Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 865/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2021r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L. i M. V., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020, poz. 282 ze zm.) - odmówił skreślenia z rejestru zabytków części układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru pod numerem [...] (d. [...]), decyzją [...] Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r., w zakresie nieruchomości na działce ew. nr [...], obręb [...], przy ul. S. w S..

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w J. decyzją z [...] lutego 1980 r. wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] (ob. [...]) S.- miasto.

M. L. i M. V. - współwłaściciele działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]), wystąpili z wnioskiem o skreślenie z rejestru "części układu urbanistycznego S., wpisanego pod nr [...], decyzją z dnia [...].02.1980 r. dawnego Wojewódzkiego Konserwatora w J., położonej w granicach działki nr [...], obręb [...], ul. S., S.".

Wnioskodawcy podnosili, że budynek położony w S. przy ul. S. nie jest zabudową willową usytuowaną na dużym obszarze, przenikającą się z krajobrazem lub zabudową tworzącą historyczne centrum, jak też budynkiem, który, swoją wielkością lokalizacją lub inną cechą wpływa na założenia przestrzenne S., nie odpowiada kryteriom kształtującym historyczny układ urbanistyczny miasta S.. Stanowi "niewielki budynek gospodarczo-mieszkalny zlokalizowany na zapleczu domu przy ul. S.", odbiegający od historycznych założeń zabudowy tego obszaru i nie jest desygnatem zakresu chronionego zabytku. Budynek od chwili wzniesienia przeszedł szereg zmian (ostatnie w 2007 r.).

Organ prowadzący postępowanie wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii. Oddział Terenowy w W. Narodowego Instytutu Dziedzictwa, po przeprowadzeniu [...] listopada 2020 r. oględzin zabytku, wydał opinię z [...] grudnia 2020 r. W opinii wskazał, że budynek mieszkalno-gospodarczy położony przy ul. S. powstał około 1910 r. i "widoczny jest na licznych archiwalnych fotografiach i kartach pocztowych". Opisano zachowany historyczny układ przestrzenny S., wyjaśniając, że został on w znacznym stopniu uwarunkowany ukształtowaniem terenu i warunkami naturalnymi terenów górskich.

W odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. W. wskazano, że zlokalizowana jest ona "w obszarze historycznie ukształtowanego centrum miejskiego" w tylnej linii zabudowy, z dojazdem od ul. Z., przy czym od ul. W. budynek [...] jest częściowo przesłonięty dwukondygnacyjnym (pierwotnie parterowym) skrzydłem budynku nr [...]. Pierwotnie był to obiekt wolnostojący (obecnie przylega do niego garaż budynku nr [...]), parterowy, niepodpiwniczony, z użytkowym poddaszem, nakryty dachem dwuspadowym z facjatami, z pokryciem z blachy. Określając stan zachowania stwierdzono, że granice posesji zostały częściowo zmienione, budynek przestał być wolnostojący, a jego bryła została zmieniona poprzez dobudowanie ganku od strony zachodniej. Zachowany został ogólny kształt dachu i dyspozycja elewacji szczytów.

Zdaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa "brak jest przesłanki, aby uznać, że w granicach nieruchomości położonej przy ul. W. zniszczeniu uległ wykształcony historycznie układ przestrzenny S. pełniącej funkcję historycznego centrum miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej". Wskazano, że "zachowane są zasadnicze elementy wykształconego w 4 ćw. XIX i na początku XX w. układu przestrzennego osady, w tym wartościowy pod względem krajobrazowym ciąg komunikacyjny ulic W. i Z. oraz wyznaczający wschodnią granicę omawianej nieruchomości przebieg potoku [...], jak również układ historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych". Wtórny podział parceli położonej przy ul. W. na posesje [...] i [...] "nie miał wpływu na zachowanie autentyzmu tej części układu przestrzennego miasta", a późniejsze zmiany nie zniekształciły nieodwracalnie "relacji przestrzennych i powiązań widokowych tej części miasta".

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego odnosi się do przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zdaniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu układ urbanistyczny S. w części objętej wnioskiem, zachował relacje przestrzenne i powiązania widokowe, będące podstawą wartości wskazanych w uzasadnieniu decyzji wpisującej miasto – S. do rejestru zabytków.

Organ podzielił ustalenia zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i uznał, że dokonane zmiany w przebiegu granic posesji i dogęszczenie zabudowy, poprzez dostawienie przybudówek do istniejących budynków nie zniekształciły wartościowych relacji przestrzennych. Stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające skreślenie z rejestru zabytków wnioskowanej części zabytku. Kluczowe dla utrzymania wartości zabytku pozostają zachowane przebiegi ul. W., Z. K. i potoku [...].

Przedmiotowa nieruchomość pozostaje integralnym elementem układu urbanistycznego S., a jej wartość wynika przede wszystkim z walorów przestrzennych, polegających na współtworzeniu zabytkowego obszaru. Biorąc pod uwagę stan zachowania obiektu, a także jego walory historyczne, naukowe i artystyczne omawiany teren nadal zachowuje bezcenny walor zabytkowy jako część zabytku. Przedmiotowy układ urbanistyczny jest dokumentem historii i kultury materialnej miejscowości, świadczącym o historii regionu oraz o rozwoju S. jako miejscowości turystycznej.

