Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 217/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84c, art. 84d
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 187 § 1, art. 269
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 909/11 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych, 4. zwrócić [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim 100 (sto) złotych nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. oddalił skargę [...] na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

I

Stan sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, przedstawiał się następująco:

W dniu 25 sierpnia 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w [...] przeprowadzili kontrolę w lokalu gastronomicznym [...] R. S. przy ul. M. w S.. Przedmiotem, kontroli były automaty zainstalowane w lokalu. Funkcjonariusze służby celnej dokonali zabezpieczenia i zatrzymania automatów.

Skarżący w dniu 29 sierpnia 2011 r. złożył sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ czynności kontrolnych wskazując, że nie został powiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli oraz nie został pouczony przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej o jego prawach i obowiązkach.

Pismem z dnia 5 września 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] odmówił uwzględnienia sprzeciwu stwierdzając, że jego wniesienie przez skarżącego było niedopuszczalne z uwagi na etap prowadzonego postępowania, oraz fakt, iż skarżący nie był podmiotem kontrolowanym oraz niespełnienie żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 84 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej).

Skarżący uznając to pismo za postanowienie wniósł na nie zażalenie.

Dyrektor Izby Celnej w R. postanowieniem z [...] września 2011 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując w podstawie prawnej art. 13 § 1 pkt 2a, 216 § 1 i 2 oraz art. 228 § 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: Ordynacja podatkowa).

[...] złożył skargę na powyższe postanowienie do WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie przez organ art. 228 i 229 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, art. 124, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 6,7, i 8 k.p.a., a także naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79a ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i ust. 5, art. 80b ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowa kontrola prowadzona była w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej oraz przepisy ustawy z dnia 27 listopada 2009 r. o grach hazardowych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie kontroli wykonywanych przez Służbę Celną w zakresie urządzenia i prowadzenia gier i zakładów wzajemnych. Tym samym, jako czynności kontrolne w ramach szczególnego nadzoru podatkowego w rozumieniu ustawy o Służbie Celnej, podlegały wyłączeniu od stosowania przepisów art. 79, 79a, 80, 80a, art. 81 ust. 2, art. 81 a, 82 i 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazane przepisy nie miały do czynności kontrolnych zastosowania i w związku z tym podmiotowi kontrolowanemu nie przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84 c ust. 1 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż skarżący nie był przedsiębiorcą wobec którego prowadzono czynności kontrolne, zatem nie był uprawniony do wystąpienia ze sprzeciwem, i to nawet przy założeniu, że prowadzona przez niego działalność, nie dotycząca automatów o niskich wygranych i nie wykonywana w ramach koncesji czy zezwolenia, nie mieści się w zakresie szczególnego nadzoru podatkowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji - Naczelnik Urzędu Celnego prawidłowo skierował do skarżącego pismo wyjaśniające z dnia 5 września 2011 r. o braku możliwości wniesienia sprzeciwu. Pismo to niezasadnie zostało uznane przez skarżącego za postanowienie i w konsekwencji zaskarżone zażaleniem. W takiej sytuacji zasadne jest stanowisko organu i towarzyszące mu wywody prawne, iż złożony środek prawny ( zażalenie ) jest niedopuszczalny.

W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Dyrektora Izby Celnej, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawały przepisy Ordynacji podatkowej, gdyż w wyniku pisma strony z dnia 29 sierpnia 2011 r., nazwanego "sprzeciwem" nie doszło do wszczęcia postępowania, do którego miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 84 c ust. 16 ustawy o s.d.g.)

II

Skargą kasacyjną [...] zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 84c ust. 9 Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt. b ew. c p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia 5 września 2011 roku nie jest postanowieniem;

2) art. 134 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...]nie było przeprowadzone zgodnie z prawem;

4) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenia eksploatowane przez skarżącego mogą być urządzeniami wykazującymi wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

II. prawa materialnego:

1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b, art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji;

2) art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 w zw. z art. 84 ust. 1a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 168, poz. 1323, ze zm., dalej: ustawa o służbie celnej) w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone;

3) art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie;

4) art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu.

Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 591/12 Naczelny Sąd Administracyjny, zawiesił postępowanie w sprawie wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". Skład ocenił, że wyjaśnienie powyższej wątpliwości będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W związku z podjęciem w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwały po rozpoznaniu ww. zagadnienia prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r., podjął zawieszone postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Po podjęciu postępowania sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II GSK 217/14.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w wyniku sprzeciwu wniesionego przez skarżącego w oparciu o przepis art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnoszony jest na piśmie do organu wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Wniesienie sprzeciwu powoduje zarówno wstrzymanie czynności kontrolnych jak i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (ust. 5 i 6).

W myśl natomiast art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Na postanowienie to przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (ust. 10).

Skutki uchybienia terminom do rozpoznania sprzeciwu i rozpoznania zażalenia określa odpowiednio ust. 12 i 13 art. 84c powołanej ustawy. Według pierwszego z przepisów nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 (odstąpienie od czynności kontrolnych). Nierozpatrzenie w terminie zażalenia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia (art.84c ust.13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

Na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała daleko idąca rozbieżność co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym. Składy orzekające NSA przyjmowały bowiem, zarówno, że na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10 , z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 120/12, z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 695/12 z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1431/12 , z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1417/12, z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2259/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 2911/12), jak i że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1073/11, z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1808/12 , z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 2215/12 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II FSK 2335/12 ).

Nadto w szeregu innych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie kwestionował właściwości sądów administracyjnych (wyroki NAS: z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10, z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II FSK 75/11, z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt: II GSK 2470/11, II GSK 2450/11, II GSK 2451/11, II GSK 2452/11, II GSK 2453/11 oraz II GSK 2449/11, z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt I FSK 1532/2011).

W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12 postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., w toku rozpoznania skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust.1 ustawy o swobodzie gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Rozstrzygając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 uchwałę, że " na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84 c ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Tym samym więc nieprzedstawienie przez Sąd orzekający w tej sprawie (który podziela pogląd zaprezentowany w uchwale) zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 . Powołany już art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wskazany w podstawie prawnej postanowienia przepis stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.