Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 497/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 149 i następne
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr [...] orzekł w pkt 1

- o ustaleniu na rzecz K. S., B. S., K. S. oraz A. K. odszkodowania w wysokości: 5 962,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0020 ha, położoną w obrębie [...] jedn. ewid. Kraków - Krowodrza, objęta księgą wieczystą KR1 [...], zajęta pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. [...] w Krakowie, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę Kraków z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdzone zostało w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2014 r., sprostowanej postanowieniem z dnia 3 czerwca 2014 r. i utrzymanej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r., w pkt. 2 - o wypłacie ustalonego w punkcie l odszkodowania w wysokości: 5 962,00 zł na rzecz: K. S., s. [...] i E. oraz B. S. c. J. i J. - za udział wynoszący 1/2 cz. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej w ww. nieruchomości - kwota 2 981,00 zł, K. S., c. K. i B. - za udział wynoszący 1/4 cz. w ww. nieruchomości - kwota 1490,50 zł oraz A. K., c. K. i B. - za udział wynoszący 1/4 cz. w ww. nieruchomości - kwota 1490,50 zł. Ponadto organ I instancji orzekł, iż do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązuje się Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentującego Gminę Miejską Kraków w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 25 czerwca 2019 r. autorstwa biegłych K. B. oraz M. W.-O..

Odwołanie od tej decyzji złożył K. S. podnosząc, że Prezydent Miasta Krakowa ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, iż ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zgodnie z art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek osoby uprawnionej złożony w okresie od dnia l stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) według stanu (w znaczeniu faktyczno - technicznym) z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czyli z dnia 29 października 1998 r. Przy wycenie nie uwzględnia się wzrostu "Wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem. Wartość nieruchomości określa się według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. (a więc w ustawowym terminie) K. S., będący wraz z B. S. w 2/4 cz. współwłaścicielem - na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej - nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej decyzji, wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania (pozostałe udziały - po 1/4 cz. - stanowiły własność małoletnich wówczas córek wnioskodawcy - K. S. oraz A. S., aktualnie noszącej nazwisko "[...] Decyzją z dnia 14 maja 2014 r. wydaną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda Małopolski stwierdził, że Gmina Kraków, z mocy prawa, z dniem l stycznia 1999 r, nabyła własność nieruchomości oznaczonej jako działka [...], położonej w obrębie 20, jedn. ewid. Kraków - Krowodrza objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność K. S., s. [...] i E. oraz B. S. c. J. i J. -w [...] cz. na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, K. S., c. K. i B. w [...] cz. oraz A. S., c. K. i B. w [...] cz. Ww. decyzja stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 26 lutego 2019 r. W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem opinia ta sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Należy zauważyć, iż § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Ponadto, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu należy również wskazać na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. zasady korzyści. Jak określił ustawodawca w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Dokonując zaś wyboru nieruchomości porównawczych biegły musi mieć na uwadze dyspozycję art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą przez nieruchomości podobne należy rozumieć nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także dyspozycję § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którego ust. 1 i 2 przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Jak natomiast stanowi § 4 ust. 3 tej regulacji, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi. które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W omawianej sprawie dla przedmiotu wyceny objętego w, dniu określania stanu (29 października 1998 r.) miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., przyjętym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., położonego w obszarze tras komunikacyjnych - KT/L1/2, biegłe K. B. oraz M. W.-O., wykonały operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, przy uwzględnieniu 3 transakcji nieruchomościami drogowymi/komunikacyjnymi, z terenu miasta Kraków - jednostka ewidencyjna Krowodrza, co bez wątpienia zgodne jest z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu, wskazaną między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 230/12 oraz z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11. W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie ma zastosowania zasada korzyści, ponieważ przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, gdyż było tożsame. Na podstawie analizy cen transakcyjnych na lokalnym rynku nieruchomości, analizy równoległych rynków nieruchomości, preferencji nabywców i potencjalnych nabywców nieruchomości, biegłe uznały jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej: lokalizację i sąsiedztwo (waga 30%), możliwości inwestycyjne/rozwojowe (waga 40%) oraz dostępność komunikacyjną (waga 30%). Następnie dokonały korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż biegłe odniosły się do nich pismem z dnia 9 stycznia 2020 r., wskazując m.in., iż: Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa determinującymi sposób przeprowadzenia wyceny, w oparciu o zbiór nieruchomości podobnych - o przeznaczeniu pod tereny komunikacyjne, zgodnie z przeznaczeniem przedmiotowych dziatek na dzień 29 października 1998 r. (stosownie do przepisów prawa, na dzień 29 października 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, zagospodarowana jako droga, zatem była przeznaczona pod inwestycje drogową). Przeznaczenie nieruchomości zebranych w Tabeli nr 1. określone jako sposób użytkowania świadczy o tym, że działki posiadają charakter drogowy, stanowią faktycznie fragmenty dróg. Rynek nieruchomości komunikacyjnych jest rynkiem specyficznym — przeznaczenie nieruchomości nie zawsze wynika wprost z dokumentów planistycznych, a właśnie z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. (...) Różnice pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami podobnymi, a nieruchomością wycenianą są korygowane w procesie wyceny, co znajduje odzwierciedlenie w Tabeli nr 6. Szacowanie jednostkowej wartości rynkowej prawa własności do nieruchomości. Obliczenia zawarte w Tabeli nr 6 są następstwem wniosków i założeń opisanych wcześniej w operacie. Charakterystyka rynku nieruchomości drogowych, zamiennie nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym zawiera opis całego w/w rynku, na całym obszarze Krakowa, wraz z analizą dotyczącą kształtowania się cen w poszczególnych jednostkach ewidencyjnych. Na etapie badania rynku odrzucono transakcje odstające o cenach skrajnych oraz te, które nie spełniały kryterium §5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W opinii organu odwoławczego ww. wyjaśnienia jako logiczne i przekonywujące zasługują na aprobatę. Nie budzi wątpliwości, iż wszystkie trzy nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości wycenianej. Podobnie jak nieruchomość wyceniana faktycznie użytkowane są jako drogi. Wbrew twierdzeniom odwołującego biegłe nie wskazały na' istnienie dwóch różnych rynków nieruchomości (tj. drogowych i komunikacyjnych) lecz używając tych określeń zamiennie1 podały kolejno pułapy cen ogółem nieruchomości drogowych na terenie Krakowa (str. 9 operatu szacunkowego) od 87,50 zł/m2 do 812,50 zł/m2, ze średnią na poziomie 311,80 zł/m2, nieruchomości drogowych na terenach poszczególnych dzielnic (drugi wykres na str. 9), nieruchomości drogowych porównywalnych do nieruchomości wycenionej (str. 10) od 186,58 zł/m2 do 499,07 zł/m2, przy cenie średniej na poziomie 308,54 zł/m2 na terenie jednostki ewidencyjnej Krowodrza, przy czym owa porównywalność lub jej brak nie wynika z rozróżnienia na nieruchomości drogowe oraz komunikacyjne lecz z szeregu innych czynników (art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2020 r., póz. 65). Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż realizacja ww. zasad ustalania odszkodowań zawartych w ustawie jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne .nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych (opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pn. "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012, s. 96-97). W opinii organu odwoławczego biegłe wykazały, iż przyjęte przez nie nieruchomości porównawcze są porównywalne (a więc "podobne" w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn) do nieruchomości wycenianej, zaś występujące między nimi różnice zostały stosownie skorygowane za pomocą odpowiednich współczynników (strona 16 operatu). W tym miejscu należy bowiem przypomnieć, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna, a porównywalna do nieruchomości wycenianej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Po 240/18).

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i zaniechanie zebrania oraz rozważenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy w toku postępowania organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe doprowadziło do przyjęcia przez organy bezkrytycznie ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, bez dokonania samodzielnej oceny, a tym samym przyznanie sporządzonemu przez niego operatowi błędnego waloru wiarygodności, nie dokonanie jego rzetelnej oceny pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, przejrzystości, precyzji, szczegółowości opisu danych niezbędnych do oceny przez stronę i organ, czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy;

2/ art. 80 K.p.a poprzez nieobiektywną, jednostronną ocenę przez organy zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, dokonanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w sposób wybiórczy i uznanie wyłącznie stanowiska organu oraz pominięcie okoliczności podnoszonych przez skarżącego;

3/ art. 138 K.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez

Wojewodę, podczas gdy winien był on zaskarżoną decyzję uchylić w całości i

przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny

wpływ na jej rozstrzygnięcie;

4/ § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego

rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny

/nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym a nie drogowym, w sytuacji zróżnicowania jednostkowych cen osiąganych za nieruchomości w zależności od zaliczenia nieruchomości do jednej z dwóch kategorii, tj. nieruchomości o charakterze drogowym lub komunikacyjnym;

5/ art. 153 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zw. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez odrzucenie transakcji jedynie z powodu ceny osiągniętej za daną nieruchomość, podczas gdy to przede wszystkim cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej winny determinować wybór określonych nieruchomości do porównania;

6/ art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe stanowiska rzeczoznawcy w zakresie analizy rynku nieruchomości drogowych na obszarze miasta Krakowa na przestrzeni lat 2017-2019, podczas gdy rzeczoznawca winien był dokonać również analizy kwot uzyskanych tytułem odszkodowań za działki przejęte pod budowę nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 780 od ul. Księcia Józefa do połączenia z południową obwodnicą Krakowa - autostradą A4. Brak analizy rynku nieruchomości w ww. zakresie miał istotny wpływ na ustalenie cen osiąganych za nieruchomości drogowe, a w konsekwencji oszacowanie wartości rynkowej przejętej nieruchomości;

7/ § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez błędne uznanie przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową, w sytuacji gdy ze względu na niską aktywność rynku nieruchomości oraz niewielką liczbę transakcji określenie wartości nieruchomości nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a winno zostać dokonane w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), co spowodowało ustalenie przez organ I instancji odszkodowania w wysokości znacznie zaniżonej wartości rynkowej nieruchomości;

8/ art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz Gminy Kraków, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej przejętej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji, w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę, przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie skarżącego, operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość należnego mu odszkodowania jest wadliwy, gdyż rzeczoznawca wyceniając fragment działki skarżącego przejętą pod drogę przyjął ceny nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym a nie drogowym a te mają wartość niższą. Ponadto rzeczoznawca nie uzasadniał, że nieruchomości będące przedmiotem transakcji odrzuconych nie spełniały warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Organy administracji nie przeprowadziły zatem prawidłowej oceny operatu. W ocenie sądu skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust 2).

Ustalanie odszkodowani,a o którym mowa w wyżej przytoczonej regulacji, odbywa się według zasad określonych przepisami art. 149 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.(dalej; ustawa). Zgodnie bowiem z art. 149 ustawy, przepisy rozdziału (określanie wartości nieruchomości) stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Szacowanie wartości nieruchomości odbywa się w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz.U.2004.207.2109 (dalej; rozporządzenie).

Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy), a podstawę ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy). Zgodnie z dyspozycja art. 154 ust 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis art. 153 ust 1 ustawy stanowi, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 pkt 3 rozporządzenia mówi, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi co do zasady, podlega ocenie stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. Tym niemniej ocena ta dokonywana jest w ograniczonym zakresie. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że ocena operatu szacunkowego może dotyczyć jedynie kwestii formalnych a podważanie ustaleń wynikających z operatu nastąpić może jedynie kwestii oczywistej wadliwości operatu. W żadnym razie kontrola ta nie może dotyczyć zakresu wiedzy specjalnej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy i którą wyraża w operacie. Dla przykładu można wskazać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 384/19 w którym wskazano, iż zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r. I OSK 2023/17 wskazano, iż ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. też wyroki NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 2269/16, z dnia 28 kwietnia 20202 r. I OSK 557/19). Przytoczyć należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. I OSK 3367/18, w którym wskazano, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy lub nierzetelny, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby strona skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 ustawy. Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

W ocenie sądu, organ dokonał właściwej kontroli sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a wynik tej kontroli - pozytywnie oceniającej sporządzony w sprawie operat szacunkowy, jest trafny. Rzeczoznawca majątkowy obliczając wartość nieruchomości przejętej posługiwał się metodą porównywaniu parami. Dokonując porównania posłużył się transakcjami trzech nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Wartość tych nieruchomości skorygował wagami cech rynkowych dotyczących ich lokalizacji i sąsiedztwa, możliwości inwestycyjnych i rozwojowych oraz dostępności komunikacyjnej. Rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości wycenianej, które to przeznaczenie wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie to było tożsame z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną, co wykluczało zastosowania tzw. zasady korzyści i co też z operatu w sposób klarowny wynika. W ocenie sądu operat ten nie budzi zastrzeżeń a ocena operatu dokonana przez organy obu instancji jest wystarczająca i prawidłowa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, iż operat nie różnicuje nieruchomości porównywanych na nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz innym niż drogowe przeznaczeniu (komunikacyjnym). Pojęcia te są tożsame a operat posługuje się tymi terminami zamiennie. Różnice cen za metr kwadratowy, o jakich mowa w operacie, wynikają różnicy z cen jakie uzyskano przy transakcjach nieruchomościami w różnych obszarach Krakowa a nie z ich przeznaczenia innego niż drogowe. Wynika to z operatu, ale też do zagadnienia tego ustosunkowuje się organ II instancji odpowiadając na zarzuty odwołania. Co do kwestii czy działki przyjęte do wyceny a także czy działki "odrzucone" przez rzeczoznawcę spełniają warunek, o którym mowa w art. art. 4 pkt 16 ustawy tj. czy są działkami podobnymi, wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego które podziela są w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dominuje pogląd, iż kwestia ta podlega ograniczonej ocenie organów administracji a także sądu (poza kwestiami oczywistej wadliwości). Dobór działek jest domeną rzeczoznawcy majątkowego mającego w tym zakresie dostęp do danych rynkowych oraz dysponującego wiedzą specjalistyczna, która co daje mu możliwości prawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania. W orzecznictwie podkreśla się, że działki podobne nie muszą nosić cech identyczności. W szczególności cecha wielkości (powierzchni) działek przyjętych do porównania przy ustalaniu wartości działki drogowej nie ma znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1181/19, oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1181/19). Rzeczoznawca majątkowy koryguje wartość przyjętych do porównania nieruchomości atrybutami wpływającymi na ich wartość w konfrontacji z nieruchomością wycenianą i w efekcie otrzymuje cenę za metr kwadratowy w oparciu o którą, ustala wartość nieruchomości wycenianej. W ocenie sądu taka prawidłowa ocena została przeprowadzona w sprawie podlegającej kontroli sądu w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.