Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 227 poz 1367
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.
article: art. 188  oraz art. 151 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1516/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1516/21, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi M. R. (dalej: skarżący) - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z 17 marca 2021 r., nr [...] oraz decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z 9 lipca 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Skarżący złożył (28 czerwca 2016 r.) do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej: organ; Dyrektor TDT) wniosek o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, w zakresie ADN dla doradcy przedłużającego uprawnienia (ważność świadectwa DGSA)

Organ decyzją z 22 grudnia 2016 r., na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 154 ze zm., dalej ustawa o przewozie) nie przedłużył ważności świadectwa przeszkolenia doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN.

Minister Infrastruktury decyzją z 25 kwietnia 2018 r. uchylił decyzję Dyrektora TDT z 22 grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając m.in., że zgromadzony materiał dowodowy okazał się niewystarczający do załatwienia sprawy, a ocena jego wiarygodności została dokonana błędnie.

Decyzją z 24 października 2018 r. Dyrektor TDT, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o przewozie, umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że w sytuacji gdy świadectwo doradcy, którego ważność skarżący chciał przedłużyć, było ważne do 22 czerwca 2017 r., to postępowanie mające na celu ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN - celem przedłużenia dotychczasowego uprawnienia - należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż nie jest możliwe by organ procedował o zakresie przedłużenia uprawnienia, którego termin ważności upłynął.

Minister Infrastruktury decyzją z 11 marca 2020 r. uchylił decyzję Dyrektora TDT z 24 października 2018 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy rzeczywiście skarżący posiada ważne świadectwo DGSA w zakresie ADN, gdy w toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożył aktualne świadectwo DGSA, ważne do 22 czerwca 2022 r., tj. posiadał uprawnienia DGSA w zakresie ADN.

Decyzją z 9 lipca 2020 r. Dyrektor TDT ponownie umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, przy czym w piśmie z 17 lipca 2020 r. poinformował o warunkach przystąpienia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 7 maja 2015 r. w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 718, dalej: rozporządzenie w sprawie uzyskiwania świadectwa). Organ wskazał, że świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych jest szczególną formą decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o przewozie. Określając w art. 44 ust. 2 tej ustawy wykaz wymagań, jakie musi spełnić osoba przedłużająca ważność świadectwa doradcy, ustawodawca przesądził o wymogach formalnych, których spełnienie umożliwia wydanie tego świadectwa. Jednym z tych wymogów, jest potwierdzenie posiadania ważnego świadectwa doradcy, a przede wszystkim złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy.

Organ podniósł, że skarżący złożył wniosek o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla przedłużającego uprawnienia, a precyzując to żądanie, wskazał na gotowość do przystąpienia do egzaminu na doradcę. Stosownie do ww. § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa, warunkiem przystąpienia do egzaminu jest złożenie do Dyrektora TDT wniosku o dopuszczenie do egzaminu, w terminie co najmniej 7 dni przed wyznaczonym dniem jego przeprowadzenia. W tej sytuacji nie ma podstawy materialnoprawnej umożliwiającej wydanie decyzji administracyjnej w sprawie dopuszczenia do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, a zatem postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe. Organ zauważył, że wniosek skarżącego dotyczył sprawy o dopuszczenie do egzaminu, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, gdyż Dyrektor TDT nie dopuszcza ani nie odmawia dopuszczenia do egzaminu w drodze decyzji administracyjnej.

Minister Infrastruktury oddalił odwołanie od tej decyzji, stwierdzając, że przepisy ustawy o przewozie ściśle określają, w jakich przypadkach Dyrektor TDT wydaje decyzję administracyjną, tj. w drodze decyzji administracyjnej wydaje, przedłuża bądź cofa świadectwo doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o przewozie). Dyrektor TDT nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dopuszczającej do egzaminu dla doradców, a więc nie jest możliwe rozstrzygnięcie tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa, Dyrektor TDT obowiązany jest - przed dopuszczeniem do egzaminu - zbadać, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone w terminie i są kompletne oraz czy na ich podstawie dana osoba może przystąpić do egzaminu. Samo dopuszczenie do egzaminu jest czynnością materialno-techniczną, obejmującą sprawdzenie, czy warunki dopuszczenia do egzaminu zostały spełnione, zatem rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu nie przybiera formy decyzji. W przypadku stwierdzenia, że wymagane dokumenty/informacje nie są kompletne, zawierają braki lub nieścisłości, Dyrektor TDT wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia, a po uzupełnieniu kwalifikuje wnioskodawcę na egzamin; w przypadku braku takiego uzupełnienia, nie ma możliwości dopuszczenia wnioskodawcy do egzaminu. Dyrektor TDT nie wydaje w tym zakresie decyzji (pozostawia wniosek bez rozpoznania). W drodze decyzji administracyjnej odbywa się wydanie lub odmowa wydania świadectwa doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o przewozie).

Zdaniem organu przepisy prawa materialnego nie stanowią o tym, że dopuszczenie do egzaminu wymaga wydania aktu administracyjnego, brak jest przepisów kompetencyjnych uprawniających Dyrektora TDT do wydania decyzji w rozumieniu Kpa w zakresie dopuszczenia lub niedopuszczenia do egzaminu dla doradców, nie ma postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu dla doradców. Weryfikacja wniosku o dopuszczenie do egzaminu dla doradców oraz załączonych do niego dokumentów nie stanowi odrębnego postępowania administracyjnego, a kończy się jedynie czynnością materialno-techniczną - zakwalifikowaniem albo niezakwalifikowaniem na egzamin; brak było zatem przedmiotu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Postępowanie administracyjne może toczyć się w przedmiocie wydania świadectwa doradcy, a uzyskanie wyniku pozytywnego z egzaminu jedynie stanowi jedną z kilku przesłanek warunkujących wydanie takiego świadectwa (art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie) lub przedłużenie jego ważności (art. 44 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie).

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję WSA wskazał, że w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego tej sprawy nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, skoro skarżący konsekwentnie żąda załatwienia tego wniosku, mającego umocowanie w ww. przepisach ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i rozporządzenia wykonawczego, a organ nie podjął w odniesieniu do tego żądania rozstrzygnięcia w prawnoprocesowej formule. Organ zdefiniował to żądanie jako wniosek o dopuszczenie do egzaminu na doradcę i umorzył postępowanie nic z tym wnioskiem nie czyniąc, tj. w żaden sposób nie wypowiedział się co do jego załatwienia – pozytywnego czy negatywnego z podaniem przyczyn zajętego stanowiska. Zdaniem WSA wywody teoretyczne organu na temat bezprzedmiotowości postępowania nie zastępują załatwienia wniosku, do czego organ był zobowiązany i strona ma prawo oczekiwać od organu w swojej sprawie działań bezzwłocznych, konkretnych i jednoznacznych, zwłaszcza gdy organ ten jest rzeczowo właściwy do zajęcia się sprawą strony. WSA zauważył, że nie budzi wątpliwości, że Dyrektor TDT występuje w zakresie realizacji zadań związanych z egzaminem dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w roli organu administracji publicznej, w tym w zakresie weryfikacji osób ubiegających się o dopuszczenie do tego egzaminu. Sąd podniósł, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania) jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego; istnieje zatem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie skarżącego (dopuszczenie do egzaminu) a rozstrzygnięciem (odmowa dopuszczenia do egzaminu). Nie można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o dopuszczenie do egzaminu z konsekwencją jego umorzenia, gdyż strona ma prawo do tego, by oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach, a nie poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, gdyż powoduje to stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami. Zdaniem WSA, w świetle powyższego, w sytuacji istnienia wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. WSA zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych oraz do ustalenia ostatecznego kształtu żądania skarżącego i jego sytuacji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 1 pkt 4 lit. e ustawy o przewozie przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że określenie kompetencji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w zakresie wykonywania czynności administracyjnych w sprawach świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (dalej: "DGSA"), m in. żeglugą śródlądową, należy traktować szeroko, tj. daje podstawę do uznania, że dopuszczenie do egzaminu na DGSA następuje w formie decyzji administracyjnej, podczas gdy brak jest przepisu prawa materialnego, który określałby takie kompetencje Dyrektora TDT;

2) art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o przewozie poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że postępowanie w przedmiocie wydania lub przedłużenia ważności świadectwa DGSA nie obejmuje kwestii związanych z dopuszczeniem do egzaminu na DGSA i stanowi odrębne postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu DGSA, podczas gdy brak jest przepisów prawa materialnego, które stanowiłby o odrębnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu na DGSA;

3) § 3 ust. 1, § 8 ust. 2, § 9 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stanowią one podstawę materialnoprawną do uznania, iż kompetencje Dyrektora TDT w zakresie realizacji czynności określonych w tych przepisach mają charakter władczego rozstrzygania, przejawiającego się m.in. tym, że odmowa dopuszczenia do egzaminu na DGSA "definitywnie pozbawia osobę należącą do kategorii podmiotów uprawnionych możliwości podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykonywania zawodu doradcy", podczas gdy czynności Dyrektora TDT określone w tych przepisach nie mają charakteru władczego, rozstrzygającego w sposób definitywny o prawach lub obowiązkach osób chcących przystąpić do egzaminu na DGSA, gdyż w przeciwnym przypadku stanowiłoby to arbitralne rozstrzygnięcie organu, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia "wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez uniemożliwienie kontroli zasadności odmowy dopuszczenia do egzaminu, a w konsekwencji też prawa do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej", podczas gdy czynności Dyrektora TDT podlegają kontroli w toku instancji (po zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania świadectwa DGSA), zaś sama "odmowa" wyznaczenia terminu egzaminu może być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach określonych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne nie są natomiast sporne – nie podważa ich organ skarżący kasacyjnie, jak i nie kwestionował ich sam skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że 28 czerwca 2016 r. złożył wniosek o dopuszczenie do egzaminu na doradcę i stwierdził, że "jest faktem", że organ nie miał prawa wszczynać postępowania odnośnie dopuszczenia do egzaminu na doradcę ds bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, gdyż przepisy nie przewidują takiej możliwości – "co nie przeszkadzało TDT wszcząć postępowania z wniosku strony w dacie złożenia wniosku".

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, stwierdził, że organ administracji jest obowiązany "podejmować czynności decyzyjne o charakterze decyzji administracyjnej" w celu "załatwienia wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu", a ponadto, że taki obowiązek istnieje - "mimo, że inaczej niż wynika to z przepisów art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowiących, że czynności wydania, przedłużenia i cofnięcia świadectwa doradcy podejmowane są w drodze decyzji, w odniesieniu do dopuszczenia/odmowy dopuszczenia do egzaminu przepisy ustawy o przewozie i ww. rozporządzenia wykonawczego wprost nie posługują się pojęciem decyzji".

WSA zauważył także, że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej dopuszczenia do egzaminu nie przemawia przeciwko uznaniu, że sprawa ta ma charakter administracyjny, wymagający wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, a w sytuacji istnienia wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Następnie sąd stwierdził, że skoro wynik weryfikacji osób starających się o dopuszczenie do egzaminu dla doradców ma charakter decyzji administracyjnej, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęty przez WSA kierunek interpretacji analizowanych przepisów cyt. ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych jest wadliwy, a leżące u jego źródeł poglądy nie są usprawiedliwione. Podkreślić trzeba, że stanowisko wyrażone przez sąd pierwszej instancji pomija kluczowe zagadnienie związane z przedmiotem kontrolowanego przez WSA postępowania, a mianowicie, czy żądanie strony dotyczy uprawnienia, które może być przedmiotem (odrębnej) sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero pozytywne ustalenie tej przesłanki mogłoby pozwolić na dalej idące rozważania w zakresie prawnej formy rozstrzygania w sprawie przez organ administracji publicznej.

Jakkolwiek sąd pierwszej instancji problem ten dostrzegł, jednak z jego analizy wyprowadził błędne wnioski. Przypomnieć należy, że pomimo niezawarcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego definicji "sprawy administracyjnej", zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, określone zostały zasadnicze elementy składowe tej konstrukcji prawnej. Przyjmuje się więc, że "sprawę administracyjną można zdefiniować jako kwestię istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji, dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący" (zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 35). Uznaje się również, że sprawa administracyjna to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Co więcej, o tym, czy jest to sprawa administracyjnoprawna, można stwierdzić po zbadaniu procesu konkretyzacji materialnej normy prawa administracyjnego (zob. B. Krupa, Istota sprawy w postępowaniu administracyjnym, s. 118, Państwo Prawne nr 1(5)/2015).

W tym kontekście obowiązkiem organów administracji było więc ustalenie istoty wniosku z 28 czerwca 2016 r., skierowanego przez skarżącego do Dyrektora TDT, w którym – literalnie rzecz ujmując – wniósł on o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pomimo wcześniejszego wydania (w latach od 2016 do 2020) czterech decyzji przez organy obu instancji, ostatecznie dopiero w decyzjach z 9 lipca 2020 r. (Dyrektora TDT) i 17 marca 2021 r. (Ministra Infrastruktury) organy ustaliły, że skarżący - niezmiennie od 2016 r. - domaga się dopuszczenia go do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych. Ustalenia w tym zakresie zostały zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach sprawy niezbędne było ustalenie, czy wniosek skarżącego z 28 czerwca 2016 r. mógł być wystarczającą podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.). Konieczne wobec tego było stwierdzenie, czy wnioskodawca mógł w tym postępowaniu żądać realizacji uprawnienia określonego normą prawa materialnego, a właściwy organ administracji publicznej miał obowiązek żądanie to rozstrzygnąć w stosownej formie prawnej działania.

Zagadnienia te zostały przez organy administracji prawidłowo zinterpretowane - choć dopiero po upływie ponad 4 lat od złożenia wniosku - co znalazło wyraz w trafnej decyzji o umorzeniu postępowania. Tak długotrwałe postępowanie nie było uzasadnione okolicznościami sprawy, a z tego względu nie można uznać, że w pełni odpowiadało ono wymogom zasady zaufania do władzy publicznej i szybkości postępowania (art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a.).

Niezależnie jednak od zasygnalizowanego wyżej problemu, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja o umorzeniu postępowania była trafna, bowiem wniosek skarżącego z 28 czerwca 2016 r. nie miał charakteru podania zawierającego skuteczne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej.

W takiej sytuacji całkowicie zbędne było dokonywanie przez WSA testu zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej domniemanego "arbitralnego rozstrzygnięcia organu" - w zakresie odmowy dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Wbrew poglądowi WSA, brak jest bowiem normatywnych podstaw do uznania za odrębną sprawę administracyjną żądania dopuszczenia do opisanego wyżej egzaminu.

Dopuszczenie do egzaminu jest indywidualną czynnością materialno-techniczną o charakterze niewładczym, która jest podejmowana przez Dyrektora TDT na skutek wniosku o dopuszczenie do egzaminu i w granicach przyznanej temu organowi kompetencji. Przystąpienie do egzaminu wymaga spełnienia warunku w postaci złożenia kompletnego wniosku (§ 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa) i ujęcia zgłaszającego ten wniosek na liście osób dopuszczonych do egzaminu - nie zaś rozstrzygnięcia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Czynności materialno-techniczne poprzedzające przystąpienie do egzaminu kończą się z chwilą sporządzenia przez Dyrektora TDT listy osób dopuszczonych do egzaminu, którą Dyrektor TDT przekazuje komisji egzaminacyjnej (§ 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa).

W świetle zasad tak ukształtowanej procedury poprzedzającej przystąpienie do omawianego egzaminu, nie można zaakceptować poglądu sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie do egzaminu jest czynnością władczą, a odmowa dopuszczenia "definitywnie pozbawia osobę należącą do kategorii podmiotów uprawnionych możliwości podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykonywania zawodu doradcy".

Nie można przy tym pominąć zagadnienia istnienia prawnego mechanizmu, gwarantującego ochronę słusznych interesów osób chcących uzyskać uprawnienia doradcy, który jest oczywistą konsekwencją ustawowo określonej formy rozstrzygnięcia żądania wydania świadectwa doradcy – w tym właśnie przypadku w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Dyrektora TDT (art. 44 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych).

Podobnie należy ocenić sytuację strony korzystającej z uproszczonego trybu przedłużania ważność świadectwa doradcy (na okres kolejnych 5 lat), realizowanego w drodze wydania nowego świadectwa doradcy, dla osób spełniających warunki określone w art. 44 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w tym warunku złożenia, w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy, z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W takiej sytuacji doradca, składając żądanie wydania nowego świadectwa doradcy w trybie przewidzianym dla postępowania o przedłużenie ważności świadectwa doradcy, winien także złożyć wniosek o dopuszczenie go do egzaminu, o którym mowa w art. 44 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, (w konsekwencji - o umieszczenie danej osoby na liście osób dopuszczonych do egzaminu).

W obu wskazanych wyżej przypadkach - wniosku o wydanie świadectwa doradcy oraz wniosku o przedłużenie ważności świadectwa doradcy - zgłoszenie każdego z tych żądań jest jednoznaczne ze ziszczeniem się warunku koniecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), a w postępowaniu tym organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania jego zasad, zaś strona może korzystać z przysługujących jej uprawnień, w tym żądania stosowania odpowiednich środków w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy NSA uznał, że występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i w oparciu o art. 206 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji.