Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 74/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. P. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zażalenia K.P. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pn.: "budynek gastronomiczny - restauracja wraz z infrastrukturą techniczną i wewnętrznymi instalacjami gazu, wentylacji i klimatyzacji na działkach nr 1903, 1965/205 w obr. [...] położonych w R. przy ul. [...]" na okres nie dłuższy niż trzy lata, licząc od daty zawieszenia postępowania. Powyższe postanowienie zostało doręczone m. in. K.P. zam. R. ul. [...] 1A przez gońca Urzędu Miasta [...] w dniu [...] maja 2016 r., na co wskazuje data umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. postanowienia.

W dniu 9 września 2016 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło zażalenie K.P. reprezentowanej przez adwokata A.B. na ww. postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] stwierdził, że zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] dnia [...] maja 2016 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia w art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej "k.p.a.") po myśli którego zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Reprezentujący stronę adwokat wniósł zażalenie w dniu [...] września 2016 r. (data złożenia pisma w kancelarii Urzędu Miasta [...], w związku z czym stwierdzić należy, że ww. zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu ustalonego w przepisach k.p.a., bowiem 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 1 czerwca 2016 r.

Organ wyjaśnił, że w aktach sprawy zalega upoważnienie K.P. z dnia 28 lutego 2014 r. do reprezentowania jej przez M.P. w sprawach działek nr 1901 i 1902 znajdujących się w R. przy ul. [...] 1A, złożone do akt [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] nie doręczając postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi lecz stronie naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skutkiem powyższego naruszenia było ograniczenie prawa strony do udziału w postępowaniu. W ocenie organu jednak wejście postanowienia do obrotu prawnego nie jest uzależnione od prawidłowego doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12). Stosownie do treści art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienie wiąże organ administracji od daty doręczenia niezależnie od tego, czy doręczając, organ ten naruszył przepisy postępowania regulujące tryb doręczeń. Nie jest więc dopuszczalne ponowne - prawidłowe - doręczenie w miejsce wcześniejszego wadliwego, nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że postanowienie weszło do obrotu prawnego w innym momencie niż z chwilą dręczenia, chociażby było ono wadliwe. Oznacza to, że chociaż pełnomocnik strony wystąpił w dniu [...] września 2016 r. do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o doręczenie odpisu postanowienia z dnia 24 maja 2016 r. i pismem z dnia 6 września 2016 r. ww. odpis został wnioskodawcy przesłany, jednak w ocenie organu powyższe doręczenie postanowienia pełnomocnikowi strony miało jedynie walor informacyjny i nie skutkowało tym, iż dla strony rozpoczął bieg-7-dniowy termin na wniesienie zażalenia na ww. postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji wielości stron postępowania, gdy jednej ze stron nie doręczono prawidłowo postanowienia przyjmuje się, że termin do wniesienia zażalenia upływa z dniem, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia stronie, której najpóźniej doręczono postanowienie. Nie można przyjąć, iż w sytuacji, gdy postanowienia jednej ze stron nie doręczono w ogóle (bądź doręczono w sposób wadliwy) postanowienie to nie może stać się ostateczne. Strona, której prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało naruszone poprzez wadliwe doręczenie aktu administracyjnego może żądać wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z momentem wydania decyzji ostatecznej, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu traci prawo do zaskarżenia decyzji, decyzja ta uzyskuje przymiot ostateczności, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. W sytuacji, gdy postanowienie stało się ostateczne strona lub pełnomocnik strony może, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wnieść o wznowienie postępowania. W omawianej sprawie ustanowiony przez K.P. pełnomocnik takiego wniosku nie złożył, lecz wniósł zażalenie na ww. postanowienie z dnia 24.05.2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnictwa zarzuciła naruszenie art. 134 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej z uchybieniem terminu przewidzianego do jego złożenia w trybie art. art. 141 § 2 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone wyłącznie K.P., z pominięciem profesjonalnego pełnomocnika, który wstąpił do sprawy na etapie odwołania od pierwotnej decyzji organu administracji, która została uchylona, a następnie sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. stanowi, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się pełnomocnikowi strony, jeżeli został on ustanowiony. W niniejszej sprawie doszło zatem do wadliwego doręczenia odpisu postanowienia. Doręczenie do pełnomocnika nastąpiło dopiero w dniu [...] września 2016 r., po uprzednim wezwaniu organu do doręczenia wspomnianego postanowienia. Do czasu skutecznego doręczenia postanowienia pełnomocnikowi skarżącej ww. orzeczenia nie można było mówić o skutecznym zawieszeniu postępowania oraz twierdzić, że termin do wniesienia zażalenia przez pełnomocnika upłynął z chwilą upływu terminu do wniesienia zażalenia przez stronę. Dopiero z chwilą doręczenia pełnomocnikowi strony postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjną, rozpoczął bieg terminu zawitego do wniesienia zażalenia. Pełnomocnik wniósł zatem zażalenie w przepisanym terminie, co winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem zażalenia Nie było podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a., że zażalenie na postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego wart. 141 § 2 k.p.a. Opisane naruszenie sprowadza się do błędnego ustalenia, że pełnomocnik strony skarżącej wniósł zażalenie po terminie, co w błędnej ocenie organu winno skutkować wydanie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna, przez co została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi K.P. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie wydane przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenie uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne toczące się w sprawie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko organu było następstwom przyjęcia przez organ, że zażalenie sporządzone przez pełnomocnika K.P. w osobie adw. A.B. o zostało nadane za pośrednictwem operatora wyznaczonego w dniu 8 września 2016 r., a zatem po upływie terminu do jego wniesienia, który upłynął z dniem 1 czerwca 2016 r. wobec doręczenia K.P. ww. postanowienia z dniem 25 maja 2016 r. Wadliwość doręczenia, której organ nie zakwestionował wynikająca z pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej w osobie M.P., nie miała w ocenie organu wpływu na bieg terminu do wniesienia zażalenia, a późniejsze doręczenie postanowienia adw. A.B. na jego wniosek miało jedynie walor informacyjny. W sytuacji wielości stron postępowania, gdy jednej ze stron nie doręczono prawidłowo postanowienia przyjmuje się, że termin do wniesienia zażalenia upływa z dniem, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia stronie, której najpóźniej doręczono postanowienie.

Takie stanowisko w ocenie Sądu jest błędne bowiem narusza art. 40 § 2 k.p.a. w stopniu, który miał bez wątpienia wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie musi zatem zostać usunięte z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy co jest w sprawie niesporne, że w aktach administracyjnych zalega (upoważnienie) udzielone przez K.P. M.P. zawierające umocowanie do reprezentowania jej "w sprawach działek nr 1901 i 1902 znajdujących się w R. przy ul. [...] 1 A" przedłożone przy piśmie, które wpłynęło do organu z dniem [...] października 2015 r. W ocenie Sądu tak sformułowane upoważnienie, wbrew twierdzeniom Wojewody [...] nie zawiera umocowania do występowania w imieniu skarżącej przed organami administracji publicznej. W aktach sprawy zalega natomiast pełnomocnictwo z dnia 18 listopada 2015 r., udzielone przez K.P. adw. A.B. zawierające umocowanie do występowania w jej imieniu "w sprawie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] m.in. przed organami administracji we wszystkich instancjach w z prawem dalszej substytucji". Pełnomocnictwo to zostało przedłożone organowi wraz z odwołaniem od tej decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie wpłynęło do Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] grudnia 2015 r., a nadane zostało za pośrednictwem operatora wyznaczonego w dniu [...] grudnia 2015 r. Sformułowanie "w sprawie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]" użyte w treści pełnomocnictwa, jakkolwiek niezbyt precyzyjne, to jednak nie zawężało zakresu umocowania tylko do wniesienia odwołania od ww. decyzji, ale uprawniało tego pełnomocnika do występowania w imieniu skarżącej w sprawie o sygnaturze akt wymienionej powyżej, a więc także na etapie zawieszenia tego postępowania. Organ zatem zobligowany był do doręczenia wszelkich pism procesowych nie M.P., ale ustanowionemu w sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi do czego obliguje go treść art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., w myśl którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tylko z tą czynnością wiązały się bowiem wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia zażalenia. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodziło, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie - w rozumieniu zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - przepisów. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, powołany wyżej przepis wyłącza doręczanie pism stronie oraz nie daje organom prawa wyboru komu doręczać pisma w toku postępowania administracyjnego. Wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazując, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., II OSK 2536/12). Natomiast doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2336/14, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla, że zarówno w orzecznictwie, jaki i w doktrynie ugruntowało się stanowisko, że tylko ustalenie, iż wadliwe doręczenie nie spowodowało ujemnych skutków procesowych dla strony, która skorzystała ze stosownego środka zaskarżenia wnosząc go we właściwym terminie skutkować może uznaniem doręczenia za skuteczne. Doręczenie zatem pisma stronie mimo, że ustanowiła ona pełnomocnika nie może być uznane za skuteczne wtedy, gdy wywołuje dla niej ujemne skutki procesowe. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik K.P. wniósł w jej imieniu zażalenie dopiero bowiem po interwencji w następstwie której doręczono mu odpis postanowienia.

Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1855/13 oraz z dnia 8 lutego 2017 r. sygn.. akt I OSK 911/15, dostępnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, że zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak sama strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony, to jest wywołuje te same skutki prawne.

Zatem termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta[...] .z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę winien być liczony dopiero od dnia doręczenia tego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej A.B., zatem od dnia 8 czerwca 2016 r. Zażalenie zostało złożone w dniu 9 czerwca 2016 r., a zatem z zachowaniem 7 – dniowego terminu, winno być zatem merytorycznie rozpoznane. Kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy miał bowiem fakt, iż doręczenie K.P. postanowienia z dnia 24 maja 2016 r. było bezskuteczne. Późniejsze złożenie wniosku o doręczenie postanowienia przez nowego pełnomocnika otwierało zatem drogę do prawidłowego jego doręczenia i złożenia zażalenia.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ zobligowany będzie do merytorycznego rozpoznania zażalenia.