Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1839/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej G. D. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), po rozpatrzeniu wniosku G. D. (dalej także: "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca, beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu R. D., wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca poinformowała o krótkotrwałej służbie na rzecz totalitarnego państwa, pełnionej przez zmarłego męża, która trwała zaledwie 8 miesięcy oraz została podjęta przez niego w czasie ustrojowych zmian o przeniesienie go ze Służby Bezpieczeństwa do Wydziału ds. [...], gdzie realizowałby zadania służbowe zgodne z jego kwalifikacjami. Wskazała również, że małżonek rzetelnie wykonywał swoje obowiązki po dniu 12 września 1989 r., za co wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, że z akt sprawy wynika, iż strona ma przyznane prawo do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu R. D., której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z dokumentacji wynika również, że ww. został zwolniony ze służby

w Policji w dniu [...] maja 1998 r.

Z pisma z [...] lutego 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że R. D. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od [...] maja 1989 r. do [...] grudnia 1989 r.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby małżonka wnioskodawczyni wynosi 15 lat, 8 miesięcy i 15 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 miesięcy. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z [...] stycznia 2020 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika m.in., że małżonek skarżącej został przyjęty do służby przygotowawczej w Milicji Obywatelskiej w 1972 r., gdzie został skierowany na 10-miesięczny kurs służby ruchu drogowego, po skończeniu którego złożył podanie o rezygnację ze służby. Ponownie do służby w MO został przyjęty w 1983 r. do Wydziału [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie pracował do 1989 r.

w związku z uzyskaniem awansu na stanowisko [...] Wydziału [...] SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie zatrudniony był przez okres 8 miesięcy, bowiem na własną prośbę został przywrócony do pełnienia służby

w Wydziale [...] RUSW w [...].

Minister wskazał, że w otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z [...] listopada 2018 r.(znak: [...]) przekazano informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że R. D. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania

i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto kilkukrotnie podwyższano mu dodatek służbowy do uposażenia oraz przyznawano nagrody pieniężne. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji

o wymierzonych R. D. karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Powołując się następnie na brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister wskazał, że przepis ten

w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako

z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister wskazał, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W tym miejscu organ podkreślił, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Niemniej, jak wskazał Minister, przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Mając to na uwadze, organ podniósł, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...] w dniu [...] grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia, jakim jest "krótkotrwałość", może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego, zgłoszono propozycję uwzględnienia w wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże, jak zauważył Minister, przedmiotowa poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a cyt. ustawy zawierający określenie "krótkotrwała służba".

W świetle powyższego, Minister stwierdził, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego

w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę

o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie "rzetelności"

w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (por. Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy

w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a cyt. ustawy jest zasadne.

W tym miejscu Minister uznał, że należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19, organ wskazał m.in., że samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, gdy z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań

z najwyższą gotowością i starannością. Zdaniem organu, sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez małżonka skarżącej służby wynosił 15 lat, 8 miesięcy i 15 dni, natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 8 miesięcy, co stanowi około 4,2% ogółu służby. Mając na względzie powyższe ustalenia, a w szczególności długość okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa oraz stosunek tegoż do całego czasu służby, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że w opinii Komendanta Głównego Policji R. D. jako funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jakkolwiek w otrzymanej dokumentacji wskazano, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia

i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jak już zostało wskazane powyżej, zwrot "szczególnie

z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika również, że R. D. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe -

w ocenie organu - wskazuje, że służba pełniona przez niego po dniu 12 września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co nie pozostaje bez znaczenia w aspekcie dokonywania przez organ oceny czy sprawa ww. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podkreślił przy tym, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał

w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu.

W ocenie Ministra, na kanwie przytoczonego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, niebagatelne znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Do bardziej szczegółowego odkodowania charakteru wykonywanych przez R. D. zadań dla ustroju państwa totalitarnego, wskazać należy przede wszystkim, że komórka organizacyjna, w której pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa zajmowała się - na szczeblu wojewódzkim - [...]. Dla organu niezaprzeczalnym jest, że realizowane przez Wydział [...] SB WUSW w [...] czynności były charakterystyczne dla ustroju państwa totalitarnego, bowiem były ukierunkowane przede wszystkim na zapobieganie dywersji ideologicznej pochodzącej z państw członkowskich NATO oraz krajów kapitalistycznych, która

z punktu widzenia ówczesnej władzy niewątpliwie była szkodliwa dla szerzonych propagandowo komunistycznych ideologii. Temu rodzajowi działalności nie sposób przypisać standardów demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa bezspornego wskazania wymaga, że czynności tego typu wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne.

Organ wskazał, że przy wnikliwej analizie dokumentacji przekazanej przez IPN, należało również dostrzec, iż rozpoczęcie przez zainteresowanego służby w Wydziale [...] WUSW w [...] nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało

z inicjatywy R. D. Na potwierdzenie powyższego organ przytoczył fragment uzasadnienia wniosku Naczelnika ww. Wydziału z [...] kwietnia 1989 r. kierowanego do Szefa WUSW w [...] i dotyczącego przeniesienia służbowego 3 funkcjonariuszy (w tym [...]). Zdaniem Ministra powyższa okoliczność niewątpliwie wpływa na niekorzyść zainteresowanego. Organ wskazał, że w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2010 r. (sygn. akt K 6/09), w którym TK stwierdził tu cyt.: "(...) Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. (...)".

Minister wskazał, że nie stanowi dla niego zaskoczenia fakt, że R. D. zmotywowany był do wstąpienia w szeregi SB, bowiem utożsamiał się on

z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem jest przyjęta przez niego postawa,

a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych. Na potwierdzenie powyższego Minister wskazał, że były funkcjonariusz nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej,

w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie nałożonych na niego ściśle określonych czynności, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą mającą na celu umacnianie tegoż ustroju. Aktywność zawodowa funkcjonariusza przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.

Uwzględniając powyższe rozważania, organ wskazał, że nie sposób zakwestionować fakt, iż taka postawa R. D. była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była

w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.

Minister wskazał, że małżonek wnioskodawczyni brał udział w operacji "[...]", gdzie za wzorowo pełnioną służbę został wyróżniony (opinia służbowa z [...] czerwca 1987 r., tj. karta 37 t. 3 sygn. akt [...]), co na gruncie rozpatrywanej sprawy znacząco wpływa na niekorzyść strony, bowiem w ocenie organu oczywistym jest, że R. D. miał świadomość - zarówno jako obywatel, jak i funkcjonariusz MO - podejmowanych wówczas działań i wydawanych rozkazów, godzących

w obywateli. "[...]" była ogólnopolską operacją realizowaną w 1987 r. przez jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w trakcie odbywania trzeciej pielgrzymki

w Polsce papieża Jana Pawła II. Organ wskazał, że wnikliwie przeanalizował ogólnie dostępne na oficjalnej stronie internetowej IPN dokumenty, które dotyczyły stricte przygotowań do ww. pielgrzymki. Obok działań skupionych na zapewnieniu bezpieczeństwa papieżowi prowadzono w ramach "[...]" szereg akcji skierowanych przeciwko osobom i środowiskom, które były zaangażowane w działalność opozycyjną, przeciw tym, których o takie sympatie posądzano, a także - profilaktycznie - wobec osób zupełnie przypadkowych. Odbywano liczne rozmowy profilaktyczno-ostrzegawcze, inwigilowano korespondencję, zlecano osobowym źródłom informacji śledzenie wypowiedzi, opisywanie nastrojów, relacjonowanie przygotowań do pielgrzymki. Przez osobowe źródła informacji próbowano także wpływać na organizatorów, podpowiadając im rozwiązania wygodne dla Służby Bezpieczeństwa. Do ww. akcji angażowano nie tylko funkcjonariuszy SB, ale również milicjantów pracujących w jednostkach terenowych. Niewątpliwie obawiano się manifestacji politycznych związanych

z działaniami opozycji demokratycznej. Działania władzy ujawniały jej obsesje

w zakresie kontrolowania przez państwo wszystkich aspektów życia publicznego

i prywatnego. W latach 80-tych niezadowolenie obywateli pogłębiało się w związku

z rosnącą świadomością o skali represji, jakie stosowano wobec przedstawicieli opozycji. Papież stawał się w okresach przesilenia politycznego w Polsce nie tylko przewodnikiem duchowym dla wielu Polaków, ale także przywódcą politycznym

i autorytetem życia politycznego, stąd też obawy ówczesnej władzy potęgowały, a jej działania nieustannie prowadziły do napięć w relacji państwo - kościół, co było wyraźnie widoczne przez wszystkie dekady komunistycznych rządów. Bezsprzecznym

i powszechnie znanym jest, że działania realizowane przez reżim komunistyczny PRL, ukierunkowane na zwalczanie opozycji oraz Kościoła, wiązały się z łamaniem praw człowieka.

Nawiązując zaś do podniesionych we wniosku strony skarżącej z [...] sierpnia 2017 r. argumentów dotyczących tego, że R. D. został przeniesiony

z SB na własną prośbę, organ wskazał, że w dokumentacji otrzymanej z IPN załączony został raport z [...] września 1989 r. (tj. karta 7 t. 1 sygn. akt [...]), w którym to ww. rzeczywiście zwraca się z prośbą o przeniesienie służbowe w związku

z nieodpowiadającym mu charakterem pracy w SB. Taka postawa byłego funkcjonariusza - zdaniem organu - niewątpliwie zasługuje na aprobatę, jednakże

w świetle przedstawionych rozważań w zakresie przebiegu całej służby zmarłego męża wnioskodawczyni stwierdzenia wymaga, że okoliczność ta nie jest wystarczająca do przeważenia, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek,

o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Konkludując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że brak wybitnych osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r., prezentowana przez stronę postawa polityczna specyficzna dla reżimu komunistycznego, a także w szczególności biorąc pod uwagę operacyjny charakter wykonywanych przez funkcjonariusza czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji przesądzają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Dlatego też, należy uznać, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony skarżącej.

W piśmie z [...] września 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżąca zarzuciła Ministrowi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że mąż skarżącej nie wypełnił kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a tym samym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego i dokonaniu dowolnej jego oceny, których skutkiem jest sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału, w szczególności błędne ustalenie, że mąż skarżącej między innymi:

• zmotywowany był do wstąpienia w szeregi SB, bowiem utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem jest przyjęta przez niego postawa, a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zwykły zakres obowiązków służbowych,

• prezentował postawę polityczną specyficzną dla reżimu komunistycznego,

• wykazywał się własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju państwa totalitarnego,

• wykonywał czynności operacyjne ukierunkowane na realizację zadań i funkcji typowych dla ustroju państwa totalitarnego,

• wykazywał aktywność zawodową, która przejawiała się w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej,

czego konsekwencją było uznanie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a

i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, w obszerny sposób przedstawił zarzuty skargi. Wskazał, że w odniesieniu do skarżącej spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ich spełnienie powinno zaś prowadzić do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Małżonkowi skarżącej, w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie przypisano bowiem żadnych konkretnych działań, godzących w wolności obywatelskie. Służył on w kontrwywiadzie, którego działalność mieściła się w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a nie totalitarnego. Poza tym na korzyść skarżącej przemawia, co zresztą zauważył także organ, że jej mąż już po 4 miesiącach służby zwrócił się z prośbą o przeniesienie na poprzednie stanowisko, w pionie do walki z przestępczością gospodarczą. W tym stanie rzeczy wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jest uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga G. D. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z [...] sierpnia 2020 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego,

a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z [...] sierpnia 2020 r., którą organ ten odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. "służba na rzecz państwa totalitarnego"). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy,

w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły

w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa

w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b,

i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa

w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, że powyższe regulacje prawne zawarte

w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 8 października 2019 r., sygn. akt IV U 1319/19), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w Częstochowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV U 241/19,

z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV U 313/19, czy też z 20 września 2019 r., sygn. akt IV U 826/19).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów ubezpieczeń społecznych, że wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co

w konsekwencji prowadzi do tego, że składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, że nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji organu emerytalno-rentowego), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a

w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, należy w tym miejscu zauważyć, że - pomimo, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą powyższe dwa wymogi, nie sposób uznać, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega

w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak też odwołał się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie

i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz

w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, taka właśnie sytuacja, wbrew ocenie Ministra, ma miejsce

w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba małżonka skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 8 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lutego 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że małżonek skarżącej pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od [...] maja 1989 r. do [...] grudnia 1989 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby małżonka strony skarżącej wynosił 15 lat, 8 miesięcy i 15 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby małżonka skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ zasadnie stwierdził, że przesłanka ta została spełniona.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu

o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań

i obowiązków. Należy również zauważyć, że Minister w sprawie niniejszej co do zasady nie kwestionował, że małżonek skarżącej rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Niemniej jednak, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że mąż skarżącej nie wypełnił kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a tym samym nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew bowiem stanowisku Ministra,

z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie można wyprowadzić wniosku, że określone w nim kryterium spełniają jedynie funkcjonariusze legitymujący się wybitnymi osiągnięciami w służbie, wyróżniający się na tle pozostałych funkcjonariuszy. Rzetelne działanie to sposób działania, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Zatem nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne, będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się otrzymanymi orderami, odznaczeniami, medalami, nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie mogłyby one ugruntowywać w przekonaniu

o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Przedstawiony pogląd jest utrwalony

w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., I OSK 2114/19, LEX nr 2771440).

Trafnie wskazuje skarżąca, że organ nawet nie podjął próby wykazania, że jej małżonek na tle innych funkcjonariuszy był mniej zasłużony. Minister nie określił także kręgu funkcjonariuszy, który stanowiłby punkt odniesienia do oceny osiągnięć czy zasług R. D., ani nie wskazał jakie osiągnięcia w służbie uznaje za wybitne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z kompletnych akt osobowych R. D., przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a także z informacji Komendy Głównej Policji z dnia [...] listopada 2018 r. o przebiegu jego służby wynika, że po dniu 12 września 1989 r. wykonywał on rzetelnie swoje zadania i obowiązki. Wskazują na to również informacje zawarte między innymi w opiniach służbowych, wnioskach i rozkazach personalnych, w tym wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe, a także systematyczne zwiększanie wysokości dodatku służbowego do uposażenia i przyznane nagrody pieniężne. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w odniesieniu do skarżącej spełnione zostało kryterium określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. kryterium rzetelnego wykonywania przez męża skarżącej zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

W tej sytuacji, skoro zatem, w odniesieniu do skarżącej spełnione zostały oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, to obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Sądu, zauważyć należy, że prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnięć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki).

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej z dnia 16 grudnia 2016 r. oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że

w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza

w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a

w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych

w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego

w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy,

w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego,

a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

W ocenie Sądu za nieprzekonywujące i zarazem dowolne, nie znajdujące odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, należy uznać ustalenia organu, że mąż skarżącej zmotywowany był do wstąpienia w szeregi Służby Bezpieczeństwa, bowiem utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, czego odzwierciedleniem jest przyjęta przez niego postawa, a także jego ponadprzeciętne zaangażowanie wybiegające poza zwykły zakres obowiązków służbowych, czy też wykazywał aktywność zawodową, która przejawiała się w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, czego konsekwencją było uznanie, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ustalenia organu

w powyższym zakresie zostały dokonane z naruszeniem przepisów postępowania,

w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za nietrafne uznać również należy stawianie zarzutu, że mąż skarżącej uczestniczył w operacji "Zorza II". Przede wszystkim, jak słusznie wskazuje skarżąca operacja ta była przeprowadzona w 1987 r., a wówczas R. D. nie pełnił służby na rzecz państwa totalitarnego, lecz był funkcjonariuszem milicji obywatelskiej. Poza tym organ ograniczył się wyłącznie do opisu operacji przedstawionego na stronie internetowej IPN, nie wskazał natomiast na czym konkretnie polegały działania męża skarżącej w tej operacji.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy zaś indywidualnej sprawy administracyjnej. Zatem konieczne jest uwzględnienie indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza i sposobu pełnienia przez niego służby, a nie przywoływanie encyklopedycznej wiedzy historycznej odnoszącej się do określonych instytucji i podmiotów, jak i okresów, w których funkcjonariusz pełnił służbę. Istotny jest charakter służby konkretnego funkcjonariusza, a nie negatywna ocena formacji, w której służył. Znaczenie ma to czy był bezpośrednio zaangażowany w realizację zadań państwa totalitarnego, czy jego działalność ograniczała się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, zwłaszcza gdy służba była pełniona stosunkowo krótko (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1690/19, LEX nr 2799432 i z 21 maja 2020 r., I OSK 1669/19, LEX nr 3007523).

Jednocześnie, zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Minister podnosi aktywne członkostwo małżonka skarżącej w PZPR i wywodzi z tego, również bez jakichkolwiek szerszych wyjaśnień, jednoznaczną tezę, że okoliczność ta per se dyskwalifikuje byłego funkcjonariusza w zakresie możliwości skorzystania ze wspomnianego wyżej wyłączenia zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Sądu, działanie takie jest nieuzasadnione, bowiem Minister - podnosząc wskazane wyżej okoliczności - nie wykazał w żaden sposób, iż postawa skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącego, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności, organ nie wskazał, jakie to konkretne zachowania skarżącego, mogą świadczyć o tym, że służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, mając tym samym negatywne konotacje.

Według Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - wnikliwa analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącego w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego.

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą, skarżący spełnia oba kryteria określone

w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, a także ponownie dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa małżonka skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek,

a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie

w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje zaś oparcie w art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.