Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1416/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.), art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r. str. 48), po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w A. Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że w dniu [...].05.2017 r. do BP ARiMR wpłynął wniosek R. K. o przyznanie płatności na rok 2017, w którym producentka rolna ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 281,62 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenianie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 28,02 ha. Po wycofaniu z płatności część działek rolnych (U - 0,96 ha, W - 1,73 ha i T - 2,20 ha) o łącznej powierzchni 4,89 ha, ostateczna powierzchnia zgłoszona przez do płatności JPO wyniosła 276,73 ha.

W dniu [...].09.2017 r. w gospodarstwie rolnym R. K. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO - wizytacja terenowa. Ponadto w dniu [...].12.2017 r. przeprowadzona została kontrola w zakresie wymogów wzajemnej zgodności a w dniach [...].12.2017 r. - [...].03.2018 r. nastąpiła kontrola w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego.

Decyzją z dnia [...].07.2018 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał R. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: płatność JPO do powierzchni stwierdzonej, pomniejszonej o 1,5 - krotność stwierdzonej różnicy, tj. 274,06 ha, płatność za zazielenianie do powierzchni zatwierdzonej dla JPO zmniejszonej o 30,40 ha, tj. 243,67 ha, płatność redystrybucyjną do powierzchni 27,00 ha i płatność związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni stwierdzonej - 27,63 ha. Wszystkie płatności zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto organ pierwszej instancji przyznał producentce rolnej kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2.777,98 zł.

R. K. odwołała się od decyzji Kierownika BP ARiMR podnosząc, iż nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w zaskarżonej decyzji. Odwołująca się stwierdziła, że zgadza się z większością pomiarów i akceptuje różnice między swoją deklaracją, a tym, co stwierdzili kontrolerzy, jednakże nie zgadza się z powierzchnią stwierdzoną dla działki rolnej U. Odwołująca się oświadczyła, że we wniosku z dnia [...].05.2017 r. zadeklarowała na działce rolnej U powierzchnię 58,31 ha, a następnie zmianą do wniosku z dnia [...].08.2017 r. zmniejszyła jej powierzchnię do 57,35 ha. W trakcie kontroli metodą Foto z dnia [...].09.2017 r. stwierdzono, że powierzchnia zmierzona ww. działki wyniosła 57,84 ha. Podczas kolejnej kontroli ([...].12.2017 r. - [...].03.2018 r.) stwierdzono na tej działce powierzchnię 54,57 ha, a w kolejnym przesłanym do strony protokole jako korekta z dnia [...].06.2018 r. dla działki rolnej U widniała powierzchnia 57,84 ha, natomiast w tabeli zawartej w zaskarżonej decyzji wskazana jest powierzchnia 54,45 ha, a powierzchnia zmierzona przez stronę to 57,35 ha. W ocenie odwołującej tak wiele rozbieżności w powierzchniach poddaje pod wątpliwość, czy aby na pewno powyższe pomiary zostały wykonane prawidłowo. Odwołująca się podniosła, że skoro jej pomiar jak również pomiary z obu kontroli metodą Foto powierzchni są zbliżone, oraz że deklaracja z wniosku za rok 2018 wynosi również 57,35 ha, co wynika z obrysu działki i wykonanego przez to pomiaru, jej deklaracja jest prawidłowa. Zdaniem strony rozbieżności między kontrolami mogły również wynikać z faktu w jakim terminie były wykonane, tj. okres jesienno-zimowy był bardzo trudny pod względem warunków atmosferycznych, co powodowało brak możliwości dostania się na niektóre tereny, co mogło spowodować błędnie wykonany pomiar.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ drugiej instancji ustalił, że z akt sprawy wynika, że odwołująca się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 276,73 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej z uwzględnieniem kontroli na miejscu stwierdzono, iż do płatności JPO kwalifikuje się powierzchnia 274,06 ha. Tym samym stwierdzone zawyżenie powierzchni wyniosło 2,67 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 0,97 %. Powyższe oznacza, że decyzja pierwszej instancji została wydana prawidłowo.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzono przedeklarowanie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG dla działki ewidencyjnej nr [...], działka rolna U. W oparciu o art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48) organ wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Dodatkowo kara administracyjna nie może przekroczyć 100% kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 0,97 % {(2,67/274,06)* 100}, gdzie 2,67 ha jest całkowitą powierzchnią zawyżenia, a 274,06 ha jest powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej z uwzględnieniem pomiarów dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania (2,67 ha * 1,5 = 2,0025 ha) powierzchnia zatwierdzona do JPO wyniosła 272,0575 ha (274,06 ha - 2,0025 ha = 272,0575 ha).

Z akt sprawy wynika, że do JPO producentka zgłosiła działki rolne o łącznej powierzchni 276,73 ha. Wniosek został poddany kontroli administracyjnej uzupełnionej przez kontrolę na miejscu. Organ wskazał, że w kontroli administracyjnej wnioski obszarowe poddawane są weryfikacji w oparciu o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (LPIS), o którym mowa w art. 70 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W kontroli korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000, a od 2016 r. 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie.

Organ wskazał, że pozyskuje ortofotomapy w trybie art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary to ortofotomapy w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m. W trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m²). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Jest to, jak wskazał organ, dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:5000. Dla każdej działki ewidencyjnej ARiMR posiada również informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie pomiarów geodezyjnych, rozgraniczeń i podziału nieruchomości lub fotogrametrii i teledetekcji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie R. K. zadeklarowała we wniosku m.in. działkę rolną U, położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. W procesie kontroli administracyjnej wykryto zawyżenie deklaracji powierzchni na przedmiotowej działce ewidencyjnej. W systemie informatycznym IACSplus dokonano pomiaru działki rolnej U. Dokonując pomiaru organ pierwszej instancji uwzględnił aktualną wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru MKO, uprawniającego do przyznania płatności. Przyjęta przez ARiMR wartość MKO nie pozwoliła na uznanie powierzchni deklarowanej przez rolnika dla działki rolnej U. Wbrew twierdzeniom odwołującej fakt, iż przedmiotowe kontrole na miejscu były wykonane w okresie jesienno-zimowym, nie miał, zdaniem organu odwoławczego, wpływu na ich prawidłowość.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR powierzchnia określona przez organ pierwszej instancji dla działki rolnej U jest prawidłowa.

Organ zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku z powyższym, ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia. R. K. takich dowodów nie przedstawiła.

Organ podkreślił, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy. Złożenie wniosku o przyznanie dopłat jest sui generis oświadczeniem woli i wiedzy osoby ubiegającej się o pomoc finansową. Wnioskodawca podejmuje suwerenną decyzję o zakresie, w jakim ubiega się o wsparcie finansowe oraz składa oświadczenie, co do stanu faktycznego pod rygorem odpowiedzialności z art. 297 § 1 k.k. jednocześnie oświadczając, że posiada pełnię wiedzy o warunkach przyznawania dopłat. Oznacza to, że wnioskujący podejmuje ryzyko i przyjmuje odpowiedzialność za błędne wypełnienie wniosku o przyznanie dopłat. Tym samym skutki działań i zaniedbań - tak pozytywne jak i negatywne obciążają odwołującego.

Organ wskazał również, że zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, jeżeli obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie, stosuje się obszar zatwierdzony. Stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności wynosiła 274,06 ha. Powierzchnia ta stanowiła podstawę przyznania płatności za zazielenienie. Zgodnie z art. 44 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 30 hektarów, na gruntach tych muszą występować, co najmniej trzy różne uprawy. Uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75% gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95% gruntów ornych. Zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, jeżeli uprawa główna zajmuje więcej niż 75% oraz dwie uprawy główne zajmują więcej niż 95% powierzchni gruntów ornych, obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zmniejsza się o powierzchnię zajmowaną przez uprawę główną i przekraczającą 75% całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych - w przypadku przekroczenia dla uprawy głównej oraz o pięciokrotność powierzchni zajmowanej przez dwie uprawy główne i przekraczającej 95% całkowitej powierzchni zatwierdzonych gruntów ornych - w przypadku przekroczenia dwóch upraw głównych. W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia gruntów ornych wynosi 158,47 ha, a uprawa główna zajmuje 127,13 ha, co stanowi 80,22339% gruntów ornych. Na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wyznaczono powierzchnie przekroczenia, która wynosi 8,2775 ha. Dwie uprawy główne zajmują 154,97 ha, co stanowi 97,79% gruntów ornych. Na podstawie art. 24 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 wyznaczono powierzchnię przekroczenia, która wynosi 4,4235 ha. Pięciokrotność tej powierzchni pomniejszy obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie. W związku z powyższym obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 30,40 ha. Mając na uwadze stwierdzone powyżej nieprawidłowości, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności za zazielenienie została zmniejszona o 30,40 ha i wyniosła 243,67 ha.

Skargę na powyższą decyzję wniosła R. K., zarzucając jej naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278), a także art. 107 kpa.

Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał w uzasadnieniu, z jakich przyczyn odmówił przyznania płatności. Zwróciła ponadto uwagę na sprzeczność uzasadnienia, organ bowiem w części wstępnej uzasadnienia podał okoliczności wskazane przez stronę w złożonym odwołaniu w tym m.in. zarzuty odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia pomiarów działek. Organ nie wskazał, jaka była przyczyna zmniejszenia działki U wobec złożonego wniosku.

Skarżąca wskazała, że organ w uzasadnieniu zawarł obszerny wywód dotyczący systemu LPIS oraz ZSZIK wskazując, że systemy te zawierają kompletne dane oraz są podstawą do prowadzenia rzetelnej kontroli administracyjnej. Skarżąca zwróciła uwagę, że po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej działki wskazywane przez nią w złożonym wniosku pokrywały się z danymi wynikającymi w systemu LPIS, zatem po kontroli administracyjnej wniosek winien zostać uwzględniony w pełnej wysokości.

Skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie były przyczyny zmniejszenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru, przede wszystkim nie wskazano w niej czy dokonano wyłączeń niektórych obszarów.

Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu decyzji zdjęć, skarżąca podniosła, że zostały one wklejone bez żadnego komentarza. Zwróciła uwagę, że na zawarty w odwołaniu zarzut, że pomiary były dokonywane w okresie jesienno-zimowym, wiele obszarów było pod śniegiem lub pod wodą i to mogło być przyczyną rozbieżności, organ wskazał, że nie miało to żadnego wpływu na prawidłowość pomiarów. Twierdzenie to jednak nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ponadto – zdaniem skarżącej – jest wprost sprzeczne z obrazem widocznym na zdjęciu (obszary znajdują się pod śniegiem), a także jest sprzeczne z informacjami zawartymi w protokołach kontroli gdzie wskazano, że niektórych obszarów nie obmierzono, ponieważ znajdowały się pod wodą.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa a także art. 11 kpa, jak również art. 8 kpa.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w sprawie niniejszej nie mają żadnego znaczenia ograniczenia dowodowe wskazane w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Nr [...] z dnia [...].07.2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r. str. 48).

Bezsporne jest, że skarżąca wnioskiem z dnia v.05.2017 r. zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności na rok 2017 r. Okoliczność tą skarżąca potwierdziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Tylko na podstawie uzasadnienia decyzji można przyjąć (w aktach administracyjnych brak jest wniosku lub jego kopii), że skarżąca ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 281,62 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenianie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności związanej do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do powierzchni 28,02 ha. Następnie zmianą do wniosku z dnia [...].08.2017 r., skarżąca wycofała z płatności część działek rolnych (U - 0,96 ha, W - 1,73 ha i T - 2,20 ha) o łącznej powierzchni 4,89 ha. Tym samym ostateczna powierzchnia zgłoszona przez stronę do płatności JPO wyniosła 276,73 ha.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze na zaskarżoną decyzję, skarżąca zakwestionowała powierzchnię działki U stwierdzoną przez organ do płatności. Wskazała na rozbieżności pomiarów powierzchni tej działki. Podała, że we wniosku z dnia [...].05.2017 r. zadeklarowała na działce rolnej U powierzchnię 58,31 ha. Zmianą do wniosku z dnia [...].08.2017 r. zmniejszyła powierzchnię tej działki do 57,35 ha. Natomiast organ w trakcie kontroli metodą Foto z dnia [...].09.2017 r. stwierdził, że zmierzona powierzchnia działki rolnej U wyniosła 57,84 ha. Podczas kolejnej kontroli ([...].12.2017 r. – [...].03.2018 r.) stwierdzono na tej działce powierzchnię 54,57 ha, a w kolejnym przesłanym do strony protokole, jako korekta z dnia [...].06.2018 r., dla działki rolnej U podano powierzchnię 57,84 ha. Ostatecznie w tabeli zawartej w zaskarżonej decyzji wskazana została powierzchnia 54,45 ha, a powierzchnia zmierzona przez stronę to 57,35 ha.

W ocenie skarżącej powyższe rozbieżności w zakresie pomiarów powierzchni działki U budzą wątpliwości, co do ich prawidłowości. Dalej skarżąca w odwołaniu podniosła, że w zakresie powierzchni działki rolnej U przedstawiony przez nią pomiar, jak również pomiar z obu kontroli metodą Foto, są zbliżone. Deklaracja z wniosku za rok 2018 wynosi również 57,35 ha, co wynika z obrysu działki i wykonanego pomiaru. Z powyższych faktów skarżąca wywodzi, że jej deklaracja jest prawidłowa, a na rozbieżności między wynikami kontroli mógł mieć wpływ termin ich przeprowadzenia. Zdaniem skarżącej okres jesienno-zimowy był bardzo trudny pod względem warunków atmosferycznych, co powodowało brak możliwości dostania się na niektóre tereny. Warunki w terenie mogły spowodować błędne wykonanie pomiarów.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyższe zastrzeżenia skarżącej zawarte w odwołaniu organ II instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast w żadnej jego części nie odniósł się do nich.

W skardze skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na naruszenie art. 8 ustawy z dnia z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r., poz. 278), poprzez odmowę przyznania płatności skarżącej pomimo spełnienia przez nią wszelkich wymaganych prawem warunków do ich otrzymania.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie art. 107 kpa, które polegało na braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu do dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz sporządzeniu uzasadnienia decyzji w ten sposób, że strona nie poznała powodów wydania decyzji częściowo dla niej niekorzystnej.

W ocenie Sądu analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w skardze potwierdza naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w rozpatrywanej sprawie ustalenia w zakresie stanu faktycznego mają decydujące znaczenie dla oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Według ust. 3 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu, co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Zwrócić należy uwagę, że we wskazanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11).

Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości, co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy stwierdził przedeklarowanie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG dla działki ewidencyjnej nr [...], działka rolna U.

W odwołaniu skarżąca zakwestionowała to stanowisko i wskazała na rozbieżności w trzech dokumentach urzędowych z pomiaru powierzchni działki U (protokół z kontroli z dnia [...].09.2017 r. - 57,84 ha, protokół z kontroli z dni [...].12.2017 r.- [...].03.2018 r. - 54,57 ha oraz korektę z dnia [...].06.2018 r. - 57,84 ha).

