Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 114/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 68 par. 1, art. 70 par. 1 i 2, art. 69
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 46 ust. 1 i 3, art. 2 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 618
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej -tj.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Zarządu Powiatu C.– T. z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szpitala I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Zarządu Powiatu C. – T. na rzecz skarżącego kwotę 797,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (dalej: "uchwała nr [...]") Zarząd Powiatu C.-T. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm., dalej: "u.s.p.") i art. 42 § 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 596 z późn. zm.) powierzył M. S., dotychczasowemu p.o. dyrektora ds. leczniczych, za jego zgodą, pełnienie obowiązków dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. w T. Organ wskazał zarazem, że pełnienie tych obowiązków będzie realizowane do czasu zakończenia procedury związanej z odwołaniem dotychczasowego dyrektora jednostki, jednak w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w uchwale własnej nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (dalej: "uchwała nr [...]") postanowiono o wszczęciu procedury odwołania W. B. ze stanowiska dyrektora wspomnianego szpitala. W tym samym dniu – ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości zarządzania jednostką i kontunuowania jej bieżącej działalności – powierzono omawianą uchwałą nr [...] pełnienie funkcji dyrektora rozważanego szpitala M. S. na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. W tym czasie podjęte zostaną czynności związane z odwołaniem dotychczasowego dyrektora szpitala, wykonującego jednocześnie mandat radnego Rady Miejskiej w T.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. W. B. w trybie art. 87 § 1 u.p.s. wezwał Zarząd Powiatu C.-T. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie powyższej uchwały nr [...], zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie: (1) art. 32 ust. 5 u.p.s. przez przekroczenie kompetencji i bezpodstawne powierzenie obowiązków kierownika podmiotu leczniczego, (2) art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618) przez wyłonienie kierownika podmiotu leczniczego poza konkursem oraz przez powierzenie pełnienia funkcji kierownika tego podmiotu, mimo że dotychczasowy kierownik nie został pozbawiony zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu wydania uchwały nr [...] podjęto szereg czynności faktycznych uniemożliwiających mu dalsze sprawowanie funkcji (m.in. zaplombowano wejście do gabinetu, zablokowano dostęp do dokumentacji i sprzętu). Niemniej do chwili złożenia omawianego wezwania do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Powiatu C.-T. nie podjął uchwały w przedmiocie odwołania W. B. z zajmowanego stanowiska. Pozostaje on zatem nadal dyrektorem Szpitala Powiatowego im. J. P. w T. i ponosi odpowiedzialność za jego zarządzanie. Co więcej, uchwała nr [...] nie jest tożsama z uchwałą odwołującą dyrektora szpitala i nie skutkuje odsunięciem skarżącego od pełnienia obowiązków kierownika tej placówki. Skarżący zaznaczył również, że z żadnego z przepisów powołanej ustawy o działalności leczniczej lub innego aktu normatywnego nie można wyprowadzić kompetencji zarządu powiatu do podjęcia uchwały w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego. Organ administracji publicznej może bowiem jedynie powoływać i odwoływać kierowników jednostek organizacyjnych, a nie powoływać osoby pełniące obowiązki tych kierowników. Kwestionowana uchwała prowadzi przy tym do naruszenie przepisów o powoływaniu dyrektora szpitala w drodze konkursu. Szczegółowe zasady przeprowadzania takiego konkursu zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. poz. 182). Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia, konkurs na rozważane stanowisko przeprowadza komisja konkursowa powołana przez właściwym podmiot w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stanowisko dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. w T. nie zostało zwolnione. Skarżący podniósł również, że jest czynnie legitymowany do wystąpienia z omawianym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Akt ten uniemożliwia mu bowiem pełnienie funkcji kierownika podmiotu leczniczego, mimo że nie został on odwołany z zajmowanego stanowiska. Taki stan narusza zarazem art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm., dalej: "k.p.") przyznający pracownikowi nie tylko obowiązek, lecz także prawo do świadczenia pracy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. W. B. zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu C.-T. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację sformułowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu C.-T. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że podstawą wydania uchwały nr [...] był art. 32 ust. 2 pkt 5 u.p.s. Ponadto art. 42 § 4 k.p. pozwala w uzasadnionych przypadkach na powierzenie pracownikowi innej pracy niż określona w umowie na czas nieprzekraczający 3 miesięcy w roku kalendarzowym, jeżeli nie powoduje to obniżenia wynagrodzenia i odpowiada kwalifikacjom pracownika. M. S., który ma pełnić obowiązki realizowane dotychczas przez skarżącego, wyraził zgodę na takie powierzenie funkcji. Tym samym zmodyfikowano (rozszerzono) zakres jego obowiązków. Uzasadniona potrzeba pracodawcy została z kolei określona w powołanej uchwale nr [...] i wiązała się ona z wszczęciem procedury odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szpitala. Podkreślono, że w związku z uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Zarząd Powiatu C.-T. skierował do skarżącego oświadczenie, iż zwalnia go z tym dniem z obowiązku świadczenia pracy przy zachowaniu prawa do wynagrodzenia do dnia [...] grudnia 2015 r. z możliwością przedłużenia. Organ administracji publicznej podkreślił, że mimo przekonania o słuszności wydanego rozstrzygnięcia, nie mógł on podjąć decyzji w sprawie natychmiastowego odwołania skarżącego, gdyż konieczna była w tej mierze zgoda Rady Miasta T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 595 z późn. zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.p.s., do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jak wynika przy tym z § 1 Statutu Szpitala Powiatowego im. J. P. w T., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Powiatu C.-T. z dnia [...] grudnia 2012 r. (k. 41-48 akt sądowych), wymieniony Szpital stanowi podmiotem leczniczym prowadzonym formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Stwierdzenie to nawiązuje w konsekwencji do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618 z późn. zm.), w świetle którego podmiotami leczniczymi są m.in. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 powołanej ustawy o działalności leczniczej w zw. z 6 ust. 2 tejże ustawy, że jednostki samorządu terytorialnego mogą prowadzić samodzielne zakłady opieki zdrowotnej.

Jednocześnie z art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, a zatem także za zarządzanie samodzielnym zakładem opieki zdrowotnej, ponosi kierownik. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy, kierownikiem jest osoba uprawniona do kierowania podmiotami wykonującymi działalność leczniczą i ich reprezentowania na zewnątrz, jeżeli przepisy powołanej ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w art. 46 ust. 3 rozważanej ustawy wskazuje, że w przypadku podmiotów leczniczych, niebędących przedsiębiorcami, podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. Tym samym ustawodawca ustanawia kilka równorzędnych form zatrudnienia danej osoby na stanowisku kierownika powyższego podmiotu leczniczego.

Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że W. B. został zatrudniony na stanowisku dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. w T. na podstawie powołania. Fakt ten nie był kwestionowany przez żadną ze stron, a zatem należy uznać go za bezsporny. Jednocześnie przytaczana wcześniej ustawa o działalności leczniczej zawiera jedynie zręby regulacji dotyczącej treści stosunku pracy nawiązywanego z kierownikiem podmiotu leczniczego. Tym samym w pozostałym zakresie należy odwołać się do ogólnego uregulowania, tj. do przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm., dalej: "k.p.").

Zgodnie z art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 46 ust. 3 powołanej ustawy o działalności leczniczej. Jak wynika przy tym z art. 68 § 11 k.p., stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje na czas nieokreślony, a jeśli pracownik został powołany na podstawie przepisów szczególnych, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Ponadto w myśl art. 70 § 1 k.p. pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony. Rozwiązanie to pozostaje zarazem w zgodzie z art. 69 pkt 1 k.p., wyłączającego w rozważanym zakresie stosowanie ogólnej regulacji o trybie postępowania przy rozwiązaniu umów o pracę. Wreszcie, ustawodawca wskazuje w art. 70 § 2 k.p., że odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę.

Abstrahując zatem od pytania, czy możliwe jest jedynie powierzenie pełnienia funkcji na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.p.s. bez powoływania danej osoby na określone stanowisko, należy podkreślić, że w świetle art. 2 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 43 ust. 1 tejże ustawy zasadniczo w tym samym czasie tylko jedna osoba może być kierownikiem samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. Konkluzję tę potwierdza również treść § 7-10 powołanego Statutu Szpitala Powiatowego im. J. P. w T., w których to przepisach jest mowa konsekwentnie o jednym dyrektorze jako kierowniku omawianego podmiotu leczniczego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika tymczasem, że na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (dalej: "uchwała nr [...]") Zarząd Powiatu C.-T. powierzył M. S. pełnienie obowiązków dyrektora Szpitala Powiatowego im. J. P. w T.do czasu zakończenia procedury odwołania dotychczasowego kierownika tej jednostki organizacyjnej, nie dłużej jednak niż na okres 3 miesięcy. Z samej treści powołanej uchwały wynika zatem bezspornie, że w chwili podejmowania wymienionego aktu z dnia [...] października 2015 r. W. B. pozostawał nadal kierownikiem podmiotu leczniczego, a zatem, wbrew twierdzeniom organu administracji publicznej, nie było możliwości ustanowienia obok niego dodatkowej osoby pełniącej tę samą funkcję. Dopiero ewentualne odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska otwierałoby – przynamniej prima facie – możliwość rozważania, czy uprawnione jest tymczasowe powierzenie wykonywania obowiązków kierownika poruszanego Szpitala osobie trzeciej.

Przedstawiony wyżej wymóg nie został zachowany w rozpatrywanej sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sądowych wynika bowiem, że na mocy uchwały nr [...] Zarządu Powiatu C.-T. z dnia [...] października 2015 r. postanowiono jedynie o wszczęciu postępowania związanego z odwołaniem skarżącego z zajmowanego stanowiska (k. 18 akt sądowych). Takie postępowanie jedynie mogło, a nie musiało, zakończyć się wynikiem negatywnym dla skarżącego. Wykluczone jest zatem uznanie, że powołana uchwała nr [...] pozwalała na powielenie kompetencji kierownika podmiotu leczniczego. Tym samym należy uznać, że stanowisko organu administracji publicznej, wyrażone w uchwale nr [...], okazało się przedwczesne i jako takie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Sąd pragnie także podkreślić, że skarżący posiadał w niniejszej sprawie interes prawny do wniesienia skargi z dnia [...] stycznia 2016 r. (k. 3-10 akt sądowych). Podstawę zaskarżanie kontrolowanego aktu stanowił bowiem art. 87 § 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uwzględniając bowiem tok wcześniejszych rozważań, należy wskazać, że uchwała nr [...] w sposób niedozwolony ingerowała w sferę wykonywania obowiązków pracowniczych, zakreśloną m.in. w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy o działalności leczniczej oraz w przepisach cytowanej ustawy – Kodeks pracy. Tym samym wymieniona uchwała oddziaływała na sferę prawną skarżącego, choć on sam nie został w niej bezpośrednio wymieniony.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...].

Sąd orzekł o kosztach postępowania na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).