Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1181/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1753/11 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1753/11 oddalił skargę K.K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia

27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował K.K. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

K.K. wniósł odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej względnie przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący podniósł zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez nieuwzględnienie, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Od 3 marca 2009 r. pełni bowiem obowiązki kierującego Sekcją [...] w Oddziale Celnym w K.

Szef Służby Celnej odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] czerwca

2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy K.K. zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Tymczasem podporządkowanie służbowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy stanowisk należących do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Nadto w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.), zawierającym pełny katalog stanowisk służbowych w Służbie Celnej, nie wyszczególniono stanowiska kierującego sekcją.

Organ podkreślił nie kwestionuje faktu pełnienia przez K.K. obowiązków kierowania Sekcją [...] w Oddziale Celnym w K. Jednak nawet gdyby uznać, że pełnił te obowiązki w dniu wejścia w życie ustawy, to okoliczność ta nie mogła skutecznie wpłynąć na określenie mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, gdyż pełnienie obowiązków kierowania sekcją nie jest równoznaczne z objęciem stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnieniem obowiązków na takim stanowisku.

Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K.K. wnosząc o uchylenie zarówno tej decyzji, jaki i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa poprzez nieuwzględnienie treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia kwestii zajmowania przez niego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników oraz art. 138 § 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu bez odniesienia się do stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżący podniósł, że w okresie od 3 marca 2009 r. do 31 maja 2010 r., a zatem także w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pełnił obowiązki kierującego sekcją, a stanowisko to było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, wobec tego mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Podkreślił, że zawarty w art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej katalog stanowisk kierowniczych nie jest katalogiem zamkniętym. Nadto zarówno obowiązująca, jak i poprzednia ustawa o Służbie Celnej nie zawierały wskazanej wprost kategorii "stanowiska kierującego sekcją", a regulacja w tym zakresie znajduje się w regulaminach organizacyjnych urzędów celnych. Zgodnie zaś z regulaminem organizacyjnym Urzędu Celnego w K. przez kierujących komórkami organizacyjnymi należy rozumieć kierowników oddziałów, kierowników referatów i osoby wyznaczone do kierowania sekcjami.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że stosownie do treści art. 17 ust. 14 dotychczasowej ustawy o Służbie Celnej stanowiska kierownicze w Służbie Celnej są obsadzane w drodze powołania. Tymczasem skarżący nie został powołany na stanowisko kierującego sekcją, takiej kategorii stanowisk, w tym kierowniczych, nie przewidywały bowiem przepisy ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i nie przewidują również przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ przyznał, że art. 17 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy nie zawierał zamkniętego katalogu stanowisk kierowniczych, jednakże katalog zamknięty stanowisk służbowych w Służbie Celnej, na których funkcjonariusze celni mogli pełnić służbę, zawierał załącznik nr 1 (Tabele stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania) do rozporządzenia Ministra Finansów z 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni.

W załączniku tym nie wyszczególniono stanowiska kierującego sekcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił, a w jego uzasadnieniu wskazał na wstępie, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Celem wykładni zawartego w tym przepisie zwrotu "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" Sąd pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) wskazując, że tylko w art. 17 ust. 13 tej ustawy ustawodawca posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Zgodnie z treścią tego przepisu stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Katalog stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym nie był katalogiem wyczerpującym, o czym świadczy użyty w przepisie art. 17 ust. 13 ustawy zwrot "w szczególności". Stosownie zaś do art. 17 ust. 14 tej ustawy organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor izby celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ustawy). Sąd wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 obowiązującego do dnia 31 października 2009 r. zarządzenia nr 24 Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (Dz. Urz. MF. Nr 14, poz. 103) w urzędach celnych mogły być tworzone wewnętrzne komórki organizacyjne, w tym sekcje składające się z co najmniej 2 osób, włącznie z kierującym. Sekcją kierowała osoba wyznaczona przez naczelnika urzędu (§ 10 ust. 3 tego zarządzenia). Zdaniem Sądu nie można zatem uznać, że stanowisko to związane było z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu art. 17 ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Skarżący został wyznaczony do pełnienia obowiązków kierowania Sekcją [...] w Oddziale Celnym w K. przez Naczelnika Urzędu Celnego. Dyrektor Izby Celnej w P. ani nie powołał go na to stanowisko, ani też nie powierzył mu pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. Nie było zatem podstaw do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, a zatem w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6 Kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP podnosząc, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie wskazanej przez skarżącego interpretacji Dyrektora Departamentu Służby Celnej Ministerstwa Finansów. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i przywołując pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, zgodnie którym od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego, funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2–6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu, funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych powodów Sąd ten oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł K.K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją, a także uznanie, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy;

