Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 401/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 91, art. 92 ust. 1, art. 178, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 61, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi H.K., A.K., R.R. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania zwrotu solidarnie skarżącym H.K., A.K. i R.R. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], III. zasądza od Starosty na rzecz skarżących solidarnie H.K., A.K. i R.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 2004 r. H.K. uiścił na rzecz Starostwa Powiatowego m.in. kwotę 500 złotych jako opłatę za wydanie karty pojazdu [...] dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], sprowadzonego z terenu Unii Europejskiej i po raz pierwszy zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r., nr 137, poz. 1310 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, a za wydanie wtórnika karty pojazdu opłatę w wysokości 75 zł.

H.K. zmarł dnia [...] grudnia 2005 r., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym nabyli żona zmarłego H.K. oraz dzieci A.M.K. i R.D.R..

Pismem z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 7 kwietnia 2015 r., profesjonalny pełnomocnik H.K., A.K. oraz R.R. wystąpił do Starosty o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu oraz o zwrot nadpłaconej kwoty.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powołał się przede wszystkim na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, wydane w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie, stwierdzające, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nadto wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04, którym orzeczono o niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.

Wskazując dodatkowo na wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r., I SA/Bd 414/10 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2010 r., II SA/Go 397/10 wywiódł, iż kwota uiszczona za kartę pojazdu powyżej 75 zł była kwotą nienależnie uiszczoną, podlegającą zwrotowi przez organ, zaś czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie wywiódł, iż opłata za kartę pojazdu, uiszczona w chwili jej wydania, nigdy nie miała charakteru zobowiązania, a zatem nie zaistniała możliwość przedawnienia, termin przedawnienia nigdy nie biegł, co prowadzi do logicznego wniosku, że prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], doręczonym pełnomocnikowi dnia 20 kwietnia 2015 r., działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji, odmówił wnioskodawczyniom zwrotu kwoty 425 złotych, dochodzonej jako nadpłata uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu ze względu na przedawnienie. Wskazał, iż wejście w życie art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych (co ma miejsce w tym przypadku) wszczęte po 1 stycznia 2010 r. odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie, a samo nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (kodeks postępowania administracyjnego i ordynacja podatkowa) nie narusza zasady nie działania prawa wstecz. Dlatego też stosując mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za kary pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Stanowisko takie zostało wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 7 października 2010 r., II FSK 884/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w ustawie o finansach publicznych uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011, III SA/Ld 768/11 uznając, że wprowadzony w ten sposób 5 letni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r. W rozpatrywanej sprawie wniosek został złożony po 1 stycznia 2015 r., dlatego nie ma podstaw do zwrotu żądanej kwoty, bowiem tego dnia upłynął termin przedawnienia roszczenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. (doręczonym organowi 30 kwietnia 2015 r.) pełnomocnik wnioskodawczyń wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez uwzględnienie żądań wniosku z dnia [...] marca 2015 r. podnosząc, iż terminy przedawnienia wskazane przez organ nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2015 r. (doręczonym pełnomocnikowi w dniu 18 maja 2015 r.) działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W tej sytuacji H.K., A.K. oraz R.R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na pismo Starosty z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], odmawiające stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu części tej opłaty w wysokości 425 zł. W skardze zażądały uchylenia zaskarżonego aktu, stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenia obowiązku organu dokonania na ich rzecz zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł. Wniosły też o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosły, że tryb administracyjny i sądowoadmnistracyjny w sprawach zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu został zaaprobowany w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podniosła też, że droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, co potwierdza uchwała SN z dnia 16 maja 2007 r. (III CZP 35/07).

Ustawową podstawę pobrania opłaty za kartę pojazdu stanowił art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za wydanie kary pojazdu upoważniony został właściwy minister do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie w § 1 ust. 1 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu prze pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

Przywoływany przepis rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. został uznany za sprzeczny z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Ponadto kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustaliło opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu i wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) prowadzi zdaniem skarżących do wniosku, iż opłata za kartę pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oraz ustalania obowiązku zapłaty w formie decyzji administracyjnej. Pobrana przez organ od skarżącej kwota 500 zł, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 Prawa o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart, znacząco je przekraczając, skoro opłata za wydanie wtórnika karty wynosiła 75 zł, podobnie jak opłata aktualnie obowiązująca. Zatem opłata uiszczona ponad kwotę 75 zł powinna podlegać zwrotowi, co potwierdza bogate i jednolite orzecznictwo sądowe np. powołane uprzednio wyroki WSA w Bydgoszczy i Gorzowie Wlkp.

Opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, a ponadto zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty nie ulega przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i powołując się na upływ terminu przedawnienia żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, który zdaniem organu rozpoczął swój bieg od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – powoływanej jako p.p.s.a.) kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W oparciu o art. 146 p.p.s.a. (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U z 2015 r., poz. 658 – obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. stosownie do art. 2 ustawy nowelizującej) sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zaś do § 2 art. 146 p.p.s.a., w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty, uzewnętrzniona w piśmie tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. ([...]) polegające na odmowie zwrotu skarżącym kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty, jaką ich poprzednik prawny uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem pozostawało, że opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez H.K. uiszczona w dniu [...] maja 2004 r.

Zważywszy na wskazany przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego działań organu administracji publicznej podejmowanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W tej kwestii wskazać, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (baza orzeczeń nsa.gov.pl) wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność nie będące decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domagają się skarżące, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powołana uchwała z dnia 4 lutego 2008 r. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, który stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta, prezydent miasta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu.

Zdaniem Sądu kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie jej uiszczenia tj. w dniu [...] maja 2004 r. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a dotyczące decyzyjnego trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu 5 sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). Zdaniem Sądu w sprawie znajduje zastosowanie zasada niedziałania prawa wstecz, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP sprowadzająca się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami.

Aktualnie w orzecznictwie prezentowanie jest jednolicie stanowisko co do konieczności zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a ocena prawna wyrażona w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. pozostaje nadal wiążąca w sprawach opłat wniesionych przed 2010 r., bez względu na zmianę stanu prawnego spowodowaną wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych.

Odnośnie zaś oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa.

W ustalonych okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że skarżące spełniły powyższy wymóg formalny wniesienia skargi, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono ich pełnomocnikowi dnia 20 kwietnia 2015 r., a wezwanie z dnia [...] kwietnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do siedziby organu dnia 30 kwietnia 2015 r. Odpowiedzi na nie organ udzielił pismem doręczonym pełnomocnikowi strony dnia [...] maja 2015 r. Skarga do sądu administracyjnego została nadana listem poleconym dnia 11 czerwca 2015 r. czyli przed upływem trzydziestu dni od dnia otrzymania przez pełnomocnika skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącej dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiściła skarżąca, a która przewyższa koszty tej wydruku i dystrybucji jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej.

Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu uiszczonej przez skarżącą opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł została dokonana bez podstawy prawnej. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dotyczy to też sytuacji gdy następuje odroczenie przez Trybunał daty utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny.

Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w 2004 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych należy stwierdzić, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierały regulacji prawnych dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, ani też dotyczących przedawnienia przysługujących w tym zakresie roszczeń. W prawie administracyjnym odmiennie niż w prawie cywilnym brak jest ogólnych przepisów określających zasady przedawnienia roszczeń wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych łączących stronę z organem.

W przypadku badania kwestii przedawnienia w prawie administracyjnym należy w każdym przypadku odnieść się do konkretnych regulacji prawnych dotyczących danej instytucji prawnej. Tak jak wyżej wskazano, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r. za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym nie jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu (art. 410 k.c.). Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna dochodzonego roszczenia wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Tym samym zainteresowany może dochodzić zwrotu nadpłaconej opłaty zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i na drodze cywilnoprawnej, wytaczając powództwo o zapłatę przed sądem powszechnym. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę.

Rozważając zaś kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym wskazać należy, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie Prawo o ruchu drogowym, zalicza się do środków publicznych będących nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. oraz odpowiednio (art. 67 in fine) przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, regulujące terminy przedawnienia wynikające z tej ustawy. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści wcześniej cytowanego przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro jest w nim mowa o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej kategorii, albowiem sprawa w przedmiocie wydania karty pojazdu i rejestracji pojazdu mechanicznego, w ramach której uiszczono sporną opłatę, została zakończona z chwilą zarejestrowania samochodu, w ramach którego to postępowania uiszczono opłatę i wydano kartę pojazdu, czyli w dniu [...] maja 2004 r. Regulacja zawarta w art. 115 ust. 1 odnosi się do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów intertemporalnych ustawa wprowadzająca w życie ustawę o finansach publicznych z 2009 r. nie zawiera, a w szczególności dotyczących stosowania przepisów rozdziału III Ordynacji podatkowej, w tym związanych z przedawnieniem zobowiązań dotyczących zwrotu nieopodatkowanych należności budżetowych określonych w art. 60 ustawy o finansach publicznych, powstałych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz poczynione wyżej uwagi dotyczące stosowania nowych lub dotychczasowych przepisów prawnych do stanu prawnego powstałego przed 1 stycznia 2010 r., należy stwierdzić, że w kwestii przedawnienia stosować należy przepisy dotychczasowe. Oznacza do brak podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej.

Wykładnia dopuszczająca zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 r., w tym odnośnie przedawnienia, byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które jak wyżej wskazano nie obwarowywały czynności zwrotu części nadpłaconej opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego i stanowiło naruszenie nie tylko zasady "lex retro non agit", ale także zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Sąd opowiada się za koniecznością zastosowania w niniejszej sprawie ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek (uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu), z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem wcześniej skonsumowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość. Nowa ustawa nie zawsze musi ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia. Oznacza to konieczność przyjęcia do oceny żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu poprzedniego reżimu prawnego tj. obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjęcia stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, obowiązujących w dacie uiszczenia opłaty, gdyż nie ma podstaw do przełamania konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz. Ma to szczególne znaczenie, gdy nowe prawo wprowadza regulacje prawne mniej korzystne dla obywatela.

Odnośnie zaś stanowiska organu podniesionego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego zarzutu przedawnienia się roszczenia z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jako świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego, faktycznie w uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczyna się z chwilą spełnienia tego świadczenia. Co do zasady, roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym o zwrot nienależnego świadczenia, przedawniają się w terminie dziesięcioletnim (vide: wyrok SN z dnia 17 grudnia 1976 r., III CRN 289/76, nie publ. i z dnia 25 lutego 2005 r., II CK 439/04, nie publ.). Ten termin przedawnienia dotyczy zatem także roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu co potwierdza też uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r. (III CZP 67/11, OSNC 2012, nr 6, poz. 69). Należy mieć jednak na uwadze, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu jedynie na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, wywodzony przepisów prawa cywilnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy cywilnej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje bowiem kontrola legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak już wyżej wspomniano, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził też obowiązek Starosty do dokonania zwrotu skarżącym części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które uiściły pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu opłatę w wysokości 500 złotych do zwrotu jej części tj. kwoty 425 złotych. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty.

Ze względu na wynik sporu i złożenie przez stronę skarżącą wniosku o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na jej rzecz kwotę 457 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu; tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł