Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1947/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 17 ust. 1 pkt 2, par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 398/13 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 398/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę G.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W wyniku realizacji wniosku z dnia 15 czerwca 2005r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (pakiet: ochrona gleb i wód, wariant międzyplon ścierniskowy – K01c), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. przyznał G.K. płatność z tytułu realizacji ww. przedsięwzięć. Powierzchnia uwzględniona wynosiła 139,69 ha, a płatność zrealizowano 25 kwietnia 2006r. Kolejna płatność z tego samego tytułu, na rok 2006 r., została przyznana na wniosek G.K. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Powierzchnia uwzględniona wynosiła 149,57 ha, płatność zrealizowano 6 lutego 2007 r.

Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 26 lutego 2007 r., w wyniku której stwierdzono odnośnie wszystkich działek rolnych błąd oznaczony kodem W14, oznaczający, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością, na działkach rolnych zastosowano też kod DR3 - stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wznowił postępowanie w sprawie płatności na 2006 r. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z 16 grudnia 2008r. uchylił decyzję z dnia 27 listopada 2006 r., oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności na rok 2006. Dyrektor O. Regionalnego ARiMR w O. utrzymał tą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 45/11, uchylił wydane w trybie nadzwyczajnym decyzje organów obu instancji, wskazując, że stwierdzony w czasie kontroli z dnia 26 lutego 2007 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją z dnia 7 września 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r.

W dniu 14 maja 2007r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o płatność na 2007r., poddany następnie korekcie. Kontrola przeprowadzona w dniu 30 stycznia 2008 r. wykazała, że na wszystkich działkach rolnych zgłoszonych do płatności producent nie przestrzegał terminu siewu (błąd oznaczony kodem W16) oraz nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W 14). W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. zawiesił wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2007.

W dniu 13 maja 2008 r. G.K. złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Kontrola, w dniu 12 lutego 2009 r., dokonana w gospodarstwie skarżącego wykazała, że na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej producent nie przestrzegał terminu siewu, bo wykonał go po 30 września, co stanowi błąd oznaczony kodem W16. Błąd ten wystąpił po raz drugi, co spowodowało wydanie w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzji, którą zawiesił płatność rolnośrodowiskową na rok 2008, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. z 2004r. nr 174, poz. 1809 ze zm.- zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), w wyniku stwierdzenia, że na wszystkich działkach rolnych zgłoszonych do płatności producent nie przestrzegał terminu siewu. Z tego samego powodu Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. wstrzymał skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu 12 marca 2013 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków, wypłaconych na mocy decyzji o przyznaniu płatności na rok 2005 i 2006.

Organ ten, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 9 kwietnia 2013 r. ustalił G.K. nienależnie pobrane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 150.415,20 zł, przyznane na mocy decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r., powiększone o należne odsetki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 104 K.p.a., § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE L nr 153 z dnia 30.04.2004 r., s. 30, zwane dalej rozporządzeniem nr 817/2004. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odnotował, że G.K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie dochował wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, do którego przystąpił 1 marca 2005 r. Czynności kontrolne ujawniły bowiem, że producent rolny nie przestrzegał terminu siewu (błąd oznaczony kodem W16) i nie pozostawił co najmniej 33% gruntów rolnych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14). W tej sytuacji znajduje zastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolośrodowiskowego. Ze względu na drugie wystąpienie nieprawidłowości w roku 2007 - W14 dla pakietu/wariantu/grupy upraw K01c, które stwierdzono po raz pierwszy w 2006 r., płatność na rok 2007 została zawieszona. Odnośnie roku gospodarczego 2008 kontrolerzy stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W16, co spowodowało zawieszenie płatności na ten rok. Odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego organ wywodził, że w latach 2006-2008 G.K. nie wywiązał się z zadań wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei, co do roku 2009, ponownie stwierdzono uchybienie polegające na niewysianiu gorczycy do dnia 30 września. Powyższe spowodowało wstrzymanie żądanej płatności, na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Następnie organ przypomniał, powołując się na przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który m.in. zobowiąże się do realizacji określonych przepisami pakietów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Ponadto nie znajduje również zastosowania ust. 5 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż w rozważanym przypadku nie można mówić o dobrej wierze strony, która zobowiązana była do kontynuacji zobowiązania wieloletniego, a mimo to kolejne kontrole stwierdziły brak realizacji programu.

W wyniku rozpoznania odwołania G.K. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tzn. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśnił, że zastosowany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguluje niejako dwa rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim wymienionych organ Agencji zobowiązany jest wstrzymać dalszą wypłatę płatności rolnośrodowiskowych, a następnie rozstrzygnąć o zwrocie wcześniej wypłaconej pomocy. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 22 maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję, mocą której wstrzymał stronie wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a następstwem takiego działania było wydanie decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r., przesądzającej o konieczności zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za lata 2005 i 2006). Zdaniem organu odwoławczego, ziściła się przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji stwierdził ponowne nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach określonych pakietów, w sytuacji gdy wcześniej doszło do zawieszenia płatności na podstawie § 16 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bezsporne jest, że w dniu 18 października 2011 r. i 5 kwietnia 2012 r. wydano dwie decyzje o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - odpowiednio na rok 2007 i 2008. Obie te decyzje stały się ostateczne, a z ich uzasadnień wynika, że w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie G.K. (w dniach 26 lutego 2007 r. i 30 stycznia 2008 r.) stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wymogów określonych dla stosowanego pakietu (producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym). Poza wszelką wątpliwością pozostaje także okoliczność trzeciego uchybienia, stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 12 lutego 2009 r. (dla wniosku kontynuacyjnego z roku 2008), a polegającego na niedokonaniu siewu rośliny poplonowej w wyznaczonym terminie. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zobowiązany był, po pierwsze, do wstrzymania dalszej wypłaty płatności rolnośrodowiskowej, a po drugie, do dochodzenia zwrotu kwot już wcześniej wypłaconych. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Przekazane stronie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2005 i 2006 nie wynikały z pomyłki Agencji. Decyzje przyznające te płatności były prawidłowe, natomiast obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wynika ze stwierdzenia uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto nie można zgodzić się z argumentacją strony o zaktualizowaniu się przesłanki z ust. 5 art. 73 ww. rozporządzenia. Faktem jest, że upłynął czteroletni termin od daty wypłaty zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i 2006, jednak działania G.K. nie nosiły znamion dobrej wiary. Trzy kontrole ujawniły liczne nieprawidłowości, zatem należy przyjąć, że strona nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego - z punktu widzenia realizacji zobowiązania - stanu rzeczy. Wprawdzie G.K. informował corocznie organ o braku możliwości wysiania poplonu w terminie, jednak takie stwierdzenia mogą być traktowane jedynie w kategoriach informacyjnych, nie świadczą bowiem o podejmowanych działaniach zmierzających do wywiązania się z obowiązków wynikających z programu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zauważył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest programem realizowanym w okresie pięcioletnim, dlatego nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia. Skoro omawiany obowiązek rozciąga się na okres pięciu lat, to również powinność zwrotu, w przypadku stwierdzenia uchybień, musi dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach określonego zobowiązania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę na powyższą decyzję na wstępie wskazał, że z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania przez 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności, praktyk agrośrodowiskowych. Ponadto, ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004, w przypadku dokonania nienależnych płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również z decyzji z dnia 3 marca 2006 r. i 27 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w których zapisano: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r." Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. W okolicznościach sprawy organ orzekający w pierwszej instancji uznał, że skarżący nie realizował zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego, do którego przystąpił. Wyrazem tego były decyzje o zawieszeniu płatności za lata 2007 i 2008 oraz decyzja o wstrzymaniu płatności za rok 2009. Sąd I instancji podkreślił, że ww. decyzje nie zostały zaskarżone, zatem stały się ostateczne. W konsekwencji, powstał więc obowiązek zwrotu przyznanych w ramach programu płatności, którego dokonuje się - w myśl ust. 2 § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - na zasadach i w trybie określonych w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na tej podstawie, w związku z niedotrzymaniem zobowiązania wieloletniego, organ pierwszej instancji - po uprzednim poinformowaniu skarżącego o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, wypłaconych za rok 2005 i 2006 - prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym zawiadomił skarżącego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków nie występuje tylko wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane i wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, ale mamy z nią do czynienia także w przypadku, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo więc wyliczyły, że podlegające zwrotowi, nienależnie pobrane środki wynoszą 150.415,20 zł. Trafnie również stwierdziły, że stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 rolnik zwraca kwotę nienależnej płatności powiększoną o odsetki.

Ponadto Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego, o jakich mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Według akapitu pierwszego art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Jak słusznie dowodziły organy administracji, powodem prowadzenia przedmiotowego postępowania nie był błąd organu polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności, lecz zaniechanie realizacji zobowiązania wieloletniego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 5 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, obowiązek zwrotu kwoty nienależnej płatności wraz z odsetkami nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Przepis ten stanowi w akapicie drugim, że w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wcześniej jest ograniczony do czterech lat. Badaniu podlegają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Dokonując oceny zachowania skarżącego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanej wyżej przesłanki wyłączającej - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności. Wprawdzie, zarówno w przypadku płatności za 2005 r., jak i za 2006 r., upłynął czteroletni termin od daty wypłaty tych płatności, jednak nie można uznać, że skarżący działał w dobrej wierze. Podjął się on realizacji programu rolnośrodowiskowego, i to na znanych mu zasadach. Miał również świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego. Mimo to, trzy kontrole stwierdziły powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Sąd I instancji podzielił w tym aspekcie argumentacje organu odwoławczego, że powyższe świadczy o tym, iż strona świadomie nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego, z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy, a oceny w tym zakresie nie może zmienić fakt corocznego informowania organu o niedochowaniu warunków programu.

G.K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej jako p.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegającego na stwierdzeniu naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2007 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, że zwrot na podstawie tego przepisu ma dotyczyć płatności za ubiegłe lata, również te w których nie były wykryte żadne nieprawidłowości.

2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż w realiach niniejszej sprawy nie upłynął okres przedawnienia.

