Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1501/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosków spółki [...] S.A., reprezentowanej przez radcę prawnego A. S., [...] Sp. z o. o., [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez adwokata T. L. K. oraz M. H., B. O., J.B. i A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego A.S.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...]

Pismem z dnia [...] października 2013 r. M. H. i B. O. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. podnosząc, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo z powodu skierowania do nieżyjącej w dacie jej wydania W. P.

Pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. B. O. oraz M. H., reprezentowana przez B. O., cofnęły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. i wniosły o umorzenie wszczętego postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje zostały skierowane do zmarłej w dniu [...] listopada 1997 r. W. P. Tym samym, w ocenie organu, należało stwierdzić, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność tych decyzji jako rażąco naruszających prawo.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] listopada 2014 r. złożyli [...] S.A., [...] Sp. z o. o., [...] Sp. z o.o., M. H., B. O., J. B. i A. P. zarzucając jej uchybienia i wady o charakterze rażącym, tak proceduralne, jak i prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu organ podniósł na wstępie, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej zawartej w art. 16 § 1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do podnoszonego przez [...] zarzutu braku interesu prawnego po stronie B. O. oraz M. H., organ podniósł, iż stronami postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są podmioty, którym przysługuje tytuł rzeczowy (m. in. własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawców. Zatem, w jego ocenie, wnioskodawczynie jako właścicielki lokali w budynku posadowionym przy ul. [...] wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości miały interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r., a następnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Organ podniósł, iż powołane przez stronę wyroki sądów administracyjnych są wyrokami jednostkowymi i nieprawomocnymi. Wskazał, iż zgodnie z jednolitą i ugruntowaną linią orzecznictwa osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości są stronami postępowań dekretowych, a następnie postępowań nadzorczych prowadzonych w związku z daną nieruchomością.

Następnie organ odniósł się do faktu wycofania przez B. O. oraz M. H. wniosku o stwierdzenie nieważności oraz złożenia wniosku o umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa podzielając w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania - istniał bowiem w obrocie prawnym przedmiot postępowania, tj. decyzja administracyjna, której stwierdzenia nieważności domagały się strony. Zatem, w ocenie organu, wycofanie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji spełniało przesłankę wskazaną w art. 105 § 2 kpa.

Minister zauważył przy tym, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym dotknięta jest wadą kwalifikowaną, a w razie stwierdzenia takiej wady - wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Zatem, w ocenie organu, istnieje znacząca różnica pomiędzy postępowaniem nadzwyczajnym a postępowaniem zwyczajnym, które zmierza do tego aby w konkretnej sprawie określić sytuację prawną (prawa lub obowiązki) oznaczonego adresata. W związku z powyższym, należy zróżnicować konsekwencje umorzenia obu rodzajów postępowań. Skutkiem umorzenia postępowania zwyczajnego jest pozostawienie niezmienionej sytuacji prawnej strony. Skutkiem zaś umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, w stosunku do której istnieje podejrzenie obarczenia jej ciężką (szczególnie istotną) wadą prawną. W ocenie Ministra, oceniając zatem przesłanki zawarte w art. 105 § 2 kpa organ zobligowany jest do oceny, czy umorzenie postępowania nie będzie sprzeczne z interesem społecznym.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż pojęcie interesu społecznego nie posiada swojej legalnej definicji. W związku z tym jest to pojęcie nieokreślone, któremu treść nadaje organ orzekający w sprawie. W ocenie Ministra, na gruncie niniejszego postępowania interes społeczny wiązać się będzie z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej sprzecznej z zasadą praworządności.

Minister zgodził się również z oceną organu I instancji, dokonaną po przeprowadzeniu dowodu z postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] na okoliczność braku negatywnych przesłanek umorzenia postępowania, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 2 kpa w tym zakresie z uwagi na sprzeczność z interesem społecznym. Podniósł, iż uznając przesłanki z art. 105 § kpa za niespełnione organ I instancji rozstrzygnął sprawę co do istoty wskazując, iż decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] października 2011 r. zostały skierowane do nieżyjącej już wówczas właścicielki lokalu numer [...] w budynku posadowionym przy ul. [...] – W. P. Skierowanie zaś decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). W ocenie organu odwoławczego, należało zatem przyjąć, że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Choć bowiem kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, to charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z momentem jej śmierci. Zdaniem organu, prowadzi to do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to w ocenie Ministra przyjąć trzeba, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji wnioskodawców dotyczącej relacji pomiędzy skierowaniem decyzji do osoby zmarłej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa a skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, Minister wskazał, iż w orzecznictwie jednoznacznie podkreśla się, iż art. 156 § 1 pkt 4 kpa odnosi się do sytuacji, w której osoba, do której skierowana została decyzja istnieje tj. w przypadku osoby fizycznej, osoba taka żyje, choć nie powinna być stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem nie może wykazać się w nim przymiotem strony tj. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to, w ocenie wnioskodawców, nastąpiło wskutek wydania w okolicznościach tej sprawy decyzji stwierdzającej nieważność podczas gdy organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do powyższego, organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 29 października 2012 r., I SA/Wa 1297/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe na skutek cofnięcia skargi przez stronę, która ją złożyła, na podstawie art. 60 ww. ustawy. Minister podniósł iż zgodnie z tym przepisem, cofnięcie skargi wiąże sąd. W ocenie organu, przedmiotowe postanowienie utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 94/14, nie rozstrzygało merytorycznie sprawy, a miało jedynie charakter wypadkowy w stosunku do postępowania głównego. Zatem, nie jest ono wiążące dla organu z uwagi na to, iż nie rozpatruje ono kwestii merytorycznych. W ocenie organu, wiążąca dla niniejszej sprawy jest natomiast ugruntowana jednolita linia orzecznicza stwierdzająca, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]., reprezentowana przez radcę prawnego A.S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1998 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 Nr 707) w zw. art. 925 k.c. w zw. w zw. z art. 1025 § 1 i 2 k.p.c. z art. 365 k.p.c., poprzez wadliwe ustalenie, wyłącznie na podstawie treści księgi wieczystej lokalowej, z całkowitym pominięciem innych okoliczności oraz środków dowodowych jak również związania organu prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, iż właścicielem lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...] w dacie wydania decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. oraz utrzymanej nią z mocy decyzji tego organu z dnia [...] października 2011 r. była W. P., podczas gdy właścicielem lokalu na skutek stwierdzenia nabycia spadku na podstawie prawomocnego z dniem [...] marca 2011 r., postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2011 r. był jej syn A. P., który nabył spadek po zmarłej w dniu [...] listopadzie 1997 r. W. P., i od daty wydania prawomocnego postępowania spadkowego wykonywał wszelkie czynności faktyczne i prawne związane z lokalem Nr [...] jako jego właściciel, a w konsekwencji skierowanie wyżej wskazanych decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do osoby nie będącej już stroną;

2. art. 28 k.p.a. w zw. art. 140 k.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] października 2011 r. obarczone są wadą nieważności z uwagi na ich rzekome skierowanie do zmarłej W. P. jako osoby uznanej za stronę postępowania, w sytuacji gdy na podstawie tych decyzji W. P. nie nabyła żadnego uprawnienia, ani nie został nałożony na nią żaden obowiązek, a zatem nie został w żaden sposób naruszony interes prawny z którego W. P. mogłaby wywodzić interes prawny do bycia stroną, a w konsekwencji nie doszło do skierowania badanej w trybie nadzorczej decyzji Organu z dnia [...] maja 2012 r., do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

3. art. 28 k.p.a. w. zw. z art. 140 k.c. z art. 7 ust. 1 z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1998 r., o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 Nr 707) poprzez przyjęcie, że M. H. oraz B. O. jako właścicielki wyodrębnionych lokali z budynku przy ul. N. Ś. [...] miały interes prawny do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie której stwierdzona została nieważność decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej oraz przejęto na rzecz Skarbu Państwa budynek z powołaniem się na interes prawny właściciela lokalu Nr [...], od którego nie wywodziły jakichkolwiek uprawnień, w sytuacji gdy A. P. (właściciel lokalu Nr [...]) swój interes prawny w skierowaniu przedmiotowej decyzji do jego matki W. P. a nie do niego zrealizował na podstawie postępowania o wznowienie postępowania, czym "skonsumował" swoje uprawnienie do domagania się podważania legalności w/w decyzji, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2014 r., pomimo iż było wszczęte i prowadzone na wniosek osób nieuprawnionych;

4. art. 105 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż miał on zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, w której przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w wypadku wniosku strony o umorzenie postępowania z innych przyczyn niż cofniecie wniosku, podczas gdy wskutek cofnięcia przez B. O. i M. H. wniosku o wszczęcie postępowania stało się ono bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a;

5. art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że umorzenie postępowania sprzeciwiałoby się "interesowi społecznemu", w sytuacji gdy tego rodzaju interes nie występował, gdyż:

i) organ odmawiając umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczych stwierdzającej nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, pomimo cofnięcia wniosku przez wszystkie osoby będące stroną postępowania administracyjnego w tym A. P. (wyłącznego następcę prawnego W.P.), w sytuacji gdy wcześniej doszło do umorzenia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego rzeczowymi decyzjami nadzorczymi wszczętego na wniosek A.P., co wyczerpało charakter gwarancyjny indywidualnych aktów stosowania prawa związanych z nieprawidłowym doręczeniem decyzji administracyjnej, w sposób nieuprawniony zastąpił postępowanie toczące się z wniosku o stwierdzenie nieważności postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z urzędu, pomimo iż takowe nigdy nie zostało wszczęte i prowadzone;

ii) organ odmawiając umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie wykazał jakie prawnie chronione wartości uzasadniały obalenie legalności takiej decyzji nadzorczej, w sytuacji gdy nieżyjąca W. P. nie była adresatem indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego zamieszczonego w decyzji nadzorczej i nie nabyła żadnego uprawnienia ani też nie został na nią nałożony żaden obowiązek;

6. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 60 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, iż organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie był związany prawomocnym postanowieniem WSA z dnia 29 października 2012 r., I SA/Wa 1297/12, w przedmiocie umorzenia postępowania, gdyż zdaniem organu, sąd był związany cofnięciem skargi, podczas gdy sąd administracyjny jest uprawniony do odmowy umorzenia postępowania w wypadku gdyby uznał cofnięcie skargi za niedopuszczalne jeśli cofnięcie zmierza do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, co powoduje iż umarzając postępowanie ww. postanowieniem z dnia 29 października 2012 r. sąd administracyjny uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest objęta wadą prowadzącą do jej nieważności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., skarżąca wniosła ona o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] marca 2011 r., [...], prawomocnego z dniem [...] marca 2011 r. w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po W. P. zmarłej w dniu [...] listopada 1997 r. przez jej syna A. P. w całości oraz załączonych do skargi uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na okoliczność: (i) daty stwierdzenia nabycia spadku po W. P. przez jej syna A. P., (ii) daty uzyskania wiedzy przez Wspólnotę Mieszkaniową. [...], iż właścicielem lokalu Nr [...] jest A. P. oraz (iii) zastępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przez B. O. oraz M. H. w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz rozwinęła ww. argumentację, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, mającą na celu uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającej ją własnej decyzji z dnia [...] października 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, zaś za stwierdzeniem nieważności decyzji muszą przemawiać skutki z niej wynikające - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.

Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, powodem stwierdzenia przez organy nadzoru nieważności decyzji z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2011 jest ich skierowanie do zmarłej w dniu [...] listopada 1997 r. W. P.

Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru, że badane w trybie nadzoru decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. i [...] października 2011 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak bowiem jednoznacznie wynika z akt sprawy, i co jest bezsporne, powyższe decyzje zostały skierowane do osoby nieżyjącej w dacie ich wydania. Zauważyć trzeba, iż problematyka skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej była szeroko analizowana w orzecznictwie sadów administracyjnych i piśmiennictwie. Podnoszono tam, iż wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Art. 8 kodeksu cywilnego przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest możliwe bowiem tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (vide wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33, z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w całości podziela.

Z powyższego wynika, iż nie można prowadzić postępowania w stosunku do osoby, która nie żyje i nakładać na nią określonych praw i obowiązków. Jeżeli zaś doszło do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej, to przyjmuje się, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności, była niewykonalna w dniu jej wydania, a ta niewykonalność miała charakter trwały. Taki akt jako wydany z rażącym naruszeniem prawa nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

Przy tym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na ocenę zaistniena wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle bowiem nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. To organ jest zobowiązany, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 K.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przywołany przepis daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji.

Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności odmownych orzeczeń dekretowych w stosunku do osoby nieżyjącej – W. P. – która zmarła w dniu [...] listopada 1997 roku czyli na kilkanaście lat przed wydaniem decyzji. Jak wskazano w powyższych rozważaniach, W. P. z chwilą śmierci utraciła zdolność prawną. W konsekwencji, w stosunku do niej nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Wobec osoby zmarłej nie można bowiem orzekać o jej prawach czy obowiązkach. Skoro zatem organ wszczął i prowadził postępowanie wobec W. P. a następnie wydał decyzję to za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu, iż decyzja ta rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prowadzenie bowiem postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Wskazanej powyżej kwalifikowanej wady decyzji z [...] maja 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. nie sanuje eksponowana w skardze okoliczność, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] miała wiedzę o śmierci W. P. i, na podstawie postanowienia spadkowego, legitymowała spadkobiercę zmarłej – A. P. - jako członka ww. Wspólnoty. Kwalifikowanej wady ww. decyzji nie niweluje również okoliczność wadliwego uznania przez organ nadzoru W. P. za stronę postępowania. Jak wskazano powyżej, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż na ocenę o zaistnieniu kwalifikowanych wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu prowadzącego postępowanie czy wiedzy stron postępowania o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji.

Skarżąca podnosi w skardze, iż wysłanie decyzji na adres W. P. nie powoduje, że decyzje były obarczone kwalifikowaną wada prawną. W ocenie skarżącej, powołane decyzje nie przyznawały bowiem W. P. żadnych praw ani nie nakładały na nią obowiązków. Tylko zaś w takiej sytuacji można mówić o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej jako strony postępowania. Jak podnosi skarżąca, zaistniała zaś w tym przypadku sytuacja może być oceniana tylko pod kątem wznowienia postępowania z uwagi na niebranie w nim udziału A. P., jednakże postępowanie w tym przedmiocie już się zakończyło.

Sąd powołanej argumentacji nie podziela. Zauważyć trzeba, iż udział W.P. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji stwierdzających nieważność odmownych orzeczeń dekretowych wynikać miał z faktu, iż miała ona być właścicielką lokalu Nr [...] i użytkownikiem wieczystym w udziale w gruncie przypisanym do własności lokalu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności odmownych orzeczeń dekretowych dotyczyć miało również praw i obowiązków W.P. Skoro jednak nie żyła ona w dacie wszczęcia i prowadzenia tego postępowania to stwierdzić trzeba, iż powstały w nim stosunek administracyjnoprawny został ukształtowany jako stosunek ułomny. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi skarżąca, iż W. P. nie mogła mieć interesu prawnego w postępowaniu, z którego wszakże miała wywodzić przymiot bycia stroną. Nie można zatem twierdzić, jak zdaje się to czynić skarżąca, iż W. P. to niejako przypadkowa osoba, na której adres przez omyłkę organu wysłano nadzorowane decyzje z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] października 2011 r.

Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z przesłanką wznowienia postępowania, lecz z wadą rażącego naruszenia prawa wywołaną tym, iż organ skierował nadzorowane decyzje do osoby nieżyjącej. Rację ma skarżąca, iż osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak wynika z akt sprawy, z takiej możliwości skorzystał spadkobierca W. P., jej syn A. P. Jak przyjmuje się jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11, publ. CBOSA). W powołanym orzecznictwie przyjmuje się ponadto, iż w razie zbiegu przesłanek trybu wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, pierwszeństwo należy dać tym drugim jako że skutki nieważności są dalej idące (por. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/ 90, OSP 1992, z. 5, poz. 120). Powyższe poglądy sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Z powyższego wynika, iż okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego z udziałem następcy prawnego, który z racji tego następstwa stał się dysponentem praw materialnych i powinien od samego początku brać udział w postępowaniu jako strona, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego braku interesu prawnego po stronie M. H. i B. O. w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach gruntów warszawskich utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości (i ich spadkobiercy), ale także każdy, komu aktualnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Są więc nimi także właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Wynika to z faktu, że właściciele lokali są jednocześnie właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń (w przypadku budynku dekretowego) i w każdym przypadku są współużytkownikami wieczystymi gruntu, co do którego zgłoszono roszczenia dekretowe i trwa postępowanie nadzorcze, a zarazem ich prawa mogą być przeszkodą do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli dekretowych. Pojawiające się natomiast w części orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z których niektóre zostały przywołane w skardze) odmienne zapatrywania na tę kwestię (jak choćby w wyroku z 7 października 2013 r., I SA/Wa 1695/12) zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny jako błędne (por. wyrok NSA z 27 maja 2015 r. I OSK 508/14) - obydwa orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń www.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie niesporne jest, że B. O. i M. H. są właścicielkami wykupionych lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na gruncie dekretowym objętym rozstrzygnięciami z [...] maja 2012 r. i [...] października 2011 r., których legalność w trybie art. 156 § 1 kpa kontrolował Minister Infrastruktury i Rozwoju. W konsekwencji, uwzględniając przywołane wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi wnioskodawczynie miały interes prawny legitymujący je do wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego tych decyzji. Ich interes prawny znajduje w tym wypadku oparcie w treści art. 140 § 1 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892).

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 k.p.c. w zw. z art. 28 kpa w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1998 r., o księgach wieczystych i hipotece w związku art. 925 k.c. w zw. w zw. z art. 1025 § 1 i 2 k.p.c. z art. 365 k.p.c., naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 140 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 140 k.c. z art. 7 ust. 1 z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 156 § 1 kpa w związku z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1998 r., o księgach wieczystych i hipotece.

W ocenie Sądu, nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 105 § 2 kpa w związku z art. 157 § 1 kpa praz art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzenie postępowania następuje gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Pomimo bowiem cofnięcia przez B. O. i M. H. wniosku o stwierdzenie nieważności w obrocie prawnym nadal istniał przedmiot postępowania tj. decyzja administracyjna, której stwierdzenia nieważności domagały się wnioskodawczynie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu nadzoru, iż cofnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. należy ocenić w trybie art. 105 § 2 kpa.

Powołany przepis reguluje instytucję fakultatywnego umorzenia postępowania. Tego rodzaju umorzenie jest dopuszczalne, o ile zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; 2) wszczęte postępowanie w danej sprawie pozostaje w toku; 3) o umorzenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie zostało ono wszczęte; 4) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu; 5) umorzenie postępowania nic jest sprzeczne z interesem społecznym.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie powołane w tym przepisie przesłanki, co uniemożliwia w tym przypadku zastosowanie tej instytucji. Zauważyć trzeba, iż żądanie B. O. i M. H., następnie przez nie cofnięte, zainicjowało nadzwyczajne postępowanie administracyjne. Inaczej niż w postępowaniu zwykłym, celem takiego postępowania jest zbadanie, czy decyzja wydana w trybie zwykłym dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a w razie stwierdzenia takiej wady - wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Inne są zatem konsekwencje umorzenia postępowania zwykłego i postępowania nadzorczego, co trafnie wskazał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji. Skutkiem umorzenia postępowania zwykłego jest bowiem pozostawienie niezmienionej sytuacji prawnej strony postępowania. Zaś skutkiem umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, w stosunku do której istnieje podejrzenie obarczenia jej ciężką wadą prawną.

Mając powyższe na względzie, trafne jest stanowisko organu nadzoru, iż umorzenie przedmiotowego postępowania sprzeciwiałoby się interesowi społecznemu. Wskutek bowiem umorzenia tego postępowania pozostałaby w obrocie prawnym decyzja obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Jak już zaś wskazano powyżej, prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji są uchybieniami tak istotnymi, że w ich wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ulega zaś wątpliwości, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej sprzecznej z zasadą praworządności leży w interesie społecznym.

Ponadto, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 170 w związku z art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 kpa. Skarżąca argumentuje, iż istnienie prawomocnego postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję z 15 maja 2012 r. zamyka organowi nadzoru drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie skarżącej, umarzając bowiem postępowanie ze skargi na ww. decyzję sąd administracyjny uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest objęta wadą prowadzącą do jej nieważności.

W ocenie Sądu, stanowiska skarżącej nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "p.p.s.a.", tak organy, jak i sądy obowiązane są brać pod uwagę postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego. Jest okolicznością niesporną, iż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej przez jedną ze stron postępowania - spółkę M. C. C. Bezsporne jest również to, iż w wyniku cofnięcia tej skargi przez ww. spółkę WSA wydał w dniu 29 października 2012 r. postanowienie o umorzeniu postępowania (sygn. akt. I SA/Wa 1297/12). Powołane postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie NSA z 6 lutego 2013 r., I OSK 94/13). Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, iż na gruncie art. 170 p.p.s.a. wskazany rodzaj postanowienia stoi na przeszkodzie w przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który był przedmiotem umorzonego przez sąd postępowania. W ocenie Sądu, treść powołanego art. 170 p.p.s.a. oznacza jedynie tyle, że takie postanowienie sądu u umorzeniu nie może być zmienione, bądź uchylone. Warto przy tym dodać, iż postanowienie sądu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., choć jest poprzedzone oceną dotykającą zagadnień merytorycznych (z uwagi na treść art. 60 p.p.s.a), to jednak w żadnym miejscu nie wypowiada się o prawidłowości aktu, m. in. decyzji, która była objęta skargą, następnie skutecznie cofniętą. Nie wywiera więc ono żadnego oddziaływania na zakończone postępowanie administracyjne ani też na decyzje wydane w tym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.