Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 15/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3, art. 64b, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Wiśniowa z dnia [...] lutego 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wiśniowa a Starostą Myślenickim w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom postanawia: wskazać Wójta Gminy Wiśniowa jako organ właściwy do rozpoznania sprawy


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Wiśniowa we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Myślenickim poprzez wskazanie organu właściwego do w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (w tym rozpatrzenia sprawy z wniosku Państwa K. i J. W. w sprawie nielegalnie zlikwidowanego rowu melioracyjnego).

Powyższy spór kompetencyjny powstał na tle następującego stanu faktycznego.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Pani H. U. wystąpiła z wnioskiem do Wójta Gminy Wiśniowa o nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom powstałych na skutek zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w K. ze szkodą dla działki [...] w L. Zmianą stosunków wodnych według wnioskodawczyni było wykonanie murka ogrodzeniowego na istniejącym rowie, a także zabudowanie rowu biegnącego pomiędzy działkami nr [...] i [...] w K.

Następnie w dniu [...] grudnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Myślenicach Państwo K. i J. W. złożyli podanie żądając przywrócenia do stanu "otwartego", pierwotnego cieku wody przepływającego przez działki nr [...] W. M., nr [...] M. T. obręb K.

Przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. powyższe podanie w sprawie nielegalnie zlikwidowanego rowu melioracyjnego zostało przekazane według właściwości do Wójta Gminy Wiśniowa. Organ wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych z Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.) ustalono, że na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] obręb K. nie znajduje się rów melioracyjny. W wyniku wizji terenowej z dnia [...] stycznia 2016 r. Starosta ustalił, że na działce nr [...] został zlikwidowany (zasypany) rów śródpolny biegnący w kierunku drogi powiatowej wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr [...] obręb K. Wskazano także, że wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr [...] i działki nr [...] został wykonany murek ogrodzeniowy o wysokości około 70 cm, który przegradza rów i ukierunkowuje spływ wód opadowych płynących istniejącym rowem śródpolnym na działki sąsiedni, w tym działkę ewid. nr [...] obręb K., stanowiącą własność Państwa K. i J. W. Starosta Myślenicki nie wydał do dnia [...] stycznia 2016 r. pozwolenia wodnoprawnego na likwidację rowu śródpolnego na działce ewid. [...] obręb K. Wskazano także, że niemożliwa jest legalizacja likwidacji rowu na działce [...], gdyż może to powodować szkody na gruntach sąsiednich. Starosta uznał, że zasypanie rowu śródpolnego na działce nr [...] powoduje zmianę kierunku odpływu wody opadowej, a tym samym dotyczy ewentualnego naruszenia przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz.469 z późn. zm., dalej jako ustawa Prawo wodne). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne właściwym w sprawie będzie Wójt Gminy Wiśniowa, dlatego przekazanie sprawy było konieczne i uzasadnione. Wójt Gminy Wiśniowa włączył podanie Państwa W. do prowadzonej już sprawy z wniosku Pani H. U.

W dniu [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy Wiśniowa wszczął postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku H. U. o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym wskutek zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz [...] położonych w K. ze szkodą dla działki [...] położonej w L.

Wójt Gminy Wiśniowa prowadził postępowanie administracyjne w powyższym przedmiocie podejmując szereg czynności wyjaśniających (rozprawa administracyjna w dniu [...] marca 2016 r., zlecił wykonanie opinii przez hydrologa - postanowienie z dnia [...] marca 2016 r., oględziny działki [...].i [...] położonych w K. [...] marca 2016 r., przesłuchanie świadków, opinia hydrologa z maja 2016 r.).

W dniu [...] maja 2016 r. do Wójta Gminy Wiśniowa wpłynęło pismo M. i W. M. o nakazanie H. U. przywrócenie stanu poprzedniego na działce [...] położonej w L., która około 5-6 lat temu wykopała rów na swojej działce w kierunku działki nr [...] i woda płynąca tym rowem wyrządzała szkody na działce [...] graniczącej z działką [...]. Zażądano likwidacji fosy na działce [...] i przywrócenia w górnej części działki [...] dawnego biegu wody rowem w stronę przystanku, który został zasypany w wyniku wykopania fosy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Gmina Wiśniowa na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Wiśniowa a Starostą Myślenickim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie poprzez wskazanie Starosty Myślenickiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku Pani H. U. Wójt Gminy podniósł, że sprawę powinien rozpoznawać Starosta Myślenicki zgodnie z art. 64b Prawa wodnego jako organ uprawniony do wydania pozwolenia wodnoprawnego albowiem sprawa dotyczy rowu, który jest urządzeniem wodnym. Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdziło, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy z ww. wniosków jest Starosta Myślenicki. W piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. SKO w Krakowie wyjaśniło, że wskazanie organu właściwego w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 22 § 2 K.p.a. i spór ten nie został rozstrzygnięty zgodnie z prawem. Organy w dalszym ciągu pozostają w tymże sporze. Wskazano, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego będzie sąd administracyjny.

Wójt Gminy Wiśniowa we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Myślenickim poprzez wskazanie organu właściwego do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (w tym rozpatrzenia sprawy z wniosku Państwa K. i J. W. w sprawie nielegalnie zlikwidowanego rowu melioracyjnego). Wskazał, że w piśmie z [...] czerwca 2016 r. będącym wyjaśnieniami do opinii hydrologa z maja 2016 r. wskazano, że z uwagi na fakt, iż rów jest urządzeniem wodnym w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 64 b ustawy Prawo wodne powinien rozstrzygać Starosta Myślenicki - organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie punktem sporu wskazanym przez wnioskujących, jest fakt wykonania muru ogrodzeniowego na działkach nr [...] i [...] w K., przegradzającego rów. Wykonanie rowu uniemożliwia spływ wody dalszym odcinkiem rowu, który kilka lat wcześniej został zarurowany (rury średnicy 400 mm i 600 mm). W murze ogrodzeniowym wykonano otwór o średnicy 200 mm usytuowany jednak znacznie wyżej od poziomu terenu, co uniemożliwia spływ wody przy normalnych stanach wód. Z powyższego opisu wynika, że sprawa dotyczy robót budowlanych wykonanych na urządzeniu wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt a ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 64 b ustawy Prawo wodne " W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności." Natomiast art. 140 ust 1 wyżej wymienionej ustawy wskazuje, że "Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Wójta Gminy Wiśniowa cytowane przepisy jednoznacznie wskazują organ, który rozstrzyga w przypadku nienależytego utrzymywania urządzeń wodnych. Na potwierdzenie przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 11 czerwca 2015 r. sygnatura II OW 6/15. W postanowieniu tym stwierdzono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie w przypadkach gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie wynikają ze zmiany naturalnego ukształtowania terenu, wykonania robót budowlanych lub wykonania przeszkody w odpływie wody, jednak z wyłączeniem przypadków gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań dotyczących istniejących urządzeń wodnych. Mając powyższe na uwadze wniesiono o rozstrzygniecie sporu i wskazanie Starosty Myślenickiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Myślenicki wskazał, że sprawa nie dotyczy rowu melioracyjnego, ponieważ jak wynika z pisma Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] obręb K. nie znajduje się rów melioracyjny. Przywołano ustalenia poczynione przez Starostę w trakcie wizji terenowej z dnia [...] stycznia 2016 r. a także podkreślono, że Starosta Myśleniecki nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego zarówno na budowę, jak i przebudowę czy też likwidację rowu śródpolnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K. Dalej wskazano, że przedmiotowy rów przebiegający pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] obręb K. nie został naniesiony na mapę zasadniczą ani inne mapy znajdujące się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Myślenicach. Nieznana jest trasa przebiegu spornego rowu oraz jego podstawowe parametry. Ukształtowanie terenu działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K. oraz terenu położonego powyżej, wskazuje, że naturalny spływ wód odbywał się po terenie w/w działek. W ocenie Starosty wykonanie murku ogrodzeniowego wzdłuż północno-zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] i na odcinku działki ewidencyjnej nr [...] zmieniło kierunek spływu wód. W murze ogrodzeniowym wykonano otwór o średnicy 200 mm, który w przypadku wyższych stanów wód umożliwia spływ wód opadowych, poprzez wykonaną na działce nr [...] obręb K. instalację kanalizacji deszczowej, do rowu przy drodze powiatowej.

Z uwagi na fakt, iż na rozpatrywanym terenie nie występują urządzenia melioracji wodnych ujęte w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, nie było możliwości zastosowania dyspozycji zawartej w art. 77 ustawy Prawo wodne.

Wykonanie murku ogrodzeniowego spowodowało zmianę kierunku spływu wód, a tym samym dotyczy ewentualnego naruszenia przepisów, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie zaś z zapisami art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom."

Mając na uwadze treść art. 64b ustawy Prawo wodne Starosta wskazał, że nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego zarówno na budowę, jak i przebudowę czy też likwidację rowu śródpolnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K. Przedmiotowy rów rzekomo przebiegający pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] obręb K. nie został naniesiony na mapę zasadniczą ani inne mapy znajdujące się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Myślenicach.

Zdaniem Starosty Myślenickiego właściciele działki ewidencyjnej [...] obręb K. wykonali na terenie swojej nieruchomości odcinek kanalizacji deszczowej. Na potwierdzenie powyższej tezy w załączeniu przesłano kserokopie fragmentu mapy zasadniczej i mapy sytuacyjno-wysokościowej rozpatrywanego terenu w skali 1:500, na których nie zaznaczono spornego rowu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za kanalizacją deszczową jest głębokość położenia wylotu do rowu przy drodze powiatowej (dokumentacja fotograficzna w załączeniu). Starosta zaznaczył, że w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Wiśniowa przytoczył, że sporny rów został kilka lat wcześniej zarurowany rurami o średnicy 400 mm i 600 mm. Wobec zastosowania rur o takich średnicach i głębokości ułożenia przewodu, sporny rów powinien mieć wymiary zbliżone do wymiarów rowu przy drodze powiatowej i z pewnością zostałby naniesiony na mapie sytuacyjno-wysokościowej.

Organ wskazał, że ukształtowanie terenu wyraźnie wskazuje na naturalny spływ wód opadowych ze stoków w/w gór w kierunku zabudowań znajdujących się na działkach położonych wzdłuż drogi powiatowej. Być może pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] obręb K. istniała bruzda agromelioracyjna bądź naturalne zagłębienie terenu, którym napływające wody opadowe spływały powierzchniowo do rowu przy drodze powiatowej, trudno je jednak uznać za urządzenia wodne. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ze względu na ukształtowanie terenu oraz znaczne nachylenie stoku (rzędu 8 %) naturalny spływ wód powierzchniowych odbywał się po terenie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K., a wykonanie murku ogrodzeniowego zablokowało i zmieniło kierunek naturalnego spływu wód.

Starosta argumentuje, że kanalizacja deszczowa nie została uwzględniona w katalogu urządzeń wodnych wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, urządzeniem wodnym na przedmiotowej instalacji kanalizacji deszczowej jest wylot do rowu przydrożnego. Na wykonanie w/w wylotu Starosta Myślenicki nie udzielał pozwolenia wodnoprawnego.

Na budowę kanalizacji deszczowej inwestor winien uzyskać stosowne pozwolenie na budowę.

Zdaniem Starosty Myślenickiego w rozpatrywanym przypadku doszło do ewidentnej zmiany kierunku spływu wody na gruncie. Nie doszło natomiast do zarurowania rowu, najprawdopodobniej w miejscu wykonanego odcinka kanalizacji deszczowej zlikwidowano (zasypano) bruzdę agromelioracyjną bądź naturalne zagłębienie terenu, którymi powierzchniowo spływały wody opadowe do rowu przy drodze powiatowej. Być może wykonany odcinek kanalizacji deszczowej nie spełniał swoich funkcji i nie przejmował całości napływających wód, dlatego właściciel działki ewidencyjnej [...] obręb K. zdecydował się na wykonanie murku ogrodzeniowego i skierowanie nadmiaru napływających wód opadowych na tereny sąsiednie.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. będącym odpowiedzią na stanowisko Starosty Myślenickiego Wójt Gminy Wiśniowa wskazał, że twierdzenie o wykonaniu na działce [...] przez jej właścicieli kanalizacji deszczowej wydaje się być przedwczesne i odbiega od konkluzji wynikającej z zeznań większości stron i świadków postępowania administracyjnego. W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Wiśniowa ustalono, że rów rozpoczyna się około 800 metrów wyżej, zgodnie z ukształtowaniem terenu, w rejonie lasu. Starosta Myślenicki błędnie uważa, że rów należy uznać za bruzdę agromelioracyjną, która służyłaby w takim przypadku wyłącznie do poprawy stanu wód gruntowych na użytku rolnym. Analizując przebieg przedmiotowego rowu, należy zwrócić uwagę, że odprowadza on wody częściowo płynące z terenów leśnych, drogowych, budowlanych oraz rolnych. Dlatego należy uznać, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym odprowadzającym wody z określonego obszaru do naturalnego cieku wodnego. Starosta Myślenicki w swoim stanowisku pomija również fakt, iż dokładnie na przedłużeniu wylotu spornego rowu (częściowo zarurowanego) znajduje się przepust pod drogą powiatową, a następnie dalszy odcinek przedmiotowego rowu, odprowadzający wodę do potoku.

Analiza Starosty Myślenickiego na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej i zasadniczej, dotycząca istnienia rowu pomiędzy działkami nr [...] i [...] w K, pomija fakt ustalony podczas zeznań stron i świadków, którzy zgodnie twierdzili, że teren działek [...] i [...] w pobliżu drogi powiatowej był znacznie niżej usytuowany niż jezdnia drogi. Teren ten został nadsypany kilka lat temu przez właścicieli działek. Ponadto strony postępowania nie negowały istnienia rowu między działkami [...] i [...], a jedynie nie zgadzały się w kwestii jego przebiegu oraz ciągłości na poszczególnych odcinkach. Również w tym przypadku analiza Starosty Myślenickiego jest niepełna i nie obejmuje wszystkich aspektów sprawy. Argumenty Starosty Myślenickiego zawarte w stanowisku z dnia [...] marca 2017 r. odbiegają od ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe pismo Wójta Gminy Wiśniowa Starosta Myślenicki w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. podkreślił, że nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgromadzonymi przez Wójta Gminy Wiśniowa w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym z opinią biegłego hydrologa oraz zeznaniami stron i świadków. Nieznane są również ustalenia faktyczne dokonane przez Wójta Gminy Wiśniowa w przedmiotowej sprawie.

Starosta ponownie wskazał, że z informacji uzyskanych od Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie wynika, że na rozpatrywanym obszarze nie ma rowów melioracyjnych. Starosta Myślenicki nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego zarówno na budowę, jak i przebudowę czy też likwidację rowu śródpolnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K. Przedmiotowy rów przebiegający pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] obręb K nie został naniesiony na mapę zasadniczą ani inne mapy znajdujące się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Myślenicach. Nieznana jest data wykonania, trasa przebiegu spornego rowu oraz jego podstawowe parametry.

W swoim piśmie z dnia [...].03.2017 r. znak: [...] Wójt Gminy Wiśniowa stwierdził, że teren działek [...] i [...] w K. został kilka lat temu nadsypany przez ich właścicieli i być może to właśnie wtedy doszło do pierwszej zmiany stanu wody na gruncie.

Twierdzenie Wójta Gminy Wiśniowa, jakoby przepust pod drogą powiatową znajdował się w ciągu trasy przebiegu spornego rowu, jest zdaniem Starosty Myślenickiego chybione. Wzdłuż drogi powiatowej na odcinku około 420 m przebiega rów przydrożny, zbierający wody opadowe z jezdni i z terenów przyległych, które następnie poprzez w/w przepust pod droga powiatową odprowadzane są do rowu po drugiej stronie drogi, zlokalizowanego wzdłuż drogi gminnej, skąd kierowane są do potoku. Lokalizacja przedmiotowego przepustu jest nieprzypadkowa, znajduje się on bowiem w najniższym punkcie niwelety rowu w ciągu drogi powiatowej, na skrzyżowaniu z drogą gminną, wzdłuż której przebiega rów uchodzący bezpośrednio do potoku.

Zdaniem Starosty Myślenickiego przedmiotowy przepust miał i ma za zadanie odprowadzanie wód opadowych z rowu przydrożnego zlokalizowanego w ciągu drogi powiatowej, a nie z terenów sąsiednich.

Rozpatrywany obszar znajduje się poniżej gór: T. (894,1 m n.p.m.), L. (904,2 m n.p.m.) oraz C. (około 655 m n.p.m.), w zlewni dwóch potoków i wzniesiony jest na wysokości 480 - 485 m n.p.m. Ukształtowanie terenu wyraźnie wskazuje na naturalny spływ wód opadowych ze stoków w/w gór w kierunku zabudowań znajdujących się na działkach położonych wzdłuż drogi powiatowej.

Z analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sporny rów w przewarzającej części przebiega po terenach rolnych. Wójt Gminy Wiśniowa w swoich pismach nie podał parametrów przedmiotowego rowu. Niewątpliwie, na dzień dzisiejszy, przedmiotowy rów pełni rolę odbiornika wód opadowych z terenów o różnym przeznaczeniu, jednakże z uwagi na jego lokalizację w terenach o przeznaczeniu rolnym, nie można wykluczyć, że stanowił on bruzdę agromelioracyjną.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że ze względu na ukształtowanie terenu oraz znaczne nachylenie stoku (rzędu 8 %) naturalny spływ wód powierzchniowych odbywał się po terenie działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K, a wykonanie murku ogrodzeniowego zablokowało i zmieniło kierunek naturalnego spływu wód.

Zdaniem Starosty bez względu na fakt, czy wody opadowe odprowadzane są rowem, czy też bruzdą agromelioracyjną, wykonanie murku ogrodzeniowego zablokowało i zmieniło kierunek naturalnego spływu wód, a tym samym doprowadziło do zmiany stosunków wodnych, zatem zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Wójt Gminy Wiśniowa jak i Starosta Myślenicki uważają, że nie mają kompetencji do rozpoznania wniosku K. i J. W. w sprawie nielegalnie zlikwidowanego rowu melioracyjnego.

Zasadniczą sprawą dla wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wskazanego powyżej wniosku jest ustalenie, czego dotyczy przedmiotowa sprawa. Zaznaczyć należy, że Państwo K. i J. W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. złożyli podanie do Starostwa Powiatowego w Myślenicach żądając przywrócenia do stanu "otwartego", pierwotnego cieku wody przepływającego przez działki nr [...] W. M., nr [...] M. T. obręb K.. Z treści tegoż wniosku należałoby wywieść, że strony domagają się przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom dla ich działki.

Przedmiotowa sprawa została jednak wszczęta i była prowadzona z uwagi na wniosek Pani H. U. z dnia [...] listopada 2015 r., w którym to wniosku strona ta zwróciła się do Wójta Gminy Wiśniowa o nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom powstałych na skutek zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w K. ze szkodą dla działki [...] w L. Zmianą stosunków wodnych według wnioskodawczyni było wykonanie murku ogrodzeniowego na istniejącym rowie, a także zabudowanie rowu biegnącego pomiędzy działkami nr [...] i [...] w K. Wniosek Państwa W. został włączony do postępowania zainicjowanego wnioskiem Pani H. U. z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy Wiśniowa w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2016 r. z tego ostatniego wniosku stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczyło nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym wskutek zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] oraz [...] położonych w K. ze szkodą dla działki [...] położonej w L..

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Natomiast w ust. 3 tego artykułu stwierdzono, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). W przepisie tym nie ma mowy o tym czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Wystarczy zatem skutek w postaci szkody, która przyczynowo połączona jest z dokonaną zmianą stanu wody na gruncie.

Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych, a zatem nie tylko naturalne ukształtowanie terenu, ale i takie, które jest wynikiem działań inwestycyjnych znajdujących umocowanie w stosownych decyzjach. W związku z powyższym należy ocenić czy działania podjęte przez właściciela danego gruntu miały rzeczywisty wpływ na stan wody na gruncie. Wzniesienie muru ogrodzenia stanowiącego tamę dla spływającej po powierzchni nachylonego terenu wody i zmiana jej kierunku spływu, jak w niniejszej sprawie, daje podstawę do twierdzenia, że mamy do czynienia ze zmianą stosunków wodnych na gruncie. Dalej należy ustalić czy dokonana zmiana powoduje szkody na gruntach sąsiednich. Zarówno H. U. jak i Państwo K. i J. W. wskazywali, że dokonane na działce nr ewid. [...] i [...] zmiany spowodowały określone szkody. To czy szkody faktycznie wystąpiły i związane są z przeprowadzonymi na tych działkach pracami oceni właściwy organ w tym przypadku, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawa wodnego - Wójt.

Warto podkreślić, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W niniejszej sprawie Wójt w prowadzonym przez siebie postępowaniu zwrócił się o opinię specjalisty hydrologa, który sporządził stosowną opinię, formułując określone wnioski, zatem organ ten miał podstawy do oceny czy zmiana stosunków wodnych na gruncie mogła spowodować wymierne szkody na gruntach sąsiednich.

Ustalenie przez organ, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i wystąpiła szkoda dla gruntów sąsiednich powoduje, że organ wydaje decyzję o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Stronami takiego postępowania będzie właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele działek sąsiednich, na które wskazane zmiany oddziałują.

Organ w prowadzonym postępowaniu mógł zatem dokonać oceny w zakresie przesłanek z art. 29 ustawy Prawo wodne i wydać stosowną decyzję. W razie braku podstaw do jej wydania postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.

W związku z powyższym celem art. 29 ustawy Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie, nie zaś nakaz utrzymania i konserwacji urządzeń wodnych, czy zakaz ich niszczenia, które to obowiązki podlegają dyspozycjom odrębnych przepisów. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu.

W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji (dotyczy to też sytuacji, gdy urządzenie wodne przestaje taką funkcję pełnić, bo np. zostało zlikwidowane poprzez zasypanie) lub szkodliwe oddziaływanie na grunty konieczna jest interwencja na podstawie przepisu art. 64 ustawy Prawo wodne. Jest więc oczywiste, że w takim przypadku nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 ustawy Prawo wodne. Jeżeli nastąpiło zasypanie rowu, będące w istocie jego likwidacją (rozbiórką urządzenia wodnego), to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne pozwala zaś nałożyć w drodze decyzji obowiązek odkopania rowu zakopanego bez stosownego pozwolenia, ustalając warunki i termin wykonania tej czynności, a do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc starosta.

W niniejszej sprawie należałoby jednoznacznie ustalić, czy na terenie działki [...] i [...] obręb K. przed wybudowaniem murka ogrodzeniowego wzdłuż północno-zachodniej granicy działek [...] i [...] istniało urządzenie wodne typu rów melioracyjny. Starosta Myślenicki powołuje się na okoliczność, że z informacji przekazanych z Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.) wynika, że na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i [...] obręb K. nie znajduje się rów melioracyjny. Przedmiotowy rów przebiegający pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] obręb K. nie został naniesiony na mapę zasadniczą ani inne mapy znajdujące się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Myślenicach.

W ewidencji umieszcza się śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części, stanowiące własność publiczną, istotne dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej lub regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, urządzenia melioracji wodnych (podstawowych i szczegółowych) oraz zmeliorowane grunty (art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Powyższe oznacza więc jedynie, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne dotyczący obowiązków związanych z utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Nieznana jest data wykonania, trasa przebiegu spornego rowu oraz jego podstawowe parametry. Starosta Myślenicki podnosi także, że nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego zarówno na budowę, jak i przebudowę czy też likwidację rowu śródpolnego na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb K. Wskazuje na możliwą zmianę stosunków wodnych na terenie działki [...] i [...] w związku z podniesieniem ich terenu w związku z ich zabudową.

W ocenie NSA słuszne wydaje się spostrzeżenie Starosty, że skoro na dzień dzisiejszy, przedmiotowy rów pełni rolę odbiornika wód opadowych (kanalizację deszczową) z terenów o różnym przeznaczeniu, to z uwagi na jego lokalizację w terenach o przeznaczeniu rolnym, nie można wykluczyć, że stanowił on bruzdę agromelioracyjną. Wójt z kolei uważa, że z zeznań stron wynika, że rów istniał.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro zagłębienia terenu, którym woda spływała z wyższych partii terenu m.in. działki [...] nie można w chwili obecnej jednoznacznie zakwalifikować jako rów melioracyjny lub inne urządzenia wodne zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt a ustawy Prawo wodne (urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy), to należy uznać, że zagłębienie to nie było w istocie swej urządzeniem wodnym. Można przyjąć za Starostą, że zagłębienie terenu, które przywołują w swoich oświadczeniach niektóre strony postępowania mogło być naturalnym obniżeniem terenu, którym woda spływała z pól i okolicznych terenów bezpośrednio do rowu przy drodze tzw. bruzdą agromelioracyjną. Orurowanie tego cieku wodnego nie zmieniło jego charakteru. W związku z tym nie znajdzie zastosowania art. 64b ustawy Prawo wodne, który odnosi się tylko do urządzeń wodnych.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Zatem w sytuacji kiedy istnieje niezaprzeczalna wątpliwość co do charakteru orurowanego obecnie zagłębienia terenu, którym spływała woda z wyższych partii działek znajdującego się na działce nr [...] uznać należy, że nie mamy do czynienia z urządzeniem wodnym (co potwierdza istniejąca dokumentacja) a w związku z tym art. 64 b ustawy Prawo wodne traktujący wyłącznie o nienależytym utrzymaniu urządzenia wodnego nie znajdzie zastosowania w sprawie. Nie będzie miał on także wpływu na właściwość organu rozpatrującego złożone wnioski, bowiem nie będzie to organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego w myśl art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne - starosta.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że rację miał Starosta Myślenicki wskazując, że w niniejszej sprawie bez względu na fakt, czy wody opadowe odprowadzane są rowem, czy też bruzdą agromelioracyjną, wykonanie murku ogrodzeniowego zablokowało i zmieniło kierunek naturalnego spływu wód, a tym samym doprowadziło do zmiany stosunków wodnych, zatem zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wskazujący na właściwość wójta w niniejszej sprawie.

Tym samym stwierdzić należy, że właściwym do wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przedmiotowej sprawie nie mógł być Starosta Myślenicki. Organ ten byłby właściwym, gdyby wchodziły w grę regulacje wskazane w art. 64b ustawy Prawo wodne. Jak to już wyżej wyjaśniono nie było możliwe ich zastosowanie w niniejszej sprawie zatem według właściwości wyznaczonej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przedmiotowe wnioski H. U. i K. i J. W. powinien rozpoznać Wójt Gminy Wiśniowa.

Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójt Gminy Wiśniowa jako organ właściwy w sprawie.