Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 310/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 36a art. 37 art. 51 ust. 1 pkt 3 art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi W. K. i R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł na rzecz W. K. i R. K. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił W. K. i R. K. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, obejmujących budowę budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną i mieszkalną (obiekt kategorii XVII) z bezodpływowym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości sanitarnych, zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym [...],[...],[...] w obrębie [...] w P.

W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że pismem z dnia 21.lipca 2009r. Z. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji powyżej inwestycji. Z protokołu przeprowadzonej w dniu 4.sierpnia 2009r. wizji lokalnej przedmiotowej budowy wynika, że sporna inwestycja była wykonywana na podstawie decyzji, wydanej przez Starostę [...] w dniu [...], nr [...], którą zatwierdzony został projekt budowlany oraz udzielone zostało pozwolenie na budowę, obejmujące budowę budynku garażowego dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo-socjalną (obiekt kategorii XVII), zlokalizowanego na wskazanej na wstępie nieruchomości. W toku kontroli ustalono, że realizacja omawianej inwestycji przebiega z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu tj.

- od strony wschodniej, w części garażowej wykonano dziewięć wjazdów, a w części biurowo-socjalnej wykonano trzy otwory okienne;

- od strony zachodniej wykonano jeden otwór okienny;

- od strony północnej wykonano trzy otwory okienne;

- od strony południowej jeden otwór drzwiowy, w części biurowo-socjalnej ściany zewnętrzne podniesiono o 6 warstw muru z pustaka szlakowego.

Odnośnie stanu zaawansowania robót, stwierdzono, że w części garażowej wykonano stropy oraz więźbę dachową metalową.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji oraz nakazał zabezpieczyć plac budowy przed dostępem osób trzecich.

Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji nałożył na W. K. i R. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, obejmującego budowę budynku garażowego dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną na przedmiotowej działce, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30.września 2009r. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne.

Równolegle przed Wojewodą [...] toczyło się - wszczęte w dniu 29.lipca 2009r. z urzędu - postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] o nr [...], wydanej w dniu [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] nr [...]. Następnie, z uwagi na fakt, iż organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości własną decyzję nr [...], co skutkowało umorzeniem przed Wojewodą [...] postępowania nieważnościowego, decyzją nr [...] z dnia [...].

W dniu 28.lipca 2009r. W. K. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] nr [...] i zatwierdzenie projektu zamiennego obejmującego inwestycję, polegającą na budowie budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo - socjalną i mieszkalną. W dniu 13.sierpnia 2009r. W. K. cofnęła ów wniosek, wobec czego Starosta [...] wydał w dniu [...] decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany własnej decyzji nr [...] z dnia [...].

Po analizie przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, obejmujących budowę przedmiotowego budynku z uwagi na sprzeczność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i R. K., w jego treści wyjaśniając, iż wykonali decyzję PINB nr [...], składając projekt budowlany zamienny, obejmujący budowę budynku gospodarczego - garażu z częścią biurowo-socjalną i mieszkalną, zaś organ nadzoru budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję nie zajął się istotą sprawy, a mianowicie oceną dokonanych zmian w projekcie w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego "prawomocną" decyzją o pozwoleniu na budowę w kontekście zgodności dokonanych zmian z prawem budowlanym. Zdaniem odwołujących, organ nie uzasadnił na czym polega niezachowanie podstawowego przeznaczenia terenu. Z uzasadnienia nie wynika jaki konkretny przepis Uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przewiduje, że zamierzenie budowlane w granicach przestrzennych opracowania projektowego wymagało jednoczesnej realizacji wszystkich obiektów, składających się na docelowe zagospodarowanie terenu. Odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwołujący się wskazali, iż niewątpliwie przewiduje on możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenia podstawowego oraz nieuciążliwej zabudowy usługowej, zabudowy gospodarczej i obiektów garażowych jako przeznaczenia uzupełniającego. Plan określa jednocześnie maksymalną wielkość programu usługowego jako funkcji uzupełniającej do 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego jednak nie określa kolejności realizacji poszczególnych budynków czy obiektów w ramach jednostki planistycznej, gdyż jak każdy inny plan zagospodarowania przestrzennego stanowi o zasadach docelowego zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych.

