Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 737/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 rok; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz W. M. kwotę 51 963,00 zł (słownie: pięćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Urząd Kontroli Skarbowej w K. przeprowadził w Województwie M. kontrolę w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2012 r., w tym m.in. prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., zakończoną wynikiem kontroli z dnia 23 lipca 2015 r. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Województwo M. w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona o kwotę 3 629 090 zł.

Minister Rozwoju i Finansów pismem z dnia 11 października 2016 r. zawiadomił Województwo M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. zobowiązał Województwo M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 3 696 266 zł.

Województwo M. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r. zwróciło się do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ, przytaczając podstawy prawne rozstrzygnięcia, odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2012. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń kontroli przeprowadzonej w Województwie przez Urząd Kontroli Skarbowej w K.), w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r., w:

- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w W. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 25 wychowanków,

- Szkole Podstawowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P2, P41 została zawyżona o 3 uczniów,

- Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w W. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1,f P2, P26, P41 została zawyżona o 22 uczniów,

- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w M. liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 10 wychowanków,

- Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w M. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P26, P41 została zawyżona o 5 uczniów,

- Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej wchodzącej w skład Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w M. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P2, P7, P8, P41 została zawyżona o 6 uczniów,

- Szkole [...] Nr [...] w K. liczba uczniów przeliczonych wagą P3 została zawyżona o 52 uczniów, liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1 ucznia, liczba uczniów przeliczonych wagą P6 została zawyżona o 53 uczniów,

- Szkole Podstawowej Specjalnej w [...] w R. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P22, P23, P41 została zawyżona o 4 uczniów,

- Gimnazjum Specjalnym w [...] w R. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagą P1, P22, P26, P41 została zawyżona o 3 uczniów, ponadto liczba uczniów przeliczonych wagą P23 została zawyżona o 7 uczniów.

W związku z powyższym zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 747,8650, a tym samym została zawyżona o kwotę 3.696.266 zł część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 dla Województwa M.

Dane te zostały ustalone na podstawie wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 23 lipca 2015 r. skierowanego do Województwa M. oraz opinii przekazanej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia 7 listopada 2016 r.

Różnica pomiędzy wyliczeniami Urzędu Kontroli Skarbowej w K. a wyliczeniami powstałymi w wyniku prowadzonego postępowania spowodowana jest zmianą wartości wskaźnika korygującego Di dla Województwa [...] na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem w szkołach oraz liczby uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców w Województwie M. oraz nieuwzględnieniem przez Urząd Kontroli Skarbowej zawyżenia liczby uczniów przeliczonych wagą P41 (na zadania pozaszkolne) na skutek obniżenia liczby uczniów ogółem oraz wskaźnikiem 4,7% przy obniżeniu liczby uczniów ogółem w szkole podstawowej oraz liczby uczniów przeliczonych wagą P1, P41. Przyjęciem przez Urząd Kontroli Skarbowej nieprawidłowej zawyżonej liczby uczniów przeliczonej wagą P poprzez uwzględnienie uczniów Gimnazjum Specjalnego przy MOW w M., którzy nie byli przeliczeni tą wagą.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012. stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r., przy obliczaniu liczby uczniów ogółem w szkole podstawowych dla dzieci i młodzieży oraz liczby uczniów przeliczonych m.in. wagami P1, P41 w tej szkole, liczbę uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r., zwiększa się o 4,7%.

Zdaniem organu II instancji, w formule algorytmicznej podziału pomiędzy jednostki samorządy terytorialne subwencji oświatowej wagi są addytywne, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, jest on każdą z nich przeliczany. Dlatego też w przypadku zmniejszenia liczby uczniów ogółem w szkole odpowiednio zmniejszeniu powinna również ulec liczebność uczniów przy wadze P41 - dotyczącej zadań pozaszkolnych, która skutkuje zawyżeniem kwoty części oświatowej na realizację zadań pozaszkolnych (SOC).

Podstawę do naliczenia kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) wykazywane w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie (dzieci i młodzież, wychowankowie) na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa wart. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie oświaty".

Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, wagą P2, P3, P5 mogli być przeliczeni uczniowie (dzieci i młodzież) posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa wart. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 przy ww. wagach nie spełniali uczniowie (dzieci i młodzież), którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto, wagą P2 mogli być przeliczeni również uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Minister nie zgodził się ze stanowiskiem Województwa [...] o naruszeniu obowiązującego porządku prawnego, kierującego się wykładnią celowościową, że orzeczenia wydane przez powiatowe centra orzekania o niepełnosprawności, dla uczniów niepełnosprawnych w Szkole [...] Nr [...] w K., powinny zostać w toku postępowania uznane przez organ jako mające taką samą moc prawną jak orzeczenia wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Minister wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.") właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. Stosownie zaś do przepisów § 4 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia, bezpośrednio po przybyciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka przeprowadza z nim rozmowę, podczas której zapoznaje nieletniego z jego prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku. Zapoznanie się z prawami, obowiązkami i zasadami pobytu w ośrodku nieletni potwierdza własnoręcznym podpisem. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę dokumentowania liczby uczniów/wychowanków w szkole/placówce stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.").

W myśl § 4 ww. rozporządzenia, szkoła prowadzi księgę uczniów, w której wpisuje się m.in. datę przyjęcia ucznia do szkoły oraz odnotowuje się datę ukończenia szkoły albo datę i przyczyny opuszczenia szkoły przez ucznia. Wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia uczniów do szkoły. Stosownie do § 5 cyt. rozporządzenia, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków. Do księgi wychowanków wpisuje się m.in. datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków. Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków. Ponadto stosownie do art. 6 cyt. rozporządzenia, wpisów w księdze ewidencji, w księdze uczniów oraz w księdze wychowanków dokonuje się na podstawie dowodów osobistych lub innych dokumentów tożsamości rodziców (prawnych opiekunów) lub pełnoletniego ucznia, wychowanka, innych dokumentów zawierających dane podlegające wpisowi do odpowiedniej księgi oraz informacji przekazanych przez organ gminy lub dyrektora innej szkoły. Zgodnie z § 23 powyższego rozporządzenia, dyrektor przedszkola, szkoły i placówki ponosi odpowiedzialność za właściwe prowadzenie i przechowywanie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz za wydawanie odpowiednio przez przedszkole, szkołę lub placówkę dokumentów zgodnych z posiadaną dokumentacją.

Przepisy powyższego rozporządzenia wskazują, że uczniem jest osoba przyjęta do szkoły i z dniem przyjęcia wpisana do księgi uczniów, wychowankiem natomiast jest osoba przyjęta do ośrodka i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków.

Ponadto z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. nr 109 poz. 631) wynika, że do celów realizacji zadań określonych w § 12 i 14 tego rozporządzenia niezbędny jest pobyt wychowanków w młodzieżowym ośrodku wychowawczym a podstawową formą organizacyjną pracy z wychowankami w ośrodku jest grupa wychowawcza. Zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia, młodzieżowy ośrodek wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę.

W myśl przepisów art. 7 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach danych oświatowych, z wyjątkiem danych, które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6-8 cyt. ustawy (np. jednostki samorządu terytorialnego), obowiązane są do sprawdzania kompletności oraz poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów. Za wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 7 ust. 1-5 ww. ustawy, odpowiadają m.in. dyrektor szkoły lub placówki oświatowej, kierownicy jednostek obsługi, marszałek województwa, lub upoważniona osoba.

Obowiązkiem szkoły/placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz liczby wychowanków (podopiecznych) faktycznie przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania.

