Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 238/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wznowienia tych robót 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz T. L. kwotę 1940 (jeden tysiąc dziewięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w przedmiocie budowy przez S. D. piekarni niezgodnie pozwoleniem i projektem wszczęto z urzędu w wyniku interwencji T. L. Organ inspekcji budowlanej ustalił, że S. D. uzyskał dnia 31 grudnia 2001 r. decyzję nr [...] Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią użytkową wraz z przyłączami: wodnokanalizacyjnym, elektrycznym oraz szambem w K. przy ul. [...] na działce nr A. W toku realizacji inwestycji uzyskał również decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 1 lipca 2003 r. o zmianie sposobu użytkowania zakładu usługowego na piekarnię i remont starej piekarni. Roboty budowlane prowadzono jednak w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie uzyskując przed tym wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Podczas kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdził wykonanie budynku w stanie surowym zamkniętym. W świetle tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał postanowieniem nr [...] z dnia 16 września 2003 r. roboty budowlane, po wstrzymaniu robót budowlanych Starosta [...] decyzja nr [...] z 24 października 2003 r. działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę udzielone S. D. z 31.12.2001 r. oraz decyzję z 1.07.2003 r. o udzieleniu S. D. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zakładu usługowego na piekarnię i remont starej piekarni w K. przy ulicy [...] na działce nr A.

Decyzją pierwszoinstancyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] działając na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał S. D. wykonanie w terminie do dnia 15 marca 2004 r. dla prowadzonej budowy budynku mieszkalnego z częścią użytkową wraz z przyłączami: wodnokanalizacyjnym, elektrycznym, oraz szambem na nieruchomości w K. przy ulicy [...], działka Nr A:

- inwentaryzacji budowlanej powykonawczej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, oraz wpisaną na listę i należąca do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa

- ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzecz znawcę budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stwierdzającą prawidłowe wykonanie i bezpieczeństwo konstrukcji budynku oraz prawidłowy układ komunikacyjny i przeciwpożarowy

- namiarów geodezyjnych powykonawczych

- projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że w wyniku oględzin stwierdzono prowadzenie budowy niezgodne z projektem budowlanym, na podstawie którego została wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia 31 grudnia 2001 r. pozwolenie na budowę Nr [...]. W czasie kontroli stwierdzono następujące niezgodności z projektem:

- zwiększone zostały wymiary zewnętrze zabudowy oraz długość ściany wewnętrznej nośnej na parterze o 2,75 m

- na parterze wzdłuż ściany nośnej wykonano podciąg podparty słupem

- na parterze ściany zewnętrznej zachodniej znajdującej się w granicy z działką nr B wykonano pięć otworów okiennych (w projekcie brak okien)

- na parterze w ścianie przyległej do budynku mieszkalno gospodarczego usytuowanego na działce sąsiedniej wykonano dwa otwory drzwiowe, nad którymi osadzono nadproża z dwuteowników stalowych

- na parterze od strony południowej w ścianie zewnętrznej wykonano otwór drzwiowy, nad którym osadzono nadproże z dwuteownika stalowego, wprowadzono inny układ otworów drzwiowych i okiennych w ścianie zewnętrznej niż w projekcie

- na piętrze wykonano inny niż w projekcie układ ścian nośnych i działowych, w ścianach wykonano otwory nad którymi osadzono nadproża z dwuteownika stalowego,

- na piętrze w ścianach zewnętrznych północnej i zachodniej wykonano nadproża, pod którymi zamurowano otwory okienne w części zewnętrznej, podczas gdy w projekcie brak otworów okiennych w ścianie zachodniej

- na piętrze od strony drogi południowej wykonano nadproże z dwuteowników stalowych o długości 3,00 m

- na całej szerokości budynku wykonano płytę balkonową, w projekcie długość płyty wynosiła 4,00 m

- nad balkonem wykonano zadaszenie

- dach obiektu wykonano jednospadowy, ze spadkiem od strony działki zabudowanej w kierunku zachodnim, w projekcie przewidziano dach dwuspadowy

- w połaci dachu osadzono trzy okna

- wykonano instalację wodno-kanalizacyjną, wewnętrzną instalację centralnego ogrzewania i szambo niezgodnie z projektem

- samowolnie wykonano przyłącze telefoniczne.

Organ ustalił, także, że cały parter budynku był przygotowywany dla prowadzenia piekarni, a budowa prowadzona była niezgodnie z warunkami technicznymi, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie, otwory okienne w ścianach zewnętrznych północnej i zachodniej usytuowano w granicy z działką nr B, ponadto budowę prowadzono bez osoby pełniącej funkcje kierownika budowy, brak było wpisów w dzienniku budowy, w dniu kontroli na budowie brak było atestów i certyfikatów na wbudowane materiały budowlane, na tablicy informacyjnej nie umieszczono oznaczenia kierownika budowy i nadzoru budowlanego. W wyniku dodatkowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że inwestor nabył sąsiednią działkę nr C o powierzchni 0,1537 ha, i dokonał scalenia z działką nr A o powierzchni 0,0408 ha. Po scaleniu powstała działka nr D o powierzchni 0.1945 ha. W związku z tym, że odległość od granicy działki wybudowanego budynku w zmienionym stanie faktycznym uległa zwiększeniu do około 8 metrów od strony zachodniej i powyżej 4 metrów od strony północnej, zostały spełnione warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ stwierdził istnienie przesłanek pozwalających na zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz.2016.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli I. i T. L., podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w czasie kontroli na działce nr A w K. nie stwierdził, iż zabudowa działki od strony północno-wschodniej jest w granicy działki nr E na szerokości około 1,5 m, fundamenty zabudowy budynku od strony północno-wschodniej na szerokości około 1,5 m są o około 0,30 m wysunięte w działkę E.

