Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1138/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 38 ust 4 , art 37 ust 1, 3, 4, 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw.  zart 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania B. U. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 maja 2018 r. (znak: [...]) ustalającej jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,5273 ha, położoną w S. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 7 maja 2018 r. (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o ustaleniu B. U. jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z udokumentowanym zbyciem [...] części prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,5273 ha, położonej w S..

W uzasadnieniu ww. decyzji przedstawiono kolejno zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwalanymi miejscowymi planami obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2003 r., a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r., którego nieważność stwierdzono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., a w końcu aktualnie obowiązującego miejscowego planu uchwalonego przez Radę Miejską w S. uchwałą Nr XIIN/456/13 w dniu 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz. Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266). W oparciu o powyższe wskazano, iż przedmiotowa działka zmieniła przeznaczenie z terenów rolnych bez prawa do zabudowy, rezerwowanych dla docelowego programu usług komercyjnych, ozn. symbolem R/UC oraz terenów leśnych ozn. symbolem RL (w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r.), na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P i P3 (w okresie funkcjonowania planu z 2006 r.) oraz na tereny zabudowy produkcyjno-usługowej ozn. symbolem A30PU i tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze ozn. symbolem KDZ (w aktualnie obowiązującym planie). Jednocześnie jednak zaznaczono, że na mocy przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzono nieważność ww. uchwały z dnia 15 maja 2006 r. Dalej organ I instancji przytoczył treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podnosząc zarazem, że zgodnie z tym przepisem wysokość stawki procentowej dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została w ww. uchwale z dnia 12 grudnia 2013 r. określona jako 30% (§ 52 uchwały). Wyjaśniono przy tym, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości była opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości wzrosła po uchwaleniu planu na skutek zmiany jej przeznaczenia. Podano także, że dla wycenianej nieruchomości ze względu na cel wyceny i rodzaj nieruchomości, wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy S., argumentacja rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz ustalenia rodzaju i liczby oraz wagi cech rynkowych była prawidłowa. Podkreślono również, że operat odpowiadał przepisom prawa, które przewidywały sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Dlatego też w oparciu o powyższe przyjęto, że sporządzony na potrzeby sprawy operat był prawidłowy i mógł on stanowić dowód w sprawie. Zwrócono bowiem uwagę, że w operacie wykazano różnice pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a także terenów przeznaczonych pod zieleń a jej wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU i tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze ozn. symbolem KDZ. Dodatkowo w zakresie sposobu obliczenia opłaty organ I instancji wskazał, że według operatu szacunkowego nastąpił wzrost wartości dz. nr [...] w S., który przy zastosowaniu 30% stawki uchwalonej w ww. planie miejscowym dawał wysokość jednorazowej opłaty z tytułu zbycia [...] części nieruchomości, w kwocie [...]zł.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. U., kwestionując naliczenie opłaty planistycznej oraz domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędną jego ocenę, co doprowadziło do uznania, że występują przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie akt sprawy, nie będąc związane granicami odwołania wskazało na wstępie, że ustawodawca w przepisach art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p. zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową, tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może w takim przypadku być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że ustawa jednoznacznie przesądziła o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji ustalenia i pobrania opłaty w ww. okolicznościach, przy dochowaniu 5-letniego terminu dla dochodzenia ww. roszczeń. Podniesiono bowiem, że sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączać będzie m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co przesądzało o zawitym charakterze ww. terminu, niepodlegającym przywróceniu. Organ II instancji podał również, że kolejnym warunkiem niezbędnym dla pobrania opłaty planistycznej było ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie było, iż nieruchomość ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,5273 ha, położona w S. została zbyta w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (akt notarialny Rep. A [...] z dnia 31 marca 2017 r.). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), w oparciu o które wskazało, że w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu określonym w art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz aktualnie obowiązującym) nie było tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo też porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że w zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych była większa dokonywało się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu, gdyż tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowił przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Dodano także, że wycena nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonywana być powinna poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży, który to dzień sprzedaży będzie miał znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Mając zatem na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, że zgodnie z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w S. w dniu 12 grudnia 2013 r. (uchwała Nr XIIN/456/13), przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU oraz w terenie dróg publicznych – drogi zbiorcze ozn. symbolem KDZ. Wskazano również, że uchwała ta została ogłoszona w dniu 16 stycznia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego z 2014 r. pod poz. 266, a weszła w życie w dniu 16 lutego 2014 r. Organ II instancji podkreślił przy tym, że wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych (symbol R/UC) i jako tereny leśne o symbolu RL określały: uchwała Nr 31/89 Rady Narodowej MiG S. z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r., które – zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. – obowiązywały do dnia 31 grudnia 2003 r. Podano również, że zgodnie z uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. Małopolskiego z 2016 r. pod poz. 389, która weszła w życie w dniu 11 sierpnia 2006 r., przedmiotowa nieruchomość znalazła się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ozn. symbolem A1P. Zaznaczono jednak, że w odniesieniu do ww. uchwały, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12) została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13) została oddalona skarga kasacyjna Gminy S.. Tym samym organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania zlecono uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. D. B. wykonanie operatu szacunkowego, który został datowany na dzień 15 marca 2018 r. Wskazano przy tym, że autor operatu szacunkowego zgodnie z uprawnieniem przysługującym rzeczoznawcy majątkowemu, wedle postanowień art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.), dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości – podejście porównawcze, metodę porównania parami. Organ II instancji przywołał również treść § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a następnie wskazał, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, które zastosował rzeczoznawca majątkowy konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jednocześnie wyjaśniono, że zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dodatkowo podano, że w takich przypadkach przyjmuje się jako zasadę określenie w operacie stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie obowiązującego aktualnie planu miejscowego, zaś ceny z dnia zbycia nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę powyższe organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach. I tak, wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. sporna działka była przeznaczona w części na cele rolne bez prawa zabudowy jako rezerwa dla docelowego programu usług komercyjnych i wartość prawa własności tej części nieruchomości rzeczoznawca oszacował na kwotę [...]zł (6,94 zł/m2), a co do części nieruchomości o przeznaczeniu pod zieleń to wyliczono, iż wartość prawa własności tej części nieruchomości wynosiła [...] zł (44,66 zł/ m2 ). Tym samy ustalono, że łączna wartość nieruchomości w planie obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. wyliczona została na kwotę [...]zł. Z kolei w odniesieniu do wartości nieruchomości dla faktycznego sposobu wykorzystywania podano, że została ona wyliczona na kwotę [...]zł (43,46 zł/m2), zaś wartość rynkowa analizowanej nieruchomości po uchwaleniu aktualnie obowiązującego planu została wyliczona na kwotę łącznie [...] zł (46,71 zł/m2). Organ II instancji zaznaczył przy tym, że kryterium doboru i oceny nieruchomości podobnych był także stan prawny – możliwości wykorzystywania inwestycyjnego terenu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, iż pozwalały na ich kontrolę. Wyjaśniono bowiem, że wybór nieruchomości porównywanych z terenu tego samego miasta S., przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości stanowiły istotne przesłanki oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji z art. 4 ust. 16 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia było także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu. Podkreślono przy tym, że w rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, iż nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowił on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (była to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Podkreślono, że różnica wartości wyniosła 17.137,00 zł, co przy 30% stawce procentowej obowiązującej zgodnie z uchwałą dawało kwotę 5.141,00 zł należnej opłaty planistycznej, zaś przy uwzględnieniu, iż przedmiotem zbycia był udział wynoszący 24/360 części opłata ta wyniosła w tym przypadku 343,00 zł.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uwzględnił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w poprzedniej decyzji z dnia 8 stycznia 2018 r., a sprowadzające się do poglądu, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Wyjaśniono przy tym, że z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, iż w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wskazano, że wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu – jakkolwiek nastąpił – był niezbyt duży. W ocenie organu II instancji, rzeczoznawca wykazał, iż wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości, gdyż posłużył się on jako porównawczymi nieruchomościami podobnymi, wyselekcjonowanymi z szerszej bazy i kierując się doświadczeniem zawodowym, preferencjami nabywców wykazał, stosując stosowny współczynnik, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, także w sytuacji, gdy faktyczne wykorzystanie nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej było zbliżone do przeznaczenia w planie, który wszedł w życie. Zwrócono bowiem uwagę, że obowiązywanie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawało pewność co do możliwości inwestycyjnych i ewentualnych ograniczeń, której nie byłoby w przypadku braku planu, mimo iż faktyczne wykorzystanie nieruchomości było – jak wyżej zaznaczono – zbliżone do przeznaczenia określonego w planie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało również, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, ustosunkowano się do podniesionych zarzutów, a zaskarżona decyzja spełniała wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – B. U., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, jak również zasądzenia kosztów sądowych prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 u.p.z.p., poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.,

- oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2018 r. (znak: [...]), wydana po rozpoznaniu odwołania B. U., i utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 7 maja 2018 r. (znak: [...]) ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 343,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,5273 ha, położoną w S. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie natomiast do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2014 r., poz. 266 z późn. zm.) doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5273 ha, położonej w m. S. - będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącą B. U.. W szczególności kwestią sporną w tym zakresie okazała się ocena, jakie znaczenie i czy w ogóle, dla określenia dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości miała uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem części terenu miasta (Dz.Urz.Woj. Małopol. z 2006 r. Nr 389, poz. 2479 z późn. zm. – dalej też jako: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.), której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), od którego oddalona została następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13).

W tym miejscu wymaga bowiem podkreślenia, że kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe, tj. zgodne z prawem ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym, w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego – wynikającego ze sposobu użytkowania nieruchomości, jeżeli nie był on postanowieniami planu miejscowego objęty. W ocenie Sądu, użyty w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu, tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Co istotne, wspominany wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. W przeciwnym bowiem razie, tj. jeżeli fakt taki nie zaistniał, a więc pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak jest podstaw, aby organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, w szczególności, gdy dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości wynikające z postanowień planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to sytuacja – zdaniem Sądu – może mieć miejsce w przedmiotowej sprawie.

Pierwotnie bowiem, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości określone zostało w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 listopada 1994 r., jako – tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o symbolu R/UC i jako tereny leśnie o symbolu RL, który to plan – stosownie do brzmienia art. 87 ust. 3 u.p.z.p. – utracił moc obowiązującą w dacie 31 grudnia 2003 r. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej w dniu 23 lutego 2011 r., przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem zostało określone jako – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu A1P, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU oraz częściowo jako tereny dróg publicznych – droga (ulica) zbiorcza o symbolu KDZ. Porównując zatem przeznaczenie ww. nieruchomości wynikające z wyeliminowanego z obrotu prawnego planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną w dniu 23 lutego 2011 r., z przeznaczeniem tej nieruchomości w planie miejscowym z dnia 12 grudnia 2013 r., w ocenie Sądu należy uznać, iż przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach, pomimo, że nie jest wprawdzie identyczne, niemniej jednak – co do zasady – jest ono bardzo zbliżone, zarówno w zakresie określenia przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Wskazać bowiem trzeba, że w miejscowym planie z dnia 15 maja 2006 r. ww. nieruchomość znajdowała się na terenach o podstawowym przeznaczeniu gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów oraz ich przerobem (symbol A1P), dla których to przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji (z pewnymi wyjątkami), urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). Tymczasem w miejscowym planie z dnia 12 grudnia 2013 r., podstawowe przeznaczenie objętej postępowaniem nieruchomości zostało określone jako zabudowa produkcyjna, produkcyjno-usługowa, magazyny, składy (symbol A30PU), zaś przeznaczenie dopuszczalne, jako możliwość m.in. lokalizacji obiektów i urządzeń stacji i magazynów paliw płynnych, zabudowy usługowej z zakresu oświaty i administracji (z pewnymi włączeniami) oraz nie wydzielonych na rysunku planu dróg, dojazdów, dojść do budynków, placów manewrowych, ścieżek pieszo-rowerowych, miejsc postojowych (§ 33 ust. 2 i 3 uchwały), a także częściowo jako tereny dróg publicznych – droga (ulica) zbiorcza o symbolu KDZ, o podstawowym przeznaczeniu pod lokalizację ulic (dróg), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia ulicy (drogi) w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, parkingi, pasy zieleni o charakterze izolacyjnym, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe w tym zatoki autobusowe, zadaszenia przystankowe, obiekty i urządzenia służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (§ 47 ust. 2 uchwały).

Tym samym – jak zostało to już zaznaczone powyżej – dla ustalenia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5273 ha, położona w S., będącego skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, a tym samym czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia udziału w prawie własności ww. nieruchomości przez skarżącą B. U. – kluczowe znaczenie ma określenie dotychczasowego przeznaczenia ww. nieruchomości, w tym przede wszystkim ustalenie, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają postanowienia wyeliminowanego z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Na wstępie prowadzonych w tym zakresie rozważań wskazać należy, że nieważność ww. planu została stwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1599/12), a więc przed uchwaleniem miejscowego planu z dnia 12 grudnia 2013 r. Niemniej jednak wyrok ten na skutek skargi kasacyjnej Gminy S. w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 grudnia 2013 r., nie był jeszcze prawomocny. Przymiot prawomocności uzyskał on bowiem dopiero po oddaleniu ww. skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1208/13), a więc 2 miesiące później. Tymczasem uchwała Nr XIIN/456/13 w sprawie planu miejscowego z dnia 12 grudnia 2013 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2014 r., pod pozycją 266 i weszła w życie z dniem 16 lutego 2014 r., a zatem 5 dni po ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkującym nieważnością uchwały w przedmiocie miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, że pomiędzy 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r., tj. między datą wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia, tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z dnia 15 maja 2006 r. Oznaczałoby to bowiem, że unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do dnia stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem ww. uchwały, pomimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, jak zasadnie podniosła skarżąca, zachodzi konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów u.p.z.p. w oparciu o pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08, LEX nr 551972), w którym, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione". Trybunał podkreślił również, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy – jak w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego – sytuację, gdy wskutek zaniechania organu uchwałodawczego gminy przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później w następstwie stwierdzenia jego nieważności został on wyeliminowany z obrotu prawnego. Tego rodzaju okoliczność, będąca skutkiem wadliwego procedowania przez lokalnego prawodawcę, obciąża bowiem również organy planistyczne i wobec tego niedopuszczalne byłoby przyjęcie, iż mogłyby one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP), a przy tym stanowiłoby ono naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego, która mimo, iż nie została wprost wyrażona przez ustawodawcę może być odkodowywana z wielu przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym m.in. z art. 87 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 58 ust. 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2). Warto w tym miejscu odnotować, że chociaż zasada ta odnosi się przede wszystkim do procesów tworzenia aktów planistycznych, to jednak jej znaczenie uwidaczniać się może także w toku postępowań w indywidualnych sprawach administracyjnych. W szczególności zasada ciągłości planowania przestrzennego stanowić będzie dyrektywę wykładni przepisów, w których zakodowano normy prawne stanowiące podstawę wydawania decyzji w sprawach tzw. "rent planistycznych", tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą oraz zbyciem takiej nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (zob. W. Jakimowicz, Zasada ciągłości planowania przestrzennego jako dyrektywa wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, uwaga nr 3, w: I. Niżnik-Dobosz (red.), Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, LexisNexis 2012, LEX online).

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaprezentowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego ma bardziej generalny (uniwersalny) charakter, w oparciu o który w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie od 2006 r. do 2014 r. kierowali się ustaleniami planu miejscowego z 2006 r., a nadto, że zmiana planu, która weszła w życie w 2014 r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame (o ile nie mniej korzystne – w części oznaczonej symbolem KDZ) przeznaczenie nieruchomości spornej. Dlatego też mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane, że zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu, która to okoliczność warunkowałaby dopiero ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wskazanej wady prawnej nie uzdrawia fakt, że w operacie wykazano różnice pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, a także terenów przeznaczonych pod zieleń a jej wartością wedle obecnego planu miejscowego jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o symbolu A30PU i tereny dróg publicznych – drogi zbiorcze ozn. symbolem KDZ, gdyż w pierwszej kolejności ustalenia i oceny wymaga ze strony organu I instancji, czy w sprawie w związku z uargumentowaną powyżej powinnością brania pod uwagę bytu normatywnego planu z roku 2006 r. w ogóle nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że wzrost wartości zbytej nieruchomości stanowi różnicę między jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem przy odpowiednim uwzględnieniu postanowień planu z 2006 r. Stanowisko to, co do zasady, należy podzielić w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy: zbyta nieruchomość w planie z dnia z dnia 30 listopada 1994 r. mieściła się w terenie rolnym, ale też już wtedy była przeznaczona do docelowego programu usług komercyjnych o symbolu: - R/UC, a w planie z dnia 15 maja 2006 r. znalazła się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o symbolu: -A1P. Chociaż pierwszy z w/w planów wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r., a nieważność drugiego stwierdzona została wyrokiem sądu, to niewątpliwie ich zapisy kształtowały postrzeganie nieruchomości na rynku jako nieruchomości "przemysłowej", o przeznaczeniu tożsamym z określonym w unieważnionym później planie. To "faktyczne korzystanie" określiły organy jako "produkcyjno-usługowe". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że taki sposób faktycznego korzystania jest zbliżony do przeznaczenia terenu A30PU (oraz fragmentarycznie KDZ) w obowiązującym planie - obiekty produkcyjne, składy i magazyny - ale nie tożsame. Nie wyjaśniło jednak Kolegium w ogóle, na czym brak owej tożsamości ma polegać. Tymczasem właśnie w tym enigmatycznym stwierdzeniu tkwi istota sprawy, skoro wartość nieruchomości ma być różna ze względu na różne możliwości jej zagospodarowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, czy też jej przekwalifikowaniem, a nie innymi okolicznościami (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 517/16, z dnia 25 września 2007 r. II OSK 1244/06). Przyjmując jako kryterium różnicujące wartość nieruchomości sam fakt uchwalenia planu, organy naruszyły przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U.2017/1073). Nie ustaliły przy tym i nie wykazały, czy i jakie, adekwatne do treści w/w przepisu okoliczności spowodowały wzrost wartości zbytej nieruchomości. Jednocześnie wymaga stwierdzenia - na co zasadnie zwróciła również uwagę skarżąca - że wykorzystany w kontrolowanej sprawie operat posiada istotne braki i niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód w tej sprawie. W tym zakresie Sąd podziela argumentację skargi, że kwestionowany operat nawiązuje do pewnego schematu w pewien sposób seryjnie przygotowywanych opinii, zawiera bowiem ogólnikowe, blankietowe stwierdzenia, nie nawiązujące precyzyjnie do konkretnych okoliczności kontrolowanej sprawy i wymogów przyjętej metody szacowania. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Organ administracji nie jest natomiast związany ww. opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, LEX nr 594988). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić – jak w kontrolowanej sprawie – pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Organy obu instancji zaaprobowały bowiem przedstawione w operacie z dnia 15 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Tym samym w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.