2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 Kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji niezastosowania tych przepisów przez organy i uznanie, że takie działanie organów nie stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa, a także nieuwzględnienie art. 233 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 138 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie i nieuchylenie decyzji, mimo że organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie tylko w zakresie mianowania do korpusu, z pominięciem kwestii stopnia funkcjonariusza celnego.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zawarty w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "zajmował stanowisko" bądź "pełnił obowiązki" na stanowisku, które wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników powinien być rozumiany, zgodnie z wykładnią językową, jako zajmowanie faktycznie takiego stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników, w dowolnym okresie poprzedzającym wejście ustawy. Odwołując się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) stwierdził, że tekst przepisu powinien być komunikatywny i czytelny. Zatem wykładnia literalna art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że zakresem zawartej w nim regulacji objęci są wszyscy funkcjonariusze, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy, a zatem i w dniu jej wejścia w życie, pełnili obowiązki na stanowisku wiążącym się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych i pracowników.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko kierującego sekcją niewątpliwie należy do tej kategorii i nie można dokonywać wykładni w tym zakresie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie tą regulacją tylko funkcjonariuszy powołanych na takie stanowiska użyłby tego określenia w sposób wyraźny.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze poglądem, że o kierowniczym charakterze stanowiska służbowego przesądza wyłącznie sposób powołania na to stanowisko. Podkreślił, że art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. zawierał otwarty katalog stanowisk kierowniczych, zatem możliwe było funkcjonowanie w strukturze organizacyjnej urzędów i izb celnych innych stanowisk kierowniczych. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. oraz ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie kreowały wprost stanowiska "kierującego sekcją", które jest regulowane przez regulaminy organizacyjne urzędów celnych. Regulamin Organizacyjny Urzędu Celnego w K. w wykazie "stanowisk kierowniczych" wymienia zarówno kierowników referatów, jak i osoby wyznaczone do kierowania sekcjami. Fakt, że skarżący został wyznaczony, a nie powołany na to stanowisko, nie może zaś wywoływać dla niego negatywnych konsekwencji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że choć Sąd pierwszej instancji wyraźnie nie wypowiedział się w kwestii wykładni zawartego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" to winien być on rozumiany zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w dyspozycji tego przepisu istniał do dnia wejścia w życie ustawy to użyłby zwrotu "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Racjonalny ustawodawca winien w tej samej ustawie temu samemu wyrażeniu użytemu w różnych przepisach nadawać to samo znaczenie. W niektórych przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej ustawodawca użył zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" (art. 223, art. 226, art. 227, art. 228, art. 230 i art. 231), natomiast w art. 222, art. 232, art. 233 i art. 234 posłużył się zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy". Użycie tych dwóch rożnych zwrotów wskazuje, że mają one odmienne znaczenie.

Odwołując się ponownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia

20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wnoszący skargę kasacyjną wskazał na konieczność stosowania jednolitej terminologii w aktach prawnych. Rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest zatem niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Pojęcia te zostały użyte do rożnych stanów faktycznych, zaś zakres stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy zawiera w sobie także, ale nie wyłącznie, stany które trwały do tego dnia. Podkreślając następnie intertemporalny charakter art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrócił uwagę, że wykładnia tego przepisu winna odbywać się na gruncie ustawy, w której jest zawarty, bowiem każda ustawa w autonomiczny sposób może regulować kwestie związane z jej międzyczasowym obowiązywaniem.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że skoro skarżący w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, to zgodnie z powyższą regulacją winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych służby celnej. Zwrócił również uwagę, że zamiarem ustawodawcy było utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej.

W uzasadnieniu dalszych zarzutów skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że organy administracji publicznej są obowiązane działać w granicach prawa i na podstawie prawa, którego źródła wymienia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tymczasem Dyrektor Izby Celnej w W. nie oparł zaskarżonej decyzji na regulacji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz wydał rozstrzygnięcie w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył również, że art. 138 § 1 Kpa określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ drugiej instancji może zatem wydać jedynie rozstrzygnięcie, zgodnie z tym przepisem, przy jednoczesnym uwzględnieniu ograniczenia z art. 139 Kpa. Zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej nie rozstrzygnął natomiast w zakresie stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Organ nie zastosował zatem art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6 tego artykułu, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wnoszący skargę kasacyjną zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni tego przepisu w zakresie rozumienia użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że proces wykładni określonego przepisu zmierza do ustalenia znaczenia normy prawnej wypływającej z treści przepisu. Wykładnia prawa dokonywana jest według utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł i kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni gramatycznej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, skoro pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu, przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w niej skutek. Można więc rozumieć ten zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale również że chodzi o wcześniejszy okres, bardziej lub mniej odległy w przeszłości przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie, jak utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest niewystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem odwołanie się do innych metod wykładni.

