Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 425/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Janson po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 862/20 w sprawie ze skargi P. C. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie na rzecz P. C. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 862/20 oddalił skargę P. C. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu złożonego na informację organu z [...] września 2020 r. o negatywnej ocenie projektu pn. "Przyszłość należy do nas" (dalej: "Projekt").

Powyższy projekt był przedmiotem wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019 r. o dofinansowanie złożonego w konkursie nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa RPWM.02.00.00 "Kadry dla gospodarki", Działanie RPWM.02.03.00 "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych", Poddziałanie RPWM.02.03.01 "Rozwój kompetencji i umiejętności osób dorosłych z grup defaworyzowanych" (dalej: "Konkurs"). Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie [...]zł.

Sprawa zainicjowana wnioskiem o dofinansowanie była już przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez organ. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20 Naczelny Sądu Administracyjny uchylił bowiem wyrok tutejszego Sądu z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 651/19 oraz stwierdził, że zawarta w informacji organu z [...] września 2019 r. nr [...] ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Ponownie rozpoznając sprawę organ został zobowiązany przez NSA do wykazania zasadności przyczyny negatywnej oceny projektu na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinasowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie spornego w tej sprawie projektu do dofinasowania. Polecono mu także, aby rozstrzygnięcie kierowane do strony wyjaśniało w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Zaznaczono bowiem, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z [...] września 2020 r. organ poinformował skarżącego o negatywnej ocenie Projektu z uwagi na wyczerpanie alokacji przeznaczonej na konkurs.

Pismem z [...] listopada 2020 r. organ poinformował skarżącego o nieuwzględnieniu protestu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia: art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1431 ze zm.; dalej jako: "ustawy wdrożeniowej") oraz art. 37 ust. 1 w zw. z. art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej organ ocenił, że prawidłowo wykonał wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. w zakresie wykazania wyczerpania środków w przedmiotowym konkursie. Podał, że szczegółowo przedstawiona została historia rozdysponowania całości środków przeznaczonych na konkurs, a na potwierdzenie tej okoliczności przedłożona została Wnioskodawcy lista zawartych umów o dofinansowanie wraz ze wskazaniem poszczególnych kwot dofinansowania, których suma odpowiadała całości alokacji w konkursie. Podkreślił, że zawarcie umowy o dofinansowanie przez Instytucję Zarządzającą powoduje powstanie po jej stronie skonkretyzowanego zobowiązania finansowego wobec danego beneficjenta, polegającego na obowiązku przekazania dofinansowania, pod warunkiem spełnienia przez niego określonych warunków. Przyjął, że już sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie powoduje, że mamy do czynienia z rozdysponowaniem konkretnej kwoty środków z danego konkursu, a pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu protestu dotyczącego naruszenia art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2) w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej organ wskazał, że przyznana skarżącemu w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego protestu punktacja (124,5) nie premiuje go do dofinansowania jego projektu, poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w konkursie. Podkreślił, że projekt Wnioskodawcy nawet po uwzględnieniu pierwszego protestu i zmianie punktacji, nigdy nie znalazł się wśród projektów wybranych do dofinansowania ("nie przeskoczył" na liście rankingowej ostatniego projektu wybranego do dofinansowania). Przyjął, że projekt Wnioskodawcy wskutek procedury odwoławczej nie wpłynął na modyfikację listy projektów wybranych do dofinansowania w sposób, który uzasadniałby jego dofinansowanie w pierwszej kolejności, przed innymi projektami z wyższą punktacją.

Końcowo organ zauważył, że pomimo tego, że w ramach konkursu kwota środków przeznaczonych na konkurs była uprzednio zwiększana, to Instytucja Zarządzająca nie ma prawnego obowiązku kolejnego jej zwiększenia. Podkreślił, że Instytucja Zarządzająca ma prawo, a nie obowiązek dokonywania realokacji środków działań lub poddziałań. Przyjął więc, że wnioskodawca/beneficjent nie może oczekiwać "przesunięcia" środków na konkurs, w którym to akurat on bierze udział. Wskazał, że podobnie jak w przypadku realokacji, wygląda kwestia związana z reprogramowaniem środków w ramach programu operacyjnego, gdyż Instytucja Zarządzająca nie ma obowiązku podjęcia takiego działania, jeżeli wyczerpane zostały środki przeznaczone na dany konkurs, żeby dofinansować projekty, które znalazły się na odległym miejscu na liście rankingowej. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, że organ winien wstrzymać się z zawieraniem umów o dofinansowanie do czasu zakończenia procedury odwoławczej uznając, że takie działanie naruszyłoby art. 65 ustawy wdrożeniowej.

