Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1493/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 roku, numer [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem, w [...] ul. [...] (działka ew. nr [...] oraz fragment nr [...], obr. [...]). Postępowanie toczyło się wobec art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.). Wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy był p. A. W., zwana dalej "Inwestorem".

Uzasadniając swoje orzeczenie organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy:

- organ I. instancji przeprowadził oględziny działki, przeznaczonej w projekcie decyzji pod zabudowę (19 grudnia 2016 r.); o zamiarze dokonania tej czynności powiadomił Inwestora; w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działka inwestycyjna jest położona na wzniesieniu; porośnięta jest odrostami drzew i krzewami; przylega do zadrzewień leśnych; na sąsiednich działkach znajdują się zabudowania,

- miejscem realizacji planowanej inwestycji, dla której przygotowano projekt decyzji, jest teren znajdujący się w zespole przyrodniczo - krajobrazowym "[...]", zwanym dalej "Zespołem"; zgodnie z kompetencją, organ uzgadniający powinien ocenić, czy przedłożony mu projekt decyzji nie zawiera zapisów sprzecznych z przepisami, regulującymi funkcjonowanie formy ochrony przyrody, na terenie której położona jest działka - Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", zwaną dalej "Uchwałą",

- po analizie zebranej w przedmiotowej sprawie dokumentacji organ odwoławczy podzielił negatywne stanowisko, wyrażone w postanowieniu, kwestionowanym zażaleniem Inwestora, w stosunku do przedłożonego projektu decyzji wobec jego sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 Uchwały; zgodnie z nim na terenie Zespołu jest zakazane uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby,

- zgodnie z definicją legalną, wyrażoną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) poprzez glebę należy rozumieć górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie, definicje określone w tej ustawie są wiążące dla całej gałęzi prawa ochrony środowiska,

- wskazano, że w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały są zawarte dwa niezależne ograniczenia, w tym zakaz uszkadzania gleby; spójnik "i" ma w tym przypadku znaczenie enumeracyjne, dla wyliczenia okoliczności, które mogą funkcjonować z osobna, bez warunku współistnienia (tak: Z. Ziembiński: "Logika praktyczna", Warszawa 2002, str. 86, M. Zieliński: "Wykładnia Prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Wyd. Pr. 2002 str. 305, wskazówka 3); wynika to z redakcji tego przepisu oraz wykładni celowościowej; niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo jej zanieczyszczenie, będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy; łączne z kolei występowanie obu przesłanek ma miejsce bardzo rzadko; dlatego, w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu), obie przesłanki należy rozpatrywać osobno,

- z kolei "uszkodzenie gleby" nie zostało zdefiniowane ani w prawie, ani w języku prawniczym; jeżeli określony termin należy do specyficznych, w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej, należy przyjąć, że ma on takie znaczenie, jak w tych dziedzinach (tak: L. Morawski 2006. Zasady wykładni prawa. Toruń, str. 101); za uszkodzenia gleby przyjmuje się w literaturze specjalistycznej "wszelkie naruszenia i zmiany jej wierzchniej warstwy, obejmujące pośrednio zranienia i niszczenie korzeni drzew oraz roślin runa" (tak: R. Suwała, Uszkodzenia gleby w drzewostanach sosnowych przy pozyskiwaniu drewna w praktyce leśnej, Leśne Prace Badawcze, 1, Warszawa 2004, str. 29); najczęściej wyróżnia się dwie formy uszkodzeń: ścięcie pokrywy glebowej i ubicia gleby (tak: J. M. Sowa, D. Kulak, Charakterystyka uszkodzeń powierzchniowych warstw gleby podczas zrywki drewna ciągnikami rolniczymi w trzebieżowych drzewostanach sosnowych, Inżynieria Rolnicza, 1 (99), 2008, str. 354); skoro ustawodawca daje możliwość wprowadzenia zakazu uszkadzania to tym bardziej należy uznać, że nie można po jego ustanowieniu na danym obszarze realizować działań, skutkujących zniszczeniem gleby, np. prac ziemnych, związanych z posadowieniem obiektu budowlanego; doprowadzą one bowiem, w tym miejscu do zniszczenia gleby; w przeciwnym wypadku wprowadzenie zakazu uszkadzania gleby byłoby bez sensu – o ile można byłoby ją zniszczyć; za takim rozumowaniem świadczy także reguła argumentum a minori ad maius (wnioskowanie z mniejszego na większe),

- realizacja zatem planowanej inwestycji, polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, stanowiąca integrację w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby na terenie działki inwestycyjnej; tym samym naruszy zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 3 Uchwały,

- odnośnie naruszenia zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały wskazano: przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób jej użytkowania, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (tak wyroki WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1435/11, 2123/12, 2124/12, 2125/12, 2016/12; 2081/12, 2174/12, 2069/13, 1609/13 oraz NSA sygn. akt II OSK 1046/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); jak uzasadniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 1998 r. (sygn. akt II SA/WR 895/97): "wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów"; konkludując, praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym (zadrzewionym i zakrzewionym) powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi; tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi,

- odnosząc się do pojęcia "sposób użytkowania" wskazano: słowo "sposób" oznacza konkretną, określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym; analizując powyższe, należy dojść do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi będzie stanowić każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania, powodująca okresowe lub stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby (w tym wypadku istniejących zadrzewień i zakrzewień),

- z akt sprawy wynika, że grunty na działce inwestycyjnej są porośnięte odrostami klonów a także krzewami - dereniem i śnieguliczką oraz jerzyną; projekt decyzji przewiduje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i zjazdem,

- odnosząc się do kwestionowania przez Inwestora ustaleń organu I. instancji w zakresie przedmiotu projektowanej decyzji w części dotyczącej zjazdu wskazano: jego budowa ma na celu, jak wynika z samej nazwy, "zjazd" z działki na drogę; biorąc pod uwagę, że działka ew. nr [...], którą Inwestor wskazał, jako miejsce realizacji budowy w tym zakresie, to droga, a pomiędzy nią a działką inwestycyjną nie znajduje się żadna inna działka, nie jest możliwe realizowanie zjazdu z działki w innym miejscu niż wskazanym przez organ I. instancji; wskazując na konieczność utwardzenia drogi wewnętrznej, miał on zapewne na względzie prace, związane właśnie z budową zjazdu z działki inwestycyjnej; we wcześniejszej części postanowienia wymienił bowiem właściwie elementy planowanej inwestycji; nie można mu więc zarzucić błędnego ustalenia w tym zakresie,

- mając na uwadze powyższy zakres prac stwierdzono, że planowana zabudowa na przedmiotowej działce stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi; w następstwie realizacji inwestycji część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz miejsca garażowego; z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowlany, niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi, powodująca stałe przekształcenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby,

- natomiast podniesiona przez organ I. instancji niezgodność projektowanej decyzji o warunkach zabudowy z zakazem przekształcania obszaru nie ma oparcia w stanie faktycznym; powołano ten zakaz bez należytego uzasadnienia jego zastosowania; parametry planowanej inwestycji są tak niewielkie, że - w porównaniu z wielkością obszaru objętego omawianą formą ochrony przyrody - nie można do omawianej sprawy zastosować zakazu przekształcania obszaru; cześć działek, sąsiadujących z inwestycyjną, jest zabudowana; o uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru można mówić w przypadku inwestycji, których realizacja w sposób znaczący wpłynie na walory krajobrazowe omawianej formy ochrony przyrody, np. takie jak: niwelacja wzgórza, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu czy też budowa budynku o znacznych parametrach, niewpisującego się w lokalny krajobraz,

- wskazano, że z uwagi na 21-dniowy termin, przewidziany w art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla organu I. instancji, do zajęcia stanowiska w sprawie złożonego do uzgodnienia projektu decyzji, nie jest możliwe wysłanie stronie zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia oględzin w terminie, uwzględniającym 79 § 1 K.p.a., w zw. z zasadami doręczania pism stronom postępowania; zgodnie z nimi, gdy doręczający nie zastanie adresata w miejscu wskazanym do korespondencji pismo, przez maksymalnie przez okres 14 dni, jest przechowywane w placówce pocztowej (art. 44 K.p.a.); w tej sprawie wysłało Inwestorowi zawiadomienie o planowanych oględzinach [...] grudnia 2016 r. - 4 dni po wpłynięciu wniosku o uzgodnienie; oględziny zaplanowano natomiast na [...] grudnia 2016 r. - 10 dni po wysłaniu zawiadomienia; w tak ograniczonym czasie do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie podjęto niezbędne czynności w tym zakresie, bez naruszenia procedury przewidzianej w K.p.a.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego:

- art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja narusza chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich;

- § 3 ust 1 pkt 3 Uchwały, poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby";

- § 2 ust. 4 Uchwały, dodany 18 marca 2015 r poprzez jego nie uwzględnienie,

- postępowania – art. 79 § 1 i 2 K.p.a., poprzez zawiadomienie strony o oględzinach w dniu przeprowadzenia tej czynności przez organ, co uniemożliwiło udziału strony w czynnościach.

Zarzucono również, że organ błędnie ocenił stan faktyczny, poprzez uznanie, że planowana inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że organ błędnie ocenił, jakoby planowana inwestycja mogła prowadzić do uszkodzenia i zanieczyszczenia ziemi. Zdaniem inwestora działka nie ma szczególnych wartości estetycznych i widokowych. Wobec zakazu z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały, inwestycja musiałaby prowadzić do skumulowanego skutku, w postaci uszkodzenia oraz zanieczyszczenia gleby, czego nie wykazano. Rozumienie przez organ zakazów, wynikających z Uchwały, prowadziło do bezprawnego ograniczenia praw Inwestora do korzystania z jego terenu. Nie zamierza on budować drogi wewnętrznej. Wskazano też, że zabudowane są okoliczne działki, zaś - po nowelizacji Uchwały, dokonanej [...] marca 2015 r. - przewidywana jest ochrona walorów widokowych i estetycznych przy równoczesnym kształtowaniu nowej zabudowy (dodano w § 2 ust. 4).

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Trafnie wywiózł organ administracji, że nie było dopuszczalne uzgodnienie wobec zakazów, wynikających z Uchwały, gdy chodzi o treść jej § 3 ust. 1 pkt 7. Prawidłowo w tym zakresie przytoczono uwarunkowania prawne jak i ustalenia faktyczne. Wobec szczegółowego ich uprzedniego referowania brak przesłanek ich powtarzania. Sąd argumentację organu w danym zakresie uznaję za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tej kwestii, należy wskazać jedynie dodatkowo, co następuje:

- trafnie wywiózł organ administracji, że w okolicznościach faktycznych, jak w rozpoznawanej sprawie (aktualny sposób użytkowania gruntu i rodzaj inwestycji), zakreślone Uchwałą zakaz wyklucza realizację planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia w konkretnym miejscu; zasadnie bowiem uznał, że prowadziłoby to do zmiany sposób użytkowania ziemi; wprawdzie, w orzecznictwie bywa formułowana kategoryczna teza, jakoby ograniczeń, stanowionych m.in. na terenach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego nie można rozumieć, co do zasady, jako wykluczające możliwość zabudowy; jest to wywodzone z przyjmowanego a priori założenia, jakoby tego rodzaju terenów nie mogły dotyczyć ograniczenia, analogiczne do najdalej idących zakazów, przewidywanych expressis verbis dla innych, szczególnie chronionych obszarów (parków narodowych bądź rezerwatów); poglądy tego rodzaju nie przystają jednak do brzmienia konkretnych regulacji; brak także podstaw aby dokonywać ich wykładni w sprzeczności ze stosownym ich brzmieniem; nie przemawiają bowiem za tym żadne racjonalne względy celowościowe ani przesłanki systemowe; jak stanowi ustawa o ochronie przyrody zespoły przyrodniczo - krajobrazowe są tworzone w celu zachowania fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługującego na ochronę, ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (art. 43); w tym kontekście nie bez znaczenia jest to, czy określony teren stanowi obszar zadrzewiony (faktyczne zagospodarowanie gruntu) lub nieużytek rolny (wedle danych ewidencyjnych), czy też jest zurbanizowany; kwestia więc, czy możliwa jest na terenach dotąd niezainwestowanych realizacja nowej zabudowy może mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia kształtowania walorów krajobrazowych a więc także ich ochrony; w takiej sytuacji, zakreślony przez prawodawcę w art. 45 ust. 1 (w tym w pkt 7) ustawy o ochronie przyrody, katalog zakazów musi być postrzegany jako racjonalnie uzasadniony, potrzebą osiągnięcia konkretnego celu - ochrony krajobrazu, któremu lokalny prawodawca przypisuje szczególne walory, co znajduje odzwierciedlenie w stosownym akcie prawa miejscowego; możliwość ustanowienia pewnego rodzaju zakazów na danym obszarze o określonych granicach nie oznacza przy tym, że muszą one dotyczyć całego terenu, objętego daną formą ochrony - ich dobór należy do organu, stanowiącego prawo w danym zakresie (skoro wprowadzenie zakazów jest z mocy ustawy fakultatywne, logicznym, że mogą one dotyczyć również wybranych fragmentów terenu chronionego); zresztą z możliwości tej – przy pomocy instytucji wyłączenia - w dany przypadku skorzystano (patrz §. 3 ust. 3 Uchwały); poza oceną pozostaje natomiast w danym przypadku kwestia, czy w przedmiotowej sprawie zakaz, wynikający z Uchwały jest zasadny; kwestia ta może być badana wyłącznie w ramach wniesienia stosownej skargi na akt prawa miejscowego; należy podkreślić, że różnica pomiędzy reżimami ochronnymi, gdy chodzi o tereny szczególnie chronione jak parki narodowe i rezerwaty, a innymi, gdzie rygory w zakresie ochrony nie są tak daleko idące, polega w istocie na tym, że w tych pierwszych z mocy samej ustawy generalnie jest zabroniona realizacja obiektów, które nie służą celom ochrony przyrody, co nie dotyczy tylko fragmentów objętych ochroną krajobrazową (art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody), zaś na pozostałych zakazy, które także mogą pośrednio dotyczyć możliwości zabudowy, są kształtowane w drodze aktów prawa miejscowego, zależnie od potrzeb, spośród wymienionych w ustawie (np. dla zespołów przyrodniczo - krajobrazowych w art. 45 ust. 1 tej ustawy); w przypadku tych drugich terenów oznacza to, że - gdy jest to zasadne dla osiągnięcia celów, dla których ustanowiono dany obszar chroniony - możliwe jest ustanowienie zakazów skutecznie zapewniających realizację celów jego utworzenia, spośród wymienionych w stawie, także, gdy prowadziłoby to do ograniczenia możliwości zabudowy terenów, które np. nie były dotąd w tym celu wykorzystywane (tu klasyfikowane jako rolne); nie sposób przy tym uznać, aby samo prawo zabudowy było integralnym atrybutem, chronionego na szczeblu Konstytucji R.P. prawa własności, gdy wychodzi o każdą nieruchomość; przykładowo, w świetle regulacji ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), prawo to może być wykonywane wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danej nieruchomości (art. 140); brak więc podstaw by uznać, że - gdy chodzi o nieruchomości rolne - prawo generalnie gwarantuje możliwość ich zabudowy, np. dla celów mieszkaniowych, niezależnie od uwarunkowań na danym terenie; na koniec wypada odnotować, że oparte na nieporozumieniu są tezy, jakoby rozumienie reguł, dotyczących m.in. zespołów przyrodniczo - krajobrazowych, jako skutkującej zakazem zabudowy, oznaczało objęcie danego terenu rygorami tak daleko idącymi jak w przypadku obszarów szczególnie chronionych (parków narodowych i rezerwatów); obowiązujące tam ograniczenia zamykają bowiem możliwość realizacji wszelkiego rodzaju przedsięwzięć innych niż służące celem ochrony (z wyłączeniem obszarów ochrony krajobrazowej); w danym zaś przypadku zakaz dotyczy wyłącznie realizacji przedsięwzięć na terenach, które dotąd były wykorzystywane w innych celach niż zabudowa; ograniczenia te nie są więc w istocie tak samo daleko idące,

- konstatując, trafnie wywiódł organ, że w danym przypadku doszłoby do naruszenia stosownego zakazu, ustanowionego prawem miejscowym; wykluczało to uzgodnienie projektu decyzji; czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, zawartego w akcie prawa miejscowego (Uchwale), zakreślającego zakaz, jak i norm statuujących zasadę ochrony prawa własności, w tym zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- w ocenie Sądu, dokonując prawidłowej wykładni przepisu aktu prawa miejscowego, zakreślającego ograniczenia w wykorzystaniu z prawa własności nieruchomości na danym obszarze, nie uchybiano równocześnie zasadzie proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości; brak możliwości zabudowy działki inwestycyjnej nie oznacza braku możliwości jej wykorzystywania, zgodnie z przeznaczeniem na dotychczasowe cele, jako rolnej,

