Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1079/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 21 ust. 1 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., E. N., M. P. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 820/19 w sprawie ze skargi A. S., E. N., M. P. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 820/19 oddalił skargę A. S., E. N., M. P. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania z [...] lipca 2018 r. wniesionego przez A. S., E. N., M. P. i A. K. - spadkobierców M. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. nr [...] z [...] listopada 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na obszarach wsi przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, w dacie przejęcia stanowiące własność M. K., oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,8578 ha, położone w M.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że wniosek A. S., E. N., M. P. i A. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wyżej wskazane nieruchomości wpłynął do Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] grudnia 2015 r. Jako podstawę żądania wskazano art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 u.g.n. Do wniosku dołączono:

- kserokopię Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z [...] listopada 1972 r. z Uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1972 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na obszarach wsi przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego,

- postanowienie Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z [...] września 2015 r. sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po zmarłym [...] marca 1993 r. M. K. na podstawie ustawy nabyli: żona I. K. w 1/4 części oraz dzieci A. S., A. K., E. K. i M. P. w 3/16 części każde z nich, natomiast spadek po zmarłej [...] marca 2014 r. I. K. na podstawie ustawy nabyły jej dzieci: A. S., A. K., E. K. i M. P. w 1/4 części każde z nich.

Rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za powyższe nieruchomości kilkakrotnie były uchylane w administracyjnym toku instancji. W sprawie orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który – w wyniku rozpoznania skargi A. S., E. N., M. P. i A. K. - wyrokiem z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/18 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. wskazując na braki w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym. Sąd zgodził się wówczas ze stanowiskiem organu, że okoliczność, że po 40 latach od daty przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa pojawiają się ograniczenia dowodowe wynikające chociażby z przepisów dotyczących archiwizacji i przechowywania oraz brakowania dokumentów, nie przesądza o tym, że odszkodowanie nie zostało ustalone i wypłacone. Wykazanie powyższej okoliczności możliwe jest także w oparciu o inne dowody. Jednakże – jak Sąd zauważył - twierdzenie organu odwoławczego, że M. K. otrzymał rekompensatę za utracone prawo własności nieruchomości w postaci użytkowania wskazanych przez stronę łąk jest co najmniej przedwczesne, a przy tym niespójne z poglądem, że wymienionemu wypłacono z tego tytułu odszkodowanie. Strony wskazały co prawda, że M. K. w latach osiemdziesiątych użytkował wspomniane łąki, sądząc, że zostały mu przyznane w zamian za przejęte działki, jednakże pod koniec lat 80 okazało się, że stanowią one własność Gminy i zostały przez nią sprzedane. Sąd podkreślił, że okoliczność ta, o kluczowym znaczeniu dla sprawy, wymagała przeprowadzenia stosownych dowodów, czego jednak organ zaniechał. W aktach brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej przyznanie M. K. wspomnianych łąk, zaś z twierdzeń stron wynika jedynie, że wymieniony użytkował je do czasu sprzedaży przez Gminę pod koniec lat osiemdziesiątych. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie wiadomo na czym organ opiera stanowisko, zgodnie z którym łąki stanowiły rekompensatę za utracone prawo własności nieruchomości. Organ miał możliwość usunięcia wątpliwości sięgając do ksiąg wieczystych dotyczących działek wskazanych przez strony, czego jednak nie uczynił. Dodatkowo organ powinien przeanalizować także okoliczności przekazania gospodarstwa rolnego należącego do M. K. w lipcu 1982 r. następcy A. K. (w zamian za emeryturę). Nie ulega bowiem wątpliwości, że gdyby M. K. przyznano łąki jako rekompensatę za utracone prawo własności nieruchomości, to działki, na których położone były te łąki, przekazałby swojemu następcy wraz z innymi nieruchomościami wymienionymi w załączniku do umowy z [...] lipca 1982 r. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy co prawda znajduje się załącznik zawierający wyliczenie działek, z których składa się przekazywane gospodarstwo, jednakże są to numery działek aktualne na datę zawarcia ww. umowy, podczas gdy strony w skardze podają numery aktualne. Wobec powyższego stwierdzenie, czy umowa obejmuje działki, na których położone były przedmiotowe łąki nie jest możliwe. Tymczasem ustalenie powyższych okoliczności może mieć dla sprawy istotne znaczenie. Jeżeli bowiem umowa nie obejmuje wspomnianych wyżej działek, to poddaje to w wątpliwość argumentację skarżących dotyczącą przekonania M. K. o tym, że zostały mu przekazane w zamian za utracone prawo własności nieruchomości stanowiącą wyjaśnienie dlaczego z wystąpieniem o odszkodowanie z tego tytułu zwlekali przez blisko 40 lat.

