Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2026/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 24
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 262/15 w sprawie ze skargi J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 262/15 oddalił skargę J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 10 456,76 zł.

W dniu 20 lutego 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. została przekazana pisemna informacja dotycząca użytkowania działek ewidencyjnych nr 21, 26, 199, położonych w obrębie ewidencyjnym J., gmina S., nr [...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym D., gmina S., nr [...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym Ż., gmina W., nr [...],[...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym J., gmina B., nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina Z.., nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina Z., nr [...],[...],[...], położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina W.. Z informacji tej wynikało, że użytkownikiem działek w 2007 r. nie był skarżący.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ I instancji stwierdził istnienie podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2007, w szczególności uznał, iż ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności, a nieznane organowi. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w .P w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z [...] marca 2008 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z [...]sierpnia 2012 r., nr [...] uchylił w całości swoją decyzję z [...] marca 2008 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję organu II instancji skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z 17 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 857/13. W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 367/14 oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z 29 kwietnia 2014 r. - przed wszczęciem postępowania administracyjnego - organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 10 456,76 zł.

Następnie pismem z 2 czerwca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z [...] marca 2008 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., decyzją z [...] września 2014 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wskazując iż jest to kwota płatności uzyskanych na mocy decyzji z [...] marca 2008 r. w łącznej wysokości 10 456,76 zł.

Zaskarżoną decyzją, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, która następnie zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a zadaniem organu w takim przypadku nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne - to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzając, że postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków, zostało wszczęte po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2007 r., uznał, że sprawa nienależnie pobranych przez skarżącego płatności rozstrzygnięta została poprawnie a kwota do zwrotu wyliczona została prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem przedmiotem postępowania toczącego się przed organem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Natomiast ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne.

Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1, ze zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 90, ze zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 2006 r., str. 1, ze zm.).

Na podstawie art. 119 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, utraciły moc wskazane rozporządzenia, ale odesłania do nich traktuje się jak odesłania do rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku III do tego rozporządzenia (art. 119 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013).

Zgodnie z art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006, warunki określone w art. 32 ust. 6 lit. a) oraz w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 uznaje się za spełnione, jeśli kwota podlegająca zwrotowi przez beneficjenta w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach jednego programu pomocy nie przekracza sumy 100 euro, nie licząc odsetek. Zgodnie z tabelą korelacji, dotychczas obowiązującemu art. 33 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, odpowiada aktualnie art. 54 i 56 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stanowi, że w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Taka decyzja może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony:

(i) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek; lub

(ii) jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;

b) w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.

W rozpoznawanej sprawie kwoty uznane za nienależnie pobraną płatność przekraczają kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006, stąd rację miał organ, że w odniesieniu do płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 - w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, które naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie do treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy płatność przyznana decyzją z [...]marca 2008 r. była rezultatem wniesionego przez skarżącego 15 maja 2007 r. wniosku o wypłatę i zawartych w nim oświadczeń, któremu organ dał wiarę.

Wypłacone 28 kwietnia 2008 r., na podstawie powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego, płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowanie nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając płatność nie miał w ogóle wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2007 r., zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ARiMR z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W szczególności organ nie miał wiedzy, że użytkownikiem działek objętych wnioskiem o płatności za 2007 r. nie był skarżący.

Zdaniem WSA, skoro płatność nie została dokonana na skutek błędu właściwego organu, to słusznie organ II instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2007 r. organ był w posiadaniu informacji, by wnioskujący nie był faktycznym użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności w roku 2007.

Sąd nie stwierdził także innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) czy też zasady informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawiera wyczerpujące uzasadnienia faktycznego i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Argumentacja przedstawiona przez organ jest spójna, logiczna i nie zawiera sprzeczności. Organ wydający zaskarżoną decyzję działał na podstawie i w granicach obowiązującego prawa zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności.

Reasumując Sąd uznał, że decyzja odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

J. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie zasad postępowania, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:

a) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;

b) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy;

c) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności;

d) brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności;

2. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na:

a) naruszeniu art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie wzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

b) naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie uwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika;

c) naruszeniu art. 73 ust. 5 poprzez nie zastosowanie przez Sąd czteroletniego okresu przedawnienia które podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego - dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń;

d) naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych - w trakcie tego postępowania - prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym - w tym składaniu wniosków dowodowych;

3. prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów.

Skarżący wniósł także o zwrócenie się do na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93-118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:

a) Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz‘uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrot nienależnie pobranych dopłat - niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?

b) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłanki dobrej wiary po stronie rolnika w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?

c) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., I GSK91/17; z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W dalszej kolejności - stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 - wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że wniesiona skarga kasacyjna - w obszarze naruszenia przepisów postępowania - została sformułowana wadliwie, gdyż ustawodawca wymaga tego aby uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje na "naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść orzeczenia", a więc brakuje - nie tylko w samym zarzucie, ale także w jego uzasadnieniu wskazania i wykazania, że powyższe uchybienie miało charakter "istotny"; w praktyce oznacza to wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Reasumując, wady konstrukcyjne zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwiają NSA procedowanie w obszarze art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej, gdyż mają w istocie charakter procesowy. Na marginesie zaznaczyć należy, że art. 73 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 ze zm.) dotyczą zwrotu nienależnych płatności (należności głównej i odsetek), a zatem nie mogą być podstawą negacji - w oparciu o ich treść - prawidłowości dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Z kolei zarzut 2c petitum skargi kasacyjnej nie zawiera oznaczenia aktu normatywnego, którego dotyczy art. 73 ust. 5, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację stawianego zarzutu, którego treść wskazuje także, że w swej istocie ma charakter procesowy.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dotyczy w istocie Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.; Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), albowiem zarzut 2d petitum skargi kasacyjnej dotyczy "braku zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpoznającego sprawę o zwrot płatności", gdy przepis ten - zawierający szereg jednostek redakcyjnych - odnosi się do zagadnienia rzetelnego procesu sądowego o charakterze cywilnym lub karnym; w przepisie tym brak jest jakiegokolwiek nawiązania do procesu administracyjnego (tak przed organami administracji publicznej, jak też sądem administracyjnym), a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć w jakikolwiek sposób tej regulacji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż nie wskazuje się żadnych przepisów, które uległy naruszeniu przez Sąd I instancji.

W kwestii postulowanego zadania pytania prejudycjalnego dostrzec trzeba, że wskazane przepisy cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie uzasadniają zaistnienia obiektywnych wątpliwości, o czym wyżej obszernie była mowa. Autor skargi kasacyjnej - w sposób niedopuszczalny - usiłuje poprzez sformułowanie tego postulatu zweryfikować ustalenia faktyczne poczynione we wcześniejszych postępowaniach, zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania. Przypomnieć należy, że w tej ostatniej kwestii orzekał WSA w Warszawie, który wyrokiem z 17 września 2013 r., V SA/Wa 857/13 oddalił skargę J., co zostało zaaprobowane wyrokiem NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 367/14, który oddalił skargę kasacyjną.

De facto powyższe judykaty wywołują ten skutek prawny, że skarżącemu płatność za 2008 r. nie przysługiwała, a przekazane środki podlegają zwrotowi, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.