Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4793/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 1 pkt 1-9; § 18 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona"), jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), wydana w dniu [...] października 2015 r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s W. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR [...] wpłynął wniosek ww. Spółki, o przyznanie płatności na 2014 r., zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) wraz z materiałem graficznym (materiałem geograficznym), o którym mowa w art. 25 ust. 3 w.w. ustawy. Następnie w dniu 2 czerwca 2014 r. (data nadania listu) do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła zmiana danych do ww. wniosku. Spółka, reprezentowana przez [...] , ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), do powierzchni wynoszącej 155,50 ha.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, o którym mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), tj. wyjaśnienia kwestii dotyczącej położenia powierzchni niekoszonej w latach poprzednich oraz niezaznaczenia przez Wnioskodawcę na działkach rolnych objętych wnioskiem do realizowanego w programie rolnośrodowiskowym pakietu 4 (Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000) powierzchni niekoszonej w roku 2013. W dniu 30 września 2014 r. organ poinformował Stronę o wielkości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (tzw. PEG), o którym mowa w art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach, w zakresie działki Nr [...] (obręb ewidencyjny Nr [...] ), dla której powierzchnia PEG wyniosła 122,93 ha.

W dniu [...] października 2014 r. (data nadania listu) Spółka odpowiadając na ww. wezwanie przedłożyła mapę z wyrysowaną powierzchnią niekoszoną w roku 2013 na działce rolnej E (działka referencyjna Nr [...]) zaznaczając jednocześnie, że w zakresie działek rolnych A, B i D stosowne wyjaśnienia zostały złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu [...] października 2014 r. przez K.B. , doradcę rolniczego i rolnośrodowiskowego 2007- 2013; wyjaśnienia te zostały przyjęte.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, mocą której zakwalifikował do przyznania płatności JPO powierzchnię 152,90 ha (a nie jak wnioskowano 155,50 ha).

W dniu 23 stycznia 2015 r. (data nadania listu) Spółka przedłożyła kopię planu działalności rolnośrodowiskowej wraz z kopią obrazu ortofotomapy przedstawiającą tzw. powierzchnie nieskoszone.

Spółka złożyła odwołanie. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję Nr [...] r., którą uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał na brak przeprowadzenia przez organ I instancji weryfikacji uprawnienia do płatności pod kątem analizy stworzenia sztucznych warunków.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W dniu [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o numerze wskazanym na wstępie, o odmowie przyznania Spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Natomiast z art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 65/2011", wynika, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie organu I instancji Spółka nie spełnia definicji producenta rolnego, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012 r. poz. 86 ze zm.), dalej "ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności".

Organ stwierdził, że z odpisu KRS Nr [...] wynika, iż P. Sp. z o.o. reprezentuje zarząd w osobie: [...] (prezes zarządu), natomiast wspólnikiem jest [...] posiadająca całość udziałów. Spółka zarejestrowana jest pod adresem ul. [...] . Z danych KRS (Nr [...] ) wynika, że również [...] Sp. z o.o. zarejestrowana pod tą samą siedzibą (ul. [...] ), jest reprezentowana przez ww. osoby, tj. [...] jako prezesa zarządu oraz wspólnika - [...] posiadającą całość udziałów. Organ stwierdził, że grunty rolne zgłaszane przez P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. są de facto zarządzane przez te same osoby: [...] (prezes zarządu) i [...] (wspólnik posiadający całość udziałów Spółek). Tym samym grunty zgłaszane do płatności przez ww. Spółki, w których występuje ten sam zarząd, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy technologicznie. W ocenie Kierownika BP ARiMR, to zarząd w osobie [...] , prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo P. Sp. z o.o. zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych obowiązujących dla płatności w ramach ONW i PRŚ. Przyznanie zatem wnioskowanej przez P. Sp. z o.o. płatności byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31. 01. 2009 r., str. 16 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Nr 73/2009", zgodnie z którym nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żądnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Z pkt 25 preambuły do w/w rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 również wynika, iż aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Spółka złożyła odwołanie. Organ II instancji, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że celem systemu wsparcia jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, a obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zweryfikowanie w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy strona spełnia warunki do przyznania płatności. Dopiero łączne spełnienie wszystkich warunków daje legitymację do występowania w charakterze rolnika uprawnionego do przyznania płatności.

Organ podkreślił, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach".

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji [działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Definiując pojęcie posiadania na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa organ odwołał się do art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Organ wskazał, że organizację rozdziału pomocy w ramach ONW określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 poz. 173. ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Warunki i tryb udzielania tej pomocy określa wydane na podstawie przepisów powołanej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40 poz. 329 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ONW".

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia płatność wspierająca działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) udzielana jest producentowi rolnemu spełniającemu określone w rozporządzeniu warunki. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości 50 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha oraz 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha.

Warunki przyznania płatności na lata 2007-2013 dla korzystających z programu rolnośrodowiskowego określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe".

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone; Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne; Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone; Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000; Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000; Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie; Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie; Pakiet 8. Ochrona gleb i wód; Pakiet 9. Strefy buforowe.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności za: hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub metr bieżący miedzy śródpolnej i długość tej miedzy, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeni wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Natomiast na podstawie art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości: 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha; 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha.

Przy obliczaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej uwzględnia się działki rolne, dla których obowiązują stawki płatności w kolejności od najwyższej do najniższej przysługującej stawki płatności.

Organ podkreślił, że celem wyrównania szans w rozwoju, mniejsze gospodarstwa mogą otrzymać pomoc ONW i PRŚ w wysokości takiej jak ma to miejsce w przypadku większych gospodarstw. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze przekłada się wprost na możliwość otrzymania znacząco większej kwoty pomocy, niż miałoby to miejsce w przypadku posiadania jednego gospodarstwa rolnego jako całości. Jeżeli dochodzi do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, pomoc jest uzasadniona. Jednakże w przypadku kiedy podział gospodarstwa dokonany jest w sposób sztuczny (pozorny), może stanowić sposób na ominięcie progów modulacyjnych.

W przypadku pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ustawodawca ustanowił limit wsparcia, zakreślony ilością hektarów zgłoszonych w ramach konkretnych działek rolnych. Płatność do każdego hektara jest więc uzależniona de facto od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem, a w odniesieniu do areału powyżej 300 hektarów płatność ONW w ogóle nie przysługuje.

W tym stanie rzeczy, tworzenie przez dane osoby (fizyczne lub prawne), wielu spółek, które następnie odrębnie zgłaszałyby działki rolne, które gdyby musiały zostać zgłoszone łącznie nigdy nie zakwalifikowałyby się do przyznania pomocy (przekraczałyby bowiem powierzchnię 300 hektarów), może być uznane za działanie obchodzące prawo i w związku z tym nie zasługujące na uwzględnienie. Skoro bowiem dane podmioty nie mogłyby indywidualnie uzyskać wsparcia ONW ponad przysługujący każdej z nich limit 300 hektarów, to zawiązywanie przez nie wielu spółek cywilnych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Organ podkreślił, że również art. 18 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazuje, iż jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. Zgodę, o której mowa, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy. Zapis ten ma na celu wyeliminowanie "sztucznych" podziałów gospodarstw celem ominięcia modulacji m.in. w przypadku płatności rolnośrodowiskowych. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Celem takich rozwiązań w zakresie definicji "producenta rolnego" jest właściwy podział różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników będących faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego.

Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Do powyższych płatności zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zgodnie z treścią pkt 23 preambuły do ww. rozporządzenia, doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był łub był tylko w niewielkim stopniu związany zaprowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia. Z pkt 25 preambuły do ww. rozporządzenia również wynika, iż aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Organ podkreślił, że postępowania w zakresie płatności z tytułu ONW i PRŚ mają bardzo istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Wspomniane wyżej tzw. modulacje płatności co prawda nie dotyczą płatności bezpośrednich, jednak dla płatności z tytułu ONW i PRŚ mają podstawowe znaczenie.

Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, we wniosku o przyznanie płatności obszarowych rolnik podaje wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu, niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie płatności obszarowych do tych gruntów.

