Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 143/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184,  art. 207
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 25,  art. 26, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A Wydział Zamiejscowy w [...] na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego za lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], Zarząd Województwa Opolskiego zobowiązał A - Wydział Zamiejscowy w [...] (zwana dalej: A lub Beneficjentem) do zwrotu dofinansowania w kwocie 997.460,83 zł, przyznanego na realizację projektu pod nazwą "Przebudowa, remont i adaptacja zabytkowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe) przy ul. [...] w [...]" - na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr [...], wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od dnia wypłaty środków Beneficjentowi, w terminie 14 dni, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.). Wskazał w rozstrzygnięciu wysokość środków wypłacanych na podstawie składanych kolejno czterech wniosków o płatność, jako środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa, wraz z podaniem dat, od których należne są odsetki od tych płatności.

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wyjaśnił, że umowa o dofinansowanie zawarta ze A dotyczyła projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 i była zmieniana kilkakrotnie kolejnymi aneksami. Wartość dofinansowania została ostatecznie ustalona w umowie na kwotę 2.349.037,25 zł, termin rozpoczęcia realizacji projektu określono na dzień 18 lutego 2011 r., a przesuwany kilkukrotnie na wniosek A termin zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu ostatecznie został ustalony na dzień 21 grudnia 2015 r. Organ wskazał, że z dokumentacji projektowej, w tym m.in. wniosku o dofinansowanie i Studium Wykonalności wynika, że przedmiotem projektu była przebudowa, remont oraz adaptacja na cele edukacyjne zakupionej (również w ramach projektu) nieruchomości przy ul. [...] w [...], a zakres rzeczowy projektu obejmował: dokumentację projektu, roboty rozbiórkowe, budowlano-montażowe, wykończeniowe i konserwatorskie, roboty instalacyjne, zagospodarowanie terenu, zakup i montaż sprzętu i wyposażenia związanego z funkcjonowaniem placówki oraz zakup nieruchomości. Wskazując na sześciokrotne przesuwanie terminu zakończenia realizacji projektu, organ przytoczył przedstawiane przez A argumenty, uzasadniające jej wnioski składane w tym przedmiocie i podniósł, że ostatni aneks nr [...] został podpisany wyłącznie na prośbę Beneficjenta. Wyjaśnił też, że i tym razem nie doszło do realizacji projektu w wyznaczonym terminie, a Beneficjent pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. poinformował, że w związku z zakończeniem kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r. deklaruje zakończenie projektu do 30 czerwca 2016 r. i sfinalizowanie wszystkich wydatków w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. z własnych środków. W piśmie tym wskazał, że składana prośba wynika z problemów jakie A napotkała podczas realizacji projektu, które były zgłaszane we wcześniejszej korespondencji, a związane są aktualnie z tym, że roboty budowlane zostały wstrzymane do czasu uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, które ma zostać wydane do końca roku. W odpowiedzi na tę prośbę, pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. poinformowano A, że zgodnie z "Zaleceniami w zakresie zamknięcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013" (uchwała Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 października 2015 r.), termin kwalifikowalności wydatków upłynął 31 grudnia 2015 r., a wydatki poniesione po tym terminie stanowią wydatki niekwalifikowalne. Wobec powyższego przesunięcie terminów zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w ramach wydatków niekwalifikowalnych do 30 czerwca 2016 r. spowoduje zmniejszenie wartości kosztów kwalifikowalnych do kwoty 947.754,29 zł, maksymalna wartość kwalifikowalna zakupu nieruchomości ujętej w projekcie wyniesie 284.326,29 zł i jednocześnie zmniejszy się wartość dofinansowania nieruchomości do 125.018,27 zł. Zmniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych oraz poziomu dofinansowania nie zwalnia jednak beneficjenta z obowiązków wynikających z zapisów umowy o dofinansowanie, w tym m.in. zachowania trwałości projektu oraz założonego poziomu wskaźników realizacji projektu. Kontynuacja projektu na ww. zasadach spowodowałaby konieczność zwrotu kwoty 580.733,27 zł (wraz z odsetkami). W przypadku rezygnacji z realizacji zadania zwrotowi podlegałaby cała kwota dofinansowania wypłacona przez IZ, tj. 997460,83 zł (wraz z odsetkami). Organ wskazał, że w powołanym piśmie poproszono Beneficjenta o ostateczne potwierdzenie stanowiska w sprawie kontynuacji projektu, a pismo ponawiające tę prośbę wysłano dnia 10 lutego 2016 r., wyznaczając w nim termin na udzielenie odpowiedzi do dnia 19 lutego 2016 r. Beneficjent nie udzielił w ww. terminie odpowiedzi i dopiero w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. (przesłanym e-mailem w dniu 1 marca 2016 r.) wyraził zgodę na kontynuację projektu na warunkach opisanych w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Dodatkowo w ww. piśmie poinformował, że aktualnie prace są wstrzymane do czasu uzyskania zmiany pozwolenia na budowę w zakresie prac dotyczących m.in. dachu pozyskanego budynku.

