Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 517/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 , art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi A. H.L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. H.L. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, po rozpatrzeniu wniosku A. H. L. A. - przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] z siedzibą w [...], przy ul. [...] - o wyrażenie zgody na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: nośnik reklamowy (lokalizacja nr [...]) w formacie [...], umieszczony na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] -nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr geodezyjny [...], obręb [...] w [...], wydaną na podstawie art. 21 ust.la, art. 39 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił wyrażenia zgody.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, że A. H. L. A. podaniem złożonym dnia [...] r., wniósł o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. nośnika reklamowego (lokalizacja nr [...]) w formacie [...], umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego, w pasie drogowym ul. [...] nr geodezyjny [...], obręb [...] w [...].

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego a w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cytowanego przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Zdaniem organu, z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Udzielenie zatem zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy.

O tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi jednak kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

W toku prowadzonego postępowania zarządca drogi pozyskał opinie zarządzającego ruchem (Wydział [...]) oraz Komendy Policji, w których to wskazano iż każdy z wniosków należy rozpatrywać indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa uwzględniając przede wszystkim takie cechy drogi jak: funkcja drogi, otoczenie, dopuszczalna prędkość, lokalizacja pionowych znaków drogowych, widoczność, natężenie ruchu, funkcje dodatkowe związane np. z parkowaniem, jak również treść i rozmiary nośników, kolorystykę oraz ich liczbę.

Mając powyższe na uwadze zarządca drogi ustalił, iż ulica [...], na której wnioskodawca planuje umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym. Zauważył, iż ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego.

Po dokładnej analizie dokumentów załączonych do wniosku, m.in. mapki sytuacyjno-wysokościowej w skali [...], jak również po przeprowadzeniu oględzin ustalono, iż wnioskowana reklama usytuowana byłaby na odcinku drogi, na którym dopuszczalna prędkość wynosi [...] km/h. Reklama ponadto umieszczona byłaby na słupie oświetlenia ulicznego w odległości ok. [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zarządca drogi wyjaśnił, iż słupy oświetlenia ulicznego stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane często są jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą swoistą rezerwą dla ich umieszczania. Tym samym każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczania ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych, wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu.

Mając na uwadze fakt, iż na terenie miasta [...] funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających do zarządu wniosków dotyczących lokalizacji reklam, zarządca drogi zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami, do których zalicza się między innymi panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami tj. reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego.

Organ uznał, że warto wyjaśnić, iż istota reklamy polega na rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełnić te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.

W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, nie powinno budzić wątpliwości, iż usytuowanie kilkunastu bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście, o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi, wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników ruchu drogowego, jak również na czytelność organizacji ruchu, a konsekwencji jej egzekwowanie, wprowadzając tym samym chaos na drogach.

Zarządca drogi zwrócił również uwagę, iż reklama umieszczona w przedmiotowym miejscu może doprowadzić do odwrócenia uwagi kierowcy, a co za tym idzie do niezauważenia rowerzysty lub pieszego poruszającego się po ścieżce rowerowej (przejściu dla pieszych) lub się do niej zbliżającego. Taka sytuacja powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Zdaniem zarządcy drogi usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu.

Mając zatem na względzie przytoczone w uzasadnieniu okoliczności, organ I instancji uznał, iż nie zachodzi w tej sprawie szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Od powyższej decyzji A. H.L. A. odwołał się i stwierdził, iż z rozstrzygnięciem organu I instancji, uzasadnieniem decyzji, a także procedowaniem organu I instancji, nie sposób się zgodzić.

Na wstępie zauważył, iż organ I instancji, przy rozpatrzeniu niniejszej sprawy naruszył szereg przepisów postępowania, których naruszenie miało oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a także na "jakość" prowadzonego postępowania. Organ I instancji rozpatrywał sprawę blisko [...] miesięcy i nigdy w toku postępowania, nie zawiadomił strony o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy. Rozpoznawał sprawę, w zasadzie na dokumentach dostarczonych przez stronę -mapkach, wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, a także zdjęciach miejsc, w których zamieszczona ma zostać reklama. W ocenie strony, jest to o tyle istotne, iż całkowicie gołosłowne są stwierdzenia organu I instancji, iż "dokonał oględzin" miejsca, w którym umiejscowiona miała być wnioskowana reklama (vide str. [...] decyzji), podczas, gdy w rzeczywistości poprzestał na fotografiach sporządzonych przez stronę.

Szczególnie jaskrawym naruszeniem zasad procedowania przez organ I instancji, było zebranie i ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Na organie I instancji, jak wynika wprost z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dodatkowo obostrzonego zasadą prawdy obiektywnej, czyli dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trudno uznać za spełnienie powyższego obowiązku, suche przytoczenie przez organ I instancji, przy ocenie wniosku o umieszczenie reklamy, opinii Wydziału [...] oraz Komendy Policji. Pomijając już w zupełności, iż trudno za jakąkolwiek rzeczową opinię przyjąć pisma ww. instytucji, w szczególności, iż - jak wynika z pisma UM z [...] r. "opinia" została przeprowadzona telefoniczne, bez przesłania akt niniejszej sprawy, a zatem bez znajomości opiniującego dokładnego miejsca, czasu, rozmiaru i wielu innych czynników, konkretnego nośnika reklamowego.

Odwołujący się podniósł także, że organ I instancji dokonał przywołania opinii bez przeniesienia wytycznych instytucji je wydających, na konkretne miejsce, w którym umiejscowiona ma być reklama. Warto przypomnieć, iż wbrew stanowisku organu I instancji, z żadnej opinii ww. instytucji, nie wynika wprost, iż zamieszczenie reklamy (w tym konkretnym miejscu) w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu. Z informacji UM, Wydziału [...] z [...] r., wynika tylko, iż każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (czyli konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie). Podobne stwierdzenie i ocena płynie z opinii Wydziału [...] Komendy Policji z [...] r. oraz [...] r. Z pisma z [...] r. jednoznacznie wynika - wbrew stwierdzeniu organu I instancji - iż Policja sprzeciwia się umieszczeniu nośników reklamowych w rejonie skrzyżowań ulic, wyznaczonych przejść dla pieszych, a więc w rejonie gdzie kierujący musi zachować szczególną uwagę. Przy czym, wbrew stanowisku organu I instancji, Policja nie jest przeciwna zamieszczaniu jakichkolwiek nośników reklamowych w obrębie ulic. Wskazując wprost - jak to czyni w piśmie z [...] r. - możliwe jest umieszczanie nośników reklamowych np. pomiędzy skrzyżowaniami, dając wytyczne organowi I instancji, iż przy każdej sprawie winien rozstrzygać indywidualnie.

Właśnie swoiście pojmowany przez organ I instancji "indywidualny sposób" załatwienia niniejszej sprawy budzi największe zastrzeżenia. W ocenie strony postępowania, w żadnym razie nie można uznać, iż procedowanie organu I instancji było indywidualne, a w kontekście rozpoznawanej sprawy, postępowanie organu I instancji, jest nad wyraz "generalne i sztampowe". Organ I instancji bez większej refleksji podszedł do rozpoznawania sprawy, w rzeczywistości pomijając w zupełności ocenę wpływu nośnika reklamowego, umieszczonego w danym miejscu, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ I instancji poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego, nie zbadał funkcji otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu. Co więcej, zdaniem odwołującego się, poza sferą zainteresowania organu I instancji pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka, nośników reklamowych, a także zbadanie czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu, przy uwzględnieniu powyższych czynników, w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowych, czy może pozostanie całkowicie indyferentne (obojętne). Zwłaszcza porażający w swej treści, w ocenie strony, jest fragment uzasadnienia decyzji, w którym organ stwierdza, iż zamieszczenie reklamy negatywnie wpłynie na uczestników ruchu o "mniejszych predyspozycjach", ale nie będzie miało znaczenia dla kierowców o "pełnej zdolności psychomotorycznej" (vide k. [...] decyzji). W tej sytuacji organ I instancji nie ustalił, czy zamieszczenie nośnika, wpłynie (czy też nie) na ruch drogowy w danym miejscu. Organ I instancji nie zbadał i w zupełności pominął także, iż istnienie reklamy może powodować jednak takie okoliczności, które równoważą negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. W związku z tym, zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]).

Zdaniem strony, organ I instancji pomija, co było przedmiotem rozmów w trakcie trwania postępowania, iż projekt wnioskodawcy umieszczenia nośników reklamowych cieszy się zainteresowaniem filharmonii, teatrów i instytucji publicznych, który chciałyby promować swoją działalność związaną z miastem [...]. Nadto organ I instancji, o czym również była mowa w trakcie prowadzonego postępowania pomija, iż wnioskodawca wspólnie z lokalnymi przedsiębiorcami i instytucjami pożytku publicznego zmierza tworzyć wizerunek miasta [...] na poziomie europejskim. Zbadanie powyższych czynników nie może leżeć w dowolnie pojmowanej gestii organu, a winno wynikać z obiektywnej oceny. W szczególności, żadna inna instytucja, poza organem I instancji, nie jest przeciwna zamieszczeniu nośnika reklamowego. W tej sytuacji, organ I instancji winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Bowiem, jak jednoznacznie przyjmuje się w literaturze przedmiotu, "kwestia ciężaru udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa -vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...]).

W ocenie strony, usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna" czyli bliżej nieokreślona, potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...] LexPolonica nr [...]) zwłaszcza, iż decyzja o umieszczeniu nośnika reklamowego, zawsze ma charakter czasowy i gdy zachodzi konieczność umieszczenia znaków drogowych, na kolejny okres, nie zostanie wydana zgoda na umieszczenie nośnika reklamowego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]).

Szczególnie nieprawidłowym ustaleniem przez organ I instancji, jest stwierdzenie, iż zamieszczony nośnik reklamowy naruszy skrajnię drogi o szerokości [...] m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni. Pomijając już w zupełności, iż nośnik reklamowy w formacie [...], tj. [...] mm x [...] mm, zamocowany na słupie, na środku swej szerokości, wystaje poza obręb słupa, na połowę swej szerokości tj. [...] mm (czyli [...] cm) i w żadnym razie nie narusza skrajni drogi. Ustalenie organu I instancji, jest o tyle zadziwiające, iż jak sprawdziła strona postępowania, wszystkie zamieszczone dotychczas nośniki reklamowe na słupach oświetleniowych innych podmiotów w [...], które mają wymiar [...] mm x [...] mm, a zdaniem organu I instancji, nie naruszają skrajni jezdni, podczas gdy mniejsze nośniki reklamowe wnioskodawcy, skrajnie jezdni naruszają. Co więcej, nośnik reklamowy może równie dobrze być montowany powierzchnią lewego boku, wówczas nie będzie zajmował jakiejkolwiek skrajni drogi

Strona podała także, iż w chwili obecnej istniejące nośniki reklamowe innych podmiotów zlokalizowane na słupach oświetleniowych są zamontowane: na skrzyżowaniach, w obrębie skrzyżowań, w pasie między jezdnym, na skrzyżowaniach o ruchu okrężnym, wraz z istniejącymi znakami drogowymi -pionowymi (tworząc tzw. piętrową choinkę), przez co niejednokrotnie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W wielu przypadkach nośniki reklamowe zamieszczone są poniżej wysokości minimalnej dozwolonej przepisami prawa tj. poniżej 2,5 m. Co więcej i co szczególnie istotne, w czasie trwania niniejszego postępowania, inne podmioty także składały wnioski o zezwolenie na zamieszczenie nośnika reklamowego i otrzymały pozytywną decyzję. Szczególnie dowolnym postępowaniem organu I instancji prowadzącym politykę zmniejszenia ilości nośników reklamowych, jest tablica ZDiTM (organu I instancji) zawieszona na słupie oświetleniowym przy ulicy [...].

Z daleka posuniętej ostrożności, w razie podtrzymania przez organ I instancji twierdzeń, iż nie jest możliwe zainstalowanie nośnika na wysokości minimalnej [...] m (jak wynika ze złożonego wniosku) odwołujący się oświadczył, iż precyzuje swój wniosek i wnosi o udzielenie zgody na umiejscowienie nośnika na wysokości minimalnej [...] m.

Odwołujący się wskazał także, iż nieprawidłowym jest przywołanie przez organ I instancji art. 21 ust 1 a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także art. 140 Kpa. Jak wiadomo podstawą prawną rozstrzygnięcia winien być art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust 2 pkt 3 ustawy (vide wyrok NSA z [...] roku sygn. akt [...]). Co więcej - organ I instancji nie wskazał, które dokładnie z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych, brał pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, co tym bardziej utrudnia, polemikę z decyzją organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. numer [...], po rozpatrzeniu odwołania A. H. L. A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8). Wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Tylko w sytuacji przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń, w konkretnym przypadku, możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3. Decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją o charakterze uznaniowym, co daje organowi rozstrzygającemu, możliwość wyboru konsekwencji prawnej (wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt: [...]). Przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ administracji musi wykazać, że ustalając treść decyzji, kierował się stabilnymi i sprawdzonymi kryteriami, wartościami, które podlegają ochronie w obowiązującym porządku prawnym (wyrok WSA z dnia [...] r., sygn. akt: [...]).

W przedmiotowej sprawie, wnioskiem z dnia [...] r., A. H. L. A. zwrócił się do organu I instancji o wydanie zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. nośnika reklamowego (lokalizacja nr [...] ), w formacie [...] ([...] mm x [...] mm), umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym ul. [...].

W aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na której zaznaczono, na którym słupie oświetlenia ulicznego reklama jednostronna zostałaby zainstalowana. Materiał dowodowy zawiera ponadto stanowiska Komendy Policji oraz Wydziału [...] Urzędu Miasta w sprawie lokalizacji nośników reklamowych na słupach oświetleniowych.

W aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz dokumentacja zdjęciowa, na której zaznaczono na którym słupie oświetlenia ulicznego reklama jednostronna zostałaby zainstalowana. Materiał dowodowy zawiera ponadto stanowiska Komendy Policji oraz Wydziału [...] Urzędu Miasta w sprawie lokalizacji nośników reklamowych na słupach oświetleniowych. Jak wynika z pisma z dnia [...] r., znak: [...] Wydział Ruchu Drogowego Komendy Policji jest przeciwny lokalizowaniu wszelkich nośników reklamowych w rejonie skrzyżowań ulic, wyznaczonych przejść dla pieszych i pojazdów dla rowerzystów, itp. a więc w rejonach gdzie kierujący musi zachować szczególną ostrożność i skupić swoją uwagę na zmiennych warunkach ruchu drogowego. Reklamy umieszczone przy jezdniach skierowane są przede wszystkim do uczestników ruchu drogowego, powodując tym samym odwracanie ich uwagi od istniejącego oznakowania i warunków i sytuacji w ruchu drogowym. Także kolorystyka nośników reklamowych bardzo często odpowiada barwie pionowych znaków i sygnałów drogowych, co wpływa na nieczytelność organizacji ruchu, a tym samym pogarsza poziom bezpieczeństwa.

W zaskarżonej decyzji słusznie wskazano, że o tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, a także utrzymanie, nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

Organ I instancji negatywnie ocenił pod względem bezpieczeństwa i organizacji ruchu możliwość usytuowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji. Ulica [...], na której wnioskodawca planował umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta, a także charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu kołowego.

Organ wskazał, iż wnioskowana reklama umieszczona byłaby na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości ok. [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni i wyjaśnił, że słupy oświetlenia ulicznego stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane często są jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą swoistą rezerwę dla ich umieszczania. Tym samym, każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych, prowadzą do ograniczenia ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, iż ze względu na to, że na terenie miasta [...] funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam, realizując nałożone na niego obowiązki, do których zalicza się m.in. panowanie nad zjawiskiem nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam w miejscach, które jednoznacznie sugerują, iż jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami, tj. reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego.

Organ I instancji podkreślił, iż istota reklamy polega na rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełnić te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne.

O ile prowadzenie dla kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty nie mają istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.

W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, iż usytuowanie kilkunastu bądź kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację uczestników ruchu drogowego, jak również na czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji jej egzekwowanie, wprowadzając tym samym chaos na drogach.

