Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 257/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 153
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. Ś. na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 10 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zalesienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. Ś. była opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej organ lub RDOŚ) z dnia 10 czerwca 2020 r., nr [...], wydana na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2016 r. poz. 153 ze zm.), a stwierdzająca sprzeczność planowanego zalesienia działek ewidencyjnych nr a , b i c, obręb [...] , gmina [...] z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

Wydanie zaskarżonej opinii poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z 11 maja 2020 r. J. Ś. wystąpił o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia gruntów położonych na działkach ewidencyjnych: nr a, nr b i nr c, obręb [...], gmina [...] z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów przeznaczone pod zalesienie działki stanowią: grunty pod rowami, łąki trwałe, grunty orne (działka ewidencyjna nr a), pastwiska (działka ewidencyjna nr b), a także grunty pod rowami, łąki trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych i grunty orne (działka ewidencyjna nr c).

Pismem z dnia 18 maja 2020 r. organ przesłał wniosek skarżącego do Dyrektora Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych celem zajęcia stanowiska. Wezwany Zespół udzielił odpowiedzi pismem z dnia 25 maja 2020 r.

RDOŚ w Opolu stwierdzając w zaskarżonej opinii sprzeczność planowanego zalesienia z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 do wniosku o sporządzenie planu zalesienia należy dołączyć opinię regionalnego dyrektora ochrony środowiska o braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony danego obszaru, jeżeli grunt przeznaczony do zalesienia jest położony w rezerwacie przyrody lub parku krajobrazowym lub na obszarze ich otulin.

Planowane zamierzenie realizowane miałoby być w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Park ten objęty jest przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r. nr 92 poz. 880 ze zm., obecnie Dz. U. 2020 r. , poz. 55, dalej też: ustawy lub ustawy o ochronie przyrody) i rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz. [...]) - zwanego dalej rozporządzeniem. W § 2 rozporządzenia określono szczególne cele ochrony parku, wśród których wskazuje się, m.in.: zachowanie najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej, walorów krajobrazowych oraz dziedzictwa kulturowego części [...] oraz zachowanie pełni różnorodności biologicznej oraz trwałości i równowagi procesów przyrodniczych. Powyższe cele osiąga się, m.in. poprzez przestrzeganie zakazów określonych w § 3 rozporządzenia, w tym zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zalesienie nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych, znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5, 8 i 9, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o ochronie przyrody, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Z treści art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w granicach parku krajobrazowego nie dotyczy przedsięwzięć, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego.

Z danych Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu wynika, że taka ocena nie była przeprowadzona dla planowanego zamierzenia. Tym samym w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr: a, b i c, obręb [...] , w części dotyczącej gruntów innych niż orne, ich zalesienie może naruszać zakaz określony w § 3 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Ponadto według Dyrektora Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych planowane do zalesienia działki ewidencyjne zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz. [...]), znajdują się w jednostce przyrodniczo - krajobrazowej wysokiej ochrony [...], dla której wprowadzono, m.in. zalecenie zachowania dotychczasowego charakteru terenów otwartych.

Biorąc pod uwagę lokalizację wnioskowanych do zalesienia działek, ich powierzchnię oraz charakterystykę krajobrazową Dyrektor ZOPK stwierdził, iż zalesiona może być jedynie działka ewidencyjna nr b obręb [...] stanowiąca lukę w istniejącym już zalesieniu na działkach sąsiednich, a na działkach ewidencyjnych nr a i nr c stwierdzono występowanie [...] [...] [...] oraz [...] z rzędu [...] .

Z kolei, w sąsiedztwie wszystkich trzech działek zlokalizowana jest strefa ochrony [...] . Biorąc pod uwagę konieczność ochrony zarówno miejsc gniazdowania, jak i żerowisk tego gatunku, realizacja zalesień może mieć na niego potencjalnie negatywny wpływ.

Do najważniejszych zagrożeń związanych z utratą i pogorszeniem jakości siedlisk żerowiskowych [...] należą, m.in. zalesienia gruntów rolnych oraz zanik mozaikowatości krajobrazu. Organ powołał się w tej mierze na treść Krajowego programu ochrony [...] w Polsce, opracowanego przez Komitet Ochrony [...] ,[...].

W konsekwencji plan zalesienia nieruchomości wnioskodawcy stoi w sprzeczności z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego, dlatego grunty powinny pozostać zachowane w dotychczasowej formie użytkowania.

