Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 283/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 147, art. 55 par 1, art. 54 par 2, art. 133 par 1, art. 106 par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 27, art. 3, art. 4, art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 447/20 w sprawie ze skargi I. M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 12 grudnia 2000r. nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. J. na rzecz I. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 447/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi I. M. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2000 r., nr ... w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., stwierdził nieważność § 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały i załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały - w części obejmującej działkę o aktualnym nr ewid. ... oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (dalej: Konstytucja RP) przez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i uznanie, że organ w ramach władztwa planistycznego nie został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy J., organ w wąski sposób rozpoznał możliwość ograniczenia władztwa planistycznego gminy, podczas gdy sposób zagospodarowania przestrzennego określony w miejscowym planie nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącej, gdyż w chwili podjęcia uchwały przez organ nieruchomość była niezabudowana;

2) art. 165 ust 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, podczas gdy w ramach władztwa planistycznego organ został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy J.;

3) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2021.1372, dalej: u.s.g.) przez błędną jego wykładnię i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) w zakresie § 3 pkt 7, podczas gdy prawidłowo podjęta uchwała wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast sąd nie odmówił wiarygodności dowodów z niewiążącej opinii planistycznej, wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 maja 2020 r., które nie wskazują na zajście przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J.;

4) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie w sprawie, podczas gdy organ - Rada Gminy J. podjęła uchwałę nr ... w celu wypełniania zadań własnych gminy obejmujących ład przestrzenny, ochronę środowiska i przyrody, podczas gdy WSA w Lublinie w wyroku pominął tę kwestię i wydał wyrok stwierdzający nieważność uchwały w zakresie § 3 pkt 7;

5) art. 101 ust 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i wydanie wyroku w oparciu o twierdzenie, że strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi w przedmiocie nieważności uchwały Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) przez stwierdzenie, iż zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą prawo zaskarżenia mpzp podlega sukcesji, podczas gdy zgodnie z inną, aktualną linią orzeczniczą, której sąd nie uwzględnił istotna jest aktualność interesu prawnego, co oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje, natomiast skarżąca nie miała interesu prawnego, gdyż nie była właścicielką nieruchomości w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały;

6) art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1993 r. nr 89, poz. 415; dalej: u.z.p.) (powinno być: Dz.U.1994.89.415) przez jego błędną wykładnię i nierozważenie, że prawo własności właścicieli nieruchomości nr ewid. ... zostało ograniczone przez ustawy i zasady współżycia społecznego przez ustanowienie Obszaru Chronionego Krajobrazu "D." rozporządzeniem Wojewody L. nr ... z dnia [...] 2006 r. (Dz.Urz.Woj....), podczas gdy ustanowienie w/w Obszaru Chronionego Krajobrazu wynikało z zasad współżycia społecznego i ochrony środowiska i należało ograniczyć przeznaczenie nieruchomości do wykorzystania w sposób niewpływający niekorzystnie na Obszar Chronionego Krajobrazu;

7) art. 4 uzp przez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i uznanie, że organ w ramach władztwa planistycznego nie został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy J., podczas gdy uchwała Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) w zakresie § 3 pkt 7 została podjęta w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego uwzględniającymi szczególnie ochronę środowiska;

8) art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 uzp przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenów, a nie w rejestrze gruntów i budynków przez co zostało określone niewłaściwe przeznaczenie terenu również jako tereny mieszkaniowe, podczas gdy przyjęte przeznaczenie z wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 maja 2020 r. wskazuje na sprzeczność z mpzp i przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z których wynika, że przeznaczenie nieruchomości może obejmować tylko grunty orne i pastwiska;

9) art. 27 i 28 uzp przez jego błędną wykładnię podczas, gdy nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J. nr ... w zakresie § 3 pkt 7 oraz została ona uchwalona zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy brak przesłanek i dowodów na naruszenie przez organ - Radę Gminy J. trybu podejmowania uchwały i właściwości organów;

10) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020, poz. 293) (dalej: u.p.z.p.) przez błędną jego wykładnię i nieuwzględnienie, że organ - Rada Gminy J. wydając uchwałę nr ... zważała na aspekty społeczne i środowiskowe, podczas gdy ustanowiono Obszar Chronionego Krajobrazu "D.", który wymaga szczególnego wykorzystania w sposób możliwie najmniej szkodliwy dla środowiska;

11) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i uznanie, że organ - Rada Gminy J. w ramach władztwa planistycznego nie został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy J.; podczas gdy władztwo planistyczne wypełnia cele polityczne mając na uwadze zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się nieruchomość

12) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nierozważenie, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w wypisie z rejestru gruntów, podczas gdy przeznaczenie w mpzp spełnia cele Obszaru Chronionego Krajobrazu "D.";

13) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię w niniejszej sprawie i uznanie, że organ w ramach władztwa planistycznego nie został upoważniony do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na terenie gminy J., podczas, gdy takie upoważnienie wynika z przepisów prawa, natomiast WSA w Lublinie przyjął, że Gmina nie ma uprawnienia do przyjęcia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji, gdy do istoty kompetencji Rady Gminy należy kształtowanie polityki przestrzennej Gminy;

14) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nierozważenie, że uchwała Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w unieważnionym postanowieniu nie sprzeciwiała się wymaganiom ładu przestrzennego podczas gdy ograniczenie zabudowy zostało dokonane dla nieruchomości niezabudowanej, a nieruchomość objęto Obszarem Chronionego Krajobrazu "D.";

15) art. 28 ust. 1 przez jego błędną wykładnię, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania wbrew twierdzeniu WSA w Lublinie, że brak możliwości zabudowy nieruchomości nr ewid. ... stanowi istotne naruszenie, podczas gdy nastąpiły wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości oraz brak oparcia ustaleń stanu faktycznego w materiale dowodowym.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a., przez błędne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) w zakresie § 3 pkt 7 co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że WSA w Lublinie wydał wyrok w sytuacji, gdy nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym zakresie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) w zakresie § 3 pkt 7 co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że sąd nie wykazał ustaleń na których się oparł;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i niewydanie wyroku na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie dokumentacji potwierdzającej, że nieruchomość jest Objęta Obszarem Chronionym, z czego wynikają ograniczenia jej przeznaczenia, na podstawie czego wydano uchwałę Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) w zakresie § 3 pkt 7, co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że WSA nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, a materiał dowodowy został potraktowany wybiórczo;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i niewydanie wyroku na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie dokumentacji akt postępowania administracyjnego - dokumentacji formalno-prawnej opracowanej na potrzeby uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego Uchwałą nr ... Rady Gminy J. z dnia [...] 2000 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr ... z dnia [...] 2001 r. poz. ..., przekazanej Delegaturze Centralnego Biura Antykorupcyjnego w L., adres: L., ul. G. , ... L., podczas gdy organ wniósł o w/w zobowiązanie z uwagi na fakt, że akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, natomiast organ nie posiada niniejszej dokumentacji mającej istotne znaczenie w sprawie na okoliczność: wykazania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z celem, któremu ma służyć przeznaczenie nieruchomości ... jako tereny zielone (łąki i pastwiska) oraz wykazania prawidłowości procedury planistycznej wobec nieruchomości ... co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że WSA nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, a materiał dowodowy został potraktowany wybiórczo;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i niewydanie wyroku na podstawie akt sprawy, tj. na podstawie dokumentacji akt postępowania administracyjnego - dokumentacji formalno-prawnej opracowanej na potrzeby uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego Uchwałą nr ... Rady Gminy J. z dnia [...] 2000 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr ... z dnia [...] 2001 r. poz. ..., przekazanej Delegaturze Centralnego Biura Antykorupcyjnego w L., adres: L., ul. G. , ... L. oraz dokumentacji potwierdzającej, że nieruchomość jest objęta Obszarem Chronionym zgodnie z Rozporządzeniem nr .., Wojewody L. z dnia [...] 1998 r. w sprawie Obszarów Chronionego Krajobrazu, i przyjęcie ustaleń faktycznych nieopartych na materiale dowodowym, podczas gdy wydanie wyroku na podstawie w/w dokumentacji pozwoliłoby na wydanie wyroku zgodnego ze stanem faktycznym i wówczas obowiązującym prawem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że WSA nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy, a materiał dowodowy został potraktowany wybiórczo;

6) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego przez zobowiązanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego- Delegatura w L. do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. akt postępowania administracyjnego - dokumentacji formalno-prawnej opracowanej na potrzeby uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego Uchwalą nr ... Rady Gminy J. z dnia [...] 2000 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr ... z dnia [...] 2001 r. poz. ..., przekazanej Delegaturze Centralnego Biura Antykorupcyjnego w L., adres: L., ul. G. , ... L., podczas gdy organ wniósł o w/w zobowiązanie z uwagi na fakt, że akta postępowania administracyjnego zostały przekazane do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, natomiast organ nie posiada niniejszej dokumentacji mającej istotne znaczenie w sprawie na okoliczność: wykazania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z celem, któremu ma służyć przeznaczenie nieruchomości ... jako tereny zielone (łąki i pastwiska) oraz wykazania prawidłowości procedury planistycznej wobec nieruchomości ... co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na niewyjaśnieniu czy w chwili wydania przedmiotowej uchwały nieruchomość była zabudowana;

7) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i wydanie wyroku po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego mając na uwadze wypis z rejestru gruntów z dnia 7 maja 2020 r., jednostka rejestrowa: ..., przedstawiający faktyczny stan, a nie stan prawny nieruchomości, przez co sąd uznał, że skoro w rejestrze gruntów i budynków widnieje przeznaczenie nieruchomości do zabudowy mieszkalnej to jest to zgodne z jej przeznaczeniem , co miało istotny wpływ na wynik sprawy; sprawy polegający na niewyjaśnieniu czy w chwili wydania przedmiotowej uchwały nieruchomość była zabudowana;

8) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 maja 2020 r., jednostka rejestrowa: ..., przedstawiającego stan faktyczny zabudowy nieruchomości ... aktualny na dzień jego wydania w 2020 r., podczas gdy, taki stan faktyczny nie istniał w dniu podjęcia uchwały Rady Gminy J. nr ... z dnia [...] 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (Dz.Urz.Woj. ...) oraz stan faktyczny w rejestrze gruntów na dzień podjęcia uchwały nie został udowodniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; sprawy polegający na niewyjaśnieniu czy w chwili wydania przedmiotowej uchwały nieruchomość była zabudowana,

III. 1) błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że informacja zamieszczona w wypisie z rejestru gruntów z 7 maja 2020 r., w której wskazano faktyczny stan, a nie stan prawny nieruchomości, jest wiążąca w stosunku do przeznaczenia nieruchomości w części dotyczącej oznaczenia gruntu symbolem B - tereny mieszkaniowe przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skoro w rejestrze gruntów widnieje przeznaczenie nieruchomości do zabudowy mieszkalnej to jest to zgodne z jej stanem prawnym, podczas gdy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem wiążącym wynika, iż nieruchomość nr ewid. ... nie została przeznaczona pod tereny mieszkaniowe;

2) błąd w ustaleniach faktycznych przez nierozważenie przez WSA w Lublinie, że dopiero w wydanych w okresie późniejszym (2021 r.) niewiążących informacjach o gruntach, wypisach z rejestru gruntów, wykazach geodezyjnych wykazano przeznaczenie nieruchomości jako tereny mieszkaniowe, podczas gdy wcześniej wydawane informacje o działkach i wypisy z rejestru gruntów z lat 2003, 2008, 2016 nie zawierają danych o przeznaczeniu nieruchomości jako tereny mieszkaniowe, z czego wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie była nigdy wcześniej zabudowana, a tym samym jej przeznaczenie mogło być zmienione zgodnie z uchwałą Rady Gminy;

3) błąd w ustaleniach faktycznych przez nierozważenie przez WSA w Lublinie, że na terenach przedmiotowej nieruchomości, nawet przed podziałem, nie było przeznaczenia nieruchomości jako tereny mieszkaniowe, podczas gdy nieruchomość ..., przed podziałem, miała przeznaczenie jako grunty orne i pastwisk;

4) błąd w ustaleniach faktycznych przez nierozważenie przez WSA w Lublinie, że w istocie do 2015 r. przedmiotowa nieruchomość była użytkowana zgodnie z przeznaczeniem w mpzp, tj. bez dokonanej zabudowy, podczas gdy do czasu pojawienia się informacji w wypisach z rejestry gruntu w 2020 r. nieruchomość nie była zabudowana.

Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 maja 2022 r. sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w dniu 25 sierpnia 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w oznaczonej części, dotyczącej nieruchomości skarżącej, która zgodnie z ustaleniami przyjętego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] 2000 r. objęta została terenem łąk i pastwisk (symbol – RZ), bez prawa zabudowy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego błędnie na naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że skarżącej przysługiwała legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w sytuacji, gdy nie była ona właścicielką nieruchomości w chwili uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J..

Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, skarżąca posiada legitymację skargową na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. jako aktualna właścicielka nieruchomości objętej planem w związku z wyprowadzanym zakazem zabudowy, ograniczającym przysługujące jej prawo własności.

Zgodzić się należało z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że dla legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona w trybie art. 101 ust. uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1093/11; 5 kwietnia 2012 r., II OSK 51/12; 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12; 8 lipca 2014 r., II OSK 3005/12; 21 września 2017 r., II OSK 1783/16; 23 września 2021 r. II OSK 1399/21).

W wyroku z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1399/21).

Należy podzielić wyrażony w judykaturze pogląd, że literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 140 k.c., właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP wynika zaś, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, nadto może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności.

Konieczność uwzględnienia powyższych przepisów sprawia, że nie można przyjmować takiej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., która powodowałaby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszający jego prawo własności. Także konstytucyjna zasada prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) przemawia za stanowiskiem, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które po dniu uchwalenia planu miejscowego staną się – jako właściciele nieruchomości - adresatami tego aktu prawnego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12).

W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała postanowienia zaskarżonego planu miejscowego, określające przeznaczenie jej działki gruntowej nr ewid. ... jako terenu łąk i pastwisk z zakazem lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów kubaturowych. W szczególności podniosła, że przedmiotowa nieruchomość była wcześniej zabudowana, a przy tym jest położona w pobliżu innych działek zabudowanych, a więc w terenie zurbanizowanym.

Wobec okoliczności przedstawionych w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że tak jak w obecnym stanie prawnym również wynikająca z przepisu art. 4 u.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie była nieograniczona, co wiązało się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne, Sąd Wojewódzki wywiódł w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, że uzasadnione okazały się zarzuty co do przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego.

Opierając się na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy Sąd Wojewódzki poczynił ustalenia wskazujące na to, że przeznaczenie spornej działki pod tereny łąk i pastwisk – bez prawa zabudowy, dokonane zostało przez organ Gminy bez należytego wyważenia interesu właściciela tej nieruchomości oraz interesu publicznego.

Bezsporne jest to, że już przed uchwaleniem planu w pobliżu działki nr ... znajdowały się zabudowane nieruchomości (działki nr ..., ..., ...). Istniejący zatem sposób zagospodarowania terenu przemawiał za ustaleniem przeznaczenie pod mieszkaniową funkcję całego terenu zurbanizowanego, łącznie z działką skarżącej. Taki właśnie kierunek zagospodarowania terenu znalazł potwierdzenie w ustaleniach planu miejscowego uchwalonego w 2019 r., aczkolwiek nie objęto nim spornej działki, mimo składanych wniosków przez właścicielkę.

Ponadto należy zauważyć, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu sądowym pozwalał na ustalenie, iż również nieruchomość stanowiąca działkę nr ... (poprzednio ...) była we wcześniejszych latach zabudowana, co pośrednio wynika ze zdjęć przedstawionych przez skarżącą.

Słusznie Sąd Wojewódzki przyjął, że za istnieniem zabudowy mieszkalnej na przedmiotowej nieruchomości przemawiają dane ewidencyjne, według których nieruchomość skarżącej (dz. Nr ...) została w części zaklasyfikowana jako teren mieszkaniowy (ozn. B) oraz jako pastwiska trwałe (PsN), a w przeważającej części jako grunty orne (RIVa). Chociaż w sprawie nie przedstawiono dokumentacji pozwalającej w sposób miarodajny określić charakter zabudowy ujawnionej w ewidencji, to istotne jest ustalenie Sądu Wojewódzkiego, że zabudowę spornej działki dopuszczał ogólny plan zagospodarowanie z 1988 r. Konkretnie działka była objęta symbolami: L16RZ – tereny użytków rolnych i L12RP – tereny upraw polowych, na których w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej (....) dopuszczono jej uzupełnienie, wymianę i remont.

Niezależnie jednak od okoliczności zabudowy działki skarżącej, nie ulega wątpliwości, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu była ona położona w otoczeniu gruntów zabudowanych domami mieszkalnymi na terenie z dostępem do drogi publicznej i z infrastrukturą, a więc kompleksie nieruchomości o charakterze zurbanizowanym. Utrzymanie więc na spornej działce przeznaczenia pod łąki i pastwiska nie znajdowało uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W tym kontekście nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne negujące znaczenie dowodowe wypisu z rejestru gruntów z dnia 7 maja 2020 r. Organ zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przedstawił mylnie wnioski co do znaczenia tego dokumentu (pkt II 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej).

Niezrozumiały jest przy tym zarzut dotyczący art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.z.p. w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu sprawy kierował się właściwym rozumieniem tych przepisów, a w szczególności nie utożsamiał danych z ewidencji gruntów i budynków z postanowieniami planu miejscowego, dotyczącymi przeznaczenia określonych działek gruntowych.

W dalszej kolejności należy wskazać, że istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanych postanowień planu miały ustalenie dotyczące treści rozporządzenia Wojewody L. z [...] 1998 r. o utworzeniu Obszaru Chronionego Krajobrazu "D.", obejmującego działkę nr ... (poprzednio ...). Prawidłowe jest bowiem wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że przepisy wymienionego rozporządzenia z [...] 1998 r. nie stanowiły bezwzględnej przeszkody do przeznaczenia w planie spornej działki jako terenu z prawem zabudowy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. To właśnie ona pozwala ocenić wprowadzone ograniczenia w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 30 października 2014 r. II OSK 922/13; 15 grudnia 2017 r. II OSK 335/17 i powołane tam orzeczenia).

Zaznaczyć należy, że organ Gminy w odpowiedzi na skargę kasacyjną podał ogólnikowo, iż w procesie planowania przestrzennego oprócz poszanowania prawa własności istotne są również wymagania ochrony środowiska, a także potrzeby interesu publicznego, "z których w niniejszej sprawie jasno wynika, że nieruchomość skarżącej nie mogła być przeznaczono do zabudowy w związku z utworzeniem "Obszaru Chronionego D.".

Rzecz w tym, że Rada Gminy nie wskazała konkretnych przepisów powołanego aktu prawnego, ani też nie sprecyzowała potrzeb interesu publicznego, które zadecydowały o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej (jej poprzedniczki) pod teren łąk i pastwisk bez prawa zabudowy.

Tymczasem Sąd Wojewódzki, powołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy § 5 i § 6 rozporządzenia Wojewody L. z [...] 1998 r. wywiódł prawidłowo, że w akcie tym nie wprowadzono generalnego zakazu zabudowy, lecz ustanowiono m.in. zakaz lokalizowania inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska bądź wprowadzono ograniczenia co do budowy lub rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe.

W rezultacie uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że dokonana w zaskarżonym planie ingerencja w prawo własności przedmiotowej nieruchomości przez wprowadzony zakaz jej zabudowy – nie została dostatecznie i jednoznacznie umotywowana.

W świetle całokształtu okoliczności ustalonych w sprawie, prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona Uchwała podjęta została bez należytego wyważenia interesu właściciela spornej nieruchomości oraz interesu publicznego oraz bez właściwego uwzględnienia zasad wynikających z art. 3 i art. 4 u.z.p., jak też ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji z nadmierną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3).

Kierując się właściwym znaczeniem przepisów art. 27 u.z.p. oraz art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że w sprawie doszło do istotnego naruszania prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części Uchwały.

W skardze kasacyjnej nie przestawiono zarzutów, które mogłyby podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego wyrażoną w zaskarżonym wyroku.

Wbrew zarzutom kasacyjnym odnoszącym się do przepisów art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę nie negował wynikających z władztwa planistycznego uprawnień gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów znajdujących się na jej obszarze. Jednak kontrolując legalność zaskarżonej części uchwalonego planu miejsowego, Sąd Wojewódzki musiał mieć na uwadze, że art. 4 ust. 1 u.z.p. nie stanowił legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, a organy gminy przyjmując rozwiązania dotyczące nieruchomości objętych planem miały obowiązek kierowania się zasadami konstytucyjnymi oraz wartościami określonymi w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.

Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że wynikające z art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p. wymagania w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nie zostały w sposób właściwy zastosowane przy ustalaniu w planie miejscowym przeznaczenia spornej nieruchomości.

Podkreślenia wymaga to, że nieskonkretyzowane uwarunkowania związane z ochroną środowiska przyrodniczego nie mogły być uznane w sprawie za priorytetowe, podczas gdy wykazane zostały w postępowaniu sądowym okoliczności przemawiające za ochroną interesu strony skarżącej.

Nie ma racji organ twierdząc, że o legalności Uchwały świadczy to, iż wskutek przyjętych ustaleń planu nie pogorszono sytuacji właściciela działki nr .... Tymczasem organ planistyczny wyznaczając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na przyszłość powinien stworzyć możliwość jej zabudowy odpowiednio do stanu zainwestowania oraz zagospodarowania pobliskich działek gruntowych, tak aby na wyodrębnionym terenie doszło do ukształtowania przestrzeni tworzącej harmonijną całość.

Wobec powyższego, całkowicie chybione okazały się również zarzuty kasacyjne z punktów I.6, 7 oraz II.3, 5.

W zarzutach wskazujących na naruszanie art. 3 i art. 4 u.z.p. podniesiono, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił wymogów ochrony środowiska wynikających z ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu "D." rozporządzeniem Wojewody L. z [...] 2006 r., podczas gdy ten akt prawny ustanowiony został po dacie zaskarżonej Uchwały, którą podjęto [...] 2000 r.

Odnosząc się do zarzutu z punktu II. 5, zaakcentować należy, że Sąd Wojewódzki przy ocenie kontrolowanej Uchwały uwzględnił rozporządzenie Wojewody z [...] 1998 r. w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednak w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby podważenia przyjętej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów tego aktu prawnego.

Brak w zarzutach kasacyjnych odniesienia się do konkretnych regulacji środowiskowych oraz okoliczności faktycznych sprawiły, że niewzruszone pozostało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały przepisy z zakresu ochrony przyrody i środowiska nie stanowiły przeszkody do przyjęcia w planie miejscowym ustaleń dopuszczających zabudowę przedmiotowej nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że dla wykazania zgodności z prawem podjętej Uchwały organ gminy mógł posłużyć się wymienionym wyżej rozporządzeniem w przedmiocie Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz wszelką dostępną dokumentacją przedstawiającą środowiskowe uwarunkowania występujące na terenie objętym planem miejscowym.

Tym samym za nietrafne należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z pewnością złożone przesz organ gminy wyjaśnienia o nieposiadaniu dokumentacji formalno-prawnej opracowanej w toku sporządzania zaskarżonej Uchwały nie zwalniały od przedstawienia dostępnej, bądź możliwej do osdtworzenia dokumentacji istotnej dla rozpoznania niniejszej sprawy. Skoro strona skarżąca wskutek przeprowadzonej kwerendy uzyskała tak obszerny materiał dowodowy dotyczący stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości, to tym bardziej organ gminy miał możliwości zebrania dowodów istotnych dla oceny okoliczności związanych z uchwalonym planem miejscowym.

Należy zauważyć, że w zarzutach odnoszących się do naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. organ Gminy wskazał, że Sąd Wojewódzki nie dysponował aktami planistycznymi, ani też nie zobowiązał Centralnego Biura Antykorupcyjnego Delegatura w L. do ich przekazania, przez co doszło do wyrokowania na podstawie materiału dowodowego potraktowanego wybiórczo (pkt. II. 4 petitum skargi kasacyjnej).

Niezasadność wymienionych zarzutów jest oczywista zważywszy, że Radzie Gminy J. wymierzona została na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywna za nieprzekazanie akt sprawy, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.

W prawomocnym postanowieniu z 24 marca 2021 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że wskutek informacji organu o przekazaniu akt planistycznych do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Sąd zarządzeniem z 26 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Delegatury ABW o przekazanie dokumentacji formalno-prawnej związanej z podjęciem uchwały z [...] 2000 r w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak CBA przekazało informację, że nie posiada wiedzy na temat żądanych akt administracyjnych i nie ma możliwości przesłania ich Sądowi.

W następstwie dalszych czynności Sądu Wojewódzkiego oraz wezwań kierowanych do organu Gminy, pełnomocnik Rady Gminy pismem z 7 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że organ "niej jest w stanie wskazać miejsca położenia spornych akt i przedłożyć ich do sprawy".

Sąd Wojewódzki uzasadniając wymierzenie grzywny zaznaczył, że wziął pod uwagę znaczny okres opóźnienia (9 miesięcy) oraz brak należytych starań organu, by akta odnaleźć bądź odtworzyć celem ich przekazania do Sądu.

Pomimo nałożonej grzywny, akta planistyczne nie zostały złożone do Sądu, co skutkowało tym, że Sąd Wojewódzki rozpoznał sprawę na podstawie dokumentacji zebranej w postępowaniu sądowym, głównie tej, którą przedstawiła skarżąca. Stosując tryb uproszczony, zgodnie z art. 121 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że okoliczności faktyczne i prawne - wynikające z dokumentów przedstawionych przez skarżącą – nie budziły wątpliwości co do tego, że przy zatwierdzaniu zmiany planu miejscowego w części dotyczące spornej działki Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego.

Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego należy podkreślić, że w przeciwieństwie do strony skarżącej, Rada Gminy w toku postępowania nie przedstawiła ani konkretnych argumentów, ani dowodów dla wykazania zasadności przyjętych w planie miejscowym unormowań w zakresie przeznaczenia spornej nieruchomości i wprowadzonego zakazu jej zabudowy.

W szczególności podnoszone przez organ potrzeby z zakresu ochrony środowiska nie były na tyle doniosłe, aby usprawiedliwiły tak szerokie ograniczenie prawa własności do spornej nieruchomości.

Z rezultacie na aprobatę zasługiwało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego oparte na przepisach art. 27 u.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a., przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono prawidłowo przesłanki stwierdzonego naruszenia prawa, które zostało zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Co za tym idzie, niezasadne okazały się zarzuty dotyczące art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 27 u.z.p., art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieskutecznie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przepisów art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Skoro przedmiotem zaskarżenia była uchwała z [...] 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jego kontrola sądowa dokonana została na gruncie przepisów obowiązujących w dacie uchwalenia tego aktu prawa miejscowego, mianowicie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że ocenę ważności zaskarżonej uchwały oparto na przepisach ustawy z 1994 r., natomiast dla celów interpretacyjnych Sąd Wojewódzki posiłkował się przepisami ustawy z 2003 r.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

3