Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 434/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 24, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: par. 70
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S., H. S., E. S. i J. S.-H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. odnośnie ciągu pieszo jezdnego ul. [...] ([...], dawniej [...], CIĄG PIESZO-JEZDNY ul. [...]) co do części graficznej oraz rozstrzygnięć.

Projekt zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. został przedstawiony do publicznego wglądu dwukrotnie, w dniach od 22 listopada 2005 r. do 20 grudnia 2005 r. oraz w dniach od 14 sierpnia 2006 r. do dnia 12 września 2006 r. Zakładał on przeznaczenie części działki nr [...] stanowiącej własność skarżących pod plac do zawracania samochodów na zakończeniu ul. [...].

Po pierwszym wyłożeniu do publicznej wiadomości projektu miejscowego planu zagospodarowania uwagi wniosły M. S., H. S., J. S. – H. oraz ich pełnomocnik adwokat J. B.. Uwagi kwestionowały przeznaczenie działki nr [...] przy ul. [...] [...] na plac manewrowy ul. [...]. W uzasadnieniu składający uwagi podnosili głównie zarzut naruszania prawa własności - zmniejszenia powierzchni stanowiącej ich własność nieruchomości oraz planowanie poprawy warunków dojazdu właścicielom nieruchomości położonych przy ul. [...] bez ingerencji w granice ich działek kosztem parceli położonej przy ul. [...] [...].

Uwagi te nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta w zarządzeniu nr [...] z dnia 17 października 2006 r. Zmieniono jedynie oznaczenie dotyczące ul. [...] w projekcie planu z symbolu [...] na symbol [...] odpowiednio do stanu faktycznego, ustalając, że ulica ta, będąca drogą publiczną gminną, może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników.

Kolejne uwagi zostały wniesione przez M. S., H. S., J. S. – H. oraz ich pełnomocnika adw. J. B. z związku z drugim wyłożeniem do publicznej wiadomości projektu miejscowego planu zagospodarowania w dniach od 14 sierpnia 2006 r. do 12 września 2006 r. Projektowi zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa oraz że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ponieważ droga dojazdowa i budynki już istnieją, a droga spełnia wymogi stawiane przez prawo budowlane.

Prezydent zarządzeniem nr [...] z dnia 24 stycznia 2006 r. polecił rozpatrzyć możliwość innego wydzielenia zatoki z zajęciem działki skarżących o ok. 10 m², tak by nieruchomość ta spełniała wymóg minimalnej powierzchni działki w zabudowie bliźniaczej lub rozpatrzyć wykreślenie ul. [...] z wykazu dróg gminnych przy pozostawieniu jej we własności miasta.

Rada Miasta w dniu 24 stycznia 2007 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w pierwotnym brzmieniu projektu dotyczącym ciągu pieszo jezdnego ul. [...].

W § 10 ust. 1 uchwały ustalono m.in. przebudowę ul. [...] ([...]) planując jej zakończenie placem manewrowym do zawracania, ingerując w granicę działki nr [...], zabudowanej domem jednorodzinnym stanowiącym własność skarżących.

W rozstrzygnięciu uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. stanowiącego załącznik do powyższej uchwały wskazano, iż przeprowadzone wizje w terenie i analizy innych sugerowanych rozwiązań, są niemożliwe zrealizowania. Argumentowano, że nie ma możności realizacji placu do zawracania częściowo kosztem działek [...] i [...], gdyż istniejące tam zagospodarowanie - pochylnie do garażów uniemożliwiają poszerzenie ulicy w tym kierunku. Natomiast określone w projekcie rozwiązanie jest najbardziej ekonomiczne i najmniej uciążliwe z punktu widzenia interesu publicznego oraz pozwala na spełnienie obowiązujących przepisów.

Przedmiotowa uchwała została zbadana co do zgodności z prawem przez Wojewodę. Wojewoda niewnosząc uwag, przekazał uchwałę wraz z rysunkiem planu celem publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W imieniu skarżących M. S., H. S., J. S. – H., adw. J. B. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w wyniku uchwalenia przedmiotowej uchwały oraz rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniósł o uchylenie wskazanej uchwały w części dotyczącej realizacji placu zawracania na u. [...].

