Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2746/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej: "GIORiN" lub "organ II instancji") z [...] października 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] (dalej: "WIORiN" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., [...] nakładająca na P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") opłatę sankcyjną w wysokości 5.000 zł za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin [...] w sposób niezgodny z art. 66 ust. 1 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (dalej: "rozporządzenie").

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Inspektorzy WIORiN, delegatura w P., w dniach 17-19 lutego 2020 r. i 10 marca 2020 r. przeprowadzili planowaną kontrolę u skarżącej. W toku przeprowadzonych czynności inspektorzy stwierdzili, że kontrolowany przedsiębiorca posiada na portalu społecznościowym Facebook swoją stronę firmową, na której umieszcza posty reklamujące środki ochrony roślin, tj. [...]. Kontrolerzy uznali, że prowadzona emisja jest reklamą w rozumieniu rozporządzenia. Inspektorzy WIORIN ustalili w toku kontroli, że ww. reklamę środka ochrony roślin [...] prowadzono w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 66 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ reklamie nie towarzyszyły zdania "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu", jak również niezgodnie z art. 66 ust. 6 ww. rozporządzenia, gdyż materiały reklamowe w postaci postu na stronie internetowej, nie zwracały uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykiecie reklamowanego środka ochrony roślin. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...], znak sprawy [...] z [...] marca 2020 r. Wydruk zakwestionowanego wpisu reklamowego dotyczącego środka ochrony roślin [...] stanowi załącznik 18 do ww. protokołu kontroli.

II.2. WIORiN decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...] orzekł w przedmiocie określenia opłaty sankcyjnej w wysokości 5.000 zł dla spółki, za prowadzenie reklamy ww. środka ochrony roślin [...] w sposób niezgodny z art. 66 ust. 1 i 6 rozporządzenia.

II.3. Strona niezadowolona z decyzji złożyła pismem z 23 czerwca 2020 r. odwołanie do GIORiN za pośrednictwem WIORiN. W swoim odwołaniu strona zaskarżyła decyzję organu I instancji w całości i wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nałożenia kary.

II.4. GIORiN decyzją z [...] października 2020 r., [...] utrzymał w mocy decyzję WIORiN z [...] czerwca 2020 r., [...]. Organ II instancji oświadczył, że w świetle obowiązujących przepisów, jeśli reklamie środków ochrony roślin nie towarzyszą czytelne i wyraźnie widoczne na tle całej reklamy zdania: "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu" a ponadto materiały reklamowe lub promocyjne nie zwracają uwagi na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach, podmiot prowadzący taką reklamę podlega opłacie sankcyjnej. Organ II instancji zauważył dalej, że w przedmiotowym postępowaniu decyzja WIORiN dotyczy postu z [...] maja 2018 r., zamieszczonego na stronie firmowej skarżącej na portalu społecznościowym Facebook, odnośnie środka ochrony roślin [...] o następującej treści: "!!! Skuteczność od lat !!!", "[...] to pierwszy produkt wyprodukowany przez naszą firmę w formulacji [...]. Odznaczając się wysoką skutecznością, łatwością aplikacji jest obecnie najczęściej wybieranym przez Was insektycydem w naszej ofercie. Zwalcza szkodniki ssące i gryzące w uprawach jabłoni, gruszy, czereśni, śliwy oraz w rzepaku ozimym. Produkt dostępny u naszych dystrybutorów". W oparciu o powyższe, GIORiN wskazał, że przedmiotem postu dotyczącego środka ochrony roślin [...], który był dopuszczony do obrotu i stosowania w Polsce zezwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., którego posiadaczem była spółka. Przedmiotowe zezwolenie utraciło ważność z dniem 30 kwietnia 2019 r., natomiast w dniu 30 października 2019 r. upłynął okres na zużycie istniejących zapasów środka ochrony roślin dla sprzedaży i dystrybucji. Jednocześnie do dnia 30 października 2020 r. określono termin na zużycie istniejących zapasów środka ochrony roślin [...] dla unieszkodliwiania, przechowywania i stosowania. Organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że przedmiotowy post jest reklamą w rozumieniu rozporządzenia zachęcającą do zakupu i stosowania konkretnego produktu - środka ochrony roślin [...], poprzez hasła promujące tj.: "Odznaczając się wysoką skutecznością, łatwością aplikacji", "obecnie najczęściej wybierany insektycyd", jak również poprzez sformułowania zachwalające środek tj.: "Skuteczność od lat", "Zwalcza szkodniki ssące i gryzące w uprawach jabłoni, gruszy, czereśni, śliwy oraz w rzepaku ozimym". W opinii GIORiN ww. sformułowania mają charakter promujący produkt [...] i zachwalający jego wysoką skuteczność, jak również mają za zadanie podkreślić jego zalety, co w ocenie organu II instancji pozwala stwierdzić, że post jest środkiem promocji sprzedaży lub stosowania środka ochrony roślin [...] (skierowanym do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele). Jednocześnie mając na uwadze zasady reklamowania środków ochrony roślin określone w art. 66 rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że post zamieszczony na stronie firmowej skarżącej na portalu społecznościowym Facebook reklamujący środek ochrony roślin [...] nie zawierał zdań wymaganych ww. przepisem i w tym zakresie GIORiN podzielił stanowisko organu I instancji. Przechodząc do samej opłaty, organ II instancji podniósł, że podzielił wątpliwości strony co do sposobu określenia opłaty sanacyjnej. W rezultacie, GIORiN podniósł, iż zlecił przeprowadzenie WIORiN uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyniku którego organ I instancji ustalił przeciętne, roczne koszty emisji, publikacji reklamy środków ochrony roślin na portalu społecznościowym Facebook. W tym celu WIORiN zwrócił się do portalu społecznościowego Facebook Polska sp. z o.o. oraz do pięciu firm, które świadczą odpłatnie usługi w zakresie zakładania i prowadzenia konta na portalu Facebook (w tym prowadzenia kampanii reklamowych), z prośbą o wskazanie jakie nakładają koszty na przedsiębiorców z tego tytułu. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji nie otrzymał odpowiedzi w powyższym zakresie, ani od portalu Facebook, ani z żadnej z pięciu firm do których skierowano zapytanie, organ I instancji samodzielnie zebrał opublikowane na portalu Facebook dane o kosztach takiej usługi. W szczególności organ I instancji pozyskał publikowaną na stronach internetowych ofertę cennikową dwóch podmiotów, tj.: [...], ul. P., [...] P. oraz Agencja [...], G. [...],[...] N. Ustalenia przeciętnych rocznych kosztów emisji, publikacji reklamy środków ochrony roślin na portalu społecznościowym Facebook organ dokonał na podstawie miesięcznych ofert cennikowych publikowanych na stronach internetowych ww. podmiotów, tj.: [...], ul. P. [...],[...] P. (minimalny koszt miesięczny netto 149 zł, który przeliczono na koszt roczny brutto 2.199,24 zł) oraz Agencja [...], G. [...],[...] N. (minimalny koszt miesięczny netto 390 zł, który przeliczono na koszt roczny brutto 5.756,40 zł). GIORiN ponadto wskazał, że organ I instancji zwrócił się również do firmy spółki z zapytaniem jakie poniosła koszty w związku opublikowaniem na portalu Facebook postu reklamującego swój produkt w 2018 r. skarżąca wskazała, iż koszty jakie poniosła w 2018 r. na reklamę swoich produktów na portalu Facebook wyniosły spółkę 615,15 zł brutto, dodatkowo precyzując, że nie jest to koszt reklamy konkretnego środka (nie jest to koszt faktyczny reklamy środka [...]), ponieważ organ nie wskazał produktu z nazwy. W rezultacie, organ II instancji przyznał, że WIORiN prawidłowo pozyskał materiał dowodowy w postaci oferty cennikowej dwóch podmiotów, tj.: [...] oraz Agencji [...], w tym prowadzenia strony "fanpage" i zamieszczania postów reklamowych, jak również pozyskał informację od skarżącej w zakresie kosztu w przykładowym 2018 r. w związku z publikowaniem na portalu Facebook postu reklamującego swój produkt. Na podstawie zebranych danych i uśrednienia ww. trzech wartości organ ustalił przeciętne roczne koszty prowadzenia takiej reklamy na portalu Facebook, na kwotę 2.856,93 zł brutto (2.199,24 zł + 5.756,40 zł + 615,15 zł / 3 = 2.856,93 zł). GIORiN biorąc pod uwagę, że wpis reklamujący środek ochrony roślin [...] dostępny był na stronie firmowej skarżącej na portalu społecznościowym Facebook w okresie od 29 maja 2018 r. do 10 marca 2020 r. ustalił przeciętny dzienny koszt reklamy na 7,83 zł (2.856,93 zł / 365 dni = 7,83 zł) a następnie pomnożył go przez liczbę dni publikacji reklamy w ww. okresie otrzymując kwotę 5 097,33 zł (7,83 zł * 651 dni = 5 097,33 zł), którą organ II instancji przyjął za przeciętny koszt publikacji reklamy takiej jak kwestionowana reklama środka ochrony roślin [...]. GIORiN uznał, że przedmiotowa wycena jest uśredniona, reprezentatywna dla każdego potencjalnego klienta, dlatego w ocenie organu II instancji kwota 5.097,33 zł jest przeciętnym kosztem emisji takiej reklamy jak zakwestionowana. W związku z powyższym, mając na uwadze brzmienie art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2020 r., poz. 2097; dalej: "o środkach ochrony"), określona opłata sankcyjna wobec spółki za prowadzenie reklamy środka ochrony roślin [...] w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia powinna być określona na kwotę wysokości 5 097,33 zł. Mając jednak na względzie brzmienie przepisu art. 139 k.p.a. GIORiN uznał, że nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a zatem w oparciu o przesłanki uregulowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 o środkach ochrony zmuszony był orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ II instancji twierdził ponadto, że brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. Zasady dotyczące reklamowania środków ochrony roślin ustalone w art. 66 ust. 6 rozporządzenia zostały określone w celu zapewnienia, aby reklamy nie wprowadzały w błąd użytkowników środków ochrony roślin lub ogółu społeczeństwa. Naruszenie zasad reklamowania tych środków może spowodować stworzenie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt i dla środowiska, trudno zatem takie przewinienie uznać za znikome. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy rozporządzenia i ustawy o środkach ochrony normujące m.in. reklamę środków ochrony roślin nie pozostawiają podmiotom swobody w reklamowaniu środków ochrony roślin. Przywołane powyżej przepisy należy zatem stosować ściśle, mając w szczególności na uwadze dobra nimi chronione, a więc zdrowie i życie ludzi, jak i bezpieczeństwo środowiska oraz uwzględniając przewidziane w tych przepisach sankcje za nieprzestrzeganie określonych nimi wymagań. W świetle powyższego, GIORiN nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

III.1. Pismem z 13 listopada 2020 r., skarżąca wniosła skargę na decyzję GIORiN z [...] października 2020 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję WIORiN z [...] czerwca 2020 r., [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

(i) przepisu art. 3 pkt 31 i art 66 rozporządzenia w związku z przepisami ustawy o środkach ochrony przewidują, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, opłatę sankcyjną w wysokości od 5.000 do 500.000 zł - poprzez ich wadliwe zastosowanie w zakresie braku materialnych podstaw do stosowania powyższych regulacji, braku istnienia elementów reklamy;

(ii) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie:

- zasadności naliczenia kary z tytułu prowadzenia reklamy środka ochrony roślin;

- brak wykazania w uzasadnieniu w jakim zakresie przepisy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kolidują z przepisami szczegółowymi, bądź nie wskazania w uzasadnieniu w jakie przepisy szczególne regulują kwestie zastosowania odstąpienia od wymienia kary grzywny i dlaczego nie zostały one zastosowane,

- brak wykazania w uzasadnieniu decyzji na jakiej podstawie organ przyjął oferty dwóch firm reklamowych publikowanych na stronie Facebook, przy czym organ nie rozważył w uzasadnieniu decyzji czy przedstawione koszty obejmują także usługi danej firmy reklamowej, jak również nie zbadał czy zaoferowana cena obejmuje zysk pośredni danej agencji reklamowej, co przyjęcie dwóch kwot pochodzących od dwóch odrębnych firm wskazywałoby na to, że każdy z tych podmiotów nalicza swoją marżę, a zatem rzeczywisty koszt reklamy jest zupełnie inny,

- brak zbadania kosztów reklamy Facebook, bez firm pośredniczących;

(iii) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż stan faktyczny sprawy w mógł uzasadniać zastosowanie tego przepisu;

(iv) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie istnienia przesłanek z tego przepisu w sytuacji gdy przepis ten nie w niniejszej sprawie zastosowania gdyż spółka nie była karana;

(v) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i tym samym nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co w ocenie skarżącej doprowadziło do naruszenia przez organ administracji zasady legalności, obowiązku stania na straży praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

(vi) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego a także pominięcie przed podjęciem decyzji istotnych dla istoty sprawy twierdzeń skarżącej;

(vii) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niewyczerpujących ustaleniach faktycznych; przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego; brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu ustaleń faktycznych.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zdaniem spółki, analizując uzasadnienie skarżonej decyzji uznać należy iż doszło w niniejszej sprawie do szeregu zaniedbań z punktu widzenia zgromadzenia materiału dowodowego, rzetelnej jego oceny, ale przede wszystkim braku oceny prawnej. Odnosząc się do kwestii merytorycznych, spółka zauważyła, że poczyniono wadliwe ustalenia w zakresie ustaleń co do faktu, iż spółka prowadziła reklamę środka [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia nadal budzi wątpliwość fakt, na jakiej podstawie organy przyjęły, iż podmiot kontrolowany prowadził reklamę środka, którego już nie produkuje i nie ma w ofercie sprzedaży, powyższa kwestia nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Skarżąca zauważyła, że wprawdzie organ II instancji czyni wywody co do tego jakie były umieszczane informacje, czym jest Facebook, czym są posty, jednakże w uzasadnieniu decyzji nie wypowiada się czym jest reklama, jakie są jej elementy, które warunkują uznanie, iż mamy do czynienia z reklamą. Spółka podniosła, że organy obu instancji całkowicie pominęły w swoich rozważaniach te okoliczności, czy możemy mówić o prowadzeniu reklamy w odniesieniu do środka, który jest wycofany z produkcji. Skarżąca podniosła, że decyzja organu II instancji, a właściwie jej uzasadnienie - w tym zakresie nie odpowiada wymogom przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Także organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie poczynił w tym zakresie uwag, mało tego nie dokonał rozważań w zakresie odniesienia ceny oferowanej przez odrębne dwie agencje reklamowe czy ceny te zawierają jedynie koszt umieszczenia postu na Facebooku, czy jest to również kwita obejmująca marżę danej firmy. Co więcej, jeśliby przyjąć, iż koszt umieszczenia postu na Facebook jest stały, to dlaczego te oferty różnią się pomiędzy sobą, co w istocie świadczy o tym iż każda z tych firm nalicza własną marże, a zatem koszt umieszczenia postu jest zupełnie inny, co potwierdzają dane strony, gdzie również wskazano iż nie jest koszt reklamy konkretnego środka - gdyż reklamy takowej nie było. Co więcej, zdaniem skarżącej zupełnie niewiadomą okoliczności jest to czy przyjęte kwoty rzekomej reklamy przyjęte przez organ II instancji mogą różnić się w zależności od rodzaju postu, miejsca i czasu udostępnienia i innych okoliczności związanych z umieszczeniem postów. Zapewne działania marketingowe uzależnione są od bardzo wielu czynników, które mają wpływ na koszt wytworzenia reklamy - czego organ II instancji nie rozważył. W ocenie spółki, organy I jak i II instancji nie poczyniły w tym zakresie stosownych rozważań i ustaleń. Te ustalenia są na tyle ogólne i wadliwe, iż prowadzą do wadliwych ustaleń. Organ II instancji sam przyjął w uzasadnieniu, iż nie uzyskał żądanych informacji ani od pięciu firm do których się zwrócił, ani od Facebooka, choć należy zwrócić uwagę że zapytanie sformułowane w treści skarżonej decyzji jest wadliwe, gdyż organ pytał jakie koszty nakładają na przedsiębiorców z tytułu umieszczenia reklam na Facebook. Jest ono bardzo szerokie, nie dostosowane do ram niniejszej sprawy, nie zawiera informacji czy koszt ten ma obejmować także koszt wynagrodzenia firmy, czego ma dotyczyć wynagrodzenie, itp. Ponadto, jak wskazała skarżąca, nie zostało wyjaśnione w skarżonej decyzji czym kierował się organ II instancji przyjmując iż spółka prowadziła reklamę przedmiotowego środka ochrony roślin. Na podstawie kontrolowanych dokumentów sprzedażowych spółki, bezspornie wynika, iż środek ochrony roślin [...] nie był produkowany od maja 2019 r., a więc tego produktu w ofercie handlowej spółka nie posiada. Skarżąca wskazała także, że organy dokonały także kontroli pomieszczeń magazynowych i również nie stwierdził tego produktu. W jej ocenie, nie wiadomo, na podstawie jakich przesłanek organ kontrolujący i organ II instancji stwierdziły prowadzenie i umieszczanie reklamy środka [...], którego spółka nie posiada w ofercie, nie produkuje, jak i nie posiada zapasów magazynowych. Żadna z przywoływanych decyzji nie dopowiada na przedmiotowe pytanie. Ponadto pojawia się wątpliwość co do zasadności prowadzenia takich działań reklamowych co do produktu, którego w obrocie handlowym strony już nie ma. Spółka podniosła również, że fakt kontroli przeprowadzonej przez ten sam organ w dniu [...] kwietnia 2019 roku znak sprawy [...], z którego sporządzono protokół kontroli nr [...], w ramach której to kontroli organ weryfikował zdaniem skarżącego tożsamy zakres przedmiotowy i ustalenia pokontrolne nie zawierały jakichkolwiek nieprawidłowości, także w odniesieniu do produktu [...], a więc spółka spełniała wszelkie wymogi przewidziane przepisami prawa, co potwierdzili własnoręcznym podpisem urzędnicy kontrolujący podmiot. W toku niniejszego postępowania organ zdaje się nie uwzględniać ustaleń poczynionych podczas poprzedniej kontroli i w przypadku braku produkcji środka [...] oraz jego faktycznej sprzedaży od blisko roku czasu, mylnie przyjmuje prowadzenie przez spółkę reklamy tego produktu. Dodatkowo, spółka wskazała, że ustalając i nakładając na spółkę karę pieniężną organ II przyjął wysokość nałożonej przez organ I instancji opłaty sankcyjnej zastosował minimalny wymiar kary jaki ustawodawca przewidział, zdaniem organu koszty reklamy środka były adekwatne do kosztów działań reklamowych, co do których zajęto stanowisko powyżej. W ocenie skarżącej, taka argumentacja budzi wątpliwości co do podstawy działania organu. Organ nie poczynił należytej staranności w poczynieniu w tym zakresie szczegółowych ustaleń, których wynik warunkuje bez wątpienia zasadność nałożenia na Spółkę jakiejkolwiek opłaty sankcyjnej. Uzasadnienie w tym zakresie jest wybiórcze i strona nie jest w stanie wywieść czym kierował się organ II instancji ustalając taką wysokość opłaty sankcyjnej. Konkludując powyższe rozważania, organ II instancji stwierdził, że organ dokonuje nadinterpretacji przepisów uznając budowanie wizerunku firmy, za reklamowanie produktów. Zdaniem skarżącego materiał zebrany w niniejszej sprawie wskazuje, iż organ II instancji nie udowodnił prowadzenia przez spółkę reklamy produktu [...], a tym samym nie zaistniała druga z materialnych przesłanek w postaci braku poczynienia przez spółkę wydatków na reklamę, której spółka nie prowadziła. Ponadto, zdaniem spółki organ II instancji wadliwie przyjął iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż zdaniem organu II instancji przepisy tego działu nie mają zastosowania, bowiem na podstawie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. kwestie opłaty sankcyjnej zostały uregulowane w odrębnych przepisach.

