Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 733/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/05 w sprawie ze skargi I. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] w Warszawie 320 zł (trzysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 lutego

2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/05, oddalił skargę .I, wniesioną na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], w przedmiocie reformy rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 65 § 1, art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...].

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...], przekazał wraz z aktami sprawy skargę K. N. i innych, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 15 kwietnia 1988 r. znak [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], celem rozpatrzenia według właściwości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożył .. I. nie kwestionował faktu, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest samorządowe kolegium odwoławcze, ale podniósł, iż niewniesienie zażalenia od postanowienia o umorzeniu postępowania powoduje, że sprawa na podstawie tego samego wniosku już dalej toczyć się nie może. W szczególności brak jest podstaw do zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. a to z tego powodu, że sprawa została już umorzona.

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 maja 1995 r. (sygn. akt SA/Ł 2330-2331/94, niepubl.), zgodnie z którym gdy organ I instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Sąd wskazał, że decyzją z dnia 21 lutego 2002 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 15 kwietnia 1988 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 3 o pow. 11,71 ha oraz działki nr 4 o pow. 67,16 ha, położonych w obrębie O. gm. [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. N. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Minister uznał, że właściwym, do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji Wojewoda Mazowiecki nie był organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., postanowił przekazać skargę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia 15 kwietnia 1988 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], celem rozpatrzenia według właściwości.

Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy swoje postanowienie

z dnia [...].

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy skutkuje tym, że jest ona obciążona wadą nieważności, o której mowa

w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ ma obowiązek badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną w każdym stadium postępowania. Obowiązek przestrzegania właściwości przez organ rozciąga się na postępowanie I instancji oraz postępowanie odwoławcze i obejmuje zarówno tryb zwyczajny postępowania administracyjnego, jak i tryby nadzwyczajne, stosowane w celu weryfikacji decyzji.

Zdaniem Sądu różne mogą być etapy postępowania administracyjnego, na których organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość

w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Stanowisko takie potwierdza wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/00, Lex nr 81745.

Natomiast, gdy organ administracji publicznej ujawni naruszenie przepisów

o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu I Instancji, to organ odwoławczy ma obowiązek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i umorzyć postępowanie I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie - wyrok NSA z 9 lipca 2000 r., sygn. akt I SA 242/99, Lex nr 77615.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że umorzenie postępowania przed organem I instancji w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 grudnia 2004 r. ostatecznie rozstrzygnęło sprawę z wniosku K. N. i innych poprzez jej umorzenie, oraz że orzeczenie to kończy postępowanie w sprawie i nie jest możliwe w tej sytuacji przekazanie jej do rozpoznania przez inny organ.

Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z naruszenia przepisów o właściwości, czy to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czy to na podstawie art. 133 § 2 pkt 2 k.p.a., kończy jedynie postępowanie administracyjne w danej instancji, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też nie można stawiać tutaj zarzutu naruszenia stanu powagi rzeczy osądzonej (res indicata).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł I. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 oraz art. 65 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 54 § 2 P.p.s.a., co doprowadziło do tego, że Sąd nie dysponował aktami sprawy i to mimo wniosku o ich dołączenie złożonego przed rozprawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, był zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, po jej merytorycznym rozpoznaniu. Powołując się na orzeczenie NSA, sygn. akt SA/Kr 706/83 I. wskazał, że zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji może podjąć trzy rozstrzygnięcia - może wydać orzeczenie co do istoty sprawy, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, lub postępowanie umorzyć. Każde z tych rozstrzygnięć powinno być poprzedzone merytorycznym rozpoznaniem sprawy i stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia przesłanek do takiego orzeczenia. Ponadto NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 1985 r. (SA/Wr 111/95) wskazał, że "ponieważ omawiany przepis art. 138 k.p.a. nie określa samodzielnie przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, przeto należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Postępowanie odwoławcze bowiem jest tylko wyodrębnioną instancyjnie fazą "zwyczajnego" postępowania administracyjnego, toczącego się w określonej sprawie, przepisy zaś art. 104-113 k.p.a. dotyczą decyzji wydawanych tak w toku instancji, jak i w trybach nadzwyczajnych".

Zdaniem I. z powyższego wynika, że jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę stwierdzi, iż zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, może on uchylając decyzję organu I instancji umorzyć postępowanie przed nim. Istotne jest, że orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania stanowi zakończenie postępowania w danej instancji, a dalsze prowadzenie postępowania w takim wypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy ( J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1996, art. 105, nb 4).

