Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 330/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 185 ust. 2 i  ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799, z późn. zm.), określanej dalej jako P.o.ś., po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa [...] w [...], utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem organu I instancji odmówiono dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu o kolejną zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej 2178 MW w [...], eksploatowanej przez [...] Sp. z o.o. w [...].

Towarzystwo [...], w zażaleniu, wyraziło stanowisko, że postępowanie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a więc organizacje ekologiczne mogą w nim uczestniczyć na prawach strony. Jak wynika z pisma z 13 listopada 2018 r., pogląd o istotnej zmianie instalacji, wiąże ze zwiększeniem emisji rtęci do [...] i ilości odpadów zawierających rtęć, powstających z oczyszczania ścieków, ze zwiększeniem zawartości innych substancji w ściekach wskutek wzrostu zużycia wielu materiałów, ze zwiększeniem emisji do powietrza wskutek spalania większej ilości lekkiego oleju opałowego, ze wzrostem zużycia kamienia wapiennego i związanym z tym zwiększeniem wytwarzania odpadu o kodzie 10 01 05 oraz z wytwarzaniem 4 nowych kategorii odpadów, a także z niekorzystnymi dla jakości powietrza zmianami, w zakresie parametrów charakteryzujących pracę instalacji, w warunkach odbiegających od normalnych. W zażaleniu podniesiono, że powyższe argumenty Towarzystwo przedstawiło, wraz z opinią naukową dr hab. L. P., organ nie odniósł się do nich. Ponadto zakwestionowano stanowisko organu, dotyczące nie uwzględnienia zmiany technologii stosowanych w instalacji.

Minister Środowiska, wskazał, że zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy P.o.ś., w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 K.p.a., a art. 185 ust. 2 ustawy P.o.ś., który w określonych przypadkach odsyła do art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 2081). Na jego mocy, organizacjom ekologicznym, które zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa, przysługują w takim postępowania prawa strony. Jak wynika z art. 185 ust. 2a ustawy P.o.ś., przepisy art. 44 stosuje się w postępowaniu, dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego, jeżeli zmiana polega na udzieleniu odstępstwa, o którym mowa w art. 204 ust. 2, oraz jeżeli zmiany dokonuje się ze względu na istotną zmianę w instalacji (tj. mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko).

Po przeanalizowaniu wniosku o zmianę przedmiotowego pozwolenia, organ uznał, że postępowanie nie zalicza się do żadnego z przypadków, wymienionych w art. 185 ust. 2a P.o.ś., w których organizacje ekologiczne mogą uzyskać prawa strony, ani w jej art. 218, zawierającym analogiczne przepisy.

Organ wskazał, że wniosek z dnia 12 lipca 2018 r., złożony na podstawie art. 215 ustawy P.o.ś. odnosi się do zmian pozwolenia, w zakresie dostosowania instalacji [...] do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia 31 lipca 2017 r., ustanawiającej konkluzje, dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT), w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania, zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, ale nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy zatem istotnej zmiany instalacji.

[...] Sp. z o.o. we wniosku odniosła się do spełniania wymagań konkluzji BAT i przedstawiła propozycję zmian pozwolenia, obejmujących:

1) uzupełnienie wdrożonego systemu zarządzania środowiskowego w celu poprawy ogólnej efektywności środowiskowej,

2) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu emisji do powietrza w zakresie NH3, SO3, HC1, HF i metali,

3) określenie wielkości dopuszczalnej emisji do powietrza na poziomie wynikającym z konkluzji BAT odniesionych do okresów uśredniania i warunków odniesienia takich samych jak w konkluzjach BAT,

4) wdrożenie odpowiednich systemów monitoringu emisji z oczyszczania spalin, dotyczacych ogólnego węgla organicznego, siarczków i siarczynów.

W ocenie organu większość wymagań konkluzji BAT, w odniesieniu do przedmiotowej instalacji jest spełniona, ale niektóre z nich powinny zostać uwzględnione w treści pozwolenia.

W związku z przedstawioną w zażaleniu argumentacją na potwierdzenie poglądu, że zmiana pozwolenia dotyczy zmiany technologii oczyszczania spalin z rtęci, i że wobec zwiększenia zawartości rtęci w ściekach i odpadach należy ją zakwalifikować jako istotną zmianę instalacji, organ wskazał, że wielkość dopuszczalnej emisji rtęci aktualnie określona w pozwoleniu na poziomie 0,01 mg/m³ jest wielkością krótkookresową, a w pozwoleniu ma zostać określona wielkość dopuszczalnej emisji rtęci odniesiona do roku (graniczna wartość emisyjna wynosi 0,004 mg/m³). Dalej wyjaśnił, że tych dwóch wielkości nie można porównywać. Wobec tego fakt, iż przedstawione we wniosku wyniki pomiarów emisji rtęci na podstawie próbek pobranych przez ok.1,5 godziny oscylują na granicy 0,004 mg/m³, nie oznacza, że ilość rtęci, wprowadzana obecnie do powietrza bezwzględnie powinna zostać zredukowana. Prowadzący instalację, świadomy zmienności zawartości rtęci w węglu kamiennym, jedynie informuje na str. 52 wniosku, że ograniczenie emisji rtęci do powietrza można uzyskać w ramach zastosowanej już w instalacji spalania paliw najlepszej dostępnej techniki, jaką jest selektywna katalityczna redukcja SCR, o ile zachodziłaby taka potrzeba. W konkluzjach BAT technika SCR, jako metoda redukcji emisji do powietrza, wymieniona jest zarówno w BAT 20 (NOx), jak i w BAT 23 (rtęć).

Z treści wniosku wynika, prawidłowe działanie instalacji odazotowania spalin SCR, wymaga cyklicznej wymiany katalizatorów. Wymianę katalizatorów standardowych na katalizatory z dodatkową warstwą utleniającą rtęć nie można uznać za zmianę technologii stosowanej w instalacji. Tym niemniej trzeba podkreślić, że zintegrowane podejście do ochrony środowiska stanowi sposób na osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. Stosowanie zaawansowanych technik redukcji emisji do powietrza z instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego siłą rzeczy wiąże się z powstawaniem odpadów lub ścieków, ale ochrona jednego komponentu środowiska kosztem obciążenia w określonych ramach drugiego, nie oznacza znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania.

W konkluzjach BAT przedstawione są wymagania różnego rodzaju m.in. techniki, mające na celu ograniczenie emisji, takie jak: SCR, mokre IOS, elektrofiltr, wraz z powiązanymi poziomami emisji (np. BAT 20 - BAT 23). Ponadto wymagania dotyczące monitorowania emisji (np. BAT 4, BAT 5), a ponadto wymagania dotyczące wdrożenia odpowiedniego systemu zarządzania środowiskowego (np. BAT 1, BAT 9, BAT 10). Dostosowanie instalacji do wymagań konkluzji BAT, które ma nastąpić w ciągu 4 lat od ich publikacji, polega nie tylko na zastosowaniu nowych technik redukcji emisji, ale także na monitorowaniu emisji z instalacji i wdrożeniu systemu zarządzania środowiskowego przez prowadzącego instalację.

Zmiana pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy zmian co do technik redukcji emisji, bowiem właściwe techniki już są stosowane w przedmiotowej instalacji spalania paliw. Pozwolenie natomiast powinno być zmienione przez określenie wielkości emisji, w sposób wskazany w konkluzjach BAT i przez rozszerzenie zakresu obowiązków pomiarowych lub zwiększenie częstotliwości ich wykonywania. Potrzeba dokonania takich zmian w pozwoleniu, nie uzasadnia jednak udziału społeczeństwa, a więc i uczestniczenia organizacji ekologicznych w postępowaniu.

Wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, poza zmianami związanymi z konkluzjami BAT, obejmuje także zmiany zapisów dotyczących:

1) ilości stosowanych materiałów, surowców i paliw,

2) gospodarki odpadami,

3) pracy instalacji w warunkach odbiegających od normalnych.

Zmiany pozwolenia w powyższym zakresie organ oceniła jako niewiążące się ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, stwierdzając, że ich wprowadzenie ma na celu dostosowanie warunków pozwolenia do stanu faktycznego.

Eksploatacja kotła oddanego do użytkowania w grudniu 2017 r. wykazała, że niektóre założenia przyjęte na etapie projektowania, na których oparto się przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego, zostały zaniżone. Zużycie materiałów, surowców i paliw już w pierwotnym pozwoleniu mogłoby być ustalone na wyższym poziomie, gdyby wnioskodawca tak je wtedy oszacował.

Ilość stałych odpadów z wapniowych metod odsiarczania gazów odlotowych (10 01 05) dopuszczona do wytwarzania nie ulega zmianie. Powodem wystąpienia wnioskodawcy o ujęcie w pozwoleniu zintegrowanym odpadów o kodach 10 01 25, 10 01 99, 10 09 01 i 13 02 05* nie jest ich wytwarzanie na skutek zmian wprowadzonych w instalacji lub planowanych do wprowadzenia. Odpady te powstawały już wcześniej, ale nie zostały objęte pozwoleniem i ten brak należy uzupełnić.

Organ odwoławczy, w odniesieniu do stanowiska Towarzystwa [...] wskazał, że oddziaływanie instalacji znacząco wzrośnie, ze względu na emisję do powietrza, pochodzącą ze spalania zwiększonej ilości lekkiego oleju opałowego, że lekki olej opałowy jest spalany podczas pracy instalacji, w warunkach eksploatacyjnych, odbiegających od normalnych, gdy nie jest stosowane, co do zasady, paliwo podstawowe, czyli węgiel kamienny. Nie jest zatem trafny pogląd o "dodatkowych emisjach rocznych wszelkich substancji ze spalania zwiększonej ilości lekkiego oleju opałowego w Bloku 11" (str. 7 opinii naukowej).

Zgodnie z art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy P.o.ś. w pozwoleniu należy określić maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych, odbiegających od normalnych w szczególności w przypadku rozruchu i wyłączania instalacji, a także warunki lub parametry charakteryzujące pracę instalacji, określające moment zakończenia rozruchu i moment rozpoczęcia wyłączania instalacji oraz warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach. Dokonując ustaleń, dotyczących tychże momentów dla instalacji spalania paliw, należy uwzględnić decyzję wykonawczą Komisji z dnia 7 maja 2012 r., dotyczącą określenia okresów rozruchu i wyłączania do celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych. Ważne jest, aby okresy pracy instalacji w takich warunkach były jak najkrótsze i aby zapewnić możliwie szybkie uruchomienie urządzeń redukujących emisje. Ustaleń odnoszących się do minimalnego obciążenia dla stabilnego wytwarzania energii oraz czasu trwania rozruchu i wyłączania źródła spalania paliw należy dokonać na podstawie dokumentacji, zawierającej charakterystykę techniczną i operacyjną źródła oraz wymogi niezbędne do działania zainstalowanych technologii redukcji emisji. Natomiast sam fakt, że wnioskodawca wystąpił o zmianę ustaleń pozwolenia co do okresów rozruchu i wyłączania instalacji oraz emisji w tych okresach, nie uzasadnia stwierdzenia, że w instalacji wprowadzono lub planuje się wprowadzić zmiany.

W skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2018 r., Towarzystwo [...] zarzuciło naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 185 ust. 2a oraz art. 218 pkt 2 P.o.ś., poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, a w konsekwencji, że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu Towarzystwo argumentowało, że wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia mają polegać w znacznej mierze na pogorszeniu warunków emisji zanieczyszczeń do powietrza:

- dwukrotne wydłużenie maksymalnego czasu rozruchu instalacji ze stanu ciepłego (tab. 5 s. 63 wniosku);

- niekorzystna dla jakości powietrza zmiana parametrów charakteryzujących moment zakończenia rozruchu w zakresie mocy bloku (tab 6, s. 63 wniosku);

- zwiększenie niektórych średnich emisji podczas rozruchu i wyłączenia instalacji (w niektórych przypadkach znaczne; tabl. 7 s. 64 wniosku).

Kwestie te poruszone zostały w zażaleniu. Przedstawione zmiany, w tym wydłużenie czasu rozruchu (które wprost wpływa na zwiększenie zużycia surowców i zwiększenie emisji gazowo-pyłowych do powietrza), stanowią w ocenie Towarzystwa zmianę sposobu funkcjonowania instalacji, w warunkach obiegających od normalnych, czyli głównie w czasie rozruchu i wyłączania instalacji. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że owe zmiany nie są związane z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT. Funkcjonowanie instalacji, w warunkach odbiegających od normalnych, w szczególności w czasie rozruchu, powinno być jak najkrótsze, z uwagi na fakt, że w okresie tym nie funkcjonują (względnie ich funkcjonowanie jest bardzo ograniczone) urządzenia oczyszczające spaliny z zanieczyszczeń gazowo-pyłowych (zwraca na to uwagę również Minister Środowiska na ostatniej stronie zaskarżonego postanowienia), a instalacja nie ma obowiązku dotrzymania standardów emisyjnych w takich sytuacjach (art. 142 P.o.ś.). Cechą charakterystyczną tego procesu technologicznego jest bowiem to, że stężenia emisyjne tlenków azotu, dwutlenku siarki i pyłu są wówczas kilkakrotnie większe niż w okresach normalnej eksploatacji i z reguły przekraczają standardy emisyjne (co jest podstawową przyczyną, dla której te ostatnie wówczas nie obowiązują). Tym samym wydłużenie czasu rozruchu z 2,5h do 5h dwukrotnie zwiększa emisję zanieczyszczeń, których stężenia dodatkowo wielokrotnie przekraczają standardy emisyjne. Skutkuje to wysokimi emisjami chwilowymi i wzrostami stężeń krótkookresowych w atmosferze. Konsekwencją mogą być przekroczenia tych standardów jakości powietrza, które są zdefiniowane jako krótkoterminowe poziomy dopuszczalne, wraz z dopuszczalnymi częstościami ich przekraczania (1-godzinny poziom dopuszczalny dwutlenku azotu 200 pg N02/m³ - dopuszczalna częstość przekraczania 18 razy w roku; 1-godzinny poziom dopuszczalny dwutlenku siarki 350 pg S02/m³ - dopuszczalna częstość przekraczania 24 razy w roku; 24-godzinny poziom dopuszczalny dwutlenku siarki 125 pg SCb/m³ - dopuszczalna częstość przekraczania 3 razy w roku kalendarzowym; 24-godzinny poziom dopuszczalny pyłu zawieszonego PM 10 50 pg/m³ - dopuszczalna częstość przekraczania 35 razy w roku), które określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031).

Ze zmianą w zakresie warunków i parametrów, charakteryzujących pracę instalacji w warunkach obiegających od normalnych, ściśle związane jest zwiększenie spalania oleju opałowego lekkiego (paliwa rozpałkowego, stosowanego głównie do rozruchu kotłów). Zwiększenie zużycia takiego surowca, z 2600 Mg/rok do 7800 Mg/rok, jest zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, skutkującą zwiększeniem emisji zanieczyszczeń gazowo-pyłowych do powietrza - z racji okoliczności, że olej ten będzie spalany "w warunkach eksploatacyjnych odbiegających od normalnych, gdy nie jest stosowane paliwo podstawowe, czyli węgiel kamienny". Zwiększone zużycie oleju opałowego lekkiego, będące wynikiem większej liczby rozruchów bloku nr 11, względnie dłuższego czasu poszczególnych rozruchów, nie spowoduje adekwatnego zmniejszenia ilości spalanego rocznie węgla kamiennego, bowiem nie planuje się zmiany pozwolenia w tym aspekcie - zarówno przed, jak po zmianie pozwolenia zintegrowanego będzie to ta sama masa roczna określona w dotychczasowym pozwoleniu, tj. 2664761 Mg/rok (str. 58 wniosku). W konsekwencji, do atmosfery trafią produkty spalania 2664761 Mg/rok węgla kamiennego i 7800 Mg/rok oleju opałowego lekkiego zamiast produktów spalania 2664761 Mg/rok węgla kamiennego i 2600 Mg/rok oleju opałowego lekkiego - różnice odpowiednich emisji rocznych, wynikające ze spalenia dodatkowej masy rocznej 5200 Mg/rok oleju opałowego lekkiego, będą dodatnie. Będą to głównie tlenki azotu NOx, dwutlenek siarki SO2 i pył (dowodem ich obecności w spalinach ze spalania oleju opałowego, jest np. treść Konkluzji BAT - decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje, dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT), zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE - tab. 14, 15, 16). Ponadto spalenie dodatkowo 5200 Mg/rok oleju opałowego lekkiego w sposób oczywisty wiązać się będzie z adekwatną emisją dwutlenku węgla CO2, będącego gazem cieplarnianym, przyczyniającym się do zmian klimatycznych, w tym do tzw. globalnego ocieplenia - co stanowi fakt notoryjny.

Towarzystwo zauważyło, że zmiana sposobu funkcjonowania instalacji wynika ponadto z innych planowanych modyfikacji pozwolenia zintegrowanego. Zmiana rodzaju stosowanych filtrów w instalacji odazotowania spalin SCR stanowi zmianę technologii oczyszczania spalin z rtęci.

Ponadto strona skarżąca uznała, że zmianą sposobu funkcjonowania instalacji jest również zwiększenie zużycia surowców czy wytwarzanie nowych kategorii odpadów, w tym niebezpiecznych (kod nowego odpadu niebezpiecznego: 13 02 05* Mineralne oleje silnikowe, przekładniowe i smarowe niezawierające związków chlorowcoorganicznych - 10 ton/rok). W szczególności ta druga kwestia jest szczególnie oczywista. Wytwarzanie nowych rodzajów odpadów w stosunku do pierwotnych założeń przyjętych we wniosku inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego wynika ze zmiany sposobu funkcjonowania instalacji. Twierdzenie organu II instancji, że żadne zmiany nie zachodzą, bowiem inwestor już wcześniej bez wymaganego pozwolenia te odpady wytwarzał, a obecnie jedynie legalizuje ten proceder, skarżąca oceniła jako niewłaściwe. Taka konkluzja powinna raczej skłonić organ do wszczęcia odpowiednich postępowań sankcyjnych, względnie powiadomienia odpowiednich innych organów, a nie być uzasadnieniem, pozwalającym wykluczyć istotną zmianę instalacji, a tym samym organizacje ekologiczne z postępowania. W niniejszym postępowaniu administracyjnym ocenia się bowiem zmiany pozwolenia zintegrowanego (a zmiana taka bezsprzecznie zachodzi skoro instalacja będzie w myśl zapisów zmienionego pozwolenia wytwarzać nowe odpady, których nie było ujętych w pierwotnym pozwoleniu), a nie faktyczne funkcjonowanie instalacji, tym bardziej jeśli dotychczasowe faktyczne wytwarzanie owych odpadów, odbywało się bez wymaganego pozwolenia.

W ocenie skarżącego wszystkie wymienione przypadki zmian sposobu funkcjonowania instalacji mogą powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Poś. Oba organy uznając, że nie dochodzi do zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, w ogóle nie badały już czy taka zmiana powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, co w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd powinno mieć miejsce przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Minister, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga jest niezasadna.

II. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak [...] Minister Środowiska, odmówił dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej 2178 MW w [...], eksploatowanej przez [...] Sp. z o.o.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią, wymagającą przesądzenia była ocena, czy w analizowanym przypadku zachodzi istotna zmiana instalacji, uzasadniająca udział w postępowaniu organizacji ekologicznej na prawach strony.

Skarżąca wadliwości postanowienia upatruje w tym, że wskutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego zaniechano należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

III. W związku z powyższym należy wskazać, że przesłanki udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu, dotyczącym zmiany pozwolenia zintegrowanego zostały unormowane przez ustawodawcę w art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 P.o.ś. Wynika z nich, że w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego, dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy powoływanego wcześniej art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji, wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu, wymagającym udziału społeczeństwa, prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Zastosowanie art. 44 ust. 1 wspomnianej ustawy w niniejszej sprawie zależało od tego, czy zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji. Z art. 3 pkt 7 P.o.ś. wynika, że przez istotną zmianę instalacji rozumie się taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmiana instalacji ma dotyczyć sposobów funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowy. Zatem organ, oceniając czy organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu na prawach strony, winien ustalić oraz rozważyć czy wnioskowana zmiana instalacji będzie miała charakter istotny w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś. Od powyższego ustalenia zależy bowiem możliwość udziału organizacji ekologicznej w tym postępowaniu.

IV. Odnośnie do sposobu wykładni zauważyć, trzeba, że pojęcie "oddziaływania na środowisko" zdefiniowano w art. 3 pkt 11 P.o.ś. jedynie w ten sposób, że przez to pojęcie należy rozumieć również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei termin "środowisko" został zdefiniowany jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 P.o.ś.). Wobec tego stwierdzić należy, że negatywne oddziaływanie będzie się odnosić do któregokolwiek z wymienionych elementów środowiska.

Prawidłowe jest wyrażone przez organ stanowisko, że przy przesądzaniu o możliwości dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego należy ocenić powód wprowadzenia zmian. Organizacja ekologiczna może uczestniczyć w postępowaniu, jeżeli żądana zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczy istotnej zmiany instalacji, czyli rozbudowy lub zmiany sposobu funkcjonowania, które mogą spowodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Potwierdza to stanowisko NSA, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 55/18, CBOSA), zgodnie z którym ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące, w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z art. 5 P.o.ś., ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana, z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Artykuł ten określa sposób ochrony prawnej elementów przyrodniczych. Metoda kompleksowej ochrony prawnej powinna jednak przenikać całe ustawodawstwo ochronne, stając się jedną z jego podstawowych cech. Mimo, że w art. 5 P.o.ś. mowa jest o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej, tj. w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony zasobów środowiska oraz środowiska jako całości (tak NSA, w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 55/18).

W piśmiennictwie podnosi się, że "Koncepcja zintegrowanego podejścia do problemów zanieczyszczenia środowiska zakłada przede wszystkim konieczność patrzenia na oddziaływania na środowisko, zwłaszcza związane z emisją, chociaż nie tylko, jako na pewien kompleks zagadnień, wywołujących określone skutki także w pewnej całości jaką tworzy właśnie środowisko, składające się z różnych elementów ściśle ze sobą powiązanych i wzajemnie się warunkujących (zob. M Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2014, s. 623).

Stanowisko skarżącego Towarzystwa na temat wykładni pojęcia "istotna zmiana instalacji" nie jest prawidłowe i nie odpowiada zasadzie kompleksowej ochrony środowiska uregulowanej w art. 5 P.o.ś. Zmianę należy zatem postrzegać odnośnie do jej całościowych skutków i tak należy ją oceniać. Ponadto pogląd skarżącej nie uwzględnia również wskazania ustawodawcy, że zmiana powinna być istotna, a nie jakakolwiek.

Zmiana pozwolenia w zakresie ilości zużywanych paliw przy niezmienionej nominalnej mocy instalacji spalania nie oznacza, że doszło niejako "automatycznie" do istotnej zmiany instalacji mogącej powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na całość środowiska. Przepis nie zawiera normatywnie zakreślonego wyegzemplifikowania substancji, poprzez określenie jednolitych kryteriów, co do ich stanu lub składu, pozwalających na określenie, kiedy zmiana pozwolenia jest znacząca, istotna. Weryfikowanie pozwolenia pod tym względem opiera się na zasadach uznania administracyjnego. Instytucję tę prawidłowo zastosowały organy w rozpatrywanej sprawie.

