Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1050/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i  2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 80. art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55 pkt 1, art. 57 ust. 7, art. 54, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 26 czerwca 2015 r. A. D. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, na terenie położonym w miejscowości C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził obowiązkową kontrole, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przy udziale K. K., który przedłożył pełnomocnictwo z dnia 7 lipca 2015 r. udzielone przez inwestora - Pana A. D. Z kontroli sporządzono protokół, w którym wskazano, że magazyn został zatowarowany, ustawiono palety z produktami spożywczymi. Do protokołu załączono wykonaną podczas kontroli dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej na terenie działek o nr. ewid. [...]i [...] w C., przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 2 – ust. 6 wymierzył Panu A. D. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. na terenie działek o nr. ewid. [...]i [...] w C.

Zażalenie na to postanowienie, pismem z dnia 14 sierpnia 2015 r., wniósł Pan A. D. wskazując, że magazyn nie był użytkowany. Doszło do incydentalnego jednorazowego jego użycia w celu zabezpieczenia towaru przed uszkodzeniem.

W związku z tym, PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2915 r. wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2015r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest wyłącznie kwestia prawidłowości nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego w wysokości [...]zł.

Przedmiotowa inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu A. D pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej, na terenie położonym w miejscowości C., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki o nr. ewid. [...] i [...].

Przedmiotowy budynek magazynowy należy do kategorii XVIIII, obejmującej między innymi "obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty (...)". Przynależność przedmiotowego obiektu do kategorii XVIII została również określona w ww. decyzji pozwolenia na budowę.

Przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zawierający katalog obiektów, wymagających przed przystąpieniem do użytkowania uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, został zmieniony na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443,), która to ustawa weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Od tego dnia uległa zatem zmianie treść ww. art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie, które przepisy znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie (tj. poprzednio obowiązujące czy zmienione). W tym celu sięgnąć należy do przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną [tj. do dnia 28 czerwca 2015 r.] stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, kluczowe jest stwierdzenie, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Inwestor złożył do PINB w dniu 26 czerwca 2015 r. Oznacza to, że właśnie w tym dniu zostało wszczęte postępowanie w sprawie oddania przedmiotowego obiektu do użytkowania, a zatem zostało ono wszczęte przed 28 czerwca 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują poprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 55 pkt 1 w jego poprzednim brzmieniu. Przepis ten stanowił wówczas, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX. Jak zatem wynika z powyższego, w przedmiotowej sprawie, dla legalnego przystąpienia do użytkowania Inwestor był zobowiązany do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie, która to informacja została również zawarta w decyzji pozwolenia na budowę. Błędnie zatem PINB wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. do użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego można by przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w ustawowym terminie nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji". Taką możliwość przewidują bowiem znowelizowane przepisy, które - jak wyżej wykazano - nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Organ uznał, że uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, jako że - jak słusznie wskazał organ I instancji - zawiadomienie o zakończeniu budowy również nie zostało złożone.

W związku z powyższym, w następnej kolejności kluczowe było ustalenie, czy rzeczywiście przystąpiono do użytkowania przedmiotowego budynku. Organ I instancji stwierdził przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2015 r. W sporządzonym wówczas protokole kontroli wskazano, że do magazynu wstawiono palety z produktami spożywczymi. Do protokołu załączono przy tym zdjęcia, na których widać towary umieszczone w budynku. Protokół ten został podpisany przez Pana K. K., tj. biorącego udział w kontroli pełnomocnika Inwestora, który w uwagach do protokołu wskazał, że w związku z komunikatem radiowym o nadchodzących upałach incydentalnie zdecydował o umieszczeniu w obiekcie produktów spożywczych przeznaczonych do sprzedaży w sklepie znajdującym się we frontowej części przedmiotowej nieruchomości. Również inwestor określił stan zastany przez organ na nieruchomości jako "incydentalne jednorazowe użycie budynku", wskazując przy tym na brak definicji użytkowania budynku w Prawie budowlanym oraz stoi na stanowisku, że "użytkowanie z gruntu ma charakter trwały, permanentny i ciągły".

