Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1411/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzja Organu I instancji

1. Prezydent G., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich na terenie gminy - miasto G. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr [...], poz. 1327 z dnia [...] czerwca 2008 r.), zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich na terenie gminy - miasto G. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr [...], poz. 223 z dnia [...] stycznia 2010 r.) - decyzją z [...] lipca 2018 r., nr GN-II. nr [...] ustalił G. S. (Skarżącej) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] w obr. 146 o łącznej powierzchni 7370 m˛, zapisanej w KW nr [...] [...], spowodowanego podziałem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. 146 o powierzchni 7370 m˛, zatwierdzonym decyzją Prezydenta G. nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., która stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2017 r.

2. W uzasadnieniu Prezydent podniósł, iż zaistniały przesłanki do ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej, gdyż nieruchomość zgodnie z ustaleniami planu miejscowego nie stanowiła nieruchomości rolnej, czy leśnej, jak również jej podział nie był dokonywany niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

3. Prezydent wskazał, że opłata została ustalona, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Zgodnie z postanowieniami art. 98a u.g.n. rzeczoznawca określiła wartości rynkowe nieruchomości według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny przyjęła na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjęła na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości tj. [...] lipca 2017 r., a po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna tj. [...] sierpnia 2017 r.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym z datą [...] czerwca 2018 r. określiła wartości jednostkowe wycenianej nieruchomości, przed podziałem w wysokości [...] zł/m˛ (dla działki nr [...] o powierzchni 7370 m˛), a po podziale w wysokości [...] zł/m˛ (dla działki nr [...] o powierzchni 4709 m˛) oraz w wysokości [...] zł/m˛ (dla działki nr [...] o powierzchni 2661 m˛). Następnie odpowiednio określiła wartość wycenianej nieruchomości według jej stanu przed podziałem, jako iloczyn wartości jednostkowej i powierzchni oraz według jej stanu po podziale, jako sumę iloczynów wartości jednostkowych i powierzchni działek. I tak wartość rynkowa nieruchomości przed dokonanym podziałem wynosiła [...] zł, a po dokonaniu podziału [...] zł.

Zgodnie z wartościami określonymi w operacie szacunkowym zdaniem organu I instancji należy przyjąć, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł, od którego należy pobrać jednorazową opłatę w wysokości 15 %, co stanowi kwotę [...]zł.

Wskazano, że stosownie do art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonała wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), uwzględniając cel wyceny (celem wyceny jest określenie rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości jako podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału), funkcję w planie miejscowym. Do zastosowania podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Ceny te zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy transakcji sprzedaży nieruchomości dokonanych w okresie od listopada 2015 r. do maja 2018 r. na terenie miasta G. i wynik tej analizy przedstawiła w operacie. Z uwagi na ograniczoną liczbę transakcji obrotu nieruchomościami podobnymi o dużych powierzchniach, rozszerzono zakres czasowy analizy. Do porównań wybrane zostały najbardziej podobne nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. I tak do porównań zostały przyjęte nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-letniskową i mieszkaniową jednorodzinną.

Na podstawie analizy rynku, preferencji kupujących oraz informacji uzyskanych z biur pośrednictwa w sprzedaży nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustaliła cechy rynkowe mające decydujący wpływ na ceny, są nimi: lokalizacja działki, dojazd do nieruchomości i warunki techniczno - użytkowe. Poszczególnym cechom zostały przypisane odpowiednie wagi.

Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawca majątkowy porównała nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ rzeczoznawca majątkowy udowodniła, że kwota wzrostu wartości nieruchomości jest wynikiem dokonanego podziału, gdyż uwarunkowania rynkowe pozwalają stwierdzić, że na rynku występuje popyt na działki budowlane o mniejszych powierzchniach i bardzo mały popyt na działki niepodzielone, łatwiejsza jest sprzedaż działek o mniejszych powierzchniach, co wiąże się z większą możliwością obrotu oraz wyższą ceną jednostkową uzyskiwaną za działki o mniejszych powierzchniach. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy zawarła w operacie klauzulę, iż jest sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym operat został przyjęty jako dowód w sprawie.

