Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 480/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 38, art. 106 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 9 sierpnia 2012r. S.W. wystąpił do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości, wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ostatnio przeszedł tam szkolenie [...]. Cierpi na przewlekłą alergię. Aktualnie łzawi i kicha, a czasami wręcz dusi się, gdyż kwitną byliny na przełomie lipca i sierpnia, na które jest najbardziej uczulony. Pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny, która podaje mu jeden posiłek dziennie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Kierownik OPS odmówił przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie w dniu

[...] listopada 2012r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, wydał na podstawie art. 38, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję nr [...], którą odmówił przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na okres od [...] sierpnia 2012r. do [...] sierpnia 2012r. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że S.W. jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, nie ma stałej pracy zarobkowej, nie ma własnych dochodów. Zamieszkuje w domu rodzinnym, zajmuje pokój, natomiast kuchnię i łazienkę użytkuje wspólnie z innymi domownikami.

Decyzją PUP z dnia [...] czerwca 2012r. został z dniem [...] maja 2012r. wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy z powodu nie podjęcia po skierowaniu prac społecznie użytecznych na terenie gminy. Organ wskazał też, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe do przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, jednakże biorąc pod uwagę art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r., który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, postanowił odmówić przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S.W.. Wskazał w nim, że nie jest prawdą, jakoby otrzymał skierowanie do wykonywania prac społecznie - użytecznych na terenie gminy. Nie jest też prawdą, iż zrezygnował z ich wykonywania. Stwierdził, że wobec niego nie zaistniała żadna przesłanka pozwalająca na uznanie, że wezwanie do podjęcia prac zostało mu skutecznie doręczone. Podał też, że zajmuje wielopokoleniowy dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje jego emerytowana matka, bezrobotna siostra, bezrobotny konkubent siostry, dwie siostrzenice (jedna uczennica druga zaś bezrobotna) oraz dwoje dzieci jednej z siostrzenic. O każdej porze dnia i nocy przebywa tam więc po kilka osób, dom zaopatrzony jest w dwa domofony (jeden na piętrze, drugi na parterze), zaś po obejściu biegają psy żywo reagujące na przybycie każdego człowieka. Nie jest więc możliwym przeoczenie wizyty listonosza. Ponadto niedostarczanie korespondencji przez pracowników placówki Poczty Polskiej nie ma w tym przypadku charakteru incydentalnego, lecz jest zjawiskiem permanentnym. Skarżący stwierdził, iż nie dostał żadnego doręczenia, a Poczta Polska nie wykonała należycie usług pocztowych, łamiąc tym samym ustawę z dnia 12 czerwca 2003 roku Prawo pocztowe. Nadto podkreślił, iż w dniach [...] czerwca 2012 roku uczestniczył w organizowanym przez Powiatowy Urząd Pracy szkoleniu [...]. Rzekome kierowanie na prace społeczno-użyteczne drogą pocztową byłoby bezzasadne. Korzystał z zajęć organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy, więc istniała możliwość bezpośredniego osobistego przekazania mu ich. Poza tym wysyłanie wezwań do prac społeczno - użytecznych w tym terminie jest dla niego zaskakujące, gdyż w dniach [...] czerwca traktowany był przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy jako bezrobotny korzystający ze szkolenia. Nadto zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega wręcz na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego i absorbuje też mnóstwo cennego czasu, a poza tym prace te oderwałyby go od opieki nad schorowaną matką. Jego zdaniem uporczywe nieprzyznawanie mu zasiłków jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że [...] sierpnia 2012r. organ I instancji przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy, w trakcie którego potwierdzono ustalenia z [...] maja 2012r., tj. ustalono, że odwołujący jest kawalerem, bezdzietnym, bez dochodu. Mieszka w [...] w domu swojej matki, zajmując 1 pokój. Kuchnia i łazienka jest wspólna z pozostałymi domownikami. Jak wynika z treści wywiadu sytuacja strony od wielu lat jest bez zmian. Wykonywanie prac społecznie użytecznych jest dla strony uwłaczające, gdyż nie zabezpiecza jego potrzeb. Oświadczył, że nie ponosi żadnych kosztów utrzymania i pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny. Rodzina podaje mu jeden ciepły posiłek dziennie. Podał też, że wszelkie opłaty za mieszkanie, ubiór, użytkowany przez w/w samochód ponosi matka. W dniu [...] sierpnia 2012r., organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy z matką strony I.W.. Z treści tego wywiadu z kolei wynika, że S.W. ponosi koszty utrzymania samochodu w ½ ponoszonych kosztów, tj. OC, paliwo, przegląd samochodu, remonty. Udziela synowi pomocy w formie żywności - jeden posiłek dziennie - śniadanie, natomiast obiad i kolację skarżący zabezpiecza sobie sam z własnych środków. I.W. oświadczyła, że utrzymuje mieszkanie, natomiast syn sam kupuje sobie ubrania i obuwie.

W dniu [...] października 2012r. i [...] listopada 2012r. organ I instancji przeprowadził ze S.W. aktualizację wywiadu środowiskowego. Ustalił wówczas, że S.W. z dniem [...] maja 2012r. został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych na terenie Gminy. Skierowanie do prac zostało wysłane pocztą, a skarżący nie odebrał awiza.

Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał mu serię zdjęć wykonanych przez Kierownika OPS na giełdzie samochodowej, mogących świadczyć o prowadzonym handlu przez S.W. na tej giełdzie. Z notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika OPS wynika, że skarżący jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca. Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Następnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2013r. wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi S.W., pismem z dnia [...] marca 2013r. poinformował jedynie, że na skutek działań Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej nie otrzymuje należnych mu świadczeń z pomocy społecznej, w tym na kolejne święta i w niewybredny sposób skomentował pracę kierownika. Dalej SKO przytoczyło treść przepisów art. 38 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż S.W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z dniem [...] maja 2012r. z powodu nie podjęcia, po skierowaniu, prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w cyt. wyżej przepisach, stanowiąca podstawę prawną odmowy żądanych przez stronę świadczeń. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji kierownika OPS, w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. S.W.. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że przywołany w treści decyzji wywiad środowiskowy przeprowadzony z jego matką nie ma nic wspólnego z rzetelnym zbieraniem informacji, bowiem matka zamykana jest w jednym pokoju z pracownikiem socjalnym i zmuszana jest do podpisywania przedkładanych jej oświadczeń. Trudno też mówić o bieżącym kupowaniu sobie ubrań i obuwia, gdyż skarżący ostatniego takiego zakupu dokonał kilka lat temu. Zarzucił też, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z tym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach. Podniósł też zarzuty – takie jak w odwołaniu – odnoście skuteczności doręczenia mu wezwania do wykonywania prac społecznie użytecznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zatem zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej "ups", jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1464/06, LEX nr 299415).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o odmowie przyznania S.W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego na okres od [...] sierpnia 2012r. do [...] sierpnia 2012r. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał brak współpracy skarżącego z organami pomocy społecznej, co w świetle art. 11 ust. 2 ups jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania pomocy. Zgodnie bowiem z tym przepisem między innymi brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Okolicznością, która zdaniem organów rozpoznających sprawę, stanowiła o braku współpracy skarżącego z organami pomocy społecznej był fakt nie podjęcia przez niego prac społecznie użytecznych, do których skarżący został skierowany przez Powiatowy Urząd Pracy. Analizując dokumenty stanowiące akta administracyjne sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) – dalej "kpa", organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1993, str. 108). Realizację tych celów zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy winny były przede wszystkim dokładnie ustalić, jaka jest sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego, zwłaszcza, że informacje uzyskane w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze S.W. nie pokrywają się z informacjami uzyskanymi w trakcie wywiadu przeprowadzonego z jego matką I.W.. Dotyczy to między innymi warunków mieszkaniowych skarżącego, który podał, że mieszka w domu swojej matki, zajmuje jeden pokój oraz korzysta ze wspólnej łazienki i kuchni. Wszelkie opłaty za mieszkanie ponosi jego matka, a on sam do niczego się nie dokłada. Również wszelkie opłaty związane z użytkowaniem samochodu osobowego ponosi jego matka. Tymczasem z informacji udzielonych przez I.W. wynika, że skarżący ponosi w połowie koszty utrzymania samochodu (OC, paliwo, naprawy itp.), ona sama zapewnia mu jeden mu posiłek dziennie – śniadanie, pozostałe posiłki skarżący zabezpiecza sobie z własnych środków, sam również kupuje sobie ubrania. Okoliczności te, jak również okoliczności związane z uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu z jakichkolwiek źródeł, nie zostały przez organy w sposób wystarczający zbadane. Zdaniem Sądu arbitralne stwierdzenie przez organy orzekające, że S.W. odmawia współpracy i negatywne załatwienie z tego powodu wniosku o przyznanie świadczenia, powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawcy w ogóle przysługuje uprawnienie do ubiegania się o tego rodzaju pomoc. Zgodnie bowiem z art. 38 ups zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jednakże jedną z przesłanek uzyskania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823), które to kryterium dla osoby samotnie gospodarującej, na dzień orzekania przez organy, wynosiło 542 zł. W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji zabrakło jakichkolwiek wyjaśnień w powyższym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z zakresu pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Wiadomym jest, że nie każde żądanie wnioskodawcy będzie spełnione, czego też ustawa od organu nie wymaga. Wymaga natomiast, aby przed wydaniem decyzji organ rozpoznał wszechstronnie okoliczności konkretnej sprawy, wziął pod uwagę sytuację rodzinną i materialną wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoje możliwości finansowe i dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego wydał właściwą decyzję. Oczywiście przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Wobec tego, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane powinny być najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok WSA w Gdańsku z 30 maja 2006r. sygn. II SA/G 5/05, Lex nr 299417).

