Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 674/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2018 r. nr LI/19/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 stycznia 2018 r., nr LI/19/2018 Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego

w rejonie ulicy [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2018 r. pod poz. 348 i weszła w życie z dniem 22 lutego 2018 r.

W § 13 uchwały zawarte zostały szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, m.in. na mocy ust. 7 pkt 1 wspomnianego paragrafu, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wprowadzono zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, utrudnianie i zmianę warunków przepływu wód powodziowych, spiętrzanie zwierciadła wody lub zwiększających zagrożenie powodziowe

z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymaniem wód. Z kolei w § 15 ust. 3, w zakresie infrastruktury technicznej ustalono odprowadzenie ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych poprzez:

1) budowę, rozbudowę i przebudowę sieci kanalizacji;

2) ścieki przemysłowe przed wprowadzeniem do kanalizacji wymagają podczyszczenia zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) zabrania się realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach występowania zwierciadła wód podziemnych do 1m p.p.t.;

4) odprowadzanie oczyszczonych ścieków do gruntu jest możliwe, o ile spełniony jest warunek odległości wylotu do najbliższego użytkowego poziomu wód podziemnych, zgodnie z przepisami odrębnymi;

5) poziom wylotu powinien być oddzielony warstwą gruntu o miąższości co najmniej 3 m od najwyższego użytkowego poziomu wodonośnego wód podziemnych;

6) zabrania się odprowadzania substancji ropopochodnych do gruntu i wód gruntowych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda, zarzucając jej naruszenie art. 19 ust. 1

w związku z art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że radni otrzymali inny projekt uchwały niż ten, który Burmistrz przedstawił na sesji w dniu 26 stycznia 2018 r. Różnica polegała na tym, iż zostały wykreślone dwa istotne punkty dotyczące obszarów zagrożenia powodziowego, na których znajduje się rejon ul. [...].

Pierwsze wykreślenie zostało dokonane w § 13 projektu uchwały i dotyczyło wprowadzenia zakazu na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego. Według Wojewody wykreślono ppkt 1 o treści: "lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania". Drugie wykreślenie miało miejsce w § 15 pkt 3 i dotyczyło odprowadzania ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych. Wykreślono ppkt 2 o treści: "w przypadku braku sieci kanalizacyjnej oraz braku możliwości jej rozbudowy dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych i przemysłowych do zbiorników bezodpływowych lub systemów biologicznych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego".

Zdaniem Wojewody powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem

art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 14 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Analiza treści skargi radnego, wyjaśnień burmistrza, wyciąg z protokołu sesji rady miasta

z 26 stycznia 2018 r. oraz zawartość dokumentacji planistycznej wskazują bowiem, że dokonane zmiany miały charakter ogólny, gdyż dotyczyły tzw. ustaleń ogólnych oraz charakter istotny, gdyż dotyczyły wrażliwej materii związanej z ochroną środowiska, w szczególności w obszarach zagrożenia przeciwpowodziowego. Wykreślenie na obszarach zagrożenia powodziowego zakazu lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów,

w tym w szczególności ich składowania, jest na tyle istotną i konfliktogenną zmianą, że powinno odbywać się w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych w powyższej sytuacji w sposób istotny narusza tryb sporządzania miejscowego planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na 7 dni przed sesją Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2018 r. radni otrzymali projekt planu miejscowego, w którym omyłkowo znalazły się § 13 ppkt 1 i § 15 pkt 3 ppkt 2, które w rzeczywistości z projektu zostały wykreślone. Mimo tej pomyłki radni

w dniu sesji otrzymali prawidłowy już projekt planu, nad którym przeprowadzona została dyskusja. Wykreślone z projektu planu zapisy mają ponadto charakter porządkowy, nieistotny dla procedury określonej w u.p.z.p. Ponadto w myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p. wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony, bowiem przed głosowaniem radni otrzymali aktualny projekt planu miejscowego. Fakt, że na 7 dni przed sesją rady otrzymali oni nieaktualny projekt, nie prowadzi do wniosku, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia. Żaden przepis u.p.z.p. ani ustawy o samorządzie gminnym nie określa terminu, w którym należy przesłać radnym projekty uchwał. Odnosząc się do zapisu dotyczącego sieci kanalizacyjnej organ wskazał, że jego usunięcie z projektu było konsekwencją skanalizowania większości terenu objętego planem, a ponadto położenia w obszarze istniejącej kanalizacji z możliwością jej rozbudowy. Jeśli chodzi o wykreślony § 13 ppkt 1 Burmistrz podniósł, że w chwili sporządzania projektu planu, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne znajdował się art. 40 ust. 1 pkt 3, którego treść była identyczna jak wykreślonego z projektu § 13 ppkt 1. Tym samym pozostawienie tego zapisu powodowałoby dublowanie się analogicznego do art. 40 ust. 1 pkt 3 przepisu

