Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1466/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy D., decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę D., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [..] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę D., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. D., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z 28 listopada 2013 r. przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...]. Stan władania ww. nieruchomością na 27 maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 r., co wynika z pisma Starosty z 30 listopada 2015 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Wojewoda [...] przywołał treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 24 ust. 3 i 4 pkt 1 lit. c załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. Nr 11, poz. 98) i wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie przedstawił, w szczególności z art. 122 ust. 1 i 2 oraz art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.).

W ocenie organu, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy D..

Poza tym Wojewoda [...] wskazał, że Starosta [...] pismem z 10 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że sporna droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, a w wyniku przekształceń organizacyjnych jednostka zarządzająca drogą uległa likwidacji. Na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wykreślono w ewidencji gruntów zapis użytkownika.

Wobec tego – zdaniem organu I instancji - aktualny zapis: Skarb Państwa - we władaniu [...] jest niezgodny ze sposobem prowadzenia ewidencji.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznał, iż spełniona została pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Przedmiotowa nieruchomość należała bowiem do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego stała się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy D.

Jednocześnie, w ocenie organu, nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 ust. 1, czy art. 12 ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina D. zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że sporne mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu podniosła, że prowadząc postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy mienie to stanowiło w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie, po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało ono w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wskazane w art. 11-12 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty [...] z 28 listopada 2013 r., pism Starosty [...] z 27 listopada 2015 r. i z 30 listopada 2015 r. wynika, że sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...]. Rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów).

Komisja przywołała utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Na potwierdzenie powyższego Komisja zacytowała rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczące terminu "należące do" zawarte w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 oraz fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12, gdzie podniesiono, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Wobec powyższego, w ocenie organu, udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości.

Oznacza to, że jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. W przeciwnym razie, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji, że zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Tym samym, sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Komisja nie dopatrzyła się również wystąpienia negatywnych przesłanek komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 ustawy.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina D. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: a) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności działki nr [...], które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo iż: - sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D., - w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów; b) art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim: - nieprzeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, na podstawie jakiego dokumentu jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], a następnie Starosta, - przekroczenia uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] (zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) według stanu na 27 maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny, - dokonanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania nieruchomości według przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; c) interesu prawnego Gminy D., poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy, co powoduje, że Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, pomimo iż organ I instancji miał wiedzę, iż Gmina D. nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa; d) art. 138 Kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec tego skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, organy nie ustaliły, co stanowiło podstawę wpisania do ewidencji gruntów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] jako zarządcy spornej nieruchomości. W ocenie skarżącej, powołany przez Komisję art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie określa żadnych z tych dokumentów jako podstawy udowodnienia prawa zarządu, czy prawa użytkowania nieruchomości. Ponadto, organ powinien w sposób wyczerpujący zbadać materiał dowodowy i bez wątpliwości ustalić, czy takowy dokument istnieje, czy też nie, czego nie uczynił. Organy ograniczyły się zaś tylko do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na 27 maja 1990 r. i zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem, przekraczając swoje uprawnienia.

Gmina zarzuciła ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył jej interes prawny. Doszło bowiem do sytuacji, gdy po ponad 25 latach od daty wejścia w życie ustawy skarżąca staje się właścicielem przedmiotowych nieruchomości z mocą wsteczną, a więc odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelkie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce. Dzieje się tak pomimo tego, iż organ I instancji miał wiedzę o tym, że Gmina D. nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym "należenie" mienia rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną.

Wymaga podkreślenia, że art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej "uggwn", który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia na rzecz gminy osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym.

Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie 27 maja 1990 r. prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn bądź innego dokumentu wydanego na innej (wcześniejszej) podstawie prawnej, z których wynikałby dla określonego podmiotu określony tytuł prawny np. zarząd albo użytkowanie, które z mocy samego prawa (art. 87 ust. 1 uggwn) przekształciło się w zarząd.

Tego rodzaju dokumentów potwierdzających tytuł prawny innego, niż Gmina D., podmiotu do spornego mienia nie posiada Starosta [...] prowadzący ewidencję gruntów, a więc publiczny rejestr o charakterze informacyjnym urządzony do odnotowywania zmian w zakresie stanu prawnego nieruchomości. Tego rodzaju dokumenty nie są ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...]. Także skarżąca Gmina nie przedłożyła w toku postępowania dokumentacji wskazującej, że to inny podmiot władał w sensie prawnym spornym mieniem 27 maja 1990 r.

Z przedłożonych do akt sprawy dowodów wynika natomiast, że 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie tego typu dróg należało wówczas do zarządcy terenu (§ 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych – Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Zgodnie z § 2 ust. 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 3, § 15 ust. 1 i 2 pkt 4, § 17 ust. 1 i 2 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) naczelnik gminy, jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 123 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego), był właściwy w zakresie wszystkich spraw z zakresu administracji państwowej nie zastrzeżonych na rzecz innych organów, w tym do budowy, modernizacji, remontu dróg. Taki stan prawny obowiązywał do 27 maja 1990 r.

W niniejszej sprawie nie ma dowodu na to, żeby sporny grunt zawierający się w drodze wewnętrznej był 27 maja 1990 r. zarządzany przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych), w szczególności właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych lub rejon dróg publicznych, o których mowa w art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [..] zarządzała (w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) spornym gruntem, to i tak ten sposób władania gruntem traktowany był wówczas jedynie jako administrowanie gruntem w imieniu terenowych organów administracji państwowej, a nie określony tytuł prawny do gruntu w postaci prawa zarządu uzyskanego przez drogową jednostkę organizacyjną na skutek przekazania stosownym aktem (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90, wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1508/17). Poza tym trzeba wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] zarządzała spornym mieniem, to nie wystąpiłaby przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tego rodzaju jednostka organizacyjna wykonywała zadania powierzone organom administracji rządowej podległych Ministrowi Komunikacji, jednakże dotyczyło to jedynie wykonywania zadań na gruntach znajdujących się w pasie drogi publicznej określonej kategorii (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 i art. 21 ustawy o drogach publicznych). Grunty znajdujące się na terenie dróg wewnętrznych nie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów drogowej administracji rządowej.

Z akt sprawy wynika, że sporny teren znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych oraz nieruchomości należących do P. [...].

Nie ma jednak dowodu na to, że sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w IX grupie rejestrowej (§ 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 14 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów – M. P. Nr 11, poz. 98). W niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 91 ust. 1 uggwn, skoro sporny grunt położony jest w obrębie ewidencyjnym [...], a więc na terenie wiejskim. Z tego przepisu wynikało, że jedynie grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Nie ma również dowodu na to, że sporny grunt znajdował się 27 maja 1990 r. w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa lasów państwowych działającego w imieniu państwowego gospodarstwa leśnego (art. 29 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym – Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), w szczególności jako tzw. droga leśna (art. 21 ust. 1 lit. g ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym). Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w II grupie rejestrowej (§ 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów – M. P. Nr 11, poz. 98). Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skoro zatem w niniejszej sprawie w dacie 27 maja 1990 r. żaden konkurencyjny w stosunku do Gminy D. podmiot nie władał w sensie prawnym spornym mieniem (w niniejszej sprawie wchodził w grę P. lub przedsiębiorstwo lasów państwowych), to znajdował w takiej sytuacji zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 uggwn. Według tego ostatniego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Z kolei zgodnie z art. 3 uggwn, gospodarka gruntami należała wówczas do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Ilekroć w ustawie tej była mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumiało się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W konsekwencji prawo własności spornego gruntu skarbowego stało się z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem Gminy D.

Skoro zaś skarżąca Gmina przez wiele lat nie inwentaryzowała tego mienia i do 31 grudnia 2005 r. nie przekazała dokumentacji inwentaryzacyjnej wojewodzie, znajdował zastosowanie art. 17a ust. 3 ustawy obligujący Wojewodę [...] do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, aby uregulować stan prawny nieruchomości.

W tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Zaś zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należało za bezzasadny.

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 Kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 uggwn, organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91. W powołanej uchwale TK wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok NSA z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 593/13).

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy D., które skarżąca upatruje w nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Podnieść trzeba, iż sprzeciw skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie, które nie są zgodne z oczekiwaniami Gminy, nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Wobec nieprzekazania do 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, która stała się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę D. własności nieruchomości (art. 17a ustawy) i wydanie w tej sprawie stosownej decyzji (art. 18 ust. 1 ustawy). Skarżąca pomija to, że państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem, gdzie właściwe były organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.