Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda, decyzją z dnia 2 stycznia 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. B. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r., znak: [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...], znak: [...], z dnia 3 grudnia 2008 r., wydanej dla inwestora: [...] Sp. z o. o. w W., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowalnego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. nr [...], obręb [...], ul. [...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora – [...] sp. z o.o. w W., decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. nr [...], obręb [...], ul. [...]".

K. B., właściciel działki nr [...] w M. , wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta [...], decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r., odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 418/11, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 13 stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 16 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organy I i II instancji nie rozważyły konieczności zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (ze zmianami), a w szczególności konieczności sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu takich ustaleń możliwa będzie zdaniem Sądu ocena, czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy winien on być stroną postępowania, a następnie – czy nie brał on w postępowaniu udziału bez swej winy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor na wezwanie organu I instancji dostarczył opracowanie, sporządzone zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którego zawartość następnie została potwierdzona przez projektanta, posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji radiowej. Starosta [...] wystąpił również do Instytutu Łączności – Państwowego Instytutu Badawczego Oddział we W. o wydanie opinii dotyczącej sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych, dla przedsięwzięcia pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. nr [...], obręb [...], ul. [...]". Po przeanalizowaniu wszystkich dowodów w sprawie oraz biorąc pod uwagę wytyczne Sądu Starosta [...] w dniu 12 września 2013 r. decyzją nr [...], działając na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...], znak: [...], z dnia 3 grudnia 2008 r.

Działając na skutek odwołania K. B., Wojewoda decyzją z dnia 29 lipca 2014 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ustawy prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił wówczas w szczególności, że Starosta [...], zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonał szczegółowej analizy co do tego ,czy wnioskujący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu; wyjaśniono, w jaki sposób ustalony został obszar oddziaływania, na podstawie którego określono katalog stron postępowania; wykazano dlaczego ustalono, iż działka stanowiąca własność K. B. nie znalazła się w odnośnym obszarze, a zatem dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreśli, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji wykonał również wszystkie zalecenia przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w tym przede wszystkim zlecił wykonanie ekspertyzy Instytutowi Łączności – Państwowemu Instytutowi Badawczemu w W., który jest niezależną, narodową instytucją badawczo-rozwojową w dziedzinie telekomunikacji i technik informacyjnych. Biorąc pod uwagę wyniki i wnioski wspomnianej ekspertyzy (zawarte w punkcie 11-tym tej ekspertyzy) oraz całą uzupełnioną dokumentację sprawy organy obu instancji oceniły, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, a zatem nie istnieją podstawy do uznania skarżącego za stronę przedmiotowego postępowania. Stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości M. nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (w tym działki nr [...] należącej do wnioskodawcy). Zasięg obszaru pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach występuje w przestrzeni jedynie nad działką nr [...], działkami nr [...], [...] oraz działką nr [...] w miejscowości M. , zlokalizowanych odpowiednio na terenach "U" – zabudowa usługowa oraz terenach "MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla których maksymalna wysokość obiektów budowlanych nie może przekroczyć 12 m, a także terenach KDL – tereny dróg publicznych. Zatem, na dzień wydania decyzji, wg obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest ograniczeń co do zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż wyznaczone strefy ponadnormatywnego pola znajdują się w przestrzeni niedostępnej dla ludności (o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska), tj. występujące na wysokości od 38 m wzwyż. Prawo własności właścicieli działek, nad którymi znajdują się obszary promieniowania o wartości gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2, nie zostało zatem ograniczone poprzez budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż istniejące już ograniczenia wynikające z ustaleń planu miejscowego uniemożliwiają w ogóle zagospodarowanie działek takie, które mogłoby spowodować powstanie miejsc dostępnych dla ludności na tej wysokości. Organ I instancji wskazał również, że w opracowaniu pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" zobrazowano maksymalny zasięg wypadkowego obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych dla przedmiotowego obiektu stacji bazowej, który został wzięty pod uwagę podczas ustalenia kręgu stron postępowania i zgodnie z tym opracowaniem działka nr [...] należąca do skarżącego znalazła się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej.

Działając na skutek skargi K. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/14, uchylił decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd zwrócił uwagę na naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. oraz na bezkrytyczne uznanie przydatności w niniejszej sprawie ekspertyzy Instytutu Łączności – BIP. Zdaniem Sądu, z treści opinii i w związku z tym także wydanych na jej podstawie decyzji w żaden sposób nie wynikało, jaka jest moc poszczególnych anten poprzez ustalenie zasięgu oddziaływania ich pól elektromagnetycznych. Pomimo związania oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., nie zsumowano zgodnie z wytycznymi Sądu pól elektromagnetycznych wszystkich planowanych anten i tym samym nie ustalono ich skumulowanej mocy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o ile z materiału dowodowego nie będzie wynikać by na terenie planowanego obiektu istniały inne instalacje radiokomunikacyjne, organy winny uwzględnić konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę planowanego przedsięwzięcia, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu powyższych ustaleń możliwa będzie ocena czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy powinien on być stroną postępowania, a konsekwencji czy nie brał on udziału w sprawie bez swej winy. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1091/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 30 lipca 2018 r., znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...], znak: [...], z dnia 3 grudnia 2008 r., wydanej dla inwestora: [...] Sp. z o. o. w W., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowalnego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. nr [...], obręb [...], ul. [...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania dowodowego, powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę z dnia 3 grudnia 2008 r., uzupełniony o opracowanie pt. "analiza środowiskowa – rozkład pola-EM wokół instalacji radiokomunikacyjnej 2017/AŚ" – i wyjaśnił, że dokonał ponownej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, w kontekście wyznaczonego obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ podał, że na przedmiotowym obiekcie przewidziano do instalacji: 1) 3 anteny sektorowe typu 739 686 (azymuty: 60°, 150°, 280°), pracujące w paśmie GSM w zakresie częstotliwości od 880 [MHz] do 960 [MHZ], każda o mocy EIRP = 499,17 [W]; anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 27,80 [m n.p.t.] – środek elektryczny anteny, przy maksymalnym nachyleniu głównej wiązki promieniowania 10° - maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie - 19,93 m, w pionie - 24,17 [m n.p.t.]; 2) 3 anteny sektorowe typu 742 215 (azymuty: 60°, 150°, 280°), pracujące w paśmie DCS w zakresie częstotliwości od 1710 [MtHz] do 1880 [MHZ], każda o mocy EIRP = 373,82 [W]; anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 27,80 [m n.p.t.] – środek elektryczny anteny, przy maksymalnym nachyleniu głównej wiązki promieniowania 10° - maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie - 17,25 m, w pionie -24,59 [m n.p.t.]; 3) 3 anteny sektorowe typu 742 215 (azymuty: 60°, 150°, 280°), pracujące w paśmie UMTS zakresie częstotliwości od 1920 [MHz] do 2200 [MHZ], każda o mocy EIRP = 905,93 [W]; anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 30,20 [m n.p.t.] - środek elektryczny anteny, przy maksymalnym nachyleniu głównej wiązki promieniowania 12° - maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie - 26,85 m, w pionie - 24,31 [m n.p.t.]; 4) 2 anteny linii radiowej pracujące w zakresie częstotliwości 23 [GHZ] (azymuty: 26°, 276°). Anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 31,90 [m n.p.t.] - środek elektryczny anteny, maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie - 23,20 m, w pionie - 31,60 [m n.p.t.]; 5) 1 antena linii radiowej pracujące w zakresie częstotliwości 23 [GHZ] (azymuty: 165°). Anteny te przewidziano do zawieszenia na wysokości 31,90 [m n.p.t.] - środek elektryczny anteny, maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie - 40,79 m, w pionie - 31,30 [m n.p.t.]. Dane te, a także dane dotyczące rozmieszczenia tego obszaru w płaszczyźnie pionowej przedstawione są na stosownych rysunkach znajdujących się w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ponadto, wyznaczono wypadkową pola elektromagnetycznego pochodzącego od anten sektorowych pracujących jednocześnie w paśmie GSM/DCS/UMTS, według której maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] wyniesie: w poziomie – 37,63 m, w pionie – 22,23 [m n.p.t.]. Zatem, zgodnie z charakterystyką pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] pochodzącego od anten sektorowych pracujących łącznie oraz anten radioliniowych (parabolicznych) wynika, że minimalna wysokość, na której wystąpią pola o przekroczonych wartościach dla miejsc dostępnych dla ludności, wynosi 23,23 m n.p.t. (wyznaczony dla anten sektorowych), natomiast maksymalny zasięg tego pola wyniesie 40,79 m (wyznaczony dla jednej z anten parabolicznych).

Ustalając obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu organ wziął pod uwagę przepisy art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a związku z tym odrębne przepisy, które w związku z lokalizacją stacji bazowej telefonii komórkowej, mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu, jak też terenu dz. nr [...] w miejsc. M. , przez lokalizację przedmiotowego obiektu stacji bazowej. W tym przypadku wzięto pod uwagę normy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a także zapisy aktu prawa miejscowego, przepisy ochrony środowiska wynikające z przepisów z ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru I, obejmującego wsie: Górna Wieś, Kończyce, Kozierów, Michałowice, Wilczkowice, Zerwana; części wsi: Książniczki, Masłomiąca, Młodziejowice, Pielgrzymowice, Raciborowice, Sieborowice, Więcławice Dworskie, Więcławice Stare, Wola Więcławska, Zagórzyce Dworskie, Zagórzyce Stare, Zdziesławice, zatwierdzonego Uchwałą Nr XLVI/383/2006 Rady Gminy w Michałowicach z dnia 31 maja 2006 r. – obowiązujące w dniu wydania decyzji, w którym to planie zostały określone przeznaczenie i warunki zabudowy terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Pod tak wyznaczonym sumarycznym zasięgiem pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m2] znalazły się działki nr [...] w miejsc. M. oraz nr [...], [...], [...] w miejsc. M. . W związku z tym teren znajdujący się pod ww. obszarem pola o ponadnormatywnych wartościach (dla miejsc dostępnych dla ludności) uznano za obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, a za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznano: inwestora, właścicieli oraz zarządców nieruchomości będących obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten nie uległ zmianie w odniesieniu do obszaru wyznaczonego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...], znak: [...], z dnia 3 grudnia 2008 r. Działka nr [...] w miejsc. M. nie znajduje się w tak wyznaczonym przez organ obszarze oddziaływania inwestycji. K. B. nie był zatem stroną w odnośnym postępowaniu zakończonym decyzją pozwolenia na budowę; z analizy dokonanej we wznowionym postępowaniu wynika, że K. B. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Na skutek odwołania K. B. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 2 stycznia 2019 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo zreferował przebieg postępowania oraz stanowisko i argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej – i ocenił, że organ I instancji działał prawidłowo. W toku postępowania wykonano wszystkie zalecenia zawarte w wyrokach sądu, łącznie ze zleconymi płatnymi analizami i opracowaniami, wykraczającymi poza kompetencje organów administracji architektoniczno-budowanej. Na ich podstawie dokonano ponownej analizy, która wykazała, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dokonał szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy wnioskujący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i czy w związku z tym należy zapewnić mu czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ I instancji przed wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku, wyjaśnił, w jaki sposób ustalony został obszar oddziaływania, na podstawie którego określono katalog stron postępowania oraz wykazał dlaczego ustalono, iż działka stanowiąca własność K. B. nie znalazła się (zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i w postępowaniu wznowieniowym) w tym obszarze, a zatem dlaczego nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji w tej kwestii.

Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. K. B. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z: 1) art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez dokonanie oceny obszaru oddziaływania obiektu do mocy zniżonych wielokrotnie albowiem ten przyjęty do użytkowania dotyczy zupełnie innych parametrów; ponadto organ nie uwzględnił wszystkich przepisów odrębnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie; 2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie mocy ilości anten objętych analizą z uwzględnieniem parametrów zaakceptowanych przez organ nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie brak określenia ilości, mocy anten objętych analizą nie pozwala na odkodowanie decyzji tym bardziej, iż z dokumentacji przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, iż obszar odziaływania obiektu jest kilkakrotnie większy niż ten objęty analizą obu organów. Sposób sformułowania decyzji nie pozwala na dokonanie jej oceny, albowiem nie znając parametrów technicznych w istocie sąd nie wie, jaki jest przedmiot sporu. Przepisy rozporządzenia, jak i prawa cywilnego winny być stosowane w zakresie ustalenia interesu prawnego. Organ przesyłając skargę winien odnieść się do zarzutów oraz wskazać, dlaczego nie podał w decyzji konkretnych parametrów technicznych obiektu i tym samym czy analizował moce EIRP obiektu przedłożone do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (pismo załączone do odwołania PINB w K.) czy też te wielokrotnie zaniżone przez inwestora. Ponadto skarżący przytoczył liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stowarzyszenie [...], które zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, poparło skargę i wniosło o uchylenie decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Powszechnie przyjmuje się, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 638). Odstępstwo od zasady ne bis in idem i od zasady trwałości decyzji ostatecznej jest tu zatem podyktowane nie tyle wadliwością samego rozstrzygnięcia, ile wadliwością poprzedzających je czynności procesowych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 19). Przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania jest złożony, ponieważ obejmuje – ściśle biorąc, może obejmować – dwie odmienne kwestie prawne; powstanie tudzież aktualność i potrzeba rozstrzygnięcia drugiej jest przy tym uwarunkowana sposobem, w jaki rozstrzygnięta zostanie pierwsza. W każdym przypadku uruchomienia instytucji wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. W dalszej kolejności, i tylko w wypadku pozytywnych ustaleń co do przyczyn wznowienia postępowania, wyłania się, niejako na dalszym planie, kwestia, której dotyczyła decyzja wydana w toku instancji i która wobec uchylenia tej decyzji musi być rozstrzygnięta na nowo. Idzie tu oczywiście o sprawę administracyjną – tę samą sprawę administracyjną, która była już wcześniej przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. "W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, tamże, s. 695).

Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności – przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Kształtują się one różnie w zależności od tego, czy wznowienie ma nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W tym drugim przypadku dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, LEX nr 1083642). Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Gdyby zaś organ z takich czy innych przyczyn wszczął (wznowił) postępowanie podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, CBOSA; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., II SA/Bd 464/11, LEX nr 1085635; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7-8, s. 121).

Etapy procedury wznowienia postępowania wraz z przypisanymi do nich okolicznościami, które wymagają zbadania, w ogólnym zarysie wydają się wprawdzie dość oczywiste, ale precyzyjne rozgraniczenie tudzież dokładne ustalenie zakresu każdego z nich napotyka już na znaczne trudności i bywa źródłem dylematów interpretacyjnych, różnie rozstrzyganych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dotyczą one w szczególności "styku" między weryfikacją dopuszczalności wznowienia a postępowaniem wznowionym. Ich egzemplifikacją jest dylemat związany z przyczyną wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W razie powołania się na nią przez wnioskodawcę nie jest bowiem do końca jasne, kiedy – przed czy po wydaniu postanowienia z art. 149 k.p.a. – należy poczynić ustalenia co do jego legitymacji procesowej. W niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawcy był badany w toku wznowionego postępowania – rozwiązanie to zostało zaakceptowane w toku uprzednio przeprowadzonej kontroli sądowej, wobec czego jego prawidłowość w okolicznościach niniejszej sprawy jest przesądzona.

Kluczowe w niniejszej sprawie – na odnośnym etapie postępowania wznowionego – było zatem ustalenie, czy skarżący miał legitymację procesową i w konsekwencji powinien mieć możliwość udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia 3 grudnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Do tego też ustalenia zrelatywizowana była ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1455/14. Wspomniana ocena i wskazania zostały – zdaniem Sądu obecnie orzekającego – prawidłowo uwzględnione i wykonane. Materiał dowodowy został uzupełniony i ponownie oceniony zgodnie z regułą z art. 80 k.p.a.; uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Organy wzięły pod uwagę konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju.

W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA) "celem regulacji art. 28 ust 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa". W niniejszej sprawie – zważywszy na jej specyfikę – przy ustalaniu kręgu stron postępowania istotne znaczenie miały przepisy prawa miejscowego (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.

Zdaniem Sądu, przyjęty przez organy obu instancji – a szczegółowo wyjaśniony w decyzji Starosty [...] – sposób wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu (i w konsekwencji kręgu stron postępowania) jest prawidłowy i znajduje uzasadnienie w przytoczonych wyżej uwarunkowaniach normatywnych. Ustalenia faktyczne, relewantne z tego punktu widzenia, nie budzą – w ocenie Sądu – wątpliwości. Wskazano precyzyjnie parametry poszczególnych anten oraz wyznaczono wypadkową pola elektromagnetycznego pochodzącego od anten sektorowych pracujących jednocześnie w paśmie GSM/DCS/UMTS. Pod sumarycznym zasięgiem pola elektromagnetycznego o wartościach większych lub równych 0,1 [W/m 2] – a zatem w obszarze oddziaływania inwestycji – znalazły się działki [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M.. Działka skarżącego znajduje się poza tym obszarem. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności w pozyskanym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy opracowaniu pt. "Analiza środowiskowa – rozkład pola-EM wokół instalacji radiokomunikacyjnej 2017/AŚ".

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne – powołane w skardze przepisy nie zostały naruszone. Wypada w tym kontekście jeszcze raz podkreślić, że kwestia ewentualnego odziaływania inwestycji na działkę skarżącego została przez organy wyczerpująco wyjaśniona i prawidłowo rozstrzygnięta. Dodatkowo, w związku ze wspomnianymi zarzutami, warto zauważyć, że badanie legitymacji procesowej skarżącego nie może przekształcić się w osąd nad wydaną ongiś decyzją ostateczną ani też nie może przekształcić się w ponowne rozpoznawanie sprawy co do istoty (mogłoby to nastąpić dopiero na kolejnym etapie procedury wznowienia postępowania). Ponadto istotna jest dystynkcja między projektem budowlanym i materią postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę a realizacją inwestycji tudzież sposobem jej użytkowania. Stąd twierdzenia skarżącego dotyczące tej drugiej materii (skarżący nawiązuje do parametrów inwestycji oddanej do użytkowania, a nie projektowanej, suponując rozbieżność między nimi) w założeniu nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.