Zdaniem skarżącego orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania kończy postępowanie w sprawie i nie jest możliwe w tej sytuacji przekazanie jej do rozpoznania przez inny organ. Ponadto sprawa dalszego toku postępowania po wydaniu decyzji o jego umorzeniu, nie jest przedmiotem regulacji kodeksu postępowania administracyjnego, zaś do problemu tego należy stosować posiłkowo przepisy kodeksu postępowania cywilnego zgodnie z wyrokiem NTA z dnia 14.11.1927 r., L. Rej. 2818/25 26 nr 1302. Natomiast Kodeks postępowania cywilnego jednoznacznie wyklucza prowadzenie sprawy po prawomocnym jej umorzeniu.

I. podniósł także, że w przypadku umorzenia postępowania z powodu niewłaściwości organu orzekającego, stronie służy prawo zgłoszenia nowego wniosku

o rozpoznanie sprawy przez organ właściwy. Wskazał również, że w dniu 11 stycznia 2006 r. złożył wniosek, aby Sąd zażądał z Ministerstwa całości akt sprawy, jednakże akta sprawy nie nadeszły do WSA, dlatego w myśl art. 1 P.p.s.a. kontrola działań Ministerstwa jest niemożliwa, co z kolei stanowi samoistną przyczynę uchylenia wyroku WSA.

W konkluzji skargi kasacyjnej I. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że jeżeli organ odwoławczy ujawni naruszenie przepisów o właściwości na etapie prowadzonego przed nim postępowania, ma obowiązek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości.

Problem dotyczy jednak kwestii, czy w takiej sytuacji organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wydać postanowienie o przekazaniu sprawy do organu właściwego.

Stosownie do powołanego przepisu, jeśli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki, do którego złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 15 kwietnia 1988 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działki nr 3 o pow. 11,71 ha oraz działki nr 4 o pow. 67,16 ha położonych w obrębie O. gmina [...] uznał się właściwym do załatwienia sprawy i wydał w dniu 21 lutego 2002 r. decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...].

W decyzji tej Wojewoda Mazowiecki prawidłowo pouczył strony o prawie zaskarżenia decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

Odwołanie wniesione zgodnie z udzielonym pouczeniem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowane zostało do właściwego organu, który decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając, że Wojewoda Mazowiecki nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy niewłaściwości Wojewody Mazowieckiego do orzekania w sprawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie upoważniało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. postanowienia o przekazaniu sprawy do załatwienia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...].

Wymieniony przepis nie znajdował zastosowania w sprawie, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego wniesiono odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego był właściwy do rozpatrzenia odwołania.

Przepis art. 65 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że możliwość wydania postanowienia o przekazaniu wg właściwości, należy oceniać w dacie złożenia podania (wniosku, odwołania itp.). Oznacza to, że uprawnienie to przysługiwało Wojewodzie Mazowieckiemu, który z prawa tego nie skorzystał i uznał się za organ właściwy do załatwienia sprawy, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do którego wniesiono odwołanie był organem właściwym do jego rozpatrzenia.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę I., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 65 § 1 k.p.a., przyjmując, iż organ odwoławczy wobec treści swojego rozstrzygnięcia z dnia 1 grudnia 2004 r. upoważniony był na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do wydania postanowienia o przekazaniu sprawy wraz z aktami Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wg właściwości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stracił kompetencje do załatwienia sprawy, tym bardziej, że po wydaniu decyzji z dnia 1 grudnia 2004 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzono postępowanie przed organem I instancji, strona zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, odnośnie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 15 kwietnia 1988 r., stosowny wniosek skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Trzeba zauważyć, że powołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2000 r. I SA 242/99, Lex nr 77615 (w uzasadnieniu błędnie podano datę wyroku – 9 lipca 2000 r.) dotyczy zupełnie innej sytuacji niż zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem dotyczy sytuacji, w której w I i II instancji orzekał ten sam organ.

Za nieuzasadnione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej,tj. zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 138 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwsze dwa powołane wyżej przepisy nie były w ogóle stosowane w toku sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, albowiem z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (k-75 akt) z dnia 1 lutego 2006 r. wynika, iż w dniu tym złożono 9 teczek akt z postępowania prowadzonego w sprawie.

Mając na uwadze, że w przypadku decyzji (postanowień) wydawanych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, pełnią rolę nie tylko przepisów prawa procesowego, ale także w pewnym zakresie rolę przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ar. 65 § 1 k.p.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, stosowanego przez Sąd I instancji i dlatego na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 18 ust. 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji.