Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 879/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118
journal: Dz.U. 1993 nr 71 poz 342
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 marca 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 661/12 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej nieodpłatnie na własność działkę gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 661/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej nieodpłatnie na własność działkę gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zarząd Gminy D. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], przyznał nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położoną we wsi P., gmina D., stanowiącą własność Skarbu Państwa.

Na skutek wniosku G. J. Starosta Powiatu W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Zarządu Gminy D. i w dniu [...] kwietnia 2002 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził, że decyzja Zarządu Gminy D. została wydana z naruszeniem prawa. SKO [...], rozpoznając odwołanie od wyżej opisanej decyzji, w dniu [...] października 2002 r. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję Starosty Powiatu W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu rozszerzonego o przesłuchanie świadków i rozprawę administracyjną postępowania Starosta Powiatu W. w dniu [...] marca 2003 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], przyznającą nieodpłatnie J. K. D. działkę gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położoną we wsi P., gmina D. i odmówił przyznania wnioskodawczyni przedmiotowej nieruchomości. SKO [...], po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] sierpnia 2003 r. wydało decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], Starosta Powiatu W. uchylił decyzję Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], przyznającą nieodpłatnie prawo własności nieruchomości i odmówił przyznania wnioskodawczyni przedmiotowej nieruchomości. SKO [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty Powiatu W. w dniu [...] lutego 2004 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. J.K. D. wnioskiem z dnia 15 listopada 2004 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO [...] dnia [...] lutego 2004 r. Po wszczęciu postępowania SKO [...] rozpoznało sprawę w nadzwyczajnym trybie weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych i w dniu [...] czerwca 2005 r. wydało decyzję nr [...], którą na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji SKO [...] z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu wskazało, że w poddanej ocenie decyzji rażąco naruszono art. 146 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], SKO [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 61/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. J. na decyzję SKO [...] z dnia [...] października 2005 r., nr [...].

W tym miejscu stan faktyczny przedstawiony przez Sąd I instancji wymaga uzupełnienia przez wskazanie, że w administracyjnym toku instancji ostatecznie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], SKO [...] uchyliło decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Starosta Powiatu W. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Zarządu Gminy D. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Termin określony w art. 146 § 1 upłynął w dniu 30 stycznia 2003 r., zatem nie jest możliwe uchylenie decyzji. Ponownie badając sprawę na skutek odwołania jakie zostało złożone przez uczestnika postępowania SKO [...] dopatrzyło się nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazano na niezbadanie czy wnioskodawczyni G. J. istotnie korzystała z uprawnień strony postępowania; nieustalenie kiedy dowiedziała się ona o decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r.; oraz na nieumożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co godziło w regułę wynikającą z art. 10 K.p.a.

W dniu [...] lipca 2011 r. Starosta Powiatu W. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], przyznającej nieodpłatnie J. K. D. córce K. i F., działki gruntu nr ewidencyjny [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji, uzupełniono postępowanie dowodowe w ten sposób, że przyjęto o niemożliwości ustalenia kiedy G. J. dowiedziała się o istnieniu decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Stwierdzono jednak, że istnieje potwierdzenie doręczenia decyzji J. K. D. w dacie 7 stycznia 2008 r. oraz pouczono uczestników postępowania o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie jest możliwe uchylenie decyzji, gdyż termin przewidziany w art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. upłynął w dniu 7 stycznia 2003 r.

Wnioskami z dnia 3 sierpnia 2011 r. R. J. i T. F. wystąpili do SKO [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. Uzasadniając wniosek podano, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (załączoną do wniosku), stwierdzono wydanie decyzji Zarządu Gminy D. z naruszeniem prawa. Dodatkowo w toku postępowania wszczętego przez organ wnioskodawca T. F. przedłożył dokumenty dotyczące postępowania spadkowego po F F. oraz dokumenty związane z ujawnieniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], SKO [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...].

Uzasadniając motywy wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że J. K. D. występując z wnioskiem o przyznanie jej prawa własności "działki dożywotniej" po zmarłych rodzicach F. F. i K. F. wskazała, że zarówno za życia rodziców, jak i po ich śmierci użytkowała przedmiotową działkę gruntu. Oświadczenia o gospodarowaniu nieruchomością wnioskodawczyni złożyła pod odpowiedzialnością karną oraz wykazała użytkowanie działki po 1996 r. poprzez dokonanie nasadzeń drzew owocowych i truskawek. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim zeznania strony w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] dawały podstawy do uznania, że wnioskodawczyni spełniała przesłanki wynikające z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w związku z czym decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia aby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

R. J. i T. F., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazali m.in., że za życia rodziców siostra J. K. D. bardzo często przebywała we Włoszech i nie mogła pomagać i użytkować wspólnie z nimi działkę dożywotnią. Ponadto wnieśli o przyznanie wszystkim dzieciom K. i F. F., tj. T. F., G. J., R. J., J. K. D. oraz R.F. po 1/5 działki.

