Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 861/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b, art. 3  ust. 2 pkt 5 i pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.342.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXLV/333/2022 z dna 9 marca 2022 r, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1272) oraz art. 3 ust. 2d oraz art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) Rada Gminy Gierałtowice uchwaliła zmiany do Uchwały Nr XXXIII/246/2021 z dnia 31 marca 2021r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gierałtowice.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.342.2022 stwierdzając nieważność wymienionej powyżej uchwały nr XXLV/333/2022 z dna 9 marca 2022 r. w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6, ust. 2c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał obowiązujące i przywołane przez gminę w podstawie prawnej uchwały przypisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a następnie przytoczył zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą do obowiązującego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Po dokładnym omówieniu wskazanych przepisów ustawy odnosząc je do zakwestionowanych uchwałą zmieniającą zapisów wskazał, że uwzględniając przepisy ustawy organ nadzoru stoi na stanowisku, iż o ile na podstawie art. 3 ust. 2d ustawy gmina może przy spełnieniu wymagań ustawowych, postanowić, że od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (którzy podali w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7) oraz korzystają ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6k ust. 4a a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, nie odbiera się odpadów komunalnych - bioodpadów, to brak jest podstaw do równoczesnego pozbawienia właścicieli tych nieruchomości z możliwości korzystania z punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych - bioodpadów.

Zdaniem organu nadzoru ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania", co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy. Skoro art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod pewnymi warunkami gminę z zapewnienia odbierania bioodpadów (odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy), to nie można rozciągać tego zwolnienia na przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy). O zaniechaniu bowiem przyjmowania w punkcie mowa wyłącznie w art. 3 ust. 2c ustawy, a zatem przyjmowania można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest odbieranie, w tym przypadku odbieranie bioodpadów "u źródła". Z kolei gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania (a w tym przypadku na podstawie przedmiotowej uchwały bioodpady nie są w pełni odbierane "u źródła" od właścicieli), to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest niedopuszczalne.

Organ nadzoru dodał, że jednocześnie nie można uznać, iż wobec właścicieli nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie bioodpadów zachodzi przesłanka pełnego odbierania tych odpadów "u źródła". Nie wszystkie bowiem bioodpady, które powstają na nieruchomości można kompostować (np. odpady niepodatne na rozkład w warunkach przydomowego kompostowania lub sezonowych nadwyżek przekraczających pojemność kompostownika). W takich sytuacjach gmina jest obowiązana zapewnić właścicielowi możliwość pozbywania się bioodpadów, bez względu na to czy właściciel nieruchomości zadeklarował kompostowanie tych bioodpadów w kompostownikach przydomowych.

Organ nadzoru wskazał też, że rada gminy na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy jest upoważniona określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odpierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia przez organ oraz wysokość cen za te usługi. W oparciu o delegację ustawową organ stanowiący gminy może wyłącznie uregulować usługi dodatkowe (odpłatne), tj. inne niż te, które powinny być obligatoryjnie zapewnione przez gminę na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy.

Wprowadzenie proponowanej regulacji dotyczącej wyłączenia możliwości przyjmowania przez PSZOK bioodpadów pozostaje zatem w sprzeczności z przepisami ustawy. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzenie do uchwały powyższego ograniczenia, nawet w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jednorodzinnej prowadzi kompostowanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie swojej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, gmina może postanowić o nieodbieraniu w tej sytuacji bioodpadów ze wskazanych nieruchomości, jednakże powinna zapewnić możliwość pozbycia się tej części bioodpadów, której nie można kompostować, w inny sposób.

Tymczasem przedmiotową uchwałą gmina nie tylko nie zapewniła innego sposobu pozbywania się tych odpadów, ale również zakazała ich przyjmowania w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Wskazując, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, organ nadzoru stwierdził, iż Rada Gminy istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6, ust. 2c ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu nadzoru naruszenia te należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt nie wywołuje skutków prawnych od samego początku, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

Pismem z dnia 12 maja 2022 r., reprezentowana przez pełnomocnika Gmina Gierałtowice wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne uznanie, iż postanowienia uchwały nr XXLV/333/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dna 9 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/246/2021 z dnia 31 marca 2021r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gierałtowice nie regulują szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, podczas gdy Gmina w uchwale utworzyła punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, który umożliwia łatwy dostęp mieszkańcom gminy, a tym samym zapewnia selektywne zbieranie odpadów komunalnych w zakresie wynikającym z ustawy oraz naruszenie art. 3 ust. 2c ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gmina ma obowiązek zapewnić przyjmowanie bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych właścicielom nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie bioodpadów, podczas gdy wymieniony przepis daje gminie możliwość zaniechania przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych właścicielom wymienionych nieruchomości. Nadto zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na udzielenie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień. Wobec powyższego, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu odnosząc się zarzutów rozstrzygnięcia Gmina najpierw odniosła się do wymienionych powyżej przepisów, następnie przywołała wprowadzone przedmiotową uchwałą zmiany obowiązującego Regulaminu czystości i porządku, a w końcu stwierdziła, że w sposób zgodny z przywołanymi przepisami utworzyła punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, umożliwiający łatwy dostęp mieszkańcom gminy, a tym samym zapewnia selektywne zbieranie odpadów.

Następnie Gmina odwołała się do twierdzeń organu nadzoru, nie podzielając ich i podnosząc, iż organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 2c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zgodnie z treścią tego przepisu gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Zdaniem Gminy organ nadzoru uznał, że Gmina naruszyła ten przepis bowiem intencją ustawodawcy było, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki w PSZOK w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady. Jednak taka intencja ustawodawcy nie została literalnie wyartykułowana we wskazanym przepisie, a Rada Gminy zapewniła możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób, tj. poprzez nieodpłatne dostarczenie przez gminę kompostowników i zapewnienie możliwości kompostowania.

W ocenie Gminy prawidłowa wykładnia przepisu art. 3 ust. 2c ustawy prowadzi do wniosku, iż gmina może nie zapewnić przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jeżeli zapewniła możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób - poprzez nieodpłatne dostarczenie przez gminę kompostowników i zapewnienie możliwości kompostowania.

Jednocześnie wskazała na przepis art. 3 ust. 2d ustawy, (także powołany przez organ nadzoru) zgodnie z którym, gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na śmieci.

W zaskarżonej uchwale Rada Gminy postanowiła o nieodbieraniu bioodpadów z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi właścicieli, którzy zadeklarowali posiadanie kompostownika przydomowego i kompostowanie w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz korzystają ze zwolnienia w części z przedmiotowej opłaty i zwolniła właścicieli w całości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady (pkt 6 uchwały wprowadzający w § 13 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1). Organ nadzoru również w tym zakresie stwierdził nieważność uchwały, podczas gdy zaskarżona uchwała pozostaje w tym zakresie zgodna z obowiązującymi przepisami.

Nadto Gmina stwierdziła, że organ nadzoru dopuścił się naruszenia prawa procesowego (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), poprzez zbyt krótki termin uniemożliwiający prezentację stanowiska gminy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze organ nadzoru uznał ją za niezasadną.

Wskazując na przepis art. 3 ust. 2c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pokreślił, że na jego podstawie gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewni odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepisu nie można stosować a contario tylko wprost. Intencją ustawodawcy było aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, które są przewożone bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższą regulację należy uzupełnić treścią zawartą w przepisie art. 3 ust. 2d ustawy, na mocy którego, zdaniem organu nadzoru, gmina przy spełnieniu wymagań ustawowych może postanowić, że od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (którzy podali w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art, 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzystają ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6k ust. 4a, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady) nie odbiera się odpadów komunalnych - bioodpadów, to brak jest podstaw do równoczesnego pozbawienia właścicieli nieruchomość z możliwości korzystania z punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w zakresie pozbywania się bioodpadów. Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania", które wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a i lit.b ustawy. Skoro zatem art, 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod pewnymi warunkami gminę z zapewnienia odbierania bioodpadów (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a), to nie można rozciągać tego zwolnienia na przyjmowanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy). O zaniechaniu przyjmowania w punkcie mowa wyłącznie w art. 3 ust. 2c ustawy - czyli wtedy, gdy w pełni realizowane jest odbieranie bioodpadów "u źródła". Natomiast gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania (a na podstawie omawianej uchwały bioodpady nie są odbierane "u źródła" od właścicieli), to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie jest niedopuszczalne.

Wobec powyższego niezapewnienie przyjmowania bioodpadów przez PSZOK nie uzasadnia również fakt nieodpłatnego dostarczenia przez skarżącą Gminę kompostowników dla właścicieli nieruchomości, gdyż nie wszystkie bioodpady, które powstają na nieruchomości można na niej kompostować.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego polegającego na uniemożliwieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez udzielenie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień, organ nadzoru uznał go za niezasadny. Odwołał się do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, podnosząc, że obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści ust. 2 i ust. 5 tego przepisu, natomiast "odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego" polega w tym wypadku na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu, nie określając daty wszczęcia tego postępowania, które ze względu na specyfikę następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu z gminy z prawem. Nadto organ nadzoru dodał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykaże się, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Stąd nawet naruszenie tego przepisu nie stanowi zatem automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Obecny na zdalnej rozprawie pełnomocnik organu nadzoru podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały nr XLV/333/2022 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 9 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/246/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie Gminy Gierałtowice, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach .

Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody powinnością Sądu było ustalenie, czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Gminy.

Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 3595/13, Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1297) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładają na gminy ustawowy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania. Katalog zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie jako zadania własnego tworzy art. 3 tej ustawy, który w ust. 2 pkt 5 przewiduje zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Analizując dalej treść art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie m.in. zapewniając selektywne zbieranie bioodpadów (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i tworzą warunki niezbędne, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów wymienionych w punkcie 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów, produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenie monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, czyli m.in. bioodpadów.

W art. 4 ustawy ustawodawca nakazuje, aby rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a w oparciu o ust. 2 tego przepisu w uchwale tej, zgodnie z pkt 1 lit.a ustawy ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym także bioodpadów, a zgodnie z pkt 1 lit.b - dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewnią przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w lit.a oraz w art. 3 pkt 6 ustawy.

Z kolei zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w myśl art. 6r ust. 2d w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i ust. 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż ustawodawca zdefiniował niejako w tym przepisie pojęcie "gospodarowania odpadami komunalnymi", pod którym rozumieć należy, po pierwsze - odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, po drugie - przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz po trzecie - zapewnienie przyjmowanie tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Podstawowym sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. pkt 5 ustawy (czyli także bioodpadów). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienia takiej możliwości, jest dostarczanie odpadów, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny, ustalony przez gminę, sposób. Odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów "u źródła" ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Intencją ustawodawcy było bowiem, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Składowanie ich tym samym w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych może być problematyczne. Dlatego z tego powodu ustawodawca uznał, że w przypadku gdy gminy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewniają właścicielom nieruchomości odbiór u "źródła" całości wytworzonych bioodpadów, to niecelowe jest by gmina dodatkowo musiała przyjmować ten rodzaj odpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych.

Jednocześnie należy przyznać, że zgodnie z art. 3 ust. 2d ustawy gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa art. 6k ust. 4a , a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Jednak w takim przypadku nie może być mowy o tym, że gmina nie zapewnia przyjmowania tych odpadów w punktach selektywnego przyjmowania odpadów komunalnych.

Zatem o ile na podstawie art. 3 ust. 2d gmina może postanowić, że przy spełnieniu wskazanych tam wymagań ustawowych od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi może nie odbierać odpadów komunalnych - bioodpadów, to brak jest podstawy do jednoczesnego pozbawienia właścicieli tych nieruchomości z możliwości korzystania z punktu selektywnego odbioru odpadów komunalnych w zakresie pozbywania się bioodpadów.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że ustawodawca w ustawie o utrzymania czystości i porządku w gminie konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi - tj. rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania" (tak. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a i lit.b) . Z kolei art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod wskazanymi warunkami gminę jedynie z odbierania bioodpadów (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.a- "gmina może nie zapewnić odbierania bioodpadów"). Nie można przy tym rozciągać tego zwolnienia także na przyjmowanie tychże bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych (czyli tych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b ustawy). Tylko w art. 3 ust. 2c ustawy mowa o nie zapewnianiu przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych, a ma to miejsce wtedy, gdy w pełni gmina odbiera te odpady bezpośrednio z nieruchomości "u źródła" ich wytworzenia.

W ocenie skarżącej gminy generalnie wtedy, gdy właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji śmieciowej - o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 - dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, to gmina może nie zapewnić odbierania odpadów bezpośrednio z nieruchomości oraz nie zapewnić ich punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych.

Z taką interpretacją przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można się zgodzić. Poddana kontroli organu nadzoru uchwała Rady Gminy w swych postanowieniach nie zapewnia pełnego odbierania "u źródła" od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi bioodpadów, stąd prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż jednoczesne zaniechanie przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest niedopuszczalne. Wobec właścicieli nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie odpadów nie zachodzi przesłanka pełnego odbierania tych odpadów "u źródła". Zasadnie przy tym organ nadzoru podniósł, iż nie wszystkie bioodpady nadają się do kompostowania - tzn. są np. odpady niepodatne na rozkład w warunkach przydomowego kompostowania lub pojawiają się sezonowe nadwyżki tych odpadów, przekraczające pojemność kompostownika. W takich warunkach gmina jest obowiązana zapewnić właścicielom tych nieruchomości możliwość pozbywania się bioodpadów w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, bez względu na wcześniejsze deklaracje kompostowania tych odpadów w przydomowych kompostownikach.

W świetle powyższych rozważań zasadnie organ nadzoru uznał, że regulacja zawarta w zakwestionowanej uchwale jest sprzeczna i narusza przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podnoszona w skardze argumentacja w zakresie braku naruszania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy nie jest przekonująca i zasadna.

Nie jest także zasadny zarzut naruszania przez organ nadzoru art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie organ nadzoru stwierdził, obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści art. 91 ust. 2 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego ostatniego przepisu wynika "odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Obowiązek organu nadzoru polega w tym wypadku na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu, które ze względu na specyfikę następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności aktu organu z gminy z prawem. Zasadnie też organ nadzoru dodał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 841/19 czy sygn. akt I OSK 842/19.

Z tych wszystkich powodów, Sąd uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, a skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.