Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 12/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa z tytułu nadmiernie pobranej dotacji celowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Województwa [...] kwotę 14 802 zł. (czternaście tysięcy osiemset dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 30 listopada 2009 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Województwo [...] jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazującą zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji w wysokości [...] zł łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczania dotacji, tj. od [...] marca 2009 r.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Województwo [...] korzystało z dotacji celowej z budżetu państwa na 2007 r. przeznaczonej na realizację zadań wynikających z Kontraktu Wojewódzkiego z dnia 5 lipca 2007 r. na lata 2007 - 2008 dla Województwa [...] m.in. na dofinansowanie projektu – “S." w kwocie [...] zł. Umowę o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa ww. projektu Województwo [...] zawarło z Wojewodą [...] w dniu [...] lipca 2007 r.

Aneks do powyższej umowy został podpisany w dniu [...] lutego 2008 r. w związku z wykorzystaniem środków objętych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r nie wygasają z upływem roku budżetowego.

Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w L. w wyniku kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego stwierdziła nieprawidłowości w zakresie finansowania z budżetu państwa ww. projektu. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 marca 2009 r. NIK wnioskowała o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Samorząd Województwa [...] obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej w 2008 r. dotacji z budżetu państwa ze środków niewygasających w 2007 r. -w kwocie [...] zł.

W dniu 9 czerwca 2009 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne zgodnie z wnioskiem zawartym w wystąpieniu pokontrolnym NIK.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] nakazał zwrot do budżetu państwa pobranej w nadmiernej wysokości części dotacji w kwocie [...] zł łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczania dotacji, tj. od [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż Zarząd Województwa [...] pismem z dnia 14 listopada 2007 r. zwrócił się do Wydziału Zarządzania Funduszami Europejskimi [...] Urzędu Wojewódzkiego w L. z prośbą o umieszczenie kwoty [...] zł w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 2007, informując, że umowy z wykonawcami robót na realizację inwestycji zostały podpisane w 2006 r., z terminem zakończenia do końca 2007 r. Ustalono również, że w wykazie wydatków, stanowiącym załącznik Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r., pod poz. 283 zostało ujęte zadanie pn. “S." w kwocie [...] zł. z ostatecznym terminem realizacji do 30 czerwca 2008 r.

Przeprowadzona analiza dokumentacji wykazała, że na podstawie wniosków składanych przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] zrefundowano wydatki na kwotę [...] zł, poniesione na podstawie umów zawartych w roku 2008:

umowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy Województwem [...], a Przedsiębiorstwem Budowlanym "P." sp. z o.o. z siedzibą w C., ul. [...] na kwotę [...] zł

umowa Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. pomiędzy Województwem [...], a E. K., K. K., J. C. - wspólnikami spółki cywilnej "I." s.c., W., ul. [...] na kwotę [...] zł.

Na podstawie zawartych umów zostały wystawione faktury z dnia [...] maja 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] czerwca 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. na łączną kwotę [...] zł.

W ocenie organu I instancji sfinansowanie prac realizowanych na podstawie umów zawartych w roku 2008 ze środków niewygasających z upływem roku 2007 (z kwoty [...] zł ujętej w rozporządzeniu Rady Ministrów) było nieprawidłowe i stanowiło naruszenie przepisów art. 157 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 249, poz. 2104 z późn. zm.) – dalej “u.f.p., określających m.in. zasady ponoszenia wydatków, które powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Wydatki te powinny być przeznaczone na pokrycie istniejących w 2007 r. zobowiązań umownych, a nie na zobowiązania zaciągnięte dopiero w następnym roku, tj. 2008. Dotacja celowa w kwocie [...] zł została więc pobrana w nadmiernej wysokości. Zgodnie zaś z art. 145 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane w nadmiernej wysokości, podlegają w tej części zwrotowi do budżetu państwa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Samorząd Województwa [...] stwierdził, że nie naruszył art. 157 ust. 1 u.f.p. Do kompetencji Rady Ministrów należy bowiem ustalenie wykazu wydatków z budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Tym wydatkiem była dotacja celowa na finansowanie zadań Kontraktu Wojewódzkiego, tj. zobowiązanie Rządu do sfinansowania w latach 2007-2008 wydatków na budowę szpitala w C. Rada Ministrów biorąc pod uwagę stopień realizacji tej inwestycji planowanej do zakończenia w 2008 r. i po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP ujęła dotację celową jako wydatek niewygasający z terminem jego realizacji do 30 czerwca 2008 r. Dalsze procedury prawne na poziomie Samorządu Województwa [...] były natomiast konsekwencją powyższej decyzji Rady Ministrów.

W świetle powyższych okoliczności zakwalifikowanie przeznaczonej do zwrotu kwoty jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Art. 145 ust. 2 u.f.p. definiuje bowiem pojęcie "dotacji pobranych nadmiernej wysokości". Są nimi dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W ocenie Województwa [...] kwota, na którą udzielono dotację była niezbędna na realizację dotowanej inwestycji, co potwierdzają umowy i faktury znajdujące się w aktach sprawy, środki zostały również wykorzystane w obowiązującym terminie tj. do 30 czerwca 2008 r. Ponadto została spełniona przesłanka określona w art. 157 ust. 4 pkt 3 u.f.p., albowiem realizacja dotowanej inwestycji była w 2007 r. w bardzo znacznym stopniu zaawansowana.

Po rozpoznaniu odwołania strony Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust. 3 u.f.p. nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego Rada Ministrów może ustalić, w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu w tej sprawie opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu - wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Natomiast stosownie do ust. 4 ww. przepisu, wydając to rozporządzenie Rada Ministrów uwzględni:

terminy zakończenia procedur wynikających z przepisów o zamówieniach publicznych;

w przypadku wydatków inwestycyjnych - zrealizowany, ale niezafakturowany zakres zadań rzeczowych danej inwestycji;

stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich.

W sytuacji, gdy w stosunku do danej inwestycji nie rozstrzygnięto postępowań o zamówienia publiczne i nie zawarto umów z wyłonionymi w ich trakcie wykonawcami, nie można mówić o spełnieniu przesłanek wynikających z ww. przepisu.

Zarząd Województwa [...] wnioskując o umieszczenie kwoty [...] zł w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 2007 stwierdził, że umowy z wykonawcami robót zostały podpisane w 2006 r., podczas gdy część z nich dotycząca robót na kwotę [...] zł została podpisana dopiero w 2008 r.

Powyższe stwierdzenie Zarządu Województwa [...] stanowiło podstawę do umieszczenia kwoty [...] zł w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku 2007 i miało zapewnić Samorządowi Województwa uniknięcie kar z tytułu zobowiązań wynikających z wykonanych robót na dzień 31 grudnia 2007 r. Ponieważ roboty w kwocie [...] zł zostały wykonane dopiero w 2008 r. na podstawie umów zawartych w 2008 r, zobowiązania z tego tytułu nie istniały na dzień 31 grudnia 2007 r, co potwierdza fakt pobrania w 2008 r. przez Samorząd Województwa [...] dotacji w nadmiernej wysokości w stosunku do wartości prac wykonanych w 2007 r. Województwo [...] naruszyło więc art. 157 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gdyż brak było podstaw do finansowania z wydatków niewygasających z upływem poprzedniego roku budżetowego przedmiotowych wydatków objętych wnioskiem.

Naruszone zostały również przepisy art. 35 ust.3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, określające, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, a także art. 34 ust. 1 pkt 2 tej ustawy mówiący, że "wydatki - z wyłączeniem wydatków finansowych z dochodów własnych jednostek budżetowych - stanowią nieprzekraczalny limit".

Minister Finansów podkreślił w związku z powyższym, że Wojewoda [...] prawidłowo zakwalifikował kwotę, tj. [...] zł , jako część dotacji budżetowej w 2008 r. pobranej w nadmiernej wysokości, gdyż w tej części dotacja objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. została pobrana pomimo, że nie spełniała przesłanek określonych w art. 157 ust. 4 u.f.p. W związku z tym powinna wygasnąć zgodnie z art. 157 ust. 1 - tej ustawy z upływem roku budżetowego 2007.

W skardze na powyższą decyzję Województwo [...] wniosło o uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zaasądzenie kosztów postęowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 157 ust. 4 u.f.p., polegające na niewłaściwej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów przez Ministra Finansów i Wojewodę [...],

mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postęowania, tj. art. 7, art. 10 §1 oraz art. 81 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący stwierdził, że Minister Finansów bezpodstawnie zakwalifikował dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji do kategorii dotacji "pobranych w nadmiernej wysokości" w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a w związku z tym podlegającą zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2. W szczególności, wbrew stanowisku Ministra Finansów, Województwo nie otrzymało dotacji wyższej niż określona w odrębnych przepisach, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. Skarżący otrzymał dotację w wysokości nieprzekraczającej kwoty, jaka została określona w tym rozporządzeniu i wydatkował ją na cel określony w umowie zawartej z Wojewodą [...] oraz w terminie określonym w rozporządzeniu.

Skarżący zauważył, że w świetle orzecznictwa sądowego przypadki dotacji pobranych w nadmiernej wysokości dotyczyły dotacji wykorzystanych po upływie roku budżetowego lub po terminie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 157 ust. 3 ustawy o finansach publicznych lub w wysokości oczywiście wyższej niż wynikająca z umowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji uznano, że pobranie dotacji w nadmiernej wysokości polegało w niniejszej sprawie na tym, że objęta obowiązkiem zwrotu część dotacji ujęta w rozporządzeniu Rady Ministórw z dnia 11 grudnia 2007 r. została pobrana mimo, że nie spełniała przesłanek określonych w art. 157 ust. 4 u.f.p. W związku z tym powinna wygasnąć zgodnie z art. 157 ust. 1 u.f.p. z upływem roku budżetowego 2007 r.

W ocenie skarżącego wydatki sporne w przedmiotowej sprawie zostały uznane za niewygasające z upływem 2007 r. zgodnie z regułami i kryteriami ustanowionymi w art. 157 ust. 3 i 4 u.f.p. Z brzmienia tych przepisów wynika bowiem, że uznanie danego wydatku za wydatek niewygasający leży ostatecznie w gestii Rady Ministrów, na zasadzie swobodnego uznania.

W swoich wnioskach o umieszczenie wydatków na budowę Szpitala Wojewódzkiego w C. w wykazie wydatków niewygasających z upływem 2007 r. skarżący podnosił natomiast zarówno kwestię konieczności wywiązania się z zawartych umów, ale także znaczny stopień zaawansowania realizacji tej prowadzonej od wielu lat inwestycji. Jednocześnie wbrew twietrdzeniom organów nie ukrywał faktu, iż istnieją jeszcze do wykonania roboty, na które nie zawarto umów.

Naruszenie art. 7 k.p.a. polegało w ocenie skarżącego na dokonaniu przez organ ustaleń faktycznych niezgodnie z rzeczywistością. W szczególności pisma skarżącego z dnia 5 i 14 listopada 2007 r. dotyczące umieszczenia kwoty [...] zł. w wykazie wydatków budżetu państwa niewygasających z upływem 2007 r. nie zawierały informacji ani oświadczenia o zawarciu w 2006 r. umów z wykonawcami na wszystkie roboty związane z realizacją projektu “S.". W piśmie z dnia 14 listopada 2007 r. wyraźnie wskazano bowiem, że umowy z wykonawcami robót na poszczególnych blokach S. zostały podpisane z terminem zakończenia robót do końca 2007 r. W piśmie z dnia 5 listopada 2007 r. wskazano natomiast, że zaistniało niebezpieczeństwo zaciągnięcia przez [...] Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji zobowiązań finansowych bez zabezpieczenia niezbędnych środków co równiez oznacza, że część umów nie została podpisana w 2006 r. Były to umowy na wykonanie infrastruktury zewnętrznej.

Skarżący podniósł równiez, że w żaden sposób nie ukrywał, iż wnioski o płatność wydatków poniesionych przy realizacji projektu dotyczyły równiez wyadtków poniesionych na podstawie umów z wykonawcami zawartych w 2008 r. Wojewoda miał też pełną możliwość zweryfikowania źródeł zaciągniętych przez skarżącego zobowiązań oraz wstrzymania płatności dotacji w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, czego jednak nie uczynił.

Naruszenie art. 10 §1 k.p.a. polegało natomiast na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, zaś naruszenie art. 81 k.p.a. na uznaniu przez organ II instancji za udowodnione okoliczności faktycznych pomimo uniemożliwienia skarżącemu ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów odniósł się negatywnie do zarzutów skarżącego i wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2010 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze. W szczególności podniosła, że kryteria zawarte w art. 157 ust. 4 u.f.p. wyznaczają granice swobodnego uznania Rady Ministrów (stanowią wytyczne, które Rada Ministrów uwzględnia ustalając wykaz wydatków niewygasających). Zgodnie zaś z art. 157 ust. 3 u.f.p. Rada Ministrów może ustalić wykaz wydatków, ustalenie wykazu nie jest więc obligatoryjne. Ponadto skarżąca dołączyła wydane przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wszczęte w dniu [...] listopada 2009r. wobec marszałka , wicemarszałków i dwóch członków zarządu Województwa [...] za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ( niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości ) ustawy z dnia 12 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 2005r. nr 14 poz. 114)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podkreślić należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd podzielił reprezentowany w skardze pogląd, że działające w sprawie organy administracji publicznej bezpodstawnie zakwalifikowały dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji do kategorii dotacji pobranych w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 145 ust 2 obowiązującej w sprawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych ( Dz. U z 2005r. Nr 249 poz. 2104 ze zm. ), a tym samym podlegającą zwrotowi do budżetu państwa na podstawie art. 145 ust 1 pkt 2 powyższej ustawy. Z tego względu wydane w sprawie decyzje podlegały z mocy art. 145 §1 pkt1 lit "a" p.p.s.a uchyleniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest obowiązek zwrotu należności budżetowej w kwocie [...]zł., w ocenie organu pobranej w 2008r. w nadmiernej wysokości dotacji celowej z budżetu państwa, przyznanej na rok 2007 dla Województwa [...] na dofinansowanie projektu pod nazwą " S." w kwocie [...] zł. - w części [...] zł. zgłoszonej do wydatków niewygasających, objętej rozporządzeniem Rady Ministrów z 11 grudnia 2007r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007r. nie wygasają upływem roku budżetowego.

W sprawie bezspornym jest, że z przyznanej na rok 2007r. dotacji celowej w wysokości [...] zł. na zrealizowanie zadania "B."- kwota [...] zł. umieszczona została jako wydatek niewygasający z upływem roku budżetowego 2007. na wykonanie powyższego zadania - pod poz. 283 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2007 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego - z ostatecznym terminem realizacji do 30 czerwca 2008r. ( Dz.U Nr 241 poz.1760). W sprawie nie jest też kwestionowane, że beneficjent środków samorząd Województwa [...] środki te przeznaczył na wykonanie zadania i rozliczył je w terminie, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu. W wyniku zaś późniejszej kontroli wydatkowania środków zakwestionowano natomiast prawidłowość rozliczenia części dotacji i wydatkowania spornej kwoty poniesionej na sfinansowanie prac, na podstawie umów zawartych z wykonawcami dopiero w 2008r. ( budowa kanalizacji sanitarnej z przyłączami – umowa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. oraz umowa na dostawę i montaż zestawów szpitalnych przyłóżkowych wieloinstalacyjnych w blokach [...] - Nr [...] z dnia [...] maja 2008r.).

Tym samym, w ocenie organów administracji publicznej orzekających w sprawie, sporna kwota została pobrana i wydatkowana, mimo że nie spełniała przesłanek określonych w art. 157 ust 4 ustawy o finansach publicznych , a skoro tak winna zatem wygasnąć na podstawie art. 157 ust 1 tego aktu, z upływem roku budżetowego 2007. W konsekwencji, jak wywiedziono stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, o której mowa w art. 145 ust 2 u.f.p.- podlegającą zwrotowi.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie art. 157 ust 1 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 157 ze zm. ) niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust 2 i 3 z upływem roku budżetowego. Określona w tym przepisie zasada roczności wydatków budżetowych oznacza , że kwoty wydatków, które nie zostały wykorzystane przed upływem roku budżetowego wygasają, co tym samym oznacza wygaśnięcie uprawnień dysponenta środków do dokonania wydatku w kwocie która nie została wykorzystana. Z kolei dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości bądź wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegały zwrotowi do budżetu państwa w terminie do 28 lutego roku następującego po roku udzielenia dotacji – art. 145 ust 1 u.f.p.

Jak podkreślono w doktrynie roczne ramy budżetu państwa mają charakter sztuczny [P.M. Gaudemet, J. Molinier, Rozwiązania łagodzące zasadę jednoroczności budżetu (w:) Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 230]. Próby podzielenia finansowej działalności państwa na różne odcinki mogą prowadzić do zakłócenia lub przerwania tej działalności, dlatego ustawa o finansach publicznych wprowadza kilka instytucji będących odstępstwem od zasady roczności budżetu państwa, łagodzących skutki tej reguły. Wydłużeniu rocznego czasu trwania autoryzacji wydatków budżetowych służą inwestycje wieloletnie, programy wieloletnie oraz uregulowane w art. 157 wydatki niewygasające z końcem roku budżetowego. Instytucje te służą racjonalizacji wydatków publicznych, gwarantują racjonalniejsze gospodarowanie środkami publicznymi niż ma to miejsce przy planowaniu w jednorocznym horyzoncie czasowym, a co za tym idzie - wzrost efektywności wydatkowania środków. ( L. Lipiec komentarz Lex 2008)

Jedną z podstaw prawnych wydłużającą horyzont czasowy dokonywania wydatków budżetowych jest rozporządzenie Rady Ministrów, wydane na podstawie delegacji sformułowanej w art. 157 ust. 3 u.f.p. Rozporządzenie powinno zostać wydane nie później niż do dnia 15 grudnia roku budżetowego.

Ustalony w rozporządzeniu wykaz wydatków niewygasających obejmować może dowolne kategorie wydatków zaplanowanych w budżecie państwa. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń przedmiotowych, a zatem liczba wyjątków od ustawowej zasady wygasania planowanych, lecz niewykorzystanych wydatków budżetowych, może być w praktyce nieograniczona. "Wydaje się, że z uwagi na zasadę ograniczonego czasowego obowiązywania ustawy budżetowej powinny być to tylko uzasadnione wypadki, umożliwiające wykorzystanie środków finansowych po upływie roku budżetowego" [Z. Ofiarski, Prawo finansowe, Warszawa 2007, s. 158].

Ostateczny termin dokonania wydatku zakwalifikowanego do wydatków niewygasających nie może upłynąć później niż dnia 30 czerwca roku następnego (art. 157 ust. 6).

Kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów, wydając przedmiotowe rozporządzenie określa art. ust 4 art. 157 u.f.p. Należy zatem uwzględnić:

- terminy zakończenia procedur wynikających z przepisów o zamówieniach publicznych;

- w przypadku wydatków inwestycyjnych - zrealizowany, ale niezafakturowany zakres zadań rzeczowych danej inwestycji;

- stopień zaawansowania realizacji inwestycji i programów wieloletnich.

Zdaniem komentatorów "Powyższe wytyczne przesądzają o charakterze wydatków niewygasających z końcem roku budżetowego. Są to bowiem wydatki podlegające procedurze zamówień publicznych oraz wydatki inwestycyjne, które ze swej natury mogą przekraczać sztuczną barierę jednego roku" [E. Małecka-Ziembińska, J. Przybylska, Wydatki, s. 400].

Do wydania rozporządzenia konieczne jest uprzednie uzyskanie w tej sprawie opinii komisji sejmowej do spraw budżetu.

Sąd podziela wyrażony w sprawie przez skarżącą pogląd ,że art.157 u.f.p. reguluje tryb ustalania wykazu wydatków niewygasających, a nie sposób ich realizacji oraz to że adresatem tej delegacji jest Rada Ministrów, na której spoczywa obowiązek przestrzegania kryteriów ustanowionych w art. 157 ust 4 u.f.p.

Z drugiej strony wskazać należy ,że idea wydatków niewygasających nie może służyć zasadzie "przechowania środków" celem wydawania ich w przyszłości. W literaturze przedmiotu spotyka się opinie, że "zjawisko przenoszenia kredytów na rok następny powinno być maksymalnie ograniczone. Dopuszczalne może być przenoszenie określonych wydatków inwestycyjnych, gdzie z natury mamy do czynienia z koniecznością finansowania określonego celu przez czas dłuższy od roku. [E. Kosiński, Procedura budżetowa a deficyt, Warszawa 2001, s. 221].

Przyczyny niezrealizowania zaplanowanych wydatków budżetowych mają dwojakiego rodzaju charakter. Niezrealizowanie wydatków wynikać może z powodu odpadnięcia podstawy ich dokonania, z poprawy koniunktury gospodarczej, z procedury wydatkowania środków, przede wszystkim w formie zamówień publicznych lub z samej natury wydatku, co w szczególności dotyczy wydatków o charakterze inwestycyjnym [E. Małecka-Ziembińska, J. Przybylska, Wydatki niewygasające w świetle zasady jednoroczności budżetu (w:) Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, red. J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Lublin 2007, s. 398]

Mając na uwadze powyższe rozważania teoretyczne wskazać należy ,że w sprawie niniejszej wydatki , których dotyczy niniejsze postępowanie przeznaczone były na realizację przez samorząd Województwa [...] inwestycji " B." rozpoczętej w 1981r.- przejętej przez beneficjenta dotacji celowej w 1999r. a zakończonej w 2009r. Zatem dotacja udzielona na powyższe zadanie na podstawie umowy wykonawczej nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. zawartej między Wojewodą [...], a Województwem [...] w kwocie [...] zł. na dofinansowanie projektu (na kontynuację budowy bloków 1 A, 1 E , 1 G , 1 H oraz infrastrukturę zewnętrzna – w tym nadzór autorski,) niewątpliwie miała miejsce w okresie znacznego zaawansowania stopnia inwestycji , o którym mowa w art. 157 ust 4 u.f.p. W umowie tej określony został termin wykorzystania dotacji do 31 grudnia 2007r. Z uwagi na brak możliwości wydatkowania przyznanej kwoty do końca roku budżetowego, skarżący składał wnioski o umieszczenie wydatków w wykazie wydatków niewygasających .

W pismach z dnia 5 i 14 listopada 2007r. podnosił zarówno kwestię konieczności wywiązania się z zawartych w 2006r. umów inwestycyjnych, jak również wskazywał na znaczny stopień zaawansowania prowadzonej od lat inwestycji , przedstawiając plan - rzeczowo finansowy realizacji inwestycji. Podkreślał również , iż zachowując kolejność i technologię wykonania robót budowlano montażowych pozostało zbyt mało czasu by wykorzystać środki przeznaczone w Kontrakcie na realizację inwestycji w 2007r. jak również wskazywał na niebezpieczeństwo zaciągnięcia w 2007r. zobowiązań bez zabezpieczenia niezbędnych środków. Ponadto ,jak wynika z informacji ( pismo [...]Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji ) z dnia 17 sierpnia 2009r. ( k. 28 akt sąd. ) w dniu 26 października 2007r. ogłoszony został przetarg na "Montaż zestawów szpitalnych, przyłóżkowych wieloinstalacyjnych" oprotestowany w dniu 31 października 2007r. ze względu na zbyt krótki termin realizacji zamówienia od dnia podpisania umowy do 31 grudnia 2007r. Zamawiający podzielając powyższe zastrzeżenia na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych unieważnił postępowanie przetargowe. W powyższej j sytuacji nie można czynić zarzuty skarżącemu, że w pismach o umieszczenie kwoty [...]zł w wydatkach niewygasających jak również we wnioskach o płatność wydatków poniesionych na realizację inwestycji usiłował wprowadzić w błąd Wojewodę [...]. Umieszczenie pod nr 283 w wykazie planowanych wydatków budżetu państwa , które nie wygasają z upływem roku budżetowego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007r. Dz.U Nr 241 poz. 1760 ) zadania "S." z kwotą [...] zł. pozwoliło na zawarcie w dniu [...] lutego 2008r. aneksu nr [...] do umowy [...], którym jednocześnie zmieniono harmonogram rzeczowo finansowy i plan finansowy projektu , określając termin realizacji środków do 30 czerwca 2008r. Zakres rzeczowy obejmował, jak uprzednio kontynuację budowy bloków [...] oraz infrastrukturę zewnętrzną. We wnioskach do Wojewody [...] z 15 maja 2008r.,19 czerwca 2008r. i 24 czerwca 2008r. o wypłatę dotacji Województwo wykazywało, że sporna kwota dotacji wydatkowana została na umowy: dostawy i montażu zestawów szpitalnych przyłóżkowych oraz roboty budowlane ( kanalizacji sanitarnej z przyłączami), zawarte w kwietniu i maju 2008r. Po weryfikacji wniosków i rachunków kwoty nimi określone zostały skarżącej j wypłacone.