W uzasadnieniu wezwania wskazano, że żadne z alternatywnych rozwiązań przyjętych w zarządzeniu Prezydenta Miasta z dnia 24 stycznia 2006 r. nie zostały zawarte w uchwale. Tymczasem Prezydent Miasta stwierdził, że należy rozpatrzyć możliwość innego wydzielenia zatoki np. częściowo kosztem działki nr [...] i [...] z zajęciem terenu działki [...] o powierzchni około [...] m² lub zrezygnowanie z realizacji placu do zawracania.

Zarzucono naruszenie przez Radę Miasta ustawowego obowiązku uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (art. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz zasad konstytucyjnych: zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), zasady ochrony praw i wolności obywatelskich (art. 24, 31 ust. 3, 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Podniesiono również, że w myśl art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia prawa własności są dopuszczalne tylko na podstawie ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych.

Zdaniem skarżących nie wzięto pod uwagę przy odrzucaniu uwag do projektu planu stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/2000 OSNAPiUS 2002/15 poz. 346), z którego wynika obowiązek ocenienia nie tylko zgodności projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalenie czy nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty. Ustalenia planu mogą naruszać, zdaniem skarżących, zakaz dyskryminacji z uwagi na obciążenie jednej nieruchomości, której mieszkańcy nie korzystają w ogóle z dojazdu z ul. [...], konsekwencjami planu z pominięciem innych osób korzystających z danej ulicy.

Uchwałą nr [...] z dnia 28 marca 2007 r. Rada Miasta nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym poinformowano pełnomocnika skarżących pismem z dnia 6 kwietnia 2007 r.

Na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. nr [...] w części dotyczącej ustaleń w zakresie ciągu pieszo- jezdnego ul. [...], co do części graficznej jak i opisowej, w imieniu M. S., H. S. i J. S. – H. adwokat J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Uchwale zarzucono naruszenie interesu prawnego skarżących, naruszenie prawa materialnego: art. 2, art. 24, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów proceduralnych - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 kpa.

W skardze zarzucono zaniechanie wyboru jednej z alternatyw przedstawionych przez Prezydent Miasta w piśmie z dnia 01 sierpnia 2006 r. skierowanym do Towarzystwa Przyjaciół O., w którym informowano o możliwości innego wydzielenia, częściowo kosztem działki nr [...] i [...], z zajęciem terenu działki [...] o powierzchni ok. [...] m² lub całkowitej rezygnacji z realizacji placu do zawracania. Nie rozpatrzona została również możliwość wykreślenia ul. [...] z wykazu dróg gminnych, co umożliwiłoby rezygnację z realizacji planu, nie wzięto także pod uwagę możliwości zawracania samochodów na terenie obsługiwanych posesji.

Ponadto zarzucono w skardze, że uzasadnienie odrzucenia uwag do projektu planu jest nietrafne i ogólnikowe oraz narusza ustawowy obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Projekt planu narusza, zdaniem skarżących, obowiązujące z mocy Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej oraz ochrony praw i wolności obywatelskich, wyrażonych w Konstytucji.

Podkreślono, iż ograniczenia prawa własności może nastąpić jedynie, gdy jest to konieczne dla celów enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji, a mianowicie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku prawnego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Natomiast jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ograniczenie w omawianym przypadku w postaci zajęcia części działki [...] miałoby nastąpić dla realizacji celu publicznego. Nie każdy cel publiczny, według skarżących, uzasadnia ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a jedynie cel kwalifikowany, enumeratywnie wymieniony w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta, w ocenie skarżących, w sposób nieuzasadniony naruszyła ich interes prawny w ten sposób, że uchwała przewiduje ustalenie funkcji komunikacji na gruncie prywatnym i to na gruncie osób, które nie korzystają w ogóle z dojazdu z ul. [...], z pominięciem mienia osób mających korzystać w przyszłości z takiego zagospodarowania.

Ponadto zarzucono, że nie została przedstawiona analiza najbardziej ekonomicznego rozwiązania, na które powoływał się Prezydent w związku z ostateczną wersją planu jak i przy odrzucaniu uwag skarżących, z którego miałoby wynikać, iż pochylnie do garażów na nieruchomościach bezpośrednio zainteresowanych przewidzianym w projekcie placu manewrowym uniemożliwiają poszerzenie ulic w kierunku tych działek. Zdaniem skarżących nie można dokonywać porównań kosztów ewentualnego przeznaczenia przestrzeni ogrodowej na działce [...] z kosztem przebudowy wjazdu do garażu na jednej lub dwóch posesjach.

Odnosząc się do powoływanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przepisu § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczących zakończenia ulic klasy D, według skarżących, dyspozycja powołanego paragrafu nie nakazuje dostosowywania istniejących już dróg publicznych do warunków określonych w tym rozporządzeniu. Pokreślono, że dotychczasowa droga została zrealizowana w konkretnych warunkach lokalizacyjnych, a właściciele nieruchomości byli świadomi swych praw i warunków korzystania z nieruchomości.

Zdaniem skarżących planowane poszerzenie ul. [...] w granicach stanowiących ich własność nie stanowi realizacji celu publicznego i nie jest prowadzone w interesie publicznym, zaś w toku procedur planistycznych nie kierowano się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku (możliwie największej ochrony) własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej drogi mógłby dotyczyć.

Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 23 maja 2007 r. nie uwzględniła skargi, następnie w odpowiedzi wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady, w swoich działaniach miasto kierowało się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej drogi mógłby dotyczyć. Odnosząc się do zarzutów naruszenia Konstytucji RP wskazano, iż niemożliwe jest odniesienie się do rzekomego naruszenia prze miasto zasady sprawiedliwości społecznej przy braku sprecyzowanego określenia jej naruszenia. Również za niemożliwe uznano odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 Konstytucji RP. Przepis ten dotyczy ochrony pracy oraz nadzoru państwa nad warunkami jej wykonywania. Podniesiono również, iż uchwalenie planu przewidującego doprowadzenie drogi publicznej - ul. [...] do stanu zgodnego z określonymi w przepisach warunkami technicznymi nie narusza zasad przewidzianych w przepisach art. 64 i 31 Konstytucji RP. Wskazano na specyficzny charakter planu miejscowego, który to wraz z innymi przepisami jedynie kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rada Miasta zwróciła uwagę, że prawo własności zostaje przez skarżących zachowane, a z powodu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługują im stosowne roszczenia odszkodowawcze.

W ocenie Rady Miasta, przewidując plac manewrowy na zakończeniu ul. [...], kierowano się potrzebą poprawy warunków ruchu użytkowników drogi, a także doprowadzeniem drogi gminnej do zgodności z określonymi w przepisach prawa warunkami technicznymi. Ulica ta w planie zagospodarowania została skorygowana w taki sposób, aby odpowiadała rozwiązaniom przewidzianym w rozporządzeniu technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnośnie zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, Rada Miasta wskazała, że w procedurze ustalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kodeks postępowania administracyjnego jest stosowany pomocniczo, a nie wprost. Nie można zatem utożsamiać procedury tworzenia planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego, z postępowaniem w sprawie wydania decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu zarzuty przedstawione w skardze pokrywają się z treścią uwag wnoszonych przez skarżących i ich pełnomocnika z dni 23 listopada 2005 r., 20 grudnia 2005 r., 20 września 2006 r., 22 września 2006 r. oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego w dniu 23 lutego 2007 r. Z tych przyczyn Rada Miasta podtrzymała swoje stanowisko i postanowiła nie uwzględnić skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej w opisanej wyżej części uchwały Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Zgłaszane przez skarżących zarzuty dotyczących ustaleń uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadmorskiej dzielnicy O. w G. odnośnie ciągu pieszo - jezdnego ul [...], co do części opisowej, graficznej jak i rozstrzygnięć, nie są w ocenie Sądu zasadne. Natomiast nie będąc związanym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zarzutami skargi, Sąd nie doszukał się innych naruszeń, mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Podstawowe zarzuty skargi dotyczyły naruszeń prawa materialnego przepisów Konstytucji RP. W zaskarżonej uchwale Rady Miasta doszukano się naruszeń art. 2, art. 24, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 ustawy zasadniczej. Wskazano na naruszenie przewidzianych w powyższych przepisach zasad - demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, ochrony pracy, ochrony prawa własności, równości wobec prawa oraz proporcjonalności.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła przytoczonych zasad konstytucyjnych. W szczególnej mierze brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji RP.

W oparciu o utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wynikające z treści przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przesłanki dopuszczające ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie oznacza wyłączenia stosowania w odniesieniu do tego prawa zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawy oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszania istoty prawa własności.

Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy wskazać utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, którego wynika, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., K 13/98 za Z. Niewiadomskim, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 58-59).

Skarżący podnoszą, iż w zaskarżonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej dostosowania ul. [...] do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 31 Konstytucji przesłanek. Zarzut ten Sąd uznał za oczywiście bezzasadny. Ważnym aspektem życia każdej samorządowej wspólnoty jest bezpieczeństwo jej mieszkańców. Elementem zapewnienia porządku publicznego społeczności miejskiej, w tym mieszkańcom ul. [...], jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach publicznych.

W ocenie Sądu wymieniona przesłanka w przedmiotowej sprawie sprowadza się do przystosowania dróg publicznych do stanu zgodnego z postulowanym przepisami, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego modernizacji drogi ul. [...] będzie stanowiło wzmożenie bezpieczeństwa mieszkańców poprzez z jednej strony poprawienie warunków ruchu mieszkańców tej ulicy, a z drugiej strony zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji czy służb komunalnych. Odnosząc się do wskazanych kwestii, należy utożsamić je z dążeniem organu miasta do zapewnienia porządku publicznego. Przy czym dążenie to, stanowiąc zadanie własne miasta, jest skutkiem dostosowania stanu faktycznego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Tym samym, zdaniem Sądu, została spełniona przewidziana w Konstytucji RP w art. 31 ust. 3 przesłanka ograniczenia korzystania z prawa własności.

Rozpatrując stawiane w skardze zarzuty należy podkreślić, iż zgodnie z przytoczonym przez skarżących wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 07 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001/2/29, wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje między innymi wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny ponadto wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Stanowisko Rady Miasta zajęte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, a odnoszące się do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących w toku postępowania planistycznego, w myśl którego istniejące zagospodarowanie na działkach nr [...] oraz [...] w postaci budynków jednorodzinnych wraz z pochylniami do wbudowanych w nie garaży powodują, że znacznie utrudniona jest realizacja placu kosztem tych działek, dowodzi o dokonaniu analizy sytuacji faktycznej spornego terenu i wyboru trafnego, najmniej uciążliwego, również pod kątem ekonomicznym, istotnym dla organu samorządowego rozdysponowującego środki publiczne, rozwiązania. Należy zauważyć, że na stronie 5 załącznika nr 2 znajduje się ustęp odnoszący się do działek nr [...] i [...], w którym stwierdza się m.in.: "Na działkach położonych na zachód i południe od tej ulicy (u. [...]) istniejąca zabudowa oraz związane z nią urządzenia (pochylnie do garaży) usytuowane są zbyt blisko ulicy, co powoduje ograniczenie możliwości poszerzenia ulicy w tych kierunkach. Przebudowa istniejącego już trwałego zainwestowania wynikająca z takich rozwiązań skutkowałaby daleko większą ingerencją w stan posiadania właścicieli tych działek, a jej koszt byłby wielokrotnie wyższy niż w wariancie przyjętym w projekcie planu. Zatem należy uznać, że wybrany wariant jest optymalny z punku widzenia interesu publicznego i z zasady proporcjonalności, lecz rozumianej szerzej niż tylko jako konieczności porównywania powierzchni zajmowanego na cel publiczny terenu". W tym kontekście niesłusznie skarżący twierdzą, że zostało wzięte pod uwagę możliwe, ich zdaniem, uszczuplenie działki nr [...].

