Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 931/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 423/17 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 423/17 oddalił skargę A.T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 22 czerwca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G., obręb M., będącej własnością A. T., m.in. na działkę nr [...]1 o pow. 1426 m2. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2006 r.

Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. A. T., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania.

Decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., nr [...], Prezydent umorzył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę.

Rozpoznając odwołanie A. T. od powyższej decyzji Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]1 położoną w G., obr. M.

A. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 25 listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmawiającą ustalenia na rzecz A. T. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]1 o pow. 1426 m2, położoną w G., obręb M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w całości podzielając ustalenia organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego oraz stanu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. T. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 (Dz. U. z 1985 nr 14 poz. 60 z póź zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p." oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), poprzez ich błędne zastosowanie, które doprowadziło do uznania, iż wydzielona działka [...]1 nie jest drogą publiczną mimo spełnienia wszystkich wymogów technicznych do urządzenia na niej po wydzieleniu działek określonej kategorii drogi publicznej, co spowodowało odmowę zapłaty przez organ samorządu terytorialnego stosownego odszkodowania;

b. art. 21, 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 z póź. zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja" oraz art. 1 Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do uznania, iż organy władzy publicznej mogą opisać drogi de facto publiczne, w sposób sztuczny, jako drogi "wewnętrzne" , co w konsekwencji może służyć uchyleniu się przez władze publiczne od obowiązku dokonania wypłaty stosownego odszkodowania za nieruchomość de facto wywłaszczoną na cele publiczne;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - naruszeniu polegającym na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego nie narusza art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.;

b. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego [...] była prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem, w tym że nie naruszono przy jej wydawaniu przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, jak również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itp.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądała tego skarżąca kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis

W konsekwencji nie jest uzasadniony związany z powołanymi wyżej przepisami zarzut naruszenia art.8 ust.2 Konstytucji RP. Bezpośrednie stosowanie konstytucji przybiera różne formy, których odrębności nie wolno zacierać. Może ono polegać samoistnym stosowaniu tj. na traktowaniu norm i zasad Konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Przyjmuje ono także kształt współstosowania interpretacyjnego. W tym przypadku Konstytucja ma przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji. Wreszcie bezpośrednie stosowanie Konstytucji może przybrać formę stwierdzania konfliktu pomiędzy normą ustawową lub podustawową a normą zawartą w Konstytucji RP. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała wyraźnie żadnej z wyżej wskazanych form bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Jednocześnie w sytuacji, gdy określoną sferę życia społecznego reguluje ustawa, jej unormowania mają charakter bezpośrednio obowiązujący i podlegają stosowaniu wprost, w pierwszej kolejności, bez potrzeby odwoływania się do norm Konstytucji RP.

Nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. O niezasadności ostatniego z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przesądza fakt, iż powołane w nim przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. są tak zwanymi przepisami wynikowymi, i to wzajemnie się wykluczającymi. Pierwszy z nich stanowi bowiem podstawę do oddalenia skargi, a drugi do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art.28 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, a nie procesowy i jego naruszenie powinno być powiązane z normą prawa materialnego, która określa krąg stron postępowania administracyjnego. – czego pełnomocnik strony skarżącej ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uczynił. Podobnie jak nie została uzasadniona ta część zarzutu odnosząca się do art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez wskazanie jakie to braki w materiale dowodowym zebranym w sprawie występują i o jakie dowody należy go uzupełnić. Zarówno ustalenia dokonane w sprawie, jak i poprzedzająca je ocena wiarygodności dowodów, są prawidłowe i nie naruszają obowiązujących w tym obszarze reguł. Przy czym strona skarżąca kasacyjnie zdaje się podważać ostateczne konkluzje. W zasadzie sporem jest objęta materia oceny ich wiarygodności, a w konsekwencji kwestia ustaleń faktycznych i ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa materialnego. Nie ma więc racji kasacja wytykając Sądowi meriti niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1 k.p.a. Tym bardziej, że nie podała, jakie należało jeszcze dowody przeprowadzić, jakie okoliczności wyjaśnić, eksponując tylko niewłaściwy kierunek oceny faktów, bo te w ostateczności są w zasadzie niesporne.

Wreszcie nieuzasadnione są także zarzuty prawa materialnego. Odparcie zarzutów przedstawionych na uzasadnienie podstawy naruszeń procesowych skutkuje przesądzeniem dotychczasowych ustaleń faktycznych. Zatem na ich podstawie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty zaprezentowane w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu. Będące przedmiotem sprawy żądanie odszkodowania zostało oparte na przepisach art. 129 ust. 5 u.g.n. W tym miejscu wskazać należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Artykuł 129 ust.5 u.g.n. ma trzy punkty, które nie zostały wskazane w zarzucie skargi. Jedynie powiązanie tego przepisu (art.129 ust.5 u.g.n.) z art.98 ust. 3 u.g.n. pozwala przyjąć, ze skarżącemu kasacyjnie chodziło o jego pkt 1. Wedle tak rekonstruowanego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, o którym mowa m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Regulacja zawarta w art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi o przejściu z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpłatnie na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a za te działki gruntu, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., przysługuje odszkodowanie.

Przejście działek wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów publicznych jest zatem wywłaszczeniem, które następuje z mocy prawa i z tego względu przysługuje odszkodowanie, które zgodnie z nakazem zawartym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi być odszkodowaniem słusznym. Aby jednak można było mówić o prawie do słusznego odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. musi zostać spełniona przesłanka z art. 98 ust. 1 tej ustawy, to jest nastąpić przejście prawa własności nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz podmiotów w tym przepisie wymienionych. Zauważyć należy, że istotne znaczenie w sprawie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego sprawy jest czy działki gruntu przeszły na własność samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej, z nieruchomości, która podlegała podziałowi. O tym, czy do takiego wydzielenia doszło, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza zatem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Zwrócić trzeba uwagę na to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej podział nieruchomości uwarunkowany był co do zasady nie tylko zgodnością z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1), ale także dostępem do drogi publicznej. Ten dostęp zaś mógł polegać także na wydzieleniu drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowieniu dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3). Nie można zatem twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej lub ustanowieniu dla tych działek służebności drogowych w postaci przechodu i przejazd dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy działka nr [...]1 została wydzielona z nieruchomości nr działki [...] na wniosek właściciela A. T., lecz nie pod drogę publiczną. Takiego celu nie prezentowała wszak wnioskodawczyni we wniosku o zatwierdzenie podziału, nie wynika on również z decyzji z dnia 22 czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału. Działka ta, jak zgodnie z treścią księgi wieczystej, w której ujawniono podział na działki od numeru [...]2 do nr [...]9, stanowi nadal własność A. T. Ponadto w dziale III księgi wieczystej ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe – służebności gruntowe na rzecz każdorazowych właścicieli m.in. działek nr [...]2, [...]3, [...]6, [...]7 i [...]8 polegające na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]1, która łączy wskazane działki z drogą publiczna. Ustanowienie służebności na przedmiotowej działkce świadczy o tym, że podział nieruchomości został dokonany w oparciu o art. 99 u.g.n. co przesądza, że wydzielona na podstawie tej decyzji działka nie została przejęta pod drogę publiczną i nie stanowi własności Miasta G.

Przy czym oznaczenie ewidencyjne nie ma znaczenia dla obecnych rozważań. Zatem po pierwsze formalnie działka nr [...]1 nie ma statusu drogi publicznej, a ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby też wchodziła w skład drogi publicznej. Po wtóre dotychczasowy właściciel nie został pozbawiony prawa własności w odniesieniu do tej działki. Tymczasem spełnienie przesłanek art.98 ust. 1 u.g.n. ma miejsce wówczas, gdy nastąpi wydzielenie działki pod drogę publiczną w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, nadto gdy własność drogi przejdzie z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Trzeba w tym miejscu dodać, że ta ostatnia okoliczność powinna wynikać z treści decyzji, która jest podstawą wpisu do księgi wieczystej, a wpis taki ma skutek erga omnes również w omawianej materii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1857/14, publ. jw.). On jest zatem decydujący dla oceny tego aspektu sprawy. Istotą jest tu więc utrata tytułu przez dotychczasowego właściciela czy użytkownika wieczystego na rzecz podmiotu publicznoprawnego do działki ujętej jako droga publiczna (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn.. akt I CSK 101/13, LEX nr 1439374, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 303/16, CBOSA). Jak trafnie podkreślił Sąd meriti w sprawie nie wykazano utraty prawa przez skarżącą kasacyjnie, ani wydzielenia nieruchomości pod drogę publiczną. W tym drugim aspekcie należy zważyć, iż z treści decyzji podziałowej wynika przeznaczenie przedmiotowej działki do połączenia odpowiednio z nieruchomościami sąsiednimi, a znajdują się one na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego m. in. pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną – co potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. III w mieście G. (nr planu [...]), uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia 28 kwietnia 2005 r. Przedmiotowy plan został również powołany w decyzji podziałowej Prezydenta z dnia 22 czerwca 2006r., w której stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z ustaleniami wskazanego planu. W kwestii obowiązywania planu nie ma sporu. Wyodrębnienie działki nr [...]1 w wyniku podziału nieruchomości, na wniosek jej właściciela, jako drogi dojazdowej łączącej inne wyodrębnione działki o charakterze budowanym z drogą publiczną, zapewnia im niezbędne powiązanie komunikacyjne i stanowiło ustawowy warunek dokonania takiego podziału nieruchomości. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to wpływu na ziszczenie się przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie wpływa na charakter drogi. W tym zakresie nie ma automatyzmu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12, publ. jw.).

Należy opowiedzieć się przeciwko argumentacji strony skarżącej kasacyjnie dowodzącej odmiennie także z tego powodu, iż niepodobna zaakceptować sytuacji, w której właściciel (użytkownik wieczysty) żąda podziału swej działki dla celów komercyjnych, łącznie z wydzieleniem drogi, która w zamyśle jest drogą wewnętrzną, po czym udostępnia ją ogółowi domagając się odszkodowania za "utratę prawa". Może to być ocenione jako nadużycie prawa i jego obejście. Nic nie stoi wszak na przeszkodzie wprowadzeniu ograniczeń w korzystaniu ze spornych działek. W tym zakresie orzecznictwo sądowe jest utrwalone i obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje powodów dla odstąpienia od tej linii. Trzeba też dodać, że nawet gdyby nie uznać konieczności formalnego zaliczenia do określonej kategorii dróg, to jednak nie można byłoby pominąć w analizie funkcji i dostępności drogi kwestii działań właściciela, których tu brak jako reakcji na ewentualne korzystanie powszechne z drogi. Warto też podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotowa działka nie została wyraźnie ujęte w planie miejscowym jako droga publiczna, a jej obecne wykorzystanie, podobnie jak sam podział, nie łączy się z jakimkolwiek elementem przymusu względem właściciela, podczas gdy jest to czynnik wymagany dla spełnienia przesłanki pozbawienia prawa do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1962/14, publ. jw.).

Skarżąca wzmacnia swoją argumentację przywołanym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (sygn. 22531/05), który prima facie jawi się jako zapadły w podobnym stanie faktycznym. Jednakowoż wskazać należy, iż wyrok ten nie tworzy prawa i nie wiąże bezwzględnie innych sądów swoim rozstrzygnięciem, a zawiera jedynie wskazówkę interpretacyjną. Poza tym w niniejszej sprawie występuje inny stan prawny i faktyczny, ponieważ wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością, gdyż skarżąca jest nadal właścicielem wskazanej działki. Nadto rzeczywiste korzystanie z nich jako drogi nie nastąpiło w wyniku działań jakiegokolwiek organu administracji publicznej. Dodać jedynie należy, że w tamtej sprawie chodziło o drogi osiedlowe ogólnodostępne, stanowiące wspólną sieć z drogami publicznymi, których budowę finansował podmiot prywatny w interesie publicznym. W niniejszej sprawie tak nie było. Ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na działce nr [...]1 świadczy o tym, że nie jest to droga ogólnodostępna, wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie (mogą z niej korzystać tylko osoby uprawnione do służebności), nie tworzą niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z dróg wewnętrznych (dojazdowych). Właściciel nie jest też pozbawiony prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania. Podobny pogląd wyraził także NSA w wyroku z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12.

Końcowo wypada dodać, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bo droga publiczna to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Nawet przy uwzględnieniu brzmienia art. 2 ust. 2 tej ustawy, wedle którego ulice, czyli drogi na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne jako drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej), należą do tej samej kategorii co te drogi, jako że nie zmienia to charakteru ulicy i drogi wewnętrznej, a tylko określa ich przynależność do funkcjonalnej kategorii, nie ma powodu dla modyfikacji tego stanowiska. Nie ma także znaczenia fakt, że działka nr [...]1 spełnia warunki techniczne do urządzenia na niej określonej kategorii drogi publicznej zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W związku z powyższymi wywodami całkowicie niezrozumiałe i bezpodstawne było podniesienie zarzutów naruszenia art. 5 ust.1, art.6 ust.1, art.6a ust.1 i art.7 ust.1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach oraz art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z 8 marca o samorządzie gminnym. Po pierwsze dlatego, że przepisy te nie były stosowane przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd I instancji. Po drugie powołane przepisy ustawy o drogach publicznych ogólnie odnoszą się do zaliczenia określonej drogi (przesłanek) do kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych oraz gminnych i nie mają zastosowania w sprawie (a zwłaszcza nie mają zastosowania wszystkie naraz). Po trzecie art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym jest typową normą zadaniową i nie może stanowić podstawy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym orzekającym o prawach lub obowiązkach podmiotu indywidualnego.

Jeżeli więc w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie na cele publiczne ani ograniczenie bądź pozbawienie skarżącej praw względem przedmiotowej działki, także poprzez czynności faktyczne, a działka ta nie stanowi drogi publicznej, będącej własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, bo nie w tym celu dokonano podziału nieruchomości, nadto prawo własności nie przeszło na inny – publicznoprawny podmiot, do ustalenia odszkodowania z tytułu ich wydzielenia dojść nie mogło na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Wykładnia cytowanych przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd meriti jest więc prawidłowa (zob. także wyroki NSA z 28 marca 2018r., I OSK 2284/17, z 18 kwietnia 2018r., I OSK 1271/16, z 21 lutego 2018r., I OSK 815/16, z 2 lutego 2018r., I OSK 673/16, z 7 grudnia 2017r., I OSK 386/16, z 22 sierpnia 2017r., I OSK 3048/15, z 29 września 2017r., I OSK 3098/15).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.