Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 441/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 50 ust. 2, 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: Art. 7, 72, 75  par. 1, 77  par. 1, 80, 84, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru godzin specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. O. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 14 lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) w zw. z art. 153 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...]

1. orzekającą o zmianie własnej decyzji z dnia [...] 2016 r. nr [...] w ten sposób, że: w pkt 2 decyzji w jego końcowym brzmieniu w miejsce wyrazów: "Wymiar godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania dla A. O. wynosi: 90 godzin miesięcznie - realizowane",

Wprowadzić brzmienie:

"Wymiar godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami

psychicznymi w miejscu zamieszkania dla A. O. wynosi: 90 godzin miesięcznie - realizowane w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7.00 a 19.00",

2. orzekającą, że pozostałe punkty decyzji pozostają bez zmian,

3. nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że :

"wymiar godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania dla A. O. wynosi: 90 godzin miesięcznie - realizowane "w dniach od poniedziałku do piątku – z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7.00 a 19.00".

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca zwróciła się do organu l instancji - Wójta Gminy - wnioskiem datowanym na dzień 30 listopada 2016 r. o przyznanie na rzecz jej syna A. O. świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Uściśliła, że wniosek obejmuje zakresem okres od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wymiarze 90 godzin miesięcznie, bez ograniczeń do dni roboczych lub wyznaczonych godzin. Do wniosku załączyła dwa zaświadczenia lekarskie: z poradni zdrowia psychicznego Kliniki [...] Sp. z o.o. (z dnia 26 września 2016 r.) oraz z Poradni [...] Szpitala Specjalistycznego [...] (z dnia 14 września 2016 r.), wskazujące na potrzebę kontynuacji objęcia syna specjalistycznymi usługami opiekuńczymi w wymiarze 90 godzin miesięcznie.

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r., skarżąca uzupełnia dodatkowo wniosek poprzez wskazanie, że jej syn potrzebuje wsparcia w ramach SUO w różnych porach i dnia (także nocnych lub wolnych od pracy) (...)".

Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, wydał w dniu [...] 2016 r. decyzję, znak: [...], na podstawie której przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania dla syna skarżącej na okres od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., określając zakres specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. rodzaje i wymiar miesięczny (90 godzin miesięcznie - realizowane w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00.), za które to usługi rodzice świadczeniobiorcy nie ponoszą odpłatności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, w którym w szczególności zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu brak uzasadnienia ograniczenia udzielanej pomocy do konkretnych dni i godzin wskazanych przez Wójta, pomimo istnienia możliwości otrzymania pomocy dostosowanej do szczególnych potrze bez dodatkowych nakładów materialnych i osobowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

W odniesieniu do określenia przez organ l instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że ww. usługi realizowane będą od poniedziałku do piątku w godzinach pomiędzy 7.00 a 19.00, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, Kolegium stwierdziło, że zakres przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych uzależniony jest od okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania, w szczególności od choroby, wieku oraz innych faktów, z którymi osoba zainteresowana nie jest w stanie samodzielnie sobie radzić i nie może przy tym korzystać z niczyjej pomocy. W ocenie Kolegium nie można było przyjąć, że istnieje konieczność korzystania przez dziecko skarżącej ze specjalistycznych usług opiekuńczych również w porze nocnej, jak też w dni wolne od pracy.

Skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 502/17, uchylił zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i. instancji - obydwie w części określającej czas realizowania przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie słów: "w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00", w pozostałym zakresie skargę oddalając.

Sąd wskazał, że zadaniem organu rozpoznającego sprawy dotyczącej przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest na gruncie art 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi wdanym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, miejsca i okresu ich świadczenia, a następnie znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował.

W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd dostrzegł, że orzekające w sprawie organy w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie wyjaśniły motywów, jakimi kierowały się ustalając, że przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone będą "w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00". Organ l instancji, zajmując stanowisko w tej kwestii stwierdził, że nie znalazł podstaw, aby przyznane usługi miały być świadczone w porze nocnej, czy również w dni ustawowo wolne od pracy ze względu na ich "charakter", a organ odwoławczy uznając, że zakres SUO zależy od okoliczności, stwierdził, że "nie można przyjąć, że istnieje konieczność" korzystania przez dziecko z tych usług także w porze nocnej, czy też w dni wolne od pracy. Sąd ocenił te stwierdzenia jako ogólnikowe, nie pozwalające na uznanie ich za uzasadnienie rozstrzygnięcia w kwestionowanym skargą zakresie. Wskazał, że brak analizy "charakteru" usług i okoliczności sprawy, przede wszystkim potrzeb dziecka, stwierdzonych w przedłożonych zaświadczeniach lekarskich, wymaga rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności.

W ocenie Sądu brak uzasadnienia powyższej kwestii oznacza przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia wniosku strony co do niewyznaczania ograniczeń czasowych przyznanych usług winno ono zostać uzasadnione, a organ winien odnieść się do twierdzeń strony.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy wydał w dniu [...] 2017 r. decyzję, znak: [...], na podstawie której zmienił własną decyzję z dnia [...] 2016 r., znak [...], w ten sposób, że: w pkt 2 decyzji, w jego końcowym brzmieniu, w miejsce wyrazów: "wymiar godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania dla A. O. wynosi: 90 godzin miesięcznie - realizowane" wprowadza się następujące brzmienie: "wymiar godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania dla A. O. wynosi: 90 godzin miesięcznie - realizowane w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00",w pozostałym zakresie punkty decyzji pozostają bez zmian.

Ustalając ponownie stan faktyczny, organ l instancji odwołał się do ustaleń, w oparciu o które wydano pierwszą w sprawie decyzję z dnia [...] 2016 r. Wskazał, że syn skarżącej posiadał orzeczenie o niepełnosprawności z powodu całościowego zaburzenia rozwoju (symbol 12-C) - wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2013 znak: [...] na czas określony, tj. do dnia 31 października 2016 r. oraz posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z dnia [...] 2013 r. na czas: od roku szkolnego 2013/2014 do rozpoczęcia nauki w szkole oraz opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nr [...] z dnia 19 czerwca 2013 na czas: od zaraz do rozpoczęcia nauki w szkole, oba dokumenty wydane przez Ośrodek Wczesnej Pomocy Psychologicznej. Ustalono, że syn skarżącej uczęszcza do Przedszkola Samorządowego oraz jest objęty zajęciami w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w związku z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także objęty jest lekarską pomocą specjalistyczną i pozostaje w stałym leczeniu z powodu autyzmu atypowego.

Organ l instancji ustalił też, że rodzina skarżącej utrzymuje się z dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego w wysokości 348,48 zł miesięcznie (tj. 1,21 ha przeliczeniowych x 288,00 zł), zasiłku rodzinnego w kwocie 124,00 zł od miesiąca listopada 2016 r., oraz zasiłku okresowego w kwocie 534,76 zł w miesiącu listopadzie i grudniu 2016 r. przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r. Ponadto decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] została przyznana pomoc w formie zasiłku okresowego na okres d 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 w wysokości 534,76 zł miesięcznie. Dochód rodziny skarżącej z miesiąca, w którym wniosek został złożony (tj. listopad 2016 r.) wynosi 1 007,24 zł, tak więc dochód przypadający na osobę w rodzinie wynosi 335,75 zł i jest niższy od kryterium dochodowego rodziny ustalonego zgodnie z § 1 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., póz. 1058), czyli 1 542,00 zł (tj. 514,00 zł x 3 os.). Jednocześnie organ zaznaczył, iż od miesiąca listopada 2016 r. nastąpiła utrata dochodu rodziny, co jest związane z utratą prawa do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego dla syna skarżącej i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.

Organ wskazał, że skarżąca posiada grunty, które znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i terenach urządzeń komunikacyjnych, a więc istnieje możliwość ich wykorzystania z przeznaczeniem na finansowe potrzeby rodziny. Jest również właścicielem domu jednorodzinnego o powierzchni 200 m2.

Organ l instancji podniósł też, że z zaświadczenia lekarskiego z dnia 14 września 2016 r. - pediatry, specjalisty neurologii dziecięcej B. J. wynika, iż u syna skarżącej rozpoznano [...], pozostaje on pod opieką poradni neurologicznej i innej wielospecjalistycznej, oraz że wskazana jest kontynuacja specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia w maksymalnym wymiarze godzin. Natomiast w dokumencie wystawionym przez lekarza P. N. wynika, że syn skarżącej jest pacjentem Poradni Zdrowia [...] z rozpoznaniem F84.1 – [...] oraz współistniejącym R 62,9 [...] i ze względu na stan zdrowia dziecka konieczne jest zapewnienie dziecku możliwości uczestnictwa w zajęciach organizowanych w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych, w wymiarze 90 godzin miesięcznie od 1 listopada 2016, gdyż ma to na celu usprawnienie zaburzonych funkcji zarówno w aspekcie poprawy samodzielnego funkcjonowania dziecka, jak i poprawy funkcjonowania społecznego. W zaświadczeniu wydanym w dniu 19 grudnia 2016 r. lekarz P. N. wskazał, że syn skarżącej jest osobą z zaburzeniami psychicznymi, wykazującą inne zakłócenia czynności psychicznych, które zgodnie ze stanem wiedzy medycznej zaliczane są do zaburzeń psychicznych, a osoba ta wymaga świadczeń zdrowotnych lub innych form pomocy i opieki niezbędnych do życia w środowisku rodzinnym i społecznym F84.1- [...].

Ustalając miejsce świadczenia usług organ l instancji wziął pod uwagę, że skarżąca zamieszkuje na terenie gminy M, pomimo, iż jest zameldowana na pobyt stały w K.

Wykonując wytyczne Sądu w zakresie konieczności wyjaśnienia;, jakie okoliczności przemawiają za wprowadzeniem ograniczeń co do wymiaru godzin usług opiekuńczych, przedstawiciel organu przeprowadził w dniu 3 listopada 2017 r. rozmowę z P. N. lekarzem psychiatrą, który wystawił zaświadczenie z dnia 26 września 2016 r. oraz z dnia 19 grudnia 2016 r. dla syna skarżącej zalecające specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z rozmowy sporządzono notatkę służbową, którą organ uznał za dowód w sprawie. Lekarz ten kategorycznie uznał, że w terapia w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych nie powinna być prowadzona w godzinach nocnych ani też w święta i dni wolne od pracy. Dokonał spostrzeżeń, iż 90 godzin przyznanych w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych i dodatkowo godziny w przedszkolu oraz Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym mogą powodować, że dziecko jest przeciążone i należy to zweryfikować.

Organ l instancji, mając na uwadze pozyskane w toku rozmowy z lekarzem informacje oraz opierając się na doświadczeniu życiowym, dokonał oceny, że dziecko nie może być nieustannie poddawane terapii przykładowo w porze nocnej czy też w dni wolne i święta, które to winien przeznaczyć na odpoczynek oraz bliski kontakt z rodziną.

Organ zwrócił uwagę, że ewentualne świadczenie usług w porze nocnej wchodzi w zakres i charakter usług całodobowych, które na gruncie ustawy o pomocy społecznej można realizować jedynie w całodobowych ośrodkach wsparcia.

Organ l instancji dokonał też analizy kart potwierdzających wykonanie usług opiekuńczych przez terapeutów, na podstawie których uznał, że wykonywane przez nich dotychczas czynności nie wymagały konieczności świadczenia ich w porze nocnej czy też w dni wolne od pracy. Tytułem przykładu powołał się na wyjazd w dniu 19 czerwca 2016 r. do M w godz. 16:00 - 20:00 (basen, park, cukiernia). Te same czynności wykonano w dniu roboczym tj. we środę 9 marca 2016 r. w godzinach od 16:00 do 20:00.

Zarzucił skarżącej, powołując się z kolei na adnotację z dnia 1 czerwca / 2 czerwca 2016 r., potwierdzającą wykonywanie usług opiekuńczych w godzinach 24:00 do 10:00 w szpitalu [...], polegającą na opiece i przygotowaniu do badań EEG we śnie, iż usługi opiekuńcze nie mogą polegać na opiekowaniu się dzieckiem, gdyż te zastrzeżone są do rodziców bądź personelu medycznego.

Ponadto, powołując się na treść pisma skarżącej z dnia 26 lipca 2017 r. o zaniechaniu przez nią podjęcia zatrudnienia z uwagi na wydanie wadliwej decyzji - organ l instancji przyjął, że dążenie skarżącej do poszerzenia zakresu godzinowego świadczonych usług specjalistycznych wynika z jej osobistych potrzeb rozwoju zawodowego. Tymczasem zapewnienie przez terapeutów opieki nad dzieckiem podczas nieobecności rodzica w domu spowodowanej wykonywaniem zatrudnienia stoi w sprzeczności z charakterem usług specjalistycznych.

Nie bez znaczenia dla organu l instancji jest fakt, że syn skarżącej ma zapewnione tygodniowo 33 godziny indywidualnych zajęć.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

- dyskryminację jej syna, arbitralność rozstrzygnięcia bez uzasadnienia,

* orzeczenie na niekorzyść ze względu na podjęte kroki prawne mające na celu eliminację wadliwej decyzji,

* brak rozważenia wszechstronnego zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza nieodniesienie się do materiału zgormadzonego w innych sprawach prowadzonych z wniosków skarżącej o przyznanie pomocy społecznej,

- orzekanie na podstawie notatki służbowej sporządzonej z rozmowy z lekarzem P. N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium skoncentrowało się na realizacji wytycznych wyroku Sądu z dnia 29 czerwca 2017 r., zaznaczając, że uchylenie poprzednio wydanych w sprawie decyzji nastąpiło jedynie w zakresie, w jakim ograniczono świadczenie tych usług do określonych godzin i dni a Sąd w oparciu o przepis art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej akcentujący dostosowanie specjalistycznych usług opiekuńczych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, nakazał ustalenie jakie okoliczności przemawiają za wprowadzeniem takiego ograniczenia.

W ocenie Kolegium wytyczne Sądu zostały wykonane. W szczególności z uwagi na orzekanie w sprawie w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych (dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) istotnym dowodem w sprawie winno być stanowisko osób posiadających wykształcenie medyczne, tj. lekarzy, którzy zajmowali się dzieckiem. W tym miejscu Kolegium przytoczyło treść notatki służbowej z rozmowy z lekarzem P. N.

Kolegium również dokonało analizy dokumentacji potwierdzającej wykonanie specjalistycznych usług opiekuńczych przez terapeutów i uznało, że te dotychczas wykonane nie wymagają konieczności ich świadczenia poza dniami roboczymi czy w innych godzinach, aniżeli wyznaczony przedział godzin między 7:00 a 19:00. W ramach wykonanych specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywane były również świadczenia uwzględniające potrzeby dziecka polegające na wspieraniu go w utrzymywaniu kontaktów ze środowiskiem i społecznością lokalną, a więc mające na celu integrację społeczną (jak wyjścia do parku, kina, cukierni, na basen, do sklep).

Mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych wyłącznie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach pomiędzy 7:00 a 19:00, uwzględniając również to, iż usługi te zostały przyznane w wymiarze 90 godzin miesięcznie, spełnia wymagania w zakresie należytego zabezpieczenia potrzeb terapeutycznych dziecka. Natomiast świadczenie tych usług bez wyznaczenia dni roboczych i przedziału godzinowego byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby wynikałoby to jednoznacznie z oceny stanu zdrowia dziecka dokonanej przez specjalistę i potwierdziłaby to dokumentacja lekarska, co w sprawie nie wystąpiło.

Dziecko skarżącej ma zapewnioną terapię w szerokim zakresie, gdyż łącznie 55 godzin w tygodniu.

Kolegium w dalszej części uzasadnienia nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącej, iż wyznaczenie przedziału czasowego, w jakim usługi mają być świadczone ma cechy dyskryminujące. Po pierwsze, zaskarżona decyzja nie określa konkretnych godzin świadczenia konkretnego rodzaju specjalistycznych usług opiekuńczych, a wyłącznie ich przedział czasowy pomiędzy 7:00 a 19:00, co pozwala na dostosowanie się do bieżących potrzeb w tym zakresie, po drugie w ten sposób określony sposób świadczenia usług sprzyja zorganizowaniu czasu i terapii dla dziecka w sposób optymalny, z uwzględnieniem zajęć terapeutycznych, z jakich dziecko korzysta.

Kolegium zwróciło uwagę, że niniejsza decyzja jest wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie był zobligowany do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni.

Uchylenie decyzji l instancji nastąpiło ze względu na uchybienia natury proceduralnej.

Zdaniem Kolegium organ l instancji nieprawidłowo orzekł o zmianie własnej decyzji z dnia [...] 2016 r., gdyż orzekając po wyroku Sądu, nie orzekał w trybie zmiany decyzji administracyjnej, a ponownie rozpatrując odwołanie w uchylonym zakresie. Zatem wyłącznie w zakresie słów: " w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00" należało ponownie orzec, gdyż w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Z powyższych powodów SKO wydało więc decyzję merytoryczno - reformacyjną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła w niej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności artykułów: 7, 7a, 8 § 2, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wskazała, że opinia Kolegium nie może stanowić podstawy do nadawania rangi znaczeniowej konkretnemu dowodowi, gdyż organ ma obowiązek uzasadnić motywy, jakimi się kierował, uznając jedne dowody za wiarygodne lub powody, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu, że syn skarżącej posiada również terapie w przedszkolu, gdyż ma on tam jedynie nauczyciela wspomagającego 9 godzin tygodniowo i 2 godziny rewalidacji. Zaprzeczyła również ustaleniom organu jakoby syn miał 20 godzin tygodniowo zajęć w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym.

Skarżąca przedstawiła następnie szeroko na czym polega proces leczenia jej dziecka i działania w tym zakresie podejmowane przez terapeutów.

Zaznaczyła, że nie oczekuje pozytywnej decyzji przyznającej jej specjalistyczne usługi opiekuńcze w porze nocnej i w dni wolne od pracy, ale oczekuje decyzji dotychczas wydawanych, bez ograniczenia do dni roboczych i konkretnych godzin.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w niej wskazanych.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanych w niniejszej sprawie w ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji, wykazała, że nie odpowiadają one prawu.

Zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie."

Powyższe oznacza, że wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku bezwzględnie wiążą, przede wszystkim ponownie orzekające w danej sprawie organy administracji, ale i także sądy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się w ponownym jej rozpoznaniu naruszeń przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r.,

sygn. akt III SA/Kr 502/17, tut. Sąd, uchylając uprzednio wydane decyzje w zakresie częściowym, wskazał wyraźnie, że wyrzeczenie przez organy w decyzjach o przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych, iż świadczone one będą "w dniach od poniedziałku do piątku - z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy - w godzinach między 7:00 a 19:00" nie zostało poparte uzasadnionymi okolicznościami, to bezwzględnym obowiązkiem ponownie orzekających w sprawie organów było dokonanie analizy "charakteru" usług i wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, przede wszystkim potrzeb dziecka, stwierdzonych w przedłożonych zaświadczeniach lekarskich.

Podkreślić bowiem należy, że z treści art. art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) wyraźnie wynika, iż po pierwsze, w decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych organ zobowiązany jest określić zakres, okres i miejsce ich świadczenia. Po drugie, jak stanowi art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Wobec tego organ ograniczając świadczenia usług do konkretnych dni i godzin, powinien w szczególności przez wzgląd na słuszny interes strony wskazać, jakie to okoliczności faktyczne przemawiają za koniecznością dania prymatu interesowi publicznemu przed interesem indywidualnym interesem strony.

Zdaniem Sądu orzekające w tej sprawie organy mają dostateczne kompetencje do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych. Analiza uzasadnień decyzji pozwala na stwierdzenie, że zarówno organ l instancji, jak i działające jako organ odwoławczy SKO mają dostateczną wiedzę w kwestiach postępowania dowodowego i jego znaczenia w celu ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności.

Pomimo tego w uzasadnieniu decyzji organ l instancji podniósł, że: "w dniu 3 listopada 2017 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w obecności pracownika socjalnego przeprowadził rozmowę z (...) lekarzem psychiatrą, który wystawił zaświadczenia z dnia 26.09.2016 r. oraz z dnia 19.12.2016 r. dla syna (...)" skarżącej zalecające specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Dowodem na to ma być notatka z tej rozmowy. W tej kwestii SKO podniosło natomiast, że: "w ocenie Kolegium Organ l instancji zasadnie zwrócił się do w/w lekarza o aktualną opinię w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych (...)".

Z całą stanowczością podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) nie definiują pojęcia środka dowodowego. Art. 75 § 1 k.p.a. stanowi jedynie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Środek dowodowy to zatem wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Dowód natomiast to wynik procesu dowodzenia (vide: komentarz do art. 75 k.p.a. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, 7 wydanie zaktualizowane i rozszerzone; s. 389). Trafnie podnosi się więc w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz zawarte w nim wyliczenie, jest jedynie przykładowe, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim zwrot: "w szczególności". Nie mniej jednak jasne są zasady i tryb korzystania ze środków dowodowych nieprzewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obowiązują tu reguły wskazane w art. 308 i 309 k.p.c. Wprawdzie przepis art. 75 § 1 k.p.a., jak już podkreślono, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim, lecz wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to zdaniem Sądu notatka służbowa sporządzona przez pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest tylko formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów (por. teza 2 wyroku NSA z dnia 4 czerwca 1982 r; sygn. akt i SA 258/82; LexPolonica nr 296974).

Zwrócić należy bowiem uwagę, że nie chodzi tutaj o swoistego rodzaju "gradację środków dowodowych", bo Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, lecz o rzecz fundamentalną, a mianowicie taką, że możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.

"Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.

Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie." (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt l SA 258/82; LEX nr 9685).

Adnotacje są zatem uzupełniającą w stosunku do protokołów formą utrwalania czynności postępowania, zazwyczaj służą do utrwalania dwóch rodzajów czynności: mających znaczenie dla sprawy; mających znaczenie dla toku postępowania. Nie mogą więc zastępować protokołu i sporządza się je tylko dla utrwalenia tych czynności, które nie muszą być potraktowane jak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stąd też powołanie się przez orzekający organ l instancji na notatkę z rozmowy z lekarzem, z której treści wynikają okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, bo dotyczące zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych, a ściślej rzecz ujmując, dotyczących kwestii związanej z wprowadzeniem ograniczenia co do dni i godzin tychże usług, było niedopuszczalne.

To organ w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach uznania administracyjnego przyznaje owe specjalistyczne usługi opiekuńcze, którego swoboda w decydowaniu jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, zasadami i celami pomocy społecznej oraz postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wobec tego, by ustrzec się od zarzutu dowolności, rzeczą organu, który w tej delikatnej i niezmiernie skomplikowanej materii może nie posiadać wystarczającej wiedzy i doświadczenia życiowego, było skorzystanie z bezpośredniego środka dowodowego w postaci opinii biegłego. W końcu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Oczywiście przepisy prawa nie nakładają w tym zakresie obowiązku zasięgnięcia opinii, a pozostawiają swobodę, nie mniej jednak w sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ powinien skorzystać z tego rodzaju środka dowodowego. Przemawia za tym również i to, że jeśli chodzi o zakres specjalistycznych usług opiekuńczych miedzy innymi takich osób jak syn skarżącej, ustalenia istotnych w tym względzie okoliczności nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów sprawy, czy choćby oświadczeń skarżącej, składanych w toku sprawy. Organ ma przecież rozwiązać kolizję indywidualnego interesu strony z interesem publicznym. Wreszcie notatka służbowa nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i n. k.p.a." (teza druga wyroku NSA z 21 listopada 2001 r., sygn. akt l SA/Gd 306/99, LEX nr 76108).

W dalszym więc ciągu, w ocenie Sądu orzekające organy nie wyjaśniły wprowadzonych ograniczeń czasowych (wyznaczonych godzin i dni tygodnia) przedmiotowych specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych synowi skarżącej, mimo, że przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (art. 14 ustawy o pomocy społecznej) nakładają na organy prowadzące postępowanie w tego rodzaju sprawach obowiązki podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powyższych rozważań budzi zatem poważne zastrzeżenia stwierdzenie SKO, że organ l instancji zwrócił się do lekarza "(...) o aktualną opinię w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych (...)".

Pozostałe natomiast rozważania organów, co do ilości i rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych, z których korzysta dotychczas syn skarżącej Uznać należało za nieprzekonywujące, bo zupełnie niewystarczające dla podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty we wskazanym przez Sąd zakresie w uprzedniowydanym wyroku.

Organy nie wykonały więc zaleceń Sądu wskazanych w wyroku, jaki zapadł w tej sprawie.

Kontrolowane decyzje wydane ponownie w zakresie dotyczącym ograniczenia czasowego i dniowego specjalistycznych usług opiekuńczych przyznanych synowi skarżącej zapadły więc z przekroczeniem ram uznania administracyjnego, bo z naruszeniem artykułów: 7, 72, 77 § 1, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą wyjaśnić kwestie związane z ograniczeniami specjalistycznych usług opiekuńczych z wykorzystaniem właściwych dla ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności środków dowodowych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.