Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 28/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 lipca 2007r., A. M. wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie zaświadczenia o okresie prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego wliczanego do pracowniczego stażu pracy, podając, że wniosek dotyczy okresu pracy od dnia 27 września 1989 r. do dnia 30 kwietnia 1998 r. w gospodarstwie rolnym położonym w Z. przy ul. [...], będącym jego własnością i żony G. M., wyjaśniając, iż zaświadczenie niezbędne jest do przedłożenia w zakładzie pracy. Do wniosku dołączył kserokopię odpisu z Księgi Wieczystej z dnia 11 stycznia 1995 r., z którego wynika, że gospodarstwo o pow. 1,04 ha wnioskodawca nabył wraz z żoną G. M. na podstawie umowy sprzedaży 27 listopada 1989 r. oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z dnia 4 stycznia 1990 r. potwierdzające posiadanie przez w/w osoby tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Analogiczny wniosek złożyła również G. M.

Oba wnioski Burmistrz [...] rozstrzygnął jednym postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., którym odmówił wnioskodawcom wydania zaświadczenia o treści żądanej przez strony. W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia 26 lipca 2007 r. poinformował strony, iż Urząd Miejski nie dysponuje dokumentami umożliwiającymi wydanie zaświadczenia o żądanej treści, wskazując, że w posiadaniu Urzędu są "jedynie informacje o powierzchni gospodarstwa oraz dokumenty o opłacaniu podatku rolnego, co nie jest jednoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa bądź pracą w tym gospodarstwie". Ponadto poinformowano strony, że w celu otrzymania stosownego zaświadczenia należy spełnić przesłanki art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i na tę okoliczność przedstawić dwóch świadków zamieszkałych w tym czasie na terenie położenia gospodarstwa rolnego. Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia organ podniósł, że wobec nieprzedstawienia świadków nie przeprowadzono postępowania dowodowego w tym zakresie. Następnie organ wskazał, iż pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. G. i A. M. ponownie zwrócili się z wnioskiem o wydanie wspomnianych zaświadczeń, jednakże organ uznał, że wniosek ten "nie posiadał waloru dokumentu ze względu na brak podpisów", stąd pismem z dnia 17 stycznia 2008r. organ dokonał jego zwrotu. W dalszej części uzasadnienia organ podał, iż w okresie od 25 kwietnia 1992 r. do 1 kwietnia 1997 r. A. M. figurował w ewidencji pod nr A jako prowadzący działalność gospodarczą pod adresem Z. ul. [...]. Organ dodał, że osoby będące właścicielami gospodarstw i pracujące w rolnictwie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu rolniczemu, stąd możliwe jest uzyskanie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stosownego zaświadczenia o podleganiu ubezpieczeniu i opłacaniu składek. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, iż nie posiada jakichkolwiek dokumentów, nie prowadzi ewidencji ani też rejestrów umożliwiających wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem stron.

Na powyższe postanowienie G. i A. M. złożyli zażalenie, w którym stwierdzili, że Burmistrz [...] uchyla się od wydania żądanego zaświadczenia, odsyłając w tej sprawie do KRUS, która "zgodnie z ustawą nie jest właściwa do wydawania zaświadczeń tego rodzaju". Podnieśli również, że w sytuacji uznania się organu za niewłaściwy, winien on przesłać pismo organowi właściwemu, czego jednak nie dokonano. Podkreślili, że z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wynika obowiązek wydania zaświadczenia przez gminę w oparciu o posiadane dokumenty takie jak rejestry gruntów i księgi podatkowe i z treści zakwestionowanego postanowienia wynika, iż organ jest w posiadaniu informacji o powierzchni gospodarstwa rolnego oraz dokumentów o opłacaniu podatku rolnego. Poza tym podnieśli, iż wraz z podaniem złożone zostały dokumenty w postaci: aktu notarialnego, zaświadczenia z KRUS o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem organ w oparciu o całokształt dokumentów powinien był wydać żądane zaświadczenie. Zarzucono Burmistrzowi, że nie określił, jakich dokumentów brakuje do wydania zaświadczenia, ani nie wyjaśnił – pomimo obowiązku – na jaką okoliczność mieliby być powołani świadkowie. Żalący się wywiedli, iż dokumentowanie pracy na roli zeznaniami świadków dotyczy sytuacji, gdy nie ma dokumentów albo praca ta była wykonywana przez osoby nie będące właścicielami gospodarstwa rolnego. Poza tym podnieśli, że w okresie prowadzenia gospodarstwa rolnego Urząd Gminy wielokrotnie wystawiał im stosowne zaświadczenia niezbędne dzieciom dla celów stypendialnych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, ze zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., postępowanie w sprawach zaświadczeń jest postępowaniem odrębnym w stosunku do procedury jurysdykcyjnej, gdyż wydawanie zaświadczeń należy do tzw. czynności faktycznych względnie czynności materialno-technicznych administracji. Przywołując treść przepisu art. 217 K.p.a. organ wskazał, że podstawą prawną żądania strony był ten przepis. Podkreślił, iż organ wydaje zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). To z kolei oznacza, że brak tych danych będzie skutkować odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej. Następnie, organ odwoławczy wskazał w jakich przypadkach może nastąpić odmowa wydania zaświadczenia oraz zacytował brzmienie art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wskazując na definicję prowadzenia gospodarstwa rolnego z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Powołując się na wyrok NSA z 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01 - Lex nr 53365, organ stwierdził, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. Ponadto organ stwierdził, że niewątpliwie wnioskodawcy mają interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia, jednak w oparciu o akta sprawy, jakimi dysponował w dacie orzekania, uznał, iż organ pierwszej instancji posiada dokumenty takie jak odpis z księgi wieczystej Kw nr B, rejestr gruntów oraz decyzje podatkowe, z których wynika jedynie, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne o powierzchni 1 ,04 ha, położonej w Z., składające się z działek gruntu nr C i D, i płacą z tego tytułu podatek rolny. Zdaniem Kolegium, z dokumentów tych nie wynika okoliczność, której poświadczenia dotyczyło żądanie, tj. aby wnioskodawcy osobiście pracowali w indywidualnym gospodarstwie rolnym, stąd zachodziły przesłanki do odmowy jego wydania (art. 3 ust. 2 ustawy w związku z art. 219 K.p.a.). Kolegium stwierdziło, że tytuł prawny do nieruchomości nie jest tożsamy z osobistym świadczeniem pracy w gospodarstwie rolnym. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia i pism kierowanych do organu pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego, Kolegium podniosło, że zgodnie z przepisami ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, brak jest możliwości wystawienia zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków. Następnie Kolegium, powołując się na poglądy wyrażane w piśmiennictwie (T. Śmiśniewicz-Podgórska, Praca na roli a świadczenia pracownicze, PUG 1993/2/14) stwierdziło, że "Artykuł 3 ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej, w oparciu o posiadane przez urząd gminy dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów i księgi podatkowe". W związku z tym uznało, że organ pierwszej instancji niepotrzebnie wzywał wnioskodawców do przedstawienia świadków celem stwierdzenia powyższych okoliczności, gdyż wydając zaświadczenie organ pierwszej instancji opiera się na własnych rejestrach i ewidencjach - wbrew twierdzeniom zażalenia - nie było zatem podstaw, w ocenie Kolegium, do wzywania wnioskodawców do przedłożenia dokumentów, które umożliwiałyby wydanie żądanego zaświadczenia, a ponadto organ pierwszej instancji nie mógł też przesłać podania skarżących do organu właściwego, gdyż przepis art. 65 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Przepisy te samodzielnie regulują postępowanie w sprawie, a ich odrębność polega m.in. na tym, że w przypadku przeszkód do wydania zaświadczenia, organ wydaje postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, bądź wydania zaświadczenia o żądanej treści. Kolegium przyznało natomiast, że organ pierwszej instancji wadliwie zwrócił wnioskodawcom pismo bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków formalnych (art. 64 § 2 K.p.a.). Z kolei zaświadczenie stypendialne, na które powoływali się skarżący, zdaniem Kolegium, dotyczyło jedynie wielkości gospodarstwa rolnego i jego dochodowości, a nie kwestii będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie wnieśli A. i G. M., zarzucając niezgodność rozstrzygnięcia organów obu instancji z przepisami prawa, nadmierność żądań organu pierwszej instancji oraz nierozstrzygnięcia przez organ odwoławczy kwestii właściwości rzeczowej do rozstrzygnięcia wniosku. Skarżący zażądali zobowiązania Burmistrza [...] do wydania zaświadczenia poświadczającego prowadzenie gospodarstwa rolnego w Z. oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przypisanych, podkreślając w uzasadnieniu niezrozumiałość stanowiska organu drugiej instancji oraz jego niespójność, wskazując, iż jedno zdanie zaprzecza drugiemu. Poza tym zarzucili, że w obu stanowiskach nie ma jednoznacznego, zrozumiałego i logicznego uzasadnienia. Na poparcie argumentacji w skardze przywołano szereg wyroków sądowoadministracyjnych: z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01, w kwestii oceny zasadności powoływania świadków oraz z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 189/06, stwierdzający, że wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby w istocie nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy K.p.a. nie przewidują, a nadto z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 1047/05, poświadczający, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest ograniczony w związku wydawaniem zaświadczeń; z dnia 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, określający, że postępowanie wyjaśniające nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu; z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt SA/Łd 1119/96 w wskazujący, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracyjnego nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająca, poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych temu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W ocenie skargi, organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na oświadczeniu Burmistrza [...], iż ten nie posiada żadnych dokumentów (ewidencji gruntów czy też ksiąg podatkowych), w oparciu o które mógłby wydać zaświadczenie o prowadzeniu przez skarżącego indywidualnego gospodarstwa rolnego w charakterze właściciela zgodnie z treścią art. 1 ust.1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżący podkreślili, że "nie dając wiary temu, że gmina nie posiada ewidencji gruntów i ksiąg podatkowych" zwracali się także o ujawnianie, jakich dokumentów w gminie brakuje, jednakże nie uzyskał odpowiedzi. Oceniając stanowisko organu odwoławczego za błędne w zakresie, w jakim uznano, iż Burmistrz nie mógł wydać zaświadczenia w oparciu o dokumenty "obce", skarżący wywiedli, iż Kolegium nie wyjaśniło, co kryje się pod tą nazwą, jak również nie zwróciło uwagi na to, iż dokumenty dołączone do wniosku o wydanie zaświadczenia są dokumentami, które gmina powinna w swoich zasobach posiadać, ewidencjonować i przechowywać, gdyż dokumenty te zostały dołączone nie po to, aby Burmistrz w oparciu o nie wydał zaświadczenie, ale po to, żeby były one pomocne w szybkim i sprawnym załatwieniu sprawy oraz na potwierdzenie faktu, iż gospodarstwo było źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Polemizując ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, skarżący zwrócili uwagę, że organ odwoławczy nie wskazał, kto ma obowiązek posiadania dokumentów takich jak rejestry gruntów i księgi podatkowe, tzn. czy Urząd Gminy czy Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do której odesłał Burmistrz. Końcowo wskazano, iż Urząd wydawał i wydaje zaświadczenia do celów stypendialnych (ostatnie w okresie załatwiania przedmiotowej sprawy), przy czym nigdy nie odsyłał w tym zakresie do organu ubezpieczeniowego, jakim jest KRUS, co świadczyć może o tym, iż jest on w posiadaniu dokumentów związanych z gospodarstwem rolnym skarżących.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Kolegium, przywołane w skardze orzeczenia – wbrew argumentom skargi – świadczą o zasadności wydanego rozstrzygnięcia.

Po wniesieniu skargi, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, obejmujący wnioski złożone przez dwie indywidualne osoby, sprawa została rozdzielona na dwie odrębne skargi, z których druga, dotycząca A. M. została wpisana w repertorium pod sygnaturą II SA/Op 28/09 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania, natomiast skarga G. M. – pod sygnaturą II SA/Op 27/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, oparte o przepis art. 219 K.p.a., odmawiające wydania zaświadczania o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ze względu na to, że postanowienie jest wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju postanowień wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., gdyż chodzi w tym wypadku o czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie, w myśl art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, objęte kontrolą Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Rozważania, jakie doprowadziły Sąd do takiego wniosku należy rozpocząć od analizy regulacji prawnych w zakresie będącym przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia i w związku z tym podać, iż podstawą materialnoprawną wydanych postanowień jest ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) - zwaną dalej ustawą. Przepisy jej powoływane były zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 wyżej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie skonstruował przy tym wymogu, by prowadzenie gospodarstwa było równoznaczne z osobistą pracą wykonywaną w gospodarstwie. Pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane. W judykaturze i piśmiennictwie wskazano zasadnie, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01 oraz z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 204/99, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 53365 i 47417; T. Śmiśniewicz-Podgórska, Praca na roli a świadczenia pracownicze, PUG 1993, nr 2, s. 14). Dla pełniejszego wyjaśnienia pojęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego przywołać warto ponadto orzecznictwo Sądu Najwyższego, utrwalone na tle przepisów o ubezpieczeniu społecznym, w szczególności uchwałę składu siedmiu sędziów z 30 maja 1988 r. (sygn. III UZP 8/88, OSNC 1988 nr 12, poz. 166 i powołane tam orzecznictwo) oraz wyrok z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt I UK 16/05, (opubl. OSNP 2006 nr 17-18, poz. 278), w których wychodząc z potocznego znaczenia słowo "prowadzenie", oznaczającego sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu, podkreślając konieczność istnienia związku osoby prowadzącej gospodarstwo z tym gospodarstwem, wywiedziono, że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z tego względu praca lub zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa wprawdzie nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej i mogą polegać na zarządzaniu gospodarstwem, ale to zarządzanie gospodarstwem powinno wówczas mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy zarządzającego działalności rolniczej i to takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana.

Omawiana ustawa, w art. 3 ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Powyższy przepis wprost określa obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm.), określających, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Od tego ustawowego obowiązku zwalnia organ jedynie okoliczność niedysponowania dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (art. 3 ust. 2).

Przechodząc do analizy przepisów regulujących wydawanie zaświadczeń, wskazać należy, że w myśl art. 217 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W drugim ze wskazanych przypadków organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego lub zgodnie z art. 218 K.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego.

Przyjdzie przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie skarżący - zgodnie ze złożonym wnioskiem - ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego w latach 1989-1998, którego był współwłaścicielem. Organy wydające swoje rozstrzygnięcia w tym zakresie uznały, że w sprawie mają zastosowanie wyżej omówione przepisy. Jednakże, co Sąd podkreśla, stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony i ustalony, a w szczególności organy nie próbowały zweryfikować twierdzeń skarżącego.

Wracając do warunków wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 3 ustawy, będącego – co należy podkreślić - obowiązkiem organu, zaświadczenie to winno zostać wydane na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji, tj. zawartej w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy, nie można jednak przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania organowi samorządu terytorialnego, a co więcej – obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym – ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać organ gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny organ, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Z tych względów nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organu odwoławczego i organu pierwszej instancji odnośnie braku podstaw do wydania na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia wnioskodawcy, będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego (a nie np. domownikiem rolnika w czasie bardzo odległym) w sytuacji, gdy organ ten – jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego – dysponuje danymi z rejestru gruntów oraz decyzjami podatkowymi, a nadto dysponuje również zapewne danymi zawartymi w ewidencji ludności i rejestrach umów dzierżawy, posiadając też wiedzę, czy gospodarstwo to funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku. W odniesieniu do właścicieli gospodarstwa rolnego trudno wskazać, jakie jeszcze inne dokumenty, będące w posiadaniu organu, mogłyby świadczyć o prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miałyby umożliwić organowi realizację nałożonego obowiązku polegającego na wydaniu zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie istotnym jest również i to, że wniosek dotyczy niezbyt odległej przeszłości i okresu, kiedy dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ, posiadający też wiedzę, które grunty na terenie jego działania są użytkowane rolniczo. W świetle dokonanych na wstępie wywodów, wspomnieć też trzeba, że osoba prowadząca działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności, nie była pozbawiona możliwości prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego, zwłaszcza, że – jak wskazały organy – miejscem prowadzenia tej działalności był adres gospodarstwa rolnego. Innymi słowy - przyjęcie poglądu prezentowanego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, w istocie rzeczy prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym, statuowanego w art. 3 ust. 1 ustawy i uczyniłoby ten przepis martwym. W tych warunkach, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wykazano braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, czym naruszono powołane wyżej przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentów skargi podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jednakże zauważyć trzeba, że postępowanie wyjaśniające - co do zasady - ogranicza się do sprawdzenia aktualności posiadanych danych. Postępowanie to nie może służyć ustalaniu określonego stanu, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ, bowiem takie działanie byłoby w istocie rzeczy rozstrzygnięciem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a w tym zakresie rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym (por. K. Chorąży, Z.R. Kmiecik: Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze; Samorząd Terytorialny 2000 r., nr 6, s. 71 i 72). Zaaprobować należy poglądy, wyrażane w orzeczeniach powoływanych w skardze, iż postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Może ono zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Mając na uwadze powyższą argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach w punkcie 3 orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do obowiązku zbadania całości posiadanych zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Taka interpretacja ww. przepisu wymaga, aby organ w sposób jasny wskazał, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 1331/96, Lex nr 44239). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 299/98, Lex nr 41833). Zatem organ powinien w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić czy to całość zasobów, które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżący prowadził czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku.