Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2677/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, art. 176 § 1 pkt 2, art. 177 § 1, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust.3, art. 64 ust. 1, 3 art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego E. D. po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R., M. S. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 280/20 w sprawie ze skargi S. R., M. S. i R. R. na uchwałę Rady Miasta ... W. z dnia 23 września 2010 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rady Miasta ... W. na rzecz S. R., M. S. i R. R. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 280/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. R., M. S. i R. R. na uchwałę Rady Miasta S. W. z dnia 23 września 2010 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że S. R., R. R. i M. S. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta S. W. z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w zakresie, w którym dotyczy działki ... z obrębu ... w dzielnicy P. - P. m.st. W. (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy").

Zaskarżonej uchwale strony zarzuciły naruszenie:

1. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), tj. rażące naruszenie przysługującego stronie prawa własności do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, które prowadzą do naruszenia istoty tego prawa, przez wyznaczenie na terenie nieruchomości należących do skarżących ciągu pieszego oraz ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że uniemożliwia to skarżącym zagospodarowanie jej przez wzniesienie budynku mieszkalnego;

2. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień;

3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, w której dotyczy działki ... z obrębu ... w dzielnicy P. - P. m.st. W. oraz zasądzenie od Rady Miasta S. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Uchwała narusza zasady tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wymogi dotyczące poszanowania prawa własności. Strony wskazały, że rysunek planu w zakresie odnoszącym się do jednostki 41 MW(U), przewiduje utworzenie ciągu pieszego w północnej części tej jednostki (wzdłuż granicy z jednostką terenową 61 MN(U). W ocenie stron sposób, w jaki dokonane ma być przekształcenie tego terenu, stanowi niedopuszczalną, bo zbyt drastyczną ingerencję w prawo własności skarżących, do których należy teren przeznaczony pod stworzenie tej trasy. Ciąg pieszy przebiegać ma północną częścią nieruchomości skarżących i łączyć dwie ulice tj. ul. H. i ul. T., przez co znajdowałby się on w odległości ok. 30 metrów od pasa drogowego ul. S., wzdłuż którego również znajduje się droga dla pieszych. Skarżący wskazali, że chodnik, którego powstanie jest planowane zgodnie z zaskarżoną Uchwałą, miałby stanowić pewnego rodzaju skrót dla osób, które znajdując się w pobliżu nieruchomości skarżących od północnej strony, chciałyby szybciej dostać się do równoległej ulicy.

Strony wskazały, że stworzenie drogi dla pieszych nie wynika z konieczności zapewnienia dojścia do znajdujących się wzdłuż niej nieruchomości - wszystkie działki (a więc działka nr [...] z obrębu ... posiadają dostęp do drogi, z których korzystają obecnie, a zatem stworzenie ciągu pieszego nie jest uzasadnione koniecznością zapewnienia dostępu do innej nieruchomości.

Skarżący podnieśli, że naruszenie prawa własności nie przejawia się jedynie w fakcie przeznaczenia części nieruchomości pod ciąg pieszy, ale również w tym, jakie konsekwencję niesie za sobą zmiana przeznaczenia tego fragmentu działki (a także wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy). Strony wskazały, że na skutek znacznego zmniejszenia powierzchni działki, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę, nie jest obecnie możliwe wzniesienie na nieruchomości kolejnego obiektu - budynku mieszkalnego, co od dawna mieli w planach właściciele nieruchomości.

Skarżący podali, że powierzchnia ich działki wynosi 597 m2, z której to, wskutek wykonania Uchwały, właściciele nieruchomości mogą zagospodarować jedynie 351 m2.

