Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1415/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 21,  art. 68  par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 1,  art. 2,  art. 5,  art. 83,  art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1  art. 23
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. kwotę 24.000 (dwadzieścia cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "GIOŚ" lub "Główny Inspektor") z [...] marca 2016 r., numer [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Główny Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwanej dalej "Poś") w związku z art. 299 ust. 1 Poś, art. 305 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 Poś i art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 Poś, po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w J., (dalej również "skarżąca" lub "spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również: "WIOŚ" lub "Wojewódzki Inspektor") z [...] grudnia 2013 r. znak: [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 166 993 zł za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do ziemi z zakładowej oczyszczalni w J. z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2004 r., z której prawa i obowiązki w zakresie odprowadzania ścieków zostały przeniesione na skarżącą decyzją z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], utrzymał w mocy w mocy decyzję organu I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r., znak [...], Starosta K. przeniósł na skarżącą prawa i obowiązki z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego C. Sp. z o.o. z/s w J. decyzją z [...] kwietnia 2004 r. znak [...] na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego. W decyzji zapisano, że "Firma M. Sp. z o. o. przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji (oczyszczalnia korzeniowa i oczyszczalnia ścieków deszczowych) na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z w/w pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania ścieków i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy Prawo wodne". Z powyższych zapisów wynikało, że spółka została zobowiązana do przestrzegania następujących warunków określonych w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. dotyczących ilości i jakości odprowadzanych ścieków: Qśr dob - 270 m3/d i Qdmax - 560 m3/d o dopuszczalnych stężeniach BZT5 - 25 mg02/l, ChZT - 125mg/l, zawiesiny ogólnej - 35mg/l, azotu ogólnego - 30mg/l, fosforu ogólnego - 2 mg/l i pH w zakresie 6,5-8,5. Najwyższe dopuszczalne wartości pozostałych wskaźników winny być zgodne z tabelą nr II zał. 3 (dla ścieków biologicznie rozkładalnych) do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212, poz. 1799; dalej również: "Rozporządzenie z 2002 r.". Spółka przejęła również obowiązek prowadzenia pomiarów ilości i jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z zapisami zawartymi w w/w decyzji. W decyzji zobowiązano do badań ścieków z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące w zakresie parametrów: odczyn, zawiesina ogólna, BZT5, ChZT azot ogólny, fosfor ogólny, oddzielnie dla każdego z wylotów (dwa wyloty z drenażu zbierającego części biologicznej oczyszczalni ścieków).

II.2. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. wymierzył skarżącej za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. karę pieniężną w wysokości 166 993 zł za wprowadzanie ścieków z oczyszczalni zakładowej w J. do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym C. Sp. z o. o. decyzją Starosty K. z [...] kwietnia 2004 r. w zakresie stanu i składu ścieków. W uzasadnieniu tej decyzji WIOŚ zauważył w szczególności, że o ilości i jakości próbek ścieków koniecznych do oceny pracy oczyszczalni decyduje pozwolenie wodnoprawne. WIOŚ przypomniał, że podstawę materialno-prawną decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 212, poz. 1799). Określenie zatem szczegółowych warunków pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło w niniejszej sprawie na podstawie przepisów w/w rozporządzenia. Wskazać należy, że skarżąca nie wniosła o zmianę w/w decyzji, zatem określone w niej warunki były wiążące do chwili uzyskania przez nią nowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. (znak [...]). Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia z 2002 r., ścieki przemysłowe odpowiadają wymaganym warunkom w zakresie składu, jeśli co najmniej w czterech z pięciu kolejnych średnich dobowych próbkach ścieków zmierzone wartości wskaźników zanieczyszczeń nie przekraczają dopuszczalnych wartości tych wskaźników, określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dodatkowo w § 7 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia ustalono, że w przypadku ścieków biologicznie rozkładalnych w próbce niespełniającej wymagań najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń o lp. 3, 5, 6, 8. 14, 25, 30. 40. 45, 54. 55, 59 mogą być przekraczane nie więcej niż o 100%. Zgodnie z Rozporządzeniem z 2002 r. pobrane próby ścieków winny być średnimi dobowymi, w myśl zaś art. 147a Poś, analizy pobranych prób winny być wykonywane w laboratoriach posiadających certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie zgodności ( Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2087 ze zm.) lub uprawnienia do badania własności fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz U. z 2001r., Nr 11, poz. 84 ze zm). W trakcie kontroli u skarżącej, przeprowadzonej w okresie od 15 czerwca 2010 r. do 6 lipca 2010 r., po przedstawieniu przez spółkę wyników analiz dotyczących okresu od 2007 r. do 2010 r., stwierdzono, że w roku 2009 nie zrealizowała ona nałożonego obowiązku wykonywania analiz ścieków w sposób określony w pozwoleniu wodnoprawnym i Rozporządzeniu 2002 r. W szczególności spółka nie pobierała prób średnich dobowych. Ponadto jedno badanie ścieków skarżąca wykonała w laboratorium nieposiadającym akredytacji. Z akt sprawy wynika również, że w okresie obowiązywania zezwolenia od [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. wykonano 5 analiz, podobnie jak w okresie obowiązywania zezwolenia od [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za wprowadzanie do środowiska ścieków nieodpowiadających wymaganym warunkom w kolejnych latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 2007 r. do 2009 r. Celem ustalenia wszystkich okoliczności w sprawie i zebrania wszystkich danych niezbędnych do wymierzenia kar administracyjnych za wprowadzanie do środowiska ścieków z zakładowej oczyszczalni ścieków w J., w dniu 9 sierpnia 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy strona przedstawiła kserokopie wyników analiz wykonanych w latach 2007, 2008, 2009 i 2010, protokoły poboru prób ścieków oraz miesięczne wykazy ilości ścieków kierowanych do oczyszczenia w tym okresie. Ponieważ w przypadku wymierzania kar administracyjnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: "o.p.") organowi przysługują 3 lata na wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z art. art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2. nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach WIOŚ i przedstawionych przez stronę na rozprawie ustalono, że w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 01.01.2009 r. do 31.12 2009 r. wykonano 5 badań ścieków z prób pobranych w dniach: 08.01.2009 r., 11.03.2009 r., 28.05.2009r,. 23.07.2009r. i 01.12.2009r., a ilość ścieków wprowadzona w tym okresie do środowiska wynosiła 127573 m3. Pomiary pH odprowadzanych ścieków wykonane zostały przez spółkę (zakładowe laboratorium), natomiast badania pozostałych parametrów w próbie z dnia 08.01.2009 r. wykonane zostały w Laboratorium Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w K. nieposiadającym akredytacji, a w pozostałych próbach w Laboratorium WIOŚ posiadającym akredytacje. Próby pobrane w dniach 11,03.2009r., 28.05.2009r., 23.07.2009r. i 01.12.2009r., zostały pobrane przez Spółkę i dostarczone do Laboratorium WIOŚ, a z protokołów poboru prób wynika, że pobór odbywał się w godzinach od 7.30 do 10.15, zatem nie pobierano próbek średnich dobowych. Dodatkowo jedna z nich zbadana została w Laboratorium Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w K., które nie posiadało akredytacji. Obowiązek zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji i innych warunków korzystania ze środowiska w akredytowanym laboratorium wszedł w życie z dniem 29 lipca 2007 r., w związku z dodaniem do ustawy Prawo ochrony środowiska art. 147a, na podstawie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 113, poz.954 ze zmianami). Ze wskazanych wyżej powodów WIOŚ nie może uznać prób wykonanych przez spółkę. Pomiaru pH spółka dokonywała na miejscu w laboratorium zakładowym przez cały okres poddany ocenie. Czyniła tak również po 29 lipca 2007 r., chociaż od tej daty, zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, podobnie jak oznaczenia wskaźników zanieczyszczeń w ściekach, pomiar pH winien być wykonywany w laboratorium posiadającym akredytację. Posiadany przez stronę w okresie objętym oceną wdrożony system HACCP oraz certyfikat wystawiony przez SGF International e.V. nie są certyfikatami wystarczającymi do uznania przez WIOŚ wyników pomiarów pH wykonanych w jej laboratorium zakładowym. Pomimo wyżej przedstawionego stanowiska WIOŚ, poprzedzonego przeanalizowaniem całego przedstawionego przez stronę materiału dowodowego, zgromadzonego w toku prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za 2007 r. i 2008 r., a odnoszącego się również do obecnie analizowanego 2009 r., nie naliczono kary za wskaźnik pH. Należy wskazać, że zgodnie z przepisem obowiązującego w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego § 7 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia z dnia 2002 r. pomiar odczynu pH ścieków ma być dokonywany w próbkach średnich dobowych. Zapis ten jest obarczony poważnym błędem merytorycznym. W próbce ścieków średniej dobowej pomiar odczynu pH nie daje żadnej informacji, co do stanu ścieków mogącego lub nie negatywnie wpłynąć na środowisko. W rozporządzeniu z dnia 28 stycznia 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 27, poz.169) w § 8 pkt 3 nadano nowe brzmienie powyższej normie prawa, poprawne pod względem merytorycznym. W niniejszej sprawie wyklucza to możliwość oceny spełniania warunków odprowadzania ścieków w zakresie pH. Spółka nie przestrzegała również przez cały okres poddany ocenie zasad pobierania próbek, ponieważ nie pobierała prób średnich dobowych, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Wskazać należy, że WIOŚ ma obowiązek zakwestionować przedłożone przez podmiot wyniki pomiarów w przypadku, kiedy stwierdzi wystąpienie chociażby jednej z przesłanek wskazanych w art. 305 ust. 3 Poś W rozpatrywanym przypadku wystąpiły jednocześnie aż dwie przesłanki do zakwestionowania wyników, tj. nieprzestrzeganie przez Spółkę zasad pobierania próbek w całym analizowanym okresie oraz niezapewnienie badań ścieków w laboratorium posiadającym akredytację po wejściu w życie art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku próby pobranej w dniu 08.01.2009 r. W okresie objętym oceną Spółka nie prowadziła pomiarów ilości ścieków odprowadzanych każdym z dwóch posiadanych wylotów (brak przepływomierzy). Prowadziła natomiast pomiary ilości ścieków na podstawie przepływomierza zainstalowanego na części mechanicznej oczyszczalni ścieków, mierzącego całkowitą ilość ścieków poddawaną oczyszczaniu. W związku z powyższym przyjęto, że ilość ścieków odprowadzona każdym z dwóch wylotów wynosiła 50% ogólnej ilości odprowadzonych ścieków. Ponieważ przy takim założeniu wielkość ładunku odprowadzonego każdym wylotem stanowi dokładnie ½ jego całkowitej wielkości, wysokość kary dla każdego z wylotów stanowi ½ całkowitego wymiaru kary. Wyjaśnić należy, że w związku z odrzuceniem wszystkich wyników analiz wykonanych przez Stronę, okoliczność nierównomiernego odpływu ścieków z poszczególnych wylotów nie ma wpływu na całkowitą wielkość ładunku odprowadzonego z przekroczeniem, a tym samym na wysokość wymierzanej kary. Podkreślić należy, że nie prowadząc pomiarów ilości odprowadzanych ścieków każdym z wylotów strona naruszyła art. 147 ustawy Poś zobowiązujący do pomiarów wielkości emisji, tj. ilości i jakości ścieków faktycznie wprowadzanych do środowiska. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 305 ust. 1 Poś Wojewódzki Inspektor stwierdził przekroczenie warunków korzystania ze środowiska przez M. Sp. z o. o. w J. i zgodnie z art. 305 ust. 4 oraz art. 305a Poś wymierzył karę za przekroczenie stwierdzone w 2009 r. Na stronach 8 i 9 uzasadnienia decyzji WIOŚ przedstawiono szczegółowo sposób wyliczenia wysokości nałożonej na spółkę kary administracyjnej.

II.3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 281 ust. 1 Poś, poprzez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy uprawnienie organu do wydania decyzji ustalającej przedawniło się z końcem roku 2012, a także art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 212 poz. 1799), które utraciło moc w dniu 30 czerwca 2004 r. w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2003 r. Nr 228 poz. 2259),

2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie oraz niewyjaśnienie w sprawie istotnych okoliczności, a dotyczących braku możliwości pobierania prób ścieków przez całą dobę z uwagi na wdrożoną technologię oczyszczania ścieków,

3) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy technologia oczyszczania ścieków, stosowana w oczyszczalni skarżącej, umożliwia pobieranie próbek ścieków przez całą dobę,

4) art. 274 Poś oraz art. 298 Poś w związku z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości naruszającej zasadę zrównoważonego rozwoju oraz w sytuacji, kiedy nie doszło do przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu,

5) art. 305a ust. 1 i 2 Poś poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy regulacja ta - z uwagi na sprzeczność z pozostałymi przepisami ustawy prawo ochrony środowiska - nie powinna stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

6) art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w szczególności z uwagi na podanie wadliwej podstawy prawnej w postaci przepisów nieistniejących, oraz brak podania wyjaśnienia pozostałych podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Generalny Inspektor wskazał w szczególności, że obowiązek podatkowy rozumiany na gruncie przepisów Poś oznacza, że wymierzenie kary za dany rok możliwe jest dopiero w roku następującym po upływie całego roku (okresu oceny). Zatem w tej sprawie dopiero po dniu 31 grudnia 2009 r., zaistniała w ogóle możliwość dokonania oceny wszystkich wyników pomiarów wykonanych w całym roku 2009 i stwierdzenia, czy doszło do naruszenia warunków pozwolenia w 2009 r., które skutkuje wymierzeniem kary. Gdyby organ dokonał oceny wyników pomiarów przed upływem całego roku, uniemożliwiłby podmiotowi zobowiązanemu do wykonania pomiarów ich wykonanie w wymaganej liczbie. Stosując więc odpowiednio przepisy o.p. należało przyjąć, że obowiązek podatkowy powstał dopiero w 2010 r. W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 68 § 1 o.p. należy liczyć upływ terminu przedawnienia od końca roku 2010, czyli przedawnienie prawa do wydania decyzji nastąpiłby dopiero po upływie 31 grudnia 2013 r. W tej zaś sprawie decyzja została Spółce doręczona w dniu [...] grudnia 2013 r. GIOŚ podniósł także, że podstawą prawną wydania pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynikające prawa i obowiązki przejęła skarżąca, były przepisy obowiązującej w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, tj. Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), a także przepisy wykonawcze do tej ustawy zawarte w ówcześnie obowiązującym ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Z treści pozwolenia wynika, że Starosta K. wydając to pozwolenie uwzględnił stan prawny określony w przepisach Rozporządzenia z 2002 r. które, zgodnie z § 1 pkt 1-3 określa:

- warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w celu rolniczego wykorzystania ścieków,

- miejsce i częstotliwość pobierania próbek ścieków,

- metodyki referencyjne analizy, ale także

- sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom,

- substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane (wykaz I), oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być ograniczane (wykaz II). Uchylenie z dniem 30 czerwca 2004 r. rozporządzenia z 2002 r. i wejście w życie zastępującego go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763) oraz kolejnych rozporządzeń: Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800) nie spowodowało jednak automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. - pozwolenia wodnoprawnego, wydanej w oparciu o stan prawny określony w Rozporządzeniu z 2002 r., gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. A zatem, skoro w dacie postępowania prowadzonego przez Starostę K. w sprawie o wydanie pozwolenia obowiązywało rozporządzenie z 2002 r., którego przepisy uwzględniono w pozwoleniu, to organy Inspekcji są obowiązane dokonywać oceny spełniania warunków pozwolenia w czasie jego obowiązywania (od 2004 r. do 2014 r.), w odniesieniu do stanu prawnego uregulowanego właśnie w przepisach rozporządzenia z 2002 r. Co prawda, spółka w dniu występowania z wnioskiem z przeniesienie na nią praw i obowiązków wynikających z pozwolenia (tj. w 2007 r.) mogła zwrócić się do Starosty o zmianę warunków pozwolenia (pozwolenie wydaje się na wniosek strony), jeśli warunki określone w nowych przepisach tj. rozporządzeniu z 2006 r. były dla niej korzystniejsze, ale skoro tego nie zrobiła to wiążące są warunki pozwolenia określone wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania pozwolenia. Organ analizując stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. wyniki pomiarów jakości odprowadzanych oczyszczonych ścieków pobranych w dniach: 8 stycznia 2009 r., 11 marca 2009 r., 28 maja 2009 r., 23 lipca 2009 r., 1 grudnia 2009 r. zostały uzyskane z analizy próbek powstałych ze zmieszania trzech próbek (a nie dwunastu), pobranych w ciągu jednej lub półtorej godziny (a nie w ciągu doby), z wyjątkiem próbki pobranej w dniu 1 grudnia 2009 r., gdzie z protokołu pobrania próbek nr [...] wynika, że próbka z II wylotu była pobierana o godz. 8.40, 9.20 i 19.45. Jednocześnie trzeba dodać, że stosownie do pozwolenia wodnoprawnego spółka była zobowiązana do pobierania próbek z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, co daje sześć próbek w ciągu roku. Tymczasem w 2009 r. Spółka przeprowadziła tylko pięć pomiarów, czym również naruszyła warunek pozwolenia wodnoprawnego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że w protokole kontroli nr [...], która została przeprowadzona w dniach 15 czerwca 2010 r. - 6 lipca 2010 r. organ I instancji ustalił na stronie 10 protokołu w pkt 2, że do oczyszczalni ścieków dopływały w 2009 r. nie tylko ścieki z zakładu tej spółki ale również ścieki z trzech innych zakładów przemysłowych, tj. .[...] Sp. z o.o., [...] oraz z [...] Sp. z o. o., co strona zupełnie przemilczała w odwołaniu. Warto jeszcze dodać, że protokół ten spółka podpisała i nie wnosiła żadnych zastrzeżeń co do zawartych w nim ustaleń. Z akt sprawy znajdujących się w posiadaniu organów Inspekcji Ochrony środowiska wynika, że WIOŚ w toku postępowań w sprawie wymierzenia kar spółce za 2007 i 2008 r., kierował zapytania w 2011 r. zarówno do spółki [...] Sp. z o. o., jak i do spółki [...] w sprawie czasu pracy tych Zakładów. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że zakłady pracowały na trzy zmiany, a w przypadku [...] Sp. z o.o. również w okresie weekendów. Ponadto z pisma [...] wynika, że produkcja w tym zakładzie trwała zawsze w systemie ciągłym trzyzmianowym, aż do zapakowania całej partii przyjętego surowca ([...]). Według ustaleń ww. kontroli ścieki z [...] Sp. z o. o. pochodzą z mycia i chłodzenia urządzeń służących do obsługi linii [...] i [...] oraz węzłów sanitarnych zakładu. Zatem bez znaczenia są wyjaśnienia spółki, że cykl produkcji w jej zakładzie zakłada odprowadzanie ścieków jedynie przez 4 godziny w ciągu doby. Ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego w dacie wydawania decyzji I lub II instancyjnej byłoby bez znaczenia gdyż odnosiłoby się do stanu aktualnego, a nie stanu faktycznego, który wystąpił w okresie za który wymierzono karę. Pobranie próbek w sposób niezgodny z zasadami, o których mowa w przepisach Rozporządzenia z 2002 r., tzn. w sposób inny niż pobranie próbek średnio dobowo i proporcjonalnie do przepływu, powoduje, że uzyskane wyniki analiz budzą zastrzeżenia i są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do środowiska, w związku z czym nie mogą być uznane za prawidłowe do dokonania merytorycznej oceny jakości odprowadzanych ścieków. Wobec niemiarodajnych wyników nieprawidłowo pobranych próbek gołosłowne jest twierdzenie spółki, że w ocenianym w tej sprawie okresie obowiązywania pozwolenia odprowadzane ścieki nie przekraczały najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu. Dodatkowo pomiar próbek (z wylotu I i II) pobranych 8 stycznia 2009 r. był wykonany w laboratorium niespełniającym wymagań art. 147a Poś, pomimo iż taki obowiązek spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska obowiązanych do wykonywania pomiarów emisji od dnia 29 lipca 2007 r. Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 17 grudnia 2014 r. (II OPS 1/14), wyniki badań przeprowadzonych przez laboratorium nieakredytowane będą rodzić zastrzeżenia, stąd wystąpią przesłanki do naliczenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 Poś z uwzględnieniem art. 305a ust. 1 i 2 Poś oraz art. 305 ust. 2 Poś. Sąd wskazał również, że w świetle art. 305a ust. 2 Poś w związku z art. 147a ust. 1 Poś wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 Poś jest stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 Poś nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium. GIOŚ podkreślił, że nawet podmiot wprowadzający ścieki do środowiska, których stężenia nie przekraczają dopuszczalnych wartości określonych w pozwoleniu, zanieczyszcza środowisko. Wprowadza bowiem do środowiska zanieczyszczenia (choć w ilości dopuszczalnej określonej w pozwoleniu) za co jest zobowiązany naliczać i uiszczać opłatę za korzystanie ze środowiska. Gdy natomiast wprowadza do środowiska ścieki przekraczające dopuszczalne normy zanieczyszczeń, nie prowadzi pomiarów lub prowadzi pomiary niemiarodajne dla ustalenia rzeczywistej wielkości emisji, płaci podwójnie. Jak stanowi bowiem art. 276 ust. 2 Poś, w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Ponadto, spółka w toku postępowania w sprawie przeniesienia na nią praw i obowiązków mogła również wystąpić o zmianę warunków odprowadzania ścieków, sposobu prowadzenia pomiarów ich ilości i jakości. Organ wskazał, że, przepis § 1 Rozporządzenia z 2002 r. określa, m.in. sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Przepisy, które w szczególności znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, to:

