Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 260/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19, , art. 10 pkt 2, art. 11, art. 15 ust. 4,
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 2 tiret drugie, to jest w części w jakiej w § 19 Załącznika Nr 1 do uchwały Rady Gminy z dnia 4 grudnia 2003 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" po punkcie 3 dodaje punkt 4 o treści: "Przed wprowadzeniem ścieków z zakładów produkcji spożywczej oraz ubojni do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz urządzeniem do pomiaru ilości ścieków podczyszczonych. Wprowadzone ścieki przemysłowe powinny spełniać określone parametry tj.: BZT5<560 mgO2/l, CHZTCr<1120 mgO2/l, Zawiesina ogólna<500 mg/l, Azot ogólny<80 mg/l, Fosfor ogólny<18 mg/l, Ekstrakt eterowy<50 mg/l.", 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części objętej punktem 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej A z siedzibą w K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 4 grudnia 2003 r., nr [...], Rada Gminy zatwierdziła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały.

Uchwałą z dnia 29 sierpnia 2011 r., nr [...], w sprawie zmiany "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków" Rada Gminy dokonała zmiany w Załączniku nr 1 do ww. uchwały z dnia 4 grudnia 2003 r. W § 1 ust. 1 pkt 2 tiret drugie uchwały zmieniającej wskazano, że w Rozdziale 5: Warunki przyłączania do sieci w § 19 po pkt 3 dodaje się pkt 4 o treści: "4. Przed wprowadzeniem ścieków z zakładów produkcji spożywczej oraz ubojni do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz urządzeniem do pomiaru ilości ścieków podczyszczonych. Wprowadzone ścieki przemysłowe powinny spełniać określone parametry tj.: BZT5<560 mgO2/l, CHZTCr<1120 mgO2/l, Zawiesina ogólna<500 mg/l, Azot ogólny<80 mg/l, Fosfor ogólny<18 mg/l, Ekstrakt eterowy<50 mg/l.".

Powyższa uchwała zapadła na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.z.z.w.".

W wezwaniu z dnia 8 stycznia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa Gminna Spółdzielnia [...] w K. podniosła, że dodanie ww. ustępu 4 do § 19 Regulaminu narusza przepisy art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 i art. 11 u.z.z.w. w zw. z §§ 4 i 6 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. nr 136, poz. 964) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 14 lipca 2006 r." - poprzez to, że narzuca metodę wykonania podczyszczania ścieków. Kwestionowany przepis Regulaminu należy uznać za nieważny jako normujący materię, która już wcześniej stała się na mocy art. 11 u.z.z.w. przedmiotem regulacji rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. Przepis § 19 ust. 4 Regulaminu narusza również, zdaniem Spółdzielni, przepisy art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności i praw w zakresie wyboru metody wykonania podczyszczalni ścieków. Rada Gminy zobowiązując dostawców ścieków do stosowania konkretnej metody podczyszczania ścieków istotnie ograniczyła ich swobodę w tym zakresie, ingerując w swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

Rada Gminy, nie uwzględniając wezwania, wyjaśniła, że gminna oczyszczalnia ścieków w C. jest oczyszczalnią typu mechaniczno-biologiczno-chemicznego. Do oczyszczalni mogą wpływać wyłącznie ścieki bytowo-gospodarcze i komunalne. Oczyszczalnia ta nie jest przystosowana do odbioru ścieków przemysłowych, które to wpływają na pogorszenie parametrów badanych próbek w oczyszczalni, znacząco podnoszą koszty oczyszczania ścieków, a także zagrażają prawidłowemu działaniu oczyszczalni. W związku z tym warunkiem oraz prowadzoną produkcja w Zakładzie Mięsnym [...] w K. niezbędne jest zaprojektowanie i wybudowanie podczyszczalni z chemicznym wytrąceniem tłuszczu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Gminna Spółdzielnia [...] w K. powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 19 ust. 4 Regulaminu oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, wskazując na przepisy art. 11 i art. 19 u.z.z.w. oraz §§ 4 i 6 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. skarżąca wskazała, że obowiązki dostawców ścieków w zakresie instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających zostały w ww. rozporządzeniu określone wyczerpująco. Oznacza to, że w kwestionowanym §19 ust. 4 Regulaminu unormowano kwestie będące uprzednio uregulowane w ww. rozporządzeniu. Skarżąca wskazała, że regulacja § 4 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. pozwala inwestorowi dostosować sposób podczyszczania ścieków do konkretnych okoliczności technologicznych, ekonomicznych i finansowych. Sporne postanowienie Regulaminu wydane zostało bez podstawy prawnej, a także narzucając metodę wykonania podczyszczalni stanowi normę sprzeczną z regulacjami rozporządzenia. Ponadto skoro ustawodawca upoważnił Ministra Budownictwa do unormowania przedmiotowej kwestii w rozporządzeniu i nie upoważnił do tego rady gminy, to uznać należy, że rada gminy przekroczyła swoje kompetencje do stanowienia prawa naruszając właściwość ministra w tym zakresie. Z tego względu kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały narusza także art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", wedle którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zdaniem skarżącej Rada Gminy nie mogła unormować w Regulaminie zakresu obowiązków osób ubiegających się o przyłączenie do sieci w aspekcie stosowanej techniki podczyszczenia ścieków, jak również nie mogła określić parametrów wprowadzonych ścieków przemysłowych: azotu ogólnego i ekstraktu eterowego, jako że nie znajdowało to oparcia w treści załączników wydanych do rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r.

W ocenie skarżącej zakwestionowany przepis zaskarżonej uchwały znacznie ogranicza także swobodę prowadzenia działalności gospodarczej określonej w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Ogranicza bowiem swobodę w zakresie wyboru określonej techniki podczyszczania ścieków. Za ograniczeniem w tym zakresie nie przemawia także żaden ważny interes publiczny.

Ponadto skarżąca, wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej uchwały (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm.). W ocenie skarżącej nie istnieją ze strony Gminy możliwości techniczne odprowadzania ścieków przemysłowych poprzez gminną kanalizację sanitarną. W tym stanie rzeczy właściciele nieruchomości wytwarzający ścieki o parametrach podobnych co skarżąca powinni zostać zobowiązani do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub w przydomowych oczyszczalniach ścieków bytowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak podstawy prawnej do zobowiązywania do podłączenia do sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy nie spełnia ona określonych technicznych parametrów. Nałożenie obowiązku budowy podczyszczalni ścieków przez podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej należy uznać w takiej sytuacji za obejście obowiązujących przepisów prawa. Dla spełnienia norm określonych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2006 r. wystarczające byłoby wywożenie wytwarzanych ścieków specjalistycznymi pojazdami przez firmę świadczącą tego typu usługi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie Rady zakwestionowany przepis zaskarżonej uchwały jest zdaniem głównego projektanta oczyszczalni ścieków jedynym w pełni skutecznym sposobem podczyszczenia dostarczanych ścieków. Dla prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków konieczne jest wprowadzenie wymagań odnośnie parametrów wprowadzanych ścieków. Ustalone parametry można zdaniem projektanta osiągnąć jedynie poprzez zaprojektowanie i wybudowanie podczyszczalni z zastosowaniem metody chemicznego wytrącania tłuszczu.

Rada wyjaśniła, że dopuszczalne jest określenie wymagań dla pewnych wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzonych do urządzeń kanalizacyjnych, na co zdaniem rady wskazuje adnotacja nr 1 w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. Oznacza to że Rada mogła określić te wskaźniki w zakresie określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. kwestionowany zapis uchwały zawiera wielkości parametrów mieszczące się w widełkach określonych w rozporządzeniu.

Ponadto Rada wskazał, że skarżąca podała, że przeprowadzone przez nią badania wykazały wartości parametrów ścieków przemysłowych w znacznej mierze przekraczające dopuszczalne normy określone w Regulaminie, a które to normy zapewniają bezpieczne dla środowiska i niestanowiące zagrożenia dla prawidłowego działania oczyszczalni ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.".

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca w dniu 11 stycznia 2013 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaś odpowiedzi na to wezwanie Rada udzieliła w dniu 12 lutego 2013 r., przy czym skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku została przez skarżącą wniesiona w dniu 11 marca 2013 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca musiała wykazać także, że w jej wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.

W tym zakresie istotna jest okoliczność, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminu, na której prowadzi działalność w postaci Zakładu Mięsnego wytwarzającego ścieki, a zatem Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym także zakwestionowany w skardze zapis § 19 ust. 4 Regulaminu, określa bezpośrednio prawa i obowiązki skarżącej w zakresie umożliwienia podłączenia do sieci kanalizacyjnej, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.c.p.g.", który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Podstawę dla wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci stanowi art. 5 ust. 7 tej ustawy zgodnie z którym: W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Stosownie do ustępu 9 tego artykułu Wykonanie decyzji, o której mowa w ust. 7, podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954).

W sytuacji gdy chodzi o tak zwane ścieki przemysłowe, a więc takie jakie generowane są przez skarżącą w związku z prowadzeniem zakładu mięsnego na terenie Gminy, właściciel nieruchomości po wybudowaniu sieci ma bezwzględny obowiązek przyłączenia. Ścieki przemysłowe to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 u.z.z.w. ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.

