Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1373/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 498/12 w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 25 czerwca 2012 r., Nr XVIII/130/12 w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej w trybie przetargu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 25 czerwca 2012 r., Nr XVIII/130/12, została wydana z naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy Łubniany na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 498/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 25 czerwca 2012 r., nr XVIII/130/12, w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej w trybie przetargu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rada Gminy Łubniany w dniu 25 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę nr XVIII/130/12 w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Łubniany zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej na czas nieoznaczony w trybie przetargu ustnego nieograniczonego. Jako podstawę prawną wydania uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz 37 ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.). Przedmiotową uchwałą Rada Gminy udzieliła zgody Wójtowi Gminy Łubniany na wydzierżawienie na czas nieoznaczony w trybie przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości w miejscowości K.: działka nr [...] km 2, z przeznaczeniem na cele rolnicze.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda Opolski, żądając stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Upoważnienia do wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości nie zawiera art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., ani przepisy u.g.n. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika, że rada jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, ale wyłącznie do czasu podjęcia uchwały określającej zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy Łubniany zrealizowała tę delegację, podejmując dniu 24 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXVII/146/09 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W § 2 przywołanej uchwały upoważniła Wójta do samodzielnego wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, na zasadach określonych w tej uchwale, natomiast w § 10 ust. 1 upoważniła Wójta m.in. do bezprzetargowego wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości. W ocenie Wojewody, Rada poprzez uchwalenie zasad gospodarowania wyczerpała swoje kompetencje do wyrażania zgody w indywidualnych sprawach, natomiast gospodarowanie mieniem komunalnym gminy należy w tym stanie prawnym do wójta, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wojewoda podniósł ponadto, że kompetencja wójta do samodzielnego zawierania umów dzierżawy znajduje potwierdzenie w art. 25 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, a do zakresu czynności w ramach tego gospodarowania należy, stosownie do art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a i art. 23 ust. 1 u.g.n., ich wydzierżawianie. Organ nadzoru zauważył, że podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały nie może stanowić także art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. dotyczący upoważnienia rady gminy do wyrażania zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości, bowiem z treści skarżonej uchwały wynika, że umowa dzierżawy zostanie zawarta w trybie przetargowym. Przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., nie ma zatem zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z przepisu. W ocenie gminy taka sytuacja nie występuje w tej sprawie, bowiem zaskarżona uchwała mieści się w granicach tzw. swobodnego uznania. Stwierdzenie nieważności uchwały mogłoby mieć miejsce dopiero w sytuacji, gdyby rzeczywiście podstawa prawna do wydania uchwały nie istniała. Nieprawdą jest natomiast, że w systemie prawnym nie ma normy, w oparciu o którą organ gminy mógłby wydać uchwałę o zaskarżonej treści. Przepisem tym jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g., w części, w której postanawia, że do czasu określenia przez radę zasad gospodarowania mieniem gminnym, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada Gminy Łubniany nie ustanowiła zasad odnoszących się do dzierżawy nieruchomości gminnych w trybie przetargowym, bowiem w uchwale XXVII/146/09 określającej zasady gospodarowania nieruchomościami, w Rozdziale 4 pn. Zasady wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości (§ 10 - § 11 uchwały) mowa jest jedynie o zasadach wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Op 498/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 25 czerwca 2012 r., nr XVIII/130/12, w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy Łubniany zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej na czas nieoznaczony w trybie przetargu ustnego nieograniczonego, podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n., a nie jak wskazuje Wojewoda zd. 2 tego przepisu. Pierwszy przywołany przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących, m.in. określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z treści art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. wnika, że organami gminy są rada gminy oraz wójt. W myśl art. 26 ust. 1 u.s.g. wójt jest organem wykonawczym w gminie. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1). Stosownie do art. 30 ust. 2 u.s.g. do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Niewątpliwie więc do zadań wójta gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym, lecz kompetencja ta jest ograniczona regulacją z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Właściwość rady określona w tym przepisie jako wyłączna oznacza zaś bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ. W orzecznictwie jednoznacznie akcentuje się, iż art. 18 ust. 2 u.s.g. przypisujący określone sprawy do wyłącznej właściwości rady gminy ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny, czego skutkiem jest trwały podział zadań pomiędzy organami gminy (radą gminy a wójtem). Zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot.

