Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 119/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. i D. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 16 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku tj. wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego i zabudowanej części podcienia budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania M. G. i D. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku przy ul. P. [...] w J. G. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Organ pierwszej instancji, po wszczęciu w dniu 13 września 2005 r. postępowania w sprawie rozbudowy wskazanego obiektu ustalił, że wykonano roboty budowlane polegające na realizacji wiatrołapu od strony południowo-zachodniej budynku oraz na zabudowaniu części podcieni w pomieszczeniu gospodarczym graniczącym z wiatrołapem na pokój mieszkalny. Podczas oględzin stwierdzono, że ściany wykonano z suporeksu, dach jednospadowy pokryto gontem papowym (w pomieszczeniu gospodarczym) i dachówką (w wiatrołapie). Roboty wykonane zostały bez pozwolenia na budowę.

Dalej z informacji podanych przez organ odwoławczy wynika, że decyzją z dnia 24 maja 2006 r. organ pierwszej instancji zobowiązał M. G. i D. G. – współwłaścicieli obiektu - do wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia stwierdzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 1 sierpnia 2006 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lipca 2007 r. nałożył na M. G. i D. G. obowiązek przedłożenia trzech egzemplarzy projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wobec jego niewykonania organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego decyzją z dnia 11 października 2007 r. nakazał stronom doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. Z kolei D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 marca 2008 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, a nie – jak to uczyniono - art. 51 tej ustawy. Organ wywiódł, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania należy kwalifikować, zgodnie z art. 3 pkt 6 przywołanej ustawy, jako budowę. Zauważył również, że przepis art. 51 mógłby mieć zastosowanie, gdyby strony miały uregulowaną sytuację przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, co nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn.akt II SA/Wr 318/08 oddalił skargę M. G. i D. G. na powyższą decyzję. Wyrok stał się prawomocny dnia 20 marca 2009 r.

W efekcie powyższych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r. umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 marca 2009 r. Jednocześnie organ pierwszej instancji powiadomił strony, że postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzone będzie na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Następnie postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku i nałożył na M. G. i D. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 29 maja 2009 r. wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Niewykonanie przez zobowiązanych nałożonych obowiązków skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego decyzji z dnia 27 lipca 2009 r. nakazującej, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, M. G. i D. G. rozbiórkę rozbudowanej części budynku tj. wiatrołapu, pomieszczenia gospodarczego i zabudowanej części podcienia budynku.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny został samowolnie rozbudowany około 2000 r. Dokonana rozbudowa nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wykonania inwestycji, dlatego wszczęto procedurę naprawczą na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do następców inwestora. Zgodnie z tą procedurą wydano postanowienie zobowiązujące do dostarczenia koniecznych dokumentów. Zobowiązani nie spełnili tego obowiązku, co skutkowało koniecznością wydania nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. i D. G. wskazali, że część obiektu wobec której orzeczono nakaz rozbiórki stanowi lokal nr [...] dla którego uzyskano zaświadczenie nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. Prezydenta Miasta J. G. o samodzielności lokalu. Z powyższego wywodzą, że istnieje prawomocna decyzja o "zgodzie na użytkowanie i odbiór lokalu". Nie można natomiast orzec nakazu rozbiórki lokalu, co do którego istnieją prawomocne, materialne i formalne podstawy orzekające o jego legalności.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, na podstawie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, stwierdził, że w budynku przy ul. P. [...] w J. G. dokonano samowolnie jego rozbudowy, na realizację czego inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę. Rozbudowa budynku mieszkalnego nie została na mocy art. 29 ustawy – Prawo budowlane wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor naruszył zatem dyspozycję art. 28 tego aktu, co sankcjonowane jest w omawianym zakresie przez przepis art. 48.

Zdaniem orzekającego, stan faktyczny w niniejszej sprawie niewątpliwie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ pierwszej instancji. Kwestia dokonania samowoli budowlanej została wnikliwie zbadana przez organy obu instancji. W decyzji organu odwoławczego z dnia 27 marca 2008 r. wskazano wyraźnie, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja ta badana była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który oddalając skargę, nie stwierdził naruszenia prawa. Z tego względu organ drugiej instancji uważa, że Sąd potwierdził słuszność przyjętej przez tutejszy organ kwalifikacji prawnej prowadzonej rozbudowy.

