Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 140/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 24a
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 38 i § 39
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej Z. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: [...] WINGiK, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: K.p.a.), uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. znak: [...] i orzekł o zmianie przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w [...] gminie [...] wykazanej w projekcie operatu opisowo-kartograficznego wyłożonego do wglądu osób zainteresowanych w dniach od [...] listopada 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. zgodnie z jej przebiegiem w terenie ustalonym podczas czynności ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] w dniu [...] maja 2014 r. oraz o przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...], nie będącymi przedmiotem zarzutu, zgodnie z operatem źródłowym do założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...], bez oznaczania granic jako sporne.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne

i rozważania prawne:

W latach 2012 – 2013 we wszystkich obrębach gminy [...] została z urzędu przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 18 listopada 2013 r. do 6 grudnia 2013 r. Z. G. (dalej: skarżąca, strona) jest właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonych w [...] oraz [...],[...] i [...], położonych w [...]. Skarżąca po zapoznaniu się z treścią projektów operatów złożyła szereg uwag w pismach z dnia: [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] lutego 2014 r. i [...] lutego 2014 r. Wszystkie uwagi skarżącej zostały spisane w wykazie uwag i zastrzeżeń do operatu.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. strona zarzuciła m.in.: "nie została prawidłowo oznaczona granica mojej działki nr [...] obręb [...]z sąsiednią działką [...], gdyż inaczej ona przebiegała w rzeczywistości, odległość budynku znajdującego się na działce [...] od działki [...] zaznaczona w projekcie operatu jest większa niż odległość w terenie, ogrodzenie działki sąsiedniej [...] również nie jest prawidłowo zaznaczone w projekcie operatu, gdyż w całości znajduje się na działce [...], co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem w terenie, albowiem ogrodzenie miejscami znajduje się także na działce [...]. Proszę o dostosowanie danych z terenu do mapy".

Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] o powierzchni 0,27 ha stanowi własność A. i J. małżonków S.. Na tej działce oraz działce nr [...] zlokalizowany jest ich budynek mieszkalny wraz z trwałym ogrodzeniem.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżąca zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...], wnosząc o uwzględnienie uwag, które złożyła do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego i powiadomienie o sposobie ich rozpatrzenia.

Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) w ramach postępowania wyjaśniającego zlecił wykonawcy modernizacji zweryfikowanie wniesionego przez stronę zarzutu. W celu określenia przebiegu kwestionowanej granicy między działkami numer [...] i [...], wykonawca podjął w dniu [...] maja 2014 r. czynności zmierzające do ustalenia przebiegu spornej granicy. Wyniki tej pracy zostały skompletowane w operacie technicznym, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w [...] za numerem: [...] dnia [...] czerwca 2014 r.

Na podstawie ww. dokumentacji technicznej Starosta, działając na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej: p.g.k.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gmina [...], dotyczącego prawidłowego oznaczenia granicy działki nr [...] z sąsiednią działką nr [...].

Na skutek odwołania Z.G. od ww. decyzji [...] WINGiK decyzją z [...] grudnia 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do rozpatrzenia z zaleceniem ponownego przeanalizowania akt sprawy i stanu faktycznego oraz zobowiązując Starostę do wydania stosownej decyzji, której rozstrzygnięcie i uzasadnienie znajdzie pełne potwierdzenie w dokumentacji dowodowej.

Na tę decyzję [...]WINGiK Z. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. W jej efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2015 r. w sprawie o sygn. akt VIll SA/Wa 140/15 uchylił decyzję [...]WINGiK z [...] grudnia 2014 i poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] sierpnia 2014 r. z zaleceniem, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił wykonawcy modernizacji (geodecie) powtórzenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu. Sąd wskazał, że czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] powinny być przeprowadzone zgodnie z §38 i §39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2015 poz. 5[...] ze zm., dalej: rozporządzenie z 2001 r.). Jeśli właściciele tych działek w dalszym ciągu nie będą kwestionować przebiegu granic na gruncie, powinni podpisać protokół z tej czynności według aktualnego wzoru protokołu, obowiązującego od 31 grudnia 2013 r. stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2001 r. Następnie wykonawca prac, oprócz operatu technicznego, winien sporządzić wykaz zmian gruntowych oraz stosowny załącznik graficzny (mapę), stanowiące podstawę do wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych odnośnie granic przedmiotowych działek. Tak sporządzona dokumentacja będzie dopiero podstawą do wydania przez Starostę pozytywnej decyzji w trybie art. 24a ust. 10 p.g.k.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wykonawca modernizacji w dniu [...] lipca 2016 r. dokonał ponownego ustalenia przebiegu granic m.in. między działkami nr [...] i [...]. Tego dnia do wykonawcy modernizacji skarżąca wystosowała również pismo ze sprostowaniem swojego oświadczenia złożonego do protokołu ustalenia granic ewidencyjnych z [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej ustalenia granicy między działkami nr [...] i nr [...] wnosząc o zamieszczenie uwagi "nie akceptuję ustalonej granicy pomiędzy moją działką nr [...] i działką nr [...] w całości.

