Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 335/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 90 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art 27 ust 1
journal: Dz.U. 1995 nr 147 poz 713
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr [...] w części obejmującej nieruchomości składające się z: 1) działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 2) działek ewidencyjnych nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 3) działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 4) działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 5) działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 6) działki ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K., 7) działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], objętych księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w K.; II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz skarżącej E. B. kwotę [...]zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) w związku art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), dokonano podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich; stwierdzono, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§ 2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§ 3).

Skargę na powyższą uchwałę wniosła E. B.. Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do tej uchwały i wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano przede wszystkim, iż na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr VIII/92/07 z dnia 28 maja 2007 roku utworzony został między innymi obwód nr [...] administrowany przez Koło Łowieckie [...], na terenie którego, w miejscowościach B. i P., znajdują się działki leśne/ rolne: działki nr [...]; [...] województwo [...], numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...]; [...] województwo [...], obręb [...], numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...] województwo [...] numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...] województwo [...], numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...] województwo [...] [...] numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...] województwo [...], [...], obręb [...], numer księgi wieczystej [...]; działki nr [...]; [...]; [...] województwo [...] numer księgi wieczystej [...] Zaznaczono przy tym, iż stanowią one własność prywatną skarżącej, co potwierdzają załączone do skargi odpisy ksiąg wieczystych.

Skarżąca wskazała, iż podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Przepis art. 27 ust. 1 utracił moc obowiązującą po upływie 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 22 stycznia 2016 r., i od tego dnia nie istnieje podstawa prawna zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca jest właścicielką nieruchomości włączonych bez jej zgody do obwodów łowieckich kwestionowaną uchwałą podjętą na podstawie prawnej uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności, to sytuacja taka w sposób bezpośredni i drastyczny narusza konstytucyjnie chronione prawa skarżącej jako właścicielki nieruchomości, uprawnionej do odmowy zgody na dysponowanie przedmiotem swojej własności na cele polowań. Skarżąca wskazała, że pozostawanie w obrocie prawnym uchwały oznacza istnienie stanu istotnego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicielki nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wskazał przede wszystkim na brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi i żądania stwierdzenie nieważności całego aktu prawa miejscowego. Przedstawiona została argumentacja, wedle której przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wskazano zatem, iż skarga przewidziana w wyżej wskazanym przepisie nie ma charakteru skargi powszechnej, a zatem skarżąca winna wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi ona udowodnić, że zaskarżony przepis uchwały naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając jej na przykład pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. W ocenie organu skarżąca, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie wskazała też na czym opiera swą legitymację skargową do skarżenia całości aktu, oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego wynikającego z praw własności do gruntu objętego uchwałą.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podano, że w dacie uchwalenia uchwały przepisy ustawy – Prawo łowieckie nie wyłączały możliwości tworzenia obwodów łowieckich na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Przepisy te nie nakładały też na sejmik województwa obowiązku uzyskiwania zgody właściciela gruntu na ustanowienie obwodu łowieckiego. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do konsultacji społecznych i wymaganych opinii. Organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, działał w ramach obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, a także wyczerpał wymagany tryb do jej podjęcia. Wskazano, że skarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca podniosła, iż zaskarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny poprzez ograniczenie przysługującego jej prawa własności nieruchomości szczegółowo wymienionych w treści skargi. Zgodnie z poglądem skarżącej, objęcie owych nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego wiąże się z koniecznością znoszenia przez nią faktu prowadzenia polowań na terenie stanowiącym jej własność, co sprzeczne jest z ochroną gwarantowaną jej jako właścicielowi przez Konstytucję RP. Skarżąca wskazała także, iż zaskarżona uchwała nie przyznaje jej jako właścicielce nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego żadnych środków prawnych umożliwiających wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowań na gruntach będących przedmiotem jej własności, co narusza według niej zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wskazana argumentacja uzasadnia w przekonaniu skarżącej uprawnienie do poddania kontroli instancyjnej każdego aktu prawa prawnego ograniczającego lub chociażby mogącego ograniczać indywidualny interes osoby fizycznej lub prawnej – w tym także zaskarżonej uchwały, która według skarżącej narusza jej uprawnienie. W późniejszym piśmie skarżącej, sporządzonym przez jej pełnomocnika, podtrzymano zgłoszone żądania oraz uzasadniającą je argumentację w zakresie posiadania przez skarżącą interesu prawnego. Wskazano także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 2311/14, w którym to uznano moc wsteczną wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 roku, sygn, akt P 19/13, co przywołane zostało jako przesłanka wskazująca na brak możliwości oddalenia skargi z uwagi na to, iż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa upoważniała Sejmik Województwa Małopolskiego do podjęcia tejże uchwały w przyjętym kształcie. Skarżąca sprecyzowała także zakres zaskarżania i wniosek skargi, odnosząc go do działek, których jest włascicielką

