Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od pkt II. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 773/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z naruszeniem prawa 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zaskarżonej części (pkt II) i w tym zakresie przekazuje sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 773/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na zasadzie art. 179a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 773/17 (pkt I. wyroku), oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

z naruszeniem prawa (pkt II. wyroku) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. P. 357 złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt III. wyroku).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt II. (to jest w części oddalającej skargę) J. P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

1. prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz.746) - przez błędne przyjęcie na podstawie art. 156 § 2 k. p. a., że nie można stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. znak: [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa - z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych z powodu przeniesienia własności nieruchomości: umową sprzedaży udziału wynoszącego 1/2 części w dniu 19 marca 2009 r., a następnie pozostałego udziału, wynoszącego 1/2 części w dniu 13 kwietnia 2016 r., a tylko ograniczyć się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ nie jest możliwe na drodze administracyjnej odwrócenie skutków takiego zbycia - i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art 158 § 2 k.p.a. zamiast przyjęcia - jako podstawy prawnej wyroku - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim:

a) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez wydanie dniu 11 września 2018 r. wyroku oddalającego skargę (pkt II ) mimo braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcia zasady bezstronności i równego traktowania wszystkich uczestników postępowania oraz braku należytego i wyczerpującego informowania stron o wszelkich okolicznościach, co ostatecznie doprowadziło do podważenia zaufania skarżącej co do bezstronności organu procedującego w sprawie,

b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. - wobec braku ustosunkowania się do wszystkich dowodów, a w szczególności przez bezzasadne oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w [...] z powództwa J. P. o unieważnienie umowy sprzedaży nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zawartej w dniu 13 kwietnia 2016 r. (sygn. akt [...]), wobec uznania, że stan faktyczny, przyjęty za podstawę orzekania przez organ administracji, nie budził istotnych wątpliwości, w sytuacji gdy wynik postępowania cywilnego może mieć wpływ na treść orzeczenia w sprawie niniejszej, a nadto, że brak dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy świadczy o tym, że wyrok WSA w Lublinie stwarza jedynie pozory kontroli instancyjnej, podczas gdy w istocie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania administracyjnego i sądowego, w sytuacji gdy przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

c) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - wobec nierozważenia możliwości zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...],

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. - z uwagi na lakoniczność uzasadnienia wyroku, braku wskazania rzetelnej argumentacji oddalenia wniosku dowodowego skarżącej oraz braku rozważenia możliwości zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy [...] Sądu Rejonowego w [...],

e) art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: E. P. i J.Ł. wnosili o jej oddalenie również po przeprowadzeniu rozprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 65, poz.746) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a także: art. 106 § 3 i 5, art. 135, art. 125 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. - i w zakresie zarzutu opartego na art.141 § 4 p.p.s.a., skarga ta okazała się ona uzasadniona.

Z niespornych ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynikało, że decyzją Zarządu Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. – wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przekazano J. P. w wieczyste użytkowanie nieruchomość zabudowaną, położoną w [...] przy ul. [...], na okres 99 lat. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., wydaną na wniosek J. P., Burmistrz Miasta i Gminy [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności. Kolejną jednakże decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając na wniosek J. P., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (tj. decyzji orzekającej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste) a po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ ten utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. Zostało ono następnie zaskarżone skargą, wniesioną przez E. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a który skargę tę oddalił zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1502/14), oddalił skargę kasacyjną E. P. wniesioną od wyroku Sądu I instancji.

W tych warunkach zatem J. P. w dniu 24 listopada 2016 r. wystąpiła z kolejnym wnioskiem tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. wskazując, że skoro decyzja, będąca podstawą wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, została usunięta z obrotu prawnego, to tym samym wniosek J.P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był nieuprawniony.

Rozpatrując jednak powyższy wniosek J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], stwierdziło, że decyzja Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, a rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy swoją pierwotną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził bowiem, że wprawdzie istotnie - w dacie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności – J.P. nie był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości a zatem nie mógł tym samym wystąpić o przekształcenie prawa, którego nie posiadał (nie została zatem spełniona przesłanka z art. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności), ale w przedstawionej wyżej sytuacji wystąpiły nieodwracalne skutki prawne – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W dniu 19 marca 2009 r. bowiem następczyni prawna J.P. – E. P. sprzedała J.Ł. udział ½ we własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działki nr [...] i [...]) a w dniu 13 kwietnia 2016 r. zbyła tej samej osobie pozostały udział ½ we własności w/w nieruchomości. Zdaniem zatem organu, zawarcie wspomnianych umów stanowiło przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu praw, gdyż organ administracji publicznej nie ma umocowania do doprowadzenia do sytuacji, w której prawo własności nieruchomości na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć.

Stanowisko Kolegium podzielił następnie Sąd Wojewódzki, który oddalając skargę J. P., wniesioną na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdził, że wprawdzie istotnie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w prawo własności była wadliwa, a wadliwość ta miała charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powinna skutkować stwierdzeniem nieważności w/w decyzji, ale skoro w rozpoznawanej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne to - z mocy art. 156 § 2 k.p.a. – nie można było stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji. Wyjaśniając zaś swoje stanowisko, Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż (cyt.): " W przedmiocie nieodwracalnych skutków prawnych orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Przyjmuje się, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Zasadnie zatem organ orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (mimo rażącego naruszenia prawa), wobec zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, która to okoliczność uzasadnia przyjęcie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się bowiem w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji".

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w szczególności zwracała uwagę na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99), w uzasadnieniu której skład orzekający wypowiedział się za korektą art. 156 § 2 k.p.a. polegająca na tym, że wprawdzie nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, ale jednocześnie skład poszerzony wyjaśnił, iż wyłączny priorytet ochrony nabywcy w złej wierze przed interesem dotychczasowych posiadaczy nieruchomości, bez możliwości oceny przez sąd zgodności z prawem umowy sprzedaży nieruchomości, która została zawarta w trakcie trwania postępowania administracyjnego, której sprzedający i kupujący byli stronami - jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania do organów administracji publicznej, wyrażonymi w art. 6,7 i 8 k.p.a. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości, której dotyczył nieważny akt administracyjny - nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tegoż aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Powyższa koncepcja – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - daje zatem poprzednim właścicielom legitymację prawną do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego w trakcie którego sąd powszechny rozstrzygałby czy i jakie skutki w sferze prawa cywilnego wywołały powyższe działania. Przyjęta natomiast przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. pozbawia poprzedniego właściciela nieruchomości takiej legitymacji w postępowaniu cywilnym, co w sytuacjach ewidentnego braku dobrej wiary nabywców wydaje się nie do pogodzenia z zasadami praworządności.

Skarżąca podnosiła również, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. OPS 7/96) wskazano, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, gdyż nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o odwrócenie skutków, wywołanych decyzją dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Poza tym – jak dalej wywodziła skarżąca - z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. (sygn. akt III Co 12/64, OSNCP 1964, Nr 12, poz. 244 ) wynikało, że organ administracji, wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, z powodu sprzedaży nieruchomości ( art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.), w istocie decyduje o ważności lub nieważności umowy cywilnej, co jest niezgodne z założeniami prawa cywilnego zarówno z tego względu, że wprowadza bez podstawy prawnej wyjątek w postaci nierówności podmiotów stosunku cywilnego, jak i dlatego, że pozbawia sądy ich prawa do samoistnego badania ważności cywilnej czynności prawnej.

