Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1739/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą w Wejcherowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 61/12 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 października 2009 r. nr WI-I./EK/7111-226B/08/09 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 61/12, po rozpoznaniu skargi T. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 października 2009 r., nr WI.I/EK/7111-226B/08/09, w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 2 listopada 2007 r., nr RAA-II-7351/648/07/888/50B/HW, Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego – "B" na działce nr ... przy ul. ... w Gdyni. Decyzja stała się ostateczna w dniu 21 grudnia 2007 r. Decyzją z dnia 28 lutego 2008 r., nr 1985/7351/124/08/888/50B/HW, wskazane pozwolenie na budowę zostało przeniesione na rzecz ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Wejherowie. W dniu 24 stycznia 2008 r. T. L. wniósł do Prezydenta Miasta Gdyni o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 listopada 2007 r. Z podobnym wnioskiem wystąpił M. W.. U. W. wniosła do Prezydenta Miasta Gdyni pismo, w którym domagała się uznania jej za stronę ww. postępowania. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie administracyjne, a następnie odmówił uchylenia decyzji z dnia 2 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Pomorski rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia 19 września 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r., nr RAA-II 10619, 799, 915, 995/7351/ 95/08/ 888/50B/HW, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., Prezydent Miasta Gdyni odmówił uchylenia decyzji z dnia 2 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że jako przyczyny wznowienia postępowania T. L. i M. W. wskazali art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., U. W. wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zaś treść wniosku z dnia 25 stycznia 2008 r. dotyczyła art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania inwestor przedłożył następujące dokumenty: uzupełnioną analizę zacieniania i przesłaniania opracowaną w listopadzie 2008 r. przez rzeczoznawcę budowlanego, opinię architektoniczno-budowlaną opracowaną w dniu 28 października 2008 r. przez rzeczoznawcę budowlanego dotyczącą oceny "Analizy zacieniania budynku przy ul. ... przez planowaną zabudowę na działce nr ... przy ul. A.", analizę zacieniania i przesłaniania budynków mieszkalnych przez 2 budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. ..., opracowaną w listopadzie 2008 r. Organ I instancji wskazując na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, stwierdził, że jeśli obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich bądź uciążliwości dla tych terenów, to właściciele lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie są stronami o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem podstawowe znaczenie dla ustalenia podmiotów posiadających statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ma, wynikające z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania inwestycji ustalony został w oparciu o zebrane w sprawie materiały, a w szczególności projekt budowlany, który zawiera rozwiązania zabezpieczające m.in. przed wodami opadowymi (zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych do dwóch studni szczelnych), zacienianiem budynków (wykonano analizę zacieniania projektowanych budynków). Powyższe materiały wykazały, że obszar oddziaływania przedsięwzięcia zamyka się w granicach terenu inwestycji i stanowiły podstawę do ustalenia ostatecznej listy stron w postępowaniu. Organ I instancji ustalił na podstawie przedłożonych dodatkowo analiz zacienienia i przesłaniania przez projektowane obiekty budynków sąsiednich przy ul. ... i ..., że budynki te mają zapewnione nasłonecznienie zgodnie z warunkami technicznymi, nie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji. Oznacza to, że właściciele tych nieruchomości nie mają przymiotu strony. Organ I instancji ustalił także, że pozwolenie na budowę obejmuje wykonanie odprowadzenie wód opadowych do dwóch studni szczelnych, oraz że na analizowanym obszarze brak jest wód powierzchniowych, a wody opadowe spływające z powierzchni działki nr ... zostaną ujęte rowem opaskowym. Zabudowa działki nr ... nie wpłynie negatywnie na istniejące warunki gruntowo-wodne oraz charakter spływu wód opadowych.

Rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 23 października 2009 r., nr WI.I/EK/7111-226B/08/09, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że przedmiotem ustalenia organu administracji pozostaje, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowaniu dotyczącym w wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustalił, że do odwołania Tomasz Lewalski dołączył analizę zacieniania budynku przy ul. ... przez planowaną zabudowę na działce nr ... przy ul. ...w G.. Do sporządzenia analizy przyjął nierzeczywiste wysokości budynku "A" - 13,4 m i budynku "B" - 11,4 m, a rzeczywista wysokość obu budynków wynosi 9,07 m. We wnioskach stwierdza się, że "mieszkanie w analizowanym budynku zostanie zacienione przez planowaną zabudowę przez 5 godzin. Mieszkanie będzie więc nasłonecznione jedynie przez 1 godzinę i 45 minut, co nie jest zgodne z § 60 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Inwestor przedłożył analizę zacieniania nr 0706/AZ/01 oraz uzupełnioną analizę zacieniania i przesłaniania budynków "A" i "B". Dostarczył również analizę zacieniania dr inż. arch. B. F. - R. i opinię architektoniczno-budowlaną dr. inż. arch. J. K.. Wszystkie powyższe analizy wykazały, że wymóg zacieniania, jak również nasłonecznienia został spełniony, a realizowane budynki mieszkalne przy ul. ... nie zacieniają sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym obiekty przy ul. ... oraz ... nie znajdują się w sferze oddziaływania przedmiotowych inwestycji. Wojewoda Pomorski analizując materiał dowodowy stwierdził, że przedstawione przez inwestora analizy zacienia opracowane przez niezależnych architektów, w tym również przez rzeczoznawców budowlanych, w oparciu o oficjalne materiały i rzeczywiste wysokości budynków są bardziej wiarygodne niż analiza przedstawiona przez T. L., opracowana przez osobę bezpośrednio zainteresowaną i na podstawie nierzeczywistych wymiarów budynków przy ul. .... Ponadto, zdaniem Wojewody Pomorskiego, zarzuty T. L. i M. W. dotyczące niezachowania naturalnego cieku wodnego, przegradzając go zabudową wpływa na warunki gruntowo-wodne oraz niebezpieczeństwo zalewania ich nieruchomości, nie znajdują uzasadnienia. Pozwolenie na budowę obejmuje wykonanie odprowadzenie wód opadowych do dwóch studni szczelnych. Z opinii geologicznej wynika, że na analizowanym obszarze brak jest wód powierzchniowych, z uwagi na brak kanalizacji deszczowej w rozpatrywanym terenie, problem odprowadzenia wód deszczowych z poszczególnych posesji dotyczy wszystkich mieszkańców, wody opadowe spływające z powierzchni działki nr ... zostaną ujęte rowem opaskowym (koryto odwadniające). Stwierdzono w decyzji, że zabudowa działki nr ... nie wpłynie negatywnie na istniejące warunki gruntowo-wodne oraz charakter spływu wód opadowych. W konsekwencji nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i nie można uznać ich za strony postępowania.

W skardze na powyższą decyzję T. L. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., ponieważ utrzymuje w mocy decyzję odmawiająca skarżącemu przywileju strony w postępowaniu dotyczącym jego interesu prawnego. Skarżący twierdzi, że zaskarżona decyzja podtrzymuje pozwolenie na budowę obiektów, naruszających § 40 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez zacienianie nieruchomości skarżącego, poprzez brak realizacji placu zabaw w zespole budynków wielorodzinnych. Narusza punkt 1a i 1b decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr RAA-II-10045/7331/ 459/06/888/50/GL dla działki nr ... w Gdyni ul. ..., poprzez przekroczenie dopuszczonej decyzją o warunkach zabudowy powierzchni zabudowy oraz poprzez przegrodzenie i brak kontynuacji istniejącego cieku wodnego. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnia swój interes prawny twierdząc, że inwestycja realizowana na sąsiadującej bezpośrednio działce rzuca cień na jedyne nasłonecznione okna jego domu mieszkalnego w dniu równonocy. Skarżący twierdzi ponadto, że realizowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przesłaniając pas działki o szerokości ok. 9 m od granicy i wyłączając ten pas z możliwości zabudowy funkcją na pobyt ludzi, z oknami skierowanymi na południe, w odległości zgodnej z przepisami prawa i analogicznej do zabudowy realizowanej. Wskazuje, że wykorzystując nieprecyzyjne zapisy decyzji o warunkach zabudowy oraz podając fałszywe wartości powierzchni zabudowy w projekcie budowlanym inwestycja realizowana na sąsiadującej działce nr ...rozrasta się kosztem niezabudowanej nieruchomości skarżącego oraz rzuca cień na okna jego budynku. Wykorzystaniem nieścisłości decyzji o warunkach zabudowy jest wysokość budynku, która w realizowanej inwestycji liczona jest od poziomu wejścia, znajdującego się kilka metrów ponad naturalną warstwicą terenu pod budynkiem oraz ponad sąsiednimi działkami. Skarżący wskazuje, że fałszywie została podana powierzchnia zabudowy budynków, która definiowana jest w przepisach jako powierzchnia wyznaczona przez rzut poziomy budynku na powierzchnię terenu, w tym elementów wystających ponad powierzchnią terenu. Tymczasem w projekcie nie wliczono do powierzchni zabudowy dwukondygnacyjnych wykuszy wystających we wszystkich kierunkach z budynków. Zgodne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie mogłaby powstać realizowana inwestycja, która oparta jest o fałszywe dane zawarte w projekcie budowlanym. W dołączonej przez niego analizie przyjęto nie wysokość budynków, mierzoną od poziomu wejścia do tych budynków, ale wysokość obiektów zacieniających mierzoną od poziomu zacienianego jego okna do krawędzi obiektu zacieniającego. Ponieważ partery realizowanych budynków zostały posadowione kilka metrów ponad powierzchnią naturalnego terenu, na którym stoi budynek, wysokość obiektów zacieniających okno jest zgodna z podaną w analizie i nie jest tożsama z wysokością realizowanych budynków, mierzoną od najniższego wejścia do budynku, przytaczaną w uzasadnieniu Wojewody. Wejścia te zostały sztucznie wyniesione ponad poziom dachu domu skarżącego, stąd różnica w wartościach. Dla oceny zacieniania winno się brać wysokość obiektu zacieniającego względem zacienianego okna, a nie względem wejścia do projektowanego budynku. Z analizy materiałów dostarczonych przez inwestora wynika, że okna w budynku skarżącego zacieniane będą do godziny 12. Tymczasem po godzinie 14.15 słońce przestaje wpadać do jedynego dotychczas nasłonecznionego pomieszczenia mieszkalnego. Tym samym realizowana inwestycja ogranicza nasłonecznienie przedmiotowego pomieszczenia do 2 godzin i 15 minut, a więc poniżej przepisów określonych w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie przytaczane przez autorów analiz "nasłonecznienie zabudowy" nie ma żadnego zastosowania, ponieważ wymagane nasłonecznienie określone w § 60 rozporządzenia dotyczy pomieszczeń, a nie "zabudowy". Tak więc mimo, że w godzinach od 14.15 do 17, według autorów analiz przedłożonych przez inwestora, słońce pada na budynek skarżącego, to jednak nie wpada ono do pomieszczenia mieszkalnego, zapewniając minimalne 3 godziny nasłonecznienia. Tak więc wszelkie analizy potwierdzają fakt zacienienia poniżej wymaganego przepisami jedynego dotychczas odpowiednio nasłonecznionego pomieszczenia.

Skarżący nie zgadza się z utożsamieniem w zaskarżonej decyzji cieku wodnego z wodami powierzchniowymi. Ciek wodny stanowi woda płynąca stale bądź okresowo, zarówno powierzchniowa, jak i podziemna. Taki właśnie okresowy ciek wodny w wyżłobionym przez wodę korycie występuje i biegnie przez działkę nr .... Na tym cieku zrealizowano budynek, a jego otoczenie przegradza i nie kontynuuje cieku, wpływając na zmianę warunków gruntowo-wodnych sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości skarżącego. Realizacja budynku na cieku wodnym jest jednocześnie niezgodna z punktem 1 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr RAA-II-10045/7331/459/06/888/50/GL dla działki nr ..., mówiącym o uwzględnieniu naturalnych warunków terenowych (...), także przebiegu istniejących cieków wodnych. Skarżący zarzucił nadto, że wbrew § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, realizowana inwestycja nie przewiduje wymaganego placu zabaw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 18/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2008 r. Sąd stanął na stanowisku, że przekonanie organów o spełnianiu przez planowaną inwestycję wszystkich wymogów nie pozbawia właścicieli działek sąsiednich przymiotu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Już sama wątpliwość i konieczność dokonywania analiz zacienienia i ich oceny ze względu na odmienne wnioski stron stanowi wystarczającą przesłankę do uznania skarżącego T. L. za stronę postępowania. T. L. jest współwłaścicielem (wraz z H. L.) nieruchomości zabudowanej przy ul. ... w G., stanowiącej działkę nr ... i bezpośrednio graniczy z nieruchomością przy ul. ... w G., stanowiącej działkę nr ..., na której realizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Inwestycja na działce nr ... obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wielomieszkaniowych, dla których wydano dwie odrębne decyzje o pozwoleniu na budowę: osobno dla budynku oznaczonego "A" i budynku oznaczonego "B", niniejsza sprawa dotyczy budynku "B". Skarżący T. L. powołał się na Analizę Zacienienia wykonaną w czerwcu 2008r. przez inż. arch. M. W.. Z tej analizy wynika, że jedyne zapewniające nasłonecznienie okno mieszkania (poza dwoma nie nasłonecznianymi oknami uwagi na ich położenie od strony północno – zachodniej i oknem kuchennym nie podlegającym analizie) w budynku skarżącego, znajdujące się od strony południowo – wschodniej okno będzie zacieniane w dniu równonocy przez projektowany budynek "A" w godz. 12,15 – 14,00 oraz przez projektowany budynek "B" w godz. 7,30 – 10,45, łącznie przez 5 godzin. Ze względu na położenie okna w tym pomieszczeniu w warunkach nie realizowania inwestycji jest nasłonecznione przez 6 godzin i 45 minut, a po realizacji inwestycji nasłonecznienie wynosiłoby jedynie 1 godzinę i 45 minut, czyli niezgodnie z przepisem § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy powołały się na przedłożoną przez inwestora analizę zacieniania dr inż. arch. S. N. wraz z jej uzupełnieniem. Nadto inwestor dostarczył również analizę zacieniania dr inż. arch. B.H. -R. i opinię architektoniczno-budowlaną dr inż. arch. J. K.. Wszystkie te analizy wykazały, że wymóg nasłonecznienia został dla budynku skarżącego spełniony, a realizowane budynki mieszkaniowe przy ul. ... nie zacieniają sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej w myśl przepisów o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym obiekt skarżącego przy ul. ... nie znajduje się w sferze oddziaływania przedmiotowych inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że "przedstawione przez inwestora analizy zacienienia opracowane przez niezależnych architektów w tym również przez rzeczoznawców budowlanych w oparciu o oficjalne materiały i rzeczywiste wysokości budynków, dają przesłanki do stwierdzenia, iż są bardziej wiarygodne, niż analiza przedstawiona przez T. L., która została opracowana przez osobę bezpośrednio zainteresowaną domagającą się uznania za stronę postępowania, na podstawie przyjętych nierzeczywistych wymiarów budynków." Sąd uznał dokonaną przez organ ocenę wskazanych dowodów za uproszczoną. Stwierdzając, że uznane za wiarygodne analizy nasłonecznienia zostały wykonane w oparciu o oficjalne materiały organ przyznał, że skarżący jako podmiot nieuznawany za stronę nie miał dostępu do materiałów dowodowych (analiz, opinii i projektu budowlanego). Sąd zakwestionował wobec tego, w jaki sposób w tej sytuacji skarżący miał bronić swoich racji w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla obiektu budowlanego mającego powstać na działce sąsiedniej. W podobny sposób Sąd podszedł do zarzutu niezachowania naturalnego cieku wodnego odprowadzającego nadmiar wód opadowych (powierzchniowych) w taki sposób, by nie zalewały działki skarżącego. Skarżący zarzucił, że przegrodzenie tego cieku projektowaną zabudową wpłynie na warunki gruntowo wodne i może spowodować zalewanie jego działki. Nie ma wątpliwości, że skarżący powołuje się na możliwość zmiany stosunków wodnych na jego działce w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pozwolenie na budowę obejmuje wykonanie odprowadzenie wód opadowych do dwóch szczelnych studni, a z opinii geologicznej, że wody opadowe spływające z powierzchni działki .. zostaną ujęte rowem opaskowym (korytem odwadniającym) i nie zmienią się warunki gruntowo – wodne oraz charakter wód opadowych. Jednak w sytuacji pozbawienia skarżącego możliwości bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę nie będzie miał on żadnej szansy kwestionowania prawidłowości przyjętego w tej kwestii rozwiązania w projekcie budowlanym, a nie można wszak "z góry" zakładać, że jest ono jedynie właściwe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ... Sp. z o.o. z siedzibą w Wejherowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że T. L. jest stroną postępowania o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ma on zastosowanie zarówno do budynków sytuowanych jak i już istniejących. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wskazano, że pismem z dnia 16 marca 2010 r., które wpłynęło do WSA w Gdańsku w dniu 22 marca inwestor wniósł odpowiedź na skargę, w której wniósł o oddalenie skargi oraz przedstawił szeroką argumentację na poparcie swego stanowiska. W piśmie tym zakwestionował m.in. zachowanie przez T. L. terminu z art. 148 K.p.a. do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Pismo to zostało wniesione na miesiąc przed rozprawą wraz z załącznikami i 6 kompletnymi odpisami dla stron i nie zostało doręczone przez Sąd skarżącemu i innym uczestnikom postępowania, co naruszyło zasadę kontradyktoryjności postępowania i doprowadziło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia powołanych tam przepisów.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA 1735/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA za skuteczne uznało zarzuty związane z naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wskazano, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r. FSK 1925/04, Lex 173085). Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Wszelkie pisma strony kierowane do sądu administracyjnego (art. 45 p.p.s.a.), jak i dołączone do nich załączniki wchodzą w skład akt sądowych (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2007 r. I OSK 901/07, Lex 427565).

Jak wynika z akt sprawy Sądu I instancji, w dniu 22 marca 2010 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do sprawy II SA/Gd 18/10 pismo procesowe ... Sp. z o.o. w Wejherowie z dnia 16 marca 2010 r. – odpowiedź na skargę wraz z załącznikami (kopia KRS, kopia decyzji o warunkach zabudowy z zał., kopia zawiadomienia., kopia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 7 sierpnia 2009r., kopia zestawienia sprzedanych lokali) oraz 6 odpisów odpowiedzi na skargę z załącznikami każdy. W piśmie tym inwestor szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skargi, przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wykazywał, że inwestycja została zrealizowana z nieistotnymi odstępstwami od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz m.in. zarzucił niezachowanie przez skarżącego terminu z art. 148 k.p.a. do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 75 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku obowiązany był doręczyć odpis odpowiedzi na skargę z dnia 16 marca 2010 r. wraz z załącznikami wszystkim uczestnikom postępowania. WSA nie dokonał tej czynności, w aktach sprawy znajduje się jedynie adnotacja o załączeniu tego pisma do akt w dniu 10 maja 2010 r., a więc po wydaniu wyroku w sprawie, co miało miejsce w dniu 21 kwietnia 2010 r. i po odnotowanej w aktach sądowych interwencji inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając w dniu 21 kwietnia 2010 r. wyrok w sprawie pominął treść tego pisma i nie odniósł się do zawartych w nim twierdzeń i zarzutów przy rozpoznaniu sprawy. Nie zapewnił też stronom postępowania możliwości zapoznania się z treścią odpowiedzi na skargę inwestora i dołączonych do tego pisma załączników. Ponadto w aktach znajdują się wszystkie złożone przez inwestora komplety odpisów odpowiedzi na skargę z dnia 16 marca 2010 r. z załącznikami. Tak więc w sprawie doszło do naruszenia zasady kontradyktoryjności postępowania sądowego poprzez naruszenie m. innymi przepisu art. 47 § 1 p.p.s.a.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszono art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - sąd bowiem nie rozpoznał całego materiału sprawy (nie orzekł na podstawie całości akt) i nie odniósł się do zarzutów inwestora z odpowiedzi na skargę, w tym do zarzutu naruszenia przepisu art. 148 k.p.a. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.) i naruszyły prawo strony do rzetelnego procesu. W okolicznościach sprawy nie można jednak uznać aby to naruszenie procedury stanowiło przesłankę nieważności postępowania określoną w przepisie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego, skoro za skuteczne uznano naruszenie przepisów postępowania mogące rzutować na przyjęte ustalenia przez Sąd pierwszej instancji. Wskazał jednak, że stanowisko co do wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego prezentowane w przytoczonych w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji orzeczeniach WSA w Poznaniu nie znajduje aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 702/09 uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 702/09. W wyroku tym NSA uznał, że sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu. Skoro nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno-technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06, Lex 319183). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 702/09 i powołane tam orzecznictwo w pełni podziela. W przekazanej do ponownego rozpoznania sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Gd 61/12, zarządzeniem Sędziego z dnia 9 lutego 2012 r. doręczono stronom odpisy odpowiedzi na skargę z dnia 16 marca 2010 r. wraz z załącznikami. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2012 r. skarżący zajął ostateczne stanowisko w sprawie, podtrzymując dotychczasowe, opisane, argumenty, nie składając nowych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że jest niezgodna z prawem. Sąd rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. musiał uwzględnić ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1735/10. Wobec tego, zarządzeniem z dnia 9 lutego 2012 r. polecono doręczyć stronom odpisy odpowiedzi na skargę z dnia 16 marca 2010 r. wraz z załącznikami, czyniąc tym samym zadość zasadzie kontradyktoryjności i zapewniając wszystkim stronom możliwość pełnej realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego stadium.

Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem Wojewódzkim była decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 15 grudnia 2008 r. odmawiająca uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 2 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego "B" na działce nr ... w G. przy ul. ... Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 23 października 2009 r. Decyzje te wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, należącym do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący w szczególności o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten zaś przepis przewiduje wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec powyższego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było, czy występujący o wznowienie postępowania jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz w świetle argumentacji sformułowanej przez skarżącego już w podaniu o wznowienie postępowania, organ administracji nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego. Wobec wątpliwości co do tego, czy T. L. powinien być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, badanie statusu strony tego postępowania winno było nastąpić po wznowieniu postępowania. Na dalszym etapie postępowania organy administracji przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zasadniczą kwestią w sprawie wszczętej z wniosku T. L. o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego "B" w Gdyni przy ul. ... było poczynienie ustaleń faktycznych dających podstawę do oceny istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego, który uzasadniałby jego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero pozytywna weryfikacja interesu prawnego skarżącego otworzyłaby organom drogę do oceny prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem.

W wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1735/10, którym Sąd orzekający w niniejszym składzie jest związany, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że dla uzyskania statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 1746/08, baza orzeczeń LEX nr 507 654). Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, przykładowo przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Konieczne jest zatem stwierdzenie naruszenia obiektywnego interesu prawnego. Pojecie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które wytyczać będą pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Skoro zatem nie można stwierdzić naruszenia prawa, gdyż obiekt jest zgodny z odpowiednimi normami materialno-technicznymi, to dany podmiot nie może się powoływać skutecznie na naruszenie jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu.

Uwzględniając wykładnię pojęcia strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organy winny były przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do weryfikacji stanowiska skarżącego, który wywodził swój interes prawny z naruszenia norm techniczno-budowlanych w zakresie nasłonecznienia swojej nieruchomości oraz bezprawnej zmiany stosunków wodno-gruntowych na nieruchomości objętej inwestycją, zagrażającej jego własności.

Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ odwoławczy jako instancję merytorycznie rozpoznającą sprawę administracyjną naruszyło przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy oparły swoje ustalenia w zakresie nasłonecznienia nieruchomości skarżącego na opiniach i ekspertyzach przedłożonych przez inwestora i sporządzonych na jego zlecenie. Tym opiniom, których prywatny charakter nie powinien budzić wątpliwości, organy obu instancji przypisały walor wiarygodności. Wobec powyższego, stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że opinie przedłożone przez inwestora sporządzone zostały przez niezależnych architektów i rzeczoznawcę budowlanego nie polegają na prawdzie. Obiektywizm i niezależność opinii przedłożonych przez inwestora był argumentem przemawiającym za odmową uznania opinii przedstawionej przez T. L., a sporządzonej przez M. W., za wiarygodną. Organ wyjaśnił, że sporządzenie jej przez osobę bezpośrednio zainteresowaną udziałem w sprawie oraz w oparciu o nierzeczywiste wymiary budynków przy ul. ..., czyni ją niewiarygodną. Taka ocena organu odwoławczego ma charakter dowolnej i przez to naruszającej prawo (art. 80 K.p.a.). Skoro analizy zacienienia i przesłaniania przedłożone przez inwestora sporządzone zostały na jego zlecenie, to winny zostać potraktowane przez organy administracji jako dokumenty o takiej samej wadze dowodowej, jak analiza przedłożona przez skarżącego, a sporządzona przez architekta M. W.. Odmowa wiarygodności analizie dostarczonej przez skarżącego w tej sytuacji jest nieuzasadniona i skutecznie podważa prawidłowość dokonanej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji również i wniosków poczynionych w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy. Tak dokonana ocena dowodów w postaci analiz, z których każda miała charakter prywatny i wykonana była na zlecenie stron, jest powierzchowna, a wnioski wypływające z takiej oceny nazbyt pochopne. Dla dokonania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy mógł był z urzędu, stosownie do zasady oficjalności, uzupełnić materiał dowodowy zlecając sporządzenie opinii w zakresie zacieniania nieruchomości skarżącego przez planowane budynki wielorodzinne na działce nr ... w Gdyni niezależnemu ekspertowi. W ten sposób organ pozyskałby obiektywną opinię, która mogła rozstrzygnąć rozbieżności pomiędzy analizami przedłożonymi przez antagonizujące strony. Przepisy postępowania przewidują również możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich ekspertów, by wyjaśnili sporne kwestie (art. 89 § 2 K.p.a.). Uwagi te odnoszą się także do opinii geologicznej przedłożonej przez inwestora, sporządzonej na jego zlecenie, jako odpowiedź na zarzuty skarżącego co do nielegalnej zmiany stosunków wodno-gruntowych na nieruchomości objętej inwestycją.

Wadliwie przeprowadzone przez Wojewodę Pomorskiego postępowanie dowodowe uchybiło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji wnioski oparte na błędnie ocenionym materiale dowodowym doprowadziły organ do przedwczesnych ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącego. W oparciu o analizy przedłożone przez skarżącego, z których wynikało, że żaden z przepisów prawa materialnego w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie został naruszony przez budowaną inwestycję, albowiem wszelkie normy nasłonecznienia nieruchomość skarżącego spełnia, organy orzekły o braku po stronie skarżącego interesu prawnego do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Ocenę taką należy uznać za przedwczesną.

Przychylając się do argumentów sformułowanych w odpowiedzi na skargę przez inwestora Sąd Wojewódzki wskazał, że uwadze organów administracji orzekających w sprawie umknęła potrzeba zbadania kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). To strona winna udowodnić, kiedy (którego dnia) dowiedziała się o okolicznościach lub decyzji stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie tego terminu.

Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu 2 listopada 2007 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma inwestora z dnia 14 listopada 2008 r. wynika, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji (wykopy pod fundamenty) rozpoczęto w grudniu 2007 r. W odpowiedzi na skargę inwestor wyjaśnił natomiast, że roboty budowlane rozpoczął w dniu 18 grudnia 2008 r., co mogło być omyłką pisarską zważywszy na datę ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę (4 grudnia 2007 r.).

W dniu 24 stycznia 2008 r. do organu architektoniczno-budowlanego wpłynęło podanie T. L. o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych na nieruchomości przy ul. ... w Gdyni na działce nr .... Z treści podania nie wynikało, w jakim terminie wnioskujący powziął informację o decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanej inwestycji. Podanie to poprzedzone było wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 15 stycznia 2008 r., o udostępnienie dokumentacji w celu sprawdzenia zgodności z prawem inwestycji na działce nr ... w Gdyni.

Organy administracji rozpoznające podanie o wznowienie postępowania nie rozważyły wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących okoliczności związanych z zachowaniem ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z postanowienia z dnia 6 lutego 2008 r. wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 2 listopada 2007 r. o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego "B" na działce nr ... w G. przy ul. ..., nie wynika, aby przedmiotem rozważań organu administracji była kwestia zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie. Tym samym nierozważona została przez organ odwoławczy kwestia podstawowej przesłanki formalnej, której zachowanie warunkuje rozpoznanie podania. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe również w kierunku ustaleń dotyczących terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Wniosek pełnomocnika inwestora złożony na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. o dopuszczenie dowodu z ekspertyz (sporządzonych w marcu 2012 r., a więc w toku postępowania sądowego) Sąd Wojewódzki oddalił, mając na uwadze dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że w ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 911/10, LEX nr 108307). Ponadto, nawet przyjmując, że jest to dokument, o którym mowa w przywołanym przepisie, dopuszczenie takiego dowodu spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, albowiem wówczas należałoby się liczyć z możliwością skorzystania przez skarżącego z uprawnienia do ustosunkowania się i przedłożenia kontropinii. Niemniej istotne jest, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej i podlegać ocenie przez ten organ.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. W świetle przedstawionych rozważań organ administracji II instancji wydał decyzję, która nie odpowiada wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 81 k.p.a.). Istotne uchybienia zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Nie wynika z niego, aby organ badał kwestię zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Organ administracji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony w postępowaniu przeprowadzonym z istotnym uchybieniem przepisom postępowania dokonał kwalifikacji prawnej tak ustalonych okoliczności przedwcześnie wyciągając nieprawidłowe wnioski.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że ujawnione uchybienia procesowe mogą zostać naprawione w ramach postępowania odwoławczego, dlatego też uchyleniu podlegała tylko decyzja organu odwoławczego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić rozważania poczynione powyżej, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. i dopiero wówczas dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego. W sytuacji, w której organ dojdzie do przekonania, że interes prawny skarżącego nie ma charakteru wyłącznie potencjalnego, zaktualizuje się potrzeba wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących niezgodności realizowanego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, zwłaszcza w zakresie wysokości planowanego budynku "B" oraz rozwiązań dotyczących kanalizacji deszczowej. Wszystkim poczynionym ustaleniom i wyciągniętym z nich wnioskom organ winien dać wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadają się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się do wykonania, to bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji było wadliwe i naruszało art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem organ ten wadliwie uznał, że dowód przedstawiony przez skarżącego w postaci opinii sporządzonej przez M. W. jest niewiarygodny, zaś dowody w postaci ekspertyz i opinii przedłożone przez inwestora były wiarygodne; organ II instancji mógł przeprowadzić dowód z opinii biegłego, wobec złożenia przez strony odmiennych w swych wnioskach opinii, tym samym materiał dowodowy w oparciu o jaki orzekał organ II instancji był niepełny, w sytuacji, gdy dokument wskazany przez Sąd Wojewódzki (opinia M. W.) został wytworzony przez stronę postępowania, zaś materiał dowodowy zawierał dowody złożone przez ... Sp. z o.o. z siedzibą w Wejherowie, które pochodziły od podmiotów trzecich dla postępowania, nie zainteresowanych jego wynikiem, jak również dowody te opierały się na odmiennych podstawach co do meritum, organ II instancji rozważył wszystkie te dowody, uzasadnił swą ocenę, a tym samym nie naruszył przepisu art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a;

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. mogące mieć istotnych wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, a stanowiących uaktualnienie wg stanu istniejącego w chwili przeprowadzenia rozprawy, składanych przez skarżącego w toku postępowania przed organami administracyjnymi ekspertyz i opinii, co pozwoliłoby na potwierdzenie aktualności okoliczności w nich wskazanych a dotyczących najistotniejszych w sprawie kwestii, tj. braku naruszenia przez inwestycję norm prawa materialnego wskazywanych przez wnioskodawcę, a tym samym brak jego interesu prawnego, w sytuacji, gdy sąd ten jednocześnie uznał, iż materiał dowodowy z uwagi na uchybienia proceduralne w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego braki nie pozwala na ocenę meritum sprawy, tj. interesu prawnego wnioskodawcy.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Invest Pel sp. z o.o. z siedzibą w Wejherowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że niezależnie od ewentualnej skuteczności, czy też nieskuteczności podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów, autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował podstawowego i zasadniczego motywu uchylenia zaskarżonej decyzji jakim było wskazanie przez Sąd Wojewódzki proceduralnego uchybienia o charakterze rudymentarnym, a mianowicie niedokonania przez organy oceny, czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stosownie do wymagania określonego w art. 148 k.p.a. W postanowieniu o wznowieniu postępowania nie oceniono tej kwestii, a ma ona znaczenie podstawowe, gdyż od ustalenia, czy zachowano termin wymieniony w art. 148 k.p.a. zależy, czy postępowanie takie może się w ogóle toczyć. Ustalenia takiego winny dokonać organy administracji w ponowionym postępowaniu, co stanowiło wystarczający powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Niepodniesienie zaś w skardze kasacyjnej ewentualnych zarzutów co do tego powodu uchylenia decyzji nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstaw do kwestionowania powyższego ustalenia i podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki. Z powyższym zastrzeżeniem Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Jak wyżej powiedziano warunkiem pozwalającym na ocenę skuteczności zarzutów naruszenia prawa procesowego skargi kasacyjnej jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przypomnieć trzeba, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w oparciu o przepisy p.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. Nieporozumieniem jest zatem formułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego przez przytoczenie jako przepisów naruszonych przez Sąd Wojewódzki przepisów stosowanych przez organy administracji. Można oczywiście zarzucić brak prawidłowej kontroli przez Sąd Wojewódzki postępowania przeprowadzonego przez organy, w tym niewłaściwą kontrolę naruszonych przez organy przepisów k.p.a., zarzut skargi kasacyjnej oprócz przywołania przepisów k.p.a., winien przede wszystkim wskazywać naruszony przepis procedury sądowej, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jak też wyżej powiedziano w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie uczyniono zadość wymaganiu wykazania, że uchybienia opisane w zarzutach mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne podniesienie zarzutu z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1913/11, LEX nr 1233622).

Wskazać jednak trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organy ocenione. Poza bowiem koniecznością powtórnego odniesienia się do problemu zacieniania i przesłaniania obiektów wzniesionych na działkach wnioskodawców, jak prawidłowo to wskazał Sąd Wojewódzki, należy również rozważyć istnienie interesu prawnego uzasadniającego legitymację do udziału w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę, również w świetle innych argumentów przytaczanych przez wnioskodawców.

Podzielając w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku wydanym wcześniej w tej sprawie w dniu 2 grudnia 2011 r., że "sama jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb obszaru oddziaływania obiektu" zauważyć trzeba, że w skardze Tomasza Lewalskiego do Sądu Wojewódzkiego podniesiono, że realizowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przesłaniając pas działki o szerokości ok. 9 m od granicy i wyłączając ten pas z możliwości zabudowy funkcją na pobyt ludzi, z oknami skierowanymi na południe, w odległości zgodnej z przepisami prawa i analogicznej do zabudowy realizowanej. Uznać należy, że zarzut ten został dostatecznie skonkretyzowany, aby rozważyć jego skutki w świetle przepisów technicznych, a zatem nie jest to jedynie potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń prawnych w sposobie zagospodarowania działki skarżącego. Okoliczność ta powinna również zostać zweryfikowana i oceniona przez organy w ponowionym postępowaniu wznowieniowym w świetle definicji zawartej w wymienionym wyżej przepisie.

Nie okazał się również usprawiedliwiony drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. Dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń w tym trybie jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Tymczasem już chociażby z przytoczonego wcześniej powodu uzasadniającego konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek naruszenia art. 148 k.p.a. przez organ administracji wznawiający postępowanie bez sprawdzenia, czy nie minął termin do złożenia skutecznego wniosku wynikała bezcelowość odnoszenia się do zgłaszanych w postępowaniu sądowym dowodów. Dodać też trzeba, że nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej uzasadniającej ocenę dowodu konfrontującego wydane wcześniej opinie ze stanem, który zaistniał po zakończeniu inwestycji. Pamiętać bowiem trzeba, że przedmiotem postępowania wznowionego w jego wstępnej fazie, a zatem przy ocenie zaistnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie jest stan sprawy istniejący w czasie kiedy toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a nie okoliczności faktyczne związane z wykonaniem obiektu objętego tym pozwoleniem.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.