Organ odwoławczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlaneg nałożył na inwestora – S. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz czynności i roboty budowlane niezbędne do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w tym wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), wykonanie ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w O.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku było możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie określonych dokumentów, które doprowadza do takiego stanu, stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, a przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jednakże w ocenie organu odwoławczego z uwagi na fakt zlokalizowania w ścianie przy granicy z działką nr E w ścianie północnej dwóch otworów okiennych zachodziła konieczność szczegółowego zbadania kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zatem koniecznym było, jak wywodził organ odwoławczy, nakazanie nie tylko ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, ale także ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ zaakcentował, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w trakcie realizacji inwestycji, stosować należy przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcję użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Przedmiotowe postępowanie zmierzało do doprowadzenia do zgodności z prawem już istniejącego obiektu, tym samym brak było podstaw do stosowania w tym postępowaniu wprost przepisów o warunkach w technicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji merytorycznej nakazującej S. D. rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z częścią użytkową wraz z przyłączami i szambem w zakresie przekroczenia posiadanego pozwolenia budowlanego, podnosząc, że prawo budowlane nie daje podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizującego samowolę budowlaną.

Wywodził, że postępowanie legalizacyjne oparte na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach, w których możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w rozpatrywanym przypadku inwestor w sposób rażący naruszył przepisy techniczne w zakresie odległości od granic działki, jakim powinny odpowiadać budynki, i takie uchybienia ze strony inwestora uniemożliwia doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem Podkreślił ponownie, że fundamenty oraz dach spornego budynku od strony północno-wschodniej przekroczyły granice jego działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że w rozpatrywanym przypadku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane – Dz. U. Nr 93 poz. 888,.

Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż wskazanych w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1, czyli w odniesieniu do obiektów lub ich części, które nie są objęte przymusem rozbiórki, z istniejącą możliwością stosowania wobec nich procedury legalizacyjnej, w art. 50 przewidziano obowiązkowe wstrzymanie w drodze postanowienia właściwego organu prowadzonych robót wykonywanych w warunkach naruszenia prawa, wskazanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4, a więc również i robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wstrzymanie prowadzenia robot budowlanych, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie stwierdzonych naruszeń porządku prawnego obowiązującego w budownictwie. Z art. 51 ust. 1 natomiast wynika, że postanowienie przewidziane w art. 50 ust. 1 mające ważność przez dwa miesiące, nie traci jej, jeżeli właściwy organ przed upływem tego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 wydał decyzję;

1. nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

2. nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót tanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania lub

3. nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych mająca na celu usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w toku czynności przeprowadzonych stosownie do ustaleń art. 50. oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

Z lektury akt wynika, że inwestor prowadził budowę w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatem należało zgodzić się z organami, że materialno -prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Godzi się zauważyć, że z art. 51 ust. 3 wynika, że jeżeli w sprawie został nałożony obowiązek wykonania w oznaczonym terminie określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem (ust. 1 pkt 2), po upływie tego terminu albo na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia – organ wydaje decyzję w której:

- stwierdza wykonanie obowiązku albo

- nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Natomiast art. 51 ust. 4 stanowi, że jeżeli właściwy organ nałożył na inwestora obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, co miało miejsce rozpatrywanym przypadku, organ ten po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie tego obowiązku, a stwierdziwszy jego wykonanie wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo gdy budowa została zakończona- organ wydaje decyzję, w której orzeka o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W decyzji o której mowa właściwy organ ma obowiązek nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust 1 pkt 3 stwarza dla tego organu obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

W ocenie Sądu, ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dając możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem" nie miał na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów jak np. ekspertyza techniczna, ocena techniczna, inwentaryzacja czy też uzgodnienia, gdyż do tego celu służy a postanowienie wydane na podstawie art. 81c Prawa budowlanego a nie decyzja. Decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt i pkt 3 wydaje się jedynie w sytuacji, kiedy niezbędne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zaś konieczności przedstawienia określonych dokumentów, gdyż to nie są "określone czynności".

Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub pkt 3 może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają - organ byłby zmuszony wydać decyzję sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Mogłoby to prowadzić w efekcie do wydania pozwolenia na wznowienie robót, które w świetle przedstawionej dokumentacji należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Mogłoby też prowadzić do decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy wzniesiony obiekt budowlany nie odpowiada wymogom szeroko rozumianego prawa budowlanego. W świetle powyższego błędne jest stanowisko organów obu instancji, że nałożenie na inwestora czysto formalnych obowiązków obligujących do przedstawienia dokumentów znajduje podstawę prawną w cytowanym przepisie Prawa budowlanego. W tym miejscu należy dodatkowo podnieść, że z rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 sentencji zaskarżonej decyzji nie można ustalić, jakie to czynności i roboty budowlane ma wykonać inwestor jako niezbędne, do doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem (w tym jak określono w decyzji – wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.)

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 oraz art. 205 § 2 przywołanej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W kontekście skargi należy zauważyć, sądy kontrolując legalność aktów administracyjnych wyposażone są w uprawnienia o charakterze kasacyjnym. Oznacza to, że sąd stwierdzając, iż zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej są niezgodne z prawem orzeka o pozbawieniu mocy obowiązującej zaskarżonego aktu lub czynności (stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu). Właściwy organ administracyjny, związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądowym, musi wydać nowy akt lub podjąć czynność w sprawie, które będą zgodne z prawem. W ten sposób Sąd kontrolujący administrację publiczną nie zostaje włączony w proces administrowania, nie staje się organem administracyjnym wyższej instancji, nie jest zatem instancją merytoryczną, a więc nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy – porównaj J. Zimmermann Administracyjny tok instancji , Kraków 1986 str. 136, T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2004 str. 304.