Okoliczność, że jednolita płatność obszarowa nie podlega limitowaniu, modulacji, czy degresji nie ma znaczenia. Zdaniem organu, skoro ustawodawca w art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009 (które dotyczy płatności bezpośrednich) zawarł powyższy przepis odnośnie sztucznych warunków, to tym samym należy go również stosować do płatności bezpośrednich, w tym do płatności jednolitej. Na powyższe wskazuje jednocześnie przytoczona wyżej treść pkt 23 i 25 preambuły rozporządzenia Nr 73/2009. Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach, płatności przysługują rolnikowi, który spełnia warunki wskazane w tym artykule.

Organ stwierdził, że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zatem ocena, czy Strona była istotnie rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą, w rozumieniu powołanych wyżej aktów prawnych.

Jak wynika z odpisów z KRS Nr [...] i Nr [...] , [...] posiada 100 % udziałów w spółkach P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. Zatem Spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego gospodarstwa przez [...] . Jak natomiast wynika z danych pochodzących z bazy ewidencji producentów [...] wskazała adres do korespondencji: ul. [...] , będący jednocześnie siedzibą P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o.

Ponadto [...] w roku 2014 ubiegała się o przyznanie płatności w ramach JPO, ONW i PRŚ (pakiet 4, wariant 4.1) do powierzchni 22,54 ha. Natomiast [...] wnioskowała na rok 2014 o płatność w zakresie JPO i ONW do powierzchni 517,49 ha oraz w zakresie PRŚ do powierzchni 449,84 ha (pakiet 2, wariant 2.1 - 78,21 ha; pakiet 4, wariant 4.1 - 359,52 ha, wariant 4.6 -12,11 ha). Organ stwierdził, że podzielenie jednego gospodarstwa na cztery podmioty pozornie odrębne (P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. oraz gospodarstwa zarejestrowane na osoby: [...] i [...] ) i w ramach tych podmiotów oddzielne zgłaszanie do płatności (ONW i PRŚ, w tym w wariancie 2.1) gruntów rolnych, stanowi ominięcie przepisów modulacyjnych.

Zarówno Strona postępowania, jak i [...] Sp. z o.o. w roku 2014 wnioskowały nie tylko o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), ale również o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), jak i płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ). Składając wnioski o płatność na rok 2014 Spółki zgłaszały grunty rolne położone w tej samej lokalizacji, tj. woj. [...] , powiat [...] , gmina [...] . W przypadku spółek P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. zgłoszono do płatności ONW i PRŚ działki rolne położone m.in. na obszarze działki ewidencyjnej [...] , w ramach których prowadzona jest działalność rolnicza w sposób analogiczny, tj. jako mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. W przypadku P. Sp. z o.o. deklaracja w zakresie działki ewidencyjnej Nr [...] dotyczyła działki rolnej o oznaczeniu C (pow. 81,90 ha), zaś w przypadku [...] Sp. z o.o. na działce Nr [...] deklarowano działki rolne: E i F (pow. 41,03 ha). Również na pozostałych działkach ewidencyjnych (dla ww. podmiotów wszystkie położone w gminie [...] ) P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. zgłaszały prowadzenie upraw jako łąka trwała lub mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi.

Jednocześnie organ ustalił, ze działalność P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. polegała jedynie na zlecaniu wykonania poszczególnych prac rolnych innym osobom. Prace rolne polegające na skoszeniu trawy i wycięciu krzewów były zlecane przez te same osoby: [...] oraz [...] , a wykonywali je [...] i [...] . Ponadto z przedstawionych za rok 2014 sprawozdań finansowych ww. Spółek nie wynika, aby Spółki te posiadały jakikolwiek majątek trwały, czy maszyny. Sprzedaż siana w dniu [...] czerwca 2014 r. podmiotowi Gospodarstwo Rolne i Usługi Rolnicze [...] , [...] , [...] , przez P. Sp. z o.o. (faktura Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.) oraz zakup przez [...] sp. z o.o. oleju napędowego od firmy [...] sp. z o.o. (faktura Nr [...] z dnia [...] września 2014 r.), nie świadczy, że podmioty P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. działały odrębnie i w sposób niezależny skoro decyzje w ww. zakresie podejmowały te same osoby pozostające w kierownictwie Spółek, tj. [...] - prezes zarządu, oraz wspólnik [...] posiadająca całość udziałów.

Organ podkreślił, że Strona oprócz lakonicznych twierdzeń na temat odrębności P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. w zakresie posiadania gospodarstw rolnych, nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a z przedstawionych dowodów wynika, że Spółka nie posiada odrębnego gospodarstwa rolnego, nie podejmuje decyzji o sposobie użytkowania gruntów.

Organ przytoczył treść art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14), zgodnie z którym "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Podkreślił, iż za gospodarstwo rolne uznaje się wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01. 2009, str. 16), co powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy P. Sp. z o.o. nie była posiadaczem gospodarstwa. Gospodarstwa bowiem, jak stwierdził organ, nie stanowią pojedyncze działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, czy poszczególne działki ewidencyjne. Programy natomiast realizowane są w gospodarstwie, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Z przedłożonych dokumentów wynika, że gospodarstwo pozostawało we władaniu [...] i [...] , to te osoby prowadziły gospodarstwo rolne, ponosiły nakłady i czerpały z tego zyski, zaś gospodarstwo pod nazwą P. Sp. z o.o. zostało sztucznie wyodrębnione w celu pozyskania wyższych płatności, niż miałoby to miejsce w przypadku zastosowania przepisów modulacyjnych. Z tego względu P. Sp. z o.o. nie spełnia definicji rolnika wskazanej w art. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE Nr 73/2009.

Ustalony przez organ związek pomiędzy P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez podmioty (zarządzane przez te same osoby) tego samego rodzaju działalności rolniczej, w tej samej lokalizacji, poprzez zlecanie usług rolniczych bez posiadania własnych środków produkcji, nie pozwala na przyjęcie, że działalność w takiej formie, jest uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Organ stwierdził, że wyodrębnienie kilku spółek i aplikowanie poprzez te podmioty o pomoc tych samych osób należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Podsumowując, organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR znajduje odzwierciedlenie zarówno w aktach sprawy, jak i w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane przez organ rozstrzygniecie, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: K.p.a., w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej ONW i uznanie, że Spółka nie spełnia warunków do uzyskania pomocy finansowej ONW pomimo, iż w 2014 roku Spółka była rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym i spełniała wszelkie przewidziane prawem unijnym i krajowym warunki do uzyskania pomocy finansowej ONW,

- art. 7 i 77 § 1 K. p. a w związku z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez odwrócenie ciężaru dowodu i jednoczesne rażące błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że Spółka nie prowadziła efektywnego gospodarstwa rolnego - odrębnego od gospodarstwa prowadzonego przez [...] Sp. z o.o., pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz nieustalony i tym samym pominięty przez organy pierwszej i drugiej instancji stan faktyczny wskazuje na zupełną odrębność funkcjonalno- organizacyjno- finansową obu gospodarstw rolnych. W powyższym zakresie DMOR ARiMR bezzasadnie i wadliwie uznał za prawidłową decyzję KBP ARiMR w W., przed wydaniem której nie zostały odebrane żadne wyjaśnienia Spółki, na którą z kolei bezprawnie i z rażącym naruszeniem zasady praworządności przerzucono ciężar dowodu,

- art. 21 ust. 3 in fine ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez oba organy administracji na stanie faktycznym ustalonym w sposób niepełny, zaś brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, z którego organy administracji zamierzały wyciągnąć skutki prawne (brak uzyskania wyjaśnień Skarżącej, brak wykazania zależności technologicznej, ekonomicznej oraz organizacyjnej Skarżącej oraz [...] Sp. z o.o., którym zarzucono stworzenie sztucznych warunków gospodarowania, sprawia, iż organ w sposób wadliwy odtworzył tenże stan faktyczny i na jego podstawie wyciągnął wobec Skarżącej negatywne konsekwencje; organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wydał decyzje z pominięciem zasady rozkładu ciężaru dowodu, przerzucając go bezzasadnie na Skarżącą,

