Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 906/18 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 906/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2018 r. nr [...] (dalej z decyzja z [...] 2018 r.) Starosta [...] (dalej Starosta bądź organ I instancji), na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 [ze zm.], dalej ugn) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa), na wniosek [...] z siedzibą w [...] (dalej inwestor bądź [...]):

1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością G. K. (dalej skarżący, strona) zgodnie z księgą wieczystą KW nr [...], przez udzielenie inwestorowi zgody na wykonanie prac budowlano-montażowych związanych z budową linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, określonej jako zadanie inwestycyjne, polegające na budowie linii WN 110 kV relacji PGZ Mogielnica-PGZ Błędów wraz z przebudową odcinka linii WN 110 kV relacji PGZ Mogielnica-Roszkowa Wola na dwutorową. Budowa prowadzona jest zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2017 r.). Zezwolenie obejmuje prawo wstępu na część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w celu wykonania robót budowlano-montażowych, tj. budowy linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV na długości 263 m w pasie montażowym o szerokości 18 m, co stanowi 4632 m2 wraz z posadowieniem słupa - zgodnie z załącznikiem graficznym;

2. zobowiązał inwestora do wykonania prac budowlano-montażowych na działce nr [...] w terminie 30 dni zaznaczając, że w terminie 14 dni przed rozpoczęciem prac należy powiadomić właściciela nieruchomości;

3. zobowiązał właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci, [o której mowa w punkcie 1];

4. zobowiązał inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac budowlano-montażowych.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że inwestor realizuje zadanie inwestycyjne celu publicznego pod nazwą "Budowa linii WN 110 kV relacji PGZ Mogielnica-PGZ Błędów wraz z przebudową odcinka linii WN 110 kV relacji PGZ Mogielnica-Roszkowa Wola na dwutorową", której celem jest stworzenie możliwości właściwego programowania struktur sieciowych dla prawidłowego i niezawodnego zasilania odbiorców energii elektrycznej i bezpieczeństwa energetycznego. Budowa układu sieci wysokiego napięcia jest koniecznym ze względów technicznych zamierzeniem inwestycyjnym. Planowana inwestycja obejmuje część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżącego, stąd wniosek inwestora o ograniczenie sposobu korzystania z jej części w celu wykonania prac budowlano-montażowych związanych z budową linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV na długości 263 m i szerokości 18 m pasa montażowego, co daje powierzchnię 4632 m2 wraz z posadowieniem słupa. Powierzchnia ta wynika z przebiegu linii WN nad działką nr 83 pod skosem między drogą o nr ew. [...] a rzeką Mogielanką. Słup posadowiony jest w odległości około 5 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę. Minimalna wysokość zawieszenia przewodów napowietrznych wysokiego napięcia 110 kV wynosi 7 m.

Z ustaleń Starosty wynikało, że prowadzone przez inwestora pisemne rokowania z właścicielem nieruchomości w dniach: [...] 2017 r., [...] 2017 r. i [...] 2017 r. nie doprowadziły do zawarcia ugody odnośnie do przejścia linii napowietrznej i posadowienia słupa na działce nr [...]. Pismem z [...] 2017 r. właściciel poinformował inwestora, że w związku z przebudową linii 110 kV Mogielnica-Roszkowa Wola i budowy linii 110 kV Mogielnica-Błędów nie wyraża zgody i nie akceptuje zaproponowanych warunków porozumienia. Do porozumienia stron nie doszło także w wyznaczonym przez Starostę dwumiesięcznym terminie do zawarcia ugody, ani na rozprawie administracyjnej, która odbyła się [...] 2017 r.

Wobec braku porozumienia Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 124 ust. 1 ugn udzielił zezwolenia na wykonanie prac budowlano-montażowych związanych z budową napowietrznej linii WN 110 kV na działce nr [...], położonej w obrębie [...] wraz z posadowieniem na niej słupa. Zdaniem Starosty ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości i prawo wstępu na działkę nr [...] w określonych granicach jest niezbędne w celu wykonania prac budowlano-montażowych. Działka ta stanowi teren niezabudowany, a zakres prac na niej prowadzony jest ograniczony do minimum niezbędnego do wykonania inwestycji celu publicznego. Ograniczenie to jest zgodne z decyzją Wójta [...] 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odwołanie wniósł skarżący zarzucając decyzji z [...] 2018 r. naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 ugn przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób niż ograniczenie praw skarżącego do nieruchomości - przez możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, bowiem sąsiadująca z nieruchomością skarżącego działka od strony północnej stanowi nieużytek, natomiast wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy;

