Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 652/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 40 par. 2, art. 58 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 938
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Narodowego Banku Polskiego w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 652/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] roku uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji. Jak wynika z akt administracyjnych, jednym z uczestników postępowania jest Narodowy Bank Polski w Warszawie.

Postanowienie to doręczono na adres siedziby NBP w Warszawie w dniu 28 listopada 2009 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia Narodowego Banku Polskiego Oddział Okręgowy w Łodzi z dnia 7 grudnia 2009 roku, postanowieniem z dnia [...] roku stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. To rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu 16 lutego 2010 roku.

W dniu 22 lutego 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynął wniosek Narodowego Banku Polskiego Oddział Okręgowy w Łodzi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na wskazane wcześniej postanowienie z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż Prezydent Miasta Ł. nie uwzględnił art. 40 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie postanowienia na adres NBP Oddziału Okręgowego w Łodzi, a w konsekwencji nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia na owo postanowienie. Strona wskazała, iż Oddział Okręgowy w Łodzi otrzymał to postanowienie od Departamentu Administracji Centrali NBP w Warszawie faksem w dniu 1 grudnia 2009 roku, a następnie w dniu 2 grudnia 2009 roku listem dworcowym. Zdaniem wnioskodawcy doręczenie zaskarżonego postanowienia na adres Centrali nie wywołało skutku prawnego wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie Oddział Okręgowy NPB w Łodzi działa jako pełnomocnik Narodowego Banku Polskiego w Warszawie.

Postanowieniem z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku zostało doręczone Narodowemu Bankowi Polskiemu w Warszawie w dniu 28 listopada 2009 roku, wobec tego termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 5 grudnia 2009 roku. Tymczasem zażalenie nadane zostało w dniu 7 grudnia 2009 roku, za pośrednictwem poczty.

W ocenie SKO nie wszystkie z wymienionych w przepisie art. 58 k.p.a. przesłanek zostały spełnione. Złożenie zażalenia z uchybieniem terminu do jego wniesienia bez wniosku o przywrócenie terminu, nie pozbawia strony prawa do jego złożenia w późniejszym terminie, ale nie później niż w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia. Zdaniem Kolegium ten termin nie został zachowany. Powinien on być liczony od dnia wniesienia zażalenia ( w niniejszej sprawie - 7 grudnia 2009 roku), gdyż można przyjąć, iż w tym dniu ustały wszystkie ewentualne przyczyny uchybienia, uniemożliwiające stronie wniesienie zażalenia. Termin ten upłynął zatem w dniu 14 grudnia 2009 roku, a strona swój wniosek złożyła dnia 22 lutego 2010 roku, czyli z uchybieniem terminu, określonego w art. 58 k.p.a.

Dalej organ wskazał, że prośbę o przywrócenie terminu w dniu 22 lutego 2010 roku bez równoczesnego dokonania czynności, tymczasem w treści art. 58 k.p.a. ustawodawca wymaga jednoczesności dopełnienia wraz z wnioskiem czynności, dla której ustanowiony był termin,. Zatem nie można zdaniem Kolegium uznać, iż przesłanka ta została spełniona, do wniosku o przywrócenie terminu nie dołączono bowiem zażalenia.

Ponadto w ocenie organu okoliczność, na którą powołuje się wnioskodawca nie wskazuje na brak winy w uchybieniu terminu, co przesądza o braku spełnienia ostatniej w wymienionych na wstępie przesłanek. Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Łodzi we wniosku o przywrócenie terminu powołuje się na okoliczność, iż postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, zostało doręczone Narodowemu Bankowi Polskiemu w Warszawie zamiast Narodowemu Bankowi Polskiemu Oddział Okręgowy w Łodzi, jako pełnomocnikowi, co w konsekwencji narusza art. 40 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu skargi Narodowego Banku Polskiego Oddziału Okręgowego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż podanie o przywrócenie terminu wniesione zostało z naruszeniem art. 58 § 2 k.p.a.

Po pierwsze zdaniem sądu strona dowiedziała się o uchybieniu terminu z chwilą powiadomienia jej o tym przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 roku (którym stwierdzono uchybienie terminu). Termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu liczy się od uzyskania wiadomości o tym, iż odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. Bezspornie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu doręczono w dniu 16 lutego 2010 roku, wobec tego (w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tegoż postanowienia) należy uznać, iż złożony w dniu 22 lutego 2010 roku, przez stronę skarżącą wniosek o przywrócenie terminu, został wniesiony w terminie przewidzianym art. 58 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił również, iż organ błędnie zinterpretował art. 58 § 2 zd. drugie k.p.a. w tym zakresie w zakresie wymogu jednoczesności złożenia prośby o przywrócenie terminu i dokonania czynności. Strona ma dopełnić czynności bez oczekiwania na przywrócenie terminu do jej dokonania. W żadnym przypadku odmowy przywrócenia terminu nie uzasadnia okoliczność, że czynności (złożenia środka odwoławczego) już dokonano przed złożeniem prośby o przywrócenie terminu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. strona skarżąca od dnia złożenia przez Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Łodzi odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, działała za pośrednictwem swych pełnomocników – J. K., pełniącego obowiązki Dyrektora NPB Oddziału Okręgowego w Łodzi oraz B. P. zastępcy Dyrektora NBP Oddziału Okręgowego w Łodzi, na podstawie pełnomocnictw złożonych do akt sprawy, łącznie z wyżej wskazanym odwołaniem (karta 190 i 191 akt administracyjnych). Od tej chwili powstał obowiązek doręczania wszelkich pism tym pełnomocnikom, oczywiście na adres ich siedziby, tj. na adres NPB Oddział Okręgowy w Łodzi (art. 40 § 2 k.p.a.).

Wobec powyższego wysłanie na adres Narodowego Banku Polskiego w Warszawie przesyłki zawierającej postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]roku, oznaczało doręczenie owego postanowienia bezpośrednio stronie, co w sytuacji ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym musi budzić zdziwienie.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonano oceny niepełnej i wadliwej,

b/ art. 58 § 2 k.p.a. przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że brak jednoczesnego z wnioskiem o przywrócenie terminu dokonania czynności z którą związany jest termin stanowi wadę formalną wniosku i, że możliwym jest przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (odwołania ), gdy uprzednio dokonano już czynności z którą termin był związany,

c/ art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Oddział Okręgowy Narodowego Banku Polskiego może reprezentować Narodowy Bank Polski jako osobę prawną,

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że ma miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wypływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia,

b/ art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak wykazania, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik sprawy, niespójność wywodu,

c/ art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie poglądu prawnego, który to nie przystaje do znanych poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych, brak przedstawienia poglądów przeciwnych, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania, zwłaszcza, że pominięto, iż nastąpiły zmiany w ustawodawstwie, które wykluczają skuteczne wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające,

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] roku uchylił wyrok WSA w Ł.. Rozpoznając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od powyższego wyroku NSA wskazał na trafność zarzutów kasatora co do nieskuteczności udzielonych przez NBP pełnomocnictw jak i co do określenia jako uczestnika postępowania Narodowego Banku Polskiego Oddziału Okręgowego w Łodzi, miast NBP w Warszawie . W ocenie NSA treść pełnomocnictw udzielonych przez NBP jednoznacznie wskazuje, iż nie są to pełnomocnictwa w rozumieniu art. 33 § 1 k.p.a. Pełnomocnictwa wskazują wprawdzie osoby fizyczne jednakże ich umocowanie nie ma charakteru pełnomocnictwa procesowego, w rozumieniu wskazanych przepisów, a stanowi umocowanie do prowadzenia oddziału banku jako dyrektorzy kierujący oddziałem. Osoby wskazane w tych dokumentach nie są natomiast pełnomocnikami procesowymi w danej sprawie, w związku z czym zaskarżone orzeczenie nie mogło się ostać. NSA przyznał także rację wnoszącemu skargę kasacyjną Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., iż brak jest konsekwencji Sądu co do określenia strony postępowania bowiem w sentencji wyroku wskazuje, iż skarga została wniesiona od Narodowego Banku Polskiego Oddziału w Łodzi, natomiast w uzasadnieniu wyroku wypowiada się tak jakby strona postępowania był Narodowy Bank Polski, działający przez prawidłowo umocowanych pełnomocników, opierając to twierdzenie na znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictwach, które w istocie nie są pełnomocnictwami procesowymi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, uchybień proceduralnych (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Przepisem stanowiącym podstawę prawną dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§2).

W niniejszej sprawie istotna jest regulacja zawarta w art. 195 p.p.s.a., zgodnie z którą wskazania i ocena prawna zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Stan prawny nie uległ zmianie po wyroku NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku wyraził pogląd, że złożone przez NBP w toku postępowania administracyjnego pełnomocnictwa wskazują wprawdzie osoby fizyczne, jednakże ich umocowanie nie ma charakteru pełnomocnictwa procesowego. NSA zwrócił także uwagę na różne oznaczanie uczestnika postępowania i wskazywanie, że jest nim Narodowy Bank Polski Warszawie bądź Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Łodzi.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w istocie nie doszło do ustanowienia pełnomocników procesowych w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten obowiązuje także w stosunku do pełnomocnictwa dla B. P., uzupełnionego w toku postępowania sądowo administracyjnego.

Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie za trafny wywodu organu, że uczestnikiem postępowania jest Narodowy Bank Polski z siedzibą w Warszawie, a nie jego Oddział Okręgowy w Łodzi. Wskazują na to zresztą uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Narodowy Bank Polski (a nie jego oddziały) posiada osobowość prawną, jego organami są zarząd, prezes i centrala (art. 2 ust.1, art. 6 i art. 7 ust.1 ustawy o NBP). Powołana ustawa ani też dokumenty znajdujące się w aktach nie dają też podstaw do wniosku, że Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Łodzi jest pełnomocnikiem Narodowego Banku Polskiego z siedzibą w Warszawie. Ponownie w tym miejscu wypada przytoczyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [....]r., iż udzielone w sprawie pełnomocnictwa nie mają charakteru pełnomocnictw procesowych, a są jedynie pełnomocnictwami do kierowania oddziałem.

W takiej sytuacji trafnym okazuje się stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że doręczenie postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] roku było prawidłowe, dokonano go bowiem na adres siedziby Narodowego Banku Polskiego w Warszawie. Dla takiej oceny, zważywszy na pogląd wyrażony przez NSA nie ma znaczenia, że organ wcześniej w toku postępowania doręczał rozstrzygnięcia i powiadomienia również na adres NBP Oddział Okręgowy w Łodzi, jak i fakt, że rozpoznał odwołanie złożone przez NBP Oddział okręgowy w Łodzi od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uczestnikiem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest Narodowy Bank Polski w Warszawie, a nie jego Oddział Okręgowy w Łodzi. Powoływane wcześniej regulacje art. 32 i 40 § 2 k.p.a. o skutkach prawnych ustanowienia pełnomocnika odnosić się mogą bowiem jedynie do pełnomocnictwa udzielonego zgodnie z prawem, skutecznie.

W takim stanie faktycznym doręczenie orzeczenia na adres siedziby uczestnika należy uznać za skuteczne. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że takim skutecznym doręczeniem jest doręczenie postanowienia z [...] roku z dniem 28 listopada. Konsekwentnie przyjąć należy, że termin do złożenia zażalenia upływał z dniem 5 grudnia 2009r. Tymczasem zażalenie zostało złożone w dniu 7 grudnia 2009r., zatem z uchybieniem terminu, co organ potwierdził ostatecznym, funkcjonującym w obrocie postanowieniem z dnia [...] roku.

Należy podzielić pogląd organu, że składając zażalenie skarżący winien mieć świadomość uchybienia terminu, wynika ono bowiem wprost z dat, natomiast skarżący winien mieć też świadomość regulacji prawnych, dotyczących swej reprezentacji , niezależnie od działań organu w tej sprawie (i dokonywanych uprzednio doręczeń). Trafny zatem jest pogląd, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 k.p.a.) upływał z dniem złożenia zażalenia, czyli 7 grudnia 2009r. Z powyższego wynika niezasadność wniosku z dnia 22 lutego 2010r. o przywrócenie terminu z uwagi na niezachowanie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia.

Ponadto, nawet gdyby uznać za trany pogląd skarżącego NBP, że zyskał on świadomość uchybienia terminowi do złożenia zażalenia dopiero z chwilą zapoznania się z uzasadnieniem postanowienia z dnia 22 stycznia 2010 roku, doręczonego mu w dniu 16 lutego 2010 roku, to brak przesłanek do oceny, że uchybił on terminowi do wniesienia zażalenia bez swej winy. Dopuszczenie do wadliwej reprezentacji w sprawie stanowi okoliczność przede wszystkim obciążającą uczestnika.

Nie było natomiast uchybieniem niezłożenie zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, skoro zażalenie to znajdowało się już w aktach. Taki wymóg kłóciłby się wbrew wywodom organu z ratio legis uregulowania zawartego w art. 58 § 2 k.p.a. Ta uwaga nie ma jednak znaczenia dla wyniku postępowania.

Reasumując, z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

m.ch.