Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2963/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 216 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 69, art. 47
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 439/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 439/14 oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Dębicki decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], na podstawie 142, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2 , art. 141 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późń. zm. – dalej u.g.n.), orzekł o zwrocie na rzecz M. C. i P. C. nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako działki nr 2827/1, o pow. 0,0406 ha i nr 2827/2, o pow. 0,5570 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów przez M. C. i P. C. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości 102 643 zł, w 10 równych ratach rocznych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miasto Rzeszów stwierdzając, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem Starosty Dębickiego z uwagi na niekonstytucyjność przepisu art. 216 u.g.n. w nowym brzmieniu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając ustalenia faktyczne i przedstawioną argumentację prawną. Za bezsporny uznano fakt, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1996r. Gmina Miasto Rzeszów nabyła od M. C. i P. C. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 817/5 (stanowiąca obecnie działki nr 2827/1 i 2827/2 obręb [...]), w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127). Nabycie tej nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod cmentarz w Rzeszowie – Z. Cel na jaki nabyto nieruchomość nie został zrealizowany. Oględziny w dniu 21 października 2013 r. potwierdziły, że nieruchomość jest niezabudowana, nieużytkowana i zachwaszczona. W konsekwencji uznano, że w sprawie zachodzą podstawy do orzeczenia o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cel, na jaki została nabyta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina zarzuciła naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wniesiono o uchylenie decyzji, a także zwrócono się o przedstawienie przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 listopada 2012r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1429) z w/w przepisami Konstytucji RP, tj. w zakresie w jakim rozszerza ona stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazano, że znowelizowany art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zagraża Gminie utratą własności będącej zapleczem ekonomicznym do wykonywania zadań publicznych bez stosownego ekwiwalentu. Podniesiono, że ustawowe pozbawienie gmin części ich majątku, z którego dochody stanowią jedno z przewidzianych w ustawie źródeł finansowania ich zadań własnych, pozostaje w kolizji także z art. 167 ust. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenia stanu faktycznego są bezsporne, zaś skarżąca Gmina ich nie kwestionuje. Notarialną umową z dnia [...] sierpnia 1996r. dokonano sprzedaży na rzecz Gminy nieruchomości oznaczonej wówczas numerem 817/5 o powierzchni 0,5929 ha w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jako niezbędną na realizację celu publicznego, a to budowę cmentarza w Rzeszowie – Z. W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 września 2013 r. kontroli ustalono, że powstałe z jej podziału działki nr 2827/1 i 2827/2 są w całości niezabudowane, nieużytkowane, zarośnięte wysokimi trawami i drzewami samosiejkami.

Sąd wskazał, że sprawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., w myśl którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd I instancji podkreślił, że nowelizacja przepisu art. 216 u.g.n. weszła w życie w dniu 3 stycznia 2013 r. i konsekwencji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. rozszerza stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy na ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego.

W skardze kasacyjnej Gmina Miasto Rzeszów zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego. Ponownie wniesiono o to, aby o to, by Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (w brzmieniu zarówno przed jak i po 3 stycznia 2013 r.) z przepisami Konstytucji RP wymienionymi w pkt 1 zarzutów kasacyjnych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skrótowe i miejscami niejasne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie dokonał przejrzystej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa. W szczególności nie wyjaśnił, czy obecny stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje na zbędność nieruchomości na cel nabycia. Jest to ważny kontekst sprawy w związku z tym, iż rozszerzenie stosowania przepisów o zwrocie na nieruchomości nabyte przez gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nastąpiło w dniu 3 stycznia 2013 r., a zatem nie naruszając zasady niedziałania prawa wstecz nie można twierdzić, iż terminy wskazane w art. 137 ust. 1 u.g.n. upłynęły zanim do nieruchomości można było zastosować przepisy o zwrocie. Podniesiono także, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe co do terminu płatności pierwszej raty zwracanego odszkodowania. Do tego zarzutu Sąd I instancji odniósł się skrótowo i w sposób nie pozwalający na poznanie motywów oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia;

2/ art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało wprowadzone z dniem 3 stycznia 2013 r., może nastąpić przed datą 3 stycznia 2013 r. Zdaniem skarżącej Gminy, zasada demokratycznego państwa prawa i wynikająca z niej zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony własności równej dla wszystkich, zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wymaga, by początek obydwu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. liczyć z dniem 3 stycznia 2013 r. Wskazano, że zbędność jakiejkolwiek nieruchomości w Polsce nabytej przez gminę na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jeszcze nie nastąpiła.