W związku z tym prostuję też moje oświadczenie złożone na odpowiednim szkicu polowym nr 2, w ten sposób, że nie akceptuję ustalonej granicy między moją działką nr [...] i działką nr [...] w całości". Do pisma skarżąca dołączyła kserokopię fragmentu mapy ewidencyjnej wydanego w 2004 roku oraz kserokopię fragmentu mapy załącznika do decyzji Wójta Gminy [...][...]. Następnie [...] sierpnia 2016 roku Z. G. uzupełniła swoje oświadczenie z dnia [...] lipca 2016 r. złożone do protokołu ustalenia granic nieruchomości położonych w [...]. Na potwierdzenie swych słów co do zaorania miedzy i wycięcia gałęzi z jej sadu przez właściciela działki nr [...] przesłała postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r, z którego według skarżącej wynika, że J. S. zaorał w listopadzie 2012 roku granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...] oraz wyciął gałęzie z jej sadu.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, decyzją z [...] października 2016 roku znak: [...], Starosta odrzucił zarzut Z. G. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznym. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] [...]WINGiK, na skutek odwołania skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z protokołu z czynności ustalenia granicy sporządzonego [...] lipca 2016 roku wynika, że przebieg granicy został ustalony na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania

i zaakceptowany przez strony jedynie w zakresie od punktu 6001 do pkt 2002 przedstawionych na szkicu nr 2. Na pozostałym odcinku granica została uznana za sporną. Organ odwoławczy wskazał, że powyższa treść protokołu stoi w sprzeczności z zapisami w sprawozdaniu technicznym z opracowania nr [...]. Wykazano w nim, że są to "wyniki ustaleń dla przedmiotowych działek w dniu [...] maja 2014 r.". Opracowania tego nie można zatem przyjąć jako wiarygodnego dowodu w postępowaniu.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak [...] Starosta [...] ponownie odrzucił zarzut Z. G. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] gmina [...] w zakresie wykazania w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów i budynków tego obrębu, granicy działki nr [...] będącej własnością skarżącej z sąsiednią działką nr [...].

Zdaniem Starosty granice między działkami nr [...] i nr [...] strony ustaliły tylko

w części tj. od pkt. 6001 do pkt. 2002, gdyż skarżąca nie zaakceptowała pozostałego odcinka tej granicy pomiędzy punktami nr 2002 i 1999. Odcinek ten we wcześniejszym protokole z [...] maja 2014 r. akceptowała jako zgodny z ostatnim spokojnym stanem posiadania na gruncie. Tym samym zmieniła swoje stanowisko, mimo iż w skardze do WSA w Warszawie podtrzymywała, że granica nie jest sporna.

Według organu I instancji faktem jest, że w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie da się w żaden sposób dokonać ustalenia granic potwierdzają pisma skarżącej z [...] lipca 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r. Dlatego też informacja o spornych granicach została ujawniona w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej zgodnie z §39 ust. 8 rozporządzenia z 2001 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że powtórzenie w dniu [...] lipca 2016 r. czynności ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], uprzednio zaakceptowanej dnia [...] maja 2014 r., ale nie potwierdzonej podpisem Z. G. w protokole z tego dnia, odbyło się w związku z zaleceniami WSA w Warszawie i miało na celu sporządzenie odpowiedniej dokumentacji będącej podstawą wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych w tym m.in. protokołu według obowiązującego wzoru. Granica ustalona w dniu [...] maja 2014 r. nie jest tożsama z granicą ustaloną w dniu [...] lipca 2016 r. mimo prób jej ustalenia w takim samym przebiegu, o czym świadczą szkice graniczne z [...] maja 2014 i [...] lipca 2016 r. Ustalenia granicy dokonano jedynie na odcinku od punktu 6001 wzdłuż trwałego ogrodzenia poprzez punkt 2003 i 1095 (wschodni zewnętrzny róg podmurówki), a następnie wyraźną miedzą aż do punktu 2002. Dalszy przebieg granicy tj. od punkty 2002 poprzez punkt 2001, 2000 aż do 1999 nie został przez Z. G. zaakceptowany mimo, iż 2014 roku się z nią zgadzała. Zatem na szkicu granicznym nr 2 oznaczono go jako sporny. Należy również zaznaczyć, iż zaakceptowany w terenie dnia [...] lipca 2016 r. odcinek granicy pomiędzy działkami [...] i [...] od punktu 6001 do 2002, również został zakwestionowany przez skarżącą w pisemnym oświadczeniu złożonym [...] sierpnia 2016 r. Oświadczenie to stało się podstawą ujawnienia informacji o spornej granicy w bazie danych ewidencyjnych.

Według Starosty nie przedstawiono nowych opracowań, z których wynikałby inny przebieg granic działek niż dotychczas ustalony w ewidencji. Nie są nimi przedłożone przez stronę wcześniejsze (przed 2013 rokiem) opracowania tj: mapa do celów projektowych, mapa inwentaryzacji czy załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 2010 r. oraz mapy ewidencyjne zakupione przez nią w PODGiK w [...] dnia [...] lutego 2004 r. i [...] maja 2013 r. gdyż są materiałami granicznymi nie spełniającymi wymogów dokładnościowych.

Operat nr [...] dotyczy kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Część materiałów z powyższego operatu w postaci kopii znajduje się w aktach sprawy, zaś z pozostałymi, w tym też w postaci cyfrowej, strona zapoznała się w trakcie wyłożenia niniejszego operatu, do którego wniosła zarzuty będące przedmiotem postępowania. Wykonawca prac mających na celu ustalenie granic m. in przedmiotowej działki nr [...] przed przystąpieniem do tych czynności na gruncie dokonał badania stanu prawnego oraz wnikliwej analizy materiałów archiwalnych powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie ich wiarygodności i możliwości wykorzystania w niniejszej pracy. Wyniki tej analizy przedstawił w postaci szkicu podstawowego, z którym strona zapoznała się. Żądanie strony aby dołączyć do akt sprawy operaty, które wykonawca poddał analizie jest bezpodstawne, gdyż opracowanie to za wyjątkiem zarysu pomiarowego, którego miary uwidocznione na ww. szkicu nie dotyczą działki będącej przedmiotem tego postępowania.

Odnosząc się zaś do żądania strony o zmianę przebiegu granic wg przedłożonych przez nią map ewidencyjnych organ I instancji wskazał, że w myśl § 44 rozporządzenia z 2001 r. starosta odpowiada za zaktualizowanie danych w ewidencji, jednakże wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o udokumentowane dane, przy czym regulacje zawarte w art. 20-26 p.g.k. dotyczą wprowadzenia do ewidencji jedynie bezspornych danych o gruntach.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. G. zarzucając naruszenie art. 7 - 9, art 12, 35, 36, 75, 76, 77, 80 K.p.a., art. 12b, art. 24 ust. 2a i 2b, art. 24a p.g.k. oraz §54, §55, §82 rozporządzenia z 2001 r. Wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zarzuciła, że w opisie dotychczasowego przebiegu sprawy nie wskazano precyzyjnie jakie były przyczyny niepodpisania przez skarżącą protokołu z ustalenia granic, gdzie oprócz oczywistych powodów skarżąca wskazuje jako powód brak ustalenia wszystkich granic jej działki nr [...] oraz graniczącej z nią działki nr [...], która jest również własnością skarżącej. Ponadto skoro nieprawidłowo została oznaczona granica działki nr [...] i [...] to mogło dojść do nieprawidłowego oznaczenia pozostałych granic działek nr [...] i [...] dlatego powinny zostać one również zweryfikowane i w razie potrzeby ustalone wszystkie granice działki nr [...] i [...] zwłaszcza, że ani w protokole z [...] maja 2014 r. ani z [...] lipca 2016 r. nie wskazano punktów określających przebieg granicy działki nr [...] z rowem i działką nr [...]. Ważną przyczyną niepodpisania przez nią protokołu było ujęcie w nim działek nr [...] i [...], co do których nie zgłaszała zarzutów.

Skarżąca zarzuciła, że organy administracyjne nie wykonały zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze sprawy VIII SA/Wa 140/15.

Nie jest prawdą, że przebieg granicy działek nr [...],[...] i [...] pozostaje nadal sporny, gdyż nigdy sporny nie był. Spór w zakresie przebiegu granic działek nr [...] i [...] jak i działki [...] został wywołany dopiero przy pracach geodezyjnych.

Decyzji Starosty skarżąca zarzuciła także, że nie wzięto pod uwagę, iż powodem uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2014 r. był brak wykazu zmian ewidencyjnych, co oznacza, że nie wprowadzono żadnych zmian mimo, że zarzut jej uwzględniono. Skarżąca zażądała cofnięcia zmian w przebiegu granic wprowadzonych wskutek prac geodezyjnych wykonanych w celu rozstrzygnięcia jej zarzutu do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków, który to zarzut został odrzucony, nie ma więc podstaw, aby zmiany te pozostawały w ewidencji gruntów i budynków

Wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. [...]WINGiK uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2018 r. znak: [...]i orzekł o zmianie przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w [...] gmina [...] wykazanej w projekcie operatu opisowo-kartograficznego zgodnie z jej przebiegiem w terenie ustalonym podczas czynności ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] w dniu [...] maja 2014 r. oraz o przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...], nie będącymi przedmiotem zarzutu, zgodnie z operatem źródłowym do założenia ewidencji gruntów i budynków nr [...], bez oznaczania granic jako sporne.

Organ wyjaśnił, że w przypadku ustalenia przebiegu tylko jednej granicy brak jest możliwości sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa

w wyroku WSA. Przebieg granicy bowiem został wykazany na mapie numerycznej na podstawie pomiarów w terenie. Powierzchnia działki nr [...] została wykazana zgodnie ze stanem dotychczasowym.

Organ odwoławczy ustalił, że z zapisów projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynika, że wśród czynności technicznych nie było planowane ustalanie granic wszystkich działek w tym obrębie. Jedynie zaplanowano terenową weryfikację wzajemnego usytuowania granic działek ewidencyjnych i budynków, jeśli wykazanie tych obiektów na mapie wskazuje na kolizję.

Zgodnie z §82 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji, której jednym z celów jest konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej, w przypadku braku możliwości określenia położenia punktów granicznych w sposób, o którym mowa w §61 ust. 1, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej i klasy wyznaczone zostanie na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z błędami średnimi nieprzekraczającymi:

- 3m w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych obejmujących grunty położone na obszarach wiejskich poza zwartą zabudową,

- 0,6m w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych położonych na obszarach miast oraz obejmujących grunty zwanej zabudowy na obszarach wiejskich.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu ewidencyjnego, iż rozbieżność ustalonej granicy z oczekiwanym jej przebiegiem przez właścicieli mieści się

w granicach dopuszczalnego błędu położenia punktów granicznych i nie zachodzi konieczność kolejnego ustalania granic w tak prowadzonym postępowaniu modernizacyjnym. W przypadku trwającego sporu granicznego, organem właściwym do ustalenia granicy w trybie art. 29 i następnych p.g.k. jest Wójt Gminy [...]. Starosta bowiem jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do likwidacji sporów granicznych.

W skardze do WSA Z. G. wskazała, że zaskarża ją w zakresie

w jakim orzeczono o zmianie przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] położonymi w [...]. Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji, poprzez niepowołanie art. 24a ust. 10 p.g.k., nie wskazano kompletnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem skarżącej mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w uzasadnieniu decyzji [...]WINGiK wskazując podstawę faktyczną modernizacji pomija fakt, że była to modernizacja kompleksowa. W uzasadnieniu organ powołuje też art. 24a ust. 12 p.g.k., co może sugerować, że jej zarzut bezpodstawnie uznano jako wniosek o zmianę danych ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy zarzut złożyła w terminie określonym w art. 24a ust. 9 p.g.k.

Został nadto naruszony art. 107 §1 pkt 5 K.p.a. w części w jakiej organy sugerują, że jej zarzut dotyczył oznaczenia w ewidencji jako spornej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] tymczasem zarówno w projekcie operatu opisowo-kartograficznego jak i w zmodernizowanej ewidencji granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie była oznaczona jako sporna i kwestia ta nie była przedmiotem zarzutu skarżącej. Jako sporną granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] oznaczono w ewidencji gruntów i budynków dopiero w wyniku przeprowadzonych prac geodezyjnych.

Poza tym nie wskazano w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na czym polega zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i [...], co jest naruszeniem art. 24a ust. 10 p.g.k. oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. W rozstrzygnięciu stwierdzono jedynie, że zmiana przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...] i [...] polega na tym, że jej przebieg ma być zgodny z przebiegiem tej granicy ustalonym podczas czynności ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy w dniu [...] maja 2014 r.

Nie zastosowano się nadto do zaleceń WSA z wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/15, ponieważ nie załączono wykazu zmian danych ewidencyjnych oraz mapy ewidencyjnej ani uwierzytelnionych kopii i wydruków tych dokumentów potwierdzających wprowadzenie zmian w przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa twierdzenie organu zawarte w decyzji, że w przypadku ustalenia przebiegu tylko jednej granicy brak jest możliwości sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w wyroku nawet jeśli przebieg granicy został wykazany na mapie numerycznej na podstawie pomiarów w terenie. Zdaniem skarżącej na podstawie §46 rozporządzenia z 2001 r. wykaz zmian danych ewidencyjnych był i jest niezbędny do wprowadzenia zmian w ewidencji.

Strona podała, że na działce nr [...] wybudowano budynki, których odległość od granicy z działką nr [...] mogła być niezgodna z przepisami prawa, więc granica ta mogła zostać zweryfikowana w trakcie modernizacji na jej niekorzyść. Mogło też zaistnieć przystosowywanie przebiegu granic do niezmienianej powierzchni działki zamiast przeliczenia powierzchni działki w istniejących od dawna bezspornych granicach, zwłaszcza że została zniszczona wyraźna granica pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Dodatkowo skoro nie załączono do zaskarżonej decyzji wykazu zmian danych ewidencyjnych ani mapy ewidencyjnej to nie wiadomo czy i jakich zmian dokonano w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Podkreśliła również i to, że operat techniczny nr [...] sporządzony w wyniku wykonania czynności ustalenia granicy między działkami nr [...] i [...] w dniu [...] maja 2014 r., a na który powołano się w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nie zawiera wykazu zmian danych ewidencyjnych ani załącznika graficznego czyli mapy ewidencyjnej, które potwierdzałyby wprowadzone zmiany w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Powyższe świadczy o tym, ze żadnych zmian nie wprowadzono.

Skarżąca wskazała nadto, że [...] lipca 2016 r. nie doszło do ustalenia tej granicy na zgodny wniosek stron, ponieważ wskazany na gruncie przebieg granicy między działkami mógł różnić się od tego wskazanego w dniu [...] maja 2014 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy domagał się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasada związania organu (oraz sądu) ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraził ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udzielił organom wskazań co do dalszego postępowania. Związanie organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym

i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej w pełni zastosować. Sąd natomiast musi konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Innymi słowy, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1957/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję [...]WINGiK nr [...] z [...] listopada 2018 r. związany był zatem oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten Sąd w poprzednim wyroku z 7 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/15.

I tak tut. Sąd w ww. wyroku wskazał, że w sprawie brak jest pełnej dokumentacji geodezyjnej, która umożliwi wykonanie decyzji o uwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą zarzutu. Uznał także, że złożone w protokole podpisy przez zainteresowane strony świadczą o wyrażeniu zgody na wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych o przebiegu granic nieruchomości wynikających z ustalenia przebiegu granic na gruncie. Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił wykonawcy modernizacji (geodecie) powtórzenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu o treści wskazanej na wstępie uzasadnienia. Czynności ustalenia granic działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...], wykonane w celu rozstrzygnięcia ww. zarzutu, powinny być przeprowadzone zgodnie z § 38 i § 39 rozporządzenia z 2001 r. Jeśli właściciele tych działek w dalszym ciągu nie będą kwestionować przebiegu granic na gruncie, powinni podpisać protokół

z tej czynności wg. aktualnego wzoru protokołu, obowiązującego od 31 grudnia 2013 r., stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2001 r. Następnie wykonawca prac, oprócz operatu technicznego, winien sporządzić wykaz zmian gruntowych oraz stosowny załącznik graficzny (mapę), stanowiące podstawę do wprowadzenia zmian

w danych ewidencyjnych odnośnie granic przedmiotowych działek. Tak sporządzona dokumentacja geodezyjna będzie dopiero podstawą do wydania przez Starostę pozytywnej decyzji w trybie art. 24a ust. 10 p.g.k.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracyjny winien był zrealizować wytyczne Sądu, jednakże obowiązek ten nie został wykonany w całości. Zauważyć należy, że organ I instancji przeprowadził ponownie czynność ustalenia granic, których wynik odzwierciedla protokół z [...] lipca 2016 r. Dokonując oceny ustaleń zapadłych w toku czynności ustalenia granic ocenił, że zarzut Z. G. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji podlega odrzuceniu z uwagi na to, że granica jest sporna. Organ odwoławczy oceny tej nie podzielił i decyzję uchylił przy czym wydane przez siebie rozstrzygnięcie reformatoryjne oparł na protokole z [...] maja 2014 r., którego moc dowodowa w sposób jednoznaczny została zakwestionowana przez Sąd w wyroku z 7 października 2015 r. W dalszym ciągu nie sporządzono także wykazu zmian gruntownych oraz stosownego załącznika graficznego (mapy) stanowiących podstawę do wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych odnośnie granic przedmiotowych działek. W tym przedmiocie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku ustalenia przebiegu tylko jednej granicy brak jest możliwości sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych o którym mowa w wyroku WSA, nie wskazując przy tym podstawy prawnej takiego twierdzenia. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że powierzchnia działki nr [...] została wykazana zgodnie ze stanem dotychczasowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza że, organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Sądu z 7 października 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 140/15, czym naruszył zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, a skoro tak to zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo oceniając skarżoną decyzję Sąd podaje, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98, LEX nr 41681). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje bowiem zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady, to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, powinna być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy omawianej zasady nie zrealizował. Nie sposób nie zauważyć, że licząca łącznie 12 stron decyzja organu II instancji,

w znakomitej większości poświęcona została zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania. Dopiero na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji organ odwoławczy dokonuje merytorycznej oceny sprawy, przy czym ocena jest lakoniczna

i niewystarczająca. W tych okolicznościach trudno odeprzeć zarzut skarżącej, że

z zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób przebiegać ma sporna granica. Z całą stanowczością podkreślić zaś należy, że rolą sądu administracyjnego - z uwagi na jego ustrojową pozycję - nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, tym samym naruszył nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Strony bowiem mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej kwestie, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organ odwoławczy naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę. Powyższe oznacza, że orzekając w sprawie naruszył przepis art. 7-9 i 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę, czy zgłoszony przez skarżącą zarzut jest zasadny. Podkreślenia tu wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy przyjął w sentencji decyzji, iż przebieg granicy odnosi się do czynności ustalenia przebiegu ustalonego protokołem z dnia [...] maja 2014 r., skoro skarżąca nie podpisała powyższego protokołu.

Końcowo Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 31 ust. 1 p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.).

Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 p.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.). Z całą pewnością sporządzony i podpisany przez strony postępowania protokół z ustalenia granic [...] lipca 2016 r. z nie ma charakteru aktu ugody zawartej przed uprawnionym geodetą, w rozumieniu art. 31 ust. 4 u.p.g.i.k., w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oświadczenia stron, złożone w trybie §39 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., co do przebiegu granicy stanowią tylko element postępowania ustalenia przebiegu granic działek dla celów ewidencyjnych, poprzedzający terenowy pomiar geodezyjny lub fotogrametryczny i mieści w sobie elementy oświadczenia wiedzy co do przebiegu tej granicy. Złożone przez skarżącą do protokołu w dniu [...] lipca 2016 r. oświadczenie było zgodne z oświadczeniem właścicieli działek sąsiednich i dawało podstawę do dokonania dalszych czynności w postępowaniu o ustalenie przebiegu granicy ewidencyjnej, które zakończyło się z chwilą opracowania operatu technicznego

i przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To operat techniczny jest dokumentem stanowiącym podstawę decyzji, a nie oświadczenia skarżącej. Z tych względów "cofnięcie" oświadczenia pismem z [...] lipca 2016 r.,

a następnie pismem z [...] sierpnia 2016 r. nie może wywoływać oczekiwanych przez skarżącą skutków prawnych w postaci niemożności wprowadzenia zmiany danych

w operacie ewidencyjnym. Podkreślić jednocześnie należy, że złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granic ewidencyjnych, charakteru granic prawnych uzgodnionych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek w trybie postępowania o rozgraniczenie. Oznacza to, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] ustalona w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Tym samym jeżeli skarżąca uważa, że zasięg jej prawa własności do nieruchomości jest odmienny od przebiegu granicy ewidencyjnej ustalonej w trybie ewidencyjnym, to dokonane ustalenie nie stanowi przeszkody do ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1766/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 106/18, wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r., sygn.. akt III SA/Kr 141/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.