Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 670/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1 , art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi Ż. B. i K. P. prowadzących L. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia 23 lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Ż. B. i K. P. prowadzących L. w G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 252 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 3d i art. 236 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu dowołania Ż. B. i K. P. od decyzji Starosty Powiatu G. z [...] r., nr [...], w sprawie zwrotu dotacji orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz określiło ww., będącym osobami prowadzącymi L. O. C. E. [...] w G., wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako pobranej w nadmiernej wysokości w wysokości [...] zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] r. Starosta Powiatu G., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w stosunku do Ż. B. oraz K.P., będących osobami prowadzącymi zaoczne L.O. C. E. [...] w G., określił wysokość kwoty dotacji podmiotowej do zwrotu, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł. Dotację tę przyznano na dofinansowanie realizacji zadań L. O. C. E. [...] w G. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, po uprzednim złożeniu przez Ż. B. i K. P. wniosku o udzielenie dotacji. Na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] r. wnioskodawcom udzielono dotacji z budżetu Powiatu G. na rok budżetowy 2013.

Zgodnie z delegacją zawartą § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w G. w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne

i prawne w roku 2013, dokonano ostatecznego ustalenia stawek dotacji należnych

w roku budżetowym 2013 w szkołach niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Stawki te zostały ujęte w uchwale Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia

[...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne

i prawne w 2013 r. Na mocy powyższej uchwały zmianie uległa stawka dotacji przypadająca na jednego słuchacza w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych

z pierwotnie zaplanowanej kwoty [...] zł na kwotę [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że w ocenie organu I instancji jednym z etapów rozliczenia dotacji w roku kalendarzowym jest m.in. ostateczne ustalenie dotacji należnej na rzecz jednostki w roku budżetowym (§ 8 ust 1 pkt 2 uchwały). Ustalenie należnych stawek dotacji jest poprzedzone weryfikacją wydatków bieżących w szkołach danego typu i rodzaju poniesionych przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Na podstawie informacji przekazanych z powiatów ustalono, że dla l. o. dla dorosłych - wydatki bieżące wskazane przez Powiat K. jako poniesione

w 2013 r. w publicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych wynosiły [...]zł,

z czego 50% stanowiło [...] zł.

W związku ze takim określeniem poziomu wydatków bieżących w 2013 r. Zarząd Powiatu w G. podjął w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] r.

w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół i placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne w roku 2013.

W tym stanie rzeczy ustalono, że w l. o. dla dorosłych kwota nadpłaty wynosi [...] zł i stanowi ona iloczyn liczby słuchaczy w 2013 r.

i różnicy w stawce dotacji: [...] osób x ([...] zł – [...] zł) = [...] osób x [...] zł. Zwrotu takiej kwoty zażądano na podstawie art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jako dotacji pobranych w nadmiernej wysokości.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem Ż. B. i K. P. złożyły odwołanie wskazując, że środki uzyskane z dotacji zostały wydatkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto, pismami z dnia 30 stycznia 2014 r. Starosta, powołując się na § 8 ust. 3 uchwały Rady Powiatu w G. z dnia

[...] r., poinformował skarżących, że dotacja udzielona w 2013 r. została rozliczona a wydatki sfinansowane z dotacji uznane zostały za wydatki zgodne z jej przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy, domaganie zwrotu części udzielonej dotacji

z powodu zmiany w lutym 2014 r. stawek dotacji za rok ubiegły jest, w ocenie Wnioskodawców, nieuzasadnione. Nadto, w ocenie Skarżących, uchwała określająca tryb udzielania i rozliczania dotacji przekazanych niepublicznym i publicznym szkołom i placówkom oświatowym nie daje Zarządowi Powiatu uprawnień do zmiany ustalonych stawek dotacji po rozliczeniu dotacji, co w istocie rzeczy nastąpiło w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję a następnie określiło kwotę dotacji do zwrotu w takiej samej kwocie, jak uczynił to do organ I instancji z uwagi na fakt, że organ nie wskazał daty, od której należne są odsetki. Zdaniem organu odwoławczego, datą taką powinna być data w której strona dowiedziała się o treści decyzji, przy czym w owej decyzji winna była zostać wyraźnie wskazana w sentencji zasada dotycząca naliczania odsetek i data graniczna w tym zakresie. Wobec powyższego, Kolegium uznało, że dopiero w dacie doręczenia decyzji działanie organów administracji, dające podstawy do naliczania odsetek, uznać należy za wyczerpujące, a zatem mogą one być pobierane po upływie 15 dni od dnia doręczenie niniejszej decyzji. Brak rozstrzygnięcia w sentencji, co do odsetek, nakazywał zatem uchylenie niekompletnej sentencji i orzeczenie w to miejsce w sposób dotyczący należności głównej oraz odsetek.

Jeżeli chodzi o meritum sprawy Kolegium wskazało, że podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma podjęcie przez Zarząd Powiatu w G. uchwały

Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół i placówek oświatowych, i skutek tego zdarzenia dla rozliczenia dotacji.

Organ wskazał następnie, że uchwała Nr [...] Rady Powiatu

w G. z dnia [..] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazanych niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania weszła w życie 10 października 2012 r. i została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia [...] r. Oznacza to, że Rada Powiatu określiła tryb i sposób liczenia dotacji, zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był dokonać ustalenia wysokości tej dotacji, w praktyce jest to wysokość stawki dotacji, tj. kwoty przypadającej na ucznia

w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia danej szkoły niepublicznej. Przypadająca do wypłaty miesięczna część dotacji jest więc matematycznym działaniem. Kluczowe znaczenie, zdaniem organu, w niniejszej sprawie ma regulacja § 6 ust. 3 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia [...] r. z której wynika wyraźnie, że dotacja jest przekazywana zaliczkowo i zakłada się jej "wsteczne - od

1 stycznia roku, na który jest wypłacana dotacja" korygowanie przez organ wykonawczy. Powyższy przepis uchwały nie został podważony w przewidziany prawem sposób - jest on zatem wiążący w toku stosowania prawa dla organów administracji, w tym dla Kolegium. Z tego względu, w świetle obowiązujących przepisów, wyraźnie dopuszczalnym jest korygowanie wypłaconych kwot z datą wsteczną, a zatem nie zachodzi więc okoliczność, która dawałaby podstawy uznania bezprawności takiego działania.

Sumując zatem, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać, że na organie wykonawczym powiatu ciążył obowiązek ustalenia stawki w prawidłowej wysokości

w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji, dalej zaliczkowa wypłata stosownej kwoty i wreszcie dokonanie jej korekty już po wypłacie.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, Skarżący wnieśli skargę do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej wysokość dotacji do zwrotu oraz odsetek.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa, a w szczególności § 6 pkt 1

w zw. z § 8 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w G. z [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazanych niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zmienionej następnie uchwałą nr [...] Rady Powiatu w G. z dnia

[...] r. poprzez bezzasadne przyjęcie za dopuszczalne zmiany wysokości dotacji przyznanej na jednego ucznia dla danego typu szkoły po upływie roku, w którym dotacja została przyznana i wydatkowana, oraz po dokonaniu rozliczenia dotacji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zapisy uchwały Nr [...] Rady Powiatu w G. z [...] r. nie dawały uprawnień Zarządowi Powiatu do zmiany kwot dotacji ustalonych na dany rok i to po upływie roku budżetowego, kiedy środki z dotacji zostały już wydatkowane. Przywołany bowiem przez organ § 8 ust. 1 pkt 3 daje podstaw jedynie do ustalenia dotacji należnej na rzecz jednostki, a nie ustalenia dotacji na jednego ucznia, która ustalona winna być na podstawie § 6 ust. 1.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż w niej podniesione.

Zgodnie z wyrażoną w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zasadą legalności, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego oraz procesowego. Ocena ta, zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", dokonywana jest na podstawie akt sprawy. W myśl zaś art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dodać przy tym należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Związanie zaś tą oceną traci swoją moc jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia przedmiotowego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 329-330).

Przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej skargą Ż. B. i K. P., prowadzących L. O. C. E. [...] w G., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r. o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu G. z [...] r. w sprawie zwrotu dotacji i określeniu dotacji do zwrotu w kwocie [...]zł, jako pobranej w nadmiernej wysokości.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2105 ze zm.), dalej jako: "u.f.p".

Zgodnie z art. 145 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, którym udzielono dotacji.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są zaś dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 145 ust. 2 u.f.p). Odrębnymi przepisami w rozumieniu powołanego artykułu są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej jako: "u.s.o".

Zgodnie z art. 90 ust. 3 tej ustawy dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkól publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 2 - 3a ustawy o systemie oświaty są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (ust. 3c powołanego artykułu).

Stosownie zaś do art. 90 ust. 4 u.s.o. tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Wskazać należy, że na podstawie art. 67 u.p.f., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej w skrócie "K.p.a.", i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Kwestia zwrotu pobranej dotacji musi być zatem rozważona w oparciu o zasady ogólne K.p.a.

Analiza wskazanych przepisów dowodzi, że proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ prowadzący postępowanie, ustalając istotne dla sprawy okoliczności, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu dotacji, ocenia więc, czy dotacja została wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oceny tej dokonuje w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o finansach publicznych odnosząc okoliczności sprawy do hipotezy art. 145 ust. 2 u.f.p. Tylko bowiem w razie pozytywnej oceny w tym zakresie możliwy jest zwrot dotacji. Drugi etap postępowania następuje tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wystąpiła jedna z podstaw uzasadniających zwrot dotacji w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.f.p.

Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania o zwrot dotacji organ powinien wnikliwie ustalić istnienie okoliczności uzasadniających ów zwrot, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 K.p.a. Ocena zebranego materiału należy do organu orzekającego o zwrocie dotacji.

Stosownie do art. 80 K.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny sprawy został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza jednak dowolności. Przeprowadzony bowiem przez organ sposób rozumowania związany z ustaleniem stanu faktycznego sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Niemniej ważną czynnością organu w procesie wydawania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, już po zebraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jest podstawienie tego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną (subsumpcja). Ta czynność powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może zostać zaaprobowane z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa.

Zdaniem organu, Skarżącym wypłacono należną dotację w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r. w nadmiernej wysokości. Organ wskazał, że w roku 2013 znane były jedynie planowane wydatki bieżące, które musiały być zweryfikowane po zakończeniu roku. Odnośnie l. o. dla dorosłych, organ wskazał, że na podstawie wydatków bieżących Powiatu K. stawka dotacji na 2013 rok powinna wynosić [...] zł, a nie jak ustalono [...] zł.

Zasady udzielania i rozliczania dotacji w rozpoznawanej sprawie uregulowane został w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w G. z [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przekazanych niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W myśl § 6 pkt 2b tej uchwały dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki, przysługują w wysokości równej 50% ustalonych w budżecie Powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W uchwale tej zatem Rada Powiatu wskazała na sposób obliczenia przedmiotowej dotacji, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu tej ustawy na dzień 1 stycznia 2013 r. nadanym przez ustawę z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r., poz. 979), który stanowi, że "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Powyższe oznacza to, że rada powiatu określa tryb czyli sposób liczenia dotacji, zaś organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonuje ustalenia wysokości tej dotacji (dotacja jest jedna, lecz wypłacana w częściach), w praktyce jest to wysokość stawki dotacji, tj. kwoty przypadającej na ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia danej szkoły niepublicznej. Przypadająca do wypłaty miesięczna część dotacji jest więc matematycznym działaniem, tj. stawka dotacji x ilość uczniów w danej szkole uprawnionych do jej otrzymania.

Na organie wykonawczym ciąży obowiązek ustalenia tej stawki w prawidłowej wysokości w danym roku kalendarzowym i zawiadomienia o niej podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji. Ustalenie tej stawki w konkretnej wysokości nie podlega negocjacjom ze strony podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną. Organ wykonawczy działa tu z urzędu, jego pozycja jest nadrzędna w stosunku do podmiotu otrzymującego dotację.

W rozpoznawanej sprawie uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z [...]r. w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół oraz placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne w 2013 r. ustalono wysokość dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej ponadgimnazjalnej o uprawnieniach szkoły publicznej – l. o. - w wysokości [...] zł.

Następnie, uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek dotacji dla niepublicznych oraz publicznych szkół oraz placówek oświatowych, prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne w 2013 r. zmieniono wysokość dotacji na jednego ucznia szkoły niepublicznej ponadgimnazjalnej o uprawnieniach szkoły publicznej – l. o. - na kwotę [...] zł, wskazując jednocześnie, że powyższa stawka dotacji na jednego słuchacza obowiązuje dla roku 2013.

W § 2 ww. uchwały wskazano, że korekta przekazanej dotacji za okres od stycznia 2013 r. do grudnia 2013 r., w związku z ustaleniem rzeczywistej stawki, nastąpi zgodnie z § 8 ust. 5 uchwały Nr [...].

W związku z powyższym 12 lutego 2014 r. wystosowano do prowadzących L. O. C. E. [...] pismo, w którym naliczono kwotę nadpłaty z tytułu zmniejszenia stawki dotacji oraz skierowano prośbę o przedłożenie w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma harmonogramu korekty planu dotacji z tytułu nadpłaty.

W tym miejscu wskazać należy, że niewątpliwie stawka dotacji była podstawą do planowania działalności szkoły prowadzonej przez Skarżących. O ile możliwość zmiany stawki, w tym jej obniżenia, w ciągu roku kalendarzowego przez organ wykonawczy Powiatu należy uznać za dopuszczalną, to zastosowanie jej obniżenia w stosunku do stawki "pierwotnie" ustalonej i wypłaconej Skarżącym w stosunku do miesięcy poprzedzających zawiadomienie o obniżeniu stawki jest, zdaniem Sądu, nieprawidłowe. Gdyby uznać punkt widzenia w tej sprawie Zarządu Powiatu za właściwy, należałoby uznać za prawidłowe takie postępowanie organu administracji, który zawiadamia podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie nie tylko po zakończeniu danego roku, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ale nawet po kilku latach od jego zakończenia.

W ocenie Sądu, choć przepisy nie przewidują terminu do poinformowania podmiotu prowadzącego szkołę o wysokości stawki dotacji na dany rok kalendarzowy, to jednak nie sposób uznać, że Zarząd Powiatu może w każdym czasie dokonać tego zawiadomienia, powodując jedynie negatywne konsekwencje po stronie podmiotu prowadzącego szkołę. Organ wykonawczy powiatu zobowiązany jest do ustalenia stawki dotacji w prawidłowej wysokości bez zbędnej zwłoki, gdyż tylko w ten sposób zapobiegnie się wypłaceniu z budżetu w ciągu roku kalendarzowego kwot obliczonych w oparciu o nieaktualną stawkę (zaniżoną bądź zawyżoną w stosunku do stawki prawidłowej), co wpływa na prawidłową realizację uchwały budżetowej na dany rok. Nie należy zapominać, że to organ wykonawczy sporządza projekt uchwały budżetowej. Ponadto, zauważyć należy, że sposób liczenia stawki dotacji określony w art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczy wysokości jej minimalnego poziomu i może zostać ustalony przez organ samorządu w wysokości wyższej.

Jednocześnie podkreślić należy, że w uchwale nr [...] wskazano, że korekta dotacji nastąpi na podstawie § 8 ust. 5 uchwały Nr [...], jednak wspomniany ust. 5 § 8 stanowi jedynie o terminie przekazania kwoty zobowiązania z tytułu wyrównania dotacji należnej jednostce.

Dla ścisłości dodać należy, że z kolei z § 8 ust. 3 uchwały Nr [...] (zmienionej uchwałą nr [...]) wynika, że o rozliczeniu dotacji udzielonej w roku kalendarzowym Starosta do 24 stycznia roku następnego zawiadamia pisemnie osobę prowadzącą jednostkę wraz z określeniem ewentualnych dopłat lub potrąceń.

Z kolei, powoływany przez organ odwoławczy, jako kluczowy, § 6 ust. 3 uchwały Nr [...] stanowi, że "do czasu ustalenia wysokości dotacji, o której mowa w ust. 1, jej wysokość jest zaliczkowo utrzymana na poziomie roku ubiegłego, a następnie skorygowana od 1 stycznia roku, którego dotyczy".

W ocenie Sądu, z powyższej regulacji, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wynika aby możliwe było decydowanie przez organ o zmianie stawki na dany rok kalendarzowy przez jej zmniejszenie po zakończeniu danego roku, czy jeszcze w odleglejszym terminie od wypłacenia i wydatkowania przez zainteresowanych dotacji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać należy, że choć powyższe regulacje poszczególnych uchwał były przez organy przywoływane w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu części dotacji, to jednak nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji, która została wydana na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o finansach publicznych.

Z tego też względu, Sąd odniósł się do tych regulacji jedynie informacyjnie, mając na uwadze stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zarzuty skargi.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś stosownie do art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest ściśle powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwa w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę konstytucyjną, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji, z zasadą praworządności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada ta wyraża się "w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2005 r., K 48/04, OTK ZU 2005, nr 2A, poz. 15).

Z kolei, z zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przez nie prawa Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która "zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych (zarówno publicznych, jak i prywatnych) przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym, a także maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tych praw, tzn. ekspektatywy spełniające zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 100).

Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym nienaruszalności tych praw, ponieważ odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, reguły lub wartości konstytucyjne. "Zasada ochrony praw nabytych chroni bowiem wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których uprawniony musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe ( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU 2006, nr 2A, poz. 15) (A. Wróbel i in. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Lex 2013, komentarz do art. 8)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela także pogląd Sądu Najwyższego, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

Zdaniem Sądu, brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość.

W niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

W ocenie Sądu przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżących w wysokości nadmiernej, gdyż została w przedmiotowym okresie wypłacona zgodnie z przepisami w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy. Fakt zmiany stawki dotacji przez organ wykonawczy może mieć znaczenie jedynie na przyszłość od momentu zakomunikowania go podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną, a nie do stanów zaistniałych przed tą zmianą.

Oczywiście, część dotacji przypadająca w danym miesiącu do wypłaty uzależniona jest od frekwencji uczniów uczęszczających na zajęcia. Ta okoliczność stanowi ruchomy składnik miesięcznej części dotacji przy nieruchomym składniku jakim jest stawka (do czasu jej ewentualnej zmiany). Bezsporne było, że ze swojej strony Skarżący dochowali ciążących na niej obowiązków w postaci zgłaszania liczby uczniów.

Mając powyższe na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać ustaleń czy wypłacona Skarżącym dotacja w przedmiotowym okresie była nadmierna jedynie w zakresie ilości uczniów uprawnionych do jej otrzymania, a następnie zakończyć postępowanie administracyjne orzeczeniem o zwrocie pobranej dotacji lub o jego umorzeniu.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).