Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący:. Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 stycznia 2020 r. na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. [...] ze zm.) orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] z dnia 26 lipca 2019 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi - Firma A pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wew. instalacjami w budynku: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, c.o. z węzłem cieplnym, elektroenergetyczną, słaboprądową, wentylacją mechaniczną, oraz wentylacją mechaniczną oddymiania garażu, instalacjami wewnętrznymi w terenie: kanalizacji sanitarnej i opadowej ze zbiornikiem retencyjnym, elektroenergetyczną, oświetleniową i zasilania pompowni kanalizacji opadowej oraz agregatem prądotwórczym; wewnętrznym układem drogowym z miejscami postojowymi, dojściami do budynku, obiektami budowlanymi w terenie (miejsca do gromadzenia odpadów stałych, wyrzutnia) oraz niezbędną niwelacją terenu, inwestycja na działkach nr ewid.[...], [...], obr. [...], j. ewid. [...] przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 26 lipca 2019 r. znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi - Firma A - pozwolenia na budowę inwestycji jw. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 września 2019 r. Decyzją nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz Firma A

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2019 r., nadanym w placówce pocztowej 23 grudnia 2019 r. W. Z. wystąpił o wznowienie postępowań zakończonego ww. decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Następnie w wyniku przeprowadzonej merytorycznej analizy możliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na działkę skarżącego o nr [...] organ uznał, że brak jest podstaw do uznania W. Z. za stronę zakończonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek rozpoznania zażalenia W. Z. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że W. Z. jest współwłaścicielem działki nr [...] graniczącej z terenem inwestycji. Działka ta nie została objęta obszarem oddziaływania inwestycji. Jak wynika z projektu budowlanego oraz z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, zgodnie z załącznikiem graficznym do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r, Małop.2013.5502), teren działek nr [...] został w części oznaczony jako teren dróg publicznych (KDD). W ocenie wnioskodawcy cyt.: "decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, a to na skutek uniemożliwienia właścicielom działki nr [...] udziału w postępowaniu, czego pozbawieni, bez własnej winy i wyjaśnienia, na jakiej podstawie, wbrew obowiązującym przepisom, wymieniona działka pozbawiona została dostępu do drogi publicznej, co było zapewnione w uchwalonym i niezmienionym do chwili obecnej mpzp dla obszaru Czyżyny-Łęg w Krakowie". W. Z. żądał "przywrócenia przebiegu drogi oznaczonej KDD w mpzp, stanowiącej dostęp do progi publicznej, którą jest ulica [...], dla północno-zachodniej części działki nr [...], położonej w obszarze U16 i ponowne przeliczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji Firma A ". Wnioskodawca w uzupełnieniu zażalenia podnosił również, że: "Nie jest prawdą, że działka nr [...] posiada dostęp o drogi publicznej. Droga wewnętrzna na terenie inwestycji, jak wynika z załączonych map - nie dobiega do działki nr [...], a ponadto inwestycje Firma A są trwale grodzone (...). Propozycja zawarta w zaskarżanym postanowieniu niewątpliwie wymagałaby ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, co jest co najmniej oczywiste."

Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że z wniosku W. Z. nie wynika oczywisty brak legitymacji wnioskodawcy do przyznania mu praw strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2019 r., który uprawniałby organ l instancji do odmowy wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem z 84 miejscami postojowymi, przy czym wjazd do tego garażu został zlokalizowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że teren po którym, zgodnie z ustaleniami planu, ma przebiegać droga publiczna, mogąca w przyszłości stanowić o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej, został oznaczony jako powierzchnia biologicznie czynna.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dotyczącym możliwości oceny przez organy administracji czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, ugruntowane jest stanowisko, że nieprawidłowym jest badanie, w postępowaniu wstępnym tj. prowadzonym przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia, czy składający wniosek o wznowienie jest stroną tego postępowania. Na etapie postępowania wstępnego, organ może uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jedynie w sytuacji, jeżeli oddziaływanie inwestycji na tą nieruchomość jest wykluczone lub wnioskodawca w sposób oczywisty nie spełnia wymogów dających podstawę do uznania go za stronę, o których mowa w art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, a więc np. nie jest właścicielem nieruchomości. Organ odwołał się do rozważań zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 872/16.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego Prezydent Miasta Krakowa, na etapie wstępnym postępowania wznowieniowego nieprawidłowo i przedwcześnie prowadził postępowanie merytoryczne służące potwierdzeniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, co winno nastąpić dopiero w pełnowymiarowym postępowaniu (po wznowieniu). Z samego podania, wskazującego wprost na istnienie przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można wywieść oczywistego braku przymiotu strony na etapie wstępnym przedmiotowego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego wniosła Firma A Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- 149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu l instancji o odmowie wznowienia postępowania zostało wydane nieprawidłowo,

-149 § 3 i 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak po stronie W. Z. interesu prawnego uzasadniającego żądanie wznowienia postępowania nie jest jednoznaczny i oczywisty, podczas gdy nawet pobieżna analiza sprawy wskazuje na to, że objęta decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] obr. [...],

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu l instancji,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu l instancji.

W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2019.2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga została oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Postępowanie organu, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ może odmówić wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony tylko wtedy, gdy okoliczność ta ma charakter ewidentny. W przeciwnym razie interes prawny wnioskodawcy w zakończonym postępowaniu podlegać będzie badaniu dopiero na dalszym etapie – po wznowieniu postępowania. Stanowisko takie zostało przedstawione między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1107/17, w którym wskazano, że tylko wówczas, gdy z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że składa go podmiot niebędący stroną organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19).

Rację ma zatem organ II instancji, kiedy wskazuje, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

W związku z powyższym, nie ma w przekonaniu Sądu wątpliwości, że powołane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności takie jak bezpośrednie sąsiedztwo działki należącej do skarżącego z terenem inwestycji, jak również usytuowanie na działce objętej projektem budowlanym drogi dojazdowej w oparciu o którą nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej stanowią wystarczające przesłanki do stwierdzenia, że ustalenie, czy skarżący faktycznie został bez swojej winy pozbawiony udziału w postępowaniu wymaga pogłębionej analizy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. Jak wynika zresztą z postanowienia organu I instancji (który przedwcześnie dokonał kompleksowej analizy możliwości oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy) fragment działki po której wnioskodawca dostaje się na swoją działkę został objęty projektem zagospodarowania terenu, a zatem stanowi część inwestycji. Nie do obrony jest więc pogląd, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy ma charakter oczywisty. A jedynie w takiej sytuacji, stosownie do poczynionych uwag, uprawnione byłoby wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia 26 lipca 2019 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi - Firma A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.[...], [...], obr. [...], j. ewid. N. przy ul. [...] w K..

Na marginesie wypada zwrócić uwagę, że we wniosku o wznowienie W. Z. wspomina o tym, że droga oznaczona w planie symbolem KDD, która przebiega po działce inwestora jest także "sądownie uznaną drogą dojazdową do jego działki o nr [...] (...) i posiada status drogi publicznej". Na poparcie powyższej okoliczności wnioskodawca wskazał na wyrok z dnia 4 czerwca 2019 r., wydany do sygn. I C 1570/17. Powołany wyrok nie został przedłożony do akt sprawy, stąd niemożliwe jest ustalenie co faktycznie było przedmiotem sprawy, zakończonej ww. orzeczeniem. Wiadomo jedynie, że wbrew temu co sugeruje wnioskodawca nie było to ustanowienie służebności, skoro sprawa była rozpoznawana w trybie procesowym. Kwestia ta została pominięta przez organy obydwu instancji, a wydaje się, że może okazać się istotna z punktu widzenia ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy i jako taka winna zostać wyjaśniona w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.