Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 741/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 22 lipca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej jako "Wójt"), z dnia 20 kwietnia 2020 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 6 grudnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie funkcji budynku z funkcji letniskowej na mieszkalną położonego na działce nr [..] w miejscowości Ż.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2020 r. Wójt odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że w obszarze analizowanym brak jest analogicznej do wnioskowanej zabudowy w zabudowie sąsiedniej.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa.

Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 28 kwietnia 1984 r., przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem letniskowym, a zgodnie z kartoteką budynków, z funkcją główną budynku jako domu letniskowy. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka tak położona jest na gruncie oznaczonym jako B - tereny mieszkaniowe. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wprawdzie uchwałą z dnia 29 kwietnia 2020 r. nr XXII/141/2020 Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Ż. gmina S., w granicach którego znajduje się działka nr [..], która przeznaczona będzie pod zabudowę rekreacji indywidualnej, lecz w ocenie organu uchwała ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Dokonując oceny sporządzonej analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że została ona przeprowadzona prawidłowo, w szczególności prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w odległości 60 m wokół działki inwestora, co stanowi trzykrotność frontu działki o szerokości 20 m. Przy tym brak było uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego, gdyż zarówno w bliższym jak i w dalszym sąsiedztwie jedyną funkcją jest funkcja zabudowy rekreacji indywidualnej. Analizowany teren to obszar istniejącego zespołu budynków rekreacji indywidualnej. Powyższe ustalono w szczególności na podstawie kartotek budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, z których wynika, że funkcja główna budynków dla budynków mieszkalnych (rodzaj według KŚT) i budynków mieszkalnych jednorodzinnych (klasa wg PKOB) określona jest jako dom letniskowy, natomiast dla pozostałych budynków niemieszkalnych (rodzaj wg KŚT i klasa wg PKOB) funkcja główna nie jest określona.

Z powyższego wynika, że w ww. obszarze znajdują się budynki o funkcji letniskowej albo budynki niemieszkalne, których funkcji nie określono. W analizie stwierdzono, że niektóre budynki użytkowane są całorocznie, niektóre sezonowo, jednak nie występuje tutaj funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym planowana zmiana sposobu użytkowania terenu nie stanowi kontynuacji funkcji istniejących obiektów w tym obszarze. W tym zakresie organ stanął na stanowisku, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. poszerzenia obszaru analizowanego. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065) rozróżniają budynki letniskowe i budynki mieszkalne stanowiąc, że budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Zatem podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego (również jednorodzinnego). Ponadto przepisy odmiennie kształtują warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne, dotyczące w szczególności zaopatrywania budynku w wodę, ogrzewanie, oświetlenie.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Kolegium stwierdziło, że miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu i mogła zapoznać się z materiałem dowodowym, w szczególności z projektem decyzji i analizą urbanistyczną. Dlatego też zarzut naruszenia art. 10 i art. 79 a k.p.a. jest niezasadny. Natomiast na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie strona mogła złożyć ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., tym samym zarzut naruszenia art. 12, art.35 i 36 k.p.a. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w niniejszym postępowaniu. Również przeprowadzone postępowanie nie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Analiza urbanistyczna jest rzetelna i kompletna, w szczególności opisuje sąsiedztwo oraz wskazuje z jakich względów nie ma uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego, a także prawidłowo przyjęto funkcje budynków na podstawie ewidencji budynków.

W skardze do sądu zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez oparcie się przez organy obu instancji wyłącznie na niewłaściwie rozumianym kryterium funkcjonalnym, co doprowadziło do sformułowania pozaprawnych wniosków, tj. stosowane w praktyce organu rozróżnienie domów mieszkalnych i letniskowych nie jest oparte na prawie, lecz na nieuzasadnionym założeniu, że tzw. budynek letniskowy nie jest budynkiem mieszkalnym, a więc poprzez błędną wykładnię terminów, które nie są definiowane w sposób legalny ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w ustawie - Prawo budowlane, co w rezultacie doprowadziło do założenia przez organy obu instancji, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku na mieszkalną nie spełnia kryterium "dobrego sąsiedztwa";