W ocenie WINB, stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem magazynowym na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Jest to zatem obiekt, którego przeznaczenie (funkcja) polega na magazynowaniu, składowaniu towarów. O jego użytkowaniu można zatem mówić wówczas, gdy ta właśnie funkcja jest w obiekcie realizowana, przy czym dla stwierdzenia użytkowania bez znaczenia pozostaje to, jak długo użytkowanie to trwało. W niniejszej sprawie z protokołu kontroli z dnia 17 lipca 2015 r., w tym z wykonanych podczas niej zdjęć, jednoznacznie wynika, iż w przedmiotowym budynku umieszczone były palety z produktami spożywczymi, zatem obiekt realizował wówczas swoją funkcję i przeznaczenie. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego organ wskazał, że Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego. Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do korzystania z rzeczy w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt IIOSK 383/06).

Nie sposób również uwzględnić argumentu, zgodnie z którym "magazyn nie był użytkowany, nie był również zatowarowany, jak stwierdził Inspektor, produkty były tylko i wyłącznie zabezpieczone pod jedynym dostępnym na działce zadaszonym miejscem". Jak już bowiem wyżej wskazano, skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem magazynowym, to nie sposób uznać, że umieszczenie w nim towaru nie stanowi użytkowania, skoro obiekt ten służy właśnie do przechowywania towaru i to bez względu na przyczyny umieszczenia tegoż towaru w budynku.

Wobec powyższego Inspektor Nadzoru Budowlanego II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie przystąpiono do użytkowania obiektu, pomimo nieposiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takim przypadku nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania jest obowiązkiem organu i nie zależy od tzw. uznania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązkowe jest w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W świetle art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie mają zatem znaczenia motywy, jakimi kierował się skarżący, nie ma również znaczenia argument dotyczący ryzyka poniesienia przez inwestora znacznych strat finansowych (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 448/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zatem wynika z powyższego, kwestia podnoszonej przez Inwestora nieświadomości co do konsekwencji prawnych pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania i spowodowanej tym konieczności nałożenia kary z tego tytułu. Organ zaznaczył, że już w samej decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto pouczenie (w dodatku pogrubioną czcionką), że przed przystąpieniem do użytkowania Inwestor jest zobowiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W tym miejscu wyjaśniono, że dla nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania bez znaczenia pozostaje również fakt, iż w późniejszym czasie, już po stwierdzeniu nielegalnego użytkowania podczas kontroli, wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ wskazał na wątpliwości co do prawdziwości podnoszonych przez Inwestora okoliczności. Skoro bowiem - według jego twierdzeń - budynek został wykorzystany jedynie "incydentalnie", z uwagi na zapowiadane upały, grożące zniszczeniem towarów spożywczych, to rodzi się pytanie, gdzie wcześniej przechowywano towar, tj. w trakcie budowy przedmiotowego magazynu oraz przed powoływanymi komunikatami.

W związku z tym, jak wynika z powyższego, w świetle dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych, wobec istniejącego po stronie organu obowiązku nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nienałożenie tej kary byłoby naruszeniem prawa przez organ.

W następnej kolejności, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do obliczenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego oraz przy uwzględnieniu treści załącznika do Prawa budowlanego, karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), tj. 10 x (s) x (k) x (w), przy czym podkreślić należy, iż ustalenie wysokości nałożonej kary może nastąpić wyłącznie w oparciu o ww. wzór i w żadnym stopniu nie zależy od uznania organu. W oparciu o powyższy wzór, organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość kary na [...] zł. Współczynnik kategorii obiektu (k) należącego do kategorii XVIII wynosi bowiem 10, a współczynnik wielkości (w) dla obiektu o kubaturze poniżej 2.500 m (tj. najniższy przedział, tutaj: 1.714 m) wynosi 1. W związku z tym, wysokość kary wynosi [...] = [...] zł.

