Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2791/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [ października 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB [...]") z [...] września 2017 r., nr [...]- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazują Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. do PINB [...] wpłynął wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. o zobowiązanie (w drodze orzeczenia) wykonania robót budowlanych opisanych we wstępnej opinii dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] , sporządzonej przez dr. inż. F. S., w celu zapobieżenia katastrofie budowlanej kamienicy.

PINB [...], zawiadomieniem z [...] września 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. W wyniku przeprowadzonych oględzin (27 września 2016 r.), powiatowy organ nadzoru budowlanego - postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...] - nałożył na ww. Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku, w której należy wskazać sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa ekspertyzę przedłożyła.

PINB [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez: 1) naprawę sklepień i spękań ścian nośnych piwnic, 2) naprawę spękań ścian (w tym nadproży) w pomieszczeniach mieszkalnych w tym spękania ściany w lokalu nr [...] w części głównej budynku, 3) wypełnienie ubytku (pęknięcia ściany zewnętrznej) na całej wysokości byłej pracowni artysty rzeźbiarza K. T. (w granicach lokalu nr [...] w oficynie tylnej), 4) zasypanie wykopu w piwnicy przy ścianie podłużnej od strony bramy wjazdowej, 5) wymianę stolarki okiennej i balkonowej oraz okien piwniczych, 6) wymianę i naprawę stopnic marmurowych oraz podstopnic klatki schodowej I, 7) remont tynków i wymianę balustrad na klatkach schodowych, 8) wymianę instalacji gazowej, 9) remont elewacji budynku (renowacje cokołów, odnowienie płyt i balustrad z piaskowca i zabezpieczenie przed wpływem czynników atmosferycznych, 10) remont nawierzchni podwórka i opaski z uzupełnieniem opaski od strony posesji [...] - z terminem realizacji prac zakreślonym na 18 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Pismem z 19 czerwca 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła do PINB [...] o wydanie decyzji nakazującej Wspólnocie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku poprzez: 1) wykonanie wieńca w ścianach konstrukcyjnych i płyty stężającej strop budynku w poziomie 12,60, zabezpieczającej m.in. stwierdzone odspojenia wykuszu od konstrukcji ściany zewnętrznej, 2) wykonanie niezbędnych fragmentów podbitki fundamentów oraz naprawę spękanych stropów, 3) wykonanie nowych konstrukcji z belek stalowych [...] w nadprożach klatek schodowych i innych, 4) zszycie spękanych ścian budynku - zgodnie z ekspertyzą dr inż. F. S., według techniki [...], 5) wykonanie nowej konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, obróbek blacharskich i orynnowania całego obiektu, 6) wykonanie konstrukcji podestów i biegów klatek schodowych oraz ich kapitalny remont, 7) wzmocnienie ścian na zasadach określonych w ekspertyzie dr inż. F. S. i projekcie budowlanym nadbudowy, których zakres został określony zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2004 r. (...), 8) wykonanie pozostałych prac określonych w projekcie architektoniczno - budowlanym nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2004 r., oraz koniecznego dociążenia obiektu [...] w W., zgodnie z ekspertyzą dr inż. F. S., 9) wymianę instalacji elektrycznej, 10) wykonanie instalacji odgromowej. Do wniosku załączono opinię techniczną dotyczącą stanu stropu na poziomie 12,60 kamienicy przy ul. [...], sporządzoną [...] czerwca 2017 r. przez inż. bud. ląd. J. C., insp. nadzoru mgr inż. arch. W. N. oraz kierownika budowy mgr inż. L. M. W opracowaniu tym, na podstawie przeprowadzonej wizji lokalnej, badań głównych elementów budynku oraz obliczeń sprawdzających nośność istniejącego stropu, stwierdzono: "Bardzo zły stan techniczny pokrycia dachowego oraz drewnianej konstrukcji spowodowany m.in. długotrwałym zalewaniem wodami opadowymi a następnie zmiennym wysuszaniem, co spowodowało utratę wytrzymałości wszystkich elementów konstrukcyjnych dachu. Ponadto stwierdzono znaczne uszkodzenie stropu żelbetowego nad pomieszczeniami mieszkalnymi. Przy znacznej rozpiętości (6,5 m) grubość płyty 13 cm jest zbyt mała co doprowadziło do wystąpienia znacznych ugięć tego stropu przekraczających wartości dopuszczalne".

W dniu 22 czerwca 2017 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...]. W trakcie czynności stwierdzono wykonywanie robót budowlanych na elewacji frontowej (zgodnie z pkt 9 decyzji z [...] stycznia 2017 r.), skuwanie tynków na klatce frontowej (zgodnie z pkt 7 decyzji z [...] stycznia 2017 r.), zasypanie wykopu w piwnicy (zgodnie z pkt 4 decyzji z [...] stycznia 2017 r.). Ponadto stwierdzono wykonywanie prac budowlanych w części frontowej budynku oraz w lewej i prawej oficynie. W części frontowej budynku wykonany został nowy strop nad istniejącym stropem poddasza - rzędna docelowa zgodna z niezatwierdzonym projektem budowlanym nadbudowy budynku - prace te wnioskowane były przy piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. (wykonano je jako jedyne z wnioskowanego zakresu). Częściowo rozebrano dach nad częścią frontową budynku oraz lewą i prawą oficyną, wykonano tymczasowe podparcia istniejącego dachu. Płyta balkonowa po zburzonej kondygnacji w narożniku południowo-zachodnim ze względu na jej zły stan techniczny została zabezpieczona - wyparta stemplami stalowymi. Ponadto ustalono, że od strony ulicy oraz od podwórza przy ścianie budynku frontowego oraz w częściach oficyn są ustawione rusztowania, na dziedzińcu są zamontowane dwie windy towarowe.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji uznał, że zakres robót budowlanych wskazanych wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej z 19 czerwca 2017 r. wymaga pozwolenia na budowę organu administracji techniczno-budowlanej. W trakcie czynności kontrolnych nie stwierdzono (tak jak podnosiła we wniosku Wspólnota) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ podkreślił, że roboty budowlane związane z wykonaniem nowego stropu nad istniejącym stropem poddasza z docelową rzędną określoną projektem budowlanym objętym decyzją Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę – wyeliminowaną z obrotu prawnego - są samowolnie realizowanymi. PINB [...] wyjaśnił, że powołaną decyzją z [...] lutego 2016 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie, Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2016 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do czasu uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków zezwalającej na nadbudowę budynku. Z treści ww. postanowienia wynika, że budynek przy ul. [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], a nadbudowa kamienicy była przedmiotem postępowania [...] Konserwatora Zabytków, który decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] zezwolił na nadbudowę ww. budynku. W dniu 24 czerwca 2016 r. [...] Konserwator Zabytków wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną i decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] uchylił decyzję z [...] września 2015 r., nr 1[...] w części dotyczącej nadbudowy kamienicy. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, PINB [...] zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., nie objętych zakresem robót określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ww. budynku.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...] organ I instancji - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej nie objętych zakresem robót określonych w decyzji PINB [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] i nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń stropu na ostatniej kondygnacji i dachu budynku oraz nałożył na inwestora - Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu technicznego elementów budynku (w formie graficznej i opisowej) z uwzględnieniem wszystkich dotychczas wykonanych robot, nie objętych zakresem robót określonych w decyzji z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w kontekście prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami prawa oraz wpływu wykonania tych robót na konstrukcję budynku. Jednocześnie organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości należy wskazać zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

W wykonaniu ww. postanowienia, w dniu [...] sierpnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] przedłożyła następujące dokumenty: 1) inwentaryzację dotychczas wykonanych robót budowlanych (2 egz.) pt. "Prace naprawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.", sporządzoną [...] sierpnia 2017 r. przez mgr inż. arch. O. W., mgr inż. arch. D. N. i mgr inż. arch. W. N.; 2) opinię techniczną dotyczącą wykonanych prac na obiekcie [...] w W. z [...] sierpnia 2017 r. sporządzoną przez mgr inż. L. M. (kierownika budowy), mgr inż. arch. W. N. (inspektora nadzoru) i inż. J. C. (projektanta - konstruktora); 3) dziennik prac konserwatorskich kamienicy - część druga; 4) projekt architektoniczno - budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego [...] w W., sporządzony [...] czerwca 2015 r., przez mgr inż. arch. O. W., mgr inż. arch. D. N. i mgr inż. arch. W. N., sprawdzający: mgr inż. A. S. (zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z [...]lutego 2016 r., nr [...]uchyloną decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...]; 5) projekt architektoniczno-budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego [...] w W. - część II - dokumentacja uzupełniająca, sporządzony [...] czerwca 2017 r., przez mgr inż. arch. O. W., mgr inż. arch. D. N. i mgr inż. arch. W. N. Przekazując ww. dokumenty inwestor zwrócił się do powiatowego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na wykonanie robót w zakresie: wykonanie podbitki fundamentów zgodnie z projektem inż. konstruktora J. C oraz wykonanie innych robót opisanych w piśmie do PINB [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że z przedłożonej opinii technicznej wynika, iż do 3 sierpnia 2017 r., wykonano następujące prace nakazane decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...]: naprawiono sklepienia i spękania ścian nośnych piwnic, naprawiono spękania ścian (w tym nadproży) w pomieszczeniach mieszkalnych, w tym spękania ściany w lokalu nr [...] w części głównej budynku według technologii [...], obsadzono nadproża stalowe nad otworem okiennym w ścianie klatki schodowej A, strona północna, spękana ściana zewnętrzna została zszyta prętami stalowymi (co czwarta warstwa cegieł zabetonowana mieszanką zapraw na cemencie trasowym [...]), skuto tynki wewnętrzne na klatce schodowej A (odspojone, głuche, zagrzybione o korozji biologicznej). Zgodnie z nakazem wynikającym z postanowienia z [...] lipca 2017 r., nr [...] wykonano zabezpieczenie stropu na ostatniej kondygnacji i dachu budynku poprzez wykonanie tymczasowego dachu z blachy trapezowej [...] na drewnianej konstrukcji stolcowej z oparciem na murłacie ściany zewnętrznej. W ocenie osób uprawnionych dotychczasowe prace wykonano prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji decyzją z [...] września 2017 r., nr [...]- na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła, w ustawowym terminie, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...][...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepis ten zawiera jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12, to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ww. ustawy. Przepisy te nie zawierają zwolnienia z uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych robót dotyczących elementów konstrukcyjnych budynku (strop), jak również rozbiórki dachu obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że roboty budowlane, które nie były objęte decyzją organu powiatowego nadzoru budowlanego dotyczącą stanu technicznego przedmiotowego budynku, są wykonywane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Powyższe oznacza, że wszelkie prace budowlane prowadzone w tym obiekcie wymagają uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Jak wskazał organ odwoławczy, takie postępowanie jest obecnie prowadzone przed właściwym organem architektoniczno-budowlanym.

[...] WINB podkreślił, że ustalenia dokonane przez organ I instancji jak również treść wniosku Wspólnoty z 19 czerwca 2017 r. o wydanie decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonanie wskazanych w 10 punktach robót budowlanych, prowadzi do przekonania, że zakres prac wymaga uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie pokrywa się z pracami nakazanymi przez organ I instancji w sprawie stanu technicznego obiektu. Zdaniem organu II instancji roboty budowlane wskazane w ww. wniosku przekraczają zakres robót dotyczących usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego dachu budynku (który nie był objęty decyzją nr [...]). Ponadto jak stwierdzono w protokole kontroli rzędna docelowa wykonanego nowego stropu nad istniejącym stropem poddasza zgodna jest z niezatwierdzonym projektem budowlanym nadbudowy budynku.

Następnie organ II instancji przywołał art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach." Organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż stwierdzone podczas oględzin (przeprowadzonych 22 czerwca 2017 r.) wykonywane prace (polegające na wykonaniu nowego stropu nad istniejącym stropem poddasza oraz rozbiórka części dachu budynku) były wykonywane bez uzyskania stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również nie były objęte decyzją nakazową organu powiatowego. Postępowanie określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora szeregu obowiązków związanych bądź z uzupełnieniem dokumentacji budowlanej, bądź z wykonaniem konkretnych robót.

[...] WINB wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sytuacja, w której zaniechanie robót można uznać za zasadne zachodzi wtedy, gdy jakkolwiek inwestor wykonywał roboty budowlane samowolnie, niemniej jednak w toku postępowania naprawczego organ stwierdza, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania robót, a zaistniały stan faktyczny jest możliwy do zaakceptowania. Tym samym organ wyklucza konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, iż dalsza kontynuacja samowolnie rozpoczętych robót wymaga akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Go 204/12).

Dalej organ II instancji podkreślił, że dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - nałożenia obowiązku wykonania dalszych robót celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jednakże obowiązek taki nie może zostać określony i nałożony. Określone dodatkowe roboty budowlane musiałyby skutkować doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z projektem budowlanym, a więc stanu poprzedniego, co skutkowałoby nałożeniem tego obowiązku jednak na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. Zdaniem [...] WINB jest to na obecnym etapie zaawansowania robót z prawnego punktu widzenia niezasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku, a dotychczas wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa i są możliwe do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego. Biorąc pod uwagę obecny stan oraz dalsze zamierzenia inwestorskie Wspólnoty, zasadnym jest nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, co jednocześnie obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia na prowadzenie dalszych robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego zastosowana przez organ powiatowy sankcja jest zgodna z prawem. Jak wynika bowiem z treści kwestionowanej decyzji organ I instancji wprawdzie nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, ale w końcowej części orzeczenia administracyjnego wyjaśnił, że kontynuowanie robót budowlanych związanych z rozpoczętym przedsięwzięciem inwestycyjnym będzie możliwe po zakończeniu właściwej procedury przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie oznacza, że organy nadzoru budowlanego zakończyły swoje działania w zakresie kontroli dotychczasowych robót budowlanych, będących przedmiotem niniejszego postępowania i uznały, że obecnie sprawa pozostaje w gestii organów architektoniczno-budowlanych, które są właściwe do wyrażenia zgody na przeprowadzenie dalszych robót budowalnych w celu zakończenia tego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w sprawie legalności robót, nie zaś stanu technicznego obiektu. PINB [...] odrębna decyzją ustosunkował się do kwestii stanu technicznego budynku, nakazując szereg prac naprawczych. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta jest ostateczna i wykonalna. W takim wypadku zarzuty dotyczące stanu technicznego spornego budynku pozostają bez wpływu na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia i nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego w trybie legalności wykonanych robót budowlanych. Również, zdaniem organu odwoławczego, Wspólnota nie może domagać się, aby organy nadzoru budowlanego nakazały w ramach swoich kompetencji szereg robót wynikających z projektu budowlanego, który nie został do tej pory zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany, a postępowanie w sprawie jego zatwierdzenia jest nadal w toku.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] października 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszystkich działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności poprzez nie dokonanie oględzin nieruchomości budynkowej w W. przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2017 r., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a w konsekwencji prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad zaufania do władzy publicznej,

2) art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organy obu instancji postępowania z naruszeniem zasad należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

3) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

4) art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawa budowlanego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o rozważenie przez Sąd uchylenia również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2017 r., nr [...].

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu z protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z 11 października 2017 r. na okoliczność złego stanu technicznego obiektu,

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. przedstawiła argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił oddalić, zgłoszone przez stronę skarżącą, wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017, nr [...] , którą organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2017 r., nr [...] oraz nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Artykuł 51 określa następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50. W przedmiotowej sprawie ten ostatni przepis został zastosowany, albowiem postanowieniem z [...] lipca 2017 r., organ I instancji - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej nie objętych zakresem robót określonych w decyzji PINB [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń stropu na ostatniej kondygnacji i dachu budynku a także nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu technicznego elementów budynku (w formie graficznej i opisowej) z uwzględnieniem wszystkich dotychczas wykonanych robot, nie objętych zakresem robót określonych w decyzji z [...] stycznia 2017 r., w kontekście prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami prawa oraz wpływu wykonania tych robót na konstrukcję budynku.

Wynik postępowania wyjaśniającego, po analizie materiału dokumentacyjnego przedłożonego przez inwestora – Wspólnotę Mieszkaniową [...], trafnie doprowadziły organ do konieczności wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że: "Przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powołaną decyzję wydaje się w trzech kategoriach sytuacji: 1) wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 1, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych; 2) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 – w przypadku niewykonania określonych czynności lub robót budowlanych w terminie; 3) na podstawie art. 51 ust. 5 – w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Tak więc przyczyny orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego (w tym istota decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych) polega na wymuszeniu na inwestorze aby ten dalszych robót nie prowadził jak również nie będzie mógł zakończonych już robót doprowadzić do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Postępowanie naprawcze nakierowane powinno być zatem na wszechstronne wyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego wszystkich kwestii, które wiążą się z samowolnie przeprowadzonymi robotami budowlanymi. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie.

I tak, organ nadzoru budowlanego dokonał kwalifikacji prawnej robót budowlanych, jakie zostały wykonane w niniejszej sprawie. Wyjaśnił bowiem, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż stwierdzone podczas oględzin (przeprowadzonych 22 czerwca 2017 r.) wykonywane prace (polegające na wykonaniu nowego stropu nad istniejącym stropem poddasza oraz rozbiórce części dachu budynku) były wykonywane bez uzyskania stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również nie były objęte decyzją nakazową organu powiatowego z [...] stycznia 2017 r.

Prawidłowo też, w ocenie Sądu, wykluczono możliwość zastosowania sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenia obowiązku wykonania dalszych robót celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, przyjmując, że obowiązek taki nie może zostać określony i nałożony. Z akt sprawy wynika bowiem, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na nadbudowę budynku, a dotychczas wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa i są możliwe do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego. Zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych, obliguje więc inwestora do uzyskania pozwolenia na prowadzenie dalszych robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy postępowanie takie trwa (zakończenie jego jest uzależnione od uzyskania przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] ostatecznej decyzji [...] Konserwatora Zabytków zezwalającej na nadbudowę budynku). W konsekwencji, kontynuowanie robót budowlanych związanych z rozpoczętym zamierzeniem inwestycyjnym będzie możliwe po zakończeniu właściwej procedury przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego, Sąd podziela ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organ odwoławczy a sprowadzającą się do ustalenia, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w W. zaszły podstawy do wydania nakazu zaniechania dalszych prac.

Tym samym, Sąd nie podziela wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. [...] WINB wyjaśnił zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji a oceny w tym zakresie dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.