Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 530/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Prezydenta Miasta B. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. gr. [...](obr. [...]), położonych przy ul. [...] w B. oraz z projektowanymi dwoma zjazdami w pasie drogowym ul. [...] (dz. nr ew. [...]) i infrastrukturą techniczną. Odmowę uzasadniono tym, że na przedmiotowym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, a wnioskodawca - mimo informacji w tym zakresie - nie wyraził zgody na modyfikację wniosku.

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor – D. K. nie zgodził się z ustaleniem elewacji frontowej na 15 m. Podniósł, że w uprzednio wydanej mu decyzji o warunkach zabudowy (w 2019 r.) na dwa budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej szerokość elewacji dla tych budynków wynosiła po 12 m. Stąd, zdaniem odwołującego, szerokość elewacji frontowej powinna być ustalona na 24 m. Odwołujący nadto podniósł, że niektóre budynki w obszarze analizy są nawet czterokondygnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.) wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Oznacza to, że wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego we wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ustalić warunków zabudowy niezgodnie z wnioskiem inwestora, a w okoliczności, gdy po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania uznano, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, a wnioskodawca, mimo informacji w tym zakresie, nie wyraził zgody na modyfikację wniosku, organ zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji, dysponując wynikami analizy urbanistycznej uznał, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku. We wniosku z [...] września 2020 r. (złożonym [...] września 2020 r.) inwestor wyraźnie wskazał, że wnosi o ustalenie szerokości elewacji frontowej na 24 m, zaś wysokość zabudowy na 13 m. Z analizy funkcji wynika natomiast, że wskaźniki te kształtować się winny odmiennie, tj. (odpowiednio) 15 i 10 m.

Kolegium odnosząc się do zarzutów dotyczących szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazało, że na obszarze poddanym analizie szerokości budynków kształtują się od 5 do 19 m (przy czym budynki mieszkalne od 7 do 15 m). Średnia wynosi zatem 10 m. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się (w ust. 2 tego przepisu) wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Kolegium podniosło, że pomimo tego, że organ pierwszej instancji interpretował stan faktyczny na korzyść strony, ustalając szerokość elewacji indywidualnie w oparciu o wyjątek z ust. 2 (na 15 m), to inwestor nie wyraził zgody na modyfikację wniosku w tym przedmiocie. W opinii Kolegium ocena zawarta w analizie funkcji i zagospodarowania terenu jest prawidłowa i nie można było - zgodnie z prawem - wyznaczyć szerokość elewacji frontowej na 24 m (tak jak chciałby inwestor). Nie ma przy tym znaczenia podnoszony zarzut, że w 2019 r. uzyskał on decyzję o warunkach zabudowy dla budynku bliźniaczego, z których każdy budynek miał 12 m. Kolegium nie jest bowiem w stanie ocenić, czy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem.

Kolegium nie znalazło również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia prawa przez ustalenie w analizie funkcji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie 10 m. Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jednakże jedynie wówczas jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Kolegium powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2012 r., II SA/Bd 1390/11 wskazało, że zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki - według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjmowaniem rozwiązania z ust. 4 tylko jako wyjątku jest też to, że dopuszczenie zawartej w nim innej dodatkowej reguły może zagrażać właściwemu kształtowaniu ładu przestrzennego, a więc realizacji zasadniczego celu ustawy. Wskazano, że w sprawie niniejszej z analizy funkcji wynika, że średnia wielkość tego parametru wynosi 8 m (w tym od 8 do 13 m dla budynków mieszkalnych). Tym samym, w opinii Kolegium, organ pierwszej instancji zgodnie z § 7 rozporządzenia przyjął w analizie, że wyznaczenie parametru na 10 m (a zatem na korzyść wnioskodawcy) nie narusza obowiązującego prawa. Skoro jednak wnioskodawca nie zgodził się na modyfikację wniosku (znacznie odbiegającego od średniej, tj. 13 m) to organ pierwszej instancji nie miał innej możliwości jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł D. K. i zarzucił naruszenie

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niedochowanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieprawidłowe dokonanie analizy stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 6 i 8 K.p.a., przez działanie nie na podstawie przepisów prawa i wbrew zasadzie pogłębiania zaufania uczestnika do władzy publicznej – vide: decyzja nr 242/2019 o warunkach zabudowy dla tych samych działek i ustalenie szerokości frontowej elewacji dla identycznej kubatury budynków – łącznie na 24 m (2 x 12 m);

- art. 9 K.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw będących przedmiotem postępowania, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie skarżący pierwszy raz zetknął się z tego rodzaju problemami faktycznymi i prawnymi;

- art. 10 K.p.a., przez niezapewnienie skarżącemu przed wydaniem decyzji czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania;

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej określenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- art. 61 ust. 1 ustawy, przez niewydajnie decyzji o warunkach zabudowy pomimo spełnienia warunków tamże określonych;

- § 8 rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten daje możliwość ustalenia wysokości zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem w sytuacji dokonania właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowych działek;

- § 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia, przez nie zastosowanie ich w sprawie a tym samym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% oraz dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, ponadto dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 § 7, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, w tym w porównaniu do wysokości innych budynków na sąsiednich działkach;

- nie dokonanie przez organ pierwszej instancji oględzin miejscowych terenu oraz znajdujących się tam budynków przed wydaniem zaskarżonej decyzji - celem ustalenia, że stan faktyczny na tzw. gruncie w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa daje podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącego oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem, w szczególności jak chodzi o szerokość elewacji frontowej 24 m dla zabudowy bliźniaczej i wysokość zabudowy 13 m, wskutek czego organ pierwszej instancji dokonał wadliwej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to okoliczność miała niewątpliwie wpływ na zakres wydanej decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Do skargi dołączono decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] września 2019 r. nr [...] wydaną dla tożsamych działek, w której szerokość elewacji frontowej dla każdego z budynków ustalono do 12 m, na okoliczność dowolności analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania w kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. W sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, brak przeprowadzonej analizy organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do wyjaśnienia tej kwestii. W niniejszej sprawie strona skarżąca w odwołaniu od decyzji oraz z pismach z [...] oraz [...] marca 2021 r. wskazała na faktyczne zagospodarowanie działek sąsiednich, załączając dokumentację fotograficzną. Błędne założenia organu powodują nieaktualność analizy funkcji i rozbieżność ze stanem faktycznym oraz w pewnych przypadkach utratę wartości dowodowej całej analizy i z pewnością stanową naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Zasadny jest też zarzut z art. 9 K.p.a., uchylającego zasadę, że nieznajomość prawa szkodzi, albowiem skarżący po raz pierwszy zetknął się z tego rodzaju odmowną decyzją, a nie jest obeznany z prawem. Również zasadny jest zarzut z art. 10 K.p.a., albowiem skarżący pomijany był w rozstrzyganiu istotnych kwestii w toku postępowania aż do wydania odmownej decyzji. Mając na uwadze powyższe, skarżący uważa, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, sporządzoną w sposób naruszający wskazany przepis ustawy oraz przepisy rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego, rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uzupełnić materiał dowodowy, poprzez sporządzenie aktualnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzonej oględzinami terenu, i po ponownym jej przedłożeniu do uzgodnienia, podjąć rozstrzygnięcie, uwzględniając przedstawioną powyżej analizę i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, ze decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Podkreślić przy tym należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, która są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie są natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przed organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada wszystkim ww. warunkom, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania.

Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Gd 132/16, Lex nr 2104699). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Sporządzenie ww. analizy ma zatem kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Sposób zaś wyznaczania zarówno obszaru analizowanego, jak i parametrów nowej zabudowy, regulują przepisy rozporządzenia.

W ocenie sądu, Analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 96 m, równą trzykrotności szerokości frontu działki (wynoszącego 32 m). Jak stanowi przy tym § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front działki, wedle § 2 pkt 5 rozporządzenia, rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Podkreślić przy tym należy, że w ww. przepisie ustawodawca pozostawił pewną swobodę organowi administracji, ustalając jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co oznacza, że organ może granice te ustalić szerzej, przy jednoczesnym jednak precyzyjnym i jednoznacznym wyjaśnieniu, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, a także przyczyn, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem większego obszaru analizowanego o określonych i uzasadnionych parametrach, innych niż te wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku, zawsze muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2019 r. II SA/Sz 309/19, CBOSA), co oznacza, że organ nie może określać go dowolnie. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy granice obszaru analizowanego przybierają kształt okręgu, prostokąta lub innej figury geometrycznej. Istotne jest bowiem jedynie dostosowanie go do granic objętego wnioskiem terenu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 243/19, CBOSA). Przede wszystkim zaś, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r. (II OSK 899/17, Lex nr 2446438), wskazując, że w omawianej kwestii chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Może on zatem zostać wyznaczony w dowolnej formie, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie teren inwestycji, składający się z 3 działek o nr [...], w całości przylega do drogi publicznej. Wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowiło kwestii spornej.

Z dokładnej analizy terenu(części opisowej i graficznej) wynika, że teren ten został zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi – wszystkie oznaczone kolorem brązowym.

Pomimo tego, że wnioskowana inwestycja miała być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, to (jak słusznie określają organy) wpisuje się w kontynuację funkcji tzw. mieszkaniowej. Jednakże, posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w celu zachowania ładu przestrzennego, musi spełniać odpowiednie parametry, charakterystyczne dla tego terenu.

Z uwagi na fakt, ze skarżący miał zastrzeżenia do określenia szerokości elewacji frontowej "do 15 m" oraz do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczonej "do 10 m", zasadnym jest, w ocenie Sądu, skupienie się na ocenie prawidłowości przyjęcia w decyzji tych dwóch parametrów.

Średnia wartość elewacji frontowych budynków w analizowanym obszarze wynosi ok 10 m i taką szerokość, co do zasady wynikającej z § 6 ust. 1 rozporządzenia należałoby przyjąć. Jednakże organy, w ślad za opinią architekta, przyjęły korzystniejsze rozwiązanie dla skarżącego, stosując wyjątek unormowany w § 6 ust. 2 rozporządzenia czyli rozwiązanie indywidualne, podwyższając ten parametr do 15 m. Było to podyktowane tym, że w terenie analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o bardzo zróżnicowanej szerokości tj. od 7 do 15 m. Przyjęto więc górną granicę.

Natomiast, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na 24 m (jak wnioskował skarżący) nie było racjonalne w analizowanej lokalizacji. Żaden z występujących tam budynków mieszkalnych nie posiada takiej szerokości, a jedynie dwa z nich mają ok. 15 m.

Sąd zgadza się z argumentacją organów w tym zakresie. Analiza architektoniczna, będąca podstawą wydania decyzji, jest bardzo szczegółowa, logiczna, racjonalna, przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia. Biegły architekt omówił szerokość elewacji budynków usytuowanych na poszczególnych działkach, wskazując ich numerację. Sąd podziela stanowisko organów, że nie było podstaw do ustalenia elewacji frontowej budynku o szerokości wyższej niż 15 m.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, to nie sposób uznać za kontrargument skarżącego przedstawioną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...].09.2019 r. jaką uzyskał na lokalizację dwóch budynków bliźniaczych na tych samych działkach. Po pierwsze – szerokość określonej tam elewacji frontowej na 12 m dotyczyła każdego pojedynczego budynku (a łącznie 24 m), a po drugie – legalność tej decyzji nie była kontrolowana ani przez organ II instancji ani przez sąd.

Podobna sytuacja dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub altyki. Jej średnia wysokość na terenie analizowanym wynosi 8 m, zaś dla inwestycji skarżącego ustalono do 10 m wg § 7 ust 4 rozporządzenia czyli indywidualnie, biorąc pod uwagę maksymalną wysokość budynków, występującą w pobliskim obszarze. Architekt szczegółowo uzasadnił, dlaczego przyjęcie wysokości 13 m (wnioskowanej przez skarżącego) nie byłaby zgodna z ładem architektonicznym. Występuje jeden budynek o takiej wysokości ale o diametralnie innych gabarytach poziomych niż miałby posiadać wnioskowany budynek wielorodzinny, nie jest to reprezentatywna wysokość na analizowanym terenie, a nadto obiekt jest położony w innym kwartale niż wnioskowana nieruchomość.

Zarzut skarżącego, że na osiedlu posadowione są budynki o wysokości ponad 12 m znajduje odpowiedź w analizie architektonicznej (str. 8), gdzie zostały przeanalizowane parametry wysokościowe budynków na poszczególnych działkach w aspekcie ich lokalizacji, charakteru i specyfiki. Architekt stwierdza, że dla wnioskowanej inwestycji tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wysokość wyższa niż 10 m zakłócałaby ład przestrzenny.

W ocenie Sądu, sporządzona w niniejszej sprawie analiza odpowiada wytycznym zawartym w rozporządzeniu. Jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, mającym stanowić podstawę ustaleń organów wyrażonych w treści zapadłych decyzji.

W ocenie Sądu, organom nie sposób zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego całościowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego oraz uzupełnionego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Postępowanie było zaś prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, zaś strona skarżąca była odpowiednio informowana o przebiegu postepowania, a także zapewniono jej możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego na każdym etapie postępowania, z którego to prawa skarżący korzystał

W zasadniczej swej mierze zarzuty strony skarżącej koncentrują się na polemice z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji oraz zmierzają do podważenia sporządzonej w sprawie Analizy oraz wynikających z niej wniosków, jednakże z racji swojej dowolności lub bezzasadności, nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku procesowego. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Skoro skarżący nie wyraził zgody na ustalenia parametrów, wynikających z analizy architektonicznej, to organy słusznie odmówiły ustalenia warunków zabudowy.

Końcowo Sąd stwierdza, że do akt sprawy dołączono pismo R. P., który popiera stanowisko skarżącego. Sąd nie zajął stanowiska wobec treści tego pisma, ponieważ zarzuty są tożsame, jak w skardze.

Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).