Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 770/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót związanych z przebudową i remontem w części nieużytkowej poddasza, wykonanych bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., , przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazano zaniechanie dalszych robót związanych z przebudową i remontem w części nieużytkowanej poddasza (nad lokalem nr 7 i 8) w budynku przy ul. [...] we W., wykonane przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniosła K.W. reprezentująca A.Z..

Decyzją NR [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od opisanej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22.05.2014 r., PINB dla miasta W. przeprowadził kontrolę w budynku przy ul. [...] we W., w związku z informacjami o wykonywaniu w tym budynku samowolnych robót. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w części poddasza budynku zlokalizowanej nad lokalem nr 7 i 8 widoczne są odkryte belki stropowe, drewniane, na których oparte są elementy konstrukcyjne więźby dachowej. Brak jest wypełnienia pomiędzy belkami stropowymi, oraz brak desek podłogowych. Belki stropowe posiadają znaczne uszkodzenia spowodowane korozją biologiczną. Słupy podtrzymujące konstrukcję więźby dachowej oparte są na belkach stropowych. W miejscach oparcia słupów widoczne są znaczne uszkodzenia belek. Na połączeniach belek widoczne są ich rozejścia. Widoczne jest wykonanie podejścia instalacji grzewczej w obrębie poddasza. Obecna w trakcie kontroli inwestorka- A.Z. oświadczyła, iż w opisanej części poddasza usunęła deski podłogowe oraz szlakę z powierzchni 3/4 strychu celem dokonania odkrywki i oceny stanu technicznego wszystkich belek stropowych. Ponadto dokonała skucia tynków, czyszczenia ścian, zabezpieczenia więźby dachowej a w 2011 r., podczas remontu lokalu nr 7 wykonała podejście instalacji grzewczej.

Zawiadomieniem z dnia 26.05.2014 r., PINB dla miasta W. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w obrębie poddasza budynku przy ul. [...] we W., informując jednocześnie o dołączeniu do akt sprawy dowodu z kontroli która odbyła się 22.05.2014 r. Pismem z dnia 4.06.2014 r., strona oświadczyła, iż w ramach remontu poprzez istniejący kanał kanalizacyjny zostały wyłożone na strych przewody grzewcze, które miały w przyszłości zasilić instalację grzewczą poddasza. Przebudowa poddasza jest planowana na późniejszy okres. Przewody te są częścią instalacji grzewczej mieszkania nr 7 podłączone są do pieca, który w przyszłości będzie zasilał całą instalację grzewczą, w mieszkaniu powiększonym o część poddasza.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty związane z przebudową i remontem w części nieużytkowanej poddasza (nad lokalem nr 7 i 8) w budynku przy ul. [...] we W., wykonane przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., PINB dla miasta W. nakazał zaniechanie dalszych robót związanych z przebudową i remontem w części nieużytkowanej poddasza (nad lokalem nr 7 i 8) w budynku przy ul. [...] we W., wykonane przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zauważa, iż przepis ten wymienia trzy możliwe do zastosowania przez organ rodzaje rozstrzygnięć w zależności od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zarówno decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części i decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego nie budzi wątpliwości, co do ich skutków, o tyle wątpliwości powstają w przypadku decyzji, którą nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek kontynuację, gdyż organ nadzoru budowlanego akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora, ale bez prawa kontynuowania, co stanowi sankcję w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b - patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16.11.2010r., sygn. akt II SAlRz611/10.

Można wywnioskować zatem, iż sytuacja w której zaniechanie robót można by uznać za zasadne jest wtedy, gdy jakkolwiek Inwestor wykonywał roboty budowlane samowolnie, niemniej jednak w toku postępowania naprawczego organ stwierdza, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania robót, a zaistniały stan faktyczny jest możliwy do zaakceptowania. Tym samym organ wyklucza konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, iż kontynuacja robót wymaga akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ przypomina, iż jak podkreśla się w orzecznictwie administracyjnym, ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem - patrz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18.04.2013r., sygn. akt II SA/Go 204/12.

