Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 75/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. N. E. P. sp. z o.o. w G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] skarżąca spółka P. w G. zaskarżyła przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy B. postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Działaniu Wójta we wskazanym postępowaniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 100 § 1 kpa w stopniu rażącym, poprzez wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dopiero po upływie roku od zawieszenia postępowania,

2) art. 12 § 1 kpa poprzez zaniechanie szybkiego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o przepis art. 149 § 2 ppsa.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu [...] złożyła do Wójta Gminy B. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej, infrastrukturą towarzyszącą, drogami wewnętrznymi oraz placami manewrowymi na terenie miejscowości P., B., działki nr [...], obręb ewidencyjny P. Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy B. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na potrzebą ustalenia we właściwym postępowaniu spadkobierców dwóch zmarłych osób, będących stronami postępowania, informując przy tym że podjął działania zmierzające do ustalenia spadkobierców. Następnie, jak zaznaczyła skarżąca, pismem z dnia [...] zwróciła się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wójt odmówił jednak podjęcia zawieszonego postępowania stwierdzając, że przyczyną zawieszenia postępowania było postępowanie sądowe wszczęte na wniosek gminy B. w celu ustalenia spadkobierców i że do dnia dzisiejszego sąd nie zakończył tego postępowania. W związku z tym, pismem z dnia [...] skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących postępowania sądowego w sprawie ustalenia spadkobierców na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie miejscowości P. i B. W odpowiedzi z dnia [...], jak wyjaśniła skarżąca, organ m.in. stwierdził, iż w dniu [...] i [...] zostały sporządzone wnioski o stwierdzenie nabycia spadku, w których gmina występowała jako wnioskodawca.

W świetle wyżej przytoczonych okoliczności, zdaniem skarżącej, w sprawie nastąpiło naruszeniem art. 100 § 1 kpa, gdyż wnioski o stwierdzenie nabycia spadku zmierzające do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie zostały złożone "równocześnie" z zawieszeniem postępowania, jak wymaga tego ww. przepis, lecz dopiero po przeszło roku od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ponad roczna zwłoka w podjęciu czynności, które przepis prawa nakazuje dokonać "równocześnie", a więc jeszcze szybciej niż "niezwłocznie" czy "bezzwłocznie", przekracza w ocenie skarżącej rozsądne granice, a przez to stanowi naruszenie przepisu art. 100 § 1 kpa i świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Naruszenie to ma charakter rażący, gdyż dokonanie czynności po przeszło roku w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny nie stanowi dokonania jej "równocześnie". Ponadto o naruszeniu w stopniu rażącym prawa świadczą wywołane zaniechaniem organu negatywne skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Podkreślając, że organ podjął wymagane prawem czynności dopiero po dwukrotnej interwencji skarżącej (w postaci wniosku z dnia [...] oraz pisma z dnia [...]) skarżąca stwierdziła, że w oczywisty sposób godzi to w zasadę szybkości postępowania wynikającą z przepisu art. 12 §1 kpa. Zaznaczyła jednocześnie, że w dniu [...] organ twierdził, że podjął działania zmierzające do ustalenia spadkobierców, a w dniu [...] informował o postępowaniu wszczętym na wniosek gminy B., tymczasem twierdzenia te były niezgodne z prawdą, co wynika wprost z pisma organu z dnia [...]. W ocenie skarżącej, w oczywisty sposób narusza to nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wynikający z przepisu art. 8 kpa i tym bardziej świadczy o rażącym naruszeniu wymienionych przepisów prawa.

Skarżąca podniosła ponadto, że zawieszenie postępowania, a przez to wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie, nie stoi na przeszkodzie ani rozpatrzeniu, ani uwzględnieniu niniejszej skargi, gdyż przedmiotową skargą strona nie kwestionuje zasadności samego zawieszenia postępowania, ale wskazuje na podejmowanie w sposób przewlekły czynności, które przepisy prawa nakazują organowi podjąć właśnie ze względu na zawieszenie postępowania. Stwierdziła także, że również dokonanie opóźnionej czynności, w postaci złożenia przez organ odpowiednich wniosków do sądu powszechnego nie stoi na przeszkodzie rozpatrzeniu, ani uwzględnieniu niniejszej skargi. Nawet bowiem załatwienie przez organ sprawy poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi, nie skutkuje bezprzedmiotowością i umorzeniem postępowania sądowego w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej więc w sytuacji, gdy postępowanie jest tylko zawieszone, a nie zostało zakończone, nie zachodzą zdaniem skarżącej przeszkody do uwzględnienia skargi.

Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny skarżąca powołała się na przepisy art. 149 § 2 i 154 § 6 ppsa, wskazując na okoliczność nierzetelnego informowania skarżącej o podejmowanych w sprawie czynnościach. Zaznaczyła przy tym, że wymierzenie grzywny nie miałoby wyłącznie charakteru represyjnego, ale przede wszystkim zmierzałoby do zdyscyplinowania organu i zmuszenia do sprawnego i terminowego załatwienia spraw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca nie zaskarżyła postanowienia o zawieszeniu postępowania, co oznacza, że zgodziła się ona zarówno z przyczyną zawieszenia postępowania jak i stosowanym przez organ trybem procedowania w sprawie. Zdaniem organu, skarżąca upatruje przyczyn przewlekłego postępowania w okoliczności, iż postępowanie zostało zawieszone w dniu [...], a wnioski o stwierdzenie nabycia spadku zostały sporządzone w dniu [...] i [...]. Stawiając powyższy zarzut nie dostrzega ona jednak, jak podkreślił organ, że złożenie do Sądu Rejonowego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku wymaga dokonania przez wnioskodawcę uprzednich czynności, polegających na ustaleniu, kto rzeczywiście jest spadkobiercą, ustaleniu adresu spadkobierców, uzyskaniu informacji o miejscu zgonu spadkodawcy i miejscu urodzenia ewentualnych spadkobierców, jak również o miejscu zawierania przez spadkobierców związków małżeńskich. Organ zaznaczył, że w postępowaniu o nabyciu spadku, określone okoliczności mogą być tylko udowadniane za pomocą aktów stanu cywilnego. Tymczasem organ nie był i nie jest w posiadaniu wszystkich informacji, które pozwoliłyby w sposób zgodny z prawem i pełny złożyć wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. Ustalenie tych okoliczności i pozyskanie stosownych dokumentów zajęło organowi czas aż do [...].

Wskazując, że skarżąca zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania dopiero w dniu [...], załączając ww. dokumenty i oświadczenia, organ stwierdził, że dopiero zatem w [...] pojawiła się możliwość ewentualnego dalszego procedowania w sprawie. Niemniej, jak wyjaśnił organ, wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania skarżąca nie dołączyła organowi oświadczenia zawierającego zapewnienia spadkowego w jednym przypadku, ani jakiegokolwiek innego dokumentu, z którego wynikałby krąg spadkobierców w drugim przypadku, poprzestając jedynie na podaniu określonej informacji. W związku zatem z tym, iż na podstawie wniosku skarżącej organ nie mógł podjąć zawieszonego postępowania, gdyż nie ustała przeszkoda w postaci braku ustalonego kręgu spadkobiercy, która to przyczyna istnieje w dalszym ciągu, gdyż wnioskodawca nie przedłożył oryginalnych dokumentów zawierających zapewnienie spadkowe, ani nawet kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, to tym samym dalsze prowadzenie postępowania spadkowego jest, zdaniem organu, w pełni uzasadnione, co nie wyklucza możliwości cofnięcia wniosku, jeśli tylko wnioskodawca przedłoży oryginały aktów notarialnych lub kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem. Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca nie zakwestionowała postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, co w jego ocenie oznacza, że zgodziła się ona zarówno z jego treścią jak i przyczyną odmowy.

Organ stwierdził, iż gdyby nawet przyjąć za skarżącą, że organ najpierw powinien złożyć wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, a dopiero później czy też równolegle zawiesić postępowanie, to w takiej sytuacji doszłoby do stanu rzeczy, w którym złożony do Sądu Rejonowego w Ś. wniosek byłby wnioskiem niekompletnym, a termin na uzupełnienie wniosku wynosiłby 7 dni i byłby zastrzeżony pod rygorem zwrotu wniosku. Natomiast gdyby organ nie zawiesił postępowania ze względu na to, że dopiero by kompletował informacje i dokumenty niezbędne do złożenia wniosku, to skarżąca postawiłby organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, czy wręcz naruszenia terminu prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego przyjęty przez organ sposób działanie było w jego ocenie jedynym uprawnionym.

