Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 89/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1 , art. 61 ust.1  w zw. z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel Ewa Rynczak / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.K. i A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2007 r., znak: [....] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowy, wewnętrznym na części południowej działki nr [....] oraz wjazdem z ul. [....] na części działki nr [....] obr. [....] , położonego przy ul. [....] w K."

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że w powtórnym rozpatrzeniu tej sprawy została sporządzona, na podstawie przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. uzupełniająca analiza architektoniczno-urbanistyczna ( wobec uprzednio już sporządzonej tego rodzaju analizy ), uwzględniająca dyspozycje i zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 28 lutego 2007 r., znak: [....] , w szczególności odnosząca się do kwestii związanych ze wskazaniem wymagań, których spełnienie w przedmiotowej sytuacji jest niezbędne dla zachowania obecnego ładu przestrzennego miejsca, argumentów strony odwołującej się, argumentów wynikających z analizy architektoniczno-urbanistycznej przedstawionej przez inwestorów.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej Prezydent określił następujące warunki, których łączne spełnienie jest warunkiem koniecznym utrzymania istniejącego ładu przestrzennego:

1. Dopuszczalna jest realizacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu obecnych w obszarze i przy ul. [....] - to jest funkcji mieszkalnej (jedno i wielorodzinna) oraz usługowej.

2. Konieczne jest utrzymanie istniejącej linii zabudowy od strony rzeki [....] , jako głównego elementu kształtującego ład przestrzenny tej części miasta.

3. Niezbędne jest zachowanie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie wartości średnich charakteryzujących zabudowę wielorodzinną obszaru lub niższym.

4. Niezbędne jest nie przekraczanie maksymalnych szerokości elewacji budynków obecnych w obszarze i dostępnych z tej samej drogi publicznej, z właściwym uwzględnieniem szerokości elewacji zabudowy sąsiedniej (maksymalna szerokość elewacji około 55m)

5. Niezbędne jest nie przekraczanie maksymalnych wysokości elewacji budynków obecnych w obszarze i dostępnych z tej samej drogi publicznej, z właściwym uwzględnieniem wysokości elewacji zabudowy sąsiedniej (maksymalna wysokość elewacji około 34m)

6. Dopuszczalna jest dowolna geometria dachu w przypadku budynków niskich i dachy płaskie w przypadku budynków wysokich.

Prezydent stwierdził, że opinie zebrane w niniejszej sprawie, dopuszczające pod pewnymi warunkami planowane zamierzenie inwestycyjne nie odnoszą się do uwarunkowań urbanistycznych istniejącego ładu przestrzennego Opis i ocenę tych uwarunkowań ustawodawca powierzył osobie posiadającej wiedzę specjalną w tym zakresie. Opinie wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. , Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. , postanowienia [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. odnoszą się do uwarunkowań wynikających z Prawa wodnego, Prawa ochrony środowiska oraz różnego rodzaju dokumentów w ich części dotyczącej uwarunkowań środowiskowych.

Prezydent podniósł, że opinie te zostały uwzględnione w przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Opinie te stanowią dodatkowy argument przemawiający za koniecznością utrzymania obecnego ładu przestrzennego na tym terenie, w tym bardzo wyraźnej linii zabudowy. Prezydent wskazał, że dopuszczenie zabudowy na tym terenie dziewiczym mogłoby dać podstawę do wprowadzenia jej w pozostałych jego częściach, po obu stronach rzeki [....] , bez żadnych gwarancji, że odbędzie się to w uporządkowany sposób. Prezydent podniósł, że propozycja uszanowania obecnego ładu przestrzennego miejsca zawarta została w Studium, gdzie dla przedmiotowego terenu przewidziano realizację Parku Rzecznego, bez zabudowy. Także sporządzany obecnie plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie zabudowy. Prezydent podkreślił jednakże, że nawet zaplanowanie przedmiotowej inwestycji na terenach zieleni z uwzględnieniem cennych warunków przyrodniczych miejsca, warunkiem nadrzędnym jest spełnienie warunków przestrzennych (urbanistycznych). Zgodność z przepisami odrębnymi, zdaniem Prezydenta, nie zwalnia bowiem z obowiązku wpisania w istniejący ład przestrzenny, którego najważniejszą i najbardziej czytelną wartością są regularne linie zabudowy w obszarze, jednoznaczne porządkujące przestrzeń. Prezydent wskazał zatem, że o ile wnioskowane zamierzenie spełnia, lub po drobnych korektach spełni wymogi ładu przestrzennego w zakresie funkcji, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz geometrii dachu, to nie spełnia wymogu uszanowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tren przedmiotowej inwestycji znajduje się przed istniejącą, bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy. Dla inwestycji w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach nie ma więc możliwości realizacji zabudowy w zgodzie ze wskazaną linią zabudowy.

