Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 543/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1-3, art. 97 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2022 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] postanowieniem z 7 lipca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...], ark. mapy [...]. Następnie, postanowieniem z 4 sierpnia 2016 r. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w K. , oznaczonej nr działki nr [...], ark. mapy [...], o pow. 0,4213 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] - jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...]. Powyższa nieruchomość stanowi własność M. S. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca")

Decyzją z 16 listopada 2017 r., nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") z urzędu zatwierdził podział nieruchomości położonej w mieście K., oznaczonej nr działki [...], ark. mapy [...], o pow. 0,4213 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność M. S., jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] w sposób następujący: działka nr [...], ark. mapy [...], o pow. 0,0720 ha znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małych domów o niskiej intensywności, działka nr [...], ark. mapy [...], o pow. 0,3573 ha znajduje się na terenie przeznaczonym pod ulice lokalne. Mapa projektu podziału stanowiła załącznik do decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z 12 lutego 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Decyzja SKO, na skutek jej niezaskarżenia, stała jest ostateczna i prawomocna.

Wnioskiem z 3 lutego 2022 r. M. S. wystąpiła do SKO [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., nr [...] Jako podstawę prawną wniosku podała art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."). Zdaniem wnioskodawczyni powyższa decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter stały. Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie może zostać wykonany podział nieruchomości w sposób jaki orzeczono ww. decyzją. Niewykonalny jest bowiem podział nieruchomości o powierzchni 0,4213 ha na dwie działki nr [...] i [...], których suma powierzchni działek po podziale wyniesie 0,4293 ha (0,0720 + 0,3573) i będzie większa od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

W piśmie z 14 marca 2022 r., stanowiącym replikę na pismo Burmistrza przekazujące do SKO akta sprawy wraz z wyjaśnieniami, wnioskodawczyni zarzuciła, że Burmistrz bezpodstawnie powołuje się na § 9 pkt a) uchwały Rady Miejskiej [...] z 30 listopada 2004 r. jakoby określający zasady podziału na działki budowlane dla tego terenu, uzurpując sobie prawo do wyznaczania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać podział nieruchomości o nr [...], pozwalający na wydzielenie wąskiego pasa gruntu (działka nr [...]) i orzeczenie o możliwości jego przeznaczenia pod zabudowę. Zdaniem wnioskodawczyni, zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "MPZP") na terenie, na którym położona jest działka nr [...], MPZP nie określił dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim podlega ewentualny podział ww. nieruchomości. Brak podstaw prawnych, zakaz zabudowy oznaczony na załączniku graficznym planu oraz brak możliwości technicznych do zabudowy terenu wydzielonej wąskiej działki nr [...] powoduje, że w sposób wadliwy i bezprawny organ I instancji orzekł w decyzji wydzielenie terenu pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z oznaczonym w MPZP symbolem [...]. Wnioskodawczyni stwierdziła, że prawny podział nieruchomości dokonywany w wyniku zbycia prawa własności wyodrębnionej ewidencyjnie części nieruchomości na rzecz gminy nie wymaga wydania decyzji podziałowej, skoro przedmiot zbycia jest już wyodrębniony w działkę ewidencyjną nr [...]. W niniejszej sprawie nie występowała przesłanka niezbędności podziału. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że 9 lutego 2016 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Miasta [...] w sprawie wydzielenia terenu działki nr [...] pod budowę ulicy [...], a w protokole strony ustaliły inne warunki podziału od wykazanych w treści wadliwej decyzji podziałowej. W treści protokołu jednoznacznie zapisano co ma być przedmiotem nabycia. W pierwszej kolejności przedmiotem nabycia miała być część działki pod inwestycję dotyczącą budowy ul. [...], a w dalszej kolejności pozostała część wydzielonej działki. Wnioskodawczyni podkreśliła, że w wyniku podziału decyzją z 16 listopada 2017 r., tzw. pozostała część działki o przeznaczeniu pod drogę łączącą ul. [...] z ul. [...], nie stała się przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego nabycia, ponieważ wydzielono ją jako jedną działkę z częścią gruntu pod budowę drogi ul. [...]. Tymczasem Burmistrz zobowiązał się do nabycia tej części działki o przeznaczeniu pod planowaną drogę łączącą ul. [...] z ul. [...] oraz pod zabudowę mieszkaniowej, której nie wydzielił w wyniku podziału jako jednej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., nr [...]

