Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1436/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 1-3, art. 46, art. 47
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 958/17 odrzucające skargę Prezydenta m.st. Warszawy na wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie gruntów warszawskich postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego – działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm.) – przeprowadzili w Urzędzie m.st. Warszawy w okresie od 14 kwietnia 2016 r. do 13 stycznia 2017 r. kontrolę w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016.

Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli [...] z 13 stycznia 2017 r. do którego - na podstawie art. 45 ust. 3 ww. ustawy - Prezydent m. st. Warszawy zgłosił umotywowane zastrzeżenia. Następnie - po otrzymaniu pisemnego stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z 24 lutego 2017 r. - Prezydent m. st. Warszawy odmówił podpisania tego protokołu i w piśmie z 6 marca 2017 r. wyjaśnił przyczyny tej odmowy.

Wobec sporządzenia protokołu kontroli Centralne Biuro Antykorupcyjne skierowało do Prezydenta m. st. Warszawy – na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 lit b ww. ustawy - Wystąpienie Pokontrolne z 15 marca 2017 r. nr [...].

W związku z otrzymanym wystąpieniem Prezydent m.st. Warszawy pismem z 29 marca 2017 r. – uznając, że czynności kontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego podlegają kognicji sądów administracyjnych – wezwał Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnych stwierdzeniach w tym wystąpieniu.

Następnie – wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie – pismem z dnia 29 maja 2017 r. (data prezentaty) Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości czynność zrealizowaną w Wystąpieniu Pokontrolnym Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 15 marca 2017 r. nr [...] - kończącym kontrolę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016.

W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił uznając, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Prezydent m.st. Warszawy Postawił w niej szereg zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 31 ust. 2, art. 44 ust. 1- 2, art. 45 ust. 10 i art. 46 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wykładni przepisów p.p.s.a. dotyczących kognicji sądu administracyjnego, w szczególności zaś art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonanej na potrzeby wstępnej oceny zaskarżonej czynności zrealizowanej w wystąpieniu pokontrolnym i w konsekwencji oceny dopuszczalności skargi, co w konsekwencji doprowadziło do jej odrzucenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa ocena zaskarżonej czynności powinna uwzględniać okoliczność, że czynność ta została dokonana z przekroczeniem przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej jako "Kontrolujący") ustawowych uprawnień do działania w sprawie, poprzez kreowanie prawa i wskazanie własnej i wiążącej Prezydenta m.st. Warszawy wykładni prawa, skutkującej nieprawidłowymi stwierdzeniami w Wystąpieniu Pokontrolnym, że reprywatyzacja 12-stu nieruchomości przeprowadzona została niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (nieprawidłowości zostały opisane na str. 1 i 2 Wystąpienia Pokontrolnego), z nieprawidłowym stwierdzeniem innych nieprawidłowości (opisanych na str. 2 Wystąpienia Pokontrolnego), z bezzasadnym zawarciem negatywnej oceny sposobu sprawowania nadzoru przez Prezydenta m.st. Warszawy nad postępowaniami reprywatyzacyjnymi, w szczególności poprzez brak należytego nadzoru nad podejmowanymi przez upoważnionych pracowników Miasta działaniami (opisanymi na str. 2 w pkt 1-4 Wystąpienia Pokontrolnego), na nałożeniu na Prezydenta m.st. Warszawy obowiązków w zakresie podjęcia wyszczególnionych działań (opisanych na str. 3 i 4 w pkt 1-3 i n. zdanie Wystąpienia Pokontrolnego), w kierunku zastosowania przyjętej przez Szefa CBA wykładni przepisów prawa i poinformowania o tym Szefa CBA, co nie mieściło się w w/w naruszonych przepisach uprawniających Szefa CBA do działania w sprawie, oraz polegające na stwierdzeniu nieprawidłowości w postaci braku uczestnictwa Prezydenta m. st. Warszawy - jako spadkobiercy ustawowego lub reprezentującego spadkobiercę ustawowego Skarb Państwa - w postępowaniach sądowych dotyczących tzw. spadków nieobjętych po dawnych właścicielach nieruchomości, co skutkować miało nienabyciem przez Skarb Państwa praw i roszczeń (do nieruchomości), które zostały następnie zbyte za ceny wielokrotnie niższe od ich rynkowej wartości - bez wskazania podstawy prawnej, z której można by wywodzić taki bezwzględny obowiązek Prezydenta m.st. Warszawy - w sytuacji, gdy sądy spadku nie zawiadamiały o toczących się postępowaniach spadkowych, w sprawach działali ustanowieni przez sądy i podlegający ich nadzorowi kuratorzy spadków, co miało miejsce w przypadku postępowań dotyczących: ul. [...], a Prezydent m.st. Warszawy jako reprezentant Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy nie brał udziału w postępowaniach spadkowych, z uwagi na brak zawiadomień lub wezwań ze strony sądów;

Po drugie, naruszenia art. 7 oraz art. 165 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), zwanej dalej "EKSL" oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów przy wykładni przepisów p.p.s.a. dotyczących kognicji sądu administracyjnego, w szczególności zaś art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonanej na potrzeby wstępnej oceny zaskarżonej czynności zrealizowanej w wystąpieniu pokontrolnym i w konsekwencji oceny dopuszczalności skargi, co doprowadziło do jej odrzucenia; prawidłowa ocena zaskarżonej czynności powinna uwzględniać w/w przepisy statuujące konstytucyjną i prawno- międzynarodową ochronę samodzielności m.st. Warszawy i jego organów;

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi, wobec nieprawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej, wskutek błędnych ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że: "Zarówno w przytoczonych wyżej przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2006r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zatem stanowisko skarżącego - iż wystąpienie pokontrolne podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie jest prawidłowe" oraz że "Wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w przywołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą być zainicjowane postępowania dyscyplinarne lub karne", co zostało spowodowane dokonaniem błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jak i art. 3 par. 2 pkt 4 i art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

Po czwarte, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "inne niż określone w pkt 1-3 [art. 3 § 2] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa to w istocie akty "rozstrzygające sprawy lub kończące w inny sposób postępowania administracyjne", podczas gdy aktami rozstrzygającymi sprawy lub kończącymi w inny sposób postępowania administracyjne są decyzje administracyjne i postanowienia, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 pkt 1- 3 p.p.s.a. a zatem niezasadne było przyjęcie, że pkt 4 tego samego artykułu obejmuje ponownie decyzje i postanowienia, tyle że pod terminem "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej"; chodzi tu zatem o inną, niż wskazane w pkt 1-3, kategorię aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na co jasno wskazuje brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Po piąte, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie można zaliczyć do kategorii "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegających skutecznemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego i w ślad za tym na odrzuceniu skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia – w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do uznania zaskarżonego wystąpienia pokontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego za "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wystąpienie to poprzez wskazanie własnej, wiążącej kontrolowanego, wykładni prawa kreuje nowy stan prawny, nie znany skarżącemu w okresie objętym kontrolą CBA, nakłada na skarżącego obowiązki dotyczące czynności ukierunkowanych na stosowanie wskazanej przez kontrolującego wykładni przepisów prawa, przy tym do dokonywania tej wykładni kontrolujący nie był uprawniony a zatem przedmiotowe wystąpienie pokontrolne stanowi akt władczej ingerencji organu kontrolującego w sferę działalności jednostki kontrolowanej; zdaniem skarżącego kasacyjnie do powstania tego uchybienia przyczyniła się błędna wykładnia przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., której dokonanie zostało zarzucone sądowi I instancji powyżej;

Po szóste, naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzuty podniesione w skardze to z pewnością nie omieszkałby ich rozpoznać a to mogło skutkować oceną, iż skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu; ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie wyjaśnił treści normatywnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co mógł z łatwością uczynić, gdyż piśmiennictwo prawnicze dotyczące wykładni tego przepisu jest bogate, ani nie przeprowadził oceny treści i charakteru zaskarżonej czynności w kontekście treści normatywnej tego przepisu i zarzutów skargi;

Po siódme, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu sprawy wskutek ustalenia, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., że wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w tym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, a nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego, a dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne.

Po ósme, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu treści przepisów art. 7 oraz art. 165 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), zwanej dalej "EKSL" oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co doprowadziło Sąd Wojewódzki do uznania, iż w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w powiązanych ze sobą przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. uznania dopuszczalności skargi oraz jej rozpoznania;

Po dziewiąte, z ostrożności procesowej, naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 7 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu treści przepisów art. 7 oraz art. 165 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.), zwanej dalej "EKSL" oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co doprowadziło Sąd Wojewódzki do uznania, iż w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w powiązanych ze sobą przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku, tj. uznania dopuszczalności skargi oraz jej rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Centralnego Biura Antykorpucyjnego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA).

