Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 93/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 8, pkt 10, pkt 14 i pkt 15, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 1 i ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 21 marca 2013r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007 – 2013 (dalej również jako: "IZ"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu przez K.Ł.M. części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa w wysokości 24.000 zł, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy, IZ wskazała, że w dniu "[...]" zawarła z K.Ł.M., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w O., umowę o dofinansowanie projektu nr "[...]" pn. "Wdrożenie wirtualnych komputerów oraz innowacyjnych systemów w celu usprawnienia komunikacji ze współpracującymi podmiotami".

W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu realizacji ww. projektu IZ zakwestionowała wydatek poniesiony przez stronę w ramach zawartej z E.L. umowy nr "[...]" z "[...]", dotyczącej instalacji i konfiguracji sprzętu komputerowego za wynagrodzeniem w wysokości 59 901 zł. W ocenie IZ, wydatek ten nie spełniał przesłanek z pkt 5.1 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO na lata 2007- 2013 do konkursu nr "[...]" (dalej jako: "Wytyczne"). W związku z powyższym, działając na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U z 2009 r., Nr 157, poz. 1240, ze zm., dalej jako: "u.f.p."), pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. IZ wezwała beneficjenta do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur. Zaś po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zwrotu środków, na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej jako: "K.p.a."), pismem z dnia 12 września 2012 r. zawiadomiła stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego.

W wyniku tego postępowania decyzją z dnia "[...]" IZ zobowiązała stronę do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" wskazano na ustalenia kontroli realizacji projektu, w świetle których zawarta przez stronę umowa nr "[...]" z dnia "[...]" miała obejmować instalację i konfigurację sprzętu komputerowego. Zgodnie z treścią umowy wykonawca zobowiązany był m.in. do: rozłożenia na części każdej jednostki komputerowej, czyszczenia poszczególnych kanałów wentylacyjnych, złożenia jednostki wg ustalonego schematu, ogólnego czyszczenia zestawów komputerowych, diagnostyki podzespołów, instalacji systemów operacyjnych, analizy konfiguracji komputerów, wpięcia komputerów do sieci firmowej i do domeny, ustawienia sprzętu na stanowiskach pracy, itd.

W ocenie IZ, analiza przywołanych wyżej postanowień umowy nr "[...]" nie potwierdzała argumentacji strony, że przedmiotem umowy było także zainstalowanie programu inżynierskiego. Podniesiono, że umowa nr "[...]" została zawarta w formie pisemnej, a zatem stosownie do art. 77 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm., dalej jako: "k.c.") również zmiana jej postanowień wymagała zachowania formy pisemnej. Zaznaczono ponadto, iż beneficjent nie dopełnił wymogów wynikających z postanowień § 1 pkt 43 i § 12 ust. 10 umowy o dofinansowanie, w których zobowiązał się on do dokumentowania wydatków ponoszonych w ramach projektu.

IZ nie uwzględniła ponadto argumentacji strony, iż zastosowała ona ponadstandardowe reguły postępowania, w tym w zakresie montażu zestawu komputerowego, które miały na celu ochronę elementów komputerów przed przegrzewaniem się. Podniosła, że umowa nr "[...]" nie wskazywała na specjalistyczny charakter montażu zestawów komputerowych, ani na konieczność zastosowania specyficznych warunków konserwacji czy naprawy.

Ponadto IZ zaznaczyła, że oprócz ww. umowy beneficjent zawarł również w dniu "[...]" umowę nr "[...]" ze Spółką B za wynagrodzeniem w wysokości 79.950 zł, której przedmiotem było dostarczenie 20 zestawów terminalowych do telepracy. W ocenie organu, zakwestionowany wydatek był bezpośrednio powiązany z dostawą zestawów terminalowych. Obie umowy dotyczyły bowiem komputerów o identycznych parametrach. Wskazano, że zakupione na podstawie umowy z dnia "[...]" komputery zostały odebrane przez stronę na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia "[...]", w świetle którego dostarczony sprzęt został sprawdzony przez beneficjenta i działał prawidłowo. W związku z powyższym, za bezcelowy i bezzasadny organ uznał wydatek dokonany na podstawie umowy z dnia "[...]", który miał na celu ponowne potwierdzenie prawidłowości działania komputerów. Powyższe wskazywało na naruszenie przez beneficjenta zasady niezbędności wydatku wynikającej z punktu 5.1 Wytycznych, a także art. 44 u.f.p., zgodnie z którym wydatki muszą spełniać kryteria celowości, oszczędności oraz optymalizacji doboru metod i środków służących osiągnięciu pożądanego celu.