W rezultacie skarżąca powoływała się na poglądy doktryny (pogląd prof. Leszka Boska przytoczony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, C.H. Beck 2011 r., str. 922), zgodnie z którym, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozumieć wąsko jako rzeczywistą niemożność przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb administracyjny albo sądowy, w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Skarżąca akcentowała zatem, że dominującą jest interpretacja, że organ administracji winien odwoływać się do klauzuli nieodwracalnych skutków prawnych tylko w przypadku niewątpliwego nabycia prawa przez osobę trzecią w dobrej wierze, a więc tyko wtedy, gdy organ ustali, że w stosunku do spornej nieruchomości nie toczy się żadne postępowanie. Jeżeli bowiem toczy się postępowanie administracyjne lub sądowe, to fakt ten powinien być uwzględniony przy ocenie czy w takim przypadku zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

W konsekwencji skarżąca zwracała uwagę, że przedstawione wyżej poglądy, zawarte w doktrynie i orzecznictwie, pozwalają na stwierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było jakiegokolwiek powiązania rozważań Sądu Wojewódzkiego z przepisami prawa i linią orzeczniczą. Sąd I instancji, podzielając bowiem w całej rozciągłości stanowisko Kolegium, nie zajął się dowodami wskazanymi przez nią a przede wszystkim bezzasadnie oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]) o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu 13 kwietnia 2016 r. i nie dostrzegł faktu, że czynność prawna, w postaci umowy sprzedaży udziału 1/2 części przez E.P. na rzecz J. Ł., dokonana w w/w dniu miała miejsce zaledwie jeden dzień wcześniej przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianego wyżej wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1502/14. Nie ulega zaś wątpliwości, że zbieżność daty i całkowite przeniesienie własności nieruchomości dzień przed rozstrzygnięciem skargi kasacyjnej E. P., świadczył o braku dobrej wiary zarówno po stronie zbywcy, jak i nabywcy nieruchomości. Obie strony tejże umowy działały więc niewątpliwie w złej wierze, mając na względzie możliwość skorzystania w przyszłości z ochrony prawnej, wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a.

Ostatecznie zatem skarżąca twierdziła, że (cyt.): "Tego rodzaju działanie narusza w sposób ewidentny zasadę praworządności. Sąd sprawując kontrolę zaskarżonej decyzji winien ocenić, czy w trakcie postępowania organ administracji nie naruszył przepisów postępowania oraz czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Sąd ograniczył się natomiast wyłącznie do powielenia argumentacji faktycznej i prawnej organu administracji" a co nie spełniało wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie składu orzekającego zarzut ten – jak wspomniano na wstępie – okazał się uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem zaskarżony wyrok mimo, że dotyczy złożonego i problematycznego zagadnienia prawnego ma, jak słusznie podnosiła skarżąca, istotnie charakter wyjątkowo lakoniczny a zatem nie można przyjąć, że w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, spełnia on wymagania zawarte w w/w przepisie.

Zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a., jedną z przyczyn, dla których nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest sytuacja, w której okaże się, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W każdym zatem postępowaniu nieważnościowym organ administracji, przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi zbadać, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Nawiązując zaś do powszechnie prezentowanych poglądów doktryny i orzecznictwa należy stwierdzić, że od szeregu lat utrwalony jest pogląd, iż przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć taką sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia - na drodze postępowania administracyjnego - skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. Generalnie zatem skutek nieodwracalny wywoła więc decyzja, po której doszło do zbycia jej przedmiotu w trybie cywilnoprawnym. Jednocześnie jednak pamiętać też trzeba, że orzecznictwo zawęża jeszcze bardziej omawiane pojęcie do sytuacji, w których nabywca jest chroniony jako osoba działająca w dobrej wierze (vide: uchwały: Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93, z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13, z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49).

Z treści powołanych wyżej uchwał wynika, że dotyczyły one sytuacji, w której po wydaniu odmownej decyzji tzw. "dekretowej" (tj. wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279) a której następnie dotyczyło postępowanie nieważnościowe, doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (uchwała NSA sygn. akt OPS 7/96), albo doszło do zawarcia z dotychczasowymi najemcami lokali umów o sprzedaży tych lokali po ich wyodrębnieniu (uchwała NSA sygn. akt OPK 4/98). Zatem w powyższych sytuacjach – co jest istotne - po wydaniu kwestionowanej decyzji miał miejsce obrót prawny składnikami majątkowymi, będącymi przedmiotem takiej decyzji. Wskazać jednak też trzeba, że w sytuacji, która miała miejsce w stanie faktycznym, w którym została podjęta ( przywoływana w skardze kasacyjnej) uchwała z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skład poszerzony zauważył bowiem, że sam fakt, iż nieruchomość nabyta przez Państwo na podstawie decyzji nacjonalizacyjnej została następnie sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, nie może zawsze przesądzać o tym, że decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny, wywołany określoną decyzją, następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Wyrażając powyższy pogląd, skład poszerzony podkreślał przy tym, że orzekał w szczególnych okolicznościach, w których doszło do zbycia osobie trzeciej nieruchomości w trakcie trwania postępowania nieważnościowego a zatem – jak podnoszono w tej sprawie – w warunkach braku ochrony z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Z tych powodów, biorąc z jednej strony pod uwagę wyniki analizy wyżej przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, a z drugiej strony – szczególną sytuację, jaka zachodziła w rozpoznawanej sprawie, skład orzekający uznał, że konieczne było w tym przypadku rzetelne odniesienie się przez Sąd Wojewódzki do stanowiska prezentowanego przez skarżącą. Ewidentne bowiem w tym przypadku było to, że do całkowitego zbycia przez E.P. przedmiotowej nieruchomości J. Ł. doszło na jeden dzień przed wydaniem w dniu 14 kwietnia 2016 r. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie (sygn. akt I OSK 1502/14), a więc w sprawie wywołanej skargą kasacyjną obecnej uczestniczki postępowania. Powyższe dowodzi więc, że podjęte w dniu 13 kwietnia 2016 r. czynności prawne, związane z zawarciem umowy sprzedaży, miały miejsce przy pełnej świadomości uczestniczki postępowania co do ich skutków prawnych. W takiej sytuacji więc, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było rozważenie, czy decyzja, powodująca nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, istotnie mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. - jeżeli następnie to prawo było przedmiotem obrotu prawnego w warunkach nie pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tymczasem mimo, iż kwestia ta miała w rozpoznawanej sprawie znaczenie kluczowe, Sąd Wojewódzki całkowicie ją pominął. Ponadto pamiętać też trzeba, że wprawdzie samo stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie będzie mogło oczywiście doprowadzić do uchylenia jej wszystkich skutków prawnych, tym niemniej będzie jednak pozwalało skarżącej na kontynuowanie procesu prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] o unieważnienie umowy sprzedaży (sygn. akt [...]), a w przypadku wydania w tej sprawie wyroku dla niej korzystnego, wyrok ten wspomniane skutki ostatecznie zlikwiduje.

Z tych powodów – w realiach rozpoznawanej sprawy – skład orzekający uznał, że zarzut kasacyjny, oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, a to skutkowało uchyleniem zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozpoznania. W zaistniałej więc sytuacji, na tym etapie sprawy, pozostałe zarzuty kasacyjne należało uznać za co najmniej przedwczesne, z wyjątkiem zarzutu opartego na art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Zarzut ten bowiem – co do zasady – nie mógł być uznany za uzasadniony jeśli Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał sądowego postępowania dowodowego. Tego rodzaju postępowanie nie jest bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym obligatoryjne a zatem odmowa dopuszczenia uzupełniającego dowodu z dokumentu nie może stanowić - ze względów proceduralnych - skutecznej podstawy dla zarzutu kasacyjnego.

Rozpoznając ponowne więc sprawę Sąd Wojewódzki powinien po raz kolejny ocenić zasadność skargi a w szczególności dokładnie zbadać, czy biorąc pod uwagę wnioski wypływające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz doktryny, można było istotnie w tym przypadku twierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. , gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko w tym zakresie Sąd winien zaś rzetelnie uzasadnić.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.