Analizując akta administracyjne sprawy zauważyć należy, iż w piśmie z dnia 4.04.2014 r., A.Z. wyjaśniła, iż prowadzi prace polegające na czyszczeniu ścian, skuciu tynków w części strychu, impregnacji więźby dachowej, rozebraniu desek podłogi, czyszczeniu stropu z izolacji. Zostało to potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22.05.2014 r. Ponadto ustosunkowując się do wykonywanych robót w piśmie z dnia 4.06.2014 r., A.Z. wyjaśnia, iż w roku 2011 podczas remontu lokalu mieszkalnego nr 7 wykonano roboty obejmujące wykonanie przewodów grzewczych na strych, które miały w przyszłości być wykorzystywane do kolejnych planowanych robót związanych z adaptacją strychu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy organ stwierdza, iż w istocie A.Z. wykonując opisywane prace kontynuowała roboty zapoczątkowane w 2011 r., zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu.

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego argumentacja podnoszona przez inwestorkę w toku postępowania przed PINB dla miasta W. jak i w odwołaniu nie znajduje uzasadnienia. I tak w piśmie z dnia 4.04.2014 r., strona wyjaśnia, iż aktualnie prowadzone prace są jedynie bieżącą konserwacją. W treści natomiast zażalenia pełnomocnik wyjaśnia, iż aktualnie prowadzone prace związane są z koniecznością dokonania odkrywek, w związku z koniecznością wykonania dokumentacji nałożonej przez PINB na wspólnotę mieszkaniową w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku. W treści odwołania od decyzji nr [...] pełnomocnik skarżącej wyjaśnia ponadto, iż PINB dla miasta W. nałożył na wspólnotę mieszkaniową budynku decyzję nr [...] na podstawie art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ wyjaśnia, iż fakt prowadzenia postępowania przez PINB dla miasta W., obejmującego stan techniczny spornego budynku, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej określającej stan techniczny budynku niewątpliwie ma na celu ustalenie jakie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku istnieją, a tym samym jakie jego elementy wymagają nałożenia ewentualnych obowiązków. Przy czym prowadząc postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, organ bada stan techniczny całego budynku, tym samym trudne do zaakceptowania jest stwierdzenie skarżącej, iż obowiązki nałożone w tymże postępowaniu, związane z koniecznością przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku w tym całego poddasza, doprowadziły do konieczności wykonania intensywnych prac na poddaszu, nad lokalem nr 7 i 8. Tym bardziej jest to nie do zaakceptowania, gdyż jak wskazują akta prace wykonywane były przez A.Z. w marcu 2014 r., natomiast jak wynika z treści odwołania obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku organ nałożył decyzją nr [...] z dnia [...] r. Organ w pełni podziela stanowisko organu stopnia powiatowego, iż roboty związane z demontażem desek podłogowych i wypełnieniem stropu oraz skuciem tynków należało uznać za rozpoczęcie robót polegających na remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wyjaśnił organ stopnia powiatowego, wykonanych przez A.Z. robót nie można zakwalifikować jako bieżącą konserwację. Pod pojęciem bowiem bieżącej konserwacji rozumie się wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej danego elementu budynku ( np.: konserwacja elementów więźby dachowej środkiem antykorozyjnym), a nie wymianę czy też odtworzenie tego elementu. Opisane prace nie miały na celu konserwacji stropu ani też wypraw wierzchnich ścian, a wymianę elementów, czyli rozbiórkę celem późniejszego odtworzenia, w związku z planowaną i zapoczątkowaną już w 2011 r., inwestycją związaną z przebudową i remontem poddasza nad lokalem inwestorki. Roboty te są niewątpliwie kontynuacją robót zapoczątkowanych w 2011 r., wykonaniem wyprowadzenia instalacji grzewczej, z lokalu nr 7 przez strop na poddasze, które organ słusznie zakwalifikował jako przebudowa. Organ odwoławczy nadzoru budowlanego podziela również stanowisko organu stopnia powiatowego, wyrażone w zaskarżonej decyzji i poparte orzecznictwem administracyjnym, iż niedokończona instalacja grzewcza oraz częściowo zdemontowany strop świadczą o niedokończeniu robót, a tym samym skłaniają do stwierdzenia, iż jest to pewien etap inwestycji jeszcze nie zakończonej. Odnosząc się do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie nakazu zaniechania robót wyjaśnić należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nie ma wątpliwości, co do poprawności wykonanych robót, tym samym brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania czy też stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dalsze roboty związane z przebudową i remontem poddasza, A.Z. będzie mogła prowadzić po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia - odpowiednio do zakresu robót.

