Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 8/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 10.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Strzelce Opolskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2018 r., nr IN.I.743.75.2018.MK w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2018 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.z.p., art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr XXXIII/257/2017, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie ulicy Zakładowej, Rada Miejska w Strzelcach Opolskich podjęła uchwałę Nr LI/419/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie ulicy Zakładowej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 2756).

Następnie, wyżej wskazana uchwała przekazana została do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawa.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających i uzyskaniu wyjaśnień Przewodniczącej Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich (przedstawionych w piśmie z dnia 25 października 2018 r.) Wojewoda Opolski wydał, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięcie nadzorcze nr IN.I.743.75.2018.MK (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. 3109), którym stwierdził nieważność w całości ww. uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał na trzy naruszenia zaistniałe w granicach przedmiotowego aktu związane z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Po pierwsze stwierdził, że naruszony został art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez brak wydzielenia terenów linią rozgraniczającą tereny o różnych przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania w części tekstowej i części graficznej planu. W ocenie Wojewody Opolskiego, naruszenie to zaistniało w związku z tym, że dla terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową, które oznaczono symbolem PU1, PU3, PU4, PU5 oraz terenów ustalonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oznaczone symbolem P1 i P3, odpowiednio w § 22 ust. 2 pkt 1 i § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, wprowadzono dodatkowy sposób zagospodarowania poprzez wyznaczenie na tych terenach strefy koncentracji zieleni - jako obszaru wyłączonego z zabudowy, obowiązkowo zagospodarowanego zielenią wysoką, w tym zimozieloną. Organ wskazał, że powyższe tereny w części graficznej oznaczono szrafem w formie poziomych zielonych linii organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. plan miejscowy powinien określać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, przez które rozumieć należy ustanowienie pewnych reguł czy też norm postępowania. Mogą one być ujęte w formie nakazów lub zakazów, jednakże z uwagi na planistyczny charakter postanowień planu miejscowego winny dotyczyć wyłącznie zagospodarowania danego terenu w przyszłości. Zamieszczenie w uchwale wyznaczenia strefy koncentracji zieleni, czyli obszaru wyłączonego z zabudowy, obowiązkowo zagospodarowanego zielenią wysoką, wykracza poza określone przepisami u.p.z.p. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i wprowadza odrębny sposób zagospodarowania czyli zieleń wysoką, w tym zimnozieloną, ponadto wyłącza obszar z zabudowy. Powoduje to wewnętrzną sprzeczność, ponieważ uchwałodawca wyznacza tereny o przeznaczeniu podstawowym jednocześnie wyłączając część tych terenów, na których ma być realizowane odmienne zagospodarowanie, tj. strefę koncentracji zieleni - obszar wyłączony z zabudowy, obowiązkowo zagospodarowany zielenią wysoką, w tym zimozieloną, od funkcji podstawowej jakim są obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową (PU1, PU3, PU4, PU5), czy też obiekty produkcyjne, składy i magazyny (P1 i P3). W konsekwencji na ww. części terenów nie można realizować funkcji podstawowych, gdyż są one wyłączone z zabudowy i przeznaczone na zieleń wysoką. Jeśli jednak intencją uchwałodawcy było ustalenie dla danej strefy obszaru odmiennego przeznaczenia, bądź odmiennych zasad zagospodarowania, winien wydzielić go liniami rozgraniczającymi.

Jako kolejne, Wojewoda wskazał naruszenie art. 4 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227), poprzez brak ustalenia obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem KK jako tereny komunikacji kolejowej - tereny zamknięte. W tym zakresie wyjaśnił, że wskazany teren, zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr 3 z dnia 24 marca 2014 r. (Dz. Urz. MIR z 27 marca 2014 r. poz. 25), stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Wyłączenie tego terenu, na mocy art. 4 ust. 4 u.p.z.p., spod zastosowania normy art. 4 ust. 3 u.p.z.p. oznacza, że do tych terenów zastosowanie znajduje art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który obliguje uchwałodawcę do określenia niezbędnych elementów planu w zależności od potrzeb i warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Tym samym, dla terenu o symbolu KK należy stosować przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. , określając wszystkie obowiązkowe parametry oraz strefy ochronne dla tego terenu. W konsekwencji przedmiotowa uchwała powinna objąć ustaleniami także tereny kolejowe, gdy tymczasem ogranicza się jedynie do określenia granic tego terenu.

