Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1500/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.119 pkt.3, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.50 ust.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w Z. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nakazu wykonania zabezpieczeń skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w dniu 30 listopada 2016r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę".

W dniu 30 listopada 2016 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] w wyniku której ustalono, że: na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, prowadzone są prace rozbiórkowe przez firmę [...] Sp. z o.o. w Z.. Ww. prace prowadzone są na zlecenie właściciela nieruchomości tj. Przedsiębiorstwa Budowlano- Inwestycyjne "[...]" Sp. z o.o. z w Z. – Inwestor, który nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku. B. K. - W. "[...]" Sp. z o.o. w Z. przedstawił wniosek o pozwoleniu na rozbiórkę budynku z dnia 25 listopada 2016 r. na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy prawo budowlane oraz ekspertyzy technicznej z dnia 17 listopada 2016 r.,- stanu budynku. Nadto ustalono, że prace rozbiórkowe rozpoczęto w dniu 28 listopada 2016 r. i nadal trwają.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem Nr [...] z dnia 30 listopada 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: "k.p.a.") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania.

Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Zamoyskiego - Uchwała nr XXIV/324/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 22 marca 2012 r., opublikowana w Dz. Urz. woj. małopolskiego z dnia 10 kwietnia 2012 r. póz. 1490. Według zapisów w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budynek będący przedmiotem sprawy posiada cechy zabytkowe. Obiekt jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; jest to "[...]", 1937, ul. [...]".

PINB w Zakopanem przytoczył treść art. 31 i art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

W ocenie organu I instancji inwestor winien uzyskać pozwolenie na rozbiórkę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem.

Pismem z dnia 29 listopada 2016 r., znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w Zakopanem poinformował PINB o możliwości popełnienia wykroczenia polegającego na naruszeniu przez Przedsiębiorstwo Budowlano - Inwestycyjne "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowanego przez Prezesa Zarządu Spółki Pana Z. K. oraz v-ce Prezesa Zarządu [...], przepisu art. 108 oraz art. 110 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2014 r,. poz. 1446 ze zm.)

W dniu 1 grudnia 2016 r., została przeprowadzona kolejna kontrola przez PINB. W trakcie kontroli odczytano postanowienia nr [...] z dnia 30.11.2016, znak: [...] jednocześnie pouczając strony o możliwości złożenia zażalenia oraz konsekwencjach wynikających z prowadzenia dalszych robót budowlanych.

Ponowną kontrolę na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono w dniu 2 grudnia 2016 r., w wyniku której ustalono, że roboty rozbiórkowe budynku przy ul. [...] w Z. są w dalszym ciągu prowadzone - dokonano już rozbiórki dwóch kondygnacji poddasza budynku oraz części parteru budynku. B. K., który był obecny podczas oględzin, oświadczył, że obecnie jest inwestorem prac rozbiórkowych i nie zaprzestanie robót rozbiórkowych. Na miejscu interwencji pojawił się również B. K. pełniący funkcję V-ce prezesa firmy "[...]" właściciela działki nr ewid. 336 obr 12 oraz inwestora, który oświadczył, że firma prowadzi roboty zabezpieczające.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. działające przez pełnomocnika, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) postanowieniem Nr [...] z dnia 6 września 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., polegających na prowadzeniu robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powyższy przepis stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4, jednak tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane.

W wyniku przeprowadzonych kontroli w dniach 30 listopada 2016 r., 1 grudnia 2016 r., i 2 grudnia 2016 r., oraz dokonanych wówczas ustaleń organ I instancji ustalił, że Przedsiębiorstwo Budowlano -Inwestycyjne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. w ramach prowadzonej inwestycji wykonywało rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia przedmiotowy budynek nie został w całości rozebrany, o czym świadczy protokół kontroli z dnia 30 listopada 2016 r., i protokół kontroli z dnia 1 grudnia 2016 r., wraz z dokumentacją fotograficzną.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 31 ust.1 P.b. wskazał, że rozbiórka obiektu budowlanego położonego na obszarze ochrony konserwatora zabytków, niezależnie od tego czy miałby on charakter tymczasowy, czy nie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - willa [...]" z 1937, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Zamoyskiego zatwierdzonego uchwalą nr XXIV/324/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 22 marca 2012 r., w § 4 ust. 4 leży w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem KR dla obiektów zabytkowych, obejmując pokazane na rysunku planu obiekty o cechach zabytkowych. W związku z powyższym – zdaniem MWINB w Krakowie – organ I instancji prawidłowo wskazał, iż inwestor był zobowiązany przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych uzyskać pozwolenie na rozbiórkę we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, który dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków mógł wydać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę.

Organ odwoławczy przychyla się do dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji wykonywanych robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę określonym w przepisach art. 50-51 ustawy prawo budowlane.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego stan przedmiotowych robót budowlanych na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie pozwalał na uznanie ich za zakończone, co wypełnia hipotezę art. 50 P.b. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego - zasadne było wstrzymanie przez PINB prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] — bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu MWINB w Krakowie wskazał, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania zaskarżonego postanowienia, które nie kończy postępowania, natomiast umożliwia zebranie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...]. W przypadku bowiem uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 P.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek natychmiast wkroczyć z ingerencją i wstrzymać roboty budowlane.

Mając powyższe na uwadze, MWINB w Krakowie stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego też, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Przedsiębiorstwo Budowlano Inwestycyjne "[...]" spółka z o.o. – dalej jako skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w realiach niniejszej sprawy istniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych w trybie tego przepisu, mimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego przyjęcia,

2. art. 31 ust. 5 w zw. z art. 3 ust 2 ustawy prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że budynek w rozumieniu ustawy prawo

budowlane składa się wyłącznie z naziemnej części konstrukcyjnej, zaś w sytuacji dokonania przez skarżącego rozbiórki istotnej części naziemnej konstrukcji budynku, przy pozostawieniu pozostałych elementów konstrukcyjnych budynku – budynek przestał istnieć, co powoduje brak możliwości wydania pozytywnej decyzji w sprawie,

3. art. 7, 77,80,107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

a) zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa,

b) poczynieniu w sprawie błędnych, dowolnych ustaleń faktycznych w przedmiocie dotyczącym dokonania przez skarżącego całkowitej rozbiórki objętego postępowaniem budynku w sytuacji, gdy budynek nie został w całości rozebrany,

c) braku jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie istnienia lub braku stanu wyższej

konieczności opisanego w art. 31 ust. 5 ustawy prawo budowlane, nakładającego na skarżącego obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, które stwarzał objęty postępowaniem budynek ze względu na stan techniczny oraz uszkodzenia, będące skutkiem pożaru;

d) braku jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zgodności zakresu wykonanych przez skarżącego robót rozbiórkowych z zakresem robót jakich wykonanie było uzasadnione stanem wyższej konieczności oraz potrzebą wyeliminowania bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

4. art. 6, 7, 10, 77 § 1, 79, 80 i 81 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

a) pozbawieniu skarżącego prawa udziału w każdym stadium postępowania, a także pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o fakcie zebrania materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, wypowiedzenia się co do jego treści oraz złożenia oświadczeń lub wniosków dowodowych i w konsekwencji uznaniu za udowodnione okoliczności, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się;

b) zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wydanego orzeczenia konkretnych faktów prawotwórczych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym ostatecznie dał wiarę, jak również jasnych i szczegółowych przyczyn, dla których, oświadczeniom strony odmówił wiarygodności i tym samym prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu 8 k.p.a. nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu jej indywidualnej sprawy,

5. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - przez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z zaniechaniem odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, w szczególności w zakresie zarzutu istnienia stanu wyższej konieczności opisanego w art. 31 ust, 5 ustawy prawo budowlane, nakładającego na skarżącego obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, które stwarzał objęty postępowaniem budynek ze względu na stan techniczny oraz uszkodzenia, będące skutkiem pożaru;

6. art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 i art. 123 k.p.a oraz art. 80 ust, 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego postąpienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu obszernej skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 30 listopada 2016 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazujące wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena, czy w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku mieszkalnego jednorodzinnego o cechach zabytkowych położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 P.b.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wstrzymanie robót budowlanych stanowi etap (fazę wstępną) postępowania, w ramach którego badana jest ich legalność. Rozstrzygnięcie wydane w tym przedmiocie ma charakter incydentalny, gdyż nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do istoty, a jedynie kwestie wpadkowe.

Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Wydając w takiej sytuacji postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Postanowieniem tym organ nadzoru budowlanego może również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub też odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 P.b.). Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 50 ust. 5 P.b.), przy czym jego wniesienie, zgodnie z art. 143 k.p.a., nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Z kolei zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 3). Natomiast stosownie do treści art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę, że w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia w dniu 30 listopada 2016 r. o wtrzymaniu robót budowlanych, organ wydał decyzję w dniu 25 stycznia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym stosownie do treści art. 50 ust. 4 P.b. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, niezależnie od tego, w jakiej dacie organ odwoławczy orzeka. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, wyrok z dnia 11 lutego 2009 r. II OSK 154/08, LEX nr 516668).

W tym miejscu podkreślić raz jeszcze należy, że art. 50 ust. 1 P.b. ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., które dotyczą budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Przepis ten dotyczy tym samym robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 P.b. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku (por. (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, CBOSA).

Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, roboty budowlane polegające na rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zostały zakończone na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. W protokołach oględzin z dnia 30 listopada 2016 r. i z dnia 1 grudnia 2016 r. wyraźnie wskazano, że: prace rozbiórkowe rozpoczęto w dniu 28 listopada 2016 r. i nadal trwają. Ponadto z protokołu oględzin przeprowadzonych ponownie w dniu [...]. wynika, że prace rozbiórkowe trwają nadal. B. K. obecny podczas oględzin oświadczył, że jest inwestorem prac rozbiórkowych i że nie zaprzestanie prowadzenia robót rozbiórkowych. Okoliczność ta w ocenie Sądu obligowała organ nadzoru do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.

Zważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 30 P.b. rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych nie wymaga, co do zasady uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, a więc akceptacji właściwego organu w formie decyzji administracyjnej, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, chyba, że dotyczy budynków i budowli wpisanych do rejestru zabytków albo objętych opieką konserwatorską, a także obiektów o wysokości powyżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości (art. 31 ust. 1 pkt 1) (por. wyrok WSA w Łodzi sygn. kat II SA/Łd 794/16 z dnia 13 stycznia 2017 r., Lex 2201955). Z unormowania, zawartego w przytoczonym wcześniej art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, zatem że w trybie zgłoszenia nie jest możliwe dokonanie rozbiórki budynku, jeżeli jest on wpisany do rejestru zabytków oraz jest objęty ochroną konserwatorską.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem przy ul. [...] - willa [...]" z 1937, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Zamoyskiego zatwierdzonego uchwalą nr XXIV/324/2012 Rady Miasta Zakopane z dnia 22 marca 2012 r., w § 4 ust. 3 i 4 leży w strefie ochrony konserwatorskiej oznaczonej na rysunku planu symbolem KR dla obiektów zabytkowych, obejmującej pokazane na rysunku planu obiekty o cechach zabytkowych, wymienione w ust. 4 ( w tym przedmiotowy budynek).

Należy przy okazji omawiania charakteru budynku wskazać, że inwestor wystąpił w osobnej sprawie administracyjnej o pozwolenie na rozbiórkę przedmiotowego (tego samego ) obiektu, która to sprawa miała swoją kontynuację przed WSA w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 639/17. Jak wynika z uzasadnienia Sądu, w tej sprawie ustalono, że dotyczy ona budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, tj. willi [...] z 1937 r., ul. [...], która znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane Nr 7/14 z 08.01.2014 r. Ustalono także, że obiekt figurował też we wcześniejszej Gminnej Ewidencji Zabytków, przyjętej Zarządzeniem Nr 23/2011 z 14.02.2011 r.). Obiekt został objęty ochroną konserwatorską z uwagi na to, że stanowił przykład charakterystycznej zabudowy, tzw. stylu zakopiańskiego drugiego, nawiązującego do sztuki dekoracyjnej art deco, którego twórcą był wybitny polski architekt Karol Stryjeński. Na marginesie jedynie zaznaczyć można, że organy odmówiły wydania pozwolenia na rozbiórkę z powodu stwierdzenia całkowitego rozebrania obiektu, a skarga od orzeczenia organów w tej kwestii została nieprawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 22 września 2017r., II SA/Kr 639/17 (publ. CBOSA).

Wobec tego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei art. 39 ust. 4 P.b. stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków jest zobowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

Z cytowanych przepisów expressis verbis wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji budynków pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej "w uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W związku z powyższym organ prawidłowo wskazał, iż inwestor był zobowiązany przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych uzyskać pozwolenie na rozbiórkę we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, który dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków mógł wydać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę.

Natomiast jak wynika z akt sprawy strona skarżąca dokonywała bez właściwego pozwolenia – rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce ewid. nr 336 obr. 12 w Zakopanem.

Istotnym w sprawie elementem jest tryb wydania kwestionowanego postanowienia. "Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Przepisy art. 50 mają charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, LEX nr 483240; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 453/08, LEX nr 518845)" -cytat za A.Glinieckim w: Komentarz do art. 50 p.b., publ. Lex/el. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie omawianego przepisu stanowi fazę wstępną tak wszczętego postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym. W przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania. Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma w związku z powyższym charakter zabezpieczający w interesie publicznym (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Ol 165/12, LEX nr 1138659).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, przytoczone judykaty i wypowiedzi doktryny, wskazujące na prawidłową wykładnię przepisu art. 50 p.b., mają kapitalne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarga bowiem zarzuca brak przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia jedynie po czynnościach kontrolnych, bez zbadania, czy inwestor ma prawo do wykonywania robót, co ma naruszać uprawnienia procesowe strony, jak i powodować niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77, 80 k.p.a.). Tak sformułowane zarzuty wskazują na niedostrzeżenie wyżej omówionej istoty postanowienia o wstrzymaniu robót i jego roli w postępowaniu naprawczym. Bowiem podkreślenia wymaga, iż wydanie takiego postanowienia jest wstępnym elementem wszczynającym postępowanie naprawcze, gdzie organ ocenia w sposób potencjalny zaistnienie przesłanki braku uprawnienia do prowadzenia prac w postaci braku pozwolenia na rozbiórkę, a co dopiero podlega właściwej weryfikacji na dalszym etapie prowadzącym do wydania decyzji. W sposób oczywisty, na tym wstępnym etapie wymaga się od organu nie udowodnienia, ale wykazania uprawdopodobnienia zaistnienia wskazanej przesłanki do wydania postanowienia, co organ winien umotywować w postanowieniu. Nie może zatem być mowy o naruszeniu przepisów w zakresie postępowania dowodowego, którego na tym etapie (przed wydaniem postanowienia) organ nadzoru siłą rzeczy nie prowadzi Nie można wobec tego zarzucać braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, skoro ustalenie stanu faktycznego ma nastąpić dopiero w drugim etapie postępowania naprawczego.

Reasumując wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego wykazały, że przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę, a zatem zaszły wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z powyższym nie mógł odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Z kolei wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. uprawniało organy również do nakazania zabezpieczenia terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r.

Z powyższych względów, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze zmierzające do podważenia ustaleń organów są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, w tym zwłaszcza do braku odniesienia się do treści ekspertyzy technicznej z dnia 17 listopada 2016r. autorstwa inż. A. W. i badania na jej podstawie uprawnienia inwestora - stwierdzić należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ nie podlegały rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Zarzuty te odwołują się bowiem do drugiej fazy postępowania naprawczego, które zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. Zwłaszcza nie może odnieść skutku zarzut w odniesieniu do organu odwoławczego, a polegający na braku ustosunkowania się tegoż organu do przedstawionej przy zażaleniu wspomnianej ekspertyzy technicznej autorstwa inż. A. W.. Organ odwoławczy bowiem miał stwierdzić, czy prawidłowo PINB zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. wydając skarżone postanowienie o wstrzymaniu robót. Ustalając, że tak jest w istocie, organ odwoławczy nie mógł w dalszej kolejności, po raz pierwszy w drugiej instancji prowadzić postępowania wyjaśniającego i dowodowego, przewidzianego dla dalszej fazy postępowania naprawczego, zastępując w tym organ I instancji. Podkreślenia także wymaga, że ewentualny stan wyższej konieczności pozwalający na rozpoczęcie robót rozbiórkowych w oparciu o art. 31 ust. 5 p.b., tak czy inaczej nie daje inwestorowi uprawnienia do całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego ( czyli kontynuacji rozbiórki aż do skutku - por. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., II OSK 1366/10, LEX nr 1151853). Oznacza to, że po wszczęciu postępowania naprawczego zapoczątkowanego postanowieniem o wstrzymaniu robót rozbiórkowych, a więc w dalszej fazie postępowania, organy winny ewentualnie oceniać z punktu widzenia art. 31 ust. 5 p.b. fakt rozpoczęcia rozbiórki, ale nie oznacza to, że inwestor mógłby z powołaniem się na ten przepis ją kontynuować bez pozwolenia, ponad potrzebę wynikającą ze wskazanego przepisu. Jednak, jak to już powiedziano, byłyby to okoliczności podlegające ewentualnie badaniu na etapie po wydaniu kwestionowanego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.