Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 299/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 grudnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), Burmistrz nakazał Burmistrzowi Gminy, reprezentującemu Gminę, usunięcie zmian w odpływie wód opadowych z terenu ulicy F. w Ż. (działki nr [..] będącej własnością Gminy), poprzez wykonanie stosownego urządzenia odwadniającego, odbierającego wody opadowe z ulicy F. w Ż. w sposób zapobiegający ich przedostawaniu się na działkę o nr [..] będącą własnością A. i A. K.

Organ I instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na opinii biegłego mgr inż. I. M. z 9 grudnia 2011 r., ustalił, że działki o nr [..]-[..] położone są w obrębie ulicy F., przy czym działka nr [..] usytuowana jest na większym skłonie, a pozostałe dwie działki - po przeciwnej stronie ulicy, na mniejszym skłonie. Z przebiegu warstwic wynika, że poziom ulicy F. przebiega ze spadkiem z zachodu na wschód. Wody opadowe ze stoku pomiędzy ulicami A. i F. gromadzą się w ulicy F. w postaci kałuż, a następnie spływają wzdłuż ulicy F. pomiędzy działkami o nr [..]-[..] od załamania ulicy F., do ulicy A. Podczas realizacji zabudowy na działce nr [..], stanowiącej własność M.i Z. M. oraz rozbudowy sieci kanalizacji ściekowej na ul. F. na działce nr [..], stanowiącej własność Gminy, usytuowano studzienkę kanalizacyjną S-2 na poziomie 142,34 m, tj. 60 cm powyżej istniejącej nawierzchni ul. F. Studzienka wykonana została niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W konsekwencji takiego działania, podniesiono poziom ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, co zainicjowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych wzdłuż ulicy F. Ponadto organ I instancji wskazał iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że realizacja inwestycji na terenie działki nr [..], stanowiącej własność M. i Z.M. - tj. stacji kontroli pojazdów, wymusiła konieczność dostosowania rzędnych na terenie działki nr [..], stanowiącej własność Gminy. W tym celu, na wysokości działki nr [..] przy wjeździe z ul. F. wykonano nasyp, co przyczyniło się do zmiany kierunku spływu wód opadowych i zalewania posesji położonych po stronie południowej ulicy F., w tym nieruchomości o nr [..], stanowiącej własność A. i A. K. Zdaniem organu, z ekspertyzy biegłego wynika jednoznacznie, że zmiana kierunku odpływu wód z drogi gminnej - ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedni tj. działkę o nr [..] stanowiącą własność A. i A. K. Organ ustalił, że działka o nr [..] usytuowana jest na większym skłonie ulicy, zatem likwidacja nasypu uniemożliwiłaby dalsze wykorzystywanie dotychczasowego wjazdu korzystającym z usług stacji kontroli pojazdów od strony ul. F. i wymusiłaby na właścicielu stacji przebudowę wjazdu. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie sprawy winno nastąpić w sposób jak najmniej obciążający dla wszystkich stron postępowania, a organ winien wziąć pod uwagę interesy wszystkich stron. Zmiana stanu wód nastąpiła na gruncie gminnym tj. działce nr [..] - ul. F., zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo wodne - odpowiedzialnym za usunięcie powstałej zmiany w odpływie wód jest właściciel gruntu, czyli Gmina. Kwestia roszczeń pomiędzy właścicielem terenu, na którym doszło do zmiany stanu wód a faktycznym sprawcą tej zmiany jest kwestią odrębną i nie stanowi przedmiotu toczącego się postępowania, dlatego też, w opinii organu nie jest zasadne wymuszanie na właścicielach działki nr [..] tj. M. i Z. M., obowiązku przebudowy wjazdu i ponoszenia związanych z tym nakładów finansowych. W ocenie organu, nakazanie właścicielowi gruntu, na którym doszło do zmiany, tj. Gminie, wykonania urządzenia odwadniającego jest najprostszym i najmniej inwazyjnym rozwiązaniem. Takie rozwiązanie nie obciąży nadto pozostałych stron postępowania i nie wymusi na stronach konieczności dostosowania interesów do przeprowadzanej naprawy powstałej szkody, a właścicielowi gruntu, na którym powstała zmiana pozwoli uniknąć konfliktów z właścicielami działki nr [..], związanych z koniecznością rozebrania nasypu i w efekcie utrudnieniem dostępu do działki nr [..], stanowiącej własność M. i Z.M. dla korzystających z usług stacji kontroli pojazdów oraz z właścicielami działki nr [..], gdyż odpowiednio dobrane i wykonane urządzenie odwadniające pozwoli zlikwidować problem zalewania posesji i tym samym - sprostać żądaniu właściciela, na którego grunt szkodliwie wpłynęła zmiana. Organ wskazał, że właściciel gruntu, na którym zainicjowano zmianę stanu wody może samodzielnie zadecydować o doborze właściwego urządzenia, biorąc pod uwagę uwarunkowania terenowe oraz koszt wykonania stosownego urządzenia, a jedynym jego kryterium jest skuteczność dobranego urządzenia, które winno zapewnić realizację interesów właściciela nieruchomości, na którego grunt szkodliwie wpłynęła dokonana zmiana.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., właściciel działki nr [..] zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 84 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Odwołujący się wskazał, że skoro organ I instancji ustalił zmianę kierunku spływu wód opadowych poprzez podniesienie poziomu ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, a zmiana ta spowodowana została wybudowaniem studzienki kanalizacyjnej powyżej nawierzchni ulicy przez właściciela działki nr [..], wbrew zatwierdzonemu projektowi budowlanemu, to organ nie może wbrew jego wnioskowi domagającemu się usunięcia nasypu z ulicy F. stwierdzić, że najbardziej korzystnym rozwiązaniem jest nałożenie na właściciela terenu tj. Gminę obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, jednocześnie nie narzucając konkretnych rozwiązań czy parametrów takiego urządzenia. Ponadto nałożenie na właściciela terenu bliżej nieokreślonego obowiązku poprzez wykonanie "stosownego" urządzenia odwadniającego, narusza przepisy art. 8 i 11 k.p.a. Według odwołującego się, przyjęty w orzecznictwie kierunek wskazuje, że ustalenie czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych i czy ma negatywny wpływ na działki sąsiednie, wymaga wiadomości specjalnych, takiej wiedzy wymaga też ustalenie sposobu zapobiegania szkodom przez określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których zobowiązuje się strona.

M.i Z. M. we wniesionym odwołaniu zaprzeczyli aby nastąpiła zmiana kierunku wód opadowych i roztopowych. Stwierdzili oni, że na działce o nr [..] nie było nasypu, natomiast właściciel działki nr [..] A. K.zaniżył działkę o nr [..] o około metr na szerokości swojej działki. Odwołujący się oświadczyli również, że wszystkie wody z ich działki są zagospodarowane na ich terenie i woda nie dostaje się na sąsiednie działki tj. nr [..], jak również nr [..] i [..]. Ponadto ich zdaniem, wykonanie odwodnienia dla jednej działki na ulicy F. jest bezzasadne, skoro cała ta ulica, w tym ich działka, są zalewane przez wody opadowe i roztopowe z ulicy A.

Odwołanie wniósł również zobowiązany Burmistrz Gminy, zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji, że nie uwzględnia ona faktu, iż pomiędzy ul. A. na przywołanym stoku znajdują się prywatne posesje, a odprowadzanie wód z posesji prywatnych powoduje gromadzenie się wody na drodze gminnej. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji ogólnikowo stwierdził na podstawie opinii biegłego, iż zmiana kierunku wód z drogi gminnej ul. F. wpłynęła szkodliwie na grunt sąsiedzki, nie wskazując na czym ta szkodliwość polega i jakie dowody świadczą o wystąpieniu szkody. Organ nie sprecyzował też, jakiego rodzaju urządzenie powinno zostać wykonane, co może powodować trudności egzekucyjne. Nadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna w okresie zimowym i nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego.

Decyzją z 14 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana na gruncie prawa budowlanego, a nie prawa wodnego, gdyż w istocie dotyczy samowoli budowanej wykonanej przez właścicieli działki nr [..]. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ powołał się na opinię i wyjaśnienia biegłego mgr inż. I. M., z których wynika, że sprawa zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [..], w postaci zmiany odpływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej na sąsiednie działki ma swoje źródło w samowoli budowlanej dokonanej na tej drodze. Owa samowola wyraża się w zawyżeniu lokalizacji studzienki S-2 na wysokości działki nr [..] podniesionej o 60 cm ponad wysokość przewidzianą w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę oraz poprzez wynikającą z konieczności dostosowania wjazdu do stacji diagnostycznej, tj. ingerencję w drogę gminną polegającą na dostosowaniu rzędnej drogi do wjazdu na stację. Zlikwidowanie samowoli budowlanej spowoduje przywrócenie stanu poprzedniego i brak będzie podstaw do żądania wykonywania urządzenia wodnego. Organ wskazał, że nadzór budowlany nie zwrócił uwagi, że źródłem konfliktu jest niezgodne z pozwoleniem na budowę wykonanie studzienki o wysokości zawyżonej względem projektu, a na ulicy powstała swoista grobla, która zakłóca odpływ wód.

Zatem zdaniem organu odwoławczego, skoro przyczyny powstania zakłócenia spływu wód opadowych i roztopowych z drogi gminnej tj. działki nr [..] wynikają z wyżej opisanej samowoli budowlanej, to nie ma podstaw faktycznych i prawnych do rozpatrywania sprawy w aspekcie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Przepis ten miałby zastosowanie tylko w sytuacji, gdyby po usunięciu powyższej samowoli budowlanej, nadal następował spływ wód opadowych i roztopowych na sąsiednie działki, w tym na działkę nr [..].

Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego przeprowadził postępowanie, w którym rozpatrywał problem powstania nasypu, zakłócającego spływ wód opadowych. Organ nadzoru budowlanego uznał jednak, że podniesienie terenu nie jest związane z żadną sankcją przewidzianą w Prawie budowlanym i stwierdził, że inwestycję zrealizowano bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a kwestia wód opadowych winna być rozstrzygnięta na podstawie przepisów Prawa wodnego. Organ II instancji stwierdził, że stanowisko to jest wadliwe. Organ ten wskazał, że działka nr [..] - ul. F. jest drogą gminną i właściciel nieruchomości winien w drodze decyzji administracyjnej uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Budowa wjazdu na stację diagnostyczną tj. działkę nr [..], nie może powodować ingerencji w drogę gminną poprzez budowanie na niej nasypu, a wjazd powinien być dostosowany do drogi gminnej. Organ wskazał, że dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłoby powodować uszkodzenie lub niszczenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zabronione.

A.K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że Burmistrz Gminy nie był organem właściwym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, podczas gdy o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku decyduje jego treść, gdyż to wniosek strony determinuje kierunek prowadzonego postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie stanowisko odwołującego się od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 21 grudnia 2012 r. Skarżący powołał się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II OW 69/2010, zgodnie z którym "do rozpoznania sprawy dotyczącej kwestii zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej są organy wskazane expressis verbis w treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przy czym bez znaczenia dla wskazania właściwego kompetencyjnie organu pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami opadowymi na danej działce, jeśli szkody te są skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Gd 652/13 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd I instancji wywodził, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, w sprawie brak było podstaw do uznania, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) jest bezprzedmiotowe. Postępowanie to wszczęto na wniosek A. K. z dnia 24 maja 2011 r., który na podstawie przepisów Prawa wodnego domagał się usunięcia zmian w odpływie wód opadowych. Przedmiotem prowadzonego postępowania było rozstrzygnięcie tak sformułowanego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości jest sprawą z zakresu Prawa wodnego. Natomiast realizacja robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę jest sprawą z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Sąd I instancji zauważył, że organ ustalił, iż zmiana stanu wody na gruncie jest konsekwencją wykonanych robót budowlanych. Okoliczność ta nie wyłączała właściwości organu jakim jest Burmistrz do rozpoznania sprawy na podstawie przepisów Prawa wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w takiej sytuacji o trybie rozpoznania sprawy – na podstawie przepisów Prawa wodnego lub Prawa budowlanego decyduje treść złożonego wniosku. ( postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. II OW 84/08, z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn., II OW 48/10, z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. II OW 66/10l)

Zdaniem Sądu I instancji precyzyjne określenie we wniosku przedmiotu sprawy, z powołaniem na przepisy Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, iż kompetentnym do rozpoznania wniosku był organ jakim jest Burmistrz, do którego właściwości należy rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa wodnego. Interpretacja taka jest w niniejszej sprawie tym bardziej uzasadniona, że A. K. składał odrębny wniosek z dnia 10 lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie podwyższenia terenu gruntu na działkach nr [..] i [..]. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do dokonywania interpretacji wniosku złożonego na podstawie przepisów Prawa wodnego w sposób odbiegający od jego treści.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że samowola budowlana jak i odstępstwo od projektu budowlanego, co do zasady, podlegają w aktualnym stanie prawnym legalizacji w trybie przepisów art. 48, 49a i 51 Prawa budowalnego. Ewentualne przeprowadzenie przez organ nadzoru budowalnego takiego postępowania nie musi zatem doprowadzić do likwidacji samowoli budowlanej i usunięcia przyczyn zmiany stosunków wodnych na nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy zmiana stanu wody na gruncie wynika z faktu realizacji robot budowlanych, możliwość dochodzenia ochrony interesów strony w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest zatem wyłączona, a w niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku wniesiona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2015 r. oddalił skargę kasacyjną uznając, że zarzuty w skardze kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, są bezpodstawne. Za bezpodstawny uznany został także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przez jego nieprawidłowe zastosowanie zamiast art. 83 i art. 84 Prawa budowlanego, gdyż żądanie wnioskodawcy nie dotyczyło samowoli budowlanej, ale zalewania wodami opadowymi sąsiedniej nieruchomości. Zauważył NSA, że to treść żądania wnioskodawcy wyznacza stosowną normę prawa materialnego i procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Skoro więc żądanie wnioskodawcy dotyczyło uregulowania stanu wody na gruncie w trybie określonym art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to organem właściwym do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie był Burmistrz.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 marca 2017 r. postanowiło utrzymać w mocy decyzję Burmistrza z 21 grudnia 2012 r. nakazującą Gminie jako właścicielowi działki nr [..] (ul. F.) wykonanie stosownego urządzenia odwadniającego, odbierającego wody opadowe z tej działki w sposób zapobiegający przemieszczaniu się tych wód na działce Nr [..] stanowiącej własność A. i A. K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z opinii biegłego I. M. wynika, że podczas realizacji zabudowy na działce nr [..] oraz rozbudowy sieci kanalizacyjnej ściekowej w ulicy F. (działka nr [..]), usytuowano studzienkę kanalizacyjną S-2 na poziomie 142,34 m tj. 60 cm powyżej istniejącej nawierzchni ulicy F. Biegły w swojej opinii stwierdził, że w/w studzienka została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W wyniku tego działania budowlanego podniesiono poziom ulicy F. na odcinku 25 m o 60 cm, co zainicjowało zmianę kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych wzdłuż ulicy F., a naturalny spływ wód odbywał się z zachodu na wschód wzdłuż tej ulicy pomiędzy działkami nr [..]-[..].

W swej opinii biegły I. M. preferował jako rozwiązanie usunięcie przyczyny zalewania działki nr [..] A.i A. K. przez wody opadowe z działki nr [..] (stanowiącej drogę - ul. F.) - zlikwidowanie owej samowoli budowlanej w postaci "nasypu" obejmującego podwyższony poziom studzienki kanalizacyjnej.

Jednakże biegły dostrzegł także inne rozwiązanie które przedstawił w swojej opinii, polegające na wykonaniu kanalizacji deszczowej na ulicy F. w Ż. (działka nr [..]). Rozwiązanie to wymaga stosownej inwestycji na ulicy F., która miała być w 2013r. realizowana według wyjaśnień Burmistrza Gminy (vide: odwołanie Burmistrza Gminy cyt. str. 5).

