Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1283/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 70 par. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Andrzej Góraj Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż pismem z dnia 12 lutego 2013 r. A. L., wystąpił do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedni na następujące pytania:

1. czy we wskazanym przez organ jednym przypadku wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania podatkowego (odpowiedź na pyt. nr 2 wniosku z 11 kwietnia 2012 r.) w 2010 r., termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie lub narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływałby 31 grudnia 2010 r.?

2. w ilu z 86 wskazanych przez organ przypadkach wszczęcia postępowania karnego skarbowego skutkującego zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, zobowiązania podatkowego (odpowiedź na pytanie nr 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 kwietnia 2012 r.) w 2009 r., zawieszony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego upływałby 31 grudnia 2009 r.?

3. w ilu z 82 wskazanych przez organ przypadkach wszczęcia postępowania karnego skarbowego skutkującego zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (odpowiedź na pytanie nr 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 kwietnia 2012 r.) w 2010 r. zawieszony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego upływałby 31 grudnia 2010 r.?

Dyrektor UKS w P., mając na względzie, że udzielenie odpowiedzi w żądanym zakresie wymaga przetworzenia informacji, pismem z dnia 27 lutego 2013 r. wezwał wnioskodawcę, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do uzupełnienia ww. wniosku, poprzez wskazanie okoliczności, które zdaniem strony, powodują, że udzielenie przez organ kontroli skarbowej informacji w przedmiotowej sprawie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi z dnia 18 marca 2013 r. wnioskodawca wskazał, iż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Jednocześnie, pomimo, iż wnioskodawca zanegował przetworzony charakter żądanej informacji przywołał przesłanki, które jego zdaniem świadczą, że udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W tym stanie sprawy, Dyrektor UKS w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, stwierdzając brak przesłanki do udzielenia informacji przetworzonych, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego, a organ I instancji sam takiego interesu nie dostrzegł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ kontroli skarbowej podał m.in. iż udzielenie odpowiedzi na wcześniejszy wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r. możliwe było ze względu na fakt, iż organ wygenerował dla Ministerstwa Finansów informację zbieżną z zakresem zapytania wnioskodawcy. Dyrektor UKS podkreślił jednak, iż wygenerowanie pierwotnej informacji polegało na złożonej selekcji akt prowadzonych postępowań oraz dokonaniu matematycznego zliczenia przypadków, które spełniały wyznaczone kryteria, bez utrwalania informacji w formie zestawień. Z tego też względu nie jest możliwa jakakolwiek modyfikacja otrzymanej informacji, bez konieczności przeprowadzania całej procedury generowania informacji od początku. Dlatego też sformułowanie odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., wymagałoby wytworzenia całkowicie nowej informacji.

Od wskazanej decyzji strona złożyła (drogą elektroniczną) odwołanie do Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, w którym zarzuciła Dyrektorowi UKS w P. naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej we wniosku z dnia 13 lutego 2013 r. informacji publicznej;

- art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu odwołania strona stwierdziła, iż Dyrektor UKS w P. błędnie ocenił, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zdaniem skarżącego wysoce nieprawdopodobne jest, że organ, mimo iż przeprowadził analizę akt postępowań na potrzeby zapytania Ministra Finansów, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest w posiadaniu podstawowych informacji, do których niewątpliwie zalicza się informacje dotyczące terminu przedawnienia konkretnego zobowiązania podatkowego.

Niezależnie od powyższego, skarżący stwierdził, iż nawet gdyby uznać, że pytania nr 2 i 3 ww. wniosku, stanowią informację o charakterze przetworzonym, to taka kwalifikacja żądania zawartego w pytaniu nr 1 tegoż wniosku jest wysoce dyskusyjna. Strona zauważyła bowiem, iż żądanie zawarte w pytaniu nr 1 dotyczy wskazania terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego będącego jedynym przypadkiem wskazanym przez organ w odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem skarżącego pozyskanie informacji na temat terminu przedawnienia jednego przypadku zobowiązania podatkowego nie wymaga specjalnego zaangażowania pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w P. Co więcej strona stoi na stanowisku, iż sam fakt wszczęcia postępowania karnego skarbowego świadczy o tym, że organ jest w posiadaniu podstawowych informacji na temat stanu zobowiązania podatkowego.

Jednocześnie, w opinii skarżącego, organ błędnie ocenił brak istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji.

Uzasadniając postawioną tezę, skarżący wskazał, że w lipcu 2012 r. [...] działając na zlecenie [...] przygotowała raport na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Zdaniem strony, ww. raport wykazał nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnił podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe.

Wnioskodawca wyjaśnił, iż wskazany raport przygotowany został na podstawie jedynie części danych i nie oddaje pełnego obrazu zagadnienia, dlatego też autorzy raportu (w tym skarżący) chcieli uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie wyżej przytoczonych tez.

W opinii strony, żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

Skarżący zauważył ponadto, iż również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt P 30/11), potwierdził fakt istnienia w doktrynie poglądów dotyczących nieprawidłowości w stosowaniu przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a tego rodzaju obawy mogą rodzić wątpliwości co do zgodności ww. normy prawnej z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem skarżącego, niewątpliwie w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, a najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie budzących te kontrowersje danych.

Strona ponadto wskazała, iż identyczny wniosek został złożony do wszystkich urzędów kontroli skarbowej, które udzieliły odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaznaczając przy tym, że do dnia złożenia odwołania jedynie Urząd Kontroli Skarbowej w P. nie udzielił informacji w żądanym zakresie. W jednym przypadku organ wezwał wnioskodawcę do wykazania istotnego interesu publicznego w celu uzyskania żądanej informacji. W wyniku identycznej argumentacji odnoszącej się do faktu posiadania przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego, organ udostępnił dane w zakresie wskazanym we wniosku.

Powyższe powoduje, że w sprawie powstaje wątpliwość, co do rzetelności zbadania sprawy przez Dyrektora UKS w P., a także poszanowania zasady zaufania obywatela do państwa. W tej sytuacji strona zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, aby uzyskać żądane informacje.

Podnosząc powyższe, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia wnioskowanej informacji.

W ocenie Głównego Inspektora Kontroli Skarbowej, organ I instancji słusznie uznał, iż żądana we wniosku strony z dnia [..] lutego 2013 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji, żądana informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją. Informacja przekazana stronie na wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r., stanowiła jedynie wynik matematycznego zsumowania określonych przypadków, które poprzedzone było analizą i selekcją akt prowadzonych postępowań. Działania te nie zostały jednak utrwalone w odpowiednich zestawieniach.

Bez znaczenia pozostaje zatem argument strony, że żądanie zawarte w pytaniu nr 1 dotyczy zaledwie jednego przypadku wskazanego przez organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2012 r., gdyż organ nie posiada obecnie informacji, którego konkretnie postępowania dotyczy ten przypadek, tak więc w celu udostępnienia ww. informacji, musiałaby zostać przeprowadzona ponowna analiza wszystkich postępowań.

Jak wynika z informacji przekazanych przez Dyrektora UKS w P. w latach 2009 oraz 2010 pracownicy Wydziału Postępowań Przygotowawczych Urzędu Kontroli Skarbowej w P., przeprowadzili około 500 postępowań, które w większości podlegały ewidencjonowaniu w formie papierowej. Dla sformułowania odpowiedzi na zwarte we wniosku pytania, sposób tych 600 pozycji należałoby wyselekcjonować żądane przez wnioskodawcę 169 pozycji. Ponadto selekcja mogłaby nastąpić dopiero po konfrontacji danych zawartych w ewidencji dochodzeń z aktami poszczególnych spraw. Po wykonaniu tych czynności, konieczne byłoby zweryfikowanie akt wszystkich wyszczególnionych postępowań oraz sformułowanie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania.

Co więcej ustalenie liczby przypadków, w których zawieszony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego (ze względu na wszczęcie postępowania o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe) upływałby odpowiednio z końcem 2009 i 2010 roku, wiąże się m.in. z koniecznością ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą też inne przesłanki powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego określone w ordynacji podatkowej.

Mając zatem na uwadze nakład pracy, który musiałby zostać poniesiony do przygotowania informacji zgodnej z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r., czyni, żeżądana informacja jest informacją przetworzoną.

Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji przywołał poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w P. błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w P. miał prawo żądać wykazania, ze jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że uzyskaną informację zamierza wykorzystać w procesie uzupełnienia raportu, na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli oraz podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jej indywidualnych interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, że podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ II instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego, wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, ze żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] maja 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielanie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Dyrektor UKS w P. jest w posiadaniu informacji, których udzielenia żąda skarżący. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ skarbowy nie posiada informacji na temat stanu zobowiązań podatkowych, stanowiących przedmiot prowadzonych przez niego postępowań. Ponadto, Dyrektor UKS w P. nie wykazał w sposób precyzyjny, jakie działania musiałby podjąć w celu udzielenia informacji i na czym miałaby polegać ich czasochłonność.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, iż wprawdzie nie posiada oficjalnie potwierdzonych informacji na temat możliwości analitycznych programów informatycznych wykorzystywanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w P., jednak – jak wynika z powszechnie dostępnych informacji – organy I instancji korzystają m.in. z Systemu Ewidencji Spraw Karnych Skarbowych (ESKS) oraz Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej (ISKOS). Za wysoce nieprawdopodobną należy przyjąć zatem sytuację, w której organ I instancji, dysponując zaawansowanym programem informatycznym, dla udostępnienia żądanej przez niego informacji musiałby dokonywać analiz akt postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych z wyłączeniem użycia programu informatycznego.

Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jej argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Żądała bowiem udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

W ocenie strony, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym.

W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Natomiast rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Strona skarżąca podniosła też, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu Karnego, zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Wszczynanie postępowań karnych skarbowych przez organy skarbowe bez właściwej podstawy prawnej, w sposób instrumentalny i w celu innym niż ustawowo przewidziany mieści się w definicji przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze wątpliwości, że funkcjonujące w UKS w P. systemy informatyczne, w szczególności ISKOS, nie umożliwiają automatycznego generowania wnioskowanych danych oraz braku oficjalnego potwierdzenia tego faktu, organ ponownie stwierdził, że Dyrektor UKS w P. żądanymi danymi nie dysponuje i chcąc je udostępnić musiałby dane te pozyskać. System ISKOS dostosowany jest natomiast do potrzeb kontroli skarbowej oraz roli, do jakiej służby te zostały powołane. To powoduje, iż system ten nie zawiera wszelkich informacji, lecz takie, które wpływają na efektywność i skuteczność kontroli skarbowej. Aby zatem udostępnić wnioskowaną informację, należałoby uprzednio ją przygotować według kryteriów wskazanych przez skarżącego, co powoduje, że żądana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej i nie jest to suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu.

Organ podtrzymał też swoje stanowisko, że brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego będąca podstawą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym bardziej, że wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane informacje do indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora przywołanego wyżej raportu oraz wspólnika zarządzającego [...].

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r. strona skarżąca podkreśliła, że zamierzała i zamierza nadal upublicznić dane uzyskane drogą dostępu do informacji publicznej od organów administracji podatkowej, żeby każdy zainteresowany miał do nich wgląd i mógł z nich skorzystać. Celem działań skarżącego jest zaś zweryfikowanie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy skarbowe. A w przypadku, gdyby uzyskane dane potwierdziły te przypuszczenia, doprowadzenie do zbadania konstytucyjności ww. przepisu w jego pełnym brzmieniu przez Trybunał Konstytucyjny. Strona zaznaczyła, iż nie występuje w tej sprawie w roli zawodowej – tzn. doradcy podatkowego, lecz w roli obywatela i podatnika, w stosunku do którego obowiązuje i może być zastosowany ten powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawdo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ustawie podmiotach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest (biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), że zarówno Dyrektor UKS w P., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej, jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357).

Przypomnieć należy, że skarżący wystąpił do Dyrektora UKS w P. z wnioskiem o odpowiedzi na następujące pytania:

1. czy we wskazanym przez organ jedynym przypadku wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania podatkowego (odpowiedź na pyt. nr 2 wniosku z [...] kwietnia 2012 r.) w 2010 r., termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, którego uszczuplenie lub narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego upływałby 31 grudnia 2010 r.?

2. w ilu z 86 wskazanych przez organ przypadkach wszczęcia postępowania karnego skarbowego skutkującego zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (odpowiedź na pytanie nr 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 kwietnia 2012 r.) w 2009 r., zawieszony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego upływałby 31 grudnia 2009 r.?

3. w ilu z 82 wskazanych przez organ przypadkach wszczęcia postępowania karnego skarbowego skutkującego zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (odpowiedź na pytanie nr 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2012 r.) w 2010 r., zawieszony termin przedawnienia zobowiązania podatkowego upływałby 31 grudnia 2010 r.?

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skonstruowane w ten sposób pytanie stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku organów kontroli skarbowej.