3/ art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przez jego zastosowanie, podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1, z art. 31 ust. 2, art. 64 ust, 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo własności nabywane przez gminę pod rządami ustawy z 1985 r. było prawem pełnym, nie ograniczonym celem wywłaszczenia, nie było bowiem nabywane w trybie wywłaszczenia. Gmina mogła zatem swobodnie ze swego prawa korzystać i nim rozporządzać, nie była ograniczona celem nabycia. Sytuacja ta uległa zmianie dopiero z dniem 3 stycznia 2013 r. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że do 2014 r. panował w orzecznictwie pogląd, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. W 2014 r. zmieniła się linia orzecznicza co do zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i zaczęto wyrażać pogląd, wedle którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem w żadnym wypadku nie mogą oddziaływać wstecznie. Nieruchomość najpierw musi bowiem być uznana przez prawo za wywłaszczoną, by jej właściciel musiał się stosować do terminów rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu. Tak więc jeśli nawet przyjąć konstytucyjność art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jako takiego, to – w ocenie skarżącej kasacyjnie – w przypadku nieruchomości nabytych na rzecz gmin na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, na których nie zrealizowano celu określonego w umowie, niemożliwe jest uznanie ich w chwili obecnej za zbędne na cel wywłaszczenia, albowiem przyjąwszy linię orzeczniczą NSA panującą do 2014 r. okazałoby się, iż w dacie 3 stycznia 2013 r. obydwa terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. już dawno upłynęły. O ile więc w ogóle przyjąć konstytucyjność rozszerzenia stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabytych, czy to przez Skarb Państwa, czy gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, to – w ocenie skarżącej Gminy – jedyną konstytucyjną wykładnią przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w brzmieniu od 3 stycznia 2013 r. jest taka, która zakłada, iż początek biegu obydwu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. może zacząć bieg dopiero w dniu 3 stycznia 2013 r.

Zdaniem skarżącej Gminy nieruchomość nie powinna być przedmiotem zwrotu ponieważ przepis, na podstawie którego orzeczono o zwrocie jest niekonstytucyjny. Zdaniem skarżącej niekonstytucyjność art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polega na tym, iż narusza wynikające z art. 2 Konstytucji zasady prawidłowej legislacji, ochrony praw słusznie nabytych oraz zakaz działania prawa wstecz. Skarżąca Gmina uważa, iż prawidłową interpretacją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest obecnie utrwalona linia orzecznicza, która stanowi, że danie pierwszeństwa nabyciu nieruchomości w drodze umowy przed wywłaszczeniem, w warunkach swobody umów, jest założeniem prowłaścicielskim i właściwym dla demokratycznych państw prawa. Taki model przyjmuje obecna ustawa o gospodarce nieruchomościami i dokładnie taki sam model istniał w o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości od początku. Podkreślono, że decyzja wywłaszczeniowa jest aktem władczym, ingerencją imperium w prawo własności i dlatego musi być środkiem ostatecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie dały podstaw do jej uwzględnienia.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutem tym objęty został przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. regulujący treść uzasadnienia wyroku sądu. Zarzut naruszenia tego przepisu można uznać za uzasadniony gdy uzasadnienie pozbawione jest któregoś z obligatoryjnych elementów, jak też gdy argumenty uzasadnienia nie pozwalają na rekonstrukcję stanowiska sądu, podstaw rozstrzygnięcia, w konsekwencji ograniczają możliwość kontroli instancyjnej.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest krótkie, a w części motywów rozstrzygnięcia ograniczone do powołania przepisów stosowanych w sprawie i konstatacji, że znajdują one zastosowanie w sprawie. Niezależnie od tego, posiada jednak wszystkie elementy konieczne dla uzasadnienia, pozwalając na poznanie stanowiska Sądu I instancji w kwestii podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy obecny stan zagospodarowania nieruchomości wskazuje na jej zbędność dla celu nabycia. Sąd I instancji nie był zobowiązany do prowadzenia w tym zakresie własnego postępowania wyjaśniającego, zaś w toku całego postępowania administracyjnego ani cel nabycia, ani stan zagospodarowania nieruchomości nie były sporne, zostały jednoznacznie ustalone, co w uzasadnieniu Sąd I instancji uznał przyjmując, że ustalenia stanu faktycznego są bezsporne i nadają się do wyrokowania. Natomiast niewątpliwą lakoniczność uzasadnienia w zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia należy oceniać przy uwzględnieniu faktu, że rozstrzygana przez Sąd I instancji sprawa nie miała charakteru precedensowego, a stanowiący centralny problem kwestia prawa materialnego była przedmiotem analiz w podobnych sprawach rozstrzyganych przez Sąd z udziałem Gminy Miasto Rzeszów. Jest okolicznością znaną z urzędu zarówno Sądowi I instancji, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, że na terenie Rzeszowa zgłoszonych zostało wiele żądań zwrotu nieruchomości nabytych przez Miasto na podstawie ustawy z 1985 r. i przeprowadzono szereg postępowań administracyjnych w oparciu o ten sam stan prawny, co zaowocowało w konsekwencji wieloma skargami do sądu administracyjnego. W tym kontekście można uznać lakoniczność wywodów Sądu I instancji w zakresie uzasadnienia prawnego za dopuszczalną, nie jest bowiem tak, że strona czy Sąd II instancji pozbawione zostały wiedzy o podstawach prawnych rozstrzygnięcia. Akceptacja dla kontrolowanych decyzji oznacza akceptację dla określonego rozumienia zastosowanych i powołanych w uzasadnieniu przepisów. Zarzut ogólnikowości i skrótowości uzasadnienia zgłoszony w skardze nie został poparty argumentami wskazującymi na wpływ zarzucanych wad na rozstrzygnięcie, co jest warunkiem uwzględnienia zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest też zasadna teza, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Skarga do Sądu I instancji nie podnosiła kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia o terminach płatności rat zwracanego odszkodowania. Nie będąc związanym zarzutami skargi, Sąd I instancji uznał wątpliwości zgłaszane w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym za pozbawione wpływu na wynik sprawy, a skarga kasacyjna nie zakwestionowała tej oceny, ograniczając się do zarzutu dotyczącego tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje kwestie kompletności, a nie prawidłowości merytorycznej uzasadnienia.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zgłoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zostały nim objęte przepisy art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w powiązaniu z przepisami art. 2, 21 ust. 1, 64 ust. 2 i 165 ust. 1 Konstytucji, ze wskazaniem na uzasadnioną wartościami konstytucyjnymi konieczność liczenia terminów uzasadniających zwrot nieruchomości niewykorzystanych na cel nabycia od daty wejścia w życie nowelizacji art. 216 u.g.n, czyli od 3 stycznia 2013 r.

Po pierwsze, ani przepis art. 216 ust. 2 u.g.n, ani przepis art. 137 u.g.n. nie odnoszą się do treści prawa własności i nie są źródłem jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Teza skargi kasacyjnej, że prawo własności przysługujące gminom było ( i jest ) prawem pełnym, a gminy mogą z niego korzystać w sposób swobodny, w szczególności decydować o sposobie wykorzystania, jest zbyt ogólna, a przez to myląca. Jakkolwiek gminy jako osoby prawne mogą korzystać i rozporządzać przysługującym im prawem własności, to należy mieć na względzie, że podmiot prawa własności nie pozostaje bez znaczenia dla zakresu swobody właściciela. Gmina jako osoba prawna ma zdolność prawną, dzięki czemu mogą jej przysługiwać prawa i obowiązki w zakresie prawa cywilnego. Zdolność prawna osób prawnych nie jest jednak tożsama z sytuacją osób fizycznych. Zdolność prawna osób prawnych nie obejmuje praw i obowiązków wyłączonych przez ustawę czy oparty na niej statut, jak również praw i obowiązków, które nie są związane z celami i zakresem działania danej osoby prawnej (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Kraków 2002, s. 202). Prawo własności Skarbu Państwa i prawo własności jednostek samorządu terytorialnego podlega również innego typu ograniczeniom, niż wynikające z prawa cywilnego. Sposób gospodarowania tą własnością jest poddany także regulacji prawa administracyjnego materialnego, zawartego w ustawach szczególnych, które decydują o jego wykonywaniu, nakładając na podmioty tej własności ustawowe ograniczenia w zakresie rozporządzania, jak i korzystania. Przykładem takiej regulacji jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza ograniczenia rozporządzania prawem własności przez organy Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiając m. in. przywilej pierwszeństwa określonych osób w zakresie nabywania nieruchomości i ograniczając lub wyłączając dopuszczalność rozporządzania nieruchomościami określonych kategorii (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 55-56, uw. 3-4).