- art. 8 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania w stosunku do Skarżącej o sankcjonujących konsekwencjach w sposób nie budzący zaufania do organów administracji z uwagi na utrzymanie przez DMOR ARiMR w .... decyzji, która została wydana w sprzeczności z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 in fine oraz art. 7 K.p.a., bowiem organ I instancji odmówił Skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej ONW opierając swoje rozstrzygnięcie na zarzucie stworzenia tzw. sztucznych warunków gospodarowania, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz takiego postępowania, które zagwarantowałoby Stronie możliwość czynnego udziału w tymże postępowaniu; pozbawienie zaś strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nawet na jej żądanie (jak statuuje art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy) miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż organ w sposób dowolny i wybiórczy zbudował stan faktyczny niepokrywający się z rzeczywistością, bowiem uniemożliwił włączenie do akt sprawy tych dowodów, które są kluczowe dla ustalenia samodzielności i niezależności w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Skarżącą,

- art. 80 K.p.a, w związku z art. 21 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy poprzez wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie materiału dowodowego, z którego nie wynika (nie została udowodniona) postawiona przez organ teza o stworzeniu przez Skarżącą tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemem danego wsparcia.

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- rażące naruszenie pkt I i XI 2.1. Załącznika do Rozporządzenia Komisji 1444/2002 oraz art. 2 rozporządzenia PE i Rady nr 1166/2008 poprzez ich zastosowanie oraz przepisów art. 2 lit. a-c rozporządzenia Rady nr 73/2009 poprzez ich niezastosowanie, a także art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące przyjęciem nieprawidłowej,

- definicji gospodarstwa rolnego oraz rolnika, a w konsekwencji odmową uznania gospodarstw posiadanych przez Skarżoną oraz [...] Sp. z o.o. za odrębne gospodarstwa rolne; teza zaś stawiana przez organ o braku posiadania przez Skarżącą statusu rolnika i braku prowadzenia przez tą stronę postępowania gospodarstwa rolnego stanowi - zdaniem organu - podstawę dla uznania, iż Skarżąca stworzyła tzw. sztuczne warunki gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia,

- naruszenie przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji Nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową wykładnię, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności- skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż Skarżąca wraz z [...] Sp. z o.o. dokonały sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia w ramach EFRROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,

- naruszenie przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/2005, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia 73/2009 wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła swoją argumentację i stanowisko odnoszące się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 31 maja 2016 r. Skarżąca wniosła pismo procesowe – replikę na odpowiedź na skargę Dyrektora Oddziału ARiMR, kwestionując m.in. prawidłowość przyjętych przez organ definicji pojęcia "rolnik" w rozumieniu powołanych w odpowiedzi na skargę aktów prawnych oraz odnosząc się do stanowiska organu, podtrzymała zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że jest ona niezasadna bowiem zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, a postępowanie przeprowadzone przez organ nie zostało obarczone takimi wadami, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowego ustalenia, że Skarżąca Spółka ubiega się o przyznanie płatności w roku 2014 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co stanowiło podstawę odmowy przyznania Skarżącej pomocy, o którą to pomoc Spółka wystąpiła we wniosku z dnia 15 maja 2014 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, spełniającemu warunki określone w powołanym art. 7 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Dla oceny czy Spółka może zostać uznana za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 2 lit. a rozporządzenia Nr 73/2009, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (...) lub posiadaczem zwierzęcia. Gospodarstwo, zgodnie z art. 2 lit. b rozporządzenia Nr 73/2009, rozumiane jest jako wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Według art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14), gospodarstwo rolne lub gospodarstwo oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

Działalność rolnicza w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 73/2009 oznacza z kolei produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przytoczył i zastosował wskazane wyżej definicje. Nie znajduje zatem uzasadnienia zawarty w skardze i piśmie procesowym zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego w tym zakresie. Prawidłowo zostało również zdefiniowane pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 nie definiuje ściśle pojęcia "sztucznych warunków". Należy jednakże wskazać, że problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Dlatego też przy interpretowaniu powyższego pojęcia należy posłużyć się ocenami zawartymi w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija), który dotyczy właśnie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

Wyrok w sprawie C-434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Z orzeczenia ETS wynika (pkt 41), że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia EFRROW, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (patrz: analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products BV przeciwko Productschap Zuivel, Zb. Orz. s. I-239, pkt 33, Lex nr 224289).