Wracając do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 6 listopada 2013r., Kolegium uzasadniło swoje rozstrzygnięcie wskazując na treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego i stanowisko Sądu, że ustawodawca wskazał w tym przepisie ustawowym dwa rozwiązania tj. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, nie preferując żadnego z tych rozwiązań, pozostawiając wybór uznaniu organu administracyjnego. Wybrane rozwiązanie zapobiegające szkodom, powinno zapewnić skuteczne rozwiązanie problemu, ale nie powinno w sposób zbędny obciążać właściciela który dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a także przyjęte rozwiązanie powinno zapewniać realizację interesu właściciela, na którego grunt szkodliwie wpłynęła zmiana. Po szczegółowym opisaniu stanu faktycznego na działkach nr [..] i [..], organ pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że proponowane przez w/w biegłego rozwiązanie polegające na wykonaniu wjazdu na działkę nr [..] (po likwidacji nasypu na działce nr [..]) poprzez wykorzystanie wjazdu z drogi służebnej na działce nr [..] - jest nieuzasadnione ekonomicznie, gdyż właściciel stacji kontroli pojazdów lokalizowanej na działce nr [..] poniósłby szkodę materialną w związku z koniecznością usunięcia przeszkody na gruncie gminnym.

W sytuacji, gdy zmiana stanu wód nastąpiła na gruncie gminnym (działka nr [..]), to odpowiedzialnym za usunięcie zmian w odpływie wód na tej działce, jest Gmina, nie można tą zmianą obciążać właścicieli działki nr [..]. Zatem, gdy nie można nakazać właścicielom działki nr [..] dokonania przebudowy wjazdu i ponoszenia kosztów z tym związanych, to nakazanie wykonania Gminie urządzenia odwadniającego na działce nr [..] - jest jedynym i koniecznym rozwiązaniem problemu zalewania działki nr [..] należącej do A. i A. K.

Kolegium podobnie jak organ pierwszej instancji nie narzuciło też dla zobowiązanej Gminy konkretnych rozwiązań czy parametrów takiego urządzenia, bo właściciel gruntu na którym zainicjowano zmianę stanu wody może samodzielnie decydować o doborze właściwego urządzenia, biorąc pod uwagę warunki terenowe i koszt wykonania tego urządzenia, a jedynym jego kryterium jest jego skuteczność.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika A.i A. K. dot. nakazania wykonania urządzenia odwadniającego bez narzucania konkretnych parametrów i rozwiązań technicznych uznano, iż jest bezpodstawny, gdyż organy obu instancji jak to ustalił w powyższym wyroku WSA w Gdańsku działają w tej sprawie na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który nie przewiduje narzucania określonych w decyzji dot. wykonania konkretnych rozwiązań technicznych, urządzeń zapobiegającym szkodom.

W tej sytuacji, uwzględniając ten zarzut organy stosujące prawo działałby jako organy stosujące Prawo budowlane dot. urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9), a nie mają one do takiego działania ani podstaw prawa materialnego, ani kompetencji do takiego działania. Zatem określenie w decyzji wykonania "stosownego" urządzenia odpowiada sytuacji prawnej wynikającej z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ma też potrzeby w powyższym stanie prawnym powoływania do określenia konkretnego urządzenia przez biegłego; wystarczyło - zdaniem Kolegium - powołanie biegłego I. M. który ustalił przyczyny zalewania działki nr [..] A. i A. K., co nie powoduje naruszenia art. 84 k.p.a.

Natomiast z odwołania M.i Z. M. wynika, że zaprzeczają oni twierdzeniom pp. K.i kierują do nich zarzuty dot. obniżenia swojej działki. Jest to nie tyle zarzut dot. przyczyn zmiany stanu wód ile animozje sąsiedzkie do których Kolegium nie może odnieść się w tym postępowaniu, zwłaszcza w sytuacji gdy rzeczywiste przyczyny ustalenia odpływu wód opadowych określił w/w biegły, a także wskazał je w swoim odwołaniu Burmistrz Gminy.