2. prawa procesowego - art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie wskutek tego okoliczności wskazujących na możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV przez posadowienie słupa na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego od strony północnej, która to działka stanowi nieużytek;

3. prawa procesowego - art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia dokładanego miejsca posadowienia słupa energetycznego, jego powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów, przebiegu pasa "eksponencjalnego" [zapewne "eksploatacyjnego"; Władysław Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, WP 1990, s. 142], co stoi w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, i narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] 2018 r. nr [...] (dalej z decyzja z [...] 2018 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z [...] 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał art. 124 ust. 1 ugn, wskazał na przesłanki uzasadniające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i na fakt, że dla uznania inwestycji jako celu publicznego ma znaczenie art. 6 pkt 2 ugn. Zadanie inwestycyjne, które zamierza realizować inwestor odpowiada definicji celu publicznego. Podstawowym celem tego przedsięwzięcia jest stworzenie możliwości właściwego programowania struktur sieciowych dla prawidłowego i niezawodnego zasilania odbiorców energii elektrycznej i bezpieczeństwa energetycznego. Dla tej inwestycji Wójt wydał decyzję z [...] 2017 r. (stała się ostateczna w dniu [...] 2017 r.) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a teren tej inwestycji obejmuje między innymi część nieruchomości, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Dokonując porównania załączonej do decyzji z [...] 2018 r. mapy z naniesionym przebiegiem linii energetycznej i zaznaczonej powierzchni podlegającej robotom budowlanym z mapą obrazującą przebieg inwestycji stanowiącą załącznik do decyzji z [...] 2017 r., Wojewoda ocenił, że teren tego ograniczenia pokrywa się z przebiegiem linii energetycznej określonym w decyzji lokalizacyjnej. Realizacja owej inwestycji celu publicznego jest zgodna z ww. ostateczną decyzją lokalizacyjną, co powoduje, że spełniona została pierwsza z przesłanek uzasadniających decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1 ugn).

Wojewoda podkreślił, że ustalenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są wiążące w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Na etapie postępowania o wydanie zezwolenia nie jest możliwe kwestionowanie przebiegu inwestycji celu publicznego, gdyż o nim stanowi decyzja administracyjna, korzystająca z waloru ostateczności. Organ w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji. Lokalizacja ta nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Niezasadnie skarżący zarzuca, że organ I instancji nie ocenił w sposób należyty stanowiska strony co do przebiegu planowanej inwestycji i jej elementów. Wszelkie tego rodzaju sugestie i prośby właściciel nieruchomości winien przedstawić inwestorowi na etapie planistycznym, tj. przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący. Na obecnym etapie nie ma możliwości odstąpienia od postanowień ostatecznej decyzji z [...] 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jako niezasadny organ ocenił zarzut braku wskazania dokładnego miejsca posadowienia słupa energetycznego. Na załączniku mapowym, będącym integralną częścią zaskarżonej decyzji Starosty, miejsce jego posadowienia jest jednoznacznie wskazane. Z rozstrzygnięcia decyzji i jej uzasadnienia wynika, że będzie on posadowiony we wskazanym pasie zajętości nieruchomości. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej przez Starostę dnia [...] 2017 r. wynika, że skarżący wiedział o miejscu planowanego przez inwestora posadowienia słupa na działce nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że o tym jakie wymogi techniczne winna spełniać inwestycja, którą zamierza realizować inwestor, decyduje właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zgodzie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202, dalej Prawo budowlane lub pb) w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące rozwiązań technicznych - informacji o głębokości fundamentów - nie mogą być powodem uchylenia decyzji Starosty, gdyż będą analizowane w odrębnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wojewoda odniósł się do kwestii spadku wartości nieruchomości wskazując, że stosownie do art. 124 ust. 4 ugn na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zrealizowaniu inwestycji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio art. 128 ust. 4 ugn, zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustalana jest w odrębnym postępowaniu.

Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy. Wskazano w niej podmiot, któremu udzielono zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia i zakres ograniczenia. Załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji. Starosta prawidłowo ocenił, że przed wydaniem decyzji były prowadzone rokowania i nie doszło do wypracowania wspólnego stanowiska, co uzasadniało wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji celu publicznego.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, formułując zarzuty i uzasadnienie tożsame z treścią odwołania. Domagał się uchylenia decyzji z [...] 2018 r. w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VIII SA/Wa 906/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowił art. 124 ust. 1 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości... przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem... nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 ugn).

Przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak zgody właściciela... nieruchomości na takie ograniczenie.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji Wójta [...] z [...] 2017 r. o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego zamierzonej przez inwestora, polegającej na budowie linii WN 110kV relacji GPZ Mogielnica-GPZ Błędów wraz z przebudową odcinka linii WN 110 kV relacji GPZ Mogielnica-Roszkowa Wola na dwutorową, planowanej na terenie gminy Błędów i gminy Mogielnica na działkach o numerach ewidencyjnych wskazanych w załączonym wykazie.

Nie było sporu także co to tego, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, poprzedzone było rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Art. 124 ugn nie definiuje pojęcia rokowań, nie określa formy ich prowadzenia, ani dokumentów, z jakimi musi wystąpić inwestor do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani nie nakłada na niego obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa się za zakończone (wyrok NSA z 6.7.2016 r. I OSK 1723/15, Lex 2100561). Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której mimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia (wyrok WSA w Rzeszowie z 3.9.2014 r. II SA/Rz 542/14, Lex 1510484; wyrok WSA w Szczecinie z 12.1.2017 r. II SA/Sz 1075/16, Lex 2202349; wyrok WSA w Krakowie z 19.9.2016 r. II SA/Kr 650/16, Lex 2136663; wyrok NSA z 17.9.2014 r. I OSK 296/13, Lex 1569512). Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia.

Zdaniem Sądu w aktach administracyjnych odzwierciedlenie znajduje ustalenie organu o przesłanych przez pełnomocnika inwestora do skarżącego pismach z: [...] 2017 r., [...] 2017 r. i [...] 2017 r. z prośbą o wyrażenie zgody na umieszczenie urządzeń na jego działce; datowanym na [...] 2017 r. piśmie skarżącego, w którym informuje o niezaakceptowaniu warunków porozumienia, wskazując, że zaproponowane wynagrodzenie za wejście na nieruchomość i ustanowienie służebności jest rażąco nieadekwatne. Pismem z [...] 2017 r. pełnomocnik inwestora ponowił prośbę o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu dla linii 110 kV, jednak - jak wynika z akt sprawy - pismo to pozostało bez odpowiedzi skarżącego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] 2017 r. Starosta wyznaczył inwestorowi i współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości dodatkowy dwumiesięczny termin do zawarcia ugody w sprawie. Pismem z [...] 2017 r. skarżący poinformował organ, że nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu na jego działce.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie spełniony został wyrażony w art. 124 ust. 3 ugn warunek przeprowadzenia rokowań. Bez znaczenia pozostaje, że ostatecznie podejmowane przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu przebudowy linii energetycznej zakończyły się niepowodzeniem.

Sąd I instancji miał na względzie, że wynikające z art. 124 ust. 1 ugn uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (wyrok WSA z 12.2.2013 r. II SA/Bk 692/12, cbosa).

Niewątpliwie decyzje wydawane na podstawie art. 124 ugn naruszają interes właściciela nieruchomości przez ograniczenie prawa własności. Z tego powodu ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione wyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ugn. Nie budziło wątpliwości, że inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, zgodnie z którym jest nim budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Starosta precyzyjnie wskazał powierzchnię podlegającą ograniczeniu, parametry inwestycji i przebieg linii elektroenergetycznej na działce skarżącego, zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 ugn Sąd zauważył, że decyzja oparta o art. 124 ugn stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości (wyrok WSA w Szczecinie z 18.6.2015 r. II SA/Sz 1303/14; wyrok WSA w Gdańsku z 11.4.2018 r. II SA/Gd 783/17, cbosa). W ocenie Sądu, mimo zamieszczenia art. 124 ugn w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 ugn zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 3 ugn.

Zgodnie z art. 112 ust. 3 ugn, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Instytucje przewidziane w art. 124-126 ugn zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie. Na odrębność tego uregulowania wskazuje m. in. przewidziana w tym przepisie w ustępie 3 konieczność przeprowadzenia rokowań. Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie do postępowania przewidzianego w art. 124 ugn przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, zamieszczenie wymogu przeprowadzenia rokowań byłoby zbędne, bowiem w art. 114 ust. 1 ugn przewidziano wymóg przeprowadzenia rokowań w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podobnie za zbędny należałoby uznać art. 124 ust. 7 ugn, przewidujący że decyzja ostateczna wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Kwestie te w postępowaniu wywłaszczeniowym reguluje już bowiem art. 123 ust. 1 ugn. Nadto w art. 124a ugn, dotyczącym stosowania art. 124, 125 i 126 ugn do nieruchomości mającej nieuregulowany stan prawny, ustawodawca przewidział odpowiednie zastosowanie przepisów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego - art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 i art. 118a ust. 2 i 3 ugn. Gdyby do postępowań tych, jako postępowań wywłaszczeniowych, znajdowały co do zasady zastosowanie przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, regulacja art. 124a ugn byłaby zbędna. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pozostaje poza zakresem uregulowania art. 112-123 ugn, a przepisy dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego nie mają do niego zastosowania (wyrok WSA w Szczecinie z 18.6.2015 r. II SA/Sz 1303/14, cbosa). Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonego w powołanym przez skarżącego wyroku.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organy art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie, że istnieje możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia przez posadowienie słupa na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego od strony północnej. W sytuacji, gdy między stronami nie dojdzie w drodze rokowań do ustalenia przebiegu inwestycji, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 ugn, organ jest związany decyzją lokalizacyjną, co oznacza, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie, niż wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku. Zarzut, że organ winien ustalić czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 23.3.2017 r. I OSK 99/17, zgodnie z którym organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 ugn nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego, w której nie rozstrzyga się o sposobie realizacji inwestycji. Ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji, w tym granic terenu niezbędnego dla tej inwestycji, nastąpiło w decyzji Wójta z [...] 2017 r. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Z tej przyczyny Starosta nie mógł ingerować w kształt inwestycji wynikający z powołanej decyzji. Nie mogły zostać uwzględnione oczekiwania skarżącego w zakresie sposobu realizacji inwestycji, przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 124 ugn, skoro przepis ten nie przewiduje dla Starosty takiego uprawnienia.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 124-126 usg (art. 129 ust. 5 pkt 1 usg). W przypadku ograniczenia sposobu korzystania z objętej decyzją nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się odrębną decyzją. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić dopiero po zakończeniu okresu czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, gdyż dopiero wtedy wiadomo, jaka jest wartość poniesionych szkód i czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości. Nie ma przeszkód, by wskazane odszkodowanie było ustalone w formie zatwierdzonej ugody administracyjnej - w tym bowiem przypadku nie ma wątpliwości, że postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym od tego dotyczącego czasowego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

Z treści sentencji decyzji Starosty, utrzymanej w mocy przez Wojewodę, wynika, że w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości przedstawiony został zakres ograniczenia przedmiotowych działek w sposobie korzystania. Treść zaskarżonego orzeczenia pozwala jednoznacznie określić długość i szerokość pasa gruntu podlegającego ograniczeniu i jego usytuowanie, co przedstawiono w formie graficznej w załączniku graficznym, stanowiącym integralną jej część; określono również obszar ograniczenia. Na mapie w skali 1:1000 przedstawiono usytuowanie linii elektroenergetycznej z lokalizacją słupa. W punkcie 2 decyzji Starosty określono termin, w jakim sposób korzystania z nieruchomości zostanie ograniczony.

Mając na uwadze zakres inwestycji i wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki, Sąd I instancji uznał, że mapy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy mogły stanowić dla organów podstawę do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w ocenie dokonanej przez rozstrzygające sprawę organy co do prawidłowości, rzetelności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, i decyzji ją poprzedzającej.

Skargę kasacyjną wywiódł G. K., reprezentowany przez adw. T. M., zaskarżając wyrok VIII SA/Wa 906/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018."12" [winno być "poz. 121 ze zm."]) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób niż ograniczenie praw skarżącego do nieruchomości, przez możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, bowiem sąsiadująca z nieruchomością skarżącego działka od strony północnej stanowi nieużytek, natomiast wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i [art.] 107 § 3 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pominięto okoliczności wskazujące na możliwość zmiany przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, przez posadowienie słupa na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego od strony północnej, która to działka stanowi nieużytek;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - naruszenie prawa procesowego, mianowicie art. 7, 77 i [art.] 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nieustalono dokładnego miejsca posadowienia słupa energetycznego, jego powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów oraz przebiegu pasa "eksponencjalny" [zapewne "eksploatacyjnego"], co stoi w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa wniósł o: uchylenie w całości [wyroku] VIII SA/Wa 906/18 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego G.K. [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Pismem z [...] 2021 r. [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. K. S., wniosła o zarządzenie rozpoznania poza kolejnością sprawy ze skargi kasacyjnej G. K.(sygn. akt I OSK 2088/19).

Zarządzeniem z 16 lipca 2021 r. I OSK 2088/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090) poinformował strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy strona wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, Sąd poinformował o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Po prawidłowym poinformowaniu pełnomocników stron i upływie terminu, zarządzeniem z 20 września 2021 r. I OSK 2088/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, sprawę skierował do rozpoznania na posiedzenie niejawne stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony nie przedstawiły dodatkowych wyjaśnień na piśmie (k. 80-94 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 poz. 121 ze zm.), przez jego niezastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości... przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel... nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia ściśle określonych przesłanek: zgodności zezwolenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku zgody właściciela... nieruchomości na takie ograniczenie. Ustawodawca wprowadził wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie tej decyzji, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny (art. 124 ust. 3 ugn). Żadnych innych wymogów dla wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn przepisy nie przewidują.

Sąd I instancji trafnie nie wytknął zaskarżonej decyzji ani braku jej zgodności z decyzją lokalizacji celu publicznego, ani niedochowania przez organy orzekające drugiej z przesłanek, czyli braku zgody właściciela. Załącznik graficzny do decyzji lokalizacyjnej określa obszar objęty planowaną inwestycją na odcinku dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, który odpowiada obszarowi zajęcia terenu i liniom określającym przebieg inwestycji na mapie stanowiącej integralną część decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości gruntowej, obejmującej działkę nr 83. Oczywistym jest także brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji określonej w decyzji lokalizacji celu publicznego.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru na którym zaplanowano inwestycję. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza w kontrolowanej sprawie decyzja z [...] 2017 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Lokalizacja inwestycji jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy..., linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali... (art. 54 pkt 1, 2 in princ. i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej upzp). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 upzp). Analiza uciążliwości dla właściciela nie może wykraczać poza unormowanie art. 112 ust. 3 i art. 124 ugn (wyrok NSA z 23.11.2009 r. I OSK 197/09). Organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 ugn nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa (wyrok NSA z: 23.3.2017 r. I OSK 99/17; 23.5.2017 r. I OSK 336/16, cbosa). Na etapie zakończenia postępowania w którym zapadła decyzja z [...] 2017 r. dziewięciu mieszkańców z obrębu [...] i [...], złożyło pisemne zastrzeżenia wobec proponowanego przebiegu linii przez ich działki. Co najmniej jedna z tych osób wniosła odwołanie od decyzji z [...] 2017 r. Nie doprowadziło to jednak do zmiany decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przebiegu linii przez działkę skarżącego. Bezspornym jest, że decyzja z [...] 2017 r. stała się ostateczna z dniem [...] 2017 r. (bezsporne; decyzja z [...] 2017 r. nr [...]Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]; s. 2 akapit 4 decyzji z [...] 2018 r.), co czyniło ów zarzut nieskutecznym.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i [art.] 107 § 3 kpa (zarówno samoistnie - punkt 2 petium skargi kasacyjnej), jak i w zw. z art. 8 § 1 kpa (punkt 3 petium skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15).

Skoro norma prawa materialnego, wywiedziona z art. 124 ust. 1 w zw. art. 112 ust. 3 ugn, nie nakazywała organom administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu dokonywania ustaleń dla wyjaśnienia czy możliwa jest zmiana przebiegu linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV, przez posadowienie słupa na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącego od strony północnej, wobec treści ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta Gminy [...] z [...] 2017 r. nr [...], ani nie nakazywała organom administracji publicznej w tym postępowaniu dokonywania ustaleń dla ustalenia dokładnego miejsca posadowienia słupa energetycznego, jego powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów, przebiegu pasa eksploatacyjnego, bowiem nie mieściło się to w granicach kontrolowanego postępowania, to brak ustaleń w tej materii nie prowadził to do rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania ani nie naruszało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skoro nie doszło do naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli norm dopełnienia, to Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Wobec powyższego skarga kasacyjna uległa oddaleniu (art. 184 ppsa).