Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 155/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Jacek Bursa Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 28 kwietnia 2010 r., nr [...] orzekł:

* w pkt 1 o zwrocie działek: nr "1" o pow. 0,0023 ha i nr "2" o pow. 0,2157 ha, położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadających części wywłaszczonej działki nr "3", obr [...] dz. adm. [...] na rzecz: S. G. w 1/12 cz., A. G. w 1/12 cz., D. G. w 1/12 cz., M. G. w 1/4 cz., W. S. w ¼ cz., L. W. w 1/4 cz.,

* w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 2 decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 44.238 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

* w pkt 3 o sposobie uiszczenia wskazanej wyżej kwoty,

* w pkt 4 o odmowie zwrotu działek nr "1" o pow. 0,0023 ha i nr "2" o pow. 0,2157 ha położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. na rzecz J. W. i S. M..

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z póz. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Kraków - wniesionego od pkt 1, 2 i 3 powyższej decyzji - Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 listopada 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony pkt 1, 2 i 3 decyzji Starosty Krakowskiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr "3" o pow. 3774 m2, (z podziału której powstały m. in. Będące przedmiotem niniejszego postępowania działki nr "1" i nr "2") obr. [...] dz. adm. [...] (wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 1 lutego 1982 r. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę os. [...] "E" w K.) wszczęte zostało na wniosek poprzednich współwłaścicieli tj. J. G. i S. M.. Wniosek ten został następnie podtrzymany przez ich spadkobierców tj. S. G., A. G., D. G. i A. G. oraz W. S. i L. W..

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniającego przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz art. 137 ust. 1, zawierającego legalną definicję zbędności nieruchomości dla celu, na jaki została wywłaszczona. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego występowanie tych przesłanek zbędności.

Działka nr "3" obr. [...] dz. adm. [...] wywłaszczona została decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 1 lutego 1982 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę os. [...] "E" w K., stosownie do decyzji z dnia 3 stycznia 1981 r. nr [...], wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego K., zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji. Na wskazanej nieruchomości planowano budowę pawilonu, którego realizacja była niezbędna dla os. [...] "E" w K..

W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ l instancji pozyskał do akt sprawy decyzję z dnia 3 stycznia 1981 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny os. [...] "E" w rejonie ul. [...], natomiast mimo podjętych poszukiwań, nie odnalazł planu realizacyjnego os. [...] II - enklawa "E" w rejonie ul. [...], stanowiącego załącznik graficzny do tej decyzji.

Ponadto uzyskano z Archiwum Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Krakowa znajdujący się przy operacie nr [...] z dnia 4 maja 1981 r. dotyczącym podziału nieruchomości przeznaczonych pod obiekt: os. [...] II projekt realizacyjny osiedla mieszkaniowego [...] cz. E, który obejmuje teren w rejonie ul. [...] (w tym również teren objęty wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu ). Na jego podstawie dokonano wydzielenia nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia na potrzeby w/w inwestycji, w tym podziału działki nr "4", obr. [...] dz. adm. [...] na działki nr "6", nr "7" oraz działkę nr "3", obr. [...] dz. adm. [...]. Wobec powyższego mimo, że odszukany projekt realizacyjny nie zawiera pieczęci potwierdzającej, że stanowi załącznik do decyzji z dnia 3 stycznia 1981 r. nr [...], organ l instancji uznał, że to właśnie ten projekt jest poszukiwanym planem realizacyjnym stanowiącym podstawę do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu 13 listopada 2008 r. organ l instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości, w trakcie której dokonano opisu stanu zagospodarowania objętych wnioskiem o zwrot działek m. in. nr "8" (odpowiadającej obecnie działce nr "1") i nr "9" (odpowiadającej obecnie działce nr "2") obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Podczas oględzin stwierdzono, że działka nr "8" stanowiła skarpę porośniętą trawą, samosiejkami drzew i krzewów, natomiast działka nr "9" stanowiła obszar w części porośnięty skoszoną trawą, a w części wysoką nieskoszoną trawą, chwastami oraz rosły na niej trzy drzewa liściaste.

Starosta Krakowski jako dowód w sprawie wykorzystał zeznania świadków, posiadających wiedzę na temat sposobu zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z zeznań świadków wynika, że na nieruchomości nigdy nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

W oparciu o przedstawione dowody organ odwoławczy podzielił ustalenie Starosty Krakowskiego, iż od daty wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa objęte wnioskiem o zwrot działki oznaczone obecnie nr "1" i nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. nie zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia, a zatem zachodzą w stosunku do nich przesłanki uzasadniające ich zwrot na rzecz wnioskodawców. Dla działki nr "2" oraz działek sąsiednich celem wywłaszczenia była budowa pawilonu P-8 wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania planowanego obiektu, w tym ciągami pieszo -jezdnymi i zielenią urządzoną, z wyjątkiem części w narożniku południowo -wschodnim, na której projektowano zieleń urządzoną z drzewami projektowanymi, skarpę stanowiącą przedłużenie skarpy umacniającej teren przeznaczony pod budowę pawilonu oraz ciąg pieszo - jezdny, który miał przebiegać równolegle do ul. [...] (obecnie ul. [...]). Natomiast celem wywłaszczenia dla działki nr "1", obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., była zieleń urządzona z drzewami projektowanymi i skarpą wzdłuż projektowanej’ ulicy (obecnie ul. [...] ), stanowiącej przedłużenie ul. [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, iż wyżej wskazane okoliczności świadczą o braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Wskazują na to zebrane w sprawie dowody, a zwłaszcza zeznania świadków.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, by przedmiotowej nieruchomości podejmowano działania stanowiące realizację celu tj. budowa pawilonu handlowo-usługowego, piesze ciągi komunikacyjne czy też pozostała zieleń. Na części wywłaszczonej nieruchomości, na której planowano urządzenie zieleni nie stwierdzono urządzonej, projektowanej zieleni. Nie sposób uznać, że stan istniejący na nieruchomości: trawa, chwasty, krzewy i drzewa samosiejki stanowią realizację ewentualnego projektu zagospodarowania terenu zielenią. Teren przedmiotowych działek nie nosi bowiem oznak planowanego urządzenia i pielęgnacji znajdującej się na niej roślinności (oprócz koszenia). Należy bowiem zauważyć, iż wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia wiązał się z podjęciem po wywłaszczeniu w 1982 r. pewnych form aktywności przez podmiot publiczny na przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji tak określonego celu wywłaszczenia. Tymczasem oględziny terenu przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jak i podejmowano żadnych działań celem realizacji celu wywłaszczenia. W świetle powyższego nie można zgodzić się z argumentacją Prezydenta Miasta Krakowa wskazującego w odwołaniu, iż "Zeznania przesłuchanych w toku postępowania świadków potwierdzają, iż teren przeznaczony pod realizację zieleni publicznej, położony pomiędzy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych nowopowstałego osiedla, a zabudową składająca się m. in. z bloków mieszkalnych osiedla [...] pozostawał wolny od zabudowy kubaturowej w okresie 7 i 10 lat oddały wywłaszczenia i pozostaje niezabudowany do dnia dzisiejszego, pełniąc funkcją ogólnodostępnej zieleni izolacyjnej. Sam fakt braku nasadzeń drzew i krzewów wynikający z zeznań świadków nie może w niniejszej sprawie być wzięty pod uwagę, gdyż charakter roślinności porastającej teren "zieleni publicznej " nie może przesądzić o fakcie realizacji zadania lub jego braku, zwłaszcza, iż podstawowy cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany". W takim bowiem przypadku na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości widoczne winny być celowe działania służące odpowiedniemu zagospodarowaniu tego terenu w taki sposób (np. urządzona, pielęgnowana "zieleń", nasadzenia).

Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody w sprawie pozwalają uznać działki nr "1" i nr "2" - stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - za zbędne dla realizacji celu wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniał stan zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, warunkujący dopuszczalność zwrotu nieruchomości, a także naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całości stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że prawidłowe są ustalenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, jednakże zakwestionowano ustalenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wskazano, iż teren przeznaczony pod realizację zieleni publicznej, położony pomiędzy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych nowopowstałego osiedla, a zabudową składająca się m.in. z bloków mieszkalnych osiedla [...] pozostawał wolny od zabudowy kubaturowej w okresie 7 i 10 lat od daty wywłaszczenia i pozostaje niezabudowany do dnia dzisiejszego, a zatem teren ten pełni funkcję ogólnodostępnej zieleni izolacyjnej. Powtórzono również za odwołaniem, iż charakter roślinności porastającej teren "zieleni publicznej" nie może przesądzić o fakcie realizacji zadania lub jego braku, zwłaszcza, iż podstawowy cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany. Duże zamierzenia inwestycyjne jak osiedle [...] "E" zaprojektowane być powinno zgodnie z zasadami ładu urbanistycznego, które wymagają niewątpliwie izolacji zabudowy mieszkalnej od ruchliwych ciągów komunikacyjnych, generujących m.in. hałas i zanieczyszczenia. Zaplanowana w "zadaniu l" zieleń została określona jako "zieleń publiczna", a nie jako teren o charakterze parkowym lub rekreacyjnym wymagających nasadzeń, pielęgnacji czy dodatkowych urządzeń takich jak alejki spacerowe, oświetlenie itp. Niewątpliwe część działki nr "2" pełni do dnia dzisiejszego i pełniła w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. funkcję ogólnodostępnej zieleni publicznej, o charakterze izolacyjnym, co potwierdza opis z oględzin, iż teren porośnięty jest w większości koszoną i nieskoszoną trawą oraz chwastami i drzewami liściastymi. W związku z powyższym rozpatrując całościowo cel na jaki nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a więc budowa dużego osiedla mieszkaniowego wymaga zgodnie z powołanymi wyżej zasadami pozostawienie odpowiedniego terenu zielonego. Przedmiotowe działki taką funkcję pełnią, co jest bezsporne, brak zatem do uznania zgodnie z art. 137 u.g.n., iż zaistniał tzw. stan zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodzą przesłanki zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ani cel wywłaszczenia, ani też aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie jest przedmiotem sporu. Obie te kwestie zostały szczegółowo w zaskarżonej decyzji opisane. Sąd podziela ocenę, iż zarówno dowody z dokumentów, jak i zeznania świadków oraz protokół rozprawy administracyjnej stanowią dowody przeprowadzone prawidłowo i odpowiednio ocenione przez organ prowadzący postępowanie.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy fakt niepodejmowania działań w postaci nasadzeń bądź czynności związanych z pielęgnacją zieleni (z wyjątkiem koszenia) wyklucza możliwość zakwalifikowania zieleni jako "zieleni publicznej" lub "zieleni urządzonej".

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że tereny te stanowiły - konieczną z punktu widzenia urbanistyki - część osiedla, stanowiącą izolację zabudowy mieszkalnej. Fakt zrealizowania osiedla oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś sam sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, a w szczególności fakt braku podejmowania czynności związanych z urządzeniem i pielęgnacją zieleni nie ma w tej sytuacji znaczenia.

Z poglądem tym nie można się zgodzić. Zauważyć należy, że prawo własności jest chronione na poziomie Konstytucji RP, której art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Ustęp 2 powołanego przepisu przewiduje natomiast, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wprawdzie w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości omawiany przepis nie obowiązywał, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał jego znaczenie w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wprowadzenie do Konstytucji przepisów chroniących własność powoduje bowiem konieczność dokonywania wykładni przepisów ustawy w sposób, który jak najpełniej chronić będzie prawa osoby, której pozbawiono własności w drodze wywłaszczenia. Z tego względu pojęcie celu wywłaszczenia powinno być interpretowane zawężające.

Oceniając niniejszą sprawę w tym kontekście należy zauważyć, że celem wywłaszczenia tych konkretnych działek, które są przedmiotem postępowania była m. in. realizacja "zieleni urządzonej" oraz "zieleni urządzonej z drzewami projektowanymi i skarpą". Aktualnie (według ustaleń dokonanych w takcie rozprawy administracyjnej) nieruchomość stanowi obszar porośnięty w części skoszoną, a w części nieskoszoną trawą, porośnięty samosiejkami drzew i krzewów oraz chwastami. Z zeznań świadków wynika, że także w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. na nieruchomości nie podejmowano żadnych czynności związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji trudno w ogóle mówić o "zagospodarowaniu nieruchomości", skoro od czasu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość jest pozostawiona sama sobie. Tymczasem art. 137 ust. 1 u.g.n. posługuje się pojęciami: "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia" (pkt 1) oraz "cel ten nie został zrealizowany" (pkt 2). Z jego treści wyraźnie więc wynika, że realizacja celu wywłaszczenia musi pociągać za sobą podjęcie pewnych czynności. Sam fakt, że zrealizowano główny cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie może zostać uznany za realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach.

Jak wynika z powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 137 u.g.n., bowiem organy obu instancji prawidłowo zastosowały powołany przepis w niniejszej sprawie. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całości stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły jednoznacznie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (w szczególności cel wywłaszczenia i sposób zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 u.g.n.), a strona skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń. Natomiast ocena, czy tak ustalony stan faktyczny odpowiada definicji zbędności na cel wywłaszczenia nie stanowi elementu stanu faktycznego, lecz jest elementem wykładni prawa materialnego. Oznacza to bowiem dokonanie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n. Ponadto strona skarżąca nie wskazała jakie ustalenia faktyczne zostały pominięte w postępowaniu administracyjnych, zaś Sąd dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził istnienia takich uchybień.

Biorąc powyższe pod uwagę skarga Gminy Kraków podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).