W odwołaniu Burmistrza Gminy, podstawowy zarzut to kwestia nie uwzględnienia w decyzji meritum sprawy przez ustalenie, że wody opadowe spływają ze stoku ul. A. do ulicy F. i tam się gromadzą i powstaje związek przyczynowo- skutkowy którego przyczyną jest spływanie wód z prywatnych posesji ul. A., a skutkiem jest gromadzenie wód na drodze gminnej ul. F. Skarżący Burmistrz Gminy kwestionuje też powstanie szkody na działce pp. K. i kwestionuje obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co może powodować trudności egzekucyjne. Skarżący przyznał w końcowym fragmencie odwołania, że gruntowa nawierzchnia drogi - ul. F., nie jest docelowa, bo Gmina (właściciel drogi) posiada projekt docelowej drogi utwardzonej wraz z umiejscowieniem w niej urządzeń odwadniających - kanalizacji deszczowej i ma nawet na to zamierzenie zezwolenie na realizację inwestycji w 2013r. i posiada na ten cel 500 tys. zł. Odnosząc się do tych sprzecznych ze sobą i niespójnych zarzutów, Kolegium dostrzegło, że Gmina jako właściciel; drogi (działki nr [..]) ma obowiązek nie dopuścić do tego aby z tej drogi wody opadowe spływały na działkę nr [..] pp. K., niezależnie od przyczyn spływania wód na drogę z innych ulic. Twierdzenie, że nie wiadomo czy powstaje szkoda w świetle wywodów organu gminnego, skoro zna przyczynę tego, iż wody z innych ulic spływają na ul. F. - jest niewiarygodne i nie do przyjęcia także w świetle późniejszych twierdzeń i zapowiedzi co do dokończenia budowy drogi - ul. F. w tym wyposażenie ją w kanalizację deszczową. Należy zauważyć, iż dokończenie w powyższy sposób budowy ulicy F., zwolni Gminę z wykonywania urządzeń zapobiegającym zalewanie nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości pp. K., skoro ustaną skutki zalewania sąsiednich ulic wodami opadowymi z ulicy F.

Nieuzasadnione są także sygnalizowane w odwołaniu trudności w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym obowiązku Gminy, wynikającego z decyzji Burmistrza z zaskarżonej decyzji z 21 grudnia 2012r., skoro z jednej strony Gmina ma dokończyć budowę drogi - ul. F. w Ż., łącznie z kanalizacją deszczową, a z drugiej strony przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dot. egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, posiadają wystarczające środki egzekucyjne do należytego wykonania tego obowiązku.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza z 21 grudnia 2012 r. podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

• art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak wskazania, jakie urządzenia zobowiązany jest wykonać właściciel gruntu, co skutkuje tym, że w razie niewykonania "stosownego urządzenia odwodniającego" przez właściciela gruntu nie będzie możliwym wykonanie tego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej,

• art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, poprzez orzeczenie o obowiązku wykonania przez właściciela gruntu stosownego urządzenia odwadniającego bez zwrócenia się w tym zakresie do biegłego o wydanie opinii, podczas gdy ustalenie sposobu zapobiegania szkodom wymaga wiadomości specjalnych,

• art. 84 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, jaki sposób zapobieżenia szkodom na gruncie odwołującego się będzie najkorzystniejszy, a w przypadku ustalenia, że tym sposobem jest obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ustalenie jakie powinny być to urządzenia,

2. przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469; ze zm.; dalej: Prawo wodne) poprzez uznanie, że nie ma potrzeby wskazywania, jakie urządzenia zobowiązany jest wykonać właściciel gruntu oraz najkorzystniejszym sposobem zapobieżenia szkodom na gruncie skarżącego jest wykonanie stosownego urządzenia odwodniającego.

W uzasadnieniu skargi wywodzi jej autor, że decyzja co do tego, jakie urządzenia właściciel gruntu naruszający stosunki wodne powinien wykonać, powinna jasno wskazywać rodzaj tych urządzeń technicznych i uzasadnić dlaczego organ przyjmuje, że obowiązek jaki nakłada, jest wystarczający dla przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych (tak: uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 października 2009 r., II SA/Kr 1284/09, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., II SA/Rz 407/1, wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Kr 1260/16). W przywołanych orzeczeniach sądowych wskazuje się, że decyzja powinna określać termin wykonania takiego urządzenia oraz precyzyjnie określać położenie i parametry tych urządzeń. Tymczasem rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie przystaje do dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawo wodne. Organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji, który nakazał wykonanie urządzeń odwadniających bez wskazania o jakie urządzenia chodzi, a także, pozostawiając swobodę doboru urządzenia właścicielowi terenu.

Nadto, decyzje administracyjne w zakresie, w jakim nakładają na konkretne osoby i podmioty obowiązki, powinny być formułowane w sposób jasny i precyzyjny, aby w razie konieczności wdrożenia egzekucji tych obowiązków wyeliminować wszelkie możliwości uchylania się od ich wykonania. Inaczej mówiąc, decyzje powinny nadawać się do wykonania w trybie przymusowym. Stąd też organy administracji publicznej zobowiązane są formułować obowiązki w ten sposób, aby nie było wątpliwości co do tego, do czego zobowiązana jest konkretna osoba i co stanowić może ewentualnie przedmiot egzekucji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nałożono na właściciela terenu bliżej nieokreślony obowiązek, tj. wykonanie "stosownego" urządzenia odwadniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło do dyspozycji właściciela terenu rodzaj i sposób wykonania tych urządzeń. Decyzja ta narusza prawo w ocenie autora skargi, a przede wszystkim podstawowe zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym wynikające z art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. Takie określenie obowiązku pozwolić może na dalsze spory już na etapie ewentualnej egzekucji. Na marginesie wskazać należy, że ustawodawca jako jeden ze sposób egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wskazał wykonanie zastępcze obowiązku. Środek ten można zastosować jedynie wówczas, gdy na zobowiązanym ciąży obowiązek wykonania określonej czynności i czynność ta może być spełniona za zobowiązanego przez inną osobę. Natomiast zaskarżona decyzja nie określa, jaki konkretny obowiązek ma spełnić zobowiązany. Tym samym niemożliwym byłoby zastosowanie środa egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja nie może się ostać wskutek braku wskazania na czym w istocie wykonanie obowiązku ma polegać.

Oba organy administracyjne nie posiadają fachowej wiedzy w ustaleniu, jakie urządzenia będą odpowiednie do tego, aby zapobiec szkodom na gruncie odwołującego się. Wobec tego, obowiązkiem organu II instancji było dopuszczenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego, stosownie do przepisu art. 84 § 1 k.p.a. W tej sytuacji organ II instancji błędnie uznał, że sprawa została należycie wyjaśniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. Na marginesie wskazał autor skargi, że w toku postępowania administracyjnego odwołujący się nie wskazywał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia jakie urządzenia techniczne zapobiegną szkodom, gdyż odwołujący wnosił o przywrócenie stanu poprzedniego, tj. usunięcie nasypu na ulicy F. Zauważyć należy, że w uwagach do opinii z 9 grudnia 2011 r. biegły zaproponował likwidację nasypu.

Niezależnie od powyższego wskazał skarżący, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, najkorzystniejszym rozwiązaniem nie jest wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie odwołującego się, a likwidacja nasypu. Po pierwsze, takie rozwiązanie zapewnia realizację żądania skarżącego. Po wtóre, takie rozwiązanie jest najtańsze, gdyż wykonanie "stosownych" urządzeń odwadniających poniesie za sobą wysokie wydatki. Po trzecie, takie rozwiązanie przewidział w swoich uwagach biegły. Zaproponował on bowiem likwidację nasypu, zaś uwzględniając zabudowę działki nr [..] (której właścicielami są małżonkowie M. i Z. M.) zaproponował wjazd na tą działkę z drogi służebnej nr [..] (która również stanowi własność małżonków M. i Z. M.). Z tych przyczyn, wskazano, że organ II instancji błędnie uznał, że zaproponowany przez organ I instancji środek będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania.

W ocenie skarżącego planowana inwestycja przebudowy drogi ul. F. w Ż. powinna uwzględniać konieczność niwelacji nasypu z zachowaniem wcześniejszych rzędnych terenu. Jeżeli natomiast planowana inwestycja nie będzie przedstawiać takiego rozwiązania, wówczas powinny zostać zapewnione takie warunki, aby wody opadowe nie przedostawały się na nieruchomość skarżącego, tj. powinna zostać wykonana dodatkowa studzienka kanalizacyjna na wysokości nieruchomości skarżącego wraz z dodatkowym odpływem oraz powinno zostać wykonane dodatkowe odwodnienie liniowe w poprzek ul. F. w pobliżu istniejącego podwyższenia terenu (nasyp na wysokości nieruchomości Państwa M.), w tym powinny zostać zachowane istniejące rzędne terenu. Nadto, planowane elementy konstrukcyjne przebudowy drogi ul. F. w Ż. powinny zostać wykonane w ten sposób, aby zapobiegły kumulowaniu się wody oraz przedostawaniu się jej na teren nieruchomości skarżącego. Tylko takie urządzenia będą w stanie zapewnić skuteczność odbierania wody opadowej z ul. F. w Ż. w sposób zapobiegającej przedostawania się jej na teren jego nieruchomości. Aby urządzenia te mogły zostać wykonane w wyżej wskazany sposób, powinny być one jasno określone w decyzji wydanej przez organy administracji publicznej.

W ocenie skarżącego organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem decyzja ta, po pierwsze, nie wyjaśnia, jakie to urządzenia odwodniające powinny zostać wykonane przez właściciela nieruchomości, co de facto może prowadzić do jej niewykonalności w toku egzekucji administracyjnej, a po wtóre, ustalenie, jakie urządzenia powinny były zostać wykonane, aby zapobiec przedostawaniu się wód opadowych na nieruchomość skarżącego, wymaga wiadomości specjalnych, tj. dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację i rozstrzygniecie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne") decyzja nakazująca właścicielowi gruntu usunięcie zmian w odpływie wód opadowych poprzez wykonanie stosownego urządzenia odwadniającego odbierającego wody opadowe w sposób zapobiegający ich przedostaniu na nieruchomość skarżącego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Ustęp 2 powyższego artykułu stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast w myśl art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Z brzmienia niniejszego przepisu wynika zatem ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie.

W przedmiotowej sprawie zostało wykazane w ocenie Sądu, iż w wyniku robót budowlanych na działce należącej do Gminy dokonano zmiany kierunku wód opadowych i roztopowych i zalewania gruntów sąsiednich (w tym należących do skarżącego).

Tym samym zasadnie zdaniem Sądu wydano decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zawarte w niniejszym przepisie sformułowanie "lub" wskazuje, iż to od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis ten nie wskazuje, jakiego rodzaju urządzenia mają być wykonywane w celu zapobieżenia szkodom. Jego istotą jest bowiem nakazanie stronie wyrządzającej szkodę wykonania takiego urządzenia, które uniemożliwi dalsze jej wyrządzanie. Tym samym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, w stosowaniu powyższej regulacji drugorzędne znaczenie ma wykazywanie konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, natomiast najistotniejszy jest efekt działań podjętych przez właściciela gruntu, to jest uniemożliwienie wyrządzania dalszych szkód gruntom sąsiednim.

Zauważyć też należy, że Prawo wodne nie definiuje pojęcia "urządzenia zapobiegające szkodom". W art. 9 tejże ustawy, który zawiera definicję pojęć w niej używanych, brak jest odniesienia co należy przez to rozumieć. Zdaniem Sądu pod tym pojęciem mieszczą się więc wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenia powstawaniu szkód.

Z powyższego wynika, iż organy rozstrzygające na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie mają obowiązku wskazywania konkretnych urządzeń, o których mowa w tym przepisie, a wystarczające jest nałożenie na właściciela gruntu obowiązku zapobieżenia szkodom poprzez podjęcie stosownych działań. W tej sytuacji to właściciel gruntu winien zdecydować jakie urządzenia zapobiegające szkodom wykona realizując nałożony obowiązek.

Z drugiej strony należy mieć na uwadze, iż brak efektu w postaci zapobieżenia szkodom w sytuacji, gdy decyzja na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest ostateczna, naraża właściciela gruntu na podjęcie działań w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) właściwych dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z powyższych względów zarzuty skargi są zdaniem Sądu niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369) oddalił skargę jako bezzasadną.