Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1530/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1c, art..200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.5 ust.2, art. 21 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. T. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego C. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek A. P. i C. T., którym zwrócili się do Telewizji Polskiej S.A. w [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie:

- ile wynoszą zsumowane zarobki wszystkich dziennikarzy głównego wydania wiadomości bez informacji o poszczególnych dziennikarzach za to z podziałem na rok 2016 i 2017,

- ile wynoszą zsumowane premie i nagrody wszystkich dziennikarzy głównego wydania wiadomości bez informacji o poszczególnych dziennikarzach za to z podziałem na rok 2016 i 2017,

- ile wynoszą zsumowane zarobki poszczególnych dyrektorów i ich zastępców w oddziałach regionalnych TVP S.A. w roku 2016 i 2017 z podziałem na regiony,

- ile wynoszą zarobki szefa TAI oraz zastępców/zastępcy wraz z wszelkimi nagrodami, dodatkami i premiami w roku 2016 oraz 2017. Proszę o rozbicie na poszczególne części oraz podział na lata.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Telewizja Polska S.A. w [...] odmówiła udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu wskazała, ze zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż wszelkie informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników Telewizji Polskiej S.A., którzy nie pełnią funkcji publicznych, podlegać będą ochronie z uwagi na prawo do prywatności, określone w art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej, w powiązaniu z postanowieniami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Wysokość wynagrodzenia dotyczy bowiem sfery prywatności osób, które nie wyraziły zgody na ich upublicznienie. Podkreślono również, iż pracownicy zatrudnieni na stanowiskach dyrektorów czy też osoby pełniące funkcje dziennikarzy w Telewizji Polskiej nie mają żadnego wpływu na decyzje podejmowane przez Zarząd TVP S.A. który, zgodnie ze Statutem Spółki, samodzielnie wykonuje powierzone mu zadania, ewentualnie po uzyskaniu zgód lub opinii innych organów, tj. Rady Nadzorczej lub Walnego Zgromadzenia. Dyrektorom lub dziennikarzom nie przysługują kompetencje decyzyjne, co czyni z nich osoby nie pełniące funkcji publicznych w znaczeniu nadanym przez art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceny w powyższym zakresie nie zmienia fakt, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej częściowo dotyczy zsumowanych wartości wynagrodzeń, czy też nagród i premii. Dziennikarzy głównego wydania "[...]" jest bowiem tylko trzech i nawet łączne wartości ich wynagrodzeń nie zniwelują możliwości identyfikacji uzyskiwanych przez nich świadczeń, biorąc pod uwagę fakt, iż tożsamość ich jest znana.

Ten sam argument dotyczyć będzie zsumowanych zarobków poszczególnych dyrektorów i ich zastępców w oddziałach regionalnych TVP S.A. w roku 2016 i 2017 z podziałem na regiony. Zbiorcza informacja w tym zakresie została udzielona, natomiast z uwagi na fakt, iż w oddziałach terenowych TVP S.A. istnieją wyłącznie pojedyncze etaty dyrektorów, bez zastępujących ich wicedyrektorów, udostępnienie tych informacji z podziałem na regiony doprowadziłoby do ujawnienia wynagrodzeń konkretnych pracowników.

Podobnie kształtować się będzie uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji, w zakresie zarobków szefa TAI oraz zastępców/zastępcy wraz z wszelkimi nagrodami, dodatkami i premiami w roku 2016 oraz 2017. W tym przypadku wniosek dotyczy konkretnych pracowników, dlatego też, z uwagi na prawo do prywatności i niepełnienie przez tych pracowników funkcji publicznych, należało odmówić udostępnienia informacji.

Od powyższej decyzji C. T. wniósł skargę do tut. Sądu zarzucając jej:

1. obrazę przepisów prawa materialnego to jest: art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez jego przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona jest ze względu na prywatność osoby fizycznej,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:

- 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego działania w sprawie i brak wezwania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie,

- art. 107 k.p.a, poprzez brak powołania podstawy prawnej w tym podstawy do działania autora decyzji jak również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzeczenia a polegające na uznaniu, że udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zbiorczego wynagrodzenia i wypłaconych premii i nagród dla dziennikarzy jak również wynagrodzeń i premii dla dyrektorów i ich zastępców oraz prezesa TAI i jego zastępców narusza prawo do prywatności tych osób,

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez TVP S.A.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał jasne i klarowne stwierdzenia wskazujące na wyłączenie informacji w zakresie poszczególnych osób, których zarobki czy nagrody i premie miały być objęte informacją publiczną.

Wolą zatem wnioskodawców było uzyskanie zbiorczej informacji dotyczącej zarobków grupy osób a nie poszczególnych dziennikarzy. W ocenie strony nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prywatność osoby fizycznej nie może być utożsamiana z grupę kilku osób. Podanie danych dotyczących wynagrodzenia i otrzymanych nagród oraz premii pewnej grupy osób bez ich wyszczególnienia nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności poszczególnych dziennikarzy. Informacja taka jest bowiem ogólna i nie pozwala na ustalenie wysokości wynagrodzeń poszczególnych osób. Udzielenie informacji zbiorczej bez wskazania jakie zasady zostały przyjęte przy ustalaniu wynagrodzenia poszczególnych osób objętych wnioskiem w rzeczywistości nie daje możliwości na domniemywanie wysokości wynagrodzenia jednostek.

Ponad wszelką wątpliwość stwierdził też, że system ustalenia wysokości wynagradzania poszczególnych dziennikarzy, dyrektorów i zastępców oddziałów regionalnych TVP czy prezesa i zastępcy TAI jest skomplikowany i zależny od szeregu czynników w tym zakresu obowiązków. Wysokość wynagrodzeń czy to dziennikarzy Wiadomości TVP czy też kadry zarządzającej oddziałami regionalnymi jest negocjowana indywidualnie. Podanie zatem zbiorczej informacji dotyczącej kilku osób nic pozwala nawet na przybliżone ustalenie wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób. Wysokość wynagrodzenia pomiędzy poszczególnymi osobami może różnić się znacznie. Tym samym udzielenie takiej informacji nie narusza prywatności osób, których pośrednio dotyczy. Wszelkie próby ustalenia wysokości wynagrodzenia poszczególnych osób miały by charakter jedynie hipotetyczny i pozostawałyby w sferze domyśleń.

Tożsama sytuacja w ocenie skarżącego dotyczy kwestii związanych z przyznawanymi premiami i nagrodami. Przyznanie nagrody jest czynnością uznaniową i dotyczyć może wszystkich osób pewnej grupy, kilku osób lub tylko jednej. Udostępnienie zbiorczej informacji w tym zakresie nie może naruszyć prawa do prywatności, żadnej z tych osób albowiem nie wiadomo jest ile osób otrzymało nagrodę, ile razy jakaś osoba otrzymała nagrodę w jakiej wysokości była przyznana nagroda poszczególnej osobie. Nie może zatem być mowy aby interes jakiejkolwiek osoby z danej grupy w postaci prawa do prywatności i zachowania w tajemnicy osiąganych dochodów został naruszony.

W ocenie skarżącego nie ma też znaczenia ile osób wchodzi w skład grupy, której dotyczy informacja publiczna w zakresie wydatków na wynagrodzenia, nagrody i premie albowiem nawet przy dwóch osobach w danej grupie nie ma możliwości ustalenia konkretnej wysokości wynagrodzenia poszczególnej osoby.

Ponadto w warunkach niniejszej sprawy doszło do obrazy przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydaną decyzję. Poważne zastrzeżenia budzi u strony sama treść decyzji jak i uzasadnienie. Brak w decyzji wskazania podstawy prawnej do działania TVP S.A. jak również brak jest wystarczającego uzasadnienia prawnego jak i faktycznego. Autor decyzji ogranicza się bowiem do zacytowania przepisów i w rzeczywistości nie dokonuje wykładni niezbędnej ze względu na treść wniosku. Nie wyjaśnia z jakich powodów odmawiane jest udostępnienie informacji dotyczącej grupy osób za wyjątkiem stwierdzenia, że "Dziennikarzy głównego wydania "[...]" jest bowiem tylko trzech" i w jego ocenie "nie zniwelują możliwości identyfikacji uzyskiwanych przez nich świadczeń". Takie autorytarne stwierdzenie autora decyzji nie może spełniać wymogu art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśniła, ze wynagrodzenia dziennikarzy głównego wydania [...] są równe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

W pierwszej kolejności należało przesądzić, iż Telewizja Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym co do zasady, do udostępniania informacji publicznej. Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej wskazane zostały w art. 4

u.d.i.p., zgodnie z którym do udzielenia informacji publicznej obowiązane są władze

publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Artykuł ten zawiera

przykładowe (o czym świadczy zwrot "w szczególności") wyliczenie takich podmiotów.

Do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są zatem wszelkie podmioty wykonujące zadania publiczne. Telewizja Polska S.A. niewątpliwie zalicza się do tego kręgu. Zgodnie ze statutem. Telewizja Polska S.A. działa na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. 1993 r. Nr 7, poz. 34 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy, Telewizja Polska tworzy telewizję publiczną. Misja telewizji publicznej została zaś zdefiniowana w art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym telewizja realizuje misję publiczną, oferując, na zasadach określonych w ustawie, całemu społeczeństwu i poszczególnym jego częściom, zróżnicowane programy i inne usługi w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujące się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu.

Telewizja Polska S.A. jest także spółką, której założycielem jest Skarb Państwa. Jak wynika ze statutu, spółka powstała z części mienia państwowej jednostki organizacyjnej, działającej pod nazwą "Telewizja Polska". Jest to spółka działająca wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. Spółka wydatkuje też środki pozyskiwane z budżetu Skarbu Państwa. Przykładowo, Telewizja Polska S.A. w wyniku podjęcia przez KRRiT uchwały w sprawie sposobu podziału kwoty w wysokości 980 000 tys. zł z tytułu rekompensaty utraconych w latach 2010-2017 wpływów z opłat abonamentowych z tytułu zwolnień, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, w roku 2017 otrzymała środki w kwocie 266 500 tys. zł, a za rok 2018 - w kwocie 593 500 tys. zł.

Telewizja Polska S.A. jest więc zarówno podmiotem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, a także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Nie budzi najmniejszych wątpliwości tut. Sądu, że powyższe przesądza o tym, że co do zasady, jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej.

Na marginesie dodać w tym miejscu należało, iż teza ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie stwierdził, że Telewizja Polska Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] - jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (...) do udostępniania informacji publicznej (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 876/14, LEX nr 1771994).

W świetle powyższego niezrozumiałym jest podnoszenie przez pytany podmiot w odpowiedzi na skargę twierdzenia, iż premie i nagrody jakich dotyczy wniosek, nie są pokrywane z abonamentu RTV. Przede wszystkim pełnomocnik spółki nie rozwinęła tej myśli i nie podała tego, jakie w jej mniemaniu konsekwencje prawne rodzi podniesiona okoliczność i czy np. wywodzi, ze TVP nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy że sporna informacja nie posiada charakteru publicznego. Jednakże obydwa powyższe stwierdzenia przeczyłyby nie tylko faktom, ale też dotychczasowemu postępowaniu pytanego podmiotu, który rozpoznając wniosek, jaki zainicjował niniejsze postępowanie, wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Tym samym przyznał więc zarówno to, że uważa, iż podlega pod regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej jak też przyznał to, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna skoro odmówił udostępnienia właśnie informacji publicznej.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota, w realiach faktycznych sprawy (zwłaszcza w świetle motywów skarżonej decyzji) sprowadzała się do oceny tego, czy spółka w sposób wyczerpujący ustaliła cały stan faktyczny sprawy.