1) § 6 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi, że ścieki przemysłowe wprowadzane do wód pochodzące z sektorów określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, zwane dalej ściekami biologicznie rozkładalnymi, nie powinny przekraczać najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 i 2, potwierdza się oceną przeprowadzoną na podstawie pomiarów ilości i jakości ścieków wykonana zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia.

2) § 7 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi, że ścieki przemysłowe wprowadzane do wód, z wyjątkiem ścieków, o których mowa w § 6 ust. 3, odpowiadają wymaganym warunkom w przypadku, gdy:

- średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

- we wszystkich próbkach średnich dobowych zmierzone wartości temperatury, odczynu pH oraz toksyczności dla ryb nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

- co najmniej w czterech z pięciu kolejnych średnich dobowych próbek ścieków zmierzone wartości pozostałych wskaźników zanieczyszczeń obecnych w ściekach nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

- dla ścieków biologicznie rozkładalnych w próbce niespełniającej wymagań najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń są przekraczane nie więcej niż o 100 % dla wskaźników zanieczyszczeń o Ip. 3, 5, 6, 8, 14, 25, 30, 40, 45, 54, 55, 59 określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

3) § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r., który stanowi, że:

- pobór próbek ścieków przemysłowych wprowadzanych do wód oraz pomiary przepływu ścieków i ich jakości powinny być dokonywane w regularnych odstępach czasu, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące;

- pobór próbek ścieków przemysłowych wprowadzanych do wód oraz pomiary jakości i ilości ścieków powinny być wykonywane w miejscu, w którym ścieki opuszczają zakład, a jeżeli to konieczne - w innym miejscu reprezentatywnym dla ilości i jakości tych ścieków.

Organ ochrony środowiska, wydający omawiane w tej sprawie pozwolenie wodnoprawne, określił wskaźniki zanieczyszczeń i dopuszczalne ich stężenia spośród wymienionych w tabeli II załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2002 r. uwzględniając wnioski strony zawarte w operacie dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pod tabelą II załącznika nr 3 do rozporządzenia z 2002 r. zawarto objaśnienia. I tak objaśnienie 1) brzmi: Określone w tabeli II załącznika 3 najwyższe dopuszczalne wartości:

- azotu ogólnego i fosforu ogólnego - dotyczą średnich rocznych wartości tych wskaźników w ściekach, obliczonych jako średnia arytmetyczna z wszystkich wartości zmierzonych w próbkach średnich dobowych pobranych w danym roku. W przypadku biologicznego usuwania azotu ze ścieków przemysłowych najwyższe dopuszczalne wartości dotyczą średniej rocznej wartości tego wskaźnika w ściekach, obliczonej jako średnia arytmetyczna z wszystkich wartości w próbkach średnich dobowych pobranych w danym roku przy temperaturze ścieków w komorze biologicznej oczyszczalni nie niższej niż 12°C,

- pozostałych wskaźników zanieczyszczeń - dotyczą wartości tych wskaźników w próbkach średnich dobowych proporcjonalnych do przepływu, zmieszanych z próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych.

Zdaniem GIOŚ, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów można stwierdzić, że merytorycznej oceny spełniania warunków pozwolenia można dokonywać w oparciu o wyniki pomiarów jakości ścieków wykonanych zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu z 2002 r. (§ 6 ust. 4). Zatem obowiązek dokonywania pomiarów w próbkach średnich dobowych proporcjonalnych do przepływu, zmieszanych z próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w odstępach co najwyżej dwugodzinnych wynika wprost i jednoznacznie z przepisów, które uwzględniono przy wydaniu pozwolenia i na podstawie których dokonuje się oceny spełniania warunków pozwolenia. Z treści operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego, a także z wniosku spółki o przeniesienia na nią praw i obowiązków z pozwolenia nie wynika by z omawianej w tej sprawie oczyszczalni ścieki były odprowadzane okresowo w ciągu doby (np. tylko przez kilka godzin). Co jednak najistotniejsze, jak to już wskazano powyżej, także z treści oświadczenia skarżącej z [...] marca 2007 r., które złożyła do Starosty K. wraz z wnioskiem o przeniesienie na nią praw i obowiązków wynikających z pozwolenia nie wynika, by spółka miała jakiekolwiek zastrzeżenia co do treści pozwolenia i związanych z nim dokumentów na podstawie których było ono wydane (a które niewątpliwie musiała znać). Zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro więc wyniki badań wykonano w próbkach pobranych z naruszeniem zasad ich pobierania, a dodatkowo jedną z próbek zbadało laboratorium nieakredytowane, to takie wyniki budzą zastrzeżenia. W ustalonym stanie znajduje zastosowanie wprost art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone - odpowiednio o określony wskaźnik procentowy, wymieniony w lit. a-d tego przepisu (w tej sprawie o 80%). Art. 305a ust. 2 Poś, zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś również w przypadku stwierdzenia, że wyniki pomiarów wykonało laboratorium niespełniające wymagań art. 147a Poś. A zatem, organy Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzając, że pomiary wykonało niekwalifikowane laboratorium lub, że wyniki tych pomiarów nasuwają zastrzeżenia zobowiązane są do przyjęcia, zgodnie z wolą ustawodawcy, że dla każdego wymaganego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do at. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji,

2) spełnione są warunki określone w art. 147a.

W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepisy, a także ugruntowane w podobnych sprawach orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że ewentualne uznanie wyników pomiarów wykonanych w roku 2009 i tak skutkowałoby stwierdzeniem naruszenia warunków pozwolenia i wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż w czterech z pięciu zbadanych próbek uzyskane wyniki pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków względem określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a niektóre przekroczenia były większe niż 80%.

III.1. Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodziła się skarżąca spółka, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła m. in. o stwierdzenie jej nieważności, oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniosła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, którego dopatrywać się można co najmniej z trzech względów:

- decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną,

- decyzja została wydana bez podstawy prawnej,

- decyzja została wydana na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, który zakłada, że uzyskane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne nigdy nie zostało zmienione oraz dostosowane do wytycznych rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pomimo tego, że zaistniały ku temu przesłanki, albowiem decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

c) przepisu art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego na skutek złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i ograniczenie aktywności do weryfikacji trafności ocen [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska;

d) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony;

e) przepisu art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie nieaktualnych przepisów prawa, tj.

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, które utraciło moc w dniu 30 czerwca 2004 r. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy prawo wodne, co należy rozumieć jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) przepisu art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 Poś poprzez zaakceptowanie okoliczności związanych z nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy uprawnienie organu ochrony środowiska do wydania decyzji ustalającej wygasło z końcem roku 2012,

b) przepisu art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 Poś poprzez ich błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym decyzja o wymierzeniu kary musi uzyskać przymiot ostateczności najpóźniej 31 grudnia przypadającego po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia deliktu;

c) przepisu art. 149 Poś poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że właściwy organ ochrony środowiska mógł stwierdzić okoliczność naruszania przez skarżącą warunków pozwolenia wodnoprawnego nie wcześniej niż w roku kalendarzowym 2010;

d) przepisu art. 274 oraz art. 298 Poś w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaakceptowanie decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości naruszającej zasadę zrównoważonego rozwoju oraz w sytuacji, kiedy nie doszło do przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. W piśmie z 10 października 2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i ustosunkowała się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Skarżąca zastrzegając, że podtrzymuje pogląd o przedawnieniu się całego zobowiązania, powołała się na wykładnię sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r (II OSK 1872/14).

III.4. Na rozprawie 14 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz świadczył, iż nie podziela wykładni zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r (II OSK 1872/14).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1 Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Podstawą nałożenia na skarżącą przedmiotowej kary administracyjnej było ustalenie, że skarżąca naruszyła warunki pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rowu melioracyjnego wydanego przez Starostę K. w dniu [...] kwietnia 2004 r. Decyzja WIOŚ utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora zaskarżoną decyzją objęła rok kalendarzowy 2009. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziła kontrola przeprowadzona w spółce przez WIOŚ w dniach 15 czerwca 2010 r. do 6 lipca 2010 r. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za: przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W niniejszej sprawie organy inspekcji ochrony środowiska przyjęły, że pomiary przedłożone przez spółkę nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 3 Poś). Z ustaleń poczynionych przez organy wynika m. in., że spółka nie pobierała wymaganych próbek średnich dobowych, nie dokonywała wymaganej liczby pomiarów (zgodnie z pozwoleniem spółka miała je wykonywać nie rzadziej niż raz na dwa miesiące, czyli co najmniej sześć w ciągu roku, spółka zaś wymywała tylko pięć badań w ciągu roku), a nadto jedno z badań w 2009 r. nie zostało wykonane w certyfikowanym laboratorium (wbrew obowiązkowi określonemu w art. 147a Poś w zw. z art. 305 ust. 1 pkt 2 Poś). W tej sytuacji organy, powołując się na art. 305a ust. 1 Poś, przyjęły wskazane tam przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i odpowiednio do tych przekroczeń określiły wysokość kary. Uzupełniająco GIOŚ stwierdził, ewentualne uznanie wyników pomiarów wykonanych w roku 2009 i tak skutkowałoby stwierdzeniem naruszenia warunków pozwolenia i wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż w czterech z pięciu zbadanych próbek uzyskane wyniki pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków względem określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a niektóre przekroczenia były większe niż 80%.

IV.3.1 W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu przedawnienie uprawnienia organu ochrony środowiska do wydania decyzji ustalającej administracyjną karę pieniężną Ściślej rzecz ujmując, chodzi o zarzut, że decyzja WIOŚ została doręczona po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną (w niniejszej sprawie decyzja ta została doręczona [...] grudnia 2013 r.). Ewentualne uznanie zasadności tego zarzutu przez Sąd (w odniesieniu do całego okresu, za jaki wymierzono karę), czyniłoby bowiem zbędnym analizowanie pozostałych zarzutów skargi. Należy dodać, że kwestii przedawnienia poświęcona jest przeważająca część skargi oraz pismo uzupełniające tą skargę z dnia 10 października 2016 r. Skarżąca twierdzi, że termin przedawnienia należy wiązać z każdym dniem naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej, powstanie tego obowiązku jest niezależne od przekazania organom Inspekcji Ochrony Środowiska wyników prób pobranych w ciągu roku kalendarzowego lub też od przeprowadzenia przez organy stosownych ocen, a stanowisko odmienne wykracza poza treść obowiązujących przepisów prawa, w których ustawodawca moment rozpoczęcia biegu przedawnienia uzależnia od wystąpienia obiektywnej okoliczności dokonania określonego naruszenia, a nie subiektywnej oceny organów kontroli co do tego, czy warunki pozwolenia wodnoprawnego zostały naruszone. Natomiast zdaniem Głównego Inspektora, bieg terminu przedawnienia nie może się rozpocząć wcześniej niż moment, kiedy jest możliwe dokonanie oceny naruszenia pozwolenia wodnoprawnego w danym okresie.

IV.3.2. W ocenie Sądu, zarzut spółki dotyczący przedawnienia w zakresie, w jakim dotyczy on kary wymierzonej za okres od [...] stycznia do [...] kwietnia 2009 r., jest zasadny. Zarzut ten nie zasługuje natomiast na uwzględnienie w pozostałej części, tj. co do wymierzenia kary za okres od [...] kwietnia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. W ocenie Sądu należy przede wszystkim wskazać, że ustawodawca nie zdecydował się na pełne i odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia kar administracyjnych w Poś, a wybrał metodę odesłania systemowego do przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 281 ust. 1 Poś, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W myśl zaś art. 68 ust. 1, o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei obowiązek podatkowy to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 o.p.). W ocenie Sądu, odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków winno uwzględniać okoliczność, że nałożenie tej kary wymaga oceny zachowania strony w określonych okresach obwiązywania tego zezwolenia, zaś kara jest nakłada za przekroczenia stwierdzone w roku kalendarzowym (art. 305 ust. 4 Poś). Nie chodzi tu zatem o delikt administracyjny polegający na jednorazowym zachowaniu, jak twierdzi to skarżąca, ale zachowanie w pewnym okresie czasu, które musi być następnie ocenione przez organ inspekcji ochrony środowiska. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie II OSK 1596/13; z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie II OSK 2241/13; z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1872/14) wyjaśniono, że w sytuacji, w której rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od [...] kwietnia do [...] kwietnia roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. Zatem w niniejszej sprawie wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od 1 stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od [...] kwietnia do [...] grudnia 2010 r. Innymi słowy, ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi również wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.), gdzie jest mowa o okresie objętym oceną, a także Rozporządzenia z 2002 r. W tym akcie prawnym, do którego odniósł się Starosta K. udzielając pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca również odwołał się do stężeń i próbek pobieranych w ciągu roku. Analiza przepisów tego rozporządzenia nie pozostawia zatem wątpliwości, że dla ustalenia czy zostały spełnione warunki pozwolenia wodnoprawnego nie wystarczy stwierdzenie jego jednokrotnego przekroczenia. Reasumując, kompleksowa ocena naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego mogła odbyć się dopiero po upływie relewantnego roku jego obowiązywania. Sąd orzekający w niniejszym składzie równocześnie podziela wykładnię m. in. art. art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 304 ust. 4 Poś przyjętą w powoływanym już kilkukrotnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14). Zgodnie z tą wykładnią, jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją nakładającą karę obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W odniesieniu do tego okresu obowiązek powstał zatem z końcem danego roku. Przenosząc te wykładnię na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że obowiązek za okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do dnia [...] kwietnia 2009 r. powstał z końcem roku kalendarzowego 2009. Decyzja wymierzająca karę za ten okres winna być zatem doręczona stronie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r. Innymi słowy, WIOŚ nie mógł po tej dacie wymierzyć kary i doręczyć skarżącej decyzji za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r. Kara za ten okres uległa bowiem przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2012 r. Podsumowując, częściowo uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 304 ust. 4 Poś. Konsekwentnie, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd dostrzega równocześnie wagę argumentów podnoszonych przez GIOŚ, który akcentuje zasadę, że karę wymierza się za przekroczenia stwierdzone w roku kalendarzowym (art. 304 ust. 4 Poś). Jednak zdaniem Sądu, za przyjęciem poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1872/14 przemawia wykładnia systemowa, której istotnym elementem jest nakaz wykładni uwzględniającej wartości konstytucyjne. Z zasady zaufania do działań państwa oraz zasady przyzwoitej legislacji, będących nieodzownym komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść jednostki (w niniejszej sprawie takie poważne wątpliwości dotyczą relacji roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do roku kalendarzowego, za który ustalana jest kara administracyjna). Zdaniem Sądu, jednostka nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego stanu prawnego. Konstatacja ta jest szczególnie aktualna na gruncie przepisów sankcyjnych, a takim są regulacje Poś dotyczące kar administracyjnych. Warto dodać, że pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., II OSK 1333/14 i cyt. tam orzeczenia). Równocześnie w ocenie Sądu wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku nie koliduje z innymi wartościami konstytucyjnymi, takimi zwłaszcza jak zasada dobra wspólnego (art. 1), zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5) oraz obowiązek przestrzegania prawa, w tym prawa ochrony środowiska (art. 83 i 86 Konstytucji RP). W szczególności wykładnia ta nie stoi na przeszkodzie skutecznemu egzekwowaniu przedmiotowych kar przez organy inspekcji ochrony środowiska. Dobrą egzemplifikacją tego stwierdzenia wydaje się niniejsza sprawa, gdzie organy zebrały niezbędny materiał dowodowy już w roku 2010. Tymczasem, z przyczyn nie znajdujących uzasadnienia w aktach sprawy, WIOŚ wydał decyzję dopiero pod koniec roku 2013 r. Równocześnie należy znaczyć, że błędny jest pogląd sakrgi, jakoby na gruncie art. 68 § 1 chodziło o doręczenie decyzji ostatecznej (w piśmiennictwie taki pogląd wyraził W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, teza 8 do art. 281). Pogląd ten nie ma oparcia w treści art. 68 § 1 k.p.a., który mówi o doręczeniu decyzji, a nie o doręczeniu decyzji ostatecznej. Zresztą dla nabrania przez decyzję organu I instancji waloru ostateczności musi być ona uprzednio doręczona stronie. Przede wszystkim należy zauważyć, że w orzecznictwie Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że do powstania zobowiązania w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy pierwszej instancji. Już bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. W takim wypadku organ odwoławczy nie kreuje zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 czerwca 2004 r., FSK 162/04; 6 października 2005 r., FSK 2357/04; 1 lutego 2007 r. I FSK 1223/05; Stefan Babiarz, Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art.68 ustawy - Ordynacja podatkowa, Warszawa 2015). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje równocześnie, że możliwa jest w tej sytuacji zmiana orzeczenia organu pierwszej instancji, o ile jej konsekwencją jest korekta "w dół", to jest orzeczenie kwoty zobowiązania w niższej wysokości, niedopuszczalnym zaś byłoby podwyższenie zobowiązania lub objęcie opodatkowaniem przychodów niewskazanych w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznający środek prawny nie kreuje w takim wypadku zobowiązania podatkowego, które już powstało w wyniku doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji, lecz kontroluje prawidłowość dokonanego ustalenia, a w razie stwierdzenia, że ustalenie jest wadliwe, zobowiązany jest do dokonania niezbędnej korekty. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zmierza do wydania decyzji powodującej powstanie zobowiązania podatkowego, natomiast organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w warunkach istniejącego już zobowiązania podatkowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 marca 2014 r., II FSK 879/13; 13 września 2011 r., II GSK 828/10 oraz 5 listopada 2009 r., II FSK 874/08). Reasumując, wydanie zaskarżonej decyzji GIOŚ dopiero w roku 2016 nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia.

