Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1335/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 686/10 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy Wrocław na rzecz K. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 686/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] we W. – w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt 2 orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a w pkt 3 zasądził od Gminy Wrocław na rzecz skarżącego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska Wrocławia uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej Wrocławia Nr 5, poz. 699) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] we W.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały w części stanowiącej zapis § 15 ust. 4 zakwestionował K. Z. – użytkownik wieczysty działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], należącej do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 UMW/1 – poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga wniesiona została po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej Wrocławia do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprzednim nieuwzględnieniu uwag wniesionych w imieniu K. Z. do projektu planu zarządzeniem nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] listopada 2009 r. oraz rozstrzygnięciem Rady Miejskiej Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały planistycznej. W petitum skargi reprezentujący K. Z. pełnomocnik – radca prawny P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej Wrocławia z dnia [...] grudnia 2009 r. – w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] we W. z powodu istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez naruszenie prawa rzeczowego do nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wskazał w obszernym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym działaniami planistycznymi tj. działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 UMW/1. Zgodnie z zapisem § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały planistycznej teren ten przeznaczono na usługi, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty hotelowe, edukację (z dopuszczeniem wyłącznie przedszkoli), zieleń parkową, skwery, infrastrukturę drogową i urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie w § 15 ust. 4 tego aktu postanowiono, że dojazd do tego terenu dopuszcza się wyłącznie od terenów 4 KDL, 5 KDD/2 (ul. [...]) i od ulicy [...]. W ocenie Sądu zapis o takiej treści eliminuje dotychczasowy dostęp do działki nr [...] z drogi publicznej ul. [...] i ul. [...] i czyni bezprzedmiotowymi ujawnione w księdze wieczystej służebności wzajemne pomiędzy działkami o numerach [...],[...] i [...]. Ponadto przyjęty w § 15 ust. 4 uchwały zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej terenu 1 UMW/1 oznacza przy uwzględnieniu usytuowania na tym terenie działki nr [...], że skomunikowanie jej z drogą publiczną wymaga ustanowienia służebności drogi koniecznej obciążającej stanowiące prywatną własność działki oznaczone numerami [...] i [...] (w przypadku dojazdu od ulicy [...]) oraz [...] i [...] (w przypadku dojazdu od ulicy [...]).

W ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowane rozwiązanie komunikacyjne uzależniające bezwzględnie możliwość zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej od woli osób trzecich stanowi istotną ingerencję w sposób realizowania przysługującego skarżącemu prawa o określonych atrybutach. Narusza ono również zasadę zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że przyjęta w § 15 ust. 4 uchwały koncepcja planistyczna nie została w ogóle umotywowana w uzasadnieniu uchwały, co jest elementem koniecznym wymaganym przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń, szczególnie wówczas, gdy skutkują one ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności.

Sąd podniósł również, iż ustalając szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości Rada Gminy powinna była przynajmniej zastosować się do minimum wymogów w tym zakresie określonych w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym – zdaniem Sądu pierwszej instancji – użycie przez prawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że wśród ewentualnie innych parametrów, plan musi określać przynajmniej te trzy wskazane w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie Rada określiła jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, nie określono natomiast szerokości frontów działek ani kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać, że określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału skoro nie ustalono nawet minimum parametrów, o których mowa w przywołanym przepisie. W świetle jednoznacznej delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 plan powinien zawierać wskazane wyżej parametry, a ich brak powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Również zapisy § 9 uchwały, zdaniem Sądu, nie realizują wymogów dotyczących parametrów działek, które mają powstać w wyniku scalenia i podziału oraz określenia warunków według których scalania i podziały mają być przeprowadzone.

Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to również z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Sąd wskazał, iż bez szczegółowych zasad i warunków określonych planem scalenia na wniosek również nie będą możliwe.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że w analizowanym paragrafie uchwały w pkt 1 Rada wprowadziła zapis o dopuszczeniu nie tylko scaleń i podziałów nieruchomości ale również podziałów nieruchomości. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje zatem, że rada określiła nie tylko zasady i warunki scaleń i podziałów nieruchomości ale również zasady i warunki podziałów nieruchomości. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska Wrocławia przekroczyła zatem zakres upoważnienia ustawowego. Należy bowiem odróżnić instytucję podziału nieruchomości (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) od instytucji scalenia i podziału nieruchomości (art. 101 i następne zawarte w rozdziale 2 działu 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, która określa kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy jak i na obszarze dla którego planu brak (art. 93, art. 94, art. 95). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i warunków zagospodarowania. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art.96 u.g.n.). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada dopuściła podziały nieruchomości (obok scalenia i podziałów nieruchomości) na obszarze objętym ustaleniami planu stosując do podziałów takie same zastrzeżenia określone w pkt 2, jak do scaleń i podziałów. Zawierając w omawianym przepisie regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości przez ich dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia dopuszczającego podziały jedynie w celu wydzielania działek budowlanych nie mniejszych niż 2 m2, Rada w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawianym zapisem wykroczyła bowiem poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy – jak wskazano to wójt, burmistrz, prezydent po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny czy też nie. Rada nie była też upoważniona do określenia minimalnych powierzchni działek mogących powstać w wyniku podziału. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi a aktem prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest również aby przepisami aktu niższego rzędu modyfikowano w sposób zawężający definicje ustawowe. Godzi się zauważyć, że przepisy gminne (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury jej uchwalania. Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie załącznik nr 3 oznaczony jako "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", ale z materiału sprawy (wyciąg z protokołu sesji Rady Miejskiej Wrocławia, pismo Przewodniczącej Komisji Praworządności i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej Wrocławia) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Rada nie rozpatrzyła poszczególnych uwag wniesionych do projektu planu, ani nie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag. Zgodnie z oświadczeniem Przewodniczącej Komisji Praworządności i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej Wrocławia rozpatrzenie uwag nie odbyło się "fizycznie" na sesji Rady, ale odbyło się na posiedzeniu komisji właściwych do rozpatrzenia projektu planu. Na sesji Rady głosowaniu poddano jednocześnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami nr 2 i nr 3 tj. stwierdzeniem zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia oraz rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W tych okolicznościach, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, niewłaściwe wykonanie przez radę gminy czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet poprzez naruszenie ich chronologii skutkuje kwalifikowaną wadliwością uchwały planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wrocławia zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast zdaniem strony skarżącej kasacyjnie skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona,

b) art. 152 p.p.s.a, w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd pierwszej instancji orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a wobec stanowiska strony przeciwnej, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe;

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia uchwałą konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności skarżącego,

b) art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wprowadzenie w zaskarżanych przepisach uchwały postanowień niezgodnych z obowiązującym dla tego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r, poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej działki nr [...] stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego,

c) art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

d) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia,

e) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie że Rada Miejska Wrocławia nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag, co skutkuje kwalifikowalną wadliwością uchwały prowadzącą do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów

postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne wskazano, iż w zaskarżonym miejscowym planie, dopuszcza się ingerencję w sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, jednakże ingerencja ta nie stanowi ingerencji w istotę prawa przysługującego skarżącemu. Ustawą na podstawie której może dojść do takiego ograniczenia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza więc ingerencji ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w prawo przysługujące skarżącemu. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż celowo w planie nie zostały określone szerokości frontów działek ze względu na dotychczasowe zagospodarowanie oraz planowany układ zabudowy na terenie 1UMW/1. Sposób zagospodarowania i funkcjonowanie przedmiotowego obszaru ze względu na jego usługowy charakter w większości przypadków nie definiuje jednoznacznie, gdzie znajduje się front działki. Zmiana zagospodarowania i sposobu użytkowania tego terenu zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu będzie indywidualną decyzją poszczególnych inwestorów, z której strony działki będzie obsługiwana przyszła inwestycja i gdzie będzie znajdował się jej front. Określenie minimalnych frontów działek przy zastanej geometrii podziałów nieruchomości na terenie 1USV1W/1 w stosunku do planowanego układu przyszłej zabudowy mogłaby być dodatkowym ograniczeniem przy realizacji przyszłej zabudowy w oparciu o zapisy przedmiotowego planu. Kąt położenia działek w stosunku do pasa drogowego nie został ustalony w zapisach przedmiotowego planu ze względu brak możliwości obsługi komunikacyjnej z terenu 1KDGP oraz terenu 2KDG/1 oraz możliwość wykreowania układu dróg wewnętrznych wewnątrz obszaru, w którym znajduje się działka skarżącego. W zależności od wytyczenia nowego układu placów i dróg wewnętrznych do nich musiałyby być dostosowane kąty położenia działek w stosunku do pasa drogowego w drogach wewnętrznych. Taka sytuacja mogłaby wydłużyć i skomplikować procesy inwestycyjne. W skardze kasacyjnej wskazano dalej, iż przedmiotowy plan ustalił dla terenu 1UMW/1, na którym zlokalizowane są działki [...] i [...], będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego, nowe zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, a w ramach nich również dojazd od terenów 5KDD/2, 4KDL i od ulicy [...], które są drogami publicznymi. Nie dopuszczono dojazdu od terenów 1KDGP i 2KDG/1, czyli od ulic publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego i głównej. Ulica [...] i [...] są ulicami o istotnym znaczeniu w podstawowym układzie komunikacyjnym miasta Wrocławia, wzdłuż których należy ograniczać bezpośrednie wjazdy na działki i tereny. Dopuszczenie bezpośredniego dojazdu do przedmiotowych działek z ul. [...] i [...] byłoby rozwiązaniem niewłaściwym od strony funkcjonalnej i technicznej, niezgodnym z przepisami prawa oraz niesprawiedliwym w stosunku do innych właścicieli działek usytuowanych bezpośrednio wzdłuż tych ulic, którym również takiego dojazdu nie dopuszczono. W kontekście przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/, a w szczególności par. 9 ust.1 pkt 3 i 4 dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu od istniejących ulic klasy dojazdowej lub lokalnej. Dodatkowo szczególnie istotnym w przyjęciu takiego rozstrzygnięcia było wprowadzenie nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego podporządkowanego różnym rodzajom działalności funkcjonującym na tym terenie (m.in. stacji paliw, serwisom samochodowym i innym obiektom usługowym) generuje silne obciążenie ruchem, szczególnie w godzinach szczytu, pogarszając funkcjonowanie skrzyżowania Obwodnicy Śródmiejskiej (1KOGP) z ul. [...] (2KDG/1). Istniejące obiekty funkcjonują w tej chwili osobno, są to działalności nie wpływające znacząco na zewnętrzny układ komunikacyjny, a dojazd do nich zapewniony jest poprzez drogi konieczne na działkach sąsiednich oraz częściowo z ul. [...] i [...]. Taka obsługa jest akceptowalna jedynie przy obecnym stanie zagospodarowania - jako wjazdy i wyjazdy do istniejącej bezobsługowej stacji paliw, która nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu skrzyżowania, a samo przeznaczenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Przy wprowadzeniu dodatkowych funkcji na tym terenie, nowe ustalenia planu musiały dostosować do nich nowe zasady obsługi komunikacyjnej oraz powiązań z terenami sąsiednimi. SV1a to poważne znaczenie także ze względu na możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz możliwości wznoszenia obiektów o znacznie większej kubaturze w porównaniu ze stanem istniejącym. Zgodnie z ustaleniami Studium..., zabudowa mieszkaniowa jest cofnięta od strony alei [...] o 50 m, dlatego funkcji tej nie można realizować na działkach skarżącego. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że obsługa istniejących nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu. Dodatkowo na całym terenie, na którym usytuowane są nieruchomości Skarżącego dopuszczono drogi wewnętrzne, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zaistnienie drogi wewnętrznej w terenie 1UMW/1 uzależnione jest tylko i wyłącznie od ustaleń pomiędzy właścicielem terenu, dla którego ma służyć jako dojazd, a właścicielem terenu przez który przechodzi. Autor skargi kasacyjnej podnosi również, iż nie został naruszony tryb sporządzania planu, ponieważ Radni najpierw musieli odnieść się i zaakceptować rozstrzygnięcia zawarte w załącznikach do uchwały, a następnie podjąć uchwałę o planie miejscowym. Sąd pierwszej instancji niesłusznie zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Przepis ten nie przewiduje odrębnego rozpatrywania każdej uwagi i odrębnego głosowania w tej sprawie. Nieuprawnionym jest więc powoływanie się Sądu j instancji na naruszenie w tym zakresie procedury uchwalania planu. Za bezpodstawny i zbyt daleko idący autor skargi kasacyjnej uznał zarzut Sądu pierwszej instancji o braku w materiałach planistycznych dokumentów wykazujących przeprowadzenie kompleksowych badań ruchu z podziałem na środki transportu, jak wymaga tego zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z zapisu zamieszczonego w Studium wynika, że badania takie mogą być przeprowadzone w celu oceny funkcjonowania komunikacji na obszarze miasta, jednak w żaden sposób nie można przypisać im charakteru obowiązkowego do każdego odrębnie opracowania planistycznego.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną pełnomocnik K. Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (czyli gdy stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego nie odniesiono do hipotezy określonego przepisu) może być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym.

Zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 152 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne. Przytoczone przepisy p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, tzn. mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd pierwszej instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (art. 147 § 1) albo jeżeli sąd uzna skargę za bezzasadną, co obliguje do jej oddalenia (art. 151). Innymi słowy, nie można zasadnie zarzucać ich naruszenia, jeżeli uprzednio się nie wykaże, że w sprawie nie doszło do pogwałcenia określonych przepisów, a mimo to sąd zastosował art. 147 § 1, zamiast art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Zasady sporządzania planu nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi, które organy muszą uwzględniać w działalności planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał szereg uchybień zawartych w kwestionowanym planie wiążących się z naruszeniem zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6, pkt 8 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że mimo iż art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy powinien więc zawierać obligatoryjnie takie ustalenia o których mowa w art.15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli jednak w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to powinny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunków takich nie spełnia niewątpliwie wskazanie wyłącznie minimalnej powierzchni nowo utworzonych działek, w sytuacji gdy przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga co najmniej, wśród parametrów działek uzyskiwanych w toku scalania i podziału, podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Trafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż dostęp nieruchomości do drogi publicznej może również mieć miejsce poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, czego również nie uwzględnił kwestionowany plan. Nadto brak uzasadnienia planu nie pozwala na stwierdzenie jakimi przesłankami kierowali się jego twórcy zawierając w nim postanowienia nie w pełni odpowiadające obowiązującym przepisom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uznał więc, że przyjęty zaskarżoną uchwałą plan posiada szereg wad i braków szczegółowo wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo wskazał na naruszenie przez Radę Miasta Wrocławia art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ Rada Miasta Wrocławia nadużyła władztwa planistycznego w skarżonej uchwale. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ochrona prawa własności wynika także z ratyfikowanego przez Polskę Protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 roku (Dz. U. z 1995 roku, Nr 36, Nr 175 ze zm.). Z art. 1 wymienionego wyżej aktu prawnego wynika, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie była uprawniona do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada dopuściła podziały nieruchomości (obok scalenia i podziałów nieruchomości) na obszarze objętym ustaleniami planu stosując do podziałów takie same zastrzeżenia określone w pkt 2, jak do scaleń i podziałów. Należy zatem stwierdzić, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej, który ustawodawca przekazał radzie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy – jak wskazano to wójt, burmistrz, prezydent po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny czy też nie. Tym samym stwierdzić należy, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż przepisy gminne (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego artykułu plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej. Określony w art. 20 ust. 1 tej ustawy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu – wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu. Należy w tym miejscu zauważyć, iż określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym stanowić może istotną ingerencję w prawo własności nieruchomości. Właściciele nieruchomości objętych planem mają w związku z tym prawo zgłaszania wniosków i uwag do projektu planu, które powinny być w całości rozpatrzone przez organy gminy. Na organach tych ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, jakie przesłanki przemawiają za ograniczeniem w planie prawa własności nieruchomości przysługującego danej osobie. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Wrocławia nie wywiązała się w sposób prawidłowy z tego obowiązku. Należy więc zgodzić się z Sądem I instancji, iż uchybienie to stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. Nie można przyspieszać procedury planistycznej kosztem eliminowania z niej niektórych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności takich, które są realizacją demokracji bezpośredniej i świadczą o transparentności organów władzy publicznej obligowanej do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.