Na marginesie organ nadmienia, iż stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 22.05.2014 r., nieprawidłowości wynikające ze stanu technicznego budynku, co do których wykluczonym jest orzekanie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, winne zostać usunięte w wyniku postępowania prowadzonego przez organ stopnia powiatowego w oparciu o art. 61-66 ustawy Prawo budowlane.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła (działając przez pełnomocnika) A.Z.. Zaskarżyła w całości decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kontekście rozważenia przez organ skutków złożenia przez stronę w dniu 17 marca 2014 r. wniosku o pozwolenie na budowę w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. przy dokonywaniu oceny legalności prac i w tym kontekście zaniechanie rozważenia potrzeby nakładania na mnie obowiązków zmierzających do "doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem" w sytuacji, gdy moje działania polegające na zainicjowaniu postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę - co oczywiste - podyktowane były dążeniem do uzyskania stanu zgodnego z wymogami ustawy - Prawo budowlane i zaakceptowanie w tym zakresie wadliwej decyzji PINB we W. opartej na niepełnych ustaleniach faktycznych, 2. wadliwe i pozbawione podstaw przyjęcie za decyzją PINB z [...] r., że prace wykonane w obrębie poddasza stanowiły częściowo remont (w zakresie demontażu desek podłogowych, wypełnienia stropu i skucia tynków), a częściowo przebudowę (wyprowadzenie instalacji grzewczej na poziom poddasza) wymagające odpowiednio zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę, będące konsekwencją wadliwej wykładni przepisów art. 3 pkt 7 a i pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przy całkowitym zaniechaniu dokonania analizy wykonanych prac w kontekście potrzeby oceny zakresu oraz rodzaju niezbędnych do wykonania prac w celu wykonania projektu budowlanego i złożenia wniosku o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, 3. naruszenie przepisu art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez utrzymanie w mocy adresowanej do strony decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową części poddasza w sytuacji, gdy część prac polegających na demontażu desek podłogowych i wypełnienia stropu (szlaka) wykonana została - na co wskazywała strona w odwołaniu - wiosną 2012 r. przez zarządcę nieruchomości w związku z koniecznością oceny stanu technicznego stropu, którego stan jest obecnie przedmiotem postępowania w PINB dla miasta W. (decyzja nr [...]), a w konsekwencji nieuzasadnione - nawet przy akceptacji ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w zakresie charakteru prac (remont, przebudowa) - nakazanie zaniechania prac, na których wykonanie strona nie miała wpływu i które zostały zrealizowane przez inny podmiot bez udziału skarżącej.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia PINB nr [...] z [...] r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Na uzasadnienie skarga podnosi, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wstrzymano roboty budowlane związane z przebudową i remontem w części poddasza w budynku przy ulicy [...] we W. "wykonywane bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB dla miasta W. nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z remontem i przebudową części poddasza nieużytkowego w budynku przy ul. [...] we W.. U podstaw obu rozstrzygnięć legły ustalenia PINB, iż roboty związane z wyprowadzeniem instalacji grzewczej z lokalu nr 7 na poziom poddasza stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a ustawy - Prawo budowlane z uwagi na fakt, że "na skutek ich wykonania następuje zmiana parametrów użytkowych poddasza obiektu" i jako takie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś prace związane z demontażem desek podłogowych, wypełnienia stropu i skuciem tynków stanowiły rozpoczęcie robót polegających na remoncie" w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane i wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W zaskarżonej decyzji organ w pełni zaakceptował ustalenia PINB zawarte w decyzji z dnia [...] r. i stwierdził, że wykonując prace polegające na czyszczeniu ścian, skuciu tynków w niektórych miejscach, impregnacji więźby dachowej, rozebraniu desek podłogi i czyszczeniu stropu z izolacji "kontynuowałam roboty zapoczątkowane w :.2011 r. zmierzające do adaptacji strychu, związane z remontem i przebudową tej części obiektu". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wadliwie przytacza argumentację z odwołania od decyzji PINB z [...] r., twierdząc, że wskazałam w nim, iż prace polegające na usunięciu desek i szlaki wykonałam w celu realizacji decyzji PINB adresowanej do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] nr [...] z dnia [...] r. W odwołaniu stwierdziłam natomiast że adresowana do skarżącej decyzja z dnia [...] r. jest niespójna i sprzeczna z decyzją z dnia [...] r. adresowaną do wspólnoty, w której nakazano tejże wspólnocie między innymi wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku w zakresie uszkodzeń stropu poddasza. Konsekwentnie natomiast strona podkreśliła, że od marca 2014 r. w obrębie strychu żadne prace nie były przez nikogo wykonywane. Zdaniem strony DWINB nie zrozumiał argumentacji i zarzutów przedstawionych przeciwko decyzji PINB. Niezależnie od powyższego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, swoją DWINB dopuścił się uchybień wskazanych w petitum skargi.

