Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2714/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1434/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 czerwca 2017 r., nr 79/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 3 kwietnia 2017 r., nr 9013-2017-000621; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. M. kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1434/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. M. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ") z dnia 2 czerwca 2017 r., nr 79/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 29 stycznia 2015 r. nr 0238-2015-002866 Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z 23 kwietnia 2015 r. nr 9013-2015-000729 uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując wniosek, decyzją z 17 lipca 2015 r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2014 r. w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 26 047,00 zł w tym: w wariancie 2.1 — uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kwotę 8 532,00 zł, w wariancie 3.1.2 — ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 kwotę 1 315,00 zł, w wariancie 4.1 — ochrona siedlisk lęgowych ptaków kwotę 13 200,00 zł, w wariancie 7.2.2. – konie huculskie kwotę 3 000 zł., uznał zgłoszone zdarzenie za działanie siły wyższej oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 2.3 — trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności).

W dniu 10 marca 2017 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor ARiMR decyzją z 3 kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 17 lipca 2015 r. o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 2 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR. W ocenie organu odwoławczego Kierownik Biura, stosownie do § 13a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z uwzględnieniem § 6 ust. 1 tego rozporządzenia zobowiązany był do przyznania płatności na 2014 r. do powierzchni nieprzekraczającej powierzchni zobowiązania ustalonej w decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r. o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości na 2013 r. Dyrektor ARiMR zasadnie zatem stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 17 lipca 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia 2 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Stwierdzenie nieważności decyzji jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) Sąd I instancji stwierdził, że istotnie pierwotna decyzja Kierownika Biura z 29 stycznia 2015 r. przyznająca skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2014 r. została uchylona decyzją Dyrektora ARiMR z 23 kwietnia 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura z powodu naruszenia przepisów postępowania, zaś kolejna decyzja Kierownika Biura z 17 lipca 2015 r., dotycząca płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., była wadliwa z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej jednak wskazane wadliwości po stronie Kierownika Biura nie podważają legalności działania organów (Dyrektora ARiMR oraz Prezesa ARiMR) orzekających w trybie nieważnościowym.

M. M. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności w braku dostatecznego wyjaśnienia zaistnienia jednej z przesłanek nieważnościowych tj. skutków społecznych i gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa i odniesienia tejże przesłanki do okoliczności rzeczywistych - uprawniających do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 lipca 2015 r. jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa, co czyni uzasadnienie wyroku nie pozwalającym na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ze względu na brak możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) tj. § 13a w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego do powierzchni przekraczającej obszar podjętego zobowiązania pięcioletniego stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy organ administracji przyznający płatność po stwierdzeniu nieprawidłowości dysponuje możliwością pomniejszenia przyznanej płatności bez konieczności stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność,

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Kierownika ARiMR z dnia 17 lipca 2015 r. jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa podczas, gdy w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących uznanie decyzji za nieważną tj. wywołującą skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, ponieważ decyzja ta nie wywołuje żadnych ujemnych skutków dla gospodarki czy też społeczeństwa, które nie mogłyby być usunięte w innym trybie aniżeli tryb nadzwyczajny z art. 156 k.p.a.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Została ona skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.). Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy przyznanie skarżącemu kasacyjnie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 r. do powierzchni zobowiązania większej niż ustalona w wcześniejszej decyzji, wbrew § 13a oraz z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zawyżoną płatność. W świetle znajdujących w sprawie zastosowanie unormowań, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje do powierzchni działek rolnych położonych na obszarze objętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów oraz objętych obszarem zatwierdzonym (§ 13a rozporządzenia). Na podstawie zaś § 6 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Z okoliczności sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach przyznając decyzją z dnia 17 lipca 2015 r. płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w ramach wariantów: 2.1 uprawy rolnicze do powierzchni 10,80 ha; 3.1.2 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 2,63 ha oraz 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 11 ha, do gruntów przekraczających powierzchnię ustaloną w decyzji z dnia 10 kwietnia 2015 r o przyznaniu płatności na 2013 r. naruszył § 13a ust. 1 § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest jednak stanowisko Prezesa ARiMR, następnie zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji zgodnie z którym, decyzja Kierownika Biura z 17 lipca 2015 r. rażąco narusza prawo co prowadzi do zaistnienia w sprawie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że szczególny tryb stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z tym jego przesłanki w każdej sytuacji muszą podlegać ścisłej wykładni. Decyzjom ostatecznym przysługuje bowiem domniemanie legalności i prawidłowości, z kolei tryb szczególny powinien być wykorzystywany do eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najpoważniejszymi, kwalifikowanymi wadami prawnymi, nieakceptowalnymi z punktu widzenia realizacji standardów państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to odpowiedni tryb do konwalidacji własnych wcześniejszych błędów w zakresie wysokości przyznanych płatności. Należy mieć także na uwadze, że w sprawie kwoty płatności ostatecznie wynoszącej 26 047,00 zł przeprowadzone było postępowanie odwoławcze w ramach, którego Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach uchylił decyzje pierwszoinstancyjną i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pomniejszona kwota płatności została następnie przyznana decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia 17 lipca 2015 r. W sprawie tej zostało przeprowadzone zatem dwuinstancyjne postępowania administracyjne zakończone decyzją przyznającą określonej wysokości płatność rolnośrodowiskową, co do której znajduje zastosowanie domniemanie legalności i trwałości. Na marginesie należy dodać, że przyznane w decyzji środki zostały już rozdysponowane na prowadzoną przez skarżącego działalność rolniczą, poza tym w sprawie kwestionowane były okoliczność dokonywania przez organ kolejnych kontroli/pomiarów działek podczas gdy, były one zalane wodą z powodu działalności bobrów, co mogło prowadzić do ich zafałszowania. W ocenie Sądu kasacyjnego organ odwoławczy wszczynając w dniu 10 marca 2017 r. z urzędu postępowanie, a następnie stwierdzając nieważność decyzji przyznającej płatność określonej wysokości zastosował nieproporcjonalny środek prawny do zaistniałego, zresztą z winy organu, naruszenia. O rażącej obrazie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, czyli oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przyznanie wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. do powierzchni przekraczającej obszar podjętego zobowiązania pięcioletniego w 2013 r. stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia, ale nie jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). W sytuacji jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, organy dokonały w istocie próby późniejszej konwalidacji własnych błędów w zakresie przyznania zbyt dużej płatności stwierdzając nieważność decyzji. Sąd kasacyjny podziela poglądy utrwalone w orzecznictwie, w świetle których nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. m.in. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 725/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc stopień stwierdzonego naruszenia prawa powinien mieć znacznie większą wagę, aniżeli wartość jaką stanowi zasada trwałości decyzji administracyjnej. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, a działania organów orzekających w sprawie były wysoce nieproporcjonalne w stosunku do stwierdzonego naruszenia. Organy najpierw przyznały zawyżoną płatność w wyniku własnych błędów i w toku wielokrotnie rozpatrywanej sprawy, a następnie stosując nadmierne środki prawne (stwierdzenie nieważności decyzji) podjęły próbę konwalidacji wcześniejszych błędów. Tego rodzaju działanie narusza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, a także nie może być zaakceptowana z punktu widzenia realizacji standardów państwa prawnego. Stąd też za trafne należało uznać zarzuty naruszenia § 13a i § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za nieuzasadniony należało jednak uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ sąd rozpoznał sprawę na podstawie akt sprawy oraz w jej materialnoprawnych granicach, a motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy konstrukcyjne. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest jednoznaczne i umożliwiło instancyjną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jednak doprowadziła do odmiennych wniosków niż w zaskarżonym wyroku.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywana sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na zasadzie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa ARiMR z dnia 2 czerwca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 3 kwietnia 2017 r. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jednocześnie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kielcach z dnia 17 lipca 2015 r.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2021r., poz. 1923 z późn. zm.) w zw. z cz. IV jej załącznika.