Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3113/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 111 § 1 i § 1a, art 113 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 87/19 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wnioski T.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 87/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi T.W. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prawomocną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych. W punkcie 4 decyzji Starosta orzekł, że "w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności określonej w pkt 3 nalicza się odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym".

Wnioskiem z 13 sierpnia 2018 r. Gmina [...] (dalej Gmina), powołując art. 113 § 1 kpa, wniosła o sprostowanie oczywistej omyłki [zawartej w] punkcie 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. przez dopisanie w nim po słowie "zwłoki" sformułowania "lub opóźnienia".

Gmina uzasadniając żądanie zwróciła uwagę na wynikające z art. 481 § 1 i 3 oraz art. 476 kc różnice następstw dopuszczenia się przez dłużnika zwłoki i opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego. Gmina stwierdziła, że treść punktu 4 ww. decyzji faktycznie stanowi jedynie pouczenie o obowiązującym w tym względzie przepisie. W tym przedmiocie nie rozstrzyga się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym zwrotem związanych. Pouczenie takie ma na celu jedynie ułatwienie realizacji decyzji przez jej adresatów. Dlatego wnioskowane sprostowanie nie stanowi - zdaniem Gminy - "uzupełnienia rozstrzygnięcia decyzji, bo Starosta w ogóle nie rozstrzygał o skutkach zwłoki i opóźnienia". Zawarta informacja o przepisach winna być podana w sposób prawidłowy, a nie błędny lub niekompletny, co mogłoby wywołać omyłkę u adresatów.

Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] września 2018 r.), na podstawie art. 113 § 1 i 3 kpa, Starosta sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. stwierdzając, że "na stronie 1 decyzji w wierszu 3 od dołu zamiast wyrazów "...zwłoki..." winno być "zwłoki lub opóźnienia".

W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 141 ust. 4 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wydając objętą wnioskiem o sprostowanie decyzję organ miał na uwadze przekazanie stronom informacji zawartej w tym przepisie. Pominięcie wyrazu "opóźnienia" zaliczyć należy do oczywistej omyłki podlegającej sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 kpa.

W zażaleniu T.W. wniósł o uchylenie postanowienia z [...] września 2018 r. jako wydanego z naruszeniem art. 113 § 1 w zw. z art. 111 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że przy wydaniu postanowienia doszło faktycznie do uzupełnienia decyzji, co mogło nastąpić jedynie w ciągu 14 dni. Gmina wystąpiła z wnioskiem o sprostowanie w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym o zapłatę odsetek, w którym wydane postanowienia były przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach, który w wydanych wyrokach przyjął, że odsetki winny być ustalone przy wydaniu decyzji administracyjnej.

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 113 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu, podobnie jak organ I instancji, Wojewoda stwierdził, że w punkcie 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Starosta "miał na uwadze przekazanie stronom postępowania informacji, o której mowa w art. 141 ust. "1" [winno być "4"] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Omyłkowo nie wpisano w tym punkcie decyzji o opóźnieniu, o którym w tym przepisie mowa, którą to omyłkę Starosta mógł na żądanie strony - Gminy, sprostować w sytuacji, gdy nie wpływa to w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy. Dopisanie wyrazów w celach informacyjnych nie stanowi uzupełnienia decyzji, o jakim mowa w art. 111 § 1 kpa, gdy jednocześnie nie dotyczy kwestii, o jakich w tym przepisie mowa. Pominięcie objętych wnioskiem słów nie stanowi omyłki wymagającej sprostowania, ponieważ konieczność stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w sytuacji opóźnienia w spełnieniu świadczenia wynika wprost z przepisów prawa i zamieszczanie takich informacji w decyzji nie jest wymagane.

W skardze do Sądu Administracyjnego T.W. wniósł o uchylenie postanowienia z [...] listopada 2018 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Starosty i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że faktycznie doszło do uzupełnienia decyzji, w wyniku którego nałożono na dłużnika nowe obowiązki wcześniej w niej nie opisane. Inne są konsekwencje w przypadku opóźnienia niż w przypadku zwłoki. Tym samym sprostowanie nie dotyczyło oczywistej omyłki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku II SA/Gl 87/19. O kosztach postępowania sądowego obejmujących wpis od skargi orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku II SA/Gl 87/19, stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 200, 205 § 1, art. 209 i 211 ppsa.

Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonym postanowieniem sprostowano decyzję w części dotyczącej podstaw naliczania odsetek w przypadku niezrealizowania w terminie obowiązku zwrotu odszkodowania. Faktycznie doszło w ten sposób do zmiany treści decyzji, mogącej mieć wpływ na podstawę wyliczenia odsetek obciążających adresatów decyzji, w tym skarżącego, co trafnie podnosi on w skardze, z uwagi na różnice w podstawie odpowiedzialności dłużnika w przypadku zwłoki i opóźnienia w spełnieniu świadczenia. Doszło w ten sposób na żądanie strony [Gminy] do uzupełnienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co do przesłanki naliczania odsetek. Mogło do tego dojść jedynie w trybie art. 111 § 1 kpa na wniosek strony złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub też w tym samym terminie z urzędu (art. 111 § 1a kpa), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Podjęte rozstrzygnięcie nie może być uznane za sprostowanie oczywistej omyłki o jakiej mowa w art. 113 § 1 kpa. Sprostowanie takie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji i do wykreowania nowego obowiązku, z którą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (tak m.in. NSA w wyroku z 20.2.2019 r. II OSK 821/17, Lex 2633561 i WSA w Krakowie w wyroku z 31.1.2019 r. II SA/Kr 1484/18, Lex 2629633). Tym bardziej sprostowanie nie może dotyczyć wyrzeczenia zawartego w decyzji bez podstawy prawnej, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak jest podstaw, by w przedmiocie przesłanek do naliczenia odsetek organ orzekał w decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i związanych z tym roszczeń. Uregulowanie tej kwestii wynika wprost z art. 141 ust. 4 ugn, o której strony winny zostać jedynie przez organ pouczone. Za pouczenie takie nie można jednak uznać wyrzeczenia zawartego w osnowie decyzji, jak to ma miejsce w odniesieniu do punktu 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r.

Brak było podstaw do dokonania zakwestionowanego w skardze sprostowania. Postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 1 kpa, co uzasadniało ich uchylenie.

Pismem z 11 września 2019 r. skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. M.P., który zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 87/19, zarzucił wyrokowi naruszenie - w trybie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 113 w zw. z art. 111 kpa (Dz. U. z "2014 r. poz. 518") przez przyjęcie, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej polegającej na pominięciu słów w cytowanym przepisie prawa jest uzupełnieniem decyzji, o którym mowa w art. 111 kpa.

Wojewoda wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Pismem z 18 września 2019 r. skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. T.S., która zaskarżając w całości wyrok II SA/Gl 87/19, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

I. na podstawie 174 pkt 1 ppsa prawa materialnego:

1. art. 141 ust. 4 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do orzekania przez organ o obowiązku zapłaty odsetek z tytułu nieterminowego zwrotu odszkodowania za wywłaszczenie przez Starostę;

2. art. 141 ust. 4 ugn przez jego niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do przyjęcia, że postanowienie o sprostowaniu nałożyło na stronę nowy obowiązek mimo tego, że obowiązek ten wynika z mocy samego prawa;

II. na podstawie 174 pkt 2 ppsa przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez nieodrzucenie skargi przez Sąd I instancji mimo nadużycia prawa do sądu ze względu na wniesienie skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej z pominięciem przez Sąd dokonania wnikliwej i szerokiej oceny kwestii istotności sprawy i realności dokonywanej w niej ochrony praw i wolności, co stanowiło nadużycie prawa do sądu;

2. art. 161 § 1 ppsa przez nieumorzenie postępowania mimo jego oczywistej bezprzedmiotowości ze względu na wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków z 7 marca 2019 r.: I GSK 3216/18 i I GSK 3303/18, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał skuteczność prowadzonej egzekucji odsetek względem T.W., jak również dokonania zapłaty całości odsetek przez T.W., o których to okolicznościach Sąd został poinformowany przed wydaniem zaskarżonego wyroku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 113 § 1 kpa przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia w całości z powodu przyjęcia, że postanowienie z [...] września 2018 r. nie stanowiło sprostowania decyzji z [...] kwietnia 2011 r., lecz prowadziło do zmiany treści decyzji mogącej mieć wpływ na podstawę wyliczenia odsetek obciążających adresatów decyzji mimo tego, że sprostowanie dotyczy kwestii stanowiącej pouczenie wobec strony, które nie nakłada na Stronę żadnych nowych obowiązków, wobec czego brak wzmianki o treści "lub opóźnienia" w treści decyzji stanowi oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa;

