Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 139/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a-i, art. 73 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 497/17 w sprawie ze skargi T.C. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2017 r. znak: [...], 2) zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz T.C. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2017r. sygn. akt II SA/Bk 497/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T.C. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] 2017r. w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży (dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego na działce o nr [...] w P., gm. Ł. W toku postępowania organ stwierdził, że T.C. wykonywał prace polegające na budowie zbiornika wodnego (stawu), który w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uznał, że obiekt zrealizowano z naruszeniem przepisu art. 28 Pr. bud. Zastosowano zatem procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 Pr. bud. Wobec braku przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów decyzją z dnia [...] 2012 r PINB nakazał rozbiórkę (likwidację) stawu ziemnego. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] 2012 r. uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] 2013 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu ziemnego. PWINB decyzją z dnia [...] 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego wnieśli J. i T.A. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 478/13 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwestia istnienia prawomocnej decyzji pozwolenia na użytkowanie nie ma większego znaczenia, bowiem pozwolenie na użytkowanie nie dotyczyło stawu. Ponadto kontrolowany staw nie był też objęty zakresem postępowania ani w decyzji Starosty Łomżyńskiego z dnia [...] 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ani w decyzji PINB w Łomży z dnia [...] 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Został on wprawdzie wrysowany w mapach, jednak - w ocenie Sądu - nie można na tej podstawie uznać, że był on przedmiotem pozwolenia. Przedmiotem pozwoleń były jedynie budynek mieszkalny oraz budynek garażowe gospodarczy wraz z urządzeniami budowlanymi. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że skoro decyzja o użytkowaniu nie dotyczyła spornego stawu, to brak było podstaw do stwierdzenia, że prowadzone przez organ postępowanie w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu w zaistniałych okolicznościach nie ma przeszkód, by w dalszym ciągu prowadzone było w tej sprawie postępowanie naprawcze. Jednocześnie Sąd zalecił, aby organy w ponownie prowadzonym postępowaniu ponownie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie budowy stawu ziemnego na działce nr [...]. Organy zobowiązane były też zwrócić uwagę na okoliczność, że z map pozyskanych z zasobu geodezyjnego przed zakupem działki przez inwestora nie wynika aby na spornej działce istniał zbiornik wodny. Dopiero na mapach wydanych z zasobu geodezyjnego po nabyciu przez inwestora działki zbiornik wodny jest zaznaczony. Okoliczności wynikające z map organy winne były zatem skonfrontować z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zeznaniami świadków. W zależności od poczynionych ustaleń organy miały dokonać kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego - art. 48, 49b, 50 - 51 Prawa budowlanego.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. nakazał inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie kontrolowanego stawu ziemnego oraz przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki w przypadku braku tego planu, ponadto 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie spełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych ww. postanowieniem organ decyzją z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 48 ust. 4 Pr. bud. nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego stawu ziemnego i doprowadzenie zbiornika do stanu pierwotnego. Na skutek odwołania od powyższej decyzji PWINB decyzją z dnia [...] 2015 r. uchylił ją w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Opierając się na materiale zgromadzonym w sprawie organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy zbiornik jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. W związku zaś z tym, iż przedmiotowy zbiornik usytuowany jest na terenie wsi P., a tym samym na terenie Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi, konieczne było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na jego przebudowę (rozbudowę).

W trakcie prowadzonego ponownie postępowania PINB stwierdził, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na ukształtowaniu i umocnieniu brzegów zbiornika oraz rowu odpływowego kamieniem polnym na zaprawie cementowej, albowiem do wykonania których konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Określając charakter samowoli organ I instancji oparł się głównie na opinii hydrologicznej sporządzonej przez uprawnionego hydrologa M.D., w której stwierdzono, że zbiornik znajdujący się na działce ma charakter naturalny, a jego brzegi zostały obudowane kamieniem polnym. Nadto zbiornik powstał w zagłębieniu terenu, które w zależności od warunków hydrometeorologicznych było oczkiem wodnym lub podmokłym zabagnionym obniżeniem. Poza obudowaniem kamieniem nie ma dowodu na to, że były wykonywane inne prace budowlane. W przedmiotowej opinii wskazano również, że zbiornik nie był pogłębiany w sposób istotny ponieważ powstał on w wyniku obecności warstwy nieprzepuszczalnej w dnie, która umożliwia utrzymywanie zwierciadła wody. Gdyby ta warstwa została przekopana zbiornik przypuszczalnie by zanikł. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ I instancji w dniu [...] 2015 r. zwrócił się do Starosty Łomżyńskiego z prośbą o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że uszczelnienie brzegów naturalnego zbiornika wodnego nie spowodowało, że automatycznie stał się urządzeniem wodnym. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że roboty budowlane polegające na obudowie kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz nie powodują zmian w kształtowaniu zasobów wodnych, PINB w Łomży decyzją z dnia [...] 2015 r. odmówił nakazania T.C. czynności faktycznych z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i T.A., a PWINB decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że fakt istnienia naturalnych akwenów wodnych na przedmiotowej działce wynika z opinii hydrologicznej sporządzonej przez M.D. w 2011 r. W ocenie organu II instancji ukształtowanie terenu w najbliższym otoczeniu działki inwestora sprawia, że przez jej środek przebiega, oś spływu wód powierzchniowych, opadowych i roztopowych. Ciek, który przepływa pod drogą i w poprzek działki [...] , [...] i dalej w kierunku Narwi, przepływa przez zbiornik wodny usytuowany na ww. działce. Zbiornik wodny przez który przepływa ciek, posiada obudowane brzegi, ale dno jest miękkie, piaszczyste i ma charakter naturalny. Brzegi zostały obudowane kamieniem polnym. Podobnie w cieku przepływającym przez działkę zostało obudowane cale koryto. Obudowa nie spowodowała zmian w profilu podłużnym i nie utrudnia przepływu wód powierzchniowych z przyległej zlewni. Rów oraz zastoina wodna zostały ujęte na mapie przygotowanej przez geodetę (3 czerwca 2006 r.), służącej do planów zabudowy i zagospodarowania terenu i wykorzystanej do projektu budowlanego pierwotnego. W dniu [...] 2015 r. organ I instancji przesłuchał świadka G.G. - uprawnionego geodetę, który w 2006 r., wykonywał na zlecenie A.C. mapę do celów projektowych działki o nr [...]. Świadek ten potwierdził, że na działce istniał naturalny zbiornik wodny, w zagłębieniu stała woda (na mapie oznaczona literą w), przy styku z wodą rosła trzcina i trawa, wszystko było zarośnięte trawą. Analizując ponownie materiał dowodowy organ II instancji nie zgodził się z pierwotnym twierdzeniem skarżących, że zbiornik występujący na ww. działce jest stawem i zgodnie z przepisami ustawy - Prawo wodne jest zaliczany do urządzeń wodnych. Zakładając nawet, że powstał wskutek działalności człowieka to nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenie wodne to zdaniem organu urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a kontrolowany zbiornik wodny nie powstał w sposób zamierzony. Przedmiotowy zbiornik nie powstał w żadnym z powyższych celów. Nie pełni także żadnej z omawianych funkcji. Powstałe oczko wodne jest obiektem naturalnym, a staw sztucznym, zatem oczko wodne nie jest urządzeniem melioracyjnym i nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli J. i T.A. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 10/16 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy skupiły się i przeanalizowały tylko te dowody, które stanowiły poparcie dla wydanego rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie te dowody, które sprzeciwiają się temu stanowisku. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zeznań świadków; T.G., M.S., J.S., A.A., P.W., K.K. Tymczasem osoby te konsekwentnie wskazały, że stawu ziemnego na nieruchomości inwestora nie było. Organy nie odniosły się też do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci map pozyskanych z zasobu geodezyjnego, z których wynika, że na nieruchomości nr [...] nie istniał zbiornik wodny. Powyższa okoliczność, pomimo wyraźnego zalecenia w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 r. nie została należycie wyjaśniona. W sytuacji gdy powstały wątpliwości co do kwalifikacji robót budowlanych na działce nr [...], organ winien był z urzędu dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego i wyznaczyć w tym zakresie rozprawę administracyjną.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę PINB w Łomży dokonał oględzin z dnia v 2016 r., stwierdzając że przedmiot sprawy nie był objęty nowymi robotami budowalnymi, natomiast teren nieruchomości i sam zbiornik uległy zniszczeniu w wyniku ulewy. Ponadto w dniu [...] 2016 r. na stronie internetowej organu I instancji zostało umieszczone zapytanie ofertowe dotyczące wykonania ekspertyzy z zakresu hydrologii w niniejszej sprawie. Jednak nikt nie złożył oferty w wyznaczonym przez organ terminie. W dniu [...] 2016 r. odbyła się także rozprawa administracyjna, w trakcie której hydrolog, który sporządzał opinię hydrologiczną z września 2011 r., potwierdził wcześniej zajmowane stanowisko, iż przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego, mimo umocnienia jego brzegów kamieniami polnymi, pozostaje naturalnym zagłębieniem - oczkiem wodnym. Natomiast pojęcie zbiornik wodny, co wynikałoby z opinii osoby uprawnionej, która sporządzała dokument z lipca 2011 r. na potrzeby Urzędu Gminy Ł., "odnosi się do sztucznego obiektu". Jednocześnie hydrolog wyjaśnił sposób uzyskania opinii hydrologicznej z września 2011 r. i podał, że inwestor zwrócił się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Białymstoku o wykonanie ekspertyzy, którą wykonał pracownik tego Instytutu w osobie przesłuchiwanego hydrologa. Opinia została wykonana bezstronnie. Organ I instancji odstąpił od przesłuchiwania osoby, która sporządzała dokument z lipca 2011r. na potrzeby Urzędu Gminy Ł. Organ I instancji wziął pod uwagę stanowisko tej osoby wyrażone w wystąpieniu z dnia [...] 2016 r., iż ww. opinia została sporządzona na zlecenie Wójta Gminy Ł. i nie może być wykorzystywana w innym postępowaniu administracyjnym.

