Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 602/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 17 maja 2022 r. nr KO.441.128.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 602/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 17 maja 2022 r. (znak: KO.441.128.2022) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z 3 marca 2022 r. znak: MOPS.V.42011.5009.34.2022) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną T.M.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęto na wniosek H.M. z 20 grudnia 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną T.M.. Do wniosku załączono kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności T.M. z 4 sierpnia 2008 r., wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T., zaliczającego ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

Decyzją z 3 marca 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu spornego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że T.M. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność T.M. istnieje od 2005 r. (czyli od 49 roku życia), natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 22 sierpnia 2005 r. i został wydany na stałe. Zatem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie do 18 roku życia ani w trakcie trwania nauki w szkole.

Dodatkowo organ ustalił, że skarżący zamieszkuje z żoną, córką i wnukami. T.M. jest po przeszczepie wątroby, ponadto choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze oraz ma problemy z nerkami, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki, leki przyjmuje trzy razy dziennie pod kontrolą drugiej osoby, nie jest osobą pampersowaną, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie również porusza się po mieszkaniu, natomiast na zewnątrz wychodzi z pomocą męża; H.M. zajmuje się przygotowaniem posiłków, robieniem zakupów, umawianiem wizyt lekarskich, realizacją recept, nadzorem nad spożywaniem leków przez żonę oraz pomaga przy kąpieli żony.

Organ wskazał również, że H.M. prowadził wspólnie z żoną działalność gospodarczą, jednakże ze względu na pogarszający się stan zdrowia żony zrezygnował z pracy. W okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na żonę, natomiast od 1 maja 2014 r. pobierał zasiłek dla opiekuna przyznany bezterminowo (jednakże w świetle zaistniałych okoliczności i nowego materiału dowodowego organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w kierunku uchylenia decyzji przyznającej ww. świadczenie.

W ocenie organu czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną żoną nie zajmują skarżącemu takiej ilości czasu w ciągu dnia, ażeby przy należytej organizacji opieki i dalej ją sprawując, nawet przy pomocy córki (zamieszkałej pod tym samym adresem) oraz syna (mieszkającego w tej samej miejscowości) nie mógł podjąć zatrudnienia chociażby na pół etatu. Zakres sprawowanej opieki oraz wykonywane przez stronę czynności są typowymi czynnościami dnia codziennego wykonywanymi przez osoby pracujące, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Wykonywane przez H.M. czynności - gotowanie, sprzątanie, podanie leków, przy ich właściwej organizacji nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ponadto, organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w systemie prawnym nadal obowiązuje art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych determinujący datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ uznał, że "pomimo wykładni Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 obowiązuje ta norma".

W odwołaniu skarżący zarzucił organowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez odwołującego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Jedynie powierzchowne i ogólnikowe opisanie zakresu sprawowanej przez skarżącego nad żoną opieki, bez szczegółowego ustalenia składających się na tą opiekę codziennych czynności, a w konsekwencji, niepoparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zaprzeczenie sprawowaniu przez skarżącego opieki nad żoną w zakresie uzasadniającym ustalenie jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że wykonuje wszystkie czynności wobec osoby wymagającej opieki, nie tylko związane z codziennym funkcjonowaniem tej osoby, ale w szerszym aspekcie, niezbędnym do jej pełnej egzystencji. Według skarżącego daleko nieuprawnione, pozbawione fachowej wiedzy a przede wszystkim krzywdzące, w kontekście przedmiotowej sprawy jest twierdzenie, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Powyższe nie powinno budzić wątpliwości organu już z uwagi na samą treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący podnosi, że za nieuprawnione należy uznać kreowanie przez organ orzekający "dodatkowych", nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. wymóg, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, leżącą, aby opieka była sprawowana całodobowo, wymóg wspólnego zamieszkiwania opiekuna i osoby niepełnosprawnej, czy wymóg, aby opieka sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych).