Własność przyznana jednostkom samorządu terytorialnego w art. 165 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia jednak, że jakkolwiek nie co do istoty, to co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Własność komunalna nie została przyznana jednostkom samorządu terytorialnego dla ich dowolnego użytku, korzystanie z niej i rozporządzanie nią jest podporządkowane wykonywaniom zadań publicznych, które gmina ma realizować (wyrok TK z 21 października 2008 r., P 2/08, OTK-A 2008/8/139). Zarówno gminy, jak i Skarb Państwa, nigdy nie mogli nabywać prawa własności nieruchomości w celu tezauryzacji. Gospodarując środkami publicznymi, podmioty te mogły nabywać nieruchomości jedynie w celu realizacji zadań ustawowych, służących społeczeństwu (w przypadku gmin – w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Ma przy tym niewątpliwie rację strona skarżąca, że wywłaszczenie poprzez władczą ingerencję w sferę prawa własności winno być ostatecznością, a nabywanie gruntów przez gminy dla potrzeb realizacji ich celów powinno pierwszej kolejności następować w drodze umownej, co niweluje koszty społeczne związane z takimi procedurami. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza także, czy nabyte poprzez zawarcie umowy nieruchomości mogą być przez gminy następnie przeznaczane na inne, niż pierwotnie zakładano, cele związane z realizacją zadań gminy. Niewątpliwie taka swoboda w gospodarowaniu gruntami ma miejsce, nie jest jednak ona przedmiotem sporu w sprawie, nie wykazywano bowiem, aby działka została wykorzystana przez gminę w jakikolwiek sposób.

Ustawodawca wprowadził zmianę przepisu art. 216 ust. 2 u.g.n. poprzez dodanie słów "albo gminy" ustawą z 9 listopada 2012 r., a regulacja ta zaczęła obowiązywać od 3 stycznia 2013 r. Skutkiem jest, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uprzednio analogiczne rozwiązanie, w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa, zostało wprowadzone przez ustawodawcę ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Tą ostatnią ustawą wprowadzono także do u.g.n. w dodanym do art. 4 przepisie pkt 3b definicję zbywania i nabywania nieruchomości. Ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Mając na względzie sekwencję działań ustawodawcy należy stwierdzić, że konsekwentnie objęto możliwością zwrotu nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa, a następnie na rzecz gmin, m. in. na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi dotyczące celów nabywania nieruchomości przez podmioty publicznoprawne, należy przyjąć, że ustawodawca dostrzegł zasadność umożliwienia zwrotu nieruchomości nabytych, także w drodze czynności cywilnoprawnych, poprzednim właścicielom. Odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. oznacza, że warunkiem zwrotu jest zbędność dla celów określonych w umowie stanowiącej podstawę nabycia.

Należy też dostrzec, że ustawa z 29 kwietnia 1985 r. w art. 69 przewidywała możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności w drodze decyzji (art. 47 ust. 1 ustawy z 1985 r.). Analogicznie zatem jak w stanie aktualnym rozumiane było wywłaszczenie, a możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istniała zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerzając zakres nieruchomości mogących podlegać żądaniu zwrotu na nabyte na podstawie ustawy z 1985 r. ustawodawca miał zatem świadomości, że kategoria nieruchomości nabytych obejmuje nieruchomości, do których gmina uzyskała tytuł własności na podstawie czynności prawnych, skutkujących przeniesieniem prawa własności, a nie aktu administracyjnego. Jak wyżej wskazano, ma to swoje uzasadnienie w definicji ustawowej nabycia, zawartej w art. 4 pkt 3b u.g.n., który został dodany ustawą z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. 2004, nr 141, poz. 1492) z mocą obowiązującą od 22 września 2004 r. Dokonując kolejnej zmiany art. 216 ust. 2 u.g.n. ustawodawca zdawał sobie zatem sprawę, jakich trybów nabycia zmiana ta będzie dotyczyć, uwzględniał zatem fakt, że rozszerzenia zakresu stosowania przepisów dotyczących zwracania nieruchomości obejmuje inne, niż wywłaszczenie, formy nabycia prawa przez podmiot publicznoprawny.

Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 1998 r. w związku z wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że wszelkie umowy, które mogły być zawarte na jej podstawie i dotyczyły nabycia nieruchomości, były zawarte do dnia 1 stycznia 1998 r. Kwestionowana zaś zmiana art. 216 ust. 1 u.g.n. zaczęła obowiązywać od dnia 3 stycznia 2013 r., przy czym ustawa nie zawiera regulacji intertemporalnej i nie odnosi się do kwestii liczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., który znajduje odpowiednie zastosowanie. Terminy ustalone w art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowią przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc się do tezy skargi kasacyjnej, że terminy te, uzasadniające zbędność nieruchomości dla gminy, winny być liczone dopiero od 3 stycznia 2013 r., czyli od dnia powzięcia przez gminy wiedzy o możliwości żądania zwrotu, trzeba wskazać, że ustawodawca wprowadził możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz gminy po upływie co najmniej 15 lat od końca okresu, w którym umowy takie były zawierane. Ma ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ważkie znaczenie dla tego, w jaki sposób winien być w sprawie interpretowany i stosowany art. 137 ust. 1 u.g.n., w szczególności przy uwzględnieniu standardów konstytucyjnych.

Skoro ustawodawca dopuścił możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz gmin na podstawie ustawy z 1985 r. po upływie 15 lat od utraty przez tę ustawę mocy obowiązującej, oznacza to, że uwzględnił ograniczenia wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n. Uwzględnił bowiem długi okres czasu, przekraczający okresy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, stosowane w przypadku uznawania nieruchomości za zbędne dla celów wywłaszczenia. W konsekwencji wprowadzona możliwość żądania zwrotu, określona w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., dotyczy tych nieruchomości nabytych na rzecz gmin, które co najmniej przez okres 15 lat, jaki upłynął od momentu utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 1985 r., nie zostały wykorzystane przez gminy na cel określony przy nabyciu, co pozwala uznać je za zbędne. W tej sytuacji wzgląd na argumenty systemowe wykładni nie oznacza, że jedyną konstytucyjną wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 w brzmieniu od 3 stycznia 2013 r. jest taka, która przyjmuje początek biegu terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. od 3 stycznia 2013 r. Mimo rozszerzenia zakresu przedmiotowego, wprowadzona regulacja odnosi się w istocie do nieruchomości, które nie zostały przez gminy wykorzystane przez okres minimum 15 lat. Nie zakwestionowano w sprawie, że nabyta na cel urządzenia cmentarza działka nie została w żaden sposób zagospodarowana od dnia jej nabycia do daty wydania w sprawie decyzji. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że odpowiednie zastosowanie w sprawie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie uzasadnia uznania nieruchomości za zbędną dla celów jej nabycia, a określone w nim terminy rozpoczęły bieg dopiero z datą wejścia w życie nowelizacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w stosunku do gmin. Ustawodawca nie postanowił, że terminy określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, w związku z nowelizacją obowiązującą od dnia 3 stycznia 2013 r., należy liczyć od dnia wejścia w życie zmian. Natomiast upływ czasu od daty utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 1985 r. w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nadaje drugorzędne znaczenie terminom z art. 137 ust. 1 u.g.n., przy czym odesłanie do odpowiedniego stosowania tych przepisów umożliwia również częściowe zaniechania stosowania. W niniejszej sprawie nie doszło ani do realizacji celu nabycia, ani do realizacji jakiegokolwiek celu aż do daty orzekania. W ten sposób kwestia terminów traci na znaczeniu. Jednocześnie nie można uznać, że mimo wejścia w życie w dniu 3 stycznia 2013 r. regulacji odnoszącej się do gmin i nieruchomości nabytych przez nie na podstawie ustawy z 1985 r., poprzedni właściciele nie mogą korzystać ze stworzonej możliwości przez okres kolejnych kilku lat. Przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogą być interpretowane jako wprowadzające w sprawie okres karencji dla gmin, które nie zrealizowały celu nabycia. Trzeba też zaznaczyć, że do dnia 3 stycznia 2013 r. nie istniała podstawa do odpowiedniego stosowania przepisów rozdz. 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych na rzecz gmin na podstawie ustawy z 1985 r., zatem w odniesieniu do okresu poprzedzającego zmianę ustawy brak jest podstaw do przyjmowania, że w tak określonych okresach gminy miały obowiązek wykorzystania nieruchomości. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że gminy takim ograniczeniem czasowym nie były związane. Realizacja celu nabycia, lub jakiegokolwiek innego celu zgodnego z działalnością gminy, niezależnie od daty rozpoczęcia tej realizacji lub jej zakończenia, stanowi przeszkodę do zwrotu. Brak realizacji (rozpoczęcia realizacji) nie daje jednak również podstaw do odmowy zwrotu ze wskazaniem na otwarty termin do wykorzystania nieruchomości. Tak jak do 3 stycznia 2013 r. gminy nie były objęte rygorami z art. 137 ust. 1 u.g.n. w stosunku do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 1985 r., tak samo po tej dacie nie ma podstaw do stosowania określonych w tym przepisie terminów, początkiem ich biegu jest bowiem czynność skutkująca nabyciem nieruchomości, a nie data wejścia w życie przepisów umożliwiających zwrot. Tak jak nie można byłoby orzec o zwrocie z tego względu, że nieruchomość została wykorzystana przez gminę na cel nabycia z naruszeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1, tak samo nie można odmówić jej zwrotu z powołaniem się na te terminy, nie miały one bowiem zastosowania w okresie do 3 stycznia 2013 r., nie mogą zatem znajdować zastosowania obecnie, zwłaszcza w przypadkach, gdy o realizacji jakiegokolwiek celu nie można mówić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W tym zakresie Sąd podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 października 2016 r., sygn. I OSK 3073/15. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia, trafnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, nie narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia istoty własności. Ochrona własności ma być równa dla wszystkich i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ją gwarantuje, uwzględniwszy fakt, że konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia, że co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Osoba fizyczna nie musi realizować na nieruchomości, której jest właścicielem, w dowolnym okresie żadnej inwestycji; jednostka samorządu terytorialnego, która w wyniku komunalizacji nabyła od Skarbu Państwa własność nieruchomości, którą Skarb Państwa nabył na podstawie ustawy z 1985 r. (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.), obowiązana jest do dnia wystąpienia z wnioskiem przez poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości, zrealizować cel wywłaszczenia – pod rygorem zwrotu nieruchomości. Nie narusza to art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności ani zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzonych z niej zasad bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa, wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP. Ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny, odnosząc ją do wszelkich uprawnień uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 37-46, uw. 31-35 do art. 2; orzeczenie TK z: 6.4.200 4., SK 56/03, OKK-A 2004/4/29; 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4.2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (pkt III.3.3.1 uzasadnienia wyroku TK z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). Argumentacja ta ma odniesienie także do możliwości zwrotu nieruchomości nabytych w trybie czynności cywilnoprawnych, skoro ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie zakresu stosowania odpowiednich przepisów u.g.n. o zwrocie także do nieruchomości nabytych w takim trybie na podstawie ustawy z 1985 r.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał wątpliwości co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.