Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2035/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 28/10 w sprawie ze skargi J. I. – reprezentującego grupę mieszkańców Gminy Z. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września

2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 28/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. I. – reprezentującego grupę mieszkańców Gminy Z. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Gminy Z. na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy Z., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), ustaliła opłatę za świadczenie opieki przedszkolnej przekraczającej podstawy programowe wychowania przedszkolnego w Gminnym Przedszkolu Publicznym w Z. z tytułu kosztu przygotowywania posiłków w wysokości 89 zł miesięcznie w przypadku korzystania z dwóch posiłków i 105 zł miesięcznie w przypadku korzystania z trzech posiłków, nadto uchwaliła, że w przypadku nieobecności dziecka przez okres co najmniej jednego miesiąca kalendarzowego, nie pobiera się tej opłaty za dany miesiąc. Określono także sposób jej wejścia w życie i postanowiono o derogacji poprzedniego aktu. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr [...], pod poz. [...].

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym członkowie rad rodziców eksponowali naruszenie ustanowionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zasady bezpłatności nauczania przedszkolnego w ramach podstawy programowej i art. 14 ust. 5 tej ustawy poprzez ustanowienie stałej opłaty za korzystanie z przedszkola, i to w zakresie obowiązkowych posiłków, nadto brak kalkulacji opłat, wreszcie uchybienie art. 67a ust. 4 tej ustawy (w pierwotnej wersji ust. 3), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. i od tej daty zabrania wliczania do tych kosztów wynagrodzeń pracowników i składek od nich, jak też kosztów utrzymania stołówki, nie odniosło skutku. Odpowiadając na nie, Rada Gminy Z. stwierdziła przede wszystkim, iż zakwestionowana uchwała była przedstawiona organowi nadzoru, który jej nie podważył i opublikował, stąd stała się obowiązującym prawem miejscowym. Poza tym wskazała, że prezentowane w wezwaniu poglądy dotyczą stanu prawnego sprzed bądź po podjęciu uchwały, a w Gminie Z. nie wprowadzono opłat za korzystanie z przedszkola w zakresie przekraczającym ramy programowe. Zaakcentowano różnice pomiędzy opłatami za korzystanie ze stołówek w szkołach i przedszkolach, gdzie odpowiednio są one ponoszone z ograniczeniem "wsadu do kotła" i bez ograniczeń.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 oraz art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagano się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucono jej naruszenie: art. 7 Konstytucji RP, 14 ust. 5, art. 5a i art. 67a ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazano, iż obowiązujące przepisy przewidują bezpłatność świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, natomiast rada gminy może ustalić opłaty wykraczające poza tę granicę. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, z jakiego tytułu powstały sporne opłaty, jakie są koszty dodatkowych usług nimi objętych. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się ekwiwalentność świadczeń w tym zakresie. Sugeruje to, w ocenie skarżących, nałożenie na rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola obowiązku finansowania zadań własnych Gminy. Podniesiono także obawę przed nielegalnym wliczeniem do opłat za przygotowywanie posiłków kosztów utrzymania stołówki i wynagrodzeń pracowników, co jest sprzeczne z art. 67a ust. 3 cytowanej ustawy. Na poparcie swych twierdzeń powołano stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności podniosła zarzut braku legitymacji czynnej, gdyż wnoszący skargę w imieniu innych osób winien wykazać się pełnomocnictwem udzielonym przez te osoby. W dalszej części podniosła, że zakwestionowana uchwała została zbadana przez organ nadzoru i opublikowana, zatem obowiązuje i to z domniemaniem legalności. Wynikające z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawnienie rady gminy do ustalenia opłat za świadczenia przedszkolne obejmuje m.in. prawo od ustalenia opłaty za przygotowywanie posiłków. W ocenie organu Gminy, sporna opłata spełnia stawiane jej wymogi, gdyż podaje za co ustalono opłatę i na jakiej podstawie. Nadto wyeksponowano różnice pomiędzy odpłatnością za korzystanie z posiłków w szkołach i przedszkolach oraz fakt, że art. 67a wszedł w życie po uchwaleniu przedmiotowej uchwały i nie wymuszał dostosowania podjętych wcześniej aktów do swej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 września 2010 r., na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu na wstępie Sąd wskazał, że badanie meritum skargi należało poprzedzić oceną legitymacji skarżących i zachowania warunków formalnych skargi. Reprezentujący grupę mieszkańców Gminy Z. skarżący uzupełnił skargę o upoważnienie udzielone przez tychże mieszkańców, a wszyscy oni powołali się na interes prawny wyrażający się w tym, że ich dzieci uczęszczają do przedszkola gminnego objętego zaskarżoną uchwałą. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spełnia warunki formalne i zachowuje zastrzeżony termin. Sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd wypowiedział się na temat charakteru prawnego tej uchwały. Podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwały dotyczące opłat za korzystanie z przedszkoli stanowią akty o charakterze prawa miejscowego (v. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwały tego rodzaju zawierają powszechnie obowiązujące przepisy gminne, mają charakter aktu normatywnego, są potencjalnie skierowane do wszystkich (wielu nieokreślonych) mieszkańców, mają cechy abstrakcyjności i wysokiego stopnia ogólności.

Odnosząc się do problematyki odpłatności za korzystanie z przedszkola, Sąd wskazał, że zagadnienie to również jest przedmiotem ukształtowanej już linii orzeczniczej. Generalnie korzystanie z przedszkola jest bezpłatne, a opłata z tego tytułu może być ustalana przez właściwy organ wyłącznie za świadczenia, które nie mieszczą się w ramach podstawy programowej obejmującej pracę wychowawczo-dydaktyczną

i opiekuńczą w czasie co najmniej pięciu godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy

o systemie oświaty i § 6 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół - Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Wobec braku sporu w tym zakresie Sąd nie odnosił się do tej kwestii szerzej. Wskazał natomiast, że ustalenie opłaty nie jest obligatoryjne. Za zasadne Sąd uznał twierdzenia skargi, iż konieczne jest precyzyjne określenie zarówno zakresu opłat, a więc podanie, jakich świadczeń one dotyczą, bacząc na fakt, iż w ramach świadczeń bezpłatnych mieści się realizacja zadań, do jakich powołane są przedszkola, jak też ich kalkulacji.

W treści zaskarżonej uchwały zabrakło jakiejkolwiek kalkulacji opłat. Już z tego zatem powodu uchwała ta w sposób istotny narusza prawo, bo opłaty te są ponoszone na zasadzie ekwiwalentności świadczeń wzajemnych.

W orzecznictwie wskazuje się też na nieprawidłowość polegającą na ustaleniu opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych (por. cytowany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, dostępny w bazie internetowej), gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi. Zatem winny być uzależnione od rodzaju świadczeń, ich jakości i czasu trwania (p. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08, dostępny w bazie internetowej). W tym też kontekście Sąd stwierdził, że narusza prawo uregulowanie zawarte w § 1 ust. 2 tej uchwały, gdyż opłata może być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Z tego względu Sąd za niesłuszne uznał stanowisko, wedle którego krótsza niż miesięczna nieobecność dziecka w przedszkolu obliguje do uiszczenia opłaty za cały miesiąc. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w tej materii jest utrwalone (p. nieprawomocny wyrok z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 687/09, i cytowane w jego motywach orzeczenia dostępne w bazie internetowej). Uchwała zastrzegając opłaty za dwa i trzy posiłki pozwala stwierdzić, że te posiłki nie mieszczą się w ramach obowiązkowego programu, co zresztą wyraźnie z niej wynika. Wskazywałoby to na przyjęcie bezpłatności jednego posiłku, a więc objęcie tylko jednego posiłku obowiązkowym programem, nie bacząc na zakres świadczeń przedszkolnych. Sąd podkreślił, że jakkolwiek generalnie do przeszkoli odnoszą się regulacje właściwe dla szkół, to nie sposób pominąć specyfiki przeszkoli. Jej wyrazem jest m.in. kwestia posiłków, które ze względu na wiek dzieci wydają się być obowiązkowe. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie co prawda stanu prawnego nie istniejącego jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to jednak może ono znaleźć zastosowanie w sprawie (p. wyrok z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1450/08, LEX nr 554327).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, iż nie ma miejsca naruszenie art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, gdyż przepis ten w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał, a brak jest podstaw do twierdzenia, że miałby on mieć zastosowanie w sprawie.

Wobec tego, że doszło do istotnych uchybień przepisowi art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 P.p.s.a., w świetle niekwestionowanego jej wejścia w życie, było bezprzedmiotowe (p. cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, LEX 364967), dlatego go nie zamieszczono w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia

z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 28/10 skargę kasacyjną, sporządzoną przez radcę prawnego, wniosła Gmina Z.

