Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1022/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 55 ust. 1 pkt 3 i 4, par. 78 ust.1, par. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, i odmówił udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...]i nr [...]położonych w [...], w km 45+565 strona prawa, do parametrów zjazdu publicznego.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Po rozpatrzeniu wniosku K. S. z dnia 23 października 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 6 listopada 2013 r., o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do działek nr [...]i nr [...]położonych w [...], do parametrów zjazdu publicznego, zapadła opisana powyżej decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że planowana przebudowa zjazdu byłaby niezgodna z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszarów miejscowości [...],[...],[...],[...],[...],[...] i w mieście [...] (uchwała nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2007 r.). Zgodnie z § 8 tego planu "bezpośredni dostęp do drogi [...] (droga krajowa nr [...]) możliwy jest tylko w przypadku braku możliwości zapewnienia zjazdu z drogi niższej kategorii". Plan przewiduje na omawianym odcinku drogi budowę drogi serwisowej (ozn. [...]) oraz likwidację obecnych zjazdów. Przepisy prawa miejscowego obowiązują także zarządcę drogi. Ponadto, obecnie funkcjonujący zjazd indywidualny spełnia wymogi planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] oznaczonego w planie jako 44MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wreszcie, lokalizacja zjazdu publicznego we wnioskowanym miejscu, byłaby bardzo niekorzystna z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obecny zjazd indywidualny zlokalizowany jest bowiem przy prostym odcinku drogi, gdzie pojazdy rozwijają znaczne prędkości i gdzie natężenie ruchu wynosi 10409 poj./dobę (dane na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010 r.).

W wyniku rozpatrzenia wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. Jako podstawę prawną wskazano w niej art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.

Organ stwierdził, że zasadne było uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i rozstrzygnięcie o odmowie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego. W zaskarżonym rozstrzygnięciu błędnie ustalono, że zjazd indywidualny zlokalizowany jest na granicy działek nr [...]i nr [...], podczas gdy faktycznie prowadzi do działek nr [...] i nr [...], znajduje się po stronie lewej, ma 14 metrów szerokości. Droga krajowa nr [...], przy której zjazd jest położony, została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, ze zm.), stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Strona ubiega się o przebudowę zjazdu w związku z zamiarem rozpoczęcia inwestycji pod nieuciążliwą działalność usługową. Zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Kryteria udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zdaniem organu, kluczową kwestią w sprawie jest to, że teren, na którym położona jest działka, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki strony znajdują się w jednostkach planistycznych o symbolach 2U (tereny usług), 44MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Do obsługi ww. terenu wyznaczono drogi dojazdowe oznaczone symbolem planu KD-D. Docelowo dla prawidłowej obsługi przedmiotowej nieruchomości plan wprowadza dojazd od dróg niższych klas niż granicząca z działkami strony droga krajowa nr [...]. Obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy - z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/07, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

Kontynuując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał też, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 10409 poj./dobę, a każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe jest natężenie ruchu występujące na drodze.

Organ podkreślił też, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność interesów. Ostatecznie należało dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 342/09). Ponadto organ jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad zobowiązany jest do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/9).

Zdaniem organu, wbrew stanowisku strony postępowania, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia oględzin w terenie - przedłożony materiał był wystarczający do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, a organ miał pełen obraz sytuacji panującej w terenie, fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią zjazdy z drogi klasy GP, są znane zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu. Nie jest także możliwe wyrażenie zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu indywidualnego na publiczny jedynie na czas określony, gdyż decyzja taka również pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. S., dochodząc jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w zakresie przestrzegania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizacji zjazdu publicznego na czas określony; 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 §1, art. 77 § 1, art. 79 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak zapewnienia udziału strony w przeprowadzonych oględzinach, a także brak ustosunkowania się w decyzji do wszystkich zgłoszonych przez stronę wniosków i argumentów.

