Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 517/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi B. K. i L. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 59 ust 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane"), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez R. P. (dalej zwanego "inwestorem") udzielił pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części obiektu, obejmującej lokal mieszkalny dwukondygnacyjny zlokalizowany w budynku przy ul. [...] w Z.

W motywach decyzji PINB podał, że inwestycję rozpoczęto na podstawie wydanej przez Prezydenta Miasta Z. decyzji nr [...] z dnia [...] r. Inwestycja obejmowała przebudowę i nadbudowę istniejącej kamienicy o funkcji usługowo-handlowej. Projekt przewidywał powstanie 3 kondygnacji mieszkalnych z pozostawieniem funkcji usługowej na pozostałych kondygnacjach - piwnicy, parterze i pierwszym piętrze tego budynku. W trakcie realizacji robót wprowadzono zmiany, w wyniku których zrezygnowano ze zmiany funkcji II piętra pozostawiając na tej kondygnacji funkcję usługową. Natomiast dostęp do części mieszkalnej dla nowego lokalu usytuowanego na III piętrze i poddaszu (IV piętro) zapewnia klatka schodowa obsługująca również lokale usługowe na niższych kondygnacjach. Kamienica jako całość posiada funkcję usługowo-mieszkalną, gdzie powierzchnia części usługowej przekracza wskaźnik dotyczący powierzchni usługowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wg. definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe okoliczność PINB stwierdził, że nadbudowaną część obiektu należy zakwalifikować do XIII kategorii obiektów budowlanych (pozostałe budynki mieszkalne) wymienionych w załączniku do ustawy. W konsekwencji zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania inwestor jest zobowiązany uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

PINB wskazał także, że w dniu [...] r. inwestor wystąpił do tego organu z kompletnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakończonej nadbudowy. Wprowadzone w trakcie budowy zmiany zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne odstępstwo od projektu. Zostały one odnotowane w oświadczeniu kierownika budowy złożonym na zakończenie budowy oraz naniesione na kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu, stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Ponadto przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola wykazała, że nadbudowa została zrealizowana zgodnie z dokumentacją powykonawczą, stanowiącą załącznik do wniosku, a przedmiotowy lokal mieszkalny jest w tzw. stanie deweloperskim umożliwiającym udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się: B. K. i L. K. (dalej zwani: "skarżącymi"), którzy w odwołaniu zarzucili m.in. że nadbudowa została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, które w związku z wygaśnięciem zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Powyższe odwołanie nie przyniosło jednak skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji ŚWINB nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz treść decyzji organu I instancji, a także istotę zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnotował przy tym złożenie przez inwestora pisma z dnia [...] r., w którym podniósł on, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania i z tego względu postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone. ŚWINB przytoczył także treść przepisów Prawa budowlanego, znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym art. 55 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 59a Prawa budowlanego.

W ocenie ŚWINB rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za w pełni zasadne. W sprawie spełniono bowiem wszelkie przesłanki formalne (złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wraz z wszelką niezbędną dokumentacją), jak i materialne (brak odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mieszczących się w katalogu z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego) obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

ŚWINB wskazał, że w dniu [...] r. przystąpiono do robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. [...] w Z., co zostało zgłoszone przez ówczesnego inwestora – B. K. Wcześniej uzyskał on decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] ([...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na nadbudowie (funkcja mieszkalna) wskazanego powyżej budynku. W dniu [...] r. w budynku tym PINB przeprowadził kontrolę i ustalił, że:

- trzecia kondygnacja budynku znajduje się w stanie surowym zamkniętym, wykonano wykończenie elewacji z tynkami i wylewkami, oraz wykonano instalacje,

- na wyższych kondygnacjach roboty przerwano na etapie surowych ścian, odkrytej konstrukcji stalowej z rozprowadzeniem przewodów instalacji elektrycznej,

- w toku robót budowlanych dokonano nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu ,

- z zapisów dziennika budowy oraz oświadczeń współwłaścicieli budynku wynika, że roboty budowlane zostały przerwane w [...] r. i nie są kontynuowane, zatem pozwolenie na budowę wygasło.

W konsekwencji powyższych ustaleń Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...] ([...]).

W powyższym kontekście ŚWINB stwierdził, że inwestor tj. obecny właściciel lokalu obejmującego przedmiotową nadbudowę nie wykonywał robót budowlanych, polegających na budowie, w związku z czym nie dopuścił się nielegalnego wznowienia przerwanej budowy. Według organu odwoławczego z akt postępowania wynika, że w okresie po wygaszeniu pozwolenia na budowę, w nadbudowanej części budynku wykonywano jedynie roboty wykończeniowe, takie jak: ocieplenie dachu i stropu, wykonanie podłóg i posadzek, wykonanie ścian działowych z GF, wykonanie balustrad na tarasie oraz dokończenie wykonywania instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz białego montażu. Wymienione roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęcia budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) dlatego ich wykonywanie nie może zostać uznane za równoznaczne ze wznowieniem budowy. W konsekwencji wykonywanie przez inwestora powyższych robót nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Według ŚWINB potwierdzeniem prawidłowości powyższej oceny jest także decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. znak [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na ociepleniu dachu i stropu, wykonaniu podłóg i posadzek, ścian działowych z GFK, balustrad na tarasie oraz dokończeniu instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz białego montażu w przedmiotowym lokalu oraz umorzono postępowanie w przedmiocie dokonania zgłoszenia.

W podsumowaniu zaskarżonej decyzji ŚWINB stwierdził, że pomimo wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...] nie doszło do wznowienia budowy (nadbudowy) przedmiotowego budynku, a obecny właściciel i inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, wobec niestwierdzenia żadnych nieprawidłowości podczas kontroli obowiązkowej, udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest w pełni zasadne.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie art. 55 ust. 1, art. 59, art. 59a Prawa budowlanego, gdyż brak obowiązującego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość udzielania pozwolenia na użytkowanie – obowiązkową kontrolę budowy przeprowadzono w celu stwierdzenia zgodności z pozwoleniem na budowę, które wygasło w [...] r.

Jednocześnie na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzut skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 136 k.p.a. w związku z ar. 36a ust. 6 oraz art. 59a Prawa budowlanego poprzez:

a) pominięcie argumentów skarżących dotyczących budowy przez inwestora stropu i w tym zakresie pominięcie zeznań świadków ze sprawy przez Sądem Rejonowym w Z. sygn. akt [...], pominięcie ustaleń z protokołu kontroli budowy z dnia [...] r., w których nie stwierdzono istnienia stropu, pominięcie ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego na dzień [...] r., w którym wprost wskazano na brak stropu,

b) brak niezbędnych ustaleń, w szczególności pominięcie kwestii zgodność mieszkalnego przeznaczenia przedmiotowego lokalu z aktami planistycznymi miasta, w sytuacji wygaśnięcia pozwolenia na budowę i braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto brak własnych ustaleń w zakresie materiałów, z których wykonano strop pomiędzy 4 a 5 kondygnacją, w sytuacji, gdy w materiale dowodowym występują istotne rozbieżności w tym zakresie,

c) zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającej kontroli budowy, przesłuchań świadków, przeprowadzenia odkrywek,

co skutkowało m.in. błędnym ustaleniem, że:

- wszelkie prac konstrukcyjne były wykonywane przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę, podczas gdy po wygaśnięciu pozwolenia na budowę wybudowano strop między kondygnacjami,

- po wygaśnięciu pozwolenia na budowę wykonywano jedynie roboty wykończeniowe, nieobjęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy po jego wygaśnięciu wybudowano strop między kondygnacjami,

- pozwolenie na użytkowanie obejmuje inwestycję, dotyczącą lokalu dwukondygnacyjnego, podczas gdy robotami objęte były trzy kondygnacje,

- przeznaczenie mieszkalne lokalu odpowiada prawu.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 136 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 6 oraz art. 59, art. 59a Prawa budowlanego w szczególności poprzez:

a) ustalenie zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, który wygasł w [...] r.

b) przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego, w szczególności zaniechanie dokonania faktycznych czynności kontrolnych umożliwiających ustalenie parametrów wskazanych w art. 59a Prawa budowlanego, przede wszystkim ustalenia materiałów, z których wykonany został strop pomiędzy 4 a 5 kondygnacją,

c) bezrefleksyjne oparcie się jedynie na oświadczeniach kierownika budowy i projektanta w zakresie ustalenia zgodności obiektu budowlanego z dokumentacją oraz w zakresie kwalifikacji zmian dokonanych w trakcie budowy, które zostały zakwalifikowane jako nieistotne bez dokonania przez organ własnych ustaleń w tym zakresie,

e) pominięcie argumentów skarżących dotyczących nieprawidłowości wyników kontroli,

f) dokonanie sprzecznych ze stanem faktycznym ustaleń w zakresie ilości kondygnacji.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 55, art. 59 ust. 1, art. 59a Prawa budowlanego poprzez udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu dwukondygnacyjnego, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczyło w sumie trzech kondygnacji. Ponadto zarzucono naruszenie art. 28 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia dla lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów określających takie przeznaczenie tego lokalu, oraz poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdy w świetle orzecznictwa roboty budowlane w zakresie stropu wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponuje.

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie: art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. poprzez oparcie decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a.,9 poprzez brak odniesienia się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się motywami działania organu, w rezultacie ustosunkowania się do nich, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącym możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] r. inwestor podniósł brak legitymacji po stronie skarżących wskazując, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. skarżący podtrzymali skargę i zawarte w niej argumenty. Natomiast reprezentowany przez pełnomocników inwestor (uczestnik postępowania) wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami, uzasadniającymi jej uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja ŚWINB z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie nabudowanej części obiektu obejmującej lokal mieszalny dwukondygnacyjny zlokalizowany w budynku przy ul. [...] w Z.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1333, dalej jak dotychczas: Prawo budowlane).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ma na celu stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1). Stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 za wyjątkiem sytuacji, w której określa się w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2) oraz, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego określi termin wykonania niewykonanej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeżeli obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części ww. robót (art. 59 ust. 3). Niespełnienie wymogów z ustępu pierwszego artykułu 59 będzie miało miejsce, gdy negatywny będzie wynik kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2. Natomiast niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1 do 4 wystąpi, gdy inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 8 ustępu pierwszego (art. 57 ust. 1).

Zarówno wykładnia językowa przywołanych powyżej unormowań oraz ich wykładnia systemowa (w tym m.in. umieszczenie po przepisach normujących czynności poprzedzające rozpoczęcie budowy, a następnie normujących jej rozpoczęcie) wskazuje, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi swoiste potwierdzenie legalności obiektu budowlanego. Istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest zatem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Z tych względów rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w ramach kontroli zaskarżonej decyzji jest to, czy organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji prawidłowo uznał skarżących za strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Konstrukcja tego przepisu zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 k.p.a. Przepis ten wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, jak i doktrynie prawniczej doczekał się rozbudowanej wykładni, która aktualnie nie budzi wątpliwości. W jej świetle stwierdzić należy, że ograniczenie wyłącznie do inwestora stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po wygaśnięciu pozwolenia na budowę udzielonego innemu inwestorowi, a obecny inwestor nabył nieruchomość (lub jej współwłasność – tak w jak rozpoznawanej sprawie) po przerwaniu wcześniej prowadzonych robót, które to przerwanie skutkowało wygaśnięciem pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12).

Z przedstawionych powyżej przyczyn zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy jest skutkiem takiego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu wykazuje wykonanie inwestycji zgodnie z aktualnie funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1871/11).

Przechodząc natomiast do meritum rozpoznawanej sprawy tj. kwestii zgodności zrealizowanej nadbudowy z zaprojektowaną nadbudową, na której realizację udzielono wcześniej pozwolenia budowlanego, zaakcentować należy, że Sąd nie podziela najdalej idącego zarzutu skarżących sprowadzającego się do tego, że wygaśnięcie dotychczasowego pozwolenia na budowę (co zostało stwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. – karta 5 akt administracyjnych organu I instancji) już z samej zasady ma wykluczać możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jednak definitywnie, że inwestycja objęta tym pozwoleniem nie będzie mogła już nigdy zostać zrealizowana. Jak bowiem stanowił art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nadanym przez art. 1 pkt 15 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 (tj. po wygaśnięciu pozwolenia na budowę), może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zawarte w art. 37 Prawa budowlanego odesłanie do pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 oznacza, że po wygaśnięciu wznowienie budowy co do zasad wymagać będzie pozwolenia na budowę. Jednak bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i w istocie bez wznowienia budowy będą mogły być wykonywane roboty, które w świetle obowiązującej regulacji prawnej nie wymagają pozwolenia na budowę (taki bowiem sens należy przypisać końcowej części art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego – "z zastrzeżeniem art. 29-31", a więc w skrócie z zastrzeżeniem sytuacji, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane). Jeżeli zakres prac niezbędnych do "dokończenia" przerwanej budowy co do której pozwolenia na budowę wygasło wymaga jedynie wykonania prac nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to po ich przeprowadzeniu możliwe będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu doprowadzonego do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, choćby te ostanie już wcześniej wygasło. W świetle tych rozważań za prawidłowe należy uznać działanie organów polegające na sprawdzeniu wykonanych robót pod względem ich zgodność z pozwoleniem na budowę, przy czym prawidłowym było objęcie zakresem tego sprawdzenia zarówno robót wykonanych w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę, jak i prac wykonanych przez obecnego inwestora po wygaśnięciu pozwolenia. W tym zakresie dodatkowym, prawidłowo przyjętym przez organ kryterium była dopuszczalność realizacji tych robót bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Innymi słowy organ odwoławczy zasadnie przyjął za cel postępowania ocenę wszystkich robót wykonanych w przedmiotowym budynku pod kątem ich zgodności z pozwoleniem na budowę, a robót wykonanych po wygaśnięciu tego pozwolenia dodatkowo pod kątem dopuszczalności ich realizacji bez wydania pozwolenia na budowę. Pomimo jednak prawidłowych założeń wyniki przeprowadzonej oceny budzą zasadnicze zastrzeżenia, a podniesione w tym zakresie przez skarżących zarzuty w należy uznać za zasadne w części, w której dotyczą one stropu wykonanego z żelbetu.

Według ŚWINB z akt postępowania wynika, że w okresie po wygaszeniu pozwolenia na budowę, w części nadbudowanej przedmiotowego budynku wykonano jedynie roboty wykończeniowe takie jak: ocieplenie dachu i stropu, wykonanie podłóg i posadzek, wykonanie ścian działowych z GF, wykonanie balustrad na tarasie oraz dokończenie wykonywania instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej oraz białego montażu. Tymczasem z oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] r złożonego na jej zakończenie wynika, że w trakcie budowy wprowadzone zostały zmiany zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne. Zostało to potwierdzone stosownym oświadczeniem projektanta zamieszczonym na dokumencie stanowiącym oświadczenie kierownika budowy. Potwierdzenie "nieistotności" zmian dotyczy m.in. likwidacji antresol poprzez wykonanie stropu żelbetowego na zaprojektowanej konstrukcji stalowej. Klasyfikacja tych zmian jako nieistotnych została potwierdzona przez projektanta także poprzez ich uwidocznienie na załączonej do oświadczenia dokumentacji projektowej (na rzucie antresoli III kondygnacji oraz przekroju A-A, A’-A’). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wykonanie tego żelbetowego stropu zostało w dostrzeżone przez organ odwoławczy. Tym samym, nie sposób uznać, że stanowisko projektanta dotyczące istotności tej zmiany zostało w jakikolwiek sposób zweryfikowane przez organ odwoławczy. Dotyczy to zresztą także pozostałych trzech zmian wskazanych w omawianym tutaj oświadczeniu kierownika budowy, a objętych potwierdzeniem projektanta.

Nie dostrzegł także organ odwoławczy rozbieżności pomiędzy powyższym oświadczeniem a treścią opinii technicznej stanowiącej załącznik do wniosku z dnia [...] r. W punkcie IV tej opinii dotyczącym "wykonania faktycznego" w pozycji nr 2 w odniesieniu do stropów wskazano, że stanowią one ruszt z elementów stalowych HEA200. Brak tutaj wzmianki o tym, że we wskazanym powyżej zakresie są to stropy żelbetowe. Ta rozbieżność stawia pod znakiem zapytania dokonaną w pkt. V ocenę techniczną robót konstrukcyjnych, co do których autor opinii stwierdza zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym i zgodność z zasadami sztuki budowlanej. Nie ustalił też organ odwoławczy w ogóle, kiedy omawiany tutaj strop żelbetowy został wykonany – czy wykonał go poprzedni inwestor w trakcie obowiązywania wygaszonego później pozwolenia na budowę, czy został on wykonany przez obecnego inwestora w trakcie prac zakwalifikowanych przez organ jako wykończeniowe.

Powyższe braki i wynikające z nich niejasności świadczą o tym, że organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z obowiązków wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów postępowania, przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga musiała więc odnieść skutek, przy czym Sąd nie podziela dalej - niż powyżej wskazano - idących zarzutów podniesionych przez skarżących.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustali, który z inwestorów (tj. poprzedni czy obecny) wykonał wskazane powyżej stropy żelbetowe, a także podda weryfikacji prawidłowość zawartego w oświadczeniu z dnia [...] r. stanowiska projektanta co do nieistotnego charakteru zmiany dotyczącej wykonania omówionego powyżej stropu żelbetowego, uwzględniając ustawową definicję zmian nieistotnych. W zależności od wyników tego uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy wyda stosowną decyzję, przy czym ewentualna decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji będzie mogła być wydana jedynie po jednoznacznym stwierdzeniu, że wykonanie omawianych powyżej stropów żelbetowych nie stwarza zagrożenia dla statyki objętego nadbudową budynku i bez wątpienia pozwoli na jego bezpieczną eksploatację.