Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 3165/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski, WSA Mieczysław Górkiewicz, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i B. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nakładającej na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. i B. G. jest w/w decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...]- wydana na podstawie art.138 § 2 k.p.a., orzekająca uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r. o nakazaniu skarżącym uzyskania w Starostwie Powiatowym w Ś. decyzji na użytkowanie garażu przy Al. L. w Ś., w którym dokonano pogłębienia posadzki oraz dobudowano pomieszczenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...]r. T. K., zamieszkały w Ś., przy Al. L. [...]wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w garażu samochodowym zlokalizowanym w Ś., na posesji nr [...] przy Al. L., a polegających na pogłębieniu dna garażu oraz wykonaniu dodatkowej zabudowy, co – zdaniem Wnioskodawcy – powoduje pękanie ściany wspólnej dla garażu przedmiotowego oraz garażu Wnioskodawcy, a także zastój wód opadowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził w dniu [...]r. oględziny w powyższej sprawie. Wykazało ono, że na posesji przy Al. L. [...] zlokalizowany jest szeregowy zespół garaży. Na działce nr [...]położony jest garaż stanowiący własność J. i B. G., którzy nabyli go w [...]r. Garaż ten posiada ścianę wspólną z garażem mieszczącym się w obrębie działki nr [...]a należącym do J. i T. K..

Z tyłu garażu J. i B. G. na działce nr [...], dobudowano pomieszczenie. Komunikację pomiędzy tym pomieszczeniem a garażem uzyskano poprzez wykucie otworu w tylnej ścianie garażu. J. G. oświadczyła, że wykonanie powyższych robót oraz pogłębienie dna garażu nastąpiło w [...]r.

Decyzją nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał J. i B. G. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie garażu położonego na działce nr [...].

Od decyzji tej T. K. jak i J. i B. G. wnieśli odwołanie.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Strony nie kwestionują tego twierdzenia. Faktem spornym jest natomiast czas wykonania tychże robót. Czas wykonania przedmiotowych robót nie jest jednak okolicznością mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utraciła moc ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zakres regulacji ustawy z 1994r. objęty został przepisami Prawa budowlanego z 1994r., w wyjątkiem art. 48 nowej ustawy. Przepis ten dotyczy jedynie budowy obiektu /a nie np. montowania urządzeń, wykonywania instalacji, remontu lub przebudowy czy rozbudowy obiektu/ bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Zatem wszystkie inne niż art. 48 przepisy ustawy z 1994r. organy nadzoru budowlanego stosują niezależnie od czasu wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Dlatego przedmiotowe w niniejszej sprawie prace /nie stanowiące wszak budowy obiektu/ należy w ocenie organu zakwalifikować zgodnie z nową ustawą.

W przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zastosowania art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje sankcje:

- w pkt 1 – rozbiórki obiektu lub jego części,

- w pkt 2 – wykonanie określonych czynności w wyznaczonym terminie.

Czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, mogą polegać na przedłożeniu odpowiednich opinii, uzgodnień, ekspertyz.

W ramach tej kompetencji nie jest natomiast dopuszczalne orzekanie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tym przedmiocie.

Art. 55 ust. 1 pkt 3 przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązki w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinno nastąpić po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, a nie – w ramach tej procedury. Ponadto obowiązek, o jakim stanowi się w art. 55 ust. 1 pkt 3 wynika z mocy prawa, czyli wiąże inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu bez orzekania w tym przedmiocie przez organ administracji. Dlatego takie rozstrzygnięcie przezeń nie znajduje podstawy prawnej. Również przepis art. 49 Prawa budowlanego z 1994r. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ponieważ swoiste przedawnienie tam ustanowione dotyczy sytuacji przewidzianych jedynie w art. 48.

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że

niniejsza sprawa powinna być rozpatrywana w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., co – jako nowa sprawa – nie jest możliwe przed organem odwoławczym, ponieważ stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego w myśl art. 138 § 2 Kodeksu, sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym organ orzekł jak w rozstrzygnięciu.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. i B. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem.

Uzasadniając swe żądanie skarżący podnieśli, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją nr [...]o znaku [...] z dnia [...] roku nakazał skarżącym uzyskać w Starostwie Powiatowym w Ś. decyzję na użytkowanie garażu położonego na działce nr [...]w którym dokonano pogłębienia posadzki oraz dobudowanego do niego pomieszczenie zlokalizowane na działce nr [...]na posesji nr [...] przy Al. L. w Ś..

Wskazali, że podstawą prawną decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na podstawie którego nakazano skarżącym wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podając podstawy prawnej stwierdził, że czynności mogą polegać wyłącznie na przedłożeniu opinii, uzgodnień, ekspertyz a nie na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

Zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji nr [...]stanowisko organu II instancji nie jest uzasadnieniem prawnym, a jedynie jest zdaniem skarżących przejawem arogancji i wskazuje na brak rozumienia sprawy.

Organ odwoławczy nie podając uzasadnienia prawnego a ograniczając się jedynie do określenia – że coś jest niedopuszczalne, obraził art. 107 § 1 k.p.a. powodując niezgodność z prawem decyzji nr [...].

Ponadto w decyzji nr [...]w [...]wierszu na str. 1 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem odwołania jest decyzja nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., co nie jest zgodne z prawdą, a tym samym jednoznacznie ją w ocenie skarżących dyskwalifikuje.

Powyższe dowodzi, zdaniem skarżących, że skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji

Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 § 1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...]- została wydana na podstawie art.138 § 2 k.p.a. i tylko co do zgodności z tym przepisem decyzja ta podlega kontroli Sądu.

Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności przyjętą w art.15 k.p.a., każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu , po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć.

Granice merytorycznego rozstrzygnięcia wyznacza w/w art.138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wydania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. na podstawie art.138 § 2 k.p.a.

Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu, pozwala na przyjęcie, że zapadłe rozstrzygniecie organu odwoławczego jest w pełni zasadne.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., Nr [...], którą nakazano J. i B. G. uzyskać w Starostwie Powiatowym w Ś. decyzję na użytkowanie garażu, w którym dokonano pogłębienia posadzki oraz dobudowano pomieszczenie , zasadnie przyjął, że ramach kompetencji określonych przepisem art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./, nie jest dopuszczalne przez organ nadzoru budowlanego nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bądź obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez organ administracji architektoniczno-budowlany w tym przedmiocie.

Niewątpliwe jest w sprawie, że organ pierwszej instancji wydając, uchyloną przez organ odwoławczy decyzję z dnia [...]r., Nr [...]o nakazaniu J. i B. G. uzyskania w Starostwie Powiatowym w Ś. decyzji na użytkowanie garażu, jako podstawę materialno-prawną wskazał art.51 ust.1 pkt.2 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Zgodnie zaś z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Powyższa regulacja oznacza zatem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. tylko w określonym w cyt. wyżej art.51 ust.1 pkt.2 zakresie mógł nałożyć na stronę tj.J.i B. G. obowiązek wykonania określonych czynności.

W niniejszej zaś sprawie organ pierwszej instancji nałożył na J. i B. G. - obowiązek uzyskania w Starostwie Powiatowym w Ś.pozwolenia na użytkowanie garażu, w którym dokonano pogłębienia posadzki oraz dobudowano pomieszczenie, co oznacza, że organ ten nakazał stronie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania do innego organu administracji publicznej.

W tym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., Nr [...], nakazująca J. i B. G. uzyskanie w innym organie pozwolenia na użytkowanie wykonanych robót budowlanych, czyli zawierająca rozstrzygnięcie nieznane w obowiązującym stanie prawnym, wydana została z rażącym naruszeniem prawa .

Trafne jest zatem rozstrzygnięcie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. uchylił opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...]r., stwierdzając, powołując się na przepis art.55 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie następuje po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś w ramach tej procedury, gdy nadto obowiązek o jakim stanowi w/w art.55 ust.1 pkt.3 wynika z mocy prawa, czyli wiąże stronę bez orzekania przez organ administracji w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, iż wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja z dnia [...]r., Nr [...], podlegająca ocenie co do zgodności z dyspozycją art.138 § 2 k.p.a. - prawa nie narusza.

Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony.

O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącymi, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zamieścił numer decyzji organu pierwszej instancji [...]zamiast numeru [...], jednakże uchybienie to, jako oczywista omyłka nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi J. i B.G. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.