Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 356/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 par. 3, art. 25 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1,art. 28 ust. 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. B.-J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz A. B.-J. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na biuro wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz utwardzeniem części terenu na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., wcześniej, postanowieniem z dnia [...] r., wyrażając zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ewid.[...] oraz w odległości 2,60 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. Odwołanie od decyzji wniosła A. B.-J..

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. oraz postanowienie z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą I. S., w dniu [...] r. złożył w organie I instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu [...] r. inwestor zwrócił się do tego organu o wyrażenie zgody na opisane na wstępie odstępstwa od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wystąpił do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, zawieszając jednocześnie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii. W związku z pismem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., organ w dniu [...] r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne oraz wyraził zgodę inwestorowi na opisane wcześniej odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wojewoda ocenił, że zarzuty podniesione w odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w decyzji Prezydenta Miasta L. jest prawidłowe. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji w sposób szczegółowy przeanalizował wniosek inwestora od odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych pod względem dokonanego wyboru lokalizacji rozbudowy, uznając, iż najbardziej racjonalnym rozwiązaniem jest rozbudowa budynku w kierunku zachodnim, która powoduje likwidację tylko części okien w pomieszczeniu istniejącym, racjonalnie wykorzystuje istniejący dojazd, miejsce postojowe oraz istniejące elementy budynku (projektowana nadbudowa garażu), nie powoduje nieuzasadnionego zmniejszenia terenu biologicznie czynnego oraz nie wpływa na ograniczenia światła dziennego w pokojach mieszkalnych. W ocenie organu, projektowane usytuowanie rozbudowy budynku na działce inwestora umożliwia prawidłową zabudowę obu działek sąsiednich, zaś na inne działki budowa ta nie wywiera żadnego wpływu, regulowanego przepisami prawa budowlanego. Z wykonanej przez projektanta analizy naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia wynika, że pomimo rozbudowy budynku na działce [...] zostaną dochowane, zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., warunki naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia dla budynków na działkach nr [...] Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy, zachowania wymaganej powierzchni terenu biologicznie czynnej, dopuszczalnej wysokości zabudowy, zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych w granicach własnej nieruchomości i zakazu dogęszczenia zespołu zabudowy mieszkaniowej. Pomieszczenia planowane w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, przeznaczone na biuro należy traktować jako usługi nieuciążliwe mieszczące się w ramach dopuszczalnego przeznaczenia, towarzyszącego podstawowej funkcji mieszkalnej terenu, na jakim położona jest działka inwestora. Usługi te spełniają nadto wymogi sanitarne określone dla podstawowego przeznaczenia obiektu budowlanego i nie są zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Obowiązujący na wskazanym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu lokalizacji obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jej realizacja nie pozbawi żadnego z właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji elektrycznej i cieplnej ani też środków łączności oraz dostępu światła dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie ma charakteru uciążliwego, w trakcie jego realizacji nie będą zatem przekroczone wymogi co do dopuszczalnego poziomu hałasu, zanieczyszczenia powietrza, wód i gleby. Inwestor spełnił również warunki bezpieczeństwa pożarowego, o czym świadczy zastosowanie od strony działek sąsiednich nr ewid.[...] i 40 ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Projekt budowlany został zaopiniowany bez zastrzeżeń przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz sanitarno-higienicznych. Inwestor przedłożył wraz z projektem budowlanym również pozostałe wymagane przepisami prawa opinie, uzgodnienia i oświadczenia. Zatwierdzony projekt budowlany, uzupełniony w toku postępowania, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, a zatem stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy organy nie mogły odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania, organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w prowadzonym postępowaniu. Stronom zapewniono możliwość czynnego w nim udziału, a na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie można stwierdzić, by matka wnioskodawcy M. S., która jest pracownikiem organu I instancji, była osobą prowadzącą postępowanie w niniejszej sprawie. Sam fakt, że sprawa ta była rozpatrywana przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., w którym pracuje M. S., nie stanowi przesłanki wyłączenia z urzędu tego pracownika od udziału w postępowaniu w myśl art. 24 § 1 i 3 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. B., żądając uchylenia jej i decyzji utrzymanej nią w mocy oraz postanowienia organu I instancji wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 24 § 3 kpa poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji przez osobę, co do której istniały uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności i zaakceptowanie tego faktu przez organ odwoławczy; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, zaś organowi drugiej instancji także art. 136 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, wskutek niedostatecznego rozważenia i niewystarczającego uzasadnienia wyboru wariantu rozbudowy budynku na działce nr [...] w kierunku zachodnim, z zastosowaniem odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych; art. 10 § 1 kpa poprzez pozorne zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wskazała, że podtrzymuje wyrażane w postępowaniu administracyjnym stanowisko, iż przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany, w części w jakiej zakłada rozbudowę do granicy działki nr ewid.[...], przy ul. [...] w L., narusza przepisy prawa budowlanego, a ponadto nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi naruszenie uzasadnionych interesów skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Lu 506/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. (punkt I sentencji), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (punkt II sentencji) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt III sentencji). Sąd za zasadny uznał zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania dający podstawę do jego wznowienia. Już bowiem w odwołaniu skarżąca zwracała uwagę na to, że matka inwestora, będąca pracownicą Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., angażowała się w sprawę oraz, iż jest ona osobą bezpośrednio zainteresowaną korzystnym dla inwestora rozstrzygnięciem. Była też obecna przy zapoznawaniu się przez skarżącą z aktami sprawy, kiedy to udzielała odpowiedzi na zadawane przez skarżącą pytani mimo tego, iż nie była w sprawie referentem oraz za jej pośrednictwem doręczano skarżącej i jej mężowi korespondencję związane ze sprawą. W odwołaniu wskazano również, że matka inwestora zamieszkuje w budynku objętym wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę. Mimo tych zarzutów Wojewoda uznał je za bezzasadne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego stwierdzając lakonicznie, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów świadczących o tym, aby "inspektor M. S. – matka wnioskodawcy była osobą prowadzącą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę czy odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych". Zachowanie takie w ocenie Sądu skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 kpa oraz art. 10 § 1 kpa. Sąd stwierdził też, że przesłany Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nie spełniała warunków wymaganych art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie da się także stwierdzić, czy wniosek z dnia [...] r. spełniał wymogi z art. 9 ust. 3 pkt 1 i 5 ustawy Prawo budowlane. Wadliwa była również ocena organu I instancji co do konieczności udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od powołanego § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Mając na uwadze wymogi określone w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale również ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. . nr [...], poz. 2670 ze zm.), obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny. Organy nie wykazały natomiast, aby w sprawie zachodził przypadek pozwalający na udzielenie inwestorowi zgody, o jakiej mowa w art. 9 ust. 1 ustawy oraz inne przypadki unormowane w art. 9 pozwalające na udzielenie inwestorowi zgody. W ocenie Sądu wadliwe jest uzasadnienie decyzji organu I instancji. W świetle zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego zawarte w nim stwierdzenia uznać należy za dowolne, nie znajdujące pokrycia w materiale dowodowym. Dlatego przyjętą przez organ I instancji ocenę proponowanego przez inwestora wariantu zabudowy, w kontekście konieczności uzyskania przez niego zgody na odstępstwo od warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., Sąd uznał za dokonaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunek określony w § 82 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podniesionego w odwołaniu zarzutu skarżącej co do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie. Taki zaś sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji świadczy o niedochowaniu wymogów określonych w powołanym art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie to jest art. 45 Konstytucji RP oraz art. 19 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny i bezstronny sąd, przejawiające się w wydaniu zaskarżonego wyroku przez sędziego sprawozdawcę, w stosunku do którego zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności z uwagi na łączące go ze skarżącą A. B. – J. relacje zawodowe – wspólne zasiadanie w składzie Rady ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości przy Ministrze Sprawiedliwości oraz w zespole redakcyjnym kwartalnika "Na wokandzie"; art. 21 Konstytucji RP przez istotne ograniczenie skarżącego w prawie dysponowania jego własnością przejawiające się w zakwestionowaniu jego uprawnienia do dokonania zabudowy nieruchomości, której jest właścicielem, pomimo iż spełnia on warunki dokonania tej rozbudowy określone w przepisach szczególnych, błędnym stwierdzeniu, iż inwestor zrealizował już w pełni przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości będącej jego własnością i nie może już dokonać planowanej inwestycji; art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że zgoda organu I instancji na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury "z dnia [...] r." w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wydawana w warunkach uznania administracyjnego, przez co podlega ona kontroli w ramach postępowania przed sądem, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane przez błędne uznanie, że skarżący winien był dołączyć do projektu budowlanego aktualne warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych, w sytuacji gdy planowany zakres robót dotyczy jedynie przebudowy wewnętrznej (w części za wodomierzem) instalacji wodnej i kanalizacyjnej i jako taki nie wymagał przedłożenia tych warunków, a przedłożone pierwotnie warunki z dnia [...] r. zostały dołączone do projektu jedynie zwyczajowo oraz błędne stwierdzenie, że warunki techniczne dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych załączone do projektu budowlanego były nieaktualne w dacie wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy były one aktualne w dacie wydania decyzji z dnia [...] r.; art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne określenie, że stronami niniejszego postępowania winni być także właściciele działek nr [...] Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 19 i art. 21 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 kpa i art. 25 § 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 kpa; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 – 4 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, 2 i 3, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła A. B. – J., wnosząc o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt II SA/Lu 506/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyłączył sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. [...] od orzekania w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt II OSK 1222/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Za zasadny uznał bowiem zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP, art. 19 p.p.s.a. oraz art. 21 p.p.s.a. Podkreślił, że warunkiem koniecznym wyłączenia określonego w art. 19 p.p.s.a. jest uprawdopodobnienie, iż pomiędzy sędzią objętym wnioskiem, a stroną skarżącą lub innymi uczestnikami postępowania zachodzą takie stosunki, które w sytuacji konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. W okolicznościach niniejszej sprawy, istnienie tych wątpliwości, co do osoby sędziego WSA J. [...] zostało przesądzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył sędziego od orzekania w sprawie. Postanowienie to wobec jego niezaskarżalności (art. 194 § 1 pkt 6 a contario p.p.s.a.) jest prawomocne i wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej kasacyjnie o jego rozpoznanie (art. 191 p.p.s.a.) pozostaje poza zakresem kontroli Sądu kasacyjnego. Tym samym stanowisko zajęte w wyżej wymienionym postanowieniu pozostaje wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą kasację. Nie ma przy tym znaczenia to, że wyłączenie sędziego nastąpiło po wydaniu wyroku Sądu pierwszej instancji, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż okoliczności te ujawniły się po zakończeniu czynności procesowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Stwierdzone wątpliwości, co do bezstronności osoby sędziego sprawozdawcy powodują konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji bez udziału wyłączonego sędziego.

Odnośnie oceny znaczenia udziału w sprawie matki inwestora M. S. NSA podzieliło ocenę Sądu pierwszej instancji, że jej rola w tym postępowaniu, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz osobiste zaangażowanie, jakie przedstawiono w odwołaniu wniesionym do organu II instancji nie zostały zbadane przez organ odwoławczy. Pomimo zgłoszonych w tym zakresie licznych wątpliwości, wynikających z konkretnych okoliczności sprawy podanych w odwołaniu, Wojewoda ograniczył się jedynie do stwierdzenia o braku dowodów, by matka skarżącego była osobą prowadzącą postępowanie. Nie ocenił jednak ten organ ani wiarygodności twierdzeń strony odwołującej się, ani ich wpływu na wynik niniejszego postępowania.. Nie można tym samym przesądzić tego, czy to matka inwestora rzeczywiście prowadziła lub współprowadziła przedmiotowe postępowanie i czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, czy też jej ewentualne zaangażowanie w sprawę pozostawało naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA zasadnie przyjęto, że projekt zagospodarowania działki nie wskazuje wyraźnego usytuowania miejsca parkingowego. Część opisowa projektu zagospodarowania działki nie pozwala na określenie wyraźnej lokalizacji tegoż miejsca, bowiem na wymienionych mapach nie zaznaczono (zgodnie z legendą) w ogóle miejsca parkingowego. NSA zwrócił również uwagę, że organy obu instancji uchybiły również obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz należytego uzasadnienia tej oceny. Za zasadne uznano wątpliwości Sądu I instancji odnośnie ograniczenia dostępu do światła słonecznego, której to kwestii organy administracji nie poddały wystarczającej rozwadze, przedwcześnie przyjmując spełnienie warunków § 13 i § 60 tego rozporządzenia.