Zdaniem organu, również gdyby organ złożył wniosek spadkowy równolegle z wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, to i tak przeszkoda w postaci braku spadkobierców ustałaby dopiero w związku ze złożonymi oświadczeniami spadkowymi, o czym wnioskodawca poinformował organ dopiero w dniu [...]. Wobec tej okoliczności faktycznej, data złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku nie ma żadnego znaczenia, gdyż i tak dopiero w [...], jak podkreślił organ, wnioskodawca wskazywał, że kwestie spadkowe są już uregulowane. Jednocześnie organ zaznaczył, że skarżąca nie przedłożyła stosowanych aktów notarialnych, czy choćby kserokopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, co pozwoliłoby organowi cofnąć wnioski o stwierdzenie nabycia spadku i podjąć zawieszone postępowanie. Wskazał również, że także Sąd Rejonowy w Ś. nie podjął w związku z wnioskami gminy B. jakichkolwiek czynności procesowych.

W tych okolicznościach w ocenie organu przedmiotowe postępowanie nie jest prowadzone przewlekle i w sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia prawa.

W ocenie organu również zarzut skarżącej naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jest nieuzasadniony. W piśmie z dnia [...] organ poinformował bowiem skarżącą, że podjął działania zmierzające do ustalenia spadkobierców. Na działania zmierzające do ustalenia spadkobierców składa się zaś nie tylko samo wniesienie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, ale również podejmowanie wyżej opisanych czynności zmierzających do ustalenia kręgu uczestników postępowania, jak również do pozyskania stosownych aktów stanu cywilnego. Zatem, jak wyjaśnił organ, wskazując na podjęcie stosowanych działań, miał on na myśli działania przedprocesowe, a nie stricte działania procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy B. w sprawie, którą zainicjował wniosek skarżącej z dnia [...], uzupełniony w dniu [...] i w dniu [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy wiatrowej wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej, infrastrukturą techniczną, drogami wewnętrznymi oraz placami manewrowymi.

Biorąc pod uwagę przedmiot skargi wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ zmierzając do wskazanego celu ma, zgodnie z art. 12 kpa, działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Oznacza to, że organ zobowiązany jest podjąć nie jakiekolwiek działania, lecz działania celowe zmierzające do szybkiego załatwienia – w przypadku przedmiotowej sprawy - wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Realizacji zasady szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowania przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przepis art. 36 § 1 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Naruszenie zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi obok bezczynności organu, prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w sposób przewlekły. Przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania przy jednoczesny braku bezczynności, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, niepodejmowaniem czynności celowych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zatem przewlekłość postępowania wyczerpuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co uzasadnia zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie pomimo formalnego niepozostawania organu w bezczynności.

Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego, jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, m.in. winien mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. W pewnych jednak okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego może okazać się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Kompromis między tymi przeciwstawnymi względami osiąga się przez wprowadzenie instytucji zawieszenia postępowania, której zakres zastosowania, jako wyjątku od reguły ciągłości postępowania, wyznaczają ściśle określone w przepisach prawa przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 i art. 98 §1 kpa). Artykuł 97 § 1 kpa reguluje obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania, stanowiąc, że organ zawiesza postępowanie m.in. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (pkt 1) oraz, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 4).

Zawieszenie postępowania w przypadku śmierci strony (art. 97 § 1 pkt 1 kpa) uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech warunków, tj. 1) śmierć strony musi mieć miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku, 2) śmierć strony nie może powodować postępowania bezprzedmiotowym (co ma miejsce w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania są uprawnienia lub obowiązki o charakterze osobistym), 3) istnieje niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony (co ma miejsce, gdy spadkobiercy nie są ustaleni na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku - bez tych aktów nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu, oraz gdy spadkobiercy nie są znani organowi) i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa (w przypadku spadku nieobjętego występuje osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie jej braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej).

Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od tego, aby: 1) postępowanie administracyjne było w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpatrzone. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a która to należy do właściwości innego organu lub sądu i może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Zgodnie z regułą z art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracji publicznej. Realizacji tej zasady służy m.in. art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zatem w sytuacji gdy wyjdzie na jaw, że któraś z osób będących stroną w postępowaniu nie żyje, należy dążyć do ustalenia następców pranych zmarłej strony, bowiem bez nich sprawy nie można prowadzić. Zawieszenie jednak postępowania na podstawie wskazanego przepisu następuje w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron, które nastąpiła w toku postępowania administracyjnego, a więc po jego wszczęciu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, bowiem jak wynika z akt sprawy, właścicielka lokalu mieszkalnego M. B. zmarła [...]., a więc przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Z postanowienia SKO z dnia [...], nr [...] wydanego w przedmiocie zażalenia skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania wynika, że także właściciel lokalu – E. K. zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skoro więc wymienione osoby zmarły przed wszczęciem tego postępowania, to nie mogło dojść do jego zawieszenia na podstawie przesłanki określonej w pkt 1 art. 97 § 1 kpa.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 kpa i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 kpa). Dlatego też ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 kc wynika domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może zatem być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 kc. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 kpc). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (patrz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1353/13)..

Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 97 § 1 pkt 4 kpa i na podstawie tego przepisu zawiesić postępowanie administracyjne z uwagi na okoliczność śmierci jednej ze stron, mającej miejsce przed datą wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz ujawnionej dopiero po wszczęciu tego postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa ustawodawca przewidział określony w przepisie art. 100 § 1 kpa tryb postępowania w celu usunięcia przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W wydanym w sprawie postanowieniu z dnia [...] o zawieszeniu postępowania z uwagi na śmierć właścicieli lokali – M. B. i E. K. wskazano jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postawa ta była też, jak wykazano powyżej, prawidłowa. Skoro więc postępowanie zostało zawieszona w oparciu o podstawę z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to tym samym zgodnie z art. 100 § 1 kpa inwestor miał powód by oczekiwać, że organ, który to postępowanie zawiesił, wypełni obowiązek z art. 100 § 1 kpa, i wystąpi do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego celem ustania następców prawnych stron postępowania. Niemniej jednak, aby działanie organu w tym zakresie było skuteczne organ musiał podjąć uprzednio czynności zmierzające do ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców oraz pozyskania stosownych aktów stanu cywilnego. Do wniosku o stwierdzenie nabycia spadku powinien on bowiem dołączyć: akt zgonu spadkodawcy, odpisy aktów urodzenia spadkobierców, którzy nie zawierali związków małżeńskich, a także odpisy aktów małżeństwa spadkobierców, którzy zawierali związki małżeńskie. Powinien on również dołączyć testament spadkodawcy jeśli został sporządzony. Ustalenie tych okoliczności i pozyskanie wymaganych do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku dokumentów wymaga nie tylko podjęcia przez organ określonych działań wyjaśniających, ale również wiąże się z koniecznością pozyskania stosownych dokumentów. To natomiast musi wiązać się z upływem czasu koniecznego do zrealizowania tych działań. W sprawie natomiast skarżąca nie wykazała i nie uprawdopodobniła, żeby w zakresie czynności organu dotyczących poczynienia ustaleń o potencjalnych uczestnikach postępowania spadkowego oraz pozyskania określonych aktów stanu cywilnego, koniecznych do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku, nastąpiło zaniechanie organu i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jedynym argumentem świadczącym o przewlekłości prowadzenia postępowania jest w ocenie skarżącej okoliczność, że pomiędzy datą zawieszenia postępowania, a datą złożenia wniosków o stwierdzenie nabycia spadku upłynął ponad roczny odstęp czasu. W ocenie Sądu ten argument jest jednak sam w sobie nie wystarczający do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Z uwagi bowiem na specyfikę przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, którą jest śmierć właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mająca miejsce przed wszczęciem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie było możliwości wypełnienia przez organ dyspozycji art. 100 § 1 kpa w terminie określonym w tym przepisie. W celu skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych właścicielach nieruchomości organ zobligowany był, jak wykazano wyżej, do poczynienia szeregu ustaleń i pozyskania stosowanych dokumentów, a strona skarżąca nie wykazała opieszałości organu w tym zakresie poprzez wskazanie konkretnych zaniechań. Nie zakwestionowała ona także w toku postępowania administracyjnego ani postanowienia o zawieszeniu postępowania, ani też postanowienia o odmowie jego podjęcia.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.