Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 772/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 lutego 2018 r. o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego na rok 2013.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 21 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił kwoty nienależnie pobranych przez H. C. płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego w wysokości 6480 zł, uzyskanych na mocy z dnia 31 października 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARMiR, w łącznej wysokości 32 700 zł

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "k.p.a.", art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze. zm.), powoływanej dalej jako ustawa o Agencji, w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz UE Nr L 25 st. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm.)

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 maja 2013 r. działając jako producent rolny, H. C. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni 85 ha w ramach pakietu 1. Zrównoważony sposób gospodarowania, wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania oraz do powierzchni 5 ha w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy.

W dniu 31 października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w łącznej wysokości 32 700 zł, w tym: w ramach pakietu nr 1 Zrównoważony sposób gospodarowania wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 85 ha na kwotę 30 600 zł oraz do powierzchni 5 ha w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy – 2100 zł.

W kwietniu 2014 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęła informacja z KRUS-u, odnośnie wydzierżawienia przez rolnika, od dnia 15 stycznia 2001 r. na okres 15 lat, działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 6,2524 ha oraz działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 1,9176 ha, płożonej w Z. gmina C. W. C. Z przedmiotowego pisma wynika także, iż działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 1,9176 ha, w dniu 1 lutego 2013 r. W. C. nabył aktem notarialnym, natomiast działkę ewidencyjną [...] o powierzchni 6,2524 ha, w dniu 24 kwietnia 2013 r., strona darowała córce – E. C. Z dołączonego do pisma oświadczenia, złożonego przez rolnika w dnia 28 września 2014 r. wynika, iż działki [...] i [...] położone w Z. użytkuje W. C. i pobiera pożytki z tych działek, dotacje w związku z użytkowaniem działki [...] pobierał H. C., a następnie dokonywali oni podziału dopłat.

W związku z wyjściem na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi orzekającemu, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 15 lipca 2014 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie. W konsekwencji, decyzją z dnia 15 października 2015 r. organ uchylił dotychczasową decyzję z dnia 31 października 2013 r. i przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 26 220 zł w tym: w ramach pakietu nr 1 Zrównoważony sposób gospodarowania wariant 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania –24 120 zł oraz w ramach pakietu nr 8 Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1. Międzyplon ozimy–2100 zł.

Organ wyjaśnił, że materiał dowodowy wskazuje na to, iż we wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. strona nieprawidłowo zadeklarowała powierzchnię działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...]. Rolnik nie był bowiem faktycznym posiadaczem i użytkownikiem tych gruntów.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ I instancji wskazał na konieczność wydania wobec rolnika decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

krajowych, przeznaczonych na:

współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Organ ustalił, że płatności przyznane decyzją z dnia 31 października 2013 r. w łącznej wysokości 32 700 zł zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę.

W wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję z dnia 15 października 2015 r. uchylającą wskazane rozstrzygnięcie i przyznał rolnikowi płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości tj. na kwotę 26 220 zł. Powyższe oznacza, ze kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek bankowy strony, a sumą tych płatności określonych w ostatecznej decyzji z dnia 15 października 2015 r. stanowi płatności nienależnie pobrane i wynosi 6480 zł, co uzasadnia ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 5 a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 ponieważ kwota podlegająca zwrotowi przekracza w przeliczeniu równowartość 100 euro. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. W przedmiotowej sprawie wypłacenie płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydania decyzji w 2013 r. organ nie posiadał informacji o dzierżawie działek i braku ich faktycznego użytkowania przez stronę.

Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do przedawnienia terminu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r, albowiem termin przedawnienia został dwukrotnie przerwany tj. w dniu 18 lipca 2014 r. (dzień doręczenia stronie postanowienia o wznowieniu postepowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej) i w dniu 27 października 2015 r. (dzień doręczenia stronie decyzji z dnia 15 października 2015 r. o przyznaniu pomniejszonej płatności).

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając:

obrazę przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 80 ust. 1 i 2 Rozporządzania Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie, mimo, że nie było podstaw do uznania, iż na rzecz skarżącego została dokonana nienależna płatność,

b) art. 80 ust. 3 Rozporządzania Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącego,

c) art. 73 ust. 5 Rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez:

- jego niezastosowanie, w sytuacji gdy pomiędzy data płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta będącego w dobrej wierze przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności minął okres 4 letni,

- jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie działał w dobrej wierze, o jest nie znajdował się w uzasadnionym przekonaniu, iż przysługuje mu płatność również na działkę nr [...], która faktycznie współposiadał z bratem W. C.,

d) art. 5 ust 3 zd. 1 Rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącego,

e) art. 5 ust 3 zd. 2 Rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja o zwrocie płatności nie została przekazana skarżącemu w terminie 12 miesięcy od dnia dokonania płatności

f) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy w niniejszej sprawie upłynął okres przedawnienia wynoszący 4 lata od wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2013,

obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, w tym poprzez niedopuszczenie z urzędu odwodu w postaci pisemnych i ustnych wyjaśnień H. C. oraz W. C., składanych w postępowaniu wznowieniowym, co było niezbędne dla ustalenia istnienia dobrej wiary po stronie H. C. oraz ustalania, czy ewentualny błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego,

b) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania,

c) art. 80 k.p.a. polegającą na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji a jedynie ograniczenie się do przytoczenia przepisów prawa,

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia mogący mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia w postaci przyjęcia, że:

a) strona nie była posiadaczem gruntów rolnych, na które rolnikowi przysługuje płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych,

b) strona ora W. C. nie współkorzystali, a zatem nie byli współposiadaczami gruntów rolnych, na które rolnikowi przysługuje płatność rolnośrodowiskowa,

c) H. C. nie prowadził działalności rolniczej w 2013 r. na działce nr [...] w Z.,

d) H. C. zgłaszając do płatności działkę nr [...] nie znajdował się w dobrej wierze i mógł wykryć błąd polegający na przyznaniu mu płatności na powyższą działkę.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 10 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zadaniem organu ustalającego kwotę nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną.

Organ ustalił, że rolnikowi wypłacono płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w wysokości przyznanej na mocy decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 15 października 2015 r. uchylił bowiem dotychczasową decyzję w tym przedmiocie i przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta została zaś następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 14 grudnia 2015 r., a skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym (sygn. akt I SA/Gd 228/16).

Z tych względów organ wskazał, że wbrew przekonaniu strony skarżącej ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ I instancji nie naruszała art. 7, 77 czy 80 k.p.a., w niniejszym postępowaniu organ nie rozstrzyga o prawidłowości przyznania płatności, a jego kompetencją jest wyłącznie ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo ustalił rolnikowi kwotę nienależnie pobranych płatności na rok 2013. Jak wynika z akt sprawy różnica pomiędzy kwota wypłaconą rolnikowi a wynikająca ostatecznej decyzji została prawidłowo obliczona przez organ w wysokości 6480 zł.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Wypłacone na podstawie decyzji z dnia 31 października 2013 r. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 nie wynikały z pomyłki ARiMR bowiem w dniu wydania ww. decyzji organ nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że H. C. wydzierżawił bratu na okres 15 lat na postawie umowy z 2001 r. działkę nr [...] o powierzchni 6 ha oraz nie użytkuje faktycznie gruntów, które zgłosił do płatności. Nie było także podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, bowiem kwota przekraczała równowartość 100 euro, wynosząc na dzień realizacji przelewu 1550, 20 euro (równowartość 6480 zł)

Odnosząc się do poniesionego w odwołaniu zarzutu przedawnienia, organ odwoławczy uznał go niezasadny. W tym zakresie organ przytoczył regulację art. 3 ust. 1 rozporządzania nr 2988/95 Rady (WE, Euratom), wskazując, że upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ nie wymierzył kary. W przedmiotowej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia poprzez rolnika wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 tj. 13 maja 2013 r., zatem ośmioletni termin liczony od dnia dopuszczenia się nieprawidłowości nie upłynął.

Organ wskazał dodatkowo, że wskazane przez stronę rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy tego rozporządzenia obowiązują bowiem dla płatności wypłaconych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2010 -2014. Analogiczna sytuacja ma również miejsce w odniesieniu do rozporządzenia komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., z tymże obowiązuje dla płatności wypłaconych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2005-2009. Podniesione w tym zakresie w odwołaniu zarzuty organ uznał za nieuzasadnione.

H. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

W złożonej skardze strona podniosła zarzuty obejmujące:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. poprzez:

- jego błędną wykładnię i uznanie, że 4-letni termin przedawnienia został przerwany poprzez doręczenie stronie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie rolnośrodowiskowej z roku 2013, mimo, że dopiero wszczęcie niniejszego postępowania w spawie nienależycie pobranych płatności ( 5 czerwca 2017 r.) może być traktowane jako "akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości"

- jego niezastosowanie pomimo upływu 4-letniego terminu przedawniania od dnia wystąpienia nieprawidłowości i braku przerwania tego terminu przez organ w tym okresie,

- błędne uznanie, że w sprawie ma zastosowanie 8-letni termin przedawnienia,

2. obrazę przepisów postępowania mogącą mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, w tym poprzez niedopuszczenie z urzędu odwodu w postaci pisemnych i ustnych wyjaśnień H. C. oraz W. C., składanych w postępowaniu wznowieniowym, co było niezbędne dla ustalenia istnienia dobrej wiary po stronie H. C. oraz ustalania, czy ewentualny błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego,

b) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez pominięcie wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania,

art. 80 k.p.a., polegającą na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu.

Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej do w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wzruszenie tych decyzji.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2013 r.

Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, jednoznacznego sprecyzowania wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ocena zgodności z prawem decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 października 2015 r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego uprzednio decyzją tego organu z dnia 31 października 2013 r.

Wskazane rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane w odrębnym od postępowania o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń, postępowaniu dotyczącym przyznania na wniosek producenta rolnego płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Kwestia, czy w związku ze złożonym w dniu 13 maja 2013 r. wnioskiem skarżącemu przysługiwała płatność rolnośrodowiskowa (i w jakim rozmiarze) została już ostatecznie rozstrzygnięta. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 października 2015 r. (uchylająca decyzję własną organu z dnia 31 października 2013 r. i ustalająca producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości 26 220 zł) została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją nr z dnia 14 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 228/16 oddalił zaś skargę H. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 grudnia 2015 r. W powołanym wyroku przesądzono o wystąpieniu podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w związku z wyjściem na jaw nowych, wcześniej nieznanych organowi faktów, tj., okoliczności, że ujęcia przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności działki nr [...] o pow. 6 ha w Z., która od 2001 r. była przedmiotem wieloletniej umowy dzierżawy i nie była faktycznie użytkowana przez skarżącego. Po drugie, wskazany wyrok jest wyrazem dokonanej przez tut. Sąd oceny, że wydane we wznowionym postępowaniu o przyznanie płatności decyzje były zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a zatem, że wobec skarżącego zasadnie pomniejszono kwotę płatności (w odniesieniu do pierwotnej decyzji) o kwotę przypadającą na areał wydzierżawionego gruntu.

Z tych względów zarzuty skarżącego, koncentrujące się na błędnych w jego ocenie ustaleniach faktycznych organów dotyczących użytkowania działki nr [...], czy dobrej wiary skarżącego w zgłoszeniu tej działki do płatności, nie mogły być skutecznie podniesione w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Skarżący wyczerpał już bowiem przysługujące mu w toku instancji oraz w ramach postępowania sądowoadministracyjnego środki zaskarżenia, poprzez które miał możliwość zakwestionowania ustaleń wypływających na wysokość przyznanej mu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie może zaś w żaden sposób zastępować skargi kasacyjnej, która skarżący mógł wnieść od wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 228/16, z którego to prawa jednak nie skorzystał.

Mając na uwadze powyższe, za nietrafne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., gdyż organy w sposób właściwy dla specyfiki rozpoznawanej sprawy, należycie zgromadziły materiał dowodowy oraz dokonały - w granicach uznania administracyjnego - jego oceny w kontekście podjętego rozstrzygnięcia, a następnie w sposób przekonujący podjęte rozstrzygnięcie uzasadniły.

Z treści art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej podejmuje niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zbiera i rozpatruje cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te statuują m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznaczają one organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Co istotne zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego musi zawsze korelować z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę do wydania konkretnej decyzji. W ocenie składu orzekającego, powyższe reguły zostały w rozpoznawanej sprawie zachowane.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji – zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1.pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2.krajowych, przeznaczonych na:

a)współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b)finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przyznana rolnikowi w odniesieniu do roku 2013 płatność rolnośrodowiskowa, której celem było doprowadzenie do poprawy środowiska naturalnego i obszarów wiejskich, niewątpliwie mieści się pojęciu środków publicznych, określonych rodzajowo w powyższym przepisie, jako udzielona skarżącemu w związku z unijnym programem pomocowym dla rolnictwa wdrażanym przez ARiMR tj. Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 tj. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.) Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 był pierwszym, po wstąpieniu Polski do UE, siedmioletnim unijnym programem pomocowym dla rolnictwa wdrażanym przez ARiMR. Jego budżet wynosił 17,2 mld euro, z czego 13,2 mld euro pochodziło z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (EFRROW), a 4 mld euro z budżetu krajowego (wysokość budżetu programu podana według informacji ze strony internetowej Agencji, www.arimr.gov.pl).

Organy zasadnie przyjęły, że zakres koniecznego do przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania dowodowego, wymagał ustalenia faktów pozwalających na stwierdzenie, czy H. C. pobrał płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Do nienależnego pobrania środków dochodzi niewątpliwie wtedy, gdy zostaną one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku, jak już wskazano, zadaniem organu nie jest już kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Zdaniem Sądu, organy zasadnie oceniły, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy i fakty znane z urzędu, organy prawidłowo stwierdziły zatem, że H. C. nienależnie pobrał płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w wysokości 6480 zł. Co istotne, skarżący nie kwestionuje, że na podstawie pierwotnej decyzji rolnośrodowiskowej dotyczącej 2013 r. zostały mu wypłacone na podany rachunek bankowy środki w łącznej wysokości 32 700 zł stosowanie do zgłoszonego we wniosku areału obejmującego także działkę nr [...]. W sprawie zaś bezspornie ustalono, że wskazana decyzja została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gd 228/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. C. na decyzję z dnia 14 grudnia 2015 r., na mocy której wyeliminowano z obrotu prawnego pierwotną decyzję z dnia 31 października 2013 r. i ustalono producentowi rolnemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości 26 220 zł, stwierdzając, że nie był uprawniony do domagania się płatności w stosunku do 6 ha gruntu (działka nr [...]), którego nie użytkował.

Ponieważ rolnik sam dobrowolnie nie dokonał zwrotu tej części płatności rolnośrodowiskowej, do której nie był uprawniony, organ ARMiR miał podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i wydania rozstrzygnięć w tym przedmiocie.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, że skarżący (pomimo wydanej ostatecznej decyzji i prawomocnego wyroku sądowego) w dalszym ciągu stoi stanowisku, że użytkował działkę nr [...] w Z. i powinien w związku z tym otrzymać płatności rolnośrodowiskowe i dopłaty do gruntów rolnych. Twierdzenia dotyczące sposobu użytkowania ww. działki z uwagi na skutki prawne wydanych wobec skarżącego decyzji o przysługującym mu prawie do poszczególnych płatności i ich rozmiarze są już bowiem ostateczne i nie podlegają weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy oraz treść art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, za niezasadny Sąd uznał także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wydanie decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia.

Wskazane rozporządzenie zostało prowadzone dla ochrony interesów finansowych WE, a tym samym dla zagwarantowania obywatelom państw członkowskich, że środki unijnego budżetu są właściwie wykorzystywane przez otrzymujących je beneficjentów. Rozporządzenie to obowiązuje w odniesieniu do wszystkich obszarów polityki UE, w tym również w obszarze polityki rolnej i reguluje ogólne zasady dotyczące konsekwencji wykrycia przez organy nieprawidłowości w wykorzystaniu środków unijnych (zgodnie z art. 1 ust. 1 ogólne zasady jednolitych kontroli, środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego). W rozumieniu analizowanego aktu nieprawidłowość oznacza zaś jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Zasadniczo, w przypadku wykrycia nieprawidłowości, bezprawnie uzyskana korzyść musi zostać zwrócona. Do środków cofnięcia korzyści można zaś przede wszystkim zaliczyć zobowiązanie beneficjenta do zwrotu kwot nienależnie pobranych, co jest dalej szczegółowo regulowane w adekwatnych przepisach stanowionych przez krajowego ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy o Agencji, w tym omówiony wyżej art. 29 ust. 1 tej ustawy.

W art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 uregulowano instytucję przedawnienia, określająca termin po upływie którego, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości o których mowa wyżej, wobec beneficjenta nie mogą zostać wyciągnięte konsekwencje o charakterze administracyjnym, w tym nie można wobec niego wydać decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przepis art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.[...] Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary."

W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu 13 maja 2013 r., tj. w dniu złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, gdzie naruszając obowiązujące przepisy prawa rolnik zadeklarował, że jest użytkownikiem działki nr [...] w Z. Wydanie decyzji "o nałożeniu kary" w rozumieniu analizowanego rozporządzenia nastąpiło natomiast w dniu 21 lutego 2018 r. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu H. C. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2013 r.

W sprawie zasadnie wzięto pod uwagę, że termin przedawnienia został dwukrotnie przerwany tj. w dniu 18 lipca 2014 r. kiedy stronie doręczono postanowienie o wznowieniu sprawy rolnośrodowiskowej oraz w dniu 27 października 2015 r., kiedy skarżącemu doręczono decyzję z dnia 15 października 2015 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu mniejszej płatności, niż ta, która została rolnikowi wypłacona.

W ocenie Sądu, oba doręczone ww. datach akty stanowiły akty odnosząc się do śledztwa i postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W szczególności aktem takim było zawiadomienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego zmierzającego do wzruszenia wydanej decyzji.

W wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. C-52/14, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "aby wydanie danego aktu mogło zostać uznane za czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu tego przepisu, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z tego wymogu nie wynika jednak, że w akcie tym musi być mowa o możliwości nałożenia kary czy też zastosowania szczególnego środka administracyjnego". Aktami w rozumieniu cytowanego przepisu nie są zatem wyłącznie decyzje, lecz także inne czynności podejmowane w ramach dochodzenia lub postępowania wskazujące na istnienie podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że postępowanie wznowieniowe, zmierzające do określenia kwoty należności pobranych niezasadnie stanowi "postępowanie w sprawie nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Celem tego postępowania jest bowiem zbadanie czy nieprawidłowości wystąpiły i określenie ich konsekwencji w postaci zmniejszenia kwoty należnych świadczeń.

Jak wynika z akt sprawy, w postanowieniu z dnia 15 lipca 2014 r. o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności wskazano, że wznowienie następuje w związku z wyjściem na jaw nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi w momencie wydania decyzji, dotyczących faktycznego użytkownika gruntów rolnych deklarowanych we wniosku. W tej samej dacie organ wystosował do strony wezwanie do złożenia wyjaśnień koniecznych do zweryfikowania okoliczności faktycznego użytkowania nieruchomości zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, wskazując, że uzyskał informacje o wydzierżawieniu części gruntów rolnych W. C. W doręczonych aktów wynikało zatem, że wznowienie postępowania nastąpiło w związku z koniecznością ustalenia zaistnienia nieprawidłowości konkretnie wskazanych stronie przez organ już w dacie 18 lipca 2014 r., kiedy strona mogła się zapoznać z treścią zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej prawidłowości zadeklarowanych we wniosku gruntów.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wbrew twierdzeniu strony, organ odwoławczy nie pominął ww. okoliczności i przywołał je w wydanym rozstrzygnięciu, wskazując, że decyzja o ustaleniu nienależnie pobranych płatności została wydana przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu przedawnienia.

W konsekwencji, użytego w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego sformułowania o wydaniu decyzji przed upływem 8 lat od dnia złożenia wniosku o płatność nie można traktować jako zastosowania przez organ odwoławczy innego terminu przedawnienia, niż wynikający z obowiązujących przepisów.

Organ miał obowiązek obliczyć, czy cały okres od daty dopuszczenia się nieprawidłowości do daty wydania decyzji, powiększony okresy czasu, w związku z przerwaniem biegu przedawnienia, nie przekroczył łącznie 8 lat.

Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. C-52/14, zarówno z brzmienia, jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (pkt 4).

Organ zasadnie stwierdził, że decyzja z dnia 21 lutego 2018 r. została wydana przed upływem tego terminu, który to termin, liczony od dnia 13 maja 2013 r. upłynie dopiero w dniu 13 maja 2021 r.

Zatem niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia było uprawnione i zgodne z wykładnią ww. przepisu zarówno pod względem gramatycznym, systemowym i jak funkcjonalnym. Organ odwoławczy kwestię terminu przedawnienia winien był wyjaśnić w sposób bardziej zrozumiały dla strony, niemniej uchybienie w tym zakresie treści art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w której prawidłowo zastosowano wszystkie przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w zakresie dotyczącym kwestionowanego przez skarżącego postępowania dowodowego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę H. C. jako nieuzasadnioną.