Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 570/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. i M.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2302/15 w sprawie ze skargi M.B. i M.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B i M.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Orzeczeniem z [...]października 1956r. Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie, [...], w tym m.in. działki nr [...] stanowiącej własność E. i P. A. (punkt 16 orzeczenia) i ustaleniu odszkodowania w kwocie 600 zł (punkt 9 orzeczenia).

Pismem z [...]maja 2009 r. M.B i M.A. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej działki numer [...]. Po wyjaśnieniu kwestii proceduralnych, ostatecznie właściwym do rozpoznania sprawy okazał się Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (decyzja z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...]Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej).

Decyzją z [...]sierpnia 2014 r. nr [...]Minister Infrastruktury i Rozwoju (zmiana nazwy) odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli M.B i M.A., spadkobiercy dawnych współwłaścicieli, zarzucając błędną wykładnię art. 156 § 1 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia podczas gdy orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej. Ponadto nie określono precyzyjnie celu wywłaszczenia. Obie te okoliczności stanowią, ich zdaniem, przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1956r. Nadto, doszło do naruszenie art. 11 i 104 § 2 Kpa poprzez zaniechanie całościowego rozpatrzenia okoliczności przedmiotowej sprawy w sytuacji, w której organ powinien był podjąć z urzędu wszelkie działania mające na celu ustalenie czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 2 Kpa oraz naruszenia art. 7 i 77 ust. 1 i 80 Kpa poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów. Ponadto wskazali na naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 52 ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 (Dz. U.1995, poz. 175) poprzez jego nie zastosowanie i pozbawienie skarżących prawa do uzasadnionego uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

Decyzją z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...].

Organ ustalił na podstawie wymienionych w decyzji postanowień sądów powszechnych, że następcami prawnymi byłych właścicieli są M.B i M.A.. Ustalono również, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład działek o numerach ewidencyjnych [...]z obrębu [...]. Zdaniem organu dokonano całościowego zebrania materiałów dowodowych między innymi wystąpiono do archiwum akt Nowych, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy o niezbędne dokumenty. Czyni to nieskutecznym zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego ponieważ zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wawer w dniach [...]października 1956 r. – [...]marca 1957 r. Było podstawą wpisu prawa własności do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa – Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...] w M., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...]z [...]października 2008 r. Od orzeczenia nie został złożony środek odwoławczy. Powołując art. 156 § 1 Kpa organ stwierdził brak wad uzasadniających w myśl tego przepisu stwierdzenie jego nieważności ponieważ:

• orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy tj. Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie, zgodne z art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 – w aktach brak jest dowodów wskazujących na okoliczność, że przedmiotowe orzeczenie rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą inna decyzją ostateczną;

• wykonalność orzeczenia nie budzi wątpliwości, jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą ani nie posiada wady powodującej jego nieważność z mocy prawa;

• nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu wydania go bez podstawy prawnej;

Orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 10, 21, 27-36 Dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952, nr 4 poz. 41) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 52, poz. 339).

Stosownie do art. 2 ww. dekretu prawo do przejmowania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, centralom spółdzielni itp. Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. 1953 nr. 52 poz. 340) określał pojęcie wykonawcy co oznaczało tego na czyj wniosek wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe. W niniejszej sprawie wywłaszczenie prowadzone było na wniosek przedsiębiorstwa państwowego Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M. (dalej jako "ZWWWN"), a więc podmiotu uprawnionego w świetle zapisów dekretu o wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 5 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych na podstawie opinii Prezydium właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na jej nabycie. Wniosek wykonawcy został przekazany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego przy piśmie [...] stycznia 1952 r. Do wniosku o udzielenie pozwolenia, zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu, dołączono zezwolenie Ministra Przemysłu Ciężkiego, znak [...]na zgłoszenie przez wykonawcę wniosku o nabycie nieruchomości celem uzyskania zezwolenie wymaganego przez art. 5 dekretu, odpis zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...]Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Nadzoru Urbanistycznego PRM w Warszawie z [...]stycznia 1952 r. wyrażające zgodę na lokalizację obiektu ZWWWN [...] w M., odpis zaświadczenia PWWRN Wojewódzkiej Komisji Panowania Gospodarczego Prezydium WWRN z [...] lutego 1951 r. stwierdzającego, że przeznaczenie terenu objętego wnioskiem wywłaszczeniowym jest zgodne z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, plan sytuacyjny nieruchomości z [...]maja 1951 r. Zezwoleniem z [...] lutego nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił pozwolenia ZWWWN [...]na nabycie pod rozbudowę zakładów nieruchomości położonych w M., w tym działki stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżących. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości w drodze publicznych obwieszczeń, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z 17 listopada 1949 r. (Monitor Polski A-29 poz. 1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z 11 kwietnia 1950 roku (Monitor Polski A-53 poz. 609). W związku z tym organ uznał, że procedura wywłaszczeń została zachowana.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Dekretu, wykonawca Narodowych Planów Gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5 obowiązany był wezwać właścicieli nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia do dobrowolnego odstąpienia jej za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Z notatki służbowej Komisji Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wawer z [...]maja 1952 r. wynikało, że nieruchomość przeznaczoną do wywłaszczenia stanowiła grunt rolny i oznaczona była jako działka nr [...]. Była niezabudowana. Jej grunt przewidziany był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę [...]w M. w związku z tym nie stanowiła ona gospodarstwa rolniczego albo ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego ani jedynej działki wywłaszczonego z domem ani działki przeznaczonej pod budowę tego domu. W związku z tym nie przysługiwało osobie wywłaszczeniowej żądanie nieruchomości zamiennego zgodnie z art. 8 ust. 2 dekretu, bowiem nie stanowiła ona nieruchomość uprzywilejowanej w rozumieniu tego dekretu. Ze znajdującego się w aktach wezwania bez daty i numeru, wynikało, że ZWWWN wystąpiły do wszytkach właścicieli nieruchomości o zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży za określoną w art. 28 dekretu cenę w terminie 15 dni od daty ogłoszenia wezwania. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od [...]maja 1953 r. do [...]czerwca 1953 r. Taki sposób wezwania był zgodny z przepisami dekretu oraz zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...]listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tych planów (M.P. 1949 mr A-89 poz.1084 ) Przepis § 4 ust. 5 zarządzenia stanowił, że w przypadku gdy ten sam wykonawca ma nabyć szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli może zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej "PKPG", dokonać zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli, dokonując tego na tablicy ogłoszeń miejsca położenia nieruchomości. Skoro przewodniczący PKPG zezwolił na dokonanie publicznego obwieszczenia to nie można uznać aby w tej części naruszono obowiązujące przepisy. Niepodanie konkretne oznaczonej ceny w wezwaniu przy jednoczesnym wyrażeniu gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie stanowi w ocenie organu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Złożony, zgodnie z art. 17 dekretu, wniosek o wywłaszczenie zawierał niezbędne elementy dla jego skuteczności. Zostały do niego dołączone, wymagane zgodnie z treścią art. 17 ust. 3, dokumenty tj. zezwolenie przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lutego 1952 r., dowód wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości, plan sytuacyjny nieruchomości sporządzony prze państwowe przedsiębiorstwo Miernicze Biuro Terenowe w Warszawie z [...]maja 1951r., zaświadczenia z ksiąg wieczystych. Postępowanie zostało wszczęte również poprzez umieszczenie zawiadomienia, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu (zawiadomienie z [...]października 1955 r.), które wisiało na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wawer od [...]października 1955 r. do [...] listopada 1955 r., co wynika z pisma tego Prezydium z [...] grudnia 1955 r. i było zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu. Odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa [...]listopada 1955 r. w której właścicieli nieruchomości, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie wzięli udziału.

Orzeczeniem z [...] października 1956 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekło m.in. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości (punkt 16 orzeczenia). Orzeczenie zawierało niezbędne elementy tego rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Wysokość odszkodowania w kwocie 600 zł wynikała z opinii szacunkowej z [...]lipca 1954 r. i była zgodna z przepisami rozporządzania Rady Ministrów z 28 listopada 1952 (Dz. U. 52 poz.399). Cena jednego hektara zastała ustalona na 1530 zł. Zgodnie z 24 ust. 1 dekretu orzeczenie doręczono wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych oraz właścicielowi nieruchomości, również poprzez obwieszczenie, zgodnie z art. 24 ust. 1 dekretu tj. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Wawer od [...]października 1956 r. do [...]marca 1957 r., co wynika z ręcznej adnotacji na jednym z jego egzemplarzy. Od orzeczenia nie wniesiono odwołania. Organ ustalił, że istotnie orzeczenie zostało skierowane do nieżyjącego w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego E.A., który zmarł [...] maja 1946 r. W trakcie postępowania żadna ze stron nie poinformowała organu o śmierci jednego ze współwłaścicieli. Postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone dopiero w 2008 r. (postanowienie SR dla Warszawy [...]z [...] lutego 2008 r., sygn. akt [...]). Spadek nabyła żona P.W. z domu S. (A.) oraz syn M.A. Brała ona udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, w związku z czym jej prawa jako następcy prawnego nie zostały naruszone. Organ wskazał, że dopiero połączenie dwóch okoliczności tj. skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawianie spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 Kpa. Taka sytuacja nie zaszła w tej sprawie. Żona zmarłego E.A. była również przedstawicielem ustawowym małoletniego M.A. Tym samym organ uznał za nieskuteczną argumentację stron o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Również i dlatego, że to z winy strony nie doszło do ujawnienia śmierci E.A.

Odnosząc się do zarzutu nie wskazania w orzeczeniu wywłaszczeniowym szczegółowego celu wywłaszczenia organ wskazał, że cel wynikał z wniosku z [...]sierpnia 1955 r. o wszczęcie postępowania i dołączonych do niego dokumentów z których wynikało, że nieruchomość ma być przeznaczona na budowę i rozbudowę obiektów przemysłowych wykonawcy. Poza tym z treści ustawy z 21 lipca 1950 r. o sześcioletnim planie rozwoju gospodarczego i budowy postaw socjalizmu na lata 1950 – 1950 (Dz. U. 1950, nr. 37 poz. 34), wynikało że cała gospodarka PRL została objęta narodowym planem gospodarczym którego wykonanie zostało powierzone przedsiębiorstwom państwowym i że planem została także objęta rozbudowa zakładów elektrotechnicznych na terenie W. Treść zezwolenia wskazywała więc, że wywłaszczenie następowało na cele ujęte w ustawie. Z dokumentami na podstawie których wszczęto postępowanie mogły zapoznać się strony, o czym zostały poinformowane zawiadomieniem z [...]października 1955 r. Na marginesie organ stwierdził, że powoływane przez skarżących wyroki NSA z 20 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1650/99 i z 17 lutego 2000 r., sygn. I SA 491/99 oraz wyrok TK z 24 października 2001 sygn. akt SK 22/01) dotyczą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc innego niż niniejsze postępowanie, które oparte jest o inne przesłanki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 i 104 § 2 Kpa organ stwierdził, że dokonał kompleksowej analizy sprawy, której rezultat zawarł w uzasadnieniu. Co do naruszenia art. 1 Protokołu nr [...] stwierdził, że wskazane w odwołaniu akty prawne nie mają zastosowania w niemniejszej sprawie jako, że zostały ratyfikowane przez Polskę prawie 50 lat po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego, co wyklucza ich zastosowanie w niniejszej sprawie. Za niezasadne uznał także pozostałe zarzuty zawarte w piśmie z [...]września 2014 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.B. i M.A. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 156 § 1 Kpa poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej podczas gdy:

a) orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jako skierowane do osoby zmarłej;

b) nieprecyzyjnie określono cel wywłaszczenia;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z braku zebrania materiału dowodowego;

3. art. 80 Kpa poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny przyjęcie tezy o braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P w zw. z art. 7 i 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny wskazując, tak jak we wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy, na:

- skierowanie orzeczenia do osoby zmarłej E.A. – co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia,

- brak skierowania rozstrzygnięcia do M.A. w sytuacji, w której organ nie poczynił ustaleń co do tego kto był jego opiekunem prawnym;

- zaniechanie ustalenia kręgu spadkobierców po E.A., a tym samym nie ustalenie kto był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia;

-nieprecyzyjne ustalenie w orzeczeniu celu wywłaszczenia, co stanowi samoistną przesłankę do stwierdzenia nieważności;

- naruszenie zasady proporcjonalności co doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oraz wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności w utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze –s kutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1134/04, Lex nr 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 145 Ppsa). Organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się do różnych wymienionych w decyzji podmiotów o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów źródłowych. Następnie dokonał ich analizy pod kątem możliwości istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Tok rozumowania organu znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Jest jasny, konsekwentny i logiczny.

Sąd wskazał, iż nie jest przedmiotem jego oceny ani wcześniej organu rozstrzyganie o tym jaka była rzeczywista wiedza organu na temat tego czy E.A. żyje czy też nie. Organ ocenia treść decyzji wyłącznie pod kątem stwierdzenia przesłanek do jej nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia noszącego cech rażącej wadliwości. Jak się wskazuje w orzecznictwie na ocenę czy istnieją wady o których mowa w art. 156 Kpa nie ma wpływu to czy organ wiedział czy nie o śmierci strony postępowania (wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10, Lex nr 1069629). W związku z tym bez istotnego znaczenia w tym aspekcie są wywody organu co do braku wiedzy na temat śmierci E.A.. Samo naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej to za mało aby stwierdzić nieważność orzeczenia tylko z tego powodu. Dla stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.

O ile rzeczywiście należy zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 września 1997 r, sygn. akt III SA 1425/96, Lex 32626). Nieważna jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawa a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności (wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 41819).

Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu nadanym ustawą z 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z 26 kwietnia 1949r.

Wbrew wywodom skargi nie zostało skierowane wyłącznie do E.A.a ale i jego żony P., która postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 2008 r. była wraz z M.A. jego spadkobiercą ustawowym. W dacie wywłaszczenia syn był osobą niepełnoletnią. Skarżący nie zaprzeczają tym faktom, choć wywodzą z nich inne skutki.

W ocenie Sądu okoliczność ta przesądza, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców ustawowych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z 14.10. 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08, dostępne w CBOSA). Sąd nie podziela poglądów skarżących, że wyżej powołany wyrok NSA dotyczy odmiennego stanu faktycznego. W tej sprawie i sprawie będącej przedmiotem obecnej oceny sądu orzeczenie zostało w istocie skierowane do osoby zmarłej i do spadkobierców ustawowych.

Zarzut skargi dotyczący nieustalenia przez organ spadkobierców E.A. i nie wykazania, iż matka M.A. była jego przedstawicielem ustawowym jest chybiony na etapie postępowania nieważnościowego. Nie mógł organ ustalać jego spadkobierców ponieważ nie wiedział, że jeden z adresatów zmarł, a żona zmarłego nie poinformowała o tym organu. Po drugie z mocy art. 56 § 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1950 r. Kodeks rodzinny (D.U. 1950, Nr 34, poz. 308), obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia wywłaszczeniowego władza rodzicielska z mocy prawa, w przypadku gdy jedno z rodziców nie żyło, przysługiwała drugiemu z rodziców. Władza rodzicielska, zgodnie z art. 54 tej ustawy polega m.in. na reprezentowaniu dziecka i zarządzaniu jego majątkiem. W związku z tym z mocy prawa P.A. była przedstawicielem ustawowym małoletniego syna także w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało przez skarżących wykazane aby było inaczej, tzn. aby opiekunem prawnym małoletniego była osoba inna niż matka. Niewskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowym syna zmarłego współwłaściciela z powodów o których była mowa wyżej (brak wiedzy o śmierci jego ojca) nie było możliwe.

Z punktu widzenia skutków jakie wywołało orzeczenie należy zatem uznać, że w tym aspekcie nie doszło do naruszenia prawa strony (małoletniego) do uczestniczenia w postępowaniu skoro samodzielnie nie mógł brać w nim udziału jako osoba małoletnia i skoro jego prawa wykonywała matka jako przedstawicielka ustawowa.

Odnosząc się do powołanych przez skarżących orzeczeń NSA Sąd stwierdził, że nie dotyczą one sytuacji w których w postępowaniu brali udział spadkobiercy zmarłego. Należy się w całej rozciągłości zgodzić z poglądem, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności o ile jednak poprzez działanie organu spadkobiercy zostali pozbawienie swych praw, pominięci. Także trafnie wskazują skarżący, że nie może być stroną postępowania osoba zmarła, skoro na skutek śmierci utraciła zdolność prawną. Żadne z licznie cytowanych in extenso przez skarżących orzeczeń nie dotyczy jednak sytuacji, w której obok osoby zmarłej decyzja była skierowana także do jej spadkobierców.

Drugim z powodów do stwierdzenia nieważności decyzji wskazywanych przez skarżących był fakt nieprecyzyjnego i mało szczegółowego określenia przez organ wywłaszczeniowy celu wywłaszczenia. Art. 21 ust. 2 dekretu z 1949 r. określał elementy orzeczenia wskazując, że powinny być one zamieszczone w rozstrzygnięciu: ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie następuje a jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia. Przepis ten nie wskazuje na konieczność sprecyzowania celu wywłaszczenia.

Oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe pod kątem istnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności rolą organu jest ustalenie czy całe postępowanie a nie sama decyzja (jej treść) dotknięta jest którąś z wad o jakich mowa w art. 156 Kpa Dokonując tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestia nie wskazania celu wywłaszczenia nie mieści się w obowiązujących wówczas przepisach prawa – brak normy nakazującej umieszczenie tego w treści decyzji. Poza tym nawet gdyby przyjąć, że istniał taki obowiązek – zasadna jest ocena, że w tamtym postępowaniu było jasne, bo wynikające z licznych dokumentów począwszy od wniosku, a skończywszy na zezwoleniu Zastępcy PPKGP z dnia [...] lutego 1992 r., że wywłaszczenie następowało na cele rozbudowy Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M.. Z dokumentami postępowania wywłaszczeniowego strony mogły się zapoznać o czym zresztą zostały poinformowane w zawiadomieniu z [...]października 1955 r. nr [...]. Analiza przebiegu postępowania przeprowadzona przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że okoliczności i powody wywłaszczenia, podmiot, na którego rzecz było wszczęte postępowanie wywłaszczeniowo były znane stronom postępowania. Tryb w jakim organ procedował – obwieszenia – był zgodny z procedurą o jakiej mowa w art. 18 ust. 1, 20 i 24 ust. 1 dekretu. Organ w sposób szczegółowy opisał przebieg tego postępowania wywłaszczeniowego, a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych ustaleń organu.

Ma rację organ, że powołane przez skarżących wyroki NSA z 28 listopada 2000r., sygn. akt I SA 1650/99, z 17 lutego 2000 r ., sygn. akt I SA 491/99 dotyczą innych stanów faktycznych (postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości) i w innym trybie – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a nie postępowań nadzwyczajnych. W związku z tym analogia do sprawy niniejszej nie jest trafna.