Skargę na powyższą decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji wniósł A. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia I instancji. Skarżący zarzucił

a) obrazę przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1997 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż Skarżący przystąpił do użytkowania budynku magazynowego położonego w miejscowości C. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało wymierzeniem Skarżącemu kary administracyjnej w wysokości [...] zł;

b) obrazę przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. polegającą na braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego;

c) obrazę przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 K.p.a. polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób wzbudzający uzasadnione wątpliwości Skarżącego co do obiektywizmu organu administracji publicznej, podczas gdy organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Skarżący podnosił, że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że w rzeczywistości nie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu.

Skarżący argumentował, że został zmuszony do incydentalnego wykorzystania budynku przez niezależne od niego czynniki zewnętrzne - panujące warunki pogodowe. W przedmiotowej sprawie rzeczywiste użytkowanie obiektu miałoby miejsce, gdyby produkty zostały umieszczone w obiekcie w określonym porządku i ładzie (np. na półkach), czyli w stanie wskazującym na gotowość do korzystania z nich (i z obiektu) zgodnie z jego przeznaczeniem. Wtedy też zgodna z rzeczywistością byłaby adnotacja w protokole kontroli obowiązkowej z dnia 17 lipca 2015 r. mówiąca o "zatowarowaniu magazynu". W rzeczywistości jednak produkty spożywcze zostały po prostu przeniesione pod dach obiektu - niezależnie od jego funkcji - celem szybkiego zabezpieczenia przed ich zepsuciem. W takich okolicznościach można mówić co najwyżej o przygotowaniu budynku do użytkowania, a nie faktycznym przystąpienia do jego użytkowania. Jedyną i wyłączną przyczyną jednorazowego wykorzystania obiektu była potrzeba zabezpieczenia produktów spożywczych, które są produktami szybko się psującymi.

Skarżący argumentował, że zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego trudno jest wymagać od drobnego przedsiębiorcy, by świadomie narażał towar przeznaczony do sprzedaży na zepsucie czy zniszczenie, przez co ryzykowałby znaczną stratą finansową. Przedmiotowy budynek, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy Pana K. K., nie stanowił zagrożenia dla osób postronnych i było fizycznie możliwe jego awaryjne, jednorazowe wykorzystanie dla zabezpieczenia towaru, a nie magazynowania go. Jednocześnie, jak wynika z treści protokołu kontroli obowiązkowej z dnia 17 lipca 2015 r., budynek magazynowy spełniał wszystkie wymagania konstrukcyjne oraz techniczne: był zgodny z projektem zagospodarowania działki, z projektem architektoniczno - budowlanym, zastosowano właściwe wyroby budowlane oraz wykonano wszystkie roboty budowlane objęte projektem. Nie stwierdzono również istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślał że dopełnił obowiązku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Był zatem świadomy doniosłości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i nie miał intencji nielegalnie korzystać z obiektu przed otrzymaniem tej decyzji. W związku z tym, Skarżący nie powinien zostać obciążony karą pieniężną za incydentalne wykorzystanie budynku magazynowego, Wykorzystanie to było bowiem niezamierzone, a okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują że Skarżący nie miał możliwości zabezpieczenia towaru w inny sposób. Przedmiotowy budynek magazynowy był jedynym miejscem na działce Skarżącego, gdzie było możliwe skuteczne zabezpieczenie produktów spożywczych przed wysokimi temperaturami.

Nadto skarżący zarzucił, że organy pierwszej oraz drugiej instancji zaniedbały w sposób rażący obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Organy zaniechały szczegółowego ustalenia jaki był faktyczny charakter wykorzystania budynku magazynowego przez Skarżącego. Organy nie uwzględnili wyjątkowych okoliczności, w jakich Skarżący umieścił towar w magazynie. Pomimo wystąpienia licznych wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do dowodów z dokumentów. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono dowodu ani z zeznań świadków (m.in. kierownika budowy K. K.) ani z przesłuchania samej strony. Organy arbitralnie uznały, iż doszło do nielegalnego użytkowania budynku magazynowego, co nie znajduje potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy.

Jednocześnie organ całkowicie pominął fakt, że obowiązek uiszczenia kary administracyjnej w wysokości [...] zł dla niewielkiego przedsiębiorcy, jakim jest Skarżący, będzie skutkować zakończeniem działalności gospodarczej. W konsekwencji będzie miało to negatywne skutki nie tylko dla Skarżącego i jego rodziny, ale również dla pracowników jakich zatrudnia. Zamknięcie sklepu wpłynie także niekorzystnie na komfort życia lokalnej społeczności, która korzysta ze sklepu Skarżącego nierzadko jako jedynego źródła zaopatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2014, poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, w myśli art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." rozstrzygając daną sprawę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja organu odwoławczego, czy I instancji naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Wyjaśnić trzeba, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I i II instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Przedmiotem skargi jest postanowienie nakładające na skarżącego karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty z [...] czerwca 2014r. o pozwoleniu na jego budowę. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, w której wyraźnie wskazano, że inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (punkt 5 decyzji k. 2v akt adm. I instancji), jak też z treści art. 55 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie magazynu, tj. 26 czerwca 2014r. W sprawie bezspornie inwestor w dniu 26 czerwca 2015r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu (k. 3 akt adm. I instancji).

W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, zawierający katalog obiektów wymagających, przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, został zmieniony na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443,), która to ustawa weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowego zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku w tej sprawie, czyli 26 czerwca 2015r. W związku z tym do załatwienia sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia 28 czerwca 2015r.

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 Prawa budowanego w poprzednim brzmieniu, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym fakt późniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wyklucza możliwości wymierzenia kary za okres, gdy inwestor użytkował obiekt bez pozwolenia. Sankcja ta ma na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy obiekt budowlany jest użytkowanych, podczas gdy w sensie prawnym nadal znajduje się w trakcie budowy. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, obliczaną jak przy obowiązkowych kontrolach (art. 59f ust. 1 Prawa budowanego), z tym że stawka opłaty podlega wówczas dziesięciokrotnemu podwyższeniu (zob. R. Dziewiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz. Wydawnictwo ABC, 2006r. - Komentarz do art. 57).

Wprawdzie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 Prawa budowlanego).

W warunkach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż inwestorem, na którego nałożona została kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest Skarżący.

Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009 r. nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bowiem brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2).

Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należy, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązkowe jest w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu, jak w niniejszej sprawie. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie podkreśla się trzy kwestie na tle zastosowanych tu przepisów prawnych. Po pierwsze, że ustalenia faktyczne nie mogą pozostawiać żadnych wątpliwości (zob. wyrok WSA z 12.08.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 680/10; LEX nr 760132 oraz wyrok WSA z 12.08.2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1998/09; LEX nr 760073). Następnie, że stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (zob. wyrok WSA z 04.08.2011 r., sygn. akt II SA/Go 509/11; LEX nr 864336). W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowanego nie pozwala na miarkowanie wymierzonej kary w zależności od sytuacji ekonomicznej czy rodzinnej inwestora. Taka regulacja jest konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów, rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ww. ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa (zob. wyrok WSA z 30.11.2010 r., sygn. akt II SA/Łd 764/10; LEX nr 755923). Jak z ostatnio przytoczonych tez orzecznictwa wynika, przy stosowaniu przepisów będących podstawą zaskarżonej decyzji, organ jest związany zarówno co do wymierzenia kary, jak i co do jej wymiaru.

Dokonując oceny skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w świetle wskazanych wyżej kryteriów zdaniem Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, a następnie poddały go stosownej ocenie, tym samym zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlane nie jest zasadny.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Z nadesłanych akt sprawy, w tym z protokołu przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2015r. kontroli wynika, że magazyn został zatowarowany - wstawiono palety z produktami spożywczymi (k. 6 akt adm. I instancji). Do protokołu dołączono zdjęcia obrazujące sposób umieszczenia produktów w magazynie. W sprawie nie ulega, zatem wątpliwości Sądu, że przedmiotowy magazynu w dniu kontroli, był użytkowany, co potwierdzają wykonane przez pracowników organu zdjęcia fotograficzne oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora, który był jednocześnie kierownikiem budowy. Okoliczności tej nie zaprzeczał sam inwestor w toku dalszego postępowania. Wbrew stanowisku skarżącego, gołosłowne pozostaje jego oświadczenie, że obiekt był użytkowany w trakcie kontroli jednorazowo. Podkreślić należy, że w magazynie prócz, w odpowiedni sposób ułożonych, produktów na paletach, znajdowały się już regały, a na nich kolejne produkty spożywcze także na paletach (k. 10 akt adm. I instancji). Słusznie wskazują zatem organy, że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że dokonał jednorazowego incydentalnego umieszczenia produktów w magazynie z uwagi na ostrzeżenia o upalnej pogodzie, która mogła doprowadzić do zniszczenia szybko psujących się produktów.