w akcie niższego rzędu, co jest niedopuszczalne w świetle zasad techniki prawodawczej. Skoro z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne została uchylona, a tym samym art. 40 ust. 1 pkt 3 przestał obowiązywać, to ta argumentacja jest w pełni uzasadniona. W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne znalazł się wszak art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego,

w myśl którego zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w szczególności ich składowania. Przepis ten wymienia więc wszystkie zakazy, które znalazły się w § 13 ppkt 1 nieaktualnego projektu planu, poza zakazem lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mimo, że

w aktualnym art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego nie znalazł się zapis zakazujący lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to, również w tym zakresie wykreślenie § 13 ppkt 1 uchwały było w pełni uzasadnione i nie można uznać go za uchybienie w zakresie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Przekazanie więc projektu na sesji, przy jednoczesnym spełnieniu kworum i możliwości przeprowadzenia swobodnej dyskusji w przedmiocie projektu, prowadzi do wniosku, że sam fakt omyłkowego przekazania nieprawidłowego projektu na 7 dni przed sesją, a następnie przekazanie na sesji prawidłowego projektu nie może być uznany za naruszenie czynności procedury planistycznej. Nie doszło również do naruszenia art. 19 u.p.z.p. Przepis ten warunkuje bowiem możliwość stwierdzenia przez radę gminy konieczności ponowienia czynności określonych w art. 17 jedynie od tego czy dokonano zmian w projekcie planu z inicjatywy rady gminy. Jeżeli zmiany polegały na wykreśleniu określonych postanowień przez Burmistrza, art. 19 ustawy nie ma zastosowania.

W toku rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny Burmistrz Miasta został wezwany do przedłożenia następujących wersji tekstowych projektu zaskarżonej uchwały Rady Miasta:

a) wersji projektu przedłożonej po raz pierwszy do zaopiniowania na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a) oraz do uzgodnienia na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) podmiotom wymienionym w tych przepisach,

b) wersji wyłożonej do wglądu publicznego ogłoszeniem w BIP z dnia 6 grudnia 2017 r., obwieszczeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz ogłoszeniem w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p.;

c) wersji przedstawionej radzie gminy na podstawie art. 17 pkt 14 u.p.z.p.;

d) wersji przesłanej radnym wraz z zawiadomieniem o sesji wyznaczonej na dzień [...] stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz nadesłał dwie wersje projektu przedłożone do uzgodnień, datowane na [...] listopada 2017 r., wersję projektu wyłożoną do wglądu publicznego, wersję projektu wysłaną radnym wraz

z zawiadomieniem o terminie sesji, datowaną na [...] stycznia 2018 r. oraz wersję projektu przedstawioną Radzie, datowaną na dzień [...] stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia

18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 403/18, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przedłożonych w sprawie

i uzupełnionych na wezwanie sądu dokumentów niewątpliwe jest, że w toku procedury planistycznej w projekcie uchwały znajdował się zakaz lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W pierwszych dwóch wersjach był to § 13 pkt 6 lit. a), następnie

§ 13 pkt 7 lit. a, w trzeciej – § 13 ust. 7 pkt 1, w czwartej – § 13 ust. 7 pkt 1. W piątej z wymienionych wersji (niejasne pozostaje, dlaczego datowanej na 29 stycznia 2018 r., skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 stycznia 2018 r.) powyższy zakaz się nie znalazł, podobnie jak w uchwalonym tekście zaskarżonej uchwały.

Sąd powołał się na standardy dotyczące procedury planistycznej wynikające

z art. 17 pkt 4, 6, 9, 11-14, art. 19 ust. 1, art. 17 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że

w rozpatrywanej sprawie zmianę polegającą na usunięciu znajdującego się

w projekcie planu miejscowego w toku procedury planistycznej zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania – wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta należy ocenić jako znaczącą, gdyż wpływa ona w istotnym stopniu na możliwy sposób zagospodarowania części terenów objętych planem.

Na podstawie analizy opisanych wyżej wersji projektu planu Sąd stwierdził, że zmiana ta została dokonana po zakończeniu publicznej procedury planistycznej

w szczególności już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz po przedstawieniu radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), bez ponowienia uzgodnienia

w oparciu o art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Prowadzi to do uznania, że zaskarżony plan został wydany z istotnym naruszeniem trybu sporządzania, w tym przypadku art. 19 ust. 1

w związku z pozostałymi wskazanymi wyżej przepisami u.p.z.p., skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości Odnosząc się do kwestii na ile ta zmiana była istotna, w kontekście zwłaszcza argumentacji Burmistrza, Sąd wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem, że możliwość stwierdzenia przez radę gminy konieczności ponowienia czynności określonych w art. 17 zależy od tego czy zmian dokonano w projekcie planu z inicjatywy rady gminy, zaś jeżeli zmiany polegały na wykreśleniu określonych postanowień przez organ wykonawczy, to art. 19 nie ma zastosowania (ostatnie dwa zdania przedostatniego akapitu odpowiedzi na skargę). Taka wykładnia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. oznaczałaby w istocie ograniczenie radzie gminy jej kompetencji do kreowania prawa miejscowego na rzecz organu wykonawczego gminy, który działając poza procedurą planistyczną i niejako obok niej, dodatkowo niezwiązany koniecznością uzyskania uzgodnień oraz opinią społeczności lokalnej (bo te wymogi w myśl art. 17 pkt 6, 9, 10-14 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą przecież projektu, nad którym proceduje rada) mógłby stawiać radę przed faktami dokonanymi, przedstawiając do uchwalenia swoje własne rozwiązania, nieobjęte uprzednią procedurą planistyczną. Co jednak najważniejsze, dokonana z pominięciem istotnych etapów procedury planistycznej zmiana dotycząca możliwości lokalizacji inwestycji na terenie zagrożonym powodzią ma kluczowy i prawotwórczy charakter. W starym stanie prawnym wykreślenie zakazu, który obowiązywał z mocy ustawy nie miałoby istotnego znaczenia, a nawet byłoby celowe. Natomiast przepisy nowe,

w szczególności art. 77 nowej ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) od dnia 1 stycznia 2018 r. nie przewidują takiego zakazu, jaki zawierał art. 40 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Dlatego art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. a nowej ustawy umożliwia uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji jeśli w nowym stanie prawnym, tj. stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, rada gminy zadecyduje, że na obszarze objętym jej właściwością, na terenach szczególnego zagrożenia powodzią zakaz taki ma obowiązywać, to zakaz ten stanie się normą powszechnie obowiązującą na tym obszarze jako prawo miejscowe (por. art. 396 ust. 1 pkt 7 nowej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

Powyższe w ocenie Sądu oznaczało, że zmiana była bez wątpienia istotna

i wymagała zachowania pełnej procedury. Jasne było dla Sądu, że w przypadku, gdy tylko uchwała rady gminy może wyłączyć co do zasady szczególnego zagrożenia powodzią spod inwestycji, to takie ograniczenie lub jego brak musi być poddane pełnej procedurze, z udziałem społeczności lokalnej oraz organów uzgadniających. Tak istotna zmiana, która dokonuje się poza wiedzą społeczności lokalnej, bezpośrednio przed podjęciem uchwały nie jest dopuszczalna i jako naruszająca art. 19 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Natomiast pozostałe zarzuty Sąd ocenił jako mające mniejsze znaczenie dla wyniku sprawy bowiem wyżej rozważony jest decydujący i przesądzający o istotnym naruszeniu procedury planistycznej. Co do wykreślenia z projektu regulacji zawartej w przepisie § 15 ust. 3 pkt 2 projektu (mylnie określonym w skardze jako § 15 pkt 3 ppkt 2) dotyczącym możliwości odprowadzenia ścieków bytowych i przemysłowych do zbiorników bezodpływowych lub systemów biologicznych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego), to o ile zmianę tę można uznać za niebudzącą zastrzeżeń z merytorycznego punktu widzenia, o tyle sposób jej wprowadzenia również Sąd uznał za naruszający powyższe przepisy regulujące tryb sporządzania planu. Kwestia ta nie wpływa jednak decydująco na kierunek rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało ponowić czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p. podczas gdy dokonane w projekcie zmiany nie są istotne, mają charakter porządkowy, ich celem było wyeliminowanie powtórzeń przepisów aktów wyższego rzędu, a w pozostałym zakresie nie zmieniają koncepcji planu, a tym samym ponowienie czynności wskazanych w art. 17 nie było niezbędne;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia powodującym nieważność uchwały w całości podczas gdy ze względu na zakres zmian, nie sposób uznać naruszenia za istotne.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy zarówno ze skargi Wojewody, jak i z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wynika, że uchybienia dotyczą trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewielkiej części, a tym samym najwyżej w tej części powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt

II OSK 2961/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował argumentacji skargi kasacyjnej kwestionującej legalność oceny Sądu I instancji

w zakresie kwalifikacji prawnej stwierdzonych wad procedury planistycznej, podzielając w całości ocenę, że zmiana projektu planu miejscowego została dokonana po zakończeniu publicznej procedury planistycznej w szczególności już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz po przedstawieniu radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), bez ponowienia uzgodnienia w oparciu o art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Zakres dokonanych w ten sposób zmian Sąd II instancji ocenił jako znaczący, gdyż wpływa w istotnym stopniu na możliwy sposób zagospodarowania części terenów objętych planem oraz ma kluczowy i prawotwórczy charakter. Poniekąd taką ocenę potwierdza argumentacja organu, wskazująca na "zniknięcie"

z Prawa wodnego stosownych rygoryzmów dotyczących prawnych zakazów, co tym bardziej wpływa na ocenę legalności prawotwórczego procesu tworzenia planu miejscowego. Ustanowienie stosownego zakazu będzie aktualnie zależało już od organu planistycznego, a nie – bezpośrednio od rygorów ustawowych, co się tyczy lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to o tyle istotna merytorycznie kwestia, że - jak wynika z rysunku plan - duża część chociażby terenu oznaczonego w planie symbolem "UP" (tereny usług przemysłowych)

w większości to tereny zagrożone powodzią na dodatek w sąsiedztwie terenów

o przeznaczeniu także mieszkalnym ("MU"), terenu usług sportu i rekreacji ("US"), terenu zieleni leśnej ("ZL") i terenów zieleni urządzonej ("ZP"), co może mieć wpływ na kwestię poprawności rozstrzygnięcia w zakresie sprzecznych grup interesów

z perspektywy ewentualnej możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenia planu miejscowego w tym zakresie mogą wpływać nie tylko na stosunki własnościowe sąsiednich terenów, lecz także prawidłowe funkcjonowanie tzw. terenów zielonych, tak aktualnie istotnych z punktu widzenia funkcjonowania przestrzeni publicznej. Stąd – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżony plan – z uwagi na wykreślenie zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – został wydany z istotnym naruszeniem trybu sporządzania, w tym przypadku art. 19 ust. 1 w zw. z pozostałymi wskazanymi wyżej przepisami art. 17 u.p.z.p. Niewątpliwie kwestia zmian jako istotnych wymagała ponowienia czynności, o których mowa w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Brak jest więc podstaw do uznania, że dokonane w projekcie zmiany nie są istotne i mają charakter porządkowy, a ich celem było wyeliminowanie powtórzeń przepisów aktów wyższego rzędu, zaś w pozostałym zakresie nie zmieniają koncepcji planu, a tym samym ponowienie czynności wskazanych w art. 17 nie było niezbędne.

W związku z powyższym – zdaniem Sądu II instancji - zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie zawierał usprawiedliwionych podstaw, a w konsekwencji powyższego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie można zgodzić się z twierdzeniami organu jakoby dokonanego zakresu ww. zmian nie sposób uznać za naruszenia istotne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że zaskarżony wyrok zapadł

naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na akceptację zasłużyło wskazanie w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy zarówno ze skargi Wojewody, jak i z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wynika, że uchybienia dotyczą trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, a tym samym najwyżej w tej części powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego wynika wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić,

z jakich względów stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. Po drugie, taką ocenę powinien odnieść do ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ przykładowo kwestionowana legalność procedury planistycznej może dotyczyć tylko określonej części planu miejscowego, tak jak w tej sprawie terenów o szczególnym zagrożeniu powodzią, przy czym tereny te nie pokrywają całości terenu objętego zaskarżoną uchwałą, lecz dotyczą tylko niektórych terenów. Po trzecie, na tle omawianego zagadnienia prawnego można też posłużyć się argumentem natury aksjologicznej. Nie można bowiem – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przy ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia procedury planistycznej. Taki kierunek wykładni jest zaś zgodny z ww. przepisami, w których sam ustawodawca przewidział możliwość także częściowego stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości nie wystarczy zatem samo powołanie się przez sąd administracyjny na stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jednozdaniowe napomknięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje w całości. W tej zaś sprawie Sąd I instancji w ogóle nie rozważył powyższych kwestii, czy wymagany do powtórzenia procedury planistycznej zakres zmian § 13 uzasadnia stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały, która obejmuje swoim zakresem także tereny niezakwalifikowane do szczególnie zagrożonych powodzią. Przy czym należy pamiętać, że Sąd I instancji już chociażby w odniesieniu do zmiany w zakresie treści § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały ocenił je jako niemające decydującego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, nie przypisując tym samym wskazanej wadzie waloru istotnej z punktu widzenia naruszenia zasad procedury planistycznej.

