Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 693/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego (sklepu) na lokal gastronomiczny (kawiarnię), zlokalizowanej na parterze w budynku przy ul. [...] na terenie [...] w W., dz. ew. nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano dotychczasowy tok postępowania i przytoczono treść wybranych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazał, iż w ramach planowanej inwestycji nie przewiduje się zmiany zagospodarowania terenu, gabarytów budynku, szerokości i wysokości elewacji, geometrii dachu oraz linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. [...]. Wygląd elewacji oraz wysokość budynku również pozostają bez zmian. Skoro zaś inwestycja polega na wykonaniu prac remontowych bez naruszania bryły istniejącego budynku, ani pozostałych elementów, zatem organ musiał ocenić tę inwestycję w zakresie tych wskaźników, parametrów oraz elementów decyzji, których ustalenia wymaga taki rodzaj inwestycji, a więc tych które dotycząc tej inwestycji. Organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję, bez ustalenia takich parametrów jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy też geometrii dachu. Te parametry istniejący budynek ma już bowiem określone i planowana inwestycja nie doprowadzi do ich zmiany. Organ natomiast miał obowiązek zawrzeć w decyzji pozostałe jej elementy, wymienione w art. 54 u o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rodzaj inwestycji, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, i organ pierwszej instancji prawidłowo określił te parametry. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ocenia, czy inwestycja której ona dotyczy jest już zrealizowana czy też nie, ani tym bardziej czy działalność która ma być prowadzona w budynku, w którym ma zostać (została) zrealizowana inwestycja, ma być prowadzona (jest prowadzona) na podstawie stosownych zezwoleń. Kontrolą bowiem tego stanu rzeczy zajmują się konkretne organy w odrębnym postępowaniu. Organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ma natomiast obowiązek dokonać oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uzgadniające przedstawiony projekt decyzji, dlatego zarzut odwołania, że organ nie wykonał obowiązków na nim spoczywających, zmierzających do ustalenia czy planowana inwestycja nie narusza wymogów i przepisów prawa w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność, że organ pierwszej instancji jak i inne organy nie zgłosiły faktu prowadzenia nielegalnych inwestycji organom nadzoru, choć może podlegać zaskarżeniu ale w odrębnym trybie, nie stanowi jednak uchybienia przesądzającego o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej w odwołaniu decyzji. Kwestie uciążliwości podniesionych w odwołaniu (hałas, wibracje, nadwyrężenie nośności ścian) będzie rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i wobec tego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ uznał, iż zachodzą wszelkie warunki uzasadniające wydanie takiej decyzji,

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i wobec tego niezastosowanie w przedmiotowym stanie sprawy,

- przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie mają zastosowanie w przedmiotowym stanie sprawy i w konsekwencji, ich niezastosowanie,

- przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowym stanie sprawy i w konsekwencji, ich niezastosowanie,

- przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te nie mają zastosowanie w przedmiotowym stanie sprawy i w konsekwencji, ich niezastosowanie,

- art. 138 §1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż stan faktyczny sprawy podlega subsumcji do tej normy prawnej,

- art. 6 kpa poprzez nie działanie na podstawie przepisów prawa i wobec tego naruszenie zasady legalności działania organów administracji publicznej,

