Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] od wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 526/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 526/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił w całości skargę Zarządcy masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 12 kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 12 kwietnia 2019 r.) Starosta [...] (dalej Starosta), na postawie art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm." [winno być bez zmian - uw. NSA], dalej uogrl) określił osobę, kierunek i termin rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]-Pole A", o powierzchni 19,2640 ha, położonego w granicach działki nr [...], AM-1, obręb [...] w następujący sposób: I. orzekając, że obowiązanym do wykonania rekultywacji jest [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, ul. [...], [...]; II. ustalając kierunek rekultywacji na wodno-rolny; III. ustalając termin wykonania rekultywacji do 19 kwietnia 2021 r. [k. 40 akt administracyjnych].

Zarządca masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] (dalej Zarządca masy sanacyjnej bądź skarżący) odwołał się od decyzji z 12 kwietnia 2019 r. Działająca jego imieniem pełnomocnik zarzuciła w odwołaniu naruszenie przez Starostę przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu II i III, co do istoty sprawy przez określenie kierunku rekultywacji jako rolny, rekreacyjny, z terminem wykonania rekultywacji do 7 listopada 2021 r.; określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne, ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji [k. 42 akt administracyjnych].

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej Kolegium bądź SKO [...]) decyzją z 25 lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 25 lipca 2019 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 uogrl, uchyliło pkt II osnowy zaskarżonej decyzji w brzmieniu: "II. Kierunek rekultywacji: wodny rolny" i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję [k. 44 akt administracyjnych].

Na opisaną decyzję Zarządca masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie SKO we [...] do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji z 12 kwietnia 2019 r. w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie co do istoty sprawy - określenie kierunku rekultywacji jako: rolny, rekreacyjny, zaś terminu wykonania rekultywacji do 7 listopada 2021 r.; określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne. W uzasadnieniu przedstawiono obszerną argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Prawomocnym wyrokiem z 3 marca 2020 r. II SA/Wr 700/19 (dalej wyrok II SA/Wr 700/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję z 25 lipca 2019 r. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie zakwestionował przyjętych przez Kolegium ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę, uznając je za zgodne z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Jako istotne elementy stanu faktycznego - zdaniem Sądu - zasadnie wskazano, że działka nr [...], objęta postępowaniem stanowi własność [...] sp. z o.o. (dane według ewidencji gruntów i budynków), w granicach tej działki występują użytki rolne stanowiące grunty rolne zaliczane do klasy bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb, nie zmienione na użytki kopalne K przez cały okres prowadzenia działalności górniczej (grunty rolne klasy chronionej wyłączono z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji zezwalającej na wyłączenie). Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego prowadzona była na podstawie koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego dla podmiotu – [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], decyzją z 7 czerwca 2006 r. nr [...], przeniesioną decyzją tego organu z 31 sierpnia 2010 r. nr [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ul. [...], której nazwa w decyzji koncesyjnej zmieniona została na [...] sp. z o.o., decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej Marszałek) z 12 lipca 2011 r. nr [...]. Za niesporne Sąd uznał to, że Marszałek decyzją z 29 kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdził dodatek nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" zaliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...] I-Pole A" (tj. w granicach działki nr [...]). Z przedłożonych dokumentów wynikało, że na tym obszarze zasięg głębokościowy złoża został ograniczony warunkami geologicznymi, dlatego zasoby w tej części złoża uznano za wyeksploatowane, co spowodowało kolejną zmianę koncepcji polegającą na jej wygaszeniu w części dotyczącej obszaru górniczego "[...] I-Pole A", dokonaną decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 8 listopada 2016 r. nr [...]. Po zakończeniu eksploatacji powstało wyrobisko poeksploatacyjne. Sąd wskazał, że przedsiębiorca dla prowadzenia działalności górniczej uzyskał decyzję Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach [k. II w aktach administracyjnych], w której podano, że rekultywacja będzie prowadzona w kierunku rolnym dla odbudowania bioróżnorodności i zagospodarowania zmienionych elementów środowiska; powstały po eksploatacji zbiornik wodny zostanie zrekultywowany w kierunku wodnym. Owa decyzja środowiskowa została w całości uchylona, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzone decyzją SKO we [...] z 20 marca 2018 r. nr [...] wydaną w związku z oświadczeniem spółki [...] z 22 lutego 2018 r. o cofnięciu wniosku z 22 października 2010 r. o wydanie decyzji środowiskowej i wniesieniem o umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazano, że eksploatację złoża umożliwiała decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z 19 października 2015 r., zatwierdzająca "Plan ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r. Stwierdzono, że w trakcie eksploatacji; po jej zakończeniu będą dochowane wszelkie wymogi określone w decyzji Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach; że rekultywacja prowadzona będzie w kierunku wodnym i rolnym. Podkreślono, że działka nr [...], obręb [...] zlokalizowana jest na obszarze, należącym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i jest to Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk "[...]".

Sąd za niekwestionowane uznał zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", w obszarze górniczym "[...] I-Pole A", o powierzchni 19,2640 ha położonych w granicach działki nr [...] AM-1, obręb [...], gmina [...]. Na tej postawie przyjął, że zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z 9 czerwca 20011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej pgg), przedsiębiorca obowiązany jest przedsięwziąć niezbędne środki w celu (między innymi) rekultywacji gruntów po działalności górniczej, a do rekultywacji tych gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 4 pkt 18 uogrl, ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Ustawodawca akcentuje w tej definicji celowościowy charakter działań, określonych jako rekultywacja gruntów. Wskazuje w tej ustawie, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej; obowiązek rekultywacji obciąża osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1 i 3). W art. 22 ust. 1 postanawia, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; uznanie rekultywacji za zakończoną. Z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 uogrl wynika, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta po zasięgnięciu opinii [: 1)] dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej [;... 3)] wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na przedmiotowym obszarze taka działalność była prowadzona. Stosownie do przepisów pgg, rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonego decyzją administracyjną właściwego organu nadzoru górniczego. Plan ruchu zakładu górniczego jest kompleksowym opracowaniem, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych, oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów. W "Planie ruchu zakładu górniczego [...]" na okres od 1 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r. zatwierdzonym decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z 19 października 2015 r. (dalej decyzja z 19 października 2015 r.) przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez tenże Sąd w składzie częściowo innym, w nieprawomocnym wyroku z 13 marca 2019 r. II SA/Wr 850/18 (dalej wyrok II SA/Wr 850/18), zgodnie z którym kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego jest wiążący. Uznał za prawidłowe stanowisko przyjęte w wyroku z 10 lipca 2018 r. II SA/Wr 236/18 (dalej wyrok II SA/Wr 236/18), zaaprobowane przez NSA wyrokiem z 29.11.2019 r. II OSK 2960/18 (dalej wyrok II OSK 2960/18), uznające, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych w obszarze górniczym jest Starosta, a nie organ nadzoru górniczego.

Dokonując w świetle powyższych ustaleń kontroli legalności decyzji z 25 lipca 2019 r., Sąd zwrócił uwagę, powołując w tym zakresie poglądy wyrażone w judykaturze dotyczące warunków legalnego korzystania z kompetencji kasacyjnej przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa), że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie pkt. II z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji w tym zakresie, nie powołał w podstawie prawnej art. 105 § 1 kpa ani nie wykazał w uzasadnieniu bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało [ono] umorzone. Kolegium powołało powinność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale taka okoliczność przemawiała za koniecznością podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, a nie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa.

Sąd uznał za prawidłowe wskazanie [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenie terminu wykonania rekultywacji do 19 kwietnia 2021 r. Zaakceptował bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację. W ocenie Sądu, Kolegium, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie wyżej opisanym, nie rozważyło w sposób wymagany prawem takiego wariantu orzeczenia (z uwzględnieniem orzeczenia kasacyjnego) w kontekście art. 139 kpa. Sąd wskazując przy tym na znajomość stanowiska judykatury administracyjnej, zgodnie z którym decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine lub art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 kpa, uznał jednocześnie, że takie stanowisko nie może być przyjmowane i wykorzystywane przy orzekaniu w sposób bezwzględny. Zagadnienie reformationis in peius winno być rozpatrywane każdorazowo w okolicznościach konkretnej sprawy. Sąd stwierdził, że argument wyprowadzony z procesowego charakteru decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 in fine kpa może być skutecznie wykorzystywany tylko w przypadkach, gdy na podstawie wskazanego przepisu zaskarżona odwołaniem decyzja I instancji jest uchylona w całości i w całości umarzane jest postępowanie tego organu. W przypadku, gdy rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa dotyczy tylko części decyzji i postępowania, a pozostałej części dotyczy orzeczenie merytoryczne, to należy starannie i wszechstronnie rozważyć kwestię ewentualnego spowodowania "niekorzyści" strony z uwzględnieniem relacji rozstrzygnięcia uchylonego i odpowiedniego dla niego zakresu umorzonego postępowania oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należało - w ocenie Sądu - zwrócić uwagę przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym, że wyznaczony został termin wykonania rekultywacji, wiążący wskazany jednocześnie podmiot obowiązany do rekultywacji, ale nie został określony kierunek rekultywacji gruntów, co może uniemożliwić podmiotowi obowiązanemu podjęcie wymaganych działań przed upływem wyznaczonego na wykonanie rekultywacji terminu. Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia wskazywana przez Kolegium możliwość prowadzenia rekultywacji gruntów w kierunku określonym w Planie ruchu zakładu górniczego, bowiem kwestię uregulowaną w art. 139 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w granicach postępowania instancyjnego prowadzonego w danej sprawie, określając relację orzeczeń wydanych w jego toku na podstawie kryterium określonego w powołanym powyżej przepisie. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, uchylił decyzję organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa [istotne motywy uzasadnienia wyroku II SA/Wr 700/19 - uw. NSA]).

W ponownym postępowaniu decyzją z 16 lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 lipca 2020 r.), SKO [...] utrzymało w mocy decyzję z 12 kwietnia 2019 r. nr [...]. Powołując wiążącą organ ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku II SA/Wr 700/19, Kolegium przyjęło, że Sąd potwierdził prawidłowości ustaleń faktycznych organu I instancji przyjętych przez Kolegium w uchylonej decyzji z 25 lipca 2019 r. Uchylenie jedynie decyzji II instancji wskazuje jednoznacznie, że Sąd nie widział konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego i uchylenia decyzji I instancji (a tak byłoby, gdyby Sąd uznał, że jest jeszcze konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). W zakresie rozstrzygnięcia co do istoty załatwianej sprawy administracyjnej Sąd stwierdził, że "uznaje za prawidłowe wskazanie [...] Spółki z o. o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenia terminu wykonania rekultywacji do dnia19 kwietnia 2021 r. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację". Sąd uznał, że uchylenie przez ten organ decyzji pierwszoinstacyjnej w zakresie pkt II (określającego kierunek rekultywacji) i w uchylonym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymanie decyzji, było wadliwe. Sąd zarzucił w tym zakresie, że organ odwoławczy "nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone". Zarzucił takiemu wariantowi decyzji odwoławczej, w kontekście art. 139 kpa, orzeczenie na niekorzyść strony. Wskazał, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym "może uniemożliwić podmiotowi obowiązanemu podjęcie wymaganych działań przed upływem wyznaczonego na wykonanie rekultywacji terminu". To, czy doszło do naruszenia zakazu orzeczenia na niekorzyść strony według Sądu "należy rozpatrywać wyłącznie w granicach postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, określając relacje orzeczeń wydanych w jego toku". Sąd stwierdził przy tym, że: "rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzonym decyzją właściwego organu nadzoru górniczego" oraz że "plan ruchu jest kompleksowym opracowaniem, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych". Sąd wskazał, że w "Planie ruchu zakładu górniczego [...]" (...) przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny". W tym zakresie, zdaniem Kolegium, Sąd zamieścił w wyroku istotną ocenę prawną: "Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd (...) zgodnie z którym kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego jest wiążący".

Mając na uwadze powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę, biorąc pod uwagę okoliczności wynikające z dokumentacji rekultywacji przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów oraz innych dowodów w tym decyzji administracyjnych, które podejmowane były w sprawie obszaru górniczego "[...]", a także danych znanych Kolegium z urzędu z innych postępowań prowadzonych z udziałem Spółki. Na tej podstawie uznało za okoliczność niesporną fakt występowania użytków rolnych o łącznej powierzchni 38,4900 ha, oznaczonych jako grunty rolne: Rlllb (o powierzchni 22,1400 ha), RIVa (o powierzchni 15,5500 ha) i RIVb (o powierzchni 0,8000 ha) w granicach działki nr [...]. Według uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...] (dalej Plan), przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem [...]. Zgodnie z "pkt." [winno być "Rozdział"] VI, zatytułowanym "Obręb [...]", "ppkt" [winno być "pkt" - uw. NSA] 6 Planu, jest on przeznaczony pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Na terenie złoża kruszywa naturalnego "[...]", jego eksploatację, od 2006 r., prowadzili kolejno, [...] (do sierpnia 2010 r.), a następnie (od sierpnia 2010 r.) [...] Sp. z o. o. (po zmianie nazwy: [...] sp. z o. o.). Koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" udzielił [...], prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo Usługowe "[...]" z siedzibą w [...], działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Wicemarszałek, decyzją z 7 czerwca 2006 r. nr [...]. Koncesję tę przeniesiono, wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego, decyzją Dyrektora Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego z 31 sierpnia 2010 r. nr [...] na [...] sp. z o. o. Według danych znanych Kolegium z urzędu, z postępowania zakończonego decyzją Kolegium z 5 kwietnia 2018 r. [...], [...] sp. z o.o., umową sprzedaży z 27 maja 2011 r., nabyła od [...] nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], AM-1, obręb [...], gmina [...], wraz z ruchomościami niezbędnymi do prowadzenia działalności wydobywczej i produkcyjnej na terenie kopalni [...], aktem notarialnym z 27 maja 2011 r. rep. A numer [...]. Na wniosek [...] sp. z o. o., działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Dyrektor Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego, decyzją z 12 lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 155 kpa, zmienił koncesję z 7 czerwca 2006 r. nr [...] w zakresie nowej nazwy spółki: [...] sp. z o. o. i zwiększył zasoby kruszywa możliwe do wydobycia przez Spółkę. Decyzją z 8 kwietnia 2015 r. nr [...] organ koncesyjny zmienił koncesję z 7 czerwca 2006 r. nr [...] w zakresie powierzchni, granic i nazwy obszaru i terenu górniczego oraz wielkości zasobów możliwych do wydobycia. Decyzją tą wyznaczono obszar górniczy "[...] l-Pole A", o powierzchni 350.639,82 m² (w zaokrągleniu 35,0640 ha). Kolejno wydawane decyzje koncesyjne uprawniały do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...]: najpierw osobę fizyczną – [...] (do sierpnia 2010 r.); następnie (od sierpnia 2010 r.) osobę prawną – [...] Sp. z o.o. (przed zmianą nazwy: [...] Sp. z o. o.). Kolegium wskazało na znany z urzędu fakt, że część terenu obszaru górniczy "[...] I-Pole A", o powierzchni 35,0640 ha, jest objęta dwoma odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi przez organy ochrony gruntów rolnych. Spółka wniosła podaniem z 2 września 2016 r. o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,3000 ha, leżących w granicach działki nr [...] - jej północnej części. Kolegium, decyzją z 6 września 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z 28 maja 2018 r. [...], odmawiającą uznania za zakończoną rekultywacji gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...]. Decyzja organów administracji publicznej została zaskarżona do WSA we Wrocławiu, który nieprawomocnym wyrokiem z 13 marca 2019 r. II SA/Wr 850/18 skargę Spółki oddalił. Kolegium wskazało na znaną z urzędu okoliczność dotyczącą wydania przez Starostę [...] ostatecznej i prawomocnej decyzji z 5 lutego 2018 r. [...], która przeniesiono z urzędu wszystkie prawa i obowiązki wynikające z decyzji Starosty [...] z 11 grudnia 2007 r. nr [...], określającej m.in. osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, o powierzchni 2,5000 ha, zdewastowanych w wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, położonych w granicach działki nr [...], kierunek rekultywacji, termin jej wykonania. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że wydaną w rozpatrywanej sprawie decyzją Starosty [...] z 12 kwietnia 2019 r. nr [...], objęto pozostały teren obszaru górniczego "[...] I-Pole A", o powierzchni 19,2640 ha (bo: 35,0640 ha - 13,3000 ha - 2,5000 ha = 19,2640 ha). [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji jest obecnie przedsiębiorcą górniczym, który odpowiada za rekultywację tego terenu, przekształconego w wyniku prowadzenia działalności górniczej. Powyższe okoliczności dały Kolegium podstawy do stwierdzenia za zgodne z prawem rozstrzygnięcia o tym, że odwołująca się spółka jest obowiązaną do rekultywacji gruntu.

Odnosząc się do ustalonego w decyzji pierwszoinstancyjnej terminu zakończenia rekultywacji, Kolegium zauważyło, że w wyroku II SA/Wr 700/19 Sąd stwierdził, że "uznaje za prawidłowe wskazanie oznaczenia terminu wykonania rekultywacji do dnia 19 kwietnia 2021 r. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację" [s. 21 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 700/19]. Kolegium było związane tą oceną prawną i wskazaniem. Kolegium było obowiązane utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji w zakresie, w jakim ustalono w niej termin rekultywacji do 19 kwietnia 2021 r. W tym zakresie Kolegium powtórzyło argumentację zaaprobowaną w pełni przez Sąd. Zgodnie z nią na wniosek [...] sp. z o.o., działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego, Dyrektor Wydziału Geologii w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego, decyzją z 19 kwietnia 2016 r. nr [...], zatwierdził dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" [odpis załączony do k. 35 akt administracyjnych]. Zawierał on rozliczenie zasobów złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...] I Pole A". Na większości powierzchni złoża udokumentowanej w kat. [...], w granicach obszaru górniczego "[...] I Pole A", stwierdzono wyeksploatowanie zasobów. Oznacza to, że działania związane z eksploatacją złoża musiały zakończyć się przed zatwierdzeniem dodatku rozliczającego złoże. Zgodnie z Planem Ruchu "Zakłada się równoległe prowadzenie rekultywacji z eksploatacją z zastrzeżeniem zachowania maksymalnego 6-cio miesięcznego okresu różnicy pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym" (s. 39 Planu Ruchu). W tym kontekście Kolegium traktuje jako własny pogląd organu I instancji (jego pismo przewodnie z 27 maja 2019 r.), że rekultywacja może być prowadzona jednocześnie z eksploatacją z zachowaniem odpowiedniego okresu pomiędzy frontem eksploatacyjnym, a frontem rekultywacyjnym (przy dużych złożach na poszczególnych jego częściach). Terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja nie może ograniczać eksploatacji, gdyż prowadzona jest na terenach, na których eksploatacja została już zakończona, a grunty stały się zbędne. O powyższym stanowi § 162 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz. U. poz. 1008), zgodnie z którym rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego. Podobnie stanowi art. 20 ust. 4 uogrl, zgodnie z którym rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Sformułowanie "od zaprzestania działalności″, nie stanowi zaprzestania działalności koncesyjnej (która kończy się z upływem terminu na jaki została wydana lub na podstawie odrębnych decyzji), czy górniczej (która kończy się decyzją uznającą zakończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych tą działalnością). W ocenie Kolegium, zaprzestanie działalności w tym przypadku stanowi o zakończeniu prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) i innych czynności związanych z ruchem zakładu górniczego na danym obszarze gruntów zdewastowanych. Umożliwia to - szczególnie przy złożach zalegających na dużych powierzchniach - rozpoczęcie, a nawet zakończenie prac rekultywacyjnych przed upływem terminu wyznaczonego w koncesji, co w konsekwencji może stanowić o możliwości wyłączenia danego zrekultywowanego terenu z obszaru górniczego (wyznaczonego w koncesji), a następnie z obszaru objętego działalnością górniczą (wyznaczonego w dokumentach planistycznych) i w efekcie rozpoczęcia na tym terenie innej działalności (podczas gdy na pozostałym terenie objętym koncesją nadal jest prowadzona eksploatacja). Art. 20 ust. 4 uogrl określa maksymalny termin na wykonanie rekultywacji. Tym samym nie przeciwi się temu, by termin ten był krótszy niż 5 lat i jednocześnie nie przewiduje możliwości wyznaczenia terminu dłuższego niż 5 lat. W opinii Kolegium, termin wygaszenia koncesji nie musi stanowić każdorazowo daty, od której należy liczyć bieg terminu na wykonanie rekultywacji, jak również nie zawsze termin ten musi stanowić 5 lat. Decyzja wygaszająca koncesję na przedmiotowym terenie została wydana z urzędu (a więc nie z wniosku i woli przedsiębiorcy), dopiero pół roku po rozliczeniu złoża z zasobów. Biorąc powyższe uwarunkowania prawne Kolegium przyjęło za zgodne z prawem wyznaczenie terminu zakończenia rekultywacji do 19 kwietnia 2021 r.

Odnosząc się do ustalonego w decyzji kierunku rekultywacji, Kolegium stwierdziło, że w wyroku II SA/Wr 700/19, Sąd zakwestionował uchylenie przez Kolegium decyzji pierwszoinstacyjnej w zakresie pkt. II (określającego kierunek rekultywacji) i w uchylonym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałym zakresie utrzymanie decyzji w mocy. W ocenie Sądu wyznaczenie kierunku rekultywacji nie było bezprzedmiotowe i mieściło się w granicach postępowania odwoławczego prowadzonego w załatwianej sprawie. Na takiej podstawie Kolegium przyjęło, że wskazaniem Sądu co dalszego sposobu postępowania było zobowiązanie organu odwoławczego do merytorycznego orzeczenia o kierunku rekultywacji. Sąd wyraził przy tym ocenę prawną, że kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, jest w załatwianej sprawie wiążący. Na podstawie niezakwestionowanego stanu faktycznego Sąd stwierdził, że już z samego "Planu ruchu zakładu górniczego [...]" wynika ów przewidywany i wiążący w załatwianej sprawie kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia przez Spółkę ruchu zakładu na działce nr [...], tj. wodny, rolny. Orzekając merytorycznie o kierunku rekultywacji Kolegium było związane przedstawioną oceną prawną. Kierując się powyższą oceną prawną, Kolegium wzięło pod uwagę decyzje administracyjne dotyczące działalności Spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, a w których ustalono kierunek rekultywacji. Zastępca Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] decyzją z 19 października 2015 r. nr [...] zatwierdził "Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 01 lipca 2015 r. - 30 czerwca 2020 r." (dalej Plan Ruchu), zmieniony następnie trzema kolejnymi decyzjami zatwierdzającymi dodatki do Planu Ruchu. Kolegium zna z urzędu Plan Ruchu i zmiany dokonane w nim kolejnymi decyzjami administracyjnymi z: 16 maja 2016 r.; 29 czerwca 2016 r.; 23 marca 2017 r. - tzw. Dodatkami do Planu Ruchu nr: 1, 2 i 3. Plan Ruchu obejmował Teren górniczy [...] I oraz obszar górniczy [...] I-Pole A (działka nr [...]) i obszar górniczy [...] I-Pole B (działki nr [...]/1 i nr [...]/2). W Planie Ruchu na s. 36 organ nadzoru górniczego zatwierdził kierunek rekultywacji - "wodny, rolny" oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji. Określił obowiązki Spółki w zakresie sposobu prowadzenia rekultywacji. Stwierdził, że "szczegółowy sposób likwidacji zakładu górniczego zostanie określony w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego". Ustalił, że zarówno "w trakcie prowadzenia eksploatacji" (s. 34) i "po zakończeniu eksploatacji będą dochowane wszelkie wymogi zgodnie z decyzją (...) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (...) z dnia 24 maja 2011 r." (s. 36). Plan Ruchu odwoływał się do decyzji Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. [...] (dalej decyzja z 24 maja 2011 r.), ustalającej na rzecz Spółki środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. [...] wg stanu na dzień 31 grudnia 2009 r., w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. [...]) i zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany (zwanej dalej decyzją środowiskową). Drugą decyzją była decyzja środowiskowa. Według jej postanowień z pkt. 1, dotyczyła ona przedsięwzięcia zaplanowanego na działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 43,02 ha, realizowanego w całości w granicach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "[...]" [...]. W jej pkt. 3, opisano działania jakie Spółka miała obowiązek podjąć po zakończeniu eksploatacji terenu obu ww. działek. Postanowiono tam m.in., że: "Po zakończeniu eksploatacji należy podjąć następujące działania (...) 3. Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków wodnych. (...) 6. Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym, tak aby odbudować bioróżnorodność i zagospodarowanie zmienionych elementów środowiska naturalnego" (...) 7. Projekt rekultywacji winien zawierać ponadto parametry wyrobiska poeksploatacyjnego takie jak: powierzchnia całkowita, powierzchnia lustra wody, kształt linii brzegowej, usytuowanie wysp oraz jego głębokość". W pkt 4 ustalono warunki kompensacji przyrodniczej tj.: "Odtworzyć miejsca dogodne dla rozwoju gąsiorka i podróżniczka poprzez przesadzenie usuniętych krzewów lub nasadzenia nowych krzewów. Nasadzenia należy przeprowadzić w formie pojedynczych szpalerów i skupisk krzewów - głównie dzikiej róży, bzu czarnego i tarniny". W załączniku do decyzji, w tzw. charakterystyce przedsięwzięcia wskazano, że: "do zdjęcia przewiduje się ok. 654.500 m³ nadkładu. Przewiduje się selektywne zbieranie nadkładu z odrębnym gromadzeniem humus. Materiał ten wykorzystywany będzie, po zakończeniu eksploatacji, do prac rekultywacyjnych". Decyzja środowiskowa została wydana na podstawie, znanego Kolegium z urzędu, Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z października 2010 r. i jego uzupełnienia z lutego 2011 r. W Raporcie tym Spółka opisała szczegółowo planowane przedsięwzięcie, z którym związany jest obowiązek rekultywacji. Raport przewidywał, że w wyniku eksploatacji złoża nastąpi całkowite odkrycie wód na powierzchni 38,5 ha. Wielokrotnie w treści Raportu stwierdzono, że: powstałe w wyniku eksploatacji zawodnione wyrobisko poeksploatacyjne docelowo pozostanie w stanie zawodnionym, bo utworzony zostanie w tym miejscu zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb. Powstały zbiornik wodny miał kompensować niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Zdjęty nadkład w ilości 654.000 m³ miał być selektywnie zebrany, z odrębnym gromadzeniem humusu, wykorzystany po zakończeniu eksploatacji do rekultywacji wyrobiska. Raport opisując odpady jakie w wyniku realizacji przedsięwzięcia powstaną i zostaną wykorzystane wskazał wyłącznie na zdjęty nadkład oraz odpady powstające w związku z utrzymaniem właściwego stanu technicznego wykorzystywanych do wydobycia maszyn i urządzeń (Raport s. 27, 33, 40-42, 50, 53, 54, 58, 59; uzupełnienie Raportu, Ad. 5, pkt 1 i 2).

Kolegium przytoczyło treść pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska [...] z 27 marca 2019 r., w którym organ stwierdził, że: "podmiot obowiązany do realizacji warunków decyzji środowiskowej oraz wykonania rekultywacji - firma [...] sp. z o.o., nie wziął pod uwagę zaleceń i opinii organów ochrony środowiska (Wojewody Dolnośląskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], Burmistrza [...]). Obecne działania [...] sp. z o.o. polegające na rekreacyjnym zagospodarowaniu północnej części działki nr [...] oraz działanie polegające na wypełnianiu południowej części wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami, na podstawie których Wojewoda Dolnośląski (postanowienie z 04.04.2006 r. znak: [...]), a następnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] (postanowienie z 29.11.2010 r. znak: [...]) zezwoliły na wydobycie kruszywa w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych, tj. w obszarze Natura 2000 [...]. Przedkładane bowiem do uzgodnienia - na etapie postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - raporty o oddziaływaniu na środowisko zakładały, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nadkładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, a po zakończeniu eksploatacji teren nie będzie zagospodarowany jako teren intensywnej rekreacji i wypoczynku. Na podstawie tych założeń określone zostały warunki środowiskowe dotyczące eksploatacji złoża "[...]" oraz rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Do chwili obecnej najistotniejsze z punktu widzenia ochrony przyrody warunki środowiskowe nie zostały wypełnione." Dalej stwierdził, że: "działanie polegające na wypełnianiu południowej części wyrobiska odpadami w ramach procesów odzysku R5 i R13 są sprzeczne z założeniami (określonymi w raportach oddziaływania na środowisko), na podstawie których wydawano zgody na eksploatację złoża w obrębie obszaru Natura 2000 [...]. Podkreślić należy, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego przed wydaniem decyzji Nr [...] z 22.11.2014 r. zezwalającej [...] sp. z o.o. na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 nie zasięgał opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] w zakresie potencjalnego wpływu na obszar Natura 2000 [...], a z treści decyzji wynika, nie rozważył zastosowania procedury określonej w art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże zaznaczył między innymi w punkcie 3 decyzji, że cyt.: "Teren po wyrobisku zostanie przekształcony na zbiornik wodny z powierzchni 20 ha oraz dwie wyspy. Pozostała część wyrobiska zostanie wypełniona odpadami w ilości w ilości ok. 2 378 820 Mg, przyjmowanymi od podmiotów zewnętrznych″. Podkreślić przy tym należy, że (...) powierzchnia lustra wody w granicach działki [...] wynosi około 17 ha, zatem jest mniejsza od powierzchni określonej w ww. decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego". W piśmie tym wskazano, że: "najodpowiedniejszym - z punktu widzenia ochrony elementów środowiska przyrodniczego, w tym z punktu widzenia ochrony obszaru mającego znaczenie dla (...) [...] oraz integralności tego obszaru - jest przeprowadzenie rekultywacji w kierunku wodnym, polegającym na utworzeniu w obrębie działki [...] obrębu [...] zbiornika wodnego: o powierzchni nie mniejszej niż 20 ha i zagospodarowania w kierunku odbudowy i ochrony różnorodności biologicznej. (...) Organ opiniuje negatywnie rekreacyjny kierunek rekultywacji jako kierunek mający istotnie negatywnie wpływać na elementy przyrodnicze w tym przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...]".

Kolegium zauważyło, że obszar Natura 2000 [...] (kod [...]) objęty jest ochroną siedlisk przyrodniczych oraz gatunków fauny i flory. Działka nr [...] leży w całości w granicach tego obszaru. Znajduje się tam 10 typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny wymienionych w Załączniku II dyrektywy. Kolegium powołało Dokumentację Rekultywacji Gruntów Zakładu Górniczego [...] z 12.2015 r., dotyczącą działki nr [...], zatwierdzoną przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego (dalej Dokumentacja Rekultywacji), gdzie w pkt 2, s. 4 stwierdzono: "Mając na uwadze (...) zapisy w Decyzji Burmistrza [...] nr [...] z 24.05.2011 r. założono, że zostanie przeprowadzona rekultywacja w kierunku rolnym uwzględniającym, że powstały akwen wodny o powierzchni około 20 ha z dwiema wyspami o powierzchni łącznej 2 ha (...). Zakłada się, że przedmiotowy zbiornik pełnić będzie funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb". W pkt 4, s. 5 i 6 postanowiono, że: "Roboty rekultywacyjne będą prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (...) a w szczególności z wymagań wynikających z zapisów w Decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawnych przedsięwzięcia (...). Decyzja ta - nr [...] z 24.05.2011 r. określa, między innymi, kierunek rekultywacji dla przedmiotowego terenu i określa warunki jego realizacji". W Dokumentacji Rekultywacji przywołano treść obowiązków nałożonych na stronę decyzją środowiskową, przewidujących, że: "Na powstałym po wydobyciu kruszywa zbiorniku wodnym, w uzgodnieniu ze specjalistą ornitologiem, stworzyć dwie wyspy o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda spełniająca docelowo miejsce dogodne do gniazdowania ptaków. (...) Rekultywację prowadzić w kierunku rolnym (...)". Ustalono też "kierunek rekultywacji dla terenów poeksploatacyjnych kopalni (...) w części zawodnionej rolny, w części zalądowionej rekreacyjny". Dokumentacja Rekultywacji na s. 7, co do "części zawodnionej' wskazała na "rolny sposób prowadzenia rekultywacji zgodny z funkcją obszaru ekstensywnej hodowli ryb (kierunek rolny z funkcją rolną)". Jako wyjaśnienie takiej funkcji wskazano, że: Jednym z podstawowych wyznaczników prowadzonej rekultywacji - na terenach leżących w obrębie obszaru NATURA 2000 "[...]" – [...] - powinno być zapewnienie różnorodności biologicznej tego obszaru. Przyjąć należy, że zarybiony zbiornik wodny i prowadzona rybna gospodarka hodowlana stanowić będzie jeden z czynników zapewniających realizację tego celu. (...) zarybienie zbiornika wodnego i prowadzenie hodowli przyczyni się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego". W Dokumentacji Rekultywacji, w pkt 6, s. 17 i 18, w części "Określenie gatunków roślin i ilości nasion przewidzianych do wysiewu" stwierdza się, że: "Aby odtworzyć miejsca dogodne do rozwoju gąsiorka i podróżniczka, projektuje się wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2.000 m²"; podano zalecaną gęstość nasadzeń; określono projektowane gatunki: róża dzika, tarnina, leszczyna, bez czarny i liczbę sztuk (razem 6.000).

Biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 22 ust. 1 uogrl i art. 129 ust. 2 pgg Kolegium stwierdziło, że w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, rekultywacja obszaru górniczego była prowadzona przez Spółkę, jako przedsiębiorcę górniczego, w ramach koncesjonowanej działalności górniczej (art. 6 ust. 1 pkt 9 pgg). Jej działalność, jako działalność górnicza, podlegała przepisom Prawa geologicznego i górniczego. Ruch swojego zakładu górniczego była obowiązana prowadzić na podstawie planu ruchu zakładu górniczego (art. 105 ust. 1 pgg). Plan ruchu zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca, odrębnie dla każdego zakładu górniczego (art. 108 ust. 1 pgg). Plan ruchu zakładu górniczego określa m.in. szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska (art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. f) pgg). Plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji (art. 108 ust. 11 pgg). Zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego (art. 39 ust. 2 zd. 1 w zw. z ust. 1 pgg). W przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu (...) rekultywacji gruntów po działalności górniczej (art. 129 ust. 1 pkt 5 pgg). Do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego (art. 129 ust. 3 pgg). Plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego lub jego oznaczonej części określa sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 (art. 129 ust. 4 pgg). Na podstawie cytowanych przepisów Kolegium przyjęło, że rekultywacja gruntów po działalności górniczej jest częścią składową tej działalności, regulowanej szczegółowo Prawem geologicznym i górniczym, i przepisami wykonawczymi do pgg. Działalność górniczą przedsiębiorcy górniczego reguluje plan ruchu zakładu górniczego. Plan ten jest regulacją kompleksową, obejmującą także obowiązki dotyczące ochrony środowiska, w szczególności wskazanie osoby obowiązanej do rekultywacji gruntów po działalności górniczej oraz kierunku i terminu ich rekultywacji. Tego rodzaju obowiązki, skonkretyzowane w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu konkretnego zakładu górniczego, wiążą przedsiębiorcę górniczego więc muszą być też uwzględnione w postępowaniu w sprawie rekultywacji. Działalność górnicza Spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji działki nr [...], była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka planowała wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha (§ 2 ust. 1 pkt 26 lit. a rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko [Dz.U. z 2004 r. nr 257 poz. 2573 ze zm.]). Dlatego dla jej przedsięwzięcia wydano decyzję środowiskową. Powołując art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 86 pkt 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej poś), Kolegium stwierdziło, że z przepisów tych wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego", względem przyszłych decyzji administracyjnych określających te same warunki korzystania ze środowiska: zarówno tych decyzji administracyjnych, które nie były poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (jak np. decyzja w sprawie rekultywacji gruntów czy Plan Ruchu), jak i tych, których wydanie poprzedza uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (np. koncesja udzielona Spółce na wydobywanie kopalin ze złóż). W obu przypadkach, decyzje administracyjne dotyczące konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacyjny, muszą uwzględniać warunki korzystania ze środowiska w zakresie np. kierunku rekultywacji ustalonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ma ona na mocy powołanych przepisów - we wskazanym zakresie - prejudycjalny charakter dla przyszłych rozstrzygnięć. W przypadku ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (a taką była kopalnia w [...]) szczegółowe wymagania dotyczące jego ruchu w zakresie ochrony środowiska określa rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego. Zgodnie z tym aktem prawnym - rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w miarę, jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 1). Rekultywację gruntów w granicach zakładu górniczego prowadzi się w sposób określony w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzonej przez kierownika ruchu zakładu górniczego (§ 162 ust. 3).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 50, dalej uop), ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym siedlisk przyrodniczych i siedlisk zagrożonych wyginięciem rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów. Po myśli art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 pkt 2b uop, obszar Natura 2000 - czyli obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty - stanowi formę ochrony przyrody. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin lub zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W sprawie jest bezsporne, że według uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...], przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem [...]. Zgodnie z Planem "dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża" (rozdział VI "[...]", pkt. 6 ppkt 1 Planu). Plan ten określał "rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" (rozdział VI "[...]", pkt 6 ppkt 2 Planu). "Dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii'' [rozdział VI "[...]", pkt 6 ppkt 9 lit. d) Planu].

Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że spośród trzech dopuszczonych planem miejscowym kierunków rekultywacji (rolny, leśny bądź rekreacyjny), Starosta ustalił tylko jeden kierunek rekultywacji: wodny-rolny (pkt II osnowy decyzji). Było to zgodne z wiążącym Spółkę kierunkiem rekultywacji określonym (przewidywanym) w decyzjach administracyjnych dotyczących prowadzonej przez nią działalności górniczej, z którą związany był obowiązek rekultywacji terenu działki nr [...]. W szczególności było to zgodne z zatwierdzonym decyzją właściwego organu Planem Ruchu i z ustaleniami decyzji środowiskowej. Plan Ruchu nakazywał rekultywację (tak na etapie eksploatacji, jak i na etapie likwidacji zakładu górniczego) w kierunku: wodny i rolny. Plan Ruchu nakazywał rekultywację zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej. Według decyzji środowiskowej rekultywację zawodnionego terenu miano prowadzić w kierunku rolnym (tak w części zawodnionej jak i zalądowionej). W powstałym po wydobyciu kruszywa - w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym - powstać miał zbiornik wodny. Taki kierunek uzasadniano faktem, że teren ten leżał w obrębie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), że powstanie zbiornika wodnego było zgodne z celami ochrony tego obszaru, zapewniało to różnorodność biologiczną obszaru i stworzyło optymalne warunki dla ptactwa wodnego. Teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka. Dlatego w części zalądowionej przedsiębiorca górniczy miał odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2.000 m².

Z uwagi na położenie terenu objętego zaskarżoną decyzją w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]), w ocenie Kolegium, rozstrzygnięcie w zakresie kierunku rekultywacji wymagało uwzględnienia ustaleń płynących z oceny oddziaływania przedsięwzięcia Spółki na chroniony prawem obszar (takiej oceny dokonano w decyzji środowiskowej). Właściwe, wyspecjalizowane organy ochrony środowiska uznały (i podtrzymują to twierdzenie), że zaplanowane przez Spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie, tj. prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać określone środowiskowe uwarunkowania ze względu na potrzebę chronionego prawem obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Dopuszczały one wyłącznie wodno-rolny kierunek rekultywacji. Nie przewidywały kierunku rekreacyjnego. Ustalenie w zaskarżonej decyzji kierunku wodno-rolnego było prawidłowe.

Decyzją z 20 marca 2018 r. [...], z inicjatywy procesowej skarżącej, Kolegium uchyliło w całości decyzję środowiskową. Decyzji tej nie ma już w obrocie prawnym. Od początku jej wydania była ona traktowana przez organy administracji publicznej i Spółkę jak decyzja ostateczna. Zdaniem Kolegium, nie można pominąć tego, że decyzję środowiskową wydano na wniosek Spółki. Na jej podstawie Spółka uzyskała od Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzje koncesyjne na wydobywanie kopalin. Te z kolei były warunkiem zatwierdzenia Planu Ruchu. Na ich podstawie Spółka prowadziła i nadal prowadzi działalność górniczą. Sama Spółka wykonała decyzję środowiskową. Plan Ruchu i Dokumentacja Rekultywacji nakazywały Spółce wprost prowadzić roboty rekultywacyjne zgodnie z wymaganiami wynikającymi z decyzji środowiskowej. Nakładała ona na przedsiębiorcę górniczego obowiązki związane z działalnością górniczą, w tym obowiązki w zakresie rekultywacji gruntu w związku z tym, że teren objęty wnioskiem Spółki leżał w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Nie ulega wątpliwości, że mimo braku przymiotu ostateczności, decyzja środowiskowa funkcjonowała w obrocie prawnym od 2011 r. do 2018 r. Orzeczenie Kolegium podjęte w 2018 r. w trybie instancyjnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie było skuteczne ex tunc, tak jak stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Kolegium wskazało, że decyzja środowiskowa, mimo nieostateczności w istocie wywołała skutki prawne. Była wykonywana przez Spółkę. Stała się podstawą dla uzyskania koncesji, pozwoleń na odzysk odpadów. Spółka powoływała się na jej ustalenia w dokumentacji rekultywacyjnej. Akty administracyjne podejmowane przy uwzględnieniu treści decyzji środowiskowej funkcjonują nadal w obrocie prawnym i korzystają z domniemania legalności. Tym samym, Kolegium ustalając wiążący Spółkę kierunek rekultywacji musiało uwzględnić treść tej decyzji przy interpretacji innych decyzji, które się do niej odwoływały. Dokumentacja Rekultywacji przewidywała dla części zalądowanej wyrobiska rekreacyjny kierunek rekultywacji. Dokumentacja Rekultywacji nie była decyzją administracyjną. Jej zapisy kolidowały z wiążącymi Spółkę decyzjami administracyjnymi dotyczącymi działalności górniczej Spółki - z Planem Ruchu i decyzją środowiskową. Decyzje administracyjne dotyczące działalności górniczej Spółki przewidywały kierunek rolny i wodny. Taki kierunek rekultywacji wynikał z uwarunkowań przyrodniczych. Teren objęty wnioskiem Spółki leżał w granicach chronionego prawem obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Dlatego Plan Ruchu i Decyzja Środowiskowa nie przewidywały rekultywacji w kierunku rekreacyjnym. Rekreacyjny kierunek rekultywacji był sprzeczny z ww. przepisami i wydanymi na ich podstawie decyzjami administracyjnymi. Zapis taki wprowadził do dokumentacji przedsiębiorca górniczy, na którego zlecenie taka dokumentacja powstała i została zatwierdzona przez Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego, nie jest on jednak w załatwianej sprawie wiążący. Zgodnie z oceną prawną tut. Sądu wyrażoną w wyroku II SA/Wr 700/19, za wiążące uznać należy ustalenia decyzji administracyjnych.

Ustosunkowując się do żądania dotyczącego zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia dopuszczającego jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, Kolegium stwierdziło, że nie mogło w ten sposób orzec z dwu powodów. Po pierwsze, granice załatwianej sprawy administracyjnej zostały na podstawie prawomocnego wyroku II SA/Wr 700/19, zawężone wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania i oceną prawną. Zgodnie z nimi, Kolegium było obowiązane orzec merytorycznie w zakresie: osoby zobowiązanej, kierunku i terminu rekultywacji. Przy czym kwestia osoby i terminu została przesądzona w tym orzeczeniu. Kolegium było obowiązane orzec merytoryczne określając kierunek rekultywacji zgodnie z określoną w wyroku Sądu oceną prawną. Kolegium nie mogło rozstrzygnąć inaczej o innych jeszcze kwestiach, w tym o dopuszczeniu, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. Takiego wskazania, co do dalszego sposobu postępowania, nie było w wyroku Sądu (choć Spółka podnosiła tę kwestię w skardze). Już z tego formalnoprawnego powodu Kolegium nie mogło zamieścić w swej decyzji takiego rozstrzygnięcia.

Po drugie, w załączniku nr 1, lp.1, kolumna nr 5 do rozporządzeniu Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. poz. 796) określono warunki odzysku odpadów. Postanowiono tam m.in., że: "Wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Według treści tego przepisu możliwe jest wypełnienie odpadami terenów niekorzystnie przekształconego - poeksploatacyjnego wyrobiska, o ile działanie takie zostanie określone w aktach administracyjnych, w tym w decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji. Przy czym - jak trafnie twierdzi NSA - takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, to jest w zapisach odpowiedniego aktu musi znaleźć się określenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne (wyrok NSA z 27.2.2019 r. II OSK 1122/17, dalej wyrok II OSK 1122/17). Jest więc możliwym, dodatkowym, pozytywnym elementem rozstrzygnięcia decyzji rekultywacyjnej określenie w niej, jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego. Kolegium podzieliło pogląd prawny NSA, że w ramach przysługującego gminom władztwa planistycznego mogą one rozstrzygnąć, tak generalnie o dopuszczalności tego rodzaju działań polegających na odzysku odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, jak i ograniczyć zakres dopuszczalnego na danym obszarze wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych poprzez wskazanie kategorii i kodów odpadów, co do których tego rodzaju odzysk dopuszczają, oczywiście w ramach określonych dla tego sposobu odzysku w ustawie o odpadach i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych (wyrok II OSK 1122/17).

Według Kolegium, analiza Planu miejscowego wskazuje, że nie zawiera on jakichkolwiek pozytywnych regulacji, które dopuszczałyby wypełnianie jakichkolwiek terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Dla terenu działki nr [...] Plan wyraźnie stanowi, że "dla terenów I obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża". Spółka może na obszarze górniczym składować masy ziemne i skalne wydobywcze, przemieszczane w związku z wydobywaniem tam kopalin, pochodzące z własnego zakładu górniczego. Plan dopuszczał wypełnianie nimi wyrobisk powstałych na tych terenach i obszarach. Masy te nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy [z dnia 14 grudnia 2012 r.] o odpadach ([Dz.U. z 2020 r. poz. 797, zm. poz. 875 i 322, dalej uoo] art. 2 pkt 11 uoo), więc nie mają do nich w ogóle zastosowania analizowane regulacje dotyczące planowania w aktach administracyjnych działań polegających na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych. Określenie przez Kolegium, jako planowanego, działania Spółki polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego, naruszałoby postanowienia obowiązującego Planu miejscowego. Według decyzji środowiskowej i raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego została ona wydana, po wydobyciu kruszywa na zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym miał powstać zbiornik wodny z wyspami. Powstałe w wyniku eksploatacji zawodnione wyrobisko poeksploatacyjne docelowo miało pozostać w stanie zawodnionym. Miał być utworzony zbiornik wodny/akwen z wyspą/wyspami, z funkcją rolną - hodowlą ryb. Powstały zbiornik wodny miał być kompensacją niekorzystnych oddziaływań na obszar Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]) związanych ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby, miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika), wykorzystane miały być tylko własne odpady wydobywcze. Spółka w raporcie oddziaływania na środowisko nie przewidywała w ogóle wykorzystania w tym celu innych odpadów. Takie były warunki/zasady korzystania ze środowiska określone prawnie i znane stronie od samego początku, obowiązujące na każdym etapie realizacji jej przedsięwzięcia, z którym związany jest obowiązek rekultywacji, w tym na etapie likwidacji działalności górniczej. W przekonaniu Kolegium, nie może uzasadnić odstąpienia od tych środowiskowych uwarunkowań rzekomy brak odpadów własnych, które przecież nadal znajdują się na rekultywowanym terenie. Mogą być wydobyte, przemieszczone i wykorzystane do rekultywacji. Dlatego Kolegium, także z podanych powodów merytorycznych, nie mogło określić w decyzji rekultywacyjnej, jako planowanego, działania Spółki polegającego na wypełnieniu zawodnionego wyrobiska odpadami.

Odnosząc się do kwestii powołanej przez spółkę decyzji Burmistrza [...] z 12 maja 2006 r. [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania, to według Kolegium, jej ustalenia środowiskowe nie miały w sprawie znaczenia. Określała ona bowiem uwarunkowania środowiskowe (w tym pożądany z punktu widzenia ochrony środowiska kierunek rekultywacji) dla przedsięwzięcia, które poprzedzało przedsięwzięcie obecne, z którym związany jest obowiązek rekultywacji. Załatwiana przez Kolegium sprawa dotyczyła gruntów rekultywowanych po przedsięwzięciu zaplanowanym i realizowanym przez Spółkę kilka lat później, choć prowadzonym w tym samym miejscu co poprzednie. To nowe przedsięwzięcie polegało na wydobyciu zwiększonych zasobów kruszywa naturalnego ze złoża [...] o zasobach bilansowych obliczonych w kat. [...] wg stanu na 31 grudnia 2009 r. w ilości 8.700.212 Mg (Dodatek nr 1 do Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] w kat. [...]) i zmianie organizacji wydobycia surowca, a w szczególności w związku z wodnym kierunkiem rekultywacji uznania powstającego lustra wody zbiornika za teren zrekultywowany. Dla tego nowego i konkretnego przedsięwzięcia zostały wydane, na wniosek Spółki, nowe decyzje administracyjne: Decyzja środowiskowa, Plan Ruchu, decyzje koncesyjne i pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Na ostatnim etapie jego realizacji - likwidacji działalności górniczej, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, wiążące Spółkę i organy administracji publicznej są te ustalenia, które określono w decyzjach administracyjnych później wydanych niż decyzja z 12 maja 2006 r. [...] [k. 2 akt SKO].

Zarządca masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając decyzji z 16 lipca 2020 r. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie może wywoływać skutków prawnych;

2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że raport o oddziaływaniu na środowisko zakładał, że wyrobisko będzie wypełniane wyłącznie nakładem pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, podczas gdy raport stanowiący podstawę decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. nr [...] nie może mieć zastosowania w sprawie z powodu uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, podczas gdy według raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" z lutego 2006 r., będącego przedmiotem stosownych uzgodnień i stanowiącego podstawę do wydania przez Burmistrza [...] decyzji z 12 maja 2006 r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (będącej w mocy) i opracowania pt. Oddziaływanie projektowanej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]" na planowany obszar Natura 2000 "[...]" z marca 2006 r. - zakłada się wykorzystanie nadkładu pozyskanego w trakcie eksploatacji złoża, ale nie wyklucza zastosowania innych materiałów/odpadów w procesie rekultywacji;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji dysponuje jeszcze nadkładem własnym - pozyskanym w trakcie eksploatacji złoża, jaki mogłaby wykorzystać do rekultywacji, podczas gdy nie podlega to prawdzie, gdyż Spółka posiada decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku, więc taki odpad miała prawo wykorzystywać do rekultywacji gruntu, skutkiem czego nie posiada zapasu nakładu własnego i nie prowadzi też wydobycia, które pozwoliłoby na pozyskanie nakładu w ilości potrzebnej do rekultywacji;

4. art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 4 uogrl wskutek określenia terminu wykonania rekultywacji na "do dnia 19.04.2021 r.", podczas gdy nie termin rozliczenia złoża dokonany dodatkiem nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" stanowi o dacie zaprzestania działalności przemysłowej na terenach położonych w granicach działki nr [...], bowiem zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie w związku ze stwierdzeniem wyeksploatowania złoża, co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z 8 listopada 2016 r., skutkiem czego termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zostać wyznaczony na "do dnia 07.11.2021 r.", gdyż wówczas upływa pięcioletni termin określony art. 20 ust. 4 uogrl, jaki ma być liczony od zaprzestania działalności przemysłowej;

5. art. 22 ust. 1 pkt 3) uogrl w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w z w. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP wskutek określenia kierunku rekultywacji gruntów o powierzchni 19,2640 ha, położonych w granicach działki nr [...], niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 19.1.2006 r. nr [...], jak też wskutek przyjęcia, że w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w mpzp, to nie może zostać dopuszczone, podczas gdy miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jednakże gdzie wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności - wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, co jest bowiem - w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji i jego warunków regulowane na podstawie odrębnych przepisów, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 22 ust. 2 uogrl wskutek oparcia rozstrzygnięcia o opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie jest organem opiniującym wymienionym we wskazanej ustawie, zaś nieuwzględnienie stanowiska zawartego w opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] i stanowiska zawartego w opinii Burmistrza [...], będących organami opiniującymi decyzje w sprawach rekultywacji zgodnie ze wskazanym przepisem uogrl, co do kierunków rekultywacji i terminu jej wykonania;

7. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia, mimo że zainteresowana strona (zarządca masy sanacyjnej) o to wnosiła, w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie zostało też przez ten plan zakazane, skutkiem czego - nie jest wykluczone, a przy tym dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu decyzji Starosty [...] nr [...] z 12.4.2019 r. w części dotyczącej punktu II i III i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest określenie kierunku rekultywacji jako: rolny, rekreacyjny, zaś terminu wykonania rekultywacji: do dnia 07.11.2021 r.; określenie dopuszczalności na rekultywowanym terenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, w procesach odzysku, jakie zostaną określone odrębnie przez właściwe organy, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne.

W obszernym uzasadnieniu skargi zarządca masy sanacyjnej, reprezentowany przez pełnomocnika, przedstawił argumentację uzasadniającą podnoszone zarzuty (k. 2-11 akt II SA/Wr 1330/21).

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 20-21v akt II SA/Wr 1330/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem II SA/Wr 526/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w całości.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartą w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 uogrl). Osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 uogrl). Decyzja w sprawach rekultywacji winna określać: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną (art. 22 ust. 1 uogrl). W sprawach rekultywacji decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu działalności górniczej;[...] 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 22 ust. 2 uogrl).

Niesporne między organem a skarżącym są: 1. określenie podmiotu obowiązanego do rekultywacji - obowiązkiem rekultywacji obciążono [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji; 2. obszar objęty takim obowiązkiem - orzeczono o rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...] - Pole A", o powierzchni 19,2640 ha, położonego w granicach działki nr [...], AM-1, obręb [...].

Spór między stronami dotyczy określenia kierunku rekultywacji jako: rolno-wodny oraz terminu wykonania rekultywacji do dnia 19 kwietnia 2021 r. Spółka oczekuje: rozszerzenia kierunków rekultywacji o kierunek rekreacyjny; zmiany terminu wykonania rekultywacji do dnia 7 listopada 2021 r. Nadto wnioskuje o określenie w decyzji dopuszczalności na rekultywowanym terenie prowadzenia odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanych części odkrywkowych wyrobisk) odpadami innymi niż niebezpieczne.

Dla rozstrzygnięcia sporu istotne jest, że w sprawie wyrokował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z 3 marca 2020 r. II SA/Wr 700/19, uchylił decyzję SKO [...] z 25 lipca 2019 r. nr [...]. Na podstawie tej decyzji Kolegium uchyliło pkt II osnowy decyzji Starosty [...] z 12 kwietnia 2019 r. i w uchylonym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając wyrokiem II SA/Wr 700/19 Sąd uznał, że wydając orzeczenie o uchyleniu decyzji w zakresie pkt. II z jednoczesnym umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji, Kolegium nie wykazało bezprzedmiotowości postępowania w zakresie, w którym zostało umorzone. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, że podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie pogorszy sytuację strony odwołującej (zakaz reformationis in peius).

Wyrok II SA/Wr 700/19 objęty jest dyspozycją art. 153 ppsa, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie [...] było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W użytym w art. 153 ppsa pojęciu "oceny prawnej" zawiera się nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Obejmuje ono m. in. krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. "Wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Działając w granicach związania art. 153 ppsa Sąd rozpoznający obecnie skargę, obowiązany był przede wszystkim do oceny, czy organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań wynikających z opisanego wyżej wyroku. W tym kontekście jest istotne, że w wyroku II SA/Wr 700/19 Sąd nie podważył i nie zakwestionował wszystkich ustaleń faktycznych dokonanych przez Starostę, które stanowiły postawę stanowiska przyjętego obecnie w zaskarżonej decyzji. W wyroku II SA/Wr 700/19 Sąd uznał za prawidłowe wskazanie [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji i oznaczenie terminu wykonania tej rekultywacji do 19 kwietnia 2021 r. Akceptując bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację, jako istotny element stanu faktycznego zaakceptowany wówczas przez Sąd wskazano kwestię charakteru gruntów stanowiących działkę nr [...]. Przez cały okres prowadzenia działalności górniczej stanowiły one grunty rolne, zaliczone do klasy bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb. Przedsiębiorąca dla prowadzonej działalności górniczej uzyskał decyzję środowiskową z 24 maja 2011 r. Burmistrza [...]. Zanim decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez SKO [...] (decyzją z 20 marca 2018 r.), na jej podstawie prowadzono eksploatację złoża. Potwierdzaniem tego jest treść decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z 19 października 2015 r., gdzie stwierdza się, że w trakcie eksploatacji i po jej zakończeniu będą dochowane wszelkie wymogi określone w decyzji środowiskowej z 24 maja 2011 r. Za istotny element stanu faktycznego sprawy Sąd uznał fakt lokalizacji działki nr [...] na Specjalnym Obszarze Ochrony Siedlisk "[...]", przynależnym do Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Jako bezsporne Sąd wskazał zakończenie eksploatacji złoża kruszywa naturalnego położonego w granicach działki nr [...] o pow. 19,2640 ha. W wyroku II SA/Wr 700/19 zwrócono uwagę, powołując Prawo geologiczne i górnicze, że rekultywacja jest elementem składowym działalności górniczej, którą prowadzi się m.in. na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją właściwego organu nadzoru górniczego. Zwrócono uwagę na kompleksowość opracowania jakim jest plan ruchu zakładu górniczego, w którym określone są przewidywane kierunki rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych; terminu rozpoczęcia i zakończenia rekultywacji gruntów. Sąd wskazał, że w Planie ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres od 01 lipca 2015 r. do 30 czerwca 2020 r., zatwierdzonym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] decyzją z 19 października 2015 r., przewidywany kierunek i sposób rekultywacji powierzchni przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu na działce nr [...] określony został jako wodny, rolny. Podzielony w wyroku II SA/Wr 700/19 pogląd na temat wiążącego charakteru kierunku rekultywacji określonego w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym przypadku w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, nie został podzielony przez NSA, który wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 2374/19, uchylił wyrok II SA/Wr 850/18, tym niemniej powyższe stanowisko NSA nie zmienia przyjętego w tego rodzaju sprawach poglądu, że przy wydaniu decyzji w przedmiocie rekultywacji wymaga się od organu wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (wyrok WSA w Olsztynie z 22.10.2013 r. II SA/Ol 607/13). Ustawa nie wskazuje kryteriów, którymi winny kierować się organy administracji przy ustalaniu kierunków rekultywacji. W takiej sytuacji należy przyjąć, że decyzja w tym zakresie, nie znajdując dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter, zatem wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (wyroki WSA: w Gdańsku z 24.1.2018 r. II SA/Gd 775/17; w Łodzi z 27.3.2006 r. II SA/Łd 1222/05; 21.11.2019 r. II SA/Łd 647/19). Obranie określonego kierunku rekultywacji winno być wynikiem rozważenia po pierwsze, wszystkich okoliczności sprawy, a po drugie wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten winien być dodatkowo zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów zdewastowanych przez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. Kryterium decydującym o wyborze sposobu rekultywacji gruntów zdewastowanych winno być więc przywrócenie stanu poprzedniego gruntów (wyrok WSA w Lublinie z 14.2.2007 r. II SA/Lu 990/06).

Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium zastosowało się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku II SA/Wr 700/19. Dokonując pod tym względem analizy przeprowadzonego postępowania, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o rolno-wodnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, wskazać należy, że Kolegium uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie poprawnie przytoczyło wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję i należycie okoliczności te wartościowało. Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowy (funkcjonujący przed rozpoczęciem wydobywania kopalin) sposób wykorzystania gruntów. Przy rozpoczęciu działalności wydobywczej grunt był wykorzystywany rolniczo (użytki rolne w klasie bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb). Organ zwrócił uwagę na lokalizację działki nr [...] w całości na terenie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]) i podyktowane tym faktem zapisy w wydanych wobec prowadzonej dział[alności] górniczej decyzjach administracyjnych, które uwzględniały konieczność, po zakończeniu wydobycia kruszywa, przywrócenia i zrekompensowania utraconych walorów przyrodniczych celem zachowania integralności tego obszaru. Dlatego w dokumentacji zakładu górniczego (Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 1 lipca 2015 r. - 30 czerwca 2020 r., dalej Plan ruchu) nałożono na Spółkę liczne obowiązki, które zmierzały do odbudowy bioróżnorodności. Powstały zbiornik wodny pełniący funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb, kompensować miał niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000, związane ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Kompensacja przyrodnicza miała na celu odtworzenie miejsc dogodnych dla rozwoju ptactwa. W tym celu określono obowiązek rekultywacji w kierunku rolnym, wodnym. Spółka nie kwestionowała wówczas tego rodzaju obowiązków, które skonkretyzowano w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu konkretnego zakładu górniczego. Wbrew zarzutom skargi, treść planu ruchu zakładu górniczego prawidłowo uwzględniono w postępowaniu w sprawie rekultywacji. Działalność górnicza Spółki, z którą związany jest obowiązek rekultywacji działki nr [...], była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 26 lit. a rozporządzenia [Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.] w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko {Dz.U. nr 257 poz. 2573 ze zm.]). Spółka planowała wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha. Według decyzji środowiskowej z 24 maja 2011 r. rekultywację zawodnionego terenu miano prowadzić w kierunku rolnym (tak w części zawodnionej jak i zalądowionej). W powstałym po wydobyciu kruszywa - w zawodnionym wyrobisku poeksploatacyjnym - powstać miał zbiornik wodny/akwen z wyspami z funkcją rolną - hodowlą ryb.

Nie bez znaczenia w sprawie są postanowienia uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...]. W Planie sporny teren oznaczono symbolem [...]. Plan dla terenów i obszarów górniczych określił rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo. Dla tego terenu wskazano na konieczność minimalizacji negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny przez stosowanie odpowiednich technologii. Wskazane w motywach zaskarżonej decyzji okoliczności przesądziły o tym, że orzekające w sprawie organy określiły rolny kierunek rekultywacji gruntów zgodnie z takim postanowieniami planistycznymi. Spośród trzech dopuszczonych planem miejscowym kierunków rekultywacji (rolny, leśny bądź rekreacyjny), ustalono tylko jeden kierunek rekultywacji: wodno-rolny. Zostało to podyktowane kierunkami rekultywacji określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących prowadzonej przez Spółkę działalności górniczej i ekstraordynaryjną okolicznością dotyczącą położenia terenu objętego działalnością górniczą w granicach obszaru Natura 2000. Okoliczności te, biorąc pod uwagę regulację ustawy o ochronie przyrody odnoszącą się do obszarów Natura 2000, musiały skutkować rozstrzygnięciem, które w zakresie kierunku rekultywacji uwzględnia ustalenia płynące z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na chroniony prawem obszar, którą to ocenę przeprowadzono na etapie decyzji środowiskowej z 24 maja 2011 r. Znaczenia tej oceny nie przekreśla późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji środowiskowej. Powodem takiej decyzji Kolegium nie były przecież wady raportu. Kolegium zasadnie przytoczyło treść stanowiska wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska, które kategorycznie uznały, że zaplanowane przez Spółkę przedsięwzięcie odkrywkowego wydobywania kopalin, w jego końcowym etapie - prowadzenia robót rekultywacyjnych, musi uwzględniać środowiskowe uwarunkowania ze względu na potrzeby chronionego prawem obszaru Natura 2000. Dlatego dopuściły one wyłącznie wodno-rolny kierunek rekultywacji; wykluczyły kierunek rekreacyjny. W kontekście wszystkich wskazanych okoliczności - zdaniem składu orzekającego - stanowisko organów obu instancji jest uzasadnione. Określony decyzją kierunek rekultywacji jest uzasadniony. Wydając decyzję dotyczącą rekultywacji gruntów, organ administracji przede wszystkim obowiązany jest chronić interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji dotyczącej ochrony gruntów rolnych i leśnych, rozumianych jako dobro publiczne (wyrok NSA z 2.4.2007 r. II OSK 1018/06).

Sąd podzielił stanowisko Kolegium dotyczące zamieszczenia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia dopuszczającego jako planowanego, działania polegającego na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego. Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że przeszkodą dla takiego żądania Spółki jest treść planu miejscowego - uchwała Nr [...], która nie zawiera jakichkolwiek pozytywnych regulacji dopuszczających wypełnianie jakichkolwiek terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Powołane wyżej regulacj[e] planistyczne wyraźnie wskazują, że dla terenu działki nr [...] dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Zgodne z postanowieniami Planu jest wyłącznie składowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z własnego zakładu górniczego. Plan dopuszczał wypełnianie nimi wyrobisk powstałych na tych terenach i obszarach. Kolegium zasadnie zauważyło, że według decyzji środowiskowej z 24 maja 2011 r. i raportu oddziaływania na środowisko, do rekultywacji prowadzonej w ramach ruchu zakładu górniczego (w tym do tworzenia wysp, brzegów przyszłego zbiornika), wykorzystane miały być tylko własne odpady wydobywcze. Spółka w przedłożonym przez nią raporcie oddziaływania na środowisko nie przewidywała w ogóle wykorzystania w tym celu innych odpadów. Takie były warunki korzystania ze środowiska określone prawnie i znane stronie od samego początku. Obowiązywały one na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia, z którym związany jest obowiązek rekultywacji, w tym na etapie likwidacji działalności górniczej. Dlatego prawidłowo Kolegium orzekło o odmowie określenia w decyzji rekultywacyjnej, jako planowanego, działania polegającego na wypełnieniu zawodnionego wyrobiska odpadami. Jednocześnie prawidłowo wskazało, że dopuszczone w planie miejscowym masy ziemne i skalne pochodzące z eksploatacji złoża, nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach (art. 2 pkt 11 uoo), więc nie mają do nich w ogóle zastosowania powoływane przez Spółkę regulacje dotyczące planowania w aktach administracyjnych działań polegających na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obciążona zarzucanymi w skardze uchybieniami w zakresie niewyczerpującego postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa). Zakres postępowania dowodowego i motywy decyzji były adekwatne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W efekcie materiał zgromadzony w sprawie dawał odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał, co do zasady, możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego (k. 32, 45-68 akt II SA/Wr 526/20).

