Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 441/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 68/16 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie na rzecz Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/16, oddalił skargę M. W. na bezczynność Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego w udostępnieniu informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący pismem z dnia [...]r., wysłanym drogą elektroniczną, wystąpił do Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego z wnioskiem o udostępnienie pełnej korespondencji (wszystkie pisma obu stron do dnia [...]r.) między Urzędem Marszałkowskim a Spółką P. ., dotyczącej planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014 - 2020.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] r., poinformowano wnioskodawcę, że przedmiotowa korespondencja dotyczyła wyłącznie projektu pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] G. - B. i obejmowała dokumenty przygotowywane na potrzeby podpisania umowy wstępnej o przygotowanie do realizacji przedmiotowego projektu zidentyfikowanego do wdrożenia w trybie pozakonkursowym w ramach osi priorytetowej Infrastruktura Transportowa RPO WiM na lata 2014 - 2020 stanowiącej element procesu oceny projektu. Wskazano przy tym, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym, w ocenie organu, korespondencja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca nie kwalifikuje się jako informacja publiczna a jej przekazanie możliwe będzie po zamieszczeniu informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 powołanej ustawy.

We wniesionej do Sądu skardze na bezczynność Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagając się zobowiązania Marszałka Województwa Warmińsko - Mazurskiego do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Jednocześnie skarżący wniósł o wydanie przez Sąd postanowienia w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 37 ust. 6 w zw. z art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z art. 61 ust. 1-4 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem bowiem skarżącego korespondencja instytucji wykonującej zadania publiczne a związana z realizacją projektu, na który przeznaczane są środki publiczne, posiada charakter sprawy publicznej, dostępnej co do zasady dla ogółu zainteresowanych a kształt obowiązującego art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej prowadzi do nieuzasadnionego wkroczenia w materię konstytucyjnego prawa do informacji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zauważył, że dopiero w dniu [...] r. organ udzielił odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...]r. wskazując, że zwłoka wynikała z natłoku obowiązków oraz konieczności uzyskania opinii prawnej w zakresie możliwości przekazania żądanej korespondencji.

W odpowiedzi na skargę Marszalek Województwa Warmińsko – Mazurskiego wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że ustawa wdrożeniowa, zgodnie z treścią jej art. 1, określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. To uzasadnia zastosowanie jej zapisów do wnioskowanej dokumentacji, gdyż inwestycja pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] G. - B. przewidziana jest do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko – Mazurskiego w perspektywie finansowej 2014 - 2020. Art. 38 ustawy wdrożeniowej wskazuje zaś, że wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie 1) konkursowym, 2) pozakonkursowym. Tryb pozakonkursowy może być zastosowany do wyboru projektów, których wnioskodawcami, ze względu na charakter lub cel projektu, mogą być jedynie podmioty jednoznacznie określone przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu. W trybie pozakonkursowym mogą być wybierane wyłącznie projekty o strategicznym znaczeniu dla społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, regionu lub obszaru objętego realizacją ZIT lub projekty dotyczące realizacji zadań publicznych. Projekt pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] G. - B. wskazany został jako projekt, którego dofinansowanie przewidziane jest w trybie pozakonkursowym. Tym samym wszelka dokumentacja określona w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej uzyska walor informacji publicznej dopiero w momencie spełnienia dyspozycji art. 48 ust. 6 ustawy, tj. z momentem zamieszczenia stosownej informacji o wybranym projekcie i z tym momentem wnioskowane informacje będzie można rozpatrywać w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Do dnia przekazania skargi wskazana informacja nie została zaś zamieszczona na stronie internetowej.

Postanowieniem z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 68/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska do udziału w niniejszej sprawie, uznając, że cele statutowe związane z działaniami na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej uzasadniają udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu.

Oddalając wniesioną w niniejszej sprawie skargę M. W. , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że jest ona niezasadna.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał na wstępie, że Marszałek Województwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, gdyż jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p.

Dalej, Sąd wyjaśnił, że wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia korespondencji między organem a Spółką P. , dotyczącej planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014-2020. Korespondencja ta dotyczyła wyłącznie projektu, regulowanego przepisami ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 217) – zwanej dalej ustawą wdrożeniową. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 6 tej ustawy dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja zamieszcza na swojej stronie internetowej oraz na portalu informację o projekcie wybranym do dofinansowania. Z oświadczenia zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że ogłoszenie takie jeszcze nie nastąpiło, a dopiero z tym momentem możliwe będzie rozpatrzenie wniosku w kategoriach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja o tej samej treści zawarta jest także w piśmie skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek.

Sąd podkreślił przy tym, że skoro przepis prawa w sposób wyraźny określa, że żądana informacją nie jest informacją publiczną, to w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności. W sytuacji, gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacja publiczną, brak jest bowiem podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pisemnie, co też organ uczynił. Przewidziany bowiem w art. 16 u.d.i.p. obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność Sąd nie bada meritum sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem jedynie ustalenie, czy organ załatwił sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami w sensie formalnym, czyli poprzez wydanie stosowanego aktu lub podjęcie określonej czynności. Z wyżej podanych względów i jednoznacznego brzmienia zastosowanych przepisów Sąd takiej bezczynności nie stwierdził. W związku z tym w przedmiotowym postępowaniu Sąd nie oceniał ewentualnych wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanego przepisu i potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym. Na wypadek przyjęcia jednak, że kontrola legalności w niniejszej sprawie winna objąć także ocenę konstytucyjności przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, Sąd nie podzielił wątpliwości wskazywanych przez skarżącego. Jak podał sam skarżący prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego, a w związku z tym ustawodawca może to prawo ograniczyć. Podstawą takiego ograniczenia mogą być przyczyny wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy wdrożeniowej, które przywołano w odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreślić należy, że ograniczenie to ma wyłącznie charakter czasowy, a w związku z tym nie pozbawia prawa do informacji w tym zakresie. Stąd też niezasadne jest powoływanie się przez skarżącego na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do przepisów, które w ogóle wyłączały z kategorii informacji publicznej określone dane.

Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej – poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie, jego błędną ocenę oraz nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, w szczególności do wskazanych podstaw prawnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa Warmińsko – Mazurskiego wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługują podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić bowiem naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, w szczególności do wskazanych podstaw prawnych zarzutów.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi zaś, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje zaś wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi. Przede wszystkim, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, wbrew stanowisku Stowarzyszenia, odnosi się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Sąd I instancji uznając, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej przedstawił argumentację dotyczącą zajętego stanowiska. Sąd I instancji wyjaśnił także, dlaczego nie można Marszałkowi Województwa Warmińsko – Mazurskiego postawić zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Ponadto, Sąd I instancji odniósł się do wniosku skarżącego o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Za chybiony uznać również należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego w sprawie, jego błędną ocenę oraz nieprawidłowe przyjęcie, że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę M. W. , orzekał w granicach sprawy i oceniał postępowanie Marszałka Województwa Warmińsko – Mazurskiego w zakresie możliwości przypisania mu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...]r. o udzielenie informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...]r. informacja w postaci pełnej korespondencji pomiędzy Marszałkiem Województwa Warmińsko – Mazurskiego a Spółką P. . dotycząca planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014 – 2020 nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym wyrok Sądu I instancji nie narusza art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie praw, o których mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, o której stanowi art. 61 Konstytucji RP. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przy czym, co należy podkreślić, zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Z przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w u.d.i.p. a inaczej w ustawie szczególnej i stosowaniu obu tych ustaw nie da się pogodzić pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2081/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p. jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że z treści, mającego zastosowanie do żądanych przez skarżącego dokumentów przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, jasno wynika, że korespondencja prowadzona między Marszałkiem Województwa Warmińsko – Mazurskiego a Spółką P. dotycząca planowania projektów kolejowych do Regionalnego Programu Operacyjnego z perspektywy 2014 – 2010, do czasu rozstrzygnięcia konkursu lub zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc do dnia 1 września 2017 r., stanowił bowiem, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzję o dofinansowaniu projektu a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z art. 48 ust. 6 tej ustawy właściwa instytucja zamieszcza na swojej stronie internetowej oraz na portalu informację o projekcie wybranym do dofinansowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...]r. korespondencja dotyczyła wyłącznie projektu pn. Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] G. - B. i obejmowała dokumenty przygotowywane na potrzeby podpisania umowy wstępnej o przygotowanie do realizacji przedmiotowego projektu zidentyfikowanego do wdrożenia w ramach osi priorytetowej Infrastruktura Transportowa RPO WiM na lata 2014 – 2020. Bezsporne jest również, że ogłoszenie, o którym mowa w art. 48 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, nie nastąpiło do dnia wydania wyroku Sądu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowanie klauzuli kolizyjnej w związku z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie narusza istoty prawa do informacji publicznej. Celem wprowadzenia przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej była bowiem ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu do czasu zakończenia procedury wyboru projektów. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu komentowanej ustawy brak wprowadzenia takiego przepisu mógłby skutkować dezorganizacją procesu wyboru projektów, zagrażać jego bezstronności albo umożliwiać nieuczciwe praktyki polegające na powielaniu w ramach danego konkursu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców.

Ponadto, przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dotyczył dokumentów i informacji przedkładanych przez podmioty, które pozytywnie przeszły procedurę ubiegania się o dofinansowanie, jak również, dokumentów związanych z oceną wniosków. Co więcej, wprowadzał wyłączenie o charakterze czasowym – dostęp był wykluczony ale do czasu rozstrzygnięcia konkursu (zamieszczenia informacji o projektach wybranych do dofinansowania w trybie pozakonkursowym). Przedmiotem ochrony objęta więc była wszelka dokumentacja złożona przez wnioskodawców do momentu zamknięcia procesu oceny i wyboru projektów (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe świadczy o tym, jak słusznie uznał Sąd I instancji, że Marszałkowi Województwa Warmińsko – Mazurskiego nie można było przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...]r. Marszałek, prawidłowo uznając, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia [...] r., czym uczynił zadość wymogom u.d.i.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.