Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 628/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1654/13 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1654/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z., dalej skarżący, na decyzję Ministra Finansów z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...] 70670 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. złożonym podstawie art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: u.d.i.p.), Z. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie kserokopii wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r.

Wnioskodawca podał, że powyższy dokument jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy działalności organów reprezentujących Rzeczpospolitą Polską w zakresie wynikającym z art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE, a kwestia systemu podatku od towarów i usług przy sprzedaży nowych pojazdów w roku 2014 i latach następnych jest zagadnieniem dotyczącym kilku tysięcy przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą takich pojazdów, jak również zagadnieniem dotyczącym kilkuset tysięcy potencjalnych nabywców takich pojazdów. Uzyskanie tej informacji w inny sposób nie jest możliwe.

Decyzją nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej: Rozporządzenie), Minister Finansów odmówił udostępnienia żądanej we wniosku informacji w postaci wniosku o derogację. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pomimo, iż niektóre kategorie informacji spełniają warunek bycia informacjami publicznymi, to jednak na mocy szczególnych przepisów może być wyłączone ich ujawnienie. Przepisy szczególne obejmują w tym wypadku również regulacje prawa Unii Europejskiej. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii udostępnienia wnioskodawcy kserokopii wniosku o derogację, organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek dotyczy działalności publicznej i zamierzeń władzy wykonawczej w zakresie polityki wewnętrznej i został skierowany do Komisji Europejskiej. Udostępnianie dokumentów, które zostały skierowane do Komisji Europejskiej, następuje na podstawie przepisów Rozporządzenia, którego art. 4 ust. 3 stanowi, że dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może nie zostać udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Minister Finansów podał, że udostępnienie treści wniosku może mieć negatywny wpływ na trwającą procedurę derogacyjną objętą wnioskiem, informując jednocześnie, że kwestia możliwości udostępnienia treści wniosku o derogację była konsultowana z Komisją Europejską na podstawie art. 5 Rozporządzenia i w odpowiedzi Komisja Europejska zaznaczyła, że udostępnienie wniosku o derogację poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji. Wobec powyższego Minister odmówił udostępnienia wnioskowanego dokumentu.

Z. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Ministra Finansów naruszenie:

- art. 4 ust. 3 Rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, podczas gdy okoliczność taka nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca;

- art. 5 Rozporządzenia, polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z hipotezą tego przepisu ma on zastosowanie, kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko "instytucja" określona w Rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada lub Parlament Europejski, a nie zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców jakim jest Z.

Pełnomocnik wnioskodawców kwestionował możliwość zaistnienia jakiegokolwiek naruszenia procesu decyzyjnego Komisji Europejskiej w sprawie wniosku o derogację poprzez ujawnienie jego treści. Podniósł, że Komisja jest niezależnym organem podejmującym swoje decyzje w oparciu o przepisy prawa. Wskazał również, że pomimo, iż treść art. 4 ust. 3 Rozporządzenia została sformułowana w sposób pozwalający na jego zastosowanie do szerokiego wachlarza stanów faktycznych, to w niniejszej sprawie nie ma obawy, że ujawnienie wnioskowanego dokumentu miałoby wpływ na inne okoliczności związane z postępowaniem Komisji. Wszystkie argumenty dotyczące wnioskowanej derogacji powinny zostać zamieszczone we wniosku i tylko na jego podstawie Komisja podejmie decyzję. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, ujawnienie treści wniosku o derogację posiada uzasadnienie w interesie publicznym, albowiem opinia publiczna ma prawo znać argumentację stosowaną przez polski rząd w sprawie dotyczącej setek przedsiębiorców. Odnosząc się do zastosowania w sprawie procedury opisanej w art. 5 Rozporządzenia pełnomocnik zakwestionował celowość jej użycia, gdyż jego zdaniem ma on zastosowanie, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje instytucja określona w Rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada lub Parlament Europejski, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanej informacji.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Finansów zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 21 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że żądana przez wnioskodawców informacja jest informacją publiczną, jednakże jej ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w u.d.i.p., w tym przypadku przepisom Rozporządzenia. Podkreślił, że zgodnie z art. 19 Rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Art. 2 ust. 3 Rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucie unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Ponadto w art. 4, ustanawiającym listę wyjątków od zasady dostępu do dokumentów, w ust. 3 wskazano, że do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, dostęp nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Z powyższego Minister wyciąga wniosek, że również dokumenty otrzymane przez instytucje europejskie mogą podlegać wyłączeniu od udostępniania, albowiem z chwilą ich otrzymania instytucje Unii Europejskiej - w tym przypadku Komisja - stają się ich dysponentami. Z uwagi na ten fakt zastosowana została procedura określona w art. 5 Rozporządzenia, a stanowisko Komisji głosi, że ujawnienie treści wniosku mogłoby zakłócić proces podejmowania decyzji. Wskazał, że regulacja zawarta w art. 395 dyrektywy 2006/112/WE1, na podstawie którego wystąpiono o derogację, określa poszczególne elementy procedury wprowadzenia środka specjalnego przez dane państwo członkowskie, tj. możliwość wystąpienia przez Komisję Europejską o dodatkowe wyjaśnienia, jeśli Komisja uzna, że nie posiada wszystkich niezbędnych informacji. Treść wniosku o derogację może być konsultowana pomiędzy Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim. W związku z tym Minister nie podziela zdania pełnomocnika wnioskodawców, że ujawnienie treści wniosku o derogację nie ma wpływu na toczące się przed Komisją postępowanie. Minister nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że w niniejszej sprawie niesłusznie zwrócono się do Komisji o opinię w przedmiocie udostępnienia wniosku. Według Ministra, jeśli państwo członkowskie otrzyma od instytucji żądanie dotyczące dokumentu będącego w jego posiadaniu, o ile nie jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie, państwo członkowskie skonsultuje się z rzeczoną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie będzie naruszać realizacji celów niniejszego Rozporządzenia. Zatem w ocenie Ministra przepis ten odnosi się również do konsultacji z Komisją Europejską w kwestii możliwości udostępnienia treści tego dokumentu. W tej sytuacji organ nie znalazł podstaw do zmiany swojej poprzedniej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję Z. zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 2 Rozporządzenia, polegające na niezasadnym przyjęciu, że Rozporządzenie to ma zastosowanie do wniosku Związku Dealerów Samochodów z dnia 14 czerwca 2013 r. o udostępnienie dokumentu kierowanego do Ministra Finansów, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że Rozporządzenie ma zastosowanie tylko do wniosków o udostępnienie kierowanych do "instytucji", które są enumeratywnie wymienione w Rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada i Parlament Europejski;

- art. 4 ust. 3 Rozporządzenia, polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, podczas gdy okoliczność taka nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca;

- art. 5 Rozporządzenia, polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z hipotezą tego przepisu ma on zastosowanie tylko wtedy, kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko "instytucja", która jest określona w Rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada lub Parlament Europejski, którą tym samym nie jest mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców, jakim jest Z.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zakwestionował zastosowanie przepisów Rozporządzenia, jako odnoszącego się jedynie do instytucji Unii Europejskiej, czyli Komisji Europejskiej, Rady Unii Europejskiej oraz Parlamentu Europejskiego. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 716/13 i opierając się na jego treści podniósł, że Minister niesłusznie uchylił się od rozpatrzenia wniosku w niniejszej sprawie na podstawie u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 Rozporządzenia powołał się na treść art. 2 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia i wskazał, że zakres spraw objętych Rozporządzeniem nr 1049/2001 jest znacznie szerszy niż wynika to z opinii skarżącego. Zgodnie z art. 2 ust. 3, ww. Rozporządzenie ma zastosowanie m. in. do określonych kategorii dokumentów przechowywanych przez określone w Rozporządzeniu instytucje. Oznacza to, że jeżeli określony dokument jest w posiadaniu wymienionych instytucji, udzielenie dostępu do takiego dokumentu powinno odbywać się z uwzględnieniem przepisów tego Rozporządzenia, niezależnie od podmiotu, który takie postępowanie prowadzi. Podkreślił też, że zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terytorium Unii Europejskiej, wiąże zarówno same państwa członkowskie jak i podmioty, w tym osoby fizyczne i prawne. W pozostałym zakresie Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe twierdzenia. Nie zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 716/13 i przeciwstawił mu tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1868/12 z dnia 22 listopada 2012 r. Ponadto, opierając się na uzasadnieniu tego wyroku, powołał jako kolejną przesłankę odmowy udostępnienia żądanego wniosku art. 4 ust.1 lit. a tiret 4 Rozporządzenia, z którego można wywodzić jako podstawę odmowy interes ekonomiczny Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego UE, przejawiający się w potencjalnym ograniczeniu swobody dysponowania narzędziami, za pomocą których realizowana być mogła polityka finansowa państwa. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Minister wniósł o jej oddalenie.

Rozpatrując skargę Sąd I instancji powołał art. 61 Konstytucji RP wskazując, że konkretyzację ustanowionego w nim prawa do informacji stanowi m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., która w art. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji Minister Finansów jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana informacja jest informacją publiczną. Wniosek bowiem o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej dotyczy działalności publicznej i zamierzeń władzy wykonawczej w zakresie polityki wewnętrznej, w tym finansowej i polityki zagranicznej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o kserokopię wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r. Wniosek ten stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej. Sąd I instancji wskazał, że z podobnym wnioskiem skarżący wystąpił już 9 stycznia 2013 r., który skierował do Prezesa Rady Ministrów. W odpowiedzi Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała wnioskodawcę, że dysponentem informacji jest Minister Finansów. Wnioskodawca zwrócił się zatem do Ministra Finansów, który decyzją z dnia 12 lutego 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 15 marca 2013 r., odmówił udostępnienia żądanej informacji. Decyzja ta była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 716/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą z dnia 12 lutego 2013 r. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę podał, że nie podziela zawartego w ww. wyroku stanowiska.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 11 czerwca 2013 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów poinformowała, że na posiedzeniu Rady Ministrów w tym dniu został przyjęty drugi wniosek o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przygotowany przez Ministra Finansów. W rozpoznawanej sprawie to ten drugi wniosek był przedmiotem żądania przez stronę skarżącą. Tak więc w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, zdaniem Sądu I instancji, tożsamość wniosków z rozpoznawaną przez Sąd sprawą sygn. akt II SA/Wa 716/13.

W niniejszej sprawie Minister Finansów ww. decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, odmówił udostępnienia żądanej we wniosku informacji w postaci wniosku o derogację.

Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd organu, że wprawdzie żądana przez wnioskodawców informacja jest informacją publiczną, jednakże jej ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w u.d.i.p., w tym przypadku przepisom Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Sąd ten wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych szczególnych zasadach. Pod pojęciem przepisów szczególnych należy również rozumieć przepisy prawa wspólnotowego, wiążące Polskę jako członka Unii Europejskiej, a dotyczące udostępniania pewnych kategorii informacji publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 19 Rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ww. Rozporządzenie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terytorium Unii Europejskiej i wiąże zarówno same państwa członkowskie jak i podmioty, w tym osoby fizyczne i prawne, a to oznacza, że przepisy powołanego Rozporządzenia mogą stanowić przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji wskazał, że następną kwestią, którą należy zbadać, jest ustalenie, czy organ, który wprawdzie wytworzył żądane przez skarżącego dokumenty będące informacją publiczną, a następnie je przekazał do instytucji unijnych na potrzeby prowadzonego postępowania, w tym wypadku wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r., zobowiązany był do ich udostępnienia, czy mógł udzielić odpowiedzi negatywnej, wydając decyzję zaskarżonej treści. Odpowiadając na powyższe pytanie Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu odmawiające udzielenia żądanej informacji jest prawidłowe.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 Rozporządzenia, każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym Rozporządzeniu.

Przepis art. 2 ust. 3 ww. Rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucie unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Oznacza to zatem, że również dokumenty otrzymane przez instytucje europejskie mogą podlegać wyłączeniu od udostępniania, albowiem z chwilą ich otrzymania instytucje Unii Europejskiej - w tym przypadku Komisja - stają się ich dysponentami.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 1049/2001 przewidziano wyjątki od prawa dostępu do dokumentów unijnych. Przepis ten stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych, stosunków międzynarodowych, finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Tak więc przepis art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi zdaniem Sądu I instancji lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12, zgodnie z którym: "Dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana, z tego względu, że jest ich autorem".

Wskazał, że Z. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie kserokopii wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r. W ocenie Sądu, wniosek ten niewątpliwie dotyczył spraw finansowych, czy też pieniężnych. Dokumenty dotyczące spraw finansowych, pieniężnych, jak wynika to z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia, nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia, dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Sąd I instancji podkreślił, że Minister Finansów, odmawiając udzielenia skarżącemu żądanej informacji i odnosząc się do art 4 ust. 3 Rozporządzenia uznał, że udostępnienie treści żądanego wniosku może mieć negatywny wpływ na toczącą się procedurę derogacyjną objętą przedmiotowym wnioskiem. Powyższe oznacza, że Minister Finansów był uprawniony do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów uznając, że chroni w ten sposób interes publiczny w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego.

Sąd I instancji wskazał, że Minister Finansów przed wydaniem decyzji konsultował kwestię udzielenia skarżącemu żądanej przez niego treści wniosku w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r., z Komisją Europejską, która w odpowiedzi uznała, że ujawnienie treści tego wniosku poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję. Sąd I instancji wskazał ponadto, że regulacja zawarta w art. 395 dyrektywy 2006/112/WE, na podstawie którego wystąpiono o derogację, określa poszczególne elementy procedury wprowadzenia środka specjalnego przez dane państwo członkowskie, tj. możliwość wystąpienia przez Komisję Europejską o dodatkowe wyjaśnienia, jeśli Komisja uzna, że nie posiada wszystkich niezbędnych informacji. Treść wniosku o derogację może być konsultowana pomiędzy Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim.

Nie można zatem w ocenie Sądu I instancji czynić zarzutu organowi, że kwestię tak ważną zarówno dla Wspólnoty, jak i strony polskiej, jako państwa członkowskiego, konsultował z Komisją Europejską, szczególnie w sytuacji, gdy odmawiając udzielenia informacji uznał, że zachodzą w sprawie przesłanki, o jakich mowa w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący, kwestionując odmowną decyzję organu, zarzucił posłużenie się przez organ m. in. art. 5 Rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego Rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega ujawnieniu.

Zdaniem Sądu I instancji, istotnie z ww. przepisu nie wynika obowiązek dla organu konsultowania się z instytucją w kwestii udostępnienia treści żądanego wniosku. Podobne stanowisko wyrażone zostało w odpowiedzi na interpelację z dnia 9 sierpnia 2013 r., udzieloną przez komisarza Algirdasa Semetę w imieniu Komisji, który stwierdził, że "w ramach konsultacji z polskim Ministerstwem Finansów służby Komisji odpowiedziały w dniu 8 lutego 2013 r., że stoją na stanowisku, iż udostępnienie przedmiotowego polskiego wniosku o derogację z dnia 3 grudnia 2012 r., naruszyłoby ochronę procesu podejmowania decyzji przez Komisję, zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit pierwszy Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Powodem takiego stanowiska służb Komisji był fakt, że polski wniosek o derogację był analizowany przez Komisję. Komisja nie podjęła jeszcze decyzji w tej sprawie, a udostępnienie tego dokumentu na obecnym etapie miałoby negatywny wpływ na odpowiednie dyskusje i oceny, a tym samym poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji. Wniosek o derogację jest dokumentem pochodzącym od władz polskich, dlatego też nie są one prawnie zobowiązane do konsultowania się ze służbami Komisji w sprawie jego ewentualnego udostępnienia. Służby Komisji nie są uprawnione do wydawania polskim władzom instrukcji w tej sprawie i wraziły tylko swoją opinię, która nie jest wiążąca dla władz polskich". Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie stanowisko Komisarza Algirdasa Semety wyrażone było na tle wniosku skarżącego z grudnia 2012 r., jednak na etapie wydawania decyzji przez organ, Komisja nie podjęła jeszcze stanowiska w sprawie wniosku złożonego przez stronę polską.

Fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie wynikał dla Ministra Finansów obowiązek konsultacji z instytucją na podstawie art. 5 Rozporządzenia, nie powoduje zdaniem Sądu I instancji konieczności uznania badanej decyzji za błędną i to w sposób powodujący obowiązek jej eliminacji z obrotu prawnego.

Skoro zatem dokumenty przekazane do organów Unii Europejskiej przez Ministra Finansów były w posiadaniu instytucji, a Minister Finansów był zobowiązany rozważyć, czy ujawnienie treści żądanego przez skarżącego wniosku strony polskiej o derogację, na podstawie art. 395 ww. dyrektywy, poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, to uzasadnione było zdaniem Sądu I instancji skonsultowanie tej sprawy z instytucją i z żadnego przepisu nie wynikał zakaz przeprowadzenia takich konsultacji przez państwo członkowskie z Komisją Europejską.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa są nieuzasadnione w związku z czym, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Z., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej: rozporządzenie) - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rozporządzenie to ma zastosowanie do wniosku Z. z dnia 14.06.2013 r. o udostępnienie dokumentu kierowanego do Ministra Finansów, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika, że rozporządzenie ma zastosowanie tylko do wniosków o udostępnienie kierowanych do "instytucji", które są enumeratywnie wymienione w rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada i Parlament Europejski;

2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, podczas gdy okoliczność taka nie może mieć w niniejszej sprawie miejsca;

3) art. 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z hipotezą tego przepisu ma on zastosowanie tylko wtedy, kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko "instytucja", która jest określona w rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada lub Parlament Europejski, którą tym samym nie jest mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców jakim jest Z.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 11.07.2013 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia 21.06.2013 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że zaskarżony wyrok zawiera wady uzasadniające jego uchylenie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący w dalszym ciągu kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że rozporządzenie 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, o dostępie do dokumentów na jego podstawie decydują tylko "instytucje" wymienione w tym akcie. Tym samym jedynymi organami władnym podejmować decyzje na jego podstawie są, zgodnie z art. 1 lit. a rozporządzenia, Parlament Europejski, Rada oraz Komisja Europejska. Ewentualnie, podmiotami władnymi procedować i orzekać na podstawie rozporządzenia są "wszystkie agencje założone przez instytucje" (punkt 8 preambuły do rozporządzenia). Jest to zamknięty i jedyny krąg podmiotów władny wydawać decyzje na podstawie tego rozporządzenia - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla "strony trzeciej".

