Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 717/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 42 ust. 6, ust. 7 pkt 2, art. 91d pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Kosakowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Czajkowie z dnia 28 września 2021r. nr XXVI/170/21 w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla niektórych nauczycieli. I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Czajków na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski 29 sierpnia 2022 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy w Czajkowie z 28 września 2021 r. nr XXVI/170/21 w sprawie udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla niektórych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Czajków (dalej: uchwała), zaskarżając ją w zakresie § 1 ust. 3. Wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały oraz zasądzenie na jego rzecz od Gminy Czajków kosztów zastępstwa procesowego. Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm., dalej: u.K.N.) poprzez uznanie, że Rada Gminy w Czajkowie posiada kompetencję do wprowadzania zakazu prowadzenia dodatkowej pracy u innego pracodawcy w godzinach od 8.00 do 16.00 przez osoby sprawujące funkcje kierownicze.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 u.K.N. czas pracy nauczyciela zatrudnionego w pełnym wymiarze zajęć nie może przekraczać 40 godzin na tydzień. W myśl art. 42 ust. 2 u.K.N. w ramach czasu pracy, o którym mowa w ust. 1 oraz ustalonego wynagrodzenia nauczyciel obowiązany jest realizować: 1) zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze, prowadzone bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w wymiarze określonym w ust. 3 lub ustalonym na podstawie ust. 4a albo ust. 7; 2) inne zajęcia i czynności wynikające z zadań statutowych szkoły, w tym zajęcia opiekuńcze i wychowawcze uwzględniające potrzeby i zainteresowania uczniów; 3) zajęcia i czynności związane z przygotowaniem się do zajęć, samokształceniem i doskonaleniem zawodowym. Przepis art. 42 ust. 6 u.K.N. określa zaś, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowo obowiązkowy wymiar godzin zajęć (pensum) w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 2 u.K.N. organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.

W związku z treścią powołanych przepisów zdaniem organu nadzoru organ prowadzący szkołę, aby umożliwić należyte wykonywanie wszystkich nałożonych przepisami zadań na dyrektora i wicedyrektora szkoły oraz innych nauczycieli, o których mowa w art. 42 ust. 6 u.K.N., obniża tygodniowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Z uwagi na szczególną funkcję ww. osób przepisy prawa przewidują obniżenie dla nich pensum albo zwolnienie z obowiązku jego realizacji. Rada Gminy w Czajkowie miała więc – na podstawie art. 91d pkt 1 w zw. z art. 42 ust. 7 pkt 2 u.K.N. - kompetencję do ustalenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek dla ww. osób i dała temu wyraz w treści § 1 ust. 1 uchwały. Przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 u.K.N. w zw. z art. 91d pkt 1 u.K.N. nie upoważniają natomiast rady do wprowadzania zakazu podejmowania dodatkowej pracy przez osoby sprawujące kierownicze. Tymczasem w § 1 ust. 3 uchwały określono, że: "Zabrania się osobom sprawującym funkcje kierownicze podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy w godzinach od 8.00 do 16.00".

Wojewoda podkreślił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 42 ust. 7 u.K.N. stanowi akt prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) określa, że organu samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach ustaw. Przepis art. 7 Konstytucji obliguje zaś organu władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności wymaga, żeby materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Postanowienia przedmiotowej uchwały nie mogą więc wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów skutkuje nieważnością wadliwego postanowienia uchwały, jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Wypełniając delegację wynikającą z art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i art. 91d pkt 1 u.K.N. Rada Gminy w Czajkowie nie była upoważniona do wprowadzenia zakazu podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy osobom sprawującym funkcje kierownicze, co stanowi istotne naruszenie prawa, a tym samym czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały.

W odpowiedzi Wójt Gminy Czajków wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej i umorzenia postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Jego zdaniem działania Wojewody są spóźnione, albowiem przedmiotowa uchwała w ciągu 7 dni od jej podjęcia została przekazana do organu nadzoru, następnie w ciągu 30 zapisy uchwały nie zostały zakwestionowane, a 11 października 2021 r. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (poz. 7553). Kwestionowane obecnie zapisy § 1 ust. 3 uchwały były wcześniej analizowane przez organu nadzoru i nie zostało wówczas wszczęte postępowanie nadzorcze.

Pismem procesowym z 19 września 2022 r. odnosząc się do odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w ramach sprawowanego nadzoru w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. może wydać wobec badanej uchwały rady gminy rozstrzygnięcie nadzorcze, a po upływie tego terminu może wnieść skargę na uchwałę rady gminy – zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. do sądu administracyjnego. Niezasadny jest więc zarzut spóźnionego działania organu nadzoru.

Na rozprawie 3 listopada 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Czajkowie wniósł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 8 listopada 2005 r., I OSK 611/05 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był jako organ nadzoru zaskarżyć ją w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Czajkowie z 28 września 2021 r. nr XXVI/170/21 w sprawie udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla niektórych placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Czajków.

Wojewoda w skardze wskazał wyraźnie, że zaskarża uchwałę tylko w części. Z treści wniosku zawartego w pkt 1 petitum skargi "o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 uchwały" jasno wynika, że tylko tę część uchwały objęto przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Przypomnieć należy, że ów § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi, iż: "Zabrania się osobom sprawującym funkcje kierownicze podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy w godzinach od 8.00 do 16.00."

Jak wynika z części wstępnej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 42 ust. 6 i 7 w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, dalej: u.K.n). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 października 2021 r. (poz. 7553) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 7 uchwały).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorów, wicedyrektorów oraz nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze oraz określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla niektórych nauczycieli placówek oświatowych, jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 42 ust. 7 pkt 2 u.K.N. organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3 (uw. Sądu: tj. zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz – zgodnie z art. 42 ust. 3 u.K.N.). W myśl art. 42 ust. 6 u.K.N. dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Przepis art. 91d pkt 1 u.K.N. stanowi zaś, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku szkół lub placówek prowadzonych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zadania i kompetencje organu prowadzącego odnośnie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć lub zwalniania od obowiązku realizacji zajęć dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole - zgodnie z art. 91d pkt 1 u.K.N. – wykonuje rada gminy/miasta. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ ten winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 u.K.N. we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria, przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, dla których organem prowadzącym jest gmina. Taki zaś akt normatywny, zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, gdzie przez cechę generalności organ uznaje to, że definiuje ona krąg adresatów obejmujący ogół charakteryzujących się określoną, relewantną cechą, jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5192/21, dostępny j.w.). W rezultacie bez wątpienia tego rodzaju uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Zważyć należy, iż oceny, czy zaskarżona uchwała obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat normy określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle której uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Nie każde naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ gminy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności, ale tylko takie, które organ nadzoru uzna za istotne. (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, stan prawny 1.07.2022 r., dostępny w Lex online). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia (Z. Kmieciak, W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową, ST 1994/3, s. 30–31). Za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4, s. 30). Przykłady takiego uchybienia powołać można w postaci: nieodpowiedniego oznaczenia uchwały (nadania jej błędnej nazwy) lub powołania niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał - wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. I OSK 843/12), oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej. Rodzaje naruszeń prawa, jakie należy zaliczyć do istotnych, to z kolei naruszenia wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (B. Adamiak, op. cit. s. 31).

W niniejszej sprawie – jak trafnie podniósł Wojewoda w skardze – mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa polegającym na uregulowaniu w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały wobec osób sprawujących w szkołach lub placówkach prowadzonych przez Gminę Czajków funkcje kierownicze zakazu podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy w godzinach od 8.00 do 16.00. Powołane przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 u.K.N. w zw. z art. 91d ust. 1 u.K.N., ani żadne inne przepisy u.K.N. nie upoważniły rady gminy do wprowadzenia tego rodzaju zakazu. Celem unormowań zawartych w tych przepisach nie było bowiem ograniczenie osobom sprawującym w szkole lub placówce prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości świadczenia pracy u innego pracodawcy, lecz ze względu właśnie na obowiązki związane z funkcją kierowniczą, zapewnienie osobom tym prawnej gwarancji mocą aktu prawa miejscowego obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy oraz zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz. Innymi słowy, zgodnie z powołanymi przepisami rada gminy, by umożliwić należyte i prawidłowe wykonywanie wszystkich nałożonych przepisami zadań przez dyrektora, wicedyrektora szkoły i nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze, obniża tygodniowy obowiązkowy wymiar godzi zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia ww. osoby od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 u.K.N.

Reasumując, zważywszy, że przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 u.K.N. nie upoważniają rady gminy do wprowadzenia wobec osób sprawujących w szkole lub placówce prowadzonej przez gminę funkcji kierowniczych zakazu podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy, w tym w określonych ściśle godzinach, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały zawiera zapis, który nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

Rada Gminy w Czajkowie jako organ stanowiący gminy będący organem władzy publicznej – zgodnie z ujętą w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności – zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. III OSK 3984/21). Przepis ten określa, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na gruncie powołanych przepisów stwierdzić należy, iż realizując kompetencję prawodawczą organ gminy musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Zważywszy, że żaden z przepisów ustawy - Karta Nauczyciela, ani przepisów innych ustaw nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia wobec osób sprawujących w szkole lub placówce funkcje kierownicze, w szczególności wobec dyrektorów i wicedyrektorów, zakazu podejmowania dodatkowej pracy u innego pracodawcy, stwierdzić należy, iż materia uregulowana w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, stanowiąc tym samym naruszenie konstytucyjnych i ustawowych warunków legalności aktu prawa miejscowego w omawianym zakresie.

W konsekwencji jako trafny należy ocenić zarzut oraz argumentację Wojewody, że do ustanowienia w ww. przepisie uchwały omawianego zakazu doszło z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1 u.K.N., skutkującym nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Oceny Sądu nie zmienia argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, do której Sąd odniósł się bardziej szczegółowo powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Na podstawie zaś art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził od Gminy Czajków na rzecz Wojewody kwotę 480 zł, uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi skarżącego, ustalone według stawek minimalnych (pkt II. sentencji wyroku).