W odniesieniu do argumentów strony zawartych w odwołaniu od uprzednio wydanej decyzji w I instancji, a odnoszących się do kwestii związanych z określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie spełnieniem we wniosku wymogów ładu przestrzennego, braku wystarczającego uzbrojenia terenu, niezgodności z przepisami ochrony środowiska i przyrody, Prezydent wskazał, że zgodnie z powoływanym już rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej, zgodnie z przepisami odrębnymi, w relacji do pasa drogowego jeśli zabudowa jest uskokowa lub w inny sposób wynika to z analizy. Prezydent odwołał się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że uwzględniać się powinno między innymi wymogi ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, ochronę środowiska, gospodarowania wodami, ochronę dziedzictwa kulturowego, potrzeby interesu publicznego (rozdział 1 art. 1.2 ustawy). Przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne.

Prezydent stwierdził więc, że z powyższych zapisów nie wynika, aby intencją ustawodawcy była wyłączna ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego wyłącznie w pobliżu i w relacji do ulic z pominięciem np. atrakcyjnych przyrodniczo, krajobrazowo i środowiskowo obszarów. Wobec tego linia zabudowy może kształtować się nie tylko względem dróg publicznych ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego. Przepisy powoływanego już rozporządzenia nakazują w pierwszej kolejności wyznaczać linię zabudowy jako przedłużenie już istniejącej. Prezydent uważa, że nie można ją więc wyznaczać jako powtórzenie wybranej odległości od ulicy czy też odbicie lustrzane na drugą jej stroną jak to twierdzi strona kwestionująca. W tym wypadku budynki mieszkalne obszaru analizowanego ul. [....] wspólnie określają bardzo czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego - doliny rzeki Wilgi. W ocenie Prezydenta definiuje ona w sposób jednoznaczny zasięg dużych stref funkcjonalnych, jest granicą pomiędzy strefą zabudowy a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [....] . Linia zabudowy ul. [....] znajduje swój odpowiednik po przeciwnej stronie rzeki - ukształtowanej regularnie ścianie zabudowy wielorodzinnej od strony ul. [....] . Zadaniem Prezydenta przekroczenie linii zabudowy ul. [....] stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełnienia ładu przestrzennego, do czego zobowiązuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Linia zabudowy, wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wzdłuż ul. [....] , przebiegałaby poza terenem inwestycji. Wyklucza to dopuszczenie proponowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznaczenie jej jako powtórzenie odległości zabudowy od krawędzi jezdni o po przeciwnej stronie ulicy, czy też wyznaczenie je zgodnie z załamującą się ul. [....] zaburzałoby ład przestrzenny. Formalnie mogłoby to nastąpić w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, jeśli wynikałoby to z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ta jednak prowadzi do wniosków przeciwnych. Analiza ta ma wykazać, że zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, a nie buduje go na innych zasadach. Z przedstawionej przez stronę kwestionującą stanowisko organu własnej analizy architektoniczno-urbanistycznej płyną następujące wnioski. W zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [....] , wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy jej nie odbiegają od ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez organ. Analiza strony kwestionującej stanowisko organu nie uwzględnia jednak istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny rzeki [....] , jej obecność jest faktem bezspornym. Nie jest to kwestia interpretacji, lecz stwierdzenie istniejącego stanu rzeczy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy może dopuszczać jedynie takie kształtowanie przestrzeni, które w całości wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, a nie zmienia go na nowych zasadach. Prezydent stwierdził zatem, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji linii zabudowy, a także nie spełnia wymagań ładu przestrzennego nakazującym wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący ład urbanistyczny.

Z decyzją tą nie zgodzili się M.K. i A.M. składając odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna dotknięta jest wadami. Podnieśli, że ze złożonej do akt sprawy kontr-analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co wynika, ich zdaniem, z samej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jak i z przedłożonej w toku postępowania w I instancji kontr-analizy. Zakwestionowali również zajęte przez Prezydenta Miasta K. stanowisko, zgodnie z którym planowane zamierzenie nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W ocenie odwołujących proponowane rozwiązanie inwestycyjne stanowi element świadomej kompozycji urbanistycznej, nawiązujący do istniejącej zabudowy. Nadto podnieśli, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż ograniczenia możliwości realizacji inwestycji w planowanym obszarze wynika ze stanowiska organów uzgadniających, gdyż takich przeciwwskazań tam nie wyrażono. Nadto podnieśli także, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na projekty, czy też zamierzenia, które nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (Park Rzeczny ....), jak i na wydane w innych sprawach rozstrzygnięcia organów. Podali też, że w sprawie jakości kompozycji urbanistyczno- architektoniczno urbanistycznej ostatecznie może wypowiedzieć się także Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna.