2. art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

3. art. 10, art. 12, art. 35 w zw. z 36 oraz art. 79a k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania oraz nieinformowaniu stron postępowania o podejmowanych przez organ działaniach, takich jak m.in. wystąpienie do zewnętrznego organu o przeprowadzenie analizy urbanistycznej i niepoinformowaniu strony o skierowaniu wniosku przez ten organ o przedłużenie terminu na sporządzenie analizy, co miało wpływ na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, jak i nie poinformowaniu na tamtym etapie postępowania strony o przyczynach zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy, o czym organ administracji poinformował dopiero w piśmie z dnia 10 marca 2020 r., w którym jednocześnie poinformował o treści rozstrzygnięcia, tj. zapowiedział jednoznacznie wydanie decyzji odmownej w sprawie i dopiero na tym etapie wezwał stronę do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, do których to zarzutów nie odniosło się Kolegium;

4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w toku postępowania, jak i w treści uzasadnienia decyzji do całokształtu okoliczności podnoszonych przez stronę w pismach kierowanych do organu administracji, jak i brak uzasadnienia w analizie urbanistycznej przyczyn braku poszerzenia obszaru analizowanego celem rzetelniejszego ujęcia ładu przestrzennego, czy też braku podjęcia się w uzasadnieniu decyzji odniesienia się w analizie urbanistycznej do kwestii Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych czy też Środków Trwałych, tj. do kwestii klasy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, która to została potwierdzona w stosunku do działek nr: [..]-[..], a została jedynie podsumowana ogólnikowym stwierdzeniem w analizie, iż funkcja określona w kartotece precyzuje, że jest to dom letniskowy, jednocześnie podkreślając, zarówno w analizie jak i decyzji, że niektóre budynki są użytkowane całorocznie;

5. art. 8 § 1 k.p.a. oraz 9 k.p.a. poprzez prowadzenia przez organy postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania, jak i zasadę proporcjonalności oraz brak wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

6. art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu uczestników postępowania, tj. niepoinformowanie o toczącym się postępowaniu właścicielki działki nr [..] obrębu Ż., Gmina S. S. P., której to działka była uwzględniona w analizie stanowiącej załącznik do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu strona, powołując się na orzecznictwo sądów wskazała, że w sprawie istotne była ocena planowanej inwestycji według kryteriów technicznych w odniesieniu do już istniejącej zabudowy. Natomiast organy w sposób niewłaściwy wprowadziły podział na kategorie domów letniskowych i mieszkalnych, które to terminy definiowane w sposób legalny. Zaliczeniu przedmiotowego budynku do określonej kategorii nie może decydować potoczne rozumienie definicji budynku mieszkalnego i rekreacyjnego, lecz określenie tych pojęć wyprowadzone obowiązującego systemu prawnego. Prawo budowlane nie posługuje się natomiast nie posługuje się zwrotem "budynek letniskowy", a jedynie "budynek mieszkalny". Określenie "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" odnosi się zaś zarówno do budynków mieszkalnych, jak i do budynków pełniących funkcję rekreacji indywidualnej, a aby parametry techniczne tych budynków umożliwiały zamieszkiwanie w nich. Kwestia tego, czy warunki tych obiektów pozwalają na zamieszkiwanie całoroczne czy też jedynie sezonowe, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i przepisów regulujących zagospodarowanie przestrzenne jest bez znaczenia.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na obszarze poddanym analizie istnieją działki wykorzystane do całorocznego zamieszkiwania, a od niektórych z nich pobierany jest podatek od budynków mieszkalnych, czy opłaty za wywóz śmieci, jak od całorocznego zamieszkiwania. W związku z tym są one de facto wykorzystywane w sposób, którego ustalenia strona domagała się w drodze warunków zabudowy.

Dalej skarżąca zarzuciła, odnosząc się do art. 71 Prawa budowlanego, że orzekające w sprawie organy nie odnosiły się do ewentualnego wpływu zmiany sposobu użytkowania budynku na ewentualną zmianę warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, ani nie analizowały występowania konieczności czy też zamiaru przeprowadzenia robot budowlanych, czy też ich braku, pod kątem konieczności wydawania w ogóle decyzji o warunkach zabudowy, czy też bezprzedmiotowości całego postępowania. Natomiast dopiero w dalszej kolejności po stwierdzeniu, w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, zaistnienia wpływu zmiany sposobu użytkowania na zmianę warunków wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji mogłyby podejmować decyzję o wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej, bądź też nie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. skarżąca wskazała, że właścicielka działki nr [..], której to działka była uwzględniona w analizie urbanistycznej, nie została powiadomiona o przedmiotowym postępowaniu, nie była jego uczestnikiem. Natomiast prowadziła ona postępowanie analogiczne do tego, zakończone załączonym do niniejszej skargi wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 561/19, którego to rozważania prawne stwierdzające naruszenia przez te same organy, tych samych przepisów prawnych, praktycznie w analogicznym stanie faktycznym, przy tożsamym stanie prawnym. Przy czym skarżąca nie była uczestnikiem postępowania w sprawie działki nr [..], co może świadczyć o celowości takiego postępowania ze strony organu.

Zdaniem strony przeprowadzone postępowanie było prowadzone z naruszeniem art. 35 i art. 36 k.p.a., przy czym jednocześnie organ nie informował strony o podejmowanych działaniach. Pierwszym pismem ze strony organu administracji! instancji, było dopiero pismo z dnia 10 marca 2020 roku, w którym jednoznacznie zawiadomiono, że organ wyda decyzję odmowną, a mimo to wezwał skarżącą do przedłożenia wyjaśnień czy też dokumentów na mocy art. 79a k.p.a., co zdaniem skarżącej jest sprzeczne z ratio legis owej regulacji, którym jest doprowadzenie do sytuacji, w której strona może swoimi działaniami uzupełnić materiał dowodowy tak aby uzyskać satysfakcjonującą ją decyzje.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ podporządkował rozstrzygnięcie kwestii podatku od nieruchomości, który w przypadku domków letniskowych jest wyższy, niż od zabudowy mieszkaniowej. Stąd też jeszcze przed wszczęciem postępowania organ informował, że zakończy się ono wynikiem negatywnym dla inwestora. Takie działanie narusza art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. organ wskazał, że fakt, że nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o tym, że właścicielka takiej działki jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. W przypadku przedmiotowego postępowania jego stronami są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności sprawy, także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki. Możliwość uznania za strony właścicieli działek sąsiednich zależy zatem od rodzaju inwestycji, która jest planowana, natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie ostatecznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś

z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą skargę w granicach tak zakreślonej kognicji sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny jednorodzinny. Decyzje te zostały wydane w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Nie jest w sprawie sporne, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem wobec złożenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy należało procedować na podstawie przepisów u.p.z.p. Przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2).

Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana została w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym w judykaturze wskazuje się, że za zmianę sposobu użytkowania należy uznać nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06; z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2390/16, dostępne w CBOSA).

Należy też zwrócić uwagę na poglądy wyrażane w doktrynie, zgodnie z którymi na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skoro ww. norma dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 8. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2015 r., s. 501). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zamiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych, które mogłyby wpłynąć na zmianę wymagań, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 561/19, dostępny w CBOSA).

W ocenie sądu kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem stwierdzenie, czy żądanie wniosku inwestora obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem wtedy, gdy w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. To zaś wymagało ustalenia, w jaki sposób wnioskodawczyni użytkuje obiekt budowlany położony na działce nr [..], obręb Ż. i jakie, o ile w ogóle, roboty przewiduje w związku ze zmianą sposobu użytkowania oraz jakie skutki dla wymagań wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego będą one miały. Tymczasem, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w tym zakresie.

Z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika jedynie, że obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku inwestorów, położony na działce nr [..], obręb Ż., wykorzystywany jest przez nią jako budynek mieszkalny (vide: pismo z dnia 6 grudnia 2019 r.) służący do zamieszkania całorocznego, a celem wnioskowanej zmiany jest zarówno doprowadzenie do zgodności stanu ujawnionego w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym oraz kwestii podatkowych, gdyż od nieruchomości pobierany jest podatek jak od budynków mieszkalnych (vide: skarga, s. 5). We wniosku podano także charakterystykę inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, odprowadzenie ścieków lub oczyszczania odpadów, innych elementów infrastruktury technicznej oraz sposobu zagospodarowania terenu i charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty obiektu, które to elementy powinny zostać przeanalizowane pod kątem tego, czy zna skutek wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu dojdzie do zmiany ww. parametrów wpływającej na wymagania zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak już wskazano, w toku postępowania administracyjnego, jak i przed sądem, skarżąca wskazywała na całoroczny charakter realizowanej w budynku funkcji mieszkaniowej, co również powinno zostać należycie ocenione. Fakt bowiem, że w danym budynku jego użytkownicy zamieszkują cały rok i realizują funkcję mieszkaniową zaspokajając podstawowe potrzeby mieszkaniowe świadczy o tym, że budynek ten nie pełni funkcji letniskowej. W kwestii rozróżnienia obu tych funkcji w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt

II OSK 569/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok,

a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku. Dlatego też nie sposób a priori przyjmować, że sama tylko intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania mieszkaniowego z czasowego na stały, niepołączona z wewnętrzną lub zewnętrzną konstrukcję budynku, zmieniającą jego paramenty i tym samym wymogi bezpieczeństwa, stanowi zmianę wymagającą uzyskania warunków zabudowy.

W świetle tego, zdaniem sądu, przyjęte przez organy stanowisko o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest przedwczesne, albowiem w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, jak użytkowany jest dany budynek, w szczególności, czy realizuje on funkcję mieszkaniową, czy zmiana będzie się wiązać z intensyfikacją tego rodzaju użytkowania i czy intensyfikacja ta wiązać się będzie w robotami budowlanymi wpływającymi na wymogi określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż tylko taki stan faktyczny mieści się w hipotezie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Sama zaś modyfikacja użytkowania obiektu z czasowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny, bez towarzyszących jej robót zmieniających np. warunki bezpieczeństwa pożarowego czy higieniczno-sanitarne, nie podlega rozpoznaniu w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W tym jednak celu konieczne jest poczynienie kompleksowych ustaleń i wyjaśnień stanu faktycznego, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Organy nie dokonały bowiem wnikliwej analizy wniosku pod kątem stanu istniejącego i przyszłego, ani nie wyjaśniły podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. w jakim zakresie planowana inwestycja związana jest z wykonaniem robót budowlanych, jaki mają mieć one charakter,

a w konsekwencji uzasadniają one w ogóle prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Poczynienie tych ustaleń było zaś konieczne w sprawie tym bardziej, że skarżąca w toku postępowania wskazywała zarówno, że w budynku zamieszkuje cały rok, jak również, że celem wniosku jest uregulowanie spraw podatkowych i ewidencyjnych.

Istotny wpływ powyższych ustaleń na wynik sprawy wynika z tego, że w razie potwierdzenia, iż skarżąca użytkuje przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny całoroczny, realizując w nim funkcję mieszkaniową i wnioskowanej zmianie nie będą towarzyszyć żadne istotne z punktu widzenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmiany, brak będzie podstawy do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tym znaczeniu postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 6 grudnia 2019 r. będzie bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 § 1 k.p.a. zasadne będzie jego umorzenie.

W związku z tym należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności mających istotne znaczenie, dopuścił się naruszenia określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i realizującej tą zasadę szeregu przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z kolei niedostrzeżenie ww. uchybień przez Kolegium i zaaprobowanie stanowiska Wójta doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji nie sposób też uznać, że postępowanie prowadzone przez Kolegium spełniło wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a mianowicie podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, w których dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. W konsekwencji, wobec nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego błędnie zastosowano art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyniąc wydane decyzje przedwczesnymi w kontekście szeregu wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne, w szczególności zarzut pominięcia określonej osoby jako strony postępowania, gdyż to pozostaje poza interesem prawnym skarżącej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § `1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobligowane do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku, w szczególności konieczne będzie prawidłowe ustalenie faktycznego sposobu użytkowania budynku oraz to, czy wnioskodawczyni będzie przeprowadzać takie roboty, które wpłyną na zmianę warunków określonych

w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., i stosownie do tych ustaleń możliwe będzie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego lub procesowego.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W niniejszej sprawie sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie zgłosiła skarżąca, czemu w wyznaczonym terminie nie sprzeciwiły się pozostałe strony postępowania.