Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 503/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 130 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 6, § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art. 6, art. 7, art. 76, art. 77, art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i P. R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 652/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 652/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie skierowania P. B. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami mechanicznymi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że stan faktyczny w sprawie był bezsporny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie spór dotyczył tego, czy przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, zwanego dalej rozporządzeniem (Dz.U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) mógł jednak mieć w sprawie zastosowanie, tj. czy odbycie szkolenia powoduje zmniejszenie liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24.

Sąd pokreślił, że w gestii Policji, a nie starosty jako organu administracji publicznej, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie, a także usuwanie punktów przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Stanowi o tym wyraźnie § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stwierdzając, że to organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast § 8 ust. 2 i 4 rozporządzenia precyzuje, że zmniejszenia punktów organ prowadzący ewidencję dokonuje po przedstawieniu zaświadczenia o odbytym szkoleniu, wystawionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Czynności te nie mogą być zatem dokonane przez starostę, nie jest on także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez kierowcę szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z powodu naruszeń, których się dopuścił.

W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, wbrew zapisowi w ewidencji dotyczącej 25 punktów, że kierowca ma 19 punktów karnych, gdyż uwzględniło (odjęło dla potrzeb tego postępowania) 6 punktów związanych z odbytym szkoleniem.

Takie postępowanie, w ocenie Sądu stanowi samodzielne ustalenie przez Kolegium ilości punktów karnych, jaka powinna figurować w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wbrew stanowisku organu, dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie mogą być jako dokument urzędowy obalone w postępowaniu o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający za pomocą środka dowodowego – innego dokumentu urzędowego, takiego jak zaświadczenie o odbytym szkoleniu.

Dopuszczając – co do zasady - taką możliwość, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Kielce wykonujący funkcję starosty, będący organem niewłaściwym rzeczowo w sprawie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej właściwego organu (tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji), polegającej na usunięciu w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 cyt. ustawy punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być usunięte.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że zasadny jest zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego - art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te, interpretowane łącznie prowadzą do wniosku, że kierowca otrzymujący punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego może spowodować poprzez uczestnictwo w szkoleniu zmniejszenie ogólnej liczby punktów. Jeśli zaś tego nie uczyni, wówczas na wniosek komendanta wojewódzkiego policji starosta decyzją kieruje go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta, wskazujący liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przekraczającą 24 (jak w niniejszej sprawie), ani tym bardziej już po rozpatrzeniu takiego wniosku i wydaniu przez organ I instancji decyzji kierującej kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie można, uczestnicząc w szkoleniu, liczby tej zmniejszyć. W ocenie Sądu orzekającego, zmniejszenie liczby tych punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, może następować tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Udział w szkoleniu nie może natomiast być tylko sposobem na uniknięcie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy). Dlatego, nie można zaakceptować wykładni przepisów prawa o ruchu drogowym, dopuszczającej stosowanie art. 130 ust. 3 tej ustawy bez względu na liczbę otrzymanych przez kierowcę punktów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, wskazane przez SKO odczytanie przepisów ustawy i nadanie im takiej treści, że kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 lit b, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Organ – bez naruszenia określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności - nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia, nawet jeśli uznał go za niezgodny z ustawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień Sądu, który ma prawo do odmowy zastosowania pozostającego w systemie prawa przepisu rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją i może to uczynić tylko w toku rozpoznawania konkretnej sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Kielcach, że istnieje konieczność skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kat. DE, CE, D, C, B, A w części teoretycznej i praktycznej, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż P. B. w chwili orzekania zarówno przez Kolegium nie przekroczył 24 pkt karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez WSA w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu po skierowaniu przez Komendanta Policji wniosku, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez P. B. 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Kielce nie może bez uprzedniej czynności materialno-technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającej na usunięciu punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, oceniać samodzielnie, czy takie punkty powinny być odliczone;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nie było uprawnione do przyjęcia, że powyższy przepis rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w z art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a konsekwencji do odmowy jego zastosowania w niniejszej sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia w celu przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim są dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w Kielcach dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w R. o odbytym przez P. B. szkoleniu i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego,

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę że § 8 ust. 6 rozporządzenia z 20 grudnia 2002 r. nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zestawienie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia – dotyczących możliwości zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia wskazuje, że norma zawarta w § 8 ust. 6 poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 2 zd. drugie ustawy. Ponadto, zawarte w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym upoważnienie obejmuje wyłącznie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia.