Przytoczone stanowisko dowodzi, w ocenie Sądu, iż dokonana została analiza sytuacji faktycznej w terenie (rozumiana jako proces myślowy), której skutkiem i wynikiem jest wybór określonego wariantu przyjętego w drugim wyłożonym projekcie uchwały, jednocześnie zaś wynik tej analizy i jego uzasadnienie zawarty został w rozstrzygnięciu uwag i zamieszczony w załączniku do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do dowolności i gołosłowności ustaleń rozstrzygnięcia. Na poparcie swej tezy strona skarżąca nie powołała żadnych konkretnych dowodów, a z treści skargi wynika jedynie polemika z przyjętym przez Radę rozwiązaniem. Jej wyrazem jest dołączenie do skargi alternatywnego projektu rozwiązania technicznego placu do zawracania, tak więc z kolei odpowiedź na skargę zawiera szczegółowy opis techniczny, z którego wynika, że w sytuacji gdy pochylnia na działce [...] o długości 9 m posiada nachylenie ok. 14 %, a pochylnia na działce [...] o długości 4,8 m ma nachylenie 17 %, ewentualne uwzględnienie uwag skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidujących "podcięcie" działek pod plac do zawracania według projektu załączonego do skargi, skutkowałaby nadmiernymi kosztami związanymi z przebudową garażu na działce nr [...]. Z kolei skrócenie pochylni na terenie tej działki do długości i nachyleniem przekraczającym 25 % byłoby sprzeczne z postanowieniem przepisu § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ustanawiającym maksymalne nachylenie pochylni dla samochodów w garażach indywidualnych na 25 %, więc to z kolei rozwiązanie wymagałoby gruntownej przebudowy budynku na działce [...], a koszt ten byłby rażąco nieproporcjonalny dla miasta w stosunku do kosztów związanych z ewentualnym wywłaszczeniem części nieruchomości stanowiącej własność skarżących, zagospodarowanej na ogródek przydomowy. Rada Miasta oceniła również, że przedstawiony w skardze projekt modernizacji ul. [...] nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie placu do zawracania samochodów ciężarowych: projekt spełnia jedynie warunek, jakiemu powinien odpowiadać plac do zawracania dla samochodów osobowych w postaci promienia nie mniejszy niż 6 m. Natomiast zgodnie z treścią § 125 ust. 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., dla samochodów ciężarowych plac do zawracania powinien mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m na 12,5 m.

Wprawdzie powyższa analiza nie może być przedmiotem oceny i kontroli Sądu, jako zawarta w odpowiedzi na alternatywne rozwiązanie dołączone do skargi, jednakże uszczegółowienie powyższe czyni zasadnym stanowisko, że Rada Miasta kierowała się, podejmując zaskarżoną uchwałę, zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej drogi mógłby dotyczyć, tj. zarówno właścicieli nieruchomości przy ul. [...] jak i skarżących - współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], a wybór rozstrzygnięcia poprzedzony został gruntowną analizą możliwych rozwiązań. Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi, iż Rada Miasta powinna rozważyć możliwość wykreślenia ul. [...] z wykazu dróg publicznych, według propozycji Prezydenta zgłoszonej przy rozpatrzeniu uwag. Decydujący dla takiej oceny jest szerzej opisany wyżej obowiązek zapewnienia przez gminę porządku publicznego, w ramach którego Sąd widzi zapewnienie bezpieczeństwa na drogach publicznych. Nie można zatem celu publicznego, jakim jest modernizacja gminnej drogi publicznej, ograniczać do uwzględnienia partykularnego interesu właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy, cel ten bowiem powinien być rozumiany szeroko, stosownie do treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W rozumieniu wymienionego przepisu, celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2000, sygn. akt I SA 1986/99, Baza orzeczeń LEX nr 75560).

Należy również wyraźnie podkreślić, czego nie dostrzegli skarżący, iż przeciwdziałając obawie przed skutkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w postaci ewentualnego ograniczenia prawa własności, ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził rozwiązania mające na celu ochronę interesów właścicieli przed niekorzystnymi dla nich skutkami, wynikającymi z uchwalenia lub zmiany planu.