Inwestorzy wyjaśnili również, że w dokumentacji projektowej zamiennej określone zostały miejsca lokalizacji przewidzianych do realizacji budynków mieszkalnych. Wskazali, że nie mają i nie muszą mieć środków finansowych na równoległą kompleksową realizację wszystkich budynków, które chcą wznieść na danym terenie, zaś plan miejscowy nie zmusza ich do tego. Odwołujący się podkreślili, że projekt budowlany zamienny przewiduje powiększenie funkcji mieszkalnej kosztem tzw. programu usługowego, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób diametralnie odmienny od organu wydającego pozwolenie na budowę - Starosty [...] - zinterpretował zapisy planu miejscowego, bowiem w pierwotnie zatwierdzonym i objętym ostateczną decyzją projekcie budowlanym program usługowy był większy niż w projekcie zamiennym. Powyższe oznacza zdaniem inwestorów, że dwa organy administracji publicznej działające na tym samym terenie dokonały zupełnie różnej oceny tego samego prawa, co rażąco narusza zasady przewidziane w art. 7 i 8 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zdaniem organu odwoławczego, istotnym odstępstwem stwierdzonym przez organ pierwszej instancji była zmiana kubatury obiektu. Ponadto, w ocenie organu, analiza projektu zamiennego przedłożonego przez inwestorów pozwala stwierdzić, że chcieli oni zmienić sposób użytkowania części wykonywanego obiektu, bowiem projekt zamienny dotyczy budowy budynku garażowego dziewięciostanowiskowego z częścią biurowo-socjalną i mieszkalną z bezodpływowym zbiornikiem do gromadzenia nieczystości sanitarnych. Inwestorzy chcieli zatem przy przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego doprowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego obejmującego budowę nowej, odmiennej inwestycji.

Przedmiotowa inwestycja jest realizowana na terenie oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem L8MN, dla którego ustalono podstawowe przeznaczenie terenu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz przeznaczenie uzupełniające - nieuciążliwa zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza, garaże. Jednocześnie w planie przewiduje się, że maksymalna wielkość programu usługowego na działce jako funkcji uzupełniającej nie może przekroczyć 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Projekt budowlany zamienny przewiduje, że całkowita powierzchnia użytkowa projektowanego obiektu wynosi 478,1 m2, w tym część mieszkalna wynosi 56,42 m2, a część usługowa (garaże wraz z częścią socjalno-biurową) 421,68 m2. Część socjalno-biurową wynosi 74,88 m2, z kolei ta część budynku, która przeznaczona jest na garaże wynosi 346,80 m2. wobec powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego współczynnik maksymalnej wielkości programu usługowego nie został przez projektanta zachowany. Część socjalno - biurowa stanowi bowiem ok. 133% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, że ta część budynku, która przeznaczona jest na garaże również stanowi część usługową, bowiem zarówno pierwotny jak i zamienny projekt budowlany dotyczy wykonania budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej (świadczenie usług transportowych), zatem współczynnik wielkości programu usługowego na działce nie został tym bardziej zachowany, gdyż przy uznaniu za część usługową także pomieszczeń garażowych wyniesie on ok. 747%. Natomiast przyszłe (niepewne) zamierzenia inwestorów nie mogą być brane pod uwagę na etapie niniejszego postępowania. Projekt budowlany zamienny winien przewidywać takie założenia, które są zgodne z przepisami Prawa budowlanego, w tym także z postanowieniami obowiązującego planu. Powoływanie się przez inwestorów, iż ich przyszłe zamierzenie inwestycyjne spowoduje, że przedmiotowa budowa będzie spełniać kryteria określone w planie zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem organu, niewystarczającą okolicznością do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, który w aktualnym stanie jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji podniósł również, iż w ramach postępowania odwoławczego uzyskał informację od Burmistrza P., że w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zapisu, odnoszącego się do kolejności realizacji obiektów funkcji podstawowej oraz funkcji uzupełniającej. I choć, zdaniem organu architektoniczno-budowlanego, nie ma znaczenia, który z obiektów (funkcji podstawowej lub uzupełniającej) powstanie jako pierwszy, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wbudowania w bryłę budynku mieszkalnego części usługowej - choć w istocie funkcja usługowa stanowi przeważającą część projektowanego budynku - zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane są do doprowadzenia do respektowania założenia planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego wskaźnika maksymalnej wielkości programu usługowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję wnieśli R. K. i W. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego tj.

- art.51 ust.4 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

- uchwały Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem L8MN, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zamierzenie inwestycyjne skarżących jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego;

- art.33 ust.1 w zw. z art.51. ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Nadto skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego tj.

- art.7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. przez pominięcie istotnych okoliczności i dowodów w sprawie tzn. brak wszechstronnej analizy projektu zagospodarowania terenu, zawartego w projekcie budowlanym zamiennym, brak analizy owego projektu pod kątem zmian, wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art.7, art.8 i art. 9 K.p.a., poprzez nieudzielenie skarżącym informacji o okolicznościach prawnych, w szczególności o z góry powziętym zamiarze odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego niezależnie od szczegółowej treści tego projektu, o zapatrywaniu organu, wedle którego całe zamierzenie inwestycyjne skarżących jest niezgodne z prawem, a jednocześnie poprzez zobowiązanie skarżących jedynie do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co w sposób rażący podważa elementarne zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

W obszernym uzasadnieniu skargi wywiedli, iż uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynku garażowego z częścią socjalną na działkach nr [...],[...] i [...], po czym przystąpili do realizacji inwestycji, osiągając znaczny poziom jej zaawansowania. Przed rozpoczęciem prac związanych z zadaszeniem obiektu, organ nadzoru budowlanego I Instancji wszczął postępowanie kontrolne na skutek wniosku złożonego przez sąsiada skarżących – Z. T. W toku postępowania stwierdzone zostały odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym odstępstwa istotne. Prowadzone postępowanie naprawcze skutkowało nałożeniem na skarżących obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, przy czym organ nadzoru budowlanego zacytował jedynie końcową treść art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie wypełniając powyższego nakazu treścią. Adresaci decyzji zostali zatem obciążeni jedynie obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, albowiem drugie ze zobowiązań (w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) pozostało niedookreślone. W wyznaczonym terminie inwestorzy wykonali nałożony obowiązek, jednakże nie uzyskali jego zatwierdzenia oraz pozwolenia na wznowienie robót.

W ocenie skarżących wadliwe jest odwoływanie się przez organy do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla uzasadnienia wydanej decyzji, skoro ten sam plan nie stał na przeszkodzie uzyskaniu przezeń pozwolenia na budowę budynku garażowego 10-stanowiskowego z częścią biurowo-socjalną. Po pierwsze bowiem jedynie zabudowa usługowa spełniać musi wymóg, związany z nieprzekraczaniem 60% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (wymogu tego nie musza spełniać garaże oraz zabudowa gospodarcza). Po wtóre, w ocenie skarżących, "część mieszkalna w budynku gospodarczym" to nie to samo co "budynek mieszkalny", zatem wszelkie wyliczenia dokonane w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego są wadliwe. Wyliczenie winno być zaś dokonane z uwzględnieniem przyszłych projektowanych budynków mieszkalnych, uwidocznionych na projekcie zagospodarowania działek, znajdującym się w dokumentacji projektowej. Fakt, iż obiekty te nie są objęte pozwoleniem na budowę ani też wnioskiem o zatwierdzenie projektu zamiennego nie dyskwalifikuje zamiarów inwestora. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane daje bowiem inwestorowi możliwość etapowego realizowania inwestycji. Wadliwe jest również, zdaniem skarżących, rozłączne traktowanie działek objętych inwestycją. Winno ono bowiem być interpretowane w związku z treścią art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.)

Skarżący wskazali nadto na konstrukcyjną wadliwość zaskarżonego orzeczenia podnosząc, iż z treści art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika jedynie obowiązek sprawdzenia wykonania obowiązku, nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Tymczasem zaskarżona decyzja oceny tej nie zawieraja, przez co zapadłe orzeczenie pozostaje bez związku z nałożonym uprzednio obowiązkiem, gdyż żaden projekt zamienny uwzględniający dotychczas wykonane roboty nie miał szans na zatwierdzenie przy przedstawionej wyżej wykładni planu, dokonanej przez organy nadzoru budowlanego.

Wskazując na powyższe W.K. i R. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z. T. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu określonym w przywołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że inwestorzy prowadzili budowę na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku garażowego dziesięciostanowiskowego, z częścią socjalno-biurową, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w P. na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]. Poza sporem pozostaje również, że w toku realizacji inwestycji skarżący dopuścili się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (w części garażowej wykonano 9 wjazdów zamiast zaprojektowanych 10, zwiększając część biurowo-socjalną, w części biurowo-socjalnej ściany zewnętrzne podniesiono o sześć warstw muru z pustaka szlakowego), co skutkowało wszczęciem postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przypisać należy zatem regulacji, zawartej w art. 36 a ustawy Prawo budowlane. W art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, określającej kompetencje organu nadzoru budowlanego chodzi bowiem o istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36 a powołanej ustawy. Do zmian projektu budowanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tegoż projektu. (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego. Warszawa 2006, str.542). Przepisy art. 36 a ustawy Prawo budowlane wprowadzone zostały natomiast w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez inwestorów, dokonujących istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw (po uzyskaniu stosownego zezwolenia), jednakże nie może to prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych prawa metrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, zmiany projektu budowlanego, w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego, były na tyle niewielkie, że nie sposób twierdzić, że mogły prowadzić do powstania nowej inwestycji, o parametrach diametralnie innych od pierwotnie zatwierdzonej. Skoro zatem, ust. 3 art. 36 a ustawy Prawo budowlane nakazuje w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy art. 32-35 jedynie odpowiednio do zakresu tej zmiany, brak jest podstaw by zasadniczo odmiennie traktować sytuację inwestora ubiegającego się o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w przypadku samowolnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Innymi słowy, za całkowicie nieuprawnione uznać należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, jakoby decyzja Starosty [...] z dnia [...]zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pozostawała dlań niewiążąca, albowiem jej nieważność zostałaby stwierdzona przez organ wyższego stopnia, gdyby decyzja wspomniana nie została uchylona w trybie art. 36a ust. 2 ustawy. Po pierwsze bowiem, uchylenie decyzji z dnia [...] miało związek z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zaś z jej wadliwością, po wtóre nie stało ono na przeszkodzie ewentualnemu prowadzeniu postępowania nieważnościowego w tym zakresie. Póki wszakże decyzja wspomniana nie została wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, póty organy w niniejszej sprawie związane były wcześniejszą decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...], a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczyć mogło tylko zmian wprowadzonych do tego projektu. Tylko w tym zakresie organy nadzoru budowlanego mogły prowadzić postępowanie zmierzające do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.kwietnia 2010r., sygn.akt II OSK 674/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie projekt zamienny nie przewidywał innego usytuowania obiektu niż projekt pierwotny. Nie zmieniał w sposób zasadniczy parametrów obiektu, powierzchni zabudowy ani kubatury. Nie można zatem odmówić racji argumentom skarżących, iż w sprawie zaistniała tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z dnia [...] i obiektu według projektu zamiennego. Tym samym więc generalna konkluzja o sprzeczności prowadzonej inwestycji - budowy budynku gospodarczego – garażu z częścią biurowo-socjalną i mieszkalną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy uprzednio udzielone zostało ostateczne pozwolenie na budowę budynku gospodarczego – garażu dziesięciostanowiskowego z częścią biurowo-socjalną, stanowi naruszenie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i w zw. z art. 36 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Niezależnie od tego wskazać należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] dla terenu, na którym położone są działki, objęte inwestycją ustala przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające natomiast – nieuciążliwa zabudowa usługowa, zabudowa gospodarcza, garaże. Po pierwsze zatem brak jest podstaw do wnioskowania, iż wspomniany zapis planu oznacza, iż realizacja przeznaczenia uzupełniającego możliwa jest wyłącznie po zrealizowaniu przeznaczenia podstawowego, po wtóre za nielogiczne uznać należy rozumowanie, iż wystąpienie o pozwolenie na budowę całego zamierzenia inwestycyjnego, wskazanego na projekcie zagospodarowania działki, pozwalałoby za uzyskanie pozwolenia na budowę w żądanym kształcie, natomiast jego etapowanie według zaproponowanej przez inwestora kolejności, możliwość tę wyklucza. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż brak jest instrumentów prawnych do "przymuszenia" inwestorów do zrealizowania obiektów mieszkalnych, wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego zamiennego, uzyskanie pozwolenia na budowę, obejmującego całość inwestycji, nie stanowi przecież gwarancji jej całościowej realizacji. Również w tym zakresie brak jest jakichkolwiek możliwości egzekucyjnych, zaś od inwestora jedynie zależy czy i w jakim zakresie będzie budowę prowadzić. Przerwa w budowie, trwająca dłużej niż trzy lata skutkuje natomiast wygaśnięciem decyzji pozwoleniowej (art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Zwrócić należy również uwagę na fakt, iż § 3 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] definiuje przeznaczenie uzupełniające terenu jako dopuszczone rodzaje przeznaczenia, uzupełniające lub wzbogacające przeznaczenie podstawowe. Kwestia parametrów zabudowy, określonych w § 48 ust. 2 (w tym również pkt 1 lit f oraz pkt 2 lit d) powołanej uchwały winna być przy tym interpretowana z uwzględnieniem definicji, zawartych w § 3 pkt 10-12 uchwały. Podzielić należy również stanowisko skarżących, iż problem rozumienia pojęcia "działki budowlanej", objętej inwestycją winien być postrzegany, zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), co niekoniecznie musi oznaczać pojedynczą, geodezyjnie wyodrębnioną działkę.

Odnosząc się natomiast do kwestii zaliczenia projektowanego budynku do kategorii budynków gospodarczych (jak traktowany jest w projekcie zamiennym), zwrócić należy uwagę na fakt, iż w świetle definicji budynku gospodarczego, znajdującej się w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), kwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii budynków gospodarczych wydaje się wątpliwe. Kwestia natomiast, czy projektowany garaż z częścią biurowo – socjalną i mieszkalną stanowi element nieuciążliwej zabudowy usługowej czy też garaż w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i związane z tym konsekwencje dla ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 48 ust. 2 pkt 1 lit f uchwały), winna być oceniana przy uwzględnieniu charakteru działalności usługowej, prowadzonej w obiekcie. W tym zakresie brak jest natomiast podstaw do kwestionowania stanowiska organów, iż projektowany garaż służyć będzie realizacji funkcji usługowej, prowadzonej w obiekcie, związanej z zatrudnieniem dziesięciu kierowców, obsługujących garażowane pojazdy (opis techniczny do projektu budowlanego zamiennego).

Odnosząc się natomiast do tych spośród zarzutów skargi, które miały za przedmiot wady przeprowadzonego postępowania, wyjaśnić należy, iż w świetle charakteru prawnego wskazanych wyżej uchybień, odnoszenie się doń wydaje się na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe. Nie można zaś podzielić wyrażonego w skardze poglądu, iż samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, w następstwie wykonania obowiązku nałożonego na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakreślonym terminie, obligowało organ nadzoru budowlanego do jego automatycznego zatwierdzenia. Jak bowiem wyżej wspomniano, do oceny zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu.

Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji, nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania, za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot solidarnie w kwocie odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,-zł.), opłacie od pełnomocnictwa (34,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącemu radcą prawnym, określonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,-zł.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy nadzoru budowlanego dokonają oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, uwzględniając zawartą wyżej ocenę prawną.

m.o.