Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4114/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 239
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju (poprzednio Minister Infrastruktury i Rozwoju) kwotę ... zł (... złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także: Instytucja Zarządzająca, IZ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej także: Instytucja Pośrednicząca, IP) nr ... z dnia ... marca 2015 r. o określeniu A. Sp. z o.o. w P. (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca, Beneficjent) kwoty do zwrotu w wysokości ... zł, stanowiącej niekwalifikowalne wynagrodzenie.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskodawcy na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu "..." nr ... z dnia ... maja 2012 r. przyznano dofinansowanie w wysokości ... PLN.

W dniach 18-20 września 2013 r. przeprowadzona została kontrola planowa projektu, w wyniku której stwierdzono wydatki niekwalifikowalne związane z rozliczaniem w kosztach pośrednich kosztów obsługi sekretariatu oraz obsługi księgowej. Analiza dokumentacji zebranej w trakcie kontroli na miejscu wykazała, iż:

- w dniu 01.04.2012 r. pomiędzy Beneficjentem a K. O. zawarta została umowa zlecenie na wykonywanie pracy w charakterze sekretarki w projekcie w okresie do 30.06.2012 r., za wynagrodzeniem ... PLN brutto,

- w dniu 01.07.2012 r. pomiędzy Beneficjentem a K. O. zawarta została umowa zlecenie na wykonywanie pracy w charakterze sekretarki w projekcie w okresie do 30.04.2013 r., za wynagrodzeniem ...PLN brutto,

- w dniu 02.05.2013 r. pomiędzy Beneficjentem a S. L. zawarta została umowa zlecenie na wykonywanie pracy w charakterze sekretarki w projekcie w okresie do 30.09.2013 r. za wynagrodzeniem ... PLN (umowa została aneksowana w dniu 01.07.2013 r. w zakresie zwiększenia wynagrodzenia do ... PLN),

- w 01.04.2012 r. pomiędzy Beneficjentem a K. K. zawarta została umowa zlecenie o świadczenie usług księgowych w projekcie w okresie do 31.05.2012 r., za wynagrodzeniem ... PLN brutto.

W pierwszej wersji Informacji Pokontrolnej nr ... z dnia ...10.2013 r. przekazanej przez Wojewódzki Urząd Pracy w P. (dalej: WUP) zaangażowanie K. O. oraz K. K. do wykonywania czynności w ramach kosztów pośrednich uznano za niezgodne z pkt 4.4 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersje z dni 15.12.2011 r. i 14.08.2012 r., dalej Wytyczne) oraz pkt 2.1.2 Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z dnia 22.12.2011 r., dalej Zasady finansowania PO KL). W odniesieniu do zatrudnienia K. O. stwierdzono, iż Beneficjent wykazał koszty sekretarki (tj. personelu obsługowego) w oparciu o umowy zlecenie, które zostały zawarte dopiero w momencie i na czas realizacji projektu w ramach PO KL.

Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. Beneficjent wskazał, że nie zatrudniał wcześniej sekretarki, a głównym przedmiotem działalności było realizowanie projektów szkoleniowo-doradczych z dofinansowaniem ze środków unijnych, natomiast wprowadzenie takiej kategorii wydatku w ramach projektu było podyktowane jego złożonym charakterem oraz brakiem wprowadzenia kategorii kosztów zarządu. Sekretarka wykonywała czynności w zakresie obsługi administracyjnej, które "nie stanowiły części merytorycznej projektu przypisanej do personelu projektu" i opisał zakres czynności sekretarki. Według Beneficjenta "sprzeczne z doświadczeniem życiowym byłoby twierdzenie, że wynagrodzenie sekretarki na poziomie ... zł miesięcznie to jedynie część wynagrodzenia".

W piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. przekazującym drugą wersję informacji pokontrolnej WUP nie uwzględnił wyjaśnień Beneficjenta. Wskazał na pkt 4.4 Wytycznych oraz pkt 2.1.2 Zasad finansowania PO KL i podkreślił, iż w ich zamkniętym katalogu nie wymienia się kosztu "sekretarka projektu" i nie jest możliwe wykazanie w ramach kosztów pośrednich wydatków spoza tego katalogu. Wskazał, że dodatkowe zatrudnienie osoby wykonującej czynności personelu obsługowego, kiedy Beneficjent wcześniej nie ponosił tego typu wydatku w ramach swojej standardowej działalności, stanowi wyjątek od ogólnej reguły oraz powinno być szczególnie uzasadnione i musi wynikać z zakresu i specyfiki projektu, co w tym przypadku nie miało miejsca.

Pismem z dnia 7 grudnia 2013 r. Beneficjent wskazał, że uznanie wydatków za niekwalifikowalne z uwagi na brak w katalogu kosztów pośrednich pozycji "sekretarka projektu" było chybione, gdyż koszty pośrednie wskazane w Wytycznych zostały ujęte jako "odpersonalizowane zadania". Na moment składania wniosku o dofinansowanie na konkurs i rozpoczynania realizacji projektu "nie dysponował żadnym dokumentem czy stanowiskiem IP, które wskazywałoby na możliwość finansowania w ramach kosztów pośrednich obsługi sekretariatu wyłącznie w sytuacji wcześniejszego zatrudniania pracownika na tym stanowisku i tylko jako część ponoszonych kosztów". Ponadto, dokument FAQ dopuszcza możliwość zatrudniania personelu obsługowego wyłącznie na potrzeby realizacji projektu. Podczas kontroli projektu nie przeprowadzono szczegółowego rozpoznania zadań wykonywanych przez sekretarki, a IP powinna udowodnić lub uprawdopodobnić zarzuty wykonywania przez personel obsługowy czynności niezwiązanych z projektem w tym wezwać Beneficjenta do określenia zaangażowania ww. personelu w wykonywanie zadań w działalności podstawowej.

Pismem z dnia ... grudnia 2013 r., przekazującym Zalecenia Pokontrolne nr ..., WUP podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że z zakresu zadań sekretarki projektu dołączonego do wyjaśnień do pierwszej wersji Informacji Pokontrolnej wynikało, że pomimo wypłacania wynagrodzenia wyłącznie ze środków projektowych sekretarka wykonywała zadania wykraczające poza zakres realizacji projektu, co poddało pod wątpliwość jego finansowanie w ramach projektu. W odniesieniu do kwestii "nieuczciwości' możliwości badania zasadności ponoszonych wydatków na każdym etapie realizacji projektu wyjaśniono, iż taka możliwość wynika z pkt 3.5 Wytycznych gdzie wskazano, że ocena kwalifikowalności wydatków może się odbywać na etapie wyboru projektu, etapie rozliczania projektu oraz dodatkowo podczas kontroli projektu na miejscu oraz z § 18 umowy, w którym Beneficjent zobowiązał się poddać kontroli dokonywanej przez IP lub inne uprawnione do tego podmioty, których ustalenia mogą prowadzić do korekty wydatków kwalifikowalnych rozliczonych w ramach projektu.

