Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2816/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 5 pkt 2, art. 58 par. 1 pkt 2-4, art. 161 par. 1, art. 173 par. 1, art. 181 par. 2, art. 183, art. 184, art. 220 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 3, art. 170, art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

POSTANOWIENIE (I) Dnia 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/17 w sprawie ze skargi W. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia oddalić skargę kasacyjną Sygn. akt I OSK 2816/17 POSTANOWIENIE (II) Dnia 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/17 w sprawie ze skargi W. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: dopuścić Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika


UZASADNIENIE

Uzasadnienie (I)

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę W. S. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca wniosła skargę na złożoną jej przez Dyrektora IAS pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we [...], kwalifikując ją jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności zarzuciła złożonej jej propozycji nieważność i bezprawność z uwagi na naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajową Administrację Skarbową (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa wprowadzająca KAS lub w skrócie u.p.w.u.K.A.S.) oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz.1947 ze zm., dalej jako ustawa KAS lub w skrócie u.K.A.S.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i faktyczne zwolnienie jej ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Strona skarżąca zarzuciła ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie, podnosząc, że przedłożona stronie skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną. W tym zakresie wskazał, że ustawodawca nie przewidział kompetencji do składania przez dyrektorów administracji skargowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji. W ocenie organu złożenie propozycji pracy nie stanowi także czynności materialno-technicznej i nie może być postrzegane jako czynność objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie mieści się ona w sferze działania administracji publicznej i nie może być zaliczona do kategorii spraw administracyjnych.

Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji podał, że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 u.p.w.u.K.A.S. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 u.p.w.u.K.A.S.).

Także na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), uchylonej z dniem 1 marca 2017 r. powołaną wyżej ustawą wprowadzającą KAS, zagadnienie charakteru prawnego "pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby" było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanął na stanowisku, że pisma zawierającego propozycję w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby, nie można uznać za decyzję administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ono żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy, proponując jedynie nowe miejsce pełnienia służby, stanowiska służbowego oraz uposażenia. Propozycja nie kształtuje sama w sobie stosunku służbowego, lecz oferuje jedynie nowe warunki służby.

W ocenie Sądu I instancji analogiczny charakter ma propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.K.A.S., określająca nowe warunki zatrudnienia. Jest to pismo proponujące stronie skarżącej nowe warunki zatrudnienia i to od niej zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od treści złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia zależą dalsze skutki i działania organu.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarga została złożona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zakwestionowane pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Aby bowiem można było uznać określoną prawną formę działania administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona odznaczać następującymi elementami:

- nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

- musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

- musi zostać skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

- musi dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

- musi obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych wyżej kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien on zająć stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od

podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). Wobec tego pismo takie bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można było zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji.

Objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 u.p.w.u.K.A.S.).

Wobec powyższego Sąd I instancji przyjął, że spełnione zostały przesłanki niedopuszczalności skargi, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dziennik Ustaw z 2016 r. poz. 1948 - zwanej dalej przepisami wprowadzającymi) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej (zwanemu dalej funkcjonariuszem), nie stanowi decyzji administracyjnej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, stanowi decyzję administracyjną, ponieważ jej złożenie prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służby, a zatem wywołuje ona taki sam skutek jak decyzja administracyjna o rozwiązaniu stosunku służby,

- art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęć "propozycja służby" oraz "propozycja warunków zatrudnienia", podczas gdy obie formy są od siebie odrębne i wywołują odmienne skutki prawne. Propozycja zatrudnienia, jeżeli składana jest funkcjonariuszowi, prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służbowego, co nie następuje w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby,

- art. 169 ust. 4 i 7 przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi natomiast do uznania, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym funkcjonariuszowi składana jest propozycja służby,

- art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te regulują wszystkie sposoby ustania stosunku służbowego związane z przedłożeniem lub brakiem przedłożenia propozycji służby, podczas gdy przepisy te regulują wyłącznie skutek w postaci wygaszenia stosunku służbowego, nie wykluczając ustania stosunku służbowego na skutek decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego zawartej w propozycji warunków zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi,

- art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, nie stanowi innego aktu/czynności z zakresu działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

2/ przepisów prawa postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dziennik Ustaw z 2017 r. poz. 1369 zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany. Propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, ma charakter decyzji administracyjnej. Tym samym, skarga powinna była być rozpoznana. Niezastosowanie powołanego przepisu doprowadziło do odrzucenia skargi, a tym samym uchybienie miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany. Propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, ma charakter "innego aktu/czynności z zakresu administracji publicznej", gdyż ma ona charakter władczy i odnosi się do sfery praw i obowiązków skarżącego. Zatem, skarga powinna była być rozpoznana. Niezastosowanie powołanego przepisu doprowadziło do odrzucenia skargi, a tym samym uchybienie miało wpływ na wynik sprawy

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.

Dopuszczony do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...] wniósł w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 , art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.). NSA może rozpoznać skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie jest też decyzją administracyjną, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. W tym miejscu należy zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających właściwy organ jest uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie, jaka propozycja konkretnej osobie zostanie przedstawiona. W celu przeprowadzenia reformy ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. W sytuacji przebudowy administracji celnej i skarbowej ograniczenie takie mogłoby skutkować niekorzystnym dla funkcjonariuszy pozbawieniem jakiegokolwiek zatrudnienia, w przypadku braku możliwości zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza. Natomiast spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Względy systemowe, językowe i funkcjonalne przemawiają zatem za przedstawioną interpretacją art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w omawianym zakresie.

Stanowisko Sądu I instancji o braku właściwości do rozpoznania skargi na propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jest prawidłowe.

Propozycja ta nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).

Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ),

5. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna.

Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje natomiast kwestia, w jakim zakresie funkcjonariuszowi przysługuje droga sądowa do dochodzenia ochrony swoich praw. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ochrona ta realizuje się w odniesieniu do czynności organu, jakie powinny mieć miejsce w związku z ustaniem stosunku służbowego.

Mając na uwadze powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

UZASADNIENIE (II)

Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 522/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę W. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca.

Wnioskiem z dnia z [...] stycznia 2018 r. Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...], jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej: dalej "P.p.s.a."), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku Zawodowego tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji RP). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.