Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1451/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi C. J. D – Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] [...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia C.

J. D. – Z. uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o

odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru

budowlanego na wniosek C. J. D.- Z. w sprawie wydania

decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na

działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], jako

osoby nie będącej stroną.

W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] marca 2012 r. do PINB [...] wpłynęło podanie C J D- Z zawierające żądanie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiących samowolę budowlaną. Wnioskodawca do podania załączył m.in. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia

[...].03.2011 r. orzekającą o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego

do zabudowanego gruntu o powierzchni 618,00 m2, położonego w [...] przy

ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla

którego prowadzona jest KW nr [...], na rzecz C J D-

Z.

Organ powiatowy po rozpatrzeniu ww. podania wydał w dniu [...] marca 2013 r.

na podstawie art. 61a §1 k.p.c. postanowienie nr [...] odmawiające

wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji rozbiórkowej.

Powyższe postanowienie pierwszoinstancyjne nr [...] zaskarżył w

ustawowym terminie C J D- Z, wnosząc o jego uchylenie i

wydanie decyzji merytorycznej. Skarżący w zażaleniu nie zgodził się ze

stanowiskiem organu powiatowego ponosząc, że posiada interes prawny w żądaniu

skierowanym do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji rozbiórkowej z tego

względu, iż przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym

posadowiony jest zespół budynków garażowych, mimo niezawarcia umowy

ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji z którego

wynika, iż istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie przesądza o tym, że

osoba na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu może

być traktowana jako użytkownik wieczysty gruntu, zwłaszcza w sytuacji

niedopełnienia przez nią warunków wynikających z art. 27 ustawy o gospodarce

nieruchomościami.

Organ odwoławczy powołując się na art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż warunkiem powstania prawa

użytkowania wieczystego jest zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o

ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i wpisu takiego prawa do

księgi wieczystej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że

jakkolwiek decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]

marca 2011 .r, którą legitymuje się C. J. D - Z jest decyzją

ostateczną to jednak do chwili obecnej nie została zawarta w formie aktu

notarialnego umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i nie

dokonano wpisu prawa do księgi wieczystej.

Dopóki takiego wpisu nie dokonano C. J. D - Z nie jest

użytkownikiem wieczystym i nie posiada legitymacji procesowej aby móc skutecznie

żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektów.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na treść decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z której wynika, że decyzja

podlega wygaszeniu w przypadku nie stawienia się C J D -

Z bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania

umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu pierwszej instancji nie

zostało sformułowane w sposób prawidłowy dlatego należało je uchylić i

jednoznacznie orzec o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu

strony składającego wniosek.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

C J D - Z zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie,

że nie przysługuje mu status strony postępowaniu administracyjnym w sprawie

wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki wybudowanego niezgodnie z prawem

zespołu budynków garażowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] z

obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], co do której

decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustanowiono na

jego rzecz prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z treści tego

przepisu wynika, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu

prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie,

2. naruszenie art.75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak

wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie jako

dowodu decyzji Prezydenta [...] świadczącej o tym, iż jest stroną

postępowania, jako podmiot któremu zostało przyznane prawo użytkowania

wieczystego gruntu- jako spadkobierca przeddekretowego właściciela

nieruchomości przy ul. [...] w [...],

3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie licznych orzeczeń

wskazujących, że stroną postępowania jest także podmiot czyjego interesu

prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wydania decyzji,

4. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w

sprzeczności z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6

maja 1994 roku SA/Kr 1740/93, (Wokanda 1994, nr 11), w którym NSA

wyraźnie stwierdził, iż: "Od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej

nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich

postępowaniach dotyczących tej nieruchomości",

5. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak należytego

uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na:

a) niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących

przepisów prawa,

b) niedostateczne wyjaśnienie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną

rozstrzygnięcia organu administracyjnego I instancji, a w szczególności nie

wyjaśnienie, na jakiej postawie organ przyjął, że nie jest stroną w niniejszej

sprawie,

6. naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 2 pkt 2 i art. 84b ust. 1

ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane poprzez brak

przeprowadzenia niezwłocznej kontroli i zaniechanie nakazania rozbiórki

garaży, które zostały wzniesione na działce nr [...] z obrębu [...] położonej

w [...] przy ul. [...] pomimo braku decyzji zezwalającej na ich

postawienie,

7. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej

decyzji, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a.

przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na

prawidłowe załatwienie sprawy, nieuwzględnienie całego zebranego w

sprawie materiału dowodowego, a także wadliwe uzasadnienie faktyczne i

prawne wydanej decyzji,

8. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. albowiem odmowa wszczęcia postępowania

przez odmówienie mu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego posiadania przymiotu strony w przedmiotowym

postępowaniu stoi w jawnej sprzeczności z posiadanym przez niego

oczywistym i wykazanym w toku całego postępowania interesem prawnym

implikującym przysługującą mu legitymację czynną do wniesienia i

rozpatrzenia złożonego wniosku.

Mając powyższe na względzie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a wniósł o

uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr [...] [...]

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 roku sygn.

akt [...], wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga jest nieuzasadniona.

Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w

myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów

administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności

administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z

prawem.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r, Nr [...]

uchylające postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2013r, Nr - I

[...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie

art. 61 a § 1 k.p.a. i orzekające w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia

postępowania w ramach nadzoru budowlanego na wniosek C J D -

Z, jako osoby nie będącej stroną.

Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania

zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych

przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej

wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przesłanką wydania postanowienia o odmowie

wszczęcia postępowania był brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie

(przesłanka podmiotowa).

Żądanie skarżącego domagającego się wszczęcia postępowania w ramach

nadzoru budowlanego w sprawie wydania decyzji rozbiórki zespołu garaży zostało

oparte o fakt wydania na jego rzecz decyzji Prezydenta [...] nr

[...] z dnia [...] marca 2011 r o ustanowieniu na 99 lat prawa

użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu na którym usytuowane są

garaże.

Treść art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm) jednoznacznie wskazuje, że oddanie

nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy

ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej.

Oba te wymagania muszą być spełnione kumulatywnie.

Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter

konstytutywny co oznacza, że powstanie określonego prawa i jego przejście na

nabywcę uzależnione zostało od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Taki skutek

konstytutywnego wpisu jest oczywisty, a zaprzeczenie trafności tego wniosku

pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z art. 27 ustawy o gospodarce

nieruchomościami. ( por wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2005r, sygn.akt. I

CK 512/04 oraz z dnia 15 kwietnia 2004r, sygn.akt. IV CK 272/03 ).

Odnosząc powyższe uwagi do treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] Dz.U. nr 50, poz

279 ) na podstawie którego Prezydent [...] wydał decyzję z dnia [...]

marca 2011 r, nr [...] o ustanowieniu na rzecz skarżącego na lat 99

prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu na którym usytuowane są

garaże, należy stwierdzić, iż sam fakt wydania przedmiotowej decyzji nie doprowadził

do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz C J D -

Z.

Przedmiotowa decyzja z prawnego punktu widzenia stanowi dla organu

administracji publicznej podstawę do zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w

użytkowanie wieczyste, jednakże samej tej umowy nie zastępuje.

Zgodnie z tym w pkt 6 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca

2011 r, nr [...] znalazł się zapis, że decyzja ta z chwilą " gdy stanie się

ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego

umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1.

Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą

położonych na nim budynków ( garaży ) stanowiących własność komunalną".

Jednocześnie w pkt 7 w/w decyzji zawarto zapis, iż " nie stawienie się nabywcy bez

usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia

prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić

podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej".

Tak więc w rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego

uzależnione jest nie tylko od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca

2011 r, nr [...] dotyczącej przedmiotowej nieruchomości lecz także od

następującego po niej zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania

wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego i wpisania prawa użytkowania

wieczystego do księgi wieczystej.

Stanowisko to w stosunku do nieruchomości objętych tzw. dekretem Bieruta zostało

wyraźnie sformułowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada

2006r, sygn.akt. I CSK 293/06, zgodnie z którym "ustanowienie prawa użytkowania

wieczystego gruntu w razie uwzględnienia wniosku złożonego przez

dotychczasowego właściciela, na podstawie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26

października 1945r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]

wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz zawarcia na jej podstawie umowy (

art. 234 k.c. w zw z art. 158 k.c.)".

Bezspornym jest, iż skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego prawo

użytkowania wieczystego w stosunku do zabudowanej nieruchomości położonej w

[...], przy ul. [...] w postaci aktualnego odpisu z Księgi Wieczystej

prowadzonej dla tej nieruchomości oraz nie przedstawił umowy ustanowienia prawa

użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego.

W tych okolicznościach [...] Wjewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

trafnie uznał, iż skarżący nie jest użytkownikiem wieczystym, a tym samym nie

posiada interesu prawnego do skutecznego żądania wszczęcia postępowania

administracyjnego.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy wyczerpująco i trafnie rozpatrzył oraz

ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Zaskarżona decyzja została oparta na właściwej podstawie prawnej i prawa nie

narusza.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994r, SA/Kr 1740/93 na

który powołuje się skarżący prezentuje odosobniony pogląd, który nie został

zaakceptowany w orzecznictwie sądowo administracyjnym.

Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność

zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).