Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 319/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, pkt 5, art. 53 par. 2,  art. 58 par. 1 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 125
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi J.C. na uchwałę Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006r. nr VII/38/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 13 lipca 2006r. Rada Gminy Morawica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica – określonych uchwałą Rady Gminy Morawica nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006 r. - podjęła uchwałę Nr VII/38/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica.

Skargę na powyższą uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. C., zarzucając jej naruszenie:

- art. 140 Kodeksu cywilnego,

- art. 1 oraz art. 6 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

- art. 6 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447, t.j. ze zm.).

- art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.),

- art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

polegające na wyłączeniu w nieuzasadniony sposób możliwości eksploatacji przez J. C. udokumentowanego złoża kopalin (złoże oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] - KD 897) na obszarze nieruchomości skarżącego, tj. działki o nr ewidencyjnym 287 położonej w obrębie ewidencyjnym Zbrza, działek o nr ewidencyjnym 46 i 48 położonych w obrębie ewidencyjnym Kawczyn, poprzez oznaczenie tych nieruchomości w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczeniem literowym R (przeznaczenie podstawowe -tereny rolnicze - uniemożliwiające wydobywanie kopalin na tym terenie), przy równoczesnym dopuszczaniu do eksploatacji innych złóż na terenie gminy Morawica.

Skarżący wniósł o:

stwierdzenie nieważności Uchwały w części, w jakiej wyłącza możliwość korzystania przez J. C. z jego nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem własności oraz ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. możliwością wydobywania kopalin z udokumentowanego złoża w ramach prowadzonej działalności gospodarczej,

przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podnoszone,

zobowiązanie Wójta Gminy do przekazania Sądowi "Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża Zbrza-Kawczyn – znajdującego się w Urzędzie Gminy w aktach sprawy [...], przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu,

zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że pismem z dnia 24 stycznia 2012r. (potwierdzenie nadania z dnia 25 stycznia 2012r.) pełnomocnik skarżącego wezwał Wójta Gminy Morawica do usunięcia naruszenia prawa tj. uchwały i prawidłowego oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica jego nieruchomości, w sposób zgodny z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, umożliwiający eksploatację istniejących złóż kopalin na obszarze nieruchomości skarżącego tj. działki o nr ewidencyjnym 287, położonej w obrębie ewidencyjnym Zbrza oraz działek o nr ewidencyjnych 46 i 48, położonych w obrębie ewidencyjnym Kawczyn. Na wezwanie to nie otrzymał żadnej odpowiedzi, w przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego terminie dwóch miesięcy

Ponadto, skarżący podniósł, że jako właściciel przedmiotowych nieruchomości bezskutecznie zwracał się wielokrotnie do Urzędu Gminy Morawica z prośbą o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Morawica Nr VII/38/06 z dnia 13 lipca 2006r. w części dotyczącej jego nieruchomości, aby umożliwić mu eksploatację kopalin. Fakt istnienie kopalin jest powszechnie znany z uwagi na zapisy Studium i MPZP. Z kolei zamiary gospodarcze skarżącego znane są Gminie m.in. z uwagi na fakt złożenia przez niego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża [...]". W trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie mogła być wydana z uwagi na zapisy MPZP, określające przeznaczenie nieruchomości na cele rolnicze, skarżący przedstawił "Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu dolomitów ze złoża [...] który ocenił że przedsięwzięcie w proponowanym przez skarżącego wariancie, nie będzie oddziaływać na ludzi, gdyż wydobycie dolomitów w pobliżu pojedynczych zabudowań wsi Zbrza projektowano sposobem mieszanym mechanicznym i za pomocą materiałów wybuchowych na pozostałym terenie. Na skutek tego strefy zagrożenia od materiałów wybuchowych nie obejmą zabudowań. Z Raportu wynika też jednoznacznie, iż inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko w sposób przekraczający przyjęte normy. Postulaty dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie nie odniosły żadnego rezultatu.

W ocenie J. C. wydanie przez Radę Gminy Morawica zaskarżonej uchwały, uniemożliwiającej wydobywanie kopalin na jego nieruchomości stanowiło poważne naruszenie przepisów prawa oraz w sposób istotny i nie budzący wątpliwości narusza jego indywidualny interes prawny. Podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego jest ochrona własności, wskazana w art. 20 oraz art. 64 Konstytucji RP, a których dalszą emanację stanowi art. 140 k.c., zgodnie z którym prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, lecz musi uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy. Gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze.

Skarżący twierdzi, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszono szereg przepisów prawa materialnego, kształtujących zakres prawa własności nieruchomości przysługującemu skarżącemu, w szczególności poprzez określenia przeznaczenia nieruchomości na cele rolnicze, co stoi w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tych gruntów, skutkuje tym samym niemożnością czerpania z nich realnych korzyści. Brak jest podstaw, w szczególności uwzględniających interes publiczny, które mogłyby uzasadniać dalsze naruszanie interesu prawnego skarżącego również w zakresie wykonywania przez niego działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin na terenie Gminy Morawica. Dlatego też nie do zaakceptowania jest wyłączenie w uchwale możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w postaci kopalni na nieruchomości należącej do J. C., co prowadzi do powstania szkody.

Ograniczenie wykonywania własności, zgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji nie może naruszać istoty tego prawa. Gmina swoimi działaniami w zakresie określonym u.p.z.p. nie może doprowadzić do stanu, w którym wykonywanie prawa własności przez J. C. nie jest de facto możliwe z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym planie w sposób sprzeczny z jego wolą oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości. Udokumentowane występowanie dolomitów na nieruchomości winno pociągać za sobą również ich ochronę oraz wykorzystanie, co wynika wprost z art. 125 u.p.o.s., zgodnie z którym "złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących." Tym samym ochrony złóż kopalnych nie można utożsamiać jedynie z zakazem inwestowania na nieruchomości w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację złóż w przyszłości poprzez ustalenie jej przeznaczenia na cele rolnicze. Choć zasada wyrażona w art. 125 u.p.o.s. ma charakter ogólny, to jednak łączne jej interpretowanie z zasadami korzystania z prawa własności określonymi w art. 140 k.c. powoduje materializację zindywidualizowanego interesu prawnego właścicieli nieruchomości, które winny być wykorzystane w sposób umożliwiający racjonalną eksploatację istniejących złóż. Tym samym Gmina nie posiada niczym nieograniczonego władztwa planistycznego, które umożliwiałoby jej określanie przeznaczenia każdej nieruchomości na dowolny cel.

Skarżący powołał fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008r. (sygn. akt II OSK 510042), w którym Sąd stwierdził, iż "art. 28 ust. 1 ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzenia planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można stosować, jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Według art. 6 ust. 1 "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie tych granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej."

Skarżący wskazał, że gmina Morawica jest gminą niezwykle bogatą w złoża kopalin, których eksploatacja jest w pełni możliwa. W chwili obecnej część z tych złóż jest intensywnie eksploatowanych przez podmioty prywatne. W poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy Morawica przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w granicach obszarów, na których eksploatacja kopalin była możliwa, skarżący nie zna przyczyny zmiany opinii organów Gminy w tej materii. Nieruchomości nie są wykorzystywane w celach rolniczych od wielu lat, ustalone klasy bonitacyjne tych gruntów to kl. IVb, V oraz VI, co w przekonaniu skarżącego wyklucza ich realne i racjonalne wykorzystywanie w celach rolniczych. Tym samym mając na uwadze, iż złoże kopalin w planowanym przez J. C. obszarze wydobycia jest oceniane na 4770,7 tys. Mg zasobów bilansowych C1, jego zdaniem przeznaczenie gruntów tak bogatych w złoża kopalne na cele rolnicze jest całkowicie niezgodne z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz zasadami racjonalnej gospodarki. Tym samym nie jest możliwe korzystanie przez J. C. z przysługującego mu prawa własności do nieruchomości, a tym samym naruszany jest jego interes prawny w możliwości czerpania zysków z inwestycji polegającej na wydobyciu dolomitów z istniejącego złoża. Wskazany już uprzednio obowiązek ochrony złóż poprzez ich racjonalne gospodarowanie oraz wydobycie, wynikający z art. 125 u.p.o.s., implikuje równocześnie prawo właściciela nieruchomości do korzystania z niej w sposób umożliwiający ochronę tych złóż. Obecne postanowienia MPZP w sposób faktyczny uniemożliwiają wykonywania zarówno praw skarżącego, jak i ciążących na nim obowiązków.

Ponadto skarżący zarzucił, że podjęcie zaskarżonej uchwały w formie uniemożliwiającej wydobywanie kopalin na jego nieruchomości, a także na innych obszarach Gminy Morawica, na których stwierdzono i udokumentowano istnienie złóż, narusza również jego prawo do prowadzenia działalności gospodarczej. Swoboda w tym zakresie wynika bezpośrednio z art. 6 u.s.d.g. oraz art. 22 Konstytucji. W chwili obecnej w Gminie Morawica istnieje stan niezgodnego z prawem zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność gospodarczych w zakresie wydobywania kopalin, nieuzasadniony jakimkolwiek interesem publicznym. Zróżnicowanie to polega na bezzasadnym umożliwieniu niektórym podmiotom wykonywania wskazanej działalności na terenie Gminy poprzez aktualne postanowienia MPZP, nie mającym nic wspólnego z ochroną interesu publicznego. Zasady wykonywania działalności w zakresie działalności wydobywczej winny być takie same dla wszystkich.

W ocenie skarżącego nie można stwierdzić, iż otwieranie kolejnych kopalń na terenie Gminy nie jest możliwe, bo w chwili obecnej istnieją inne kopalnie. Brak istotnych przesłanek, aby stwierdzić, iż rozpoczęcie planowanej działalności na przedmiotowej nieruchomości stanowić będzie większe obciążenie i problem dla Gminy, niż funkcjonujące obecnie na jej terenie kopalnie. Tym samym dochodzi do naruszenia zasady równości pod wobec prawa, wyrażonej w art. 22 Konstytucji.

Skarżący zdaje sobie sprawę z faktu, że działalność kopalni nie pozostaje bez istotnego wpływu na środowisko i stosunki społeczne panujące w Gminie, jednak podjęcie przez niego działań zmierzających do rozpoczęcia inwestycji było poprzedzone szeregiem czynności, które pozwoliły mu jednoznacznie ustalić, że jego inwestycja na terenie przedmiotowych nieruchomości nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla środowiska naturalnego na obszarze Gminy. Ponadto opracowane i przygotowane przez niego metody wydobycia dolomitów ze złoża [...] są zgodne z zasadami ochrony środowiska, minimalizują wpływ działalności na jego prawidłowe funkcjonowanie. Gmina nie wykazała, zdaniem skarżącego, w jakikolwiek obiektywny sposób, iż działalność kopalni będzie zagrażać środowisku naturalnemu oraz" że nie jest objęta zakresem istniejących na terenie gminy środowiskowych stref ochronnych".

Działania Gminy były podyktowane także pojawiającymi się informacjami na temat sprzeciwu mieszkańców Gminy w przedmiocie otwierania nowych kopalni na jej terenie, co w ocenie władz Gminy w pełni uzasadnia odmowę zmiany przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdza, że nie kwestionując powyższych ustaleń, należy jednak wskazać, że pomimo konieczności uwzględniania interesu publicznego w działaniach Gminy, konieczne jest również branie pod uwagę jego uzasadnionego interesu jako prywatnego przedsiębiorcy. Przepis art. 9 u.s.d.g. w sposób oczywisty kreuje jego zindywidualizowane uprawnienie do oczekiwania, iż organy władzy publicznej, w tym również samorządowej, będą prowadzić swoją działalność z pełnym poszanowaniem jego uzasadnionych interesów. Nie jest usprawiedliwione przeznaczenie nieruchomości na cele rolne ze względów środowiskowych, ponieważ eksploatacja złóż dolomitów musi być poprzedzona uzyskanie odpowiedniej koncesji na drodze administracyjnej, w trakcie której konieczne jest uzyskanie stosownych opinii w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko. Obecne przeznaczenie nieruchomości wynikające z zaskarżonej uchwały uniemożliwia nawet zyskanie takich wiążących opinii wydanych przez stosowne organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi organ wskazał, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skierowanym do Rady Gminy w Morawicy, ponieważ skarżący pismem z dnia 24 stycznia 2012r. (data wpływu do Urzędu Gminy 31 stycznia 2012r.) wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a nie Radę Gminy. Wezwanie zostało skierowane do niewłaściwego organu.

Ponadto organ podniósł bezprzedmiotowość skargi, gdyż nie jest możliwe "stwierdzenie nieważności uchwały w części w jakiej wyłącza możliwość korzystania przez J. C. z nieruchomości zgodnie z przysługującym mu prawem oraz społeczno - gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości tj. możliwości wydobywania kopalin z udokumentowanego złoża w ramach prowadzonej działalności gospodarczej", ponieważ uchwała w żadnej części o tym nie stanowi.

W przypadku nie podzielenia powyższego stanowiska, co do przyczyn uzasadniających odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie i zarzucił, że skarga została sformułowana w sposób, który uniemożliwia Radzie Gminy zajęcie merytorycznego stanowiska. Skarżący nie wskazał, jakie konkretne postanowienia aktu kwestionuje, nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawny ma być bezpośredni i realny oraz wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Organy gminy nie są związane wnioskami podmiotów zewnętrznych w zakresie planowania przestrzennego. Dlatego organy Gminy nie są związane wnioskiem skarżącego, co do przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielem na cele kopalniane.

Organy Gminy kształtując zagospodarowanie przestrzenne muszą uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju wynikającą z art. 3 pkt. 50 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nieruchomość skarżącego nie może być przeznaczona na cele przemysłowe, gdyż stanowi część cennego przyrodniczo Chmielnicko Szydłowiecki Obszar Chronionego Krajobrazu, który został wyznaczony Rozporządzeniem nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz.Woj.Święt. nr. 156 poz. 1959 ze zm.). Na tym terenie zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz zmian stosunków wodnych. Zmiana stosunków wodnych jest niedopuszczalna także ze względu na fakt, iż nieruchomość znajduje się na terenie objętym strefą ochronną ujęcia wody podziemnej ze studni głębinowej we wsi Lukawica.

Ponadto organ podniósł, że na terenie Gminy Morawica znajdują się 34 udokumentowane złoża, z których 6 jest eksploatowanych, w tym 3 kopalnie kamienia i 3 kopalnie piasku. Funkcjonujące obecnie kopalnie zajmują znaczne obszary Gminy. Poprzez eksploatację złóż następują nieodwracalne zmiany w krajobrazie i środowisku naturalnym, co powoduje zwiększone koszty utrzymania infrastruktury oraz uciążliwości dla mieszkańców okolicznych terenów, którzy sprzeciwiają się przeznaczaniu nowych obszarów na cele kopalniane.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej oznacza działkę nr 287 położoną w miejscowości Zbrza symbolem "R" oraz w części, w jakiej oznacza działki nr 46 i 48 położne w miejscowości Kawczyn symbolem "R".

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podniósł, że na terenie Gminy Morawica znajduje się ponad 30 udokumentowanych złóż, funkcjonuje 5 kopalni, uruchomienie kolejnych spowoduje degradację środowiska. Nieruchomości skarżącego faktycznie położone są na Obszarze Chronionego Krajobrazu, co nie zostało uwidocznione w zmianie zaskarżonej uchwały dokonanej w 2008r., z uwagi na zaawansowanie plac planistycznych przed wydaniem Rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 25 sierpnia 2008r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Teren ten nie posiada żadnej infrastruktury drogowej do wywożenia kopalin, jest zabudowany wokół. Studnia, która jest uwidoczniona w planie nadal funkcjonuje i zaopatruje grupowy wodociąg na terenie gminy Chęciny i nieruchomości skarżącego znajdują się całkowicie w strefie ochronnej ujęcia wody, utworzonej decyzją Wojewody w 1996r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na uchwałę Rady Gminy Morawica w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z czym Sąd zobowiązany jest do zbadania na wstępie, czy skarga spełnia wymagania formalne przewidziane tym przepisem (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia.

Dokonując wskazanej analizy Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Została bowiem wniesiona po wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex spacialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie aktów prawa miejscowego może nastąpić m.in. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, i taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że w sprawie niniejszej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było nieskuteczne, ponieważ wniesiono je do niewłaściwego organu, tzn. do Wójta Gminy Morawica, a nie do Rady Gminy Morawica. Należy w tej mierze powołać się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela. W postanowieniu z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1236/08, z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II OSK 910/11, postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 1009/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na uchwałę rady gminy (organu uchwałodawczego) do wójta (organu wykonawczego gminy) nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne, gdyż obowiązkiem wójta jest nadanie wezwaniu właściwego biegu, tj. w tym przypadku skierowanie wezwania do rady gminy. Z tych względów, wbrew stanowisku organu, należy stwierdzić, że skarżący spełnił wymogi wezwania do usunięcia naruszenia przed wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie J. C. do usunięcia naruszenia prawa, w związku z tym terminem, w jakim skarżący powinien był wnieść skargę do sądu był termin sześćdziesięciodniowy, liczony od dnia wniesienia przez niego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 25 stycznia 2012r. Skarga została zatem wniesiona w terminie (dnia 21 marca 2012r. nadana w urzędzie pocztowym).

Należy także uznać, że skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę z dnia 13 lipca 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, gdyż nieruchomości, stanowiące jego własność, oznaczone nr 287 oraz 46 i 48 położone są na terenie objętym tym planem.

Biorąc pod uwagę przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ten interes prawny lub uprawnienie musi być naruszony taką uchwałą. Ponadto, mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, zaznaczyć należy, iż obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Po uściśleniu skargi przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012r. oraz w dniu 30 sierpnia 2012r. przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była legalność uchwały Rady Gminy Morawica z dnia 13 lipca 2006r. ze zmianami dokonanymi uchwałą Rady Gminy Morawica w dniu 29 grudnia 2008r. w części dotyczącej nieruchomości skarżącego oznaczonej nr 287, położonej w Zbrzy, która znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Morawica symbolem Z-bckin.R oraz nieruchomości oznaczonych nr 46 i nr 48, położonych w Kawczynie, które znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem K-bik.R.

Zgodnie z § 44 oraz § 14 ust. 1 uchwały, oznaczenie działki nr 287 symbolem Z-bckin.R oznacza, że jest to teren rolniczy (R) na obszarze udokumentowanego złoża surowców [...]– ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 14 (b), w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 22 (c), obszarze strefy pośredniej ochrony ujęcia wody – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 15 (i), w pasie technicznym linii elektroenergetycznych – ograniczenia w przepisach odrębnych na warunkach zarządcy sieci (k), oraz w bezpośrednim sąsiedztwie lasu – ograniczenia wynikające z § 9 i przepisów odrębnych odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej (n). Natomiast działki nr 46 i 48 (K-bik.R) stanowią teren rolniczy (R) na obszarze udokumentowanego złoża surowców [...]- ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 14 (b), obszarze strefy pośredniej ochrony ujęcia wody – ograniczenia w użytkowaniu wynikające z § 15 (i), w pasie technicznym linii elektroenergetycznej 220 kV, 110 kV i 15 kV – ograniczenia w przepisach odrębnych na warunkach zarządcy sieci (k).

Jest bezsporne, że w zmianie Nr 1 do uchwały Nr VII/38/06, dokonanej uchwałą Nr XXV/220/08 z dnia 29 grudnia 2008r. w symbolu terenu, w którym położone są działki skarżącego usunięto oznaczenie "i".

Zatem w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Morawica, udokumentowane było złoże surowców mineralnych oznaczone na rysunku tego planu jako [...] (KD 897 - wapienie, gliny zwałowe), na którym znajdują się działki skarżącego. W uchwale wymieniono łącznie 23 udokumentowane złoża surowców mineralnych.

Przepis art. 48, obowiązującej w dacie uchwalania przedmiotowego planu, ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze implikował przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu, bądź jego zmianie. Skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin mogły być ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem wykluczającym podjęcie wydobycia w przyszłości. Zatem ujawnienie złóż w planie nie oznaczało obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy taka potrzeba zajdzie. Rozstrzygnięcie tej kwestii ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Po 348/08).

W zaskarżonej uchwale ograniczenie w użytkowaniu, związane z ochroną terenów udokumentowanych złóż surowców mineralnych, określone w § 14 ust. 2 części opisowej planu polegało na tym, że na tych terenach ustalono zakaz zainwestowania w taki sposób, który uniemożliwiałby eksploatację wymienionych w ust. 1 złóż w przyszłości.

Z opisu planu wynika, że dla terenu działek skarżącego, na których znajduje się udokumentowane złoże surowców mineralnych [...](b), ustalono jako przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze. W ocenie skarżącego takie przeznaczenie terenu uniemożliwia mu uzyskanie koncesji na wydobycie złóż dolomitów, które są częścią złoża Zbrza-Kawczyn. W tym upatruje on naruszenia jego interesu prawnego (naruszenie art. 140 k.c., art. 1 oraz art. 6 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 i art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co uzasadnia żądanie usunięcia z zapisu planu dla jego nieruchomości nr 287, 46 i 48 - symbolu "R"(teren rolniczy).

Odnosząc się do tych zarzutu wskazać należy, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne). W świetle art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania i w ten sposób, pośrednio wpływają także na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie tej nieruchomości. Jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w powołanym przepisie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia wolności działalności gospodarczej dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP, w tym przepisów Konstytucji przywołanych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 1749/07, z dnia 4 września 2008r., sygn. akt II OSK 133/08, z dnia 20 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 902/11).

Sąd podziela pogląd wyrażony przez skarżącego, że gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze. Jednak również prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, musi bowiem uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy (art. 21, art. 64 Konstytucji RP).

Ocenie podlega, czy naruszenie prawa własności skarżącego zapisami zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przysługującym gminie uprawnieniem, wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieść przy tym należy, że wymieniony przepis przyznaje gminom szerokie uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy. Wprawdzie w myśl wskazanego w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi dla jego inwestycyjnego zagospodarowania winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy. Zwrócić też należy uwagę, że art. 1 ust. 2 wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1) (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt 2013/10).

W ocenie Sądu, Rada Gminy w Morawicy nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając nieruchomości skarżącego, na których znajduje się złoże surowców mineralnych na rolnicze użytkowanie. Wprawdzie zapis symbolu "R" jako przeznaczenie uzupełniające ustala także m.in. projektowanie zabudowy zagrodowej, jednak skarżący, który stwierdził, że teren jego nieruchomości ma słabe gleby i nie użytkuje tego terenu rolniczo, nie musi w ten sposób użytkować działek, pozwalając w przyszłości na zmianę jej przeznaczenia. Rolnicze przeznaczenie terenu nie uniemożliwia przeznaczenia tego terenu w przyszłości na wydobycie kopalin.

Nie można nie uwzględnić, że na swoim terenie gmina miała w dacie uchwalania planu 23 udokumentowane złoża surowców mineralnych (§ 14 ust. 1) oraz 8 terenów górniczych, ustanowionych po uzyskaniu koncesji (§ 27 ust. 1), zajmujących znaczne obszary Gminy. Rada nie zamierzała w dacie uchwalania planu dopuścić do eksploatacji wszystkich złóż na terenie swojej gminy, podkreśliła, że eksploatacja złóż powoduje nieodwracalne zmiany w krajobrazie i środowisku naturalnym, co powoduje zwiększone koszty utrzymania infrastruktury oraz uciążliwości dla mieszkańców okolicznych zabudowanych terenów, którzy sprzeciwiają się przeznaczaniu nowych obszarów na cele kopalniane, co zostało wzięte pod uwagę przez radę gminy. Stanowisko rady, że ten teren obecnie nie powinien być terenem wydobycia złoża kopalin, lecz powinien być użytkowany rolniczo nie jest przekroczeniem przysługującego radzie władztwa planistycznego.

Wskazany w skardze przepis art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska wskazuje, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska. Taki zapis jednak, nie stanowi o konieczności jego eksploatacji zaraz po fakcie udokumentowania. Ustawa nie stanowi, że należy dostosować plan na potrzeby natychmiastowej eksploatacji złóż po ich udokumentowaniu.

Brak nadużycia uprawnień gminy uzasadnia także bezsporne położenie ujęcia wody w sąsiedztwie nieruchomości nr 287 i objęcie części tej nieruchomości strefą ochronną w uchwale z dnia 13 lipca 2006r. Wprawdzie strefa ta nie została wykazana w zmianie planu Nr 1, dokonanej uchwałą z dnia 29 grudnia 2008r. (brak litery "i" w symbolu), to jednak istnieje na mocy decyzji Wojewody Kieleckiego OS.I-6210/27/96 z dnia 5 lutego 1996r. Studnia znajduje się w miejscowości Łukowa (Łukawica) i zaopatruje wodociąg grupowy wsi Łukowa, Ostrów, Wolica, Tokarnia, Wymysłów. W pkt 5 ppkt 5 decyzji stwierdzono zakaz wykonywania wierceń i odkrywek, wydobywania kopalin na całym obszarze pośredniej ujęcia wody. Jak wynika z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 6 września 2009r., skierowanego do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Kielcach w sprawie przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu przez J. C. ze złoża [...] dolomitów, inwestycja planowana jest na terenie objętym strefą ochronną ujęcia wody podziemnej ze studni głębinowej we wsi Łukawica Gminy Chęciny, na którym obowiązuje zakaz wierceń i odkrywek, wobec czego realizacja przedsięwzięcia nie jest możliwa (k.80 akt).

Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych) oraz dokonywania zmian stosunków wodnych przewiduje także (w § 4 pkt 3 i 4) Rozporządzenie nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, zmienione Rozporządzeniem Nr 9/2008 z dnia 25 sierpnia 2008r. (Dz.Urz.Woj.Święt. Nr 156, poz. 1950 i Nr 189 poz. 2515) na terenie m.in. Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego granice od 14 września 2008r, obejmują nieruchomości skarżącego nr 287 we wsi Zbrza oraz 46 i 47 we wsi Kawczyn. Zmiana zaskarżonej uchwały z dnia 13 lipca 2006r., dokonana 29 grudnia 2008r. nie uwzględniała jeszcze zmian granic tego obszaru chronionego krajobrazu, z uwagi, jak to podał pełnomocnik rady gminy, na zaawansowanie prac planistycznych. Tym niemniej przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego oraz naruszeniu obiektywnego porządku prawnego zapisem o rolniczym charakterze przedmiotowych działek nie można pominąć tej okoliczności i zakazów związanych z użytkowaniem nieruchomości skarżącego.

Nie można także pominąć faktu związania rady gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy dokonuje ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ustawy). Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy. Jak wynika z uchwalonego uchwałą Nr IV/21/06 z dnia 25 maja 2006r. studium dla terenu, na którym położone są działki skarżącego przewidziano - "projektowane obszary z dopuszczeniem do zabudowy w siedliskach rolniczych". Część działki nr 287 oznaczony jest jako "granica udokumentowanego złoża surowców – potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej".

Zatem zapis w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego o rolniczym przeznaczeniu terenu mimo istnienia na nim złoża surowców, uznać należy za zgodny z kierunkiem zagospodarowania wskazanym w studium, co oznacza spełnienie warunku określonego w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis "potencjalny obszar eksploatacji powierzchniowej" nie oznacza obowiązku dopuszczenia do wydobycia kopalin zapisami zaskarżonej uchwały z 2006r., mogą natomiast być eksploatowane w przyszłości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Rada Gminy w Morawicy, wprowadzając w zaskarżonej uchwale zapis o rolniczym charakterze nieruchomości skarżącego nie przekroczyła legalnej ingerencji w sferę prawa własności skarżącego, ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nastąpiło po wyważeniu interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właściciela J. C..

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270-t.j.).