W dniu 17 marca 2014 r. strona złożyła w Urzędzie Miejskim W. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie adaptacji powierzchni strychowej w nieruchomości przy ul. [...] we W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. zawiesił postępowanie o wydanie decyzji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza nieużytkowego i mieszkania nr 7 w celu ich połączenia wskazując, że zachodzi w postępowaniu konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W ocenie strony zaskarżona decyzja pozostaje w bezpośrednim związku z postanowieniem o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, skutkując swoistym paraliżem tamtego postępowania i brakiem możliwości rozpoczęcia w sposób zgodny z prawem procesu inwestycyjnego. Tej okoliczności organ w zaskarżonej decyzji nie rozważył, utrzymując w mocy nałożony na stronę obowiązek zaniechania robót, podczas gdy postępowanie o którym mowa w przepisie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie sytuacji faktycznej do stanu zgodnego z prawem, którą to intencją strona kierowała się inicjując postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wykonane przez stronę prace, poprzedzające wystąpienie do Prezydenta W. ze stosownym wnioskiem miały w ocenie skarżącej wyłącznie charakter przygotowawczy, zmierzały jedynie do bieżącej konserwacji i zachowania substancji nieruchomości, Usunięcie przez zarządcę nieruchomości wiosną 2012 r. części desek podłogowych oraz szlaki na strychu, ujawniło bardzo zły stan techniczny stropu, również wypełnienia (szlaki) i pozwoliło ustalić, że degradacja stropu postępuje na skutek działania między innymi szkodników, w związku z czym usunięcie szlaki było jedynym sposobem doraźnego zapobiegnięcia dalszemu zniszczeniu stropu. Niezrozumiała jest w związku z tym konstatacja organów obu instancji, że prace nie mieszczą się w pojęciu bieżącej konserwacji, a stanowią prace remontowe. W roku 2011 Wspólnota Mieszkaniowa [...] we W. wyraziła zgodę na zaadaptowanie przeze mnie części powierzchni strychu na cele mieszkalne i połączenie go z mieszkaniem strony. W roku 2012 A.Z. starała się przy udziale biura architektonicznego opracować projekt budowlany, który miał stać się podstawą do wystąpienia o wydanie pozwolenia na budowę. W ramach przygotowań konieczne było zbadanie stanu stropu w celu przyjęcia optymalnych z tego punktu widzenia rozwiązań technicznych. Wiosną 2012 r. na zlecenie zarządcy budynku wykonana została częściowa tzw. odkrywka stropu (zerwanie części desek podłogowych i usunięcie szlaki 1/3 powierzchni strychu) i ustalono, iż konieczny jest remont w tej części stropu (tj. obszar pod oknem, około 20-22 m2) poprzez "wzmocnienie stropu". W opinii zarządcy, na podstawie oględzin pozostałej części stropu (tj. kolejne 44 - 42m2, gdzie dokonano fragmentarycznej odkrywki, poprzez usunięcie pojedynczych desek) belki stropowe są w dobrym stanie i nie wymagały naprawy. Skarżąca wystąpiła wówczas z wnioskiem do zarządcy o sporządzenie specjalistycznej ekspertyzy technicznej, która objęłaby cały strop poddasza. Do jej wykonania nie doszło wskutek biernej postawy zarządcy jak i wspólnoty.