Nie ulega wątpliwości, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa, istnieje obowiązek określenie celu wywłaszczenia, co w przyszłości pozwala m. in. na ocenę czy istnieją przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Brak zrealizowania celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, co do zasady, podstawę do jej zwrotu o ile zostaną spełnione pozostałe, wymienione w ustawie warunki.

Przedmiotem obecnej oceny organu i sądu, jak to już wcześniej zostało wskazane, jest wyłącznie ocena postępowania wywłaszczeniowego i tylko naruszenie zasad tego postępowania w sposób rażący mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie stwierdził aby do tego rodzaju oczywistych i rażących naruszeń doszło.

Skarżący zarzucili także organowi naruszenie zasady proporcjonalności.

Jak się wydaje skarżący, wbrew treści odpowiedzi na skargę, nie upatrują jednak naruszenia zasady proporcjonalności w decyzji wywłaszczeniowej ale w decyzji odmowie stwierdzenia jej nieważności. Wywodzą, że wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. organ bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, pominął konstytucyjne prawo własności i nie zachował proporcjonalności pomiędzy możliwością przejęcia nieruchomości przez Państwo a uprawnieniami właścicieli. Analiza przytoczonych przez pełnomocnika skarżących orzeczeń sądowych (str. 9 i 10 skargi) wskazuje, że skarżący pod pojęciem proporcjonalności rozumie wyłącznie uwzględnianie interesów jednej ze stron – właściciela natomiast w całości pomija interes społeczny, publiczny. W przypadku wywłaszczenia interesem, celem społecznym była realizacja planów rozwoju gospodarczego, którym objęta była po wojnie cała zniszczona Polska. Rozbudowa Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M. stanowiło jeden z elementów planu wskazanego w ustawie z 21 lipca 1950 r. o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy socjalizmu na lata 1950 – 1955 (D.U. 1950, nr 37, poz. 344).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M.B. i M.A. zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]maja 2015 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...]sierpnia 2014 r. ([...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...]października 1956 r., znak [...]);

2. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 16 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7 i 9 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, spowodowane błędnym uznaniem, iż brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] października 1956 roku (znak: [...]) orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie, M., w tym m.in. działki nr [...] stanowiącej własność E. i P. A. i ustalenia odszkodowania w kwocie 600 zł, podczas gdy orzeczenie to rażąco narusza prawo, gdyż zostało skierowane do osoby zmarłej, co zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa, wyrażoną m.in. w wyrokach NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01 (niepubl), z dnia 11 marca 2008r., sygn. akt I OSK 1959/06 (niepubl.) oraz z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08 (LEX nr 595138), a także w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1157/10, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności;

3. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § i pkt 2 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi wskutek dokonania błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa nieuwzględniającej obowiązku dokonywania wykładni zgodnej z wartościami i prawami gwarantowanymi konstytucyjnie (art. 64. art. 77 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz sprzecznej z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa), która to wykładnia doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieakceptowalnego z punktu widzenia elementarnego poczucia sprawiedliwości oraz skutków społeczno—gospodarczych rozstrzygnięcia, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji skierowanej do osoby zmarłej, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych stanowi rażące naruszeniem prawa, prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca powyższą okoliczność, nie może prowadzić do rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi i w konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji;

4. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do argumentacji, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o wywłaszczeniu nieruchomości, nigdy nie zostało doręczone M.A.;;

5. naruszenie art. 141 §4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy właściwa wykładnia, prowadziłaby do uwzględnienia skargi oraz poprzez brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy akt sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie można mówić w przedmiotowej sprawie o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy wnikliwa analiza całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i akt sprawy powinna doprowadzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny do odmiennego wniosku;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie:

1. naruszenie art. 156 § 1 Kpa poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]października 1956 r. ([...]) nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy:

a) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa), albowiem zostało skierowane do osoby zmarłej (zob. wyrok NSA. z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK1033/14, a także wyrok NSA z dnia 04 marca 2008 r., sygn. akt: I OSK 1931/06);

b) nieprecyzyjnie określono cel wywłaszczenia, a zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogólnikowe określenie celu wywłaszczenia należy uznać za nieprawidłowe i tym samym powodujące nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego;

2. naruszenie art. 7 Kpa w związku z aft. 77 § 1 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 80 Kpa poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc zupełnie dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...]października 1956 roku ([...]) nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności;

4. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Kpa i art. 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niezałatwienie sprawy zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 Kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a wiadra dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

5. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz.. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 — Case of the Former King of Greece and Others vs. Grece, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

6. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...)."

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2302/15 oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]maja 2015 r. i utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju ż dnia [...]sierpnia 2014 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa"). Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie ukształtowało się stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 Kpa (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660; z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717; z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06 i z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 996/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA").

Kontroli Sądu Wojewódzkiego w Warszawie poddana była decyzja z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] kończąca postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. Kpa, którego przedmiotem była odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 1956 r., nr [...]w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Warszawie M. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1225 m² stanowiącej własność E. i P. A. (punkt 16 orzeczenia) i ustaleniu odszkodowania w kwocie 600 zł (punkt 9 orzeczenia).

Niekwestionowaną okolicznością jest, że w dacie podejmowania orzeczenia dotychczasowy współwłaściciel nieruchomości E.A. nie żył. Zmarł on w dniu [...] maja 1946 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.

Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozważanym przypadku, gdy spadek po E.A. nabyła żona P.A. (współwłaścicielka nieruchomości) oraz syn M.A. (w dacie wydania decyzji małoletni i reprezentowany przez matkę P. A., których to okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli), prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczność ta przesądza, iż ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców ustawowych, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 (CBOSA) wskazał, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej, przez organ wiedział i jej nie kwestionował.

Orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. zostało wydane na podstawie art. 10, 21, 27-36 Dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952, nr 4 poz. 41) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 29 listopada 1952 roku w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952, nr 52, poz. 339). Tryb w jakim organ procedował – obwieszenia – był zgodny z procedurą o jakiej mowa w art. 18 ust. 1, 20 i 24 ust. 1 dekretu.

Z akt sprawy wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości w drodze publicznych obwieszczeń, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z 17 listopada 1949 r. (Monitor Polski A-29 poz. 1084) w kształcie nadanym zarządzeniem z 11 kwietnia 1950 r. (Monitor Polski A-53 poz. 609). Przepis § 4 ust. 5 zarządzenia stanowił, że w przypadku gdy ten sam wykonawca ma nabyć szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli może zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego dokonać zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli, dokonując tego na tablicy ogłoszeń miejsca położenia nieruchomości. Z wezwania bez daty i numeru wynika, że ZWWWN wystąpiły do wszytkach właścicieli nieruchomości o zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży za określoną w art. 28 dekretu cenę w terminie 15 dni od daty ogłoszenia wezwania. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od 29 maja 1953 r. do 12 czerwca 1953 r. Postępowanie zostało wszczęte również poprzez umieszczenie zawiadomienia, zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu (zawiadomienie z 12 października 1955 r.), które wisiało na tablicy ogłoszeń w gmachu Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od 18 października 1955 r. do 7 listopada 1955 r., co wynika z pisma tego Prezydium z 1 grudnia 1955 r. i było zgodnie z art. 18 ust. 2 dekretu. Odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa 16 listopada 1955 r. w której właściciele nieruchomości, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie wzięli udziału.

Orzeczeniem z dnia [...] października 1956 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy orzekło m.in. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości (punkt 16 orzeczenia). Orzeczenie zawierało niezbędne elementy tego rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środkach zaskarżenia. Zgodnie z 24 ust. 1 dekretu orzeczenie doręczono wykonawcy Narodowych Planów Gospodarczych oraz właścicielowi nieruchomości, również poprzez obwieszczenie, zgodnie z art. 24 ust. 1 dekretu tj. poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od 10 października 1956 r. do 23 marca 1957 r., co wynika z ręcznej adnotacji na jednym z jego egzemplarzy.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie interesy współwłaścicieli nieruchomości nie zostały naruszone. Obwieszczenia organu, oraz obowiązujące przepisy, umożliwiały im bowiem, przy zachowaniu należytej staranności udział w postępowaniu i zaskarżenie orzeczenia. Tym bardziej, że obwieszczenia zawierały wszelkie niezbędne dane pozwalające na identyfikację należącej do P.A. i M.A. nieruchomości.

Z tych względów, jako nietrafne ocenić należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 16 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt Kpa w zw. z art. 7, 8 i 9 Kpa, a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 3 § 2 Ppsa, oraz art. 1 § 1 i § 2 Ppsa albowiem Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, Lex nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Przepis art. 141 § 4 Ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej porównanie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżących i odniósł się do poszczególnych zarzutów.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można przypisać naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem była decyzja z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem materialnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami regulującymi procedurę administracyjną.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Tymczasem naruszenia art. 133 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie upatrują w "błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku".

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa także są niezasadne, niemniej jednak należy podkreślić, że nie są to przepisy prawa materialnego, tylko procesowego. W niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się A. [...] o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów dotyczących postępowania zakończonego wydaniem ww. orzeczenia. Następnie dokonał ich analizy pod kątem ustalenia, czy orzeczenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Ocena ta, przeprowadzona została zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa i nie doprowadziła organu administracji do stwierdzenia, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. rażąco naruszało prawo, a zatem, by zachodziły podstawy do zastosowania sankcji nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przez organ administracji trafnie ocenił je jako odpowiadające wymogom wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjne, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji i co wynika z zaskarżonej decyzji, w orzeczeniu z dnia [...]października 1956 r. wskazano cel wywłaszczenia. Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Cel wywłaszczenia wynikał także z treści wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 16 sierpnia 1955 r., jak i dołączonych do niego dokumentów, które szczegółowo wskazują, iż celem wywłaszczenia była budowa i rozbudowa obiektów przemysłowych Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M.. Z treści ustawy z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950 -1955 ( Dz. U. z 1950 r., nr 37, poz. 344 z zm.) wynika, iż cała gospodarka PRL została objęta narodowym planem gospodarczym. Objęta planem została rozbudowa zakładów elektrotechnicznych oraz poważna rozbudowa zakładów istniejących na terenie m. st. Warszawy. Realizacja planów została powierzona m.in. przedsiębiorstwom państwowym. Cel wywłaszczenia wynika także z treści zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...]lutego 1952 r., gdzie wskazano, że wywłaszczenie na cele rozbudowy Zakładów Wytwórczych Wyłączników Wysokiego Napięcia [...]w M. stanowi element planu wskazanego w ustawie z dnia 21 lipca 1950 r.

Zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) strona uzasadniła treścią orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Powołane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczy szczególnej sytuacji, w których podmiot pozbawiony nieruchomości w drodze wywłaszczenia nie uzyskał żadnego odszkodowania za utraconą nieruchomość. Taka sytuacja nie występowała jednak w niniejszej sprawie.

Natomiast podnosząc kwestię naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7 i 8 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa skarżący kasacyjnie pomijają nadzwyczajny tryb postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją. Stabilność obrotu prawnego i ochrona skutków, które wywiera ostateczna decyzja administracyjna są także wartościami podlegającymi ochronie w polskim systemie prawnym, które muszą być brane pod uwagę przez organ administracji orzekający w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności – przy uwzględnieniu art. 7 i 8 Kpa. Wymaga tego zarówno zasada praworządności jak i ochrony interesu społecznego, o których mowa w art. 7 Kpa. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać zatem uznany za opierający się na usprawiedliwionych podstawach.

W konsekwencji, nie mają także znaczenia rozważania skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku