Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 246/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par      2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Kopalnie [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia 22 maja 2014 r., znak [...] działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 4 pkt 13, art. 5, art. 11 ust. 1, ust. 1a, art. 12 ust. 1, 10, 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych orzekł o:

1/ umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganej decyzji przeznaczonych na cele nierolnicze w miejscowości D. , gmina W. , obejmujących działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... o łącznej powierzchni 14,12 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV – niezmeliorowane oraz użytek gruntowy dr) oraz części działek nr [...] ,[...] i [...] stanowiących użytki gruntowe: dr, W o łącznej powierzchni 0,05 ha;

2/ zezwolił Kopalniom [...] w R. S.A. na czasowe - obejmujące okres od 1.07.2003 r. do 18.07.2013 r. wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " w miejscowości D. , gmina W. , obejmujących działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd... o łącznej powierzchni 3,89 ha (w tym użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowane);

3/ orzekł o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem:

a/ ustalił należność, która stanowi podstawę do obliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o powierzchni 3,43 ha (powierzchnia zrekultywowana stanowiąca wodę) w wysokości 799 738,80 zł;

b/ podwyższył ustaloną wyżej należność o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem kwota podwyższonej należności wyniosła 879 712,68 zł. Należność do uiszczenia nie występuje z uwagi na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej;

c/ ustalił zaległą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowanych o łącznej powierzchni 3,43 ha za lata 2003 do 2012 (wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej) w wysokości 743 383,65 zł, stanowiącą 10% ustalonej, podwyższonej należności, płatną po uprawomocnieniu się decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że grunty będące przedmiotem sprawy wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego. Wojewoda T. decyzją z dnia 8.08.1994 r., udzielił Przedsiębiorstwu [...] w K. z siedzibą w R. koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego pn. " [...] ". Decyzją z dnia 20.03.1997 r., uchylił decyzję z dnia 15.01.1996 r., zmieniającą decyzję z dnia 8.08.1994 r., w sprawie koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego pn. "[....]". Decyzją z dnia 19.01.1998 r., Wojewoda T. uchylił swoją decyzję z dnia 8.08.1994 r. w sprawie udzielenia Przedsiębiorstwu [...] w K. koncesji na górnicze użytkowanie złoża kruszywa naturalnego [...] " i udzielił Kopalniom [...] S.A. koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego " [...] ". Z decyzji tej wynika, że Przedsiębiorstwo [...] w K. z/s w R. przekształcono w Kopalnie [...] w R. Wojewoda [...] decyzją z dnia 7.03.2003 r. zmienił decyzję koncesyjną Wojewody T. z dnia 19.01.1998 r. i poszerzył obszar i teren górniczy "[...] " dla eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Decyzją z dnia 17.06.2004 r., Wojewoda [...] zmienił wcześniejszą decyzję w zakresie nazwy i adresu przedsiębiorcy. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia 17.08.2007 r., zmienił w części za zgodą stron decyzję Wojewody T. z dnia 19.01.1998 r., rozszerzając obszar koncesji, a następnie decyzją z dnia 26.11.2008 r., zmienił on decyzję koncesyjną Wojewody T. z dnia 19.01.1998 r., w zakresie granic obszaru i terenu górniczego i utworzył obszar i teren górniczy "[...] ". Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd... stanowią grunty rolne w użytkach i klasach: RIVb, ŁIV, RV oraz użytki gruntowe: dr, W o łącznej powierzchni 3,94 ha. W myśl art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, przeznaczonych na cele nierolnicze - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W dniu 15.11.2013 r. przeprowadzono wizję w terenie z udziałem przedstawiciela Spółki, podczas której stwierdzono, że na przedmiotowych działkach nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W wyniku eksploatacji złoża kruszywa naturalnego powstał zbiornik wodny, a na części przedmiotowych działek występują wały ochronne powstałe w wyniku rekultywacji oraz częściowego odtworzenia istniejących wałów przeciwpowodziowych. Poza wałem ochronnym odtworzono rów, który jest granicą złoża. Według informacji uzyskanej od Kopalni [...] w R. S.A. faktyczne wyłączenie z produkcji rolniczej części gruntów nastąpiło w III kwartale 2003 r. Starosta T. decyzją z dnia 13.06.2013 r. uznał za zakończoną rekultywację gruntów w stosunku do całości terenu objętego postępowaniem. Działki nr: [...] ,[...] ,[...] itd... stanowiące użytki klas IV, zmeliorowane, wymagają zgodnie z art. 11 uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Za datę faktycznego wyłączenia w przedmiotowej sprawie przyjęto zgodnie z informacją Kopalni [...] S.A. początek III kwartału 2003 r. Grunty o powierzchni 14,17 ha stanowiące użytki i klasy: RIVb, ŁIV, PsIV, RV - niezmeliorowane oraz użytki gruntowe: dr, W, nie podlegają przepisom art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pozostałe grunty o łącznej powierzchni 3,89 ha stanowią użytki i klasy: RIVb, ŁIV, RV - zmeliorowane, a zatem na podstawie art. 11 wymienionej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwolono na ich wyłączenie. Przepis art. 28 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Na podstawie zebranych dowodów ustalono, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Obowiązek uiszczenia należności opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Skoro wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności, to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 wysokość opłaty rocznej będzie naliczana od należności podwyższonej o 10 %.