W kwestii zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" do złożonych przez stronę wniosków dowodowych, IZ wskazała, że z uwagi na to, że wnioski te zostały złożone w dniu wydania decyzji, nie miała możliwości ustosunkowania się do nich, o czym poinformowano stronę odrębnym pismem. Odnosząc się do przedłożonych przez stronę dokumentów, które w jej ocenie miały potwierdzić wartość rynkową poszczególnych etapów prac wykonanych w ramach umowy nr "[...]", organ stwierdził, że nie kwestionował wysokości poszczególnych wydatków objętych umową, zaś przedstawione dowody nie stanowią podstawy do uznania zasadności jakiegokolwiek wydatku w ramach tej umowy. Ponadto, ustosunkowując się do oświadczenia E.L. z dnia 22 października 2012 r., potwierdzającego wyjaśnienia strony, że w ramach umowy dokonano również instalacji programów inżynieryjnych, organ ponownie podkreślił, iż zawieranie ustnych umów w ramach realizowanego projektu było niezgodne z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji IZ odwołała się m.in. do art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, str. 25 z 31.07.2006 r. ze zm.). Zdaniem organu, opisane wyżej działanie beneficjenta odpowiadało pojęciu "nieprawidłowości", które w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia zdefiniowano jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wynikające z działania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Stan faktyczny sprawy wypełnił również dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane są z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. O naruszeniu w stanie faktycznym sprawy procedur określonych w art. 184 ust. 1 u.f.p., stanowiło to, że wydatek związany z realizacją projektu został dokonany niezgodnie z procedurą obowiązującą przy wykorzystaniu środków. Podkreślono, że beneficjent już na etapie aplikowania o dotację poprzez zapisy Wytycznych, a następnie poprzez zapisy § 1 pkt 43 i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zobowiązał się do zachowania warunków uznania wydatku za kwalifikowalny. Tymczasem, zakwestionowany w niniejszej sprawie wydatek związany z instalacją i konfiguracją sprzętu komputerowego nie był ani oszczędny, ani też niezbędny do realizacji projektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 12 § 1 K.p.a. wyrażające się w braku wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżący wykorzystał środki europejskie z naruszeniem obowiązujących procedur i wyczerpał dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Podtrzymując stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego, strona podkreśliła, że motywy skarżonej decyzji nie zawierają analizy okoliczności mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji nie został wskazany cel, który ma być osiągnięty w ramach realizacji projektu, nie dokonano też analizy wydatków poniesionych w ramach umowy nr "[...]" z dnia "[...]" przez pryzmat możliwości uzyskania efektu końcowego i utrzymania jego rezultatów. Wskazano ponadto, że treść informacji pokontrolnej przytoczyła jedynie część zobowiązań wykonawcy objętych umową nr "[...]" oraz pominęła całkowicie odpowiedzialność dostawcy sprzętu komputerowego i wykonawcy dzieła za wady na gruncie przepisów prawa cywilnego.

Skarżący podniósł, iż bez podjęcia czynności zmierzających do zainstalowania oprogramowania i skonfigurowania zestawów komputerowych do pracy w sieci i domenie, dysponowałby przedmiotami, które nie mogłyby funkcjonować w sposób wynikający z umowy o dofinansowanie. Wskazał, iż dostawa sprzętu, która nastąpiła na mocy umowy nr "[...]" z dnia "[...]", nie obejmowała zainstalowania oprogramowania (system operacyjny, programy inżynieryjne), ponadto koniecznym było skonfigurowanie do pracy w sieci komputerowej (firmowej i domenie). Bez wykonania opisanych wyżej działań, tj. zainstalowania i skonfigurowania oprogramowania, a także "wpięcia" do sieci oraz ustawienia sprzętu na stanowiskach pracy, zestawy komputerowe byłyby bezużyteczne.