Kwestia wyinterpretowania z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym normy prawnej, z której wynikałby brak możliwości odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, ze skutkiem w nim określonym, w sytuacji gdy kierowca przed odbyciem szkolenia dopuścił się naruszeń za które suma punków przekroczyła 24, była już przedmiotem analizy przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji badania zgodności z ustawą - Prawo o ruchu drogowym § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i w szeregu wyrokach sądy wojewódzkie a w wyroku z 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zatem, skoro szkolenie uczestnika postępowania odbyło się 29 grudnia 2010 r. a decyzja Prezydenta Miasta Kielce została wydana 8 marca 2011 r. na podstawie wniosku komendanta wojewódzkiego Policji wystawionego po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, to oczywistym było – jak akcentował autor skargi kasacyjnej - że dane zawarte w ewidencji, w chwili orzekania przez Kolegium, były już nieaktualne. Na dzień wydania rozstrzygnięcia zarówno organu I jak i II instancji, kierowca nie przekroczył 24 punktów, konieczne było zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Jedyne ograniczenie możliwości zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia, w sytuacji gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się naruszeń za które suma punktów przekroczyła 24, jakie można wywieść z art. 130 ust. 3 cyt. ustawy dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy.

Kolegium zgodziło się wprawdzie ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że starosta, jak również samorządowe kolegium odwoławcze nie mają prawa do dokonywania czynności polegających m.in. na usuwaniu punków karnych z ewidencji, ale jednocześnie akcentowało, że dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Kolegium – jako organ orzekający w sprawie - uprawnione było do przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). W związku z tym – zdaniem skarżącego organu - Kolegium zobligowane było do uwzględnienia przedłożonego przez stronę zaświadczenia z [...] grudnia 2012 r. wystawionego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego o odbyciu szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zaświadczenie to przy tym – jak zaznaczano - miało również charakter dokumentu urzędowego a Kolegium - z uwagi na postanowienia zawarte w art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. - obowiązane było wziąć pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu jego skutki. Szkolenie odbyło się już po wydaniu przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez P. B., uczestnik postępowania zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

P. B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 130 ust. 3 zdanie drugie i art. 130 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005, Nr 108, poz. 908 ze zm.) jest przepisem powszechnie obowiązującym i może stanowić podstawę prawną - w rozumieniu art. 163 Konstytucji RP - wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 8 marca 2011 r. orzekającej o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień kategorii A, B, BE z części teoretycznej i praktycznej i zatrzymaniu prawa jazdy kategorii A, B, BE wydanego przez Prezydenta Miasta Kielce, jak i błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, polegającą na tym, że członkowie składu orzekającego SKO przy orzekaniu byli związani przepisem § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia mimo, że przepis ten wykracza poza zakres szczegółowego upoważnienia narzuconego art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a więc narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w związku z tym nie może być przepisem powszechnie obowiązującym - w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP,

- § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że przepis ten nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 i nie pozostaje w sprzeczności z art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym mimo, że właściwa wykładnia § 8 ust. 6 rozporządzenia pozwala zauważyć, że § 8 ust. 6 wprowadza drugi wyjątek, obok art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który uniemożliwia kierowcy zmniejszenie liczby punktów, co w konsekwencji wskazuje na to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł wprowadzić dodatkowego ograniczenia oprócz tego, o którym mowa w art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, skoro żaden z przepisów niniejszej ustawy nie wprowadza takiego obostrzenia, jakie zostało zawarte w § 8 ust. 6, jak i to, że art. 130 ust. 4 ww. ustawy nie zawiera takiej delegacji ustawowej, która uprawniałaby do rozwiązania prawnego o którym mowa w § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia,

- art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, a polegającą na mylnym odkodowaniu treści ww. norm prawnych i uznaniu, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wyłącza skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym i nie zmniejsza liczby punktów karnych w sytuacji, gdy kierowca przekroczył 24 punkty przyznane mu z tytułu naruszenia przepisów prawa o ruchu drogowym;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 76 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dane zawarte w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego nie mogą być traktowane jako dokument urzędowy i obalone w postępowaniu o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający za pomocą środka dowodowego - innego dokumentu urzędowego, takiego jak zaświadczenia, o odbytym szkoleniu (vide: uzasadnienie zaskarżonego wyroku) mimo, iż zgodnie z wykładnią literalną art. 76 § 3 k.p.a. w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w art. 76 § 1 i 76 § 2 k.p.a., a co w konsekwencji powoduje, że dane zawarte w ewidencji kierowców mogą być wzruszone innym dowodem, w więc zaświadczeniem o odbytym szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i w konsekwencji wzruszenia domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. pomniejszenia o 6 punktów karnych w ewidencji kierowców P. B.,

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie hierarchicznej struktury polskiego prawa i powiązań formalnych i treściowych między przepisami art. 130 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym i przepisem zawartym w akcie podstawowym tj. § 8 ust. 6 rozporządzenia z 20 grudnia 2002 r. i w konsekwencji oparcie decyzji administracyjnej na przepisie wydanym bez upoważnienia ustawowego względnie z naruszeniem granic i warunków upoważnienia ustawowego, co doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. B. zwracał uwagę, że przepis art. 130 ust. ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera ustawowego upoważnienia dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wprowadzenia dodatkowego ograniczenia oprócz tego, o którym mowa w art. 130 ust. 3 zd. 2 ustawy. W świetle zaś art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno zaś określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Wskazywano, że zgodnie z § 65 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) zakres spraw, przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu, określa się w sposób precyzyjny. Zawiera się w nim tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do uregulowania w przepisie upoważniającym (§ 115 rozporządzenia) i nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (§ 116 rozporządzenia).

W tej sytuacji, skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania twierdził, że wykładnia przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, na co zwracały uwagę przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki niektórych sądów administracyjnych oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09).

Skarżący kasacyjnie uczestnik powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2007 r. (sygn. akt U 1/2007, OTKA 2007, Nr 3, poz. 29), w którym stwierdzono, że każde rozporządzenie wydawane jest na podstawie ustawy i w celu jej wykonania, co oznacza, że winno być ono oparte na wyraźnym (a więc nie na domniemanym czy będącym wynikiem wykładni celowościowej), szczegółowym upoważnieniu i w zakresie w tym upoważnieniu określonym a poza tym brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej, której nie można domniemywać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że choć w analizowanej sprawie obie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., istota zagadnienia sprowadzała się w zasadzie do kwestii, czy organ orzekający w sprawach wydawania prawa jazdy, a z tego względu również o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, jest lub nie jest uprawniony by samodzielnie, w toku prowadzonego ww. postępowania administracyjnego, uwzględniać – niezależnie od treści wpisu istniejącego w ewidencji - skutki odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Udzielenie bowiem odpowiedzi na to pytanie przesądzało w rozpatrywanej sprawie o zasadności wszystkich zarzutów kasacyjnych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do ewidencji. Natomiast, na zasadzie art. 130 ust. 4 ww. ustawy, Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia:

1. sposobu punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. programu szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4. liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej w rozporządzeniu z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wskazano, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów opowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9 rozporządzenia). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10 rozporządzenia.

Z kolei, zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Analiza treści powyższych regulacji prawnych prowadzi więc do wniosku, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. On tylko również ma kompetencję do usuwania punktów karnych, przyznanych na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 omawianej ustawy. W sytuacji zatem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 127/13, z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 413/11, z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 73/11, z 13 października 2011 r., sygn. akt 1721/10, z 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09, z 7 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1451/09 i postanowienie z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11) – wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji – stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tej przyczyny, w przypadkach spornych, jedynie sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc toczące się przed nimi postępowania, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów naliczonych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te tym samym, po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wiąże wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przyznano ponad 24 punkty karne. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 cytowanej ustawy.

Przyjęcie poglądu reprezentowanego przez skarżące kasacyjnie Kolegium, nie jest możliwe. Stan taki skutkowałby bowiem tym, że po pierwsze, nie byłoby żadnej pewności, ile punktów karnych dany kierowca ma przyznane, gdyż co innego niejednokrotnie wynikałoby z ewidencji, a co innego przyjmowałoby Kolegium, w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Po drugie, taki stan rzeczy prowadziłby praktycznie do obchodzenia przepisów prawa, gdyż dany organ, prowadząc własne postępowanie dowodowe na okoliczność ilości naliczonych kierowcy punktów karnych, tym samym obchodziłby przepisy regulujące samą instytucję wspomnianej ewidencji (byłaby ona w zasadzie zbędną), a ponadto w ten sposób niejako "poprawiałby" wpisy w niej zawarte, a które – zdaniem danego organu – były wadliwe. Taka sytuacja powodowałaby zatem, że to nie sąd administracyjny sprawowałby kontrolę administracji publicznej, a kontrolę tę sprawowałby de facto inny organ administracyjny, a żaden z organów takich uprawnień przecież nie posiada.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zatem stwierdzić, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Kielce - orzekającej w przedmiocie skierowania P. B. na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, złożonym w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym - i o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, było prawidłowe. Organy administracji - Prezydent Miasta Kielce oraz Kolegium, jak wyżej wspomniano, związane były treścią wniosku Komendanta i nie miały uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sprawdzania prawidłowości wpisów zawartych w ewidencji, prowadzonej na zasadzie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Niezasadne więc były zarzuty dotyczące zarówno naruszenia ww. przepisów prawa materialnego jak i procedury sądowoadministracyjnej (art. 1 i 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) a także administracyjnej (art. 7, 76 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a.) powiązanej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stwierdzając bowiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, orzekając z przekroczeniem swoich uprawnień, w sposób samodzielny dokonało ustalenia, jaka ilość punktów w omawianej ewidencji powinna być ujawniona a w związku z tym polecając, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji kierował się przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwagami i w ten sposób wydał stosowne rozstrzygnięcie eliminujące dotychczasowe naruszenia prawa, Sąd Wojewódzki nie wyszedł poza granice swojej kompetencji.

Powyższy pogląd Sądu oparty był bowiem na analizie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w rozpatrywanej materii, a nie wynikał z analizy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących możliwości prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W tym przypadku więc, to prawo materialne, regulujące kwestie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, nałożyło na organy orzekające w sprawach związanych z prawem jazdy określony obowiązek a Sąd, zwracając organowi na ten fakt uwagę, obowiązek ten jedynie stwierdził.

Skoro zatem jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ww. ewidencji a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność.

Z tej przyczyny w analizowanej sprawie nie miały w ogóle zastosowania przepisy art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przepisy te mają bowiem zastosowanie tylko w postępowaniu przed organem prowadzącym ewidencję. Powyższe czyniło więc automatycznie niezasadnymi zarzuty kasacyjne zarzucające obrazę tych przepisów oraz zarzuty naruszenia przepisów art. 87 i 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 65, 115 i 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Rozstrzygnięcie o tym, czy przepis § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w tym sensie, że nie wykracza poza delegację ustawową, czy też jest bardziej restrykcyjny niż przepis ustawowy (art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym) winno zatem być przedmiotem rozważań w innym, odrębnym postępowaniu.

Jedynie więc informacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić w tym miejscu uwagę, że w orzecznictwie tego Sądu tylko w wyroku z 15 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/09) został wyrażony pogląd, że norma zawarta w § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ww. ustawy. W innych natomiast orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że choć zgodnie z art. 130 ust. 3 ww. ustawy kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów przyznanych za naruszenie ruchu drogowego (z wyłączeniem kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy), a w myśl § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, odbycie takiego szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24, to nie można twierdzić, że ww. przepis rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji przewidzianej Prawem o ruchu drogowym a zatem narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w tym miejscu w szczególności, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one zaś na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami (vide wyroki: z 24 października 2012 r., I OSK 1306/11 i I OSK 1203/11, z 1 czerwca 2012 r., I OSK 225/12, z 22 marca 2011 r., I OSK 723/10, z 15 marca 2012 r., I OSK 413/11, z 20 października 2011 r., I OSK 1812/10 i z 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10).

Biorąc zatem pod uwagę, że skargi kasacyjne nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.