Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2768/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. II SA/Wa 1200/17 w sprawie ze skargi J. Z. na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. Z. na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie braku propozycji służby.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 170 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej p.w.u. KAS) poinformował J. Z., że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie zostanie złożona funkcjonariuszowi propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W konsekwencji zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.u.KAS, stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Funkcjonariusz pismem z dnia 1 czerwca 2017 r. wniósł do szefa Krajowej Administracji Skarbowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, traktując otrzymane pismo jako decyzję.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] poinformował, że w przypadku braku propozycji pracy lub służby przepisy p.w.u. KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej. Przepisy ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/stosunek służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w sytuacji, gdy nie została złożona propozycja pracy lub służby.

W skardze do sądu administracyjnego funkcjonariusz przedmiotem zaskarżenia uczynił pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], które w jego ocenie stanowi decyzję administracyjną. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieotrzymanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego, zaś wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej). Skoro nieotrzymanie ww. propozycji skutkuje zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, to zastosowanie znajdują przepisy normujące materię dotyczącą zwolnienia. Skarżący podniósł, że za uprawnione uważa twierdzenie, że pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowią decyzje administracyjne, od których służą środki zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego.

Uzasadniając odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej Sąd I instancji wskazał, że zakres przedmiotowy kontroli sądowej wyznacza przepis art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369., dalej P.p.s.a.)

Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach p.w.u.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w myśl art. 170 tej ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (ust. 1). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, pracownikom oraz funkcjonariuszom przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3 ust. 4 p.w.u. KAS. Przepisu ust. 4 nie stosuje się do pracowników oraz funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do odprawy przysługującej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy (ust. 4a). Przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się do urzędników służby cywilnej, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, 1605 i 1807) (ust. 5). Przepisy ust. 1-5 stosuje się odpowiednio do pracowników, o których mowa w art. 167 ust. 1 (ust. 6). Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1, oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r., otrzymują pisemną informację o braku propozycji (ust. 7).

Przedmiotem skargi jest pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Pismo to jest pismem informacyjnym, wyjaśniającym przepis art. 170 p.w.u. KAS. Pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej, albowiem nie rozstrzyga w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza. Nie jest to przy tym pismo szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zaskarżone pismo zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, który nie powołał się w nim na upoważnienie szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Nie ma więc podstaw do uznania, że stanowi ono rozstrzygnięcie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Pismo to Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej wystosował we własnym imieniu. Nie ma podstaw, aby zaskarżone pismo informacyjne traktować jako decyzję administracyjną wydaną po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Natomiast przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość wnoszenia do Sądu skarg na bezczynność organu administracji publicznej (po wyczerpaniu środka zaskarżenia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego) w sytuacji, gdy jednostka uważa, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został przez organ rozpatrzony w przewidzianym przez prawo terminie.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 3, art. 6, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") poprzez stwierdzenie, że pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej oraz poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. pomimo uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzję tę podpisała osoba nieupoważniona;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uznanie skarżonego rozstrzygnięcia za pismo informacyjne, nie podlegające kontroli sądowo-administracyjnej, a w konsekwencji odrzucenie skargi mimo braku podstaw ku temu oraz niedokonanie merytorycznej kontroli skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchybienie obowiązkowi wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia oraz wyjaśnienia skarżącemu, a także pominięcie obowiązku odniesienia się do istotnych argumentów podnoszonych w skardze dotyczących zasadności uznania pism z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r. za decyzje administracyjne;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia ściśle w granicach skargi i pominięcie w ocenie prawnej sprawy naruszenia słusznego interesu skarżącego, polegającego na naruszeniu art. 7 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniu Sądu zaskarżone pismo rozstrzyga w przedmiocie stosunku służbowego. Zostało ono wydane na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., mocą której skarżący został zwolniony ze służby. Po drugie, w piśmie tym stwierdzono, że przepisy ustawy wprowadzającej "pozostawiły kierownikom jednostek organizacyjnych w zakresie złożenia propozycji służby lub zatrudnienia pełną swobodę działania tak aby móc dostosować kadrę KAS do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek". Omawianego pisma nie można rozpatrywać w oderwaniu od treści decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawiązuje ono bowiem do postanowień zawartych w tej decyzji, wskazując że kierownik jednostki organizacyjnej ma pełną swobodę w zakresie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Wprawdzie nie rozstrzyga ono wprost w przedmiocie stosunku służbowego, ale potwierdza prawidłowość stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., którego Sąd nie uznał za decyzję, w rzeczy samej stanowi decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, jako że jest w nim oznaczona strona, zostało podpisane przez organ uprawniony do wydania decyzji, tj. przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zawiera rozstrzygnięcie - stanowi o zwolnieniu ze służby, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jest zatem rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, wpływającym na zakres uprawnień podmiotu, wynikający ze stosunku służby.

Skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. i spełnia zasadnicze wymogi z art. 107 § 1 tej ustawy, to stosownie do postanowień art. 127 § 3 służy od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki funkcjonariusz złożył w ustawowym terminie i skierował do właściwego organu, którym jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej. W wyniku jego rozpatrzenia otrzymał pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. Pismo to zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 K.p.a., więc w rzeczy samej jest decyzją administracyjną. Nie było to z pewnością pismo informacyjne, np. poprzedzające wydanie decyzji, gdyż wyraźnie z niego wynika, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostanie rozpatrzony w żadnej innej formie.

