Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 289/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 21 sierpnia 2003 r., opartą o przepis art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy "stanu technicznego mostu na drodze gminnej oznaczonej numerem ewidencyjnym A w G. Gmina [...]" nakazał Gminie [...], jako właścicielowi obiektu, dokonać zabezpieczenia mostu przez określenie jego nośności i zamontowanie balustrady.

Gmina [...], którą organ potraktował jako jedyną stronę postępowania, nie wniosła odwołania, nie wykonując jednak nałożonego nakazu, a następnie wnioskiem z dnia 18 września 2007 r. wystąpiła do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zarzucając przypisanie obowiązku utrzymania obiektu, czyli mostu będącego zjazdem z drogi powiatowej, którego Gmina nie jest właścicielem i wywodząc, że nie jest on usytuowany w ciągu drogi gminnej lecz w ciągu prywatnej drogi wewnętrznej nr B, obsługującej nieruchomości powstałe w wyniku podziału działki nr A; nie łączy bezpośrednio drogi powiatowej z drogą gminną (dz. nr H) lecz pośrednio poprzez drogę prywatną (dz. nr D). Ponadto droga gminna granicząca z drogą prywatną jest zamykana i użytkowana wyłącznie przez właściciela i dzierżawcę sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo Gmina podała, że pierwotnie sąsiadujące nieruchomości nr A i B były własnością prywatną, nie posiadały w swych granicach dróg wewnętrznych, natomiast każda z nich posiadała indywidualny zjazd z drogi publicznej. Od czasu podziałów i zbycia części wydzielonych nieruchomości oraz zniszczenia zjazdu do nieruchomości nr B, mieszkańcy budynku korzystają ze zjazdu i drogi prywatnej sąsiadów.

Po wszczęciu postępowania nieważnościowego, o czym – poza Gminą [...] – zawiadomiono również wlaścicieli nieruchomości sasiadujących ze spornym obiektem, tj. J. W., D. i J. D. oraz J. J., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 K.p.a. decyzją z dnia 19 listopada 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 21 sierpnia 2003 r., natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 stycznia 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono brak wyjaśnień w przedmiocie określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku i wskazano, że wady te stanowią rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Podniesiono też konieczność przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego i poddanie analizie dotychczasowych dowodów oraz nowych materiałów sprawy, a w postępowaniu dowodowym skorzystania ze wszystkich przewidzianych prawem środków dowodowych, w tym rozprawy administracyjnej celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zasugerowano ponadto organowi przeprowadzenie oględzin wnioskowanych przez jedną z zainteresowanych stron.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie "stanu technicznego zjazdu z drogi powiatowej na działki nr C, D, E, F, G, H i I w G.", nakazał J. W., D. i J. D., J. J. oraz Gminie [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez zamontowanie balustrad, ustalenie nośności obiektu, wymianę skorodowanych belek i naprawę zniszczonej nawierzchni, a decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Jako decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy organ wskazał zapis art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego utrzymywanie zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Na tej też podstawie przyjął, że właściciele lub użytkownicy gruntów są faktycznymi zarządcami zjazdu i na nich to spoczywa solidarnie obowiązek utrzymywania zjazdu w należytym stanie, który to obowiązek może być wyegzekwowany przez zastosowanie nakazu opartego o przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku wniesionego odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 24 czerwca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżony akt w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., podnosząc w uzasadnieniu braki postępowania dowodowego, w szczególności oparcie ustaleń faktycznych na dowodach zebranych pięć lat wcześniej z udziałem tylko jednej z zainteresowanych stron, tj. małżonków D.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim badał zapisy geodezyjne, dokonał oględzin spornego obiektu oraz uzyskał orzeczenie techniczne rzeczoznawcy inż. S. K. w sprawie stanu technicznego obiektu, czasowo dopuszczające eksploatację mostu przy obciążeniu 1,5 tony ciężaru pojazdu i określające jego obowiązywanie na cztery miesiące, tj. do 23 grudnia 2008 r. Na tej podstawie, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia 10 października 2008 r. nakazał Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., jako zarządcy obiektu mostowego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przez zamontowanie balustrad, ustalenie nośności obiektu, wymianę skorodowanych belek, naprawę zniszczonej nawierzchni, wymianę płyty ustroju nośnego i naprawę podpór kamiennych, zakazując jednocześnie do czasu usunięcia nieprawidłowości użytkowania obiektu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że cechy charakterystyczne spornego obiektu przesądzają o jego mostowym charakterze. Stanowi on co prawda bezpośredni dostęp do drogi publicznej i w tym sensie nosi cechy zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych, lecz funkcja komunikacyjna jest, zdaniem organu, nadrzędna w stosunku do pojęcia zjazdu. Jednocześnie z ustaleń organu wynika, że działka na której znajduje się obiekt oznaczona jest geodezyjnym numerem J, a poprzednio nosiła nr K i jest własnością Skarbu Państwa oddaną w zarząd Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Poza adresatem decyzji, za stronę postępowania organ pierwszej instancji uznał Burmistrza [...], a także J. W., D. i J. D. oraz J. J.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r., nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i nakazał Gminie [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego obiektu mostowego. W uzasadnieniu decyzji podał, że obiekt stanowiący element zjazdu z drogi powiatowej nr C posiada cechy kwalifikujące go jako obiekt mostowy, a nie przepust. Dlatego jest on niezbędnym elementem infrastruktury technicznej niezwiązanym z funkcjonowaniem drogi powiatowej, koniecznym do połączenia komunikacyjnego z nieruchomościami indywidualnymi. Cechy i parametry wykonanego obiektu kwalifikujące go jako obiekt mostowy wynikają – zdaniem organu – z warunków terenowych utrudniających, choć nie uniemożliwiających wykonanie na cieku wodnym przepustu dla połączenia (zjazdu) drogi publicznej z nieruchomościami. Zaznaczył ponadto, że Zarząd Dróg Powiatowych w N. jest administratorem wyłącznie obiektów inżynierskich, do jakich należą mosty i przepusty znajdujące się w ciągach dróg powiatowych i służące jednocześnie przeprowadzeniu drogi nad przeszkodami terenowymi. Na podstawie natomiast wyciągu z wykazu zmian gruntowych i danych ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w N. wyprowadzić można wniosek, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. jest zarządcą jedynie działki nr K w G., która stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Nie zarządza on natomiast mostem. To stwierdzenie organ połączył z oświadczeniem Burmistrza [...] zawartym we wniosku z dnia 18 września 2007r., wskazując, że przyznał on, iż działka nr H stanowi drogę gminną. Dalej wywiódł, że Gmina [...], jako zarządca drogi gminnej wraz z mostem, jest na podstawie art. 66 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mostu stanowiącego przeprawę przez ciek [...].

Na skutek skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę [...], tut. Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, uchylił decyzje organów obu instancji. Motywując swe stanowisko Sąd zaakcentował na wstępie, że ustalenie przez organ nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, a zakres nakazanych do usunięcia nieprawidłowości winien zostać określony w treści decyzji lub w przywołanej w niej ekspertyzie technicznej. Dostrzegając kilkakrotną zmianę określenia przez organ przedmiotu postępowania oraz kręgu zainteresowanych w sprawie dotyczącej niezmiennie tego samego obiektu budowlanego, Sąd podkreślił istotne znaczenie procesowe prawidłowego oznaczenia przedmiotu postępowania, determinującego krąg osób zainteresowanych w sprawie. Stosownie do tego dostrzegł, że w zaskarżonej decyzji przenosząc na Gminę [...] obowiązek wywiedziony z art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy nie odniósł się do treści decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie podstaw nakazania usunięcia nieprawidłowości obiektu mostowego Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Wskazał dalej Sąd, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne do urządzeń wodnych nie zalicza się drogowych obiektów inżynierskich ani obiektów mostowych w tym mostów, a także zjazdów, czy przepustów. Jak zaznaczył, organy "poszukując" właściciela (zarządcy) spornego obiektu budowlanego nie sprawdziły zapisów katastru wodnego gromadzącego między innymi dane dotyczące urządzeń wodnych. W ocenie Sądu postępowanie nie ujawniło przy tym istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych związanych z umową łączącą Gminę [...] z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. z dnia 1 marca 2004 r., z której wynikało, że tenże Zarząd, reprezentując Marszałka Województwa Opolskiego, w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.) oddał Gminie [...] w użytkowanie grunty pokryte wodami, w tym fragment cieku [...], w szczególności w miejscu w którym istnieje sporny obiekt. Nie przeprowadzono także żadnych czynności dotyczących stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W., który na wezwanie Sądu wskazał, że administratorem potoku [...], poza 110 m odcinkiem granicznym, jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Wskazując na pojęcie "zjazdu", jako istotne dla rozpoznania sprawy, Sąd zaznaczył, że ustawowa definicja tego pojęcia została wprowadzona dopiero ustawą z 14 listopada 2003 r. o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Wcześniej określało je rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 Nr 43, poz. 430). Nie zostało ono natomiast zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. Na gruncie tej ustawy Sąd wywiódł, że zjazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której definicja znajduje się w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie w ocenie Sądu nie ma przeszkód aby zjazd, czyli połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, był drogowym obiektem inżynierskim w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych i przybierał w szczególności stosownie do ukształtowania danego terenu postać obiektu mostowego (art. 4 pkt 13) lub przepustu (art. 4 pkt 15). Jeżeli jednak zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze to dla rozstrzyganej sprawy oraz oceny czynności podjętych przez organy nadzoru budowlanego prowadzonych w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane ważkie znaczenie mają okoliczności dotyczące "dostępu do drogi publicznej". Sąd wskazał, że jest to pojęcie typowe dla ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 917 ze zm.). Stwierdził przy tym, że nie ogranicza się ono do bezpośredniego dostępu, a zatem do przypadku, gdy działka gruntu graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. W myśl art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy bowiem rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawa nie stawia przy tym dodatkowych wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być np. droga, ścieżka albo most. Odwołując się do art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, iż podmiotami zobowiązanymi do utrzymania obiektu budowlanego są właściciel oraz zarządca nieruchomości, przy czym zarządca jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Powołał ponadto pogląd zgodnie z którym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 tej ustawy. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd nakazał przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym uwzględnienia dowodu z umowy użytkowania przez Gminę [...] gruntów pokrytych wodami ujawnionego w postępowaniu sądowym, a także potrzebę rozważania konieczności zastosowania art. 69 ustawy Prawo budowlane z uwagi na ujawnienie przez organy niewłaściwego stanu technicznego spornego obiektu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazał Gminie [...], jako zarządcy obiektu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu mostowego poprzez: zamontowanie balustrad, ustalenie nośności obiektu, wymianę skorodowanych belek, naprawę zniszczonej nawierzchni, wymianę płyty ustroju nośnego i naprawę podpór kamiennych określając, że wskazane obowiązki należy wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i ustanawiając zakaz użytkowania obiektu do czasu usunięcia nieprawidłowości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że katastrofalny stan obiektu, uzasadniający nałożenie wskazanych w decyzji obowiązków, potwierdziły przeprowadzone w toku postępowania oględziny oraz sporządzone orzeczenie techniczne. Z aktualnego wypisu z rejestru gruntów wynika natomiast, że działka w G., na której znajduje się przedmiot postępowania, oznaczona nr J (wcześniej nr K), jest własnością Skarbu Państwa. W wykonaniu wskazań wynikających z wyroku wydanego w sprawie przez WSA w Opolu, przeprowadzono w postępowaniu dowód z zawartej w dniu 1 marca 2004 r. umowy o użytkowanie przez Gminę [...] gruntów pokrytych wodami, stanowiących własność Skarbu Państwa, w oparciu o który ustalono, że przedmiot postępowania, w załączniku do umowy oznaczony został jako most. Na tej podstawie organ przyjął, że obowiązek utrzymania obiektu mostowego, usytuowanego na długości cieku 4+550, ciąży na Gminie [...]. Wskazując na art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane wywiódł, że podmiotami zobowiązanymi do utrzymania obiektu budowlanego są właściciel i zarządca nieruchomości, przy czym właściciel legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. winien brać zawsze udział w postępowaniu dotyczącym obiektu, a zarządca legitymowany jest w tym zakresie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym. Odnosząc się do wydanego w sprawie wyroku WSA w Opolu uznał też, że wobec brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 tej ustawy. Z tego też względu D. i J. D., J. J. oraz J. W., dotychczas uznawani za strony postępowania, zostaną o tym powiadomione odrębnym pismem wraz ze wskazaniem sposobu zakończenia postępowania. Dalej organ wskazał, że sporny obiekt leży w ciągu drogi gminnej nr A. Stosownie do tego powołał pojęcie drogi, określone w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach, a także pojęcia drogowego obiektu inżynierskiego i obiektu mostowego, zdefiniowane odpowiednio w pkt 12 i 13 tego przepisu oraz na pojęcie zjazdu ustalone w art. 4 pkt 8, jak też na pojęcie dostępu do drogi publicznej sprecyzowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) . W oparciu o te regulacje uznał, że obiekt objęty postępowaniem pełni wprawdzie funkcję zjazdu, niemniej jednak jego funkcja komunikacyjna nad przeszkodą terenową, w połączeniu z jego cechami konstrukcyjnymi jest nadrzędna w stosunku do stricte pojętego zjazdu. Obiekt ten umożliwia bowiem mieszkańcom posesji znajdujących się po drugiej stronie cieku dostęp do drogi, jednak jego funkcja i cechy obiektu mostowego mają znaczenie decydujące. Powołując art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że zniszczona i spękana nawierzchnia obiektu oraz skorodowane belki wymagają natychmiastowej wymiany. Niezbędne jest ponadto zamontowanie balustrad w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pieszych, a określenie nośności mostu jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pojazdów. Według oceny organu, brak nakładów oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z konieczności utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, w długim okresie, doprowadziły do naruszenia przez zarządcę obowiązków określonych w art. 61 i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzję tę zakwestionowała Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie i podnosząc naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, a także art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania całości materiału dowodowego, niepodjęcie niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również naruszenia art. 84 K.p.a., poprzez zaniechanie powołania biegłego stosownej specjalności, podczas gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wymagane są wiadomości specjalne. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów strona wyjaśniła, iż organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień pełnomocnika Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., zawartych w piśmie procesowym, złożonym do sprawy o sygn. akt II SA/Op 43/09, w którym stwierdzono, że "Przedmiotowy most nie jest i nie był własnością Skarbu Państwa, ani w zarządzie Marszałka Województwa Opolskiego /WZMiUW/, nie figuruje w ewidencji WZMiUW i nie służy urządzeniom melioracji wodnych podstawowych". Z treści tego oświadczenia, zdaniem strony odwołującej wnioskować należy, że skoro sporny obiekt nie był własnością Skarbu Państwa, ten nie mógł przekazać go Gminie [...]. Tym samym kwestionować należy stosowny w tym zakresie zapis umowy o użytkowanie, z uwagi na jego ewentualną nieważność. Gmina wskazała, że w miejscowości G. jest około 30 obiektów mostowych na cieku wodnym, na którym znajduje się sporny most, przy czym wskazana umowa w załączniku wymienia 18 takich obiektów. Stosownie do powołanego oświadczenia organ winien był w postępowaniu ustalić, czy nie doszło do mylnego oznaczenia przedmiotu umowy, a wskazane zaniechania w zakresie ustalenia stanu faktycznego skutkowały niewłaściwym ustaleniem stron postępowania. Podniosła ponadto, iż podstawową kwestią w sprawie było stwierdzenie tożsamości obiektu, co z kolei wymagało ustalenia, czy sporny obiekt jest mostem kwalifikowanym do urządzeń należących do pasa drogowego, czy też zjazdem, wywodząc, że w pierwszym przypadku za jego utrzymanie odpowiedzialny byłby zarządca drogi, a w drugim obowiązek ten mógłby ciążyć na właścicielach lub użytkownikach wieczystych nieruchomości przyległych do drogi. Zdaniem Gminy, ustalenie tożsamości spornego obiektu wymagało wiadomości specjalnych, wymagających podjęcia przez organ działań stosownie do art. 84 K.p.a. Jako konieczne Gmina wskazała ponadto rozważenie adresowania decyzji do zarządcy drogi powiatowej nr C i organu właściwego w sprawach określonych w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wyjaśnienie, czy sporny obiekt mostowy leży w pasie drogowym wskazanej drogi powiatowej. Jednocześnie zarzuciła organowi błędne ustalenie, że sporny obiekt leży w ciągu drogi gminnej (nr A), wskazując, że jest on położony w ciągu prywatnej drogi wewnętrznej (nr B), powstałej w wyniku podziału działki nr A, a nadto nie łączy on bezpośrednio drogi powiatowej z działką gminną, co potwierdzają mapy sytuacyjno – wysokościowe oraz inne zasoby geodezyjne Starostwa Powiatowego w N.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekając co do istoty sprawy nakazał Gminie [...] usunąć w terminie do 30 września 2010 r. stwierdzone nieprawidłowości w utrzymaniu mostu zlokalizowanego na długości 4+550m cieku [...] w G., poprzez: ustalenie i oznaczenie dopuszczalnego obciążenia do 1,5t ciężaru pojazdu, naprawę podpór kamiennych, wymianę skorodowanych belek, naprawę zniszczonej nawierzchni mostu, wzmocnienie płyty pomostowej, przy wykorzystaniu danych z protokołu przeglądu i z orzeczenia technicznego opracowanego 23 sierpnia 2008 r. przez inż. S. K. oraz zamontowanie balustrady. Do czasu usunięcia nieprawidłowości zakazał ponadto użytkowania obiektu budowlanego ze względu na występujące zagrożenie życiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Sądu określił zakres stwierdzonych nieprawidłowości, w tym również wskazanych w orzeczeniu technicznym z dnia 23 sierpnia 2008 r., przy uwzględnieniu jego pkt 4. Przywołując definicję drogi określoną w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także wskazując na pojęcie drogowego obiektu inżynierskiego z art. 4 pkt 12 i obiektu mostowego z art. 4 pkt 13, w oparciu o art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i art. 20 pkt 4 ustawy o drogach uznał, iż do właściwości Burmistrza [...], jako zarządcy drogi gminnej w G. należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tego obiektu budowlanego, co potwierdza również umowa użytkowania z dnia 1 marca 2004 r. W szczególności zwrócił uwagę na zapis § 5 tej umowy oraz jej załącznik nr 1. Odnośnie załącznika zaznaczył, iż nazwany został on "Wykaz obiektów w ciągu dróg gminnych – teren Gmina [...]" i na długości cieku [...] 