Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1507/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 4, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 33 § 1, art. 133 § 1 zdanie 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1,art. 183 § 2 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 386/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr WI-I.7840.3.40.2018.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 października 2018 r., II SA/Gd 386/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] o odmowie zatwierdzenia przedłożonego przez nią projektu budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w [...] przy ul. [...] , na działce [...] , arkusz mapy [...] .

W motywach wyroku Sąd wskazał, że negatywne rozstrzygnięcia organów opierały się na wadliwej interpretacji planu miejscowego przyjętego uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ulicach [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w mieście [...] – zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 62, poz. 1429, dalej zwanego także "planem"). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z planem działka [...] położona jest na obszarze objętym "kartą terenu" [...] . Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową (M) z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (do 50 % powierzchni użytkowej budynku). W punkcie 3 karty terenu [...] zawarto kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy zastrzeżenie o "zakazie przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną".

Sąd wskazał dalej, że przywołana wyżej regulacja stała się w sprawie osią sporu. Organy wywodzą z niej twierdzenie o niezgodności z planem projektu budowlanego obejmującego budynek wielorodzinny, natomiast inwestorka utrzymuje, że zakaz "przekształcania istniejącej zabudowy" inwestycji nie dotyczy. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykładnia punktu 3 karty terenu [...] planu zaprezentowana przez organy okazała się błędna, bowiem abstrahowała od aktualnego, w dacie orzekania, stanu faktycznego oraz prawnego działki [...] oraz od całokształtu postanowień planu, które powinny być interpretowane łącznie, ażeby zgodnie z zamierzeniem uchwałodawcy odkodować cel wprowadzonych ograniczeń. Sąd zaznaczył przy tym, że z planu nie można wywodzić ograniczeń, które z niego wyraźnie nie wynikają.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentowano, że wbrew stanowisku organów w karcie terenu [...] zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną powinien być interpretowany ściśle. Efekt zastosowania takiej wykładni prowadzi do wniosku, że zakaz ten obejmuje niedopuszczalność przekształcenia, i to zarówno przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, jak i zmiany przeznaczenia, istniejącej zabudowy, czyli zabudowy istniejącej na tym terenie w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że takiej zabudowy w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na działce [...] nie było. Stan ten, oprócz dokumentacji projektowej obejmującej stan aktualny w dacie wnoszenia wniosku o pozwolenie na budowę, potwierdza również ewidencja gruntów, w której działka [...] figuruje jako grunty Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy.

Sąd pierwszej instancji wywodził też, że wobec treści punktu 3 karty terenu [...] nadużyciem interpretacyjnym było odwoływanie się do zabudowy jednorodzinnej istniejącej na wskazanej działce w dacie podjęcia uchwały o planie. Redakcja postanowień karty terenu nie prowadzi do wniosku, że celem uchwałodawcy było nawiązywanie do zabudowy historycznej. Zdaniem Sądu plan, jako akt prawa miejscowego, reguluje stan prawny z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego na przyszłość, kształtując zasady wykonywania prawa własności nieruchomości nim objętych. W tej sytuacji zabudowa jednorodzinna istniejąca na działce [...] w dacie uchwalania planu i późniejsza jej rozbiórka w 2008 r. dokonana przez skarżącą na podstawie decyzji administracyjnej nie mogła mieć wpływu na wykładnię postanowień planu. Odmienna argumentacja organów prowadzi natomiast do wniosków wykraczających poza językowe rozumienie postanowień karty terenu [...] , któremu nie sprzeciwiają się wyniki wykładni celowościowej i systemowej planu.