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Kolegium w uzasadnieniu podniosło, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który uznał, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jego żony T.M. nie powstał w żadnym z terminów wskazanych w tym przepisie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Natomiast badając następne przesłanki Kolegium wskazało, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie sprawuje on stałej opieki nad niepełnosprawną żoną oraz brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad żoną.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy, w tym z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 3 stycznia 2022 r., wynika, że H.M. wraz z żoną mieszka w domu jednorodzinnym, 3-pokojowym z aneksem kuchennym, zajmując jeden pokój. Dwa pokoje zajmuje córka z dwójką nieletnich dzieci. T.M. jest po przeszczepie wątroby, pod stałą kontrolą poradni specjalistycznej w szpitalu w Warszawie, gdzie ma systematyczne wizyty kontrolne. Ponadto choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, ma problemy z nerkami. Nie jest pampersowana. Przyjmuje leki 3 x dziennie, rano, w południe i wieczorem. Leki przygotowuje i podaje mąż. H.M. przygotowuje też posiłki, które żona samodzielnie spożywa, utrzymuje czystość w mieszkaniu, pierze, zmienia pościel, pomaga żonie przy kąpieli. Załatwia też wszystkie wizyty lekarskie, uczestniczy w nich razem z żoną, dowozi żonę do lekarzy. T.M. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, na zewnątrz wychodzi razem z mężem. W domu nie pozostaje sama, zawsze jest pod opieką męża. H.M. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. H.M. pomagał żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Gdy żona zachorowała, oboje musieli zrezygnować z pracy. Skarżący sprawuje opiekę nad żoną od 2011 r. i z tego tytułu pobierał świadczenia z MOPS.

T. i H. M. mają dwójkę dzieci. Córka E. M. (lat 38) zrezygnowała z zatrudnieni w związku z koniecznością sprawowania opieki nad 12-letnią córką, która jest po operacji kręgosłupa. Syn A.M. (lat 33) mieszka w T., ma rodzinę, jest aktywny zawodowo.

Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji PUP w T. – zdaniem Kolegium - wynika, że skarżący po 22 sierpnia 2005 r. (uzyskaniu przez żonę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) był osobą bezrobotną potwierdzającą gotowość podjęcia pracy. W PUP był zarejestrowany do 9 maja 2009 r. W okresach od 23 stycznia 2001 r. do 25 lutego 2002 r. i od 8 października 2003 r. do 9 czerwca 2009 r. był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Dnia 26 lutego 2002 r. nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie i nie usprawiedliwił się w terminie 5 dni, wobec czego utracił status na 3 miesiące od dnia niestawienia się. Od [...] r. - niezdolność do pracy wskutek choroby lub przebywania w zamkniętym ośrodku odwykowym przez nieprzerwany okres 90 dni.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Kolegium, przedstawiony zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną nie wyklucza całkowicie podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną żoną zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżący przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad żoną w głównej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego - sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów - są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności te nie wymagają całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącego. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza, wykupywanie leków czy też czynności urzędowe. Natomiast czynności polegające na dbaniu o higienę żony (kąpiel), podawaniu leków, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Zatem nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną żoną zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżący zmuszony był do zupełnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Kolegium podkreśliło, że żona skarżącego nie jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną i całkowicie niesprawną ruchowo. Jest w stanie samodzielnie napić się, zjeść wcześniej przygotowany posiłek, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie porusza się po mieszkaniu. Czynności opiekuńcze polegające na pomocy w kąpieli, podawaniu posiłku, czy leków, przy ich odpowiedniej organizacji, nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia.

Kolegium nie zakwestionowało osobistego zaangażowania skarżącego w opiekę nad żoną, nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącego. Nie kwestionując złego stanu zdrowia żony skarżącego i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach Kolegium podkreśliło, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie można uznać, że to właśnie opieka nad żoną, z racji czasochłonności, uniemożliwia skarżącemu aktywność zawodową, jeżeli skarżący nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia żony żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.

Reasumując organ stanął na stanowisku, że rozpatrywanej sprawie pomoc skarżącego sprowadza się de facto do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, które to czynności wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym. Skoro tak, to brak jest bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną. Zatem odmowa przyznania H.M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną jest w pełni uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.M. zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj.:

• art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że:

- brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad żoną, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje,

- zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia przesłanki ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad żoną, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalniało organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wobec stawianych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest "oderwana" od stanu faktycznego sprawy, pomija okoliczności, iż opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego, wykazując gotowość do niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie występują przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zauważył, że organ powinien podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy, kierując się systemowymi, celowościowymi, bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy zgodne wnioski w tym przedmiocie zostały złożone przez stronę skarżącą w skardze, a przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 13) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Podkreślić na wstępie należy, iż na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Kolegium uwzględniające treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ odwoławczy powołując się na treść powyższego wyroku Trybunału uznał, że moment powstania u żony skarżącego niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednak, jak słusznie wskazał organ II instancji, zasadniczą przeszkodą do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego był brak podstaw do uznania, aby w przedmiotowej sprawie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z pracy oraz niepodejmowaniem innego zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wypełnił przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ prawidłowo ustalił, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną żoną - sprawowana przez skarżącego - wykluczała podjęcie przez niego jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Skarżący wskazał, że pomoc żonie stanowią następujące czynności: przygotowywanie i podawanie posiłków, które zaopiekowana spożywa samodzielnie, przygotowywanie i podawanie leków (3x dziennie), utrzymywanie czystości w mieszkaniu, pranie, zmiana pościeli, pomoc przy kąpieli oraz załatwianie wizyt lekarskich i uczestnictwo z żoną w tych wizytach.

W ocenie Sądu takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, pranie, zmiana pościeli, czy umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (zob. m.in. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Natomiast czynności związane z opieką nad żoną polegające na pomocy w higienie osobistej – kąpiele, czy podawanie leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (zob. np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). Zauważyć przy tym należy, iż zaopiekowana, jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie jest osobą pampersowaną, samodzielnie porusza się po mieszkaniu. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, zawartymi w skardze, że organ poczynił ustalenia w tym zakresie w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, że opieka nad żoną zajmuje skarżącemu znaczną część dnia.

W ocenie Sądu z powyższego bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną żoną jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem przez niego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Nie można także przyjąć w tak zakreślonym stanie faktycznym, jak czyni to skarżący, że sama gotowość w niesieniu pomocy przez skarżącego żonie zarówno w dzień, jak i w nocy będzie miała decydujący wpływ na stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decydujące bowiem w tym przypadku jest, na co wskazano już uprzednio i co będzie także przedmiotem dalszej części uzasadnienia, jaki jest rzeczywisty zakres opieki, jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, w aspekcie podejmowanych przez skarżącego działań faktycznych w stosunku do zaopiekowanej oraz analiza innych czynników ważnych dla tej oceny (możliwość pomocy ze strony innych osób w opiece – jak w analizowanym przypadku).

W tym miejscu należy więc zauważyć, odwołując się do informacji z wywiadu środowiskowego, iż wspólnie z zaopiekowaną (żoną skarżącego) i samym skarżącym w tym samym mieszkaniu zamieszkuje także ich córka. Ma to o tyle znaczenie, że chociażby kwestia podawania leków, przygotowywania posiłków dla zaopiekowanej, czy sprzątania w sytuacji wspólnego zamieszkiwania w tym samym mieszkaniu tym bardziej nie wyklucza wykonywania przez skarżącego pracy zawodowej, gdyż wskazane czynności jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji (np. wcześniejszym przygotowaniu posiłków i leków) dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21). Tym bardziej, iż – jak wynika z ustaleń organów – córka E. M. (lat 38) zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad [...]-letnią córką. Fakt zatem pozostawania córki zaopiekowanej w domu, w którym zamieszkuje także sama zaopiekowana nie może pozostać bez znaczenia. Jak bowiem wskazano, niewątpliwie mogłaby ona także współuczestniczyć chociażby w części czynności opiekuńczych związanych z opieką nad T.M.. Nie sposób bowiem w analizowanych okolicznościach przyjąć za całkowicie wiarygodne, że większość czynności związanych z opieką nad żoną skarżący, który mieszka z innymi domownikami, wykonuje całkowicie sam, bez jakiejkolwiek ich pomocy.