IV.4.1. W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

IV.4.2. Bezzasadny jest w szczególności zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej w związku z utracą mocy obowiązującej Rozporządzenia z 2002 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259). Zauważyć należy, że przepisy tego rozporządzenia obowiązywały w chwili wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę K. i pozwolenie to odwoływało się do wprost do tego aktu prawnego. Postanowienia tego rozporządzenia stanowiły zatem o treści obowiązków uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego, którego naruszenia dotyczy niniejsza sprawa. Późniejsze uchylenie Rozporządzenia z 2002 nie powodowało zmiany treści pozwolenia i nałożonego nim obowiązków. Warto dodać, że pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w powoływanym wyroku dnia 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14) stwierdzając: "Wprawdzie ostatni z ww. aktów nie obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia jednakże konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu". Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że zagadnienie to było przedmiotem analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. (II OSK 2377/11) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela przyjętą w tym wyroku wykładnię. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że GIOŚ trafnie powołał się na przepisy Rozporządzenia z 2002 r., bowiem rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego, w związku z naruszeniem którego wymierzono karę administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zmiana stanu prawnego, a więc przykładowo uchylenie z mocy prawa przepisów rozporządzenia, nie oznacza, że przestają obowiązywać decyzje czy inne akty administracyjne wydane na podstawie tych przepisów w okresie ich obowiązywania, o ile z odpowiednich przepisów intertemporalnych ustawy czy rozporządzenia uchylających uprzednio regulację, wyraźnie to nie wynika. Nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany ustawy - Prawo wodne, na mocy której utraciło moc obowiązującą Rozporządzenie z 2002 r., nie przewidziała skutku w postaci wygaśnięcia z mocy prawa decyzji wydanych w poprzednim stanie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że aprobata stanowiska prezentowanego przez skarżącą nakazywałaby przyjęcie, że strona skarżąca od czasu utraty mocy obowiązującej przez Rozporządzenie z 2002 r. w ogóle pozbawiona byłaby pozwolenia wodnoprawnego. Trudno bowiem sobie wyobrazić w praworządnym państwie prawnym sytuację, w której uchylenie przepisów Rozporządzenia z 2002 r. niejako zmienia obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, w ten sposób, że "usunięte" z niego zostają warunki minimalne wynikającej z uprzednio obowiązującego rozporządzenia, a zastępują je warunki wynikające z przepisów nowych. Zmiana taka niewątpliwie godziłaby w zasadę pewności i trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, ze skarżąca mogła wystąpić o zmianę przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, czego jednak w okresie, którego dotyczy kara, nie uczyniła (z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne dopiero na mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2011 – k 18-20). Skoro tak, to skarżąca zobowiązana był przestrzegać tego pozwolenia według jego treści obowiązującej w okresie objętym kwestionowaną decyzją. Dotyczy to w szczególności zarzutów dotyczących rzekomej niemożności pobierania podróbek średnich dobowych lub niekompatybilności treści pozwolenia i stosowanej przez skarżącą technologii. Skarżąca jest przedsiębiorcą korzystającym ze środowiska w celu osiągniecia zysku i winna znać regulacje prawne obowiązujące w tej materii, w tym zwłaszcza regulacje dotyczące zasad wprowadzania ścieków do wód lub ziemi wytworzonych w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym bardziej skarżąca powinna znać treść pozwolenia wodnoprawnego, którego jest stroną. Reasumując, skarżąca winna uzyskać zmianę pozwolenia wodnoprawnego przed ewentualnym zastosowaniem nowej technologii oczyszczania ścieków, w przeciwnym razie naraża się na zarzut naruszenia pozwolenia wodnoprawnego i wynikające z tego tytułu sankcje. Przypomnieć należy, że Konstytucja RP obowiązek przestrzegania przepisów prawa nakłada nie tylko na organy władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP), ale również na "każdego", a zatem i przedsiębiorców (art. 83 Konstytucji RP). To samo dotyczy kwestii rzekomej niemożności pobierania próbek średnich dobowych z powodu okresu pracy przedsiębiorstwa skarżącej. GIOŚ wyjaśnił przy tym w zaskarżonej decyzji w sposób przekonujący, że pobranie takich próbek było możliwe w związku z pracą innych zakładów i skarżąca tych ustaleń nie podważyła. Z całą mocą należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie to na skarżącej spoczywał ewentualny obowiązek uzyskania zmiany treści pozwolenia wodnoprawnego (tj. dostosowanie obowiązków wynikających z tego pozwolenia do aktualnej sytuacji skarżącej). Trafnie wywiódł GIOŚ, że przepisy o nakładaniu kar pieniężnych za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie pozostawiają organom uznania, co do zastosowania sankcji w razie zajścia przesłanek przewidzianych w przepisach Poś.

