Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3257/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 d ust. 1, ust. 5, ust. 6, art. 11 f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 303/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 303/19 oddalił skargę S. S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej "[...]" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący, a także D. W.-M., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], M. T., B. S., K. S., [...] Oddział w [...], B. D., P. O., D. M. oraz P. T. złożyli od tej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

W toku postępowania odwoławczego organ powziął wątpliwości co do aktualności przedstawionego przez inwestora projektu podziału nieruchomości opracowanego na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 1 grudnia 2016 r. i pismami z dnia 23 maja i z dnia 21 czerwca 2018 r. wezwał go do złożenia nowej dokumentacji, uwzględniającej zmiany, jakie zaszły od tego czasu. Inwestor przedłożył taką dokumentację przy piśmie z dnia 6 września 2018 r.

Na tej podstawie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której odnosiła się ona do pierwotnej dokumentacji projektowej i wcześniejszego oznaczenia działek, i w tym zakresie orzekł poprzez wprowadzenie aktualnych danych, w pozostałej części zaś decyzję tę utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że w jego ocenie rozpatrywany wniosek zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane

w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej zwanej ustawą) oraz czyni zadość wymogom określonym w jej art. 11f ust. 1,

w szczególności organ zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania

w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony zostały powiadomione w drodze obwieszczeń. Stwierdził, że organ prawidłowo określił termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń,

o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Niemniej organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja wymaga korekty, ponieważ w aktualnym stanie prawnym działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]

z obrębu [...] [...] [...], objęte zakresem kontrolowanej decyzji

i ulegające podziałowi, nie istnieją, a w ich miejsce powstały działki odpowiednio o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Dlatego też, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), dokonał zmian w kontrolowanej decyzji, które uwzględniały konieczność zatwierdzenia podziału działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...]

z obrębu [...], zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających teren dla projektowanej inwestycji, wydzielonych z ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...]

z obrębu [...] i objęcie w całości zakresem inwestycji działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) z obrębu [...].

W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ odwoławczy nawiązał do art. 11 ust. 1 ustawy oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.)

i wskazał, że w toku postępowania wezwał inwestora do wypowiedzenia się

w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji inwestycji, poruszonych w odwołaniach

i pismach, którymi je uzupełniono. Inwestor odniósł się do tych uwag, wyrażając przekonanie, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko to przesłano odwołującym, zawiadamiając jednocześnie o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i możliwości przeglądania akt sprawy.

Organ ustosunkował się również do zarzutów skarżącego, akcentując, że koncentrują się one wokół kwestii nieprawidłowości związanych z podziałem działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], dokonanym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] w oparciu o operat geodezyjny przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] oraz następczymi wpisami w ewidencji gruntów i budynków, a także księgach wieczystych wynikłymi z ww. decyzji. Podnoszą także nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora w toku postępowania odwoławczego zamiennej dokumentacji podziałowej dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] i przyjętego w dniu 25 października 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ew. [...] operatu geodezyjnego weryfikującego nomenklaturę prawną ujawnioną w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek. W tym kontekście organ uznał, że skarżący błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniami prowadzonymi przez właściwe służby geodezyjno-kartograficzne w sprawach wyjaśnienia

i ewentualnie usunięcia błędów w urzędowych dokumentach geodezyjnych

w zakresie dotyczącym np. powierzchni nieruchomości i stanu własnościowego. Podkreślił przy tym, że nie należy do niego ocena w tej materii i nie ma ani prawa, ani obowiązku weryfikowania i poprawiania tej dokumentacji. Organ doszedł zatem do przekonania, że klauzula potwierdzająca przyjęcie map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że mapy te zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. Nie zakwestionowano natomiast uprawnień geodety, który opracował mapy z projektem podziałów nieruchomości zatwierdzone decyzją Wojewody Mazowieckiego oraz decyzją organu odwoławczego, a także klauzuli, jaką mapy zostały opatrzone. W związku z tym organ odwoławczy skonstatował, że nie miał podstaw do podważenia takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. Wskazał również, że kwestie własnościowe związane z ustaleniem, komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wykazanie praw własnościowych w kontekście ustalenia podmiotu uprawnionego do odszkodowania za przejętą działkę będzie miało zresztą znaczenie dopiero na etapie odrębnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Skarżący wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r. najpierw przedstawił przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej

w niniejszej sprawie oraz główne zarzuty podnoszone przez skarżącego zarówno

w odwołaniu, jak i skardze. Nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, powołał szereg przepisów ustawy i uznał, że decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w jej art. 11f ust. 1 oraz w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jego zdaniem organy sprawdziły kompletność wniosku oraz zgodność załączonego do niego projektu, w tym projektu zagospodarowania terenu, pod kątem wymogów określonych w art. 11d ustawy oraz art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane

Następnie Sąd przedstawił zasady postępowania w zakresie realizacji inwestycji drogowej, stwierdzając, że wbrew zarzutom skarżącego wszystkie dowody będące podstawą do dokonania istotnych ustaleń faktycznych zostały szczegółowo przez organ odwoławczy rozważone. Tym samym wykluczono nieprawidłowości

w zatwierdzonej zaskarżoną decyzją zamiennej dokumentacji podziałowej dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 września 2018 r. Sąd podzielił także stanowisko organu, że skoro mapy projektowanych podziałów działek zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to organ odwoławczy nie mógł zakwestionować takiego dokumentu i odmówić zatwierdzenia podziału. Organ, wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzając podział nieruchomości, nie jest władny do podważania zmian danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym organ odwoławczy, mając na uwadze przepisy ustawy, nie mógł podawać w wątpliwość mapy z projektem podziału nieruchomości.

Sąd - za organem odwoławczym - stwierdził także, że skarżący błędnie postrzega istotę niniejszej sprawy, podnosząc kwestie własnościowe dotyczące nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej oraz prawidłowość podziału działek. W tym kontekście zaakcentował, że działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), zostały w całości objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co zostało również przedstawione na zatwierdzonej decyzją organu mapie podziału nieruchomości działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Sąd zauważył przy tym, że działki te nie zostały podzielone zaskarżoną decyzją, toteż nie uwidoczniono ich

w stanowiących załącznik nr 3 decyzji wykazie zmian gruntowych i wykazie synchronizacyjnym mapy podziału nieruchomości.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak

i zarzuty materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c związku

z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 3, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.,

a tym samym niewyjaśnienie w postępowaniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W zakresie tego zarzutu pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż:

1. przejęcie nieruchomości nr [...] i nr [...] powstałych po podziale działek o nr [...], [...] i [...] przez Wojewodę Mazowieckiego nastąpiło zgodnie z prawem poprzez dopisanie w dniu [...] listopada 2018 r. do decyzji Ministra Inwestycji

i Rozwoju tylko numerów działek [...] i [...], pomimo że nastąpiło to:

– bez wniosku inwestora o przejęcie nieruchomości nr [...]i nr [...]

z obrębu [...],

– bez przygotowania mapy projektu podziału nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...] i nr [...] z wykazami zmian gruntowych

i synchronizacyjnych ustalających, kto jest właścicielem ww. nieruchomości i jaką mają one powierzchnię, aby poinformować właściciela tychże nieruchomości

o decyzji w sprawie obliczenia i wypłaty należnego odszkodowania,

– bez wiedzy, która działka powstała z działki nr [...], która z działki nr [...], a która z działki nr [...],

– bez ustalenia właściciela działek nr [...] i nr [...], a to ze względu na fakt, że nie wykonano wymaganego ustawą wykazu zmian gruntowych

i synchronizacyjnych, zgodnie z ustaleniami Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z protokołu kontroli Biura Geodezji z dnia [...] września 2019 r.,

– bez poinformowania przez organy stron postępowania o nowej dokumentacji z września 2018 r.,

co w ocenie pełnomocnika stanowi naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 i ust. 6 ustawy.

2. nie naruszono prawa przy przejęciu przez Wojewodę Mazowieckiego działek nr [...], [...], [...],[...] i [...] powstałych po podziale działek o nr [...], [...] i [...], pomimo że nastąpiło to bez:

– poinformowania wszystkich stron o nowej dokumentacji drogowej przesłanej we wrześniu 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju,

– ustalenia nowej strony postępowania, tj. [...] i [...], jako właścicieli działek przejmowanych przez Wojewodę Mazowieckiego o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz bez poinformowania ww. podmiotów o decyzji jako nowych stron,

co zdaniem pełnomocnika świadczy o naruszeniu przez Sąd art. 11d ust 5

i ust. 6 ustawy.