4. Analizując niniejszą sprawę organ I instancji uznał, iż wystąpiły przesłanki do pobrania opłaty adiacenckiej, gdyż nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto, nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, co udowodniła rzeczoznawca majątkowy w drodze określenia wartości nieruchomości przed i po dokonanym podziale.

5. Organ podniósł, że Skarżąca pismem z [...] lipca 2018 r. wystąpiła o wyjaśnienie skąd wynika wzrost wartości nieruchomości oraz wskazała, iż opłata adiacencka została już pobrana.

P. Nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wyjaśniono, że w 2015 r. na wniosek strony dokonany został podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. 146 o powierzchni 14077 m˛, w wyniku którego wydzielone zostały następujące działki: 1/20, 1/21, 1/22, 1/23, 1/24, 1/25, 1/26, 1/27, 1/28 w obr. 146 o łącznej powierzchni 14064 m˛. Projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta G. Nr [...] z [...] października 2015 r., która stała się ostateczna [...] listopada 2015 r. W związku z powyższym, decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] lutego 2017 r. ustalono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

Następnie na wniosek strony dokonany został kolejny podział nieruchomości (jedna z wyżej wymienionych działek - nr [...] w obr. 146 została podzielona na dwie działki), zatwierdzony decyzją Prezydenta G. Nr [...] z [...] lipca 2017 r., która stała się ostateczna [...] sierpnia 2017 r., wobec czego, pismem Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. zostało wszczęte niniejsze postępowanie.

Ponadto wskazano, iż podstawą do wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej jest podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela. Na wniosek strony zostały dokonane dwa odrębne podziały nieruchomości: w 2015 r. - działki nr [...], a w 2017 r. - działki nr [...], które zostały zatwierdzone wydaniem dwóch niezależnych decyzji administracyjnych. Zatem zasadne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań, które mają na celu wykazanie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Odwołanie

6. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzucając naruszenie art. 98a u.g.n. oraz art. 7, 77, art. 11, art. 80 k.p.a.., wniosła o jej uchylenie w całości i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy - A. G. z [...] listopada 2016 r., który jest w aktach organu I instancji oraz z mapy ewidencyjnej działek [...], na dowód, że przez te działki biegnie linia niskiego napięcia, a większość działki nr [...] pokrywa rów.

7. W uzasadnieniu zarzutów odwołująca wyjaśniła, że rok temu uiściła już opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku z wydzieleniem działki nr [...] z innej działki. Opinia była sporządzona na dzień [...] listopada 2016 r. Obecnie działka nr [...] została podzielona, a organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, który został sporządzony na dzień [...] czerwca 2018 r.

Strona podkreśliła, że do wyceny przyjęto takie same transakcje zarówno dla wyceny wartości przed jak i po podziale (przy ul. [...] - [...] zł/m˛, ul. [...] - [...] zł zł/m˛, ul. [...] - [...] zł zł/m˛). Odwołująca podkreśla, że obie rzeczoznawczynie przyjęły takie same metody porównawcze. Strona na zgodziła się z tym, że działka nr [...] przed wydzieleniem z większej nieruchomości, jak i po wydzieleniu, a także po dalszym podziale na działki [...] cały czas wykazywała podobieństwo do porównywanych działek.

8. Strona zarzuciła, że rzeczoznawca nie uwzględniła przebiegu linii niskiego napięcia również przez działkę 1/30, co mogło zdaniem strony spowodować wyższą wycenę tej ostatniej (59,42 zł/m˛ tj. o [...] zł drożej). Rzeczoznawca zdaniem strony nie uwzględniła również, że na tej działce znajduje się długi, podmokły, zakrzewiony rów. Dla jej wykorzystania na cele budowlane konieczne będzie usunięcie kolizji z linią niskiego napięcia oraz zasypanie i osuszenie rowu.

Odwołująca podkreśliła, że linia NN ma około 40 lat, co może skutkować powstaniem z mocy prawa ograniczonego prawa - służebności przesyłu wskutek zasiedzenia, co powinno być uwzględnione w wycenie, bowiem wpływa na określenie wartości nieruchomości.

9. Strona wskazała też na sprzeczność w operacie polegającą na tym, że rzeczoznawca z jednej strony przyjął, że nieruchomościami podobnymi są te, które maja powierzchnię nie mniejszą niż 2000 m˛ (pkt 8.2.1.), podczas gdy w tabeli 8.2.1. jednak do porównania przyjęła nieruchomość przy ul. [...] o powierzchni 1933 m˛.

10. Jednak główną nieprawidłowością operatu zdaniem odwołującej jest to, że operat nieprawidłowo wylicza wzrost ceny nieruchomości po podziale, gdyż przyjmuje transakcje nieruchomości przy ul. [...], gdzie za 1 m˛ działki o pow. 2444 m˛. cena wyniosła aż [...] zł, co zdecydowanie zawyżyło wyliczoną cenę. Przyjęta do porównania działka jest w pełni uzbrojona, w przeciwieństwie do wycenianej.

11. Strona kwestionuje też przyjętą w wycenie dobrą lokalizację wycenionych działek [...], co jest sprzeczne z opisem nieruchomości (str. 7) "stan usług kształtuje się na niskim poziomie. Przystanki komunikacji publicznej znajdujące się w znacznym oddaleniu". Kryterium dobrej lokalizacji to m.in. dobry dostęp do obiektów handlowo-usługowych i dobre połączenie komunikacyjne z centrum miasta. Wyceniana działka tych cech zdaniem odwołującej nie posiada.

Decyzja organu odwoławczego.

12. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

13. Kolegium zwróciło uwagę, że poprzedni podział nieruchomości, na który powołuje się odwołująca (z października 2015 r.) z powierzchni 14077 m˛ nieruchomości o nr [...] w obr. 146, wydzielił 8 działek o powierzchniach od 956 m˛ do 759 m˛ oraz działkę nr [...] o powierzchni 7.370 m˛. Z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego tym podziałem organ I instancji w 2016 r. naliczył stronie opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Obecne postępowanie dotyczy podziału i jego skutków w postaci wzrostu wartości nieruchomości po podziale działki nr [...] na dwie mniejsze działki [...] (o pow. 4709 m˛) i 1/30 (o pow. 2661 m˛). Podział ten został zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., która stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2017 r.

14. Zdaniem organu odwoławczego, dla potrzeb niniejszego postępowania, jako dowód, ocenie podlega wyłącznie operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2018 r.

Wskazano, że fakt, iż do obu operatów przyjęto jako nieruchomości podobne - takie same transakcje, nie powoduje, że zarzut odwołania jest słuszny. Działka nr [...] o pow. 7 370 m˛, wyceniana przed podziałem w operacie, była porównywana z podobnymi nieruchomościami o pow. 8138 m˛ (ul. B.), 9280 m˛ (ul. J.) i 8081 m˛ (ul. R.), pozostałe nieruchomości o pow. powyżej 4000 i 5000 m˛ rzeczoznawca odrzuciła. Zastosowała korekty cen ze względu na cechy różniące nieruchomości wycenianej od nieruchomości przyjętych do porównania (lokalizacja, warunki techniczno-użytkowe, dojazd do nieruchomość), ustalając że wartość 1 m˛ wynosi [...] zł, a wartość całkowita [...] zł. Odnośnie wyceny nieruchomości po podziale - działek 1/29 o pow. 4709 m˛ i 1/30 - o pow. 2661 m˛ rzeczoznawca za podobne uznała odpowiednio: do pierwszej - o pow. 4629 m˛ (ul. Ł.), 5686 m˛ (K.) i 8081 m˛ (R.) i drugiej - o pow. 3001 m˛ (ul. Platanowa), 1933 m˛ (ul. P. ) i 2444 m˛ (ul. K. ). Zostały zastosowane korekty ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ostatecznie w przypadku nieruchomości pierwszej ustalona cena 1 m˛ wyniosła [...] zł (wartość całej nieruchomości [...] zł) zaś drugiej - [...] zł (158116,62 zł).

15. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., iż przyjmowanie do porównania takich samych transakcji wynika z ograniczonego obrotu nieruchomościami o znacznych powierzchniach i nie dyskwalifikuje wiarygodności przyjętego operatu szacunkowego, przy czym dobór nieruchomości należał do rzeczoznawcy, a Kolegium nie dopatrzyło się w tym względzie nieprawidłowości.

16. Oceniając ten operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) elementy wymagane dla operatu szacunkowego, a przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. U.g.n.

17. Zarzuty odwołania w ocenie Kolegium nie mogą być uwzględnione. Odnośnie nieuwzględnienia przez biegłą przebiegu linii niskiego napięcia przez nowo wydzieloną działkę nr [...], stwierdzono, że słusznie zauważył organ I instancji, iż z kopii mapy w projekcie podziału wynika, że linia ta przebiega wyłącznie na niewielkim odcinku i to jedynie działki nr [...], na jej skraju - przy granicy, takie też jest usytuowanie słupów linii. Taki stan wynika też ze zdjęcia umieszczonego na str. 6 operatu, a zatem biegła prawidłowo uwzględniła w wycenie stan faktyczny nieruchomości.

18. Odnośnie nieuwzględnienia w operacie utrudnień związanych z zagospodarowaniem działki nr [...], w związku przebiegającym przez jej teren rowem, w ocenie Kolegium to utrudnienie zostało uwzględnione przy wycenie, bowiem jej warunki techniczno - użytkowe zostały ocenione przez biegłą jako średnie. Oznacza to, że wyceniająca uwzględniła możliwość występowania utrudnień w zagospodarowaniu nieruchomości (np. zakrzaczenie, przebiegające sieci uzbrojenia itp.), w tym konkretnym przypadku występujący na terenie działki rów. W konsekwencji przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 2.661 m2 została wyceniona rynkowo na kwotę [...]zł tj. [...] zł, co nie jest wartością wygórowaną.

19. Odnośnie zarzutu strony, co do sprzeczności przyjętego w operacie opisu dobrej lokalizacji działki z istniejącym stanem faktycznym dotyczącym obu działek po podziale 1/29 i 1/30 w ocenie Kolegium i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem również i lokalizacja działki nr [...] - nieruchomości przed podziałem została oceniona przez biegłą, przy takich samych kryteriach, w taki sam sposób tj. jako dobra. Zatem w operacie lokalizacja ogólna tych nieruchomości przed i po podziale została określona tak samo. Miało to znaczenie zwłaszcza dla wyższej wyceny wartości nieruchomości przed podziałem i mniejszej różnicy w omawianych wartościach.

Skarga

20. W skardze do Sądu G. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, albowiem wskazany przez biegłego wzrost wartości działek jest fikcyjny, a operat przeprowadzony został nierzetelnie w związku z czym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

. naruszenia art. 98a u.g.n.,

. naruszenia art. 7, art. 77, art. 11, art. 80 k.p.a.

21. Zdaniem skarżącej ustalenia faktyczne co do wzrostu ceny w związku z podziałem działki organ poczynił na podstawie operatu sporządzonego z naruszeniem przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego.

22. Strona wskazała, że rzeczoznawca działkę nr [...], przez którą biegnie linia niskiego napięcia, wycenił na [...] zł/m˛, zaś działkę 1/30 na kwotę [...]zł/m˛. Rzeczoznawca pominął fakt, że na przeważającej powierzchni działki nr [...] istnieje długi, podmokły, zakrzewiony rów (widoczny także na mapie ewidencyjnej i zdjęciach z operatu na str. 6 ), co oznacza, że działka, by mogła zostać wykorzystana w celach budowalnych, wymaga prac związanych z zasypaniem rowu i osuszeniem terenu. Po podziale wartość tej działki drastycznie spadła - przed podziałem działka ta jeszcze miała jakąś wartość, lecz teraz została wyceniona drożej, niż działka [...], a tymczasem wspomniane mapy i zdjęcia pokazują, że działka ta wymaga wielu długotrwałych i kosztownych prac, w tym osuszania, ponieważ większość jej powierzchni pokrywa rów.

23. Zdaniem organu, który wydał zaskarżoną decyzje, po podziale wartość działek wzrosła o ponad 37 tys. zł, lecz skarżąca nie zgadza się z tą opinią - wartość działki nr [...] po podziale nie wzrosła za sprawą tego, że została oddzielona od działki z linią NN, ale spadła, bo na jej przeważającym obszarze znajduje się rów, a sam teren tej działki jest podmokły i wymaga osuszenia. Wspominana linia NN na działce na 1/29 ma około 40 lat - dlatego możliwe jest powstanie z mocy prawa ograniczonego prawa rzeczowego na wycenianych działkach w postaci służebności przesyłu wskutek zasiedzenia. Zasiedzenie ma charakter pierwotny, powstaje z mocy prawa, a nie orzeczenia sądowego, gdyż samo orzeczenie stwierdzające zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, dlatego w przekonaniu skarżącej - po podziale wartość działek spadła, a nie wzrosła.

24. Skarżąca powołała się też na zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że organy wydające zaskarżone decyzje ustaliły stan faktyczny jedynie na podstawie operatu szacunkowego E. D., sporządzonego z naruszeniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie nie uwzględniono wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego A. G. z dnia [...].11.2016 r. (dokument jest w aktach sprawy) i mapy ewidencyjnej działek [...] na dowód tego, że większość działki [...] pokrywa rów. Oparcie decyzji jedynie na drugim, wadliwie sporządzonym operacie, przy jednoczesnym pominięciu pierwszego operatu, zdaniem skarżącej stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji.

25. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

26. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n")., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

27. Należy zwrócić uwagę, że w artykule 98a u.g.n. dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U z 2017r., poz. 1509), ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] sierpnia 2017 r. (zawiadomienie k. 3 akt adm. I instancji). W sprawie zastosowanie będą miały zatem przepisy art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym po dniu [...] sierpnia 2017 r. (art. 1 ust. pkt 20 ustawy zmieniającej u.g.n.). Po tym dniu wartość nieruchomości przyjmuje się, jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

28. W ocenie Sądu przedwcześnie organy uznały, że w kontrolowanej sprawie ziściła się przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. 146 o powierzchni 7370 m˛, w wyniku którego wydzielone zostały działki: nr [...] o powierzchni 4709 m˛ oraz działka nr [...] o powierzchni 2661 m˛, ustalonego na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie Sąd podzielił zarzuty Skarżącej co do wątpliwości odnośnie do wyboru katalogu nieruchomości podobnych oraz ustalenia czynników korygujących.

29. Niewątpliwie ustalenia operatu stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, określonej przez organy obu instancji, dlatego ocena jego prawidłowości – w szczególności z punktu widzenia konsekwentnych zarzutów zgłaszanych przez Skarżącą w odniesieniu do jego poprawności – ma bardzo istotne znaczenie. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wykonany dla potrzeb danej sprawy operat szacunkowy powinien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawierać wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego elementy wymagane dla tego dokumentu.

30. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy powinna być spójna i logiczna. Warto też w tym miejscu przypomnieć, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, co do zasady poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Nie oznacza to jednak, że organ może w ocenie operatu ograniczyć się do przytoczenia treści postanowień operatu, lecz winien ocenić jego wiarygodność i zupełność. Organ winien zatem zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie. Zatem, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2531/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA, dostępnej na stronie internetowej https://orzecznia.nsa.gov.pl).

31. Jak wynika ze skargi, strona kwestionuje wykaz nieruchomości podobnych, przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania oraz metodologię korekty cen transakcyjnych. Wskazuje w szczególności, że w operacie nieprawidłowo wyliczono wzrost ceny nieruchomości po podziale, gdyż przyjęto transakcje nieruchomości przy ul. [...], gdzie za 1 m˛ działki o pow. 2444 m˛, cena wyniosła [...] zł, co niewątpliwie zawyżyło wyliczoną cenę. Przyjęta do porównania działka jest w pełni uzbrojona, w przeciwieństwie do wycenianej. Skarżąca zakwestionowała też przyjętą w wycenie - dobrą lokalizację wycenionych działek [...], co jest sprzeczne z opisem nieruchomości (str. 7) "stan usług kształtuje się na niskim poziomie. Przystanki komunikacji publicznej znajdujące się w znacznym oddaleniu". Kryterium dobrej lokalizacji to m.in. dobry dostęp do obiektów handlowo-usługowych i dobre połączenie komunikacyjne z centrum miasta, a wyceniana działka tych cech zdaniem Skarżącej nie posiada.

Powyższe kwestie nie zostały jednak w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyczerpująco wyjaśnione, a wprost przeciwnie, zarzuty Skarżącej zostały pominięte, wskutek czego zdaniem Sądu dokonana ocena operatu szacunkowego jest powierzchowna, co też narusza w sposób istotny przepisy postępowania - zarówno art. 80 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.pa.

32. Założeniem ustawodawcy wprowadzającego opłatę w tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału jest przyjęcie, że nieruchomości przed podziałem i po podziale różnią się ceną, a różnica ta powinna wynikać ze zmiany powierzchni nieruchomości - jej zmniejszenia. Działki o mniejszej powierzchni często osiągają bowiem ceną wyższa od działek dużych, co wiąże się z większym popytem na takie nieruchomości.

33. Podkreślić należy, że z istoty swej za wadliwy należy uznać zabieg uznania przez rzeczoznawcę za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych tych samych nieruchomości przed podziałem i po podziale. Skoro operat sprawdzić miał wzrost wartości nieruchomości, do wyceny nieruchomości przed podziałem winny być przyjęte nieruchomości podobne do tej nieruchomości, w tym podobne obszarowo, a więc działki duże, a do wyceny nieruchomości po podziale winny być przyjęte nieruchomości podobne do nieruchomość powstałych po podziale, a więc działki o małej powierzchni. Winny zatem być to inne nieruchomości.

34. W ocenie Sądu argumentacja Skarżącej jest przekonywująca wobec niewyjaśnienia przez Kolegium powodów, dla których biegły z jednej strony twierdzi (str. 18 operatu akapit 2 od dołu), że w toku wyceny wyłączył z analizy nieruchomości o powierzchni poniżej 2000 m˛, następnie uwzględnia w wycenie taką nieruchomość tj. nieruchomość przy ul. [...] o powierzchni 1933 m2 (tabela 8.2.1. na str. 19 operatu).

35. Ponadto wbrew twierdzeniom Kolegium operat nie daje odpowiedzi na pytanie, czy istnienie rowu zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę w ramach oceny działki pod kątem cechy "warunki techniczno - użytkowe". W szczególności opis, jakie uwarunkowania są brane pod uwagę w ramach tej cechy nieruchomości (por. str. 12 operatu) nie wypowiada się, czy istnienie rowu melioracyjnego jest uwzględniane w ramach tej cechy.

