Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1304/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1 pkt 2 w zw z art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/09 w sprawie ze skarg A. K. oraz A. J. i T. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Wojewody Mazowieckiego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 października 2007 r. A. M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym ; podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Starosta Piaseczyński wznowił to postępowanie uznając, że A. M. wykazała, że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Starosta Piaseczyński na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji twierdził, że usytuowanie garażu i budynku mieszkalnego w granicy, nie ogranicza prawa zabudowy na działce nr ewidencyjny A i nie spowoduje niezgodnego z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie, przesłaniania budynku na wyżej wymienionej działce. W ocenie Starosty Piaseczyńskiego ze względu na rozmiary działki zasadne było zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że prowadzone przez Wójta Gminy Lesznowola postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek nr ewidencyjny B i A nie ma związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. M. zarzucając naruszenie art. 151 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz dyspozycji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucając naruszenie wyżej wymienionych przepisów wnosiła o uchylenie decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym.

W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie powinno nastąpić przed zakończeniem postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działek B i A. Ustalenie przebiegu granicy może mieć wpływ na rozmiary działki, a w dalszej kolejności na zbadanie dopuszczalności usytuowania budynków w granicy. W szczególności, jeżeli doszłoby do ustalenia, że granica w rzeczywistości przebiega w głębi działki B, wówczas działka ta stałaby się zbyt wąska aby usytuować na niej budynek według przedstawionego projektu. Natomiast przesunięcie granicy w głąb działki A może spowodować, że rozmiary działki B nie będą uzasadniały budowy w granicy.

Poza tym wznoszenie budynku w granicy skutkuje zwiększeniem uciążliwości związanych z budową, i eksploatacją domu na działce sąsiedniej, a więc stanowi naruszenie uzasadnionego interesu prawnego osoby trzeciej. W ocenie A. M. żadna z przesłanek wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stosunku do budynku garażowego nie została spełniona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera ustaleń zezwalających na sytuowanie budynku przy granicy działki, a wymiary działki nie stanowią przeszkody aby garaż został umiejscowiony na działce zgodnie z wymaganymi odległościami od granic działek sąsiednich.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym typu "G1-04" i w tym zakresie uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma obiektami, na które inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowę. Oba obiekty stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość i każdy z nich może samodzielnie funkcjonować bez drugiego. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego udzielająca pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym nie jest zgodna z prawem. Zaprojektowanie ww. inwestycji bezpośrednio przy granicy nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ odwoławczy podzielił pogląd A. M., że takie usytuowanie garażu nie wynika ani z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie jest usprawiedliwione niemożnością zachowania odpowiednich odległości ze względu na rozmiary działki. W związku z tym organ drugiej instancji uznał, że Starosta Piaseczyński naruszył prawo procesowe oraz prawo materialne. Oceniając prawidłowość postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestorzy – A. J., T. J. i M. J. – dopełnili wszelkich formalności wynikających z przepisów prawa budowlanego. W związku z tym, że obiekt ten odpowiada przepisom prawa decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie należało utrzymać w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1337/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. K. (poprzednio M.) oraz A. J. i T. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, ze skargi A. J. i T. J. zasługują na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie prawa skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd przeprowadził rozważania co do regulacji postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w którym to trybie zapadła zaskarżona decyzja. Wskazał na rodzaje decyzji kończącej postępowanie w sprawie, uregulowane w art. 151 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania organ wydaje decyzję, w której:

– po pierwsze, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a,

– po drugie, uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

– po trzecie, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146.

Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta.

Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z obrazą art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę i w tym względzie nie poczynił w pełnym zakresie ustaleń, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym roboty były wykonane i w jakim zakresie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robot budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem. Ta kwestia powinna także zostać wyjaśniona w postępowaniu wznowieniowym, gdyż nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym nie powinna być wydana w zasadzie wówczas, gdyby budowa na podstawie uchylonej decyzji w postępowaniu wznowieniowym była zaawansowana.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki występował do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie o udzielenie informacji, czy prace budowlane przy budowie garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr ew. B zostały rozpoczęte. W odpowiedzi potwierdzono rozpoczęcie budowy. Wobec powyższego przynajmniej w tym zakresie Wojewoda miał wiedzę o rozpoczęciu robót budowlanych.

W tej sytuacji nie mógł, uchylając decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówić udzielenia pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym.

Po uchyleniu w tej części pozwolenia na budowę mógł tylko umorzyć postępowanie administracyjne w tym zakresie, ponieważ fakt rozpoczęcia budowy powoduje utratę kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wznowieniowym.

Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Mazowiecki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

– naruszenie przepisu art. 151 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji,

– naruszenie przepisu art. 32 ust. 4a prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że w razie rozpoczęcia budowy należy umorzyć postępowanie administracyjne, zamiast odmówić wydania pozwolenia na budowę,

– naruszenie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, ze mimo naruszenia przepisów prawa brak jest podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie:

2) uchylenie w całości ww. wyroku i oddalenie skargi,

3) zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 1 wydaje decyzję, w której: uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy są przepisy prawa materialnego. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ związany jest przepisami prawa materialnego, które były podstawą do wydania decyzji w trybie postępowania zwykłego. Należy przy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania uwzględnić, że w tym trybie dopuszczalne jest stosowanie sankcji wzruszalności decyzji – uchylenia decyzji. Stosowanie sankcji wzruszalności przez uchylenie decyzji ma tę konsekwencję prawną, że dochodzi wyłącznie do przerwania skutków prawnych decyzji. Nie można zatem zarzucić, że do momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej jednostka działała bez umocowania uprawnień w decyzji. Według art. 32 ust. 4a powołanej ustawy – Prawo budowlane "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". W sprawie nie wystąpiła przesłanka "rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1", sprawa była zakończoną ostateczną decyzją Starosty Piaseczyńskiego z 11 czerwca 2007 r. nr 1069/07 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu wolnostojącego z pomieszczeniem gospodarczym.

Zastosowanie zatem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy – Prawo budowlane nie było zasadne. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania otwiera ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego. Zastosowanie przepisów prawa materialnego nie może pomijać konstrukcji sankcji wzruszalności, a zatem pomijać, że jednostka miała przyznane uprawnienia decyzją ostateczną. Art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego regulujący podstawy prawne umorzenia postępowania może mieć więc zastosowanie tylko gdy w wyniku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany regulacji prawnej nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżona do sądu decyzja administracyjna została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W zaskarżonej decyzji organ ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. W toku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie naruszył przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Tylko kwalifikowane naruszenie przepisów prawa daje podstawę do podważenia mocy prawnej decyzji ostatecznej, decyzji na podstawie której jednostka nabyła prawa. W zaskarżonej decyzji ostatecznej Wojewoda Mazowiecki wykazał w jakim zakresie zostało naruszone prawo oraz wywiódł, co do zgodności z prawem w pozostałej części decyzji. Zaskarżona decyzja ostateczna nie narusza prawa uzasadniającego jej uchylenie.

Artykuł 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4a powołanej ustawy – Prawo budowlane jest regulacją materialnoprawną treści rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie wznowienia postępowania. Z tego względu, że w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a nie wystąpiły w sprawie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.