W dniu [...] 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży wydał na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud., postanowienie, którym nakazał inwestorowi przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy zbiornika wodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działki, w przypadku braku tego planu, nadto zgłoszenia z określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych wraz z odpowiednimi rysunkami oraz pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Łomżyńskiego, zezwalającego na wykonanie urządzenia wodnego - zbiornika z rowem odpływowym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia organ I instancji stwierdził, iż inwestor wykonał roboty ziemne na istniejącym naturalnym obniżeniu terenu, w wyniku czego powstał zbiornik oraz umocnił brzegi tego zbiornika i rowu odpływowego kamieniem polnym. Istniejący staw zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe i odprowadza je rowem, umocnionym kamieniem polnym, do rowu głównego, zatem inwestor wykonał urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, co wymagało zgłoszenia, którym inwestor się nie legitymował.

Zażalenie na to postanowienie wniósł T.C. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż przez teren działki nr [...] w P. płynęła woda, która zbierała się w naturalnym zagłębieniu terenu. Potwierdzają to zeznania licznych świadków, w tym uprawnionego geodety. Po nabyciu działki przez inwestora, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w końcu 2005 r. lub na początku 2006 r. inwestor pogłębił o około 1,5 m istniejące naturalne oczko wodne. Stan na gruncie po tych robotach obrazuje mapa z marca 2006 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę oraz dostarczony przez świadka szkic geodezyjny, na którym widoczny jest kształt zbiornika po jego pogłębieniu, dwa przepusty betonowe oraz szerokość rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Stan ten został także uwidoczniony na mapie do celów projektowych, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] 2006 r. o pozwoleniu na budowę. W trakcie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wykonane zostały następujące roboty budowlane: istniejący zbiornik powiększono, nadając mu regularny kształt, wykonano przelew awaryjny wbudowany w pionowy przyczółek, zmieniono kształt rowu melioracyjnego, odprowadzającego wody do rowu głównego, zbiornik oraz rów melioracyjny zostały umocniony kamieniem polnym na zaprawie. Obrazuje to porównanie map z 2006 r. i z września 2010 r. W wyniku opisanych powyżej robót budowlanych poziom lustra wody w przedmiotowym zbiorniku utrzymuje się na poziomie wlotów rur wbudowanych w pionowy przyczółek. Poziom wody w zbiorniku jest stały, co przeczy twierdzeniu, iż jest to naturalne oczko wodne. Ponadto kształt faktycznie wykonanego zbiornika jest regularny, a zatem inny niż ustalony w marcu 2006 r. W ocenie PWINB organ I instancji właściwie stwierdził, że inwestor wykonał urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 pkt 19c przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, tj. urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. To staw przeznaczony do innych celów, czyli zachowania naturalnych spadków, naturalnego spływu wód opadowych z terenów sąsiednich do rowów i zbiornika oraz zabezpieczenia sąsiedniej nieruchomości przed wodami opadowymi z działki. Na wykonanie którego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. PWINB w Białymstoku podzielił również stanowisko organu I instancji, iż stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 2 Pr. bud. na wykonane roboty budowlane wymagane było zgłoszenie, którym inwestor się nie legitymuje. Brak zgłoszenia skutkuje zaś procedurą legalizacyjną wskazaną w art. 49b ww. ustawy.

Skargę od tej decyzji złożył T.C., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że wprawdzie dowodu z opinii trzeciego biegłego organom nie udało się przeprowadzić, to jednak brak tego dowodu, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podstawą prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do wykonanych robót budowlanych było ustalenie przez organy, że inwestor wykonał roboty ziemne na istniejącym naturalnym obniżeniu terenu, w wyniku czego powstał zbiornik oraz umocnił brzegi tego zbiornika i rowu odpływowego kamieniem polnym. Nadto istniejący staw zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe i odprowadza je rowem, umocnionym kamieniem polnym, do rowu głównego, a zatem jest to urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Zgodzić się należy z organami, że powyższe okoliczności wynikają z akt przedmiotowej sprawy. Po pierwsze z akt tych wynika, że przez teren działki nr [...] płynęła woda, która zbierała się w naturalnym zagłębieniu terenu. Fakt ten potwierdza przede wszystkim opinia hydrologiczna sporządzona przez M.D. Po wtóre materiał dowodowy potwierdza wykonanie przez inwestora robót ziemnych na istniejącym naturalnym obniżeniu terenu. Słusznie, zdaniem Sądu, organy ustaliły, że po nabyciu działki przez inwestora, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w końcu 2005 r. lub na początku 2006 r. pogłębił on o około 1,5 m istniejące naturalne oczko wodne. Fakt ten obrazuje mapa z marca 2006 r, sporządzona przez uprawnionego geodetę oraz szkic geodezyjny, na którym widoczny jest kształt zbiornika po jego pogłębieniu, dwa przepusty betonowe oraz szerokość rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Stan ten został także uwidoczniony na mapie do celów projektowych, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 12 czerwca 2006 r. o pozwoleniu na budowę. Z porównania map z 2006 r. i z września 2010 r. wynika fakt wykonania następujących robót budowlanych: powiększenie istniejącego zbiornika i nadanie mu regularnego kształtu, wykonanie przelewu awaryjnego, zmienienie kształtu rowu melioracyjnego, odprowadzającego wody do rowu głównego między działkami nr [...] i [...], umocnienie zbiornika oraz rowu melioracyjnego kamieniem polnym na zaprawie. Powyższe ustalenia doprowadziły organy do słusznego wniosku, że skoro istniejący staw zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe i odprowadza je rowem, umocnionym kamieniem polnym, do rowu głównego stanowi urządzenie melioracyjne wodne szczegółowe. Jako prawidłowe Sąd uznał również ustalenia organów, że na wykonane prace wymagane było dokonanie zgłoszenia a jego brak obligował organy do wszczęcia postępowania w trybie art. 49b Pr. bud.

W skardze kasacyjnej T.C. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. oraz art, 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało uchylić zaskarżone postanowienie, a rozstrzygnięcie Sądu usankcjonowało naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci niewłaściwego skontrolowania przez Sąd działalności organów administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy tj. naruszenia art. 7 oraz 77 k.p.a. polegającego na niedopuszczeniu z urzędu przez organy I i II instancji opinii dodatkowego biegłego z zakresu hydrologii celem wyjaśnienia wskazywanych również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Bk 478/13 sprzeczności wynikających z opinii znajdujących się aktualnie w aktach sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez błędne skontrolowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działalności organów administracji, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nie dostrzeżenie, iż Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku nie poinformował skarżącego, jako strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, od którego obowiązku organ może odstąpić tylko w przypadkach opisanych w art. 10 § 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało, iż organ II instancji skupił się wyłącznie na dowodach, które stanowiły poparcie dla wydanego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy istniały obiektywne wątpliwości w materiale dowodowym wymagającym wiedzy specjalistycznej, co do charakteru zbiornika wodnego oraz kwalifikacji prac wykonanych przy zbiorniku wodnym,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd w ślad za organami administracji obu instancji, iż wykonany zbiornik nie jest naturalny i został przez skarżącego wykonany jako urządzenie wodne, która to ocena została dokonana wyłącznie na podstawie dowodów wybiórczo przyjętych spośród całości materiału dowodowego oraz przyjęcie na tej podstawie iż okoliczność ta została udowodniona, podczas gdy ocena taka jest wadliwa i nie spełnia dyrektyw zawartych w ww. normie, a pozostały materiał dowodowy przeczy możliwości uznania tej okoliczności za udowodnioną, co w konsekwencji nie pozwala przyjąć, że mamy do czynienia z wykonaniem urządzenia wodnego przez skarżącego, na które to wymagane byłoby pozwolenie wodnoprawne,

4. art. 161 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd zaakceptował brak realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów przez organy obu instancji, polegających w szczególności na podniesieniu w uzasadnieniu, iż w materiale dowodowym znajdują się dowody świadczące o tym, że przedmiotowy zbiornik ma charakter naturalny, jak również, że istnieją dowody, które podważają fakt istnienia stawu ziemnego na nieruchomości, przyjęcie, że w prawdzie zasadnym byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii trzeciego biegłego, po czym skonstatowanie, że brak tego dowodu, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

II. na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.;

1. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że zbiornik wodny będący przedmiotem sporu jako urządzenie wodne w rozumieniu urządzenia służącego kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w postaci stawu przeznaczonego do innych celów wymagające zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zostało przez skarżącego wykonane, podczas gdy przedmiotowy zbiornik jest powstałym naturalnie zbiornikiem wodnym istniejącym w miejscu w którym się znajduje przed nabyciem nieruchomości przez skarżącego, w związku z czym nie wymagał uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia,

2. art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że ustalony w ramach postępowania stan faktyczny wymaga nałożenia obowiązku zgłoszenia legalizacji prac wykonanych przez skarżącego (oczyszczenie zbiornika z zanieczyszczeń i umocnienie brzegów), które to prace nie mieszczą się w definicji ustawowej wykonania, odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji urządzeń wodnych, a jedynie w zakresie zawartego w ww. przepisie wyłączenia dotyczącego wykonania ww. prac przy naturalnym zbiorniku wodnym "w celu zachowanie jego funkcji",

3. art. 73 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie (pomimo braku faktycznego przywołania normy tego przepisu w treści wyroku WSA) mające postać stwierdzeń, iż przedmiotowy zbiornik stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, których to urządzeń definicja znajduje się tylko w ww. przepisie, podczas gdy zbiornik ten do żadnego z urządzeń opisanych w ww. przepisie nie należy, na co wskazuje wykaz urządzeń zawarty w tym przepisie oraz treść decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku odwołująca się do urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne,

4. art. 3 pkt 3 oraz pkt 6 w zw. z art. 49 b Pr. bud., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do budowy (wykonania) przez skarżącego urządzenia wodnego - stawu przeznaczonego do innych celów w charakterze samowoli budowlanej. podczas gdy przedmiotowy zbiornik wodny jest wyłącznie zbiornikiem naturalnym i nie miała miejsca żadna jego rozbudowa, a w szczególności w znaczeniu określonym przez ww. przepisy,

5. art. 29 ust 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący wykonał urządzenie wodne - staw przeznaczony do innych celów, podczas gdy brak jest wiarygodnych źródeł dowodowych potwierdzających podjęcie przez skarżącego działań wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, biorąc również pod uwagę fakt naturalnego powstania zbiornika wodnego,

6. art. 122 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, iż przedmiotowy naturalny zbiornik wodny stanowi wykonane przez skarżącego urządzenie wodne, na stworzenie którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy przedmiotowy zbiornik ten jest obiektem powstałym w naturalny sposób, bez ingerencji skarżącego, którego istnienie przed zakupem nieruchomości skarżącego potwierdza szeroki materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a wszelkie prace wykonane przy zbiorniku ograniczały się do zachowania jego funkcji,

7. art. 29 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jednym z zarzutów organów obu instancji wobec skarżącego, nie podważonym przez Sąd I instancji było wykonanie opasek brzegu przedmiotowego zbiornika, w sytuacji kiedy opaski te nie odpowiadają definicji opasek brzegowych oraz innych sztucznych, powierzchniowych lub liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych, co potwierdza brak istnienia obowiązku zgłoszenia takich prac do właściwych organów.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Prawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 10/16, w którym to Sąd nakazał organom ustalenie, jakie prace na nieruchomości nr [...] zostały wykonane, datę ich wykonania, zakwalifikowanie tych prac i stwierdzenie czy inwestor wypełnił wymogi wynikające w tym zakresie z obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego. Przeprowadzenie dogłębnego i wyczerpującego postępowania, poprzez odniesienie się do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz zeznań wszystkich świadków. Jednocześnie wobec wątpliwości co do kwalifikacji spornych robót budowlanych i rozbieżności co do stanowiska autorów opinii znajdujących się w aktach, dopuszczenie przez organ z urzędu dowodu z opinii niezależnego biegłego i wyznaczenie w tym celu rozprawy administracyjnej.

Należy zauważyć, że z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wrażenia w nim wiążącej oceny prawnej oraz zawarcia wskazań co dalszego postepowania organów administracji, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postepowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazany przepis zawiera zatem normę bezwzględnie wiążącą dla organów oraz sądu, który dokonuje kontroli prawidłowości wydanych przez organ decyzji, w zakresie ich zgodności z przepisami prawa, chyba, że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018r. sygn. akt II FSK 2341/16, LEX nr 2553596 oraz wyrok NSA z dnia 26 lipiec 2018r. sygn. akt II FSK 1957/16, LEX nr 2529018).

Stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organy administracji nie wykonały wskazań wynikających z treści uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 marca 2016r. sygn. II SA/Bk 10/16. Wbrew wskazaniom nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania i nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości pojawiających się w sprawie. Organy przyjęły, że dowodem na wykonanie przez skarżącego robót stanowiących budowę zbiornika wodnego, jest różnica w kształcie i wielkości zbiornika uwidoczniona na mapach geodezyjnych z 2006r. i 2010r. W celu wyjaśnienia tej rozbieżności, organ przesłuchał autora tylko jednej z map, który sam wskazał, że nie jest w stanie odnieść się do informacji zawartej na mapie sporządzonej w 2010 r. Tym samym powstała wątpliwość, czy zaznaczony na mapie zbiornik obejmuje jedynie lustro wody, czy też wykonaną już opaskę brzegową. Nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że poziom wody w zbiorniku jest niezmienny, w sytuacji gdy w toku oględzin stwierdziły, że zbiornik uległ zniszczeniu w wyniku zalania. Organy uchyliły się również od dokonania oceny wszystkich dowodów w sprawie i wskazania dlaczego jednym przyznały walor wiarygodności a innym odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Dla pominięcia dowodu z ekspertyzy prywatnej nie stanowi usprawiedliwienia fakt, że dowód ten nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania jego oceny. W sprawie dopuszczalne jest również wykorzystanie opinii sporządzonej na potrzeby innego postępowania, jeżeli zawiera informacje niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zupełnie niezrozumiałe jest odstąpienie od nałożonego obowiązku dopuszczenia dowodu z opinii biegłego tylko dlatego, że nikt się nie zgłosił do ogłoszonego przez organ na stronie internetowej przetargu. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie jakie roboty zostały wykonane w spornym zbiorniku wodnym i prawidłowe ich zakwalifikowanie z punktu widzenia obowiązujących w czasie ich realizacji przepisów prawa budowlanego, jak również prawidłowa kwalifikacja spornego zbiornika z punktu widzenia przepisów prawa wodnego. Ponieważ prywatna ekspertyza wskazuje na naturalny charakter spornego zbiornika a opinia sporządzona na zlecenie wójta gminy na jego budowę, zasadnym było powołanie przez organ niezależnego biegłego, do czego organ został już zobowiązany przez Sąd w wyroku z dnia 23 marca 2016r. sygn. akt II SA/Bk 10/16. Wskazana przez Sąd rozprawa administracyjna miała odbyć się z udziałem biegłego, tak aby mógł odnieść się do wątpliwości stron dotyczących zakresu wykonanych robót i kwalifikacji zbiornika, dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy mógł być poddany ocenie organu i stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie przeprowadził w tym zakresie należytej kontroli zaskrzonego postanowienia i nie uwzględnił w ramach przeprowadzonej kontroli wskazanego na wstępie stanowiska zawartego w wyroku WSA w Białymstoku, którego treścią był również związany. Jako przedwczesną należy uznać ocenę wskazanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec istotnych braków przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Przy czym słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, że zarówno w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jak i w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, brak jest wskazania podstawy prawnej zakwalifikowania zbiornika do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, bo z całą pewnością nie jest to art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 267 poz. 2019 ze zm.), który odnosi się jedynie do wymienionych w nim urządzeń wodnych. Natomiast regulacja dotycząca urządzeń melioracji szczegółowych zawarta jest w art. 73 ust. 1 pkt 1-5 ustawy Prawo wodne. Na tym etapie postępowania nie sposób również ustalić, czy sporny zbiornik pełni funkcję urządzenia wodnego tj. stawu przeznaczonego do innych celów w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne, czy też stanowi inną budowlę wymienioną w art. 9 pkt 19 powołanej ustawy, co również powinien wyjaśnić biegły hydrolog w oparciu o prawidłowo ustalone okoliczności stanu faktycznego, poprzez wskazanie jakie roboty zostały wykonane przez skarżącego i jaki miały one wpływ na funkcję tego zbiornika. Należy przy tym pamiętać, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego, w tym także remonty przeprowadzone w celu zachowania dotychczasowej funkcji użytkowych urządzenia wodnego, które nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych, nie wymagają od inwestora uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 414/16, LEX nr 2425514).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.