Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2206
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 784/20 w sprawie ze skargi S. K. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 784/20 po rozpoznaniu skargi S. K. M. (dalej skarżący lub cudzoziemiec) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r.,

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 3 listopada 2017 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz [...] Sp. z o.o.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że strona przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu ważnej 12 dni w okresie od dnia 23 października 2017 r. do dnia 18 listopada 2017 r. wydanej przez konsula Niemiec w Bangalore, w celu realizacji spraw służbowych, złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy.

Po rozpoznaniu wniesionego przez cudzoziemca odwołania, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2018 r.

Zdaniem organu II instancji skarżący przekroczył granicę strefy Schengen w dniu 23 października 2017 r. na podstawie wydanej w dniu 12 września 2017 r. przez konsula Niemiec w Bangalore wizy typu C jednokrotnego wjazdu, z terminem ważności od 23 października 2017 r. do dnia 18 listopada 2017 r. na czas pobytu 12 dni. Skarżący ubiegał się i uzyskał wizę w celu realizacji spraw służbowych wskazując jako miejsce docelowe Republikę Federalną Niemiec. A zatem głównym, zadeklarowanym, docelowym miejscem pobytu skarżącego w krajach strefy Schengen była Republika Federalna Niemiec i powinien go wykorzystać w zamierzonym celu - sprawy służbowe. Natomiast cudzoziemiec przekroczył granicę strefy Schengen w dniu 23 października 2017 r., a następnie - jak wskazał we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w dniu 3 listopada 2017 r. wjechał na terytorium Polski i tego samego dnia wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce podjęcie pracy w związku z posiadaniem informacji starosty. Informacja starosty została natomiast wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę już w dniu 30 października 2017 r., a zatem przed przyjazdem skarżącego do Polski.

Organ odwoławczy podkreślił, że wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 3035, ze zm.; zwanej dalej: ustawa o cudzoziemcach) cele wydania wizy Schengen lub krajowej zasadniczo odbiegają od siebie. Podjęcie działań bezpośrednio zmierzających do uzyskania możliwości zatrudnienia wskazuje wprost na zmianę celu pobytu cudzoziemca w Polsce i na terytorium obszaru Schengen. Odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zmianę deklarowanego celu wjazdu lub pobytu, a tym samym niewykazania okoliczności, uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy, następuje w wyniku konfrontacji okoliczności, które pozwalają ustalić faktyczny cel wjazdu lub pobytu z celem deklarowanym. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek próby obejścia przez cudzoziemca przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że ustalenie, że okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy nie uzasadnia zamieszkiwania cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące obliguje organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie są spełnione wymogi, o których mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto cudzoziemiec nie wykazał okoliczności, które uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnił przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Sąd wskazał, że ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że dokonując wykładni tego przepisu, oparto się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany. Tymczasem, zdaniem Sądu, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyraził przekonanie, że organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które ewentualnie mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie. Nie mógł też zaniechać dokonania w sprawie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek uzasadniających ocenę czy cudzoziemiec spełnia wymogi ustawowe do udzielenia zezwolenia. Ograniczenie takie byłoby możliwe gdyby organ wykazał, że w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt znane są mu okoliczności, które nie uzasadniają potrzeby pobytu cudzoziemca przez okres dłuższy niż 3 miesiące w związku z deklarowanym przez niego celem jakim jest wykonywanie pracy na terytorium RP.

W konkluzji Sąd uznał, że stan sprawy nie został zbadany i wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co uzasadniało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając swoją skargę kasacyjną na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206, ze zm.) polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na:

- nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niezbadania istoty sprawy, błędnie przyjmując że wjazd w oparciu o wizę typu C jednokrotnego wjazdu wydaną przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w Bangalore w celu służbowym stanowił przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne.

Z ostrożności procesowej zarzucił także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, a ponadto, że organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia - podczas gdy przepisy w/w regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w tym postępowaniu według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności, z reguły, rozważyć należy zasadność procesowej podstawy kasacji. Są jednak sytuacje, w których ocena wywiązania się przez organ administracyjny z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także ocena tego, czy organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, zależy od rozstrzygnięcia kwestii materialnej. Obowiązki określone w art. 77 § 1 K.p.a. oraz w art. 80 K.p.a. dotyczyć bowiem mogą tylko okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Również zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jest uzależniona od rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, tj. wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne przypisanie organowi błędu w wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1, stanowi tylko procesowy aspekt sporu materialnoprawnego.

Jako niezasadny należało uznać zarzutu kasacyjny naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy, niż 3 miesiące. Do przesłanek hipotezy art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie należy cel deklarowany przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Nie ma także podstaw do ustalania treści normy art. 100 ust. 1 pkt 1 w oparciu o powołane przez organ przepisy art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, treść art. 100 ust. 1 pkt 1 nie daje podstaw do takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia również deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski, przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu administracji do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach, jako normę określającą warunki wydania decyzji zobowiązującej do powrotu oraz art. 310 ustawy, wskazujący na organy właściwe w tych sprawach.

Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu cudzoziemca na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, należy dokonać interpretacji innych przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych, z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy Schengen, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny, czy też załatwienia spraw służbowych. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z realizacji spraw służbowych na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (por: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 4050/19; wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 116/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2086/20 dostępne w CBOSA).

Należy również zauważyć, że wbrew stanowisku organu, zmiana celu pobytu nie oznaczała sama przez się celu pobytu nielegalnego, nieakceptowanego przez ustawodawcę (patrz: wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20). W efekcie podzielić można spostrzeżenie poczynione w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1594/20 (LEX nr 3116688) oraz z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2828/19 (LEX nr 3114105), że przywołane przez organ argumenty nie korespondują ze wskazanymi przez niego podstawami prawnymi odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. To, że skarżący podczas ubiegania się o wizę typu C najprawdopodobniej podał nieprawdziwe informacje, po pierwsze nie oznacza, iż jego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy również takie informacje zawierał i po drugie może być powodem cofnięcia wizy, nie zaś odmownego załatwienia wniosku.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, według którego, przyjęty sposób wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wzmacnia wprowadzenie ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 597) unormowań zawartych w art. 116 ust. 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. a zatem po wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie. Jest to o tyle istotne, że nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach należy wczytać się w uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obecnego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) - druk sejmowy nr 3072.

W świetle powyższego nieuzasadnione są oba zarzuty sformułowane w podstawie materialnej kasacji, nawiązujące do naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że szef Urzędu zaniechał obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Organy nie ustaliły tych faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przedmiot prowadzonego przez nie postępowania i granice sprawy administracyjnej wyznaczał wniosek skarżącego i zadeklarowany w nim cel pobytu (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 492/20, LEX nr 3096420). Trafne jest zatem spostrzeżenie, że organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na jego wniosek. W świetle poprzedzających uwag należy zgodzić się Sądem pierwszej instancji, że powodem takiego stanu rzeczy była nieprawidłowa wykładnia normy prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i na pracę było więc przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.