36. Jeżeli zaś chodzi o równie istotne kryterium – lokalizacja, to stwierdzić należy, że została ona oceniona wprawdzie tak samo przed jak i po podziale, lecz przyznać należy słuszność stanowisku Skarżącej, że ocena ta jest niespójna z przyjętymi przez rzeczoznawcę kryteriami oceny tej cechy nieruchomości. Jak wynika z tabeli na str. 13 operatu, aby uznać lokalizację nieruchomości za "dobrą" powinna to być nieruchomość "położona przy ulicach osiedlowych o mniejszym natężeniu ruchu, w sąsiedztwie skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej, z dobrym dostępem do obiektów handlowo – usługowych oraz innych obiektów użyteczności publicznej z dobrym połączniem komunikacyjnym z centrum miasta." Tymczasem ocenie wycenianej nieruchomości jako mającej "dobrą" lokalizację towarzyszy opis rzeczoznawcy, że przedmiotowa nieruchomość "zlokalizowana jest w strefie peryferyjnej miasta", "stan usług kształtuje się na poziomie niskim" "przystanki komunikacji publicznej znajdują się w znacznym oddaleniu" (str. 7 operatu, ostatni akapit opisu z pkt 5). Co najmniej wątpliwe jest, czy "niski poziom usług" to to samo co "dobry dostęp do obiektów handlowo – usługowych" oraz czy okoliczność, że przystanki komunikacji publicznej "znajdują się w znacznym oddaleniu" świadczy o tym, że nieruchomość ma "dobre połączenie komunikacyjne z centrum miasta". Kolegium nie wyjaśniło tych sprzeczności.

Powyższe ma znaczenie, jako że wyceniane działki porównywano z innym działkami o lokalizacji "średniej" co miało wpływ na dokonywaną korektę ceny nieruchomości porównywanej; gdyby bowiem ocena lokalizacji wydzielonej (wycenianej) działki była inna (nie "dobra" ale "średnia") - to nie byłoby tej korekty. Bez wątpienia powyższa okoliczność miała zatem wpływ na ostateczną wycenę nieruchomości.

37. Wbrew wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (w tym także opinii biegłego) Kolegium nie zwróciło się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie istniejących ww. sprzeczności.

38. Zauważyć przy tym należy, na co zwrócono uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09 (LEX nr 553143), że dokonując wyceny nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości; zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

39. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie powinno budzić wątpliwości, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest – w szczególności – powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952, E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydanie III, Opublikowano LEX 2014). W przypadku wyceny nieruchomości istotną cechą nieruchomości porównawczej, decydującą o podobieństwie do nieruchomości wycenianej, jest wielkość jej powierzchni (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 11/10, Lex nr 620116). To właśnie zróżnicowanie powierzchni działek jest jednym z podstawowych elementów wyznaczających zarówno ich wartość, jak i cenę jednostkową ich powierzchni (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 864/15, publ. CBOSA).

Zaznacza się również, że różnice w powierzchni, czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Trzeba jednak uzasadnić, jakie przyczyny legły u podstaw przyjęcia podobieństwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09, LexPolonica nr 2321798). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12, publ. CBOSA). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10, publ. CBOSA).

40. Podkreślić należy, że nie w każdym przypadku podział nieruchomości musi skutkować wzrostem wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie treść operatu szacunkowego pozostawia wątpliwości, czy wzrost taki został prawidłowo wykazany. Kolegium nie tylko nie dostrzegło sprzeczności w treści operatu, ale także nie zwróciło się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia, tak aby dokonać ostatecznej oceny, czy przedstawiony operat – jako dowód z opinii biegłego, jest niesprzeczny i logiczny.

Kolegium w tym względzie dopuściło się zatem naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowym przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości albo do poprzez stwierdzenie, że wzrost ten nastąpił w innej wysokości, niż wskazano w obecnej treści operat szacunkowego.

41. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") uchylił kontrolowaną w sprawie decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję organu administracji I.

42. Jednocześnie, Sąd zauważył, że określony w art. 98a ust. 1 u.g.n. termin, w ciągu którego może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, w dniu wyrokowania upłynął. Art. 98a ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt akt I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 43). Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

Z akt sprawy wynika, że podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obr. 146 o powierzchni 7370 m˛, dokonano decyzją Prezydenta G. nr [...] z [...] lipca 2017 r., która stała się ostateczna [...] sierpnia 2017 r. Tak więc [...] sierpnia 2020 r. upłynął termin, w którym było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej. Ustalenie opłaty, na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. po tej dacie nie jest możliwe. Tym samym postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny powinno zostać umorzone w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

43. O kosztach postępowania, Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od Organu na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.