Zaskarżając wyrok, pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, poprzez całkowite pominięcie jego treści przez Sąd, co miało wpływ na wynik postępowania,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Gminy Z. zaskarżonej uchwały), poprzez ustalenie, że w ramach posiadanych przez Radę Gminy kompetencji do ustalenia opłaty za świadczenia w prowadzonych przez Gminę przedszkolach publicznych jest ona zobowiązana także do precyzyjnego określenia zarówno zakresu opłat, jak też ich kalkulacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, iż w ocenie Gminy Z. zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem na podstawie obowiązujących przepisów w dniu jej podjęcia i zgodnie z obowiązującymi przepisami jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606). Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia Radę Gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, bez obowiązku ustalania w treści samej uchwały kalkulacji dotyczącej sposobu ustalenia wysokości owej opłaty. Wskazał przy tym, że kalkulacja taka została przeprowadzona, jednakże nie była ona przedmiotem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. "dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 roku". Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 września 2010 r., a więc obowiązywała w dacie rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przy czym WSA nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do treści tego przepisu, pomijając go zupełnie.

W dniu wejścia w życie ww. ustawy, zaskarżona uchwała pozostawała w legalnym obrocie prawnym (nie została ani uchylona przez organ nadzoru, ani przez sąd administracyjny) Ustawodawca potwierdził zatem, bez względu na treść podejmowanych uchwał, ich moc obowiązującą i wiążącą, ograniczając to jedynie terminem, do którego właściwe jednostki samorządu terytorialnego dostosują treść podjętych uprzednio uchwał do nowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W tym też zakresie Gmina Z. wskazała, co zresztą było podniesione w odpowiedzi na skargę i zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zmiana ustawy o systemie oświaty w zakresie dodania w niej art. 67a (ustawa z dnia 7 września 2007 r. Dz. U. Nr 181, poz. 1292, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2008 r.) nie wyznaczyła terminu dostosowania przepisów gminnych uchwalonych na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z wprowadzonym art. 67a, Regulacja ta pozostaje zatem w bezpośrednim związku z treścią art. 2 przywołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych

w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów dotyczy nieprawidłowej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w rozpatrywanej sprawie przepis art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty nie ma on w ogóle zastosowania. Istotą rozpatrywanej sprawy jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w zakresie ustalenia odpłatności za posiłki dzieci przebywających w przedszkolu. Zapis tego przepisu i zasady jego rozumienia nie zostały istotnie zmienione przez przepisy ww. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r., a stan prawny uchwały był rozpatrywany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na dzień jej podjęcia.

Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jest prawidłowa. Zgodnie z powołanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty rada gminy posiada uprawnienie do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli. Ponieważ stosownie do obowiązującego w dniu podjęcia uchwały przepisu art. 6 pkt 1 ww. ustawy, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, to opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, to jest ono bezpłatne. Dlatego też, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu, konieczne jest szczegółowe określenie zasad odpłatności za przedszkole tak, aby jasno z przepisu prawa miejscowego wynikało, za co jest ponoszona oplata. Uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] takich wyliczeń nie zawiera. Jest ona napisana w sposób lakoniczny, określa tylko wysokość opłaty za posiłki. Taki sformułowany przepis powoduje, że nie można jasno określić, czy posiłki, których koszty mają ponosić rodzice wchodzą, czy nie wchodzą w ramy obowiązkowego programu. Brak takiego określenia oznacza, że rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola nie wiedzą, za co ponoszą koszty (por. Wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/09 opublikowany w LEX nr 599368).

Nadto, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, niedopuszczalna jest sytuacja, w której rodzice musza ponosić opłaty, mimo że ich dziecko nie korzystało ze świadczeń dodatkowych. Sformułowanie § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], wedle którego rodzicie dziecka muszą opłacać posiłki, mimo że ich dziecko z nich nie korzystało na skutek nieobecności, z wyjątkiem sytuacji, gdy nieobecność trwała dłużej niż miesiąc, jest sprzeczna z wielokrotnie podnoszoną przez orzecznictwo NSA zasadą, iż rodzice powinni ponosić opłaty za rzeczywiście udzielone świadczenia (por. cyt. wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1189/08 oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09 opublikowany w CBOSA). Uchwała w tym zakresie wprowadza faktycznie opłatę stała niezależną od tego, czy świadczenie było udzielone, czy też nie. Takie rozwiązanie jest sprzeczne z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.