Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1942/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Minister) z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 362,00 zł na rzecz M.M. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0160 ha, przeznaczonej pod inwestycję przeciwpowodziową polegającą na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa wałów przeciwpowodziowych rzeki [...], [...] zad. II na odcinku [...] - 2,8 km" oraz o zobowiązaniu Województwa [...], reprezentowanego przez Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Nieruchomość położona w gminie [... ], obręb [... ], oznaczona jako działka [...] o pow. 0,0160 ha, ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], została przeznaczona pod realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...], [...] zad. II na odcinku [...] - 2,8 km.

W piśmie z 13 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego.

W decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 362,00 zł na rzecz M. M. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [... ], obręb [... ], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0160 ha., przeznaczonej pod inwestycję przeciwpowodziową polegającą na rozbudowie wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa wałów przeciwpowodziowych rzeki [...], [...] zad. II na odcinku [...] - 2,8 km" oraz o zobowiązaniu Województwa [...], reprezentowanego przez Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do organu II instancji wniosła M. M., kwestionując wysokość odszkodowania. Skarżąca wskazała, że satysfakcjonuje ją odszkodowanie w wysokości 45,00 zł/m² oraz podniosła, że nie rozumie dlaczego wartość tej samej działki jest tak różna w ocenie dwóch rzeczoznawców majątkowych. Jeden z operatów szacunkowych sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. T. w dniu 9 października 2009 r. opiewa bowiem na sumę 4764,00 zł., natomiast drugi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. w dniu 10 lutego 2014 r. opiewa na sumę 362,00 zł.

W decyzji z [...] kwietnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołując się m. in. na art. 9 pkt 5 lit. a oraz art. 19 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963 ze zm.), wyjaśnił, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0160 ha., stanowi operat szacunkowy z [...] lutego 2014r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. Aktualność operatu potwierdzona została klauzulą z [...] kwietnia 2015 r. W będącym przedmiotem analizy operacie biegły wskazał, że wyceniana działka położona jest w obszarze pomiędzy walem, a rzeką [...], na terenie o bardzo dużym zagrożeniu zalewowym. Grunt wycenianej działki oraz grunty sąsiednie nie są użytkowane rolniczo, w przewadze są zadrzewione i zakrzaczone, w sporadycznych przypadkach zasadzone są drzewa owocowe. Nieruchomość przylega do wału, po drugiej stronie wału znajdują się w przewadze sady. W ocenie organu II instancji, biegły ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. wyceniana działka położona jest na terenach dolin rzecznych i skarpy [...]. Działka znajduje się w granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a także w Obszarze Natura 2000. Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że teren szacowanej działki jest okresowo zalewany wobec czego jedyną alternatywą dla jej wykorzystania jest jej użytkowanie rolnicze i taki jest stan faktyczny zagospodarowania nieruchomości (użytki zielone zadrzewione lub zakrzaczone). Zdaniem organu II instancji, we wstępnych warunkach wyceny biegły stwierdził, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami nabywanymi pod wały przeciwpowodziowe. Według Ministra, wycenę przedmiotowego gruntu oparto o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolniczym, co jest zgodne z powyżej zacytowanymi ustaleniami biegłego. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania przyjęto transakcje nieruchomościami z terenu gminy [...] położonymi na terenach przyległych do szacowanego gruntu, przeznaczonymi pod tereny rolne. Według organu, jednocześnie rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że grunty przyległe to grunty położone po przeciwnej stronie wału przeciwpowodziowego, które posiadają znacznie wyższą przydatność, niż grunty położone pomiędzy wałem, a rzeką [... ], są mniej narażone na zalewanie i podtopienia.

Organ odwoławczy wskazuje, że do ostatecznej analizy biegły przyjął trzy nieruchomości i porównał je z nieruchomością wycenianą pod względem cech wpływających na wartość. Najniższą cenę. tj. 21 429 zł/ha uzyskała nieruchomość położona w obrębie [...] w oddaleniu od zabudowań, przy bocznej drodze, stanowiąca użytki rolne klasy V. Najwyższą cenę, tj. 37 500 zł/ha uzyskała nieruchomość położona w obrębie [...] . w pobliżu luźnej zabudowy przy bocznej drodze, stanowiąca grunty orne klasy II i III. Minister stwierdził, że w ten sposób wartość przedmiotowej nieruchomości biegły oszacował na kwotę 362,00 zł. Przechodząc do analizy przedmiotowego operatu szacunkowego organ II instancji uznał, że został on sporządzony poprawnie. Według Ministra, biegły przeanalizował rynek nieruchomości i stwierdził, że jedynym sposobem wykorzystana szacowanego gruntu jest wykorzystanie rolnicze. Poprawnie zatem biegły sposób wyceny nieruchomości oparł o nieruchomości rolne. Zdaniem Ministra, analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. W ocenie organu II instancji, autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem Ministra, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej dotyczących określenia dwóch skrajnie różnych wartości tej samej nieruchomości organ odwoławczy podniósł, że w przypadku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H.T. w dniu [...] października 2009 r., biegła przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, a więc nieruchomości, których nie można zakwalifikować jako podobnych do nieruchomości wycenianej, która położona jest na terenach dolin rzecznych i skarpy [...] i w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a także w Obszarze Natura 2000.

W piśmie z 20 maja 2015 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania na jej rzecz z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [... ], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0160ha. Podstawowym zarzutem podnoszonym w skardze jest to, że dwa operaty szacunkowe wykonane w przedmiotowej sprawie dotyczące tej samej nieruchomości mają dwie skrajne różne wartości: 362 zł i 4 764 zł. Skarżąca wskazuje, że według informacji w [...] nie odnotowano wpływu czasu na poziom cen transakcyjnych na działki przeznaczone na cele publiczne. Zdaniem skarżącej, argumentem do odrzucenia jej zarzutów, co do dwóch różnych wycen działki jest też to, że biegła przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, a więc nieruchomości, których nie można zakwalifikować jako podobnych do nieruchomości wycenianej. Skarżąca podnosi wątpliwość, czy nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi (których jest większa możliwość przesunięcia) są droższe od nieruchomości pod inwestycje w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Skarżąca wskazuje jednocześnie, że nie stać ją na powołanie rzeczoznawcy majątkowego, gdyż jest inwalidą I grupy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża zasadę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów k.p.a. i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone", (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia w związku z powyższym, tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy; następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego.

Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw.

Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. (zob. NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r. o sygn. II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy nie zastosował się do zasad przedstawionych powyżej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zasługują one na uwzględnienie.

W niniejszym postępowaniu Sąd dokonał kontroli postępowania przed organami I i II instancji, które wydane decyzje oparły o materiał dowodowy w skład, którego wchodził m. in. operat szacunkowy z [...] lutego 2014 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. Aktualność operatu potwierdzona została klauzulą z 13 kwietnia 2015 r.

Przechodząc do analizy treści operatu wskazać należy, że wynik średniej ceny 22 603 zł jest sumą kwot: 21 429+17 714+28 665 co dało kwotę 67 808 zł) wskazanych w tabeli nr 4, podzielona przez trzy transakcje, co dało wynik 22 602,666 zł, po zaokrągleniu do pełnych złotych wzwyż dało kwotę 22 603 zł.

W ocenie Sądu, rzeczoznawca nie wyjaśnił dlaczego dla wyceny działki przyjął nieruchomości opisane w tabeli nr 4, które zostały przeniesione z tabeli nr 1 opisane pod poz. 1, 5 i 6, a nie inne nieruchomości. Z treści operatu nie wynika bowiem, jaka jest relacja pkt 8.2. operatu i pkt 8.2.3., w którym wskazuje się średnią cenę 58 900 zł, którą potwierdza tabela nr 3, do tabeli nr 4 i średniej wartości rynkowej 22 603 zł oraz jakie są relacje pkt 8.2. i pkt 8.2.3. z kwotą 58 900 zł, do kwoty 22 603 zł wynikającej z tabeli nr 4.

Analizując treść operatu nie można się przede wszystkim dowiedzieć, jaki był cel określania wartości średniej w pkt 8.2.3 i tabeli nr 3 i co rzeczoznawca chciał przez to wykazać. Według Sądu, operat szacunkowy z [...] lutego 2014 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. jest pozbawiony wartości dowodowej.

Zdaniem Sądu, przedmiotowy operat szacunkowy jest bardzo powierzchowny i nie daje odpowiedzi na podstawowe pytanie dlaczego te, a nie inne nieruchomości zostały wzięte pod uwagę do wyceny. W charakterystyce porównawczej tego wyjaśnienia zabrakło. Według Sądu, skarżąca zasadnie kwestionuje dokonaną przez organy orzekające w sprawie ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalonego odszkodowania. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej, że "biegła przyjęła do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi, a więc nieruchomości, których nie można zakwalifikować jako podobnych do nieruchomości wycenianej". Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że biegły B. A. w operacie szacunkowym z [...] lutego 2014 r., który był podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [... ], obręb [... ], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0160 ha do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne. Skarżąca odwołuje się w skardze do treści operatu szacunkowego, który w niniejszej sprawie nie był podstawą ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd stwierdził także naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazać należy, że strona ma prawo do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Organy powinny zatem wyjaśnić dlaczego dla wyceny działki rzeczoznawca B. A. przyjął nieruchomości opisane w tabeli nr 4, które zostały przeniesione z tabeli nr 1 opisane pod poz. 1, 5 i 6, a nie inne nieruchomości. Z treści operatu nie wynika bowiem, jaka jest relacja pkt 8.2. operatu i pkt 8.2.3., w którym wskazuje się średnią cenę 58 900 zł, którą potwierdza tabela nr 3, do tabeli nr 4 i średniej wartości rynkowej 22 603 zł oraz jakie są relacje pkt 8.2. i pkt 8.2.3. z kwotą 58 900 zł, do kwoty 22 603 zł wynikającej z tabeli nr 4.

Organy obu instancji rozpatrujące sprawę zobligowane były ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Fakt bowiem, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organy rozpatrujące sprawę miały nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny.

W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winny żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W ocenie Sądu, wydane decyzje organu I i II instancji naruszają przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - to jest na ustalenie wysokości odszkodowania.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wskazanych wyżej przez Sąd nieścisłości operatu szacunkowego z wyceny wartości rynkowej działki gruntu, oznaczonej nr [...] o powierzchni 160 m2, położonej na terenie woj. [...], powiatu piaseczyńskiego, gminy [...], obrębu [...], w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi tj. M. M., za nieruchomość, która została przejęta z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego rzeki [...].

Nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Operat powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Należy podkreślić, że organy rozpatrujące sprawę zobligowane były ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości.

Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt OSK 1650/10). Zaś sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartego na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu.

W ocenie Sądu, dokonana analiza ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego nie pozwala przyjąć, że organy I i II instancji rozważyły wszechstronnie prawidłowość przedłożonego operatu szacunkowego dotyczącego wartości rynkowej nieruchomości w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Tym samym, organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wskazać bowiem trzeba, że przedłożony przez rzeczoznawcę B.A. operat szacunkowy z [...] lutego 2014 r., zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały wyjaśnione przez organy obu instancji. Jak wynika z akt sprawy, nieścisłości operatu szacunkowego nie zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę, ani przez organ II instancji. Powyższe uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest mogło mieć wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi.

Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia oraz informacje umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości obliczeń dotyczących określenia wartości rynkowej działki gruntu, oznaczonej nr [...] o powierzchni 160 m2, położonej na terenie woj. [...] powiatu piaseczyńskiego, gminy [... ], obrębu [... ], w celu ustalenia wysokości odszkodowania należnego poprzedniemu właścicielowi tj. M.M., za nieruchomość, która została przejęta z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod rozbudowę wału przeciwpowodziowego rzeki [...]

Wskazać należy, że organ orzekający powinien uwzględnić, że przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W operacie szacunkowym z [...] lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy B.A. dokonał charakterystyka obiektów porównawczych: nieruchomość A - pozycja 1- nieruchomość położona w obrębie [...] w oddaleniu od zabudowań przy bocznej drodze. Grunty w znacznym stopniu stanowią użytki zielone klasy V, średnia kultura rolna, średnie możliwości wykorzystania, jedna z działek (o większej powierzchni) posiada kształt wąskiego wydłużonego paska gruntu, teren pofałdowany. Nieruchomość sprzedana 17 lipca 2013 r., cena gruntu 24 000 zł, co dało rzeczoznawcy kwotę: 21 429 zł/ha. Nieruchomość B - pozycja 5- nieruchomość położona w obrębie [...] w oddaleniu od zabudowy przy bocznej drodze. Grunty w stanowią grunty orne klasy III i IV, średnia kultura rolna, średnie możliwości wykorzystania, działki posiadają kształt wąskich wydłużonych pasków gruntu. Nieruchomość sprzedana 10 grudnia 2012 r., cena gruntu 30 000 zł, co dało rzeczoznawcy majątkowemu kwotę: 26 549 zł/ha. Nieruchomość C - pozycja 6- nieruchomość położona w obrębie [...] w pobliżu luźnej zabudowy przy bocznej drodze. Grunty w stanowią grunty orne klasy II i 111, średnia kultura rolna, średnie możliwości wykorzystania, działka posiada kształt wąskiego wydłużonego paska gruntu. Nieruchomość sprzedana- 1 sierpnia 2012 r., cena gruntu 7 500 zł, co dało rzeczoznawcy kwotę: 37 500 zł/ha. Biegły nie uzasadnił także dlaczego właśnie te nieruchomości uznał za podobne. Operat z [...] lutego 2014 r. nie zawiera uzasadnienia dlaczego i pod jakim względem przyjęte przez rzeczoznawcę nieruchomości są podobnymi do wycenianej i jakie cechy zadecydowały o podobieństwie, które nie może budzić wątpliwości.

Okoliczności te muszą być szczegółowo uzasadnione, aby strona, organ i sąd miały możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego, brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 135/12).

Ponadto rzeczoznawca w operacie podał, że przeprowadził w dniu 7 lutego 2014r. oględziny. W treści operatu nie zostały jednak przedstawione ustalenia dokonane podczas tych oględzin. Jest to zatem kolejny brak tego dokumentu. W operacie znajduje się jedynie informacja, że oględzin nieruchomości dokonano bez zawiadamiania oraz wzywania na grunt byłego właściciela.

Wskazać należy, że wyboru właściwej metody i techniki szacowania dokonuje, zgodnie z art. 154 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wymienił 6 transakcji, na podstawie których dokonano badania. Transakcje przedstawia tabela nr 1. W tabeli tej wymieniono następujące nieruchomości: 1. [...], o pow. 1,1200 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą - 21 429 zł; 2. [...], o pow. 0,5500 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą – 19318 zł; 3. [...], o pow. 1,1800 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą – 36017 zł; 4. [...], o pow. 1,7900 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą - 78 212 zł; 5. [...], o pow. 1,1300 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą - 26 549 zł oraz 6. 0020 - [... ], o pow. 0,2000 ha, z ceną za jeden ha wynoszącą - 37 500 zł. Rzeczoznawca nie uzasadnił także wyboru trzech nieruchomości ze zbioru 6 ww. nieruchomości. Z treści operatu nie wynika na podstawie jakich przesłanek rzeczoznawca stwierdził podobieństwo wybranych do porównania trzech nieruchomości z sześciu wymienionych w tabeli nr 1 operatu.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy powinien dysponować danymi dotyczącymi transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę sześciu nieruchomości spośród których wybiera trzy (tak jak w operacie z [...] lutego 2014 r.), to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny.

Biegły niczym nie uzasadnił dokonanego wyboru, przy czym działki przyjęte do porównania różnią się atrybutami wobec działki wycenianej. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie a nie inne nieruchomości do porównania.

Wskazać należy również, że w operacie szacunkowym z [...] lutego 2014 r. rzeczoznawca majątkowy ze zbioru 6 cen transakcyjnych wykorzystał w obliczeniach obiekty porównawcze dotyczące 3 transakcji sprzedaży nieruchomości, które różnią się pod względem powierzchni z nieruchomością wycenianą. Biegły wyjaśnił, że analizą objęto rynek lokalny gminy [...] gruntów położonych na terenach przyległych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod tereny rolne. W analizowanym okresie odnotowano 6 transakcji, na podstawie których dokonano badania.

Jak wynika ze skargi podstawowym zarzutem skarżącej jest to, że dwa operaty szacunkowe na które powołano się w skardze dotyczące tej samej nieruchomości mają dwie skrajne różne wartości. W ocenie Sądu, organy bezkrytycznie oparły swoje rozstrzygnięcia na operacie – bez wnikliwej jego oceny. Ewidentnie znaczna różnica wartości odszkodowania określonego w operatach szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości powinna była wzbudzić w organach orzekających w sprawie refleksję prowadzącą do dogłębnej analizy tego dowodu nawet, jeśli organy ograniczyły się tylko do jego formalnoprawnej kontroli.

Nie można uznać za dopuszczalne takie szacowanie wartości nieruchomości, według którego biegły dowolnie ustala jej wartość, dowolnie przyjmując metodę i nieruchomości do wyceny. Rodzi to słuszne podejrzenie o zbyt dużą swobodę w ustalaniu wartości danej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy. Ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie wszelkie czynności zmierzające do wydania decyzji odpowiadającej przepisom prawa materialnego i procesowego. Ponownie rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ winien nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 u.g.n.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić Sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagałoby to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, że sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W konsekwencji, skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, to nie tylko sam powielił te naruszenia, ale dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego i poddanie jej rzetelnej ocenie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.