Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 500/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, § 2, art. 15,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) , art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1731/10 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez aplikanta notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz J. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiątq) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1731/10, oddalił skargę J. K. (dalej: skarżąca, aplikantka) na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez aplikanta notarialnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 23 listopada 2009 r., aplikantka notarialna J. K. złożyła wniosek do Rady Izby Notarialnej w K. (dalej: organ I instancji) o wyrażenie zgody na kontynuację podczas aplikacji prowadzenia działalności gospodarczej w charakterze Kancelarii Rachunkowo-Prawnej [...] w D.

Prezes Rady Izby Notarialnej w K. pismem z [...] stycznia 2010 r., poinformował skarżącą, że Izba nie wyraża zgody na wykonywanie przez nią zatrudnienia w Kancelarii Rachunkowo-Prawnej [...] w D.

Skarżąca wniosła odwołanie do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o zmianę decyzji i wyrażenie zgody na prowadzenie przez nią wnioskowanej działalności gospodarczej.

Uchwałą z [...] marca 2010 r., Krajowa Rada Notarialna przekazała wniesione odwołanie organowi I instancji. Powołując się na przepis art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) organ podkreślił, że jego obowiązkiem było niezwłoczne przekazanie odwołania organowi I instancji, właściwym na tym etapie postępowania.

Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą z [...] maja 2010 r., na podstawie art. 19 w zw. z art. 78 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r., Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158, Dz. U. z 2009 r., Nr 37, poz. 286, dalej: ustawa prawo o notariacie) nie wyraziła zgody na kontynuację zatrudnienia aplikantki uznając, że zajmowane stanowisko przeszkadzałoby w pełnieniu obowiązków albo mogłoby uchybiać powadze zawodu w rozumieniu przepisu art. 19 § 2 ustawy prawo o notariacie.

Rozpoznając odwołanie skarżącej Krajowa Rada Notarialna uchwałą z [...] czerwca 2010 r., uchyliła zaskarżoną uchwałę i rozstrzygając sprawę co do istoty odmówiła wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze Biura Rachunkowego [...] z siedzibą w D. przez aplikantkę.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy odniósł się do rozstrzygnięcia Rady Izby Notarialnej, która orzekła w sprawie zgody na zatrudnienie skarżącej, tymczasem wniosek nie dotyczył zatrudnienia, a dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w postaci Biura Rachunkowego [...], którego działalność w toku sprawy została zawężona wyłącznie do działalności rachunkowej. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpoznał w istocie inną sprawę administracyjną, niż ta której dotyczył wniosek. Organ podkreślił bowiem, że wyraźnie należało odróżnić zatrudnienie w biurze rachunkowym od prowadzenia działalności gospodarczej o takim charakterze.

Organ odwoławczy powołując się na dyspozycję art. 19 w zw. z art. 78 ustawy prawo o notariacie wyjaśnił, iż ograniczenie możliwości podejmowania działalności pozazawodowej notariusza jest wynikiem jego roli, jako zawodu zaufania publicznego. Odnosząc się do wniosku skarżącej organ uznał, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie biura rachunkowego obejmuje ze swej istoty działalność w zakresie doradztwa w interesach. Organ wywiódł, że działanie dla dobra klientów, poprzez udzielanie im informacji i porad dotyczących rachunkowości oraz obsługa rachunkowa, stanowi jedną z form doradztwa w interesach. Podkreślono, że działalność w zakresie doradztwa w interesach uważa się ze swej istoty za przeszkadzającą w pełnieniu zawodu notariusza i uchybiającą jego powadze.

WSA rozpoznając skargę skarżącej na ww. uchwałę uznał, że jest ona niezasadna. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem nie zaś jej celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Oceniając w ten sposób zaskarżone uchwały Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 ustawy prawo o notariacie wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu". Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu", a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca zajmowała się działalnością gospodarczą prowadząc Biuro Rachunkowe [...]. Zatem była przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą, którą w szczególności jako przeszkodę uniemożliwiającą łączenie tej działalności z aplikacją notarialną przewiduje przepis art. 19 § 2 prawo o notariacie według, którego zakazując podejmowanie zajęć notariuszowi, które przeszkadzałyby w pełnieniu obowiązków albo mogłyby uchybiać powadze wykonywanego zawodu w szczególności zakazuje zajmowania się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Innymi słowy, na co szczególnie kładzie nacisk wymieniony przepis, notariuszowi nie wolno zajmować się szeroko pojętym wykonywaniem działalności gospodarczej. O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub jego kontynuowania notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Odnosząc powyższe na grunt sprawy WSA stwierdził, że było poza sporem, że skarżąca nie była zatrudniona w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, które to zatrudnienia pod warunkiem wskazanym ww. przepisie dopuszcza ustawa prawo o notariacie.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji skarżąca wykonując działalność gospodarczą w prowadzonym przez siebie Biurze Rachunkowym [...] spełnia przesłanki z art. 19 § 2 prawo o notariacie uzasadniające podjęcie przez organy samorządu notarialnego zaskarżone uchwały.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na postawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mające istotny wpływ na jego treść naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na uchwałę organu II instancji, w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od uchwały organu I instancji doszło do naruszenia:

a) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.),

b) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. , poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego w sytuacji, gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zakazu reformationis in peius,

c) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady zapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu,

d) art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji gdy naruszenie przez organ II instancji zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzasadniało wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na pominięcie przy wydaniu orzeczenia przez organ II instancji słusznego interesu obywatela — skarżącej.

Na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 w zw. z art. 78 prawo o notariacie przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Krajowa Rada Notarialna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ została oparta na ma usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na uchwałę organu II instancji, w sytuacji, gdy w toku rozpoznania odwołania od uchwały organu I instancji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie uchwały organu I instancji i wydanie orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, gdy przedmioty rozstrzygnięć organów I i II instancji były odmienne, co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wydanie wyroku uchylającego uchwałę organu II instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny. W stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie art.138 k.p.a. stanowił, że: "§ 1.Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Natomiast art. 15 k.p.a. statuuje jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydal zaskarżoną decyzję. "Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji." (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX; tenże: Komentarz aktualizowany do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. LEX; por. także: wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66).

Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenie rozstrzygania tej samej sprawy. Jak zaakcentował NSA w wyroku z 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06, LEX nr 290649): "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny." Przypomnieć wypada, iż przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza żądanie strony, jeśli jest to postępowanie wszczynane na wniosek strony, mającej w tym interes prawny (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/10, LEX nr 966244). Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z 8 kwietnia 2009 r.: "Jeżeli organ odwoławczy ustalił, że postępowanie pierwszoinstancyjne było przeprowadzone w sprawie innej niż wskazana w treści żądania strony, to powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym innej sprawy niż ta, która była rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a." (sygn. akt III SA/Po 326/08, LEX nr 550518). Podobny pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela, wyrażono w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (np. por.: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 613/10 – LEX nr 1070866; wyrok NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1705/09 – LEX nr 746742; wyrok WSA w Kielcach z 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 369/10 – LEX nr 753210; wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 529/08 – LEX nr 504031; wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2011 r., sygn. akt. II SA/Wr 100/11 – LEX nr 1102250).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło w niej do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej, która zwróciła się w nim do organu I instancji o wyrażenie zgody na "kontynuowanie przez nią podczas aplikacji notarialnej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu Kancelarii Rachunkowo-Prawnej [...]". Organ I instancji uchwałą z [...] maja 2010 r. nie wyraził zgody na "kontynuowanie przez aplikantkę wykonywania zatrudnienia w Kancelarii Rachunkowo-Prawnej [...]." Zatem organ pierwszoinstancyjny orzekł w sprawie nie będącej przedmiotem wniosku (w sprawie innej niż wskazana w treści żądania strony). Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania strony uchwałą z [...] czerwca 2010 r. uchylił uchwałę organu I instancji i rozstrzygając sprawę co do istoty (w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) odmówił wyrażenia zgody "na prowadzenie działalności gospodarczej o charakterze Biura Rachunkowego [...]". W uzasadnieniu swojej uchwały organ II instancji podkreślił, że: "W przedmiotowej sprawie Rada Izby Notarialnej orzekła w sprawie wyrażenia zgody na zatrudnienie Wnioskodawczyni w Biurze Rachunkowo-Prawnym "[...]". Tymczasem wniosek J. K. dotyczył nie zatrudnienia, a dalszego prowadzenia działalności o charakterze Biura Rachunkowego "[...]", którego działalność w toku sprawy została zawężona wyłącznie do działalności rachunkowej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ I instancji rozpoznał w istocie inną sprawę administracyjną niż ta, której dotyczył wniosek – przedmiot orzeczenia różni się bowiem od przedmiotu wniosku." [s. 2 uzasadnienia zaskarżonej uchwały - podkr. NSA]. Zatem organ II instancji sam dostrzegł i zaakcentował, iż w tej sprawie orzeczenia pierwszoinstancyjne i drugoinstancyjne dotyczą innej sprawy administracyjnej (brak tożsamości przedmiotowej w sprawie). A zatem uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy organ II instancji dostrzegł wyartykułowany wyżej błąd organu I instancji winien był zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli wydać decyzję kasacyjną, po to by postępowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku strony było przeprowadzone dwukrotnie w sposób merytoryczny. W realiach niniejszej sprawy postępowanie dotyczące zgody na "dalsze prowadzenie przez aplikantkę działalności o charakterze Biura Rachunkowego "[...]", będącej przedmiotem wniosku strony zostało ograniczone do postępowania prowadzonego tylko i wyłącznie przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy stwierdzić, iż Sąd pierwszej instancji nie sprostał zadaniu dokonania wnikliwej kontroli zaskarżonej do niego uchwały organu II instancji. Nawet jeśli w skardze do WSA strona nie podniosła zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to Sąd ten w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.", winien był dostrzec to mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie przepisów postępowania i uchylić zaskarżoną uchwałę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec stwierdzonego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z niedostrzeżeniem przez WSA naruszenia przez organ odwoławczy w tej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), uchyla się spod możliwości oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z nie uchyleniem zaskarżonej uchwały organu odwoławczego, która w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną narusza art. 139 k.p.a. zawierający zakaz reformationis in peius. oraz wynikający z zasady ogólnej statuowanej w art. 7 k.p.a. nakaz uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu strony, a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie, tj. wydanie rozstrzygnięć merytorycznych przez organy I i II instancji (poprzedzonych postępowaniami wyjaśniającymi przed organami obu instancji) w tej samej sprawie administracyjnej będącej przedmiotem wniosku strony (tożsamość przedmiotowa sprawy), może dać Sądowi pierwszej instancji (a w dalszej kolejności także Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu) możliwość oceny czy organ odwoławczy w tej sprawie nie naruszył zakazu reformationis in pius oraz zasady uwzględniania słusznego interesu strony i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Także rozpatrywanie pomieszczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 § 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 78 tejże ustawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskazanym wyżej, jest przedwczesne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1) p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Nie podzielam treści wyroku i uzasadnienia z dnia 15 maja 2012 r. o sygnaturze II GSK 500/11 i uważam, że złożona skarga kasacyjna J. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej przez aplikanta notarialnego powinna być oddalona.

Podstawą powyższej oceny jest przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., a więc zasady dwuinstancyjności. Zasada ta oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak – Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i następne; następnie Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, s. 81). W ramach tego rozpoznania, organ II instancji obowiązany jest zastosować stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. O ile w sprawie niniejszej organ II instancji zreformował osnowę decyzji organu I instancji, to był do tego uprawniony jako organ II instancji w ramach art. 136 i 138 k.p.a. Oznacza to, że nie można organowi II instancji zarzucić naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a tym samym postawić zarzutu Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia tego przepisu, a przez to naruszył art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślić należy, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne określone art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakres tych kompetencji ograniczył jedynie art. 138 § 2 i § 3 k.p.a. Przy ocenie kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, organ odwoławczy zawsze związany jest ramami wszczętego postępowania administracyjnego określonymi art. 61 k.p.a. Należy więc przestrzegać przepisy regulujące inicjatywę wszczęcia postępowania, gdyż naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i obwarowane jest sankcją nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony i strona złożonym wnioskiem ramy te zakreśliła. Domagała się więc wyrażenia zgody na kontynuowanie prowadzenia działalności gospodarczej podczas odbywania aplikacji notarialnej, a nie wyrażenia zgody na kontynuowanie zatrudnienia aplikantów. Wada błędnej oceny okoliczności została skorygowana przez organ II instancji w ramach przysługujących kompetencji merytoryczno-reformacyjnych i orzeczono trafnie co do istoty sprawy. Nie można zatem przyjąć, że orzekano w innej sprawie, a przez to naruszono zasadę dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Z powyższych powodów złożyłam zdanie odrębne.