Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2532/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosków M.E. i P.R., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r. znak [...]: i stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. znak [...], w części dotyczącej gruntów położonych w W. (Dzielnica B.) o pow. łącznie 5,2411 ha, w obrębie [...], oznaczonych jako: [1| część (o pow. 0,0192 ha) działki nr [...] o pow. 1,3745 ha, |2) działki nr [...] o pow. 0,0668 ha, [...] o pow. 0,0994 ha, [...] o pow. 0,0902 ha, [...] o pow. 0,0065 ha, [...] o pow. 0,2712 ha, [...] o pow. 0,0006 ha, [...] o pow. 0,0439 ha i [...] o pow. 0,0112 ha, [3| działki nr [...] o pow. 0,0777 ha, [...] o pow. 0,1356 ha, [...] o pow. 0,0842 ha i [...] o pow. 0,0394 ha, |4] działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, |51 działka nr [...] o pow. 0,0735 ha, |6| działka nr [...] o pow. 0,0992 ha, |7| działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, |8| część (o pow. 0,0590 ha) działki nr [...] o pow. 0,0735 ha, |9| działki nr [...] o pow. 0,0765 ha i [...] o pow. 0,0368 ha, |10| działki nr [...] o pow. 0,1649 ha, [...] o pow. 0,1039 ha, [...] o pow. 0,1058 ha, [...] o pow. 0,0862 ha, [...] o pow. 0,0862 ha i [...] o pow. 0,0812 ha, [11| działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, |12| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, |13] część (o pow. 0,1375 ha) działki nr [...] o pow. 0,1570 ha, (14| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, [15] działka nr [...] o pow. 0,0734 ha, |16| działka nr [...] o pow. 0,0735 ha, |17| działka nr [...] o pow. 0,0734 ha, [18| działka nr [...] o pow. 0,0735 ha, (191 działki nr [...] o pow. 0,0735 ha i [...] o pow. 0,0367 ha, |20| działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, [21] działka nr [...] o pow. 0,1000 ha, [22] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, [23] działka nr [...] o pow. 0,0705 ha, [24] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, |26| działka nr [...] o pow. 0,0891 ha, |27| działka nr [...] o pow. 0,0285 ha, 128] działka nr [...] o pow. 0,0960 ha,|29| działka nr [...] o pow. 0,1072 ha, |30] działka nr [...] o pow. 0,0264 ha, [31 i 32] działka nr [...] o pow. 0,0650 ha, [33] działka nr [...] o pow. 0,0138 ha, [34] działka nr [...] o pow. 0,0477 ha, [35] działka nr [...] o pow. 0,0011 ha. [36] działka nr [...] o pow. 0,0862 ha, [37] działka nr [...] o pow. 0,0922 ha, [38] działka nr [...] o pow. 0,1418 ha, [39] działka nr [...] o pow. 0,1079 ha, [40] działka nr [...] o pow. 0,3115 ha, [41] działka nr [...] o pow. 0,0993 ha. [42] działka nr [...] o pow. 0,0888 ha, ]44] część (o pow. 0,0007 ha) działki nr [...] o pow. 0,2665 ha, [45] część (o pow. 0,0100 ha) działki nr [...] o pow. 0,0839 ha, [46] działka nr [...] o pow. 0,0804 ha, [47] działka nr [...] o pow. 0,0800 ha, część (o pow. 0,0432 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha i część (o pow. 0,0639 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha, [48] część (o pow. 0,0148 ha) działki nr [...] o pow. 0,1000 ha, [49] część (o pow. 0,0053 ha) działki nr [...] o pow. 0,0953 ha, [50] działka nr [...] o pow. 0,0395 ha, [52] działka nr [...] o pow. 0,0768 ha, [53] działki nr [...] o pow. 0,0451 ha i [...] o pow. 0,1553 ha, [54] działka nr [...] o pow. 0,0177 ha, [56] część (o pow. 0,0545 ha) działki nr [...] o pow. 0,0698 ha i działka nr [...] o pow. 0,0368 ha oraz stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. znak [...] zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntów położonych w W. (Dzielnica B.) o pow. łącznie 0,9876 ha, w obrębie [...], oznaczonych jako: [25] działki nr [...] o pow. 0,0091 ha, [...] o pow. 0,0078 ha i [...] o pow. 0,0071 ha, oraz w obrębie [...], oznaczonych jako: [43] działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i [...] o pow. 0,0061 ha, [51] część (o pow. 0,0111 ha) działki nr [...] o pow. 0,1320 ha, [55] działka nr [...] o pow. 0,0052 ha, [57] część (o pow. 0,4890 ha) działki nr [...] o pow. 0,5146 ha, działka nr [...] o pow. 0,1025 ha, część (o pow. 0,0954 ha) działki nr [...] o pow. 0,0957 ha, część (o pow. 0,1761 ha) działek nr [...] o pow. 0,0423 ha, [...] o pow. 0,2343 ha i [...] o pow. 0,3020 ha, lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia w omawianym zakresie z powodu nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ wskazał, że wymienione powyżej części działek geodeta uprawniony A.W. przedstawił na sporządzonej [...] listopada 2015 r. "mapie działek oznaczonych na planie-szkicu gruntów majątku chłopskiego G.K. numerami [...] i [...], przedstawionej na mapie ewidencyjnej [...] W. Dzielnica B. według stanu z listopada 2015 r." Mapa z [...] listopada 2015 r. stanowi załącznik nr 1 do decyzji i jej integralną część.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] kwietnia 1947 r. Powiatowa Komisja Ziemska w Warszawie przydzieliła Z.K. grunt, wydzielony z poniemieckiego gospodarstwa rolnego K.G., o pow. 9 ha z budynkami, położony we wsi D. (gm. J., pow. w.) (obecnie W. B.). Organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma decyzji z [...] kwietnia 1947 r., ale na jej wydanie i treść wskazują inne dokumenty (por. orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Warszawie z [...] czerwca 1947 r. znak [...], opinia Wydziału Urządzeń Rolnych z [...] czerwca 1947 r.). Orzeczeniem z [...] czerwca 1947 r. znak [...] Wojewódzka Komisja Ziemska w Warszawie (po rozpatrzeniu "skargi odwoławczej" W.W. i W.L.) zmieniła decyzję z [...] kwietnia 1947 r. w ten sposób, że z poniemieckiego gospodarstwa rolnego K.G. przydzieliła Z.K. 7 ha ziemi, W.Z. 4 ha ziemi, W.L. 4 ha ziemi, zaś W.W. miał otrzymać grunt o pow. 3,48 ha z zabudowaniami wydzielony z poniemieckiego gospodarstwa G.K.. Z.K. został wydany dokument nadania ziemi z [...] czerwca 1947 r. oraz została założona księga wieczysta nr [...], w której został on ujawniony jako właściciel nieruchomości rolnej o pow. 7,13 ha. Orzeczeniem z [...] lipca 1952 r. znak [...], Minister Rolnictwa uchylił orzeczenie z [...] czerwca 1947 r. w części dotyczącej gruntu przydzielonego Z.K.. Jako podstawę prawną orzeczenia z [...] lipca 1952 r. Minister Rolnictwa wskazał art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, z póżn. zm.) oraz art. 12 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13). Dodatkowo w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lipca 1952 r. Minister Rolnictwa wskazał, że Z.K. "nie uprawia racjonalnie od kilku lat przyznanego gospodarstwa", "a w tym roku do dnia dzisiejszego ziemia leży odłogiem". W księdze wieczystej nr [...] nie zostało ujawnione, że Państwo przejęło nieruchomość Z.K.. Następnie z przejętej nieruchomości zostały wydzielone działki, które w 1961 r. orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o zamianie nieruchomości [wydanymi na podstawie art. 32 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 51, z póżn. zm.)] otrzymało kilkadziesiąt osób (wymienionych w piśmie Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. B. z 4 listopada 1996 r. znak [...]) jako nieruchomości zamienne za teren przejęty pod Z. "F.". W tym celu została sporządzona mapa "część Osady zapisanej pod nr [...] tabeli likwidacyjnej wsi D.", na którą naniesiono nowo powstałe działki (nowe księgi wieczyste były zakładane bez odpisywania nieruchomości z istniejącej księgi wieczystej KW nr [...]) (por. pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Białołęka z 4 listopada 1996 r. znak [...]). Wnioskiem z 19 lutego 1996 r. (zmodyfikowanym pismami z 10 maja 1996 r., z 16 stycznia 1997 r., z 21 lutego 1997 r., z 4 lipca 2003 r., z 23 listopada 2005 r. i z 6 czerwca 2006 r.) P.K. (spadkobierca Z.K.) (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa Wydział I Cywilny z [...] czerwca 1990 r. sygn. akt [...]) wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów Z.K., które nie zostały dotychczas rozdysponowane (w ostatnim piśmie z 6 czerwca 2006 r. wskazał, że są to działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]). Decyzją z [...] stycznia 2004 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w odniesieniu do wszystkich gruntów Z.K.. Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. znak [...] (po rozpatrzeniu wniosku P.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2004 r. Prawomocnym wyrokiem z 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (po rozpatrzeniu skargi P.R.) uchylił decyzję z [...] kwietnia 2004 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku z 24 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: 1) orzeczenie z [...] lipca 1952 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, z póżn. zm.); 2) P.R. nie wnosił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w całości, tylko w części dotyczącej dotychczas nie rozdysponowanych działek [nr [...],[...],[...] (omyłkowo oznaczonej w uzasadnieniu jako [...]),[...] i [...]];[...]) Minister nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Decyzją z [...] lutego 2011 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów położonych w W. Dzielnica B. oznaczonych jako działka nr [...] o pow. 0,4018 ha (obręb [...]), działka nr [...] o pow. 0,1450 ha (obręb [...]), działka nr [...] o pow. 0,2753 ha (obręb [...]) i działka nr [...] o pow. 0,0734 ha (obręb [...]).

Decyzją z [...] listopada 2011 r. znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (po rozpoznaniu wniosku P.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy) 1) uchylił decyzję z [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,2753 ha (obręb [...]),[...]) stwierdził nieważność orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,2906 ha (obręb [...]),[...]) utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2011 r. Minister wyjaśnił, że w ewidencji gruntów nie istnieje działka nr [...] o pow. 0,2753 ha (obręb [...]), ponieważ nie doszło do podziału działki nr [...] o pow. 0,2906 ha (obręb [...]) (por. pismo Urzędu [...] Delegatura w Dzielnicy B. z 6 maja 2011 r. znak [...]). Ponadto Minister wskazał, że działka nr [...] (obręb [...]) ma pow. 0,4072 ha, a nie pow. 0,4018 ha, jak podał w decyzji z [...] lutego 2011 r. (por. pismo Urzędu [...] Delegatura w Dzielnicy B. z [...] kwietnia 2011 r. znak [...]). Wnioskiem z 16 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów Z.K. nieobjętych decyzją z [...] lutego 2011 r., (zmienioną decyzją z [...] listopada 2011 r.) wystąpiła ,M.E. ([...] R., z domu K.), będąca spadkobierczynią Z.K. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa Wydział I Cywilny z [...] czerwca 1990 r. sygn. akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie I Wydział Cywilny z [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], odpis zupełny aktu małżeństwa z [...] stycznia 2011 r. nr [...]). Decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił M.E. stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1952 r. w części nieuchylonej decyzją z [...] lutego 2011 r. (zmienioną decyzją z [...] listopada 2011 r.), tj. w części gruntów o pow. łącznie 6,2287 ha. Wnioskami z 14 lutego 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili M.E. i P.R., reprezentowani przez radcę prawnego A.K.. W miejsce zmarłego [...] stycznia 2018 r. P.R. przystąpił do postępowania jego syn P.R.[1] (por. akt poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2018 r. rep. [...] nr [...]), reprezentowany przez radcę prawnego A.K. (por. pełnomocnictwo z 9 stycznia 2017 r.). W miejsce zmarłej [...] sierpnia 2020 r. M.E. (R., z domu K.) przystąpili do postępowania jej mąż T.H., jej syn P.R. i jej córka A.R. (por. akt poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2020 r. rep. [...] nr [...]), reprezentowani przez radcę prawnego A.K.(por. pełnomocnictwo z 9 października 2020 r. oraz dwa pełnomocnictwa z 3 grudnia 2020 r.).

Rozpatrując sprawę ponownie Minister wskazał na wstępie, że jest związany prawomocnym wyrokiem z 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że orzeczenie z [...] lipca 1952 r. (w całości) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.). Art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. pozwalał uchylić w trybie nadzoru każdą decyzję, która: (a) wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą, (b) wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, przy czym pojęcie to obejmowało również -wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937 r., s. 276 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2927/14 i z 10 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1416/09], (c) wywołałaby w razie wykonania przestępstwo sądowo-karalne, (d) jest oczywiście i niewątpliwie niewykonalna, (e) zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji na mocy wyraźnego przepisu prawa. Organ podniósł, że ani w sentencji, ani w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lipca 1952 r. Minister Rolnictwa nie wskazał na żadną z wad wymienionych w art. 101 ust. 1 pkt a-e rozporządzenia z 22 marca 1928 r., którą miałoby się cechować uchylone tym orzeczeniem orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] czerwca 1947 r. W szczególności nie można przyjąć, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] czerwca 1947 r., którego oceny legalności Minister Rolnictwa dokonał orzeczeniem z [...] lipca 1952 r., zostało wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia z 22 marca 1928 r.). Miało ono bowiem oparcie w przepisach dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.). W wypadku, gdy istniał spór, co do podziału ziemi przejętej na cele reformy rolnej pomiędzy uprawnionymi, decyzje w tym zakresie podejmował pełnomocnik dla spraw reformy rolnej na szczeblu powiatowym (§ 28 dekretu z 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich). Przy czym po ustanowieniu komisji ziemskich, co nastąpiło 21 listopada 1946 r., kompetencje pełnomocnika do spraw reformy rolnej przejęła powiatowa komisja ziemska, która została powołana do orzekania we wszystkich sprawach, w których zastrzeżony był udział pełnomocnika. Zatem w badanej sprawie, wobec zgłoszenia roszczeń do poniemieckiego gospodarstwa po K.G. przez kilka osób, konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przydziału ziemi. Skoro orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z [...] czerwca 1947 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej, to nie było podstaw do jego uchylenia na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Nie istnieje także odrębny i wyraźny przepis prawa, który przewidywałby nieważność decyzji o przydziale (orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Warszawie z [...] czerwca 1947 r.) (por. art. 101 ust. 1 pkt e rozporządzenia z 22 marca 1928 r.) z tego powodu, że przekroczony został areał przydzielonego gospodarstwa, bądź też osoba, której nadano ziemię, nie uprawia jej od kilku lat. Aby można było uznać wadliwość decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 pkt e rozporządzenia, musi istnieć przepis prawa, który stanowiłby o nieważności decyzji z podaniem przyczyny. W obowiązujących w 1952 r. aktach prawnych nie została zawarta jakakolwiek norma przewidująca nieważność decyzji o nadaniu ziemi z powodu przekroczenia powierzchni gospodarstwa lub pozostawienia go odłogiem. W szczególności nie można uznać za taki przepis art. 12 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przywołanego przez Ministra Rolnictwa w orzeczeniu z [...] lipca 1952 r. Przepis ten ma bowiem jedynie charakter ogólnej dyrektywy. Nadanie ziemi celem utworzenia nowego gospodarstwa o areale większym niż 5 ha nie powodowało z mocy prawa nieważności takiego orzeczenia. Mogło ewentualnie stanowić podstawę do podnoszenia zarzutu w zwykłym toku postępowania odwoławczego, aczkolwiek określenie "w zasadzie" dawało możliwość pełnej dowolności w przyznawaniu gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04, publ. Legalis). Minister wskazał, że ze względu na skomplikowany stan prawny badanej nieruchomości, postanowieniem z [...] września 2015 r. znak [...], postanowił:

1) dopuścić dowód z opinii biegłego w przedmiocie sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej nieruchomości objętej orzeczeniem z [...] lipca 1952 r., 2) powołać na biegłego geodetę uprawnionego A.W. (nr uprawnień [...]) do wydania pisemnej opinii z uzasadnieniem, 3) zobowiązać biegłego do sporządzenia opinii w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania postanowienia. Na tej podstawie została sporządzona "Dokumentacja, geodezyjno-prawna dotycząca nieruchomości rolnej objętej decyzją Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r., nr [...] dotycząca ustalenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot kwestionowanej decyzji Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. ze wskazaniem obecnego obszaru, wchodzących w jej skład działek i ich powierzchni wraz z podaniem obecnych ich właścicieli i użytkowników wieczystych" z 25 listopada 2015 r. Z "Dokumentacji geodezyjno-prawnej" z 25 listopada 2015 r. wynika, że nieruchomość rolna przejęta orzeczeniem z [...] lipca 1952 r. miała powierzchnię 7,1296 ha, i że w dacie sporządzenia dokumentacji (czyli według stanu na 25 listopada 2015 r.) nieruchomości tej odpowiadały: [1] część (o pow. 0,0192 ha) działki nr [...] o pow. 1,3745 ha ([...]), [2] działki nr [...] o pow. 0,1662 ha, [...] o pow. 0,3679 ha, [...] o pow. 0,0006 ha i [...] o pow. 0,0551 ha ([...]), |31 działki nr [...] o pow. 0,0777 ha, [...] o pow. 0,1356 ha, [...] o pow. 0,0842 ha i [...] o pow. 0,0394 ha ([...]), 14| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), |5] działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), [6] działka nr [...] o pow. 0,0992 ha ([...]), |7] działka nr [...] o pow. -0,0367 ha ([...]), [8] część (o pow. 0,0590 ha) działki nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), [9] działki nr [...] o pow. 0,0765 ha, [...] o pow. 0,0368 ha ([...]), [10] działki nr [...] o pow. 0,1649 ha, [...] o pow. 0,1039 ha, [...] o pow. 0,1058 ha, [...] o pow. 0,0862 ha, [...] o pow. 0,0862 ha i [...] o pow. 0,0812 ha ([...]), [11] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), [12| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), 113] część (o pow. 0,1375 ha) działki nr [...] o pow. 0,1570 ha ([...]), 1141 działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), |15| działka nr [...] o pow. 0,0734 ha ([...]), |16| działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), [17] działka nr [...] o pow. 0,0734 ha ([...]), [18] działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), ]19] działki nr [...] o pow. 0,0735 ha i [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), ]20] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), [21] działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), ]22] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), ]23] działka nr [...] o pow. 0,0705 ha ([...]), ]24] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), [25] działki nr [...] o pow. 0,4072 ha, [...] o pow. 0,0091 ha, [...] o pow. 0,0078 ha i [...] o pow. 0,0071 ha ([...]), [26] działka nr [...] o pow. 0,0891 ha ([...]), ]27] działka nr [...] o pow. 0,0285 ha ([...]), [28] działka nr [...] o pow. 0,0960 ha ([...]), [29] działka nr [...] o pow. 0,1072 ha ([...]), ]30] działka nr [...] o pow. 0,0264 ha ([...]), ]311 działka nr [...] o pow. 0,0240 ha ([...]),[32] działka nr [...] o pow. 0,0410 ha ([...]), [33] działka nr [...] o pow. 0,0138 ha ([...]), [34] działka nr [...] o pow. 0,0477 ha ([...]), [35] działka nr [...] o pow. 0,0011 ha ([...]), ]36] działka nr [...] o pow. 0,0862 ha ([...]), [37] działka nr [...] o pow. 0,0922 ha ([...]), [38] działka nr [...] o pow. 0,1418 ha ([...]), [39] działka nr [...] o pow. 0,1079 ha ([...]), [40] działka nr [...] o pow. 0,3115 ha ([...]), [41] działka nr [...] o pow. 0,0993 ha ([...]), [42] działka nr [...] o pow. 0,0888 ha ([...]), [43] działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i [...] o pow. 0,0061 ha ([...]), [44] część (o pow. 0,0007 ha) działki nr [...] o pow. 0,2665 ha ([...]), [45] część (o pow. 0,0100 ha) działki nr [...] o pow. 0,0839 ha ([...]), [46] działka nr [...] o pow. 0,0804 ha ([...]), [47] działki nr [...] o pow. 0,1232 ha i [...] o pow. 0,0639 ha ([...]), [48] część (o pow. 0,0148 ha) działki nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), [49] część (o pow. 0,0053 ha) działki nr [...] o pow. 0,0953 ha ([...]), [50] działka nr [...] o pow. 0,0395 ha ([...]), [SI] część (o pow. 0,0111 ha) działki nr [...] o pow. 0,1320 ha ([...]), [52] działka nr [...] o pow. 0,0768 ha ([...]), [53] działki nr [...] o pow. 0,0451 ha i [...] o pow. 0,1553 ha ([...]), [54] działka nr [...] o pow. 0,0177 ha ([...]), [55] działka nr [...] o pow. 0,0052 ha ([...]), [56] część (o pow. 0,0545 ha) działki nr [...] o pow. 0,0698 ha i działka nr [...] o pow. 0,0368 ha ([...]), [57] działki nr [...] o pow. 0,1450 ha, nr [...] o pow. 0,0734 ha, część (o pow. 0,4890 ha) działki nr [...] o pow. 0,5146 ha, część (o pow. 0,2753 ha) działki nr [...] o pow. 0,2906 ha, działka nr [...] o pow. 0,1025 ha, część (o pow. 0,0954 ha) działki nr [...] o pow. 0,0957 ha i część (o pow. 0,1761 ha) działki nr [...] o pow. 0,5786 ha ([...]). Po sporządzeniu "Dokumentacji geodezyjno-prawnej" z [...] listopada 2015 r. nastąpiły kolejne zmiany w oznaczeniach ewidencyjnych niektórych działek (por. pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z 3 kwietnia 2020 r. znak [...]); |2] działka nr [...] o pow. 0,1662 ha ([...]) została oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0668 ha ([...]) i [...] o pow. 0,0994 ha ([...]); działka nr [...] o pow. 0,3679 ha ([...]) została oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0902 ha, [...] o pow. 0,0065 ha i [...] o pow. 0,2712 ha ([...]); działka nr [...] o pow. 0,0551 ha ([...]) została oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0439 ha i [...] o pow. 0,0112 ha ([...]), |31 i 32| działka nr [...] o pow. 0,0240 ha ([...]) oraz działka nr [...] o pow. 0,0410 ha ([...]) zostały oznaczone jako działka nr [...] o pow. 0,0650 ha ([...]), [47| działka nr [...] o pow. 0,1232 ha ([...]) została oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0800 ha ([...]) i część (o pow. 0,0432 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha ([...]); działka nr [...] o pow. 0,0639 ha ([...]) została oznaczona jako część (o pow. 0,0639 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha ([...]), [57| działka nr [...] o pow. 0,5786 ha ([...]) została oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0423 ha (brak KW), [...] o pow. 0,2343 ha ([...]) i nr [...] o pow. 0,3020 ha (brak KW).

Minister wskazał, że dotychczas orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją z [...] lutego 2011 r. (zmienioną decyzją z [...] listopada 2011 r.) w części gruntów o pow. łącznie 0,9009 ha, oznaczonych w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako: (25] działka nr [...] o pow. 0,4072 ha, [57| działki nr [...] o pow. 0,1450 ha, [...] o pow. 0,0734 ha i część (o pow. 0,2753 ha) działki nr [...] o pow. 0,2906 ha [w decyzji z [...] lutego 2011 r. (zmienionej decyzją z [...] listopada 2011 r.) została wpisana cała działka nr [...] o pow. 0,2906 ha]. Wniosek M.E. z 16 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. w części gruntów Z.K. nieobjętych decyzją z [...] lutego 2011 r. (zmienioną decyzją z [...] listopada 2011 r.) dotyczy pozostałych gruntów o pow. łącznie 6,2287 ha.

Minister wskazał, że ze względu na to, że jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 464/04 (przesądzającym, że orzeczenie z [...] lipca 1952 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 101 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. w odniesieniu do wszystkich gruntów Z.K.) decyzję z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów o pow. łącznie 6,2287 ha uchylił, a następnie wniosek M.E. z [...] października 2012 r. w tym zakresie rozpoznał na nowo (tym razem zgodnie z rozstrzygnięciem wyroku z 24 sierpnia 2005 r.). Minister podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. organ prowadzący postępowanie nadzorcze zobowiązany jest, stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 K.p.a., ocenić, czy kontrolowana decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne. Jeśli decyzja, co do której istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, wywołała takie skutki, należy, w myśl art. 158 § 2 kpa, ograniczyć się do stwierdzenia wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Na podstawie treści ksiąg wieczystych (nr KW zostały powołane przy poszczególnych działkach), dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.W. (w tym mapy z [...] listopada 2015 r. stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną część), pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Białołęka z 4 listopada 1996 r. znak [...] oraz dokumentów otrzymanych z Urzędu m.st. Warszawy (pisma z 3 kwietnia 2020 r. znak [...], pisma z 5 listopada 2020 r. znak [...] i załączonego do niego pełnego zbioru danych z części dotyczącej działek ewidencyjnych wymienionych we wniosku z obrębów [...] i [...]) Minister stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne nie zachodzą w przypadku gruntów o pow. łącznie 5,2411 ha, w obrębie [...], oznaczonych obecnie jako; |1] część (o pow. 0,0192 ha) działki nr [...] o pow. 1,3745 ha ([...]), 12] działki nr [...] o pow. 0,0668 ha ([...]),[...] o pow. 0,0994 ha ([...]),[...] o pow. 0,0902 ha, [...] o pow. 0,0065 ha i [...] o pow. 0,2712 ha ([...]),[...] o pow. 0,0439 ha i [...] o pow. 0,0112 ha ([...]), |3| działki nr [...] o pow. 0,0777 ha, [...] o pow. 0,1356 ha, [...] o pow. 0,0842 ha i [...] o pow. 0,0394 ha ([...]), [4| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), |5J działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), [6| działka nr [...] o pow. 0,0992 ha ([...]), |7| działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |8| część (o pow. 0,0590 ha) działki nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), [9] działki nr [...] o pow. 0,0765 ha, [...] o pow. 0,0368 ha ([...]), [10| działki nr [...] o pow. 0,1649 ha, [...] o pow. 0,1039 ha, [...] o pow. 0,1058 ha, [...] o pow. 0,0862 ha, [...] o pow. 0,0862 ha i [...] o pow. 0,0812 ha ([...]), [li] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |12| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), [13| część (o pow. 0,1375 ha) działki nr [...] o pow. 0,1570 ha ([...]), |14| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), [15| działka nr [...] o pow. 0,0734 ha ([...]), [161 działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), 1171 działka nr [...] o pow. 0,0734 ha ([...]), 118] działka nr [...] o pow. 0,0735 ha ([...]), 119] działki nr [...] o pow. 0,0735 ha i [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |201 działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |21| działka nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), 122] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |23| działka nr [...] o pow. 0,0705 ha ([...]), 124] działka nr [...] o pow. 0,0367 ha ([...]), |261 działka nr [...] o pow. 0,0891 ha ([...]),|271 działka nr [...] o pow. 0,0285 ha ([...]), [28] działka nr [...] o pow. 0,0960 ha ([...]), [29| działka nr [...] o pow. 0,1072 ha ([...]), |30| działka nr [...] o pow. 0,0264 ha ([...]), |31 i 32] działka nr [...] o pow. 0,0650 ha ([...]), |33| działka nr [...] o pow. 0,0138 ha ([...]), [34] działka nr [...] o pow. 0,0477 ha ([...]), 135] działka nr [...] o pow. 0,0011 ha ([...]), 136] działka nr [...] o pow. 0,0862 ha ([...]), |37| działka nr [...] o pow. 0,0922 ha ([...]), [38] działka nr [...] o pow. 0,1418 ha ([...]), 139] działka nr [...] o pow. 0,1079 ha ([...]), |40| działka nr [...] o pow. 0,3115 ha ([...]), 141] działka nr [...] o pow. 0,0993 ha ([...]), |42| działka nr [...] o pow. 0,0888 ha ([...]), |44| część (o pow. 0,0007 ha) działki nr [...] o pow. 0,2665 ha ([...]), |45| część (o pow. 0,0100 ha) działki nr [...] o pow. 0,0839 ha ([...]), |46| działka nr [...] o pow. 0,0804 ha ([...]), |47] działka nr [...] o pow. 0,0800 ha ([...]), część (o pow. 0,0432 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha ([...]), część (o pow. 0,0639 ha) działki nr [...] o pow. 0,1071 ha ([...]), |48| część (o pow. 0,0148 ha) działki nr [...] o pow. 0,1000 ha ([...]), |49] część (o pow. 0,0053 ha) działki nr [...] o pow. 0,0953 ha ([...]), [50] działka nr [...] o pow. 0,0395 ha ([...]), |521 działka nr [...] o pow. 0,0768 ha ([...]), 153] działki nr [...] o pow. 0,0451 ha i [...] o pow. 0,1553 ha ([...]), 154| działka nr [...] o pow. 0,0177 ha ([...]), |56| część (o pow. 0,0545 ha) działki nr [...] o pow. 0,0698 ha i działka nr [...] o pow. 0,0368 ha ([...]). Minister wskazał, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołało orzeczenie z [...] lipca 1952 r., od skutków prawnych dotyczących tych samych gruntów wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 532/16, publ. LEX nr 2776615, uchwałę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., publ. OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49). Orzeczenie z [...] lipca 1952 r. wywołało ten skutek, że na jego podstawie grunty Z.K. przeszły na własność Państwa. Natomiast późniejsze rozporządzenia tymi gruntami nie są skutkiem prawnym orzeczenia z [...] lipca 1952 r., lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych lub innych zdarzeń prawnych [w 1961 r. wymienione działki zostały przekazane orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, wydanymi na podstawie art. 32 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 51, z późn. zm.) kilkudziesięciu osobom (wymienionym w piśmie Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Białołęka z 4 listopada 1996 r. znak [...]) jako nieruchomości zamienne za teren przejęty pod Z..W zakresie wymienionych gruntów o pow. łącznie 5,2411 ha Minister jest zatem obowiązany stwierdzić nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. Natomiast w zakresie części gruntów o pow. łącznie 0,9876 ha, położonych w obrębie [...], oznaczonych jako; |25| działki nr [...] o pow. 0,0091 ha, [...] o pow. 0,0078 ha i [...] o pow. 0,0071 ha ([...]) oraz położonych w obrębie [...], oznaczonych jako: [43] działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i [...] o pow. 0,0061 ha ([...]), [51] część (o pow. 0,0111 ha) działki nr [...] o pow. 0,1320 ha ([...]), [55] działka nr [...] o pow. 0,0052 ha ([...]), [57] część (o pow. 0,4890 ha) działki nr [...] o pow. 0,5146 ha, działka nr [...] o pow. 0,1025 ha, część (o pow. 0,0954 ha) działki nr [...] o pow. 0,0957 ha i część (o pow. 0,1761 ha) działek nr [...] o pow. 0,0423 ha (brak KW), [...] o pow. 0,2343 ha ([...]) i [...] o pow. 0,3020 ha (brak KW) Minister wskazał, że nie można stwierdzić nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r., ponieważ są one zajęte pod drogi publiczne (które są wyłączone z obrotu prawnego). Mianowicie [25] działki nr [...] o pow. 0,0091 ha i [...] o pow. 0,0078 ha stanowią część ul. C., zaś działka nr [...] o pow. 0,0071 ha stanowi część ul. B. (właścicielem dróg jest Skarb Państwa), [43] działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i [...] o pow. 0,0061 ha stanowią część ul. S. (właścicielem drogi jest Miasto Stołeczne Warszawa), ]51] część (o pow. 0,0111 ha) działki nr [...] o pow. 0,1320 ha stanowi część ul. S. (właścicielem drogi jest Miasto Stołeczne Warszawa), [55] działka nr [...] o pow. 0,0052 ha stanowi część ul. B. (właścicielem drogi jest Skarb Państwa), [57] część (o pow. 0,4890 ha) działki nr [...] o pow. 0,5146 ha stanowi część ulic [...] i [...], działka nr [...] o pow. 0,1025 ha stanowi część ul. [...], część (o pow. 0,0954 ha) działki nr [...] o pow. 0,0957 ha stanowi część ul. [...], część (o pow. 0,1761 ha) działek nr [...] o pow. 0,0423 ha, [...] o pow. 0,2343 ha i [...] o pow. 0,3020 ha stanowi część ul. [...] (właścicielem tych dróg jest Skarb Państwa) (por. pełny zbiór danych z części dotyczącej działek ewidencyjnych z obrębów [...] i [...] nadesłany przy piśmie Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z 5 listopada 2020 r. znak [...]. Nadanie nieruchomości charakteru drogi publicznej powoduje nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji nie może cofnąć, znieść ani odwrócić w ramach przysługujących mu kompetencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1707/18, publ. Legalis). Organ wskazał, że z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.) wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Nie można przenieść własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie (jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii). Zwrot nieruchomości zajętej obecnie pod drogę publiczną prowadziłby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (por. R. Skwarło, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 13 października 2004 r. sygn. akt III CZP 52/04, Samorząd Terytorialny 2006, nr 11, s. 74). Minister wskazał, że obecne rozstrzygnięcie (tj. uchylenie decyzji z [...] stycznia 2017 r., stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w części dotyczącej gruntów o pow. łącznie 5,2411 ha i stwierdzenie, że orzeczenie z [...] lipca 1952 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntów o pow. łącznie 0,9876 ha) nie odnosi skutku względem sytuacji faktycznej i prawnej aktualnych właścicieli nieruchomości (ani użytkowników wieczystych), którzy działając w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych nabyli prawa do nieruchomości odpłatnie od Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej. Ich prawa są bowiem niewzruszalne z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych przewidzianej w art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204, z póżn. zm.). Organ wskazał, że obecne rozstrzygnięcie wprawdzie wywoła skutek prawnorzeczowy względem Skarbu Państwa, gdyż jego konsekwencją jest stwierdzenie bezprawności przejęcia przez Państwo części nieruchomości w wyniku uchylenia orzeczenia o nadaniu nieruchomości, Jednakże nie będzie automatycznie prowadziło do restytucji utraconej własności. Chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, w efekcie tej decyzji nie zostaną bowiem wzruszone, ani w jakikolwiek sposób ograniczone. W szczególności nie będzie ona prowadziła do stwierdzenia nieważności zawartych przez aktualnych właścicieli nieruchomości umów cywilnoprawnych o przeniesieniu własności. Aczkolwiek podstawową przesłanką przeniesienia własności nieruchomości jest przysługiwanie zbywcy uprawnienia do rozporządzania własnością tej nieruchomości, to nie można tracić z pola widzenia, że przesłanka ta warunkuje jedynie skuteczność przeniesienia własności, a nie ważność umowy o przeniesienie własności, która zależy od zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, niesprzeczności jej treści z ustawą lub zasadami współżycia społecznego, zachowania wymaganej dla niej formy oraz nieistnienia wad oświadczeń woli (por. wyroki Sądu Najwyższego z 18 grudnia 1996 r. sygn. akt I CKN 27/96, publ. OSNC 1997/4/43 oraz z 11 grudnia 1998 r. sygn. akt II CKN 96/98, publ. OSNC 1999/5/98). Organ podniósł, że przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak wskazuje się w orzecznictwie, pozwalają na sanowanie braku uprawnienia zbywcy do rozporządzania własnością nieruchomości; mimo że nie był on uprawniony do rozporządzania nią (efekt wtórnego skutku rękojmi) (por. wyrok Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 405/99, publ. OSNC 2002/11/142). Interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lipca 1952 r. uchylającego orzeczenie z [...] czerwca 1947 r., którym Z.K. otrzymał 7 ha ziemi, mają zatem: (1) Z.K. (jego następcy prawni), (2) Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci; jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz (3) podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1766/13, publ. Legalis).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent [...] - w imieniu [...] oraz Skarbu Państwa, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie części gruntów wymienionych w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, podczas gdy w ich zakresie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku obrotu tymi gruntami,

2. art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) poprzez orzeczenie, że część gruntów wymieniona w punkcie 3 zaskarżonej decyzji stanowi obecnie drogi publiczne, podczas gdy grunty te nie pozostają zajęte i użytkowane jako drogi publiczne,

3. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania, zbadania oraz oceny materiału dowodowego, w szczególności zaniechania zbadania obecnego stanu prawnego w zakresie ksiąg wieczystych, a także ustalenia czy działki oznaczone w decyzji były przedmiotem obrotu oraz kto jest obecnie ich właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a także posługiwanie się nieaktualnym oznaczeniem geodezyjnym, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydaniem nieprawidłowej decyzji,

4. art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego, podczas gdy za takie osoby należało uznać wszystkich obecnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych gruntów objętych zaskarżoną decyzją Ministra, co skutkowało, brakiem udziału w postępowaniu wszystkich zainteresowanych stron,

5. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 12a i 12b ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej p.g.k.) poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i oparcie decyzji na wadliwym dowodzie w postaci mapy ewidencyjnej, która nie została w sposób prawidłowy przedstawiona i zweryfikowana przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także nie została opatrzona klauzulą urzędową, co spowodowało nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i oparcie decyzji na mapie ewidencyjnej posiadającej wady prawne;

6. art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia [...] oraz Skarbowi Państwa czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym oraz brak informowania o prowadzonym postępowaniu, co skutkowało pozbawieniem wszystkich stron możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, możliwości wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania, co do zebranych dowodów i twierdzeń, a także podejmowania innych czynności, które przysługują stronie w toku postępowania administracyjnego,

7. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie wykładni dokonanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność, podczas gdy Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważenie przez Sąd uchylenia także decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r., znak [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc z kolei do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że w zakresie nieważności decyzji administracyjnej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, a podstawowe wskazówki w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu wyroku z 8 października 1999 r. (IV SA 1646/97, niepubl.). Według nich pierwszym warunkiem uznania decyzji za nieważną jest stwierdzenie, że wadliwość zaskarżonej decyzji, będąca przyczyną nieważności, istniała już w chwili jej podjęcia. Oznacza to, że decyzja, której stwierdzono nieważność, została wydana niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta odpowiada przynajmniej jednej z hipotez art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność zakłada więc, że wada tkwi w samej decyzji, ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem treści określonego przepisu. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 i n.k.p.a. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1952 r.. Jako podstawa prawna tej decyzji wskazany został art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 12 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.). Rolą zatem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zbadanie, czy orzeczenie z [...] lipca 1952 r. było zgodne z wówczas obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organ i Sąd, jak zasadnie wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, jest związany na podstawie art. 153 ppsa, orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2005 r. wydanym w sprawie IV SA/Wa 464/04 w którym Sąd ten uznał, że przy wydaniu decyzji z [...] lipca 1952 r. Minister Rolnictwa dopuścił się rażącego naruszenia normy art. 101 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazał, że przepis ten analogicznie jak obecny art. 156 § 1 kpa, precyzyjnie i wyczerpująco wymienia sytuacje, w jakich decyzja może być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu dotknięcia wadą nieważności. Nie można przyjąć, iż decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Warszawie z dnia [...] czerwca 1947 r. przydzielająca m.in. Z.K. 7 ha ziemi z gospodarstwa po K.G. została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia). Orzeczenie to - zmieniające w postępowaniu odwoławczym decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1947 r. - miało bowiem oparcie w przepisach dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisyj ziemskich (Dz. U. Nr 61, poz. 340) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10. poz. 51 ze zm.). W wypadku, gdy istniał spór, co do podziału ziemi przejętej na cele reformy rolnej pomiędzy uprawnionymi, decyzję w tym zakresie podejmował pełnomocnik dla spraw reformy rolnej na szczeblu powiatowym (§ 28 dekretu o organizacji komisyj ziemskich). Przy czym po ustanowieniu komisji ziemskich, co nastąpiło z dniem 21 listopada 1946 r. kompetencje pełnomocnika do spraw reformy rolnej przejęła powiatowa komisja ziemska, która została powołana do orzekania we wszystkich sprawach, w których zastrzeżony był udział pełnomocnika. Zatem w niniejszej sprawie, wobec zgłoszenia roszczeń do gospodarstwa po K.G. przez kilka osób, konieczne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przydziału ziemi. Tym samym nie można twierdzić, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej wydano bez podstawy prawnej, co skutkowałoby możliwością jego uchylenia na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Sąd wskazał także, że nie istnieje także odrębny i wyraźny przepis prawa, który przewidywałby nieważność decyzji o przydziale (art. 101 ust. 1 pkt e) rozporządzenia) z tego powodu, iż przekroczony został areał przydzielonego gospodarstwa, bądź też osoba, której nadano ziemię nie uprawia jej od kilku lat. Aby można było uznać wadliwość decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 pkt e) rozporządzenia musi istnieć wyraźny przepis prawa, który stanowiłby o nieważności decyzji z podaniem przyczyny. W obowiązujących zaś w 1952 r. aktach prawnych nie została zawarta jakakolwiek norma przewidująca nieważność decyzji o nadaniu ziemi z powodu przekroczenia powierzchni gospodarstwa lub pozostawienia go odłogiem. Nie można uznać za taki przepis przywołanego art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podzielić w tym miejscu należy argumentację zawartą w skardze, iż przepis ten jedynie ma charakter ogólnej dyrektywy. Nadanie ziemi celem utworzenia nowego gospodarstwa o areale większym niż 5 ha nie powodowałoby z mocy prawa nieważności takiego orzeczenia. Mogło ewentualnie stanowić podstawę do podnoszenia zarzutu w zwykłym toku postępowania odwoławczego, aczkolwiek określenie "w zasadzie" dawało możliwość pełnej dowolności w przyznawaniu gruntów.

Przechodząc następnie do oceny decyzji wskazać należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę po uzupełnieniu i zbadaniu materiału dowodowego oraz kierując się powyższymi wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 w części dotyczącej gruntów wskazanych w komparycji decyzji. Analiza całości materiału dowodowego wskazuje, że Minister wydał decyzję w oparciu o całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie tj. w oparciu zarówno o dokumenty prawne jak i dokumentacje geodezyjną oraz wypisy z ksiąg wieczystych , których numery zostały powołane przy poszczególnych działkach. Z ksiąg wieczystych oraz z dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej nieruchomości rolnej położonej we wsi D. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.W., w tym mapy z [...] listopada 2015 r. stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną część, która nie została skutecznie w toku postępowania zakwestionowana, pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy Warszawa Białołęka z 4 listopada 1996 r. znak [...] oraz dokumentów otrzymanych z Urzędu m.st. Warszawy (pisma z 3 kwietnia 2020 r. znak [...], pisma z 5 listopada 2020 r. znak [...] i załączonego do niego pełnego zbioru danych z części dotyczącej działek ewidencyjnych wymienionych we wniosku z obrębów [...] i [...] wynika, że w zakresie działek i części działek o pow. łącznie 5,2411 ha wymienionych w pkt 2 decyzji z [...] sierpnia 2021 r. nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy wynika również - baza danych EGiB - dane przedmiotowe i podmiotowe wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2020 r. znak [...] - że działki nr [...] o pow. 0,0782 ha i [...] o pow. 0,0061 ha stanowią drogę (dr) - część ul. [...]. Dokumenty te zostały przedstawione przez Prezydenta m.st. Warszawy i jak słusznie podnosi organ stanowią dokument urzędowy, który korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych. Sąd podziela także stanowisko organu, że "Dokumentacja geodezyjno-prawna dotycząca nieruchomości rolnej objętej decyzją Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r., nr [...] dotycząca ustalenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot kwestionowanej decyzji Ministra Rolnictwa z [...] lipca 1952 r. ze wskazaniem obecnego obszaru, wchodzących w jej skład działek i ich powierzchni wraz z podaniem obecnych ich właścicieli i użytkowników wieczystych" z [...] listopada

2015 r., sporządzona przez biegłego geodetę uprawnionego A.W. (nr uprawnień [...]), została zamówiona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na skomplikowany stan prawny badanej nieruchomości i stanowi pomocniczy dokument w sprawie. Mapa z [...] listopada 2015 r. jest integralną częścią decyzji z [...] sierpnia 2021 r., ponieważ jako jedyny dokument przedstawia graficznie wymienione w tej decyzji części działek. Jak zasadnie podnosi Minister analiza treści decyzji w powiązaniu z dokumentami zawartymi w aktach wskazuje, że rozstrzygnięcie decyzji z [...] sierpnia 2021 r. zostało jednak wydane nie tylko w oparciu o mapę z [...] listopada 2015 r., ale na podstawie całej dokumentacji prawnej i geodezyjnej zgromadzonej w badanej sprawie, w tym w dużej części na podstawie dokumentów otrzymanych z Urzędu m.st. Warszawy (pismo z 3 kwietnia 2020 r. znak [...], pismo z 5 listopada 2020 r. znak [...] i załączony do niego pełny zbiór danych z części dotyczącej działek ewidencyjnych wymienionych we wniosku z obrębów [...]). Zasadnie Minister także podnosi, że postępowanie zakończone decyzją z [...] sierpnia 2021 r. dotyczy zbadania czy orzeczenie z [...] lipca 1952 r. jest dotknięte kwalifikowaną wadą i nie rozstrzyga współcześnie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, nie może być więc samoistną podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków [por. treść § 36 i § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2015 r. poz. 542)]. Załącznik nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 2021 r. ma na celu jedynie graficzne obrazowanie przedmiotu orzeczenia z [...] lipca 1952 r. w przypadkach obejmujących części działek ewidencyjnych, dlatego nie podlega on rygorom przywołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. (por. nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 440/20. Minister słusznie również wskazuje, ze brak zawiadomienia Prezydenta m.st. Warszawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prezydent m.st. Warszawy nie wskazał czynności, których niedokonanie wpłynęło na rozstrzygnięcie decyzji z [...] sierpnia 2021 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341, z poźn. zm.). Prezydentowi m.st. Warszawy decyzja została doręczona i wniósł on skutecznie środki zaskarżenia.

Stwierdzić zatem należy, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a oraz przepisów prawa materialnego. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśniły jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąca wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn.. akt P 46/13 (który nie stanowi dla organu samodzielnej podstawy rozstrzygania) weszła w życie 16 września 2021 r., a więc po wydaniu przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.