Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 2 art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 74, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1893/16 w sprawie ze skargi H.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia [...] września 2016 r. nr ", w miejsce numeru "[...]" wpisać numer "[...]" ; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1893/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił punkt 2 (drugi) zaskarżonej decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) decyzją z dnia [...] września 2016 r. [nr [...]] 1. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] października 1949 r. [[...]] i umorzył postępowanie w tej części; 2. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1956 r. [...].

Z ustaleń organu nadzoru wynika, że orzeczeniem z [...] października 1949 r. [...] (dalej orzeczenie z [...] października 1949 r.), wydanym na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. nr 59, poz. 318, dalej dekret z 1947 r.) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339, dalej dekret z 1949 r.) Starosta Powiatowy w [...] przejął na własność Państwa po osobach repatriowanych do Rosji Sowieckiej oraz przesiedlonych na Ziemie Nowoodzyskane grunty i budynki w gromadzie [...].

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium PRN) orzeczeniem z dnia [...] lutego 1956 r. [...] (dalej orzeczenie z [...] lutego 1956 r.), powołując przepisy dekretu z 1947 r. i dekretu z 1949 r. I. uznało, że we wsi [...] pozostały po osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz nie znajdują się we faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu pgr o ogólnej pow. 679,92 ha oraz zagrody po osobach: [tu lista od nr 1 do 112]; III. przejęło na rzecz Państwa "wymienione w punkcie I i II i budynki" [k. 166-162 akt administracyjnych].

Wnioskiem z 14 marca 2014 r. H.S. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) ponowiła i sprecyzowała żądanie, zgłoszone wnioskiem z 9 maja 2011 r., o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej orzeczeń, podnosząc, że decyzja o wysiedleniu w 1947 r. ze wsi [...] rodziców K. i W. J. była bezprawna, gdyż zostali oni pozbawieni gospodarstwa rolnego i wysiedleni w okolice [...].

Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Ns [...] i postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Ns [...], wynika że H.S. jest jedynym następcą prawnym K. i W. J. [k. 171-172 akt administracyjnych].

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1949 r. i orzeczenia z [...] lutego 1956 r., argumentując, że przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości będących własnością K. i W. J. nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi H.S. zaskarżyła decyzję w punkcie 2, tj. dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja w zaskarżonej części jest rażąco sprzeczna z "normami prawa, a w szczególności normami życia społecznego" oraz narusza podstawowe zasady własności.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa) uchylił punkt 2 (drugi) decyzji z [...] września 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji było orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956 r., którym przejęto na własność Państwa parcele gruntowe o ogólnej powierzchni 679,92 ha oraz zagrody po wymienionych w orzeczeniu osobach, położone we wsi [...]. Pod pozycją nr 63 wymieniono K.J. - matkę H.S. Podstawę prawną orzeczenia w odniesieniu do K.J. stanowiły przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województw białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339). Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było możliwe, gdy były spełnione kumulatywnie określone w tym przepisie przesłanki, a mianowicie nieruchomość położona była w wymienionych powiatach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Oceniane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie z [...] lutego 1956 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów we wsi [...], bez opisu konkretnych działek, oraz zawiera listę osób - wymienionych z imienia i nazwiska - których zagrody przejęto, ze wskazaniem jakie budynki obejmowały poszczególne zagrody. Zatem istotne jest, czy tak skonstruowana sentencja orzeczenia nie naruszała w sposób rażący obowiązujących wówczas przepisów dekretu z 1949 r. i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa). Sąd I instancji uznał za prawidłowe twierdzenia organu nadzoru, że przepisy dekretu z 1949 r. nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji. Jednakże trzeba mieć na uwadze również to, że przejście własności nieruchomości na "Skarb" [winno być "własność"] Państwa w trybie przepisów omawianego dekretu następowało na mocy orzeczenia organu administracji, a nie z mocy prawa, a wydawane orzeczenie miało charakter konstytutywny. W sytuacji, gdy z mocy decyzji miała nastąpić zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Art. 3 obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe [Dz. U. nr 57, poz. 319, zm. z 1950 r. nr 34, poz. 312; z 1954 r. nr 41, poz. 184, dalej pr] stanowił, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności. Również obowiązek organu orzekającego w sprawie przejścia nieruchomości ziemskiej posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji wynikał pośrednio z art. 4 dekretu z 1949 r. Przepis ten przewidywał, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia przejścia własności w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów. Sąd I instancji, powołując wyrok NSA z 12.5.2016 r. I OSK 3210/15, zaznaczył że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntu oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa. Skoro przedmiot przejęcia nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych skarżącej na rzecz Państwa nie był w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956 r. określony przez indywidualne wskazanie konkretnych działek gruntu stanowiących własność K. i W. J., orzeczenie to rażąco naruszało art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa. Naruszenie to stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru utrzymując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...], w części odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1956 r. w części parcel gruntowych stanowiących własność K.J. i W.J. wymienionych szczegółowo w decyzji, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało uchylenie decyzji w punkcie 2.

Skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez radcę prawnego E.M. Zaskarżając wyrok II SA/Wa 1893/16 w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie pkt. 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż określało jedynie ogólną powierzchnię przejętych gruntów, bez opisu konkretnych działek i tym samym nie pozwalało na ich przyporządkowanie właścicielom, podczas gdy orzeczenie to określało powierzchnię ogólną objętych nim nieruchomości i właścicieli poszczególnych nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Sąd pkt. 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

2. prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z art. 75 ust. 1 rpa wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji (zawierającego takie elementy jak wskazanie konkretnych działek/parcel i ich powierzchni) wydanej na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r., w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika jedynie, że orzeczenie takie powinno zawierać osnowę opisującą daną nieruchomość w sposób umożliwiający jej identyfikację;

b. art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia co w konsekwencji rażąco naruszało art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa, w sytuacji gdy brak szczegółowego opisu konkretnych działek gruntów nie oznaczał nieokreślenia przedmiotu przejęcia, a w konsekwencji nie stanowiło naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ppsa; zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; na podstawie art. 176 § 2 ppsa o wyznaczenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.S., reprezentowana przez adwokata B.O., wniosła o jej oddalenie; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu za postępowanie kasacyjne, gdyż koszty te nie zostały w całości ani w części pokryte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie brak przesłanek nieważności postępowania.

Stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany, zatem jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341, zm. z 1934 r. nr 110, poz. 976; z 1938 r. nr 3, poz. 16), okazał się niezasadny.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w orzeczeniu z [...] lutego 1956 r. naruszyło art. 75 ust. 1 i 2 rpa, wskazujące, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji..., a jeśli decyzja jest w całości lub części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie.

Pod rządem rpa nie ulegało wątpliwości, że decyzja pisemna musiała posiadać określoną formę i treść (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys sytemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, W. Pr. 1953, s. 128). Do koniecznych elementów decyzji należały:... 4) osnowa, czyli właściwa treść postanowienia.... Osnowa to część decyzji, która zawiera rozstrzygnięcie meritum sprawy. Czasem osnowę nazywano sentencją na wzór wyroku sądowego. W przeważającej większości spraw organ administracji państwowej działał z własnej inicjatywy, czyli z urzędu. Wówczas brak było formalnego kryterium "decyzji odmownej". W przypadkach działania z urzędu należało uzasadniać te decyzje, które tworzyły dla niekorzystną dla adresata sytuację (B. Graczyk – op. cit., s. 133, 135, 136; M. Zimmermann, Prawo administracyjne. Praca zbiorowa, 1952 r., cz. II, s. 122).

Orzeczenie z [...] lutego 1956 r. jest fakultatywną decyzją o przejęciu przez państwo własności nieruchomości ziemskich (punkt I osnowy) i budynków (punkt III osnowy) i uwłaszczeniową (punkt II osnowy), bowiem w punkcie II Prezydium PRN uznało "na podstawie art. 74 [rozporządzenia] o postępowaniu administracyjnym, że osoby w/w są właścicielami gruntów i budynków. Mimo, że w doktrynie czasami zalicza się dekret z 1949 r. do aktów o charakterze nacjonalizacyjnym (Ł. Bielecki, Nacjonalizacja nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski, cz. II, Rejent 2007/6/s. 50-67), jednak zasadniczo różni się od nacjonalizacji postrzeganej jako sposób nabycia własności przez państwo. Istota nacjonalizacji polega na tym, że z mocy aktu nacjonalizacyjnego na własność państwa przechodzi nie oznaczony obiekt, lecz określona kategoria dóbr (np. nieruchomości rolne, lasy, fabryki). Przejście własności w tym trybie następuje ex lege, a ewentualnie orzeczenia administracyjne, stwierdzające to zdarzenie co do poszczególnych obiektów, mają znaczenie deklaratywne. Niektóre akty nacjonalizacyjne uzależniają przejście własności od wydania orzeczenia administracyjnego (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, PWN 1979, s. 110, § 19 p. I, II; J. Ignatowicz, aktualizacja K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, WN PWN 2000, s. 49-50, § 7, p. III; s. 121-122, § 19 p. I, II).

Zarówno dekret o reformie rolnej, jak i dekret z 1947 r. (art. 1 ust. 1), przewidywały nabycie prawa własności przez państwo z mocy prawa. Przejście mienia na własność Państwa i datę jego przejścia (art. 1) ustalały w drodze orzeczenia... w stosunku do nieruchomości ziemskich - powiatowe władze administracji ogólnej (art. 3 ust. 1 dekretu z 1947 r.). Konstrukcja przejęcia mienia na podstawie dekretu z 1949 r. była zasadniczo odmienna. Przejęcie mienia było fakultatywne (Ł. Bielecki - op. cit., s. 51), a decyzja prezydium PRN miała charakter konstytutywny (wyrok NSA z: 29.11. 1999 r. IV SA 1632/97, Lex 48665, dalej wyrok IV SA 1632/97).

Tych zasadniczych różnic nie dostrzegł w postępowaniu nadzorczym ani Wojewoda (błędnie przyjmując, że "dekret z dnia 27 lipca 1949 r., na podstawie którego przejęto przedmiotowe nieruchomości będące własnością lub współwłasnością K.J. lub W.J., należał do aktów prawnych o charakterze nacjonalizacyjnym i wywoływał skutki z mocy samego prawa"; s. 6/7 decyzji z [...] października 2014 r.), ani Minister (błędnie przyjmując, że "W świetle obowiązujących wówczas przepisów PPRN miało obowiązek przejąć nieruchomości spełniające wymagania określone w art. 1 dekretu z 1949 r."; s. 5 decyzji z [...] września 2016 r.).

Orzeczenie z [...] lutego 1956 r. ma wadliwą osnowę - w zakresie, w jakim nie orzeczono, czy przejęto własność nieruchomości ziemskich, stanowiącej własność K.J. bądź współwłasność K.J. lub W.J. – "w całości lub w części" (verba legis – art. 1 ust. 1 in medio dekretu z 1949 r.). Nie opisano jak dla potrzeb orzeczenia prawnorzeczowego a następnie "ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów" (verba legis – art. 4 ust. 1 in medio dekretu z 1949 r.) nieruchomości – w szczególności numerów działek, ich powierzchni, oznaczenia księgi wieczystej bądź zbioru dokumentów, prowadzonych dla nieruchomości, których właścicielką była K.J. bądź współwłaścicielami K.J. lub W.J.. Wymogu tego nie spełnia określenie w punkcie I osnowy sformułowanie "c) nie znajdują się we faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu pgr o ogólnej pow. 679.92 ha oraz zagrody po następujących osobach:... 63/ J.K. dom nr. [...], stajnia, stodoła" ani w punkcie III osnowy "Przejąć na podstawie art. 1 dekretu z dnia 5.09.1947 r. /Dz. U. Nr.59 poz. 318/ art. 1, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. /Dz.U.R.P. Nr.46 poz. 339/ wymienione w punkcie I i II i budynki z dniem [...] lutego 1956 r. na Skarb Państwa. Od niniejszego orzeczenia przysługuje odwołanie do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w ciągu 14 dni licząc od dnia 30 po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.".

W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (wyrok NSA z 15.8.1985 r. III SA 730/85, GAP 1987/5/s. 43, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 588-589, uw. 30). Rozstrzygnięcie w rpa określane mianem "osnowy" decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów... Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, by możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z 30.6.1998 r. I SA/Łd 1478/96, aprobowany przez J.Borkowski/B.Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 586, nb 9).

W punkcie III osnowy orzeczenia z [...] lutego 1956 r. Prezydium PRN nie wyraziło woli przejęcia na własność Państwa w całości lub w części jakiejkolwiek nieruchomości, których właścicielką była K.J. bądź współwłaścicielami byli K.J. lub W.J. W punkcie III owego orzeczenia Prezydium PRN w ogóle nie użyło słowa "nieruchomość" ani "parcela" bądź "działka", a odniosło się jedynie do budynków. Ani w punkcie I, ani II, ani też w punkcie III tego orzeczenia, nie pojawia się jakakolwiek konkretyzacja działki (parceli) przez przywołanie numeru działki i jej powierzchni, co było konieczne w decyzji orzekającej o przejęciu prawa własności. Z kolei dom nr [...], stajnia i stodoła, jako budowle trwale z nieruchomością związane, nie stanowiły odrębnej własności od gruntu, na którym były posadowione, a to zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 5 pr). Zgodnie z poglądami doktryny, art. 5 pr był bezwzględnie obowiązujący (S. Breyer w: red. W. Święcicki, Prawo cywilne z orzecznictwem, literaturą i przepisami związkowymi. T. II, W. Pr. 1958, s. 7, uw. 1, 2; s. 165, uw. 1). Na tych obszarach państwa, gdzie istniał kataster, oznaczenia nieruchomości (działek, parcel) musiały być dostosowane do oznaczeń katastralnych z wyjątkiem planów w związku z wykonaniem reformy rolnej [wyjątek ten nie dotyczył orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru w niniejszej sprawie]. Z tego względu powołanie się w łamie 4 Działu I O księgi wieczystej na oznaczenie katastralne czyniło zbytecznym powołanie się na opis i plan. Dozwolone było również powoływanie się na opis i plan znajdujący się w zbiorze dokumentów (S. Breyer - op. cit., s. 275-276, uw. 2).

Nie ulega wątpliwości, że na obszarze zaboru austriackiego ([...] w latach 1772-1918 i powiat [...], w którym znajdowała się wieś [...], były w zaborze austriackim), rozwijał się od 1817 r. kataster. Kataster istniał w Galicji w pełnym zakresie od końca XIX w na podstawie: ustawy z dnia 24 maja 1869 r. o regulacji podatku państwowego (Dz. u. p. austr. Nr 88), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o częściowej zmianie §§ 74 i 76 powszechnej ustawy o księgach gruntowych (Dz. u. p. austr. Nr 82), ustawy z dnia 23 maja 1883 r. o ewidencji katastru podatku gruntowego (Dz. u. p. austr. Nr 83), ustawy z dnia 12 lipca 1896 r. o rewizji katastru podatku gruntowego (Dz. u. p. austr. Nr 121), rozporządzenia ces. z dnia 1 czerwca 1914 r. o dzieleniu parcel katastralnych i wpisywaniu do ksiąg gruntowych nabycia nieruchomości mających małą wartość (Dz. u. p. austr. Nr 116). Wymienione przepisy utraciły moc z dniem 29 września 1947 r. (art. 14 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym – Dz. U nr 61, poz. 344, dalej dekret o katastrze). Z tym dniem wprowadzono jednolity kataster gruntowy i budynkowy na całym obszarze Państwa (art. 1 ust. 1 dekretu o katastrze). Z dniem 15 lutego 1955 r. utracił moc dekret z dnia 24 września 1947 r. o katastrze gruntowym i budynkowym (Dz. U. Nr 61, poz. 344; art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. nr 6, poz. 32, dalej degb). O założeniu i o terminach założenia ewidencji lub o zastąpieniu dotychczasowego operatu katastru gruntowego i budynkowego nową ewidencją na poszczególnych obszarach Państwa prezydia wojewódzkich rad narodowych (Rady Narodowej m. st. Warszawy i m. Łodzi) podać miały do wiadomości publicznej drogą obwieszczeń w dziennikach urzędowych właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 14 ust. 2 degb). Ilekroć w przepisach była mowa o katastrze gruntowym lub budynkowym albo o oznaczeniach katastralnych lub wyciągach z katastru, należało przez to rozumieć ewidencję gruntów lub budynków, oznaczenie ewidencyjne, wyciągi z ewidencji odpowiednie dane z ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu niniejszego dekretu (art. 14 ust. 4 degb).

W punkcie I lit. c/ orzeczenia, Prezydium PRN odwoływało się do parceli gruntowych, jednak żadnej z nich nie precyzując, mimo że z uwagi na charakter decyzji, mającej skutkować przejęciem na własność państwa całości lub części nieruchomości ziemskich, miało taki obowiązek.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że ponieważ z brzmienia art. 75 ust. 1 rpa nie wynika wprost, w jaki sposób i z jakim stopniem szczegółowości należy opisywać przejmowane grunty, nie doszło do oczywistego naruszenia tego przepisu i nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Art. 75 ust. 1 rpa dotyczył w okresie jego obowiązywania wszystkich decyzji, wydawanych na podstawie rpa. To norma prawa materialnego decydowała, jak szczegółowe musi być osnowa orzeczenia organu, rozstrzygającego o konkretnych prawach i obowiązkach strony.

Przedmiotowe orzeczenie rozstrzygało o odjęciu prawa własności nieruchomości w całości bądź w części i miało stanowić podstawę do wpisu w księdze wieczystej (art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że w sytuacji gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym, identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwu płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie (red. T. Dybowski, Prawo rzeczowe, tom 3, System Prawa Prywatnego, C.H. Beck, INPr PAN 2003, s. 242; wyrok NSA z 24.3. 2010 r. I OSK 775/09, cbosa).

W sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r. Ów przepis przewidywał, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. Nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rpa, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, że wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa (wyrok NSA z: 29.11.1999 r. IV SA 1632/97; 24.3.2010 r. I OSK 775/09, cbosa).

Wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. i art. 75 ust. 1 rpa (wyrok IV SA 1632/97).

Stanowisko to znajduje oparcie w piśmiennictwie (Ł. Bielecki – op. cit., Rejent 2007/6/s. 57-62) i w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 29.11.1999 r. IV SA 1632/97, aprobowany przez Ł. Bieleckiego – op. cit., s. 59, przypis 79; wyrok NSA z: 25.2.2000 r. IV SA 146/98; 16.5.2000 r. IV SA 856/98; 1.10.2001 r. IV SA 835/01; 17.3.2003 r. IV SA 1771/02).

Przeciwko rezultatowi wykładni art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rpa, zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przemawia przekonanie skarżącego kasacyjnie, że z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika jedynie, że orzeczenie takie powinno zawierać osnowę opisującą daną nieruchomość w sposób umożliwiający jej identyfikację, nie przemawia w szczególności wyrok NSA z 17.1.2018 r. I OSK 602/16, Lex 2465827. NSA w wyroku I OSK 602/16 trafnie zwrócił uwagę, że stan faktyczny w sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 602/16 różni się zasadniczo od stanów faktycznych w sprawach kontrolowanych – odpowiednio – wyrokiem IV SA 1632/97 i I OSK 3210/15. W sprawie kontrolowanej wyrokiem I OSK 602/16, Prezydium PPRN w H. orzekło o przejęciu jedynej nieruchomości rolnej o pow. ok. 7 ha, położonej we wsi Ś. w powiecie h., stanowiącej własność J. R., zatem nie zachodziła wątpliwość co do identyfikacji nieruchomości przejętej i jej właściciela.

Tymczasem w sprawach kontrolowanych wyrokami IV SA 1632/97 i I OSK 3210/15, orzeczenia badane w trybie nadzoru, dotyczyły wielu nieruchomości.

W sprawie w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym nieruchomości objętych orzeczeniem z [...] lutego 1956 r., przedmiotem przejęcia było nie mniej niż 112 nieruchomości, należących do nie mniej niż 112 właścicieli. Prezydium PRN w ogóle nie odniosło się do nieruchomości, stanowiących współwłasność. W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie uznał, że ograniczenie się organu jedynie do określenia łącznej powierzchni wszystkich przejętych nieruchomości o łącznej powierzchni 679,92 ha, należących do nie mniej niż 112 właścicieli, nie pozwalało na dostateczną identyfikację przejętej nieruchomości, będącej własnością K.J. bądź współwłasnością K.J. lub W.J.. Czyniło to zasadnym uznanie, że doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dekretu z 1949 r. z zw. z art. 75 ust. 1 rpa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Orzeczenie z [...] lutego 1956 r. było także niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r.; wyrok IV SA 1632/97).

Z niekwestionowanych ustaleń Wojewody wynika, że parcele gruntowe nr [...],[...] i [...], stanowiły w całości własność K.J.; udział K.J. we własności parcel gruntowych nr [...], [...] i [...] wynosił 1/2; udział W.J. we własności parceli gruntowej nr wynosił 1/4 (s. 3-4 decyzji z [...] października 2014 r.).

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego, jako pozostające ze sobą w związku, wymagały łącznego ich rozpoznania.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 75 ust. 1 rpa oraz art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez ich błędną wykładnię.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, w zakresie obejmującym zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rpa jak i naruszenia art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rpa (oba w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 1 ppsa), należy odwołać się do wyżej przedstawionych rozważań w związku ze wskazaniem tych samych wzorców kontroli w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Autor skargi kasacyjnej prawidłowo podnosi, że "z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika jedynie, że orzeczenie takie powinno zawierać osnowę opisującą daną nieruchomość w sposób umożliwiający jej identyfikację", jednak błędnie przyjmuje, że sposób ujęcia opisu przejmowanego mienia w punkcie III osnowy orzeczenia z [...] lutego 1956 r., spełnia te wymogi, mimo że Prezydium PRN w ogóle nie użyło słów: "nieruchomość", "parcela" bądź "działka", a jedynie – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, użyło sformułowania "Przejąć na podstawie... art. 1, 2 i 3 dekretu z 27 lipca 1949 r. /Dz.U.R.P. Nr 46, poz. 339/ wymienione w punkcie I i II i budynki z dniem [...] lutego 1956 r. na Skarb Państwa...". Także w punkcie I osnowy Prezydium PRN nie zidentyfikowało nieruchomości ziemskich stanowiących własność K.J. ani stanowiących współwłasność K.J. lub W.J. przez wskazanie numerów ksiąg wieczystych; numerów i powierzchni parcel; nie wskazało, czy przejmuje owe nieruchomości w całości lub w części, mimo że było to konieczne w świetle normatywnej treści art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r. W.j. nie jest w ogóle wymieniony w orzeczeniu z [...] lutego 1956 r., a K.J. wyłącznie w punkcie I podpunkcie 63 jako osoba, która pozostawiła zagrodę, opisaną jako "dom nr. [...], stajnia, stodoła", a w punkcie II podpunkcie 47, po której "P.M. [stał się właścicielem zagrody] d. nr. [...], stajni, stodoły po J.K.". Z tych samych względów wskazanie tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez powołania numerów i powierzchni konkretnych działek gruntów, skutkowało rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r.

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013 /1/1 s. 25-28).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.2.2005 r., OSK 1134/04, Lex 165717; 25.9.2007 r., II OSK 1111/06; 30.9.2010 r., I OSK 1617/09). Za taką wykładnią opowiada się też doktryna (Borkowski/Adamiak – op. cit. s. 877, nb 56). Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób prawidłowy zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 3 dekretu z 1949 r., skoro orzeczenie z 14 grudnia 1956 r. rozstrzygało o przejęciu na własność Państwa prawa własności (bądź udziałów w prawie własności) nieruchomości ziemskich, kosztem osób fizycznych.

Brak było podstaw do uznania, że orzeczenie z [...] lutego 1956 r. naruszyło art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i 2, i art. 4 ust. 2 dekretu z 1949 r.

Powołanie w punkcie III zdaniu 2 osnowy orzeczenia pouczenia zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. nr 45, poz. 416), wskazuje że Prezydium PRN upatrywało podstaw do stosowania wyjątku od reguł określonych w art. 22-35 rpa, zgodnie z rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r., do czego nie było podstaw. Wyjątki od zasad ogólnych nie mogły być stosowane rozszerzająco.

Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa).

O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.