Sąd dodał też, że z prawidłowej wykładni planu nie wynika, aby na obszarze nim objętym zamysłem uchwałodawcy było wyeliminowanie zabudowy wielorodzinnej. Po pierwsze, dopuszczalną w tej strefie jest zabudowa mieszkaniowa bez rozróżniania, a więc zasadniczo jednorodzinna i wielorodzinna. Natomiast zakazem objęte jest wyłącznie przekształcanie istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Argumentów za prawidłowością tego stanowiska dostarcza treść kart terenu [...] i [...] . Tylko na obszarach tych dwóch kart przewidziano bowiem zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Według organów powodem takiego zapisu był, w dacie uchwalania planu, brak zabudowy na obszarze objętym wskazanymi kartami. Tymczasem oprócz zakazu nowej zabudowy wielorodzinnej dla tych jednostek uchwałodawca wprowadził również zakaz tożsamy, jak dla jednostki [...] , czyli zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną. Jeśli zatem obszary kart [...] i [...] nie były zabudowane w dacie uchwalania planu, a i tak wprowadzono w odniesieniu do nich zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną, to argumentacja organu odwołująca się do stanu zabudowy z daty podjęcia uchwały o planie jest niezasadna. Teren niezabudowany w dacie uchwalania planu objęto bowiem dwoma rodzajami zakazów: przekształcania istniejącej zabudowy w wielorodzinną i nowej zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Sądu akceptacja stanowiska organów odwołujących się do uwarunkowań historycznych terenów przy aktualnej interpretacji postanowień planu doprowadziłaby do przyjęcia wyników wykładni sprzecznej z zasadą, według której żaden z ustanowionych przez ustawodawcę przepisów prawa nie może być zbędny. To prowadzi natomiast do wniosku, że zamierzeniem uchwałodawcy nie mogło być nawiązywanie, przy stosowaniu postanowień planu, do historycznego stanu zabudowy nieruchomości nim objętych.

Sąd stwierdził, że z zasady racjonalności uchwałodawcy gminnego wynika, że jeśli jego zamierzeniem byłoby, tak jak twierdzą organy, wyeliminowanie zabudowy wielorodzinnej z terenu planu, to we wszystkich jego kartach wprowadzono by zakaz takiej zabudowy. Tymczasem w planie posłużono się nie tylko zakazem nowej zabudowy wielorodzinnej, ale również zakazem przekształcania istniejącej zabudowy w wielorodzinną. Z tego wynika, że dla stref, w których przewidziano wyłącznie zakaz przekształcania zabudowy istniejącej w wielorodzinną, nie obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej. Tym samym realizacja nowej zabudowy na terenach niezabudowanych nie doznaje ograniczeń w ramach zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że dopuszczalna jest również zabudowa wielorodzinna.

Podsumowując wywód Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej "P.b.") statuujący zasadę wolności budowlanej oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)., nakazujące poszanowanie wolności i własności. Stwierdził wreszcie, że w przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, wówczas nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie polega bowiem na wyszukiwaniu przepisów, z którymi przedłożony projekt budowlany nie będzie zgodny. Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że organy odmawiając udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł J. M. – właściciel działki [...] znajdującej się po drugiej stronie ulicy w stosunku do działki [...] (dane o jego działce wynikają z informacji z rejestru gruntów na k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zarzucił przy tym naruszenie:

– punktu 3 (zdanie 3) karty terenu [...] planu – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wyklucza lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie objętym ustaleniami wskazanej karty terenu oraz w konsekwencji uznaniu przez Sąd, że organy nie miały podstaw do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. Zdaniem skarżącego kasacyjnie na obszarze objętym kartą terenu [...] nie jest możliwe lokalizowanie jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdyż przez "istniejącą zabudowę" należy rozumieć zabudowę istniejącą w chwili wejścia w życie planu miejscowego, zaś "przekształcanie" oznacza każdą formę ingerencji w zabudowę mieszkaniową prowadzącą do powstania na omawianym obszarze planu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

– art 133 § 1 zdanie 1 [Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wskazanie w skardze kasacyjnej numeracji przepisu jako "art. 131 § 1" P.p.s.a. było oczywistą omyłką] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez wydanie wyroku bez oparcia się na wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentach, w szczególności pominięcie decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz pisma Biura Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., z których wynika, iż inwestor znał ryzyko podejmowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem J. M. okoliczność ta znacząco osłabia argument sądu o niedokonaniu przez organy wykładni przepisów planu miejscowego pro libertate oraz o ochronie konstytucyjnie chronionego prawa własności;

