Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 242/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Burmistrz Gminy R., działając na podstawie art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej Rozporządzenie), działając na wniosek E. i J. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej budowie budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] oraz części działki o nr ewid. [...], obręb R., gmina R.

Jako rodzaj zabudowy została wskazana zabudowa usługowa. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem graficznym, w odległości 4 m od frontowej granicy działki. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono zgodnie z załącznikiem graficznym w nawiązaniu do usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Dopuszczono budowę budynku w granicy z działkami o nr [...],[...] i [...]. Określono maksymalnie 80% wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o nr ewid. [...]. Szerokość elewacji frontowej określono na maksymalnie do szerokości działki mierzonej w linii zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono na minimum [...] m a maksimum na [...] m. Dach stromy o kącie nachylenia połaci dachowych 20°-50° lub dach płaski o kącie nachylenia połaci do12°. Wysokość dla budynku z dachem stromym maksymalnie [...] m do kalenicy, wysokość dla budynku z dachem płaskim maks. [...] m do kalenicy. Układ połaci dachowych dla budynku z dachem stromym dach dwuspadowy, dla budynku z dachem płaskim układ połaci dachowych dowolny. Usytuowanie kalenicy głównej budynku dla budynku z dachem stromym równolegle do obowiązującej linii zabudowy, dla budynku z dachem płaskim usytuowanie kalenicy głównej budynku równolegle lub prostopadle do obowiązującej linii zabudowy. Zastrzeżono, że ustalone parametry nie dotyczą lukarn, naczółków, wykuszy oraz zadaszeń wejść.

Uzasadniając Burmistrz napisał, że wniosek wpłynął do siedziby organu w dniu [...] stycznia 2011 r. Decyzja Burmistrza z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalająca warunki zabudowy została, uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na skutek rozpoznania odwołania W.a P.a, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz wskazał, że gmina nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Dla planowanej inwestycji przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z Rozporządzeniem. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 79,5 m od granic terenu objętego wnioskiem. Planowana elewacja frontowa budynku przewidywana jest od strony ul. P. i od tej strony przewidywane jest też dojście piesze do działki i budynku, natomiast wjazd dla pojazdów przewidywany jest od strony ulicy M. Ze względu na to, że teren objęty wnioskiem posiada dwa fronty a wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości terenu objętego wnioskiem od strony ul. P. byłoby za małe dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisem, a poszerzenie obszaru analizowanego do 50 m z kolei nie umożliwiałoby przeprowadzenia analizy urbanistycznej z uwzględnieniem kontekstu miejsca w jakim planowana jest przedmiotowa inwestycja, dla celu sporządzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. M., skąd planowana jest obsługa komunikacyjna terenu objętego wnioskiem. Funkcja dla planowanej inwestycji została przyjęta na podstawie istniejącej funkcji zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym w rejonie ulic P. i H.. Ustalona obowiązująca linia zabudowy dla planowanej inwestycji została określona na podstawie linii zabudowy budynków znajdujących się na działkach w najbliższym sąsiedztwie w odległości 4 m od frontowej granicy działki. Tylną nieprzekraczalną linię zabudowy na terenie ustalono w nawiązaniu do usytuowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 979/35. Umożliwiono sytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi ze względu na fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się liczne budynki sytuowane bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ustalono inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na obszarze analizowanym. Ustalony wskaźnik w wysokości 80% powierzchni działki określono w nawiązaniu do powierzchni zabudowy działek znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy Piłsudzkiego, pomiędzy ul. H., a ul. P., a konkretnie na podstawie powierzchni zabudowy na działce nr [...]. Określona szerokość elewacji frontowej nie przekracza średniej szerokości elewacji frontowej z tolerancją+20 %, która w przedmiotowym przypadku wynosi [...] m. Ustalona wysokość gzymsu umożliwia nawiązanie wysokością do zabudowy sąsiednich działek.

Od opisanej decyzji odwołanie złożył W. P. wskazując, że nowowydana decyzja w niczym nie zmieniła wnioskowanych zmian parametrów w poprzedniej decyzji czyli wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki który określono na 80% oraz maksymalnej wysokości budynku do [...] m. Odwołujący się zwrócił uwagę, że działki sąsiednie są zabudowane maksymalnie w przedziale od 25-30% i budynki znajdujące się na tych działkach są maksymalnie wysokie na około 8 m. Wniósł o zmianę parametrów na 30% powierzchni zabudowy oraz 8-9 m maksymalnej wysokości budynku. Zauważył, że jeżeli prawie na całej szerokości granicy z jego działką powstanie budynek o wysokości [...] m to do jego budynku mieszkalnego światło dzienne będzie docierać w sposób znacznie ograniczony. Ocenił, że działka której dotyczy wniosek nadaje się do poszerzenia działki nr [...] a nie do zabudowania jako działka budowlana.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy napisał, że szczegółowy sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji wymagań dotyczących nowej zabudowy czyli parametrów tej zabudowy, mimo przeprowadzenia szczegółowej analizy cech zabudowy w obszarze analizowanym, budzi w dalszym ciągu wątpliwości zarówno co do zgodności z przepisami Rozporządzenia jak również co do zgodności z wnioskiem inwestora. Przepis § 7 Rozporządzenia nakazuje przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być w decyzji określona odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednakże w sposób ścisły, a nie poprzez wyznaczenie wysokości minimalnej ([...] m) oraz maksymalnej ([...] m). Inwestor wnioskował o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie [...] m. Zdaniem Kolegium w sytuacji gdy parametry planowanej zabudowy określone we wniosku strony odpowiadają wartościom które wynikają z przeprowadzonej analizy, organ winien ustalić w decyzji dany wskaźnik zgodnie z wnioskiem a nie wykraczać poza jego granice określając ten wskaźnik niejako dowolnie. Podobnie organ ustalił geometrię dachu (kąt nachylenia połaci dachowych) oraz wysokość dla budynku z dachem stromym jak też wysokość dla budynku z dachem płaskim - wykraczając poza wniosek strony. Generalnie, ustalając warunki zabudowy organ czyni to na wniosek inwestora i o ile wniosek ten wpisuje się w wyniki przeprowadzonej analizy winien być w każdym swoim aspekcie uwzględniony.

Takie działanie ma zasadnicze znaczenie w kontekście zarzutów odwołania. Ustalenie poszczególnych parametrów o wartościach wyższych niż domaga się inwestor dodatkowo stwarza sytuację, w której właściciel działki sąsiedniej dopatruje się naruszenia swojego interesu faktycznego i prawnego, co organ winien był uwzględnić rozstrzygając sprawę. Kolegium zarzuciło nadto, że brak możliwości ustosunkowania się do kwestii oddziaływania planowanego obiektu handlowo-usługowego na działki sąsiednie bowiem inwestor nie określił we wniosku rodzaju działalności, powierzchni usługowej ( pow. sprzedaży, pow. produkcyjna, magazynowa).

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył inwestor, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny zakres sprawy został wystarczająco wyjaśniony.

Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez niezastosowanie przepisu art.138§1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego i brak orzeczenia co do istoty sprawy w zakresie odpowiadającym wnioskowi i analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naruszony został art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bowiem odwołanie zostało rozpatrzone pomimo braku interesu prawnego odwołującego się przy zagospodarowaniu działki przez skarżącego. Nie został uwzględniony art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego bowiem przyjęto, że uzasadnione interesy osób trzecich, w tym prawo do nieograniczonego dostępu do światła słonecznego, należy uwzględniać w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, a nie w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny był zobowiązany do badania legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 roku uchylającej w całości decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2011 roku wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ,polegającej budowie budynku handlowo- usługowego z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] oraz częścią działki o nr ewid. [...] w R. Decyzja ustalająca warunki zabudowy odnosiła się do zabudowy usługowej . Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona została jako budowa handlowo-usługowa wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uznaniu Sądu zarzuty skargi nie są trafne.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "ustawą".

I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy - ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie " ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m. innymi wymagania kompetencyjno-estetyczne (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004).

Aby zatem sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych.

Wskazać przy tym również należy przepis art. 61. 1 u.p.z.p. który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w poniższych punktach:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

I tak wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem, bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Podkreślić przy tym należy, że szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej "rozporządzeniem", wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

W niniejszej sprawie słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji doszło do przekonania, że zawiera ona uchybienia tego rodzaju, iż nie może ostać się w obrocie prawnym.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze ,że badana decyzja o wydaniu warunków zabudowy mogła zostać tylko uchylona a organ pierwszej instancji winien rozpoznać sprawę na nowo. Zgodnie z przepisem art. 138§ 2. kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organ I instancji dopuścił się tak dalece idących uchybień ,które bez naruszenia zasady dwuinstancyjności nie mogły zostać naprawione przez organ odwoławczy.

Uchybienia te powstały już na etapie wszczynania postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu analiza materiałów sprawy, w szczególności wniosku inicjującego postępowanie i sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności organów prowadzących to postępowanie.

Uzasadnione jest bowiem stwierdzenie organu II instancji, iż organ I instancji pominął istotę niniejszego postępowania, które jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, który w związku z tym jest jedynym i wyłącznym dysponentem postępowania, określa zakres wniosku, a co za tym -przedmiot samego postępowania. A skoro tak, to organ nie jest decydentem tego postępowania, co potwierdza jednoznacznie uregulowanie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), powoływanej dalej jako u.p.z.p. Tym samym słusznie organ II instancji zauważył uchybienie w postaci naruszenia przepisu Przepis § 7 Rozporządzenia ,który nakazuje przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być w decyzji określona odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednakże w sposób ścisły, a nie poprzez wyznaczenie wysokości minimalnej (6,5 m) oraz maksymalnej (12m). Inwestor wnioskował o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,5 m. Zdaniem Kolegium w sytuacji gdy parametry planowanej zabudowy określone we wniosku strony odpowiadają wartościom które wynikają z przeprowadzonej analizy, organ winien ustalić w decyzji dany wskaźnik zgodnie z wnioskiem a nie wykraczać poza jego granice określając ten wskaźnik niejako dowolnie. Podobnie organ ustalił geometrię dachu (kąt nachylenia połaci dachowych) oraz wysokość dla budynku z dachem stromym jak też wysokość dla budynku z dachem płaskim - wykraczając poza wniosek strony. Generalnie, ustalając warunki zabudowy organ czyni to na wniosek inwestora i o ile wniosek ten wpisuje się w wyniki przeprowadzonej analizy winien być w każdym swoim aspekcie uwzględniony.

W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. O tym, że pismo jest wyraźne, jasne, klarowne, decyduje to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji autora pisma bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r., sygn.akt II OSK 272/08; wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., sygn.akt I OSK 1988/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2010r., sygn..akt III SA/Łd 452/10 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż wniosek inwestora jest jedynym dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do sfery ocennej organu, podstawowym obowiązkiem organu jest tym samym właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku strony występującej o wydanie decyzji i prowadzenie tegoż postępowania w zgodzie z tym właśnie wnioskiem.

Powracając na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji odnosi się do budynku handlowo-usługowego , natomiast przy funkcji zabudowy organ określa ją jako jedynie usługową. Rację ma SKO, że organ I instancji naruszył przepis art.64 ust. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,gdyż w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Według art.2 pkt 19 wyżej wskazanej ustawy przez pojecie powierzchni sprzedaży należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów(bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej.

Zgodnie z przepisem 64 ust 1 Ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 52. 2. stanowi ,że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

pkt 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) (63) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W uznaniu Sądu organ I instancji powinien więc w świetle powyższego uregulowania na etapie składania wniosku dotyczącego obiektu handlowo-usługowego wyjaśnić konkretne przeznaczenie tej inwestycji i określić powierzchnię sprzedaży. Z akt sprawy nie wynika bowiem o jakie konkretnie usługi czy handel chodzi. A tylko z takiego doprecyzowania wynikać może jedynie jakie może być oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Bez takiej informacji nie możliwa jest kontrola wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powołana ustawa wprowadza obowiązek przeprowadzenia oddzielnego postępowania. Obowiązek ten dotyczy ,zgodnie z art.71 ust.2,przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko postępowanie to kończy się wydaniem decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, która powinna poprzedzać uzyskanie przez inwestora warunków zabudowy(art.72 ust.1 pkt 3)( vide- Komentarz pod redakcją prof.Z. Niewiadomskiego do art.52 teza 3.) Tym samym aby ocenić, czy takie postępowanie jest w ogóle potrzebne należy dysponować wiedzą o jaką inwestycję konkretnie chodzi, czy usługi i handel w danym obiekcie prowadzone nie będą szkodzić środowisku.

W uznaniu Sądu organy administracji również nie dostrzegły ,że wnioskodawca na etapie składania wniosku nie załączył czytelnej kopii mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać. Czym uchybił przepisowi art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie spełnia bowiem zdaniem Sądu tego wymogu załączona kserokopia mapy zasadniczej , która jest zupełnie nieczytelna .

Jeżeli chodzi o zarzut pełnomocnika skarżącego co do braku interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy przez W. P., to jest on całkowicie chybiony. W. P. jest właścicielem działki graniczącej bezpośrednio z obszarem inwestowania i z map załączonych do akt sprawy wynika, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tym samym słusznie organy administracyjne przyznały mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy.

W uznaniu Sądu więc kontrolowana decyzja organu II instancji mimo ,iż nie zawiera pełnego uzasadnienia przewidzianego przepisami art.107§kpa odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oczywistym jest, że organ I instancji winien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wykonać wytyczne zawarte w uzasadnieniu organu administracji II instancji oraz zwrócić uwagę na naprawę tych uchybień, które Sąd dostrzegł dodatkowo przy rozpoznawaniu skargi.