Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2004 nr 129 poz 1369
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których  zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
article: art. 4 i art 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" w B. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym pismem z dnia 22 lutego 2018 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "B" w Z. (dalej organ lub Dyrektor "B" ). Wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 12 października 2017 r. w sposób opisany we wniosku, tj. doręczenie drogą elektroniczną dokumentacji złożonej przez wykonawcę R. S. w przetargu nieograniczonym pn.: "Zadanie nr 3. Konserwacja terenów zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z. : [...] w kierunku miasta G. ", sygn. post. [...] ) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywny organowi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 4) zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając te żądania skarżący podał, że pismem z dnia 12 października 2017 r. zwrócił się do organu o przekazanie mu drogą mailową wyżej opisanej dokumentacji złożonej przez wykonawcę R. S. w przetargu nieograniczonym. Organ przekazał w ten sposób - po kilku monitach - część żądanej dokumentacji - formularz ofertowy oraz Jednolity Europejski Dokument Zamówienia, resztę dokumentacji zgodził się udostępnić w swojej siedzibie, a więc w inny sposób niż chciał tego skarżący. Skarżący pismem z dnia 31 października 2017 r. ponownie zażądał udostępnienia dokumentów w ten sposób (czyli drogą mailową), ewentualnie wyjaśnienia co stoi na przeszkodzie realizacji jego wniosku, a organ podtrzymał swoje stanowisko nie wyjaśniając powodów odmowy udostępnienia dokumentów w sposób wymagany przez skarżącego. Skarżący po raz trzeci podtrzymał swoje stanowisko i ponowił prośbę o wyjaśnienie powodów decyzji organu, a organ poprosił skarżącego aby zrezygnował możliwości zapoznania się dokumentacją. W ten sposób pomimo wymiany kilku pism organ nie udostępnił całości żądanej dokumentacji w sposób żądany i nie ujawnił powodów swojej decyzji. Podkreślono, że dokumentacja, która została wnioskodawcy przekazana drogą mailową jest podobnej objętości, do tej, której organ przekazać nie chce. Dowodzi to, że organ ma możliwości techniczne i umiejętności potrzebne do przekazania materiałów drogą mailową, a ich ilość nie jest na tyle obszerna, aby uniemożliwić normalną pracę jednostki. Pełnomocnik strony wskazał, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że żądane informacje są informacjami publicznymi; spór ogranicza się jedynie do formy udostępnienia danych.

Odwołując się do treści art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej pełnomocnik strony akcentował okoliczność, iż organ dysponował środkami technicznymi niezbędnymi do przekazania dokumentacji w sposób mailowy - przekazał przecież w ten sposób część żądanych dokumentów. Poza tym organ nigdy nie argumentował, że ze względów technicznych nie może udostępnić w tej formie materiałów. W związku z tym wywiódł, że organ w sposób bezprawny odmawia udostępnienia informacji w sposób żądany we wniosku i pozostaje bezczynny w realizacji tego wniosku.

Uzasadniając żądanie wymierzenia grzywny oraz stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa wskazał, że o powyższym świadczy nagminność postępowania organu oraz sposób jego postępowania. W tym momencie w WSA znajdują się trzy skargi na bezczynność tego organu. W przeszłości było ich jednak więcej. Żaden z wniosków skarżącego nie został załatwiony pozytywnie. Odmowy mają charakter rutynowy, a brak należytego uzasadnienia świadczy o lekceważeniu wnioskodawcy. Działania organu ewidentnie zmierzają do pozbawienia skarżącego jego praw i do ukrycia istotnych informacji, które mają znaczenie dla finansów publicznych. Skarżący uważa, że organ w ten sposób rażąco narusza prawo, stąd wniosek również w tym zakresie jest zasadny.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając te żądania pełnomocnik organu wskazał, że w tym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego organ występował w charakterze Zamawiającego, a skarżący traktowany był jako Wykonawca. Przybliżono przy tym następującą sekwencję zdarzeń:

1) 26 czerwca 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.; dalej p.z.p.) skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie (61 pytań) oraz poprawienie treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia w prowadzonym postępowaniu, na co organ odpowiedział w dniu 12 lipca 2017 r.,

2) 20 lipca 2017 r. skarżący wniósł do organu o udostępnienie protokołu z postępowania w jego aktualnym stanie, w formie elektronicznej, a organ pismem z 25 lipca 2017 r. poinformował, że w przypadku wnioskowanych dokumentów zachodzą przesłanki opisane w § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. 2016.1128, dalej rozporządzenie) - "w przypadku protokołu lub załączników sporządzonych w postaci papierowej, jeżeli z przyczyn technicznych znacząco utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do udostępnienia dokumentów, zamawiający informuje o tym wnioskodawcę i wskazuje sposób, w jaki mogą być one udostępnione". Organ jednocześnie poinformował o możliwości zapoznania się z protokołem w siedzibie, po uprzednim uzgodnieniu terminu.

3) 27 lipca 2017 r. skarżący wezwał organ do wydania protokołu w formie elektronicznej lub wskazania przyczyny "co stoi na przeszkodzie do jego wydania w wnioskowanej formie",

4) 9 sierpnia 2017 r., organ pismem skierowanym do Wykonawców, biorących udział w postępowaniu (w tym do skarżącego), udzielił wyjaśnień treści SIWZ oraz zawiadomił o zmianie treści SIWZ, upublicznił przy tym protokół postępowania w wersji elektronicznej,

5) w piśmie z 10 sierpnia 2017 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad udzielania zamówień publicznych, a organ w piśmie z 11 sierpnia 2017 r. stanowczo temu zaprzeczył,

6) 16 sierpnia 2017 r., skarżący ponownie zarzucił organowi naruszenie zasad wynikających z art. 7 p.z.p. oraz postawił pytanie o podstawę faktyczną przesunięcia terminu składania i otwarcia ofert; w drugim piśmie pytał m.in. o aktualność zakresu prac i terminu rozpoczęcia realizacji zamówienia,

7) 17 sierpnia 2017 r. skarżący, na podstawie p.z.p. i rozporządzenia wniósł o udostępnienie w formie elektronicznej protokołu postępowania wraz z załącznikami, tj. ofertą wykonawcy, a organ pismem z 31 sierpnia 2017 r. przekazał protokół - według stanu na dzień złożenia wniosku oraz poinformował o braku możliwości przekazania załącznika do protokołu w żądanej formie, uzasadniając swoje stanowisko, zgodnie z ww. przepisami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia): "w zakresie wniosku o przekazanie oferty Wykonawcy (...) drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Informujemy, że jej przekazanie we wskazany sposób jest niemożliwe ze względu na brak możliwości sprzętowych jednostki, brak możliwości oddelegowania pracownika oraz ze względów technicznych. Ww. oferta zostanie Panu udostępniona do wglądu (...)",

8) 4 września 2017 r. skarżący ponownie wezwał organ do udostępnienia żądanych dokumentów w formie elektronicznej, a organ pismem z 15 września 2017 r. powtórnie przekonywał o braku możliwości technicznych udostępnienia oferty w formie elektronicznej i informował o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie,

9) skarżący w piśmie z 18 września 2017 r. wskazał - "podany przez Państwa powód braku możliwości przekazania dokumentacji w sposób przez nas wnioskowany jest dla nas zupełnie niezrozumiały"; po raz kolejny wniósł również o wskazanie przeszkód w udostępnieniu dokumentów w formie elektronicznej lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, a organ pismem z 29 września 2017 r. wskazał na przyczynę braku możliwości udostępnienia dokumentów w żądanej przez wnioskodawcę formie i ponowił informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją w siedzibie,

10) skarżący pismem z 2 października 2017 r. wzywał do udostępnienia oferty w formie elektronicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a organ za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 10 października 2017 r. przesłał informację, z której wynikało, że udostępnił skarżącemu skan oferty,

11) 10 października 2017 r. skarżący pismem poinformował o odbiorze jedynie pisma przewodniego; wezwał do udostępnienia w formie elektronicznej również oferty,

12) 12 października 2017 r. skarżący, na podstawie przepisów p.z.p. oraz rozporządzenia, wniósł o udostępnienie w formie elektronicznej załączników do protokołu postępowania, w postacie dokumentacji złożonej przez wykonawcę, a organ pismem z 27 października 2017 r. ponownie poinformował o możliwości udostępnienia dokumentów w siedzibie,

13) 31 października 2017 r. skarżący wniósł o wyjaśnienie przeszkód w udostępnieniu dokumentów w formie elektronicznej lub o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów, a organ pismem z 14 listopada 2017 r. ponownie podtrzymał deklarację udostępnienia dokumentów w siedzibie zarządu,

14) 15 listopada 2017 r. skarżący ponowił to żądanie, a organ pismem z 20 listopada 2017 r. wniósł o jednoznaczne ustosunkowanie się skarżącego co do zamiaru skorzystania z możliwości udostępnienia mu żądanych dokumentów w siedzibie organu.

Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący aktywnie uczestniczył w prowadzonej procedurze o udzielenie zamówienia publicznego, złożył zapytania do treści SIWZ, przekazał gwarancję ubezpieczeniową zapłaty wadium. Mimo, iż ostatecznie nie złożył oferty był traktowany jako Wykonawca, uczestnik postępowania przetargowego. Wobec wszystkich uczestników ww. postępowania stosowano jednolite zasady w zakresie sposobu i formy udostępniania dokumentów - wykonawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej lub faksu otrzymali protokół, z ofertą mogli zapoznać się w siedzibie organu. Ocenił, że zawarte w skardze twierdzenia, jakoby organ nie ujawnił powodów swojej decyzji o możliwości udostępnienia żądanych dokumentów w siedzibie, a nie w sposób i w formie określonej przez skarżącego nie znajduje potwierdzenia. Następnie przybliżył te powody. Odnosząc się do kwestii braku decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów zauważył, że skarżący uczestniczył w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a przepisy p.z.p. nie obligują organu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów, w sposób jaki precyzuje to ustawa o dostępie do informacji publicznej. Akcentował, że zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt I OSK 322/09 "art. 96 ust. 3 p.z.p. i wydane na podstawie art. 96 ust. 5 p.z.p. rozporządzenie stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej". Stanowczo zaprzeczył zarzutowi o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Skarga dotyczyła bezczynności "B" w Z. . Bezsporna jest kwalifikacja tego podmiotu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej oraz kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Z treści wniosku z dnia 12 października 2017 r. wynika, że skarżący domagał się doręczenia drogą elektroniczną dokumentacji złożonej przez wykonawcę R. S. w przetargu nieograniczonym pn.: "Zadanie nr 3. Konserwacja terenów zieleni przyulicznej oraz letnie i zimowe utrzymanie chodników w Z. : [...] w kierunku miasta G. ", sygn. post. [...]. We wniosku jednoznacznie wskazano, że wnioskodawca domaga się powyższego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r., kwalifikując żądane dokumenty jako załączniki do protokołu z tego postępowania w sprawie zamówienia publicznego. Organ reagował na ten wniosek i kolejne ponaglenia poprzez wskazanie, iż dokumenty zostaną udostępnione do wglądu w siedzibie organu, po uprzednim uzgodnieniu terminu udostępnienia. Jak wyżej szczegółowo opisano skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia, wielokrotnie zwracał się do organu, przedstawił gwarancję ubezpieczeniową zapłaty wadium, był traktowany jak wykonawca – pomimo tego, że ostatecznie nie złożył oferty.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; jak już wcześniej - ustawa), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. W tej sprawie bezsporne było, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. był podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja miała taki walor. Sąd ocenia tę kwalifikację podmiotową i przedmiotową jako prawidłową.

W okolicznościach sprawy istotna była regulacja zamieszczona w art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium".

Cytowana regulacja prawna zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Z uwagi na treść tego przepisu konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający.

Taka ustawą szczególną była w analizowanej sprawie ustawa Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 96 ust. 2, 3 i 5 p.z.p. oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu (ust. 2). Protokół wraz z załącznikami jest jawny. Załączniki do protokołu udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania, z tym że oferty udostępnia się od chwili ich otwarcia, oferty wstępne od dnia zaproszenia do składania ofert, a wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od dnia poinformowania o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu (ust. 3). Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia: 1) wzór protokołu oraz zakres dodatkowych informacji zawartych w protokole, mając na względzie wartość zamówienia, tryb postępowania o udzielenie zamówienia, a także mając na celu zapewnienie możliwości zgłaszania uwag do treści protokołu przez osoby wykonujące czynności związane z przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia; 2) sposób oraz formę udostępniania zainteresowanym protokołu wraz z załącznikami, mając na względzie zapewnienie jawności postępowania o udzielenie zamówienia (ust. 5).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 26 lipca 2016 r. zamawiający udostępnia protokół lub załączniki do protokołu na wniosek (ust. 1). Przekazanie protokołu lub załączników następuje przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (ust. 2). W przypadku protokołu lub załączników sporządzonych w postaci papierowej, jeżeli z przyczyn technicznych znacząco utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do udostępnienia dokumentów, zamawiający informuje o tym wnioskodawcę i wskazuje sposób, w jaki mogą być one udostępnione (ust. 3). Bez zgody zamawiającego wnioskodawca w trakcie wglądu do protokołu lub załączników, w miejscu wyznaczonym przez zamawiającego, nie może samodzielnie kopiować lub utrwalać za pomocą urządzeń lub środków technicznych służących do utrwalania obrazu treści złożonych ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (ust. 4). Zamawiający udostępnia wnioskodawcy protokół lub załączniki niezwłocznie. W wyjątkowych przypadkach, w szczególności związanych z zapewnieniem sprawnego toku prac dotyczących badania i oceny ofert, zamawiający udostępnia odpowiednio oferty lub wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w terminie przez siebie wyznaczonym, nie później jednak niż odpowiednio w dniu przekazania informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty lub w dniu przekazania informacji o wynikach oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu i otrzymanych ocenach spełniania tych warunków albo w dniu przekazania informacji o unieważnieniu postępowania (ust. 5).

Z cytowanych przepisów wynika jawność protokołu wraz z załącznikami – jako zasada i okresowe wyłączenie tej jawności. Wynika również modyfikacja zasad udostępniania protokołu oraz załączników w szczególnym przypadku, gdy mają one formę papierową, a z przyczyn technicznych znacząco utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w szczególności z uwagi na ilość żądanych do udostępnienia dokumentów. W takiej sytuacji zamawiający winien poinformować o tym wnioskodawcę i wskazać sposób, w jaki mogą być one udostępnione. Ten i tylko ten wyspecyfikowany przypadek znaczącego utrudnienia udostępnienia dokumentów papierowych przy użyciu środków komunikacji publicznej i skutków jego wystąpienia został przez ustawodawcę uregulowany na zasadzie wyłączności w przepisach szczególnych. W tym tylko zakresie nie stosuje się art. 14 ustawy. Jest to skutek wyłączającego ten przepis wyłącznego stosowania regulacji szczególnej (art. 1 ust. 2 ustawy w zw. z art. 96 ust. 5 p.z.p. i § 4 ust. 3 rozporządzenia). Odmienna interpretacja prowadziłaby do zakwestionowania założenia racjonalności prawodawcy. W zakresie innych przypadków niż opisany w § 4 ust. 3 rozporządzenia należy stosować art. 14 ustawy na zasadach ogólnych.

Szczególny tryb dostępu do informacji publicznej został wskazany we wniosku z dnia 12 października 2017 r. w sposób jednoznaczny. Wnioskodawca wprost odwołał się do przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz rozporządzenia. Powyższe stanowi nota bene konsekwencję funkcjonowania skarżącego w ramach przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego; przekazania gwarancji ubezpieczeniowej zapłaty wadium, wielokrotnego składania wniosków, zapytań, żądań – wszystkie w trybie p.z.p. i rozporządzenia. Co prawda we wniosku o udzielenie informacji publicznej wnioskodawca nie jest obowiązany wskazać trybu udostępnienia czy podstawy prawnej żądania, jednak jego autonomicznie (bez jakiejkolwiek ingerencji organu) uzewnętrzniona wola nie może zostać przez organ zignorowana, jeżeli uwzględnienie tej woli nie prowadzi do skutków nie dających się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Postępowanie toczy się bowiem wyłącznie na wniosek, a organ nie jest uprawniony do jego modyfikowania.

Sąd stwierdza, że w przypadku tak jednoznacznego i autonomicznego wskazania przez skarżącego trybu dostępu do żądanych informacji – które to wskazanie nie pozostawało w sprzeczności z przepisami iuris cogentis - obowiązkiem organu było dostosowanie się do żądania. Tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący aktywnie funkcjonował w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na zasadach właściwych wykonawcy. Powyższe wyłączyło obowiązek informowania wnioskodawcy o szczególnym trybie dostępu do informacji; od razu powstał obowiązek stosowania tego żądanego trybu. Organ zastosował ten tryb, odpowiadając na wniosek skarżącego i wskazując przy tym sposób, w jaki żądane informacje mogą być udostępnione. Co prawda w odpowiedzi na wniosek nie podano powodów, dla których utrudnione jest udostępnienie tych dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, ale organ tę okoliczność wyjaśnił i umotywował w toku wielokrotnie przesyłanych skarżącemu odpowiedzi w toku całego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd dostrzega wadliwość działania organu, ale ocenia ją jako nie mającą wpływu na wynik, gdyż skarżący otrzymał wymaganą informację w tym zakresie. Sąd szczegółowo zrelacjonował w części historycznej wyroku treść prowadzonej korespondencji i nie znajduje podstaw do pominięcia faktu, iż skarżący dysponował wiedzą o powodach, które doprowadziły organ do wskazania odmiennego niż żądany sposobu udostępnienia informacji. Powoływano się bowiem na brak możliwości sprzętowych jednostki i względy techniczne, a także brak możliwości oddelegowania pracownika do czynności niezbędnych do udostępnienia w wersji elektronicznej. W odpowiedzi na skargę doprecyzowano jeszcze, iż problemy sprawiał sposób zbindowania dokumentów znacznie utrudniający skanowanie. Sąd ocenia jako prawidłowe zakwalifikowanie wskazanych powodów jako utrudnienia udostępnienia dokumentów przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, ze skutkiem uznania za spełnione przesłanek wynikających z § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Mając na względzie jednoznaczność wniosku skarżącego oraz okoliczność, iż uwzględnienie jego woli nie prowadzi do skutków nie dających się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż skarżący wskazując tryb dostępu do informacji nie pozbawił się możliwości pozyskania tych informacji i cele ustawy o dostępie do informacji publicznej również w tym przypadku mogły być zrealizowane – tyle, że na zasadach szczególnych; Sąd uznaje działanie organu za odpowiadające prawu. Podkreślić trzeba, że wola skarżącego nie stanowiła przy tym modyfikacji bezwzględnie wiążących przepisów prawnych. Działanie z poszanowaniem dla uzewnętrznionej woli uczestnika postępowania w sprawie o udzielenie zamówienia publicznego nie pozostaje w opozycji do uwarunkowań aksjologicznych instytucji dostępu do informacji publicznej.

Odpowiedź na wniosek skarżącego (który wpłynął do organu w dniu 13 października 2017 r.), udzielona z uwzględnieniem regulacji szczególnej – ze wskazaniem sposobu udostępnienia, w terminie ustawowym (27 października 2017 r.), z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych, daje podstawę do uznania, że organ nie dopuścił się bezczynności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.