Organ I instancji wskazał, iż umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego, usytuowanym w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którymi na drogach dwujezdniowych klasy GP i drogach niższych klas ograniczonych krawężnikiem, powinna być zachowana skrajnia pozioma o szerokości 0,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, pionowe znaki drogowe na ulicach umieszcza się w odległości 0,5-2,0 m mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni do najbliższego skrajnego punktu tarczy znaku. W związku z powyższym przestrzeń do dalszego skrajnego punktu, tj. 2,9 m (najczęściej spotykany w Polsce rozmiar znaków drogowych pionowych zdefiniowany w rozporządzeniu jako "średni" to w przypadku tablic okrągłych tablica o średnicy 80 cm; w przypadku trójkątnych - bok trójkąta długości 90 cm, kwadratowych lub prostokątnych - bok kwadratu lub krótszy bok prostokąta długości 60 cm), stanowi przestrzeń zarezerwowaną dla pionowych znaków drogowych, co wyklucza lokalizowanie w tym miejscu innych obiektów.

Powyższe okoliczności stanowiły istotne przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej przez odwołującego się lokalizacji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, iż istotnie organ I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, bowiem czas trwania postępowania był niewspółmiernie długi w stosunku do podejmowanych czynności i terminów w jakich je podejmowano Skarżący powinien jednakże wykazać zrozumienie w tej kwestii, ponieważ zainicjował ok. [...] postępowań administracyjnych przed organem I instancji, składając taką ilość wniosków w jednym czasie. Ponadto w przypadku niezadowolenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z terminami określonymi w Kpa oraz braku zawiadomienia o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy - na co wskazuje skarżący - miał on prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia.

Odwołujący się podniósł, iż organ I instancji dokonał przywołania opinii Wydziału [...] Urzędu Miasta oraz Komendy Policji bez przeniesienia wytycznych tych instytucji, na konkretne miejsce, w którym umiejscowiona ma być reklama. Wbrew stanowisku organu I instancji z żadnej opinii ww. instytucji nie wynika wprost, iż zamieszczenie reklamy (w tym konkretnym miejscu) w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu. Jak wskazał skarżący każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie (czyli konkretny słup, konkretne rozstrzygnięcie). Zdaniem odwołującego się nie można uznać, iż procedowanie organu I instancji było indywidualne, lecz "generalne i sztampowe". Skarżący podniósł, iż organ I instancji poza przywołaniem potrzeb) zabezpieczenia ruchu drogowego nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalne, prędkości i widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu, a także nie zbadał jaka będzie treść, rodzaj kolorystyka nośników reklamowych i czy zamieszczenie reklamy w danym miejscu, przy uwzględnieniu powyższych czynników w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, czy pozostanie całkowicie indyferentne. Skarżący zakwestionował ponadto argumentację organu I instancji dotyczącą różnych umiejętności uczestników ruchu drogowego oraz wskazał, że istnienie reklamy może równoważyć negatywny wpływ na bezpieczeństwo swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zdaniem odwołującego się organ I instancji powinien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Odnosząc się do powyższych zarzutów i twierdzeń skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy nie wskazuje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu.

Organ odwoławczy wskazał, iż to zarządca drogi decyduje o wydaniu zezwolenia na umieszczenie określonych obiektów w pasie drogowym. Może przy tym zasięgać opinii innych organów, lecz nie jest nimi związany i nie stanowią one wytycznych dla zarządcy drogi - jak wskazuje skarżący. Ponadto Kolegium podniosło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena.

Postępowanie wyjaśniające powinno być oczywiście prowadzone przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 Kpa. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt: [...].

W toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia. Tablica reklamowa umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego skierowana jest w szczególności do kierowców i ma na celu zwrócenie ich uwagi. Wymiary przedmiotowej reklamy to [...] mm x [...] mm, umieszczona miałaby być na wysokości minimalnej [...] m lub, jak wskazuje skarżący w odwołaniu, na wysokości minimalnej [...] m. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, iż reklama o takiej powierzchni i umieszczona w takim miejscu (na słupie oświetlenia i na takiej wysokości), będzie stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji będzie powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu. Obowiązek szczególnej ostrożności łączyć się musi ze szczególną koncentracją kierowcy na okolicznościach związanych z ruchem drogowym. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg służą właśnie zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym, na którym to powinna być skoncentrowana wyłącznie ich uwaga. Niezależnie od tego zarządca drogi musi również zakładać, że użytkownikami drogi są kierowcy o różnych predyspozycjach i umiejętnościach w zakresie kierowania pojazdem. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt: [...] zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Sąd podkreślił również, że to zarządca drogi jest zobowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniu skarżącego, organ I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, uwzględniając charakter obiektu, wnioskowaną lokalizację oraz w kontekście realizacji obowiązków, nałożonych na niego przepisami ustawy o drogach publicznych - w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Zaznaczyć przy tym należy, iż wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa.

Ponadto Kolegium wskazało, iż zarządca drogi może (a nawet powinien) realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego i nie oceniać możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Organ I instancji wyjaśnił stronie, iż ze względu na to, że na terenie miasta funkcjonuje duża ilość reklam w pasie drogowym (w tym reklam na słupach oświetleniowych), a także z uwagi na coraz większą liczbę wpływających wniosków dotyczących lokalizacji reklam, realizując nałożone na niego obowiązki, prowadzi politykę polegająca na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, a w szczególności reklam umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego. Odwołujący się podniósł, że podstawą odmowy dla umieszczenia nośnika reklamowego nie może być potencjalna, bliżej nie określona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych.

Kolegium wskazało, iż znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, w przypadku zamocowania na słupie tablicy reklamowej na środku swej szerokości będzie ona znajdować się w przestrzeni skrajni poziomej drogi. Kolegium ma natomiast wątpliwości co do możliwości zamontowania nośnika reklamowego lewym bokiem, na co wskazuje skarżący.

W ocenie organu odwoławczego, nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło, iż zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 ). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 ww. ustawy jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Decyzja zezwalająca na najęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym, zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Powołane przez skarżącego przepisy stanowią więc podstawę i odnoszą się do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej (co jest przedmiotem niniejszego postępowania) organ rozważa czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone.

Materialnoprawną podstawę odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej powinien stanowić art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji nie wskazał przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy w podstawie, jednak w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia wskazał zarówno na przepis art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3, oraz przytoczył ich treść.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego fakt, iż organ I instancji nie wskazał, które dokładnie z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach brał pod uwagę przy rozstrzygnięciu, nie uniemożliwia polemiki skarżącego z decyzją organu I instancji. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej nie pozbawia strony możliwości polemiki, ponieważ organ I instancji wskazał treść przepisów, które dodatkowo, jego zdaniem, przemawiają za odmową wyrażenia zgody na lokalizację.

Organ I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oparł je na treści obowiązującego prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów oraz wskazał przesłanki jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji. Organ ! instancji wyjaśnił dlaczego funkcjonowanie tablicy reklamowej we wnioskowanej lokalizacji stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i stwierdził, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za udzieleniem zezwolenia na lokalizację.

Skarżący natomiast nie wykazał ani, że nośnik reklamowy, w tym konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu, ani z jakich względów jego umieszczenie jest szczególnie pożądane .

Stwierdzając, że organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. H.L.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, w całej swej rozciągłości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zaprezentowane we wniesionym przez niego odwoływaniu. W szczególności podtrzymał, iż obecnie organ II instancji, "naruszył zasady procesowania, o czym świadczy zebranie i ocena materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Na organie, jak wynika wprost z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dodatkowo obostrzonego zasadą prawdy obiektywnej czyli dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko także w kwestii konieczności przeprowadzenia obiektywnego dowodu z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Bowiem, jak jednoznacznie przyjmuje się w literaturze przedmiotu, "kwestia ciężaru udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § I Kpa), (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]).

Dodał, iż usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego, nie może być "potencjalna", czyli bliżej nieokreślona, potrzeba zamieszczenia znaków drogowych (vide Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...] LexPolonica nr [...]), zwłaszcza, iż decyzja o umieszczeniu nośnika reklamowego, zawsze ma charakter czasowy i gdy zachodzi konieczność umieszczenia znaków drogowych, na kolejny okres nie zostanie wydana zgoda na umieszczenie nośnika reklamowego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]).

Podtrzymał swoje stanowisko, iż reklama zamieszczona na jego nośniku będzie korzystna dla rozwoju miasta.

Szczególnie niezrozumiałym postąpieniem organu II instancji było powielenie argumentacji organu I instancji o rzekomym negatywnym wpływie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. W szczególności, organ II instancji zapomniał, iż na spornym słupie obecnie znajduje się nośnik reklamowy, a zatem jego wpływ na bezpieczeństwo, jest co najmniej mierny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i stwierdzając, że skarżący zajmuje się pośrednictwem w sprzedaży miejsc na cele reklamowe i w chwili obecnej nie jest w stanie przewidzieć jakie instytucje umieszczą na nich swoje reklamy, stąd zamiar umieszczania na nim reklam korzystnych dla miasta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. został podniesiony dodatkowo zarzut naruszenia art.10 Kpa poprzez fakt, iż skarżący zapoznał się ze zgromadzonymi materiałami w sprawie w dniu [...] r., a decyzja została podjęta już [...] r., a więc skarżącemu faktycznie nie dano czasu na wypowiedzenie się. Ponadto, pomimo, że została wydana decyzja przez organ I instancji, to nadal trwało postępowanie dowodowe, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii sporządzonej przez biegłego D. K. z dnia [...].

Skarżący przedstawił także swoją kontropinię sporządzoną dnia [...] r. przez M. M., a także w jej kontekście uwagi do opinii M. M. i pism Komendy Policji oraz Wydziału [...] Urzędu Miejskiego, które, jego zdaniem, wcale opiniami nie są. Przesłał również pisma instytucji kultury wykazujących zainteresowanie jego nośnikami reklamowymi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył. co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 Kpa ) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Przepis art. 138 Kpa wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy.

Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest więc poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości.

Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega więc na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Podstawę faktyczną stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie A. H.L.A., nie rozpoznało ponownie sprawy zezwolenia na umieszczenie obiektu - nośnika reklamowego (lokalizacja [...] ) w formacie [...] - na słupie oświetlenia ulicznego, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w [...], działka nr [...], obręb [...], lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Stwierdziło co prawda, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie mniej jednak wszystkie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczące rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w sposób ogólny odnoszą się do reklam umieszczanych w pasie drogowym, a w szczególności na słupach oświetlenia ulicznego, nie zaś do konkretnego nośnika oznaczonego nr [...], zlokalizowanego w konkretnym miejscu ul. [...] w [...].

Stwierdzić także należy, że niezależnie od ilości wniosków o zezwolenie na umieszczenie nośnika reklam w pasie drogowym złożonych przez skarżącego, do każdej lokalizacji takiego nośnika, oprócz powołania się na ogólne zasady umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, należy każdorazowo odnieść się indywidualnie uwzględniając przede wszystkim takie cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu itp. W tym kontekście stwierdzenie zawarte na stronie [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji : wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta - argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa", niespełna powyższych warunków indywidualizacji. Skoro decyzja odnosi się do lokalizacji konkretnego nośnika reklam, organ musi rozstrzygać sprawę mając na uwadze konkretny stan faktyczny, dotyczący lokalizacji właśnie tego nośnika.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło art.15 i 138 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy podda własnej ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia i ponownie rozstrzygnie sprawę. Mając na uwadze, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przedwczesne było ustosunkowanie się przez sąd do kwestii materialnoprawnych wynikających z zaskarżonej decyzji.

Sąd na rozprawie w dniu [...] r. oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej przez skarżącego opinii M. M., bowiem zgodnie z art.106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opinia biegłego jest tego rodzaju dokumentem, który w niniejszym postępowaniu nie przyczyni się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, podniesionego przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] r., dotyczącego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie już po wydaniu decyzji, a polegającego na uzyskaniu przez organ opinii D. K. w zakresie oddziaływania na uczestników ruchu drogowego nośników reklamowych umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego, w tym między innymi wpływu ww. zjawiska na czytelność organizacji ruchu, należy stwierdzić, że opinia ta choć została dołączona do akt administracyjnych organu odwoławczego i choć organ ten w odpowiedzi na skargę nadmienił o istnieniu takiej opinii, nie mogła stanowić i nie stanowiła dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż została sporządzona w dniu [...] r., a więc po wydaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie ([...] r.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 art.205 § 2 ww. ustawy.