Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1017/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 801/16 w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...] oraz R.N. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. [...] kwotę 1274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 801/16 oddalił skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w [...] oraz R. N. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z Nr 34, poz. 200) stwierdził, że Związek [...] nabył z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie na własność [...] Przedsiębiorstwo [...].

Następnie Zarząd [...], decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1, 2 i 3, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) stwierdził nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy . o powierzchni 100434 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb [...], numerami działek [...], [...] i [...].

Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. M. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...] - obecnie działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podało, że ustalając krąg stron postępowania, za nieuzasadnione uznał stanowisko wnioskodawcy, iż nabył on od M. R. wszystkie udziały spadkowe. Dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności umowa kupna-sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. nie była zawarta w formie aktu notarialnego, lecz została napisana odręcznie z potwierdzonym notarialnie podpisem M. M. Natomiast umowa zbycia spadku lub udziałów bez zachowania formy aktu notarialnego jest nieważna (art. 1052 § 3 k.c.).

Badając w następnej kolejności wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności, organ wskazał, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej jako "dekret") przewidywał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony w trybie określonym tym dekretem wymagał ostatecznego rozpoznania, aby organ mógł dysponować gruntem. Rozpoznanie wniosku dekretowego miało bezwzględne pierwszeństwo przed jakimkolwiek rozdysponowaniem nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] poprzez wydanie decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli R. N. w imieniu własnym i działając jako pełnomocnik B. Z. oraz [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższych wniosków, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji podało, że z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...] wynika, iż nieruchomość pod nazwą "[...]" stanowiła własność A. B. Z kolei z aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia [...] grudnia 1948 r. wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego [...] nr [...] z dnia [...] marca 1948 r. spadek po A. B. nabyły M. V., M. R., M. P. oraz A. B. M. V., M. R. oraz M. P. ustanowiły A. B. pełnomocnikiem do spraw sprzedaży nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych jako "[...]", "[...]" i "[...]".

W dniu 31 stycznia 1949 r. A. B., działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców A. B., złożyła w Zarządzie Miejskim [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "[...]".

A. B. aktem notarialnym nr rep. [...] z dnia [...] marca 1950 r. sprzedała W. S. i B. R. wszelkie prawa jakie przysługują jej z tytułu dekretu do 2500/31000 części gruntu pod nazwą "[...]" oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 2 ha i 50 arów.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym B. R. nabyli żona L. R. i syn M. R.

Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej L. R. nabył syn M. R., a spadek po zmarłym B. R. nabył syn M. R.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym W. S. nabyły dzieci: A. S., W. K. z d. S., B. S. i M. S.

M. R. aktem notarialnym z dnia 5 czerwca 2012 r., Rep. [...] sprzedał M. M. udziały w spadkach po B. R. i L. R. po 1/5 części w spadku.

M. R. aktem notarialnym z dnia 7 lutego 2012 r., Rep. [...], sprzedał M. M. udziały w spadkach po B. R. i L. R. po 1/3 części w spadku.

M. R. umową kupna-sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. sprzedał M. M. wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości położonych w W. przy ul. [...] i "[...]", w tym prawa i roszczenia wynikające z dekretu.

M. M. aktem notarialnym z dnia 13 kwietnia 2015 r., Rep. [...], sprzedał B. Z. i R. N. przysługujące mu prawa i roszczenia do części nieruchomości oznaczonej jako "[...]" w całości.

M. S. aktem notarialnym z dnia 24 listopada 2015 r., Rep. [...], sprzedał M. M. całe swoje udziały przysługujące mu w spadku po H. S. i W. S.

B. S., W. K., A. S. i M. S. aktem notarialnym z dnia 24 listopada 2015 r., Rep. [...], sprzedali M. M. udziały wynoszące po 1/10 części ich udziału w spadkach po H. S. i W. S.

W. K. aktem notarialnym z dnia 23 grudnia 2014 r., Rep. [...], sprzedała M. M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

A. S. aktem notarialnym z dnia 12 stycznia 2014 r., Rep. [...], sprzedał M. M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

B. S. aktem notarialnym z dnia 23 stycznia 2015 r., Rep. [...], sprzedał M. M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

M. M. aktem notarialnym z dnia 13 kwietnia 2015 r., Rep. [...], sprzedał B. Z. i R. N. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska wnioskodawców, że nabyli oni od M. R. całość praw do spornej nieruchomości. W szczególności, tego stanowiska nie potwierdza napisana odręcznie umowa kupna-sprzedaży zawarta w dniu 25 października 2012 r. Zgodnie z poglądami doktryny, do rozporządzenia prawem podmiotowym tymczasowym (a takim jest uprawnienie do przyznania użytkowania wieczystego na gruncie dekretu) należy stosować wszystkie ograniczenia prawem pełnym. Dotyczy to ograniczeń co do formy czynności prawnej, mających za przedmiot obrót prawem antycypowanym przez ekspektatywę. Przepisy te powinny znaleźć zastosowanie przynajmniej w drodze analogii także do obrotu prawem podmiotowym tymczasowym. Zdaniem organu nadzoru, przeniesienie ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu będzie wymagało formy aktu notarialnego. Napisana odręcznie umowa z dnia 25 października 2012 r. pomiędzy M. R. a M. M. nie przeniosła zatem skutecznie tych praw na M. M.

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] poprzez wydanie decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Powołany przepis wyłączał uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli w stosunku do nieruchomości pozostawały niezrealizowane prawa osób trzecich, co miało miejsce w niniejszej sprawie. A. B., w imieniu własnym i jako pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości, w dniu 31 stycznia 1949 r. złożyła bowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "[...]" w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wniosek ten nie został rozpoznany.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg R. N. działającego w imieniu własnym i jako pełnomocnika B. Z. oraz [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze R. N. i B. Z. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości wobec zaistnienia istotnych wad proceduralnych;

2. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego ustalenia stron niniejszego postępowania i dopuszczenie do udziału w sprawie uczestnika M. R.;

3. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że umowa z dnia 25 października 2012 r. jest nieskuteczna z uwagi na formę w jakiej została zawarta, ponadto poprzez przyjęcie, że kwestionowana umowa musi być zawarta w formie aktu notarialnego, w sytuacji gdy przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przelewu wierzytelności i cesji roszczeń odszkodowawczych (art. 509 i n. k.c.) nie przewidują konieczności zachowania formy solennej aktu notarialnego dla tego typu umów cywilnoprawnych;

4. art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż uczestnikowi postępowania M. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez "D." prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] z dawnej nieruchomości hip. "[...]", podczas gdy uczestnik dokonał zbycia przysługujących mu praw i roszczeń do wymienionej nieruchomości, a zatem nie miał interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu.

W skardze [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.c. poprzez skierowanie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. do M. R., który nie żył w datach wydania obu decyzji, a zatem nie posiadał zdolności sądowej do bycia stroną tych decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa, niezależnie od oceny, czy M. R. posiadał interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 dekretu do bycia stroną niniejszego postępowania;

2. art. 15 K.p.a. w z w z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. z pominięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., co powoduje wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż obecnie nie istnieje możliwość wydania następnej decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o.,

3. art. 2 ust. 1 oraz 2 a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każdy nierozpoznany wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu zawiera "prawa osób trzecich" istniejące (zgłoszone) w dniu 5 grudnia 1990 r., oraz w dacie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, iż "prawa osób trzecich", to tylko prawa, które wynikają ze skutecznie złożonych wniosków na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, a zatem istniejące jako roszczenie materialnoprawne;

4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i brak zawieszenia z urzędu postępowania do czasu oceny, na podstawie ostatecznej decyzji, skutku złożenia wniosku z dnia 31 stycznia 1949 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 15 lutego 1949 r., o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]" przez A. B., która jako następca prawny dawnego właściciela A. B., w dacie złożenia wniosków dekretowych nie była w posiadaniu gruntu, pomimo że takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym, stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.;

5. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy uwłaszczeniowej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.; zwany dalej "dekretem o reformie rolnej") poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i brak zawieszenia z urzędu postępowania, a następnie wezwania strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do Wojewody [...], w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze. zm. zwane dalej "rozporządzeniem") z żądaniem stwierdzenia, czy nieruchomości objęte zakresem decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, pomimo że takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r.;

6. art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że sformułowanie sentencji decyzji wydanej w pierwszej instancji (użycie sformułowania "w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr ewidencyjny [...]") uniemożliwia jej wykonanie, gdyż po pierwsze, nie precyzuje oznaczenia "działki nr [...]" oraz daje do zrozumienia, że obecna działka o nr ew. [...] stanowi powielenie dawnej działki nr [...], podczas gdy w toku postępowania tak pierwszoinstancyjnego, jak i drugoinstancyjnego, nie ustalono, czy działka nr [...] została geodezyjnie wyodrębniona oraz brak jest wiarygodnych dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić jej położenie, a przez to brak jest możliwości wskazania do jakiego terenu odnoszą się decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

7. art. 15 oraz art. 1, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego błędnie ustalono, że umową z dnia 27 marca 1950 r. A. B. zbyła na rzecz W. S. i B. R. roszczenia z dekretu do części gruntu oznaczonego jako "działka nr [...]" o pow. 2,50 ha, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy niepoświadczonej kserokopii tej umowy wprost wynika, że przedmiotem nabycia były roszczenia w udziale 2500/31000 części do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, bez określenia granic terenu, do którego nastąpiło zbycie roszczeń;

8. art. 15 oraz art. 28 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że organ błędnie ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania, tj. w związku z tym, że przedmiotem nabycia przez W. S. i B. R. był udział w roszczeniach do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, to uznać należy, że interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej posiadają wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości "[...]", a brak ich udziału w postępowaniu, narusza ich prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o: stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., ewentualnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto podało, iż przed datą wydania obu decyzji nie miał wiedzy o fakcie śmierci M. R.

[...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2016 r. wniosło o oddalenie w całości skargi R. N. i B. Z. jako bezzasadnej i podtrzymało wszelkie zarzuty, wnioski oraz twierdzenia podane w skardze. Ponadto, w uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 58 § 2 K.c. poprzez brak weryfikacji przez organ ważności i skuteczności umów zawartych przez M. M. ze spadkobiercami B. R. i W. S., w tym zwłaszcza tego czy umowy te – w szczególności w zakresie ustalonej ceny nabywanych udziałów spadkowych – są zgodne z zasadami współżycia społecznego, tj. zwłaszcza z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.,") uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. 100434 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny [...], numerami działek [...], [...] i [...], w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr [...], z uwagi na rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do spornej kwestii interesu prawnego M. R. do udziału w postępowaniu nadzorczym. Wskazał, iż organ nadzoru ustalając krąg stron postępowania dopuścił M. R. do udziału w nim przyjmując, w oparciu o analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, że wnioskodawcy nie nabyli od M. R. całości praw i roszczeń do spornej nieruchomości. W ocenie Kolegium, uprawnienie do przyznania na gruncie nieruchomości warszawskiej, w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, a w każdym razie ekspektatywą takiego prawa, które może być przedmiotem zbycia. Do rozporządzenia zaś prawem podmiotowym tymczasowym (antycypowanym przez ekspekatywę) należy stosować wszystkie ograniczenia prawem, w tym ograniczenia co do formy czynności prawnej mającej za przedmiot obrót tym prawem. Przeniesienie ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga formy aktu notarialnego. Napisana odręcznie umowa kupna-sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. tego wymogu nie spełniała. Tym samym umowa nie przeniosła skutecznie praw stanowiących podstawę do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza treści umowy kupna-sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. nie potwierdza stanowiska organu nadzoru, że do skuteczności tej umowy jest wymagana forma aktu notarialnego. Przedmiot umowy został określony w jej punkcie 3. Wynika z niego, iż są nim wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskich: [...] i "[...]", obejmujące prawa wynikające z dekretu, reformy rolnej, ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wszelkich innych ustaw, przepisów i uregulowań, a także roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 224 i następnych Kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe uznać należy, iż przedmiotem umowy z dnia 25 października 2012 r. jest przeniesienie praw i roszczeń do wskazanych w niej nieruchomości, w tym praw i roszczeń wynikających z dekretu. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, zachowania formy aktu notarialnego wymaga przeniesienie prawa własności nieruchomości (art. 158 K.c.). Jak wyżej wskazano, z treści umowy kupna-sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. nie wynika aby jej przedmiotem było przeniesienie własności nieruchomości. Zbywca nie był wówczas właścicielem nieruchomości (stosownie do treści art. 1 dekretu wszystkie nieruchomości gruntowe znajdujące się na terenie administracyjnym m.st. Warszawy wraz z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa, zaś w wyniku komunalizacji stały się ostatecznie własnością miasta stołecznego Warszawy), mógł zatem przenieść jedynie te roszczenia i uprawnienia do nieruchomości, które mu wówczas przysługiwały.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wbrew stanowisku organu nadzoru, M. R. wobec skutecznego zbycia swoich uprawnień nie posiadał interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Dostrzeżone uchybienie organu nadzoru polegające na uznaniu M. R. za stronę postępowania i dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, iż brały w nim udział wszystkie uprawnione strony: R. N. w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. Z. oraz [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z podanych wyżej przyczyn, okoliczność śmierci M. R. przed datą wydania obu decyzji pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stanowi art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do ustępu 1 powołanego przepisu, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Z akt sprawy wynika, że A. B. w dniu 31 stycznia 1949 r., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości "[...]", złożyła w Zarządzie [...], w trybie art. 7 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do wskazanej nieruchomości. W dniu 5 grudnia 1990 r. powyższy wniosek dekretowy pozostawał nierozpoznany.

Organ nadzoru trafnie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ma pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym rozdysponowaniem nieruchomością. Wniosek dekretowy wymaga zatem ostatecznego rozpoznania, z uwagi na ochronę praw osób trzecich wynikających z powołanego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aby organ mógł dysponować gruntem. W niniejszej sprawie do rozpoznania wniosku dekretowego przed rozdysponowaniem gruntem jednak nie doszło. Dokonane decyzją Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] nastąpiło zatem z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższą decyzją stwierdzono bowiem nabycie przez przedsiębiorstwo "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu, do którego pozostawało niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 dekretu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...] (obecnej działki o nr [...]) z uwagi na rażące naruszenie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była prawidłowa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadne okazały się także podniesione zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2016 r. zarzuty [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 2 ust. 1 oraz 2 a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art.. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, naruszenia art. 15 oraz art. 7, 8, 77 i 107 K.p.a., naruszenia art. 15 i art. 28 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego. Skarżąca naruszenie powołanych przepisów upatruje w pominięciu przez organ nadzoru koniecznych dla rozpoznania sprawy elementów (ocena skuteczności wniosku dekretowego z dnia 31 stycznia 1949 r. czy ocena możności przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej) oraz niezbadaniu sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych (ocena skutków umowy z dnia 27 marca 1950 r. zawartej pomiędzy A. B. a W. S. i B. R. czy ocena ważności i skuteczności, zwłaszcza w zakresie ustalonej ceny nabywanych udziałów spadkowych, umów zawartych pomiędzy M. M., a spadkobiercami W. S. i B. R.).

Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kontroli podlega decyzja organu nadzoru wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 - 158 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ocena ta dotyczy tego czy decyzja ostateczna - w tym przypadku decyzja Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. została wydana z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Taka ocena w ramach postępowania nadzorczego została przez organ nadzoru dokonana. W toku postępowania nadzorczego, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w sposób nie budzący wątpliwości wykazano, że doszło do rozdysponowania gruntem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku dekretowego. Związek [...] - orzekając wbrew stanowi faktycznemu - decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. - rażąco naruszył art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym w tej sytuacji czynienie organowi nadzoru zarzutów, że pominął konieczne dla rozpoznania sprawy elementy oraz nie zbadał sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych jest bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nietrafny uznał również zarzut [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. dotyczący niewykonalności zaskarżonej decyzji nadzorczej, z uwagi na brak wyodrębnienia geodezyjnego działki nr [...] i niejasnej redakcji sentencji samej decyzji. Odnosząc się do tego zarzutu podał, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że tą decyzją stwierdzono nieważność decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...], obecnie działki o nr [...]. W aktach sprawy znajduje się opracowana w dniu 11 czerwca 2012 r. przez geodetę uprawnionego J. O. mapa, na której dokonano wrysowania dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" w obecną działkę o numerze [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść powołanego opracowania geodezyjnego nie nasuwa wątpliwości w jakiej części decyzja Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił także zarzutu [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. dotyczącego naruszenia art. 15 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny, skarżący musi wykazać, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka takiego wpływu zarzucanego uchybienia proceduralnego na wynik sprawy nie wykazała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie niepełnego materiału dowodowego służącego ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności dotyczących tego, że A. B. umową z dnia 27 marca 1950 r. zbyła na rzecz W. S. i B. R. roszczenia z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy do części gruntu oznaczonego jako "[...]" o pow. 2,50 ha, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy niepoświadczonej kserokopii tej umowy wprost wynika, że przedmiotem zbycia były roszczenia przysługujące A. B. w trybie dekretu w udziale 2500/31000 części do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, bez określenia granic terenu, do którego nastąpiło zbycie roszczeń, a zatem brak jest możliwości po pierwsze, do stwierdzenia obszaru terenu, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., jak również brak jest przesłanek do stwierdzenia, że podmioty biorące udział w postępowaniu administracyjnym stanowią wyczerpujący krąg stron postępowania;

b) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 28 K.p.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że organ administracji błędnie ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania, tj. w związku z tym, że przedmiotem nabycia przez W. S. i B. R. był udział w roszczeniach do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, to uznać należy, że interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej posiadają wszystkie pozostałe osoby mające ułamkową część roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) do nieruchomości "[...]", a brak ich udziału w postępowaniu, narusza ich prawa;

c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym służącym ustaleniu kluczowych kwestii w postępowaniu - w szczególności polegających na braku udowodnienia w toku postępowania, że część obszaru obecnej działki [...] stanowi co najmniej w części teren, którego dotyczy nierozpoznany wniosek złożony przez A. B. w trybie dekretu, a zamiast tego, oparcie zaskarżonego orzeczenia na rzekomo złożonej do akt postępowania "mapie", na której geodeta uprawniony dokonał rzekomo wrysowania dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" w obszar obecnej działki [...], podczas gdy w aktach postępowania znajduje się wyłącznie kopia szkicu sytuacyjnego, w którym brak jest odniesienia do materiałów źródłowych, na podstawie których geodeta wrysował rzekome orientacyjne granice dawnej nieruchomości "[...]", podczas gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na istnienie nieruchomości pn. "[...]", obszar ten prawdopodobnie nie został geodezyjnie wyodrębniony, a zatem nie można było przedłożonemu szkicowi sytuacyjnemu załączonemu do akt postępowania administracyjnego przyznać mocy wiarygodnego dowodu w postępowaniu administracyjnym, a tym samym, nie doszło do ustalenia granic obszaru, którego dotyczy legitymacja wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym, gdyż dowody przedłożone do akt postępowania nie mogą wskazywać na to, że domniemana nieruchomość "[...]" istniała oraz znajduje się w granicach obecnej działki [...];

d) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi wniesionej przez [...]P[...], podczas gdy organ administracji pominął istotne okoliczności sprawy i zaniechał zawieszenia z urzędu postępowania do czasu oceny na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie skutku złożenia wniosku z dnia 31 stycznia 1949 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 15 lutego 1949 r. o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]" przez A. B., która jako następca prawny dawnego właściciela A. B., w dacie złożenia wniosków, powinna była (zgodnie z art. 7 dekretu) udowodnić, że w chwili składania wniosku pozostawała w posiadaniu nieruchomości (a istnieją co do tego poważne wątpliwości), podczas gdy takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym, stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.;

e) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi [...]P[...], pomimo pominięcia przez organ administracji istotnych okoliczności sprawy i brak zawieszenia z urzędu postępowania, a następnie wezwania strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do Wojewody [...], w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z żądaniem stwierdzenia, czy nieruchomości objęte zakresem decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, pomimo że takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym, stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.;

f) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi [...]P[...], pomimo że wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nastąpiło z pominięciem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o., co powoduje wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż obecnie nie istnieje możliwość wydania następnej decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez tę Spółkę, co stanowi złamanie istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz samo w sobie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, gdyż doszło do wydania decyzji ostatecznej w trybie administracyjnym bez rozpatrzenia argumentów jednej ze stron postępowania;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia należytej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie (pomimo złożenia do akt postępowania administracyjnego dowodów umożliwiających przeprowadzenie takiej kontroli) oraz uznanie, że w niniejszej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne wpływające na brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., podczas gdy takie nieodwracalne skutki prawne nastąpiły, a to przez to, że grunt, którego dotyczył wniosek A. B. złożony w trybie dekretu został oddany w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało przez skarżącą Spółkę nabyte odpłatnie w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, a zatem na podstawie czynności cywilnoprawnych (uchwał spółki przejmującej i przejmowanej), a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. (odjęcie skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego) pozostawało poza zakresem kompetencji organu administracji publicznej;

h) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., a zamiast tego oddalenie skargi [...]P[...] (brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji), pomimo dopuszczenia się przez organ administracji działania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez skierowanie obu decyzji do osoby nieżyjącej (niemającej zdolności sądowej) w dniu ich wydawania, co zostało potwierdzone w toku postępowania sądowego;

i) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. w zw. z art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego, przez brak przeprowadzenia należytej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, a zamiast tego oddalenie skargi [...]P[...], pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. niezweryfikowanie przez organ administracji ważności i skuteczności umów zawartych przez M. M. ze spadkobiercami B. R. i W. S., w tym zwłaszcza, czy umowy te - w szczególności w zakresie ustalonej ceny nabywanych udziałów spadkowych - są zgodne z zasadami współżycia społecznego, tj. zwłaszcza z zasadą ekwiwalentności świadczeń;

j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a., poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. polegającej na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego ocenę w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem skargi kasacyjnej, poprzez brak odniesienia się do kwestii oceny w postępowaniu nadzorczym skutecznego złożenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z uwagi na brak posiadania nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości w dacie złożenia wniosku dekretowego, a zatem istnienie "praw osób trzecich" o których mowa w art. 2 ust. 1 oraz 2 a) ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., jak również brak odniesienia się przez Sąd do kwestii skutków zawarcia umowy z dnia 27 marca 1950 r. pomiędzy A. B. a W. S. i B. R., której przedmiotem było nabycie roszczeń wynikających z dekretu do [...] w ułamkowo określonej części niepodzielnie do tej nieruchomości, co wpływa w szczególności na określenie kręgu stron w postępowaniu nadzorczym, jak również na obszar, do którego roszczenia te mogą się odnosić;

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu założenia, że działaniem rażąco naruszającym prawo nie jest skierowanie decyzji administracyjnej do osoby nieposiadającej zdolności sądowej - w niniejszej sprawie zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2015 r., zostały skierowane do M. R., który nie żył w datach wydania obu decyzji, a zatem nie posiadał zdolności sądowej do bycia stroną tych decyzji - co stanowi rażące naruszenie prawa, niezależnie od oceny, czy M. R. posiadał interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 dekretu do bycia stroną niniejszego postępowania;

b) art. 2 ust. 1 oraz 2 a ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każdy nierozpoznany wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu zawiera "prawa osób trzecich" istniejące (zgłoszone) w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dacie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, iż "prawa osób trzecich", to tylko prawa, które wynikają ze skutecznie złożonych wniosków na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, a zatem takie, które istnieją jako roszczenie materialnoprawne;

c) art. 73 § 2 w zw. z art. 158 w zw. z art. 234 Kodeksu cywilnego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przysługujące na podstawie art. 7 dekretu roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) nieruchomości, jako wyłącznie jego ekspektatywa, może być skutecznie zbyte na podstawie czynności prawnej dokonanej w formie pisemnej, tj. dla ważności takiej czynności prawnej nie jest zastrzeżona ad solemnitatem forma szczególna, podczas gdy prawo ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, jest prawem podmiotowym dotyczącym uzyskania prawa rzeczowego do nieruchomości, a zatem jako takie - powinno być zbywane w formie zastrzeżonej dla przenoszenia tego prawa podmiotowego, a co za tym idzie, przedłożoną do akt niniejszej sprawy umowę sprzedaży z dnia 25 października 2012 r. zawartą pomiędzy M. R. a M. M. (zawartą bez zachowania formy szczególnej), uznać należy za nieważną zgodnie z art. 73 § 2 Kodeksu cywilnego, co implikuje stwierdzenie, że M. R. był stroną postępowania administracyjnego, a zatem organ administracji słusznie uznał go (jego następców prawnych) jako stronę postępowania administracyjnego;

d) art. 156 § 2 in fine K.p.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, które powinny być podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Związku [...] z 1994 r., podczas gdy już samo oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinno zostać uznane za okoliczność powodującą brak możliwości żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, a zatem decyzję uwłaszczeniową uznać należy za taką, która wywołała nieodwracalne skutki prawne;

e) art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych, przez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez brak uznania, że w niniejszej sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w sytuacji, gdy majątek podmiotu, na którego rzecz ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości, został nabyty przez spółkę przejmującą w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych na podstawie szeregu czynności prawnych (o charakterze cywilnoprawnym), tj. uchwał organów spółki przejmującej i przejmowanej, przeniesienie majątku (w tym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) miało odpłatny charakter, co polegało na objęciu udziałów w kapitale zakładowym spółki przejmującej przez jedynego wspólnika spółki przejmowanej, a na skutek tych czynności prawnych, spółka przejmowana (podmiot, na rzecz którego stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego) została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, a zatem brak jest możliwości odwrócenia skutków czynności prawnej (o charakterze cywilnoprawnym) na podstawie działania organu administracji w ramach przysługujących mu kompetencji, który nie posiada możliwości prawnych niweczenia skutków odpłatnych czynności prawnych skutkujących przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Jako zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegający na nierozpoznaniu przez SKO w [...] wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.

Na wstępie przypomnieć należy treść zasady dwuinstancyjności statuowanej w art. 15 K.p.a. Wedle tego przepisu decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna i stronie przysługuje od niej odwołanie do organu wyższej instancji. Natomiast w przypadku decyzji wydanych przez centralne organy administracji stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Należy jednak pamiętać, że "weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony poprzez wniesienie środka prawnego. Organ II instancji nie może działać z urzędu (E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 238.). Tak więc omawiana zasada jest wyłącznym uprawnieniem strony, która może, ale nie musi z niego korzystać. Natomiast organ II instancji lub organ, do którego wpłynął wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy są zobowiązani taki wniosek rozpoznać. Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman - Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt III AZP 11/86. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). Takie odczytanie zasady dwuinstancyjności przekonuje o konsekwencji formułowanej w orzecznictwie sądowym reguły, że organ rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (wyr. NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, cyt. za Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem NSA..., s. 280; wyr. NSA z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, niepubl.). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów.

Aby wywieść wniosek, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2947/12, LEX nr 1557281).

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., wskazuje, że organ nie tylko nie skontrolował rozstrzygnięcia organu I instancji, ale przede wszystkim nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazuje na to zarówno sentencja decyzji jak i jej treść. Z sentencji decyzji wynika bowiem wprost, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy adwokata R. N. działającego we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik B. Z. Natomiast z uzasadnienia decyzji wynika zaś, że odnosi się ona jedynie do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawartych we wniosku R. N. i B. Z. dotyczących błędnego ich zdaniem ustalenia przez SKO w [...], że M. M. nie nabył skutecznie prawa do części spornej nieruchomości od M. R. W żaden sposób organ nie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez skarżącego kasacyjnie. Tymczasem zarzuty zawarte we wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. o ponowne rozpoznanie sprawy miały duże znaczenie dla określenia prawidłowości prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] o powierzchni 100434 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb [...], numerami działek [...], [...] i [...], ponieważ dotyczyły kwestii związanej z naruszeniem praw strony do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, błędów w ustaleniu stanu prawnego spornej nieruchomości oraz ewentualnego kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu. Dodać należy, że charakter sprawy, fakt, iż dotyczy ona ewentualnych roszczeń do mienia znajdującego się we władaniu podmiotu publicznego realizującego szczególne zadania dla obywateli powinien powodować, że postępowanie w tym zakresie powinno być prowadzone przez organ ze szczególną starannością i dokładnością - czego jednak SKO nie rozpoznając w istocie wniosku skarżącego kasacyjnie o ponowne rozpatrzenie sprawy – nie uczyniło. Błąd ten nie został dostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że skoro w skardze postawiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, to skarżący powinien wykazać, że naruszanie miało wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie należy przypomnieć, że wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi i powinien samodzielnie ocenić wpływ naruszeń przepisów postępowania administracyjnego na wynik sprawy. Nie może on w tym zakresie "wyręczać się" treścią zarzutów skargi, w której - co należy podkreślić – [...] Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. wykazało jakie skutki dla jego prawa jako strony postępowania miało nierozpoznanie przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Oznacza to również, że za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego kasacyjnie określone w pkt 1 lit. a, b, c oraz dotyczące braku przekonującego ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania oraz zakresu przedmiotu sprawy.

Natomiast nie są uzasadnione zarzuty zawarte w pkt 1 lit. d, e oraz j skargi kasacyjnej, dotyczące konieczności zawieszenia postępowania w celu ustalenia, czy A. B. była w posiadaniu spornej nieruchomości w dniu występowania z wnioskiem dekretowym oraz czy nieruchomość nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej. W tym zakresie te zagadnienia powinny zostać zbadane, jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, na etapie rozpoznania wniosku A. B. z dnia 31 stycznia 1949 r.

Bezpodstawny jest również zarzut wymieniony w pkt 1 lit. g skargi kasacyjnej wedle którego Sąd pierwszej instancji miał naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia należytej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. poprzez jej uchylenie, ponieważ w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne wpływające na brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Związku [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, według którego decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdy ani przepis prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997 r. z. 2 poz. 49 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSN AP 1992 r., z. 12, poz. 211). Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). Przyjmuje się przy tym, że nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych wykonanie inwestycji czy wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, a także nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego. WSA w Warszawie prawidłowo uznał w zaskarżonym wyroku, że nieodpłatne uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] nie wyklucza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1633/06). Tym bardziej jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku przekształcenia własnościowe w tym zakresie nie mają wpływu na nieodwracalność skutków prawnych. Błędnie skarżący kasacyjnie wywiódł, że nieodwracalność skutków wiązać należy z przejęciem majątku Spółki, w tym prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Przepis ten reguluje połączenie spółek poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na inną spółkę przejmującą za udziały lub akcje, które spółka przejmująca wydaje wspólnikom spółki przejmowanej – łączenie przez przejęcie. Konsekwencją połączenia spółek w tym trybie jest utrata bytu prawnego jedynie przez spółkę przejmowaną, w której wszystkie prawa i obowiązki wstępuje spółka przejmująca, co następuje z chwilą połączenia, a więc z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby odpowiednio spółki przejmującej, co powoduje jednoczesne wykreślenie spółki przejmowanej z rejestru. Połączenie w tym trybie nie prowadzi do utraty bytu prawnego spółki przejmującej i wykreowania na bazie majątków łączących się spółek nowego podmiotu prawa handlowego. Spółka przejmująca nadal istnieje jako odrębny podmiot, a wszelkie prawa nabyte przed połączeniem pozostają przy tej spółce. Wstąpienie spółki przejmującej we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej wywołuje skutki zarówno w sferze praw i cywilnoprawnych jak i publicznoprawnych. To, że przejęcie w tym trybie ma charakter sukcesji uniwersalnej nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądów powszechnych, które stanęły na stanowisku że spółka przejmująca staje się z chwilą połączenia stroną postępowania sądowego, w którym wcześniej uczestniczyła spółka przejmowana (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2017 r. wydany w sprawie I ACa 315/17, wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygnaturze akt I ACa 231/15.). Zasada uniwersalnego następstwa prawnego stanowiąca istotę procedury połączenia została wyrażona w art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przypadku sukcesji generalnej (uniwersalnej) zmiana strony w sprawie cywilnej następuje z mocy samego prawa. Skoro następstwo prawne następuje pod tytułem ogólnym, to nie mamy do czynienia z zakończeniem działalności spółki przejętej lecz z kontynuacją tej działalności przez spółkę przejmującą (por. wyroki NSA wydane w sprawach II OSK 494/07, I OSK 1564/12). W świetle powyższych rozważań [...] Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. w [...] nie można uznać za osobę prawną trzecią, w stosunku do której nie zachodziłaby możliwość odwrócenia bezpośredniego skutku prawnego wywołanego decyzją uwłaszczeniową (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2941/16). Tak więc zniesienie skutków prawnych wywołanych decyzją uwłaszczeniową nie jest uwarunkowane koniecznością uprzedniego podważenia legalności procesu łączenia spółek, a więc podjęcia działań, które nie leżały w kompetencji organu administracji z uwagi na brak umocowania ustawowego, tj. możliwości zastosowania indywidualnego aktu administracyjnego. Zniesienie skutków nie było zatem uzależnione od uprzedniego wzruszenia uchwał organów spółek w przedmiocie połączenia. Zmiana nazwy podmiotu na skutek łączenia spółek nie powoduje powstania nowego podmiotu (por. uchwała SN z dnia 19 maja 1992 r., sygn. akt III CZP 49/92).

Bezpodstawne jest również żądanie wyrażone w pkt 1 lit. i skargi kasacyjnej, aby w toku kontroli administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej dokonywać prawidłowości, gdy chodzi o ekwiwalentność umów przenoszących prawa do roszczeń z tytułu dekretu. W tym zakresie ta kwestia jest przedmiotem przede wszystkim postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

Tak więc wobec uznania za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia kryterium kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozpoznając wniosek [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r.

Przedwczesne jest natomiast rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego określonych w punkcie 2 wobec naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem należyte przeprowadzenie przez organ postępowania odwoławczego - pozwoli na ocenę zasadności powyższych zarzutów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.