Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2747/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 151, art. 174, art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Kuza /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 38/15 w sprawie ze skargi I. J.-K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. J.-K. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku objętym obecnie skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 38/15), po rozpoznaniu skargi I. J-K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim i nakazującą I. J-K. rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 9,45 m x 4,07 m, wraz z tarasem i schodami zewnętrznymi od strony południowej, zlokalizowanego na działce nr [...] w K., gm. K., uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że decyzja ta nie może być wykonana.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca w dniu 17 lipca 2009 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wybudowania budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, parterowego o wymiarach 4 m x 8,70 m x 3,80 m posadowionego na bloczkach betonowych na działce nr [...] w K., gm. K. Sprzeciw od powyższego zgłoszenia wniósł Starosta Gdański z powodu niezgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem teren objęty planowaną inwestycją przeznaczony jest w planie pod zabudowę usługową, usług rzemiosła oraz składów i magazynów. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Gdańskiego i wyraził zgodę na realizację zgłoszonego obiektu budowlanego uznając, że zgłoszenie budowy obiektu gospodarczego nie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XXVIII/252/2005 Rady Gminy Kolbudy z dnia 25 czerwca 2005 r. W dniu 17 czerwca 2010 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził na działce nr [...] w K., gm. K. oględziny, w trakcie których ustalono, że na tej działce wykonano obiekt parterowy o konstrukcji drewnianej posadowiony na palach, o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 8 m x 4 m i taras od strony frontowej o wym.1,38 m x 4 m, schody o wymiarach 2,35 m x 2 m oraz taras 1,10 m x 4 m od strony ogrodu. Wysokość wynosiła 3,5 m. Ustalono, że obiekt usytuowany jest w odległości od 3,75 m do 3,90 m od działki nr [...]. Powierzchnia zabudowy wynosi 37,52 m². Według oświadczenia inwestorki obecnej na miejscu oględzin, roboty budowlane zostały rozpoczęte w maju 2010 r., a obiekt znajdował się w trakcie budowy.

Po wszczęciu postępowanie w sprawie wybudowania opisanego wyżej budynku gospodarczego niezgodnie ze zgłoszeniem, w dniu 28 lutego 2013 r. przeprowadzono ponowne oględziny. W ich toku ustalono na podstawie oświadczenia I. J-K., że przedmiotowy obiekt pełni funkcję handlową, w którym handel (sprzedaż) trwa w sezonie letnim od kwietnia do listopada. W czasie oględzin na półkach znajdowały się artykuły spożywcze (soki, powidła, miód, ogórki, konfitury, olej) i widoczne były ceny produktów, stwierdzono, że inwestor nie posiada zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na pawilon handlowy, a według oświadczenia I. J-K. posiada ona zgodę Sanepidu na działalność gospodarczą.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim, na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 1 maja 2013 r., dokumentów dotyczących wykonanego bez pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku handlowego, tzn.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego ww. budynku (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie), sprawdzonego przez osobę uprawnioną oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z pismem inwestorki informującym o wykonaniu robót doprowadzających przedmiotowy budynek gospodarczy do warunków zgodnych ze zgłoszeniem stosownie do treści postanowienia z dnia [...] marca 2013 r., organ przeprowadził kolejne oględziny w dniu 26 września 2013 r. Ustalił wówczas, że wymiary budynku od ostatnich oględzin w dniu 28 lutego 2013 r. nie uległy zmianie. Ściana budynku z dwoma otworami okiennymi zlokalizowana jest w odległości zmiennej od 3,75 m do 3,90 m do ogrodzenia od strony dz. nr [...], a w przyjętym zgłoszeniu deklarowano odległość 4 m. [...] oświadczyła, że nie wykonywała robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przyjętym zgłoszeniem, albowiem według niej budynek wykonany jest zgodnie z przepisami budowlanymi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim decyzją z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał I. J-K. rozbiórkę parterowego budynku handlowego z zadaszonym tarasem od strony północnej o wymiarach max. w rzucie poziomym 4 m x 9,40 m oraz z tarasem od strony południowej o wymiarach w rzucie poziomym 1,13 m x 4m wraz ze schodami zewnętrznymi o wymiarach w rzucie poziomym 2,48 m x 2,17 m zlokalizowanego na działce nr [...] w K., gm. K.. Organ uznał bowiem, że inwestor nie spełnił nałożonych na niego obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r.

Na skutek odwołania inwestorki, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał I. J-K. rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego o wymiarach min. w rzucie poziomym 9,45 m x 4,07 m, wraz z tarasem i schodami zewnętrznymi od strony południowej, zlokalizowanego na dz. nr [...] w K., gm. K.

W uzasadnieniu takiej decyzji organ II instancji stwierdził między innymi, że w toku przeprowadzonych w dniu 14 lipca 2014 r. oględzin ustalono:

• wymiary obiektu: jak na szkicu (załącznik nr 1 do protokołu) - wzdłuż ściany wschodniej: 8,11 m, wzdłuż ściany zachodniej: 8,04 m, zadaszenie nad wejściem od strony północnej: 1,41 m x 4,07 m, taras od strony południowej: 1,14 m x 4,15 m, schody od strony południowej: 2,19 m x 2,33 m,

• konstrukcja obiektu jest drewniana, dach pokryty papą. Obiekt posadowiony jest na palach drewnianych o średnicy 0,4 m; brak widocznych zamocowań obiektu do pali, pod obiektem znajduje się 21 pali,

• według oświadczenia I. J-K. od około trzech lat obiekt pełni funkcję gospodarczą,

• w obiekcie znajdują się regały, stoły, zlewozmywak,

• do obiektu podłączona jest woda i energia elektryczna,

• zadaszenie na czterech słupkach nad wejściem do obiektu (od strony północnej) posiada konstrukcję drewnianą opartą na łacie przymocowanej do ściany szczytowej obiektu, słupki posadowione są na belce ułożonej na trzech palach drewnianych,

• konstrukcja tarasu od strony południowej łącznie ze schodami jest drewniana i opiera się na łatach przymocowanych do obiektu i opartych na palach,

• zdemontowano ściany osłonowe od strony północnej obiektu (ze szkła) zamocowane do konstrukcji zadaszenia i podestu.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt powstał niezgodnie ze zgłoszeniem. Organ wskazał, że o ile powierzchnia zabudowy tarasu i schodów (bez zadaszenia) od strony południowej ("przystawionych" do obiektu z uwagi na istniejącą różnicę poziomu terenu) nie powinna być wliczana do ogólnej powierzchni zabudowy obiektu, o tyle nie można przyjąć, iż wliczeniu do tej powierzchni nie podlega również powierzchnia zabudowy pod zadaszeniem od strony północnej. Konstrukcja tego zadaszenia - opartego na słupkach drewnianych - jest integralnie związana z konstrukcją całego obiektu (zarówno zadaszenie jak i przedmiotowy obiekt mają konstrukcję drewnianą, zadaszenie jest przytwierdzone do belki w ścianie szczytowej, przez krokwie poprowadzona jest instalacja elektryczna do obiektu. Zadaszenia jako elementu konstrukcyjnie i funkcjonalnie związanego z obiektem budowlanym, nie można uznać za element drugorzędny. W konsekwencji, organ odwoławczy przyjął, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu (przy przyjęciu minimalnych wartości, o wymiarach - z zadaszeniem od strony północnej - 9,45 m x 4,07 m) wynosi 38,5 m².

Ponadto organ stwierdził, że wbrew zgłoszeniu przedmiotowy obiekt posiada dach dwuspadowy, zamiast jednospadowego. Organ uznał nadto, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, ponieważ posiada ściany i dach oraz jest trwale związany z gruntem (obiekt oparty na palach wkopanych w ziemię, pomiędzy palami zostały posadowione elementy betonowe). W tej sytuacji organ uznał, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej około 38,5m² oraz wykonanie tarasu i schodów zewnętrznych od strony południowej tego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że inwestorka, mimo prawidłowego zgłoszenia, zrealizowała inny obiekt (ze względu na wielkość powierzchni zabudowy faktycznie obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę), jak również wykonała taras i schody zewnętrzne o konstrukcji drewnianej od strony południowej tego obiektu, zatem w sprawie uzasadnione było podjęcie w trybie nadzoru budowlanego działań na podstawie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy potwierdził, że w toku tego postępowania zobowiązany inwestor nie przedłożył żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. W konsekwencji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było konieczne i uzasadnione.

