Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1229/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: § 6 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z [...] nr [...], cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...] nr [...].

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.), § 6 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.).

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ wyjaśnił, że Policjantowi w służbie stałej R. K. decyzją z [...] przyznano równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że świadczenie zostało mu przyznane, ponieważ ani policjant, ani członkowie jego rodziny nie posiadali prawa do lokalu mieszkalnego. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego Policjant pobiera od 31.08.2003 r.

W związku z zaleconą powszechną weryfikacją prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego funkcjonariusz złożył oświadczenie mieszkaniowe z 8 lutego 2017 r., w którym poinformował organ, że zajmuje wraz z żoną i dwoma córkami lokal mieszkalny usytuowany w L., a właścicielem tego lokalu jest szwagier Policjanta. Jak wynika z informacji dodatkowych powierzchnia tego mieszkania wynosi 60,80 m2. W mieszkaniu tym znajdują się następujące pomieszczenia: kuchnia, przedpokój, 2 łazienki i 3 pokoje.

Zawiadomieniem z 3 lipca 2017 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował Policjanta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz zaprosił do czynnego w nim udziału, wyznaczając na to termin 7 dni od dnia doręczenia pisma.

Następnie decyzją z [...] nr [...] cofnął Policjantowi uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył przepisy regulujące prawo do lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji i wywiódł, że lokal mieszkalny, w którym Policjant zamieszkuje, należy do jego szwagra, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie lokalu do wyłącznego korzystania, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Zgodnie zaś z art, 336 Kodeksu cywilnego (K.c.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dodał, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu w L. i przysługuje mu do wyłącznego korzystania powierzchnia mieszkalna wynosząca 39,40m2, co odpowiada 5 normom zaludnienia, zatem spełnia przysługujące mu normy powierzchniowe.

W odwołaniu od tej decyzji Policjant wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa obywatelskie i jest dla niego krzywdząca. Poinformował, że okoliczności wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania decyzji naruszają jego prawa wynikające z przepisów K.p.a. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia ustawowo przysługujących mu praw do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał ustalenia faktyczne, które są niesporne, a które wskazują w ocenie organu na brak przesłanek uprawniających skarżącego do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący w oświadczeniu mieszkaniowym z 8.02.2017 r. poinformował organ, że zajmuje wraz z żoną i dwoma córkami lokal mieszkalny usytuowany w L., a właścicielem tego lokalu jest szwagier policjanta. Jak wynika z informacji dodatkowych powierzchnia tego mieszkania wynosi 60,80 m2. W mieszkaniu tym znajdują się następujące pomieszczenia: kuchnia, przedpokój, 2 łazienki i 3 pokoje. Biorąc pod uwagę, że na mocy § 2 i § 3 rozporządzenia z 18.05.2005 r. w sprawie ... lokali mieszkalnych ... przeznaczonych dla policjantów, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a zasadniczo policjantowi samotnemu przysługują 2 normy zaludnienia, zaś policjantowi posiadającemu rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, można przyjąć, że zajmowane przez Policjanta trzy pokoje spełniają normy przewidziane dla czteroosobowej rodziny.

Następnie organ wskazał, że sytuacja, w której szwagier policjanta pozwala mu zamieszkiwać w swoim mieszkaniu, wypełnia znamiona umowy użyczenia. Zgodnie z art. 710 K.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Policjant w żadnym z dokumentów nie podawał, że płaci czynsz swojemu szwagrowi, czyli opłatę za samą możliwość korzystania z cudzej rzeczy (gdyby było inaczej, łączyłby ich umowa najmu). Przy czym funkcjonariusz mógł ponosić wspólnie z szwagrem koszty utrzymania mieszkania, gdyż w oparciu o art. 713 K.c. biorący do używania ponosi zwykłe koszty utrzymania rzeczy użyczonej. A zatem tytułem prawnym, jaki posiadał Policjant do przedmiotowego mieszkania, była umową użyczenia, a możliwość dysponowania nim przez skarżącego ograniczała się do jego używania, czyli zamieszkiwania w nim. (Jeżeli umowa użyczenia nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu - art. 712 § 1 kc.).

Następnie organ przywołał regulacje prawne określające warunki dotyczące przyznawania równoważnika. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego precyzuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają wymienionych w nim lokali mieszkalnych.

Organ wskazał, że w kwestii zawężenia ustawowego pojęcia posiadania lokalu mieszkalnego / domu jednorodzinnego z art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej jedynie do posiadania ukształtowanego przez tytuły prawne wymienione w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. w sprawie ... równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego MSWiA, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15, Sąd Najwyższy w wyroku z 13.12.2016 r. sygn. akt III PK 36/16 i stwierdził, iż w świetle tego orzecznictwa skarżącemu Policjantowi nie przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia.

Przypomniał też, że w chwili przyznawania na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w L. z [...] równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny, ani policjant ani jego żona nie posiadali tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W momencie przyznawania przedmiotowego świadczenia zapis z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji interpretowano odmiennie niż obecnie. Organ zauważył też, że rozumienie słowa "posiadanie" użytego w policyjnych przepisach związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy ukształtowane zostało przez orzecznictwo sądowe. Jako przykład organ powołał wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 151/10, gdzie Sąd zauważył, że ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. K.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności." Organ przywołał również treść uchwały z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Odnosząc przywołane orzecznictwo do rozpoznawanej sprawy organ zauważył, że Policjant przestał spełniać warunki pobierania przedmiotowego świadczenia. A zatem zasadnym było cofnięcie mu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zaakcentował, że nie zostało w odwołaniu wykazane jakie przepisy prawa naruszyły prawa obywatelskie Policjanta, ani nie wykazano dlaczego rozstrzygnięcie jest "krzywdzące". Policjant nie wykazał również jakie jego prawa wynikające z K.p.a. zostały naruszone, ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń.

Reasumując organ stwierdził, że potrzeby mieszkaniowe Policjanta zostały przez niego zaspokojone we własnym zakresie. Co prawda Policjant wraz z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym będącym własnością jego szwagra, jednak jak wynika z dokumentów w sprawie Policjant pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od 31.8.2002 r. Pierwotnie jako policjant nie posiadający członków rodziny mieszkał w lokalu swojej matki, a po zwarciu związku małżeńskiego zamieszkał w lokalu w L. (oświadczenie mieszkaniowe 2003 r.), którego właścicielem lokalu był teść Policjanta. Dnia [...] aktem notarialnym teść i teściowa Policjanta zawarli umowę darowizny tego lokalu mieszkalnego z jego szwagrem. Jednak jak wynika z oświadczenia mieszkaniowego z 8.02.2017r. w mieszkaniu tym nie zamieszkuje właściciel, a jedynymi mieszkańcami jest Policjant i jego rodzina. Organ dokonał sprawdzenia w Systemie Rejestrów Państwowych i uzyskał potwierdzenie zameldowania tam jedynie członków rodziny skarżącego Policjanta. Dlatego w ocenie organu odwoławczego działania organu I instancji i zastosowane rozstrzygnięcie w sprawie są prawidłowe.

W skardze na tę decyzję Policjant wniósł o jej uchylenie. Stwierdził, że decyzja jest niezasadna i została wydana bez podstawy prawnej. Nie istnieją żadne przesłanki do zastosowania powołanego w podstawie prawnej przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podał, iż dokonana w uzasadnieniu decyzji wykładnia przepisów dotyczących równoważnika pieniężnego jest bezprzedmiotowa, gdyż wskazane przepisy są jasne i logiczne i nie ma potrzeby dokonywania innej wykładni niż literalna. Uzasadnił, że spełnia nadal wszystkie przesłanki warunkujące mu otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zmieniła się linia orzecznictwa nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, utrzymujaca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, cofającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznany decyzją tego organu z [...].

Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym sią w budynku stanowiącym własność jego szwagra, który użyczył mu go nieodpłatnie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, (publik. OTK-A 2004/10/109) stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika.

Słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, że stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 8.02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17, uchwała NSA z 21.04.2008 r. I OPS 3/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie oświadczeń składanych przez Policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne. Sporna jest jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika.

Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15).

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przed złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie równoważnika. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie.

Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.

Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 kpa. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/GL 992/17 czy IV SA/GL 1011/17 publ.: orzeczenie.nsa.gov.pl).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa, zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego danych Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15).

Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazał się bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyczerpująco opisuje podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, czyli spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej okazał się niezasadny. Organ prawidłowo przywołał w sentencji decyzji przepisy prawne i przytoczył ich treść w uzasadnieniu. Zasadnie też przywołał § 6 rozporządzenia, gdyż skarżący nie spełnia przesłanek uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.