Z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika wprost, że wydzierżawianie nieruchomości gruntowych na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, zaliczane jest do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w sprawach majątkowych gminy.

W procesie wykładni, mając na uwadze zasadę lex specialis, należy uwzględnić dodatkowo przypisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy tej ustawy mogą przewidywać pewne odmienności w kwestiach uregulowanych w u.s.g., czy w Kodeksie cywilnym. W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. "Zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów."

Jak wynika z redakcji tego przepisu, to forma przetargowa jest zasadą oddawania nieruchomości gruntowych w użytkowanie, najem lub dzierżawę, zaś odstąpienie od tej zasady ustawodawca uznał za wyjątek.

W świetle argumentacji skargi Sąd I instancji dostrzegł, że art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w przedmiocie zasad zarządu mieniem gminy. W tym zakresie mieści się m.in. uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Rzeczą rady gminy jest zatem opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie zarządzania i rozporządzania nieruchomościami. W doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym stwierdzający, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów administracji publicznej. Ponadto wskazać należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.

Niewątpliwie, podejmując w dniu 24 sierpnia 2009 r. uchwałę Nr XXVII/146/09 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, Rada Gminy Łubniany zrealizowała delegację ustawową przewidzianą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. I tak, w § 2 omówionej uchwały Rada Gminy upoważniła Wójta "do samodzielnego wydzierżawiania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony na zasadach określonych w tej uchwale." Natomiast w § 10 ust. 1 uchwały, określając zasady wydzierżawiania oraz wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata uprawniła Wójta do podejmowania tych czynności w trybie bezprzetargowym.

Bezsporne jest w sprawie, że zaskarżona uchwała udziela Wójtowi zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej na czas nieoznaczony w trybie przetargu ustnego nieograniczonego, a nie w trybie bezprzetargowym. Wobec tego kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy wystarczy, jak to uczynił Wojewoda, stwierdzić jedynie, że Rada poprzez podjęcie zasad gospodarowania wyczerpała swoje kompetencje do wyrażania zgody w indywidualnych sprawach w tym zakresie, czy też należy mieć na uwadze okoliczność, iż Rada Gminy Łubniany upoważniła Wójta Gminy Łubniany m.in. do wydzierżawiania nieruchomości na zasadach określonych w tej uchwale (§ 2 uchwały), czyli tylko w trybie bezprzetargowym.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza przywołanych uregulowań prowadzi do wniosków odmiennych niż prezentowane w skardze. Jeżeli zasady gospodarowania nieruchomościami gruntowymi zostały określone w obowiązującej uchwale, wójt może samodzielnie dokonywać czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym objętych hipotezą analizowanego przepisu, stosując się jednakże do określonych przez radę gminy reguł. Stąd nie można zaakceptować stanowiska Wojewody, że po uchwaleniu zasad w formie aktu generalnego Rada Gminy Łubniany wyczerpała swoje kompetencje do wyrażania zgody w indywidualnych sprawach. W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem Wojewody było przeanalizowanie postanowień omówionej uchwały z dnia 24 sierpnia 2009 r. Wojewoda nie uczynił tego, stąd uszło jego uwadze, że w Rada Gminy Łubniany w § 2 tejże uchwały upoważniła Wójta Gminy Łubniany do wydzierżawiania nieruchomości "na zasadach określonych w niniejszej uchwale." Tymczasem, jak już zaakcentowano wyżej, kardynalną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Skoro zatem Rada Gminy upoważniła Wójta do samodzielnego nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości na zasadach określonych w uchwale, a z § 10 ust. 1 tejże uchwały wynika, iż zasady zostały określone tylko dla trybu bezprzetargowego, to w świetle § 2 uchwały Rada Gminy Łubniany nie udzieliła zgody Wójtowi na samodzielne wydzierżawienie nieruchomości na czas nieoznaczony w trybie przetargu. Wobec tego był on zobligowany do uzyskania zgody Rady na dokonanie tej czynności.

Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę Sąd Wojewódzki dostrzegł, że adresowana jest ona do Wójta Gminy, dotyczy określonej nieruchomości gruntowej, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach, bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej.

Mając na względzie wyżej przedstawioną argumentację Sąd I instancji nie podzielił oceny Wojewody, iż Rada Gminy Łubniany podejmując sporną uchwałę naruszyła kompetencje Wójta oraz że działała bez podstawy prawnej. Tym samym nie uznał, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lutego 2013 r., II SA/Op 498/12, wniósł Wojewoda Opolski. Zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że po podjęciu uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, organ stanowiący posiada kompetencje do wyrażania zgody w indywidualnych sprawach w zakresie gospodarowania mieniem gminnym; prawidłowa wykładnia przywołanego przepisu polega na uznaniu, że podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi znosi upoważnienie rady do wydawania aktów indywidualnych wskazanych w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Opolski podniósł między innymi, że rada gminy uprawniona jest wyłącznie do określenia zasad gospodarowania mieniem gminy, natomiast samo gospodarowanie należy do wójta. Tak więc po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez uchwalenie zasad gospodarowania nieruchomościami rada gminy traci kompetencje do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, dotyczących nieruchomości gminnych.

Rada Gminy Łubniany, co przyznał Sąd I instancji, wypełniła delegację z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., podejmując w dniu 24 sierpnia 2009 r. uchwalę nr XXVII/146/09 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

W ocenie Wojewody, z chwilą wejścia w życie uchwały generalnej rada straciła kompetencje do ingerowania w gospodarowanie mieniem gminy, w tym również do wyrażania zgody na wydzierżawienie nieruchomości na czas nieoznaczony w trybie przetargu, pomimo braku w akcie generalnym zapisów bezpośrednio odnoszących się do wydzierżawiania nieruchomości w tym trybie. Wskazać przy tym należy, że jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika, że to forma przetargowa jest zasadą oddawania nieruchomości gruntowych w użytkowanie, najem lub dzierżawę, zaś odstąpienie od tej zasady ustawodawca uznał za wyjątek. W ocenie strony skarżącej, przetarg podlega rygorom ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od woli organu stanowiącego w tym zakresie. Wydzierżawienie nieruchomości w trybie przetargu należy więc do wyłącznej kompetencji wójta, który jest obowiązany w tym zakresie stosować przepisy u.g.n.

W ocenie Wojewody Opolskiego, słuszny pogląd w sprawie utraty przez radę kompetencji do wyrażenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomościami gminnymi po uchwaleniu zasad gospodarowania nieruchomościami, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 405/11), zgodnie z którym "bez względu na to jaką treścią organ uchwałodawczy wypełnił uchwałę w sprawie uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, to z chwilą uchwalenia tychże zasad Rada utraciła kompetencje do ingerowania w gospodarowanie mieniem gminnym. (...) zgoda rady na obrót nieruchomościami gminnymi jest wymagana tylko, gdy organ stanowiący nie uchwali zasad obowiązujących dodatkowo w tym względzie, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Określenie takich zasad znosi upoważnienie do wydawania aktów intencyjnych wskazanych w tym przepisie."

W sytuacji zatem, gdy na terenie gminy obowiązują generalne zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, co ma miejsce w niniejszej sprawie, podjęcie uchwały dotyczącej konkretnej czynności związanej z gospodarowaniem tym mieniem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest działaniem bez podstawy prawnej i jednocześnie naruszającym przepisy kompetencyjne, co czyni koniecznym stwierdzenie nieważności takiej uchwały. Przytoczona argumentacja uzasadnia więc zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, albowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię.

Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Teza skarżącego kasacyjnie, że podjęcie uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi znosi upoważnienie rady do wydawania aktów indywidualnych wskazanych w tym przepisie jest prawdziwa i jednolicie przyjmowana w orzecznictwie. Już bowiem w wyroku z dnia 22 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2965/01, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne" (LEX nr 74727). Pogląd ten był następnie wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Ol 1092/12, LEX nr 1235704).

Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanął jednak na stanowisku, że w przypadku uchwały Rady Gminy Łubniany z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII/146/09, w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – dyspozycja art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. nie została wyczerpana w odniesieniu do zasad wydzierżawiania nieruchomości gminnych w trybie przetargowym, albowiem uchwała ta w § 10 określa jedynie zasady bezprzetargowego wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata, co oznacza, po myśli § 2 tej uchwały, że zasady wydzierżawiania nieruchomości w innym trybie niż bezprzetargowy nie zostały przez Radę Gminy określone. Stanowisko to należy uznać za błędne, i to z kilku powodów.

Przepis § 2 wspomnianej uchwały z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII/146/09, który doprowadził Sąd Wojewódzki do powyższych wniosków brzmi następująco: Upoważnia się Wójta do samodzielnego nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania, wynajmowania lub użyczenia na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Pamiętając, że regułą ustawową (art. 37 ust. 4 u.g.n.) – co zauważył także Sąd Wojewódzki – jest wydzierżawianie nieruchomości w trybie przetargu, a wyjątkiem tryb bezprzetargowy, z cytowanego § 2 uchwały z dnia 24 sierpnia 2009 r. nie można wyprowadzić wniosku, że zasady dzierżawy nieruchomości gminnych ograniczone zostały tylko do trybu bezprzetargowego. W takiej sytuacji zwrot "na zasadach określonych w niniejszej uchwale" użyty w § 2 może oznaczać wyłącznie to, że poza przypadkami dzierżawy w trybie bezprzetargowym (wymienionymi w § 10 uchwały) samodzielność Wójta w tego typu czynnościach dokonywanych zgodnie z ustawą w trybie przetargu nie została niczym ograniczona.

Potwierdza to również treść § 1 ust. 1 uchwały z dnia 24 sierpnia 2009 r. określającego przedmiot całej regulacji, stanowiącej prawo miejscowe. Stanowi on, że uchwała określa zasady nabycia, zbycia i obciążania, a także zasady wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. W określeniu przedmiotu uchwały nie ma ograniczenia tylko do zasad bezprzetargowego wydzierżawiania, czy też w ogólności gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Przy tak określonym przedmiocie uchwały, wyczerpującym całą dyspozycję przepisu upoważniającego do stanowienia prawa miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.), nie można zakładać, że § 10 uchwały ogranicza zasady dzierżawy nieruchomości gminnych tylko do trybu bezprzetargowego, zwłaszcza że przepis ten mieści się w rozdziale 4 uchwały określającym między innymi minimalne stawki wywoławcze czynszu dzierżawnego w przetargu (§ 11 ust. 2 uchwały).

Tak więc uznać należy racje skarżącego kasacyjnie, że uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 24 sierpnia 2009 r., Nr XXVII/146/09, w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – wyczerpała dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Skoro tak, to Rada Gminy utraciła kompetencję do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne. W konsekwencji zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 25 czerwca 2012 r., nr XVIII/130/12, w przedmiocie zgody na wydzierżawienie nieruchomości rolnej w trybie przetargu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, bo bez ustawowego umocowania i z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego (zob. art. 25 ust. 1 u.g.n. i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).

Ponieważ rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.), stosownie do art. 188 p.p.s.a. zobowiązany był uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, stosując art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym mógł stwierdzić jedynie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, z powodu upływu roku od jej podjęcia (art. 94 § 2 u.s.g.). O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.