Badając powyższą problematykę w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że co do zasady podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzeń i premii jakie wypłaca swoim pracownikom, nie może z urzędu podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. Pojęcie prywatności, jest bowiem immanentnie związane z konkretną osobą fizyczną. To zaś w konsekwencji sprawia, iż również ochrona prywatności jest uprawnieniem przynależnym konkretnej osobie fizycznej.

Tylko więc od decyzji tej konkretnej osoby fizycznej zależy to, czy będzie chciała chronić swoją prywatność czy też uzna, iż ujawnienie pewnych dotyczących jej danych np. wysokości pobieranego wynagrodzenia, nie narusza sfery jej prywatności.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do konkluzji, iż podmiot zatrudniający pracownika, nie może zastępować go w decydowaniu o tym, czy pewne dane objęte wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią dla niego materie, którą uważa za pozostającą w sferze jego prywatności, czy też nie. To zaś oznacza, iż każdorazowo pracodawca, zanim podejmie się ochrony prywatności danego pracownika, musi zwrócić się do niego z pytaniem, czy życzy on sobie tego, aby w danym konkretnym przypadku pracodawca chronił jego prywatność. Dopiero wiec wyrażenie przez pracownika woli zachowania pewnych danych w poufności upoważnia pracodawcę do zbadania, czy istotnie sporne informacje należą do sfery prywatności osoby fizycznej, a w konsekwencji upoważnia pracodawcę do podjęcia się ochrony tych danych.

Na marginesie zwrócić też należało uwagę na to, iż istnienie opisanej wyżej procedury zdaje się przyznawać sama TVP skoro na str. 2 skarżonej decyzji (tiret 2 od góry) stwierdziła, iż "wysokość wynagrodzenia dotyczy sfery prywatności osób, które nie wyraziły zgody na ich upublicznienie".

W tym miejscu zasadnym było dodanie, że procedura zbieżna z w/przedstawioną, obowiązuje też w sytuacji, gdy pytany podmiot odmawia udostępnienia informacji dotyczących swojego kontrahenta z powołaniem się na tajemnicę jego przedsiębiorstwa. Decyzja w zakresie tego, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, kontrahenta pytanego podmiotu, należy właśnie do owego kontrahenta. Dopiero zastrzeżenie przez niego tajemnicy przedsiębiorstwa upoważnia pytany podmiot do badania tej problematyki, i ewentualnie do odmowy udostępnienia żądanych danych wrażliwych.

Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy jako oczywista jawiła się konkluzja, iż TVP nie podołała ciążącym na niej obowiązkom w zakresie pełnego ustalenia całego stanu faktycznego. Mimo tego, że podstawą skarżonej decyzji uczyniła normę art. 5 ust. 2 udip powołując się na ochronę prywatności osób objętych wnioskiem, nie ustaliła tego, czy owe osoby fizyczne traktują żądane wnioskiem dane jako należące do sfery ich prywatności i w związku z tym, czy domagają się od pracodawcy stosownej ochrony danych wrażliwych. Brak poczynienia przez spółkę ustaleń w powyższym zakresie sprawia, iż sama decyzja musi zostać uznana za przedwczesną. Nie znając bowiem stanowiska osób fizycznych objętych wnioskiem (akta administracyjne nie zawierają takich stanowisk), nie mogła niejako z urzędu podjąć się ochrony prywatności swych pracowników (zastępując ich de facto w decydowaniu o powyższym) i w ten sposób skutecznie motywować odmowę udostępnienia żądanej informacji.

Powyższe uchybienie, w ocenie tut. Sądu było na tyle poważne, iż w sposób istotny wpływało na wynik sprawy. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), a o kosztach (wpis sądowy i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę spółka będzie zobowiązana do tego, aby uwzględniając sposób rozumienia prawa zaprezentowany powyższej, zebrać w sposób wyczerpujący dowody w sprawie i całościowo ustalić stan faktyczny sprawy. Dopiero bowiem dysponując oświadczeniami osób objętych wnioskiem, a zawierającymi żądanie zachowania w tajemnicy danych stanowiących materię dla nich poufną, spółka będzie mogła ocenić te oświadczenia i w konsekwencji przystąpić do badania zasadności wniosku inicjującego postępowanie.