Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 315/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Decyzją z dnia 8 września 2003 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, nałożył "A" w O. karę pieniężną w kwocie 42.274, 31 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie pawilonu handlowego od l kwietnia 2003 r. do 14 lipca 2003 r. oraz za zajęcie większej powierzchni pasa niż określona w zezwoleniu od dnia l września 1999 r. do 31 marca 2003 r.

Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2003 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji w dniu 5 sierpnia 2004r. wydał decyzję (Nr "[...]") nakładającą na "A" w O. karę pieniężną w kwocie 100.378, 85 zł. zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulic D./P. w obrębie geodezyjnym 72, obejmującym części działek 6/9 i 173/7 poprzez przekroczenie terminu i powierzchni zajęcia określonej w zezwoleniu w okresie od dnia ł kwietnia 2003 r. do 26 lipca 2004 r. oraz zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu od dnia 11 lutego 2000 r. do 31 marca 2003 r.

W odwołaniu od tej decyzji strona podnosiła, że przystępując do budowy budynku "A" na przedmiotowej działce, działała w dobrej wierze i w zaufaniu do władz publicznych. Spełniła wszystkie wymagane prawem formalności. Posiadała zatwierdzony projekt budowlany, uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenie na budowę, a zarządca drogi wydał decyzję zezwalającą na usytuowanie budynku u zbiegu ulic i w szeregu decyzjach zezwalał na zajęcie pasa drogowego. Ponadto Spółka posiada decyzję wyrażającą zgodę na użytkowanie pawilonu. Obecnie postępowanie organów administracji, zmierzające do zlikwidowania pawilonu, podważa zaufanie obywateli do organów państwa.

Zarzucała też organowi orzekającemu pominięcie słusznego interesu strony i interesu społecznego, albowiem ponoszenie tak wysokich kar spowoduje zwolnienie wielu pracowników zatrudnionych przez Spółkę i utrudni funkcjonowanie wielu organizacji społecznych, mających siedzibę w jej budynku .

Spółka podnosiła także, że wątpliwym jest uznanie zajętego przez jej budynek gruntu za pas drogowy skoro ulica D. została gruntownie przebudowana, droga na stałe zamknięta, a obecny układ komunikacyjny jest ostateczny i docelowy.

Ponadto odwołujący nie zgadzał się z wysokością naliczonej kary. Jego zdaniem bowiem Spółka zajmuje pas drogowy o powierzchni 120 m2 , oznaczony przez geodetę inż. R. O. jako pola P-ł, P-2,P-3, P-6 oraz P-8. Pozostała część około 42 m2 nigdy nie była zajmowana przez budynek "A" i służy wszystkim użytkownikom drogi, nie powodując żadnych utrudnień w korzystaniu z niej. W związku z tym zarządca drogi nie ponosi żadnej szkody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia 28 lutego 2005 r. (Nr "[...]") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 9 grudnia 2003r., z mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 200, poz. 1953), nakazującej stosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań administracyjnych wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie .

W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na stan faktyczny sprawy, który przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia 31 lipca 1998r. (Nr "[...]") Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu biura podróży z galerią sztuki w O. D., obręb "[...]", działka Nr 128 o powierzchni 157 m2

W dniu 24 maja 2000r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr "[...]" stwierdziło nieważność powyższej decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2002r. sygn. "[...]" oddalił skargę wniesioną przez "A" sp. z o.o. w O. na decyzję Kolegium.

W dniu 28 września 1998r. "A" Sp. z o. o. w O. zwróciło się do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni o zawarcie umowy dzierżawy działki u zbiegu ulic P. i D. w O. w związku z planowaną budową obiektu biura podróży z galerią sztuki. Zarząd Dróg poinformował "A", o wstępnym uzgodnieniu lokalizacji proponowanej zabudowy wskazując, że decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego zostanie podjęta po przedłożeniu koncepcji zabudowy oraz ustaleniu powierzchni i terminu zajęcia pasa drogowego.

W dniu 6 lipca 1999r. "A" Sp. z o. o. w O. złożyło wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego u zbiegu ulic P. i D. w O., obręb "[...]", działka 128 o powierzchni 142,67 m2.

Kolejnymi decyzjami "A" Sp. z o. o. w O. uzyskiwało zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego w okresach od l września 1999r. do 31 sierpnia 2000r., od l września 2000r. do 31 października 2000r., od l listopada 2000r. do 30 listopada 2000r., od l grudnia 2000r. do 30 marca 200 lr., od l kwietnia 200 Ir. do 31 grudnia 200 lr., od dnia l stycznia 2002r. do 31 marca 2002r., l kwietnia 2002r. do 30 czerwca 2002r. oraz od l lipca 2002r. do 31 grudnia 2002r. Każdorazowo decyzje zezwalały na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 142,67 m , którą to powierzchnię określało we wnioskach "A" sp. z o. o. w O. We wnioskach tych "A" wskazywało, iż ubiega się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydzielenia z pasa drogowego działek, na których posadowiony jest pawilon handlowy, celem ich kupna.

W dniu 18 lipca 2000r. Zarząd Miasta O. negatywnie rozpatrzył wniosek Spółki o bezprzetargową sprzedaż działek, jak również w dniu 29 stycznia 2002r. negatywnie rozpatrzył wniosek o sprzedaż działek w jakimkolwiek trybie.

W dniu 3 grudnia 2002r. "A" Sp. z o. o. w O. zwróciła się do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na umieszczenie pawilonu biura podróży w pasie drogowym na okres do 30 czerwca 2003r. Decyzją z dnia 31 grudnia 2002r. odmówiono wnioskodawcy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2003r. Nr "[...]").

W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]" po rozpoznaniu skargi kasacyjnej "A" Sp. z o. o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2004r. sygn. akt "[...]" oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia 7 lutego 2003r Nr "[...]" zezwolono "A" Sp. z o. o. w O. na zajęcie pasa drogowego ulic D./P. w O. w terminie od l stycznia 2003r. do 31 marca 2003r. celem przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ pierwszej instancji słusznie przyjął, iż Spółka zajęła większą powierzchnię pasa drogowego niż wynikało to z wydawanych na okres od 11 lutego 2000r. do 31 marca 2003r. zezwoleń, zaś od dnia l kwietnia 2003r. zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Wskazało, iż zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdził, iż budynek "A" Sp. z o. o. w O. zajmuje powierzchnię 162 m2, podczas gdy dotychczas wydawane zezwolenia dopuszczały zajęcie pasa drogowego o powierzchni 142,67 m .

Zatem Spółka przekroczyła dopuszczalną, na mocy wydawanych zezwoleń, powierzchnię pasa drogowego o 19,33 m2. Okoliczność ta została ustalona podczas oględzin pasa drogowego w dniu 4 czerwca 2000r.

Kolegium uznało za błędne stanowisko strony odwołującej, jakoby część budynku usytuowana nad drogą nie zajmowała pasa drogowego i nie powodowała utrudnień w ruchu drogowym. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000r., NSA OPK 3/00, (ONSA 2001/1/12), w myśl której za wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych rozumie się płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. Takie rozumienie granic pasa drogowego potwierdza też aktualne brzmienie art. 4 pkt l ustawy o drogach publicznych.

Kolegium wskazywało, iż jak wynika z wypisu z mapy zasadniczej miasta O., pawilon handlowy "A" Sp. z o. o. w O. zlokalizowany został w pasie drogowym ulic P./D. w O., oznaczonych klasą L, w miejscu zaprojektowanych i istniejących do chwili budowy pawilonu "A", chodników, zieleni, zatok postojowych oraz jezdni. Spowodowało to przebudowę wjazdu na teren posesji przy ulicy D. w O., który uległ zwężeniu i odbywa się pod częścią budynku, usytuowanego nad jezdnią na wysokości 4,06 m. Zatem nie sposób uznać, że zachowana została niezbędna wolna przestrzeń tzw. "skrajnia drogi", co pozwala na wytyczenie trójwymiarowych granic pasa drogowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do § 54 ust. l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), nad drogą powinna być zachowana wolna przestrzeń, zwana dalej "skrajnią drogi", o wymiarach określonych w załączniku nr 1. Zaś stosownie do ust. 2 pkt 3 powołanego przepisu, wysokość skrajni drogi, o której mowa w załączniku nr l, powinna być, z zastrzeżeniem ust. 3, me mniejsza niż 4,50 m - nad drogą klasy L lub D. Kolegium uznało więc, że usytuowanie części budynku nad drogą stanowiło zajęcie pasa drogowego.

Również czasookres zajęcia większej powierzchni pasa drogowego niż określona w zezwoleniach nie budzi, w ocenie Kolegium, wątpliwości.

Organ powołał się w tym zakresie na uwierzytelniony odpis dziennika budowy, obejmującego zapisy prowadzonych robót na budowie pawilonu biurowego "A" Sp. z o. o. w O.

W dniu 11 lutego 2000r. zakończono wykonywanie stropów nad parterem nad dojazdem na zaplecze "B". Zaś jako datę końcową tej formy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należało przyjąć ostatni dzień, w jakim Spółka legitymowała się uprawnieniem do zajmowania pasa drogowego w oparciu o decyzję z dnia 7 lutego 2003r. Nr "[...]", tj. 31 marca 2003r.

W następnej kolejności Kolegium ustosunkowało się do przekroczenia przez "A" sp. z o. o. w O. terminu zajęcia pasa drogowego w okresie od l kwietnia 2003r. do 26 lipca 2004r.

Wskazało, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia "pobiera się" kary pieniężne. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w ust. 5 art. 40 ustawa nie przewiduje, żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Organ orzekający w drugiej instancji dokonał analizy przepisów prawa stanowiących podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej.

Wywiódł, że iż karę należało wymierzyć w oparciu o przepisy, nieobowiązującego już w dniu orzekania przez organ odwoławczy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U z 1986r., Nr 6, poz. 33 ze zmianami), zgodnie z zasadą określoną w art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2003r., Nr 200 póz. 1953)

Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, albowiem dopiero z dniem 27 października 2004r. uchwałą nr "[...]" Rada Miasta ustaliła stawkę dzienną opłaty za zajęcie l m2 pasa drogowego na terenie O. na 0,20 zł . Ten akt prawa miejscowego został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" w dniu 10 listopada 2004 r. (Dz.U Woj. "[...]").

Zgodnie z normą art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Kolegium, niewątpliwym było, że wysokość kary została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji, ponieważ uchwała Rady Miasta ustalająca wysokość stawek opłaty za zajęcie l m2 pasa drogowego weszła w życie po dniu wydania rozstrzygnięcia. A zatem wydana decyzja nie naruszała prawa oraz interesu społecznego.

Pozostała więc do rozstrzygnięcia kwestia, czy fakt utraty mocy obowiązującej rozporządzenia w trakcie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy ma wpływ na prawidłowość decyzji organu orzekającego w pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium taka zmiana stanu prawnego z dwóch powodów nie mogła przesądzać o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia . Po pierwsze zastosowanie przez organ odwoławczy stawek określonych w uchwale Rady Miasta spowodowałoby pogorszenie sytuacji strony odwołującej się, co byłoby sprzeczne z zasadą reformationis in peius. Wynika to z tego, iż stawka za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych wynosi 0,20 zł/m² powierzchni za jeden dzień umieszenia. Po drugie co do zasady wszelkie kary winny być nakładane w wysokości określonej według stanu prawnego obowiązującego w okresie bezprawnego działania. Stanowi o tym art. 2 Konstytucji, który statuuje między innymi zasadę lex retro non agit.

Tym samym do nałożenia kary pieniężnej należało zastosować stawkę określoną w § 10 a ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w wysokości 0,10 zł za l m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwoławczych Kolegium wyjaśniło, iż uzyskane w dniu 25 sierpnia 2000r. uzgodnienie nie może zastępować zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2003r., IV SA 2605/00,ONSA 2004/2/58).

Natomiast co do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej charakteru zabudowy, który zdaniem skarżącej miał charakter "stały", Kolegium wskazało, iż zajęcie pasa drogowego ze swej istoty ma charakter czasowy, czego świadomość Spółka miała wskazując w swych wnioskach planowany czas zajęcia pasa drogowego, a każdorazowo zezwolenie zawierało pouczenie o konsekwencjach upływu terminu zezwolenia, tj. obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Treść składanych przez Spółkę wniosków wskazywała natomiast, iż wolą wnioskodawcy było korzystanie z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydzielenia z pasa drogowego działek, na których posadowiony jest pawilon handlowy, celem ich kupna, do czego ostatecznie nie doszło.

Kolegium wywodziło, iż przedmiotem postępowania było stwierdzenie, czy doszło do nieuprawnionego przekroczenia powierzchni pasa drogowego określonej w zezwoleniach oraz jego zajmowania pomimo upływu okresu, na jaki zostało wydane ostatnie zezwolenie. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii nie miał znaczenia fakt, iż budynek został wybudowany w dobrej wierze na podstawie wszystkich wymaganych przepisami prawa zezwoleń i decyzji w tym pozwolenia na budowę i jest użytkowany w sposób zgodny z literą prawa, a także nie stanowi samowoli budowlanej. Decyzje te nie konstytuowały uprawnień "A" Sp. z o. o. w O. do zajęcia pasa drogowego o powierzchni 162 m², jak również nie uprawniają do aktualnego zajmowania pasa drogowego .

