Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 209/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar. 7, art. 15, art. 28, art. 30 par. 4 i 5, art. 138 par.1 pkt 3, art. 77 par. 1, art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.12 ust. 4f, art. 18 ust. 1 i 1d, , art. 11f ust. 5 art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 1, art. 113 ust. 6 i 7, art118a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Starosty Opolskiego z 4 grudnia 2013 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Powiat Opolski, o nieuregulowanym stanie prawnym, za działkę nr X., o pow. 0,0325 ha, w wysokości 3097 zł i stanowiącej, że odszkodowanie podlega wpłaceniu przez Powiat Opolski do depozytu sądowego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Starosta Opolski decyzją z 24 stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust.1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust.2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194, ze zm.), orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] [...]-[...] od km 2+015,00 do km 5+032,00, jak też stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat Opolski nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr X., o pow. 0,0325 ha, k.m. [...], obręb [...], gmina [...], Kw [...], stanowiącą dotychczas własność nieżyjącego J. S.. Stwierdził także, iż jest to nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzja stała się ostateczna 16 lutego 2013 r.

W piśmie z dnia 23 maja 2013 r., złożonym w Starostwie Powiatowym w Opolu A. S. oświadczył, że jest synem zmarłego w [...] 15 sierpnia 2000 r. J. S.. Podał, że nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym ojcu. Poza tym wskazał, żeby wszelką korespondencję związaną z odszkodowaniem kierować na adres brata P. S. zamieszkałego w K..

W dniu 27 maja 2013 r. Starosta Opolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr X., o powierzchni 0,0325 ha, obręb [...]. Organ podał, że przedmiotowa działka jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, stąd nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Zawiadomienie o wszczęciu ww. postępowania otrzymał m.in. P. S., jako osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej.

Na zlecenie Starosty Opolskiego rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 5 sierpnia 2013 r. wyceniła ww. nieruchomość na kwotę 1623 zł. Jednocześnie Starosta Opolski 7 sierpnia 2013 r. zwrócił się do P. S. o dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wskazując, że niedostarczenie w terminie 2 miesięcy żądanego dokumentu spowoduje ustalenie odszkodowania i przekazanie tego odszkodowania do depozytu sadowego, na podstawie art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm. - zwanej dalej u.o.g.n.). P. S. nie odpowiedział na powyższe pismo organu.

Starosta Opolski 14 października 2013 r. zawiadomił P. S. o ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości na kwotę 1623 zł. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. P. S. 22 października 2013 r. wniósł sprzeciw na powyższą wycenę zarzucając, że wycena nie odzwierciedla faktycznej wartości gruntu. Rzeczoznawca majątkowy na skutek sprzeciwu ponownie wycenił wartość ww. nieruchomości na kwotę 3097 zł. Z taką wyceną ponownie nie zgodził się P. S., wnosząc sprzeciw.

Starosta Opolski decyzją z 4 grudnia 2013 r., nr [...], opartą na ustawie z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 - zwanej dalej ustawą), orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Powiat Opolski za działkę nr X., o pow. 0,0325 ha, w wysokości 3097 zł, równocześnie wskazując, że odszkodowanie podlega wpłaceniu przez Powiat Opolski do depozytu sądowego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i odnotował, że na podstawie art. 30 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej K.p.a.) uznał P. S. za osobę sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej po zmarłym ojcu J. S.. Stwierdził, że operat szacunkowy jest wiarygodny. Jednocześnie nadmienił, że po zmarłym nie ustalono osób uprawnionych do dziedziczenia, stąd odszkodowanie powinno zostać złożone do depozytu sądowego, po myśli art. 118a ust. 3 u.o.g.n., a uprawnieni do odbioru odszkodowania będą spadkobiercy J. S. ustaleni prawomocnym postanowieniem Sądu lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Opolskiego wniósł P. S.. Zarzucił naruszenie prawa procesowego oraz materialnego i wskazał, że szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska przedstawi w odrębnym piśmie. Następnie, pismem z 20 lutego 2014 r., P. S. powiadomił organ, że w najbliższym czasie podejmie kroki zmierzające do uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym J. S.. Ponadto odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie, m.in. przepisów: art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania; art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia spadkobiercom zmarłego J. S. czynnego udziału w postępowaniu; art. 28 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o odszkodowaniu, mimo że obowiązek ustalenia przez organ kręgu stron postępowania obligował go do ustalenia spadkobierców po zmarłym J. S., a w związku z nieprzedłożeniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym do zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy spadkowej; art. 30 § 5 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że spadek po zmarłym J. S. nie został objęty i uznanie odwołującego się za osobę sprawującą zarząd nad majątkiem masy spadkowe, co wyklucza uznanie spadku za nieobjęty oraz zastosowanie instytucji określonej w art. 30 § 5 K.p.a; art. 107 § 3 K.p.a., art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, że zastrzeżenia do operatu szacunkowego nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto, wnoszący odwołanie wskazał na naruszenie przez Starostę Opolskiego szeregu przepisów dotyczących wyceny oraz ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej, a także uznanie przedmiotowej nieruchomości za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym i błędne zastosowanie przepisów u.o.g.n. dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazał, że wraz z bratem A. S. objęli pieczę nad spadkiem. Nadto poinformował, że spadkobierczynią ww. nieruchomości jest również żona zmarłego A. S. (obecnie G.).

Wojewoda Opolski omówioną na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że przede wszystkim obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, iż podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewoda podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowe, że jeżeli odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, to nie można wydać decyzji merytorycznej, czyli rozstrzygającej istotę sprawy. W odniesieniu do tego wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy odwołujący ma interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Powiat Opolski, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z 24 stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr X., o pow. 0,0325 ha, k.m. [...], obręb [...], gmina [...]. Dokonując analizy art. 28 K.p.a. organ odwoławczy odnotował, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do bycia stroną tego postępowania. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Rozważając zatem tę kwestię, w świetle art. 12 ust. 4f ustawy, wskazał, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wojewoda zauważył, że odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo do nieruchomości w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna. Każdy z tych podmiotów musi jednak udowodnić swój przymiot strony dokumentem o przysługiwaniu określonego prawa rzeczowego. Podał, że zasadnicze znaczenie ma więc określenie stanu prawnego nieruchomości na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjaśnił, że zasadniczym dokumentem, na podstawie którego można ustalić prawa rzeczowe do nieruchomości jest księga wieczysta, a w razie jej braku zaświadczenie o treści wpisów w zbiorach dokumentów i księgach hipotecznych, zgodnie § 18 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 roku w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. nr 102, poz. 1122, ze zm.). Ustalenie stron postępowania odszkodowawczego następuje ponadto na podstawie innych dokumentów własnościowych, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych oraz umów cywilnoprawnych, a także prawomocnych orzeczeń sądów. Organ odwoławczy podał, że na podstawie treści księgi wieczystej [...] ustalił, że nieruchomość nabyta z mocy prawa przez Powiat Opolski, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z 24 stycznia 2013 r., stanowiła dotychczas - zgodnie z treścią księgi wieczystej - własność J. S.. Natomiast na podstawie aktu zgonu 17 sierpnia 2000 r., znanego organowi, a przedłożonego przez P. S. w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Wojewodą Opolskim ustalono, że J. S. zmarł 16 sierpnia 2000 r. w [...], na co wskazuje również Starosta Opolski w swojej decyzji. Jednocześnie ustalił, że do dnia wydania decyzji nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym J. S., podczas gdy w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia.

Poza tym, Wojewoda argumentował, że Starosta Opolski niewłaściwie zastosował art. 30 § 4 i 5 K.p.a., gdyż działania, o jakich mowa w tym przepisie, dotyczą bowiem śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Skoro J. S. zmarł przed wszczęciem postępowania przed organem I instancji - co bezspornie ustalono przed organem II instancji - to art. 30 § 4 i 5 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że przepisy u.o.g.n. do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących wywłaszczania nieruchomości, które zostały objęte decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi w oparciu o przepisy specustawy drogowej obowiązującej przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Stąd też - jego zdaniem - w przypadku postępowań odszkodowawczych pełne zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., nakazujące ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w sprawie. W tym zakresie brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów u.o.g.n. Zatem w dalszej kolejności organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania odszkodowawczego oraz skorzystanie z uregulowań zawartych w art. 100 § 1 K.p.a., tj. wezwanie domniemanych spadkobierców do przeprowadzenia postępowania spadkowego, bowiem ustalenie następców prawnych w zakresie praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. W rezultacie zarzucił, że pomimo tego, iż przed organem pierwszej instancji ujawnili się domniemani spadkobiercy, organ ten nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie, w szczególności nie rozważył kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania i wezwania domniemanych spadkobierców do przeprowadzenia postępowania spadkowego.

Końcowo, organ odwoławczy skonstatował, że P. S. nie przysługują żadne prawa do przedmiotowej nieruchomości, stąd nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Wojewody, powyższe ustalenia nie wymagają żadnych dalszych czynności wyjaśniających, czy sprawdzających. Wynikają one bezpośrednio z zawartych w aktach dokumentów, a także z oświadczenia P. S., który w piśmie z dnia 20 lutego 2014 r. stwierdził, że najbliższym czasie podejmie kroki zmierzające do uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym J. S. przed sądem powszechnym. Podkreślił, że P. S. nie wykazał się prawomocnym postanowieniem właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia, dlatego Starosta Opolski błędnie uznał go za stronę postępowania, jednakże, pomimo przyznania odwołującemu przymiotu strony przez ten organ, ustalenia w tym zakresie podlegały weryfikacji przez Wojewodę Opolskiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S. wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania koniecznych do obrony przysługujących mu praw, w tym także kosztów dojazdu do siedziby Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 15 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie podmiotu będącego stroną postępowania przed organem l instancji prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji oraz dokonanie zmiany sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym;

- art. 7 oraz 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest utrzymanie w obrocie prawnym oczywiście wadliwej decyzji organu i instancji;

- art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim spadkobiercom zmarłego J. S.;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy sam fakt bycia stroną i adresatem decyzji wydanej przez organ ! instancji przesądza o istnieniu legitymacji do zaskarżenia decyzji w drodze odwołania;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 925 K.c., 922 § 1 K.c. oraz 924 K.c. poprzez przyjęcie, że nie przysługują mu żadne prawa do wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy w świetle wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego z momentem śmierci J. S. wraz z pozostałymi spadkobiercami wszedł w całość uprawnień i obowiązków zmarłego, w tym w szczególności stał się współwłaścicielem wchodzących w skład spadku nieruchomości, a w konsekwencji postępowanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (wchodzącą do spadku po zmarłym J. S.), dotyczy jego interesu prawnego;

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki wydania takiego rozstrzygnięcia, w szczególności odwołanie zostało złożone przez osobę mającą przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji;

- art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z treści zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego jednoznacznie wynika, że - zdaniem tego organu – decyzja Starosty Opolskiego dotknięta jest szeregiem wadliwości powodujących konieczność jej uchylenia i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, której skutkiem jest pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego, która jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem zawiera wadę dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności;

- art. 136 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowych dowodów celem ustalenia kręgu stron postępowania, w sytuacji gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ dostrzega potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego;

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość zależy od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako skierowanej do osoby nieżyjącej. W uzasadnieniu skarżący, po opisaniu przebiegu postępowania wskazał, że nawet gdyby przyjąć za prawidłowe rozumowanie organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, iż P. S. nie powinien być stroną postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, to sam fakt skierowania do niego decyzji l instancji oraz fakt uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony daje mu legitymację do złożenia odwołania od decyzji. Zdaniem skarżącego, nie zasługuje również na akceptację stanowisko Wojewody, że P. S. został błędnie uznany przez Starostę Opolskiego za stronę postępowania administracyjnego o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodził się natomiast z zawartym w zaskarżonej decyzji poglądem, że nietrafna była przyjęta przez organ l instancji podstawa prawna uznania skarżącego za stronę, tj. art. 30 § 5 K.p.a., lecz zarazem błędne jest stanowiska organu II instancji, że skarżącemu w ogóle nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący zaakcentował, że o istnieniu interesu prawnego w postępowaniu decydują przepisy prawa materialnego, przy czym mogą to być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również innych gałęzi prawa, w tym przepisy prawa cywilnego. Podał, że zmarły w dniu 16 sierpnia 2000 r. w [...] J. S. nie pozostawił testamentu, a spadek po nim z mocy ustawy nabyły dzieci i żona. W skład spadku po zmarłym wchodziły w szczególności nieruchomości położone na terytorium RP. Tymczasem, zgodnie z art. 922 § 1 K.c., prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą śmierci na spadkobierców zmarłego, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, czyli śmierci spadkodawcy (art. 924 K.c. oraz 925 K.c.). Oznacza to, że z momentem śmierci prawo własności wywłaszczonej nieruchomości przeszło na spadkobierców zmarłego J. S., a zatem w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej byli oni już właścicielami nieruchomości. W rezultacie stwierdzenie Wojewody Opolskiego w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu w dniu wydania decyzji nie przysługiwało żadne prawo do nieruchomości, jest niezasadne. Skarżący dostrzegł, że decyzje obu organów naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skoro bowiem do organów obydwu instancji dotarła niebudząca wątpliwości informacja o śmierci dotychczasowego właściciela nieruchomości, to brak podjęcia przez organy jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania (kręgu spadkobierców) stanowi nie tylko naruszenie zasady praworządności i obowiązku ustalenia przez organ prawdy materialnej, ale de facto powoduje, że akceptują one fakt, iż wydane przez nie decyzje będą dotknięte wadą w tym zakresie. Wojewoda Opolski zatem akceptuje sytuację, w której poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w obrocie prawnym pozostanie wadliwa ostateczna decyzja Starosty Opolskiego. Nadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda dokonał nieuprawnionej zmiany sprawy administracyjnej, gdyż w wyniku jego działań doszło do jej zmiany pod względem podmiotowym (zmiana kręgu stron postępowania), zatem naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej. Poza tym organ powinien, był uwzględnić sygnalizowaną przez skarżącego okoliczność, że wystąpił on z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jako skierowanej do osoby nieżyjącej w dniu jej wydania. Wobec tego, niewątpliwie w sprawie zaistniała podstawa zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Końcowo skarżący podkreślił, że skoro - zdaniem Wojewody - organ l instancji wadliwie dokonał ustalenia stron postępowania, nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie, to powinien był zastosować art. 138 § 2 pkt 2 K.p.a. i uchylić decyzję Starosty Opolskiego z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a nie umarzać postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że 9 maja 2014 r. został złożony wniosek o stwierdzenie nabycia spadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. W myśl art. 134 § P.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 lutego 2014 r. umarzająca postępowanie odwoławcze. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy Wojewoda prawidłowo odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą na realizację inwestycji drogowej, a w konsekwencji, czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych powyżej kryteriów, nie pozwala stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona decyzja nie narusza podanych w skardze przepisów prawa, a w szczególności: art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 w zw. z art. 127 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 2 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też art. 136 K.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że w świetle art. 15 K.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po stronie wnoszącej odwołanie powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przywołany ostatnio przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym i zobowiązującej Powiat Opolski do przekazania tego odszkodowania do depozytu sądowego uznał, że P. S. nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że o regułach, według jakich należy ustalać krąg stron stanowi art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm. - zwanej dalej także ustawą). W ust. 4f ustawy ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Należy jednak pamiętać, że odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, uwzględniając skutki wynikające z art. 18 ust. 1 i 1d ustawy o ujęciu w kręg osób uprawnionych do odszkodowania jedynie tych podmiotów ograniczonych praw rzeczowych, które to prawa istniały w dniu wydania decyzji I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (ust 1d ustawy). Prawidłowe ustalenie stron postępowania zależy więc od wnikliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i stanu prawnego nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Określając uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ustawodawca określił tym samym krąg stron postępowania odszkodowawczego wobec danej nieruchomości, jednakże każda z tych osób musi udowodnić swój przymiot strony dokumentem o przysługiwaniu określonego prawa rzeczowego, jeżeli prawa te nie wynikają z księgi wieczystej.

W świetle decyzji Starosty Opolskiego z 4 grudnia 2013 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Powiat Opolski, o nie uregulowanym stanie prawnym i ustalającej, że odszkodowanie podlega wpłaceniu przez Powiat Opolski do depozytu sądowego oraz stanowiska Wojewody przedstawionego w zaskarżonej decyzji, kwestią wymagającą wyjaśnienia jest okoliczność, czy w sprawach dotyczących ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte pod drogi publiczne w trybie omawianej ustawy, możliwe jest stosowanie przepisów u.o.g.n. dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec tego trzeba dostrzec, że zgodnie z art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna zawarta w art. 23 ustawy ma charakter normy kolizyjnej, ponieważ wskazuje, że przepisy u.o.g.n. stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 ustawy. Zdaniem Sądu, jest to szerokie odesłanie, odnoszące się zarówno do nabywania nieruchomości, ograniczania praw, jak i ustalania odszkodowania. Ponadto ustawa zawiera dodatkowo w art. 12 ust. 5 odesłanie odnoszące się wprost do ustalania odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Stwierdzić wypada, że na gruncie ustawy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną regulującą zarówno kwestie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak też materię wywłaszczeniowo-odszkodowawczą. Nadto, mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i nast. ustawy w sposób odmienny od przyjętego w u.o.g.n. W świetle tej ostatnio powołanej regulacji mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawnym, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. W zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie znajdą przepisy u.o.g.n. dotyczące wywłaszczeń, np. art. 120, art. 123. W odniesieniu do nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości ustawa normuje wyłącznie kwestie związane z brakiem obowiązku wysłania zawiadomień na adres ujawniony w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 5 ustawy). Jednakże w trybie ustawy może być także wywłaszczona nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Wywłaszczenie, określone w ustawie jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Stosownie do art. 129 ust. 1 u.o.g.n. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu, z zastrzeżeniem ust. 5, w którym zawarto wyjątek od ogólnej zasady obligatoryjności ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten daje możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, m.in. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Stąd przejęcie w trybie ustawy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznacza konieczność wypłaty odszkodowania dla tej nieruchomości. Tryb ustalenia i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji wynika wprost z art. 118a ust. 3 u.o.g.n., do którego jako przepisu regulującego wypłatę odszkodowania odsyła art. 12 ust. 5 ustawy. Ustawa nie zawiera definicji nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec tego należy zastosować przepisy art. 113 ust. 6 i 7 u.o.g.n. i art. 118a ust. 3 u.o.g.n., bowiem przepisy te regulują kwestie związane z wywłaszczaniem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W myśl art. 113 ust. 6 i 7 u.o.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (ust. 7 u.o.g.n.). Stosownie do treści art.118a u.o.g.n., jeżeli w terminie dwóch miesięcy, nie zostały ustalone osoby, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wnioskującą o wywłaszczenie. Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ustala się według przepisów rozdziału 5 i składa do depozytu sądowego na okres 10 lat (ust. 3 u.o.g.n.). Trzeba podkreślić, że obowiązek niezwłocznej wypłaty odszkodowania ma na celu szybkie zakończenie postępowania, co umożliwia inwestorowi przystąpienie do budowy koniecznych dróg, jak i daje mu możliwość zamknięcia procedury finansowania inwestycji. Mając na względzie kontekst celowościowy omawianej ustawy brak jest przesłanek, aby na etapie ustalania odszkodowania za nieruchomość spełniającą ustawową definicję nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym poszukiwać osób, którym przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Brak jest również podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie odszkodowania spadkobierców właściciela, który nie żyje, w sytuacji, gdy nieprzeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Ustawodawca bowiem umożliwił organowi wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego już tylko po ustaleniu, że właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) nie żyje, i to nawet w sytuacji, gdy zostało wszczęte i toczy się postępowanie spadkowe, a nawet wówczas, gdy postępowanie spadkowe nie zostało prawomocnie zakończone.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Starosty Opolskiego o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przejęta została na rzecz Powiatu Opolskiego, jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, gdyż nie miała urządzonej księgi wieczystej, a jej dotychczasowy właściciel J. S. nie żył. Zgodnie natomiast z ww. art. 113 ust. 6 u.o.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Starosta Opolski pismem z 27 maja 2013 r., mając na uwadze, że w dniu 23 maja 2013 r. zgłosił się do organu syn zmarłego J. S. - A. S., który oświadczył, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, zawiadomił - stosownie do żądania - P. S. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nabytą z mocy prawa. Nadto, pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. zwrócił się do P. S. o dostarczenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku podając, że niedostarczenie w terminie 2 miesięcy żądanego dokumentu spowoduje ustalenie odszkodowania i przekazanie tego odszkodowania do depozytu sadowego, na podstawie art. 113 ust. 6 u.o.g.n. P. S. nie odpowiedział na powyższe pismo organu i w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanego dokumentu, czyli nie udowodnił, że przysługują mu prawa rzeczowe do nieruchomości. Zatem decyzją z dnia 4 grudnia 2013 r. Starosta Opolski zasadnie ustalił odszkodowanie i zobowiązał Powiat Opolski do jego przekazania do depozytu sądowego, jednocześnie błędnie doręczył decyzję P. S., uznając go za stronę postępowania.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych konstatacji, wbrew zarzutom skargi, uznać trzeba, że Wojewoda zasadnie przed przystąpieniem do merytorycznej oceny sprawy zbadał przymiot strony wnoszącego odwołanie P. S.. Skoro bowiem odszkodowanie może otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo rzeczowe w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, bądź osoba, która udowodniła swoją legitymację procesową dokumentem o przysługiwaniu określonego prawa, a skarżący - o czym była mowa powyżej - nie spełnia tych wymogów, to słusznie organ odwoławczy przyjął, że P. S. nie mógł być stroną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Jak słusznie dostrzegł Wojewoda, P. S. nie wykazał się prawomocnym postanowieniem właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. Zasadnie zatem umorzył postępowanie odwoławcze.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania nietrafne jest natomiast stanowisko Wojewody, , że ustalając w decyzji odszkodowanie dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i zobowiązując do przekazania tego odszkodowania do depozytu sądowego organ I instancji naruszył przepis art. 28, art. 97 § 1 i art. 100 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Poza tym, jak wskazano już wcześniej, w uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy błędnie uznał - o czym była mowa powyżej - iż obowiązujące przepisy u.o.g.n. dotyczące nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stosuje się wyłącznie w sprawach dotyczących wywłaszczania nieruchomości, dlatego brak było podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów u.o.g.n. do postępowań odszkodowawczych. Za uprawniony trzeba natomiast przyjąć zarzut Wojewody, że organ I instancji w sposób niewłaściwy zastosował art. 30 § 4 i 5 K.p.a.

Mając zatem na względzie, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, o których mowa w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.