Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1168/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 332/18 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 31 stycznia 2018 r. nr PR.543.59.2017 ldz.3652/01/2018/WS w przedmiocie ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz M.D. 16.658 (szesnaście tysięcy sześćset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 332/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę M.D. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 31 stycznia 2018 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 5 maja 2015 r. Burmistrz Gminy i Miasta w W. zawiadomił Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach (dalej: "OUG", "organ pierwszej instancji") o nielegalnym wydobyciu kruszywa naturalnego w obrębie działek o nr ewid. [...] w m. M., gm. W., prowadzonym przez Stronę, działającą pod nazwą P.P.H.U. D. z siedzibą w K.

W wyniku czynności sprawdzających OUG ustalił, że postępowanie w sprawie wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji w obrębie ww. działek prowadzone było przez Starostę Sieradzkiego i organ ten decyzją z 19 lutego 2015 r. ustalił Stronie podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny na terenie powyższych działek w oparciu o oględziny przeprowadzone w 18 grudnia 2014 r. przez pracowników Starostwa Sieradzkiego oraz operat techniczny z pomiarów geodezyjnych sporządzony przez geodetę Ł.M. i dostarczony do starostwa 13 stycznia 2015 r., dokumentujący objętość wyrobiska na 571 m3. W związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2015 r. przepisów określających właściwość organów w sprawach wydobywania kopalin bez koncesji, akta postępowania zakończonego w/w decyzją Starosta Sieradzki przekazał do OUG. Ponadto decyzją z 8 kwietnia 2015 r. Starosta Sieradzki nakazał Stronie podjęcie działań naprawczych w środowisku poprzez zniwelowanie skarp powstałych wskutek wydobycia kruszywa naturalnego na wyżej wskazanych działkach.

Następnie 15 maja 2015 r. pracownicy OUG przeprowadzili wizję przedmiotowych działek; mierniczy górniczy wykonał pomiary geodezyjne. Wizja ta potwierdziła istnienie wyrobiska wgłębnego o wymiarach około 220 m na kierunku wschód - zachód oraz około 55 m na kierunku północ - południe i maksymalnej głębokości 17 m. Wyrobisko to udostępnione było od strony południowo - wschodniej wkopem o wymiarach jego obrzeży 40 x 50 m. Parametry te wskazywały, iż wielkość wyrobiska uległa znacznemu (wielokrotnemu) powiększeniu w stosunku do stanu, według którego została ustalona podwyższona opłata eksploatacyjna w decyzji Starosty Sieradzkiego.

Strona podczas wizji odmówiła podpisania protokołu, wnosząc uwagi, że po nałożeniu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej przez Starostę Sieradzkiego nie prowadzono eksploatacji kruszywa na przedmiotowych działkach; po otrzymaniu decyzji Starosty Sieradzkiego podjęto prace związane z wyrównaniem terenu i naprawą szkód; wielkość wyrobiska uległa zmniejszeniu, a zmiana jego kształtu wynikała z prowadzonych prac naprawczych.

Wobec poczynionych ustaleń OUG wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do Strony w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.; zwanej dalej: "Pgg"), w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działkach o nr ewidencyjnych: [...] położonych w miejscowości M.; o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczonym na 11 sierpnia 2015 r. terminie oględzin strona została zawiadomiona - jednak poinformowała, iż nie może w tym dniu uczestniczyć w oględzinach, zapowiedziała przedstawienie swojego stanowiska na piśmie. W konsekwencji OUG odstąpił od przeprowadzenia oględzin. Strona w piśmie z 30 lipca 2015 r. stwierdziła w szczególności, iż jest właścicielem działek w/w nr ewidencyjnych, w 2015 r. prowadziła prace na tychże działkach - związane z nakazem wynikającym z decyzji Starosty Sieradzkiego.

OUG pozyskał od Marszałka Województwa Łódzkiego projekt robót geologicznych oraz dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego (piaskowo - żwirowego) "[...]" w kat. C zlokalizowanego na działkach o nr [...], obejmującego częściowo obszar prowadzonego postępowania, wraz z decyzją zatwierdzającą tę dokumentację - wydaną na rzecz ojca Strony. W oparciu o te dokumenty, w okresie prowadzenia tego postępowania, ojciec Strony uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" (decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 21 października 2016 r.) oraz zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres 1 stycznia 2017 – 31 grudnia 2022 r.

Strona 2 marca 2017 r. poinformowała kolejny raz OUG, iż na działkach jak wyżej nie prowadziła eksploatacji oraz dołączyła dokumenty, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Sieradzu II Wydział Kamy z dnia 12.04.2016 r., sygn. akt [...], uniewinniający stronę od zarzutu popełnienia wykroczenia uszkodzenia drogi w wyniku prowadzenia wyrobiska górniczego i doprowadzenie do obsuwania się skarp.

W dniu 7 września 2017 r. OUG wydał decyzję ustalającą Stronie opłatę podwyższoną w wysokości 1.691.465 zł, za wydobycie - w okresie od 13 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. - bez wymaganej koncesji kopaliny - kruszywa naturalnego (piaskowo - żwirowego) na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnych: [...], położonej w miejscowości M., zobowiązując go jednocześnie do wniesienia jej w odpowiednich częściach na konto Gminy i Miasta W. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Przedstawiono ustalenia faktyczne i wyjaśniając objętość wybranej przestrzeni OUG wskazał, że obliczono ją poprzez utworzenie numerycznych modeli powierzchni przedstawionej w ww. operacie technicznym oraz powierzchni przedstawionej na mapie sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik nr 2 ww. planu ruchu sporządzonej przez mierniczego górniczego, wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 i r., a następnie ich porównania. Z porównania powyższych modeli wynikło, iż wielkość powierzchni, na której doszło do powiększenia wyrobiska w okresie od 13 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015r. wyniosła 3.891,1 m3. Obliczenia wykonano w programie C-GEO, w wyniku których uzyskano objętość wyeksploatowanej przestrzeni w ww. okresie 69.773,7 m3. Obliczenia zostały skontrolowane poprzez obliczenie objętości tej samej przestrzeni metodą przekrojów uzyskując wynik 71.546,3 m3. Różnica wyniosła 2,5%, co świadczy o tym, że obliczenia metodą numeryczną zostały przeprowadzone poprawnie. Ponadto analogicznie jak dla gęstości objętościowej przyjęto miąższość nadkładu złoża w obszarze wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jako wartość średnią pomiędzy miąższością nadkładu stwierdzoną w otworach nr [...] (2,5 m) i nr [...] (3,0 m), tj. 2,8 m. Mnożąc więc ww. powierzchnię "nowopowstałego" wyrobiska (3.891,1 m3) przez średnią miąższość nadkładu (2,8 m) otrzymano objętość nadkładu 10.895,1m3. Dalej organ przedstawił szczegółowe wyliczenie objętości wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji. Podkreślił, że złoże kruszywa naturalnego "[...]" rozpoznane zostało w kategorii C1 i odejmując od obliczonej ilości wydobytej bez koncesji kopaliny 30% - błąd oszacowania zasobów, ostateczna ilość wydobytej w ten sposób kopaliny wyniosła 74.187,04 t (Mg).

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Zaskarżoną decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (dalej jako: "PWUG") zreformował powyższą decyzję w ten sposób, że uchylił jej pkt 1; w pkt 2 ustalił opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej koncesji 74.187,04 t (Mg) kopaliny - kruszywa naturalnego (piaskowo-żwirowego) na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnych [...], położonej w m. M., gm. W., pow. sieradzki, woj. łódzkie, w okresie pomiędzy dniem 9 stycznia 2015 r. a dniem 31 grudnia 2015 r., w wysokości 1.691.465 zł. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania, dopuścił część dowodów, które Strona zawnioskowała; wyjaśnił, że pozostałe dowody znajdują się w aktach przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym dokonał analizy materiału dowodowego i skonkludował, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustosunkowując się do zarzutów nie zgodził się, że dokumentacja ustalająca nie może stanowić podstawy do ustalenia prowadzenia spornego wydobycia kopaliny, gdyż stanowi dokument, w oparciu o który została wydana pierwszoinstancyjna decyzja; określona w niej ilość wydobytej kopaliny nie została ustalona w oparciu o pomiary dokonane 15 maja 2015 r. Stanem początkowym dla ustalenia ilości wydobytej kopaliny nie jest stan pierwotny gruntu na działkach ewidencyjnych, rozumiany jako stan sprzed wydobycia przez odwołującego się kopaliny w 2014 r., za które ustalono Stronie opłatę podwyższoną decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 19 lutego 2015 r. w odrębnym postępowaniu. Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie miał stan działek ewidencyjnych, który został przez geodetę stwierdzony w dniu 9 stycznia 2015 r., a który był przedmiotem dokonanych przez niego pomiarów i został przedstawiony na mapie będącej załącznikiem do operatu technicznego, tj. stan działek, na których "znajdowało się wyrobisko oraz nadkłady ziemne". Różnice w maksymalnej głębokości wyrobiska stwierdzonej na podstawie pomiarów z dnia 9 stycznia 2015 r. i z dnia 15 maja 2015 r. nie świadczą o nieprawidłowości pomiarów wykonanych w dniu 15 maja 2015 r., ale są wynikiem dokonanych przekształceń gruntu w związku z prowadzonymi przez Stronę pracami. Pomiędzy dniem 9 stycznia 2015 r. i dniem 15 maja 2015 r. kształt wyrobiska ulegał zmianom - z jednej strony zasypywano wyrobisko, z drugiej je powiększano prowadząc wydobycie kopaliny. Końcowy rezultat tych robót - według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. - został przedstawiony na mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez mierniczego górniczego Z.W.

W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo OUG ustalił ilość wydobytej przez Stronę kopaliny tworząc numeryczne modele powierzchni: bazowej (wyjściowej na dzień 13 stycznia 2015 r. uzyskanej na podstawie mapy będącej załącznikiem do operatu technicznego sporządzonego przez geodetę Ł.M., na podstawie którego Starosta Sieradzki wydał decyzję z 19 lutego 2015 r. oraz porównawczej (docelowej na 31 grudnia 2015 r.) uzyskanej na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez mierniczego górniczego Z.W., stanowiącej załącznik nr 2 do planu ruchu zakładu górniczego "[...]" z okresem obowiązywania od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2022 r. Wydobytą kopaliną bez wątpienia było kruszywo naturalne piaskowo – żwirowe - złoże kruszywa naturalnego (piaskowo-żwirowe) "[...]", które bezpośrednio sąsiaduje z obszarem eksploatacji. Wydobyta nielegalnie część złoża z oczywistych przyczyn nie znalazła się w granicach udokumentowania określonych w "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego (piaskowo-żwirowe) [...] w kat. C1" z 2016 r., ale obszar ten był pierwotnie objęty Projektem robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie w kategorii C1 złoża kruszywa naturalnego "[...]", przedłożonym do zatwierdzenia 28 listopada 2014 r. Odnosząc się do opinii W.B. i jego spostrzeżeń na temat rodzaju kopaliny, sposobu jej rozpoznawania oraz wymaganych w tym zakresie kwalifikacji – organ wyjaśnił, że wydobywaną kopaliną nie był ani granit, ani granodioryt występujący w masywie krystalicznym [...], o których na wstępie tej opinii napisał biegły. Kopaliną tą był piasek, a dokładnie piasek ze żwirem - powszechnie wszystkim znana kopalina. Niepotrzebne w tym zakresie było więc wykonywanie badań petrograficznych, analiz sitowych i innych szczegółowych badań. Powołał się na obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 8 sierpnia 2014r. w sprawie stawek opłat na rok 2015 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. poz. 705) co do ustalania stawki opłaty eksploatacyjnej (0,57 zł) dla grupy kopalin jakimi są "piaski i żwiry" i to niezależnie od ich składu granulometrycznego, petrograficznego czy też punktu piaskowego - nie istniała zatem konieczność przeprowadzenia w sprawie dodatkowych "indywidualnych" badań, ani typowania materiału do próby przemysłowej w celach technologicznych, bowiem rodzaj kopaliny został jednoznacznie ustalony.

W ocenie organu okoliczności, że wydobywaną kopaliną był piasek ze żwirem, nazywany też potocznie kruszywem naturalnym, dowodzą dokumenty zawarte w aktach sprawy - zgłoszenie prowadzenia działalności bez koncesji przez Urząd Gminy i Miasta w W., dokumenty OUG (protokół z dnia 15 maja 2015 r.), materiał zdjęciowy oraz Dokumentacja geologiczna sporządzona na wniosek odwołującego przez uprawnionych geologów złożowych. Rodzaj kopaliny zweryfikowany został też przez współautora Dokumentacji ustalającej - geologa górniczego, posiadającego kwalifikacje do sporządzania w szczególności projektów robót geologicznych i dokumentacji geologicznych złóż kopalin stałych.

Za niezasadny PWUG uznał także zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Pgg poprzez jego niezastosowanie i określenie rodzaju kopaliny w wyrobisku przez pracowników nie posiadających odpowiednich kwalifikacji w zawodzie geologa. Podkreślił, że OUG wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, iż objętość wyrobiska uległa powiększeniu w okresie od dnia 13 (9) stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.; dlaczego nie wziął w tym zakresie pod uwagę pomiarów dokonanych w 15 maja 2015 r.; ustalił kierunek eksploatacji, przedstawiając go na mapie sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej przez mierniczego górniczego, stanowiącej element Dokumentacji ustalającej. Za niewiarygodne uznał twierdzenia strony, iż "przedmiotowe wyrobisko powstało w latach siedemdziesiątych", skoro w protokole z oględzin działek w 18 grudnia 2014 r. stwierdzono: "zarówno w wyrobisku płytszym, jak i głębszym widać świeże ślady poruszania się ciężkiego sprzętu na podwoziu kołowym, jak i gąsienicowym". Z wyjaśnień strony nadto wynikało, że po otrzymaniu decyzji Starosty Sieradzkiego podjęła na przełomie miesiąca kwietnia i maja 2015 r. prace związane z "wyrównaniem terenu i naprawą szkód".

Prezes WUG nie uznał za wiarygodne twierdzeń strony, iż prace podjęte przez niego na przełomie kwietnia i maja 2015 r. były jedynie pracami naprawczymi bowiem przeciwko temu przemawiał kształt i lokalizacja wyrobiska, które powstało w ich wyniku. Wyrobisko uległo bowiem przesunięciu: od strony zachodniej zostało znacznie powiększone, a od strony wschodniej część "pierwotnego" wyrobiska została zasypana, co jednoznacznie wskazywało, iż Strona nie prowadziła niwelacji skarp powstałych w wyniku działalności stwierdzonej decyzją Starosty Sieradzkiego ale prowadziła wydobywanie kopaliny jednocześnie powiększając istniejące wyrobiska i zasypując je. Organ także stwierdził, że za powyższym przemawia również treść pism burmistrza W., którymi zawiadamiał odpowiednio Starostwo Powiatowe w Sieradzu oraz OUG w Kielcach o nielegalnym procederze.

W ocenie organu odwoławczego, zamiarem odwołującego było prowadzenie działalności polegającej wydobywaniu kopalin. Pomimo braku koncesji, realizację tego zamiaru Strona podjęła w 2014 r. (decyzja z dnia 19 lutego 2015 r.) i kontynuowała w okresie pomiędzy dniem 9 stycznia a 31 grudnia 2015 r. Koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża (piaskowo-żwirowego) "[...]" udokumentowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb geodezyjny B., gmina W., została udzielona M.D., decyzją, przez Starostę Sieradzkiego dopiero w 12 września 2016 r., a jego ojcu - decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 21 października 2016 r., (zapewne na skutek uwarunkowań formalno-prawnych w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji przez M.D.) na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego (piaskowo- żwirowego) "[...]", zlokalizowanego między innymi na nieobjętej dotychczas eksploatacją części działek ewidencyjnych, będących przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do załączonej do odwołania opinii geodety B.P., który na zlecenie strony dokonał porównania map "zasięgu wyrobiska" oraz "Sprawozdania technicznego z analizy dokumentów Dokumentacji ustalającej Ilość wydobytej kopaliny w miejscowości M." - organ uznał ich wnioski za nieprawdziwe. Podkreślono, że kształt wyrobiska stale ulegał zmianom, stąd porównywanie powierzchni wyrobiska według obu stanów bez porównania wysokości terenu w okresie ich wykonywania nie uprawniała do wniosku, iż "wielkość wyrobiska uległa pomniejszeniu". Natomiast z porównania zmian wysokości pomierzonych rzędnych terenu na mapie sporządzonej przez - ze stanem na 9 stycznia 2015 r. i mapie - ze stanem na 31 grudnia 2015 r. wynikało, że różnica rzędnych wysokościowych w zachodniej części wyrobiska wynosi ok. 20 m, co jednoznacznie świadczyło o powiększeniu wyrobiska, nawet przy mniejszej jego powierzchni. Tylko takie porównanie - biorąc pod uwagę, iż opłata podwyższona ustalona została na podstawie zmian objętości modelu terenu "pierwotnego" i "przekształconego" - pozwala na stwierdzenie czy "wielkość wyrobiska" uległa zmianie i w którym rejonie powierzchni objętej postępowaniem to nastąpiło. Wyjaśniono, że decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 19 lutego 2015 r. ustalono stronie podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobycie 959,28 ton kopaliny bez koncesji na terenie działek nr [...] do dnia 9 stycznia 2015 r. biorąc pod uwagę objętość wyrobiska na dzień wykonania pomiarów przez geodetę, w związku ze sporządzeniem przez niego operatu ewidencyjnego, tj. na dzień 9 stycznia 2015 r. Postępowanie wszczęte przez OUG 17 lipca 2015 r. dotyczyło natomiast "innego działania" - wydobywania przez Stronę kopaliny z przedmiotowych działek po dniu 9 stycznia 2015 r. Za niezasadne uznano więc twierdzenia Strony, iż za jedno działalnie ma ponieść konsekwencje kilka razy.

W ocenie organu odwoławczego, nie miała znaczenia w sprawie okoliczność wydzierżawienia przez odwołującego nieruchomości ojcu, sporządzenia przez ojca Strony wniosku o zatwierdzenie Dokumentacji geologicznej, ani też uzyskania przez niego decyzji o zatwierdzeniu planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego "[...]" - bowiem wydobyta nielegalnie część złoża nie znalazła się w granicach udokumentowania określonych w Dokumentacji geologicznej i nie została również objęta planem ruchu zakładu górniczego. Z wyjaśnień odwołującego wynikało ponadto, że to Strona prowadziła prace na działkach ewidencyjnych, jako podmiot zobowiązany do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji Starosty Sieradzkiego z 8 kwietnia 2015 r.; przyznała, prowadzona przeze niego firma podejmuje prace związane z naprawą szkód powstałych w środowisku. Zatem prawidłowo została ustalona strona tego postępowania, i nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Nadto mając na względzie w szczególności wyjaśnienia strony, prace wydobywcze pod pozorem wykonywania decyzji Starosty Sieradzkiego, które były prowadzone zasadniczo na przełomie kwietnia i maja 2015 r. - PWUG stwierdził, że daty przyjęte przez organ I instancji, tj. 13 stycznia do 31 grudnia 2015 r. jak i "zmodyfikowane" przez organ drugiej instancji - od 9 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. są datami skrajnymi, pomiędzy którymi to wydobycie było prowadzone. Jako koniec okresu wydobywania kopaliny przez odwołującego organ I instancji przyjął datę widniejącą na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do planu ruchu zakładu górniczego "[...]" na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2022 r. sporządzoną przez mierniczego górniczego, tj. dzień 31 grudnia 2015 r., przedstawiającą stan działek ewidencyjnych, na podstawie której stworzono numeryczny model powierzchni porównawczej. Jako początek okresu wydobywania kopaliny przez odwołującego organ I instancji przyjął natomiast dzień 13 stycznia 2015 r. - dzień wpływu od strony do Starosty Sieradzkiego operatu technicznego sporządzonego przez geodetę, ale w ocenie PWUG skoro objętość wydobytej kopaliny obliczono na podstawie mapy będącej załącznikiem do operatu technicznego, tworząc numeryczny model powierzchni bazowej, to początek okresu wydobywania kopaliny powinna wyznaczać nie data wpływu dokumentu, ale data dokonania pomiaru przez geodetę, na podstawie którego został sporządzony operat techniczny (mapa), tj. dzień 9 stycznia 2015 r.

W ocenie organu II instancji, dla ustalenia określonemu podmiotowi opłaty podwyższonej nie było konieczne ustalenie dziennej daty rozpoczęcia przez niego nielegalnego wydobycia kopaliny, zwłaszcza jeżeli wydobycie to miało charakter ciągły bądź było prowadzone systematycznie etapami. Jak w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał analizy przepisów prawnych regulujących kwestię prowadzenia robót geologicznych, wydobywczych bez dokumentacji oraz sankcji za nieprzestrzeganie obowiązujących w tym zakresie rygorów.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo po uzyskaniu informacji o wykonywaniu robót wydobywczych kopaliny wszczął stosowne postępowanie w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej za ich wykonywanie w okresie roku 2015.

Zdaniem WSA w Gliwicach, z całości ustalonych okoliczności faktycznych jednoznacznie wynika, że Skarżący w tym czasie dokonywał wydobycia, eksploatacji kruszywa naturalnego tj. odłączał od złoża kopalinę. Okoliczność jaki był to piasek czy żwir nie ma znaczenia bowiem wszystkie te składniki tworzą złoże, od którego odłączono wyeksploatowaną kopalinę. Zresztą w wyniku dokonanych ustaleń w czasie wizji i tworzenia dokumentacji organ jednoznacznie ustalił skład kruszywa i zastosował odpowiednią stawkę przy obliczaniu spornej opłaty, co przeanalizował szczegółowo w zaskarżonej decyzji (opisano to w części historycznej uzasadnienia).

Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że Skarżący nie miał zatwierdzonej stosownej dokumentacji na eksploatację złoża, a jego działanie na tym obszarze - jako powód wskazywał dokonywanie robót niwelowania terenu - trwało w 2015 r. i były prowadzone roboty wydobywcze zwiększające obręb wyrobiska i zmieniające jego pierwotny zasięg w wyniku zasypywania jego wyeksploatowanej już części; koncesje na wydobywanie kopaliny ze złoża uzyskał dopiero 21 października 2016 r.

Zdaniem WSA, organ I instancji wykazał wielokrotność powiększenia wyrobiska wskazując na jego pierwotną objętość 571 m³ ustaloną w wyniku oględzin przeprowadzonych 18 grudnia 2014 r. przez pracowników Starostwa Sieradzkiego oraz operat techniczny z pomiarów geodezyjnych sporządzony przez geodetę Ł.M. 9 stycznia 2015 r. i dostarczony do Starostwa 13 stycznia 2015 r. Następnie powołał się na wizję z 15 maja 2015 r. oraz mapę sytuacyjno-wysokościową, sporządzoną przez mierniczego górniczego Z.W., wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 i r. Z porównania obu dokumentów jednoznacznie wynikło, iż wielkość powierzchni, na której doszło do powiększenia wyrobiska w okresie 2015 roku wyniosła 3.891,1 m³.

W ocenie WSA, stronę postępowania jako podmiot oraz rozmiar wykonywania przez nią konkretnie zarzucanych przez organ robót, bez właściwie zatwierdzonej dokumentacji, ustalono prawidłowo.

Sąd I instancji stwierdził, że organ przeprowadził konieczne i niezbędne czynności wyjaśniające w spornym zakresie - tj. wizję w terenie, dokładne oględziny wyrobiska, pomiary geodezyjne, które wskazują jednoznacznie na rozmiar wyeksploatowanego kruszywa. Prawidłowo ustalił rodzaj kopaliny wskazując także na decyzję pierwotną w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej za eksploatacje na tym samym terenie przez Starostę Sieradzkiego. Natomiast - wbrew twierdzeniem Skarżącego - okoliczność niespożytkowania wydobytego kruszywa i jego zaleganie na skarpach pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla dokonanej przez organy subsumcji. Podobnie nie mają znaczenia w sprawie ewentualne miejsca składowania tego kruszywa.

Sąd stwierdził, iż fakt wydobycia określonej ilości kopaliny bez stosownego zezwolenia został udowodniony i wykazany prawidłowo przez organ. W konsekwencji powyższego zarzuty i argumenty skargi nie mogły odnieść skutku. Oględziny, pomiary wyrobiska dokonane zostały przez uprawnione osoby; odpowiednio udokumentowane. Organ przeprowadził także niezbędne dla sprawy a wnioskowane przez Stronę dowody i zinterpretował je. Ustosunkował się do stawianych mu zarzutów wyjaśniając swoje stanowisko. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem WSA, wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powołanych w skardze przepisów prawa, a jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał prawidłową normę art. 140 Pgg.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiódł M.D., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania sądowego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą kontrolę sądu legalności decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, skutkującą doprowadzeniem do niesłusznego oddalenia skargi, wobec błędnej oceny działań organu administracji naruszających:

- art. 7 i 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy w efekcie dokonując dowolnej oceny dowodów;

- art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., gdyż nie zawarł w decyzji wyczerpującego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy oraz nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania organów obu instancji bez odniesienia się do argumentów podnoszonych w postępowaniu sądowo-administracyjnym;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie:

- art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131, ze zm.; zwanej dalej "Pgg") polegające na przyjęciu, że w sprawie miało miejsce wydobycie kopalin;

- art. 6 ust. 1 pkt 19 Pgg polegające na przyjęciu, że w sprawie miało miejsce eksploatowanie złoża kopaliny, tj. naturalnego nagromadzenia minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą;

- art. 140 ust. 1 Pgg polegające na błędnym przyjęciu, że strona wydobyła 74.187,04 ton kruszywa naturalnego i w konsekwencji wymierzenie jej opłaty podwyższonej, w sytuacji nie wykazania charakteru i ilości materiału będącego przedmiotem wykonanych robót porządkowych.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach ustawowych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje, więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak w piśmiennictwie, podkreśla się, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście miała miejsce oraz że przeprowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uzasadnienie wyroku powinno też pozwolić na precyzyjną ocenę środka odwoławczego przez NSA. Uzasadnienie wyroku pełni bowiem podwójną funkcję. Z jednej strony, pozwala na odtworzenie procesu myślowego, jaki towarzyszył sądowi przy podejmowaniu orzeczenia, a z drugiej strony, pozwala sądowi odwoławczemu na ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd pierwszej instancji, są trafne, a zwłaszcza, czy zostało wyjaśnione w sposób dostateczny zastosowanie norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika m.in. obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego, który obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji nie może ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, co ustalił organ albo jakie twierdzenia formułuje strona, lecz powinien wskazać, które z tych ustaleń w zakresie stanu faktycznego przyjął. Uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać również podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co z kolei oznacza, że sąd administracyjny nie może ograniczyć się jedynie do odwołania się do mających zastosowanie w sprawie norm prawnych, wskazując na proces ustalania ich brzmienia czy znaczenia, doniosłości dla sprawy, ale musi dokonać subsumcji tych norm do ustalonego stanu faktycznego. Przy czym nie chodzi o jakikolwiek stan faktyczny, lecz ustalony w danej sprawie zgodnie z prawem (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, pub. ONSAiWSA z 2010, z. 3, poz. 39 z jej uzasadnieniem). Podnieść również należy, że wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07, LEX 464095 oraz z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11 z aprobującą glosą H. Knysiak-Molczyk, pub. OSP z 2012 r., nr 11, s. 105).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz powielił w stanowiska organu, bez odniesienia się do szeregu argumentów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak zasadnie podkreśla strona skarżąca, Sąd powinien dokonać kontroli oceny decyzji organu w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności dotyczących ilości wydobytej kopaliny.

Sąd I instancji oparł się wyłącznie na operacie technicznym z pomiarów geodezyjnych sporządzonym przez geodetę Ł.M. 9 stycznia 2015 r. oraz na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej przez mierniczego górniczego Z.W., według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. Z dokumentów tych wynika, w ocenie Sądu I instancji, że wielkość powierzchni, na której doszło do powiększenia wyrobiska w okresie 2015 roku wyniosła 3.891,1 m³. Natomiast - na co zasadnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie - w aktach sprawy znajdują się opinie prywatne załączone do akt, które w sposób zupełnie odmienny określają stan faktyczny w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż skoro w rozpatrywanej sprawie ustalono kwotę opłaty podwyższoną w wysokości 1.691.465 zł, za wydobycie bez wymaganej koncesji kopaliny obliczono poprzez utworzenie numerycznych modeli powierzchni przedstawionej w ww. operacie technicznym z 9 stycznia 2015 r. oraz powierzchni przedstawionej na mapie sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik nr 2 ww. planu ruchu sporządzonej przez mierniczego górniczego, wg stanu na dzień 31 grudnia 2015 i r., a następnie ich porównania, to zasadnym jest zbadanie i wyjaśnienie przez Sąd I instancji, czy w sprawie doszło do prawidłowego obliczenia kary i czy rzeczywiście strona skarżąca wydobywała kopalinę bez zezwolenia, skoro oprócz wniosków z porównania stanu wyrobiska, przedstawionych przez organ nie ma innych materialnych dowodów tej działalności np. zeznań świadków, dowodów zebranych przez Policję, o które choćby zwracał się organ administracji w toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzona zaś w dniu 15 maja 2015 r. kontrola organu administracji nie stwierdziła aby na spornym terenie znajdowały się jakieś maszyny i urządzenia potrzebne do prowadzenia wydobycia i transportu kopaliny. Brak zatem, poza pomiarami geodezyjnymi określającymi ilość wydobytej kopaliny, innych dowodów potwierdzających rozmiar wyeksploatowanego kruszywa.

Brak odniesienia się Sądu I instancji do opinii przedstawionych przez stronę skarżącą załączonych do akt sprawy uniemożliwia w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną, weryfikację stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej przepisów prawa. Przypomnieć należy, że w skardze strona skarżąca wskazywała na opinię B.P., który dokonał porównania map zasięgu wyrobiska według stanu z pomiaru geodety Ł.M. z 9 stycznia 2015 r., a stanem przyjętym przez pracowników OUG w Kielcach według załącznik nr 2 planu ruchu mierniczego górniczego Z.W.. Geodeta jednoznacznie wskazał, iż "z porównania, a nawet wizualnie wynika, że wielkość wyrobiska uległa pomniejszeniu w stosunku do stanu wskazanego przez mierniczego geodetę Ł.M. w stosunku do załącznika nr 2 (czyli planu mapy ruchu Z.W.)".

Sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że fakt wydobycia określonej ilości kopaliny bez stosownego zezwolenia został udowodniony i wykazany prawidłowo przez organ. Przedstawienia w uzasadnieniu wyroku własnego stanowiska Sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów.

W toku postępowania strona skarżąca konsekwentnie wskazywała, że nie była prowadzona eksploatacja kopaliny, jedynie prowadziła niwelację skarp powstałych w wyniku działalności stwierdzonej decyzją Starosty Sieradzkiego z dnia 8 kwietnia 2015 r. Jeżeli Sąd I instancji uznaje za organem, że były prowadzone roboty wydobywcze zwiększające obręb wyrobiska i zmieniające jego pierwotny zasięg w wyniku zasypywania jego wyeksploatowanej już części, to powinien również odnieść się do opinii znajdujących się w aktach sprawy i wskazać dlaczego nie przemawiają one za twierdzeniami strony skarżącej dotyczącymi prac niwelacyjnych skarp na spornych działkach.

W sytuacji uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie było możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.