Jeżeli korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel może żądać od miasta alternatywnie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części, albo zamiany nieruchomości na inną (art. 36 ust. 1). Natomiast w przypadku obniżeniu wartość nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby właściciel zbywając nieruchomość nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień względem miasta, może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3).

Odnosząc się do wyrażonej w przepisie art. 21 Konstytucji RP ochrony prawa własności podkreślić należy, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza jednocześnie jego nienaruszalności. Konstytucja przewiduje sytuacje, kiedy niezbędne są zmiany właściciela i w związku z tym nie wyklucza i nie zakazuje wywłaszczenia mienia. Koniecznym w tym celu jest wystąpienie dwóch omówionych wcześniej przesłanek - celu publicznego, z którym związane jest ewentualne przyszłe wywłaszczenie, w danej sprawie przedstawione jako wzmożenie bezpieczeństwa na drodze poprzez doprowadzenia jej stanu do zgodnego z przepisami oraz warunek wypłacenia z tytułu ewentualnego wywłaszczenia słusznego odszkodowania.

Sąd nie odnosi się do zarzutu skargi naruszenia art. 24 Konstytucji RP, z której wynika zasada ochrony pracy. Pomijając kwestię, iż w skardze brak jest uzasadnienia, na czym polegać ma naruszenie tego przepisu poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu przepis ten w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie miało również miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Obowiązek uwzględniania wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 wskazanego aktu normatywnego nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym świadczy treść art. 6 tejże ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Wyznacza on natomiast granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS 2000/1/4).

Powołany wyżej art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż uchwalanie w rozpoznawanej sprawie przez Radę Miasta Gdyni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Pomimo iż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, wyżej cenioną wartością jest zagwarantowanie porządku publicznego w postaci bezpieczeństwa na drodze publicznej - ul. [...], które ma z kolei nastąpić w skutek przystosowanie jej do stanu przewidzianego w obowiązujących przepisach. Konieczność realizacji przedmiotowego celu publicznego jest oczywista, natomiast jako odpowiadający prawu i zasadom konstytucyjnym ocenia Sąd orzekający w tym składzie sposób dokonania wyboru realizacji tego celu w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, należy zwrócić szczególną uwagę na zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 1 i 2 kpa, Kodeks reguluje ogólne postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1), postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 3), postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4) oraz postępowanie w sprawach skarg i wniosków (art. 2).

Przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest indywidualna sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną. To, która sprawa będzie rozstrzygana w oparciu o kpa zależy zatem od pojęcia decyzji administracyjnej jak i pojęcia sprawy administracyjnej. W nauce i orzecznictwie sądowym rozumie się pod pojęciem decyzji administracyjnej akt administracyjny zewnętrzny, czynność opartą na przepisie prawa administracyjnego, która w sposób władczy określa sytuację prawną indywidualnie oznaczonego podmiotu, niepodlegającego służbowo organom administracji publicznej. Natomiast przez sprawę indywidualną należy rozumieć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać.

Przedstawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie mogą, ze względu na jego zakres obowiązywania, dotyczyć procedury podejmowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podejmowanie przez organ stanowiący w niniejszej sprawie, aktu prawa miejscowego nie stanowi w świetle kpa rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej zewnętrznym aktem administracyjnym. Podkreślić należy, iż również sposób ich zaskarżania podlega innej regulacji, a mianowicie trybowi określonemu, dla rozpoznawanej sprawy, w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Akty prawa miejscowego posiadają wszystkie cechy aktów powszechnie obowiązujących, z tą specyfiką, że obowiązują jedynie na obszarze działania organu, który je wydał. W przeciwieństwie do wydawanych w trybie ogólnego postępowania administracyjnego zewnętrznych aktów administracyjnych, mają one powszechny zakres działania i dotyczą ogółu podmiotów na terenie działania danych organów.

W związku z tym, niezasadne jest zarzucanie zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów procedury administracyjnej - Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zasady i tryb oraz postępowanie, również z udziałem społecznym, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowano przepisami przewidzianymi głównie w ustawie z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów powyższego aktu normatywnego w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.