Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 290/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 52, art. 58 § 1  pkt 6, art. 111 § 2, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009r. sprawy ze skarg K.W., R.W., Wojewody oraz Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej Nr XVIII/137/2004 z dnia [...]r. w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu I. odrzuca skargę K.W., II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 1 ust. 2, - § 2 - § 3 w części wyrażenia "stałej", - § 4 ust. 2, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie II wyroku, IV. zasądza od Gminy na rzecz R.W. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XVIII/137/2004 z dnia [...] lutego 2004 roku Rada Miejska, działając na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), ustaliła zasady odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr 10, poz. 175). uchwała weszła w życie z dniem 6 marca 2004 r.

Zgodnie z § 1 uchwały odpłatność za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu obejmuje skalkulowane wspólnie z rodzicami (w każdej placówce odrębnie) koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków, a także częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków oraz koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego (powyżej 5 godzin dziennie) tzw. opłatę stałą.

Stosownie do § 2 ust. 1 uchwały miesięczna opłata stała, o której mowa w § 1 pkt 2, wynosi 12% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego rozporządzeniem Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy. W przypadku dziecka korzystającego z zajęć tylko w zakresie podstaw programowych (5 godzin dziennie), ale jednocześnie z posiłków przygotowywanych w przedszkolu, opłatę stałą ustalono w wysokości:

- 50% wyliczonej kwoty z pkt 1 przy korzystaniu z 2 posiłków,

- 35% wyliczonej kwoty z pkt 1 przy korzystaniu z 1 posiłku.

W § 3 uchwały ustalono ulgi w opłacie stałej. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały zasady zwrotu odpłatności, o której mowa w § 1 pkt 2 ustala Dyrektor Przedszkola w porozumieniu z Radą Rodziców. Stosownie jednak do treści § 4 ust. 2 opłata stała, o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały, nie podlega zwrotowi.

Dnia [...] lutego 2009 r. R.W. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego powyższą uchwałą. Swój interes prawny wywiódł z faktu, iż jest ojcem dziecka uczęszczającego do przedszkola publicznego i w związku z tym jest zobligowany do płacenia tzw. opłaty stałej. Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkole publiczne obowiązane jest do realizacji podstawy programowej na zasadzie bezpłatnego nauczania, a środki na ten cel samorząd ma zagwarantowane w swych dochodach. Ustawa dopuszcza natomiast w art. 14 ust. 5 możliwość uchwalenia opłat za świadczenia, które wykraczają poza podstawę programową. Przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w myśl którego kompetencja przewidziana w tym przepisie wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym". Wprowadzenie opłaty stałej skutkuje bowiem tym, że wszyscy rodzice czy prawni opiekunowie dziecka będą musieli ponosić taką samą opłatę, co narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową.

Zdaniem autora wezwania w podjętej przez Radę Miejską uchwale przyjęto założenie, że podstawa programowa realizowana jest w ciągu 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu, gdy tymczasem analiza załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2007 r. wskazuje, że w przedszkolach publicznych zajęcia przewidziane w rozporządzeniu realizowane są również pomiędzy 5 a 8 godziną pobytu dziecka w przedszkolu. Pobieranie za to opłat stanowi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Również wprowadzenie zróżnicowania odnośnie dzieci, wobec których minimum programowe realizuje się w ciągu 5 godzin i 8 godzin, stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Wnioskodawca wezwał Radę do likwidacji opłaty stałej jako niezgodnej z prawem.

Dnia [...] marca 2009 r. R.W. oraz K.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej. W skardze powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Dodali nadto, iż obowiązek organizowania bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń niewymienionych w podstawie programowej, np. wyżywienie dzieci, nauka języków obcych, tańce itp.

W opinii skarżących Rada ustalając miesięczną opłatę za usługę przygotowania posiłków w sposób istotny naruszyła art. 67a ustawy o systemie oświaty, ponieważ w usłudze organizacji przygotowania posiłków mieszczą się zarówno wynagrodzenia i składki naliczane od wynagrodzeń pracowników przyrządzających posiłki oraz koszty utrzymania kuchni. Treść pojęcia "częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków" może wskazywać na zawieranie w tym pojęciu wymienionych wyżej składników, których z mocy art. 67a ust. 3 ustawy nie wlicza się do opłat za wyżywienie. Zamierzając wprowadzić opłaty za korzystanie z posiłków Rada Miejska powinna ograniczyć się do ustalenia opłat za wyżywienie (tzw. "wsad do kotła") nie będąc jednocześnie uprawnioną do wliczenia w skład tej opłaty kosztów mogących mieć znamiona wynagrodzeń dla przygotowujących je pracowników oraz składek od tych wynagrodzeń, a także kosztów utrzymania kuchni.

Skarżący nie uiścili opłaty stałej za miesiące styczeń i luty 2009 r. uiszczając jednocześnie nadal opłaty za zajęcia ponadprogramowe. Wielokrotnie zwracali się do władz gminy oraz dyrekcji przedszkola o określenie zakresu świadczeń ponadprogramowych, których dotyczy opłata stała, jednak nie uzyskali odpowiedzi. Ze względu na to, że ich syn został w dniu [...] lutego 2009 r. w trybie natychmiastowym usunięty z listy wychowanków przedszkola, mając na uwadze jego dobro, skarżący zapłacili zaległe opłaty stałe. O sprawie powiadomili jednak Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, prokuratora, policję, kuratora oświaty i lokalne media.

Zdaniem skarżących intencją ustawodawcy było zapewnienie powszechnego i bezpłatnego dostępu do oświaty – również przedszkolnej. Zaskarżona uchwała odebrała to prawo dziecku skarżących.

Na powyższą uchwałę skargę wnieśli również Prokurator Rejonowy oraz Wojewoda.

Prokurator zaskarżył uchwałę w części obejmującej przepisy § 1 pkt 2 i § 3. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 pkt 2 w związku z § 3 ust. 1, iż odpłatność za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmuje częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola, na która składają się koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe oraz że odpłatność ta wynosi 12% najniższego wynagrodzenia za pracę, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/137/2004 z dnia [...] lutego 2004 roku Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2004 roku w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 uchwały.

Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest stanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym.

Zdaniem Prokuratora ogólnikowe wskazanie, iż odpłatność, o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały, wynosi 15 % najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników ogłaszanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest natomiast wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

W opinii Prokuratora jest przy tym oczywiste, iż usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli, odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową, zostały przez Radę Miasta ustalone zgodnie z zasadą ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, to byłoby możliwe uznanie takiej uchwały za zgodną regulacjami rangi ustawowej.

Nadto w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin, natomiast zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (co wynika z uzasadnień wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006, sygn. akt P 38/05, Lex nr 210813 oraz z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, publ. w OTK 1998/6/96). Różnicowanie podmiotów w demokratycznym państwie prawnym jest dopuszczalne, jednakże niedopuszczalne jest różnicowanie niesprawiedliwe. Odwrotnie niedopuszczalne jest traktowanie podmiotów znajdujących się w różnej sytuacji w sposób identyczny, bez uwzględnienia istotnych cech tych podmiotów. Stąd też zdaniem Prokuratora § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola.

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zaskarżył wymienioną uchwałę w następującym zakresie:

- § 1 ust. 2 w części zwrotu: tzw. "opłatę stałą",

- § 2,

- § 3 w części zwrotu "stałej",

- § 4 ust. 2.

Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie.

Zdaniem Wojewody organ stanowiący gminy, ustalając odpłatności za świadczenia przedszkoli, nie może nimi objąć zajęć, które mieszczą się w ramach wyznaczonych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty, w drodze rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.).

Wojewoda zwrócił również uwagę na niedopuszczalność ustalenia sztywnej opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową oraz na konieczność zapewnienia ekwiwalentności opłat pobieranych za zindywidualizowane świadczenia oferowane przez podmioty prawa publicznego.

Uchwała w sprawie opłat za świadczenia publicznych przedszkoli stanowi akt prawa miejscowego, tj. akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem powinna zawierać regulacje jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające zastosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Adresaci uchwały (rodzice, opiekunowie dzieci) będą z niej czerpać informacje, jakie dodatkowe świadczenia udziela przedszkole publiczne i jaką w związku z tym będą ponosić za to odpłatność. W tej sytuacji organ stanowiący gminy nie może ograniczyć się do wprowadzenia w uchwale pojęcia opłaty stałej ponoszonej za świadczenia bliżej nieokreślone.

Odpowiadając na skargi Rada Miejska wniosła o odrzucenie skarg K.W. i R.W. uzasadniając to względami formalnoprawnymi, a konkretnie pomyłką we wskazaniu przez skarżących numeru uchwały, zaś w odniesieniu do skarg Prokuratora i Wojewody o ich oddalenie lub umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W zakresie skargi K.W. i R.W. organ podał, iż zarzut naruszenia przepisem § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały art. 67a ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie opłaty za wyżywienie jest chybiony. Art. 67a ustawy o systemie oświaty został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2008 r. i został zmieniony ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., która to zmiana obowiązuje od dnia 23 sierpnia 2008 r. Rada Miejska, znając tę nowelizację, podjęła prace nad zmianą uchwały.

Zarzut naruszenia przepisem § 1 ust. 2 uchwały ustawy o systemie oświaty Rada uznała za częściowo uzasadniony. Sformułowanie "opłata stała" było zabiegiem technicznym celem wykazania, że czas pobytu dziecka w przedszkolu w czasie realizacji podstaw programowych w trakcie 5 godzin, rodzice nie ponoszą odpłatności. Opłata pobierana jest natomiast za czas pobytu dziecka w przedszkolu wykraczający poza realizację podstaw programowych określonych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej. W trakcie pobytu dziecka powyżej 5 godzin przedszkole realizowało usługi opiekuńcze i wychowawcze wykraczające poza podstawy programowe.

Skarżący domagają się natomiast, aby Rada przyznała skarżącym prawo do pobytu dziecka w przedszkolu przez 10 godzin bez odpłatności, ponieważ ich zdaniem Gmina zobligowana jest do bezpłatnego realizowania wychowania przedszkolnego i usług opiekuńczych. Skarżący powołali się na podstawy programowe z rozporządzenia MEN. Zakres usług opiekuńczo-wychowawczych w przedmiotowym rozporządzeniu MEN nie jest jednak dokładnie określony. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty za świadczenia przekraczające podstawy programowe prowadzone przez gminne przedszkola publiczne pobiera się opłaty w wysokości określonej przez radę gminy. Z mocy ustawy bezpłatne są świadczenia nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Według § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznych przedszkoli i publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Gminne Przedszkola w Gminie zgodnie ze statutami oraz arkuszami organizacyjnymi zatwierdzonym na rok szkolny 2008/2009 prowadzą oddziały 10,5 godzinne. Mając na uwadze zasadę ekwiwalentności świadczeń, opłatę winno się wnosić za konkretne świadczenie przekraczające podstawę programową. Rodzice lub opiekunowie prawni obowiązani są do ponoszenia opłaty za świadczenia, z jakich korzysta dziecko w przedszkolu, powyżej podstawy programowej tj. za dodatkowe 5,5 godziny zajęć dziennie. Zatem Rada Miejska wprowadziła w uchwale tzw. opłatę stałą za pobyt dziecka poza czas realizcji podstawy programowej. Gminy w całym kraju stosowały zwyczajową nazwę "opłata stała". Takiego nazewnictwa nie kwestionował organ nadzoru – Wojewoda, jak również inni wojewodowie. Takiej terminologii nie kwestionowały również do roku 2008 wojewódzkie sądy administracyjne.

Dostrzegając zmianę w interpretacji zapisów ustawy o systemie oświaty, także w sytuacji gospodarczej i finansowej Gminy, Rada Miejska podjęła prace nad zmianą zaskarżonej uchwały. Nowa uchwała podjęta została na sesji Rady w dniu [...] czerwca 2009 r. Stąd zdaniem organu zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a..

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego oraz Wojewody Rada powtórzyła wskazaną wyżej argumentację.

Na rozprawie skarżący R.W. sprecyzował skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w takim zakresie jak Wojewoda. Jego intencją było bowiem, aby w obrocie prawnym pozostał § 6 zaskarżonej uchwały, pozbawiający mocy obowiązującej uchwałę Nr XXIV/173/2000 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2000 roku w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu, regulującej poprzednio ten sam zakres spraw co akt objęty skargą wniesioną w niniejszej sprawie.

Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej sprostował skargę wskazując, iż dotyczyła ona § 2 ust. 1 uchwały, a nie jak omyłkowo wpisano, jej § 3 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Połączenie spraw ze skarg K. i R.W., Wojewody oraz Prokuratora Rejonowego do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wynikało z faktu, iż dotyczyły one jednej uchwały Rady Gminy. Między sprawami tymi istnieje zatem związek umożliwiający połączenie ich, stosownie do treści art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

W toku rozpatrywania sprawy w pierwszej kolejności należało dokonać analizy dopuszczalności skargi wniesionej przez K.W..

K. i R.W. wnieśli skargę w trybie przewidzianym przez art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej w skrócie u.s.g. Obliguje to Sąd do zbadania czy przed wniesieniem skargi wyczerpali oni przysługujące im środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. oraz czy mają oni interes prawny w zaskarżeniu uchwały objętej skargą.