3. działek o nr [...] i [...], które powstały z podziału działek o nr [...] i nr [...], nie trzeba zaznaczać na mapie z projektem podziału działek o nr [...] i nr [...] i wykonywać obligatoryjnych wykazów zmian gruntowych i synchronizacyjnych, ponieważ są one przejmowane w całości i leżą pomiędzy liniami rozgraniczenia,

4. niewykonanie mapy z wykazem zmian gruntowych i synchronizacyjnych dla działek nr [...] i nr [...] oznacza, iż fragment mapy z tymi działkami nie został zatwierdzony przez uprawniony organ, a tym samym:

– nie ustalono właściciela działek i nie poinformowano właściciela o decyzji,

– nie ustalono powierzchni działek, co uniemożliwia ustalenie wysokości odszkodowania,

– brak jest wiedzy, która działka powstała z nr [...], która powstała z nr [...], a która z nr [...].

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącego podnoszących:

1. że projekt budowy zakłada wykonanie ścieżki rowerowej, która nie jest celem w obszarze przeznaczonym do wywłaszczenia pod cel publiczny i nie może być realizowana "w trybie specustawy drogowej";

2. nadmierną ingerencję w prawo własności "w związku z wywłaszczeniem po stronie północnej pod ścieżkę rowerową w celu ukrywania faktu, że w 1999 r. zabrano za dużo terenu po działkę nr [...]";

3. przejęcie przez miasto [...] działki nr [...] pod inwestycję drogową "na bazie popełnienia przestępstwa", zgodnie z orzeczeniem Prokuratury Rejonowej dla Warszawy Praga Północ w Warszawie w postępowaniu PR 4 Ds. 112.2017 z dnia 26 lipca 2017 r., które umorzono z powodu przedawnienia karalności czynu oraz "na bazie fałszowania dokumentów", co orzeczono w postępowaniach PR 4 Ds. 1010.2016 i PR 4 Ds. 298.217,

4. przejęcie działki nr [...], która stanowi około 6% powierzchni inwestycji

w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej zwanej u.g.n.; w tym miejscu skargi kasacyjnej nie oznaczono tej ustawy) w oparciu o decyzję nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na bazie nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym i bez odszkodowania,

5. przejęcie działek po podziale działek nr [...], nr [...] i nr [...] bez informowania stron, bez ustalania nowych stron i bez ustalenia odszkodowań,

6. że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie trwa postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, na mocy której uzyskano wpis w księdze wieczystej, iż działka nr [...] stanowi własność miasta Warszawy,

7. że w Urzędzie Miasta od 2018 r. trwa postępowanie o zwrot właścicielom nieruchomości nr [...],

8. przejęcie nieruchomości nr [...] i nr [...] powstałych z podziału działek nr [...], nr [...], nr [...] przez Wojewodę Mazowieckiego bez przygotowania całej, kompletnej dokumentacji, tj. bez mapy działek nr [...] i nr [...] z wykazami zmian gruntowych i synchronizacyjnych, przez co nie ustalono właścicieli nieruchomości

i nie poinformowano ich o decyzji oraz nie ustalono odszkodowań,

9. zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości niepełnego

i niedokończonego, czyli bez dokumentacji przygotowanej przez uprawnionego geodetę dla działek nr [...] i nr [...],

10. ustalenie, że obowiązkiem organu odwoławczego było respektowanie mapy z dnia 13 sierpnia 2018 r., gdyż w dniu 4 września 2018 r. organ uprawniony czyli Biuro Geodezji przyjęło ją do zasobu geodezyjnego i kartograficznego

z pominięciem, że w dniu [...] września 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w stosunku do obszaru z tej mapy wydał nakaz poprawienia jej poprzez ustalenie właściciela działki nr [...] i nr [...],

11. pominięcie żądania skarżącego odnośnie do przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy, tj. odmowy przesłuchania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, przedstawicieli inwestora oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju,

12. przejęcie nieruchomości nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych z podziału dziełek o nr [...], nr [...] i nr [...] bez informowania stron

o decyzji, bez ustalenia nowych stron postępowania oraz bez ustalenia odszkodowań,

