Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1630/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1355/16 w sprawie ze skargi Miasta Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Z. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1355/16 oddalił skargę Miasta Zabrze na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 29 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady miasta w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: organ nadzoru) wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrze nr [...] z 27 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Zabrze na lata 2016-2028 (dalej: uchwała).

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach uchwałą z 29 lipca 2016 r., nr [...] stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta Zabrze z dnia 27 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Zabrze na lata 2016-2028, z powodu istotnego naruszenia art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm., dalej: ustawa o finansach publicznych lub ufp) w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1767; dalej: rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r) oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp. Chodziło o niewliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "[...]", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki. Spowodowało to brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Zabrze (skarżący).

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w Wieloletniej Prognozie Finansowej Miasta Zabrza (w poz. 6 - kwota długu) wykazano nieprawidłową kwotę długu. Na koniec 2016 r. wykazano, bowiem prognozowaną kwotę długu w wysokości [...] zł, tj. zaniżoną o [...]zł. Przyczyną braku zachowania, realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Zabrza było zaniechanie zaliczenia do tytułów dłużnych Miasta Zabrze (oraz niewykazanie w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2016 - 2028) zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "[...]", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki.

Organ wskazał, że miasto Zabrze w 2011 r. zawarło 23 umowy inwestycyjne, na podstawie, których Fundusz Inwestycyjny zobowiązał się udzielić spółce Stadion Zabrze wsparcia finansowego na lata 2011 - 2020 przy realizacji inwestycji pn. "[...]" poprzez objęcie udziałów za wkład pieniężny w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki [...]. W dniu zawarcia umów inwestycyjnych Miasto Zabrze zobowiązało się do zawarcia umów sprzedaży zwiększonych udziałów oraz dobrowolnego poddania się egzekucji, co do obowiązku zapłaty ceny sprzedaży udziałów obejmującej kwotę początkową i skapitalizowanych odsetek oraz opłatę za przedterminową spłatę. Na podstawie wyżej wymienionych 23 umów Miasto Zabrze nabyło od Funduszu [...] udziałów w spółce Stadion w Zabrzu o wartości [...] zł. Mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta Zabrza, związanych z modernizacją stadionu trzeba rozpatrywać jako konstrukcję montażu finansowego. Tym samym Miasto zaciągnęło w Funduszu Inwestycyjnym pożyczkę na sfinansowanie inwestycji polegającej na modernizacji stadionu, która zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowa sprzedaży zwiększonych udziałów jest końcowym etapem całej operacji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz i gwarantowany ich odkup przez Miasto Zabrze. Umowy sprzedaży związane były z pozyskaniem środków przez Miasto na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym niż rok, a to kwalifikuje je do umów nienazwanych - zaliczanych do długu publicznego.

Zdaniem organu nadzoru zobowiązania wynikające z zawartych umów kwalifikują się do umów nienazwanych, które zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. zaliczane są do państwowego długu publicznego. Zgodnie z cyt. przepisem do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również "umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu". Dla zasadności zakwalifikowania takich umów do długu publicznego znaczenie ma rzeczywisty zamiar stron. Nie było nim jedynie nabycie udziałów w spółce Stadion Zabrze, lecz wynikające z umów intencyjnych wsparcie finansowania inwestycji pn. "[...]". Treść umów oraz zamiar stron wskazuje, że umowy wsparcia finansowania inwestycji pn. "[...] " powinny być zaliczone do państwowego długu publicznego, o którym mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r.

Organ wskazał, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą, co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego. Realistyczna kwota długu wykazanego w wieloletniej prognozie finansowej Miasta Zabrze na koniec 2016 r. powinna być wyższa o [...]

Uzasadniając oddalenie skargi Miasta Zabrze na powyższą uchwałę WSA w Gliwicach podkreślił, że mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta Zabrza, związanych z modernizacją [...] należy rozpatrywać, jako konstrukcję montażu finansowego. W związku z tym skarżący zaciągnął w Funduszu Inwestycyjnym zobowiązanie o cechach pożyczki na sfinansowanie inwestycji polegającej na modernizacji stadionu, która zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowy odsprzedaży Miastu Zabrze zwiększonych udziałów są końcowym etapem całej operacji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz Inwestycyjny i gwarantowany ich odkup przez Miasto Zabrze. Umowy zwiększenia udziałów związane były z pozyskaniem przez skarżącego środków na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym aniżeli rok, a to kwalifikuje je do umów nienazwanych, zaliczanych do długu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, że istotą zastosowania powyższej konstrukcji montażu finansowego nie była, bowiem sprzedaż udziałów w spółce Stadion w Zabrzu sp. z o.o., ale uzyskanie środków finansowych przez skarżącego na modernizację stadionu. 23 umowy inwestycyjne zawarte przez skarżącego należało ocenić przez pryzmat rzeczywistego zamiaru stron. Tym zaś było jedynie nabycie podwyższonych udziałów w spółce Stadion Zabrze, lecz wynikające z umów intencyjnych wsparcie finansowania inwestycji pn. "[...]". Ponadto umowy sprzedaży udziałów stanowiły końcową cześć całej operacji. Z tych też względów nietrafne jest stanowisko, że zawarte przez Miasto Zabrze umowy odsprzedaży udziałów to umowy nazwane sprzedaży, uregulowane w kodeksie cywilnym, a nadto w kodeksie spółek handlowych.