Decyzją z dnia 7 listopada 2007 r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że zabudowa na działkach sąsiednich musi pozwolić na określenie opisanych tam parametrów. Kolegium wskazało następnie co należy rozumieć przez front działki powołując stosowne przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Podniosło także, że linia zabudowy, w świetle § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tworzona jest jako odległość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich od pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium zgromadzone przez organ I instancji dowody, w szczególności sporządzone przez osoby do tego powołane i w zakresie przysługujących im kompetencji, zasługują na danie im wiary. Rodzaj i ich zakres odpowiadają wymogom ustawy i w/w rozporządzenia. Kolegium podniosło, że regulacja § 4 powołanego rozporządzenia wykonawczego przewiduje, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium wyjaśniło, powołując się na komentarz do ustawy autorstwa Z. Niewiadomskiego, że przez działkę sąsiednią ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Zdaniem Kolegium analiza dowodów prowadzi do przekonania, iż nie istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy w oparciu o regulację § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Po zachodniej stronie ul. [....] istnieje bowiem zabudowa, która tworzy linię. Zgodnie z rozumieniem słowa: "linia" w języku polskim, jest to twór geometryczny mający tylko jeden wymiar: długość, a graficzne przedstawienie tego tworu, to kreska, przy czym linia może być pionowa, pozioma, poprzeczna, pochyła, prosta, łamana, równoległa, falista, zygzakowata, bądź spiralna (Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN - Warszawa 1996, T. II, str. 35 i nast.). Regulacja § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 rozporządzenia przewiduje, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na podstawie tego przepisu wyznacza się wówczas, gdy istniejąca zabudowa przebiega nie tworząc uskoku (vide: wyniki analizy i usytuowanie budynków wielorodzinnych wzdłuż ul. [....] oraz załamanie tej linii). W niniejszej sprawie taki uskok musiałby wystąpić. Dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Trafnie zaś przyjmuje osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów, argumentuje Kolegium, że wykształcony układ urbanistyczny nie pozwala na wyznaczenie linii zabudowy jako odwzorowanej z budynku wielorodzinnego przy ul. [....] , po jej "załamaniu" i przeprowadzeniu jako równoległej, do linii wyznaczonej przez zachodnią granicę jezdni ul. [....] .

Zgromadzone dowody pozwalały przyjąć organowi I instancji opierającego się o projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, iż projektowane zamierzenie nie będzie stanowić elementu uzupełniającego, wkomponowanego w urbanistyczną całość z zastanym w obszarze analizowanym układem urbanistycznym.

Zdaniem Kolegium na analizowanym obszarze wykształcony jest czytelny, charakterystyczny, niezabudowany "korytarz", pas zieleni, po obydwu brzegach rzeki [....] , a zewnętrzne granice tego "korytarza" tworzą wysokie budynki wielorodzinne wzdłuż ul. [....] . Kolegium podkreśliło, że czytelnie wyznaczona linia oddziela tereny zabudowane od niezabudowanych. Planowana zabudowa wykracza natomiast w całości poza tą linię w kierunku zachodnim, "wychodząc" poza obszar "zurbanizowany" i w całości wkracza w pas niezabudowany, naruszając tym samym wykształconą kompozycję urbanistyczną, na co zwrócił uwagę architekt biorący udział w postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli M.K. i A.M. Zarzucili, że Kolegium, podobnie jak organ I instancji, nie uwzględniło dowodu w postaci kontr-analizy. W ich ocenie, naruszony został art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące organy do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Nie zostały więc podjęte przez organy kroki do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, co do pojęcia działki sąsiedniej, że przez nią nie tylko rozumieć należy działkę bezpośrednio sąsiadującą, lecz również działkę na obszarze analizowanym. Ich zdaniem właściwe rozumienie tego pojęcia pozwala na uznanie za właściwy sposób wyznaczenia linii zabudowy proponowany przez inwestora, a nie jak to twierdzi Kolegium. Powoływanie się na definicje słownikowe zawsze będzie relatywne i nieobiektywne. W ich ocenie do wyznaczenia linii zabudowy wystarczająca jest norma wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Pozostałe przepisy - § 4 ust. 3 nie ma zastosowania, podobnie jak i ust. 4 tego paragrafu. Powoływanie się na pojęcie "ładu przestrzennego" i przyznanie mu pierwszeństwa przed przepisem jasno określającym sposób wyznaczenia linii zabudowy jest niewłaściwe i nie nosi charakteru normy prawnej. Wnieśli więc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Oraz o zasądzenie kosztów postępowania .

