Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 594/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 pkt 2 lit. d, art. 61 ust. 4, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO", "organ") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z 28 września 2021 r., [...], odmawiającą S. Z. z siedzibą w Z. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin P.) z dnia 29 maja 2019 r., nr [...], znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie miejscowości L., gmina P..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia 29 maja 2019 roku, nr [...], znak [...], Burmistrz Gminy P. (dalej jako "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej jako "Inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie miejscowości L., gmina P. (dalej jako "decyzja WZ").

Wnioskami z 22 lipca 2020 r., S. Z. z siedzibą w Z. (dalej jako "Skarżący", "Stowarzyszenie") reprezentowane przez radców prawnych, wniosło o stwierdzenie ww. decyzji WZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie "k.p.a.").

Reprezentujący Skarżącą radca prawny K. D. zarzucił decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.") wskazując, że Burmistrz naruszył wskazane przepisy przyjmując ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznając, że projektowana inwestycja może zostać zakwalifikowana jako obiekt w ramach zabudowy zagrodowej", a w konsekwencji w postępowaniu tym nie trzeba badać czy dla wnioskowanej inwestycji została spełniona tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"; w następstwie powyższych uchybień wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla obiektu o charakterze stricte przemysłowym (a nie zagrodowym), dla której organ niezasadnie zastosował odstępstwo, polegające na braku zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej w skrócie "u.u.i.ś.") poprzez ustalenie zaskarżoną decyzją warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji w sposób odbiegający od parametrów przedsięwzięcia, dla którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w istocie sankcjonując zaskarżoną decyzją realizację inwestycji o innych parametrach i w innej lokalizacji na działce [...], ob. L. , niż parametry przedsięwzięcia, dla którego ustalono uprzednio środowiskowe uwarunkowania.

Uzasadniając wniosek przedstawił interes prawny Stowarzyszenia, przytoczył stosowne przepisy k.p.a., u.p.z.p. oraz u.u.i.ś. Odnosząc się do wybranych cytatów orzeczeń wskazywał pojęcie zabudowy zagrodowej i podkreślał zwłaszcza, że łączna powierzchnia produkcyjna (hodowlana) budynku chlewni wynosi 1634,40 m2, a zgodnie z decyzją WZ budynek inwentarski do chowu trzody chlewnej ma mieć obsadę nie przekraczającą 279,44 DJP (1996 sztuk tucznika). Pełnomocnik zaznaczał także niespójność decyzji WZ z decyzją środowiskową.

Drugi wniosek Stowarzyszenia z tego samego z analogicznym żądaniem wniósł radca prawny M. S., który w uzasadnieniu wniosku przytoczył art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wraz z fragmentem publikacji swego autorstwa. Pełnomocnik podniósł w szczególności, z czym należy wiązać dostęp do drogi publicznej oraz warunek uzbrojenia terenu. Odniósł się do poszczególnych fragmentów decyzji WZ i z dokumentów z postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej wskazując rozbieżności pomiędzy nimi w zakresie minimalnej odległości budynku inwentarskiego od działki, na której znajduje się droga gminna, a także wskazując różnice w wysokości kalenicy z decyzji WZ i środowiskowej. Zaznaczył, że elementy uzbrojenia nie istnieją, a są dopiero projektowane, a w aktach brak umów świadczących o zawarciu umów z właściwymi jednostkami organizacyjnymi. Następnie wskazał, że z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że jednym z elementów uzbrojenia terenu jest zbiornik na gnojowicę, który niewątpliwie nie istniał w dniu wydawania decyzji WZ, zatem również jego wybudowanie winno być zapewnione przez inwestora w drodze umowy z odpowiednią jednostką organizacyjną. Stwierdził także, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej – nie ma zjazdu ani zezwolenia na jego lokalizację. Zaznaczył również, że Burmistrz nie określił uciążliwości powodowanych przez inwestycję [których nie może ona powodować], ani niczego nie zabronił inwestorowi, by do uciążliwości tych nie doszło oraz posługiwał się truizmami, bez określenia konkretnych wymogów, które miałyby chronić uzasadnione interesy osób trzecich. W końcowej części pełnomocnik odniósł się do derywacyjnej koncepcji wykładni i zaznaczył, że niezależnie od przyjęcia koncepcji klasyfikacyjnej [sic] czy derywacyjnej – oczywistość wszystkich sześciu naruszeń prawa nie budzi wątpliwości.

SKO decyzją z 28 września 2021 r., [...], odmówiło Stowarzyszeniu stwierdzenia nieważności decyzji WZ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po skrótowym przytoczeniu stanu faktycznego i wybranych przepisów k.p.a. stwierdziło, że decyzja środowiskowa nie jest sprzeczna z decyzją WZ, regulują je odrębne przepisy. Nie ma zakazu ustalenia warunków zabudowy bez stosownych umów dla zamierzenia, gdy dotychczasowa zabudowa i uzbrojenie jest wystarczające, lub gdy część mediów inwestor potrafi zapewnić sobie sam np. przez własne ujęcia wody. Inwestor posiada własne istniejące gospodarstwo z istniejącym dojazdem, który jest wystarczający również do obsługi planowanego zamierzenia. Tereny przyległe są wykorzystywane rolniczo, zatem zarzuty zagrożenia pożarowego, zagrożenia hałasem, ograniczenia nasłonecznienia czy zakłóceń są oderwane od możliwości ich ziszczenia się w przypadku tego zamierzenia, a w związku ze szczegółowymi obostrzeniami dotyczącymi hodowli zwierząt zabezpieczenia przed epidemią ASF budynki inwentarskie są budowane tak, aby zabezpieczyć maksymalnie hodowlę przed dostępem zwierząt i ptaków z zewnątrz, jak i wydostania się zwierząt hodowlanych, przy czym stopień tego zabezpieczenia nadzorują służby weterynaryjne. Inwestor posiada 76 ha użytków rolnych przy 16 ha użytków średnio dla gospodarstwa rolnego w gminie P.. Nie było zatem przesłanek do uznania, że decyzja WZ narusza prawo w stopniu rażącym. Końcowo SKO przywołało cytat z wyroku NSA z 10.11.2016 r., I OSK 2022/15.

We wniosku z 08 listopada 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy reprezentujący Stowarzyszenie radca prawny M. S. zarzucił decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie pełnomocnika decyzje o warunkach zabudowy i środowiskowe muszą być ze sobą zgodne już tylko z tego powodu, że obie muszą dotyczyć tożsamej co do rodzaju, ilości i jakości inwestycji. Część wypowiedzi organu, w ocenie pełnomocnika, nie stanowi ustosunkowania się do wniosku. W odniesieniu do uzbrojenia terenu zaznaczył, że ustawodawca przewiduje jedynie dwa rozwiązania – istniejącą już infrastrukturę lub zapewnienie jej wykonania w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną i wymóg ten został naruszony przez Burmistrza. W zakresie dostępu do drogi publicznej stwierdził, że dopóki inwestor posiadał własne gospodarstwo rolne – istniejący zjazd z drogi publicznej był wystarczający, natomiast skoro postanowił uruchomić produkcję zwierzęcą na skalę przemysłową, z którą związany jest transport na skalę dotychczas niespotykaną – korzystanie z istniejącego dotychczas zjazdu przez nowe rodzaje pojazdów wymaga posiadania odpowiedniego, tj. w istocie publicznego, a nie indywidualnego, zjazdu. Nie można także lekceważyć zagrożenia pożarowego w obiektach inwentarskich, w których wytwarzane są duże ilości łatwopalnych gazów. Końcowo stwierdził, że decyzja WZ nie powinna być wydana w oparciu o art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem inwestycja nie jest zagrodową, a przemysłową. Stanowisko SKO jest lakoniczne, wymykające się kontroli legalności.

Decyzją z 30 maja 2022 r., [...], wskazaną we wstępie, SKO utrzymało decyzję własną z 28 września 2021 r., [...]

W uzasadnieniu podniosło w szczególności, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, nie zaś kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Odwołując się do orzecznictwa wyjaśniło pojęcie rażącego naruszenia prawa i zabudowy zagrodowej. Zaznaczyło, że układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową nie musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa i grunty rolne inwestora posiadane w ramach gospodarstwa rolnego nie muszą być skumulowane na terenie gminy, na której projektowane jest zamierzenie inwestycyjne. Ustawodawca nie uzależnił możliwości stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. od wielkości - ilości planowanej obsady trzody chlewnej. Wskazana regulacja nie ogranicza pojęcia "zabudowa zagrodowa" wyłącznie do sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję mniejszych rozmiarów. Badanie kwestii skali przedsięwzięcia ma ewentualnie znaczenie na etapie postępowania poprzedzającego decyzję o warunkach zabudowy, tj. na etapie prowadzonego w oparciu o przepisy u.u.i.ś. Z akt sprawy wynika, że . Inwestor dysponuje gruntami rolnymi o pow. ok. 76 ha. Na działce sąsiedniej nr [...] znajduje się natomiast dom mieszkalny wnioskodawcy i zabudowania gospodarcze, w których obecnie prowadzony jest chów zwierząt. Z akt sprawy wynika nadto, iż wielkość gospodarstwa rolnego Inwestora przekracza średnią wielkość tego gospodarstwa w Gminie P.. Jednocześnie ani wielkość gospodarstwa Inwestora ani prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego nie było w sprawie kwestionowane także przez Skarżącego. Z akt sprawy wynika także, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej - działki nr [...]. Wskazując stosowne orzecznictwo zaznaczył, że inwestor nie ma obowiązku wykazania decyzji na lokalizację zjazdu w toku ustalania warunków zabudowy. Dla wydania decyzji WZ nie jest także konieczne istnienie uzbrojenia terenu, lecz wystarczy jego zagwarantowanie. W ocenie organu odwoławczego owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zaopatrzenie w wodę odbywać się będzie z projektowanego przyłącza sieci wodociągowej na warunkach określonych przez gestora sieci. Także zaopatrzenie w energię elektryczną obywać się będzie z projektowanego przyłącza sieci elektroenergetycznej na warunkach określonych przez gestora sieci. Jest bezsporne, że na działce sąsiedniej znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze zaopatrzone w ww. media. Brak opinii gestorów sieci, mógłby być uznany za rażąco naruszający prawo jedynie w sytuacji, gdyby treść decyzji o warunkach zabudowy pozostawała w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisów w sposób powodujący, że decyzja taka nie mogła być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Znajdująca się w aktach sprawy decyzja środowiskowa nie zawiera ustaleń dotyczących posadowienia - linii zabudowy planowanego budynku inwentarskiego ani jego wysokości, wskazując jedynie wysokość wylotów kominów; organ zaznaczył przy tym, że decyzja WZ zachowała możliwość spełnienia tych wymogów. Nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza granice obszaru, w którym możliwa jest zabudowa, co nie oznacza, że musi być ona realizowana dokładnie w tej linii - wówczas byłaby to obowiązująca linia zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Ponadto ochrona interesów osób trzecich na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Końcowo organ zaznaczył także, że decyzja nie została wydana z naruszeniem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o uchylenie obu decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, rozpoznanie skargi na rozprawie i orzeczenie o kosztach. Zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., zaznaczając we wstępie uzasadnienia, że podtrzymuje wszystkie argumenty przywołane we wnioskach: o stwierdzenie nieważności decyzji WZ oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo stwierdził, ze SKO trwa przy archaicznym rozumieniu instytucji prawnej powołując m.in. orzecznictwo sprzed 30 lat, które straciło na aktualności i nawiązuje do klaryfikacyjnej koncepcji wykładni prawa. Nie jest możliwa sytuacja wzięta pod uwagę przez SKO w odniesieniu do art. 59 u.p.z.p., że plan miejscowy został uchwalony przed 01 stycznia 1995 r., gdyż wszystkie takie plany utraciły moc ostatecznie z dniem 31 grudnia 2003 r. Odniósł się także do konieczności przedstawienia umowy zawartej z właściwą jednostką (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). Zaznaczył, że SKO stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej, a zatem zaistniała sytuacja, gdy decyzja WZ nie została poprzedzona decyzją środowiskową, ergo została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 6 [sic] u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 maja 2022 r., [...],

Podstawę zaskarżonych decyzji stanowił w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Warto zatem przywołać w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście zarzutu powoływania archaicznego orzecznictwa przez SKO, wyrok NSA z 01.06.2022 r., II OSK 1149/19, który odnosząc się do ugruntowanego orzecznictwa NAS wskazał, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 KPA zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 KPA przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom.

Jednocześnie jak wskazał NSA w wyroku z 24.08.2022 r., II OSK 2161/19, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy treść norm prawnych, które znajdują zastosowanie w konkretnej sprawie, wywołuje wątpliwości interpretacyjne. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 KPA, można mówić wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni.

Ponadto wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 KPA przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności (zob. wyrok NSA z 26.04.2022 r., II OSK 2381/19).

Co istotne także dla jednego z ostatnich zarzutów skargi – organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 KPA Decyzja przewidziana w art. 158 § 1 KPA jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, chociaż sprawy tej nie rozstrzyga. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 19.05.2022 r., I OSK 1405/21).

Pełnomocnik Skarżącego upatruje "rażącego naruszenia prawa" zasadniczo we wskazanych kwestiach:

1) niespełnianiu przez inwestycję cechy "zabudowy zagrodowej", a w konsekwencji braku możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 przez Burmistrza;

2) braku spójności między decyzją WZ a decyzją środowiskową (w zakresie odległości budynku inwentarskiego od granicy z działką oraz maksymalną wysokością budynku inwentarskiego)

3) braku zapewnienia uzbrojenia terenu w drodze umowy zawartej przez inwestora z właściwą jednostką organizacyjną;

4) braku dostępu do drogi publicznej;

5) nienależytemu zapewnieniu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

6) braku poprzedzenia decyzji WZ decyzją środowiskową wskutek następczego stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej przez SKO.

W odniesieniu do zabudowy zagrodowej również najświeższe orzecznictwo NSA wskazuje, że pojęcia zabudowy zagrodowej, którym posługuje się art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p."), nie należy sprowadzać tylko do zabudowy podwórza i jego potrzeb. Wśród przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa wskazany przepis wymienia zabudowę zagrodową. Odnośnie tej części omawiany przepis nie jest jasny, a ustalenie treści normy prawnej wymaga poczynienia zabiegów interpretacyjnych, które nie dają jednoznacznego wyniku, jak należy rozumieć pojęcie "zabudowy zagrodowej". Tymczasem przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Konieczność dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zatem aktualnie zabudowy zagrodowej nie można li tylko sprowadzić do zabudowań w obrębie jednego podwórza i jego wielkości, a nawet jednej działki. Z treści art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne (por. wyroki NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18; z 20.01.2022 r., II OSK 1094/19, z 27.09.2022 r., II OSK 2687/19).

Wobec powyższego – nie ma wątpliwości co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji WZ z uwagi na zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sprawie i niewłaściwą, według Skarżącego, wykładnię tego przepisu. Na marginesie Sąd zauważa, że Skarżący nie dokonywał wykładni pojęcia "zabudowy przemysłowej" ani nawet "przemysłu", by wykazać, że inwestor spełnia tę przesłankę.

W zakresie drugiego z zarzutów – Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w wyroku z 16.04.2021 r., II SA/Po 496/20, zgodnie z którym postępowanie o udzielenie warunków zabudowy dotyczy jedynie wyznaczenia sposobu przyszłego zagospodarowania określonej nieruchomości, kwestie środowiskowe nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.

Jednocześnie Skarżący w skardze stwierdził, że zarówno decyzja środowiskowa, jak i decyzja o warunkach zabudowy, dotyczą tożsamej inwestycji – na tym jednak zakończył swą wypowiedź w tym zakresie. Jak jednak wskazywało SKO – "[w] aktach sprawy znajduje się decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia 21 marca 2019 roku ([...]) ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięci polegającego na budowie budynku inwentarskiego do chowu trzody chlewnej w ilości 1996 stanowisk (279,44 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie miejscowości L., gmina P.. Ww. decyzja nie zawiera ustaleń dotyczących posadowienia - linii zabudowy planowanego budynku inwentarskiego ani jego wysokości, wskazując jedynie w pkt 2 ppkt 8, iż w planowanym budynku inwentarskim należy zastosować "system wentylacji grawitacyjnej opartej na kominach wentylacyjnych. Wyloty kominów umieścić na wysokości min. 6,5 m n.p.t.". Ostateczna decyzja nr [...] Burmistrza Gmin P. ([...]) z dnia 29 maja 2019 roku ustaliła maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji fortowej na poziomie 6,0m zaś maksymalną wysokość kalenicy lub najwyższego punktu dachu na poziomie 8,0 m, zachowując tym samym możliwość spełnienia wymogów przewidzianych w ww. decyzji środowiskowej."

W ocenie Sądu nie sposób zatem stwierdzić, by zachodziła oczywista, rzucająca się w oczy, sprzeczność w tym zakresie.

W zakresie zapewnienia przez inwestora uzbrojenia terenu – jak wskazał NSA w wyroku z 23.11.2021 r., II OSK 4041/19, przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. stanowi o istniejącym lub projektowanym uzbrojeniu terenu i nie uzależnia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Trudno od wnioskodawcy, który nie musi mieć prawa do dysponowania daną nieruchomością, wymagać, aby w dacie składania wniosku o warunki zabudowy posiadał aktualne zezwolenie na podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci wodociągowej. Do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na dokonanie takiego przyłącza wodociągowego. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że może zostać ono zrealizowane i będzie pozwalało na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Gwarancja ta nie jest tożsama z posiadaniem umowy z dostawcą mediów już na etapie starania się o uzyskanie warunków zabudowy, ale posiadaniem zapewnienia, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Ponadto zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Jednocześnie przepis nie zakreśla, w jakim terminie maksymalnym taka umowa mogłaby zostać zawarta (por. wyroki NSA z 25.05.2020, II OSK 3042/19, z 16.07.2020 r., II OSK 425/20, z 21.04.2021 r., II OSK 1815/18).

Tym samym i powyższa okoliczność nie może, w ocenie Sądu, stanowić o spełnieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ustalenia, że na działce sąsiedniej (należącej do Skarżącego) znajdują się zabudowania mieszkalne i gospodarcze zaopatrzone w ww. media.

Odnośnie czwartej z podnoszonych przez pełnomocnika przesłanek, tj. rzekomego braku dostępu do drogi publicznej (tj. przesłanki wymaganej dla ustalenia warunków zabudowy przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) – celem tej regulacji jest niewątpliwie zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Istnienia dostępu do drogi publicznej nie należy utożsamiać z prawnym dostępem, w tym z istnieniem zjazdu z drogi publicznej. Wystarczające jest ustalenie czy dany teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. czy przylega do działki drogowej lub do innych działek, które taki dostęp mają zapewniony (zob. wyrok NSA z 28.02.2018 r., II OSK 1170/16). To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inne działki (drogę wewnętrzną), to przedmiotem oceny może być jedynie to, czy planowane skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, jest możliwe i dopuszczalne przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki i czy ustanowione zostały, zgodne z wymogami technicznymi, właściwe zjazdy z drogi publicznej. Kwestie te, podlegają ewentualnemu badaniu na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Zagadnienie ewentualnego przebudowania zjazdu z indywidualnego na publiczny jest odrębną kwestią, wykraczającą poza zakres postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Warunki techniczne, jakie musi spełniać zjazd, mogą mieć ewentualne znaczenie jako jedno z wymagań przy realizacji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Błędna jest teza, że wskazany zjazd musi już istnieć i mieć charakter zjazdu publicznego na etapie ustalenia warunków zabudowy (tak: WSA w wyroku z 24.04.2019 r., II SA/Bk 127/19).

Już sam pełnomocnik Skarżącego wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że "dopóki inwestor posiadał własne gospodarstwo rolne, istniejący zjazd z drogi publicznej do jego gospodarstwa był wystarczający. Nikt tego nie kwestionował. Natomiast skoro inwestor postanowił uruchomić na terenie swojej nieruchomości produkcję zwierzęcą na skalę przemysłową, z którą związany jest transport na skalę dotychczas niespotykaną oraz korzystanie z istniejącego dotychczas zjazdu przez takie rodzaje pojazdów, które dotychczas do tego gospodarstwa nie zajeżdżały, postał problem posiadania przez inwestora «odpowiedniego», a w istocie publicznego, a nie indywidualnego zjazdu".

Z powyższego jasno wynika, że w istocie Skarżący nie kwestionuje istnienia zjazdu na nieruchomości inwestora prowadzącego gospodarstwo rolne, lecz jego "odpowiedniość" dla potencjalnie zwiększonego ruchu i to nowego rodzaju pojazdów. Na marginesie można wspomnieć, że zgodnie z tezą Skarżącego – każdy potencjalny nowy/dodatkowy pojazd skutkowałby koniecznością analizy tego, czy dostęp do drogi publicznej jest "odpowiedni".

W zakresie nienależytej, zdaniem Skarżącego, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 07.05.2019 r., II OSK 1534/17, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji. Dopiero wydając pozwolenie na budowę uwzględnia się interesy osób trzecich, które mogłyby zostać naruszone takim pozwoleniem np. odnośnie do zapewnienia ochrony przed hałasem czy zapewnieniem dostępu do drogi. Poprzez postawienie w decyzji ogólnych wymagań co do możliwego zainwestowania działki decyzja ta wyznacza granice zainwestowania właśnie by nie ucierpiały interesy osób trzecich. Wymagania co do nowej zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która pozwala wskazać czy nowa zabudowa wpisuje się w dotychczasowy sposób zagospodarowania w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 09.06.2020 r., IV SA/Wa 2441/19, wskazując, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p., na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Niezasadny jest zatem zarzut nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich przez zbyt ogólne stwierdzenia.

W kontekście stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej przez SKO należy wskazać, że WSA w Poznaniu wyrokiem z 07 grudnia 2022 r. uchylił decyzję SKO z 13 stycznia 2022 r., nr [...], uzupełnioną postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Uznając zatem, że w sprawie nie ziściły się przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a organ orzekł zgodnie z prawem – Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.