Przed wniesieniem skargi skarżący pismem z 24 czerwca 2020 r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, którego organ nie uwzględnił odpowiadając pismem z 20 lipca 2020 r.

Do wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący dołączył zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 25. czerwca 2020 r. określające, że "teren [...] , obejmujący między innymi działki a, b i c, obręb [...], to teren o niskiej klasie bonitacyjnej gruntów i wysokich walorach krajobrazowych, korzystny dla realizacji dolesień. Dopuszcza się dolesienia". Załączył także nieuwierzytelnione, niekompletne kopie wniosków o przyznanie płatności na rok 2019 i 2020, które miały być wniesione do ARIMR.

Zaskarżając opinię RDOŚ w Opolu z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżący w skardze sądowoadministracyjnej wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonemu aktowi:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. § 2 ust. 2 pkt b), (błąd: winno być § 2 pkt 2 lit. b – przypis Sądu) rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz. [...]), w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz. [...]), poprzez przyjęcie iż regulacje te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uniemożliwiają wydanie pozytywnej opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia gruntów z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy w przedstawionym stanie faktycznym nie mają zastosowania;

- naruszenie § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż regulacja ta ma zastosowanie, podczas gdy literalne brzmienie wyłącza jej zastosowanie;

- naruszenie przepisów prawa miejscowego zawartego w uchwale [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 października 2003 r. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) stanowiącej plan zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowe działki poprzez ich niezastosowanie, przyjmując błędne założenie, iż zgodnie z regułą kolizyjną, w wyniku wydania rozporządzenia przez Wojewodę, przestał obowiązywać uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie dowodów zgłaszanych przez stronę, a istotnych dla sprawy, tj. wypisu z miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do wniosku do Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, w których strona wykazywała przeznaczenie działek, tym samym nie przeanalizowano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i potraktowano go wybiórczo.

- naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 § 2 w zw. z art. 76 k.p.a., mianowicie postępowania sprzecznego z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydanie w stosunku do tego samego stanu faktycznego różnych opinii.

Zdaniem skarżącego, błędne było zastosowanie § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w zw. z § 2 i § 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Regulacje zawarte w § 2 rozporządzenia, które stanowią katalog działań jakie należy podejmować w sprawie obszaru chronionego, jakim jest [...] Park Krajobrazowy, nie mogą mieć zastosowania do przedstawionego stanu faktycznego.

Organ nie sprecyzował, które konkretnie działanie wymienione w tym katalogu, w jego ocenie, powinno być podjęte, w tym przypadku w celu ochrony przyrody .

Organ całkowicie zignorował fakt zaklasyfikowania działek w przeważającej części jako gruntów ornych, natomiast przyjął, iż pozostałe, niewielkie części gruntów stanowiące grunty pod rowami, łąki, pastwiska i grunty zadrzewione - rzutują na charakter całości terenu.

W ten sam sposób został też naruszony § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczący zalesiania nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych. Regulacje powyższe nie mają zastosowania w opisanym stanie faktycznym, gdyż grunty stanowią w większości grunty orne i nie zachodzi sytuacja zalesiania nieużytków lub innych niż użytków ornych, lecz zalesiane mają być grunty orne.

Zarzucił, że w sprawie nie może mieć zastosowania § 3 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, gdyż nie zachodzi sytuacja znaczącego oddziaływania na środowisko, skoro nie dochodzi do sytuacji przekształcenia nieużytków w grunt orny. Błędne jest założenie, że zalesienie działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia, jest działaniem w sposób znaczący oddziałującym na środowisko. RDOŚ w kwestionowanej opinii powołuje się na art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dotyczący zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w granicach parku krajobrazowego. Skoro ustawodawca przewidział możliwość wprowadzenia zakazu na terenie całego parku bądź tylko na jego części, to dopuszczalne jest takie ograniczenie zakazu, które wyłącza spod jego działania tereny, co do których w studium zagospodarowania przestrzennego gminy, bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziano budowę nowych obiektów budowlanych. Analogiczna sytuacja zachodzi w przedstawionym przez stronę stanie faktycznym, z tą różnicą, że nie dotyczy zabudowy terenu, lecz zalesienia.

Szczególne cele ochrony Parku zawarte w § 2 rozporządzenia Wojewody Opolskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, tj. m.in. zachowanie najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej, walorów krajobrazowych oraz dziedzictwa kulturowego, pełnej różnorodności biologicznej oraz trwałości i równowagi procesów przyrodniczych, sformułowane są w sposób bardzo ogólnikowy. Katalog uszczegółowionych działań zawiera rozporządzenie Wojewody Opolskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Jednak mając na uwadze regulację zawartą w § 2 pkt 2 lit b) rozporządzenia działanie mogące negatywnie wpływać na środowisko, nie zachodzi. Nie zachodzi też sytuacja sprzeczna ze szczegółowymi celami ochrony Parku.