Dalej organ odniósł się do postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] września 2008 r., wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji dotyczącej wpisu do rejestru zabytków miasta S., i podkreślił że zostało ono uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2010 r. W związku z tym, ocena zawarta w uchylonym postanowieniu nie może stanowić podstawy do skreślenia części układu urbanistycznego z rejestru zabytków.

Podobnie, kwestia zmiany lokalizacji elementów instalacji przynależnych do przedmiotowej nieruchomości, czy szkodliwość występującego na przedmiotowym obszarze S. naturalnego promieniowania, choć istotne z punktu widzenia użytkowania nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do skreślenia z rejestru zabytków omawianego fragmentu układu urbanistycznego.

M. L. wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r., zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niezastosowanie - domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu [...] lutego 1980 r. WKZ w [...] wpisał do rejestru zabytków obiekt "[...]". Decyzja ta budzi poważne zastrzeżenia. Minister Kultury odmówił stwierdzenia jej nieważności, wskazując, że do rejestru zostało wpisane miasto S. w granicach z daty wydania decyzji.

Na obszarze S. znajduje się zabytkowy układ urbanistyczny i to on powinien być wpisany do rejestru, a nie domniemany zabytek w postaci

"[...]". Strona od września 2019 r. podejmuje starania o uzyskanie zgód konserwatorskich na przeprowadzenie prac dotyczących:

1) rozbiórki istniejącej zabudowy wraz z jej infrastrukturą,

2) wymiany gruntu i wykonania płyty fundamentowej,

3) odbudowy budynku mieszkalno - usługowego o powierzchni 165 m2 w miejscu dotychczasowego budynku o powierzchni 150 m2 wybudowanego jako gospodarczy z mieszkalnym poddaszem i po 1945 r. znacznie zmienionego.

Planowane prace mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom budynku w zakresie poprawy statyki przez wymianę gruntu pod budynkiem w celu ochrony przed naturalnym promieniowaniem jonizującym ze strony granitowego podłoża i granitowych ścian. W interesie społecznym nie leży zachowanie nieruchomości w obecnym stanie technicznym, gdyż występuje w niej zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców z uwagi na przekroczenie norm emisji radonu. Organ nie ma prawa domagać się od strony, aby utrzymywała budynek w obecnym stanie i uniemożliwiać jej przeprowadzenie prac likwidujących zagrożenie.

Zdaniem skarżącej interes społeczny nie przemawia za zachowaniem nieruchomości w obecnej postaci, co sprawia, że nie jest to już zabytek zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i tym samym nie może być przedmiotem wpisu obszarowego lub indywidualnego do rejestru zabytków.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu odmówił skreślenia z rejestru zabytków części układu urbanistycznego miasta S. (w zakresie nieruchomości na działce nr [...], przy ul. S.), wpisanego do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r.

Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisu tego wynika, iż skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu. Przy czym, instytucja przewidziana w przywołanym przepisie winna być traktowana w kategoriach wyjątku.

Skreślenie zabytku z rejestru zabytków ma miejsce w sytuacji jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt ww. wartości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2011 r. sygn. II OSK 1157/10 wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. W tym kontekście istotne znaczenie miało ustalenie, czy stopień przekształcenia nieruchomości i znajdującego się na niej obiektu spowodował utratę wartości zabytkowych.

Ocena ewentualnej utraty wartości zabytkowych w odniesieniu do działki nr [...] była silnie powiązana z faktem, że nieruchomość ta stanowi element układu przestrzennego miasta czyli większej całości objętej ochroną.

Jeśli zabytek wpisany do rejestru zabytków, uległ zniszczeniu (przekształceniu) w stopniu powodującym utratę jego wartości, to następuje skreślenie z rejestru zabytków i zasada ta ma zastosowanie także w odniesieniu do części zabytku (art. 13 ust. 2).

Ustawodawca posługując się niesprecyzowanym sformułowaniem: "część zabytku" nie zawęził możliwości zastosowania tego przepisu do wyodrębnionych elementów zabytku, których walory mogły stanowić o ich samodzielnym wpisie do rejestru zabytków, czy też ujętych w rejestrze jako poszczególne elementy chronionego zabytku. Jednak możliwość wydzielenia części zabytku, w odniesieniu do której miałoby nastąpić wykreślenie z rejestru zabytków jest w dużej mierze determinowana dbałością o zachowanie integralności chronionego dobra.

Organ konserwatorski dokonał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowej oceny merytorycznej, która wykazała niedopuszczalność wyjęcia przedmiotowej nieruchomości spod ochrony.

Działka nr [...], będąca fragmentem wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego, została prawidłowo zakwalifikowana jako część dobra nadal podlegającego ochronie. Nawet ustalenie znacznego stopnia przekształcenia jakiegoś obiektu nie powoduje automatycznie utraty wartości chronionych, jeśli stanowi on część układu urbanistycznego. Organy są bowiem zobowiązane do ochrony zabytków, która w rozumieniu art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polega na podejmowaniu działań służących zachowaniu wartości zabytkowych, przy wykorzystaniu przysługujących środków i instrumentów o charakterze władczym. Skreślenie z rejestru zabytków powinno zatem mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Zgodzić się należy z organem, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na przyjęcie, iż w odniesieniu do działki nr [...] nie doszło do trwałej utraty wartości zabytkowych, a tym samym do urzeczywistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa opisano zachowany historyczny układ przestrzenny S., który został w znacznym stopniu uwarunkowany naturalny ukształtowaniem terenów górskich i w związku z tym powstało miasto o "niejednorodnej strukturze przestrzennej" z wielodrożnym, nieregularnym układem o znacznym rozproszeniu zabudowy. Miasto składa się z szeregu odległych osiedli, przy czym "funkcjonalne centrum miasta znajduje się w S.", której zabudowa "powstała przy głównych ulicach: obecnych W. i J. oraz przy ulicach dochodzących do głównej osi komunikacyjnej miasta".

Nieruchomość przy ul. W. zlokalizowana jest "w obszarze historycznie ukształtowanego centrum miejskiego" w tylnej linii zabudowy, z dojazdem od ul. Z., przy czym od ul. W. budynek [...] jest częściowo przesłonięty dwukondygnacyjnym (pierwotnie parterowym) skrzydłem budynku nr [...]. Pierwotnie obiekt był wolnostojący (obecnie przylega do niego garaż budynku nr 1), parterowy, niepodpiwniczony, z użytkowym poddaszem, nakryty dachem dwuspadowym z facjatami, z pokryciem z blachy. Choć granice ww. posesji zostały częściowo zmienione, a budynek przestał być wolnostojący, bryła została zmieniona poprzez dobudowanie ganku od strony zachodniej, to zachowany jest ogólny kształt dachu i dyspozycja elewacji szczytów.

Brak jest podstaw, by uznać, że w granicach nieruchomości położonej przy ul. W. zniszczeniu uległ wykształcony historycznie układ przestrzenny S., pełniącej funkcję historycznego centrum miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej. Zachowane zostały zasadnicze elementy wykształconego w 4 ćw. XIX i na początku XX w. układu przestrzennego osady, w tym wartościowy pod względem krajobrazowym ciąg komunikacyjny ulic W. i Z. oraz wyznaczający wschodnią granicę omawianej nieruchomości przebieg potoku [...], jak również układ historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych.

Wtórny podział parceli położonej przy ul. W. na posesje [...] i [...] nie miał wpływu na zachowanie autentyzmu tej części układu przestrzennego miasta, a późniejsze zmiany nie zniekształciły relacji przestrzennych i powiązań widokowych tej części miasta. Przedmiotowy teren nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości.

Podnoszone w skardze wątpliwości dotyczące decyzji w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, tak samo jak twierdzenia o wadliwości decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. będącej podstawą do ochrony obszaru jako zabytku.

W stosunku do nieruchomości położonej na działce nr [...], przy ul. S., stanowiącej część układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z [...] lutego 1980 r. nie zachodzi żadna z przesłanek do skreślenia, gdyż nieruchomość nie uległa zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości zabytku, jak również jej wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych.

Pierwszą przesłankę należy rozumieć jako zniszczenie obiektu w sposób powodujący trwałą i nieodwracalną utratę przez obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W odniesieniu do drugiej przesłanki - pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do rejestru.

Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego odnosi się do przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu prawidłowo ocenił stan zachowania fragmentu układu urbanistycznego miejscowości i porównał jego wartości zabytkowe występujące w czasie wpisu do rejestru zabytków oraz w chwili obecnej - w kontekście zachowania tych elementów oraz w odniesieniu do stanu zachowania historycznego przebiegu ulic i historycznej parcelacji. Układ urbanistyczny S. w części objętej wnioskiem skarżących zachował relacje przestrzenne i powiązania widokowe, wartości będących podstawą wpisu do rejestru zabytków.

Nawet zmiany w przebiegu granic posesji i dogęszczenie zabudowy, poprzez dostawienie przybudówek do istniejących budynków nie zniekształciły wartościowych relacji przestrzennych. Przedmiotowa nieruchomość pozostaje integralnym elementem układu urbanistycznego S., a jej wartość wynika przede wszystkim z walorów przestrzennych, polegających na współtworzeniu zabytkowego obszaru. Przedmiotowy teren nadal zachowuje walor zabytkowy jako część zabytku. Jest dokumentem historii i kultury materialnej miejscowości, świadczącym o historii regionu oraz o rozwoju S..

Kwestia lokalizacji elementów instalacji przynależnych do przedmiotowej nieruchomości na sąsiednich działkach ewidencyjnych, czy szkodliwość naturalnego promieniowania radonu, nie mogą stanowić podstawy do skreślenia z rejestru zabytków omawianego fragmentu układu urbanistycznego miejscowości jako pozostające poza dyspozycją art. 13 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Dlatego nie zachodzą przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru.

Reasumując nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.