Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 862/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. M. kwotę 2 000 (słownie: dwa tysiące) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. J.M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący J.M. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] lipca 2019 r. decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Skarżący J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r.

W konsekwencji rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/19, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister mylnie przyjął, jakoby służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która trwała nieco ponad 6 i pół roku na ponad 25 lat ogólnego czasu służby, nie mogła być uznana za krótkotrwałą. Jednocześnie, Sąd wskazał, że organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu również drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki ustawowe konieczne do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to Minister winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Sąd stwierdził, że brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd uznał, że brak właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie świadczy o uchybieniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Analizując zarówno stosowne ramy prawne, a także realia rozpoznawanej sprawy Sąd zarzucił, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Sąd uznał bowiem, że nie rozważono sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a. wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że Minister nie ustalił, czy specyfika realizowanych przez skarżącego zadań wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia. Sąd zauważył bowiem, że ustalenie, iż skarżący pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia obligowałoby organ w realiach rozpatrywanej sprawy do orzeczenia o wyłączeniu względem skarżącego zasad ogólnych przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, albowiem spełniony zostałby warunek wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przy wystąpieniu pozostałych dwóch wymaganych przesłanek.

WSA w Warszawie wskazał, że może okazać się, iż nie bez znaczenia będzie fakt podwyższania stronie skarżącej uposażenia zasadniczego w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, awansowanie na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, czy też wyróżnianie pochwałami oraz nagrodami pieniężnymi, jak również pozytywne opinie służbowe. Według Sądu, nie bez znaczenia może być także wyróżnienie skarżącego odznaczeniem - Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Ponadto, Sąd podkreślił, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Sąd uznał bowiem, że takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż bez znaczenia w sprawie jest również - pominiętą także przez organ - kwestia uprawnień rentowych skarżącego, które podnosił on w uzasadnieniu wniosku. Sąd zauważył bowiem, że funkcjonariusz mógł ulec wypadkowi w związku z udziałem w konkretnych zdarzeniach związanych z interwencją, podczas której istniało realne zagrożenie zdrowia, czy wręcz życia. Zdaniem Sądu, Minister nie rozważył jednak w ogóle tych kwestii.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W konsekwencji, zdaniem Sądu, świadczy to o uchybieniu przez organ przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Mając powyższe na względzie, Sąd zarzucił, że koro organ nie zajął dotąd stanowiska w sprawie w szeregu istotnych kwestii, przedwczesna byłaby ocena, czy zachodzi wobec skarżącego przesłanka zastosowania wyłączenia zasad ogólnych, wskazana w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Po uprawomocnieniu się przedmiotowego wyroku został on przekazany wraz z aktami sprawy do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdzie wpłynął w dniu 22 lutego 2021 r.

Z uwagi na brak reakcji ze strony organu, skarżący - powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. - w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. wystąpił do Ministra z ponagleniem.

W związku z faktem, iż organ nie ustosunkował się do powyższego ponaglenia, ani też nie wydał stosownej decyzji, skarżący - działając za pośrednictwem Ministra - w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia jego wniosku i wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że mimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a., do dnia wniesienia skargi Minister nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, co uzasadnia wniesienia skargi na bezczynność tego organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Minister zauważył na wstępie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/19 wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 22 lutego 2021 r.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ zauważył, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez ten organ szeregu czynności wyjaśniających.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Z kolei odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, Minister stwierdził, że w ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Organ zauważył, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Niemniej, jak podniósł Minister, z unormowania art. 38 k.p.a. można pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". W konsekwencji, jak stwierdził organ, posiłkując się regulacją zawartą w art. 35 § 3 k.p.a., można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, jak podniósł Minister, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

Minister wskazał ponadto na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, w którym sąd ten stwierdził, że należy przyjąć, iż użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", albowiem organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ stwierdził, że powinien jedynie wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy, a także przytoczone orzeczenia sądowoadministracyjne - uznać należy, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, albowiem organ potrzebuje - realnego w okolicznościach niniejszej sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ uznał jednocześnie, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, która reguluje kwestie dotyczące wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin.

Ponadto, Minister podkreślił na marginesie, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym miejscu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, organ zauważył wprawdzie, że okoliczności takie, jak znaczna ilość spraw, jakie wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialny za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności, gdyż sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak, Minister stwierdził jednocześnie, że są to czynniki obiektywnie weryfikowalne, które powinny być jednak uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Organ zauważył ponadto, że dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy, stwierdzić trzeba, że z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania.

W tej sytuacji, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a jedynie z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają [pic]na termin rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został wydany, czy też sporna czynność nie została podjęta przez organ. Przy czym, co ważne, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie danej sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J.M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem tej osoby z dnia [...] lutego 2017 r. o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nosi wszelkie znamiona bezczynności.

Sąd uznał przy tym, iż bezczynność, której dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter owej bezczynności, Sąd doszedł do wniosku, iż w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., zachodzą wszelkie podstawy zarówno do wymierzenia Ministrowi grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, jak i przyznania od tego organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 (dwóch tysięcy) złotych.

Na wstępie, należy zauważyć, że przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej, bądź też skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podlega kontroli tego sądu.

Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W przypadku skargi na bezczynność organu, czy też skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem tej skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Nie ulega wątpliwości, że złożenie ponaglenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ) do sądu administracyjnego. Jest to bowiem środek zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący - przed wniesieniem do Sądu w dniu [...] listopada 2021 r. skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - wyczerpał w sposób należyty przysługujący mu środek zaskarżenia, albowiem w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r., powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a., wniósł do organu ponaglenie na niewłaściwy sposób prowadzenia spornego postępowania polegający na nieterminowym rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Ponadto, jak stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Niesporne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest to, iż z informacji uzyskanych przez Sąd już po wniesieniu skargi wynika, że sprawa zainicjowana wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. nie została rozpatrzona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej (vide: notatka służbowa z dnia [...] marca 2022 r. - w akt sądowych).

W konsekwencji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodziła w tej sytuacji podstawa do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w konsekwencji zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wspomnianego wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu 28 marca 2022 r. nie została zakończona poprzez wydanie stosownej decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu.

W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, działania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mieszczą się w zakresie pojęcia zarówno przewlekłości, jak i bezczynności zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom regulującym przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej.

Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych podmiotów do przekazania żądanych informacji, czy też wyjaśnień.

Sąd uznał w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zapewnieniom Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podejmowane przez ten organ czynności nie zmierzały do jej jak najszybszego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że oczywistym jest podnoszona w odpowiedzi na skargę przez organ okoliczność, że to na nim spoczywa przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Jednakże, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej został zebrany, a obowiązkiem organu była jedynie jego dokładna analiza pod kątem wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/19.

Tymczasem, analiza okoliczności sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz jego bezczynność noszą cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa.

Warto zauważyć, iż po uprawomocnieniu się wspomnianego wyżej wyroku z dnia 28 września 2020 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Wa 2268/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doręczył organowi odpis tego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi niniejszej sprawy w dniu 22 lutego 2021 r. Niemniej jednak, pomimo zgromadzonego - co do zasady - materiału dowodowego, sprawa nie została rozpatrzona przez Ministra do dnia orzekania przez Sąd w dniu 28 marca 2021 r.

Zdaniem Sądu, takie procedowanie organu jest szczególnie niepożądane w sprawach tak istotnych, jak dotyczące świadczeń emerytalnych byłych funkcjonariuszy. Uznać trzeba, że takie prowadzenie postępowania nie licuje z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

W ocenie Sądu, uznać należy zatem, iż działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W tej sytuacji, mając na względzie fakt, iż do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 marca 2022 r., Minister nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, zachodziła podstawa do zobowiązania organu do rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie /w:/ wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem J.M. z dnia [...] lutego 2017 r., jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność organu miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy wprawdzie, iż nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Niemniej, Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów praworządnego państwa i stosowanych przez te organów przepisów prawa (art. 8 § 1 k.p.a.), albowiem skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność oczekiwał już około 5 lat na rozstrzygnięcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od tak długiego okresu czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkuje - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

W tej sytuacji, uznać należy, że rażąco przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spornego postępowania oraz bezczynność tego organu wynikały - o ile być może nie z celowego działania tego organu - to już z całą pewnością z lekceważącego podejścia do obowiązków wynikających z jednoznacznych regulacji prawnych.

Z powyższych względów, uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Z kolei, jeśli chodzi o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja przyznania określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie zaszły wszelkie podstawy do wymierzenia organowi wspomnianej wyżej grzywny, a także do przyznania od Ministra na rzecz strony skarżącej określonej sumy pieniężnej, albowiem nie tylko rażące naruszenie prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nałożeniem na organ obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Z kolei rozstrzygając w punkcie 3 i 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.