Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1420/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2295/19 w sprawie ze skargi "C. B. P." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 20 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od "C. B. P." Sp. z o.o. we W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2295/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi ,,[...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa Podlaskiego (działający jako Instytucja Wdrażająca Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego – dalej: ZPORR) odrzucił, na etapie oceny formalnej, wniosek złożony przez [...] Sp. z o.o. we [...] (dalej: "Strona", "Skarżący") o dofinansowanie projektu szkoleniowego pt. Kurs "Budowanie marki", w ramach ZPORR. Strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania na wyżej określone przedsięwzięcie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 478), dalej: "ustawa o NPR", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego Działanie 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy.

Instytucja Zarządzająca ZPORR (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) pismem z [...] kwietnia 2007 r. stwierdziła, że projekt pt. Kurs "Budowanie marki" nie jest zgodny z typami projektów określonymi w Uzupełnieniu ZPORR dla Działania 2.6. Instytucja Zarządzająca ZPORR stanęła na stanowisku, że Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego postąpił zgodnie z postanowieniami Uzupełnienia ZPORR. Pismo podpisała [...] – Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Pismo nie zawierało żadnego pouczenia o środkach odwoławczych. Zostało jedynie przesłane do wiadomości Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej i Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego" (tak określono pismo z [...] kwietnia 2007 r. podpisane przez [...], ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego), lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Strona wskazała, że pismo z [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem ma ono cechy władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej wnioskodawcy w przedmiocie dofinansowania projektu. Strona podniosła zarzuty oparte na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a.", wskazując, że [...] nie była formalnie umocowana przez Ministra Rozwoju Regionalnego do podejmowania tego typu rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z ustawą o NPR, Instytucją Zarządzającą w Programie jest Minister Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Strony, jeśli [...] nie była umocowana do zastępowania Ministra, to wniosek jest uzasadniony, a zaskarżone pismo (decyzja) powinno zostać uznane za nieważne. Ponadto, pismo (decyzja) obarczone jest wadami merytorycznymi, gdyż nie odniesiono się w nim do zarzutów Strony. Zdaniem Strony, powyższe przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją administracyjną nie jest. W podstawie prawnej wydanego orzeczenia podano art. 61a § K.p.a. Zdaniem Ministra Rozwoju i Finansów, przepisem jednoznacznie wyłączającym stosowanie K.p.a. w przedmiotowym zakresie jest art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376), dalej: "u.z.p.p.r.".

Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rozwoju i Finansów wydał postanowienie z [...] czerwca 2017 r., na mocy którego utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powtórzył pogląd, zgodnie z którym żaden z przepisów ustawy o NPR nie wskazuje na decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania. Tym samym, skoro właściwe instytucje biorące udział we wdrażaniu programów operacyjnych (w tym przypadku - ZPORR) nie były zobowiązane do stosowania K.p.a. w przedmiotowym zakresie, za chybiony uznano zarzut braku zastosowania przepisów K.p.a. wskazanych w zażaleniu. Zdaniem Ministra, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności.

Organ uznał, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a w związku z tym nie sposób wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z [...] czerwca 2017 r.

W wyniku rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/WA 1402/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę "[...]" Sp. z o.o. we Wrocławiu i uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, pismo Instytucji Zarządzającej – Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r., podpisane przez [...], ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., czy nie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów (następca prawny Ministra Rozwoju Regionalnego) podniósł, że postępowanie to nie może dotyczyć "pisma", a jedynie decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony. Sąd wskazał, że sporne pismo pochodzące od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca w istocie zadecydowało o odmowie uprawnienia wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając drogę do uzyskania wsparcia projektu. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz właśnie rozstrzygnięcie organu. Rozpatrywane pismo ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezgodnym z prawem było odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją. Uznać należy, że pismo faktycznie odmawiające Stronie dofinansowania projektu w istocie jest decyzją administracyjną i służy od niej wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższego wyroku Minister Inwestycji i Rozwoju złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono:

Wyrokiem z 9 października 2019 r. sygn. akt I GSK 2522/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że kwestia charakteru prawnego pisma z [...] grudnia 2006 r. nie jest sporna. W postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. organ określa bowiem pismo z [...] grudnia 2006 r. mianem decyzji. W sprawie sporne jest natomiast to, czy za decyzję można uznać pismo ówczesnego Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r. Przyjęcie bowiem, że pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego ma charakter decyzji w rozumieniu K.p.a., wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, obligowało do wyjaśnienia zasadniczej kwestii, a mianowicie, czym w tej sytuacji było pismo z [...] kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisane przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego). W piśmie tym organ potwierdził wprawdzie zasadność podjętego przez Marszałka Województwa Podlaskiego rozstrzygnięcia, niemniej ustalenia wymaga, czy ma to bezwzględnie oznaczać, że mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu K.p.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 26 kwietnia 2007 r., które Strona uznała za decyzję w rozumieniu K.p.a. Sąd pierwszej instancji był więc zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić charakter tego pisma, badając w szczególności, czy można uznać, że wydał je organ wyższego stopnia względem organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Marszałek Województwa Podlaskiego. Ponadto w ocenie NSA kwestia, czy wskazane przez Stronę pismo jest decyzją powinna być zbadana w fazie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie w późniejszym terminie – po wszczęciu postępowania. Wyjaśnienie w tym zakresie nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności, a jedynie ustalenia, w jakich warunkach zostało ono wydane. Z powyższych względów wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że zaskarżone pismo z 26 kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony jest nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny, skoro poprawnie za pismo rozstrzygające o prawach Strony w postępowaniu o przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR należało uznać pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2295/19 uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym jest on związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2522/18, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji powtórzył za NSA, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., które Strona uznała za decyzję w rozumieniu K.p.a. Podkreślił, że jak uznał NSA, bezspornym w sprawie jest to, że pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego ma charakter decyzji w rozumieniu K.p.a., wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Koniecznym natomiast pozostaje wyjaśnienie zasadniczej kwestii, a mianowicie, charakteru pisma z [...] kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisanego przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego). W piśmie tym organ potwierdził wprawdzie zasadność podjętego przez Marszałka Województwa Podlaskiego rozstrzygnięcia, niemniej jednak, czy może to bezwzględnie oznaczać, że mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu K.p.a. To z kolei obliguje do zbadania, czy można uznać, że pismo z [...] kwietnia 2007 r. wydał organ wyższego stopnia względem organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Marszałek Województwa Podlaskiego. Ustawa o NPR – odmiennie niż u.z.p.p.r. nie reguluje kwestii związanych ze stosowaniem K.p.a., w tym, w zakresie właściwości poszczególnych organów. Skoro więc sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., to stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a. zastosowanie powinny mieć przepisy K.p.a. W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a.).

Zgodnie z art. 15 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 512), dalej: "u.s.w." organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Od tej decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra (art. 46 ust. 3 u.s.w.). Należy przy tym zauważyć, że w stanie prawnym właściwym dla sprawy nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 46 ust. 3 u.s.w., czy art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570). Z powyższych względów należy przyjąć, że samorządowe kolegium odwoławcze jest zarówno organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 K.p.a.), jak i organem odwoławczym – art. 46 ust. 3 u.s.w. w stosunku do Marszałka Województwa. Oznacza to, że w zwykłym trybie Strona chcąc zaskarżyć niekorzystną dla siebie decyzję z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego powinna była wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Podobnie – w przypadku wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 156 § 1 i 2 K.p.a. Wskazał, że z art. 156 § 1 i art. 126 K.p.a. wynika, że przedmiotem postępowania nieważnościowego może być decyzja oraz postanowienie, a nie jakikolwiek akt.

Następnie powtórzył za NSA, że kwestia, czy wskazane przez Stronę pismo jest decyzją powinna być zbadana w fazie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie w późniejszym terminie – po wszczęciu postępowania. Należy zauważyć, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a także organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Ocena spełnienia powyższych przesłanek należy do organu, do którego wniesiono żądanie. Przepis art. 61a K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn". Zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, wyrażonej niedookreślonym zwrotem, podlega ocenie każdorazowo na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności. Przy czym przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (v. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2277812), np. wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną.

Sąd I instancji stwierdził, że biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie należy uchylić.

Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i w zw. z art. 61 a ustawy K.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie, że organ niezgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Organ naruszył przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji do uchylenia postanowienia Organu,

b) nie zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nie oddalenie skargi mimo, że były do tego podstawy, jako że Skarżący wnioskował o wszczęcie postępowania nieważnościowego do Organu, który nie był właściwy w sprawie, i w którego kompetencjach nie leżało wydawanie jednostronnych i władczych rozstrzygnięć a w konsekwencji wniosek dotyczył aktu niebędącego decyzją ani postanowieniem, w związku z czym Organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez niedołożenie należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak należytego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także pominięcie wskazań dla Organu co do dalszego postępowania.

Powołując się na wskazane wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy i zasądzenie od Strony skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjne na tyle okazały się zasadne, że skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Do takiej oceny upoważnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w świetle postawionego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i w zw. z art.61 a K.p.a. w powiązaniu z naruszeniem art.7 Konstytucji RP oraz art.141§4 p.p.s.a.

Zgodnie z art.7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A jak stanowi art. 61 a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 ( wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na powyższe postanowienie służy zażalenie.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa winien jednocześnie orzekać zgodnie ze wskazaniami płynącymi z treści art.190 p.p.s.a., co zresztą sam Sąd zaakcentował. Zgodnie z powołanym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji, co wynika z treści pisemnego uzasadnienia nie podjął się próby rozstrzygnięcia zaistniałego pomiędzy stronami sporu. Nie ocenił w żaden sposób, czy w sporze którego istota sprowadza się do kwestii czym w tej sytuacji było pismo z [...] kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisane przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego), rację ma skarżący czy organ. A w tym sporze stanowiska obu stron są jasne i określone.

W zasadzie swoje rozważania ograniczył do powtórzenia uzasadnienia wyroku NSA z 9 października 2019 r., z pominięciem wskazówek w nim zawartych co do ponownego procedowania. Po powtórzeniu analizy prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd I instancji Sąd uznał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie należy uchylić. Jednocześnie Sąd I instancji odchodząc od rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami i uchylając zaskarżone postanowienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania.

A przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd był zobowiązany do wzięcia pod uwagę wskazań z wyroku I GSK 2522/18. W wyroku tym NSA uchylające poprzednio wydany wyrok wprost wskazał, że wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej strony jest nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny, skoro poprawnie za pismo rozstrzygające o prawach strony w postępowaniu o przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR należało uznać pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego. Ocena podejmowanych przez organy rozstrzygnięć w ramach ZPORR musi uwzględniać specyfikę obowiązujących w tym zakresie regulacji. Jednocześnie NSA stwierdził, że za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1.b., 2., 3.a) - b) oraz w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej. Przypomnieć zatem należy, że powyższe zarzuty wskazywały, że doszło do naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

b. uznaniu, że pismo [...], ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z [...] kwietnia 2007r., niesłusznie określane przez stronę jako decyzja administracyjna, było pismem faktycznie odmawiającym przyznania dofinansowania, podczas gdy pismo to było wyłącznie informacją na temat wyniku etapu oceny formalnej wniosku o dofinasowanie;

2. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 5 i art. 17 ust. 5 ustawy o NPR wraz z przepisami ZPORR, stanowiącego załącznik do wydanego, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o NPR, rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1745), poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie pominięcie zasad, na których następowała realizacja i przyznawanie dofinansowania w ramach ZPORR, ze szczególnym uwzględnieniem jego systemu instytucjonalnego;

3. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 pkt 5 i art. 11 ust. 7 ustawy o NPR, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 156 i art. 61a k.p.a., poprzez:

a) pominięcie, w granicach sprawy, kwestii nie objętych skargą, a bezpośrednio związanych z systemem realizacji i instytucjonalnym ZPORR, i w związku z tym o kluczowym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w kompetencji instytucji zarządzającej ZPORR było przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR,

b) błędne uznanie, że organ niezgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepis art. 156 k.p.a. i w konsekwencji do uchylenia postanowienia organu.

Powyższe kwestie i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przez Sąd I instancji całkowicie pominięte. A muszą one zostać uwzględnione przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Zasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponowie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny w tym zakresie w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uwzględnienia skargi bądź też zostały one sformułowane w sposób uniemożliwiający organowi zastosowanie się do nich. W ocenie NSA w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku, nie przedstawił bowiem żadnych wskazań co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).