Norma taka wynika wprost z szeregu przepisów tego rozporządzenia - m. in. art. 1 lit. a, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 2 i ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2. Przepisy te nakładają konkretne uprawnienia lub obowiązki na "instytucje" w zakresie rozpatrywania przez nie wniosków o ujawnienie dokumentów.

Warunkiem prowadzenia postępowania przez "instytucje" i wydania decyzji na podstawie rozporządzenia jest skierowanie bezpośrednio do tych instytucji wniosku o ujawnienie konkretnego dokumentu. W niniejszej sprawie wniosek taki nie był nigdy do "instytucji" kierowany, a adresatem wniosku Z. z dnia 24.01.2013 r. był Minister Finansów i we wniosku tym, jako jego podstawę wskazano art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, ww. rozporządzenie nie ma zastosowania do wniosków kierowanych do polskiego organu administracji publicznej jakim jest Minister Finansów. W niniejszej sprawie Minister Finansów powinien był orzekać jedynie na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w której tylko art. 5 ust. 1 wskazuje przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione.

Skarżący kasacyjnie podał, że na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ww. rozporządzenie mogło zostać zastosowane przez Ministra Finansów, przesłanka odmowy udostępnienia "wniosku derogacyjnego", o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia, na którą powołuje się organ administracji publicznej, nie mogła mieć w niniejszej sprawie zastosowania z trzech powodów.

Po pierwsze, brak jest związku pomiędzy ewentualnym ujawnieniem treści "wniosku derogacyjnego", a procesem podejmowania decyzji przez Komisję Europejską. Komisja Europejska jest niezawisłym organem Unii Europejskiej, podejmującym swoje decyzje dyskrecjonalnie (w granicach wiążących ją przepisów) i jakiekolwiek "poważne naruszenie" procesu jej procedowania poprzez ujawnienie treści wniosku dotyczącego publicznej polityki wewnętrznej państwa członkowskiego nie może mieć miejsca. Nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać, że w sprawie "derogacji", która w całości opiera się na jednym dokumencie (tj. wniosku żądanym w trybie dostępu do informacji publicznej), w którym wszystkie okoliczności za jego uwzględnieniem przez Komisję Europejską zostały już wskazane, jego ujawnienie może mieć wpływ na zmianę treści lub tworzenie się nowych okoliczności mających wpływ na podjęcie decyzji przez Komisję Europejską (a zapobieżenie takiej sytuacji jest celem art. 4 ust. 3 rozporządzenia).

Po drugie, nawet jeżeli by uznać, że ujawnienie przedmiotowego dokumentu "poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji", to w sprawie znajduje zastosowanie przesłanka wyłączająca stosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia, o której mowa w zdaniu ostatnim tego przepisu, ponieważ za ujawnieniem "wniosku derogacyjnego" przemawia interes publiczny. Opinia publiczna ma bowiem prawo wiedzieć jaką argumentację rząd Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowym wniosku wskazał, ponieważ kwestia ta dotyczy znacznej grupy przedsiębiorców nabywających nowe pojazdy w latach 2014-2018. W chwili obecnej około 200.000 nowych pojazdów osobowych jest rocznie nabywane do celów działalności gospodarczej. Tym samym można więc oszacować, że przez pięć lat obowiązywania nowej derogacji w latach 2014-2018 dotyczyć ona będzie około miliona przedsiębiorców kupujących pojazdy osobowe. Zasadne jest zatem przyjęcie, że tak pojęty interes publiczny przemawia za ujawnieniem treści wniosku derogacyjnego.

Skarżący kasacyjnie podał, że kwestionuje również zasadność dokonanej przez Ministra Finansów konsultacji z Komisją Europejską w trybie art. 5 rozporządzenia możliwość udzielenia przedmiotowej informacji publicznej wnioskodawcy i powoływanie się na fakt odmowy w skarżonych decyzjach. Nie sposób, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister Finansów uprawniony byt do konsultacji z Komisją Europejską możliwości ujawnienia treści wniosku, ponieważ zastosowanie takiej konsultacji nie wynika w sprawie niniejszej z żadnego przepisu prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ administracji publicznej przyjmując, że skoro wniosek derogacyjny znajduje się w posiadaniu Komisji Europejskiej, nie powinien był się konsultować z tym organem w zakresie możliwości jego ujawnienia, ale powinien był ewentualnie przekazać wniosek Z. do Komisji Europejskiej jako organu właściwego do orzeczenia o możliwości jego ujawnienia na podstawie przepisów rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30.05.2001 r. Ponadto Komisja Europejska sama wskazała w cytowanej przez Sąd I instancji odpowiedzi na interpelację, że jej stanowisko w tym zakresie nie jest wiążące dla Ministra Finansów, a przez wzgląd na fakt, że naruszenie procesu podejmowania decyzji przez Komisję Europejską poprzez ujawnienie wniosku i tak nie mogło mieć w niniejszej sprawie miejsca, to uczynienie ze stanowiska Komisji Europejskiej jednej z przesłanek odmowy udostępnienia wniosku derogacyjnego uznać należy za nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Minister Finansów złożył pismo procesowe w sprawie, w którym wniósł o oddaleniu skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach i przyłączył się do stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w ww. przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczących braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dalej Rozporządzenie, na wstępie należy stwierdzić, że wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd I instancji uznał, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja w postaci kserokopii wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r. stanowi informację publiczną, której ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., w tym przypadku przepisom Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.

Dodać należy, że powyższy problem był także przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12.06.2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2514/13, w której Sąd ten po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.07.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 716/13 w sprawie ze skargi Z. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na wcześniejszy wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 9 stycznia 2013 r., w postaci kserokopii wniosku o derogację dla Polski na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie tak podmiotowo, jak i przedmiotowo mają zastosowanie przepisy ww. Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela.

Wskazać należy, że art. 1 u.d.i.p. w ust. 2 stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych szczególnych zasadach. W ww. wyroku z dnia 12.06.2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pod pojęciem innych ustaw należy również rozumieć przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje dotyczące udostępniania pewnych kategorii informacji publicznych. Przepisy takie znajdują się w ww. Rozporządzeniu nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zgodnie z art. 19 ww. Rozporządzenia, Rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Wskazać należy, że rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie.

W ww. wyroku z dnia 12.06.2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że preambuła Rozporządzenia w pkt 10 stanowi, że dla zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tyko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. Według pkt 15 preambuły, nawet jeśli ani celem, ani skutkiem niniejszego rozporządzenia nie jest zmiana przepisów krajowych dotyczących dostępu do dokumentów, z zasady lojalnej współpracy regulującej stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi wynika jednoznacznie, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby nie utrudniać właściwego stosowania rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa przyjętych przez instytucje. Przepis art. 2 ust. 3 Rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Powyższe przepisy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez Komisję Europejską dokumenty mogą być udostępniane na zasadach określonych w rozporządzeniu wówczas, gdy wniosek kierowany jest do tego organu. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym dostęp do takich dokumentów nie może być regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek jest kierowany do wytwórcy dokumentu, którym jest organ administracji polskiej. Sąd ten zwrócił uwagę, że ww. Rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskiej należy do nich stosować odmienne reżimy prawne, w zależności od tego, do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. Przeciwnie, powołany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych –orzeczeniea.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 12.06.2014 r., sygn. akt I OSK 2514/13. Uznanie w tej sytuacji przez Sąd I instancji, że udostępnienie żądanej przez skarżącego kasacyjnie informacji, będącej informacją publiczną, podlega reżimom prawnym innym niż określone w u.d.i.p., w tym przypadku przepisom Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, uznać należy za trafne.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 Rozporządzenia przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że Rozporządzenie to ma zastosowanie do wniosku Z. z dnia 14.06.2013 r. o udostępnienie dokumentu kierowanego do Ministra Finansów. Zgodnie z jego treścią, z zastrzeżeniem tych samych zasad, warunków i ograniczeń, instytucje mogą udzielać dostępu do dokumentów wszelkim osobom fizycznym lub prawnym niezamieszkałym lub niemającym siedziby w państwie członkowskim. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że ww. przepis prawa wyklucza zastosowania przepisów tego Rozporządzenia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że zgodnie z art. 2 ust. ust. 3 Rozporządzenia, przepisy tego Rozporządzenia stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Oznacza to, że również dokumenty otrzymane przez instytucje europejskie mogą podlegać wyłączeniu od udostępniania na podstawie przepisów Rozporządzenia, albowiem z chwilą ich otrzymania dysponentami tych dokumentów stają się instytucje Unii Europejskiej, w tym przypadku Komisja. Zgodnie z art. 19 Rozporządzenia, rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12: "Dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (...). Zatem dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z tego względu, że jest ich autorem (...)."

W niniejszej sprawie z chwilą przekazania Komisji Europejskiej "Wniosku o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej", dokument ten stał się dokumentem, do którego mają zastosowanie przepisy Rozporządzenia, skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 Rozporządzenia, rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Powyższa regulacja obejmuje zatem również dokumenty przekazane przez państwa członkowskie w tym przekazany Komisji Europejskiej przez stronę polską "Wniosek o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej".