4. art. 133 ppsa przez wydanie wyroku z pominięciem istotnej części akt sprawy w postaci stanowiska Gminy i bez rozpoznania całokształtu sprawy;

5. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego braki w przedstawieniu stanowiska Gminy wyrażonego w piśmie z 26 czerwca 2019 r., co uniemożliwia pełną analizę podstaw rozstrzygnięcia i budzi wątpliwości, czy Sąd w pełni zaznajomił się ze stanem faktycznym w sprawie i uwzględnił jego całokształt.

Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej przez wydanie wyroku oddalającego skargę; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odrębnymi pismami z 12 listopada 2019 r. T.W. złożył odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewody i Gminy, w których wniósł o oddalenie każdej ze skarg kasacyjnych i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych od każdego ze skarżących kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Wojewody zostały sformułowane niestarannie. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 111 kpa składa się z 4 paragrafów, zaś art. 113 kpa z 3 paragrafów, o różnorodnej treści normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf danego artykułu skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Na datę wydania zaskarżonego postanowienia dla ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096. Profesjonalny pełnomocnik wskazał zaś: Dz. U. z 2014 r. poz. 518, który był tekstem jednolitym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w okresie od 23 kwietnia 2014 r. do 11 czerwca 2015 r. Z uzasadnienia zarzutów wynika jednak, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie art. 111 § 1 i art. 113 § 1 kpa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). W tym też zakresie owe zarzuty nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 111 § 1 kpa.

Sprostowanie błędów i omyłek w decyzji było uregulowane w art. 81 rpa w sposób nieodbiegający od aktualnej regulacji prawnej. Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z 13.1.1932 r., l. rej. 8534/30, sformułował tezę: "Istota omyłek, o których mowa w art. 81 rpa, leży w tym, że w orzeczeniu wyrażono coś, co widocznie niezgodne jest z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez władzę, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słów, omyłkę pisarską itp." (cyt. za: J. Litwin, Postępowanie administracyjne, s. 64). Komentując ten przepis na podstawie powołanego wyroku NTA, J. Pokrzywnicki przedstawił pojęcie błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w decyzji następująco: "... błąd pisarski - widoczne, wbrew zamierzeniu władzy, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów itp. (...) Jeżeli wobec tego w art. 81, o którym mowa, upoważniono władzę do sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek, to miano na myśli tylko omyłki co do istoty stojące na równi z błędami pisarskimi lub rachunkowymi. ...zmiana postanowienia wyrażonego w decyzji, chociażby nawet powziętego wskutek błędu, a zatem wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym - nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki, których dotyczy art. 81" (tenże, Postępowanie administracyjne, s. 210–211). Przytoczone stanowisko NTA i pogląd komentatora zachowują pełną aktualność ze względu na ciągłość regulacji prawnej w jej zasadniczych elementach pomiędzy art. 81 rpa a art. 105 § 1 tekstu pierwotnego kpa, który w niezmienionej treści normatywnej jest w Kodeksie jako art. 113 § 1. Na równi z błędami pisarskimi należy potraktować błędy tekstu decyzji spowodowane wadliwą obsługą edytora tekstu komputera i sporządzenia wydruku z tekstami obcymi rozpatrywanej sprawie, bo mechanicznie włączonymi do któregoś z elementów decyzji. Błędy potraktowane jako pisarskie mogą występować w dokumentach w formie elektronicznej, ich prostowanie winno być dostosowane do rodzaju informatycznego nośnika danych i autoryzacji danego dokumentu podpisem elektronicznym.

Trafnie stwierdza się w literaturze, że nie będą podlegały sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji, s. 9–10; co do rozróżnienia wadliwości decyzji istotnych i nieistotnych por. s. 8). Znakomicie ilustruje problem teza wyroku NSA z 6.11.1990 r. II SA 627/90 (ONSA 1991/2/31), która brzmi: "Stwierdzenie nieważności decyzji innej, niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 kpa", jak też teza wyroku NSA z 19.11.1991 r. SA/Wr 1084/91 (ONSA 1991/3-4/93), dotycząca sprawy, w której sprostowaniem decyzji próbowano zmienić rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (zmieniając przedmiot rozstrzygnięcia). Wyrok NSA z 4.5.1988 r. III SA 1466/87 (OSP 1990/11-12/398) został wydany w sprawie, w której organ I instancji na skutek odwołania wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji, które nie dość, że stanowiło ponowne rozstrzygnięcie sprawy inne niż pierwotne, to jeszcze przez organ zostało potraktowane jako "integralna część zaskarżonej decyzji"; w tezie drugiej wyroku stwierdza się, że "przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego" (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019, wyd. 16, nb 4 i 5 komentarza do art. 113 kpa).

Sąd I instancji zasadnie zauważył, że zaskarżone postanowienie skutkowało sprostowaniem wyrzeczenia decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że punkt 4 ww. decyzji jest "rozstrzygnięciem" w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 kpa. Nie można przy tym uznać, że sprostowana część decyzji jest jedynie pouczeniem, skoro następuje po słowach: "Starosta [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej orzeka:". Pouczenie mogłoby zostać zawarte uzasadnieniu decyzji (in casu - s. 10 akapit ostatni decyzji z [...] kwietnia 2011 r.) lub w osobnym piśmie (art. 9 i 11 kpa), lecz nie w rozstrzygnięciu. W przeciwnym wypadku zostałoby rozmyte znaczenie normatywne każdej decyzji. Wątpliwe byłyby też skutki prawne poszczególnych punktów rozstrzygnięcia, gdyż każdocześnie należałoby ustalić, który z nich władczo rozstrzyga daną sprawę (np. dokonuje zwrotu wywłaszczonej decyzji), a który stanowi jedynie pouczenie (tzn. informuje o skutkach prawnych wynikających z ustawy a nie samej decyzji). W celu uniknięcia tych wątpliwości prawodawca określił strukturę każdej decyzji w art. 107 § 1 kpa. Odejście od ustawowego modelu decyzji, wobec braku przepisów szczególnych (art. 107 § 2 kpa), skutkuje jej wadliwością.

Po przesądzeniu, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy sprostowanie rozstrzygnięcie należy ustalić, czy zakres sprostowania mieści się w granicach wyznaczonych w art. 113 § 1 kpa. Możliwość sprostowania decyzji została ograniczona do błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie art. 113 § 1 kpa nie zawiera definicji legalnej oczywistej omyłki, ale już z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski lub rachunkowy albo inny błąd lecz zawsze dostrzegalny "na pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i nie wymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń czy ustaleń. W tym trybie nie można natomiast dokonywać merytorycznej korekty rozstrzygnięć (wyrok NSA z 29.11.2019 r. II OSK 2800/18, Lex 2778038). Powyższe zastrzeżenie jest niezwykle istotne, gdyż związanie decyzją administracyjną dotyczy jej realnego brzmienia, a więc takiej treści, jaką organ administracyjny zamierzał nadać swemu rozstrzygnięciu, a nie jaką - na skutek błędów pisarskich lub rachunkowych albo innej oczywistej omyłki - nadał w rzeczywistości (wyrok SN z 7.7.1995 r. I CRN 84/95, Lex 39587).

Gmina wnosząc o dokonanie sprostowania miała świadomość różnicy następstw w dopuszczeniu się przez dłużnika zwłoki i opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego. Jej wniosek miał zatem nie tyle usunąć omyłkę (np. w pisowni nazwiska, określeniu daty, czy dokonaniu oczywiście błędnych rachunków), lecz wpłynąć na sytuację prawną dłużnika. Z pozoru drobna modyfikacja punktu 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. mogłaby zatem rzutować na skutki prawne wywoływane przez decyzję, co wyklucza posłużenie się trybem przewidzianym w art. 113 § 1 kpa.

W niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny nie bada prawidłowości decyzji z [...] kwietnia 2011 r., a jedynie ocenia możliwość jej sprostowania. Z tego powodu bez znaczenia pozostaje zgodność przedmiotowej decyzji z art. 141 ust. 4 ugn (punkt 4 decyzji jest rozstrzygnięciem a nie pouczeniem o treści obowiązującego prawa czy też przytoczeniem przepisu). Nie są też kluczowe intencje, jakimi się kierował organ przy wydawaniu decyzji, lecz to, w jaki sposób je zrealizował. W punkcie 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Starosta orzekł, że "w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności określonej w pkt 3 nalicza się odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym". Zastąpienie słowa "...zwłoki..." wyrażeniem "...zwłoki lub opóźnienia..." stanowi merytoryczną ingerencję w rozstrzygnięcie decyzji, gdyż wpływa na jej skutki prawne. Powyższa modyfikacja, co słusznie podniósł Sąd I instancji, byłaby dopuszczalna na podstawie art. 111 § 1 i 1a kpa, lecz nie na podstawie art. 113 § 1 kpa.

Prawodawca respektuje zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego i pewności prawa, czego przejawem jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Ingerencja w ostateczną decyzję może mieć miejsce tylko za wyraźnym dopustem ustawowym. Tym należy tłumaczyć ograniczenie czasowe (14 dni) na uzupełnienie lub sprostowanie decyzji na podstawie art. 111 § 1 i 1a kpa. Brak analogicznego ograniczenia na dokonanie sprostowania w trybie art. 113 § 1 kpa godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji, gdyby przesłanki umożliwiające sprostowanie były wykładane rozszerzająco. Należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej mają prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Dla stron postępowania administracyjnego zaskoczeniem może być rozstrzygnięcie Starosty, który po ponad 7 latach prostuje własną decyzję w sposób mogący mieć wpływ na prawa i obowiązki stron. Należy odróżnić powoływanie się w postępowaniu egzekucyjnym na skutki decyzji wynikające bezpośrednio z ustawy a ingerencję w osnowę decyzji. O ile pierwsza sytuacja znajduje usprawiedliwienie w obowiązującym prawie (np. art. 141 ust. 4 ugn), o tyle ta druga nie znajduje w nim oparcia (art. 113 § 1 kpa).

Skargę kasacyjną Wojewody należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.

II. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywiście bezzasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomienia postępowania sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności oraz 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia. Zakres przedmiotowy stosowania gwarancji zawartych w analizowanym przepisie konstytucyjnym [art. 45 Konstytucji RP] wyznacza pojęcie sprawy. Ustalając znaczenie tego pojęcia Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na treść art. 175 Konstytucji, który wyraża zasadę monopolu sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W świetle dotychczasowego orzecznictwa pojęcie sprawy pozostaje w ścisłym związku z pojęciem wymiaru sprawiedliwości i obejmuje z jednej strony rozstrzyganie sporów prawnych, a z drugiej - rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych i wymierzanie kar. Ogólnie rzecz ujmując, pojęcie sprawy oznacza wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu w relacji z innych równorzędnymi podmiotami lub w relacji z władzą publiczną, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku... Rozwijając i uzupełniając dotychczasową linię orzeczniczą, Trybunał Konstytucyjny pragnie stwierdzić, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje czwarty, bardzo ważny element, a mianowicie prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku TK z 24.10.2007 r. SK 7/06, OTK-A 2007/9/108).

Skarżący miał prawo wywieść do sądu administracyjnego skargę na postanowienie z [...] listopada 2018 r., o którym to prawie został prawidłowo pouczony. Możliwość przedstawienia sprawy właściwemu, niezależnemu, bezstronnemu i niezawisłemu sądowi nie została uzależniona od zasadności żądania. Twierdzenie, że wnosząc skargę skarżący nadużył prawa do sądu jest gołosłowne, a zawarte w piśmie pochodzącym od podmiotu publicznego świadczy, że Gmina i jej pełnomocnik nie rozumieją istoty funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, mającego sprawować kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, jakie miał na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w - powołanym w skardze kasacyjnej - postanowieniu z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14 (cbosa) ("...spór w sprawie dotyczy opłaty za koszty udostępnienia informacji publicznej w wysokości 42 (czterdziestu dwóch) groszy (0,42 złotego), zaś kontestowana jest prawidłowość i zasadność wyliczenia tej kwoty oraz liczba stron, za które została ona wyliczona (przy koszcie 1 strony w wysokości 7 groszy, ocena organu i skarżącej różni się co do liczby stron w wymiarze 2 stron – a zatem kwoty 14 groszy). Nie jest to przy tym sprawa poboczna (wpadkowa) w istotnej sprawie głównej (jak może mieć to miejsce np. przy badaniu przez sąd postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego). Analiza akt sprawy wskazuje, że nie ma między stronami postępowania sporu osobistego ani że akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. został wydany w celu dokuczenia M.W. bądź posiada w istocie inny cel, niż miał na uwadze ustawodawca określając podstawę prawną tego aktu. Nie występuje zatem zjawisko określane w literaturze jako le détournement de pouvoir – tj. działania organu formalnie w granicach prawa, lecz wbrew zamierzeniu podmiotu, który to prawo uchwalił (glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z 22.2.1984 r. SA/P 9/84, OSP 1985/12/239, s. 603). Zarazem wydany akt ma charakter jednostkowy, z akt sprawy nie wynika bowiem, by do skarżącej kierowane były inne podobne pisma nakładające obowiązek uiszczenia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym dostrzega również w sprawie rażącą nieproporcjonalność między przedmiotem sporu (42 grosze, zaś przy uwzględnieniu różnicy w ocenie stanu faktycznego co do liczby stron, od których opłata ma być pobrana - 14 groszy) a finansowanymi przez podatników kosztami postępowania przed sądem administracyjnym, w którym same koszty pomocy prawnej z urzędu wyniosły już 516,60 (pięćset szesnaście złotych sześćdziesiąt groszy), tj. tysiącdwustutrzydziestokrotność (sic) przedmiotu sporu w wysokości 0,42 zł (czterdziestu dwóch groszy) - a należy również mieć na uwadze pozostałe koszty związane z rozpoznawaniem sprawy (korespondencji, wynagrodzenia sędziów i pozostałych pracowników sądów obu instancji zaangażowanych w obsługę sprawy, materiałów biurowych itd.)").

Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (wyrok NSA z 15.9.2016 r. I GSK 340/16, Lex 2142946). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Brak było podstaw do odrzucenia skargi z innego tytułu (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 ust. 4 ugn (pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już, że nie jest władny w niniejszym postępowaniu badać prawidłowości decyzji z [...] kwietnia 2011 r. W związku z powyższym nie mógł ocenić, tak jak i Sąd I instancji, czy organ prawidłowo zastosował bądź nie zastosował art. 141 ust. 4 ugn. Punkt 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nie jest ani pouczeniem, ani przytoczeniem wskazanego przepisu, lecz władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej (osobną sprawą pozostaje, czy jest właściwym rozstrzygnięciem). Jego sprostowanie zgodnie z wnioskiem Gminy nie jest dopuszczalne na mocy art. 113 § 1 kpa. Dlatego nie mógł przynieść spodziewanego efektu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 135 ppsa w zw. z art. 113 § 1 kpa (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Autor skargi kasacyjnie nieprecyzyjnie ujął zarzut naruszenia art. 161 § 1 ppsa. Przepis ten składa się z 3 punktów, o różnorodnej treści normatywnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wyprowadzić wniosek, że intencją skarżącego kasacyjnie było postawienie zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, dlatego też w takim zakresie zarzut ów został rozpoznany (uchwała I OPS 10/09).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej).

Wyrokiem z 7 marca 2019 r. I GSK 3303/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2018 r. I SA/Gl 1402/17 i oddalił skargę T.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...przekroczenie terminu zwrotu odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji starosty (w tej sprawie termin 14 dniowy) powoduje odsetkową odpowiedzialność dłużnika za opóźnienie w zwrocie odszkodowania. Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od następnego dnia, w którym miał nastąpić zwrot odszkodowania do dnia, w którym zwrot ten rzeczywiście nastąpił".

Wyrokiem z 7 marca 2019 r. I GSK 3216/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2018 r. I SA/Gl 1383/17 i oddalił skargę T.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "Bez względu na to czy starosta zawrze w decyzji informacje w zakresie skutków zwłoki czy opóźnienia w zapłacie należności to dłużnik zawsze poniesie ich skutki, bo wynika to z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika bowiem, że przekroczenie terminu zwrotu odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji starosty (w tej sprawie termin 14 dniowy) powoduje odsetkową odpowiedzialność dłużnika za opóźnienie w zwrocie odszkodowania. Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od następnego dnia, w którym miał nastąpić zwrot odszkodowania do dnia, w którym zwrot ten rzeczywiście nastąpił. Oczywistym jest, że decyzja o zwrocie nie może określać ani kwoty odsetek za opóźnienie ani odszkodowania z tytułu zwłoki bo w momencie jej wydania nie wiadomo czy w ogóle dojdzie do przekroczenia terminu płatności... Nie ulega wątpliwości, że kwota odszkodowania za zwrot egzekwowana jest w trybie administracyjnym, a podstawą egzekucji jest decyzja o zwrocie określająca tę kwotę. Obliczenie wysokości odsetek za opóźnienie oraz obliczenie oprocentowania rat nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego, ustalania stanu faktycznego lub wykładni przepisów, gdyż sam fakt niezapłacenia należnej kwoty w terminie powoduje ziszczenie się prawa do dochodzenia roszczenia. Odsetki za opóźnienie są roszczeniem akcesoryjnym względem należności głównej - odszkodowania określonego decyzją o zwrocie. Kwestia odsetek za opóźnienie nie stanowi zatem nowej sprawy administracyjnej, a związana jest ściśle z egzekwowaniem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zawartego w decyzji o zwrocie. Zatem odsetki mają tak samo jak należność główna charakter administracyjnoprawny. Decyzja o zwrocie nie może... określać dokładnej kwoty odsetek za opóźnienie bo wynikają one ze zdarzeń, które nastąpią dopiero w przyszłości. Zdaniem NSA rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie Gminie, która wskazuje na brak podstaw prawnych do wydawania oddzielnej decyzji w przedmiocie odsetek za opóźnienie".

Niewątpliwie wyroki I GSK 3303/18 i I GSK 3216/18 odnoszą się do decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Ona jest bowiem podstawą do prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowych wyrokach nie wypowiadał się jednak w sprawie prawidłowości ww. decyzji, lecz w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez względu na to czy starosta zawrze w decyzji informacje w zakresie skutków zwłoki czy opóźnienia w zapłacie należności to dłużnik zawsze poniesie ich skutki, bo wynika to z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to w oczywisty sposób koresponduje z treścią punktu 4 decyzji z [...] kwietnia 2011 r. i treścią art. 141 ust. 4 ugn. Z powyższego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że uzasadnionym staje się sprostowanie decyzji w omawianym zakresie. Stanowiłoby to bowiem "konwalidowanie" decyzji ze względu na jej następczą ocenę, a nie jest to dozwolone w trybie sprostowania. Sąd I instancji nie mógł umorzyć postępowania, skoro funkcjonował w obrocie substrat zaskarżenia - postanowienie z [...] listopada 2018 r., na które wpłynęła skarga (skarżący jej nie cofnął). Wyroki I GSK 3303/18 i I GSK 3216/18 nie mogły następczo uzasadniać sprostowania decyzji (art. 170 ppsa).

Autor skargi kasacyjnej błędnie sformułował zarzut naruszenia art. 133 ppsa (pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej). Przytoczony przepis składa się z 3 paragrafów o różnorodnej treści normatywnej. Żaden z nich nie został wskazany w treści zarzutu. Wątpliwości w tym zakresie nie zostały również rozwiane w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Wobec braku sprecyzowania ww. zarzutu skargi kasacyjnej, zarzut ów nie nadawał się do rozpoznania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Gliwicach z 24 maja 2019 r. niniejsza sprawa ze skargi do WSA została wyznaczona na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym na dzień 5 lipca 2019 r. na godzinę 12:20 (k. 20 akt sądowych). Pismo Gminy z 26 czerwca 2019 r. wpłynęło do WSA w Gliwicach 5 lipca 2019 r., przy czym do Wydziału II wpłynęło o godzinie 14:10 (fakt ten potwierdzają pieczątki i podpisy pracowników Sądu, k. 30 akt sądowych). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że przedmiotowe pismo zostało dołączone do akt już po wydaniu wyroku (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc). Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku (art. 144 ppsa). Wyrok II SA/Gl 87/19 zapadł i został podpisany przed zapoznaniem się Składu Orzekającego z treścią pisma, które wpłynęło do Wydziału po podpisaniu wyroku. Sąd I instancji nie mógł się odnieść do stanowiska Gminy w uzasadnieniu, gdyż pismo które wpłynęło do akt po wydaniu wyroku, nie mogło mieć wpływu na jego wynik (sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, art. 133 § 1 ppsa).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną Gminy oddalił.

III. Należało oddalić wnioski T.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, gdyż skarżący nie wykazał poniesienia kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 ppsa.