Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 543/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 943/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności dyskotek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 943/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności dyskotek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2021 r., a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł organ, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) opierając ją na zarzutach:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i ich błędne niezastosowanie, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 z późn. zm., dalej: ustawa o chorobach zakaźnych) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 z późn. zm., dalej: rozporządzenie RM z 07.08.2020) i § 9 ust. 5 i 5a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm., dalej: rozporządzenie RM z 06.05.2021) w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że przepisy ww. rozporządzeń Rady Ministrów są niezgodne z konstytucją ze względu na to, że:

- zakres pojęciowy "zakazu prowadzenia określonej działalności" nie mieści się w pojęciu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, co skutkowało bezzasadnym uznaniem, iż przepisy ww. rozporządzeń zostały wydane z naruszeniem upoważnienia ustawowego i w związku z tym nie znajdują zastosowania w mniejszej sprawie, i w konsekwencji uwzględnieniem skargi, podczas gdy prawidłowa interpretacja zakazu prowadzenia m. in. dyskotek powinna prowadzić do wniosku, że zakaz ten mieści się w granicach czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców i wskutek tego uznania, że przesłanki wymierzenia kar)7 określone w art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o chorobach zakaźnych zostały wypełnione',

- powyższe rozporządzenia samodzielnie określają ograniczenia w prowadzeniu działalności pomimo tego, że działalność gospodarcza może zostać ograniczona tylko w aktach rangi ustawowej, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu art. 46-46b ustawy o chorobach zakaźnych w zw. z art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji powinna prowadzić do wniosku, że przedmiotowe rozporządzenia Rady Ministrów prawidłowo zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i 46b ustawy o chorobach zakaźnych, których treścią Sąd był związany zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, co powinno prowadzić do oddalenia skargi jako bezzasadnej

oraz

2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, a konkretnie art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP poprzez uznanie za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych ze względu na nieprawidłowo sformułowane upoważnienie Rady Ministrów do wydania rozporządzenia i naruszenie tym samym przez ustawodawcę przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, podczas gdy na podstawie art. 188 pkt 1 Konstytucji RP o zgodności ustaw z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny a zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, oraz

3. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez bezzasadne uznanie, że organy administracji publicznej powinny ocenić czy rozporządzenia wydane na podstawie art. 46a i 46b ustawy o chorobach zakaźnych były zgodne z Konstytucją RP i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP powinna prowadzić do wniosku, że organy te orzekają na podstawie i w granicach prawa, a więc także na podstawie wszystkich aktów rangi podustawowej wprowadzonych do systemu prawa, oraz

4. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny włpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych, w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez bezzasadne jego niezastosowanie i zaniechanie obligatoryjnego umorzenia postępowania w sytuacji, gdy Sąd uchylając decyzję organu oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w Łodzi stwierdził podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, a także błędne wskazanie niewykonalnego wskazania co do dalszego postępowania przez organ poprzez rozważenie przez organ czy istnieje możliwość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i wymierzenie kary podczas gdy organ z jednej strony związany jest wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd, zaś z drugiej strony nie posiada kompetencji do badania zgodności z Konstytucją przepisów powszechnie obowiązujących, oraz

5. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego i czy takie ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia organowi sprecyzowanie konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, bądź akceptację poglądów Sądu w tym zakresie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim za trafne nie mogły być uznane sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem składu orzekającego NSA zarzuty te nie podważają skutecznie wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji, sprowadzającego się do tego, że - uogólniając - konstrukcja przepisów 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przesądza, że obowiązujące w dacie wydawania decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. (ani też obowiązujące w dacie kontroli Rozporządzenie rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r.), wydane na podstawie tych przepisów, nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, gdyż regulacjami rozporządzenia objęto materię ustawową i naruszono szereg podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - co w konsekwencji uzasadniało odmowę zastosowania regulacji rozporządzenia na podstawie konstytucyjnej zasady podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji (art. 178 Konstytucji RP).

Zwrócenia uwagi wymaga, że przedstawiona powyżej kwestia była już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 8 września 2021 r. II GSK 781/21, z 28 października 2021 r., II GSK 1382/21 - i powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający NSA wywody zawarte w uzasadnieniach powołanych wyroków akceptuje w całej rozciągłości.

Poza sporem materialnoprawną podstawą do wydania przez organy administracji sanitarnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej były przepisy 48 a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Art. 48a ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Stosownie do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Przede wszystkim podzielić należy pogląd, że wydane na podstawie powołanego wyżej art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ingerowały w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej - wkraczając w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Po drugie, wprowadzenie zakazu bądź ograniczenia działalności gospodarczej nie miało prawnie uzasadnionej podstawy w związku z art. 46b i art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepisy rozporządzenia ograniczającego konstytucyjne wolności zostały wydane z naruszeniem art. 22 Konstytucji RP, a także, wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Uzasadniając przedstawione wyżej stwierdzenia należy podkreślić, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Wskazać należy, że sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Natomiast brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi bez wątpienia prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97), ponieważ na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18) - w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1- 6 i pkt 8 - 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b powołanej wyżej ustawy stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwaratnanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W świetle argumentów prezentowanych powyżej ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97). Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również - jeżeli nie przede wszystkim - tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i ustanowiony na jego gruncie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej do odwołania, prowadzi do wniosku, że są to przepisy sankcjonowane w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nich mowa, przepisu art. 48a ust. 1pkt 1-5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała - jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić - do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego (tak też wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1382). Jeżeli w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" - a za oczywiste trzeba przy tym uznać, że czasowe ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia - to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanych przepisach rozporządzeń trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji (podobnie wyroki NSA: z 23 września 2021 r., II GSK 884/21; z 12 października 2021 r., II GSK 1245/21, a także z 14 lipca 2021 r., II GSK 1315/18).

W rozpoznawanej sprawie nałożenie kary pieniężnej wiązano z niezastosowaniem się do unormowania § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - regulującego działalności podlegające czasowemu ograniczeniu w czasie obowiązywania stanu epidemii i szczególne zasady prowadzenia działalności określonego rodzaju - zgodnie z ust. 5 którego, do dnia 25 czerwca 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do braku możliwości wydania decyzji na podstawie przytoczonej regulacji - z uwagi na uznanie przepisów powoływanego rozporządzenia za niezgodne z Konstytucją - nie zostało podważone. Tak oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. - w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego - nie mogło być uznane za usprawiedliwione.

Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. należy podnieść, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji - przesądzając kwestię niekonstytucyjności aktu wykonawczego - nie stwierdził, że rzeczą organu była ocena konstytucyjności aktu wykonawczego.

Wobec wskazania na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 145 § 3 p.p.s.a. wyjaśniania wymaga, że przepisy te należą do grupy tzw. przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (por. np. wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21).

Nie można też Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. Oddziaływaniem tego przepisu objęte jest bowiem przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zaś służyć do podważania prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.s. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.