Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1335/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 r. nr V/46/07 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Patrówek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Prokurator Rejonowy we Włocławku złożył skargę na uchwałę Nr W46/07 Rady Gminy Baruchowo z dnia 30 marca 2007 roku w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Patrówek, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając:

I/ istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 713, dalej powoływania jako u.s.g.) poprzez podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu bez uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej,

II/ istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez użycie w: § 5 ust. 2, § 23 - Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, sformułowania "w szczególności" przy określeniu zadań Sołectwa, Sołtysa podczas, gdy zadania wskazanych organów powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego,

III/ istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w § 6 ust. 1 pkt 1 i § 11 ust. 1 pkt 2 - Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, że to Sołectwo decyduje w sprawie " wyboru" organów wykonawczych, a do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należy "wybór i" Sołtysa i Rady Sołeckiej pomimo tego, iż ustawa o samorządzie gminnym określa w art. 36 cyt. ustawy - Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania,

IV/ istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami) oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 23 pkt 4 Statutu Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały, że do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy "przewodniczenie Radzie Soleckiej",

V/ istotne naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 283) poprzez wskazanie w Statucie Sołectwa, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały:

1. w § 8 ust. 1 - "Zebranie Wiejskie jest organem uchwałodawczym w Sołectwie " co stanowi powtórzenie art. 36 ust. 1 w/w ustawy,

2. w §16 ust. 1 - " Sołtys jest organem wykonawczym" - co stanowi powtórzenie zapisu art. 36 ust. 1 w/w ustawy,

3. w § 16 ust. 1- "Rada Sołecka wspomaga Sołtysa" - co stanowi powtórzenie zapisów art. 36 ust. 1 w/w ustawy,

4. w § 20 ust. 1 - powtórzenie treści art. 36 ust. 2 w/w ustawy, wnosząc o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, co następuje:

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g., który wprost stanowi, że określenie statutu organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się pod przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W konsekwencji, uchwała dotycząca nadania statutu jednostkce pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem.

Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 czerwca 2020 roku, sygn. II OSK 3930/19, z dnia 29 lipca 2020 roku, sygn. II OSK 852/20, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiających mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie, jako stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców określonych uwag czy propozycji.

Brak przeprowadzenia konsultacji stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. co skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Baruchowo podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectwa Patrówek, którego statut uchwaliła. W przesłanych na żądanie prokuratora dokumentach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego dokonanie tej czynności. Natomiast uchwałę NR XXXII. 199.2013 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych na terenie gminy Baruchowo Rada Gminy Baruchowo podjęła dopiero w dniu 19 lipca 2013 roku - Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko -Pomorskiego z dnia 29 lipca 2013 roku, poz. 2561.

Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 35 ust, 3 u. s. g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywodzić uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa w formie katalogu otwartego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej.

Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym go głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją przepisu art. 36 ust. 1 u. s. g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej ( m. in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2002 roku, sygn. II SA 2112/01 wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Op 225/09, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 roku, sygn. akt II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2019 roku, sygn. akt II SA/Bd 798/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Bd 1075/20).

W § 23 pkt 4 - statutu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały upoważniono Sołtysa do przewodniczenia posiedzeniom Rady Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej. Wadliwości analizowanego postanowienia Statutów należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa posiedzeniem rady sołeckiej, to w ocenie skarżącego w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanym wyżej przepisie Statutów. Statut Sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uwaga 4 do art. 36).

Uchwała Rady Gminy Baruchowo, zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji zawartych w ustawie o upoważniającej do podjęcia uchwały, tj. ustawy o samorządzie gminnym poprzez powtórzenie w § 8 ust. 1, §16 ust. 1 treści przepisu art. 36 ust. 1 u. s. g oraz w § 20 ust. 1 powtórzenie treści przepisu art. 36 ust. 2 u. s. g.

W orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Zaskarżona uchwała, we wskazanych powyżej przepisach tego nie spełnia.

Zgodnie z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku "w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto rada gminy w uchwale nie może modyfikować przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego (por. wyroki w sprawach: VIII SA/Wa 333/18 z dnia 29 czerwca 2018 roku WSA w Warszawie, II SA/Ol 102/19 z dnia 12 marca 2019 roku WSA w Olsztynie, II SA/Go 407/18 z dnia 11 lipca 2018 roku w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 29/18 z dnia 14 marca 2018 roku WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Ol 60/19 z dnia 19 lutego 2019 roku WSA w Olsztynie, II SA/Ol 91/19 z dnia 07 marca 2019 roku WSA w Olsztynie).

Statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, jak też o nieobciążanie Gminy Baruchowo kosztami niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzono, że stwierdzone w skardze nieprawidłowości w zaskarżonej uchwale nie powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności, albowiem nie doszło do istotnego naruszenia prawa, o jakim mowa w art.91 u.s.g.

Wskazano, że zarzuty dotyczące: - użycia sformułowania "w szczególności" przy określaniu zadań sołectwa, - określenie, że wyboru Sołtysa dokonuje Zebranie Wiejskie, a nie stali mieszkańcy sołectwa, czy też - wskazanie, że Sołtys przewodniczy Radzie Sołeckiej, jakkolwiek stanowią nieprawidłowość semantyczną, nie są istotnym naruszeniem prawa. Wywodzono, że pomimo zapisu "w szczególności" nie zaistniała sytuacja, aby przedmiotowe Sołectwo realizowało, czy też miało realizować zadnia inne, niż imiennie wskazane w zaskarżonym Statucie. Z kolei zebranie wiejskie to w istocie nic innego, jak zebranie stałych mieszkańców sołectwa, pomimo więc semantycznej nieprawidłowości kwestionowanego zapisu, nie doszło do istotnego naruszenia prawa, albowiem wybór sołtysa i rady sołeckiej następował zgodnie z przepisami, dokonywany był przez stałych mieszkańców sołectwa. Wskazano, że "przewodniczenie radzie sołeckiej" również nie jest istotnym naruszeniem prawa, choć orzecznictwo sądowe postuluje, aby zapis taki nie był częścią statutu, aby organ kolegialny, jakim jest rada sołecka, sam decydował o wyborze przewodniczącego, jednak naruszenie takie raczej nie jest kwalifikowane jako istotne, co wskazał chociażby WSA w Kielcach w wyroku z dnia 12.12.2019 r. w sprawie II SA/Ke 738/19.

Podniesiono, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17.12.2019 r. w sprawie II SA/Bd 923/19, że dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11.05.2021 r. w sprawie II SA/Bd 232/21). W ocenie organu, taka sytuacja zachodzi, albowiem prawidłowe funkcjonowanie sołectwa, wymaga aktywnego zaangażowania jego mieszkańców, a w tej sytuacji statut, jako jeden, syntetyczny akt normatywny regulujący warunki funkcjonowania sołectwa niewątpliwie ułatwia to funkcjonowanie, albowiem gromadzi w jednym miejscu wszystkie kluczowe zagadnienia, ułatwiając tym samym mieszkańcom zapoznanie się z ich prawami i kluczowymi zagadnieniami, wydaje się zasadnym, aby mieszkańcy sołectwa w jednym dokumencie mieli swego rodzaju "mapę drogową" jego funkcjonowania.

Podniesiono, że naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 778/12) i nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności.

Wskazano, że nastąpił znaczny, bo 13 letni upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały i w tym czasie przedmiotowe sołectwo funkcjonowało i realizowało swoje zadania, nie wywołując żadnych problemów organizacyjnych, czy kompetencyjnych. Dlatego też przedmiotowe uchybienia należy uznać za nieistotne i nieskutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wyjaśniono, że zaskarżona uchwała nie jest już obowiązującym aktem prawnym, albowiem Rada Gminy Baruchowo, uchwałą nr XXII. 179.2020 z dnia 12 listopada 2020 r. uchwaliła nowy statut przedmiotowego sołectwa, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę. Nowa uchwała w sprawie statutu sołectwa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2020 r., poz. 5513. Także więc z tego względu jakiekolwiek naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale nie powinny być uznane za naruszenia istotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.g.s., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, a stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poddana kontroli sądowej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalania, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, niezależnie od zaistnienia jednostkowych naruszeń prawa wynikających z treści tej uchwały, a wskazanych w skardze.

Zakwestionowana uchwała powzięta została na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z treścią jego ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie przy tym z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępny j.w.). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.).

Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu brak spełnienia ustawowego wymogu przeprowadzenia – przed uchwaleniem statutu sołectwa Patrówek - konsultacji społecznych z mieszkańcami tego sołectwa (mieszkańcami jednostki pomocniczej gminy). Okoliczność podjęcia uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych nie wynika ani ze zgromadzonych akt sprawy, ani ze stanowiska organu. Stanowi to o podjęciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Powyższa okoliczność zbędnym czyni odnoszenie się do jednostkowych zarzutów skargi dotyczących treści spornej uchwały.

Należy jednak odnieść się do spornego stanowiska stron, co do znaczenia faktu podjęcia późniejszej uchwały uchylającej tę zaskarżoną. W ocenie Sądu fakt ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.