Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 725/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 5 i art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. w zw. z art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. E. O. (dalej strona, skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. O.- niezdolnym do samodzielnej egzystencji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 1 i ust 3, art. 24, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. oświadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2222 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 1 cytowanej ustawy wnioskowane na A. O., a powodem odmowy jest posiadanie przez opiekuna uprawnień do emerytury.

W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że do złożonego wniosku dołączone zostało orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia [...] r. nr [...] zaliczające syna strony – A. do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu ustalono, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia i wydane zostało na stałe. Dołączono też decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. o waloryzacji emerytury wnioskującej, wynoszącej po waloryzacji od 1 marca 2019 r. po 1236,07 (1044,82) zł. miesięcznie.

Następnie organ odwołał się do przepisów warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przywołując zapis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - wskazując, na przyznaną stronie emeryturę.

Organ podkreślił, że jasne brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, iż ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest zatem podstaw by organ nie zastosował w sprawie niniejszego przepisu. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielnie wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Zatem świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba opiekująca się niepełnosprawnym. Istotą świadczenia jest więc zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadając już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu osób uprawnionych do tego świadczenia.

Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków, a także możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnymi a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy podstawy do dokonania swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Nie może zatem organ pominąć okoliczności, że emerytura wypłacana wnioskującej powoduje wykluczenie skarżącej z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Pismem z dnia 20 lutego 2020 r., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą i kwotą wnioskowanego świadczenia, tj. w kwocie 785,18 zł względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę pomiędzy wypłacaną emeryturą a pełną wysokości tego świadczenia,

- niezastosowanie się do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 przez co decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad konstytucyjnych,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

- naruszenie art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w szczególności trudnej sytuacji rodzinnej strony odwołującej się,

- naruszenia art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony.

W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty, podkreślając, iż organ wydający decyzję odwołał się jedynie do wykładni językowej z całkowitym pominięciem wykładni systemowej i celowościowej. Natomiast obecnie w nauce prawa i orzecznictwie dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacjach gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 miałaby pozbawić w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, a to narusza konstytucyjną zasadę równości względem prawa. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest z jednej strony zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej utraconego zarobku w związku z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z drugiej zaś funkcje tego świadczenia należy rozpatrywać w odniesieniu do osoby wymagającej opieki i całej rodziny. Beneficjentem tego świadczenia jest bowiem rodzina, a w szczególności realną korzyść odnosi osoba niepełnosprawna, która ma zapewnioną możliwość stałej opieki bliskiej osoby i stałego z nią kontaktu.

Wskazując na aktualną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość pobieranej emerytury odwołując wniosła o świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy tymi świadczeniami, odwołując się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego dotyczących zasady równości oraz do Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował obowiązujące przepisy, a następnie powtórzył argumentację przywołaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na okoliczność, że skarżąca mocą postanowienia Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] r. sygn. [...] ustanowiona została opiekunem prawnym dla syna A., który został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności orzeczeniem nr [...] z dnia [...] r. (niepełnosprawność od urodzenia) oraz pobiera emeryturę w wysokości 1044,82zł. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, a zatem organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wnioskowanego świadczenia, gdyż w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy nie jest kwestionowane, że odwołująca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem i ma ustalone prawo do emerytury.

Organ podkreślił, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system zabezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i renetach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ustawodawca tworząc przepisy o świadczeniach rodzinnych przyjął, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie może zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można jednocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej (obojętnie w jakiej wysokości) i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu, ustawodawca przyjął, że korzystniejsza, z punktu widzenia osoby uprawnionej do tego świadczenia i osoby pozostającej pod opieką, jest sytuacja, w której dana osoba zaspokaja potrzeby swojej rodziny z emerytury. Świadczy o tym mechanizm działania szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego. Podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydialny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Dodał, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 czy zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Na poparcie swego stanowiska Kolegium przywołało wyroki sądów administracyjnych.

Pismem z dnia 4 maja 2020 r., działająca przez pełnomocnika, skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2, a także art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit.c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 80, art. 81a i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powodu wskazanych naruszeń wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy wpłacaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego tj. w wysokości 785,18 zł miesięcznie ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu rozszerzając postawione zarzuty powtórzyła argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 §1 i powinny działać w sprawie wnikliwie - art. 12 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Według tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Z akt sprawy wynika jedynie, że pobierane przez skarżącą świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trudno polemizować ze stanowiskiem organów, co do sposobu rozumienia wymienionego powyżej przepisu w znaczeniu wyznaczonym wyłącznie dyrektywą wykładni językowej. Jeżeli jednak uwzględni się dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej można dojść do zapełnienie innych wniosków.

Koniecznego wyjaśnienia wymaga zatem kwestia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga odmownego załatwienia w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a cytowanej ustawy.

Problem ten był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pierwsza linia orzecznicza opowiadała się zdecydowanie za wykluczeniem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową tego przepisu - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt I OSK 134/18 , z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. alt I OSK 3269/15.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.

W nowej linii orzeczniczej zwrócono uwagę na aktualnie zmienioną sytuację faktyczną. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie zaś, wobec tego, iż świadczenie to było regularnie waloryzowane, obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno świadczenie, ale zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem wielokrotnie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Pojawiła się wobec powyższego linia orzecznicza, zmieniająca dotychczasowe stanowisko w zakresie tej materii, wskazująca na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do wymienionego art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19 czy Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 czy 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawa do tego świadczenia.

Ostatnio pojawiło się jeszcze inne, odmienne podejście do sprawy. Zaprezentował je Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 czy z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska dotyczącego rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałaby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W przedstawionym stanowisku Sąd opowiedział się za rozwiązaniem problemu poprzez umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń, tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a/ gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ...., a w punkcie oznaczonym literą b/ - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast tym osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) pozwolił wybrać świadczenie korzystniejsze, a wszystkim tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

Faktycznie regulacja art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza zasadę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.jedn. Dz.U. 2018 poz. 1270,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też uwzględniając powyższe regulacje oraz biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W tym stanowisku Sąd podkreślił, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury.

Można tu dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)".

Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie preferuje ostatnio przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie Skarżąca w skardze wprost domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokości tego świadczenia a uzyskiwaną emeryturą, ale jak wskazano powyżej stanowisko to nie jest wolne od trudności proceduralnych i powoduje dalsze wątpliwości. Stąd też rozwiązanie, umożliwiające osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń – tzn. pielęgnacyjnego lub emerytalnego, odwołujące się tym do zapisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje postępowanie przy zbiegu wskazanych tam uprawnień, wydaje się rozwiązaniem bardziej do zaakceptowania w sprawie.

Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Uwzględniając powyższe, z racji wieku (70 lat), Skarżąca nie może być automatycznie wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli osób rezygnujących z zatrudnienia. Rzeczą organu jest ustalenie, czy stan zdrowia dawałby ewentualnie Skarżącej możliwości dorobienia do niskiej emerytury, a nie jest to możliwe jedynie wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek informowania stron postępowania. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Nadto, zgodnie z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy administracji winny bowiem dążyć do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony w celu zapobiegania sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Stąd też gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, taka informacja powinna być udzielona stronie. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.