Mając na uwadze fakt, że powierzchnia strychowa znajduje się bezpośrednio nad mieszkaniem strony, jak również dążąc do rozpoczęcia inwestycji polegającej na jej adaptacji, skarżąca starała się spowodować ze strony zarządcy i wspólnoty jakiekolwiek działania, jednak bezskutecznie - skutkiem czego zmuszona była zainicjować postępowanie w PIMB w przedmiocie stanu technicznego budynku (w którym wydana została decyzja nr [...] adresowana do wspólnoty mieszkaniowej nakazująca przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie ekspertyzy jego stanu technicznego).

W "międzyczasie" A.Z. wystąpiła do prezydenta o wydanie pozwolenia na budowę, co należało poprzedzić usunięciem dalszej części desek podłogowych w celu zweryfikowania stanu stropu w pozostałej części strychu i uwzględnienia wynikających z niego odpowiednich rozwiązań technicznych w zakresie robót, które objęte miały zostać pozwoleniem.

Stosownie do stanowiska PINB zaakceptowanego w pełni przez DWINB w zaskarżonej decyzji, podjęte przez stronę czynności były nielegalne, bowiem nie zostały poprzedzone uzyskaniem stosownych zgód i pozwoleń, co w okolicznościach sprawy pozbawione jest racji, a jego akceptacja prowadziłaby do sytuacji, w której wszystkie praktycznie prace w budynku podlegałyby reglamentacji prawa budowlanego, przeciwko czemu przemawia zarówno wykładnia celowościowa, jak i systemowa ustawy - Prawo budowlane.

DWINB w zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie zweryfikował uchybień, jakich dopuścił się PINB wydając decyzję z dnia [...] r. i bez wnikliwej analizy okoliczności sprawy stwierdził jedynie, że decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek ich kontynuację, gdyż organ nadzoru akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora, ale bez prawa ich kontynuowania, zaś zaistniały stan faktyczny jest możliwy do zaakceptowania. W zaskarżonej decyzji organ w istocie nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] r., stwierdzając jedynie lakonicznie, że "podziela stanowisko organu stopnia powiatowego, że roboty związane z demontażem desek podłogowych i wypełnienia stropu oraz skuciem tynków należało uznać za rozpoczęcie robót polegających na remoncie" oraz że "niedokończona instalacja grzewcza oraz częściowo zdemontowany strop świadczą o niedokończeniu robót, a tym samym skłaniają do stwierdzenia, że jest to pewien etap inwestycji jeszcze nie zakończonej", przyjmując jednocześnie, że "nie ma wątpliwości co do poprawności wykonanych robót", w związku z czym brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania czy stosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób wybiórczy i dowolny dokonały weryfikacji prac zrealizowanych w nieruchomości, pomijając całkowicie przeprowadzone z naruszeniem przepisów takie prace jak: montaż rolet na elewacji budynku, przebudowę niektórych otworów drzwiowych wraz ze zmiana wymiarów, jak i zmiana położenia drzwi (zmiana kierunku otwierania/zamykania), ocieplenie styropianem (zmiana wyglądu elewacji) niektórych balkonów, wykonanie częściowego remontu klatki schodowej z naruszeniem zasad wykonywania tego typu remontów (brak wymaganych zgłoszeń, zmiana charakteru rozmieszczenia ścian w części budynku). Budynek [...] powstał przed 1939 rokiem i aktualnie oczekuje na wpis do rejestru zabytków.

