Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2310/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1019/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [..] października 2019 r., znak: [..] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [..] października 2019 r., znak: [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [..] sierpnia 2019 r., znak: [..].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 1019/19 oddalił skargę M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [..] października 2019 r., znak: [..] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M.S. wniósł o przyznanie zasiłku celowego na zakup bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2019 r., znak: [..] Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przyznał M.S. zasiłek celowy w kwocie [..] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [..] października 2019 r. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [..] sierpnia 2019 r., podając, że z przeprowadzonego w dniu 30 lipca 2019 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że M.S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu. Strona nie posiada żadnego źródła dochodu i utrzymuje się z przyznanego zasiłku stałego w wysokości 645,00 zł miesięcznie. Zgodnie z Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [..] kwietnia 2018 r. M.S. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia [..] kwietnia 2023 roku i z tego tytułu posiada uprawnienia do otrzymywania zasiłku stałego w pełnej wysokości.

Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślono, że organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Wskazano, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem są podstawy do przyznania zasiłku celowego. Uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że koszt zużycia energii elektrycznej w okresie od miesiąca lutego 2019 r. do czerwca 2019 r. wyniósł [..] zł, co w rozliczeniu miesięcznym stanowi kwotę [..] zł. Wskazano też, że w aktach organu I instancji znajduje się faktura za zużycie wody i odprowadzanie ścieków z dnia 12 lipca 2019 r. w wysokości [..] zł. Ponadto wskazano, że w aktach sprawy znajdują się oferty zakupu rusztu żeliwnego do pieca w cenie 25,00 zł. W związku z powyższym przyznano skarżącemu pomoc finansową obejmującą dofinansowanie zakupu opału – [..] zł, dofinansowanie zakupu drewna - 100 zł, doładowanie energii elektrycznej – [..] zł, uzupełnienie butli gazowej – [..] zł, dofinansowanie rachunku za wodę – [..] zł, dofinansowanie do zakupu rusztu żeliwnego – [..] zł, co złożyło się na przyznaną kwotę [..] zł.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.S. podnosząc, że w sposób całkowicie arbitralny ustalono wysokość zasiłku celowego na zakup opału, skoro - jak wskazał organ I instancji w przypadku opału zakres udzielanej pomocy jest określany z góry, tj. przyznaje się 1 tonę opału. W sytuacji skarżącego przyznanie pomocy nie w pełnej wysokości stanowi o naruszeniu praw skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej, co oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. W konsekwencji kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem - czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz zakresu owego uprawnienia. Sąd podkreślił także, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności ani arbitralności. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Sąd zaznaczył, że M.S. przyznano zasiłek celowy w kwocie [..] zł i choć nie opisano tego precyzyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że łącznie od stycznia do czerwca 2019 r. M.S. otrzymał zasiłek stały w wysokości [..] zł, zasiłki celowe w wysokości [..] zł oraz zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości [..] zł, co daje łączną kwotę [..] zł, i co w przeliczeniu na 7 miesięcy stanowi kwotę [..] zł. Ponieważ organ I instancji podał, że od stycznia do lipca 2019 r. na zasiłki celowe, okresowe, pomoc w naturze, pokrycie kosztów pogrzebu, zapewnienie schronienia, pomoc w wypadkach losowych itp. wydatkowano kwotę 1.420.123,04 zł, co miesięcznie stanowi kwotę 202.874,72 zł i wskazał, że kwota ta pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Sąd, odnosząc się do zarzutu arbitralnej decyzji o przyznaniu dofinansowania na zakup tylko 1 tony węgla opałowego, podkreślił, że organ I instancji wyjaśnił jednoznacznie, jakimi kwotami dysponuje oraz że ta "wydatkowana kwota pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb jedynie w formie dofinansowania. Dlatego też przyjęto zasadę, że w bieżącym roku dofinansowywana będzie 1 tonu opału". W ocenie Sądu nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem, że stanowisko organu o przyznaniu pomocy na dofinansowanie opału było arbitralne. Organ I instancji precyzyjnie wskazał, jakimi możliwościami finansowymi dysponuje i w jakiej kwocie miesięcznie wydatkuje środki. W znajdującym się w aktach administracyjnych Planie pomocy M.S. (pkt V Aktualizacji wywiadu z sierpnia 2019 r.) wskazano, że skarżący otrzymuje dochód w postaci zasiłku stałego w kwocie [..] zł, a w dacie składania wniosku (tj. od l do VII 2019 r.) w niniejszej sprawie skarżący otrzymywał pomoc społeczną w wysokości [..] zł miesięcznie, a więc w wysokości przekraczającej wysokość renty socjalnej netto. Jak wynika z akt sprawy kwota [..] zł (obejmująca dofinansowanie do 1 tony węgla opalowego ([..] zł) oraz drewna opałowego ([..] zł) została przyznana na ogrzanie domu o powierzchni [..] m2 (taką powierzchnię domu w Oświadczeniu o stanie majątkowym w dniu 30 lipca 2019 r. wskazał sam skarżący). Ustalając wysokość pomocy udzielonej w zakresie zakupu bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" organy również kierowały się dokładnymi danymi dotyczącymi ponoszonych przez skarżącego wydatków na podstawie przedłożonych przez niego faktur oraz złożonych oświadczeń. Sąd poparł stanowisko organów, że wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są również od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz liczby osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy, tym samym podzielił wniosek, że posiadane środki finansowe pozwalały jedynie na częściowe dofinansowanie do realizacji podstawowych potrzeb skarżącego wskazanych we wniosku z dnia 10 lipca 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.S. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

a) art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu za stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w całości ustaleń organów I i II instancji dokonanych z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I i II instancji obowiązkowi w tym zakresie, poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym: brak ustalenia, jaki opał jest możliwy (najbardziej efektywny) do wykorzystania przy użytkowaniu pieca przez skarżącego, brak ustalenia rozmiarów rusztu możliwego do wykorzystania w piecu skarżącego, brak ustalenia rynkowej ceny brykietu węglowego, brak ustalenia zapotrzebowania skarżącego na drewno opałowe i węgiel, pominięcie oświadczenia skarżącego poprzez uznanie, iż skarżący dopełnia butlę gazową, podczas gdy zgodnie z oświadczeniem, każdorazowo niezbędna jest wymiana butli gazowej, brak ustalenia kosztu wymiany butli gazowej, pominięcie sytuacji zdrowotnej, finansowej oraz majątkowej skarżącego oraz faktu, iż nie jest on w stanie zapewnić finansowania zasadnych kosztów utrzymania z innego źródła niż zasiłek celowy;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na: rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego przez pryzmat kryteriów ustalonych arbitralnie przez organ I oraz II instancji, co do limitu kwot przyznawanych na opał, co wskazuje na dowolność rozstrzygnięcia; oparciu się przez organy I i II instancji na założeniu, iż pomoc może być wypełniona jedynie w formie dofinansowania, pomimo braku wskazania przez organy administracji zakresu przeznaczanej pomocy na poszczególne cele i procentowej wartości spełniania wniosków innych potrzebujących mieszkańców gminy i w konsekwencji uznaniu, że wykazano, iż kwota zasiłku może być przyznana na rzecz skarżącego jedynie częściowo; uznaniu, iż kwota [..] zł zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego związane z zakupem bieżącej energii elektrycznej, uzupełnienia butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki, zakupu rusztu do pieca typu "cyganek" oraz zakupu węgla i drewna opałowego na sezon grzewczy 2019/2020; braku rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem sytuacji finansowej, życiowej i zdrowotnej skarżącego, która nie pozwala skarżącemu na pokrycie kosztów utrzymania z innych źródeł;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonywanie przez WSA w Poznaniu ustaleń faktycznych dotyczących wysokości zasiłku stałego otrzymywanego przez skarżącego w zakresie odmiennym od organów I i II instancji, co stanowi przekroczenie zasady kompetencji sądu administracyjnego jedynie do oceny ustaleń organów administracji publicznej (akt sprawy) i skutkuje wadliwym przesądzeniem przez sąd administracyjny o możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przez skarżącego w ramach uzyskiwanych zasiłków;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), zwanej dalej: u.p.s.:

- art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy skarżący jest osobą niewątpliwie wymagającą wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka;

- art 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż zasiłek celowy uzyskany przez skarżącego zaspokoił jego niezbędne potrzeby bytowe;

- art. 8 ust. 4 pkt. 2 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że zasiłek celowy stanowi dochód skarżącego;