Organ skonstatował, że pomimo zwiększenia w wyniku rozpatrzenia niniejszego protestu punktacji projektu do 124,5 pkt, całościowe rozpatrzenie wszystkich zarzutów Wnioskodawcy oraz brak alokacji w konkursie, skutkuje nieuwzględnieniem protestu. Wskazał bowiem, że po rozpatrzeniu przedmiotowego protestu nadal przed Wnioskodawcą znajdują się projekty z wyższą liczbą punktów i to one mają pierwszeństwo w otrzymaniu dofinansowania. Z uwagi jednakże na brak możliwości prowadzenia negocjacji, żaden z projektów wyżej ocenionych nie został skierowany do dofinansowania, co w ocenie organu, jest zgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu.

Sąd I instancji nie dopatrzył się zarzucanych w skardze nieprawidłowości w działaniach organu. Na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił. Wskazał, że orzekanie w sprawie odbywa się w warunkach związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, organ zastosował się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku NSA i wykonał wszystkie zawarte w tym wyroku zalecenia.

Sąd I instancji odnosząc się do kwestii wyczerpania środków na dofinansowanie projektu wskazał, że na każdym etapie oceny organ powinien kierować się zasadą przeprowadzania wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada ta w odniesieniu do oceny opartej o treść art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oznacza, że organ powinien w sposób przejrzysty wskazać, z jakich powodów w konkretnym przypadku wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów w konkursie na wybranie konkretnego projektu do dofinasowania. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie kryterium to spełnia. Organ wskazał jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinasowanie projektów i odniósł tą sytuację do rozpatrywanego przypadku.

W ocenie Sądu I instancji organ zdołał potwierdzić, że doszło do wyczerpania środków, a konstatacja ta poparta została właściwą argumentacją i odniesieniem się do dokumentów źródłowych. Organ przeprowadził szczegółową analizę ilości posiadanych środków oraz sposobu ich wydatkowania. Jak wskazano w rozstrzygnięciu organu z [...] września 2020 r. (wydanego w wykonaniu wyroku NSA z 2 lipca 2020 r.), choć Wniosek o dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej uzyskał o 8,5 pkt więcej, tj. 124 punkty i znalazł na 28 miejscu listy rankingowej, to w ramach konkursu (do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie) możliwe było zawarcie jedynie 19 umów o łącznej wartości 23.357.920,76 zł. W konsekwencji doprowadziło to do całkowitego wykorzystania alokacji w konkursie (alokacja w konkursie wynosi 0,00 zł). Potwierdzała to załączona do tej informacji lista zawartych umów o dofinansowanie w konkursie. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ uzupełniając swój wywód podkreślał, że IZ szczegółowo wykazała brak alokacji w konkursie poprzez przedstawienie historii rozdysponowywania środków w konkursie, jak również poprzez przedłożenie wszystkich zawartych umów o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu (Informacja o nieuwzględnieniu protestu z [...] listopada 2020 r.). Organ realizując wiążące wytyczne NSA zawarte w wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 357/20 wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku alokacji w konkursie, w tym przez załączenie wyciągów z zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania.

Zdaniem Sądu o braku dofinansowania Projektu przesądziła punktacja zdobyta przez projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji. W tym kontekście wskazano na znany skarżącemu Regulamin konkursu, który wskazuje (str. 94), że "Negocjacje prowadzone są do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie poczynając od projektu, który uzyskał najlepszą ocenę na etapie oceny merytorycznej i został skierowany do negocjacji". Organ trafnie ocenił przy tym, że przyznana Projektowi punktacja nie premiuje go do dofinansowania poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w Konkursie. Lista rankingowa została przy tym przedstawiona w załączeniu do odpowiedzi na skargę. Sąd nie mógł również pominąć wyjaśnień organu zgłoszonych w piśmie procesowym z [...] lutego 2021 r. IZ w sposób przejrzysty, popierając swoje stanowisko konkretnymi dokumentami źródłowymi, wskazała, że dostępne środki nie pozwalają sfinansować projektu skarżącego, a tym samym uznać należy środki za wyczerpane.

Sąd nie mógł również uznać za skuteczny zarzutu dotyczącego braku zwiększenia alokacji na Konkurs. Ustawodawca w art. 46 ustawy wdrożeniowej wyraźnie stwierdził, że właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie albo w rundzie konkursu. Działanie takie podejmowane jest zatem w ramach dyskrecjonalnej władzy organu. Działania podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie podlegają zaś merytorycznej ocenie sądu administracyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi tj. naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd I instancji wskazał, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu dokonanej na podstawie opinii ekspertów, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu dokonana przez ekspertów ocena merytoryczna kryteriów nie naruszała zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektu. Uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nieoparta na jasnych kryteriach merytorycznych. W ocenie Sądu zarzuty skargi stanowiły jedynie polemikę z oceną ekspertów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi procedurami.

Sąd podkreślił, że IZ w kontrolowanym postępowaniu, stosując się do wiążących ją wytycznych sformułowanych w wyroku NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt: I GSK 357/20 dokonała kolejnej oceny tych samych kryteriów merytorycznych skarżonych przez Wnioskodawcę. Jak podkreślał organ, liczba uwag ekspertów dokonujących oceny projektu nie jest równa liczbie punktów możliwych do uzyskania w ramach oceny danego kryterium. Wobec braku wykazania uchybień natury formalnoprawnej związanych z przyjętą przez IZ oceną projektu i poszczególnych jego składowych, sąd nie może wkraczać w zakres merytorycznej oceny poszczególnych kryteriów. W skardze zakwestionowano poszczególne przyznane wartości punktowe, lecz te przyznawane były w ramach merytorycznej oceny wniosku. Nie jest zatem możliwe dokonywanie przez Sąd własnych ustaleń dotyczących oceny, na ile wniosek strony odpowiada poszczególnym wymaganiom konkursowym i czy przyznana liczba punktów jest w tym kontekście właściwa.

Kwestionowane przez stronę kryteria D1, D2, D3, D4, D5 i D7 zostały ocenione przez ekspertów. Ponadto w informacji o wyniku rozpatrzenia protestu z [...] listopada 2020 r. IZ w sposób szczegółowy odniosła się do każdego z zarzutów i zakwestionowanych kryteriów merytorycznych, w następstwie czego pozostawiła bez zmian punktację przyznaną dotychczas we wszystkich wskazywanych przez skarżącego kryteriach, poza kryterium D7 pkt h) "techniczna poprawność wypełnienia budżetu Projektu", w którym za zasadne uznała zwiększenie punktacji II Oceniającego o 1 pkt. Prawidłowo przyjęła przy tym, że przyznana skarżącemu w wyniku rozpatrzenia przedmiotowego protestu punktacja (124,5) nie premiuje go do dofinansowania jego projektu poza kolejnością wynikającą z listy rankingowej w konkursie. Nie odnosząc się do merytorycznej strony wyjaśnień dotyczących punktacji, która pozostaje de facto poza kontrolą sądu, Sąd wskazał, że stanowisko IZ spełnia wszelkie wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów zajętego stanowiska. Organ nie naruszył zatem prawa w zakresie oceny wniosku. Sąd nie dostrzega błędów powyższej oceny, które pozwoliłyby na jej podważenie.

Na marginesie Sąd dodał, że zarzut niekorzystnego dla skarżącego interpretowania nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej, nie może być zaakceptowany przez Sąd.

Reasumując, przeprowadzona kontrola sądowa orzeczenia co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. C. zaskarżając wyrok w całości. Opierając skargę kasacyjną na podstawach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez WSA w Olsztynie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu przedstawionych w rozstrzygnięciu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji:

i) nie zastosował przepisu art. 153 p.p.s.a. wbrew jego dyspozycji, tzn. wyraził odmienną ocenę prawną niż ocena wyrażona w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku NSA z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt: I GSK 357/20) w zakresie:

- interpretacji pojęcia wyczerpania alokacji, czyli wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, stanowiącej przesłankę, o której mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;

- zaleceń Sądu zawartych w wyroku NSA co do konieczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ wykazania zasadności negatywnej oceny projektu, na którą się powoływał, tzn. że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, a rozstrzygnięcie kierowane do strony winno wyjaśnić w sposób szczegółowy okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu sprawy, z zastrzeżeniem, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania.

ii. nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności Sąd I instancji całkowicie pominął podniesione przez skarżącego zarzuty:

- naruszenia art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) w zw. z art. 125 ust. 3 lit. pkt I - III Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., tym samym Sąd I instancji nie dokonał badania oceny Projektu i Rozstrzygnięcia w zakresie m.in. prawa do dobrej administracji przejawiającym się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasady proporcjonalności, stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień;

- naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zakresie w jakim WSA w Warszawie nie zbadał, czy organ właściwie zastosował ww. przepisy, wydając zaskarżone Rozstrzygnięcie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego;

iii. nie rozpoznał istoty skargi z uwagi na brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy oraz nie zastosował art. 106 § 3 p.p.s.a., czym uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających dla wyjaśnienia faktycznej wysokości wolnej alokacji w ramach konkursu, jak również w ramach Poddziałania oraz Działania na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji tj. na dzień 17 lutego 2021 r. oraz powodów odmowy przez organ zwiększenia alokacji na konkurs, podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję;

a co doprowadziło do sytuacji, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącego ww. zasad prawa unijnego oraz konstytucyjnego, a w konsekwencji nie rozpoznał istoty skargi;

2) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazująca zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w tym w odniesieniu do Zarzutów nr 1 - 4 skargi, wobec czego WSA w Olsztynie niezasadnie uznał, że ocena projektu skarżącego w zakresie wskazanych w skardze poszczególnych kryteriów została przeprowadzona w sposób prawidłowy, rzetelny i przejrzysty, przy czym Sąd I instancji uchylił się jednocześnie od oceny prawidłowości procesu oceny Projektu, stwierdzając, że nie może tego zrobić w ramach procesu sądowej kontroli negatywnych ocen projektów, pomimo, że w orzecznictwie sądów wyraźnie dopuszczono taką możliwość, podczas gdy:

i. jak wskazywał skarżący w zarzucie nr 1 skargi, członkowie Komisji Oceny Projektów (dalej jako: "KOP") dokonali oceny wniosku w sposób dowolny, stawiali wymagania względem skarżącego nie wynikające z dokumentacji konkursowej oraz dokonali wybiórczej, a nie całościowej lektury wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach wskazywanych przez skarżącego w proteście kryteriów merytorycznych punktowych został oceniony bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia 23 maja 2019 r.

ii. jak wskazywał skarżący w zarzucie nr 2,3 i 4 skargi. Organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu skarżącego, w szczególności nie odniósł się w sposób wszechstronny do podniesionych zarzutów, nie dokonał samodzielnej oceny projektu, opierał się na regulacjach nie mających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdujących zastosowania do oceny projektu wnioskodawcy, jak również - ze względu na braki w uzasadnieniu - utrudnił, a wręcz uniemożliwił weryfikację prawidłowości rozstrzygnięcia,

co prowadzi do wniosku że:

i. organ naruszył zasady art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie uwzględniając wniesionego przez skarżącego protestu również art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a w związku z czym skarga była zasadna i powinna była podlegać uwzględnieniu;

ii. ww. przepisy zostały naruszone również w ten sposób, że WSA w Olsztynie dokonał oceny legalności rozstrzygnięcia pomimo, iż nie zbadał m.in. prawidłowości przebiegu oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych w skardze zarzutów odnośnie konkretnych kryteriów merytorycznych ani nie weryfikował dokumentów konkursowych stanowiących element systemu realizacji w oparciu, o które dokonano oceny projektu, podczas gdy rolą sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie negatywnych ocen projektów jest rzetelna i wszechstronna kontrola całego procesu oceny projektu, co oznacza, iż w przedstawionym wyżej zakresie sądowo-administracyjna kontrola rozstrzygnięcia i całego procesu oceny była niewątpliwie wadliwa;

3) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi, pomimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a w szczególności:

i. z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującym właściwiej instytucji dokonywanie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także nakazującym zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania,

ii. z naruszeniem art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wobec błędnego uznania, iż w sprawie doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowanie projektu,

podczas gdy na chwile rozstrzygnięcia konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia protestu:

i. organ nie przedstawił skarżącemu dowodów na wyczerpanie alokacji dla Projektu, do czego jest zobowiązany zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, a jedynie wskazał, jaką konkretnie sytuację uznaje za spełniającą przesłankę wyczerpania środków tj. zawarcie umów o dofinansowanie w ramach konkursu,

ii. organ zaniechał rzeczywistej weryfikacji pozostawania środków w Konkursie w wyniku przeprowadzonej procedury odwoławczej, jak również nie uzasadnił odmowy zwiększenia alokacji w ramach działania, podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję,

a co w konsekwencji zostało pominięte przez WSA w Olsztynie, który:

iii. uznał iż organ wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku alokacji w konkursie przez przedstawienie załączenia wyciągów zawartych umów o dofinansowanie ze wskazaniem kwot udzielonego dofinansowania i co w ocenie Sądu I instancji było wystarczające do wykazania, iż doszło do wyczerpania alokacji dla projektu,

iv. zaniechał weryfikacji dostępności środków w ramach Działania, uznając, że wywód organu dotyczący dostępnego limitu środków możliwych dla zakontraktowania w ramach Poddziałania na luty 2021 r. oznacza, iż organ w sposób jasny i nie budzący wątpliwości uzasadnił okoliczność "wyczerpania środków",

a co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu, gdyż projekt z uwagi na spełnienie kryteriów oceny formalnej i merytorycznej powinien zostać zakwalifikowany do etapu negocjacji;

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącego, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jego projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj .:

1) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną ich wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

i. bezzasadnie uznał, iż skarżący dążył do zmiany sposobu ustalania punktacji, a zarzuty podniesione w skardze stanowiły jedynie polemikę z oceną ekspertów, która została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi procedurami, jak również były one sprzeczne z regulaminem Konkursu i przewidzianymi w nim zasadami oceny projektów,

ii. bezzasadnie uznał, iż stanowisko organu przedstawione w ramach oceny projektu, a następnie w rozstrzygnięciu spełnia wszelkie wymogi transparentności i logicznego przedstawienia motywów zajętego stanowiska, a organ nie naruszył prawa w zakresie oceny wniosku,

iii. niekorzystnie dla skarżącego interpretował nieostre postanowienia dokumentacji konkursowej, stwierdzając, pomimo oczywistej wewnętrznej sprzeczności takiego wniosku, że:

a) korzystanie przez organ z marginesu interpretacyjnego odnoszącego się do poszczególnych postanowień regulacji dotyczących konkursu jest działaniem mieszczącym się w granicach prawa,

a jednocześnie, iż:

b) uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego oraz, że musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą i do uczestnika konkursu należy obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości,

tym samym stawiając projektowi skarżącego wymogi nieujęte w dokumentacji konkursowej,

iv. nie przypisał wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnie ocenił kryteria oceniane punktowo polegające na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień,

na skutek czego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia uznając, iż ocena kryteriów merytorycznych dla Wniosku dokonana przez członków KOP nie narusza zasady przejrzystości i rzetelności projektów, a uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nie oparta na jasnych kryteriach merytorycznych, podczas gdy

i. ocena wniosku przez członków KOP została dokonana w sposób dowolny, przy stawianiu wymagań względem skarżącego niewynikających z dokumentacji konkursowej oraz braku całościowej lektury wniosku, co skutkowało brakiem rzetelnej i obiektywnej oceny projektu przez organ polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach wskazanych przez skarżącego w proteście kryteriów merytorycznych punktowych został oceniony bez zmian tj. jak w punktacji po I rozpatrzeniu protestu z dnia [...] maja 2019 r., co było równoznaczne z: (i) nieuzasadnionym odjęciem punktów przez oceniających w ramach tych kryteriów i w konsekwencji przyznaniu projektowi skarżącego mniejszej liczby punktów, (ii) niekorzystnym dla skarżącego interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej, (iii) stawianiem projektowi skarżącego wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej, (iv) brakiem przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień, (v) nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów,

co powoduje, że wbrew stanowisku Sądu I instancji ocena ekspercka wniosku nie spełniała zasad wynikających z ww. przepisów, tj. przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ;

2) Naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez Sąd I instancji, w sytuacji, w której Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż

i. organ wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku alokacji w konkursie przez przedstawienie wyciągu i co w ocenie Sądu I instancji było wystarczające do wykazania, iż doszło do wyczerpania alokacji dla projektu,

ii. wywód organu dotyczący dostępnego limitu środków możliwych dla zakontraktowania w ramach Poddziałania na luty 2021 r. oznacza, iż organ w sposób jasny i nie budzący wątpliwości uzasadnił okoliczność "wyczerpania środków", a tym samym wiarygodność konkluzji organu co do konieczności negatywnej oceny projektu nie budzi wątpliwości,

co skutkowało przyjęciem przez WSA w Olsztynie poglądu organu, że o braku dofinansowania zgłoszonego przez Skarżącego projektu zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przesądziła punktacja zdobyta przez projekt i brak możliwości skierowania go do etapu negocjacji, które nie mogą być prowadzone z uwagi na wyczerpanie alokacji, podczas gdy:

i. dofinansowanie projektu jest możliwe, ponieważ nadal dostępne są środki w ramach alokacji na Działanie, a odmowa zwiększenia alokacji na konkurs podczas gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ w pełni uzasadniałaby taką decyzję;

ii. organ nie wykazał w przejrzysty sposób, z jakich powodów wystąpiła sytuacja braku wystarczania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie oraz całkowicie zaniechał weryfikacji pozostawania środków w konkursie, w tym w ramach Poddziałania i Działania na chwilę rozstrzygnięcia konkursu oraz na chwilę rozstrzygnięcia protestu;

iii. przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej nie znajduje zastosowania do projektów objętych procedurą odwoławczą i nie może uzasadniać odmowy dofinansowania takim projektom, a organ dodatkowo dopuścił się naruszenia ww. przepisów, uznając, iż projekt nie mógłby zostać przekazany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków w konkursie, chociaż organ na dzień rozstrzygnięcia nie uzasadnił ani nie wykazał faktu wyczerpania środków, czym naruszył zasady rzetelności i przejrzystości oraz nie zapewnił wnioskodawcom, w tym skarżącemu, równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

3) Naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów przez Sąd I instancji, polegającą na błędnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie organu jest wystarczające, chociaż

i. w rzeczywistości dopiero w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, organ wskazywał na dostępny limit środków możliwych w ramach Poddziałania, stwierdzając, iż pomimo dostępności środków, projekt nie mógłby zostać dofinansowany, przy uwzględnieniu limitu zmniejszenia wartości projektu, z uwagi na wartość puli dostępnej w ramach Poddziałania, podczas gdy to w treści rozstrzygnięcia organ zobowiązany był uzasadnić okoliczności związane z nieuwzględnieniem protestu,

ii. organ nie uzasadnił w rozstrzygnięciu odmowy zwiększenia środków w Konkursie, mimo iż nadal dostępne są środki w ramach alokacji na działanie, a tym samym zwiększenie alokacji na konkurs, gdy przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość i ze względu na wadliwość pierwotnej oceny projektu przez organ, w pełni uzasadniałaby taką decyzję,

podczas gdy rozstrzygnięcie powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych ocen operacji, jak również nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu,

wobec czego nie można uznać, iż na podstawie rozstrzygnięcia, organ w sposób przejrzysty uzasadnił wystąpienie przesłanki uzasadniającej odmowę skierowania projektu do dofinansowania, a co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w związku z czym skarga była zasadna i powinna podlegać uwzględnieniu;

4) naruszenie art. 41 ust. 112 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 125 ust. 3 lit. A pkt I-III rozporządzenia 1303/2013 przez wadliwe przyjęcie, że ocena projektu była rzetelna w zakresie kryteriów wskazanych powyżej i rozpatrzenie protestu skarżącego polegające na niepełnym, fragmentarycznym i urągającym podstawowym standardom dotyczącym postępowania rozpoznania środka odwoławczego skarżącego przejawiające się w szczególności m.in. w uchybieniach wskazanych powyżej, czym organ naruszył prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności, stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów.

Z uwagi na przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione 3 w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zobowiązywała NSA do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Nie wszystkie jednak z postawionych zarzutów zasługiwały na uwzględnienie, a niektóre z nich w okolicznościach sprawy należało uznać za przedwczesne. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia miały podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 3 zmienione i uzupełnione, CH Beck, Warszawa 2015, s. 583, teza 7, a także wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II FSK 9/07, LEX).

W myśl powołanego przepisu uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu I instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem wykładni zastosowanych przepisów. Podkreślić należy, że te dwa elementy mają szczególne znaczenie w motywowaniu zajętego przez sąd stanowiska, związane są bowiem ściśle z zapadłym rozstrzygnięciem. Powierzchowna, niewnikliwa ocena podstawy prawnej dotyczącej istoty sprawy narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach uzasadnienia Sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że uzasadnienie wyroku musi pozwalać na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie. Uzasadnienie orzeczenia nie może być lakoniczne i ogólnikowe. Wskazane elementy są nieodzowne do dokonania pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu I instancji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w tym zakresie, że w uzasadnieniu wyroku niezbędne jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 942/15, LEX nr 2249327). Sytuacja, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, ma miejsce, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2436/15, LEX nr 2081143). Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), lecz również orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 810/14, LEX nr 2032605). Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 164/06, LEX nr 505730).

Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wywiązał się w pełni z zakreślonych obowiązków. Stwierdzić w tym zakresie należy na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, a także na nie odniesienie się do istotnych w sprawie zarzutów, co przełożyło się na brak jednoznacznego wskazania przesłanek jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone rozstrzygniecie.

Na kanwie zakwestionowanego uzasadnienia stwierdzić należy, że Sąd I instancji uznał i oparł rozstrzygniecie na uznaniu, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Nadmienić w tym miejscu należy, że WSA zauważa jednak, że uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, jednak w orzeczeniu tym tego nie czyni. Nie dokonuje oceny z uwzględnianiem powołanych zasad, wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, oceny procesu oceny konkretnych kryteriów zakwestionowanych w skardze przez stronę postępowania. Zasadnie w skardze kasacyjnej strona stwierdza, że Sąd I instancji uchylił się od oceny procesu oceny projektu, stwierdzając, że nie może tego zrobić w ramach procesu sądowej kontroli negatywnych ocen projektów, pomimo, że w orzecznictwie sądów wyraźnie dopuszczono taką możliwość. Podkreślić należy, że zaprezentowany pogląd Sądu I instancji stanowi istotę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku.

NSA podziela zapatrywania Sądu I instancji co do braku kompetencji WSA do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi. Jednak brak tych kompetencji nie oznacza, że sąd administracyjny nie posiada uprawnienia do weryfikacji procesu oceny poszczególnych kryteriów, według których dokonuje się oceny projektu, poprzez pryzmat zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, których stosowanie w konkursach jest obligatoryjne na każdym etapie takiego konkursu. Zaznaczyć należy, że ocena legalności zaskarżonej do sądu informacji w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, czy negatywnej oceny projektu, nie może być iluzoryczna. Zaś ocena informacji Zarządu Województwa bez uwzględnienia podstawowych zasad: rzetelności, przejrzystości, bezstronności i równości – stosowanych przez organy w postępowaniach dotyczących przyznawania dofinansowań unijnych, według których to reguł dokonuje się oceny tych projektów, stanowi ocenę dowolną, naruszającą obowiązujące regulacje prawne. Tym samym można w okolicznościach sprawy mówić o braku podstawy prawnej i braku jej wyjaśnienia w zakresie istoty sprawy, która winna być rozpoznana przez Sąd I instancji.

Wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie stwierdza, że organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie odniósł się w sposób wszechstronny do podniesionych zarzutów, nie dokonał samodzielnej oceny projektu, nie zbadał min, prawidłowości przebiegu oceny projektu przez ekspertów w zakresie przedstawionych w skardze zarzutów odnośnie konkretnych kryteriów merytorycznych. Strona wprost stwierdza, że doszło do naruszenia w postępowaniu przed organem zasad ujętych przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a mianowicie reguł przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równości w zakresie dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Podnosi także, że Sąd I instancji nie zbadał, czy organ właściwie zastosował przepisy, wydając zaskarżone rozstrzygniecie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Wprost wskazuje, że organ opierał się na regulacjach niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nieznajdujących zastosowania do oceny projektu.

W tym miejscu wtrącić wypada, że NSA nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do twierdzeń, iż organ dokonując oceny projektu uczynił to na podstawie regulacji, które nie mogły stanowić podstawy oceny projektu.

Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić należy, że prawem w świetle przepisów regulujących dofinansowanie projektów, jest prawo rozumiane w szerokim znaczeniu tego słowa. Obok konstytucyjnego katalogu źródeł prawa stanowionego (powszechnie i wewnętrznie obowiązującego) można wyróżnić szczególne rodzaje źródeł prawa, w postaci szeroko rozumianych norm planowania, norm technicznych oraz zaliczanych niekiedy do tego katalogu aktów w postaci różnego rodzaju regulaminów, statutów, programów itp. określanych w doktrynie jako "nieformalne źródła prawa", "swoiste źródła prawa" albo "źródła niezorganizowane" (por. L. Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, s. 96 i podana tam literatura, również wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1129/10, LEX nr 1052667).

Programy operacyjne, w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 817/11, LEX nr 992441). Warto w tym miejscu przywołać jeszcze jedno z orzeczeń NSA, w którym stwierdzono, że regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego (regulaminie konkursu) mają umocowanie w ustawie wdrożeniowej, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące. Spełniają więc kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Akty te (przepisy prawa) stanowią wobec tego wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2232/11, LEX nr 1133563).

R. Poździk zauważa, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak, sprawując kontrolę legalności decyzji o odmowie dofinansowania, na podstawie art. 61 u.z.p.p.r., sądy administracyjne powinny wziąć pod uwagę normy zawarte w regulaminach konkursów. Takie podejście zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach oceny charakteru prawnego dokumentów składających się na systemy realizacji programów operacyjnych na gruncie u.z.p.p.r. (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 30 września 2010 r. w sprawie I SA/Rz 459/10; NSA z dnia 20 października 2010 r. w sprawie II GSK 1110/10; NSA z dnia 19 października 2010 r. w sprawie II GSK 1129/10; NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie II GSK 1377/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy administracyjne uznały, że dokumenty (np. regulaminy konkursów) składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie (por. R. Poździk, w: R. Poździk (red.), pozostali autorzy M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska – Drabik, M Ostałowski, J. Wołyniec, A Ostrowska, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, LEX).

W okolicznościach sprawy należy przywołać i podzielić zapatrywania NSA przedstawione w orzecznictwie dotyczącym zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosowanych na każdym etapie postępowania odnoszącego się do przyznania dofinansowania do projektu. Wskazać zatem należy, że reguły zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez członków KOP przez sąd administracyjny. NSA wskazuje, że sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18, LEX nr 2531913). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, LEX nr 2677186). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, LEX nr 3085132).

"Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt l i 2 art. 61 ust. l). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiazaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18). "Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny punktacji" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, LEX nr 3017925).

Podkreślić należy, że ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych rozważań, a także winien jeszcze raz dokładnie przeanalizować stanowisko wyrażone przez NSA w pierwszym wyroku wydanym w tej sprawie, a mianowicie w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 357/20, pod kątem wywiązania się przez organ, jak i WSA z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej przedstawionej w powołanym orzeczeniu, w tym w szczególności wyczerpania alokacji w działaniu, bo o takim wyczerpaniu środków mówi NSA przywołując swoje wcześniejsze rzecznictwo (por. wskazane tam wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, LEX nr 2313813; NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17, LEX nr 2313023) oraz uznania Sądu kasacyjnego, że procedury konkursowe powinny być tak ukształtowane, by udowodnienie przez wnioskodawcę swoich racji, pozwalało mu na realne uzyskanie dofinansowania, aby możliwość złożenia środka zaskarżenia nie okazała się jedynie iluzorycznym uprawnieniem.

Zaistniały stan faktyczny i podjęte w związku z nim rozstrzygniecie eliminujące z obrotu prawnego zaskarżony wyrok umotywowane przedstawionymi rozważaniami, stanowi odniesienie się do tych zarzutów, które na tym etapie sprawy mogły być ocenione. Pozostałe zarzuty należało w tych okolicznościach sprawy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji .

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).