Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1882/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 38 ust.1, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta m.[...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] zezwolił S. Sp. z o. o. (nazywanej dalej skarżącą) na zajęcie pasa drogowego w Al. [...] w rej. ul. S. , celem umieszczenia reklamy w okresie od dnia 2 grudnia 2006 r. do dnia 28 grudnia 2007 r.

W dniu 26 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej Spółki, w którym strona zwróciła się o przedłużenie decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. [...] w rej. ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Skarżąca zwróciła się o przedłużenie decyzji do dnia 1 września 2008 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezydent m. [...], na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent m. [...] , na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) w Al. [...] w rej. ul. S. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w

2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, który przewiduje realizację 5 celów szczegółowych wyznaczonych w tzw. "Wizji zero" (m.in. usuwanie niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni i kształtowanie bezpiecznego pasa drogowego celem znacznego zmniejszenia liczby śmiertelnych ofiar, będących wynikiem lokalizowania obiektów niebezpiecznych w pasie drogi) oraz "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...]", uzyskaną w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo-badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która zawiera opracowane na podstawie badań naukowych szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację celów określonych w programie GAMBIT 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.

Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia IBDiM wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. Jednocześnie organ podkreślił, że wskazane dokumenty pozwalają na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam.

Zdaniem organu, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg, które powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, organ odwołał się do opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, w której wyjaśniono, że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy.

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym m. [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

Organ wskazał również na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta m. [...]z dnia 17 października 2006 r. podkreślił, iż nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy, gdyż pas drogowy nie jest miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę.

Organ I instancji zaznaczył również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Ponadto, lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 – zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia".

Proponowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 970 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym 1530 poj./godz., a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W powoływanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu pojazdów w szczycie porannym lub popołudniowym jest większe od 1400 pojazdów na godzinę, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych uznał, że wbrew zarzutom strony skarżącej – w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Według organu odwoławczego konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Zdaniem organu, to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że nośnik reklamowy, którego dotyczy wniosek złożony przez skarżąca Spółkę stanowi obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jedynym jego celem jest przekazanie użytkownikom drogi treści reklamowych. W toku postępowania Spółka nie wskazała żadnej okoliczności przemawiającej za uznaniem lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym w Al. [...] w rej. ul. S. za szczególnie uzasadniony przypadek, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Zdaniem Kolegium ww. nośnik reklamowy może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ma być usytuowany w odległości 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Al. [...] są drogą wojewódzką. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drodze wojewódzkiej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. W celu poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego niezbędne jest zatem zachowanie wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które będą służyć kształtowaniu "miękkiego otoczenia" czyli usuwania z pasa drogowego niebezpiecznych obiektów.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. wzięło pod uwagę załączoną przez organ I instancji opinię opracowaną przez mgr inż. L. K. w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...]. Powołując się na ww. opinię, organ odwoławczy podkreślił, że umieszczoną w pasie drogowym reklamę należy usunąć jeżeli natężenie ruchu w porannym oraz popołudniowym szczycie jest większe od 1400 pojazdów na godzinę, gdyż taka reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z wynikami badań natężenia ruchu w porannym oraz popołudniowym szczycie, opracowanymi przez Biuro Planowania Rozwoju W., dla przedmiotowej lokalizacji natężenie w popołudniowym szczycie wynosi 1530 pojazdów na godzinę. Co prawda, na dokumencie określającym wyniki badań natężenia ruchu nie została zaznaczona lokalizacja reklamy, jednakże poprzez porównanie ww. dokumentu z mapą W. oraz kopią mapy dołączoną przez Spółkę do wniosku o wydanie zezwolenia, organ odwoławczy stwierdził, iż wielkości podane w decyzji są prawidłowe. Przy wydawaniu decyzji organ wziął również pod uwagę fakt, iż badanie przeprowadzono w 2005 r. Tymczasem, z każdym rokiem liczba pojazdów się zwiększa, co powoduje również wzrost natężenia ruchu, a to oznacza, że podane liczby mogą być jeszcze większe.

Jako kolejny argument przemawiający za usunięciem z pasa drogowego ww. reklamy (wielkoformatowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2), organ odwoławczy wskazał niebezpieczeństwo dekoncentracji kierowców wraz z towarzyszącym mu zjawiskiem fiksacji, tj. stanem chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Pojazd przejeżdża wówczas bez kontroli kierowcy (w zależności od prędkości pojazdu) od 2,8 m do 33,3 m, co powoduje zwiększenie prawdopodobieństwa nastąpienia kolizji drogowej lub wypadku.

Organ wskazał również znajdującą się w aktach sprawy "Ekspertyzę dotyczącą wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" opracowaną przez naukowców z [...] GmbH [...], z której wynika, iż reklamy przydrożne różnego typu nie mają w zasadzie wpływu na częstotliwość wypadków, co zostało potwierdzone ze współczynnikiem ufności wynoszącym 95%.

Zdaniem Kolegium dokument ten nie wykazuje, iż obecność reklam w pasie drogowym nie ma żadnego wpływu na kierujących pojazdami oraz, że nie wpływa ona negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Reklamy jak i inne obiekty umieszczone w pasie drogowym mogą rozpraszać uwagę kierowców, co w sytuacji nietypowej (np. konieczności nagłego zahamowania) może być przyczyną wypadku. Trudno się odnieść do stwierdzenia zawartego w ww. dokumencie, że liczba wypadków w otoczeniu tablic reklamowych zmalała w porównaniu z okresem sprzed ich instalacji. Na zmniejszenie liczby wypadków mogły mieć wpływ inne czynniki nieopisane w dokumencie np. zwiększenie liczby patroli policyjnych czy też ograniczenie prędkości. Zdaniem Kolegium, przedstawiony przez Spółkę dokument nie dowodzi w sposób niezbity, iż nośniki reklamowe nie są żadnym zagrożeniem dla ruchu drogowego.

Pismem z dnia 29 września 2009 r. skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia

2009 r., wnosząc o jej o jej uchylenie.

W ocenie skarżącej Spółki podstawę prawną decyzji organu I instancji powinien stanowić art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 cyt. ustawy, gdyż urządzenie reklamowe znajduje się już w pasie drogowym, na podstawie wcześniej wydanej decyzji administracyjnej opartej na przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Decyzja ta rozstrzygnęła jednocześnie zagadnienie lokalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Zdaniem skarżącej, przy prawidłowym zastosowaniu ustawy o drogach publicznych, ciężar dowodu spoczywa na organie, a nie na wnioskodawcy. Organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez sprawdzenie, czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Organ nie powinien w swoich rozważaniach ograniczać się jedynie do poglądów zawartych w poszczególnych dokumentach załączonych do akt sprawy, lecz powinien przeprowadzić postępowanie dotyczące urządzenia reklamowego, które jest przedmiotem postępowania. Skarżąca stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, uznając za zbędne skorzystanie ze środków dowodowych w postaci oględzin lub opinii. Organy I i II instancji nie wykazały, że istnieje rzeczywisty związek pomiędzy ustawieniem reklamy w pasie drogowym stanowi a wzrostem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego we wspomnianym pasie drogowym, którego miernikiem byłby wzrost liczby wypadków. Skarżąca za chybioną uznała ocenę organu dotyczącą przedstawionej przez stronę ekspertyzy naukowców niemieckich dotyczącej wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie stało w opozycji do warunków określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy wskazać, iż tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze, których naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej Spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym wskazał, że nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp.

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m. [...] charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Należy zauważyć, iż istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyka, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty jak na przykład reklamy nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że reklamy nie są jedynym czynnikiem powodującym rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można wykluczyć, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Skarżąca Spółka wskazała, że gdy powyższy fakt zostanie raz ustalony przez zarządcę drogi, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne podmioty będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/06 oraz z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 919/05.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić, iż z poglądem wyrażonym w powołanym przez stronę skarżącą wyrokach WSA w Warszawie nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając te orzeczenia w wyniku rozpatrzenia skarg kasacyjnych. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 cyt. ustawy to, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie, nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym Al. Jerozolimskich w rej. ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu, w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądu administracyjnego nie powinno budzić również wątpliwości, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, jak i powołane orzeczenia sądu wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, iż zarządca drogi nie był obowiązany udowadniać wnioskującej Spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę.

Zdaniem Sądu to podmiot wnioskujący w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w W., że to na skarżącej Spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym Al. [...]. Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 663/08.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy Al. [...] w rejonie ul. S. jest szczególnie uzasadnione. Zasadne jest stwierdzenie SKO, że mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały udowodnione. Z samego faktu wcześniejszego udzielenia zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym skarżąca nie może wywodzić, iż okoliczność ta stanowi tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 951/08).

Pamiętać też należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam w pasie drogowym, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem. Wyjątek musi być zaś uzasadniony szczególnymi okolicznościami.

Zgoda na umieszczenie reklamy powinna być zatem poprzedzona wykazaniem przez wnioskodawcę, że konkretna reklama w konkretnym miejscu nie zagrozi bezpieczeństwu drogowemu, a jej umieszczenie jest uzasadnione np. z uwagi na zawartą w reklamie informację o dojeździe do określonego obiektu, apelem o ostrożność na drodze, itp. W przeciwnym razie, przy dotychczasowej pełnej dowolności częstotliwości umieszczania reklam i ich treści, pas drogowy staje się pasem reklamowym, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy.

Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu.

Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.[...] z dnia [...] lipca 2008 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., a organy wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.