Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 897/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2a  pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz S. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...] Starosta, na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni z siedzibą w S. G. z dnia [...] listopada 2016r. w sprawie dokonania zmian danych zawartych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie S. G. gm. D., odmówił dokonania żądanych zmian.

Organ wskazał, że w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ stwierdził nadto, że w ramach postępowania w sprawie aktualizacji EGiB w zakresie danych przedmiotowych (m.in. użytku gruntowego), nie jest dopuszczalne rozstrzyganie kwestii, czy wnioskodawca jest władającym daną nieruchomością w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik., a w konsekwencji czy jest uprawniony do skutecznego żądania zmiany danych przedmiotowych tej nieruchomości.

Starosta stwierdził, ż wskazane we wniosku działki tworzą nieruchomość oznaczoną wg treści księgi wieczystej jako własność Gminy D. W ewidencji gruntów i budynków S. nie jest ujawniona jako podmiot władający , bądź mający jakiekolwiek prawo do wskazanej we wniosku nieruchomości. W świetle wyjaśnień wnioskodawcy występuje on jako samoistny posiadacz gruntów. Organ przytoczył nadto wyjaśnienia Gminy dotyczące sporu ze spółdzielnią dotyczące stwierdzenia zasiedzenia gruntów przez Spółdzielnią oraz nakazania wydania nieruchomości Gminie. W konsekwencji organ uznał, że nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia wniosku S. Promień o aktualizację EGiB w zakresie użytków gruntowych wskazanych działek, które stanowią własność Gminy, ponieważ wnioskodawca nie będąc ujawnionym jako władający w EGiB nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik. Wobec tego odmówiono zmiany danych ewidencyjnych zgodnie z ust. 2c. Organ stwierdził jednocześnie brak podstaw do zastosowania art. 61a k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. zarzuciła naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. znak [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r. poz. 1629) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn.zm., dalej "k.p.a."), orzekł o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy wskazując na przepis art. 24 ust. 2a ww. ustawy oraz przepisy rozporządzenia egib potwierdził, jak organ I instancji, że Spółdzielnia nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości , których wniosek dotyczył, nie jest również wskazana jako władająca tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz danych znajdujących się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek wynika, iż ich właścicielem jest Gmina.

Organ II instancji stwierdził, iż ustawa p.g.ik. nie definiuje wprost, kogo należy uważać za władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w przypadku wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jedynie w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela gruntu, legitymacja do złożenia wniosku o aktualizację przysługuje władającemu na zasadach samoistnego posiadania. Zdaniem organu z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wynika, że przedmiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Legitymację w postępowaniu w sprawie zmiany danych w ewidencji posiadają zatem właściciele, a osoby władające na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

Stan objętych wnioskiem działek jest uregulowany, co więcej gmina od kilku lat domaga się wydania gruntów będących jej własnością i w tym celu wystąpiła na drogę sądową przeciwko S. Spółdzielnia nie jest wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przedmiotem wniosku nie jest ujawnienie jej jako podmiotu władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednak ujawnienie takiego podmiotu e ewidencji jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela.

Organ odwoławczy zakwestionował argumentację strony, iż na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik. stroną postępowania jest władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania nawet w sytuacji, gdy grunt ma faktycznie uregulowany stan prawny i wykazanego konkretnego właściciela innego niż powołujący się na samoistne posiadanie. Zdaniem organu przymiot strony postępowania aktualizacyjnego ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1.

Organ wskazał również, że interes prawny nie może być wywodzony wyłącznie z art. 28 k.p.a., ale musi wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Organ odwoławczy uznał za wadliwe rozstrzygnięcie Starosty o odmowie dokonania żądnych zmian, bowiem w uzasadnieniu organ ten nie odnosił się do meritum, czyli nie rozpatrywał sprawy merytorycznie. Organ I instancji słusznie wskazał, że wnioskodawca nie jest uprawniony do skutecznego żądania zmiany danych przedmiotowych. W takim przypadku organ rozstrzyga jedynie o kwestiach formalnoprawnych, zatem winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia interesu prawnego. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum.

Organ odwoławczy uwzględniając wskazane przepisy, wyroki sądów administracyjnych oraz zgromadzony materiał dowodowy, stwierdził brak uprawnienia S. do skutecznego złożenia wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wobec czego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Spółdzielnia w S. G., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ma ona jako podmiot władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania interes prawny w sprawie, niezależnie od tego czy jest podmiotem należącym do kręgu podmiotów określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b. W przeciwnym wypadku zbędne byłoby bowiem wymienianie w art. 24 ust. 2a pkt 2 władających gruntami zna zasadach samoistnego posiadania. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że jest podmiotem władającym wskazanymi działkami gruntu, właśnie na zasadach samoistnego posiadania gdyż organ uzyskał potwierdzenie tej informacji od właściciela działek – Gminy, która wskazała że skarżąca użytkuje działki bezumownie i jest w sporze z Gminą o wydanie przedmiotowych gruntów. Tym samym posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w rejestrze.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2017r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23 z późn.zm., dalej "k.p.a.") o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji Starosty o odmowie dokonania żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w całości

Materialnoprawną podstawę orzekania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1629 ze zm., dalej "p.g.ik.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016r. poz. 1034, ze zm., dalej "rozporządzenie.").

Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.ik. pod pojęciem "ewidencja gruntów i budynków" (katastru nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Podkreślić należy, że na tle definicji ustawowej ewidencji gruntów, oraz regulowanej art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definicji operatu ewidencyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji jako zbioru map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, wypracowane zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowane stanowisko, że rejestr gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 1998r., sygn. III SA 725/97, Lex nr 41837), że przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami wzajemnych uprawnień i obowiązków (np. wyrok NSA z 16 kwietnia 1998r. II SA/Kr 258/98, Lex nr 41288) czy też, że ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno-techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swoich praw właścicielskich (np. wyrok NSA z 20 sierpnia 1998r. II SA 766/98, Lex nr 41298). Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów.

Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wymiany danych ewidencyjnych należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, tj. do starosty, bądź do podmiotów posiadających interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych. Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia.

Ewidencja obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.ik. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także między innymi:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b, może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2b). Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów (ust. 3).

W myśl przepisu art. 22 ust. 2 p.g.ik. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Określone w art. 23 p.g.i.k. podmioty: sądy, notariusze i organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście (organowi prowadzącemu ewidencję) wskazane tam dokumenty urzędowe, w tym odpisy prawomocnych orzeczeń sądu w sprawach o własność nieruchomości lub ich części, o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 1 pkt 1), ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 1 pkt 3 lit. f). W myśl art. 23 ust. 7 ustawy starosta, niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów, o których mowa w ust. 1-3, (...), wpisuje dane z nich wynikające do ewidencji gruntów i budynków oraz do rejestru cen i wartości nieruchomości w zakresie wynikającym z tej ewidencji lub rejestru.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje (ust. 2b): 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c).

Postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem Spółdzielni w S. G. do Starostwa (wpływ do organu [...] listopada 2016r.), z którego wynika, iż podmiot ten nie zgadza się z wprowadzoną modernizacją gruntów, w związku z czym zwraca się o zmianę klasyfikacji gruntów dotyczących działek zabudowanych na grunty rolne zabudowane. Wnioskodawca wskazała, że działki stanowią nierozerwalną część gospodarstwa rolnego i służą produkcji rolnej. Na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdują się budynki mieszkalne stanowiące integralną część gospodarstwa rolnego, więc grunty wokół są gruntami rolnymi. Natomiast działka [...] i [...] jest zabudowana budynkiem stodoły służącym przechowywaniu płodów rolnych. Do wniosku nie dołączono żadnej dokumentacji geodezyjnej.

Pismem z [...] stycznia 2017r. Starosta, przywołując treść przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.ik., poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej dla nieruchomości w skład której wchodzą wskazane działki ewidencyjne kw nr [...], jedynym właścicielem nieruchomości jest Gmina. Wskazał nadto na domniemanie prawdziwości danych ujawnionych w księdze wieczystej. Organ, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia w jakim charakterze S. zwraca się o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Gminy.

W odpowiedzi na powyższe Spółdzielnia, w piśmie z [...] stycznia 2017r., wyjaśniła, że występuje jako posiadacz samoistny władający wskazanymi gruntami położonymi w obrębie S. G. w Gminie D. nieprzerwanie od [...]r. tj. od założenia Spółdzielni.

Istota sporu pomiędzy skarżącą oraz organami sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej spółdzielni przysługuje interes prawny do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wskazanych danych dotyczących klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków – wobec gruntów co do jako właściciel jest ujawniona gmina (czyli jednostka samorządu terytorialnego).

Wskazać zatem należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jako zupełnie dowolne i co najmniej przedwczesne należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie tej istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ewidencji gruntów i budynków, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu zgłaszającego żądanie dokonania zmiany o charakterze przedmiotowy, w operacie ewidencyjnym. Organ nie wyjaśnił jednoznacznie, na podstawie obowiązujących przepisów, na podstawie jakich dowodów stwierdził bowiem brak uprawnienia Spółdzielni do skutecznego złożenia przedmiotowego wniosku, nie podjął żadnych czynności celem ustalenia charakteru władania przez Spółdzielnię gruntami, czy i na jakiej podstawie miało to miejsce i czy np. nawet istniejąca podstawa odpadła. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło stronę możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przy czym przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego określone są w art. 105 k.p.a. W myśl § 1 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego.

Brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011r. sygn. akt 432/16).

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w przepisie tym zawarł dwie przesłanki dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, z których pierwszą jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W realiach niniejszej sprawy organ drugiej instancji nie wykazał w sposób adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy i charakteru dokonywania zmian (aktualizacji) danych w ewidencji, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. winien mieć w tej sprawie zastosowanie, a w szczególności nie wykazano, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zakresie żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Jednostka ma interes prawny, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów prawa ubiega się o konkretyzację uprawnienia lub wobec jednostki organ administracji publicznej podejmuje władczą ingerencję ograniczenia (cofnięcia) uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego odnosi się do władczej ingerencji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa, głównie materialnego prawa administracyjnego. Jednostka ma interes prawny w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, gdy norma materialnego prawa administracyjnego w wyniku dokonania przez organ administracji publicznej jej autorytatywnej konkretyzacji daje podstawy do nadania jej uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia jej obowiązkiem materialnoprawnym.

Zasadnie jednak już organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż ustawodawca dopuszcza różne tryby dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, zarówno z urzędu jak i na wniosek różnorodnych podmiotów. Możliwe jest tez dokonywanie zmiany w drodze czynności materialno-technicznej. Mając zatem na uwadze cytowane wyżej oraz pozostałe przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że przy wykładni interesu prawnego jako przesłanki materialnoprawnej żądania dokonania zmiany danych w ewidencji nie można wyznaczyć wąskich ram związanych z autorytatywną konkretyzacją normy materialnego prawa administracyjnego poprzez przyznanie (cofnięcie) uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia obowiązkiem materialnoprawnym. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego, jakie zaprezentowały organy na podstawie przepisów p.g.ik., nie wyczerpuje tej wartości prawnej, a wymaga ujęcia szerszego obejmującego możliwość prawną podjęcia obrony prawnej celem doprowadzenia do aktualizacji danych ewidencyjnych, na podstawie przewidzianej obowiązującymi przepisami. Nie oznacza to jednak, że w sposób różny od przyjętego w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego należy ustalić cechy przesądzające o przyznaniu jednostce interesu prawnego. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny.

W sytuacji zatem, gdy organ ewidencyjny ma wątpliwości, co do tego czy podmiot żądający wprowadzenia zmiany w danych ewidencyjnych posiada w tym zakresie interes prawny, winien w sposób jasny w oparciu o obowiązujące przepisy w zakresie adekwatnym do okoliczności faktycznych sprawy, wezwać wnioskodawcę do wykazania stosownymi dokumentami własnego, aktualnego interesu prawnego, jak również podjąć we własnym zakresie czynności umożliwiające rozstrzygnięcie, czy podmiot jest legitymowany do skutecznego domagania się zmiany, zwłaszcza danych przedmiotowych, w ewidencji gruntów i budynków.

Zwrócić należy uwagę, między innymi i na tę okoliczność, iż strona skarżąca, w swym żądaniu zakwestionowała wprost wprowadzoną modernizację gruntów domagając się zmiany kwalifikacji gruntów na grunty rolne zabudowane.

Tryb przeprowadzania przez starostę modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych regulują przepisy art. 24a p.g.ik. Zgodnie z ust. 6, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu operatu opisowo kartograficznego, każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Następnie upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający określone uprawnienia, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8).

W myśl ust. 9 art. 24a ustawy, każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zgodnie z ust. 12 art. 24a, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z analizy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, iżby organ ewidencyjny rozważał uwzględnienie w sprawie powyższej regulacji, a w szczególności w jej kontekście dokonywał interpretacji interesu prawnego do żądania zmiany przedmiotowych danych ewidencyjnych.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż nie jest jedynym możliwym źródłem wykazania interesu prawnego w dokonaniu zmian danych ewidencyjnych ujawnienie danego podmiotu jako właściciela, skoro zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się, poza właścicielami, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a). Nie budzi w sprawie wątpliwości, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b, bowiem zostało niespornie wykazane, że wszystkie wskazane grunty wchodzą w skład nieruchomości, dla której jest urządzona księga wieczysta.

Poza sporem pozostaje również w sprawie to, że grunty, co do których zmiany kwalifikacji ewidencyjnej domaga się wnioskująca spółdzielnia stanowią własność Gminy. Zważyć przyjdzie, iż wnioskodawca ogólnikowo jedynie powołuje się na okoliczność, iż jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, czego jednak nie wykazano żadnymi dowodami. Twierdzi także, iż włada tymi gruntami od 1953 roku tj. od założenia Spółdzielni do chwili obecnej. Także i te okoliczności pozostały poza zakresem zainteresowania organów orzekających w sprawie, które nie podjęły żadnych czynności dla zweryfikowania tych twierdzeń, nie wyjaśniły, czy mają one jakiekolwiek potwierdzenie w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków i zgromadzonej w niej dokumentacji źródłowej, nie zwróciły się też o stosowne dokumenty i wyjaśnienie władania grantami. Z niezrozumiałych przyczyn organ ewidencyjny poprzestał na pisemnym ogólnym stanowisku Gminy, która nie zaprzeczyła, iż wnioskodawca włada gruntami, choć stwierdziła, iż posiada je bezumownie.

Brak wyjaśnienia powyższych elementów stanu faktycznego również może mieć wpływ na wynik sprawy. Z pewnością Starosta posiada dokumenty urzędowe pozwalające na odtworzenie sposobu przekształceń właścicielskich w stosunku do gruntów, które jak wynika pośrednio już tylko z uzasadnienia znajdującej się w aktach decyzji Wojewody z [...] lutego 2011r. ([...]) stwierdzającej, nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości rolne, położone na terenie Gminy w ty, w miejscowości S. G. Decyzja ta, co nie pozostaje bez znaczenia została wydana na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na wniosek Wójta Gminy z [...] maja 2010r. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działki objęte wnioskiem znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, a uczestnikiem postępowania była także Spółdzielnia.

Mając zatem na uwadze, iż przedmiotowe grunty będące uprzednio mieniem Skarbu Państwa, stały się z dniem [...] lipca 2000r. własność jednostki samorządu terytorialnego, co zostało potwierdzone dopiero powyższą decyzją wojewody z [...] lutego 2011r., a nadto Spółdzielnia twierdzi, że władała i włada tymi gruntami nadal od 1953r. dla ustalenia, czy ma ona własny interes prawny w żądaniu dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, nie bez znaczenia pozostają także przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z § 10 ust. 1 ewidencja obejmuje 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. W ewidencji, oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także między innymi (§ 11 ust. 1): 1) dane dotyczące:

a) użytkowników wieczystych gruntów,

b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

2) dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej;

3) opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 2, do gruntów, budynków i lokali;

4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o którym mowa w pkt 3;

5) datę i zegarowy czas wpisania danych do bazy danych;

6) datę ostatniej weryfikacji danych;

7) wielkości udziałów osób, jednostek organizacyjnych oraz organów w przysługujących im i ujawnianych w ewidencji prawach i uprawnieniach do nieruchomości, a także daty określające nabycie oraz utratę tych praw i uprawnień.

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Jak wynika nadto z analizy przepisów § 17-18 rozporządzenie ustala grupy rejestrowe właścicieli nieruchomości i władających, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, zwanych "podmiotami ewidencyjnymi", w ramach których, rozróżnia oprócz Skarbu Państwa, czy też jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów, także jako odrębną grupę – spółdzielnie (§ 17 pkt 8). Wśród tej grupy ewidencyjnej wyodrębnia się również jako podgrupę 8.1 - rolnicze spółdzielnie produkcyjne. (§ 18 ust. 7 pkt 1).

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności faktyczne i przepisy prawa, w szczególności uwzględniając przepisy art. 24a w tym ust. 12, art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 i ust. 2c, Sąd stwierdził, iż stan faktyczny sprawy nie został ustalony w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy przedwcześnie i dowolnie, stwierdził w niniejszej sprawie indywidualnej brak interesu prawnego strony skarżącej, w możliwości skutecznego żądania dokonania zmiany w danych dotyczących opisu gruntów.

W związku zatem ze stwierdzeniem przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło następstwo błędnej wybiórczej wykładni norm prawa materialnego, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie przesądza w tym miejscu o zasadności żądania strony skarżącej, ani o jego skuteczności, ponieważ nie jest to możliwe na obecnym etapie postępowania.

Zwrócić należy jednak uwagę, że to wnioskodawca winien wykazać własny aktualny interes prawny oparty na przepisach prawa, w dokonaniu żądanych przez niego zmian w ewidencji gruntów i budynków, czego dotąd nie uczynił. O tym bowiem, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, lub dokonania czynności. Przy czym strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać, iż w ramach postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania ewentualnych sporów własnościowych lub co do charakteru posiadania, które jest instytucją cywilnoprawną. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości, w tym do władania nią w rozumieniu przepisów p.g.ik.

Wnioskodawca nie przedłożył nadto, poza stwierdzeniem, żadnych dokumentów (np. dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu) mogących stanowić podstawę zakwestionowania ujawnionych w operacie ewidencyjnym danych oraz dokonania ich zmiany. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W tym zakresie organ odwoławczy winien wezwać do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku, przed przystąpieniem do jego rozpatrzenia, a na tej podstawie ocenić ewentualny dalszy tryb postępowania. Ponadto organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę zapewni czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. właścicielowi gruntów – Gminie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 680 zł, obejmującej wpis od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego, uwzględniające nakład pracy (480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U. poz. 1084 z późn.zm.).