W procesie interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym wskazano na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Przepis art. 223 zamieszczony został w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (M. Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej regulacji stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualnie utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując więc zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy mieć na względzie systematykę i przepisy ustawy o Służbie Celnej, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Przepis art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wyraża regułę, że funkcjonariusze pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy. Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej ustawy o Służbie Celnej. Po drugie, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2 – 6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą datą następowała zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą (w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści). Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie wreszcie w art. 222 ust. 3 tej ustawy mowa jest o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia, nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

Zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej właściwy kierownik urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy winien był dokonać mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie więc stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, z pierwszym przydziałem do korpusu uzależnione zostało od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Jak już zauważono, kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz wydanie decyzji porządkującej zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia miał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w chwili wejścia życie przepisów nowej ustawy, nie zaś w dowolnym czasie przed tą datą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony sposób rozumienia użytego w art. 223 ust.2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony (por. wyroki z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 149/12, z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 719/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1075/12 – publ: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem, by przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 obowiązującej ustawy o Służbie Celnej miał również zastosowanie do funkcjonariusza pełniącego obowiązki kierującego sekcją w oddziale celnym. Według treści tego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Dotychczasowa ustawa z dnia 27 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 13 wymieniała stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników; są to stanowiska kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, co dostrzegł także Sąd pierwszej instancji, że wymieniony w tym przepisie katalog stanowisk, które na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma charakteru zamkniętego, wyczerpującego. Świadczy o tym użyty w omawianym przepisie zwrot "w szczególności". Jednakże w regulacji tej chodzi o stanowiska służbowe funkcjonariuszy celnych w znaczeniu prawnym, a zatem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.). Ani ustawa, ani rozporządzenie w Tabeli stanowisk służbowych oraz wymaganych kwalifikacji do ich zajmowania (załącznik nr 1 do tego rozporządzenia), nie przewidywały stanowiska służbowego kierownika sekcji w urzędzie celnym lub oddziale celnym. Dla rozumienia analizowanego zwrotu prawnego nie ma znaczenia, że w oparciu o statut danego urzędu celnego w tym urzędzie lub w oddziale celnym utworzona została sekcja jako wewnętrzna komórka organizacyjna, a naczelnik urzędu wyznaczył funkcjonariusza celnego zajmującego określone stanowisko służbowe do pełnienia obowiązków kierownika tej sekcji, a w karcie zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariusza przewidziano kierowanie sekcją. Nie jest to bowiem stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników w rozumieniu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 17 pkt 13 poprzednio obowiązującej ustawy. Zbędne były dalsze rozważania Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, a przede wszystkim odwoływanie się do regulacji z art. 17 ust. 12 tej ustawy. Nie ma bowiem znaczenia, że do pełnienia obowiązków kierującego sekcją w urzędzie lub oddziale celnym wyznaczał naczelnik urzędu celnego, nie zaś dyrektor izby celnej.

Nie znajdują usprawiedliwienia podniesione w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania. Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz 6 Kpa, który został postawiony przy przyjęciu założenia, że sąd bezzasadnie oddalił skargę nie zwracając uwagi, że orzekające w sprawie organy administracji decyzje wydały nie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, lecz w oparciu o interpretacje przełożonych. Pomijając wadliwość tak skonstruowanego zarzutu w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, gdyż skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa ), wskazać przyjdzie, że z treści kontrolowanych decyzji wynika jednoznacznie, że wydane zostały na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Z faktu, że wcześniejszy pogląd Szefa Służby Celnej co do znaczenia normatywnego przepisów przejściowych, w tym art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, okazał się trafny, nie upoważnia do skutecznego czynienia zarzutu, że orzekające w sprawie organy nie działały na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów, lecz w oparciu o akt niebędący źródłem prawa, a zatem z naruszeniem zasady praworządności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art.138 § 1 Kpa należy mieć na uwadze, na co już wskazano, że przepis art. 223 ust.1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego przepisu wynika, że organ określa stopień w odpowiednim korpusie. Z kolei art.115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone są stopnie służbowe. Dany stopień przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje jego przynależność do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością funkcjonariusza celnego do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Uchybienie polegające na nieprawidłowej redakcji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Szefa Służby Celnej (utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określenia korpusu), czego dostatecznie nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z przyjętego bowiem za podstawę orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że w dniu 31 października 2009 r. skarżący zajmował stanowisko służbowe starszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego. Jak rozważono, przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników służby celnej w rozumieniu art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Za pełnienie służby na takim stanowisku nie można było uznać kierowania Sekcją [...] w Oddziale Celnym w K.. Zachodziły zatem podstawy do wydania decyzji o mianowaniu skarżącego na stopień służbowy rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.