IV.4.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące rzekomej wadliwości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Przede wszystkim wypada zaznaczyć, że spółka podpisała protokół kontroli bez zastrzeżeń (s. 22 protokołu kontroli). Dla wymierzenia przedmiotowej kary administracyjnej wystarczające było ustalenie, że spółka nie wykonywała wymaganych prób średnich dobowych, co z kolei wynikało wprost z przedłożonych wyników badań (spółka kwestionowała natomiast obowiązek lub możliwość wykonywania takich prób). Postulowany przez spółkę dowód z opinii biegłego nie mógł tu mieć zatem wpływu na rozstrzygniecie, dotyczył bowiem okoliczności nieistotnych dla kwestii odpowiedzialności skarżącej. Podobnie, z akt sprawy wynika, że spółka w okresach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w okresach kwiecień 2008 – kwiecień 2009 oraz kwiecień 2009 – kwiecień 2010 wykonała tylko po pięć badań (zob. m. in. s. 5 protokołu kontroli oraz s. 3 protokołu z rozprawy z dnia [...] sierpnia 2010 r.), gdy tymczasem pozwolenie wodnoprawne zobowiązywało spółkę do wykonywania badań nie rzadziej niż raz na dwa miesiące, czyli co najmniej sześć razy w roku. GIOŚ nie naruszył również zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zasada ta nie oznacza w szczególności, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji co do istoty opierając się na materiale dowodowym zebranym w postepowaniu przed organem I instancji. Istotne jest natomiast, czy materiał ten został zebrany zgodnie z przepisami prawa i jest wystarczający do poczynienia ustaleń niezbędnych do zastosowania relewantnych przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały w ocenie Sądu spełnione. Nadmienić przy tym należy, że GIOŚ dołączył do akt sprawy operat wodnoprawny, na podstawie którego udzielono pozwolenia wodnoprawnego w dniu [...] kwietnia 2004 r., a także wniosek skarżącej o przeniesienie na nią tego pozwolenia. O czynnościach tych zawiadomiono pełnomocnika skarżącej, któremu umożliwiono również wypowiedzenie się co do zabranych dowodów.

IV.4.4. Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 274 oraz art. 298 Poś w zw. z art. 5 Konstytucji RP. Sąd nie dostrzega niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których nałożono na skarżącą przedmiotową karę. W szczególności jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju sankcjonowanie naruszeń warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Mając na uwadze skuteczność regulacji (w aspekcie możliwych trudności dowodowych dotyczących ustalenia rzeczywistego składu ścieków i ich ilości wprowadzonych przed przeprowadzeniem kontroli), dopuszczalne, a wręcz konieczne jest wprowadzenie przez ustawodawcę sankcji za samo już naruszenie zasad prowadzenia pomiarów przez przedsiębiorcę lub na jego zlecenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym kar wymierzanych za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego zwraca się zwraca przy tym uwagę na art. 23 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz.UE.L 2000.327.1). Wspominany przepis prawa unijnego wymaga zaś, aby przedmiotowe kary były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 1943/11). Konsekwentnie, w takim przypadku uzasadnione jest również wprowadzenie ryczałtowych kwot przekroczeń. Ubocznie tylko należy ponownie przypomnieć, że GIOŚ zwrócił uwagę, iż ewentualne uznanie wyników pomiarów wykonanych w roku 2009 i tak skutkowałoby stwierdzeniem naruszenia warunków pozwolenia i wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż w czterech z pięciu zbadanych próbek uzyskane wyniki pomiarów wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm jakości ścieków względem określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a niektóre przekroczenia były większe niż 80%. Analiza treści protokołu kontroli wskazuje zresztą, że WIOŚ stwierdził znaczne przekroczenia warunków pozwolenia wodnoprawnego w próbie ścieków pobranej w dniu 22 czerwca 2010 r. – zob. s. 13 protokołu kontroli. Dodatkowo należy wskazać, odnosząc się do poglądu literatury powołanego na s. 12 skargi (W. Radecki, w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, teza 3 do art. 305a), zakładającego, że "art. 305a, jako sprzeczny z art. 298 i 274 w ogóle nie powinien być stosowany", iż rozstrzyganie ewentualnych konfliktów między regulacjami znajdującymi się w tym samym akcie prawnymi (lub w aktach prawnych tego samego rzędu) następuje w procesie wykładni prawa, a nie w procesie oceny niezgodności danej regulacji z inną regulacją (ten zabieg dotyczyć może bowiem tylko relacji aktów prawnych o różnej pozycji w systemie źródeł prawa, np. zgodności rozporządzenia z ustawą lub ustawy z Konstytucją RP – zob. art. 87 Konstytucji RP). Tymczasem w świetle art. 305a Poś jest oczywiste, że znajduje on zastosowanie m. in. w sytuacji, gdy pomiary nasuwają zastrzeżenia, a także, gdy nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek. Jeżeli zaś chodzi o wykładnię art. 147a Poś, to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 17 grudnia 2014 r., II OPS1/14 (ONSAiWSA z 2015r. nr 2, poz.18) rozstrzygnął, że stosownie do art. 305a ust. 2 Poś, jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały dokonano również wykładni pojęcia "akredytacji", o którym mowa w art. 147a Poś. Reasumując, przepis art. 305a może być zastosowany również w przypadku, gdy żadne przekroczenia warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, zaś jedynym uchybieniem było niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. przeprowadzenie badań przez laboratorium nie posiadające stosownej akredytacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., II OSK 2064/13). W niniejszej sprawie, co raz jeszcze warto przypomnieć, uchybienia skarżącej polegały przede wszystkim na niepobieraniu prób średnich dobowych oraz na wykonywaniu zbyt małej liczby pomiarów (winno być co najmniej sześć w roku, a spółka wykonała tylko pięć w roku).

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Inspektor uwzględni wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych w szczególności wynika, że organy inspekcji środowiska, na skutek przedawnienia, utraciły możliwość wymierzenia spółce kary za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2009 r.

IV.6. O kosztach postepowania orzeczone na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (16 800 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 7200 zł.