Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 586/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel / spr. / WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z 14.10.2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U.Nr 164, poz. 1589) na wniosek A. L. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) wraz z infrastrukturą techniczną oraz z możliwością podziału terenu, na działce nr [...] w obrębie [...] w N. (rejon ul. O.)". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 - część tekstowa zawierająca wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie wszczęto wnioskiem z 4.01.2012 r. W toku postępowania, dniu 1.08.2012 r. pozyskano opinię Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z 27.07.2012 r., znak: [...], w której wskazano, że dla planowanej budowy budynków należy opracować projekt przebudowy systemu melioracji sporządzony przez osobę z uprawnieniami w zakresie melioracji wodnych, a projekt przebudowy sieci drenarskiej należy uzgodnić z właściwym organem melioracji wodnych. Pismem z 7.08.2013 r. wezwano inwestora do uzupełnienia braków podania, poprzez jednoznaczne określenie sposobu zagospodarowania wód opadowych oraz sposobu rozwiązania gospodarki ściekowej z uwzględnieniem wyników rozpoznania geologicznego podłoża w tym warunków gruntowo-wodnych, a także do przedłożenia koncepcji przebudowy systemu drenarskiego sporządzonego na podkładzie geodezyjnym uwzględniającym istniejącą w rejonie działki sieć drenarską (mapa jednostkowa sytuacyjno-wysokościowa), uzgodnioną z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.

W piśmie z 14.08.2013 r. inwestor przedłożył sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia dokumenty: koncepcję zagospodarowania wód opadowych z terenu działki nr [...] w obr. [...] w N., koncepcję przebudowy urządzeń melioracji szczegółowej dla przedmiotowej działki - zmiana przebiegu zbieraczy i ciągów drenów, opinię geotechniczną. Koncepcja przebudowy urządzeń melioracji szczegółowej - zmiany przebiegu zbieraczy i ciągów drenów została uzgodniona przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Inspektorat Rejonowy w N., Rejon Nadzoru Urządzeń w G. w piśmie z 22.07.2013 r., znak: [...]. Zgodnie z przedłożoną koncepcją wody opadowe z powierzchni zielonych naturalnie wsiąkać będą w grunt i odprowadzane będą poprzez system melioracyjny. Natomiast wody opadowe z powierzchni utwardzonych i powierzchni dachowych odprowadzane będą do szczelnych, podziemnych zbiorników na wody opadowe. Strony postępowania – C. O., M. O., S. K. i M. K. wnieśli zastrzeżenia co do realizacji przedmiotowej inwestycji, w szczególności kwestionując koncepcję zagospodarowania wód opadowych, opinię geotechnicznej oraz pominięcie sposobu odprowadzenia ścieków.

Jako, że [...] Wodociągi Sp. z o.o. w N. w piśmie z 17.09.2013 r., znak: [...] poinformowały, że istnieje możliwość podłączenia się do kanalizacji sanitarnej, w piśmie z 17.09.2013 r. A. L. zmieniła wniosek o ustalenie warunków zabudowy precyzując, że ścieki sanitarne zostaną odprowadzone do istniejącej w rejonie planowanej inwestycji komunalnej sieci kanalizacyjnej.

