Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1340/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 217/15 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. Z., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w G. w pkt 1 zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P., uwzględniający zmiany wynikające z dostosowania do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów techniczno-budowlanych dla E. K. wraz z załącznikami i opinią w sprawie zacieniania sąsiedniego budynku mieszkalnego oraz zamiennym projektem zagospodarowania działki. W pkt 2 decyzji udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w P. według zatwierdzonego projektu zamiennego. W pkt 3 nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku po zakończeniu budowy. Decyzja ta zapadła w postępowaniu "naprawczym", przeprowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w związku ze stwierdzeniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z [...] listopada 2010 r., znak: [...], na którą prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2513/10 oddalono skargę) nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty G. z [...] sierpnia 2008 r., nr [...]) ze względu na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. w zakresie zaprojektowania (i wykonania) rozbudowy obiektu w granicy 3 działek (czego nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) oraz przekroczenie obowiązującej do 40% powierzchni zabudowy działki objętej inwestycją (w pozwoleniu na budowę jest to działka nr 1221/2) o 26%. W toku postępowania naprawczego zapadały kolejno decyzje PINB w G. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" (kolejno decyzja PINB z [...] czerwca 2013 r., Nr [...]; decyzja WINB z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...]; decyzja PINB z [...] marca 2014 r., Nr [...]; decyzja WINB z [...] maja 2014 r., Nr [...]). W ich następstwie zapadła ww. decyzja Nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji Nr [...] wniosła M. Z..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania "naprawczego" na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego i nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego po sprawdzeniu wykonania tego obowiązku, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdza projekt zamienny, udziela pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jednak przed udzieleniem takiego zezwolenia organ nadzoru budowlanego dokonuje stosownych sprawdzeń na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu "naprawczym". W tym zakresie organ odwoławczy nie dopatrzył się nieprawidłowości w projekcie zamiennym w szczególności pod względem zgodności z planem miejscowym w zakresie wielkości powierzchni zabudowy (część obiektu objętego postępowania przewidziana jest do rozbiórki) oraz wymaganej zgodnie z § 11 pkt 7 planu miejscowego ilości miejsc postojowych (4 miejsca postojowe zlokalizowano na działce inwestora; kolejne 2 – wzdłuż jezdni przy działce inwestora; por. wyroki NSA: z 7 września 2012 r., II OSK 864/11; z 27 czerwca 2012 r., II OSK 601/11; wyrok WSA w Szczecinie z 7 lutego 2013 r., II SA/Sz 1004/12), co możliwe jest do spełnienia także w drodze zawarcia stosownych umów inwestora z Gminą (z akt wynika, że podczas przebudowy ul. [...] w P. dwa miejsca postojowe zostaną urządzone przy działce inwestora). Nie można tym samym doszukać się naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; a także w zakresie wielkości wymaganej dla tych miejsc w odniesieniu do § 21 ww. rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji zostało wydane w trybie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez Starostę G. postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], którym udzielono zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia pod warunkiem wykonania ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na budynek Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na działce nr [...] usytuowanego przy granicy z sąsiednimi działkami nr [...],[...],[...]. Organ wyjaśnił, że jedynym prawnym uwarunkowaniem uzyskania zgody na odstępstwo jest to, aby nie powodowało ono zagrożenia życia lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, czy stanu środowiska. Powyższe kwestie są weryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o udzielnie zgody na odstępstwo przez właściwy w sprawie organ, który po analizie akt sprawy wydaje zgodę, jeżeli nie stwierdzi naruszeń w ww. zakresie. Tym samym organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego nie mają podstaw do podważania bądź negowania powyższej zgody na odstępstwo. Zgodność przedmiotowej inwestycji z projektem budowlanym zamiennym zostanie zweryfikowana na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z., domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z §§ 12 i 13 ww. rozporządzenia; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia; § 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 57 ww. rozporządzenia; § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia; art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/15, uwzględniając skargę, wskazał, że w odniesieniu do wymogu urządzenia wymaganej ilości miejsc parkingowych, tylko zaprojektowanie i urządzone miejsca na działce inwestora dają podstawy do stwierdzenia zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., II OSK 1498/06). W ocenie Sądu, projekt zamienny w tym zakresie narusza § 11 pkt 7 planu miejscowego i § 18 ww. rozporządzenia, ponieważ 2 dodatkowe miejsca parkingowe mają być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Ponadto organ nie dokonał oceny dopuszczalności udzielonego inwestorowi odstępstwa od warunków technicznych, a także tego czy projekt zamienny odpowiada ramom udzielonego odstępstwa, co powinno mieć miejsce na etapie udzielanego pozwolenia na budowę, z uwagi na brak w procedurze postępowania odwoławczego od udzielonej zgody na odstępstwo (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11). Organ orzekający w przedmiocie zatwierdzenia projektu, w tym wypadku projektu zamiennego, miał obowiązek zważyć, że odstąpienie od warunków powszechnie obowiązującego prawa (rozporządzenia), wynikające z wyraźnej delegacji ustawowej (art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego) tworzy stan, w którym organ administracji, posiadając upoważnienie organu legislacyjnego (ministra), kreuje inne warunki, niż zawarte w prawie powszechnie obowiązującym, umożliwiające załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej. Wbrew temu, co zdaje się formułować organ II instancji, uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia nie może ograniczać się jedynie do powołania się na fakt, że właściwy minister upoważnił organ do wydania postanowienia o odstępstwie, bo to od woli organu (wyrażającego lub odmawiającego wyrażenia zgody na odstępstwo) zależy, czy zgoda zostanie udzielona. Zdaniem Sądu, poważnym uchybieniem decyzji organów obu instancji jest zatem brak, uzasadnienia tego postanowienia, w znaczeniu niewyrażenia oceny o charakterze materialnoprawnym. Organ w decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i pozwalającej na kontynuowanie na jego podstawie robót budowlanych w oparciu o takie postanowienie miał dodatkowy obowiązek wykazania na czym polega szczególnie uzasadniony przypadek niezastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego. Brak takiego wykazania jest istotną wadą decyzji wykluczającą możliwość jej weryfikacji w tym zakresie w postępowaniu sądowym.

Organ rozpoznając sprawę ponownie zastosuje się do ww. wskazań i dokona właściwej oceny tej okoliczności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Starosta G., zwrócił się pismem z dnia 21 lutego 2008 r. do Ministra Infrastruktury w trybie art. 9 ust 3 Prawa budowlanego wobec złożenia przez inwestora wniosku o odstępstwo od warunków w zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W piśmie wskazano – cyt. "Planuje się rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na budynek Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na działce [...] w P. (zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania działki) w granicy działek nr [...],[...],[...]. Budynek parterowy dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę". Po upoważnieniu przez Ministra do wyrażenia zgody na odstępstwo, postanowieniem z dnia 13 maja 2008 r., Starosta G. na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego udzielił zgody na odstępstwo, nieprecyzując jego zakresu, a tylko wskazując, że ściany w projektowanej rozbudowie mają powstać bez otworów drzwiowych i okiennych, a we wniosku o odstępstwo wskazano zakres rozbudowy – "budynek parterowy".

Sąd stwierdził, że na etapie niniejszego postępowania istnieje konieczność wyjaśnienia dopuszczalności przewidzianej w projekcie architektonicznym nadbudowy w ostrej granicy budynku nie tylko w jego części parterowej, ale w jego piętrowej części, w tym od strony nieruchomości skarżącej w ramach udzielonego odstępstwa.

Ponadto, organ z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. zaniechał też omówienia kwestii prawidłowości rozwiązań projektowych pod względem ochrony interesów odwołującej się związanych z dostępem do światła dziennego w związku z realizacją inwestycji. Złożona do akt sprawy opinia w sprawie ustalenia czy budynek objęty inwestycją nie spowoduje zacienienia okien budynku mieszkalnego wybudowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...], z dnia 18 marca 2014 r., sporządzona przez mgra inż. A. B., jak każdy inny dowód w sprawie wymagał omówienia, w tym weryfikacji prawidłowości przyjętych kryteriów oceny dopływu światła dziennego oraz nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce skarżącej, w świetle warunków technicznych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli [...] WINB oraz E. K..

[...] WNB w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi WINB zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię w stanie faktycznym niniejszej sprawy polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego jest organem właściwym do dokonania oceny dopuszczalności udzielonej inwestorowi zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w ww. rozporządzeniu oraz że przy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ miał dodatkowy obowiązek wykazania na czym polegał szczególnie uzasadniony przypadek niezastosowania norm prawa powszechnie obowiązującego;

- § 18 ww. rozporządzenia przez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz § 18 ww. rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że projekt zamienny spornej inwestycji nie odpowiada przepisom prawa miejscowego w zakresie nieprzewidzenia odpowiedniej ilości miejsc postojowych wymaganych § 11 pkt 7 obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że inwestor przewidział odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla danej inwestycji;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie dokonał oceny projektu budowlanego zamiennego w zakresie udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, że organ zaniechał omówienia kwestii prawidłowości rozwiązań projektowych pod względem ochrony interesów odwołującej związanych z dostępem do światła dziennego w związku z realizacją inwestycji. Zdaniem sądu organ nie dokonał omówienia i weryfikacji prawidłowości przyjętych kryteriów oceny dopływu światła dziennego oraz nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce skarżącej zawartych w opinii sporządzonej przez mgra inż. A. B., podczas gdy z akt sprawy wynika, że WINB w ww. zakresie zajął stanowisko w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. wydanej w sprawie. Jakkolwiek w zaskarżonej decyzji ponownie nie odniesiono się do ww. zagadnienia. Niemiej jednak powyższe stanowi naruszenie ww. przepisu, ale niemającego istotnego wpływu na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi M. Z..

E. K. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi uczestniczka postępowania zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.

- błędną wykładnię § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez:

a) nieuzasadnione przyjęcie, że z treści § 18 tego rozporządzenia wynika konieczność usytuowania i urządzenia miejsc parkingowych na terenie należącym do inwestora;

b) nieuwzględnienie § 18 ww. rozporządzenia w zakresie w jakim nakazuje on uwzględniać przeznaczenie i sposób zabudowy działki przy jej zagospodarowaniu;

- błędną wykładnię § 11 pkt 7 miejscowego planu przez przyjęcie, że inwestor zobowiązany jest do urządzenia miejsc parkingowych w całości na własnej działce;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji z powodu nieuwzględnienia przez Sąd przy ocenie materiału dowodowego dowodu w postaci charakterystyki budynku oraz projektu zagospodarowania działki załączonego do wniosku Starosty G. z dnia [...] lutego 2008 r. o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia (dalej jako "wniosek"), z którego wynikało, że wniosek dotyczy inwestycji składającej się z dwóch kondygnacji, a nie budynku parterowego, jak wynika literalnie z treści wniosku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu bezpodstawnego uznania, że WINB naruszył art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego ostatecznego i prawomocnego postanowienia Starosty G. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu bezpodstawnego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez WINB polegającego na zaniechaniu weryfikacji i szczegółowego omówienia opinii dot. nasłonecznienia budynku sąsiedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargami kasacyjnymi wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych.

Sąd I instancji, przedstawiając wywód prawny w zakresie oceny legalności udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na etapie postępowania odwoławczego przez organ administracyjny, miałby o tyle rację o ile w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona postępowania zaskarżyłaby postanowienie wpadkowe w tym przedmiocie. W tym zakresie w orzecznictwie wypracowano pogląd, zgodnie z którym, pomimo braku przysługujących od takich rozstrzygnięć środków odwoławczych, można je poddać instancyjnej kontroli, ale w sprawie głównej, tj. na etapie postępowania odwoławczego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2000 r., IV SA 1940/99; z 14 maja 2003 r., II SA/Kr 1719/99; z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07; z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 529/11; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 94-95). Nie dzieje się to jednak w każdej sprawie z urzędu; lecz tylko w sytuacji gdy strona na etapie postępowania odwoławczego zawnioskuje o zbadanie legalność udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Możliwość oceny legalności postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo uzasadnia ciężar zagadnienia jakiego dotyczy to postanowienie oraz to, że powinno zawierać ocenę czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie powoduje zagrożeń, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Co istotne, takie postanowienie wydaje właściwy organ architektoniczno-budowlany, tj. starosta powiatowy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 82 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego). Ponadto przedstawioną powyżej konstrukcję procesową dotyczącą możliwości zaskarżenia postanowienia tzw. "wpadkowego" wydanego na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego należy również uwzględnić w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy inwestycja realizowana już była w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę uwzględniające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. W tej jednak sprawie prowadzonej w trybie "naprawczym" przez organy nadzoru budowlanego we wniesionym przez stronę skarżącą odwołaniu nie zakwestionowano legalności postanowienia Starosty Powiatu G. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], i wyrażonej w niej oceny, że odstępstwo nie powoduje zagrożeń, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Zamiast tego kwestionowano przesłanki do wydania przez Ministra Infrastruktury zgody na odstępstwo. Wyjaśnienia wymaga, że to w oparciu o zgodę Ministra wydawane jest przez Starostę postanowienie na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i możliwa jest w postępowaniu odwoławczym kontrola legalności postanowienia Starosty, a nie samej zgody właściwego Ministra. Dlatego niewadliwie w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organem właściwym do oceny przesłanek wynikających z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego był Starosta Powiatu G.. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 13 maja 2008 r. Starosta ocenił, że odstępstwo o jakie wystąpiła inwestorka nie powoduje zagrożeń, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od decyzji PINB, jak i w toku dalszego postępowania, także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca nie wykazała, aby ta ocena była wadliwa. W tym też zakresie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (choć lakonicznie) [...] WINB. Wynika z tego, że, po pierwsze, z uwagi na brak podważenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji ww. postanowienia Starosty nie było podstaw do jego kontrolowania w postępowaniu odwoławczym; po drugie, wbrew ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wypowiedział się w zakresie oceny dopuszczalności udzielonego inwestorowi odstępstwa, ale tylko w zakresie konieczności jego uwzględnienia pod względem formalnoprawnym. Z uwagi zaś na brak kwestionowania ww. postanowienia Starosty w odwołaniu od decyzji PINB, brak było podstaw do poddania jego merytorycznej ocenie przez organ odwoławczy. Ponadto dodatkowo argumentację Sądu I instancji osłabia okoliczność, że strona skarżąca ani na etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie wykazała aby przedmiotowa inwestycja zlokalizowana w granicy z jej działką powodowała zagrożenia, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazywano jedynie na kwestię zacieniania związaną z usytuowaniem inwestycji względem sąsiedniej zabudowy. Jednak w aktach sprawy znajduje się opinia specjalisty oparta na konkretnych wyliczeniach, z której wynika, że przy budowie budynku z przeznaczeniem na Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej zostaną spełnione wymagane warunki lokalizacyjne uwzględniające gabaryty i usytuowanie budynku na działce i nie nastąpi ograniczenie dopływu światła dziennego oraz nasłonecznienia pomieszczeń budynku mieszkalnym sąsiada, tj. budynku na sąsiedniej działce nr [...] należącej do M. Z.. Tym samym nie wykazano w sprawie aby naruszone zostały interesy osób trzecich, ale w zakresie udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Dlatego nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że w tym zakresie wymagane było omówienie tego dowodu, w sytuacji gdy skarżąca nie podważyła tego dowodu, jedynie gołosłownie twierdząc, że przedmiotowa inwestycja powoduje zacienianie. Nie można zatem uznać, że brak takiego omówienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w okolicznościach tej sprawy stanowi o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., który miałby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podłożona do akt sprawy opinia w sprawie zacienienia została złożona przez inwestora właśnie w reakcji na podnoszone w tym zakresie przez skarżącą zarzuty. Ponadto Sąd I instancji błędnie ocenił, że zgoda na odstępstwo nie była precyzyjna. Dotyczyła ona bowiem nie tyle budowy ściany bez otworów drzwiowych i okiennych, co możliwości realizacji takich ścian w granicy z działkami nr [...],[...] i [...]. Odstępstwo zostało zatem wyraźnie określone. Dla tej oceny nie ma znaczenia kwestia wysokości budynku, ponieważ w tym zakresie to przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz normy techniczne dotyczące zacieniania mają znaczenie dla ustalenia wymaganej wysokości przedmiotowej inwestycji. Poza tym we wniosku o odstępstwo chodziło o rozbudowę budynku parterowego. Nie można zatem z powyższego wywieźć, że udzielona zgoda na odstępstwo nie była precyzyjna.

Odnośnie zaś zachowania wymaganej ilości miejsc postojowych, o jakiej mowa w § 11 pkt 7 planu miejscowego w związku z § 18 ww. rozporządzenia Sąd I instancji błędnie ocenił, że w sprawie nie ma znaczenia udzielona przez Burmistrza zgoda na parkowanie samochodów na dwóch miejscach postojowych znajdujących się w pasie drogi gminnej. Wbrew ocenie Sądu, nie w każdej sprawie miejsca postojowe powinny znajdować się na działce należącej do inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w tym zakresie, że wystarczające jest zagwarantowanie przez inwestora możliwości postoju na cudzym gruncie. W tej zaś sprawie inwestor uzyskał zgodę Burmistrza na dwa miejsca znajdujące się w pasie drogi gminnej. Na podstawie zawartej umowy inwestorki z Miastem i Gminą P. to inwestor wykona na swój koszt dwa miejsca postojowe w pasie drogi gminnej przylegającym do przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w umowie tej zagwarantowano uprawnienie do korzystania z tych miejsc przez pracowników i klientów Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w P. na działce nr [...]. Ponadto w okolicznościach tej sprawy nie można też abstrahować od zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia, a więc też takie, które dotyczą prawidłowego funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej, co może także polegać na wspieraniu przez gminę tego rodzaju działalności przez umożliwienie inwestorowi urządzenia wymaganej ilości miejsc postojowych z wykorzystaniem pasa drogi gminnej.

Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty obu skarg kasacyjnych. Jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za oddaleniem skargi M. Z. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. W okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zachodzą podstawy do rozstrzygnięcia o kosztach na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.