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wojewoda zaś jako organ nadzoru może po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie nadzorczym wnieść skargę na uchwałę rady gminy w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g., nie będąc związanym dodatkowymi wymogami (tzw. szczególna kompetencja nadzorcza).

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wynika stąd zatem, iż wniesienie do sądu administracyjnego skarg na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powinno być poprzedzone uprzednim bezskutecznym wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co jest warunkiem dopuszczalności skargi w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a.

W sprawach, o których mowa w rozdziale 10 u.s.g. (nadzór nad działalnością gminną) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., regulujących ogólne zasady wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawach dotyczących aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia (art. 102a u.s.g.). Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jego wniesienia (uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSA i WSA 2007 nr 3, poz. 60).

Z akt rozpoznawanej sprawy, a także z ustaleń Sądu wynika, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego przed wniesieniem skargi skierował pod adresem Rady Miejskiej jedynie R.W., nie uczyniła tego natomiast K.W..

Powyższe okoliczności przesądziły o odrzuceniu skargi K.W..

Wniosek Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego nie został uwzględniony z uwagi na fakt, iż na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku, tj. na dzień [...] lipca 2009 r., uchwała nr XLIX/286/09 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego (przewidująca w § 5, iż traci moc uchwała Nr XVIII/137/2004 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2004 r.) nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała Nr XVIII/137/2004 z dnia [...] lutego 2004 roku zachowała więc moc obowiązującą. Dodatkowo rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania.

Skarga R.W., z uwagi na dopełnienie wszystkich wymogów formalnoprawnych, została poddana merytorycznej analizie Sądu.

W nauce prawa pojęcie interesu prawnego (którego naruszenie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi wymóg zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego) odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Interes prawny musi mieć charakter konkretny i indywidualny (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko. M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 581). Interes prawny R.W. do wniesienia skargi wynika z faktu, iż jest on rodzicem dziecka uczęszczającego do przedszkola, a co za tym idzie, jest on objęty zakresem regulacji wynikającej z norm zawartych w zaskarżonej uchwale Rady Miejskiej.

Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego;

2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy). Przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 14 ust. 2).

Stosownie do art. 14 ust. 5 opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1.

Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (wyrok WSA w Gliwicach z 1 czerwca 2009 r., IV SA/Gl 766/08)

Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe (np. nauka języków obcych) oraz zapewnianie posiłków, jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych.

Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego.

Zaskarżona uchwała Nr XVIII/137/2004 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2004 r. przewiduje w § 1, iż odpłatność za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu obejmuje skalkulowane wspólnie z rodzicami (w każdej placówce odrębnie) koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków (§ 1 ust. 1) oraz częściowe koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo - wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego (powyżej 5 godzin dziennie) tzw. opłatę stałą (§ 1 ust. 2). Stosownie do § 2 ust. 1 uchwały miesięczna opłata stała, o której mowa w § 1 pkt 2, wynosi 12% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego rozporządzeniem Rady Ministrów na dany rok kalendarzowy. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 w przypadku dziecka korzystającego z zajęć tylko w zakresie podstaw programowych (5 godzin dziennie), ale jednocześnie z posiłków przygotowywanych w przedszkolu, opłatę stałą ustalono w wysokości:

- 50% wyliczonej kwoty z pkt 1 przy korzystaniu z 2 posiłków,

- 35% wyliczonej kwoty z pkt 1 przy korzystaniu z 1 posiłku.

W § 3 uchwały ustalono ulgi w opłacie stałej. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały zasady zwrotu odpłatności, o której mowa w § 1 pkt 2 ustala Dyrektor Przedszkola w porozumieniu z Radą Rodziców. Stosownie jednak do treści § 4 ust. 2 opłata stała, o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały, nie podlega zwrotowi.

Zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym – w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na jej terenie i korzystania z przedszkola publicznego.

Z przepisu § 1 ust. 2 uchwały, zawierającego definicję tzw. opłaty stałej, nie wynika jednoznacznie czy składają się na nią jedynie koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też w skład opłaty stałej wchodzą również koszty organizacji i przyrządzania posiłków. Treść § 2 ust. 2 uchwały (który wysokość opłaty stałej uzależnia od tego, z ilu posiłków dziennie korzysta dziecko) wskazuje jednak, że opłata stała obejmuje nie tylko koszty ponadprogramowych zajęć opiekuńczo-wychowawczych, ale również koszty organizacji i przyrządzania posiłków.

Wprawdzie zajęcia w ramach podstawy programowej, jak wskazano wyżej, nie są objęte opłatą, jednak w przepisie § 1 ust. 2 uchwały, zawierającym definicję opłaty stałej, jak i w § 2 uchwały, regulującym wysokość opłaty stałej, zarówno w jej zasadniczej stawce (§ 2 ust. 1) oraz w niższych stawkach (§ 2 ust. 2) uzależnionych od tego, ile dziecko objęte jedynie podstawą programową spożywa posiłków, nie dokonano wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych. Przeciwnie, ujęto takie koszty jako całość, łącznie z kosztami wyżywienia dzieci, co w praktyce uniemożliwia weryfikację, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata. Uniemożliwia to również kontrolę czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego.

Tak sformułowane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz nie uwzględniają treści art. 6 ust. 1 ustawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać wskazanie, iż są to koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Nadto, jak trafnie zauważył Prokurator w swej skardze, ogólnikowe wskazanie, iż odpłatność, o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały wynosi 15 % najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, ogłaszanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym.

Stwierdzenie nieważności kolejnych przepisów uchwały, a to § 2, § 3 w części wyrażenia "stałej" oraz § 4 ust. 2 stanowi konsekwencję błędnej, niezgodnej z prawem samej konstrukcji terminu "opłata stała", zawartego w § 1 ust. 2 uchwały. Wskazać przy tym należy, iż § 2 nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie.

Dodatkowo uwagę zwraca błędna idea uchwały, powzięta przez Radę Miejską, wyrażająca się już w samym tytule tego aktu prawnego: "w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu". Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej.

Pogląd, iż ustanowienie opłaty stałej za usługi świadczone przez przedszkole publiczne w taki sposób jak uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zawarty w skardze R.W. zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty jest chybiony. Należy wskazać, iż na dzień podejmowania przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały przepis ten nie obowiązywał. Przepis art. 67a został wprowadzony do ustawy o systemie oświaty dopiero mocą art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) i wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2008 r. Z dniem 23 sierpnia 2008 r. nastąpiła zmiana wspomnianego przepisu, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 145, poz. 917). Sąd administracyjny, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, czyni to według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Z tego względu zarzut naruszenia art. 67a ustawy o systemie oświaty nie mógł zostać uwzględniony.

Wniosek organu o zawieszenie postępowania, z uwagi zaskarżenie przez Radę Miejską rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r., należy uznać za bezpodstawny. Rzeczone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały Rady Miejskiej Nr XLIX/286/09 z [...] czerwca 2009 r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania publicznego. Faktycznie w pomienionej uchwale uchylono zaskarżoną tj. uchwałę będącą przedmiotem sprawy (§5 uchwały z dnia 26 czerwca 2009 r.). Jak przyznał przedstawiciel organu, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do dnia rozprawy nie zostało jeszcze zaskarżone. W uchwale tej zastrzeżono nadto wejście jej w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2009 r. (§6). Przedstawiciel organu przyznał także, iż do dnia rozprawy uchwały nie opublikowano jeszcze w Dzienniku Urzędowym. Niezależnie od powyższych faktów Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy jest uchwała z 6 lutego 2004 r. W wykonaniu uregulowań w niej zawartych, rodzice bądź opiekunowie dzieci korzystających z przedszkoli, ponosili opłaty według zasad tam wykreowanych. Wymaga zatem rozpoznanie skargi na tę uchwałę skoro znalazła się ona w obrocie prawnym i obowiązywała przez kilka lat. Mocy obowiązującej zaskarżona uchwała nie utraciła do chwili obecnej, albowiem uchwała ją uchylająca, jak powiedziano, nie została jeszcze ogłoszona.

Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g., przewidujący ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uchylił §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały albowiem zawiera definicję nazwy opłaty stałej, uznanej za bezpodstawną. Ponieważ § 2 uchwały w całości dotyczy wyliczeń opartych o opłatę stałą Sąd uchylił przepis ten w całości. W kolejnym przepisie, a to § 3 ustalono ulgi w świadczeniach ponoszonych przez rodziców bądź opiekunów. Sąd w tej części uchylił ulgi od opłaty stałej, pozostawiając za obowiązujące dalej ulgi od innych opłat. Sąd uchylił § 4 pkt 2 w całości albowiem w takim zakresie dotyczył opłaty stałej.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania w odniesieniu do skarżącego R.W. wynika z treści przepisów art. 200, 202 § 2 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).