4+550m wskazuje jako obiekt "most" zlokalizowany w ciągu drogi gminnej, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Powołując się na wyjaśnienia organu pierwszej instancji, przeprowadzone w dniu 13 października 2009 r. w Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w N., organ odwoławczy określił, iż na podstawie mapy ewidencyjnej cieku [...] stwierdzono istnienie na wysokości działek nr H i L obiektu mostowego o współrzędnych kilometrowych 4+550m. Uznał tym samym, że będący przedmiotem postępowania most nie jest zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, lecz obiektem mostowym zlokalizowanym w ciągu drogi gminnej. W odniesieniu do tego, w oparciu o art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy przyjął też stanowisko organu pierwszej instancji co do zakresu podmiotowego postępowania wskazując, że podmioty wcześniej uznane za strony postępowania, o braku swej legitymacji powiadomione zostały przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 28 października 2009 r. Uznając, iż w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jako niezasadne w świetle przedstawionych rozważań drugoinstancyjny organ nadzoru budowlanego uznał zarzuty odwołania. Wyjaśnił, iż twierdzenie o tym, że zarządcą obiektu jest Gmina [...], nie zostało wywiedzione z faktu zawarcia umowy użytkowania, lecz z tego, że uzyskała ona prawo do korzystania z gruntu zgodnie z przeznaczeniem określonym w załączniku – pod mostem w ciągu drogi gminnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do kwestionowania tak zawartej umowy. Ponadto wyjaśnił, że obiekt nad ciekiem wodnym łączy drogę gminną z drogą powiatową, a późniejszy podział działki nr A nie zmienia faktu, że będący przedmiotem postępowania most łączył i łączy z drogą powiatową działki stanowiące własność Gminy, w tym działkę nr H stanowiącą drogę gminną. Jako oczywisty wskazał fakt, iż most nie był i nie jest własnością Skarbu Państwa, co w jego ocenie potwierdza powołana umowa oraz wskazana w niej podstawa prawna jej zawarcia, tj. art. 20 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W świetle zarzutu naruszenia art. 84 K.p.a. stwierdził z kolei, iż dowodem o którym mowa w tym przepisie jest orzeczenie techniczne przedłożone przez Gminę. Uznał przy tym, że w sprawie nie zachodziła potrzeba zasięgnięcia opinii, o którą to zresztą strona w postępowaniu nie wnioskowała. Podkreślając, iż droga nr D powstała dopiero w 1989 r., po podziale działki nr A wskazał ponadto, że plan podziału tej działki potwierdza istnienie już wtedy drogi nr A oraz spornego obiektu. Z mapy zasobów geodezyjnych wynika natomiast, że działka nr D kończy się przed mostem, co prowadzi do wniosku, że sporny most nie stanowi jej części.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji wbrew zakazowi wynikającemu z art. 139 K.p.a. i skierowaniu decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Z tego też powodu Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania, w przypadku gdyby organ odwoławczy nie przychylił się do wniosku w tym przedmiocie. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji podniosła ponadto zarzuty naruszenia art. 7, 77 K.p.a. oraz art. 28 i 84 K.p.a., poprzez zaniechanie skorzystania z opinii biegłego i błędne przyjęcie, że "orzeczenie techniczne" przedłożone przez stronę stanowi dowód o którym mowa w tym przepisie. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 85 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin przed wydaniem decyzji, a także art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek z art. 139 K.p.a., które pozwalały na zmianę rozstrzygnięcia oraz niepowołanie w sentencji decyzji konkretnej normy prawa materialnego pozwalającej na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca Gmina powołała w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto wskazała, że zgodnie z wydanym w sprawie wyrokiem, stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu powinno zostać udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego, przeprowadzonej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Kontrola ta powinna polegać na przeprowadzeniu oględzin, bądź też powołaniu biegłego. Jako niezrozumiałe i powodujące naruszenie przepisów postępowania skarżąca wskazała stanowisko organu co do braku potrzeby powołania w sprawie biegłego i jednoczesne uznanie za dowód wskazany w art. 84 K.p.a. orzeczenia technicznego z 2008 r. Podniosła w tym zakresie, że opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 §1 K.p.a. Ponadto zarzuciła, że decyzja wydana została w okresie odległym od sporządzenia orzeczenia technicznego, na które powołał się organ, a zatem nie uwzględnia ono zmian jakie zaszły na obiekcie w tym okresie czasu.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Nadto postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr [...], które dołączono do akt administracyjnych, organ odwoławczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2010 r. uczestnik postępowania - Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że sporny most nie byl wybudowany przez Skarb Państwa i nie zalicza się do urządzeń wodnych podstawowych, natomiast most znajduje się w ciągu drogi gminnej i służy mieszkańcom posesji znajdujących się po drugiej stronie cieku jako dostęp do drogi powiatowej, zaś przepis art. 20 prawa wodnego przewiduje możliwość oddania w użytkowanie gruntów Skarbu Państwa w użytkowanie w celu m.in. wykonania infrastruktury transportowej, do jakiej należą mosty.

