Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1346/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 15c, 22a ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej MSWiA/organ) decyzją

z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r.)

po rozpatrzeniu wniosku Pana W. S. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2019 r.) o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22A

i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (D.U. z 2020r. poz.723 dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2019 r.

Organ ustalił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący wystąpił

do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący w terminie wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną interpretację pojęcia "krótkotrwała służba" na rzecz państwa totalitarnego. W ocenie skarżącego "pojęcie »krótkotrwałości« należy interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą, jak również mniejszość czasu pełnionej (...) służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do funkcjonowania służb w okresie od dnia [...] lipca 1944 r." Stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoim rozstrzygnięciu pominął fakt, że jego służba na rzecz państwa totalitarnego "stanowiła wyłącznie ułamek jego istnienia", a ponadto nie został uwzględniony fakt, że znaczną część służby pełnionej do dnia 31 lipca 1990 r. obejmował okres nauki w Wyższej Szkole [...], jak również, iż przez okres ok. 3 lat pełnił służbę jako funkcjonariusz w okresie służby przygotowawczej.

MSWiA decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2019 r.

Wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Podkreślić należy, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że w podaniu z dnia [...] października 1982 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] o przyjęcie go do pracy w Służbie Bezpieczeństwa, składając stosowny wniosek w tym zakresie: "Pragnę podjąć pracę w Milicji Obywatelskiej z tym, że najbardziej odpowiadałaby mi praca w Służbie Bezpieczeństwa."

Podniósł, że skarżący pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej

w ramach powszechnego obowiązku obrony) od dnia [...] listopada 1982 r. do dnia

[...] marca 2008 r., tj. przez okres 25 lat, 3 miesięcy i 22 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] listopada 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 7 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Wobec powyższego uznał, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat 8 miesięcy i 15 dni, tj. ok. 30 % całego okresu swojej służby. W ocenie organu zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że nie mamy do czynienia

z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym.

Wobec powyższego uznał, że służba skarżącego była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie ośmioletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Wskazał, że analiza przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów materialnych i formalnych.

Podniósł, że służbę pełnił tylko w pionie II ( kontrwywiad) m.in. na kierunku chińskim, stąd też temat pracy dyplomowej (do wglądu w IPN). Jego zdaniem ważną okolicznością jest to, że w 1990r. został pozytywnie zweryfikowany przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną, która stwierdziła, że odpowiada wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza MSW określonym w ustawie i posiada kwalifikacje moralne do pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa. Wskazał, że po weryfikacji pracował nadal w tym samym budynku, w tym samym pokoju i przy tym samym biurku, wykorzystując przy realizacji zadań służbowych te same formy i metody, które stosował do 1990r. Uznał, że z oczywistych względów nie może podać jak wygląda praca kontrwywiadu, ale zapewnił, że jest taka sama, niezależnie,- czy to w PRL-u, czy w RP.

Podniósł, że po 1990 r. rzetelnie i wzorowo pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (w okresie [...].11.1990 - [...].09.1991 r. oraz [...].03.1992 - [...],10.1998r.) i w związku z powyższym za każdy rok służby w tych szczególnych warunkach została podwyższona podstawa jego emerytury o 0,5%. Nigdy nie był karany dyscyplinarnie (również przed 1990 r.), a kolejne awanse w stopniach oraz hierarchii służbowej związane były ze wzorowym wykonywaniem obowiązków służbowych. Za wybitne zasługi w działalności na rzecz umacniania bezpieczeństwa kraju oraz wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych został odznaczony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Wskazał, że specyfika pracy kontrwywiadu jest taka, że nie ma się bezpośredniego kontaktu, relacji z przeciwnikiem. Niemożliwe jest zatem, aby mógł

w jakikolwiek sposób skrzywdzić lub dokuczyć osobie będącej w jego służbowym zainteresowaniu. Podniósł, że przez 6 lat był dyrektorem Delegatury ABW

w [...]. Jego nazwisko i wizerunek był znany i nie znalazła się ani jedna osoba, która zgłosiła zastrzeżenia do jego zachowania w trakcie służby przed 1990 r.

Zauważył, że był dopuszczony do zajmowania kolejnych stanowisk, na jakich wymagane było posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa do poziomu "Ściśle tajne", w tym Certyfikat Bezpieczeństwa NATO dopuszczający do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "COSMIC TOP SEC RET" (taki certyfikat posiada niewiele osób na świecie i fakt otrzymania dokumentu tej rangi świadczy, że prowadził działania o strategicznym, nietuzinkowym działaniu, o których ze zrozumiałych względów nie może poinformować). Jego zdaniem w tym stanie faktycznym sprawy decyzja nie jest zasadna.

W związku z powyższym wnosił o :

1) uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.

2) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 8a ust. 2 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że ustawa zaopatrzeniowa, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i która pozostawała w służbie przed [...] stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na mocy art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990 r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22

i art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). W tym miejscu należy powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem

w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie - art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy

w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego.

Wobec przedstawianego w tej sprawie życiorysu zawodowego skarżącego (tego w wersji "jawnej") zasadny jest wniosek, że organ nie uwzględnił w tym wypadku szczególnych okoliczności, które muszą być brane pod uwagę w tej sprawie.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych

w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. Przy dokonywaniu takiej analizy należy brać pod uwagę specyfikę pracy kontrwywiadu. Nadto niebagatelną sprawą jest odniesienie się organu do wskazanej przez skarżącego pracy jako dyrektora Delegatury ABW w [...]. Niebagatelną sprawą będzie ustosunkowanie się przez organ do posiadania przez skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa do poziomu "Ściśle tajne", w tym Certyfikat Bezpieczeństwa NATO dopuszczający do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "COSMIC TOP SEC RET"

W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną

i naruszającą art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby przez rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to

w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu

"w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania

i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania

w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego stanowi o nie należytym rozpatrzeniu sprawy, i może podważać zaufanie do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej

i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji – indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu

i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a.

Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.