Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 628/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 156 ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 83 – dalej jako: u.p.p.u.w. lub ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) oraz

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935),

po ponownym, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 stycznia 2017 r. (znak: [...]),

uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. nr [...] pow. 18 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...], na rzecz J. P.. Ponadto w ww. decyzji orzeczono, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości należna od użytkownika wieczystego stanowi kwotę: [...] zł, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż w dotychczasowym toku prowadzonego postępowania jedyną wątpliwą kwestią (powodującą konieczność uchylenia wcześniej wydanych w tej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K.) była wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Podkreślono przy tym, że obecnie wysokość ta została ustalona w oparciu o treść operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. T., który oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu stanowiącego dz. nr [...] o pow. 18 m2 na kwotę [...]zł, zaś wartość rynkową prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego ww. działkę na kwotę [...]zł.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. P. domagając się unieważnienia kwestionowanej decyzji. Na uzasadnienie swojego żądania, odwołujący się podniósł, że w jego ocenie, obecnie zaproponowane warunki przekształcenia są tożsame z dwoma poprzednimi, nieodpowiadającymi faktycznej, o wiele niższej wartości przekształcanych działek zabudowanych garażami. Zdaniem odwołującego, kolejnym argumentem dowodzącym, iż zastosowane przez organ wydający zaskarżone decyzje, ceny za przekształcenie własności nie spełniały warunków zawartych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego P. T., zawarte w jego piśmie do organu z dnia 20 października 2016 r. (str. 3), w którym zawarto informację, że w operatach szacunkowych nie zostały uwzględnione ceny nieruchomości podobnych do wycenianych, tj. o zbliżonej powierzchni, zabudowanych garażami. Według odwołującego, już tylko z tego faktu wynikało, że przedmiotowe operaty nie mogły być użyte do ustalenia zawyżonej ceny za przekształcenie we własność w tym postępowaniu, wobec zapadłych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślono przy tym, że cenami odzwierciedlającymi wartość nieruchomości odwołującego powinny być zastosowane w postępowaniu przetargowym Gminy Miejskiej K. proponowane ceny nabycia działek zabudowanych boksami garażowymi w droższych niż jego lokalizacjach, wycenione na [...] zł/m2 i [...] zł/m2 za prawo własności, a nie prawo użytkowania wieczystego, co miała potwierdzać złożona przez odwołującego oferta z września 2016 r. Mając na uwadze powyższe, odwołujący wniósł o natychmiastowe przekształcenie w prawo własności zajmowanych nieruchomości z zastosowaniem wyceny przyjętej przez Urząd Miasta K. we wskazanej ofercie przetargowej w odniesieniu do wskazanej w niej wartości gruntu zabudowanego garażami oraz odstąpienia od naliczenia dodatkowej opłaty za to przekształcenie.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, decyzją z dnia 23 maja 2017 r. (znak: [...]), Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, która to decyzja – na skutek skargi J. P. – została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]). W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że nie kwestionuje przyjętego przez biegłego do analizy obszaru (całego miasta K.) oraz faktu rozszerzenia okresu badań na pierwsze półrocze 2014 r., niemniej jednak wątpliwości wzbudziło jedno ze stwierdzeń biegłego, zgodnie z którym: "Na podstawie przeprowadzonych analiz ustalono, że w okresie od stycznia 2014 r. do lipca 2016 r. nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, o zbliżonej powierzchni, przeznaczonej pod zabudowę garażową. Nie analizowano transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, ponieważ zgodnie z celem wyceny wartość nieruchomości szacuje się jako wartość gruntu niezabudowanego". W nawiązaniu do powyższego Sąd zaznaczył, że obecnie najprawdopodobniej nie będzie możliwe odnotowanie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o niewielkiej powierzchni, przeznaczonymi pod zabudowę garażową, gdyż przeznaczenie takie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego występuje głównie, jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową, usługową lub mieszaną. Podniesiono również, że nieruchomość, której dotyczyła sprawa znajdowała się w ciągu innych małych działek, z których każda zabudowana była boksem garażowym, przy czym zaznaczono, iż taka zabudowa była charakterystyczna dla drugiej połowy ubiegłego stulecia i występowała na obrzeżach zgrupowanej, najczęściej "osiedlowej" zabudowy wielorodzinnej, jako jej uzupełnienie. Tymczasem zwrócono uwagę, że obecnie wartość takiej nieruchomości to nie wartość około 20 m2 gruntu przeznaczonego pod usługi, ale wartość polegająca na tym, że w pobliżu zabudowy wielorodzinnej, istnieje możliwość parkowania samochodu we własnym boksie garażowym. Dlatego też, zdaniem Sądu, stwierdzenie biegłego, że nie analizował transakcji nieruchomości zabudowanych garażami, pozostawało w oczywistej sprzeczności z wiążącymi wskazaniami sądu, który nakazał biegłemu analizę transakcji nieruchomości zabudowanych garażami. W ocenie Sądu, obowiązujące regulacje prawne, nie stały zatem na przeszkodzie, aby biegły ponownie (po raz trzeci) badając rynek nieruchomości w pierwszej kolejności określił, czy istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, a następnie jeśli stwierdzi, że obrót taki miał miejsce, określił wartość nieruchomości niezabudowanej przez uprzednie wyodrębnienie wartość gruntu i posadowionych na nim zabudowań garażowych. Podkreślono przy tym, że dopiero, jeśli poszerzona do obszaru całego miasta K. (tak jak to miało miejsce w operacie obecnie kontrolowanym) rzetelna analiza rynku nieruchomości nie doprowadzi do możliwości wyceny w ww. sposób, biegły, a za nim organ będzie uprawniony do przyjęcia takiego sposobu wyceny, jaki został przedstawiony w przedmiotowej sprawie. Ponadto Sąd nadmienił, że nieuwzględnienie przez organ nieruchomości garażowych wystawionych przez Gminę Miejską K. na przetarg, wynikało z faktu, iż operat sporządzony został według stanu na lipiec 2016 r., a pierwszy przetarg zgodnie z ogłoszeniem załączonym do akt przewidziany został na wrzesień 2016 r. Dodano jednak, że cena wywoławcza pierwszego przetargu nie była ceną transakcyjną i dlatego nie mogła być wówczas wzięta pod uwagę.

Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda przywołał na wstępie treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), a następnie wskazał, że z uwagi na ww. przepisy, pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. (znak: [...]), zwrócił się do biegłego P. T. w pierwszej kolejności o zajęcie przez niego stanowiska, co do aktualności sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2016 r., zaś w przypadku potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego o przedstawienie analizy, z której będzie wynikać, czy na terenie miasta K. istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, co (w przypadku odpowiedzi pozytywnej) w dalszej perspektywie mogłoby umożliwić dokonanie przedmiotowej wyceny w sposób wskazany przez Sąd. Organ odwoławczy podał, że w odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 lutego 2018 r. (data wpływu do organu – 26 marca 2018 r.) rzeczoznawca majątkowy P. T. poinformował, iż wycena nie może być nadal wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona. Wyjaśniono bowiem, że biegły stwierdził, iż ze względu na zmniejszenie liczby lat niewykorzystanego okresu użytkowania, a w konsekwencji zmianę współczynnika korygującego zdefiniowanego w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który jest stosowany obligatoryjnie przy obliczaniu prawa użytkowania wieczystego w celu jego przekształcenia w prawo własności, zmianie uległy podstawowe czynniki cenotwórcze przyjęte w wycenie. Tym samym, w ocenie organu II instancji, w świetle przedstawionego przez rzeczoznawcę stanowiska, wynik wyceny nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z dnia 17 sierpnia 2016 r. był nieprzydatny do określenia wartości wycenianej nieruchomości. Podkreślono przy tym, że wynik wyceny stanowił immanentną część operatu i nie mógł zostać zmodyfikowany w innym procesie niż ponowna wycena nieruchomości i sporządzonego dla niej nowego aktualnego operatu szacunkowego. Dlatego też, w ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego, w którym oszacowana zostanie wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. nr [...] o pow. 18 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...], położonej w K. przy ul. [...]. Jednocześnie, w odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania wskazano, że były one niezasadne, co przesądził w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Organ odwoławczy wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien pozyskać aktualny operat szacunkowy, zgodny z oceną prawną oraz zaleceniami zawartymi w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), z dnia 21 grudnia 2015 r., (sygn. akt II SA/Kr [...]) oraz z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), dokonać oceny jego przydatności dowodowej dla potrzeb sprawy i wydać na jego podstawie nowe rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący J. P., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu, skarżący wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie doszło do bezpodstawnego ustalenia dopłat za przekształcenie w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości dwukrotnie przewyższającej jej rzeczywistą wartość. Ponadto, zdaniem skarżącego, organy za pomocą operatów szacunkowych, trzykrotnie kwestionowanych przez Sąd, dopuszczały się fałszowania faktów dotyczących wartości wycenianej nieruchomości.

Przekazując przedmiotowy sprzeciw od decyzji, Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi).

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 kwietnia 2018 r., a następnie została ona doręczona skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2018 r., który w dniu 30 kwietnia 2018 r. (data prezentaty na dokumencie złożonym osobiście w siedzibie urzędu) wniósł za pośrednictwem Wojewody sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 5 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 30 kwietnia 2018 r. wraz z wniesieniem przez skarżącego J. P. środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego od zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie, gdyż wpływać będzie m.in. na granice rozpoznania sprawy, które w przeciwieństwie do mających za przedmiot kontroli rozstrzygnięcia organów, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku postępowań zainicjowanych wniesieniem sprzeciwu od decyzji zostały określone w sposób zawężony.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie, takich jak dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2032846).

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 5 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 18 stycznia 2017 r. (znak: [...]), którą orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. nr [...] pow. 18 m2, obr. [...], jedn. ewid. Podgórze, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...], na rzecz J. P. oraz określono, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości należna od użytkownika wieczystego stanowi kwotę: [...] zł, którą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w., w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 u.g.n., w których uregulowano sposób określania ceny nieruchomości. Z powyższych przepisów wynika również, że dla rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie. Określenie tej wartości następuje natomiast na podstawie opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.), którego wartość dowodowa została ograniczona czasowo. Stosownie bowiem do treści art. 156 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Należy jednak zaznaczyć, że operat ten może być wykorzystywany po upływie ww. okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym termin 12 miesięcy, o którym stanowi art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego, a to z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności i związanymi z nią merytorycznymi kompetencjami organu odwoławczego. Organ II instancji nie ogranicza się bowiem jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, a zobowiązany jest on do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, co z kolei pociąga za sobą konieczność, aby materiał sprawy, w tym przede wszystkim operat szacunkowy, od którego zależy wysokość ww. opłaty, nadawał się do wykorzystania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2478887; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2338566; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 1234113; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 744987 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd [...], LEX nr 1534096). Dlatego też nie budzi wątpliwości, że odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. O ile bowiem można przyjąć za dopuszczalne uzupełnienie opinii biegłego w trybie art. 136 k.p.a. (np. poprzez potwierdzenie jej aktualności lub odniesienie się do poszczególnych jej elementów), o tyle potrzeba przeprowadzenia na nowo tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uzasadniając tym samym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 898206). Operat szacunkowy, od którego zależeć będzie wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla strony, na rzecz której następuje owo przekształcenie. Dlatego też uzasadnione jest, aby miała ona możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu, a także gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, wskazać należy, że kolejna już decyzja organu I instancji została w przedmiotowej sprawie wydana w dniu 18 stycznia 2017 r., w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. w dniu 17 sierpnia 2016 r. (kolejny w sprawie). Tym samym, określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. termin 12 miesięcy, w których ww. operat szacunkowy mógł być wykorzystywany dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości upływał w dniu 17 sierpnia 2017 r. Tymczasem decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 5 kwietnia 2018 r., a zatem po upływie okresu domniemania aktualności ww. opinii biegłego. Rozpiętość czasowa pomiędzy wydaniem decyzji w I i II instancji spowodowana była natomiast faktem uchylenia poprzedniej decyzji organu II instancji wyrokiem tut. Sądu i koniecznością ponowienia we wskazanym zakresie postępowania odwoławczego. Stąd też zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego P. T. pismem z dnia 30 stycznia 2018 r. (znak: [...]) z prośbą o zajęcie stanowiska, co do aktualności sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2016 r. Jednocześnie zaś czyniąc zadość wskazaniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) oraz mając na uwadze, iż ewentualne uzupełnienie operatu szacunkowego może zostać dokonane w trybie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy zastrzegł w treści ww. pisma, aby w przypadku potwierdzenia aktualności ww. operatu szacunkowego biegły przedstawił analizę, z której będzie wynikać, czy na terenie miasta K. istniał obrót nieruchomościami zabudowanymi garażami, co (w przypadku odpowiedzi pozytywnej) w dalszej perspektywie mogłoby umożliwić dokonanie przedmiotowej wyceny w sposób wskazany przez Sąd. Niemniej jednak. w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r. stanowiącym odpowiedź na powyższe zapytanie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy P. T. poinformował, iż wycena nie może być nadal wykorzystywana do celu, dla którego została sporządzona ze względu na zmniejszenie liczby lat niewykorzystanego okresu użytkowania, a w konsekwencji zmianę współczynnika korygującego zdefiniowanego w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który jest stosowany obligatoryjnie przy obliczaniu prawa użytkowania wieczystego w celu jego przekształcenia w prawo własności zmianie uległy podstawowe czynniki cenotwórcze przyjęte w wycenie.

Stąd też, wobec niepotwierdzenia przez biegłego aktualności operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2016 r., a w następstwie tego konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego stanowiącego podstawowy dowód w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości na rzecz J. P., należało uznać, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w sposób uzasadniający uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu, Wojewoda zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił bowiem obowiązek wynikający z art. 136 k.p.a., a wobec ustalenia, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Sporządzenie nowego, aktualnego operatu szacunkowego, w którym oszacowana zostanie wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej ozn. jako dz. nr [...] pow. 18 m2, obr. [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w K. przy ul. [...] wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres wykraczałby już poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a., prowadząc przy tym do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych też powodów zasadnie uznano, że w przedmiotowej sprawie zaszła potrzeba rozpatrzenia sprawy ponownie w pierwszej instancji.

Tym samym zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wymaga w tym miejscu podkreślenia, że odnoszenie się przez Wojewodę merytorycznie do zarzutów odwołania w zakresie dotyczącym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który utracił ważność, byłoby w tym przypadku bezprzedmiotowe. Dlatego też w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia przepisów prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a w związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony w treści sprzeciwu od decyzji, wedle którego organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zasadnie bowiem zwrócił uwagę organ odwoławczy, że orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, następuje z jednoczesnym ustaleniem odpłatności, a w związku z tym kwestie te muszą stanowić przedmiot jednej decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2002 r., sygn. akt I SA [...], LEX nr 156822; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 2082467 oraz R. Skwarło, Komentarz do art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uwaga 1, LEX/el. 2007).

Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.