Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 462/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 141, art. 151, art. 161, art. 54, art. 201
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Ż. i skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R.- Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt. II SAB/Kr 94/09 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi E.Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta R.– Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną E.Ż. 2. oddalić skargę kasacyjną Burmistrza Miasta R. – Z.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt. II SAB/Kr 94/09 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi E.Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta R.Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E.Ż. pismem z dnia 25 czerwca 2009 r. wystąpił do Burmistrza Miasta R.-Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy zawartej pomiędzy Gminą R.-Z. a wykonawcą przebudowy drogi gminnej N.Ś. – T. ( umowa nr [...]). Jednocześnie powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej E.Ż. wniósł o udostępnienie powyższych informacji w następujący sposób: "udostępnienie w formie kserokopii: specyfikacje istotnych warunków zamówienia z załącznikami która stanowi załącznik nr 1 do umowy nr [...]mz dnia 01.10.2007 r.".

W dniu 11 września 2009 r. E.Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. w sprawie rozpatrzenia w/w wniosku oraz wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta R.-Z. do udostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej, ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z postanowieniem art. 38 kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skargi podał, że Burmistrz Miasta R.-Z. pismem z dnia 29 czerwca 2009 roku, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował go, że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w 14-dniowym terminie od dnia złożenia wniosku określonym w art.13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyznaczył dla udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nowy termin - 25 sierpnia 2009 roku. Przy czym w tym terminie wnioskowana informacja publiczna nie została mu udostępniona. Skarżący wskazał, że w dniu 11 września 2009 roku zwrócił się osobiście do Burmistrza Miasta R.-Z. z wezwaniem bezzwłocznego wydania mu wnioskowanej informacji publicznej, lecz wówczas poinformowano go, że przedmiotowa informacja publiczna w formie określonej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 roku nie jest jeszcze gotowa do odbioru.

W związku z powyższym skarżący wystąpił z niniejszą skargą na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z., gdyż w ocenie skarżącego tylko takie działanie pozwoli na wyegzekwowanie wywiązania się przez Burmistrza Miasta R.-Z. ze spoczywającego na tym organie obowiązku udostępniania informacji publicznych w przewidzianych prawem terminach.

Po złożeniu skargi Burmistrz Miasta R.-Z. pismem z dnia [...] września 2009 r. poinformował go, że przedmiotowy wniosek został rozpatrzony pozytywnie i w dniu 25 sierpnia 2009 r. żądane przez niego kserokopie dokumentów były przygotowane i oczekiwały na odbiór. Ponieważ w w/w terminie nie zgłosił się on w Urzędzie Miasta R-Z. wnioskodawcy o nadesłanie na piśmie w terminie do 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, informacji, czy odbioru wnioskowanych kserokopii dokumentów dokona on osobiście i w jakim terminie, czy też mają zostać przesłane drogą pocztową. Jednocześnie wskazał, że w przypadku zmiany sposobu przekazania w/w dokumentów, należy dokonać stosownej zmiany wniosku.

Burmistrz Miasta R.-Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz Miasta R.-Z. stwierdził, że bezczynność organu nie została uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że ustawa ta kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. Natomiast w bardzo wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.). W jego ocenie należy więc przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy, a brak uregulowania w zakresie bezczynności w powołanej ustawie nie oznacza automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do k.p.a. tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem Burmistrza Miasta R.-Z. przy bezczynności takich organów jak wójt, burmistrz czy prezydent znajdują zastosowanie art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. A zatem warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. albowiem przez wykonanie czynności nakazanych prawem należy rozumieć nie tylko czynności prawne, lecz także czynności faktyczne lub materialno-techniczne. Wskazując, że udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością materialno-techniczną stwierdził, że wniesienie skargi będzie możliwe dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem skoro skarżący tego obowiązku nie wykonał, to żądanie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w pełni uzasadnione.

Odnośnie wniosku o oddalenie skargi Burmistrz Miasta R.-Z. stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżący nie stawił się w dniu 25 sierpnia 2009 r. (w terminie zakreślonym przez pismo organu z dnia 29 czerwca 2009 r.) po odbiór dokumentów - nie można przypisać organowi bezczynności. Nie może on bowiem ponosić odpowiedzialności za brak działania skarżącego i nie miał on obowiązku przesyłać mu tych dokumentów za pośrednictwem poczty. Ponadto, wyjaśnił, że wobec jednoznacznej treści art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy (udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem) organ, nie mógł wysłać wnioskowanej informacji publicznej za pośrednictwem poczty, bowiem takiego sposobu udostępniania informacji skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przewidział. W tym zakresie skarżący do dnia przesłania skargi do Sądu nie zmodyfikował swojego wniosku i nie stawił się w celu odbioru dokumentów, pomimo wezwania zawartego w piśmie z dnia [...] września 2009 r. znak: [...].

Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. skarżący poinformował, że wnioskowana informacja publiczna została mu udzielona w dniu 8 października 2009 r. oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w tej sytuacji postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) orzekł o jego umorzeniu (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., I OSK 480/06, LEX nr 188512; uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08).

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że procedura dostępu do informacji publicznej została uregulowana w sposób kompleksowy w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Jest to niewątpliwie regulacja o charakterze szczegółowym dotycząca materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej. Odnosi się ona do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, jak art. 101a ustawy z dnia 8 marca 2009 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591). Przepis ten dotyczy bowiem ogółu czynności nakazanych prawem, których organ gminy nie wykonuje. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w niniejszej sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia, a kryterium zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270) wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.

W związku z powyższym, wskazując, że organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, jednakże stan taki przestał istnieć w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, stwierdził, iż organ w bezczynności już nie pozostaje i nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 149 cytowanej ustawy. A zatem przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E.Ż. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając je w części dotyczącej rozstrzygnięcia co do zwrotu kosztów postępowania, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a, przez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 201 § 1cyt. ustawy w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie był objęty hipotezą tego przepisu, co pociągało obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sadowoadministracyjnego zainicjowanego bezczynnością organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia, pozbawionego rozstrzygnięcia co do zwrotu kosztów postępowania sądowadministracyjnego, przez zasądzenie od Burmistrza Miasta R.-Z. na jego rzecz zwrotu całości kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że organ pozostawał w bezczynności

w dacie wniesienia skargi, a podstawą umorzenia postępowania sadowoadministracyjnego było usuniecie przez organ tego stanu w trybie przewidzianym w art. 54 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym podał, że w tej sprawie stosowanie do treści art. 201 § 1 cyt. ustawy, powinno było zapaść rozstrzygnięcie o kosztach umorzonego postępowania. A zatem brak takiego rozstrzygnięcia stanowi naruszenia zasad postępowania przed sądami administracyjnymi.

Poza tym, skarżący wskazał, że art. 157 § 1 i 2 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko w stosunku do wyroków. A zatem skoro przedmiotowe postępowanie sadowoadministracyjne zakończono w drodze postanowienia, to został on pozbawiony możliwości złożenia wniosku o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia co do zwrotu kosztów i tylko w drodze skargi kasacyjnej może ich dochodzić od organu, który pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również Burmistrz Miasta R.-Z., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.);

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym oraz oparcie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym;

3. art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy był objęty hipotezą tego przepisu – organ nie pozostawał bowiem w bezczynności w chwili wnoszenia skargi przez skarżącego, jak też w chwili orzekania;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a przez wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, że organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia skargi przez skarżącego, jak też w chwili orzekania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stwierdził, że zgodnie z art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na skarżącym przed wniesieniem skargi spoczywa obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem warunkiem zaskarżenia bezczynności organu jest uprzednie wezwanie do usunięcia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r.

Ponadto, kasator wskazał, że wykonanie czynności nakazanych prawem dotyczy zarówno czynności prawnych, jak i czynności faktycznych bądź materialno-technicznych, a udostępnienie informacji publicznej jest czynnością o takim materialno-technicznych charakterze.

W związku z powyższym, w ocenie autora skargi kasacyjnej wniesienie skargi w niniejszej sprawie możliwe było dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a tego obowiązku skarżący nie wykonał. Wskazując na orzecznictwo sądowadministracyjne stwierdził, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed upływem terminu do rozpatrzenia przez organ gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalne.

W konsekwencji kasator nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wyłączają stosowanie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W jego ocenie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie są bowiem przepisami o charakterze ogólnym, lecz regulacją o charakterze szczególnym w stosunku do innych przepisów ustawowych. Wskazał, że nie było zatem konieczne dokonywanie wykładni systemowej w/w przepisów prowadzącej do konkluzji odmiennej od ich wykładni językowej bowiem, ta wykładnia i jej wynik nie prowadził do absurdalnych, rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. W jego ocenie, skarżący miał obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia w/w przepisów jest nieprawidłowa.

Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a wyjaśnił, że skarżący miał odebrać dokumenty osobiście w ciągu 14 dni. A zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w sytuacji niestawienia się skarżącego po ich odbiór w dniu 25 sierpnia 2009 r. tj. w terminie zakreślonym przez organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r., organowi nie można zarzucić pozostawania w bezczynności. Kasator wskazał, że skarżący określił w swoim wniosku sposób udostępnienia informacji publicznej, a zatem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie miał on obowiązku przekazać skarżącemu tej informacji za pośrednictwem poczty. Przy czym, skarżący do dnia przesłania skargi ani nie zmienił przedmiotowego wniosku, ani nie stawił się w celu osobistego odbioru dokumentów.

Kastor podał, że dopiero w dniu 5 października 2009 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek z dnia 25 czerwca 2009 r. i poinformował, że żądana informacja ma być mu przesłana drogą pocztową.

W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Burmistrz Miasta R.-Z. nie pozostawał w bezczynności, natomiast udostępnienie żądanej informacji publicznej nie nastąpiło w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., lecz było konsekwencją modyfikacji wniosku przez skarżącego. W jego ocenie podstawą umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie powinien być zatem art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

E.Ż. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stwierdził, że art. 101a ust. 1 oraz z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma zastosowanie wyłącznie do zaskarżania działań organów gminy przyjmujących formę uchwał lub zarządzeń, ewentualnie bezczynności w sytuacji, gdy takich aktów nie podjęły. Wskazał, że przepisy te dotyczą nadzoru nad działalnością gminy, a zatem nie mają zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarga wniesiona do sądu administracyjnego na bezczynność organu nie musiała być zatem poprzedzona ani zażaleniem w trybie art. 37 K.p.a. ani wezwaniem do usuniecia naruszenia prawa w trybie art. 54 § 3 lub 4 P.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a wskazał, iż wbrew twierdzeniom kasatora, Burmistrz Miasta R.-Z. dopiero w dniu wniesienia skargi tj. w dniu 18 września 2009 r. zadeklarował gotowość udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w treści wniosku z dnia 25 czerwca 2009 r. nie określił, sposobu udostępnienia mu żądanej informacji publicznej. Natomiast organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2009 r. poinformował go jedynie o udostępnieniu w/w informacji w ciągu 2 miesięcy nie wskazując jednak, żadnej konkretnej daty oraz sposobu jej udostępnienia, przy czym zastrzeżono tam również, że termin ten ma charakter instrukcyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) dale P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określa § 2 art. 183 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przepis ten przewiduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, m.in. w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia.

W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji nie zwierało rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący natomiast w skardze kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. wniósł o zmianę w/w postanowienia w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, przez zasądzenie od Burmistrza Miasta R.-Z. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżenie w drodze skargi kasacyjnej postanowienia Sądu pierwszej instancji w części niezawierającej rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania jest niedopuszczalne. Zaskarżeniu podlegają bowiem tylko te elementy rozstrzygnięcia, które zawarte zostały w sentencji kwestionowanego orzeczenia. W tej sprawie, jak to wyżej wykazano, sytuacja taka nie występuje, gdyż zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 157 § 1 P.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od dnia doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o jego uzupełnienie, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Przy czym, w myśl art. 166 P.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. A zatem w sytuacji, gdy Sąd nie zawarł w postanowieniu o umorzeniu postępowania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania, strona może w ciągu czternastu dni od dnia doręczenia jej postanowienia zgłosić wniosek o jego uzupełnienie. Niewystąpienie z żądaniem we wskazanym terminie powoduje, że nie jest możliwe uzupełnienie rozstrzygnięcia, które w ocenie skarżącego jest obarczone wadą, o której mowa w art. 157 § 1 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OZ 917/08 LEX nr 527669).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro skarżący mógł żądać uzupełnienia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 157 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., to złożenie skargi kasacyjnej zmierzającej do zakwestionowania braku w tymże postanowieniu rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów może prowadzić do obejścia prawa w zakresie, o którym mowa powyżej. Zmiana zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym zwrotu kosztów postępowania może być dokonana tylko na skutek wniosku o jego uzupełnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna E. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 193 P.p.s.a, podlega odrzuceniu.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R.-Z. wskazać należy, iż w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej, będącą jedną z przyczyn nieważności postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle art. 52 § 1 tej ustawy warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (niepubl.) stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Wskazał, że w odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 P.p.s.a, a nie w art. 52 § 4 P.p.s.a. przy czym, ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności kodeks postępowania administracyjnego. Wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 P.p.sa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej wymogu takiego nie ustanawia również art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W okolicznościach tej sprawy stwierdzić zatem należy, iż wniesienie przez E.Ż. skargi do Sądu pierwszej instancji bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, nie stanowiło podstawy do jej odrzucenia.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 LEX nr 463487, stwierdził, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że udostępnienie żądanej informacji publicznej, nastąpiło po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu. Tym samym postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, co obligowało Sąd pierwszej instancji do jego umorzenia na podstawie w/w przepisu. A zatem zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi w/w normy prawa procesowego. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ustalił stan faktyczny przyjmując, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a następnie w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki umorzenia postępowania.

Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., albowiem omawiany przepisy nie miał w tej sprawie zastosowania.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną Burmistrza Miasta R.-Z. oddalił.