Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1952/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Referendarz Sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. -


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Procedura zawiadamiania o terminie wyłożenia planu do wglądu ukończona została w dniu [...].

W okresie od [...] do [...] plan został przedłożony do wglądu wszystkim zainteresowanym, o czym indywidualnie zostali poinformowani właściciele i posiadacze gruntów, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.( Dz.U. z 2003, Nr 80 poz. 717)

O możliwości zapoznania się z planem poinformowano min. J. W., który został powiadomiony o terminie wyłożenia planu pismem z dnia [...], które zostało mu doręczone w dniu 25 czerwca 2003 r.

J. W. będący osobą, której interes prawny właściciela bądź posiadacza nieruchomości objętych planem zagospodarowania przestrzennego mógł pozostać naruszony ustaleniami planu, został powiadomiony o terminie wyłożenia planu pismem z dnia [...], które zostało mu doręczone w dniu 25 czerwca 2003 r. Zawiadomienie zawierało pouczenie o możliwości i terminie wniesienia protestu przez każdego kto kwestionuje ustalenia planu oraz zarzutów przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Ponadto informacja o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, została umieszczona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta T. w terminie od [...] do [...], a także opublikowana w [...] w dniu [...]

W dniu 8 września 2003 r. do Urzędu Miasta T. wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane ,, Uwagi". W owym piśmie skarżący wniósł o uwzględnienie w projekcie planu następujących wniosków:

- wyeliminowanie z granic działki o nr ewid. 202 będącej własnością J. W. własności pasa drogowego ulicy A., którego część o szerokości 1,0-1,5 m. miałaby wchodzić w granice owej działki na całej jej długości;

- usunięcia możliwości istnienia bezpośredniego i w bliskim zbliżeniu nieruchomości będących własnością J. W. linii energetycznej o napięciu 15 kV powodującej zagrożenie dla zdrowia;

- ograniczenia prawa zabudowy i zagospodarowania w linii zabudowy frontowej o funkcjach chronionych ustalonego na 5 m od linii rozgraniczającej.

W dniu 25 września 2003r J. W. złożył kolejne pismo pt.,,Zarzuty," w którym wskazał w większości na te same zastrzeżenia do planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. co w ,,Uwagach" opatrując je szczegółowym uzasadnieniem.

Analizując wystąpienie odwołującego się Burmistrz Miasta T. częściowo uwzględnił jego uwagi w zakresie braku szczegółowych warunków lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie miasta i gminy T. zakwalifikowane jako protest poprzez wprowadzenie zmian w § 7 p.pkt.1 planu, w pozostałej części nieuwzględnione przez Burmistrza protesty i zarzuty zostały przekazane Radzie Miejskiej do rozpoznania.

W dniu [...] odbyło się z udziałem J. W. spotkanie Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej w T., podczas którego odwołujący się sformułował zastrzeżenia do planu zagospodarowania przestrzennego co do następujących postanowień tego planu:

- ustalenie szerokości ulicy A w projektowanych liniach rozgraniczających na 12 m w części na terenie działki nr wew. 202 – J. W. wniósł o zmniejszenie jej szerokości do 10 m.

- brak ustaleń pozwalających na usunięcie z przedmiotowej działki i jej sąsiedztwa istniejącej linii energetycznej o napięciu 15 kV – J. W. wniósł o jej usunięcie,

- ograniczenie prawa zabudowy przedmiotowej działki obiektami o funkcjach chronionych do projektowanej linii zabudowy ustalonej na 5m od linii rozgraniczającej ulicy A - odwołujący się podniósł, iż owo postanowienie spowoduje ograniczenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla działek małych,

- brak szczegółowych warunków lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych na terenie miasta i gminy T.

Na dzień [...] zostało wyznaczone posiedzenie Rady Miejskiej w sprawie rozpoznania protestów i zarzutów dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego. O terminie sesji poinformowano skarżącego.

Uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] odrzucono zarzuty wniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. przez J. W. - właściciela działki gruntu o nr ewid. 202 w obszarze geodezyjnym nr [...] m. T. dotyczące ustaleń przyjętych w projekcie planu na obszarze jego działki.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż szerokość ulicy A w projektowanych liniach rozgraniczających ustalona w projekcie planu na 12 m jest zgodna z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie( Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430) – szerokość ulic klasy technicznej D w liniach rozgraniczających winna wynosić co najmniej 10 m.

Ponadto podkreślono, że projekt planu miejscowego przenosi bez zmian , w stosunku do obowiązującego obecnie planu szczegółowego Osiedla B, przebieg linii rozgraniczających osiedla A. Na podstawie obecnego planu realizowana jest zabudowa osiedla z uwzględnieniem 12 - metrowej rezerwy terenu w liniach rozgraniczających dla ul. A. Gmina T. pozyskała teren w liniach rozgraniczających ulicy od wszystkich właścicieli gruntów wzdłuż ulicy A za wyjątkiem fragmentu działki nr ewid. 202.

Zgodnie zatem z art. 36 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym J. W. może żądać od gminy T. odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części bądź zamiany nieruchomości na inną jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Z mocy art. 4 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy Gmina dysponuje władztwem planistycznym, w ramach którego może decydować o zasadach zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, iż zakres przedmiotowy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a usunięcie istniejącej w terenie infrastruktury technicznej wykracza poza określone ramy ustaleń planu miejscowego ograniczone przytoczonym przepisem ustawy. Jednocześnie ustalone linie zabudowy frontowej dla budynków o funkcji chronionej mają na celu zabezpieczenie przyszłych użytkowników budynków mieszkalnych na działkach przyległych do drogi przed ujemnymi skutkami ruchu pojazdów na tych drogach. W przypadku działki nr ew. 202 przyległej do ulic klasy technicznej D, linię zabudowy ustalono na 5 m od linii rozgraniczającej ulicę. Teren ten właściciele działek winni wykorzystać na lokalizację zieleni ochronnej lub budynków handlowo- usługowych z możliwością wejścia bezpośrednio z ulicy

Od wskazanej powyżej uchwały J. W. wniósł skargę do Sądu w dniu 29 grudnia 2003 r. zarzucając Radzie Miejskiej w T. uchybienia formalne w procedurze rozpoznawania zarzutu oraz błędy w rozstrzygnięciu merytorycznym.

W zakresie naruszeń formalnych skarżący podniósł następujące kwestie:

1 - niepowiadomienie skarżącego o wyłożeniu miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego do wglądu,

2 - przesłanie pisma odpowiadającego na zarzuty i uwagi przez osobę nieuprawnioną tj. Kierownika Referatu Urbanistyki, Budownictwa i Architektury zamiast Zarządu bądź Burmistrza i naruszenie przez to art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

3 - brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odrzucenia zarzutów dotyczących usunięcia nielegalnie istniejących urządzeń energetycznych na gruntach działek nr ewid. 202 i 201

4 - brak uzasadnienia faktycznego i prawnego do odrzucenia zarzutów w zakresie odnoszącym się do ustalenia warunków w zakresie elektroenergetyki.

Oprócz zarzutów natury formalnej skarżący podniósł także zarzuty merytoryczne i wskazał, iż niesłusznie nie zostały uwzględnione jego wcześniejsze uwagi w zakresie ustalenia szerokości ul. A w projektowanych liniach rozgraniczających na 12 m w części na terenie działki nr ewid. 202, dotyczące braku ustaleń pozwalających na usunięcie z przedmiotowej działki i jej sąsiedztwa linii energetycznej o napięciu 15 kV, w zakresie ograniczenia linii zabudowy powyżej wskazanej działki obiektami o funkcjach chronionych do projektowanej linii zabudowy ustalonej na 5 m od linii rozgraniczającej ulicy A.

W odpowiedzi na skargę z dnia 20 lutego 2004 r. Rada Miejska w T. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez J. W. w skardze strona przeciwna wskazała, iż poczyniony zarzut jest niezasadny. Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miejska odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie pkt 1 i 2 wskazała, iż nie może być on podniesiony w granicach zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...]. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w obszarze działki nr ewid. 202, w obrębie geodezyjnym nr [...] m. T.

Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym osoba, która wniosła zarzut do planu zagospodarowania przestrzennego może zaskarżyć uchwałę o odrzuceniu tego zarzutu w całości bądź w części w terminie w nim zakreślonym. Powyższy przepis w sposób precyzyjny zakreśla nie tylko stronę podmiotową ale i przedmiotową skargi na uchwałę, która traktuje o odrzuceniu zarzutu. Przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w niekorzystnej dla zainteresowanego uchwale. Naruszenie procedury obowiązującej w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawą do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a nie uchwały odrzucającej zarzuty. Art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na który powołuje się skarżący stanowi, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym przepis ten jest bezpośrednią kontynuacja unormowania poprzedniego, stanowiącego iż Rada Gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany. Nie można jednakże potraktować skargi J. W. w zakresie punktów 1 i 2 jako skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ uchwała taka nie zapadła, a więc zaskarżenie takie należałoby oceniać jako bezprzedmiotowe.

Niezależnie od powyższego Rada Miejska stwierdziła, iż nie doszło do naruszenia procedury w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż skarżący został prawidłowo poinformowany przez Gminę o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawie zgłaszania do niego zarzutów i protestów oraz o innych czynnościach dokonywanych w niniejszej sprawie.

Kolejny zarzut dotyczący faktu, iż przesłanie pisma odpowiadającego na zarzuty i uwagi zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną, tj. przez Kierownika Referatu Urbanistyki, Budownictwa i Architektury zamiast Zarządu bądź Burmistrza jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organem właściwym w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stanowi, iż wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. W gminie T. czynności z zakresu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego powierzone są do wykonania Referatowi Urbanistyki, Budownictwa i Architektury. Pomimo tego, ze poszczególne pisma sygnowane są przez pracowników urzędu miasta, zadania w ten sposób wykonywane są zadaniami burmistrza. Ponadto wymiana korespondencji pomiędzy J. W. a pracownikiem Urzędu Miasta T. nie uchybiła zachowaniu wymaganej procedury w zakresie rozpoznania zarzutów od planu.

W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, iż nieprawdziwy jest zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego do odrzucenia zarzutu dotyczących usunięcia nielegalnie istniejących urządzeń energetycznych na gruntach działek nr ewid. 201 i 202. Rada Miejska podniosła, iż zarzut skarżącego został w znacznej mierze uwzględniony w projekcie planu, na skutek interwencji skarżącego zapis § 16 ust. 4 został uzupełniony o warunek uzyskania zgody właścicieli i użytkowników wieczystych terenów na ograniczenie użytkowania obszaru zlokalizowanego w tych strefach w przypadku budowy liniowych odcinków sieci średniego i niskiego napięcia w liniach rozgraniczających dróg

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów natury merytorycznej Rada Miejska w T. stwierdziła, iż zarzuty powyższe należało odrzucić. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż szerokość ulicy A została przeniesiona z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla osiedla B( na terenie, którego znajduje się działka o nr ewid. 202), a ustalona szerokość zgodna jest z parametrami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - dopuszczającym szerokość ulicy klasy technicznej w liniach rozgraniczających na co najmniej 10 m. Dodatkowym uzasadnieniem tej szerokości jest biegnąca w pasie drogowym ulicy po stronie północnej linia energetyczna średniego napięcia 15 kV. Wprowadzenie powyższego postanowienia do planu nie narusza żadnego z przepisów prawa materialnego i nie skutkuje naruszeniem interesu prawnego właściciela działki nr ew. 202. Jeśli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone na skutek uchwalenia planu w powyższym brzmieniu skarżący może skorzystać z ochrony jaką daje mu art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż projekt planu nie wyklucza możliwości zmiany przebiegu( przebudowy) sieci uzbrojenia, w tym istniejącej w ulicy A linii 15 kV, nie może jednak o tym przesądzać, gdyż jest ona niezbędna do zasilania w energię elektryczną określonego rejonu na obszarze objętym planem. W sytuacji konfliktowej decyzje o zmianie przebiegu ( przebudowy) linii podejmuje przedsiębiorstwo energetyczne na wniosek zainteresowanych, które opracowuje plan rozwoju i ustala wysokość taryf z zawartymi w nich ewentualnymi kosztami inwestycji.

Ustalona w projekcie planu nieprzekraczalna linia zabudowy chronionej przeniesiona jest z zatwierdzonego planu zagospodarowania Osiedla B, na podstawie którego zrealizowano już znaczną część zabudowy osiedla.

Reasumując Rada Gminy T. oświadczyła, iż skarga J. W. nie znajduje uzasadnionych podstaw. Popierając stanowisko w zakresie odmowy uznania racji zarzutom formalnym i merytorycznym dodatkowo podniesiono, iż skarżący w sposób nieuzasadniony używa pojęcia naruszenia interesu prawnego. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania wynikającego z przepisów prawa dotyczących zagospodarowania terenów gminnych. Ustalając je musi kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy oraz innymi zasadami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w T. dodała ponadto, iż niezmiernie trudną rzeczą jest pogodzenie interesu publicznego gminy i prywatnego jej mieszkańców. Jednakże dopóki gmina działa w zakresie swojego władztwa planistycznego i korzystając z niego nie narusza praw i uprawnień właścicieli i posiadaczy nieruchomości, działanie jej jest legalne.

W dniu 30 marca 2004 r. wpłynęło do Sądu pismo J. W. zatytułowane uzupełnienie skargi. W w/w piśmie skarżący ponownie powołał się na uchybienia natury formalnej i merytorycznej w postępowaniu przed organami administracji. Skarżący podkreślił, iż pismo z dnia [...] zostało podpisane przez niewłaściwy organ, gdyż pochodzi ono od Kierownika Referatu Urbanistyki, Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta T., a nie od Burmistrza Miasta T. W ocenie skarżącego jedynie Burmistrz Miasta jest organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu. W dalszej części swojego pisma skarżący podniósł dodatkowo, że istnieją poważne rozbieżności w przyjęciu zarzutów skarżącego pomiędzy pismami , które J. W. otrzymał jako odpowiedź na podnoszone wcześniej zarzuty, a ustnymi bezpośrednimi informacjami od Burmistrza i uzasadnieniem Uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...]. Z pisma firmowanego przez Kierownika Referatu wynika, że przyjęto zarzut skarżącego dotyczący budowy urządzeń energetycznych w liniach rozgraniczających ulic za zgodą właścicieli przyległych nieruchomości. Brak jest wskazania o przyjęciu tego zarzutu w uchwale Rady Miejskiej w T., lecz jest wręcz wskazanie odrzucenia zarzutu dotyczącego rehabilitacji istniejącej infrastruktury energetycznej, która dotyczyła także przypadku możliwości przestawienia istniejącej linii 15 kV z granic działki w linię rozgraniczającą ulicy bez zgody właściciela nieruchomości przyległej. Takie przestawienie linii energetycznej w zasadzie tylko częściowo usuwa naruszenie własności, gdyż 15 m strefa bezpieczeństwa będzie nachodziła na własność prywatną.

W dalszej części pisma J. W. podniósł ponadto, iż w sprawie decyzji Burmistrza Miasta T. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki nr ewid. 202 złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi ( sygn. akt II S.A./Łd 605/03) wskazując brak warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej na tej działce linii 15 kV. W decyzji i mapie dołączonej do tej decyzji pominięto istnienie tej budowli energetycznej, pomimo że istnieje od kilkunastu lat na tych gruntach. Skarżący podkreślił, iż brak wskazania istniejących ograniczeń ze strony linii 15 kV, mogłoby spowodować konflikt przy realizacji zamierzeń budowlanych na tej działce. W ocenie J. W. organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązany jest uwzględnić wszystkie istniejące ograniczenia dla zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. W przypadku istniejącej samowoli energetycznej, jako istotnego odstępstwa od planu, także w sprawie jej dalszego istnienia. Skarżący wskazał ponadto, że stwierdzono jego nieważność pozwolenia na budowę linii energetycznej 15 kV w związku z rażącym naruszeniem prawa przy jego wydaniu. Poza tym toczyły się postępowania o usunięcie linii energetycznej z działki nr ew. 202, zakończone dwoma skargami wniesionymi do NSA.

W dalszej części uzasadnienia pisma skarżący podkreślił, iż w latach 1994-1996 Gmina T. miała we władaniu części działki nr ewid. 202 podzielonej na trzy części, której środkowa część oznaczona nr ewid. 202/2 została przejęta pod pas drogowy ulicy A i pod drogę służącą dojazdowi do działek należących do Gminy T. Skarżący kwestionuje zgodność z prawem przejęcia w/w działki i wskazuje, że nastąpiło to w ten sposób, iż Kierownik Referatu Geodezji Gminy T. zwrócił się do właścicieli działek nr 202-206 znajdujących się po północnej stronie ulicy A o zgodę na podział geodezyjny tych nieruchomości, wskazując ustnie warunki podziału tych nieruchomości. Warunki podziału i odszkodowania nie zostały przedstawione właścicielom tych nieruchomości na piśmie przez gminę. Po podziale geodezyjnym skierowano pismo z dnia 16 września 1994 r do Kierownika Urzędu Rejonowego w P. o zatwierdzenie decyzją podziału tych działek leżących po północnej stronie ulicy A. W piśmie tym wskazano, ze właściciele działek nr 202-206 wystąpili o podział swoich działek z wyłączeniem środkowych części nieruchomości pod drogi służące dojazdom do gruntów należących do gminy. W podziale tym ukryto także fakt przejęcia części frontowych działek pod poszerzenie pasa drogowego ulicy A do 12 –u metrów.

W przypadku działki nr ew. 202 pismo o zatwierdzeniu podziału w/w działki zostało podpisane przez ojca skarżącego mimo, iż w momencie składania podpisu nie był on już właścicielem przedmiotowej działki, gdyż przekazał w drodze darowizny w/w działkę swojemu synowi J. W. Po odwołaniu od w/w decyzji nastąpiła zmiana decyzji w tym zakresie, że działki wydzielone z gruntów przeszły z mocy prawa na własność zarządcy dróg Gminy T. bez należnych odszkodowań. Następstwem tej sytuacji było skierowanie przez skarżącego skargi do NSA, co spowodowało wydanie decyzji stwierdzającej nieważność podziału działki nr ew. 202. Na tej podstawie wszczęto postępowanie i przywrócono pierwotne granice i powierzchnie działki nr ew. 202. W sprawie pozostałych działek podział został utrzymany i w ten sposób Gmina T. uzyskała część gruntów tych działek pod pas drogowy ulicy A.

W uzasadnieniu pisma z dnia 30 marca 2004 r. skarżący podniósł ponadto, że Gmina T. wielokrotnie dopuściła się bezprawnych naruszeń w stosunku do nieruchomości nr ew. 202, nie tylko przy podziale działki, ale także przy wywłaszczeniu na drogi dojazdowe służące dla gminy , przy budowie infrastruktury telefonicznej i energetycznej naruszając w ten sposób zasadę demokratycznego państwa i zasadę ochrony własności. Ponadto J. W. wskazał, iż złożone kopie dokumentów są dowodami świadczącymi o licznych naruszeniach prawa właścicieli, mającymi za zadanie realizacje nieistniejącego planu zagospodarowania przestrzennego z [...], a obecny projekt planu ma za zadanie usankcjonowanie tamtych naruszeń prawa przez ich powielenie, wobec braku ich naprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 powołanego aktu ).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji ( uchwały lub aktu ) także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję ( uchwałę lub akt ) strona skarżąca.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, o czym mowa m. innymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. ).

Gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy ( art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ).

Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu ( art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ).

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm. ), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/ KR 1648/96; ONSA 1997 Z – 4, poz. 176 ).

Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu ( ust. 2 ). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu ( ust. 3 ). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut ( ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24 ). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia ( ust. 4 ).

Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, o której mowa w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy zostały wyczerpująco wymienione w tym przepisie.

Skarga z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje wnoszącemu skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części ( nie służy zatem na uchwałę uwzględniającą zarzut ) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Powyższe oznacza, że przy zaskarżeniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, nie obowiązują inne niż wymienione w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższy przepis w sposób precyzyjny zakreśla nie tylko stronę podmiotową, ale i przedmiotową skargi na uchwałę, która traktuje o odrzuceniu zarzutu. Przedmiotem zaskarżenia może być wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w niekorzystnej dla zainteresowanego uchwale.

Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenie projektu planu ( art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ).

Skarżący mógł zatem wnieść skargę wyłącznie w odniesieniu do uchwały odrzucającej jego zarzut. Naruszenie zaś procedury obowiązującej w zakresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest podstawą do zaskarżenia uchwały rady gminy podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwały odrzucającej zarzut.

Art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na który powołuje się skarżący stanowi, iż naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten odnosi się do postępowania zakończonego uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a uchwała taka jeszcze nie zapadła. Zaskarżona zaś uchwała dotyczy indywidualnego interesu skarżącego, a nie interesu innych współwłaścicieli działki oznaczonej nr 201 i w granicach tego interesu obowiązana była rozstrzygnąć zarzut Rada Miasta T.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył ponadto, że nie jest formalnym współwłaścicielem działki oznaczonej nr 201, a zatem nie mógł występować jako osoba, której interes w jakikolwiek sposób mógł być naruszony.

Powołanie się przeto przez skarżącego na uchybienia natury formalnej, związane z niepowiadomieniem wszystkich współwłaścicieli działki oznaczonej nr 201 o wyłożeniu projektu planu nie mogło odnieść zamierzonego skutku stwierdzenia nieważności uchwały, której przedmiotem było wyłącznie odrzucenie zarzutu skarżącego zgłoszonego do projektu planu.

Podobnie należy ocenić podniesiony przez skarżącego zarzut sygnowania pism kierowanych do niego w toku postępowania w sprawie sporządzenia projektu planu przez osoby jego zdaniem nieuprawnione.

Powołany przez skarżącego przepis art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter normy kompetencyjnej skutkującej podziałem zadań należących do gminy pomiędzy jej organy, przy czym używane w tym przepisie pojęcie wójt, burmistrz, prezydent miasta odnosi się do nazwy organu, a nie konkretnej osoby piastującej to stanowisko.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Organizację zaś i zasady funkcjonowania urzędu określa regulamin organizacyjny. Na jego podstawie poszczególnymi zadaniami przypisanymi wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zajmują się wyodrębnione ze względu na zakres przedmiotowy komórki organizacyjne. W gminie T. czynności z zakresu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego powierzone zostały do wykonania Referatowi Urbanistyki, Budownictwa i Architektury. W tej sytuacji poszczególne pisma kierowane do skarżącego mogły być sygnowane przez pracowników urzędu miasta, a dopatrywanie się w tym działaniu naruszenia przepisów prawa jest całkowicie chybione.

Kolejnym zarzutem formalnym podniesionym przez skarżącego był zarzut niewskazania w projekcie planu granic obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, związanych z poprowadzeniem sieci energetycznej o napięciu 15Kv, a nadto stawki procentowej określającej obniżenie wartości jego działki wskutek poprowadzenia tej linii.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, a zatem opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (w przypadku jej zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego), a nie – jak twierdzi skarżący - obniżenia wartości nieruchomości będącego następstwem usytuowania linii energetycznej.

Powołany przez skarżącego przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 b stanowi zaś wyraźnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Wskazany zaś przez skarżącego przypadek odnoszący się wyłącznie do nieruchomości stanowiącej jego własność ma charakter stricte indywidualny i nie wymaga jakiejkolwiek regulacji, która winna być uwzględniona w projekcie planu. Sam zresztą skarżący przyznał, że właściciele pozostałych działek usytuowanych przy ul. A, wzdłuż których przebiega linia energetyczna nie wnoszą żadnych roszczeń w stosunku do miasta T. i nie sprzeciwili się faktycznemu poszerzeniu tej ulicy.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym.

W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.

Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 – 411 ).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie.

Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy ( jak już to wyjaśniono wcześniej ), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią, oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ).

Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy.

Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na to, że wniesiony przez J. W. zarzut odnosił się do nieuwzględnienia jego wniosku o zmniejszenie szerokości ul. A do 10 m, ograniczenia prawa zabudowy jego działki obiektami o funkcjach chronionych do projektowanej linii zabudowy ustalonej na 5 m od linii rozgraniczającej ul. A, a nadto braku ustaleń pozwalających na usunięcie z działki oznaczonej nr 202 i jej sąsiedztwa linii energetycznej o napięciu 15 kV.

Odrzucając zarzut strony skarżącej w niniejszej sprawie organ winien wskazać, że rozpatrzył wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść nowego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego ( por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IVSA 695/98; ONSA 2000, Z – 1, poz. 16 ).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta T. wymagania te spełniła nie przekraczając granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż kwestionowana przez J. M. szerokość ul. A oraz linia zabudowy ustalona na 5 m wynika już z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy T. z dnia [...] nr [...], który w okresie ostatnich lat w odniesieniu do ul. A został zrealizowany, oczywiście za zgodą pozostałych właścicieli działek, którzy nigdy nie kwestionowali przyjętej linii zabudowy czy też szerokości ulicy określonej na12 m. Skarżący przyznał również fakt poszerzenia ulicy kosztem działek wszystkich pozostałych właścicieli. Pozostała zatem tylko niewielka część ulicy przylegająca do działki nr 202 i nr 201, która nie posiada szerokości 12 m. W tej sytuacji twierdzenie skarżącego, że jego interes zostanie naruszony w wyniku zmniejszenia powierzchni jego działki i uniemożliwienia zabudowy nie mógł być uwzględniony. Działka skarżącego jest bowiem działką dużą, której powierzchnia umożliwia każdą zabudowę, a ustalenie szerokości ulicy A na 12 m zostało zaakceptowane przez większość właścicieli działek. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zasadnie również powołano się na art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis gwarantujący zabezpieczenie interesu każdego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Podobnie należy także ocenić zarzut skarżącego zmierzający do zmiany ustalonej linii zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że linia ta przyjęta została w interesie wszystkich właścicieli działek i ma zabezpieczać przyszłych użytkowników budynków mieszkalnych przed uciążliwościami ruchu ulicznego. Istotne znaczenie ma również fakt zrealizowania znacznej części zabudowy całego osiedla przy przyjęciu tej właśnie linii zabudowy. Odrzucenie zarzutu skarżącego w omawianym zakresie należy zatem ocenić jako zasadne i nie naruszające ponad miarę jego interesu jako właściciela nieruchomości.

Osobne zagadnienie stanowi problem usunięcia z działki stanowiącej własność skarżącego słupa linii energetycznej o napięciu 15 kV. Działania skarżącego zmierzające do usunięcia tego słupa zakończyły się stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostaje zatem otwarta kwestia dalszego istnienia tej linii w obszarze własności skarżącego, a zabezpieczenie jego interesu nastąpi w toku innego postępowania administracyjnego.

Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wskazana linia energetyczna jest niezbędna do zasilania w energię elektryczną określonego rejonu na obszarze objętym planem. Interes ogółu mieszkańców przemawia zatem za istnieniem tej linii, a ustalenie jej przebiegu poza obszarem nieruchomości skarżącego wykraczało poza zakres przedmiotowy planu określony w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z drugiej zaś strony projekt planu nie wyklucza zmiany przebiegu linii, co bez wątpienia leży w interesie skarżącego.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), orzekł jak w sentencji.