Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 863/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 pkt 3art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 roku sprawy ze skarg J. K., R. K. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] roku, nr [...] znak:[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących J. K. i R. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., ustalił z wniosku A Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci B, o mocy pojedynczych anten EIRP od 2000 W do 5000 W, która ma składać się z wieży stalowej, 3 anten sektorowych, 2 anten radiolinii, fundamentu, urządzenia nadawczo-odbiorczego, ogrodzenia i wewnętrznej linii zasilającej, na terenie działki nr 19/2, obręb [...] przy ul. A 25 w P.

Organ I instancji wskazał, że projektowaną inwestycję należy realizować z zachowaniem poniższych parametrów stacji:

1/ wieża stalowa konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60,0 m, oraz łącznej wysokości max 64,95 m (wysokość trzonu 60,0 m, wysokość cokołu z kotwą 0,45 m, odgromniki od 1,0 m do 1,5 m, w zależności od warunków gruntowych wieża może być posadowiona powyżej terenu na nasypie),

2/ anteny sektorowe typu Huawei ADU4518R8 w ilości 3 sztuki o wymiarach 2555x259x136 mm, zawieszone na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny) w kierunku azymutów 60°, 180°, 290°, pracujące w częstotliwościach 900MHz, pochylenie wiązki (tilt) maks. 10° dla każdej anteny (maksymalny tilt elektryczny), tilt mechaniczny dla wszystkich anten 0° (pochylenie mechaniczne nie jest możliwe), maksymalna moc na system 46,021 dBm (tj. 40 W), równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP dla pojedynczej anteny 2173,70 W,

3/ anteny radiolinii w ilości 2 sztuki, antena typu VHLP2-80 pracująca w częstotliwościach 80 GHz i antena typu YHLP2-32—1WH/B pracująca w częstotliwościach 32 GHz, zawieszonych na wysokości 57,0 m n.p.t. w azymutach 241°, średnicach 60 cm, tilt -0,2° (tilt mechaniczny), tilt elektryczny 0°, równoważna moc promieniowana izotropowo EIRP dla anteny w paśmie 80 GHz - 10000 W, dla anteny w paśmie 32 GHz - 8700 W,

4/ fundamentu i utwardzeń o pow. maks. 144 m2,

5/ urządzenia nadawczo-odbiorcze umieszczone na gruncie,

6/ ogrodzenia o długości ok. 20 m,

7/ wewnętrznej linii zasilającej kablowej o długości ok. 80 m.

Anteny należy zamontować do konstrukcji wsporczych gwarantujących pełne bezpieczeństwo zawieszonych anten zarówno przed awaryjnym oderwaniem od wieży, jak i przed niepożądaną zmianą azymutów oraz kątów nachylenia anten. Konstrukcje muszą uwzględniać masę zainstalowanych anten, jak i obciążenia spowodowane oddziaływaniem wiatru, śniegu i oblodzenia. Dodatkowo należy zabezpieczyć dostęp do wieży przed nieuprawnionym wejściem osób postronnych.

W decyzji wskazano, że planowane zamierzenie zalicza się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej u.g.n., a także nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przewidzianej przez art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu.

Od ww. decyzji odwołania wnieśli P. T., A. T., C Sp. z o.o., M. M., J. K. i R. K.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W postępowaniu związanym z wydaniem takiej decyzji właściwy organ bada warunki i zasady zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a decyzja winna określać warunki wymienione w art. 54 ustawy, w tym wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich.

Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.), który, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Kolegium podało, że o tym, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko, decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), dalej rozporządzenie. Z jego przepisów (§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. W ww. rozporządzeniu ustawodawca w § 2 ust. 1 pkt 7 in fine i w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że równoważna moc promieniowana izotropowo ma być wyznaczona dla każdej anteny osobno - dla każdej pojedynczej anteny, chociażby te znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Regulacja ta przesądza, że na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie podlega sumowaniu moc anten sektorowych i radiolinii.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że wnioskowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem nie mieści się ona w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a), § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia, a w konsekwencji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ww. ustawy o udostępnianiu.

Dane niezbędne dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tzn. rodzaj anten, liczbę anten, wysokość zamontowania anten, azymuty, zasięg występowania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym S=0,1 W/m2, równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, inwestor przedstawił w "Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko (...)" z czerwca 2017 r., a także w "Graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko (...)" z czerwca 2017 r. oraz w piśmie z dnia 5 lutego 2018 r.

W przedłożonych przez inwestora dokumentach, a także w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizie architektoniczno-urbanistycznej przedstawiono szczegółowo charakterystykę inwestycji, analizę stanu faktycznego i prawnego działki objętej wnioskiem, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym kwalifikację przedsięwzięcia pod kątem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej i analizę środowiskową pod kątem rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W analizie organ ustalił, że wokół planowego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) są to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Organ odniósł się szczegółowo do aktualnego sposobu użytkowania i obecnej zabudowy na terenach sąsiednich w obszarze oddziaływania inwestycji - 150 m od środka elektrycznego, jak również wskazał ewentualną przyszłą wysokość zabudowy, dla której ustalono warunki zabudowy (najwyższy możliwy do zrealizowania budynek w sąsiedztwie planowanej inwestycji o wysokości maks. 16,5 m). W części tabelarycznej wskazał m.in. nr działek, na których jest zabudowa, dla poszczególnych zabudowanych działek określił funkcję zabudowy, parametry techniczne istniejącej zabudowy (w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość kalenicy), odległość budynku od anteny (obszaru pod projektowaną wieżę), azymut (mierzony od anteny do środka budynku), wysokość wiązki n.p.t. dla tiltu 10° na odległość 150 m. Jeżeli chodzi o ewentualną przyszłą zabudowę to poza podaniem nr działek, dla których wydano warunki zabudowy, wskazał zakres inwestycji, wysokość w najwyższym punkcie oraz wskazał, czy budynek istnieje czy jest w trakcie realizacji. Przeprowadził także szczegółową analizę wysokościową istniejącej zabudowy położonej przy ul. A. Z analizy tej wynika, że w odległości 150 m od anteny znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarcza, wysokości istniejących budynków w najwyższym punkcie kalenicy kształtują się do 10,0 m. Również wzdłuż ulicy A wysokości budynków w najwyższym punkcie kalenicy nie przekraczają 10 m. Z uwagi na fakt, że w okolicy nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualna przyszła zabudowa powstać może jedynie w trybie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na podstawie zabudowy istniejącej wzdłuż ulicy A brak jest podstaw do przyszłego zagospodarowania działki zabudową o wysokości wyższej niż 10 m w najwyższym punkcie kalenicy. Jednocześnie organ wskazał, że nawet najwyższy możliwy budynek o wysokości 16,5 m (dla którego ustalono warunki zabudowy) nie będzie przecinał wiązki głównej promieniowania anteny umocowanej na wysokości 59 m n.p.m.

W analizie organ dokonał również dokonał analizy środowiskowej pod kątem rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). Biorąc pod uwagę parametry anten sektorowych organ obliczył odległość, do której pole elektromagnetyczne przekracza wartości ponadnormatywne, tj. 0,1 W/m2 i wskazał, że wynosi ona 41,6 m (co jest zgodne z wyliczeniami inwestora). Wyjaśnił, że anteny sektorowe są to anteny o dużej szerokości wiązki głównej w poziomie i bardzo małej w pionie. Anteny te pracują w zestawach po kilka anten połączonych tak, by w sumie dawały kołową charakterystykę promieniowania. Projektowane anteny sektorowe (zgodnie ze specyfikacją anten) dla częstotliwości 900 MHz mają szerokość wiązki głównej wynoszącą 63° w poziomie i 7,3° w pionie. Biorąc pod uwagę ustawienie anten w kierunkach azymutów 60°, 180° i 290°, czyli osie głównych wiązek ustawione są co 120°, 110° i 130°, wiązki o szerokości 63° nie spowodują nachodzenia na siebie i zjawiska superpozycji, nawet biorąc pod uwagę, że szerokość wiązki głównej określa kąt zawarty pomiędzy kierunkami promieniowania, dla których natężenie pola spada do poziomu -3 dB w stosunku do wartości w maksimum promieniowania (czyli spada o połowę). Zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych (przekraczających 0,1 W/m2) dla anten sektorowych wynosi 41,6 m od środka anteny i pomiędzy tymi antenami nie występuje zjawisko superpozycji.

Odnosząc się do anten radioliniowych organ obliczył i wskazał, że biorąc pod uwagę każdą antenę z osobna, zasięg występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych wyniesie odpowiednio 89,2 m i 83,2 m od anteny. Jednak z uwagi, że anteny te wysyłają wiązkę promieniowania na tej samej wysokości i w tym samym kierunku, moc poszczególnych anten podlega zsumowaniu, gdyż może zajść w tym przypadku pomiędzy antenami radioliniowymi zjawisko superpozycji. Biorąc pod uwagę parametry anten radioliniowych organ obliczył odległość, do której pole elektromagnetyczne przekracza wartości ponadnormatywne, tj. 0,1 W/m2 - wynosi ona 122,01 m. Z uwagi na charakterystykę promieniowania dla projektowanych anten radioliniowych - szerokość wiązki (zgodnie ze specyfikacją) wynosi w poziomie i w pionie 0,5°, a więc jest bardzo wąska, w dodatku różna jest wysokość, na której anteny (radioliniowe i sektorowe) będą zawieszone oraz skierowane będą w innych azymutach (sektorowe 60°, 180°, 290°, radioliniowe 241°), uznano, że nie zachodzi zjawisko superpozycji anten radioliniowych i sektorowych. Organ wyjaśnił, że anteny radioliniowe nie posiadają tiltu elektrycznego, który jak w przypadku anten rozsiewczych zmienia się w czasie pracy dla możliwości uzyskania lepszego poziomu sygnału nadawczo/odbiorczego, ponieważ podstawowym kryterium zainstalowania anteny radioliniowej jest zachowanie bezpośredniej widoczności obu anten (po obu stronach linku). Dla anten radioliniowych tilt oznacza mechaniczne nachylenie anteny. Mechaniczne pochylenie anteny radioliniowej jest znikome w stosunku do ukształtowania terenu i wynosi 0° lub jest zbliżony do 0° (antena może mieć ustawiony minimalny tilt w przypadku, gdy anteny po obu stronach linku znajdują się na różnej wysokości bezwzględnej i żeby mogły na siebie "patrzeć" należy ustawić minimalne pochylenie, z uwagi na duże odległości od siebie anten tilt jest znikomy, w tym przypadku -0,2°). Dalej organ przedstawił, że w okolicy projektowanej stacji bazowej brak jest innych urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne, mogących kumulować się z projektowaną inwestycją.

Podsumowując organ wskazał, że zasięg występowania pól elektromagnetycznych ponadnormatywnych wynosi 41,6 m dla anten sektorowych i 122,01 m dla anten radioliniowych - czyli mniej niż 150 m (taki został przyjęty obszar analizy). Dokonana została zatem analiza występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 150 m od projektowanej stacji bazowej i nie stwierdzono występowania takich miejsc, w związku z czym brak jest również występowania miejsc dostępnych dla ludności w zasięgu występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych. Występowanie pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż 0,1 W/m2 nie obejmie miejsc dostępnych dla ludności. Planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia dla ludności i środowiska i spełnia warunki rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Organ odwoławczy podsumował zatem, że inwestycja została zweryfikowana pod kątem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projektowana stacja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a), § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia. Brak było zatem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli P. T. oraz J. K. i R. K., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten,

2/ art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez nieustalenie, czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności,

3/ § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b) w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia),

4/ art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez pominięcie faktu, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne,

5/ niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

6/ nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7/ niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m.in. że ich zdaniem organy powinny uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Dodali, że wszystkie stacje bazowe natychmiast po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są modyfikowane poprzez zwiększenie ich mocy i to kilkakrotnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie D z siedzibą w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie nie ma sporu, że projektowane zamierzenie należy do kategorii inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 50 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego (por. wyroki: NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 811/05; WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04). Dla tego rodzaju przedsięwzięć wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a.. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, trudno za prawidłową uznać konkluzję organów obu instancji o braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową, opartą jedynie na przedłożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia i jego dodatkowych wyjaśnieniach. Organy wprawdzie w uzasadnieniach swoich decyzji starały się wykazać, że oparły się także na własnych ustaleniach, jednakże próby te są dla Sądu niewiarygodne, powielają bowiem w sposób identyczny informacje przedstawione przez samego inwestora, a własne ustalenia organów są tylko iluzoryczne. Organy obydwu instancji nie dokonały zatem rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Przyznać należy bowiem rację skarżącym, że skoro technicznie pochylenie anten jest możliwe w pełnym zakresie, winno on być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15). Organy wprawdzie stwierdziły, opierając się na twierdzeniach samego inwestora, że dokonały analizy pochylenia anten w maksymalnym możliwym zakresie – dla tiltu elektrycznego od 0 do 10 stopni, twierdząc przy tym, że tilt mechaniczny nie występuje. Tymczasem z karty katalogowej anteny Huawei ADU4518R8 (znajdującej się w aktach sprawy, choć nieprzetłumaczonej na język polski) wynika, że maksymalny tilt elektryczny anteny (electrical downtilt) wynosi 12 stopni (a nie 10), a dołączone do anteny akcesoria posiadają tilt mechaniczny (mechanical downtilt) w zakresie od 0 do 8 stopni.

W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono zatem w sposób wystraczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest przy tym wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3008/18; z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r. II OSK 1839/16; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15).

Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono, czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0º do 10º, albowiem z akt sprawy nie wynika, by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.

Takie parametry nie zostały ustalone przez organy administracji, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, gdyż wadliwość tych wszystkich rozstrzygnięć ma jedno źródło – błędną wykładnię § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. prowadzącą do wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Brak ustalenia maksymalnych możliwych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych jest okolicznością istotną dla sprawy, albowiem przyjmując stanowisko inwestora żadna inwestycja w istocie nie wymagałaby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli pochylenia można byłoby dostosować do możliwej potencjalnej zabudowy dla danego terenu.

Nie są natomiast trafne pozostałe zarzuty skargi, wywodzące obligatoryjność postępowania środowiskowego z treści art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza się obligatoryjnie, jeżeli możliwość realizacji przedsięwzięcia jest uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje natomiast utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, jeżeli wynika to z przeglądu ekologicznego, oceny oddziaływania na środowisko albo analizy realizacyjnej. Z oczywistych względów, z uwagi na fazę inwestycji (planowania), w kontrolowanym postępowaniu obowiązek taki mógłby być stwierdzony jedynie na podstawie przeglądu ekologicznego lub też istniejących już, a sporządzonych na potrzeby innych postępowań, ocen oddziaływania na środowisko lub analiz porealizacyjnych. Obligatoryjności postępowania środowiskowego nie można natomiast wywodzić z ewentualnych ustaleń w zakresie utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania, poczynionych w ramach postępowania środowiskowego, wszczynanego na podstawie art. 61 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu. Obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, aby skutecznie obligował do wszczęcia postępowania środowiskowego na podstawie art. 63 ust 3 pkt 1 powołanej ustawy, musi istnieć w dacie oceny powinności wszczęcia takiego postępowania, nie zaś być dopiero stwierdzonym w jego toku (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2018 r., II SA/Łd 916/17).

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejdą należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

M.K.