Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 484/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 17,  art. 15,  art. 9,  art. 20,  art. 16,  art. 3,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Oława z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXVII/204/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Bystrzyca, Stary Górnik, Stary Otok w gminie Oława I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Oława na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym –dalej u.s.g.), wniósł o stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Gminy Oławy, nr XXXVII/204/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Bystrzyca, Stary Górnik, Stary Otok w gminie Oława.

Organ nadzoru zarzucił, że przedmiotowa uchwała podjęta została:

I. z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj.

1/ art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) ;

2/ art. 17 pkt 6 lit. a w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 i § 12 pkt 3 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – dalej rozporządzenie wykonawcze) przez brak opinii lub potwierdzenia wystąpienia o opinię do Burmistrza Miasta Oławy i Wójta Gminy Skarbimierz do projektu planu miejscowego;

3/ art. 14 pkt 6 lit. b w związku z art. 24 ust. 1 w związku z art. 28 u.p.z.p. przez brak uzgodnień z Zarządem Powiatu Oławskiego, Wójtem Gminy Skarbimierz, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sudeckiego Oddziału Straży Granicznej , Komendą Powiatowej Straży Pożarnej w Oławie i Komendą Wojewódzką Policji;

4/ art. 17 pkt 12 w związku z art. 28 u.p.z.p. przez niepełne rozpatrzenie uwag do planu (rozstrzygnięcie Wójta dotyczące uwag wniesionych po pierwszym wyłożeniu projektu planu odnosi się tylko do uwag w pełni nieuwzględnionych pomijając uwagi nieuwzględnione częściowo);

II. z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.

1/ § 7 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, gdyż na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nie zamieszczono wyrysu z obowiązującego studium, tymczasem ww. przepis wymaga aby projekt rysunku planu zawierał wyrys ze studium z oznaczeniem granic obszaru objętego planem miejscowym;

2/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 w związku z art. 28 u.p.z.p., gdyż uchwała podjęta została niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz przeznaczenia terenów (niezgodności opisano szczegółowo w formie porównania tabelarycznego dla każdego obrębu na k. 8-11 skargi);

3/ art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w związku z art. 7 Konstytucji RP przez nieczytelne, niespójne i sprzeczne z § 4 (w którym ustalono przeznaczenie podstawowe terenów) oraz z symbolem terenu i rysunkiem planu, określenie przeznaczenia terenów w ustaleniach szczegółowych. Niespójne z § 4 i § 2 pkt 3 uchwały jest wprowadzenie w ustaleniach szczegółowych planu w § 20 pkt 1 lit. c, § 22 pkt 1 lit. b, § 23 pkt 1 lit. b, § 24 pkt 1 lit.c, § 27 pkt 1 lit. b, § 48 pkt 1 lit.c przeznaczenia terenu "mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, które powinno odpowiednio należeć do kategorii terenu zabudowa mieszkaniowa. Niespójne z ww. przepisem oraz symbolem na rysunku planu, jest dodawanie do przeznaczenia podstawowego terenów, w ustaleniach szczegółowych planu, różnych innych przeznaczeń, jak w przypadku terenów MN i MN/U, gdzie oprócz zabudowy mieszkaniowej i usług dodano zabudowę zagrodową i mieszkaniową wielorodzinną w budynkach do czterech mieszkań (§ 14 pkt 1 lit. b i lit.c, § 60 pkt 1 lit.b i lit.c, § 15 pkt 1 lit.c i lit.d). Podobnie, w przypadku terenów MW/UO (§ 19 pkt 1 lit.c), do terenów zabudowy wielorodzinnej i terenów zabudowy na potrzeby oświaty wprowadzono zabudowę usługową z wyłączeniem obsługi pojazdów, naprawy pojazdów i stacji paliw, oraz w przypadku terenów RZ stanowiących teren zieleni nieurządzonej, do których dodano tereny rolnicze, łąki i pastwiska (§ 30 pkt 1 lit.b, § 51 pkt 1 lit.b, § 63 pkt 1 lit.b). Regulacja ww. przepisów pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z § 4 uchwały i budzi wątpliwości interpretacyjne.

4/ art. 14 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 u.p.z.p. i w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, gdyż plan uchwalony został dla części terenu nie objętego uchwałą z dnia 26 stycznia 2006 r. nr XXXIX/383/2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi Bystrzyca, Stary Górnik, Stary Otok. Organ ustalił, że granica terenu określona w załączniku graficznym do powyższej uchwały nie jest tożsama z granicą wrysowaną na rysunku planu. Rada powiększyła teren opracowania od strony północnej przez włączenie drogi nr 396 oraz fragmentu lasu;

5/ art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 1 a i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż rada gminy przekroczyła kompetencje do określenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej przez uregulowanie kwestii objętych materią ustawową, takich jak, wprowadzenie obowiązku prowadzenia wszystkich inwestycji obejmujących roboty ziemne, wszelkich prac budowlanych w obszarze ewidencji zabytków i wszelkich prac przy zabytkach zgodnie z wymogami dotyczącymi ochrony zabytków, czy też uzgadniania działań z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (§ 7 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 8, ust. 5 pkt 4, ust. 5 pkt 6 lit.a, ust. 6 pkt 2, ust. 7 pkt 7, ust. 8 pkt 19, ust. 9 pkt 9, ust. 10 pkt 3, ust. 11 pkt 3, ust. 12, ust. 14 pkt 1, ust. 15 pkt 4 uchwały);