W zaskarżonej decyzji organ wskazał stwierdzoną przez siebie powierzchnię - 54,45 ha, oraz powierzchnię zmierzoną przez stronę - 57,35 ha. Z powyższego wynika, że zasadnicza kwestia sporna w sprawie sprowadzała się do oceny prawidłowości działań organów odnośnie ustaleń dokonanych w ramach czynności kontrolnych, przeprowadzonych konkretnie na działce U zgłoszonej przez skarżącą do płatności.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nigdzie nie wyjaśnia podniesionych przez skarżącą zastrzeżeń. Organ nie wytłumaczył dlaczego przyjął do ustalenia płatności 54,45 ha powierzchni, a pominął pozostałe wyniki z protokołów kontroli, które zbliżone były do zadeklarowanej powierzchni 57,35 ha, podanej przez skarżącą po złożonej korekcie wniosku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył treść przepisów, które posłużyły do wydania zaskarżonej decyzji, jednak nie odniósł ich do zarzutów odwołania.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję również dostrzega dalsze istotne nieprawidłowości, które mogą mieć wpływ na wynik spraw. Otóż wklejone do decyzji organu II instancji szkice pomiaru powierzchni MKO dla działki [...] oraz szkic z zaznaczonymi miejscami wykonania zdjęć są nieczytelne i tym samym niemożliwe do zweryfikowania. W aktach sprawy brakuje wniosku skarżącej o płatność [...].05.2017 r.

Powyższe nieprawidłowości uniemożliwiły sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym i potwierdziły tym samym słuszność zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd potwierdza, że w powyższych protokołach ustalenia organu odnoszące się do działki U są rozbieżne w zakresie zmierzonej powierzchni a organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji mimo, że zarzuty w tym zakresie zgłosiła w odwołaniu skarżąca. Kwestia różnic powierzchni w trzech dokumentach urzędowych powinna być szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji w świetle stanowiska skarżącej. Poza tym organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o komplet dokumentów, które posłużyły do wydania zaskarżonej decyzji.

Brak kompletnych akt sprawy uczynił niemożliwym merytoryczną kontrolę sprawy przez Sąd. Z tego samego powodu organ odwoławczy nie mógł prawidłowo rozpatrzyć odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Podkreślić należy, że w świetle art. 3 ustawy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma bowiem obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Nie zwalnia to jednak organu na zasadzie praworządności od zweryfikowania dokumentów już zgromadzonych w postępowania i porównania ich z dowodami takimi, jak wniosek o płatność i jego korekta.

Organ z uwzględnieniem protokołów z kontroli i wniosków strony ma obowiązek przeprowadzenia postępowania i dania temu wyraz w treści decyzji administracyjnej, aby strona postępowania była przekonana o rzetelnym prowadzeniu postępowania przez organy i odniesienia się do wszystkich wątpliwości podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Strona nie powinna również w treści decyzji znajdować twierdzeń absolutnie sprzecznych z tym, co znajduje się w aktach administracyjnych.

Tym samym organ wskazanym wyżej postępowaniem działał sprzecznie z treścią art. 3 ust. 2 cyt. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowiącym, że w tych postępowaniach organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania.

Organ ponownie rozpoznając sprawę oceni zarzuty podniesione w odwołaniu w zakresie rozbieżności kontroli i odniesie się do nich. Stanowisko z ustaleń powinno znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej dokumentacji postępowania. Samo ogólne odwołanie się wyników kontroli nie mogło zostać uznane za wystarczające wobec stanowiska skarżącej i prezentowanej argumentacji.

Słusznie pełnomocnik skarżącej wskazał, że żadne okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia oraz ochrony słusznych praw strony nie zostały w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazane. Strona de facto nie wie, z jakich przyczyn odmówiono jej płatności. Organ odniesie się również do stanowiska strony skarżącej, że po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, działki wskazywane przez stronę w złożonym wniosku pokrywały się z danymi wynikającymi z systemu LPIS.

Jeżeli natomiast podstawą do częściowego oddalenia wniosku strony było dokonanie wyłączeń niektórych obszarów z maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), jako niekwalifikujących się do płatności, to organ powinien wyjaśnić to w uzasadnieniu. Rzeczywiście z zaskarżonej decyzji nie wynika też, jakie były przyczyny zmniejszenia MKO.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi oceni zarzuty podniesione w odwołaniu w zakresie rozbieżności kontroli i odniesie się do nich.

O zwrocie poniesionych przez skarżącą kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty podlegające zwrotowi złożyły się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, które zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 265) wyniosły w niniejszej sprawie 480 zł.