Sąd uznał również, że decyzje wydawane w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1972 r. w sprawach innych osób, w tym m.in. w sprawie S. O., nie stanowią jednoznacznego dowodu na wydanie takiej decyzji także w stosunku do spadkodawcy stron, tj. M. K., to jednak w sposób istotny uprawdopodabniają powyższą okoliczność. Świadczą bowiem o tym, że organ zastosował się do art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. poz. 216 ze zm.). Jak wynika z tych przepisów w wypadku objęcia gruntów w faktyczne władanie, organ miał obowiązek wydać decyzję ustalającą odszkodowanie z tytułu przejęcia tych gruntów na własność Państwa. Sąd odnosząc się do stanowiska skarżących utrzymujących, że uzyskane dowody wskazują na fakt, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do M. K. nie zostało ustalone, uznał, że nie znajduje ono oparcia w materiale dowodowym sprawy. Sąd wskazał dalej, że pisma uzyskane z Archiwum Państwowego w K. (z [...] grudnia 2017 r. k. 302 akt administracyjnych), Urzędu Miejskiego w M. (z [...] lutego 2018 r., k. 238 akt administracyjnych), Sądu Rejonowego w K. (z [...] sierpnia 2017 r., k. 214 akt administracyjnych), Banku [...] (z [...] czerwca 2017 r., k. 200 akt administracyjnych), czy Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., potwierdzają co prawda okoliczność, że instytucjom tym nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte w następstwie uchwały z [...] listopada 1972 r. nieruchomości, jednak nie stanowią dowodu na to, że takie dokumenty nie istniały, a jedynie potwierdzają okoliczność, że po upływie blisko 40 lat od chwili przejęcia tych nieruchomości odnalezienie ich napotyka uzasadnione przeszkody. W ocenie Sądu zeznania świadka T. P. w żadnym razie nie potwierdzają faktu braku wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a jedynie wskazują, że w czasie kiedy wymieniona pracowała w Urzędzie Gminy M. (od 1974 r.) nie toczyły się tam postępowania dotyczące nieruchomości wywłaszczonych w następstwie cytowanej wyżej uchwały. Jednocześnie Sąd podkreślił, że treść pisma Naczelnika Powiatu z kwietnia 1974 r. (k. 297 akt administracyjnych) wskazuje, że odszkodowanie na rzecz S. O. za przejęte tą samą uchwałą z [...] listopada 1972 r. na rzecz Skarbu Państwa za grunty położone we wsi M., zostało przyznane wymienionemu decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...], zaś warunki wypłacenia odszkodowania ustalił Wydział Rolnictwa i Leśnictwa [...] w K. decyzją z [...] kwietnia 1973 r. Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że świadek nie mogła posiadać jakiejkolwiek wiedzy w tym względzie bowiem rozpoczęła swoją pracę w Urzędzie już po wydaniu opisanych wyżej decyzji. Natomiast zeznania świadków A. K. i M. P. nie mogą w tym zakresie stanowić przesądzającego dowodu, bowiem pozostają w sprzeczności chociażby z zeznaniami A. S., która jednoznacznie stwierdziła, że "odnośnie szczegółów wywłaszczenia i ewentualnego odszkodowania nie zna szczegółów, gdyż rodzice nie wtajemniczali dzieci w sprawy własności gospodarstwa". Podsumowując, Sąd uznał, że chociaż znaczna część argumentacji podnoszonej przez skarżących jest nietrafna, to jednak w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazał bowiem na okoliczność otrzymania przez M. K. rekompensaty za utracone prawo własności nieruchomości w postaci użytkowania wskazanych przez strony łąk – pomimo, że okoliczność ta nie znajduje oparcia w zgromadzonych w sprawie dowodach, w tym w szczególności brak jest stosownych odpisów z ksiąg wieczystych obejmujących przedmiotowe nieruchomości. Strony co prawda twierdzą, że faktycznie M. K. sądził wówczas, że otrzymane w użytkowanie łąki taką rekompensatę stanowią, jednakże fakt, że Gmina ostatecznie działki te sprzedała – w ocenie stron dowodzi, że taką rekompensatą być nie mogły. Sąd przypomniał, że powyższa okoliczność jest istotna także z punktu widzenia oceny zeznań A. K. O ile bowiem M. K. rzeczywiście był przekonany, że łąki do niego należą, to powinien przekazać je swojemu następcy wraz z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego. Jeżeli działki te nie zostały wymienione w załączniku do umowy z [...] lipca 1982 r., to oznaczałoby, że nie traktował ich jako części gospodarstwa. W związku z tym Sąd zalecił sięgnięcie do ksiąg wieczystych obejmujących przedmiotowe grunty przejęte na własność Państwa (działki nr [...],[...].[...],[...],[...]), bowiem oprócz samych zapisów dotyczących prawa własności mogą tam znajdować się także odesłania do dokumentów źródłowych, np. oznaczenia wydawanych w tym zakresie decyzji. Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełnił – o ile to możliwe we własnym zakresie – postępowanie dowodowe, a następnie dokonał ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przedstawioną ocenę Sądu.

Wojewoda [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym, mając na uwadze art. 136 ust. 1 K.p.a., w piśmie z [...] maja 2019 r. wystąpił do Starosty K. o ustalenie i wskazanie:

- numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek oznaczonych numerami [...],[...] i [...] z obrębu ewidencyjnego M., wskazanych przez strony postępowania jako łąki użytkowane przez M. K. w zamian za wywłaszczone nieruchomości,

- numerów działek nieruchomości stanowiących łąki oraz numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych działek na datę zawarcia umowy przekazania gospodarstwa rolnego A. K., tj. na [...] lipca 1982 r.,

- aktualnych numerów działek stanowiących obecnie obszar nieruchomości wywłaszczonych oraz numerów prowadzonych dla nich ksiąg wieczystych.

W piśmie z [...] maja 2019 r. organ I instancji wskazał, że działki ewidencyjne o numerach [...],[...] i [...], wskazane przez strony jako użytkowane łąki, aktualnie oznaczone są numerami: [...] i [...]. Dla działek tych prowadzone są księgi wieczyste o numerach: [...] i [...]. Ponadto organ I instancji poinformował, że obszar wywłaszczonej nieruchomości położony jest aktualnie w granicach działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...]. Dla tych działek prowadzone są księgi wieczyste o numerach: [...] i [...]. Przy piśmie z [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ I instancji przesłał dokumenty, z których wynika, że działki wskazane przez strony postępowania jako łąki użytkowane przez M. K. w zamian za wywłaszczone nieruchomości na datę zawarcia umowy przekazania gospodarstwa rolnego wchodziły obszarem w działki oznaczone nr [...] i nr [...] oraz była prowadzona dla nich księga wieczysta nr [...]. Do pisma załączono dokumenty potwierdzające powyższe ustalenia.

W dniu [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy dokonał wglądu do akt ww. ksiąg wieczystych udostępnionych przez Sąd Rejonowy w K. VI Wydział Ksiąg Wieczystych. W aktach tych nie odnaleziono dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania. Nie odnaleziono również dokumentów i informacji dotyczących użytkowania przez M. K. nieruchomości wskazanych przez strony postępowania jako łąki.

W aktach księgi wieczystej nr [...] odnaleziono zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z [...] stycznia 1973 r. o odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,8578 ha i przyłączeniu ich do księgi wieczystej nr [...]. W związku z tym [...] czerwca 2019 r. organ zbadał księgę wieczystą nr [...]. W aktach tych również nie odnaleziono dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania. Nie odnaleziono również dokumentów i informacji dotyczących użytkowania przez M. K. nieruchomości wskazanych przez strony postępowania jako łąki.

Organ II instancji zbadał również, stosownie do zaleceń Sądu, umowę z [...] lipca 1982 r. dotyczącą przekazania gospodarstwa rolnego A. K. - następcy M. K. i ustalił, że umowa ta nie obejmuje działek wskazanych przez strony postępowania jako łąki użytkowane przez M. K. w zamian za wywłaszczone nieruchomości.

Po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i analizie przepisów prawa Wojewoda Zachodniopomorski ustalił, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uznał, że w sprawie zostały podjęte wszelkie niezbędne czynności dowodowe zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, a całokształt materiału dowodowego zebranego w tak ograniczonych warunkach przemawia za odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania. Odmienna ocena zebranego materiału dowodowego doprowadziłaby do naruszenia interesu społecznego wyrażonego w zasadzie prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a.