Nieotrzymanie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego, zaś wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.u.KAS). Skoro nieotrzymanie propozycji skutkuje zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, to zastosowanie znajdują przepisy normujące materię dotyczącą zwolnienia. Przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby zostały określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS (niewątpliwie z dniem wejścia życie tej ustawy skarżący stał się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy). Ponieważ w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej (stanowiącym, iż funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostkach KAS) mowa jest w zdaniu drugim o stosowaniu w sprawach ze stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, to w dotychczasowych przepisach przesłanki zwolnienia funkcjonariusza określone były w art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799). Zarówno przepisy ustawy o KAS, jak i przepisy ustawy o Służbie Celnej stanowią, że zwolnienie ze służby następuje w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 276 ustawy o KAS i art. 188 ustawy o Służbie Celnej). W każdej z tych ustaw zawarto zapis, iż od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (odpowiednio art. 276 ust. 6 i art. 188 ust. 6).

W ustawie wprowadzającej ustawodawca nie wykluczył stosowania przesłanek zwolnienia funkcjonariusza ze służby określonych przepisami art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, ani nie unormował formy aktu stanowiącego o zwolnieniu. Zatem zważywszy na racjonalizm ustawodawcy należy przyjąć, iż uznał tę materię za uregulowaną, wprowadzając przy tym pisemny obowiązek powiadomienia o zamiarze nie złożenia propozycji dalszej służby (zatrudnienia). Tym samym należałoby przyjąć, iż rozstrzygnięcie kierunkowe, wpływające na status prawny a zarazem i na kodeksowy interes strony, musi mieć ramy rozstrzygnięcia administracyjnego, poddanego kontroli instancyjnej.

W art. 167 ust. 3 p.w.u.KAS podane zostały kryteria, jakie winien uwzględnić Szef Krajowej Administracji Skarbowej przy składaniu funkcjonariuszom pełniącym służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych pisemnej propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby (posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania). Tym bardziej powinny być wskazane przesłanki zwolnienia ze służby, gdyby ustawodawca nie założył, że będą stosowane te już określone w ustawie o KAS. W żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanej z wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż kierownicy jednostek organizacyjnych mają pełną swobodę w zakresie złożenia propozycji służby lub zatrudnienia.

Pisma z dnia [...] kwietnia 2017 i z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowią decyzje administracyjne, od których służą środki zaskarżenia. Jako, że druga z nich została wydana w wyniku rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, czyli została wydana w trybie odwoławczym, służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Tylko uznanie tych pism za decyzje administracyjne otwiera funkcjonariuszowi drogę do Sądu w obronie jego praw. Uznania za decyzję administracyjną pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wyklucza, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, podpisanie go przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został skierowany do właściwego organu, więc jeśli decyzję wydaną w wyniku rozpoznania tego wniosku podpisała osoba nieupoważniona, to oznacza, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ani art. 107 § 1, ani art. 268a K.p.a. nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Jej brak nakłada jedynie na sąd kontrolujący obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu. Sąd nie ustalił, iż podpisana pod decyzją (pismem) z dnia [...] czerwca 2017 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej nie była upoważniona przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do jej podpisania, a mimo to stwierdził, iż została podpisana przez osobę nieuprawnioną. Poza tym, jeśli nawet Sąd przyjął tę okoliczność za pewnik, to winien był stwierdzić nieważność tej decyzji. Odrzucając skargę Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 3, art. 6, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd uwzględnił regulacje zawarte w tych przepisach i właściwie je zastosował w niniejszej sprawie nie odrzuciłby skargi, lecz poddał kontroli zaskarżony akt administracyjny. Odrzucając zaś skargę Sąd naruszył art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W sprawie niniejszej nie zachodziły bowiem przesłanki z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uzasadniające odrzucenie skargi. Sąd zobowiązany był poddać kontroli zaskarżoną decyzję. Poza tym Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, iż przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej było stwierdzenie Sądu, że pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. nie stanowi decyzji. Niewątpliwie taka przyczyna odrzucenia skargi nie może być utożsamiona z brakiem właściwości sądu, a co najwyżej jest to przesłanka z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Zaskarżony wyrok narusza też 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przytoczył szereg przepisów prawa, w tym art. 3 P.p.s.a. oraz przepisy ustawy wprowadzającej, ale nie wskazał jakie przełożenie na wynik sprawy mają cytowane przepisy. Sąd w ogóle nie wskazał przepisów prawa, w oparciu o które wywiódł, iż pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu Logistyki i Kadr Krajowej Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie spełnia walorów decyzji administracyjnej. Brak podstawy prawnej bardzo utrudnia konkretyzację zarzutów kasacyjnych oraz czyni niemożliwym odtworzenie toku rozumowania Sądu, co utrudnia skarżącemu zwalczanie niekorzystnego dla skarżącego stanowiska Sądu, a przez to znacząco pogarsza jego sytuację procesową.

Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 , art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 P.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia wydaje postanowienie (art. 181 § 2 P.p.s.a.). NSA może rozpoznać skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji cechuje w pewnym zakresie niekonsekwencja, a w efekcie nie wyraża ono precyzyjnie, z jakiego względu Sąd I instancji nie zakwalifikował zaskarżonego pisma jako decyzji. Z jednej strony Sąd I instancji wskazuje na przyjmowany brak upoważnienia do działania w imieniu organu. W tym kontekście ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że odrzucenie skargi z tego powodu nie byłoby prawidłowe, podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyby sprawa podlegała załatwieniu w trybie decyzyjnym, winno skutkować jego usunięciem z obrotu prawnego. Równolegle jednak Sąd I instancji, poprzez wskazanie zakresu kognicji sądów administracyjnych, prawidłowo zakreślił krąg rozstrzygnięć podlegających kontroli i zasadnie wskazał, że skarga wniesiona na pismo nie mieszczące się w tym kręgu podlega odrzuceniu. Podstawą prawną podaną w postanowieniu przez Sąd I instancji jest przepis art. 58 § 1 pkt 1, a nie pkt 6 P.p.s.a. Odrzucenie nastąpiło zatem ze względu na brak właściwości sądu.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka okoliczność ma miejsce w sprawie. Mimo niewyczerpującej i niekonsekwentnej argumentacji, stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności skargi na pisemną informację skierowaną na podstawie art. 170 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest prawidłowe. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 180 p.p.s.a., jest zobligowany z urzędu brać pod rozwagę niedopuszczalność skargi i odrzucić skargę, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można uznać, że wskazane ułomności uzasadnienia miały wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu, a przedstawiony w nim stan faktyczny i prawny daje podstawy do skontrolowania postanowienia Sądu I instancji.

Nie mogły też odnieść skutku pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to z tego powodu, że stanowisko strony dotyczące charakteru przedłożonej mu pisemnej informacji jest chybione.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że skoro nieotrzymanie propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, traktowanym jako zwolnienie ze służby, to zastosowanie znajdują przepisy normujące materię dotyczącą zwolnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, znajdujące oparcie w art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS. Konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u. KAS dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego.

Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.u. KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów przedstawiania propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS., dlaczego propozycja nie została złożona.

W przedstawionym modelu postępowania na etapie reorganizacji służby celnej, brak podstaw do przyjmowania, że odrębnej kontroli instancyjnej czy sądowej miałyby podlegać czynności informacyjne organu związane z udzieleniem pisemnej informacji, że propozycja dalszej służby lub pracy nie zostanie przedłożona. W przypadku zaistnienia podstaw do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 179 czy 180 ustawy o KAS, badanie tych przesłanek również następuje na etapie wydania decyzji orzekającej o zaistnieniu skutku zwolnienia, nie podlegają zaskarżeniu żadne uprzednie czynności organu, skierowane na ustalenia podstaw do zwolnienia. Także zatem na etapie weryfikowania podstaw do złożenia funkcjonariuszowi określonej propozycji w związku z reorganizacją formacji, nie ma podstaw do wydawania dodatkowej decyzji administracyjnej, skoro jej wydania wprost przepisy nie przewidują, a konieczność jej wydania jest przewidziana w odniesieniu do powstałego skutku, czyli wygaśnięcia stosunku służbowego. Przekazana funkcjonariuszowi informacja nie rozstrzygała w sposób władczy o stosunku służbowym. Skutek w zakresie stosunku służbowego nastąpił z mocy prawa w wyniku upływu określonego terminu i braku propozycji. Czy brak ten był uzasadniony i zgodny z przepisami prawa podlegać powinno sprawdzeniu w badaniu spełnienia przesłanek do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, stanowi on bowiem jedną z materialnych okoliczności uzasadniających to wygaśnięcie. Tylko uprawnione na gruncie przepisów ustawy p.w.u.KAS odstąpienie przez organ od złożenia funkcjonariuszowi propozycji warunków dalszego zatrudnienia lub służby może być traktowane jako okoliczność, która po określonej w ustawie dacie wywołała skutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Działania władzy publicznej w zakresie organizacji służby publicznej mogą być swobodne w sensie doboru środków i modeli, nie mogą jednak być arbitralne w sensie skutków wywoływanych dla stosunku służbowego funkcjonariusza.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 104 i 107 § 1, a także art. 127 § 3 i 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z dokonaną kwalifikacją informacji udzielonej funkcjonariuszowi na podstawie art. 170 ust. 7 p.w.u. KAS. Nie naruszył także Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. odrzucając skargę na tę informację, albowiem nie mieści się ona w katalogu ujętym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie naruszył także Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej tego zarzutu nie uzasadniono, nie wykazano w konsekwencji przekroczenia przez Sąd I instancji granic sprawy. Nie można także przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji co do niedopuszczalności skargi było wywołane wyłącznie ograniczeniem się do jej zarzutów. Jeszcze raz należy przy tym wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności związany ze spójnością uzasadnienia, dla swej skuteczności wymaga stwierdzenia, że naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, czego w odniesieniu do zgłoszonego zarzutu nie stwierdzono.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.