Skarżący zakwestionowali również ustalenie planu zakładające przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. H., wskazując że z części graficznej zaskarżonej Uchwały wynika, iż ma ona przebiegać wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, które to rozwiązanie drastycznie zmniejsza powierzchnię działki, a która to mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę. Jednocześnie skarżący wskazali, że ustalenie linii budowy w bliższej odległości do pasa drogowego ul. H., nie wpływałaby negatywnie na ład przestrzenny - linia zabudowy działek położonych wzdłuż ul. H. na północ od nieruchomości stron przeprowadzona zostałaby w inny sposób, a jej kontynuacja, pozwoliłoby skarżącym na lepsze zagospodarowanie działki, umożliwiając tym samym posadowienie na niej kolejnego obiektu.

Skarżący podkreślili także, że prawo własności należy do podstawowych i naturalnych praw człowieka, które przez Konstytucję RP zostało zaliczone do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli gdyż postępowanie takie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru G., przyjętego Uchwałą, dz. ew. nr ... z obrębu ..., położona przy ul. S. ... w dzielnicy P. - P. m.st. W., zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem 41 MW (U), dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Na rysunku planu wskazano obowiązującą linię zabudowy od ul. S., oznaczonej symbolem 3 KD-Z, w granicy działki; nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. H., oznaczonej symbolem 16 KD-D, jako przedłużenie wschodniej elewacji istniejącego na działce budynku, od północy nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki. Wzdłuż północnej granicy działki wskazanej w skardze i działek sąsiednich na rysunku planu wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego.

Organ wskazał, że lokalizacja przebiegu ciągu pieszo-jezdnego podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. S.. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b Uchwały wyklucza się obsługę komunikacyjną z ulicy 3KD-Z (S.) z zastrzeżeniem §13 ust. 2 pkt 1 lit. f (realizację nowego zjazdu na działkę z ulicy głównej i zbiorczej dopuszcza się tylko w przypadku braku możliwości innego rozwiązania obsługi tej działki). W Uchwale, w celu wyeliminowania kolizyjnych zjazdów z ul. S. poprzez zatokę autobusową, wprowadzono obsługę komunikacyjną działek poprzez ciąg pieszo-jezdny.

Rada Miasta podkreśliła, że podstawową funkcją tego ciągu komunikacyjnego, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a Uchwały jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej i dojazdu do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną poprzez zatokę przystanku autobusowego. Określanie zatem wyznaczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego chodnikiem stanowiącym skrót dla pieszych jest niezrozumieniem roli jaką ciąg ten ma pełnić. Wyznaczenie północnej nieprzekraczalnej linii zabudowy jest konsekwencją zapisów o powstaniu ciągu pieszo-jezdnego. Linia ta ma za zadanie fizyczne wyznaczenie granic przedmiotowego ciągu komunikacyjnego i zapewnienie dla niego niezbędnej powierzchni.

Organ podkreślił, że to Zarządu Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") złożył wniosek, w którym podniósł między innymi, że "układ komunikacyjny obszaru należy kształtować w sposób uwzględniający konieczność obsługi planowanej zabudowy przy założeniu ograniczonej dostępności do dróg podstawowego układu komunikacyjnego". Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c, ulica S. oznaczona na rysunku planu symbolem 3KD-Z stanowi element podstawowego miejskiego układu drogowo-ulicznego, wobec czego wniosek ZDM z dnia 13 grudnia 2005 r. w przytoczonej części odnosi się również do ul. S. na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących.

Rada Miasta odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy od ul. H. wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, wskazała, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy z wyłączeniem zabudowy na działce nr ew. ... obręb ... i nr ew. ... obręb ..., na których, części budynków przekraczają wyznaczoną linię zabudowy, gdyż stoją w ostrej granicy działki z działką drogową ul. H.. Organ podniósł, że zabudowa na działce nr ew. ..., która przekracza linie zabudowy od ul. H. to dobudowane do głównej bryły budynku, parterowe pomieszczenie gospodarcze, natomiast główna fasada budynku wpisuje się w wyznaczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linię zabudowy. Na działce nr ... również wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy po istniejącej fasadzie budynku.