Skarżąca wskazała na błędne określenie położenia zjazdu, tak w pierwszej jak i w kolejnej decyzji organu, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniosła, że należąca do niej nieruchomość, przeznaczona na działalność usługową, nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej niższej klasy, lecz wyłącznie do drogi krajowej nr [...], a zatem uzasadnione jest udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu na podstawie § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Rozstrzygnięcie, którego podstawą jest art. 29 ust. 4 oraz § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia oparte jest wprawdzie na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, jednak nie oznacza to automatycznego prymatu interesu społecznego nad indywidualnym w każdej sytuacji faktyczno-prawnej (tak Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1910/13 oraz z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 313/10). Plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 7 lat temu nie jest realizowany, drogi dojazdowe oznaczone KD-D nie zostały zbudowane, nie wiadomo, kiedy powstaną, a jedyną możliwością skomunikowania nieruchomości położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...] są bezpośrednie zjazdy z tej drogi. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania przez organ, a nie być dopiero planowany na przyszłość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt. II SA/Sz 126/06). Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., w sprawie o sygnaturze akt sygn. akt. VII SA/Wa 2287/13, związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca uznała także za nieprzekonywujący argument dotyczący pogorszenia bezpieczeństwa ruchu, skoro zarządca drogi nie wyjaśnił w sposób dokładny istniejącego stanu faktycznego na odcinku drogi, na którym znajduje się wnioskowany zjazd. Tymczasem na odcinku prostym w [...] długości 400 m po stronie lewej zlokalizowanych zostało 5 zjazdów indywidualnych, w tym wspólny zjazd do nieruchomości strony i sąsiada J. Z. oraz 2 zjazdy publiczne - do firmy [...] i pralni [...]. Po prawej stronie tego odcinka drogi zlokalizowany jest zjazd publiczny do hotelu i restauracji [...]. W ocenie skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wskazał, z jakiego powodu projektowana przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. Projektowana inwestycja polegająca na budowie niewielkiego zakładu usługowego w żaden sposób nie wiąże się ze zwiększonym i dużym natężeniem ruchu pojazdów ją obsługujących, niewątpliwie nie większym niż na zlokalizowanych w niewielkiej odległości działkach posiadających zjazdy publiczne. Przepisy prawa, z których może skorzystać zarządca drogi, przewidują inne rozwiązania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, np. ograniczenia prędkości na odcinku drogi, na którym zlokalizowano kilka zjazdów, w tym zjazd wnioskowany przez skarżącą.

Zdaniem skarżącej, w świetle ww. argumentacji doszło do naruszenia jej prawa wynikające z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Ponadto, skarżąca podniosła także, że nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, czym uniemożliwiono jej udział w przeprowadzeniu dowodu i składanie wyjaśnień, co stanowi naruszenie art. 10 i art. 79 k.p.a.

Po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, organ - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. sprostował na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję wskazując, że w wierszu 20 na stronie pierwszej zamiast "strona prawa:" - powinno być: "strona lewa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, organ wskazał, że bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje kwestia braku urządzenia w terenie drogi gminnej, gdyż obowiązek realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży po stronie gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym -t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.). Organ podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, wynikającym z powołanego przez nią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2287/13. Zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/GI 759/08 ).

W ocenie organu, okoliczność istnienia innych zjazdów w sąsiedztwie oraz nierównego w związku z tym traktowania obywateli nie może stanowić podstawy do uwzględnienia żądania strony z pominięciem prawnej dopuszczalności takiego rozwiązania. Organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 319/10).

Organ wskazał także, że nie naruszył art. 79 § 1 k.p.a. gdyż dokumentacji zdjęciowej przeprowadzonej przez rejon w [...] Oddziału w [...] GDDKiA w celu zobrazowania sytuacji panującej w terenie na potrzeby prowadzonego postępowania nie można utożsamiać z wizją w terenie przy udziale biegłych i stron postępowania. Nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem strona została zawiadomiona przed wydaniem zaskarżonego aktu administracyjnego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ uznał za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, co zostanie poniżej omówione.