Organ odwoławczy uznał za koniecznie doprecyzowanie rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co do obiektu objętego nakazem rozbiórki. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał I. J-K. rozbiórkę parterowego budynku gospodarczego o wymiarach min. w rzucie poziomym 9,45 m x 4,07 m, wraz z tarasem i schodami zewnętrznymi od strony południowej, zlokalizowanego na dz. nr [...] w K., gm. K..

Skargę na powyższą decyzję wniosła I. J-K. zarzucając naruszenie:

1. art. 136 k.p.a., wskazując, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i organ winien skasować decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zamiast zlecać mu prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

2. przez organ I i II instancji art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez wadliwe i błędne uznanie zrealizowanego obiektu za budynek gospodarczy, w sytuacji gdy według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca przez pojęcie "budynek" rozumie taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; skarżąca wskazała, że w obu protokołach z oględzin obiektu organ I instancji potwierdził okoliczność braku powiązania tego obiektu z gruntem; skarżąca wskazała również, że obiekt nie stanowi również tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, gdyż nie jest kioskiem ulicznym, nie jest pawilonem sprzedaży ulicznej (jest położony na gruncie prywatnym, w odległości 18 m poza pasem drogowym ul. S i 4 m od linii granicznej);

3. przez organ II instancji zasady, że w postępowaniu odwoławczym rozpatrując ponownie sprawę merytorycznie rozpatruje się ją ponownie w jej całokształcie, w tym zakresie skarżąca wniosła zastrzeżenia do postępowania dowodowego, w trakcie którego organ I instancji nie ustosunkował się do jej uwag dotyczących prowadzonego postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń;

4 art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie interesu prawnego skarżącej, która od 2010 r. nie może prowadzić działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie i z tego powodu ponosi realne straty, pozbawienie skarżącej na stałe zasadniczego źródła utrzymania ze sprzedaży tradycyjnych, ekologicznych produktów rolno-spożywczych z gospodarstwa rolnego oraz naruszenie interesu skarżącej poprzez konieczność poniesienia kosztów rozbiórki i utraty obiektu o wartość około 60 000 zł;

5. przepisów art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP przez organy administracji powiatowej, które nie traktują w ten sam sposób wszystkich rolników podejmujących prowadzenie działalności gospodarczej związanej z rolnictwem, jeśli chodzi o wznoszenie różnego rodzaju obiektów przeznaczonych (użytkowanych) na cele rozwoju tego rodzaju działalności.

6. przez organ odwoławczy Normy PN-ISO 9836 z października 1997r. z uwagi na błędne ustalenie powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu poprzez bezpodstawne wliczenie do jego powierzchni 5,75 m powierzchni tarasu ze schodami od strony północnej,

7. zasad postępowania administracyjnego, w tym naruszenie praw strony postępowania tj. art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 k.p.a.

Wobec bezzasadności oparcia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji na przepisie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, odnoszącym się poprzez art. 3 pkt 2 ustawy wprost do nakazu rozbiórki budynków trwale związanych z gruntem, postępowanie organu I instancji podlegało, zdaniem skarżącej, umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wydając wspomniany na wstępie wyrok z dnia 12 sierpnia 2015 r. uwzględniający skargę, WSA w Gdańsku stwierdził, że materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Spośród nich sąd wymienił art. 28 ust. 1 stanowiący, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a, według którego z uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut dotyczący zbadania sposobu związania z gruntem przedmiotowego budynku. Organ I instancji ustalił, że budynek posadowiony jest na palach, nie dokonując szczegółowej oceny sposobu jego związania z gruntem. Organ II instancji dokonał ustalenia, że obiekt posadowiony jest na palach i brak jest widocznych zamocowań obiektu do pali. Organ stwierdził, że na związanie obiektu z gruntem wskazuje oparcie obiektu na palach wkopanych w ziemię oraz posadowienie elementów betonowych między palami. Nie ustalił jednak, czy budynek jest trwale zamocowany do takiego fundamentu punktowego. Nie mógł on zatem zakwalifikować obiektu jako trwale związanego z gruntem. Choć prawo budowlane ani akt wykonawczy wydany na jego podstawie tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie definiują pojęcia "trwałego związania z gruntem", to powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt), jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym. Fundamentem jest element konstrukcji budowlanej, w jej najniższej części, mający za zadanie przekazanie ciężaru budowli na grunt, np. ława, stopa fundamentowa. Pod pojęciem fundamentów należy rozumieć każdy ich rodzaj. Fundamenty mogą być wykonywane z różnych materiałów, takich jak: drewno, beton, kamień i mogą być w różny sposób wykonane zarówno płytowo, monolitycznie jak i punktowo. Obiektu budowlanego, który spełnia tylko niektóre elementy definicji z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, t.j. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, ale nie jest trwale związany z gruntem, nie można uznać za budynek w rozumieniu tego przepisu. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Brak związania obiektu z gruntem, wbrew stanowisku skarżącej, nie wyłącza bowiem nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskanie pozwolenia na budowę jest niezbędne na wykonanie wszystkich robót budowlanych, w tym obiektu nietrwale związanego z gruntem, a przepisy art. 48, jak i 49 b dotyczą rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a nie wyłącznie budynku. Przepis art. 3 pkt 1 prawa budowlanego stanowi, że obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Obiekt, który nie spełnia wymogów budynku i obiektu małej architektury jest zatem budowlą. Kwestia sposobu związania obiektu z gruntem i jego kwalifikacja jako budynku ma natomiast istotne znaczenie dla realizacji nakazu rozbiórki. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. 2014 poz. 1619 ze zm.) w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, skarżąca nie mogłaby zatem kwestionować charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego. Art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje inną wysokość grzywny nakładanej w razie braku realizacji obowiązku rozbiórki budynku oraz innych obiektów budowlanych. Organ musi zatem prawidłowo określić rodzaj obiektu z uwagi na konsekwencje związane z postępowaniem egzekucyjnym.

WSA w Gdańsku zauważył ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd o możliwości zastosowania trybu odstępstwa od zgłoszenia. W szczególności art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie także do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, chyba że zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił jednak, że przedmiotowy obiekt ma charakter handlowy, a w takim przypadku zastosowanie trybu odstępstwa od zgłoszenia było niemożliwe. Realizacja takiego obiektu nie została bowiem w art. 29 Prawa budowlanego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji organ ten zasadnie wskazał, że inwestorka zrealizowała obiekt inny niż zgłoszony. Natomiast organ II instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt ma charakter gospodarczy. W takiej sytuacji organ winien rozważyć, czy zrealizowany obiekt jest obiektem innym niż zgłoszony i nie jest możliwe zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czy też obiekt ten jest obiektem zgłoszonym wybudowanym z odstępstwami od zgłoszenia i ocenić charakter tych odstępstw, przy czym odstępstwo polegające na zwiększeniu powierzchni zabudowy, ma niewątpliwie charakter odstępstwa istotnego. Ocena w tym zakresie winna być dokonana z uwzględnieniem faktu, czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez ograniczenie powierzchni jego zabudowy do wymiarów podlegających zgłoszeniu. Zwiększenie powierzchni zabudowy jest związane z wybudowaniem tarasu, zatem z punktu widzenia konstrukcyjnego zmniejszenie powierzchni zabudowy obiektu do wymaganych art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego 35 m², co do zasady wydaje się być możliwe. Natomiast jeżeli ze względów konstrukcyjnych nie jest to możliwe, zrealizowany obiekt winien podlegać rozbiórce z uwagi na brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

W związku z tym Sąd I instancji uznał, że w pierwszej kolejności organ winien jednak dokonać ustalenia, czy obiekt wybudowano zgodnie ze zgłoszeniem jako gospodarczy, a następnie doszło do czasowej zmiany sposobu jego użytkowania na handlowy, czy też obiekt ten od początku miał charakter obiektu handlowego. W pierwszym z tych przypadków możliwa będzie legalizacja obiektu jak gospodarczego, a skarżąca może w przyszłości wystąpić o zmianę sposobu jego użytkowania. Natomiast w drugim z tych przypadków z uwagi na budowę obiektu innego niż podlegający zgłoszeniu należałoby uznać, że organy prawidłowo wszczęły i przeprowadziły procedurę w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Bez wyjaśnienia powyższych kwestii zaakceptowanie decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie jest możliwe.

Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny podniesiony w skardze zarzut, iż powierzchni zabudowy tarasu nie należy wliczać do powierzchni zabudowy. Taras przylegający do obiektu stanowi jego integralną część. Pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym. Definicja tego pojęcia nie jest zawarta także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji uwzględnić należy Polską Normę PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie tego pojęcia. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się:

- powierzchni obiektów budowlanych ani ich części niewystających ponad powierzchnię terenu;

- powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego;

- powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze.

Powierzchnię zabudowy opisuje się także jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku. Do powierzchni zabudowy zaliczyć należy także wszystkie elementy przewieszenia które występują w elewacji (balkony, loggie itp.). Podkreśla się też, iż przy ustalaniu powierzchni zabudowy nie bierze się pod uwagę jedynie elementów pomocniczych takich jak schody zewnętrzne, markizy, daszki, oraz elementy wystające ponad powierzchnię terenu (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 201 r. sygn. akt II SA/Kr 1200/10, Lex nr 753461). W konsekwencji WSA w Gdańsku uznał, że taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie związany z tym obiektem powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy, a co za tym idzie powierzchnia tego obiektu przekracza 35 m2. Obiektu tego nie obejmuje zatem zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem i z tego względu nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.

Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że dla uznania trwałego związania obiektu z gruntem niezbędne jest powiązanie tego obiektu z fundamentami. Stanowisko takie pomija bowiem utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwo, gdzie konsekwentnie wskazuje się, że decydujące znaczenie ma masa całkowita i rozmiary obiektu, jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, a nie przyjęte rozwiązania techniczne. Na poparcie takiego poglądu PWINB w Gdańsku powołał się na poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r., II FSK 895/12 i z 29 kwietnia 2011 r., II OSK 773/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 22 września 2011 r., II SA/Go 531/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 205/13. Uwzględniając takie poglądy w skardze kasacyjnej podkreślono, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały analizowany w postępowaniu obiekt budowlany jako budynek trwale z gruntem związany. Analizowany obiekt to parterowy budynek o powierzchni zabudowy 38,5 m² posadowiony na fundamentach punktowych. Gabaryty tego obiektu (masa całkowita i rozmiary), solidność konstrukcji (stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym), a także posadowienie obiektu na fundamentach punktowych trwale umiejscowionych w gruncie każe przyjąć, że obiekt ten stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Kasator zauważył też, że sposób połączenia obiektu budowlanego z fundamentami często jest niemożliwy do ustalenie, a przynajmniej ustalenie to może być znacznie utrudnione i może wiązać się z koniecznością rozbiórki części obiektu w celu dokonania odkrywek, co czasami powodowałoby nadmierną ingerencją w obiekt i potencjalnie mogłoby doprowadzić do jego uszkodzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j., dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W ocenianej sprawie Sąd nie dostrzegł przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zostały one też wskazane w skardze kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny mogły być zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę i przez nią uzasadnione, zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015.658), Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest trwale związany z gruntem i z tego względu nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.

Zarzut ten należy podzielić. Źródłem wątpliwości WSA w Gdańsku dotyczących kompletności ustaleń faktycznych podjętych przez organy administracji, poprawności kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania i wynikającej z tej kwalifikacji prawidłowości wyboru sposobu postępowania przedsięwziętego przez organy nadzoru budowlanego, był wyrażony przez ten sąd pogląd prawny zwalczany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z tym poglądem, pojęcie trwałego związania z gruntem, jako jednej z cech budynku zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, oznacza zarówno posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt), jak i trwałego związania fundamentów z obiektem budowlanym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednak dominuje pogląd, który podziela również NSA w niniejszym składzie, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, LEX nr 573565; z dnia 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, LEX nr 953055; z dnia 29 kwietnia 2011 r., II OSK 773/10, LEX nr 1081893). Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., II OSK 547/10, LEX nr 1080353).

Wbrew twierdzeniu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "W niniejszej sprawie organ ustalił, że obiekt posadowiony jest na palach wbitych w ziemię, nie ustalił jednak, czy budynek jest trwale zamocowany do takiego fundamentu punktowego", organ II instancji dokonał takiego pozytywnego ustalenia, o czym wspomniano w uzasadnieniu tego samego wyroku ("Organ stwierdził, że na związanie obiektu z gruntem wskazuje oparcie obiektu na palach wkopanych w ziemię oraz posadowienie elementów betonowych między palami"). Niesporne istnienie wspomnianych elementów betonowych pomiędzy palami, a także gabaryty i solidność konstrukcji przedmiotowego obiektu wskazują, że ma on cechy pozwalające na uznanie go za trwale związany z gruntem w rozumieniu przyjmowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni tego pojęcia. Oznacza to, że wątpliwości wyrażone przez WSA w Gdańsku co do charakteru przedmiotowego obiektu, oparte były na wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, która to wadliwa wykładnia spowodowała w konsekwencji wadliwe uchylenie decyzji PWINB w Gdańsku.

Wbrew wątpliwościom wyrażonym przez WSA w Gdańsku, nie może ich być w sprawie zarówno co do charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania (o czym była już mowa wyżej), jak i co do kwalifikacji jego budowy jako samowoli budowlanej podlegającej regulacji art. 48 Prawa budowlanego.

NSA podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w sytuacji, gdy rzeczywistym zamiarem inwestora zgłaszającego wykonywanie określonych robót budowlanych, jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, a zrealizowany przez niego obiekt od samego początku ma parametry sytuujące go w kategorii obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, budowa takiego obiektu bez pozwolenia na budowę musi być kwalifikowana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Nie było w sprawie sporu co do tego, że inwestorka I. J-K. zgłosiła zamiaru wybudowania budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej, parterowego o wymiarach 4 m x 8,70 m x 3,80 m (tj. 34,8 m²) posadowionego na bloczkach betonowych na działce nr [...] w K., gm. K.. Zamiast takiego obiektu jednak, już w trakcie budowy realizowała obiekt o powierzchni 37,52 m², co stwierdzone zostało przez pracowników organ I instancji w czasie kontroli przeprowadzonej w obecności inwestorki w dniu 17 czerwca 2010 r. Według oświadczenia inwestorki złożonego w czasie tej kontroli, roboty budowlane rozpoczęte zostały w maju 2010 r. i w czasie kontroli obiekt był w trakcie budowy. Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu 28 lutego 2013 r. i w dniu 26 września 2013 r. potwierdziły, że wymiary tego obiektu po zakończeniu jego budowy nie uległy zmianie, w związku z czym jego powierzchnia niewątpliwie przekracza 35 m².

Odnośnie sposobu obliczenia powierzchni przedmiotowego budynku, Naczelny Sad Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związany z tym obiektem, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy, a co za tym idzie powierzchnia tego obiektu przekracza 35 m². Należy zauważyć, że z uwagi na brak ustawowej definicji powierzchni zabudowy, zasadne było posiłkowanie się przez Sąd I instancji definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, do czego pośrednio upoważnia art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem bowiem, obiekty budowlane należy projektować i budować także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy budynku także zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), który w tym zakresie - zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia - Lp. 9 - odsyła wprost do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Określeniu "powierzchnia zabudowy" należy więc przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie w w/w Polskiej Normie (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15; z 24 listopada 2016 r.: II OSK 933/15; II OSK 1293/15; II OSK 1062/15; II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., II OSK 675/13 oraz z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07). Z treści wskazanej normy można natomiast wywieść, że do powierzchni przedmiotowego budynku należy zaliczyć przylegający do niego taras. Skoro bowiem jest on integralnie i funkcjonalnie z tym budynkiem powiązany, to nie można twierdzić, że stanowi element drugorzędny, o jakim mowa w punkcie 5.1.2.2 Polskiej Normie PN-ISO 9836: 1997. Należy również zauważyć, że inwestorka nie zakwestionowała w żaden sposób poglądu WSA w Gdańsku co do powierzchni obiektu będącego przedmiotem postępowania, mimo wyrażenia w skardze poglądu odwrotnego.

Konsekwencją powyższych rozważań jest to, że przedmiotowego budynku nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, i to bez względu na ocenę, czy budynek ten rzeczywiście miał kiedykolwiek przeznaczenie gospodarcze, czy też od samego początku miał służyć celom handlowym. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że na tą pierwszą ewentualność (skutkującą dodatkowo zasadnością przeprowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego) wskazuje zawarty w uzasadnieniu skargi zarzut I. J-K., że od 2010 roku nie mogła w przedmiotowym obiekcie prowadzić działalności gospodarczej, co oznacza, że już w 2010 r. taki był jej zamiar.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach wyznaczonych przez treść art. 188 p.p.s.a. uznał, że ustalenia dokonane w niniejszej sprawie przez organy administracji pozwalają na uznanie istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, co oznacza zarazem, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze nie są zasadne, podobnie jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego, o czym była już wyżej mowa. W konsekwencji NSA rozpoznał skargę stwierdzając, że nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 i 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 i 200 p.p.s.a.