Dlatego zasadnym było - w ocenie Sądu II instancji - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. celem należytego uzasadnienia sposobu zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. ustalenia z jakich względów zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a była opisana na wstępie uchwała Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2018 r., nr LI/19/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...].

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany wyrokiem NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2961/18 uchylającym wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2018 r. , sygn. akt

II SA/Go 403/18. Zgodnie bowiem z art. 190 z.d 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani sąd ponownie rozpoznający sprawę, ani organ nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 691/18). Ponadto Sąd I instancji rozpoznając powtórnie sprawę powinien kierować się wytycznymi zawartymi

w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym wydany przez Sąd

I instancji wyrok (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., II GSK 244/20).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. przesądził, iż zmiana projektu planu miejscowego (polegająca na usunięciu znajdującego się w projekcie planu miejscowego w toku procedury planistycznej zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania) została dokonana naruszeniem przepisów u.p.z.p., a mianowicie po zakończeniu publicznej procedury planistycznej w szczególności już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz po przedstawieniu radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), bez ponowienia uzgodnienia w oparciu o art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Zakres dokonanych w ten sposób zmian Sąd II instancji ocenił jako znaczący, gdyż wpływa w istotnym stopniu na możliwy sposób zagospodarowania części terenów objętych planem oraz ma kluczowy i prawotwórczy charakter.

Stąd zostało przesądzone w niniejszej sprawie, iż doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w odniesieniu do terenów szczególnie zagrożonych powodzią, oznaczonych na planie jako obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wnosi raz na 10 lat Q10% oraz średnie i wnosi raz na100 lat Q1%.

W kontekście tego, że naruszenie powyższych przepisów dotyczyło tylko części terenu objętego planem, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd

I instancji nie uzasadnił jakimi względami się kierował stwierdzając nieważność całej uchwały. W związku z tym przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem należytego uzasadnienia sposobu zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. ustalenia

z jakich względów zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, nie przesądzając tym samym kierunku rozstrzygnięcia.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - w całości mając na uwadze następujące argumenty.

Przede wszystkim należy zauważyć, że tereny szczególne zagrożone powodzią występują w większości jednostek planistycznych. Co więcej te pozostałe, w których to zagrożenie nie występuje nie tworzą zwartego obszaru, są bowiem umiejscowione w różnych częściach terenu objętego zaskarżonym planem.

W orzecznictwie podkreśla się, iż jeśli naruszenia dotyczą znacznego zakresu jednostek planistycznych, zasadnym jest stwierdzenie nieważności całego planu (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2079/16). Trzeba ponadto pamiętać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz wzajemnych relacji między poszczególnymi terenami. Stwierdzenie nieważności w odniesieniu do znacznego obszaru, odgrywającego zasadnicze znaczenie, powoduje w bowiem dezintegrację aktu, a w konsekwencji jego nieczytelność. Co więcej konieczność uchwalenia nowego planu jedynie

w odniesieniu zakwestionowanych terenów, tą nieczytelność dodatkowo by potęgowało (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2016 r., II SA/Go 659/16, wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II OSK 298/17). Ponadto formułując wyrok w odniesieniu do wskazanych terenów Sąd nie mógłby w sentencji stwierdzić nieważność skonkretyzowanych ustaleń planu bądź w odniesieniu do terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami, gdyż na obszarze objętym planem występują jednostki planistyczne oznaczone tym samym symbolem, na których występują tereny szczególnie zagrożone powodzią jak i te na których takiego zagrożenia nie ma (np. tereny oznaczone symbolem MN, ZL, UP). Stąd też Sąd mógłby co najwyżej stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów na których występują obszary szczególnego zagrożenia powodziowego (Q10% i Q1%), co każdorazowo wymagałoby analizowania załącznika graficznego dla ustalenia zakresu w jakim zaskarżony plan nie obowiązuje. Nie jest to pożądana sytuacja z punktu widzenia jednoznaczności obowiązywania norm prawnych. Ponadto – w ocenie Sądu – również względy praktyczne przemawiają za stwierdzeniem nieważności planu w całości. Łatwiejszym bowiem rozwiązaniem jest ponowienie procedury planistycznej do całości terenu objętego planem przy wykorzystaniu istniejących materiałów planistycznych, niż co do części, co wymagałoby znacznego nakładu pracy związanego z wypreparowaniem z nich tych elementów, które odnoszą się do zakwestionowanych terenów. Pozwoli to również uniknąć w przyszłości wątpliwości co do wzajemnych relacji między dwoma planami zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.