Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/16 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.M. kwotę 1844 (jeden tysiąc osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1540/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J.M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.

z dnia [...] 2016 r. nr [...], nakazującą J.M. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. S. w G.

Organ wskazał, że uprzednio decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] uchylił decyzję PINB w G. z dnia [...] 2015 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji zaznaczając, że trybem właściwym w tej sprawie jest tryb wskazany w art. 48 Prawa budowlanego, a nie jak przyjął organ art. 50-51 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie mógł być wykonany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] 2010 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] o pozwoleniu na jego przebudowę i rozbudowę, albowiem został wybudowany od podstaw w miejsce obiektu rozebranego z wykorzystaniem pozostałych fundamentów. Rozebranie i wybudowanie budynku od nowa wykracza poza ww. pozwolenie, nawet jeżeli odzwierciedla w zakresie parametrów budynek rozebrany. Tym samym nie jest to obiekt budowlany zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił również, że przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego korzysta z domniemania prawidłowości. W ocenie organu odwoławczego zgodzić się należy z organem powiatowym, że sporny budynek wybudowano z naruszeniem (§ 12) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wniesioną przez J.M. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji co do tego, że do legalizacji spornego obiektu budowlanego zastosowanie znajdował art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb o którym mowa w art. 51 cyt. ustawy, bowiem inwestor dysponując wyłącznie decyzją o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno - gospodarczy, wybudował od podstaw w miejsce rozebranego budynku dwukondygnacyjnego nowy budynek czterokondygnacyjny. Nawet gdyby sporny obiekt miał taki sam kształt i gabaryty jak pierwotnie, to i tak z racji wykonania go jako całkowicie nowego obiektu budowlanego, nie można by zakwalifikować zrealizowanych robót budowlanych, jako istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na przebudowę. W konsekwencji, przeprowadzona na działce inwestycyjnej budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jego brak stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały powoływane w odwołaniu i skardze oświadczenie T.S. oraz W.W. co do zgodności budowy i przebudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym , a także że budynek odpowiada przepisom rozporządzenia. Sąd podzielił stanowisko organu powiatowego, iż zrealizowana inwestycja narusza postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji, bowiem posiada cztery kondygnacje, przy dopuszczalnej trzech. Nadto narusza § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie spełniając określonych w nim warunków. W granicy bowiem z działką sąsiednią istnieje budynek o wysokości 5m. Natomiast sporny obiekt od tej strony posiada wysokość 14,25m, co oznacza, że jest on w pasie 3m wzdłuż granicy działki wyższy o 9,25m od budynku sąsiedniego. Sąd wskazał także, że inwestor, który zbudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak miało to miejsce w tej sprawie, nie ma możliwości skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Sąd stwierdził, że ewidentne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez organ odwoławczy, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej J.M. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to:

1) art. 48 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (dalej również jako Pr. bud.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ww. przepis, a tym samym prawidłowa jest decyzja MWINB, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przedmiotowego przepisu, albowiem budynek został wybudowany na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę,

2) § 12 ust 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej również jako "Rozporządzenie") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, iż budynek nie spełnia warunków o jakich mowa w Rozporządzeniu, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające stosowanie przedmiotowego przepisu, a tym samym prawidłowe jest uznanie, iż w sprawie zostały zachowane warunki, o jakich mowa w Rozporządzeniu.

3) art. 54 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przedmiotowy przepis dopuszcza ponowne badanie legalności obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestor dokonał zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "PINB") o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, a organ nie wniósł względem niego sprzeciwu, przy czym prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, iż skuteczne zawiadomienie PINB o zakończeniu budowy, skutkuje brakiem możliwości ponownego sprawdzania obiektu budowlanego pod kątem legalności przez organ nadzoru,

II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych w zakresie dotyczącym;

a) rzekomej budowy od podstaw budynku, w sytuacji gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przedmiotowy obiekt został jedynie rozbudowany przez inwestora, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w punkcie 1 niniejszej skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) liczby aktualnie istniejących kondygnacji i przyjęcie, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada 4 kondygnacje, w sytuacji gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż posiada on jedynie 3 kondygnacje, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w punkcie 2 niniejszej skargi oraz uznania, iż budynek nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 75 k.p.a. i art. 84 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji pomimo rażących błędów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, popełnionych przez MWINB, a prowadzących do błędnego i nie pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, polegających na zaniechaniu zebrania pełnego materiału dowodowego przez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego pozwalającej na dokonanie rzetelnych ustaleń w zakresie;

a) budowy od podstaw nowego obiektu budowlanego lub rozbudowy istniejącego już budynku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) faktycznej ilości kondygnacji występującej w budynku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż uzasadnienie decyzji MWINB w sposób rażący naruszało wytyczne zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. i tym samym uniemożliwiło nie tylko prawidłowe merytoryczne ustosunkowanie się skarżącego do jego treści, ale również dokonanie jego wszechstronnej kontroli przez Sąd I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

7) naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż postępowanie prowadzone przez organ zakończone wydaniem decyzji MWINB było prowadzone w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej, podczas gdy organ ten powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, w związku z czym przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.,

9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż postępowanie prowadzone przez organ zakończone wydaniem decyzji MWINB było prowadzone z pomięciem przepisów prawa, podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest działać wyłącznie w oparciu i w granicach przepisów prawa, w związku z czym przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Z ostrożności procesowej zarzucając również naruszenie:

10) art. 48 ust 2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do jego zastosowania, w sytuacji gdy w zaistniałym stanie faktycznym występują wszelkie przesłanki umożliwiające legalizację budynku, w tym zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca naruszenie art. 48 ust. 2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie oraz w zakresie naruszenia przepisów postępowania poprzez rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy ( art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.).

W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wybudowane poddasze ma charakter użytkowy, co czyni z niego kondygnację w rozumieniu § 3 pkt 16 Rozporządzenia i na tej podstawie stwierdziły niezgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń i ograniczając się do przywołania definicji kondygnacji zawartej w treści wskazanego rozporządzenia. Tymczasem w sprawie nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że inwestor przedłożył zaświadczenie o zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, do czego organy się nie odniosły, całkowicie ignorując ten fakt. Jest to o tyle istotne, że to nie organy nadzoru budowlanego stosując art. 48 Pr. bud. są właściwe do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Pr. bud.

Należy także zwrócić uwagę, że art. 48 Pr. bud. nie ma na celu karania sprawców samowoli budowlanej, lecz doprowadzenie zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Nakaz rozbiórki ponieważ jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego ma charakter wyjątku, dlatego należy najpierw rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy prawa, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Decyzja nakazująca rozbiórkę może być więc podjęta dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części. Z tym zastrzeżeniem, że legalizacja samowoli budowlanej zależy w dużej mierze od woli samego inwestora, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest bowiem jego obowiązkiem, lecz uprawnieniem ( por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1309/14. LEX nr 2034046). Oczywiście doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w niektórych przypadkach może wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego. W każdy jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1416/10, LEX nr 1083609). Należy także zwrócić uwagę, że nakaz rozbiórki może mieć różny zakres, może on dotyczyć całości lub części obiektu, przy czym musi być on adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej i celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem, poprzez rozbiórkę tylko części obiektu, to niedopuszczalne jest orzeczenie rozbiórki całości obiektu. W przypadku, w którym dająca się wyodrębnić część obiektu byłaby zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien wydać nakaz rozbiórki tylko w części obiektu nie nadającego się do legalizacji, w pozostałym zaś zakresie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, bowiem skoro część obiektu jest zgodna z prawem, nie można akceptować jego rozbiórki całości, zwłaszcza, że powołany art. 48 Pr. bud. przewiduje możliwość nakazu rozbiórki tylko części obiektu. Brak rozważań organów w tym zakresie czyni postępowanie niekompletnym, a wydane rozstrzygnięcie przedwczesnym.

Błędnie w sprawie przyjęły również organy, a Sąd I instancji zaakceptował takie stanowisko, że niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi stanowi wystarczającą podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu. Pogląd ten jest nieprawidłowy ponieważ z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami - w tym techniczno-budowlanymi - nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Ustawodawca wskazał bowiem, że taką podstawę mogą stanowić wyłącznie naruszenia, które w ogóle uniemożliwiają doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Co za tym idzie, także w przypadku stwierdzenia, że przepisy techniczno-budowlane oraz inne przepisy zostały naruszone, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać pełnej i rzetelnej oceny, czy stwierdzone naruszenie umożliwia, czy też uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub choćby jego części do stanu zgodnego z prawem. Inaczej rzecz ujmując jeżeli samowolnie wybudowane obiekty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, to ich legalizacja będzie uzależniona od możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z tymi przepisami, a jedynie w braku takiej możliwości będzie definitywnie wykluczona (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017r. sygn. akt II OSK 299/16, LEX nr 2409657). Na potrzeby tak prowadzonego postępowania należy również uwzględnić możliwość zastosowania odstępstw od warunków technicznych w trybie art. 9 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Pr. bud.. Zasadniczo jednak dopuszczalne odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzkiego lub bezpieczeństwa mienia. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu przemawia za możliwością stasowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, lecz także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1951/08. LEX nr 581004, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1437/15, LEX nr 2328907, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1330/16, LEX nr 2279375). W przypadku uznania, że nie jest możliwe doprowadzenie całego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ powinien szczegółowo uzasadnić, z czego taka niemożność wynika.

Natomiast błędnie zarzuca się w skardze kasacyjne, że w sprawie nie znajduje zastosowania tryb postępowania określony w art. 48 Pr. bud. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej rozebranie istniejącego budynku, bez względu na przyczynę takiego działania i wybudowanie go od nowa, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy inwestor nie legitymuje się takim pozwoleniem, a za takie nie można uznać decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] 2010 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] 2011r. nr [...] o pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku, zasadnym było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Pr. bud. Wykonane przez inwestora roboty budowlane odbiegały od warunków udzielonego pozwolenia i nie wchodziły w zakres pojęcia przebudowy, a stanowiły budowę nowego obiektu budowlanego w rozumienia art. 3 pkt 6 Pr. bud., zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że pojęcie budowy nie obejmuje swoim zakresem przebudowy, która została zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Zatem uzyskanie pozwolenia na przebudowę istniejącego obiektu, a następnie jego rozbiórka i wybudowanie nowego obiektu, w pełni uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 48 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2802/14, LEX nr 2118260). Stąd też poczynione w tym zakresie ustalenia organów uznać należy za prawidłowe, a okoliczności stanu faktycznego w tym zakresie za wyjaśnione.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy rozbudowy istniejącego budynku. Jak już wyżej wskazano inwestor dokonał budowy nowego budynku, a nie rozbudowy istniejącego, stąd przepis ten jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego i jak przyjął Sąd I instancji, nie znajdował w sprawie zastosowania. W konsekwencji chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące błędnych ustaleń faktycznych, co do budowy, a nie rozbudowy budynku. Pojecie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje, a budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo oceniły, że doszło do rozbiórki w całości istniejącego wcześniej budynku, a fakt częściowego wykorzystania pozostałych po nim fundamentów nie zmienia tej oceny.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 54 Pr. bud. i wrażony w tym zakresie pogląd, że po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, niedopuszczalna jest kontrola legalności wybudowanego obiektu budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej inwestor w wyniku tak dokonanego zgłoszenia uzyskuje jedynie prawo do użytkowania obiektu budowlanego, co nie uniemożliwia z kolei ponownej weryfikacji inwestycji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego ma prawo, a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego. Jednocześnie nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Pr. bud. Udzielenie bowiem pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o art. 55 i nast. Pr. bud. wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania mającego na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie jest równoznaczne z potwierdzeniem legalności obiektu, natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 54 Pr. bud. takiego skutku nie odnosi. Na podstawie przepisów Pr. bud. nie można również wyprowadzić wniosku, że w wyniku oddania budynku do użytkowania doszło do zalegalizowania przedmiotu postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017r. sygn. akt II OSK 2936/15, LEX nr 2342639, wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1502/15, LEX nr 2292142, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 331/16, LEX nr 2142428, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1313/14, LEX nr 2034049).

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy przeprowadzą postępowanie legalizacyjne w trybie określonym w art. 48 Pr. bud., szczegółowo wyjaśniając kwestię zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalając, czy inwestor wystąpił o zgodę na odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych, jak również w jakim zakresie możliwa jest legalizacja wybudowanego obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.