Trzecie i ostatnie, istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, w ocenie Wojewody, polegało na naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego określonych ww. przepisami. W tym zakresie organ jako wadliwe wskazał - brak określenia na załączniku graficznym do uchwały przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem jako oznaczeń obowiązkowych oraz oznaczenie jedynie informacyjnie istniejącej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV. Dostrzegł też, że w § 13 uchwały ustalono na całym obszarze możliwość zmiany przebiegu istniejących sieci infrastruktury technicznej, w tym również budowę i przebudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, bez wskazania zasad na jakich budowa i przebudowa ta miałaby się odbywać. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje z kolei dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem.

Podsumowując dokonaną ocenę organ uznał, że uchylenie części tylko zapisów kontrolowanej uchwały wiązałoby się z ingerencją w przyznane art. 3 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy i mogłoby wprowadzić zbyt daleko idące zmiany merytoryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Ponadto powodowałoby to konieczność wyeliminowania znacznych fragmentów miejscowego planu, co w ostateczności doprowadziłoby do braku jego czytelności, przejrzystości i kompletności. Biorąc pod uwagę charakter naruszeń oraz fakt, że wadliwe zapisy dezintegrują postanowienia całego planu uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważność analizowanej uchwały w całości. Zaznaczył, że stwierdzenie nieważności w części spowodowałoby sytuację, w której pozostałyby w obrocie prawnym jedynie fragmentaryczne części obszaru objętego przedmiotową uchwałą dotyczące terenów komunikacji oraz zieleni izolacyjnej.

Gmina Strzelce Opolskie, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 30 listopada 2018 r., Nr II/8/2018, zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, iż nie wydzielono linią rozgraniczającą terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania w części tekstowej i części graficznej planu, podczas gdy wyznaczone strefy koncentracji zieleni nie stanowią odrębnych terenów, ale regulują sposób zagospodarowania pewnych elementów przeznaczenia uzupełniającego w ramach terenów produkcyjnych i produkcyjno- usługowych;

- art. 4 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. poprzez zarzucenie braku ustalenia obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem KK jako tereny komunikacji kolejowej - tereny zamknięte, podczas gdy obligatoryjne ustalenia dotyczące terenu komunikacji kolejowej zawarto w § 33, § 2 ust. 1 pkt 13, § 4 ust. 2 pkt 16, § 9 pkt 2 oraz § 12 pkt 1 lit. f uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez zarzucenie niespełnienia wymogów co do zawartości planu miejscowego określonych ww. przepisami - brak określenia na załączniku graficznym do uchwały przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem jako oznaczeń obowiązujących, podczas gdy są one obiektami zastanymi, niezależnymi od ustaleń planu i nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa (odpowiedniego rozporządzenia lub Polskie Normy), na podstawie których Rada Miejska byłaby zobligowana do utworzenia strefy ochronnej wokół istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia;

- art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy nie zostały spełnione ku temu przesłanki wynikające z tego przepisu, bowiem uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a zarzuty dotyczą ustaleń planistycznych, które są we władaniu gminy;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż Rada Miejska w Strzelcach Opolskich w sposób nieprawidłowy zważyła interes publiczny i interesy prywatne, podczas gdy dokonanie powyższego nastąpiło w sposób prawidłowy i wyczerpujący, w granicach władztwa planistycznego gminy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) zwanej K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

W obszernym uzasadnieniu, w odniesieniu do stwierdzonych przez Wojewodę naruszeń, Gmina wywodziła, że na terenach oznaczonych symbolami: PU1, PU3, PU4, PU5, P1 i P3, obszarów wyłączonych z zabudowy, obowiązkowo zagospodarowanych zielenią wysoką, nie należy traktować jako terenów o odmiennym przeznaczeniu i odmiennych zasadach zagospodarowania, które należy wydzielić linią rozgraniczającą. Wyznaczona strefa koncentracji zieleni jedynie określa sposób zagospodarowania pewnych elementów przeznaczenia uzupełniającego terenów P i PU, realizowany w ramach funkcji przemysłowych i przemysłowo-usługowych. Umieszczenie ustalenia dotyczącego strefy w przepisie zawierającym ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu jest jak najbardziej prawidłowe, gdyż ustalono pewną regułę, normę postępowania w formie zakazu. Gmina podkreśliła, że intencją Rady Miejskiej było wprowadzenie dodatkowego elementu zagospodarowania - ograniczenia, jako doprecyzowanie przeznaczenia uzupełniającego dopuszczającego na ww., terenach zieleń i wskazanie sposobu jego realizacji. Jednocześnie, nakaz zagospodarowania zielenią wysoką nie obowiązuje w miejscach, gdzie zastosowanie zieleni jest ograniczone lub niemożliwe ze względu na istniejącą infrastrukturę techniczną lub drogową, co oznacza, że uwzględniono istniejącą infrastrukturę i zagospodarowanie terenów. Należy również zauważyć, że dla terenów PU i P minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej wynosi 10%, obszary wyznaczone pod zagospodarowanie zielenią wysoką wprowadzone zostały na spornych terenach w celu ochrony sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej i usług oświaty przed negatywnym oddziaływaniem terenów produkcyjnych, w planie wydzielone zostały obszary zagospodarowane zielenią wysoką, jako odrębne jednostki terenowej, np. zieleni izolacyjnej ZI, a zmiana przeznaczenia spornych obszarów spowodowałaby obniżenie wartości rynkowej nieruchomości i możliwość roszczeń odszkodowawczych. Ponadto, sporne zapisy związane są z realizacją obowiązku wynikającego z art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ. U. z 2018 r., poz. 1614).

Dalej, ustosunkowując się do naruszenia stwierdzonego w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem KK, Gmina podniosła, że jest to teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w związku z czym dla terenu tego zastosowano obligatoryjne przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w § 33, § 2 ust. 1 pkt 13, § 4 ust. 2 pkt 16, § 9 pkt 2 oraz § 12 pkt 1 lit. f uchwały. Stanowi on teren komunikacji kolejowej i obejmuje działkę, na której znajduje się wyłącznie torowisko bocznicy kolejowej, bez poszerzeń i możliwości sytuowania zabudowy związanej z ruchem kolejowym. Dlatego w § 33 ust. 1 uchwały ustalono dla terenu oznaczonego symbolem KK przeznaczenie podstawowe - bocznica kolejowa oraz przeznaczenie uzupełniające - sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz zieleń. Nie wskazano natomiast możliwości sytuowania zabudowy i dlatego nie ustalono zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Jednocześnie w § 9 pkt 2 określono granicę terenu zamkniętego, obejmującego działkę nr 441, na którym usytuowana jest bocznica kolejowa.

Gmina nie zgodziła się również z zarzutem Wojewody dotyczącym braku określenia przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych jako oznaczeń obowiązujących. W tej kwestii wskazała, że nie ma przepisów prawa, na podstawie których Rada Miejska byłaby zobligowana do utworzenia strefy ochronnej wokół istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia, czy też takich przepisów, które podawałyby dla organu gminy zasady ustalania szerokości pasów ochronnych. Wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych od niektórych obiektów budowlanych określone są w Polskich Normach, a prawidłowa odległość zabudowy od linii napowietrznych średniego napięcia jest ustalana w oparciu o parametry techniczne linii oraz parametry inwestycji, która ma być lokalizowana. Tym samym ustalenie jednolitego zakazu zabudowy dla wszystkich obiektów budowlanych, w przypadku, gdy z przepisów prawa wynika możliwość lokalizacji zabudowy, w nadmierny sposób ograniczałoby prawo dysponowania nieruchomością. Ponadto, brak jest podstaw na etapie tworzenia planu do zobowiązania dysponenta sieci do określania zasięgu strefy ochronnej. W konsekwencji, gdyby Rada Miejska ustanowiła strefę ochronną dla linii napowietrznej średniego napięcia w sposób dowolny, to byłoby to działanie naruszające granice władztwa planistycznego przez bezprawne ograniczanie prawa własności. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nie wprowadza też wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Z tych powodów na załączniku graficznym do uchwały, jako oznaczenie o charakterze informacyjnym, naniesiono przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV. Jest to jedynie część odcinka występującej na obszarze objętym planem miejscowym linii elektroenergetycznej średniego napięcia - pozostałe odcinki zostały już "skablowane".

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie, pełnomocnik Wojewody Opolskiego dodatkowo podniósł, że linie elektroenergetyczne muszą obowiązkowo być oznaczone na planie, gdyż przepisy szczególne przewidują ograniczenia odległościowe, jeśli chodzi o możliwość zabudowy działek leżących w linii ich przebiegu. Jeśli chodzi o teren kolejowy to nie wprowadzono tam zakazu zabudowy, co może budzić wątpliwości co do możliwości jego zabudowy przez kolej, a co za tym idzie wprowadzenie wskaźników zabudowy było obligatoryjne. Podnosił też, że art. 54 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wprowadza zakaz lokowania obiektów w określonych odległościach. Reguluje to też rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia może być zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Sąd może przy tym uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i tylko w części. W przypadku natomiast braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej objęte było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2018 r., nr IN.I.743.75.2018.MK, którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 26 września 2018 r., Nr LI/419/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzelce Opolskie w rejonie ulicy Zakładowej.

Zostało ono poddane ocenie Sądu na skutek dopuszczalnej skargi Gminy Strzelce Opolskie, która została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 98 ust. 1 u.s.g. i na podstawie uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g.

Dokonana przez Sąd ocena wykazała jednak, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić trzeba, że kontrolując legalność zaskarżonego aktu nadzoru Sąd przyjął, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 148 P.p.s.a. uzasadnia wyłącznie takie uchybienie przepisom prawa, które polega na nieprawidłowym uznaniu przez organ nadzoru, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczny z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jego nieważności i uzasadniającym wydanie aktu nadzoru. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie zbadano więc, czy rozstrzygnięcie dotyczące stwierdzenia nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a więc czy uchwała organu gminy, w zakresie objętym aktem nadzoru, narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W zakresie tej kontroli Sąd uznał, że co prawda zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części oceny - dotyczącej zaistnienia podstaw stwierdzenia nieważności objętej nim uchwały - nie zasługuje na aprobatę, niemniej jednak wadliwość ta pozostaje bez wpływu na ostateczną ocenę, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym podjęta została mimo wszystko z naruszeniem przepisów prawa w stopniu, który uzasadniał stwierdzenie jej nieważności w całości. Z tego też powodu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sądy administracyjne nie mogą bowiem tolerować aktów lub czynności organów jednostek samorządu terytorialnego sprzecznych z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi na akt nadzoru wydany, co prawda z pewnym uchybieniem obowiązującym przepisom, ale uchybieniem nieistotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia, ponieważ pozostającym bez wpływu na dokonaną przez organ nadzoru ocenę, że działanie lub bezczynność organu samorządu terytorialnego były nielegalne (por. komentarz do art. 148 P.p.s.a. Jan Paweł Tarno, LEX). W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo ustalił, że objęta nim uchwała jest dotknięta taką wadą, która w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) zwanej nada u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały powoduje, że przepis ten, jako lex specialis, wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., a także przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność planu miejscowego, może być więc wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy natomiast traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda stwierdził naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu, które rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Związane są one ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), którą określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego ustaleniami, których zakres określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, a także standardami dokumentacji planistycznej wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Oceniając naruszenia wskazane w zaskarżonym akcie, po pierwsze Sąd uznał za wadliwą ocenę Wojewody w zakresie stwierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez brak wydzielenia terenów linią rozgraniczającą tereny o różnych przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania w części tekstowej i części graficznej planu.

Wskazane naruszenie zostało stwierdzone w związku z zapisami § 22 ust. 2 pkt 1 i § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, dotyczącymi odpowiednio terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową, które oznaczono symbolem PU1, PU3, PU4, PU5 oraz terenów ustalonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oznaczone symbolem P1 i P3.

W regulacjach tych, w zakresie ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, na ww. terenach postanowiono o wyznaczeniu strefy koncentracji zieleni jako obszaru wyłączonego z zabudowy, obowiązkowo zagospodarowanego zielenią wysoką, w tym zimozieloną. Obszar ten oznaczony został odpowiednio na załączniku graficznym w granicach terenów objętych wskazanymi symbolami i nie został wydzielony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, co Wojewoda uznał za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu, ww. ustalenia planu mieściły się jednak w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszały zasad sporządzenia planu miejscowego. W ramach ustalenia w planie obligatoryjnych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., stosownie do § 4 pkt 3 rozporządzenia, należy bowiem ustalić: nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska (lit. a), obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego (lit. b). Wyznaczenie w § 22 ust. 2 pkt 1 i § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały stref koncentracji zieli mieści się zatem w granicach tych kompetencji, tym bardziej jeśli uwzględni się powierzchnię obszaru do zagospodarowania zielenią, która wynosi niespełna 0, 4835 ha.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.), w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3) oraz zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych (pkt 5). Przepis art. 72 ust. 2 tej ustawy stanowi też, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Natomiast w art. 73 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych.

Uwzględniając wskazane regulacje art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia, w zw. z powołanymi wyżej regulacjami Prawa ochrony środowiska, za dopuszczalne uznać trzeba wyznaczenie stref koncentracji zieleni w granicach terenów o określonym przeznaczeniu, bez konieczności ich wydzielania jako terenów o odrębnym przeznaczeniu. Należy rozróżnić, że czym innym są tereny zielni urządzonej czy izolacyjnej, oznaczone w przedmiotowym planie odpowiednio symbolami ZP i ZI i przeznaczone pod takie właśnie zagospodarowanie, a czym innym małe strefy zieleni uwzględnione w granicach obszaru o określonym przeznaczeniu, przewidziane w ramach ustalania nakazów, zakazów czy ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o rożnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania odnieść należy do terenów zielonych o dużej powierzchni, przeznaczonych pod takie zagospodarowanie. Nie dotyczy on natomiast terenów zielonych o małej powierzchni, które stanowią przeznaczenie uzupełniające, tak jak w niniejszej sprawie. Takie wydzielenie byłoby nie tylko nieracjonalne, gdyż oznaczałoby wydzielenie dużej ilości tych jednostek, ale przede wszystkim oznaczałoby, że funkcja zieleni w tych strefach ma charakter zasadniczy i dominujący. Tymczasem z § 22 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 23 ust. 1 pkt 2 lit. c. badanej uchwały wynika, że zieleń na terenach oznaczonych symbolami PU1, PU3, PU4, PU5 oraz P1 i P3 ma charakter uzupełniający.

Z powyższych względów rozwiązanie przyjęte w zapisach § 22 ust. 2 pkt 1 i § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, polegające na wyznaczeniu stref koncentracji zieleni, wyłączonych z zabudowy, bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodzić się należy z Gminą, że nie można tych stref traktować jako terenów o odmiennym przeznaczeniu, lecz jako obszary, których dotyczy ograniczenie w zagospodarowaniu terenów PU1, PU3, PU4, PU5 oraz P1 i P3 związane z potrzebami ochrony środowiska. Skoro celem wprowadzonych ustaleń była ochrona sąsiednich terenów przed negatywnym oddziaływaniem spornych terenów, stwierdzić trzeba, że wyznaczenie stref zieleni pozostaje w związku z ich przeznaczeniem i zagospodarowaniem, jak również znajduje umocowanie w przepisach art. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 rozporządzenia. Zauważyć również należy, że dla spornych obszarów odpowiednio w § 22 ust. 2 pkt 2 i § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały, przewidziano nie tylko zieleń, ale dopuszczono także zastosowanie urządzeń ochrony środowiska ograniczających hałas i zanieczyszczenia pyłowe, w szczególności nasypów ziemnych i ekranów akustycznych. W związku natomiast z zapisami § 22 ust. 2 pkt 9 i § 23 ust. 2 pkt 9 uchwały, przyjąć trzeba także dopuszczalność lokalizacji na tych obszarach powierzchni biologicznie czynnej. W konsekwencji, uwzględniając wszystkie te zapisy w ocenie Sądu, wyznaczenie spornej strefy koncentracji zieleni bez wydzielenia jej liniami rozgraniczającymi uznać należy za przejaw prawidłowego realizowania władztwa planistycznego, jako uwzględniającego wartości z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Należy przy tym podkreślić, na co zwróciła uwagę Gmina, że omawiane ustalenia uchwały są jasne, precyzyjne, ściśle określone i nie budzą żądnych wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu.

Przechodząc do kolejnej spornej kwestii wskazać przyjdzie, że Sąd nie podzielił również pogląd organu nadzoru dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227), poprzez brak ustalenia obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych symbolem KK jako tereny komunikacji kolejowej - tereny zamknięte.

Zgodnie z zapisami planu, teren o symbolu KK jest terenem komunikacji kolejowej, który zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju nr 3 z dnia 24 marca 2014 r. (Dz. Urz. MIR z 27 marca 2014 r. poz. 25), stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa (§ 2 ust. 1 pkt 13, § 4 ust. 2 pkt 16 i § 9 pkt 2 planu miejscowego). Zgodzić się należy zatem z Wojewodą, że na podstawie art. 4 ust. 4 u.p.z.p. teren ten wyłączony jest spod działania normy art. 4 ust. 3 u.p.z.p., a zastosowanie znajduje do niego art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie wskazuje m.in. na: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6) oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7). Podkreślić jednak również trzeba, że plan miejscowy musi zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wówczas, gdy w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Inaczej mówiąc tylko wtedy, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Jeśli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 796/18; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowym planie miejscowym, stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., określono granice terenu zamkniętego oznaczonego symbolem KK uwzględniając decyzję o ustaleniu tego terenu (§ 9 pkt 2 uchwały) i wyznaczając go liniami rozgraniczającymi (§ 4 ust. 2 pkt 16 uchwały). W § 12 pkt 1 lit. f uchwały, w zakresie ustalenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, stosowanie do art. 17 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia wskazano też, że komunikacja kolejowa obejmuje bocznicę kolejową posiadającą podłączenie do linii kolejowej oznaczonej symbolem KK. W zapisach § 33 uchwały zawarto natomiast ustalenia co do przeznaczenia terenu komunikacji kolejowej oraz warunków jego zagospodarowania w związku z modernizacją, rozbudową i budową systemów komunikacji. Jednocześnie, na terenie tym nie ustalono możliwości sytuowania budynków, a skoro tak, to zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Gminy, że w przypadku braku ustalenia możliwości zabudowy nie ma podstaw faktycznych do ustalania zasad kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zasady te ustala się tylko dla terenów, dla których przewidziana jest zabudowa. Słusznie w tym zakresie Gmina wskazała na analogię z ustaleniami planu dla dróg, które wobec braku możliwości zabudowy też nie ustalają zasad jej kształtowania.

Mając na uwadze wskazane zapisy uchwały, dotyczące terenu zamkniętego, nie sposób zgodzić się z oceną organu nadzoru, że plan miejscowy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem KK nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. i wobec tego narusza te regulacje. W planie określono bowiem granice tego terenu, a wobec braku ustalenia możliwości zabudowy nie było podstaw do zamieszczania ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody Opolskiego, co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego określonych ww. przepisami; a to w związku z brakiem określenia na załączniku graficznym do uchwały przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem jako oznaczeń obowiązujących, a także brakiem określenia zasad budowy i przebudowy sieci.

Zauważyć przyjdzie, że na rysunku planu oznaczono jedynie informacyjnie istniejącą linię elektroenergetyczną średniego napięcia 15 kV i jak wskazała Gmina, jest to tylko część odcinka linii, występującej na obszarze objętym planem, gdyż pozostałe odcinki zostały już okablowane. Na załączniku graficznym - jak prawidłowo dostrzegł organ nadzoru, brak jest natomiast określenia przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, jako oznaczeń obowiązujących. W § 13 pkt 2 przedmiotowej uchwały, ustalono z kolei możliwość budowy i przebudowy obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zmiany przebiegu istniejących sieci infrastruktury technicznej bez wskazania zasad na jakich budowa i przebudowa ta miałaby się odbywać.

Stosownie do tych postanowień wskazać należy, że w § 7 pkt 9 rozporządzenia dopuszczono na rysunku planu oznaczenia elementów informacyjnych, które jedynie informują o istniejącym w terenie stanie faktycznym i nie stanowią ustaleń planistycznych. Niemniej jednak, prawidłowo Wojewoda Opolski dostrzegł, że w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym. W ocenie Sądu, podzielić należy poglądy, zgodnie z którymi w planie należy jednoznacznie określić przebieg i warunki zmiany położenia napowietrznych linii elektroenergetycznych oraz przebieg stref ochronnych wzdłuż tych linii. Brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zasad na jakich budowa i przebudowa miałaby się odbywać oraz brak wyznaczenia pasów technologicznych dla istniejących linii elektroenergetycznych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Uwzględniając w powyższej kwestii poglądy orzecznictwa NSA, wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich zagospodarowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodatkowo w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. mowa jest o określeniu w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie też z § 4 pkt 9 rozporządzenia - wskazującym standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, postanowienia planu powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a), określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b), wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (pkt 3). W art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazano natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. mowa jest o tym, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których - zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) - zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. Także w planie wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Umiejscowienie sieci infrastruktury technicznej powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu i bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające. Odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji sieci elektroenergetycznej do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o niedopuszczalnym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1151/16, sygn. akt II OSK 1150/16 i II OSK 1137/16, z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Realizując władztwo planistyczne należy tym samym precyzyjnie wyznaczyć na rysunku planu przebieg linii elektroenergetycznych, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Obowiązek powyższy dotyczy przy tym nie tylko linii energetycznych projektowanych, ale także i istniejących.

W konsekwencji prawidłowo w niniejszej sprawie organ nadzoru stwierdził, że brak wyznaczenia w kontrolowanym planie miejscowym przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zasad na jakich budowa i przebudowa miałaby się odbywać oraz brak wyznaczenia pasów technologicznych dla istniejących linii elektroenergetycznych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W § 13 ust. 2 pkt 1 części tekstowej planu nie ustalono bowiem zasad budowy i rozbudowy sieci elektroenergetycznej, a na części graficznej planu nie określono przebiegów istniejących i planowanych do realizacji linii elektroenergetycznych oraz stref technologicznych od tych linii. Brak takich ustaleń świadczy natomiast o braku prawidłowej realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz pkt 10 u.p.z.p.

Powyższe naruszenie dotyczyło zarówno części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego. W ocenie Sądu, w odniesieniu do części graficznej, było ono przy tym tego rodzaju, że uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Zauważyć należy, że uchwała dotycząca planu miejscowego składa się z dwóch integralnych części - tekstowej i graficznej, które muszą być ze sobą zgodne. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem. Stwierdzona w niniejszej sprawie istotna wadliwość części graficznej dotyczyła braku wyznaczenia przebiegu linii elektroenergetycznych i związanych z nimi stref ochronnych, co powoduje, że strefy związane z przebiegiem takich linii w ogóle nie są możliwe do ustalenia. Ma ona zatem wpływ na odczytanie planu miejscowego, jako całości, w tym ustalenie, czy zlokalizowanie inwestycji na określonym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już, czy też mogącej powstać w przyszłości linii elektroenergetycznej, wobec braku ustalenia lokalizacji strefy, w której obowiązywałby zakaz zabudowy. Stwierdzone wadliwości dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu Sąd uznał za uzasadnione stwierdzenie przez Wojewodę Opolskiego nieważności uchwały w całości. Zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności planu jedynie w części graficznej nie jest możliwe, gdyż plan zostałby pozbawiony obligatoryjnego składnika.

Końcowo, celem wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 1 K.p.a., przepisy dotyczące procedury administracyjnej uregulowanej tym aktem, nie znajdują zastosowania do trybu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec tego, nie mogło dojść do ich naruszenia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i stosując art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.