W sprawie kwestią sporną jest natomiast, czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencje zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych – np. przygotowania pracy naukowej (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacją, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań karnych skarbowych za lata 2009 – 2010.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w latach 2009 – 2010 pracownicy Wydziału Postępowań Przygotowawczych UKS w P. przeprowadzili ok. 600 postępowań, które w większości podlegały ewidencjonowaniu w formie papierowej. Dla udzielenia odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania, spośród tych 600 pozycji należałoby wyselekcjonować żądane przez wnioskodawcę 169 pozycji. Ponadto selekcja mogłaby nastąpić dopiero po konfrontacji danych zawartych w ewidencji dochodzeń z aktami poszczególnych spraw. Po wykonaniu tych czynności, konieczne byłoby zweryfikowanie akt wszystkich wyszczególnionych postępowań oraz sformułowanie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Wykonanie tak pracochłonnego zadania, ze względu na sposób organizacji Urzędu Kontroli Skarbowej w P. (3 ośrodki zamiejscowe, które samodzielnie prowadzą postępowania kontrolne) wymagałoby – jak twierdzi organ – zaangażowania 6 pracowników urzędu przez kilka dni, co w znacznej mierze zakłóciłoby pracę poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu.

Powyższej oceny nie może zmieniać podniesiony przez skarżącego fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji jakościowo podobnej w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak, aby zrealizować przedmiotowy wniosek o informację publiczną, konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, iż zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie udzieliło skarżącemu żądanych informacji. Jak zasadnie bowiem wskazał organ odwoławczy, każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie, zaś odmienne stanowisko innych organów podatkowych co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej nie może determinować stanowiska organu w sprawie niniejszej.

Wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wykazać w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Wyjaśnienie takie jest niezbędne dla wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest wykazanie przez podmiot, nie tyle "interesu publicznego", ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskania informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12).

Skarżący twierdząc, iż spełnia powyżej wskazany warunek do uzyskania żądanej informacji wskazał na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie [...] raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, lub stworzenia nowego raportu. Wskazał także, iż uzyskania informacja zostanie upubliczniona na branżowych stronach internetowych.

Okoliczność, że Spółka była autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną wnioskodawca zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez nią żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywać się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Podkreślić należy, że przedmiotowy raport – jak wynika z akt sprawy – został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikację na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swego żądania. Zatem każdy obywatel może bezpośrednio z przysługującego mu uprawnienia skorzystać. Wobec tego zamiar publikacji informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia jakościowo nowej informacji, w stosunku do już istniejącej.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2013 r. skarżący podkreślił, iż współpracując z [...] przy tworzeniu ww. raportu, działał wprawdzie na zlecenie tej organizacji, była to jednak działalność pro bono i nie otrzymał za nią żadnego wynagrodzenia. Obecnie nie jest już związany umową zlecenia z żądnym podmiotem. Zbiera dane wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Zatem twierdzenie organu o rzekomym interesie prywatnym skarżącego są całkowicie bezpodstawne.

W ocenie Sądu, powyżej wskazany argument także nie przemawia za działaniem wnioskodawcy na rzecz szczególnie istotnego interesu publicznego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi część regulacji prawnej określającej zasady przedawniania się zobowiązań podatkowych. Problematyka instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego została szczegółowo przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 43), w którym oceniana była zgodność art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej dotyczącego przerwania biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony z art. 2 Konstytucji. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 ograniczył swoje wywody do ogólnych uwag na potrzeby rozpatrywanej w tym postępowaniu sprawy, m.in. stwierdził, iż: "Naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa nie polega więc na tym, ze podatnik nie jest informowany o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe. Co więcej, organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa". Skoro Trybunał Konstytucyjny, dwukrotnie zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia, to nie znajduje uzasadnienia wniosek o ponowne poddanie kontroli konstytucyjnej treści art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wobec tego próżno w potencjalnym zamiarze wnioskodawcy (wyartykułowanym w piśmie procesowym z dnia 4 września 2013 r.) doszukiwać się szczególnie istotnego interesu publicznego.

Reasumując, skarżący wykazał jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej ustawa wymaga tu wykazania kwalifikowanego interesu społecznego. W sprawie nie wykazano w jaki sposób żądane informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych, bowiem zamiar upublicznienia żądanej informacji przetworzonej nie będzie miał wpływu na usprawnienie działania aparatu skarbowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.