Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 325/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Barbara Adamiak /spr./ Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lądku Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2673/03 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 września 2003 r. nr XIII/159/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której wnosił o stwierdzenie nieważności § 30 ust. 2 uchwały Nr XIII/159/03 Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 września 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka, jako sprzecznego z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Miejska w Lądku Zdroju – na podstawie przepisów art. 7, art. 26 i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – uchwaliła uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka.

Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru w dniu 3 października 2003 r. W toku kontroli legalności ww. uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwałę tę podjęto z istotnym naruszeniem prawa. Wynikało to z faktu, że w § 30 ust. 1 powyższej uchwały, dla terenów objętych ustaleniami planu, uchwalono stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następujących wysokościach:

1. dla terenu MNUR – 10% stawki,

2. dla terenu ML-1, ML-2, ML-3 – 30% stawki,

3. dla terenu UT – 15% stawki.

Następnie w § 30 ust. 2 uchwały ustalono, że dla pozostałych terenów funkcjonalnych stawka służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosić będzie 0%.

Wojewoda wskazał, że według art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym, planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten desygnuje, jako obligatoryjny element uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący i obowiązujący, obowiązek określenia jednorazowej opłaty, pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła. Dla oceny charakteru prawnego tej opłaty nie może mieć znaczenia, że ustawodawca nie określił jej wysokości ściśle, a tylko ramowo (do 30%), pozostawiając właściwemu organowi prawo ustalenia jej stosunkowego wymiaru. Jeżeli ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia tejże opłaty w okolicznościach wymienionych w przytaczanym przepisie ustawy, to zakres swobody o orzekaniu jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym górnej jej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej. Ustalenie takiej stawki w wysokości 0% nie tylko w istocie nie mieści się w granicach prawnych możliwości wynikających z przepisu art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, ale prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden element systemu danin o charakterze publicznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podtrzymała stanowisko wyrażone w kwestionowanej uchwale. W uzasadnieniu odpowiedzi wywodziła, że art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na Radę Miejską obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości stawek procentowych, stanowiących podstawę do określenia tej opłaty, których wielkość nie może przekraczać 30% i może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. Jednakże żaden z przepisów uprzedniej i obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości określenia przez Radę Miejską stawki w wysokości 0%. Żaden też z przepisów nie określa, że uprawnienia ustalenia stawki procentowej mieszczą się w granicach od 0,1% czy też 1% do 30%. Stawka zerowa jest również stawką i liczbą wymierną. Nadto zwróciła uwagę, że art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dawał Radzie Miejskiej takie same uprawnienia do uchwalenia tej stawki, jak obecnie obowiązujący art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W razie gdyby Rada Miejska w uchwale nie uchwaliła dla poszczególnych terenów żadnej stawki, to miałoby miejsce istotne naruszenie prawa. Rada Miejska, działając ściśle w ramach posiadanych uprawnień, ustaliła stawki procentowe uwzględniając słuszny interes gminy zarówno w zakresie uzyskiwania właściwych dochodów własnych jak również prawidłowości wydatków. I tak dla terenów przeznaczonych w planie na funkcję komercyjną stawki te wynoszą 10%, 15%, 30%, natomiast stawkę 0% zastosowano dla funkcji głównie celu publicznego, które należą w większości do zadań własnych gminy. W wielu przypadkach dla realizacji tych celów gmina będzie musiała nabyć część gruntów. Ustalenie stawki jak dla celów funkcji komercyjnych znacznie zawyżyłoby wydatki gminy. Natomiast przyjęcie stawek na bardzo niskim poziomie np. 1% z punktu widzenia rachunku ekonomicznego byłoby niezasadne, bowiem w wielu przypadkach koszt wycen wzrostu wartości nieruchomości mógłby przekraczać wysokość pobranej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2673/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lądku Zdroju z dnia 25 września 2003 r. Nr XIII/159/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Wrzosówka, stwierdził nieważność § 30 ust. 2 uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem oceny jest uchwała Rady Miejskiej w Lądu Zdroju podjęta w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jak wynika z art. 10 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, stanowi obowiązkowy element uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała pozbawiona tego elementu będzie zatem wadliwa.

Z przepisu art. 36 ust. 2 ustawy wynika niewątpliwie, że właściwy organ musi pobrać opłatę w razie zrealizowania się przesłanek ustawowych do jej pobierania. Ustalenie opłaty w drodze decyzji byłoby oczywiście niemożliwe, gdyby w miejscowym planie określono stawkę procentową opłaty w wymiarze 0%. Gdy ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, poza możliwością jej ustalenia choćby w znikomej wysokości, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy.

Rada Miejska w Lądu Zdroju wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 193 ze zm.) przez przyjęcie, że w świetle powołanego art. ustawy brak było podstaw do określenia przez Radę Miejską w uchwale miejscowego planu stawki procentowej opłaty w wymiarze 0%, przy jednoczesnym błędnym uznaniu przez Sąd, iż określenie stawki procentowej w wymiarze 0% stanowiło zwolnienie z niej, a ww. regulacja nakłada na organ gminy ustalenia tej stawki choćby w znikomej wysokości z wykluczeniem stawki 0%.

Na tej podstawie wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu bądź jego zmianę przez oddalenie skargi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, iż uregulowanie przewidziane w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszcza określenia stawki procentowej opłaty w wymiarze 0. Jednocześnie błędnie też przyjął Sąd, iż uchwalenie przez Radę Miejską w § 30 ust. 2 uchwały stawki 0% – stanowi zwolnienie od niej. Uregulowania przyjęte w art. 36 ust. 3 ww. ustawy, dotyczące (tzw. "renty planistycznej’), określa uprawnienie dla Burmistrza do pobrania jednorazowej opłaty, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w przypadku gdy, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania, wzrasta wartość nieruchomości, która jest przedmiotem zbycia przez jej właściciela. Zdaniem skarżącego ustawodawca określił jedynie, iż wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nie można przyjąć, jak uznał Sąd, iż przyjęcie stawki procentowej opłaty w wymiarze 0, w uchwale Rady Miejskiej, jest tożsame ze zwolnieniem przez Radę Miejską z obowiązku jej zapłaty.

Z wyżej cytowanego przepisu nie wynika, iż istnieje zakaz ustalenia stawki w wysokości 0% ani też, iż istnieje uprawnienie do ustalenia tej stawki w granicach od 0,1% do 30%. Stawka 0% jest stawką i liczbą wymierną i możliwość ustalenia stawki 0 wynika, nie tylko z dyspozycji cytowanego wyżej przepisu – art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także ustawodawca zezwolił na jej stosowanie w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, gdzie nie jest to uznawane za zwolnienie od obowiązku opłaty podatku.

Z ostrożności procesowej skarżący podkreślał, iż ustawodawca w obecnie obowiązującej ustawie, tj. regulacji art. 36 ust. 4, oraz wydanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dopuścił ustalenie stawki procentowej w przedziale od 0% do 30% i nie zostało to zakwestionowane w drodze jakiegokolwiek orzeczenia.

Należy przy tym zauważyć, iż obecna regulacja art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koresponduje z zapisem art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy, na podstawie którego Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził nieważność § 30 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Lądu Zdroju z dnia 25 września 2003 r. Nr XIII/159/03, poprzez błędne ustalenie, iż zastosowana przez gminę stawka 0% w myśl zapisów art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje zwolnienie z renty planistycznej.

Skoro z uregulowania ww. przepisu wynika, iż stawka 30% jest stawka maksymalną, którą na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy może określić, to trudno jest przyjąć, iż stawka 0 nie stanowi tutaj minimum i która nie może być podstawą, tak jak jest to obecnie, do naliczenia renty planistycznej. Sąd błędnie zinterpretował uregulowanie przyjęte w art. 36 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 154, poz. 139 ze zm.), który stanowi "Jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości".

Art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjności pobierania jednorazowej opłaty, 2) ustaleniu zasad określania wysokości opłaty planistycznej.

Zasady ustalenia opłaty planistycznej, to: – po pierwsze, wzrost wartości nieruchomości, – po drugie, wysokość opłaty ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, – po trzecie, ramowe określenie wysokości opłaty "do 30% wzrostu wartości nieruchomości". Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustaleniu wysokości opłaty. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobierania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to zakres swobody w ustaleniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko, co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jej wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej.

Dla tych przyjętych reguł w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć znaczenia powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 16 ust. 2 określiła zakres regulacji rozporządzenia, nie udzielając delegacji do określenia granic wysokości opłaty planistycznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.