Prawidłowo, zatem, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie na podstawie art. 48 ww. aktu, który stanowi, że "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowana jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji, wydając postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 i nakładając w nim obowiązki o których mowa w ust. 3 przepisu. Niespełnienie przez inwestora tych obowiązków w wyznaczonym przez organ terminie, zgodnie z art. 48 ust. 4, oznacza dla organu obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie, jak wskazują akta, wdrożono procedurę legalizacyjną postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. nakładając obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Inwestor obowiązku tego nie wykonał, co stanowiło podstawę dla organu pierwszej instancji do wydania zaskarżonej decyzji.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że zaświadczenie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 28 grudnia 2001 r., na które powołują się odwołujący się, nie może być podstawą do stwierdzenia, że rozbudowa została wykonana legalnie. Prezydent stwierdził bowiem jedynie, że wyodrębniono nieruchomość lokalową bez odnoszenia się do kwestii, czy dany lokal powstał w warunkach samowoli budowlanej, czy też nie. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje zaś, że nie istnieją, mimo twierdzeń stron, "prawomocne materialne i formalne podstawy orzekające o legalności obiektu budowlanego".

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem M. G. i D. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucili:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 48 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżących istnieje podstawa do nałożenia na nich obowiązku rozbiórki rozbudowanej części budynku;

2/ naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 78 i art. 80 k.p.a.- mające istotny wpływ na wynik sprawy przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wniosków dowodowych składanych przez skarżących a zmierzających do wykazania, że rozbudowa części budynku miała miejsce jeszcze w 1995 r. i całkowicie dowolne ustalenie, że rozbudowa ta miała miejsce około 2000 r.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący podnosili, że w stosunku do nich, jako do współwłaścicieli budynku, brak było w ogóle podstaw prawnych do nałożenia obowiązku rozbiórki, gdyż rozbudowa, której legalność jest kwestionowana, musiała być poprzedzona uzyskaniem przez jej inwestora (poprzednika prawnego skarżących) decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na zaświadczenie Prezydenta Miasta J. G. z dnia 28 grudnia 2001 r. o samodzielności lokalu dowodzili, że już sam fakt uzyskania tego zaświadczenia świadczy, że prace budowlane objęte nakazem rozbiórki musiały być poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę. Do wniosku o stwierdzenie samodzielności lokalu dołącza się bowiem stosowną dokumentację w postaci planu lokalu, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawniania w zakresie projektowania, który pozwala właściwemu organowi na stwierdzenie, czy lokal posiada cechy określone w art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydane omawianego zaświadczenia może nastąpić dopiero po dopuszczeniu do użytkowania budynku, w którym lokal ten jest usytuowany (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. II SA/Lu 393/2000 ONSA 2003/3/102). Wobec powyższego, skarżący uważają, że skoro ich poprzednik prawny uzyskał przedmiotowe zaświadczenie to musiał uzyskać wcześniej pozwolenie na użytkowanie. To dowodzi z kolei, istnienia wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę na wykonanie robót polegających na rozbudowie. Gdyby takiego pozwolenia nie było, Prezydent Miasta J. G. nie mógłby wydać zaświadczenia o samodzielności wyodrębnionego w wyniku tych prac budowlanych lokalu.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że nawet gdyby przyjąć, że rozbudowa dokonana została w warunkach samowoli budowlanej obciążenie ich obowiązkiem rozbiórki nie znajduje uzasadnienia w treści art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika, że w pierwszej kolejności nakaz ten winien być adresowany do inwestora wykonanych robót. Skarżący nabyli rozbudowaną część budynku na podstawie umowy sprzedaży zawartej w sierpniu 2002 r. Inwestorem tych robót była więc inna osoba, zatem do niej, jako do inwestora, przedmiotowy nakaz winien być skierowany. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie, w którym dopuszczono możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki nawet na osobę (inwestora) nie będącą już właścicielem nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/2000).

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący podkreślili całkowitą dowolność organu przy ustalaniu daty rozbudowy części budynku. Z akt wynika, że rok 2000, jako data dokonania rozbudowy, ustalony został jedynie na podstawie treści rozmowy telefonicznej z W. F., przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2005r. (decyzja DWINB z dnia 27 marca 2008r.). Strony zauważyły, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują dowodu z relacji z rozmowy telefonicznej. Taki dowód nie może zastąpić dowodu z zeznań świadków lub z dokumentów. Zarzuciły dalej, że na okoliczność daty wykonania robót budowlanych złożyły szereg wniosków dowodowych, w tym również o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka P. Ż. (poprzedniego właściciela lokalu nr [...]), oraz W. F. (osoby która twierdziła, że wie kiedy dopuszczono się rozbudowy budynku). Organy dowodów tych nie przeprowadziły, nie wyjaśniając w podjętych decyzjach, dlaczego wnioski dowodowe zostały pominięte. Takie działanie stanowi naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż wnioskowane dowody zmierzały do ustalania istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały ustalone innymi dowodami. Zdaniem skarżących, oparcie się w tym względzie jedynie na treści relacji z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z osobą, która mogła zeznawać jako świadek, jest niewystarczające. Zarzucono, że organy nie odniosły się również do złożonego przez skarżących oświadczenia L. Ł. z dnia 2 maja 2009 r. z którego wynikało, że roboty budowlane przeprowadzone zostały i zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r., co z kolei wskazywałoby na konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonego aktu. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarówno zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. jak również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty skargi okazały się uzasadnione.

Motywując przyjęte stanowisko podkreślić trzeba, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym lecz również z przepisami postępowania administracyjnego. Naruszenia w tym zakresie często w istotny sposób rzutują bowiem na prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego.

W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był więc do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego.

Przystępując do kontroli w tym zakresie należało mieć na uwadze, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem (procesowym, materialnym, ustrojowym) każdej czynności organu, w tym czynności orzeczniczej podejmowanej zgodnie z normami kompetencyjnymi zawartymi w przepisach prawa.

Zawarte w normach procesowych zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują, aby organ administracji publicznej rozpoznający sprawę – i w efekcie wydający decyzję - prowadził postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien również mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Zgodnie zatem z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym odczytywać również należy w ten sposób, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 k.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie sprostały większości wymogów wynikających z przywołanych przepisów. Czynności procesowe podejmowane przez organy w toku niniejszego postępowania a odzwierciedlone w aktach sprawach, nie mogą być uznane za wystarczające dla przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało w oparciu o wnikliwie i wszechstronnie ustalony stan faktyczny, po przeprowadzeniu postępowania uwzględniającego wskazane dyrektywy procesowe. Tym samym stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych dotyczących części budynku a polegających na rozbudowie, należało przede wszytki ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, kiedy inwestycja została zrealizowana i czy istotnie inwestor nie legitymował się wówczas pozwoleniem na budowę. Dopiero po zbadaniu i wyjaśnieniu tych okoliczności można ewentualnie (o ile są ku temu podstawy) prowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o odpowiednie przepisy prawa materialnego. Jeżeli bezsprzecznie – tak jak w niniejszej sprawie – mamy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego lub jego części, a więc gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi nie objętymi dyspozycją art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – podstawowe znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia, wobec brzmienia art. 103 § 1 przywołanej ustawy, ma kwestia ustalenia terminu wykonania tych robót. Wyjaśnienie tej okoliczności jest konieczne dla zbadania na podstawie których przepisów prawa materialnego (ustawy z 1994 czy też ustawy z 1974 r.) prowadzone winno być postępowanie legalizacyjne.

Postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie organy powinny prowadzić pamiętając o obowiązku stosowania przywołanej już wcześniej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która wymaga dokonania ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Jako "gospodarz" postępowania administracyjnego organ administracji określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie nie posiada jednak całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia reguł prawdy obiektywnej oraz stosować się do wymogów postępowania określonego w art. 75 i następnych k.p.a.

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że samowolna rozbudowa obiektu budowlanego w zakresie wskazanym w sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. miała miejsce około 2000 r. Takie stwierdzenie – bez szerszego uzasadnienia - zawarte zostało wprost w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zauważyć jednak należy, że na podstawie przedstawionych Sądowi akt administracyjnych organu pierwszej instancji, nie można ustalić, co legło u podstaw takiego stwierdzenia. Brak w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień w decyzji pierwszoinstancyjnej. Również w przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych tego organu, brak jakiegokolwiek pisemnego dowodu potwierdzającego przyjętą przez organ datę. Nie wynika z nich ponadto aby na tym etapie postępowania prowadzono jakiekolwiek czynności dowodowe dla wyjaśnienia powyższej kwestii. Również organ odwoławczy w ogóle nie odnosi się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii. Jedynie w aktach administracyjnych drugiej instancji znajduje się kopia decyzji kasacyjnej tego organu z dnia 27 marca 2008 r. nr [...] , wydana w przedmiocie nakazania doprowadzania budynku do stanu poprzedniego, w uzasadnieniu której zawarte jest stwierdzenie: "organ szczebla powiatowego ustalił na podstawie rozmowy telefonicznej w dniu 29 grudnia 2005 r. z Panem W. F., że zabudowa podcienia budynku wraz z wybudowaniem wiatrołapu i części gospodarczej wykonana została przez poprzedniego właściciela (Państwo Ł.-N.) około 2000 r." Z powyższego wynika zatem, że data rozbudowy obiektu ustalona została w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego tylko i wyłącznie w oparciu o przywołaną w treści ww. decyzji rozmowę telefoniczną. Sąd nie kwestionuje oczywiście możliwości wykorzystania przez organy administracji materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy dotyczącej innego postępowania (tym bardziej jeżeli dotyczą one tych samych robót budowlanych), zwraca jednak uwagę, że w takiej sytuacji akta te, lub wykorzystywane w sprawie dowody, powinny być dołączane do akt postępowania w którym podejmowane jest konkretne rozstrzygnięcie. Tymczasem w aktach niniejszej sprawy – jak już zauważono – nie ma żadnych dowodów potwierdzających przyjętą przez organy datę rozbudowy obiektu. Brak nawet pisemnego potwierdzenia, że w ogóle rozmowa przywołana w decyzji z dnia 27 marca 2008 r. (niezależnie od wagi tego dowodu) miała miejsce i jak był jej przebieg.

W tych okolicznościach, istotne jest również, że przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki skarżący złożyli do organu pierwszej instancji pisemne oświadczenie L. Ł. – N. – poprzedniego współwłaściciela, datowane na dzień 2 maja 2009 r. Z treści tego oświadczenia wynika, że jego autorka była inwestorem przybudówki stanowiącej lokal nr [...] (co według skarżących odpowiada zakresowi dokonanej rozbudowy) i przybudówka ta wybudowana została przed 1995r.

Oceniając powyższe, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej co do tego, że ustalenia faktyczne, dotyczące daty dokonania rozbudowy obiektu organ pierwszej instancji wyprowadził na podstawie dowodu, którego sposób uzyskania i przeprowadzenia może nasuwać zastrzeżenia. Wymóg stosowania zasad ogólnych k.p.a. oraz reguł postępowania dowodowego nakazuje przyjąć, że nawet jeżeli organ pierwszej instancji w rozmowie telefonicznej z W. F. pozyskał informacje wskazujące, że rozbudowa miała miejsce około 2000 r., to informacje w taki sposób uzyskane nie mogą być traktowane jako dowód w sprawie a organ winien był na tę okoliczność przeprowadzić dowód z przesłuchania tej osoby, zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi w art. 75 i następnych k.p.a. Skoro zaniechano podjęcia czynności procesowych w tym zakresie – na co wskazują akta sprawy – zatem przyjąć należało, że ustalania organu pierwszej instancji co do daty wykonania rozbudowy obiektu mieszkalnego są całkowicie dowolne i nie poparte dowodami. Natomiast organ II instancji kwestii tej w ogóle nie poddał swojej ocenie.

Ponadto, prowadząc postępowanie wyjaśniające organ pierwszej instancji pominął zupełnie fakt złożenia przez skarżących jako dowodu w sprawie przywołanego już, oświadczenia L. N. – Ł. z dnia 2 maja 2009 r. i nie poddał go w ogóle ocenie. Powyższe uchybia zasadzie prawdy obiektywnej której rozwinięciem jest reguła zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. Według art. 75 k.p.a. jako dowód należy wszak dopuścić wszystko, co może przyczynić się w do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przez możliwość przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy w rozumieniu tego przepisu należy zatem rozumieć prawdopodobieństwo (a nie pewność) wpłynięcia określonej czynności dowodowej na wyjaśnienie stanu faktycznego. Z art. 78 § 1 wskazanego już aktu wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania strony które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Zawarta w tym przepisie norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że organ obowiązany jest rozpatrzyć i ocenić żądanie dowodowe strony, nawet jeżeli wpłynęło ono już po zamknięciu postępowania dowodowego. Jeżeli w wyniku tej oceny stwierdzi, że zgłoszone żądania może mieć znaczenie dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, obowiązany jest żądanie uwzględnić. W judykaturze podkreśla się, że nawet jeżeli występują przesłanki określone art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może przed wydaniem decyzji nie ocenić przedłożonych przez stronę dowodów (NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 1988 r. SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2/72). Zatem w przypadku, gdy strona zgłasza wnioski dowodowe, zawsze muszą być one poddane ocenie organu (która powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji) a nie mogą zostać pominięte milczeniem. Skoro organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny sprawy w sposób jak najbardziej zgodny z rzeczywistością, czemu służyć ma gromadzony materiał dowodowy, to dla realizacji tego obowiązku istotne znaczenie ma ocena dowodów zgłaszanych przez stronę i ich przeprowadzenie. W niniejszej sprawie organy uchybiły przedstawionym wyżej wymogom procesowym. Naruszono zwłaszcza przepis art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do żadnego z dowodów i żądań składanych przez skarżących w toku postępowania (por. treść pisma skarżących z dnia 16 lipca 2009r w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji i uzasadnienie decyzji), w tym do żądania przesłuchania wskazywanych przez strony świadków, ani też nie ocenił wartości dowodowej oświadczenia poprzedniego właściciela z dnia 2 maja 2009 r. Na uchybienie te w ogóle uwagi nie zwrócił organ odwoławczy, swoje stanowisko względem żądań stron ograniczając jedynie do żądania przeprowadzenia dowodu z zaświadczenia Prezydenta Miasta J. G. z 2001 r. o samodzielności lokalu. Nieodniesienie się do wniosków dowodowych składanych przez skarżących – zwłaszcza do oświadczenia L. Ł. N. - świadczy również o naruszeniu art. 80 k.p.a. z którego wynika, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz we wzajemnej łączności. Może też poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Naruszenie powyższych reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny (tak w wyroku z dnia 4 grudnia 2007r. III SA/Wr 282/07, LEX nr 460733).

Wobec przedstawionych wyżej uchybień Sąd nie znajduje dostatecznego wsparcia twierdzenie organu odwoławczego, że "kwestia dokonania samowoli budowlanej, została wnikliwie zbadana przez organy obu instancji". Skoro nie wyjaśniono w sposób niewątpliwy (nie przeprowadzając w tym zakresie stosownego postępowania dowodowego) w jakim okresie (kiedy) dokonano rozbudowy przedmiotowego obiektu, nie wykluczono tym samym – zwłaszcza w świetle złożonego dowodu w postaci oświadczenia z dnia 2 maja 2009 r. - możliwości dokonania tej rozbudowy obiektu przed 1995 r. Tym samym podjęte orzeczenie, przy zastosowaniu przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. należy uznać za przedwczesne.

Jednocześnie skład orzekający zauważa, że zbyt daleko idące jest stwierdzenie organu odwoławczego, że skoro wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Wr 318/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję tego organu z dnia 27 marca 2008 r. w uzasadnieniu której napisano, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, to tym samym potwierdził słuszność takiej kwalifikacji prawnej przedmiotowej rozbudowy, a idąc dalej za tokiem rozumowania organu, przesądził o konieczności stosowania tego przepisu.

Istotne bowiem jest, że przedmiotem kontroli Sądu wyrażonej w orzeczeniu z dnia 27 listopada 2008 r. była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzja kasacyjna. W takim przypadku przedmiotem oceny Sądu jest jedynie legalność takiej decyzji w świetle przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Sąd badał więc, czy w świetle wykazanych na dzień wydania decyzji okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy uprawniony był do podjęcia tego szczególnego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a organ II instancji nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, gdyż nie pozwalają mu na to braki w postępowaniu wyjaśniającym niemożliwe do uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego. Konsekwencją decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ pierwszej instancji prowadzi zatem postępowanie praktycznie od początku. Dopiero po niewadliwym wykonaniu tego obowiązku, załatwia sprawę przez wydanie decyzji kończącej postępowanie rozstrzygając co do istoty sprawy lub w inny sposób. Skoro stan faktyczny sprawy nie jest w pełnym zakresie ustalony, to decyzja kasacyjna nie może przesądzać co do sposobu rozstrzygania i podstaw prawnych przez organ pierwszej instancji.

Przedstawienie powyższych uwag było konieczne ze względu na ocenę związania prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 27 listopada 2008 r. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 170 u.p.p.s.a.) odnosi się, co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Wskazuje się również, że dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., II FSK 738/08, LEX nr 536938). Powaga rzecz osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (tak w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. I SA/Go 170/09, LEX nr 552451). Rzecz komplikuje się, w przypadku, gdy – jak w niniejszej sprawie – do prawomocnego orzeczenia sądu nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku. Wówczas Sąd sam musi ustalić granice powagi rzeczy osadzonej kierując się przede wszystkim zakresem kontroli dokonanej owym prawomocnym orzeczeniem.

Mając powyższe na uwadze określając granice powagi rzeczy osądzonej wynikające z omawianego wyroku, oczywiście należało uwzględnić kasacyjny charakter poddanej kontroli sądowej decyzji. Z jej treści wynika zaś, że główną okolicznością, która legła u podstaw podjęcia orzeczenia kasacyjnego, było wykazanie, że przepis art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej dla likwidacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych kwalifikowanych jako rozbudowa budynku (art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane). Dla rozbudowy budynku tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i art. 51 nie ma bowiem natomiast zastosowania. Wadliwe zastosowanie przez organ pierwszej instancji normy prawa materialnego uzasadniało uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym wynik kontroli legalności omawianej decyzji kasacyjnej, przeprowadzonej według kryteriów wynikających z art. 145 § 1 u.p.p.s.a nie dawał Sądowi podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu. Ponadto w zaistniałych okolicznościach, organ drugiej instancji nie mógł merytorycznie orzekać w oparciu o normy prawa materialnego zastosowane przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie Sądu oddalające skargę wskazuje jedynie, że skład orzekający nie stwierdził aby rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego naruszało normy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym niewątpliwie Sąd podzielił stanowisko organu o braku podstaw do stosowania art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane do robót polegających na rozbudowie, co nie jest jednoznaczne, że tym samym przesądził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z 1994 r. Zauważyć należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy organy praktycznie nie badały kiedy rozbudowa obiektu została dokonana (powołano się jedynie na rozmowę telefoniczną). Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 48 ustawy ale wskazanie to należy odczytywać tylko jako wytyczną dla organu pierwszej instancji w przy zastosowaniu jakiego rodzaju regulacji należy prowadzić tryb naprawczy. Dopiero bowiem po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, organ ten mógłby ustalić czy ustawowe kryteria dla zastosowania tego przepisu zostały w sprawie spełnione. Organ nie rozważał natomiast czy w sprawie znajduje lub nie zastosowanie art. 103 Prawa budowlanego. W rezultacie w wyniku wydania decyzji kasacyjnej organ pierwszej instancji miał prowadzić postępowanie w sprawie samowoli budowlanej z wyłączeniem trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego – a więc w istocie konieczne było prowadzenie postępowania od początku przy zastosowaniu innej normy prawa materialnego. Dopiero to postępowanie mogło jednak wykazać, czy dopuszczalna jest likwidacja samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w tym również, czy przepis ten nie został wyłączony na mocy regulacji zawartej w art. 103 tego aktu. Fakt wydania prawomocnego orzeczenia Sądu nie zwalniał organu pierwszej instancji z tego obowiązku. Wręcz przeciwnie, wymóg przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości, na skutek decyzji kasacyjnej, obejmował również obowiązek zbadania tego aspektu sprawy (co przy postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 nie miało aż tak istotnego znaczenia). Zauważyć też należy, że oświadczenie wskazujące na dokonanie rozbudowy przed 1995 r. pojawiło się dopiero na obecnym etapie postępowania a zatem okoliczność ta nie mogła być objęta oceną Sądu. Tym samym znalazła się poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd stwierdził, że zasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 k.p.a. Bezsprzecznie organy prowadząc postępowanie dowodowe z naruszeniem zasad zawartych w art. 75 k.p.a i następnych, nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w tym zwłaszcza, kiedy zrealizowano sporną dobudowę. Ponadto o czym już powiedziano, okoliczność ta może mieć również znaczenie przy ocenie, czy inwestycja zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt wynika bowiem, że prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 (akta którego to postępowania przynajmniej w części zostały dołączone do akt niniejszego postępowania) organ pierwszej instancji uzyskał informację od organu architektoniczno-budowlanego z 2005 r. w której podano, że w ostatnich 7 latach nie dokonano zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych na terenie budynku mieszkalnego przy ul. P. [...]. Gdyby zatem okazało się, że inwestycja była zrealizowana we wcześniejszym okresie niż przyjęty przez organy, informacja ta wymagałaby stosownej weryfikacji.

Zdaniem Sądu podjęte w niniejszej sprawie decyzje naruszają również przepisy art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wobec restrykcyjnego charakteru regulacji dotyczących wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uzasadnienie decyzji powinno się charakteryzować szczególną wnikliwością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosownych przepisów i oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Tylko wówczas realizowane są ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a. według których organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (tak w wyroku z dnia 21 kwietnia 2008 r. II SA/Kr 309/07, baza nsa.gov.pl). Przedstawionych wyżej wymogów nie spełnia zwłaszcza lakoniczne uzasadnienie organu pierwszej instancji. Organ II instancji również nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych oraz nie wyjaśnił w tym względzie swojego stanowiska.

Wobec stwierdzonych uchybień o charakterze procesowym, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przedwczesne jest zdaniem Sądu odnoszenie się do zarzutów kwalifikowanych w skardze jako naruszenie prawa materialnego.

Mając jednak na uwadze, że zarówno na gruncie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. jak też ustawy z 1974 r. nakaz rozbiórki może być adresowany do inwestora, właściciela lub zarządcy budynku, Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07 (dostępne nsa.gov.pl), w którym wskazano, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że z powyższego przepisu [art. 52 – przyp. Sądu] nie wynika bynajmniej dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn.akt II OSK 522/06 niepublikowany). Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu. Podzielić należy pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2004, s. 150)".

Niezależnie od przytoczonego stanowiska nie można pomijać orzeczeń sądów administracyjnych w których dopuszczono możliwość, aby w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki kierowany był również do inwestora który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (tak NSA w przywołanym w skardze wyroku z dnia 21 listopada 2001 r. SA/Rz 597/00, Lex Polonica 354876). Pogląd ten doprecyzowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. II OSK 1933/08 (baza nsa.gov.pl) w którym wyjaśniono, że sytuacja powyższa może mieć miejsce, gdy "inwestor (sprawca samowoli budowlanej) bez zgody właściciela wybudował samowolnie obiekt budowlany. W takim przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej.."

Przytoczone wyżej stanowiska, wskazują zatem, że kwestia ustalania adresata nakazu rozbiórki, uzależniona jest indywidualnych okoliczności danej sprawy i winna być poddana wnikliwej analizie organów nadzoru budowlanego. Rola tych organów jest wnikliwa ocena, do kogo - w zależności od okoliczności faktycznych sprawy – należy skierować nakaz rozbiórki. Motywy prawne i faktyczne, którymi w tym względzie organ się kierował powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z omawianymi dyrektywami procesowymi i z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego orzeczenia, podejmie odpowiednią decyzję.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wyroku spowodowana jest koniecznością zastosowania przez Sąd art. 152 u.p.p.s.a w przypadku orzeczenia uwzględniającego skargę, natomiast orzeczenie o kosztach wsparcie znalazło w art. 200 przywołanej ustawy.