Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 352/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54  par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia warstwy nawiezionego gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej ppsa, oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej kpa, uwzględniając w całości skargę A. i T. K. na decyzję [...] WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] – dalej PINB w Powiecie [...], Nr [...] z dnia [...] października 2012r., nakładającą na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] (A. K., T. K.) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku - uchylił w całości własną decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2011 r. do PINB w Powiecie [...] wpłynęło pismo M. K. i M. M. (właścicieli posesji od strony północnej działki o nr. ew [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]), informujące o "sztucznym spuszczaniu wód opadowych na ich działki z nieruchomości przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]". W dniu [...] października 2011 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na w/w działce, podczas której ustalił, że cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej zostały zrealizowane na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wody opadowe z budynków odprowadzane są bezpośrednio na teren, bez pośrednictwa dołów chłonnych, czy zbiorników retencyjnych. W trakcie oględzin ustalono również, że działka nie jest wyposażona w kanalizację deszczową.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. PINB w Powiecie [...] nałożył na właścicieli (A. K., T. K., K. S., M. O., T. R., L. K., A. C.) obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy północnej działki w ten sposób, aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki o nr ew. [...] na działki sąsiednie po stronie północnej i zachodniej oraz wykonania dołów chłonnych, do których odprowadzana będzie woda opadowa z dachu budynku.

W wyniku postępowania odwoławczego [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012r . znak: [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012r. znak: [...], nałożono na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] (A. K., T. K.) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji wniesionego przez T. K. [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...], uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji wszczęte na wniosek M. K., M. M. i A. B. w sprawie realizacji budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (w tym robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu i związanych z odprowadzaniem wód opadowych z budynków) na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13 uchylił decyzję [...]WINB Nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] października 2012r. znak: [...], nakładającą na właścicieli budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...] (A. K., T. K.) obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku.

Na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego A. i T. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w ocenie [...]WINB, skarga zasługiwała w całości na uwzględnienie. W rezultacie [...]WINB wydał opisaną na wstępie zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, że niewątpliwie inwestor podwyższył teren swojej nieruchomości, o czym świadczy analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w omawianej sprawie, jak również opinia z kwietnia 2013r. w zakresie zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich sporządzoną przez dr inż. W. R. - Rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych. W opinii tej wskazano, iż "na działce o nr ew. [...] stwierdzono 20-centymetrową warstwę nasypu niekontrolowanego, wykonanego z piasku sypkiego i kamieni, czyli z gruntów o wysokim współczynniku filtracji, łatwo infiltrujących wodą w głąb do gruntu. Warstwa ta została nasypana bezpośrednio na powierzchnią terenu, o czym świadczy zalegająca bezpośrednio pod nią warstwa humusu o miąższości 30 cm. Pod nią znajdują się nieprzewiercone do głębokości 2,7 m warstwy piasków drobnych i średnich. Świadczyć to może o tym, że żadna wymiana gruntu gliniastego nie miała miejsca. Po prostu na istniejącą powierzchnię ziemi nasypano warstwę gruntów przepuszczalnych, podnoszącym tym samym poziom terenu o ok. 20 cm."

[...]WINB w decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. wskazał, iż: "po zawiadomieniu o zakończeniu budowy na działce o nr ew. [...] były wykonywane roboty budowlane związane z izolacją fundamentów (jej podwyższeniem), wymianą gruntu z gliniastego na grunt bardziej przepuszczający wodę i podniesieniem terenu gruntem nieprzepuszczającym wodę (tzw. rabaty o wysokości ok. 10-15 cm po stronie wschodniej wzdłuż granicy i po stronie północnej w odległości ok. 30 cm od granicy). W efekcie w/w robót budowlanych doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, które są kierowane na teren sąsiednich nieruchomości. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, lecz stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, wykonywanie tego rodzaju prac wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego inwestor nie zgłosił zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania w trybie nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego".

Wobec powyższego [...] WINB uznał, że fakt podwyższenia terenu działki należącej do A. i T. K. jest bezsprzeczny, jednakże w ocenie [...]WINB nie można twierdzić, iż podwyższenie to miało wpływ na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Z opinii sporządzonej przez dr inż. W. R. - Rzeczoznawcę Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych wynika, iż: "przeprowadzona na działce przy ul. [...] nr ew. [...] zmiana ukształtowania terenu była przedstawiona w dokumentach jako wymiana podłoża gliniastego na grunt bardziej przypuszczalny. Tymczasem jak wykazały wiercenia wymiana taka nie nastąpiła, lecz miało miejsce tylko nasypanie piasku z kamieniami na warstwę humusu, co spowodowało podniesienie terenu działki o ok. 20 cm. Powiększyło to pojemność chłonną wierzchniej warstwy gruntu, co równocześnie z wyprofilowaniem działki umożliwiło zagospodarowanie spadającej na nią wody opadowej na terenie tej działki, bez kierowania jej na działki sąsiednie oraz spowolniło odpływ wody z działki. Ponadto wzdłuż ogrodzenia usytuowano rabaty, które podniesiono w stosunku do terenu o ok. 10-15 cm, wyłożono folią i obsypano korą. Tym samym częściowo zabezpieczono sąsiednie działki, w tym również działkę nr ew. [...] przed napływem wód opadowych z jej terenu. Można zatem sądzić, że zmiana ukształtowania terenu przyczyniła się do zmiany stosunków wodnych na działce nr ew. [...] , lecz nie spowodowała podtopień na sąsiednich działkach. Nasypanie warstwy piasków z kamieniami na terenie działki nr ew. [...] zwiększyło drogę przepływu wód podziemnych, które według przeprowadzonych pomiarów prowadzi w kierunku działki nr ew. [...] i tym samym wydłużyło czas ich przepływu, co należy uznawać raczej za element pozytywny."

[...]WINB stwierdził, iż w wyniku wykonanych samowolnie robót budowlanych nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działek sąsiednich, dlatego też nakaz usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku jest z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy niezasadny. W ocenie [...]WINB, PINB w Powiecie [...] winien kontynuować postępowanie administracyjne wyjaśniające w trybie art. 51 Prawa budowlanego w celu ustalenia, czy w sprawie zaistniały inne nieprawidłowości, a w przypadku ich braku wydać stosowną decyzję.

Następnie [...]WINB odwołał się do treści art. 54 § 3 ppsa oraz wskazał, że biorąc pod uwagę wyżej przytoczone argumenty z uwagi na słuszny interes strony należało uchylić rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie [...]WINB niniejsze rozstrzygnięcie czyni zadość żądaniom skarżących.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 6 - 9, art. 11, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

2) art. 54 § 3 ppsa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów w sprawie oraz uchylenie prawidłowej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ pierwszej instancji,

3) art. 153 ppsa, poprzez pominięcie wiążącej oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 213/13, zgodnie z którą w sprawie doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku prowadzenia prac przez A. i T. K.. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, czy zmiana stosunków wodnych w wyniku przeprowadzenia tych prac, nie wynika z naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Pomimo to, w wydanej po zapadnięciu tego wyroku decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. zaskarżony organ stwierdził, że w wyniku wykonanych samowolnie robót budowlanych nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych (dodając: w celu ich kierowania na inne działki).

4) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w związku z ww. art. 153 ppsa, poprzez brak odniesienia się do tego przepisu wbrew wskazaniu Sądu w tym zakresie i całkowite pominięcie tego przepisu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym datowanym [...] lipca 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, M. M. wskazał, że organ naruszył art. 54 § 3 ppsa, albowiem nie uwzględnił w całości żądania skargi A. i T. K..

Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę, a uczestnik postępowania T. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem prawa, co uzasadniało jej uchylenie.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 54 § 3 ppsa, organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis ten wprowadza tzw. instytucję autokontroli własnych decyzji przez organ administracji publicznej, która równocześnie stanowi wyjątek od zasady prawa strony do sądu. W związku z tym zastosowanie tego przepisu możliwe jest tylko wtedy, gdy równocześnie nie będzie to godziło w prawo strony do rozstrzygnięcia swojej sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, i przyczyni się do szybszego rozpoznania sprawy. Niedopuszczalne jest zatem czynienie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę, która pozbawiałaby stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia.

Art. 54 § 3 ppsa umożliwia organowi administracji publicznej skorygowanie własnej, zaskarżonej decyzji, i tym samym prowadzi do przyśpieszenia rozpoznania sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Nie może to jednakże prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Dlatego też przy wydawaniu decyzji autokontrolnej organ odwoławczy jest związany zarzutami skargi administracyjnej, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ppsa nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi, ponieważ godziłoby to w interes skarżącego. W przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków - organ powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi.

Uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy nie polega na wydaniu po raz kolejny decyzji rozstrzygającej sprawę, lecz na wydaniu rozstrzygnięcia wobec decyzji zaskarżonej. Kolejny raz rozstrzyganie sprawy w wyniku uwzględnienia skargi oznaczałoby bowiem wydanie drugiej decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, gdy tymczasem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa.

Stwierdzić zatem należy, że oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 ppsa, gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 ppsa nie jest związany granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie jest ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami, natomiast organ wydając akt na podstawie art. 54 § 3 ppsa winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r. I OSK 581/07, LEX nr 355665).

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne należy wskazać, że decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] znak: [...] nie spełnia wymogów z art. 54 § 3 ppsa.

W pierwotnej skardze do sądu administracyjnego wniesionej przez A.K. i T. K. zaskarżono decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w której skarżący podnieśli, że nie wykonywali żadnych robót budowlanych przy budynku, a jedynie prace ogrodowe polegające na wymianie gruntu z gliniastego na bardziej przepuszczający wodę. Nie nastąpiło utwardzenie powierzchni działki, albowiem po wymianie gruntu została posiana trawa. Skarżący wskazali, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego i należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Strona skarżąca w pierwszej skardze wniosła o uchylenie decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., "podtrzymanie" decyzji [...]WINB z dnia [...]grudnia 2012 r. nr [...] oraz umorzenie postępowania, ale nie złożyła wniosku o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB uchylił zaś zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Powiecie [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oznacza to, że została wydana decyzja w innym zakresie niż domagała się tego strona skarżąca – A. K. i T. K., co narusza art. 54 § 3 ppsa. Skoro A. K. i T. K. kwestionowali decyzję nakładającą obowiązek usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego oraz domagali się umorzenia postępowania, to jedyną decyzją, która uwzględniałaby w całości skargę byłaby decyzja uchylającą decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2013r. nr [...]oraz decyzję PINB w Powiecie [...] z dnia [...] października 2012r. Nr [...] oraz umarzającą postępowanie w całości. Tymczasem organ wprawdzie uchylił obie decyzję, jednakże przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że powinna w tym zakresie wydana nowa decyzją określająca ww. obowiązek, kwestionowany przez skarżących.

Nadto należy zgodzić się z zarzutem skargi, że decyzja [...]WINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na nowelizację art. 138 § 2 kpa, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie były w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa, które uzasadniałyby wydanie przez [...]WINB decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że w wyniku dokonanych samowolnie robót budowlanych nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działek sąsiednich, dlatego też nakaz usunięcia warstwy nawiezionego gruntu wzdłuż granicy wschodniej i północnej działki i doprowadzenie wysokości terenu do stanu poprzedniego, tj. do stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., w którym zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu budowy budynku jest niezasadny. Z powyższego wynika, że [...]WINB de facto przesądził sprawę merytorycznie i w konsekwencji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a nie art. 138 § 2 kpa. Tym samym niewątpliwie pomiędzy treścią sentencji decyzji a treścią uzasadnienia decyzji zaistniała sprzeczność.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jakie to przepisy postępowania zostały naruszone, ani też jaki to konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy zakres pozostał do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 kpa.

Na koniec należy wskazać, że w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji [...]WINB (wydanej w trybie art. 54 § 3 ppsa) aktualizuje się pierwotna skarga wniesiona przez A. K. i T. K. na decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], która zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ppsa oraz art. 200, orzekł, jak w sentencji wyroku.