Również na gruncie ustawodawstwa krajowego NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 2579/14 (dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że ustalenie stworzenia sztucznych warunków gospodarowania odnosi się nie tylko do działań samego beneficjenta, lecz również do działań pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne. Przy ocenie "sztucznego stworzenia warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta.

W ramach istnienia elementu obiektywnego do Sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do Sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

Zasadnie organ II instancji wskazuje, że tworzenie kilku podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia. W szczególności w taki sposób dochodzi do próby ominięcia przepisów modulacyjnych (ograniczenie kwoty płatności w zależności od deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych) wprowadzonych w związku z realizacją celu systemu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, jakim jest zrównoważony rozwój tych obszarów.

Organ stwierdził, że w roku 2014 P. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. zgłaszały do płatności ONW powierzchnię 322,97 ha, zaś osoby: [...] i [...] zgłosiły do ONW powierzchnię 540,03 ha, co łącznie daje powierzchnię 863 ha. Zatem oddzielne zgłoszenie poprzez 4 podmioty ww. powierzchni do ONW powoduje ominięcie przepisów modulacyjnych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW powierzchnia przekraczająca 50 ha podlega modulacji. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności PRŚ (pakiet 2), w którym ww. podmioty zgłosiły łącznie powierzchnię 237,90 ha, a zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pakiet 2 jest objęty przepisami modulacyjnymi dla powierzchni powyżej 100 ha. W rozpatrywanym przypadku, jak słusznie wywiódł organ odwoławczy, mamy do czynienia z gospodarstwem o rozproszonej formie prowadzonym w formie kilku jednostek produkcyjnych. O tym, że jest to nadal to samo gospodarstwo decyduje fakt sprawowania czynnej kontroli przez te same osoby nad ww. Spółkami, która umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych Spółek. Ponadto istotnym jest również fakt bezpośredniego sąsiedztwa gruntów rolnych zgłaszanych do płatności (woj. [...], powiat [...] , gmina [...] ) przez P. sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., brak odrębności w obszarze majątku trwałego np. budynków, maszyn czy urządzeń wykorzystywanych do prowadzenia działalności rolniczej (sprawozdania finansowe Spółek za rok 2014), samo zlecanie wykonawstwa prac rolnych (umowy o dzieło na wykonanie skoszenia trawy i wycięcia krzewów przez osoby: [...] i [...]) oraz brak posiadania zarejestrowanych siedzib stad, a tym samym brak zarejestrowanych zwierząt według danych z Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. Nr. 91 poz.872 ze zm.).

Wskazane wyżej okoliczności zostały w sprawie niniejszej ustalone prawidłowo. W ocenie Sądu uzasadnioną okazuje się konstatacja organu, że w powyższej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie większą kwotę płatności ONW.

Przy ustaleniu zaistnienia sztucznych warunków w rozpatrywanym przypadku nie został wzięty pod uwagę, wbrew stanowisku Skarżącej, wyłącznie fakt sprawowania kierownictwa dwóch ww. Spółek przez te same osoby lecz również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego ww. Spółek, sposób prowadzenia tej działalności poprzez np. zlecanie wykonania prac podmiotom zewnętrznym. Poza sporem w sprawie pozostaje, że Skarżąca w żaden sposób ustaleń organu nie podważyła, nie kwestionując, że Spółki, zgłaszające do płatności grunty położone w tym samym regionie kraju, w miejscu zgłoszonym do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń. Poza sporem pozostaje również i to że siedziba dwóch Spółek jest taka sama. Wszystkie mieszczą się przy [...], [...].

Stan faktyczny sprawy, zdaniem Sądu, przesądza o braku odrębności ww. podmiotów w sferze faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych do płatności. Strona nie wykazała bowiem dowodów, które wskazywałyby na odrębność funkcjonalno-organizacyjno-finansową Spółek, na którą powołuje się w skardze. Nie wykazała również, że angażuje odrębne środki do prowadzenia działalności rolniczej. Jak wynika z akt sprawy, osoby [...] i [...] uzyskały (jako osoby fizyczne) wpis do ewidencji producentów i posiadają nadane numery gospodarstw na podstawie przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Należy jednak podkreślić, że – jak słusznie wskazuje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Zgodnie bowiem z definicją gospodarstwa (art. 2 lit. b rozporządzenia Nr 73/2009) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 2 lit. a i b rozporządzenia Nr 73/2009, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 386/12, Sąd wskazał, że "środki pomocowe pochodzące z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w większości są finansowane z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r.). Stosownie do ww. rozporządzenia środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku podmiotów należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. W takiej sytuacji następuje naruszenie § 12 cyt. rozporządzenia z 17 lipca 2008 r. (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – dopisek Sądu), którego celem jest umożliwienie uzyskania środków pomocowych jak największej liczbie podmiotów spełniających wymogi prawne, a nie grupie przedsiębiorstw powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo oraz planujących wykonać jedno kompleksowe przedsięwzięcie, z którego korzyści odniosłyby osoby działające w ramach tych podmiotów".

Poszczególne działania realizowane w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich winny przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju tych obszarów, co zapisano również w punkcie 33 preambuły do rozporządzenia Nr 1698/2005 (cyt. "płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami powinny przyczyniać się, poprzez nieprzerwane użytkowanie gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i wspierania zrównoważonych systemów rolniczych").

W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone przez organy Agencji postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Modulacje płatności wprowadzone przepisami krajowymi nie eliminują z płatności nikogo lecz wprowadzają stosowanie niższych kwot płatności dla większych obszarów gospodarstw rolnych. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW ma realizować cel zrównoważonego rozwoju tych obszarów nie tylko w aspekcie związanym z właściwym wykorzystaniem zasobów naturalnych ale też, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy w aspekcie społecznym i ekonomicznym dążąc do uzyskania spójności poprzez np. zmniejszanie różnic i nierówności społecznych.

Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia Nr 73/2009, systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia.

W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skumulowanie wysokich kwot wsparcia w rękach podmiotu zarządzającego kilkoma podmiotami i zamiar uzyskania większej kwoty wsparcia aniżeli miałaby wynikać z przepisów modulacyjnych należy uznać za działanie sprzeczne z systemem wsparcia.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów Skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i wspólnotowego.

Nie znalazły też uznania Sądu zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów proceduralnych. Wbrew zarzutom Skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił swoją ocenę stanu faktycznego, która różni się od oceny prezentowanej przez Stronę postępowania. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 138 K.p.a. uznać należy za chybione. Z treści mającego w sprawie zastosowanie przepisu art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto (ust. 3) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu organ orzekający w sprawie nie naruszył powołanych przepisów, należy przy tym podkreślić, że art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne odwoływanie się w tej kwestii do przepisu K.p.a., który wobec szczególnej regulacji nie znajduje zastosowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 863/11, LEX nr 1217430). Analiza akt wykazuje, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna, w sprawie zaś nie występuje, zarzucane skargą, przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, nie ma też nieuprawnionych wniosków wypływających z tej oceny. Strona skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu nie przedstawiła takiej argumentacji, która usprawiedliwiłaby występowanie przez każdy z podmiotów z osobna o płatności, o które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mógł wystąpić jeden podmiot.

Reasumując w ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie Skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011. Mając na uwadze wskazane przepisami progi modulacyjne, zawiązanie przez [...] i [...] dwóch ww. spółek kapitałowych i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników, skoro podmioty te nie wykazują faktycznej odrębności, a jedynie odrębność pozorną w kwestiach dotyczących prowadzonej działalności rolniczej.

W konsekwencji powyższe skutkowało odmową przyznania Skarżącej płatności, a zatem brak podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. W kontekście powyższych przepisów podniesione przez Skarżącą zarzuty nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.