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz postanowienia PINB narusza interes strony, godząc w zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela oraz zasadę przekonywania. Jednocześnie, utrzymanie istniejącej sytuacji czyni niemożliwym uzyskanie przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcie procesu inwestycyjnego w zakresie adaptacji strychu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył,

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W myśl art. 145 u.p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy narusza ona prawo materialne które ma wpływ na wynik sprawy, narusza prawo dając podstawy do wznowienia postępowania, narusza przepisy postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Oceniając zaskarżone orzeczenia według przedstawionych kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one prawa w sposób, który może mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem oddalić.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie, stanowiły przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 września 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis art. 50 stanowi w ust. 1, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49 b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust. 2, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1/ podać przyczynę wstrzymania robót; 2/ ustalić wymagania dotyczące zachowania niezbędnych zabezpieczeń. Według ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływnie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo 51 ust. 1. Zgodnie z art. 50a pkt 2, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem o którym mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po dręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Z kolei, według art. 51 ust. 1, przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ, w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych robót czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (....). Po upływnie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa ust. 1 pkt i wydaje decyzję: 1/ o stwierdzeniu wykonania obowiązku, lub 2/ w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...). Odnosząc przytoczone uregulowania do stanu faktycznego wynikającego z przedstawionych Sądowi akt sprawy, należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że zakres wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] szczegółowo opisany w protokołach z oględzin wskazuje, że mamy do czynienia z innymi robotami niż określone w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 Prawa budowlanego (czyli z budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Zdaniem sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, uznając ustalony przez organy stan faktyczny sprawy co do zakresu wykonanych robót budowlanych jako niewątpliwy, można zgodzić się organem odwoławczym, że wykonane roboty mają charakter mieszany i obejmują czynności które stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a oraz prace o charakterze remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Zakwalifikowane w ten sposób roboty budowlane nie były zwolnione z obowiązku uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego w postaci pozwolenia na budowę (lub zgłoszenia) przed przystąpieniem do ich wykonywania. Zgody takiej – co również w sprawie jest bezsporne – nie uzyskano. Tym samym organy nadzoru budowlanego były uprawnione, a wręcz zobowiązane do wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza treści przywołanych przepisów wskazuje, na procedurę naprawczą tworzą sekwencje czynności składających się na kolejne jej etapy. W pierwszej kolejności, w przypadku robót budowlanych które nie zostały zakończone, organ ma obowiązek wstrzymać ich prowadzenie wydając stosowne postanowienie. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, nie załatwia oczywiście sprawy co do istoty, lecz umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia decyzji co do dalszych losów inwestycji, w tym ewentualnego wdrożenia postępowania naprawczego. Dwumiesięczny okres ważności tego postanowienia, jest terminem w ciągu którego organ musi podjąć jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy zmierzającą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jeżeli nie uczyni tego w tym terminie, ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych a wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest już możliwe.

Omawiane postanowienie stanowi zatem jeden z istotnych elementów procedury naprawczej. W przypadku robót w toku, bez wydania tego postanowienia nie jest możliwie wydanie decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy. Również wadliwość na tym początkowym etapie postępowania (dotycząca tego aktu) rzutuje na prawidłowość całej procedury naprawczej.

W innej sprawie stwierdzając, że roboty budowlane prowadzone były w warunkach naruszenia prawa – bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, które zdaniem sądu nie narusza prawa (vide akta WSA Wrocław 771/14). W konsekwencji to samo, zdaniem sądu, należy powiedzieć o skarżonej (wraz z tym postanowieniem) w tej sprawie decyzji.

W myśl, bowiem, definicji zawartych w art. 3 u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie została zwolniona z takiego obowiązku w art. 29-31 u.p.b. Art. 48 i art.49 b u.p.b. nie mają zastosowania, gdyż nie doszło do utworzenia nowej substancji budowlanej. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpoznawanym przypadku (zdaniem sądu) i wbrew stanowisku skarżącej, zastosowana przez organ nadzoru budowlanego sankcja była z jednej strony całkowicie zgodna z prawem, a z drugiej ostateczne rozstrzygnięcie jest jak najbardziej dla inwestorki korzystne. Jak bowiem wynika z treści kwestionowanej decyzji organ wprawdzie nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, ale w końcowej części orzeczenia wyjaśnił wprost, że "dalsze roboty związane z przebudową i remontem poddasza A.Z. będzie mogła prowadzić po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia - odpowiednio do zakresu robót". Oznacza to tyle, że organy nadzoru budowlanego zakończyły swoje działania w zakresie kontroli dotychczasowych robót (będących przedmiotem niniejszego postępowania) i uznały, że obecnie sprawa pozostaje w gestii organów architektoniczno-budowlanych i że organy te winny podjąć postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę. Należy także przypomnieć, że skarżąca w toku całego postępowania wskazywała, że działając legalnie dążyła i dąży do uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe. W świetle wydanych orzeczeń nie ma już przeszkód, aby postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę mogło być kontynuowane i zakończone. Stąd, jak się wydaje, sama skarga zdaje się polegać na nieporozumieniu.

Podsumowując tę część rozważań, w warunkach tej sprawy, zdaniem sądu, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych - a taką osnowę decyzji formułuje wprost ustawa

jest rozwiązaniem prawidłowym i nie sposób zarzucić mu brak legalności. (art. 51 ust. 1 pkt 1) Pb.

Przechodząc do zarzutów skargi, zdaniem sądu są one nieuzasadnione. Skarżąca zarzuca brak rozważenia przez organy okoliczności wystąpienia przez nią do organu architektoniczno-budowlanego w dniu 17 marca 2014 r. o pozwolenie na budowę. Zdaniem sądu, nie kwestionując samego faktu trzeba powiedzieć, że dla wyniku postępowania pozostaje on indyferentny. Postępowanie w trybie art. 50, 51 P. b. toczy się w przypadku wykonania robót bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie bez ubiegania się o takie pozwolenie. Nie sposób podzielić także zarzutu skarżącej, że wykonane roboty stanowią wyłącznie roboty przygotowawcze, niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę.

Po pierwsze gdyby była taka potrzeba, to dodatkowe roboty zostały by ujęte w samym projekcie, lub uznając je za niezbędne organ architektoniczno-budowlany wezwał by inwestora do uzupełnienia projektu w trybie art. 35 Pb., nadto skarżąca raz dowodzi, że roboty te miały charakter wstępny do projektu, a raz że strona chciała w ten sposób zastąpić wspólnotę mieszkaniową i zarządcę w ciążących na nich obowiązkach. Również za nietrafny należy uznać zarzut objęcia decyzją robót wykonanych przez podmiot inny niż adresatka decyzji. Oczywistym jest, że powstrzymanie się od dalszych robót budowlanych dotyczy skarżącej, zaś co innych, podnoszonych w skardze robót i nieprawidłowości w nieruchomości położonej we W., przy ul. [...], to te okoliczności mogą być badane w innym, odrębnym postępowaniu.

Na koniec można jeszcze tylko dodać, że jeśli chodzi o zarzuty natury procesowej, to one mogą doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego orzeczenia organu administracji tylko wtedy, gdy mają one istotny wpływ na wynik postępowania. Tego skarga nie dowodzi, a także sąd z urzędu tego nie stwierdza. Reasumując, skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 ppsa.