W dalszej kolejności podniesiono, że wprawdzie postanowienia umowy nr "[...]" z dnia "[...]" nie wskazywały wprost, iż jej przedmiotem było także zainstalowanie programu inżynieryjnego, to jednak okoliczność ta została wyjaśniona przez skarżącego w piśmie z dnia 13 lutego 2012 r. i potwierdzona w piśmie E.L. z dnia 30 października 2012 r. Ponadto bezsporne w sprawie było, że skarżący dokonał zakupu 13 szt. programów inżynieryjnych na podstawie umów z dnia "[...]" oraz z dnia "[...]", jak również to, że umowy dotyczące dostawy tych programów nie przewidywały obowiązku ich zainstalowania i skonfigurowania.

Odwołując się do uchwały SN z dnia 29 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 66/95, (opubl. LexPolonica nr 301835), strona zarzuciła, że organ pominął reguły interpretacyjne wynikające z art. 65 § 2 k.c., w świetle których w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wskazała, że do osiągnięcia celu realizowanego przez nią projektu konieczne było zainstalowanie programów inżynieryjnych oraz skonfigurowanie komputerów w sposób umożliwiający ich działanie w sieci komputerowej oraz domeny, po uprzednim dostosowaniu zestawów komputerowych do specyficznych warunków pracy. W tej sytuacji konieczne było stosowanie ponadstandardowych reguł postępowania, w tym w zakresie montażu zestawu komputerowego, gdyż w przeciwnym wypadku występowałyby problemy z przegrzewaniem się elementów komputerów, co w konsekwencji rzutowałoby także na ich trwałość. W ocenie strony, zainstalowanie i skonfigurowanie systemu operacyjnego, sterowników oraz programów inżynieryjnych było i jest warunkiem koniecznym dla osiągnięcia efektu tej części projektu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako: "p.p.s.a.", obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wymienionych wyżej przepisów prawa, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako: "u.z.p.p.r.", za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Zadania instytucji zarządzającej zostały określone w dalszych przepisach u.z.p.p.r., m.in. w art. 26 ust. 1 tej ustawy, który wymienia w szczególności: określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10), prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14), odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15). Przy czym wypełniając te zadania, IZ powinna, stosownie do art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W ocenie Sądu, realizując zadanie określone w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i będąc odpowiedzialną za prawidłową realizację programu operacyjnego stosownie do art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., IZ zaskarżoną decyzją prawidłowo utrzymała w mocy decyzję z dnia "[...]" zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej w sprawie, tj. istnienia przesłanki zwrotu części dofinansowania na realizację projektu, zauważyć należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Stosownie zaś do art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do:

1) zwrotu środków lub

2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Jak stanowi ust. 12 ww. przepisu, od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto z uwagi na to, że przesłanką zwrotu części dofinansowania na realizację projektu w niniejszej sprawie było wykorzystanie przeznaczonych na to środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., przypomnieć należy, że przepis ten w ust. 1 stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu (p. Ludmiła Lipiec – Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, Lex Omega), ale również procedur określonych w Wytycznych IZ RPO (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 336/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie pogląd przedstawiony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1758/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym do procedur obowiązujących przy wykorzystaniu dofinansowania, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., należy zaliczyć m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizacji projektu. Tym samym zapisy te, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy dotyczącej wykorzystania tych środków. I choć w literaturze krytycznie ocenia się rozwiązanie, według którego "innymi obowiązującymi procedurami" w myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. miałyby być regulacje spoza wskazanych w art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa powszechnie obowiązującego (p. Łukasz M.Wyszomirski, "Zwrot środków europejskich przez beneficjenta", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1/2013,), to jednak podkreśla się, że "innymi obowiązującymi procedurami" są również zasady wydatkowania środków publicznych unormowane w art. 44 ust. 3 i ust. 4 u.f.p., tzn. zasada dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (p. W.Miemiec, "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich, Finanse komunalne, nr 1/2012). W sytuacji zatem, gdy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz innych aktów ustanowionych przez IZ w ramach realizacji programu operacyjnego uzależniają zastosowanie sankcji uznania wydatków za niekwalifikowalne od zachowania przez beneficjenta kryteriów wymienionych w art. 44 ust. 3 i ust. 4 u.f.p., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie powinno być wątpliwości co do tego, że stanowią one wyraz gwarancji wykorzystania środków publicznych zgodnie z "innymi obowiązującymi procedurami", o których stanowi art. 184 ust. 1 u.f.p.

