Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 762/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. J., T. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skargą M. i T. J. wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu objęto decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

A.S.A. z siedzibą w K. działając przez pełnomocnika pismem z dnia 7 lutego 2014 r. wystąpiła do Starosty O. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]) na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 219 o powierzchni 1,94 ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., objętej księgą wieczystą nr [...] oraz na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 221 o powierzchni 5,86 ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., objętej księgą wieczystą nr [...]. Na poparcie skierowanego do organu żądania podano, że wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania ze wskazanych nieruchomości obejmuje poza montażem przewodów, urządzeń i dwóch stanowisk słupowych po jednym na każdej z działek także zobowiązanie każdoczesnego właściciela przedmiotowych parceli do:

- niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3m wysokości,

- uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym,

- powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1,

- powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi

wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1.

W załączeniu wniosku przedłożono dokumentację dotyczącą rokowań prowadzonych ze współwłaścicielami nieruchomości, które nie zakończyły się porozumieniem. Dodatkowo wskazano, iż niewykonanie planowanych prac na działkach nr 219 i nr 221 uniemożliwia wykonanie całego zamierzenia polegającego na przebudowie linii. Z kolei założeniem planowanej inwestycji jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa D. na jej trasie poprzez zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej do zasilanych za pośrednictwem stacji elektroenergetycznej GPZ O. odbiorców, w tym wielu instytucji pożytku publicznego, zakładów przemysłowych i wielkopowierzchniowych placówek handlowych zlokalizowanych na terenie powiatów b., w. i O..

Po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wnioskodawca złożył pisemną informację o zawarciu ze współwłaścicielami porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu odnośnie działki nr 219. Względem drugiej z nieruchomości objętych postępowaniem podtrzymano wniosek. Poczynania organu I instancji ukierunkowane były na przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej. Nieskuteczność tej czynności w dniu 25 marca 2014 r. spowodowała wyznaczenie kolejnego terminu. W dniu 12 sierpnia 2014 r. przeprowadzono z udziałem pełnomocników stron rozprawę administracyjną, w trakcie której strony pozostały na dotychczas prezentowanych, rozbieżnych stanowiskach. Odnośnie kwot proponowanych przez inwestora i oczekiwanych przez współwłaścicieli nieruchomości nie doszło do konsensusu.

Starosta O. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą wskazując w podstawie prawnej art. 124 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej – u.g.n.) oraz art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej – k.p.a.), postanowił:

1. Ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 221 o pow. 5,86 ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., AM-1, dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...], poprzez zezwolenie Spółce A.S.A. z siedzibą w K. - inwestorowi przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj.: 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do 24,30m i powierzchni zajęcia nie przekraczającej 19,93m² oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych w układzie beczkowym o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 7,60m, w przedziale wysokości zawieszenia od 5,85m do 24,30m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 6768m² oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 40m (2 x 20m od osi linii);

2. Okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 decyzji będzie wynosił 3 miesiące od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości.

3. Zobowiązać właścicieli nieruchomości do:

a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3m wysokości;

b) uzgodnienia z właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1, możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;

c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;

d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1.

4. Umorzyć postępowanie administracyjne w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 219 o pow. 1,94ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...].

Jako załącznik decyzji wskazano mapę ewidencyjną w skali 1:2000 z naniesionym przebiegiem linii oraz pasem zajęcia nieruchomości (pasem technologicznym).

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał w szczególności na przeprowadzone czynności, podał pisma stron kierowane do organu oraz przeprowadził analizę przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Kluczowe jednak w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym były rozważania związane z zapisami planu miejscowego dla przedmiotowych nieruchomości, charakterystyką przedmiotowego zamierzenia oraz wyczerpaniem trybu związanego z przeprowadzeniem rokowań i brakiem zgody współwłaścicieli nieruchomości na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. W szerokim uzasadnieniu decyzji wykazana została konieczność orzeczenia w sprawie w formie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jako zapewniającej możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. Treść uzasadnienia decyzji nie została także pozbawiona odniesień związanych ze stwierdzeniem braku potrzeby ujawniania w księdze wieczystej faktu prowadzenia postępowania w sprawie, konieczności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wypłaty odszkodowania. Organ I instancji nie omieszkał także wskazania bezprzedmiotowości postępowania odnośnie działki nr 219, w stosunku do której został cofnięty wniosek.

W złożonym terminowo odwołaniu M. i T. J. wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Swoje żądanie oparli na zarzucie naruszenia art. 7 k.p.a. polegającym na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewzięciu pod uwagę ważnego interesu strony skarżącej oraz art. 124 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy będących podstawą do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Uzasadniając odwołanie M. i T. J. uznali, że organ I instancji nie wziął pod uwagę ich interesu prawnego, który objawiał się tym, że nieruchomość objęta postępowaniem obsiana jest rzepakiem i będzie na niej prowadzony oprysk i nawożenie. Rozpoczęcie prac przez wnioskodawcę może spowodować uniemożliwienie zabiegów agrotechnicznych i niepowetowane straty. Organ I instancji przeprowadził postępowanie przy zastosowaniu przepisów dotyczących wywłaszczenia, które mają zastosowanie do nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne. Autorzy odwołania zakwestionowali fakt takiego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości i podali, że organ nie odniósł nie do tego zagadnienia.

Po przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu Wojewoda D. uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, w związku z czym przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Po uzupełnieniu dowodów istotnych dla sprawy i zawiadomieniu stron postępowania o tzw. ,,gotowości decyzji" w dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 9a u.g.n. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej:

- ograniczenia sposobu korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości położonej w gminie O., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 221, nr 228 i nr 258, obręb P., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...] (pkt 1),

- okresu wykonania robót budowlanych (pkt 2),

- zobowiązania właścicieli nieruchomości do podejmowania lub niepodejmowania określonych działań (pkt 3);

i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że postanowił:

1) ograniczyć sposób korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości położonej w gminie O., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 221, nr 228 i nr 258, obręb P., dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez zezwolenie A.S.A. z siedzibą w K., na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości - działce nr 221 - w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...], przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, tj. odcinka linii o długości 164,7m, której oś przebiega przez północną część działki i przecina z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr 222/1) w odległości 155m od północno-wschodniego rogu, a z drugiej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr 220), w odległości 91m od północno-zachodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych przebiegających w odległości do 3,8m od osi linii po obu stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85m do 24,3m n.p.t. oraz stanowiska słupowego o wysokości do 24,3 m n.p.t., głębokości fundamentów do 2,45m p.p.t. i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 19,93 m², zlokalizowanego w osi linii, którego środek znajduje się w odległości 3,3m od punktu przecięcia osi linii ze wschodnią granicą działki nr 221. Obszar zajęcia działki nr 221 będzie wynosił 6768 m², a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr 222/1 i nr 220 oraz będą ograniczone odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi wschodnią granicę działki w odległościach 132,8m i 177,2m od jej północno-wschodniego rogu oraz zachodnią granicę w odległościach 68,8m i 113,2m od jej północno-zachodniego rogu. Przebieg odcinka linii elektroenergetycznej przez przedmiotową działkę wraz z osią, szczegółową lokalizacją słupa, granicami pasa technicznego oraz obszarem zajęcia nieruchomości został przedstawiony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji.

2) okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt 1 ppkt 1 decyzji przewodów, urządzeń, w tym słupa będzie wynosił 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach działki nr 221.

2) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie (pkt 4).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. przytoczył treść wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, by następnie wskazać na treść rozstrzygnięcia Starosty O. i motywy odwołania. Organ II instancji uznał za stosowne wskazać także dokumenty uzyskane w dodatkowym postepowaniu wyjaśniającym w postaci:

1) wyjaśnień adwokata M. P. dotyczących rokowań,

2) pełnomocnictw udzielonych w sprawie,

3) pisma inwestora z dnia 18 lutego 2015 r. skierowanego do współwłaścicieli nieruchomości informującego o zmianie obowiązującego dokumentu planistycznego oraz dotyczącego ustanowienia na działce nr 221 służebności przesyłu wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru,

4) opracowania graficznego obrazującego posiadane przez spółkę tytuły prawne do nieruchomości na cele budowlane,

5) oświadczenia T. S. - geodety uprawnionego z dnia 9 czerwca 2015 r. potwierdzającego zgodność przebiegu planowanej inwestycji z rysunkiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) załączników graficznych obrazujących przebieg planowanej inwestycji przez parcelę nr 221 opatrzonych podpisem geodety uprawnionego,

7) umowy ustanowienia służebności przesyłu zawartej w dniu 12 lutego 2014 r. pomiędzy M. J. i T. J., a A.S.A. (akt notarialny rep. [...]),

8) dodatkowych wyjaśnień przedsiębiorstwa przesyłowego, stanowiących odpowiedź na wezwania Wojewody D..

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy objętej wnioskiem strony postępowania przeprowadzono analizę przepisów prawa materialnego zastosowanego w sprawie. Szczególne miejsce w decyzji organu II instancji poświęcono analizie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Przytoczono w tym zakresie uprawnienia organu do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przypomniano o konieczności uwzględnienia w ograniczeniu zapisów planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Oceniając ziszczenie się ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w trybie wynikającym z u.g.n., w tym przeprowadzenie rokowań, zwrócono uwagę na dokumenty jakie wnioskodawca przedłożył organowi I instancji. W treści decyzji szeroko opisane zostały zagadnienia związane z przeprowadzonymi rokowaniami oraz uwzględnieniem we wniosku zakresu i czasu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także określeniem czasu niezbędnego do wykonania robót.

Dalsze rozważania poczynione w decyzji Wojewody D. sprowadziły się do uzasadnienia dotyczącego pkt II, tj. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 4), który dotyczył umorzenia postępowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 219 o pow. 1,94ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Dostrzegając zawarcie w dniu 12 lutego 2014 r. pomiędzy M. J. i T. J. a A.S.A. umowy ustanawiającej na parceli nr 219 na rzecz spółki nieograniczonej w czasie służebności przesyłu pokrywającej się z wnioskowanym zakresem ograniczenia stwierdzono, że udzielenie w drodze administracyjnoprawnej wnioskowanego przez inwestora zezwolenia stało się zbędne, zatem sprawa administracyjna dotycząca działki nr 219 okazała się bezprzedmiotowa. Podając art. 105 § 1 k.p.a. przyjęto zatem, że Starosta O. prawidłowo w pkt 4 decyzji orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości objętej wnioskiem i z tej przyczyny utrzymano w mocy oprotestowaną odwołaniem decyzję w tym zakresie.

W części decyzji odnoszącej się do merytorycznego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy odniósł się do planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] r., nr [...], gdzie w rozdziale 2 zawierającym ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem, unormowano zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wśród których znalazł się zapis stanowiący, iż: ustala się lokalizację linii elektroenergetycznej 110 kV oraz obiektów i urządzeń z nią związanych w pasie technicznym o szerokości 40m, w systemie napowietrznym lub kablowym na słupach o maksymalnej wysokości do 40m, liczonej od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu słupa, za wyjątkiem stref "B" i "K" ochrony konserwatorskiej, w których obowiązuje maksymalna wysokość do 35m. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zwiększenie wysokości słupów do 49m, jeśli wysokość ta niezbędna będzie do spełnienia wymagań ochrony środowiska i przyrody, ochrony przeciwpowodziowej, bezpieczeństwa publicznego oraz warunków terenowych, za wyjątkiem stref "B" i "K" ochrony konserwatorskiej (zob. § 4 pkt 1 i 2 mpzp). Ponadto, na mocy § 11 pkt 8 mpzp, dopuszczona została budowa, przebudowa, remont linii elektroenergetycznej 110 kV w powiązaniu z odcinkiem zlokalizowanym poza obszarem opracowania planu. Dla właściwej interpretacji przepisów planu ważna jest również treść § 2 pkt 1 mpzp, zgodnie z którym pod pojęciem linii elektroenergetycznej 110 kV - na gruncie przedmiotowej uchwały Rady Gminy - należy rozumieć napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV relacji [...] w obrębach G. O., J., G., O., C., P. w gminie O. (Dz. U. Woj. D. poz. [...]).

W rozdziale 2 zawierającym ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem, unormowano zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wśród których znalazł się zapis stanowiący, iż: ustala się lokalizację linii elektroenergetycznej 110 kV oraz obiektów i urządzeń z nią związanych w pasie technicznym o szerokości 40m, w systemie napowietrznym lub kablowym na słupach o maksymalnej wysokości do 40m, liczonej od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu słupa, za wyjątkiem stref "B" i "K" ochrony konserwatorskiej, w których obowiązuje maksymalna wysokość do 35m. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zwiększenie wysokości słupów do 49m, jeśli wysokość ta niezbędna będzie do spełnienia wymagań ochrony środowiska i przyrody, ochrony przeciwpowodziowej, bezpieczeństwa publicznego oraz warunków terenowych, za wyjątkiem stref "B" i "K" ochrony konserwatorskiej (zob. § 4 pkt 1 i 2 mpzp). Ponadto, na mocy § 11 pkt 8 mpzp, dopuszczona została budowa, przebudowa, remont linii elektroenergetycznej 110 kV w powiązaniu z odcinkiem zlokalizowanym poza obszarem opracowania planu.

Następnie odniesiono się do treści § 2 pkt 1 mpzp, zgodnie z którym pod pojęciem linii elektroenergetycznej 110 kV - na gruncie przedmiotowej uchwały Rady Gminy - należy rozumieć napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV relacji [...], która jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Poddając analizie zapisy szczegółowe planu oraz jego część graficzną Wojewoda D. doszedł do przekonania, że jednoznacznie przesądzają one o zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym mpzp. Dostrzegając zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistniałą w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz poinformowanie o tym fakcie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy odniósł się do analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Wskazując na poglądy orzecznictwa oraz zapisy planu i zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako przebudowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane wykluczono możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił okoliczności zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności podano, że wnioskodawca zmodyfikował wniosek doprecyzowując zakres wnioskowanego ograniczenia i wskazał, że wycofuje wniosek, co do pkt 3 określającego nakazy i zakazy obciążające każdoczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Z tej przyczyny decyzja organu odwoławczego mimo powtórzenia pkt 2 decyzji Starosty O. to w pkt I ppkt 1 zawiera odmienną deskrypcję przewodów i urządzeń oraz określa usytuowanie osi linii, słupa i pasa technicznego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji także w części obejmującej pkt 2. W rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym przyjęto, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w swej zasadniczej treści, zezwalającej nie tylko na założenie, ale i na funkcjonowanie określonych urządzeń przesyłowych w granicach nieruchomości stanowiącej własność innej osoby aniżeli przedsiębiorstwo przesyłowe, posiada ze swej istoty charakter bezterminowy. Z decyzji wydawanej w tym trybie wynika tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości, następuje trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela, w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności, do służebności gruntowej.

