Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a  ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2018 r. [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa w [...] (dalej jako Skarżąca lub Spółka) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o legalizację wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu technicznym znajdującym się w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] (adres został doprecyzowany w toku postępowania).

W dniu 22 maja 2018 r. PINB przeprowadził oględziny stwierdzając, iż w pomieszczeniu o powierzchni 47 m2 wygrodzono ścianami działowymi dwa pomieszczenia. Jedno pomieszczenie stanowi łazienkę, drugie pomieszczenie jest puste. W odniesieniu do wydanego pozwolenia na użytkowanie lokal posiada dodatkowo dwie ścianki działowe.

Jednocześnie do akt organu załączono decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] o sprzeciwie do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego na lokal mieszkalny, jak i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] - utrzymująca w mocy ww. decyzję Starosty [...] o sprzeciwie.

Dysponując takim materiałem dowodowym PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 71a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]do zgodności z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydanej przez PINB w [...].

Zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zdaniem PINB w ustalonym stanie faktycznym należało nakazać przywrócenie pomieszczenia do poprzedniego użytkowania.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z dokonaniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczenia, właściciel powinien przed przystąpieniem do zmiany sposobu użytkowania zgłosić taki zamiar organowi administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas kontynuować inwestycję.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku wielorodzinnego w zakresie adaptacji pomieszczenia technicznego na pomieszczenia mieszkalne na działce o nr ew. [...] obręb [...] w [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji.

Z materiału dowodowego wynika zdaniem [...]WINB, że inwestor zmienił sposób użytkowania pomieszczenia technicznego na pomieszczenie mieszkalne w spornym budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Świadczy o tym wniosek Spółki złożony do PINB w [...], w którym inwestor zwraca się o legalizację już wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego pierwotnie przeznaczonego na kotłownię - na pomieszczenie o innym przeznaczeniu (obecnie pomieszczenie gospodarcze).

O zmianie sposobu użytkowania wskazuje także treść odwołania Spółki od decyzji Starosty [...] o sprzeciwie, w którym Strona wskazuje, że niezaprzeczalnym jest fakt, że kondygnacja budynku już istnieje, a sama adaptacja na inne cele nie zmienia wysokości budynku, jak również nie wymaga wykonania jakichkolwiek robót budowlanych zmieniających parametry techniczne obiektu. Dla robót już wykonanych, nie ma również możliwości wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego rozbudowy budynku.

Zarzuty podnoszone przez Spółkę dotyczące braku samowolnej zmiany sposobu użytkowania są bezpodstawne, gdyż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że do tej zmiany doszło. Zgodnie z definicjami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), przez pomieszczenie techniczne należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Natomiast przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Niewątpliwie zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego na mieszkalne stanowi zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 Prawa budowlanego rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując ten przepis należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa on w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa i wobec tego będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków.

Wobec niepełnej definicji zawartej w art. 71 ust. 1 P.b., w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 P.b., będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego na pomieszczenie mieszkalne ma wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., chociażby w zakresie higieniczno-sanitarnym, bezpieczeństwa pożarowego, zmiany układu obciążeń i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych.

Z regulacji art. 71a ust. 4 P.b. wynika, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - pomimo wniesienia sprzeciwu - nie zachodzi możliwość legalizacji takiej samowoli budowlanej. Skuteczne wniesienie sprzeciwu jest bowiem jednoznaczne z zakazem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i samowola budowlana w takiej sytuacji nie może podlegać procedurze legalizacyjnej.

Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oznacza obowiązek przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z pozwoleniem na budowę lub decyzją pozwalającą na zmianę sposobu użytkowania, bądź sposobu użytkowania wskazanego w zgłoszeniu, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących konieczności przeprowadzenia w pierwszej kolejności procedury legalizacyjnej w trybie art. 50-51 P.b. zamiast z art. 71a P.b. [...]WINB wskazał, że tylko w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 P.b., nie zaś art. 71a P.b. Wydzielenie w pomieszczeniu technicznym ścianek działowych i wykonanie robót polegających na przystosowaniu pomieszczenia na potrzeby łazienki nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, stąd zastosowany przez PINB w [...] tryb postępowania był zasadny.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła [...] Sp. z o.o. Sp. Kom. w [...] kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 71 ust 1 i art. 71a ust. 4 P.b.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że zgodnie z art. 71a ust. 4 P.b. organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w wypadku zmiany sposobu użytkowania pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5. Regulacja ta zakłada pewną sekwencję zdarzeń. W pierwszej kolejności musi mieć miejsce sprzeciw, potem zaś fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W sprawie jest bezsporne, że sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu Starosta złożył decyzją z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] i decyzja ta stała się ostateczna. Oględziny miały zaś miejsce w dniu 22 maja 2018 r.

Tym samym aby PINB był uprawniony do zastosowania środka określonego w art. 71a P.b. winien stwierdzić okoliczność zmiany sposobu użytkowania spornej części obiektu po dniu 11 lipca 2018 r., jeżeli nie wręcz po dacie, w której decyzja zawierająca sprzeciw stała się ostateczna.

Organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym przedmiocie i nie przeprowadziły żadnych dowodów na wskazaną okoliczność, powołując się wyłącznie na ustalenia protokołu z dnia 22 maja 2018 r., a zatem sprzed daty wniesienia sprzeciwu. W takiej sytuacji nie mogło dojść do zastosowania środka przewidzianego w art. 71a ust. 4 P.b., albowiem w toku postępowania nie ustalono przesłanki zmiany sposobu użytkowania części obiektu po wniesieniu sprzeciwu.

Organy zaniechały dokonania odpowiednich ustaleń, nadto nie zostało wydane postanowienie w trybie art. 71a ust. 1 P.b., co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na samo to naruszenie zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W sprawie doszło także do naruszenia art. 71 ust. 1 P.b. Organy bezrefleksyjnie przyjęły stanowisko, że zainstalowanie w spornych pomieszczeniach armatury sanitarnej oraz wykonanie ścianki działowej stanowi samo w sobie zmianę sposobu użytkowania tej części obiektu. Okoliczności te nie uzasadniają takiego twierdzenia, jakkolwiek hipoteza art. 71 ust. 1 P.b. wymienia jedynie przykładowo okoliczności, które należy uznać za zmianę sposobu użytkowania obiektu, to jednak nie można dokonując wykładni pominąć czysto semantycznego znaczenia wyrazu "użytkowanie", które musi się wiązać z okolicznością faktycznego korzystania z obiektu w odmienny sposób.

W przedmiotowym wypadku do zmiany sposobu użytkowania nie doszło zarówno na etapie składania przez skarżącego znajdującego się w aktach wniosku do organów administracji (niezależnie od niespójnych sformułowań zawartych we wniosku przez działającego osobiście skarżącego należało to ocenić jako wniosek o zgodę na zamierzoną zmianę sposobu użytkowania), podobnie jak nie dokonano żadnej zmiany sposobu użytkowania do chwili obecnej. Sama instalacja ścianki i armatury nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Zmianą taką byłoby faktycznie podjęcie w lokalu odmiennej działalności.

W przypadku hipotetycznej zmiany sposobu korzystania z części obiektu i adaptacji jej na inne cele nie ulega zmianie wysokość budynku (kondygnacja już istnieje), nie wymaga to także wykonania robót budowlanych zmieniających parametry techniczne obiektu. Sporne pomieszczenie zostało uwzględnione w wysokości i kubaturze budynku, wykonane jako element konstrukcyjny budynku związany na stałe z jego konstrukcją.

W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie organu gminy poświadczające zgodność planowanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Skarżącego planowana zmiana sposobu użytkowania w żaden sposób nie zagraża zatem wartościom chronionym przez przepisy Prawa budowlanego.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona, choć nie w pełni można zgodzić się z wszystkimi podniesionymi w niej twierdzeniami.

Przede wszystkim należy wskazać, iż ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w ogóle nie wynika, względem jakiego, legalnego stanu i sposobu użytkowania pomieszczenia technicznego oceniana była przez organy ustalona zmiana jego przeznaczenia. PINB powołuje się w tym zakresie na decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zaś [...]WINB twierdzenia te w całości bezrefleksyjnie akceptuje. Jednakże ani w dokumentacji technicznej sprawy, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie ma jasno sformułowanego wskazania, co jest istotą dokonanej zmiany w kontekście poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania. Organy poprzestały na zdawkowym twierdzeniu, że pomieszczenie techniczne niewątpliwie różni się od pomieszczenia mieszkalnego, co - jak można mniemać - samo w sobie oznacza już, że doszło do zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu.

W ocenie Sądu jest to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., samo w sobie wystarczające do uchylenia zaskarżonych decyzji. Brak jest bowiem jakiejkolwiek możliwości porównawczej weryfikacji przez Sąd stanu pomieszczenia jaki organ uznaje za legalny ze stanem jaki udokumentował w protokołach kontroli. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wymaga przede wszystkim przedstawienia decyzji i projektu z których ma wynikać usankcjonowany prawnie sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego. Samo wykonanie zdjęć, z których wynika, że pomieszczenie to jest obecnie wykończone w sposób, który być może wskazuje na zamiar przekształcenia go następnie w mieszkanie, samo w sobie nie świadczy jeszcze o dokonanej zmianie sposobu użytkowania z pomieszczenia technicznego na mieszkanie. Nie świadczą o tym również twierdzenia samej Skarżącej, która ubiega się o legalizację wykonanych robót, bowiem wykonane dotychczas prace nie są traktowane jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Na marginesie niniejszych rozważań Sąd pozostawia bez komentarza podaną przez organ I instancji podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 71a ust. 4 pkt 1 P.b. Przepis art. 71a ust. 4 P.b. na który powołuje się organ nie ma i nigdy nie miał punktu 1. Jest to więc niewątpliwa omyłka pisarska organu.

VI.

Na tle niniejszej sprawy należy również przybliżyć istotę postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, zmianą taką jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń. Katalog ten jest otwarty a zatem do każdej sytuacji faktycznej należy podchodzić indywidualnie.

Zasadą jest, iż zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany pod rygorem nieskuteczności zgłoszenia (niewywoływania przez takowe skutków prawnych), jeżeli zostanie ono dokonane po wykonaniu zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 2, 4 i 7 P.b.).

Samo zgłoszenie powoduje natomiast powstanie uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego do jego zbadania i ewentualnego oprotestowania w drodze sprzeciwu w sytuacji, w której zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 P.b.

Jest to kompleksowa regulacja prawna zgodnie z którą należy przeprowadzić legalną procedurę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (w tym przypadku pomieszczenia technicznego).

Z kolei w art. 71a P.b. ustawodawca przewidział sposób reakcji organu w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W pierwszej więc kolejności, w razie ustalenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b.

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W razie zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a P.b., albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Należy w związku z tym wskazać, że co do zasady przepis art. 71a P.b. wprowadza pewną modelową sekwencję czynności jakie muszą zostać wykonane w ramach postępowania legalizującego samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Rozwijając powyższy opis Sąd wyjaśnia, że pierwszą z tych czynności jest ustalenie, że w ogóle doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym celu organ jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wykazania ostatniego dopuszczalnego i legalnego sposobu użytkowania, a następnie porównania go z aktualnym sposobem jego wykorzystywania. Niezbędne w tym zakresie jest więc odwołanie się do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub innej decyzji, która w sposób prawny i mówiąc kolokwialnie "najnowszy", sankcjonuje określony stan obiektu i sposób jego użytkowania (oczywiście wraz z załącznikami w postaci np. zatwierdzonych projektów budowlanych). Określenie sposobu prawnie wiążącego użytkowania obiektu stanowi swoisty punkt wyjścia do porównania go następnie z faktycznym (rzeczywistym) wykorzystywaniem. W drugim kroku organ ma z kolei obowiązek dokonać pewnego zestawienia pierwotnego i obecnego przeznaczenia obiektu lub jego części, a następnie w sytuacji stwierdzenia, że się one nie pokrywają ustalić, czy można to, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., uznać za zmianę sposobu użytkowania.

Pozytywna i znajdująca umotywowanie w zgromadzonych dowodach odpowiedź w tym zakresie stanowi podstawę do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, a więc wydania w pierwszej kolejności postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i nałożenia obowiązków przedstawienia w określonym terminie dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji.

Po upływie zakreślonego terminu lub też na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru sprawdza wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze zaskarżalnego postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W konsekwencji powyższej kolejności działań, może dojść do zastosowania, tak jak w sprawie niniejszej, art. 71a ust. 4 P.b. Wskazano już jednak uprzednio, że znajduje on zastosowanie co do zasady w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 474/17 przewidziane w art. 71a ust. 4 P.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze wadliwe użytkowanie mimo wstrzymania uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. (nakaz przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania).

W kontekście powyższego organy w ogóle nie podjęły tych czynności, sugerując się wyłącznie zgłoszonym przez Starostę sprzeciwem i przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest w ogóle możliwa z uwagi na zapisy planu miejscowego. Nie dyskwalifikując takiej możliwości działania organów jednakże wyłącznie jako pewnego wyjątku od generalnej reguły postępowania w tego rodzaju przypadkach (w sytuacji oczywistego i jednoznacznie widocznego braku możliwości zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania obiektu np. chęci przemysłowego wykorzystania danego obiektu mieszkalnego znajdującego się na obszarze objętym planem miejscowym wyraźnie zakazującym dopuszczania takiego przeznaczenia obiektów), należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie było to możliwe.

Przede wszystkim, jak już wspomniano, organy w ogóle nie przeprowadziły analizy poprzedniego i obecnego sposobu użytkowania części obiektu (brak co do tego jakichkolwiek dokumentów). Nadto, wadliwie przyjęły, iż z samego tylko faktu wykonania w pomieszczeniu robót budowlanych, które nie wymagają ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, nie wynika, że doszło w ten sposób do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu jest warunkiem koniecznym wydania postanowienia z art. 71a ust. 1 P.b. i podjęcia dalszych czynności w sprawie. Jest to tym bardziej wyraźne, że w niniejszej sprawie organ ma do czynienia z dwoma sprzecznymi informacjami. Po pierwsze, Skarżąca przedstawia zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym. Po drugie, z decyzji Starosty i Wojewody wynika wniosek całkowicie przeciwny.

W tej sytuacji nie można przyjąć, iż organy mogły pominąć potrzebę wykazania na czym polega zaistniała zamiana sposobu użytkowania (w ocenie Sądu nie jest nią z pewnością samo wykończenie pomieszczenia technicznego w standardzie mieszkaniowym). Nawet jednak gdyby organy ustaliły w tej sprawie, że do takowej zmiany jednak doszło powinny, zwłaszcza zaś wobec sprzeczności zaświadczenia i decyzji o sprzeciwie, wstrzymać użytkowanie tej części obiektu, zobowiązując Spółkę do przedłożenia wymaganych dokumentów i w razie sprzeczności pomiędzy nimi a decyzją wyjaśnić te kwestie z organem planistycznym. W sytuacji taka jak zastana w niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, iż organ nadzoru budowlanego jest bezwzględnie związany przedkładanym zaświadczeniem o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym, co nie oznacza iż może oprzeć się wyłącznie na sprzeciwie. Kwestię tę należy zweryfikować, zwłaszcza jeżeli chodzi o rozbieżność pomiędzy stanowiskiem Starosty i organu planistycznego. Sąd wskazuje jednocześnie, iż na tle niniejszej sprawy nie może być rozumiane jako zmiana sposobu użytkowania, czynienie do niej przygotowań, poprzez np. odpowiednie wykończenie części obiektu. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie pomieszczenie techniczne stało się zbędne na potrzeby budynku podłączonego do miejskiej sieci ciepłowniczej, zatem wymaganie aby zostały w nim zamontowane przewidziane uprzednio urządzenia, co wobec ich braku świadczyć ma o zmianie sposobu użytkowania, jest błędne.

Jednocześnie Sąd nie podziela twierdzeń Spółki, że w przypadku zmiany sposobu korzystania z części obiektu i adaptacji jej na inne cele niż pomieszczenie techniczne nie ulega zmianie wysokość budynku (kondygnacja już istnieje), nie wymaga to także wykonania robót budowlanych zmieniających parametry techniczne obiektu. Sporne pomieszczenie zostało uwzględnione w wysokości i kubaturze budynku, wykonane jako element konstrukcyjny budynku związany na stałe z jego konstrukcją, a przez to fizycznie nic się nie zmienia.

Strona nie dostrzega, że ta kwestia została rozstrzygnięta w złożonym sprzeciwie i że chodzi tu o kondygnację w sensie prawnym a nie faktycznym. Istotą tego stanowiska organów architektoniczno-budowlanych jest więc wskazywanie na definicję kondygnacji i wymagań stawianych jej przez prawo oraz definicję pomieszczenia technicznego.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepis art. 71a ust. 4 P.b. i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

W ponownym postępowaniu organy zastosują się do powyższych wskazań, w szczególności ustalą "punkt wyjścia" dla oceny legalnego sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, iż w aktach sprawy brak jest decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], na którą powołuje się organ I instancji. Jest to uchybienie w zakresie gromadzenia materiałów dowodowych niezbędnych do wydania merytorycznego orzeczenia (skoro organ nakazuje doprowadzić obiekt do zgodności z tą decyzją).

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), na które składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).