- wobec zarysowanych uwarunkowania prawnych, nie mogły być skutecznie podnoszone zarzuty skargi, jakoby zabudowa dane nieruchomości niewielkim budynkiem mieszkalnym nie prowadziła do istotnych skutków, gdy chodzi o przekształcenie charakteru całego Zespołu; stanowisko w tym zakresie podzielił zresztą pośrednio organ odwoławczy wywodząc, że nie doszłoby – w jego ocenie - do naruszenia zakazu, określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały; należy zauważyć, że - z punktu widzenia ochrony obszarów o walorach krajobrazowych - istotne znaczenie może mieć ograniczenie rozproszenia zabudowy czy też utrzymywania jej konkretnego charakteru, gdy chodzi o rodzaj lub istotne parametry istniejącej dotąd zabudowy; skutecznym narzędziem dla realizacji tego celu może być m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi; czy objęcie nim działki Inwestora - wobec nie spornego faktu, że szereg okolicznych działek jest zabudowanych - było zasadne nie może być rozpatrywane na gruncie niniejszej sprawy, lecz jedynie w ramach procedury badania legalności konkretnego aktu prawa miejscowego, którym ustanowiono dany – stosunkowo daleko idący – zakaz, dotyczący także działki inwestycyjnej; jak wskazano na wstępie, obejmując określone obszary konkretną formą ochrony przyrody, lokalny prawodawca nie był zobligowany do ustanowienia wszystkich, dopuszczalnych ustawą zakazów, na całym terenie Zespołu; zresztą w danym przypadku pewne obszary z zakazu wyłączył (tak § 3 ust. 3 Uchwały); ocena zasadności ustanowienia zakazów nie należała jednak do organu uzgadniającego ani do Sądu, badającego legalność jego orzeczenia; w danej sprawie Sąd nie dysponował zresztą stosownym materiałem dowodowym, pozwalającym na ocenę, czy dany zakaz co do przedmiotowej działki jest zasadny (np. dokumentacja, stanowiąca podstawę przyjęcie Uchwały),

- chybiona jest w tym kontekście także argumentacja, gdzie przywołuje się dodanie w § 2 Uchwały ust. 4; nie pozostaje on w sprzeczności, ani tym bardziej nie prowadzi do uchylenia zakazu, zamieszczonego w § 3 ust. 1 pkt 7; zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie oznacza bowiem, jak wskazano wcześniej, braku możliwości realizacji zabudowy na działkach w tym celu dotąd wykorzystywanych; co wynika z treści samej Uchwały, stosowne zakazy, mogące prowadzić do ograniczeń zabudowy, nie dotyczą też terenów zeń wyłączonych (powołany wcześniej § 3 ust 3).

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogłyby one zostać uwzględnione jedynie wówczas, o ile mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej przypadku nie jest sporne, w jaki sposób aktualnie zagospodarowana jest działka inwestycyjna. Stąd gdyby nawet organ uchybił obowiązkowi w zakresie umożliwienia stronie udziału w czynności dowodowej, nie mogłoby to mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie należy wobec tego odnotować, że - wobec zakreślenia przez prawodawca sztywnego terminu, gdy wychodzi o rozstrzygnięcie sprawy (instytucja milczącej zgody) - przy dokonywaniu oględzin, co do zasady, nie jest możliwe zadośćuczynienie wymaganiu zapewnienia stronie udziału w danej czynności, w myśl ogólnych reguł, przewidzianych w K.p.a., w tym dotyczących zasad doręczania pism.

Trafny jest w prawdzie zarzut skargi, że organ błędnie przyjął, jakoby realizacja budynku na gruncie, o ile chodziłoby o zgodne z prawem jego wykorzystanie, mogła zostać objęta pojęciem uszkodzenia czy wręcz zniszczenia gleby, w myśl przepisów Uchwały. W ocenie Sądu, w tym składzie, gospodarczo uzasadnione i racjonalne wykorzystywanie powierzchni ziemi, której gleba jest elementem, nie mogłoby być bowiem tym mianem określone. W tym kontekście bez znaczenia staje się z kolei kwestia, czy zakaz, określony w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały, dotyczy tylko sytuacji, gdy oba zdarzenia występują kumulatywnie, czy także rozdzielnie. Przy tym, zdaniem Sądu, prawidłowy jest sposób rozumienie tego przepisu, prezentowany przez organ administracji. Błędne przyjęcie przez organ, jakoby ewentualna realizacja zabudowy prowadziła także do uszkodzenia gleby nie ma znaczenia dla zasadności oceny, że uzgodnienie nie było dopuszczalne, wobec treści innego zakazu.

Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje kwestia, czy trafnie ustalono, że Inwestor zamierza zrealizować także drogę wewnętrzną czy też zjazd z działki.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.