Organ, w odpowiedzi na pismo Beneficjenta, po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu, nie wyraził zgody na dalsze wydłużanie okresu jego realizacji. Podczas przeprowadzonej w dniach od 8 do 18 marca 2016 r. kontroli realizacji projektu stwierdzono bowiem, że obecny stan realizacji inwestycji w sposób znaczący odbiega od obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego projektu. Przytaczając ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej i wskazując zaplanowane w ramach projektu wydatki kwalifikowalne i niekwalifikowalne na podstawie wniosków o płatność, organ ustalił, że w 100% zrealizowane zostały tylko wydatki dotyczące przygotowania dokumentacji projektu oraz zakupu nieruchomości. Jednocześnie poziom realizacji robót rozbiórkowych, budowlano-montażowych i wykończeniowych to zaledwie ok. 20%, robót instalacyjnych niewiele ponad 5%, a prac mających wpływ na zwiększenie efektywności energetycznej budynku ok. 10%. Szczegółowe dane w tym zakresie organ przedstawił w postaci zestawienia i wskazał, że w związku z dokonanymi ustaleniami, pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r., działając na podstawie § 20 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie, wypowiedział A umowę z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął w dniu 9 maja 2016 r. W piśmie tym, wskazując na art. 207 ustawy o finansach publicznych, wezwano A do zwrotu środków w wysokości 997.460,83 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wobec braku reakcji na to wezwanie, pismem z dnia 25 maja 2016 r., zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w dniu 22 czerwca 2016 r. wystosowano do niej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Przedstawiając uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia o zwrocie dofinansowania, jako podstawę kompetencji władczo-kontrolnych w tym zakresie, Zarząd Województwa wskazał przepisy art. 60 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, art. 13 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 - jako stanowiące podstawę uprawnień do weryfikacji - stosownie do potrzeb: aspektów formalnych, finansowych, technicznych i rzeczowych operacji oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 i 3, jak również art. 26 ust. 1 i art. 15 (w szczególności pkt 15) ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383, [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1376, ze zm.], zwanej dalej: uzppr). Jako podstawę prawną nałożenia obowiązku wskazał z kolei przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych i wyjaśnił, że na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki pochodzące z budżetu UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zgodnie natomiast z art. 30 uzppr podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W przedmiotowej sprawie, jeśli chodzi o konieczność zwrotu uzyskanego dofinansowania przez A, § 23 ust. 4 zawartej umowy wskazuje wyraźnie, iż w przypadku stwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą wykorzystania środków w sposób określony w § 7 ust. 1 umowy, skutkujący koniecznością zwrotu przez Beneficjenta dofinansowania, mają zastosowanie przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych. Organ zaznaczył, że § 7 ust. 3 umowy wskazuje wyraźnie, iż w przypadku bezskutecznego upływu terminu zwrotu środków, Instytucja Zarządzająca wydaje decyzję, w trybie określonym w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Dalej, przytaczając zapisy § 2 ust. 1 i ust. 3, § 3 ust. 4 i ust. 5, § 4 ust. 4 i ust. 8, § 20 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 umowy, Zarząd Województwa podkreślił, że Beneficjent miał obowiązek zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową, w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu i osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku o dofinansowanie. W przypadku rozwiązania umowy nie ma natomiast prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Biorąc pod uwagę stan faktyczny inwestycji objętej projektem, organ stwierdził, że A nie zrealizowała w terminie określonym umową całości rzeczowego, ani finansowego zakresu projektu, i to pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia jego realizacji. Zgodnie z zapisami krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013, końcową datą kwalifikowalności wydatków jest 31 grudnia 2015 r. Ponadto zgodnie z Zaleceniami w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, stanowiącymi załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 października 2015 r., Instytucja Zarządzająca RPO WO 2007-2013 nie wyraziła zgody na dalsze wydłużanie terminu realizacji projektu poza dzień 31 grudnia 2015 r. W związku z tym, zgodnie § 3 ust. 4 umowy, Beneficjent był zobowiązany do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu. W zaistniałym stanie faktycznym A winna zwrócić wypłacone dotychczas dofinansowanie.

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r., A złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wyjaśniła, że zakupując budynek posiadała promesę bankową na realizację projektu, a przerwanie inwestycji nie było spowodowane przyczynami stojącymi po jej stronie, lecz po stronie administracji województwa i miasta [...], związanymi z cofnięciem pozwolenia na budowę i długotrwałymi procedurami służb konserwatorskich oraz budowlanych miejskich i wojewódzkich. Starania o uzyskanie niezbędnych pozwoleń na budowę, umożliwiających dokończenie inwestycji, trwały blisko cztery lata. Ostatnie prawomocne pozwolenie na budowę uzyskała dopiero 17 maja 2016 r. i wobec tego nie była w stanie do dnia 30 czerwca 2016 r. dokończyć projektu.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. A wniosła o zawieszenie postępowania, wyjaśniając, że zdecydowała się wystąpić do władz województwa i miasta [...] z żądaniem odszkodowania za poniesione straty finansowe i wizerunkowe, powstałe na skutek braku możliwości zakończenia projektu w wyznaczonym terminie.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...], Zarząd Województwa Opolskiego odmówił zawieszenia postępowania uznając, że podjęte przez stronę czynności w sprawie uzyskania odszkodowania za doznane straty i korzyści oraz zadośćuczynienia za powstałe straty wskutek uniemożliwienia realizacji projektu, nie dają żadnych podstaw do tego, iż będą one skuteczne. Zdaniem organu, w interesie społecznym nie leżało też przedłużanie ponad rozsądny czas wszczętego postępowania.

Do kolejnego pisma, z dnia 19 grudnia 2016 r., w którym ponownie zawarto wniosek o zawieszenie postępowania, A załączyła dokumenty dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia jej pozwolenia na budowę przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [...], organ po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów, w dniu 5 stycznia 2017 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania, w którym wskazał, że rozliczenia pomiędzy beneficjentem a innymi podmiotami nie mogą stanowić podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu dofinansowania spornej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...], Zarząd Województwa Opolskiego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 12 lipca 2016 r. Przytaczając ustalony w sprawie stan faktyczny i rozważając argumenty strony w kwestii przyczyn przerwania inwestycji, organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko co do istnienia podstaw prawnych do nałożenia na stronę przedmiotowego zobowiązania. W tym zakresie w całości powtórzył wywód zawarty w uzasadnieniu poprzedniej decyzji i w odniesieniu do przyczyn nałożenia zobowiązania, powołując się na orzecznictwo sądowe wywodził, że w przypadku m.in. niezrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości lub części dofinansowania. Odnosząc się do wyroku NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, wydanego w sprawie o udzielenie A pozwolenia na budowę, wskazał, że wynika z niego, iż decyzja dotycząca pozwolenia na budowę została uchylona, a co za tym idzie, do momentu uzyskania przez A nowego pozwolenia na budowę inwestycja nie będzie mogła być realizowana. Uznał też, że dochodzenie roszczeń przez stronę od innych podmiotów z tytułu cofnięcia pozwolenia na budowę nie może być podstawą niedochodzenia przez Instytucję Zarządzającą zwrotu środków z powodu niezrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu. Konstatując całość rozważań stwierdził, że wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa.

Na powyższą decyzję A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie:

- § 7 ust. 1, 2 i 3 umowy o dofinansowanie oraz art. 207 ustawy o finansach publicznych poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek opisanych w § 7 ust. 1 umowy;

- art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy nie nastąpiło nieprawidłowe wykorzystanie dofinansowania;

- § 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 5, § 23 ust. 4 umowy w wyniku jej wypowiedzenia w sytuacji, gdy nie zaistniały nieprawidłowości w wydatkowaniu funduszy, a także w wyniku wystosowania wezwania do zwrotu środków przed jej rozwiązaniem;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w wyniku wyznaczenia stronie zbyt krótkiego terminu na zajęcie stanowiska w sprawie kontynuacji projektu i przeprowadzenie kontroli jego realizacji i następnie wydanie decyzji z pominięciem tego stanowiska;

- art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie informacji udzielanych wcześniej przez skarżącego oraz znanych organowi z urzędu;

- art. 98 ust. 1 K.p.a. w wyniku odmowy zawieszenia postępowania;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych zarzutów, a w szczególności co do przyczyn opóźnienia Beneficjenta w realizacji projektu objętego dofinansowaniem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, zasądzenie kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi A podniosła, że wydanie decyzji nie zostało poprzedzone rzetelną i bezstronną oceną materiału dowodowego. Wyjaśniała, że dnia 25 lutego 2011 r. dokonała zakupu zabytkowego budynku, który w ramach projektu miał podlegać przebudowie i przystosowaniu do potrzeb uczelni wyższej. Pozwolenie na budowę udzielone zostało decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 stycznia 2012 r., jednak decyzja ta została uchylona. Opisując przebieg postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, strona skarżąca wskazała, że obecnie rozpoznawane będzie jej odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 maja 2012 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Stwierdziła też, że wbrew stanowisku organu, postępowanie to nie dotyczy rozliczeń beneficjenta z innymi podmiotami, lecz rozstrzygnięcia kwestii istotnej dla postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Stąd odmowa zawieszenia postępowania stanowi naruszenie art. 98 ust. 1 K.p.a. Wywodząc, że w wyniku postępowań administracyjnych i sądowych nastąpiło ekstremalne wydłużenie procedury uzyskania pozwolenia na budowę objętą projektem, strona skarżąca wskazała, że dołożyła wszelkich starań, aby je uzyskać, a niedopatrzenia organu w tym zakresie nie mogą jej obciążać. Podkreśliła, że o zaistniałych trudnościach, ich charakterze i przyczynach oraz o spowodowanej nimi niemożności wywiązania się z ustalonego terminu informowała na bieżąco Zarząd Województwa Opolskiego. Z tych też przyczyn sześciokrotnie zawierano aneksy do umowy o dofinansowanie w zakresie przesunięcia terminu realizacji projektu. Ostatni taki wniosek z dnia 15 grudnia 2015 r. nie został jednak uwzględniony, a tryb jego rozpoznania przez organ narusza wskazane w skardze przepisy K.p.a., podobnie jak dalsze czynności i decyzje organu naruszają przepisy ustawy o finansach publicznych i postanowienia umowy. Podniosła, że pismo organu z dnia 10 lutego 2016 r., wzywające do udzielenia informacji co do dalszej kontynuacji projektu - w terminie do dnia 19 lutego 2016 r., otrzymała 15 lutego 2016 r. i miała jedynie 4 dni na udzielenie odpowiedzi. Już w dniu 8 marca 2016 r. organ przystąpił do kontroli realizacji projektu, mimo iż miał świadomość wstrzymania prac budowlanych. Następnie też wypowiedział umowę o dofinansowanie z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął z dniem 9 maja 2016 r. Jako że wezwanie do zwrotu dofinansowania sformułowano wraz z oświadczeniem o wypowiedzeniu umowy, termin do zwrotu wyznaczony przez organ upływał dnia 22 kwietnia 2016 r., tj. w czasie obowiązywania umowy. Skarżąca podniosła, że organ nie dokonał weryfikacji poniesionych kosztów oraz faktycznego przebiegu i stanu realizacji projektu pod kątem zgodności z zapisami umowy o dofinansowanie i jej załącznikami, jak również pod kątem zgodności z dokumentacją programową i ogólnie obowiązującym prawem. Przy ocenie realizacji zakresu rzeczowego projektu utożsamił zakres rzeczowy z robotami budowlanymi, podczas gdy obejmował on również opracowanie dokumentacji oraz zakup nieruchomości, co zostało zrealizowane w 100%. Dalej skarżąca wywodziła również, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedur wydatkowania środków uzyskanych na realizację projektu objętego dofinansowaniem, a niemożność realizacji projektu w terminie zaistniała z przyczyn od Beneficjenta niezależnych, których nie można było przewidzieć w chwili zawierania umowy. Nie wystąpiła zatem żadna z przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 1 umowy, ani też żadna z przyczyn jej wypowiedzenia. Nie było wobec tego podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania przewidzianego w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Materiał zebrany w sprawie wskazuje, że środki przekazane Beneficjentowi na realizację projektu, wykorzystane zostały w całości zgodnie z celem zawartym we wniosku o dofinansowanie i nie zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, czy z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione wskazał, że kilkakrotna zmiana terminu zrealizowania projektu świadczy o dobrej woli organu i chęci pomocy Beneficjentowi (zasada pomocniczości). Z przyczyn niezależnych od organu Beneficjent nie wykonał jednak swojego zobowiązania. Zgodnie natomiast z zapisami umowy o dofinansowanie, w razie niezrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu, organ jest zobowiązany do żądania zwrotu dofinansowania w pełnej wysokości. Zdaniem organu to, że Beneficjent nie wykonał projektu zgodnie z wnioskiem i umową stanowi wystarczającą przesłankę domagania się zwrotu dofinansowania. Kwestia czy ponosi on winę za opóźnienie realizacji projektu nie ma przy tym znaczenia w zakresie powinności rozliczania prawidłowego wykorzystania środków UE. Zgodnie z zapisami umowy nawet siła wyższa nie może być przesłanką usprawiedliwiającą niedochowanie terminowej realizacji zobowiązań przez Beneficjenta. W wyniku kontroli ustalono na podstawie dziennika budowy, że w dniu 16 czerwca 2014 r. formalnie wstrzymano roboty na całym obiekcie, a w dniu 23 września 2015 r. kierownik budowy zrezygnował z pełnionej funkcji w związku z nie wznowieniem robót przez inwestora. Zdaniem organu, fakty te dostatecznie uzasadniają przyjęcie braku terminowej realizacji projektu przez Beneficjenta (czemu ten nie zaprzecza). W myśl § 20 ust. 5 umowy, w razie jej rozwiązania Beneficjent nie ma prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Tym samym argument skarżącego, że nie dokonano miarkowania w zakresie kwoty zwrotu dofinansowania, nie może się ostać, gdyż umowa nie przewiduje w tym zakresie żadnych odstępstw. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że naruszenie zapisów umowy (nienależyte jej wykonanie) stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Przez inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, rozumieć bowiem należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanej pomocy. Zdaniem organu zarzut, że strona skarżąca miała tylko 4 dni na udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 19 lutego 2016 r., nie ma merytorycznego uzasadnienia, albowiem na tym etapie postępowania przepisy K.p.a. nie miały zastosowania. Zastosowanie tego terminu nie spowodowało też dla skarżącego żadnych negatywnych skutków, a odpowiedź z dnia 29 lutego 2016 r. została przez organ przyjęta i uwzględniona jako dowód w przyszłym postępowaniu administracyjnym. Podkreślając, że strona nie dokonała zwrotu środków nawet po rozwiązaniu umowy i otrzymaniu decyzji, organ stwierdził, iż fakt wskazania - w piśmie o rozwiązaniu umowy, 14-dniowego terminu na zwrot dotacji w sytuacji, gdy termin wypowiedzenia upłynął 9 maja 2016 r., nie skutkował żadnymi negatywnymi konsekwencjami dla Beneficjenta. Ponadto, terminy zakończenia projektu ustalił sam Beneficjent i nie zostały one narzucone przez organ. Nie można też uznać zaskarżenia decyzji budowlanej za okoliczność nadzwyczajną (siła wyższa), której Beneficjent nie mógł przewidzieć, przy czym nawet zaistnienie siły wyższej nie jest podstawą do wydłużania realizacji umowy na czas bliżej nieokreślony. Zauważył też, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się nieprawdziwe oświadczenie pełnomocnika strony – B. G. z dnia 5 marca 2014 r., potwierdzające prawomocność pozwolenia budowlanego, co stanowiło jedną z przesłanek zawarcia aneksu nr 5 do umowy.

Postanowieniem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 143/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarząd Województwa Opolskiego wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, które zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GZ 856/17.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślał, że organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w wydatkowaniu środków pomocowych, w szczególności strona od początku wykazywała wolę kontynuacji projektu, w który zaangażowała środki własne m.in. środki na zakup nieruchomości i nie mogła przewidzieć, że zapisy w księdze wieczystej nie były zgodne z obowiązującym planem. Skarżąca poniosła też koszty prowadzące do zmiany planu miejscowego oraz związane z przeprojektowaniem inwestycji. Podnosiła, że przywoływane przez organ orzecznictwo nie jest adekwatne do stanu faktycznego sprawy, w której decydującą rolę dla powstania przerwy w kontynuacji budowy miały wadliwe decyzje organów administracyjnych. Naraziło to stronę skarżącą na powstanie szkód daleko przewyższających potencjalną szkodę wynikającą z konieczności zwrotu kwot pomocowych.

Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że do chwili obecnej nie zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę.

Kanclerz A podał, że całość do tej pory wydatkowanych środków własnych wyniosła ponad 6,8 miliona złotych, co stanowi znaczący uszczerbek dla finansów A, a w dodatku generowane są dalsze koszty związane z koniecznością wynajmowania obcych obiektów na cele dydaktyczne.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził z kolei jak w odpowiedzi na skargę. Podnosił, że przez cały czas trwania umowy organ wykazywał wolę jej doprowadzenia do końca, ale wobec długiego czasu realizacji, przekraczającego okres obowiązywania unijnej perspektywy i braku realnego terminu zakończenia inwestycji, przy jednoczesnej odpowiedzialności organu za prawidłowości wydatkowania środków unijnych, konieczne stało się wypowiedzenie umowy i wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, dotyczyło nałożenia na skarżącą A obowiązku zwrotu dofinansowania w kwocie 997.460,83 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanego na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej przez skarżącą z Województwem Opolskim w dniu 5 sierpnia 2011 r.

Oceniając prawidłowość postępowania w przedmiocie takiego zobowiązania, celem usystematyzowania rozważań należy przede wszystkim wyjaśnić, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych w ramach polityki rozwoju regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej jak i prawa krajowego państw członkowskich. W zakresie pierwszego z nich ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określone zostały w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. 2006.210.25 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 1083/2006. Zauważyć należy, że wprawdzie rozporządzenie to zostało uchylone na podstawie art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L 2013.347.320 z póz. zm.), jednak bez uszczerbku dla przepisów ustanowionych w art. 152 tego rozporządzenia. W art. 152 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 postanowiono natomiast, że rozporządzenie to nie ma wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. To rozporządzenie lub także inne przepisy prawa mające zastosowanie do zawartej w poprzedniej perspektywie umowy, stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Zgodnie zatem z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, na państwa członkowskie nałożona została z kolei odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 tego rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...).

Powołane rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonują wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006). Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć przyjdzie, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.) zwanej uzppr. Zgodnie z art. 25 pkt 1 tej ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa Opolskiego. Zadania instytucji zarządzającej określone zostały w formie katalogu otwartego w art. 26 uzppr, zgodnie z którym do zadań tych należy m.in.:

- wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 1);

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5);

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11);

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14);

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15);

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a).

W myśl art. 26 ust. 2 uzppr wykonując te zadania instytucja zarządzająca powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

W odniesieniu do postępowania w przedmiocie odzyskiwania kwot dofinansowania wyjaśnić przyjdzie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Zgodnie z art. 30 tej ustawy warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa o dofinansowanie. Wymagania co do zakresu treści takiej umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w niniejszej sprawie: wersja Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, ze zm.), zgodnie z którym, powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny (pkt 8). Do zwrotu dofinansowania znajdują też zastosowanie regulacje art. 207 ustawy o finansach publicznych. I tak, przepis art. 207 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (pkt 2), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 3) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że w postanowieniach § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 umowy o dofinansowanie, zawartej ze skarżącą A, uregulowany został tryb zwrotu środków odpowiadający regulacjom art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, przy czym w § 7 ust. 3 umowy, podobnie jak w § 23 ust. 4, wprost sformułowane zostało odesłanie do wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Nawet jednak w braku takiej regulacji należałoby przyjąć, że unormowania zawarte w art. 207 ustawy o finansach publicznych winny znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W zakresie stosowanego w niniejszej sprawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zauważyć z kolei należy, że choć nie odwołuje się on w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej, w tym w oderwaniu od jednego z podstawowych przepisów w tym zakresie, którym jest art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Dlatego zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Uznać przy tym trzeba, że w ramach takiej nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich. Zwrotowi podlegać może zatem taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy naruszenie wynikało z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W myśl art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania, należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur uznać z kolei trzeba także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi bowiem uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia określonej sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 uzppr, a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ustawy o finansach publicznych, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w pierwszym okresie obowiązywania umowy środki pomocowe były przez Beneficjenta wykorzystywane prawidłowo, tj. doszło do zakupu budynku i opracowano dokumentację projektową, gdyż okoliczność ta, niekwestionowana przez Instytucję Zarządzającą, w świetle powyższych uwarunkowań, nie ma wpływu na rzeczywistą podstawę obowiązku zwrotu całości udzielonego dofinansowania, jaką było niezrealizowanie inwestycji w założonym w umowie terminie.

W niniejszej sprawie Zarząd Województwa Opolskiego, jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał właśnie nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a ściślej wynikających z umowy o dofinansowanie. W zakresie dokonanej oceny uwzględnił organ między innymi to, że w umowie strona skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu w oparciu o wniosek (§ 2 ust. 3 umowy), do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu określonego w harmonogramie rzeczowo-finansowym (§ 3 ust. 4 i ust. 5 umowy), do realizacji projektu w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku (§ 4 ust. 4), jak również zobowiązała się do zakończenia realizacji projektu do dnia 21 grudnia 2015 r. (§ 3 ust. 1 umowy). Stosownie do dokonanych ustaleń faktycznych stwierdził, że pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, strona nie zrealizowała w tym terminie całości ani rzeczowego, ani też finansowego jego zakresu. W konsekwencji uznał, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie.

W ocenie Sądu, tak dokonana ocena zasługuje na akceptację. Prawidłowo też organ uznał, że w takim stanie faktycznym istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych.

Sąd nie podziela podnoszonych w skardze zarzutów, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 207 ustawy o finansach publicznych, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem postanowień umowy.

Zauważyć należy, że projekt objęty dofinansowaniem obejmował przebudowę, remont i adaptację zabytkowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne, a jego cel nie został osiągnięty w zakładanym pierwotnie terminie, przedłużanym kilkakrotnie i ostatecznie przedłużonym do dnia 21 grudnia 2015 r. Ustalenia kontroli realizacji projektu - przeprowadzonej w marcu 2016 r., na które powołał się organ, a których strona nie kwestionuje, wykazały, że stan realizacji projektu w sposób znaczący odbiega od jego harmonogramu rzeczowo-finansowego, do zakończenia inwestycji konieczne jest jeszcze wykonanie większości prac budowlanych (około 85,46%), poziom realizacji robót rozbiórkowych, budowlano-montażowych i wykończeniowych to zaledwie ok. 20%, robót instalacyjnych niewiele ponad 5%, prac mających wpływ na zwiększenie efektywności energetycznej budynku ok. 10%. Ostatni wpis w dzienniku budowy został dokonany dnia 23 września 2015 r., a strona nie posiadała wówczas i nie posiada nadal ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcia, że cel umowy o dofinansowanie nie został w wymaganym terminie osiągnięty. Na jego podstawie należało uznać, że skarżąca naruszyła procedurę realizacji projektu w zakresie wskazanych powyżej postanowień umowy. W konsekwencji też, stosownie do art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych oraz § 7 ust. 2 umowy, prawidłowo wezwano skarżącą, w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r., zawierającym oświadczenie o wypowiedzeniu umowy, do dokonania zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, a wobec braku wykonania tego wezwania prawidłowo wydano zaskarżoną decyzję. Zarząd Województwa zasadnie przyjął, że skoro cel projektu realizowanego przez skarżącą nie został osiągnięty, to doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, dotyczących realizacji projektu i w konsekwencji zaistniały podstawy do zwrotu otrzymanego dofinansowania w całości.

Oceny tej nie mógł zmienić fakt, że w ustalonym terminie skarżąca zrealizowała część projektu i podjęła szereg działań zmierzających do osiągnięcia jego ostatecznego celu, w tym podejmowała też czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych projektem. Zauważyć bowiem można, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i wiąże się z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Beneficjent ponosi też pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego projektu finansowanego ze środków publicznych na podstawie umowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest zależna od winy. Beneficjent ponosi zatem pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu.

Szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków, opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. W sytuacji natomiast, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, tj. wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu funduszu.

Stosownie do tego zauważyć przyjdzie, że skarżąca świadomie i dobrowolnie zgłosiła gotowość wykonania sformułowanego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia. Dlatego wyłącznie ona ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu zgodnie z jego założeniami. Cały projekt oraz założone cele należy przy tym traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji obejmujących zwrot całości pobranych i niewłaściwie (niezgodnie z procedurami) wykorzystanych środków. Brak jest bowiem podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Środki unijne nie służą bowiem samej realizacji inwestycji, ale osiągnięciu określonych celów, ze względu na uzyskanie których wniosek zostaje wybrany do dofinansowania. Niezrealizowanie całości projektu powoduje zatem uznanie za szkodę wszystkich wydatkowanych środków pomocowych (szkoda jest realna, gdyż zamierzona inwestycja nie powstała) bez względu na rodzaj i zakres wykonanych prac, a to z uwagi na to, że decydującym kryterium kwalifikowalności jest zgodność wydatków z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami.

Niezasadny jest też argument skarżącej, dotyczący niezawinionego i niezależnego od niej, braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę w ramach realizacji celu projektu. W ocenie Sądu, niemożność terminowego wykonania przyjętych w projekcie zadań wynikła z braku staranności skarżącej wykazanej na etapie wstępnej analizy w zakresie możliwości realizacji budowy, przeprowadzonej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji przyjęcia w projekcie budowlanym takich rozwiązań projektowych, które uniemożliwiały wydanie pozwolenia na budowę. Nie do uwzględnienia jest tu twierdzenie skarżącej, że niepowodzenie w realizacji projektu spowodowane zostało wyłącznie wadliwym działaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że strona zawarła umowę przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem musiała brać pod uwagę możliwość jej nieuzyskania, zaś ryzyko z tym związane jest niewątpliwie elementem szeroko rozumianego ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. W szczególności też okoliczność taka nie może zostać potraktowana jako siła wyższa, o której mowa w § 1 pkt 22 umowy, rozumiana jako zdarzenie lub połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta, które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy, których beneficjent nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych. To, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę trudno uznać za zjawisko nadzwyczajne i nieprzewidziane. Taka okoliczność mieści się w granicach normalnego ryzyka podejmowania określonej inwestycji budowlanej, obciążającego inwestora. Dlatego uznać należy, że w dacie zawarcia umowy to wyłącznie na skarżącej spoczywał ciężar prawidłowej oceny opłacalności i możliwości realizacji projektu, z uwzględnieniem obiektywnych czynników ryzyka, takich jak np. stopień prawdopodobieństwa uzyskania wymaganych pozwoleń. Niebezpieczeństwo wadliwej oceny tych okoliczności mieści się w ryzyku związanym z realizowaną przez nią inwestycją i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane z pojęciem siły wyższej, o której mowa jest w umowie. Na skarżącej spoczywała bowiem odpowiedzialność za terminową realizację projektu zgodnie z przyjętymi przez nią założeniami co do zakresu i terminu jego realizacji.

Z punktu widzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania – w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację projektu, znaczenia prawnego nie mogła mieć również kwestia rozwiązania umowy o dofinansowanie. Podstawą do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie był bowiem przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, natomiast rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków.

Dostrzec należy, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. W niniejszej sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W kontekście dokonanego wypowiedzenia umowy zauważyć jedynie można, że nastąpiło ono na podstawie § 20 ust. 1 pkt 2 umowy w związku z brakiem zrealizowania w terminie, zakładanego wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotu projektu. W § 20 ust. 3 umowy postanowiono natomiast o tym, że w przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia przekazania dofinansowania w terminie wyznaczonym przez Instytucję Zarządzającą. Na podstawie § 20 ust. 5 umowy przyjęto też, że w przypadku rozwiązania umowy nie ma prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Skoro zatem pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa Opolskiego wypowiedział umowę, a prawidłowość tego wypowiedzenia nie została skutecznie podważona, to okoliczność ta mogła w niniejszej sprawie także stanowić jedynie element stanu faktycznego w zakresie istnienia wzajemnych rozliczeń stron umowy. Upływ wyznaczonego w wypowiedzeniu umowy terminu zwrotu dofinansowania, przed wynikającą z wypowiedzenia datą rozwiązania umowy, nie mógł skutkować żadnymi negatywnymi konsekwencjami dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. O konieczności orzeczenia zwrotu środków przesądzało bowiem naruszenie procedury realizacji projektu w zakresie postanowień umowy, a więc naruszenie procedury obowiązującej przy wydatkowaniu środków projektowych, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Co do zarzucanych wadliwości postępowania, polegających na nieuwzględnieniu wniosków o jego zawieszenie, należało stwierdzić, że postanowienia odmawiające uwzględnienia tych wniosków są zgodne z prawem, gdyż A nie wykazała zależności, o jakiej jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ani w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 98 § 1 K.p.a. odnoszący się wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, a nie – jak miało to miejsce w omawianej sprawie – z urzędu.

Kwestia wyznaczenia stronie zbyt krótkiego terminu na ustosunkowanie się co do możliwości kontynuacji projektu stanowiła jedynie element podejmowanych przez Organ czynności o charakterze negocjacyjnym, do których ten nie był zobligowany i które nie miały wpływu na ocenę istnienia podstaw do wydania decyzji zobowiązujących do zwrotu dofinansowania.

Wbrew stanowisku strony, organ brał pod uwagę i częściowo uwzględnił nadsyłane wyjaśnienia obrazujące obiektywne trudności w terminowej realizacji inwestycji, a materialnym wyrazem tego było zawarcie sześciu aneksów do umowy, wydłużających czas jej trwania.

Kwestia znacznych skutków finansowych związanych z koniecznością wykonania zaskarżonej decyzji, godzących w byt A nie leży w granicach możliwej kontroli jej prawidłowości, gdyż sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sprawuje tę kontrolę wyłącznie pod względem legalności. W takim wypadku w grę nie mogą wchodzić zasady słuszności czy zasady współżycia społecznego, charakterystyczne dla postępowań cywilnych przed sądami powszechnymi.

Reasumując Sąd uznał, że Zarząd Województwa Opolskiego, podejmując zaskarżoną decyzję, dokonał prawidłowych ustaleń i wydał rozstrzygnięcie, które znajduje umocowanie w przepisach prawa. Dokonanej ocenie nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są poprawne i merytorycznie uzasadnione. Wprawdzie można zauważyć, że organ nie wyjaśnił dość wyczerpująco zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, jednak naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Prawidłowym w ocenie Sądu jest bowiem stanowisko organu, że skarżąca nie dotrzymała postanowień umowy dotyczących osiągnięcia jej celu zakładanego we wniosku o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego niewątpliwie jest fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, albowiem brak dochowania przez beneficjenta istotnych wymogów realizacji projektu przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającą ze sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu.

W świetle powyższego, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych organ słusznie przyjął, że skarżąca A jest zobowiązana do zwrotu przyznanych środków w całości, a wydanie zaskarżonej decyzji uznać należy za uzasadnione i zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.