Powyższy wniosek o derogację dotyczył niewątpliwie spraw finansowych, czy pieniężnych, jak to trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, zwracając uwagę, że dokumenty dotyczące spraw finansowych, czy pieniężnych nie podlegają generalnej zasadzie jawności, co wynika z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia. Przepis art. 4 Rozporządzenia ustanawia wyjątki od ogólnej zasady jawności dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub opinii prawnej, celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W ww. wyroku z dnia z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia stanowi lex specialis w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i jako taki stanowić może podstawę do odmowy udostępnienia przez Ministra Finansów informacji.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, analogiczna wykładnia powinna zostać dokonana również w odniesieniu do normy zawartej w art. 4 ust. 3 Rozporządzenia. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. W przepisie tym określono przesłanki odmowy udostępnienia dokumentu, które to uprawnienie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia powstaje, jeżeli ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć proces decyzyjny. Przepis ten stanowi, podobnie jak art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, lex specialis w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 4 ust. 3 Rozporządzenia. Z niekwestionowanych ustaleń sprawy wynika, że Minister Finansów, odmawiając udzielenia skarżącemu kasacyjnie żądanej informacji, mając na względzie art 4 ust. 3 Rozporządzenia uznał, że udostępnienie treści żądanego wniosku może mieć negatywny wpływ na toczącą się procedurę derogacyjną objętą wnioskiem. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Minister Finansów był uprawniony do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów uznając, że chroni w ten sposób interes publiczny w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Minister Finansów przed wydaniem decyzji konsultował kwestię udzielenia żądanej treści wniosku w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, przedłożonego przez Ministra Finansów, przyjętego na posiedzeniu Rady Ministrów w dniu 11 czerwca 2013 r., z Komisją Europejską, która w odpowiedzi uznała, że ujawnienie treści tego wniosku poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję. Regulacja zawarta w art. 395 dyrektywy 2006/112/WE, na podstawie którego wystąpiono o derogację, określa poszczególne elementy procedury wprowadzenia środka specjalnego przez dane państwo członkowskie, tj. możliwość wystąpienia przez Komisję Europejską o dodatkowe wyjaśnienia, jeśli Komisja uzna, że nie posiada wszystkich niezbędnych informacji. Treść wniosku o derogację może być konsultowana pomiędzy Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że brak było podstaw w sprawie do uznania, że udostępnienie wniosku o derogację poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez Komisję Europejską, a nawet gdyby taka okoliczność zachodziła, to za ujawnieniem przemawia interes publiczny wskazać należy, że o tym, czy powyższe okoliczności zaistniały w przedmiotowej sprawie rozstrzygać mogła jedynie Komisja Europejska oraz Minister Finansów, jako podmioty, którym znana była treść wniosku o derogację, nie zaś skarżący kasacyjnie.

Zauważyć należy, że Komisja Europejska była instytucją prowadzącą postępowanie w związku ze złożeniem przez Ministra Finansów wniosku o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Uznać zatem należy, że do czasu podjęcia decyzji przysługuje jej status swego rodzaju "gospodarza postępowania" najbardziej kompetentnego do oceny, czy ujawnienie dokumentu może poważnie naruszyć proces podejmowania decyzji. W toku postępowania strona skarżąca nie wykazała skutecznie, by za ujawnieniem wniosku Ministra Finansów przemawiał "nadrzędny interes publiczny".

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego zastosowaniu w sprawie, podczas gdy zgodnie z hipotezą tego przepisu ma on zastosowanie tylko wtedy, kiedy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje tylko "instytucja", która jest określona w rozporządzeniu jako Komisja Europejska, Rada lub Parlament Europejski, którą tym samym nie jest mający siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej związek pracodawców jakim jest Z.

Zgodnie z art. 5 Rozporządzenia, w przypadku, gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący podchodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji.

Powołując się na ww. przepis prawa, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że z przepisu tego nie wynika obowiązek dla organu konsultowania się z instytucją w kwestii udostępnienia treści żądanego wniosku. Skoro jednak dokumenty przekazane do organów Unii Europejskiej przez Ministra Finansów były w posiadaniu instytucji, a Minister Finansów był zobowiązany rozważyć, czy ujawnienie treści żądanego przez skarżącego wniosku strony polskiej o derogację, na podstawie art. 395 ww. dyrektywy, poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, to uzasadnione było skonsultowanie tej sprawy z instytucją i z żadnego przepisu nie wynikał zakaz przeprowadzenia takich konsultacji przez państwo członkowskie z Komisją Europejską, co trafnie uważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie wynikał dla Ministra Finansów obowiązek konsultacji z instytucją na podstawie art. 5 Rozporządzenia, a Minister Finansów dokonał powyższej konsultacji, może być co najwyżej oceniany jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na wynik sprawy, co trafnie w sposób powyższy ocenił także Sąd I instancji.

Skoro, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, przepis art. 5 Rozporządzenia nie miał zastosowania w sprawie, brak było podstaw do zastosowania zdania 2 tego przepisu prawa i przekazania wniosku strony skarżącej kasacyjnie do instytucji. Wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewidują trybu przekazywania wniosku o dostęp do informacji publicznej do załatwienia zgodnie z właściwością przez inny organ albo podmiot. W sprawie nie mógł być również stosowany art. 65 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 16 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co oznacza, że Kodeks ma zastosowanie do procesu wydawania decyzji, a nie do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 2318/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA i WSA).

Trafnie, odnosząc się do powyższego zarzutu w piśmie procesowym wniesionym przez Ministra Finansów w związku ze skargą kasacyjną strony skarżącej organ ten zauważa, że "Wniosek o derogację dla Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej" wiąże się z polityką gospodarczą oraz fiskalną Rzeczpospolitej Polskiej w sferze krajowej i na poziomie Unii Europejskiej. Tym samym ww. dokument mieści się w zbiorze określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. jako dotyczący zamierzeń działań władzy wykonawczej w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej. Bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z podmiotowym i przedmiotowym zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że żądana informacja miała związek z postępowaniem prowadzonym przed Komisją Europejską w trybie określonym w art. 395 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. Regulacja zawarta w art. 395 dyrektywy 2006/112/WE, na podstawie którego wystąpiono o derogację, określa poszczególne elementy procedury wprowadzenia środka specjalnego przez dane państwo członkowskie, tj. możliwość wystąpienia przez Komisję Europejską o dodatkowe wyjaśnienia, jeśli Komisja uzna, że nie posiada wszystkich niezbędnych informacji. Trafnie zauważa Minister Finansów, że w zakresie powyższej procedury prawodawca unijny przyznał Komisji Europejskiej istotne uprawnienia. W ramach ww. postępowania, w sytuacji gdy Komisja posiada już wszystkie informacje, które uzna za niezbędne do rozpatrzenia wniosku, powiadamia o tym wnioskujące państwo członkowskie i przekazuje wniosek w oryginalnej wersji językowej pozostałym państwom członkowskim, zgodnie z art. 395 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2006/112/WE. Wniosek Rzeczpospolitej Polskiej udostępniany jest zatem ściśle oznaczonemu kręgowi podmiotów, tj. Komisji Europejskiej oraz państwom członkowskim. Do procedury wydawania decyzji przez Radę nie zostały włączone inne podmioty, choćby w charakterze opiniodawczym, np. organizacje społeczne. Zgodnie z art. 19 Rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z uwagi na fakt, że ww. przepis nie zawęża kręgu odbiorców Rozporządzenia, tylko ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, należy przyjąć, że Rozporządzenie odnosi się również do wszystkich organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które prowadzą korespondencję z instytucjami unijnymi, tj. Parlamentem Europejskim, Radą lub Komisją Europejską. Wniosek taki wynika również z pkt 15 preambuły do ww. Rozporządzenia, zgodnie z którym, z mocy zasady lojalnej współpracy, jaką rządzą się stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi, państwa członkowskie powinny zadbać o to, by nie utrudniać właściwego wprowadzania niniejszego rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa instytucji. Treść tego przepisu wskazuje na sposób prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia, a przez to również przepisów prawa krajowego w związku z koniecznością jego prounijnej wykładni. Dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie należy mieć na względzie zasadę lojalnej współpracy znajdującą odbicie w przepisach prawa pierwotnego - art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Akapit pierwszy powołanego przepisu stanowi, że: "Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów." Natomiast zgodnie z akapitem drugim powołanego przepisu, "Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii." W świetle brzmienia akapitu trzeciego ww. przepisu "Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii". W tym zakresie należy również mieć na uwadze, że z brzmienia art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Obowiązywanie bezpośrednie rozporządzeń oznacza, że nie wymagają one ani żadnych ustaw implementujących, ani aktów pośrednich, przyjmowanych przez parlamenty krajowe lub rządy państw członkowskich. Nie ma zatem konieczności, żeby państwo członkowskie wprowadzało daną normę europejską do swojego wewnętrznego porządku prawnego. W ten sposób zasada bezpośredniego skutku gwarantuje stosowanie i skuteczność prawa unijnego w państwach członkowskich. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę skarżącego kasacyjnie, a wyrok zaskarżonej treści nie narusza w sposób istotny przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.