13. niepoinformowanie stron o nowej dokumentacji wprowadzonej we wrześniu 2018 do dokumentacji i czy wystąpił skutek prawny zmiany własności działek po podziale działek o nr [...], nr [...] i nr [...] powstałych z podziału działek nr [...] i nr [...], polegający na przejściu ww. działek na własność Województwa Mazowieckiego, skoro nie informowano stron o nowej dokumentacji

z września 2018 r.,

14. istnienie dwóch map inwestycji drogowej z tym samym numerem i tą sam datą wykonania, czyli z dnia 13 sierpnia 2018 r., ale z innymi treściami, o czym orzekł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...],

15. nieuwzględnienie ustaleń Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia [...] września 2018 r., znak [...], który w zaleceniach nakazał:

– weryfikację w trybie administracyjnym prawidłowości wprowadzonych zmian ewidencji w zakresie dawnych działek o nr [...], nr [...] i nr [...] dokonanych

w drodze czynności materialno-technicznych w dniu [...] marca 2019 r., [...],

– zobligowanie wykonawcy mapy [...] do usunięcia występujących w niej nieprawidłowości polegających na wykazaniu gruntu niehipotekowanego w działkach nr [...] i nr [...],

– zlecenie pracy geodezyjnej polegającej na wydzieleniu jednorodnych stanów prawnych na całym obszarze dawnej działki ewidencyjnej [...] w związku

z koniecznością utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności,

16. nieuwzględnienie ustaleń geodety K. K. z dnia 26 września 2017 r. z protokołu technicznego pracy geodezyjnej [...],

17. nieustosunkowanie się do faktu, że Minister Inwestycji i Rozwoju "błędnie ustalił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11. 2018, iż dysponuje wszystkimi działkami, w tym m.in. o nr [...] i nr [...] w dokumentacji ZRID, co pozwoliło wydać decyzję".

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor szeroko rozwinął przedstawione

w zarzutach skargi kasacyjnej twierdzenia. W szczególności wskazał, że projekt budowy ul. [...], zakładający obecność ciągu pieszo-jezdnego, czyli ścieżki rowerowej w obszarze przeznaczonym do wywłaszczenia pod cel publiczny po obu stronach jezdni oraz na całej długości inwestycji drogowej, nie może być realizowany w trybie ustawy, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję oraz na terenie uzyskanym w trybie art. 98 u.g.n., czyli pod cel publiczny. Ciąg pieszo-jezdny nie jest bowiem drogą publiczną, a w związku z tym jego budowa i utrzymanie nie stanowią celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. W tym zakresie pełnomocnik nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10 (LEX nr 953047) i stwierdził, że zakres stosowania ustawy, a tym samym ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczony jest tyko do budowy lub rozbudowy dróg publicznych, a nie ścieżek rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych i tras turystycznych.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zwrócił uwagę, że

w planach zagospodarowania przestrzennego ścieżka rowerowa planowana była tylko po południowej stronie ul. [...]. W projekcie drogowym wykonano ją po obu stronach, czyli stronie południowej i północnej. W tym kontekście pełnomocnik wyraził pogląd, że projekt uległ zmianie, aby ukryć fakt, że w 1999 r. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] odebrano właścicielowi działkę o nr [...] pod ul. [...] po stronie północnej, pomimo faktu, że w 1999 r. nie planowano tam budowy ulicy. W ocenie pełnomocnika, gdyby nie zbudowano drogi rowerowej po stronie północnej, doszłoby do konieczności zwrotu nadmiaru terenu odebranego właścicielowi z działki nr [...]. Aby tego uniknąć i ukryć fakt, że odebrano właścicielowi za dużo terenu, na stronie północnej również zaplanowano ścieżkę rowerową i zdecydowano się wywłaszczyć właścicieli z nieruchomości po stronie północnej. Rozwijając ten wątek pełnomocnik nawiązał także do art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) i wskazał, że działki skarżącego wywłaszczono na podstawie art. 98 u.g.n., lecz nie zostały one przeznaczone pod cel publiczny, a odszkodowania nie wypłacono z uwagi na podrobienie podpisu pod ugodą z dnia 3 grudnia 1999 r.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. rozpatrywana działka usytuowana była na obszarze zespołu mieszkaniowo-usługowego w strefie [...]. Jego zdaniem świadczy to o tym, że działka [...]

w myśl obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie była przeznaczona pod drogi publiczne, co uniemożliwia przejście jej z mocy prawa

w trybie artykułu 98 u.g.n. na własność miasta.