Zdaniem organu odwoławczego na odstąpienie od pobrania kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia nie mogły mieć wpływu, podnoszone przez odwołującego, okoliczności związane z utrzymaniem miejsc pracy i wykorzystywaniem budynku przez organizacje społeczne.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2005 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" sp. z.o.o. w O. zarzucało organom orzekającym w sprawie naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację przepisów art. 22 ust. 2 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz § 54 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ponadto skarżący zarzucał organom nieobiektywne i jednostronne kompilowanie materiału dowodowego, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi wywodził, iż obszerne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie przekłada się na jego merytoryczną jakość, bowiem jest tylko streszczeniem dotychczasowego przebiegu sprawy.

Ponad 50 decyzji administracyjnych wydanych w sprawie świadczy, zdaniem skarżącego, o nienormalnej atmosferze otaczającej sprawę, braku kompetencji osób podejmujących tak nie wyważone decyzje i elementarnym braku obiektywizmu. Skarżący przedstawił okoliczności związane z rozpoczęciem budowy pawilonu znajdującego się na przedmiotowym pasie drogowym i prowadził wywody o legalności tej inwestycji, potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2000 r. sygn. akt "[...]". Powtórzył argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, ponadto wskazał, że "nadwieszona" nad jezdnią część budynku w żadnej mierze nie utrudnia korzystania z drogi, a więc niezasadnie za tę część naliczono karę pieniężną.

Skarżący wywodził, że w sprawie nie może być mowy o samowolnym zajęciu pasa drogowego, bo wejście na teren odbyło się za zgodą właściwych organów. Wnosił, aby Sąd rozpoznał sprawę z uwzględnieniem całości postępowania administracyjnego, w tym legalności wybudowania pawilonu.

Ponadto podnosił, że uchylenie zaskarżonej decyzji jest wskazane ze względów społecznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny, stosownie do swych kompetencji, dokonuje kontroli legalności decyzji, to znaczy ocenia, czy organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu skutkującym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja organu odwoławczego posiada uzasadnienie faktyczne i prawne z przytoczeniem przepisów prawa, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Rzeczywiście część uzasadnienia dotycząca stanu faktycznego sprawy jest obszerna, ale jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Sam skarżący podał, iż dotychczas zostało wydanych ponad 50 różnych decyzji administracyjnych. Świadczy to o tym, że stan sprawy jest złożony i , jak to wynika z akt sprawy administracyjnej, wielopłaszczyznowy. Z uwagi na to, że "A" w odwołaniu podnosiło kwestie związane z legalnością budowy pawilonu usytuowanego na przedmiotowym pasie drogowym oraz brakiem obowiązku rozbiórki pawilonu, organ odwoławczy musiał się odnieść do tych kwestii w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, w wyniku czego część uzasadnienia faktycznego nabrała obszernych rozmiarów.

Organ orzekający w drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty odwołania i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie uchybiło temu obowiązkowi.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyraźnie wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie ma znaczenia legalność budowy pawilonu i jego użytkowania. Decyzje w tym zakresie bowiem nie dawały skarżącemu uprawnień do zajęcia pasa drogowego. Uprawnienie to stronie dawały wyłącznie decyzje administracyjne, określające okres, na który udzielono zezwolenia oraz powierzchnię gruntu podlegającego zajęciu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zajęcie pasa drogowego i opłaty z tym związane. Oczywiście pozostaje to w faktycznym ścisłym związku z tym na jaki cel zajęcie nastąpiło. Nie mniej jednak nie daje to podstaw do oceny legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat legalności wszystkich decyzji administracyjnych, które zostały wydane na rzecz "A" w O.

Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać informację o tym, jaki przepis prawa materialnego stanowił podstawę rozstrzygnięcia i dlaczego został zastosowany w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnienie takie daje.

W sprawie miał zastosowanie przepis art 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed 9 grudnia 2003r.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż strona skarżąca legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego jedynie do 31 marca 2003 r. Sprawa dotycząca wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na kolejny okres została rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją o odmowie wydania zezwolenia. (patrz: akta tutejszego Sądu sygn. "[...]")

Od l kwietnia 2003r. do 26 lipca 2004r. "A" w O. zajmowało więc przedmiotowy pas drogowy bez zezwolenia. Tym samym zaistniały przesłanki obligujące organ do naliczenia kary pieniężnej.

Wbrew stanowisku skarżącego nie mogło dojść w sprawie do naruszenia przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zezwalał zarządcy drogi na oddawanie pasa drogowego innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo użyczanie ich w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. Cel, na który faktycznie pas drogowy został zajęty w niniejszej sprawie, służy innej działalności gospodarczej i nie jest w omawianym przepisie w ogóle wymieniony.

Nie doszło także do naruszenia art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na obligatoryjny charakter opłat i kar pieniężnych, w przypadku jeśli pas drogowy nie został oddany innym podmiotom w dzierżawę, najem lub nie został użyczony na cele wymienione w art. 22 ust. 2 . W rozpoznawanej sprawie sam skarżący przyznał, że umowa dzierżawy przedmiotowego terenu dotychczas nie została zawarta.

Obowiązek nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych powstaje w razie stwierdzenia, że zaistniały przesłanki tam określone, to znaczy w przypadku niedotrzymania warunków określonych w zezwoleniu lub w razie zajęcia pasa bez zezwolenia. Przepis nie pozostawia w tym zakresie żadnej uznaniowości. Nie zezwala też na dokonywanie oceny zasadności nałożenia kary ze względu na to z jakich przyczyn doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z jakiego powodu nie zostały dotrzymane warunki określone w zezwoleniu. Skoro organ orzekający stwierdził, że zostały spełnione przesłanki określone w omawianym przepisie art. 40 ust. 4 , to bez względu na inne okoliczności, pośrednio związane ze sprawą zajęcia pasa drogowego, zasadnie uznał, że nałożenia kary było prawidłowe. Z akt sprawy administracyjnej jednoznacznie bowiem wynika, że skarżący w okresie od 11 lutego 2000 r. do 3I marca 2003 r. nie dotrzymał warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, ponieważ zajął większą powierzchnię aniżeli określona w zezwoleniu, a po 31 marca 2003 r. w ogóle nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Co do sposobu ustalenia wysokości kary w zakresie wyliczenia powierzchni zajętego pasa to słuszne jest stanowisko organu, iż należało do niego wliczyć liczbę metrów kwadratowych pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego . Z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00 ( ONSA 2001/1/12) wynika, że pas drogowy to nie tylko płaszczyzna gruntu pasa drogowego ale także przestrzeń nad tym pasem. Skoro część pawilonu została tak zbudowana, że znajduje się w przestrzeni nad pasem drogowym, to wchodzi w jego zakres. Takie rozumienia pasa drogowego znalazło się też w aktualnie obowiązującej definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych.

O przestrzeni nad pasem drogowym stanowi § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. ( Dz. U Nr 43, poz.430) określający wysokość skrajni nad drogą , w przypadku drogi klasy L na 4,5 m. Wprawdzie ust. 3 pkt 3 § 54 przewiduje możliwość zmniejszenia skrajni drogi do 3,50 m nad drogą klasy L, ale tylko za zgodą zarządcy drogi. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby zgodę taką uzyskał.

Niezrozumiały i bezpodstawny jest zarzut skargi o braku obiektywizmu organów orzekających. Rzeczą organu w niniejszej sprawie było sprawdzenie, czy strona posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jeśli tak, to na jaką powierzchnię pasa drogowego i na jaki okres. Te dwa elementy bowiem miały wpływ na wysokość opłaty i kary pieniężnej, o których mowa w art. 40 ustawy ust. 4 o drogach publicznych. Nie można mówić o tendencyjności organu, skoro powierzchnia zajętego pasa drogowego, z uwagi na złożoność budowli, została obiektywnie ustalona przez uprawnionego rzeczoznawcę zaś drugi element, to znaczy faktyczny czas zajmowania pasa drogowego nie był przez stronę kwestionowany i wynikał z dokumentów, których strona nie podważała.

Organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji należycie uzasadnił swoje stanowisko odnośnie braku wpływu legalności procesu budowlanego na uprawnienie do zajmowania pasa drogowego.

Każda z decyzji udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawierała określenie terminu od kiedy do kiedy strona może zajmować pas drogowy i w jakim rozmiarze. Legalność zajmowania pasa drogowego należało więc oceniać w zakresie objętym tymi decyzjami, z uwzględnieniem faktu, że zezwolenia opiewały zawsze na czas określony. W związku z tym nie można podzielić argumentacji skarżącego o konieczności oceny zaskarżonej decyzji w świetle braku obowiązku rozbiórki pawilonu , stwierdzonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem wyłącznie zajęcie pasa drogowego, uregulowane przepisami ustawy o drogach publicznych.

Bezzasadne okazały się także zarzuty skargi o potrzebie odstąpienia od nakładania kary ze względów społecznych.

Żaden przepis prawa nie dawał organom orzekającym do tego podstawy.

Nie mogło to być także skuteczną podstawą żądania uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano na wstępie, sąd administracyjny ocenia tylko zgodność poddawanej kontroli decyzji z prawem. Zasady współżycia społecznego w postępowaniu sądowo- administracyjnym nie mają natomiast zastosowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.