Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 287/90
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1988 nr 27 poz. 193
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę, dotyczącego adaptacji strychu na cele mieszkalne, organ budowlany nie jest uprawniony do oceny, czy wybudowany przez wnioskodawcę lokal zostanie mu przydzielony.

2. Wydanie pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne, bez uprzedniego podania w wykazie do publicznej wiadomości budynku, w którym ta adaptacja ma być dokonana, dotknięte jest nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, to jest par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 139/.

TEZY

1. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę, dotyczącego adaptacji strychu na cele mieszkalne, organ budowlany nie jest uprawniony do oceny, czy wybudowany przez wnioskodawcę lokal zostanie mu przydzielony.

2. Wydanie pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne, bez uprzedniego podania w wykazie do publicznej wiadomości budynku, w którym ta adaptacja ma być dokonana, dotknięte jest nieważnością z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, to jest par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 139/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Hanny S. i innych na decyzję Architekta Miasta W. z dnia 22 stycznia 1990 r. w przedmiocie pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Architekta Dzielnicowego w W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody W-kiego kwotę dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych na rzecz skarżącej Hanny S. i po sześć tysięcy złotych na rzecz skarżących Ewy B.H., Heleny M., Izabeli i Ludwika W., Jerzego T., Heleny Z., Danuty B., Teodozji T., Wandy P. i Kazimiery K. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 września 1989 r. Kierownik Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego w W. orzekł o zmianie liczby lokali w budynku położonym przy Al. W. nr 20 w ten sposób, że w wyniku adaptacji strychu w budynku tym powstanie dodatkowy lokal, a ogólna ich liczba wyniesie 24, i zezwolił na adaptację części strychu na cele mieszkalne według projektu stanowiącego integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na przebudowę budynku, polegającą na zwiększeniu liczby lokali, wyraziło zgodę Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej, będące zarządcą budynku. Ubiegający się o pozwolenie został zakwalifikowany przez Wydział Spraw Lokalowych, a przedstawiony projekt techniczny jest zgodny z przepisami prawa budowlanego.

Architekt Miasta W. decyzją z dnia 22 stycznia 1990 r. nr 57/90 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w postępowaniu odwoławczym i w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że część mieszkańców, będących właścicielami lokali, wyraziła pisemną zgodę na dokonanie adaptacji strychu przyległego do pracowni nr 24 do celów mieszkalnych Krzysztofa Sz., nie wnosząc żadnych zastrzeżeń co do powierzchni strychu pozostawionej do suszenia bielizny. Z opracowanej dokumentacji wynika, że powierzchnia ta wynosi 14,1 m2 i jest wystarczająca według norm /6 m2 na 35 mieszkańców/. Złożone przez część mieszkańców oświadczenie woli powodowało, że inwestor poniósł koszty związane z opracowaniem ekspertyzy i dokumentacji technicznej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Hanna S. i inni wyjaśniają, że zgoda lokatorów dotyczyła tylko jednego pomieszczenia strychowego, a organ zezwolił na adaptację dwóch takich pomieszczeń. Jeśli organ administracji twierdzi, że cofnięcie zgody lokatorów może nastąpić w drodze postępowania sądowego, to powinien ich o tym zawiadomić w odpowiedzi na pismo z dnia 9 maja 1989 r. Organ odwoławczy przeoczył, że Komitet Osiedlowy cofnął swoją zgodę w piśmie z dnia 31 lipca 1989 r. Poniesienie kosztów przez inwestora mimo braku prawomocnej decyzji nie może stanowić argumentu przemawiającego za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. W toku postępowania nie ustalono, czy projektowane do adaptacji pomieszczenia są zbędne dla lokatorów domu, zwłaszcza że z protokołu oględzin z dnia 28 listopada 1989 r. wynikało, iż pomieszczenia te są lokatorom potrzebne w związku z praniem i suszeniem. Krzysztof Sz. jest. właścicielem dwupokojowego mieszkania nr 16 w tym budynku, jak również właścicielem pomieszczenia adaptowanego już wcześniej na pracownię artystyczną. Należałoby więc wyjaśnić, czy przyznanie mu dalszych 90 m2 powierzchni kosztem innych lokatorów może być uznane za uwzględnienie słusznego interesu obywatela. W budynku znajdują się 23 lokale mieszkalne /przeszło 50 lokatorów/, z czego 17 mieszkań zostało wykupionych, a tylko 6 należy do Skarbu Państwa. W takiej sytuacji zgoda na adaptację strychu stanowi zbyt daleką idącą ingerencję w prawo własności. W postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono rozprawy.

W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że ekspertyza techniczna potwierdziła możliwość adaptacji poddasza na mieszkanie, a interesy lokatorów związane z suszeniem bielizny zostały zaspokojone, gdyż pozostało poddasze o powierzchni około 14 m2, które inwestor zobowiązał się powiększyć na swój koszt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W razie wykupienia niektórych lokali przez osoby fizyczne w domach państwowych, części domów, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych /art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/. Częściami takimi są niewątpliwie pomieszczenia strychowe. Adaptacja strychu na cele mieszkalne należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, według więc przepisów prawa cywilnego /art. 199 Kc/ wymagałaby zgody wszystkich współwłaścicieli, którymi oprócz Skarbu Państwa /obecnie także gminy/ są właściciele wykupionych lokali.

Obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy /podobna regulacja obowiązuje także obecnie jako art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ przewidywał wyjątek od tej zasady, sprowadzający się do tego, że w warunkach określonych w tym przepisie o przebudowie, odbudowie lub rozbudowie decydował wyłącznie odpowiedni organ administracji. Wobec takiej regulacji nie ma znaczenia, czy poszczególni właściciele lokali wyrazili zgodę na przebudowę lub też czy zgoda została przez nich później odwołana. Nie są więc uzasadnione zarzuty zawarte w tym zakresie w skardze.

Według omawianych przepisów nie jest również potrzebna zgoda właściwego organu samorządu mieszkańców. Przepisy rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 193/ przewidują szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach. Przy typowaniu budynków do nadbudowy, przebudowy lub rozbudowy konieczne jest zasięgnięcie opinii organu samorządu mieszkańców. Taka opinia pozwala już na wytypowanie budynku do przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy. Skoro Komitet Osiedlowy w piśmie z dnia 26 września 1988 r. wyraził swoje stanowisko w kwestii adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy Al. W., nr 20, warunek wymagany przez przepisy cytowanego rozporządzenia został spełniony i organy administracji mogły podejmować dalsze czynności. W tej sytuacji bez znaczenia jest późniejsze cofnięcie przez Komitet Osiedlowy "zgody" na adaptację strychu, zawarte w piśmie z dnia 31 lipca 1989 r. W tym zakresie więc zarzut skargi także nie jest uzasadniony.

Według par. 3 ust. 3 omawianego rozporządzenia pozwolenie na budowę /na przykład na adaptację strychu na cele mieszkalne/ wydaje się na podstawie przepisów prawa budowlanego, ale po zakwalifikowaniu przez organ właściwy w sprawach lokalowych wnioskodawcy jako uprawnionego do późniejszego uzyskania przydziału wybudowanego lokalu /dotyczy to oczywiście lokali, w których tego rodzaju przydział obowiązuje/. Z tego wynika, że organ budowlany ma możliwość wydania pozwolenia na budowę dopiero po zakwalifikowaniu przez organ lokalowy wnioskodawcy jako uprawionego do uzyskania przydziału wybudowanego lokalu. Przy wydawaniu jednak pozwolenia na budowę, dotyczącego adaptacji strychu na cele mieszkalne, organ budowlany nie jest uprawniony do oceny, czy wybudowany przez wnioskodawcę lokal zostanie mu przydzielony. Jest to bowiem ocena należąca do właściwości innego organu i może być dokonana w odrębnym postępowaniu, normowanym przez przepisy prawa lokalowego. Z tego względu przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogły być zawarte w skardze zarzuty co do tego, czy Krzysztof Sz. będzie uprawniony do zajmowania wybudowanego lokalu, gdyż taka ocena możliwa jest do przeprowadzenia właśnie na podstawie przepisów prawa lokalowego.

Przepisy par. 3 ust. 1 i 2 omawianego wyżej rozporządzenia przewidują obowiązek sporządzania wykazów budynków zakwalifikowanych do odbudowy, rozbudowy i przebudowy oraz podania tych wykazów do publicznej wiadomości wraz z informacją o możliwości składania wniosków przez osoby ubiegające się o uzyskanie pozwolenia budowlanego. Podanie zatem do publicznej wiadomości wykazu budynków zakwalifikowanych do nadbudowy, rozbudowy lub przebudowy, określonego w par. 3 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa albo przebudowy pomieszczeń niemieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 193/ stanowi niezbędny warunek nie tylko wydania pozwolenia budowlanego w sprawie adaptacji strychu na cele mieszkalne, ale nawet prowadzenia postępowania w takiej sprawie. Z tego względu wydanie pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne, bez uprzedniego podania w wykazie do publicznej wiadomości budynku, w którym ta adaptacja ma być dokonana, dotknięte jest nieważnością z. powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, to jest par. 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. To samo dotyczy braku zakwalifikowania przez organ lokalowy wnioskodawcy jako uprawnionego do przydziału wybudowanego lokalu.

Jak już wspomniano, regulacja zawarta w art. 24 ust. 3 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /obecnie art. 21 ust. 3/ ma charakter szczególny w stosunku do unormowań kodeksu cywilnego. Występują w związku z tym dodatkowe warunki, określone w omawianym rozporządzeniu, które mszą być spełnione, aby mimo braku zgody wszystkich współwłaścicieli budynku zachodziła możliwość adaptacji strychu na cele mieszkalne. Temu celowi służy między innymi podanie do publicznej wiadomości wykazu budynków w celu umożliwienia składania wniosków przez różne osoby i wybranie przez organ lokalowy właściwej osoby oraz wyrażenie tego wyboru przez zakwalifikowanie wnioskodawcy jako uprawnionego do przydziału wybudowanego lokalu. Wybór taki zaś jest z natury rzeczy niemożliwy, jeżeli wykazu obejmującego budynek, w którym ma nastąpić adaptacja strychu na mieszkanie, nie podano do publicznej wiadomości. Jak już wspomniano, organ budowlany nie jest właściwy do badania, czy zainteresowany będzie uprawniony do uzyskania przydziału wybudowanego lokalu. Tym bardziej więc organ ten powinien przestrzegać warunków, od których jest uzależnione prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a w tym - czy postępowanie to było poprzedzone czynnościami organu lokalowego określonymi w par. 3 omawianego rozporządzenia.

W aktach sprawy znajduje się "wstępna zgoda" organu lokalowego na adaptację przez Krzysztofa Sz. /podano Juliusza/ części strychu na cele mieszkalne, zawarta w piśmie z dnia 16 marca 1989 r. Z pisma z dnia 26 września 1991 r. jednak, będącego odpowiedzią na pytanie Sądu, wynika, że wykaz obejmujący omawiany budynek nie był podany do publicznej wiadomości. Z tego powodu na podstawie art. 206 par.11 i 3 Kpa należało stwierdzić nieważność decyzji organów obydwu instancji. Takie rozstrzygnięcie należało wydać niezależnie od tego, czy właściwe Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej sporządziło wykaz budynków przeznaczonych do adaptacji strychu na cele mieszkalne. Decydujące znaczenie bowiem ma podanie takiego wykazu do publicznej wiadomości.

W toku postępowania nie ustosunkowano się wyczerpująco do zarzutów skarżących, iż przeznaczona do adaptacji część strychu jest dla nich niezbędna, mimo że przepis par. 1 cytowanego rozporządzenia określa możliwość przebudowy "zbędnych strychów". Bliżej nie wyjaśniono też, na czym ma polegać powiększenie przez inwestora powierzchni suszarni. Ponadto, jeżeli był to warunek udzielenia pozwolenia na budowę, należało go zamieścić w samej decyzji zawierającej takie pozwolenie.

Orzeczenie o kosztach wydano zgodnie z art. 208 Kpa.