Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 282/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 6, ust.7 i ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2389/19 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie wystosowania pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2389/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na czynność Prezydenta [...] w przedmiocie wystosowania pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o zwrot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej skarżący albo Rzecznik) pismem z 23 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezydenta [...] (dalej Prezydent albo organ) polegającą na wystąpieniu pismem z 29 kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej pismo z 29 kwietnia 2019 r.) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej ZUS) o zwrot kwoty 368,84 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 marca 2019 r. na rzecz T.P. (dalej zainteresowana).

W odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2019 r.) uchylił decyzj[ę] [własną] z [...] maja 2007 r. [nr [...], zmienioną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], dalej decyzja z [...] maja 2007 r.], przyznającą zainteresowanej zasiłek pielęgnacyjny, w związku z przyznanym jej dodatkiem pielęgnacyjnym. Prezydent zauważył, odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie do niewydania w sprawie decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach, że wydanie takiej decyzji, a w konsekwencji decyzji żądającej zwrotu tych świadczeń, narażałoby stronę na dodatkowe obciążenia finansowe, wynikające z odsetek od nienależnie pobranego świadczenia. Z uwagi na powyższe ustawodawca wprowadził w ustawie o świadczeniach rodzinnych art. 16 ust. 7, dający możliwość wystąpienia bezpośrednio do instytucji, która wypłaciła zdublowane świadczenie, bez obciążania zainteresowanej dodatkowymi kosztami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem I SA/Wa 2389/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), odrzucił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zdaniem Sądu I instancji, w takim zakresie kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się czynność organu polegająca na wystąpieniu do Zakładu Ubezpieczeń [Społecznych] o zwrot (przez potrącenie ze świadczenia pobieranego z ZUS) kwoty 368,84 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 marca 2019 r. zainteresowanej.

Wskazane pismo nie jest aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 ppsa. W szczególności nie jest ono aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Powołane w tym przepisie czynności cechują się tym, że mimo, że nie stanowią decyzji lub postanowienia, mają charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą one więc dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa i mieć charakter władczy. Kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko konkretnej formy działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności w konkretnej zindywidualizowanej sprawie, a nie całokształtu jego działalności, czy bezczynności.

Kwestionowane przez skarżącego pismo wystosowano na podstawie art. 16 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 [ze zm.], dalej uśr). Zgodnie z ww. przepisami zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).

Dla ustalenia właściwości rzeczowej Sądu istotne znaczenie ma jej przedmiot, nie zaś tryb w jakim organ wystosował pismo. Z cytowanych przepisów wyraźnie wynika, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych..., który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Co do zasady, sądem właściwym rzeczowo do rozpatrywania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych jest sąd powszechny. W myśl art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej kpc) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do art. 2 [§ 1 i 3] kpc, powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów.

Kompetencje sądów administracyjnych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustawodawca ograniczył do spraw określonych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej usus). Do wymienionych w tym przepisie spraw należą decyzje przyznające świadczenie w drodze wyjątku i decyzje odmawiające przyznania takiego świadczenia, decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz decyzje w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, by zaskarżona czynność podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Zaskarżona czynność organu (tj. wystąpienie do ZUS o dokonanie zwrotu wypłaconej kwoty), była konsekwencją otrzymania 10 kwietnia 2019 r. od ZUS informacji o tym, że zainteresowana od 1 lutego 2019 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny [pismo z 2 kwietnia 2019 r. nr [...]] i wydania decyzji z [...] kwietnia 2019 r. o uchyleniu decyzji z [...] maja 2007 r., przyznającej zainteresowanej zasiłek pielęgnacyjny. W tej sytuacji Prezydent jedynie poinformował ZUS o konieczności potrącenia z pobieranego z ZUS świadczenia, świadczenia nienależnie pobranego w wysokości 364,84 zł. Samo potrącenie następuje z mocy prawa, tj. na mocy art. 16 ust. 7 uśr.

Skoro świadczenie, z którego potrącona ma zostać kwota pobranego zasiłku pielęgnacyjnego należy do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, zaś sprawy ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych są rozstrzygane w drodze decyzji zaskarżalnej do sądu powszechnego (art. 83 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 usus), to tym samym wszelkie kwestie dotyczące roszczeń z tego tytułu podlegają kognicji tego sądu.

Ustępy 7 i 8 dodano do art. 16 uśr dopiero ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302). W uzasadnieniu do rządowego projektu ww. ustawy (druk nr 3584) wskazano, że "zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm. [dalej ups]). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu)".

