Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 434/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 90 poz 631
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych - tekst jednolity
article: art. 73 par. 1-2, art. 10, art. 7, art. 156 ust. 1a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania kopii dokumentów z akt sprawy dotyczącej opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2007 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2008r. Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 73 oraz art. 74 par. 2 k.p.a., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 12 grudnia 2007r. Nr [...], którym odmówiono udostępnienie akt. Skarżąca wniosła o uchylenia wskazanych wyżej postanowień.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Kolegium:

Pismem z dnia 12 grudnia 2007r. Wójt Gminy C. rozpatrując wniosek M. B. o wydanie z akt sprawy kserokopii lub odpisu operatu szacunkowego, odmówił wykonania kserokopii operatu szacunkowego. Jednocześnie poinformowano stronę, że operat został udostępniony do wglądu w siedzibie organu I instancji.

Pismem z dnia 17 grudnia 2007r. skarżąca złożyła skargę na odmowę wydania odpisu operatu szacunkowego. W piśmie podała, że strona postępowania musi mieć możliwość zapoznania się z operatem nie w Urzędzie lecz powinna otrzymać jego odpis.

Następnie M. B. pismem z dnia 10 stycznia 2008r. wniosła o przekazanie jej pisma z dnia 17 grudnia 2007r. jako zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie udostępnienia akt.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że pismem z dnia 9 stycznia 2008r. organ I instancji przekazał odwołanie M. B. w sprawie opłaty adiacenckiej do organu odwoławczego. Natomiast wniosek M. B. o potraktowanie pisma z dnia 12 grudnia 2007r. jako postanowienia, organ I instancji przekazał do organu odwoławczego pismem z dnia 25 stycznia 2008r.

Kolegium uznało, że pismo z dnia 12 grudnia 2007r. wprawdzie nie zawiera wszystkich elementów postanowienia o którym mowa w ar. 124 § 1 k.p.a., (brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak pouczenia o środku zaskarżenia), jednak można je potraktować jako postanowienie o odmowie udostępnienia akt. M. B. złożyła w terminie skargę, a następnie pismem z dnia 10 stycznia 2008r. wniosła o potraktowanie skargi, jako zażalenia na postanowienie.

Rozpatrując sprawę, w związku z wniesionym zażaleniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że strona wystąpiła o wydanie kserokopii operatu szacunkowego w celu umożliwienia jej zapoznanie się z tym operatem.

W związku z powyższym wskazało, że strona wnosi o udostępnienie z akt sprawy operatu szacunkowego w sposób i na zasadach nie znanych regulacjom kodeksowym. Kwestie udostępnienia akt regulują przepisy Rozdziału 3 Działu II k.p.a. Strona wnosi o to, by zapoznanie się z operatem szacunkowym nie polegało na przeglądaniu go w siedzibie organu prowadzącego postępowanie (na co - co do zasady - zezwala art. 73 § 1 k.p.a.), lecz na stworzeniu warunków do korzystania z tego uprawnienia u siebie. W tym celu domaga się wydania jej operatu szacunkowego. W przepisie art. 73 k.p.a. - nie tylko redakcyjnie - odróżniono przeglądanie akt sprawy od uwierzytelnienia (a czasami też wydania) odpisów z akt sprawy. W pierwszym wypadku chodzi o faktyczne przeglądania akt przez stronę. W ten sposób tak rozumiane udostępnianie akt staje się środkiem zapoznania się przez stronę z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Warto przy tym zauważyć, że udostępnianie akt sprawy w znaczeniu, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a., obejmuje - potencjalnie - całość tych akt. W art. 73 § 2 k.p.a. czynności tej nadano już inne przeznaczenie, przebieg i zakres zastosowania. Tym razem bowiem przepis określa sposób, w jaki strona może uzyskać z akt sprawy informację w randze dokumentu. Nie chodzi więc już, jak poprzednio, o "zwykłe" zapoznanie się z aktami sprawy. Przepisu art. 73 § 2 k.p.a. nie wprowadzono zatem w celu wyposażenia stron w alternatywny sposób zapoznania się z aktami sprawy. Przeznaczenie tej regulacji jest inne. Uwierzytelnienie nie służy bowiem do poznawania akt, lecz do utrwalenia - w formie dokumentu -informacji wynikających z akt sprawy. Inny jest także tym razem sam przebieg udostępniania akt, w tym wypadku nie polega on bowiem na faktycznym dopuszczeniu strony do akt sprawy, lecz na dostarczeniu stronie dokumentu. Kolegium uznało, iż prawnie niedopuszczalne jest przychylanie się do żądania zmierzającego do uwierzytelnienia odpisu całości operatu szacunkowego jedynie w celu stworzenia stronie możliwości zaznajomienia się operatem nie w siedzibie organu administracyjnego. Ponadto strona miała możliwość zapoznania się z całością tych akt sprawy poprzez przeglądanie ich i sporządzenia z nich notatek i odpisów. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium zauważyło, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie 22 października 2007r. stanowi, że organ administracyjny, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. W rozpatrywanej sprawie strona miała możliwość zapoznania się i się zapoznała z operatem szacunkowym. Strona składała uwagi do operatu. Rzeczoznawca ustosunkował się do tych uwag, a nadto strona miała możliwość bezpośrednio z rzeczoznawcą wyjaśnić wszystkie wątpliwości co do operatu, jednak strona z tej możliwości nie skorzystała. Strona domagała się dostarczenia jej kserokopii całego operatu szacunkowego. Organ administracyjny nie miał jednak obowiązku przekazania stronie kserokopii całego operatu szacunkowego.