Uchwała Rady Gminy dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż jest aktem prawa miejscowego, realizuje ściśle określone cele ustawowe i musi spełniać warunki, również w sposób szczegółowy określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Gmina opracowując plan zagospodarowania przestrzennego, każdorazowo uwzględnia prognozy oddziaływania na środowisko. W sporządzonej dla Gminy [...] prognozie czytamy: "Spora część obszaru gminy [...] charakteryzuje się wysokimi walorami przyrodniczymi. Dlatego tak ważną rolę pełnią instrumenty planowania przestrzennego oraz ochrony środowiska, które w zamierzeniu mają służyć rozwojowi infrastrukturalnemu oraz ochronie środowiska. Powinno się to odbywać poprzez wdrażanie takiej polityki przestrzennej, która realizuje z jednej strony postulaty gospodarcze i społeczne przy uwzględnieniu wymogów zrównoważonego rozwoju, z drogiej strony realizuje cel odrębny w postaci zachowania lub przywracania równowagi przyrodniczej."

Niewątpliwie plan zagospodarowania przestrzennego musiał uwzględniać obostrzenia związane z regulacjami dotyczącymi [...] Parku Krajobrazowego jako obszaru chronionego. Plan był w następnych latach aktualizowany poprzez kolejne uchwały i za każdym razem podlegał ocenie co do aktualności uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Argumentacja organu, że plan zagospodarowania przestrzennego jest derogowany regułą kolizyjną lex posteriori derogat legi priori, burzy całkowicie założenia dotyczące stanu prawnego terenu i jego zagospodarowania, czym narusza konstytucyjne prawo własności i zaufanie obywatela do państwa. Tereny dotyczące działek a, b, c są działkami o niskiej przydatności rolnej. Ich jedynym racjonalnym i gospodarczo uzasadnionym sposobem wykorzystania jest zalesienie.

Według skarżącego naruszone zostały też przepisy o postępowaniu, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do błędnego ustalenia stanu faktycznego, mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Stwierdził, że do wniosku o wydanie opinii przez RDOŚ załączył dokumenty stanowiące wypis z rejestru gruntów, a następnie wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wniosek składany do ARMIR wraz załącznikami. Organ przy wydaniu opinii całkowicie pominął powyższe dowody, w tym plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] .

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2020r., na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II WSA w Opolu, które doręczono stronom postępowania, a które wydano na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Badając w zakreślonych wyżej ramach zaskarżoną opinię Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Opinia jest aktem o charakterze ocennym. W ramach postępowania wywołanego wnioskiem o jej wydanie właściwy RDOŚ dokonuje oceny, czy planowane zalesienie nieruchomości, która położona jest na obszarze parku krajobrazowego, nie jest sprzeczne z celami ochrony danego obszaru.

Niewątpliwe jest, iż opinia wydawana na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. jest wymagana do złożenia wniosku o sporządzenie planu zalesienia. To zatem osoba ubiegająca się o pomoc finansową przeznaczoną na zalesienie gruntu musi taką opinię uzyskać i ją przedłożyć wraz z wnioskiem o sporządzenia planu zalesienia, a następnie z wnioskiem o przyznanie pomocy na ten cel. Uzyskanie opinii nie następuje więc z inicjatywy organu prowadzącego sprawę o przyznanie dofinansowania na zalesienie (w ramach pozyskania opinii w toku postępowania), lecz na skutek działania osoby zainteresowanej - potencjalnego beneficjenta pomocy. Nie znajduje tu więc zastosowania tryb określony w art. 106 § 1 k.p.a., w ramach którego organ prowadzący sprawę występuje do innych organów o opinie bądź uzgodnienia. Dlatego opinia w przedmiocie sprzeczności zalesienia z celami ochrony danego obszaru parku krajobrazowego wydana na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. a) rozporządzenia jest aktem stosowania prawa podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa,

Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 55) grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Taki zapis nie oznacza jednak automatycznie, że właściciele tych nieruchomości nie są w tym zakresie w jakikolwiek sposób ograniczani. Należy zauważyć, że poza ustawowymi ograniczeniami odnoszącymi się do właścicieli wszystkich nieruchomości, ciążą na nich dalsze ograniczenia związane z zapisami prawa miejscowego, w tym planów zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw (...) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Obowiązek ten został wprowadzony w celu zagwarantowania w tych aktach wykorzystania przestrzeni zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego.

Ponadto na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1-14 ustawy w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone liczne zakazy, w tym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 17 ust. 1 pkt 1). Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 ustawy nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego. Taka procedura, jak słusznie zauważył zaskarżony organ, nie została przeprowadzona.

Według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 10 października 2003 r., Nr [...] nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego położone są na terenie oznaczonym symbolem [...], obręb [...]. Teren ten stanowi grunty o niskiej klasie bonitacyjnej i wysokich walorach krajobrazowych, korzystny dla realizacji dolesień. Dopuszcza się dolesienia. Tyle w części planu "Ustalenia szczegółowe", rozdział 5, § 2 ust. 1 pkt 2 części tekstowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast w przepisach ogólnych planu (Rozdział 2 "Zasady zagospodarowania odnoszące się do całego obszaru") w § 3 postanowiono, że na obszarze objętym planem wyznacza się: (pkt 3) strefy ochrony krajobrazu, w tym obszary prawnie chronione, oznaczone na rysunku nr 1.

W § 4 ust. 1 przepisów ogólnych zapisano, że na całym obszarze objętym planem ustala się zakaz lokowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. W § 5 części ogólnej planu stwierdzono, że dla części obszaru objętego planem obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w Województwie Opolskim (§ 5 ust. 1), natomiast w myśl § 5 ust. 3 dla części obszaru objętego planem obowiązują zasady zagospodarowania wynikające z rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 28 września 1999 r. w sprawie utworzenia " [...] Parku Krajobrazowego" w Województwie Opolskim (obecnie: rozporządzenie Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazoweg – przypis Sądu).

Dalej w § 7 części ogólnej planu postanowiono, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się przeznaczenie pod zalesienie obszarów przyleśnych oraz terenów rolnych zbędnych dla gospodarki polowej (ust. 1), a ze względu na znaczne zróżnicowanie charakteru przestrzennego zagospodarowania oraz uwarunkowania społeczno-gospodarcze wprowadzono na terenie gminy podział na 3 strefy funkcjonalne:

-obszar osadniczy A

-obszar rolno-produkcyjny B

-obszar leśny C

Obszar B oznaczono jako tereny dominacji użytków rolnych. Generalna zasada dotyczy ochrony gruntów przed nieuzasadnionym ich przeznaczeniem na cele nierolnicze i utrzymanie występujących w tym obszarze skupisk leśnych. W obszarze B wyznaczono także tereny do zalesienia.

Analiza powyższych uregulowań tak części ogólnej planu, jak i ustaleń szczegółowych wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez RDOŚ w zaskarżonej opinii, pomimo, że organ wręcz stwierdził, że zapisy planu miejscowego nie miały zastosowania w sprawie. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej analizy zapisów planu miejscowego był nieprawidłowością, ale nie mającą wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania § 2 ust. 2 pkt b rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...], poz. [...]), w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Opolskiego z dnia 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz [...]), słusznie skarżony organ podniósł, że zapisy rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego mają istotne znaczenie, gdyż określają zakazy jakie obowiązują na terenie tej formy ochrony przyrody (§ 2 tego rozporządzenia), a także cele ochrony (§ 3 tego rozporządzenia), które osiągane są właśnie przez stosowanie tych zakazów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu nie odnosił się w swojej opinii do rozporządzenia w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, gdyż faktycznie nie ma ono zastosowania w analizowanym postępowaniu. Wskazany w skardze numer dziennika urzędowego dotyczy nie obowiązującego rozporządzenia Wojewody Opolskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Obecnie obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie jest uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] r. poz. [...] ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), RDOŚ słusznie wywiódł, że zamierzenie realizowane będzie w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w odniesieniu do którego zastosowanie mają regulacje cyt. Rozporządzenia - Nr [...] Wojewody Opolskiego. W § 2 ww. aktu określono szczególne cele ochrony parku, wśród których wskazuje się, m.in.: zachowanie najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej, walorów krajobrazowych oraz dziedzictwa kulturowego części [...] oraz zachowanie pełni różnorodności biologicznej oraz trwałości i równowagi procesów przyrodniczych. Powyższe cele osiąga się, m.in. poprzez przestrzeganie zakazów określonych w § 3 rozporządzenia, w tym zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalesienie nieużytków lub innych niż orne użytków rolnych, znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Z treści art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w granicach parku krajobrazowego nie dotyczy przedsięwzięć, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego. Dla analizowanego zamierzenia nie przeprowadzono takiej oceny.

Organ podniósł, że z przedłożonych wypisów z rejestru gruntów wynika, że działki przeznaczone pod zalesienie stanowią odpowiednio: grunty pod rowami, łąki trwałe, grunty orne (działka ewidencyjna nr a obręb [...]), pastwiska (działka ewidencyjna nr b obręb[...]), a także grunty pod rowami, łąki trwałe, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych i grunty orne (działka ewidencyjna nr c obręb [...]), i na tej podstawie prawidłowo, zważył, że grunty orne mogłyby zostać zalesione, bo rzeczywiście nie podlegają regulacji § 3 ust. 1 pkt 90 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak z opinii Dyrektora Zespołu Opolskich Parków Krajobrazowych wynika, że planowane do zalesienia działki ewidencyjne: nr a, nr b i nr c, zgodnie z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Wojewody Opolskiego Nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr [...] poz. [...]), znajdują się w jednostce przyrodniczo - krajobrazowej wysokiej ochrony [...], dla której wprowadzono, m.in. zalecenie zachowania dotychczasowego charakteru terenów otwartych.

Biorąc pod uwagę lokalizację przedmiotowych działek, ich powierzchnię oraz charakterystykę krajobrazową, Dyrektor ZOPK stwierdził, iż zalesiona może być jedynie działka ewidencyjna nr b obręb [...], stanowiąca lukę w istniejącym już zalesieniu na działkach sąsiednich. Jednak z uwagi na to, że stanowi ona pastwiska to jej zalesienie byłoby naruszeniem zapisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zaskarżona opinia w sposób zasadniczy wpisuje się w realizację celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego, jako formy ochrony przyrody. Zgodnie z powołanym już art. 16 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze (...) oraz walory krajobrazowe. Powtórzyć jeszcze raz wypada, że cele ochrony parku i zakazy służące ich realizacji wprowadziło rozporządzenie Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jednym z nich jest zachowanie najcenniejszych fragmentów przyrody naturalnej, walorów krajobrazowych tej części Niziny Śląskiej, oraz zachowanie pełni różnorodności biologicznej oraz trwałości i równowagi procesów przyrodniczych.

Jeżeli charakterystyczne dla [...] Parku Krajobrazowego poza zalesionymi obszarami [...] [...] są także tereny otwarte, a te służą także ochronie wymienionych w opinii elementów flory i fauny, ze szczególnym uwzględnieniem strefy ochrony orlika krzykliwego, to jest oczywiste, że zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Opolskiego z 8 maja 2006 r. wpisuje się w cele ochrony.

Wbrew zarzutom skargi skarżący nie jest ograniczony w swoim prawie własności. Jego prawo jest, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji, ograniczone ustawą o ochronie przyrody tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty własności.

Zaskarżona opinia nie odejmuje mu własności. Nie zezwala jedynie na inne przeznaczenie gruntu. Skarżący ma nadal prawo uprawiać rolniczo działki wymienione we wniosku, i także otrzymywać wsparcie w ramach różnych systemów unijnego dofinansowania działalności rolniczej, (np. rolno-środowiskowego, ekologicznego).

Co więcej zasady dofinansowania wymagają także przestrzegania przepisów odrębnych, w tym w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Skoro dla [...] Parku Krajobrazowego celem ochrony są między innymi otwarte tereny, jako żerowiska ptaków drapieżnych, to nieruchomości rolne na nich położone muszą być wykorzystywane w taki sposób by ograniczyć zmianę użytkowania łąk i pastwisk na grunty orne oraz przeciwdziałać sukcesji łąk, pastwisk poprzez koszenie, wypas itp. zabiegi oraz usuwanie samosiewów drzew, a przez to niedopuszczenie do zarastania drzewami i krzewami otwartych przestrzeni, czyli dążenie do zachowania i utrzymywania w stanie naturalnym nieleśnych ekosystemów lądowych.

W konsekwencji organ słusznie stwierdził w opinii sprzeczność planowanego zalesienia z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego i to także odnośnie do działki nr b z uwagi na konieczność zachowania charakteru terenów otwartych w jednostce przyrodniczo - krajobrazowej wysokiej ochrony [...], między innymi dla realizacji Programu ochrony orlika krzykliwego i niepogarszania jego żerowisk.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.