Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1002/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy skwerowi stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazwy "skwer [...]" - jako niezgodnej z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w B. nadała nazwę "skwer [...]" terenowi położonemu w B. na części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy B. i Skarbu Państwa, u zbiegu ulic [...] i [...] (obręb B., KM [...] ).

W uzasadnieniu organ nadzoru podnosi, iż wskazany przez Radę Miejską jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), a także wznoszenia pomników" nie stanowi upoważnienia do nadawania nazw placom (obiektom), które nie są drogami publicznymi. Przedmiotowy skwer, co nie budzi wątpliwości, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Równocześnie w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]", co oznacza że intencją Rady było nadanie przedmiotowej uchwale rangi aktu prawa miejscowego. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego regulacja zawarta w § 3 tej uchwały, przewidująca jej wejście w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tym przepisie podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu. który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji.

Jak wyjaśnia Wojewoda, uznanie aktu normatywnego za akt powszechnie obowiązujący wymaga spełnienia określonych przesłanek (warunków), w szczególności akt taki powinien być wydany przez kompetentny organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, a ponadto w swej treści musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotnego zastosowania) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego dla organu stanowiącego powinno być wyraźne i konkretne, wskazując jednoznacznie, a nie w sposób dorozumiany, że organowi temu została przekazana do unormowania określona sfera prawna i został on wyposażony w kompetencje do uchwalenia aktu o charakterze prawodawczym, a więc wyznaczającym adresatom pewien sposób zachowania się w formie nakazów, zakazów lub uprawnień.

Biorąc pod uwagę powyższe przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w B. w sprawie nadania nazwy skwerowi, który nie stanowi drogi publicznej, została nieprawidłowo zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Gmina, będąca właścicielem terenu, na którym położony jest przedmiotowy skwer, może mu nadać nazwę, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, jednakże w takim przypadku uchwała rady gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska postanawiając w § 3 przedmiotowej uchwały, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]" uczyniła to w sposób niedopuszczalny dla uchwały nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego.

Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak również i formalnym. Treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. Jednym z formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały jest prawidłowe określenie wejścia jej w życie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowił istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r sygn. akt: II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 851/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały spowodowałoby, że data jej wejścia w życie stałaby się niepewna. Taka uchwala nie czyniłaby zadość wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zasadom: określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa.

W konkluzji Wojewoda stwierdza, iż uchwała Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazwy "skwer [...]", z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości w zakresie określenia daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały oraz wyznaczenia obowiązku jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę zastosowania odpowiedniego środka nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, kwestionując stanowisko organu nadzoru. W jego ocenie, uchwała stanowi akt prawa miejscowego z tej racji, że nadaje nazwę placowi stanowiącemu własność Gminy B., mającemu charakter miejsca publicznego, dostępnego ogółowi mieszkańców. Z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, jest aktem o charakterze generalnym. Adresatami tej uchwały są wszyscy, którzy muszą posługiwać się ta nazwą, i co np. może skutkować zmianą charakteru użytku bądź położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych.

Zdaniem Prezydenta, brak jest związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym a regulacjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych, które regulują zasady korzystania z dróg oraz kwestie o charakterze technicznym tyczące dróg, a nie nadawania im nazw. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia tezy, iż "plac publiczny", o którym mowa w art. 18 ust 2 pkt 13 musi spełniać prawne kryteria drogi publicznej.

Uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonego obszaru (ulicy, placu) jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony (M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości (w:) ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego" (...) przemawiają także (...) spełniane przez nazwę funkcje publicznoprawne". Również orzecznictwo wskazuje, że tego typu uchwały posiadają charakter aktów prawa miejscowego. Nazwy nadawane na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 u.s.g. są "(...) elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. Wyrok NSA II OSK 633/11). Pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust 2 pkt 13 stanowi akt prawa miejscowego podzielany jest także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Uchwały w sprawie herbu gminy oraz nazw ulic i placów publicznych podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., co podkreśla Prezydent, mają charakter aktów prawa miejscowego ("przepisów gminnych"). Pominięcie ich w art. 40 ust. 2 u.s.g. jest mankamentem legislacyjnym sprawiającym, że wyliczenie spraw mogących stanowić przedmiot regulacji prawotwórczej jest niepełne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 października 2007 r., II SA/Go 630/07, LEX nr 398987, oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09, LEX nr 565729). Jak stwierdza NSA w wyroku z dnia 13 września 2005 r. (OSK 879/05) "co prawda, w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadania przez radę gminy nazw ulic to istniejąca w tym zakresie luka konstytucyjna nie może jednak przesądzać o braku możliwości nadania uchwale rady gminy w tym zakresie waloru aktu prawa miejscowego.".

Uchwała o nadaniu nazwy konkretnemu placowi ma, z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów, charakter aktu generalnego. Jest także aktem abstrakcyjnym, nie odnosi się bowiem do jednego konkretnego przypadku, ale do sytuacji powtarzalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r.,poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej: "p.p.s.a")., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135 p.p.s.a., który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazwy "skwer [...]", która to, w ocenie organu nadzoru - Wojewody [...], pozostaje sprzeczna z postanowieniami art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Sprzeczność ta wyraża się w tym, że uchwale nadano walor aktu prawa miejscowego, nakazując ogłoszenie jej w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, czego konsekwencją było także określenie zasad (terminu) wejścia jej w życie (po upływie 14 dni od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowy).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1016/14 w sprawie nadania nazwy skwerowi.

W ocenie Sądu należy przyznać rację organowi nadzoru co do braku podstaw do nadania uchwale rangi (charakteru) aktu prawa miejscowego z tych przyczyn, które zostały wskazane w skardze. W szczególności, w sensie merytorycznym uchwała nie spełnia wymogów odnoszonych do aktów powszechnie obowiązujących z tej racji, że nie zawiera w swojej treści norm generalnych i abstrakcyjnych (nawet jednej normy spełniającej te wymogi). Po wtóre, w kontekście formalnym, brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) do wydania tego rodzaju aktu prawa miejscowego, czego wymaga art. 94 Konstytucji RP. To pozostaje, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, poza sporem. Prezydent Miasta B. nie wskazał ani jednej normy zawartej w uchwale, która miałaby znamiona generalności i abstrakcyjności, jak również nie wykazał istnienia upoważnienia ustawowego do nadawania nazw placom publicznym (poza tymi, które mają status dróg publicznych) w drodze aktów prawa miejscowego. Oczywiście, można zgodzić się z nim co do tego, że nie zawsze upoważnienie ustawowe sformułowane jest precyzyjnie, ale przynajmniej powinno być możliwe dokonanie jego rekonstrukcji na podstawie przepisów ustawy. W tym przypadku nie ma wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni poszukiwać normy upoważniającej radę gminy do nadawania nazw placom publicznym w drodze aktu prawa miejscowego.

Natomiast nie można zgodzić się w organem nadzoru co do konieczności unieważnienia uchwały w całości. Trzeba rozróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wystarczającym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazuje na jej prawotwórczy charakter tj. § 3 stanowiącego, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". W pozostałym zakresie brak jest podstaw, aby postanowienia uchwały kwestionować z tym zastrzeżeniem, iż po wyeliminowaniu § 3 staje się ona aktem wewnętrznym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił.