Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2694/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 134 w związku z art. 144 i art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...] w wewnętrznym obwodzie [...], na dz. o nr ew. [...], [...] i [...] z obrębu [...].

2. Postanowienie Ministra zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor wystąpił o wydanie zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji budynku Bramy [...] zgodnie z przepisami u.o.z. wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków woj. [...], położonego na terenie [...] w [...].

Postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówiono wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji Bramy [...] zgodnie z przepisami u.o.z. (działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...]).

Na ww. postanowienie zażalenie wniósł inwestor. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. inwestor wskazał, że składała zażalenie na postanowienie nr [...] znak sprawy: [...] dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...], a wskazanie w petitum pisma, iż chodzi o postanowienie dotyczące Bramy [...] było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Inwestor podał, że wskazane powyżej okoliczności co do błędu w oznaczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia wynikają z uzasadnienia zażalenia z dnia [...] lutego 2017 r.; ponieważ strona odwołuje się do prac remontowych i konserwacyjnych dokonanych na terenie [...], jak również z komparycji zażalenia, gdzie powołano sygnaturę, numer decyzji oraz numer wpisu do Rejestru Zabytków dotyczący [...], a nie Bramy [...]. Nadto wskazał, że nie kwestionował i nie kwestionuje postanowienia nr [...], znak sprawy [...] dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji Bramy [...], a to z tego powodu, że na terenie tego obiektu nie były prowadzone prace konserwatorskie w stopniu uzasadniającym wydanie takiego zaświadczenia, na co zresztą wskazuje organ w treści pisma z dnia [...] marca 2017 r. Nadto podniósł, że w odniesieniu do [...] podjęto cały szereg prac, a dowody ich wykonania zostały przez stronę złożone wraz z pismem z dnia [...] marca 2017 roku.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Minister wystąpił do organu I instancji o przekazanie akt sprawy związanych z postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...] w wewnętrznym obwodzie [...] (działka o nr ewidencyjnym [...], [...] i [...] z obrębu [...]).

Minister w dniu [...] maja 2018 r. otrzymał – w odpowiedzi na wezwanie - akta ww. sprawy. Organ II instancji podał, że z akt sprawy wynika, że inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosek o wydanie zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji budynku [...] w wewnętrznym obwodzie [...] zgodnie z przepisami u.o.z. (działka o nr ewidencyjnym [...], [...] i [...] z obrębu [...]). Organ I instancji, po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...] w wewnętrznym obwodzie [...] (działka o nr ewidencyjnym [...], [...] i [...] z obrębu [...]). Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] lutego 2017 r., zaś fakt odbioru pełnomocnik potwierdził własnoręcznym podpisem.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, zgodnie z którym zażalenie z dnia [...] lutego 2017 r. (uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2017 r.), kwestionujące postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] dotyczy w rzeczywistości postanowienia Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Jednakże w ocenie Ministra brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska pełnomocnika inwestora, co do zaistnienia omyłki w oznaczeniu postanowienia, będącego przedmiotem zaskarżenia.

Organ podał, że niezależnie od argumentacji podnoszonej przez pełnomocnika inwestora, w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. - w zakresie istnienia okoliczności, wskazujących na zaistnienie omyłki - w jego ocenie analiza treści złożonego zażalenia z dnia [...] lutego 2017 r., jak i pisma uzupełniającego z dnia [...] marca 2017 r. nie pozostawia wątpliwości, co do oznaczenia rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem zaskarżenia.

Minister przyznał, że co prawda w tym samym dniu, zostały wydane dwa postanowienia Burmistrza Miasta [...] (postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczące Bramy [...] oraz postanowienie nr [...] r dotyczące [...]), to jednak - w ocenie organu odwoławczego - prawidłowe oznaczenie przedmiotu zaskarżenia niewątpliwie należy do czynności pełnomocnika. W sytuacji, gdy w zażaleniu w sposób jednoznaczny wskazano, iż dotyczy ono postanowienia nr [...] r., organ II instancji nie może domniemywać intencji strony, ani też wywodzić, z treści uzasadnienia, iż w istocie intencją pełnomocnika było złożenie zażalenia na postanowienie nr [...] r dotyczące [...].

W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że w zażaleniu z dnia [...] lutego 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik inwestora wskazuje na okoliczność podejmowania prac remontowych na terenie [...], to jednak w petitum przywołano postanowienie Burmistrza [...] nr [...] dotyczące Bramy [...]. Nadto, nie jest to okoliczność wystarczająca do uwzględnienia żądania pełnomocnika spółki o zmianę przedmiotu zaskarżenia.

Organ podał, że złożenie przez stronę lub jej pełnomocnika, środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wymaga uzasadnienia, a jedynie oznaczenia przedmiotu zaskarżenia. Skuteczne pod względem prawnym wniesienie zażalenia, obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, tak jak by była ona rozpoznawana od początku, zaś argumentacja podnoszona przez stronę skarżącą, nakłada na organ rozpoznający zażalenie, obowiązek zajęcia stanowiska i odniesienia się do ponoszonych zarzutów. W toku trwającego postępowania przed organem II instancji, strona skarżąca może dokonać zmiany lub też uzupełnienia podnoszonej argumentacji, nie zaś przedmiotu zaskarżenia. Z tej przyczyny - w ocenie organu II instancji - wiążący dla niego pozostaje sposób oznaczenia przez pełnomocnika inwestora, przedmiotu zaskarżenia, którym niewątpliwie było postanowienie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził – zważywszy, że postanowienie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] lutego 2017 r., co potwierdził on własnoręcznym podpisem na oryginale postanowienia, znajdującego się w aktach sprawy, zaś zażalenie (opatrzone datą [...] marca 2017 r.) kwestionujące powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu [...] kwietnia 2017 r. – że zażalenie zostało wniesione złożone z uchybieniem terminu.

3. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 64 § 2 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a.) poprzez brak należytej weryfikacji treści żądania strony zawartego w złożonym zażaleniu, a przez to naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga na postanowienie nie jest zasadna.

1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: P.p.s.a.) zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

2. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należy przyznać organom a nie Stronie skarżącej.

Przedmiotem analizy jest legalność postanowienia Ministra z dnia [...] września 2018 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...] w wewnętrznym obwodzie [...]. Ze stanu faktycznego wynikają następujące ustalenia:

- wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. inwestor wystąpił o wydanie zaświadczeń o utrzymaniu i konserwacji budynku Bramy [...] oraz [...];

- w dniu [...] lutego 2017 r. organ wydał dwa postanowienia:

a) nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji Bramy [...];

b) nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...];

- pismem z dnia [...] marca 2017 r. inwestor złożył zażalenie na postanowienie nr [...] dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji Bramy [...];

- inwestor nie złożył odrębnego zażalenia na postanowienie nr [...]; postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o utrzymaniu i konserwacji [...] zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] lutego 2017 r.; fakt odbioru pełnomocnik potwierdził własnoręcznym podpisem;

- pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, zgodnie z którym zażalenie z dnia [...] lutego 2017 r. (uzupełnione pismem z dnia [...] marca 2017 r.), kwestionujące postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] dotyczy w rzeczywistości postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. a nie postanowienia nr [...].

Zatem z akt sprawy wynika, że w tym samym dniu, zostały wydane dwa postanowienia (postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczące Bramy [...] oraz postanowienie nr [...] r dotyczące [...]). W zażaleniu w sposób jednoznaczny wskazano, iż dotyczy ono postanowienia nr [...] r. a nie postanowienia nr [...]

Zdaniem Sądu, zważywszy, że postanowienie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] lutego 2017 r., co potwierdził on własnoręcznym podpisem na oryginale postanowienia, znajdującego się w aktach sprawy, zaś zażalenie (opatrzone datą [...] marca 2017 r.) kwestionujące powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu [...] kwietnia 2017 r. – zażalenie zostało wniesione złożone z uchybieniem terminu.

Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2908/18). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zatem, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygniecie organu II instancji, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jest prawidłowe. Podjęte zostało na podstawie obowiązujących przepisów prawa i po analizie poprawnie ustalonego stanu faktycznego.

3. Drugi problem wskazany w skardze, to zarzut związany z brakiem należytej weryfikacji żądania Strony zawartego w złożonym zażaleniu, gdyż organy nie zwróciły się do Strony o sprecyzowanie żądania. Zdaniem Strony, naruszono tym samym art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zasadnie stwierdził Minister, że organ nie może domniemywać intencji Strony skarżącej ani wywodzić z treści uzasadnienia, iż w istocie intencją pełnomocnika było złożenie zażalenia na postanowienie nr [...] dotyczące [...] a nie Bramy [...]. Jest rzeczą oczywistą, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 18 lutego 1994 r., SA/Wr 1587/93; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 166/98; wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., I SA 1511/98; wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97). Jednak w niniejszej sprawie treść i charakter pisma, sporządzonego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie budziły żadnych wątpliwości organu. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona a nie organ administracji. W sprawie precyzyjnie wskazano, które postanowienie jest przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania albo przedmiotowej zmiany treści żądania strony. Nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania, nawet najbardziej korzystnego dla strony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 75/17). W razie wątpliwości co do treści pisma sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 13/19). Ewentualne samodzielne precyzowanie przez organ precyzyjnie wskazanego żądania, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Próba wykazania przez Stronę skarżącą, że w sprawie doszło do oczywistej omyłki pisarskiej miała służyć temu, aby zażalenie zostało uznane za wniesione w terminie. Zdaniem Sądu, nie może być tak, że ewentualne błędy profesjonalnego pełnomocnika w zakresie zaskarżonych postanowień były korygowane poprzez wskazywanie, że w rzeczywistości Strona chciała zaskarżyć inne przedmiotowo postanowienie (a na złożenie środka zaskarżenia upłynął już termin). Przypomnieć również należy, że obowiązki organów administracyjnych wynikające z art. 9 k.p.a. nie polegają na informowaniu profesjonalnych pełnomocników o treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, w której adwokat lub radca prawny występują jako pełnomocnik strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 699/11). Organy administracji publicznej dokonując wykładni przepisów prawa administracyjnego powinny kierować się m.in. zasadą legalizmu, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu wniosku. W przypadku złożenia wniosku, to strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 307/17).

Biorąc pod uwagę powyższe, bezzasadne są zarzuty wskazujące na naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a.

4. Zdaniem Sądu, skarga na postanowienie nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona, gdyż:

- zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu [...] lutego 2017 r., zaś zażalenie (opatrzone datą [...] marca 2017 r.) kwestionujące powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu [...] kwietnia 2017 r.; zatem nie ulega wątpliwości, że zażalenie zostało wniesione złożone z uchybieniem terminu; termin do wniesienia odwołania jest terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie; stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1451/18);

- w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać zakresu przedmiotowego zaskarżenia, zaś twierdzenie Strony o "oczywistej omyłce pisarskiej" – poprzez wskazanie innego przedmiotowo postanowienia, jest bezzasadne; oczywistą omyłką pisarską jest omyłka widoczna, niezamierzona niedokładność, błąd pisarski lub inna podobna techniczna usterka nie zaś wskazanie innego przedmiotowo postanowienia organów, które dotyczy innej sprawy mogącej być przedmiotem odrębnego orzekania.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, oddalając skargę na postanowienie na podstawie art. 151 P.p.s.a.