W tej sytuacji , w ocenie Sądu należy zgodzić się, że sporna kwota dotacji była niezbędna do realizacji zadania, została rozliczona zgodnie z umową i w przewidzianym w niej terminie. Sąd podziela również stanowisko skarżącej, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy mogła być ujęta w wydatkach niewygasających. Brak jest bowiem podstaw prawnych by jednoznacznie przyjąć ,że przepisy obowiązującej w sprawie ustawy o finansach publicznych uzależniają podjecie decyzji o wydatkach niewygasających od istniejącej już w danym roku budżetowym, umowy. Jak słusznie podnosi skarżąca już sam tytuł załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 11 grudnia 2007r. "Wykaz planowanych wydatków budżetu państwa, które w 2007r.nie wygasają z upływem roku budżetowego" , wskazuje ,że dotyczy on wydatków planowanych , a nie zaś kwot uprzednio zaciągniętych zobowiązań. Owszem wydatki planowane będą najczęściej związane z istnieniem stosownej umowy i zaciągnięciem na jej podstawie zobowiązania . Stopień realizacji inwestycji, o którym stanowi art. 157 ust 4 pkt 3 ustawy w sprawie niniejszej nie może być natomiast utożsamiany z brakiem w 2007r. umowy na budowę przyłącza kanalizacyjnego . Stopień realizacji inwestycji w sprawie niniejszej utożsamiać należy raczej z realizacją zadania wynikającego z umowy z [...] lipca 2007r. zmienionej aneksem z [...] lutego 2008r.( kontynuacja budowy bloków szpitalnych wraz z infrastrukturą zewnętrzną. ) i planowaniem wydatków na jego pokrycie . O ile istniejące w 2007r. umowy z lat ubiegłych na dokończenie budowy bloków szpitalnych wskazywały konkretne sumy zobowiązań, niezbędne do zrealizowania zadania, prace w zakresie wykonania przyłącza kanalizacji, a zatem robót bez których nie jest możliwe dokończenie realizacji budowy przy zachowaniu kolejności wykonania robót budowlanych zostały prawidłowo zaplanowane w wydatkach w danym roku budżetowym mimo, że stosowna umowa na ich wykonanie podpisana została dopiero w 2008r., wówczas gdy możliwość wykonania tych robót zaistniała. Natomiast jeśli chodzi o wnioski o płatność wydatków na sfinansowanie prac dla których, jak podnosi Minister Finansów w zaskarżonej decyzji nie wszczęto w 2007r. procedury zamówień publicznych ( chodzi o montaż zestawów szpitalnych przyłóżkowych ) jak już wyżej wskazano, do czego organ się nie odniósł, procedury takie wszczęto w październiku 2007r. jednakże z uwagi na zbyt krótki termin realizacji zamówienia wobec protestu oferenta przetarg z końcem roku unieważniono, a nowy rozpisano 26 lutego 2008r. po podpisaniu aneksu do umowy z [...] lipca 2007r. Zamówienie zostało zrealizowane do 30 czerwca 2008r.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zapisy kontraktu wojewódzkiego dotyczące zakończenia inwestycji w 2008r. (zrealizowanej w rezultacie w 2009r. ) oraz znaczne z zaawansowanie robót na koniec roku budżetowego 2007r. stanowiły podstawę umieszczenie kwoty [...] zł, którą Województwo [...] prawidłowo i zgodnie z prawem rozliczyło, w tym zasadnie pokryło wydatki z umów zawartych z wykonawcami w 2008r.

Niewłaściwie, zdaniem Sądu, dokonana przez organy orzekające w sprawie interpretacja art. 157 ust 4 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że "w przedmiotowym rozporządzeniu mogą być zamieszczone wydatki na finansowanie inwestycji, jeżeli jest to uzasadnione dużym stopniem zaawansowania danego projektu, co jest nierozerwalnie związane z podpisaniem umowy" sprawiła, że wydane w sprawie decyzje organów administracji publicznej uznające sporną należność jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości i podlegającą obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa - zapadły z naruszeniem art. 145 ust 1 pkt 2 i art. 145 ust 2 u.f.p.

Nie można natomiast podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy orzekające zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 kpa.

Przed wydaniem w sprawie decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji strona miała możliwość zapoznania się z dokumentami i zajęcia stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów ( pisma z dnia 16 lipca 2009 i 21 września 2009 roku).

Na marginesie już tylko wskazać należy, że w działaniu organów samorządu Wojewódzkiego [...] polegającym na niedokonaniu zwrotu nadmiernie pobranej dotacji, której dotyczy zaskarżona decyzja Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych nie dopatrzył się znamion czynu, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ( Dz. U. z 2005r. nr 14 poz. 114) i postanowieniem Nr 11/3 z dnia 17 lutego 2010r. umorzył postępowanie wyjaśniające wobec marszałka wicemarszałków i dwóch członków Zarządu Województwa [...] w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W tej sytuacji mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa adwokackiego wydał na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.