Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 427/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 595
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 592/11 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od R. S. na rzecz Rektora Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kielcach kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 października 2011 r., II SA/Ke 592/11 stwierdził nieważność decyzji Rektora Uniwersytetu Humanistyczno- Przyrodniczego Jana Kochanowskiego w Kielcach z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] maja 2011 r. w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy sprawa zwrotu stypendium habilitacyjnego przyznanego przez uczelnię jej pracownikowi w oparciu o § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych (Dz. U. Nr 115, poz. 965) ma charakter sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, tj. regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że Uniwersytet jest zakładem administracyjnym, a więc jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając przy tym z władztwa zakładowego. Organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw (por. uchwałę NSA z 13.10.2003r., OSP 5/03, ONSA 2004/1/19). Jak stwierdził WSA w Lublinie w wyroku z 30.04.2009 r., III SA/Lu 462/08 "władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, lecz częścią tego władztwa, wynikającą z upoważnienia organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych regulacji na podstawie i w ramach ustaw. Istotę władztwa zakładowego stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (...)".

Generalnie studentów i doktorantów łączy z uczelnią stosunek administracyjnoprawny z mocy art. 207 ust. 1 ustawy z 27.07.2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Stosunek ten bowiem zawiera elementy władztwa ze strony uczelni i nawiązuje się przez wyrażenie zgody przez kandydata na warunki tych studiów określone przepisami prawa i regulaminem uczelni. Wszelkie kwestie związane ze stosunkiem administracyjnoprawnym, łączącym szkołę wyższą z uczestnikiem studiów doktoranckich należą więc do drogi administracyjnej. Sprawą administracyjną będzie również zobowiązanie do zwrotu pobranego stypendium, skoro obowiązek ten ma źródło w stosunku administracyjnoprawnym i decyzji organu szkoły wyższej (por. uchwała Sądu Najwyższego z 22 października 2010 r., III CZP 74/10 ).

Przedstawionych rozważań nie można jednak, zdaniem Sądu, przekładać na relacje łączące skarżącego z uczelnią. Nie jest w sprawie kwestionowane, że:

1) skarżący był pracownikiem Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego Jana Kochanowskiego w Kielcach od [...].10.2005 r. do [...].07.2009 r.;

2) w dniu [...].04.2006 r. skarżący zawarł z Uniwersytetem umowę o stypendium habilitacyjne na okres od [...].04.2006 r. do [...].03.2007 r.;

3) podstawę prawną przyznania skarżącemu stypendium habilitacyjnego stanowił art. 22 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.) oraz § 3 ust 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r.

Zdaniem organu, w stanie faktycznym tej sprawy, uprawnienie do rozstrzygnięcia w drodze decyzji w przedmiocie zwrotu stypendium wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych (...), który stanowi, że w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Skoro wymieniona ustawa, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie reguluje wprost formy, w jakiej organ przyznający stypendium orzeka w przedmiocie jego zwrotu należy w tej sytuacji stosować przepisy k.p.a. Sprawa o zwrot stypendium habilitacyjnego ma administracyjnoprawny charakter. Z § 7 cyt. rozporządzenia wynika jednoznacznie, że uczelni przysługuje jednostronne uprawnienie do zobowiązania habilitanta do zwrotu części lub całości stypendium. Mimo więc zawarcia umowy, podjęcie decyzji o zwrocie stypendium było jednostronną decyzją uczelni. Umowy łączącej strony nie można zatem uznać za umowę cywilnoprawną. Zdaniem organu, "przyznanie skarżącemu stypendium habilitacyjnego wynikało z władztwa administracyjnego uczelni w stosunku do jego osoby wynikającego z faktu przygotowywania się przez niego do wszczęcia przewodu habilitacyjnego na wydziale humanistycznym uczelni".

Zdaniem Sądu stanowisko organu jest błędne. W dacie podejmowania zaskarżonych rozstrzygnięć, problematykę stypendiów doktoranckich i habilitacyjnych regulowało szereg aktów prawnych dotyczących przyznawania jak i zwrotu takich stypendiów. Na gruncie tych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje stypendiów:

a) stypendia doktoranckie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19.12.2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez placówki naukowe (Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 2), które uchyliło uprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. w sprawie warunków i trybu organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich oraz przyznawania i zwrotu stypendiów doktoranckich (Dz. U. Nr 115, poz. 964) wydane na podstawie art. 41 ustawy z 14.03.2003 r. o stopniach naukowych (...). Stypendia doktoranckie o których mowa w w/w rozporządzeniach są przyznawane i cofane przez jednostki prowadzące studia doktoranckie w oparciu o decyzję administracyjną (por. § 3 ust. 3 pkt 2-4, ust. 5 i § 4 ust. 3 pkt 4, ust. 4, ust. 5 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. oraz § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19.12.2006 r.). W tym zakresie relacje pomiędzy uczelnią a uczestnikami studiów doktoranckich mają istotnie charakter administracyjny właściwy w relacjach zakład administracyjny – użytkownik zakładu. Jak już bowiem podniesiono na wstępie w ramach tego stosunku administracyjnoprawnego organizacja studiów, prawa i obowiązki uczestników takich studiów określone zostały przez podmiot wyposażony w cechy władztwa zwierzchniego, a stosunek ten nawiązuje się poprzez wyrażenie zgody przez kandydata na warunki tych studiów określone w przepisach prawa i regulaminie uczelni. Tym samym kandydat wyrażając zgodę na podjęcie studiów przyjmuje warunki uczelni w ww. zakresie, obejmujące także kwestie przyznania i zwrotu stypendium. Należy zatem stwierdzić, że powoływanie się przez organ na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 października 2010 r., III CZP 74/10, z której wynika, że nie jest dopuszczalna droga sądowa w sprawie z powództwa szkoły wyższej przeciwko osobie fizycznej o świadczenie pieniężne obejmujące wypłacone jej stypendium doktoranckie, do którego zwrotu osoba ta została zobowiązana na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. w sprawie warunków i trybu organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich oraz przyznawania i zwrotu stypendiów doktoranckich w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest niezasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że podstawę prawną przyznania, jak i zobowiązania skarżącego do zwrotu stypendium habilitacyjnego stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych, a więc nie te, o których mowa w ww. uchwale;

b) stypendia doktorskie i habilitacyjne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia – stypendium może być przyznane przez pracodawcę lub inną osobę fizyczną albo prawną, zwanych dalej "organami przyznającymi stypendium", na wniosek osoby ubiegającej się o to stypendium. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 3 – wysokość stypendium oraz warunki i okres jego wypłacania określa umowa. Takie brzmienie tych przepisów, w powiązaniu z przedstawionymi powyżej rozważaniami oznacza, że z uwagi na status podmiotu przyznającego stypendium (pracodawca, osoba fizyczna, osoba prawna) jak również i zawartą przez strony umowę - uprawnione jest stwierdzenie, że stosunek łączący strony takiej umowy, nie ma charakteru administracyjnego właściwego dla relacji zakład administracyjny - jego użytkownik. Prawa i obowiązki stron reguluje bowiem umowa.

Skarżący otrzymał stypendium jako pracownik uczelni na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. i umowy, o jakiej mowa w § 3 ust. 3 tego rozporządzenia. Okoliczność ta wyklucza uznanie, że przyznanie jak i zwrot tego stypendium ma charakter administracyjnoprawny. To zaś oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że z mocy art. 136 Prawa o szkolnictwie wyższym w sprawach dotyczących stosunku pracy pracowników uczelni, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy kodeksu pracy, a nie k.p.a.

Wbrew stanowisku organu, podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić art. 29 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych (...). Rozpoznawana sprawa nie dotyczy bowiem nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni, ale zwrotu stypendium habilitacyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach został zaskarżony w całości przez Rektora Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach. Sądowi zarzucono:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 2 i 3 i § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzje podejmowane w przedmiocie przyznania i zwrotu stypendium habilitacyjnego przez organy uczelni nie są decyzjami administracyjnymi.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w sytuacji gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Rektora Uniwersytetu Humanistyczno – Przyrodniczego Jana Kochanowskiego z [...] czerwca 2011 roku, oraz poprzedzającej jej decyzji tegoż organu z [...] maja 2011 r., w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni i nieprawidłowo zastosował przepisy § 7 ust. 1 pkt. 2, § 7 ust. 2 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., przez co niezasadnie przyjął, że decyzja w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego nie ma charakteru administracyjnoprawnego, a co za tym idzie Rektor Uniwersytetu nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Sam bowiem fakt, że stypendium habilitacyjne zostało przyznane przez uczelnię R. S. jako pracownikowi, jak i to, że warunki i okres jego przyznawania określała umowa, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że decyzja w przedmiocie zwrotu stypendium nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Wskazać bowiem należy, że sprawy w przedmiocie zwrotu pobranego stypendium habilitacyjnego podlegały już rozpoznaniu merytorycznemu przez sądy administracyjne, czego najlepszym przykładem jest skarga na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 2006 r., poprzedzoną decyzją Komendanta Akademii Obrony Narodowej, w przedmiocie zwrotu pobranego stypendium. W omawianej sprawie zapadł najpierw wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Wa 1116/06 (LEX nr 328583) oddalający skargę, następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r., który uchylił wyżej wymienione orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a następnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2008 r., II SA/Wa 702/08 uchylający zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji (Komendanta Akademii Obrony Narodowej).

Należy podkreślić, że we wskazanej sprawie sądy administracyjne nie dopatrzyły się braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu stypendium, mimo że zostało ono przyznane na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów naukowych z 10 czerwca 1991 r. (Dz.U. Nr 58, poz. 249 ze zm.), które zostało uchylone cyt. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 10 czerwca 1991 r. w § 19 i 21 stanowiło, że stypendium naukowe (w tym habilitacyjne) przyznaje, a także podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie jego zwrotu w przypadku nieprzystąpienia do kolokwium habilitacyjnego pracodawca. Z powyższego wynika, że fakt przyznania stypendium habilitacyjnego przez pracodawcę, nie jest żadną przeszkodą do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu stypendium. Podkreślić należy, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 10 czerwca 1991 r. zawierało bardzo podobne przepisy dotyczące zwrotu stypendium (§ 21) do przepisów jakie obowiązywały na gruncie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych.

Oparcie się więc przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na fakcie, że R. S. był pracownikiem Uniwersytetu oraz że zawarto z nim umowę o przyznanie stypendium nie jest więc wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że decyzja w przedmiocie zwrotu stypendium nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Umowa zawarta ze skarżącym określała tylko stosownie do § 3 ust. 3 cytowanego rozporządzenia z 25 maja 2005 r. wysokość stypendium oraz warunki i okres jego wypłacania. Zasady zwrotu stypendium są jednakże określone w § 7 cytowanego rozporządzenia, z którego wynika jednoznacznie, że organowi przyznającemu stypendium przysługuje jednostronne uprawnienie do zobowiązania habilitanta do zwrotu części lub całości stypendium. Mimo więc zawarcia umowy, podjęcie decyzji o zwrocie stypendium było jednostronną decyzją organu Uniwersytetu. Takie uprawnienie do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej strony jest zaś charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych. Umowy łączącej strony nie można zatem uznać za umowę cywilnoprawną. Gdyby umowa o przyznanie stypendium habilitacyjnego była stosunkiem zobowiązaniowym, ustawodawca nie przyznałby bowiem "podmiotowi przyznającemu stypendium" jednostronnego uprawnienia do zobowiązania drugiej strony umowy do zwrotu stypendium, ale stwierdziłby, że umowa ma określać nie tylko warunki i okres wypłacania stypendium, ale także przypadki w jakich habilitant jest obowiązany do zwrotu stypendium. Względnie określiłby tylko okoliczności w jakich habilitant jest obowiązany do zwrotu stypendium, nie dałby jednak przyznającemu stypendium jednostronnego uprawnienia do ustalania, czy te okoliczności wystąpiły.

Należy także wskazać, że istnieje kolejna przesłanka podważająca rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r., warunkiem przyznania stypendium doktorskiego było otwarcie przewodu doktorskiego. Stypendium takie mógł więc otrzymać w myśl § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia zarówno pracownik uczelni, który otworzył przewód doktorski, jak i uczestnik studiów doktoranckich, który takowy przewód również otworzył. Skoro zaś w świetle więc uchwały Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z 22 października 2010, III CZP 74/10 (Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2011, Nr 5, poz. 55, str. 47), droga administracyjna jest właściwa w stosunku do zwrotu przez byłego doktoranta stypendium doktoranckiego, to samo należy uznać co do sprawy stypendium doktorskiego. Nie można bowiem przyjąć, że w sprawach dotyczących stypendium doktoranckiego doktorant pozostaje z uczelnią w stosunku administracyjnoprawnym, a w sprawach dotyczących stypendium doktorskiego już nie. Jeśli zatem Sąd Najwyższy wskazał, że decyzja w przedmiocie zwrotu stypendium doktoranckiego jest decyzją administracyjną, to konsekwentnie należy uznać, że tak samo jest w przypadku decyzji w przedmiocie zwrotu stypendium doktorskiego przyznanego doktorantowi.

W tej sytuacji należy konsekwentnie uznać, że tak samo decyzją administracyjną jest decyzja w przedmiocie zwrotu stypendium doktorskiego przyznanego pracownikowi. Nie sposób bowiem przyjąć, że na gruncie tego samego zapisu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. decyzje w przedmiocie zwrotu stypendiów doktorskich są decyzjami administracyjnymi w przypadku, gdy dotyczą osób, które były uczestnikami studiów doktoranckich, natomiast w przypadku gdy dotyczą osób, które były pracownikami uczelni już nie. Doprowadziłoby to bowiem do przyjęcia, że na podstawie tego samego przepisu prawa uczelnia winna stosować różne drogi dochodzenia swoich roszczeń, w zależności od statusu osoby, której przyznano stypendium doktorskie. Powyższe rozumowanie prowadzi do uznania, że także decyzje w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego wydawane w oparciu o rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. są decyzjami administracyjnymi. Nie można bowiem inaczej stosować tego samego przepisu, w zależności od tego, do jakiej osoby jest kierowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości pominął powyższe zagadnienie, wskazując że przyznawanie stypendiów doktorskich i doktoranckich regulują odrębne przepisy, co uznał za wystarczające do przyjęcia, że uchwała Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z 22 października 2010, III CZP 74/10 nie ma zastosowania do stypendiów doktorskich. Podczas gdy, jak wywiedziono powyżej, z uwagi na możliwość przyznawania stypendiów doktorskich doktorantom jest inaczej. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonych decyzji Rektora Uniwersytetu, nie odniósł się do istoty sprawy, to jest nie ustalił czy decyzje wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. są czy też nie są decyzjami administracyjnymi, niezależnie od osoby co do której zostały skierowane. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia o bezsporny między stronami fakt zatrudnienia R. S. w Uniwersytecie, nie było bowiem wystarczające do rozstrzygnięcia istoty sporu między stronami. Tym bardziej, że jak zaznaczono powyżej, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że fakt zatrudnienia habilitanta w uczelni nie wyklucza uznania, że decyzja w przedmiocie zwrotu przyznanego mu stypendium nie jest decyzją administracyjną.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej wykładni i nieprawidłowo zastosował przepisy § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 2 i 3 w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25 maja 2005 r. w zw. art. 1 pkt 2 k.p.a. W myśl bowiem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., OPS 5/03 (ONSA 2004/1/9), organy szkół wyższych są uprawnione do podejmowania konkretnych decyzji na podstawie i w ramach ustaw. Tym samym Sąd nie miał podstaw by zastosować art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność decyzji Rektora Uniwersytetu z [...] czerwca 2011 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora z [...] maja 2011 r. w przedmiocie zwrotu stypendium habilitacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach są trafne.