Sąd kasacyjny wskazał ponadto, że jedynym obowiązkiem inwestora było załączenie do przedkładanego projektu budowlanego oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, aktualnego na dzień jego złożenia. Nie można zatem wymagać od inwestora, aby ten zapewnił aktualność tych oświadczeń (w tym przypadku – warunków technicznych dostawy wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych), na moment rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przed przystąpienie do oceny zasadności skargi należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. (sygn. akt II OSK 1222/14). W myśl bowiem art. 190 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I GSK 1498/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku przesądził, że organ odwoławczy nie zbadał jaką rolę odegrała w niej matka inwestora M. S. oraz, czy miała ona wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wskazywała natomiast w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że podczas pierwszej jej obecności z mężem w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., udostępniono im akta administracyjne "przy biurku M. S., (...) która od kilkudziesięciu lat mieszka w domu objętym projektowaną rozbudową i jest osobą bezpośrednio zainteresowaną korzystnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciem. Wskazana nam wtedy przez M. S. jako formalny referent sprawy koleżanka zajmowała sąsiednie biurko. Niemniej jednak to M. S. odpowiadała na nasze pytania kierowane do referenta przerywając i jemu i nam, bądź je komentowała (...). Kiedy wyjaśniliśmy, że przyszliśmy do Urzędu, aby przejrzeć dokumenty na neutralnym - jak zakładaliśmy - gruncie i referent poprosił w końcu M. S., aby na chwilę wyszła ta wyszła oburzona (...)". Po wyjściu matki inwestora z pokoju pracująca z nią koleżanka próbowała przekonać skarżącą i jej męża, że wydane w 2005 r. odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, na które powoływał się inwestor, przesądza sprawę pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku o pozwolenie na budowę, przekonywała, że "trzeba chłopakowi pomóc...", a ponadto podkreśliła, że niektórzy sami "zgadzają się na gorsze rzeczy...". Skarżąca zwróciła również uwagę organu odwoławczego na fakt osobistego zaangażowania matki inwestora w celu szybkiego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy po jej myśli. Samodzielnie, bez pośrednictwa pracowników urzędu poczty, miała doręczać skarżącej i jej mężowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...] r. wieczorem, wyjaśniając powody swego udziału w sprawie następująco: "żeby było szybciej, bo to wszystko musi być załatwione do 15 marca". Ponadto, pomimo opisanego wyżej zajścia w siedzibie organu pierwszej instancji, w zawiadomieniu z dnia [...] r. organ ten pouczył skarżącą o możliwości zapoznanie się z aktami administracyjnymi w tym samym pokoju, co poprzednio, a zatem tuż przy biurku pracującej tam matki inwestora. W tych okolicznościach skarżąca, co podkreśliła w odwołaniu, poprosiła o kierowanie do niej korespondencji urzędowej "bez pośrednictwa p. M. S.". W odpowiedzi na te zarzuty organ odwoławczy przyznał, że M. S. rzeczywiście pracuje w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., przy czym Zastępca Dyrektora tego Wydziału wydał, z upoważnienia Prezydenta Miasta L., decyzję kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewoda skwitował jednak te zarzuty lakonicznym stwierdzeniem, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów świadczących o tym, by "inspektor M. S. – matka wnioskodawcy była osobą prowadzącą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę czy odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych". W myśl art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 tego przepisu, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Stosownie natomiast do unormowania art. 25 § 1 kpa organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt. 1) oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt. 2). Instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (uregulowanej w art. 7 kpa) oraz zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Celem jej jest wykluczenie sytuacji, w której na rozstrzygnięcie sprawy miał wpływ fakt osobistego zainteresowania pracownika sprawą. Postępowanie administracyjne powinno się bowiem toczyć w taki sposób i na takich warunkach, aby wyeliminować jakiekolwiek sugestie czy podejrzenia, że postępowanie nie prowadzone jest przez podmiot całkowicie niezainteresowany końcowym rozstrzygnięciem sprawy (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr [...], s. 137-138). Istotę tej instytucji procesowej oddaje art. 24 § 3 kpa, dający podstawę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, gdy zostanie "uprawdopodobnione" (a więc nie wykazane) istnienie jakichkolwiek okoliczności, "które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Mając na uwadze sposób w jaki organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów dotyczących udziału matki inwestora w postępowaniu uznając je za bezzasadne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego stwierdzić należy, że naruszył on nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 kpa., zobowiązujące ten organ nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organ oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych samych powodów organ odwoławczy naruszył zasadę praworządności (art. 6 i 7 kpa), zasadę zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 kpa), jak też zasady przekonywania (art. 11 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przesądził również o tym, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi dokonania wszechstronnej oceny, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych oraz należytego uzasadnienia tej oceny. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, 1623 ze zm.), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. W świetle natomiast ustępu trzeciego wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki powinien zawierać między innymi: szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (pkt 2) oraz propozycje rozwiązań zamiennych (pkt 3). Przesłanka udzielenia odstępstwa od przepisów w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" stanowi klauzulę generalną. Treść jej jest ustalana w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego, przez organ stosujący prawo. Obowiązkiem jego jest ocenia całości materiału dowodowego, w szczególności rozważyć powinien takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne (art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy), czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. K. jest więc dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. W niniejszej sprawie pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wymagało zgody organu na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. . nr [...], poz. 2670 ze zm.) wynika, że działka inwestora znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "M4", to jest tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o maksymalnej wysokości budynku 2 kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego (§ 2 ust. 4 pkt 1). Podstawowym przeznaczeniem gruntów na tym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a wyjątkowo jedynie plan dopuszcza wprowadzenie usług nieuciążliwych do budynku mieszkaniowego z zachowaniem dodatkowych warunków określonych w planie (§ 27 ust. 3 pkt 1 lit. a). Na obszarze tym plan wprowadza obowiązek ochrony funkcji mieszkaniowej, co wyraża się w tym, że wprowadzenie funkcji usługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "musi być każdorazowo uzasadnione analizą wpływu przewidzianego do realizacji programu na prawidłowe funkcjonowanie działek sąsiednich i wykazania braku kolizyjności" (§ 82 ust. 1 pkt 2). K. jest również zapewnienie 1 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadanie inwestycyjne, zapewnienie 1 miejsca parkingowego na każde 20 m2 powierzchni użytkowej usług w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadanie inwestycyjne oraz przeznaczenie co najmniej 50% powierzchni terenu wolnego od zabudowy na zieleń i tereny biologicznie czynne (§ 82 ust. 1 pkt 6-8). Ponadto paragraf osiemdziesiąty drugi ustęp drugi punkt drugi i trzeci planu zakazuje wprowadzania dogęszczeń zabudowy zespołów mieszkaniowych oraz zakazuje degradacji funkcjonalnej i przestrzennej istniejących zespołów zabudowy, w tym obniżania warunków środowiskowych zespołów mieszkaniowych przez wprowadzanie funkcji kolizyjnych, znaczącą redukcję dostępu światła słonecznego i eliminację zieleni przydomowej. Ze względu na wymogi wynikające z art. 9 ust. 1 jak i ograniczenia wprowadzone planem miejscowym, obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny. Przy czym analiza ta powinna być dokonana z uwzględnienie przytoczonych powyżej ograniczeń wynikających z planu jak i wymogów art. 9 ust. 1 prawa budowlanego. Chodzi zwłaszcza o możliwość nadbudowy i rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, która nie wymagałaby uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Według projektu budowlanego, w tym z treści dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę "Analizy wpływu projektowanego programu usług na funkcjonowanie działek sąsiednich" nie wynika bowiem, by zrealizowanie wariantu rozbudowy I lub II łączyło się z koniecznością "likwidacji" wejścia do budynku bądź też "likwidacji miejsca parkingowego bez możliwości jego przeniesienia". Powyższą okoliczność podnosiła skarżąca wskazując, że możliwe jest w tym przypadku usytuowanie dodatkowego miejsca parkingowego przy południowej ścianie rozbudowywanej części budynku. Również według sądu kasacyjnego projekt zagospodarowania działki nie wskazuje wyraźnego usytuowania miejsca parkingowego. Z § 82 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego wynika natomiast wymóg zapewnienia minimalnej ilości miejsc parkingowych koniecznych dla obsługi planowanej funkcji usługowej. Lokalizacja tego elementu infrastruktury nie wynika również z "Opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki". Informacji na ten temat nie zawiera w szczególności pkt 6.3 "Opisu..." dotyczący "Istniejącego zagospodarowania działki (terenu)" oraz pkt 6.4 dotyczący "Projektowanego zagospodarowania działki" (k. 81-83 projektu budowlanego – projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego). W tym zakresie można zatem mieć wątpliwości co do spełnienia przez inwestora wymogów planu miejscowego wynikających z § 82 ust. 1 pkt 7 planu.

Nie wiadomo również, jakie faktycznie istnieją, w ocenie organu I instancji, przeszkody uniemożliwiające należyte skomunikowanie rozbudowywanej w wariancie IV części budynku z pozostałą częścią tego obiektu budowlanego. Organ nie wyjaśnił także, w jakich warunkach zachodziłoby takie "poprawne" połączenie całości budynku. Całkowicie dowolne, w świetle materiałów dowodowych sprawy, jest zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie, że rozbudowa w kierunku wschodnim i północnym jest "nieracjonalna z uwagi na brak możliwości uniknięcia zbliżenia do granicy działki". Konsekwencją omówionego wyżej uchybienia było uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wobec braku z powyższych powodów prawidłowo udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych inwestycja, na realizację której udzielono pozwolenia budowlanego kontrolowanymi w niniejszej sprawie decyzjami, nie spełniała warunku określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji obu instancji nie rozważyły w sposób wyczerpujący również kwestii ograniczenia dostępu do światła słonecznego, przyjmując tym samym przedwcześnie, że projekt spełnia warunki § 13 i § 60 rozporządzenia. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunek określony w § 82 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. Trafnie zarzuca skarżąca, że przyjęte w projekcie rozwiązania prowadzą do istotnego ograniczenia dostępu światła słonecznego do jej nieruchomości oraz niewątpliwie do utrudnienia warunków kultywacji zieleni przydomowej. Organy administracji obu instancji nie oceniły należycie tej okoliczności, albowiem, co należy podkreślić, przyjęły one w istocie, że spełnienie przez inwestora wymogów określonych w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. świadczy jednocześnie o nienaruszeniu określonego w § 82 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego zakazu "znaczącej redukcję dostępu światła słonecznego". Paragraf trzynasty rozporządzenia określa szczegółowe warunki sytuowania obiektów budowlanych w celu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zaś § 60 wskazuje m.in. minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych. Należy zatem podkreślić, że spełnienie powyższych wymogów określonych w przepisach techniczno-budowlanych nie jest równoznaczne z wykazaniem braku negatywnego oddziaływania planowanej rozbudowy i nadbudowy na działkę skarżącej, o jakim mowa w § 82 ust. 2 pkt 3 planu. Wskazany zapis planu nie odwołuje się wprost ani pośrednio do przesłanek określonych w tychże przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. Nie ogranicza on bowiem "znaczącej redukcji dostępu światła słonecznego" wyłącznie do nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym pomieszczeń mieszkalnych. Tym samym ocenę spełnienia tego warunku odnosić należy do wszystkich nieruchomości sąsiednich, niezależnie od tego, czy spełnione zostały wymogi co do dostępu światła słonecznego, określone w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r., czego organy obu instancji nie uczyniły.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy odniesie się również do zarzutów odwołania dotyczących wadliwości ustalenia przez organ I instancji stron postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca zarzuciła, że w jej ocenie "kolizyjność planowanej działalności usługowej powinna być rozpatrywana w szczególności w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, do których wjazdy znajdują się na końcu (ślepej) ulicy [...]". Tym samym, jej zdaniem, stronami postępowania w niniejszej sprawie powinien być nie tylko inwestor, skarżąca (właścicielka działki nr [...]), współwłaściciele działek nr 48/1 oraz nr [...], lecz również właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) działek nr [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy nie ocenił należycie tych zarzutów, ograniczając się jedynie do oczywistego – w świetle akt sprawy – stwierdzenia, że przymiot stron postępowania w tej sprawie posiadali właściciele działek nr [...] (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], a także postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.