- art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady wskazującej na działania organów administracji publicznej podejmowane celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W uzasadnieniu skargi opisano tok postępowania wskazując, że uzasadnienie organu odwoławczego jest bardzo lakoniczne, nie poparte szczegółową analizą ani stanu prawnego ani stanu faktycznego sprawy. Organ wysuwa ogólne stwierdzenia nie odnosząc się do całokształtu materiału dowodowego, w tym m.in. stanowisk pozostałych uczestników postępowania wyrażających sprzeciw wobec inwestycji A. K. Przede wszystkim organ administracji publicznej II instancji nie odniósł się w ogóle do oczywistego faktu, iż pomimo sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy w toku, nadto braku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, wnioskodawczyni prowadzi aktywną działalność gastronomiczną i rozrywkową bez wymaganych warunków i zezwoleń od dnia [...] października 2009 r. Prace remontowe odnośnie zmiany lokalu sklepowego na lokal gastronomiczny prowadzone były w przedmiotowym pomieszczeniu w okresie sierpień - wrzesień 2009 r. Założenie urbanistyczne [...], w granicach którego znajduje się teren inwestycji, zostało wpisane do rejestru zabytków, dlatego konieczne było uzyskanie stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków, który swoim pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował, iż: "w czasie oględzin w przedmiotowym lokalu przeprowadzonych w dniu [...].12.2009 r. stwierdzono, że prace związane z przekształceniem w/w lokalu na kawiarnię zostały już wykonane." Wobec tego, Konserwator mimo swoich ustawowych obowiązków, nie wykonał żadnych badań i czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia czy planowana (a de facto już zrealizowana) inwestycja nie narusza wymogów i przepisów prawa w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organ administracji II instancji jak i pozostałe organy z nim współpracujące były w posiadaniu informacji co do prowadzonej nielegalnie i bezzasadnie inwestycji gastronomicznej oraz rozrywkowej, i mimo powyższego nie zgłosiły tego faktu właściwym organom nadzoru, a nadto oparły się na nielegalnym faktycznym stanie sprawy i swoimi decyzjami wyraziły stanowisko aprobujące te nielegalne działania. Ponadto, nie została zbadana zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa budowlanego czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji nie znalazł takich przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera jakichkolwiek ustaleń i wytycznych dla Wnioskodawcy w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Mimo posiadanych informacji, iż inwestycja ma być realizowana na parterze budynku III kondygnacyjnego, sąsiadując ze wszystkich stron z zamieszkałymi lokalami, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych badań i analiz mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, uznając lakonicznie za organem I instancji, iż kwestie uciążliwości (hałas, wibracje, nadwyrężenie nośności ścian) będzie rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy już na obecnym etapie zastosowanie powinny mieć przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] wielokrotnie zgłaszała właściwym władzom publicznym zakłócanie spokoju i porządku domowego na skutek głośnych i odbywających się w porach nocnych imprez muzycznych. Wnioskodawczyni pomimo wystąpienia z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego (sklepu) na lokal gastronomiczny (kawiarnię) prowadzi wbrew prawu działalność rozrywkową poprzez organizację koncertów i innych imprez muzycznych zakłócając przez to normalne użytkowanie lokali mieszkalnych poprzez pozostałych mieszkańców budynku. Prowadzenie głośnych i nocnych imprez muzycznych wiąże się nie tylko ze znacznymi uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje, a wobec tego i negatywne konsekwencje dla prowadzenia normalnego życia codziennego oraz zdrowia mieszkańców budynku, ale także naraża użytkowników lokali na niebezpieczeństwo zetknięcia się z osobami korzystającymi z powyższych imprez i stosującymi różnego rodzaju używki oferowane w lokalu, jak np. alkohol. Prowadzenie lokalu gastronomicznego (kawiarni) a lokalu rozrywkowego organizującego koncerty wymaga znacząco różnych nakładów i narzędzi infrastruktury technicznej, jak np. zwiększone zapotrzebowanie na toalety, co wymaga również zwiększenia poboru wody, jak pogrubienie i właściwa izolacja ścian budynku liczącego ponad sześćdziesiąt lat i usytuowanego na skarpie, o widocznych na ścianach wewnętrznych i zewnętrznych pęknięciach - z uwagi na ryzyko pogłębiania się i pojawiania nowych pęknięć a w konsekwencji także groźbę zawalenia się budynku oraz odpowiednie wygłuszenie hałasów i wibracji. Wydana decyzja nie odnosi się w żadnym zakresie do powyższych okoliczności. Wydana decyzja, podobnież jak decyzja organu I instancji, w żadnym stwierdzeniu nie odnosi się do istotnej dla sprawy kwestii sprzeciwu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] co do prac ingerujących w części wspólne nieruchomości polegające na wykonaniu otworów w ścianach w celu poprowadzenia instalacji wentylacji mechanicznej oraz umieszczenia tablicy licznikowej nad złączem kablowym na klatce schodowej wraz z wymianą WLZ-ów. Niektóre działania wnioskodawcy zmierzające do dostosowania infrastruktury technicznej do działalności rozrywkowej są istotną ingerencją dodatkowo osłabiającą ściany nośne budynku. Lakoniczne stwierdzenie organu II instancji, iż warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, oraz przepisy szczególne, zwłaszcza dotyczące prawa budowlanego, nie mają zastosowania na obecnym etapie, jest w pełni niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Obiekty budowlane należy sytuować na działkach zgodnie z ustaleniami planów miejscowych, a w razie braku tych planów - zgodnie z treścią decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniając szczegółowe wymagania wynikające z rozporządzeń ustalających warunki, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, oraz z przepisów szczególnych, zwłaszcza dotyczących ochrony środowiska, prawa budowlanego. Nie zostały podjęte jakiekolwiek czynności celem minimalnego wyjaśnienia stanu sprawy w tym zakresie. Interes obywateli nie został wzięty pod uwagę w jakimkolwiek stopniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew ocenie skarżącej wyrażonej w skardze, decyzję o warunkach zabudowy wydaję się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wskazanego w skardze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowią podstawę m.in. do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego przepisy te nie mogły – wbrew oczekiwaniom skarżącej – być zastosowane w niniejszej sprawie, czemu organ odwoławczy dał prawidłowy wyraz w zaskarżonej decyzji.

Również wykonanie przez wnioskodawczynię decyzji o warunkach zabudowy określonych robót budowlanych, a także prowadzenie określonej działalności w przedmiotowym lokalu bez wymaganych zezwoleń nie ma znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy – o czym również wskazano w zaskarżonej decyzji – ponieważ decyzją tą dokonuje się jedynie oceny spełnienia wymagań określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta nie stanowi przy tym jakiejkolwiek legalizacji dotychczasowych działań wnioskodawczyni jej wydania, lecz wskazuje na warunki dopuszczalności określonego sposobu użytkowania lokalu po wydaniu tej decyzji i tylko w zakresie w niej wskazanym.

Wbrew zarzutom skargi organy orzekające nie naruszyły zatem tych przepisów prawa, z którymi w skardze związano negatywną ocenę zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Organy te nie mogły bowiem prowadzić szczegółowych i wnikliwych rozważań tych okoliczności zarzucanych w skardze, które nie należą do przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy.

Także w zakresie walorów zabytkowych budynku, w którym znajduje się lokal objęty zaskarżoną decyzją, wypowiedział się Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy, dlatego organ wydający zaskarżoną decyzję nie mógł dokonać odmiennych ustaleń i oceny od wyrażonych we wskazanym postanowieniu.

W zakresie ochrony interesów osób trzecich wypowiedział się organ pierwszej instancji w sposób wynikający z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pkt 2.5 decyzji z dnia 29 listopada 2010 r. Z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) wynika bowiem, iż ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W taki też sposób organ pierwszej instancji sformułował treść pkt 2.5 swojej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Organ ten ponadto wskazał, iż zasady korzystania z części wspólnej nieruchomości należy ustalić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, co wyczerpuje – wbrew zarzutom skargi – kwestie dotyczące negatywnego oddziaływania wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu na interes prawny członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w takim zakresie, w jakim prawodawca nakazał rozważenie tych okoliczności w decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji nie mogły zatem rozważać tych kwestii w sposób oczekiwany przez skarżącą, tj. w świetle przepisów prawa budowlanego, ponieważ w takim zakresie okoliczności te – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, c, d, e, pkt 2, 3, 7 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – należą do materii ocenianej w aktach administracyjnych wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.