W kontekście argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister zauważył, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, nie spełniali uczniowie/wychowankowie nieposiadający na dzień 30 września 2011 r. aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź osoby niezakwaterowane i nieprzebywające w ośrodku na dzień 30 września 2011 r. (a jedynie skierowane) do placówki. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka ośrodka. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

Na powyższą decyzję Województwo złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania tj.:

1) § 1, 2, 4 i pozostałych rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.,

2) § 4 ust. 2 i 3 oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia MENiS z 19 lutego 2002 r.,

3) art. 28 ust. 5 i 7 oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U,. 2016r. poz. 198 dalej jako "u.d.j.s.t.") w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 8 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej w związku z Instrukcją wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.) w związku z § 6, 7 i 16 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię, tj. przez przyjęcie, że przez pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego rozumie się wyłącznie osobę, która jest zakwaterowana i faktycznie przebywa w tym ośrodku.

W ocenie Skarżącego, organ pominął podczas wykładni pojęcia "wychowanek", przepisy, które wskazują, że przez okres miesiąca organ prowadzący daną placówkę zobowiązany jest rezerwować miejsce dla skierowanego do niej nieletniego, bez możliwości przyjęcia na to miejsce innego nieletniego. To zaś skutkuje tym, iż taka placówka ponosi koszty już samej gotowości, które powinny być sfinansowane ze środków z subwencji, organ błędnie przyjął, iż pojęcie "przyjęcie" obejmuje swoim zakresem wyłącznie moment przybycia nieletniego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach i nie uwzględnia również wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz.U. poz. 1170) zmian w zakresie dokonywanego do księgi uczniów wpisu. Powyższa interpretacja doprowadziła do uznania przez organ, że osoby skierowane do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które faktycznie w nim nie przebywają nie są wychowankami i wobec tego nie spełniają warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., a w konsekwencji uwzględnienia tych osób przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, co doprowadziło do nieuprawnionego żądania zwrotu otrzymanej przez Skarżącego subwencji.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 28 ust. 5 i 7, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 8 ust. 1 ustawy o systemie informacji oświatowej w związku z Instrukcją wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.) w związku z § 6, 7 i 16 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 69 i 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że tylko opinie wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, stanowią podstawę do objęcia młodzieży kształceniem specjalnym, a więc do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. - powinni być uwzględniani jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie na podstawie stanu zdrowia ucznia potwierdzonego również innymi środkami dowodowymi, a tym samym przyjęcie, że uczniowie legitymujący się innymi dokumentami o potrzebie stosowania wobec nich specjalnych metod nauki nie mogą być uwzględnieni przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Powyższe doprowadziło do nieuprawnionego w ocenie Skarżącego - żądania zwrotu otrzymanej subwencji.

2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. i art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że zapewnienie przez Województwo M. gotowości właściwego ośrodka wychowawczego do przyjęcia wychowanka, jako zadanie własne samorządu województwa, nie wymaga zapewnienia środków finansowania w formie subwencji.

3) art. 6, 7, 8 i 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, brak rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich aspektów sprawy) oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji.

4) art. 38 u.d.j.s.t., poprzez zaniechanie przez organ odniesienia się w zaskarżonej decyzji do przedawnienia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.

W uzasadnieniu skargi, Województwo M. przedstawiło argumentację mającą stanowić o zasadności podniesionych zarzutów, w obszernych wywodach skupiając się przede wszystkim na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

W ocenie Skarżącego, organ błędnie ustalił liczbę wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i szkół, która stanowiła podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, przyjmując błędną definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz uznając, że wyłącznie opinie wydane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych, stanowią podstawę do objęcia młodzieży kształceniem specjalnym, a więc do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczania części oświatowej subwencji ogólnej. Powyższe, oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Zaniechanie w uzasadnieniu wydanej decyzji odniesienia się do argumentacji Województwa [...] i dowodów na jej poparcie w zakresie sprzecznych informacji i interpretacji dotyczących rozumienia pojęcia "wychowanek", sposobu zgłaszania danych do systemu informacji oświatowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt zakwaterowania (pobytu) nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a nie ustalenie czy i kiedy nabył on status wychowanka. W ocenie organu, zmiany stanu prawnego w zakresie wag algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej potwierdzają, że w latach poprzednich przy podziale tej części subwencji ogólnej uwzględnieni mogli być wyłącznie wychowankowie, którzy rozpoczęli pobyt w ośrodku, tj. w dniu sprawozdawczym byli w nim zakwaterowani. Skoro stan prawny uległ zmianie w dniu 1 stycznia 2017 r., to nie mógł mieć zastosowania przed tą datą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie, należy zająć się zarzutem przedawnienia. Nie jest on zasadny, gdyż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od dnia 31 grudnia 2011 r. i winno się zakończyć z dniem 31 grudnia 2016 r. Decyzja Ministra (ustalająca) została wydana dniu [...] grudnia 2016 r. (k. 25), a doręczona Stronie - w dniu 16 grudnia 2016 r. (k. 26), przed upływem tego terminu. Sąd podziela w tym zakresie całą argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco: zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Jak już podkreślono wcześniej Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012., w związku z tym, że uznał, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 747,8650. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest do końca prawidłowe, gdyż organ nie powinien kwestionować umieszczenia w SIO uczniów posiadających ważne skierowanie do młodzieżowego ośrodka socjoterapii, ale na dzień 30 września 2011 r. jeszcze tam faktycznie nieprzebywających. Sąd akceptuje jednak ustalenia Ministra i pogląd prawny w pozostałym zakresie.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288 poz. 1693 ze zm.).

Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P28 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych.

Zdaniem Sądu organ ma więc rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2011 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2012, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2011 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2011 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U.2008 Dz.U. Nr. 173 poz.1072, dalej: "rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r."), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia.

Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty.

Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2011 r. Zgodnie z opisem wag P2 do P6, P28, P36 i P38, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., sygn. akt II GSK 589/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2092/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2375/11). Żaden inny dowód - poza tym orzeczeniem - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag.

Drugi problem, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się z kolei do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego - czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1. absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r. w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez organ. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r.

Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Należy zauważyć, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b tej ustawy są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II GSK 2125/17, II GSK 692/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

Z kolei w piśmie z 28 czerwca 2016 r. nr 3791/2016 (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w SIO wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z 2 lutego 2012 r. pt. Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym. W raporcie potraktowano jako nieprawidłowość wykazywanie w SIO oraz przekazywanie subwencji/dotacji na nieletnich, którym wskazano miejsce w ośrodku, a nie zostali do niego doprowadzeni, co skutkowało odmiennym stanowiskiem MEN w kwestii wykazywania w SIO wychowanków, którym wskazano ośrodek, a którzy fizycznie nie zostali w nim umieszczeni. Stanowisko prezentowane po 2012 r. zostało poddane szczegółowej analizie, w związku z dużą liczba interwencji ze strony środowiska placówek resocjalizacyjnych, organów prowadzących oraz parlamentarzystów".

Stanowisko takie zostało zaprezentowane w pismach znajdujących się w aktach sprawy niniejszej.

Efektem tej analizy było wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) definicji wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Należy stwierdzić, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki). Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.) i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014 r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2125/17 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa (por. cytowane wyżej orzeczenia NSA).

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, gdyż jedynie uchylenie decyzji w całości stworzy jasną sytuację dla strony do której adresowane są obowiązki, która otrzymuje decyzje odwoławczą z ponownie określonymi obowiązkami niejako od podstaw i nie musi porównywać dwu rozstrzygnięć (organu II i I instancji), aby wiedzieć co powinna uczynić.

Ponadto, organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty powinno być efektem postępowania odwoławczego, organ rozstrzyga bowiem sprawę, a nie odwołanie i efekt powinien zostać zawarty w ponownym prawidłowo ustalonym zobowiązaniu do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji