Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 472/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 127a § 1 i 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z., J. Z. [...] sp.j. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. Z., J. Z. [...] sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]lutego 2022 r., Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań B. O., K. O., W. O., J. K. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce A. Z., J. Z. [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 5 stycznia 2021 r. spółka A. Z.. J. Z.i - [...] sp.j. z siedzibą w [...] złożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...]. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A. Z., J. Z. [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W tym samym dniu. tj. w dniu [...] listopada 2021 r. wpłynęły do organu I instancji oświadczenia: A. Z., J. Z., spółki reprezentowanej przez J. Z. oraz M. D. o zrzeczeniu się prawa do odwołania od tej decyzji wraz z wnioskiem inwestora o nadanie jej decyzji klauzuli ostateczności. Organ I instancji stwierdził, iż decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2021 r. W dniu 25 listopada 2021 r. wpłynęły do Wojewody [...] odwołania B. O. i K. O. oraz W. O., natomiast w dniu 7 grudnia 2021 r. wpłynęło do Wojewody [...] odwołanie J. K.

Wojewoda [...] rozpoznał te odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołujący nie zostali uznani za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. J. K., właścicielka działki o nr ew. [...], graniczącej fragmentem z działką objętą planowaną inwestycją o nr ew. [...]. w ogóle nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy na podstawie informacji z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2021 r. ustalił, że działka nr ew. [...] bezpośrednio granicząca z działką nr ew. [...] należy do W. O., B. O. i K. O. Na podstawie sporządzonej informacji o obszarze oddziaływania obiektu (str. 26 Projektu budowlanego), organ ustalił, że działka inwestycyjna nr ew. [...] graniczy z działkami nr ew. [...] oraz działkami drogowymi nr ew. [...], a oddziaływanie projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę sąsiednią nr ew. [...], co oznacza, że działki nr ew. [...] nie zostały objęte strefą oddziaływania. Zdaniem Wojewody, organ I instancji, odmawiając praw strony właścicielom (zarządcom) działek nr [...], powinien wyjaśnić, dlaczego uważa, że wskazane działki nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, chociażby w postaci przywołania przepisów przeciwpożarowych, na podstawie których organ mógłby przyjąć, że działki te nie znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i nie ma zastosowania przepis § 12 ust. 5 warunków technicznych, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] przy ul. [...] w [...] objęta jest ostateczną decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "[...]", usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...] i przylegającego ścianą do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego bezpośrednio przy granicy działek o nr [...]. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. udzielił A. Z. i J. Z. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. W konsekwencji budynek mieszkalny ze ścianą pełną, usytuowany na granicy z działką nr [...], objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. będzie oddalony o 3 m i 4 m od nowoprojektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej ze ścianami posiadającymi otwory okienne zwrócone w stronę działki nr ew. [...]. Niezrozumiale jest w związku z tym stanowisko organu I instancji, odmawiające przyznania statusu strony współwłaścicielom nieruchomości nr [...] albowiem w takim przypadku, poza przepisami wskazanymi przez organ I instancji, mają także zastosowanie przepisy § 12 w powiązaniu z przepisami działu VI dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego warunków technicznych.

Zdaniem organu odwoławczego, wymogi § 12 warunków technicznych w niniejszym przypadku (tj. wg stanu istniejącego) nie zostały spełnione, gdyż ściana z otworami okiennymi od strony działki nr ew. [...] została usytuowana w odległości mniejszej niż wymagane 4 m, tj. w odległości min. 3 m od granicy działki. Takie usytuowanie budynku narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych.

Organ odwoławczy stoi także na stanowisku, że przedstawiona na stronie 169 "Analiza Zacieniania i nasłonecznienia" jest nieczytelna. Analiza zacieniania i nasłonecznienia winna być sporządzona w sposób czytelny, umożliwiający organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikację zgodności jej sporządzenia z przepisami § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych, do czego organ administracji jest zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. została doręczona J. Z., działającego w imieniu własnym i inwestora oraz w imieniu pozostałych stron. tj. A. Z. i M. D. w dniu [...] listopada 2021 r. tj. w dniu jej wydania, w wyniku doręczenia właściwego (zwykłego), czyli bezpośrednio do jego rąk (jego pełnomocnika lub przedstawiciela ustawowego). J. Z. potwierdził, zgodnie z art. 42 k.p.a. odbiór przesyłki poprzez złożenie własnoręcznie podpisu i podanie daty (tzw. daty pewnej) jej odbioru na egzemplarzy aktowym decyzji. Taki sposób doręczenia daje pewność, że decyzja została doręczona do rak adresata i tym samym nie są potrzebne żadne dodatkowe dowody doręczenia. Zasadą jest bowiem, że doręczone pismo należy pokwitować. Do akt sprawy ponadto zostały dołączone oświadczenia z dnia [...] listopada 2021 r. inwestora, A. Z., J. Z. oraz M. D. (stron postępowania) o zrzeczeniu się prawa do odwołania oraz wniosek spółki o nadanie decyzji klauzuli ostateczności. Powyższe oświadczenia wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] listopada 2021 r., tj. w dniu wydania nieostatecznej decyzji przez ten organ.

Natomiast z treści pisma Prezydenta [...] z dnia 22 listopada 2021 r., wynika, że w wyniku zmian w projekcie budowlanym, nastąpiła weryfikacja obszaru oddziaływania obiektu i stron postępowania, skutkiem których to działań K. O., B. O., W. O. nie zostali uznani za strony przedmiotowego postępowania, a co za tym idzie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...]listopada 2021 r., podobnie jak J. K., nie została doręczona. Organ podkreślił, że podmioty, którym nie doręczono decyzji organu I instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Decyzja z [...] listopada 2021 r. nigdy nie została doręczona K. O., B. O., W. O. oraz J. K.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że dopiero z dniem złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna nawet wówczas, gdy oświadczenie zostało złożone przed dniem rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania może zostać złożone przez stronę dopiero po rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania, a upływ ustawowego terminu do wniesienia odwołania zamyka prawo do zrzeczenia się prawa odwołania. Oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać zatem za bezskuteczne, w sytuacji, gdy złożone zostanie przed dniem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Termin ten rozpoczyna bieg w dniu następującym po dniu doręczenia decyzji inwestorowi, co wynika z art. 127a § 1 k.p.a. pozwalającego stronie zrzec się prawa do wniesienia odwołania "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania". Zawarte w przepisie art. 127a § 1 k.p.a. wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy rozumieć w łączności z normami ogólnymi dotyczącymi sposobu obliczania terminów, zawartymi w przepisach k.p.a. w szczególności z art. 57 § 1 k.p.a., co oznacza, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2018 r., IV SA/G1 861/18). Zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub po upływie tego terminu jest bezskuteczne (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018, str. 821).

W tej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji Prezydent [...] nie przyznał przymiotu stron odwołującym się. Objętą odwołaniem decyzja z dniem [...] listopada 2021 r. nie stała się ostateczna, albowiem w tym dniu inwestor nie mógł wnieść oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez strony postępowania. Działanie takie należy uznać za bezskuteczne, mógł tego dokonać dopiero w dniu [...] listopada 2021 r., tj. w dniu, w którym rozpoczął się bieg terminu dla wszystkich stron postępowania do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Organ odwoławczy ustalił, że już w dniu [...] listopada 2021 r.. tj. w dniu następnym po dacie wydania decyzji, wpłynęły do organu I instancji napisane i tym samym dniu wniesione odwołania K. O., B. O. i W. O. Dzień 17 listopada 2021 r. tj. dzień odbioru decyzji przez ustanowionego dla pozostałych stron pełnomocnika, J. Z. otworzył termin do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, w tym pominiętych przez organ I instancji. Termin do wniesienia dla nich odwołania upływał z dniem 1 grudnia 2021 r. Oznacza to, że zarówno w dniu 18 listopada, jak i w dniu 22 listopada 2021 r., tj. w dniu wniesienia odwołania przez J. K. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nie była ostateczna.

Ponieważ odwołujący złożyli odwołanie w terminie obowiązkiem organu wojewódzkiego jest rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, w przypadku stwierdzenia, że odwołującemu przysługuje przymiot strony. Postępowanie administracyjne toczyło się przed organem I instancji bez udziału stron postępowania - właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, iż krąg stron postępowania administracyjnego nie został ustalony w sposób prawidłowy i pełny. Wbrew treści art. 10 i 28 k.p.a. w postępowaniu nie brały udziału podmioty korzystające z przymiotu strony. Okoliczność ta, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi i podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ II instancji nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, że do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem treści uzasadnienia niniejszej decyzji. W szczególności organ powinien prawidłowo ustalić aktualny krąg stron niniejszego postępowania, zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczyć im pełną korespondencję, w tym decyzje kończącą postępowanie w sprawie.

Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka A. Z., J. Z. [...] sp.j. z siedzibą w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

- art. 16 k.p.a. (zasady trwałości decyzji, zasady sądowej kontroli decyzji ostatecznej) poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji ostatecznej i prawomocnej,

- art. 127a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, uznanie za nieskuteczne oświadczenia stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i nieuznania decyzji za ostateczną i prawomocną,

- art. 127 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę, że odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania,

- art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie niedopuszczalności odwołania,

- art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i uznanie za udowodniony przymiot strony postępowania w odniesieniu do K. O., B. O., W. O.i J. K.,

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne swojej decyzji, uznanie że Prezydent [...] naruszył przepisy § 10 k.p.a. niezapewniając stronom czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 6, 7, 7a, 8, 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie K. O., B. O., W. O.i J. K. za strony postępowania,

- art 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. § 12,13, 19, 23, 36, 40, 57, 60 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwą interpretację, niewłaściwe zastosowanie i uznanie za strony postępowania K. O., B. O., W. O.i J. K.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r. w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, iż po dokonaniu przez inwestora istotnych zmian w projekcie, zarówno autor projektu określający zgodnie z obowiązującymi przepisami obszar oddziaływania projektowanego obiektu, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji uznał, że stronami w niniejszym postępowaniu są inwestor – A. Z., J. Z. [...]. Sp. j. oraz właściciele gruntu – A. Z. i J. Z. oraz właściciel działki sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji – M. D., zaś pozostałe osoby wcześniej biorące udział w postępowaniu utraciły przymiot stron postępowania, o czym zostały powiadomione stosownymi pismami. K. O., B. O. i W. O.złożyli zażalenie na to pismo, Wojewoda [...] postanowieniem [...] z [...] grudnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Po ponad 11 miesiącach od złożenia wniosku, w dniu [...] listopada 2021 r. Prezydent [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na dz.ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...]. Decyzja została przez strony postępowania odebrana w dniu 17 listopada 2021 r. Po zapoznaniu się z jej treścią i zawartym pouczeniem spółka A. Z. J. Z. [...] sp.j. oraz A. Z., J. Z., M.D. złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 127a § 2 z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Ostateczność i prawomocność decyzji została potwierdzona stosowną pieczęcią organu i podpisem osoby działającej z upoważnienia Prezydenta. W następnych dniach odwołanie od tej decyzji złożyły osoby niebędące stronami w postępowaniu, którym decyzja nie została doręczona – K. O., B. O., W. O.i J. K.. Wojewoda [...], uchylając decyzję Prezydenta, uznał że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania jest bezskuteczne, gdyż zostało złożone przed dniem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, którym jest dzień następujący po dniu doręczenia decyzji. Takie stanowisko jest bezpodstawne, nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2019 r., II OSK 2335/19 "Art. 127a par. 1 w zw. z art. 129 par. 2 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji po doręczeniu jej decyzji". Podobnie stanowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2021 r., II OSK 181/21 "Efektem skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożonego organowi w dniu wydania decyzji po uprzednim zapoznaniu się z tą decyzją i jej pouczeniem jest skutek ostateczności i prawomocności tej decyzji zgodnie z art. 127 a par. 2 k.p.a." Wojewoda [...] stwierdził błędnie, że termin na wniesienie odwołania rozpoczyna bieg dopiero w dniu następnym po doręczeniu decyzji i uznał oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania za bezskuteczne. Wadliwie uznał, że decyzja Prezydenta [...] nie była ostateczna w chwili, gdy osoby uważające się za strony postępowania wniosły odwołanie. Naruszył tym przepisy art. 127a § 1 i 2 k.p.a. oraz zasadę trwałości decyzji zawartą w art. 16 k.p.a. Wojewoda [...], popełniając powyższe uchybienia, uchylił ostateczną i prawomocną decyzję Prezydenta [...]. Postępowanie prowadzone w tym przypadku przez Wojewodę obarczone jest wadą, która powinna skutkować uchyleniem decyzji z [...] lutego 2022 r. Wojewoda, w konsekwencji powyższego również błędnie uznał odwołania K. O.. B. O., W.O. i J. K. jako wniesione przez strony postępowania w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję.

Inwestor wskazał ponadto, że nie sposób zgodzić się z uznaniem przez Wojewodę [...] K. O., B. O., W. O.i J. K. za strony postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w sprawie o pozwolenie na budowę. Fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja automatycznie nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącego, gdyż musi on wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wojewoda prowadząc postępowanie odwoławcze, pismami z 27 grudnia 2021 r. wezwał na podstawie art. 50 k.p.a. wszystkie osoby, które złożyły odwołanie, o wykazanie, na podstawie którego przepisu prawa materialnego wywodzą, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Żadna z tych osób (ani Wojewoda [...]) nie wskazała przepisów prawa, zgodnie z którymi projektowana inwestycja ograniczałaby zabudowę ich nieruchomości.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c Prawa budowalnego w projekcie budowlanym określony został obszar oddziaływania inwestycji. Obszar ten został określony przez projektanta, posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, potwierdzoną stosownymi uprawnieniami w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Projektant złożył też wymagane oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem wspólników skarżącej spółki, organ odwoławczy naruszył art. 7 oraz art. 8 § 2 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu swojej decyzji (str.6) stanął na stanowisku: "że przedstawiona na stronie 169 projektu "Analiza zacieniania i nasłonecznienia" jest nieczytelna. Analiza zacieniania i nasłonecznienia winna być sporządzona w sposób czytelny, umożliwiający weryfikację zgodności jej sporządzenia z przepisami par. 13, par.57 i par. 60 warunków technicznych do czego organ administracji jest zobowiązany...". Jeżeli zawarta w projekcie analiza, czytelna dla projektanta, inwestorów i czytelna dla organu I instancji, była nieczytelna dla Wojewody, to mógł on skorzystać z uprawnień wynikających z k.p.a. i wezwać do złożenia wyjaśnień.

Następną nieprawidłowością w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę [...] była wadliwa analiza spełnienia wymogów § 12 warunków technicznych. Wojewoda wskazał że "ściana z otworami okiennymi od strony działki nr [...] została usytuowana w odległości mniejszej niż 4 m, t.j. w odległości min. 3 m od granicy działki" (str. 5). Uszło uwadze Wojewody, że przedmiotem analizowanej decyzji jest budowa budynku właśnie na dz.ew. [...], a nie na działce sąsiedniej nr [...], będącej własnością K. O., B. O. i W. O. Zaprojektowany na działce [...] obiekt spełnia wszystkie wymagania określone w § 12 rozporządzenia, jego odległość od granicy z działką [...] wynosi 4 m w przypadku ściany z oknami i 3 m w przypadku ściany bez okien, nie posiada też ściany z oknami zwróconej w stronę granicy z działką ew. 134, będącą własnością J. K., co sprawia, że odległości określone przez § 12 ust. 1 warunków technicznych są bez wątpienia spełnione. Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania terenu oraz rzuty wszystkich kondygnacji i rysunki elewacji zawarte w projekcie. Planowana inwestycja spełnia również wymagania ppoż, co potwierdza załączona w projekcie budowlanym analiza usytuowania projektowanego na dz. [...] obiektu w kontekście § 271 - 272 warunków technicznych, sporządzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inź. C. M., posiadającego uprawnienia Nr [...] ( str. 154 - 166).

Reasumując, Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, przez osoby nie mające przymiotu strony w postępowaniu i uchylił ostateczną i prawomocną decyzję, do czego nie był uprawniony. Dodatkowo naruszył wiele przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich wadliwe zastosowanie lub stosowanie zapisów w nieaktualnym brzmieniu, zmienionych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Dodać należy, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy postępowanie odwoławcze zostanie prawidłowo wszczęte, a więc gdy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało skutecznie wniesione.

W tej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga, czy organ odwoławczy mógł rozpoznać wniesione odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. i zastosować art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy – jak twierdzą skarżący – decyzja ta w dniu poprzedzającym wniesienie odwołań stała się ostateczna. Z ustaleń organu odwoławczego i z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. została doręczona J. Z., działającemu w imieniu własnym i inwestora (spółki) oraz jako pełnomocnik pozostałych stron – A. Z. i M. D. w dniu jej wydania, w wyniku doręczenia właściwego (zwykłego), czyli bezpośrednio do jego rąk. J. Z. potwierdził, zgodnie z art. 42 k.p.a., odbiór decyzji poprzez złożenie własnoręcznie podpisu i podanie daty jej odbioru na egzemplarzu aktowym decyzji. W dniu 17 listopada 2021 r. do organu I instancji wpłynęły oświadczenia z dnia 17 listopada 2021 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez wszystkie strony postępowania, tj. inwestora (spółki reprezentowanej przez wspólnika J. Z. zgodnie z zasadami reprezentacji wynikającymi z odpisu z KRS), J. Z.działającego w imieniu własnym oraz A.Z. i M. D. reprezentowanych przez J. Z. w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 26 października 2021 r.

Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Wojewoda przyjął taką interpretację art. 127a § 2 w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. Z wyrażonym przez organ odwoławczy poglądem prawnym nie można się zgodzić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że art. 127a § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. powinien być rozumiany w ten sposób, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może być złożone przez stronę w dniu doręczenia decyzji po doręczeniu jej decyzji (por. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., II OSK 2335/19, z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2233/19, z 9 września 2021 r., II OSK 181/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku z 19 września 2019 r., II OSK 2335/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W związku z tym bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w dniu doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia. Natomiast art. 57 § 1 k.p.a. reguluje sposób liczenia terminów określonych w dniach, których początkiem jest pewne zdarzenie, stanowiąc, że przy obliczaniu takich terminów nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Nie oznacza to jednakże, aby użyty w art. 127a § 1 k.p.a. zwrot "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" rozumieć w ten sposób, że jest to okres, który rozpoczyna się w dniu następnym po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie, aby w ten sposób rozumieć art. 127a § 1 k.p.a. Natomiast istnieją istotne racje przemawiające za przyjęciem, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania zaraz po tym, jak zostanie jej doręczona lub ogłoszona decyzja. Wynikający z art. 127a § 1 k.p.a. warunek skutecznego zrzeczenia się przez stronę prawa do wniesienia odwołania, polegający na tym, że zrzeczenie ma mieć miejsce w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, służy temu, aby strona podjęła decyzję o zrzeczeniu się prawa do wniesieniu odwołania po zapoznaniu się z decyzją, a więc po tym, kiedy decyzja zostanie jej doręczona lub ogłoszona. Uwzględniając tę okoliczność trudno znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że strona nie może skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, której treść jest jej znana, dlatego, że zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie wlicza się do czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania. W ocenie NSA, sposób wykładni art. 127a § 1 k.p.a. polegający na tym, że strona może się skutecznie zrzec prawa do wniesienia odwołania dopiero następnego dnia po dniu, w którym doręczono jej decyzję lub po dniu, w którym ogłoszono jej ustnie decyzję, nie służy żadnemu racjonalnemu celowi.

W związku z powyższym, Sąd orzekający w tej sprawie, podzielając ten pogląd, uznał, iż w przypadku, gdy wszystkim podmiotom uznanym za strony postępowania przez organ I instancji doręczona została decyzja i w tym samym dniu złożyły one oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to oświadczenie takie jest skuteczne, a decyzja stała się w tym dniu ostateczna i prawomocna. Uzasadniony w związku z tym jest zarzut sprzeciwu naruszenia przez organ I instancji art. 127a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieskuteczne są oświadczenia stron postępowania o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone w dniu doręczenia tym stronom decyzji organu I instancji.

Skoro w tej sprawie Wojewoda [...] ustalił, że decyzja została doręczona prawidłowo inwestorowi, tj. spółce A. Z., J. Z. [...]. sp.j. z siedzibą w [...] oraz pozostałym stronom postępowania – A. Z., J. Z. oraz M. D. w dniu 17 listopada 2021 r. i w tym samym dniu wpłynęły do organu I instancji oświadczenia tych podmiotów (ich pełnomocnika) o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to należy uznać, że oświadczenia te były skuteczne i decyzja ta stała się ostateczna w dniu ich złożenia, tj. 17 listopada 2021 r. Odwołania K. O., B. O. i W. O.zostały wniesione w dniu 18 listopada 2021 r., a odwołanie J. K. - w dniu 22 listopada 2021 r., zatem w okolicznościach tej sprawy stwierdzić należy, że odwołania te zostały złożone od decyzji ostatecznej. Słusznie podniesiono zatem w sprzeciwie, że rozpoznanie tych odwołań przez organ II instancji było niedopuszczalne. Trafny w związku z tym jest zarzut sprzeciwu naruszenia przez organ odwoławczy art. 16 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołań od decyzji ostatecznej oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W związku z tym, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2021 r., może być ona wzruszona jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, a zważywszy na okoliczności tej sprawy, w szczególności w trybie wznowienia postępowania.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] powinien poinformować odwołujących się K. O., B. O., W.O.oraz J. K., że ich odwołania zostały wniesione od decyzji ostatecznej i zwrócić się do nich o złożenie oświadczenia czy podtrzymują wniesione odwołania czy też pisma te - z uwagi na konieczność zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. - należy potraktować jako wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W tej sprawie Sąd uznał, że organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., która stała się ostateczna przed wniesieniem rozpoznanych przez organ II instancji odwołań.

W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu naruszenia przez organ odwoławczy art. 127 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 6, 7, 7a, 8, 77 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 ust. 2 tej ustawy w zw. z § 12, 13, 19, 23, 36, 40, 57, 60, 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie i uznanie za strony postępowania K.O., B. O., W. Os.i J. K., wskazać należy, iż w tym postępowaniu Sąd nie może dokonywać oceny czy osobom tym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., gdyż – w związku z tym – że decyzja ta stała się ostateczna, ocena taka może być dokonana jedynie w postępowaniu wznowieniowym w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.