Zatem skoro zakres sprawowanej opieki nie wypełnia całego dnia, to sprawowanie opieki we wskazanym wymiarze umożliwia podjęcie zatrudnienia na część etatu, czy też takiego zorganizowania opieki, także przy współudziale właśnie innych członków rodziny zobowiązanych do alimentacji, aby pomoc ta w razie konieczności była zapewniona. Opieka sprawowana nad żoną nie wymaga więc całkowitej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Przypomnieć należy, iż system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad żoną, a rezygnacją przez niego z podjęcia zatrudnienia nie istnieje taki związek.

Zauważyć dalej należy, że z ustaleń pracownika socjalnego ujętych w wywiadzie środowiskowym wynika, iż Państwo T. i H.M. mają jeszcze syna – A. M. (lat 33). Fakt, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji względem matki nie jest bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Obowiązek alimentacyjny, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży w równym stopniu na wszystkich dzieciach. Przy czym sprawowanie opieki nad rodzicem przez dzieci nie musi być wykonywane przez wszystkie dzieci bezpośrednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podzielany jest pogląd, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych. Z tego powodu okoliczność, że np. osoba zobowiązana mieszka w innej miejscowości, czy też pozostaje w zatrudnieniu nie oznacza niemożności wykonania analizowanego obowiązku, jeśli może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, nie tylko przez osobiste świadczenie. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w realiach niniejszej prawy. Pracujący syn skarżącego może, choćby w ograniczonym zakresie przyczynić się do pomocy w opiece nad matką, poprzez świadczenie pomocy bezpośredniej w opiece lub też – o ile to możliwe – dofinansowanie, pokrycie częściowe świadczeń, czy środków na pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę nad matką.

Sąd nie kwestionuje przy tym ustalonego stanu zdrowia żony skarżącego i konieczności pomocy w opiece przez niego, należy jednak podkreślić za organami, które nie negują również faktu należytego sprawowania opieki przez skarżącego, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Słusznie, w ocenie Sądu, organ drugiej instancji stwierdził, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 691/19).

Zaznaczyć przy tym należy również, że ustalenia związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. ustalenie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy, nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Ocena spełnienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku wymaga ustalenia czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia wynikającego z treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. m.in.: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021, I OSK 2859/20, z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19).

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, zdaniem Sądu, nie mogą one znaleźć uzasadnienia. Należy wskazać w tym miejscu, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak m.in.: wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., II OSK 445/19). Tymczasem Kolegium w niniejszej sprawie bezspornie ustaliło faktyczny zakres opieki skarżącego nad żoną w oparciu o złożone przez niego oświadczenie oraz treść wywiadu środowiskowego. Zaznaczyć także należy, że skarżący nie kwestionował w toku postępowania wskazanego przez siebie zakresu opieki.

Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy jeszcze końcowo wyjaśnić, że sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi, bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z przepisami prawa, nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Powyższe wynika wprost z przytoczonych na początku niniejszego uzasadnienia zasad, jakie wiążą sąd administracyjny w procesie dokonywanej przezeń kontroli. Dostrzegając zatem i nie kwestionując trudnej sytuacji skarżącego Sąd wyjaśnia, że o ile państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), to nie każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy, w tym przesłanki odmowy jej udzielenia. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi przy tym naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 ustawy zasadniczej.

Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że rezygnują one z dochodu osiąganego tytułu działalności zarobkowej. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wnioskowane świadczenie stanowić ma ekwiwalent za utracony dochód z tytułu działalności zarobkowej, z którego osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny zmuszona jest zrezygnować. Mylnie zdaje się zakładać skarżący, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje bezwzględnie z tego tytułu, że jeden z członków jego rodziny jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i wymaga w związku z tym stałej opieki. Nie akceptuje przy tym jasnych warunków uzyskania powyższego świadczenia, a w zasadzie warunków samej możliwości ubiegania się o nie. Wnioskowana forma pomocy państwa, jak wielokrotnie podkreślono, przysługuje pod konkretnymi warunkami i sama konieczność wypełniania obowiązków alimentacyjnych względem współmałżonka, nawet w poszerzonym zakresie z racji na jego niepełnosprawność, nie aktualizuje w żadnym wypadku bezwarunkowej zasadności jej przyznania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych też względów, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.