W uzasadnieniu kasator podkreślił, że dysponuje tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006, którym są ostateczne decyzje przyznające płatności za te lata. Decyzje te nie zostały w trybach nadzwyczajnych uchylone ani zmienione, funkcjonują nadal w obrocie prawnym. Wobec tego nie jest możliwe wydawanie innych decyzji w przedmiocie płatności za te lata.

Ponadto wskazał, że art. 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, a w szczególności za te w których nie zostały wykryte żadne nieprawidłowości. Niedopuszczalne zatem, w jego ocenie jest żądnie zwrotu otrzymanych płatności na podstawie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Wiodące w sprawie są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego: poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i przyjęcie, że zwrot na podstawie tego przepisu ma dotyczyć płatności za lata ubiegłe, również te w których nie były wykryte żadne nieprawidłowości, a także błędną wykładnię art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "polegającą na ustaleniu, iż w realiach niniejszej sprawy nie upłynął okres przedawnienia".

Jeśli chodzi zarzut dotyczący naruszenia § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to zdaniem skarżącego nie może być mowy o nienależnie pobranych płatnościach w jego wypadku, gdyż tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006 są ostateczne decyzje administracyjne, które nigdy nie zostały uchylone czy zmienione w trybach nadzwyczajnych, a dopóki funkcjonują w obrocie prawnym wydawanie jakichkolwiek innych decyzji w tym zakresie narusza procedurę. Ponadto przepis ten w żadnej mierze nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, a już w szczególności za ten czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości.

Ustosunkowując się do tej argumentacji należy wskazać, że stosownie do przepisu § 17 ust. 1 pkt 2 płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w 1 ust. 2 .

Podejmując się w 2005r. realizacji zobowiązania rolnośrodwiskowego G.K. spełniać musiał warunki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do: przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004); a także realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z przywołanym art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. W miarę potrzeby dla szczególnych rodzajów zobowiązań określany jest dłuższy okres, uwzględniający ich wpływ na środowisko lub warunki utrzymania zwierząt.

Z przepisów tych wynika zatem, że konstrukcja instytucji płatności za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego zakładała zobowiązanie się przez producenta do realizacji tego zobowiązania, przez okres co najmniej 5 lat. G.K. składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zobowiązał się do realizacji 5 – letniego okresu zobowiązania poczynając od 1 marca 2005 r., co wynika również z decyzji z 3 marca 2006 r. oraz 27 listopada 2006 r. Słusznie zatem uznano w sprawie, że wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 – letniego okresu zobowiązania.

Jednocześnie ustawodawca wiąże określone konsekwencje z zaprzestaniem realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, wskazując w § 17 ust.1 że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami, zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; a także zgodnie z zastosowanym w sprawie, cytowanym już pkt 2, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2.

Redakcja tego przepisu "płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi" (brak jest zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie) oraz fakt, że zobowiązanie rolnośrodwiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim prowadzi do uznania, że nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia. Z reguły przecież – w sytuacji stwierdzenia uchybień w realizacji zobowiązania w określonym roku – do wypłaty już nie dojdzie, gdyż "płatność (...) podlega wstrzymaniu", zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko pozostałych lat. Słusznie ponadto wywiedziono w sprawie, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania.

Kolejny argument podniesiony w skardze kasacyjnej, dotyczący prawomocności decyzji przyznających płatności za lata 2005 i 2006 nie może być poczytany za argument na rzecz dokonania błędnej wykładni § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego lecz raczej jako zarzut dotyczący niemożności jego zastosowania w tej sytuacji. Jednak i on nie jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej oraz finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanek o których mowa w § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego, jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 oraz z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 96/12).

Wreszcie bezzasadny jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na błędną wykładnię art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Również i ten zarzut jest wadliwie zredagowany, w istocie bowiem odnosi się on do niezastosowania w stosunku do skarżącego czteroletniego okresu przedawnienia, tak tylko bowiem można odczytywać sformułowanie skargi kasacyjnej że, błędnie przyjęto, że " w realiach niniejszej sprawy nie upłynął okres przedawnienia". W dwuzdaniowym uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje, że w przypadku obu dokonanych płatności upłynął czteroletni okres przedawnienia.

W odniesieniu do tego zarzutu podkreślić trzeba, że w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 jako podstawowy okres przedawnienia dla zwrotu nienależnej płatności został ustanowiony okres 10 – letni. Dopiero wówczas, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Słusznie wywiódł Sąd I instancji odnosząc się do pojęcia dobrej wiary, że nie można było uznać, że skarżący działał w dobrej wierze skoro podjął się realizacji programu rolnośrodowiskowego na znanych zasadach. Miał więc świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego, a mimo to trzy kontrole stwierdzały powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Świadczy to zatem o tym, że skarżący świadomie nie podejmował żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego, z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych argumentów przeciwstawiających powyższej ocenie inne, istotne racje. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za prawidłowe stanowisko, iż "w realiach niniejszej sprawy" zastosowanie miał 10 – letni, a nie skrócony 4 – letni okres przedawnienia, który jeszcze nie upłynął.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.