Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 850/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 1337 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1,pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., P. M., T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1582/12 w sprawie ze skargi J. M., P. M. i T. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1582/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., P. M. i T. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Aktem notarialnym (rep. [...]), zawartym w dniu [...] września 1972 r. - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ) – S. M. sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w W. przy (dawnej) ulicy R. [...], objętej decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "W.".

W dniu [...] lipca 1991 r. S. M. wystąpił o zwrot wyżej opisanej nieruchomości a wniosek ten, po jego modyfikacji (ograniczeniu), poparli następcy prawni wnioskodawcy, to jest: T. M., J. M. i P. M.

W wyniku rozpoznania wniosku, Starosta W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w W., w rejonie ulic: T., B. i S., stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, że na w/w działkach gruntu cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ustalono, że z mapy sytuacyjnej dla celów prawnych "O." [...], [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. arkusz I i II, w tym z rejestru powierzchni, sporządzonego w W. Przedsiębiorstwie Geodezyjnym, stanowiącego integralną część w/w mapy, przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako dawne działki nr [...] z obrębu [...], a stanowiąca obecnie m. in. działki nr [...] cz. z obrębu [...], przeznaczona była pod budowę parkingu nr [...] oraz część osiedla "W.". Zgodnie zaś z założeniami techniczno-ekonomicznymi W. -Plan sytuacyjny ulic, parkingów, placów i chodników w skali 1:1000 (wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu [...] listopada 1971 r. pod nr [...]), zatwierdzonymi w dniu [...] września 1972 r., część działki nr [...] z obrębu [...] (objętej wnioskiem zwrotowym) przeznaczona była pod zieleń osiedlową.

Dodatkowo Starosta podkreślił, że odnośnie działki nr [...], na której usytuowany jest parking, Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. poinformowała, iż parking ten został wybudowany na początku lat 70 - tych ubiegłego wieku - w ramach zatwierdzonego planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego "W." i od tego czasu działka ta była i nadal jest użytkowana przez członków Spółdzielni Mieszkaniowej.

Poza tym, w piśmie z dnia [...] marca 2004 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa wskazała, iż na terenie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] wybudowane zostały budynki przy ul. B. , T., parking, same ulice B. i T., sieci: kanalizacyjne, wodociągowe, centralnego ogrzewania, gazowe, elektryczne i telefoniczne, ciągi piesze, mała architektura i zieleń osiedlowa. Jak wynikało natomiast z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Architektury z dnia [...] lutego 1995 r., obiekt usytuowany na nieruchomości położonej w W., przy ul. B. oddany został w użytkowanie w dniu [...] marca 1976 r.

Organ podkreślił również, że przeprowadzone w dniu [...] października 2010 r. oględziny spornego terenu potwierdziły, że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się ogrodzony siatką parking, a działka nr [...] jest częściowo porośnięta wieloletnimi drzewami oraz trawą koszoną, częściowo zaś znajdują się na niej betonowe chodniki piesze, wydeptane ścieżki piesze, betonowe ławki, trzepaki i miejsca postojowe dla samochodów osobowych, a częściowo działka ta stanowi teren niezabudowany.

Starosta powołał się również na treść uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. akt [...]), oddalającego wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...], w którym to orzeczeniu, Sąd również przyjął powyższe ustalenia faktyczne i dodatkowo stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. władała przedmiotowym gruntem od dnia [...] marca 1976 r., tj. od daty oddania budynku przy ul. B. do użytku.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez J. M., P. M. i T. M., Wojewoda M., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody, Starosta W. przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające, zgromadził dowody niezbędne do oceny zajścia przesłanek, warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej u.g.n.) oraz należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Tym samym, wypełnił dyspozycję art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również dyspozycję przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 3 u.g.n.

Wojewoda za nieuzasadniony uznał w szczególności zarzut, zawarty w odwołaniu, iż organ I instancji wadliwie ustalił cel wywłaszczenia odnośnie działek ewidencyjnych nr [...]. Zaniechanie przez Starostę W. zlecenia sporządzenia opinii geodezyjnej, która zawierałaby mapę, uwzględniającą położenie w/w działek, nie stanowiło naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy, skorelowany z przedmiotem postępowania, dawał postawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Tak ukształtowana konstrukcja powyższego przepisu pozwalała więc jednoznacznie stwierdzić, iż zlecenie przez organ administracji wykonania opinii geodezyjnej nie leży w sferze jego obowiązków, a pozostaje do jego uznania, w zależności od stwierdzenia, czy jest to konieczne dla wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie w sprawie. Poza tym – jak wywodził Wojewoda – wnioskodawcy, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, mieli możliwość wystąpienia do organu I instancji ze stosownym wnioskiem dowodowym, czego jednak nie uczynili.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. J., P. i T. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 u.g.n. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: " p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zaakceptował ustalenia faktyczne, dokonane w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii merytorycznych, podniósł, iż w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, poprzedni właściciel może żądać zwrotu przejętej od niego nieruchomości, a materialne przesłanki zwrotu określa art. 137 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Sąd nadmienił, iż w przedmiotowej sprawie, przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych miały zastosowanie "odpowiednio" - na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ponieważ w tym przypadku nieruchomość nie została wywłaszczona, ale była nabyta na podstawie umowy eksprioracyjnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powyższe zaś – zdaniem Sądu – miało istotne znaczenie. W przypadku bowiem decyzji wywłaszczeniowej, decyzja ta mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który - zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie. Na mapie do planu - oprócz treści dotyczącej aktualnej sytuacji naziemnej - powinny być zatem wykazane takie elementy jak: istniejące na terenie inwestycji urządzenia podziemne, a w miarę potrzeby również na terenie przyległych ulic i placów oraz opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (ulic, placów itp.), linie zabudowy i inne elementy, o ile zostały one już wcześniej ustalone dla terenu inwestycji (§ 10 zarządzenie Ministra Budownictwa I Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych M.P. Nr 48 poz. 373).

W przypadku natomiast zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości - na podstawie art. 6 w/w ustawy z 1958 r. - umowa ta mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel, dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia, został określony jedynie w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnie niż w planie realizacyjnym. Taka zaś sytuacja – jak podkreślił Sąd – zachodziła w rozpoznawanej sprawie.

W akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] wskazującej jako cel nabycia jedynie budowę osiedla mieszkaniowego. Decyzja ta wydana została na podstawie uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (MP. Nr 31, poz. 198) i określała wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie miejscowości (§ 15 ust. 2 tej uchwały). Przedmiotem tej decyzji nie było więc ustalenie szczegółowej lokalizacji poszczególnej infrastruktury osiedla.

Zdaniem Sądu, celem nabycia spornego gruntu była więc po prostu budowa osiedla mieszkaniowego "W." i dlatego powołanie biegłego, w zakresie wskazanym w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2012 r., nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie budziło też wątpliwości, jak wywodził Sąd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca im infrastruktura taka jak: parkingi, strefa ochronna i tereny zielone. Na objętych zaś wnioskiem o zwrot terenach, została zrealizowana infrastruktura, stanowiąca integralną część osiedla mieszkaniowego. Z całą pewnością bowiem, zagospodarowanie parkingiem, wieloletnimi drzewami oraz trawnikiem, betonowymi chodnikami pieszymi oraz wydeptane ścieżki piesze, betonowe ławki oraz trzepaki, miejsca postojowe dla samochodów stanowiły infrastrukturę bezpośrednio związaną z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Realizacja osiedla mieszkaniowego nastąpiła przy tym w terminach, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc – w ocenie Sądu - nie można było w tym przypadku mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie eksprioracyjnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. M., P. M. i T. M., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne ustalenie w niniejszej sprawie, że umowa, o której mowa w przepisie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, posiadała na tyle ogólnikowe wskazanie celu wywłaszczenia, iż nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z tym celem;

2. przepisów prawa procesowego: art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 i art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p. a. poprzez ich niewłaściwą interpretację, (cyt.) "(...) poprzez nie przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" oraz dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym, co doprowadziło do naruszenia mającego wpływ na wynik postępowania, poprzez:

- błędne ustalenie, iż nie było konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, celem sporządzenia mapy stanowiącej zestawienie mapy geodezyjnej, zawierającej oznaczenie działek [...] z obrębu [...], z mapami załączonymi przez skarżących do pisma z dnia [...] marca 2012 r. oraz istniejącymi naniesieniami na gruncie i wskazaniem przebiegu linii rozgraniczającej pas szerokości [...] m od ul. S., celem z wymiarowania gruntów znajdujących się w zakresie pasa gruntu szerokości [...] nr od ul. S., wobec istniejącej w decyzji [...] o lokalizacji inwestycji - osiedla mieszkaniowego "W." z dnia [...] listopada 1971 r., wytycznej odsunięcia o [...] m od ul. P. budynków mieszkalnych, usług dziecięcych oraz wszelkich form rekreacji - a zatem terenów zielonych, które mimo że nie mogły być lokalizowane w tym pasie, zostały przez Sąd uznane za realizację celu wywłaszczenia,

- pominięcie dowodów złożonych przez skarżących przy piśmie z dnia [...] marca 2012 r., z których jednoznacznie wynika, że działki nie są zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem znajdują się na terenie na, którym decyzja lokalizacyjna nie przewidywała możliwości lokalizowania naniesień tam poczynionych,

- pominięcie braków postępowania dowodowego, polegających na braku ustalenia czy zieleń parkowa, chodniki, ławki betonowe, trzepak i inne nieliczne sposoby zagospodarowania działek objętych wnioskiem, dokonane zostały w terminach określonych przepisami art. 137 ust. 1 u.g.n.

3) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 i art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie właściwej kontroli (cyt.): "(...) zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" i poprzez niezastosowanie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zarzutów odnoszących się do postanowienia zdania drugiego uzasadnienia decyzji [...] o lokalizacji inwestycji – osiedla mieszkaniowego "W." z dnia [...] listopada 1971 r., zakładającego odsunięcie o [...] m od ul. P. (obecnie S.) budynków mieszkalnych, usług dziecięcych oraz wszelkich form rekreacji, skutkującego niemożnością uznania, że grunt objęty postępowaniem został wykorzystany na cel wywłaszczenia, co stanowi niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 i art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez (cyt.): "(...) nie przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" i poprzez sprzeczność ustaleń dokonanych przez Sąd ze zgromadzonym materiałem dowodowym poprzez błędne ustalenie, że na terenie nieruchomości objętej postępowaniem, został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości przy jednoczesnym pominięciu okoliczności wynikającej z decyzji [...] o lokalizacji inwestycji-osiedla mieszkaniowego "W." z dnia [...] listopada 1971 r., że na terenie objętym wnioskiem nie było możliwości realizacji tego rodzaju celu, a zatem jego realizacja nie stanowiła zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem przeznaczenia.

Naruszenie przepisów prawa procesowego opisane powyżej doprowadziły do niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny środka określonego w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co stanowi również naruszenie tych przepisów.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż w skardze do Sądu Wojewódzkiego skarżący wskazywali, że postępowanie dowodowe nie zostało w rozpoznawanej sprawie należycie przeprowadzone oraz, że pominięta została, istotna dla wyniku sprawy, okoliczność, iż decyzja [...] o lokalizacji inwestycji - osiedla mieszkaniowego "W." z dnia [...] listopada 1971 r. zakładała, że lokalizacja tego osiedla, miała nastąpić na podstawie wytycznych urbanistycznych, zakładających - w punkcie 4 a) - odsunięcie o [...] m od ul. P. (obecnie S.) budynków mieszkalnych, usług dziecięcych oraz wszelkich form rekreacji.

Powyższe – jak twierdzili skarżący – oznaczało, iż lokalizowanie na terenie pasa gruntu o szerokości [...] m, równoległego do obecnej ul. S., niemożliwe było planowanie i zagospodarowanie terenów m.in. o funkcji rekreacyjnej. Istota zaś tego faktu była znacząca, bowiem obie działki, objęte wnioskiem o zwrot, leżały w całości lub przeważającej części w powyższym pasie.

Zdaniem więc skarżących, nawet przy uznaniu, że urządzona zieleń jest elementem osiedla mieszkaniowego, to w niniejszym przypadku, zieleń - jako jedna z form rekreacji - nie mogła być lokalizowana w pasie szerokości [...] m od ul. S., a zatem nie było tam możliwości zagospodarowania terenu w ten właśnie sposób. Tymczasem Sąd Wojewódzki oddalił skargę bo stwierdził, że skoro w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z decyzją wywłaszczeniową, a z aktem notarialnym, podpisanym stosownie do przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to inny był stopień określenia szczegółowości inwestycji. Skarżący zatem nie są w stanie tak dokładnie dowieść, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Podnoszono, że rozumowanie Sądu było sprzeczne z praktyką wydawania decyzji wywłaszczeniowych w tamtym okresie czasu, w których ogólnikowość była niejednokrotnie znacznie wyższa od ogólnikowości opisu inwestycji w niniejszej sprawie.

Twierdzono, iż akt notarialny istotnie odwoływał się do decyzji nr [...] określającej ogólne założenia osiedla "W.", jednakże decyzja ta podpierała się dalszymi wytycznymi – m. in. wytyczną w zakresie zakazu lokalizowania wszelkich form rekreacji w pasie szerokości [...] m wzdłuż ul. S. Trudno więc powyższe ustalenie uznać za ogólnikowe. Z mocy zaś art. 216 u.g.n. skutki wywłaszczenia, dokonane decyzją administracyjną, zostały zrównane ze skutkami zawarcia umowy - w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.

Zarzucano również, że Sąd nie odniósł się do kwestii zakazu lokalizacji wszelkich form rekreacji w pasie [...] m wzdłuż ul. S. a takie przemilczenie stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Poza tym akcentowano, że nie ustalono, czy zieleń parkowa i obiekty małej architektury, zostały urządzone na nieruchomości wywłaszczonej w okresie czasu, wskazanym przepisami art. 137 ust. 1 u.g.n. Koniecznym było zaś ustalenie, czy do tego wykorzystania nieruchomości doszło w terminach oznaczonych w przepisie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku, nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organów obu instancji, że cel publiczny, w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "W.", określony w decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w W. dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji, powołanej w umowie sprzedaży nieruchomości, położonej w Warszawie przy d. ul. R. w skład, której wchodziły działki, o obecnych numerach ewidencyjnych [...] cz., a która to umowa została zawarta w dniu [...] września 1972 r. pomiędzy S. M. i Skarbem Państwa, został zrealizowany.

Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, to jest: J. M., P. M. i T. M. (następcy prawni S. M.), którzy zwracali uwagę, że decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. zawierała odwołanie do wytycznych urbanistycznych, które w punkcie 4 a) przewidywały obowiązek odsunięcia o [...] m od ul. P. (obecnie S.) budynków mieszkalnych, usług dziecięcych oraz wszelkich form rekreacji. Zdaniem skarżących, nie było więc możliwe zagospodarowanie funkcją rekreacyjną terenu, będącego pasem gruntu o szerokości [...] m, równoległym do obecnej ul. S.. Działki natomiast, objęte wnioskiem o zwrot, leżały w całości lub przeważającej części w powyższym pasie. W związku z tym, skarżący zarzucali Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego.

Zarzuty te należało jednak ocenić jako nieuzasadnione, a w części jako w ogóle niezrozumiałe.

W zarzutach procesowych, wymienionych w pkt 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej, jej autor, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 i art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. twierdził bowiem, że Sąd Wojewódzki naruszył powyższe regulacje prawne poprzez (cyt.): "(...) nie przeprowadzenie właściwej kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Nasuwa się w tym momencie zatem pytanie, jaki wyrok Sądu Wojewódzkiego miał być skontrolowany przez wyrok zaskarżony, również przecież wydawany przez Sąd Wojewódzki.

Ponadto, wyjaśnić należy, że – wbrew stanowisku skarżących – Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie trafny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. a tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne, dokonane w rozpoznawanej sprawie były bowiem wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o odmowie uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw.

Zaakcentowania wymaga, iż zawarcie umowy – na zasadzie art. 6 w/w ustawy gruntowej z 1958 r. – wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty – w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy.

W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego), na co zasadnie w motywach zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - związana była z koniecznością wykazania wystąpienia elementów, uzasadniających taki wniosek (vide: Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe – ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Wyd. Prawnicze – Warszawa 1975 r.).

Z tej przyczyny, choć należy zgodzić się ze skarżącymi, iż praktyka stosowana w tamtych latach przez organy orzekające o wywłaszczeniu, niejednokrotnie odbiegała od wymogów prawa, tym niemniej okoliczność, że w przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia poprzez zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ustawy gruntowej z 1958 r. – w oczywisty sposób przekłada się na ograniczone możliwości w szczegółowym ustaleniu przeznaczenia, objętych wnioskiem zwrotowym działek, w planie budowy osiedla mieszkaniowego.

Faktem jest również, iż w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...]zostało zawarte odwołanie do "wytycznych kompleksowych urbanistycznych" do lokalizacji szczegółowej Zespołu Osiedli "W.", które w pkt 4 a) stanowią, że (cyt.): " Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji podtrzymuje ustalenia u [...] r. z udziałem (nieczytelne): a) odsunięcie o 1[...] m od ul. P. budynków mieszkalnych, usług dziecięcych oraz wszelkich form rekreacji", ale ani z tych wytycznych, ani z innego dokumentu nie wynika jednocześnie, że doszło do zmiany, polegającej na ograniczeniu obszaru objętego decyzją o lokalizacji inwestycji, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego "W. Powyższe wytyczne sugerować mogą jedynie tylko to, że zamiarem ich autora było prawdopodobnie, stworzenie jakiejś strefy ochronnej dla samych mieszkańców osiedla. Dlatego też, skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek o nr [...] cz. nie mógł zostać uwzględniony i to nie zależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany.

Faktem bezspornym było, że na analizowanym obszarze pobudowano parking dla mieszkańców osiedla i znajdują się na nim ciągi komunikacyjne oraz zieleń osiedlowa. Wyjaśnić też wypada, że nie ma wymogu, aby tego rodzaju zagospodarowanie terenu osiedlowego mogło dotyczyć – jak sugerują to skarżący - jedynie obszaru znajdującego się wewnątrz osiedla, to jest pomiędzy liniami wyznaczonymi przez miejsca usytuowania budynków mieszkaniowych.

Prawidłowość zaś urządzenia tzw. "terenów zielonych" na gruncie, na którym - zgodnie z w/w wytycznymi urbanistycznymi – miało ich nie być, w sytuacji, w której nie dookreślono, co dokładnie na tym terenie miało się znajdować, była bez znaczenia dla wyniku tego postępowania. Brak zatem ustosunkowania się do tej ostatniej kwestii przez Sąd Wojewódzki pozostawał bez wpływu na treść wyroku. Z całą pewnością zaś powyższe nie dowodziło – jak twierdził autor skargi kasacyjnej – naruszenia przez Sąd art. 107 § 3 k.p.a., choćby już tylko z tej przyczyny, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej a co za tym idzie nie może jej naruszyć.

Z powyższych względów niezasadne były również zarzuty związane z brakiem dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, który miałby sporządzić mapę, stanowiącą zestawienie mapy geodezyjnej, zawierającej oznaczenie działek [...] z obrębu [...] z mapami, dołączonymi przez skarżących do pisma z dnia 6 marca 2012 r. oraz istniejącymi naniesieniami na gruncie i wskazaniem przebiegu linii rozgraniczającej pas szerokości owych [...] m od ul. S., celem zwymiarowania gruntów znajdujących się w zakresie tego pasa, gdyż dowód ten był zbędny.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku ustaleń dokładnego terminu, w którym sporny teren został zagospodarowany, wyjaśnić trzeba, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie osiedla, realizacja takiego przedsięwzięcia może trwać nieraz wiele lat. Z zaświadczenia Naczelnika Wydziału Architektury z dnia [...] lutego 1995 r. wynikało zaś, że obiekt usytuowany na nieruchomości położonej w W, przy ul. B. oddany został w użytkowanie w dniu [...] marca 1976 r. Powyższe pozostawało w zbiegu ze stanowiskiem Spółdzielni Mieszkaniowej, która w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., podała iż parking na działce nr [...] został wybudowany na początku lat 70 - tych ubiegłego wieku - w ramach zatwierdzonego planu realizacyjnego budowy osiedla mieszkaniowego "W." i od tego czasu działka ta użytkowana była i nadal jest przez członków Spółdzielni Mieszkaniowej.

W sytuacji zatem, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość taka nie mogła być zwrócona, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31).

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, które również określone zostały wadliwie. Dokonanie błędnych ustaleń faktycznych nie dowodzi bowiem naruszenia prawa materialnego, w tym wypadku art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., gdyż błędne ustalenia faktyczne zamykają się w kategorii zarzutów procesowych. W świetle zaś tego, co zostało wyżej powiedziane, brak było podstaw do zarzucania Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwej interpretacji powyższych przepisów prawno -materialnych.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.