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wniesionej skargi uznać należy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej u.s.w.). Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, która to uchwała uznana winna być za akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Do skargi załączone zostało także datowane na 5 grudnia 2017 r., sporządzone przez skarżącą, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skierowane do Sejmiku Województwa Małopolskiego w zakresie, który odpowiada sporządzonej następnie skardze skierowanej do niniejszego Sądu. Nie budzi także wątpliwości, iż skarżąca zachowała zakreślony przez przepisy termin do wniesienia skargi. Konieczne było także wykazanie interesu prawnego skarżącej, którego istnienie kwestionowane było przez organ już w odpowiedzi na skargę. Skarżąca poprzez złożone przez siebie odpisy ksiąg wieczystych wykazała, iż jest ona właścicielką nieruchomości włączonych do obwodu łowieckiego nr [...], których to dotyczy złożona w niniejszej sprawie skarga. Poddanie owych nieruchomości pod reżim obwodu łowieckiego stanowi, co wykazano między innymi w wielokrotnie przywoływanym już wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz.U.2014.951), silne ograniczenie chronionego już na gruncie Konstytucji RP prawa własności. W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej doprecyzował, iż wniesiono skarga zawiera żądanie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego jedynie w części, która dotyczy działek stanowiących własność skarżącej, a nie jej całości. Bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie jest zatem zaprezentowana w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, co do istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na zbyt szeroki zakres zaskarżenia. Stwierdzić bowiem należy, iż skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie, który dotyczy działek stanowiących jej własność

Podstawę do podjęcia wskazanej wyżej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951) został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w związku tym w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą. We wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego podniesiono między innymi, że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Niewątpliwie są oni zobowiązani do znoszenia ingerencji w ich prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach między innymi Prawa łowieckiego. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał wykazano ponadto, że możliwe byłoby nawet, aby właściciel nie został skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Podkreślono także wysokie ryzyko powstania szkód w mieniu, które to bezpośrednio związane jest z przeprowadzeniem polowania na cudzym gruncie.

W świetle poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny włączenie danej nieruchomości do obwodu łowieckiego związane jest z licznymi ograniczeniami dla możliwości swobodnego korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa własności. Owo skrępowanie przy wykonywaniu prawa własności dotyczy kwestii fundamentalnych dla konstrukcji tegoż prawa. W orzecznictwie Trybunału wielokrotnie podkreślano, iż wszelkie środki prawne stanowiące ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności każdorazowo muszą być zaprojektowane w ten sposób, aby w jak najmniejszy stopniu stanowić uciążliwość dla podmiotu, którego prawa i wolności zostały przez nie ograniczone. Zastosowanie przez ustawodawcę narzędzia, którego skutek możliwy był do osiągnięcia przy zastosowaniu odpowiednika o mniej dolegliwym stopniu ingerowania w sferę konstytucyjnych praw i wolności stanowi zatem działanie sprzeczne z Konstytucją RP. Odnosząc to do kwestii tworzenia obwodów łowieckich, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu wszelkich implikacji dla właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim, iż przyjęty przez ustawodawcę mechanizm ich tworzenia jest sprzeczny z nakreśloną powyżej przesłanką proporcjonalności sensu stricto. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego szczególnie silnie podkreślono również niedopuszczalną z uwagi na ochronę konstytucyjną, a dozwoloną na bazie analizowanych przepisów, asymetrię informacji, której negatywny wymiar przejawia się w zakresie niedoinformowania właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim w zakresie przeprowadzanych polowań.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14, w którym zaznaczono, iż w orzecznictwie zauważalne jest dominujące stanowisko, zgodnie z którym konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność została stwierdzona. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wraz z wejściem w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego łączyć należy nierozerwalnie fikcję prawną, w myśl której uznany za niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał. Konieczne jest przyjęcie analogicznej koncepcji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które wydane zostały na postawie przepisów, które następnie uznane zostały za niekonstytucyjne. Przepisy prawne, które zezwalały na wydanie między innymi zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 względem obwodów łowieckich województwa małopolskiego, od samego początku stanowiły wadliwą podstawę prawną, która poprzez niespełnienie przesłanki proporcjonalności była już pierwotnie sprzeczna z Konstytucją RP. To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] w zakresie nieruchomości stanowiących własność skarżącej, o czym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).