Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 226/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi; odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 1, art. 24 ust. 1, art. 26, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 23 ust. 2 i 56, art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 roku sprawy ze skarg G. R., A. B., M. K., S. K., M. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargi G. R. i A. B.; 2. odrzuca skargi M. D., M. K. i S. K.; 3. zwraca skarżącej M. D. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) oraz skarżącym M. K. i S. K. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonych wpisów od skarg.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminy podjęła uchwałę

Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej, usługowej i infrastruktury technicznej w obrębie geodezyjnym K. i M., gmina D..

W dniu 28 grudnia 2012r. G. R. – właściciel działki nr "[...]",

i A. B. – właścicielka działki nr "[...]" wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wyłączeniu spod zabudowy jednorodzinnej tych działek z powodu znajdującego się w pobliżu zbiornika wodnego, podczas gdy inne nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, o takich samych właściwościach i położone

w odległości bliższej niż 100 m od zbiorników wodnych, o czym mowa w rozporządzeniu

nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zauważyli, że działka nr "[...]" uzyskała warunki zabudowy w trakcie uchwalania planu, po dwóch latach obowiązywania rozporządzenia Wojewody. Zarzucili, że zróżnicowanie to jest sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem narusza spójność zabudowy i wymagania ładu przestrzennego oraz pomija charakterystykę zabudowy

i zagospodarowania terenu sąsiadującego z tymi działkami. Podkreślili, że w projekcie planu z niewiadomych względów pominięto zbiorniki wodne na terenie oznaczonym symbolem 70 MN, 69MN, 72ZL-2, 71Zl-2, 21 MN i 22ZP, na których istnieją zbiorniki wodne i mimo tego Rada Gminy uznała tereny położone w odległości bliższej niż 100 m od zbiorników za tereny budowlane. Wskazali, że błędnie przyjęto, iż oczko wodne na działce nr "[...]" oraz zbiornik 29 WS realizuje jakikolwiek cel ochrony środowiska i przedstawia wartości przyrodniczo-krajobrazowe. Stwierdzili, że są to nieużytki. Podali, że oczko wodne na działce nr "[...]" powstało w 2009r. w wyniku pogłębienia nieużytku. Zasugerowali przywrócenie stanu poprzedniego poprzez jego zasypanie. Jednocześnie skarżący nie zgodzili się z wydzieleniem 53MN i 54MN, tj. przeznaczeniem pod zabudowę terenu, na którym rośnie wieloletni las, w sytuacji gdy odmawia się tego działce niezalesionej. Zarzucili, że teren ten leży bezpośrednio nad linią brzegową zbiornika wodnego

o powierzchni ponad 2 arów, którego na mapie w ogóle nie zaznaczono, wprowadzając oznaczenie 55RZ – trwałe użytki zielone. Podnieśli też, że wbrew względom środowiskowym, na które powołuje się Rada Gminy w odniesieniu do działek stanowiących własność wzywających, w planie przewidziano zasypanie części zbiornika wodnego i wycięcie drzew na działce nr "[...]", pod budowę drogi gminnej – 7KDD, która ma przebiegać przez posesję nr "[...]" w odległości 1 m od zabudowań gospodarczych. Zauważyli, że pod planowaną drogą występuje kurzawka potwierdzona badaniami geologicznymi. Wzywający zakwestionowali też wydzielenie w planie obszaru leśnego 36ZL-2, który w rzeczywistości jest łąką oraz wydzielenie z tego obszaru działki pod zabudowę nr "[...]" (35 MN). W ocenie wzywających przeznaczenie ich działek na użytki zielone, w otoczeniu innych działek budowlanych o takich samych warunkach, stanowi nadużycie prawa i nie ma na celu ochrony środowiska. Dodatkowo podnieśli zarzut nieuzasadnionej zmiany poprzedniego projektu planu, poprzez pominięcie w niej zmiany przeznaczenia ich działek.

W dniu 25 lutego 2013r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo podpisane przez G. R., A. B., M. D. oraz M. i S. K. adresowane do Rady Gminy, zatytułowane "uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa" oraz skarga na przedmiotową uchwałę, podpisana przez wyżej wymienionych i adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżący podnieśli takie same zarzuty jak w wezwaniu, rozszerzając je do działek M.D. nr "[...]" oraz M. i S. K.

nr "[...]" oraz wiążąc je z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo skarżący sformułowali zarzuty naruszenia:

§ 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, poprzez wyłączenie spod zabudowy działek nr "[...]", w sytuacji, gdy działki te znajdują się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi; art. 6 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne uznanie, że oczka wodne na działce nr "[...]" oraz nr "[...]" realizują jakiekolwiek cele ochrony środowiska naturalnego i przedstawiają wartości przyrodniczo – krajobrazowe; art. 6 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, poprzez uznanie wydzieleń 53MN i 54MN jako dopuszczonych do lokalizowania obiektów budowlanych; § 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, poprzez przewidywane zasypanie części zbiornika wodnego i wycięcie drzew na działce "[...]" (60 RZW) oraz naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedopełnienie obowiązku przedłożenia Wojewodzie uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia. Ze względu na powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślili m.in., że dotychczasowe przeznaczenie działek pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr "[...]" wskazywało na spójną zabudowę podmiejską. Wyłączenie wybranych działek spod zabudowy narusza przyjęty na tym terenie ład przestrzenny. W ocenie skarżących Rada Gminy nie uszanowała uprawnień właścicielskich skarżących, którzy nabyli działki w celu wybudowania na nich domów w osiedlu domków jednorodzinnych, które gmina planowała od wielu lat. Osiedle to powstawało i wyłączenie z niego poszczególnych działek, z naruszeniem kryterium obiektywizmu, narusza prawo własności. Wskazali, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. działki nr "[...]" postulowane są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem skarżących obszar wokół zbiorników wodnych na działkach nr "[...]", w tym ich działek, ze względu na położenie, a także rozpoczęte i zakończone procesy budowlane na wielu sąsiednich działkach, winien mieć przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną. Wyłączenie możliwości zabudowy niektórych działek ze względów, których nie spełniają również inne już zabudowane działki, stanowi naruszenie równości wobec prawa. Skarżący szczegółowo wyszczególnili, które działki mają takie same uwarunkowania jak ich, a mimo to uwzględniono możliwość ich zabudowy. Stwierdzili, że nie wszystkie ustalenia planu odpowiadają rzeczywistości, gdyż na terenie 72ZL-2 ani w sąsiedztwie terenu 53MN i 54MN nie uwidoczniono istniejącego zbiornika wodnego. Obszar 36ZL-2 uwzględniono jako leśny, a faktycznie jest tam łąka. Ustalono możliwość zabudowy terenu 53MN i 54MN mimo występującego tam 30-letniego lasu. Podnieśli ponadto, że sporządzona przez gminę prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie uwzględnia spadku wartości ich działek, który nastąpił w wyniku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych z możliwością zabudowy na trwałe użytki zielone bez prawa zabudowy.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie do spraw konkretnych, dotyczących indywidualnie oznaczonego podmiotu, a nie do uchwalania planu powszechnie obowiązującego na danym terenie. Stwierdził, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia spójności zabudowy, wymagań ładu przestrzennego oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, ma charakter subiektywny, gdyż skarżący łączą zachowanie ładu przestrzennego z prawami własności. Jednak prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, jak również prawu własności nie nadaje się pierwszeństwa nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającymi charakter równorzędny w planowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że to przepisy określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze polityki przestrzennej na jej terenie. Zaznaczył,

że w niniejszym przypadku wnikliwie i wszechstronnie rozważano zarówno interes indywidualny, jak i publiczny, tak by w sposób obiektywny wykonać, przysługujące gminie władztwo planistyczne. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniu na podstawie przepisów odrębnych. W myśl zaś art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów mogących mieć negatywny wpływ na ochroną przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Podkreślono, że obszar objęty planem zlokalizowany jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 160 z dnia 19 grudnia 2008r., Dz. Urz. Nr 201, poz. 3152). Dlatego projekt planu został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 maja 2012r. w zakresie ochrony przyrody. Rada Gminy zaznaczyła, że nieuzyskanie wymaganego uzgodnienia, a także sporządzenie projektu planu wbrew uzgodnieniu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Ponadto przyznano, że uchwała została przekazana z przekroczeniem 7-dniowego terminu od jej podjęcia, co zdaniem organu nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. skarżący G. R. oraz A. B. podtrzymali skargę i argumenty w niej zawarte. Podkreślili, że kupowali działki jako rolne, ale wiedzieli, że są one przeznaczone pod zabudowę, co wynikało ze studium. Dlatego zapisy znajdujące się w planie są dla nich zaskoczeniem. Nie składali wcześniej wniosku o warunki zabudowy, bo nie spieszyli się z budową i czekali na plan. Poza tym zapewniano ich, że działki te będą budowlane. G. R. oświadczył, że na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 grudnia 2012r. otrzymał odpowiedź w postaci uchwały Rady Gminy Nr XXVI/173/13 z dnia 18 lutego 2013r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i po otrzymaniu tej uchwały, w dniu 25 lutego 2013r. osobiście zaniósł do Urzędu Gminy uzupełnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargę na uchwałę adresowaną do WSA w Olsztynie. Wskazał, że oba te pisma złożył równocześnie w siedzibie organu. G. R. i pełnomocnik M. D. zgodnie oświadczyli, że pismo z dnia 22 lutego 2013r., złożone w urzędzie gminy w dniu 25 lutego 2013r. było pierwszym i jedynym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa złożonym przez M. D. oraz M. i S. K. Pełnomocnik M. D. wskazał, że składał wniosek o warunki zabudowy w 2006r., ale na rok wstrzymano rozpoznanie wniosku w związku z procedurą planistyczną, a po wejściu planu już odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 stawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny

lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W świetle tego unormowania skuteczność wniesienia skargi na uchwałę

czy też zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Przy czym z redakcji tego przepisu wynika jednoznacznie, iż do wyczerpania tego trybu przed wniesieniem skargi obowiązany jest każdy skarżący. Oznacza to, że tylko skarga tego samego podmiotu, który dokonał takiego wezwania jest dopuszczalna (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 414/06, LEX nr 362455). O wymogu uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi również art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej jako: "p.p.s.a.").

Zważyć należy więc, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być dokonane w każdym czasie, ale przed wniesieniem skargi do sądu (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, 2005r. wyd. LexisNexis, s. 244, por. też postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 1738/06, LEX nr 341259). Wynika to wprost z treści powołanych przepisów. W niniejszej sprawie jedynie G. R. i A. B. spełnili ten wymóg formalny, wnosząc w ustawowym terminie skargi. Natomiast M. D. oraz M. i S. K. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą dopiero w momencie zaskarżenia jej do Sądu. G. R.wyjaśnił na rozprawie, że równocześnie złożył oba pisma. W związku z tym oczywistym jest, że skarżący: M. D. oraz M. i S. K. nie wyczerpali przed wniesieniem skargi trybu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego ich skargi, jako niedopuszczalne należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie M. D. kwoty 300 zł oraz skarżącym M. i S. K. solidarnie kwoty 300 zł tytułem uiszczonych wpisów od skarg. Zgodnie bowiem z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega zwrotowi cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.

Tym samym merytorycznemu rozpatrzeniu mogła podlegać jedynie skarga G. R. oraz A. B.. Przy czym w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonego aktu, Sąd zobowiązany jest zbadać dodatkowo, czy rzeczywiście zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny tych skarżących. Z powołanego unormowania wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 kpa), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający przyjął, iż skarżący G. R. i A. B. wykazali, że kwestionowane zapisy planu względem należących do nich działek – odpowiednio nr ‘[...]" (obszar 34 RZ/W – trwałe użytki zielone z wodą powierzchniową oraz nr "[...]" (obszar 25 RZ – trwałe użytki zielone i 27WS – wody otwarte), zakazując ich zabudowy, naruszają interes prawny skarżących poprzez ograniczenie wykonywania przysługującego im do działek prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Podkreślić trzeba tutaj, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżących, daje im prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącym do nieruchomości objętych zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżący mogli realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej też jako "u.z.p."). Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 844/10. Skarżący nie są jednak legitymowani do wniesienia skargi w tej części, w jakiej została ona oparta na zarzutach dotyczących przyjętych w planie ustaleń odnośnie do obszarów, na których nie są położone nieruchomości, stanowiące własność skarżących i obszary te w żaden sposób nie oddziaływują na działki, stanowiące własność skarżących (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Ol 599/07, z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1189/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2009r., sygn. akt 527/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 2369/12, publ w internetowej Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyżej przedstawiona interpretacja omawianej normy prawa materialnego potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis – podstawą jest niezgodność uchwały

z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym, wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Potwierdza to brzmienie ust. 2 art. 101 ustawy

o samorządzie gminnym, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 30/92, niepubl. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały" (por. Komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym, autorstwa Gabriela Jyż, Lex). Reasumując, w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony w odniesieniu do oceny ustaleń przyjętych w zaskarżonym planie i kwestionowanych przez skarżących dla obszarów: 60 RZW - działka nr 406/136, na której zaplanowany został przebieg drogi 7KDD, 53MN i 54MN, 55RZ, 32MN, 31LZ 2, 36ZL-2, a także pozostałych wymienionych porównawczo, dla zobrazowania, że w granicach opracowania planu występują licznie stałe albo okresowe zbiorniki wodne, w pobliżu których, w odległości nieprzekraczającej 100 metrów wybudowano albo budowane są budynki mieszkalne lub też działki mają ustalone warunki zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie została naruszona zasada równości wobec prawa. Obiektywnie działki skarżących nie mogą podlegać zabudowie wobec ich położenia na obszarze chronionego krajobrazu Doliny Środkowej Łyny, którego granice określa załącznik Nr 1 do powoływanego rozporządzenia Nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. (Dz. Urz. Woj. Warm. Nr 201, poz. 3152). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 15 stycznia 2009r., czyli od tego dnia zaczęły obowiązywać na tym terenie zakazy określone w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Zauważyć należy, że zakazy te są tożsame z zakazami określonymi w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Przepisy te w pkt 8 określają zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powołane rozporządzenie realizuje delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W przypadku skarżących przepis ten ma zastosowanie z uwagi na zbiorniki wodne położone na działce nr "[...]", które zostały uwidocznione na rysunku planu. Skarżący starali się wykazać, że zbiorniki te nie stanowią żadnej wartości przyrodniczej, gdyż powstały na skutek pogłębienia nieużytków i okresowo przysychają. Wójt Gminy starał się nawet przeforsować takie stanowisko, zmieniając projekt planu na korzyść skarżących, w którym występujące zbiorniki wodne określono mianem podmokłych nieużytków o wysokich wartościach przyrodniczo-krajobrazowych, ale z takim ustaleniem nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, konsekwentnie odmawiając uzgodnienia zmienionego projektu planu, powołując się na słownikowe rozumienie pojęcia zbiornik wodny. Sąd podziela pogląd organu uzgodnieniowego w tym względzie. Choć ani ustawodawca, ani Wojewoda nie zdefiniowali pojęcia "zbiorników wodnych", nie można pomijać powszechnego rozumienia tego pojęcia. Bezspornie na analizowanym obszarze znajdują się zauważalne zagłębienia, w których gromadzi się woda. Fakt istnienia na wskazanych działkach zbiorników wodnych potwierdza też znajdująca się w aktach sprawy i dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna. W tej sytuacji nie sposób przyjmować, że nie ma tam zbiorników wodnych i wskazany zakaz nie obowiązuje.

Wbrew stanowisku skarżących w rozpatrywanych przypadkach nie zachodzi sytuacja opisana w ust. 5 pkt 1 § 4, który stanowi, że powyższy zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Sporne działki położone są poza zwartą zabudową osiedla, za drogą publiczną i w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie ma żadnego zabudowania, które wyznaczałoby nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wskazywanych zbiorników wodnych.

Z tych samych powodów nie jest zasadny zarzut z pkt IV skargi o naruszeniu ładu przestrzennego. Oddzielająca działki skarżących od osiedla domów droga publiczna tworzy swojego rodzaju naturalną granicę oddzielającą tereny zabudowane od terenu lasu i użytków zielonych.

Skarżący zarzucając bezpodstawne zróżnicowanie przeznaczenia działek o podobnym położeniu, nie dostrzegają, że uwarunkowania prawne ich działek były odmienne od tych, które pomimo sąsiadujących zbiorników przeznaczono w uchwalonym planie pod zabudowę. Wskazywane przez skarżących porównawczo działki miały przed uchwaleniem przedmiotowego planu ustalone warunki zabudowy lub wydane pozwolenia na budowę,

a nawet zostały już zabudowane. Z analizy dokumentacji planistycznej, zgłaszanych uwag, jak również argumentów przytaczanych w skardze wynika, że decyzje umożliwiające zabudowę sąsiednich terenów wydawane były jeszcze przed wejściem w życie cytowanego rozporządzenia nr 160, a więc w odmiennym stanie prawnym, gdy nie obowiązywał jeszcze przedmiotowy zakaz. Jedynie działka nr "[...]", która ma zbliżone położenie jak działka nr "[...]", uzyskała warunki zabudowy "[...]". (w trakcie uchwalania planu, już w czasie obowiązywania rozporządzenia Nr 160). Z treści tej decyzji wynika, że w tym przypadku doszło do milczącego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W niniejszym postępowaniu nie można oceniać jednak legalności tej decyzji, a poza sporem jest, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, zatem organy gminy nie mogły pominąć tej okoliczności i musiały uwzględnić tę działkę jako teren przeznaczony pod zabudowę. Podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy muszą uwzględniać obowiązujące już na tym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W przepisie tym mowa jest o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który jest wyjściowym aktem planistycznym o charakterze postulatywnym, którego ustalenia są wiążące dla podejmowanych następnie planów miejscowych. Oznacza to, że przy uchwalaniu planu nie można pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania. Wynika to także z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Ponadto, taki wniosek można również wyprowadzić z treści przepisów art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują organom wydającym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a tym organom - prowadzenie rejestrów wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ planistyczny znajduje się więc w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu (tak: NSA w wyroku z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OSK 1597/12).

Zasadnie organ podnosił też, że nie mógł rozstrzygnąć wbrew stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który nie zgodził się z możliwością zabudowy obszarów na których położone są działki skarżących, ze względu na obowiązujący zakaz. Ustawodawca sam wskazuje na wiążący charakter uzgodnień, odróżniając je w tym względzie od opinii. Stosownie do zapisów art. 24 ust. 1 in fine u.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to m.in. zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., że gmina rozstrzygnięcie takie może kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Poza tym dla podkreślenia wagi stanowiska uzgadniającego wskazać można na treść art. 26 ust. 1 u.z.p, w myśl którego zmiana stanowiska organu uzgadniającego powoduje zmianę projektu planu.

Sąd nie dopatrzył się sygnalizowanej w skardze niezgodności ustaleń planu

ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.

Z legendy do mapy studium wynika, że teren znajdujący się w granicach opracowania niniejszego planu, określony został mianem "tereny postulowanego rozwoju funkcji osadniczych o dominującej funkcji mieszkaniowej". Z zapisu tego wynika jedynie, że na wskazanym obszarze ma dominować funkcja mieszkaniowa, czyli studium nie nakazuje zabudowy całego tego obszaru.

Bezzasadnie również skarżący powołują w skardze naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które co do zasady nie mają zastosowania w procedurze planistycznej. Postępowanie w tym zakresie wyczerpująco reguluje ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie

z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Rady Gminy

Nr "[...]" z dnia "[...]". w całości lub części. W szczególności Sąd nie dopatrzył się przesłanek stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 28 u.z.p.,

tj. naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Wskazać można w tym miejscu, że WSA w Olsztynie oceniał już procedurę planistyczną oraz zachowanie zasad przy sporządzaniu planu miejscowego dla obrębu geodezyjnego K. i M., na skutek skargi Wojewody na uprzednio podjętą uchwałę z dnia "[...]". Nr "[...]", w której na działkach skarżących również obowiązywał zakaz zabudowy. Wyrokiem z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II SA/Ol 690/11 Sąd stwierdził nieważność tej uchwały wobec wprowadzenia do ostatecznej wersji planu ustaleń nieuzgodnionych z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Ponadto stwierdzono wprowadzenie bezpodstawnie zakazu lokalizowania wolnostojących masztów telefonii komórkowej na określonych terenach oraz brak ustalenia stawki procentowej dla naliczenia opłaty planistycznej. Po tym wyroku, stosownie do wskazań Sądu, Wójt Gminy powtórzył procedurę w niezbędnym zakresie co do obszaru nieuzgodnionego wcześniej z RDOŚ i zmienił zakwestionowane zapisy planu.

Zasadnym jest wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdzając nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa. Tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy określony został generalnie w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. Przy czym w art. 28 u.z.p. ustawodawca skonkretyzował, że nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie podjętego planu miejscowego, w całości lub części powodują: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przyjmuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą jego merytorycznego aspektu, a więc zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Ol 599/07. Przy czym, w odróżnieniu od naruszenia zasad sporządzania planu, tylko istotne naruszenie trybu może skutkować stwierdzeniem nieważności, tzn. takie które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (vide: Z. Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 251-253). Dlatego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność przedłożenia zaskarżonej uchwały Wojewodzie z uchybieniem 7-dniowego terminu.

Mając powyższe na uwadze zważyć należy, że choć zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżących, to jednak naruszenie to mieści się w granicach prawa. Zaskarżona uchwała Rady Gminy, mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszłoby do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań Sąd oddalił skargi G. R. i A. B., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.