Końcowo pełnomocnik zaakcentował, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji zaakceptował sytuację przejmowania nieruchomości prywatnych przez Wojewodę Mazowieckiego jako zgodną z prawem, a zatem bez ustalania właściciela nieruchomości oraz bez procedur, jakie obowiązują w zakresie zmian gruntowych i synchronizacyjnych projektu podziału nieruchomości, a także bez powiadamiania stron i wypłaty odszkodowań. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do zatwierdzenia podziału działek o nr [...] i nr [...], gdyż w tym zakresie nie wydano decyzji. Działki te powstały na drodze czynności materialno-technicznych, zamiast wymaganych decyzji administracyjnych.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...], [...] i [...], a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Prezydenta m.st. Warszawy od tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, Lex nr 2494389).

Tymczasem podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują wszystkich przepisów regulujących kwestie, do których nawiązano w jej uzasadnieniu. Spostrzeżenie to dotyczy w szczególności art. 18 ustawy, określającego reguły ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji. Osłabia to argumentację przywołaną w tym zakresie

w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niezależnie od trafnie podniesionej przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, do której wypadnie jeszcze powrócić, i to w szerszym wymiarze, że stosownie do art. 12 ust. 4a ustawy odszkodowanie to ustala się w decyzji odrębnej od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera tylko dwa zarzuty, podnoszące jednak cały szereg naruszeń prawa, które dotyczą licznych i różnorodnych aspektów sprawy. Dlatego rozpoznanie tych zarzutów wymaga uporządkowania poruszonych przez nie kwestii według kryterium problemowego, co prowadzi do wyselekcjonowania dwóch zasadniczych spornych zagadnień generalnych, które wszelako nie pokrywają się dokładnie z zakresem przedmiotowym wspomnianych zarzutów.

Pierwsze z tych zagadnień stanowiło natomiast punkt odniesienia dla rozważań Sądu pierwszej instancji, który trafnie ocenę niemal każdego z zarzutów skargi rozpoczynał od przypomnienia treści i istoty zaskarżonej decyzji i do tego kontekstu sprowadzał swoje dalsze wywody. Zarzuty te, powtórzone następnie

w skardze kasacyjnej, podważają bowiem rozstrzygnięcia podjęte innymi aktami, wydanymi poza postępowaniem administracyjnym objętym kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga natomiast w granicach danej sprawy, te zaś wyznaczane są przez skargę, a ściślej przez przedmiot zaskarżonego nią aktu lub czynności. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, nie mógł zatem badać zgodności z prawem aktów administracyjnych, które ją poprzedzały, lecz musiał je uwzględnić jako elementy stanu faktycznego, w jakim tę decyzję wydano. Nie był władny weryfikować prawidłowości ani wcześniejszego wywłaszczenia nieruchomości skarżącego, ani jej późniejszych podziałów, ani też sposobu, w jaki te zdarzenia odzwierciedlono na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wszystkie argumenty powołane w tej materii w skardze kasacyjnej, zajmujące znaczną część jej obszernego uzasadnienia, pozostają dla wyniku rozpatrywanej sprawy bez znaczenia. Skoncentrować się trzeba wyłącznie na konkretnym postępowaniu

w sprawie. Z tego względu ważne jest np. to, że skarżącemu – skądinąd tak jak innym stronom wymienionym w skardze kasacyjnej – zapewniono możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, także w postępowaniu odwoławczym, kiedy wezwano inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej. Nie ma znaczenia ewentualne pozbawienie go tych praw w innych postępowaniach, które nie są objęte granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., a tym bardziej granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Dalszą kwestią pozostaje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter kompleksowy i całościowy w tym sensie, że celem uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjnego stanowi podstawę prawną do wielu działań, które się na ten proces składają. W myśl art. 11f ust. 1 ustawy zawiera ona w szczególności określenie linii rozgraniczających teren (pkt 2), oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (pkt 6) z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna (o czym stanowi art. 12 ust. 4 ustawy) oraz zatwierdzenie projektu budowlanego (pkt 7).

Podkreślić wypada, że wspomniane oznaczenie nieruchomości nie następuje na mocy uznania organu wydającego tę decyzję, ale według katastru nieruchomości, czyli z wykorzystaniem danych ujawnionych w tym katastrze. W świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, ze zm.) kataster nieruchomości oznacza ewidencję gruntów i budynków, będącą systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zaskarżenie działań organu administracji podjętych w oparciu o te informacje nie może polegać na podważaniu rzetelności ewidencji i ujawnionych

w niej danych, pozyskanych i aktualizowanych we właściwym trybie, w ramach którego można skorzystać z osobnych środków prawnych (co też skarżący czynił,

o czym będzie jeszcze mowa).

Analogiczne spostrzeżenia można poczynić odnośnie do zatwierdzenia przez rozpatrywaną decyzję projektu budowlanego, następującego według reguł określonych ustawą-Prawo budowlane, stosowaną w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowej na zasadzie odesłania przewidzianego w art. 11i ust. 1 ustawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że w analizowanym przypadku organ nie sprawdza na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ponieważ w art. 11i ust. 2 ustawy wyłączono stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W efekcie autor skargi kasacyjnej nieskutecznie powołuje się na naruszenie tych ostatnich przepisów, tym bardziej zresztą że czyni to w odniesieniu do zdarzeń, które o kilka lat poprzedzały wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Projekt budowlany dotyczący inwestycji drogowej musi natomiast spełniać kryteria wynikające z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, w myśl którego powinien on zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie. W § 8 ust. 1 w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, ze zm.) wskazano, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. W świetle § 3 i 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) chodzi

o kopię aktualnej mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje

w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1088/18, Legalis nr 2195755).

Dlatego podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w którym naniesiono na niej projektowaną inwestycję drogową. To w odniesieniu do tego stanu ujawnionego poza postępowaniem

w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji, w szczególności granic i numerów działek, wytyczono przebieg drogi, dokonując niezbędnych podziałów nieruchomości i wyznaczając linie rozgraniczające teren. Projekt budowlany, a także zatwierdzająca go decyzja nie kreują stanu, który poprzedza realizację inwestycji, lecz jedynie ten stan odnotowują i uwzględniają. Projekt sporządza się bowiem niejako na bazie czy w uwarunkowaniach zilustrowanych na mapie zasadniczej i nieistotne z jego punktu widzenia jest to, jak te okoliczności przedstawiały się wcześniej czy też jakie zdarzenia do nich doprowadziły, m.in. to, jakie były wcześniej granice i numery działek uwidocznionych na mapie, z jakich innych działek je wydzielono i w drodze jakich decyzji.

Organ orzekający w sprawie inwestycji drogowej musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne, działający w odrębnym trybie.

W razie wątpliwości może się co najwyżej zwrócić do inwestora o przedłożenie projektu budowlanego sporządzonego z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej, tak jak uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Organ ten wykazał się więc starannością podczas rozpatrywania sprawy, w wyniku czego uzyskał projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zmiany, jakie wystąpiły w rozpatrywanym zakresie, nie były następstwem działań podjętych przez organy prowadzące postępowanie w sprawie. Opisano je dokładnie w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca

2019 r., nr [...] ([...]) w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, wydanej z urzędu, lecz w związku z licznymi interwencjami skarżącego, któremu, jak wynika z uzasadnienia decyzji, zapewniono udział w podejmowanych w czynnościach. W świetle tego uzasadnienia w dniu 25 października 2017 r., a więc po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji organu pierwszej instancji i w trakcie postępowania odwoławczego, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto opracowanie wykonane przez geodetę uprawnionego K. K., zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych sporządzony dla działek nr [...], [...] i [...]. Geodeta stwierdziła, że na działkach tych "znajdują się niejednorodne stany prawne" i w sporządzonym wykazie zmian wydzieliła z nich części gruntu objęte księgami wieczystymi nr [...], [...] i [...]. W efekcie w dniu [...] marca 2018 r. z urzędu w operacie ewidencji gruntów i budynków wprowadzono zmianę polegającą na usunięciu tych działek i ujawnieniu nowych działek nr [...], [...], [...], [...], [...] (w miejsce działki [...]), [...], [...], [...] (w miejsce działki [...]), [...] i [...] (w miejsce działki [...]). Jak wyjaśniono dalej, w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez skarżącego, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej "po zbadaniu dokumentacji geodezyjnej nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym opracowaniu, które zostało wykorzystane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju do wydania w dniu [...].11.2018 r. ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej"

