Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4809/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 5a, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 787/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 lutego 2021r., sygn. akt III SA/Gd 787/20, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją roczną z dnia [...] marca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił [...] sp. z o.o. S.K.A. w [...] – dalej: "Spółka", w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW WP decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]), za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., opłatę stałą w wysokości 1.316 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s; czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 160 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3,289 m3/s.

Spółka złożyła reklamację podnosząc, że naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych było przedwczesne. W ocenie Spółki dopiero wykonanie i dopuszczenie do użytkowania inwestycji, w tym urządzeń niezbędnych do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji zgodnie pozwoleniem wodnoprawnym i przepisami prawa budowlanego, stanowić będzie podstawę do obciążenia strony opłatami za usługi wodne.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] określił Spółce - za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. - opłatę stałą w wysokości 1.316 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Odnosząc się do okoliczności, że inwestycja, o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, nie została zrealizowana, organ stwierdził, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2-5 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z dodanym do ustawy w dniu 23 listopada 2019 r. art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne, albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Wyjątek od tej reguły stanowi jedynie realizacja przedsięwzięć w zakresie obiektów liniowych, o czym mowa w art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne. Z definicji art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że inwestycjami liniowymi są sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektro-energetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, cieplne - o długości większej niż 10 km oraz drogi, z wyjątkiem dróg dojazdowych i dojść do budynków, będących urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. Skoro zatem podmiot zgodnie z treścią powołanego powyżej ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego nie realizuje przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, to opłata stała została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. pomimo nieprzystąpienia do realizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, że spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]), wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW WP na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych wylotem kanalizacji deszczowej do basenu II inż. [...] (działka nr [...] obręb [...], gm. Miasto [...]). Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., która wynosi 1.316 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, albowiem reklamacja skarżącej nie została uznana.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu było, czy możliwe jest ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, mimo że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym – wylotu kanalizacji deszczowej do Basenu II inż. [...] w [...]. W ocenie Sądu meriti należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej Spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne, to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) – dalej: "ustawa nowelizująca", wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód – wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Podnoszona w reklamacji okoliczność niewykonania urządzenia wodnego przez skarżącą nie była przedmiotem ustaleń organu, który uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej istotne jest jedynie istnienie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Ograniczenie postępowania jedynie do tej jednej okoliczności spowodowało, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w przypadku braku urządzeń ujmujących uprzednio wody opadowe i roztopowe, zanim zostaną odprowadzone do wód, nie byłoby możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne i – co za tym idzie - możliwości ustalenia opłaty stałej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przytoczona przez organ definicja obiektu liniowego nie pokrywa się z definicją obiektu liniowego, ujętą w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tak w brzmieniu z dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak i w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) - obiekt liniowy to: "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego". Podkreślenia szczególnie wymaga, że w definicji zawartej w przepisach Prawa budowlanego brak jest, wskazanego przez organ, parametru, jakim jest "długość większa niż 10 km".

Mając na uwadze powyższe Sąd meriti stwierdził, że organ – pozostając w błędnym przekonaniu o tym, czym jest obiekt liniowy oraz błędnie interpretując treść art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne - nie poczynił w istocie żadnych ustaleń dotyczących tego, czy można mówić w niniejszym przypadku o realizacji przez skarżącą przedsięwzięcia w zakresie obiektu liniowego, pomimo treści pozwolenia wodnoprawnego oraz podnoszonych przez skarżącą w reklamacji twierdzeń wskazujących na to, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest: "wykonanie instalacji i urządzeń niezbędnych do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, której realizacja dopiero jest planowana". Nie można wobec tego uznać, że organ zebrał i rozważył w całości materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru, zakresu i rodzaju przedsięwzięcia objętego ww. pozwoleniem wodnoprawnym wydanym skarżącej. Działanie takie pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne w niniejszej sprawie miałby zastosowanie.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo iż podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja, i czy rzeczywiście woda jest odprowadzana.

II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1) art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po dniu 23 listopada 2019 r., podczas, gdy obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada retrospekcji pozwala na stosowanie nowych przepisów prawnych do zdarzeń/postępowań/operacji, które zostały zainicjowane w czasie obowiązywania poprzednich przepisów, jeśli nie wszystkie elementy stanu prawnego były ukształtowane.

2) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne i uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania wód do wód lub do ziemi jest immanentnie związana z istnieniem rzeczywistych faktycznych możliwości realizacji takiej usługi podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 prawa wodnego stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykłe lub szczególne.

3) art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne i uznanie, że prawidłowe rozumienie przepisu jest możliwe przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej, podczas, gdy ten sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy powoduje zróżnicowanie podmiotów mających uprawnienie do korzystania z usług wodnych i w sytuacji uprzywilejowanej stawia podmioty posiadające pozwolenie na korzystanie ze środowiska poprzez odprowadzanie wód - w stosunku do podmiotów mających prawo do poboru wód, podczas, gdy wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje interpretację prawa zmierzająca do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli.

4) art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne i błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód – wód, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, iż ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych - w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, w sytuacji gdy adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym – wylotu kanalizacji deszczowej do Basenu II inż. [...] w [...].

Ustawa Prawo wodne w art. 271 ust. 1 wprowadziła opłaty stałe dla części usług wodnych. Należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest, więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, ZOTSiS 2016/12/I-927) uznał, że ani z art. 9 Dyrektywy Wodnej, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Dyrektywy wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Wyrazem powyższego jest m.in. treść art. 9 ust 3 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że: "Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną." Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt. II OSK 232/19 (LEX nr 3091679), uznał, że: "biorąc [...] pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby - w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania".

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, opłata za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej, było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Mowa jest, więc o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki, co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że przepis art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po dniu 23 listopada 2019 r. Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).".

Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne (przepisy te zostały dodane na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy nowelizującej), to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Spółki i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie unormowania art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne. Okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte, nie ma w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, zaś skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w tym dniu. Zwrócić należy uwagę, że doniosłe znaczenie z punktu widzenia obowiązującego art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności, a nie jego posiadanie czy istnienie w obrocie prawnym. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy znajdzie tu zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły, czego oczekuje organ. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej.

Zaznaczyć trzeba, że opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, kiedy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej do porządku prawnego przepis art. 271 ust. 5a, który uzależnia obowiązek ponoszenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych od uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności. Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą nowelizującą, wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód - wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowało się jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 70/19, LEX nr 3156032). Z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie odprowadzanych wód roztopowych i opadowych do wód należących do zasobu publicznego. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.

Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut skargi, że Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni powyższych unormowań ustawy Prawo wodne naruszył, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadę sprawiedliwości społecznej. Zasadniczo sprawiedliwość społeczna jest związana z zasadą równości. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, aby równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Na treść zasady sprawiedliwości społecznej składa się cały szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane przez państwo. W katalogu wartości konstytuujących sprawiedliwość społeczną mieści się m.in. tworzenie warunków zdrowego i stabilnego rozwoju gospodarczego, równowaga budżetowa, a także obowiązek ponoszenia, na jednakowych zasadach, opłat za zanieczyszczenie środowiska (por. wyrok TK z dnia 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 31; por też M. Chmaj, M. Urbaniak, Komentarz do Konstytucji RP, Art. 2, Wyd. Difin Warszawa 2022 r., s. 55-56).

Nie możne też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Opłata stała za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot odprowadza do wód: wody opadowe lub roztopowe, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych).

W przedmiotowej sprawie sporne było, czy możliwe jest ustalenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, mimo że adresat pozwolenia wodnoprawnego nie wykonał urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym – wylotu kanalizacji deszczowej do Basenu II inż. [...] w [...]. Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne, to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartej w skardze interpretacji art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne zakładającej, że obiektem liniowym w rozumieniu powyższego przepisu powinien być obiekt, objęty pozwoleniem wodnoprawnym. Należy zwrócić uwagę, że dyspozycja tego przepisu sformułowana jest w następujący sposób: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych". W tym miejscu, trzeba zwrócić uwagę, że na wykonanie obiektu liniowego w postaci przewodów kanalizacji deszczowej, pomimo że przewody te służą odprowadzaniu wód do wód, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, a jedynie pozwolenie na budowę. Kanalizacja deszczowa stanowi zaś niewątpliwie obiekt liniowy. Nie można zatem ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte nie będą stanowić - co do zasady - tego rodzaju obiektu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3686/18, (LEX nr 2945302): "Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.".

W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ nie zebrał i nie rozważył całości materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru, zakresu i rodzaju przedsięwzięcia, którego częścią miało być urządzenie wodne objęte pozwoleniem wodnoprawnym.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.