Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2633/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 625/12 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 625/12 oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8 i art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej u.p.s., odmówił przyznania T. M. zasiłku celowego na zakup żywności i lekarstw oraz pokrycie opłaty za mieszkanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. zwrócił się do skarżącego w celu ustalenia jego aktualnego adresu miejsca zamieszkania lub pobytu. W piśmie z dnia 30 listopada 2011 r. skarżący poinformował, że jego miejsce pobytu to T. ul. [...]. Organ podniósł, że skarżący podał nieprawdziwą informację, bowiem wskazał swój nieaktualny już adres. Podkreślił, że nie podając aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071. ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył m. in. art. 39 ustawy o pomocy społecznej dotyczący podstaw przyznania zasiłku celowego oraz art. 11 ust. 2 tej ustawy, określający w sposób przykładowy formy współdziałania strony z ośrodkiem pomocy społecznej i wskazał, że zgodnie z przepisami tej ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin. Podkreślił, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej, a jednocześnie obowiązkowy sposób zebrania informacji o wnioskodawcy. Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego - wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, pracownik dokonuje obserwacji sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby, mogącej mieć wpływ na prawo do świadczeń, jak również dokonuje analizy i oceny tej sytuacji oraz formułuje wnioski stanowiące podstawę planowania pomocy. W związku z tym podkreślił, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, nie jest bowiem możliwe wszechstronne ustalenie jego sytuacji życiowej bez jego współdziałania z przedstawicielem organu. Podniósł, że z tego powodu, w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej został wprowadzony warunek współdziałania wnioskodawcy, jako jedna z przesłanek udzielenia mu wsparcia. Wskazał, że brak aktywności po stronie wnioskodawcy uniemożliwia wyjaśnienie sprawy i powoduje niebezpieczeństwo wydania orzeczenia oderwanego od rzeczywistych potrzeb strony, a także niebezpieczeństwo nierównego potraktowania wnioskodawców. Organ stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu może stanowić podstawę zarzutu wobec strony, że nie współdziała w przezwyciężeniu własnej trudnej sytuacji życiowej. Następnie organ wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika, że T. M. został pozbawiony członkowstwa w Spółdzielni, a lokal, w którym zamieszkiwał, został sprzedany w drodze przetargu i z uwagi na dokonywanie włamań przez skarżącego, jest chroniony przez firmę wynajętą przez Spółdzielnię. W związku z tym organ podniósł, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie przebywa w miejscu, które wskazał we wniosku. Wobec tego został wezwany przez organ I instancji, w dniu 28.11.2011 r., do wskazania aktualnego adresu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. Jednakże w piśmie z dnia 30.11.2011 r. skarżący nie wskazał aktualnego miejsca pobytu. W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez niewskazanie aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, w niniejszej sprawie stwierdzić należało brak współdziałania wnioskodawcy z organem w wyjaśnieniu sytuacji osobistej, majątkowej i dochodowej. Organ dodał, że z notatki urzędowej z dnia 11.01.2012 r. wynika, że pracownik socjalny udał się pod adres wskazany przez skarżącego i stwierdził zaistnienie okoliczności świadczących o braku możliwości zamieszkiwania strony w tym miejscu. Mieszkanie jest bowiem chronione przez firmę ochroniarską i skarżący nie ma do niego dostępu, korzysta jedynie z umieszczonej na zewnątrz mieszkania skrzynki pocztowej, będącej własnością poczty.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący T. M. podniósł, że wywiad środowiskowy przeprowadza się również w miejscu pobytu strony i dodał, że poinformował pracownika socjalnego, iż przebywa na klatce schodowej obok mieszkania przy ul. [...] w T.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i dodał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r., organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego (sygn. akt II SA/Łd 1125/10). Podniósł, że w zachowaniu skarżącego nie można doszukać się złej woli czy też celowego utrudniania pracy pracownikom socjalnym. Skarżący poinformował bowiem, że miejscem jego pobytu jest klatka schodowa, w której mieściło się jego mieszkanie przy ul. [...]. Pełnomocnik wskazał, że nie podziela poglądu organu, według którego brak przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi wystarczającą podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego. W tym zakresie dodał, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 października 2007 r. stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uzasadnia wydanie decyzji odmownej (sygn. akt IV SA/Po 950/06).

W piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. organ administracji podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił jak w skardze i w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. Ponadto dodał, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, gdyż nie ustalił w rozmowie z sąsiadami, czy skarżący zamieszkuje na klatce schodowej, w której było mieszkanie skarżącego i nie wyjaśnił okoliczności związanych z funkcjonowaniem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wobec tego konieczne jest współdziałanie wnioskodawcy. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą, uprawnia organ do odmowy udzielenia świadczenia. Ocena w powyższym zakresie dotyczy postępowania osoby ubiegającej się o pomoc, m. in. w kwestii umożliwienia organowi dokonania czynności zmierzających do ustalenia jej sytuacji życiowej.

Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sąd wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 u.p.s., nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej ustawy, ma miejsce także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, co skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że podstawowym narzędziem, służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny, prowadzący postępowanie, nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem.

Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. wezwał skarżącego do wskazania aktualnego miejsca pobytu. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło, bowiem skarżący wskazał jako miejsce pobytu, mieszkanie przy ul. [...], pomimo iż został z niego eksmitowany.

Ponadto – jak podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji - z akt sprawy, a w szczególności z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika, że T. M. został pozbawiony członkowstwa w Spółdzielni, a lokal, w którym zamieszkiwał, został sprzedany w drodze przetargu i z uwagi na dokonywanie włamań przez skarżącego, jest chroniony przez firmę wynajętą przez Spółdzielnię.

W ocenie Sądu, w związku z powyższymi ustaleniami, które znajdują pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, trafnie organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie przebywa w miejscu, które wskazał we wniosku. Ponadto – jak podkreślił organ w zaskarżonej decyzji - skarżący nie wskazał aktualnego miejsca pobytu, pomimo że został do tego wezwany przez organ I instancji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia.

Wobec tego Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W konsekwencji - niewątpliwy jest również brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd podkreślił, że wbrew błędnemu przekonaniu pełnomocnika skarżącego, zawartemu w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. - przepis powyższy nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy.

Ponadto w stwierdzonych okolicznościach, organy administracji nie miały możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż nie podając aktualnego miejsca pobytu, skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie na jego podstawie wymaganych okoliczności.

Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ I instancji.

Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego.

W kwestii podniesionej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, dotyczącej braku ustaleń w zakresie "zamieszkiwania" skarżącego na klatce schodowej, Sąd dodał, że wskazywana w skardze i w piśmie pełnomocnika, klatka schodowa, gdzie skarżący domagał się przeprowadzenia wywiadu, nie może być uznana za miejsce zamieszkania, czy pobytu, co zdaniem Sądu nie wymaga szerszego wyjaśnienia. Sąd zwrócił natomiast uwagę, że w przypadku gdyby skarżący oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez organ pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocy społecznej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż okoliczność, że w miejscu zamieszkania skarżącego nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest wystarczającym powodem do odmówienia udzielenia pomocy społecznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżącemu nie można postawić zarzutu unikania dopełnienia obowiązku umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego albo unikania kontaktu z pracownikami MOPS w T. Skarżący podnosi, że regularnie odbierał korespondencję kierowaną do niego, a w jego zachowaniu trudno dopatrzyć się złej woli czy niedbalstwa. Okoliczność, że skarżący jest bezdomny i jako swój adres zameldowania podaje adres mieszkania, które utracił i z którym jest emocjonalnie związany nie może być uznane za utrudnianie pracy pracownikom socjalnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Wskazać należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 4 u.p.s., nie precyzując, czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego.

Stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisu poprzez przyjęcie, iż okoliczność, że w miejscu zamieszkania skarżącego nie doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest wystarczającym powodem do odmówienia udzielenia pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi zaś okoliczności świadczące jego zdaniem o niezasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie dąży więc do zakwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji, dotyczących braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym, w tym uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak już wyżej wskazano, nie jest dopuszczalne powoływanie się na zarzut naruszenia prawa materialnego w celu podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że nie został podważony ustalony w toku postępowania administracyjnego i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny. Niepodważone skutecznie ustalenia faktyczne wskazują zaś, że skarżący nie współpracował w sposób należyty z pracownikiem socjalnym, uniemożliwiając tym samym ustalenie jego aktualnej sytuacji bytowej i materialnej. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

-----------------------

8