Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1072/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia WSA del. Arkadiusz Blewiązka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 683/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto w Poznaniu na decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania R. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 683/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prokuratora Rejonowego Poznań-Stare Miasto w Poznaniu na decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Prezydent Miasta Poznania (dalej Prezydent) na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm., dalej uppu) orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb [...] , ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. 3477 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...], przysługujące R. R., w prawo własności. Jednocześnie Prezydent określił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na kwotę 409.728,00 zł.

Pismem z 14 kwietnia 2015 r. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Poznań-Stare Miasto w Poznaniu wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r., domagając się wznowienia postępowania oraz – na podstawie art. 149 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) - wystąpił o uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2015 r. [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) Prezydent Miasta Poznania, powołując art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145a kpa oraz art. 1 ust. 1 i 3 uppu orzekł o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2015 r., i w to miejsce postanowił odmówić przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb [...] ,ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. 3477 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] położonej w Poznaniu przy ul. [...], przysługujące R. R. – w prawo własności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania R. R. uchylił decyzję z [...] maja 2015 i umorzył postępowanie wznowieniowe w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił szeroką argumentację prawną podkreślając, że sprzeciw Prokuratora nie mógł wywołać skutku polegającego na wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2015 r. Jedyną podstawą wniesienia sprzeciwu i mającego nastąpić wznowienia miało być wydanie wyroku z 10 marca 2015 r., K 29/13 (dalej wyrok K 29/13) Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145a kpa postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie strony, co wynika z art. 147 zd. 2 kpa. Jest to związane z zasadą skargowości, polegającą na pozostawieniu pełnej rozporządzalności prawami stronie postępowania. Wojewoda wywiódł, powołując obszernie stanowiska doktryny, że Prokurator powołując przesłankę z art. 145a kpa, występuje przeciwko obywatelowi w celu usunięcia skutków wywołanych wadliwą i niekonstytucyjną legislacją. Zdaniem organu jest to niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą bezpieczeństwa prawnego. Wojewoda powołał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – wyroki: [z 16.7.2014 r.] III SA/Po 21/14; [z 6.8.2014 r.] III SA/Po 25/14 i [z 11.12.2014 r.] IV SA/Po 850/14, w których stwierdzono, że prawidłową reakcją organu administracji publicznej na sprzeciw prokuratora oparty na przesłance wznowieniowej z art. 145a kpa winno być postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Pismem z 21 sierpnia 2015 r. Prokurator Rejonowy Poznań Stare Miasto (dalej Prokurator Rejonowy) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z [...] lutego 2015 r., zarzucając że została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 1 ust. 1 i 3 uppu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), który wyrokiem K 29/13 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę Prezydent poparł stanowisko Prokuratora.

Pismem z 26 października 2015 r. uczestnik postępowania R. R. (dalej uczestnik) wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie dnia 4 lutego 2016 r. Prokurator podtrzymał skargę, a uczestnik podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z 26 października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że skarga Prokuratora złożona w niniejszej sprawie wymagała wnikliwego rozważenia w szerszym kontekście prawnym – nietypowe były bowiem motywy jej wniesienia, a także zarzut, który w niej przedstawiono.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei art. 53 § 3 ppsa stanowi, że "Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej [...]".

Wskazane wyżej regulacje uprawniają prokuratora (a także Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka) do zaskarżenia każdej decyzji, w tym także decyzji pierwszoinstancyjnej, od której nie wniesiono odwołania. Przedmiotem zaskarżenia może być zarówno decyzja ostateczna jak i nieostateczna.

W niniejszej sprawie Prokurator skorzystał z prawa do wniesienia skargi na decyzję z [...] lutego 2015 r. w końcowym okresie sześciomiesięcznego terminu, kiedy decyzja ta miała już walor ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa "decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych". Na podstawie decyzji z [...] lutego 2015 r. uczestnik nabył skutecznie prawo własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie: obręb [...] , ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. 3477 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...]. Nabycie to nastąpiło w oparciu o art. 3 ust. 2 uppu, zgodnie z którym "prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna", natomiast "decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej".

Nietypowy charakter niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wynikał z faktu, że Prokurator nie zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) ani przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) obowiązujących w dacie jej wydania, ale powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa i w tym kontekście zaznaczył, że wyrokiem z 10.3.2015 r., K 29/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną kwestionowanej decyzji.

Prima facie nasuwać się może wniosek, że skarga Prokuratora jest oczywiście uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Z kolei art. 145a § 1 kpa określa przesłankę wznowieniową i stanowi, że "można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja".

Gruntowna systemowa analiza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, art. 145a § 1 kpa i powiązanych z nimi regulacji, w tym konstytucyjnych, doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że nie jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a § 1 kpa, jeżeli żądania uchylenia decyzji nie formułuje strona uprawniona do jego złożenia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Zwraca uwagę fakt, że w przepisie tym ustawodawca nie wskazuje, że sąd "stwierdza zaistnienie podstawy wznowieniowej", ale zidentyfikować musi naruszenie prawa "dające podstawę" ku wznowieniu.

Wojewódzki Sąd uznał, że rozważenia wymaga, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można twierdzić, że art. 145a § 1 kpa – w kontekście wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku K 29/13 – "daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" zakończonego tą decyzją, w sytuacji gdy strona postępowania (R. R.) o to nie tylko nie występowała, a nawet się takiemu wznowieniu jednoznacznie sprzeciwiła.

W ocenie Sądu I instancji orzekającego w niniejszym składzie, przesłanka wznowieniowa z art. 145a § 1 kpa nie daje podstaw do wznowienia postępowania w okolicznościach, gdy nie powołuje się na nią strona postępowania.

Art. 145a § 1 kpa nie zawiera typowej przesłanki wznowieniowej, a więc takiej której wystąpienie winno być brane pod rozwagę z urzędu (art. 145a § 1 kpa brzmi "Można żądać wznowienia postępowania [...]" i różni się znacznie od art. 145 § 1 kpa – "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie [...]").

Omawiany przepis realizuje zasadę wynikającą z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście winien być interpretowany i stosowany. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP brzmi: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowań".

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z: 9.6. 2003 r., SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27.10.2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z 2.3.2004 r., S 1/04, OTK-A 2004/3/24), akceptowanego w doktrynie (L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis), art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W wyroku SK 1/04 Trybunał zwrócił uwagę, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. Art. 190 ust. 4 Konstytucji tworzy natomiast gwarancje rzetelności mechanizmu ochronnego uprzedniej skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji).

Uznanie, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wyraża prawo podmiotowe stanowiące w gruncie rzeczy mechanizm gwarantujący skuteczność skargi konstytucyjnej, istotnie rzutuje na sposób rozumienia przepisów ustawowych, na podstawie których to prawo jest realizowane.

Przyjmując perspektywę konstytucyjną nie budzi zdziwienia fakt, że art. 145a § 1 kpa stanowi, że "można żądać wznowienia" z powodu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w odróżnieniu od formuły "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie", zawartej w art. 145 § 1 kpa. Przesłanka z art. 145a § 1 kpa, w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych ma ewidentnie charakter wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego. Potwierdza to dobitnie art. 147 zd. 2 kpa, który stanowi, że "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony".

Szczególny charakter przesłanki z art. 145a § 1 kpa podkreśla doktryna, zwracając uwagę na zasadę skargowości. Jak trafnie wyjaśnia B. Adamiak: "W konstrukcji prawnej podstaw weryfikacji decyzji konkurują dwie wartości: ochrona praworządności i ochrona praw nabytych. Wyrazem ochrony praworządności, której jedną z podstawowych reguł jest zasada lex retro non agit, jak i przede wszystkim ochrony praw nabytych, jest ograniczenie dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 zasadą skargowości. Wznowienie postępowania na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na podstawie żądania strony, co wynika zarówno z art. 145a § 1, który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania, jak i z art. 147 in fine, który expressis verbis wprowadza tę zasadę: "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a może nastąpić tylko na żądanie strony". Przyjęte w art. 145a § 1 rozwiązanie: "można żądać wznowienia postępowania" oznacza, że w tym zakresie zasada skargowości pozostawiona jest w pełni rozporządzalności strony, co oznacza, że wyłącznie od jej oceny zależy złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Złożenie takiego żądania przez stronę powoduje obowiązek wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Ustalenie, czy ta podstawa wystąpiła w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego (art. 149 § 2)".

Autorka stwierdza, że "prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona. Takie ograniczenie zasady skargowości oznacza wyłącznie prawo do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o tę podstawę przez podmioty na prawach strony. Oparcie w tym zakresie wszczęcia postępowania wyłącznie na zasadzie rozporządzalności tym prawem przez stronę wynika z tego, że nie można na stronę przerzucić negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa. Od oceny strony zależy zatem czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. Jeżeli w jej ocenie do takiego naruszenia nie doszło, nie ma podstaw do weryfikacji decyzji. Należy podkreślić, że tą oceną strony objęta jest decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a zatem decyzja zarówno tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają". Wreszcie jej zdaniem "żądanie strony z art. 145a § 1 jest zatem żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go więc wyłącznie rozpatrywać jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563).

Powyższy pogląd Autorka wyraża także w innej swej publikacji (B. Adamiak w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel – red., System Prawa Administracyjnego, Prawo procesowe Administracyjne, Tom 9, Warszawa 2010, s. 258), w której stwierdza, że zasada skargowości definiuje zakres "niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych", wśród których B. Adamiak wymienia regulacje, gdy przepisy wprowadzają wyłączenie zasady oficjalności. Jej zdaniem przykładem takiej regulacji jest właśnie art. 145a § 1 kpa i podkreśla, że ta przesłanka nie może być powołana przez prokuratora.

Pogląd co do materialnoprawnego i wnioskowego charakteru żądania z art. 145a § 1 kpa podziela także W. Czerwiński (W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279).

Sąd I instancji w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że zarzut Prokuratora, że decyzja z [...] lutego 2015 r., została wydana w oparciu o przepis prawa uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 29/13 za niezgodny z ustawą zasadniczą, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie uczestnik nabył prawo własności.

W zaistniałych okolicznościach, zgodnie z art. 145a § 1 i art. 147 zd. 2 kpa, wznowienia postępowania może żądać tylko strona tego postępowania, a ze względu na zasadę skargowości nie jest dopuszczalne stwierdzenie przesłanki wznowieniowej bez takiego żądania (niedopuszczalność wznowienia przedmiotowa - B. Adamiak, System..., s. 258). W konsekwencji również Sąd nie może stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 kpa. Na tę przesłankę skutecznie może powołać się tylko strona.

W niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2015 r. przekształceniu podlegało prawo użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa. Doszło do kuriozalnej sytuacji, w której Państwo (w aspekcie publicznoprawnym) samo ustanowiło prawo uprawniające jednostki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale gdy prawo to zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny (zresztą z inicjatywy jednostek samorządu terytorialnego i głównie ze względu na naruszenia praw tych jednostek), to samo Państwo, którego interesy w gruncie rzeczy reprezentuje obecnie prokurator, dąży do przerzucenia negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa na stronę, która nabyła prawo własności. To wszystko następuje przy wykorzystaniu prawa podmiotowego z art. 190 ust. 4 Konstytucji (skonkretyzowanego w art. 145a § 1 kpa), przysługującego jednostce i objętego zasadą skargowości. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady pewności prawa, stanowiącej fundament zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Nabycie prawa własności nastąpiło odpłatnie, a więc decyzji z [...] lutego 2015 r. nie można postrzegać wyłącznie jako źródła uprawnień uczestnika, które mogą być cofnięte z powołaniem na argument, że ich nabycie było nieusprawiedliwione. Decyzja ta uregulowała definitywnie określone stosunki prawne w sferze prawa rzeczowego w zamian za określony i odpowiedni ekwiwalent finansowy. Obecnie jej wyeliminowanie z obrotu z powodu późniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego podważałoby poważnie stabilność stosunków prawa rzeczowego i zaufanie do państwa.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego "zasady ochrony praw nabytych oraz bezpieczeństwa i pewności prawa chronią jednostki i inne podmioty stosunków prawnych przed ingerencją władzy państwowej, natomiast nie dotyczą w takim samym zakresie Skarbu Państwa (państwa jako podmiotu stosunków prywatnoprawnych). [...] Ze względów pojęciowych niemożliwe są bowiem roszczenia Skarbu Państwa wobec samego państwa z tytułu ochrony praw nabytych czy innych praw konstytucyjnych. Skarb Państwa to bowiem samo państwo, określane tylko w stosunkach prywatnoprawnych w szczególny i wynikający z tradycji sposób" (wyrok z 31.1.2001 r., P 4/99, OTK 2001/1/5)". Prowadzi to do wniosku, że samo Państwo, które skutecznie "zbyło" prawo własności w oparciu o ustanowione przez siebie prawo (i to odpłatnie) skonkretyzowane ostateczną decyzją administracyjną, nie powinno i nie może powoływać się na zasady konstytucyjne, by zaistniałe na podstawie tego prawa skutki prawne odwracać.

Wojewódzki Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9. 10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17, dalej uchwała OPK 14/00). Sąd stwierdził w niej, że "Gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. 1999 nr 65 poz. 746 ze zm.), stanowiących podstawę prawną tej decyzji". Najbardziej interesująca nie jest sama sentencja tej uchwały. W jej uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca rezygnując z trybu nieważnościowego weryfikacji decyzji ostatecznych, których podstawa prawna została uznana za niekonstytucyjną, określonego w art. 156 § 1 pkt 7 kpa (w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. 1991 r. nr 109, poz. 470 ze zm.) i wszczynanego z urzędu oraz na wniosek, na rzecz rozwiązania z art. 145a kpa przyjął "nie tylko odmienny tryb weryfikacji decyzji, ale i ustanowił, że wznowienie postępowania, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja, może nastąpić tylko na żądanie strony". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "wychodząc z założenia racjonalnego ustawodawcy, należy konsekwentnie przyjąć, iż świadomie ograniczono w takich sytuacjach możność weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych do postępowania wszczynanego na żądanie strony, ze względu na pewność obrotu prawnego".

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd I instancji przeprowadził pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Po 683/15 wywiódł Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej Prokurator Okręgowy), zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, przez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne uchylenie przez Sąd Administracyjny decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a kpa, jeżeli żądania uchylenia decyzji nie formułuje strona postępowania administracyjnego uprawniona do jego złożenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww przepisów prowadzi do wniosku, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, jest niezależne od żądania strony.

Prokurator Okręgowy: wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uczestnik postępowania R. R., reprezentowany przez r. pr. M. S., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazał, że uczestnik nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145a § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 4.12.2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003/24/582, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony, jedynie zacytowany przez J. P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. 2004, s. 212, uw. 9), nie upoważnia do oceny prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie (s. 3, 6-7 skargi kasacyjnej). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, nie "zarysowuje się obecnie niejednolita linia orzecznicza". Wskazywane przez Prokuratora Okręgowego wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 23.5.2007 r., IV SA/Wa 532/07 i Opolu z 20.11.2007 r. II SA/Op 407/07, należały do odosobnionych. Żaden z nich nie został poddany kontroli kasacyjnej. W najnowszym wydaniu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 373-374, uw. 8), Komentator wskazał, że w orzecznictwie NSA odstąpiono od poglądu prezentowanego w wyroku III RN 200/01. Przykładowo w wyroku z 26.1.2009 r., II OSK 51/08, Sąd uznał, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa – aprobująca glosa J. Jamiołkowskiego, Casus 2009/52/36 i n.; wyrok NSA z 18.6.2008 r., I OSK 959/07). Pogląd ten należy uznać za utrwalony (przykładowo - wyrok NSA z: 5.6.2006 r., I OSK 911/05; 17.6.2008 r., II OSK 665/07; 22.12.2008 r. II OSK 1109/07; 26.5.2009 r., II OSK 832/08; 26.1.2009 r., II OSK 51/08; 18.5.2010 r., II OSK 796/09; 25.4.2012 r., I OSK 1239/11, Lex 1218838; 16.5.2012 r., II OSK 362/11; 23.3.2011 r., II OSK 502/10, 22.5.2014 r., II OSK 3046/12, cbosa).

W doktrynie jednoznaczne wskazuje się, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oparte jest na zasadzie oficjalności i zasadzie skargowości... Zasada oficjalności podlega ograniczeniu przez wyłączność zasady skargowości obowiązującej z uwagi na ochronę praw nabytych przez jednostkę. Wyłączność zasady skargowości wynika z zakazu przerzucania na stronę skutków niekonstytucyjnych aktów normatywnych, na podstawie których zostały wydane decyzja lub postanowienie (art. 147 kpa, art. 241 § 2 pkt 1 Ord. pod.)... Zasada skargowości oparta na prawie strony żądania wszczęcia postępowania nie podlega ograniczeniu. Każda z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, a w postępowaniu podatkowym w art. 241 § 1 Ord. pod., uzasadnia wszczęcie postępowania na żądanie strony. Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnianie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych ma w szczególności miejsce, gdy przepisy szczególne wyłączyły ten tryb postępowania, jak również wtedy, gdy przepisy wprowadzają wyłączenie zasady oficjalności (np. sprzeciw prokuratora oparty na podstawie zamieszczonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 240 § 1 pkt 4 Ord. pod., złożony bez gody strony, czy sprzeciw oparty na podstawie zamieszczonej w art. 145a § 1 kpa, art. 240 § 1 pkt 8 i 11 Ord. pod.). Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego (B. Adamiak w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, Prawo procesowe administracyjne, Tom 9, INPr PAN 2014, s. 280-282, nb 50-54).

Prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa ma wyłącznie strona. Takie ograniczenie zasady skargowości oznacza wyłącznie prawo do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o tę podstawę przez podmioty na prawach strony. Oparcie w tym zakresie wszczęcia postępowania wyłącznie na zasadzie rozporządzalności tym prawem przez stronę wynika z tego, że nie można na stronę przerzucić negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa. Od oceny strony zależy czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. Jeżeli w jej ocenie do takiego naruszenia nie doszło, nie ma podstaw do weryfikacji decyzji. Tą oceną strony objęta jest decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a zatem decyzja zarówno tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 674-675, nb 8-11).

Skarżący kasacyjnie błędnie pomija stanowisko M. Jaśkowskiej w Komentarzu do art. 145a kpa, zgodnie z którym "Żądanie wznowienia postępowania z tej przyczyny leży wyłącznie w gestii strony. Jak podkreśla bowiem B. Adamiak, wynika to z tego, że nie można przerzucać na stronę negatywnych następstw wadliwego ustawodawstwa (B. Adamiak w: Komentarz, 2014, s. 596)". Wyjątkowe jest dopuszczenie przez Komentatorkę, by "z inicjatywą wszczęcia takiego postępowania wystąpił podmiot na prawach strony, działający w interesie strony, o ile uzyska na to jej zgodę. Zgodnie zaś z art. 61 § 2 istnieje także możliwość wznowienia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej, gdy dotyczy to ważnego interesu strony, a strona ta udzieli następnie zgody na te czynności (M. Kopacz, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 362; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. 16 do art. 145a). Konstrukcja przewidziana art. 61 § 2 kpa (M. Kopacz, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, 2008 r., s. 99-100; dalej Wznowienie...) nie mogła w kontrolowanej sprawie znaleźć zastosowania, bowiem uczestnik jednoznacznie przeciwił się wznowieniu postępowania w sprawie, a działanie podjęte przez Prokuratora Rejonowego sprzeciwem z 14 kwietnia 2015 r., a następnie skargą z 21 sierpnia 2015 r., były działaniami przeciwko szczególnie ważnemu interesowi strony (verba legis).

Nietrafnie skarżący kasacyjnie postrzega jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego "niekonstytucyjność przepisu, tak jak np. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, brak udziału strony bez jej winy, wydanie decyzji bez wymaganego stanowiska innego organu, itp.", gdy właśnie przesłanka niekonstytucyjności przepisu (art. 145a § 1 kpa) różni się zasadniczo od przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 kpa). Zgłoszenie żądania wznowienia przez stronę postępowania nie jest kwestią trybu procedowana w tej materii, lecz materialnoprawną przesłanką wznowienia.

Art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał niekonstytucyjności podstawy prawnej orzeczenia. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji RP) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu sanacji i determinując cel wznowienia. Osiągnięcie konstytucyjnego celu pozostawiono ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych (wyrok z: 9.6. 2003 r., SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27.10.2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z 2.3.2004 r., S 1/04, OTK-A 2004/3/24, aprobowane przez L. Bagińską, Skarga konstytucyjna, C.H. Beck 2010, s. 164, przypis 6).

Orzeczenie przez Trybunał niekonstytucyjności aktu normatywnego z Konstytucją, umową miedzynarodową lub ustawą, nie oznacza unieważnienia istniejącego wcześniej stanu prawnego, co prowadziłoby do automatycznego unicestwienia z tą chwilą wszystkich wcześniejszych konsekwencji prawnych. Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, eliminacja tych skutków będzie wymagała podjęcia odpowiednich rozstrzygnięć w sferze stosowania prawa, do momentu zaś ich zakwestionowania, muszą być one uznawane za prawnie doniosłe. W świetle wskazanej regulacji prawnej, dopuszczalne jest utrzymanie w porządku prawnym ostatecznych rozstrzygnięć opartych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi. W tej sytuacji przyjąć należy, że pewność i stabilność porządku prawnego uzyskuje prymat nad nakazem równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej.[...] uwagi, dotyczące postulowanych czynności organu administracji publicznej [art. 61 § 2 kpa] w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał hierarchicznej sprzeczności przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gwarantują stronie możliwość swobodnego wyboru w zakresie skorzystania z instytucji wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego. W takim ujęciu, pozytywnie należy ocenić, przyjęte w art. 147 kpa rozwiązanie pozostawiające do wyłącznej rozporządzalności strony żądanie przeprowadzenia omawianego trybu nadzwyczajnego. Konstrukcja prawna dopuszczająca utrzymanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu administracji publicznej opartego na niekonstytucyjnym przepisie, o ile tylko w subiektywnej ocenie strony nie narusza ono jej interesu prawnego, zabezpiecza stronę przed negatywnymi skutkami wadliwego prawodawstwa (M. Kopacz, Wznowienie..., s. 148-149).

Przywołane orzeczenia i poglądy doktryny, pozwalają na przyjęcie, że wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa i najpełniej chroni wartości konstytucyjne, jakimi w szczególności są: ochrona praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Tym samym sama niekonstytucyjność przepisu ustawy, na podstawie którego strona nabyła prawo, nie jest wystarczająca do wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145a § 1 kpa. Mimo zatem, że decyzja oparta była o przepis niekonstytucyjny, to z uwagi na ochronę praw nabytych ustawodawca ograniczył dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 kpa zasadą skargowości.

W wyroku z 21.10.2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011/2/23, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. J. Borkowski w aprobującej glosie do tego wyroku (OSP 2011/2/23) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo to jest jedynie norma odsyłająca, a naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Glosator podkreślił, że art. 145 zd. 2 kpa stanowiący, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (...) stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania (A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 625-626, uw. 7).

Trafnie Sąd I instancji przywołał uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA OPK 14/00 ONSA 2001/1/17, s. 231, jako przemawiające za wykładnią leżącą u podstaw zaskarżonego wyroku.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do zasądzenia tych kosztów między skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.