Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 286/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] Nr [...], w której orzekł:

1. o zwrocie na rzecz H. K. w 1/2 części i S. K. w 1/2 części nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej numerami działek: 369/2 o powierzchni 0,3135ha; 408/3 o powierzchni 0,0341ha (w granicach działek nr 145/11, nr 145/17, nr 145/8, nabytych aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...].), stanowiących własność Gminy Miasta B., których prawo własności ujawniono w księgach wieczystych KW nr [...], KW nr [...] Sądu Rejonowego w B., Wydziału Ksiąg Wieczystych,

2. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz byłych właścicieli działki nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dn. [...] jako działka nr 147/7 i działek oznaczonych wg obecnie obowiązującej ewidencji gruntów jako działki nr 102, 105/1, 105/2, 103/2, obręb [...] m. B. (w granicach dawnych działek nr 145/11, 145/17, 145/8) oraz dla nieruchomości nabytej aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] jako działka nr 170/13, a także dla działek obecnie oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 104/1 i 104/3 położone w obrębie [...] m. B. (w dawnych granicach działek nr 145/14, 145/4, 145/23),

3. o zobowiązaniu H. K. i S. K. do zwrócenia na rzecz Gminy Miasto B. wypłaconego odszkodowania, które zgodnie z opinią szacunkową rzeczoznawcy majątkowego z dnia 16 lutego 2015. sporządzoną przez K. R., za wymienioną w punkcie 1 decyzji nieruchomość wynosi 44 137,16zł i nie przekracza 50% wartości opinii szacunkowej rzeczoznawcy majątkowego,

4. o ustaleniu, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, oraz, że przeniesienie prawa własności tejże nieruchomości nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Współwłaściciele nieruchomości są zobowiązani udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem wszelkich awarii ciągów, przewodów i urządzeń , jeśli takowe znajdują się na nieruchomości zwracanej,

5. o ustaleniu, że podział działki nr 369/1 o powierzchni 0,7063ha na działki: nr 369/1 o powierzchni 0,3806ha, nr 369/2 o powierzchni 0,3135ha, nr 369/3 o powierzchni 0,0122ha oraz działki nr 408/1 o powierzchni 1,4332ha na działki: nr 408/3 o powierzchni 0,0341ha, nr 408/4 o powierzchni 1,3991ha zatwierdzi decyzja, gdy stanie się ostateczna, zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6. o ustaleniu, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej

– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż S. K. i H. K. legitymując się prawomocnym postanowieniem sądu o nabyciu praw do spadku po J. K. wystąpili w dniu 3 marca 2012r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wykupionej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży Rep. [...] nr [...] i [...] z dnia [...] od J. i H. małżonków K.. Ostatecznie wnioskodawcy wskazali, że wnioskiem o zwrot obejmują działki wykupione aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] i jednocześnie zwrócili się o umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu działek wykupionych umowa sprzedaży Rep. [...] nr [...] z dnia [...].

W przedmiotowej sprawie Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydawał już rozstrzygnięcia, jednakże organ II instancji wskutek odwołań uchylał zaskarżone decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z ustaleń Starosty wynika, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] – umowy sprzedaży sporządzonej przed notariuszem A. J. – Skarb Państwa nabył nieruchomość rolną położoną w B. oznaczona numerami działek 145/8, 145/11, 145/17, 170/13 39/3 od J. i H. małżonków K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej złożył Prezydent Miasta B.. Odwołujący zwrócił uwagę, że obecnie na zwracanej nieruchomości usytuowany jest parking o nawierzchni asfaltowobetonowej, którego docelowym przeznaczeniem jest zabezpieczenie miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla mieszkaniowego B., a także asfaltowe drogi dojazdowe do ww. parkingu, ogrodzenie z siatki, sieć wodociągowa, kanalizacja deszczowa oraz linia elektroenergetyczna niskiego napięcia wraz z oświetleniem, a także pergola śmietnikowa obsługująca mieszkańców pobliskiego bloku. Uzupełnieniem zagospodarowania przedmiotowych działek są nasadzenia roślinne: uporządkowane drzewa i krzewy. Autor odwołania zgłosił zastrzeżenia dotyczące sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania wyceny wskazując, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym zupełnie pominął rzeczone naniesienia wbrew art. 140 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej przywoływanej jako "u.g.n."

Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu), ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podał, iż wskutek zastrzeżeń Prezydenta Miasta B. do sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy w dniu 5 stycznia 2016r., przesłał nową wycenę. Sformalizowana opinia rzeczoznawcy majątkowego jest podstawowym dowodem kształtującym prawa i obowiązki stron w zakresie rozliczeń finansowych związanych ze zwrotem nieruchomości. W celu zapewnienia pełnej realizacji gwarancji procesowych stron, konieczne jest dokonanie oceny nowego operatu przez organy obydwu instancji, co skutkować musi uchyleniem decyzji wydanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 K.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Organ odwoławczy zasygnalizował, iż w myśl art. 140 ust 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Przywołany przepis stanowi o określeniu wartości nieruchomości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu nieruchomości z dnia zwrotu. Mając na uwadze powyższe regulacje oraz zarzuty odwołującego, organ I instancji orzekając o ewentualnym zwrocie nieruchomości powinien wyraźnie zająć w tej kwestii stanowisko, a analiza operatu szacunkowego winna również zawierać ocenę prawidłowości wyceny w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, iż nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bowiem spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył do sądu administracyjnego S. K. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, iż Wojewoda [...] powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. paradoksalnie złamał ten przepis ponieważ nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem konkretnych przepisów postępowania, które uzasadniałyby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Nadto nie wskazał też jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżącego wątpliwość co do ustalenia wysokości waloryzacji należnego do zwrotu odszkodowania powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie lub w drodze dodatkowego postępowania uzupełniającego prowadzonego w trybie art. 136 K.p.a. co powinno zakończyć się wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie. Podkreślono, że wszystko co zrobił Wojewoda [...] ograniczyło się do wystąpienia do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Po otrzymaniu nowego operatu Wojewoda nie ocenił żadnego z nich i nie wystąpił z wnioskiem do organu I instancji o wypowiedzenie się w sprawie operatów. Organ odwoławczy nie wystąpił do samorządu rzeczoznawców o dokonanie kontroli sporządzonych operatów w trybie art.. 157 ust 4 u.g.n. nie wystąpił też do Prezydenta Miasta B. o złożenie kontroperatu, a nic nie stało na przeszkodzie aby stosowne wnioski były złożone w toku postępowania odwoławczego.

Dalej wskazano, że o ile Wojewoda [...] w swojej decyzji pisze coś odnośnie odwołania Prezydenta Miasta B. dotyczącego operatu szacunkowego, to zupełnie pomija kwestię zaskarżenia punktu 1 decyzji Starosty. Nie dokonując właściwie żadnych ustaleń w tym zakresie, organ odwoławczy naruszył art. 7 oraz 77 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny mieć również na uwadze względy ekonomiczne wynikające w szczególności z zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Dotyczy to również organu odwoławczego. W sprawie skarżącego Wojewoda [...] powinien wziąć pod uwagę również wieloletni (czteroletni) okres toczącego się postępowania. Rozpatrywanie sprawy przez dziesięć miesięcy, w którym to okresie organ odwoławczy zwrócił się jedynie do rzeczoznawcy i to dopiero po pięciu miesiącach bezczynności w sposób oczywisty narusza także art. 35 K.p.a. oraz może świadczyć o chęci przewlekania postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r. w sprawie II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie II GSK 1065/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. upatrywał w tym, że w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca majątkowy złożył nowy operat szacunkowy dotyczący nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania. Operat ten – jak wskazuje pismo przewodnie jego autora z dnia 5 stycznia 2016r. – został opracowany w związku z uwagami podnoszonymi we wniesionym odwołaniu. Analiza złożonego operatu a także innych okoliczności związanych z ustaleniem wartości nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jednoznacznie potwierdza tezę, iż kwestia ta była przedmiotem ustaleń organu I instancji w następstwie analizy złożonego już uprzednio operatu i jego aneksu. Nie można zatem twierdzić, iż kwestia ta nie była przedmiotem ustaleń i oceny organu I instancji. Jakkolwiek rzeczoznawca w przesłanym piśmie przewodnim wskazał, iż "wycofuje z obiegu dotychczasowy Operat szacunkowy oraz sporządzony do niego Aneks", to jednak nowy operat jest elementem ustaleń i oceny tych samych okoliczności, które były przedmiotem zainteresowania organu I instancji i które legły u podstaw faktycznych wydanej przez ten organ decyzji. Organ odwoławczy okoliczności tych w ogóle nie oceniał, a przez to nie miał okazji dostrzec, że nowy operat szacunkowy złożony przez rzeczoznawcę w dniu 5 stycznia 2016r. stanowi kontynuację postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Powyższe deprecjonuje stanowisko organu odwoławczego o konieczności posłużenia się w niniejszej sprawie normą art. 138 § 2 K.p.a. Do tego samego wniosku prowadzi brak wskazania przez organ odwoławczy konkretnych wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji, w szczególności brak wskazania tych wadliwości na płaszczyźnie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a tylko wadliwość działań organu I instancji w tym zakresie i to wadliwość szczególnego rodzaju – o czym była już powyżej mowa – usprawiedliwiałaby oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 138 § 2 K.p.a.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), na którą powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie polega na dwukrotnym tożsamym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy, czy też na dwukrotnym zetknięciu się przez organy obu instancji z tożsamym rodzajowo i zakresowo materiałem dowodowym. Przepisy art. 136 i 138 § 1 K.p.a. wyraźnie temu zaprzeczają. Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, iż na organie odwoławczym również spoczywa obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zakres tego obowiązku wyznaczają przywołane powyżej przepisy.

Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Istotą niniejszego postępowania jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona (art. 136 i nast. u.g.n.). Konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości w powyższym trybie jest orzeczenie zwrotu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, zwaloryzowanego stosownie do reguł określonych w art. 140 ust. 2 u.g.n. Odszkodowanie ustalone w powyższy sposób może być zmniejszone lub zwiększone wskutek zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż zasadniczym powodem opracowania nowego operatu szacunkowego była kwestia wpływu na zwaloryzowane odszkodowanie działań inwestycyjnych podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, a więc – jak domagał się tego odwołujący – zwiększenia wartości nieruchomości wskutek tych działań, a tym samym zwiększenia podlegającego zwrotowi odszkodowania. Z punktu widzenia istoty i zakresu prowadzonego postępowania kwestia ta nie może być uznana za wyczerpującą zasadniczy zakres ustaleń koniecznych do załatwienia sprawy. Jakkolwiek jest to kwestia istotna w ramach prowadzonej sprawy, to jednak jej zakres oddziałuje wyłącznie na pewien element rozstrzygnięcia, a zatem tym bardziej powinna ona być wyjaśniona w ramach postępowania odwoławczego, z wykorzystaniem możliwości procesowych jakie daje w tym zakresie przepis art. 136 K.p.a., co z pewnością przyczyniłoby się do usprawnienia całego postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał natomiast – z naruszeniem powyższego obowiązku – decyzję kasacyjną, która stanowiąc rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie kończy postępowania w sprawie, a dodatkowo skutkuje dalszym pogwałceniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 K.p.a.), bowiem odkłada w czasie załatwienie niniejszej sprawy.

Konkludując wypada zatem wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

B.A.