Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2519/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa "M." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Towarzystwa "M." z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] września 2010 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na rzecz "S." sp. z o.o. w W., zwanej dalej "inwestorem".

W komparycji decyzji oraz w jej uzasadnieniu wskazano, że została ona wydana w następstwie rozpoznania trzech odwołań: uczestniczącego w postępowaniu na prawach strony Towarzystwa [...], zwanego "Towarzystwem", p. A. K. oraz p. J. K. Utrzymując w mocy decyzje organu I. instancji Kolegium odniosło się m.in. do poszczególnych zarzutów odwołań, w zakresie kwestii wykazania zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", w tym prawidłowego ustalenia parametrów realizowanej inwestycji jak również spełnienia wymagania formalnego – dokonania stosownych uzgodnień z organem właściwym do spraw ochrony zabytków.

W skardze na wskazaną decyzję, Towarzystwo zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, co prowadziło do utrzymania w mocy wadliwej - w ocenie skarżącego - decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty obejmowały naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 2, 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie".

W odpowiedzi na skargi organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 536/11) oddalił skargę, nie podzielając zawartych w niej zarzutów.

W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez p. J. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1140/12) uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jego strona - p. J. K. - ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego. Nie był on poinformowany o terminie rozprawy (a więc też o wniesieniu skargi), gdyż stosowne zawiadomienie przesyłano bezpośrednio do uczestniczki postępowania. Pozbawiło to ją możliwości ochrony swoich praw na etapie postępowania przed sądem I instancji, co w związku z treścią art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) prowadziło do wydania orzeczenia kasacyjnego.

W piśmie procesowym (k. 197-200) Pełnomocnik uczestniczki wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu I. instancji.

Skarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z całkowitym pominięciem prawidłowo ustawionego pełnomocnika p. J. K., w toku postępowania przed organami administracji obu instancji, a w szczególności w związku z brakiem doręczenia temu pełnomocnikowi decyzji będącej przedmiotem skargi,

- dokonanie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego regulujących kwestie wydawania decyzji o warunkach zabudowy na terenach objętych ochroną konserwatorską w zakresie i w sposób przewidziany w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), a w szczególności w jej art. 4 pkt 1, pkt 4 i pkt 5, w następstwie

- braku ustalenia, że: obowiązki wynikające z tych przepisów ciążą na wszystkich organach administracji publicznej, a nie tylko na organach ochrony zabytków w ścisłym tego słowa znaczeniu,

- braku ustalenia, że w sytuacji, gdy przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest cały zespół nieruchomości określanych mianem miasta-ogrodu [...], to nie ma żadnego uzasadnienia dla zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu - w danym wypadku tylko dlatego, że grupa działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leży przy granicy danego zespołu zabytkowego i faktycznie "sąsiaduje" z budynkiem typu wysoki blok mieszkalny, położony poza terenem objętym ochroną konserwatorską.

Zarzucono też naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4, art. 53 ust. 3 w związku z art. 64, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 tej ustawy, w wyniku:

- pojęcia działki sąsiedniej, jako pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także

- błędnego ustalenia pojęcia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie,

- przyjęcia jakoby brak zajęcia w sprawie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej zwalniało organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy od oceny konkretnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego ochroną konserwatorską w sposób właściwy dla ochrony zabytków, a w szczególności od obowiązku dokonania oceny owego wniosku z punktu widzenia ustaleń zawartych w decyzji o wpisaniu danego terenu wraz z już istniejącymi budynkami do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu wywodzono m.in. że:

- utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że pominięcie przez organy orzekające w sprawie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony (lub podmiotu uczestniczącego na prawach strony) jest równoznaczne z naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu w stopniu przemawiającym, w zależności od fazy postępowania, albo za wznowieniem postępowania, albo, co w danym wypadku ma miejsce, za uchyleniem określonych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

- gdyby organy administracji obu instancji zapewniły udział pełnomocnikowi p. J. K., to istniałaby możliwość wypowiedzenia się przez niego, m.in. co od właściwego doboru obiektów stanowiących punkt odniesienia dla nowej zabudowy, m.in. w kontekście zasad ochrony zabytków.

Na rozprawie (k. 210) pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyny, w niej wskazanej.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II OSK 1140/12 wskazano, że w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonego aktu jedna ze stron postępowania administracyjnego (p. J. K.) w jego toku ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika.

Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnik ów nie był zawiadamiany o czynnościach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i ją poprzedzającej ani nie doręczano mu tych orzeczeń. W judykaturze bywa aprobowany pogląd, że tego rodzaju wada postępowania stanowi podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a. - na gruncie analogicznej regulacji zawartej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn akt I FSK 863/11 (dostępny w CBOSA). Ustalenie tego rodzaju naruszenia stanowiłoby wówczas przesłankę uchylenia skarżonego aktu, niezależnie od oceny przez Sąd wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem jednak Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie doręczenie pism w postępowaniu ustawionemu pełnomocnikowi nie może być kwalifikowane jako uniemożliwienie stronie brania udziału w postępowaniu, lecz jedynie jako pozbawienie możliwości ochrony swoich praw. Wniosek taki wynika z zestawienia treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przyczyny nieważności postępowania sądowego). Posłużenie się przez prawodawcę innymi określeniami oznacza że - z jego woli - podstawa kwalifikowanej wadliwości postępowania przed sądem administracyjnym (tu jednocześnie jako przesłanka nieważności) jest inna niż przed organem administracji (tu zaś jako przesłanka wznowienia postępowania).

Oznacza to, że oczywiste naruszenie reguł postępowania administracyjnego, przejawiające się w dokonaniu wadliwych doręczeń (uchybienie art. 40 §. 1 i 2 K.p.a.) może być wyłącznie uchybieniem w myśl art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 708/09 – dostępny w CBOSA). Sąd musiał więc ocenić w realiach konkretnej sprawy, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W ocenie Sądu w rozpoznawanym przypadku należy udzielić odpowiedzi twierdzącej

Jak podniósł w swoim piśmie pełnomocnik uczestnika postępowania, brak zapewnienia mu możliwości udziału w sprawie spowodował, że nie podniósł on szeregu uwag, dotyczących kwestii oceny spełniania wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa" w szczególności w kontekście potrzeby uwzględnienia regulacji materialnych z zakresu ochrony zabytków. Konkretne uwagi w tym zakresie sformułował w przesłanym do Sądu piśmie. Sformułowane w nim argumenty nie są tożsame z zawartymi w odwołaniach, w wyniku rozpatrzenia których, wydano skarżony akt.

W tej sytuacji nie sposób wykluczyć a priori wpływu dodatkowej argumentacji na podjęte rozstrzygniecie, a więc uznać, aby uchybienie procedurze w danym przypadku nie mogło mieć istnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy wskazane naruszanie przepisów postępowania miało wpływ na jej wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście możliwości uwzględnienia odwołania p. J. K. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności dodatkowych zarzutów sformułowanych przez jej pełnomocnika, co do meritum.

Pełna ocena istotnych okoliczności sprawy przed wydaniem orzeczenia, co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. Jeżeli - wobec uchybienia procedurze - organ nie mógł uczynić zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy przez organ administracji przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz analogicznie wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

W tej sytuacji przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podniesionych w skardze. Prowadziłoby to do iluzoryczności rozpatrzenia argumentacji sformułowanej przez pełnomocnika jednej ze stron. Skutkowałoby to bowiem przesądzeniem pewnych kwestii przez Sąd przed ich rozważeniem przez organ administracji.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o uchylenie również orzeczenia organu I instancji. Wobec stwierdzonego uchybienia, w kwestii doręczania pism w postępowania, organ odwoławczy, po rozważeniu argumentacji strony sformułowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, co do meritum ocen, i czy w sprawie zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a. Będzie miał przy tym na uwadze, że nawet całkowite pominięcie strony w postępowania przed organem I instancji nie musi skutkować automatycznie potrzebą przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bowiem samo pominięcie strony ma znacznie gdy miało wpływ na wynik sprawy (patrz tak np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 747/10 – dostępny w CBOSA). Przesłanka do wydania decyzji kasatoryjnej może być natomiast ustalenia, w świetle argumentacji podnoszonej przez Stronę, że w następstwie tego uchybienia nie dokonano w sprawie konkretnych ustaleń faktycznych a w danej sprawie nie byłoby zasadne zastosowanie normy art. 136 K.p.a.

Nie uwzględniono także wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. W tym zakresie nie przewidziano bowiem wyjątków od zasady sformułowanej w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ponoszenia przez uczestników postępowania kosztów we własnym zakresie.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Rozpatrując sprawę organ umożliwi zajęcie stanowiska przez pełnomocnika p. J. K.