Wobec podtrzymywania swoich zarzutów przez ww. strony organ podał, że koncepcja zagospodarowania wód opadowych, koncepcja przebudowy urządzeń melioracji szczegółowej oraz opinia geotechniczna zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Nadto, kwestia odprowadzenia wód opadowych oraz posadowienia budynków jest przedmiotem szczegółowych ustaleń na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ wskazał również, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy. Warunki zabudowy oraz wyniki analizy stanowią załącznik nr 1 do decyzji. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącą załącznikiem nr 2 do decyzji. Załącznik obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna spełnia wymagania określone w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych. Organ podzielił ustalenia zawarte w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji odwołali się S. K. i M. K. kwestionując założenie, że "grunt zielony pochłonie wody opadowe", skoro już teraz po gwałtownych opadach , masy wody spływają z działki nr [...]. System drenarski jest b. stary i działa wadliwie. W koncepcji przebudowy systemu drenów i w opinii geotechnicznej zaistniały rozbieżności w ocenie "pochylenia terenu" (odpowiednio 17,8% i 9%). Ponadto wnioski zawarte w opinii geotechnicznej są niewiarygodne, ponieważ niewłaściwie rozmieszczono otwory badawcze. Skutkiem tego nadal pozostaje zagrożenie obsunięcia się gruntu na działce inwestora po jego dociążenia setkami ton. Podtrzymali zarzut, że w decyzji nie rozwiązano kwestii gospodarki ściekowej. m. in. inwestor nie uzyskał zgody na przyłącz do kanalizacji sanitarnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 30.12.2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, że nie zasługują na uwzględnienie. W poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej z 24.01.2013 r. określono braki w materiale dowodowym, które zostały następnie uzupełnione poprzez przedstawienie przez inwestora trzech opracowań w zakresie: warunków geotechnicznych miejsca lokalizacji, odwodnienia terenu działki, kolizji z istniejącym systemem melioracyjnym. Opracowania te zostały sporządzone przez uprawnionych specjalistów w zakresie geologii i instalacji inżynieryjnych, stanowią pełnowartościowy materiał dowodowy i nie ma podstaw do jego dyskwalifikacji. Inspektorat Rejonowy [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych potwierdził istnienie systemu drenarskiego (pisma z 11.10.2013 r. i 14.10.2013 r., znak: [...]), stwierdzając jednocześnie, że wody opadowe nie mogą być wprowadzone do ciągów drenarskich. Dotyczy to wód opadowych pochodzących z dachów i powierzchni utwardzonych, natomiast nie dotyczy wody z terenów uprawnych i użytków zielonych.

W toku postępowania "[...] Wodociągi" sp. z o.o. pismem z 17.09.2013 r. zawiadomiły, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nie ma sieci wodociągowo -kanalizacyjnej. Natomiast istnieje możliwość przyłączenia zabudowy na działce [...] do kolektora Ø 0,16 m biegnącego przez działkę nr [...]. Ponieważ inwestor nie uzyskał zgody właściciela tej ostatniej nieruchomości organ ustalił rozwiązanie gospodarki ściekowej poprzez odprowadzenie ścieków do zbiornika szczelnego okresowo wybieralnego (pkt. II. 4 lita załącznika Nr 1 do decyzji).

Jako bezpodstawne Kolegium oceniło zarzuty nieścisłości w ocenie "pochylenia terenu". W koncepcji przebudowy systemu drenarskiego podano pochylenie terenu w miejscach prowadzenia nowych ciągów drenarskich natomiast w opinii geotechnicznej określono średni spadek terenu w przedziale 8° - 10°. Teren objęty decyzją nie ma jednolitego spadku, który jest większy w północno - wschodniej części działki nr [...] i został oszacowany przez autora koncepcji zagospodarowania wód opadowych na 17,8%.

Kolegium nie ma podstaw do orzekania, czy rozmieszczenie otworów badawczych przez uprawnionych geologów dokumentujących - jest prawidłowe i ocenia przedstawioną opinię geotechniczną jako wiarygodną, również w odniesieniu do wykluczenia zagrożeń osuwiskowych.

Zbadane dowody w sprawie potwierdzają brak zasadności przedstawionych przez strony skarżące zarzutów.

Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone badania oraz zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że decyzja może być pozytywnie zweryfikowana. Organ przeprowadził postępowanie z wykorzystaniem dla celów analizy urbanistyczno - architektonicznej map spełniających wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Analiza została przeprowadzona w prawidłowo zakreślonym obszarze, a jej wyniki stanowiły podstawę do ustaleń decyzji w zakresie zachowania warunków regulowanych przepisami rozporządzenia. Nie stwierdzono uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego, w tym zapewnienia udziału stron w postępowaniu.

S. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jego i M. K. protest z 11.09.2013 r. dotyczył planowanych dla inwestycji szczelnych dołów kloacznych okresowo wybieranych gdy tymczasem planowana inwestycja z trzech stron jest otoczona istniejącymi od ośmiu lat lub właśnie kończonymi potężnymi kolektorami o dużej przepustowości, w tym najbliższym kończącym się w odległości około 11 metrów od granicy planowanej do zabudowy działki. Od daty doręczenia pisma organowi podjęto szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy po myśli inwestora, która nie znalazła jednak odzwierciedlenia w jakości wykonywanych prac i podejmowanych decyzji. W efekcie podjętych działań w dniu 19.09.2013 inwestor wystąpił do Wydziału Architektury w ramach uzupełnienia i zmiany wniosku z dnia 02.01.2012 w zakresie sposobu zagospodarowania ścieków sanitarnych - powołując się na cytowane pismo [...] Wodociągów z 17.09.2013 roku i stwierdzając, że zgodnie z tym pismem ścieki sanitarne zostaną odprowadzone do istniejącej w rejonie planowanej inwestycji komunalnej sieci kanalizacyjnej. Zdaniem skarżącego powyższe uzgodnienie jest niezgodne z prawdą i jako takie nie powinno być w ogóle, w oparciu o przedstawioną dokumentację, przedmiotem jakiegokolwiek dalszego procedowania przez Wydział Architektury. Zostało to potwierdzone przez [...] Wodociągi. Mimo to została wydana decyzja pozytywna.

W skardze wskazano, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bez zapoznania się z całością dokumentacji i bez właściwego rozpoznania i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co nakazuje przepis art. 77 § 1 kpa. Decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w tymże punkcie stwierdzając, że ze względu na pismo [...] Wodociągów z 17.09.2013 inwestor zmienił wniosek precyzując, że ścieki sanitarne zostaną odprowadzone do istniejącej w rejonie planowanej inwestycji komunalnej sieci kanalizacyjnej, co nie jest zgodne z pismem Wodociągów. Następnie w załączniku nr 1 tejże decyzji na s. 6 stwierdzono, że z uwagi na brak rozdzielczej sieci kanalizacyjnej odprowadzenie ścieków sanitarnych nastąpi do zbiornika szczelnego okresowo wybieralnego.

O pomijaniu przez organ wszystkich okoliczności sprawy świadczy również przyjęcie opracowanych na zlecenie inwestora koncepcji zagospodarowania wód opadowych oraz opinii geotechnicznej, a także poddawana przez skarżącego w wątpliwość celowość przebudowy niefunkcjonujacych urządzeń melioracji. Skarżący wskazał, że nie rozumie na jakiej podstawie organ odstąpił od szczegółowego zapoznania się z załączonymi ekspertyzami dokonanymi na zlecenie jednej strony pod kątem ich rzetelności i zawartości merytorycznej. Pomimo, że pracownicy podejmujący decyzje wiążące się w tym przypadku z wielomilionowymi inwestycjami /inwestor jest właścicielem przylegających do siebie 5 działek na których stopniowo może zostać wybudowanych około 40-60 budynków, po uzyskaniu zgody na zabudowę działek skrajnych umożliwiających dalszą zabudowę w tym samym typie , już wystąpił na zabudowę kolejnej działki z 8 budynkami, w sumie 16 budynków/ i mający do tego odpowiednie wykształcenie nie dokonali nawet pobieżnej analizy przedstawionych im dokumentów w ramach załączonych opracowań.

W szczególności wskazał na zasadniczą sprzeczność odnoszącą się do ustaleń spadku terenu inwestycji . W koncepcji zagospodarowania wód opadowych z lipca 2013 r. (s. 2 i 3 ) spadek terenu określono 17,8%, a w opinii geotechnicznej na 8-10%, przy czym w obu opiniach wskazuje się, że nachylenie nie jest równomierne.

Zarzucił, że niezgodną z rzeczywistością i nieuprawnione jest przyjęcie w koncepcji zagospodarowania wód opadowych (s. 3), że "wody opadające na powierzchnie zielone naturalnie wsiąkać będą w grunt (tak jak dotychczas) i odprowadzane będą poprzez istniejący system melioracyjny". Jak stwierdzono w załączonej dokumentacji , w tym piśmie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z 15.03.2012 roku, teren zielony nie wchłania już obecnych opadów - jest to glina nieprzepuszczająca wodę, 300 metrów od inwestycji usytuowana jest cegielnia. Zakłady takie na całym świecie lokalizowane są w miejscach występowania grubych pokładów gliny. Występujący system melioracyjny jest bardzo stary, niedrożny już od wielu lat, zbudowany w latach 70-tych XX wieku przy użyciu kamionkowych rurek, na styk , bez połączeń i stałych mocowań, o przekroju 100 mm. Wydział Melioracji nie informował nowych inwestorów o drenażu, czego efektem jest nieświadome przerywanie w toku nowych prac ziemnych istniejącej na posesjach instalacji i konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów w celu ich naprawy. Nadto w wyniku mikroruchów ziemi następuje, rozszczelnienie połączonych na styk rurek kamionkowych, co zmniejszenie i tak małej efektywności starego, systemu melioracyjnego. Dlatego też brak odpowiedniego działania systemu odwadniającego jest wynikiem nieprzystosowania go do obecnych warunków pogodowych, naturalnego zużycia sieci, mikroruchy jak również wieloletniej nieodpowiedniej polityki Wydziałów Miejskich nieinformujących ludzi o konieczności prowadzenie niekolizyjnej polityki inwestycyjnej w obrębie systemu.

Potrzebę kompleksowego zajęcia się tematem odwodnienia terenu potwierdza wstępna koncepcja odwodnienia sporządzona przez P. W. w 2009 r., której urzędnicy nie wzięli pod uwagę.

Skarżący zarzucili przedłożonej przez inwestora koncepcji zagospodarowania wód opadowych dokonanie nieprawidłowych obliczeń ilości wód opadowych przy powierzchni dachowej 4,5 x 6 m = 27m2., przez przyjęcie powierzchni zabudowy pojedynczego budynku na 110 m2. Wskazał, że jest to niezgodne z jakąkolwiek normą budowlaną, a w rzeczywistością średnia pow. dachu budynku mieszkalnego wynosi w Polsce od 160-300 m2. Przyjęta więc do obliczeń powierzchnia stanowi mały ułamek rzeczywistej powierzchni dachu projektowanego budynku mieszkalnego w przedmiotowej inwestycji, a co najwyżej np. przyległego budynku gospodarczego.

Skarżący ponownie zakwestionował wykonane otwory badawcze na potrzeby opinii geotechnicznej. Podkreślili, że wskazywane osuwanie się terenu dotyczyło nie całej działki a jej skrajnego odcinka, co jednak będzie miało kluczowe znaczenie przy realizacji budynków nr. [...] i [...] w najbliższej odległości terenu osuwającego się ogrodzenia i działkę skarżącego. Wskazał na min. odległość budynków od granicy działki i opadającej skarpy. Zarzucił, że ten teren nie był w ogóle przedmiotem badań opinii geologicznej, a w pkt. 2 wniosków stwierdzono , że w obrębie działek nie stwierdzono form morfologicznych świadczących o istnieniu czynnych osuwisk. Dołączona dokumentacja zdjęciowa wskazuje że ziemia ustawicznie i samoczynnie się zsuwa ze zbocza i napierając na istniejące ogrodzenia powoduje ich stopniowe przechylanie. Omawiany teren ma znaczny spadek co znajduje potwierdzenie przy wizji na miejscu jednak, z nieobiektywnych powodów, w załączniku Decyzji Wydziału Architektury Nr. [...] z dnia 14.10.2013 na stronie 7 pkt. 6 mówi się o terenie o bardzo małym spadku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 §1 kpa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek A. L. dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4 zespoły po 2 budynki) wraz z infrastrukturą techniczną oraz z możliwością podziału terenu, na działce nr [...] w obrębie [...] w N. (rejon ul. O.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491). W związku z powyższym należy wskazać, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1846/11). Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany winien być dookoła działki, na której planowana jest inwestycja, czyli we wszystkich kierunkach i co do zasady w równych odległościach od granic działki objętej wnioskiem (kształt okręgu lub elipsy). Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki budowlanej, objętej wnioskiem w taki sposób, by co do zasady, działka ta znalazła się w jego centrum, a wszelkie odstępstwa od tej reguły powinny być szczegółowo uzasadnione i wynikać z konkretnej sytuacji podyktowanej warunkami urbanistycznymi występującymi na danym terenie. Tak wyznaczony obszar pozwala na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy wskazuje przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowany odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 ), a także określenie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz ochrony interesów osób trzecich ( art. 54 pkt 2 lit. c , d).

Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Z treści ww. przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać załączniki dotyczące analizy architektoniczno – urbanistycznej, na którą składa się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost cyt. § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także powinna zawierać załącznik, o którym mowa w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tj. zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (wyrok NSA z 23.10. 12 II OSK 1141/11, wyrok WSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, ze decyzja ustalająca warunki zabudowy z 14. 10. 2013 r. nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami. Na wstępie należy stwierdzić brak załączniki przedstawiającego część graficzną wyników analizy. Co prawda w załączniku nr 2 wskazano, iż jest to "część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" to jednak załącznik ten sporządzony na mapie w skali 1:1000 zawiera tylko linie rozgraniczające teren inwestycji z obowiązującą linią zabudowy, nie zawiera natomiast części graficznej analizy z granicami obszaru analizowanego wyznaczonego stosownie do treści § 4 cyt. rozporządzenia. Należy podkreślić, że załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Brak któregokolwiek z obligatoryjnych załączników stanowi przy tym istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik.

Zastrzeżenia budzi również załącznik tekstowy do przedmiotowej decyzji oznaczony jako nr 1 , gdyż pomimo, że zgodnie z tytułem powinien przedstawiać "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - nie zawiera wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W załączniku tym zawarte zostały natomiast w punkcie II "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla każdego budynku". Analiza poszczególnych ustaleń pozwala jednak stwierdzić, iż warunki te nie zostały ustalone prawidłowo ale w sposób dowolny, względnie nie ma możliwości ich zweryfikowania ze względu na ww. niepełną analizę urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną w aktach administracyjnych. I tak, w punkcie II.1.c załącznika nr 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczony został z odstępstwem od ogólnej reguły z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika z obszaru analizowanego Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jest zatem dopuszczalne odstępstwo od reguły, jednak tylko gdy jest to uzasadnione wynikami analizy wskazującymi na specyficzne uwarunkowania istniejące na danym terenie w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Zawsze to jednak będzie wymagać szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę ( wyrok WSA w Łodzi z 11. 06. 2013, sygn.. akt II SA/Łd 227/13). W niniejszej sprawie nie uzasadniono odstępstwa od reguły z § 5 pkt 1 rozporządzenia wyznaczając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia na 22 %, podczas gdy z analizy urbanistyczno-architektonicznej przedłożonej do akt administracyjnych wynika, iż wskaźnik ten dla obszaru analizowanego wynosi 17%. A zatem ustalenie powyższego wskaźnika na poziomie 22% wobec braku uzasadnienia należy uznać za nieprawidłowe.

Uchybienia organu należy nadto upatrywać w odniesieniu do ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, który zgodnie z treścią warunków ustalonych w załączniku nr 1 do decyzji został ustalony na podstawie § 7pkt 1 rozporządzenia na poziomie "do 6m od średniego poziomu terenu istniejącego", przy czym powyższe parametry nie wynikają z przedłożonej w aktach administracyjnych analizy, ani z wyników analizy (brak załącznika). Organ nie wyjaśnił również dlaczego wysokość głównej kalenicy budynków została określona na poziomie 10 m. Mając na uwadze niekompletność decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać na ograniczone możliwości weryfikacji ustaleń przyjętych w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego należy się zgodzić z zarzutami skargi dotyczącymi niewyjaśnienia kwestii prawidłowości ustaleń poczynionych w odniesieniu do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów zielonych. W punkt II.5.F. załącznika nr 1 wskazano, iż "wody opadowe z powierzchni zielonych naturalnie będą wsiąkać w grunt i odprowadzane będą poprzez system melioracyjny" przy jednoczesnym ustaleniu w punkcie II.6, że należy "opracować projekt przebudowy systemu melioracji na działce nr [...] obr. [...] w N." z jednoczesnym wskazaniu, iż ze względu na to, że "spadek w tym terenie jest bardzo mały" "warunki do przebudowy są sprzyjające". W ocenie Sądu ustalenia te nie zostały poparte materiałem dowodowym, natomiast z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy, w tym w opinii geotechnicznej z 2013 r. opracowanej na zlecenie Inwestora przez geologów mgr inż. J. K. i mgr inż. S. P. wskazano na s. 5 opinii , że "działka inwestora posiada średni spadek terenu tj. ok. 8-10%. Oceniając te ustalenia organy obu instancji przyjęły je za wiarygodne podczas gdy w ocenie Sądu należy stwierdzić, że ponieważ oznacza to, iż na odległości 100 m różnica wysokości na działce inwestora wynosi 8 do 10 m - trudno to kwalifikować jako "teren o bardzo małym spadku".

W tej sytuacji trudno zatem uznać, że organy prawidłowo oceniły spadek terenu na działce nr [...], a w konsekwencji, że istnieją sprzyjające warunki dla przebudowy istniejącego systemu melioracji.

Zasadny jest także zarzut kwestionujący prawidłowość przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania wód opadowych z terenu działki nr [...] sporządzonej przez mgr inż. D. G. w lipcu 2013 na zlecenie inwestora, gdyż zaproponowany w koncepcji opis proponowanego rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód z pow. zielonej w ten sposób, że "wody będą wsiąkać naturalnie w grunt (jak dotychczas i będą odprowadzane przez istniejący system melioracyjny" (punkt 7.1 koncepcji) pozostaje w sprzeczności z ww. opinią Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych 27.07.2012 r. jak również ustaleniami pkt 6 warunków , w których wskazano, że "dla planowanej budowy budynków należy – zgodnie z ww. opinią ZMiUW – opracować projekt przebudowy sieci drenarskiej i uzgodnić go z właściwym organem melioracji wodnych.

Nie jest natomiast zasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia warunków w zakresie odprowadzania ścieków, gdyż niezależnie od modyfikacji wprowadzonej we wniosku inwestora, w której wskazano na możliwość przyłączenia do "istniejącej", "planowanej" sieci kanalizacyjnej organy uwzględniły istniejący na dzień ustalenia warunków zabudowy stan faktyczny i prawny tj. brak możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej (punkt II. 4 załącznika nr 1).

Nadto trzeba wskazać, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta z 14.10. 2013 r., pozwala zauważyć także inne uchybienia. I tak w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygnęło sprawę bez ponownego rozpatrzenia całej przedmiotowej sprawy oraz bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu wniesionym od decyzji I instancji przez S. K. i M. K.. Takie działanie stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnymi z art. 15 i art. 7 oraz z przepisami art. 77 § 1, 78, 80, art. 107 § 3 kpa. Jak bowiem wynika z zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał ogólnikowej oceny decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, w zgodzie z przepisami prawa materialnego, natomiast w sposób szczegółowy odniósł się tylko do niektórych kwestii i zarzutów podniesionych w prze odwołujących się, w tym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia warunków dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych, ścieków sanitarnych, a także różnic w sposobie określenia nachylenia terenu działki nr [...].

W ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. ustalenie bądź odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co orzeczono w punkcie I sentencji.

W punkcie II sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.