Wbrew temu co podnosi skarżący o konieczności zgromadzenia dalszego materiału w postaci zeznań świadków, brak podstaw do poszukiwania dalszych dowodów w sprawie, skoro te zebrane przez organ są wystarczające do jej rozstrzygnięcia. Kierownik budowy, Pan K. K., zarazem pełnomocnik skarżącego był obecny w trakcie kontroli i złożył oświadczenie do protokołu kontroli o incydentalnym użytkowaniu magazynu. W toku postępowania także skarżący nie podnosił żadnych innych okoliczności w sprawie, niż ta dotycząca jednorazowego użytkowania magazynu na skutek komunikatu o upalnej pogodzie.

W świetle powyższych rozważań za nietrafne należy uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., których naruszenia skarżący upatruje w braku należytego wyjaśnienia okoliczności podnoszonych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu wskazać należy, że skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależy od poczynionych ustaleń w każdej indywidualnej sprawie. W sytuacji braku definicji ustawowej, użytkowanie w znaczeniu języka powszechnego kojarzone jest z korzystaniem z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644), użytkować to "używać czegoś, korzystać z czegoś...". Nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń lub modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w przypadku rozpatrywanej skargi.

W ocenie Sądu organy udowodniły nie tylko to, że produkty spożywcze umieszczono w magazynie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy, z zachowaniem ustawowych zasad postępowania dowodowego, że z magazynu korzystano poprzez zamontowanie w im wyposażenia w postaci regałów, na których umieszczono produkty spożywcze. Przedmiotowy budynek – magazyn - został także wykorzystany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że nie do pogodzenia z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest przy tym twierdzenie Skarżącego, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do przygotowania do użytkowania, skoro obiekt magazynowy służyć ma przechowywaniu produktów spożywczych. Umieszczenie wyposażenia magazynu (regałów) oraz produktów spożywczych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w przedmiotowym magazynie uzasadnia stwierdzenie o przystąpieniu do użytkowania obiektu, bez względu czy miało to charakter incydentalny. Fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania magazynu na potrzeby działalności gospodarczej jest bezsporny.

Zasadnie argumentował organ odwoławczy, że motywy, jakimi kierował się inwestor - w tym ryzyko poniesienia strat - pozostają bez wpływu na stwierdzenie nielegalnego przystąpienia do użytkowania, obligującego organ nadzoru budowlanego do wymierzenia stosownej kary z tego tytułu. W istocie została spełniona przesłanka uzasadniająca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenie kary administracyjnej było w takim przypadku obowiązkowe.

W ocenie Sądu posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie w przypadku budynku magazynowego korzystaniem takim jest umieszczenie w nim, także na regałach w sposób poukładany, znacznej ilości produktów spożywczych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą i zgodnie z przeznaczeniem tego magazynu.

Skoro, jak wykazano wyżej, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów art. 55 pkt. 1, art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, to tym samym okoliczności związane z rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności wymagającej zabezpieczenia produktów spożywczych przed wysokimi temperaturami, nie miały znaczenia dla oceny zasadności nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego magazynu. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle powołanych przepisów ustawy Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego, po tym jak stwierdziły samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zobligowane były do wymierzenia kary w wysokości określonej w art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skarżący został także pouczony o treści art. 10 K.p.a. obligującym organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wbrew tym pouczeniom, które skarżący odebrał w dniu 23 lipca 2015r., nie skorzystał ze swojego uprawnienia, nie zapoznał się z aktami sprawy i nie składał żadnych wniosków dowodowych. Swoje stanowisko skarżący przedstawił dopiero w zażaleniu i ponosił je w skardze do Sądu.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i należy ją oddalić. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd orzekł jak w wyroku.