Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2745/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 16, art. 17, art. 19, art. 22, art. 23
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1477/15 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Prezydenta W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1477/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (błędnie oznaczoną jak decyzja nr [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 2272 m² położonej w W., przy ul. G. i K., oznaczonej jako grunty tabelowe wsi W. dz. nr [...], [...] i [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1975 r. został złożony przez K. S. 21 maja 2008 r. Sąd wyjaśnił, że w przypadku decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, kontrola jej legalności wymaga uwzględnienia charakteru tego postępowania i przesłanek nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/2002) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Sąd I instancji ocenił, że postępowanie w sprawie nieważność decyzji dotychczasowej zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 156 k.p.a., działanie w trybie nadzoru wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja dotychczasowa wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej: z.t.w.n.). Wywłaszczenie dokonane zostało na cel zgodny z art. 3 ust. 1 i 2 z.t.w.n., pod budowę osiedla mieszkaniowego "W. [...]", decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko Ministra, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisu art. 6 ust. 4 z.t.w.n., który umożliwiał zaniechanie rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jeżeli ich prowadzenie napotykało na trudne do pokonania przeszkody. Objęta wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomość stanowiła uprzednio własność W. S., który zmarł 25 stycznia 1928 r., a postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone po nim dopiero w 1989 r. W tych okolicznościach przeprowadzenie rokowań nie było możliwe. Sąd I Instancji zwrócił przy tym uwagę, że do zstępnych zmarłego właściciela (S. S., W. S., J. S., W. S. i N. C.) została skierowana oferta z dnia 17 lutego 1975 r., jak też zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która została przeprowadzona w dniu 2 czerwca 1975 r.

Sąd ocenił, że naruszenie w postępowaniu wywłaszczeniowym ówczesnego art. 85 k.p.a. regulującego dokonywanie zawiadomień o rozprawie z siedmiodniowym wyprzedzeniem, jak też naruszenia art. 17 ust. 1, art. 18 i art. 19 z.t.w.n. nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Tego rodzaju naruszenia, dotyczące procesowych obowiązków organu, związanych z zapewnieniem stronie udziału w postępowaniu mogą być rozważane w kontekście przesłanek do wznowienia postępowania.

Sąd I instancji uznał, że nie może także świadczyć o rażącym naruszeniu prawa brak ustanowienia w postępowaniu kuratora spadku, skoro zstępni dotychczasowego właściciela użytkowali nieprzerwanie nieruchomość stanowiącą majątek spadkowy i byli organowi wywłaszczeniowemu znani.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że nie można utożsamiać doręczenia decyzji z jej skierowaniem do określonej osoby. Wada z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Natomiast faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.( por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1935/11). W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 1975 r. została skierowana do spadkobierców W. S. i wypłatę przyznanego odszkodowania nieustalonym spadkobiercom uzależniała od wykazania uprawnień do spadku. Z tego względu jednoczesne doręczenie decyzji innemu podmiotowi, jakkolwiek wadliwe, nie prowadziło do powstania tego rodzaju skutków, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, bo nie rozstrzygało o żadnym uprawnieniu ani obowiązku tego podmiotu.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko Ministra, że powodem do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być sporządzenie opinii szacunkowych nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz brak biegłego na rozprawie, nie wskazano bowiem w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłego wpisanego na listę Prezydium Rady Narodowej W. zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z wymienionej listy, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy Prezydium Rady Narodowej w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści Zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 1974 r. nie narusza prawa.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru uznające za prawidłową zawartą w decyzji informację dotyczącą terminu wypłaty odszkodowania. Dokonanie wypłaty odszkodowania uzależnione było od uzyskania przez spadkobierców dokumentów potwierdzających nabycie spadku, termin do zgłoszenia się osób uprawnionych po wypłatę odszkodowania wynikał z art. 12 ust 1 z.t.w.n., zaś niezgłoszenie się w tym terminie stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy skutkować miało przekazaniem kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sądowi I instancji zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 17, 19 ust. 1, 19 ust. 2, 21, 22, 23 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 z.t.w.n. polegające na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, błędnie przyjmując, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] sierpnia 1975 r. została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów:

- art. 17 z.t.w.n. przez zaniechanie zawiadomienia spadkobierców W. S. oraz osób zainteresowanych o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego,

- art. 19 ust. 1 z.t.w.n. przez wyznaczenie rozprawy na 2 czerwca zawiadomieniem z 27 maja 1975 r. – tj. bez zagwarantowania stronom i osobom zainteresowanym możliwości przeglądania akt w terminie 14 dni oraz na nieokreśleniu prawidłowej daty rozprawy,

- art. 19 ust. 2 z.t.w.n. przez wyznaczenie rozprawy bez zachowania 7-dniowego terminu,

- art. 21 z.t.w.n. przez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy – organ po dniu 20 czerwca 1975 r. wysyłał zawiadomienia o rozprawie, po czym przeprowadził w dniach 26 czerwca i 30 czerwca jedynie przesłuchania stron/osób zainteresowanych pod rygorem odpowiedzialności z art. 247 k.k. – nie zaś rozprawę,

- art. 22 z.t.w.n. przez wydanie decyzji i ustalenie odszkodowania bez przesłuchania biegłych na rozprawie oraz bez szczegółowego uzasadnienia,

- art. 22 z.t.w.n. przez ustalenie odszkodowania na podstawie elaboratów szacunkowych powołanego przez wnioskodawcę na potrzeby oferty, nie zaś na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego,

- art. 23 ust. 1 pkt 4 z.t.w.n. przez zaniechanie określeniu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy odszkodowania ma charakter wariantowy, uzależniony od indywidualnych cech osoby uprawnionej do odszkodowania,

- art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 z.t.w.n. przez zaniechanie wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w sytuacji, gdy takie postępowanie było warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ ubiegający się o wywłaszczenie przeprowadził w dniu 24 lutego 1975 r. rozmowę jedynie z sześcioma osobami (przy czym posiadał dane i adresy przynajmniej 16 osób, co wynika wprost z karty 25 i 26 akt, jak również z wniosku wywłaszczeniowego z 18 marca 1975 r.). Ubiegający się o wywłaszczenie we wniosku wywłaszczeniowym nie wskazał "na przeszkody trudne do pokonania", przemawiające za zwolnieniem z obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 z.t.w.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął rozważania nad naruszeniem art. 6 ust. 1 z.t.w.n. (obowiązkiem wyczerpania drogi dobrowolnej sprzedaży), rozważania w zakresie rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Sąd odniósł do treści samej decyzji wywłaszczeniowej. Właściwe postępowanie wywłaszczeniowe mogło zostać przeprowadzone dopiero po realizacji obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 lub wykazania przez ubiegającego się o wywłaszczenie, że rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłyby na przeszkody trudne do pokonania.

W niniejszej sprawie J. S. do protokołu przesłuchania z 30 czerwca 1975 r. podał, że nieruchomość stanowi majątek spadkowy po rodzicach, a dokument stwierdzającego tytuł własności tej działki jest w posiadaniu W. S. Mimo tego wskazania na konieczność zwrócenia się do W. S. – jako osoby posiadającej wiedzę co do kręgu spadkobierców, organ wywłaszczeniowy całkowicie zlekceważył ten fakt i zakończył postępowanie nawet bez próby ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców – osób które powinny przynajmniej zostać zawiadomione o prowadzonym postępowaniu.

Zawiadomieniami z 27 maja 1975 r. Urząd Dzielnicy W. postanowił poinformować osoby zainteresowane o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczył termin rozprawy na dzień 2 czerwca. Akta sprawy budzą wątpliwość, czy zawiadomienia do osób zainteresowanych w ogóle zostały wysłane, znajduje się w nich wyłącznie zwrotne potwierdzenie odbioru od jednej osoby. Także notatka służbowa z 20 czerwca 1975 r. o ponownym wysłaniu wezwań do zainteresowanych osób, wobec braku zwrotnych potwierdzeń odbioru, potwierdza taką wątpliwość. Wysoce zastanawiającym jest brak potwierdzeń odbioru od kilkunastu osób tym bardziej, że brak jest oświadczenia, iż zawiadomienia w ogóle zostały wysłane. Natomiast ponownie wysyłając wezwania, organ powinien ponowić rozprawę z udziałem osób prawidłowo zawiadomionych. Po ponownym wysłaniu zawiadomień organ nie przeprowadził rozprawy – w zamian za to przesłuchał cztery osoby pod rygorem odpowiedzialności z art. 247 k.k. Działanie organu wywłaszczeniowego, w szczególności pozorne zawiadomienie o pierwotnej rozprawie oraz późniejsze zastosowanie trybu "przesłuchiwania" wskazuje, że organ świadomie naruszył przepisy nie tylko w zakresie ustawowych terminów, lecz przede wszystkim naruszył obowiązek przeprowadzenia rozprawy – po zawiadomieniu z 20 czerwca 1975 r. Rozprawa bowiem była warunkiem koniecznym wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Także rozprawa z 2 czerwca 1975 r. z udziałem jedynie S. Ś. została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 22 z.t.w.n., na rozprawie powinni być przesłuchani biegli. Wysłuchanie biegłych na rozprawie stanowiło dla stron i osób zainteresowanych gwarancję weryfikacji sposobu określenia odszkodowania.

W niniejszej sprawie organ nie dał stronom szansy do zapoznania się z aktami sprawy, jak również nawet nie zapoznał stron z pisemną opinią. Jak to zostało odnotowane – organ jedynie "zapoznał z wysokością odszkodowania," nie zaś z samym elaboratem szacunkowym.

W aktach postępowania administracyjnego znajdują się trzy elaboraty szacunkowe wykonane do działek [...], [...] oraz [...] plus aneks do elaboratu – działki nr [...]. Wszystkie elaboraty (z wyjątkiem dz. [...]) zostały wykonane w czterech wariantach w uzależnieniu od indywidualnych cech osoby wywłaszczonej. Suma kwot określonych w poszczególnych wariantach nie odpowiada kwotom określonym w decyzji z [...] sierpnia 1975 r. W konsekwencji kwota odszkodowania nie odpowiada wartościom określonym w operatach szacunkowych, elaboraty szacunkowe dotyczące działek [...] i [...] sporządzone zostały na potrzeby oferty w czterech wariantach, a decyzja wywłaszczeniowa jest decyzją "dwuwariantową". Z decyzji nie sposób wysnuć, które warianty zostały przyjęte za podstawę decyzji oraz dlaczego tylko dwa. Powyższe wątpliwości byłyby usunięte, gdyby Naczelnik Dzielnicy W. powołał biegłych, nie zaś korzystał z elaboratów wykonanych przez wnioskodawcę na potrzeby rokowań. Także gdyby osoby zainteresowane miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, możliwość uczestniczenia w rozprawie, jak również uzyskania wyjaśnień na rozprawie od biegłych powołanych przez organ, treść decyzji w zakresie kwot odszkodowania mogłaby zostać zweryfikowana, jak również mogłaby zostać zweryfikowania kwestia konkretnych wariantów odszkodowań. Zarówno brak powołania przez organ biegłych jak również nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 z.t.w.n.

Zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 z.t.w.n.– tj. braku określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania wiąże się z wariantową formą określenia odszkodowania w zależności od indywidualnych cech osób wywłaszczonych. Możliwość określenia odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców była kwestionowana w orzecznictwie (co prawda z innych przyczyn niż w niniejszej sprawie) – w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 839/09. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania w pkt II została określona wariantowo 18.176 zł lub 34.080 zł. W pkt III zaś odszkodowanie zostało przyznane "nieustalonym spadkobiercom W. S.". Łączne, wariantowe ustalenie odszkodowania na rzecz nieokreślonych spadkobierców jest niedopuszczalne albowiem skutkuje tym, że decyzja nie określa jednoznacznie praw przysługujących danej osobie, kto i na jakiej podstawie ustali, z której "puli" odszkodowanie będzie przyznane konkretnemu spadkobiercy, ile będzie ostatecznie wynosiło zobowiązanie Skarbu Państwa, jaka kwota winna zostać wpłacona do depozytu sądowego. Decyzja wywłaszczeniowa powinna określać zasady, w jaki sposób kwota odszkodowania podlega podziałowi pomiędzy spadkobierców (czy proporcjonalnie do udziałów w nieruchomości, czy w częściach równych, czy jest to wierzytelność solidarnie przysługująca wszystkim wierzycielom). Tego typu wada jest wadą kwalifikowaną, uniemożliwiającą ustalenie podstawowych praw i obowiązków płynących z takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej uwzględnienie. Podkreślił, że następcy prawni zmarłego właściciela byli organowi znani.

W piśmie procesowym z 20 września 2017 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej, a skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko, że naruszenia wymienionych w niej przepisów u.z.t.w. nie miały charakteru rażącego. Kwestia wagi ewentualnych naruszeń prawa przy wydaniu decyzji dotychczasowej ma zatem w sprawie zasadnicze znaczenie.

Sąd I instancji trafnie scharakteryzował zarówno instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przesłanki warunkujące uznanie naruszeń za rażące. Przesłanką ustawową nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa (wymienione obok przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej). Należy zatem uznać, że ustawodawca dopuszcza, aby decyzje dotknięte wadami i wydane z naruszeniem prawa o niekwalifikowanym charakterze, pozostawały w obrocie prawnym, jeżeli nie zostaną z niego wyeliminowane w trybie odwoławczym lub o wznowienie postępowania. Jedynie przypadki naruszeń o charakterze rażącym mogą stanowić podstawę do usunięcia decyzji z obrotu prawnego – i to ze skutkiem ex tunc, co jest następstwem stwierdzenia nieważności. O wadze przesłanki rażącego naruszenia prawa świadczy także to, że stwierdzenie nieważności na jej podstawie nie jest ograniczone w czasie, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Pomimo zastrzeżeń co do konstytucyjności takiego rozwiązania wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, ustawodawca, mimo dokonanej obszernej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zdecydował o ograniczeniu zakresu stosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie brak jest oczywiście podstaw do rozważania znaczenia wyroku TK, sprawa nie dotyczy wszak decyzji będącej podstawą nabycia prawa. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stan ten daje jednak podstawę do uznania, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może być uznana za spełnioną wyłącznie w przypadkach naruszeń kwalifikowanych, szczególnie ciężkich, gdy decyzja stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Mniej poważne uchybienia, w przypadku decyzji nieostatecznych mogą stanowić podstawę do zastosowania zwykłego środka zaskarżenia i uchylenia decyzji, zaś w przypadku decyzji ostatecznych, prymat zyskuje zasada trwałości decyzji. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 1975 r. nie zostało wniesione odwołanie, mimo że niewątpliwie co najmniej część zstępnych zmarłego właściciela miała wiedzę o jej wydaniu, a zgodnie z art. 29 ust. 2 z.t.w.n. odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej mogły wnosić także osoby zainteresowane, nie tylko właściciele czy posiadacze nieruchomości wywłaszczanej. Od wydania decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 33 lata, w trakcie biegu tego okresu osoby zainteresowane nie podejmowały żadnych kroków prawnych skierowanych na zwalczenie decyzji.

Zasada, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa mogą uzasadniać jedynie kwalifikowane przypadki naruszeń ma szczególne znaczenie w sytuacjach, kiedy od wydania decyzji upłynął okres kilku dziesięcioleci. Ostrożności w ocenie zachowania standardów procesowych wymaga kontrola postępowania, w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja. Nie można w szczególności zakładać, że stan materiałów archiwalnych dostarcza adekwatnych informacji o przebiegu postępowania, nie można także przyjmować, że brak określonych dokumentów świadczy o wadach postępowania. Warunkiem łączenia konsekwencji z brakami w materiale dowodowym jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednie wykazanie, że brak określonych materiałów postępowania narusza przepisy o archiwizacji i jest skutkiem naruszenia przez organ ciążącego na nim prawnego obowiązku przechowania tych materiałów lub przekazania do stosownego archiwum. W przeciwnym wypadku braki w zachowanych aktach sprawy nie są wystarczającym powodem do przyjęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przy uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

Nie jest skuteczny zarzut dotyczący art. 17 z.t.w.n. Po pierwsze przepis ten ma złożoną strukturę, zawiera kilka norm prawnych dotyczących zróżnicowanych okoliczności, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje, której z nich dotyczy zarzut. Jeżeli chodzi o zarzut zaniechania zawiadomienia spadkobierców zmarłego właściciela to trzeba stwierdzić, że jakkolwiek w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego można mówić o ustalonym kręgu zstępnych zmarłego właściciela nieruchomości, to nie byli ówcześnie ustaleni jego spadkobiercy, nie istnieje bowiem konieczny związek między tymi dwiema kategoriami podmiotów i ich tożsamość. Postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone dopiero w roku 1989 r., a zatem po prawie 60 latach od śmierci poprzedniego właściciela. Nie jest również w sprawie tak, że w toku postępowania wywłaszczeniowego organ zbagatelizował fakt podjęcia przez osoby zainteresowane kroków prawnych w celu wykazania kręgu spadkobierców, kroki takie długo bowiem jeszcze nie zostały podjęte. Organ nie miał natomiast obowiązku z urzędu regulować stanu prawnego nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 17 z.t.w.n. poprzez zaniechanie zawiadomienia spadkobierców o wszczęciu postępowania nie znajduje zatem potwierdzenia.

Regulacje ustawy z 1958 r. wskazują, że ustawodawca ówczesny wziął pod uwagę skutki, jakie w życiu społecznym i stosunkach własnościowych wywołała II wojna światowa. Przewidziany w przepisach przebieg postępowania uwzględnia w konsekwencji udział w postępowaniu nie tylko właścicieli nieruchomości, ale także ich posiadaczy, a także osób zainteresowanych i osób biorących w nim udział w charakterze strony, niezależnie od udziału właściciela nieruchomości. Obowiązek zawiadomienia za dowodem doręczenia istniał na podstawie art. 17 ust 1 ustawy jednak tylko wobec właściciela (posiadacza nieruchomości) i osób, którym służyły do niej prawa rzeczowe ograniczone. W sprawie zawiadomienie takie zostało dokonane (zawiadomienie z 27 maja 1975 r.). Jeżeli krąg jego adresatów był wadliwy i skutkował pominięciem posiadacza nieruchomości albo doręczenie było nieskuteczne, stronie ewentualnie pominiętej w postępowaniu służył wniosek o wznowienie postępowania. Jest to odrębny środek prawny, rodzący inne skutki prawne niż wniosek o stwierdzenie nieważności i oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, wobec czego nie mogą być stosowane zamiennie, przesłanka wznowienia postępowania nie może służyć jako argument wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Trzeba też zwrócić uwagę, że przepis art. 17 ustawy przewidywał możliwość zawiadamiania osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane, za pomocą obwieszczeń na tablicy ogłoszeń. Takie obwieszczenie publiczne zostało dokonane zawiadomieniem z 27 maja 1975 r. przeznaczonym do wywieszenia na tablicy ogłoszeń, z podaniem, że nieruchomość nie jest uregulowana w księdze wieczystej i znajduje się w posiadaniu S. S., W. S., M. P. i innych. Przepis art. 17 ust. 2 z.t.w.n. dopuszczał zatem co do zasady przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego bez faktycznego udziału osób zainteresowanych. Jeżeli miejsce ich pobytu było jednak znane organowi, to ewentualne zaniechania skutkujące pozbawieniem udziału w postępowaniu, także w tych przypadkach stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania, a nie wniosku o stwierdzenie nieważności.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 z.t.w.n. dotyczący niezachowania przewidzianych w nim terminów. Zarzut ten musi być oceniany w kontekście przesłanki nieważności. Uchybienia procesowe, które mogły skutkować pozbawieniem stron udziału w postępowaniu, jak wyżej wskazano, stanowić mogły podstawy do żądania wznowienia postępowania. Wskazane w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy terminy miały niewątpliwie związek z prawami strony do czynnego uczestniczenia w postępowaniu i ich ewentualne naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako przejaw rażącego naruszenia prawa.

Podobnie sprawa wygląda w odniesieniu do skuteczności przeprowadzonej rozprawy w dniu 2 czerwca 1975 r. Jej przeprowadzenie jest bezsporne, wobec czego nie można uznać zarzutu naruszenia art. 21 ustawy poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia rozprawy. Natomiast kwestia zapewnienia w niej udziału stronom postępowania, jak wyżej wskazano, pozostaje w zawiązku z podstawami wznowienia postępowania. Kwestia kompletności akt i brak dowodów zawiadomienia o rozprawie nie może stanowić podstaw do kwestionowania skuteczności działania organu. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 21 z.t.w.n. (bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) został natomiast połączony z faktem przeprowadzonych przesłuchań osób wezwanych po 20 czerwca 1975 r. Nie ma podstaw do twierdzenia, że organ był w tej sytuacji zobowiązany do ponowienia rozprawy. Jeżeli rozprawa przeprowadzona w dniu 2 czerwca 1975 r. naruszała prawa procesowe stron, stanowić to mogło przesłankę do wznowienia postępowania.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 22 ustawy dotyczący braku wysłuchania biegłych na rozprawie i sporządzenia opinii przez biegłych powołanych przez wnioskodawcę. Kwestia obecności biegłych na rozprawie nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na możliwe odmienne interpretacje art. 22 ustawy, który stanowi o "wysłuchaniu na rozprawie opinii biegłych". Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że brak biegłych na rozprawie nie oznacza w sposób konieczny rażącego naruszenia tego przepisu, jeżeli sporządzony był szacunek nieruchomości (wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2084/14). Na rozprawie w dniu 2 czerwca 1975 r. "zapoznano z wysokością odszkodowania" osobę na niej obecną. Nie ma podstaw do uznania, że świadczy to o pominięciu opinii biegłych przy ustalaniu odszkodowania, skoro opinia co do zasady odnosiła się o oszacowania wywłaszczanej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania. Odnotowanie faktu zapoznania z wysokością odszkodowania może zostać uznane za przedstawienie opinii biegłych, zakres tego przedstawienia nie jest możliwy obecnie do zweryfikowania i z tego powodu nie może dawać podstawy do przyjęcia, że w tej kwestii doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy.

Podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie daje także okoliczność dotycząca umocowania biegłych w powołaniu ich przez organ. Jak wskazano w wyroku NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1325/17, dokonanie wyceny przez biegłych na zlecenie inwestora stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednak naruszenia tego nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Ma to swoje oparcie w specyfice ówcześnie stosowanych sposobów szacowania wartości wywłaszczanych gruntów, opartych na urzędowych stawkach, a nie na analizie materiału porównawczego. Jak przy tym zostało ustalone, osoby sporządzające opinie jako biegli były wpisane na listę Prezydium Rady Narodowej W., zlecenie wykonania opinii pochodziło od organu administracji (Urzędu Dzielnicowego W.) i nie miało charakteru prywatnego.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący art. 23 ust. 1 pkt 4 z.t.w.n. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji wyjaśniły kwestię wariantowego określenia wysokości odszkodowania. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 24 ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania (art. 20 ustawy), jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. W rozpoznawanym przypadku żadna z tych kategorii osób uprawnionych do odszkodowania nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym, imienne wskazanie osób uprawnionych do odszkodowania nie było zatem możliwe. Wariantowe określenie wysokości odszkodowania nie sprzeciwiało się przyznaniu go spadkobiercom zmarłego właściciela. Jak wskazano, wariantowość związana była z tym, czy rolnictwo byłoby wyłącznym źródłem utrzymania uprawnionego do odszkodowania. Ustalenie kwot dla każdego z wariantów umożliwiało w przypadku wypłaty odszkodowania ustalenie kwot należnych poszczególnym kategoriom spadkobierców z tytułu przysługujących im udziałów w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. Nadto w sprawie nie podnoszono zarzutu nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 z.t.w.n., odnoszący się do wyczerpania trybu prowadzenia rokowań. Bezsporne jest wszak w sprawie, że w dacie prowadzenia postępowania nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu i w konsekwencji nie były znane osoby, z którymi byłoby możliwe zawarcie umowy nabycia nieruchomości. Wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości mogło być skierowane wyłącznie do właściciela, albowiem tylko on mógł dokonać zbycia prawa. Gdy osoba właściciela nie była ustalona, nadto nie toczyło się nawet postępowanie mające na celu jego wskazanie, w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 z.t.w.n., zwalniającego z obowiązku wystąpienia do właściciela o dobrowolne zbycie nieruchomości, osoba właściciela nie była ówcześnie znana.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postępowania Prezydenta W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., który w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę daje podstawę do zasądzenia od strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów jedynie na rzecz organu, którym w sprawie był Minister.