Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 362/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 ust 3, art. 61 ust 8 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 814/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [....] na rzecz Zarządu Województwa M. 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 814/18, w wyniku rozpoznania skargi [...] (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: ZWM) z 12 lipca 2018 r. nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ZWM, a także zasądził od ZWM na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

WSA przyjął za podstawę wyroku następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Instytucja Organizująca Konkurs pismem z 20 kwietnia 2018 r. poinformowała skarżącego, że jego wniosek "[...], w wyniku oceny formalno-merytorycznej uzyskał negatywną ocenę i nie może być przyjęty do realizacji. Projekt nie uzyskał wymaganego minimum punktów przed pomnożeniem przez wagę w kryterium "[...]".

W wyniku rozpoznania protestu skarżącego, ZWM pismem z 12 lipca 2018 r. – w oparciu o art. 53 - 59 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460; dalej: ustawa wdrożeniowa), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 - wersja nr 4, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 286/18 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2018 r. oraz Regulaminu konkursu w ramach 8 Osi Priorytetowej - Rynek Pracy RPO Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 Działanie 8.2 Aktywizacja Zawodowa konkurs nr [...] (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 1959/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 28 listopada 2017 r., ze zmianami – protestu nie uwzględnił.

Odnosząc się do zarzutów ZWM wyjaśnił, że w Instrukcji jednoznacznie wskazano, iż w ramach prezentacji potencjału kadrowego należy opisać zasoby kadrowe, które posiada wnioskodawca i sposób ich wykorzystania w ramach projektu, tj. kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowane funkcje. Istotne jest przeanalizowanie, czy posiadany już potencjał kadrowy będzie wykorzystywany do realizacji przedkładanego projektu. Należy wskazać tylko obecnie posiadany potencjał kadrowy, a więc w szczególności osoby na stałe współpracujące i planowane do oddelegowania do projektu wraz z opisem ich doświadczenia i określeniem planowanej funkcji w projekcie. Dotyczy to zwłaszcza zatrudnionych na umowę o pracę oraz trwale współpracujących, a nie tych, które dopiero miałyby być zaangażowane, gdyż w ich przypadku może obowiązywać konkurencyjna procedura wyboru (zasada konkurencyjności lub PZP). Dla każdej z osób należy wskazać zakres zadań, jakie będzie wykonywać w kontekście posiadanej wiedzy i umiejętności (przy czym, o ile dana osoba wykonywać będzie zadania związane z zarządzaniem projektem - szczegółowy opis zadań i doświadczenia przedstawia się w polu D. 1.5). W związku z tym ZWM za niezasadny uznał zarzut, iż nie ma wymogu wykazywania jako potencjału kadrowego, tj. kluczowych osób zaangażowanych do realizacji projektu. Jak wskazano wyżej we wniosku należało opisać zakres zadań, jakie będą wykonywać poszczególne osoby w projekcie w kontekście posiadanej wiedzy i umiejętności. W złożonym proteście, skarżący wskazał wyłącznie dwie osoby stanowiące potencjał kadrowy, bez uwzględnienia pracownika ds. biurowych. Przedstawiony opis w części D.2. wniosku, jest bardzo ogólny, w związku z tym trudno jest określić zakres zadań realizowanych przez wskazane osoby. Wnioskodawca zobowiązany był do przedstawienia posiadanego potencjału kadrowego, tj. zarówno wykonującego zadania merytoryczne, jak związane z zarządzaniem, na stałe współpracującego lub oddelegowanego do realizacji projektu.

ZWM wskazał, że w odniesieniu do pozostałego personelu merytorycznego przedstawiono zarys zakresu wymagań w stosunku do ich kwalifikacji/doświadczenia (Doradca klienta będzie posiadał uprawnienia doradcy zawodowego (...), Pośrednik pracy (...) będzie posiadał wykształcenie wyższe (...), Psycholog będzie posiadał wykształcenie wyższe kierunkowe (...), Doradca zawodowy (...) będzie posiadał wykształcenie wyższe kierunkowe (...), Osoba przeprowadzająca poradnictwo z zakresu opieki nad os. zależnymi będzie posiadała wykształcenie wyższe kierunkowe (...), co nie odpowiada wymogom Instrukcji, gdyż wskazane opisy wskazują, że skarżący dopiero zamierza zaangażować personel merytoryczny projektu, nie są to zatem osoby na stałe współpracujące z nim, które zgodnie z Instrukcją można uznać za aktualnie posiadany potencjał kadrowy. Skarżący nie wskazał kluczowych osób do wykonywania poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie.

ZWM podkreślił, że posiadanie wyłącznie sprzętu biurowego nie przesądza o realizacji projektu i zakończeniu go sukcesem. Argument oceniających dotyczący braku własnego lokalu, w którym będzie realizowany projekt był słuszny, czego następstwem było obniżenie liczby przyznanych punktów.

Odnosząc się do subkryterium nr 2, "Doświadczenie Wnioskodawcy/partnerów", ZWM wskazał, że należało przedstawić doświadczenia w realizacji różnego rodzaju przedsięwzięć, nie tylko realizowanych przy udziale środków funduszy strukturalnych, w okresie ostatnich trzech lat w stosunku do roku, w którym składany jest wniosek o dofinansowanie (...). W opisie należało uwzględnić przede wszystkich przedsięwzięcia ściśle związane z zakresem projektu planowanego do realizacji: w obszarze (zakresie) tematycznym, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu; na rzecz grupy docelowej, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu; na określonym terenie, którego dotyczyć będzie realizacja projektu.

Skarżący w części D.2. wniosku wymienił projekty, które w jego opinii mają stanowić potwierdzenie posiadanego, wymaganego doświadczenia. Są to 3 projekty (2 jako lider, 1 jako partner), które są realizowane na terenie województwa małopolskiego. Projekty te są skierowane do osób zagrożonych ubóstwem oraz wykluczeniem społecznym, pozostających bez zatrudnienia. ZWM wskazał, że projekty realizowane w ramach Poddziałania 9.1.2., dotyczą aktywizacji społecznej i zawodowej. Natomiast kluczowym jest fakt, iż wskazane Poddziałanie skierowane jest do osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem. Żaden z tych projektów nie został zakończony. Wobec tego nie stanowią one potwierdzenie posiadanego doświadczenia w realizacji projektów na terenie województwa małopolskiego, zwłaszcza że nie dotyczą one tożsamej grupy docelowej. Wobec tego ZWM uznał, że przyznane punkty były ocenione prawidłowo.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie ZWM.

WSA w szczególności za wadliwe uznał stanowisko ZWM, jakoby skarżący nie wykazał odpowiednich zasobów kadrowych oraz potencjału niezbędnych do efektywnej realizacji projektu. Wynika to z tego, że we wniosku o dofinansowanie projektu expressis verbis, z imienia i nazwiska, z podaniem kwalifikacji i wykształcenia, a także roli w projekcie wskazane zostały osoby dwóch specjalistów, mające z racji przywołanych predyspozycji kluczowe znaczenie dla realizacji przedsięwzięcia i stanowiące jego gwarancje. Okoliczność, że osobami tymi był skarżący i [...], zważywszy na specyfikę projektu, nie stanowi podstawy do oceny, że nie podołają oni zadaniu czy też, że ów zasób kadrowy jest zbyt wąski. Ponadto ZWM nie wzięł pod rozwagę angażowania dla realizacji projektu personelu merytorycznego w oparciu o umowy cywilnoprawne, co jest dopuszczalne zarówno na gruncie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, jak i wobec treści dokumentacji konkursu, zwłaszcza załącznika nr 12 do Regulaminu. Zdaniem WSA uprawnione jest zatem stanowisko, że przyjęty przez skarżącego sposób angażowania pośredników pracy, psychologów i innych specjalistów nie odbiega od dopuszczalnych rozwiązań przewidzianych w dokumentacji konkursowej. Chybiony jest w równej mierze argument jakoby wnioskujący przedstawił jedynie zarys zakresu wymagań, co do kwalifikacji i doświadczenia personelu merytorycznego; organ odwołał się bowiem jedynie cząstkowo do szczegółowych danych zawartych we wniosku. Tymczasem we wniosku wskazano kwalifikacje i doświadczenie osób zaangażowanych w projekt, określono ich role i planowane funkcje. Tym samym – w ocenie WSA – redukcja ilości przyznanych punktów w ramach subkryterium potencjału kadrowego była nieuzasadniona.

Podobnie WSA ocenił stanowisko organu w przedmiocie niewykazania przez skarżącego odpowiedniego dla realizacji projektu potencjału technicznego. Nieuprawnione było łączenie owego potencjału z "własnością lokalu" i abstrahowanie od innych form dysponowania nieruchomościami niezbędnymi dla potrzeb projektu, zwłaszcza na podstawie umów najmu. Niezależnie od innych argumentów przemawiających za oczywistą dopuszczalnością takiego rozwiązania, jak praktyka gospodarcza, względy praktyczne czy niebezpieczeństwo dyskryminacji i wykluczenia z konkursu osób koncentrujących swą działalność i centrum życiowe poza Małopolską, WSA wskazał, że rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z samą dokumentacją konkursową, zwłaszcza z załącznikiem nr 12 do Regulaminu przewidującym stawki za przykładowy wykaz dopuszczalnych cen wynajmu sal.

WSA za trafny uznał argument skarżącego dotyczący rozszerzenia wobec niego zarzutów dotyczących niewystarczającego potencjału technicznego na etapie rozpoznawania protestu. ZWM stwierdził bowiem, że posiadanie wyłącznie sprzętu biurowego nie przesądza o realizacji projektu i zakończeniu go sukcesem. Tymczasem na tym etapie postępowania niedopuszczalne było formułowanie dodatkowych zarzutów wobec wnioskodawcy, gdyż został on pozbawiony możliwości odniesienia się do nich w procedurze administracyjnej. Niedopuszczalne było także nawiązanie i przyjęcie przez organ stanowiska w istocie nie wyrażonego przez ekspertów, tj. dotyczącego rzekomej lapidarności w przedstawianiu zasobów technicznych we wniosku. To ostatnie dyskwalifikować musi rzetelność oceny. Tym bardziej, że tę konstatację postrzegać należy w kontekście przedstawionego we wniosku potencjału technicznego i składających się na ów potencjał urządzeń, projektów multimedialnych i stron promocyjnych i wyliczenia czynności, które mają być przy ich pomocy wykonane.

W ocenie WSA nieuprawniony jest pogląd negujący doświadczenie wnioskodawcy, a w konsekwencji zaniżenie oceny. Wadliwe było pominięcie doświadczenia skarżącego nabytego przy okazji wykonywania projektów wciąż pozostających w sferze realizacji, czego nie przewiduje dokumentacja konkursowa. Skarżący realizując owe projekty także na terenie Małopolski, przy czym niektóre z nich od 2016 r., nie jest osobą nieobeznaną z szerokim spektrum zagadnień dedykowanych pożądanym grupom docelowym. Tak więc skarżący należycie wykazał więc swoje doświadczenie niezbędne dla realizacji wnioskowanego zadania, przywołał projekty tematycznie w istocie z nim tożsame, a wymóg kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek wskazanych w Instrukcji, nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem WSA skarżący słusznie zarzuca, że ZWM nie uwzględnił faktu zakończenia jednego z projektów, ani też nie uwzględnił kryterium potencjału społecznego, jako istotnego elementu opisu potencjału i doświadczenia.

Resumując WSA stwierdził, że wobec wykazanego wyżek naruszenia prawa materialnego za zasadny należało uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 57 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy ocena projektu została dokonana przez ekspertów wadliwie, w sposób naruszający zasadę rzetelności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZWM, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że ocena projektu dokonana przez ZWM została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na dokonanie oceny, tj. poprzez naruszenie zasady rzetelności, podczas gdy ocena została przeprowadzona w sposób rzetelny, uzasadnienie oceny zostało sporządzone w sposób zrozumiały oraz zgodny z ustanowionymi w ramach konkursu regułami, wyraźnie wskazano przyczyny negatywnej oceny, wymieniono uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem;

2) postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że powtórna weryfikacja projektu wykracza poza zakres wniesionych zarzutów, podczas gdy ZWM dokonał weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem, odnosząc się do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii i podniesionych zarzutów;

3) postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi bez wykazania w jaki sposób naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uzasadnienie wyroku w sposób budzący wątpliwości, co do analizy zapisów dokumentacji konkursowej, co nie pozwala ustalić jednoznacznie, jakimi przesłankami kierował się WSA wydając zaskarżony wyrok;

4) postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenia 1303/2013), poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie narusza zasadę rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, nie wyjaśniając na czym polega niezgodność postępowania instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA.

Przypomnieć należy, że WSA uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie ZWM oparł uzasadnienie na naruszeniu zasady rzetelności wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Nie jest w sprawie kwestionowany właściwy pogląd WSA, że zasada rzetelności związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danej trybie regułami oraz powinnością wszechstronnego uzasadnienia wyroku.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy istotnie ocena projektu skarżącego dokonana przez organ kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu" w zakresie dwóch subkryteriów: potencjał wnioskodawcy (subkryterium 1) oraz doświadczenie wnioskodawcy (subkryterium 2) została dokonana w sposób rzetelny.

Zgodnie z załącznikiem do Regulaminu konkursu ramach subkryterium 1 ocenie podlega: - potencjał kadrowy wnioskodawcy oraz opis sposobu jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji oraz ich planowa funkcja w projekcie), - potencjał finansowy i techniczny wnioskodawcy (zaplecze, pomieszczenia, sprzęt itp.) oraz opis sposobu wykorzystania w ramach projektu; a w ramach subkryterium 2 ocenie podlega: doświadczenie wnioskodawcy w obszarze tematycznym odpowiadającym danemu projektowi, w realizacji działań na rzecz grupy docelowej, do której skierowany jest dany projekt, w realizacji działań na terytorium, na którym będzie realizowany dany projekt.

W tym miejscu przypomnieć należy – co ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a co nie zostało zaznaczone przez WSA – że Regulamin konkursu przewidywał skalę punktacji: 0-6 odnośnie do subkryterium 1 oraz 0-4 co do subkryterium 2 bez wskazania możliwej punktacji za poszczególne elementy składające się na subkryteria. Postanowiono przy tym, że punkty za powyższe subkryteria będą sumowane, a nieuzyskanie minimalnej liczby – tj. 6 punktów – oznacza niespełnienie kryterium. Zauważyć należy, że przedmiotowy projekt w obu subkryteriach uzyskał punkty. W ramach subkryterium 1 oceniający przyznali po 3 punkty, a w subkryterium 2 po 2 punkty. Zatem oceniający uznali, że przedmiotowy projekt posiada pewien poziom spełnienia obu subkryteriów a w efekcie spełnienia kryterium zdolności do efektywnej realizacji projektu, lecz nie na pożądanym poziomie, tj. minimum 6 punktów.

Dodać także należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania odmiennej oceny projektu i przyznawania innej/wyższej liczby punktów. Kontrola przez sąd administracyjny informacji o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu obejmuje badanie oceny projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Sądowa ocena opinii eksperta polega w istocie na zbadaniu, czy ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający są ekspertami w danej dziedzinie (por. np. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1955/18 i z 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/10; dostępne na: www.orzecznia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże).

Mając to na uwadze powyższe, należy zgodzić się z kasatorem, że WSA błędnie uznał za zasadny zarzut skarżącego, co do oceny wykazania odpowiednich zasobów kadrowych oraz potencjału niezbędnego do efektywnej realizacji projektu.

Należy zgodzić się z kasatorem, że ZWM w zaskarżonym rozstrzygnięciu przytoczył zapisy dokumentacji konkursowej, które jednoznacznie wskazują, co wnioskodawca powinien zaprezentować w złożonej dokumentacji aplikacyjnej i co będzie punktowane w ramach oceny projektów. Regulacje te odnoszą się i są takie same dla wszystkich wnioskodawców uczestniczących w konkursie.

Zgodnie z zapisami Instrukcji: "(...) w ramach prezentacji potencjału kadrowego należy opisać zasoby kadrowe, które posiadają Wnioskodawca (...) i sposób ich wykorzystania w ramach projektu, tj. kluczowe osoby, które zostaną zaangażowane do realizacji przedkładanego projektu. Należy wskazać tylko posiadany potencjał kadrowy, a więc w szczególności osoby na stałe współpracujące i planowane do oddelegowania do projektu wraz z opisem ich doświadczenia i określeniem planowanej funkcji w projekcie. Dotyczy to zwłaszcza i osób zatrudnionych na umowe o pracę oraz trwale współpracujących, a nie tych, które dopiero miałyby być zaangażowane, gdyż w ich przypadku może obowiązywać konkurencyjna procedura (zasada konkurencyjności lub PZP). Dla każdej z osób angażowanych do realizacji projektu należy wskazać zakres zadań, jakie będzie wykonywać w kontekście posiadanej wiedzy i umiejętności (przy czym, o ile dana osoba wykonywać będzie zadania związane z zarządzaniem projektem - szczegółowy opis jej zadań i doświadczenia przedstawia się w polu D.1.5)".

Konfrontując powyższy opis z danymi zawartymi w projekcie skarżącego, należy uznać za słuszny zarzut kasatora, że WSA niezasadnie podważył dokonaną ocenę projektu w tym zakresie. ZWM prawidłowo bowiem stwierdził, iż wnioskodawca wykazując potencjał kadrowy podał jedynie z imienia i nazwiska 2 osoby, które stanowić mają potencjał kadrowy. Byli to: sam wnioskodawca, który miał pełnić funkcję Kierownika projektu (funkcja związana z zarządzaniem projektem) oraz osoba, która miała pełnić funkcję Asystenta kierownika (funkcja związana z zarządzaniem projektem) oraz Specjalistę ds. obsługi projektu (bez wskazania imienia i nazwiska osoby, czyli nie można zweryfikować, czy osoba ta jest na stałe współpracująca z wnioskodawcą).

Oznacza to, że skarżący wskazał jedną osobę współpracującą, która będzie pełnić w projekcie funkcję zarządzająca. Ponadto w części D.2 wniosku o dofinansowanie w sposób ogólny napisano o osobach współpracujących (osoby merytoryczne do realizacji projektu): AKE współpracuje na stałe z kadrą, której doświadczenie i kwalifikacje są adekwatne do realizacji projektu, w tym m.in.: doradcy zawodowi, psychologowie, pośrednicy pracy. Opis ten, który zgodnie z Instrukcją ma dotyczyć osób trwale współpracujących lub zatrudnionych na umowę o pracę, nie wskazuje konkretnych osób oraz nie zawiera opisu ich doświadczenia oraz nie zawiera planowanej funkcji tych osób w projekcie, co wnioskodawca miał zrobić zgodnie z Instrukcją. Tym samym kasator trafnie wywodzi, że WSA wadliwie ocenił stanowisko organu o niewykazaniu odpowiednich zasobów kadrowych w projekcie.

Odnosząc się do stwierdzenia WSA, że organ nie wziął pod rozwagę angażowania dla realizacji projektu personelu merytorycznego w oparciu o umowy cywilnoprawne. Wskazać należy, że oczywiście umowy takie są dopuszczalne w ramach projektu, ale zgodnie z zapisami wniosku to nie one były premiowane większą ilością punktów w ramach kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu". Jest logiczne i w pełni zrozumiałe to, że maksymalną liczbę punktów za potencjał kadrowy w ramach subkryterium 1 otrzymywali ci wnioskodawcy, którzy posiadają pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę. W takim przypadku jest już kadra gotowa do realizacji projektu, bez konieczności poszukiwania kompetentnych pracowników. W efekcie nie budzi zdziwienia to, że konieczność dopiero zaangażowania pracowników do realizacji projektu, a nie korzystania z zasobów własnych, skutkowała niższą punktacją. Nie pozostaje to bowiem w sprzeczności z logiką, doświadczeniem życiowym czy normami prawa. (podobna sytuacja została oceniona przez NSA w wyroku z 22 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3533/18).

Kolejny zarzut kasatora dotyczący argumentacji WSA odnośnie doświadczenia skarżącego także jest usprawiedliwiony.

Skarżący wskazał 3 projekty realizowane na terenie województwa małopolskiego, które są skierowane do osób zagrożonych ubóstwem oraz wykluczeniem społecznym, pozostających bez zatrudnienia. Projekty realizowane w ramach przedmiotowego konkursu (tj. działania 8.2) dotyczą aktywizacji społecznej i zawodowej. Przy czym żaden z wymienionych projektów nie został zakończony oraz nie dotyczy tożsamej grupy docelowej. Natomiast doświadczenie skarżącego w zakresie tematycznym, którego dotyczy zakres wsparcia, dotyczy innych województw. Kasator trafnie wywodzi, że Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie nie wyłącza możliwości powoływania się na programy realizowane na terenie innych województw, jednak w swym opisie wyraźnie wskazuje, iż w opisie należy uwzględnić przede wszystkim przedsięwzięcia realizowane na określonym terenie, którego dotyczyć będzie realizacja projektu. Z treści kryterium "Zdolność do efektywnej realizacji projektu" wynika co podlega ocenie, mianowicie: "W ramach subkryterium ocenie podlega doświadczenie Wnioskodawcy (...) w obszarze tematycznym odpowiadającym danemu projektowi, w realizacji działań na rzecz grupy docelowej, do której skierowany jest dany projekt, w realizacji działań na terytorium, na którym będzie realizowany dany projekt."

Jak wynika z treści przytoczonego subkryterium wskazano w nim jednoznacznie na wymóg wykazania doświadczenia w określonym obszarze tematycznym, określonej grupie i określonym terytorium. Ocena owego kryterium odnosi się w czytelny sposób do tych właśnie kwestii. Stwierdzenie jakiegokolwiek odstępstwa w tym zakresie musi znaleźć odzwierciedlenie w punktacji. Skoro zatem wnioskodawca nie przedstawił realizacji projektów dla dokładnie określonej grupy docelowej na terenie województwa małopolskiego to nie mógł otrzymać maksymalnej punktacji, bo ta przeznaczona jest dla projektów, które w pełni realizują opisane wymogi.

Kolejny zarzut kasatora dotyczy twierdzenia WSA, że "nieuprawnione było łączenie owego potencjału z "własnością lokalu" i abstrahowanie od innych form dysponowania nieruchomościami niezbędnymi dla potrzeb projektu, zwłaszcza na podstawie umów najmu". Zasadnie kasator podnosi, że najem powierzchni do organizacji szkoleń jest dopuszczony, jednak – podobnie jak wyżej podkreślono – jest niżej punktowany w ramach kryterium, niż projekty bazujące na własnej bazie szkoleniowej, ponieważ mają one większy potencjał w działaniu. Tym samym organ wyżej punktował projekty posiadające większy potencjał techniczny, w tym podmioty dysponujące już salami, niż podmioty, które miały sale szkoleniowe dopiero pozyskiwać w drodze wynajmu. Podobnie taką sytuację ocenił NSA w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt I GSK 3533/18 stwierdzając, że "Niczym nie zostały poparte zarzuty, że przypisanie większego potencjału w sytuacji posiadania własnej bazy szkoleniowej jest sprzeczne z zasadami doświadczenia zawodowego i życiowego. W świetle powyższego nieuzasadnione są też twierdzenia, że sporna ocena świadczy o faworyzowaniu właścicieli nieruchomości na terenie Województwa Małopolskiego".

Reasumując tę część zarzutów skargi kasacyjnej (jak również związany z nim zarzut opisany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej), należy zgodzić się z kasatorem, że – wbrew stanowisku WSA – ocena projektu została przeprowadzona w sposób rzetelny, a jej uzasadnienie zostało sporządzone w sposób zrozumiały oraz zgodny z ustanowionymi w ramach konkursu regułami, wyraźnie wskazano przyczyny negatywnej oceny, wymieniono uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Wobec czego WSA nieprawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Są Administracyjny stwierdza, że usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez WSA art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez uznanie, że powtórna weryfikacja projektu wykracza poza zakres wniesionych zarzutów.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej – ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

Wskazać należy, że organ dokonał weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem, odnosząc się do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii i podniesionych zarzutów. Skarżący w proteście wskazał na potencjał techniczny również w zakresie posiadanego sprzętu biurowego, tym samy ZWM rozpatrując protest w swoim rozstrzygnięciu odniósł się do zarzutów będących w proteście, stwierdzając, że posiadanie wyłącznie sprzętu biurowego nie przesądza o realizacji projektu i zakończeniu go sukcesem, mając na uwadze, iż w ramach potencjału technicznego w ramach kryterium "Efektywność realizacji projektu", badane jest m.in. zaplecze, pomieszczenia oraz sprzęt.

Tym samym WSA nieprawidłowo stwierdził, że ZWM na etapie postępowania odwoławczego formułował dodatkowe zarzuty wobec skarżącego. Organ bowiem jedynie odniósł się do argumentów prezentowanych w ramach wniesionego protestu. Zatem nieuzasadniony jest pogląd WSA, iż na etapie procedury odwoławczej, organ formułował dodatkowe zarzuty wobec skarżącego.

Za niezasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie sposobu uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć należy, że przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej jest przepisem "wynikowym", a więc wskazującym co robi sąd w przypadku uwzględnienia skargi. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konieczne uzasadnienia wyroku.

Podkreślenia wymaga, że naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź też nie odnosi się do zarzutów skargi, które stanowią kluczowe elementy rozpoznawanej sprawy. Przy czym zarzutem naruszenia tego przepisu nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość kontroli zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że to, iż WSA błędnie uzasadnił zaskarżony wyrok stwierdzając w sprawie naruszenie art. 37 ust. 1 i art. 57 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza jeszcze, że naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść bowiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwalała na sformułowanie merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, a następnie poddania tego wyroku kontroli instancyjnej.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie WSA, organ przeprowadził wybór projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ocena przedmiotowego projektu została dokonana przez organ na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WM 2014 - 2020. Uzasadnienie oceny zostało sporządzone w sposób zrozumiały oraz zgodny z ustanowionymi w ramach konkursu regułami, wyraźnie wskazano przyczyny negatywnej oceny, wymieniono uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Informacje zawarte w rozstrzygnięciu organu są spójne, logiczne i w sposób wyczerpujący opisują motywy podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo wskazać należy, że w sprawach analogicznych do przedmiotowej (ten sam konkurs, to samo kryterium oceny, zbieżny stan faktyczny), zapadały wyroki oddalające skargi stron. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2018 r. I SA/Kr 706/18 skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3346/18; wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 670/18 skarga kasacyjna oddalona wyrokiem NSA z 22 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3533/18; a także wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 735/18 praw.).

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania składają się: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 360 zł stanowiące wynagrodzenie pełnomocnika, który brał udział w postępowaniu przed sądem I instancji.