Natomiast odnosząc się do linii zabudowy, które uniemożliwiają wzniesienie budynku mieszkalnego, organ wskazał, że w dacie uchwalenia przez Radę Miasta planu na przedmiotowej nieruchomości znajdował się już budynek mieszkalny. Ponadto w oparciu o ustalenia Uchwały wydano pozwolenie na budowę nr ... z dnia 23 lutego 2018 r., zezwalające na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, na podstawie którego budynek ten rozbudowano i nadbudowano do czterech kondygnacji nadziemnych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności zapisów zaskarżonej uchwały i rysunku planu wynika, że wzdłuż północnej granicy działki skarżących wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego, a nie jak twierdzą skarżący – ciągu pieszego.

Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji było przyczyną niezrozumienia przez stronę funkcji, jaką ma spełniać kwestionowana regulacja zaskarżonej uchwały w sprawie planu.

Sąd zauważył, że lokalizacja tego ciągu podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. S. Taka lokalizacja będzie skutecznie służyła wyeliminowaniu kolizyjnych zjazdów z ul. S. przez istniejącą zatokę autobusową, a nie jak twierdzą skarżący – będzie stanowiła chodnik – skrót dla pieszych.

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy, w szczególności położenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego wskazuje, że zapewni ona dojazd do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną przez zatokę przystanku autobusowego. Takie usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego niewątpliwie ułatwi także ruch pieszych, ale przede wszystkim będzie służyło bezpieczeństwu wszystkich uczestników ruchu, w szczególności dojeżdżających do przedmiotowych nieruchomości położonych przy ul. S., jak i korzystających z zatoczki autobusowej.

Sąd Wojewódzki uznał aspekt bezpieczeństwa za zasadniczy i uzasadniający ingerencję w prawo własności obywatela. Zwłaszcza, że w sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż na nieruchomości skarżących stoi już budynek mieszkalny czterokondygnacyjny.

Zaznaczył przy tym, że zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Określenie granic władztwa planistycznego w kontekście naruszenia uprawnień właścicielskich wymaga najczęściej zestawienia interesu publicznego z konkretnymi interesami prywatnymi (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), co jest istotą skargi indywidualnej wnoszonej przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało uchwałą naruszone. Tylko w ten sposób można ustalić, czy sposób wykonania władztwa planistycznego nie ingeruje w prawo własności konkretnej nieruchomości w sposób nadmierny, nieadekwatny do zamierzonych przez prawodawcę lokalnego celów, inaczej mówiąc - godzi w istotę prawa własności. Stąd też do wiarygodnej weryfikacji planu miejscowego w zakresie uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności wymagana jest ocena przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu skarżący w niniejszej sprawie uwzględniają tylko swój interes indywidualny, pomijając interes publiczny w posadowieniu ciągu pieszo-jezdnego (być może z tego względu, że pozostają oni w błędnym przekonaniu, że ma to być tylko ciąg pieszy, a nie pieszo-jezdny). Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16).

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący pozostają w błędzie co do stanu faktycznego sprawy – uważają, że na terenie ich nieruchomości ma być posadowiony ciąg pieszy, a nie pieszo-jezdny. W konsekwencji powyższego uważają, że ich interes jest w niniejszej sprawie naruszany. Nie dostrzegają w tym zakresie interesu publicznego.

Sąd wskazał również, że lokalizacja przedmiotowego ciągu jest zgodna z przyjętym do realizacji wnioskiem Zarządu Dróg Miejskich w zakresie ograniczenia dostępności do dróg podstawowego układu komunikacyjnego, do jakich należy ul. S.

W rezultacie Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów i zasad, w szczególności zasady proporcjonalności, ochrony prawa własności i zasady zaufania do Państwa. W niniejszej sprawie prymat ma interes publiczny, zwłaszcza, że trudno mówić o nieuzasadnionym ograniczeniu prawa stron do zagospodarowania nieruchomości przez wybudowanie na niej budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy na tej nieruchomości znajduje się już rozbudowany, czterokondygnacyjny budynek mieszkalny.

Odnośnie do nieprzekraczalnych linii zabudowy, Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się nieprawidłowości. Od północnej strony nieprzekraczalna linia zabudowy jest konsekwencją wyznaczenia ciągu pieszo–jezdnego i jest konieczna w celu zapewnienia dla niego niezbędnej powierzchni. Natomiast linia zabudowy od ul. H. została wyznaczona po istniejącej fasadzie budynku, nawiązuje ona więc do istniejącej zabudowy. Zdaniem Sądu w tym zakresie skarżący również nie uwzględniają wszystkich okoliczności faktycznych. Oczekują wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią określoną dla innego obszaru – oznaczonego symbolem 61 MN(U) i dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, tymczasem nieruchomość skarżących położona jest na obszarze 41 MW(U) – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Strony pomijają, że przedmiotowa linia od ul. H. poprowadzona jest zgodnie z linią istniejącego na tej działce budynku wielorodzinnego.

Z tych zasadniczych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej S. R., R. R. oraz M. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej części Uchwały lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów - wydruków mapy ewidencyjnej nieruchomości w celu wykazania braku możliwości realizacji ciągu pieszo - jezdnego w sposób opisany w planie miejscowym z uwagi na znajdowanie się w liniach rozgraniczających tego ciągu budynku przy ul. S. ....

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której plan miejscowy prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących i wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji ograniczenie to nie było uzasadnione względami bezpieczeństwa i obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych przy ul. S.; na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokonano sprostowania tego zarzutu przez zastąpienia art. 3 ust 1 pkt 7 u.p.z.p. przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez dokonanie w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżących z naruszeniem zasady proporcjonalności w sytuacji, w której nie istniały szczególne względy uzasadniające tak daleko posuniętą ingerencją w prawo własności skarżących, a w szczególności możliwe było utworzenie ciągu pieszo - jezdnego na działkach o nr ew. ... i ... stanowiących własność Miasta S. W.;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez dokonanie ograniczenia prawa własności skarżących faktycznie równoznaczne w skutkach z wywłaszczeniem, jednakże bez przyznania skarżącym stosownego odszkodowania za utratę możliwości wykorzystywania nieruchomości z dotychczasowym przeznaczeniem.

Rada Miasta S. W. w piśmie z dnia 19 listopada 2011 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, okazały się zasadne w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę bez właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście zarzutów ustanowienia w zaskarżonej Uchwale nieuzasadnionych, nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności skarżących do nieruchomości (dz. nr ...), przeznaczonej w części pod ciąg komunikacyjny (ciąg pieszy, pieszo-jezdny).

Skarżący kwestionując potrzebę lokalizacji ciągu pieszego na części ich działki podkreślili, że wskutek ustaleń planu miejscowego doszło do takiego zmniejszenia powierzchni nieruchomości stanowiącej ich własność, że nie jest możliwe jej zabudowanie drugim budynkiem mieszkalnym.

W związku z zarzutami postawionymi w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

W rozpoznawanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały należycie uwzględnione przy badaniu legalności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku dostrzegł, że prawidłowe wyważenie interesu jednostkowego strony skarżącej oraz interesu publicznego związanego z przyjętą treścią planu miejscowego – możliwe jest w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym planem, to jednak wskazania tego nie zastosował przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki oparte zostało zasadniczo na okolicznościach przedstawionych przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę, bez ich rzetelnej weryfikacji, a przede wszystkim bez uwzględnienia tekstu i rysunku planu miejscowego.

Mianowicie oceniając przyjęte w planie ograniczenia względem działki skarżących Sąd Wojewódzki przyjął, że były one konieczne z uwagi na wyznaczony ciąg pieszo-jezdny, mający służyć zapewnieniu bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomościom zlokalizowanym w terenie oznaczonym symbolem 41 MW (U). W szczególności Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący pozostają w błędzie co do stanu faktycznego sprawy, wywodząc w skardze, że na terenie ich nieruchomości ma być posadowiony ciąg pieszy podczas gdy ma być to ciąg pieszo-jezdny. Zdaniem Sądu położenie przedmiotowego ciągu pieszo-jezdnego zapewni dojazd do posesji dla nieruchomości, które posiadają dotychczas obsługę komunikacyjną przez zatokę przestanku autobusowego, a ponadto ułatwi ruch pieszych i poprawi bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruch drogowego na tym terenie.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu co do zasadności przeznaczenia części nieruchomości skarżących na ciąg pieszo-jezdny, należało w pierwszej kolejności odnieść się do ustaleń powołanych w uzasadnieniu wyroku. Chociaż Sąd Wojewódzki powołał się w swoich rozważaniach na treść Uchwały i rysunek planu, jednak uczynił to w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych postanowień tekstu Uchwały oraz danych wnikających z oznaczeń i legendy części graficznej planu.

W rezultacie trudno jest wywnioskować jakie postanowienia Uchwały oraz jakie konkretne oznaczenia rysunku planu stanowiły podstawę ustaleń Sądu Wojewódzkiego, co do wyznaczenie w planie ciągu pieszo-jezdnego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że według legendy zawartej w Załączniku Nr 1 do Uchwały, tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone są symbolem "KPJ", a ich przebieg wyznaczony został przy użyciu określonego znaku graficznego. Tymczasem z rysunku – z części obejmującej teren 41 MW (U) takie oznaczenia nie wynikają, są natomiast widoczne znaki identyfikujące ścieżkę rowerową, szpalery drzew oraz "miejsca wymagające specjalnego opracowania posadzki" – co można ewentualnie wiązać z ustaleniem zawartym w § 27 tekstu Uchwały, dotyczącym drogi 3 KD-Z (ul. S.), a konkretnie ustaleniem dotyczącym chodnika (pkt 6a).

W tym miejscu należy zauważyć, ze do akt został złożony rysunek planu w jednobarwnej kolorystyce (kopia oryginału), co utrudnia czytelność i przejrzystość tego dokumentu. Wątpliwości co do ustaleń i oznaczeń przedmiotowego ciągu komunikacyjnego nie można było wyjaśnić na rozprawie, wobec nieobecności pełnomocnika, czy pracownika organu (Rady Miasta), pomijając utrudnienia związane z przeprowadzeniem rozprawy w trybie online.

Ponadto z protokołu rozprawy przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wynika, aby stanowiska stron co do przeznaczenia spornego terenu były konfrontowane z dokumentacją planistyczną.

Brak konkretnych ustaleń w tym zakresie sprawił, że nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości wyznaczonego w planie ciągu komunikacyjnego.

Lakoniczna analiza przedstawiona w uzasadnieniu wyroku dowodzi, że Sąd Wojewódzki nie rozważył całokształtu okoliczności wynikających z tekstu i rysunku planu oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym zdjęć złożonych na rozprawie, których nie opisano w protokole.

Wobec powyższego należy wskazać, że stosowanie do § 3 ust. 1 pkt 10 Uchwały, przebieg ciągów pieszo-jezdnych oznacza się na rysunku planu, a według § 4 ust. 19 i § 13 ust. 1 pkt 1 tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone są symbolem "KPJ".

Dalsze ustalenia dotyczące ciągów pieszo-jezdnych zawarte są m.in. w § 13 ust. 3 pkt 3, a co do ścieżek rowerowych w § 13 ust. 4 pkt 1.

Z kolei w Rozdziale 2 zawarto ustalenia szczegółowe dla terenu 41 MW (U) - § 20, przy czym w ust. 1 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu przewidując m.in. drogę wewnętrzną jednokierunkową oraz wykluczenie obsługi komunikacyjnej z ulicy 3 KD-Z (S.) z zastrzeżeniem § 13 ust. 2 pkt. 1f.

W treści § 27, dotyczącego dróg publicznych, określono zasady zagospodarowania ul. S. (3 KD-Z), w tym dotyczące ścieżki rowerowej, chodników i szpalerów drzew. Brak w tych regulacjach postanowień w przedmiocie pieszo-jezdni. Natomiast w § 28 wyszczególnione zostały tereny ciągów pieszo-jezdnych, zaliczonych do inwestycji celu publicznego, zgodnie z § 4 ust. 19 i ust. 21 pkt 5 Uchwały.

Nieuwzględnienie powyższych ustaleń przedmiotowego planu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd Wojewódzki nie zweryfikował rzetelnie twierdzeń obu stron co do stanu faktycznego sprawy, jak też nie rozważył w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów prawnych podniesionych w skardze i odpowiedzi Rady Miasta. Tym samym przedwcześnie wyrażona została przez Sąd Wojewódzki ocena co do niezasadności skargi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie zatem uwzględnienie wszystkich ustaleń tekstu i rysunku planu celem właściwej kwalifikacji spornego ciągu komunikacyjnego (ciąg pieszy, pieszo-jednia, droga wewnętrzna).

Niezbędne jest również skonkretyzowanie ustaleń dotyczących parametrów przedmiotowego ciągu komunikacyjnego, tak aby wiadomo jaka część działki skarżących miałaby być wyłączona spod ich władztwa, a jaka część jest już zabudowana. W tym kontekście powinno być też wyjaśnione, jaki jest aktualny interes skarżących w zaskarżeniu Uchwały, skoro zmienił się stan faktyczny nieruchomości po rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest konieczne dla dokonania wyważenia interesu prawnego skarżących z interesem publicznym, wyrażającym się w potrzebie zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej danego terenu.

Ponadto należy wskazać, że ocena dotycząca władztwa planistycznego Rady Miasta, powinna zostać poprzedzona ustaleniami co do charakteru inwestycji obejmującej przedmiotowy ciąg komunikacyjny. Zgodzić się bowiem należało z argumentacją skarżących, że w przypadku przeznaczania gruntów osób prywatnych na budowle (obiekty) związane z obsługą komunikacyjną ma znaczenie to, czy jest to inwestycja celu publicznego połączona z możliwością wywłaszczenia, czy jest to inwestycja wymagająca nabycia gruntu w innym (cywilnoprawnym) trybie. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest konieczne dla przeprowadzania oceny postanowień planu miejscowego pod kątem wymogów zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. II OSK 3314/14, ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

Rację mają skarżący, że w niniejszej sprawie nie można pominąć również zagadnienia dopuszczalności wyznaczenia w planie miejscowym dróg wewnętrznych na gruntach prywatnych – w aspekcie wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. Przeciwko Polsce (por. ww. wyrok NSA II OSK 3314/14).

Zastrzec jednak należy, że potrzeba takiej analizy będzie uzależniona od wcześniejszej kwalifikacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego. Podstawowym zagadnieniem wymagający ponownego rozważenia w niniejszej sprawie, jest zasadność wyznaczenie ciągu komunikacyjnego w sposób przewidziany planem, przy jednoczesnej weryfikacji przesłanek powołanych przez Radę Miasta oraz zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących.

Na akceptację zasługiwała natomiast ocena Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie linii zabudowy wyznaczonej dla nieruchomości skarżących od strony ul. H.. W tym zakresie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie podważyła zasadności ustaleń planu miejscowego.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej należy również zauważyć, że podany w piśmie uzupełniającym zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 6 pkt 1 u.g.n., art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie podlegał merytorycznej ocenie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a., strony mogę przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co nie oznacza możliwości uzupełnienia podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów.

Z regulacji przepisów art. 176 § 1 pkt 2, art. 177 § 1 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wywieść należy, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie podstaw sformułowanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex Wolters Kluwer. Wyd. 5. Str. 604; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Wyd. 6, str. 1098-1099 i powołane tam orzeczenia NSA).

Dla porządku zaznaczyć także trzeba, że Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć powołanego w petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Z przyczyn omówionych wcześniej skuteczne okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

15