Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 155/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...] uchylająca:

- decyzję tegoż organu z dnia 29 listopada 2011 r., nr [...], którą uchylono w części decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 9 września 2013 r., nr [...], w sprawie zobowiązania P.B. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 21 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wysokości 2319,90 zł oraz zobowiązano ww. do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 2308,10 zł na rzecz Komendy Miejskiej Policji w [...] za okres od 22 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.,

- decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 9 września 2013 r., nr [...] w części w jakiej zobowiązano P.B. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 21 grudnia 2012 r. do 11 stycznia 2013 r. w kwocie 262,90 zł i zobowiązująca skarżącego do zwrotu kwoty w wysokości 2057 zł za okres od 12 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. na rzecz Komendy Miejskiej Policji w [...].

Jednocześnie w przedmiotowej decyzji stwierdzono, że dotychczasowe działanie w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg:

Komendant Miejskiej Policji w [...] decyzją z dnia 6 lutego 2007 r., nr [...], przyznał P.B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 lutego 2006 r. Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r., skarżący zwrócił się do organu o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego. Komendant Miejskiej Policji w [...] decyzją z dnia 12 lipca 2012 r., nr [...], odmówił P.B. przyznania zawnioskowanej pomocy finansowej. W wyniku zaskarżenia przedmiotowej decyzji, Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 5 września 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec zaskarżenia przez P.B. powyższej decyzji do Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 532/12, uchylił zaskarżoną decyzję, jak też decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejskiej Policji w [...] decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], przyznał skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. W trakcie tego postępowania skarżący w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. złożył "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości".

Powyższe oświadczenie zainicjowało wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień P.B. do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zakończonego decyzją Komendanta Miejskiej Policji w [...] z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Następnie organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez skarżącego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w wyniku którego decyzją z dnia 9 września 2013 r., nr [...], zobowiązał skarżącego do zwrotu tego świadczenia za okres od 21 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w kwocie 2319,90 zł.

Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego od ww. decyzji, Opolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], uchylił częściowo zaskarżoną decyzję, określając krótszy termin (od 22 grudnia 2012 r. do 30 czerwca 2013 r.), za który należy się zwrot równoważnika i orzekł o niższej kwocie podlegającej zwrotowi w wysokości 2308,10 zł., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję skarżący, wnosząc o jej uchylenie, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu skargi zarzucił organom obu instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności norm zawartych w art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Wywodził, że organy nie odniosły się do większości faktów i dowodów, działały w sposób wybiórczy, a gros jego argumentów nie zostało odnotowanych w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Wskazał, że organ I instancji podczas trwania całego postępowania nie udzielił mu żadnych wskazówek oraz wyjaśnień. Nie zbadał również informacji, o których był powiadamiany. Zakwestionował stan faktyczny sprawy ustalony przez obydwie instancje, a dotyczący okoliczności zawiadomienia organu co do zakończenia budowy domu skarżącego. Podniósł, że w dniu 9 maja 2013 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stąd nie zgodził się ze stwierdzeniem organów, że orzeczony zwrot nienależnie pobranego równoważnika jest skutkiem niepoinformowania organu o zmianach mających wpływ na istnienie uprawnienia do tegoż świadczenia. W jego ocenie, dopiero 9 maja 2013 r. nastąpiły zmiany mające wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika, podczas gdy organy, jako datę utraty przez niego przedmiotowego uprawnienia wskazują na datę zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy - 21 grudnia 2012 r. przez organ I instancji, a 22 grudnia 2012 r. przez organ II instancji. Zauważył, że w ustaleniach decyzji nie ma zgodności pomiędzy wyliczeniami określonymi do zwrotu, a kwotami rzeczywiście przez niego otrzymanymi. Wyliczone przez organ kwoty za okresy, które uznał za właściwe, są wyższe aniżeli te, które rzeczywiście od niego otrzymywał. Poza tym organy nie odniosły się do kwestii podatku należnego, wynikającego z odrębnych przepisów. Nadto, przy takiej formie wskazania kwoty do zwrotu, nie wie czy taki podatek był naliczony i odprowadzony, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Skarżący, wskazując na przesłanki dotyczące zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz charakter cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zarzucił, że organ łączy w jednej dacie oba te postępowania. Tymczasem decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika organ może wydać w dwóch przypadkach, tj. w wyniku niepoinformowania o zmianach lub stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika. Zdaniem skarżącego, cofnięcie uprawnienia do równoważnika w formie decyzji "nie zaistniało w powyższym katalogu", nadto ma charakter konstytutywny i rodzi skutki prawne na przyszłość. Stwierdził, że organy w wydanych decyzjach nietrafnie przekonywały go, że wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzależnione jest od uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu powyższego uprawnienia, podczas gdy już sam fakt złożenia przez niego oświadczenia majątkowego był przesłanką do wstrzymania wypłaty tego świadczenia. Trzykrotna wypłata równoważnika po tym zdarzeniu utwierdzała go w przekonaniu, że było to świadczenie należne. W świetle powyższego, zarzucił organom brak dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego przez niezbadanie, od którego momentu utracił uprawnienie do otrzymania równoważnika.