6/ art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego oraz § 115 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz 1587 z późn. zm – dalej ZPT), przez przekroczenie kompetencji Rady Gminy do określenia w planie miejscowym zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gdyż w ustaleniach planu nałożono obowiązki polegające na konieczności uwzględnienia warunków i zasad ustalonych przez administratora sieci w zakresie zaopatrzenia z sieci wodociągowej (§ 12 ust. 2 pkt 2a i § 12 ust. 1 pkt 8). Z przekroczeniem kompetencji Rada rozstrzygnęła również o zakazie obsługi bezpośredniej z drogi KD-G (§ 12 ust. 1 pkt 7) oraz w § 14 pkt 5 i § 50 pkt 5 o wyłączeniach odpowiednio w dostępie do planowanych terenów: z przyległych dróg (z wyłączeniem: 1 KD-G1) oraz ciągów pieszo-jezdnych, jak też o dostępie do planowanego terenu: z przyległej drogi (z wyłączeniem 29 KD-G3);

7/ art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 4 ust. 1 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, przez ustalenie dróg dojazdowych i lokalnych KD jako dróg wewnętrznych, zamiast oznaczenie ich symbolem KDW i tym samym zakwalifikowanie dróg o klasie dojazdowej jako dróg wewnętrznych (§ 8 ust. 2 uchwały);

8/ art. 40 ustawy o drogach publicznych, § 115 w związku z § 143 ZPT oraz art. 7 Konstytucji RP, przez ustanowienie zakazu lokalizowania nośników reklamowych w pasie drogowym (§ 8 ust. 3 uchwały);

9/ art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – dalej u.g.n.), art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w szczególnych warunkach zagospodarowania terenów lub ograniczeń w ich użytkowaniu, w § 11 pkt 7 uchwały, ujęto polder zalewowy Lipki – Oława który nie spełnia funkcji przeciwpowodziowej w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 a Prawa wodnego. Zdaniem organu, samo oznaczenie w planie miejscowym terenu polderu jako obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią nie stanowi celu publicznego, jak również w żaden sposób nie wyznacza dla tego obszaru funkcji ochrony przed powodzią, potwierdzając jedynie zagrożenie powodzią. Nadto błędne jest wpisywanie polderu w ustaleniach planu z jednoczesnym wrysowaniem go na rysunku planu jako oznaczenia informacyjnego;

10/ art. 9 ust.1 pkt 6b i 6c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP, gdyż w uchwale posłużono się pojęciem "obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią", podczas gdy obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy ustawy – Prawo wodne posługują się pojęciem "obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" oraz "obszary szczególnego zagrożenia powodzią". Nadto w części tekstowej planu "granicę obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią" wprowadzono jako ustalenia obowiązujące (§ 3 ust. 1 pkt 18), podczas, gdy w części graficznej wprowadzono "obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią" jako ustalenia informacyjne.

W obszernym uzasadnieniu skargi organ nadzoru w sposób szczegółowy omówił stwierdzone uchybienia przypisując je do konkretnych fragmentów uchwały oraz analizując naruszone przepisy prawa przytaczając na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo sądowadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oława wniósł o jej oddalenie, jednak nie odniósł się do szczegółowych zarzutów skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że żądanie organu jest nadmienienie surowe a Gmina podczas postępowania nadzorczego wyjaśniła motywy postępowania przy podjęciu kwestionowanej uchwały. Wójt wniósł również o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność przebiegu procedury związanej z uchwaleniem planu i okoliczności związanych z podjęciem poszczególnych jej postanowień.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2013 r. organ nadzoru podtrzymał stanowisko zawarte w skardze podkreślając, że dokumentacja którą Gmina Oława przedstawiła w toku postępowania nadzorczego nie uzasadniania twierdzenia, że procedura planistyczna i uchwała, która została podjęta w jej wyniku, są zgodne z prawem.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia skargi przez wyjaśnienie, czy opublikowany w formie elektronicznej załącznik graficzny do uchwały w skali 1:17 500 został przekazany w tej skali do opublikowania przez przewodniczącego Rady Gminy jako wyczerpujący rysunek planu, czy też opublikowany miał być również rysunek planu w skali 1:2000, a ponadto zobowiązał organ do złożenia szczegółowej odpowiedzi na skargę. Wezwał również Wójta Gminy Oława do uzupełnienia odpowiedzi na skargę, przez szczegółowe odniesienie się do zarzutów skargi, pouczając organ gminy, że dowód z zeznań świadków nie jest dopuszczalny w postępowaniu sądowym.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2014 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymując wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, rozszerzył zarzuty skargi o zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 1 w związku z art. 28 u.p.z.p., oraz cofnął zarzut odnoszący się do § 8 ust. 3 chwały, naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Motywując swoje stanowisko wyjaśnił, że załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowi rysunek planu zbiorczy w skali 1:5000, natomiast w treści uchwały w § 1 ust. 3 pkt 1 wskazano, że integralną część uchwały stanowi załącznik nr 1 będący rysunkiem planu w skali 1:2000. Do publikacji przedłożony został rysunek zbiorczy planu – pomniejszony do formatu A-4, bez wskazania skali. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że załącznik graficzny do planu sporządzony został w innej skali niż wynikający z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stąd konieczne jest rozszerzenie zarzutów skargi.

Doprecyzowując zarzuty skargi pełnomocnik podtrzymał zarzuty istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego (brak opinii lub potwierdzenia wystąpienia o opinię do Burmistrza Miasta Oławy i Wójta Gminy Skarbimierz, brak uzgodnień i dowodów potwierdzających wystąpienie o uzgodnienie z Zarządem Powiatu Oławskiego, Wójtem Gminy Skarbimierz, ABW, Sudeckim Oddziałem Straży Granicznej. Komendą Powiatową Straży Pożarnej w Oławie i Komendą Wojewódzką Policji), uchybienia przy rozpatrzeniu uwag przez Wójta Gminy Oława oraz zarzuty niezgodności zapisów planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oława.

Do pisma procesowego dołączone zostały również dokumenty uzyskane w toku postępowania nadzorczego (przywołane w skardze) w tym pismo do organu z dnia 26 lutego 2013 r. z prośbą o odniesienie się do 34 szczegółowo opisanych zastrzeżeń do uchwały oraz pismo Wójta Gminy Oława z dnia 14 marca 2013 r. zawierające odniesienie do podniesionych przez organ zastrzeżeń.

Pomimo wezwania na rozprawę w dniu 16 października 2014 r. Wójt Gminy Oława, nie stawił się i nie wykonał również wcześniejszego zarządzenia Sądu. Natomiast obecny na rozprawie pełnomocnik organu oświadczył, że cofa zawarty w skardze z dnia 5 czerwca 2013 r. zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. oraz zarzut niezgodności ze Studium ustaleń planu dla terenu w obrębie Stary Otok, oznaczonego w planie symbolem 30 RZ 5 i przewidzianego pod zieleń nieurządzoną, łąki i pastwiska (zarzut zawarty w tabeli porównawczej na str. 8 skargi). Zmodyfikował również zarzut niezgodności planu ze studium dla obrębu Bystrzyca, dla terenu 1MW1, oświadczając, że teren ten, znajduje się na obszarze oznaczonym w studium jako teren MP. W pozostałym zakresie skargę podtrzymał wraz z wnioskiem o zasadzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu).

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Oławie z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Bystrzyca, Stary Górnik, Stary Otok w Gminie Oława podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647– zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.- dalej u.s.g.).

Oceniając legalność opisanej wyżej uchwały w kontekście podniesionych w skardze zarzutów zauważyć należy, że organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami o charakterze podstawowym uchwalanymi na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wynikają wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie z jej art. 94, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga zatem, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie aktu prawa miejscowego wykraczające poza udzielone upoważnienie, jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności tego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązku, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10, CBOSA nsa.gov.pl). W konsekwencji akt prawa miejscowego sprzeczny z prawem jest nieważny (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie organ nadzoru postawił zaskarżonej uchwale zarówno zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzenia jak też naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego.

Poddając ocenie prawidłowość procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu tego planu. W doktrynie interpretuje się, że przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu, należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi do w konsekwencji do sytuacji w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych które zostałby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2004, s. 251-253).

Tryb sporządzania planu uregulowany został przede wszystkim w art. 17 i następnych (art. 17-19) u.p.z.p. Wynikająca z nich procedura planistyczna jest procedurą ściśle sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego. Sformalizowanie – również zakresie chronologii podejmowanych działań – tej procedury, z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w przypadku istotnego naruszenia trybu jego uchwalania, prowadzi do wniosku, że "kształt" planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, osobom prawnym, osobom fizycznymi oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu. Celem tej sformalizowanej procedury jest między innymi, zagwarantowanie praw podmiotów które mogą zostać naruszone w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie wskazanych w art. 17 u.p.z.p. sekwencji czynności, gwarantuje możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków, uwag), pośrednią kontrolę legalności przyjmowanych w projekcie rozwiązań w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Naruszenie trybu, poprzez zaniechanie którejś z czynności przewidzianych w ramach procedury sporządzania planu, stanowić będzie zwykle istotne naruszenie trybu sporządzania planu skutkujące bezwzględną nieważnością planu (ibidem s. 250). Powyższe stanowisko doktryny zostało zaaprobowane w orzecznictwie w którym do istotnych uchybień formalnoprawnych zalicza się nieuzyskanie wymaganych uzgodnień (art. 17 pkt 6 b, art. 24 u.p.z.p.) lub naruszenie procedury rozpatrywania lub rozstrzygania uwag do projektu planu (art. 17 pkt 12-14, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Naruszenie art. 17 pkt 6, pkt 7, pkt 8 u.p.z.p. polegając na braku jakiegokolwiek wskazanego w ustawie zaopiniowania, uzgodnienia lub uzyskania zgody (....) kwalifikowane jest w judykaturze jako tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień, stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1949/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r. , II SA/Kr 340/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7marca 2012 r. II SA/Gl 748/11 dostępne w CBOSA nsa.gov.pl).

W kontekście przedstawionych uwag za zasadne należy zatem uznać zarzuty skargi, wskazujące na brak uzgodnienia projektu planu miejscowego z Zarządem Powiatu Oławskiego, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Sudeckim Oddziałem Straży Granicznej, które wymagane było na mocy art. 17 ust. 2 pkt 6 lit. b u.p.z.p. W przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej znajduje się jedynie pismo z 21 września 2007 r. którym Wójt przedkłada do uzgodnienia projekt planu między innymi: ABW i Zarządowi Powiatu Oławskiego. Brak jednak dowodów doręczenia tego wystąpienia ww. jednostkom oraz brak wystąpienia do odpowiedniej jednostki straży granicznej. W aktach brak również stanowiska ww. organów. Tym samym podniesiony w tym względzie zarzut istnego naruszenia trybu sporządzania planu okazał się zasadny.

Trafnie również organ nadzoru zauważył, że w aktach planistycznych brak dowodu wystąpienia o opinię, co do projektu planu, do Wójta Gminy Skarbimierz pomimo, że wymóg jej uzyskania wynikał z art. 17 pkt 6 b (obecnie art. 17 pkt 6a u.p.z.p), co także uzasadnia zarzut istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Nie można natomiast uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu brak uzgodnień i potwierdzenia wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z komendą straży pożarnej, komendą policji i Wójtem Gminy Skarbimierz, gdyż przepisy u.p.z.p., jak też przepisy szczególne, nie wymagają i nie wymagały uzgodnienia projektu panu z organami straży pożarnej, organami policji oraz sąsiednimi gminami. Aktualnie jedynie przepis art. 17 pkt 6 a u.p.z.p wymaga opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej w zakresie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Norma ta nie odnosi się jednak do uzgodnienia lecz do opinii, przy czym nawet w tym zakresie nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż obowiązuje od dnia 21 października 2010 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Zgodnie z art. 4 ww. noweli do planów miejscowych w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie noweli, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wątpliwości co do istotności naruszenia prawa budzi również zarzut wadliwego sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu przez wójta. Nieprawidłowości te polegały – jak wskazuje organ nadzoru - na pominięciu w rozstrzygnięciu Wójta (podjętym po pierwszym wyłożeniu planu), uwag które nie zostały uwzględnione w części a umieszczeniu w nim tylko uwag nieuwzględnionych w całości. Z art. 17 pkt 12 u.p.z.p wynika bezsprzecznie obowiązek wójta rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu planu. Ustawa, jak też rozporządzenie nie określa jednak formy w jakiej to powinno nastąpić. Przyjmuje się, że powinno ono przybrać formę zarządzenia. Nie ulega wątpliwości, że organ wykonawczy gminy zobligowany jest do rozpatrzenia każdej z wniesionych uwag nie ma bowiem uwag mniej i bardziej istotnych. W takiej sytuacji pominięcie w dokumencie o rozstrzygnięciu uwag, tych z nich, które nie zostały przez organ uwzględnione w części, może być uznane za naruszenie prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest to jednak – zdaniem Sądu - naruszenie istotne, gdyż z całości dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z tabeli zawierającej wykaz uwag po pierwszym wyłożeniu podpisanej przez Wójta wynika, że przedmiotem rozpatrzenia tego organu były również uwagi nieuwzględnione w części. Co istotne, uwagi te wraz z innymi uwagami, zostały przekazane radzie gminy, która także je rozpatrzyła. Powyższa okoliczność wynika z załącznika nr 2 do uchwały i nie kwestionuje jej również organ nadzoru, który wszak nie postawił zarzutu nierozpatrzenia wszystkich uwag przez Radę Gminy.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego, wypada wyjaśnić, że przez zasady uchwalania planu rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu i jego ustaleń. Zważyć przy tym należy, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca – odmiennie niż w przypadku trybu – dla zastosowania sankcji nieważności nie postawił wymogu, aby naruszenie to miało charakter istotny. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., który doszczegółowiony został natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 u.p.z.p.

Analiza orzecznictwa wskazuje, że jako typowe naruszenia zasad uchwalania planu, prowadzące z reguły do nieważności planu miejscowego w całości, wymienia się naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gmina kształtuje bowiem swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania (por. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym – co istotne - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p treść studium jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, aż do momentu jego zakończenia tj. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższej zasady jest, brzmienie art. 15 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi o sporządzeniu projektu planu przez organ wykonawczy gminy "zgodnie z zapisami studium". Natomiast przepis art. 20 ust. 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym przed jej nowelizacją dokonaną z dniem 21 października 2010 r., które to brzmienie na mocy przepisów przejściowych przywołanej wcześniej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie - wprost zobowiązuje radę do stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że przywołany zapis ustawy w przeciwieństwie do wcześniej obowiązującej ustawy z 1994 roku wymaga zgodności treści studium z ustaleniami planu a nie – jak poprzednio "niesprzeczności" czy też "spójności". Oznacza to, że organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest jednak od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości ustaleń studium zależy zatem od woli organu uchwalającego studium (NSA w wyrokach z dnia 1 lipca 2010, II OSK 904/10; z dnia 27 września 2007, II OSK 1028/07, CBOS nsa.gov.pl). Rada dokonuje bowiem swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych planów zagospodarowana przestrzennego. Niewątpliwie również studium, określając politykę przestrzenną gminy, jest bardziej ogólnym i bardziej elastycznym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Należy mieć także na uwadze, że w studium Rada dokonuje kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i może określić ich przeznaczenie (por. NSA w wyroku z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1028/07). Z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki zamian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, a w pkt 2 tego przepisu postanowiono, że w studium w szczególności określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Rada może zatem w studium określić przeznaczenie danego terenu. W rezultacie wprowadzenie w studium takich zapisów – nawet o charakterze ogólnym – jednak wskazujących na konkretne przeznaczenie poszczególnych terenów, ogranicza swobodę określenia przeznaczenia danego terenu na etapie postępowania planistycznego. Można przeznaczyć w planie miejscowym określone obszary pod zabudowę danego rodzaju, jeżeli wcześniej w studium kierunków i uwarunkowań przestrzennych gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są bezsprzecznie konsekwencją zapisów studium (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, CBOS nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w dokumentacji planistycznej znajduje się uchwała nr XXV/141/2012 Rady Gminy w Oławie z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Oława. Zmiana dotyczyła uchwały z dnia 16 grudnia 2005 r. Dokonanie zmian uzasadniono m.in. zamiarem zmiany przeznaczenia działki nr 459/6 w Godzikowicach i wprowadzenia elektrowni wiatrowych (Osiek, Owczary, Niemil, Bolechów). Studium omawia w sposób obszerny zagadnienie środowiska kulturowego (s. 33-73), w tym strefy ochrony konserwatorskiej. Ustalając kierunki rozwoju przestrzennego w rozwiązaniach funkcjonalno-przestrzennych przyjęto zasadę nierozpraszania zabudowy poza kształtowane skupione układy osadnicze. Opisano wyróżnione kategorie funkcjonalne (s.122 i nast.) w tym między innymi: tereny zabudowy mieszkaniowej lub wielorodzinnej (symbole "MN" i "MW"), tereny mieszkaniowe, zabudowy zagrodowej oraz obiektów usługowych i drobnej produkcji (symbol "MP"), tereny obiektów produkcji rolnej i gospodarki rolnej (symbol "PR"), tereny usług (symbol "U"), tereny zieleni parkowej (symbol "ZP"), tereny cmentarzy ("ZC"), tereny zieleni nieurządzonej oraz wód powierzchniowych (symbol "ZE"), tereny lasów i dolesień (symbol "ZL") tereny rolne (symbol "R). Niezależnie od podziału obszaru gminy na jednostki terenowe różnych kategorii funkcjonalnych, wskazano także wydzielania dotyczące walorów środowiska kulturowego oraz ochrony krajobrazu. Ustalono, że przestrzeń określona jako tereny zalewowe, powinna być zachowana przede wszystkim jako tzw. zieleń nieurządzona (najlepiej w formie łąk z zespołem zadrzewień i zakrzewień) z enklawami lub ciągami ekstensywnych form zagospodarowania sportowo – rekreacyjnego (bez trwałej zabudowy) i zieleni urządzonej (parki). Zachowane mają być także dotychczasowe pola orne. Do dopuszczalnych form zainwestowania należą obiekty i urządzenia hydrotechniczne. Dokonano zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów przez wprowadzenie terenów dla rozwoju alternatywnych źródeł energii (Osiek, Chwalibożyce, Jankowice Małe, Owczary, Oleśnica Mała, Niemil, Drzemlikowice) oraz dla budownictwa jednorodzinnego w Stanowicach symbol 28.4 MN. Dokonano zmian parametrów i wskaźników urbanistycznych dla terenu 7.4 PP w Godzikowicach. Wprowadzono tereny skoncentrowanej aktywności gospodarczej z wyłączeniem aktywności związanych z produkcją rolniczą i obsługą rolnictwa oraz obiektów handlowych powyżej 2000 m2 na terenie 7.8 PP w Godzikowicach. Wskazano na ogólne zasady rozwoju i przekształceń w dotychczasowej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (s.129-132), w tym szczegółowo określono dopuszczalną wysokość budynków. W ramach tych zasad ustalono, że "zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowanie w ustaleniach planów miejscowych na niezabudowanych terenach rolnych i leśnych dotychczasowej formy użytkowania tych gruntów, w tym z wyłączeniem prawa zabudowy" oraz "zgodne z ustaleniami Studium jest przyjmowane w ustaleniach planów miejscowych bardziej rygorystycznych (węższych) regulacji niż te, które zostały określone w niniejszym dokumencie; w szczególności dotyczy to ustaleń odnoszących się do przeznaczenia terenów". W ramach szczegółowych zasad zagospodarowania (s. 132 i nast.) ustalono, że "na obszarze gminy wskazuje się tereny (jednostki terenowe), dla których określono podstawowe funkcje – funkcje terenów oraz generalne zasady zagospodarowania ... Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom i uściśleniom w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Określono symbole liczbowe poszczególnych obrębów Bolechów 2, Chwalibożyce 3, Drzemlikowice 4, Gać 5, Godzikowice 7, Godzinowice 8, Jaczkowice 9, Jankowice Małe 11, Maszków 15, Niemil 17, Niwnik 18, Oleśnica Mała 19, Osiek 20, Owczary 21, Psary 22, Siecieborowice 23, Ścinawa 26, Ścinawa Polska 27. Ogółem wyodrębniono 32 obręby, a zaskarżona uchwała obejmuje 3 z wyodrębnionych obrębów. Jak wskazano (s. 136 i nast.) "podstawowa funkcja terenu oznacza sposób zagospodarowania, które powinno zajmować więcej niż połowę wyznaczonej w niniejszym Studium jednostki terenowej z zastrzeżeniem, że regulacja ta nie ogranicza powierzchni, która może być pokryta zielenią". Dla terenów R (tereny rolne – funkcja podstawowa) dopuszczono zadrzewienia, stawy hodowlane, wprowadzono zakaz zabudowy w tym zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą, dopuszczono elektrownie wiatrowe. Na terenach ZE (tereny zieleni nieurządzonej oraz wód powierzchniowych (funkcja podstawowa) dopuszczono urządzenia i obiekty związane z ochroną przeciwpowodziową, obiekty związane z elektrownią wodną, dopuszczono zagospodarowanie rekreacyjne bez stawiania budynków, wprowadzono wymóg ograniczenia intensywności łąk i pastwisk, wprowadzono wymóg maksymalnego zachowania wszelkich zbiorników wodnych oraz istniejących zespołów lasów łęgowych, zadrzewień i zakrzewień o ile nie będą kolidowały z ochroną przeciwpowodziową. Na terenach ZC (funkcja podstawowa tereny cmentarzy) nie przewidziano zabudowy na potrzeby kultu religijnego zdefiniowanej w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały. Na terenach ZL (lasów i dolesień) dopuszczono lokalizowanie jedynie obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej oraz elementy służące wędrówkom turystycznym (ławki, wiaty itp.), nie przewidziano natomiast zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Podobnie na terenach P (skoncentrowanej aktywności gospodarczej, w tym związanej z produkcją rolniczą i obsługą produkcji rolniczej niedopuszczono funkcji mieszkaniowych i usług chronionych (typu szkoła, przedszkole). Określono udział powierzchni biologicznej czynnej: dla terenów MN nie mniej niż 70%, MW nie mniej niż 25% - wyjątkowo w przypadku istniejącej zabudowy dopuszczono pomniejszenie tej powierzchni o 10% w stosunku do istniejącej, dla terenów MU (zabudowy mieszkaniowej oraz związanej z nieuciążliwą działalnością gospodarczą) nie mniej niż 40% nieruchomości - wyjątkowo w przypadku istniejącej zabudowy dopuszczono pomniejszenie tej powierzchni o 10% w stosunku do istniejącej. Na terenach U (zabudowa usługowa w tym nieuciążliwe niekomercyjne i komercyjne) powierzchnia biologicznie wynosi mniej niż 30 % nieruchomości z dopuszczeniem pomniejszenia o 10% w przypadku zabudowy istniejącej. Natomiast na terenach MP nie mniej niż 25% z dopuszczeniem pomniejszenia o 10% w przypadku zabudowy istniejącej. W Studium ustalono zasady ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego (s. 149 i nast.) z określeniem wymogów konserwatorskich dla budynków oraz zasad dla strefy A i B ochrony konserwatorskiej, strefy K. W i OW. Nie wydzielono obszarów przewidzianych dla lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak wskazano tereny potencjalnej ich lokalizacji.

Jak wynika z zawartego w skardze zestawienia porównawczego ustaleń Studium i zaskarżonej uchwały, ustalenia planu miejscowego w obrębie Bystrzyca naruszają ustalenia Studium w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów: MN (w planie przyjęto nie mniej niż 60%), 1 MN/U 17 (w planie 30%), MN/U (w planie nie mniej niż 30% bez rozdzielenia na istniejącą i projektowaną), U i 1U3 (w planie nie mniej niż 20%), MW (w planie 10%). Minimalny udział tych powierzchni określony w planie nie jest bowiem zgodny z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej przewidzianym w Studium dla odpowiednich funkcji. W toku postępowania nadzorczego Wójt przyznał istnienie tych niezgodności. Twierdził jedynie, że studium stanowi tylko kierunek zagospodarowania, a dopiero plan miejscowy doprecyzowuje zasady zagospodarowania. Sąd po stwierdzeniu, że zestawienie zawarte w skardze znajduje potwierdzenie w ustaleniach studium i zapisach planu, nie uznaje argumentacji organu za zasadną. Doprecyzowanie ustaleń o którym mowa, nie może bowiem oznaczać swobody w określaniu istotnych wskaźników w sposób niezgodny ze Studium. Jak zaznaczono, Studium pozostawia pewną swobodę w ustalaniu przeznaczenia terenów lub linii rozgraniczających, jednak ustala rygorystyczne wskaźniki powierzchni pokrytej zielenią.

Wskazane w zestawieniu niezgodności w zakresie przeznaczenia terenów, tj: 1/ w obrębie Stary Otok, przeznaczenie w planie pod zabudowę mieszkaniową części terenu oznaczonego w Studium jako 30.6R i 30.3R i 30.1.ZE – tereny rolne z wyłączeniem zabudowy i tereny zieleni nieurządzonej z wyłączeniem zabudowy - pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, zagrodową, wielorodzinną do 4 mieszkań (w planie część terenu 30 MN7, teren 30.MN6 i teren 30 MN1oraz 30 MN2); 2/ w obrębie Stary Górnik, dopuszczenie na terenie oznaczonym w planie symbolem 29 UK1 zabudowy na potrzeby kultu religijnego, podczas gdy, przeznaczenie w studium – teren cmentarza – nie przewiduje tego rodzaju zabudowy; 3/ w obrębie Bystrzyca, przeznaczenie w planie pod terenu 1MN/U1 pod zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną i zagrodową, podczas gdy według Studium jest to teren ZL lasów i dolesień, na którym nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej; 4/ dopuszczenie w planie na terenie 1P2 funkcji mieszkaniowej, podczas gdy w studium jest to obszar oznaczony symbolem P, skoncentrowanej aktywności gospodarczej w tym związanej z produkcją rolniczą, na którym nie dopuszczono takiej funkcji - niewątpliwie nie pozostają w granicach przyznanej organowi planistycznemu swobody i również oznaczają niezgodność zaskarżonego planu z ustaleniami Studium. Okoliczność, że Studium ma charakter kierunkowy co nie powoduje konieczności bezwzględnego przenoszenia ustaleń Studium do planu, nie oznacza możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium pomiędzy poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. Korekty i uściślenia w planie linii rozgraniczających określonych w Studium, może dotyczyć dostosowania tych linii do granic nieruchomości a nie zmianę ich przebiegu. W ten sposób byłby bowiem kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium (którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się iluzoryczny). Rada może swobodnie określać kierunki zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że przestrzega ram swego władztwa określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przy przyjętym w niniejszej sprawie stopniu szczegółowości zapisów studium, za niezgodne z zawartymi w nim ustaleniami, należy też uznać wprowadzenie w planie odmiennych funkcji niż w studium, np. zabudowy mieszkaniowej na terenach rolnych z zakazem zabudowy lub też dopuszczenie funkcji na danym terenie nieprzewidzianych w studium, Co do zasady jednak, wprowadzenie funkcji rolnej na terenach przeznaczonych w studium na zieleń nieurządzoną oraz wody powierzchniowej na których to terenach studium dopuszcza użytki zielone oraz łąki i pastwiska nie stoi, w ocenie Sądu, w sprzeczności z przeznaczeniem w studium.

Stwierdzić należy, że ustalone niezgodności zapisów planu ze studium stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, prowadzące do nieważności uchwały (patrz przedstawione wcześniej wywody jak też wywody prawne w wyrokach II OSK 2460/12 z powołanym tam orzecznictwem, II OSK 2473/12 lub II OSK 1077/11 oraz II SA/Wr 57/13 i szereg innych w systemie Lex).

Skarżący trafnie wytknął także wewnętrzną niespójność ustaleń planu w kwestii przeznaczenia terenu dla mieszkania integralnie związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą, którego to przeznaczenia nie przewidziano w wykazie ustalonych przeznaczeń (§ 4 uchwały) gdzie mieszkania te powinny należeć do kategorii terenu zabudowa mieszkaniowa, podczas gdy przeznaczenie takie pojawiło się przy ustaleniach szczegółowych dla: terenów sportu rekreacji (§ 20 pkt 1 lit.c, § 48 pkt 1 lit.c), terenów zabudowy produkcyjnej (§ 22 pkt 1 lit.b, § 23 pkt 1 lit.b), terenów zabudowy produkcyjnej i usługowej (§ 24 pkt 1 lit.c), terenów produkcji rolnej i obsługi produkcji rolnej ( § 27 pkt 1 lit.b), które zgodnie z § 4 nie zawierają w sobie przeznaczenia "mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą".

Trafny był także zarzut związany z ustanowieniem w § 4 oddzielnych przeznaczeń terenów MN i MW, a następnie dopuszczenie w ustaleniach szczegółowych planu na terenach MN i MN/U zabudowy wielorodzinnej inaczej zdefiniowanej i zabudowy zagrodowej. Podobnie niespójne ustalenie ogólne i szczegółowe dotyczą wskazanych w skardze terenów RZ, dla których w ustaleniach szczegółowych dopuszczono przeznaczenie "teren rolniczy, łąki, pastwiska" a w ustaleniach ogólnych określono go jako "zieleń nieurządzona".

Uzasadnione było spostrzeżenie organu nadzoru, że liczne przypadki określenia szczegółowych przeznaczeń poszczególnych terenów sprzecznie z ogólnymi opisami tych przeznaczeń zawartymi w § 4 uchwały, jak też z symbolami terenu i rysunkiem planu, budzą istotne trudności przy stosowaniu i wykładni zaskarżonego planu.

Należy podzielić stanowisko Wojewody, że naruszeniem zasad uchwalania planu miejscowego jest także niezgodność zaskarżonej uchwały z uchwałą intencyjną. Nie budzi wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszystkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar, który z woli rady gminy, będzie tym planem objęty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2010 roku (II OSK 1493/09, CBOSA nsa.gov.pl) wykładnia funkcjonalna art. 14 i art. 15 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 tego aktu jest przygotowanie planu miejscowego, natomiast jego uchwalenie, wbrew postanowieniem rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego o objęciu tym planem obszaru innego niż określony w uchwale intencyjnej, o której mowa w art. 14 u.p.z.p, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. W niniejszej sprawie, organ nadzoru stwierdził niezgodność załącznika graficznego planu zagospodarowania przestrzennego z załącznikiem graficznym do uchwały intencyjnej polegającą na objęciu ustaleniami planu terenu od strony północnej obejmującego drogę nr 396 oraz fragmentu terenu lasu. W ocenie Sądu, przedstawiona dokumentacja planistyczna potwierdza zasadność tego zarzutu, gdyż granica obszaru projektu planu od strony północnej zakreślona na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej przebiega przed drogą nr 396 i jej nie obejmuje. Natomiast twierdzenie organu gminy, że różnica ta wynika z różnic w skali map, nie zostało w żaden sposób udowodnione w postępowaniu nadzorczym jak też przed sądem, pomimo wezwania do ustosunkowania się do zarzutów skargi.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że szereg przepisów zaskarżonej uchwały wprowadza wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi lub uzgodnienia z operatorem sieci, z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Zakazy bezpośredniej obsługi z dróg oznaczonych symbolami KD-G naruszają ponadto art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Sąd podziela stanowisko, że niedopuszczalne jest uregulowanie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej poprzez uzależnienie dopuszczalności wykonania określonych czynności od zgody podmiotów trzecich, zwłaszcza w sytuacji, gdy kompetencje związane z administrowaniem drogami są określone na płaszczyźnie ustawowej i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Skarżący trafnie zwrócił także uwagę na niedozwolone oznaczenie w § 8 pkt 2 uchwały dróg wewnętrznych symbolem KD, sprzeczne z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzeniami wykonawczymi.

Podobnie ocenić należy zarzut wskazujący na przekroczenie przez radę gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p, przez uregulowanie kwestii objętych materią ustawową, takich jak: wprowadzenie obowiązku prowadzenia wszystkich inwestycji obejmujących roboty ziemne, wszelkich prac budowlanych w obszarze ewidencji zabytków i wszelkich prac przy zabytkach, zgodnie z wymogami dotyczącymi ochrony zabytków, czy też uzgadniania działań z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przywołanym przepisie nie mieści się bowiem uprawnienie do nakładania na uczestników procesu inwestycyjnego takich obowiązków jak zakwestionowane przez organ nadzoru.

Na uwzględnienie nie zasługuje jednak zarzut naruszenia § 7 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym projekt rysunku planu winien zawierać wyrys ze studium z oznaczeniem granic obszaru objętego planem miejscowym. Organ nadzoru podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu wskazuje, że na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nie zamieszczono wyrysu z obowiązującego studium. Stanowisko organu nadzoru jakkolwiek znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej, to świetle prezentowanego w judykaturze poglądu naruszenie w tym względzie ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, w żaden sposób nie wpływającego na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i z tego względu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2007 II 1481/06, naruszenie wymogów formalnych dotyczących graficznej części planu wynikających z rozporządzania wykonawczego nie jest naruszeniem zasad jak też trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2009 r. II SA/Kr 968/09 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r. II SA/Lu 169/11 dostępne w CBOISA nsa.gov.pl).

Istotne zastrzeżenia budzi natomiast słusznie podniesiona w skardze kwestia prawidłowości § 11 ust. 7 uchwały, w którym określając szczególne warunki zagospodarowania terenów "lub" (powinno być "oraz") ograniczeń w ich użytkowaniu stwierdzono, że na obszarze objętym planem znajduje się polder zalewowy Lipki-Oława. Zwraca uwagę nieczytelność tego postanowienia w kontekście ujęcia go jako szczególnego warunku zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu. Wymóg określenia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy, wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zapis ust. 7 § 11 uchwały wymogów tych nie spełnia, gdyż zawiera tylko informację o tym, że na obszarze planu znajduje się polder zalewowy, nie określając żadnych szczególnych warunków jego zagospodarowania oraz ograniczeń w jego zagospodarowania włącznie z zakazem zabudowy. Wprowadzenie takiego rodzaju zapisu w normie która ma ograniczyć uprawniania właścicielskie, nie pozwala adresatom planu na prawidłowe jej odczytanie. Istotne przy tym jest, że obszar stanowiący polder, na rysunku planu ma tylko charakter informacyjny, zaś ustalenia § 11 mają charakter zapisów obowiązujących. Występuje zatem sprzeczność między częścią graficzną a tekstową planu. Trafnie nadto wskazuje Wojewoda, że ustalenie przeznaczenia danego terenu na polder przeciwpowodziowy musi spełniać wymagania wynikające z art. 6 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 oraz 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p, tj. określać przeznaczenie terenu jako urządzenia przeciwpowodziowego mającego charakter inwestycji celu publicznego – co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione. Tym samym wpisanie polderu zalewowego w § 11 narusza przepis art. 6 pkt 4 u.g.n. jak też przywołane wyżej przepisy u.p.z.p.

W ocenie Sądu, należy również zwrócić uwagę na przepis § 9 uchwały w którym określając granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzono nakazy i zakazy dotyczące zagospodarowania "obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią" oraz "obszarów zagrożonych powodzią przy Q 1% i Q 10%". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 marca 2011 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, w planie miejscowym określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią" oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Przywołana norma nie daje zatem podstaw do określenia w planie sposobów zagospodarowania dla "obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią" oraz "obszarów zagrożonych powodzią". Trafnie zwraca uwagę Wojewoda, że również przepis odrębny, jakim jest ustawa z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, nie posługuje się obecnie takimi pojęciami, wprowadzając w art. 9 ust. 1 pkt 6 b i pkt 6 c pojęcie "obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi" oraz "obszarów szczególnego zagrożenia powodzią". Tym samym, już tyko posłużenie się w uchwale mającej rangę przepisu prawa miejscowego, pojęciami nie przewidzianymi w aktach rangi ustawowej pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami i powoduje ich naruszenie, prowadząc także do wątpliwości interpretacyjnych. Powyższego wniosku nie zmienia fakt, że w dokumentacji planistycznej znajduje się uzgodnienie z dyrektorem RZGW we Wrocławiu z 2007 r. oraz wcześniejsze uwagi do planu wniesione przez ten organ, z których wynika, że na obszarze planu znajdują się tereny "bezpośredniego zagrożenia powodzią" (tereny międzywala - w rozumieniu ustawy - Prawo wodne przed nowelizacją tego aktu dokonaną w dniu 18 marca 2011 r.) oraz tereny "zagrożone powodzią", co do których ustalenia planu powinny mieć charakter informacyjny. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, obszary "bezpośredniego zagrożenia powodzią" określone przez właściwego dyrektora RZGW na podstawie przepisów dotychczasowych uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary "szczególnego zagrożenia powodzią" w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6 c ustawy – Prawo wodne. Tym samym, ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 uchwały powinny odnosić się do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Brak natomiast podstaw do ustalania w § 9 uchwały "obszarów zagrożonych powodzią", gdyż Prawo wodne nie przewiduje umieszczenia ich w planach miejscowych.

Sąd uznaje również podniesiony w uzupełnieniu skargi zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnione uwagi nasuwa bowiem skala załącznika graficznego podjętej uchwały. Jak wskazuje organ nadzoru w dokumentacji planistycznej jako załącznik graficzny do projektu uchwały (przekazywany do uzgodnień np. RZGW) znajduje się rysunek zbiorczy planu w skali 1:15 000. Według art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dla załącznika graficznego stanowiącego rysunek planu wymagana jest skala 1:1000, a wyjątkowo 1:2000 lub 1:5000. Według wyjaśnień pełnomocnika skarżącego załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały opublikowano jako rysunek zbiorczy pomniejszony do formatu A-4, co pozwala przyjąć, że był to rysunek zbiorczy w skali 1:15 000. Mapa w tej skali podzielona zostało przez naniesienie siatki obejmującej 31 kwadraty. Każdy z nich osobno miałby skalę 1:2000. Dlatego w załączniku podano "Arkusz rysunku planu – skala 1:2000". Arkusze te (kwadraty) obejmujące fragmenty rysunku planu dołączone zostały do przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej. Poza tymi arkuszami znajduje się legenda mapy (wyjaśnienie znaczenia oznaczeń graficznych i informacyjnych). Na żadnym z osobnych arkuszy nie zaznaczono powiązania między fragmentem mapy a zaskarżoną uchwałą. Jak już ustalono, organ gminy przedstawił do opublikowania rysunek planu w skali 1: 15 000 i zgodnie z tym uchwała została opublikowana. Pozwala to na ocenę, że zaskarżona uchwała posiada załącznik graficzny w skali 1:15 000. Nie było istotne, że poza formą opublikowaną występuje kilkadziesiąt jego fragmentów w skali 1:2000 (por. wyroki II SA/Lu 138/09, II OSK 662/06, II OSK 880/11). Naruszenie art. 16 u.p.z.p. wywołuje nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego (wyrok II OSK 871/10).

Reasumując stwierdzić należy, że z poddanego kontroli Sądu materiału sprawy wynikają liczne i obejmujące znaczny obszar planu naruszenia zasad sporządzania planu i istotne naruszenia trybu jego uchwalania. Nadto stwierdzone w tym zakresie uchybienia dotyczące ustaleń ogólnych planu oraz trybu jego sporządzania odnoszą się wszystkich terenów objętych planem. Ustalenia Sądu potwierdzają zatem zasadność podstawowych zarzutów zawartych w skardze w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Miało zatem mniejsze znaczenie, że niektóre szczegółowe zarzuty lub ich uzasadnienie zostały ocenione jako nieuzasadnione.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 cyt. ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200 tego aktu.