Zdaniem WSA zobowiązania skarżącego wynikające z zawartych umów kwalifikują się, więc do umów nienazwanych, które w myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r., zaliczane są do państwowego długu publicznego. Do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również "umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu". Z kolei w myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Sąd podkreślił, że rejestracja udziałów spółki Stadion Miejski na koncie Funduszu Inwestycyjnego z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu przez Miasto Zabrze miała na celu uniknięcie spłacenia długu w formie pieniężnej. Wiązałoby się to z obligatoryjnym zastosowaniem art. 243 ufp, ale w formie majątkowej, tj. odkupu udziałów, co zalicza się do wydatków majątkowych niezwiązanych z długiem publicznym. Cała operacja miała charakter montażu finansowego polegającego na uzyskaniu środków z Funduszu Inwestycyjnego i przeznaczeniu ich na modernizację stadionu poprzez zamianę długu pierwotnego w postaci pieniężnej na udziały w spółce z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu.

W ocenie WSA wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządowego terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna. Powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa. Ufp nie wymienia takich przesłanek, a więc ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego. Niemniej, chociaż przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 ufp adresowana jest do jednostki samorządu terytorialnego to możliwe jest wykazanie przez organ nadzoru naruszenia tego przepisu, ale w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Organ nadzoru w sentencji uchwały powiązał naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 72 ust. 1 ufp w związku § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. Zaś brak realistyczności wieloletniej prognozy finansowej wynika z faktu, iż prognoza kwoty długu, stanowiąca istotny i obligatoryjny element tej prognozy nie zawierała wszystkich tytułów dłużnych. Skarżący do kwoty długu nie zaliczył, bowiem długu zaciągniętego w związku z modernizacją stadionu.

W ocenie WSA spór dotyczy wyłącznie okoliczności, czy kwota zobowiązań, wynikająca z tych umów, winna zostać zaliczona do kwoty długu ujętej w wieloletniej prognozie finansowej Miasta Zabrze. Natomiast poza sporem jest istnienie tych umów. Ponadto w treści wystąpienia pokontrolnego z dnia 21 marca 2016 r., stanowiącego integralną cześć akt postępowania nadzorczego, został szczegółowo opisany stan faktyczny dotyczący zawarcia 23 umów inwestycyjnych oraz 23 umów sprzedaży (str. 9-12 wystąpienia pokontrolnego). Wystąpienie pokontrolne zostało skarżącemu doręczone. Dlatego nie są to istotne braki uzasadnienia faktycznego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Miasto Zabrze w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego. poprzez uchylenie uchwały Nr [...]Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 29 lipca 2016 r. w sprawie uchwały Nr [...]Rady Miasta Zabrze z 27 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Zabrze na lata 2016-2028. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.:

- art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w zw. z art. 535 Kodeksu cywilnego (k.c.) w zw. z art. 65 k.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na zaklasyfikowaniu zawartych przez Miasto Zabrze umów związanych z finansowaniem inwestycji pn. "Modernizacja Stadionu im. E.Pohla w Zabrzu", które w swej treści zawierają essentialia negotii umowy sprzedaży do niedookreślonej i niedefiniowanej ustawowo kategorii "umów nienazwanych", które dodatkowo uznane zostały za umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, w sytuacji, gdy umowy zawierają essentialia negotii umowy sprzedaży, a więc w tym sensie są umowami sprzedaży;

- art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp w związku z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ufp w związku z § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r., polegające na błędnej wykładni norm prawnych i w związku tym zakwalifikowaniu wspomnianych powyżej umów do kategorii kredytów i pożyczek, jako umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu co miało spowodować konieczność wliczenia wysokości wynikających z nich zobowiązań do kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wykazywanej w wieloletniej prognozie finansowej a w sytuacji niewykonania tego obowiązku spowodować miało niezachowanie realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Zabrze.

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezawierającego pełnego i spójnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Z uwagi na rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawa kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności - co do zasady - zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. akcentuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest spójne. Sąd z jednej strony podziela stanowisko organu nadzoru, że zobowiązania wynikające z zawartych przez Miasto poszczególnych umów powinny być zakwalifikowane do tytułów dłużnych, z drugiej jednak uważa, że do wniosku takiego można dojść analizując całość operacji, na którą składa się szereg umów. W uzasadnieniu odnosi się w zasadzie nie do konkretnej umowy, ale do montażu finansowego. Tymczasem wśród tytułów dłużnych wymienianych w rozporządzeniu Ministra Finansów jest mowa o określonych umowach nie zaś o montażach finansowych. Sąd abstrahuje od faktu, że umów regulujących całość operacji Skarżący nie zawierał. Inaczej rzecz ujmując zastosowany przez Miasto montaż finansowy nie jest umową a tylko to pozwoliłoby go ewentualnie zaliczyć do umów dłużnych. Zdaniem Skarżącego Sąd powinien wskazać, które umowy są w jego opinii umowami nienazwanymi (umowy inwestycyjne czy umowy sprzedaży), skoro ma to kluczowe znaczenie dla sprawy. Sąd powinien wskazać, co stanowi podstawę prawną jego rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu – w ocenie Skarżącego – w oczywisty sposób jest sprzeczne z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z dnia 11 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 1551/16, z dnia 28 lipca 2016 r. o sygn. akt I GSK 639/15, z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt II GSK 301/16, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Należy jednak zaznaczyć, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie jest jasna motywacja oddalenia skargi. WSA wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu nie pozwalały na odmienną ocenę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, bowiem, że Skarżący w istocie zaciągnął w Funduszu Inwestycyjnym zobowiązanie o cechach pożyczki na sfinansowanie inwestycji polegającej na modernizacji stadionu, która zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowy odsprzedaży Miastu Zabrze zwiększonych udziałów są końcowym etapem całej operacji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz Inwestycyjny i gwarantowany ich odkup przez Miasto Zabrze. Umowy zwiększenia udziałów związane były z pozyskaniem przez Skarżącego środków na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym aniżeli rok, co kwalifikuje je do umów nienazwanych, zaliczanych do długu publicznego.

Nadto należy przypomnieć, że uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA przesądzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Poprzez przepis naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., I OSK 1266/10).

Nieskuteczność zarzutu postawionego w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w związku z art. 535 k.c. w związku z art. 65 k.c., polegający na zaklasyfikowaniu umów, które w swej treści zawierają essentialia negotii umowy sprzedaży do "umów nienazwanych" związanych z finansowaniem usług, dostaw, robot budowlanych.

Skarżący podkreśla, że umowy związane z finansowaniem inwestycji p.n. "[...]", nie są umowami nienazwanymi, bowiem postanowienia oraz realizowane przez umowy cele nie różnią się od postanowień przedmiotowo istotnych oraz celu umowy nazwanej, jaką jest umowa sprzedaży. Przedmiotem niniejszych umów była sprzedaż udziałów w spółce [...]. Ponadto w każdej zawartej umowie przewidziana jest płatność jednorazowa, wobec czego nie są również umowami sprzedaży, w których płatność została rozłożona na raty. Zdaniem Skarżącego przedmiotowe umowy nie stanowią tytułu dłużnego, nie podlegają ujawnieniu jako tytuł dłużny w Wieloletniej Prognozie Finansowej.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć stan faktyczny sprawy. Miasto Zabrze w 2011 r. zawarło 23 umowy inwestycyjne, na podstawie których Fundusz Inwestycyjny zobowiązał się udzielić Spółce Stadion Zabrze wsparcia finansowego na lata 2011-2020 przy realizacji inwestycji p.n. "[...]", poprzez objęcie udziałów za wkład pieniężny w podwyższonym kapitale zakładowym Spółki [...]. W dniu zawarcia umów inwestycyjnych Miasto zobowiązało się do zawarcia umów sprzedaży zwiększonych udziałów oraz dobrowolnego poddania się egzekucji, co do obowiązku zapłaty ceny sprzedaży udziałów obejmującej kwotę początkową i skapitalizowanych odsetek oraz opłatę za przedterminową spłatę. Na podstawie wyżej wymienionych 23 umów Miasto Zabrze nabyło od Funduszu [...] udziałów w spółce Stadion w Zabrzu o wartości [...] zł. Organ nadzoru oceniając mechanizm sfinansowania potrzeb inwestycyjnych Miasta Zabrza, związanych z modernizacją stadionu, stwierdził, że należy go rozpatrywać jako konstrukcję montażu finansowego i w związku z tym stwierdził, że Miasto zaciągnęło w Funduszu Inwestycyjnym pożyczkę na sfinansowanie tej inwestycji, która to pożyczka zamieniona została na udziały, których właścicielem został Fundusz Inwestycyjny. Umowa sprzedaży zwiększonych udziałów jest końcowym etapem całej inwestycji finansowej, w której kluczowym momentem było przejęcie udziałów przez Fundusz i gwarantowany ich odkup przez Miasto Zabrze. Umowy sprzedaży związane były bowiem z pozyskaniem środków przez Miasto Zabrze na finansowanie robót budowlanych w okresie dłuższym aniżeli rok, co kwalifikuje je do umów nienazwanych, zaliczanych do długu publicznego, zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia.

Punktem wyjścia dla dokonania właściwej klasyfikacji przedmiotowych umów jest ocena postanowień tych umów z punktu widzenia przepisów finansowych. Sąd I instancji swoje oceny odnosił do faktów, a więc treści sporządzonych umów i ich skutków finansowych. Autor skargi kasacyjnej nie podważył przyjętego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonywał wykładni art. 65 k.c., czy też art. 535 k.c.. Zatem nie mógł tych przepisów naruszyć, a zwłaszcza zasady interpretacyjnej wyrażonej w art. 65 § 2 k.c. Co ważne, ustalenie treści oświadczenia woli należy do ustaleń faktycznych, natomiast jego wykładnia do kwestii prawnych, błędy w zakresie wykładni są bowiem naruszeniem prawa materialnego (wyrok SN z 27 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 403/12 LEX nr 1341643). Należy w tym miejscu podkreślić, że dla dokonania oceny prawnej i podjęcia rozstrzygnięcia miarodajny jest prawnie wiążący sens spornych oświadczeń woli złożonych przez strony. Sąd I instancji ustalił właściwy sens regulacji zawartych w oświadczeniach woli, wokół których koncentruje się niniejszy spór. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że istotą zastosowania konstrukcji montażu finansowego nie była bowiem sprzedaż udziałów w Spółce Stadion w Zabrzu, ale uzyskanie środków finansowych przez Skarżącego na modernizację stadionu. Zatem zawarte 23 umowy inwestycyjne należało ocenić przez pryzmat rzeczywistego zamiaru stron. Natomiast rzeczywistym zamiarem stron nie było jedynie nabycie podwyższonych udziałów w Spółce Stadion Zabrze, lecz wynikające z umów inwestycyjnych wsparcie finansowania tej inwestycji. Ponadto umowy sprzedaży udziałów w istocie stanowiły końcową część całej operacji. Zobowiązania skarżącego wynikające z zawartych umów kwalifikują się do umów nienazwanych. Dalej Sąd wskazał, że rejestracja udziałów Spółki Stadion Miejski na koncie Funduszu Inwestycyjnego z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu przez Miasto Zabrze miała na celu uniknięcie spłacenia długu w formie pieniężnej, co wiązałoby się z obligatoryjnym zastosowaniem art. 234 ufp., ale w formie majątkowej, tj. odkupu udziałów, co zalicza się do wydatków majątkowych nie związanych z długiem publicznym. Sąd dokonując ustalenia charakteru umów na podstawie oświadczeń woli stron, jednoznacznie wskazał, że cała operacja miała charakter montażu finansowego polegającego na uzyskaniu środków z Funduszu Inwestycyjnego i przeznaczeniu ich na modernizację stadionu poprzez zamianę długu pierwotnego w postaci pieniężnej na udziały w spółce z jednoczesnym obowiązkiem ich odkupu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowe umowy zastały prawidłowo zakwalifikowane do umów nienazwanych, zaliczanych do długu publicznego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej celem przedmiotowych umów nie była wyłącznie sprzedaż udziałów spółki, lecz wynikające z tych umów wsparcie finansowania inwestycji pn. "[...]". W skardze kasacyjnej sama strona skarżąca przyznaje, że sięgnęła po pewną konstrukcję prawną – złożoną - podstawą której były konkretne umowy nazwane i zobowiązania o charakterze nieratalnym.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp w związku z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ufp w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym wyroku, że przedmiotowe umowy należy na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 ufp. w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia, zaliczyć do umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, a tym samym do państwowego długu publicznego wynikającego ze zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek. W konsekwencji zobowiązania wynikające z umów, stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp, powinny być ujęte w wieloletniej prognozie finansowej. Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 6 ufp., wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: "kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty". W przypadku analizowanej sprawy oznacza konieczność uwzględnienia w kwocie długu jednostki samorządu terytorialnego tytułów dłużnych miasta Zabrze zobowiązań wynikających z zawartych umów o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem inwestycji pn. "[...]", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umów pożyczki, a nie wykazanie tych zobowiązań przy wyliczaniu kwoty długu gminy w wieloletniej prognozie finansowej stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjna oddalił jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).