Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 139/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 9b ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1983 nr 38 poz 173
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
article: § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 167 poz 1375
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania  oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 313/14 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność [...] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz A.B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 313/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.B. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej spółka), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. A.B. wniósł skargę na bezczynność spółki polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 4 listopada 2013 r. Skarżący wskazał, że w przedmiotowym wniosku wezwał spółkę do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych I innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych zlokalizowanych na należących do niego działkach. Podkreślił, że spółka, jako podmiot zajmujący się dystrybucją energii elektrycznej, zobowiązana jest do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bowiem dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". W skardze stwierdzono także, że wskazanie we wniosku zakresu dokumentacji oraz numeru ewidencyjnego działki, której wnioskowane informacje dotyczą w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w K. wskazała, że żądane w przedmiotowej sprawie dokumenty, stanowią obecnie państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm., dalej u.n.z.a.). Zatem trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w powołanej ustawie, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Spółka zaznaczyła ponadto, że stosownie do art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 u.n.z.a., w zależności od zakwalifikowania spółki jako jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą jest obecnie), to posiadana przez nią dokumentacja powinna być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt, ma służyć potrzebom przedsiębiorstwa energetycznego, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Skarżący nigdy zaś o wyrażanie takiej zgody nie występował. W takiej sytuacji, skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dostępu do dokumentacji będącej w posiadaniu spółki (co według niej nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez nią jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, to skarga nie powinna zostać uwzględniona. Bowiem przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wskazuje, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Ponadto zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie wskazać czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem - bez sprecyzowania wniosku - nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy.

Zobowiązując spółkę do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 4 listopada 2013 r. oraz stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zadania publiczne są to przedsięwzięcia określone ustawą, które służą ogółowi i jego dobru, z zasady efekty ich realizacji są dostępne publicznie, i z uwagi na swoje znaczenie dla ogółu są realizowane w sposób ciągły. Cechuje je powszechność I użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Sąd uznał, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP i stanowi "zadania publiczne". W konsekwencji Sąd stwierdził, że spółka należy do podmiotów, na których ciąży obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej.

Sąd wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury energetycznej, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. W konsekwencji dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Zatem spółka zobowiązana była do załatwienia wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą decyzji.

Ponadto, zdaniem Sądu, we wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący w sposób wystarczający sprecyzował jakich informacji żąda. Skoro bowiem żądane decyzje, dokumentacja techniczna lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego spółki i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawca nie jest w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty decyzja pochodzi.

W ocenie Sądu, spółka nie wykazała również, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty, stanowiły materiał archiwalny. Sąd wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 1 u.n.z.a. pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Spółka nie wskazała, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej, bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym, nie wskazał także, że takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Sąd zaznaczył, że art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 u.n.z.a. tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 tej ustawy, będzie stanowił materiał archiwalny. Ponadto Sąd wyjaśnił, że dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt, nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 u.n.z.a., zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że o ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych.

Sąd uznał również, że w niniejszej sprawie bezczynność spółki miała charakter rażący, gdyż do dnia rozprawy spółka nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając go w całości, oraz domagając się jego zmiany i odrzucenia skargi, ewentualnie zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, lub też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku z art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, iż spółka dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie oraz uznanie, że wnioskodawca nie ma innej możliwości uzyskania żądanych informacji, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy, art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

W skardze kasacyjnej zarzucono, także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art 16 ust. 1 u.n.z.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, art. 1 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 art. 36 ust. 3 u.n.z.a. poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi, art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła zarzuty zawarte już w odpowiedzi na skargę na bezczynność. Ponownie stwierdziła, że przedmiotowa skarga powinna była zostać odrzucono, gdyż dokumenty, tj. decyzje związane z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na nieruchomościach, stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 u.n.z.a. Zaś trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem spółki, nawet jeśli żądanie odrzucenia skargi nie jest zasadne, to skarga ta powinna zostać oddalona. Spółka podkreśliła, że nie jest w stanie ustalić czy posiada żądane informacje, a stosowanie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są tylko podmioty ją posiadające. Podkreśliła także, że nie może, na podstawie danych zawartych we wniosku, ustalić o jakie decyzje chodzi. Wnioskodawca podał bowiem aktualne oznaczenie działek, a nie oznaczenie, jakie działki te nosiły w chwili budowy (dokumentacja z okresu budowy będzie zaś odnosiła się do ówczesnych numerów działek), nie uwzględnił, że data budowy może pochodzić z dokumentacji finansowo-księgowej (która co do zasady nie stanowi informacji publicznej) i odnosić się do daty przyjęcia danego składnika (aktywów i środków trwałych) do majątku spółki. Ponadto, ze względu na fakt, że inwestorem budującym poszczególne urządzenia mógł być każdy (w tym również i poprzednik prawny wnioskodawcy), a nie tylko zakład energetyczny, a w konsekwencji adresatem ewentualnych decyzji związanych z budową urządzeń energetycznych mógł być ich inwestor, a nie zakład energetyczny, nie jest obecnie możliwe jednoznaczne ustalenie (bez sprecyzowania wniosku) czy spółka dysponuje jakąkolwiek informacją publiczną w niniejszej sprawie.

