Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 4/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy P. w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. S. K. wystąpił do Wójta Gminy P. informującym go, iż pomimo wszczęcia w dniu [...] r. postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji "Budowa ogrodzenia i rowu odwadniającego na działkach położonych w S. oznaczonych jako działki nr [...] k.m.2, i 920/10 k.m4" i nie wydania dotąd żadnej decyzji, prace związane z inwestycją zostały rozpoczęte. Wobec powyższego zażądał ich wstrzymania. Z kolei pismem z dnia 29 września 2010 r. wyjaśnił, iż w jego przekonaniu organ winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyciągnięcia konsekwencji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprecyzował, że wnosi o zobowiązanie inwestora do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu drogi dojazdowej w obrębie jego posesji przy ulicy [...] w S.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przekazał według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w B. wniosek S. K. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i wyciągnięcia konsekwencji wynikających z przepisów prawa budowlanego.

Pismem z dnia 7 września 2011 r. S. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na nie załatwienie w terminie przez Wójta Gminy P. sprawy w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania drogi dojazdowej do posesji przy ulicy [...] w S. W wyniku jego pozytywnego rozpatrzenia Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. uznało je za zasadne i wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy – tj. do dnia 20 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu m.in. wskazało, że we wniosku wyraźnie sprecyzowano przedmiot żądanego postępowania, tzn. nakazania, w drodze decyzji, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wobec nie rozpatrzenia sprawy zgodnie z przedstawionym żądaniem w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, na mocy art. 37 § 2 Kodeksu uznano zażalenie za zasadne.

Rozpatrując sprawę Wójt Gminy P. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, polegającego na budowie ogrodzenia i rowu na działkach położonych w S. W uzasadnieniu, organ wskazał, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, które wymagałoby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu nie będzie zmianą zagospodarowania terenu – budowa ogrodzenia, dla której ustawodawca nie przewidział ustalenia warunków zabudowy. Dodał, że podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który rozstrzyga o sposobie i warunkach zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku takiego planu, funkcję aktu określającego sposób i warunki zabudowy terenu przejmuje decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie S., obejmując nim także przedmiotowy teren. Uwzględniając powyższe, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan, stanowiący o lokalizacji inwestycji, to nie ma do nich jednocześnie zastosowania art. 59 ust. 3 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że obowiązywanie na danym terenie planu nie wyklucza automatycznie możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzjach tych bada się bowiem, czy zmiana która została już dokonana wymagała decyzji o warunkach zabudowy. Zatem dokonując badania złożonego wniosku należało w pierwszej kolejności ustalić, czy prace polegające na budowie ogrodzenia i rowu odwadniającego, prowadzone były przed czy po wejściu w życie planu, a nadto organ winien ustalić czy decyzja o warunkach zabudowy winna być wydana dla inwestycji polegającej na budowie rowu odwadniającego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy P. decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, polegającej na budowie ogrodzenia i rowu odwadniającego na działkach położonych w S. – oznaczonych jako działki nr [...] k.m.2, i nr [...] k.m.4. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy terenu. Przepis ten stosuje się także do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, Zgodnie zaś z treścią ust. 3 tego przepisu w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości: 1/ wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2/ przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Dalej w pierwszej kolejności wskazał, że inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia nie mieści się pod pojęciem zmiany zagospodarowania terenu "nie wymagająca pozwolenia na budowę". Odwołując się w tym zakresie do stanowiska prezentowanego przez Z.Niewiadomskiego wskazał, że ustawodawca nie przewidział ustalenia warunków zabudowy dla budowy ogrodzeń, a tym inwestor realizując przedmiotową inwestycję zobowiązany jest wypełnić jedynie dyspozycje zawarte w przepisach Prawa budowlanego. Odnosząc się do budowy rowu odwadniającego wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę rowu odwodniającego na oznaczonych działkach w S. Wobec wyraźnego potwierdzenia, iż inwestycja ta wymaga pozwolenia na budowę, nie może do niej mieć zastosowania przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który może mieć zastosowanie do inwestycji nie wymagającej pozwolenia na budowę. Wobec powyższego w sprawie nie może być wydana wnioskowana decyzja. Z kolei zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. S. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od wymienionej powyżej decyzji i wskazując na opieszałość Wójta, który "notorycznie uchyla się od rozpatrzenia kierowanego do niego żądania", wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Wójta Gminy P. do wydania decyzji w przedmiocie kierowanego żądania oraz wydania orzeczenia o przewlekłości postępowania i wyciągnięcia konsekwencji wobec winnych uchylania się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu podkreślił, iż Wójt nadal nie rozpatrzył sprawy. Podkreślił, iż postępowanie toczy się w sprawie o przywrócenie terenu do stanu pierwotnego, ponieważ zmiany zagospodarowania terenu dokonano z naruszeniem prawa tj. bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestionując przywołane przez Wójta Gminy decyzje, z uwagi na brak ich rejestracji i przesłania ich do właściwych organów, nadal podtrzymał żądanie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego.

Decyzją Mr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy wymienioną powyżej decyzję Wójta Gminy P. W uzasadnieniu, po zacytowaniu przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznało, że w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania właściwy organ dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, przy czym dla zastosowania art. 59 ust. 3 cytowanej ustawy niezbędne jest stwierdzenie działań samowolnych. Wniosek zgłoszony przez zainteresowanego wskazywał na prowadzenie prac budowlanych na wskazanych działkach bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ogrodzenia i rowu odwadniającego. Nie można uznać by prace przy budowie rowu odwadniającego były działaniem samowolnym, bez uzyskania stosownych i wymaganych pozwoleń. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. Wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r. nie była wymagana dla tej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy. Zatem prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej budowy rowu odwadniającego należało uznać za bezprzedmiotowe. Podobny charakter, w ocenie organu, należało przypisać postępowaniu, o którym mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku wybudowania ogrodzenia. Budowa ogrodzenia nie wymaga bowiem pozwolenia na budowę, nie mieści się także w zakresie pojęcia "zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę". W tych warunkach organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. W sytuacji bowiem, gdy postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe organ ma obowiązek umorzenia postępowania, stosowanie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że wspomniana powyżej decyzja Starosty [...] wywiera skutki niezależnie od faktu podważania jej prawidłowości. Organem właściwym do ewentualnego stwierdzenia jej nieważności jest Wojewoda [...]. Wójt Gminy P. prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia, decyzji takiej nie wydał, gdyż dla takiej inwestycji warunków się nie ustala.

Pismem z dnia 8 października 2012 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. wnosząc o: 1/ uchylenie przedmiotowej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Wójta P. z dnia [...] r., 2/ uznanie orzeczenia organów pierwszej i drugiej instancji wobec naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za celowe działanie tych organów na szkodę skarżącego, 3/ potwierdzenie przewlekłości postępowania spowodowane przemyślanym matactwem organów oraz 4/ zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisał dotychczasową sytuację faktyczną oraz działanie organów, podkreślając ich opieszałość i brak kompetencji. Zakwestionował przejęte stanowisko, iż w sprawie nie była potrzebna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozpoczętych prac budowlanych przy budowie ogrodzenia i rowu odwadniającego. Zwrócił uwagę na rozpoczęcie prac budowlanych w czerwcu 2010 r., podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...] r. Nie został także przekonany twierdzeniem organów, iż Wójt Gminy nie jest organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku.

Dodatkowo w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga jest skargą na bezczynność organu i przewlekłość postępowania organu pierwszej instancji. Precyzując pojęcie przewlekłości i przytaczając jej rozumienie podane w uzasadnieniu ustawy oraz w komentarzu do ustawy, stwierdził, że wnosił o potwierdzenie przewlekłości postępowania i ukarania Wójta Gminy P. maksymalną grzywną za uchylenie się od przeprowadzenia postępowania mającego na celu potwierdzenie nielegalnej zmiany zagospodarowania terenu, co godzi w jego interes prawny, narażając rodzinę na duże straty.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 stycznia 2013 r. rozdzielono skargi wniesione w jednym piśmie z dnia 8 października 2012 r., uzupełnione pismami z dnia 14 grudnia 2012 r. i 10 stycznia 2013 r. na dwa odrębne postępowania: ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy P. postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu, będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., które to postępowanie zarejestrowane pod sygnaturą II SA/Gl 1378/12 zakończone zostało postanowieniem tut. Sądu z dnia 23 kwietnia 2013 r., którym umorzono postępowanie sądowoadministracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie skargi. Przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, zwracając uwagę, że wobec zażalenia S. K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. na niezałatwienie sprawy w terminie, uznaniu tego zażalenia za zasadne i wyznaczeniu organowi pierwszej instancji terminu do jej załatwienia Wójt Gminy P. prowadził postępowanie zgodnie ze wskazaniami organu drugoinstnacyjnego i ostatecznie sprawę załatwił decyzją z dnia [...] r. – umarzającą postępowanie dotyczące zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ogrodzenia i rowu odwadniającego. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. W ocenie Wójta nie doszło do bezczynności organu.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. pełnomocnik organu – Wójta Gminy P.- wniosła o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o nieobciążanie Wójta grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez S. K. nie mogła zostać uwzględniona.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się ostatnie także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach, gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje, lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał.

W konsekwencji powyższych rozważań skarga S. K. musiała zostać oddalona. Jak bowiem wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy organ pierwszej instancji - Wójt Gminy P. - wniosek złożony przez skarżącego w dniu 1 lipca 2010 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, został przekazany według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B., jako dotyczący wstrzymania robót budowlanych oraz wyciągnięcia konsekwencji wynikających z przepisów prawa budowlanego. Wprawdzie w piśmie z dnia 29 września 2010 r. skarżący powołując się na art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż oczekuje by organ zobowiązał inwestora do przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu drogi dojazdowej w obrębie jego posesji położonej przy ulicy [...] w S., a organ nie podjął w tym zakresie żadnych czynności, ale wskutek złożonego przez skarżącego zażalenia na nie załatwienie w terminie sprawy i wydania w wyniku jego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienia z dnia [...] r. ustalającego termin organowi pierwszej instancji do załatwienia sprawy na dzień 20 stycznia 2012 r., Wójt Gminy P. rozpatrzył złożony wniosek decyzją nr [...] z dnia [...] r. Nie może zatem być wątpliwości, że organ rozstrzygnął sprawę złożonego przez S. K. wniosku w wyznaczonym, w wyniku złożonego zażalenia, terminie. Trzeba dodać, że także prowadzone dalej przez organy administracji postępowanie - wskutek wniesionego odwołania rozpatrywało bowiem sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które uchyliło wymienioną powyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wobec czego ponownie orzekał w sprawie Wójt Gminy P., umarzając powtórnie postępowanie administracyjne w sprawie zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie ogrodzenia i rowu odwadniającego na wymienionych działkach położonych w S. (decyzja Nr [...] z dnia [...] r.) i ponownie organ odwoławczy, tym razem utrzymał wspomnianą decyzję w mocy (decyzja Nr [...] z dnia [...] r.) - uwzględniało obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania spraw administracyjnych. Nie można tym samym zarzucić organom rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Ostatecznie zatem wniosek złożony przez S. K. w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ogrodzenia i rowu odwadniającego został przez właściwe organy załatwiony i to decyzjami wydanymi przed datą wniesienia niniejszej skargi. Nie może być zatem mowy o bezczynności organów w tym względzie. Odrębną natomiast sprawą jest merytoryczna ocena zapadłych w sprawie decyzji. Nie podlegają one jednak kontroli w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania.

W tym zakresie wobec rozdzielenia skargi S. K. z dnia 8 października 2012 r., w zakresie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. prowadzone było odrębne postępowanie zarejestrowane pod sygnaturą II SA/Gl 1378/12.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.