Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2190/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 495/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 30 listopada 2016 r. nr SKO/I/IV/939/2016 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 495/17 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z 30 listopada 2016 r., nr SKO/I/IV/939/2016 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 9 września 2016 r., nr 4/2016; i zasądził od organu na rzecz stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 7 marca 2016 r., nr 1/2016 odmówił ustalenia na wniosek S. K. (dalej inwestor) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ew.: [...], [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] uznając, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej u.p.z.p.), a w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie określone w art. 61 ust. 4 cyt. ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr SKO/I/IW268/2016 uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie podzielił bowiem stanowiska co do braku podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W jego ocenie kwestia ta wymagała wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania.

Wójt decyzją z dnia 9 września 2016 r. nr 4/2016, po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia 30 listopada 2016 r.

Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zaś organ I instancji prawidłowo odstąpił od badania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślił, że Wójt uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji (ze Starostą Mławskim - postanowienie nr G.6124.9.13.2016 z dnia 1 lipca 2016 r.; z Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w Mławie - postanowienie nr PZ.5562.10.2016 z dnia 8 lipca 2016 r.; z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Mławie - postanowienie nr ZNS.470.14.2016 z dnia 11 lipca 2016 r.; z Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska - postanowienie nr CI.IN.0522.13.2016.J z dnia 19 lipca 2016 r.; z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych na zasadzie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Organ argumentował, że włączenie planowanej zabudowy do ruchu komunikacyjnego odbywało się będzie poprzez drogi wewnętrzne, działki nr ew. [...] i [...], posiadające zjazd z drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...]. Zaopatrzenie w wodę pitną, do celów gospodarczych i przeciwpożarowych - z projektowanego własnego ujęcia wody czyli studni głębinowej o wydajności 720 m3/ dobę. Odprowadzanie ścieków bytowych nastąpi: do projektowanych 2 zbiorników bezodpływowych o pojemności 5,0 m3 każdy oraz ścieków przemysłowych do 2 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 5,0 m3 każdy oraz 28 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 2,5 m3 każdy i wywóz specjalistycznymi środkami transportu do oczyszczalni, zgodnie z zawartą umową. Dla planowanej inwestycji uzyskano również ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowiła załącznik do wniosku. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów, o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Tym samym, zdaniem organu II instancji, planowana inwestycja spełnia łączne wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając zaskarżony wyrok przyznał rację Stowarzyszeniu wskazującemu na brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją olbrzymiej fermy hodowlanej drobiu, hodowlą na skalę przemysłową. Zdaniem Sądu nie powinno ujść uwagi organów obu instancji, że na projektowaną inwestycję składają się: - 24 kurniki do ściółkowego chowu drobiu brojlera kurzego o obsadzie początkowej 61 000 szt./kurnik/cykl, o łącznej wydajności 1.464.000 szt./cykl (w sumie 5856 DJP) oraz 10.248.000 szt./rok (jak wynika z ostatecznej decyzji środowiskowej z 2 grudnia 2015 r. oraz ostatecznego wniosku o warunki zabudowy), - 1 budynek socjalno-biurowy, - 1 budynek techniczny agregatorni i hydroforni z zapleczem socjalnym, - 1 budynek składowy, - 1 budynek konfiskatora sztuk padłych, - 36 zbiorników na gaz płynny o pojemności 6,4 m³ zgrupowanych w 6 stacji redukcyjno-magazynowych, złożonych każda z 6 zbiorników wraz z przyłączami do budynków, - 24 silosy paszowe o pojemności ok. 25 t każdy, - 28 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 2,5 m³ każdy, - 2 zbiorniki bezodpływowe na ścieki bytowe o pojemności 5,0 m³ każdy, - 2 zbiorniki bezodpływowe na ścieki przemysłowe o pojemności 5,0 m³ każdy oraz budynek mieszkalny.

Sąd podzielił pogląd, zgodnie z którym termin "zabudowa zagrodowa" dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Wyjaśnił, że definicję legalną tego pojęcia sformułowano w dopiero w 2002 r. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, ze zm.; dalej rozporządzenie) i zaznaczył, że - wobec zdefiniowania danego terminu dla innych celów - nie można nadanego mu znaczenia odnosić wprost, jako definicji służącej odkodowaniu sformułowania, użytego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja może mieć jednak znaczenie pomocnicze.

W ocenie Sądu, kontekst w jakim używany jest termin "zagroda", a więc także "zabudowa zagrodowa" w języku potocznym, na który zwraca się uwagę w judykaturze, jak i normatywna definicja, zawarta we wskazanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - uzasadniają stanowisko, że termin "zabudowa zagrodowa" odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się z typowym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, skupionych w ramach tzw. siedliska. Takie rozumienie tego terminu uwzględnia również cel, jakiemu ma służyć ustawowy obowiązek zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", na co wpływ będzie miał także zakres wyłączenia wynikających z niej reguł gospodarowania przestrzenią. Zasada ta ma służyć dwóm celom- z jednej strony zachowaniu estetyki otoczenia, poprzez zapewnienie harmonii występujących w niej form, - z drugiej zaś ograniczeniu niekorzystnych interakcji, występujących w razie zagospodarowania nieruchomości przyległych w sposób rodzący naturalne konflikty.

Jak wskazał Sąd, uprawniona jest konstatacja, że - zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa - prawodawca miał na uwadze typowe obiekty występujące w zabudowie wiejskiej, które - ze swej natury - nie powodują znaczniejszych uciążliwości. Nie ma natomiast przesłanek do przyjęcia, jakoby - z woli prawodawcy - pojęcie "zabudowy zagrodowej" miało obejmować wszelkie obiekty, związane z produkcją rolną np. w zakresie chowu i hodowli - niezależnie od jej rozmiarów, także fermy hodowlane drobiu, zaprojektowane na skalę przemysłową. W produkcji rolnej występuje bowiem także m.in. działalność w zakresie intensywnego chowu i hodowli, realizowanego w stosownych halach, których nie określa się bynajmniej potocznie jako "zabudowę zagrodową". Obiekty tego rodzaju – wobec ich gabarytów - nigdy nie stanowiły elementu wiejskiej zagrody, ani też obecnie nie są postrzegane jako jej składowa. Oddziaływania takich budynków (obiektów lub zespołu obiektów) na otoczenie są często znaczne. Odzwierciedla to m.in. normatywna kwalifikacja działalności w zakresie intensywniejszej hodowli, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl stosownych przepisów lub też mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Wobec tego fakt uzupełnienia przez Inwestora wniosku o warunki zabudowy, polegającego na zamiarze realizacji również budynku mieszkalnego, nie miał przeważającego znaczenia w tej sprawie dla istnienia podstaw do uznania planowanej zabudowy za "zabudowę zagrodową".

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do uznania, jakoby ustawodawca - zakreślając stosowny wyjątek w ust. 4 art. 61 u.p.z.p. - miał na celu uprzywilejowanie intensywnej produkcji rolnej w stosunku do innych rodzajów działalności przemysłowej, gdzie generalnie wymóg "dobrego sąsiedztwa" dla terenów nieobjętych planami prawodawca przewidział (jedyne wyjątki zostały określone w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.). Dodał, że ze względu na charakterystyczne uciążliwości sąsiedzkie, wiążące się z prowadzeniem intensywnej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli (odory) – racjonalne, z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią - w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" - jest lokalizowanie obiektów uciążliwych na terenach, gdzie analogiczna zabudowa już dominuje (jeśli nie prowadzi to jednocześnie - wobec kumulacji oddziaływań - do nadmiernych uciążliwości dla terenów przyległych), bądź w miejscach wyznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podejście tego rodzaju zapewnia minimalizację konfliktów społecznych, jak i optymalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Podsumowując Sąd wskazał, że mylne rozumienie terminu "zabudowy zagrodowej", który - wobec brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. - wyznacza granicę odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w ust. 1 pkt 1, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przyjęto bowiem, że dany wymóg w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Prowadziło to bezpośrednio do naruszenia przepisów postępowania, jeśli chodzi o potrzebę wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Mogło to zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyjaśniono, czy wymaganie "dobrego sąsiedztwa" zostało zachowane.

Zarówno inwestor, jak i organ, wnieśli skargi kasacyjne od tego wyroku, zaskarżając go w obu przypadkach w całości.

Inwestor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 135 i 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i uznanie, iż inwestycja, dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie może być uznana za zabudowę zagrodową, ze względu na przemysłowy charakter przedsięwzięcia, co doprowadziło do błędnego uznania przez sąd, iż rozpoznające sprawę organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.), co z kolei przyczyniło się do uchylenia decyzji organów obu instancji,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 135 i 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie, w związku z faktem, że inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, należałoby zbadać, czy zostały spełnione warunki "dobrego sąsiedztwa", czego, zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, organy obu instancji nie uczyniły, co z kolei przyczyniło się do uchylenia decyzji organów obu instancji,

3. § 3 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że definicja zabudowy zagrodowej zawarta we wskazanym akcie prawnym stanowi definicję legalną, a tym samym winna być zastosowana w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik inwestora wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w swojej skardze kasacyjnej zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji pojęcia "zabudowy zagrodowej", co w efekcie doprowadziło do uznania w zaskarżonym wyroku, iż planowana inwestycja nie mieści się w tym pojęciu i nie korzysta z instytucji zwolnienia z konieczności dochowania zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" przewidzianej w tym przepisie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że prawidłowa wykładania przepisów materialnych i procesowych determinowała konieczność zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 151 p.p.s.a.;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne zawierają uzasadnione podstawy.

Jako zasadne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące na naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Nawiązując do podstawowej przesłanki określonej w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tj. zabudowy zagrodowej, podzielić należy pogląd wyrażony w najnowszym orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17), wskazującym że: "Współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie «działki siedliskowej», tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. (...) Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)". W innym wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził analogicznie, że: "Wiązanie pojęcia «zabudowy zagrodowej» wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu" (ONSAiWSA 2019/5/84). Taką linię orzeczniczą prezentują także wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 726/18 oraz z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2829/17. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną np. w hodowli drobiu niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego (za które można uznać np. gospodarstwo cztery razy większe od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, jak i większe od średniej krajowej) jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa - Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", to zostało ono zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym i nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 101/15, LEX nr 2177577). Natomiast może stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadniania, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji oraz wielkości produkcji. Przedmiotowa inwestycja spełnia warunki, aby mogła zastać potraktowana jako zabudowa zagrodowa w aktualnym rozumieniu tego pojęcia, przyjętym w powołanym wyżej orzecznictwie oraz w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy, a w szczególności z zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej pow. 52,30 ha, natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 12,0534 ha. Teren inwestycji to tereny rolne, a jego otoczenie stanowią grunty rolne i leśne. Z kolei najbliższa zabudowa mieszkaniowa oddalona jest od tego terenu o około 1 km w kierunku północno-zachodnim, co w ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowi odległość bezpieczną z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska.

Należy zauważyć, że celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Koncentracja natomiast jednego rodzaju obiektów, np. inwentarskich obok siebie powodowałaby niedopuszczalną koncentrację uciążliwości na danym terenie, sprzeczną z zasadami ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19).

Z poczynionych wyżej rozważań można wyprowadzić wniosek, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. orzekające w niniejszej sprawie organy administracji wyjaśniły okoliczności tejże sprawy w stopniu dostatecznym do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W rezultacie uznając, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 24 kurników wraz z infrastrukturą techniczną oraz zabudowaniami, stanowi zabudowę zagrodową, a zarazem spełniając przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie wymaga badania zachowania warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). Niezasadne tym samym są również argumenty Sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność przeprowadzenia w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji. Jak już bowiem wyżej wykazano wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w pewnych kategoriach inwestycji wymienionych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powoduje, że zbędne staje się jednocześnie w tych sprawach wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych to powodów właśnie w przedłożonej w toku postępowania administracyjnego analizie po uznaniu, że projektowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że teren ma dostęp do drogi publicznej (co potwierdza załączona do decyzji mapa), posiada wystarczającą infrastrukturę techniczną i nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych kl. V i VI, czyli do zbadania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 u.p.z.p., ale z wyłączeniem badania zachowania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). Z powyższych względów podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 4 u.p.z.p., należało uznać za uzasadnione.

Jednocześnie ponieważ wniesione skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 495/17 uchylającego wydane w tej sprawie decyzje zasługiwały na uwzględnienie, a istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona, jak tego wymaga art. 188 p.p.s.a., to odniesienia się wymagały również te argumenty podniesione w skardze złożonej przez Stowarzyszenie do Sądu pierwszej instancji, które wychodzą poza zakres poczynionych dotychczas rozważań przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy wskazać, że w szczególności nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Jak już wyżej wskazano organy administracji w sposób wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy, które pozwoliły na wydanie prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Należało stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zagwarantowane zostało poszanowanie istniejącego ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego, planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji budynków inwentarskich (kurników) zostało zlokalizowane na terenie rolniczym, tj. w sąsiedztwie pól uprawnych i lasów, w odległości ok. 1 km od najbliższej zabudowy mieszkalnej. W takiej sytuacji trudno byłoby uznać, że planowana inwestycja mogłaby naruszać wymienione wyżej warunki zachowania istniejącego ładu przestrzennego. Podzielić należy również stanowisko organu odwoławczego, że brak jest sprzeczności pomiędzy decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanej inwestycji a decyzją ustalająca warunki zabudowy. Zasadnie również zwrócił uwagę organ odwoławczy, że nie są w sprawie wiążące postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, które to Studium zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest aktem prawa miejscowego a adresatem norm w nim zawartych jest organ planistyczny. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowa dla planowanej inwestycji uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia, w tym również Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Wbrew zarzutom skargi teren inwestycji posiada również dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną posiadającą zjazd na drogę krajową nr 7. Pojęcie prawne "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie najszerzej, obejmując jego zakresem w szczególności dostępność komunikacyjną na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dostępność komunikacyjna obejmuje m.in. dostęp pośredni, który może polegać na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publiczne. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20).

Niezależnie od powyższego, należy na koniec zwrócić uwagę, że choć z jednej strony w zagospodarowaniu terenu trzeba uwzględniać wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to jednak z drugiej strony należy także pamiętać, że każdemu, kto ma tytuł prawny do nieruchomości, przysługuje prawo do jej zagospodarowania, w granicach określonych ustawą (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Na wspomniany wyżej ład przestrzenny składa się zaś wiele zróżnicowanych wartości, w tym wymóg uwzględniania uwarunkowań społeczno-gospodarczych (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie organ w sposób prawidłowy wyważył i pogodził wskazane wyżej wartości, określając warunki zabudowy dla położonej przecież na terenie rolniczym (wiejskim) inwestycji polegającej na realizacji budynków inwentarskich (kurników), a zatem służącej produkcji rolnej (hodowlanej) i związanej funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora dużym gospodarstwem rolnym.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skarg kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.