2. Na wstępie należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ zostały wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 22 ust. 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki) i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

3. Rektor uniwersytetu jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie a) przyznania stypendium habilitacyjnego, b) cofnięcia tego stypendium, a także c) zobowiązania do zwrotu całości lub części pobranego stypendium, ponieważ został powołany do załatwiania tych spraw z mocy prawa – odpowiednio § 3 ust. 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r.

4. Powyższe kompetencje rektor wykonuje w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z przywołanych wcześniej § 3 ust. 1, § 6 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r., ponieważ zgodnie z zaaprobowanym zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie poglądem (por. w szczególności postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61 czy postanowienie NSA z 11 marca 2008 r., II OPS 1816/07 z aprobującą glosą J. P. Tarno, ZNSA 2008, nr 5, s. 175 i n.), o tym czy dany akt jest decyzją administracyjną, postanowieniem czy też innym aktem lub czynnością organu, przesądza jego treść, a nie nazwa. Skoro we wszystkich trzech przywołanych tu przypadkach (przyznanie, cofnięcie czy zobowiązanie do zwrotu pobranego stypendium) mamy do czynienia z jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych (por. np. wyrok NSA z 22 września 1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 75), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że we wszystkich tych przypadkach rektor ma obowiązek działać w drodze decyzji.

5. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w treści art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych (...), który stanowi, że "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, warunki przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, a w szczególności: (...) organ uprawniony do podejmowania decyzji w sprawach" m.in. cofania i zwrotu stypendiów. Tak więc, przepis ustawy wyraźnie mówi, że w tych sprawach rozstrzygnięcia organu szkoły zapadają w formie decyzji.

6. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że w dniu [...].04.2006 r. skarżący zawarł z Uniwersytetem umowę o stypendium habilitacyjne na okres od [...].04.2006 r. do [...].03.2007 r. W teorii prawa administracyjnego, przy zastosowaniu kryterium wywierania przez akt skutków w sferze prawa cywilnego, wyróżnia się: 1) akty wywołujące bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i 2) akty wywołujące pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, np. zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca – por. np. W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 144. Zatem decyzja o przyznaniu stypendium habilitacyjnego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r.) jest indywidualnym aktem administracyjnym wywołującym pośrednio skutki w sferze prawa cywilnego, ponieważ dopiero jej wydanie umożliwia zawarcie umowy określającej wysokość stypendium oraz warunki i okres jego wypłacania (§ 3 ust. 3 powyższego rozporządzenia).

7. Wreszcie uznać należy, że sprawy z zakresu przyznawania stypendiów doktorskich czy habilitacyjnych, ich cofania, czy też zobowiązania do zwrotu pobranego stypendium nie są sprawami pracowniczymi, również w przypadku, gdy ubiegającym się o stypendium lub stypendystą jest pracownik szkoły wyższej, ponieważ nie są one objęte zakresem podległości służbowej pracowników wobec organów szkoły. Wynika to z faktu, że sprawy te nie są regulowane przez Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz przez przepisy ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych (...) i normatywne akty wykonawcze do tej ustawy, a te ustanawiają dla doktorantów i habilitantów jednakowy reżim prawny, niezależnie od tego, czy są oni pracownikami szkoły wyższej, czy też nie. Reżim, którego cechą charakterystyczną jest brak podległości służbowej pomiędzy doktorantami i habilitantami a organami szkoły, i w którym działania pomiędzy tymi organami a doktorantami i habilitantami podejmowane są w prawnych formach działania administracji, charakterystycznych dla zewnętrznej sfery działania administracji publicznej.

8. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji powinien w szczególności ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki, warunkujące wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu pobranego stypendium (§ 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 25.05.2005 r.).

9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.