Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1024/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 128 ust 1 w zw. z art 136 ust 3 w zw. z art 129 ust 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a  i art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara –Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2018 r. (znak: [...]),

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. (znak: [...]), Prezydent Miasta K. orzekł w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie na rzecz M. W. K. odszkodowania w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/3 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha, b. gm. kat. B. W., objętej wykazem hipotecznym lwh [...], stanowiącej uprzednio własność F. B., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz w pkt 3 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. W..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w K, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez niezasadne uznanie, iż M. W. K. przysługiwało prawo do odszkodowania za udział wynoszący 1/3 w nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o powierzchni 0,0614 ha objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. B. W. stanowiącej uprzednio własność F. B., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...], w sytuacji gdy M. W. K. opisane prawo do odszkodowania nie przysługiwało, gdyż nie posiadał legitymacji do występowania w sprawie jako strona, co skutkowało niezasadnym przeprowadzeniem postępowania i jego wadliwym zakończeniem w drodze zaskarżonej decyzji, jak również naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu spadkobierców F. C., tj. W. S., M. S. i D. S., pomimo posiadania przez nich interesu prawnego, którego dotyczyło prowadzone postępowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pismem z dnia 15 lipca 2014 r. M. K. wystąpił o wydanie decyzji o odszkodowaniu za udział wynoszący 1/3 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela l[...] objętej wykazem hipotecznym Iwh [...], wywłaszczonej decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] Następnie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2015 r. M. K. rozszerzył zgłoszony uprzednio wniosek, żądając odszkodowania za zasiewy, uprawy i plony oraz inne części składowe na ww. nieruchomości. Podkreślono również, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. – Miasto III w K. na cele budowy drogi K.-O. nieruchomości położone w K. w b. gm. kat. B. W.. Wyjaśniono przy tym, że wywłaszczeniem objęta została m.in. część nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat[...] o pow. 0,0614 ha (z całej powierzchni 0,6086 ha), uregulowanej w wykazie hipotecznym Iwh [...] stanowiącej własność zmarłego F. B.. Organ podkreślił, że zgodnie z ww. orzeczeniem, jako spadkobiercę wywłaszczonego wskazano F. C.. W tym zakresie organ zaznaczył, że w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, których obszar wywłaszczenia przekracza 25% całej ich powierzchni, zostanie ustalone w terminie 3 miesięcy od daty wydania orzeczenia, w oddzielnych orzeczeniach, zaś odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, których obszar nie przekracza 25% całej ich powierzchni, właścicielom na podstawie art. 8 ust. 7 ww. ustawy nie będzie przysługiwało. Jednocześnie zwrócono uwagę, że jak ustalił organ I instancji, wnioskodawca nabył udział w spadku po F. C. – spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości F. B. – umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 9 czerwca 2011 r., Rep. A nr [...]. Ponadto Prezydent Miasta K. wskazał, iż orzeczeniem z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wywłaszczona została część nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,6086 ha, tj. parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha stanowiąca 10% powierzchni parceli l. kat[...] Dlatego też uznano, że stosownie do treści art. 8 ust. 7 ww. ustawy, powołanego także w orzeczeniu z dnia 15 lipca 1964 r. o wywłaszczeniu, odszkodowanie w omawianym stanie faktycznym nie przysługiwało. Podniesiono jednak, że organ I instancji, mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uwagi zawarte w decyzji Wojewody z dnia 22 maja 2017 r. (znak: [...]) podjął szereg czynności, mających na celu wyjaśnienie, czy przyznano uprawnionym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia parceli l. kat. [...]. Wyjaśniono przy tym, że w ramach podjętych czynności nie ujawniono decyzji (orzeczenia) rozstrzygającej kwestię odszkodowania za ww. wywłaszczoną parcelę oraz za składniki majątkowe i dlatego też celem ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej parceli organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości. Następnie wskazano, że po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia 29 września 2017 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha, b. gm. kat. B. W. na kwotę [...]zł, organ I instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania ww. wartości. Dodatkowo podano, że w odniesieniu do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu okresu wegetacji i czasu zbioru ziemniaków wczesnych oraz żyta, jak również faktu, iż ani F. C., ani W. C. nie zgłosili szkód poniesionych w związku z zajęciem nieruchomości, Prezydent Miasta K. uznał, iż szkody z tego tytułu nie powstały, a zatem brak było możliwości uwzględnienia żądania M. K. o odszkodowanie za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. W..

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że w związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W tym zakresie podkreślono, że opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, a w związku z tym opinia ta nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Wyjaśniono przy tym, że biegły powinien wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości, gdyż brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwiał będzie ocenę jej mocy dowodowej. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył także, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, co oznacza, że podlega ona ocenie właściwego organu administracyjnego. W tym kontekście organ II instancji przytoczył treść art. 130 i art. 134 u.g.n., odnoszące się do sposobu ustalania odszkodowania, w oparciu o które wskazał, że z uwagi na fakt, iż na dzień 11 sierpnia 1964 r., tj. dzień, w którym przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości (wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego) oraz jej sąsiedztwa było odmienne od jej przeznaczenia wynikającego z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...], analizą objęto nieruchomości gruntowe, zarówno o przeznaczeniu pod tereny dróg, jak i pod tereny rolne. Podniesiono przy tym, że na podstawie analiz kształtowania się cen transakcyjnych w zakresie obu badanych segmentów rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zauważył, iż grunty o przeznaczeniu drogowym odznaczały się wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny o charakterze nie inwestycyjnym – tereny rolne, tereny zieleni. Tym samym, organ odwoławczy podał, że wartość nieruchomości została wyznaczona z uwzględnieniem ustaleń wynikających z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] – zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., tj. w myśl tzw. zasady korzyści, wykorzystującej metodę porównywania parami. Jednocześnie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości, z tym zastrzeżeniem, że nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., co zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości. W ocenie organu II instancji, rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Dlatego też, uwzględniając powyższe okoliczności Wojewoda uznał, iż sposób sporządzenia przedmiotowej wyceny ocenić należało w sposób pozytywny, a w związku z tym ww. operat szacunkowy mógł stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb postępowania administracyjnego, co zdaniem organu odwoławczego świadczyło o braku podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Organ odwoławczy uznał również za trafne rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 decyzji organu I instancji, dotyczące odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. W.. Wyjaśniono bowiem, że skoro, ani F. C., ani W. C. nie zgłosili szkód poniesionych w związku z zajęciem nieruchomości, to tym samym nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za ww. części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto odnosząc się do zarzutu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K, zgodnie z którym M. W. K. opisane prawo do odszkodowania nie przysługiwało, gdyż nie posiadał legitymacji do występowania w sprawie jako strona, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 28 k.p.a. i art. 128 u.g.n., w oparciu o które ustalać należy krąg podmiotowy stron w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie podkreślił, że roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ma charakter prawa dziedzicznego oraz zbywalnego, a zatem przysługuje ono nie tylko właścicielowi nieruchomości, lecz również jego spadkobiercom. W tym zakresie organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie spadkobierczyni F. C. – S. H. – w drodze umowy zbycia spadku i przeniesienia praw, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] w dniu 9 czerwca 2011 r., sprzedała cały przypadający jej udział w spadku po F. C. wraz z wszelkimi innymi prawami majątkowymi związanymi z nieruchomościami wchodzącymi w skład spadku oraz prawami i roszczeniami opisanymi w pkt II na rzecz M. W. K.. Podkreślono przy tym, że w dacie otwarcia spadku po F. C., tj. w dniu jej śmierci, w masie spadkowej po ww. współwłaścicielce nieruchomości, stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego, znajdowały się prawa i obowiązki majątkowe zmarłej – z wyjątkiem praw i obowiązków zmarłej ściśle związanych z jej osobą – jak również prawa, które z chwilą jej śmierci przeszły na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Organ II instancji podał, że zgodnie z treścią art. 1053 kodeksu cywilnego, oznaczało to, iż nabywca spadku – M. W. K. – wstąpił w prawa i obowiązki spadkobiercy, a w konsekwencji nabył roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co – jak zaznaczono – znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w poglądach przedstawicieli doktryny. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, należało uznać, że wnioskodawca przedmiotowego postępowania – M. W. K., jako nabywca całego udziału w spadku (jak to wyraźnie zostało zaznaczone w umowie sprzedaży Rep. A Nr [...] w dniu 9 czerwca 2011 r.) po F. C. wszedł we wszystkie prawa przysługujące jej spadkobiercy – S. H. – łącznie z prawem do zadośćuczynienia za szkodę wyrządzoną wywłaszczeniem F. C. w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej przed otwarciem spadku. Podkreślono bowiem, że przedmiotowa umowa nie określała szczegółowo praw i obowiązków nabywanych przez wnioskodawcę i – jako mająca charakter sukcesji generalnej – nie powinna być interpretowana niekorzystnie, tj. w sposób zawężający – jako umowa dotycząca nabycia jedynie tych praw, które dotyczą nieruchomości znajdujących się w masie spadkowej, stanowiących w dniu śmierci F. C. jej własność. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewoda podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, iż nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jako spadkobiercę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu spadkobierców F. C., tj. W. S., M. S. i D. S., pomimo posiadania przez nich interesu prawnego, którego dotyczyło prowadzone postępowanie, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inicjatorem postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w latach ubiegłych był tylko M. K.. Zaznaczono przy tym, że w takim przypadku roszczenie przysługujące osobom uprawnionym należy uznać za podzielne z uwagi na fakt, iż związane jest z wydaniem decyzji ustalającej to odszkodowanie na rzecz każdego z uprawnionych z osobna w zakresie przysługującego mu udziału w wysokości odszkodowania odpowiadającego wysokości udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym podkreślono, że złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną w latach ubiegłych nieruchomość nie będzie powodować automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz pozostałych uprawnionych, skoro nie zgłosili oni stosownego roszczenia w tym zakresie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za prawidłową ww. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2018 r.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący Prokurator Prokuratury Okręgowej w K, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. obrazę przepisu prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez niezasadne uznanie, iż M. W. K. przysługiwało prawo do odszkodowania za udział wynoszący 1/3 w nieruchomości oznaczonej jako parcela l kat. [...] o powierzchni 0,0614 ha objętej wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. B. W. stanowiącej uprzednio własność F. B. wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Radu Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] w sytuacji gdy M. W. K. opisane prawo do odszkodowania nie przysługiwało, gdyż nie posiadał on legitymacji do występowania w sprawie jako strona, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji,

II. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu spadkobierców F. C., tj. W. S., M. S. i D. S., pomimo posiadania przez nich interesu prawnego, którego dotyczy prowadzone postępowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W przedłożonym w dniu 9 października 2018 r. załączniku do protokołu, uczestnik postępowania – M. W. K. przedstawił argumentację na poparcie swojego wniosku o oddalenie skargi, powołując przy tym orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 12 czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K - decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 12 stycznia 2018 r., którą organ orzekł w pkt 1 i 2 o ustaleniu i wypłacie na rzecz M. W. K. odszkodowania w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/3 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha, b. gm. kat. B. W., objętej wykazem hipotecznym lwh [...] stanowiącej uprzednio własność F. B., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. – Miasto III w K. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) oraz w pkt 3 o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zasiewy, plony, uprawy oraz inne części składowe znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. B. W..

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych K. – Miasto III w K. na cele budowy drogi [...] nieruchomości położone w K. w b. gm. kat. B. W.. Wywłaszczeniem objęta została m.in. część nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha (z całej powierzchni 0,6086 ha), uregulowanej w wykazie hipotecznym Iwh [...] stanowiącej własność zmarłego F. B.. Kontrolowane organy ustaliły, że zgodnie z ww. orzeczeniem, jako spadkobiercę wywłaszczonego zasadnie wskazano F. C.. Orzeczeniem z dnia 15 lipca 1964 r., nr [...] wywłaszczona została część nieruchomości oznaczonej jako parcela l[...] pow. 0,6086 ha, tj. parcela l. kat. [...] o pow. 0,0614 ha stanowiąca 10% powierzchni parceli l. kat. [...] Dlatego też uznano, że stosownie do treści art. 8 ust. 7 ww. ustawy, powołanego także w orzeczeniu z dnia 15 lipca 1964 r. o wywłaszczeniu, odszkodowanie w omawianym stanie faktycznym nie przysługiwało. Podniesiono jednak, że organ I instancji, mając na uwadze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uwagi zawarte w decyzji Wojewody z dnia 22 maja 2017 r. (znak: [...]) podjął szereg czynności, mających na celu wyjaśnienie, czy przyznano uprawnionym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia parceli l. kat. [...]. Wyjaśniono przy tym, że w ramach podjętych czynności nie ujawniono decyzji (orzeczenia) rozstrzygającej kwestię odszkodowania za ww. wywłaszczoną parcelę oraz za składniki majątkowe i dlatego też celem ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej parceli organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości.

Wzorcem kontroli jest art. 128. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 tj.) zgodnie z którym:

"1. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw".

W myśl art. 129 ugn : "1. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. 2. (uchylony). 3. Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty. 4. (uchylony).

5. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

W ocenie Sądu dla wykładni powyższych przepisów znaczenie ma także treść art. 136 ust. 3 ugn: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Przywołany przepis obok swojej funkcji gwarancyjnej precyzuje także w ocenie Sądu I instancji publicznoprawnie krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu wywłaszczenia nieruchomości a także jasno determinuje kwestie następstwa prawnego w przedmiocie tego roszczenia.

Kwestia sporną jest, czy wnioskujący M. K. jako nabywca umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 9 czerwca 2011 r., Rep. A nr [...], od spadkobierczyni F. C. w osobie S. H. udziału w spadku po F. C. - spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości F. B. - jest uprawniony w myśl art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 28 k.p.a. do skutecznego, w świetle powszechnie obowiązującego prawa, wniosku o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie jako nabywca udziału w spadku po F. C.. Jak wynika z akt sprawy spadkobierczyni F. C. – tj. S. H. - w drodze umowy zbycia spadku i przeniesienia praw, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] w dniu 9 czerwca 2011 r., sprzedała cały przypadający jej udział w spadku po F. C. wraz z wszelkimi innymi prawami majątkowymi związanymi z nieruchomościami wchodzącymi w skład spadku oraz prawami i roszczeniami opisanymi w pkt II na rzecz M. W. K.. Podkreślono przy tym, że w dacie otwarcia spadku po F. C., tj. w dniu jej śmierci, w masie spadkowej po ww. współwłaścicielce nieruchomości, stosownie do art. 922 kodeksu cywilnego, znajdowały się prawa i obowiązki majątkowe zmarłej – z wyjątkiem praw i obowiązków zmarłej ściśle związanych z jej osobą – jak również prawa, które z chwilą jej śmierci przeszły na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Ta konstatacja organów jest przedwczesna i w realiach kontrolowanej sprawy pomija w opisie stanu prawnego obiektywne wynikające z całego porządku prawnego ograniczenia norm prawa cywilnego wynikające z treści bezwzględnie obowiązującego prawa administracyjnego (u.g.n.)

W odniesieniu do istoty sporu w okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd I instancji powołuje argumentację podnoszoną przez sądy administracyjne w szeregu orzeczeń, przyjmując ją za swoją (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 793/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2018 r. IV SA/Po 1210/17), z tym zastrzeżeniem, że to jednak publicznoprawnym wymiar, charakter odszkodowania, o którym stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. przemawia za tym, że roszczenie do tego odszkodowania przysługuje jedynie wywłaszczonemu i jego spadkobiercom w ramach sukcesji generalnej. Trzeba bowiem w tym miejscu zauważyć, że uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 ugn, a jeszcze wcześniej m.in. w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - jest "osoba wywłaszczona" o której stanowi art. 128 ust. 1 ugn, czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia. Poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych, jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to w ramach wykładni systemowej i funkcjonalnej przepis art. 136 ust. 3 ugn, który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) - jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia - expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Również te podmioty - poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym - są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Z kolei jest poza sporem, że w przypadku prawa do odszkodowania, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 ugn - a wcześniej także w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość przenoszenia tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Potwierdza to dominujące orzecznictwo sądowe, w którym wskazuje się, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie mają zatem racji Wojewoda, a także organ I instancji, którzy dokonali błędnej wykładni zastosowanego prawa i którzy nie dostrzegli w treści kontrolowanych obecnie decyzji, że nie jest to roszczenie, z którym wnioskujący/uczestnik M. K. może skutecznie zwrócić się do kontrolowanych organów. Nie ma także racji uczestnik M. K. podnosząc w stanowisku/załączniku do protokołu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r., że art. 136 ust. 3 u.g.n. nie ma żadnego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Uczestnik pomija, że w prawie administracyjnym co do zasady korzysta się z wszystkich metod wykładni w tym systemowej, celowościowej, funkcjonalnej, po to aby zweryfikować wynik wykładni literalnej. Wykładnia zastosowana przez Uczestnika w załączniku do protokołu pomija, że roszczenie odszkodowawcze związane z wywłaszczeniem ma swoje źródło w prawie publicznym, stwierdzane jest w drodze decyzji administracyjnej, która jest aktem władczym, a skoro tak, to temu roszczeniu i samemu odszkodowaniu nie można z pominięciem norm prawa administracyjnego automatycznie w pierwszej kolejności przypisywać wszelkich uniwersalnych cech cywilnoprawnych. W związku z tym jego istoty trzeba w pierwszej kolejności szukać w treści norm prawa administracyjnego zgodnie z jego zasadami i metodą działania. Prawo cywilne znajduje zastosowanie dopiero na zasadzie odesłania wprost lub domyślnego.

Konkluzja ta w ocenie Sądu I instancji jest uzasadniona charakterem roszczenia odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w drodze dziedziczenia, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie. Prawo to - nie wynika z faktu nabycia - konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności - ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (zob. wyrok WSA z: 25 października 2016 r. sygn akt II SA/Łd 471/16, baza orzeczeń sądów administracyjnych i 5 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1041/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2296339). Wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. I OSK 3233/15).

W ocenie Sądu I instancji nabywając udział w spadku po podmiocie uprawnionym do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wnioskujący M. W.. K. wszedł w te prawa i obowiązki należące do masy spadkowej, które zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, w tym prawem administracyjnym, mogą być w ten sposób przejęte. Tymczasem prawny charakter odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną posiadający wymiar hybrydowy publiczno-cywilnoprawny bezwzględnie ogranicza prawne możliwości rozporządzania roszczeniem odszkodowawczym i skoro nie może rozporządzać tym roszczeniem bezpośrednio sam podmiot wywłaszczony, to wobec tej prawem uzasadnionej i uargumentowanej powyżej konstatacji nie można przyjąć w sposób uzasadniony prawem, że może rozporządzać tym roszczeniem osoba, która nabyła masę spadkową w drodze umowy kupna–sprzedaży po osobie wywłaszczonej lub jej uniwersalnym następcy prawnym w drodze dziedziczenia. Skoro takiego prawa do rozporządzenia przedmiotowym roszczeniem odszkodowawczym nie posiada sam wywłaszczony spadkodawca na gruncie u.g.n. - to takie prawo nie może się mieścić z uwagi na ograniczenia prawa administracyjnego w przedmiocie następstwa prawnego, które zarazem są relewantne dla norm prawa cywilnego - w jego masie spadkowej. Publicznoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powoduje, że prawo administracyjne skutecznie swoją mocą wiążącą ogranicza normy prawa cywilnego w zakresie, na który powołuje się uczestnik tj. art. 509 § 1 k.c., a także kontrolowane organy: art. 922 i art. 1053 k.c. Ta wskazana notarialnie całość praw do spadku jest bowiem ograniczona brzmieniem bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego, z których wynika także publicznoprawny wymiar tego odszkodowania i roszczenia o odszkodowanie. Fakt/konkluzja, że w przeważającej mierze odszkodowanie stanowi instytucję prawa cywilnego nie może prowadzić do pominięcia okoliczności, że istnieje tzw. pogranicze prawa cywilnego i publicznego, w którym właśnie bezsprzecznie jest usytuowana przedmiotowa dla sprawy instytucja odszkodowania. To właśnie normy prawa administracyjnego ograniczają bezsprzecznie możliwość rozporządzania tym odszkodowaniem przez osobę uprawnioną. W myśl art. 922 k.c. "§ 1. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej". Jak to już Sąd uzasadnił powyżej, skoro wywłaszczony nie mógł rozporządzać swoim roszczeniem do odszkodowania, roszczenie do odszkodowania znajduje się w masie spadkowej z tym samym ograniczeniem publicznoprawnym, jako nie przystające do rozporządzania, a zatem przywołany przepis art. 922 k.c. w swym wymiarze prywatnoprawnym nie jest w stanie przełamać tego ww. atrybutu roszczenia odszkodowawczego. Ta sama teza, z tą samą argumentacją znajduje zastosowanie do treści art. 509 k.c., zgodnie, z którym: "§ 1. Wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. § 2. Wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki". W myśl przywołanych powyżej przepisów u.g.n. i ich wykładni, publicznoprawna właściwość zobowiązania ogranicza cywilnoprawne rozporządzanie nim. Z uwagi na powyższe ustalenia odpowiednemu publicznoprawnemu ograniczeniu podlega treść art. 1053 k.c. w myśl którego "Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy", przy czym, co należy podkreślić, to wstąpienie obejmuje prawa i obowiązki spadkobiercy z ograniczeniami publicznoprawnymi.

Sąd w tym miejscu zauważa, że są mu znane wyroki NSA, w których jest przedstawione inne stanowisko, ale z przyczyn uargumentowanych powyżej, Sąd opowiedział się za podmiotowym ograniczeniem roszczeń odszkodowawczych. Sąd I instancji zarazem zauważa, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt IISA/Kr 1269/17, w żaden sposób nie wiąże materialnoprawnie obecnie orzekającego Sądu.

Sąd nie podziela zarzutu w zakresie braku udziału w postępowaniu pozostałych spadkobierców. Przychyla się w tym zakresie odpowiednio do stanowiska organu, bez niepotrzebnego powtarzania go w tym miejscu, z tym jednak istotnym zastrzeżeniem, że wnioskodawca M.. W.. K. nie posiadał przymiotu strony. Jednocześnie zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. II OSK 1837/17, którego tezę Sąd podziela: "Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a". Dodatkowo na marginesie trzeba stwierdzić, że skoro przeniesienie prawa do masy spadkowej w zakresie uprawnień do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie nie wywołuje skutku prawnego wobec podmiotów nie będących spadkobiercami podmiotu uprawnionego do odszkodowania, to należy przyjąć, że potencjalne roszczenie pozostało w zakresie praw i obowiązków sprzedającej prawo do masy spadkowej (spadkobierczyni), która zawarła umowę z wnioskodawcą/uczestnikiem M. W.. K.. Ustawowa możliwość rozporządzania masą spadkową przez spadkobiercę nie oznacza, że nabywca takiej masy spadkowej w drodze umowy kupna-sprzedaży może uzyskać wszystkie prawa i obowiązki wchodzące w skład tej masy spadkowej. Nabywca takiej masy spadkowej w drodze umowy kupna sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nie może nabyć w ten sposób tych praw i obowiązków, które są normami bezwzględnie wiążącego prawa publicznego, w tym administracyjnego, wyłączone z obrotu prawnego poza formą sukcesji generalnej w drodze dziedziczenia.

Jednocześnie zgodnie z art. 105 k.p.a.: "§ 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. I OSK 2579/17 "1. Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania". W ocenie Sądu uczestnik M. W.. K. nie posiada przymiotu strony postępowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, gdyż nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, co w realiach kontrolowanej sprawy uzasadnia umorzenie bezpodstawnie wszczętego postępowania. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania polega w kontrolowanej konkretnej sprawie na braku podmiotu mającego legitymację strony.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w myśl których uczestnik M. W.. K. bezsprzecznie nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie a jednocześnie stwierdzając, że wydając kontrolowane decyzje kontrolowane organy naruszyły prawo materialne w postaci art. 128 ust. 1 u.g.n.w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy w postaci nieuzasadnionego ustalenia odszkodowania, co spowodowało w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a uchylenie decyzji organu I i II instancji - Sąd doszedł zarazem do wniosku, że stan wyjaśnienia sprawy pozwala na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. z ww. przyczyn podmiotowych także na umorzenie postępowania administracyjnego.