Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 736/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) stwierdził nieważność uchwały nr XLI/561/2014 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 31 marca 2014r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie miasta Inowrocław.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotową uchwałę otrzymał w dniu 16 kwietnia 2014 r. Zdaniem organu nadzoru w § 12 uchwały zawarto zapis stwierdzający, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, co narusza przepis art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172). Jak wskazał organ nadzoru, przepisy te przewidują, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmiki województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz inne akty prawne, informacje komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, a przedmiotowa uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 13 ww. uchwały.

Organ nadzoru powołując się na art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazał, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wyjaśnił również, że akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze organów, które je ustanowiły. Powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo, kształtując ich sytuację prawną. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez określenie nazwy.

Zdaniem organu nadzoru zamieszczone w przedmiotowej uchwale unormowania nie posiadają charakteru abstrakcyjno – generalnych, a więc skierowanych do wszystkich mieszkańców Inowrocławia lub wszystkich przebywających na jego terenie potencjalnych adresatów tych norm. Ich adresatem nie są mieszkańcy, ale urzędnicy i instytucje. Nie stanowią one zatem aktów prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie stanowi również, zdaniem Wojewody, przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru, nie istnieje żaden inny przepis o charakterze szczególnym, który wskazywałby na obowiązek promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych.

Gmina Miasta I. wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zarzuciła ona organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie ustawowego terminu oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca podniosła, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o nieważności uchwały organ nadzoru orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały w trybie art. 90 tej ustawy. Wraz z upływem tego terminu wygasa kompetencja organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08 skarżąca wskazała, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało wydane po upływie ustawowego terminu, który mijał w dniu 16 maja 2014 r., zaś rozstrzygnięcie zostało doręczony skarżącej w dniu 21 maja 2014 r.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewody dotyczącym braku w przedmiotowej uchwale norm abstrakcyjno–generalnych. Zdaniem skarżącej, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter abstrakcyjno-generalny. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała zawiera takie normy abstrakcyjno-generalne, kształtujące w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów, np. w § 6 i § 8. Wbrew stanowisku organu nadzoru, przedmiotowa uchwała nie ma wyłącznie charakteru wewnętrznego, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia podmiotów zewnętrznych, np. biorących udział w zdarzeniu drogowym z udziałem zwierząt. Przepis ten adresowany jest do wszystkich biorących udział w takim zdarzeniu bądź będących jego świadkami, a także reguluje on prawa i obowiązki wskazanego w uchwale lekarza weterynarii. Skarżąca powołując się na orzeczenie NSA wskazała, że zamieszczenie w przedmiotowej uchwale postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań nie pozbawia uchwały charakteru prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegania bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 7 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru wyjaśnił, że nie otrzymał przedmiotowej uchwały zgodnie z dyspozycją art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Otrzymał on ją dopiero od Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 16 kwietnia 2014 r. Wobec tego Wojewoda stanął na stanowisku, iż nie był on związany terminem wydania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały, bowiem doręczenie uchwały przez inny podmiot nie spełnia wymogów doręczenia o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru nie podzielił również stanowiska skarżącej iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i w tym zakresie powtórzył pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził aby naruszało ono prawo.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., którym to organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały nr XLI/561/2014 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 31 marca 2014r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie miasta Inowrocław.

Wobec podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia procedury nadzorczej w pierwszej kolejności odnieść się należy do kwestii terminu, w jakim organowi nadzoru przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności uchwały.

W przedmiotowej sprawie, wbrew normie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Prezydent Miasta I. przedłożył przedmiotową uchwałę Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B., a nie jak wynika z ww. przepisu Wojewodzie. Regionalna Izba Obrachunkowa uznając, że sprawa nie należy do jej właściwości, pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. przekazała przedmiotową uchwałę Wojewodzie. Pismo to wpłynęło do organu nadzoru w dniu 16 kwietnia 2014r. ,natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje wójta do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia.

Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W orzecznictwie sadów administracyjnych nie wykształciło się jednolite stanowisko w zakresie obliczania terminu, w jakim wojewoda może podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze. W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Innymi słowy NSA uznał, że warunkiem skuteczności rozstrzygnięcia nadzorczego jest jego doręczenie organowi stanowiącemu gminy przed upływem terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. Akt I SA/Gl 1417/12.

W orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowane jest również odmienne stanowisko, zgodnie z którym dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy znaczenie ma podpisanie rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie data jego doręczenia. Stanowisko to podziela również Sąd w niniejszej sprawie. Z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że dla zachowania 30-dniowego terminu określonego w tym przepisie wystarczy orzeczenie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały. Brak jest natomiast przepisów, z których wynikałby, ażeby dla zachowania przedmiotowego terminu niezbędnym było doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje z chwilą jego podpisania przez uprawniony podmiot. W przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zagwarantowano gminie prawo zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego określając, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia jego doręczenia. Tym samym bez względu na różnice w datach wydania i wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, gmina nie doznaje ograniczenia w możliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem w każdym przypadku termin do wniesienia skargi będzie liczony od daty doręczenia kwestionowanego aktu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 331/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 359/14 oraz z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 779/13, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1379/13, oraz z dnia z 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 627/11, (dostępne na http://cbois.nas.gov.pl).

Z tych też względów Sąd nie uznał zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zachował bowiem określony ww. przepisie termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca określił, że bieg 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego biegnie od dnia doręczenia uchwały w trybie art. 90 ww. ustawy. O ile w przedmiotowej sprawie, uchwała nie została doręczona Wojewodzie w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, to jednak w cenie Sądu należy przyjąć, że w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy błędnie na podstawie art. 90 ust. 2 ww. ustawy przekazał uchwałę Regionalnej Izbie Obrachunkowej, to termin ten zaczął biec w dniu doręczenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Tym samym, skoro pierwszym dniem tego terminu był 16 kwietnia 2014 r., to ostatnim dniem, w którym przysługiwała Wojewodzie kompetencja do stwierdzenia nieważności uchwały był dzień 16 maja 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...] r. i tym samym, w ocenie Sądu, Wojewoda nie uchybił terminowi wynikającemu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bez znaczenia dla oceny powyższej okoliczności pozostaje data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego skarżącej.

O ile w niniejszej sprawie zachowany została termin do orzeczenia o nieważności uchwały, to jednak niezbędnym w ocenie Sądu jest odniesienie się do zaprezentowanego przez organ nadzoru stanowiska, iż brak przekazania uchwały w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym spowodował, iż organ nadzoru nie był związany terminem wydania orzeczenia o stwierdzeniu nieważności. Stanowiska tego nie podziela Sąd w niniejszej sprawie uznając, że w sytuacji uchybienia przez organ wykonawczy gminy obowiązkowi wynikającymi z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym początkiem terminu którym owa w art. 91 ust. 1 tej ustawy będzie dzień, w którym właściwy organ nadzoru otrzymał uchwałę od Regionalnej Izby Obrachunkowej. W sytuacji, gdy uchwała Rady Miejskiej została przedłożona przez podmiot do tego zobowiązany organowi nadzoru niewłaściwemu z uwagi na przedmiot i zakres rozstrzyganych uchwałą spraw, tzn. z naruszeniem trybu określonego w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, to tym samym termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ww. ustawy zostaje zachowany, gdy orzeczenie o nieważności uchwały wydane zostanie przez właściwy w sprawie organ nadzoru w ciągu 30 dni od dnia faktycznego doręczenia uchwały temu organowi. Skutkiem przedłożenia uchwały Rady Miejskiej niewłaściwemu organowi nadzoru jest liczenie terminu 30 dni na stwierdzenie nieważności uchwały przez właściwy organ nadzoru od dnia jej doręczenia temu organowi. Jak natomiast wynika z uzasadnienia przywołanego przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten orzekał w odmiennym stanie faktycznym, wyrażając pogląd, iż doręczenie wojewodzie odpisu uchwały przez inny podmiot, w odrębnym celu i jako kopia nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie spełnia wymogów doręczenia, o jakim mówi art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Odnosząc się natomiast do drugiego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, tj. błędnego uznania przez organ nadzoru, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i tym samym niedopuszczalne było uzależnienie wejścia jej w życie od uprzedniej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Sąd uznał, że również w tym zakresie zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wśród źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej wymienia akty prawa miejscowego, z zastrzeżeniem ich obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W art. 94 Konstytucji RP wskazano natomiast, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2013 poz. 856). Z art. 11 ust. 1 tej ustawy wynika, że do zadań własnych gminy należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Celem wypełnienia tego obowiązku w art. 11a ust. 1 ww. uchwały zawarto upoważnienie dla rady gminy do określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 zawarto obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać ten program wymieniając wśród nich: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się już stanowisko, iż uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała taka zaliczana jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Nie tylko nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjno – generalnych i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale i nie jest również adresowana do mieszkańców gminy. Charakter takiej uchwały wskazuje, że jest ona adresowana do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, wskazując zadania i sposoby realizacji zadań wskazanych w uchwale w celu wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Z tego też względu taka uchwała nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 410/14 oraz z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 887/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II S.A./Go 487/12 dostępne na ww.cboisa.nsa.gov.pl).

W opinii strony skarżącej, przedmiotowa uchwała zawierając normy abstrakcyjno – generalne stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. O ile trafnie skarżąca wskazała, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów, a normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny, to jednak nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, iż przedmiotowa uchwała normy takie zawiera. Ponadto uchwała ta nie rozstrzyga również o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będąc jedynie planem, czy też zbiorem zadań, jakie gmina jest obwiązana podjąć celem wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12 charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Analizując postanowienia podjętej przez skarżącą gminę uchwały Sąd uznał, iż nie zawiera ona norm pozwalających uznać ją za akt prawa miejscowego. Nie nakłada ona obowiązków ani nie przyznaje uprawnień podmiotom niezależnym od organów gminy. Nie stanowi takiej normy wskazany przez skarżącą § 6 uchwały dotyczący całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, ani też § 8 regulujący kwestię poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

Przyjmując, że uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody, że zapis uchwały mówiący, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego rażąco narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Marginalnie wskazać należy również, że nie uszło uwadze Sądu, iż przedmiotowa uchwała zawiera również uchybienia, których nie dostrzegł organ nadzoru. Jak już powyżej wskazano, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Ponadto z art. 11a ust. 5 wynika, że obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem w §10 ust. 1 uchwały Rada Miejska ustaliła, że realizacja programu oraz jego zakres uzależnione są od wysokości środków finansowych, a w ust. 2 wskazano kwoty przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z utrzymaniem schroniska, w tym opieki weterynaryjnej w przypadkach określonych w programie oraz na zabiegi sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt domowych oraz opiekę nad wolno żyjącymi zwierzętami. Brak jest jednak w uchwale zapisów dotyczących środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań określonych w § 8 i § 9 uchwały, co może czynić te zapisy niewykonalnymi.

W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów w stopniu wynikającym z art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) , na podstawie art. 151 tej ustawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.