W wyniku skorzystania przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z prawa samokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., organ ten wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia 21 stycznia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Komendant, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, odnotował, iż w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o wskazanie daty zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Organ podał, że z otrzymanej informacji wynika, iż budowa zakończyła się w dniu 21 grudnia 2012 r. Uznał zatem, że wobec braku złożonego w sprawie sprzeciwu do zakończonych robót, z dniem 22 grudnia 2012 r. można było przystąpić do użytkowania ww. budynku. Zaakcentował, że biorąc pod uwagę samą możliwość wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, na który przewidziany został termin 21 dni od dnia dokonania zawiadomienia, przyjął datę 12 stycznia 2013 r., od której stronie nie należał się równoważnik za brak lokalu. Zdaniem organu, powyższe determinowało z kolei, że przyjęty przez organ przedział czasowy, za który skarżący pobierał świadczenie w postaci równoważnika, tj. od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., w kwocie 2190,10 zł, należało pomniejszyć o okres od 1 stycznia 2013 r. do 11 stycznia 2013 r., tj. o 11 dni i o kwotę w wysokości 133,10 zł. W konsekwencji wyliczył, że kwota nienależnego stronie świadczenia za każdy dzień braku lokalu mieszkalnego wynosiła 12,10 zł, a łącznie za okres od 12 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r. 2057 zł. Następnie, powołując się na wypłacane skarżącemu w tym okresie kwoty równoważnika za brak lokalu organ wyjaśnił, że w miesiącu czerwcu 2013 r. strona przekroczyła kwotę wolną od podatku, od wyliczonej kwoty równoważnika o 363 zł, potrącono również zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych w wysokości 50 zł, przy zastosowaniu 18% stawki podatku. Stąd za miesiąc czerwiec 2013 r., skarżący został zobowiązany do zwrotu równoważnika w wysokości 363 zł brutto nie pomniejszonej o kwotę zaliczki na podatek, która jednakże może zostać rozliczona przez stronę w rocznym podatku dochodowym od osób fizycznych za 2013 r. Wobec tego organ zgodził się z zarzutami skarżącego dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7-11, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Przyznał, że przez niepoinformowanie strony o ponownym wystąpieniu do organu nadzoru budowlanego naruszył art. 9 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy podał, że w niniejszej decyzji nie uwzględnił stanowiska organu nadzoru budowlanego co do terminu, w którym strona skarżąca mogła przystąpić do użytkowania domu, przedstawionego w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r., albowiem nie było ono decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że w świetle informacji z dnia 19 lutego 2013 r., dotyczącej zameldowana skarżącego i członków jej rodziny w domu, nie dał wiary także oświadczeniu P.B. z dnia 31 maja 2013 r. (powinno być 21 maja 2013 r. - przypis Sądu) o rozpoczęciu jego użytkowania dopiero w maju 2013 r. Analizując natomiast treść § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 - dalej zwanego rozporządzeniem) organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...], o cofnięciu stronie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego była zasadna. Jednocześnie zgodził się ze stanowiskiem P.B. ujętym w skardze, że decyzja o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest decyzją konstytutywną i wywołuje skutki na przyszłość. Odnosząc się natomiast do przesłanek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego organ argumentował, że nie ma wątpliwości, iż strona co najmniej od 12 stycznia 2013 r. posiadała nieruchomość, w której mogła wraz z rodziną zamieszkać, gdyż w pełni zaspokajała ona ich potrzeby