Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 729/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 147 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Starosty Bytowskiego oraz Gminy Bytów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 342/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku na decyzję Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 342/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa Prawo budowlane", Starosta Bytowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Bytów pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi placu im. K. Inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99.

Prokurator Apelacyjny w skardze na ww. decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2009 r., zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak umożliwienia im - po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji kończącej sprawę, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zawartymi w nim wymaganiami.

Uzasadniając skargę Prokurator stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Natomiast niedopuszczenie strony do udziału w tych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (polegającej na niebraniu przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu) - i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, zależy wyłącznie od jej woli, zaś rzeczą organu jest umożliwienie stronie skorzystania z tego uprawnienia.

Pozbawienie stron możliwości skorzystania z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów było w ocenie skarżącego tym bardziej istotne, że niektóre z nich w sposób aktywny uczestniczyły we wcześniejszym postępowaniu zakończonym odmową udzielenia pozwolenia, sprzeciwiając się zamierzeniom wnioskodawcy, które w ponownym postępowaniu organ zaakceptował.

Zdaniem skarżącego, także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymagań przepisanych prawem, bowiem sprowadzało się jedynie do odnotowania faktu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, wskazania numerów działek, na których została zaplanowana inwestycja, i potwierdzenia, że strony zostały powiadomione o wszczęciu tego postępowania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia było tak lakoniczne, że w porównaniu z rozmiarami planowanej inwestycji w zasadzie niemożliwe jest stwierdzenie, iż przedstawiono w nim jakiekolwiek fakty opisujące stan sprawy lub, że wyjaśniono podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie tym bardziej konieczne było sporządzenie szczegółowego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia z uwagi na okoliczność, że w zaskarżonej decyzji przyjęto stanowisko odmienne od tego, które zaprezentowano w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Starosty o odmowie udzielenia Gminie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja w żadnym zakresie nie przewidywała przeprowadzenia prac związanych z budową parkingu podziemnego, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., miał na tym terenie zostać w perspektywie zrealizowany. Nie można bowiem uznać, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane" stanowi o wypełnieniu przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w ww. przepisie.

Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącego - wskazują, że zaskarżona decyzja narusza ogólne zasady postępowania zawarte w przepisach art. 7- art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Apelacyjnego Starosta Bytowski wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych przez Prokuratora zarzutów organ stwierdził, że umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, gdyż zawiadomił je o wszczęciu postępowania, jednakże żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Nie ma zatem podstaw do uznania, że organ pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu, skoro zawiadomił je o jego najbardziej istotnej fazie.

W opinii organu zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. jest niezasadny również z tego powodu, że - jak wskazuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - samo naruszenie przez organ ww. przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Tymczasem skarżący nie wskazał na czym ten istotny wpływ na wynik sprawy miał polegać i jakiej konkretnie czynności, mającej wpływ na wynik sprawy, strona nie mogła dokonać w wyniku naruszenia przez organ przepisu art. 10 K.p.a.

W konsekwencji, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie niezawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie miało wpływu na jej wynik. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ podejmuje decyzję w oparciu o dokumenty zgromadzone w większości już w momencie wszczęcia postępowania, ponieważ są one składane przez wnioskodawcę razem z wnioskiem.

Starosta stwierdził również, że zaplanowana inwestycja nie koliduje w żaden sposób z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, zatwierdzonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., o budowie parkingu podziemnego, a co za tym idzie - spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W przedłożonym projekcie - w założeniach programowych - uwzględniono parking podziemny wraz z dojazdami poprzez zaznaczenie jego obrysu na projekcie zagospodarowania terenu, o czym świadczy okoliczność, że w opracowaniu żaden z zaprojektowanych elementów nie jest przewidziany do demontażu w przyszłości. Praktyka realizacji zamierzeń budowlanych pod powierzchnią wcześniej zagospodarowanych terenów jest coraz częściej stosowana zwłaszcza w dużych miastach, zatem przy zastosowaniu obecnie znanych technik wznoszenia obiektów budowlanych wykonanie parkingu podziemnego pod zrealizowaną na podstawie zaskarżonego pozwolenia, nawierzchnią Placu, jest możliwe do wykonania.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Burmistrz Miasta przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia uchwalonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. Poinformował również, że zmiany tego planu miejscowego wynikające z uchwały nr XLV/314/02 Rady Miejskiej z dnia 17 lipca 2012 r. oraz uchwały Rady Miejskiej nr XXXIV/271/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. obejmowały kwartały znajdujące się poza działkami objętymi inwestycją, dla których sporządził wypis i wyrys.

Burmistrz Miasta poinformował także, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XIII/116/99 z dnia 26 listopada 1999 r.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 342/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a"., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Wydając pozwolenie na budowę organ - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), winien zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał przedłożony przez inwestora projekt budowlany za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2000 r., nr 13, poz. 49). Bezsporne jest, że uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 12/12, stwierdził bowiem jej nieważność, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13, oddalił skargę kasacyjną Rady Miejskiej od tego wyroku.

Prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzono zatem nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję.

Wyrok stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutek prawny z mocą ex tunc (tak m. in. A. Kabat w komentarzu do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 czerwca 2000 roku, sygn. akt III CKN 1024/00, Baza Orzeczeń). Stwierdzenie nieważności uchwały jest bowiem aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Uchwała dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wcześniej art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej podjęcia, a zatem Sąd – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 1939/2003, nie publ.).

Skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. II OSK 1046/07, Baza Orzeczeń LEX nr 384291).

Z powyższych rozważań wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XIII/116/99 z dnia 26 listopada 1999 roku, wydanej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, obejmującej swoimi postanowieniami nieruchomości, na których miała zostać zrealizowana planowana inwestycja, dokonane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 roku, wywołało skutki ex tunc, a co za tym idzie spowodowało, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji zatwierdzony ww. uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał. Przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyeliminował bowiem wadliwą uchwałę z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, a zatem, ustalając stan prawny obowiązujący w chwili wydawania kwestionowanej decyzji, należało postępować tak jakby uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 listopada 1999 roku w ogóle nie została podjęta. Ten akt prawa miejscowego był bowiem niezdolny do wywołania skutków prawnych od chwili jego podjęcia, a prawomocne orzeczenie Sądu, stwierdzające jego nieważność, jedynie tę okoliczność potwierdziło.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniane są przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego weryfikacja zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z planem miejscowym jest niemożliwa.

Stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc. Kwestionowana decyzja Starosty została zatem wydana na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był aktem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy oceny zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego rodzi określone skutki prawne. Stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani orzeczeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a żaden inny przepis nie wskazuje unieważnienia takiej uchwały jako podstawy do wznowienia postępowania (tak jak np. art. 145a K.p.a. przewiduje wznowienie postępowania w razie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z prawem przepisu stanowiącego podstawę decyzji). W ocenie Sądu, właściwym trybem określonym w postępowaniu administracyjnym mogącym mieć zastosowanie w takiej sytuacji, jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten uznaje za nieważne decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, należy uznać za nieważną z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Wniosek taki jest uzasadniony treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Następuje to poprzez zbadanie zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji braku uchwały planistycznej.

Zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego wyeliminowanego - wskutek stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej - z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jest tożsame z brakiem kontroli przez organ architektoniczno-budowlany zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Organ wydający pozwolenie na budowę w sytuacji braku planu miejscowego winien bowiem zażądać od inwestora decyzji o warunkach zabudowy i dokonać sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z jej postanowieniami. Kontrola taka nie była w tej sprawie przeprowadzana.

Fakt, iż wyrok Sądu stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej stał się prawomocny po dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Niewątpliwie organowi w tym zakresie nie można postawić zarzutu świadomego działania sprzecznego z prawem, niemniej jednak rażące naruszenie prawa nie musi być wynikiem wadliwego działania organu i może być konsekwencją zdarzeń zaistniałych po dacie wydania decyzji. Stanowisko takie znajduje bezpośrednie potwierdzenie w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. (Baza Orzeczeń LEX nr 1225395) Interpretacji takiej nie wyklucza również zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a Sąd, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia.

Podsumowując Sąd stwierdził, że brak kontroli projektu budowlanego z obowiązującym na danym terenie przepisami planistycznymi prowadzi do rażącego naruszenia normy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

Z tych też względów Sąd nie podzielił w całości stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 25 maja 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 400/11, uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ale jako wydanej bez podstawy prawnej (wyrok dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinien uwzględnić fakt nieważności wydanej decyzji, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła Gmina Bytów jak również skargę kasacyjną wniósł Starosta Bytowski.

Skarżący kasacyjnie Starosta Bytowski we wniesionej skardze kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego wobec uznania, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy decyzja ta nie została obarczona kwalifikowaną wadą określoną przez te normę - a tym samym naruszono również normę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. art. 147 § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż sąd administracyjny uprawniony jest do wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie uchwały - aktu prawa miejscowego, wobec którego stwierdzono nieważność, podczas gdy powyższa norma wskazuje jednoznacznie, iż wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, wydanego na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono, możliwe jest jedynie w trybach administracyjnych albo postępowaniu szczególnym;

3. art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066), w powiązaniu z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez poczynienie przez Sąd ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego na podstawie dowodów, które nie istniały w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz zaistniały po dacie jej wydania i jej wykonaniu, podczas gdy podstawą kontroli sądu administracyjnego winien być stan faktyczny oraz prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na przyjęciu, iż przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie musi odnosić się do daty wydania przedmiotowej decyzji i tym samym uznanie, iż decyzja Starosty Bytowskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż w dacie jej wydania była to decyzja prawidłowa bowiem obowiązywał akt prawa miejscowego, będący podstawą wydania decyzji, a którego nieważność stwierdzono dopiero po nabyciu przez tę decyzję cechy ostateczności i zrealizowaniu w całości robót budowlanych, na wykonanie których zezwolono tę decyzją.

Skarżąca kasacyjnie Gmina Bytów we wniesionej skardze kasacyjnej podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 147 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w zw. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że sąd administracyjny uprawniony jest do wzruszenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie uchwał jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku stwierdzenia nieważności takich uchwał, gdy tymczasem wzruszenie takich decyzji możliwe jest jedynie w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym i w konsekwencji niezasadne zastosowanie przez sąd administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niezasadne uznanie, iż następcze stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa, uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej na podstawie tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w sytuacji, gdy ta decyzja nie była obarczona żadną z wad kwalifikowanych pozwalających na stwierdzenie jej nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

4. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzieleniu pozwolenia na budowę wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została następnie stwierdzona prawomocnym wyrokiem właściwego sądu, jest decyzją wydaną bez zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez Starostę Bytowskiego i Gminę Bytów mają usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny uznać należy podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.).

Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie.

Jeśli stwierdzono nieważność całości lub części miejscowego planu z tego powodu, że rada gminy wprowadzając do tego planu przepisy określające przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania przekroczyła przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne bądź też, że przepisy te są niezgodne z ustawą lub rozporządzeniem, to decyzję wydaną w oparciu o te przepisy miejscowego planu niewątpliwie należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje bowiem na ochronę decyzja, którą organ ją wydający uznał za zgodną z wyżej opisanymi przepisami. Nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie nieważności całości lub części miejscowego planu z powodu zawarcia w nim przepisów, które nie były podstawą wydania decyzji np. stwierdzenie nieważności przepisów miejscowego planu, które nie dotyczą terenu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie jak wynika z treści wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13 przedłożony przez inwestora projekt budowlany uznano za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia zaś stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej Bytowa z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni ww. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania było uzasadnione z uwagi na konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podstawą wydania której był ten plan, nie dokonywał oceny zarzutów podniesionych przez Prokuratora w skardze.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skarg kasacyjnych a tym samym odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.