Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140 i art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia - zespół zabudowy mieszkaniowo - biurowo - usługowej z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] oraz drogi wewnętrznej na fragmencie działek ew. nr [...], [...], [...] w rejonie ul. [...] w W. Wnioskodawcą ustalenia warunki zabudowy były P. S.A., zwane dalej "Inwestorem".

Uzasadniając orzeczenie wskazano:

- gdy chodzi spełnienie wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.): obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony prawidłowo; właściwie ustalono, że frontem działki, której dotyczy wniosek (nr [...]), w rozumieniu § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", jest jej szerokość od strony ul. [...]; za jej pośrednictwem ma się odbywać obsługa komunikacyjna działki; obszar analizowany ma wielkość zgodną z § 3 ust. 2 rozporządzenia; wyznaczono obszar o trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej; granice obszaru analizowanego poszerzono na fragmentach tak, aby objąć obszarem analizowanym całe działki,

- organ uznał, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana dalej "analizą zagospodarowania", sporządzono prawidłowo i bardzo dokładnie, dlatego może stanowić rzetelny dowód na okoliczność stanu faktycznego sprawy i podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia; działkom znajdującym się w obszarze analizowanym przypisano parametry, o których mowa w rozporządzeniu o nowej zabudowie; parametry w sposób jasny i czytelny zostały naniesione na mapę stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; omówienie i analiza wskaźników znalazła się w części opisowej analizy zagospodarowania, stanowiącej także załącznik do decyzji (patrz; "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru"); parametry te stanowiły podstawę do obliczenia wartości średnich dla obszaru analizowanego,

- jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, podstawą odmowy było uznanie, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego, albowiem na terenie, na którym planowana jest inwestycja, brak jest drogi publicznej, przy której położona jest działka ew. nr [...], objęta wnioskiem pod zabudowę mieszkaniową z usługami; przy tej samej drodze publicznej, zgodnie z wymogiem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla projektowanej inwestycji; organ I. instancji trafnie uznał, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie planowanej funkcji, co było kwestionowane przez Inwestora,

- zgodnie z art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; celem jest dostosowanie nowej zabudowy, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania; dla uwzględnienia wniosku decydujące jest ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji dla zabudowy już znajdującej się na terenie analizowanym,

- brak realizacji przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji, z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy; w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, oraz dostęp do tej działki do tej samej drogi publicznej stanowią warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy Nie jest to jednak warunek wystarczający"; "Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma" (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", red. Z. Niewiadomski, CH Beck, str. 499- 500),

- jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z treści map, na którym naniesiono informacje dotyczące istniejącej zabudowy i zagospodarowania, teren inwestycji jest położony na dawnym terenie kolejowym; sąsiedztwo terenu inwestycji to torowiska, plac składowy i wyładunkowy, obiekty związane z funkcją przeładunkową kolei, a także tereny poprzemysłowe, pozostałości działalności spółki B., obecnie wykorzystywane jako magazyny i składy; większość działek w bezpośrednim sąsiedztwie stanowią grunty niezabudowane; w okolicy znajdują się głównie obiekty produkcyjne; z ulicy [...] nie jest dostępny żaden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji - budynku mieszkaniowo-biurowo-usługowego z garażem podziemnym; z ulicy tej, w obszarze analizowanym dostępne są tylko hale, a także budynki o funkcji MW i MWU, zabudowa mieszkaniowa z usługami oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; w tej sytuacji uznać należy, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że brak jest chociażby jednej dostępnej z tej samej drogi publicznej działki, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- organ nie podzielił stanowiska inwestora, który w odwołaniu domagał się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w odniesieniu do budynków, które położone są w dalszej części obszaru analizowanego i nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja; powyższe byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują ustalanie warunków zabudowy przy uwzględnieniu działek dostępnych z tej samej drogi publicznej,

- celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej, dla zachowania ładu przestrzennego i zasady "dobrego sąsiedztwa"; przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie zostały tak skonstruowane, aby przy planowaniu nowej zabudowy odnosić się do bliskiego sąsiedztwa inwestycji; w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest pożądane dostosowywanie nowej zabudowy do zabudowy nietypowej na danym obszarze, ponieważ prowadzi to do nieuzasadnionego dostosowania nowej zabudowy do wyjątku, podczas gdy celem powinno być zachowanie spójności zabudowy, a co za tym idzie, dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy "typowej" dla danego obszaru i budowanie obiektów z nią kompatybilnych, pod względem parametrów,

- Wnioskodawca chce na terenie inwestycji i na działkach sąsiednich przeprowadzić ogromne zamierzenie inwestycje, które charakterem zabudowy i rodzajowo jest obce terenowi, na którym te inwestycje są planowane; również z tego względu brak jest uzasadnienia do ustalenia warunków zabudowy dla tego typu inwestycji, o tak dużym zasięgu; decyzja o warunkach zabudowy nie powinna bowiem zastępować planu miejscowego, tylko powinna zmierzać do kontynuacji funkcji i zabudowy już istniejącej, o czym w niniejszym przypadku nie może być mowy,

- ponieważ przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło, że brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, nie jest możliwe ustalenie dla niej parametrów, o których mowa w rozporządzeniu o nowej zabudowie; nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości górnej elewacji frontowej; brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia dla stosowania w tym zakresie wyjątków, o których mowa w § 5 ust.2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie; z uwagi na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, które wykazane zostały w analizie zagospodarowania, a także z uwagi na fakt, że każda z działek w obszarze analizowanym ma odmienne uwarunkowania związane z położeniem, kształtem działki i funkcją, prawidłowo odstąpiono od wyliczania średniej szerokości, w szczególności wobec braku sąsiedniej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przez co nie ma możliwości wyznaczenia tego parametru dla planowanej inwestycji; brak też możliwości ustalenia pozostałych parametrów dla planowanej inwestycji, o których mowa w rozporządzeniu (podzielono w tym zakresie pogląd organu I. instancji),

- zasada "dobrego sąsiedztwa" (omówiono wcześniej), została uzupełniona o inne przesłanki, które muszą być spełnione łącznie z nią; należy do nich istnienie dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć - stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy - bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; definicję "drogi wewnętrznej" zawiera art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.); zgodnie z nią, drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe; pod pojęciem drogi, art. 4 pkt 2 ustawy każe z kolei rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; zatem dostęp do terenu przedmiotowej inwestycji budowlanej powinien zostać zapewniony za pośrednictwem budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno - użytkową, przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym, stanowiącej drogę publiczną lub - po spełnieniu dodatkowych warunków - drogę wewnętrzną, ewentualnie - przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej,

- jak wynika z akt niniejszej sprawy, teren planowanej inwestycji budowlanej nie przylega do żadnej drogi: publicznej, czy wewnętrznej; wynika to z załączników graficznych do zaskarżonej decyzji, na których wrysowano teren inwestycji; jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, droga wewnętrzna, na którą powołuje się Inwestor - przebiegająca przez działki ew. nr [...], [...] i [...] - nie jest urządzona i na tym etapie formalnie i prawnie nie istnieje; ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że droga ta jest dopiero planowana; w tym zakresie Inwestor powołuje się na wolę ustanowienia służebności na wskazanych działkach dla działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy; z wydruków z geomapy wynika, że na danym terenie nie ma urządzonej drogi; w tej sytuacji teren inwestycji nie posiada obecnie zagwarantowanego prawnego dostępu do drogi publicznej; zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym; dostęp do drogi publicznej musi zatem wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego; dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (takie stanowisko zawarte między innymi w wyrokach: WSA o sygn. akt II SA/Gl 522/08, II SA/Bk 426/10, IV SA/Wa 157/09 oraz NSA o sygn. akt II OSK 1102/08 i II OSK 1116/08 dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- w chwili obecnej, wobec niespełnienia wymogu wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 - warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej - również z tego powodu nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej,

- podnoszona w odwołaniu okoliczność ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej, pozostaje bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy; przede wszystkim punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy nie mogą być inwestycje niezrealizowane; poza tym każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana indywidualnie, szczególnie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z charakteru i specyfiki tej decyzji,

- argumentacja, że planowana inwestycja stanowi część planowanego założenia urbanistycznego również nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy; każda sprawa jest przedmiotem odrębnego rozpoznania i skoro w tej sprawie nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanek, to argumentacja, że decyzja odmowna uniemożliwi zrealizowanie całości koncepcji, jako pozamerytoryczna nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze Inwestor, reprezentowany przez Pełnomocnika (radcę prawnego), sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

- postępowania:

– art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, przejawiającego się w możliwości realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest ściśle związane z podlegającym ochronie prawem własności;

- art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organami obu instancji, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że zachodzi brak kontynuacji przez planowaną inwestycję zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz brak możliwości ustalenia parametrów dla planowanej Inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy,

- prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię ukształtowanego na gruncie tegoż przepisu definicji "działki sąsiedniej".

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano:

- naruszono art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w zakresie obowiązku organu administracji leży działanie z uwzględnieniem słusznego interesu strony; realizacja przez właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) prawa do zabudowy nieruchomości, jest ściśle związana z samym prawem własności, przez co nieuzasadnione ograniczenie wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) uznać należałoby za działanie na niekorzyść strony, a w szczególności wbrew jej słusznym interesom; organ obowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków; w niniejszej sprawie, w ocenie Skarżącej nie zaistniały przesłanki pozwalające stwierdzić, jakoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej (z 14 maja 2012 r., następnie zmienianym) było sprzeczne z interesem społecznym, a z pewnością jej wydanie nie przekracza kompetencji organów obu instancji,

- zgodnie z unormowaną również w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy"; art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś organ wprost do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; zgodnie z powyższym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością; w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a.; w niniejszej sprawie organ odwoławczy, podzielając w całości pogląd i ustalenia organu I. instancji przyjął, że nie byłaby spełniona zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz nie ma możliwości ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji z uwagi na brak w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań nowej zabudowy; organ II. instancji wskazał, że z ul. [...] nie jest dostępny żaden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji; to stanowisko organu w całości zakwestionowano; zaznaczono, że we wschodniej części analizowanego obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowo-usługowa pozwalająca na określenie parametrów dla planowanej zabudowy,

- wobec art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamierzenie inwestycyjne ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], znajdujących się w użytkowaniu wieczystym inwestora; nawet przy literalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zlokalizowane przy ul. [...] (np. nowo powstała zabudowa na rogu ulic [...] i [...] oraz zabudowa na rogu ul. [...] i [...]); przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 1471/08, opubl. LEX nr 1338942 – dostępny w CBOSA), zgodnie z którym warunek dostępu do drogi jest spełniony także wtedy, gdy teren inwestycji jest oddzielony od drogi inną nieruchomością, która należy do tej samej osoby; planowane zamierzenie inwestycyjne, wraz z istniejącą i powstającą we wschodniej części analizowanego obszaru (przy ulicach: [...], [...], [...], [...]) zabudową mieszkaniowo-usługową ma stanowić urbanistyczną całość, zapewniając tym samym ład przestrzenny,

- organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że większość działek w bliskim otoczeniu działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, stanowią grunty niezabudowane, interpretując zawężająco definicję "działki sąsiedniej"; twierdzenia te (jak i organu I. instancji) nie są w tym zakresie prawidłowe; za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona własności, jak też zasada wolności zagospodarowania terenu określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, co potwierdza orzecznictwo; przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: II OSK 58/07 dostępny w CBOSA), w którym stwierdzono, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia", a "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu."; z kolei w wyroku o sygn. akt: II OSK 582/08 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg w postaci działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak niespełnienie go nie może być przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej; przyjąć przez to należy, że zasadne jest analizowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" przy odniesieniu się do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a nie jedynie w najbliższym sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Pełnomocnik inwestora przedłożył do akt wydruk mapy satelitarnej terenu inwestycji, który obrazuje stan warunków zabudowy(k. 46-48, k. 51). Oświadczył, że dla działek oznaczonych na tym wydruku literami "A" i "B" ustalono już warunki zabudowy oraz, że z działki oznaczonej na rysunku literą "A" nie ma aktualnie faktycznego i prawnego zjazdu na ul. [...]. Wskazał, że obiektem, do którego parametru i funkcji można nawiązać, jest inwestycja, znajduje się na działce ew. nr [...] przy ul. [...]. Z kolei działki sąsiednie do terenu inwestycji mają wjazd od ul. [...]. Złożył dwie ortomapy, uzyskane w Urzędzie Miasta, przedstawiające kolorem żółtym wydane pozwolenia na budowę, a kolorem niebieskim ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane są trafne.

Zasadnie zarzucono w skardze, że organ nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu istotnych okoliczności sprawy.

Powodem wydania orzeczenia było podzielenie przez organ odwoławczy stanowiska organu I. instancji, że nie są pełnione przesłanki zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gdy chodzi o kwestie spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, co następuje.

Trafnie organ odwoławczy opisał uwarunkowania formalne, gdy chodzi o to kryterium, w kontekście przywołania stosownych regulacji normatywnych jak i prawidłowe rozumienie ich treści. Ponowne przytaczanie argumentacji w tym zakresie byłoby bezzasadne – Sąd przyjmuje ją za własną. Jednakże - nie odnosząc się wnikliwie do zarzutów odwołania - organ administracji uchybił wymaganiu wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, co do stanu faktycznego, przy czym mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Słusznie skonstatował organ, że obiektem stanowiącym odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia w kontekście "dobrego sąsiedztwa" może być jedynie zabudowa przy ul. [...], skoro inwestycja ma być skomunikowana z tą ulicą. Prawodawca, wyrażając taką zasadę expressis verbis w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjął założenie, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znacznie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Sąd ma na uwadze, że w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np., co do możliwości nawiązywania do innych obiektów, znajdujących się na terenie objętym analizą zagospodarowania - lecz - jako że nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie podziela ich. Mogą one stanowić wyłącznie postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy zagospodarowania, jako etapu określania warunków zabudowy, oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków stanowione są aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia wywodzić skutki w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności, tam gdzie są one jasne a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala ani nawet z treści samego rozporządzenia nie wynika, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znacznie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane a oceny wymaga, jaki obiekt miałby stanowić odniesienie dla istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe uwagi nie podważają jednak ogólnej konstatacji, że decyzja organu była przedwczesna. W toku postępowania bowiem Inwestor konsekwentnie wskazywał, że przy ul. [...] znajduje się bądź jest realizowana zabudowa, do której funkcji i parametrów nawiązuje planowana inwestycja. Zarzut ten podtrzymano na rozprawie, wskazując działkę przy ul. [...] gdzie jest realizowane aktualnie przedsięwzięcie budowlane. Trafnie wskazywał w sprawie organ, że elementem, do którego nawiązywanoby w ramach zapewnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie mogą być wyłącznie obiekty planowane. Natomiast, w ocenie sądu, zachowanie ładu przestrzennego można oceniać odnosząc się np. także do obiektów będących w tracie realizacji, na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę. Wymaganie kontynuacji funkcji zabudowy nie jest spełnione, gdy istnieje zabudowa mieszkalno-usługowa a inwestor zamierza zrealizować zabudowę obejmującą także funkcje biurową. Jednak organ nie rozważano, jakie jest przeznaczenie realizowanego już obiektu, ani czy przy tej samej drodze publicznej nie istnieją budynki o funkcji biurowej. W ocenie Sądu, kontynuacja funkcji nie musi dotyczyć identycznego charakteru obiektów, gdy chodzi o ich wykorzystanie na poszczególne funkcje.

Trafnie również organ wskazuje, że zapewnienie ładu przestrzennego nie może być postrzegane poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą zagospodarowania, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakiegokolwiek obiektu, do którego funkcji i parametru może nawiązać planowana zabudowa (wobec tego wywody w skardze w tym zakresie są chybione). Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu na danym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) a więc z uwzględnieniem także zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych by utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów. Nie można uznać jakoby prawodawca treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - rozumianego właśnie jako dopuszczenie realizacji wszelkich obiektów w razie ustalenia, że mają analogiczne funkcje i parametry jak jakikolwiek już istniejący w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Postałaby ona w oczywistej sprzeczności treścią z normatywną art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenia. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy zagospodarowania osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy) nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Przykładem może być np. opracowanie. Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mające też charakter podręcznika akademickiego. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbansityce, zawarte w rozdziałach: IV pt. "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy". Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności, aby chciał określić swoisty nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Mógł wyłącznie podjąć próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie funkcjonujących dotąd reguł z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający" może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące nowe zasady w tym zakresie.

Jednocześnie nie można uznać, aby stanowisko organu, odnośnie odmowy ustalenia warunków zabudowy, zostało prawidłowo uzasadnione – oparte na wyczerpujących ustaleniach faktycznych. O ile na danym terenie analizowanym – gdy chodzi o obiekty dostępne z tej samej drogi publicznej - istnieje budynek, do którego funkcji i parametrów może nawiązywać planowana inwestycja, rolą organu właściwego w sprawie warunków zabudowy jest wnikliwa analiza, czy jego realizacja jest możliwa, m.in. w ramach kryterium uwzględnienia ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organ trafnie skonstatował, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych obiektów brak jest zabudowy, która gwarantowałaby realizacje postulatu poszanowania ładu przestrzennego. W pobliżu znajdują się bowiem wyłącznie obiekty magazynowe i infrastruktura kolejowa. Prawidłowość części graficznej analizy zagospodarowania w tym zakresie nikt nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego. Można więc przyjąć, że odzwierciedla ona w tym zakresie stan rzeczywisty. Jednakże, o ile na terenie analizowanym znajduje się w istocie obiekt (ewentualnie obiekty), których funkcje i parametry mogłyby potencjalnie stanowić punkt odniesienia dla nowej zabudowy (a - jak wskazano uprzednio – takiej sytuacji skutecznie nie wykluczono), rolą organu jest rozważenie, w oparciu o specjalistyczne stanowisko, sporządzone przez osobę posiadająca stosowne kwalifikacje (cześć graficzna i opisową analizy zagospodarowania), czy nie występują przesłanki dla odniesienia się także do zabudowy istniejącej dalej – a dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że także opinia specjalistyczna - jaką jest analiza zagospodarowania - podlega w postępowaniu administracyjnym ocenie jak każdy dowód w sprawie (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 77 §. 1 i 80 K.p.a.), przede wszystkim pod kątem jej spójności, wyczerpującego charakteru itp. Przesłanką uzasadniającą nawiązanie do cech zabudowy występującej w znaczniejszym oddaleniu (nie bezpośrednio przyległej) może być zaawansowany proces przekształcania faktycznej funkcji terenu bezpośrednio przyległego, w kierunku uprawniającym założenie, że nie dojdzie do trwałej sprzeczności pomiędzy funkcjami zabudowy bezpośrednio przyległej (np. mieszkaniowa obok produkcyjnej, magazynowej itp.) ani dysharmonii między parametrami zabudowy (wzgląd na wymagania kompozycyjno-estetyczne).

Na rozprawie Pełnomocnik inwestora przedłożył Sądowi do akt opracowanie tematyczne (na podkładzie mapowym), obrazujące obejmowanie poszczególnych terenów, także bezpośrednio przylegających do planowanej inwestycji, ustaleniami warunków zabudowy a następnie pozwoleniami na budowę. Uzyskano je, według oświadczenia pełnomocnika, w Urzędzie Miasta. Odzwierciadlają więc zakres wiedzy organu I. instancji, gdy chodzi o warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dysponując tymi informacjami nie rozważył on, jakie wynikają stąd wnioski zaś organ odwoławczy, pomimo podnoszenia stosownych zarzutów w odwołaniu, co do procesu przekształceń terenów przyległych, nie odniósł się do tego zagadnienia stosownie wnikliwie. Ustalenia w tym zakresie mogły - jak wskazano - mieć wpływ na treści orzeczenia.

W tym kontekście zasadne są zarzuty nie wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności (naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), gdy chodzi o spełnienie warunku zakreślonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedwczesna jest także stanowisko organu o braku możliwości zastosowania odstępstw wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie, np. gdy chodzi o ustalenie linii zabudowy. O ile planowana zabudowa nie koliduje z późniejszym zagospodarowaniem terenów bezpośrednio przylegających do drogi publicznej zgodnie z racjonalnie ukształtowanymi liniami zabudowy i parametrami wysokości w powiązaniu z istniejącą pierzeją ulicy, nie ma podstaw, aby a priori wykluczyć zagospodarowanie działek wewnętrznych.

Gdy chodzi o dostęp do drogi koniecznej organ administracji trafnie przywołał obowiązujące w tym zakresie regulacje normatywne. Nie wywiódł z nich jednak prawidłowych wniosków w realiach rozpoznawanej sprawy.

Słusznie zauważono w skardze, że dostęp do drogi koniecznej może być uznany za zapewniony także, gdy teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z drogą publiczną lecz gdy działki oddzielające go od niej należą do tego samego inwestora. Nie można jednak jednocześnie tego uznać za warunek wystarczający, wobec normatywnej treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim bowiem przypadku (skoro nie ustanowiono służebności), warunkiem jest istnienie drogi wewnętrznej, która - co bezsporne - aktualnie nie istnieje. W takiej sytuacji dostęp do drogi publicznej miałoby jedynie przedsięwzięcie obejmujące równocześnie dwa zadania inwestycyjne – budowa obiektów meiszkalno-biurowo-usługowych i drogi wewnętrznej skomunikowanej bezpośrednio z drogą publiczną. Wobec związania organu administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie wydania pozwolenia na budowę, treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tylko jednoznaczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie potrzeby realizacji obu zadań jednocześnie pozwoliłoby uznać, że wydano decyzję dla działki, mającej dostęp do drogi publicznej

Wobec treści sentencji, utrzymanej w mocy decyzji o warunkach zabudowy, przedsięwzięcie miałoby obejmować budowę drogi wewnętrznej. Jednocześnie, jak wynika z załącznika mapowego do niej (załącznik nr 1), granice przedsięwzięcia, dla którego ustalono warunki zabudowy wyznaczają litery a, b, c, d, a i linią ciągłą. Otoczono nią teren pod planowaną zabudowę. Z kolei teren pod drogę wydzielono linią przerywaną i literami od A’ do P’. Uzasadnia to wątpliwość, czy realizacja drogi wewnętrznej jest w istocie integralnym elementem danej inwestycji. Natomiast, jeżeli tak nie jest, nie spełniono wymagania dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy pominął tą niespójność oceniając, że przedsięwzięcie nie będzie miało a priori dostępu do drogi publicznej, co jest konstatację przedwczesną. O ile bowiem Inwestor ujął we wniosku także realizację drogi wewnętrznej, skomunikowanej z publiczną, a organ właściwy - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do uzgodnienia projektu decyzji (obejmującej takie rozwiązanie) nie zajmie stanowiska negatywnego, z uwagi na brak możliwości zaakceptowania zjazdu na daną drogę publiczną, nie można uznać, aby inwestycja nie miała zapewnionego dostępu do takiej drogi. Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie zbyt daleko idąca byłaby - prezentowana czasami w orzecznictwie - teza, jakoby koniecznym warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy - gdy planowane jest skomunikowania danego przedsięwzięcia z drogą publiczną przez realizowaną równocześnie drogę wewnętrzną - było uprzednie wydanie zezwoleń na realizację zjazdu w myśl ustawy o drogach publicznych (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1467/09 – dostępny w CBOSA). Z uwagi na stopień zawansowania procesu inwestycyjnego, na etapie określania warunków zabudowy, wystarczającym jest uzyskanie stosownego uzgodnienia zarządcy drogi. Do analogicznej konstatacji dochodzi się przy założeniu, że generalnie to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący określa warunki materialne, ale także procesowe (w tym wymaganie uzyskania zgód, zezwoleń i uzgodnień) wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanym przypadku, o ile organ sprawujący zarząd na drogą publiczną jest tożsamy z wydającym decyzje o warunkach zabudowy, wystarczającą formą byłoby zajęcie stanowiska w danej kwestii w treści samego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Stwierdzić wypada, że organ odwoławczy nie rozważył kwestii istnienia dostępu do drogi koniecznej w stosownym zakresie, przy uwzględnieniu właściwych kryteriów. Stąd przywołanie tej przesłanki odmowy ustalania warunków zabudowy było przedwczesne. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, także w tym przypadku, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena przez Sąd czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających kryteria ustalania warunków zabudowy, w tym, przywoływanej normy art. 7 K.p.a. która – co do zakreślenia swobody orzekania przez organ administracji - ma w istocie charakter materialnoprawny.

Wypada jedynie wskazać, że nie jest właściwa wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, poprzez wskazywanie, jakoby w polskim porządku prawnym istniał prymat prawa do zabudowy nad innymi normami prawnymi. Inwestor (przywołując także stosowne tezy orzeczeń), próbuje go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne znaczenie, ma tu uwarunkowanie obiektywne. Otóż sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma często istotny rzeczywisty wpływ na zakres korzystania z prawa własności poszczególnych podmiotów (tak np.: potencjalne uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz – z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska dotyczące wyłącznie terenów mieszkalnych – np. poziomy hałasu). Najbardziej jaskrawym tego dowodem jest oczywisty wpływ tego uwarunkowania na sferę ekonomiczną - różna jest wartość analogicznie zagospodarowanych nieruchomości m.in. z uwagi na ich sąsiedztwo. Wobec tego teza, jakoby wyrażana w akcie rangi konstytucyjnej ochrona prawa własności przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy jest absolutnie dowolna, choć wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie, jak i przez niektórych przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z ruchomości (także w zakresie jej zabudowy), wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest także racjonalne ważnie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te trafnie oddawały wcześniej stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121) - w szczególności art. 140 i 144 Kodeksu. Natomiast, od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1, zasadą określaną mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją obecnie na uwadze poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost – na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem – osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie jest natomiast dopuszczalne stosowanie wykładni przepisów jawnie faworyzującą jedną grupę podmiotów (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Tego rodzaju zasada nie została bowiem, jak dotąd, nigdzie wyrażona expressis verbis przez prawodawca. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane przez inwestorów de lege ferenda, jednak rolą sądów administracyjnych jest stasowanie prawa obowiązującego.

Sąd nie uwzględnił wniosku inwestora o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę w kontekście wskazań, zawartych w niniejszym uzasadnieniu, rozważy ją także w kontekście ewentualnej potrzeby wydania decyzji kasatoryjnej (w myśl art. 138 § 2 K.p.a.). Ponieważ szereg kwestii, dotyczących uwarunkowań faktycznych sprawy, nie było dotąd przedmiotem oceny przez organ administracji, zajęcie stanowiska w tym zakresie przez Sąd Administracyjny byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 69/13 – dostępny w CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.