Istotne w tym kontekście jest również wskazanie na unormowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, str. 25 z 31.07.2006 r. ze zm.), które nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków w zakresie zarządzania programami operacyjnymi m.in. dotyczących zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości przy realizacji programów operacyjnych (pkt 66 preambuły, art. 58 lit. h), art. 70 ust. 1 lit. b), art. 91 ust. 1 lit. b), art. 92 ust. 1 lit. b), art. 98 – art. 101). Przy czym pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 tego aktu jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Nawiązując do ustanowionych w niniejszej sprawie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków (w tym środków europejskich) przeznaczonych na realizację projektu, w pierwszej kolejności należało odwołać się do postanowień umowy o dofinansowanie z dnia "[...]". Zapisy tej umowy w sposób jednoznaczny wskazują, że w § 4 ust. 3 skarżący, jako beneficjent, zobowiązał się do "realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Projektu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu (...)". Ponadto zobowiązał się do przedstawiania na żądanie IZ oraz innych uprawnionych podmiotów wszelkich informacji, dokumentów i wyjaśnień związanych z realizacją projektu, o czym stanowił § 4 ust. 4 i § 10 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie. Zgodnie zaś z § 12 ust. 10 tej umowy, w przypadku niepodlegania przez beneficjenta przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) lub braku jej zastosowania ze względu na wartość zamówienia nie przekraczającą kwoty obligującej beneficjenta do stosowania ustawy, beneficjent – przy wyłanianiu wykonawcy dla usług, dostaw lub robót budowlanych w ramach realizowanego projektu – jest zobowiązany do:

1) wyboru wykonawcy w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie i jakościowo ofertę;

2) przestrzegania przy wyborze wykonawcy i wydatkowaniu środków prawa wspólnotowego i krajowego m.in. w zakresie zapewnienia zasad przejrzystości, jawności, ochrony uczciwej konkurencji, swobody przepływu kapitału, towarów, dóbr i usług oraz równości szans wykonawców na rynku ofert (w tym upublicznieniu oferty beneficjenta i dostępu do informacji o ofercie beneficjenta)

(...)

5) dokumentowania ww. czynności pod rygorem uznania poniesionych wydatków za niekwalifikowalne w ramach realizowanego projektu.

Ponadto, jak wynika z dalszych postanowień umowy o dofinansowanie, również zapis § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie odnosi się do obowiązków beneficjenta w zakresie dokumentowania realizacji projektu, ustanawiając wymóg archiwizacji tej dokumentacji do dnia 31 grudnia 2020 r.

Analiza przywołanych wyżej zapisów umowy o dofinansowanie wskazuje zatem na szczególny charakter obowiązku dokumentowania działań podejmowanych przez beneficjenta w ramach realizacji projektu. Wymagana od strony umowy należyta staranność w dokumentowaniu zdarzeń stanowiących podstawę przyznania jej dofinansowania nie stanowi nadmiernego obciążenia, jeśli się zważy, że na podstawie umowy o dofinansowanie strona uzyskuje znaczne, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, środki publiczne na realizację założonego przez nią projektu. W ocenie Sądu, obowiązek dokumentowania wydatków kwalifikowalnych nie jest szczególnie trudny do spełnienia, czy wymagający skomplikowanych zabiegów, nieadekwatnych w odniesieniu do uzyskiwanych przez stronę korzyści w wyniku zawarcia ww. umowy, polegających na finansowaniu 50% wartości wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu. Z drugiej zaś strony wymóg dokumentowania ponoszonych przez beneficjenta wydatków stanowi podstawowy instrument, dzięki któremu IZ może wypełniać zadania określone w ww. rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. m.in. w zakresie kontroli i monitoringu nieprawidłowości oraz ewentualnego odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych. Z uwagi właśnie na te cele istotne jest znaczenie obowiązków dokumentacyjnych przy wykorzystaniu środków uzyskanych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich w ramach RPO. Realizację tych celów umożliwiają IZ również przepisy z zakresu wewnętrznego porządku prawnego, m.in. art. 184 ust. 1 u.f.p., który wymaga dokonywania wydatków związanych z realizacją projektów zgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Podejmując zatem zobowiązanie do realizacji projektu z należytą starannością, poprzez zapis § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu oraz szczegółowe postanowienia tej umowy dotyczące dokumentowania wydatków kwalifikowalnych, beneficjent zgodził się na respektowanie wyżej omówionych zasad. Tym samym zgodził się również na założenie, według którego to na nim spoczywa ciężar wykazania, że przestrzega procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków na realizację projektu, a IZ dokonuje jedynie oceny, czy wykazanie to jest wystarczające. Przyjęcie odmiennego założenia, w świetle którego to IZ ma poszukiwać argumentów dla potwierdzenia przestrzegania przez beneficjenta procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków, nie znajduje uzasadnienia w treści ww. zapisów umowy o dofinansowanie, a ponadto wymagałoby od niej uruchomienia całego rozbudowanego aparatu kontroli.

Obowiązek dokumentowania wydatków kwalifikowalnych nie był jedynym zobowiązaniem, jakiego skarżący podjął się, zawierając umowę o dofinansowanie. Analizowany powyżej § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie nakładał bowiem na skarżącego przede wszystkim zobowiązanie do ponoszenia wydatków celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach projektu (...). W tym aspekcie zwrócić należy uwagę na zapisy Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO na lata 2007 – 2013 do konkursu "[...]", zwłaszcza zapisy części pierwszej obejmującej zasady ogólne. Wymieniając w pkt 5 (s. 11 – 12) warunki uznania wydatku za kwalifikowalny, wskazano bowiem, ze wydatek powinien być niezbędny dla realizacji projektu. Ponadto wydatek powinien być dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy najbardziej korzystnym ekonomicznie wydatku. W pkt 5.6 wskazano z kolei, że wydatek powinien być należycie udokumentowany.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że warunkiem uznania danego wydatku za kwalifikowany w ramach projektu finansowanego z udziałem środków europejskich jest m.in. jego niezbędność, oszczędność, a także należyte udokumentowanie. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że poniesiony w ramach umowy dostawy nr "[...]" z dnia "[...]" wydatek nie był ani niezbędny, ani też oszczędny, zaś w kontekście argumentacji strony, iż oprócz czynności wymienionych szczegółowo w § 1 ust. 4 lit. a) – k) tej umowy, obejmował również instalację programu inżynieryjnego – nie został też należycie udokumentowany. Przypomnieć w związku z tym należy, że tej przedmiot umowy obejmował instalację i konfigurację sprzętu komputerowego, tj. rozłożenie na części każdej jednostki komputerowej, czyszczenie poszczególnych kanałów wentylacyjnych (procesor, karta graficzna, zasilacz), złożenie jednostek komputerowych według schematu opisanego w pkt 1 – 12, ogólne czyszczenie zestawu komputerowego, diagnostykę podzespołów i dysku twardego, procesora płyty głównej, pamięci i innych, instalację systemu operacyjnego, analizę konfiguracji komputera, regulację i test monitora, wpięcie do sieci firmowej i do domeny oraz ustawienie sprzętu na stanowiskach pracy.

W ocenie Sądu, prawidłowość oceny IZ co do niespełnienia warunku niezbędności i oszczędności wydatku dokonanego na podstawie ww. umowy potwierdzały ustalenia postępowania, z których wynikało, że jej zawarcie poprzedzała umowa nr "[...]" z dnia "[...]" ze Spółką B, której przedmiotem była dostawa 20 zestawów terminalowych do telepracy za wynagrodzeniem w wysokości 79.950 zł. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym zestawy te zostały odebrane w dniu "[...]", zaś dostarczony sprzęt został sprawdzony przez beneficjenta, który, po przeprowadzeniu testów akceptacyjnych, w dniu "[...]" potwierdził jego prawidłowe działanie. W tak ustalonych stanie faktycznym sprawy za trafną Sąd uznał ocenę IZ, w świetle której bezcelowe i bezzasadne było finansowanie usługi mającej na celu ponowne potwierdzenie prawidłowości działania zestawów terminalowych poprzez ich instalację i konfigurację oraz czyszczenie po upływie niespełna 4 miesięcy od dnia ich przekazania. Zdaniem Sądu powyższy wniosek IZ został wysnuty w zgodzie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, które to stanowią jedno z kryteriów swobodnej oceny dowodów w myśl art. 7, art. 11 i art. 77 K.p.a. Strona skarżąca nie wskazała przy tym na istnienie szczególnych okoliczności, wymagających przeprowadzenia ponownej instalacji i konfiguracji nowego sprzętu komputerowego, którego prawidłowość działania weryfikowała bezpośrednio po jego zakupie.

Nie bez znaczenia w tym kontekście był również zapis § 10 ust. 4 umowy o dofinansowanie, w którym określono, że w przypadku zakupu lub wytworzenia środków trwałych koszty ich eksploatacji są kosztami niekwalifikowalnymi. Zauważyć bowiem należy, że poniesiony przez stronę na podstawie umowy nr "[...]" z dnia "[...]" wydatek nie był związany bezpośrednio z nabyciem zestawów terminalowych, a tylko taki co do zasady mógłby stanowić wydatek kwalifikowalny w ramach projektu. Przymiotu kwalifikowalności nie mógł natomiast posiadać wydatek poniesiony w toku eksploatacji środków trwałych, choćby był on niezbędny dla realizacji celów projektu. Zatem, nie sposób było przychylić się do stanowiska strony skarżącej również z uwagi na brzmienie § 10 ust. 4 umowy o dofinansowanie ustanawiającego zasadę niekwalifikowalności wydatków poniesionych w toku eksploatacji środków trwałych.

Skoro zatem dokonany na podstawie kwestionowanej umowy wydatek nie mógł stanowić wydatku kwalifikowalnego w świetle postanowień umowy o dofinansowanie i Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO na lata 2007 – 2013 do konkursu "[...]", tym samym wydatek ten został poniesiony z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji zaistniała przesłanka zwrotu części dofinansowania na realizację projektu, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Z kolei w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej, że przedmiotem kwestionowanej przez IZ umowy była również instalacja programu inżynieryjnego, co miało być przedmiotem ustnych uzgodnień stron tej umowy, wskazać należałoby na niedopełnienie przez stronę obowiązku należytego dokumentowania poniesionych przez nią wydatków, co uniemożliwiało uznanie omawianego wydatku za kwalifikowalny w ramach projektu. Beneficjent nie wypełnił w tym zakresie zobowiązania w zakresie gromadzenia i przedłożenia IZ dokumentów, jakie przyjął w omawianych wyżej § 4 ust. 3 i ust. 4, § 10 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 10 oraz § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W świetle tych obowiązków zawarcie przez skarżącego umowy nr "[...]" z dnia "[...]", w której nie zawarto postanowień dotyczących instalacji programu inżynieryjnego, stanowiło ewidentne naruszenie procedury w zakresie dokumentowania, a w konsekwencji również naruszenie procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.. Niewystarczającym uzasadnieniem tego naruszenia, w ocenie Sądu, było wskazanie przez stronę, że w prowadzonej działalności gospodarczej posługuje się wzorcami umów, w związku z czym nie w każdym przypadku treść stosunku prawnego zostaje określona w sposób precyzyjny, ale pozostaje to bez znaczenia z uwagi na reguły interpretacyjne z art. 65 § 2 k.c. Nie deprecjonując ukształtowanego na gruncie prawa cywilnego stanowiska, do którego odwołała się strona, argumentując, że w procesie interpretacji oświadczeń woli strony umowy należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na dosłownym brzmieniu umowy, podnieść należy, że stanowisko to pozostaje bez wpływu na kwestię uznania wydatku za kwalifikowalny w ramach projektu finansowanego z udziałem środków europejskich. Przedmiotem analizy IZ w niniejszej sprawie nie było bowiem, czy kwestionowana umowa rzeczywiście obejmowała usługę instancji programu inżynieryjnego, jak podnoszono w skardze, lecz czy strona należycie udokumentowała tę okoliczność.

Ponadto, w nawiązaniu do argumentacji skargi dotyczącej instalacji programu inżynieryjnego, już tylko na marginesie, wskazać należało, że na podstawie umów nr "[...]" z dnia "[...]" oraz nr "[...]" z dnia "[...]" skarżący zakupił łącznie 13 sztuk programu inżynieryjnego profesjonalnego za kwoty odpowiednio: 106.140 zł i 362.850 zł. W odniesieniu do drugiej z wymienionych umów strony ustaliły, że jej wykonanie będzie przebiegać w 4 etapach realizowanych do dnia "[...]" (2 szt.), do "[...]" (2 szt.), do "[...]" (2 szt.) i "[...]" (4 szt.), a zamawiający zobowiązał się do sprawdzenia kompletności i prawidłowości działania dostarczonego przedmiotu zamówienia w terminie 14 dni od dnia przekazania przedmiotu umowy, po czym strony umowy miały podpisać protokół zdawczo – odbiorczy, będący podstawą wystawienia przez wykonawcę faktury (§ 1 ust. 1 i § 6 ust. 1 umowy nr "[...]" z dnia "[...]"). Jak wynika z akt sprawy, dostawy programu inżynieryjnego na podstawie tej umowy miały miejsce w dniach: "[...]","[...]","[...]" i "[...]". W sporządzonych na tę okoliczność protokołach przekazania zamawiający zobowiązał się do przeprowadzenia testów akceptacyjnych w terminie 14 dni od dnia przekazania. Prawidłowe działanie programów oraz kompletność dostawy zostały przez zamawiającego potwierdzone w protokołach zdawczo – odbiorczych z dnia: "[...]","[...]","[...]" i "[...]. W tym kontekście powstała uzasadniona wątpliwość co do twierdzeń strony o tym, że zawarta z E.L. umowa z dnia nr "[...]" z dnia "[...]" miała obejmować m.in. instalację programów inżynieryjnych. Skoro bowiem beneficjent potwierdził prawidłowość działania zakupionych przez niego programów inżynieryjnych jeszcze przed datą wykonania tej umowy ("[...]"), to nasuwały się istotne zastrzeżenia co do jego wyjaśnień, że umowa ta miała obejmować również instalację tych programów. Istotne było również, że według przedłożonego przez stronę do akt postępowania oświadczenia E.L. z dnia 30 października 2012 r. koszt instalacji programu inżynieryjnego na jednej jednostce miał wynieść 50 zł, tj. 1.000 zł łącznie, a zatem był on stosunkowo niewielki w odniesieniu do wartości całego zamówienia (59.901 zł). Stąd też jako niezasadne Sąd ocenił twierdzenia skargi jakoby kwalifikowalność wydatku poniesionego na realizację tego zamówienia potwierdzała konieczność instalacji niezbędnych w prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej programów inżynieryjnych.

Końcowo, w odniesieniu do zarzutów strony skarżącej, iż bez czynności zmierzających do zainstalowania oprogramowania i skonfigurowania zestawów terminalowych niemożliwe byłoby ich wykorzystywanie zgodnie z przeznaczeniem lub też występowałyby trudności w codziennej pracy, wskazać należało, że w sytuacji, gdy prawidłowość działania tego sprzętu została przez beneficjenta zweryfikowana i potwierdzona w datach poprzedzających wykonanie umowy z dnia nr "[...]" z dnia "[...]", nie sposób uznać, by dokonana na podstawie tej umowy ponowna instalacja i konfiguracja oraz czyszczenie sprzętu po upływie ok. 4 m-cy od dnia jego zakupu były niezbędne dla osiągnięcia celów realizowanego przez stronę projektu. Nie wytrzymuje również krytyki stanowisko strony, że ze względu na specyficzny rodzaj prac projektowych wymagane było spełnienie dodatkowych wymagań sprzętowych, gdyż dokonując zakupu sprzętu, skarżący powinien był owe specyficzne warunki uwzględnić, nabywając sprzęt odpowiedniej jakości i mocy.

Reasumując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez IZ przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., które w procesie kontroli zaskarżonej decyzji stanowiły normatywny wzorzec oceny prawidłowości realizacji przez organ proceduralnych wymogów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przywołane dotychczas argumenty, zwłaszcza te, które odnosiły się do analizy niezbędności poniesionego wydatku oraz zakresu wykonanych w jego ramach usług – w sytuacji, gdy strona skarżąca istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów nie kwestionowała, ani też nie podważała prawidłowości ich ustalenia przez organ – nie dawały podstaw, aby uznać, że wyprowadzona na ich podstawie ocena IZ nie była prawidłowa. Tym bardziej, że w skardze nie wyjaśniono, ani też nie wykazano, na czym dokładnie naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. polegało i jaki wpływ ich naruszenie mogło mieć na wynik sprawy.

Wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.