Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1672/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję a także postanowienie tego organu
Powołane przepisy: article: Art. 20, 24
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: Art. 145  par. 1 pkt 5, art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Halina Jakubiec Protokolant Aleksandra Grabieć po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Myślenice na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 30 września 2016 r. nr IG-II.7221.249.2016.UK w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 21 lipca 2016 r., II. uchyla postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr GK.6620.1.10.M.1.2014, III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na rzecz Gminy Myślenice kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. (GK.6620.1.10.M1.2014) na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145§1 pkt 5 kpa, art. art.7 d pkt 1,art.20, art.21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 1c, ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r. poz.520 ze zm.) po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Starosty Myślenickiego z dnia 14 października 2014r. Starosta Myślenicki:

Uchylił ostateczną decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 14 października 2014r. znak: GK.6620.1.10. M. 1.2014 o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 120/1, 120/3, 120/7 obrębu 4 miasta Myślenice zgodnie z operatem pomiarowym - mapa inwentaryzacji powykonawczej piłkarskiego zaplecza treningowego, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. Ż. przyjętym do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Myślenicach w dniu 11 grudnia 2013r. za numerem KERG: 3866/192/2013;

dokonał aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obrębu 4 miasta Myślenice w części dotyczącej użytków gruntowych i ich powierzchni w działkach nr: 120/1,120/3, 120/7

- działka 120/1 o powierzchni 3.5615 ha (w tym: LslII-3.0733ha, Bz-0.0168 ha, dr/LslII-0.0560 ha, dr-0.0754 ha, N-0.3400 ha) zmienia użytki i ich powierzchnię na:

N (nieużytek) o powierzchni 0.6452 ha,

Bz (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 2.8075 ha,

dr (droga) o powierzchni 0.1017 ha,

Bi (inne tereny zabudowane)o powierzchni 0.0071 ha

- działka 120/3 o powierzchni 0.3940 ha (w lym:LsIII-0.3275 ha, dr-0.0538ha, N-0.0127 ha) zmienia użytki i ich powierzchnię na:

LsIII (las klasy trzeciej) o powierzchni 0.3536 ha,

dr (droga) o powierzchni 0.0350 ha,

Bz (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 0,0054 ha,

- działka 120/7 o powierzchni 0.7244 ha (w tym LsIII -0.7244 ha) zmienia użytek i powierzchnię na:

BZ z (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 0.4724 ha

Bi (inne tereny zabudowane) o powierzchni 0.0173 ha

N (nieużytek) o powierzchni 0.1172 ha,

LsIII (las klasy trzeciej) o powierzchni 0.1175 ha,

zgodnie z operatem pomiarowym - aktualizacja ewidencji gruntów w części dotyczącej użytków działek 120/1, 120/3, 120/7 położonych w obrębie 4 miasta Myślenice, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. W. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Myślenicach w dniu 6.11.2015r za numerem ID P.1209.2015.4257.

Organ administracji podał, co następuje:

W dniu 14 października 2014r. prawomocną decyzją znak: GK.6620.1.10. M. 1.2014, Starosta Myślenicki orzekł z urzędu o aktualizacji informacji zawartych w obowiązującej ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działek nr 120/1, 120/3, 120/7 położonych w obrębie 4 miasta Myślenice, zgodnie z operatem pomiarowym - mapa inwentaryzacji powykonawczej piłkarskiego zaplecza treningowego, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. Ż., przyjętym do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Myślenicach w dniu 11 grudnia 2013 r. za numerem K ERG: 3866/192/2013 w którym to:

- działka 120/1 o powierzchni 3.5615 ha (w tym: LsIII-3.0733ha, Bz-0.0168 ha, dr/LsIII-0.0560 ha, dr-0.0754 ha, N-0.3400 ha) zmienia użytek na:

N (nieużytek) o powierzchni 0.6452 ha,

Bz (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 2.8146 ha,

dr (droga) o powierzchni 0.1017 ha,

- działka 120/3 o powierzchni 0,3940 ha (w tym: LsIII-0.3275 ha, dr-0.0538ha, N-0.0127 ha) zmienia użytek na:

LsIII (las klasy trzeciej) o powierzchni 0.2275 ha,

dr(droga) o powierzchni 0.0350 ha,

Bz (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 0.1315 ha,

- działka 120/7 o powierzchni 0.7244 ha - (LsIII) zmienia użytek na:

Bz(teren rekreacyjno-wypoczynkowy) o powierzchni 0.7244 ha.

W dniu 25 czerwca 2015 r. do starostwa wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego z dnia 14 października 2014r. na podstawie art. 145§1 pkt 5 kpa, uzasadniając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane tut. organowi, dotyczące obszaru i rodzaju użytków działek 120/1, 120/3, 120/7 położonych w obrębie 4 miasta Myślenice.

Przeprowadzona wizja w terenie w dniu 22 lipca 2015r. potwierdziła niezgodność stanu na gruncie ze stanem wykazanym w operacie z dnia 11 grudnia 2013 r. KERG: 3866/192/2013 (w północnej części działki 120/1 i wschodniej części działki 120/7 istnieje użytek leśny w stanie niezmienionym) a także analiza dokumentów, w szczególności operatu pomiarowego 3866/199/2009 (podział działki 120/2 na 120/7 i 120/8) wykazała błędną rejestrację danych dotyczących użytków gruntowych dla działki 120/7. Zgodnie z tym operatem działka 120/7 o powierzchni 0.7244 ha powinna mieć zarejestrowane w ewidencji gruntów i budynków użytki:

LsIII - 0.5502 ha i N - 0.1739 ha (a nie jak dotychczas wykazano, że działka 120/7 posiada użytek: LsIII - 0.7244 ha).

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 145§1 pkt 5 kpa wznowiono postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla działek nr 120/1, 120/3, 120/7 położonych w obrębie 4 miasta Myślenice zakończone decyzją z dnia 14 października 2014r.

Dowodem potwierdzającym nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji z dnia 14 października 2014 r. i nie znane tut. organowi w tej dacie są:

- dane dotyczące przedmiotowych działek zawarte w operacie technicznym pn. aktualizacja ewidencji gruntów w części dotyczącej użytków działek 120/1, 120/3, 120/7 położonych w obrębie 4 miasta Myślenice, wykonanym przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. W. wpisanym do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Myślenicach w dniu 6 listopada 2015 r. za numerem P.1209.2015.4257, zawierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowych działek, jak również informację, iż w ramach pozwolenia na budowę piłkarskiego zaplecza treningowego Myślenice - Zarabie, zatwierdzonego decyzją Starosty Myślenickiego w dniu 11 lipca 2013 r. znak: AB.6740.600.2013, nastąpiło wyłączenie terenu : leśnego LsIII - 0.9175 ha, N- 0.0567 ha, RIVa-0.6590 ha.

- dane dotyczące działki 120/7 zawarte w operacie nr. 3866/199/2009 z dnia 20 października 2009 r.

Wskazując na treść art. 22 ust. 1 i ust. 3, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy pgik, oraz §§

44 pkt. 2, 45 ust. 1 i 46 ust. 3 rozporządzenia egib organ podał, że operat numer P.1209.2015.4257 z dnia 6 listopada 2015 r., zawiera nowe dane ewidencyjne dotyczące działek nr 120/1, 120/3, 120/7, położonych w obrębie 4 miasta Myślenice.

Stosownie do art.10 §1 kpa umożliwiono stronom przed wydaniem decyzji zapoznanie się z w/w opracowaniem, składanie wniosków lub zastrzeżeń oraz wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakreślonym terminie do lut. urzędu nie wpłynęły żadne wnioski lub uwagi.

Decyzją z dnia 30 września 2016 r. (IG-II.7221.249.2016.UK) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Myślenicki wznowił postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla działek nr 120/1, 120/3, 120/7 wskazując na odmienny stan faktyczny na gruncie w zakresie użytków gruntowych niż stan wykazany w operacie z 11 grudnia 2013 r. KERG 3866/192/2013. Przesłanką do wznowienia była przeprowadzona w dniu 22 lipca 2015 r. wizja w terenie która wykazała, że w północnej części działki nr 120/3 i wschodniej części działki nr 120/7 istnieje użytek leśny w stanie niezmienionym. Podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji i w protokole z 22 lipca 2015 r. błędnie wskazano na zalesienie północnej części działki nr 120/1 - zamiast północnej części działki nr 120/3, co zostało jednoznacznie potwierdzone w wykazie zmian gruntowych operatu P.1209.2015.4257. Drugą przesłanką wznowienia postępowania była analiza dokumentów, w szczególności operatu pomiarowego KERG 3866/199/2009 podziału działki nr 120/2 na działki nr 120/7 i 12/8, która wykazała błędną rejestrację danych dotyczących użytków gruntowych dla działki nr 120/7. Zgodnie z tym operatem działka nr 120/7 o powierzchni 0,7244 ha powinna była mieć zarejestrowane w ewidencji gruntów i budynków użytki gruntowe: LsIII - 0,5502 ha i N - 0,1739ha (a nie jak dotychczas wykazano, że działka nr 120/7 posiada w całości użytek gruntowy LsIII -0,7244 ha).

Dodał organ, że z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że starosta jest zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei według § 45 ust. 1 aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Z kolei w myśl art. 24 ust.2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie m.in.: wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. Natomiast zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 ust. 2b, wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, może nastąpić w dwojakim trybie tj. albo w drodze czynności materialno-technicznej, w przypadkach wskazanych w ust. 2b pkt. 1, albo w drodze decyzji o czym mowa w ust. 2b pkt. 2. Ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Wedle organu odwoławczego, aktualizacja danych operatu ewidencji gruntów i budynków musi prowadzić do ujawnienia w niej stanu aktualnego. Nie można ujawniać w obowiązującym operacie ewidencyjnym danych "historycznych", zaś próba udawadniania przez stronę, na podstawie zdjęcia lotniczego z lat 70-tych (z którego nawet nie wynika, że jest to obszar obejmujący przedmiotowe 3 działki), że na przedmiotowej nieruchomości już w latach 70- tych nie było lasu jako okoliczności błędu przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów i budynków w 1986r. - jest bezzasadna i nie może być zrealizowana w świetle obowiązujących przepisów w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Dokumentem i zarazem materiałem źródłowym, na podstawie którego ujawniono w działkach nr 120/1, 120/3, 120/7 (wówczas część działki 120/2) m.in. użytek gruntowy "Ls" był poprzedzony ustaleniami i pomiarami na gruncie - operat założenia ewidencji gruntów Nr 173-31/251/86 z dnia 1.10.1986 r., uwzględniający operat klasyfikacji gruntów miasta Myślenice (Obwieszczenie Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 198 7r. w sprawie zastąpienia dotychczasowego operatu ewidencji gruntów nową ewidencją gruntów dla miasta Myślenice - Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 7 poz. 46 z 28.05.1987r.).

Wyjaśnił nadto organ, że klasyfikacja przeprowadzona w latach 1983-1984 została zatwierdzona ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 1984 r. i zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, decyzja ta stanowiła podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. Ponadto aktualizacja użytków gruntowych w obrębie 4 miasto Myślenice była przedmiotem przeprowadzonej w latach 2007-2008 modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wszyscy zainteresowani mieli możliwość zapoznać się ze sporządzoną dokumentacją w podanych terminach, zgłaszać uwagi, a następnie zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym. Projekt operatu opisowo - kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków - informację o tym starosta ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 11 czerwca 2008 r., Nr 396 poz. 2524 - Informacja Starosty Myślenickiego z 15 maja 2008 r. - w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych dla gruntów zainwestowanych w jedn. Myślenice - miasto obr. 1,2,3,4. Obecnie przy aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się przepisy § 35 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie ww. przepisem aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się m.in. na podstawie materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wyników terenowych pomiarów geodezyjnych, czy też wyników oględzin.

Zarzut zawarty w odwołaniu, że Starosta nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (dotyczącego stanu użytków gruntowych w latach 70-tych) i nie dokonał z urzędu korekty błędu w ewidencji gruntów i budynków uznał organ II instancji za bezzasadny, bowiem stan operatu ewidencyjnego musi być zgodny ze stanem aktualnym. Nie można ujawniać w obowiązującym operacie ewidencyjnym danych "historycznych". Podał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem rejestr odzwierciedla stan aktualny, nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem prawnym gruntu, przy czym pogląd ten należy odnieść nie tylko do zmian o charakterze podmiotowym, lecz także zmian danych przedmiotowych, do których należy zaliczyć dane ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Rodzaj użytków gruntowych i ich zasięg określają przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności § 67 tego rozporządzenia oraz Załącznik Nr 6 (m.in. wyrok WSA III SA/Kr 705/15 z 17.11.2015).

Odnośnie pozostałych zarzutów wyjaśnił, że przedmiotem toczącego się postępowania była aktualizacja operatu ewidencyjnego w zakresie użytków gruntowych, a nie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Wyłączenia gruntów z produkcji rolnej czy leśnej dokonuje się w trybie art. 11, 12, 28 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i należy podkreślić, iż wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i leśnej jest odmiennym zagadnieniem od aktualizacji użytków gruntowych, które następuje w trybie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z żadnego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, aby decyzja o wprowadzeniu zmian w ewidencji miała stanowić podstawę do ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Myślenice złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów :

- art. 24 ust. 2a pkt Id oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek nr 120/1,120/3,120/7, w sposób odbiegających od standardów wyznaczonych zasadami postępowania administracyjnego właściwymi dla trybu wydawania decyzji administracyjnych;

- § 45 ust 1 oraz 46 ust 3 w zw. z § 47 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez aktualizację - zmianę opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek ewidencyjnych działek nr 120/1,120/3,120/7, bez uzyskania odpowiednich wiarygodnych dokumentów określających zmianę danych ewidencyjnych, a to w szczególności poprzez przyjęcie i wprowadzenie do ewidencji informacji o wyłączeniu terenu leśnego Ls III - 0.9175 ha, N-0.0567 ha, RIVa - 0.6590 ha na podstawi pozwolenia na budowę z dnia 1 lipca 2013r., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na przyjęcie i uznanie tej okoliczności za dostatecznie wyjaśnioną, a informacji z niej wynikającej za wiarygodną;

- art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz 107 §3 kpa poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co doprowadziło do aktualizacji danych ewidencyjnych w oparciu o błędne i niezweryfikowane informacje oraz ujawnienie tych informacji w dokumentach źródłowych i uzasadnieniu decyzji;

- art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy treść dokumentów stanowiących podstawę wydania skarżonych decyzji, w tym braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym oraz błędne informacje zawarte uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy decyzją skarżoną, budzą istotne zastrzeżenie co do możliwości utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podnoszone w jej zarzutach.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Myślenickiego z dnia 14 października 2014 r. znak GK.6620.1.10.M.1.2014 2015 r. wydaną na podstawie art. art. 7d pkt 1, 20, 21 ust. 1, 24 ust. 2a pkt. 1c, ust. 2b pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne kwietnia (Dz.U. 2010.1287 tj. ze zm.), dalej pgik, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących rodzaju użytków, działek nr 120/1, 120/3 i 120/7 obr. 4 miasta Myślenice. Podstawę wprowadzenia tych zmian (opisanych na wstępie) stanowił operat pomiarowy – mapa inwentaryzacji powykonawczej piłkarskiego zaplecza treningowego, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w Myślenicach za numerem KERG: 3866/192/2013.

Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza bowiem możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 kpa. Następstwem tego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o wadliwość niewyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, jak i rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art, 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa ). W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 ).

W myśl art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, który powołany został przez Starostę Myślenickiego w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. jako podstawa wznowienia, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi dlatego, że nie były mu wcześniej znane (nie ma znaczenia z jakich powodów).

Powyższe zasady i przesłanki wznowienia postępowania należało odnieść do regulacji ustawy Pgik, wskazując przede wszystkim na istotę prowadzenia ewidencji wynikającą z art. 2 pkt. 8) pgik, który definiuje ewidencję gruntów jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt.1) pgik, ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje określone w/w przepisem stanowią tzw. informacje przedmiotowe (łącznie z informacjami, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 2) i pkt. 3), w odróżnieniu od tzw. informacji podmiotowych ( art. 20 ust. 2 pkt 1). Gromadzone w ewidencji dane podmiotowe mają charakter pochodny (wynikający z wpisu w księgach wieczystych, lub z dokumentów wymienionych w § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2015.542 tj.), dalej rozporządzenie, natomiast dane przedmiotowe wywołują skutki prawotwórczo-ustalające (np. położenie, powierzchnia, granice, rodzaje użytków gruntowych, klasy gleboznawcze gruntów). Zadaniem katastru jest więc gromadzenie, na zasadach opisanych w ustawie, danych liczbowych i opisowych o gruntach, budynkach i lokalach, które stanowią podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I-O księgi wieczystej, oraz danych podmiotowych dotyczących właścicieli (władających) nieruchomościami.

Niekwestionowany jest pogląd wynikający z istoty ewidencji jako systemu informacyjnego, że wpisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny a postępowanie ewidencyjne służy jedynie ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny. Organ ewidencyjny jedynie ujawnia w prowadzonym rejestrze dane wynikające z dokumentów. Oznacza to, że podstawę wpisów w ewidencji stanowią dokumenty wymienione w art. 23, a także dane wynikające z materiałów zasobu i dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt. 1c, ust. 2b pkt. 1h) Pgik. Stosownie do regulacji wynikającej z § 44 i § 47 rozporządzenia, ewidencja powinna być utrzymywana w aktualności co do stanu tak prawnego jak i faktycznego. Za aktualność danych zawartych w ewidencji odpowiada starosta, który dokonuje aktualizacji z urzędu lub na wniosek, jednak w każdym przypadku w oparciu o dokumentację mogącą stanowić podstawę wpisu do rejestru zgodnie z przepisami ustawy Pgik oraz rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć, oraz następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej.

W stanie faktycznym sprawy przytoczenia wymaga także treść § 45 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu : zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana.

Z istoty ewidencji oraz przewidzianych w Pgik i rozporządzeniu zasad jej aktualizacji wynika zatem, że "w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, aktach normatywnych, opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencjach publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów, w tym także sporów dotyczących własności. (tak WSA w Rzeszowie wyrok z dnia 20 listopada 2013 r. II SA/Rz 937/13, dostępny https://sip.lex.pl/#/orzeczenia). Dlatego w przypadku aktualizacji ewidencji w oparciu o w/w dokumenty organ jedynie rejestruje dane ewidencyjne z nich wynikające (art. 23 i 24 Pgik). Z obowiązku stałej aktualizacji zapisów ewidencji wynika również, że

|nie ma możliwości dokonywania wpisów do ewidencji z mocą wsteczną. Nie wyklucza to jednak możliwości usunięcia z ewidencji wpisu |

|obciążonego wadą. Same wpisy do ewidencji nie korzystają bowiem z przymiotów ostateczności i prawomocności, co wynika z istoty |

|ewidencji jako rejestru aktualnych - a więc mogących podlegać zmianom - danych przedmiotowych i podmiotowych dotyczących nieruchomości.|

|Starosta, w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnej także i w przedmiocie|

|usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotkniętego poważną wadą i oczywiście nieodpowiadającego stanowi |

|faktycznemu w dacie jego dokonania. Usunięcie wpisu błędnego czy też nieaktualnego podlega trybowi aktualizacji określonemu w |

|przepisach Pgik oraz rozporządzenia. |

W orzecznictwie podkreśla się także, że postępowanie polegające na ponownej ocenie dokumentów stanowiących podstawę już istniejącego wpisu nie mieści się w pojęciu aktualizacji ewidencji (por. np. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 114/10, WSA w Białymstoku z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 272/10, dostępne j.w.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, należało uznać za niezgodne z przepisami zarówno kpa jak i pgik wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Myślenickiego z dnia 14 pażdziernika 2014 r., której przedmiotem była aktualizacja danych ewidencyjnych dotyczących działek 120/1, 120/3 i 120/7 zakresie dotyczącym rodzaju użytków gruntowych. W dniu 22 kwietnia 2015 r. do Starosty Myślenickiego wpłynął wniosek Gminy Myślenice o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją, wskazujący jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt. 1 kpa. Po wystosowanym przez organ do wnioskodawcy pouczeniu o istocie wskazanej we wniosku przesłanki wznowieniowej, wniosek ten został sprecyzowany przez podanie jako przesłanki wznowienia postępowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, w razie uznania niezasadności podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt. 1 kpa (pisma Gminy Myślenice z dn. 3 czerwca i 25 czerwca 2015 r.). W związku z w/w wnioskiem organ wyznaczył na dzień 22 lipca 2015 r. "wizję lokalną" (k. 57 akt adm.), jak wynika z protokołu spisanego w tym dniu "na okoliczność rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 14 pażdziernika 2015 r. Dokonano oględzin działek celem weryfikacji danych zawartych w operacie, który był podstawą wydania tej decyzji, stwierdzając w ich wyniku, że stan wynikający z operatu pomiarowego 3866/192/2013 jest niezgodny ze stanem na gruncie. Tak więc organ podejmował czynności, przeprowadzał dowody i dokonywał ustaleń, które doprowadziły do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania a następnie uchylenia decyzji z dnia 14 pażdziernika 2014 r. poza wznowionym postępowaniem administracyjnym i przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, weryfikując na tym etapie zasadność wniosku Gminy Myślenice o wznowienie postępowania, jak i dokonując oceny dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która stanowiła podstawę aktualizacji ewidencji dokonaną decyzją z 14 pażdziernika 2014 r. Co prawda za ugruntowane w orzecznictwie należy uznać stanowisko, zgodnie z którym fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału żródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany, jednak ocena ta winna być dokonana w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie aktualizacji a nie po jego zakończeniu, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. W przypadku więc stwierdzenia, że wpis dokonany na podstawie dokumentacji przyjętej do zasobu jest błędny (nieaktualny), jego usunięcie i zastąpienie wpisem zgodnym ze stanem faktycznym i prawnym winno nastąpić w trybie przewidzianym przepisami pgik oraz rozporządzenia. Wobec braku takiej oceny (błędnej oceny) i dokonania aktualizacji na podstawie błędnych danych uznał organ, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania. Stwierdzić należy, że wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa nie może służyć eliminowaniu błędów organu polegających na dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego. Sąd stoi na stanowisku, że błędne określenie powierzchni użytków gruntowych jest po prostu błędem w dokumentacji źródłowej stanowiącej podstawę aktualizacji, decydującym o braku aktualności przedmiotowych danych ewidencyjnych, powielonym przez organ na skutek nienależytej oceny tej dokumentacji, a nie nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Błąd ten należało wyeliminować w sposób dopuszczony przez regulacje wynikające z Pgik, oraz rozporządzenia, nie zaś w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Zastosowanie tego trybu skutkowało także ponowną oceną dokumentacji sporządzonej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 pażdziernika 2014 r., co uznać należy za istotną nieprawidłowość w świetle powołanego wyżej orzecznictwa. Uznając wbrew istniejącym regulacjom oraz istocie aktualizacji ewidencji, że jedyną drogą prowadzącą do wyeliminowania błędnego wpisu jest przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego, organ nie uczynił zadość zasadniczemu wymogowi wynikającemu z treści art. 148 kpa, czyli nie ustalił, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie tym przepisem przewidzianym, co stanowi niezbędną przesłankę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Już z wyżej wskazanych przyczyn, niezależnie od zarzutów skargi zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zostały uchylone .

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd stwierdził, co następuje: zarzuty te dotyczą w istocie treści operatu będącego podstawą wprowadzonych zmian, których to zmian skarżąca nie kwestionuje, oraz samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rację ma skarżąca, że zawartość wykazu zmian danych ewidencyjnych, który stanowi utrwalenie zmian opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek ewidencyjnych lub budynków ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, określa § 46 ust. 3 rozporządzenia egib. Z treści tego przepisu istotnie wynika, że nie zawiera on podstaw do zamieszczania w wykazie zmian danych ewidencyjnych przyczyn zaistniałych zmian. Jakkolwiek dane, których zamieszczenie w treści operatu kwestionuje skarżąca nie mają doniosłości prawnej w znaczeniu elementów dotyczących opisu działki ewidencyjnej i treści mapy ewidencyjnej (§§ 66 i 28 rozporządzenia egib), to zgodzić się należy ze skarżącą, że wykaz zmian danych ewidencyjnych stanowiący dokument urzędowy, nie może zawierać treści niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, nawet jeżeli są one zamieszczone w tzw. "uwagach" do wykazu zmian danych ewidencyjnych. Jednakże weryfikacja tych danych i ewentualna korekta powinna nastąpić na etapie przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 b pkt. 4, 5 i 6 pgik). Jak jednak wskazano wyżej organ ma obowiązek dokonania oceny dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego mającego stanowić podstawę aktualizacji. Fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie rodzi bowiem po stronie organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie aktualizacji, bezwzględnego i automatycznego obowiązku organu dokonania na takiej podstawie aktualizacji ewidencji, jeżeli dokumentacja taka zostanie w toku postępowania aktualizacyjnego oceniona przez organ negatywnie w jakiejś części, czy w jakimś zakresie.

W przypadku zgłaszania w toku postępowania aktualizacyjnego jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących podstawy aktualizacji w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, organ powinien zastrzeżenia te rozważyć i odnieść się do nich. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, iż skoro postępowanie toczyło się w przedmiocie aktualizacji, to zamieszczenie w operacie uwag dotyczących przyczyn wyłączenia powierzchni użytków leśnych nie ma znaczenia. Organ powinien zdaniem Sądu w toku postępowania rozważyć podstawę i zasadność zamieszczenia w operacie dotyczącym aktualizacji rodzaju użytków gruntowych uwag dotyczących przyczyn wyłączenia powierzchni użytków leśnych w przeszłości, jako niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem aktualizacji, a także mieć na uwadze urzędowy charakter dokumentu, jaki stanowi operat geodezyjno – kartograficzny przyjęty do zasobu w aspekcie prawdziwości wszystkich danych zawartych w tym operacie, czego nie uczynił. Ponownie prowadząc postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych dotyczących użytków gruntowych i ich powierzchni na działkach nr 120/1, 120/3 i 120/7 położonych w obr. 4 miasta Myślenice organy winny mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca oraz postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 12 sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 5, art. 148 i art. 107 § 3 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.