Pismem z dnia 14.01.2014 r. Beneficjent uznał argumentację IP w zakresie uznania wydatku związanego z obsługą księgową świadczona przez K. K. za niekwalifikowalny, jednocześnie odrzucając argumentację IP w zakresie uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z obsługą sekretariatu. Beneficjent podkreślił, iż nie mógł dokonać zmian w ramach umów na wykonywanie prac w charakterze sekretarki projektu, które odzwierciedlałyby zmiany w dokumentach programowych, "bowiem pracownik wykonujący zadania na stanowisku sekretarki projektu był już zatrudniony. K. O. oraz S.L. "związane były ze spółką porozumieniem o współpracy (wolontariat stosowany przez naszą spółkę w celu weryfikacji przydatności przyszłych pracowników)", a porozumienie to "nigdy nie zostało rozwiązane i zadania wskazane w porozumieniu nadal na rzecz spółki są przez ww. osobę wykonywane" pomimo zawarcia umów zlecenie w ramach projektu. Ponadto "trudno określić, w jakim zakresie ww. osoba świadczy usługi na rzecz spółki, a w jakim na rzecz projektu", "mogło to być 10% zaangażowania na rzecz spółki'. Według Beneficjenta od roku 2011 do dnia kontroli spółka nie miała wystawić żadnej faktury sprzedażowej, która nie byłaby związana z realizacją projektu w ramach PO KL, a ponadto spółka ponosiła straty. Spółka nie miała możliwości ani potrzeby zatrudniania sekretarek (osób świadczących wsparcie sekretarskie) wyłącznie na rzecz spółki', dlatego też "incydentalnie" zaangażowano w tym zakresie osoby w ramach wolontariatu, a "potrzeba sformalizowania współpracy i obciążenia dodatkowymi obowiązkami sekretarskimi"' związana była z rozpoczęciem realizacji projektu oraz była to sytuacja wyjątkowa i dozwolona przez Instytucję Zarządzającą. Beneficjent wskazał, że trwał w przekonaniu, iż nowe zasady dotyczące zatrudniania personelu obsługowego w ramach kosztów pośrednich go nie dotyczą, a wolontariat ten może być przyjęty za podstawę zatrudnienia w spółce. Ponadto, "zadania wykonywane przez sekretarkę projektu nie pokrywały się w żadnej mierze z zadaniami personelu merytorycznego projektu", a takie przypisanie byłoby sprzeczne z dokumentami programowymi.

Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r.WUP wezwał Beneficjenta do zwrotu kwoty głównej w wysokości ... PLN wraz z odsetkami. Z uwagi na brak dokonania zwrotu przedmiotowych środków w terminie IP pismem z dnia 5 marca 2014 r. zawiadomiła Beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zwrotu środków.

W dniu ... czerwca 2014 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego wydał decyzję nr ... zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu łącznej kwoty w wysokości ... PLN, stanowiącej w części ... PLN niekwalifikowalne wynagrodzenie K. O.(obsługa sekretariatu) oraz w części ... PLN niekwalifikowalne wynagrodzenie K.K.(obsługa księgowa), wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Beneficjent złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia ... października 2014 r. znak ... Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję nr ... Zarządu Województwa Wielkopolskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, iż dopuszczalne jest wykazywanie w kosztach pośrednich wydatków, które pojawiły się dopiero wraz z realizacją projektu, o ile spełniają podstawowe, uniwersalne zasady kwalifikowalności wydatków wskazane w Wytycznych oraz że ma to szczególne znaczenie w przypadku kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, w stosunku do których obowiązują analogiczne zasady ich rozliczania jak w przypadku kosztów bezpośrednich. Tym samym na Beneficjencie, który wybrał taką metodę rozliczania kosztów pośrednich, ciąży obowiązek ich pełnego udokumentowania, a w szczególności wykazania, iż były niezbędne dla realizacji projektu, miały bezpośredni związek z jego celami, dotyczyły tylko i wyłącznie jego realizacji, były racjonalne i efektywne, dotyczyły usług faktycznie wykonywanych. Kwalifikowalność wynagrodzenia K. O. oraz K. K. należało zbadać pod kątem spełniania ogólnych warunków kwalifikowalności wydatków wskazanych w podrozdziale 3.1 Wytycznych. W przypadku zatrudnienia K. O. zbadać należało faktycznie wykonywane obowiązki, pod kątem faktycznego wykonania usługi, należytego udokumentowania wykonania, racjonalności i efektywności jej kosztu, zgodności z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu i niezbędności dla jego realizacji - wynagrodzenie na poziomie ... PLN miesięcznie za pracę sekretarki obsługującej jeden projekt, choć zgodne z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie projektu, mogło wydawać się niewspółmiernie wysokie w porównaniu do charakteru wykonywanej pracy m.in. do zakresu obowiązków wpisanych w umowach zawartych z ww. osobą. W szczególności należało wyjaśnić kwestię "utworów", które zgodnie z tymi umowami miały być wykonywane przez K. O. - tj. ich charakteru i związku z projektem. Ponadto IZ wskazała, iż postępowaniem administracyjnym należało również objąć umowę zlecenia z dnia [...].05.2013 r. (aneksowaną w dniu [...].07.2013 r.) dotycząca zatrudnienia na stanowisku sekretarki projektu S. Ł.

Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. WUP wezwał Beneficjenta do przedstawienia informacji oraz dokumentacji.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. Beneficjent wyjaśnił, iż czynności faktycznie wykonywane przez K. O. na podstawie umów zlecenia były tożsame i powtarzalne w każdym miesiącu świadczenia usług i brak było możliwości rozbicia i opisania ich w odniesieniu do każdego z miesięcy realizacji zlecenia. Poza powyższymi zadaniami osoby wskazane w umowach zlecenia (określone w sposób "bardzo ogólny") powierzane były również inne czynności, niewpisane w zakres zadań personelu projektu, o charakterze "technicznym/administracyjnym wobec głównych zadań merytorycznych" - "Bez wykonywania tych czynności w ocenie beneficjenta nie można by było zrealizować projektu dysponując tylko i wyłącznie zespołem projektowym", Beneficjent opisał także zakres odpowiedzialności sekretarek i wyjaśnił, że nie rozwiązywał umów o wolontariat z sekretarkami by nie doprowadzić do wystąpienia roszczeń finansowych z ich strony w przypadku wykonywania "sporadycznych", "incydentalnych" zadań dotyczących normalnej, pozaprojektowej działalności Beneficjenta - wykazanie natomiast procentowego udziału ww. zadań w całości pracy sekretarek według Beneficjenta było "zupełnie niemożliwe" ("nie sposób ewidencjonować ilości i czasu połączeń telefonicznych z jakimiś ofertami reklamowymi itd"). Beneficjent uznał natomiast niekwalifikowalność wydatków poniesionych w związku z zatrudnieniem K. K.

Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. WUP wskazał, iż z uwagi na charakter zawartych umów dla realizacji projektu, sposób rozliczania kosztów pośrednich w tym projekcie (rzeczywiście poniesione wydatki) oraz fakt zaangażowania ww. osób w obsługę sekretariatu w ramach pozaprojektowej działalności Beneficjenta na podstawie wolontariatu, to na Beneficjencie ciąży obowiązek prawidłowego udokumentowania zadań i czynności wykonywanych przez te osoby w ramach zawartych umów i porozumień, w szczególności celem spełnienia wymogów kwalifikowalności wydatków w ramach projektów PO KL określonych w Wytycznych. Zgodnie z treścią zawartych umów wynagrodzenie miało być wypłacane "za wykonane prace po ich przyjęciu przez Zleceniodawcę". Beneficjent powinien był więc weryfikować i archiwizować stosowną dokumentację potwierdzającą prawidłowe wykonanie zleconych czynności stanowiących podstawę wypłaty wynagrodzenia. Charakter dokumentacji wskazywanej w piśmie z dnia 08.12.2014 r. leżał więc w gestii Beneficjenta. Dokumentacja ta powinna była wyraźnie wskazywać m.in. za jakie czynności wynagrodzenie zostało wypłacone oraz ich ilość i związek ze zrealizowanym projektem celem potwierdzania zasadności i racjonalności ponoszenia wydatków na wynagrodzenie osób pełniących funkcję sekretarki w projekcie Ponadto Beneficjent powinien był przedstawić dokumentację związaną z wykonywaniem zadań i czynności na podstawie wolontariatu w ramach pozaprojektowej działalności Beneficjenta.