Skoro zatem zaskarżona uchwała wprowadza wymogi w zakresie warunków przyłączenia do sieci w celu odprowadzania ścieków przemysłowych to zapis tego rodzaju dotyczy praw i obowiązków skarżącej wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Interes prawny skarżącej doznaje zatem naruszenia.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, a kwestionowany nią zapis uchwały jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 roku, sygn. II SA/Wr 521/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zapis § 19 ust. 4 uchwały zatwierdzającej Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dodany przepisem § 1 ust. 1 pkt 2 tiret drugie zaskarżonej uchwały zmieniającej o brzmieniu następującym: "4. Przed wprowadzeniem ścieków z zakładów produkcji spożywczej oraz ubojni do gminnej sieci kanalizacyjnej, należy zaprojektować oraz wybudować podczyszczalnię ścieków z chemicznym wytrącaniem tłuszczu oraz urządzeniem do pomiaru ilości ścieków podczyszczonych. Wprowadzone ścieki przemysłowe powinny spełniać określone parametry tj.: BZT5<560 mgO2/l, CHZTCr<1120 mgO2/l, Zawiesina ogólna<500 mg/l, Azot ogólny<80 mg/l, Fosfor ogólny<18 mg/l, Ekstrakt eterowy<50 mg/l.".

Uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.z.z.w.", zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1); regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 2).

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest zatem aktem prawa miejscowego i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z ww. art. 19 u.z.z.w.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu ww. art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Przedstawione w art. 19 u.z.z.w. wyliczenie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co oznacza, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 243159), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, podejmując akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zgodnie z art. 10 pkt 2 u.z.z.w. dostawca ścieków przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych jest obowiązany m.in. do instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających ścieki przemysłowe i prawidłowej eksploatacji tych urządzeń.

Wydane na podstawie art. 11 u.z.z.w. rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. nr 136, poz. 964) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 14 lipca 2006 r." określa w sposób wyczerpujący sposób realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych, warunki wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, w tym także dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych. Obowiązek instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających ścieki przemysłowe został określony w ten sposób, że instalowanie tych urządzeń powinno odbywać się zgodnie z najlepszymi dostępnymi technikami, uwzględniającymi w szczególności ograniczenie oddziaływania ścieków na środowisko (§ 4 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r.). Ponadto dostawca ścieków przemysłowych eksploatując własną sieć i urządzenia podczyszczające, jest obowiązany postępować w sposób zapewniający ochronę środowiska (§ 6 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r.). W § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. określono, że ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego odprowadzane z określonych rodzajów produkcji do urządzeń kanalizacyjnych oraz ścieki przemysłowe wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych, zawierające substancje zanieczyszczające wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 15, nie powinny zawierać tych substancji w ilościach przekraczających dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych odpowiednio w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zastrzeżenie z § 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. nie ma zastosowania, albowiem dotyczy on przypadku braku oczyszczalni ścieków w zbiorczym systemie kanalizacyjnym, a na terenie Gminy funkcjonuje oczyszczalnia ścieków. Określone w § 19 ust. 4 Regulaminu dopuszczalne parametry ścieków przemysłowych odpowiadają, z wyjątkiem azotu ogólnego, wskaźnikom zanieczyszczeń określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. Z załącznika tego wynika, zgodnie z przypisem nr 1, że wartości wskaźników należy ustalać na podstawie dopuszczalnego obciążenia oczyszczalni ładunkiem tych zanieczyszczeń. Taki sposób uregulowania powyższej kwestii nie uzasadnia jednak, jak to twierdziła Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, określenia w Regulaminie metody podczyszczania ścieków przemysłowych, a także określenia parametrów poszczególnych wskaźników. Stanowi to bowiem przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. oraz stanowi uregulowanie kwestii objętej materią ustawową, w ten sposób, że reguluje obowiązki dostawców ścieków przemysłowych, określone już przez ustawodawcę w §§ 4 i 6 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 u.z.z.w.

Podkreślić należy, że z uregulowań przyjętych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie wielu kwestii, jakie mogą pojawić się w relacjach pomiędzy dostawcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a odbiorca tych usług do rozstrzygnięcia w drodze wspólnych ustaleń pomiędzy stronami tego stosunku cywilnoprawnego, których konsekwencja będą odpowiednio uregulowane warunki umowne.

Obowiązki dostawców ścieków przemysłowych ujęte w art. 10 u.z.z.w., z wyjątkiem określonych w pkt 1 i 3, powinny zostać skonkretyzowane w umowie. Obowiązek instalowania niezbędnych urządzeń podczyszczających ścieki przemysłowe, które będą spełniać techniczne wymogi zawarte w § 4 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r., a także zapewniać przystosowanie generowanych ścieków przemysłowych do wymogów określonych w załącznikach do ww. rozporządzenia, winien zatem wynikać z umowy zawartej pomiędzy dostawcą ścieków przemysłowych a dostawcą usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie ma podstaw prawnych, aby tego rodzaju obowiązek został uregulowany, a tym samym nałożony na wszystkich dostawców ścieków przemysłowych na terenie gminy, w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Celem regulacji art. 10 pkt 2 u.z.z.w. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r., zawierających ocenną przesłankę niezbędności urządzeń, jest umożliwienie dostosowania rodzaju urządzeń podczyszczających do charakterystyki generowanych ścieków przemysłowych oraz do dopuszczalnego obciążenia oczyszczalni ładunkiem zanieczyszczeń, które wymienia rozporządzenie w załączniku nr 2. Czy określone urządzenie podczyszczające jest niezbędne, czy nie, rozstrzygać będzie właściciel urządzeń kanalizacyjnych. Interakcje zachodzące między różnymi strumieniami ścieków mogą niekiedy ułatwiać końcowe oczyszczanie, więc rozstrzyganie o podczyszczaniu i jego zakresie wynikać musi z analizy procesów technologicznych stosowanych w oczyszczalni. Odnośnie wartości ustalonych dla wskaźników wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r. o ilości, składzie i stanie ścieków decyduje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, kierując się dokonaną analizą procesów technologicznych stosowanych w oczyszczalni (por. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, ABC, 2011, Komentarz do art. 10 i art. 11 u.z.z.w.).

Jeżeli z analizy procesów technologicznych stosowanych w oczyszczalni wynika, że wykluczone jest odprowadzanie ścieków przemysłowych od konkretnego dostawcy, z uwagi na ich charakterystykę, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odstąpienia od zawarcia umowy. Przekroczenie dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń ścieków przemysłowych nie pozwala bowiem na przyłączenie dostawcy takich ścieków do urządzeń kanalizacji w rozumieniu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w razie już dokonanego przyłączenia, upoważnia przedsiębiorstwo do zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, wyłącznie jeżeli istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych.

W innej sytuacji dostawca ścieków przemysłowych winien mieć możliwość wyboru, we własnym zakresie, metody odprowadzania tych ścieków z własnej nieruchomości, przy czym w wyborze tym winien kierować się wymogami z art. 10 pkt 2 u.z.z.w. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 14 lipca 2006 r., a także innymi przepisami dotyczącymi wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ( w tym zakresie istotne są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska

z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego). W celu zapewnienia sobie możliwości odprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących we władaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, dostawca ścieków może zainstalować niezbędne urządzenia podczyszczające ścieki, jeżeli zaś nie jest zainteresowany (z różnych względów: technologicznych, ekonomicznych) podłączeniem do urządzeń kanalizacyjnych, winien zapewnić inny zgodny z przepisami prawa sposób odprowadzania ścieków przemysłowych generowanych w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Nie jest natomiast dopuszczalne nakładanie na dostawców ścieków przemysłowych obowiązków zastosowania określonej metody podczyszczania ścieków i określania wymogów w zakresie dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczenia ścieków. Ponadto, poza niezgodnością zakwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały z przepisami prawa określającymi zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, podkreślenia wymaga, za zasadnością skargi przemawiała także ratio legis przepisów zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie jest dopuszczalne, aby poszczególne rady gmin określały obowiązujące parametry ścieków przemysłowych, albowiem parametry te zostały określone w skali całego kraju stosownymi, wyżej wymienionymi przepisami. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do sytuacji, w której rady gminy wprowadzałyby na terenie swego działania różne parametry ścieków przemysłowych dopuszczonych do odprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w oderwaniu od wymogów ustawowych określonych dla całego kraju. Powodowałoby to dualizm regulacji prawnej dotyczącej tej samej materii. W konsekwencji uniemożliwiłoby to dostawcom ścieków przemysłowych spełnienie wymogów w zakresie dopuszczalnych parametrów tych ścieków, bowiem brak byłoby jasnej i spójnej regulacji w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie odpowiedniej jakości odprowadzanych ścieków przemysłowych, zarówno przez dostawców, jak i odbiorców ścieków, może odbywać się wyłącznie w odniesieniu do regulacji tego zagadnienia zawartej w przepisach ustawowych lub w rozporządzeniach wykonawczych opartych na upoważnieniu ustawowym. Upoważnienia ustawowego dla prawodawcy lokalnego, w tym zakresie, w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak.

Słusznie, w świetle powyższych rozważań, zarzuciła także skarżąca naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej swobody działalności gospodarczej przez nałożenie na skarżącą obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub w przepisach wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w kwestionowanym w skardze zakresie.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wysokość kosztów zastępstwa procesowego Sąd ustalił stosownie do § 18 ust. 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).