Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 294/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par 1 i 2, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A.K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

Wymienioną decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "[...]") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 8 października 2010 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego skarżący – A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Skarżący zarzucił naruszenie w stopniu istotnym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 109 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podniósł, iż wykonanie przedmiotowej decyzji skutkowało zamknięciem siedziby prowadzonej przez niego firmy znajdującej się w P. oraz 14 prowadzonych przez niego sklepów, a działanie organów w tym zakresie nosi znamiona niezgodności z prawem. Wskazał, rozwijając powyższe, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił w tej kwestii brak działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a., w tym nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie wskazuje o jakie fakty i dowody ustalono istnienie stanu bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie skarżący podniósł, iż brak stosownego wyjaśnienia w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do stawianych mu zarzutów, a co za tym idzie pozbawia go prawa do obrony. Skarżący zaznaczył przy tym, że kwestionowana decyzja wycofuje z obrotu wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie wyroby podobne, a w żadnym z jego sklepów nie stwierdzono obecności środka o nazwie "[...]", co więcej w wielu protokołach kontroli zaznaczono, że w poszczególnych sklepach brak jest również wyrobów podobnych do ww. środka. Mimo to wszystkie sklepy prowadzone przez niego zostały zamknięte i oplombowane. Reasumując, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie organ wyjaśnił, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktów sprzedaży wyrobów kolekcjonerskich, należących do A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. K., ul. O., [...] P., będącego również dystrybutorem ww. wyrobów, tj. sklepów mieszczących się:

- przy ul. B. w Ł.,

- przy ul. P. w B.,

- przy ul. S. w K.,

- przy ul. Ł. w T.,

- przy ul. A. w P.,

- przy ul. W. w W.,

- przy ul. W. w T.,

- przy ul. Ż. w R.,

- przy ul. K. w C.,

- przy ul. M. w M.,

- przy ul. R. w G.,

- przy ul. S. w K.,

- przy ul. M. w P.,

- przy ul. W. we W..

W dniu 2 października 2010 r. w punktach sprzedaży produktów kolekcjonerskich należących do Pana A. K., po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, zabezpieczono te produkty oraz nakazano unieruchomienie obiektów. W kolejnych dniach pobrano próbki tych produktów do badań laboratoryjnych. Badania przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków wykazały, iż w przebadanych produktach znajdują się substancje kontrolowane przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. syntetyczne kannabinoidy JWH-018 i JWH-200, amfetamina oraz benzylopiperazyna BZP, a także analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działanie psychoaktywne. Przywołując art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ wskazał, że działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej, jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Organ wskazał też, że w badanych produktach stwierdzono również surowce farmaceutyczne wykorzystywane do sporządzania lub wytwarzania produktów leczniczych, którymi obrót reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r., Nr 126, poz. 1381 ze zm.).

Dalej, organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że wskazany przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także może być wynikiem innych ustaleń (ocen). Organ powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09 i wskazał, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. Wskazał też, że w ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Główny Inspektor Sanitarny podał w konsekwencji, że ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Organ zaznaczył przy tym, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Wskazał również, że informację o powyższym Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także, iż rozróżnienia pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał następnie, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochronną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.

I dalej, Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

Jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje wówczas miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 upis. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki zaś owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Organ zauważył przy tym, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. To zaś oznacza, iż gwarancje procesowe strony postępowania, która ww. zagrożenia generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. W konsekwencji Główny Inspektor Sanitarny wskazał na możliwość odstąpienia w ww. przypadkach od zasady uregulowanej art. 10 § 1 k.p.a.

Następnie zauważył, iż podjęte w sprawie, uproszczone działania, uzasadnione były także zasadą szybkości postępowania przewidzianą w art. 12 k.p.a. Zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył jednocześnie, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Stwierdził też, że organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a., gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził także, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Dalej, organ wyjaśnił, iż wydana w sprawie decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Podał także, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Dostrzegł przy tym, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał następnie, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się w tej kwestii na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 k.p.a.)". Przyjął też (na co także zwrócił uwagę), iż doręczenie w sprawie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny podniósł również, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nakazywała wycofanie z obrotu wyrobu o nazwie "[...]" oraz "wyrobów podobnych" do tego produktu. Zakwalifikowanie zaś oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "[...]" wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo tych produktów należało oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą było psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "[...]". W tym miejscu wskazać należy, iż treść decyzji w zakresie wyrobów podobnych musiała być w ten sposób skonstruowana, albowiem z praktycznych powodów niemożliwym było zidentyfikowanie wszystkich nazw tzw. dopalaczy. Środowiska zajmujące się wytwarzaniem takich produktów (wyrobów) charakteryzują się dynamicznością działań. Natomiast decyzja dla swej skuteczności i celu, któremu miała służyć, musiała pragmatycznie i efektywnie w swej treści ująć wszystkie wyroby, które w sposób niekorzystny działały na organizm człowieka, wywołując w nim pobudzenie, aktywne i często nieświadome reakcje. Ocena podobieństwa jest dokonywana nie tylko przy porównaniu właściwości, lecz również przy porównaniu składu i zawartości substancji używanych do wyrobu produktów. Przed przeprowadzeniem badań nad zawartością, taka ocena podobieństwa mogła być dokonywana z perspektywy miejsca sprzedaży tych wyrobów.

Na koniec, Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że działania podjęte przez powiatową inspekcję sanitarną służyły wycofaniu z obrotu produktów tzw. kolekcjonerskich, które z uwagi na zawartość w swoim składzie substancji o działaniu psychoaktywnym, powodować mogły zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. nie zakazywała jednak prowadzenia działalności gospodarczej w innym, niż produkcja i obrót wyrobami kolekcjonerskimi, zakresie. Główny Inspektor Sanitarny wskazał też, że z przeprowadzonej, przez organy państwowej inspekcji sanitarnej kontroli wynika, iż w obiektach należących do A. K. znajdowały się produkty kolekcjonerskie, które mogły stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego. Słuszność decyzji z dnia [...] października 2010 r. potwierdziły zaś uzyskane wyniki badań zabezpieczonych, podczas kontroli obiektów i produktów, w których wykryto substancje wymienione w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nadto, organ zaznaczył, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał A. K. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Wprowadzone zaś ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. znak jw. skarżący – A. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

-art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w tymże przepisie,

-art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r., podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia,

-art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez, zaniechanie poddania wyników badań zgromadzonych w toku sprawy ocenie, jakiej podlegają wszystkie dowody zgromadzone w toku postępowania i nie podjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, albowiem przy wydaniu tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej naruszono wiele przepisów prawa.

Skarżący rozwijając swoje stanowisko wskazał w pierwszej kolejności na to, iż organ nie wykazał w sprawie, w okolicznościach w niej występujących, konieczności zastosowania art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a to powoduje, że działanie organu opierające się na ww. przepisach miało charakter dowolny. Skarżący zaznaczył, że ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej organ nie wyjaśnił jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone i w żaden sposób nie wykazał zasadności zastosowania ww. regulacji prawnych.

W szerokim uzasadnieniu skargi skarżący podniósł również, iż w sprawie doszło do naruszenia licznych przepisów procesowych, a naruszenia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, iż w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa doszło do ograniczenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zauważył, że przyczyny odstąpienia od tej zasady ustawodawca zawarł w art. 10 § 2 k.p.a., a organ orzekając w sprawie nie wykazał, aby te przyczyny w tym przypadku wystąpiły. Skarżący za wadliwe uznał także działanie organu dotyczące oznaczenia stron w decyzji z dnia [...] października 2010 r. i doręczenia tej decyzji stronie w kopii.

Nadto, zdaniem skarżącego przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a.

Skarżący dostrzegł, iż na użytek sprawy przeprowadzone zostały badania przez kompetentną do tego instytucję. Zauważył jednak, że nie zwalniało to organu administracji z obowiązku oceny otrzymanych wyników takich badań, tak jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. Znajdujące się w aktach wyniki badań są dowodem z opinii podmiotów, które dysponują specjalistyczną wiedzą. Nie oznacza to jednak, że wyniki badań powinny być w sposób bezwarunkowy przyjęte przez organ orzekający. Organ ma prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Główny Inspektor Sanitarny przyjął natomiast wyniki badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków jako jedyny i wyłączny dowód w niniejszej sprawie, z góry przesądzając, iż są one sporządzone prawidłowo, bez poddania ich ocenie pod względem zupełności i spójności, mimo że już tylko pobieżna ich analiza nasuwa istotne wątpliwości czy mogą one stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym to organ wymienił substancje ujawnione w wyrobach zabezpieczonych w sklepach należących do skarżącego, A. K. podniósł, iż protokół badań nr : NI-1849-10 z dnia 10 grudnia 2010 r., z którego wynika, iż w przebadanych produktach wykryto związki JWH-018, JWH-200, BZP oraz amfetaminę dotyczy próbek pobranych przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G. ze sklepu [...] przy ul. G. w G. Organ zupełnie nie dostrzegł, iż wprawdzie skarżący posiadał sklep w G., ale nie przy ul. G., a przy ul. R.. Tym samym skarżący stwierdził, iż nie wiadomo jakiej osoby dotyczą przywołane wyniki przeprowadzonych badań, lecz z pewnością nie powinny być one brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, dotyczącej A. K.

Podobny zarzut skarżący sformułował w odniesieniu do protokołu badań: NI- 1391-10 z dnia 20 grudnia 2010 r. Wskazał, że w jednym z badanych produktów o nazwie MELMAC INVADERS 0,25 g stwierdzono ślad substancji o nazwie JWH-018. Jak wynika z protokołu, próbki do badań pobrane zostały przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Ł. ze sklepu przy ul. P. Jednocześnie w protokole znalazła się adnotacja, iż dystrybutorem badanych produktów jest firma [...] prowadzona przez skarżącego. Faktem jest, iż skarżący pozostawał (jak podniósł) we współpracy handlowej z [...] z siedzibą w Ł. przy ul. K., która prowadziła sklep przy ul. P. w Ł., ale nie był on dostawcą środka o nazwie [...] 0,25 g, w którym stwierdzono substancje zakazane. Skarżący wyjaśnił, iż sprzedawał właścicielowi przedmiotowego sklepu większość produktów objętych badaniem, np. produkty o nazwie [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], co wprost wynika z dokumentacji handlowej. Nie był jednak dystrybutorem produktu o nazwie [...] 0,25 g. Na dowód tego przedłożył faktury VAT i rejestr sprzedaży.

Niezależnie od powyższych okoliczności, jak wskazał następnie skarżący, same protokoły badań przeprowadzonych przez Narodowy Instytut Leków budzą istotne wątpliwości. Przede wszystkim nie wyjaśniono stosowanego przez Narodowy Instytut Leków pojęcia "analogi strukturalne substancji kontrolowanych przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii", które to pojęcie nie jest zdefiniowane przez przedmiotową ustawę. Nie wskazano, także które zidentyfikowane związki są w/w analogami strukturalnymi oraz jaka jest relacja między substancją kontrolowaną, a jej analogami strukturalnymi. Nie wyjaśniono również na jakiej podstawie ustalono, iż substancje określone jako analogi strukturalne wykazują działanie psychoaktywne oraz, czy obrót nimi był zakazany w dniu [...] października 2010 r. Znajdujące się w aktach niniejszej sprawy protokoły nie wskazują czy badania potwierdzające tego typu okoliczność zostały przeprowadzone, ani na jakiej podstawie teza ta jest formułowana. Nie wyjaśniono również jakie surowce farmaceutyczne znalazły się w danych próbkach i jaki jest ich wpływ na zdrowie i życie ludzie.

Nadto skarżący wskazał, że postępowania w przedmiocie wprowadzania przez skarżącego do obrotu środków odurzających i psychotropowych prowadzone były przez właściwe organy ścigania. Nadmienił, iż Komenda Powiatowa Policji w W. w sprawie sygn. akt [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. odmówiła wszczęcia śledztwa w tym zakresie, stwierdzając iż ujawnione substancje w postaci analogów strukturalnych nie zostały wyszczególnione w załącznikach do ustawy i na dzień [...] października 2010 r. ich posiadanie nie było zabronione. Zaznaczył również, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2010 r. nie zakazywała wprowadzania do obrotu analogów strukturalnych substancji w niej wymienionych, co oznacza iż obrót tymi substancjami nie był zakazany.

Na koniec, skarżący ponownie zwrócił uwagę na naruszenie sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zauważył, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, jeżeli organ administracji załącza nowe dokumenty powinien powiadomić o tym strony i ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy. Skarżący podniósł w tym kontekście, że mimo wielokrotnego przedłużania prowadzonego przez GIS postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nie on (jako strona postępowania) zawiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez niego w dniu 8 października 2010 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący nie miał wiedzy na temat wyników badań znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Tym samym brak zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego uniemożliwił mu ustosunkowanie się do tych wyników i zgłoszenie stosownych wniosków dowodowych. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż jak wykazano powyżej, w aktach sprawy znajdują się wyniki badań innych środków niżeli te, których skarżący był dystrybutorem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

-Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

-W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było rozważenie (tak w kontekście podniesionych w skardze zarzutów, jak również z urzędu), czy decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] (utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem) nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą i - w konsekwencji - czy w sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (co spowodowałoby uwzględnienie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze. Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 k.p.a. nie została wyeliminowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji, a to stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia tego orzeczenia. Tym niemniej wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarówno (ewentualna) błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Sąd nie stwierdzi też, aby zaistniała w sprawie sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy, i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto w tym miejscu wskazać, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Omawianej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można także, zdaniem Sądu, postawić zarzutu, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, iż wskazany przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Na taki przepis skarżący podnosząc zarzut w kontekście omawianej normy prawnej nie wskazał, Sąd też takiej normy nie znajduje.

-Dokonując oceny sprawy Sąd miał także na uwadze, że egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

-Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art. 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika z mocy z samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.

-Tym niemniej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r., wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza przepisy postępowania w stopniu istotnym i wymaga eliminacji z obrotu prawnego. Sąd podzielił bowiem w całości zarzuty procesowe podniesione w skardze, a odnoszące się do zaskarżonego w sprawie orzeczenia.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie -po złożeniu przez stronę środka odwoławczego- nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepach prowadzonych przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepów w aktach sprawy), było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się organu (a w konsekwencji też analizy w kontekście przepisów prawa materialnego, które zastosowano) do wyników takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który -jak wskazano wyżej- mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepach skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek oraz analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił (chociażby na podstawie włączonych do akt sprawy badań) jakie substancje znajdowały się w poszczególnych (co należy podkreślić) "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć przy tym trzeba, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się protokoły badań przeprowadzonych na zlecenie GIS i [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektorak Sanitarnego, przy czym nie obejmują one wszystkich sklepów należących do skarżącego, w których to doszło do pobrania próbek zabezpieczonych wyrobów. Nadto, żaden z tych protokołów badań (czy tzw. Świadectw Analizy), nie został przez organ w sprawie oceniony. Stanowią one materiał dowodowy wymagający analizy (w kontekście zastosowanych norm prawa materialnego), a takiej w sprawie zabrakło, na co wskazuje bezspornie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tym organ ograniczył się jedynie do ogólnikowego wskazania na to, iż badania przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków wykazały, iż w przebadanych produktach znajdują się substancje kontrolowane przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. syntetyczne kannabinoidy JWH-018 i JWH-200, amfetamina oraz benzylopiperazyna BZP, a także analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działanie psychoaktywne. Organ nie podał jednak, z jakich dokumentów (dowodów sprawy), okoliczności te wynikają, do jakich dokładnie produktów się odnoszą, czy dotyczy to wszystkich produktów zabezpieczonych, czy może tylko kilku. Brak jest właściwego, odpowiadającego wymogom z art. 107 k.p.a. uzasadnienia w tym zakresie. W ten sam sposób ocenić trzeba stwierdzenie organu, iż w badanych produktach ujawniono surowce farmaceutyczne wykorzystywane do sporządzania lub wytwarzania produktów leczniczych, którymi obrót reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r., Nr 126, poz. 1381 ze zm.). W kontekście powyższe wskazać więc wyraźnie należy, iż protokoły badań zgromadzone w sprawie i stanowiące podstawowy materiał dowodowy winny być opisane i przeanalizowane przez organ. Organ ma bowiem obowiązek wskazać dowody, na których się oparł i wyjaśnić przyczyny, dla których uznał ten materiał za wiarygodny. Ma obowiązek również przedstawić wnioski poczynione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazane dokumenty (pochodzące od specjalistycznych jednostek) i wynikające z nich dane, winny zatem zostać przez Głównego Inspektora Sanitarnego przeanalizowane, a to winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, czego w tym przypadku zdecydowanie zabrakło i co w konsekwencji musiało skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera analizy podstawowego w tej sprawie materiału dowodowego.

W zaskarżonej decyzji zabrakło również pełnego odniesienia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącego. Skarżący w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2010 r. podkreślił, że w żadnym z prowadzonych przez niego sklepów nie stwierdzono obecności środka o nazwie "[...]", co więcej - w wielu protokołach kontroli zaznaczono, że w poszczególnych sklepach brak jest również wyrobów podobnych do ww. środka. Mimo to wszystkie sklepy prowadzone przez skarżącego zostały zamknięte i oplombowane. Stąd też, w ocenie Sądu, okoliczności w środku zaskarżenia podnoszone winny zostać w niniejszym postępowaniu poddane analizie, wyjaśnione, a to winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadanieniu wydanego aktu administracyjnego. Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych i istotnych dla strony odwołującej się, choćby nie miały one znaczenia prawnego w sprawie. Dopiero bowiem takie zachowanie organu stanowi o realizacji zasady wyrażonej w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Nadto, Sąd stwierdza, iż w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i przewidzianej w tym przepisie zasady, której realizację zapewnia m.in. art. 81 tej ustawy. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż skarżący wykazał w skardze, że naruszenie tej normy prawnej może mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozwijając powyższe przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Z przepisu tego wynika, iż organ w trakcie całego postępowania dowodowego musi stronom stwarzać możliwość ustosunkowania się do gromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu. Przyznane prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów jest prawem strony i tylko od jej woli zależy jego realizacja, tj. czy z tego uprawnienia skorzysta, czy też nie. Z omawianej regulacji prawnej wynika również, że tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od zapewnienia realizacji ww. prawa przez stronę. W ocenie Sądu, o ile taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ w dniu [...] października 2010 r., to z pewnością nie miała ona miejsca w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. podlegała natychmiastowej wykonalności i zabezpieczyła w efekcie te wartości, które w tym postępowaniu podlegały ochronie (życie i zdrowie) i uzasadniały działanie inspekcji sanitarnej w uproszczonym trybie. W tej sytuacji organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie nie mógł zasłaniać się wyjątkowymi okolicznościami, wymienionymi w art. 10 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, iż winien był zarówno na mocy ww. art. 81 k.p.a., jak i art. 10 § 1 tej ustawy umożliwić skarżącemu udział w sprawie i tym samym zapoznanie się z materiałem dowodowym, w szczególności z protokołami badań produktów zabezpieczonych w jego sklepach, a włączonych do akt po wydaniu decyzji w I instancji. Mimo jednak trwającego ponad rok postępowania z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, takiej możliwości skarżącemu nie zapewniono (akta sprawy na to nie wskazują). Tym samym organ nie mógł oprzeć się na zgromadzonych w sprawie dowodach, a postępując wbrew przepisowi art. 81 k.p.a., naruszył także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie to, zdaniem Sądu, miało charakter istotny, albowiem skarżący w skardze wywiódł, iż co najmniej 2 protokoły badań znajdujące się w aktach sprawy, nie dotyczą sklepów należących do niego i nieuzasadnione jest ich wykorzystywanie w sprawie. Skarżący zakwestionował protokół badań dotyczący sklepu [...] przy ul. G. w G. (wskazując, że ma sklep w G. przy ul. R.) i sklepu w Ł. przy ul. P. (podnosząc, że nie posiada sklepu w Łodzi, był dystrybutorem produktów do ww. sklepu, ale nie produktu zawierającego substancję kontrolowaną przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii). Zaznaczyć przy tym trzeba, iż substancje kontrolowane przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii stwierdzono jedynie w tych zakwestionowanych przez skarżącego protokołach, a organ w żadnym miejscu decyzji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż stanowią one materiał dowodowy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, powyższe przesądza o naruszeniu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., albowiem nie wykluczone, iż organ oparł się na protokołach badań nie odnoszących się do skarżącego (na co skarżący mógłby zwrócić uwagę w postępowaniu instancyjnym, gdyby zostało mu to umożliwione).

Niezależnie od powyższego wskazać także trzeba, że Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone, zabezpieczone podczas kontroli produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego postępowania w stosunku do wszystkich zamkniętych placówek skarżącego w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd występowały wprawdzie wyniki badań laboratoryjnych dotyczące próbek pobranych z siedmiu punktów handlowych (a przypomnijmy, że zamknięto czternaście takich punktów handlowych A. K.), ale już zabrakło w tych aktach na przykład wyników konsultacji medycznych, czy analizy wpływu substancji stwierdzonych w badanych produktach na zdrowie człowieka. Dodać należy również, iż spośród siedmiu protokołów i wyników badań, dwa nie dotyczą punktów handlowych ani działalności prowadzonej przez A. K., przy czy bez dodatkowego wyjaśnienia nie można wykluczyć, iż w niniejszej sprawie one należało je uwzględnić.

Zatem, raz jeszcze stwierdzić w tym miejscu wyraźnie należy, iż zadaniem organu po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r., było uzupełnienie akt w szczególności o badania laboratoryjne zabezpieczonych próbek produktów ze sklepów skarżącego, a następnie poddanie tych badań analizie (ewentualnie: uzupełnienie akt o konsultacje medyczne, czy też inny materiał dotyczący tej materii) celem ustalenia wpływu ujawnionych substancji na zdrowie i życie człowieka. Temu właśnie przede wszystkim winno służyć ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego (a uruchomione przez skarżącego). Brak tych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Co istotne i co wymaga w tym miejscu zaznaczenia, w zamkniętych sklepach należących do skarżącego w ogóle nie znajdował się środek o nazwie "[...]", a potwierdzają to odpowiednie protokoły znajdujące się aktach postępowania administracyjnego. Zabezpieczono natomiast kilkadziesiąt innych produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże -jak wskazano wyżej- uzyskano wyniki badań produktów pobranych tylko z klku punktów handlowych skarżącego, natomiast nawet te uzyskane wyniki nie zostały w żaden sposób w kontekście zastosowanych przepisów materialnych ocenione. Nie można tym samym wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone, a należące do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał na pozyskane w sprawie badania przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków przedstawiając przebieg sprawy, natomiast w rozważaniach faktycznych i prawnych swojego orzeczenia do tych badań i wniosków w nich zawartych w żadnym miejscu się nie odniósł. Badania te dotyczą zaś całej serii (ale nie ustalono czy wszystkich) zabezpieczonych w sklepach skarżącego produktów i wymagały dodatkowej analizy, i wykazania zasadności objęcia ich decyzją wydaną w dniu [...] października 2010 r.

Reasumując, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję uznał, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, 10 § 1 i art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem art. 77 § 1 , art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu, Główny Inspektor Sanitarny uwzględni powyżej poczynione uwagi i zobowiązany będzie w szczególności do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, i odniesienia się do badań wszystkich zabezpieczonych produktów, które znajdowały się w punktach handlowych należących do skarżącego. W rezultacie Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie ustalić, czy w wyrobach zabezpieczonych ujawniono (a jeśli tak to jakie) substancje niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. w mocy.

Na koniec Sąd przypomina, iż w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.