Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1920/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki R. Sp. z o.o. reprezentowanej przez pana A. P. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi lokalnej, równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem na działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz budowie chodnika i budowie ścieżki rowerowej na długości około 180 m - odcinek od ul. [...] do dz. nr ew. [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w [...] m. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 15.06.2010r. R. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Zarząd Dzielnicy W. m. W. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi lokalnej, równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem na działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz budowie chodnika i budowie ścieżki rowerowej na długości około 180 m - odcinek od ul. [...] do dz. nr ew. [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. m. W. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzja nie uzyskała uzgodnienia ze [...] Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu nr [...] z dnia [...].04.2011r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji odwołanie wniosła Spółka R. Sp. z o.o. podnosząc, że organ I instancji winien ponownie wystąpić o uzgodnienie planowanej inwestycji do [...] Konserwatora Zabytków.

Rozpatrując odwołanie SKO wskazało, iż w sprawie niniejszej ma zastosowanie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio". Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, zgodnie z art. 52 ust. 2 ww. ustawy.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., II! RN 3 5/97, OSNAP 1998, nr 4, poz. 107). Art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Z przepisu tego wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

Analizując niniejszą sprawę, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie nie jest możliwe z uwagi na odmowę uzgodnienia ww. decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez inwestora i jest prawomocne. Wystąpienie przez organ I instancji z ponownym wnioskiem o uzgodnienie tej samej inwestycji prowadziłoby zaś do orzekania w tej samej sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem. Wyjaśnić należy, że doprecyzowanie wniosku, o czym mowa w odwołaniu nie jest złożeniem nowego wniosku o odmiennych parametrach niż wniosek pierwotny. Zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania powołany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2009r., sygn. akt II SA/Bk 726/08, LEX nr 550249. Odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy powoduje, iż organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, będąc związanym stanowiskiem organu uzgadniającego, był zobowiązany do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co też uczynił.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. znak [...] z dnia [...] września 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka R. Sp. z o.o. domagając się jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji SKO strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 w zw. z art. 77 i 80 KPA, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, poprzez zignorowanie przez organ żądania powtórzenia procedury uzgodnienia projektu decyzji (w trybie art. 106 KPA), wobec złożenia przez stronę zmodyfikowanego wniosku,

b) art. 10 § 1 KPA poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w wyniku niepouczeniu strony skarżącej, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości wyników postępowania,

c) art. 6 w zw. z art. 138 § 1 KPA poprzez nadużycie kompetencji i utrzymanie w mocy decyzji, która winna być uchylona z uwagi na niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu skargi Spółka R. Sp. z o.o wskazała, iż organ I instancji w wyniku złożonego przez nią w dniu 14 czerwca 2010r. wniosku wystąpił na piśmie z dnia 21 kwietnia 2011 r. o uzgodnienie projektu decyzji m. in. do [...] Konserwatora Zabytków. Organ uzgadniający postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji uzasadniając swoje stanowisko tym, że planowana inwestycja nie została określona jednoznacznie.

W dniu 2 czerwca 2011 r. skarżąca wniosła do organu pierwszej instancji pismo zawierające żądanie przeprowadzenia ponownego uzgodnienia projektu decyzji ze [...] Konserwatorem Zabytków, w trybie art. 106 KPA. precyzując i uściślając jej przedmiot w zakresie planowanej inwestycji.

Mając zatem na uwadze, iż zgodnie z art. 7 KPA organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że pismo strony było jedynie doprecyzowaniem pierwotnego wniosku. W istocie pismo to stanowiło odrębny wniosek, spełniający wymogi formalne przewidziane w art. 63 KPA t.j. wskazanie osoby, od której pochodzi podanie; adres tej osoby; żądanie oraz podpis (zob. Suwaj R., Wydawanie decyzji administracyjnych, Wrocław 2007, str. 38). Co więcej, zawarte w nim twierdzenia - jak wynika z uzasadnienia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...].04.2011 r. - nie były znane temu organowi w chwili wydawania przezeń pierwotnego rozstrzygnięcia, - przez co pismo niewątpliwie wyjaśniało podnoszone przez Konserwatora niejasności dot. planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Dodatkowo, niedopuszczalnym było arbitralne przesądzenie przez SKO, jaki charakter należało nadać pismu wniesionemu przez stronę (tj. czy stanowi ono w istocie nowy wniosek, czy jest jedynie uzupełnieniem wniosku pierwotnego), gdyż uprawnienie takie przysługuje jedynie wnioskodawcy. Stanowisko takie podzielają również sądy administracyjne. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 listopada 2010 r. (sygn. akt I! SA1Wr 491/10) podkreślił, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. W związku z tym organ I instancji powinien był ustalić jaka była rzeczywista wola wnioskodawcy. Niedopuszczalnym było zaś zupełne zignorowanie podania prawidłowo wniesionego do organu, gdyż stanowi to rażące naruszenie art. 7 i 8 KPA. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć żądanie strony albo rozpocząć, w trybie art. 106 KPA ponowną procedurę uzgodnienia projektu decyzji zmodyfikowanego poprzez uwzględnienie zawartych we wniosku uwag i wyjaśnień strony, albo odmówić takiego działania, podając powody swojego stanowiska, zgodnie z art. 11 KPA .W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zupełnie zignorował żądanie strony nie wypowiadając się, ani nie odnosząc się do niego w jakikolwiek sposób, co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania wyrażonymi w art. 6 i 7 KPA. W ocenie Skarżącej nierozpoznanie wniosku strony przez organ pierwszej instancji przełożyło się także na pogwałcenie szczegółowych przepisów k.p.a. - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA, które nakazują organowi administracji zebrać całość materiału dowodowego, a następnie rozpoznać całokształt tego materiału. Doprowadziło także do naruszenia przez organ pierwszej instancji standardów wytyczanych przez Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który w art. 9 stwierdza, że w toku postępowania urzędnik uwzględni wszystkie istotne czynniki przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie.