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 77/08, Wojewódzki Sąd Administracji w Krakowie oddalił skargę.

Uwzględniając skargę kasacyjną A.M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1370/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, że na obszarze bez planu miejscowego wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane z ogólnej normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostając w istotnej mierze w sferze uznania administracyjnego, a to nakłada zarówno na organy administracji orzekające w sprawie jak i sąd administracyjny, szczególnej staranności w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Takiej szczególnej staranności zabrakło w postępowaniu, zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Sąd przeszedł do porządku nad zarzutami skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ogólnie jedynie stwierdzając, że organy obu instancji orzekające w sprawie rozpatrzyły całość materiału i odniosły się do tzw. kontr-analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ponadto ten sam Sąd, choć w innym składzie, orzekł odmiennie ze skargi tych samych skarżących w kwestii decyzji o warunkach zabudowy podobnego obiektu usytuowanego w innej części tej samej działki (wyrok z dnia 1 sierpnia 2008 r.), co wymaga szczególnie wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykładni, która prowadzi do wniosku, że ograniczeń w zabudowie wynikających z ww. przepisu nie można interpretować rozszerzająco, a ochronie wartości wysoko cenionych (ład przestrzenny, środowisko) służą przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i przepisy szczególne. Jeżeli zatem ani prawodawca lokalny, ani ustawodawca, nie skorzystali z przysługujących im w tej mierze uprawnień, to fakt ten nie może być uzasadnieniem dla rozszerzającej wykładni ograniczeń w wykonywaniu prawa własności celem ochrony wartości, o których mowa. W świetle tej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie można też zawężająco rozumieć pojęcia działki sąsiedniej, wręcz przeciwnie trzeba je rozumieć szerzej w sensie urbanistycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a. , skargę oddala.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że decyzje te naruszają przepis prawa materialnego, jak też przepisy postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

Oznacza to, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia i jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dn. 4.12.2009r. sygn. II OSK 1370/08. Mając na uwadze te okoliczności należy wskazać iż w sprawie istotną kwestią jest ustalenie przez organ czy inwestorzy spełnili łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności pkt 1 tej ustawy. Stosownie do przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 tej ustawy- wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że obszar objęty przedmiotową inwestycją nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( m. p. z. p. ), w związku z tym wymogi ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyprowadzane muszą być z normy ogólnie wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, co podkreślił NSA w wywodach prawnych, a ustalenie w tym zakresie przesłanki z pkt 1 art. 61 ust. 1 pozostaje w sferze uznania administracyjnego. To z kolei wiąże się z koniecznością szczególnej staranności organów ustalających tę okoliczność. NSA dokonując wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 stwierdził, że przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco, a ochronie ładu przestrzennego czy też środowiska jako wartości wysoko cenionych, na co zwracają uwagę organy obu instancji, służą przede wszystkim m.p.z.p. i przepisy szczególne. Skoro inwestycja ma być realizowana na terenie gdzie nie ma ustalonego m.p.z.p., to okoliczność ta nie może stanowić uzasadnienia dla rozszerzającej wykładni ograniczeń w wykonywania prawa własności, dla ochrony tych wartości.

Organy obu instancji nie dopełniły wymogom prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy obu instancji badając przesłanki z cyt. pkt. 1, w sposób nieprawidłowy przyjęły, iż przez pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć przez to działkę leżącą w bezpośrednim (graniczącym) sąsiedztwie z terenem objętym inwestycją. Przyjęcie takiej interpretacji jest sprzeczne z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem sądów, które pojęcie to rozumieją w zakresie szerszym, a więc, że działkami sąsiednimi są działki leżące zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie , jak też wszystkie inne usytuowane na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dn. 18.04.2007r., II OSK 657/06, Lex Omega nr 322451 ).

Takie też stanowisko zostało wyrażone w niniejszej sprawie w wyroku NSA z dnia 4 12.2009r.

W związku z tym, trafny jawi się zarzut skargi, iż przyjęcie przez organy nieprawidłowej interpretacji działki sąsiedniej nie pozwoliło na ustalenie w sposób prawidłowy nowej linii zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego terenu, o który mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Słuszny jest też zarzut skargi dotyczący tego, iż organy nie ustosunkowały się do kontr-analizy sporządzonej przez dr.hab. inż. arch. W.C. przedłożonej do akt sprawy przez inwestorów, przyjmując jedynie w sposób bezkrytyczny , że skoro taką analizę sporządził mgr inż. Arch. A.B. , który wpisany jest na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [....] i posiada on odpowiednią wiedzę fachową, to brak jest podstaw do podważenia wiarygodności tej analizy. Takie stanowisko organów jest błędne i sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, które zobowiązują organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organów było więc ustosunkowanie się do argumentów strony przedstawionych w kontr-analizie, a nie bezkrytyczne przyjęcie, że sporządzona analiza przez mgr. inż. arch. A.B. nie może być poddana merytorycznej weryfikacji przez stronę, skoro została wydana przez uprawnioną osobę. Organy nie ustaliły więc czy okoliczności wskazane w kontr-analizie miałyby jakieś istotne znaczenia dla sprawy, a jeżeli nie, to dlaczego. Organy ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy zobowiązane są do dokładnego rozważenia wniosków strony. Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych, które zmierzają do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji.

W związku z powyższym, organy obu instancji naruszyły podstawowe zasady postępowania wyrażone w art. 7 k.p.a. – zasadę ustalenia prawdy obiektywnej, art. 77 § 7 k.p.a.- zasadę zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić też, że w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym podobnego zamierzenia inwestycyjnego inwestorów M.K. i A.M. ale na innej części tej samej działki dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi zlokalizowanymi pod budynkiem, układem drogowym wewnętrznym na części północnej działki nr [....] oraz wjazdem z ul. [....] na części działki nr [....] obr. [....] w K.", Prezydent Miasta K. decyzją [....] z dnia 28.06.2007r. również odmówił ustalenia warunków zabudowy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1.08.2008r. syg. akt II SA/Kr 66/08 uchylił obie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd orzekający w niniejszym składzie w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w tym wyroku, przy uwzględnieniu oczywiście wykładni prawa dokonanej przez NSA w niniejszej sprawie oraz ustaleń Sądu obecnie orzekającego w tej sprawie.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień sąd dopatrzył się także innych nieprawidłowości postępowania, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w ogóle nie dostrzegły organy, zarówno organ odwoławczy - SKO w K. , jak też organ I instancji- Prezydent Miasta K. Po pierwsze w aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego wniosku inwestorów oraz pełnomocnictwa udzielonego przez nich dla A.W. Brak jest też informacji czy dz. nr [....] pozostaje w Zarządzie Gospodarki Komunalnej. Poza tym organy naruszyły przepis art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. k.p.a ., który statuuje zasadę załatwienia sprawy przez wydanie decyzji po uzyskaniu stanowiska przez inny organ. Uchybienie to polegało na tym, iż organy bezkrytycznie przyjęły, że postanowienia uzgadniające z innymi organami współdziałającymi zostały prawidłowo wydane, co jest nieprawdą. Postanowienia: Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia 7.04.2006r. (k.84 akt adm.), jak też Wojewody [....] z dnia 28.06.2006r. (k.139 akt adm.), czy też postanowienie Marszałka Województwa [....] z dnia 28.06.2006r. (k. 140 akt adm.) nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, a krąg stron postępowania przed tymi organami był różny. W związku z tym naruszono art. 10 k.p.a., który mówi o zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie tego przepisu jest kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego dającą podstawę do wznowienia postępowania, na wniosek strony, złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na marginesie należy też zauważyć, że uzgodnieniu w trybie art. 106 § 5 k.p.a. podlega " projekt decyzji o ustalenie zabudowy", a nie " wniosek" inwestora, którego nie ma w aktach sprawy.

W decyzji organu I instancji z dn. 28.06.2007r. znak: [....] (k.270), dwa załączniki które mają stanowić integralną część tej decyzji nie posiadają numeracji oraz daty i nr decyzji dla której są załącznikami. Na k.246 znajduje się analiza urbanistyczno-uzupełniająca z dnia [....] .2007r., która nie wskazuje, że jest to załącznik, jaki numer i do jakiej decyzji. Na k.242 jest załącznik graficzny i również nie wiadomo jaki posiada numer, do jakiej decyzji jest on załącznikiem, gdyż brak jest daty i numeru decyzji. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu organy naruszyły § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W związku z powyższym, organy naruszyły przepisy postępowania art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepis prawa materialnego art.61ust.1pkt1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji, a nie działki znajdujące się w całym obszarze analizowanym, co miało wpływ na wynik sprawy.

Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien w sposób merytoryczny ustosunkować się do kontr-analizy przedstawionej przez inwestorów, uzupełnić akta sprawy administracyjnej o dokumenty wyżej wskazane i omówione, a także wziąć pod uwagę pozostałe, naprowadzone wyżej okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt1 lit. "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.