Beneficjent w dniach 7 i 27 stycznia 2015 r. przedstawił umowy cywilnoprawne i wskazał zakres obowiązków personelu merytorycznego projektu.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. Beneficjent określił zakresy obowiązków zespołu projektowego, tj. specjalisty ds. szkoleń, specjalisty ds. rekrutacji, specjalisty ds. promocji projektu i specjalisty ds. rozliczeń, wskazując jednocześnie, iż oceny efektywności wykonywania zadań przez zespół projektowy należało dokonać uwzględniając wysokość ich wynagrodzeń. Ponownie wskazał, iż zarówno liczebność personelu projektu jak i zaproponowane stawki wynagrodzeń nie były kwestionowane przez IP zarówno na etapie oceny przyjęcia wniosku o dofinansowanie do realizacji jak i na etapie jego rozliczania. Przedstawił dokumentację na potwierdzenie wykonania zadań przez sekretarki - tj.: ewidencję pracowników ("sekretarki prowadziły prace związane z porządkowaniem spraw kadrowych i teczek osobowych projektu"), ewidencję środków trwałych ("sekretarki zajmowały się ewidencjonowaniem środków trwałych zakupionych na potrzeby projektu"), protokoły ze spotkań projektowych ("sekretarki zajmowały się przygotowaniem i koordynacją spotkań zespołu projektowego"), miesięczne karty czasu pracy sekretarek, protokoły odbiorcze prac wykonanych w ramach umów, przykładowy wyciąg z korespondencji prowadzonej z uczestnikami, trenerami i personelem projektu w celu koordynacji ich pracy i konsultacji, wyciąg z archiwizacji dokumentów projektowych i bilingi telefoniczne sekretariatu.

Decyzją z dnia ... marca 2015 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego w P. określił Beneficjentowi kwotę przypadającą do zwrotu, stanowiącą niekwalifikowalne wynagrodzenie K. O., określił terminy naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych oraz zaliczył dokonany zwrot kwoty ... zł na poczet zwrotu wydatków niekwalifikowanych. Instytucja pośrednicząca wyjaśniła, że Beneficjent miał możliwość dostosowania rozliczania przedmiotowych kosztów pośrednich do zapisów dokumentacji programowej i ich interpretacji praktycznie od początku jego realizacji. Zdaniem IP, analiza szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez sekretarki w projekcie przedstawionego wraz z wyjaśnieniami Beneficjenta wyraźnie wskazuje, iż nie stanowiły one kategorii czynności specyficznych, koniecznych do wykonania tylko i wyłącznie z uwagi na realizację projektu oraz nie wykraczały poza zakres czynności czysto technicznych, niemożliwych do wykonania przez personel zatrudniony do zarządzania projektem i wykonywania zadań merytorycznych, ale co więcej wpisywały się w zakres czynności wykonywanych przez ten zespół projektowy.

Zdaniem IP, zadania wykonywane w zakresie zarządzania jednostką mogą być wykonywane tylko przez osobę uprawnioną do podejmowania decyzji w imieniu podmiotu. Z ogólnego zakresu obsługi sekretariatu wskazanego przez Beneficjenta w wyjaśnieniach pozostają do wykonania takie czynności jak odbieranie telefonów i korespondencji elektronicznej i przesyłanie jej dalej łączenie z odpowiednimi osobami czy też bieżący zakup materiałów biurowych. Jednak w opinii IP nie są to czynności, które wymagają rozległego zaangażowania i szczegółowej wiedzy któremu nie podołałby żaden z członków zespołu projektowego. Niezasadne są także stwierdzenia Beneficjenta, iż "połączenie różnych form kształcenia (tradycyjne, e-learning i doradztwo indywidualne) wymagało odpowiedniego skoordynowania i wykonywania wielu czynności technicznych/sekretarskich" nieprzypisanych pracownikom merytorycznym lub też że "profil dobrego pracownika ds. rekrutacji czy ds. szkoleń odbiega nieco od odpowiedzialnego za obieg dokumentów i ich archiwizację pracownika sekretariatu". Przedstawiona przez Beneficjenta dokumentacja nie pozwala stwierdzić, iż wydatki ponoszone z tego tytułu były racjonalne i efektywne oraz konieczne do ponoszenia.

Niezasadne, nieracjonalne i nieefektywne z punktu widzenia realizacji projektu było zatrudnienie do tego celu K. O. i rozliczanie na tej podstawie przysługującego wynagrodzenia w całości w kosztach pośrednich w sytuacji, gdy czynności te z powodzeniem mogły być i powinny być wykonywane przez zespół projektowy. Osoby z zespołu były merytorycznie odpowiedzialne za zadania, którym czynności sekretarki "towarzyszyły" i z uwagi na ich nieskomplikowanie i uzupełniający charakter powinny być wykonywane przez zespół projektowy jako integralna część zleconej im pracy. Pod wątpliwość należy zdaniem IP podać metodologię rozliczania kosztów wynagrodzenia polegającą na zawieraniu dodatkowych umów przypisujących zakres czynności specjalnie do projektu, podczas gdy Beneficjent współpracował już z daną osobą w ramach działalności standardowej na podstawie wolontariatu świadczonego nieodpłatnie.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia ... lipca 2015 r. o numerze wskazanym w komparycji wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Odwołujący zdecydował o rozliczaniu kosztów pośrednich na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, co wskazano we wniosku o dofinansowanie, a zatem Odwołujący miał obowiązek pełnego udokumentowania kosztów pośrednich oraz spełnienia wymogów ogólnych i szczegółowych ich kwalifikowalności. Odwołujący miał obowiązek ich pełnego udokumentowania i spełnienia ogólnych zasad kwalifikowalności, w szczególności udowodnienia, że koszty są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu i dotyczą tylko i wyłącznie projektu, są racjonalne i efektywne, tj. niezawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniające wymogi efektywnego zarządzania finansami, dotyczą towarów dostarczonych lub usług wykonanych oraz są należycie udokumentowane.

Zdaniem organu odwoławczego, wydatek na wynagrodzenie K.O. nie był niezbędny dla realizacji projektu i nie miał bezpośredniego związku z jego celami. Praca wykonywana przez K. O. powinna była być wykonana przez Zespół projektowy, a jej częściowe oddelegowanie było zabiegiem nieracjonalnym i niezwiązanym z celami projektu. W wyjaśnieniach przekazanych do IZ pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Beneficjent wskazał, że od roku 2011 aż do dnia przeprowadzenia kontroli nie prowadził żadnych działań gospodarczych poza realizacją projektów z dofinansowaniem z EFS. Ponadto, Beneficjent stwierdził, że spółka nie miała ani możliwości ani potrzeby zatrudnienia sekretarek wyłącznie na rzecz spółki. Dlatego też zaangażowano do realizowania zadań o charakterze incydentalnym osoby w ramach wolontariatu. Dopiero w związku z realizacją projektu sformalizowano współpracę sekretariatu. Sekretarka wykonywała swoją pracę bezpośrednio na rzecz projektu "..." i jej zaangażowanie nie było związane z potrzebami funkcjonowania jednostki, o których mowa w definicji kosztów pośrednich.

Minister uznał, że zatrudnienie sekretarki, której zakres obowiązków pokrywał się z zadaniami Zespołu projektowego stanowiło naruszenie definicji kosztów pośrednich dotyczących kosztów personelu obsługowego na potrzeby funkcjonowania jednostki (podrozdz. 4.4 pkt 1 lit. b Wytycznych). Wypłacane wynagrodzenie przy osiągnięciu limitu kosztów na zarządzanie projektem było zbędne i spowodowało szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, dokumentacja dostarczona przez Stronę odnosząca się do zakresu obowiązków oraz potwierdzająca czynności faktycznie przez nią wykonane, nie stanowi w opinii IZ PO KL wystarczającego dowodu. Przedstawiona dokumentacja nie była podpisywana. Ponadto, część dokumentów (np. przykładowe protokoły ze spotkań projektowych) nie odzwierciedlają ilości pracy wykonanej przez sekretarkę, bowiem treść wszystkich protokołów była taka sama, a zmieniały się w nich jedynie daty, a prowadzenie takich protokołów nie było konieczne.

W skardze na powyższą decyzję Strona zarzuciła:

1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) tj.:

a. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa przez jego niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie tego, jakie były faktycznie zadania wykonywane przez pracowników projektu oraz brak odniesienie zakresu zadań tak do formy zatrudnienia, jak i poziomu wynagrodzeń. Skarżący zarzucił przyjęcie, że to Beneficjent jest zobowiązany udowodnić konieczność zatrudnienia sekretarki. Zdaniem Beneficjenta to IP uznając niekwalifikowalność wydatku winna wykazać nieefektywność i nieracjonalność zatrudnienia pracownika czego nie uczyniła ani w trakcie kontroli u beneficjenta ani tym bardziej w trakcie postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie zestawił faktycznie wykonywanych zadań przez pracowników z poziomem ich wynagrodzeń, mimo że Beneficjent w swoich pismach zwracał na to uwagę.

b. art. 8 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez działanie niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, przejawiające się w zmianie stanowiska w zakresie stosowania przepisów w odniesieniu do tego samego podmiotu. Skarżący podniósł, że organ administracji w trakcie kontroli zajął odmienne od wcześniej prezentowanego stanowisko tj. uznał niekwalifikowalność wydatku, mimo że zatwierdzał okresowe wnioski o płatność przekazując tym samym Beneficjentowi swoje stanowisko o uznaniu wszystkich wydatków za kwalifikowalne. Uwzględnianie przez organ wcześniejszych, kwartalnych wniosków o płatność obejmujących m.in. wydatek na sekretarkę projektu uznać należy za uprzednie udzielenie oficjalnej informacji o praktyce stosowania prawa.

c. art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieustosunkowanie się organu administracji w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, ewentualnie uczynienie tego ogólnikowo. Skarżący doprecyzował, że przy formalnej i merytorycznej ocenie wniosku, zawieraniu umowy o dofinansowanie i dalej w trakcie zatwierdzania okresowych wniosków o płatność IP miała pełną możliwość sformułowania wniosku o nieefektywności i nieracjonalności tego wydatku.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych przez jego błędną wykładnię i rozstrzygnięcie, że Skarżący dopuścił się naruszenia procedury obowiązującej przy realizacji projektu z dofinansowaniem w ramach PO KL, określonej w Wytycznych oraz Zasadach finansowania POKL;

b. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL oraz Zasad finansowania POKL poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący naruszył zapisy podrozdziału 3.1 pkt. 1b) Wytycznych z uwagi na nieracjonalne i nieefektywne ponoszenie wydatków związanych z wynagrodzeniem sekretarki projektu.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego Skarżący podniósł, że argumentacja o nieracjonalności i nieefektywności ponoszenia wydatku pojawiła się dopiero, gdy okazało się, że zarzut zawarcia umowy z sekretarką wyłącznie na potrzeby realizacji projektu jest chybiony. Instytucja Pośrednicząca nie kwestionowała wydatku na sekretarkę, liczebności personelu projektu i personelu obsługowego. Instytucja Pośrednicząca stawia wysokie wymagania w zakresie dokumentowania każdej aktywności związanej z realizacją projektu, a z drugiej stronu kwestionuje liczebność personelu (w tym obsługowego), który te zadania wykonuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że decyzja ta nie może się ostać w porządku prawnym. Za zasadny w sprawie Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa przez jego niezastosowanie i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Spór w sprawie dotyczy kwalifikowalności wynagrodzenia K. O., która zawarła ze Skarżącym w dniu 1 kwietnia 2012 r. umowę zlecenia wykonania pracy w charakterze sekretarki w projekcie. Przedmiotowy projekt pod nazwą "Handel międzynarodowy" realizowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.1 Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw. Projekt ten był realizowany na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 poz. 712 ze zm.), dalej: "u.z.p.p.r." oraz w oparciu o przepisy wewnętrzne wydane na podstawie tej ustawy przez podmioty tam wskazane, w tym Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne) oraz Zasady finansowania PO KL.

Słusznie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z Wytycznymi (Podrozdział 5) ocena kwalifikowalności wydatków jest dokonywana na każdym etapie oceny. Prawidłowo także dostrzegł, że zaakceptowanie wniosku i budżetu nie oznacza automatycznie uznania kwalifikowalności wszystkich wydatków. Prawidłowe jest także w konsekwencji stwierdzenie organu, że na etapie oceny wniosku o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca (tu: Zarząd Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu) nie jest w stanie przewidzieć nieprawidłowości, które mogą wystąpić podczas realizacji projektu.

Jednakże, IP wskazała w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, że sporne wynagrodzenie wypłacane K. O. należało oceniać w kontekście spełnienia przesłanek uznania danego wydatku jako koszt pośredni. Instytucja Zarządzająca natomiast (Minister Infrastruktury i Rozwoju) uznała, że właściwym kontekstem do oceny wydatku (wynagrodzenia) są ogólne warunki kwalifikowalności wydatków, wskazane w Wytycznych.

Instytucja Pośrednicząca uznała, że z podrozdziału 4.4. Wytycznych – Koszty pośrednie oraz punktu 2.1.2 zasad finansowania PO KL wynika, że do kosztów pośrednich należy zaliczyć koszty personelu obsługowego na potrzeby jednostki. W tym zakresie wymieniono sekretariat (pkt 1 lit. b). Organ ten zauważył, że w przedmiotowej sprawie Skarżący stanowisko K. O. nazwał "sekretarką projektu", a takie stanowisko nie mieści się w katalogu zamkniętym tego podrozdziału. Z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji wynika ponadto, że podstawą uznania wydatków za niekwalifikowalne było rozliczenie w ramach kosztów pośrednich wynagrodzenia sekretarki na podstawie osobnych umów tylko do projektu (a nie z uwagi na terminologię) oraz że czynności K. O. powinny być wykonywane przez zespół projektowy. Dodatkowo, organ podał w wątpliwość metodologię rozliczania kosztów omawianego wynagrodzenia, polegającą na zawieraniu dodatkowych umów specjalnie do projektu, podczas gdy Beneficjent współpracował z K. O. w ramach działalności standardowej na podstawie wolontariatu.

W tym miejscu Sąd zauważa, że skoro Skarżący zdecydował o rozliczeniu kosztów pośrednich na podstawie faktycznie poniesionych wydatków, to nie ciążył na nim obowiązek udokumentowania, że zawarł on umowę zlecenia z K. O. Osoba ta przed zawarciem tej umowy wykonywała już czynności na rzecz Skarżącego w ramach wolontariatu. Nie występują jednak faktyczne ani tym bardziej prawne przyczyny, dla których należało przyjąć, że K. O. będzie kontynuowała wykonywanie (również bez wynagrodzenia) inne lub te same czynności w zwiększonym wymiarze.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w przyszłym postępowaniu winien wyjaśnić powyższą okoliczność, zwłaszcza że organ orzekający w pierwszej instancji (IP) nie zakwestionował zasadności zatrudnienia osoby do obsługi sekretarskiej. Wobec rozbieżności stanowiska organu pierwszej i drugiej instancji co do tak istotnej kwestii, organ odwoławczy ponownie wyjaśni, czy koszty sekretarki są niezbędne dla realizacji projektu – zatem czy zachodzi bezpośredni związek miedzy tymi kosztami a celami projektu, czy dotyczą one tylko i wyłącznie tego projektu, czy są racjonalne i efektywne (organ odniesie się do znaczenia tych pojęć). Organ winien odnieść się również do tego, czy koszty są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych i czy są one należycie udokumentowane. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien rozważyć również koszty pośrednie, skoro – jak wynika z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie – K. O. wykonywała czynności na rzecz Skarżącej w charakterze wolontariatu, co może oznaczać, że jej zaangażowanie było związane z potrzebami funkcjonowania danej jednostki.

Jedynie na marginesie rozważań Sąd wskazuje, że wykonywanie świadczeń w charakterze wolontariatu (nieodpłatnie) dla Skarżącej nie jest zgodne z art. 42 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 239 z późn. zm.). Przepis ten wyłącza bowiem świadczenia wolontaryjne na rzecz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością (wymienionych w art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy) realizowane w zakresie prowadzonej przez te spółki działalności gospodarczej.

Za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy z mocy art. 153 p.p.s.a. winien uwzględnić wskazania przedstawione przez Sąd i ocenę prawną.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postepowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.