Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 583/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 2095 (dwa tysiące dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Na mocy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] października 2016r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – rozbudowy drogi gminnej nr [...] – ulicy [...] w K. oraz drogi gminnej nr [...] – ulicy [...] w K. (wraz z budową pętli autobusowej oraz ciągu pieszo – rowerowego wzdłuż ulicy [...]), doszło do przejęcia przez Gminę J. K. pod inwestycję, między innymi, fragmentu nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] stanowiącej własność "K." Sp. z o.o. w K. tj. części wyodrębnionej w wyniku podziału, zatwierdzonego decyzją, jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0066 ha.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016r. Starosta B. zawiadomił Gminę J. K. oraz "K." Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ po uzyskaniu od Gminy informacji, że nie doszło do wydania nieruchomości w terminie uprawniającym do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2017r. rzeczoznawca majątkowy U. Ł. wyceniła nieruchomość [...] na kwotę 9 332 złotych. Z operatu szacunkowego wynikało , że wyceny dokonano w podejściu porównawczym metodą porównania parami, przy następujących założeniach. Wyceniana nieruchomość nie była w dniu wydania decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej, przeznaczona pod drogę w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K.- obszaru planistycznego K. z dnia [...] kwietnia 2013r. Z uwagi na to oraz z uwagi na brak na lokalnym rynku transakcji nieruchomościami drogowymi, do porównań przyjęte zostały transakcje nieruchomościami niezabudowanymi z przeznaczeniem pod zabudowę usługową. W procesie wyceny rzeczoznawca poddała analizie 7 wyselekcjonowanych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, z czego 3 (2 z terenu miasta B.) i 1 z obrębu K., poddała porównaniom szczegółowym. W wyniku porównań biegła ustalił, ze rynkowa cena metra kwadratowego przejętej nieruchomości wynosi 141,39 złotych.

Gmina J. K. zgłosiła zastrzeżenia do założeń operatu szacunkowego zarzucając pominięcie drogowego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowana przestrzennego a w konsekwencji zaniechanie wyceny nieruchomości w oparciu o porównanie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę z poszerzonego rynku obrotu nieruchomościami tj. obejmującego powiat.

Po odebraniu od rzeczoznawcy stanowiska wobec zastrzeżeń strony, Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r., powołując się na art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust.5, art. 18 ust.1 i ust. 1e oraz 22 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 130 ust. 2 i 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie 9 332 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zasady ustalania wysokości odszkodowania wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których odsyła art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz na treść art. 18 ust. 1 tejże ustawy. Nawiązując do ustaleń rzeczoznawcy, organ podkreślił, że – wedle rzeczoznawcy- na badanym rynku lokalnym nie odnotowano wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, które można by uznać za podobne do nieruchomości wycenianej. Organ wskazał również na przeznaczenie nieruchomości przewidziane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przytaczając treść ustaleń planu odnoszącą się do obszaru przejętego pod drogę. Treść planu oraz brak wystarczającej liczby transakcji drogowych do porównań, była przyczyną wyceny nieruchomości przy przyjęciu do porównań transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługową. Organ I instancji zaakceptował założenia wyceny oraz wyliczenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości wskazane w operacie rzeczoznawcy, uznając operat za logiczny i kompletny, przy czym stwierdził, powołując się na wyrok NSA w sprawie I OSK 611/13, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca. Końcowa część uzasadnienia decyzji odnosiła się do wskazania przyczyn, dla których Gmina J. K. (tj. beneficjent decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej) zobowiązany został do przelania kwoty odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego przejętej nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina J. K. podtrzymała zarzuty wobec założeń wyceny nieruchomości i nietrafność zaakceptowania operatu, który – wedle odwołującego się – nie został sporządzony z zasadą szczególnej staranności. Gmina stwierdziła, ze wynikające z treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie wycenianej nieruchomości pod tereny obsługi komunikacyjnej, jako bliższe przeznaczeniu drogowemu, niż przeznaczenie pod zabudowę usługową, powinno było uzasadniać przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, przy czym lokalny rynek transakcji takimi nieruchomościami powinien był zostać rozszerzony na inne gminy powiatu B.. Gmina podkreśliła, że jako stronie wielu postępowań podobnych, jest jej znany fakt, że na terenie powiatu B. rynek transakcji nieruchomościami drogowymi jest rozwinięty w stopniu umożliwiającym wycenę nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Gmina zarzuciła również organowi I instancji niewłaściwe zinterpretowanie pojęcia "stan nieruchomości" w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odwołała się do stanowiska NSA wyrażonego w wyrokach sygn. I OSK 1659/16, I OSK 1926/16 i I OSK 2200/16, według którego do porównań powinny być brane nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej według jej stanu po podziale a zatem wyłącznie cechy nieruchomości przejętej (wielkość, kształt, przeznaczenie, stan zagospodarowania) powinny być punktem wyjścia przy doborze nieruchomości porównawczych. Tymczasem kwestionowaną wycenę oparto na porównaniu wycenianej nieruchomości do nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed jej podziałem tj. do nieruchomości o innym, znacznie większym potencjale inwestycyjnym.

Wojewoda P. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2018r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji oraz dokonaną przez niego ocenę dowodów, w tym najistotniejszego dowodu w sprawie – operatu szacunkowego. Wojewoda przytoczył treść § 28 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K.- obszaru planistycznego K. z dnia [...] kwietnia 2013r, odnoszącą się do obszaru o symbolu 3KP (teren obsługi komunikacyjnej). Stwierdził, że niezasadny jest zarzut skarżącej, że przeznaczenie terenu określone jako teren obsługi komunikacji jest bliższe przeznaczeniu drogowemu a nie przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Szczegółowe ustalenia planu dla obszaru 3KP nie przewidują na tym terenie lokalizacji drogi. Wojewoda podkreślił, ze ocena prawidłowości sporządzenia operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tylko taka organizacja mogłaby podważyć metodę wyceny, prawidłowość zastosowanych współczynników korygujących, czy nieruchomości przyjętych do porównań. W kontrolowanym postępowaniu rzetelność i prawidłowość operatu nie została skutecznie podważona. Wojewoda stwierdził, ze w świetle treści operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy w odniesieniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez gminę, czytelne są kryteria, jakimi rzeczoznawca się kierowała przy wyborze nieruchomości podobnych i sposób przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości , w tym przyczyny pominięcia w operacie analizy rynku nieruchomości tzw. drogowych na obszarze powiatu.

W skardze wywiedzionej na tę decyzję ostateczną, Gmina J. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i odniosła następujące zarzuty:

- naruszenia art. 130 w związku z art. 156 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość w oparciu o operat rzeczoznawcy sporządzony niezgodnie z przepisami, w tym uznanie za poprawne przyjęcia do porównań nieruchomości niespełniających wymogów z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez oparcie rozstrzygnięcia o operat rzeczoznawcy, w którym porównania dokonano przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o parametrach odpowiadających parametrom nieruchomości pierwotnej tj. przed jej podziałem;

- naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie dowodu z nierzetelnie przygotowanej opinii rzeczoznawcy, a także niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego;

- naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z opinią biegłego

- naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji, wydanej z naruszeniem prawa jak i podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Gmina J. K. powtórzyła argumentację odwołania.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Wyjściową materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 w powiązaniu z ustępem 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474). Zgodnie z przepisem, odczytywanym w powiązaniu z ustępem 4a art. 12, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za nieruchomości przejęte z mocy prawa w następstwie wydania decyzji o zasadach realizacji inwestycji drogowej (decyzji z.r.i.d.), stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jak stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W sprawach nieuregulowanych w specustawie drogowej, stosuje się – stosownie do odesłania zamieszczonego w art. 23 specustawy – przepisy ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121). Są to przede wszystkim przepisy Działu IV ustawy, dotyczącego wyceny nieruchomości, sporządzanej na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego (vide: art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości przeznaczonych na określone cele, reguluje wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozporządzenie Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami). Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, powinien odpowiadać przepisowi § 36 w/w rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 § 36 w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 lipca 2011r. (zmieniającą rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011r.) wartość rynkową takiej nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (w tym przypadku z.r.i.d.), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji (z.r.i.d.), przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z ustępu 2 § 36 wynika, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym, co wyraźnie wskazuje na utrzymanie, mimo zmiany brzmienia przepisu, zasady wyceny w podejściu porównawczym. Ustęp 3 przepisu dotyczy zasad wyceny w przypadku zbieżności przeznaczenia nieruchomości z celem wywłaszczenia a ustęp 4 § 36 wprost odnosi się do wyceny nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycje drogowe. Wówczas wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w trybie przepisów specustawy drogowej, zasadnicze znaczenie mają kwestie następujące:

a) precyzyjne ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. przejmowana nieruchomość była przeznaczona pod inwestycje drogowe

b) właściwe określenie stanu przejmowanej nieruchomości

c) należyty dobór do porównań nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa do stanu przejmowanej nieruchomości

Ad. a). Sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości określa art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy nie obowiązuje taki plan, z decyzji o warunkach zabudowy czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a gdy takich aktów brakuje, z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.

Jest przyjęte, że charakterystyka przeznaczenia nieruchomości powinna być pełna i uwzględniać szczegółowe wytyczne zawarte w planie dotyczące zasad zagospodarowania nieruchomości. W odniesieniu do nieruchomości przejmowanych pod realizację inwestycji drogowej, konieczna jest skonfrontowanie decyzji z.r.i.d. z przebiegiem dróg na rysunku planu i parametrami tych dróg. Istnieje bowiem wysokie prawdopodobieństwo, że wydzielenie decyzją z.r.i.d. nieruchomości koniecznych do rozbudowy dróg publicznych, następuje w granicach wrysowanych na rysunku planu.

Ad. b) W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony już należy uznawać pogląd, że pod pojęciem "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", zawartym w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy rozumieć stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (vide, między innymi: wyrok NSA z 4.10.2017r. sygn. I OSK 759/17 (Lex nr 2423151, wyrok WSA w Gdańsku z 21.09.2016r. sygn. II SA/Gd 282/16 (Lex nr 2118440, wyrok NSA z dnia 17.11.2017r. sygn. I OSK 965/17 (Lex nr 2452938)

Stan zatem wycenianej nieruchomości, przejmowanej w następstwie decyzji z.r.i.d., to zdefiniowanie indywidualnych cech tejże nieruchomości, jej kształtu uzyskanego w wyniku wydzielenia z większej powierzchni, stanu jej zabudowy, jej obszaru, ukształtowania jej terenu i oceny jej samodzielnego potencjału inwestycyjnego.

Ad. c) Stosownie do treści art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiąca przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami), przy metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat opisanego wyżej wzorca kontroli, przyznaje rację zarzutom skarżącej gminy, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa wymienionych w zarzutach skargi.

Przede wszystkim skład orzekający zgadza się z twierdzeniem skarżącej gminy, że wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., przeznaczenie terenu przejętej nieruchomości pod obsługę komunikacji (symbol 3KP) bliższe jest przeznaczeniu drogowemu niż przeznaczeniu usługowemu. Zgodnie z treścią § 28 ustaleń planu (z treści planu Sąd na rozprawie dopuścił dowód, włączając tekst planu do akt sądowych) dla terenów obsługi komunikacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KP, 2KP, 3KP, 4KP, przeznaczeniem głównym jest obsługa komunikacji. Na wyznaczonym terenie dopuszcza się:

a) dla zabudowy istniejącej przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego

b) budowę nowych budynków garażowych;

c) budowę dojść i dojazdów

d) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

e) lokalizację zieleni urządzonej;

f) lokalizację pętli autobusowych;

Biorąc pod uwagę fakt, że wyceniana nieruchomość nie jest zabudowana a jej powierzchnia wynosi zaledwie 66 metrów kwadratowych, rzeczywisty samodzielny potencjał inwestycyjny nieruchomości jest znikomy, tym bardziej, że plan wyraźnie zdeterminował rodzaj zainwestowania tego obszaru. Decyzja z.r.i.d. określiła zasady rozbudowy już istniejących dróg publicznych – ulicy [...] i [...], o parametrach wrysowanych w rysunek planu a objęcie granicami tych dróg również nieruchomości przejętej, wprost przesądza o drogowym przeznaczeniu spornej nieruchomości. Niezależnie jednak od przesądzenia, czy rysunek planu "włącza" czy nie, sporny obszar w granice pasa drogowego (pasów drogowych) ulic objętych rozbudową, Sąd zauważa, że w tekście planu, obszary przeznaczone pod zabudowę usługową zostały określone innymi symbolami i są to obszary całkowicie odrębne od terenów obsługi komunikacji. Obsługa komunikacji ma ułatwiać transport i łączność. Wyznaczenie więc w planie dla konkretnego obszaru jego służebnej roli dla obsługi komunikacji nie pozwala na zinterpretowanie tego przeznaczenia jako przeznaczenia pod zabudowę usługową. Inwestycje związane z obsługą komunikacji powinny być tratowane jako inwestycje drogowe. Traktowanie zaś ich jako inwestycji drogowych uzasadniało zastosowanie w sprawie § 36 ust. 4 Rozporządzenia przy uwzględnieniu pełnej treści tego przepisu. Obszar o symbolu KP to teren o przeznaczeniu drogowym a nie usługowym, co determinuje wycenę według § 36 ust. 4 Rozporządzenia.

W konsekwencji należało w pierwszej kolejności poszukiwać na rynku nieruchomości transakcji nieruchomościami drogowymi, przy czym poszukiwanie takich transakcji nie powinno było zostać ograniczone do terenu jednej gminy. Przepis § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami) odsyła do odpowiedniego stosowania § 36 ust. 1 -3 rozporządzenia. W § 36 ust. 2 wskazane jest zaś, że dopiero w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzja określa się w podejściu kosztowym. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do sytuacji uregulowanej w § 36 ust. 4 oznacza, że rzeczoznawca powinien poszukiwać transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym lub regionalnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzone zostało, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu a pod pojęciem "rynku regionalnego" obszar województwa (tak NSA w wyroku z 1 czerwca 2017r. sygn. I OSK 2311/15). W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że "punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposoby wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznaczne wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania".

Skład orzekający nie podziela dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego. Dowód z operatu szacunkowego jest w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele publiczne, dowodem kluczowym, który w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie stosownie do treści art. 80 K.p.a. a zakres kontroli sądowej takiego dowodu również wynika z ogólnych zasad oceny dowodu w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji publicznej mają obowiązek sprawdzenia operatu nie tylko pod względem formalnym ale także materialnym (tak NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2017r. sygn. I OSK 1346/17- dostępnym w CBOSA). W ramach oceny operatu szacunkowego organ z własnej inicjatywy, czy z inicjatywy strony postępowania, ma prawo domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy w sytuacji gdy operat zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak, między innymi, w wyrokach w sprawach II OSK 1611/12, I OSK 364/15 - dostępnych w CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tylko operat spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy ( vide: wyroki NSA o sygn. I OSK 373/09 i I OSK 379/10; CBOSA). Prawidłowo sporządzony operat , to operat oparty na bardzo starannie dobranych transakcjach służących jako materiał porównawczy, zawierający szczegółowo opisane, w zrozumiały i logiczny sposób, przyczyny, dla których biegły konkretne transakcje przyjął lub odrzucił (tak NSA, między innymi w wyrokach o sygn. I OSK 1395/13, I OSK 961/11CBOSA). Podkreślić należy, ze przy wyborze podejścia porównawczego i metody porównania parami, rzeczoznawca ma obowiązek wykazania okoliczności wskazanych w § 4 ust. 3 Rozporządzenia.

Zdaniem składu orzekającego, zaakceptowany przez organy obu instancji operat bezpodstawnie pominął analizę transakcji nieruchomościami drogowymi na poszerzonym rynku obrotu nieruchomościami. Rezygnacja z badania rynku obrotu nieruchomościami drogowymi z obszaru powiatu od początku była kwestionowana przez gminę, która w zastrzeżeniach do operatu podkreślała, że jest w posiadaniu licznych operatów szacunkowych, w których udowodniono i wykazano, ze rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu B. występuje i jest rozwinięty w stopniu umożliwiającym wycenę nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych. Organ nie wezwał gminy do uprawdopodobnienia tych twierdzeń mimo wynikającego z treści operatu ograniczenia poszukiwania .porównawczego rynku nieruchomości drogowych do kilku nieruchomości jedynie z obszaru gminy J. K..

Sąd zauważa, że zasada korzyści, na którą powołała się rzeczoznawca i na co zwróciła uwagę w odpowiedzi na zastrzeżenia gminy, nie ma zastosowania w przypadkach, gdy cel nabycia nieruchomości (tu pod inwestycje drogowe) jest tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości określonym według reguł art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tu według planu pod obsługę komunikacji, czyli pod inwestycje związane z obsługą komunikacji, uznane przez sąd za inwestycje drogowe). W takich przypadkach wycena nieruchomości powinna nastąpić na podstawie § 36 ust. 4 Rozporządzenia tj. na podstawie analizy porównawczej podobnych transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Dopiero przy tym w przypadku nieodnalezienia na rynku lokalnym i regionalnym, transakcji nabywanych pod drogi, przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja o odszkodowaniu wydana została w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, oparty na założeniach naruszających zasady szacowania nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Tym samym doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i § 36 ust. 1 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami). Ocena operatu szacunkowego przez organy obu instancji naruszyła art. 80 K.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnić winny ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku i decyzję o wysokości odszkodowania wydać na podstawie nowego operatu szacunkowego, który powinien zostać poddany ocenie nie tylko pod względem formalnym ale również materialnym tj. poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa materialnego dotyczących zasad wyceny nieruchomości. Uzasadnienie decyzji odszkodowawczej powinno spełniać wymagania art. 107§ 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.)