– art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia (decyzje obu instancji odpowiadały prawu, a skargę należało oddalić);

– art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji obu instancji wskutek błędnej i powierzchownej oceny legalności, prowadzącej do wadliwego wniosku, że organy powinny rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawarcie wskazań dla organów co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzeczenie o oddaleniu skargi. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodów z decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2001 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kolejnej decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2001 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę na okoliczność: lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie objętym kartą terenu [...] planu miejscowego (działka 14) przed uchwaleniem planu miejscowego oraz początkowego charakteru inwestycji, to jest dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych połączonych wspólną klatką schodową

Skarga kasacyjna J. M. została obszernie i szczegółowo uzasadniona. Przedstawiono w niej szerokie wywody teoretyczno-prawne dotyczące wykładni prawa administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie "zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną" zawarty w punkcie 3 karty terenu [...] planu należy postrzegać jako wpisujący się w intencję prawodawcy lokalnego utrzymania dotychczasowej jednorodzinnej zabudowy obszaru. Należy więc przyjąć, że słowa "istniejąca zabudowa" odnoszą się do zabudowy istniejącej w dacie uchwalenia planu. Tym samym punkt 3 karty terenu [...] przeciwstawia się działaniu inwestora polegającemu na rozbiórce istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz zastąpieniu jej budynkiem wielorodzinnym. Intencją prawodawcy lokalnego było bowiem utrzymanie układu urbanistycznego w postaci zabudowy jednorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie. W motywach pisma zakwestionowała interes prawny składającego skargę kasacyjną J. M. , który zdaniem spółki nie powinien być zaliczony do kręgu stron postępowania. Ponadto inwestorka podważyła zarzuty kasacyjne, argumentując, że w punkcie 3 karty planu [...] wskazuje się na istniejącą zabudowę i tylko takowej zakaz przekształcania dotyczy. Na działce [...] nie ma obecnie zabudowy, a plan dopuszcza "zabudowę mieszkaniową". Nie rozróżnia, czy ma to być wyłącznie zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić stanowiskiem odnośnie legitymacji skarżącego kasacyjnie J. M. , która to legitymacja jest podważana w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez [...] sp. z o.o.

J. M. , jako że skarżono przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku decyzje odmowne, nie składał wcześniej odwołania, jak też nie był podmiotem skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Formalnie natomiast na wszystkich etapach postępowania administracyjnego i sądowego uznawano go za stronę/uczestnika. J. M. aktywnie skorzystał z praw procesowych dopiero na etapie skargi kasacyjnej, gdyż wyrok z dnia 2 października 2018 r., II SA/Gd 386/18, korzystny dla inwestorki, uznał on za nieakceptowalny ze swojej perspektywy, jako właściciela domu jednorodzinnego w otoczeniu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. wskazała, że pomimo formalnego udziału J. M. w sprawie nie należy zaliczać go do kręgu stron postępowania u udzielenie pozwolenia na budowę dla działki [...] . Jego działka, ani żadna inna poza działką spółki (16), nie została bowiem zaliczona do obszaru oddziaływania obiektu.

Skarżący kasacyjnie jest właścicielem działki [...](w odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka myląco podaje, że do skarżącego kasacyjnie należy działka [...] , jednak przeczy temu informacja z rejestru gruntów na k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji wskazująca, że tenże jest właścicielem działki [...] , czyli nieruchomości przy ulicy). Należy więc zastanowić się, czy charakterystyka projektowanej zabudowy pozwala na zaliczenie działki [...] do obszaru jej oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a w rezultacie do zaliczenia J. M. do kręgu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, tego terenu". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieją podstawy, aby stwierdzić, że zagospodarowanie, w tym zabudowa działki [...] doznaje ograniczeń ze względu na zabudowę projektowaną przez [...] sp. z o.o. na działce [...] . Na stronie 124 projektu budowlanego znajduje się analiza zacieniania generowanego przez projektowany budynek oparta na § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Wynika z niej, że w godzinach od 7.00 do blisko 9.00 w dniach równonocy działka [...] będzie zacieniana, w tym także zacieniany będzie częściowo znajdujący się na niej budynek. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ma oczywiście świadomość, iż ograniczenie nasłonecznienia w wymiarze 2 godzin w ciągu dnia nie oznacza jeszcze automatycznie prawnego ograniczenia możliwości zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości zacienianej. Niemniej przy ocenie każdego przypadku należy brać pod uwagę indywidulane uwarunkowania terenowe. Działka J. M. jest stosunkowo niewielka i jest położona geograficznie w taki sposób, że zabudowa względem ulicy musi posiadać ścianę frontową sytuowaną z częściowym ukierunkowaniem wschodnim, z zastrzeżeniem, że przeciwległa część budynku przylega do zblokowanego "bliźniaka" (czyli będzie pozbawiona okien), a okna w ścianie o ekspozycji północnej mogą nie gwarantować spełnienia norm nasłonecznienia. Oznacza to, że dla części pomieszczeń budynku kluczowe znaczenia ma więc nasłonecznienie właśnie z kierunku prostopadłego w stosunku do ściany frontowej, a więc kierunku, którego nasłonecznienie częściowo ogranicza projektowana zabudowa. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tych szczególnych okolicznościach J. M. trafnie został zaliczony przez organy do kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Konsekwentnie, skoro posiadał więc status strony postępowania administracyjnego, stał się też uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (art. 33 § 1 P.p.s.a.) i był legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia złożonego przez niego środka zaskarżenia.

Jak zaznaczono skarga kasacyjna J. M. została obszernie uzasadniona i skoncentrowano ją na wywodach, także teoretyczno-prawnych dotyczących wykładni prawa administracyjnego, ukierunkowanych na umotywowanie wiodącej tezy, takiej oto, że słowa "istniejąca zabudowa" użyte w punkcie 3 karty terenu [...] planu odnoszą się do zabudowy istniejącej w dacie jego uchwalenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie plan dla otoczenia ul. [...] w [...] miał w intencji prawodawcy lokalnego zapobiegać takim działaniom inwestorów, jak czyni [...] sp. z o.o., polegającym na rozbiórce istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz zastąpieniu jej budynkiem wielorodzinnym. Zdaniem J. M. celem prawodawcy lokalnego generalnie było bowiem utrzymanie układu urbanistycznego w postaci zabudowy jednorodzinnej, a nie "przekształcanie" jej w kierunku zabudowy wielorodzinnej, także w taki właśnie sposób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej nie jest trafna, gdyż niewłaściwe są leżące u jej podstaw założenia wyjściowe. J. M. opiera swoje rozumowanie głównie na koncepcji potrzeby ochrony układu urbanistycznego w otoczeniu jego działki, który to układ urbanistyczny powinien pozostać układem zabudowy jednorodzinnej. Uznaje on więc ład przestrzenny jako wartość naczelną. Skarżący kasacyjnie jednak powinien mieć świadomość, że także prawo własności nieruchomości, jak każde prawo własności rzeczy, jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Może być ono ograniczane, jednak ograniczenia te powinny mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Podobna zasada została wyrażona w prawie budowlanym, gdzie art. 4 P.b. stanowi się, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje oczywiście, że w przypadku zabudowy terenu objętego planem miejscowym konieczne jest zapewnienie zgodności zabudowy z tym planem. Wszakże zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20[...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 5[...] z późn. zm.) "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zważając jednak na relacje pomiędzy przywołanymi regulacjami należy zachować szczególną ostrożność, gdy z planu miejscowego, czyli aktu niższego rzędu, wywodzi się określone zakazy albo ograniczenia, które podważać mają prawo do zabudowy.

Jak już akcentowano, zasadniczy spór w sprawie dotyczy wykładni regulacji zawartej w punkcie 3 karty terenu [...] planu obowiązującego dla działki [...] , czyli "zakazu przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższej regulacji nie należy wyprowadzać wniosku, że niezabudowanej działki – w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę – nie można zabudować zabudową wielorodzinną. Po pierwsze dla rozważanej karty terenu [...] przeznaczenie terenu to "zabudowa mieszkalna" bez rozróżnienia na jednorodzinną i wielorodzinną, a po drugie w rozważanej karcie terenu nie ma literalnie wyrażonego "zakazu realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej", który wprost zawarto w kartach terenu [...] i [...] .

Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej zawierających postulat odnoszenia słowa "przekształcanie" do zabudowy istniejącej w dacie wejścia w życie planu, przypomnieć w tym miejscu należy, że plan miejscowy, jako prawo miejscowe, zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Plan obowiązuje bez ograniczeń czasowych, tak więc jego normy należy poczytywać jako takie, które regulują stany aktualne w momencie ich zastosowania. Przenosząc to na realia sprawy wskazać trzeba, że wprawdzie na działce [...] niegdyś istniał budynek jednorodzinny, to jednak aktualnie jest to obiektywnie działka niezabudowana. [...] sp. z o.o. planuje działkę tą zabudować. Nie będzie więc dokonywała przekształcenia zabudowy jednorodzinnej w wielorodzinną. Wybuduje od podstaw budynek wielorodzinny, stosownie do takiej funkcji zaprojektowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka może to uczynić, gdyż na spornym terenie nie obowiązuje "zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej", natomiast plan dopuszcza zabudowę mieszkalną bez określenia, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna.

Wracając do skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że motywy tam przedstawione przyjmuje ze zrozumieniem. Sąd zdaje sobie w szczególności sprawę, że rzeczywiście wzdłuż ul. [...] w [...] ukształtowała się atrakcyjna zabudowa jednorodzinna i jest to pewien walor urbanistyczny tej okolicy. Postulaty utrwalenia takiej zabudowy, wobec obowiązującego brzmienia prawa miejscowego, mogą mieć jednak co najwyżej charakter postulatów de lege ferenda. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla obszaru objętego kartą terenu [...] nie obowiązuje zakaz zabudowy wielorodzinnej, w odróżnieniu od wprowadzonego literalnie zakazu w innych obszarach tego samego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast z J. M. , który uważa, że status obszarów w poszczególnych "kartach terenu" planu w zasadzie jest taki sam, a różniący je "zakaz realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej" poczytywać należy jako normę, której dla karty terenu [...] nie wyrażono tylko dlatego, iż teren ten był w dacie uchwalania planu w całości zabudowany. Dokładnie analizując się sporny plan (czytelna mapa dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Sopotu: "https://bip.sopot.pl/m,74,plany-zagospodarowania-przestrzennego-obowiazujace.html") dostrzeżemy, że obszary objęte kartami terenu [...] i [...] – gdy analizować poszczególne działki – także w całości były zabudowane, a mimo to regulacja zakazująca realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej się tam znalazła. Warto też dostrzec, że obszary objęte kartami terenu [...] i [...] stanowią większość powierzchni planu. Są to tereny uporządkowanej zabudowy: dużych, wielokondygnacyjnych domów jednorodzinnych, które mogą podlegać silnej presji inwestycyjnej w kierunku intensyfikacji zagospodarowania, bądź to poprzez przebudowę ich w kierunku zabudowy wielorodzinnej albo w kierunku budowy na działkach nowej zabudowy wielorodzinnej (w jej miejsce albo w wypełnieniu działek). Takie całościowe spojrzenie na rysunek planu pozwala zrozumieć, że tereny [...] i [...] mogły być w sposób zamierzony zabezpieczone przed jakąkolwiek formą zabudowy wielorodzinnej. Obszary objęte innymi "kartami terenu" planu, w tym także kartą terenu [...] , są oddzielone urbanistycznie od terenów [...] oraz [...] i nie są tak urbanistycznie eksponowane. Nie można więc wykluczyć, że prawodawca lokalny chciał możliwości inwestycyjne na tych terenach określić nieco inaczej (na przykład zamierzał zapobiec tylko niekontrolowanemu wydzielaniu lokali w budynkach dotychczas jednorodzinnych). Niezależnie jednak od tego jak odczytywać będziemy intencje prawodawcy lokalnego, najważniejsze znaczenie będzie miało uchwalone i ogłoszone brzmienie planu miejscowego. Ten obiektywnie dla obszaru karty terenu [...] nie wprowadza "zakazu realizacji nowej zabudowy wielorodzinnej", który znalazł się w innych kartach terenu. Natomiast z "zakazu przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną" nie można wywodzić zakazu realizacji nowej zabudowy, jako że byłaby to próba rozszerzającej wykładni przepisu podustawowego i to w kierunku poważnie ograniczającym prawo własności. Zakazy i ograniczenia w zabudowie nie mogą tymczasem z planów miejscowych wynikać pośrednio, ale powinny znajdować oparcie w literalnym brzmieniu przepisu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że punkt 3 karty terenu [...] planu [...] , a konkretnie wyrażony tam "zakaz przekształcania istniejącej zabudowy w zabudowę wielorodzinną", nie stoi on na przeszkodzie realizacji na niezabudowanej działce [...] nowej zabudowy wielorodzinnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wskazanego tu przepisu planu w zaskarżonym wyroku nie naruszono.

