Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 79a, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31 zq ust. 1 - 4, art. 21o, art. 15 zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędzia WSA Małgorzata Herman Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżona decyzją z [...] r. znak [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w R., działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako Prezes ZUS) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. ,poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID),utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...] r. [...] r., znak [...] odmawiającą W. S. (dalej określanemu jako skarżący lub wnioskodawca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca 28 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. 020 r. decyzją z [...] r. odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia za okresy od marca do maja 2020r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepis art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID wskazując, iż warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik był zwolniony z obowiązku ich składania. Podkreślił, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku, a także poprawnych zapisów na koncie płatnika w ZUS. Jednym zaś z warunków uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie dokumentów rozliczeniowych należnych za sporne okresy. do 30 czerwca 2020 r. Wnioskodawca nie złożył wymaganych dokumentów we wskazanym terminie i dlatego nie przysługuje mu prawo do przedmiotowego zwolnienia za sporne okresy.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący domagał się zwolnienia go z obowiązku zapłaty składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wskazał, że deklaracje rozliczeniowa DRA II za luty 2020r. "złożono osobiście w Oddziale ZUS 10 marca 2020 r." Domagał się ponownego rozpatrzenia jego sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska podał, że wnioskodawca korzysta z ulgi "Mały ZUS". Aby z niej korzystać i kontynuować ubezpieczenie wnioskodawca powinien był złożyć odpowiednio do 10 lub 17 lutego 2020 r. dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA cz.II lub ZUS RCA cz. II wraz z kompletem dokumentów za styczeń 2020 r. oraz złożyć odpowiednio do 10 lub 17 marca 2020 r. dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA cz.II lub ZUS RCA cz. II wraz z kompletem dokumentów za luty 2020 r. oznaczonych zakresem 40-49.

Wnioskodawca nie złożył wymaganych dokumentów za luty 2020 r. co uniemożliwiło automatyczne powielanie się deklaracji na kolejne okresy, w tym marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wnioskodawca nie złożył deklaracji za te okresy.

W skardze skarżący przyznał, że opłacił składki za styczeń, luty i czerwiec 2020 r. Nadto chciał złożyć osobiście deklarację ZUS DRA II za luty 2020r. Jednak obecny w Oddziale ZUS w r. pracownik poinformował, do , że nie musi tego uczynić, a w oparciu o deklarację za styczeń 2020r. kolejne deklaracje zostaną automatycznie sklonowane. Do skargi dołączył kserokopie złożonych deklaracji.

Dlatego wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że płatnik korzystający z ulgi "małego ZUS" chcący kontynuować opłacanie składek na ubezpieczenie w tej formie powinien złożyć dokument DR2 w lutym 2020 r. oraz w terminie winien złożyć pełną DRA za 02/2020 z podstawami zgodnymi z DR2 identyfikator "40", aby dalsze miesiące mogły się klonować w systemie. Skarżący tych dokumentów nie złożył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Biorąc pod uwagę sposób sformułowania żądania skargi na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Zatem, co do zasady, sąd administracyjny nie orzeka o przyznaniu prawa lub odmowie jego przyznania. Jedynie rozstrzyga, czy decyzja administracyjna rozstrzygająca w tej kwestii jest zgodna, czy też nie jest zgodna z prawem.

Rozpoznając zatem zarzuty skargi oraz badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do 30 czerwca 2020 r. prawidłowej deklaracji rozliczeniowej płatnika składek korzystającego z tzw. ulgi "mały ZUS+"

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 (pełną nazwę i publikator ustawy powołano na wstępie).

W myśl art. 31zo ust. 2 ww. ustawy na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej określanej skrótem u.s.u.s.), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W myśl zaś z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za miesiące marzec – maj 2020 r., jeżeli płatnik przed 1 kwietnia 2020 r. prowadził tę działalność i uzyskał za marzec 2020 r. przychód nie wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r., pod warunkiem, że złożył za te miesiące w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe, jeżeli nie był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów u.s.u.s. W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną.

W ocenie Sądu w świetle powołanych przepisów i ustalonego przez organy stanu faktycznego kluczowe są dwa zagadnienia prawne. Po pierwsze, czy skarżący jako płatnik składek zobowiązany był złożyć wraz z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek również dokumentację rozliczeniową, a jeśli tak, czy złożył ją w ustawowym terminie - do 30 czerwca 2020 r.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należy rozważyć, czy zachowane zostało prawo skarżącego do rzetelnej procedury administracyjnej w sprawie prowadzonej w oparciu o wyżej przytoczone przepisy, z których skarżący wywodzi swoje uprawnienie. Bowiem jednym ze standardów konstytucyjnych oraz unijnych jest prawo do rzetelnej procedury administracyjnej, ukształtowanej zgodnie z zasadami sprawiedliwości i równości, a także prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 2 i 78 Konstytucji RP oraz art. 46 i motyw 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej – Dz.U. EU L 180/60, dalej: "dyrektywa proceduralna"). Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury obejmuje również prawo do pomyłki strony lub pełnomocnika w odniesieniu do wymagań formalnych pisma, w tym wymagań dotyczących podpisu. W takim przypadku strona winna mieć możliwość usunięcia takiej omyłki w postępowaniu naprawczym wszczętym przez organ. Warto odnotować w tym miejscu, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał niezgodność z Konstytucją RP przepisów k.p.c., które wyłączały możliwość wszczęcia postępowania naprawczego w odniesieniu do pisma obarczonego brakami formalnymi (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 20 maja 2008 r., P 18/07 i cyt. tam orzecznictwo).

W przedstawionym przez ZUS stanie zgromadzonego materiału dowodowego oraz zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji argumentacji nie sposób przesądzić, czy skarżący zwolniony był z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień, imaj 2020 r., czy tez deklaracje te powinny były automatycznie się powielać, czy też nie, czy został nieprawidłowo pouczony przez pracownika ZUS i dlaczego w okresie od dnia wpłynięcia wniosku do organu do upływu terminu 30 czerwca 2020 r. nie podjęto czynności zmierzających do wyjaśnienia tych kwestii lub uzupełnienia materiału sprawy. Tym bardziej, ze w świetle art. 35 § 3 K.p.a. spraw powinna była być załatwiona w ciągu miesiąca. Z akt nie wynika, by organ przedłużył termin jej załatwienia. Przeprowadzenie przez Sąd w powyższym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego wykraczałoby poza dyspozycję art. 106 § 3 P.p.s.a i w sposób nadmierny przedłużyłoby postępowanie sądowe. Sąd musiałby dodatkowo zastąpić organ w czynionych ustaleniach i przedstawianiu argumentacji faktyczno-prawnej, co jest niedopuszczalne w świetle dyspozycji art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a.

Podkreślenia wymaga, iż Sąd wziął pod uwagę, że zakończone postępowanie przypadło na czas trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii (rozp. Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Wiązało się to z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania - skarżącego.

Wskazać należy, iż do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., miały zastosowanie przepisy K.p.a.. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zd. drugie Kpa fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, w tym również przez Sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Powyższych standardów nie spełnia zaskarżona decyzja. W aktach sprawy brak dokumentów źródłowych, np. złożonych przez skarżącego 10 lutego 2020 r. deklaracji rozliczeniowych. Nie wiadomo, w oparciu o jakie dane należało wyliczyć składki, od uiszczenia których skarżący mógłby być zwolniony.

Tymczasem weryfikując legalność zaskarżonej decyzji w tym zakresie Sąd nie może poprzestać na gołosłownym zapewnieniu organu, w sytuacji, gdy dokumentacja ta nie została załączona do przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy. Wszak w świetle art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).

Mając na względzie powołane przepisy postępowania Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jak i uzasadnienia prawne i faktyczne zaskarżonej decyzji naruszają przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Po pierwsze ZUS stwierdzając w decyzji z [...] r., że skarżący "nie złożył wymaganych dokumentów" de facto przesądził – bez jakiegokolwiek w tym zakresie wyjaśnienia prawnego – okoliczność, iż skarżący nie był zwolniony z obowiązku przekazywania do ZUS dokumentów rozliczeniowych, względnie, że prawo to utracił. Informacja o korzystaniu przez skarżącego z ulgi "mały US" pojawia się dopiero w ponownie wydanej decyzji. Organ mówi o dwóch alternatywnych terminach złożenia deklaracji i dwóch alternatywnych rodzajach deklaracji nie wyjaśniając w istocie, który termin i jaka deklaracja oraz dlaczego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 u.s.u.s. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Przepis art. 47 ust. 2a usus przewiduje zwolnienie osób prowadzących pozarolniczą działalność, opłacających składki wyłącznie za siebie, z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Jednocześnie art. 47 ust. 2g usus określa, że osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c.

W świetle ww. przepisów u.s.u.s. oraz wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji stwierdzić należy, iż ZUS nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za III 2020 r., w szczególności jako korzystający z ulgi "mały ZUS+". Nie jest zaś rolą Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji rekonstrukcja procesu decyzyjnego organu. Sąd tym bardziej uchyla się od takiej oceny zważywszy, że nie pozwala na to przedstawiony materiał dowodowy.

Przesłane przez ZUS Sądowi akta sprawy są na tyle niekompletne, iż nie sposób zbadać, czy prawidłowo przyjęto, że skarżący nie korzystał z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych w marcu, kwietniu i maju 2020 r., a w rezultacie - czy zastosowanie wobec niego znajdował wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 uzależnienia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek od złożenia do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za sporne okresy 2020 r. ZUS zredukował bowiem akta do wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tyt. składek, decyzji z [...] r. wraz z dowodem jej doręczenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z i decyzji [...]r..

Z akt sprawy nie wynika natomiast, jaki status miał skarżący jako płatnik składek za marzec 2020 r., czy, a jeśli tak kiedy przedłożył deklarację rozliczeniową za 2019 r. (ZUS DRA cz. II) wraz z deklaracją rozliczeniową za luty 2020 r. (ZUS DRA), a przede wszystkim, czy organ - po stwierdzeniu, że skarżący zobowiązany jest przedłożyć dokumenty rozliczeniowe - w okresie od złożenia przez skarżącego wniosku (29 kwietnia 2020r. ) do 30 czerwca 2020 r. wezwał go do usunięcia braków wniosku i pouczył o negatywnych skutkach niezłożenia dokumentacji rozliczeniowej w wymaganym terminie. Szczególnie istotne jest, że akta sprawy nie zawierają dowodów wskazujących, by ZUS – przed wydaniem decyzji odmownej z [...] r., a przed 30 czerwca 2020 r., po stwierdzeniu, że skarżący nie korzysta z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych - wezwał go do przedłożenia tychże deklaracji.

W ocenie Sądu, organ naruszył i to w sposób istotny art. 9 K.p.a., którym to przepisem ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powszechnie dostępnego komunikatu ZUS z 29 kwietnia 2020r. (dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności") wynika, ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Organ od 4 maja 2020 r. powinien był więc realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 K.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by organ uczynił to przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Sąd jednocześnie stwierdza, że samo zamieszczenie 17 czerwca 2020 r. na stronie internetowej ZUS (dostępne j.w.) komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 K.p.a.).

W ocenie Sądu powyższe uchybienie organu świadczy równocześnie o naruszeniu obowiązku, którym mowa w art. 79a § 1 K.p.a., tj. wyjaśnienia stronie przed wydaniem decyzji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przed wydaniem decyzji z [...] r., a przed 30 czerwca 2020 r., ZUS nie wyjaśnił skarżącemu skutków nieprzedłożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Również przepis art. 77 § 4 Kpa zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS - na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych - posiadał wiedzę, że skarżący nie złożył wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniony z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed do 30 czerwca 2020 r.

Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, spełniając tym samym wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.

Podsumowując Sąd stwierdza, że naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego niezbędnym okazuje się, z uwagi na powyższe braki, uzupełnienie postępowania, celem wykazania i wyjaśnienia przez ZUS, na podstawie jakich przepisów prawa i w oparciu o jakie dowody przyjął, że na skarżącym ciążył obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r. oraz luty 2020 r., z którym to okresem organ powiązał negatywne dla skrzącego skutki w postaci odmowy prawa do zwolnienia ze składek za trzy sporne okresy. W warunkach niniejszej sprawy kwestia ta nie jest możliwa do rozstrzygnięcia zarówno ze względu na braki w przedstawionym materiale dowodowym, jak i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uzasadnienia prawne i faktyczne decyzji organu z [...] r. nie pomogło Sądowi stwierdzić, czy rzeczywiście - jak twierdzi organ - skarżący nie był w omawianym okresie zwolniony z obowiązku przekazywania dokumentów rozliczeniowych i z jakich powodów.

Wobec powyższego Sąd, z uwagi na naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ - kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ uzupełni materiał dowodowy o dokumenty źródłowe (pełną dokumentację ubezpieczeniową płatnika za okres, którego sprawa dotyczy), co pozwoli na ustalenie, czy skarżący zobowiązany był do składania deklaracji rozliczeniowej za sporne okresy oraz luty 2020 r. , a jeśli tak, czy uczynił to w terminie określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Organ winien też zwrócić uwagę na kwestię podpisu składanego pod decyzją ZUS oddziału w R. i wyjaśni, czy pracownik, który ją podpisał był do tej czynności prawidłowo umocowany.

Uwzględni również zmieniony stan prawny i wejście do obrotu prawnego przepisów art. art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z póź. zam.). Rozważy ewentualny wpływ tej regulacji na sytuację procesową skarżącego i możliwość przywrócenia mu terminu do złożenia wymaganych deklaracji. Tym bardziej, że jest to przepis, który wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji ( [...] r.) i wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Nadto obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. i nadal trwa.