Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 170/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Konsekwencją nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

TEZY

Konsekwencją nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Organiściak (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi B. B. (B.) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) w dniu [...] wszczął na wniosek B.B. postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania warsztatu samochodowego przy ul: [...] w B. – stanowiącego własność B.B. PINB postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) działając w trybie art. 81c ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – (dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – (dalej K. p. a.), nałożył na obecnie skarżącego B.B. obowiązek przedłożenia dokumentów świadczących o legalności budowy i użytkowania położonego na posesji skarżącego przy ulicy [...] w B. budynku mieszkalno-biurowo-warsztatowego oraz warsztatu działającego w budynku przy ul: [...] w B. w terminie do dnia [...], z uwagi na to, że w trakcie oględzin w/w nie potrafił przedłożyć żądanych dokumentów. W postanowieniu pouczono, iż niezastosowanie się do powyższych obowiązków w nakazanym terminie, spowoduje zastosowanie sankcji karnych określonych przepisem art. 93 pkt. 10 ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...] w związku z nie wywiązaniem się B.B. z nakazu zawartego w postanowieniu z dnia [...] wydano stosownie do zapisu art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – (dalej u. p. e. a.) upomnienie i zobowiązano B.B. do wykonania nałożonych obowiązków. Wskazano, iż wezwanie doręczone B.B. w dniu [...] stało się wymagalne w dniu [...]. Uprzedzono, iż w przypadku nie wykonania nakazu w zakreślonym 7 dniowym terminie zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Upomnienie skarżący odebrał w dniu [...]. W dniu [...] PINB wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie (znak [...]), w którym nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB), w którym wnosił o jego uchylenie, wstrzymanie czynności egzekucyjnych i zakreślenie dodatkowego 7 dniowego terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Skarżący podkreślał, iż nie złożenie żądanych dokumentów nie wynika z jego złej woli, ale z szeregu problemów rodzinnych oraz zobowiązał się do ich przedłożenia w ciągu 7 dni w PINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Delegatura w B. (dalej WINB) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał w dniu [...]. postanowienie (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] o nałożeniu grzywny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż PINB wszczynając postępowanie egzekucyjne w administracji zachował wszystkie wymagane prawem procedury, w tym prawidłowo dostarczył upomnienie oraz poinformował o skutkach niezastosowania się do nakazu. Podkreślono, iż tytuł egzekucyjny spełnia wymogi art. 27 u. p. e. a., a postanowienie o nałożeniu grzywny wydano na podstawie art. 121 § 2 i § 4 u. p. e. a. Wskazano, iż wysokość grzywny jest zgodna z prawem i stanowi pierwszy najłagodniejszy środek egzekucyjny mający na celu wyegzekwowanie obowiązku, o którym mowa w art. 1a pkt. 12b u. p. e. a. Podkreślono także, że skarżący pomimo wniesienia w zażaleniu wniosku o wydłużenie terminu do dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia wydania postanowienia WINB żądanych dokumentów nie przedłożył.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący B.B. zarzucił postanowieniu WINB z dnia [...] nr [...] naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 121 § 2 i § 4 u. p. e. a. i wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku gospodarczego na posesji przy ul: [...] w B. Podkreślił, że w toku oględzin stwierdzono, że wybudował w [...] r. altanę bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz wskazał, że PINB postanowieniem z dnia [...] (znak [...]) wydanym w trybie 49 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów rozstrzygających ewentualną legalizację budowy w terminie do [...]. W celu przymuszenia do wywiązania się z nałożonego obowiązku postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył grzywnę w wysokości [...] zł. Skarżący podkreślił, iż wyznaczony termin był krótszy od terminu określonego w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że skarżone przez niego postanowienie WINB jest niezgodne z prawem. Dodatkowo skarżący przywołał decyzję WINB z dnia [...] (znak [...]) uchylającą wcześniejszą decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu i wskazał, iż analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie ponieważ za niezgodne z prawem należy uznać nakładanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania postanowienia uchybiającego przepisom prawa. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, który to wniosek postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r. WSA w Gliwicach oddalił (Sygn. akt II SA/Gl 170/09.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości. W pierwszej kolejności odpowiadając na zarzuty skargi stwierdził, iż nie dotyczą one postępowania, którego przedmiotem było nałożenie grzywny w celu przymuszenia tj. postanowienia WINB z dnia [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...], co obszernie wyjaśniono wskazując, że zaskarżone postanowienie WINB utrzymywało w mocy postanowienie PINB z dnia [...] znak [...] wydane w trybie art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wskazuje skarżący w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, iż postępowanie wszczęte w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane było przedmiotem odrębnego postępowania, które na skutek zarzutów B.B. doprowadziło do uwzględnienia skargi w całości i umorzenia przez WSA w Gliwicach postępowania (Sygn. akt II SA/Gl 1/09). WINB wskazał także, iż wyłączenie egzekucji administracyjnej dotyczy w głównej mierze obowiązków o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast obowiązek o którym mowa w art. 81c ust. 1 może być egzekwowany w trybie przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zastosowania grzywny w celu przymuszenia zgodnie z art. 16 i art. 119 § 1 i § 2 u. p. e. a. W piśmie skierowanym bezpośrednio do tut. Sądu z dnia [...] skarżący oświadczył, że po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę w całości podtrzymuje swoje wcześniejsze wnioski i twierdzenia oraz wskazał, że możliwość żądania przez organy administracji stosownych informacji i udostępnienia dokumentacji na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, a konsekwencją jego niewykonania nie może być wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego i przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1985 r. (Sygn. akt. II SA1843/85) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2000 r. (Sygn. akt II Sa/Gd 1425/98) oraz podkreślił, że z tych względów organ nie powinien był nakładać na skarżącego grzywny w celu przymuszenia i wystawiać tytułu wykonawczego w trybie przyjętym przez organ nadzoru budowlanego, lecz działać w trybie przewidzianym w art. 93 ust. 10 i art. 94 ustawy Prawo budowlane i orzekać na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB wykazała, że skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Skarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Konsekwencją nie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, nie może być bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowienie z dnia [...] nr [...] nie mogło stanowić podstawy do wydania tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej i wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. Działania organu administracji publicznej podejmowane w trybie art. 81c ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter dowodowy. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie przygotowaniem do jego wydania, poprzez np. uzupełnienie materiału dowodowego, czy zweryfikowanie jakiś okoliczności. Dopiero po dostarczeniu przez właściciela nieruchomości, czy inwestora wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego ocenia, w oparciu o przedstawiony przez stronę i zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy jakie przepisy ustawy Prawo budowlane zastosować. Następnie po podjęciu merytorycznej decyzji nakładającej określone ustawowo obowiązki, w przypadku braku dobrowolnego ich wykonania organ administracji może w dalszej konsekwencji doprowadzić do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała jednak miejsca. Z tych też względów PINB nie powinien był nakładać na B.B. grzywny w celu przymuszenia i wystawiać tytułu wykonawczego, a WINB utrzymywać w mocy postanowienia PINB. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy u. p. e. a., dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Regulujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 u. p. e. a. wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawiony zgodnie z art. 27 u. p. e. a. Art. 32 u. p. e. a. stanowi, iż organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u. p. e. a.). W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym.

PINB przystąpił zatem do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego. Stosownie do art. 29 § 1 u. p. e. a. organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Powołany przepis nakłada więc na organ obowiązek badania czy prowadzenie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne.

Mimo, że art. 29 u. p. e. a. dotyczy głównie sytuacji, gdy egzekucję prowadzi się na wniosek wierzyciela, to jednakże również gdy egzekucję wszczyna się z urzędu, organ egzekucyjny ma obowiązek zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym czynność ta powinna mieć miejsce przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Należy także podkreślić, iż co do zasady organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u. p. e. a.), to w sytuacji gdy organ egzekucyjny realizuje w trybie egzekucji swe własne decyzje, to odpadają przesłanki, które dyktowały zakaz badania sprawy z punktu widzenia merytorycznego. Zatem w sytuacji gdy doszło z urzędu do wszczęcia niedopuszczalnego postępowania egzekucyjnego podlega ono umorzeniu na podstawie art. 59 § 7 u. p. e. a.

W kontekście skargi należy także podnieść, że w art. 93 ustawy Prawo budowlane zostały wymienione naruszenia przepisów prawa budowlanego zakwalifikowane jako wykroczenia (w tym: nie udzielanie informacji lub nie udostępnia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1, żądanych przez właściwy organ, związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania lub jego utrzymaniem – pkt 10), zagrożone karą grzywny, a orzekanie w sprawach o czyny, określone w art. 93, następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) i należy do kognicji sądów powszechnych. Jedną z konsekwencji nie wykonania nakazów nałożonych postanowieniem PINB z dnia [...] (znak [...]) mogło być ewentualne wszczęcie postępowania w sprawach wykroczeń i ukaranie uchylającego się od realizacji nałożonych postanowieniem obowiązków, a nie wydanie upomnienia w trybie art. 15 u. p. e. a., a następnie wystawienie tytułu wykonawczego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Postanowienie nakładające na stronę postępowania obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wydane na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na swój dowodowy charakter nie mogło stanowić w ocenie Sądu podstawy do wystawienia tytułu egzekucyjnego, uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 K. p. a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wystawienie tytułu wykonawczego nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w tym, art. 29 u. p. e. a. Rozstrzygając sprawę Sąd uznał zatem, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego w drodze postanowienia grzywny w celu przymuszenia w związku z brakiem realizacji obowiązku nałożonego nakazem wydanym na podstawie art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co stanowi przesłankę nieważności wydanych aktów, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a.

Dodatkowo uwadze Sądu nie uszło to, iż w przedłożonych aktach sprawy brak dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] nr [...] oraz to, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu WINB, nieprecyzyjnie wskazano podstawę prawną postanowienia PINB nakładającego grzywnę w celu przymuszenia podając, iż podstawą jego wydania jest m. in. art. 121 § 5 (2 i 4) u. p. e. a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia WINB oraz poprzedzającego do postanowienia PINB z dnia [...].

W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem złożonym w skardze.