Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1373/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2446/15 w sprawie ze skarg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych I Autostrad w Warszawie oraz L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie oraz L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie argumentacji w zakresie naruszenia prawa własności Spółki L., dlatego też przywołany poniżej stan faktyczny sprawy został przedstawiony w zakresie wyznaczonym w szczególności podstawami skargi kasacyjnej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa drogi S-7 Gdańsk (A-l) – Elbląg (S-22) odcinek Koszwały (dk nr 7, w Koszwały) – Elbląg (z węzłem Kazimierzowo). Zadanie 1: Koszwały – Nowy Dwór Gdański". Decyzja została sprostowana postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...].

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wywiodła odwołanie, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 11a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), w zw. z art. 23 specustawy, art. 11c specustawy w zw. z art. 8 K.p.a. przez nieracjonalne określenie terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji z pominięciem istniejącej na działce [...] stacji paliw L. skutkujące naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności L. Sp. z o.o. przy wydaniu decyzji w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla L. Sp. z o.o. rozwiązań;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1, art. 11a ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 1, art. 11c specustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie przez organ I instancji, że wniosek o wydanie decyzji nie narusza przepisów oraz, że ocena, czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy osób trzecich, leży poza kompetencją organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł także S. K., podnosząc zarzuty związane z zasadnością objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ścieżki pieszo-rowerowej.

Ponadto odwołania od ww. decyzji wniosły inne podmioty, jednak w tym zakresie Minister, wobec nieusunięcia braków pozostawił odwołanie bez rozpoznania, zaś w zakresie odwołania A. Z. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w części powyższą decyzję Wojewody [...] (pkt I-III decyzji) i w tym zakresie orzekł co do istoty oraz utrzymał ją w pozostałym zakresie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w odniesieniu do argumentacji skarżącej Spółki uznał ją za niezasadną. Wskazał, że organy obu instancji nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zdaniem Ministra, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające przebieg drogi oraz projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w realizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy obu instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Następnie, na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał orzecznictwo, które jego zdaniem takie stanowisko uzasadnia. Ponadto wskazał, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę, w tym zbadał poprawność jego postępowania oraz rozpoznał zarzuty podniesione w odwołaniach i uzupełniających je pismach. Dodatkowo stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji czyni zadość wymogom specustawy, zawiera bowiem wszystkie wymagane jej przepisami elementy, w tym zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz że w jego ocenie, roszczenia skarżącej Spółki stanowią próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

W odniesieniu do odwołania S. K., Minister stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Skarżący nie posiada interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody [...] w części, w jakiej decyzja ta nie rozstrzyga o konieczności budowy ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż projektowanej drogi zbiorczej na odcinku Dworek – Nowy Dwór Gdański oraz dodatkowego oświetlenia drogowego w miejscowościach D. i S..

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, że przyjęte parametry techniczne budowanej drogi S7 w znacznym stopniu poprawią bezpieczeństwo zarówno kierujących pojazdami, jak i pieszych.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Sp. z o.o. oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie.

Skarżąca Spółka w swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęciu, że organy administracji publicznej nie mogą dokonywać innej niż formalna kontroli wniosku inwestora o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości, w którego prawo własności ingeruje inwestor nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, podczas gdy są one zobowiązane do badania wniosku inwestora także pod kątem tego, czy wniosek ten uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich i czy w związku z tym w wyniku wydania decyzji nie dojdzie do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz czy ingerencja w prawo własności osoby trzeciej jest bezwzględnie konieczna dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej, a właściciel nieruchomości ma interes prawny w poszukiwaniu ochrony przysługującego mu prawa własności przed ingerencją inwestora w to prawo;

- art. 140 K.c., art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy polegające na ich niezastosowaniu przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie, wyrażające się w faktycznym pominięciu w tej decyzji wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. uzasadnionego interesu skarżącej Spółki;

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji (zaakceptowanie ograniczenia prawa własności skarżącej Spółki polegające na nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji inwestora w to prawo, pomimo że nie było to konieczne do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi S7) oraz przeprowadzenie w sposób wadliwy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie będące skutkiem dokonania nieprawidłowej wykładni przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółkę;

- art. 78 § 1 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącej Spółki o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie ekonomii i finansów oraz z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności, że projektowane przez inwestora połączenie działki należącej do skarżącej Spółki z drogą S7 doprowadzi do tego, że skarżąca będzie musiała zaprzestać jej wykorzystywania na cel zgodny z jej przeznaczeniem i zgodny z rodzajem prowadzonej przez siebie działalności, w sytuacji gdy dowód ten był niezbędny do ustalenia jak daleko inwestor zaingerował w przysługujące skarżącej prawo własności oraz przydatny do oceny czy ingerencja ta nie jest w związku z tym zbyt daleko idąca i nieuzasadniona, które to okoliczności są istotnymi dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i poprzestanie wyłącznie na przytoczeniu odpowiedzi udzielonych przez inwestora bez ich merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w swojej skardze zaskarżył decyzję Ministra w części dotyczącej jej punktów I, II, III i V. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i umorzenie postępowania.

W odpowiedziach na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/15, oddalając skargę wskazał, że w jego ocenie nie zostały naruszone uzasadnione interesy skarżącej Spółki przez wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Minister nie przyjął, że właściciel działki nr [...], w którego prawo własności ingeruje inwestor, nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Za prawidłową Sąd uznał ocenę organu, że ingerencja w prawo własności skarżącej Spółki wynikająca z planowanej budowy drogi S7 miała miejsce w granicach prawem przewidzianych. Organ wywiązał się należycie z obowiązku określenia w decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd wyjaśnił, że do stwierdzenia, że został naruszony interes osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że przez realizację inwestycji jego prawa wynikające z własności są ograniczane, gdy znajduje to oparcie w przepisach prawa materialnego. O naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącej Spółki nie stanowi brak uwzględnienia przez inwestora proponowanych przez skarżącą innych rozwiązań na etapie przed złożeniem wniosku o realizację inwestycji drogowej i, że te ustalenia nie mogły być przedmiotem badania w postępowaniu. W ocenie Sądu, zarządca drogi uwzględnił optymalny dla siebie jej przebieg. Wskazał, że inwestor dokonując samodzielnie wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań musi mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organy słusznie podkreślały, że na tle przepisów ustawy to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Tylko stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa powodowałaby możliwość odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji, ponieważ prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucji możliwe jest jego ograniczenie w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności. Ponadto Minister, wydając decyzję, szczegółowo przeanalizował argumentację skarżącej Spółki.

Sąd nie uwzględnił także skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, odnosząc się do podnoszonych zarzutów sformułowanych w zakresie pkt I, II, III i V zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła L. Sp. z o.o., wnosząc o [...] uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę L. Sp. z o.o. na i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę L. Sp. z o.o. na decyzję i rozpoznanie skargi; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucowno naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu błędnej wykładni powyższych przepisów i przyjęciu, że:

- nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uwzględniającej wniosek inwestora, w którym przy projektowaniu inwestycji wybrał on rozwiązanie najbardziej niekorzystne dla właściciela nieruchomości pomimo, że bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla właściciela nieruchomości rozwiązań, co prowadzi w konsekwencji do przyjęcia przez Sąd, że w takiej sytuacji nie dochodzi do naruszenia w sposób sprzeczny z prawem przysługującego właścicielowi prawa własności i skutkuje nieuwzględnieniem jego uzasadnionego interesu w decyzji, podczas gdy inwestor planując inwestycję drogową winien mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w jego wniosku o wydanie decyzji, który winien zawierać ochronę uzasadnionych interesów tych właścicieli, a na organie administracyjnym ciąży obowiązek zbadania czy powyższego dopełnił i czy planowana inwestycja w sposób nieuzasadniony nie ingeruje w prawo własności właściciela nieruchomości oraz czy jest konieczna dla realizacji inwestycji celu publicznego;

- do naruszenia prawa własności w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dojść tylko w wypadku odjęcia tego prawa w całości lub w szczęści, podczas gdy ingerencja w prawo własności może polegać także na takim ukształtowaniu sytuacji właściciela nieruchomości w decyzji, że nie będzie on mógł z niej korzystać w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, nie będąc prawa własności pozbawionym;

- przy realizacji sytemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu co do zasady należy założyć, że nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, ponieważ na mocy specustawy dochodzi do wyrównania strat i szkód właściciela stosownym odszkodowaniem, podczas gdy w świetle wyżej wskazanych przepisów za każdym razem winno być przedmiotem wnikliwego badania przez organy w konkretnej sprawie, czy planowana przez inwestora inwestycja nie ingeruje w sposób nadmierny w prawo własności i czy ingerencja ta jest konieczną do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi.

Ponadto podniesiono zarzuty dotyczące naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do nieuwzględnienia skargi L. Sp. z o.o. i utrzymania w mocy wadliwych decyzji organów I i II instancji w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli i przekroczenie zasady proporcjonalności środka użytego do realizacji inwestycji polegające na zaakceptowaniu nadmiernej i nieuzasadnionej w okolicznościach niniejszej sprawy ingerencji Inwestora w prawo własności Skarżącej, w sytuacji, gdy nie było to konieczne do realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi S7;

- zaakceptowanie przeprowadzonego przez organy I i II instancji w sposób wadliwy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, będące skutkiem dokonania nieprawidłowej wykładni przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, która to wadliwość postępowania polegała na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, niepełnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz na poprzestaniu na przytaczaniu wyjaśnień inwestora bez merytorycznego ich rozpatrzenia w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącą;