W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może natomiast rozpatrywać sprawy, co do jej istoty.

Odnosząc się do meritum, SKO stwierdziło, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. SKO zaznaczyło, że nie dostrzegło prawnych nakazów lub zakazów, które stwarzałyby nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw wynikających z decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., a wnioskodawczyni nie wskazała na takowe we wniosku z 3 lutego 2022 r. oraz w piśmie z 14 marca 2022 r. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w ustalenia Burmistrza co do wielkości powierzchni dzielonej działki i nowopowstałych działek wdała się nieścisłość, która mogła wzbudzić wątpliwość wnioskodawczyni. Otóż, Burmistrz wskazał, że działka o nr [...] podlegająca podziałowi z urzędu ma powierzchnię 0,4213 ha, a działki powstałe w wyniku tego podziału mają już powierzchnię większą: działka o nr [...] - 0,0720 ha oraz działka o nr [...] - 0,3573 ha, co łącznie daje wartość 0,4293 ha. Jednakże SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości, sporządzony w lipcu 2016 r. przez geodetę J. S.. Z protokołu tego wynika, że 13 czerwca 2016 r. rozpoczęto czynności przyjęcia granic dla działek położonych w [...], ark. mapy [...], nr: [...], [...], [...] oraz ark. mapy. [...] nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ramach postępowania zwykłego została sporządzona mapa z projektem nieruchomości, na której zaprezentowano wykaz synchronizacyjny, z którego wynika, że według ewidencji gruntów i budynków działka o nr [...] miała powierzchnię 0,4213ha, jednakże po dokonaniu stosownych czynności geodety w sprawie przyjęcia granic nieruchomości powierzchnia ta uległa zmianie o 80 m2 (0,008 ha). SKO podkreśliło, że Burmistrz [...] w pkt 2 decyzji z 16 listopada 2017 r. wskazał, że mapa z projektem podziału stanowi załącznik do decyzji, a w uzasadnieniu decyzji podał, że ów załącznik stanowią mapa z projektem podziału oraz wykaz zmian gruntowych. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 września 2016 r. pod nr ewidencyjnym [...]

Uwzględniając powyższe SKO stwierdziło, że nie podziela stanowiska wnioskodawczyni, by podziałowi miała podlegać nieruchomość o powierzchni większej niż wynika to z ostatecznej decyzji. Wprawdzie w sentencji decyzji Burmistrza ujawniła się rozbieżność w tym zakresie, jednak ze zgromadzonych dokumentów jasno wynika, że zwiększona powierzchnia dla obydwu powstałych po podziale działek ma swoje uzasadnienie w przeprowadzonych czynnościach geodezyjnych. W ocenie SKO, tego rodzaju niejasność mogłaby podlegać ewentualnemu sprostowaniu jak błąd rachunkowy bądź oczywista omyłka pisarska (art. 113 § 1 k.p.a.), co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że jakiekolwiek problemy z wykonaniem decyzji mają charakter usuwalny i nie noszą cechy trwałości. Niejasności te nie mogą natomiast przesądzać o potrzebie unieważnienia decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r.

Odnosząc się do przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO uznało, że wnioskodawczyni upatruje rażącego naruszenia prawa na skutek wadliwego zastosowania art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Zdaniem wnioskodawczyni, Burmistrz [...] dążył do podziału, w wyniku którego po wydzieleniu działki pod drogę publiczną (działka o nr [...]) pozostała część nieruchomości (działka o nr [...]) pozostaje bez możliwości jej zagospodarowania oraz wywłaszczenia. W ocenie SKO, w toku postępowania nadzwyczajnego nie można skutecznie podnosić tego rodzaju zarzutów. Zaznaczono przy tym, że organ zatwierdzający podział nieruchomości bierze pod uwagę MPZP dla konkretnej nieruchomości. Opiniując projekt podziału organ powinien ograniczyć swoje badanie zgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami MPZP. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, że zatwierdzenie podziału działki nr [...] nie jest zgodne z MPZP, gdyż w wyniku tego podziału powstanie działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe bez możliwości przyszłego zagospodarowania działki zgodnie z celem i przeznaczeniem w MPZP, SKO wskazało, że kwestia ta podlegała już merytorycznemu rozpoznaniu i została rozstrzygnięta decyzją Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r. Organ podkreślił, że zarówno podlegający opiniowaniu wstępny projekt podziału, jak i podlegający zatwierdzeniu projekt podziału, ograniczają się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. do przeprowadzenia linii podziału geodezyjnego, odgraniczającej teren o funkcji publicznej od terenu o funkcji niepublicznej. W efekcie takiego podziału powstaną dwie działki geodezyjne: działka o funkcji publicznej, której wyodrębnienie stanowi zasadniczy cel postępowania, i działka o funkcji niepublicznej, którą można w tym przypadku określić mianem działki "wynikowej" albo "pozostałościowej". Stanowi ona pozostałość po wydzieleniu z konkretnej nieruchomości terenu publicznego. W tym kontekście wskazano, że z części graficznej obowiązującego MPZP wynika, że działka nr [...], ark. mapy [...], o powierzchni 0,4213 ha, położona w K. przy ul. [...], została oznaczona w przeważającej mierze symbolem [...] (zgodnie z § 8 części tekstowej MPZP - z przeznaczeniem na ulice lokalne, klasy [...]), a dodatkowo symbolem [...] (zgodnie z § 8 części tekstowej MPZP - z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małych domów o niskiej intensywności). Linia rozgraniczająca te tereny, wyrysowana na projekcie podziału nieruchomości, przebiega w zgodzie z tożsamą linią naniesioną na część graficzną planu miejscowego. W związku z powyższym SKO uznało, że nie może przychylić się do zarzutu o problemie braku możliwości zagospodarowania działki nr [...] jako przesądzającym o wadliwości decyzji, mającej następnie skutkować jej unieważnieniem.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia twierdzenia wnioskodawczyni, że wydzielona działka pozostaje bez możliwości wywłaszczenia SKO wskazało, że Burmistrz informował wnioskodawczynię o fakcie, że Rada Miejska [...] uchwałą Nr LX/564/2018 z 29 sierpnia 2018 r. wyraziła zgodę na nabycie nieruchomości gruntowej, położonej [...], oznaczonej nr [...], ark. mapy [...] o powierzchni 0,0720 ha i [...], ark. mapy [...], o powierzchni 0,3573 ha. Z uwagi na fakt, że decyzje zatwierdzające podziały działek [...], ark. mapy [...], jak również [...], ark. mapy [...], stały się ostateczne oraz mając na uwadze realizację ww. uchwały poinformowano, że Gmina Miejska [...] nadal jest zainteresowana nabyciem działek o nr [...] i [...]. Wiedza ta została uzyskana przez SKO w toku sprawy wszczętej na żądanie M. S. o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z 12 marca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy [...]. Wówczas doszło do wydzielenia działek o nr [...] oraz spornej [...].

Odnośnie zarzutu wnioskodawczyni, co do braku konieczności wydania decyzji podziałowej w zakresie działki nr [...], SKO wskazało, że Burmistrz [...] w decyzji z 12 marca 2015 r. podał, że wyodrębnił działkę o nr [...], która położona jest częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów o niskiej intensywności, a częściowo na terenach przeznaczonych pod ulice lokalne (drogę publiczną). W związku z powyższym dopiero decyzja z 16 listopada 2017 r. dokonała dalszego podziału, w tym dla realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej o znaczeniu lokalnym. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że w piśmie z 14 marca 2022 r. wnioskodawczyni nawiązuje do spotkania, które odbyło się 9 lutego 2016 r., kiedy to ustaliła wraz z Burmistrzem Miasta [...], że "wydzielenie części gruntu pod budowę planowanej ulicy [...] było możliwe przy jednoczesnym zobowiązaniu się Burmistrza [...] do nabycia pozostałej części nieruchomości jako jednej działki łączącej ulicę [...] z ul[...] (o przeznaczeniu pod planowaną drogę [...] i pod zabudowę mieszkaniową [...])". Powyższe, zdaniem SKO, oznacza, że M. S. była świadoma tego, że w zastanej sytuacji potrzebny był kolejny podział, tym razem działki o nr [...], aby można było wyodrębnić z niej działkę pod drogi publiczne.

SKO nie zgodziło się także z tezą M. S., jakoby w wyniku wydania rozstrzygnięcia doszło do zatwierdzenia podziału działki o nr [...] przez wydanie orzeczenia w innym rozszerzonym zakresie podziału, tj. "pod drogę publiczną - ulicę [...] oraz pod drogę publiczną łączącą ulicę [...] z ul. [...]". Nic takiego nie wynika z sentencji decyzji z 16 listopada 2017 r.

Co do twierdzeń wnioskodawczyni, że dalszy podział działki nr [...] był zbędny ponieważ do właściwego podziału ponieważ do właściwego podziału doszło wcześniej, tj. w ramach postępowania wszczętego na jej wniosek, a prowadzonego pod nr: [...], SKO zbadało, czy decyzja z 16 listopada 2017 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie SKO, decyzja Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia z urzędu podziału nieruchomości w trybie art. 97 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n., jest obecnie jedynym rozstrzygnięciem dotyczącym podziału działki nr [...], i pozostającym w obrocie prawnym. SKO podkreśliło, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza [...] pod nr [...] opierało się na przepisie art. 97 ust. 1 u.g.n., wynikało ze złożenia wniosku przez uprawnioną do tego stronę, a w jego wyniku doszło do utworzenia dwóch działek o nr [...] (pod aktywację gospodarczą) i nr [...] (pod drogi publiczne oraz zabudowę mieszkaniową). Tymczasem, postępowanie prowadzone przez Burmistrza [...] pod nr [...] miało swoje umocowanie w art. 97 ust. 1 pkt 3 u.g.n., zostało wszczęte z urzędu, a w jego wyniku doszło do utworzenia dwóch działek o nr [...] (pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną małych domów o niskiej intensywności) i nr [...] (pod drogi publiczne). Dalszy podział działki nr [...] był konieczny, zważywszy na fakt, że jedynie część tej nieruchomości mogła zostać wydzielona w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne (działka nr [...]). SKO zaznaczyło, że pomiędzy wskazanymi sprawami nie zachodzi jakakolwiek tożsamość przedmiotowa.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. SKO wskazało, że działka o nr [...] należała do M. S., a nie do Gminy Miasta [...], co oznacza, że Gmina nie była stroną postępowania podziałowego. W związku z tym wszczynający postępowanie z urzędu Burmistrz [...] nie występował w podwójnej pozycji: organu prowadzącego sprawę oraz reprezentującego interesy własne Gminy. Z tego też względu SKO nie dostrzegło przesłanek do wyłączenia Burmistrza, a przez to - do unieważnienia kwestionowanej decyzji.

W konkluzji poczynionych rozważań SKO stwierdziło, że wskazane przez wnioskodawczynię uchybienia mogły stanowić podstawę do podniesienia zarzutów w zwyczajnym środku odwoławczym, jakim w przypadku decyzji jest odwołanie. Zostało ono wniesione skutecznie przez M. S. pismem z 22 grudnia 2017 r. Po uzyskaniu decyzji SKO [...] utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy, M. S. dysponowała możliwością zaskarżenia rozstrzygnięcia organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W skardze z 13 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 158 w zw. z art. 156 w zw. z art. 6 k.p.a poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r. i uznaniu przez SKO, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwej decyzji podziałowej, gdy tymczasem ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały, a utrzymanie w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą prawną koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej i godzi w interes strony skarżącej,

2) art. 93 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez SKO, że podział działki nr [...] jest prawidłowy i zgodny z prawem, bowiem jak twierdzi SKO "z wymienionych przepisów wynika, że rozpatrując sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu", gdy tymczasem decyzja podziałowa nie może być wydana (tj. faktycznie dokonany podział) bez konieczności oceny, czy wydzielona działka jest możliwa do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w MPZP,

3) art. 7 w zw. art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez SKO prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. treści protokołu z 9 lutego 2016 r. ze spotkania M. S. z Burmistrzem Miasta [...] w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] i uznanie przez SKO, że skarżąca wyraziła zgodę na podział działki nr [...] w sposób dokonany w decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., gdy tymczasem skarżąca nie wyrażała zgody na dokonanie podziału w sposób uniemożliwiający zagospodarowanie wydzielonej działki nr [...],

4) art. 7 w zw. art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez SKO prawidłowej oceny materiału dowodowego i tym samym błędne ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego polegającego na stwierdzeniu, że skarżąca otrzymała zawiadomienie dotyczące prowadzenia postępowania geodezyjnego (ustalenia granic działki należącej do skarżącej, tj. działki nr [...] z granicami działek sąsiednich), gdy tymczasem zawiadomienie dotyczyło prowadzenia czynności geodezyjnych dotyczących tylko działek należących do skarżącej (tj. działki nr [...] i [...]),

5) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji uwagi na sprzeczności wynikające w treści uzasadnienia co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności polegające z jednej strony na potwierdzeniu przez SKO słuszności stanowiska Burmistrza [...] i odmowy stwierdzenia zaskarżonej decyzji, a następnie przytaczaniu argumentacji przemawiającej za niemożnością dokonania podziału w sposób wykonany przez Burmistrza [...].

W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie, jest ocena zasadności stanowiska organu odwoławczego, który stwierdził, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie znajdzie zastosowania przepis art. 156 §1 pkt 2 i 5 k.p.a, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonym orzeczeniu jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Na tle zarysowanego między stronami sporu wyjaśnić należy, że zgodnie

z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z kolei art. 156 § 2 k.p.a. stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, celem postępowania w tej sprawie było ustalenie, czy kwestionowana przez skarżącą decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w ww. przepisie, a organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności nie może rozpatrywać tej sprawy co do istoty (s. 16 dec.).

W tym kontekście istotne w tej sprawie są okoliczności towarzyszące przebiegowi postępowania administracyjnego zwykłego, zakończonego wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji podziałowej z 16 listopada 2017 r.

Z zaskarżonej decyzji SKO [...] z 28 kwietnia 2022 r. oraz twierdzeń skarżącej (zawartych w skardze i przedstawionych podczas rozprawy sądowej) wynika, że sporna działka [...] została wydzielona na podstawie decyzji podziałowej wydanej jeszcze w 2015 r., na wniosek skarżącej. Skarżąca oczekiwała, że cała działka zostanie przeznaczona, zgodnie z planem miejscowym, pod drogę publiczną (ulice lokalne). Gdy okazało się, że planowana ulica zajmie część działki, skarżąca spotkała się m.in. z Burmistrzem Miasta [...], podczas którego uzgodniono, że część ww. działki przeznaczona pod budowę ulicy [...] będzie przedmiotem nabycia przez Gminę pod inwestycję (budowa drogi). Pozostała część działki miała być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (kopia protokołu z 9 lutego 2016 r. (załącznik do skargi – k. 18 akt sąd)). Następnie Burmistrz [...] wszczął z urzędu w dniu 7 lipca 2016 r. postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...]. W toku tego postępowania organ I instancji orzekał trzykrotnie, a ostatnia decyzja, której ważność jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu sądowym, wydana została 16 listopada 2017 r.

Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżąca zaskarżyła ww. decyzję organu I instancji bezpośrednio do tut. Sądu, a postanowieniem z 17 grudnia 2020 r. (I SA/Po 731/20) Sąd odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpany tok postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 12 lutego 2018 r. (Nr [...]) utrzymało ww. decyzję w mocy. Pismem z 29 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję organu odwoławczego do tut Sądu, która została odrzucona, jako wniesiona po terminie (postanowienie z 7 kwietnia 2021 r., I SA/Po 248/21).

Z zaskarżonej decyzji SKO [...] z 28 kwietnia 2022 r. wynika m.in., że Rada Miejska w [...] uchwałą Nr LX/564/2018 z dnia 29 sierpnia 2018 r. wyraziła zgodę na nabycie spornej nieruchomości (po podziale).

Podając motywy zaskarżenia do tut. Sądu decyzji SKO [...] z 12 lutego 2018 r., po prawie trzech latach od jej wydania, skarżąca wyjaśniła podczas rozprawy, że było to związane z treścią otrzymanego w tym czasie operatu szacunkowego i zawartej w nim wyceny nieruchomości, której nie akceptowała. Skarżąca wyraźnie oświadczyła, że gdyby Gmina zaproponowała jej satysfakcjonującą cenę, to nie zaskarżyłaby tej decyzji (k. 60 akt sąd).

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w kontekście przedstawionej przez skarżącą argumentacji, uzasadniającej – jej zdaniem – stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej w sprawie występuje podstawa stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ niewykonalny jest podział nieruchomości, w wyniku którego suma powierzchni działek po podziale, będzie większa od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem podziału.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, że ww. podstawa w tej sprawie nie zachodzi, jest prawidłowe.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Zaznacza się ponadto, że tak rozumiana niewykonalność musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji, a nie trudność w jego egzekwowaniu (tak NSA w wyroku z 7 września 2022 r., I GSK 2823/18).

Zdaniem Sądu, tego rodzaju przeszkoda nie występuje w niniejszej sprawie. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do akt sprawy w ramach postępowania zwykłego wpłynęła mapa z projektem nieruchomości, na której zaprezentowano wykaz synchronizacyjny. Wynika z niego, że według ewidencji gruntów i budynków działka o nr ew. [...] miała pow. 0,4213ha, jednakże po dokonaniu stosownych czynności geodety w sprawie przyjęcia granic nieruchomości, powierzchnia ta uległa zmianie o 80 m2 (0,008ha). Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z pkt. 2 kwestionowanej decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 roku, mapa z projektem podziału stanowi załącznik do tej decyzji, a w jej uzasadnieniu natomiast wskazano, że załącznik ten stanowią - mapa z projektem działu oraz wykaz zmian gruntowych. Operat zawierający dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 września 2016 roku pod nr ewidencyjnym [...] Na tej podstawie organ II instancji zasadnie stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, by podziałowi miała podlegać nieruchomość o powierzchni większej niż wynika to z ostatecznej decyzji. Zauważyć tu należy, że organ odwoławczy przyznał, że o ile bowiem w sentencji decyzji ujawniła się rozbieżność w tym zakresie, o tyle ze zgromadzonych dokumentów jasno wynika, że zwiększona powierzchnia dla obydwu powstałych po podziale działek, ma swoje uzasadnienie w przeprowadzonych czynnościach geodezyjnych. Trafnie organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że tego rodzaju niejasność mogłaby podlegać ewentualnemu sprostowaniu jak błąd rachunkowy bądź oczywista omyłka pisarska (art. 113 § 1 k.p.a.), co z kolei powinno prowadzić do wniosku, że jakiekolwiek problemy z wykonaniem omawianej decyzji mają charakter usuwalny i nie noszą cechy trwałości.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy z urzędu badał, czy w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji,

o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).

Na wstępie tej części rozważań wyjaśnić należy, że w przypadku decyzji wydanej bez podstawy prawnej chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji. Pozostałe przypadki istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia (wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 87/21; i powołane tam piśmiennictwo).

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to już wielokrotnie wskazywano w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 12 października 2022 r. , II OSK 1475/21 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 1339/21).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd stwierdził, że nie ma w tej sprawie wątpliwości co do istnienia podstaw prawnych do wydania kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Nie ma też uzasadnionych przesłanek do wnioskowania o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości konkretnych zapisów planu miejscowego, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że tego rodzaju zarzuty nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu nadzwyczajnym. Trafnie też organ odwoławczy zauważył, że organ zatwierdzający podział nieruchomości bierze pod uwagę plan miejscowy obowiązujący dla konkretnej nieruchomości, nie mając narzędzi do wzruszenia jego zapisów (s. 20 dec.).

Nawiązując do przedstawionej w tym zakresie przez organ argumentacji i na tle zarysowanego między stronami sporu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 93. ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z kolei art. 93 ust. 3 tej ustawy stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że co do zasady podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Badanie zgodności z planem, o której mowa w tym przepisie polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny z częścią tekstową i graficzną planu. Organ rozważający możliwość dokonania podziału musi więc ustalić, czy projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega właśnie na tym, by wydzielane działki tak były ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikające z obowiązującego planu miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2021 r.,

II SA/Gd 313/21; i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo; wyrok WSA

w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., I SA/Wa 2068/19).

W kontekście zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że nie jest rzeczą organów, ani sądu administracyjnego, aby w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów. W tym postępowaniu spóźnione jest kwestionowanie planu miejscowego, zarówno w zakresie zawartości jak i jakości jego unormowań (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., I OSK 2603/15). W orzecznictwie podkreśla się, że podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania (tak NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17).

Z powyższego wynika, że na etapie podziału nieruchomości nie ma już miejsca na zgłaszanie zastrzeżeń co do zasadności przepisów planu, bo te pozostają (z mocy ustawy) przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy; są zatem przepisami wiążącymi zarówno dla każdego obywatela, organów gminy jak i dla Sądu. Żaden przepis prawa nie zezwala organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego planu miejscowego. Możliwość zgłaszania tego typu zastrzeżeń pod adresem planu ustawodawca przewidział w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372). Z kolei wszelkie roszczenia związane z brakiem możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób wskutek zmiany planu miejscowego, przewidują przepisy art. 36 i nast. u.p.z.p. (wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2019 r., I SA/Wa 2185/19).

W kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy zaznaczyć ponadto należy, że jeżeli plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi, niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego, musi uwzględniać określony przebieg drogi publicznej i w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod tę drogę (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., I OSK 1434/18).

Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że zarówno podlegający opiniowaniu wstępny projekt podziału, jak i podlegający zatwierdzeniu projekt podziału, ograniczają się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. do przeprowadzenia linii podziału geodezyjnego, odgraniczającej teren o funkcji publicznej od terenu o funkcji niepublicznej. W efekcie takiego podziału powstaną dwie działki geodezyjne: działka o funkcji publicznej, której wyodrębnienie stanowi zasadniczy cel postępowania, i działka o funkcji niepublicznej, którą można w tym przypadku określić mianem działki "wynikowej" albo "pozostałościowej". Stanowi ona pozostałość po wydzieleniu z konkretnej nieruchomości terenu publicznego. Słusznie organ podkreślił, że zarówno sam fakt podziału nieruchomości, jak i kształt wydzielonych działek geodezyjnych stanowią wyraz prawnej konieczności, a teren o funkcji publicznej trzeba uprzednio wydzielić z nieruchomości prywatnej, by możliwe było zastosowanie przepisów o wywłaszczeniu. Podzielić także należy pogląd organu, że w takiej sytuacji, zakres wydzielenia determinowany jest przebiegiem linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od innych terenów. Trafnie organ powołał przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie stanowiska, według którego, linia rozgraniczająca tereny przeznaczone na cele publiczne od innych terenów ma w postępowaniu podziałowym charakter bezwzględnie wiążący. Oznacza to, że zasadniczym kryterium zgodności wstępnego projektu podziału z planem miejscowym jest zgodność przebiegu linii podziału z przebiegiem, linii rozgraniczającej na rysunku planu miejscowego teren publiczny od terenów sąsiednich. Mieści się to w dyspozycji art. 93 ust. 2 u.g.n., ale jej nie wyczerpuje.

Wobec powyższego za prawidłową uznać należy konkluzję organu, że w sytuacji podziału nieruchomości niezbędnego do realizacji celów publicznych ocena w zakresie zgodności z planem miejscowym musi być dokonywana na podstawie art. 93 ust. 2 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., a więc w ścisłym powiązaniu z celem takiego podziału. Ocena taka ogranicza się więc do kontroli, czy projektowane granice geodezyjne działki o funkcji publicznej pokrywają się z granicami terenu publicznego wyznaczonymi w planie miejscowym. Kwestia zaś możliwości zagospodarowania pozostałej (niepublicznej) części nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny zgodności takiego podziału z planem. Cel podziału dokonywanego na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. jest bowiem inny, a tym samym inny jest zakres podziału, co jednocześnie musi wpłynąć na zakres jego oceny. Prowadząc z urzędu postępowanie w celu wydzielenia terenu o funkcji publicznej, organ podziałowy jest uprawniony do wydzielenia wyłącznie części nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne i to w warunkach bezwzględnego związania linią rozgraniczającą teren publiczny, przeprowadzoną na rysunku planu miejscowego. Organ nie może natomiast projektować działek w tej części nieruchomości, która nie ma funkcji publicznej, przez co ocena możliwości zagospodarowania nieruchomości w tym zakresie nie może mieć znaczenia dla kwestii zgodności podziału z planem miejscowym (s. 23 dec.).

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu braku możliwości wywłaszczenia spornej działki (jako skutek wydania kwestionowanej decyzji) słusznie zwrócił uwagę, na fakt podjęcia przez Radę Miejską [...] powołanej już wyżej uchwały z 29 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zgody na nabycie spornej nieruchomości.

Podkreślić tu należy, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych podczas rozprawy sądowej, głównym powodem wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego (jako nieważnej) nie jest brak prawnej możliwości nabycia spornych działek przez Gminę, ale niezadowolenie skarżącej z treści wyceny tych nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym. Jest to jednak okoliczność, która pozostaje poza zakresem postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, a ponadto nie ma ona żadnego istotnego znaczenia dla jego wyniku.

Podzielając stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji Burmistrza [...] z 16 listopada 2017 r., Sąd uznał w konsekwencji za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w sposób opisany w petitum skargi (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć należy, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała "istotności" zarzucanych naruszeń i ich wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.