Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 8/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 §2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2017r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu wniosku G. N., E. W., J. S., A. Z., A. Z., T. S., R. S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A. K., M. S,, M. N., E. T. reprezentowanych przez radcę prawnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1965 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].04.1961 r., nr [...] o przyznaniu J. T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...].12.1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. P. o pow. 5 865 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., G. wykaz L.13, oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], karta mapy [...], stanowiącej własność J. T..

Decyzją z dnia [...].04.1961 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania J. T., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...].12.1960 r.

Orzeczeniem z dnia [...].04.1961 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o przyznaniu J. T. odszkodowania w kwocie 10 557 zł za nieruchomość wywłaszczoną ww. orzeczeniem z dnia [...].12.1960 r., oznaczoną jako parcela nr [...].

Postanowieniem z grudnia 1962 r. (brak daty dziennej) nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. sprostowało orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...].12.1960 r. w ten sposób, że zamiast powierzchni 5865 m2 wpisano 5899 m2.

Decyzją z dnia [...].06.1965 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców J. T., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...].04.1961 r.

Po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanych w sentencji orzeczeń, decyzją z dnia [...].03.2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1965 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].04.1961 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...].11.2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...].03.2012 r" nr [...].

Wyrokiem z dnia 12.12.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 321/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].11.2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.2012 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister wskazał, że oceniając obecnie decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1965 r., nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].04.1961 r., nr [...] należy mieć na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.12.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 321/14.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12.12.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 321/14 sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte po dniu 1.07.1956 r. i zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania miały zastosowanie przepisy tej ustawy.

W ocenie sądu organ nadzoru nie odniósł się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie dokonał oceny naruszeń postępowania odszkodowawczego w ich całokształcie - przedwcześnie przesądzając o fakcie nieprzeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej. Minister pominął fakt, że w treści orzeczenia z dnia [...].04.1961 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. stwierdziło, że orzeczenie to zapadło "po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 30 listopada 1960 r.", a także, że kwotę odszkodowania ustalono na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. "po wysłuchaniu opinii biegłych".

Sąd wskazał też, że Minister nie odniósł się do pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].06.1961 r. skierowanego do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, w którym zawarto informację o przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w dniu [...].11.1960 r. oraz informację, że w aktach sprawy znajduje się ustalenie biegłych, z którego wynika, że wywłaszczona nieruchomość podlegała opłatom podatku gruntowego.

W razie gdyby analiza dokumentów wykazała, że biegli dokonali wyceny, a rozprawa odszkodowawcza została połączona z rozprawą wywłaszczeniową, organ powinien dokonać oceny czy przeprowadzenie postępowania w takim trybie tj. z pominięciem wyznaczenia osobnej rozprawy odszkodowawczej w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy, stanowiło naruszenie przepisu w sposób rażący.

Zgodnie z zaleceniami sądu ocena prawidłowości wysokości przyznanego właścicielce nieruchomości odszkodowania powinna uwzględniać fakt, że odszkodowanie ustalono za grunt o powierzchni 5 865m2 wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].12.1960 r. sprostowanej postanowieniem z grudnia 1962 r., w którym wskazano, że faktycznemu wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni 5899 m2.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenia. .

Ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z dnia 9.02.1961 r., nr 5 poz. 32) zmieniono zasady przyznawania odszkodowania określone w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. wskazano, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzone będą zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie - 09.02.1961 r.

Wnioskiem z dnia [...].10.1960 r., nr [...] [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. o wywłaszczenie m.in. nieruchomości położonej w G. przy ul. P. o pow. 5 865 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., G. wykaz [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr 25, karta mapy 60, stanowiącej własność J. T. (punkt 1a wniosku).

Pismem z dnia [...].11.1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie m.in. nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność J. T. oraz wyznaczeniu terminu rozprawy na dzień [...].11.1960 r.

Jak wynika z protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...].11.1960 r. udział w niej wziął pełnomocnik J. T. - adw. B. S.. W treści protokołu ujawniono, że pełnomocnik J. T. kwestionował zachowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1946 r. Nr 16, poz. 109).

Zachowane w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że treść protokołu z rozprawy nie odpowiada pełnemu przebiegowi rozprawy. W szczególności w treści protokołu nie odnotowano istotnych poruszanych okoliczności związanych z odszkodowaniem za wywłaszczaną nieruchomość.

W piśmie z dnia 5.12.1960 r. G. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G. skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wskazano, iż w związku z wątpliwościami pełnomocnika właścicielki J. T. wysuniętymi na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyjaśniono, że środki na zapłacenie odszkodowania przewidziane były w Planie Inwestycyjnym na 1961 r. tytuł 18 - wykup przyszłościowy, konto Bank Inwestycyjny G. [...]. Dodatkowo w treści odwołania od orzeczenia z dnia [...].12.1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości J. T. wskazała, iż "nie zrozumiałym jest dlaczego na rozprawę w dniu [...].11.1960 r. powołano się tylko 3 zainteresowanych i to w dodatku dwóch nieznanych z miejsca pobytu oraz oferowane stawki odszkodowawcze, że w przeważającej części podano do 55 zł za 1 m, a u nas 1,80 zł za 1 m2 co wynosi 1/30 % jakby nasz teren przedstawiał mniejszą wartość niż innych". Treść odwołania potwierdza, że właścicielka została przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości została poinformowana o wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...].11.1960 r., a następnie orzeczeniem z dnia [...].12.1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. P. o pow. 5 865 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G., G. wykaz L.13, oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], karta mapy [...], stanowiącej własność J. T..

Jednocześnie w treści decyzji wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu - w odrębnym orzeczeniu.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Z treści powołanego powyżej art. 22 ust. 2 jednoznacznie wynika, iż w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ wydawał odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. określał wyjątki od wyrażonej w ust. 1 tego artykułu zasady jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Odrywał on od orzeczenia o wywłaszczeniu orzeczenie o odszkodowaniu nadając mu charakter odrębnej, samoistnej decyzji związanej z pierwszą decyzją jedynie łącznikiem przyczynowo - skutkowym.

W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy. Dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych sprawy świadczą o tym, że osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania nie przeprowadzono. W piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].06.1961 r., nr [...] (k.659) wskazano, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...].11.1960 r.

Art. 22 ust. 2 (po nowelizacji art. 23 ust. 2) ustawy jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę w dniu [...].11.1960 r. Jak wykazano powyżej, na rozprawie omówiono kwestie związane z samym wywłaszczeniem jak i odszkodowaniem. Obecny na rozprawie pełnomocnik właścicielki został zapoznany z wysokością odszkodowania, o czym świadczy treść odwołania J. T. od orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...].12.1960 r.

Brak przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niemniej naruszenie to w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru rażącego, wobec przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej.

Powyższe stanowisko organu nadzoru odnośnie naruszenia ww. art. 22 ust. 2 (w późniejszym brzmieniu art. 23 ust. 2) znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 14.06.2013 r. sygn. akt I OSK 118/12).

Minister podkreślił, że w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o stwierdzenie nieważności, inne są kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczy i powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 kpa Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Uchybienie procesowe organu wywłaszczeniowego polegające na braku przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu, w żaden sposób nie miało negatywnych skutków dla właścicielki. J. T. została zapoznana z operatem szacunkowym i stawkami odszkodowania, a więc jej prawa procesowe nie zostały rażąco naruszone. Ewentualne przeprowadzenie kolejnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania nie miałoby żadnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania.

Odszkodowanie za przedmiotowy grunt w wysokości 10 557 zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową sporządzoną przez: biegłych rzeczoznawców Z. R. i E. P., na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi.

Cena za grunty o których mowa w ww. art. 8 ust. 1 ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z. 1958 r., Nr 24, poz. 143). W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało już zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335). Niemniej jednak, stawki były takie same w obydwu zarządzeniach.

Jak ustalili biegli w opinii szacunkowej z dnia [...].10.1960 r. grunt J. T. położony w G., podlegał podatkowi od gruntów rolnych i zaliczał się do I okręgu gospodarczego strefy miejskiej.

Stawka za grunt klasy IV w I okręgu gospodarczego w strefie ekonomicznej miejskiej wynosiła 18 tyś. zł za 1 ha gruntów czyli 1,80 zł za 1 m2.

Zatem wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni 5 865 m2 wynosiła 10 557 zł (0,5865 ha x 18 tyś. zł). Tak kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.1961 r.

Odszkodowanie przyznano za grunt o powierzchni 5 865 m2, tymczasem postanowieniem z grudnia 1962 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. sprostowało orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...].12.1960 r. co do powierzchni wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że wywłaszczono 5899 m2, a nie 5 865 m2. Zwiększenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości związane było z pomiarem nieruchomości.

Należy zauważyć, że orzeczenie o odszkodowaniu z dnia [...].04.1961 r. zostało wydane na siedem miesięcy przed postanowieniem o sprostowaniu powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, co miało miejsce w grudniu 1962 r. Późniejsze sprostowanie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości stanowi nową okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję o odszkodowaniu. Ujawnienie nowej okoliczności mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa

W związku z powyższym należy Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].06.1965 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].04.1961 r" nr [...].

Skargę na powyższą decyzję , domagając się jej uchylenia wniosła do Sądu Pani G. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucono, rażące naruszenie przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.70 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie skarżącej rażące tego przepisu w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, co przejawiło się niepodjęciem przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwym rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarciem w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania odszkodowawczego i wskazano, że podczas postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną część parceli nr [...] nie przeprowadzono odrębnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Obowiązek jej przeprowadzenia wynikał zaś przede wszystkim z faktu, iż opinia szacunkowa nie uwzględnia zmiany powierzchni działki z 5.865 m2 na 5.899 m2, którą dokonano w grudniu 1962r. Tym samym sporządzenie nowej opinii szacunkowej i przeprowadzenie rozprawy stanowiło obowiązek organów.

Ponadto skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ z akt sprawy nie wynika, aby na rozprawie wysłuchano opinii biegłych dla tego też nie można przyjąć aby rozprawa, która odbyła się 30 listopada 1960 r. miała charakter odszkodowawczy.

W ocenie skarżącej okoliczność nieuwzględnienia nowej powierzchni działki a w konsekwencji niesporządzenie nowego operatu i przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej stanowi rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 95 pkt b i 96 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca dołączyła do akt kopię pisma z 3 marca 1965r. z potwierdzeniem jego przesłania do organu odwoławczego, w treści którego zawarta jest informacja o zmianie pow. działki.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie skarżącej organ wywłaszczający dopuścił się rażącego naruszenia art. 22 ust. 2 cyt. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie przeprowadzając osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa w toku prowadzonego postępowania nadzorczego także jego kwalifikowanego naruszenia, poprzez jego błędną wykładnię, zakładającą w sposób całkowicie dowolny, bo nie poparty żadnym dowodem, iż taka rozprawa się odbyła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie nieważnościowe polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja/ postanowienie jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem. Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji/postanowienia wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia

nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, LEX nr 2033940).

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego - w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie - do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13, LEX nr 1519212).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji/postanowienia, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu jej/go z rażącym naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi, Sąd podzielił argumentację organów, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia jego nieważności.

Mając na uwadze ww. wytyczne Sądu organ wskazał, iż podstawą prawną ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1960 r. nieruchomości o pow. 4 109 mz, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. pod nr [...], oznaczonej katastralnie jako część parceli nr [...], położonej w G. przy ul. A. była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 t.j.).

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie tejże ustawy jeszcze niezakończone było prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów tejże ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalano według zasad odszkodowania przewidzianych w tejże ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalano według przepisów dotychczasowych, tj. dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W art. 48 ust. 2 tejże ustawy przewidziano jednak, iż w tych przypadkach, kiedy na podstawie obowiązujących dotąd przepisów wywłaszczonemu przysługiwała tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a nieruchomość taka nie mogła być dostarczona, naczelnik powiatu mógł na wniosek jednej ze stron ustalić odszkodowanie w pieniądzach według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie.

W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, zostało wszczęte po dniu 1 lipca 1956 r.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości powinno nastąpić na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone orzeczenie.

Jak wynika z akt sprawy odszkodowanie nie zostało ustalone łącznie z orzeczeniem o wywłaszczeniu.