Nie sposób pominąć, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym dotyczącym art. 99 ust. 1, potrącenie dokonywane przez ZUS lub inne organy rentowe następuje z mocy prawa, nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej. Wskazany przepis, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje ZUS do dokonania takiego potrącenia. Obowiązek ten jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę tzw. zasady pomocniczości, w świetle której świadczenia z pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z ubezpieczenia społecznego (wyrok NSA z 11.3.2011 r. I OSK 1942/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4.1.2018 r. II SA/Wa 1281/17; wyrok WSA w Lublinie z 27.5.2014 r. II SA/Lu 1024/13; cbosa).

Podobna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której pismo (czynność) Prezydenta z 29 kwietnia 2019 r. miało na celu jedynie poinformowanie ZUS o konieczności dokonania zwrotu kwoty 368,84 zł, zaś samo potrącenie następuje z mocy prawa, tj. art. 16 ust. 7 uśr.

Kwestia wypłaty emerytury o kwotę pomniejszoną o wypłacony uprawnionemu zasiłek pielęgnacyjny, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tak zakreślony przedmiot postępowania nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 i 2a ppsa oraz brak przepisów szczególnych, które przewidują sądową kontrolę zgodnie z art. 3 § 3 ppsa. Czynność (pismo) Prezydenta polegająca na wystąpieniu do ZUS o zwrot kwoty 368,84 zł nie mieści się w katalogu aktów i czynności, o których mowa w art. 3 ppsa, a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego względu skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, który w całości zaskarżył postanowienie I SA/Wa 2389/19, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 1 ppsa, a w konsekwencji także art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez:

1. błędną wykładnię polegającą na:

a. uznaniu, że czynność organu administracji w przedmiocie wystąpienia do ZUS o zwrot (przez potrącenie ze świadczenia emerytalno-rentowego) kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej;

b. przyjęciu, że w okolicznościach realizacji, w trybie określonym w art. 16 ust. 7 i 8 uśr (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego w okresie pobierania dodatku pielęgnacyjnego właściwym do kontroli czynności organu administracji jest sąd powszechny, gdyż mechanizm potrącania ze świadczeń emerytalno-rentowych nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego przesądza o braku możliwości rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny;

2. niewłaściwe zastosowanie, wynikające z wadliwej wykładni, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi w sytuacji, gdy przy prawidłowej wykładni wskazanych przepisów zasadne było merytoryczne rozpoznanie skargi.

Rzecznik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Rzecznik w skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczył publikator ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Na dzień dokonania zaskarżonej czynności, tj. 29 kwietnia 2019 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., a nie - jak wskazał skarżący - "Dz. U. z 2020 r. poz. 111 [który wszedł w życie 24 stycznia 2020 r.] ze zm." (pkt 1b petitum skargi kasacyjnej). Mimo powyższego uchybienia, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 1 ppsa oraz art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 16 ust. 7 i 8 uśr (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.).

Stosownie do art. 16 ust. 6, 7 i 8 uśr (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.10.2020 r. I OSK 1095/20 (Lex 3070620, dalej wyrok I OSK 1095/20) przekonująco wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm., dalej uerFUS]).

W przypadku kolizji obu świadczeń, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W art. 16 ust. 6 uśr uregulował bowiem w sposób kategoryczny kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego.

Do chwili wejścia w życie nowelizacji art. 16 uśr, polegającej na uzupełnieniu jego treści o ustęp 7 i 8, nie istniała procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny. W powyższym zakresie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (...) nowelizacja art. 16 uśr odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 uśr. Zasadniczo sytuacja taka ma miejsce, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Nie jest zatem zależna od jakiejkolwiek aktywności czy bierności pobierającego zasiłek pielęgnacyjny, od jego wiedzy czy woli. Dlatego zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 uśr, a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był wcześniej przyznany zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 uśr.

Z uzasadnienia projektu Rady Ministrów ustawy nowelizującej art. 16 uśr [wynika, że] uzupełnienia tego przepisu dokonano na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu uproszczenia procedury dochodzenia przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu (bez odsetek) w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny (druk nr 3584, Kadencja VII, sejm.gov.pl). Dotyczy więc sytuacji, gdy uprawniony wyłącznie do jednego z rodzajów świadczenia otrzymał je w podwójnej wysokości. Potrącenie ma na celu przywrócenie zgodnego z prawem stanu finansowego uprawnionego. Procedura ta nie ma zastosowania do innych sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 uśr.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr, obowiązana jest do zwrotu wypłaconych jej świadczeń rodzinnych wyłącznie ta osoba, która pobrała je jako nienależne świadczenie. Obowiązek ten dotyczy kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami ustawowymi (art. 30 ust. 8 uśr).

Dobrodziejstwo umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 uśr dotyczy wyłącznie tych należności, które mocą decyzji zostały uznane za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne.

Z art. 16 ust. 8 uśr nie wynika, że kwota odpowiadającą wysokości wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, o jaką organ emerytalno-rentowy pomniejsza świadczenie emerytalne (rentowe), stanowi świadczenie nienależnie pobrane.

Sformułowanie "Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego (...), uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych" odnosi się do czynności dokonywanej przez organ emerytalno-rentowy, a nie do kwoty, która jest potrącana. Oznacza, że procedura zwrotu nieprawnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego odbywa się poza udziałem beneficjenta tego świadczenia i kończy się z chwilą przekazania potrąconego z emerytury (renty) zasiłku pielęgnacyjnego na rachunek bankowy organu właściwego. Poglądy o braku podobieństwa procedury, o której mowa w art. 16 ust. 7 uśr i art. 99 ups, nie mają racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem NSA, art. 16 ust. 7 uśr stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 uśr. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Rozstrzyga w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 uśr, sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Rozważania, czy można zastosować w takim przypadku procedurę umorzenia obowiązku zwrotu wobec osoby, która nie jest obowiązana do zwrotu świadczenia rodzinnego, prowadzone są contra legem.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1095/20 nie zaakceptował koncepcji o przesunięciu w czasie procedury opisanej w art. 16 ust. 7 uśr po to, by organ mógł rozważyć możliwość zastosowania jednego z przewidzianych w art. 30 ust. 9 uśr dobrodziejstw. Tego typu wykładnia prowadzi do całkowitej modyfikacji art. 16 ust. 7 uśr i jest jako taka niedopuszczalna. Ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 1095/20, SKO zasadnie umorzyło postępowanie z powodu braku normatywnych podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela - w zakresie normatywnie istotnym dla sprawy I OSK 282/21 - poglądy prawne wyrażone w wyroku I OSK 1095/20. W szczególności prawidłowy jest pogląd o zbieżności systemowej mechanizmów określonych w art. 16 ust. 7 uśr i art. 99 ups.

W wyroku z 20.6.2017 r. I OSK 756/16 (Lex 2375599) NSA trafnie podniósł, że w świetle art. 99 ust. 1 ups Zakład Ubezpieczeń Społecznych z mocy prawa dokonuje pomniejszenia przyznanej skarżącemu emerytury o wartość wypłaconego zasiłku stałego za okres, w którym świadczeniobiorca ten był uprawniony do pobierania świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 11.3.2011 r. I OSK 1942/10 (Lex 1079724) wskazując, że opisane w art. 99 ust. 1 ups potrącenie, dokonywane jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy rentowe z mocy prawa nie zaś na podstawie wydanej w tym celu decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział przy tym, by tego rodzaju potrącenie następowało na podstawie decyzji administracyjnej. Organy rentowe nie zostały zobligowane do wydawania w tym zakresie odrębnego aktu administracyjnego. (...) Art. 99 ust. 1 ups stanowi wyraz realizacji postulatu opisanego w art. 100 [ust. 1] ups. Wszakże potrącenie uzyskanych przez osobę korzystającą ze świadczeń z pomocy społecznej następuje dopiero wówczas, gdy staje się ona beneficjentem świadczenia emerytalnego lub rentowego. Ustawodawca tym samym zapobiegł sytuacjom, w których taka osoba byłaby pozbawiona jakikolwiek środków.

W doktrynie, na gruncie art. 99 ups, przyjmuje się, że potrącenie dokonywane przez organ rentowy jest czynnością materialno-techniczną, w drodze której organ rentowy kształtuje sytuację prawną uprawnionego, rozstrzygając o jego prawie do pobierania zbiegających się świadczeń. O czynności tej zainteresowany winien być poinformowany; spełnia ona warunki stawiane czynności z zakresu administracji publicznej (W. Maciejko, Komentarz do art. 99 ups, w: w. Maciejko W., P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, LexisNexis 2013, LEX, pkt 2). Już w tym miejscu należy podkreślić, że czynnością z zakresu administracji publicznej zostało określone potrącenie, którego dokonuje ZUS.

Żaden przepis ustawy, w tym ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych bądź ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje wprost możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma organu, kierowanego do ZUS, o zwrot kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 7 uśr). Kwestią sporną jest, czy podlega ono zaskarżeniu w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 1 ppsa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane można uznać stanowisko, zgodnie z którym akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, winny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2021, s. 72, nb 29; postanowienia NSA z: 26.1.2016 r. I OSK 3503/15; 17.9.2015 r. II GSK 2146/15). Co więcej, akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa:

1. winny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z 23.2.2011 r. II GSK 177/10),

2. winny mieć charakter indywidualny,

3. są wydawane (zaś czynność - podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego (postanowienie NSA z 25.4.2017 r. I OSK 534/17, Lex 2297051).