(s. 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2019 r.). Uprawniony do tego organ we właściwym trybie sprawdził zatem poprawność danych, w oparciu o które sporządzono zaktualizowaną zamienną dokumentację projektową na etapie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, co więcej uczynił to w nawiązaniu do zarzutów skarżącego. Trudno przyjąć, by zarzuty te mogły odnieść skutek w tej sprawie, mającej inny cel i przedmiot, należący do kompetencji organu administracji publicznej, który w tym postępowaniu nie jest władny, by te dane podważać, i mógł co najwyżej doprowadzić do korekty zatwierdzanej dokumentacji projektowej

w sposób odpowiadający aktualnemu stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów

i budynków i zasobie geodezyjno-kartograficznym. Podnoszą one przecież kwestie, które powstały lub – jak odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod budowę drogi – powinny być rozstrzygnięte poza tym postępowaniem.

Do wspomnianych kwestii należy również podział nieruchomości skarżącego, który nastąpił, i to kilkukrotnie, przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji decyzja w sprawie tego zezwolenia zatwierdziła podział pięciu uprzednio już wydzielonych działek nr [...], [...], [...], [...]

i [...], nie dokonała natomiast podziału działek [...] i [...], ponieważ zostały one objęte w całości wyznaczonymi w niej liniami rozgraniczającymi teren.

Dalszą kwestią pozostaje, że decyzją z dnia [...] września 2019 r. stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części dotyczącej wydzielenia działek nr [...], [...] i [...]. Fakt ten nastąpił nie tylko po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, ale i po wydaniu zaskarżonego wyroku, toteż nie może mieć wpływu ani na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ani na rozpoznanie skargi kasacyjnej. Poza tym decyzja, której nieważność stwierdzono, nie była podstawą udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nawet nie ukształtowała bezpośrednio stanu prawnego i faktycznego, jaki uwzględniono w tym zakresie. Wskutek dalszych podziałów działka nr [...] nie istniała już w chwili wydania zaskarżonej decyzji

i w efekcie nie była tą decyzją objęta.

Chybiony okazał się więc pierwszy zarzut kasacyjny. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał bowiem, że zaskarżona decyzja nie naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ wydano ja na podstawie stanu faktycznego i prawnego, który ustalono w zakresie odpowiadającym kompetencjom organu, a zarazem niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, czemu dano wystarczający wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Sąd istotnie nie ustosunkował się natomiast do zarzutu dotyczącego realizacji ścieżki rowerowej, przez co uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., do którego odniesiono drugi zarzut kasacyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało to jednak wpływu na prawidłowość tego wyroku, gdyż ten pominięty zarzut nie tylko miał dalsze znaczenie z punktu widzenia zasadniczego przedmiotu sporu i argumentacji skarżącego, ale jest też w oczywistym stopniu bezzasadny. Inwestor zamierzał przecież realizować przedsięwzięcia polegające nie na budowie ścieżki rowerowej, lecz drogi publicznej, w ramach której ścieżka taka jedynie miała być wydzielona. Budowa ścieżki była częścią głównego zamierzenia, podobnie jak np. chodniki po obu stronach drogi. W związku z tym przywołać wypada pogląd wypowiedziany

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt

II OSK 3337/17 (Lex nr 2479923), że droga rowerowa może być zarówno elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, jak i odrębną, samodzielną oraz niestanowiącą części innej drogi drogą przeznaczoną do ruchu rowerów czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną. W efekcie w wyroku tym słusznie zauważono, że w tym pierwszym przypadku budowa takiej drogi może nastąpić na zasadach określonych ustawą, w której art. 1 mowa zresztą o inwestycjach w zakresie dróg publicznych, a więc o zamierzeniu budowlanym rozumianym szeroko, polegającym na realizacji oprócz samej drogi także towarzyszącej jej infrastruktury drogowej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.