Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 108/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 388/14 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2 zasądza od I. K. i M. K. solidarnie na rzecz H. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 388/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi H. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. I. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. "o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr [...]". Do wniosku załączono projekt budowlany z którego wynika, że planowana rozbudowa istniejącego na działce nr [...] 2½ kondygnacyjnego budynku ma polegać na "dobudowie bryły nawiązującej kształtem do budynku istniejącego ze wspartym na łuku arkadowym korytarzem łączącym mieszkanie istniejące z projektowaną częścią dobudowaną". Planowana jako rozbudowa nowa bryła o wysokości również 2½ kondygnacji połączona z istniejącym budynkiem łącznikiem (wspartym na łuku arkadowym korytarzem) wychodzącym z mieszkania nr [...] ma przynależeć do tego mieszkania stanowiącego własność inwestorki i M. K. Lokal nr [...] położony na piętrze istniejącego budynku należy do skarżącej. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wnioskodawczyni dołączyła swoje oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w którym powołała się na zgodę współwłaścicielki z dnia 31 sierpnia 2010 r.

W trakcie postępowania Prezydent Miasta Gdańska zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie kwestii związanych z załączonym do wniosku oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi inwestor w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. wyjaśniła, że jej oświadczenie załączone do wniosku w zakresie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było i jest prawdziwe. Wyjaśniała, że porozumienie zostało zawarte z H. S. ,w którym to zobowiązała się do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane związane z budową obiektu budowlanego przez I. i M. K. Natomiast oni zobowiązali się do cofnięcia swojego odwołania wniesionego od decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu. Do pisma inwestor dołączyła podpisane przez H. S. oświadczenie z dnia 31 sierpnia 2010 r. o następującej treści: "W imieniu własnym, jako współwłaścicielka nieruchomości obejmującej między innymi działkę nr [...] położoną w G. przy ul. [...] oświadczam, że wyrażam zgodę na wykorzystanie tej nieruchomości na cele budowlane związane z budową przez państwa I. i M. K. obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację." Ponadto inwestor przedłożyła pisemne oświadczenie adwokata T. J., że jego Kancelaria reprezentowała p. K. ale w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącą oraz że w związku z tym nie był uprawniony do przyjmowania oświadczeń materialnoprawnych składanych przez skarżącą w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z treści pisma z dnia 15 kwietnia 2011 r. Dołączone zostało także pismo adw. J. M. skierowane do pełnomocnika skarżącej z dnia 20 października 2010 r.

Następnie Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 32, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził przedstawiony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego w G. przy ul. [...]. W kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał w uzasadnieniu na złożone przez strony i pełnomocników pisma i wyjaśnił, że rozstrzygnięcia dotyczące kwestii szczegółowych i prawnych porozumień między stronami nie leżą w jego kompetencjach i ewentualnie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia sporu przez odpowiedni sąd.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożyła H. S., oświadczając, że nie wyraża zgody na inwestycję w zakresie zawartym w projekcie budowlanym. H. S. nie sprzeciwia się zabudowie nieruchomości, jednak nie zgadza się na budowę łącznika, tj. korytarza łączącego lokal inwestora z nową bryłą budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzja Wojewody Pomorskiego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku prze H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 763/11 uchylił ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 771/12 oddalił skargę kasacyjną inwestora od w/w wyroku WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o to czy w trakcie postępowania administracyjnego współwłaścicielka cofnęła, czy też zmodyfikowała swoje pierwotne oświadczenie, ale o ustalenie jego rzeczywistej treści. Zwrócił uwagę, że z treści pierwotnego oświadczenia wynika, iż zgoda dotyczy budowy obiektu budowlanego, garażowo-mieszkalnego, a nie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. (zlokalizowanego na działce nr [...]) o część mieszkalną z garażem, przynależną do mieszkania nr [...]. Natomiast z treści pisma pełnomocnika H. S. z dnia 28 grudnia 2010 r. skierowanego do pełnomocnika inwestorki wynika, że jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego H. S. wiedziała, że realizacja przedmiotowej inwestycji polega nie na budowie obiektu wolnostojącego lecz polega na dobudowaniu obiektu do istniejącego budynku mieszkalnego. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne jest ustalenie, czy o rzeczywistych zamiarach inwestora skarżąca wiedziała przed udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą, co nie zmienia faktu, że swoją zgodę mogła sformułować w sposób dowolny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze w przedmiotowej sprawie problemu prawnego nie stanowi to czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało sfałszowane, ale to czy jego zakres jest zgodny z udzieloną w dniu 31 sierpnia 2010 r. zgodą współwłaścicielki.

Następnie w trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że "udzielając zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane działałam z przekonaniem, ze Państwo K. zamierzają zrealizować budynek garażowy jako obiekt wolnostojący. W żadnym razie nie wyrażałam zgody na rozbudowę budynku mieszalnego polegającą na rozbudowie lokalu mieszkalnego na parterze budynku przez dobudowanie drugiego domu. Taki projekt nie został mi nigdy przedłożony". Dodatkowo w dniu 29 stycznia 2014 r. organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną. W toku rozprawy inwestorka stwierdziła, że rozmawiała z Panią H. S., że muszą zmienić zamierzenie inwestycyjne, gdyż potrzebują pokoi dla dzieci i będą budować budynek mieszkalno-garażowy z pokojami dla dzieci połączony z mieszkaniem. Na pytanie prowadzącej rozprawę o to czy są osoby mogące potwierdzić, iż takie rozmowy były prowadzone ze skarżącą inwestorka oświadczyła, że rozmowy były prowadzone bez udziału świadków. Skarżąca na każde pytanie zaprzeczała, aby była informowana o rozbudowie budynku z łącznikiem. Wyjaśniła również, że o tym nie wiedziała, a zgodę wyraziła jedynie na budowę obiektu wolnostojącego. Strony zgodnie potwierdziły, że nie okazywano skarżącej żadnych dokumentów (szkiców, rysunków czy projektu), ale też że projektu wówczas nie było, a skarżąca nie żądała przedłożenia jej do wglądu w/w dokumentów. Zdaniem inwestorki, skarżącej "nie interesował zakres inwestycji, powiedziała, że mogą budować nawet budynek 10-kondygnacyjny". M. K. wyjaśnił także, że "Projekt budowlany wymagał wielu uzgodnień, między innymi musieliśmy uzyskać uzgodnienie z konserwatorem zabytków. Nie byliśmy w stanie przewidzieć wszystkich technicznych rozwiązań. Konserwator wyraził zgodę na połączenie budynków w formie łącznika, jak to zostało przedstawione w projekcie, nie mieliśmy na to wpływu. W trakcie prowadzonych rozmów Pani H. S. wyraziła zgodę na połączenie nowych pokoi mieszkalnych z budynkiem (...) po złożeniu projektu w urzędzie, gdy dowiedziałem się, że Pani H. S. nie wyraża zgody na budowę łącznika, zadzwoniłem do Pani H. (można to sprawdzić na bilingach) i powiedziałem przez telefon: przecież wraziła Pani zgodę na budowę łącznika, na co Pani H. odpowiedziała mi przez telefon: wyraziłam zgodę, ale teraz nie wyrażam."

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym projektem budowlanym. Stwierdził, że przeprowadzona rozprawa nie doprowadziła do ustalenia rzeczywistej treści udzielonej przez współwłaścicielkę zgody. Wskazał, że H. S. utrzymuje, iż nie wyrażała zgody na rozbudowę budynku mieszkalno-garażowego wraz z łącznikiem, oraz że nie widziała projektu i rysunków w dacie udzielania zgody. Inwestorzy potwierdzili, że rysunków nie pokazywali, a projektu jeszcze wtedy nie było (projekt budowlany wykonany został w lutym 2011 r.), lecz współwłaścicielka wiedziała o zakresie inwestycji. Organ stwierdził, że za wiarygodne źródło ustaleń uznaje złożone do akt dokumenty, bowiem nie budziły one wątpliwości co do swej autentyczności i rzetelności. Jeżeli natomiast chodzi o tzw. dowody osobowe, tj. oświadczenia stron, za wiarygodne uznaje zeznania i oświadczenia inwestorów z tego względu, iż są one spójne, logiczne, a nadto wzajemnie się uzupełniają i korespondują z pozostałym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym

Wojewoda zwrócił uwagę, że skarżąca nie oczekiwała, jak też nie żądała od inwestorów rysunków, schematów, projektów planowanego zamierzenia. Powyższe pozwala uznać, że w tym zakresie pozostawiła im swobodę co do sposobu zagospodarowania działki. Wskazuje również na to zawarty w jej pisemnym oświadczeniu z 31 sierpnia 2010 r. zwrot "na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizacją".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r. wniosła H. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 388/14 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materiał dowodowy nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia, że inwestorka składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku posiadała zgodę drugiej współwłaścicielki, tj. skarżącej na inwestycję przewidzianą w projekcie. W orzecznictwie zwracano uwagę, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. Wprawdzie pisemne oświadczenie podpisane przez skarżącą o wyrażeniu zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane (...) na warunkach jakie zostaną określone pozwoleniem na jego realizację" oraz jej twierdzenia o możliwości budowy nawet bloku, a także brak ze strony skarżącej żądania okazania dokumentacji projektowej mogłyby wskazywać na pozostawienie inwestorce pełnej swobody co do kształtu przyszłej zabudowy, to jednak z samych twierdzeń stron wynika, że zgoda skarżącej nie miała charakteru upoważnienia do zabudowy o dowolnej formie. Sama inwestorka wskazała, że skarżąca została zapoznana z koncepcją zabudowy w ramach której zakładano połączenie części dobudowywanej z istniejącą oraz że pierwsza zgoda skarżącej dotyczyła budynku garażowo-gospodarczego, niemniej później z uwagi właśnie na konieczność zapewnienia pokoi da dzieci nastąpiła zmiana koncepcji i wystąpiono do niej o drugą zgodę. Wszystko to wskazuje, że strony jednak uzgadniały rodzaj i charakter przyszłej zabudowy, a tym samym, że podpisane pisemne oświadczenie odnosiło się do konkretnej inwestycji, potwierdzało poczynione ustne uzgodnienia.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowiskom stron decydującego znaczenia w sprawie nie miało ustalenie czy pisemne oświadczenie skarżącej dotyczyło budowy wolnostojącego obiektu (jak twierdzi skarżąca, a na co mogłoby wskazywać jej godzenie się na budowę chociażby 10-piętrowego bloku), czy też "dobudowy" (jak wywodzą uczestnicy z treści oświadczenia pełnomocniczki skarżącej z dnia 28 grudnia 2010 r.). Sprzeciw skarżącej w istocie odnosi się wyłącznie do budowy łącznika, tj. korytarza łączącego istniejący budynek (a w zasadzie lokal na jego parterze) z nową częścią. Charakter tej inwestycji trafnie oddaje jedno ze stwierdzeń skarżącej, a mianowicie że nie wyrażała zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego polegającą na "rozbudowie lokalu mieszkalnego na parterze budynku przez dobudowanie nowego domu". Trudno bowiem nie dostrzec, że przyjęte w projekcie rozwiązanie mające zapewnić inwestorce kontakt z dziećmi i "powiększenie jej mieszkania" jest tak nietypowe i wyjątkowe, że nie mogłoby być objęte nawet wyrażoną przez skarżącą ogólną zgodą na "dobudowę" budynku mieszkalno-garażowego. Pojęcia "dobudowy" czy "rozbudowy" zazwyczaj odnoszone są do zmian w obrębie istniejącej bryły budynku (dobudowa zakłada raczej przyleganie ścian obu brył), a nie wybudowania nowego w zasadzie budynku połączonego korytarzem. Stąd stwierdzenie skarżącej, że jej zgoda z dnia 31 sierpnia 2010 r. nie obejmowała łącznika jest w pełni wiarygodne. Jego wiarygodność potwierdzają też wyjaśnienia uczestnika M. K., który zeznał, że przyjęte w projekcie rozwiązanie połączenia obu budynków łącznikiem pojawiło się dopiero na etapie projektowania inwestycji w trakcie uzgodnień z konserwatorem. Tym samym takie rozwiązanie nie mogło być uzgodnione ze skarżącą w trakcie prowadzonych rozmów przed podpisaniem oświadczenia z dnia 31 sierpnia 2010 r. Powyższe wykluczało przyjęcie, że skarżąca wyraziła inwestorowi zgodę na budowę łącznika.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, aby skarżąca zgodziła się na taki kształt inwestycji, jaki przedstawiony został w złożonym projekcie budowlanym, a w szczególności nie potwierdził, aby zgodą tą objęta była ta część planowanej dobudowy, która zapewnia połączenie istniejącego budynku z drugim wzniesionym na wspólnej nieruchomości, a przynależnym do lokalu na parterze. Pomijając wątpliwości czy planowana inwestycja rzeczywiście mieści się w pojęciu rozbudowy budynku czy też w istocie dotyczy budowy drugiego nie było podstaw aby z twierdzeń inwestorki i jej męża wysnuć wniosek o zgodzie skarżącej na budowę "łącznika". Tymczasem to właśnie budowa "korytarza" została zakwestionowana jako objęta zgodą skarżącej. Inwestorka wywodziła, że od początku w planach zakładane było połączenie istniejącego budynku z nowym oraz że informowała o tym skarżącą. Wszystko to jednak odbywało się przed opracowaniem projektu, a jak wyjaśnił mąż inwestorki konkretny kształt owo połączenie uzyskało dopiero w trakcie opracowywania projektu.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że organ odwoławczy wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy przyjmując, iż zeznania inwestorki i jej męża potwierdziły wyrażenie przez skarżącą zgody na realizację inwestycji na warunkach określonych w projekcie. Tym samym ocena zgromadzonego materiału dowodowego nastąpiła z naruszeniem art. 80 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Organ nie mógł bowiem uznać, że inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wykluczało to stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że na rozprawie administracyjnej strony zgodnie stwierdziły, iż inwestycja w postaci łącznika jest już zrealizowana i zażądały przeprowadzenia jego oględzin. Ten fakt wskazujący na rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem powinien skłonić organ do rozważenia własnej kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa. Cel tego postępowania odpada w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty lub też zrealizował inwestycję. Taki stan obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości, a organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania bądź legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego), bądź naprawczego (art. 51 Prawa budowlanego). Wybór właściwego trybu pozostaje jednak w gestii organu nadzoru budowlanego i zależy od ustalenia, czy inwestor zrealizował budowę w całości na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wyeliminowanego z obrotu prawnego czy też samowolnie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r. wnieśli I. K. oraz M. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. Prawa materialnego – art. 65 i art. 60 k.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, niezgodnie z zasadami wykładni oświadczeń woli, że użyte przez H. S. w oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. określenie "budowa" nie dotyczy "rozbudowy" budynku mieszkalnego stron, w konsekwencji czego Sąd uznał, iż H. S. nie wyraziła zgody na zamierzenie budowlane objęte pozwoleniem na budowę w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowa i zgodna z wyżej wskazanymi przepisami wykładnia tego oświadczenia nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż H. S. wyraziła zgodę również na rozbudowę domu mieszkalnego stron poprzez budowę budynku garażowo-mieszkalnego wraz z łącznikiem łączącym oba te budynki;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77, art. 75 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż organ II instancji naruszył wyżej wskazane przepisy k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, na skutek której to błędnej oceny organ ten uznał, iż rzeczywista treść zgody współwłaścicielki nieruchomości obejmowała zgodę na budowę nowego obiektu mieszkalnego wraz z łącznikiem, który scalałby nowy obiekt z istniejącym budynkiem mieszkalnym, podczas gdy organ nie naruszył wyżej wskazanych przepisów, albowiem w sposób prawidłowy, zgodnie z tymi przepisami ocenił materiał dowodowy i ustalił, iż rzeczywista treść zgody współwłaścicielki nieruchomości obejmowała budowę łącznika.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów powołanych w jej petitum.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze to, że w niniejszej sprawie wcześniej, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, zapadły dwa wyroki (WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2011 r., II SA/Gd 763/11 i NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., II OSK 771/12), które dla organów rozpatrujących sprawę, sądów administracyjnych oraz autora skargi kasacyjnej rodziły określone prawnie konsekwencje, wynikające z art. 153 i art. 190 p.p.s.a, o czym jak się wydaje nie pamiętał autor skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia zaskarżanym wyrokiem przepisów art. 60 i 65 k.c., zamieszczony w pkt I skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy nie może być skuteczny, bowiem oświadczenie H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r. nie jest jedynym i nie najważniejszym dowodem, który powinien być wzięty pod uwagę przez organy, na co wskazują akta sprawy. Jedyny wniosek jaki wynika z uzasadnienia powyższego zarzutu, to zdaniem pełnomocnika inwestorów, Sąd powinien przyjąć w zaskarżanym wyroku, że H. S. była świadoma, iż termin "budowa" użyty w oświadczeniu z dnia 31 sierpnia 2010 r. obejmuje również rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud. Powyższy pogląd nie znajduje jednak uzasadnienia w samej skardze kasacyjnej, jak i w aktach sprawy, poza tym jest oparty na błędnym przekonaniu, że każdy przeciętny obywatel zna i rozumie dokładnie przepisy Prawa budowlanego, tak jednak nie jest w rzeczywistości. Gdyby przedmiotowe oświadczenie było składane przed notariuszem lub w obecności adwokata albo radcy prawnego, można by przyjąć, że H. S. zna ustawowe rozumienie pojęcia "budowa", Poza tym oświadczenie z dnia 31 sierpnia 2010 r. było składane na wiele miesięcy wcześniej, niż inwestorzy użyli go składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W owym oświadczeniu nie wskazano też, w jakim celu jest ono składane przez H. S. Wszystkie zaś okoliczności sprawy wskazują, jak i sama treść oświadczenia, że było ono złożone na wczesnym etapie zamiaru budowy, kiedy szczegóły jej realizacji, kształt i jej rozmiar nie były jeszcze dokładnie sprecyzowane przez inwestorów. Trudno więc sądzić, że mogła je znać współwłaścicielka nieruchomości H. S. Jest to pogląd zapewne "niewygodny" dla pełnomocnika inwestorów ale wynikający z analizy stanu faktycznego sprawy.

Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie składania oświadczenia H. S., nie mogła wiedzieć kiedy i do jakich celów zostanie użyte to oświadczenie i że może być dowodem na to, że inwestorzy mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, występując o pozwolenie na budowę, w nieograniczonym przedziale czasowym i na dowolnie wybrany rodzaj budowy mieszczący się w pojęciu "budowy", określonym w art. 3 pkt 6 Pr.bud. Jest to założenie nierealistyczne, ograniczające prawa skarżącej i zapewne przekraczające wskazania interpretacyjne wynikające z art. 65 § 1 k.c. Poza tym, należy zwrócić uwagę, że oświadczenie H. Szymańskiej z dnia 31 sierpnia 2010 r. miało charakter w pewnym sensie warunkowy, będący wynikiem pewnej umowy zawartej pomiędzy inwestorami a H. S., na co wskazują: pismo radcy prawnego R. T. z dnia 28 grudnia 2010 r. skierowane do radcy prawnego J. M. (k. 13) oraz pismo mec. J. Mydlarskiego z dnia 20 października 2010 r. skierowane do mec. R. T. (k. 17).

Także w okolicznościach tej sprawy, zważywszy na powyższe okoliczności, przy wykładni oświadczenia woli H. S. powinien być brany pod uwagę § 2 art. 65 k.c., jednak nie w tym zakresie i nie z takim uzasadnieniem, jak to przedstawiono w skardze kasacyjnej.

Jedno jest pewne, że oświadczenie H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r. w okolicznościach tej sprawy nie może być w świetle art. 60 i art. 65 k.c. tak rozumiane, jak by tego sobie życzył autor skargi kasacyjnej, gdyż na przeszkodzie temu stoją przepisy Konstytucji RP o ochronie własności i przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności odnoszące się również do współwłasności. Nie można zaakceptować poglądu, że oświadczenie woli H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r. stanowi jedyny i niepodważalny dokument w tej sprawie, dowodzący o tym, że inwestorzy w dniu składania wniosku, mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr.bud., gdyż przeczą temu późniejsze okoliczności sprawy, znane organowi wydającemu decyzję z dnia 29 kwietnia 2011 r., co wynika jasno z uzasadnienia tej decyzji oraz decyzji organu drugiej instancji z dnia 27 lipca 2011 r.

Jako późniejsze okoliczności sprawy, mające miejsce po zawiadomieniu z dnia 24 marca 2011 r. o wszczęciu postępowania na wniosek I. K. "w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego przy ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...])", z którego H. S. dowiedziała się dopiero o złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, należy uznać całą korespondencję pełnomocnika H. S. świadczącą o tym, że H. S. nie wyraża zgody na budowę (rozbudowę) obiektu przedstawioną w projekcie budowlanym załączonym do wniosku I. K. z dnia 24 lutego 2011 r.

Tak więc oceniając zakres przedmiotowy oświadczenia H. S. z dnia 31 sierpnia 2010 r., nie można też pominąć późniejszych jej działań, precyzujących i korygujących zakres jej zgody wyrażonej na budowę, ww. oświadczenia co wynika z pism zamieszczonych w aktach administracyjnych (k. 13, 15, 17, 18). Najwyraźniej powyższa korespondencja wzbudziła również wątpliwości organu co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z pisma Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2011 r. skierowanego do I. K. (k. 16), wzywającego I. K. do sprawdzenia aktualnych danych i pisemnego potwierdzenia złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdzenie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uczynił pełnomocnik I. K. w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. (k. 24), do czego nie miał prawa, gdyż złożenie takiego oświadczenia należy wyłącznie do inwestora, a nie jego pełnomocnika. Powyższe pismo pełnomocnika inwestorki, nie powinno być honorowane przez organy i nie może być dowodem w sprawie.

Powyższe okoliczności sprawy, należy ocenić w świetle postanowień art. 60 k.c., który stanowi, że wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Mając na uwadze w/w przepis, nie ulega wątpliwości, że H. S. swoimi działaniami podjętymi po złożeniu przez I. K. wniosku o pozwolenie na budowę (rozbudowę), podważyła i zakwestionowała prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kształcie w jakim wynikał z przedłożonego projektu budowlanego. Należy podkreślić, że działania pełnomocnika skarżącej (H. S.) kwestionujące prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na rozbudowę budynku wraz z łącznikiem, zostały podjęte jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, sprzeciw H. S. w tym zakresie został powtórzony w jej odwołaniu od decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. Nie ulega więc wątpliwości, że stanowisko H. S. niewyrażającej zgody na rozbudowę obiekty w tym kształcie, jak to wynikało z załączonego projektu budowlanego, było doskonale znane organom obu instancji, a pomimo to wydały decyzję pozwalającą na budowę. takie działanie organów, mając na uwadze okoliczności sprawy, należy bez wątpienia zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud.).

Fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. z punktu widzenia formalnego, czyni zadość wymaganiom przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, organ nie ma prawa bez wyjaśnienia tej kwestii wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, jest to pogląd znajdujący od lat swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08, Lex nr 571813; z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1618/07, Lex nr 516057; z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88).

Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. jest dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji.

Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami na cele budowlane może więc zostać skutecznie podważone w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co powinno stanowić przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku współwłasności nieruchomości, zamiar podjęcia robót budowlanych przez jednego ze współwłaścicieli, wymaga zgody wszystkich pozostałych, jeżeli zakres robót przekracza zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.). Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji, a poza tym aktualna na dzień złożenia wniosku przez inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Przestrzeganie tych wymagań należy do obowiązków organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, aby skarżąca H. S. zgodziła się na taki kształt rozbudowy budynku, jaki został przedstawiony w złożonym projekcie budowlanym. Jest to nadinterpretacja inwestorów i organów, co wynika też z wcześniejszych wyroków. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zatem bezsprzecznie nastąpiła z naruszeniem art. 80 k.p.a., nie ma więc żadnego racjonalnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt II. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo dokonał kontroli, zaskarżonej decyzji, kwalifikują jej dalszy byt zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.