mieszkaniowe. Polemizując z twierdzeniami strony odnoszącymi się do braku poinformowania jej przez organ o konieczności wniesienia nowego oświadczenia mieszkaniowego w razie zaistnienia zmian warunkujących otrzymywanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, organ zauważył, iż wobec złożenia przez nią oświadczenia mieszkaniowego z dnia 9 maja 2013 r., poddać należy w wątpliwość brak jej wiedzy o takim obowiązku. Dowodził także, że o posiadaniu przez stronę wiedzy na temat konieczności złożenia oświadczenia mieszkaniowego świadczyła treść złożonego przez nią odwołania oraz fakt, iż zarówno w 2007 r., jak i 2008 r., domagając się równoważnika za brak lokalu mieszkaniowego składała ona do akt oświadczenia mieszkaniowe. Argumentował organ, że bez uzyskania informacji o zakończeniu budowy domu, sam fakt przyznania skarżącemu pomocy finansowej w lipcu 2013 r. nie pozwalał jemu na weryfikację uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawą taką stało się dopiero złożone przez stronę oświadczenie mieszkaniowe z dnia 9 maja 2013 r. Wskazał, że pierwszą informację o zakończeniu budowy domu strona ujawniła organowi w dniu 7 maja 2013 r. w trakcie przesłuchania dotyczącego przyznanej pomocy finansowej. Z kolei w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 9 maja 2013 r. strona ujawniła, że wraz z pozostałymi członkami rodziny jest zameldowana na pobyt stały od 19 lutego 2013 r. w [...] przy ul. [...]. Stwierdził także, że o tej okoliczności strona informowała w raporcie z dnia 19 lutego 2013 r. W odniesieniu do tego organ wywiódł, że w jego ocenie, pod ww. adresem strona wraz z rodziną zamieszkuje co najmniej od 19 lutego 2013 r. W świetle powyższych ustaleń uznał zatem, że złożone przez P.B. oświadczenie z dnia 21 maja 2013 r., określające przystąpienie do użytkowania lokalu dopiero w maju 2013 r., nie zasługiwało na uwzględnienie. Nadto organ wskazał, że bezspornie organ I instancji do końca czerwca 2013 r. wypłacał skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i nie wstrzymał jego wypłaty. Jednakże skarżący posiadał wiedzę, co najmniej od 9 maja 2013 r. (data złożenia oświadczenia mieszkaniowego), że wypłacane jej przez organ świadczenie jest nienależne. Poza tym dostrzegł, iż nie mógł bezpośrednio po tej dacie wydać decyzji o wstrzymaniu wypłat równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zważywszy, że dopiero uzyskanie pisemnej informacji od organu nadzoru budowlanego z dnia 25 lipca 2013 r. umożliwiało organowi podjęcie ww. decyzji. Dowodził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i pozyskaniu ww. informacji z dnia 25 lipca 2013 r. mógł wydać decyzję o cofnięciu stronie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. W ocenie organu, nie można było zobowiązać strony do zwrotu tego świadczenia bez wcześniejszego cofnięcia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Reasumując, organ skonstatował, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego wypłacony P.B. w okresie od 12 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2013 r., w którym on wraz z małżonką byli już posiadaczami nieruchomości mieszkalnej, spełniającej normy powierzchni mieszkaniowej przeliczanej na każdego członka rodziny oraz znajdującej się we właściwym stanie technicznym, był świadczeniem nienależnym. Jednocześnie odnotował organ odwoławczy, że zgodnie z żądaniem strony zrealizował wniosek o uchylenie decyzji organu II instancji, przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz ustalił, w którym momencie strona utraciła uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił skarżącemu dlaczego kwota do zwrotu tytułem nienależnie pobranego równoważnika różni się od kwoty faktycznie otrzymanej na konto. Tym samym, w ramach samokontroli uwzględnił w całości żądanie strony, zgodził się z jej zarzutami i wskazanymi podstawami prawnymi oraz rozpoznał sprawę co do istoty.

W skardze na powyższą decyzję, P.B., wnosząc o jej uchylenie wraz z rozpatrzeniem skargi na decyzję z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], zarzucił, że art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy dokonania weryfikacji decyzji. Wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], podpisana została przez tego samego Komendanta. Zauważył, iż organ w procesie autokontroli pobieżnie potraktował część jego argumentów. Nie uwzględnił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do terminu, w którym mógł przystąpić do użytkowania domu. Powyższe, w ocenie skarżącego, stoi w sprzeczności ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na poprzednio złożoną skargę z dnia 24 stycznia 2013 r. Zwrócił uwagę na nieścisłości w wyliczonej przez organ zaliczki w kwocie 50 zł na podatek dochodowy od osób fizycznych. Zarzucił brak pouczenia go o konieczności poinformowania organu o zmianach mających wpływ na uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zaznaczył przy tym, że decyzja dotycząca przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu wydana została w dniu 13 maja 2013 r., natomiast decyzja w sprawie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dniu 9 lipca 2013 r., podczas gdy oświadczenie mieszkaniowe złożone zostało przez niego w dniu 9 maja 2013 r. P.B. stwierdził, że nie podnosił, iż nie miał wiedzy o konieczności przedłożenia oświadczenia mieszkaniowego, ani też nie kwestionował obowiązku jego przedłożenia. Wytykał jedynie organowi, że nikt go wcześniej nie poinformował o tym obowiązku. Nadto zarzucił organowi nieodniesienie się do przesłanek warunkujących zwrot równoważnika w korelacji ze złożonym oświadczeniem z dnia 9 maja 2013 r. Kwestionując ustalony stan faktyczny sprawy podniósł, że organ arbitralnie przyjął, iż od 22 grudnia 2013 r. skarżący posiadał nieruchomość, w której mógł wraz z rodziną zamieszkać, ponieważ w ogóle nie ustalił, czy miał on możliwość zamieszkania w niej bezpośrednio po zakończeniu budowy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu stawiającym znak równości pomiędzy zameldowaniem a zamieszkaniem. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, fakt jego zameldowania nie podlegał weryfikacji organu. Wskazując na przesłanki dotyczące zwrotu wypłacanego równoważnika oraz cofnięcia uprawnienia do równoważnika odnotował, że organ nadal w jednym postępowaniu łączy oba te tryby. Ponownie zwrócił uwagę, że organy w trakcie prowadzonego postępowania błędnie dowodziły, że wstrzymanie wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uzależnione jest od uprawomocnienia się decyzji o cofnięciu tego uprawnienia, tymczasem sam fakt złożenia oświadczenia majątkowego stanowił przesłankę do wstrzymania wypłaty równoważnika. Trzykrotna wypłata tego świadczenia po tej dacie budziła jego przekonanie, że było to świadczenie należne. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego, organ w dalszym ciągu nie przeprowadził dogłębnego postępowania dowodowego, przez brak zbadania, w którym momencie utracił uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zatem nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Skonstatował, że organ w zaskarżonej decyzji z niewielkimi zmianami podtrzymał merytoryczne stanowisko wyrażone w decyzji będącej przedmiotem autokontroli.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż Komendant, który podpisał obie decyzje w dwóch instancjach, nie działał w tym przypadku jako pracownik organu, nie zachodziła zatem żadna z kodeksowych przesłanek do wyłączenia pracownika lub organu. Wskazał, że uwzględniając skargę odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy i argumentów strony, zadośćuczyniwszy wszystkim jej żądaniom. Podkreślił, że skarżący nie domagał się w skardze uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania w sprawie, a jedynie uchylenia decyzji organu II instancji oraz ustalenia od jakiej daty skarżący powinien zwrócić nienależnie pobrany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej zwanej także P.p.s.a. sądy administracyjne wykonują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem badania przez Sąd jest legalność zaskarżonej decyzji w kontekście zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, jak też z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć trzeba, że skarga wniesiona do Sądu dotyczy decyzji wydanej w szczególnym trybie, przewidzianym przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. Aby w pełni wyjaśnić istotę sprawy należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 3 P.p.s.a. do dnia rozpoczęcia rozprawy organ może uwzględnić skargę w całości. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Z brzmienia przywołanego przepisu jasno wynika, że jedną z niezbędnych przesłanek umożliwiających organowi administracji zastosowanie trybu autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Rozumienie tego pojęcia nie jest dowolne, a biorąc pod uwagę, że właściwe zastosowanie tej przesłanki decyduje o możliwości skorzystania z trybu autorewizyjnego, należy wskazać, iż prawidłowość jej wykładni jest decydująca dla oceny sposobu rozstrzygnięcia sprawy objętej skargą.

W niniejszej sprawie kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu jest podkreślenie, że uwzględnienie skargi w całości musi prowadzić do uznania przez organ za uzasadnione wszystkie wnioski i zarzuty skargi, bowiem organ jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Organ, wydając decyzję w trybie autokontrolnym, winien zatem podzielić zawarte w skardze zarzuty i uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości.

Pogląd ten prezentowany jest zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie. W tym zakresie przywołać można wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 811/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA), w którym stwierdzono, że warunkiem "zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków." (por. również w wyrokach NSA z dnia: 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1426/11; 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 102/10; 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07 oraz postanowieniu NSA z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 971/10, CBOSA, jak też w literaturze przedmiotu: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 177, M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C. H. Beck 2011, s. 294, B. Dauter, B. Gruszecki, A Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182).

Pojęcie "uwzględnienie skargi w całości", którym posługuje się ustawodawca, należy rozumieć jako uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi mu o inne rozstrzygnięcie.

Odnotować przyjdzie, że instytucja autokontroli z art. 54 § 3 P.p.s.a. pozostaje w pewnym sensie w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Niemniej jednak jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości - a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu - nie godzi w prawa strony, a przyczynia się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego z jej żądaniami. Stąd za niedopuszczalne uznać należy dokonywanie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu taką ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, która pozbawiałaby stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskanie żądanego rozstrzygnięcia.

Za zaaprobowaniem powyższego rozumienia przedmiotowego przepisu przemawia okoliczność ustalenia instytucji autokontroli na zasadzie wyjątku. Wyjątkowy charakter tego przepisu wymaga jego ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, LEX nr 440633). Przekłada się to na przyjęcie, że tylko w sytuacji uznania zasadności zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze organ uprawniony jest do zastosowania trybu autokontroli. A contario, w przypadku - gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń - to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że efektem uruchomienia przedmiotowej normy musi być uwzględnienie skargi w całości. Wyjątkowy charakter przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej bowiem niż sąd administracyjny, organ jest związany granicami skargi, a wobec tego wydając orzeczenie autokontrolne winien uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. Ocena, czy wskazana przesłanka została spełniona, powinna zaś nastąpić w kontekście żądania zawartego w skardze. Organ, podejmując rozstrzygnięcie w ramach autokontroli, dokonuje oceny zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem i powinien skonfrontować kryteria oceny legalności tego aktu z treścią wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Poza tym, w przypadku wątpliwości co do treści żądania dopuścić można podjęcie przez organ w tym zakresie czynności wyjaśniających. Niedopuszczalne jest podjęcie rozstrzygnięcia opartego o przesłanki, które nie zostały powołane w argumentacji strony skarżącej.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 54 § 3 P.p.s.a., ponieważ analiza treści skargi P.B., wniesionej od decyzji Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 listopada 2013 r. rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. w decyzji z dnia 21 stycznia 2014 r., prowadzi do wniosku, że organ nie uwzględnił tej skargi w sposób określony wyżej omówionym przepisem.

Przede wszystkim organ nie uwzględnił wszystkich zarzutów skarżącego podnoszonych w skardze na decyzję Opolskiego Komendanta Policji z dnia 29 listopada 2013 r. W skardze na ww. decyzję skarżący, obok zakwestionowania okresu, wysokości nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i różnicy w kwocie wypłaconej przez organ za miesiąc czerwiec 2013 r., a kwocie podlegającej zwrotowi z tego tytułu, stwierdził, że w dniu 9 maja 2013 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nadto, nie zgodził się ze stanowiskiem, jakoby zwrot równoważnika i jego wcześniejsze nienależne pobranie było skutkiem niepoinformowania przez niego organu o zmianach mających wpływ na istnienie uprawnienia do tegoż świadczenia. Podał, że jego zdaniem, dopiero w dacie 9 maja 2013 r. nastąpiły zmiany mające wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika. Tymczasem organy, jako moment utraty przez niego przedmiotowego uprawnienia wskazują datę zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy - 21 grudnia 2012 r., (organ I instancji) i 22 grudnia 2012 r., (organ II instancji). Wobec powyższego zarzucił organowi brak prawidłowego ustalenia daty, od której otrzymywane świadczenie w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stało się nienależne. Akcentował, że wypłata ww. świadczenia po dacie omówionego oświadczenia utwierdzała go w przekonaniu, że świadczenie pozostaje należne. Poza tym konsekwentnie zarzucał, że organ błędnie "łączy" postępowanie o cofnięciu równoważnika postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, uzależniając wydanie decyzji o wstrzymaniu ww. świadczenia od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia tego świadczenia. Wobec tego podniósł naruszenie przez organ art. 7 - 11, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji.

Tymczasem w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu organ wprawdzie zgadza się z zarzutami skarżącego co do naruszenia ostatnio wymienionych przepisów K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji, ale jedynie w zakresie różnicy w wysokości kwoty wypłaconej za miesiąc czerwiec 2013 r. z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez skarżącego terminu, w którym mógł przystąpić do użytkowania budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...], organ zakwestionował stanowisko organu nadzoru budowlanego, przedstawione w piśmie z dnia 21 listopada 2013 r. Nie dał także wiary oświadczeniu skarżącego z dnia 21 maja 2013 r. o rozpoczęciu użytkowania domu w maju 2013 r. Przyjął, wbrew stanowisku skarżącego, że w sytuacji zameldowania się na pobyt stały w [...] przy ul. [...], o którym informował w raporcie z dnia 19 lutego 2013 r. i w oświadczeniu z dnia 9 maja 2013 r. skarżący co najmniej od 19 lutego 2013 r., zamieszkiwał wraz z rodziną w tym lokalu, stąd złożone przez skarżącego ww. oświadczenie uznał za niewiarygodne. Jednocześnie ustalając czas, od którego skarżącemu nie należał się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, organ odwoławczy wskazał na 12 stycznia 2013 r., uwzględniając 21- dniowy okres na wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy domu.

Z powyższego wynika, że organ w sposób wybiórczy potraktował zarzuty przedstawione w skardze z dnia 23 grudnia 2013 r. Przede wszystkim organ nie uwzględnił stanowiska skarżącego, że zmiany mające wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika ziściły się w chwili złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego z dnia 9 maja 2013 r. Przyjmując inną od wskazywanej przez skarżącego datę, organ odwoławczy przedstawił w tym zakresie własne i odmienne ustalenia faktyczne. Organ nie uznał także pozostałych zarzutów skarżącego, odnoszących się do niezasadnego połączenia postępowania w zakresie cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z postępowaniem w przedmiocie jego zwrotu oraz niezastosowania instytucji wstrzymania wypłaty tego świadczenia.

Nie można też zgodzić się z organem, że w świetle zawartego w skardze wniosku o uchylenie decyzji wydał rozstrzygnięcie, o jakie wnioskował skarżący. Organ w swoim rozstrzygnięciu, oprócz uchylenia decyzji organu I i II instancji, zobowiązał bowiem skarżącego do zwrotu świadczenia od ustalonej przez niego daty zdarzenia, podczas gdy skarżący od początku kwestionował te ustalenia. Jedyną bowiem wskazywaną przez skarżącego w skardze datą właściwą, od której - w jego ocenie - nastąpiły zmiany mające wpływ na jego uprawnienie do otrzymania równoważnika, był dzień złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego, tj. 9 maja 2013 r. W tych okolicznościach nie można podzielić stanowiska organu, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że uznał w całości zarzuty, jak i wnioski skarżącego, a tym samym skorygował zaskarżoną decyzję, uwzględniając w całości jego intencje. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a., to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem skarżącego wynikającym z jego skargi. To oczekiwanie skarżącego co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1115/10, dostępny w CBOSA). Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. upoważnia organ do zastąpienia własną decyzją przyszłego orzeczenia sądu, ale tylko i wyłącznie w wypadku całkowitego, determinowanego stanowiskiem skarżącego, merytorycznego uwzględnienia skargi.

Organ działając w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., w pierwszej kolejności winien był wyjaśnić, jeśli miał wątpliwości, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżący. Uwzględniając, natomiast skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych - jak wcześniej zaznaczono - obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i zgadzając się z całą argumentacją skarżącego, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości jego stanowisko. Skoro organ nie zgadzał się z wszystkimi argumentami oraz zarzutami skarżącego, to powinien był przekazać sprawę do rozpoznania Sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych konstatacji organ niewątpliwie nie uwzględnił skargi w całości, czym naruszył omówiony przepis art. 54 § 3 P.p.s.a.

Na koniec jako trafną należało uznać argumentację organu, iż osoba podpisująca zarówno decyzję z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], jak i zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję autokontrolą, nie działała jako pracownik organu, lecz z upoważnienia Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. W sprawie zaś nie ulega wątpliwości, iż Opolski Komendant Wojewódzki Policji jest uprawniony do wydania decyzji autokontrolnej.

W świetle żądania skargi trzeba odnotować, że skarga P.B. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...]., została zarejestrowana pod sygn. akt 35/14, następnie postanowieniem Sądu z dnia 14 kwietnia 2014 r. zostało zawieszone postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięci niniejszej sprawy. Stąd sprawa ta zostanie rozstrzygnięta przez Sąd po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Ze względu na wskazane naruszenie prawa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.