Analizowana pod kątem jej zarzutów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucając skargę, czym naruszył obowiązki wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak też nie zapewnił gwarantowanej art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 8 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze zm.) i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sądowej ochrony samodzielności gminy, pomimo że wystąpienie pokontrolne zaskarżone w sprawie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 1, poz. 2), ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Przez ten pryzmat analizy wymaga skarżone w sprawie wystąpienie pokontrolne.

Nie jest sporne, że skarżony akt nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia.

Niewątpliwie wystąpienie to ma charakter publicznoprawny, jest bowiem aktem powstałym w realizacji zadań publicznych przez Szefa Centralnego Biura Antykorpucyjnego wynikających z ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 2 lit. b; art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i 3 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym).

Kolejno, zaskarżone wystąpienie jest aktem wydanym w sprawie indywidualnej, jego adresatem jest bowiem Prezydent m.st. Warszawy, i ma wymiar konkretny, odnosi się wszak do procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone wystąpienie "nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego". Innymi słowy, skarżący kasacyjnie nie wykazał, że skarżone wystąpienie pokontrolne implikuje bezpośrednie skutki dla realizacji przez Prezydenta m.st. Warszawy uprawnień lub obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, że akt stanowiący wystąpienie pokontrolne będzie mieścił się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i z tego względu mógł podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Musi jednak wywoływać skutki prawne, a zatem oddziaływać bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków jego adresata. W orzecznictwie poświęconym problematyce kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do wyniku kontroli sądy, opierając się na stanowiskach wyrażonych w uchwałach NSA z: 7 grudnia 1998 r., FPS 18/98 i 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, konsekwentnie prezentują pogląd, zgodnie z którym zaskarżanie wyniku kontroli jest możliwe wyjątkowo, wyłącznie wówczas, gdy akt ten nakłada na kontrolowanego określone obowiązki. Jeżeli zatem wynik kontroli wskazuje jedynie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., FSK 1714/04; postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FSK 1482/10; wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05; postanowienie NSA z 29 lipca 2011 r., II FSK 368/11; postanowienie NSA z 11 grudnia 2007 r., II GSK 265/07; postanowienie NSA z 18 lutego 2009 r., I OSK 405/08; postanowienie NSA z 16 września 2009 r., II GSK 1064/08; postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., II FSK 139/13; postanowienie NSA z 9 listopada 2017 r.; postanowienie NSA z 16 kwietnia 2018 r., II FSK 876/18). W konsekwencji decydujące dla możliwości poddania wyniku kontroli kognicji sądu administracyjnego jest ustalenie, czy stanowi on dla kontrolowanego źródło obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, wyniki przeprowadzonej kontroli funkcjonariusz kontrolujący przedstawia w protokole kontroli. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli oraz ocenę ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.

W myśl zaś z art. 46 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorpucyjnym, po sporządzeniu protokołu kontroli, z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 45 ust. 4 i 7, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować:

1) wniosek:

a) o odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne,

b) o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sytuacjach, o których mowa w lit. a;

2) wystąpienie do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność w sprawie stwierdzenia w kontrolowanej jednostce organizacyjnej naruszeń:

a) przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne,

b) przepisów prawa dotyczących procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie, o którym mowa w art. 31 ust. 2;

3) informację do Najwyższej Izby Kontroli lub innych właściwych organów kontrolnych w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia kontroli w szerszym zakresie.

Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, CBA wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze. Z kolei w myśl ust. 3 art. 46 cyt. ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 309 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, jeżeli zaistniały okoliczności określone w ust. 2, materiały postępowania kontrolnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania przygotowawczego Szef CBA przekazuje Prokuratorowi Generalnemu. Zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, w przypadku ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 2, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna lub karna, CBA zawiadamia o tym właściwe organy. Ponadto, jak stanowi art. 46 ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, do których skierowano wnioski, wystąpienia, informacje i zawiadomienia, informują CBA o sposobie i zakresie ich wykorzystania.

Mając na uwadze powyższą regulację należy stwierdzić, że wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie wywołuje bezpośrednich skutków w sferze uprawnień lub obowiązków jego adresata. Ma charakter nie aktu woli (aktu władczego), lecz aktu wiedzy, który może skłaniać pośrednio do podjęcia przez jego adresata określonych działań.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak wspomniano, wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego mogłoby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, jeżeli zawierało by elementy niezgodne ze wskazanym modelem wystąpienia pokontrolnego określonym prawnie, a zatem jeżeli zawierałoby postawienia o charakterze aktu woli, rzutujące w sposób władczy (jednostronny) na sferę uprawnień lub obowiązków adresata. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak takich fragmentów wystąpienia pokontrolnego, z którego wynikają dla niego bezpośrednio określone obowiązki czy ograniczenia.