- zaakceptowanie wadliwie sporządzonego przez organ II instancji uzasadnienia decyzji, która to wada polega na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący motywów jej podjęcia w danym stanie faktycznym i poprzestaniu wyłącznie na przytoczeniu odpowiedzi udzielonych przez inwestora bez ich merytorycznej oceny w odniesieniu do zarzutów stawianych przez skarżącą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Budownictwa (poprzednia nazwa: Minister Infrastruktury i Rozwoju) wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie przywołana przez nią argumentacja nie świadczy, że w sprawie istniały prawne przeszkody do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, które nie uwzględniało budowy bezpośredniego zjazdu z drogi ekspresowej (S-7) do istniejącej stacji paliw, która dotychczas posiadała taki zjazd z drogi krajowej nr 7. W prawie budowlanym kwestia uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości związana jest z obszarem oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Kwestia jednak zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (krajowej) nie świadczy o wywołaniu zaskarżoną decyzją prawnych uciążliwości do jakich odwołuje się prawo budowlane. Tego rodzaju zagadnienie odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który odwołuje się do uzasadnionych interesów osób trzecich. W ramach takiego interesu decyzja powinna uwzględniać zapewnienie sąsiednim nieruchomościom prawo dostępu do drogi publicznej. Jednak w sprawie budowy dróg publicznych ustawodawca przewidział rozwiązania prawne, które z uwagi na istotę budowy dróg publicznych nierzadko ingerują w prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości, a więc także w związany z nieruchomością zakres prawa własności, w tym pobierane pożytki z nieruchomości. Te jednak kwestie badania powstałych ograniczeń w prawie własności, poza dokładnym ustaleniem jaka konkretnie nieruchomość lub jej część weszła w skład inwestycji drogowej, nie obejmują etapu postępowania, w którym udzielane jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Następuje to w zupełnie innym postępowaniu o charakterze odszkodowawczym. W przypadkach przewidzianych w specustawie właściwym będzie administracyjny tryb odszkodowawczy przewidziany na specjalnych zasadach określonych w tej ustawie. Są to przypadki, które dotyczą ograniczenia istoty prawa własności, tj. bądź czasowego zajęcia nieruchomości bądź skutku wywłaszczeniowego jaki nierozerwalnie związany jest z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można do nich więc zaliczyć zmiany lokalizacji zjazdu z drogi publicznej do nieruchomości, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie wiąże się z naruszeniem istoty prawa własności. Krótko mówiąc, ze zmiany lokalizacji zjazdu nie wynika prawne ograniczenie wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży paliw. Cała argumentacja skarżącej Spółki w tym zakresie opiera się wyłącznie na interesie faktycznym, a nie prawnym. Natomiast brak wykazania naruszenia interesu prawnego czyni wręcz nieuprawnionym żądanie stwierdzenia, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana z naruszeniem prawa. Co najistotniejsze w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w tej sprawie inwestor zapewnił nieruchomości skarżącej Spółki dostęp do drogi publicznej w inny sposób niż miało to miejsce dotychczas. Jest to okoliczność niekwestionowana, na którą wskazuje sama strona skarżąca w skardze kasacyjnej. Trudno w takie sytuacji mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności, a dodatkowo jeżeli zważy się, że z uwagi na zajęcie części nieruchomości należącej do skarżącej Spółki pod inwestycję temu podmiotowi przysługuje odszkodowanie w trybie specustawy; zaś za inne szkody odszkodowanie na zasadach ogólnych (w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź Kodeksu cywilnego), na co też trafnie wskazał Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem aby doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Rozwiązania prawne przyjęte w specustawie stanowią bowiem doskonały przykład wpisania się w prawny system ochrony prawa własności, którego fundamentem jest konstytucja. Konstytucja także co do zasady przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Potwierdza to także sama treść art. 140 K.c. Nie jest to tylko i wyłącznie anachronizm polskiej myśli konstytucyjnej, lecz wynika raczej z samej istoty prawa własności, w szczególności gdy chodzi o realizację celu publicznego, do którego niewątpliwie zalicza się budowę dróg publicznych o standardzie drogi ekspresowej. Istotne jest bowiem to czy w demokratycznym państwie prawnym istnieje prawna możliwość uzyskania rekompensaty za doznaną w ogólności szkodę. Jeżeli w związku ze zmianą lokalizacji zjazdu skarżąca Spółka uważa, że doznała szkody to może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej. Także podnoszona okoliczność uzgodnień pomiędzy inwestorem, a skarżącą Spółką dotyczących lokalizacji tzw. "MOP" na etapie projektowania inwestycji pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Zgodnie z prawem tego rodzaju uzgodnienia nie są wiążące dla właściwego organu, który udziela zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie istnieje taki przepis prawa, który pozwalałby na odmienne stwierdzenie. Ponadto skarżąca Spółka nie wykazała aby istniały jakiekolwiek inne dowody, których nie uwzględniły organy, i które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem jej argumentacji. W trakcie postępowania wyjaśniającego inwestor na wezwanie organu przedstawił stosowne uzasadnienie przyjętych rozwiązań projektowych. Skarżąca Spółka ich racjonalności zaś skutecznie nie podważyła, formułując zarzuty skargi kasacyjnej w nawiązaniu do dopuszczonej przez system prawny ingerencji w prawo własności. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia aby w zarzucanym w skardze kasacyjnej zakresie zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, którym miałby wpływ na wynik sprawy. Poza tym zaskarżona decyzja w zakresie interesu prawnego skarżącej Spółki spełnia wymóg wynikający z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy – zapewnia dostęp do drogi publicznej. Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 11c specustawy w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.