Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 117/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1-2, par. 5 ust. 1-2, par. 7 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 117/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 18 listopada 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. K. i G. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid.[...], obr. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzja organu I instancji została wydana na wniosek Elizy i W. M.. W decyzji ustalono następujące parametry nowej zabudowy:

- nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ul. [...] (front) – w odległości 8,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; od strony alei [...] – w odległości 12,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni;

- wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji – od 0,20 do 0,32 oraz udział powierzchni biologicznie czynnej – minimum 30% powierzchni terenu inwestycji;

- szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...] i od strony alei [...]) – od 11,10 do 13,30 m;

- wysokość głównej kalenicy (gzymsu, okapu) elewacji (od strony ul. [...] – frontowa i od strony alei [...]):

w przypadku dachu płaskiego – od 6,50 do 9,10 m; w przypadku dachu dwuspadowego symetrycznego lub wielospadowego – od 6,50 do 7,50 m – mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;

- geometrię dachu budynku.

W odwołaniu K. K. i G. K. zarzucili powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa na skutek nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny materiału dowodowego; art. 1, art. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp") poprzez dokonanie błędnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 1 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji poprawnie uwzględnił zasadę kontynuacji funkcji wynikającą z art. 61 Upzp. W celu przeprowadzenia analizy funkcji cech zabudowy prawidłowo wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 teren w pasie przekraczającym 50 m od granic terenu inwestycji, przez co spełniony został warunek ww. rozporządzenia dotyczący wyznaczenia obszaru analizowanego. Szerokość frontu inwestycji wynosi 24 m od ul. [...], a granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od 72 do 150 m. Powiększenie obszaru analizowanego było podyktowane koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek, w celu uwzględnienia w sposób obiektywny walorów przestrzennych.

Ustalono, że w obszarze analizowanym w większości znajduje się zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zabudową towarzyszącą oraz pojedynczymi budynkami wielorodzinnymi i usługowymi. Wyjaśniono, że w świetle orzecznictwa zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej i każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zaś rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wątpliwości na korzyść uprawnień właściciela (inwestora).

Organ stwierdził, że działka przeznaczona pod inwestycję przylega od strony wschodniej do pasa drogowego ul. [...] droga kat. gminnej), a od strony zachodniej do pasa drogowego alei [...] (droga kat. powiatowej). Zlokalizowane są na niej dwa budynki usługowe przeznaczone do rozbiórki. Linia istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...] tworzy uskok. Od strony południowej teren inwestycji graniczy z działka nr [...], na której linię zabudowy wyznacza budynek usługowy zlokalizowany w odległości około 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Od trony północnej graniczy z działką nr [...], która nie jest zabudowana. Kolejna działka w tym kierunku, nr [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym w odległości około 8,5 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...]. Natomiast wzdłuż alei [...] od strony południowej teren inwestycji graniczy z działką nr [...], na której linię zabudowy wyznacza budynek garażowy usytuowany w odległości około 12,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Od strony północnej graniczy z działką nr [...], która nie jest zabudowana. Kolejna działka w tym kierunku, nr [...], zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym w odległości około 12,5 m od zewnętrznej krawędzi alei Na Stadion. Ustalono więc następujące nieprzekraczalne linie zabudowy: od strony ul. [...] – 8,5 m od krawędzi jezdni; od strony alei Na Stadion – 12,5 m od krawędzi jezdni. Ustalone w ten sposób linie zabudowy nie naruszają więc § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 0,10 do 0,40, średnio 0,20. Parametr ten dla zabudowy wielorodzinnej kształtuje się w przedziale od 0,27 do 0,37, średnio 0,32. Ustalony dla nowej zabudowy wskaźnik o wartości od 0,2 do 0,32 nie narusza więc § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 11,10 m, przy czym dla budynków wielorodzinnych 14,5 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku na poziomie od 11,10 do 13,30 (średnia szerokość w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%) nie narusza więc § 6 ust. 1 cyt, rozporządzenia.

Dalej organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej, zarówno od strony północnej, jak i południowej tworzy uskok. Średnia wysokość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 6,50 m, a dla budynków wielorodzinnych 8,40 m. Budynek wielorodzinny na działce nr [...] posiada dach płaski i wysokość całkowitą 9,10 m, natomiast budynek wielorodzinny na działce nr [...] dach wielospadowy o wysokości głównej kalenicy około 12,80 m. Wysokość górnej krawędzi (gzymsu, okapu) elewacji od strony ul [...] i alei [...] ustalono więc, zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku dachu płaskiego – od 6,50 m do 9,10 m, w przypadku dachu dwuspadowego symetrycznego lub wielospadowego – od 6,50 do 7,50 m.

Zgodnie ze stanowiskiem organu, ochrona interesów osób trzecich w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko jak w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W skardze do tut. Sądu R. B. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nieustalenie charakteru inwestycji, sposobu jej wykonania, negatywnego wpływu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie ustaleń faktycznych z naruszeniem zasady swobody oceny dowodów;

2. prawa materialnego, a to:

a) art. 5 ust. 1-2b w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że obowiązki wynikające z ww. przepisów nie mogą być nakładane w postępowaniu lokalizacyjnym;

b) art. 1, art. 2 i art. 61 ust. 1 Upzp poprzez dokonanie błędnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz błędnego ustalenia granic obszaru analizowanego w odległości 72 do 150 m od inwestycji, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

c) art. 1 ust. 1 pkt 2 Upzp poprzez naruszenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, z uwagi na to, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji dominuje zabudowa budynkami jednorodzinnymi oraz w zabudowie bliźniaczej.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu dokonał krótkiego posumowania ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2021 r. uczestnik W. M. (inwestor) podniósł, że skarżący nie zamieszkuje pod wskazanym w skardze adresem, tj. w K. przy ul. [...]. Działki pod adresem [...] 40 i 43 (nr ewid. 750 i 751) są niezabudowane, a obecnie na działce nr [...] znajdują się zgliszcza budynku, co do którego wydano decyzję o rozbiórce. Wskazał, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny będzie znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków wielorodzinnych położonych przy ul. [...] [...]. Warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji są nawet bardziej restrykcyjne niż dla ww. budynków co do intensywności i wysokości zabudowy.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2021 r. uczestnicy K. K. i G. K. poparli skargę R. B.. Ze swej strony zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem uczestników obiekt budowlany o ustalonych w zaskarżonej decyzji gabarytach stanowi element dysharmonijny tak dla sylwety panoramicznej okolicy, jak i dla krajobrazu. Przede wszystkim nie wyjaśniono, dlaczego doszło do powiększenia obszaru analizowanego, poza stwierdzeniem, że było to podyktowane koniecznością objęcia analizą całych zabudowanych działek.

Uczestnicy zakwestionowali ponadto przyjęcie średniego wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie 0,32, z wyjaśnieniem, że jest to średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem uczestników przy ustalaniu średniego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej należy uwzględnić każdy średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym. Dodatkowo podniesiono, że wskaźnik 0,37 dla budynku wielorodzinnego na działce nr [...] został ustalony w oparciu o nieprawidłową analizę wskaźników przyjętych przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla poprzedniej inwestycji. Drugi budynek wielorodzinny, na działce nr [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę ma współczynnik zabudowy 0,25, nie zaś 0,27, jaki podano w niniejszej sprawie.

W ocenie uczestników, skoro z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu takiego ustalenia i danych, na podstawie których ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stanowi naruszenie tego przepisu. Przepis § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć był art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "Upzp", który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, określonego w art. 2 pkt 1 Upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

W tym miejscu podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 952/10). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1931/14, z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14).

W celu ustalenia cech oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, jakie będzie musiała spełniać nowa zabudowa, organ winien jest dokonać analizy stanu istniejącego w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 Upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne wskazane w powołanym przepisie. Ustawodawca mówi o wielkości minimalnej obszaru, a także określa ogólną zasadę wyznaczania granic obszaru, jednocześnie nie zakreśla wartości maksymalnej. W konsekwencji, w tym zakresie, organ ma pewną dozę swobody, której granice wyznaczają okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe nieograniczone poszerzanie obszaru analizowanego, gdyż mogłoby to zniweczyć cel przeprowadzania analizy urbanistycznej. Dlatego też powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki inwestora powinno zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy.

W rozpoznawanej sprawie takiego wyjaśnienia brak. Szerokość frontu działki pod inwestycję (od strony ul. [...]) wynosi 24 m. Trzykrotność to 72 m, natomiast organ I instancji powiększył obszar analizowany w kierunku wschodnim do 150 m, czyli w sposób odbiegający od parametru określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad wartości wynikające z powołanego przepisu, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Jeśli nie wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp, brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru analizowanego jest zatem co do zasady dopuszczalne, pod warunkiem, że odstępstwo od wymogu określonego przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie będzie dowolne, lecz zostanie w należyty sposób uzasadnione.

Jak wynika z materiału dowodowego, zabudowa działek włączonych do analizy poprzez powiększenie obszaru analizowanego, znajduje się w znacznym oddaleniu od zwartej zabudowy przy ul. [...] (usytuowana jest przy ul. [...]), zaś organ nie wykazał, aby zabudowa działek w ramach obszaru ustalonego w zgodzie z warunkiem o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach uzasadnienie powiększenia obszaru analizowanego do 150 m (czyli ponad 100%) sprowadzające się do potrzeby objęcia analizą całych zabudowanych działek jest niewystarczające. Należy zatem uznać, że brak uzasadnienia powiększenia obszaru analizowanego w aspekcie urbanistyczno-architektonicznym stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Organ ustalił wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w przedziale od 0,20 do 0,32, przy czym wskaźnik 0,20 to średnia powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, a wskaźnik 0,32 to średnia powierzchni zabudowy wielorodzinnej w tym obszarze. Z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia wprost wynika, że średnia ta jest wyliczana dla całego obszaru, a nie odrębnie dla działek zabudowanych obiektami o takiej samej charakterystyce. Innymi słowy, skoro z ww. przepisu wynika, że wskaźnik o którym w nim mowa wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to chodzi tu o średni wskaźnik całego obszaru analizowanego a nie średni wskaźnik wielkości powierzchni dla poszczególnych rodzajów zabudowy, jak przyjął organ.

Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala na odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni, ale pod warunkiem, że takie odstępstwo "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 Upzp. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej (dla całego obszaru analizowanego) na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 Upzp. Nie wystarczy wskazanie, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o wskaźnikach wyższych od średniej. W świetle art. 61 ust. 1 Upzp w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 764/19).

W ocenie Sądu, Kolegium nie przedstawiło uzasadnienia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przyjmując w górnym przedziale wartość 0,32 jako średnią dla zabudowy wielorodzinnej. W aspekcie odstępstwa, które dopuszcza § 5 ust. 2 rozporządzenia nawiązanie do dwóch budynków wielorodzinnych na osiedlu o dominującej zabudowie jednorodzinnej, nie może być uznane za wykazanie, że odejście od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest uzasadnione ustaloną prawidłowością urbanistyczną czy architektoniczną. Dominująca zabudowa jednorodzinna wynika z faktu, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 26 października 2000 r. z późn. zm., które w świetle uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia 17 września 2020 r. utraciło aktualność – teren na którym znajduje się planowana inwestycja oznaczony jest kolorem żółtym i jest przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oraz usług podstawowych. Organ powinien zatem przedstawić argumenty, dlaczego odchodząc od ustalonej średniej wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego czyni to w taki sposób, że umożliwia dostosowanie inwestycji wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - a nie w taki sposób, że umożliwia dostosowanie także do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z tych samych względów Sąd uznał za wadliwe ustalenia co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdzie jako wartości maksymalne przyjęto wysokość górnej krawędzi budynków wielorodzinnych istniejących w obszarze analizowanym (7,50 m i 9,10 m w zależności od formy dachu), a wartość średnią dla całego obszaru (6,50 m) ustalono jako wartość minimalną. Tymczasem z § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia wynika, że jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (jak w niniejszej sprawie), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 61 ust.1-5 Upzp w zw. z § 3 ust. 1-2, § 5 ust. 1-2 oraz § 7 ust. 3-4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2006 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W razie potrzeby sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.