Od tej decyzji odwołanie złożyły Kopalnie [...] w R. S.A. zaskarżając ją w części dotyczącej punktu 2 i 3 to jest w zakresie rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów stanowiących działki nr [...] ,[...] ,[...] itd.. o łącznej powierzchni 3,89 ha oraz w zakresie orzeczenia o obowiązkach związanych z tym wyłączeniem. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to:

1) art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działki nr [...] ,[...] ,[...] itd... położone w miejscowości D. gmina W. stanowią grunty rolne pod urządzeniami melioracji wodnych dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 i 1a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do działek nr [...] ,[...] ,[...] itd.. Spółka zobowiązana była uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej, mimo iż grunty te nie wymagały przedmiotowej decyzji albowiem nie stanowiły gruntów pod urządzeniami melioracji, a ponadto grunty te stanowiły grunty klasy RIVb, ŁIV i RV i są wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, nie wymagające do ich wyłączenia z produkcji uzyskania decyzji o wyłączeniu;

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... i [...] , mimo iż postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej tych gruntów było bezprzedmiotowe albowiem wykorzystywanie ich dla celów eksploatacji kruszywa, nie wymagało uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Jednocześnie na wypadek, gdyby organ II instancji nie uwzględnił powyższych zarzutów i uznał że gruntami rolnymi są grunty nad urządzeniami melioracji, to jest grunty, pod powierzchnią których znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, takie jak urządzenia drenowania, zaskarżonej decyzji odwołująca się zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a to:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności,

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 22b ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 60 w zw. z art. 67 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz. U.2013, poz. 885) w zw.: art. 21 §1 pkt. 2) w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. 2012, poz. 749) poprzez ustalenie zaległej opłaty rocznej za lata 2003 - 2010 podczas gdy prawo do wydania decyzji ustalającej opłatę za ten okres uległ przedawnieniu;

3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 6 i w zw. z art. 12 ust. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest nieuwzględnienie przy ustalaniu należności i zaległej opłaty rocznej wartości gruntu wyłączonego z produkcji oraz nieuwzględnienie, że opłata roczna ustalana w warunkach określonych w art. 28 ust. 2 nie powinna być ustalana od kwoty należności powiększonej 10%, lecz od kwoty należności ustalonej zgodnie z art. 12 ust. 10 ustawy o ochroni gruntów rolnych i leśnych, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia zaległej opłaty rocznej.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., odwołująca się wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części (to jest co do punktu 2 i 3 rozstrzygnięcia) i w tym zakresie umorzenie postępowania w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 14 lipca 2014 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że kluczowym dla ustalenia wysokości sankcji przewidzianej treścią art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustalenie wysokości należności. Podstawą ustalenia należności jest art. 12 ustawy. W niniejszej sprawie wysokość należności ustalona została na kwotę 879 712,68 zł (tj. z uwzględnieniem podwyższenia o 10 %). Przyjąć jednak należy, że art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12, w tym ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Bez postanowień art. 12 (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 i 2 art. 28 ustawy. W celu więc ustalenia dla sprawcy wyłączenia z produkcji opłaty w wysokości należności podwyższonej o 10 %, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy wyliczoną należność pomniejszyć o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jak wynika z załączonego do decyzji rozliczenia, organ ustalił opłaty roczne wyliczając je od należności powiększonej o 10 %. Jednak z art. 28 ust 1 ustawy, jak słusznie podnosi strona odwołująca się, nie wynika, aby wysokość opłaty obliczać od kwoty należności podwyższonej o 10 %. W niniejszej sprawie główną osią sporu jest ustalenie czy grunty, o których mowa w pkt 2 decyzji organu l instancji, są gruntami rolnymi. Jak ustalono działki nr:[...] ,[...] ,[...] itd... o łącznej powierzchni 3,89 ha są gruntami rolnymi klas RIVb, ŁIV, RV wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Co do zasady grunty takie nie wymagają zgody na wyłącznie z produkcji. W aktach sprawy znajduje się pismo [...] Zarządu Melioracji Wodnych w K. – Inspektorat Rejonowy w T. - Rejon Nadzoru Urządzeń w D. z dnia 5 marca 2013 r., gdzie stwierdzono, iż na działkach [...] ,[...] ,[...] itd... położonych D. gmina W. , znajdują się urządzenia melioracji szczegółowych (podziemna sieć drenarska). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Zdaniem strony odwołującej przepis ten wprost formułuje zasadę, iż tylko te grunty pozostają gruntami rolnymi, które znajdują się pod urządzeniami melioracyjnymi. Organ l instancji kwestią tą w ogóle się nie zajął naruszając tym niewątpliwe przepis art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji nie wskazano, na czym organ oparł swoje ustalenia co do powierzchni podlegającej wyłączeniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym jest uzasadnienie swojego stanowiska w tej kwestii, tak aby możliwa była jego weryfikacja, zarówno przez adresata decyzji, jak i ewentualnie przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie pkt 2 i 3 decyzji tj. części która głównie związana jest z nałożeniem na stronę obowiązków finansowych. W odniesieniu do tego Kolegium stwierdziło, że w wyroku Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, wyrażony został pogląd, że z przyjętej przez Kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest powszechnie pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem. Dodatkowo należy zauważyć, że przedmiotem sprawy jest wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Decyzja w tym przedmiocie stanowi rozstrzygnięcie całościowe. Zasadniczo nie jest możliwym odrębne orzeczenie w sprawie umorzenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia o wszystkich obowiązkach związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej w jednej decyzji.

Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego przedawnienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaprezentowało następujący pogląd: "Argumentacja strony w tym względzie nie jest trafna. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Z takim założeniem trzeba stwierdzić, że decyzja z art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją dotycząca deliktu administracyjnego, i mało tego, przepisy tejże ustawy nie dają możliwości organowi odstąpienia od wydania decyzji lub wymierzenia niższej należności jeżeli spełnione są przesłanki z art. 28 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 05.06.2017, II OSK 864/06, publ. Baza orzeczeń NSA). O ile przedawnienie określone w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ma swoje usprawiedliwienie w tym, że organy podatkowe posiadają szeroko rozbudowany aparat kontroli, o tyle na gruncie spraw wynikających z art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanie wprost przywołanych przez odwołującą się Spółkę przepisów, spowodowałoby w praktyce że podmioty dokonujący bezprawnie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, w znacznej części uniknęłoby odpowiedzialności. W tym kontekście podmioty składające, zgodnie z przepisami, wniosek o wyłączenie, stałyby na gorszej pozycji, niż podmioty których grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami w/w ustawy. Po wtóre warto zwrócić uwagę, iż art. 28 ust. 2 w/w ustawy mówi o wydaniu decyzji w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, a elementem takiej decyzji jest ustalenie z tego tytułu opłat i należności. Przepisy tejże ustawy z kolei nie przewidują odstąpienia od wydania decyzji w zakresie zgody na wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej".

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły Kopalnie [...] w R. S.A., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia 22 maja 2014 r. jak również wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 11 kwietnia 2014 r. ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1/ rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na orzeczeniu w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i w konsekwencji uchyleniu całości decyzji organu I instancji mimo, iż odwołanie zostało wniesione wyłącznie od punktu 2 i 3 tej decyzji;

2/ rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie w zwykłym toku instancji w odniesieniu do części decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej;

3/ naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 22 b ust. 1 pkt 4 w związku z art. 22 b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 60 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 21 § 1 pkt 2 w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że prawo do wydania decyzji ustalającej zaległą opłatę roczną za lata 2003 – 2010 nie uległo przedawnieniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ decyzja Starosty Powiatu w T. została zakwestionowana wyłącznie w zakresie punktu 2 i 3, co jednoznacznie wynika z treści odwołania. Orzekając o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., albowiem orzekł w odniesieniu do tej części niezaskarżonej odwołaniem strony. W ocenie skarżącej wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji dopuścił się także naruszenia przepisów o przedawnieniu w odniesieniu do opłat za lata 2003 -2010. Kwestię przedawnienia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oceniać należy przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/14, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i określił, że nie może ona być wykonywana. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał w szczególności, że organ odwoławczy mimo wyraźnego określenia przez stronę odwołującą się w odwołaniu zakresu tego odwołania (pkt II i III) wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt I - tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznaczało, w ocenie Sądu, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 821/15, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał w szczególności, że złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Jedyne ograniczenie, które wprowadził ustawodawca dla organu odwoławczego, zawarte jest w art. 139 k.p.a. - zakaz reformationis in peius. Złożenie odwołania powoduje, że obowiązkiem tego organu jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie – organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Może oczywiście zaistnieć sytuacja, kiedy jedna decyzja kształtuje więcej niż jeden stosunek administracyjnoprawny np. wywłaszczenie szeregu nieruchomości, i wtedy można wydzielić poszczególne rozstrzygnięcia decyzji. Jednakże taka sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do sprawy o wyłącznie terenu z produkcji rolniczej. W żadnym razie nie można odrębnie traktować wyłączenia każdej działki. Przedmiotem sprawy jest łączny teren będący przedmiotem wyłączenia i ustalana z tego tytułu opłata. Dlatego Kolegium nie było związane granicami odwołania i było zobligowane do rozpoznania sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w jej całokształcie.

Przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skarżąca – Kopalnie [...] w R. S.A. – pismem z dnia 20 marca 2017 r. ograniczyła zakres zaskarżenia do części uzasadnienia decyzji, tj. części odnoszącej się do poglądu prawnego wyrażonego przez SKO, z którego wynika, że w odniesieniu do opłat, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znajdują zastosowania przepisy o przedawnieniu, o których mowa w art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 60 ust. 7 i 67 ustawy o finansach publicznych (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, począwszy od słów: "Argumentacja strony w tym względzie nie jest trafna"). Jednocześnie skarżąca podała, że – z wyłączeniem powyższego fragmentu uzasadnienia – zgadza się z przesłankami uchylenia przez SKO w T. decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia – w części odnoszącej się do kwestionowanego poglądu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zważywszy że w niniejszej toczyło się postepowanie ze skargi kasacyjnej, warto podkreślić również, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę należało w pierwszej kolejności rozważyć – wobec ograniczenia przez skarżącą zakresu zaskarżenia – kwestię granic kontroli i ustalić, czy obejmują one samo uzasadnienie decyzji, czy też decyzję jako całość. W ocenie Sądu, zaskarżenie uzasadnienia decyzji czy też sformułowanie w skardze zarzutów tylko w odniesieniu do niego, nie zwalnia Sądu od oceny decyzji jako całości ani nie ogranicza zakresów rozpoznania i orzekania, ukształtowanych przepisami art. 134 i 135 p.p.s.a. Ewentualne pozbawienie mocy wiążącej rozstrzygnięcia, które w subiektywnym przekonaniu skarżącej jest prawidłowe i zgodne z prawem (i dlatego nie jest przez nią kwestionowane), wymaga jednak zwrócenia szczególnej uwagi na zakaz reformationis in peius.

W świetle powyższego nie można było pominąć badania podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te, w ocenie Sądu, zostały spełnione. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" (pominięty przez organ I instancji z naruszeniem dyspozycji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.) obejmuje w szczególności ustalenie wartości gruntu według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego jego wyłączenia z produkcji; sprecyzowanie ustaleń co do charakteru urządzeń melioracji wodnych znajdujących się nad tudzież pod odnośnym gruntem; ustalenie faktycznej powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej; ponowienie bądź konwalidowanie w inny sposób wadliwych oględzin. Chodzi zatem o okoliczności, które wymagają czynności dowodowych niemieszczących się w hipotezie art. 136 k.p.a.

W obliczu powyższej konstatacji, implikującej brak podstaw do wzruszenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (przynajmniej w zakresie sentencji), zbędne stało się rozważanie tym kontekście zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a.

W dalszej kolejności trzeba było wziąć pod uwagę zarzut skarżącej dotyczący samego uzasadnienia decyzji oraz połączony z tym zarzutem wniosek o uchylenie tegoż uzasadnienia, a ściśle biorąc – jego części zawierającej wykładnię przepisów relewantnych – w świetle argumentacji zawartej w odwołaniu – dla rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego przedawnienia prawa do ustalenia opłat rocznych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W celu odniesienia się do tego zarzutu oraz połączonego z nim wniosku należało zaś zrekonstruować funkcje i znaczenie uzasadnienia decyzji kasacyjnej (zwłaszcza tego elementu, w którym organ wskazuje okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), istnienie i ewentualnie stopień związania tym uzasadnieniem w toku dalszego w postepowania w sprawie, a także możliwości ingerencji sądu administracyjnego w to uzasadnienie.

W doktrynie podnosi się, że od 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca wprowadził obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; wcześniej organ miał jedynie taką możliwość. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie regulacji na kształt tej, która zawarta jest w art. 153 p.p.s.a. – a zatem nie ustanowił tu zasady bezwzględnego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (zob. A Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947).

Wskazania organu odwoławczego mogą zmierzać wyłącznie do osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych przy wydawaniu decyzji i tylko w takim zakresie mogą być uznane za wiążące. Organ pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 3165/14, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Transponując powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że kwestionowany przez skarżącą fragment uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zawiera wykładnię przepisów prawa materialnego, które ewentualnie mogą mieć zastosowanie w sprawie. Wykładnia ta nie wiąże ani organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. , gdyby sprawa trafiła do niego ponownie na skutek odwołania, ani – tym bardziej – sądów administracyjnych, gdyby w przyszłości przedłożono im do rozstrzygnięcia spór o legalność aktu administracyjnego, w którym odnośne przepisy zastosowano.

Można by jeszcze rozważać, czy zamieszczenie tej wykładni w decyzji kasacyjnej nie było zbędne, przedwczesne i czy w tym sensie nie stanowi o wadliwości jej uzasadnienia. W ocenie Sądu, nie można tak przyjąć, skoro organ czynił zadość obowiązkowi ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. A poza tym, nawet gdyby wspomnianej wadliwości się tu dopatrzyć, nie byłaby to wadliwość istotna, mająca wpływy na wynik sprawy. Nie mogłaby zatem skutkować nawet częściowym uchyleniem decyzji.

Należy dodać, że na obecnym etapie postępowania, podczas kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie mógłby dokonywać wykładni prawa materialnego i zając stanowiska co do zagadnienia prawnego objętego kwestionowanym fragmentem uzasadniania. Jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie przez Sąd wiążącej interpretacji mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie dokonanie ich subsumcji na użytek konkretnego przypadku nie może mieć miejsca (nastąpiłoby przedwcześnie). Byłoby to niedopuszczalne także dlatego, że mogłoby pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy z zachowaniem standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r.).

Wyjąwszy szczególne rozwiązania prawne (takie jak możliwość zaskarżania interpretacji podatkowych), sąd administracyjny może kontrolować i oceniać wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ administracji tylko wtedy, gdy była ona etapem procesu stosowania tego prawa, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Sąd nie ma podstaw do kontroli i oceny wykładni dokonanej przez organ administracji abstrakcyjnie czy też nawet na gruncie konkretnej sprawy, ale bez bezpośredniego związku z podejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia – wykładni dokonanej w innym celu, na przykład w celu ustosunkowania się do zarzutów i poglądów prawnych prezentowanych przez stronę.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.