Na rozprawie przed Sadem w dniu 24 czerwca 2010 r. skarżąca Gmina oraz uczestnik postępowania podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy, natomiast na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają przepisom prawa.

Dokonując oceny legalności obu decyzji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie kierował się przede wszystkim tym, iż była już ona przedmiotem oceny sądowej. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, uwzględnił skargę złożoną poprzednio przez Gminę [...] i orzekł kasatoryjnie, uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekając w obecnym składzie, był zobligowany kierować się treścią przepisu art. 153 P.p.s.a., stanowiącym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że dla postępowania sądowoadministracyjnego znamiennym jest, iż moc wiążąca orzeczenia nie jest związana tylko z samą treścią rozstrzygnięcia, ale również z jego uzasadnieniem, w nim bowiem Sąd wyraża swoją ocenę prawną sprawy oraz wyznacza kierunki co do dalszego postępowania. Wyjaśnienia i rozważania Sądu, zawarte w uzasadnieniu, oddziałują zatem na przyszłe postępowania zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Przeprowadzając ponowne postępowanie, organy administracji obu instancji zobowiązane są do ścisłego kierowania się przedstawioną przez Sąd oceną przepisów prawa mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz wskazówkami co do prowadzenia tego postępowania. Przez ocenę prawną rozumieć należy dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania na tle konkretnej sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, zazwyczaj stanowią konsekwencję oceny prawnej. Sąd nie ogranicza się bowiem tylko do krytyki interpretacji przepisów i ich stosowania przez organy administracji, lecz jednocześnie poucza je jak w przyszłości w podobnej sytuacji powinny dokonać wykładni prawa. Podzielić należy pogląd, że związanie oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania samego Sądu oznacza natomiast, że Sąd ma obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, System Informacji Prawnej LEX nr 319133 ).

Mając zatem na uwadze powyższy wyrok tut. Sądu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, w zakresie kontroli legalności dokonanej w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zdaniem składu orzekającego, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, ponownie rozpoznając sprawę i podejmując rozstrzygnięcie, nie zastosowały się do wszystkich wskazań zawartych w powołanym wyroku. Odnotować przede wszystkim należy, że przyczyną uchylenia przez Sąd wskazanym wyrokiem wcześniejszych decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego na obiekcie mostowym, były uchybienia proceduralne w postaci nieprzeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego, nienależytego wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz niespełnienie wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji, wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie, w ponownym postępowaniu ograny w dalszym ciągu nie podjęły działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto dokonały dowolnej oceny, w zakresie kwalifikacji obiektu objętego postępowaniem oraz arbitralnie uznały, że podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest Gmina [...].

W tych warunkach powtórzyć trzeba ocenę wyrażoną przez Sąd w poprzednim orzeczeniu, że dla rozpoznania niniejszej sprawy, w oparciu o art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), istotne znaczenie ma pojęcie zjazdu, określone w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Koniecznym jest także powtórzenie uwag, wyrażonych w poprzednim orzeczeniu, że zjazd jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i nie ma żadnych przeszkód, aby był on drogowym obiektem inżynierskim w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych, a przez to przybierał postać obiektu mostowego, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Zaznaczono ponadto, że jeżeli zjazd jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, to dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny czynności podjętych przez organy w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane znaczenie mają okoliczności dotyczące "dostępu do drogi publicznej", które to pojęcie zdefiniowano w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 917 ze zm.).

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na powyższe stanowisko Sądu, niemniej jednak uznając, że będący przedmiotem postępowania most nie jest zjazdem tylko obiektem mostowym zlokalizowanym w ciągu drogi gminnej, stanowiska swego nie powiązał z okolicznościami faktycznymi ustalonymi w toku postępowania wyjaśniającego, mogącymi w jakikolwiek sposób stanowić potwierdzenie dla dokonania takiej oceny. Nie wskazał również na jakiekolwiek dowody mogące ją uzasadniać, czym naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, powyższe naruszenie było wynikiem niepodjęcia przez organy w toku postępowania niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych związanych z ustaleniem charakteru spornego obiektu, a co za tym idzie, także ustalenia, czy znajduje się on w ciągu jednej z dochodzących do niego dróg i następnie określenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w tym ustalenia właściciela obiektu.

Odnosząc się do braków postępowania wyjaśniającego, w pierwszej kolejności dostrzec należy, iż stwierdzając, że będąca własnością Gminy działka nr H stanowi drogę gminną, organ nie oparł się w tym zakresie na uchwale rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze takiej uchwały. Niepowołanie się przez organ na stosowny akt, a jedynie na stwierdzenie zawarte w piśmie Burmistrza [...] stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności wcześniej wydanej decyzji, prowadzi tym samym do uznania, że kwalifikacja drogi na działce nr H miała charakter dowolny. Dla potwierdzenia wskazanego stanu rzeczy nie jest bowiem wystarczające samo stwierdzenie Burmistrza [...], na które organ powołał się w zaskarżonej decyzji, a które zresztą można było odczytać w ten sposób, że działka nr H stanowiąca drogę jest własnością gminy. Z tego stwierdzenia nie można natomiast wysnuwać poglądu, jak to uczyniły organy, że droga ta jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zresztą Gmina w składanych w toku postępowania pismach znajdujących się w aktach administracyjnych wywodziła, że sporna droga jest drogą wewnętrzną, wskazując na brak stosownej uchwały umożliwiającej zaliczenie tej drogi do kategorii dróg gminnych. Organ nie ustalił też, czy z drogi tej istotnie korzysta jedynie właściciel i zarazem dzierżawca sąsiednich nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr 138 – J. J. Z treści art. 77 § 1 K.p.a. dla organu wynika wszak obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Wskazana okoliczność w niniejszej sprawie była o tyle istotna, że z faktu uznania drogi za gminną organy wywiodły obowiązek zarządcy drogi do utrzymania drogowych obiektów inżynierskich. Uznając przy tym, że sporny obiekt jest obiektem mostowym znajdującym się w ciągu drogi gminnej uznały, że podmiotem obowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest Gmina [...].

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że będący przedmiotem postępowania obiekt znajdujący się na wysokości działki nr D jest w nieodpowiednim stanie technicznym, wymagającym wykonania prac remontowych, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez organy nadzoru oraz orzeczenie techniczne z dnia 23 sierpnia 2008 r. sporządzone przez inż. S. K.

Uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można było jednak na jego podstawie jednoznacznie przyjąć również, że obiekt objęty postępowaniem znajduje się w ciągu drogi nr H. W szczególności nie wynika to z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na skutek wyroku Sądu, która to dokumentacja jest mało klarowna. Sporządzone szkice przedstawiają jedynie układ działek i dróg zlokalizowanych na działkach nr D i H względem cieku wodnego. Nie wynika z nich natomiast w sposób czytelny, czy wskazany obiekt znajduje się w ciągu drogi nr H, a w szczególności, czy usytuowanie spornego obiektu mostowego względem tej drogi jest tego rodzaju, że obiekt ten ma z tą drogą punkty wspólne i czy stanowi on zjazd. Również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy nie odzwierciedla usytuowania drogi nr H względem omawianego obiektu mostowego i nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy stanowi on dostęp do drogi publicznej z tej drogi czy też z drogi nr D. Na konieczność wyjaśnienia tej kwestii, wskazał natomiast Sąd w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, jako punkt wyjścia do rozważań, czy sporny obiekt stanowi zjazd z drogi powiatowej.

Z kolei odnośnie dokonanej przez organy oceny, że obiekt mostowy nie stanowi zjazdu zauważyć przyjdzie, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest także potwierdzenia dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał takiej oceny i w oparciu o jakie fakty sformułował swoje stanowisko, pomimo że Sąd w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zagadnieniu temu poświęcił znaczny fragment rozważań, skonkludowany stwierdzeniem o możliwości istnienia zjazdu będącego obiektem mostowym. Odnosząc się do legalnej definicji zjazdu organ zwięźle jedynie stwierdził, że "będący przedmiotem postępowania most nie jest zjazdem w rozumieniu przepisów ustawy z 14 listopada 2003 r. tylko obiektem mostowym zlokalizowanym w ciągu drogi gminnej". Stosownie natomiast do art. 107 § 3 K.p.a. organ winien był wskazać stosowne argumenty mające swoje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do wskazanych okoliczności, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić ponadto trzeba, że formułując stwierdzenie, że sporny obiekt znajduje się w ciągu drogi gminnej i nie stanowi zjazdu, organ nadzoru budowlanego zarówno pierwszej jak i drugiej instancji w żaden sposób nie oparł swej oceny na materiale dowodowym. Nie wskazał, jakie dowody potwierdzają taki stan faktyczny, ani też nie wyjaśnił w oparciu o przepisy prawa zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy dokonywaniu takiej oceny. Skutkowało to zatem także naruszeniem art. 80 K.p.a. Wyrażona w powołanym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów nie sprowadza się bowiem do dowolności w dokonaniu oceny, lecz polega na dokonaniu ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Organ obowiązany jest w tym zakresie sformułować ocenę w oparciu o wzajemne powiązanie wszystkich dowodów. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie dostrzec natomiast trzeba, że na dokumentacji geodezyjnej zebranej we wcześniejszym postępowaniu, w postaci map, wyraźnie zaznaczono, że zarówno droga położona na działce nr D, jak i na działce H, kończą się przed spornym obiektem mostowym. W aktach brak jest przy tym jakichkolwiek innych dowodów potwierdzających, że sporny obiekt stanowi obiekt mostowy znajdujący się w ciągu drogi nr H i że jednocześnie nie stanowi on zjazdu.

W ocenie Sądu, bezsprzecznie dowodu dla potwierdzenia pierwszej ze wskazanych okoliczności nie stanowi umowa użytkowania gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym także kanału [...], na którym znajduje się obiekt mostowy stanowiący przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, zawarta w dniu 1 marca 2004 r. pomiędzy Marszałkiem Województwa Opolskiego – reprezentowanym przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., a Burmistrzem [...]. Zaznaczyć trzeba, że o ile tut. Sąd w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r. wskazał na konieczność ujawnienia w postępowaniu wyjaśniającym istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych związanych ze wskazana umową, to jednak nie przesądził o mocy dowodowej tego dokumentu, a także o znaczeniu ujawnionych faktów dla dalszej oceny. Na jej podstawie nie można natomiast z faktu uzyskania przez Gminę prawa do korzystania z gruntu pod mostem, wyprowadzić wniosku o sprawowaniu przez Gminę zarządu obiektem mostowym. Przedstawiona przez organ ocena nie mogła zostać wywiedziona tylko w oparciu o umowę, zwłaszcza że jej przedmiotem, jak wynika z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), było użytkowanie gruntów pokrytych wodami. Nie dotyczy ona tym samym użytkowania wskazanych w załączniku obiektów mostowych zlokalizowanych nad ciekami wodnymi, w tym również obiektu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, co do którego, w celu rozpoznania sprawy na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ obowiązany był przede wszystkim ustalić jego właściciela i zarządcę. Skoro zatem sporny obiekt mostowy nie został na podstawie umowy oddany w zarząd Gminy, umowa ta nie mogła stanowić podstawy ustaleń w zakresie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W szczególności, oceny takiej nie można było wyprowadzić z określenia w załączniku do umowy, że zawarty w nim wykaz obejmuje "obiekty w ciągu dróg gminnych". Podkreślić trzeba, że w ramach wyjaśniania istotnych dla sprawy okoliczności, organ prowadzący postępowanie nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń przyjętych przez inne organy administracji publicznej. Dokonane w sprawie ustalenia winny znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast w żaden sposób wykazane w oparciu o materiał dowodowy, czy nawet fakty znane organowi z urzędu, na podstawie jakich faktów i w oparciu o jaką podstawę prawną przyjęto, że zarząd spornym obiektem budowlanym należy do Gminy [...].

Uwzględniając powyższe stwierdzić trzeba, że wobec wadliwości postępowania wyjaśniającego, dokonana w niniejszej sprawie ocena, jak i stanowisko organu odnośnie odpowiedzialności Gminy za należyty stan techniczny obiektu mostowego, była przedwczesna i nie odpowiadała wskazaniom wynikającym z wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, a odnoszącym się do konieczności wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Wskazać należy, że w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, przede wszystkim zaś ustalenia czy sporny obiekt mostowy stanowi zjazd i czy znajduje się w ciągu drogi nr H , organy powinny dokonać na podstawie dokumentacji dotyczącej podziału istniejących wcześniej nieruchomości, w szczególności działki nr B, w granicach której wydzielono pod drogę działkę nr H. Obowiązane bowiem były przede wszystkim ustalić, kiedy wskazana droga została wydzielona i czy sporny obiekt mostowy stanowił pierwotnie zjazd z tej drogi, czy też droga ta w dacie jej wydzielenia dobiegała do innego, nieistniejącego już obiektu łączącego działkę nr B z drogą powiatową tak wówczas, jak i wcześniej, tj. gdy nieruchomość ta stanowiła własność S. i M. J. przed przekazaniem przez nich gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Ustalenia w tym zakresie konieczne są dla ewentualnego określenia, w czyim zarządzie pierwotnie znajdował się sporny obiekt i czy pozostaje on w ciągu którejkolwiek z dróg. Takich ustaleń w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej winien dokonywać samodzielnie w oparciu o dokumenty urzędowe, w rozumieniu art. 76 K.p.a., zapisy ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów i związane z nimi dokumenty źródłowe. W szczególności okoliczności te mogą zostać ujawnione w oparciu o mapy geodezyjne z okresu dokonania podziału działki nr B.

Zwrócić przy tym należy uwagę na istotną okoliczność ujawnioną w materiale dowodowym, dotyczącą istnienia pierwotnie dwóch obiektów mostowych, z których jeden stanowił budowlę do przeprowadzenia drogi nr H, a drugi był zjazdem do działki nr A, na której następnie została w wyniku jej podziału wydzielona droga nr D. Fakt ten był podawany przez Gminę już we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również był wskazany w oświadczeniu B. R. z dnia 10 maja 2007 r. Okoliczność ta nie została przez organ odwoławczy uwzględniona i wyjaśniona, pomimo że mogła przyczynić się do wyjaśnienia, w jakim charakterze sporny obiekt został wybudowany i jaką funkcję spełnia.

Dodać w tym miejscu należy, że z podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, wynika obowiązek organów poszukiwania i przeprowadzania dowodów służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności gdy istnieje spór pomiędzy stronami postępowania i gdy wskazują one na istnienie w tym zakresie istotnych wątpliwości, a określona decyzja może dotykać chronionych prawnie dóbr osobistych człowieka w postaci życia i zdrowia ludzkiego. W takiej sytuacji organ winien szczególnie zadbać o to, aby w pełni została zrealizowana zasada przekonywania, określona w art. 11 K.p.a. Ponadto, jak słusznie wywiedziono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, należy uznać za dowolne. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Reasumując, wszystkie wskazane powyżej okoliczności, jako istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane, winny zostać wyjaśnione przed rozpoznaniem sprawy na podstawie zgromadzonych dowodów, jako mające znaczenie dla określenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie spornego obiektu. Nieprzeprowadzenie przez organy postępowania w celu ich wyjaśnienia stanowiło tym samym istotne naruszenie wskazanych wcześniej przepisów postępowania, jak również przesądzało o niewykonaniu wskazań wynikających z wyroku Sądu, co stanowiło naruszenie art. 153 P.p.s.a. Uchylając wcześniejsze decyzje z uwagi na nienależyte wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, w tym związanych z ustaleniem charakteru spornego obiektu, a w szczególności czy stanowi on zjazd i ewentualny dostęp do drogi publicznej, Sąd wyraźnie bowiem wskazał na konieczność rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wprawdzie stosownie do stanowiska Sądu w ponownym postępowaniu przeprowadzono dowód z umowy użytkowania, niemniej jednak, wobec niemożliwości ustalenia na podstawie tego środka dowodowego istotnych okoliczności, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające obowiązany był przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe. W celu ustalenia zarządcy spornego obiektu mostowego organ mógł przy tym rozważyć konieczność zasięgnięcia informacji z ewidencji prowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582).

Na gruncie dotychczasowych wywodów stwierdzić także przyjdzie, że przedłożony materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, zdaniem Sądu, nie daje podstawy do jednoznacznego określenia podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności stwierdzenia, że to właśnie skarżąca Gmina [...] powinna być adresatem nałożonych obowiązków.

Omówione dotychczas uchybienia oraz ich ciężar powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji pierwszoinstancyjnej, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie. W dalszym ciągu aktualna pozostaje jednak ocena wyrażona przez tut. Sąd w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 43/09, jak również zawarte w nim wskazania co do konieczności rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Dopiero jego przeprowadzenie pozwoli bowiem na dokonanie oceny, w zakresie jednoznacznego i bezspornego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu z art. 66 ustawy Prawo budowlane. Końcowo zaznaczyć przyjdzie jeszcze, że przed nałożeniem na podmiot obowiązków, których realizacja wiąże się z poniesieniem znacznych nakładów finansowych, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i wszechstronnie rozpatrzyć materiał dowodowy. Dopiero na tej podstawie organ winien ustalić stan faktyczny sprawy tj. przebieg i kategorię drogi na działce nr H, jak również funkcję obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, a następnie na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego ustalić podmiot odpowiedzialny za utrzymanie tego obiektu we właściwym stanie technicznym, w rozumieniu art. 61 i nast. ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku, w kwestii wykonalności decyzji, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach postępowania, w pkt 3, oparto o przepis art. 200 tej ustawy.

Rozstrzygając ponownie merytorycznie sprawę, organ administracyjny powinien zgromadzić pełny materiał dowodowy pozwalający ustalić precyzyjnie podmiot lub podmioty zobowiązane do usunięcia niewątpliwie istniejących nieprawidłowości spornego obiektu, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 7 kwietnia 2009 r. oraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Kasacyjny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, uzasadniony podanymi wyżej względami, zwalnia Sąd od dokonywania oceny dalej idących zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zaskarżoną decyzją zasady reformationis in peius.