Odnosząc się do zamierzenia jakie inwestor planuje zrealizować na nieruchomości objętej postępowaniem Wojewoda D. podał, że ,,prace związane z przedsięwzięciem inwestycyjnym będą polegać na wymianie przewodów roboczych i odgromowych na nowe o lepszych parametrach technicznych i użytkowych dostosowanych do obowiązujących norm, a także regulacji zwisów tych przewodów przy jednoczesnym zachowaniu charakterystycznych parametrów tej linii, tj. odcinka linii o długości 164,7m, której oś przebiega przez północną część działki i przecina z jednej strony jej wschodnią granicę (wspólną z działką nr 222/1) w odległości 155 m od północno-wschodniego rogu, a z drugiej strony jej zachodnią granicę (wspólną z działką nr 220), w odległości 91m od północno-zachodniego rogu, składającego się z 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych przebiegających w odległości do 3,8m od osi linii po obu stronach, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85m do 24,3 m n.p.t. oraz stanowiska słupowego o wysokości do 24,3m n.p.t., głębokości fundamentów do 2,45m p.p.t. i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej 19,93m², zlokalizowanego w osi linii, którego środek znajduje się w odległości 3,3m od punktu przecięcia osi linii ze wschodnią granicą działki nr 221. Obszar zajęcia działki nr 221 będzie wynosił 6768 m², a jego granice będą pokrywały się ze wspólnymi granicami tej działki z działkami nr 222/1 i nr 220 oraz będą ograniczone odcinkami równoległymi po obu stronach osi linii i przecinającymi wschodnią granicę działki w odległościach 132,8m i 177,2m od jej północno-wschodniego rogu oraz zachodnią granicę w odległościach 68,8m i 113,2m od jej północno-zachodniego rogu". Poczyniony w decyzji organu II instancji zapis miał, na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu, wypełnić obowiązek szczegółowego wskazania przebiegu linii elektroenergetycznej, zwłaszcza jej usytuowania względem granic działek, lokalizację słupów i granic pasa technologicznego/obszaru zajęcia w części opisowej decyzji.

Na koniec w uzasadnieniu decyzji Wojewoda D. odniósł się do twierdzeń odwołania uznając je za niezasadne. Wobec nieokreślenia w decyzji pierwszoinstancyjnej krańcowych dat czasookresu, w którym inwestycja ma zostać przeprowadzona, za niemożliwe uznano ustalenie, czy właściciel nieruchomości poniesie z tytułu przeprowadzonej inwestycji straty w uprawach oraz czy przedsięwzięcie wpłynie na możliwość wykonania planowanych prac polowych. Ponadto zagadnienia związane z podnoszonym problemem winny zostać uwzględnione podczas odrębnego postępowania odszkodowawczego. Jako niezasadny uznano także zarzut zbyt dalekiej ingerencji w przysługujące stronom postępowania prawo własności, co zostało poparte przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

W skardze na decyzję Wojewody D. M. i T. J. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Zarzuty względem oprotestowanego aktu dotyczyły naruszenia zasad postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewzięcie pod uwagę ważnego interesu skarżących, a także art. 124 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy będących podstawą do wydania decyzji w trybie powołanego przepisu.

Uzasadniając stanowisko zaprezentowane w sprawie skarżący wskazali, że nie zgadzają się z skarżoną decyzją, jako godzącą w ich interesy jako rolników, ponieważ planują na terenie działek wykopać studnię, a roboty budowlane uniemożliwią im realizację tego zamierzenia. Ponadto art. 124 u.g.n. znajduje się w rozdziale 4 ustawy "wywłaszczenie nieruchomości", zaś z art. 112 ustawy wynika, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Skarżący kwestionują ten fakt, zaś organ I instancji oraz wnioskodawca nie odnoszą się do tego zagadnienia, i nie wykazano zasadności zastosowania sprawie trybu określonego w art. 124 u.g.n. Odwołując się do wyjątkowego zastosowania ograniczenia właściciela w dysponowaniu nieruchomością zwrócono uwagę na konieczność jednoznacznego wskazywania przebiegu inwestycji i zakresu ograniczenia władztwa nieruchomością niezbędnego do wykonania danej inwestycji w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących zakres ograniczenia wskazany w decyzji zbyt daleko ingeruje w ich prawo własności i w związku z tym wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 124 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezprzedmiotowej.

Postanowieniem z dnia 30 października 2015 r. Wojewoda D. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi.

Poprzedzając szczegółowe rozważania związane z istotą sprawy tj. ograniczeniem współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w korzystaniu z niej, należy zwrócić uwagę na dwa aspekty procesowe sprawy. Decyzja Starosty O. z dnia [...] r. w pkt 4 traktowała o umorzeniu postępowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 219 o pow. 1,94 ha, położonej w gminie O., obręb P., powiat O., dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...]. Wojewoda D. wydając decyzję z dnia [...] r., mimo uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w znacznej części i orzeczenia w tym zakresie, utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 4. Oceniając pierwotnie złożony do organu wniosek stwierdzić trzeba, że wnioskodawca żądał od organu orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących współwłasność M. i T. J. tj. działek nr 219, 231/1 i 267. Z akt administracyjnych wynika, że strony postępowania względem działki nr 219 doszły do porozumienia ustalając sposób ograniczenia korzystania z niej w drodze umowy. W tych okolicznościach z całą pewnością nie było podstaw do dalszego procedowania przez organy administracyjne odnośnie tej nieruchomości. Ziściła się bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania pozwalająca na umorzenie go w tej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn przedmiotowych była więc podstawą do przyjęcia przez organy obu instancji decyzji o umorzeniu postępowania, ponieważ jak wskazuje ostatnie orzecznictwo sądowoadministracyjne nie istniały materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu administracyjnego czyniące za niedopuszczalne wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego pozytywnego czy negatywnego.

Dostrzec również należy, że u podstaw prawnych decyzji Wojewody D. legł m.in. art. 138 § 1 pkt 2. Organ odwoławczy dokonał weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez jej uchylenie i orzeczenie w sprawie. Oceniając treść decyzji organu I i II instancji zaznaczyć należy, że organ odwoławczy zasadnie podaje, że pkt I ppkt 2 decyzji stanowi zasadniczo powtórzenie pkt 2 decyzji pierwszoinstancyjnej. Różnice polegają na odmiennej deskrypcji przewodów i urządzeń oraz usytuowania osi linii, słupa i pasa technicznego. Dodatkowo wskazano na doprecyzowanie wniosku przez stronę. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym rozstrzygnięcie Wojewody D. mieści się w granicach umocowania wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu pierwszej instancji. O ile organ odwoławczy uzna, iż sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jak przyjęło się w orzecznictwie zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – por. LEX nr 1816914. W podobnym kierunku wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 1374/14), gdzie stwierdzono, że ,,Organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie, zweryfikować decyzję organu pierwszej instancji. O ile organ odwoławczy uzna, iż sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a." – patrz LEX nr 1649903.

W kontekście powiedzianego należy podkreślić, iż na etapie postępowania odwoławczego prowadzono szerokie postępowanie wyjaśniające, czego dowodzą akta drugoinstancyjne, zaś Wojewoda D. reformując rozstrzygnięcie Starosty O. nie tracił z pola widzenia przepisów procedury administracyjnej obligujących do wszechstronnego i wnikliwego rozpoznania sprawy, ale też w szczególności przepisów prawa materialnego pozwalającym na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w stopniu jak najmniej uciążliwym dla właściciela i w stopniu pozwalającym na realizację planowanego zamierzenia. Z całą pewnością decyzja organu II instancji cechy takie spełnia, zaś redakcja zapadłego rozstrzygnięcia jawi się jako czytelna i precyzyjna. Dostrzegając, że zarzuty skargi nie dotyczą wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, ani umorzenia postępowania względem działki nr 219 powyższe uwagi sprowadzają się do ogólnego zarysowania okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przy czym nie stwierdzono uchybień w tym względzie wpływających na legalność zaskarżonego aktu.

Przechodząc do meritum wspomnieć trzeba, że na gruncie art. 124 ust. 1 w związku z ust. 2 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle obowiązujących regulacji niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mógł być zrealizowany cel publiczny, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie - wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu okoliczności te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co dało podstawę do wydania kwestionowanej decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela w trybie określonym w omawianym wyżej przepisie. Organy obu instancji w obszernych uzasadnieniach precyzyjnie wykazały zasadność zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. W pkt 2 tego przepisu jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu (lub użytkownikiem wieczystym) nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Funkcją tego przepisu jest przyznanie inwestorowi, wykonującemu roboty budowlane wymienione w treści przepisu, wymaganego przepisami prawa budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie budzi wątpliwości Sądu że, w świetle zgromadzonego w sprawie i przedstawionego sądowi materiału dowodowego, kwestia prowadzenia tych rokowań i nie dojścia do porozumienia między inwestorem a właścicielem gruntu jest oczywista. Spełnione są też inne warunki zastosowania tego przepisu. Zarówno w odwołaniu jak też w skardze brak twierdzeń związanych z rokowaniami, zatem przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. zostały jednoznacznie wykazane.

Treścią zarówno odwołania jak też skargi jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i niebraniu pod uwagę słusznego interesu strony. W pierwszym ze wskazanych pism M. i T. J. podają, że prowadzenie robót budowlanych na ich nieruchomości zakłóci zabiegi agrotechniczne w postaci oprysków i nawożenia, zaś w drugim z pism wskazują na niemożliwość wykopania studni. Przy ocenie skuteczności zarzutów stwierdzić trzeba, że nieruchomość skarżących służy prowadzeniu działalności rolniczej. Ze względu na różnorodność zabiegów w uprawach czy też zamierzonych czynności jak budowa studni, z całą pewnością trudno jest wskazać taki okres czasu na zrealizowanie zamierzenia, który byłby dogodny dla współwłaścicieli nieruchomości, czy taki, w którym na nieruchomości faktycznie żadne czynności nie będą prowadzone. Należy jednak brać pod uwagę skalę uciążliwości dla współwłaścicieli nieruchomości w związku z prowadzonymi robotami w odniesieniu do konsekwencji uniemożliwienia inwestorowi zrealizowania inwestycji linowej o znaczeniu ponadlokalnym, właśnie ze względu na brak zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek nie jest to przedmiotem prowadzonego w sprawie postępowania, gdyż w tym względzie zapada odrębne rozstrzygnięcie, przypomnieć skarżącym trzeba, że z ewentualnymi szkodami ściśle związane jest uprawnienie do żądania odszkodowania w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n.

Nie są również trafne, zdaniem Sądu, zarzuty odwołania i skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyjątkowego charakteru wynikającego z art. 124 u.g.n. wiążącego się ze ścisłym i jednoznacznym określeniem ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Skarżący wnoszą o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że na gruncie przepisów p.p.s.a. nie istnieje możliwość uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem tego rodzaju rozstrzygnięcie jest domeną organu II instancji w toku postępowania odwoławczego. Nie jest trafne konstruowanie zarzutu niewyjaśnienia przez organ sprawy przy wskazaniu, że organ nie wyjaśnił zależności umiejscowienia art. 124 u.gn. w rozdziale 4 dotyczącym nieruchomości położonych w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Redakcja decyzji organów obu instancji szeroko i wnikliwie odnosi się nie tylko do zastosowanych przepisów prawa materialnego ale także potwierdza rozważanie przez organy zagadnień planistycznych wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowanie przez skarżących tych faktów sprowadzać się może więc do negowania zapisów ustawy, względnie zapisów uchwały w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzone w sprawie postępowanie nie służy żadnemu z wymienionych celów. Z tej przyczyny twierdzenia skargi nie mogą również odnieść zakładanego przez skarżących rezultatu.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, wobec czego - zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a. – podlega oddaleniu.