- art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady gwarantującej obywatelom będącym osobami niepełnosprawnymi dostęp do pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono przede wszystkim, że Sąd bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organów, które zaniechały ustalenia rzeczywistych potrzeb skarżącego w zakresie opału i węgla niezbędnego do ogrzania lokalu zajmowanego przez skarżącego, uznając za zasadne sfinansowanie zakupu jednej tony opału. Ponadto nie ustalono rzeczywistej ceny rynkowej brykietu węglowego, przez co przyznana kwota zasiłku celowego nie stanowi równowartości nawet jednej tony opału. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wątpliwości budzi treść uzasadnienia organu I instancji, który arbitralnie przyjął, iż przy ustalaniu kwoty zasiłku wzięto pod uwagę koszt zakupu drewna opałowego, a nie brykietu węglowego, ponieważ pomoc społeczna służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb w atrakcyjnych cenach, nie uwzględniając tym samym rzeczywistego zapotrzebowania skarżącego na opał, a co więcej pominął fakt, iż w piecu skarżący może wykorzystać jedynie brykiet węglowy. Organ I instancji nie zbadał lub nie wezwał skarżącego do określenia rozmiarów rusztu pieca typu "cyganek", jakim dysponuje skarżący, jednocześnie przyjmując wartość najmniejszego rusztu, co skutkowało przyznaniem zaniżonej kwoty zasiłku. Ponadto organy I i II instancji błędnie ustaliły, iż skarżący dopełnia butlę gazową, podczas gdy każdorazowo niezbędna jest wymiana butli gazowej, będąca rozwiązaniem bardziej kosztownym dla skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie zabrakło pełnego i precyzyjnego ustalenia i udokumentowania stanu faktycznego. Ponadto nie może dochodzić do sytuacji, w której organ, w sposób całkowicie arbitralny ustala limit maksymalnej wysokości kwoty zasiłku na dany cel, czym niejako zwalnia się od obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w indywidualnej sprawie. W obliczu znaczącej liczby beneficjentów świadczeń pomocy społecznej, formuła dotycząca ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, staje się narzędziem usprawiedliwiającym zaniechania organów administracji w kwestii rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprowadzając postępowanie administracyjne do zastosowania prostego algorytmu, bez uwzględnienia indywidualnej sytuacji beneficjenta świadczeń. Trudno zatem uznać, iż przyznawanie dofinansowania opału maksymalnie do 1 tony opału pozostaje kryterium obiektywnym, mając na względzie zróżnicowany zakres potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Na arbitralność decyzji organu I instancji wskazują również liczne przekreślenia znajdujące się w treści decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W pierwotnej wersji decyzji skarżącemu przyznano kwotę [..] zł, lecz z nieznanych przyczyn kwota ta została umniejszona do [..] zł.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pominął fakt, iż skarżący pozostaje osobą skrajnie ubogą, niepełnosprawną, której niezbędne potrzeby bytowe nie zostały w pełni zaspokojone z uwagi na zaniechania organów administracji publicznej związane z nieprzeprowadzeniem wszelkich niezbędnych czynności w celu precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, niepełnym zgromadzeniem materiału dowodowego, a ponadto Sąd I instancji wydał orzeczenie, dokonując ustaleń poza zebranym materiałem dowodowym. Wadliwie wskazano, iż od stycznia do czerwca 2019 r. skarżący otrzymał zasiłek stały w wysokości [..] zł. Powyższa kwota dotyczy okresu styczeń-lipiec 2019 r. Miesięcznie skarżący otrzymuje kwotę [..] zł zasiłku stałego. Tym samym Sąd naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., a zawyżając kwotę otrzymanego zasiłku Sąd I instancji jednocześnie stwierdził, iż sytuacja finansowa skarżącego nie uzasadnia uznania, że przyznana mu pomoc jest niewystarczająca. Tymczasem z uwagi na umiarkowaną niepełnosprawność, skarżący nie ma możliwości pokrycia kosztów niezbędnych potrzeb bytowych z innych źródeł. Błędna jest także dokonana przez Sąd kwalifikacja zasiłku celowego jako dochodu skarżącego, zsumowanie go z zasiłkiem stałym i tym samym porównanie łącznie otrzymywanych przez skarżącego środków pieniężnych z wysokością renty socjalnej netto.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej koncentruje się na zakwestionowaniu prawidłowości zrealizowania przez organy administracji ich kompetencji do działania w ramach uznania administracyjnego i niezasadnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji przekroczenia przez organy administracji granic tego uznania w realiach rozpoznawanej sprawy. W związku z tym odniesienie się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga zwrócenia uwagi na podstawy i specyfikę działania organu administracji publicznej w ramach upoważnienia do uznania administracyjnego.

Ustawowe upoważnienie do działania w ramach uznania administracyjnego stanowi szczególną kompetencję administracyjną organów administracji publicznej. Jest to kompetencja do ukształtowania treści rozstrzygnięcia na ostatnim etapie stosowania prawa przez organ, tj. po ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, dokonaniu wykładni norm prawnych mających zastosowanie w sprawie oraz subsumcji ustalonego stanu faktycznego i norm mających zastosowanie w sprawie, przy czym wybór samego rozstrzygnięcia dokonywany jest w ustawowo wskazanych granicach, a nie ściśle i jednoznacznie zdeterminowany przez ustawodawcę. Wybór rozstrzygnięcia dokonany spośród katalogu rozstrzygnięć przewidzianych ustawowo pozostawiony jest uznaniu organu administracji. Wyjście przez organ poza zakres możliwych rozstrzygnięć oznacza przekroczenie ustawowych granic uznania. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach upoważnienia do uznania nie jest przy tym dowolne ponieważ ustawodawca obok normy kompetencyjnej, normy materialnej podlegającej konkretyzacji i indywidualizacji czy normy określającej formę działania kieruje również do organu normy określające sposób czynienia użytku z przyznanej mu kompetencji, które w konkretnych przypadkach zawierają kryteria, jakimi powinien kierować się organ dokonując wyboru rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Kwestionowanie działania organu w ramach jego kompetencji uznaniowych może zatem koncentrować się zarówno na wykazywaniu nieprawidłowości na etapie poprzedzającym dokonywanie wyboru rozstrzygnięcia, tj. na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, na błędnej wykładni ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa materialnego podlegającej konkretyzacji i indywidualizacji, na niewłaściwym zastosowaniu (subsumcji) prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym, jak i na wykazywaniu nieprawidłowości w korzystaniu z kompetencji uznaniowych na końcowym etapie stosowania prawa, czyli na etapie dokonywania wyboru rozstrzygnięcia, tj. na niewłaściwym zastosowaniu normy kompetencyjnej poprzez wyjście poza granice upoważnienia ustawowego lub nieprawidłowym uczynieniu użytku z kompetencji uznaniowej poprzez niezrealizowanie norm określających sposób czynienia użytku z tej kompetencji.

Sąd I instancji nie będąc związany granicami skargi, tj. zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) kontrolując rozstrzygnięcie podjęte w ramach upoważnienia do uznania powinien zweryfikować prawidłowość zrealizowania wszystkich norm zastosowanych przez organ w procesie przygotowania i ukształtowania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej bada jedynie czy uzasadnione są wskazane w tej skardze podstawy, tj. czy zasadne są podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd w całości ustaleń organów dokonanych z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zasadny okazał się zarzut błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a., który Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał łącznie z zarzutem niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji uchybień organów administracji w zakresie wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień normom zawartym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Niemniej jednak zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Uznając zatem, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał konstrukcję tego zarzutu jako umożliwiającą jego rozpoznanie w realiach niniejszej sprawy.

Przypomnienia wymaga, że podejmowana przez organ w niniejszej sprawie decyzja w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1507) miała charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzyga sprawę uwzględniając określone fakty a inne uznając za nieistotne dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Dlatego szczególnie istotne jest rzetelne uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie będzie budziło wątpliwości co do podstaw podjętego rozstrzygnięcia oraz nie będzie prowadziło do wniosku o jego dowolności. Stąd też decyzja taka wymaga szczegółowego rozważenia argumentów przemawiających za podejmowanym rozstrzygnięciem w każdym indywidualnym przypadku, z uwzględnieniem interesu strony oraz interesu społecznego. Decyzja uznaniowa wymaga szczególnie skrupulatnego przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, a więc podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i pewnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego.

Sąd kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma więc obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola decyzji dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszej sprawie jest wadliwa. Słuszność należy przyznać zarzutom skargi kasacyjnej, która wskazuje na dowolność w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz arbitralne przyjęcie, że zasiłek celowy nie mógł być przyznany w kwocie wskazanej przez skarżącego, jako kwota niezbędna do zaspokojenia niezbędnych bieżących potrzeb życiowych, których skarżący nie był w stanie samodzielnie zabezpieczyć w ramach własnych środków. Z akt sprawy, a konkretnie – z planu pomocy zatwierdzonego przez kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej – wynika, że organ pierwotnie oceniając sytuację skarżącego nie widział przeszkód do przyznania zasiłku celowego w wysokości określonej we wniosku. Słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, że dokonane liczne skreślenia (dotyczące wyłącznie wysokości świadczenia), bez ich wyjaśnienia nie wskazują na spełnienie obowiązku płynącego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo na ww. planie pomocy znajduje się dopisek "+budżet", co rodzi uzasadnione wątpliwości co do przyczyn przyznania świadczenia w wysokości określonej decyzją organu I instancji. Należy zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się także w planie pomocy projekt decyzji dotyczący przyznania zasiłku celowego w postaci pomocy finansowej w wysokości 100 zł na posiłek przygotowywany w domu. Z owego projektu także wynika, że organ rozważał możliwości budżetowe (także w tym przypadku organ zamieścił zwrot "+budżet"- z dopiskiem "Ola!") oraz odnosił się do wysokości dotychczas udzielonej skarżącemu kasacyjnie pomocy, uznając, że kwoty z pomocy społecznej nie mogą przekraczać np. renty socjalnej, gdyż stanowi to niesprawiedliwość społeczną. Akta sprawy administracyjnej wskazują, że organ nie kierował się zatem wyłącznie oceną wniosku w indywidualnej sytuacji wnioskodawcy występującego o konkretną pomoc celową.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, także uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazuje w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego organ uznał, że nie jest w stanie przyznać zasiłku celowego w wysokości odpowiedniej potrzebom wnioskodawcy. Tym bardziej nie spełnia tych warunków zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu, oszczędnie odnosząca się do stanu faktycznego sprawy – na co zwrócił także uwagę Sąd I instancji, stwierdzając, że nie został on precyzyjnie opisany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jasne, dlaczego organ stwierdzając, że wnioskodawca samodzielnie zamieszkuje w budynku wolnostojącym, nieocieplonym, ogrzewanym jednym piecykiem typu "cyganek" nie był uprawniony do otrzymania zasiłku w wysokości pokrywającej niezbędne potrzeby, czy chociażby w pełni koszt ogrzania budynku. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [..] zł i został zaliczony do osób niepełnosprawnych, równocześnie podkreślając, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym kontekście nie jest więc zrozumiała decyzja przyznająca zasiłek celowy w wysokości wskazanej przez organ. Dodatkowo w końcowym akapicie decyzji organu I instancji powołano się na wyrok WSA w Gliwicach, w którym stwierdzono, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i spełnienia wymogów przewidzianych w przepisach, potrzeba ta nie musi być przez organ pomocy zaspokojona w części lub w całości, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokajania wszystkich nawet niezbędnych potrzeb. Końcowa konstatacja organu – a więc zacytowanie powyższego wyroku – na tle całokształtu uzasadnienia decyzji świadczy w realiach tej sprawy raczej o szablonowej próbie usprawiedliwienia decyzji, która jedynie częściowo uwzględniała żądanie strony. Zauważyć trzeba, że organ wskazując na konieczność kierowania się interesem innych osób uprawnionych do uzyskiwania tego rodzaju pomocy i wskazując na ograniczone możliwości finansowe organu, jedynie generalnie odwołał się do konieczności ograniczenia pomocy do formy dofinansowania, nie wskazując kryteriów, jakimi kierował się w ustalaniu świadczenia w indywidualnej sprawie. Tymczasem ograniczone możliwości pomocowe organu stanowią fakt powszechnie znany, co jednak nie oznacza, że takie lakoniczne stwierdzenie może stanowić rdzeń uznaniowej decyzji organu administracji, która w istocie jest w tym przypadku w części decyzją odmowną. Organ nie wykazał ani braku możliwości przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości, ani nie wskazał na obiektywne zasady przyznawania świadczeń. Trzeba mieć także na uwadze, że w istocie organ nie uzasadnił odmowy przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości w jakikolwiek inny sposób niż wyłącznie w oparciu o konieczność uwzględniania potrzeb wszystkich uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej oraz wskazując na wysokość wydatkowanych na ten cel kwot, co nie stanowi bezpośredniego wyjaśnienia odmowy uwzględnienia żądania wnioskodawcy w całości na tle realiów tej sprawy.

Słusznie zatem skarżący kasacyjnie zarzucił, że zaistniały uchybienia w zbieraniu i ocenie materiału dowodowego, skoro faktycznie decyzja została oparta o założenia nie związane bezpośrednio z sytuacją skarżącego i bez uwzględnienia braku możliwości ponoszenia kosztów utrzymania z innego źródła niż zasiłek celowy. Analiza dokumentacji sprawy wykazuje, że organy w oparciu o informacje zawarte we wniosku nie rozważyły zasadności żądanego świadczenia, nie uwzględniły bowiem jakiejkolwiek jednostkowej kwoty składającej się na zasiłek celowy w całości, koncentrując się wyłącznie na obniżeniu każdej z kwot będących podstawą wniosku i uzasadniając to koniecznością dystrybucji posiadanych środków. Zaistniałe uchybienia w działaniach organów administracji, zmierzających do wydania uznaniowej decyzji administracyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umknęły Sądowi I instancji, który akceptując stanowisko organów błędnie przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", co oznacza, że obowiązkiem Sądu jest zbadanie – niezależnie od zarzutów i wniosków skargi - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, czy w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa, a nie zastępowanie organu i dokonywanie samodzielnych ustaleń faktycznych (za wyjątkiem sytuacji, do których odsyła art. 106 § 3, 4 i 5). W realiach niniejszej sprawy Sąd dokonał samodzielnie ustaleń faktycznych w odmiennym zakresie od organów I i II instancji i na ich podstawie zaakceptował rozstrzygnięcia organów oparte o inną ocenę stanu faktycznego. Sąd wskazał bowiem, że z decyzji organu pierwszej instancji i z akt sprawy wynika, że skarżący otrzymywał zasiłek stały w łącznej wysokości [..] zł w miesiącach od stycznia do czerwca 2019 r. i m.in. innymi tym ustaleniem kierował się w procesie kontroli zaskarżonej decyzji, podczas gdy z ustaleń organów wynika, że skarżący otrzymywał zasiłek stały w łącznej wysokości [..] zł w miesiącach od stycznia do lipca 2019 r. i m.in. te ustalenia zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego nie sposób nie zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że niezasadne było wyliczenie otrzymywanych przez skarżącego kwot pieniężnych z uwzględnieniem zasiłków celowych i uzasadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w oparciu o dotychczas uzyskane przez skarżącego kwoty pieniężne w ramach pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie zalicza się bowiem do osób, które są uprawnione do uzyskania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Otrzymane uprzednio kwoty pozostawały bez bezpośredniego związku z kolejnym rozpoznawanym wnioskiem i kolejną indywidualną sprawą i jako takie nie mogły mieć decydującego wpływu na ocenę decyzji organów administracji. Stwierdzenie powyższe nie oznacza niedopuszczalności posiłkowej oceny żądania wnioskodawcy na tle całokształtu jego sytuacji prawnej i faktycznej, w tym również w kontekście objęcia go pomocą społeczną. Ocena ta jednak nie może prowadzić do konkluzji, zgodnie z którą fakt dotychczasowego korzystania ze świadczeń pomocy społecznej i ograniczone możliwości finansowe organu przesądzają w istocie o traktowaniu jako zasady częściowego jedynie zaspokajania niezbędnych potrzeb osób uprawnionych w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej.

W tym stanie rzeczy jako skuteczne należy ocenić także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem skuteczne okazały się zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia i ocen w zakresie stanu faktycznego, to nie ma podstaw do zaakceptowania w tym stanie rzeczy, tj. wobec stanu faktycznego przyjętego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji (nawet mimo odmiennych ustaleń Sądu w tym zakresie), prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [..] października 2019 r., znak: [..] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [..] sierpnia 2019 r., znak: [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uznając, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść tych decyzji, które w realiach niniejszej sprawy były rozstrzygnięciami przedwczesnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

Odnosząc się do żądania dotyczącego przyznania kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.