Za znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 3 pkt 7 P.o.ś. należy bowiem uznać takie skutki, które dotyczą wszystkich elementów środowiska jako całości, zgodnie z treścią art. 5 P.o.ś. Ustalenie czy wystąpiło znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, powinno sprowadzać się do sprawdzenia czy doszło do negatywnego oddziaływania, w dużym stopniu przekraczającym przeciętną miarę korzystania ze środowiska jako całości.

Ocena, czy dane negatywne oddziaływanie na środowisko jest znaczące w odniesieniu do konkretnej instalacji musi uwzględniać specyficzne jej cechy i warunki eksploatacji. Ten sam rodzaj negatywnego oddziaływania na środowisko może dla jednej instalacji nie mieć charakteru znacząco zwiększającego, dla innej instalacji, z uwagi na różne jej funkcje, cele i rodzaj prowadzonej w niej działalności – to samo negatywne oddziaływanie będzie znacząco zwiększające negatywne oddziaływanie na środowisko (tak NSA, w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 55/18).

Zgodzić należy się z Ministrem, że o istotnej zmianie instalacji przesądza nie wielkość emisji, ale stopień oddziaływania na środowisko.

V. W powyższym kontekście stanowisko skarżącej jest błędne.

Po pierwsze bowiem organ odwoławczy ustalił i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., że zmiana pozwolenia, o którą wystąpił wnioskodawca, nie dotyczy zmiany w sposobie funkcjonowania instalacji. Z wniosku Spółki [...] Wytwarzanie wynika, że nie nastąpiły i nie są planowane zmiany technologiczne w procesach spalania węgla, oczyszczania spalin i ścieków. Nie może być również postrzegana jako zmiana technologii stosowanej w instalacji wymiana w instalacji odazotowania spalin SCR katalizatorów standardowych na katalizatory z dodatkową warstwą utleniającą rtęć.

Odnośnie do zarzutu skargi, dotyczącego zwiększenia emisji do powietrza ze spalania zwiększonej ilości lekkiego oleju opałowego, podczas uzasadnionego technologicznie okresu pracy instalacji w warunkach innych niż normalne, jakim jest rozruch kotła, Sąd za zasadne i przekonujące uznaje wyjaśnienie organu. Stwierdził on, że wielkość emisji gazów i pyłów do powietrza ze spalania lekkiego oleju opałowego, mimo pracy instalacji bez urządzeń redukujących emisję, podczas rozruchu instalacji, może nie odbiegać znacząco od emisji w warunkach normalnego jej funkcjonowania, a nawet może być mniejsza, z uwagi na to, że lekki olej opałowy charakteryzuje się bardzo niską zawartością siarki i popiołu, a spaliny mają niższą temperaturę. Brak jest zatem podstaw do skutecznego wywodzenia, że dojdzie do znaczącej, istotnej wielkościowo zmiany.

Ponadto, przy kwalifikowaniu zmiany jako istotnej, należy mieć na względzie, że we wniosku o zmianę pozwolenia określono zmiany w zakresie warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji, w warunkach odbiegających od normalnych, dokonując analizy zmian wielkości emisji w stężeń substancji w powietrzu w stosunku do stanu zgodnego z prawem.

Sytuacja opisana w skardze - kilkakrotnie większa emisja do powietrza w czasie rozruchu, w porównaniu z emisją zredukowaną w urządzeniach ochronnych w warunkach normalnej eksploatacji instalacji - mogłaby mieć miejsce, gdyby podczas rozruchu zamiast oleju spalany był węgiel kamienny, ale – jak zauważona w trakcie postępowania administracyjnego - w [...] tak nie jest.

Nawet w przypadku wydłużonego okresu rozruchu spalanie lekkiego oleju opałowego nie spowoduje "dodatkowej emisji", ponieważ w tym okresie nie jest stosowane paliwo podstawowe, czyli węgiel kamienny. Nie zmienia tego poglądu okoliczność, że wnioskodawca nie wystąpił o zmniejszenie określonego w pkt V pozwolenia zużycia węgla. Okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze. Dr hab. L. P. stwierdzając w opinii, że do niezmienionych rocznych emisji ze spalania węgla kamiennego dojdzie emisja ze spalania dodatkowej ilości lekkiego oleju opałowego, powołał się na inną okoliczność, a mianowicie na zachowanie tych samych standardów emisyjnych dla spalania węgla, do czasu obowiązywania wymagań konkluzji BAT.