Zgodnie z zaś z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 Naczelnik powiatu może odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących braku rozprawy, należy zauważyć, że mimo przeprowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć zawiadomienia o rozprawie odszkodowawczej oraz protokołu z rozprawy odszkodowawczej. Nie można zatem wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą uznać, że stosowna rozprawa nie została przeprowadzona. Jednakże, jak słusznie podniósł organ, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 56 lat od jej wydania, trudno jest ocenić jedynie na podstawie braku w aktach archiwalnych stosownego dokumentu (protokołu z rozprawy), iż taki protokół nie został sporządzony, a co za tym idzie, że organ nie przeprowadził stosownej rozprawy odszkodowawczej.

Ewentualne naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ocenie Sądu nie może być uznane za rażące, a tylko wówczas możliwe jest stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu.

Jak wskazano na wstępie z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienie wówczas, kiedy powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z przepisów dekretu rozprawa miała na celu właściwe ustalenie odszkodowania, za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy, analiza akt nie wykazała aby ewentualny brak rozprawy miał wpływ na ostateczny wynik sprawy, tj. wysokość odszkodowania, a tylko w takich okolicznościach można by rozpatrywać naruszenie procedury w kategorii rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2013 r. sygn. akt I OSK 118/12).

Podkreślić trzeba, iż zgodnie z prawidłowo dokonaną przez organ nadzorczy oceną stanu faktycznego, jaki zaistniał w dacie ustalania odszkodowania za ww. nieruchomość, brak było podstaw do uznania aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w tym wskazanych w skardze przepisów.

Z akt jakie zachowały się w sprawie wynika bowiem, że w toku postępowania wywłaszczeniowego [...].11.1960 r. przeprowadzono rozprawę. Brał w niej udział pełnomocnik J. T. - adw. B. S.. W treści protokołu ujawniono, że pełnomocnik J. T. kwestionował zachowanie w przedmiotowej sprawie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1946 r. Nr 16, poz. 109).

W piśmie z dnia 5.12.1960 r. G. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G. skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wskazano, iż w związku z wątpliwościami pełnomocnika właścicielki J. T. wysuniętymi na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyjaśniono, że środki na zapłacenie odszkodowania przewidziane były w Planie Inwestycyjnym na 1961 r. tytuł 18 - wykup przyszłościowy, konto Bank Inwestycyjny G. [...]. Dodatkowo w treści odwołania od orzeczenia z dnia [...].12.1960 r. o wywłaszczeniu nieruchomości J. T. wskazała, iż "nie zrozumiałym jest dlaczego na rozprawę w dniu [...].11.1960 r. powołano się tylko 3 zainteresowanych i to w dodatku dwóch nieznanych z miejsca pobytu oraz oferowane stawki odszkodowawcze, że w przeważającej części podano do 55 zł za 1 m2, a u nas 1,80 zł za 1 m2 co wynosi 1/30 % jakby nasz teren przedstawiał mniejszą wartość niż innych". Treść odwołania potwierdza, że właścicielka została przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości została poinformowana o wysokości odszkodowania.

Następnie orzeczeniem z dnia [...].12.1960 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G. przy ul. P. o pow. 5 865 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G,, G. wykaz [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], karta mapy [...], stanowiącej własność J. T..

Jednocześnie w treści decyzji wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu - w odrębnym orzeczeniu.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydać odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Z treści powołanego powyżej art. 22 ust. 2 jednoznacznie wynika, iż w razie wydania decyzji o wywłaszczeniu i odroczeniu ustalenia odszkodowania, organ wydawał odrębne orzeczenie o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. określał wyjątki od wyrażonej w ust. 1 tego artykułu zasady jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Odrywał on od orzeczenia o wywłaszczeniu orzeczenie o odszkodowaniu nadając mu charakter odrębnej, samoistnej decyzji związanej z pierwszą decyzją jedynie łącznikiem przyczynowo - skutkowym.

W aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy jak wskazał organ, brak jest zawiadomienia o wyznaczeniu osobnej rozprawy. Dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych sprawy świadczą zaś o tym, że osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania nie przeprowadzono. W piśmie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...].06.1961 r., nr [...] (k.659) wskazano, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...].11.1960 r.

Sąd podzielił jednak stanowisko organu, iż art. 22 ust. 2 (po nowelizacji art. 23 ust. 2) ustawy jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowisko organu nadzoru odnośnie naruszenia ww. art. 22 ust. 2 (w późniejszym brzmieniu art. 23 ust. 2) znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 14.06.2013 r. sygn. akt I OSK 118/12).

Brak przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu stanowi zatem bez wątpienia naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niemniej naruszenie to w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru rażącego. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestia wysokości odszkodowania była ustalana już na etapie wywłaszczenia. Ponadto co istotne odszkodowanie za przedmiotowy grunt w wysokości 10 557 zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową sporządzoną przez: biegłych rzeczoznawców Z. R. i E. P., na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi.

Cena za grunty o których mowa w ww. art. 8 ust. 1 ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z. 1958 r., Nr 24, poz. 143). W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało już zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335). Niemniej jednak, stawki były takie same w obydwu zarządzeniach.

Jak ustalili biegli w opinii szacunkowej z dnia [...].10.1960 r. grunt J. T. położony w G., podlegał podatkowi od gruntów rolnych i zaliczał się do I okręgu gospodarczego strefy miejskiej.

Stawka za grunt klasy IV w I okręgu gospodarczego w strefie ekonomicznej miejskiej wynosiła 18 tyś. zł za 1 ha gruntów czyli 1,80 zł za 1 m2.

Zatem wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni 5 865 m2 wynosiła 10 557 zł (0,5865 ha x 18 tyś. zł). Tak kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia 30.04.1961 r.

Ewentualne przeprowadzenie kolejnej rozprawy przez organ I instancji nad ustaleniem odszkodowania nie miałoby zatem żadnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania.

Wskazać przy tym należy, że co do zasady słusznie skarżąca podnosi, że odszkodowanie przyznano za grunt o powierzchni 5 865 m2, tymczasem postanowieniem z grudnia 1962r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. sprostowało orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...].12.1960r. co do powierzchni wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że wywłaszczono 5899 m2, a nie 5 865 m2. Zwiększenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości związane było z pomiarem nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że orzeczenie o odszkodowaniu z dnia [...].04.1961 r. zostało wydane na siedem miesięcy przed postanowieniem o sprostowaniu powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, co miało miejsce w grudniu 1962 r. Czyli na etapie już postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Z akt sprawy nie wynika zaś aby organ II instancji faktycznie przed rozstrzygnięciem sprawy wiedział o dokonanym sprostowaniu. Załączone do skargi pismo z 3 marca 1965r. informujące organ odwoławczy o zmianie powierzchni, w ocenie Sądu jedynie stwarza domniemanie, że organ ten faktycznie wiedział o powyższej zmianie. Z zachowanych akt sprawy nie wynika bowiem, czy pismo to wpłynęło i kiedy do organu. Tym samym w ocenie Sądu sprostowanie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości mogło ew. stanowić nową okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję o odszkodowaniu, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia jej nieważności. Brak jest jednak podstaw do uznania, tak jak domaga się tego strona, iż nieuwzględnienie powyższej okoliczności stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji.

Jak wskazano bowiem na wstępie postępowaniu nadzwyczajnym, do którego należy postępowanie o stwierdzenie nieważności, inne są kryteria oceny naruszenia prawa, niż w postępowaniu odwoławczy i powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego, to jest trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 kpa. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Ponadto, wskazać należy, iż pozostałe zarzuty, odnoszące się do naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepisów postępowania administracyjnego podczas rozpatrywania przedmiotowej sprawy, wobec prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, są nietrafne i nie zostały poparte żadnymi dowodami. W ocenie Sądu organ nadzoru w sposób wyczerpujący odniósł się bowiem do całości zebranego materiału dowodowego i zasadnie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia PWRN Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] o ustaleniu na rzecz J. T. odszkodowania za ww. wywłaszczoną nieruchomość. Na rozstrzygnięcie sprawy jak wskazano powyżej nie mogła mieć zaś wpływu okoliczność, iż Minister nie odniósł się w sposób szczegółowy do prawidłowości samej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r., nr [...], zatwierdzającej orzeczenie PWRN Urząd Spraw Wewnętrznych w G. z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...], w odniesieniu do zmiany powierzchni działki.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.