Nie naruszono także art. 133 § 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić pominięcia dokumentów powołanych w skardze w toku orzekania. W tym miejscu należałoby zresztą dodać, że świadomość inwestora o określonym stanowisku organu co do interpretacji planu nie miała dla sprawy znaczenia.

Nie naruszono także art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając na uwadze wyjaśnienia przedstawione wyżej dotyczące zasadniczych podstaw prawnych decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że organy naruszyły art. 35 ust. 1 i 3 P.b., a zatem miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (podstawa prawna uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego), a nie miał podstawy do stosowania art. 151 P.p.s.a. (podstawa prawna wyroku oddalającego skargę). Niezrozumiałe są natomiast powody, dla których jako podstawę kasacyjną przywołano art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska J. M. co do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 P.p.s.a. oraz art. 7a K.p.a. Nie można się zgodzić, że kontrola legalności ze strony Sądu pierwszej instancji była błędna i powierzchowna. Sąd ten oceniał zaskarżoną decyzję i interpretował jej podstawy prawne, co wyjaśnił w pisemnych motywach wyroku. Jedyne zastrzeżenie, jakie można mieć, dotyczące wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w omawianym tu kontekście, to to, że art. 7a § 1 K.p.a., na który się w nim powołano, nie stosuje się jeżeli "sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". W niniejszej sprawie przepis ten nie powinien być eksponowany na poparcie określonej wykładni planu, jako że w sprawie ujawniły się między stronami spornej interesy. Na usprawiedliwienie Sądu pierwszej instancji można jednak powołać fakt, Sąd ten nie mógł wiedzieć o spornych interesach na linii [...] sp. z o.o. – J. M. , gdyż do momentu wyrokowania nie dano temu wyrazu w pismach złożonych do akt. Skądinąd dodać można, że nawet pominięcie w sprawie art. 7a § 1 K.p.a. nie pozbawia zaskarżonego wyroku trafności. Interpretacja punktu 3 karty terenu [...] planu mogła i powinna być ukierunkowana na korzyść inwestora, jako że ten składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę korzystał z wynikających z ustaw praw właściciela i usprawiedliwionego prawa do zabudowy, a plan nie przeciwstawiał się literalnie zaprojektowanemu zamierzeniu (co wyjaśniono wyżej).

Nie naruszono także art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok został prawidłowo uzasadniony. Zawiera stosownie do tego przepisu "przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w przedostatnim akapicie wyroku znajdują się wskazania co do dalszego postępowania (obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku).

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że odstąpił od przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej, jako że dotyczyły one zabudowy innej działki (14), a więc zagadnień poza granicami niniejszej sprawy. Kwestia ta była wprawdzie sygnalizowana przez Sąd pierwszej instancji, jednakże wypowiedzi w tym zakresie miały charakter uzupełniający i poboczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a inne strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.