Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1200/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 61a, art. 105, 156
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/13 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1053/13, oddalił skargę A. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia 12 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...], mocą której udzielono R. G. "[...]" z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie części kondygnacji parteru przeznaczonej na bar gastronomiczny i zaplecze kuchenne oraz części kondygnacji piwnicznej z zapleczem socjalnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami wybudowanym na działkach nr ewid. [...], [...],[...] i [...] przy ul. [...] w K. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że A. P. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z wnioskiem o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie udzielenia R. G. pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ulicy [...] w K. obejmującej kondygnację parteru przeznaczoną na bar gastronomiczny i zaplecze kuchenne oraz część kondygnacji piwnicznej z zapleczem socjalnym dla gastronomii.

Prezydent Miasta Kielce decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. udzielił dla inwestora, R. G. pozwolenia na budowę obejmującego, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, przebudowę sieci kanalizacji sanitarnej, przebudowę sieci telekomunikacyjnej, zjazd publiczny z ul. [...], przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z kanałem sanitarnym o długości około 50 m, wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno- budowlanymi na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w K.

Przedmiotowy budynek zaliczony został do kategorii XIII/XVII/IV, co zobowiązywało inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie po zakończeniu budowy.

Organ wskazał, że A. P. nie jest inwestorem budowy ww. budynku, jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. [...] w K.

Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przepisu powyższego wynika w sposób oczywisty niemożność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek pochodzący od osoby nie będącej stroną.

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Dalej organ wskazał, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika wprost z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu.

Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie, niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Jeśli w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, a kwestię ustalenia stron postępowania w tych sprawach reguluje przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo, stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przy czym także w tym przypadku podkreślano, że dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu.

Analiza akt przedmiotowej sprawy w tym analiza ustaleń dokonanych przez organ I instancji podczas obowiązkowej kontroli prowadzi do wniosku, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, które nie zostało uchylone i pozostaje w obrocie prawnym i inwestor zrealizował obiekt bez istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

W szczególności wskazał, że w projekcie w kondygnacji piwnic przewidziane było pomieszczenie opisane symbolem P-20 jako pomieszczenie rezerwowe dla trafostacji i właśnie takie pomieszczenie zostało przez inwestora zrealizowane, przy czym inwestor informował P. Sp. z o.o., że pomieszczenie przewidziane dla stacji TRAFO jest wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozostaje do dyspozycji P.

Zatem w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie prowadził postępowania w sprawie dokonanego przez inwestora istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, gdyż nie stwierdził podstaw do prowadzenia takiego postępowania, co prowadzi do wniosku, ze w przedmiotowej sprawie znajduje pełne zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, z czego wynika, ze stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

A. P. nie jest inwestorem budowy przedmiotowego budynku, nie jest zatem stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie i nie może być stroną także w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z tych względów organ powołując się na przepis art. 61a § 1. k.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowym przypadku wniosek złożony został przez osobę nie będącą stroną postępowania.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła A. P.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie ustalenie stron tegoż postępowania.

Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty.

Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiąca, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Organ wskazał zatem, że konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie.

Organ wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwoleniu na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2012 r. nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę. Następnie organ wydał kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na względzie powyższe, tj. że inwestycję wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę, a organ powiatowy nie stwierdził istotnych odstępstw od tego pozwolenia, organ wojewódzki, ustalając legitymację procesową strony skarżącej, zasadnie kierował się wyłącznie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Zasadnicze bowiem znaczenie, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma fakt, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i należy utrzymać je w mocy.

Skargę do sądu administracyjnego złożyła A. P.

Zaskarżyła to postanowienie w całości i zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której w sprawie winno być przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielce postępowanie w przedmiocie usunięcia istotnego odstępstwa przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, co kreuje dla skarżącej prawa strony w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Podnosząc ww. zarzut wniosła:

1) o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

2) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu według przepisanych;

3) o dopuszczenie dowodu z decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie [...];

4) dopuszczenie dowodu z załącznika nr 21 do decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie [...].

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem opartym na art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód uzupełniający z dokumentów złożonych przez pełnomocnika skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę .

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, z uwagi na fakt, że z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną.

Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie części kondygnacji parteru przeznaczonej na bar gastronomiczny i zaplecze kuchenne oraz części kondygnacji piwnicznej z zapleczem socjalnym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami wybudowanym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K.

Całość inwestycji została zrealizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, przebudowę sieci kanalizacji sanitarnej, przebudowę sieci telekomunikacyjnej, zjazd publiczny z ul. [...], przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z kanałem sanitarnym o długości około 50 m, wraz z niezbędnymi urządzeniami techniczno-budowlanymi na ww. działkach udzielone decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, z wyłączeniem przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kpa, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z przepisu tego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz oceny merytorycznej sprawy.

Z powyższych rozważań wynika, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – merytorycznego postępowania w sprawie. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, m.in., legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania.

W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy stwierdzić, że postanowienia organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego zostały wydane zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania. To zawężenie kręgu podmiotów dotyczy nie tylko postępowania zwykłego (o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu), również w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1871/11, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ze zwrotu "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" wynika, że sprawa pozwolenia na użytkowanie oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Należy zwrócić uwagę, że samo pozwolenie na użytkowanie w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę polega przecież na sprawdzeniu zgodności inwestycji z tym pozwoleniem. Ustawodawca uznał, że po tylu etapach, na których strony mogą skutecznie wpłynąć na charakter i zakres robót zbędny jest udział innych uczestników poza inwestorem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, gdyż oceny prawidłowości robót dokonuje profesjonalny organ.

W przedmiotowej sprawie, decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, inwestor zrealizował inwestycję bez istotnych odstępstw od wydanego pozwolenia, zatem prawidłowo organ uznał, że skarżąca, nie będąca inwestorem, nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie.

Skarżąca uzasadniając interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, kwestionuje zgodność wykonania inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę. Jak wskazano wyżej odmowa wszczęcia postępowania następuje we wstępnym etapie postępowania. Skarżąca żądając stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na użytkowanie, w istocie chce, aby organ nadzoru budowlanego uznał, że doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Kwestię oceny, czy doszło do istotnych odstępstw czy też nie, organ nadzoru budowlanego już badał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. również w trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2012 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę.

Na marginesie Sąd zauważa, że kwestionując zgodność wykonania inwestycji z wydanym pozwoleniem na budowę skarżąca wkracza w proces inwestycji, w którym nie ma statusu strony.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W konsekwencji należy uznać za chybione zarzuty wskazujące na naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną należało oddalić.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. P., zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego - art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącej nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej uczestnikowi R. G. pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, w której w sprawie doszło do zaistnienia istotnego odstępstwa przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez brak wybudowania przez inwestora wnętrzowej stacji transformatorowej i zapewnienia zasilania z tej stacji; - naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego, dlaczego Sąd l instancji nie uznał za istotne w sprawie dowody przedstawione przez skarżącą na okoliczność zaistnienia w sprawie istotnych ustępstw od realizacji projektu budowlanego, przy jednoczesnym ustaleniu za organami administracji publicznej obu instancji, że takiego odstępstwa w sprawie nie było.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W jej ocenie przysługują jej prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej w sprawie na rzecz inwestora R. G.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budową ( tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 roku w sprawie II OSK 1453/11, LEX nr 1367277). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż udział w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie podmiotów innych aniżeli inwestor jest w tych realiach co najmniej zbędny, skoro w istocie stwierdza się w tej decyzji jedynie wykonanie tego, co wynikało z projektu budowlanego, na którego kształt mogły mieć wpływ inne podmioty posiadające status stron na zasadach ogólnych, w szczególności właściciele sąsiedniej do realizowanej inwestycji nieruchomości. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja realizacji budowy przez inwestora zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Zwrócić należy uwagę na to, że skarżąca konsekwentnie w toku zarówno postępowania administracyjnego, jak i postępowania pierwszoinstancyjnego, powoływała się na dowody obrazujące po pierwsze treść pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym zasilania budynku inwestora w energię elektryczną ( w tym obowiązek urządzenia stacji transformatorowej), po wtóre na dowody świadczące o tym, że inwestor nie zrealizował tego pozwolenia poprzez zapewnienie zasilania budynku z wbudowanej w niego stacji transformatorowej. W tym zakresie skarżąca wskazała na pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku wydane przez Prezydenta Miasta Kielce, w którym przyjęto określone warunki zasilania budynku w energię elektryczną tj. warunki określone w piśmie zdeponowanym w załączniku nr 21 do w/w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 roku dotyczącym instalacji elektrycznych wewnętrznych tj. w piśmie P. Sp. z o.o. w S. z dnia 8 stycznia 2010 r. znak TR/MR/401/2010, gdzie przewiduje się wybudowanie nowej stacji transformatorowej w projektowanym budynku. Powyższe zyskuje również potwierdzenie w zdeponowanym również w załączniku nr 21 do w/w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] kwietnia 2010 roku projekcie budowlanym instalacji elektrycznych. Wskazać nadto należy, iż w toku postępowania pierwszo instancyjnego skarżąca przedstawiła również dokumenty w postaci warunków przyłączenia do sieci budynku wielolokalowego z dnia 7 lipca 2010 roku wraz z aneksem z dnia 2 grudnia 2010 roku oraz zgłoszenie wykonania robót budowlanych z dnia 14 marca 2011 roku, z których wynika, że inwestor już po uprawomocnieniu się pozwolenia na budowę dokonał w relacji z przedsiębiorcą energetycznym modyfikacji sposobu zasilania budynku w prąd, doprowadzając tym samym do jego podłączenia do zewnętrznej stacji transformatorowej tj. doprowadzając do stanu niezgodnego z pozwoleniem na budowę.

Tymczasem Sąd l Instancji przeszedł nad w/w dokumentacją niejako do "porządku dziennego". W istocie bowiem Sąd ten nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do zagadnienia waloru w sprawie tych dokumentów, w szczególności do tego, czy obrazują one zaistnienie w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego w toku jego realizacji. Jednocześnie Sąd (podobnie jak organy administracyjne obu instancji) niejako blankietowe przyjął, iż do takich odstępstw nie mogło dojść, skoro organ nadzoru budowlanego w toku kontroli z dnia 24 kwietnia 2012 roku ich nie stwierdził. W ocenie skarżącej Sąd l instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Skoro bowiem w uzasadnieniu swego wyroku Sąd ten odniósł do zagadnienia istnienia w/w odstępstw, przyjmując w tym zakresie optykę organów administracji obu instancji, to winien przynajmniej w treści tego uzasadnienia wskazać, dlaczego nie uznał za wartościowe dowody w tym przedmiocie przedstawiane przez skarżącą. Tymczasem Sąd ten w ogóle nie odniósł się do tego materiału dowodowego.

Uzasadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623) przez jego błędne zastosowanie w stanie prawnym, w którym skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługują prawa strony w tym postępowaniu. Sąd I instancji w treści kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, które przyjęły, że z uwagi na treść art. 59 ust. 7 u.P.b. skarżącej kasacyjnie nie przysługuje legitymacja strony uprawnionej do wniesienia wniosku w związku z czym wydały na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane:

"1. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

2. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.

3. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.

4a. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.

5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.

6. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ przesyła niezwłocznie organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub pozwolenie, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

7. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor".

Stanowisko Sądu I instancji opiera się na wykładni, w myśl której pojęcie sprawy pozwolenia na użytkowanie obejmuje także postępowania nadzwyczajne, do których zalicza się m.in. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W przekonaniu Sądu II instancji zawężone rozumienie strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - "przenoszące" w sposób automatyczny skutki wąskiego rozumienia strony w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - jest nieuzasadnione z prawnego punktu widzenia, gdyż pomija i nie rozróżnia wartości jakim służy i jakie chroni tryb nadzwyczajny postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wartości leżące u podstaw art. 28 k.p.a. od wartości, dla których ustawodawca zdecydował się na zawężoną koncepcję strony w przypadku wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W przekonaniu Sądu II instancji, wyjątki w przedmiocie wąskiej koncepcji strony postępowania administracyjnego należy rozumieć ściśle z uwzględnieniem rozróżnienia, wyodrębnienia wartości, które leżą u podstaw normatywnego wzorca, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor oraz z uwzględnieniem wartości, dla których ustawodawca wprowadził uniwersalną na gruncie k.p.a. instytucję strony postępowania (art. 28 k.p.a.) i nieważności decyzji administracyjnej, znajdującą zastosowanie w przypadkach określonych ustawą (art. 156 k.p.a.).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie można wyłączyć stosowania art. 28 k.p.a. przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Dlatego zarzut błędnego zastosowania w sprawie art. 59 ust. 7 u.P.b. jest uzasadniony. Zdaniem Sądu II instancji możemy mieć bowiem do czynienia z sytuacją, w której rażące naruszenie prawa wynikać będzie z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ingerować będą w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie zmieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wówczas legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie da się uzasadnić poprzez odwołanie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (por. odpowiednio wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13, w którym jest rozważany problem strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w związku z relacjami jakie istnieją pomiędzy art. 28 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a.).

Błędna wykładnia art. 59 ust. 7 u.P.b. doprowadziła do zarzuconego przez skarżącą błędnego zastosowania w sprawie z wniosku skarżącej treści art. 59 ust. 7u.P.b., ograniczającego pojęcie strony, który nie przystaje do sprawy z wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, i jako taki w związku z tym został także błędnie zastosowany w okolicznościach sprawy. Skarżąca kasacyjnie co prawda nie wyartykułowała wprost błędnej wykładni art. 59 ust.7 u.P.b. w realiach sprawy, ale zarzut błędnego zastosowania tego przepisu, wygenerował kwestię tejże wykładni. Ponadto zarzut błędnej wykładni zawarty jest w stwierdzeniu skarżącej, że organ błędnie przyjął w oparciu o art. 59 ust. 7 u.P.b., że skarżącej nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z powyższym Sąd II instancji uznaje zasadność powyższych zarzutów skarżącej co do wyroku Sądu I instancji.

Sąd II instancji podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13 , zgodnie z którym "Istotny jest też charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w porównaniu z postępowaniem, w którym wydano decyzję podlegającą weryfikacji w tym nadzwyczajnym trybie. Na ten temat ogólnie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 17 kwietnia 2012 r., sygnatura akt II OPS 1/12. Przede wszystkim stwierdził, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym, za jednolity uznaje się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Ponadto przyjął, że uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym wszczyna postępowanie administracyjne w nowej sprawie, odrębne w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza, że przedmiotu postępowania nadzwyczajnego należy upatrywać w kwestii istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających pozbawienie jej mocy wiążącej oraz że przedmiot ten nie jest tożsamy z przedmiotem postępowania zwykłego, co jednak nie oznacza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie pozostaje z tym postępowaniem w bliskim związku".

W ocenie Sądu II instancji rozpoznającego obecnie sprawę, ta wskazana powyżej odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie poparta niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym o zawężonym zakresie zastosowania, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a.

Sąd drugiej instancji nie przesądza, czy skarżąca tę legitymacje posiada, ale wypowiada się w przedmiocie podstaw prawnych, które znajdują w tym przypadku zastosowanie.

Dla kontrolowanego wyroku WSA jest charakterystyczne, że zaakceptował stanowisko organu administracyjnego, który z przyczyn natury formalnej, kierując się literalną wykładnią art. 59 ust. 7 u.P.b. zastosował w sprawie art. 61a k.p.a., przyjmując, że treść art. 59 ust. 7 u.P.b. w pełni uprawnia go do wykorzystania aspektów formalnych tej instytucji i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tym miejscu trzeba zauważyć, że skarżąca kasacyjnie strona wniosła także zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 141 § 4 zd. 1 ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego, dlaczego Sąd l instancji nie uznał za istotne w sprawie dowody przedstawione przez skarżącą na okoliczność zaistnienia w sprawie istotnych ustępstw od realizacji projektu budowlanego, przy jednoczesnym ustaleniu za organami administracji publicznej obu instancji, że takiego odstępstwa w sprawie nie było.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której błędna wykładnia art. 59 ust. 7 u.P.b. i jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy spowodowała, że Sąd I instancji zaakceptował brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wniosku skarżącej na gruncie przesłanek art. 156 k.p.a. i zarazem błąd tkwiący w wydanych przez organy administracyjne postanowieniach, polegający na tym, że pomimo treści postanowienia podnoszącego, że z uwagi na brak atrybutów strony nie jest możliwe wszczęcie postępowania, organy wypowiedziały się merytorycznie, materialnoprawnie o prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym przypadku mamy do czynienia z wewnętrzną sprzecznością, organ odmawia wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że podmiot nie posiada atrybutów strony, jednak w tej wypowiedzi formalnoprawnej formułuje zarazem wnioski o prawidłowości materialnoprawnej decyzji, co do której stwierdzenia nieważności odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku akceptacji powyższego stanowiska organów administracyjnych, prawdopodobnie Sąd nie rozważał wskazywanych przez skarżącą materiałów dowodowych. W tej sytuacji należy podzielić zarzut skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył postępowanie pośrednio przez aprobatę zastosowania w sprawie treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, co uwalniało organy i Sąd w ich mniemaniu od zbadania aspektów materialnych sprawy. Stan faktyczny sprawy, a więc okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji zostały pominięte, gdyż Sąd skoncentrował się na uzasadnieniu, że z treści art. 59 ust. 7 u.P.b., formalnoprawnie jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie jest stroną postępowania, czyli, że nie może skutecznie żądać jego wszczęcia. Sąd zaakceptował zatem stanowisko organów opierające się na koncepcji, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Pominął, że taka odmowa nie jest możliwa kiedy ustalenie, czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które może mieć miejsce jeżeli założymy, że w sprawie ma zastosowanie art. 128 k.p.a. Wtedy, w przypadku ustalenia, że dany podmiot nie jest stroną postępowania, organ stosuje art. 105 k.p.a.

Z powyższych ustaleń wynika, że naruszenie przez WSA prawa polegało na tym, że w sposób niezgodny z prawem zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 u.P.b. zamiast art. 28 k.p.a i w konsekwencji brak przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego pod kątem, czy skarżąca spełnia, w myśl art. 28 k.p.a., przesłanki pomiotu upoważnionego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącą kasacyjnie decyzji administracyjnej, co może mieć istotne znaczenie dla wyniku całości sprawy. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.