Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 572/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 i art. 7 b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwanego dalej WINGiK) z [...] marca 2015 r. nr [...], wydana w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z 28 stycznia 2014 r. J. K. zwrócił się do WINGiK o doprowadzenie jego nieruchomości do stanu zgodnego "z aktem notarialnym 129/1949 i mapką katastralną". WINGiK pismem z 31 stycznia 2014 r. przekazał ww. pismo Staroście [...] celem załatwienia według właściwości. W wyniku rozpatrzenia wniosku pismem z 3 marca 2014 r. Starosta udzielił szczegółowych wyjaśnień zainteresowanemu. J. K. pismem z 20 marca 2014 r. ponownie wystąpił do WINGiK wnosząc o doprowadzenie jego nieruchomości do zgodności z dokumentacją prawną opisując w sposób obszerny przedmiot swoich żądań wobec Starosty. W związku z powyższym WINGiK zwrócił się o ponowne dokonanie analizy treści żądań zainteresowanego i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy.

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb P. gmina [...] polegających na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2606 i nr 2604/2, wykreśleniu działki nr 2604/2 i przywróceniu oznaczenia działki nr 2605/1 oraz zmianie powierzchni.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że stan prawny ujawniony w księgach wieczystych [...] i [...], jest zgodny z wpisami w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast działka nr 2604/2, stanowi własność J. K. na podstawie zbioru dokumentów nr 952, postanowienia Sądu Powiatowego w [....] z 28 kwietnia 1960 r. o stwierdzeniu prawa do spadku po J. K. oraz postanowienia z 30 sierpnia 2001 r. o stwierdzeniu nabycia prawa do spadku po Z. P., lecz własność ta nie została ujawniona w księgach wieczystych. Nadto podano, że w toku prowadzonego postępowania wyznaczono rozprawę administracyjną na gruncie tj. działce nr 2604/2. Podczas tej rozprawy K. i J. K. ponowili swoje dotychczasowe wnioski, a także okazali na gruncie, jak według nich winna przebiegać granica między działką nr 2606, stanowiącą własność J. C., a działkami stanowiącymi własność wnioskodawcy. Starosta wskazał, że granica okazania na gruncie przebiegająca między innymi przez budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 2606, znacznie różni się od przebiegu granicy wykazanej na aktualnej mapie ewidencyjnej. To jednak granica została ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym (przeprowadzonym w latach 1997-2000) i była przedmiotem postępowania administracyjnego o dostosowanie operatu ewidencyjnego do stanu prawnego (przeprowadzonego w 1998 r.). Starosta odnosząc się do żądania wnioskodawcy odnośnie zlikwidowania numeru 2604/2 i przywrócenia działki nr 2605/1 stwierdził, że aktualne oznaczenia działek wykazane są w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego za nr [...] oraz decyzji z [...] kwietnia 1998 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, działka nr 2604/2 stanowi własność J. K. i nie można jej usunąć z operatu ewidencji gruntów i przywrócić dawnych oznaczeń. Organ wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków w zakresie zawartych w niej danych winna stanowić odzwierciedlenie stanu faktycznego na gruncie, ale musi także odpowiadać właściwym dokumentom własności. Nadto podał, że akt notarialny z 1949 r. nie może stanowić podstaw wpisu prawa własności do ewidencji gruntów i budynków, gdyż odnosi się do stanu prawnego nieruchomości sprzed wydania aktów własności ziemi.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. podniósł, że rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją było bezpodstawne i dlatego decyzja ta winna być uchylona w całości, a postępowanie w tym zakresie umorzone.