I tak, organ bez należytej staranności dokonał ustaleń faktycznych w sprawie. Początkowe wady zauważono, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, by jednak popełnić kolejne, prostowane po tym, jak zostały podniesione w skardze. Takie prowadzenie postępowania nie odpowiada poszanowaniu kodeksowych zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. Zgodnie z nimi, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacji tych zasad służy też konieczność właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zgodna z normą art. 107 § 3 k.p.a. Powyższym wymogom, w toku niniejszego postępowania, organ nie sprostał.

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy).

Podkreślmy, do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść tylko ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś zostały ustanowione w ww. rozporządzeniu. W § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia - w celu określenie wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony podział zjazdów na zjazdy publiczne i indywidualne. Zgodnie z powołanym przepisem jako "zjazd publiczny" należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji "zjazdu publicznego", jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1/ w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2/ w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3/ na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4/ nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5/ na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Sąd stwierdza, że organ z naruszeniem zasad postępowania opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. nie rozważył przedstawionych powyżej, a wynikających z przepisów prawa, koniecznych kryteriów rozpoznania przedmiotowego wniosku. Organ nie rozpoznał też sprawy w sposób zindywidualizowany. Argumentacja li tylko o powszechnie znanym, dużym natężeniu ruchu na drodze nie może uzasadniać podjętego rozstrzygnięcia. Konieczne było rozważenie, jak ten konkretny zjazd, w tym konkretnym miejscu wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, przy czym, jak słusznie wskazała skarżąca, ograniczenie liczby zjazdów nie może być realizowane tylko przez odmowę wyrażenia zgody na kolejny zjazd, tym bardziej, że w sąsiedztwie planowanego, tego typu zjazdy zostały przez organ zaakceptowane.

Z całym naciskiem podkreślić należy, że podstawową przesłanką przy lokalizacji zjazdów, musi być zasada bezpieczeństwa. Za jej poszanowanie odpowiada zarządca drogi działając w interesie publicznym i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego. Wbrew zarzutom skargi, powyższe uwarunkowania mogą wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, LEX nr 382712).

W tym kontekście podkreślić jednak należy, że rozstrzygnięcie organu, który realizuje ww. zasadę, musi być oparte na zindywidualizowanym, wnikliwym uzasadnieniu okoliczności wziętych pod uwagę. Decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może oznaczać dowolności. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie skorzysta ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a następnie ustalenia te odnieść do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie zaś podjętego rozstrzygnięcia musi ze szczególną starannością odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1998 r., II SA 1686/97, LEX nr 41628; z dnia 12 lutego 1999 r., II SA 1892/98, LEX nr 46765).

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do badania dopuszczalności zamierzenia związanego z potrzebą zjazdu publicznego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ miał za zadanie wydać decyzję, na podstawie wyżej wymienionej ustawy i przepisów technicznych. Miał działać w zakresie ustawowych kompetencji, jako zarządca drogi. O ile plan wyklucza lokalizację zamierzenia związanego z potrzebą zjazdu publicznego, bo nie dopuszcza np. na danym terenie funkcji usługowej, to oceni to organ architektoniczno budowlany na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Powoływane przez organ wskazania planu, które sam określa jako docelowe, a dotyczące powiązania nieruchomości z drogami niższych klas niż droga, przy której są ulokowane, także nie może być przesłanką dopuszczalności uwzględnienia wniosku, skoro takie ciągi komunikacyjne nie funkcjonują w terenie. Nie można uznać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym - zarządca drogi nie jest związany w zakresie oceny możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Związanie takie skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 wyżej wymienionej ustawy i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (por. wyroki: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII WA/Sa 2287/13 z dnia 9 stycznia 2014 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 377/13).

Dodatkowo Sąd wskazuje, że organ, prowadząc postępowanie dowodowe z oględzin w terenie (które powinien rozważyć wobec istotnych problemów z ustaleniem stanu faktycznego sprawy), musi mieć na uwadze przepis art. 79 k.p.a. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może także składać, w szczególności, wyjaśnienia w toku prowadzonych czynności dowodowych.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145§ 1 pkt 1 lit c , art. 152, art. 200 p.p.s.a.