Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 460/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. nr XVII/141/20 w przedmiocie nadania Statutu Powiatowego Opoczyńskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie oddala skargę.


UZASADNIENIE

30 stycznia 2020 r. Rada Powiatu Opoczyńskiego, na podstawie art. art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511; zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1571 i poz. 1815, zwanej dalej "u.s.p."), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; zm.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2245 oraz z 2019 r. poz. 1649) oraz art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507; zm.: Dz.U. z 2018r. poz. 2245 oraz z 2019 r. poz. 1622, poz. 1690, poz. 1818 i poz. 2473), podjęła uchwałę nr XVII/141/20 w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie.

W § 1 uchwały postanowiono, że nadaje się Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie Statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały określono, że tracą moc :1. Uchwała nr VII/51/15 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie; 2. Uchwała nr XXVII/188/17 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2017 r. w sprawie zmiany Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie; 3. Uchwała nr XXXIV/231/17 Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Opoczyńskiego (§ 3). W § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały Rady Powiatu Opoczyńskiego z dnia 30 stycznia 2020 r. Nr XVII/141/20 w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki stwierdził, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy powiatu zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie powiatowym - rozdział 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez powiat". Wojewoda wskazał, że regulacje ustawy o samorządzie powiatowym nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawnych obowiązujących na obszarze powiatu na podstawie upoważnień ustawowych. Istotne jest również to, że nie wszystkie akty podjęte przez radę powiatu na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Skarżący wskazał, iż pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i orzecznictwie. Jak przyjmuje się w doktrynie, istotne cechy aktu prawa miejscowego to: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. W związku z powyższym Wojewoda podkreślił, że powszechnie obowiązuje akt, z którego wynika norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów), kształtując ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech a nie przez wymienienie z nazwy. Skarżący wskazał również, iż w opozycji do aktów prawa miejscowego stawia się akty wewnętrzne. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione to tego organy. Akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy jego obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, zatem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w ramach której akt ten obowiązuje.

Skarżący podkreślił raz jeszcze, że do oceny charakteru aktu normatywnego należy każdorazowo mieć na względzie treść tego aktu. Zdaniem organu nadzoru analiza postanowień przedmiotowej uchwały, a w szczególności załącznika, to jest Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie wskazuje, że nie zostały spełnione wymagania, aby niniejsza uchwała mogła zostać zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a tym samym podlegać promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jednocześnie tak skonstruowany zapis § 4 uchwały, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, w ocenie skarżącego, w sposób istotny narusza również ar. 4 ust. 1 tejże ustawy, ponieważ nie zawierając przepisów powszechnie obowiązujących, nie może wchodzić w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

W ocenie Rady Powiatu Opoczyńskiego ustawodawca używając terminu "w tym statuty" zakwalifikował statuty jednostek samorządu terytorialnego do aktów prawa miejscowego, zatem analogicznie organ przyjął, że statut jednostki organizacyjnej powiatu także jest aktem prawa miejscowego.

Dalej organ podniósł, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81765, wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016r., sygn. akt II OSK 221/16).

Organ wskazał, że w Statucie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie znalazły się nie tylko postanowienia w przedmiocie struktury organizacyjnej jednostki, ale dotyczące również przedmiotu jej działalności tj. realizowanych zadań, co stanowi istotną informację dla lokalnej społeczności i w ocenie Rady Powiatu Opoczyńskiego przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowego aktu do kategorii aktu prawa miejscowego.

Organ zaakcentował, że kwestia kwalifikacji Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie była przedmiotem rozważań judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2006r. wskazał, że uchwała w przedmiocie Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie stanowi akt prawa miejscowego, gdyż adresowana jest do pewnej, nieokreślonej kategorii potencjalnych adresatów (osób objętych działalnością Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie) i może zostać wykorzystana w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 751/06, Lex nr 916639).

Organ wskazał nadto, iż podejmując decyzję o zakwalifikowaniu uchwały Nr XVII/141/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie do aktów prawa miejscowego, Rada Powiatu Opoczyńskiego dokonała uprzedniej szczegółowej analizy uchwał nadających statut Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie na terenie całego kraju, a w szczególności na terenie Województwa Łódzkiego.

Podejmując decyzję o zakwalifikowaniu Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do aktu prawa miejscowego Rada Powiatu miała na uwadze również, iż nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności, akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów powiatów, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (art. 82 ust. 1 u.s.p.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowadministracyjnej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Powiatu Opoczyńskiego w sprawie nadania Statutu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie.

Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają również ustawy ustrojowe, w tym ustawa o samorządzie powiatowym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.p. akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie; 2) porządkowych, o których mowa w art. 41; 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu; 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że uchwała podjęta przez organ gminy (powiatu) będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy prawne abstrakcyjne i generalne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniającą hipotezę norm zawartych w uchwale (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09, Lex nr 595500). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się również pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy (powiatu) stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, Lex nr 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 383/17 i IV SA/Po 384/17; z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1245/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma zatem charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019r. sygn. akt III SA/Łd 1064/18, Lex nr 2641937).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 112 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Należy także podkreślić w tym miejscu, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie to wyodrębniona jednostka organizacyjna Powiatu Opoczyńskiego powołana do wykonywania zadań publicznych o charakterze zadań ponadgminnych w zakresie m.in. pomocy społecznej, pieczy zastępczej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, działająca w formie jednostki budżetowej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmiki województwa, organy powiatu oraz organy gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, podobnie należy traktować powiatowe jednostki organizacyjne, których zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, które mają charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności powiatu. Powyższa okoliczność powoduje, że uchwała rady powiatu, regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter normatywny, jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie są bowiem, wbrew stanowisku Wojewody, nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna (teren powiatu opoczyńskiego - § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały). Odnotowania wymaga nadto, że statut Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie reguluje coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe tej jednostki. Przepis § 3 ust. 1 Statutu stanowi bowiem, że Centrum realizuje zadania własne Powiatu w zakresie pomocy społecznej, pieczy zastępczej, przeciwdziałania przemocy w rodzinie, rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz zadania z zakresu administracji rządowej nałożone ustawami lub wykonywane na podstawie porozumień zawartych z organami administracji rządowej, a zatem zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności powiatu i dla tej społeczności istotne. Treść statutu wpływa zatem na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne. Tak na przykład zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. Powiatowe centrum pomocy rodzinie może również kierować wnioski o ustalenie niezdolności do pracy, niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności do organów określonych odrębnymi przepisami (art. 112 ust. 4 ww. ustawy). W oparciu o przepisy art.35a ust.2 pkt 1 w związku z ust.1 pkt 1a.) i c.), pkt 4,5,6,7,8 i 9c.) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019r. poz.1172 ze zm.) powiatowe centra pomocy rodzinie opracowują i realizują powiatowe programy działań na rzecz osób niepełnosprawnych w zakresie rehabilitacji społecznej i przestrzegania prawa osób niepełnosprawnych, podejmują działania zmierzające do ograniczania skutków niepełnosprawności czy też dofinansowują koszty tworzenia i działania warsztatów terapii zajęciowej.

Za prawidle uznał zatem Sąd stanowisko Powiatu Opoczyńskiego, że uchwała w sprawie przyjęcia Statutu przedmiotowej jednostki budżetowej, jest aktem prawa miejscowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy powiatu. Stwierdzić też należy, że zaskarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidualnych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opocznie, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez to Centrum. Nie ma zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego, wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt. Pogląd, że uchwała organu powiatu w przedmiocie nadania statutu powiatowemu centrum pomocy rodzinie ma charakter aktu prawa miejscowego wyraził WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Op 215/20 (.Lex nr 3057742). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nakłada obowiązki i przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi odbiorców, stąd korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.p. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania, stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności.

W świetle tych wywodów Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to prawidłowo w jej § 4 postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

e.o.