Pismo z 29 kwietnia 2019 r. nie spełnia powyższych kryteriów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że pismo z 29 kwietnia 2019 r. skierowane jest do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych a nie do zainteresowanej. Nie rzutuje na sytuację prawną zainteresowanej, nie jest zatem w stosunku do niej władczym aktem z zakresu administracji publicznej. Sam ten fakt przesądza, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Owo pismo wywołuje skutki prawne uregulowane w art. 16 ust. 7 uśr, tj. zobowiązuje ZUS do pomniejszenia świadczenia zainteresowanej o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazania tej kwoty na rachunek bankowy organu. Art. 16 ust. 7 uśr obowiązkiem związanym z ustaleniem rzeczonej kwoty i jej potrąceniem obarcza Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Istotne jest przy tym, że ZUS jest władny i obowiązany ustalić kwotę podlegającą potrąceniu w odrębnym postępowaniu, na podstawie np. informacji uzyskanych od organu samorządowego i wydanych przez tej organ decyzji.

Rzecznik trafnie w skardze kasacyjnej zwraca uwagę, że zainteresowanej nie może zostać zamknięta droga do przedstawienia sądowi swojej sprawy. Przyjęta w niniejszym wyroku wykładnia tego prawa nie odbiera ani nie ogranicza, nie stoi też w sprzeczności z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. Zainteresowana może zaskarżyć - we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym - czynność potrącenia. Jest to o tyle istotne, że dopiero działanie ZUS wpłynęło na sytuację prawną skarżącej (jednorazowo pomniejszono wypłacone za miesiąc czerwiec 2019 r. świadczenie emerytalne o kwotę 368,84 zł - bez odsetek). ZUS również ponosi odpowiedzialność za czynność potrącenia i to on jest obowiązany przeprowadzić wpierw postępowanie wyjaśniające, co do zasadności i wysokości kwoty potrącenia (art. 139 ust. 1 pkt 6 uerFUS). Przywołane przez Rzecznika wyroki Sądów powszechnych, odwołujące się do niemożności badania zasadności egzekucji wynikających z tytułów wykonawczych nie prowadzą do odmiennego rezultatu. Zaskarżone pismo z 29 kwietnia 2019 r. nie było tytułem wykonawczym (art. 26 § 1, 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej upea; M. Masternak w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 209, nb 6). Prezydent przesyłając pismo z 29 kwietnia 2019 r. do ZUS nie był organem, o którym mowa w art. 20 § 2 upea i nie prowadził egzekucji administracyjnej w trybie uproszczonym (art. 117 upea).

Mechanizm przewidziany w art. 16 ust. 7 uśr jest dla zainteresowanej korzystny. Art. 17 ust. 8 uśr zrównuje przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego ze zwrotem świadczeń nienależnie pobranych. Nie zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w zakresie ustalenia świadczenia za nienależnie pobrane, a zainteresowana nie musi uiszczać odsetek (art. 30 ust. 2b uśr). Zainteresowanej przysługuje prawo zaskarżenia czynności potrącenia do Sądu ubezpieczeń społecznych (art. 177 in princ. Konstytucji RP). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że art. 177 Konstytucji RP wprowadza domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (wyrok TK z 10.5.2000 r. K 21/99, OTK ZU 2000/4/109, s. 560; uchwała SN z 18.1.2001 r. III ZP 28/00, ONAP 2001/7/210, aprobowane przez L. Garlickiego uw. 1 do art. 177, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2005, t. IV i przywołane przez Komentatora piśmiennictwo; wyrok TK z 9.12.2003 r. P 9/02, OTK-A 2003/9/100 - oba wyroki TK akceptowane przez P. Wilińskiego, P. Karlika w: red. M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP Tom II Komentarz Art. 87-243, C.H. Beck 2016, s. 1004, nb 15). Art. 177 Konstytucji RP uzupełnia, a zarazem gwarantuje realizację prawa do sądu (wyrok TK z 29.4.2003 r. SK 24/02, OTK-A 2003/4/33, akceptowany przez P. Wilińskiego, P. Karlika - op. cit., s. 1005, nb 23). W systemie prawa brak ustawy, która w sposób wyraźny i jednoznaczny przewidywałaby kompetencje sądu administracyjnego dla kontroli pisma organu administracji publicznej właściwego dla orzekania w przedmiocie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, skierowanego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o wypłatę osobie zainteresowanej emerytury pomniejszonej o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i o przekazanie tej kwoty na rachunek bankowy organu właściwego (art. 16 ust. 7 uśr).

W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo skargę odrzucił (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa).

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.