Za błędny, autor skargi kasacyjnej, uznał także pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinny być w każdym przypadku stosowane w pierwszej kolejności, przed przepisami innych ustaw. Pogląd ten, zdaniem autora skargi kasacyjnej, niezgodny jest z utrwaloną linią orzeczniczą. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku, gdy skarżący wykaże, że podejmował próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie a próby te nie odniosły spodziewanego rezultatu. Spółka zaznaczyła, że w niniejszej sprawie informacja publiczna może zostać udzielona w innym trybie niż tylko tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. w trybie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Przy formułowaniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w "szczególności" zarzuca naruszenie wymienionych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych innych niż określonych w skardze kasacyjnej i rozpoznać sprawy w zakresie innym niż określono w skardze kasacyjnej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną zarzutów tj. ograniczonych tylko do wymienionych w nich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Strona skarżąca wyprowadza naruszenie przepisów prawa materialnego z relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wywodząc dla obowiązku ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. u.d.i.p. Ograniczenie przedmiotowe wyprowadzono z zastrzeżenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje pierwszeństwo regulacji szczególnej, która zawarta jest w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która w art. 16 ust. 1 określa, że materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki.

Ograniczenie podmiotowe wyprowadzono z regulacji art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w której przyjęto, że zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Artykuł 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwum reguluje dostęp do składnicy akt, stanowiąc, że "Dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt". Powołano się także na ograniczenie wynikające z regulacji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych.

W sprawie niniejszej, z regulacji przyjętej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz z powołanego rozporządzenia nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 tej ustawy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązane są najpierw ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a następnie rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien zakończyć podjęte czynności w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się o tym, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 2) w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa (ustawy szczególne) wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane są do udostępniania informacji publicznej władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt I OSK 638/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie spółka do czasu wydania zaskarżonego wyroku ze skargi na bezczynność nie udostępniła wnioskowanych dokumentów ani nie poinformowała w piśmie odpowiadającym wymogom wyżej wskazanym o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła, że nie posiada żądanych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na wskazanych nieruchomościach. Odmienne twierdzenie nie znajduje oparcia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Korespondencja spółki z wnioskodawcą ograniczyła się do pisma z dnia 11 marca 2014 r. informującego o tym, że urządzenia posadowione na działce wnioskodawcy nr [...] stanowiące część linii napowietrznej wysokiego napięcia wybudowano w 1962 roku oraz braku podstaw do roszczeń z tytułu korzystania z nieruchomości, bowiem spółka nabyła w drodze zasiedzenia służebność przeprowadzenia linii energetycznej. Odnosząc się natomiast do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania żądania, przez wskazanie żądanych dokumentów i podanie poprzedników prawnych wnioskodawcy, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń, co zdaniem spółki uniemożliwiało zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Taka informacja nie może być traktowana jako zawiadomienie strony, że spółka nie posiada jakichkolwiek z wnioskowanych dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Spółka w korespondencji kierowanej do strony nie zakwestionowała okoliczności, że wnioskowaną informację posiada. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wezwanie do sprecyzowania wniosku nie było zasadne. Treść wniosku skarżącego była wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania. Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury energetycznej znajdującej się na jego konkretnie wskazanych działkach. Skarżący żądanie swoje ograniczył do działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Wywody spółki nie świadczą o tym, że spółka rzeczywiście nie posiada ani decyzji, ani innych dokumentów dotyczących omawianych urządzeń na terenie nieruchomości wnioskodawcy. Takie działania spółki nie odpowiadają rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znosząc stan bezczynności. Stanu bezczynności nie zniosła także odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować bezczynności organu. Adresat wniosku zobowiązany był udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazywane w skardze kasacyjnej fakty notoryjne, w postaci odmiennych od obecnych uregulowań prawnych i okoliczność, że spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych, lecz inwestorzy, a inwestycję prowadzono wiele lat temu, nie dowodzą faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Także sugestie spółki, że prawdopodobnym jest, iż nie dysponuje już żądaną informacją publiczną, bo być może została przekazana do archiwum, są w tej mierze niewystarczające. W sprawie brak jest bowiem oświadczenia, że spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącego, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Podsumowując powyższe, spółka nie podjęła czynności powiadomienia wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanych danych ani nie uwiarygodniła twierdzenia, co do nieposiadania żądanej od niej informacji. Z tych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził stan bezczynności spółki. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła wnioskodawcy żądanej informacji ani nie powiadomiła o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość udzielenia informacji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził treści czynności spółki, zobowiązał wyłącznie do rozpatrzenia wniosku A.B. o udostępnienie informacji publicznej celem podjęcia przez spółkę działań w formie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać tu także należy, iż powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak np. samego art. 151 p.p.s.a.) jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 149 §1 p.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie.

Tytułem uzupełnienia wskazać dodatkowo należy, iż z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie, także z powodu ograniczenia stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko spółki, że warunkiem uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność organu winno być uprzednie wykazanie przez A.B., iż podejmował on próby uzyskania informacji publicznej w innym trybie, niż ustawa o dostępie do informacji publicznej i nie odniosły one oczekiwanego rezultatu, jest zatem niezasadne.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza, że spółka na takie okoliczności w pismach skierowanych do wnioskodawcy w ogóle się nie powoływała. Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nimi przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 232, art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje dopuszczalność dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, czyli postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł przejąć rozpoznania wniosku, a zatem prowadzić postępowania dowodowego. Brak zatem ustaleń stanu faktycznego nie prowadzi do dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego, Sąd może prowadzić ustalenia na podstawie dokumentów. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem stosować przepisów art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli Sąd nie stosował powołanych przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, to nie mógł tych przepisów naruszyć. Ponadto zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu pierwszej instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wystąpiły bowiem przeszkody materialne w zakresie właściwości sądu, jak i formalne uzasadniające odrzucenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, LEX nr 167166, w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, Sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. także postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1392/12). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji może więc naruszyć powołany przepis, gdy nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, zaś twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki o braku rozpoznania sprawy co do istoty, z uwagi na brak odniesienia się do przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym są niezasadne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd pierwszej instancji wystarczająco jasno wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy powołanej wyżej ustawy, podnosząc, w szczególności iż spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty, jako materiał archiwalny zostały przekazane do archiwum.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).