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...].

Odnosząc się do decyzji Zarządu Gminy D. organ przypomniał, że badając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności należy poddać ocenie kwestionowany akt administracyjny w kierunku jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jego wydawania. Przepis art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wskazuje, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki mógł wystąpić zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. W dalszej części uzasadnienia decyzji odwołano się do wniosku J. K. D., która potwierdziła użytkowanie nieruchomości zarówno za życia jej rodziców, jak i po ich śmierci. Ponadto oświadczenia w tym względzie złożono z pouczeniem o odpowiedzialności karnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym zeznania strony mogły stać się podstawą do przyznania wnioskodawczyni własności przedmiotowej nieruchomości i nie naruszało to przepisu art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium nie znalazło podstaw do odmowy wiarygodności dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy i ich odmiennej oceny.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. F., wnosząc o przyznanie działki nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D. wszystkim dzieciom F. i K. F. po 1/5, tj. T. F., G. J., R. J., J. K. D. oraz R. F.i.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 661/12, oddalając skargę wskazał na istotę instytucji jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu to, że w postępowaniu wznowieniowym stwierdzono, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa jest faktem niebudzącym wątpliwości. Nie można jednak pominąć istotnej z prawnego punktu widzenia okoliczności, że organ administracyjny wyraził to stanowisko badając decyzję Zarządu Gminy D. w trybie wznowienia postępowania opisanym w art. 145-152 K.p.a. Jakkolwiek brak czynnego udziału stron w postępowaniu wyczerpuje negatywne przesłanki pozwalające na uznanie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, okoliczność ta nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 K.p.a. Sąd podkreślił, że są to dwa odrębne i niezależne od siebie tryby dodatkowo uruchamiane przy wystąpieniu innych przesłanek.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nieważnościowy prawidłowo przeprowadził analizę sprawy pod kątem zaistnienia przesłanej z art. 156 § 1 K.p.a. Jako prawidłowe Sąd uznał rozważania SKO [...], które wskazują, że wnioskodawczyni J. K. D. wniosek o przyznanie jej nieruchomości poparła dowodami w pełni uzasadniającymi wydanie przez organ rozstrzygnięcia zgodnego w wnioskiem. Z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wynikało uprawnienie dla zstępnych do przyznania im na własność nieruchomości pod warunkiem użytkowania jej przed i po śmierci uprawnionego. Zarówno oświadczenia wnioskodawczyni złożone pod odpowiedzialnością karną, jak też całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym oświadczenia świadków, przemawiały i przemawiają nadal za poprawnością stanowiska Zarządu Gminy D. przyjętego w decyzji z 1997 r.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie pojawiają się jeszcze dwa wątki, a mianowicie przebywanie wnioskodawczyni za granicą i wynikająca z tego faktu niemożliwość użytkowania nieruchomości oraz żądanie przyznania nieruchomości wszystkim zstępnych po zmarłych uprawnionych do jej dożywotniego użytkowania. Co do nieużytkowania nieruchomości przez J. K. D. wskazywanego przez wnioskodawców, Sąd przyjął, że okoliczność ta nie została w żaden sposób wykazana. Przyjęte przez SKO [...] stanowisko, że Zarząd Gminy D. miał prawo oprzeć swoje stanowisko na oświadczeniu wnioskodawczyni jest słuszne, z tej przyczyny, że, po pierwsze, dostatecznie uzasadnia wyczerpanie przesłanek z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a po wtóre, do chwili obecnej nie zostało jednoznacznie wykazane, aby J. K. D. faktycznie nie użytkowała nieruchomości. W sprawie bowiem pojawiają się dowody prowadzące do sprzecznych i wzajemnie wykluczających się ustaleń, niemniej jednak dowód w postaci oświadczenia wnioskodawczyni nie został skutecznie obalony. Organ administracyjny, a dotyczy to też postępowań nadzwyczajnych, działa w granicach zakreślonej treścią art. 80 K.p.a. swobodnej oceny dowodów. Oceniając całokształt zebranego w sprawę materiału dowodowego organ jest zatem uprawniony do uznania znaczenia konkretnego dowodu w sprawie. Skoro więc SKO [...] przyjęło, że złożone oświadczenie wnioskodawczyni pouczonej o odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdy mogło stanowić dla organu podstawę do wydania decyzji o przyznaniu jej nieruchomości, natomiast przeciwne twierdzenia stron postępowania nieważnościowego nie są poparte innymi dowodami, stanowisko to należało uznać za uprawnione.

Ponadto Sąd odniósł się do zamieszczonego w odwołaniu od decyzji, jak też skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniosku o przyznanie własności przedmiotowej nieruchomości wszystkim zstępnym po zmarłych K. i F. F.. Sąd podzielił tu pogląd zaprezentowany przez SKO [...], że zagadnienie to nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 25/12, LEX nr 1138348). Postępowanie administracyjne, które zakończyło się zaskarżoną do Sądu decyzją miało na celu ocenę, czy decyzja Zarządu Gminy D. z 1997 r. została wydana zgodnie z prawem, czy też miało miejsce naruszenie prawa w stopniu rażącym. Mamy bowiem w zaskarżonej do Sądu decyzji, co po raz kolejny należy podkreślić, z trybem nadzwyczajnym, który to nie służy niejako ponownemu załatwieniu sprawy, ale zweryfikowaniu już wcześniej wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne prowadzone jest bowiem w ten sposób, że od wydanej decyzji w zwykłym trybie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania do organu II instancji. Nie jest możliwe i dopuszczalne, aby organ prowadzący postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji orzekł merytorycznie w sprawie, w której merytoryczne rozstrzygniecie zostało już wydane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył T. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażącą obrazę prawa procesowego, tj.

- art. 156 K.p.a., przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ prowadzący postępowanie dopuścił się obrazy prawa materialnego, tj. art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że J. K. D. można było przyznać prawo do przedmiotowej nieruchomości na podstawie wymienionego artykułu, podczas gdy jedną z przesłanek jest sprawowanie faktycznego władztwa, a J. K. D. przez długi czas przebywała we Włoszech, co uniemożliwiało jej sprawowanie władztwa nad przedmiotową nieruchomością, przez uznanie za słuszne rozstrzygnięcia organu prowadzącego niniejsze postępowanie, podczas gdy organ ten dopuścił się rażącej obrazy prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., przez oparcie przedmiotowego rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez J. K. D.;

- art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., przez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia, za organem prowadzącym postępowanie, że oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na oświadczeniu złożonym przez J. K. D. jest prawidłowe, podczas gdy skarżący wielokrotnie zwracał uwagę organu na fakt, że J. K. D. przebywa poza granicami Polski.

Ponadto zarzucono rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez uznanie, że J. K. D. można było przyznać prawo do przedmiotowej nieruchomości na podstawie wymienionego artykułu, podczas gdy jedną z przesłanek jest sprawdzenie faktycznego władztwa, a J. K. D. przez długi czas przebywała we Włoszech, co uniemożliwiało jej sprawowanie władztwa nad przedmiotową nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nieskutecznie podważyły, że decyzja Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W okolicznościach tej sprawy nie chodziło tyle o zbadanie, czy J. K. D. wyjeżdżała za granicę, lecz o zbadanie w postępowaniu nieważnościonym, czy decyzja Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], w dacie jej wydania, była obarczona kwalifikowanymi wadami nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Rozpoznanie takiej sprawy nie mogło zatem prowadzić do ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy o przyznanie prawa własności, a jedynie ustalenia czy w dniu wydania decyzji z 1997 r. istniały wady tej decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. O ile w kontekście art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, wnoszący skargę kasacyjną, organy i Sąd I instancji, mają rację, że przyznanie faktycznego władztwa nad nieruchomością wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości decyzji wydanej w sprawie przyznania prawa własności działki, o tyle przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe, jak również stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie podważyły skutecznie, że przyznanie własności nieruchomości na podstawie tylko oświadczenia J. K. D., że za życia rodziców i po ich śmierci użytkowała przedmiotową nieruchomość, uprawiając ją, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że w kontekście postępowania nieważnościowego i przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie wystarczy wykazanie czy doszło do oczywistego naruszenia prawa. Fakt oparcia rozstrzygnięcia tylko na oświadczeniu wnioskodawcy i bez udziału pozostałych następców prawnych po zmarłych rodzicach, co prawda, może świadczyć o tym, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Jednak dla wykazania przesłanki rażącego naruszenia prawa dodatkowo uwzględnienia wymaga charakter przepisu, jak i skutki społeczno-gospodarcze decyzji niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W tym natomiast kontekście, brak skutecznego podważenia, że wnioskodawczyni nie sprawowała faktycznego władztwa nad nieruchomością i jednocześnie brak wykazania, że pozostali następcy prawni sprawowali takie władztwo, przesądza o tym, że ani charakter przepisu, z którego wynika w zasadzie obowiązek ustalenia przesłanki faktycznego władztwa nad nieruchomością, ani skutki społeczno-gospodarcze jakie zaistniały w niniejszej sprawie, nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], o przyznaniu nieodpłatnie J. K. D. działki gruntu nr [...], o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi P., gmina D., stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zarzuty skargi kasacyjnej nawet nie próbowały w tym zakresie podważyć oceny Sądu I instancji, a dodatkowo występujący charakter stosunków wiejskich, jak i okoliczności wynikające z akt sprawy, nie ujawniły czy pozostali następcy prawni mogliby nabyć przedmiotową nieruchomość w trybie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tym samym nie zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do uznania, że decyzja Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 156 K.p.a. w związku z art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w związku z art. 7 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A zatem nie bez znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie jest to, że skarżący kasacyjnie nie wykazał by to on lub osoby inicjujące postępowanie nieważnościowe sprawowali faktyczne władztwo nad ww. nieruchomością lub inne osoby takie władztwo sprawowały w rozumieniu art. 118 ust. 2a ww. ustawy; a więc by brak uczestnictwa takich osób w postępowaniu o przyznanie prawa własności działki miał decydujące znaczenia dla wyniku postępowania nieważnościowego. Oceny tej nie podważają przywołane w skardze kasacyjnej wyroki, które w zasadzie potwierdzają treść ww. przepisu, tj. konieczność zbadania sprawy pod kątem zaistnienia dwóch przesłanek: – bycia zstępnym osoby, której przysługiwało prawo użytkowania działki; – i sprawowania faktycznego władztwa nad taką działką w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłego. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w trakcie postępowania nie wykazała swoich racji, to Sąd I instancji nie mógł uznać inaczej niż to, że decyzja o przyznaniu J. K. D. własności nieruchomości nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Tym bardziej jeśli zważy się, że okolicznością z jaką strona skarżąca kasacyjnie wiąże wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej jest to, że J. K. D. po śmierci rodziców nie mogła sprawować faktycznego władztwa nad ww. nieruchomością, ponieważ wyjechała poza granice Polski. W tym zakresie z akt sprawy wynika jednak, że okoliczność wyjazdu J. K. D. do Włoch w ogóle nie była kwestionowana. Poza tym w związku z tą okolicznością organ administracyjny uzyskał materiał dowodowy, z którego wynika, że J. K. D. powróciła do Polski, co oznacza że po śmierci rodziców miała możliwość sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. Nie wystarczy zatem w kontekście art. 118 ust. 2a ww. ustawy wykazanie czy dana osoba rzeczywiście przebywała poza granicami Polski, ale czy taki wyjazd miał jakikolwiek wpływ na sprawowanie faktycznego władztwa nad nieruchomością wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego (tu możliwość użytkowania gruntu w sposób odpowiadający uprawnieniom przysługującym zmarłym rodzicom, tj. możliwość uprawy gruntu). W niniejszej sprawie na żadnym z etapów postępowania nieważnościowego, w tym na etapie skargi kasacyjnej, T. F. nie wykazał, że taki związek zaistniał, tj. wyjazd poza granice Polski uniemożliwiał J. K. D. uprawę ww. nieruchomości, co z kolei w okolicznościach tej sprawy stanowiłoby asumpt do uznania, że decyzji oparta na samym oświadczeniu wnioskodawcy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym niewadliwość powyższej oceny potwierdza cywilnoprawna konstrukcja posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 K.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie wg Kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym. Ten stan, o którym mowa polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą; efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania; dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1096/10), ale w niniejszej sprawie w sposób odpowiadający uprawnieniom zmarłego. Oznacza to, że nie każdy wyjazd za granicę stanowi sam przez się przeszkodę do sprawowania faktycznego władztwa nad rzeczą. W innym wypadku każde opuszczenie granic Polski wiązałoby się z utratą praw do nieruchomości, w tym faktycznego władania nieruchomością, co nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, które jest gwarantem ochrony przysługujących do nieruchomości praw podmiotowych, w tym osobom sprawującej faktyczne władztwo nad nieruchomością. Jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji niewadliwie uznał, że organ administracyjny dokonał stosownych ustaleń w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia art. 80 w związku z art. 7 K.p.a., przy braku skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej dokonanej powyżej oceny, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

A zatem brak wykazania, że J. K. D. pozbawiona była możliwości faktycznego władania ww. nieruchomością oraz fakt braku wykazania, że pozostali następcy prawni faktycznie władali tą nieruchomością było decydujące o wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, w tym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tych warunkach nie można było bowiem zaaprobować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że decyzja Zarządu Gminy D. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że skoro w trakcie postępowania nieważnościowego nie została podważona prawdziwość złożonego przez J. K. D. oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, to należało uznać za uprawnione stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, a tym samym skargę oddalić.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.