Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021r. sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." sp. z o. o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta T. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta T. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 18 czerwca 2020 r. Rada Miasta Torunia podjęła uchwałę nr 403/20

w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania

i wykorzystania.

Skarżąca zaskarżyła ww. uchwałę do tut. Sądu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 4, 6, 7. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029), dalej: "u.f.z.o.", w związku z § 3 ust. 2 zdanie 2 i 3 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku dołączania do informacji uwierzytelnionych kserokopii list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów, mimo że obowiązek taki nie wynika z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ani nie mieści się w ramach delegacji ustawowej organu stanowiącego, o której mowa w art. 38 u.f.z.o.;

2) art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 4 ust. 5 uchwały w zakresie nałożenia obowiązku na szkołę umieszczania na dokumentach księgowych z tytułu finansowania z dotacji opisu: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Toruń, w kwocie ...... zł (słownie ...... zł) dotyczący (nazwa dotowanej jednostki)" oraz daty, pieczęci i podpisu organu prowadzącego dotowaną jednostkę, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

3) art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w związku z § 5 ust. 7 pkt 4 i 6 uchwały poprzez przyznanie kontrolującym prawa do weryfikacji list obecności oraz sprawdzania spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w miejscu i czasie prowadzenia tych zajęć, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach, podczas gdy uprawnienie to nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a także art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), dalej: "u.p.o.", zapewniającego wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego;

4) art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały poprzez przyznanie kontrolującym prawa wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów, podczas gdy uprawnienie to nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Zdaniem Skarżącej w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą one ostać się w obowiązującym porządku prawnym. W ocenie Strony, nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przedkładania przez organ prowadzący szkołę wraz z informacją, o której mowa w ust. 2 zd. 1 uchwały, uwierzytelnionych kserokopii list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów. Zgodnie z ustawą uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania ilości słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych frekwencję - to jest uczestniczyli w 50% obowiązkowych zajęciach lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Zdaniem Skarżącej, regulacja taka jest sprzeczna z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Strona podniosła, że zgodnie z art. 36 ust. 2-3 u.f.z.o. organ ma prawo żądać dokumentacji przebiegu nauczania i innej wskazanej w ustawie, w związku z przekazaną dotacją, ale jedynie w trybie postępowania kontrolnego. Dodatkowo w ocenie Skarżącej, postanowienie to stoi w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W związku z powyższym, zdaniem Strony, organ nakładając na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowe obowiązki, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. oraz pozostaje to w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3 oraz 26 ust. 2 u.f.z.o.

Uzasadniając stanowisko w zakresie niezgodności § 4 ust. 5 uchwały z przepisami prawa Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 20 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 472/17, gdzie Sąd wskazał, że użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym

z zakresu księgowości i rachunkowości. W tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania adnotacją o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Strona zaznaczyła, że choć stan prawny odnosił się do art. 90 ust. 4 ustawy

o systemie oświaty, to powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż powyższa teza nie straciła na aktualności i znajduje zastosowanie na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów. Podsumowując Strona stwierdziła, że nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku opisywania dokumentacji finansowanej we wskazany w uchwale sposób przekracza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 36 ust. 1-3 w zw. z art. 38 ust. 1

w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w związku z § 5 ust. 7 pkt 4 i 6 uchwały, Skarżąca stwierdziła, że jak wynika z powyższych uregulowań, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji. Zdaniem Strony, uregulowanie zawarte w § 5 ust. 5 pkt 5 oraz ust. 1 uprawniające kontrolujących do obserwacji i sprawdzania spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych

w danym miesiącu, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o., nawet wobec przysługującego na mocy wyżej wskazanych przepisów kontrolującym uprawnienia do wstępu do budynku szkół. Strona powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 200/18 stwierdziła, że działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 u.p.o. zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Ustawodawca dopuszczając obecność innych osób w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej, np. osób sprawujących nadzór pedagogiczny, wyraźnie przewiduje to w ustawie. Nie przewidział takiego rozwiązania dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji. Dokonanie ustaleń w przedmiocie prawidłowego pobrania dotacji wymaga analizy dokumentacji, udzielenia wyjaśnień ze strony podmiotu dotowanego. Nie można jednak przyjąć, że także wstępu na prowadzone zajęcia, gdyż zakłócałoby to prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych.

W zakresie § 5 ust. 7 pkt 7 zaskarżonej uchwały Skarżąca stwierdziła, że ustawa

o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje, iż "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji." Skarżąca wskazała, że ustawa zawiera ponadto katalog zamknięty dokumentów, które mogą weryfikować kontrolujący. Zaznaczyła, że katalog ten nie może być rozszerzany w drodze uchwały.

W takim przypadku treść uchwały sprzeczna jest z aktem prawnym hierarchicznie wyższym, co jest niedopuszczalne. Zgodnie z ustawą ustalenia mogą być dokonywane na podstawie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją oraz na podstawie list obecności. Ustawa nie uprawnia kontrolujących do weryfikowania umów ze słuchaczami czy dowodów wpłat czesnego, a dokumentów tych zdaniem Strony, z pewnością nie można zakwalifikować jako dokumentacji przebiegu nauczania.

Podsumowując Skarżąca stwierdziła, że nadanie kotrolującym uprawnienia wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych opłat oraz umów

o nauczanie i wychowanie uczniów przekracza delegację ustawową i pozostaje

w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi

w całości. Wskazała, że zaskarżona uchwała zawiera zapisy, które w pełni odzwierciedlają aktualny stan prawny, a także w sposób zgodny z techniką prawodawczą realizują dyspozycję ustawodawcy. Wyjaśniła, że mając na względzie regulację konstytucyjną, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają

i ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ww. upoważnienie ustawowe w zakresie przedmiotowej uchwały wynika

z przepisów u.f.z.o., a konkretnie z art. 38 ust. 1. Rada Miasta podniosła, że regulacje przedmiotowej uchwały były już przedmiotem badania przez Sąd. WSA w Bydgoszczy

w wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., I SA/Bd 451/20 oddalił skargę, wskazując tym samym na prawidłowość uregulowań przedmiotowej uchwały. Organ w pełni podzielił argumentację zawartą w ww. wyroku, wskazując tym samym, że część zarzutów przedmiotowej skargi dotyczących przedmiotowej uchwały została już w nim rozstrzygnięta.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wskazał, że formułując zapisy w § 3 ust. 2 nie wykroczył w żadnym stopniu poza zakres delegacji ustawowej, która upoważniała organ do określenia trybu naliczenia i rozliczenia dotacji. Podał, że organ ma za zadanie określić w taki sposób tryb zarówno rozliczania dotacji jaki i kontroli, który przede wszystkim w sposób niebudzący wątpliwości zweryfikuje poprawność pobrania, ale także i wydatkowania dotacji. Dyspozycja art. 38 ust.1 u.f.z.o. wskazuje na kompetencje organu scedowaną w zakresie uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, ale także, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania. Organ podkreślił, że pozbawienie możliwości uzyskania list obecności już na wczesnym etapie składania comiesięcznych informacji, z pewnością utrudni, a w wielu sytuacjach uniemożliwi kontrolę prawidłowości pobrania dotacji. Celem ustawodawcy jest bowiem przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów, którzy uczęszczają na zajęcia wykazując przy tym odpowiednią frekwencję obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Takie rozwiązanie służy potwierdzeniu prawidłowego wykazania się w spełnieniu obowiązku szkolnego. Zdaniem organu, zawarcie skarżonej regulacji odpowiada w pełni prawu oraz delegacji ustawowej, a także jest całkowicie uzasadnione mając na uwadze całość materii, którą reguluje przedmiotowa uchwała. Wobec powyższego organ uznał zarzut za chybiony.

Powyższą argumentację organ powtórzył ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, a dotyczącego § 4 ust. 5 uchwały. Zdaniem organu, dopuszczalność nałożenia przez radę miasta obowiązku dokumentowania sposobu wydatkowania środków pozyskanych w ramach dotacji mieści się z pewnością w ramach delegacji ustawowej uprawniającej do określenia trybu. Rada podkreśliła, że dopuszczalność nałożenia na organy prowadzące obowiązku dokonywania adnotacji na dokumentach księgowych wynika wprost z orzecznictwa. Wskazała, że zadaniem organu prowadzącego placówkę jest takie prowadzenie dokumentacji, z której jasno i wyraźnie bez żadnych wątpliwości wynika sposób wydatkowania środków z dotacji.

Oceniając trafność zarzutu Skarżącej odnośnie § 5 ust. 7 pkt 4 i 6 uchwały, organ zwrócił uwagę na cel wprowadzonej regulacji, a mianowicie - kontrolę dotyczącą środków publicznych. Kontrolujący zatem winni mieć prawo sięgnąć po różnego rodzaju narzędzia, które w sposób jednoznaczny potwierdzą prawidłowość pobrania

i wykorzystania dotacji. Rada Miasta stwierdziła, że podejmowanie różnorakich czynności przez organ nakierowane na zbieranie dowodów w ramach postępowania kontrolnego powinno być odczytywane jako normalne zachowanie, nawet jeśli nie jest wprost wysłowione w przepisie. Na uwadze bowiem należy mieć w pierwszej kolejności cel tych działań, którym jest kontrola. Organ kontrolujący dokonuje czynności niezbędnych w celu weryfikacji prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Kontrola nie ma charakteru represyjnego. Zdaniem organu wypracowanie szczegółowych zasad kontroli poprzez określenie szczegółowo podejmowanych czynności, ale także określenie precyzyjne katalogu dokumentów podlegających kontroli mieści się z pewnością w dyspozycji art. 36 ust. 2 u.f.z.o.

Podsumowując organ stwierdził, że mając na uwadze doświadczenie wypracowane na gruncie przeprowadzanych dotychczas kontroli, wprowadzenie omawianych zapisów stało się uzasadnione i wręcz konieczne. Kontrole, wykazując szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, wskazały na konieczność doprecyzowania zapisów zwłaszcza w kontekście działań kontrolnych. Liczne nadużycia ze strony beneficjentów, a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych doprowadziły do konieczności uszczelnienia systemu kontroli, czego następstwem są między innymi właśnie wprowadzone zapisy w zaskarżonej uchwale.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ. Podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, obowiązek comiesięcznego składania list obecności jest sprzeczny z treścią art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wskazała, że zgodnie z treścią przepisu uprawnienie do otrzymania dotacji przez szkołę przysługuje pod warunkiem jedynie wykazania słuchaczy, którzy uzyskali wymaganą przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych frekwencję obowiązkowych zajęć lekcyjnych, a uczestnictwo uczniów

w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych jest potwierdzone na tych zajęciach ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności. Wyjaśniła, że obowiązek przedkładania list organowi, ustawodawca nałożył na organ prowadzący szkołę, jedynie w ramach postępowania kontrolnego.

Zdaniem Strony, z żadnego przepisu ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogły regulować aktem prawa miejscowego zasady prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej przez podmioty otrzymujące dotację. Skarżąca podkreśliła, że określenie w uchwale sposobu opisywania dokumentów źródłowych przez kontrolowanego nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Przepis ten pozwala jedynie na uregulowanie w drodze uchwały trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

W ocenie Strony, w sprzeczności z regulacją ustawową pozostaje również uprawnienie kontrolujących do weryfikacji list obecności oraz sprawdzania spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w miejscu i czasie prowadzenia tych zajęć,

a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach.

Skarżąca nie zgodziła się z organem, że kontrolujący uprawnieni są do podejmowania wszelkich działań zmierzających do zebrania dowodów. Organ zobowiązany jest działać na podstawie, ale i w granicach prawa. Zdaniem Strony, sprzeczne z treścią art. 36 ust. 2 u.f.z.o. jest twierdzenie organu, że katalog dokumentów wskazanych w regulacji ustawowej jest katalogiem otwartym, zatem przykładowym wyliczeniem dokumentów, które może badać organ w trakcie kontroli pobrania dotacji.

Skarżąca podniosła, że ustawa nie uprawnia kontrolujących do weryfikowania umów ze słuchaczami czy dowodów wpłat czesnego, a dokumentów tych z pewnością nie można zakwalifikować jako dokumentacji przebiegu nauczania.

Na poparcie swojej argumentacji Strona przywołała wybrane wyroki sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. Skarga jest niezasadna. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 1090). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma, z którego to prawa skorzystała.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Nr 403/20 Rady Miasta Torunia z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych, poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie miasta Torunia przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miasta Toruń oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 czerwca 2020 r., poz. 3191), dalej: "uchwała". Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz.17 i 278). Skarżąca zarzuciła przepisom uchwały naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1-3 i art. 38 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 4, 6 i 7. Ogólnie rzecz ujmując, Skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.

Na wstępie tut. Sąd zauważa, że § 4 ust. 4 i 5 oraz § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3, 5 i 7 ww. były już przedmiotem oceny przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2020r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 (wyrok nieprawomocny), którym oddalono skargę uznając, że uchwała w podanym zakresie nie narusza prawa. W tej części tut. skład Sądu podziela poglądy zaprezentowane w ww. wyroku i przyjmuje zaprezentowaną w nim argumentację jako własną.

II. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów w zakresie tych przepisów uchwały, które – w ocenie Skarżącej – zostały wymienione jako "w szczególności" podlegające stwierdzeniu nieważności i w przedmiocie których podniesiono konkretne zarzuty oraz podano argumentację.

Podać należy, że na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 36 ust. 1-3 tej ustawy:

1) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

2) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji;

3) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

W skardze kwestionowany jest m.in. § 4 ust. 5 i § 5 ust. 7 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 4 ust. 5: "Organ prowadzący zobowiązany jest zamieścić na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki ujęte w rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1 opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Toruń, w kwocie............. zł (słownie............... zł) dotyczący (nazwa dotowanej jednostki)" oraz datę, pieczęć i podpis organu prowadzącego dotowaną jednostkę." Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu. W wielu wyrokach sądów administracyjnych zajęto podobne stanowisko, m.in. w wyrokach NSA z 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18 i z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowania kwot dotacji. Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. Należy zresztą zauważyć, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 4 ust. 5 uchwały, co potwierdza pogląd Sądu o tym, że kwestionowany przepis nie narusza interesu Skarżącej. Z kolei ona nie wskazuje, że jej uprawnienia do otrzymania dotacji są naruszone z powodu istnienia kwestionowanego wymogu albo że spotkała się z problemem w rozliczeniu dotacji za ubiegłe okresy z tego powodu, że nie dokonała wymaganego opisu dokumentów księgowych (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21).

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę, przez wskazane zapisy uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie dokumentów łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli rozliczenia dotacji, z przygotowaniem jej pod kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 czerwca 2014r., II GSK 503/13, jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel. Dodać należy, że wprowadzenie luzu co do zapisów uchwał jest podyktowane konkretnymi potrzebami, jakie ujawniają się w praktyce, co czyni je uzasadnionymi i wręcz koniecznymi. Kontrole, wykazując szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, potwierdzają konieczność doprecyzowania zapisów zwłaszcza w kontekście działań kontrolnych. Wskazując na liczne nadużycia ze strony beneficjentów, a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych, organ ma prawo uszczelniać system kontroli i takie działanie nie narusza prawa. Niewątpliwie operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji są tymi, które są istotne dla oceny poprawności udzielenia, pobrania, rozliczenia i wykorzystania środków publicznych. Treść przyjętych przepisów przez Radę Miasta mieści się zatem w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Z podobnych względów nie narusza prawa wskazywany w skardze także § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały, na podstawie którego kontrolujący mają prawo do wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów. Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie uchwałodawcy, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, mógł ustalić wysokość wpłat z tytułu czesnego, jak również zwolnień w tym zakresie. Dokumenty wymienione w § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały są jednymi z tych dowodów, które pozwalają na ustalenie zasadności udzielania dotacji w określonej wysokości oraz zbadania, czy została ona prawidłowo rozliczona.

Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Dokumenty źródłowe w zakresie m.in. wpłat czesnego, zwolnienia z tych wpłat oraz umowy o nauczaniu i wychowaniu, o jakich mowa w kwestionowanym przepisie § 5 ust. 7 pkt 7 uchwały, są podstawowymi dokumentami dowodzącymi o zasadności przyznania i rozliczenia dotacji. Oczywistym jest, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona. Uchwałodawca w kwestionowanych przepisach nie określa konsekwencji braku np. zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji, czy braku wglądu do dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów. Podkreślić należy, że brak prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w ściśle określony kwestionowanym przepisem sposób nie może automatycznie być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty. Stosownie bowiem do art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ) - dalej: "u.f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Powyższe wskazuje, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Natomiast kontrolowana jest decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji, która ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob.: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020r., I GSK 278/18).

Zatem nie ma racji Skarżąca zarzucając przepisom uchwały, niezgodność z art. 38 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1-3 w związku z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Art. 36 ust. 1 -3 oraz 30 ust. 1 u.f.z.o. nie stoją na przeszkodzie temu, by dokumenty były opisane w sposób wskazany w uchwale (§ 4 ust. 5) czy też istniał obowiązek przedstawienia dowodów wpłat czesnego, dokumentów zwalniających z tych wpłat oraz umów o nauczanie i wychowanie uczniów (§ 5 ust. 7 pkt 7).

III. Jako także zgodny z prawem należy ocenić § 3 ust. 2 uchwały, stosownie do którego do 7-go dnia każdego miesiąca organ prowadzący niepubliczną szkołę o uprawnieniach szkoły publicznej, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, wprowadza do systemu elektronicznego informację o frekwencji uczniów w poprzednim miesiącu, z uwzględnieniem spełnienia wymogu 50% obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, a następnie dostarcza informację w wersji papierowej, stanowiącej wygenerowany z ww. systemu dokument podpisany przez organ prowadzący. Do informacji należy dołączyć uwierzytelnione kserokopie list obecności, na których uczestnictwo potwierdzone będzie własnoręcznymi i czytelnymi podpisami uczniów. Zakres danych, które powinny być zawarte w korekcie informacji miesięcznej określa załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.

Sąd zauważa, że przedkładanie ww. list obecności ma na celu ustalenie rzeczywistej liczby uczniów biorących udział w zajęciach, pozwala na bieżąco na zweryfikowanie wysokości należnej dotacji. Podkreślić należy, że pozostaje to w zgodzie z regulacją art. 26 ust. 3 u.f.z.o., na podstawie którego uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności. Skoro ustawa wprowadza taki obowiązek, to wymaganie, aby uwzględnić te dane i złożyć uwierzytelnione kserokopie takiego dokumentu także w ramach trybu pobierania dotacji nie narusza przepisów ustawy. Sąd zauważa, że na skutek zmiany ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w ust. 3 wyraz "własnoręcznymi" zastąpiono wyrazami "własnoręcznymi, czytelnymi" podpisami (art. 44 pkt 10 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2018 r. poz. 2245). Świadczy to o wadze jaką przywiązuje Ustawodawca do tego dokumentu. W konsekwencji powyższego brak podstaw, aby w ramach trybu udzielania dotacji i jej rozliczania beneficjent nie mógł złożyć takich list. Z kolei organ dotujący ma prawa oczekiwać, że listy z "własnoręcznymi, czytelnymi" podpisami uczniów zostaną przedłożone. Ponownie należy wskazać na to, że zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o., w którym odwołano się do takich pojęć jak "tryb" czy "sposób", jest na tyle ogólny, że chcąc skutecznie zakwestionować prawo Rady Gminy do wskazanego ustalenia, należałoby wykazać, że zapisu dokonano w innym celu niż kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

IV. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące § 5 ust. 7 pkt 4 i 7 uchwały, zgodnie z którymi kontrolujący mają prawo do:

- weryfikacji list obecności potwierdzonych własnoręcznymi podpisami uczniów, świadczących o ich uczestnictwie w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miejscu i czasie prowadzenia tych zajęć przez dotowane jednostki;

- w szkołach, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy - sprawdzenia spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, a także uzyskiwania podpisu nauczyciela na sporządzonej przez kontrolującego liście uczniów obecnych na zajęciach.

W kontekście przedstawionych już wcześniej uwag wyjaśnić należy, że kontrola ma służyć prawidłowości rozliczenia pobranej dotacji, a więc niezasadne i nielogiczne byłoby przyjęcie stanowiska, iż nie wolno kontrolerom swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, w tym w celu np. zweryfikowania zapisów dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Ponadto trzeba wskazać, że kontrola z samego założenia wiąże się z pewnymi uciążliwościami w funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych, ale nie sposób też zapominać, że przyznanie dotacji tworzy po stronie beneficjenta pewne obowiązki, do których należy zaliczyć właśnie poddanie się kontroli. Zdaniem Sądu samo uprawnienie do sprawdzenia zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, co najmniej 50% frekwencja) nie zakłóca procesu realizacji podstawy programowej, realizacja tego uprawnienia (sprawdzenie listy ze stanem rzeczywistym), nie jest czasochłonna i nie wymaga zaangażowania personelu pedagogicznego, czy innych osób z kontrolowanej placówki. Wydaje się też, że jest to najprostszy i najbardziej adekwatny sposób do realizacji postanowień ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, o jakich mowa w jej art. 34 ust. 3. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Sąd podkreśla, że okoliczność pobrania dotacji to nie tylko czynność przekazania dotacji na rachunek bankowy, ale proces, który rozpoczyna się złożeniem informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacji planowanej liczby uczniów), jej analizą i weryfikacją w oparciu o dane o uczniach zarejestrowane w systemie informatycznym udostępnionym podmiotom dotowanym, ewentualną korektą informacji o faktycznej liczbie uczniów, obliczeniem kwoty dotacji w oparciu o obowiązującą stawkę dotacji, a wreszcie dokonaniem przelewu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Tym samym, jeżeli ustalenia kontroli polegającej na sprawdzeniu spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są inne, niż prognoza szkoły o faktycznej liczbie uczniów, mogą one spowodować dokonanie korekty informacji o faktycznej liczbie uczniów. Poza tym skoro dotacja ma charakter roczny, a jej wypłata następuje – zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia) – to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznania dotacji na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (por. wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 40/16 i II GSK 1147/13).

W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny, stosownie do art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe (nauczyciele, o których mowa w art. 60 ust. 8, wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mają prawo wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę). Sąd zauważa, że z § 5 ust. 7 pkt 4 i 6 nie wynika, aby kontrolujący mogli przebywać w salach na zajęciach w trakcie realizacji podstawy programowej. Niewątpliwie rację ma Skarżąca, że takie prawo nie przysługuje kontrolującym. Zdaniem Sądu wynika to bezpośrednio z wyżej przywołanego art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, skoro kontrolujący nie są w tym przepisie wymienieni, jako podmioty uprawnione do przebywania w trakcie zajęć. Z treści § 5 ust. 7 pkt 4 i 6 zaskarżonej uchwały wynika wprawdzie prawo do weryfikacji uczestnictwa uczniów w zajęciach, jednak musi to odbywać się w granicach prawa. Nie może zatem być dokonywane z naruszeniem wskazanego art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe jak również innych postanowień tej ustawy. Przykładowo można wskazać, że taka weryfikacja równie dobrze mogłaby odbyć się poprzez policzenie uczniów wchodzących do szkoły lub do sal "lekcyjnych" lub wychodzących ze szkoły lub sal "lekcyjnych". Zweryfikowanie mogłoby odbyć się także poprzez wykorzystanie kamer często instalowanych przed wejściem do szkoły czy przed salami, w których odbywają się zajęcia.

Podobnie jako nie naruszającą prawa należy ocenić czynność dodatkowego zaopatrzenia list obecności w podpis nauczyciela, o którym mowa w § 5 ust. 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Nie jest to nadmiernie uciążliwe, a jednocześnie przyczynia się do wykazania zasadności wnioskowania o dotację w określonej wysokości i prawidłowości jej rozliczenia. Wzmacnia tym samym zasadność wniosku o dotację w określonej wysokości. Wymóg podpisu nauczyciela na listach obecności tylko potwierdza słuszność stanowiska, że w ramach wskazanych przepisów uchwały nie mieści się wstęp kontrolujących na prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, bowiem niewątpliwie zakłócałoby to prowadzenie tych zajęć. Kontrolujący mają zatem prawo do weryfikacji list obecności oraz sprawdzenia faktycznego uczestnictwa uczniów w zajęciach, jednak z wyłączeniem wstępu w charakterze np. obserwatora na zajęciach. Kontrolujący wykonując zatem postanowienia uchwały zawsze muszą mieć na uwadze postanowienia ustawy Prawo oświatowe, ale także innych ustaw. Niewątpliwie jednak tryb kontroli rozliczania i wydatkowania środków publicznych musi być systemem skutecznym, by zapewnić realizację celu wskazanego w delegacji art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (zob. np. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 344/17).

W związku z tym § 5 ust. 7 pkt 4 i 7 zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

V. Sąd zauważa, że wprawdzie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności "w całości" uchwały, jednak nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem pozostałych poszczególnych jej postanowień, poza ww. wymienionymi § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt 4, 6 i 7 ww. uchwały. Sąd nie poznał stanowiska Spółki co do zarzucanej niezgodności – poza wyżej wymienionymi – przepisów uchwały. Niemniej jednak Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w poprzednio wydanym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 451/20 w przedmiocie także § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 1, 4 i 7 pkt 3 i 5 uchwały. Stąd w tym zakresie posłuży się argumentacją zawartą w uzasadnieniu tego wyroku.

Zdaniem tut. Sądu nie można zarzucić przepisowi § 4 ust. 4 uchwały niezgodność z prawem w tym z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada Miasta w § 4 ust. 4 uchwały postanowiła, że: rozliczenia, o których mowa w ust. 1 i 2, zawierają informację o sposobie wykorzystania otrzymanej dotacji. Zakres danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu określa załącznik nr 4 do niniejszej uchwały. Do rozliczenia rocznego należy dołączyć wyciągi bankowe potwierdzające operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji. Treść art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, organ mógł ustalić to, że do rozliczenia rocznego należy załączyć wyciągi bankowe potwierdzające operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji. Nie jest swobodnym ustalaniem, jakie dokumenty powinny być załączone do rozliczenia rocznego, jeśli dokumenty te posłużą do kontroli prawidłowego wykorzystania dotacji.

WSA uznał, że przepis § 5 ust. 1 uchwały również nie narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada Miasta w § 5 ust. 1 uchwały postanowiła, że: Gminie przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez jednostki dotowane. Kontrola, o której mowa obejmuje w szczególności: zgodność danych zawartych w miesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów i frekwencji składanych zgodnie z § 3 ust 1 i 2 z dokumentacją dotowanej jednostki; prawidłowość wykorzystania dotacji na cele określone w ustawie. Zdaniem WSA niewątpliwie zapis ten nie wprowadza żadnych nowych obowiązków. Sąd uważa, że w tym konkretnym przypadku powtórzenie w uchwale zapisów ustawy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w szczególności § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Istotnie, przepisy tego rozporządzenia zawierają zakaz powtarzania przepisów ustawy upoważniającej, jednak, zgodnie ze stanowiskiem wykazywanym przez orzecznictwo (por. wyroki WSA w Gdańsku z 5 marca 2020 r., III SA/Gd 831/19 czy w Poznaniu z 14 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 431/18), nie jest to zakaz bezwzględny.

W ocenie Sądu w przypadku zaskarżonej uchwały, § 5 ust. 1 podkreśla jedynie prawo Gminy do kontroli, gdyż pozostałe ustępy dotyczą trybu przeprowadzenia kontroli i nie są niezgodne z przepisami prawa.

Także przepis § 5 ust. 4 uchwały nie narusza art. 36 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W zapisie tym Rada Miasta postanowiła, że: w przypadku, gdy dokumentacja niezbędna dla przeprowadzenia kontroli znajduje się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę, organ prowadzący zobowiązany jest zapewnić jej dostępność na czas prowadzenia kontroli w miejscu wskazanym w ust. 3 nie później, niż 14 dni od otrzymania pisemnego wezwania do okazania dokumentów podlegających kontroli. Zawarty w skarżonym przepisie uchwały obowiązek udostępniania przez organ prowadzący przedszkole, dokumentacji niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli znajdującej się poza miejscem prowadzenia działalności przez dotowaną jednostkę w terminie nie później niż 14 dni, nie wskazuje na możliwość żądania tej dokumentacji przez organ kontrolujący w terminie wcześniejszym niż 14 dni, gdyż termin powiązano z obowiązkiem organu prowadzącego, a nie kontrolującego. Jednocześnie nie ustalono niczego sprzecznego z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Zapis ten zwraca uwagę, że dotyczy to również dokumentacji poza miejscem prowadzenia działalności, co może być nie zauważone przy odczytaniu art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Sąd nie dostrzega również wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby nieść za sobą wskazywane przepisy.

Za zgodne z prawem należy ocenić także regulacje § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały, jako nie naruszające art. 36 ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada Miasta w § 7 ust. 7 pkt 3 uchwały postanowiła, że kontrolujący mają prawo do: oględzin obiektów i składników majątkowych, których utrzymanie lub nabycie związane jest z przedmiotem kontroli; z kolei w § 7 ust. 7 pkt 5 Rada Miasta postanowiła, że kontrolujący mają prawo do: powołania na świadka osoby wykazanej w dokumentacji dotowanej jednostki jako uczeń, gdy jest to osoba pełnoletnia lub - w przypadku uczniów niepełnoletnich - rodziców lub opiekunów prawnych ucznia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 9 lipca 2020r., VIII SA/Wa 43/20, zgodnie z którym w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Z przepisu art. 38 u.f.z.o. należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Nie należy zapominać, że w art. 67 ust. 1 u.f.p. zapisano, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się również przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku wydania decyzji w sprawie zwrotu, co byłoby następstwem braku wykonania obowiązku zwrotu powstałego ex lege, takie czynności dowodowe są dopuszczone przez prawo.

Wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3 i 5 uchwały czynności są niewątpliwie czynnościami prowadzącymi do ujawnienia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, czyli czynnościami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o jakiej mowa w art. 38 u.f.z.o.

Zapis art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. wskazuje, że chodzi o specjalne rygory, jakimi zostały obwarowane czynności tam wymienione. Jak czytamy, w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie; a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2.

VI. W zakresie pozostałych postanowień uchwały tut. Sąd także nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Przepisy § 1 uchwały zawierają swoisty "słowniczek" terminów: gmina, uczeń, ustawa, dotowana jednostka, dotacja, organ prowadzący, system elektroniczny, kontrolujący. Analiza tych pojęć, którymi posługuje się Rada w uchwale nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została podjęta. Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, który sprzeciwiałby się tak przyjętym pojęciom na użytek wskazany w tytule i treści uchwały. Również § 2, § 3 uchwały (w tym wyżej już omówiony § 3 ust. 2 zd. 2 i 3) określają tryb udzielenia dotacji, mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W tej części (poza § 3 ust. 2 zd. 2 i 3) Spółka także nie podała jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez ich ustanowienie przez Radę. Te same uwagi należy odnieść do pozostałych przepisów (wyżej nie wymienionych). Zauważyć należy, że w Rozdziale 3 określono przepisy dotyczące "Trybu rozliczenia dotacji", a w Rozdziale 4 "Trybu przeprowadzania kontroli". Zarówno skarga jak i pismo procesowe nie podają przepisów, które zostały naruszone poprzez pozostałe postanowienia tych rozdziałów uchwały. Sąd z urzędu nie doszukał się przepisów, z którymi pozostawałyby w sprzeczności przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania prawne mające na celu zweryfikowanie rozliczenia dotacji i trybu przeprowadzenia kontroli. Konsekwentnie tak samo należy ocenić załączniki z tymi przepisami powiązane. Również przepisy końcowe nie budzą wątpliwości tut. Sądu stanowiąc o uchyleniu poprzedniej uchwały, powierzeniu wykonania nowej uchwały Prezydentowi Miasta Torunia i stanowiące o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Reasumując – w ocenie tut. Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. Stąd także Skarżąca powinna być zainteresowana, aby pobierana przez nią dotacja była w należnej wysokości i to od początku jej udzielania. W związku z tym niezrozumiałe jest, że nie zależy jej na współdziałaniu z organem już na etapie przyznawania dotacji, lecz domaga się w swej argumentacji zwłoki w korzystaniu przez organ z pewnych rozwiązań, które mogą wyeliminować błędy i tym samym zapobiec późniejszemu zwrotowi dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

VII. Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.