Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 370/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 a ust. 1 pkt 7 i pkt 12
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 44 poz 277
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy i statutu Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L. I. stwierdza niezgodność z prawem : - § 1 oraz § 2 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały - tytułu Statutu we fragmencie: ,, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.", - § 1 we fragmencie ,,Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.",§ 10, § 11, § 12 i § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta L. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 1999r. Rada Miejska L, powołując się na przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 44, poz.277 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zmiany nazwy i statutu Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L.

Ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a także roczny termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie nieważności w/w uchwały, Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 i oraz § 2 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały oraz tytułu Statutu we fragmencie: "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L", oraz § 1 we fragmencie "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L", a także § 10, § 11, § 12 i § 13 załącznika do tej uchwały - Statut Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych. Zdaniem organu nadzoru, w sprawie ma miejsce istotne naruszenie art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Organ nadzoru wskazał, że na podstawie zakwestionowanych zapisów uchwały, Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych włączono w strukturę organizacyjną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L i nadano mu nazwę: Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych. Stan ten utrzymuje się także obecnie, bowiem § 6, § 7 i § 30 aktualnego regulaminu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L (załącznik do zarządzenia nr 31/2013 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L z dnia 18 października 2013 r. w sprawie ustalenia Regulaminu organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L) zalicza w jego skład jako komórkę organizacyjną m.in. Oddział - Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych (§ 6 ust. 1 pkt 17 załącznika do w/w zarządzenia), którym kieruje kierownik oddziału, odpowiedzialny za organizację pracy i realizację zadań przed dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

Stan faktyczny sprawy pozwala – w ocenie organu nadzoru na stwierdzenie, iż na mocy przedmiotowej uchwały nastąpiła w tym przypadku reorganizacja gminnej jednostki organizacyjnej, co reguluje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wprawdzie ogólną kompetencję do tworzenia jednostek organizacyjnych gmina posiada na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym niemniej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, nie może być rozpatrywany oddzielnie, w oderwaniu od norm innych aktów ustawowych, które materię związaną z tworzeniem, likwidacją i reorganizacją jednostek organizacyjnych doprecyzowują i uszczegóławiają, co w niniejszej sprawie oznacza regulacje określone m.in. w ustawie o pomocy społecznej.

W ocenie organu nadzoru analiza stanu prawnego prowadzi do wniosku, że postanowienie o usytuowaniu Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L w strukturze organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L było niezgodne z ówcześnie obowiązującym brzmieniem ustawy o pomocy. Organ zwrócił uwagę na zawarty w art. 2a ust. 1 w/w ustawy o pomocy społecznej, słownik pojęć używanych w tej ustawie, a szczególnie na zdefiniowane w pkt 7 tego artykułu pojęcie "jednostek organizacyjnych pomocy społecznej", przez które należy rozumieć "regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa socjalnego, ośrodki wsparcia, ośrodek interwencji kryzysowej". Z kolei przez dom pomocy społecznej należy rozumieć jednostkę, świadczącą na poziomie obowiązującego standardu, osobom wymagającym całodobowej opieki z powodu wieku lub choroby usługi: bytowe, opiekuńcze, wspomagające, edukacyjne w formach i zakresie wynikających z indywidualnych potrzeb oraz umożliwiającą korzystanie ze świadczeń przysługujących z tytułu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (art. 2a ust. 1 pkt 12 ustawy o pomocy społecznej).

Dalej organ podkreślił, że domy pomocy społecznej będące jedną z form organizacyjnych pomocy społecznej, w myśl art. 19a ustawy o pomocy społecznej mogą prowadzić również, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, organy jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań tej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej należy zapewnienie całodobowej opieki oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych, edukacyjnych, społecznych i religijnych na poziomie obowiązującego standardu (art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie pomocy społecznej. W myśl zaś art. 9 ust. 1 tej ustawy w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Zadania gminy to zadania obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) - zarówno zadania własne (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym), jak i zlecone z zakresu administracji rządowej oraz organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów (art. 8 ustawy o samorządzie gminnym).

I tak ustawa o samorządzie gminnym pozostawia gminie do wyboru dwie formy realizacji tych zadań: utworzenie przez gminę jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadania (lub zadań), bądź też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym. W pierwszym przypadku wykreowana zostaje jednostka pozostająca w obrębie struktury organizacyjnej gminy. W drugim przypadku zadanie gminy wykonywane będzie przez podmiot pozostający poza jej strukturą. Do powierzenia zadań własnych gminy jednostkom organizacyjnym nie jest potrzebna umowa. Podstawą do ich zlecenia będzie akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Dokonując próby scharakteryzowania tego typu jednostek, organ nadzoru stwierdził, że skoro jednostki takie są powołane do wykonywania zadań publicznych gminy, to ich działalność powinna być ukierunkowana na realizację tego zadania. To zaś wymaga zapewnienia odpowiedniej formy organizacyjnej tego typu jednostkom dostosowanej do konkretnego profilu ich działalności.

Jednostki organizacyjne tworzy, likwiduje, reorganizuje oraz wyposaża w majątek rada gminy w drodze stosownej uchwały, podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym. Jednostki takie mogą być wyposażone w osobowość prawną (np. fundacja, kapitałowa spółka prawa handlowego) lub też osobowości prawnej nie posiadać (np. jednostka budżetowa). Zasady funkcjonowania tych jednostek określają przepisy szczególne (np. ustawa o pomocy społecznej, ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, ustawa o systemie oświaty).

Organ nadzoru podkreślił, że w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego zaliczone zostały do sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 pkt 2). Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawą o finansach publicznych (art. 17). Gminne jednostki budżetowe tworzą łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

Kwestie organizacji, standardów oferowanych usług oraz funkcjonowania domów pomocy społecznej reguluje zaś rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 44, poz. 277 ze zm.). Zdaniem organu, należy zwrócić uwagę na § 4 ust. 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że: "Szczegółową organizację i działanie domu określa regulamin, ustalony przez dyrektora domu po zasięgnięciu opinii jego mieszkańców". Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postawionego problemu mają te zapisy rozporządzenia, z których wynika, że kontrola zakresu i jakości usług świadczonych przez dom pomocy społecznej polega m.in. na badaniu struktury zatrudnienia, kwalifikacji zatrudnionych pracowników oraz podnoszenia przez nich kwalifikacji zawodowych (§ 10 ust. 2 pkt 2).

Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej określa zamknięty katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wyraźnie je od siebie odróżniając. Wyodrębnienie to jest konsekwencją odmienności zadań realizowanych przez poszczególne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, różnych standardów realizowanych przez nie usług oraz charakterem kręgu osób objętych tymi usługami. Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma osobne wyodrębnienie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej takich jak: 1) ośrodki pomocy społecznej oraz 2) domy pomocy społecznej. Organ podkreślił, że racjonalny prawodawca dokonując podziału jednostek organizacyjnych pomocy społecznej w taki właśnie sposób, miał na celu zapewnienie tym jednostkom organizacyjnym odpowiedniej do profilu ich działalności samodzielności i pewnej autonomii. To zaś wymagało zagwarantowania możliwości ich funkcjonowania w wyodrębnionej postaci jako osobnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, nie podlegających łączeniu z innymi rodzajami tych jednostek. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisu art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej prowadziłoby bowiem do wniosku, iż regulacja ta jest bezużyteczna i nie ma żadnego zastosowania w praktyce. Gdyby dopuścić sytuację, w której możliwe byłoby łączenie różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wymienionych w tym przepisie (np. tak jak w rozpatrywanym przypadku - domu pomocy społecznej z ośrodkiem pomocy społecznej), to naturalną konsekwencją jest pytanie o sens przepisu art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu nadzoru działanie takie podyktowane było potrzeba zapewnienia jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej maksymalnej efektywności w ramach wykonywanych zadań, jakie na podmioty te zostały nałożone.

Gdyby wolą ustawodawcy była możliwość realizacji zadań przypisanych poszczególnym jednostkom organizacyjnym pomocy społecznej w ramach szerszej struktury organizacyjnej, to kwestię tę, w sposób wyraźny by uregulował. Tymczasem zapisy ustawy i aktów wykonawczych do niej, dotyczące domów pomocy społecznej, jednoznacznie wskazują na ich organizacyjną i zadaniową odrębność. Ponadto art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewiduje dwie formy realizacji przypisanych gminie zadań: poprzez utworzenie jednostki organizacyjnej lub poprzez zawarcie umowy z: podmiotem zewnętrznym. Przy czym ustawa o pomocy społecznej jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym i wynika z niej, że realizacja przez gminę zadań z zakresu pomocy społecznej może nastąpić jedynie poprzez utworzenie jednostki organizacyjnej, wymienionej w art. 2a ust. 1 pkt 7 ustawy.

Za tym, że domy pomocy społecznej powinny funkcjonować w formie odrębnych jednostek organizacyjnych przemawiają także - podkreślił organ, akty wykonawcze do ustawy o pomocy społecznej, w tym szczególnie w/w rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 1997r. w sprawie domów pomocy społecznej, które wyraźnie rozróżnia zadania i powinności ośrodków pomocy społecznej i domów pomocy społecznej np. związanych ze skierowaniem osoby do domu pomocy, a ponadto wyposaża dyrektora domu pomocy społecznej w szerokie uprawnienia, w tym do ustalania jego "szczegółowej organizacji i działania". O koniecznej organizacyjnej odrębności domów pomocy społecznej świadczą także te zapisy analizowanego rozporządzenia, z których wynika, że domy pomocy społecznej powinny mieć zdolność do zatrudniania pracowników (§10 ust. 2 pkt 2), a zatem, że powinny być jednostkami, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy . Tymczasem zdolności do zatrudniania nie posiada dom pomocy społecznej włączony do struktur ośrodka pomocy społecznej jako jego komórka organizacyjna, o ile nie została ona przewidziana w przepisach wewnętrznych. Z dostępnych organowi nadzoru dokumentów nie wynika, by Dom Pomocy Społecznej przy ul. G. w L, włączony w strukturę Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L na zasadzie Oddziału, był wyodrębniony finansowo- organizacyjnie oraz posiadał możliwość zatrudniania pracowników. W sprawozdaniu z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L za rok 2012 personel ww. domu pomocy społecznej ujmowany jest jako zatrudniony w MOPS. O tym, że zgodnie z wolą ustawodawcy domy pomocy społecznej powinny funkcjonować jako samodzielne jednostki organizacyjne świadczą również inne akty prawne, takie jak: rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 maja 1983 r. w sprawie zasad pobytu nieletnich w zakładach społecznych służby zdrowia i zakładach pomocy społecznej (Dz. U. z 1983 r. Nr 26, poz. 129), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, zwalniania z tych opłat, trybu i sposobu ich pobierania oraz ustalania kosztów utrzymania w domach pomocy społecznej (Dz. U. z 1997 r. Nr 44, poz. 278), rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 1995 r. w sprawie kontroli przestrzegania praw osób z zaburzeniami psychicznymi przebywających w szpitalach psychiatrycznych i domach pomocy społecznej (Dz. U. z 1995 r. Nr 23, poz. 128), rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1983 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sprawowania kontroli legalności skierowania i przebywania w stacjonarnych zakładach leczniczych i domach pomocy społecznej osób, na które został nałożony obowiązek poddania się leczeniu odwykowemu, oraz warunków, w jakich osoby te przebywają (Dz. U. z 1983 r. Nr 25, poz. 111).

Powyższe oznacza, że Rada Miejska, podejmując § 1 oraz § 2 pkt 1 i 2 uchwały, działała z przekroczeniem swoich kompetencji, bez odpowiedniej podstawy prawnej. Brak jest bowiem normy materialnoprawnej upoważniającej radę miejską do włączenia domu pomocy społecznej w strukturę organizacyjną ośrodka pomocy społecznej. Podstawy prawnej do podjęcia w takim kształcie wskazanych zapisów uchwały nie daje zarówno art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, ani tym bardziej § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie domów pomocy społecznej - oba powołane w podstawie prawnej uchwały. Artykuł 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi jedynie, że: "Do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, realizowanych przez gminy, należą prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki". Natomiast w § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia czytamy, że: "1.Dom działa na podstawie statutu określającego jego nazwę, siedzibę, typ domu, organizację i zasady działania, zakres i poziom świadczonych usług oraz prawa i obowiązki mieszkańca. 2. Statut nadaje wojewoda, rada gminy lub inny podmiot prowadzący dom".

W ocenie organu nadzoru, brak możliwości włączenia domu pomocy społecznej w strukturę organizacyjną ośrodka pomocy społecznej, powoduje, iż konieczne jest również wnioskowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem poszczególnych zapisów Statutu (załącznik do przedmiotowej uchwały), a mianowicie:

- tytułu Statutu we fragmencie: "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L";

- § 1 we fragmencie "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L";

- § 10 "Bieżący nadzór nad działalnością Domu sprawuje dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.";

- § 11 ust. 1 i 2 "1. Domem kieruje kierownik, zatrudniany i zwalniany przez dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. 2. Zastępcą kierownika Domu zatrudnia i zwalnia dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.";

- § 12 "Kompleksową obsługę Domu prowadzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L.";

- § 13 "Szczegółową organizację i działanie Domu określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L, w porozumieniu z mieszkańcami Domu".

Na potwierdzenie swego stanowiska, organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 587/12, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011r., sygn.akt OSK 2258/10 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt. II SA/Lu 113/06.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska L wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. Strona przeciwna nie godząc się ze stanowiskiem Wojewody stwierdziła, że stanowisko organu nadzoru jest błędne z następujących przyczyn:

Po pierwsze, cytowane przez skarżącego przepisy będące podstawą stwierdzenia nieważności nie warunkują prowadzenia określonych tego typu zadań publicznych przez gminę w formie samodzielnej jednostki organizacyjnej. Dom pomocy społecznej może realizować przypisane dla niego funkcje niekoniecznie poprzez samodzielne jego prawne określenie.

Po drugie, ówczesny organ nadzoru w trybie sprawowanej kontroli w kwestionowanej uchwale nie dostrzegł naruszenia prawa.

Po trzecie, nie zostały naruszone zapisy ówcześnie obowiązujących przepisów art. 55c i 55e ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), gdyż miasto L. nie zlikwidowała tego domu pomocy społecznej, a wręcz przeciwnie zadania jego prowadzi nadal.

Po czwarte, Wojewoda D. jako właściwy organ prowadzący rejestr domów pomocy społecznej zarejestrował przedmiotowy dom pomocy społecznej z nazwą i statutem w brzmieniu obowiazującym. Do dnia dzisiejszego wpis ten jest aktualny.

Po piąte, w uzasadnieniu skargi stwierdzono iż funkcjonowanie tego domu w formie oddzielnej zapewnia maksymalną efektywność w ramach wykonywanych zadań w tym zakresie. Ta podstawa uzasadnienia z upływem 15 lat funkcjonowania jest nieprawdziwa, gdyż miasto L. z tytułu tej organizacji ma znaczne oszczędności.

Po szóste, liczne kontrole służb wojewody od dnia działania tego domu w obecnej strukturze organizacyjnej nie wykazały żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu tego domu w zakresie realizacji jego zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

Istotny jest przy tym przepis art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013, poz.594 ze zm.), stanowiącym, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Podczas kontroli sądowo-administracyjnej badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w art.94 ust.2 w/w ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Wskazać przy tym należy, że tak cyt. wyżej przepis art.147 § 1 p.p.s.a., jak i art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. Jednakże tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności nie ma zastosowania art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zastosowanie sankcji nieważności uchwał nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszania prawa, a to naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 314/11, Lex nr 1082723).

Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi, rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od analizy treści przepisów prawnych regulujących sprawy pomocy społecznej, w tym przepisów regulujących status domów pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia w dniu 27 września 1999r., kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej L Nr [...]w sprawie zmiany nazwy i statutu Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L. I tak zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, 414 ze zm.), zwanej dalej ustawą, organizacja zapewnienia pomocy społecznej należy do kompetencji organów administracji rządowej i samorządowej, współpracujących w tym zakresie z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Brzmienie tego przepisu wskazuje, iż obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na określonych podmiotach, w tym na jednostkach samorządu terytorialnego – gminach, w zakresie określonym ustawą.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wyjaśnienie kwestii, czy w świetle w/w ustawy o pomocy społecznej, dopuszczalne było włączenie Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w struktury organizacyjne Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

Niewątpliwe jest w sprawie, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisem art.10 ust.1 pkt 1 w/w ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej, realizowanych przez gminę, należy prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki.

Tym niemniej nie może umykać z pola widzenia przepis art.2a ust.1 pkt 7 omawianej ustawy, stosownie do którego jednostki organizacyjne pomocy społecznej, to regionalne ośrodki polityki społecznej, powiatowe centra pomocy rodzinie, ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, placówki specjalistycznego poradnictwa socjalnego, ośrodki wsparcia, ośrodek interwencji kryzysowej.

Regulacja ta pozwala na stwierdzenie, że każda z w/w jednostek organizacyjnych, stanowi odrębną jednostkę organizacyjną z tej to przede wszystkim przyczyny, iż każda działa w oparciu o inną podstawę prawną, realizującą przypisane dla niej ustawą ściśle określone zadania, a także w sposób odmienny zostały określone przesłanki przyznawania przedmiotowej pomocy.

Potwierdzeniem powyższego jest także przepis art.19 a pkt 1 omawiane ustawy, który stanowi, iż domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, organy jednostek samorządu terytorialnego

Istotne jest przy tym także obowiązujące na dzień podejmowania skarżonej uchwały – rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki socjalnej z dnia 23 kwietnia 1997r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 44, poz.277 ze zm.). Akt ten wydany w oparciu o delegację ustawową określoną w art.20 ust.7 w/w ustawy o pomocy społecznej, określił m. innymi szczegółowe zasady funkcjonowania domu pomocy społecznej (§ 3 i 4 ), jak i zadania, jakie ma spełniać dom pomocy społecznej (§ 8 tego rozporządzenia). I tak zgodnie z § 3 ust.1 tegoż rozporządzenia, dom pomocy społecznej działa na podstawie statutu określającego jego nazwę, siedzibę, typ domu, organizację i zasady działania, zakres i poziom świadczonych usług oraz prawa i obowiązki mieszkańca. Natomiast szczegółowa organizacje i działanie domu określa regulamin, ustalony przez dyrektora domu po zasięgnięciu opinii mieszkańców.

Zgodzić się tym samym należy z organem nadzoru, że dom pomocy społecznej, jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej (art.2a ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej), nie może być częścią innej jednostki organizacyjnej, w tym ośrodka pomocy społecznej, zwłaszcza, że z zawartej w w/w art.2a ust.1 pkt 12 ustawy, definicji "domu pomocy społecznej", wynika, iż dom pomocy społecznej jest to odrębna jednostka organizacyjna pomocy społecznej powołana do ściśle określonych zadań.

Sąd podziela tym samym stanowisko organu nadzoru , który trafnie powołuje się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż zamierzeniem ustawodawcy było zakwalifikowanie domów pomocy społecznej do grupy jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, ale jako jednostek samodzielnych. Jeżeli ustawodawca chciałby postąpić odmiennie, to zawarłby stosowną regulację umożliwiającą włączanie domów pomocy społecznej w struktury organizacyjne innych jednostek organizacyjnych gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2012r., sygn.akt I S.A./Wa 587/12 , CBOSA).

Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2011r., sygn.akt II OSK 2258/10, stwierdzając, że ośrodek wsparcia, jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej, winien funkcjonować jako samodzielna jednostka organizacyjna, nie zaś na zasadzie jednostki włączonej do struktury powiatowego centrum pomocy rodzinie.

Zasadnie przy tym stwierdził organ nadzoru, powołując się na poszczególne postanowienia zaskarżonej uchwały oraz jej załącznika, iż brzmienie tychże przepisów wskazuje, że Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L włączony został w strukturę organizacyjną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.

I tak zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, w/w Dom Pomocy Społecznej otrzymał nazwę : "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych". Z kolei w § 2 w/w uchwały, Rada postanowiła, że w zarządzeniu Nr 48 Wojewody Legnickiego z dnia 31 października 1995 r. w sprawie utworzenia Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L wprowadza się następujące zmiany:

1) w tytule zarządzenia oraz w jego § 1 ust. 1 użyte w odpowiednim przypadku wyrazy "Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L" zastępuje się użytymi w tym samym przypadku wyrazami "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych"

2) w § 2 ust. 2 otrzymuje brzmienie:

"2. Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w L działa w ramach struktury organizacyjnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L"

3) statut będący załącznikiem do zarządzenia otrzymuje brzmienie załącznika do niniejszej uchwały.

Reasumując, Sąd uznał za prawidłową przyjętą przez organ nadzoru wykładnię art.2a ust.1 pkt 7 w/w ustawy o pomocy społecznej, przyjmując tym samym, że zaskarżone, a cyt. wyżej postanowienia opisanej wyżej uchwały z dnia 27 września 1999r. naruszają w sposób istotny prawo, gdyż w niniejszej sprawie - w istocie ma miejsce połączenie różnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, adresowanych do odmiennego kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania pomocy, jak też i realizujących inne zadania związane z pomocą społeczną.

W konsekwencji powyższego nie mogły ostać się w obrocie prawnym także postanowienia zamieszczone w załączniku do przedmiotowej uchwały, dot. tytułu statutu we fragmencie: "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L", § 1 we fragmencie "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L", a także § 10, § 11, § 12 i § 13, a dotyczące tak nadzoru, jak i struktury organizacyjnej Domu Pomocy Społecznej.

Ustosunkowując się do argumentacji strony przeciwnej zawartej w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że podniesiona tamże argumentacja, z przyczyn wyżej wskazanych, nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art.94 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na przepisie art.200 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B.29.12.2014 r.