Skarżący kasacyjnie wskazanego oddziaływania upatruje w dokonaniu przez CBA "autorskiej i jednocześnie wiążącej kontrolowanego wykładni" przepisów. Prezydent m.st. Warszawy nie podał jednak, z czego wywodzi to "związanie". Nie wyjaśnił kolejno, jak na jego obowiązki czy uprawnienia jako organu rzutuje sam fakt stwierdzenia przez Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nieprawidłowości, gdy przecież z istoty swojej ocena wyraża jedynie pogląd na stan faktyczny, nie jest wyrażana w formie władczej.

Prezydent m.st. Warszawy wywodzi, że mimo grzecznościowej formuły, obowiązki na niego nakłada następujące zdanie zawarte w wystąpieniu pokontrolnym: "Przedstawiając powyższe ustalenia proszę o rozważenie podjęcia działań...". Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, jakie bezpośrednie konsekwencje dla jego sytuacji prawnej wywołuje niepodjęcie czy choćby nierozważenia podjęcia opisanych działań. Powołał się tylko na przepisy ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym traktujące o stwierdzeniu w wyniku kontroli w ocenie kontrolującego, że zachodzi "konieczność podjęcia określonych czynności przez kontrolowanego", nie wskazał jednak, aby stanowisko w tym zakresie Szefa CBA podlegało wyegzekwowaniu.

Godzi się wskazać, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby Szef CBA zawarł w skarżonym wystąpieniu jakiekolwiek bezpośrednie sankcje. Dopiero zaś ich obecność w rzeczonym akcie przekształcałaby go z aktu z relacji kontroli (aktu wiedzy) w akt z relacji nadzoru (akt woli), skoro Szef CBA stosowałby środki nadzorcze. Wówczas mógłby zostać poddany kontroli sądu administracyjnego (np. w oparciu o podany w ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), który by zweryfikował, czy tego rodzaju środki Szefowi Centralnego Biura Antykorupcyjnego przysługują w świetle prawa.

Wreszcie oddziaływania na sferę uprawnień lub obowiązków nie można dopatrzeć się w tym, że organ kontrolujący zajął odmienne zapatrywanie na stan prawny czy faktyczny, niż organ kontrolowany. Okoliczność ta sama w sobie nie wywołuje bowiem jeszcze bezpośrednio żadnych skutków prawnych.

Powyższego stanowiska nie mogło zmienić powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 4715/15, który nie wiąże Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej ani nie jest prawomocny. Jednocześnie zauważyć wypada, że okoliczność wywoływania przez wyniki kontroli (wystąpienie pokontrolne) bezpośrednich skutków w sferze prawnej musi być analizowana indywidualnie przez pryzmat treści skarżonego wystąpienia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów określających sądową ochronę samodzielności samorządu terytorialnego oraz zakres dopuszczalnej kontroli społeczności lokalnych, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że przepisy te mogłyby stanowić samodzielną podstawę kształtującą właściwość sądu administracyjnego w sprawie. Wszelako skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby protokół pokontrolny oddziaływał na samodzielność Miasta Stołecznego Warszawy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono dokładnie jak samodzielność ta na skutek wystąpienia pokontrolnego uległa zmianie. Dopiero przedstawienie takiego rodzaju oddziaływania na społeczność lokalną umożliwiałoby kontrolę przez sąd administracyjny aktu stanowiącego źródło tego oddziaływania.

Powyższe ustalenia oznaczają, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uchylenia skarżonego postanowienia. Po pierwsze, skarżone orzeczenie zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Po drugie, jakkolwiek zgodzić się należy, że niedostatkiem uzasadnienia było nierozważenie przedmiotu skargi z perspektywy przepisów gwarantujących sądową ochronę samodzielności gminy, to ów brak uzasadnienia nie prowadzi do uznania, iż sentencja postanowienia nie odpowiada prawu. W myśl art. 184 p.p.s.a. wykluczało to uchylenie skarżonego postanowienia.

Końcowo godzi się zauważyć, że prawa wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji nie odnoszą się do organu samorządu terytorialnego, zaś art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji nie były adekwatnymi wzorcami kontroli kasacyjnej w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne, wobec czego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.