Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4134/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 44 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2732/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 11 października 2019 r. nr KRP-5747/2019 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M.G. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2732/19 oddalił skargę M.G. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 11 października 2019 r. nr KRP-5747/2019 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.G. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez:

a) nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji na rozprawie dowodu zgłoszonego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 8 czerwca 2020 r. z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1884/19, uchylającego decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 75/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Pełnomocnika Ochrony Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 31/2018 w przedmiocie cofnięcia M.G. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli CONDIFENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL,

b) brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji ustalenia co do prawomocności decyzji Pełnomocnika Ochrony ABW z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 26/2018 w przedmiocie cofnięcia skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa nr 64/2014/S w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzulach "ŚCIŚLE TAJNE", "TAJNE" oraz "POUFNE", prawomocności decyzji Pełnomocnika Ochrony ABW z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 27/1018 w przedmiocie cofnięcia skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa nr 21/2009/S w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "POUFNE" oraz decyzji Pełnomocnika Ochrony ABW z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 28/2018, 29/2018, 30/2018 i 31/2018 utrzymanych w mocy decyzjami Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 70/2019, 71/2019, 72/2019, 73/2019 i 74/2019 i brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawie skarg złożonych na w/w decyzje, w sytuacji, w której decyzje te zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt: II SA/WA 1885/19, II SA/WA 1886/19, II SA/WA 1887/19, II SA/WA 1888/19 i II SA/WA 1889/19;

- podczas gdy wymienione wyroki mają kluczowe znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w sytuacji, w której podstawą rozkazu personalnego nr 5187 była rzekoma utrata przez skarżącą przesłanki z art. 44 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2387 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), wynikająca właśnie z faktu cofnięcia skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, a zatem uchylenie decyzji Prezesa Rady Ministrów i poprzedzających ich decyzji Pełnomocnika Ochrony ABW w/w wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza, że przesłanka z art. 44 pkt 4 ustawy w rzeczywistości nie zaistniała, a rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej ze służby wydany został mimo braku istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu funkcjonariusza;

- co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, w której nie został przeprowadzony kluczowy dowód w postaci wyroku uchylającego ostateczną decyzją administracyjną, w następstwie której wydany został rozkaz personalny nr 5187 oraz utrzymująca go w mocy zaskarżona decyzja nr KRP- 5747/19;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku na podstawie niepełnych akt, tj. z pominięciem znajdującego się w aktach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1884/19 i brak zawarcia w uzasadnieniu choćby informacji o wydaniu w/w wyroku, w sytuacji, w której wyrok o sygn. akt II SA/WA 1884/19 uchyla decyzję w przedmiocie cofnięcia M.G. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, która to decyzja stanowiła podstawę wydania rozkazu personalnego nr 5187 oraz zaskarżonej decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tej sprawie;

- co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy wydanie w/w wyroku uchylającego decyzję o cofnięciu dostępu do informacji niejawnych świadczy jednoznacznie o zasadności skargi, albowiem wskazuje na spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 44 pkt 4 ustawy, a zatem nielegalność rozkazu personalnego wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy i zaskarżonej decyzji utrzymującej ten rozkaz w mocy;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do momentu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1884/19 oraz innych wyroków uchylających wydane wobec skarżącej decyzje dotyczące cofnięcia poświadczeń bezpieczeństwa (wyroków o sygn. akt: II SA/WA 1885/19, II SA/WA 1886/19, II SA/WA 1887/19, II SA/WA 1888/19 i II SA/WA 1889/19);

- co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi przed uprawomocnieniem się wyroków o charakterze prejudycjalnym dla przedmiotowej sprawy;

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a mianowicie:

a) brak dokonania jakiejkolwiek analizy co do zarzutu ad. 3) skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., w sytuacji, w której w lakonicznym, 5-stronnicowym, uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się w żaden sposób do kwestii tego, że już w zawiadomieniu z dnia 9 lipca 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego organ dokonał wskazania i oceny wszystkich dowodów stanowiących podstawę do rozpoznania sprawy, a także uniemożliwił zapoznanie się z aktami sprawy skarżącej [...] przebywającej na zwolnieniu lekarskim, pomimo złożonego przez nią wniosku z dnia 29 lipca 2019 r. o wyznaczenie dłuższego terminu do zapoznania się z aktami i złożenia wniosków dowodowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.;

b) zbiorcze odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez lakoniczne stwierdzenie, że zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania nie znajdują potwierdzenia w zebranym przez Szefa ABW materiale dowodowym, co w istocie nie stanowi jakiejkolwiek analizy zarzutów podniesionych w skardze i świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy;

- co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, mimo braku rzeczywistego rozpoznania sprawy i nie stanowiło prawidłowej kontroli legalności wydania zaskarżonej decyzji, przy czym Sąd pierwszej instancji w istocie pominął jeden z zarzutów skargi, nie odnosząc się do niego w uzasadnieniu;

5) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 44 pkt 4 ustawy, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż wobec skarżącej zaistniała przesłanka do zwolnienia jej ze służby z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy:

a) decyzje Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych, działającego z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów: z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 70/2019 oraz nr 71/2019, którymi utrzymał on w mocy decyzje Pełnomocnika Ochrony ABW o cofnięciu skarżącej poświadczeń bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ŚCIŚLE TAJNE", "TAJNE" oraz "POUFNE" nie są prawomocne, a wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1884/19 uchylono decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 2019 r. nr 75/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Pełnomocnika Ochrony Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 grudnia 2018 r. nr 31/2018 w przedmiocie cofnięcia M.G. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli CONDIFENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL, zaś w sprawach o sygn. akt: II SA/WA 1885/19, II SA/WA 1886/19, II SA/WA 1887/19, II SA/WA 1888/19 i II SA/WA 1889/19 wydano wyroki uchylające decyzje Prezesa Rady Ministrów nr: 70/2019, 71/2019, 72/2019, 73/2019 i 74/2019, wraz z poprzedzającymi je decyzjami Pełnomocnika Ochrony ABW;

b) rozkaz personalny z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr 5187 nie zawierał realnego i rzeczywistego uzasadnienia tego, dlaczego zwolnienie skarżącej ze służby niezbędne jest z uwagi na jej interes, zwłaszcza w sytuacji, w której od dnia 18 grudnia 2017 r. skarżąca była w grupie dyspozycyjnej Szefa ABW bez przydzielonych zadań służbowych, a od lutego 2019 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim z uwagi na [...], zatem na moment wydawania zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej rozkazu nie miała ona fizycznego dostępu do informacji niejawnych oraz brak było perspektywy uzyskania takowego;

- wobec czego nie sposób przyjąć, że skarżąca nie spełniała przesłanki wynikającej z art. 44 pkt 4 ustawy oraz że zaistniał ważny interes służby uzasadniający zwolnienie jej ze służby, ponadto Sąd błędnie przyjął, że uznaniowość wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby uzasadnia jego wydanie wobec skarżącej w przedmiotowej sprawie;

6) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, w sytuacji, gdy w momencie wydawania rozkazu personalnego nr 5187 skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim, wobec czego jej zwolnienie ze służby było niedopuszczalne, a po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 11 października 2019 r., pismem z dnia 14 października 2019 r. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego podjęła decyzję o udzieleniu skarżącej urlopu macierzyńskiego, co możliwe jest wyłącznie wobec funkcjonariusza pozostającego na służbie;

7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na skutek niedostrzeżenia uchybień zaistniałych w postępowaniu administracyjnym, polegających na dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w sposób dowolny, bez oparcia na wszechstronnie ocenionym i pełnym materiale dowodowym, bez podjęcia przez organy czynności mających na celu ustalenie prawdy obiektywnej oraz poprzez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji dokonanie ustaleń odnośnie zasadności zwolnienia skarżącej ze służby w ABW na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy, które to ustalenia faktyczne i zapatrywania Sąd pierwszej instancji zaaprobował;

- co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.;

8) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo zaistnienia sytuacji, w której już w zawiadomieniu organu z dnia 9 lipca 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego dokonano wskazania i oceny wszystkich dowodów stanowiących podstawę do rozpoznania sprawy, a także uniemożliwiono zapoznanie się z aktami skarżącej [...] przebywającej na zwolnieniu lekarskim, pomimo złożonego przez nią wniosku z dnia 29 lipca 2019 r. o wyznaczenie dłuższego terminu do zapoznania się z aktami i złożenia wniosków dowodowych na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.;

- co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., zaś zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. nie został przez Sąd pierwszej instancji należycie rozpoznany.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/WA 1885/19, II SA/WA 1886/19, II SA/WA 1887/19, II SA/WA 1888/19 i II SA/WA 1889/19, uchylających decyzje Prezesa Rady Ministrów nr: 70/2019, 71/2019, 72/2019, 73/2019 i 74/2019, wraz z poprzedzającymi je decyzjami Pełnomocnika Ochrony ABW, które to decyzje, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, stanowiły podstawę do przyjęcia, że w tej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 60 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

M.G. w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2022 r. złożyła wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

a) wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt: III OSK 2958/21, III OSK 2959/21, III OSK 2966/21, III OSK 2972/21, III OSK 2978/21 oraz III OSK 2979/21, dotyczących postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa;

b) pism Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 25 września 2019 r. oraz z dnia 3 stycznia 2020 r., kierowanych do Szefa ABW w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby [...].

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2023 r. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

M.G. w piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2023 r. odniosła się do treści w/w pisma organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Według tego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 1141/19). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przesłanka pierwsza jest spełniona, jeżeli bez dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przesłanka druga związana jest bezpośrednio z zasadą koncentracji materiału dowodowego i zasadą szybkości postępowania. Ponadto zauważyć należy, iż dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z przestawionych względów nie można było uznać, że nieprzeprowadzenie dowodu z powołanych przez skarżącą, nieprawomocnych w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiło naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nietrafny jest także zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy – od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Należy zwrócić uwagę, że powoływany przez skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w Warszawie zapadł po wydaniu kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji. Ponadto zawarte w zarzucie skargi twierdzenie, że w/w wyrok WSA w Warszawie został wydany na podstawie niepełnych akt, tj. z pominięciem znajdującego się w aktach wyroku, jest wewnętrznie sprzeczne. Skoro bowiem wyrok ów znajdował się w aktach, to nie można jednocześnie twierdzić, że zaskarżony wyrok wydano na podstawie niepełnych akt.

Chybiony okazał się również zarzut trzeci skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Przy ocenie owego związku należy również wziąć pod uwagę to, że weryfikacja legalności zaskarżonego aktu jest dokonywana przez sąd administracyjny według daty wydania tego aktu. Stąd też istnienie związku prawnego pomiędzy sprawami nie musi uzasadniać zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, skoro wyrok w sprawie związanej został wydany po wydaniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty czwarty i ósmy skargi kasacyjnej.

Należy zauważyć, iż przepis art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Stanowi on, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Natomiast według § 2 powołanego artykułu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca podnosi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Powołany przepis statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniane decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Odnośnie natomiast naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania pociąga za sobą skutek w postaci uchylenia decyzji. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, to wynik sprawy byłby odmienny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to jednak skarga kasacyjna nie wykazała, aby uchybienie powołanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd pierwszej zbiorczo odniósł się do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania. Zauważyć należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Żadna z wymienionych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I GSK 2343/15). Innymi słowy, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach mających znaczenie dla rozstrzygnięcia nie jest wadliwe, o ile wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił oraz wskazał, z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy nie naruszył podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia.

Niezasadny okazał się również zarzut siódmy skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe, wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a., zebrał wszystkie niezbędne dowody i dokonał ich oceny w zgodzie z przepisem art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organ poddany ocenie uwzględniającej zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem że w obrocie prawnym znajdują się ostateczne decyzje administracyjne, na mocy których cofnięto skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty piąty i szósty skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie. Według przepisu art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powyżej określonym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny. Z kolei pojęcie "ważny interes służby" jest generalną klauzulą odsyłającą, która upoważnia organ w procesie decyzyjnym do odwołania się do kryteriów wymienionych w tekstach prawnych, ale niedookreślonych od strony konkretnych preferencji. Organ jest zobowiązany wyjaśnić znaczenie danego pojęcia na tle danej sprawy i wykazać, że taki interes w ocenianej sprawie ma miejsce. Interes służby może być kategorią zmienną w czasie, chociażby z uwagi na zmianę polityki administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana i uzasadniona. Nie jest kwestionowane, że ostatecznymi decyzjami Ministra – Członka Rady Ministrów, Koordynatora Służb Specjalnych, które były w obrocie prawnym w dacie orzekania przez organ, cofnięto skarżącej poświadczenia bezpieczeństwa. Tym samym przestała ona spełniać, określony w art. 44 pkt 4 ustawy, warunek dawania rękojmi zachowania tajemnicy, stosownie do wymogów określonych w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o dostępie do informacji niejawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 742). Mając na uwadze cechy służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, gdzie zasadą jest niejawność podejmowanych działań w celu wykonania ustawowych obowiązków, brak poświadczenia bezpieczeństwa funkcjonariusza uniemożliwia mu dostęp do informacji niejawnych, co skutkuje niemożnością pełnienia przez funkcjonariusza służby w ABW. Trafnie zatem uznano, że ważny interes służby przemawiał za tym, aby takiego funkcjonariusza zwolnić ze służby w ABW. Dlatego też zarzut naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 44 pkt 4 ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z kolei odnośnie naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 ustawy, zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy, funkcjonariusza – kobiety nie można w okresie ciąży i w czasie urlopu macierzyńskiego zwolnić ze służby, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 54 ust. 3, art. 60 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6. W razie zwolnienia funkcjonariusza – kobiety ze służby na podstawie art. 54 ust. 3 i art. 60 ust. 2 pkt 5 i 6, przysługuje jej uposażenie do końca urlopu macierzyńskiego. Skoro powołane przepisy wskazują, że zakaz zwolnienia kobiety w ciąży nie dotyczy przesłanki określonej w art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy, którą to przesłankę zastosowano w niniejszej sprawie, to nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia powołanego przepisu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).