A. S., E. N., M .P. i A. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wskazał, że ze względu na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/18 wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. i art. 153 P.p.s.a., podstawowym zadaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę jest zbadanie i ocena czy organ ponownie rozpoznając odwołanie wnioskodawców od decyzji Starosty K. z [...] lipca 2018 r. zastosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w tym wyroku. W tym zakresie Sąd stwierdził, że wszystkie oceny i wskazania zostały w pełni wykonane. Został zbadany mianowicie ewentualny związek zezwolenia M. K. uprawiania i czerpania dochodu z przydzielonych mu łąk z przedmiotowym wywłaszczeniem. Sąd przyjął, że nawet gdyby przyjąć za trafne domniemanie, że M. K. mógł sądzić, że grunty (łąki) te zostały mu przekazane jako rekompensata za grunty przejęte w wyniku uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K., to z chwilą, kiedy zawierano umowę o przekazaniu gospodarstwa następcy w zamian za rentę, do którego łąki te nie mogły być włączone, bo nie stanowiły własności przekazującego gospodarstwo, przekonanie to było bezpodstawne. Mimo to ani wówczas, ani po sprzedaniu tych gruntów przez Gminę M. w końcu lat 80-tych, ani M. K., ani jego następca A. K., nie wystąpili do właściwego organu o wypłacenie odszkodowania aż do grudnia 2015 r. Sąd wskazał, że można to wytłumaczyć tylko faktem, że uważali tę kwestię za załatwioną, choć oczywiście spadkobiercy M. K. mogli tego nie wiedzieć. Wskazuje to, że organ odwoławczy doszedł do, logicznie wywiedzionego z poczynionych ustaleń, prawidłowego wniosku, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało jednak wypłacone. Ocenę tę Sąd podzielił. Najdobitniej o jej trafności świadczy fakt, że M. K., jak też jego następcy o odszkodowanie to się nie ubiegali przez niemal 40 lat, a przynajmniej od końca lat 80-tych, kiedy łąki, co do których mogli sądzić, że stanowiły rekompensatę za działki wywłaszczone, zostały przez gminę sprzedane, zatem nie mogły stanowić rekompensaty za działki wywłaszczone. Od tego czasu również minęło około 20 lat. Ponadto na wypłacenie odszkodowania wskazuje niesporny fakt wypłacenia odszkodowania innej osobie (S. O.) wywłaszczonemu tym samym aktem (uchwałą [...] w K. z [...] listopada 1972 r.). W ocenie Sądu zawarta w zaskarżonej obecnie decyzji analiza tej kwestii jest trafna, a wyciągnięte przez organ wnioski są uzasadnione i oparte na logicznych podstawach.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżących, że brak po stronie organu niezbitego dowodu (dokumentu) potwierdzającego wypłatę odszkodowania stwarza domniemanie, że odszkodowanie to nie zostało wypłacone, wobec czego powinno obecnie być przyznane w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S., E. N., M. P. i A. K. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, przez przyjęcie, że uprawnionemu wypłacone zostało odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo niewyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego przez uznanie za udowodnioną okoliczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do spadkodawców Skarżących;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art 75 § 1 K.p.a. przez oparcie wyroku nie na dowodach, lecz na poszlakach.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie, że odszkodowanie za należącą do M. K. wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wypłacone. Przeciwny pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki ostać się nie może - w zebranym materiale dowodowym nie ma bowiem żadnych dokumentów świadczących o podejmowanych jakichkolwiek działaniach, które mogłyby świadczyć, że podjęto czynności, które mogłyby doprowadzić do ustalenia i wypłaty M. K. odszkodowania. Podkreślenia wymaga, że nie odnaleziono nie tylko akt postępowania odszkodowawczego, czy też decyzji administracyjnej przyznającej M. K. prawo własności nieruchomości zamiennej (czy też prawo jej czasowego użytkowania), ale w ogóle jakiejkolwiek informacji, aby takie postępowanie kiedykolwiek się toczyło. Istotne jest, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w roku 1972 r., a niejednokrotnie w podobnych sprawach udaje się odnaleźć choćby szczątkowe dokumenty pochodzące ze znacznie wcześniejszego okresu. Brak zatem informacji o toczącym się postępowaniu stanowi przesłankę do przyjęcia, że takie postępowanie nie toczyło się. Odmienne ustalenie tej kwestii wymaga jednoznacznych i niebudzących wątpliwości dowodów. Postępowanie wywłaszczeniowe w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości należało zatem kontynuować i na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wydać decyzję o ustaleniu odszkodowania. Ponadto Skarżący kasacyjnie wskazał, że z art. 75 § 1 K.p.a. nie wynika, aby środkiem dowodowym mogły być poszlaki czy też przypuszczenia, to zaś oznacza, że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. I OSK 1255/14), a tak uczynił Sąd I instancji wskazując na przypuszczenie, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości mogło zostać przyznane. Przesłanką o tym świadczącą miałby być fakt wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia gruntów położonych w innej miejscowości (U.), innym osobom. Jest to przykład zawodnego rozumowania, tzw. indukcyjnego - prawdziwość przesłanek (wypłata odszkodowania wywłaszczonym właścicielom nieruchomości położonych w U.) nie gwarantuje przecież pewności wniosków (wypłata odszkodowania M. K.). Jedyne dowody na których oparł się Sąd Wojewódzki wydając skarżony wyrok to wspomniane wyżej przypuszczenia i analizy, których jednak - w świetle brzmienia art. 75 K.p.a. - za dowody uznać nie sposób. Jednak nawet i te przypuszczenia ostać się nie mogą, bowiem w piśmie Naczelnika Powiatu w K. z [...] kwietnia 1974 r. nr [...], skierowanym do S. O., jest mowa o wydanej decyzji nr [...], orzekającej o wysokości należnego S. O. odszkodowania. Decyzja z lat 70-tych XX wieku, jak zresztą i obecnie, rozstrzygała konkretną indywidualną sprawę i była kierowana do konkretnej osoby - indywidualnie określonego adresata. O tej zasadzie podwójnej konkretności świadczy brzmienie art. 104 § 1 K.p.a. (art. 97 § 1 K.p.a. w I połowie lat 70-tych XX wieku). Nie ma zatem obecnie, a także nie było też w połowie lat 70-tych XX wieku, prawnej możliwości wydania jednej decyzji, adresowanej do różnych osób i orzekającej o wysokości odszkodowania należnego różnym osobom z tytułu wywłaszczenia różnych nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że decyzja nr [...], o której mowa w ww. piśmie Naczelnika Powiatu w K. z [...] kwietnia 1974 r. dotyczyła tylko i wyłącznie odszkodowania ustalonego na rzecz S. O. Świadczy o tym również treść ww. pisma z [...] kwietnia 1974 r.: "decyzja nr [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] przyznano Obywatelowi odszkodowanie w kwocie 522.400 zł". W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazuje to, że Sąd I instancji błędnie wywiódł, że liczne dowody zebrane w sprawie, w tym dokumenty oraz zeznania stron i świadków wskazują na fakt, że odszkodowania zostało już ustalone i wypłacone. W istocie zeznania świadków i pozyskane w trakcie postępowania dokumenty świadczą. O tym, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do M. K. nie zostało ustalone świadczy zeznanie złożone w charakterze świadka [...] sierpnia 2017 r. przez A. K., w którym potwierdził, że jego ojciec nie dostał odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a jedyne zadośćuczynienie stanowiło prawo użytkowania podmokłych łąk, graniczących z jeziorem J. o powierzchni ok. 2 ha (obecnie działki: nr [...] o pow. 12.032 m2 nr [...] o pow. 10.305 m2 oraz nr [...] o pow. 1.003 m2). M. K. będąc przekonany, że łąki zostały mu przyznane na własność, jako nieruchomość zamienna, nie ubiegał się w latach 70-tych i 80-tych XX wieku o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Ostatecznie, w końcówce lat 80-tych Gmina M. ww. łąki sprzedała. Mamy zatem do czynienia z ewidentną sytuacją nieekwiwalentności świadczeń. Z jednej strony Państwo, mocą swojego aparatu przymusu, zabrało M. K. pierwszorzędną nieruchomość, dając w zamian czasowe prawo użytkowania podmokłej łąki, jednak o tejże czasowości M. K. nie informując. Tymczasem M. K. był przekonany, że w zamian za wywłaszczoną nieruchomość otrzymał prawo własności ww. łąk. Takie działanie było nielegalne nawet w realiach Polski lat 70-tych XX w. - państwa wówczas represyjnego, o niedemokratycznym ustroju politycznym dyktatury monopartyjnej za formalną jedynie fasadą instytucji demokratycznych. Ówcześnie obowiązujące przepisy, w szczególności art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nakazywały wypłatę w pieniądzu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a nie przyznawanie prawa czasowego użytkowania gruntu rolnego. Skarżący kasacyjnie wskazał na zeznania złożone w charakterze świadka przez T. P., która zeznała, że od 1974 r. w Urzędzie Gminy M. nie toczyły się żadne postępowania dotyczące nieruchomości wywłaszczonych uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. nr [...] z [...] listopada 1972 r., w tym również nieruchomości należącej do M. K. Wskazał także na zeznania złożone w charakterze świadka przez M. P., która podała, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie zostało M. K. przyznane. Kolejno wskazał na liczne dowody zebrane w różnych instytucjach wskazujące na fakt, że odszkodowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wypłacone. Kwerenda objęła m.in. Archiwum Państwowe w K., Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., Urząd Miejski w M., Sąd Rejonowy w K. oraz [...]. Żadna z tych instytucji nie potwierdziła faktu ustalenia i wypłaty odszkodowania M. K.

Skarżący kasacyjnie wskazali na podstawę prawną ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, które nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i ratyfikowanego przez Polskę, art. 17 Karty Praw Podstawowych DE (Dz. Urz. UE Nr C 83 z 30 marca 2010 r.). Końcowo wskazali na wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny 17 kwietnia 2019 r. w analogicznym stanie faktycznym do tego zaistniałego w sprawie niniejszej (sygn. akt I OSK 2164/18). W wyroku tym NSA przesądził, że aby skutecznie odmówić wypłaty odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości zostało faktycznie ustalone, nie jest możliwe oparcie odmowy wypłaty odszkodowania na domniemaniach, udowodnienie przez wnioskodawcę okoliczności negatywnej, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, nie jest w istocie możliwe, a zatem błędny jest pogląd, że to wnioskodawca powinien przedstawić dowody na okoliczność niewypłacenia odszkodowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, odnoszące się do prawidłowości ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutów zaaprobowania przez Sąd I instancji niewyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego oraz braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego, należy na wstępie zaznaczyć, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę, związany był wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/18, który uchylając decyzję Wojewody [...] zawarł w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania odnośnie do uzupełnienia i oceny materiału dowodowego. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wymaga podkreślenia, że związanie oceną prawną dotyczy sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Oznacza to, że wątpliwość prawna, objęta oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu w danej sprawie, nie może być ponownie przedmiotem wyjaśniania w tej samej sprawie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. T. Wosia - wyd. LexisNexis Warszawa 2005 r., s. 475). Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej (por. J.P. Tarno w komentarzu: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 220). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Zakres związania o jakim mowa we wskazanym przepisie był przedmiotem wykładni w orzecznictwie, zgodnie z którą, zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, zarówno sąd, jak i organ obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, o ile orzeczenie nie zostanie uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2).

Powyższą okoliczność wydania wyroku przez Sąd I instancji autor skargi kasacyjnej w środku zaskarżenia całkowicie pominął. W petitum skargi kasacyjnej jej autor nie podniósł zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., pomimo tego, że Sąd I instancji na wstępie swych rozważań prawnych podkreślił, że zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/18. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że błędnie Sąd I instancji wywiódł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Równocześnie autor skargi kasacyjnej przyjął stanowisko przeciwne niż Sąd I instancji, że materiał dowodowy świadczy o tym, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie zostało ustalone. Dowodami potwierdzającymi to stanowisko – w ocenie skarżących kasacyjnie – mają być zeznania złożone przez A. K. wskazujące, że ojciec nie dostał odszkodowania, a jedyne zadośćuczynienie stanowiło prawo użytkowania łąk, co mylnie ojciec uznał jako przyznanie mu ich na własność, dlatego nie ubiegał się o odszkodowanie, zeznania złożone przez T. P., która wskazała, że od 1974 r. w Urzędzie Gminy nie toczyły się żadne postępowania dotyczące wywłaszczonych nieruchomości uchwałą z 1972 r. i zeznania złożone przez M. P. wskazujące, że odszkodowanie nie zostało przyznane oraz pisma z Archiwum Państwowego w K., Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., Urzędu Miejskiego w M., Sądu Rejonowego w K. oraz [...], które nie potwierdziły faktu ustalenia i wypłaty odszkodowania M. K. Niedopuszczalne natomiast – zdaniem skarżących kasacyjnie – było wywodzenie wypłacenia odszkodowania M. K. z faktu wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia gruntów tą samą uchwałą położonych w innej miejscowości (U.) innym osobom. Z pisma Naczelnika Powiatu z kwietnia 1974 r. (k. 297 akt administracyjnych) skierowanego do S. O. jest mowa o wydanej decyzji nr [...], co wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte uchwałą z dnia [...] listopada 1972 r. dotyczyła tylko i wyłącznie odszkodowania ustalonego na rzecz S. O.

Tymczasem wskazane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności były już przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego we wspomnianym wyroku z 31 stycznia 2019 r. Sąd wówczas wskazał, że stanowisko skarżących dotyczące tego, że uzyskane w postępowaniu dowody wskazują na fakt, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości należącej do M. K. nie zostało ustalone, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Sąd szczegółowo odniósł się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że pisma uzyskane z Archiwum Państwowego w K. (z [...] grudnia 2017 r. k. 302 akt administracyjnych), Urzędu Miejskiego w M. (z [...] lutego 2018 r., k. 238 akt administracyjnych), Sądu Rejonowego w K. (z [...] sierpnia 2017 r., k. 214 akt administracyjnych), Banku [...] (z [...] czerwca 2017 r., k. 200 akt administracyjnych) czy Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. potwierdzają co prawda okoliczność, że instytucjom tym nie udało się odnaleźć dokumentów dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte w następstwie uchwały z dnia [...] listopada 1972 r. nieruchomości, jednak powyższe nie stanowi dowodu na to, że takie dokumenty nie istniały, a jedynie potwierdza okoliczność, że po upływie blisko 40 lat od chwili przejęcia tych nieruchomości odnalezienie ich napotyka uzasadnione przeszkody. Sąd dokonał również oceny zeznań T. P., A. K. i M. P. W ocenie Sądu zeznania świadków w szczególności w żadnym razie nie potwierdziły faktu braku wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Jeśli chodzi o zeznania T. P., to wskazują one jedynie, że w czasie kiedy pracowała w Urzędzie Gminy M. (od 1974 r.) nie toczyły się postępowania dotyczące nieruchomości wywłaszczonych w następstwie ww. uchwały. Sąd uznał zatem, że świadek nie mogła posiadać jakiejkolwiek wiedzy w tym względzie bowiem rozpoczęła swoją pracę w Urzędzie już po wydaniu opisanych wyżej decyzji. Jeśli chodzi zaś o zeznania spadkobierców M. K., to Sąd uznał, że omawianym zakresie nie mogą stanowić przesądzającego dowodu, gdyż pozostają w sprzeczności chociażby z zeznaniami A. S., która jednoznacznie stwierdziła, że "odnośnie szczegółów wywłaszczenia i ewentualnego odszkodowania nie zna szczegółów, gdyż rodzice nie wtajemniczali dzieci w sprawy własności gospodarstwa". Odnosząc się zaś do okoliczności wydania decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. O. za przejęte tą samą uchwałą z dnia [...] listopada 1972 r. na rzecz Skarbu Państwa za grunty położone w tej samej wsi (M.) i decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa [...] w K. z [...] kwietnia 1973 r. ustalającej warunki wypłacenia odszkodowania, Sąd wskazał, że wprawdzie nie stanowią one jednoznacznego dowodu na wydanie decyzji także w stosunku do spadkodawcy stron, to jednak w sposób istotny uprawdopodabniają one powyższą okoliczność. Świadczą bowiem o tym, że organ zastosował się do treści art. 9 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ponadto Sąd, zalecając organowi odwoławczemu w ponownie prowadzonym postępowaniu zbadanie związku udzielenia zezwolenia M. K. na uprawianie z łąk z wywłaszczeniem, zmierzał do wykazania, czy uzasadnione było przekonanie M. K., że łąki zostały mu przekazane jako rekompensata za grunty wywłaszczone. Sąd przyjął, że gdyby jednak łąki te nie były przedmiotem przekazania gospodarstwa rolnego przez M. K. synowi – A. K., która to okoliczność nie znalazła wówczas oparcia w zgromadzonych w sprawie dowodach, to wobec faktu, że ani M. K., ani A. K. nie wystąpili o wypłacenie odszkodowania, mogłoby to oznaczać, że kwestię odszkodowania uważali za załatwioną.

Skarżący kasacyjnie dokonał zatem odmiennej oceny powyższych środków dowodowych niż Sąd I instancji. Wywody skargi kasacyjnej wskazują bowiem, że skarżący kasacyjnie odnosi się do oceny tych samych okoliczności faktycznych, które były już przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku i są objęte zakresem związania oceną prawną.

Przypomnieć trzeba, że ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, System Informacji Prawnej LEX, wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99, niepubl.).

Twierdzenia skarżących kasacyjnie są przy tym pozbawione jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, skarżący nie dysponują żadnym dokumentem wskazującym, że ich poprzednik prawny interweniował w sprawie odszkodowania. W dacie dokonania wywłaszczenia obowiązywał ówczesny art. 34 K.p.a., przewidujący zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W świetle doświadczenia życiowego trudno dać wiarę twierdzeniu, że osoby pozbawione znacznego areału gruntów zaakceptowały tę okoliczność i zrezygnowały z uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania. W stosunku do wywłaszczonej od M. K. nieruchomości brak jest jakichkolwiek dowodów bezpośrednich, konieczne było rozważenie wszelkich okoliczności mogących wyjaśnić stan faktyczny. Wskazane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji okoliczności nie dowodzą zatem wydania decyzji o odszkodowaniu za przedmiotowe grunty, ale osłabiają miarodajność twierdzeń skarżących. Ponadto przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i weryfikacji zebranego materiału nie można pomijać okoliczności, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone w roku 1972. Upływ czasu ma zasadnicze znaczenie dla tego, czy organy władzy publicznej powinny dysponować aktualnie dokumentami dotyczącymi sprawy i jakie skutki należy wyprowadzać z braku takich dokumentów. Skarżący kasacyjnie uznają, że to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, że odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone, zaś z braku takich dowodów należy wyprowadzić wniosek negatywny o braku ustalenia odszkodowania. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby brak dokumentów był efektem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów. Jedynie brak dokumentów, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać zachowane przez tak długi okres, mógłby uprawniać do przyjęcia, że należne odszkodowanie nie zostało ustalone. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów regulujących obowiązek archiwizacji dokumentów, to z braku dokumentacji dotyczącej odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z powodu upływu czasu nie można wyprowadzać prostej konkluzji, że odszkodowanie nie zostało przyznane. Praktyka taka mogłaby prowadzić do nadużyć i powtórnego obliczania odszkodowania za wywłaszczenia dokonane kilkadziesiąt lat temu, co godzi w interes publiczny (wyrok NSA z 10 września 2020 r. sygn. akt I OSK 182/20).

Stan taki otwiera natomiast drogę do czynienia ustaleń w oparciu o inne środki dowodowe, podlegające ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 80 K.p.a. uzależnia uznanie okoliczności za udowodnioną od uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Organy prawidłowo zatem, wobec braku dokumentacji archiwalnej, podjęły czynności w celu zweryfikowania twierdzenia skarżących, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt nie zostało przyznane. Odpowiada to obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 K.p.a. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu, nie wskazano, jakich czynności dowodowych zaniechano, w szczególności nie zarzucono, aby organy pominęły konkretne wnioski dowodowe skarżących. Ponieważ nie wskazano pominiętego materiału dowodowego, także zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwianiu sprawy nie mogła w postępowaniu doznać uszczerbku, a to ze względu na związany charakter decyzji o odszkodowaniu, zasada ważenia interesu społecznego i indywidualnego dotyczy rozstrzygnięć, w których załatwienie sprawy pozostawione zostało do uznania organu. Ocena materiału dowodowego, dotycząca ustaleń faktycznych, a sposób załatwienia sprawy, to odrębne kwestie.

Przesłanką zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest brak odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Skoro ze względu na upływ okresu archiwizacji dokumentów, ich brak nie stanowi potwierdzenia tej przesłanki, a ma ona charakter negatywny, to postępowanie wyjaśniające jest nakierowane w istocie na weryfikację prawdziwości twierdzeń skarżących, nie można bowiem przeprowadzić dowodu na okoliczność braku wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec tego rygorystycznego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2164/18. Weryfikacja twierdzenia skarżących, przeprowadzona przez organy, została przeprowadzona z wykorzystaniem dostępnych środków dowodowych, a ich ocena nie przekracza granic swobodnej oceny i odpowiada zasadom doświadczenia życiowego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tym kontekście art. 75 § 1 K.p.a., przeprowadzone dowody nie wykraczają poza zakres wyznaczony tym przepisem i nie były niezgodne z prawem. Odmawiając wiarygodności twierdzeniu skarżących, że za nieruchomość nie zostało przyznane odszkodowanie, organy nie bazowały na poszlakach, lecz dokonały oceny całokształtu ustaleń i wyprowadziły z nich dopuszczalne wnioski. Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego stanowiska nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, że uprawnionemu zostało wypłacone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co należy zakwalifikować jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organ administracyjny oceny zebranego materiału dowodowego. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, z14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11 i 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono skutecznie, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Skoro twierdzenie skarżących, że mimo pozbawienia prawa do nieruchomości nie wypłacono odszkodowania nie zostało ocenione jako miarodajne, to art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zastosowany w sposób prawidłowy przez wydanie decyzji odmownej, a przepisy art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP nie znajdowały zastosowania. Sąd I instancji nie naruszył w tych okolicznościach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na tej podstawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.