Pomimo tego, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza to, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. Forma i rodzaj świadczenia powinien bowiem być dostosowany odpowiednio do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 kpa statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dlatego też, w uzasadnieniach decyzji organy powinny były przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko, w szczególności celem umożliwienia przeprowadzenia kontroli polegającej na tym, czy dokonały prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej oraz czy tę normę prawidłowo zinterpretowały (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt

II SA/Wa 465/11, Lex nr 795711). Uzasadnienie decyzji, które jest jednym z jej elementów (art. 107 § 1 kpa), powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia bądź sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w szczególności przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

W uzasadnieniach decyzji organów orzekających obu instancji zabrakło przekonywujących, znajdujących oparcie w materiale dowodowym rozważań odnośnie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organy skupiły się wyłącznie na rozważeniu przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 11 ust. 2 ups, zapominając o konieczności rozważenia okoliczności związanych ze stanem majątkowym skarżącego oraz jego ewentualnym uprawnieniem do ubiegania się o pomoc. O niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie świadczy również fakt, że S.W. nie zapoznał się ze wszystkimi zebranymi w sprawie dowodami, a w szczególności z dokumentacją fotograficzną sporządzoną na giełdzie samochodowej potwierdzającej, zdaniem organu, prowadzenie przez skarżącego handlu. Ponadto organ II instancji, powołując się na wskazaną dokumentację fotograficzną nie przesądził jednoznacznie, jaki może mieć ona wpływ na rozstrzygnięcie. Nie wskazał, czy to, że skarżący prowadzi handel na giełdzie świadczy o osiąganiu przez niego dochodu, czy też o odmowie współpracy z organami. Nie określił, jakie ten dowód ma znaczenie dla sprawy.

Poza powyższym za oczywiste należy uznać, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ups), a odmowa współpracy może skutkować odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 ups. Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, wynikająca z powyższego przepisu możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby

w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy (por. wyrok WSA

w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 966/07, Lex nr 504751; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 1246/12, Lex nr 1274655). Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie (W. Maciejko, Ustawa

o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2010r., s. 115). Z powyższego wynika, że to organ pomocy społecznej prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem

o przyznanie świadczenia winien wykazać brak współdziałania wnioskodawcy

z organem. W przedmiotowej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach Starosty, który decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. orzekł o utracie przez S.W. z dniem [...] maja 2012r. statusu osoby bezrobotnej, co należy uznać za niewłaściwe. Organy pomocy społecznej, wydając decyzje w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, powinny we własnym zakresie, samodzielnie, dokonać oceny zaistniałych w sprawie okoliczności, które towarzyszyły wydaniu przez Starostę w/w decyzji. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1791/11, iż brak współdziałania z art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią, mając na względzie okoliczności z niestawieniem się przez skarżącego do zaproponowanej mu pracy, wynikające przede wszystkim z nieodebrania przesyłki zawierającej skierowanie do pracy społecznie użytecznej, zdaniem Sądu nie można przypisać skarżącemu braku woli podjęcia zatrudnienia, gdy brak było w rzeczywistości wiedzy skarżącego o skierowaniu go do wykonywania pracy. Co prawda zachowanie się skarżącego w powyższej kwestii wskazuje na jego niedbalstwo i nienależyte dbanie o własne interesy, jednakże nie przesądza o złej woli i świadomym działaniu ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nawet, gdy brak współdziałania wnioskodawcy z organami pomocy społecznej jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi zostać przez organ wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Dlatego też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08, Lex nr 535005). Nie ulega wątpliwości, że skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc z organami pomocy społecznej. Jednakże organ przyznający pomoc nie może tracić z pola widzenia, że każda sprawa wymaga indywidualnego rozpoznania i niekiedy brak współpracy nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy przyznania świadczenia.

Stwierdzając, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę w ograniczonym zakresie, uznać należało, iż w postępowaniu przed tymi organami doszło do naruszenia uregulowanej na gruncie przepisu art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 kpa. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy powinny skupić się na dokładnym ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, a w szczególności na sposobie gospodarowania przez niego, czyli czy jest osobą samotnie gospodarującą, czy też prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami, a także na dokładnym ustaleniu, czy osiąga dochody z jakiegokolwiek źródła, co pozwalałoby na uznanie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie mu żądanego świadczenia.

Ze wskazanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. uchylił również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2012r. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.