Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 221/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 173 § 1, art. 15 § 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Ewa Dzbeńska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 239/07 w sprawie ze skargi T. M. i E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 239/07, oddalił skargę T. i E. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 23 czerwca 2005 r. T. i E. M. wystąpili do Starosty Zgorzeleckiego o wydanie decyzji kończącej postępowanie związane z przeprowadzonym w latach 1979-1983 odnowieniem operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Zgorzelec, którym objęto między innymi grunty stanowiące ich własność.

Starosta Zgorzelecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej odnowienie operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec w latach 1979-1983.

Od powyższej decyzji odwołanie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyli T. i E. M. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wykonania odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Zgorzelca – dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP Nr 11, poz. 98) nie wynikał obowiązek rozstrzygania przez organ prowadzący ewidencję gruntów o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją w formie decyzji administracyjnej, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 269/05).

Skoro wydanie w sprawie decyzji byłoby sprzeczne z przepisami obowiązującymi w dacie odnowienia operatu ewidencji gruntów, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli T. i E. M., rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów w rozumieniu art. 7, 77, 81, 107 § 3 K.p.a., inne uchybienia mające wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. We wniosku z dnia 23 czerwca 2005 r. skarżący wnieśli o wydanie decyzji kończącej postępowanie związane z przeprowadzonym w latach 1979-1983 r. postępowaniem odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec, którym objęto m.in. grunty wchodzące w skład gospodarstwa stanowiącego zarówno wówczas jak i obecnie ich własność. W jego uzasadnieniu powołano się na okoliczność, iż pomimo zgłoszonych zastrzeżeń co do odnowionego operatu ewidencji gruntów, nie wydano w tym zakresie decyzji. Zdaniem skarżących, winno to nastąpić poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w zakresie odnowienia operatu ewidencyjnego gruntów. Organy administracyjne zasadnie zakwalifikowały ten wniosek jako żądanie wydania decyzji zatwierdzającej odnowienie operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec w latach 1979-1983 r. Takie ujęcie przedmiotu sprawy potwierdziła strona skarżąca na rozprawie, stwierdzając do protokołu, że w piśmie z czerwca 2005 r. skarżący wystąpili o wydanie decyzji potwierdzającej odnowienie operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec w latach 1979-1983.

Istota sprawy sprowadza się więc do ustalenia czy istniały materialnoprawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w zakresie zatwierdzania odnowionego operatu ewidencji gruntów dla jednostki ewidencyjnej, w sprawie miasta Zgorzelec. Odnowienia ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie dokonano pod rządami dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 55, poz. 32). Zgodnie z jego postanowieniami, ewidencja gruntów zakładana była i prowadzona oddzielnie dla każdej jednostki ewidencyjnej. Natomiast taką jednostką ewidencyjną był obszar gruntów zawarty w granicach administracyjnych gromady, osiedla lub miasta (§ 3). O założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa, prezydia wojewódzkich rad narodowych podawały do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 14 ust. 1). Postanowienia dekretu nie przewidywały zatwierdzania tak odnowionej ewidencji, w tym w formie decyzji administracyjnej. Obwieszczenie, jako czynność materialno-techniczna była jedyną formą poinformowania mieszkańców o zakończeniu odnowienia operatu ewidencyjnego.

W sprawie takie obwieszczenie o ewidencji gruntów Miasta Zgorzelec zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Jeleniej Górze w dniu 27 grudnia 1983 r., Nr 10, poz. 37. Poinformowano w nim, że od 1 stycznia 1984 r. została założona nowa ewidencja gruntów. Wskazano, że zgodnie z art. 10 dekretu oraz § 64 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (MP Nr 11, poz. 98), właściciele lub władający gruntem powinni zgłaszać wszelkie zmiany w danych objętych ewidencją gruntów. Przepisy rozporządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. Nr 27, poz. 159 ze zm.), jak i wskazanego zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. nie przewidywały także jako formy kończącej postępowanie w sprawie odnowionej ewidencji rozstrzygnięcia w formie decyzji zatwierdzającej to postępowanie.

Powołany przez stronę skarżącą jako podstawa prawna takiej decyzji art. 9 ust. 1 dekretu wskazywał organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów, natomiast art. 7 ust. 1 dekretu przewidywał upoważnienie do wydania instrukcji w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji. Za trafne należy więc uznać stanowisko organów administracyjnych, że z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wykonania odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Zgorzelca nie wynikał obowiązek rozstrzygania przez organ prowadzący ewidencję gruntów o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją, w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrębną sprawą są natomiast zmiany w operacie ewidencji gruntów, w związku z jego odnowieniem. Stosownie do art. 10 ust. 1 dekretu, właściciele oraz osoby, w których władaniu znajdują się grunty i budynki, obowiązani byli wszelkie zmiany danych objętych ewidencją zgłaszać właściwemu organowi najpóźniej w ciągu 4 tygodni od ich powstania, w sprawie od ogłoszenia założenia nowej ewidencji gruntów (1 stycznia 1984 r.). Zgodnie natomiast z § 64 wskazanego powyższej zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., wprowadzanie zmian z urzędu lub na wniosek zainteresowanej osoby następowało na podstawie decyzji administracyjnego właściwego organu. Wskazane przez stronę skarżącą jako podstawa żądanej decyzji Wytyczne wydane w styczniu 1979 r. przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii, odnosiły się także do wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów.

Z powyżej wskazanej regulacji wynika, że wprowadzanie zmian do operatu ewidencji gruntu dokonywało się pod rządami dekretu na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i dotyczyło wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów odnoszących się do danych ewidencyjnych poszczególnych działek gruntu, a nie zatwierdzenia odnowionego operatu dla jednostki ewidencyjnej.

Wbrew twierdzeniom strony możliwości zatwierdzenia odnowionej ewidencji gruntów nie przewidują także obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i akty wykonawcze. Przewidują one możliwość przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie z ich postanowieniami informacja o zmodernizowaniu dotychczasowego operatu ewidencji gruntów i budynków ogłaszana jest w dzienniku urzędowym województwa. Uprawnione osoby w terminie 30 dni od powyższego ogłoszenia mogą zgłaszać zarzuty odnośnie zawartych tam danych, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Po upływie terminu na zgłoszenie zarzutów, zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianie danych objętych ewidencją gruntów lub budynków (art. 24a). Wskazana procedura dotyczy rozstrzygania zarzutów odnośnie poszczególnych danych zamieszczonych w zmodyfikowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, a nie odnosi się do zatwierdzania czy też przyjmowania w drodze zmodernizowanego operatu, podanego do publicznej wiadomości.

W tym stanie, zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie organ odwoławczy uznał, że z przepisów prawa materialnego nie wynika możliwość rozstrzygania przez organ administracyjny o zastąpieniu dotychczasowej ewidencji nową ewidencją w drodze decyzji administracyjnej. Brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, powoduje, że rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Uznanie bezprzedmiotowości postępowania jest orzeczeniem formalnie kończącym postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie trafny jest więc zarzut skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 7, 81 i 107 § 3 K.p.a. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., pozbawienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu poprzez nie wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia zgłaszanych dowodów na okoliczność przebiegu granicy działek i ich powierzchni. Jak wynika natomiast z akt sprawy w toku prowadzonego przez organy administracyjne postępowania strona skarżąca była zawiadamiana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i z niej korzystała.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i E. M., zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – szeregu naruszeń prawa materialnego szczegółowo wskazanych w treści uzasadnienia kasacji, a przede wszystkim przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących ochrony prawa własności.

2. Naruszenie przepisów postępowania art. 7 do 12 K.p.a. wskazanych i omówionych w stanie faktycznym opisanym w uzasadnieniu kasacji, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu kosztów za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że już proste zapoznanie się z obowiązującymi w obydwu rozpatrywanych okresach przepisami prawa, tj. 1) dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32 ze zm.), jak i 2) ustawą z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a w szczególności wydane na tej podstawie przepisy wykonawcze, a mianowicie ad 1) "Wytyczne techniczne i organizacyjne modernizacji i prowadzenia ewidencji gruntów w miastach" Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w pkt 22 i 23, w odniesieniu do ad 2) § 41 i 42 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ) jednoznacznie precyzowały tryb i zasady postępowania w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy danymi "starej" i zmodernizowanej ewidencji, jak i w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do wyników modernizacji ewidencji gruntów. Bezspornym jest, iż w obydwu przypadkach zachodzi ustawowy obowiązek wynikający nie tylko z powołanych przepisów mających w sprawie znaczenie lex specialis, ale i zasad ogólnych K.p.a. wydania decyzji jeszcze przed dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest Obwieszczenie o odnowieniu operatu ewidencji gruntów. W świetle powyższego wywód skarżonego wyroku (str. 8 akapit 2 u góry) jakoby rozpatrywanym okresie nie istniał obowiązek rozstrzygania spraw decyzjami jest chybiony.

Za naruszający prawo należy również uznać dalszy dowód skarżonego wyroku, jakoby to skarżący nie dopełnili obowiązku zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencje gruntów w terminie 4 tygodni zaistnienia zmian. Przecież te zmiany zostały spowodowane przez geodetów – wykonawców modernizacji ewidencji i to bez wiedzy skarżących będących już wówczas właścicielami gruntów. Co więcej – organ prowadzący ewidencje gruntów odmówił w formie nie przewidzianej prawem dokonania sprostowania tych zmian, przy czym tę bezczynność w naprawieniu szkody utrzymuje do dnia dzisiejszego. Również dalszy wywód (akapit 2 od dołu strony 8) skarżonego wyroku jest nie tyle chybiony – co sprzeczny z prawem – co jest związane najprawdopodobniej z niezapoznaniem się z obszerną (ośmiotomową) dokumentacją sprawy.

Bezsprzecznie błędną interpretację prawa stanowi kolejny akapit uzasadnienia wywodzący wbrew treści § 41 i 42 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego, iż nie zachodzi potrzeba wydawania w sprawach zgłoszonych przez uczestników postępowania uwag i zastrzeżeń, przy czym osoby te mają prawo zarówno wglądu w dokumenty oraz ustosunkowania się do sposobu rozpatrzenia ich zastrzeżeń.

Również za rażące naruszenie prawa jak i niekonsekwencję w zapadłym rozstrzygnięciu należy uznać dalszy wywód z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w przedmiocie rzekomego uchybienia 30-dniowego terminu do zgłoszenia zarzutów "odnośnie zawartych w nim danych", jak i dalszych wywodów na temat rzekomego zawiadamiania skarżących o zapoznania się z materiałem dowodowym i skorzystania z niej. Wydanie decyzji jest na tyle oczywiste, iż w zasadzie nie zachodzi potrzeba szerszego komentarza w tym zakresie. Już nawet proste porównanie dokumentów powstałych w wyniku modernizacji ze znajdującymi się w aktach Sądu szczątkowymi dokumentami przekazanych względnie wskazanymi przez skarżących m.in. we wniosku o wszczęcie postępowania, wskazuje, że granica działki nr [...] stanowiącej własność skarżących przebiegała poza budynkami, a zmiana jej przebiegu ujawniona została dopiero w toku modernizacji w 1980 r. Wiarygodność dokumentów zaoferowanych i wskazanych przez skarżących potwierdzona została również znajdującymi się w aktach Sądu ich odpisami i wyrysami z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zgorzelcu.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie naruszona została zasada, iż nikt nie może wykorzystywać prawa w celu sprzecznym z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a takie wykorzystywanie prawa nie korzysta z ochrony prawnej. Nawet wstępne zapoznanie się ze sprawą jednoznacznie sugeruje i wobec ewidentnego naruszenia prawa w toku prowadzenia procesu modernizacji skutkującego zmianą granic zabudowanej działki siedliskowej pozbawiono skarżących znacznej wartości majątkowej w postaci około kilkuset metrów terenu budowlanego oraz połowy budynku mieszkalnego i gospodarczego, przy czym wobec ewidentnej bezczynności zarówno w wyjaśnieniu sprawy, a przede wszystkim odszkodowania za zaistniałą szkodę.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 powołanego wyżej dekretu o ewidencji gruntów i budynków, oraz podobnego w treści art. 21 ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne utrwalonych stosunkowo obszernym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – ewidencja jest jedynie źródłem informacji dla potrzeb gospodarki gruntami, planowania przestrzennego, wymiaru podatku itp., dlatego też nie można przez zmianę zapisu w jej danych nikomu nadać praw ani też ich pozbawić, tym bardziej chronionego konstytucyjnie prawa własności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie w wyniku czynności związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów doszło do niekorzystnego dla skarżących przemieszczenia granic działek i odebrania im własności. Nie do pomyślenia w systemie prawa, jest aby zwykła, jedynie porządkująca czynność, prowadziła w efekcie do tak istotnego naruszenia gwarantowanego Konstytucją i przepisem K.c. głównie Działu II, pozbawienia prawa ochrony własności, w szczególności art. 222 K.c., faktycznego odebrania własności bez podstawy prawnej przewidzianej tak w Kodeksie Cywilnym lub jakiegokolwiek przepisu innej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego, podlegała ona rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, sprecyzować do jakiego naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji doszło w rozpoznawanej sprawie i na czym zarzucane uchybienie polegało. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je, a jeśli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego winien wskazać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy.

Mimo, że skarga kasacyjna została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, nie czyni ona zadość wymaganiom ustawowym, gdyż nie wskazuje właściwie podnoszonych w niej zarzutów.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowego. Pogląd taki jest konsekwencją tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 ustawy). Zajęcie takiego stanowiska uzasadnione jest także ustrojową i proceduralną pozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez nadzór judykacyjny nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 15 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, stąd również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania orzeczenia. W art. 174 pkt 2 P.p.s.a. chodzi więc o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Dlatego też postawienie w skardze kasacyjnej Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok zarzutu naruszenia przepisów postępowania "art. 7 do 12 K.p.a.", które to uchybienia zdaniem autora skargi miały wpływ na wynik sprawy nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Sąd pierwszej instancji bowiem wskazanych przepisów bezpośrednio nie stosował, oceniał jedynie ich zastosowanie przez organy. Zarzut więc dotyczący postępowania sądowego winien być sformułowany w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przeciwnym razie pozostaje bezskuteczny.

Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały prawidłowo podniesione. Sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie może być ogólnikowe, należy wskazać wyraźnie – jaki konkretny przepis prawa został przez Sąd pierwszej instancji naruszony i w jaki sposób i przedstawić uzasadnienie tego zarzutu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak podano "szeregu naruszeń prawa materialnego szczegółowo wskazanych w treści uzasadnienia skargi, a przede wszystkim przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących ochrony prawa własności". Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej jedynie w części odnosi się do treści zaskarżonego wyroku, stanowiąc w tym zakresie głównie polemikę z wyrwanymi z kontekstu fragmentami tego uzasadnienia, poddanymi własnej interpretacji przez autora skargi kasacyjnej, której wynik, zdarza się, że odbiega od wymowy motywów Sądu pierwszej instancji, pomimo że ich treść sformułowana została w sposób przejrzysty i zrozumiały.

Przypomnieć trzeba, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej, że naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczyć może wyłącznie naruszenia przepisów prawa administracyjnego materialnego, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Przepisy należące do innych gałęzi prawa np. prawa cywilnego, które nie miały w sprawie zastosowania, nie mogą być objęte omawianym zarzutem. Niezależnie od tego zauważyć należy, że jedyny konkretnie wskazany przez skarżących przepis art. 222 Kodeksu cywilnego dotyczy roszczenia windykacyjnego i negatoryjnego właściciela nieruchomości przeciwko wskazanym tam osobom i nie pozostaje w związku z przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dział II Kodeksu cywilnego reguluje "Zawarcie umowy".

Wielowątkowe rozważania przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawierają dostatecznie skonkretyzowanych i umotywowanych zarzutów dotyczących podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Podnieść przede wszystkim trzeba, że ocenie dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji podlegała decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta Zgorzelec w latach 1979-1983. Nie budzi wątpliwości słuszność stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku popartego analiza przepisów prawa, uznającego za trafne stanowisko organów administracyjnych, że z przepisów prawa materialnego obwiązujących w dacie wykonania odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków miasta Zgorzelec w latach 1979-1983 nie wynikał obowiązek rozstrzygania przez organ prowadzący ewidencję gruntów o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego nową ewidencją w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na marginesie powyższych rozważań dotyczących podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia winien być wskazany jedynie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.