Odnosząc się z kolei do twierdzenia organu odwoławczego, iż stronie przysługiwało prawo do zażalenia się na niekorzystne dla niej postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, z którego to prawa strona nie skorzystała, należy uznać je za nietrafne. Jak już wskazywano, przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji był zarzut nieprecyzyjnego niejasnego określenia przez inwestora zakresu planowanej inwestycji. Organ nie podjął zaś próby wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała na naruszenie w sprawie art. 10 § 1 KPA, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z uwagi na niepouczenie jej o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronom terminem) złożenia powyższego oświadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] września 2011 r. [...], którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Spółki R. Sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi lokalnej, równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem na działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz budowie chodnika i budowie ścieżki rowerowej na długości około 180 m - odcinek od ul. [...] do dz. nr ew. [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. m. W.

W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji można postawić skuteczny zarzut sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 14 czerwca 2010 r., w którym co nie ulega wątpliwości domagał się on wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na " przebudowie drogi lokalnej równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem na działkę nr ew. [...] z obrębu [...] oraz budowie chodnika i budowie ścieżki rowerowej na długości około 180 m - odcinek od ul. [...] do dz. nr ew. [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. m. W.

Z akt sprawy wynika jednak, iż po wniesieniu wniosku w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. wnioskodawca sprecyzował /zmienił przedmiot wniosku wskazując, iż inwestycja polegać ma na cyt." budowie drogi lokalnej wraz z chodnikiem,

równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem z ul. [...] w drogę lokalną oraz przebudową istniejącej ścieżki rowerowej na długości ok. 180 m- odcinek od ul. [...] do dz. nr [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. m. W.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, gdy istnieją wątpliwości co do treści żądania, organ zobowiązany jest do dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż orzekające organy nie uwzględniły żądania strony skierowanego w piśmie uzupełniającym z dnia 18 lutego 2011r., gdzie strona skarżąca wskazała, iż przedmiotem jej wniosku jest inwestycja polegająca na cyt. " budowie drogi lokalnej wraz z chodnikiem, równoległej do ul. [...] wraz ze zjazdem z ul. [...] w drogę lokalną oraz przebudową istniejącej ścieżki rowerowej na długości ok. 180 m- odcinek od ul. [...] do dz. nr [...] z obrębu [...] wzdłuż zachodniej linii rozgraniczającej ul. [...] (w pasie drogowym ul. [...]) na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w Dzielnicy W. m.

W.". O tym, iż skarżąca w toku postępowania zmieniła przedmiot wniosku świadczy dodatkowo jej pismo z dnia 7 czerwca 2011r.

Orzekające w sprawie organy nie uwzględniły jednak żądania strony skierowanego w piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. Wskazać zatem należy, iż jeśli organ po tak sformułowanym żądaniu miał wątpliwości co do jego prawnego charakteru, to mając na uwadze art. 7, 9 i 61 § 1 k.p.a. powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania. Rzeczą organu było przy tym wyjaśnienie skarżącemu prawnych i faktycznych konsekwencji określonego stanowiska. Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja I instancji, zostało przeprowadzone jednak bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony.

Tymczasem podkreślić należy, iż przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia - w tym celu, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2006 r. I OSK 1296/05, LEX nr 321213).

Z powyższych względów zaskarżone w sprawie decyzje organu I i II instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym, uzasadnione było zatem ich uchylenie. Organy te wydały bowiem decyzję niezgodną z żądaniem strony, błędnie określiły przedmiot inwestycji, co w ocenie Sądu doprowadziło m.in do nieuzgodnienia decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków, który w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011r. odmówił jej uzgodnienia z uwagi na to, iż przedmiot inwestycji nie został jednoznacznie określony. W konsekwencji w powołaniu na to postanowienie orzekające w sprawie organy odmówiły wydania na rzecz skarżącego decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego.

Reasumując należy wskazać, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie faktycznego żądania strony, po odpowiednim pouczeniu strony - zgodnie z art. 9 k.p.a. - o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania.

Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 powyższej ustawy.