zaś jego ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd I instancji należycie ocenił stan faktyczny ustalony przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby obszerniejszego ustosunkowywania się do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, miał na uwadze nie tylko to, że organ bardzo dobrze ustalił stan faktyczny, ale wpływ na taką ocenę miał także fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również że zaskarżona decyzja została wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, którego przedmiotem jest zbadanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w badanej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie mógł też zostać uwzględniony w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej zarzuca brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że istotą "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przedstawienie powodów sformułowania przez sąd formuły sentencji orzeczenia w danej sprawie, w związku z zastosowaniem tejże podstawy prawnej. Uzasadnienie ma dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 379/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za błąd, gdy Sąd I instancji w tej sprawie, podzielając stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, Należy mieć też na uwadze, że dla prawidłowości wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest niezbędne odniesienie się przez sąd orzekający w sprawie do wszystkich zarzutów stawianych w skardze. Jeżeli bowiem przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to na ogół zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów podniesionych w skardze, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1766/10, z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 317/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala bowiem na prześledzenie toku myślenia, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku, a tym samym na dokonanie jego kontroli instancyjnej.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej sam fakt naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy sam przez się o rażącym naruszeniu prawa. Wywiódł bowiem, że skoro rozporządzenie wykonawcze ma na celu prawidłowe zastosowanie przepisów rangi ustawowej, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wówczas, gdy to przepis rangi ustawowej został naruszony w stopniu rażącym.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wyjaśnienie tej kwestii należy rozpocząć od ustalenia pojęcia "naruszonego prawa", jakim posługuje się przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przywołać pogląd wyrażany w doktrynie oraz orzecznictwie, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż pojęcie to rozumiane jest szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowymi i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych spawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Charakteryzowana wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2, nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 635).

Uzupełniając powyższą argumentacją przywołać należy treść przepisu art. 87 Konstytucji RP, który stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego (ust. 2). Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Stosownie do art. 91 ust. 2 organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi.

Z samej tylko specyfiki rozporządzenia jako źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. faktu, że jego wydawanie powierzono organom władzy wykonawczej oraz że jest to jedyny akt prawny wydawany w celu wykonania ustawy, nie można wywodzić wniosku, że przepisy rozporządzenia nie mogą samodzielnie regulować działania administracji publicznej w indywidualnych spawach i to w stopniu, w którym rażące naruszenie norm prawnych zawartych w rozporządzeniu będzie wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przy ich zastosowaniu.

Przypomnienia wymaga, że Sąd I instancji kontrolował decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym – nieważnościom. Sąd przyjął za organem orzekającym w sprawie, że decyzja Wójta Gminy Łańcut z dnia 30 maja 2008 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji – budowy budynku produkcyjno-usługowego z częścią biurowo-socjalną oraz parkingiem wydana dla ... sp. z o.o. w R. rażąco narusza prawo.

W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Badana decyzja Wójta Gminy Łańcut rażąco narusza prawie wszystkie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W wydanym na tej podstawie rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 1 wskazano, że ww. rozporządzenie określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Fakt, że omawiane rozporządzenie określa w sposób kompletny wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – w zakresie objętym delegacją z art. 61 ust. 6 ustawy, które to wymagania nie mogą być wyinterpretowane z innego aktu prawnego rangi ustawowej, powoduje, że stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy związane są przepisami powyższego rozporządzenia przy wydawaniu decyzji i to niezależnie od innych warunków wydania decyzji określonych w art. 61 ustawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno ciężar gatunkowy uchybień przepisom ww. rozporządzenia, jak i ich mnogość dodatkowo przemawiały za stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba za Sądem I instancji, że decyzja z dnia 30 maja 2008 r. oprócz przepisów rozporządzenia w sposób rażący naruszała także przepisy rangi ustawowej: art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystraczająca przesłanką dla stwierdzenia nieważności badanej decyzji był brak ustaleń w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej, brak oceny zgodności z przepisami odrębnymi, a także niewyjaśnienie kwestii ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Z przyczyn wyżej wymienionych nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 i w związku z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, iż Sąd I instancji nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, w celu ustalenia, czy ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia prowadziło jednocześnie do rażącego naruszenia przepisów rangi ustawowej.

Jak zostało już wyjaśnione do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bez konieczności dodatkowego powiązywania tego naruszenia z naruszeniem przepisów rangi ustawowej.

Nieuwzględnienie powyższego zarzutu wynika również z faktu, że tryb stwierdzenia nieważności służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą kwalifikowanej niezgodności z prawem, tkwiącą w samej decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, tj. kwestii prawidłowości badanej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Wady badanej decyzji, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Tym bardziej za niezrozumiałą należy uznać postulowaną w skardze kasacyjnej konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu stwierdzenie rzeczywistego, a nie tylko potencjalnego naruszenia prawa przez Wójta Gminy Łańcut. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym stwierdzenie nieważności decyzji opiera się – zgodnie z brzmieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – na stwierdzeniu faktu rażącego naruszenia prawa, nie zaś na hipotezie, że prawo mogło zostać naruszone w stopniu rażącym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 54 ust. 3 i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na przejęciu przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z wnioskiem inwestora stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 54 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko organu – słusznie zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż ustalenie terenu inwestycji niezgodnie z wnioskiem inwestora stanowi rażące naruszenie przepisów art. 54 pkt 3 oraz art. 64 ust. 1 ww. ustawy, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut.

Pamiętać bowiem należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym i prowadzonym wyłącznie na wniosek strony. Organ administracji publicznej jest związany tym wnioskiem. Inwestor we wniosku z dnia 27 listopada 2007 r. określił obszar inwestycji na działki nr ewid. ... i ..., Wójt Gminy Łańcut w decyzji z dnia 30 maja 2008 r. - pkt I.a).I) określił, że wnioskiem objęta jest część działek nr ewid. ... i ..., a z kolei w Załączniku nr 1 do ww. decyzji punktami ABCDEF wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, obejmując nimi działki nr ewid. ... i ... w całości oraz część działki nr ewid. ..., ..., ... i ... Wskazane wyżej rozbieżnością należy uznać za niedopuszczalne. W istocie bowiem nie jest wiadome, co organ uznał za teren inwestycji.

Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, że inwestor w sposób co najmniej dorozumiany zaakceptował wydaną w ten sposób decyzję, nie zaskarżając jej w normalnym trybie. Nie można też zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że brak jest racji ekonomicznych, społecznych czy też gospodarczych przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej sprzecznie z wnioskiem inwestora, jeśli to nie inwestor jest stroną wskazującą na zaistnienie przedmiotowego naruszenia. Oczywistym jest, że nie leży w interesie strony wskazywanie organowi prowadzącemu postępowanie nieważnościowego wad w korzystnej dla niej decyzji, które mogą skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego badanej w tym trybie decyzji. Fakt, że strona akceptuje wydaną na jej rzecz decyzję, pomimo istnienia wad tej decyzji – jak w niniejszym przypadku m.in. sprzeczności z wnioskiem inwestora w zakresie określenia terenu inwestycji – nie może z góry wyłączać uznania, że decyzja taka wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne. Powyższych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, nie można bowiem utożsamiać wyłącznie ze skutkami, jakie decyzja wywołuje w stosunku do strony będącej adresatem decyzji, lecz należy je oceniać również w szerszym kontekście.

Nie mogła być również uwzględniona argumentacja, iż omawiana wyżej wadliwość decyzji Wójta Gminy Łańcut nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy może być ona zniwelowana przez organ w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. instytucja wyjaśniania służyć ma wyjaśnieniu stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1543/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać trzeba, że w drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. W tym kontekście omawiana wadliwość decyzji nie mogłaby być usunięta w trybie z art. 113 § 2 k.p.a.. Z tego powodu instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie może zmierzać do zmiany określenia terenu inwestycji wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związku z art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stwierdzić należy, że i ten zarzut nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny nie pooddziela stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, która kwestionuje, iż wystarczającą przesłanką dla stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut był brak ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej. Autor skargi kasacyjnej z faktu, iż w badanej decyzji Wójt Gminy Łańcut stwierdza, że na przedmiotowych nieruchomościach znajduje się zjazd z drogi krajowej, stanowiący, zgodnie z ustawowa definicją miejsce dostępu do drogi publicznej, wywozi, że przesądza to, iż nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej. W decyzji z dnia 30 maja 2008 r. Wójt Gminy Łańcut skoncentrował się nad ustaleniami w zakresie komunikacji, zupełnie pomijając warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nie wykazał, że teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał tę wadę decyzji, mającą charakter rażącego naruszenia prawa za wystraczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Oceny tej nie wyłącza stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że dostęp do drogi publicznej był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wójta gminy Łańcut przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie znalazło to odzwierciedlenia w treści tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak oceny zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska oraz prawa wodnego w zakresie korzystania z ograniczeń korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowionych stref ochronnych ujęć wód, jako rażące naruszenie prawa. Z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przeprowadzenia oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi i zawarcia wyników tej oceny w wydanej decyzji, nie zwalnia organu fakt dokonania stosownych ustaleń, związanych m.in. z decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia 19 maja 1997 r., poza postępowaniem, które prowadził z wniosku ... sp. z o.o., czyli jak wskazuje autor skargi kasacyjnej w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego na sąsiednich działkach w stosunku do działek objętych wnioskiem inwersora w niniejszej sprawie, jak również przez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe okoliczności nie zmieniają bowiem faktu, że Wójt Gminy Łańcut w decyzji z dnia 30 maja 2008 r. nie uwzględnił ww. pozwolenia wodnoprawnego. Z tego samego powodu nie można podzielić argumentu, iż niewskazanie powyższych ustaleń w decyzji nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, jeśli z treści załączonego do wniosku raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie niesie za sobą ryzyka negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym na wody podziemne, teren inwestycji nie jest renerem zagrożonym powodzią, a obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora.

Na końcu rację należy przyznać Sądowi I instancji, który uznał trafność stanowiska organu, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Łańcut było także rażące naruszenie prawa – art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewyjaśnieniu kwestii ewentualnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Nie budzi wątpliwości, iż ustalenia w tej kwestii winien przeprowadzić Wójt Gminy Łańcut przy wydawaniu decyzji z dnia 30 maja 2008 r., czego nie uczynił – nie wynika to z treści ww. decyzji. Rolą organu prowadzącego postepowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś wyręczanie kontrolowanego organu w ocenie, czy w niniejszej sprawie konieczna była zgodna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za pozbawiony uzasadnienia należy zatem uznać zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, dysponując pełnym materiałem dowodowym koniecznym do ustalenia, czy taka zgoda była potrzebna – powinny zbadać samodzielnie tę kwestię, gdyż, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, ustaliłyby na tej podstawie bezspornie, że nie była ona potrzebna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.