Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 593/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 43, art. 60
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespo-łu Opieki Zdrowotnej w K. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Wojewodę D. uchwałą Rada Powiatu J. – powołując się na art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p."), art. 36 i art. 60 ust. 3 i 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.z.o.z.") oraz art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.) – zmieniła uchwałę tegoż organu z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. w ten sposób, że dotychczasowy § 6 ust. 2 otrzymał nowe brzmienie: "Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustala się na dzień [...] r." W uzasadnieniu tego aktu podniesiono, że "termin zakończenia likwidacji na dzień [...] r. nie może zostać zachowany. Proces likwidacji nie został zakończony, a cel likwidacji nie został osiągnięty. Nie wszyscy wierzyciele zostali zaspokojeni, w szczególności nie zostały spłacone zobowiązania publiczno-prawne wobec ZUS. Podjęty do tej pory przez Powiat wysiłek spłaty znacznej części zobowiązań likwidowanej placówki pomniejszył zasoby finansowe i ograniczył możliwości Powiatu w dalszej spłacie."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Z przedstawionych w skardze dokumentów i działań Powiatu J. organ nadzoru wywiódł, że "w zasadzie jedynym, powodem wydłużenia terminu likwidacji zakładu jest brak możliwości finansowej przejęcia przez Powiat zobowiązań finansowych. Istotne znaczenie mają tu zatem trzy okoliczności – pierwsza to fakt, że powiat przejmuje zobowiązania na podstawie umów cesji, druga – zakład z własnych środków nie pokrywa żadnych w zasadzie wierzytelności, trzecia – Powiat nie kończy likwidacji tylko ze względu na brak możliwości finansowej przejęcia przez Powiat zobowiązań finansowych."

Według Wojewody D., kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 6 u.z.o.z. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Powołując się na konstytucyjne zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz działania organów władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa (art. 7 ustawy zasadniczej), organ nadzoru podkreślił, że powiat – jako podmiot różnego rodzaju stosunków prawnych w sferze publicznej oraz w sferze cywilnoprawnej – "zobowiązany jest do przestrzegania ustanowionych i wymaganych na tym obszarze zasad i reguł.

W dalszej części skargi organ nadzoru przywołał art. 60 ust. 3 i 6 u.z.o.z. oraz wskazał na uchwałę SN z dnia 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05, Prokuratura i Prawo 2006, Nr 5) dotyczącą terminu przejęcia zobowiązań i należności likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Zdaniem strony skarżącej, przedłużenie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. do dnia [...] r. ma na celu opóźnienie przejścia obowiązków spłaty długów na Powiat J., a tym samym uniemożliwienie skutecznego i szybkiego dochodzenia roszczeń przez wierzycieli tego Zespołu. Podjęcie zaskarżonej uchwały zostało dokonane z obejściem art. 60 ust. 6 u.z.o.z., aby czasowo uniknąć odpowiedzialności z tytułu sukcesji wszelkich zobowiązań i należności po zlikwidowanym Zakładzie. Powiat – zamiast przejąć zobowiązania – w sztuczny sposób podtrzymuje likwidację, "spłacając zobowiązania na podstawie umów cesji zobowiązań z SP ZOZ na Powiat."

Według Wojewody D., jeżeli w terminie oznaczonym w uchwale likwidacyjnej nie udało się spłacić wszystkich wierzycieli, to oznacza, że możliwości ich zaspokojenia z majątku zakładu zostały wyczerpane, a więc należy zastosować art. 60 ust. 6 u.z.o.z., przewidujący przejście zobowiązań na powiat. Wybiórcze przejmowanie zobowiązań w drodze umów jest – zdaniem organu nadzoru – nie tylko sprzeczne z art. 60 ust. 6 u.z.o.z., ale może prowadzić do naruszenia zasady równości. Tymczasem zasada państwa prawnego nakazuje, aby podmioty sprawujące władzę publiczną nie naruszały zasady równości stron i działały z poszanowaniem prawnie chronionych interesów stron stosunku prawnego. Odstępstwa od zasady równości stron stosunków cywilnoprawnych są dopuszczalne tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i najczęściej mają na celu ochronę interesu publicznego lub innych prawnie chronionych dóbr. Działanie organu władzy publicznej nie może prowadzić do nadużycia władzy czy też jej wykorzystania w celu uniknięcia odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę Powiat J. wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. przez bezpodstawne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Niezależnie od tego, jednostka samorządu terytorialnego – powołując się rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie – podniosła zarzut niezachowania przez stronę skarżącą trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W kwestii naruszenia przez stronę skarżącą art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p., Powiat J. stwierdził, że podstawą skargi może być jedynie zarzut naruszenia prawa, przy czym chodzi tu o naruszenia konkretnego przepisu a nie prawa w ogóle. Tymczasem ani art. 60 ust. 6 u.z.o.z., ani art. 2 i 7 Konstytucji nie zostały w żaden sposób naruszone. Przepis art. 60 ust. 6 u.z.o.z. nie wskazuje żadnego terminu, w którym likwidacja musiałaby się zakończyć, a z art. 60 ust. 4b pkt 5 tej ustawy wynika jedynie to, że uchwała o likwidacji musi określać dzień zakończenia czynności likwidacyjnych. Nie ma więc przeszkód prawnych do ustalenia terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ w K. na dzień [...] r.

Nie uchybiając art. 60 u.z.o.z., Rada Powiatu J. nie naruszyła również wymienionych w skardze przepisów Konstytucji.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Powiat J. przedstawił powody, które – w jego ocenie – mają uzasadniać przedłużenie terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Zdaniem strony, spłata wierzytelności przez Powiat J. na podstawie cesji zobowiązań w żadnej mierze nie jest obejściem art. 60 ust. 6 u.z.o.z. Instytucja cesji długów przewidziana jest w art. 519-525 Kodeksu cywilnego, na więc nie ma przeszkód, by takie umowy mógł zawierać Powiat, w szczególności gdy chodzi o zobowiązania, które z mocy ustawy staną się jego zobowiązaniami. Spłacie przez Powiat podlegają należności tych wierzycieli, którzy zawarli ugody. Nie jest to zatem wybiórcze przejmowanie zobowiązań, lecz wynika z przyjętych wcześniej zasad spłaty zobowiązań.

Zdaniem Powiatu J., należy także wskazać, że ogólna kwota zobowiązań likwidowanego zakładu jest niemożliwa do jednorazowego udźwignięcia ani przez zakład w likwidacji, ani przez Powiat. Cały budżet Powiatu w [...] r. wynosi po stronie dochodów [...] zł, zaś po stronie wydatków [...] zł. Jednorazowa spłata długów zakładu, wynoszących obecnie [...] zł, nie jest możliwa bez uszczerbku dla realizacji ustawowych zadań publicznych Powiatu choćby z zakresu pomocy publicznej, oświaty, dróg, kultury. Natychmiastowe zaspokojenie wierzytelności w [...] r., jak przewidywała uchwała Rady Powiatu J. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K., nie byłoby możliwe. Spłata wierzytelności musiałaby bowiem następować kolejno według określonych wcześniej zasad.

W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę na fakt, że Powiat J. już w dniu powstania ([...] r.) został wyposażony przez byłego Wojewodę J. z zadłużony SP ZOZ w K., a więc istniejący dług powstał nie tylko w okresie istnienia Powiatu. W takiej sytuacji działania Powiatu, który realnie ocenia możliwości wykonania zobowiązań i przejmuje obowiązek uregulowania długów, nie mogą być uznawane za nadużycie władzy czy unikanie odpowiedzialności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.).

Należy przy tym podkreślić, że sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z zakresem rozpoznania sprawy przez ten sąd, albowiem kontrola sądowa jest szersza od zakresu zaskarżenia. Dyspozycja zawarta w art. 134 § 1 u.p.p.s.a. nie oznacza bowiem tylko zezwolenia i uprawnienia sądu do wyjścia w kontroli poza granice zaskarżenia, ale wskazuje także na obowiązek takiego postępowania sądu administracyjnego (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, s. 434).

Ocenę zgodności z prawem kwestionowanej uchwały poprzedzić musi spojrzenie na unormowania dotyczące likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Punktem wyjścia jest art. 43 u.z.o.z., który znajduje zastosowanie do każdej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis ten wymaga określenia w rozporządzeniu lub uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej sposobu i formy zapewnienia pacjentom nieprzerwanego udzielania takich samych świadczeń oraz terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania uchwały o likwidacji, przy czym projekt aktu o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega – przewidzianej w art. 43 ust. 2 u.z.o.z. – procedurze opiniowania. Wskutek likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Wyjątkowe względem przywołanego przepisu unormowania zawiera natomiast art. 60 u.z.o.z. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i reguluje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 u.z.o.z.). Zakresem zastosowania art. 60 u.z.o.z. objęto zatem likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 u.z.o.z., ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b u.z.o.z., tj.: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji, 2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, 3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, 4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, 5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Zestawienie unormowań ujętych w art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 4b u.z.o.z. pozwala wnioskować, że uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodu niemożności pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, powinna określać datę otwarcia likwidacji, datę zakończenia udzielania świadczeń medycznych oraz datę zakończenia czynności likwidacyjnych, przy czym konieczność wskazania tej ostatniej daty występuje tylko w przypadku likwidacji prowadzonej w trybie art. 60 u.z.o.z., co należy łączyć z istnieniem przy takiej likwidacji licznych długów i zobowiązań, które powinny zostać zaspokojone w toku postępowania likwidacyjnego. "Oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" nie jest bowiem niezbędne, gdy mimo procesu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jego majątek wystarczy na pokrycie wszystkich istniejących zobowiązań (a po zaspokojeniu wierzycieli w toku likwidacji pozostały majątek stanie się majątkiem organu założycielskiego – art. 53a ust. 2 u.z.o.z.), natomiast istotnego znaczenia nabiera ten element w przypadku likwidacji przewidzianej w art. 60 u.z.o.z. Jeżeli bowiem przyczyną postawienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stan likwidacji okazała się niemożność pokrycia we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego (co można byłoby porównać ze stanem "niewypłacalności"), to "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" staje się ważne chociażby dlatego, że – po pierwsze – wskazuje w jakim okresie istnieje dla wierzycieli szansa przynajmniej częściowego zaspokojenia ich praw podmiotowych z zachowanych składników majątku likwidowanej jednostki, po drugie zaś określa chwilę, z której nadejściem otwiera się możliwość realizacji pozostałych, niewykonanych lub wykonanych częściowo, zobowiązań od następcy prawnego likwidowanego zakładu, gdyż – stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 6 u.z.o.z. – zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami odpowiedniego organu założycielskiego.

Z postanowień art. 60 ust. 6 w związku z art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. wynika, że z upływem oznaczonego w akcie likwidacyjnym "dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" ustawodawca łączy istotne – zarówno dla wierzycieli, jak i dla organu założycielskiego likwidowanej jednostki – skutki prawne, gdyż z tą datą zobowiązania i należności postawionego w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami jego organu założycielskiego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, wywiedziono, że likwidacja zakładu w rozumieniu art. 60 ust. 6 u.z.o.z. nie następuje ani z dniem zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, ani z dniem utraty osobowości prawnej. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna wskazują, że użyty w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. zwrot "po jego likwidacji", oznacza sytuację zaistniałą po zakończeniu procesu likwidacyjnego zakładu, co pozwala utożsamić wyrażenie "po jego likwidacji" z określeniem "po zakończeniu likwidacji" (uchwała z dnia 14 lipca 2005 r., III CZP 34/05, OSNC 2006, Nr 6, poz. 97).

Wobec tak określonej przez ustawodawcę roli terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4a pkt 5 u.z.o.z., "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", jako jednego z elementów przedmiotowo istotnych treści uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, powinno być dokonane z uwzględnieniem realnych możliwości wykonania ciążących na likwidowanej jednostce zobowiązań. Jeżeli jednak do tego dnia zaspokojenie wierzycieli w toku postępowania likwidacyjnego okaże się niemożliwe, odpowiedzialność ex lege przechodzi na podmioty wskazane w art. 60 ust. 6. Tak więc dopiero upływ oznaczonego w uchwale terminu pozwoli ustalić, czy (i ewentualnie w jakim zakresie) wierzyciele uzyskali należne im świadczenia w fazie likwidacji, czy też z tą datą roszczenia wierzycieli skierują się przeciwko podmiotom wskazanym w art. 60 ust. 6 u.z.o.z.

Z tych też względów termin określony w uchwale o likwidacji nie może być wyodrębniany (wydzielany) ze zbioru wszystkich niezbędnych elementów tego aktu i traktowany niezależnie od pozostałych składników treści aktu, a więc nie może stanowić przedmiotu samodzielnych uchwał. Tym samym niedopuszczalne jest na gruncie art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 6 u.z.o.z. przedłużanie tego terminu, skoro w uchwale likwidacyjnej oznaczono ostatecznie dzień zakończenia czynności likwidacyjnych, z którym to zdarzeniem ustawodawca związał istotne dla wierzycieli i sukcesorów zlikwidowanego zakładu opieki zdrowotnej skutki prawne. Odmienna interpretacja przywołanych unormowań, dopuszczająca możliwość przedłużania tego terminu, mogłaby prowadzić niejednokrotnie do zachwiania zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, do destabilizacji stosunków prawnych, w których stroną pozostawał likwidowany zakład opieki zdrowotnej, odsuwając w nieokreśloną przyszłość skutki sukcesji, o której mowa w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. Dopuszczenie przedłużenia tego terminu osobną uchwałą byłoby również sprzeczne z kompleksowym charakterem uchwały likwidacyjnej, o której mowa w art. 60 ust. 3 i ust. 4b, gdyż przez takie działanie (przez podejmowanie uchwały tylko w zakresie przedłużenia terminu) organ założycielski mógłby obejść przewidziane w art. 43 ust. 2 u.z.o.z. przesłanki skuteczności takiego aktu, zwłaszcza zaś pominąć proces opiniowania.

Trzeba wreszcie zauważyć, że przeciwko możliwości podejmowania samodzielnych uchwał dotyczących jedynie przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4a pkt 5 u.z.o.z., przemawia brak odpowiedniej normy kompetencyjnej. Z unormowań upoważniających organy założycielskie do podejmowania uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, której elementem przedmiotowo istotnym jest "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", nie można wnioskować o uprawnieniach tychże organów do przedłużenia tego terminu osobną uchwałą. Jeżeli bowiem zasada konstytucyjna nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji tych organów, czy też wywodzenie ich uprawnień z podobnych rozwiązań legislacyjnych (analogia legis), gdyż art. 7 Konstytucji RP "zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej" (postanowienie SN z dnia 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4b pkt 5 u.z.o.z.) odrębną uchwałą nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. To zaś oznacza, że zawierająca takie postanowienie uchwała, jako podjęta bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo, co – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie nie można – wbrew stanowisku Powiatu J. – zarzucić Wojewodzie D. naruszenia art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez bezpodstawne – jak twierdzi jednostka samorządu terytorialnego – przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. W kontekście poczynionych wywodów nie sposób bowiem zgodzić się z przedstawioną w odpowiedzi na skargę interpretacją art. 60 ust. 4b pkt 5 w związku z art. 60 ust. 6 u.z.o.z., według której art. 60 "nie wskazuje żadnego terminu, w którym likwidacja musiałaby ulec zakończeniu", "nie ma więc żadnych przeszkód prawnych dla ustalenia terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ w K. na dzień [...] r." Z brzmienia art. 60 ust. 4b pkt 5 u.z.o.z. wynika niedwuznacznie, że ustawodawca faktycznie nie określa terminu zakończenia czynności likwidacyjnych, upoważniając do takiego oznaczenia właściwy organ założycielski, który powinien tego dokonać w uchwale o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, gdyż "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" jest jednym z elementów przedmiotowo istotnych takiego aktu. Przyznana kompetencja nie upoważnia wszakże organu założycielskiego do przedłużania tego terminu odrębną uchwałą, dotyczącą wyłącznie tej kwestii. Jak już bowiem wcześniej zauważono, określone w art. 60 ust. 4b u.z.o.z. elementy, będące obligatoryjnymi składnikami uchwały likwidacyjnej, stanowią powiązaną całość, co oznacza, że nie mogą być dowolnie wyłączane z treści uchwały likwidacyjnej i poddawane zmianom (modyfikacjom) w osobnych aktach dotyczących tylko poszczególnych kwestii, w tym także terminu zakończenia czynności likwidacyjnych.

W takiej sytuacji upływ oznaczonego w uchwale o likwidacji terminu zakończenia czynności likwidacyjnych wywołuje ex lege skutki prawne określone w art. 60 ust. 6 u.z.o.z. bez względu na to w jakim stanie był przedsięwzięty proces likwidacyjny. W tym to bowiem terminie zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpoznawanej sprawie Powiatu J.), a więc w tej fazie jednostka ta staje się dłużnikiem zobowiązanym do wykonania istniejących zobowiązań, a także uzyskuje status wierzyciela co do należnych zlikwidowanemu zakładowi opieki zdrowotnej świadczeń.

Dostrzeżonej bezprawności zaskarżonej uchwały nie mogą sanować podniesione przez Powiat J. argumenty natury gospodarczej i organizacyjnej, gdyż sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwał (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2005 r., VI SA/Wa 2019/04, LEX Nr 189242 oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., II SA 1599/03, LEX Nr 146784). Sformułowany w odpowiedzi na skargę zarzut nadmiernego obciążenia Powiatu J. wskutek przekazania mu przez ówczesnego Wojewodę J. zadłużonego Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. nie może zatem legalizować wykazanego naruszenia prawa. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do ewentualnego badania, czy unormowania, według których doszło do takiego właśnie przekazania powiatom przez Państwo zakładów opieki zdrowotnej, odpowiadają konstytucyjnym standardom.

W ocenie Sądu, chybiony jest również zarzut Powiatu J. o niezachowaniu przez Wojewodę D. trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 ust. 1 u.p.p.s.a.). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru wnoszący w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 u.p.p.s.a. (wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7). Przepis art. 53 u.p.p.s.a. nie reguluje bowiem terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żądnym terminem jej realizacji (wyrok z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1575/04, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2005, Nr 3, poz. 70). Ze względu na podobieństwo rozwiązania przyjętego w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w pełni przystają do uchwał podejmowanych przez rady powiatu.

Skoro wszczęte skargą Wojewody D. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie prawa uniemożliwiające pozostawienie kwestionowanej uchwały w zbiorze legalnych uchwał jednostek samorządu terytorialnego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduje podstawę w art. 152 u.p.p.s.a.