Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 56/12 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz R.K. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 56/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Buk ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowy maksymalnie pięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolno stojących, na działce nr ew. [...] i [...], obręb O., w miejscowości O.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, albowiem wszystkie warunki z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zostały spełnione. Organ podniósł, że teren ma dostęp do drogi publicznej, przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że obszar analizowany, a więc w najbliższym sąsiedztwie terenu działek objętych wnioskiem, stanowi obszar zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej i gospodarskiej. W związku z powyższym planowana budowa maksymalnie pięciu budynków mieszkalnych stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej i występującej na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Podniesiono także, że przeprowadzono szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (załącznik nr 2 do decyzji), oraz że projekt przedmiotowej decyzji został skierowany do uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych Staroście Poznańskiemu, a w zakresie ochrony melioracji wodnych Marszałkowi Województwa Wielkopolskiego. Nadto organ zauważył, iż współczynnik maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy wyznaczony został na poziomie 16% powierzchni terenu objętego wnioskiem. Wartość ta zawiera się pomiędzy skrajnymi wartościami dla zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a wynoszącymi od 2,3% do 23,6%. Tym samym uznać należy, iż planowana intensywność zabudowy będzie nawiązywała do już istniejącej

Sygn. akt II OSK 1820/12

intensywności zabudowy na działkach sąsiednich i nie będzie pozostawała w sprzeczności z procentowym wskaźnikiem zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R.K. Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Buk.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ I instancji wykazał w uzasadnieniu, że uzyskał stosowne uzgodnienia. Dokonał także własnej analizy przedstawionego stanu faktycznego (m.in. przez wskazanie dlaczego wyznaczono konkretne warunki zabudowy). Nadto podniesiono, że organ słusznie dopuścił zaopatrzenie w wodę z własnej studni z uwagi na niemożność podłączenia wszystkich budynków do sieci kanalizacyjnej. Wyjaśniono także, dlaczego budowa nowych budynków nie tworzy nowego ładu przestrzennego, a więc dlaczego nie musi być ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, a nie same siedliskowe, co zostało wykazane w sporządzonej analizie. Nadto, w ocenie organu, także sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.K., domagając się jej uchylenia. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzuci naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1, 89 § 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 5, 52 ust. 2, 53 ust. 3, 54 ust. 3 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 23 i 2 Konstytucji RP. Argumentacja na poparcie postawionych zarzutów została zawarta w uzasadnieniu wniesionej skargi. Skarżący wskazał, że na swoim gruncie prowadzi gospodarstwo rolne (posiada chlewnię), to nie można teraz zmieniać dotychczasowego przeznaczenia gruntów sąsiednich z gruntów rolnych na grunty pod zabudowę domków jednorodzinnych, gdyż w przyszłości spowoduje to peturbacje sąsiedzkie. Wskazano także, że wydana decyzja o warunkach zabudowy przerywa ciągłość funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy

Sygn. akt II OSK 1820/12

oraz zagospodarowania terenu. Działki inwestora są gruntami rolnymi, i wbrew twierdzeniom organu, nie są działkami małymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd poczynił obszerne rozważania dotyczące funkcji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście wydania decyzji o warunkach zabudowy i zacytował przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przesłanka, iż musi być co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, została spełniona. Po dokonaniu analizy pojęcia "działka sąsiednia" Sąd wskazał, że jest to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku należy oceniać indywidualnie. Nadto, zdaniem Sądu, organ przeprowadził analizę i prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności Sąd wskazał, że - jak słusznie zauważył organ - w powyższej analizie wyznaczone zostały szczegółowo wszystkie działki zabudowane w obszarze analizowanym, tj. działki nr [...],[...], [...],[...], [...],[...]. Dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej organ prawidłowo ustalił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna.

Nadto Sąd wyjaśnił, że działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym, jak wynika z analizy, a w szczególności ze stanowiącej jej część

Sygn. akt II OSK 1820/12

dokumentacji fotograficznej, są zabudowane i pełnią funkcję mieszkaniową, ewentualnie uzupełnioną o funkcję gospodarczą. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną występującą w obszarze analizowanym. Zaś fakt dotychczasowego wykorzystywania powyższych działek w produkcji rolnej, w ocenie Sądu, nie może stanowić przeszkody w jej zabudowie. Sąd podkreślił także, że zabudowane działki w analizie zostały dokładnie scharakteryzowane, co stanowiło podstawę do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy dla działek objętych wnioskiem.

Dalej Sąd wskazał, że w sprawie linia zabudowy winna zostać ustalona w oparciu o linię zabudowy występującą na działkach nr [...] i [...] jako działkach sąsiednich. Jak wynika z analizy linia zabudowy w przypadku działki nr [...] wynosi ok. 4,7 m, a w przypadku działki nr [...] ok. 2 m. Wobec powyższego ustalenie linii zabudowy na 5 m Sąd uznał za prawidłowe.

Dokonując oceny wskaźnika zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy, Sąd przeanalizował ten wskaźnik dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] i wskazał, że ustalenie tego wskaźnika na poziomie 16 % jest prawidłowe. Również określenie szerokości elewacji frontowej na 15 m ustalonej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% nie budzi wątpliwości (szerokość elewacji frontowej dla działki nr [...] - 14,8 m, działki nr [...] - 16,8 m, działki nr [...] -14,2 m, działki nr [...] - 7,5 m, działki nr [...] - 11,6 m, działki nr [...] - 7,3 m). Dokonując stosownych analiz Sąd wskazał, że także określenie parametrów wysokości zabudowy oraz geometrii dachów w świetle przeprowadzonej analizy nie budzi wątpliwości.

Zatem, w ocenie Sądu, mając na względzie, iż w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną i w oparciu o nią trafnie określono wszystkie parametry planowanej inwestycji, rację miały organy orzekające uznając, że inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji,

Sygn. akt II OSK 1820/12

parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej nr [...], a więc spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za zasadny uznano także pogląd organu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tym miejscu zwrócono uwagę, iż wnioskodawca określił, że zaopatrzenie w wodę będzie miało miejsce także z własnego ujęcia, a ponadto Zakład Gospodarki Komunalnej zapewni dostawę wody i odbiór ścieków, a [...] Sp. z o.o. zapewni dostawę energii elektrycznej. Możliwość zapewnienia indywidulanego ujęcia wody przewiduje przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Zdaniem Sądu także przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W rozumieniu tego przepisu za przepisy odrębne nie można potraktować rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, za wyjątkiem § 12 ust. 2 tego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż organ w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy prawidłowo uznał, iż spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego odnoszące się do art. 7 , 77 i 80 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia na gruncie niniejszej sprawy. Ze względu na powyższe, w ocenie Sądu, nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące art. 59, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie było konieczności powoływania biegłego. Bowiem, stosownie do treści art. 60 ust. 4

Sygn. akt II OSK 1820/12

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów, a więc osoba posiadająca stosowną wiedzę w zakresie urbanistyki, tj, mgr inż. arch. J.R. wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów (zaświadczenie z dnia 23 grudnia 2009 r.). Osoba ta w przedmiotowej sprawie sporządziła również analizę funkcji oraz cech zabudowy.

Także zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy Sąd uznał za bezzasadny argumentując, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie jest wymagane przeprowadzenie rozprawy.

Nadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zakwestionowanej decyzji spełnia wymagania zakreślone przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Wprawdzie Sąd uznał, że nie spełnia ono wymagań z powyższego artykułu w powiązaniu z art. 15 K.p.a., jednakże mogłoby to skutkować uchyleniem decyzji tylko wówczas, gdy miałoby to wpływ na wynik sprawy. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto wniesiono o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił, że organ odwoławczy nie uwzględnił, iż Burmistrz Miasta i Gminy Buk naruszył:

art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony mającego wpływ

na wynik sprawy,

art 8 K.p.a., z którego wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i

tworzonego przez niego prawa,

art. 77 § 1 K.p.a. poprzez powierzchowne rozpatrzenie zgromadzonego materiału

dowodowego w sprawie, mającego wpływ na treść wydanej decyzji - w szczególności

poprzez przyjęcie, że planowana budowa pięciu budynków mieszkalnych stanowić

będzie kontynuację funkcji istniejącej i występującej na działkach w bezpośrednim

sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem,

Sygn. akt II OSK 1820/12

* art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów, a w związku z tym

wadliwą oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującego

przyjęciem przez organ, że budowa pięciu budynków mieszkalnych na

przedmiotowym terenie nie tworzy nowego ładu przestrzennego, a więc że nie musi

być ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

* art. 84 § 1 K.p.a. polegające na niewyznaczeniu stosownych biegłych, pomimo że w

sprawie wymagana była wiedza specjalistyczna,

-art. 89 § 2 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo że w sprawie występowały strony o spornych interesach, a materiał dowodowy był rozległy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest nieuwzględnienie, że organ odwoławczy, jak i Burmistrz Miasta i Gminy Buk naruszyły:

- 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

przyjęcie, że zostały spełnione łącznie warunki pozwalające na wydanie decyzji o

warunkach zabudowy, a w szczególności, że zachodzi kontynuacja funkcji,

parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania

terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii

zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym,

art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 i art. 54 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27

marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

art. 3 ust. 1 pkt. 1 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i

leśnych poprzez niezgodną z prawem zmianę ładu przestrzennego, a w

szczególności zmianę naturalnego ukształtowania terenu w wyniku przeznaczenia

przedmiotowych działek położonych na terenie wiejskim (rolniczym) na cele

nierolnicze.

podstawowe zasady ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i

leśnych poprzez przyjęcie, że "ewentualna ochrona nieruchomości jako terenu

rolnego może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego".

art. 23 Konstytucji RP stanowiącego, że podstawą ustroju rolnego państwa jest

gospodarstwo rodzinne,

Sygn. akt II OSK 1820/12

- art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa; z zasady tej wynika zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez niego prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że grunty objęte zaskarżoną decyzją do tej pory były terenami rolniczymi - tereny rolne i łąki. W taki też sposób były wykorzystywane. Nadto zwrócono uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, najpierw bowiem organ ten podzielił argumenty skarżącego kasacyjnie uchylając decyzję I instancji, a następnie po wydaniu kolejnej decyzji, utrzymał ją w mocy. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji, a wcześniej organy, nie wzięli pod uwagę ewentualnych immisji, jakie będą oddziaływały na planowane domki jednorodzinne w związku z bardzo bliskim sąsiedztwem z jego gospodarstwem rolnym (10 m od gospodarstwa). Zaś w innym postępowaniu organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni, gdzie odmówiono wydania decyzji uwzględniającej wniosek, albowiem wzięto pod uwagę zanieczyszczenia pyłowe i gazowe oraz zapachy i ich wpływ na okolicznych mieszkańców.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył, że organ I instancji odniósł się do jego argumentów jedynie pozornie, albowiem w istocie zostały one zbyte zdawkowymi twierdzeniami, które nie zostały niczym poparte.

W związku z powyższym wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało przerwanie ciągłości funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także linii zabudowy. Nieprawdą jest, że w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji. Działki inwestora są działkami rolniczymi, a ich podział i wybudowanie pięciu domków spowoduje, że zostaną one podzielone na niewielkie. A skupisko pięciu domków na małych działkach jest novum na tym terenie. Nadto planowana inwestycja burzy istniejącą linię zabudowy, ponieważ budynki mieszkalne znajdują się w odległości od 5 do 15 metrów od linii drogi. Zaś tylna linia zabudowy dotyczy tylko budowli gospodarczych. Powyższego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji, mimo że były one podniesione w skardze.

Nadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że organ odwoławczy zachowuje się niekonsekwentnie, albowiem wcześniej w innej sprawie uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Buk ustalającą warunki zabudowy dla mini osiedla (decyzja SKO z dnia [...] marca 2009 r., znak [...]), zarzucając naruszenie przez

Sygn. akt II OSK 1820/12

organ I instancji właśnie art. 52 ust. 2, 53 ust. 3, 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie pozostawienie w obrocie prawnym zakwestionowanej decyzji spowoduje radykalną zmianę dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, co spowoduje negatywne skutki zarówno dla przyszłych użytkowników tych działek, jak i skarżącego oraz pozostałych okolicznych rolników.

Pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie wniesionej skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które wniosło o jej odrzucenie (w dalszej kolejności o jej oddalenie), albowiem jak zaznaczono skarga ta nie zawiera konkretyzacji zarzutów naruszenia prawa materialnego (czy dotyczą błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania). Natomiast, jak zaznaczono, zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszeń prawa procesowego dotyczą wyłącznie przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i 89 § 2 K.p.a., które są przepisami prawa materialnego i dlatego należało je inaczej sformułować, a poza tym nie powołano naruszenia norm ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niewątpliwie w petitum skargi kasacyjnej przywołane przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zawierają konkretyzacji formy ich naruszenia, a więc czy poprzez wadliwą wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Jednakże taka wadliwość skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poglądu, że uniemożliwia to rozpoznanie

Sygn. akt II OSK 1820/12

skargi. Nie może tym bardziej stanowić to podstawy do odrzucenia takiej skargi kasacyjnej. Z motywów wniesionego środka odwoławczego, które uzupełniają i wyjaśniają podniesione w jego treści zarzuty, wynika, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania powołanych w tym zakresie przepisów.

Poza tym to, iż w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, które wbrew stanowisku Kolegium są przepisami zaliczanymi do norm o charakterze procesowym, wskazano tylko na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a nie powołano przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wadliwością skargi kasacyjnej.

Jak wynika z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publikowana ONSA i WSA 2010/1/1) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumianych jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach skargi kasacyjnej.

Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Usprawiedliwiony pozostaje zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz, 717 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zasadnie bowiem powołano się na wadliwość zaskarżonego wyroku w zakresie wyrażonego stanowiska w kwestii dotyczącej wymogu zgodności wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie maksymalnie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości O. z przepisami odrębnymi, w tym wyraźnie akcentowanej w całym postępowaniu kwestii wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których miałyby być zrealizowane ww. budynki na cele nierolnicze.

10

Sygn. akt II OSK 1820/12

Przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza poważne ograniczenie w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie norma ta stanowi główny przepis normujący gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy łącznie spełnione są wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś brak któregoś z nich powoduje odmowę wydania takiej decyzji. Wymogami tymi wynikającymi z powołanej wyżej normy są: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu

ii

Sygn. akt II OSK 1820/12

zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak też było w rozpoznawanej sprawie, gdzie ustalono warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wobec spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa jednorodzinna.

Jednakże należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że nie wykazano w sprawie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w rozpoznawanej sprawie spełnia pozostałe wymogi wynikające przede wszystkim z pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z czym wiąże się powołanie w kasacji naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To zaś pozwala uznać, że w sprawie tej niewłaściwie zastosowano normę art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, co skutecznie zarzucono w złożonej skardze kasacyjnej.

Regulacja w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawę tę należy traktować jako przepisy odrębne o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i

12

Sygn. akt II OSK 1820/12

zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew tym unormowaniom nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, co statuuje norma art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazana w skardze kasacyjnej. Według art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia takiego gruntu można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za zgodą właściwych organów. Można natomiast wydawać decyzje o warunkach zabudowy na przedsięwzięcia zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu np. urządzeń produkcji rolnej. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, co nie jest kwestionowane, na gruntach rolnych wydano zgodę na realizację maksymalnie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatem planowane przedsięwzięcie (budynki o funkcji mieszkalnej) niewątpliwie zmieniłyby charakter gruntu rolnego. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego określonego w przepisach o zwartym obszarze przekraczającym 0,5 ha na cele nierolnicze dokonana w inny sposób niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiłaby o rażącym naruszeniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja rozstrzygająca o ustaleniu warunków zabudowy została wydana na skutek stwierdzenia przez organ administracji, iż planowana zabudowa spełnia wymóg pkt 4 i pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i podzielił ten pogląd, jednakże brak jest w tym zakresie wskazania jakichkolwiek przesłanek zaistnienia tego wymogu, podobnie jak i nie zawiera ich zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Tak naprawdę w rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym wyroku dokonano wyłącznie oceny spełnienia jedynie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc dot. zasady dobrego sąsiedztwa i w tym zakresie rzeczywiście brak jest uwag. Jednakże w pozostałym zakresie przyjmując zgodność zaskarżonej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 cytowanej ustawy, stanowisko Sądu I instancji nie jest możliwe do zweryfikowania, gdyż sprowadza się wyłącznie do aprobaty stanowiska organu administracji, gdy tymczasem zapatrywanie organów w tym zakresie wynika jedynie z opracowanej

13

Sygn. akt II OSK 1820/12

analizy, a stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, że teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, oraz że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok narusza prawo, stąd też należało go uchylić, a że w sprawie nie wystąpiły powoływane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, to uznano, iż należy zastosować tryb przewidziany w art. 188 P.p.s.a. i dlatego też uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, która nie spełnia wymagań prawidłowego uzasadnienia o jakim stanowi art. 107 § 3 K.p.a., przede wszystkim pozostawił poza zakresem swej oceny prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tej sprawie w zakresie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo stawiania zarzutów w tym zakresie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tych zarzutów ma niewątpliwie obszar i klasyfikacja gruntów, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie pozwala na wyprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek wniosków. W aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego klasyfikację terenów rolnych objętych przedmiotowym wnioskiem - brak wypisu z ewidencji gruntów. Wraz z tym ustaleniem niezbędne jest wykazanie, że teren działek nr [...] i [...] nie stanowi zwartego obszaru, co do którego istnieje wymóg uzyskania zgody na wyłączenie tych gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Skoro zarzuty odwołania dotyczą tej kwestii, to obowiązkiem organu odwoławczego jest szczegółowe odniesienie się do tego w motywach zaskarżonej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego nie uczyniono, co niewątpliwie wiąże się z naruszeniem przez organ odwoławczy nie tylko wskazanego wyżej art. 107 § 3 K.p.a., ale i art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a przede wszystkim z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie wykazano, że przesłanki te zaistniały w sprawie kumulatywnie. W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy w uwzględnieniu skargi R.K., należało uchylić zaskarżoną do Sądu I

14

Sygn. akt II OSK 1820/12

instancji decyzję organu odwoławczego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.