M. B. we wniesionej skardze zarzuciła naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7-10 k.p.a. i art. 14 k.p.a. w zw. z art. 73 § 2 i art. 74 § 2, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w sprawie, odmowę wydania stronie odpisu czy też kserokopii operatu szacunkowego, a w przypadku odmowy, nie wydania stosownego postanowienia na które przysługuje zażalenie. Ponadto organ nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił ważny interes strony umożliwiający wydanie żądanych dokumentów. Ponadto rzeczoznawca nie udzielił skarżącej pisemnej odpowiedzi, a jedynie zaproponowano wyjaśnienia w formie ustnej. Skarżąca nadto zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nietraktowanie wszystkich stron w równy sposób – uczestnikom innego postępowania organ wydał kserokopię. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez niewydajnie przez organ postanowienia, wskazując równocześnie, że pismo organu z dnia 12 grudnia 2007r. – w przypadku uznania, że jest to postanowienie, nie spełnia wymogów wskazanych w art. 124 k.p.a. Ponadto organ nie zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego. Zdaniem skarżącej doszło także do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego poprzez uznanie, że biegły ustosunkował się do uwag podniesionych przez stronę oraz stwierdzenie, iż strona skarżąca wniosła o wydanie jedynie odpisu operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zarówno postanowienie Wójta Gminy C. dnia 12 grudnia 2007 r. jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2008 r. wydane zostały w czasie obowiązywania art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po dokonanej w ustawie z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmianie polegającej na dodaniu w art. 156 ust. 1 a, który to przepis wszedł w życie w dniu 22 października 2007 r.

Zgodnie z treścią art.156 ust. 1 a w/w ustawy, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego obowiązany jest umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Przytoczony wyżej przepis, będący przepisem szczególnym wobec powołanego w zaskarżonym postanowieniu art.73 k.p.a . nie pozostawia wątpliwości, jaki charakter procesowy nadał ustawodawca podstawowemu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dowodowi, którym jest operat szacunkowy.

Ranga tego dowodu w sposób wyraźny wynika również z pozostałych przepisów rozdziału regulującego zasady określania wartości nieruchomości zawartego w dziale IV ustawy zatytułowanym - "Wycena nieruchomości".

Jest niewątpliwym, że skutki prawne decyzji wydanej w oparciu o złożony operat dotykają bezpośrednio strony zobowiązanej w tej decyzji i jest oczywistym, że jest ona żywotnie zainteresowana jego treścią. Może też zgłosić swoje wątpliwości co do prawidłowości operatu, a obowiązkiem organu jest umożliwienie zainteresowanej osobie zapoznanie się z treścią w/w dokumentu, skorzystania z możliwości prawnych jakie przewiduje powołany Art.156 ust. 1a z uwzględnieniem zasad postępowania oraz przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w k.p.a..

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organ administracyjny obowiązany jest w prowadzonym postępowaniu ocenić czy nie zostaje naruszony słuszny interes obywatela i temu celowi służy m in. wynikający z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ( art. 10 k.p.a.) obowiązek informowania stron pozostałych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków ( art. 9 k. p. a.).

Zdaniem Sądu, w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dokonana przez orzekające w sprawie organy interpretacja powołanego w postanowieniu art. 73 k.p.a., przy istnieniu szczegółowego przepisu regulującego zasady udostępniania operatu szacunkowego którym jest art.156 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, narusza powołane wyżej zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego.

Wynikająca z art. 73 k.p.a. zasada względnej jawności akt postępowania nie powinna powodować dla strony postępowania ujemnych skutków procesowych.

Podmiot mający przymiot strony procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być ograniczany w uczestniczeniu w postępowaniu dowodowym, w tym przypadku, poprzez literalną wykładnię przepisu w którym ustawodawca wprost nie wskazał nazwy urządzenia technicznego przy użyciu którego strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy.

Sformułowanie o obowiązku organu umożliwienia sporządzania "notatek i odpisów" nie należy traktować wyłącznie, jako stworzenia możliwości własnoręcznego ich sporządzania przez stronę.

W ocenie Sądu, kserokopia jest formą odpisu i to doskonalszą zapewniającą stronie postępowania większe możliwości oraz skuteczność obrony swoich praw w toczącym się postępowaniu wyrażającą się chociażby w konsultacji z innym rzeczoznawcą czy też skonfrontowana treści operatu z obowiązującymi przepisami.

Czym innym jest jej uwierzytelnienie kserokopii (uzasadnione w świetle tak art.73 § 2 k.p.a. jak i art.156 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - "ważnym interesem").

W tym przypadku kserokopia, w znaczeniu prawnym, przestaje być wyłącznie zapisaną kartką papieru zawierająca określoną treść, zyskuje natomiast charakter dokumentu.

Stojąc na stanowisku, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, brak jest podstaw do odmowy sporządzenia pism (notatek lub odpisów z operatu) za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń, postawić należy pytanie czy strona postępowania może żądać aby takie kserokopie (nie uwierzytelnione) wykonał i dostarczył organ na jej wniosek.

Wątpliwości w tym zakresie wynikają z faktu, że tak w art. 73 § 1 k.p.a. jak i w mającym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 156 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzanie odpisów i notatek z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko wskazujące na brak ustawowego obowiązku organu w w/w zakresie ( por. wyrok N.S.A. z dnia 5 lipca 2005 r. GSK 898/04 LEX nr 190721, wyrok W.S.A. w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. II SA/Wa 29/06 LEX nr 220893, wyrok W.S.A. w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. nr II SA/Wa 776/06 LEX nr 258357).

Zauważyć należy, że we wszystkich powołanych wyżej wyrokach sądy dokonywały wykładni art. 73 § 1 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że orzekające w sprawie administracyjnej organy nie są zobowiązane do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności (o usługowo - technicznym charakterze), które to czynności nie mieszczą się w zakresie prawem przewidzianych, obowiązków tych organów, a uzasadnieniem ich dokonania przez organ byłoby zapewnienie stronie postępowania (często w sytuacji istnienia stron o sprzecznych interesach) szczególnych warunków w toczącym się postępowaniu.

Bywają sytuacje w których strona postępowania zamierza skorzystać z określonego dokumentu czy dokumentów z akt administracyjnych w innych postępowaniach ( np. w toczącym się postępowaniu sądowym) i temu celowi służy określony w art. 73 § 2 k.p.a. obowiązek wydania uwierzytelnionych odpisów uzasadniony "ważnym interesem".

Dokonanie zmiany art.156 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dodanie ust. 1 a (przy istnieniu regulacji w tym zakresie w art. 73 k.p.a.) było zabiegiem celowym uzasadnionym przedmiotem postępowania.

W rozważanym przypadku przedmiotem sprawy jest opłata adiacencka, której wysokość ustalona zostaje na podstawie jedynego dowodu jakim jest sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy.

Wydający decyzję organ ma obowiązek rozważyć zarzuty strony wobec złożonego operatu co z kolei oznacza iż powinien umożliwić stronie i to w sposób nie budzący wątpliwości, zapoznanie się treścią tego dokumentu oraz wniesienia uwag.

Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że orzekające w rozpoznawanej sprawie organy obowiązkowi temu uchybiły.

Należy w tym miejscu zauważyć, że prawidłowość wyceny może podlegać kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a trudno mówić o wdrożeniu tego trybu bez istnienia materiałów dowodowych, które ma prawo strona w postępowaniu przed organem złożyć, wskazując na błędy sporządzonego operatu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zwrócić się do strony o złożenie wyraźnego oświadczenia czy domaga się ona uwierzytelnionych odpisów z operatu szacunkowego i w jakiej jego części. Jeżeli strona złoży taki wniosek powinien dokonać oceny zasadności tego wniosku pod kątem istnienia "ważnego interesu tej osoby".

Jeżeli okaże się, że strona ograniczy się wyłącznie (czego domagała się dotychczas) do wydania jej nie uwierzytelnionej kserokopii w/w dokumentu, organ winien wniosek ten uwzględnić, umożliwiając tym samym stronie zapoznanie się z treścią operatu w czasie i w warunkach nie pozostawiających wątpliwości co do rzeczywistego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu.

Kwesta odpłatności za dokonane czynności nie należy już do przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Zauważyć należy, że sama rozmowa z rzeczoznawcą strony nie posiadającej wiedzy szczególnej tak co do metod jak i sposobu wyceny nieruchomości nie jest wystarczająca, jak przyjął organ II instancji, do "wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do operatu".

Sprzeciw rzeczoznawcy, w przedmiocie wydania stronie postępowania kserokopii sporządzonego operatu nie wywołuje skutków prawnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wyceny nieruchomości są urzędowymi dokumentami ( patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. I OSK 351/06 - LEX nr 291429) a także, że stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/ Gd 897/05 – ONSA i WSA 2007/2/41).

Przyjmując to stanowisko uznać należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) - operaty szacunkowe, będąc dokumentami urzędowymi, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego.

Wskazać należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności istnienia różniących się wycen nieruchomości o takim samym charakterze i na terenach pobliskich uprawdopodabniają, że gdyby organ umożliwił stronie rzeczywiste zapoznanie się z treścią operatu to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.