III.2. W odpowiedzi na skargę, GIORiN wniósł o jej oddalenie.

III.3. Pismem z 18 stycznia 2021 r. skarżąca poinformowała o przekształceniu się w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Zdaniem Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 3 pkt 31 i art. 66 rozporządzenia. Pierwszy z powołanych przepisów zawiera definicję reklamy. Otóż pojęcie to, na gruncie rozporządzenia, oznacza środki promocji sprzedaży lub stosowania środków ochrony roślin (skierowane do osób innych niż posiadacz zezwolenia, osoba wprowadzająca środek ochrony roślin do obrotu lub ich przedstawiciele) w drukowanych lub elektronicznych środkach przekazu. Zagadnienie definicji reklamy jest przedmiotem wielu regulacji prawnych z zakresu prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego, a także budzi od wielu lat zasadnicze spory w doktrynie i orzecznictwie. W niniejszym uzasadnieniu nie ma miejsca na szersze referowanie tych zagadnień (przeglądu ujęć reklamy w prawie krajowym i europejskim oraz wypowiedzi doktryny w tej materii dokonuje np. J. Dudzik, R. Skubisz, w: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, red. J. Szwaja, 5 wyd., Warszawa 2019, Nb 11-24). Wystarczy powiedzieć, że można wyróżnić reklamę w sensie ścisłym, która zawiera zachętę do zakupu towarów lub usług oraz reklamę w sensie szerokim, która obejmuje każdy przekaz mający wspomagać sprzedaż danych produktów lub usług, ale również przekaz mający w pozytywnym świetle przedstawić nie tylko oferowane produkty lub usługi, ale również obejmować przedmioty inne niż produkty lub usługi, takie jak instytucje (w tym inne niż przedsiębiorcy) lub aktywności społeczne. W tym drugim przypadku reklama obejmuje zatem również zjawiska, które określa się jako promocja. Z powyższego wynika, że do tej szerokiej definicji reklamy odwołał się prawodawca europejski w powołanym wyżej art. 3 pkt 31 rozporządzenia. Analiza spornej reklamy środka ochrony roślin [...] (zob. wydruki stanowiące załącznik do protokołu kontroli [...]) musi prowadzić do wniosku, że jest to reklama w rozumieniu rozporządzenia. W treści spornego przekazu opublikowanego na prowadzonej przez skarżącą stronie w ramach portalu społecznościowego Facebook znajdują się bowiem zwroty zachwalające właściwości środka ochrony roślin [...] (w tym takie jak "odznacza się wysoką skutecznością, łatwością w aplikacji" oraz "jest obecnie najczęściej wybieranym przez Was insektycydem w naszej ofercie"). To samo należy odnieść do użycia w tym poście sloganu "Skuteczność od lat". Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 66 rozporządzenia. Skarżąca nie wskazuje, który ustęp tego przepisu miał być przez organ naruszony. Wskazać zatem należy, że sporna reklama środka ochrony roślin [...] w sposób oczywisty była prowadzona przez skarżącą z naruszeniem art. 66 ust. 1 oraz ust. 6 rozporządzenia. Chodzi o to, że reklama ta nie zawierała treści, które są wymagane przez powołane przepisy rozporządzenia (tj. komunikatu "Ze środków ochrony roślin należy korzystać z zachowaniem bezpieczeństwa. Przed każdym użyciem przeczytaj informacje zamieszczone w etykiecie i informacje dotyczące produktu" oraz informacji mającej zwracać uwagę na stosowne zwroty i symbole ostrzegawcze umieszczone w etykietach). W takim stanie sprawy, organ zobligowany był do nałożenia na skarżącą opłaty sankcyjnej, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony. Należy podkreślić, że ustawodawca nie pozostawił organowi swobody co do nałożenia przedmiotowej opłaty, będącej w istocie administracyjną karą pieniężną. Wynika to z użycia w powołanym przepisie zwrotu: "wnosi na rachunek" oraz z art. 75 ust. 3 o ustawy środkach ochrony. W przepisie tym jest mowa o tym, że opłatę sankcyjną "określa" (a nie "może określić"), w drodze decyzji, wojewódzki inspektor właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę podmiotu. Ustawodawca nie odstąpił tu bowiem od ogólnej zasady, że odpowiedzialność administracyjna, w tym odpowiedzialność w szeroko pojętym prawie ochrony środowiska, ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Otóż ustanowienie przez ustawodawcę kar administracyjnych, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych. Charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., II OSK 2606/19, CBOSA, wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12, pkt 4). Dodać należy, że dla nałożenia przedmiotowej kary administracyjnej nie ma znaczenia, podnoszona w skardze okoliczność, tj. czy w chwili jej publikacji w magazynach skarżącej znajdował się akurat reklamowy środek lub czy trwała produkcja tego środka. Istotne jest natomiast to, czy skarżąca prowadziła reklamę środka ochrony roślin w sposób niezgodny z art. 66 rozporządzenia. Ta przesłanka odpowiedzialności administracyjnej, czyli odpowiedzialności niezależnej od winy, została w realiach niniejszej sprawy spełniona.

IV.3. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące wysokości wymierzonej skarżącej opłaty sankcyjnej, tj. 5.000 zł. Zarzuty te są ściśle związane z zarzutami skargi dotyczącymi rzekomych naruszeń przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ ustalając wysokość przeciętnego kosztu publikacji spornej reklamy. Przede wszystkim trzeba wskazać, że skoro organ I instancji uznał, że wystarczające będzie wymierzenie skarżącej kary w wysokości najniższej z możliwych, to zbędne było w istocie prowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w tej materii. To ustawodawca bowiem zadecydował, że kara ta nie może być niższa niż 5.000 zł. Ewentualnie wyższe przeciętne koszty publikacji spornej reklamy mogły co najwyżej doprowadzić do zwiększenia opłaty sankcyjnej, co jednak z realiach niniejszej sprawy nie było możliwe z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, zdaniem Sądu sposób procedowania przez organ II instancji w zakresie ustalenia przeciętnej ceny publikacji reklamy nie naruszał zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz swobodnej oceny dowodów (art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a.). W szczególności, procedura szacowania przeciętnej ceny publikacji reklamy nie została przez ustawodawcę szczegółowo uregulowana (inaczej niż ma to np. miejsce w odniesieniu do szacowania wartości nieruchomości). Zatem, ustalenia i oceny poczynione w tym zakresie przez organ, podlegają kontroli pod względem zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania (art. 80 k.p.a.). Zasady tych organ, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawie nie naruszył. Dotyczy to również umożliwienia stronie zapoznania się z zebranym materiałem (art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a.). Skarżąca była informowana o prowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, a także o zakończeniu tego postępowania (zob. pisma z 28 lipca 2020 r. oraz 18 września 2020 r.). Raz jednak jeszcze należy zaznaczyć, że wobec skarżącej zastosowano najniższy możliwy wymiar opłaty sankcyjnej. Innymi słowy, organ, niezależnie od ustaleń co do przeciętnej ceny publikacji reklamy, nie mógł wymierzyć kary niższej niż 5.000 zł. Po drugie, zawarty w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o środkach ochrony zwrot "stosownie do przeciętnego kosztu emisji, publikacji lub dystrybucji takiej reklamy" nie może być rozumiany w ten sposób, że kara administracyjna winna wynosić dokładnie tyle, ile wynoszą wspomniane przeciętne ceny. Ustawodawca wskazał tu tylko na jeden z istotnych elementów, który winien determinować wysokość kary. Podstawowe znaczenie zachowuje tu postanowienie zawarte w art. 72 ust. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie do naruszeń niniejszego rozporządzenia i podejmują środki niezbędne do zapewnienia ich wprowadzenia w życie. Przewidziane sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Wprowadzony przez ustawodawcę minimalny wymiar kary (tj. 5000 zł) stanowi właśnie przejaw realizacji powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, w tym nakazu, aby sankcja była skuteczna i odstraszająca. Mając na uwadze zarobkowy charakter działalności w zakresie obrotu środkami ochrony roślin nie sposób uznać, że minimalny próg 5000 zł nie spełnia standardu proporcjonalności.

IV.4. Sąd podziela w całości ocenę organów, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W szczególności, nie można mówić o znikomości naruszenia, skoro w realiach niniejszej sprawy naruszenie zasad reklamowania środków ochrony roślin mogło spowodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, zwierząt i dla środowiska. Chodziło bowiem o brak w spornej reklamie wymaganych przepisami prawa komunikatów istotnych z punktu widzenia wspomnianych fundamentalnych wartości. Natomiast względnie niewielki zasięg spornej reklamy znalazł odzwierciedlenie w określeniu kwoty opłaty sankcyjnej na najniższym możliwym poziomie. W realiach niniejszej sprawy, mając zwłaszcza na uwadze oczywistość naruszenia, ewentualne odstąpienie od ukarania skarżącej mogłoby być uznane z naruszenie przywołanego wyżej wymogu skuteczności i odstraszającego charakteru sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.