Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1432/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 297/09 w sprawie ze skargi M. K.i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do zamiany oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 297/09, oddalił skargę M. K. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do zamiany.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Rada Miejska w Więcborku wskazaną powyżej uchwałą przeznaczyła do zamiany nieruchomość niezabudowaną położoną w Więcborku obręb 1 oznaczona nr ewid. [...] o powierzchni 0.1120 ha, stanowiącą własność Gminy Więcbork na nieruchomość niezabudowaną położoną w Więcborku obręb 1 oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni 0.0493 ha stanowiącą własność osób fizycznych. Uchwalono także, że ww. uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia oraz, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi Więcborka. Uchwała ta weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2008 r.

Umowa zamiany nieruchomości, o których mowa w tejże uchwale zawarta została w dniu [...] października 2008 r. Różnicę wartości w wysokości 11 236,20 zł zapłaciły osoby fizyczne, dotychczasowi właściciele zamienianej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. M. K. i K. R. wezwali Radę Miejską w Więcborku do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców Więcborka powstałego na skutego podjęcia przez wskazany organ uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu pisma wskazali, iż kwestionowana przez nich uchwała "ma nie tylko wymiar prawny, ale również etyczny". Sankcjonuje ona wysoce demoralizującą i korupcjogenną sytuację, w której zbywana jest bezprzetargowo nieruchomość na rzecz osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną tj. sekretarza gminy.

M. i K. R. podnieśli również, że nawet zakładając zasadność poszerzenia drogi nr 28 o 1 m, można to było zrobić równolegle, pozostawiając dostępną z drogi nr 27 działkę i przeznaczyć ją na sprzedaż w drodze przetargu ustnego.

Zaznaczyli, iż przyjęty sposób podziału działki uwzględniał interesy R. i A. Z., a nie interes społeczny. Niezrozumiałym dla nich jest dlaczego nie dokonano równoległego podziału i nie przesunięto granic działek. Przyjęty sposób podziału, ich zdaniem, znacznie ogranicza możliwość zbycia pozostałej z podziału części działki tj. działki o nr ewid. [...], przez co jest najmniej korzystny dla budżetu miasta.

W piśmie zarzucono również przyjętą przez Burmistrza Więcborka wycenę działki o nr ewid. [...] wskazując, iż jest ona zaniżona albowiem średnia cena działek budowlanych w Więcborku wynosi 25 zł za m 2, a nadto wydzielona działka jest działką budowlaną z szerokim dostępem do drogi publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, M. i K. R. w dniu 10 lutego 2009 r. otrzymali pismo w którym zawarta została informacja, iż ich pismo nie spełnia przesłanek właściwych dla skargi.

W dniu [...] marca 2009 r. M. i K. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Więcborku z dnia [...] kwietnia 2008 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący podtrzymali argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa

Podkreślili także, że w 2004 r. zwracali się do Burmistrza Więcborka z prośbą o sprzedaż działki nr [...], jednak ich wniosek nie został uwzględniony. Ponadto zaznaczyli, iż ich obora w części narusza granice działki nr 149, a nadto w gruncie obecnej działki nr [...] przebiega urządzenie budowlane - przyłącze wodne, które zostało wykonane za zgodą Burmistrza Więcborka na ich koszt i które zaopatruje ich dom oraz oborę w wodę z wodociągów miejskich.

Zarzucili, iż w projekcie zaskarżonej uchwały nie były określone wyceny działek oraz, że radnym nie przedstawiono mapy podziału działki nr [...].

Zdaniem skarżących w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. oraz art. 2 , art. 30 i art. 32 Konstytucji RP, a także została wyczerpana hipoteza normy wyrażonej w art. 231 § 1 k.k. Nie mógł mieć również zastosowania art. 15 ust. 1 u.g.n., gdyż dotyczy on wyłącznie nieruchomości stanowiących odrębny przedmiot własności, tymczasem działka nr ewid. [...] nie spełnia tego wymogu, ponieważ nie posiada odrębnej księgi wieczystej oraz powstała ona na skutek warunkowego podziału, a w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały warunek ten nie został spełniony. Według skarżących decyzja o podziale działki nr [...] Burmistrza Więcborka wymusza zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jednakże działka nr ewid. [...] nie spełnia warunku określonego we wskazanym przepisie, gdyż można ją zagospodarować jako odrębną nieruchomość.

Ponadto skarżący zaznaczyli, iż regułą jest zbywanie nieruchomości gmin i Skarbu Państwa w drodze przetargu, wyjątki zaś od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący nie posiadają w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. Świadczy o tym okoliczność, że skarżący nie wykazali, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Podane bowiem w skardze okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącej przedmiotem uchwały oraz przebieg przez tę nieruchomość sieci wodociągowej dostarczającej wodę do nieruchomości skarżących nie uzasadniają wniesienia skargi.

Legitymacji skargowej, jak wskazał organ, nie daje także okoliczność, że jeszcze przed podziałem nieruchomości skarżący proponowali Gminie Więcbork zakup tej nieruchomości. Organ wyjaśnił, iż nieruchomość ta nie była wówczas przeznaczona do sprzedaży oraz nie zachodziły żadne okoliczności uzasadniające sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Organ nadmienił, że również po podziale, w którym wyodrębniono trzy nieruchomości, z których jedną objętą zaskarżoną uchwałą przeznaczono do zamiany, natomiast dwie pozostałe nie przeznaczono do zbycia i pozostawiono własnością Gminy Więcbork, skarżącym nie służyły roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionych w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich interesu prawnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje że skarga z art. 101 ust. 1 tej ustawy nie ma w pełni charakteru actio popularis (skargi powszechnej).

O powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w niniejszej sprawie, skarżący powołują się jedynie na naruszenie interesu faktycznego, wskazując m.in. że działanie postanowień zaskarżonej uchwały i w następstwie zamiana nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, spowodowały dla nich negatywnie konsekwencje w postaci utraty możliwości nabycia w przyszłości jednej z nieruchomości objętych sporną uchwałą.

Przytoczone przez autorów skargi przepisy prawa materialnego i procesowego, które w ich ocenie zostały naruszone, nie uzasadniają zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Sąd wskazał, że nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozważane zarzuty przytoczone w skardze dotyczące decyzji Burmistrza Więcborka z dnia [...] marca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości o nr ewid. [...] albowiem nie została ona wydana w granicach sprawy, której skarga dotyczy.

Ponadto zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ogranicza prawa własności skarżących, czy też ewentualnie ustanowionego prawa służebności gruntowej, które ze swej istoty związane jest z nieruchomością (prawem jej własności), a nie z konkretnym właścicielem nieruchomości. Także fakt, iż organ nie dokonał wcześniej sprzedaży skarżącym działki o nr. ewid. [...], nie narusza ich interesu prawnego, ponieważ organ nie był do tego zobligowany żadnym przepisem prawnym. Należy podkreślić, jak słusznie zauważył organ, że skarżącym nie służyły i nie służą żadne roszczenia o nabycie nieruchomości wymienionej w uchwale. Zatem uchwała również w tym zakresie nie narusza ich bezpośredniego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził również, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie daje skarżącym uprawnienia do wniesienia skargi, opartej nie na naruszeniu ich praw własnych, osobistych, lecz na naruszeniu interesu ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podkreślono, że w sprawach mających charakter publicznych mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów z wnioskiem o podjęcie stosownych działań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i K. R. działając przez profesjonalnego pełnomocnika i zaskarżyli tenże wyrok w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały rady miasta, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy i wskazywanych przez skarżących zarzutów i uchybień jakich dopuścił się organ administracji publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez oddalenie skargi, a w wyniku tego zaakceptowanie rażącego naruszenia przez organ administracji samorządowej przepisów prawa, a w wyniku powyższego naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż rada miejska w żadnym miejscu nie sprzeniewierzyła się obowiązującej jej procedurze.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, a o treści orzeczenia sądu "nie decyduje fakt, czy zaskarżona uchwała lub zarządzenie naruszają czyjś interes prawny, ale obiektywna kategoria zgodności aktu z prawem".

Wskazał również, że posiadanie interesu prawnego określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika już z samej przynależności do określonej wspólnoty lokalnej.

Jego zdaniem skarżący nie tylko posiadali interes prawny wynikający z naruszenia ich indywidualnego prawa (zgłoszenie już w 2004 r. gotowości do zakupu nieruchomości objętej zamianą), ale także interes publiczny w postaci zamiany nieruchomości, której właścicielem był urzędnik państwowy na preferencyjnych warunkach finansowych.

Co więcej, w ocenie skarżących zgłoszenie gotowości do czynności w postaci rozwijania i powiększania gospodarstwa rolnego ("Państwo wspiera bowiem przedsiębiorczość i stara się ułatwić prowadzenie działalności gospodarczej") stanowi bezpośrednią podstawę dla przyjęcia istnienia interesu prawnego do zaskarżenia niekorzystnej uchwały skutkiem której dochodzi do uniemożliwienia im podjęcia takich działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez oddalenie skargi, a w wyniku tego zaakceptowanie rażącego naruszenia przez organ administracji samorządowej przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż rada miejska w żadnym miejscu nie sprzeniewierzyła się obowiązującej jej procedurze, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. K.i K. R. wskazując, że skarżący nie wykazali, w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, co z kolei prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie badał przy tym meritum sprawy. Stwierdził wręcz, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż skarżącym nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały rady miasta, a dalej nierozpoznanie istoty sprawy i wskazywanych przez skarżących zarzutów i uchybień jakich dopuścił się organ administracji publicznej, wskazać należy, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym najważniejszymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość i realność tego interesu. Bezpośredniość dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi.

O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OZ 304/08, LEX nr 505982, postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, LEX nr 505982). Za nieusprawiedliwiony uznać należy pogląd prezentowany przez autora skargi kasacyjnej, który niejako utożsamia naruszenie interesu prawnego skarżących z naruszeniem interesu społecznego. Abstrahując od różnic pomiędzy interesem prawnym a interesem społecznym podzielić należy pogląd prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że uprawnienie wynikające z przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu upoważniony jest jedynie ten czyj interes prawny został naruszony.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Upoważnienie takie musi być jednak wyraźne, a nie dorozumiane, a ponadto udzielone w formie pisemnej. Takim upoważnieniem natomiast, skarżący nie dysponują.

Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarżący nie wykazali aby w jakikolwiek sposób został naruszony ich interes prawny. W szczególności skarżącym nie służyły i nie służą żadne roszczenia o nabycie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Utrata możliwości nabycia w przyszłości nieruchomości objętej sporną uchwałą nie tylko nie może być uznana za naruszenie interesu prawnego, a co najwyżej interesu faktycznego, ale naruszenie to ma charakter zdarzenia przyszłego i niepewnego. Podobnie interesem faktycznym, a nie prawnym jest chęć rozwijania i powiększania gospodarstwa rolnego, co zdaniem autora skargi kasacyjnej zostało skarżącym uniemożliwione przez wydanie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Więcborku.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.