Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt IV SA 3636/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Sygn. akt 2 IV SA 3636/ 02 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Alboszta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skarg: 1) Gminy i Miasta, 2) A Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. oddala skargę Gminy i Miasta, II. ze skargi A Spółki z o.o. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]" r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego na rzecz Spółki z o.o. A kwotę 10,00 zł (dziesięć) tytułem zwrotu opłat sądowych.


UZASADNIENIE

IV SA 3636/02

Uzasadnienie

Ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 17 lipca 2001 roku, po rozpatrzeniu wniosku inwestora A Spółki z o.o. w K., na podstawie art. 40 ust. l i 2, art. 42 ust. l pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz. U z 1999 r. Nr 15 póz. 1397 - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo - handlowego na działkach nr 117/36 i 117/37 położonych w P. przy ul. G. i S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2002 r., po wszczęciu postępowania, na żądanie Z. C. - stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 17 lipca 2001 roku o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr 117/36 i 117/37. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Z. C., właściciela garażu na działce nr 117/22, graniczącej z działką nr 117/37, który nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i który zarzucił, że decyzja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wnioskodawca Z. C. "zmienił zdanie" i wycofał zaskarżenie. W ocenie Kolegium umorzenie postępowania wszczętego na wniosek strony byłoby niecelowe, z uwagi na obowiązek Kolegium wszczęcia z urzędu postępowania w razie stwierdzenia, że decyzja zawiera wady, które uzasadniają jej eliminację z obrotu prawnego. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie. Poza tym brak było podstaw do umorzenia postępowania gdyż "byłoby to sprzeczne z interesem społecznym, w imieniu którego wystąpiło "[...]" Towarzystwo "[...]". Działki, w odniesieniu do których ustalono warunki zabudowy, przeznaczone zostały w planie miejscowym na teren bazy zieleni miejskiej. Stąd też ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo handlowego uznać należy za sprzeczne z planem miejscowym. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia 17 lipca 2001 roku. Przemawiają za tym również ustalenia, zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, określające linię zabudowy (10 metrów od krawędzi jezdni), wymiary budynku 48 x 24 m a także "przesądzenie" dachu dwuspadowego, czego plan nie zawiera i orzeczono o kwestiach zastrzeżonych dla postępowania o pozwoleniu na budowę.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § 3 kpa, wnieśli A Spółka z oo w K. oraz Gmina i Miasto P. (reprezentowane przez Zarząd Gminy i Miasta P).

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku A Spółka z o.o. w K., na podstawie art. 127 § 3 kpa., utrzymana została w mocy decyzja z dnia 19

kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany podjętej decyzji.

Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2002 roku, wniosła A Spółka z o.o. w K. oraz Gmina i Miasto P., reprezentowane przez Zarząd Gminy i Miasta P.

Według twierdzeń skarżącej Spółki postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 17 lipca 2001 r. prowadzone było bez stosownego wniosku strony, a także nie zostało wszczęte z urzędu, nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności, w rozumieniu art. 156 par. l kpa. Poza tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło rzeczywistego przeznaczenia działek, wynikającego z planu miejscowego.

W skardze Gminy i Miasta P. zarzucono zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego. W ocenie skarżącej Gminy posiada ona interes prawny do wniesienia skargi, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji inwestorowi będzie przysługiwało odszkodowanie za poniesioną szkodę. Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezpodstawne zaś plan miejscowy dopuszczał na terenie bazy zieleni miejskiej nie tylko zabudowę lecz także prowadzenie działalności uciążliwej.

Powyższe skargi, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga wniesiona przez A Spółkę z o.o. w K. jest w pełni uzasadniona przy czym sąd, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 12707), z urzędu wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 kwietnia 2002 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w tym z obrazą art. art. 61, 105 § 2, 107 § l oraz 127 § 3 i 138 kpa.

Przede wszystkim bowiem odbiegają od precyzji rozważania przytoczone w zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 kwietnia 2002 roku), co do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z osnowy decyzji z dnia 19 kwietnia 2002 roku wynikałoby, że wszczęcie postępowania nastąpiło na żądanie Z. C., który, jak to przytoczono w uzasadnieniu tej decyzji, "zmienił zdanie w powyższej sprawie" i "wycofał swoje zaskarżenie". Ponadto jak to wynika dalej z uzasadnienia decyzji z dnia 19 kwietnia 2002 roku - "...umorzenie postępowania wszczętego na wniosek strony

byłoby niecelowe, z uwagi na obowiązek Kolegium wszczęcia z urzędu postępowania w razie stwierdzenia, że decyzja zawiera wady, które uzasadniają jej eliminację z obrotu prawnego".

Zestawienie tych stwierdzeń wykazuje, że w istocie nie wiadomo czy postępowanie prowadzone było na wniosek strony czy też z urzędu oraz co oznacza owa "niecelowość" umorzenia postępowania. Jeśli nawet pominąć, że pojęcie niecelowości trudno zaliczyć do pojęć prawnych to nie sposób nie dostrzec, że brak jest w istocie ustaleń wykazujących na czym polega sprzeczność zgłoszonego wniosku o umorzenie postępowania z naruszeniem interesu społecznego, w rozumieniu art. 105 § 2 kpa. Interes ten, jak się wydaje, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utożsamia wyłącznie z merytorycznymi przesłankami wymienionymi w art. 156 § l kpa. Nie dostrzeżono, co wydaje się oczywistym, że umorzenie postępowania, w sytuacji określonej w art. 105 § 2 kpa, pozostawione zostało wprawdzie uznaniu organu administracyjnego, rzecz jednak w tym, że to uznanie nie może być dowolne i wymaga uzasadnienia. Podlega ono bowiem kontroli sądu i zachodzi konieczność wykazania czy cofnięcie wniosku oznacza np. obejście prawa i w czym się ono przejawia. Bez tych ustaleń wyłączona jest możliwość oceny legalności (zgodności z prawem) dokonanego uznania administracyjnego chyba, że organ dokonał wszczęcia postępowania z urzędu. Co więcej w decyzji z dnia 19 kwietnia 2002 r. znalazło się stwierdzenie, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania gdyż "byłoby to sprzeczne z interesem społecznym, w imieniu którego wystąpiło "[...]" Towarzystwo "[...]". Stwierdzenie to świadczy w ogóle o braku rozważań co do zaistnienia przesłanek z art. 105 § 2 kpa oraz o tym, że organ dokonał swoistego uproszczenia wskazując, że nie zachodzi potrzeba badania interesu skoro w "imieniu" interesu społecznego wystąpiło Towarzystwo.

Niezależnie od tego podnieść należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 127 § 3 i art. 138 kpa. Pozostaje poza sporem, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, w trybie art. 127 § kpa, wnieśli zarówno skarżąca A Spółka z o.o. w K. oraz Gmina i Miasto P. (reprezentowane przez Zarząd Gminy i Miasta P.).

Tymczasem zaskarżona decyzja wydana została jedynie po ponownym rozpatrzeniu wniosku A Spółki z o.o. w K. Należy przypomnieć, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu od decyzji (art. 127 § 3 kpa). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozpoznało wniosku Gminy i Miasta P., które niejako zawisło w próżni, z oczywistą obrazą art. 138 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa. Jest oczywistym, że wszczęte zostało jedno postępowanie odwoławcze, niezależnie od ilości wniesionych odwołań (w warunkach sprawy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) i rzeczą organu było ich łącze rozpatrzenie. Brak łącznego rozpatrzenia odwołań stanowi podstawę wznowienia postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 145 § l pkt. l lit. b Prawa o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, co sąd zobowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę.

Już tylko z powyższych przyczyn (uwzględniając skargę skarżącej Spółki) zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 kwietnia 2002 r. podlegają uchyleniu na podstawie powołanego art. 145 § l pkt. l lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wreszcie nie można odmówić słuszności zarzutom skarżącej Spółki wykazującej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie wyjaśniło rzeczywistego przeznaczenia działek, jakie określone zostało w planie miejscowym. Aczkolwiek pozornie trafne wydaje się twierdzenie, przytoczone w zaskarżonej decyzji, że skoro plan miejscowy określa przeznaczenie terenu pod zieleń miejską, to wyłączona jest możliwość zabudowy tego terenu budynkiem usługowo - handlowym (a w związku z tym zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z planem). Bliższa jednak analiza tego stanowiska może prowadzić do odmiennych wniosków.

Przede wszystkim nie można utożsamiać pojęć "zieleni miejskiej" z pojęciem "bazy zieleni miejskiej". Jeśli bowiem istotnie jest tak, jak to podnosiły strony w toku postępowania administracyjnego, że na terenie bazy zieleni miejskiej plan dopuszczał świadczenie usług i to wręcz uciążliwych oraz że z takim przeznaczeniem działki zostały zbyte aktem notarialnym skarżącej Spółce (co będzie wymagało bliższego wyjaśnienia), to otwartą kwestią jest pytanie o zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu. Jeśli do tego dodać twierdzenia skarżącej, że działki - zgodnie z ustaleniami planu miejscowego - użytkowane były przez PGKiM, Zakład Usług Komunalnych i przeznaczone były właśnie pod usługi oraz że w takim charakterze zostały zbyte, to prawdopodobne wydają się zarzuty skarżącej Spółki, podważające ustalenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia zatem wymaga czy istotnie przed sporządzeniem aktu notarialnego wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstały nowoutworzone działki nr 117/36 i 117/37 (wszakże zatwierdzeniu w ramach podziału nieruchomości podlegają jedynie działki przeznaczone pod zabudowę zaś warunkiem zatwierdzenia podziału jest zgodność z planem) oraz czy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz czy ewentualnie wszczęto postępowanie mające na celu wzruszenie decyzji podziałowej. Inaczej rzecz ujmując, w świetle udokumentowanych twierdzeń stron (a także obszernych danych przedstawionych przez Gminę i Miasto P.), bliższego wyjaśnienia określenia przeznaczenie działek w planie.

W toku zatem ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie przede wszystkim uzupełnienie postępowania dowodowego w przedstawionym powyżej zakresie a w szczególności jednoznaczne udzielenie odpowiedzi na pytanie jakie jest rzeczywiste przeznaczenie przedmiotowych działek, wynikające z planu miejscowego oraz czy plan miejscowy dopuszczał na terenie bazy terenu zieleni miejskiej wznoszenie obiektów służących takiemu

przeznaczeniu terenu. Wyjaśnienia wymaga również czy wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (przed sporządzeniem aktu notarialnego) oraz czy oznacza to, że nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę, skoro tylko podział takich nieruchomości podlega zatwierdzeniu w trybie decyzyjnym. Należy w związku z tym ustalić czy wszczęte zostało postępowanie administracyjne o wzruszenie decyzji podziałowej a jeśli nie to bliższego wyjaśnienia wymaga fakt traktowania przez ten sam organ tego samego terenu w sposób przeciwstawny. Dopiero zatem poczynienie dodatkowych ustaleń pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie sposób wykluczyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotknięta jest wadą nieważności, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, jednakże wymaga to poczynienia bliższych ustaleń a także rozważenia zarzutów podniesionych w skardze.

Ponownego rozważenia wymaga także czy rażącym naruszeniem prawa są ustalenia, zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, określające linię zabudowy (10 metrów od krawędzi jezdni), wymiary budynku 48 x 24 m a także "przesądzenie" o dachu dwuspadowym. Niewątpliwie trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że organ ustalający warunki zabudowy w istocie orzekł o niektórych kwestiach zastrzeżonych dla postępowania o pozwoleniu na budowę, jednakże otwartą kwestią jest to czy tego rodzaju uchybienia można zaliczyć do uchybień rażących i dlaczego oraz czy ustalenia mogą być oceniane jako wady decyzji w rozumieniu art. 156 par. l kpa.

Jeśli chodzi o skargę wniesioną przez Gminę i Miasto P., to podlega ona oddaleniu, bez potrzeby badania podniesionych w niej zarzutów. Warunkiem wniesienia skargi do sądu jest wykazanie posiadania własnego interesu prawnego. Wydaje się oczywistym, że Gminie nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Bezspornym bowiem jest, że Gmina nie posiada jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości (na której ma być realizowana zamierzona inwestycja), nie uczestniczy ona w procesie inwestycyjnym i nawet nie powołuje się na jakikolwiek przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jej interes prawny. W skardze Gminy, na uzasadnienie posiadanego interesu prawnego, powołano się wyłącznie na okoliczność, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza Gminy, może rodzić odpowiedzialność Gminy na podstawie art. 160 kpa. Tego rodzaju argumentacja niewątpliwie wykazuje istnienie po stronie Gminy interesu lecz interesu faktycznego (ewentualny obowiązek zapłaty odszkodowania) a w żadnym razie na posiadanie interesu prawnego. Stąd też, skoro Gmina nie wykazała posiadania własnego interesu prawnego, wniesiona przez nią skarga podlega oddaleniu.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 póz. 1271 ze zm./.