Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 27/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 i 2, art. 6  ust. 1 pkt 3 lit. f, pkt 4 lit. a,  art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b i c,  art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 14 ust. , art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 par. 1 pkt 1,  par. 1a, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37, art. 66a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 525
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 156 par. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1904
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. G. na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ – Prokuratora do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, II. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Prokuratora na rzecz skarżącego C. G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. C. G., dalej zwany "Skarżącym" wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Prokuratora Rejonowego w G. , dalej zwanego "Podmiotem zobowiązanym" bądź "Organem" w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Skarżący, w dniu 3 września 2020 r., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej zwanej "u.d.i.p.", zwrócił się za pośrednictwem platformy elektronicznej ePuap do Organu z wnioskiem o udostępnienie:

- kserokopii spisu treści z akt sprawy [...];

- podania ilości stron akt sprawy [...] oraz kopii części pierwszej i ostatniej strony, zawierającej tylko numeracje strony z akt sprawy [...];

- kserokopii informacji nadesłanej przez Wójta [...] z dnia [...] maja 2019 r. z akt sprawy [...];

- kserokopii pisma Wójta Gminy B. od Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z akt sprawy [...];

- kserokopii informacji z Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z akt sprawy [...].

2. Organ w piśmie z dnia 18 września 2020 r., nr [...] przesłanym za pomocą ePuap - jak wskazuje adnotacja pracownika Prokuratury na tym piśmie w dniu 24 września 2020 r. i odpowiadającym w swej treści pismu przesłanemu Skarżącemu w wyżej wskazany sposób w dniu 24 września 2020 r., poinformował Skarżącego, że w myśl przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacje, o które się zwrócił Skarżący, nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu zacytowanej ustawy. Dodał, powołując się na art. 6 u.d.i.p., że treść wniosku nie daje podstaw do zakwalifikowania żądanych danych do jednej z wymienionych w nim kategorii informacji publicznej oraz że w przedmiocie definicji informacji publicznej stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że należy za taką uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcję publiczną lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Końcowo Organ ten wskazał, że żądane we wniosku informacje stanowią informacje przetworzoną i jako takie nie korzystają ze statusu informacji publicznej, a zatem nie podlegają ujawnieniu w oparciu o unormowania u.d.i.p.

W odpowiedzi Skarżący w dniu 24 września 2020 r. sprecyzował zakres żądanych dokumentów, w tym względzie wskazał, że wnosi o udostępnienie:

Informacji dotyczącej spisu treści akt sprawy [...];

Informacji dotyczącej łącznej ilości stron akt sprawy [...] - kserokopii części pierwszej i ostatniej strony, zawierającej tylko numeracje stron z akt sprawy [...];

Informacji wynikającej z pisma Wójta [...] z dnia 20 maja 2019 r. z akt sprawy [...];

Informacji wynikającej z pisma Wójta Gminy B. od Gminnej Komisji [...] z akt sprawy [...]

Informacji wynikającej z pisma od Gminnej Komisji [...] z akt sprawy [...]

Skarżący dodał, że dopuszcza odpowiedź w formie kserokopii.

W replice z dnia 21 października 2020 r., w treści której znajduje się zarządzenie o przesłaniu tej korespondencji Stronie za pośrednictwem ePuap i pieczęć Kierownika Sekretariatu Organu o wykonaniu zarządzenia w dniu 22 października 2020 r., Podmiot zobowiązany podał odnośnie żądania wniosku, że w dniu 18 września 2020 r. udzielił Stronie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób wyczerpujący, a podnoszone przez Stronę kwestie uznał za powielenie złożonego wniosku, na który jak wskazał Organ, Wnioskodawca otrzymał odpowiedź.

3. W skardze do Sądu złożonej za pośrednictwem Organu w dniu 16 stycznia 2021 r. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 września 2020 r.;

- zwrot od Podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę Strona umotywowała naruszeniem przez Organ przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przez Skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej;

- art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W motywach skargi Skarżący po zdaniu relacji z dotychczasowego przebiegu sprawy, w tym powołując się na otrzymane od Organu pismo z dnia 24 września 2019 r. (prawidłowo: 24 września 2020 r. przyp. Sądu), wskazał, że nie został poinformowany o przesłankach umożliwiających udostępnienie informacji o jakie wnioskował. Ponadto argumentował, że Organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazał, że Organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem Organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że Organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia 24 września 2019 roku, (prawidłowo: 24 września 2020 r. przyp. WSA), które do Strony skierowano, skoro to działanie Organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo - formy decyzji administracyjnej.

Nadmienił, że pomimo poinformowania adresata wniosku o orzeczeniach II SAB/Gd 7/13 Wyrok WSA w Gdańsku oraz II SAB /Op 5/20 Wyrok WSA w Opolu, odpowiedzi nie otrzymał.

4. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 2 marca 2021 r. Prokurator wniósł o jej:

- odrzucenie,

- ewentualnie oddalenie lub, w przypadku zobowiązania Prokuratora do rozpatrzenia wniosku Strony o udzielenie informacji publicznej

- stwierdzenie, że bezczynność Organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnianiu Podmiot zobowiązany nie podzielając zarzutów skargi wskazał, że wniosek z dnia 3 września 2020 r. został załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro, Jego zdaniem, zagadnienia, o które zwrócił się Wnioskodawca nie korzystają z tego statusu, organ nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz udziela odpowiedzi pismem. Wprawdzie w odpowiedzi z dnia 3 września 2020 r. (prawidłowo: z dnia 18 września 2020 r., przesłanej poprzez ePuap jako pismo z dnia 24 września 2020 r. przyp. WSA) udzielono Skarżącemu niejednoznacznej odpowiedzi, albowiem w pierwszym zdaniu wskazano, że informacje, o które wnioskował nie stanowią informacji publicznej, a w dalszej części odpowiedzi wskazano, iż informacje, o które się zwrócił stanowią informację przetworzoną, to zdaniem Prokuratora, prawidłową formą udzielenia odpowiedzi na wniosek było stwierdzenie, że informacje nie stanowią informacji publicznej. W tej mierze Podmiot zobowiązany przywołał pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. III SAB/GI 93/20: "Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem".

Zdaniem Prokuratora na gruncie omawianej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 cyt. ustawy, albowiem decyzję wydaje się tylko w przypadkach, do których odnosi się przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w sytuacji gdy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W omawianej sprawie, Organ wskazał, że Prokurator na skutek pomyłki pisarskiej, kończąc pisemną odpowiedź z dnia 3 września 2020 r. (prawidłowo: z dnia 18 września 2020 r., przesłanej poprzez ePuap jako pismo z dnia 24 września 2020 r. przyp. WSA) napisał, że informacje te stanowią informacje przetworzone, jednakże było to wynikiem błędu i nieuwagi, a nie rzeczywiście wyrażonego stanowiska co do rozpatrywanej sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Podmiotu zobowiązanego forma udzielenia odpowiedzi Stronie była prawidłowa.

Niezależnie jednak od powyższych uwag, decydując się na skierowanie skargi, Skarżący, zdaniem Prokuratora, winien wyczerpać tryb uregulowany w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem Strona z pominięciem wskazanego trybu, wniosła skargę, stąd już choćby z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dodał, że na podstawie art. 21 u.d.i.p., zastosowanie znajdują przepisy cyt. wyżej ustawy. W związku z powyższym, zdaniem Organu, Skarżący miał obowiązek przed wniesieniem skargi wyczerpać wskazany tryb postępowania i ponaglić Prokuratora nawet jeśli podstawą Jego skargi jest sposób udzielenia informacji, a nie zaniechanie tej czynności w ogóle.

Odnosząc się do treści wniosku z dnia 3 września 2020 r. Podmiot zobowiązany wskazał, że "zagadnienia" o które zwrócił się Skarżący nie stanowią informacji publicznej, w tym miejscu przytaczając treści swojego pisma z dnia 18 września 2020 r. Tymczasem Wnioskodawca zwrócił się o informacje, które stanowią materiał dowodowy w sprawie [...], dostarczony przez inne Organy, materiały te nie zostały wytworzone przez Prokuraturę Rejonową, lecz zostały zgromadzone przez ten Organ w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dokumenty, o które zwrócił się Skarżący zostały wytworzone przez inne organy, tj. Wójta Gminy B. i Gminną Komisję [...]. Zdaniem Organu objęte wnioskiem informacje nie korzystają ze statusu informacji publicznej, nie dotyczyły bowiem żadnej z materii wymienionej w art. 6 u.d.i.p. i jako takie nie podlegały udostępnieniu zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

5. W replice do odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 6 maja 2021 r. Skarżący wniósł o udostępnienie z akt administracyjnych pisma z dnia 21 października 2020 r., którego treści nie zna, wraz z potwierdzeniem doręczenia, na które powołał się Organ w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wniósł o wezwanie Organu do uzupełnienia akt, jeżeli wspomniane pismo i/lub poświadczenie jego doręczenia nie zostało przesłane wraz z aktami sprawy do WSA w Szczecinie, gdyż w Jego ocenie dokument może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W dniu 10 maja 2021 r. Sąd zwrócił się do Organu o udostępnienie poświadczenia doręczenia wspomnianej korespondencji.

6. W wykonaniu zarządzenia Sądu w dniu 12 maja 2021 r. przesłano Stronie skan znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma z dnia 21 października 2020 r. (k. 39 akt sądowych), informując jednocześnie, że UPD zostanie dosłane po udostępnieniu przez Organ.

7. W dniu 12 maja 2021 r. Skarżący złożył wniosek o odwołanie terminu posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 13 maja 2021 r., wskazując, że Organ zobowiązany powinien zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, a Organ ten w odpowiedzi na skargę powołał się na dokument, którego, jak wskazał Skarżący, nie otrzymał. Ponadto, zdaniem Strony, do dnia dzisiejszego dokument nie został udostępniony. Uzasadniając wniosek Skarżący wskazał na przepis art. 133 § 1 cyt. ustawy. Dodał, że z ustaleń wynika, że nie został dołączony do akt sprawy dokument na który Organ powołał się w odpowiedzi na skargę.

8. W wykonaniu zarządzenia Sądu w dniu 12 maja 2021 r. przesłano Stronie skan faksu informującego, że Organ stwierdził brak UPD dla pisma z dnia 21 października 2020 r. i nie jest w stanie ustalić, czy korespondencja została wysłana faksem (UPD. k. 46 akt sądowych).

9. W tym samym dniu Skarżący ponowił wniosek o odwołanie terminu posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 13 maja 2021 r. oraz zażądał udostępnienia z akt administracyjnych "kopii odpowiedzi z dnia 18 września 2021 r. wraz z potwierdzeniem odbioru, które przywołał Organ w odpowiedzi na skargę lub zobowiązanie Organu do uzupełnienia akt administracyjnych". W uzasadnieniu wskazał między innymi, że Organ nie posiada dowodu doręczenia pisma z dnia 21 października 2020 r., co tym samym podważa wiarygodność przesłanych, lecz niekompletnych, zdaniem Skarżącego, akt administracyjnych oraz skutkuje koniecznością zapoznania się z nimi i uzasadnia wniosek o odwołanie zaplanowanego posiedzenia niejawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

10. Sąd dokonał kontroli bezczynności Organu, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.".

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prokuratora Rejonowego w G. w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176).

11. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że ogólną zasadą wynikającą z treści art. 52 § 1 P.p.s.a. jest, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ugruntowanym jest jednak w orzecznictwie pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie - art. 16 i 17 u.d.i.p., a mianowicie w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

12. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej.

Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02).

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Pierwsza z poruszonych wyżej kwestii w niniejszej sprawie była pomiędzy stronami sporna w tym sensie, że Organ uznał żądanie wniosku za niedotyczące informacji publicznej, ale jednocześnie odmówił udostępnienia stwierdzając, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, z czym Skarżący się nie zgodził sygnalizując nieprawidłowy tryb odmowy. Kolejną kwestią było przesądzenie, czy wniosek został wniesiony skutecznie.

Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

13. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Prokurator Rejonowy w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Sąd uznał też, wbrew twierdzeniom Podmiotu zobowiązanego, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych oraz danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f i pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

W tym miejscu zasadne jest odwołanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której jednoznacznie wskazano, że jakkolwiek żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., to jednak nie jest wykluczone, że w aktach tych znajdują się dokumenty, które zawierają informację publiczną. W tym zakresie NSA wyjaśnił bowiem, że określenie "zasada" oznacza tezę, w treści której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji. Informację publiczną zawierają więc dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem, jakim posługuje się organ w pismach urzędowych.

Przykładem takiego dokumentu zawierającego informację o zasadach i sposobie funkcjonowania organu władzy publicznej jest metryka sprawy, o której mowa w art. 66a K.p.a. W treści metryki określa się podejmowane przez organ czynności oraz wskazuje osoby, które uczestniczyły w ich podejmowaniu. Metryka jest na bieżąco aktualizowana i stanowi obowiązkowy element akt postępowania administracyjnego, zawiera wobec tego aktualną informację o sposobie działania organu w konkretnej indywidualnej sprawie. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podobną rolę będzie pełnić wykaz dokumentów (zestawienie, spis treści, informacja o łącznej ilości kart znajdująca się na okładce akt) sprawy jakie zostały zgromadzone w aktach wskazanego przez Skarżącego postępowania z zastrzeżeniem, że zostało ono zakończone.

Stosownie do powyższego uznać trzeba, że Organ dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez Skarżącego błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że spis dokumentów sprawy, w zakresie wskazanym we wniosku, nie stanowi informacji publicznej. W przekonaniu Sądu, wnioskowany dokument ma niewątpliwie charakter informacji publicznej, ponieważ odzwierciedla zawartość zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonych czynności w sprawie. Podobne stanowisko wyraził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 29 października 2019 r. (sygn. akt II SAB/Bk 88/19), stwierdzając, że informacja w postaci wykazu dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego posiada walor informacji publicznej. Identycznie rzecz się będzie miała co do dokumentów zgromadzonych przed wszczęciem tego postępowania. Nie wystąpiły zatem podstawy do pisemnego poinformowania Skarżącego, że objęta jego wnioskiem, w powyżej omawianym zakresie, informacja nie posiada charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

14. Niezależnie od powyższego, za informację publiczną należy uznać na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b i c. u.d.i.p. pisma, jak sam Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, niewytworzone przez Podmiot zobowiązany, a zgromadzone w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego pochodzące od innych Organów (Wójta Gminy B. i Gminną Komisję [...]). Pisma te niewątpliwie stanowią informacje wytworzone przez władze publiczne bądź osoby pełniące funkcje publiczne i nie ma tu znaczenia który z organów je wytworzył i kto aktualnie jest w ich posiadaniu.

Przy tym zaznaczyć należy, że z treści stanowisk Podmiotu zobowiązanego kierowanych do Skarżącego: w dniu 18 września 2020 r., przesłanego za pośrednictwem platformy elektronicznej ePuap w postaci pisma z dnia 24 września 2020 r. oraz z dnia 21 października 2021 r. udostępnionego Stronie przez Sąd, nie wynika dlaczego Organ wszystkie lub niektóre żądane informacje potraktował jako niemieszczące się w katalogu wymienionych w przepisie art. 6 u.d.i.p. Samo stwierdzenie, że analiza tego uregulowania nie daje podstaw do zakwalifikowania żądanych danych do jednej z wymienionych w nim kategorii informacji publicznych i przywołanie poglądu NSA odnoszącego się do definicji informacji publicznej wymogu wyjaśnienia stanowiska nie spełnia. W tym kontekście dodatkowe niejasności wzbudza treść pisma z dnia 2 września 2020 r. nr [...], adresowanego do Skarżącego, dotyczącego sprawy o sygn. [...], o którym Sąd ma wiedzę z urzędu, z którego treści wynika, że między innymi podobne rodzajowo pisma Wójta Gminy B. i Gminnej Komisji [...] Podmiot zobowiązany uznał za korzystające ze statusu informacji publicznej w rozumieniu uregulowań u.d.i.p.

15. Ponadto Organ zawarł w swojej pierwszej odpowiedzi sprzeczne stanowisko. Mimo uznania, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej i w związku z tym poinformowaniu o odmowie udzielenia, powołał się na walor informacji przetworzonej żądanych informacji, bez jednoczesnego wezwania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, a taki sposób postępowania trafnie wskazywał w skardze Skarżący. Powyższe działania Podmiotu zobowiązanego w sprawie pozostają w wyraźnej sprzeczności z procedurą przewidzianą w uregulowaniach cyt. ustawy. Jednocześnie do dnia wydania wyroku Organ nie podjął żadnych czynności zmieniających stan sprawy w duchu twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę o omyłkowym odwołaniu się do żądania wniosku jako informacji przetworzonej.

16. Nie można również pominąć faktu, że Prokurator nie wypowiedział się w jakikolwiek sposób czy postępowanie karne, którego dotyczy wniosek o informację publiczną zostało zakończone czy też jest ono w trakcie. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia brzmienia art. 156 § 5 K.p.k. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego oraz treści powoływanej już wyżej uchwały, w której NSA wyraził pogląd, że "przepis art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej".

17. Odnosząc się do dwóch wniosków Skarżącego w kwestii odwołania posiedzenia niejawnego z uwagi na kwestionowanie kompletności akt wskazać należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie z uwagi na przedmiot sprawy - bezczynność, a więc dokonanie kontroli sądowej jedynie w przedmiocie ustalenia czy zaistniał wyżej wymieniony stan. W tym zakresie, zdaniem Sądu, przedłożone przez Organ akta administracyjne, mimo błędnych dat wskazywanych zarówno przez Organ jak i Skarżącego, co odzwierciedla część historyczna uzasadnienia, pozwalały w wystarczającym stopniu na pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podnoszonych przez Skarżącego. Nadmienić przy tym należy, że treść skargi oraz pozostałe pisma procesowe Skarżącego dokumentują, że wypowiedział się On co do wszystkich wymienionych w odpowiedzi na skargę stanowisk Podmiotu zobowiązanego.

18. Podsumowując tę część wywodu i w związku z ustaleniem, że informacje, o które wnioskował Skarżący mają walor informacji publicznej, odnotować należy, że załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może następujące formy:

1) udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

2) odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

3) umorzenie postępowania w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że niezałatwienie przez Organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. Prokurator Rejonowy w G. w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem informacji publicznej żądanej przez Skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

19. Organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności. Zaistniała zatem konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia 31 maja 2019 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

20. W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez Podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

21. Z powyżej przedstawionych powodów Prokurator Rejonowy w G. został zobowiązany przez Sąd do rozpoznania wniosku, nie przesądzając jednak, czy ma On udzielić informacji w drodze czynności materialno-technicznej, dokonując ewentualnie anonimizacji części danych czy też odmówić udostępnienia informacji powołując się na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2. u.d.i.p.

22. O kosztach postępowania należnych Skarżącemu orzeczono w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.