Skargę kasacyjną wywiódł Zarządca masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...], zastępowany przez r. pr. M. M., zaskarżając wyrok II SA/Wr 526/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia:

a. za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie może wywoływać skutków prawnych;

b. że w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie może zostać dopuszczone, podczas gdy miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jednakże gdzie wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności - wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania w procesie rekultywacji, co jest bowiem - w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji i jego warunków regulowane na podstawie odrębnych przepisów, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; c. że warunki korzystania ze środowiska określone prawne ("i znane stronie od samego początku") miałyby być takie, że [...] sp. z o.o. do rekultywacji gruntów po działalności wydobywczej miałaby mieć prawo wykorzystywać jedynie własne odpady wydobywcze, co - według stanowiska skarżącego jest bezpodstawne, gdyż stoi w sprzeczności z treścią decyzji administracyjnej (decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z 22 października 2014 r.) i planu ruchu, który w punkcie 4 rozdziału 20 podaje, że [...] sp. z o.o. posiada decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z 22 października 2014 r. udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku: R5 (recycling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych) i R13 (magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórców odpadów), polegających na wypełnianiu wyrobiska poeksploatacyjnego, terenu niekorzystnie przekształconego, odpadami innymi niż niebezpieczne oraz na magazynowaniu odpadów poprzedzającym proces przetwarzania prowadzonym na działce nr [...] AM1, obręb [...], województwo dolnośląskie, na warunkach określonych w tej decyzji, gdzie w planie ruchu zakładu górniczego na s. od 41 do 44 przytoczono postanowienia decyzji, wymieniając rodzaje i masy odpadów dopuszczonych do odzysku w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego, jak też zasady prowadzenia przetwarzania odpadów;

d. wskutek nieuwzględnienia stanowiska zawartego w opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] i stanowiska zawartego w opinii Burmistrza [...], będących organami opiniującymi decyzje w sprawach rekultywacji zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów [rolnych] i leśnych, co do kierunków rekultywacji i terminu jej wykonania;

II. prawa materialnego:

1. art. 22 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm.") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.), w drodze błędnej wykładni, wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego to źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, które m. in. określa granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy czym też może stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, wymagające na datę uchwały Rady Miejskiej w [...] z 19 stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] m. in. dla obrębu [...], zgodnie z art. 40 do 45 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627, zm. [...] z 2001 r. nr 115 poz. 1229), w fazie projektu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z udziałem właściwych organów ochrony środowiska, więc skoro przewiduje dla danego terenu określone kierunki rekultywacji, to jest w tym zakresie wiążący i strona ma prawo by na jej żądanie określony został w decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji każdy kierunek rekultywacji przewidziany planem;

2. art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w drodze błędnej wykładni, wskutek przyjęcia, że rekultywacja oznaczać ma przywrócenie zniszczonego gruntu do stanu poprzedniego, czyli jak to był grunt rolny, to kierunek rekultywacji może zostać określony jedynie jako rolny, podczas gdy wskazany przepis stanowi, że rekultywacja polega na nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych, co pozwala na przyjęcie, że cele rekultywacji mogą zostać osiągnięte również przy określeniu innego kierunku rekultywacji, jak np. rekreacyjny;

3. art. 22 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) w drodze błędnej jego wykładni wskutek przyjęcia, że termin wykonania rekultywacji został prawidłowo określony "do dnia 19. 04.2021 r."), podczas gdy nie termin rozliczenia złoża dokonany dodatkiem nr 3 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" stanowi o dacie zaprzestania działalności przemysłowej na terenach położonych w granicach działki nr [...] AM-1 obręb [...], bowiem zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie w związku ze stwierdzeniem wyeksploatowania złoża, co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...] z 8 listopada 2016 r., skutkiem czego termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zostać wyznaczony "do dnia 07.11.2021 r.", gdyż wówczas upływa pięcioletni termin określony art. 20 ust. 4 uogrl, jaki ma być liczony od zaprzestania działalności przemysłowej;

4. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", a akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [[...]] na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok z 3 marca 2020 r. II SA/Wr 700/19, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z 25 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia i umorzenia postępowania co do kierunku rekultywacji i utrzymania w mocy decyzji w zakresie osoby obowiązanej i terminu wykonania rekultywacji.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 520-521, uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 788-789, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1. 2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604). Utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie jest pogląd, że art. 153 ppsa jest przepisem materialnoprawnym, który winien być przedmiotem zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; wyrok NSA z 20.6.2012 r. I OSK 953/11, akceptowany przez W. Piątka, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, C.H. Beck 2015, s. 48, przypis 141). Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, a także art. 153 ppsa, byłoby podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (wyrok NSA z: 7.10.2014 r. II GSK 1297/13; 20.1.2006 r. I FSK 505/05, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 789-790, nb 7, 10).

Znamienne jest, że autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa (przywołanego przez Sąd I instancji - s. 40-41 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 526/20) ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu.

Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa (pkt I petitum skargi kasacyjnej) okazał się niezasadny. Mimo, że autor skargi kasacyjnej dopatrywał się "zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia", to wskazane formy naruszenia (w zarzucie 1.a, 1b, 1.c, 1d. petitum skargi kasacyjnej) nie stanowiły zarzutów z drugiej podstawy kasacyjnej, a w istocie stanowiły zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Sąd I instancji nie stosuje art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa - obowiązany jest natomiast skontrolować na podstawie normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), czy organ administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu nie naruszył wskazanych jako normy dopełnienia przepisów postępowania, jeżeli ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie obok norm dopełnienia (in casu - art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa), także norm odniesienia (in casu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 22-23), czego autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Mimo nie wskazania przez skarżącego kasacyjnie normy odniesienia, zarzut ten nadawał się do rozpoznania, bowiem NSA zidentyfikował zarzut w tym zakresie (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38-39).

Tylko fakty zawarte w uzasadnieniu decyzji, w części przedstawiającej ustalenia faktyczne, są stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym. Podobne rozwiązania są powszechnie przyjęte w kulturze prawnej - w innych procedurach regulowanych ustawami. Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich-Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż Autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, PWN 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55) jak i uzasadnienie decyzji administracyjnej (Adamiak/Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021 s. 700-702 nb 19-22). Sąd I instancji trafnie podzielił ustalenia faktyczne poczynione w zaskarżonej decyzji co do uchylenia decyzji środowiskowej Burmistrza [...] z 24 maja 2011 r. nr [...] decyzją Kolegium z 20 marca 2018 r. nr [...], z inicjatywy procesowej skarżącego i w wskazał, że decyzji z 24 maja 2011 r. nie ma już w obrocie prawnym (s. 14 decyzji z 16 lipca 2020 r.; s. 3 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 526/20). Zagadnienie skutków prawnych uchylenia decyzji z 24 maja 2011 r. nie mieści się w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) i będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia, bowiem nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 838-839, nb 5, 6).

Zarzut 1.b dotyczy w istocie nie "zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia", lecz wykładni aktu prawa miejscowego, co będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia.

Zarzut 1.c w istocie dotyczy nie "zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia", lecz wykładni prawa materialnego w zakresie wykorzystania odpadów innych niż górnicze w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego, co będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia.

Zarzut 1.d dotyczy w istocie nie "zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia", lecz prawidłowości wykładni art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 uogrl, co będzie przedmiotem analizy w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa):

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 "ze zm.") w zw. z 14 ust. 8 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U, z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp] w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 ze zm.), przy czym zarzut II.1 został postawiony niestarannie (w przeciwieństwie do zarzutu II.3), bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązywała w brzmieniu jednolitego tekstu Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 - bez zmian, bowiem pierwsza zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego jednolitego tekstu weszła w życie 19 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Owa niestaranność nie stanęła na przeszkodzie rozpoznania zarzutu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, decyzja w sprawie rekultywacji terenu określa - zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl - kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Istotnie - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (verba legis - art. 14 ust. 8 upzp). Przepisy aktu prawa miejscowego podlegają wykładni prawa na zasadach ogólnych. W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego (obecnie miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu - przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie - to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński, Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). To, że normodawca samorządowy wskazał "6. PG/(1-2) - przeznaczenie podstawowe - tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi

1) dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża,

2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo, [...] 9) dla terenu i obszaru górniczego określa się teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: [...] d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii." (rozdział VI "Obręb [...]", pkt 6 i 9 lit. d Planu - Dz.Urz. Woj. Doln. z 2006 r. nr [...] poz. [...]) stanowi dopuszczenie w rozumieniu planowania przestrzennego. Skoro normodawca samorządowy dopuścił "składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża", to znaczy, że zakazał składowania innych odpadów niż wyraźnie opisane w Planie miejscowym - w szczególności spełniających wymogi "rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R15". Z tej przyczyny także zarzut 1.b petitum skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny.

Dopuszczenie "określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo" (pkt 6 ppkt 2 Planu) nie oznacza, że inne regulacje - prócz Planu miejscowego - nie skutkują tym, że w kontrolowanej sprawie zasadnie odmówiono rekreacyjnego kierunku rekultywacji przekształconych górniczo.

Sąd I instancji trafnie uznał, że Kolegium zastosowało się do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku II SA/Wr 700/19 (art. 153 ppsa; s. 43 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 526/20). Dokonując pod tym względem analizy przeprowadzonego postępowania, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o rolno-wodnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, Sąd I instancji uznał, że Kolegium uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie poprawnie przytoczyło wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję i należycie okoliczności te wartościowało. Kolegium zwróciło uwagę na dotychczasowy (funkcjonujący przed rozpoczęciem wydobywania kopalin) sposób wykorzystania gruntów. Przy rozpoczęciu działalności wydobywczej grunt był wykorzystywany rolniczo (użytki rolne w klasie bonitacyjnej RIIIb, RIVa, RIVb). Organ zwrócił uwagę na lokalizację działki nr [...] w całości na terenie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]) i podyktowane tym faktem zapisy w wydanych wobec prowadzonej działalności górniczej decyzjach administracyjnych, które uwzględniały konieczność, po zakończeniu wydobycia kruszywa, przywrócenia i zrekompensowania utraconych walorów przyrodniczych celem zachowania integralności tego obszaru.

W literaturze wyróżnia się szereg kierunków rekultywacji: leśny, rolniczy, rybacki, infrastrukturowy, rekreacyjny, melioracyjny (R. Cymerman, I. Marcinkowska, Techniczne i przestrzenne aspekty rekultywacji gruntów, Olsztyn 2010, s. 40). Treść decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania należy do wyłącznej kompetencji starosty (wyrok WSA w Lublinie z 19.4.2011 r. II SA/Lu 87/11, aprobowany przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 156, nb 8). Opinie uzyskane przez organ na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1) i 3) uogrl zostały przez organ zasięgnięte, natomiast nie miały dla organu charakteru wiążącego. Z tej przyczyny zarzut 1.d petitum skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny. Nietrafnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że "strona ma prawo, by na jej żądanie określony został w decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji każdy kierunek rekultywacji przewidziany planem".

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie rekultywacji, organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności (wyrok WSA w Olsztynie z 26.10.2010 r. II SA/Ol 837/10, akceptowany przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską - op. cit., s. 154, nb 3).

Sąd I instancji trafnie uznał, że Kolegium wymogowi temu sprostało. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę po prawomocnym wyroku II SA/Wr 700/19, słusznie wskazał, że za przyjęciem kierunku wodno-rolnego (w punkcie II osnowy decyzji I instancji), przemawiało to, że było to zgodne z wiążącym Spółkę kierunkiem określonym (przewidywanym) w decyzjach administracyjnych dotyczących prowadzonej przez nią działalności górniczej, z którą związany był obowiązek rekultywacji działki nr [...].

Kolegium słusznie zwróciło uwagę na lokalizację działki nr [...] w całości na terenie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]) i podyktowane tym faktem zapisy w wydanych wobec prowadzonej działalności górniczej decyzjach administracyjnych, które uwzględniały konieczność, po zakończeniu wydobycia kruszywa, przywrócenia i zrekompensowania utraconych walorów przyrodniczych celem zachowania integralności tego obszaru. Dlatego w dokumentacji zakładu górniczego (Plan ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 1 lipca 2015 r. - 30 czerwca 2020 r.) nałożono na Spółkę liczne obowiązki, które zmierzały do odbudowy bioróżnorodności. Powstały zbiornik wodny pełniący funkcje związane z ekstensywną hodowlą ryb, kompensować miał niekorzystne oddziaływania na obszar Natura 2000, związane ze zmianą ukształtowania terenu i wykorzystaniem gleby. Miał przyczynić się do stworzenia optymalnych warunków dla ptactwa wodnego, korzystnie wpłynąć na obszar ochrony i uzupełniać walory krajobrazowe. Kompensacja przyrodnicza miała na celu odtworzenie miejsc dogodnych dla rozwoju ptactwa. W tym celu określono obowiązek rekultywacji w kierunku rolnym, wodnym. Spółka nie kwestionowała wówczas tego rodzaju obowiązków, które skonkretyzowano w ostatecznej decyzji administracyjnej zatwierdzającej plan ruchu konkretnego zakładu górniczego. Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalenie w zaskarżonej decyzji kierunku wodno-rolnego było prawidłowe.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 stycznia 2006 r. - podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "Dz. U. nr 62 poz. 627, zm. [...] z 2001 r. nr 115 poz. 1229)" składał się z 4 ustępów, przy czym ust. 1 dzielił się na 3 punkty, a ust. 3 na 3 punkty , przy czym każdy z tych punktów na 2 litery; art. 41 dzielił się na 5 ustępów, przy czym ust. 2 na 10 punktów, a ust. 4 na 4 punkty; art. 42 dzielił się na 2 ustępy; art. 43 dzielił się na 3 ustępy; art. 44 dzielił się na 3 ustępy, a ustęp 4 na 3 punkty; art. 45 dzielił się na 2 punkty - o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru ustępu, punktu bądź litery, których naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut punktu II.1 petitum skargi kasacyjnej w części obejmującej "art. 40 do 45 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627, zm. [...] z 2001 r. nr 115 poz. 1229)" (s. 3 skargi kasacyjnej) nie nadawał się do rozpoznania.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że Sąd I instancji przyjął "za podstawę rozstrzygnięcia decyzję środowiskową Burmistrza [...] z dnia 24 maja 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie może wywoływać skutków prawnych" (zarzut 1.a). Wbrew temu stanowisku, ani zaskarżona decyzja, ani zaskarżony wyrok nie przyjmują decyzji z 24 maja 2011 r. za podstawę rozstrzygnięcia (podobnie NSA w punkcie 3.7 uzasadnienia wyroku z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 2374/19 - znany NSA w niniejszym składzie z urzędu - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd Kolegium, że ponieważ decyzja z 24 maja 2011 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego za skutkiem ex tunc, lecz w trybie instancyjnym, na wniosek Spółki, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to w okresie gdy funkcjonowała w obrocie prawnym (od 2011 r. do 2018 r.), wywołała skutki prawne. Treść decyzji z 24 maja 2011 r. była aprobowana w szeregu decyzjach i dokumentach, mających istotne znaczenie dla prowadzonej przez Spółkę działalności (s. 14-15 decyzji z 16 lipca 2020 r.; s. 44-46 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 526/20).

Zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [Dz.U. z 2017 r. poz. 1161] okazał się niezasadny.

Zaskarżony wyrok nie opiera się na przyjęciu, że rekultywacja oznaczać ma przywrócenie do stanu poprzedniego, jak to nietrafnie podnosi skarżący kasacyjnie. Kierunek wodno-rolny nie służy przywróceniu zniszczonego gruntu (będącego przed rozpoczęciem działalności górniczej gruntem rolnym) do stanu poprzedniego. W istocie bowiem Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że działania celowe (w tym utworzenie zbiornika wodnego służącego hodowli ryb, utworzenie dwu wysp o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha każda, dla stworzenia dogodnych warunków gniazdowania ptactwa; teren ten był miejscem rozwoju ptaków objętych ochroną gatunkową ścisłą: gąsiorka i podróżniczka), przeto w części zalądowionej przedsiębiorca górniczy miał odtworzyć miejsca dogodne do ich rozwoju, przez wykonanie szpalerów krzewów o szerokości 1 m, których łączna powierzchnia nie powinna być mniejsza niż 2.000 m²; podejmowane przez obowiązanego działania, po zakończeniu wydobycia kruszywa, mają służyć przywróceniu i zrekompensowaniu utraconych walorów przyrodniczych celem zachowania integralności obszaru Natura 2000, nie zaś tradycyjnej działalności rolniczej. Argumenty te znajdują umocowanie w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (zarówno w dacie wydania decyzji z 24 maja 2011 r. - w brzmieniu Dz.U. z 2004 r. nr 92 poz. 880 ze zm. - ostatnia zm. z 1011 r. nr 34 poz. 170, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. z 2018 r. poz. 1614, zm. poz. 2244 i 2340, dalej uop). Skoro ustawodawca zabrania, "[...] z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno bądź w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla który ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 [...]" (art. 33 ust. 1 pkt 1 uop), to w pełni uzasadnione było zapewnienie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art. 34 ust. 1 uop). W doktrynie trafnie wskazuje się, że negatywne efekty prac podjętych na terenie obszaru Natura 2000 muszą być zrównoważone w ramach systemu rekompensat ekologicznych (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 305, uw. 1; s. 309, uw. 4). Taką kompensacją przyrodniczą miał być zbiornik wodny powstały w wyrobisku, wypełniony wodą, o powierzchni 20 ha, użytkowany w celu rolnym (ekstensywna hodowla ryb), z 2 wyspami o pow. nie mniejszej niż 1 ha każda, nie zaś zbiornik wodny wypełniony odpadami innymi niż wydobywcze, który to zbiornik skarżąca chce samowolnie, z naruszeniem zasady przezorności (art. 6 poś; K. Gruszecki - op. cit., s. 299, uw. 3 do art. 33 uop) i art. 33 ust. 1, i art. 33 ust. 1 uop, wykorzystać do intensywnej rekreacji.

W praktyce stosowanie zasady przezorności winno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, winny dokonać wszechstronnej analizy, w jaki sposób można wyeliminować zagrożenia. W sytuacji gdy przeprowadzone badania wskazują, że nawet przy zastosowaniu najnowocześniejszych osiągnięć techniki nie da się wyeliminować zagrożeń dla środowiska wynikających z planowanej działalności, podmiot zainteresowany jej podjęciem winien z tego zrezygnować albo wyniki te będą jedną z podstaw do odmowy wydania przez organ administracyjny zezwolenia na prowadzenie takiej działalności (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2007, s. 36, uw. 3 do art. 6).

W judykaturze przyjmuje się, że: "Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 poś" (wyrok WSA w Poznaniu z 3.8.2017 r. II SA/Po 1033/16, Lex 2357187). "Sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko" (wyrok NSA z 15.3.2018 r. II OSK 2297/17, Lex 2483028, aprobowane przez K. Gruszeckiego, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 90, uw. 3 do art. 6).

Sąd w prawomocnym wyroku II SA/Wr 700/19 (któremu znana była decyzja 8 listopada 2016 r.) jednoznacznie wskazał: "Sąd uznaje za prawidłowe wskazanie [...] Spółki z o.o. w restrukturyzacji jako osoby obowiązanej do wykonania rekultywacji oraz oznaczenie terminu wykonania rekultywacji do dnia 19 kwietnia 2021 roku. Akceptuje też bezwzględnie przedstawioną w tym zakresie argumentację" (s. 21 akapit 3 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 700/19). Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 ppsa, zatem zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161; pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia "rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia" (punkt II.4 petitum skargi kasacyjnej) nie mógł spowodować oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Rozporządzenie, wydane na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), składa się z 3 paragrafów, o różnej treści normatywnej, przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, naruszenia którego paragrafu się dopatruje. Wskazanie w załączniku do rozporządzenia procedur, które dotyczą odzysku odpadów, do których stosuje się ustawę o odpadach, w żaden sposób nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej uważa, że skoro w Planie miejscowym nie wprowadzono w sposób wyraźny zakazu przetwarzania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, to organ orzekając o osobie obowiązanej do rekultywacji działki nr [...], o kierunku rekultywacji i dacie zakończenia rekultywacji (art. 22 ust. 2 uogrl), winien był rozstrzygnąć o zgodzie na użycie przy rekultywacji odpadów innych niż wydobywcze. Tymczasem z postanowień zawartych w Rozdziale VI punkcie 6 podpunkcie 2 Planu miejscowego wynika zakaz gromadzenia na przedmiotowej nieruchomości odpadów inne niż wydobywcze (dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do stanowiska Sądu kasacyjnego, przedstawionego podczas analizy zarzutu I.a). Ustawodawca wprost postanowił: "Przepisów ustawy nie stosuje się do: [...] 11) mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o której mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 i 2269), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania". W doktrynie wskazano, że nadkład jest przemieszczany w wyrobisku (zwałowisko wewnętrzne) czy usuwany poza wyrobisko (zwałowisko zewnętrzne), nie stosuje się do niego przepisów o odpadach, jeżeli sposób postępowania z nadkładem został określony w zatwierdzonym planie ruchu zakładu górniczego (D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 124, uw. 14 do art. 2 uoo). Z uwagi na art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 uop, niedopuszczalne jest przetwarzanie na przedmiotowej działce odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w rozumieniu ustawy o odpadach, z uwagi na zasadę przezorności (art. 6 ust. 2 poś), na nieruchomości leżącej na terenie obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]". W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że warunkami takiego odzysku są: brak zagrożenia dla ludzi i środowiska (który to warunek w przypadku nieruchomości położonej na terenie obszaru Natura 2000 - (SOO) "[...]" nie jest spełniony) i zgodność z wymogami rozporządzenia (D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wolters Kluwer 2022, s. 284-285, uw. 2 do art. 30 uoo). Z tych samych względów niezasadny okazał się zarzut I.c, w zakresie w jakim wskazywał na naruszenie norm materialnoprawnych. "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu..." (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U z 2020 r. poz. 1378 ze zm.). Skoro dla tego obszaru uchwalono nadal obowiązujący plan miejscowy, brak było podstaw do wydania "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania" [terenu] (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2008, s. 46, nb 8 do art. 4; s. 463-466, nb 1-2 do art. 59 upzp).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.