Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 412/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: par. 4 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.
article: art. 10-13, art. 129 ust. 5, art. 130a ust. 1, ust. 5, ust. 5c, ust. 6, ust.10h
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 29 marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], odmawiające przyznania M. R. i W. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu [...] grudnia 2013 r. firma A zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu marki Honda, bez nr rejestracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] października 2011 r. M. R. i W. R. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przyznanie zwrotu wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W załączniku wymieniono m.in. pojazd marki Honda, bez nr rejestracyjnego, który został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym skarżących w dniu [...] marca 2009 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Naczelnikiem, a Starostą [...], w celu ustalenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego oraz przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 12/12 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przekazał wniosek z dnia [...] października 2011 r., w części dotyczącej między innymi pojazdu marki Honda, bez nr rejestracyjnego, Staroście [...], jako organowi właściwemu celem wdrożenia postępowania likwidacyjnego oraz przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdami.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Starosta [...], art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", odmówił przyznania M. R. i W. R. zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu według stawek ustalonych przez radę powiatu, wobec pojazdów dla których sześciomiesięczny okres parkowania upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. za okres od usunięcia pojazdów z drogi do dnia wejścia w życie (4 września 2010 r.) ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018 z późn. zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca", na podstawie art. 13 wskazanej ustawy w zakresie pojazdu marki Honda, bez nr rejestracyjnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że opłaty, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.", stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy i mają zastosowanie do właściciela pojazdu od chwili usunięcia pojazdu z drogi. Nie mogą natomiast być stosowane do ustalania wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel pojazdu nie odbiera go, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawieniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem tego pojazdu. Nie ma zatem podstaw do przyznania skarżącym zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu według stawek ustalonych przez radę powiatu.

Odwołując się do treści art. 102 § 2 ustaw o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, że skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów, jak i wykazania, że koszty te miały charakter konieczny. Co za tym idzie, rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przypadku zaś gdy wniosek strony nie obejmuje żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak jest podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, bowiem jak już wskazano powyżej, orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. To na dozorcy ciąży obowiązek wykazania swych poniesionych kosztów.

Organ wskazał także, że w aktualnym stanie prawnym nie została wskazana właściwa jednostka zobowiązana do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów w trybie art. 13 ustawy zmieniającej i istnieje w tym zakresie luka prawna. Jednocześnie z tego przepisu nie można wywieść kompetencji Starosty [...] do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym samochodu marki Honda, bez nr rejestracyjnego. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej. W konsekwencji, żądanie skarżącego nie może być uwzględnione.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że właściciele firma A, wnioskiem z dnia [...] października 2011 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej, wystąpili do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego oraz przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i dozór wobec pojazdów wymienionych we wniosku. Wnioskodawcy kolejnymi pismami z dnia [...] lipca 2013 r. oraz [...] września 2014 r. doprecyzowali, wobec których pojazdów ma być przeprowadzone postępowanie likwidacyjne oraz ustalone wynagrodzenie na usunięcie i dozór. W tych sprawach Naczelnik Urzędu Skarbowego nie miał już uprawnień do wszczęcia postępowań likwidacyjnych i powyższy wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przekazał Staroście [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. celem jego załatwienia zgodnie z właściwością.

Jak stwierdziło Kolegium postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 12/12, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2011 r. zastosowanie będą miały przepisy intertemporalne zawarte w przepisach art. 10-13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. I tak w myśl art. 10 ustawy nowelizującej w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem 4 września 2010 r. i do tego dnia nie zostały odebrane (a tak było w przedstawionych sprawach) termin 6 miesięcy określony w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu, po upływie którego właściwy starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Z kolei przepis art. 11 ust. 1 reguluje sytuacje, w których bieg terminu sześciomiesięcznego rozpoczął się i nie zakończył przed dniem 4 września 2010 r. Wówczas przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że w sprawach objętych wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. nie doszło do wszczęcia z urzędu przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] postępowań w przedmiocie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. nr 191, poz.1377), ponieważ powyższy akt już nie obowiązywał. Został uchylony z dniem 26 lipca 2011 r., w dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej (Dz.U. nr 143, poz. 846), pojazdy wymienione we wniosku z dnia [...] października 2011 r., doprecyzowanym pismami z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] września 2014 r., w chwili obecnej nie są własnością ani Skarbu Państwa, ani Powiatu [...], nadal stanowią własność osób fizycznych. Wobec powyższego dopóki Powiat [...] nie przejmie na własność przedmiotowych pojazdów, dopóty nie jest możliwe orzeczenie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł W. R.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", do zobowiązania organu do złożenia wniosku do sądu cywilnego w zakresie przepadku ww. pojazdu na rzecz powiatu.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 130a Prawa o ruchu drogowym, poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie;

b) art. 12 ust 2 w związku z art. 11 ustawy nowelizującej, poprzez ich niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu, podczas gdy prawidłowym powinno być skorzystanie przez organ z regulacji zawartej w powołanym przepisie i zawieszenie postępowanie administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy w zakresie przepadku pojazdu na rzecz powiatu;

b) art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy m. in. brak złożenia przez organ wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu; a także nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty oraz nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

d) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji polegające na naruszeniu przez organy administracji zasady budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy organ drugiej instancji winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na brak złożenia przez organ wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji brak rozpoznania wniosku skarżącego co do istoty. Przekazując sprawę organ II instancji z uwagi na permanentne uchybienia organu I instancji powinien wskazać, jakie okoliczności organ ten powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci motoroweru marki Honda, bez nr rejestracyjnego.

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi w dniu [...] marca 2009 r.

Pojazd został usunięty z drogi na zlecenie dyżurnego Komendy Miejskiej Policji w [...] w związku z ustawą prawo o ruchu drogowym, przy czym następnie był przechowywany na parkingu prowadzonym przez wnioskodawców.

Wnioskodawcy domagali się zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów za okres od dnia usunięcia pojazdów z drogi do dnia [...] września 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia [...] lipca 2010 r.

W okresie tym, do dnia 12 czerwca 2009 r. obowiązywał przepis art. 130a p.r.d. w brzmieniu określonym ustawą z dnia 22 września 2006 r. Od dnia 12 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., tj. do dnia 4 września 2009 r., przepis art. 130a p.r.d obowiązywał z wyłączeniem ust. 10 i 11, które utraciły moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy usuwali pojazdy i przechowywali je na parkingu, w związku z nakazanym usunięciem pojazdu z drogi, o którym mowa w art. 130a p.r.d.

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08).

Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały w związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawca winien otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie należy również przyjąć, że obowiązek przyznania oraz wypłaty jednostkom usuwającym pojazdy oraz prowadzącym parkingi strzeżone wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów, spoczywa na Staroście [...].

Przedmiotowa sprawa jest o tyle inna od pozostałych spraw rozpoznawanych z udziałem wnioskodawców, że w sprawie tej złożony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został odrzucony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 12/12.

Powyższe nie oznacza jednak, że to nie Starosta [...] jest organem obowiązanym do rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do 2002 r. kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. nr 5, poz. 64 z późn. zm.). Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu [...] czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w [...] a wspólnikami firma A

Z dniem [...] stycznia 2002 r. stan prawny zmienił się w ten sposób, że kwestie związane z usuwaniem pojazdów z drogi oraz łączące się z tym konsekwencje, uregulowano w nowododanym do prawa o ruchu drogowym art. 130a. Z przepisu tego wynikało między innymi, że pojazd był usuwany przez jednostkę wyznaczoną przez starostę i umieszczany na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 5 i 6 p.r.d.). Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawało się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 130a ust. 10 p.r.d.).

Powyższy stan prawny charakteryzował się tym, że nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy pojazd przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. O przejściu własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. nr 134, poz. 1133 ze zm.), przy czym, decyzja taka miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Naczelnik urzędu skarbowego był wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy kosztów dozoru pojazdu, które ponosił Skarb Państwa.

Powyższy stan prawny w sposób zasadniczy zmienił się na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 p.r.d., art. 130a ust. 11 pkt 3 p.r.d. i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. W związku z zastosowanym przez Trybunał Konstytucyjny odroczeniem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych regulacji, przepisy te utraciły moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 p.r.d. oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 października 2007 r. spowodował konieczność zmiany stanu prawnego. Została ona przeprowadzona ustawą nowelizacyjną z dnia 22 lipca 2010 r., która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r.

W wyniku dokonanej zmiany znowelizowano art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, że następuje ono na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustawy ustanowiono zasadę, w myśl której koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

W ustawie nowelizującej zawarto również przepisy przejściowe. Zagadnienie to uregulowano w art. 10 - 13 ustawy. Stosownie do art. 10 tej ustawy, w przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, jednostka prowadząca parking strzeżony po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu powiadamia o jego nieodebraniu właściwego starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (ust. 2). Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 ustawy, postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się, a sprawy przekazuje właściwym starostom. Przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio (ust. 2.). Natomiast zgodnie z art. 13 ustawy, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przepisy te dotyczą w większości kwestii związanych z prowadzeniem postępowań dotyczących przejścia własności usuniętego i nieodebranego pojazdu.

W przepisach międzyczasowych ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r. nie rozstrzygnięto jednak, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów.

W kwestii ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów w art. 13 ustawy zmieniającej wskazano jedynie, że koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowywania pojazdów, dla których okres ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów w tym okresie ma jedynie taki skutek, że zobowiązanym w tym zakresie pozostaje co do zasady Skarb Państwa. Nałożenie na Skarb Państwa obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, w przypadku których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 20010 r., jak również obowiązek ponoszenia takich kosztów przez Skarb Państwa w okresie do dnia 11 czerwca 2009 r., nie oznacza, że to nie starosta powiatu jest organem obowiązanym do przyznania i wypłaty takich należności. Powyższe może jedynie uzasadniać wystąpienie przez starostę do Skarbu Państwa ze stosowanymi roszczeniami regresowymi, jeżeli uzyskane ze sprzedaży pojazdu środki nie pokryły należności poniesionych przez starostę z tytułu przechowywania, oszacowania i sprzedaży pojazdu.

Stwierdzić należy zatem, że w tym przepisie intertemporalnym pominięto kwestię organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa. Ani w art. 13 ustawy nowelizującej, ani w pozostałych przepisach intertemporalnych nie określono wyraźnie, które organy są właściwe do rozstrzygania odnośnie kosztów przechowywania pojazdu za okres sprzed wejścia w życie nowych przepisów.

Objęty niniejszym postępowaniem pojazd został usunięty z drogi w dniu [...] marca 2009 r.

Z ustaleń organów wynika także, że co do pojazdu tego nie było prowadzone postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.

Nie budzi wątpliwości, że nie jest obecnie możliwe przeprowadzenie postępowania stwierdzającego przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa.

Z dniem 12 czerwca 2009 r., czyli z upływem terminu odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 130a ust. 10 p.r.d., dotychczas właściwe organy administracyjne (naczelnicy urzędów skarbowych) utraciły kompetencję do wydawania decyzji o przejściu nieodebranych samochodów na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym, po tej dacie, postanowienie sądowe o przepadku stało się jedyną prawnie dopuszczalną formą odjęcia własności pojazdu.

W takiej sytuacji zastosowanie mieć będzie art. 12 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 lipca 2010 r., który nakazuje odpowiednie zastosowanie art. 11 tej ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 p.r.d., w przypadkach w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa, odpowiednio stosuje się art. 11 ustawy nowelizującej. Z niego z kolei wynika, że w przypadkach, gdy termin o jakim mowa w art. 130a ust. 10 p.r.d rozpoczął się i nie zakończył się przed utratą jego mocy obowiązującej, przepadek orzeka się na rzecz powiatu, a z wnioskiem o przepadek występuje starosta.

Ten tryb postępowania dotyczył wszystkich przypadków, w których nie wszczęto postępowania w sprawie przejścia pojazdów na Skarb Państwa niezależnie od tego kiedy upłynął termin wynikający z art. 130a pkt 10 p.r.d.

Powyższe oznacza, że w stosunku do przedmiotowego pojazdu jego przepadek może zostać orzeczony jedynie na rzecz powiatu.

Skoro przepadek pojazdu ma nastąpić na rzecz powiatu to stwierdzić należy, że to właśnie starosta będzie również organem właściwym do orzeczenia w przedmiocie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Jest to bowiem nie tylko organ reprezentujący podmiot, na rzecz którego przechodzi własność nieodebranego pojazdu, ale także organ, który w obecnie obowiązującym stanie prawnym wydaje decyzje w przedmiocie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem usuniętych pojazdów.

W świetle powyższych uwag należy zatem uznać, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym to starosta działający w imieniu powiatu zobowiązany jest do zwrotu jednostkom prowadzającym parkingi strzeżone kosztów przechowywania wszystkich pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania. Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowił nie tylko o możliwości stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. w sytuacjach określonych w art. 130a prawa o ruchu drogowym, ale również wyznaczał właściwość naczelników urzędów skarbowych – jako organów egzekucyjnych w takich sytuacjach. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201) również stanowi o możliwości stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stosunku do ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym, ale w § 4 ust. 1 pkt 2a wskazuje na starostów jako organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w przypadku, gdy wniosek o zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdu został złożony już po wejściu w życie tego ostatniego rozporządzenia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to – niezależnie jaki okres czasu obejmuje - organem właściwym jest starosta, a to ze względu na utratę kompetencji naczelników urzędów skarbowych (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1015/17).

Podsumowując powyższe uwagi należy zatem stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym, dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę prawną, umożliwiającą rozpoznanie wniosku oraz przyznanie zwrotu kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia na rzecz podmiotu wykonującego na zlecenie organu administracji publicznej czynność usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, o którym mowa w art. 130a p.r.d., bez względu na to, czy czynności te wykonywane były przed nowelizacją, czy też już po jej wejściu w życie oraz bez względu na to, czy doszło do przepadku takiego pojazdu na rzecz powiatu.

Stwierdzić trzeba również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h prawa o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokość należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co powoduje przerzucenie na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

Stosownie do art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Treść powyższego przepisu jest jasna i jednoznaczna.

Wbrew odmiennym wywodom organów z przepisu tego wynika, że warunkiem przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór jest zgłoszenie żądania w tym przedmiocie.

Oczywiście, w dobrze pojętym interesie dozorcy, pozostaje wskazanie nie tylko wysokości żądanych należności, ale również przedstawienie dowodów pozwalających na ustalenie wysokości poniesionych kosztów oraz wynagrodzenia.

Brak tego rodzaju elementów nie powoduje jednakże bezskuteczności złożonego żądania. Jak wskazano już wyżej brak należytej aktywności wnioskodawcy skutkuje przerzuceniem na organy ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie.

W skrajnych przypadkach, w przypadku wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, brak współdziałania wnioskodawcy z organem może prowadzić do niemożności ustalenia tego rodzajów kosztów i stwierdzenia braku podstaw do przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. Powyższe wiąże się jednak wyłącznie z kwestiami natury dowodowej i trudnościami w ustaleniu przez organ wydatków poniesionych przez inne osoby, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie ustalenie to ma mieć charakter retrospektywny.

Odmienną oceną należy natomiast wyrazić co do wynagrodzenia za dozór. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia powinna odpowiadać wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach, co pozwala na jego ustalenie samodzielnie przez organ.

W ocenie sądu, brak przeprowadzenia postępowania w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, czy też orzeczenia przepadku na rzecz powiatu, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r.

Jak wskazano wyżej, organ za prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia powinien przyjąć art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania. Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia przy tym możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji prawa o ruchu drogowym z 2010 r.), ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym samochodem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).