Za zasadne Sąd uznaje twierdzenia organu, że wartości określone w pkt V pozwolenia charakteryzują instalację pod kątem racjonalnego zużycia energii, materiałów, surowców i paliw, zgodnie z art. 188 ust. 3 pkt 4, w zw. z art. 143 P.o.ś. i nie mają charakteru ograniczającego (nie są to wartości dopuszczalne). Zużycie węgla kamiennego w ciągu roku jest zmienne, zależy przede wszystkim od zapotrzebowania na energię. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że w decyzji określa się maksymalny dopuszczalny czas utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych, odbiegających od normalnych, a więc w rzeczywistości czas pracy instalacji w takich warunkach może być krótszy. Możliwa też jest sytuacja, że warunki eksploatacyjne inne niż normalne w danym roku nie wystąpią. Nie ma zatem potrzeby zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie określenia zużycia węgla kamiennego.

Odpady powstawały już wcześniej, w związku z czym nie ma zmiany sposobu funkcjonowania instalacji. We wniosku wyjaśniono, że odpady pochodzące z konserwacji i napraw urządzeń w zakładzie, w tym odpad o kodzie 13 02 05*, nie były ujęte w dotychczasowym pozwoleniu, ponieważ ich wytwarzanie przypisywano firmie zewnętrznej, która uprzednio wykonywała usługi na zlecenie [...] Sp. z o.o. Nawet gdyby brak ustaleń dla niektórych odpadów wynikał z wadliwości pozwolenia, to jego uzupełnienie nie świadczyłoby o zmianie instalacji.

Sąd podkreśla, że zakres wniosku nie uwzględnia zmiany stosowanych technologii w instalacji. Wnioskowane zmiany wynikają w głównej mierze z dostosowania przedmiotowej instalacji do Konkluzji BAT.

Oznacza to, że po pierwsze ograniczone jest spektrum tych zmian.

VI. Po wtóre zgodnie z art. 215 P.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego, niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, odnoszących się do głównej działalności danej instalacji. Konkluzje BAT stanowią podstawę do dokonania zmian m.in., wówczas gdy rozwój najlepszych dostępnych technik, umożliwia znaczącą redukcję emisji. Co do zasady zatem zmiana pozwolenia nakierowana jest na polepszenie warunków pracy instalacji, w kontekście ochrony środowiska. Już zatem istota konkluzji BAT, stanowi podstawę do domniemania, że zmiany nie powinny znacząca pogarszać stanu środowisk, a przeciwnie chronić je w większym stopniu w wyniku modernizacji technologii.

Twierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, że wniosek z dnia 12 lipca 2018 r., złożony na podstawie art. 215 ustawy P.o.ś., nie dotyczy odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, lecz odnosi się do zmian pozwolenia, w zakresie dostosowania instalacji [...], do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z dnia 31 lipca 2017 r., zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.

VII. Skoro nie można przyjąć, aby zmiany w pozwoleniu zintegrowanym prowadziły do istotnych modyfikacji w instalacji, w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.o.ś., to organy słusznie uznały, że udział skarżącej, jako organizacji ekologicznej w toku postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego byłby niedopuszczalny, a skarżące Towarzystwo skutecznie nie wykazało tezy przeciwnej.

VIII. W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, jak również wyczerpująco przeanalizował materiał dowody, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odniósł się również do przedstawionej opinii dr hab. chemii L. P., a nadto do kwestii ilości odpadów, powstających w instalacji.

IX. Reasumując stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, by w świetle ustalonego stanu faktycznego organy naruszyły przepis 44 ust. 1 ustawy ocenowej. Brak bowiem było podstaw do przyjęcia, co wykazał Minister Środowiska, by zmiana pozwolenia zintegrowanego dotyczyła istotnej zmiany instalacji w rozumieniu przywołanych wczesnej przepisów.

Dlatego na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3, w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), należało skargę oddalić.