WINGiK decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że kwestionowana przez J. K. granica między działkami nr 2604/2, a działką nr 2606 na obecnie obowiązującej mapie ewidencji gruntów i budynków po modernizacji została wykazana zgodnie z granicą uwidocznioną na mapie w skali 1:2000 po odnowieniu ewidencji gruntów z 1987 r. Z analizy stanu prawnego w ujęciu historycznym sporządzonej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego wynika, że obowiązująca mapa wymaga uaktualnienia o zalegające w Sądzie Rejonowym w [....] przy sygn. akt [...] operaty z rozgraniczenia sądowego, które nie zostały przekazane do zasobu geodezyjnego. Organ odwoławczy naprowadził, że w niniejszej sprawie podstawą ustalenia przebiegu granic podczas przeprowadzonej modernizacji był operat ewidencji gruntów nr [...]. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że zawarte w ewidencji dane są niewiarygodne tylko i wyłącznie dlatego, że są one sprzeczne z dokumentem z 1949 r. (akt notarialny), czy mapą katastralną. Żądanie wnioskodawcy o wykazanie posiadanych nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym 129/1949 i mapą katastralną jest bezzasadne. Zwrócono uwagę, że organ prowadzący ewidencję będąc zobowiązanym z mocy prawa do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych nie jest uprawniony do odnotowania w ewidencji gruntów i budynków danych z aktu prawnego, wskazującego stan prawny na rok 1949, w sytuacji, gdy po tej dacie w ewidencji odnotowano kolejne zmiany stanu prawnego i faktycznego dotyczące tego samego gruntu (w przedmiotowej sprawie są to akty własności ziemi z 1975 r.). Oznacza to, że akt notarialny z 1949 r. jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo stać się w tym zakresie podstawą do dokonania przez organ zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono, że błędnym jest oczekiwanie strony, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, gdyż organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.

J. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINGiK z [...] marca 2015 r. wnosząc o jej zmianę poprzez doprowadzenie jego nieruchomości zabudowanej o areale 44 ary zgodnie z aktem własności ziemi z 20 czerwca 1976 r. nr [...] oraz protokołu z 16 października 1974 r. nr 276, aktu notarialnego Rep. [....], postanowieniem z 28 kwietnia 1960 r. sygn. akt [...] oraz postanowieniem z 31 stycznia 1990 r. DZ. Kw [...]. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się stanowiskiem organów obu instancji i wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Podniósł, że mając dokumenty prawne takiej jak akty własności ziemi oraz mapy katastralne, nikt bez jego wiedzy nie mógł decydować o jego własności.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy. Wątpliwa jest sama treść żądania wniosku przyjęta przez organy w obu decyzjach. Sentencja decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosty [...] jest następująca: "odmówić wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb P. gmina [...] polegających na zmianie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2606 i nr 2604/2, wykreśleniu działki nr 2604/2 i przywróceniu oznaczenia działki nr 2605/1 oraz zmianie powierzchni".

Tymczasem z odwołania J. K. z dnia 1 lipca 2014 r. od opisanej wyżej decyzji wynika, że "odmówiono mu wymienionych zmian, chociaż on nie występował z takim wnioskiem". Wprost stwierdził, że "rozpoznanie sprawy zaskarżoną decyzją było bezpodstawne i dlatego zaskarżona decyzja powinna być uchylona w całości, a postępowanie w tym zakresie umorzone".

Po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący w pismach do Starosty z dnia 5 listopada 2014 r. - "żądał doprowadzenia jego nieruchomości do stanu prawnego zgodnego z dokumentacją prawną oraz naniesienia granic prawnych na grunt na koszt Starostwa Powiatowego w [....]" czy z dnia 27 stycznia 2015 r. "sprawa dotyczy doprowadzenia do stanu prawnego mojej nieruchomości 2605 i zabudowanej 130/3 – 44,31 m2 + 44 zabu. + 6 ar J. T." czy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 grudnia 2014 r." i z dnia 28 stycznia 2015 r. - "Zwracał się z prośbą o doprowadzenie jego nieruchomości o areale czterdziestu czterech arów i trzydziestu jeden metrów kwadratowych, zgodnie z aktem notarialnym [...] i mapką katastralną, do stanu prawnego" żądał doprowadzenia jego nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i naniesienia granic prawnych.

Zaniechanie ustalenia rzeczywistej treści żądania w kontekście braku pouczenia J. K. o obowiązujących przepisach prawa dotyczących dokonania aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów wpłynęło na treść wydanych w sprawie decyzji. Należy odnotować, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził jedynie w uzasadnieniu swojej decyzji, że zainteresowany podtrzymuje swoje żądania w kolejnych pismach kierowanych zarówno do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jak i do Starosty [...]. Organ ten nie powołał się na żadne pismo złożone przez J. K., nie wskazał jego daty. Z wcześniejszych rozważań wynika, że po decyzji organu I instancji Pan J. K. żądał doprowadzenia jego nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i naniesienia granic prawnych.

Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż w toku postępowania międzyinstancyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nakazał Staroście [...] pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Biorąc pod uwagę w/w przepis oraz zarzuty odwołującego się dotyczące domniemanych błędów popełnionych podczas założenia ewidencji gruntów, nakazał on organowi I instancji przeprowadzenie analizy dokumentacji i ustalenie jednoznacznie, czy granice przedmiotowych działek przedstawione na aktualnie obowiązującej mapie ewidencyjnej wykazane są zgodnie ze źródłową dokumentacją z założenia ewidencji gruntów. Analiza powinna obejmować sprawdzenie zgodności miar wykazanych w dokumentach źródłowych z obecnie wykazanym stanem na mapie ewidencyjnej. Wyniki w/w analizy należy dołączyć do akt sprawy.

Starosta pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. zlecił wykonanie przedmiotowej analizy A. N. prowadzącej Biuro Usług Geodezyjnych i Kartograficznych.

Wykonaną analizę dołączono do akt sprawy.

Autorka opracowania w końcowej jego części stwierdziła, że w wyniku analizy dotyczącej właściwego wkreślenia szkicu polowego nr 84 z pomiaru na gruncie stanu władania stwierdziła błędne wkreślenie pomiaru w związku z brakiem kartometryczności pierworysu mapy katastralnej (mapa pomniejszona bez skali). Po skanowaniu mapy i kalibracji w programie Mikromap uzyskałam błąd kalibracji wielkości 3,5 m. Wykonała kalibrację i transformację mapy w oparciu i współrzędne wykazane na mapie uzyskałam mapę kartometryczną w skali 1:2880 (błąd kalibracji 0,9 m). Po powiększeniu mapy do skali 1:2000 i porównaniu jej z mapą w skali 1:2000 po odnowieniu ewidencji gruntów z 1987 r. i po modernizacji ewidencji gruntów z 2007 r. stwierdziła, że granica działki nr 2606 z działką nr 2604/2 (droga dojazdowa) mieści się w granicach błędu czyli jest zgodna (w załączeniu kopie map w skali 1:2000 z porównania z punktami dostosowania).

Aktualna mapa ewidencyjna po modernizacji ewidencji gruntów w 2007 r. powstała z digitalizacji mapy po odnowieniu ewidencji gruntów. Po wkreśleniu na aktualną mapę szkiców polowych z uwłaszczeń z 1975 r., rozgraniczenia administracyjnego z 1997 r. i sądowego z 2000 r. oraz operatu z dostosowania stanu prawnego z 1998 r. stwierdziła ona niezgodność mapy ze stanem prawnym wykazanym w w/w postępowaniach co uwidoczniłam na szkicu w skali 1:500. Mapa wymaga uaktualnienia o zalegające w Sądzie Rejonowym w [...] przy sygn. akt 495/99 operaty geodezyjne z postępowań administracyjnych i szkice polowe do rozgraniczenia sądowego wraz z obliczeniami, które nie zostały przekazane do zasobu geodezyjnego po zakończeniu spraw.

Istotny jest fakt, że w kontrolowanej decyzji jako treść żądania wniosku WINGiK przyjął żądanie doprowadzenia nieruchomości J. K. do stanu prawnego zgodnego z aktem notarialnym z 1949 r. i mapką katastralną". Takie ustalenie treści żądania dało Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego asumpt do stwierdzenia w kontrolowanej decyzji, że "ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że kwestionowana przez Pana J. K. granica pomiędzy działkami nr 2604/2 a działką nr 2606 na obecnie obowiązującej mapie ewidencji gruntów i budynków po modernizacji została wykazana zgodnie z granicą uwidocznioną na mapie w skali 1:2000 po odnowieniu ewidencji gruntów z 1987 r. Z analizy stanu prawnego w ujęciu historycznym sporządzonej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego wynika, że obowiązująca mapa wymaga uaktualnienia o zalegające w Sądzie Rejonowym w [...] przy sygn. akt [...] operaty z rozgraniczenia sądowego, które nie zostały przekazane do zasobu geodezyjnego. Organ I instancji w piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r. wyjaśnił, że "przeprowadzona weryfikacja z dnia 20 października 2014 r. przebiegu granicy pomiędzy działką nr 2604/2 i działką nr 2606 oraz otrzymana z Sądu dokumentacja geodezyjna z przeprowadzonych rozgraniczeń" stanowić będzie podstawę do opracowania dokumentacji w celu dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami.

Tak więc w niniejszej sprawie podstawą ustalenia przebiegu granic podczas przeprowadzonej modernizacji był operat z założenia ewidencji gruntów nr [...]. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że zawarte w ewidencji gruntów dane są niewiarygodne, (w rozumieniu § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) tylko i wyłącznie dlatego, iż są one sprzeczne z dokumentem z 1949 r. (aktem notarialnym), czy mapą katastralną.

Żądanie wnioskodawcy o wykazanie posiadanych nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym 129/1949 i mapą katastralną jest bezzasadne. Należy podkreślić, że organ prowadzący ewidencję będąc zobowiązany z mocy prawa do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych nie jest uprawniony do odnotowania w ewidencji gruntów i budynków danych z aktu prawnego, wykazującego stan prawny na rok 1949, w sytuacji, gdy po tej dacie w ewidencji odnotowano kolejne zmiany stanu prawnego i faktycznego dotyczące tego samego gruntu (w przedmiotowej sprawie są to akty własności ziemi z 1975 r.). Oznacza to, iż akt notarialny z 1949 r. jako dowód powierzchni i oznaczenia nieruchomości nie może obecnie na nowo stać się w tym zakresie postawą do dokonania przez organy administracji zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Należy podkreślić, że istotą ewidencji jest, jak sama jej nazwa wskazuje, ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jako to, komu przysługuje prawo własności, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Błędnym jest oczekiwanie strony skarżącej, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów".

Z powyższego wynika, że bezspornie stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów jest niezgodny co do granic działek Pana J. K. ze stanem prawnym wynikającym z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] o rozgraniczeniu. Fakt ten Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzasadnił nieprzekazaniem dokumentów z rozgraniczenia przez Sąd. Jako powód utrzymania w mocy odmownej decyzji wprowadzenia zmian w ewidencji organ wskazał treść wniosku Pana K. i spór graniczny o własność.

Jak już wyjaśniono wcześniej treść żądania nie została ustalona należycie, a z literalnego brzmienia pism J. K., przywołanych już wcześniej w uzasadnieniu złożonych po decyzji organu I instancji, jego życzeniem było doprowadzenie w ewidencji stanu jego działek do stanu zgodnego z prawem.

Stan zgodny z prawem to stan wynikający z prawomocnych postanowień sądowych o rozgraniczeniu. Przy takim założeniu argumentacja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mogłaby się ostać, a organom można by postawić zarzut nierozpoznania istoty sprawy.

Nieustalenie w sposób pewny treści żądania wniosku przesądza o naruszeniu przez organy art. 61 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organy ustalą bezspornie czy wnioskodawca w ogóle żąda ujawnienia jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, poucza, go o zasadach, na jakich taki wniosek się składa, przy ustaleniu, że wnioskodawca żąda wprowadzenia zmian, ustalą bezspornie jego treść i rozpoznają sprawę w granicach wniosku.

Organ administracji, do którego wpływa żądanie strony, zobligowany jest przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II OSK 2257/12, LEX nr 1461248) – tak słusznie Hanna Knysiak – Molczyk w Komentarzu do Kodeksu postepowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że aktualizacja z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) następuje na wniosek. Organ związany jest granicami i treścią wniosku.

W związku z nieustaleniem prawidłowo treści żądania wniosku odnoszenie się przez Sąd na tym etapie postępowania do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.