Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4640/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt: III SAB/Gl 184/20 w sprawie ze skargi S.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatowego w Gliwicach w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S.Z. na rzecz Starosty Powiatowego w Gliwicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt: III SAB/Gl 184/20 oddalił skargę S.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatowego w Gliwicach w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. S.Z. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość Starosty Gliwickiego w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości Starosty Gliwickiego w prowadzeniu sprawy, stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia kosztów postępowania oraz zasądzenia sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 31 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się o przesłanie za pośrednictwem e-puap decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [..], przy ul. [..] w P., w toku postępowania znak WAB.670.1.20.2017 na rzecz inwestorów D. i M.J. W odpowiedzi na wniosek Starosta Gliwicki, w piśmie opatrzonym znakiem WOK. 1431.00057.2020 stwierdził, że Starostwo Powiatowe w Gliwicach, Wydział Architektury i Budownictwa w swojej bazie informatycznej nie posiada decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla znaku: WAB.670.1.20.2017. Zdaniem wnioskodawcy taka odpowiedź jest wadliwa, skoro nie zwracał się on o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla znaku WAB.670.1.20.2017, ale o przesłanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [..], przy ul. [..] w P., w toku postępowania znak WAB.670.1.20.2017. Wobec powyższego organ bezzasadnie ograniczył zakres wniosku do swojej bazy informatycznej, co mogłoby sugerować, że Starosta nie dysponuje teczką sprawy o znaku WAB.670.1.20.2017, a to z kolei oznaczałoby, że organ nie panuje nad powierzonymi mu zadaniami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że rozstrzygnięciu podlega skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem ocena bezczynności organu objętej tą samą skargą jest przedmiotem postępowania oznaczonego sygnaturą akt: III SAB/Gl 183/20. Wyjaśniając pojęcie przewlekłości postępowania oraz przyjęte rozumienie informacji publicznej Sąd stwierdził, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informując, że nie posiada w swoich zasobach, tj. w swojej bazie informatycznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla wskazanego w piśmie znaku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego we wniosku informacja nie miała charakteru informacji publicznej, dotyczyła wyłącznie konkretnej decyzji w procesie inwestycyjnym na określonej działce, czyli pozwolenia na budowę ewentualnie uzyskanego przez prywatnych inwestorów – osoby fizyczne dla swoich celów prywatnych. Ponieważ ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób mających status strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, to niedopuszczalne jest rozszerzanie kręgu osób ewentualnie uprawnionych do uzyskania jakichkolwiek informacji o decyzji w tym procesie. Zatem skoro żądana decyzja nie mieści się w zakresie informacji publicznej, nadto nie jest objęta zasobami akt administracyjnych organu – to zasadnie udzielono odpowiedzi negatywnej w formie pisemnej. W konsekwencji więc nie są zasadne zarzuty skarżącego i jego żądanie uznania przewlekłego działania organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.Z. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość organu miała charakter rażący oraz wymierzenie organowi grzywny ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania I-instancyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj., art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich wadliwą wykładnię prowadzącą do braku uznania za informację publiczną rozstrzygnięcia administracyjnego podjętego przez organ administracji publicznej szczebla powiatowego,

2) naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, obok obszernych wyjaśnień w zakresie stanu faktycznego sprawy, który legł u podstaw wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący kasacyjnie podniósł, że stwierdzenie przez Sąd, iż organ nie posiadał w swoich zasobach decyzji dla znaku WAB.670.1.20.2017 jest daleko idącym uproszczeniem, biorąc pod uwagę treść wniosku oraz merytoryczne powiązanie ww. znaku ze znakiem WAB.670.1.32.2017. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, iż pozwolenie na budowę jest informacją publiczną jedynie w stosunku do uczestników procesu budowlanego, podnosząc, że uczestnicy procesu budowlanego znają treść pozwolenia na budowę, zaś w ramach dostępu do informacji publicznej musieliby mieć dostęp do pozwolenia na budowę w formie zanonimizowanej, co czyni z powyższego konstrukcję niezwykle karkołomną. Po drugie, pogląd ten wprost przeczy przepisowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. 1 tiret 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazując na niezasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz wytykając wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej.

Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 10 października 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie jedyny zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Powołany przepis jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną i wymaga powiązania go z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie mógł być zatem skuteczny, skoro w jego treści nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, których naruszenie spowodowało błędne – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - rozstrzygnięcie Sądu o oddaleniu skargi.

Nieskuteczny okazał się również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. upatrując ich naruszenia w wadliwej wykładni prowadzącej do braku uznania za informację publiczną rozstrzygnięcia administracyjnego podjętego przez organ administracji publicznej szczebla powiatowego.

W odniesieniu do powyższego zarzutu, mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania, w pierwszej kolejności wskazać należy, że jakkolwiek słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przyporządkowano do niewłaściwej podstawy kasacyjnej, to z racji wskazania, że zarzutem objęto przepisy prawa materialnego, jak i wskazania na ich wadliwą wykładnię (a w rezultacie wadliwe zastosowanie – poprzez brak uznania za informację publiczną rozstrzygnięcia administracyjnego podjętego przez organ administracji publicznej szczebla powiatowego), nie zachodziły przeszkody do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Słuszność ma także organ wskazując w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że powołanie szeregu, z istoty różnorakich, przepisów prawa materialnego, w tym nieprecyzyjne powołanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d u.d.i.p., dodatkowo z tym samym uzasadnieniem dokonania wadliwej wykładni prowadzącej do braku uznania za informację publiczną rozstrzygnięcia administracyjnego podjętego przez organ administracji publicznej szczebla powiatowego, świadczy o wadliwości konstrukcyjnej skargi kasacyjnej. Także jednak i ta okoliczność nie uniemożliwiała odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, choć nie pozostawała bez wpływu na jego skuteczność.

Bez wątpienia nie mógł być bowiem skuteczny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d i ust. 2 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że poszczególne jednostki redakcyjne art. 6 u.d.i.p., w tym poszczególne litery art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d obejmują zróżnicowane rodzaje danych publicznych stanowiących informację publiczną, a art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się do przyjętego w u.d.i.p. rozumienia dokumentu urzędowego. Brak wskazania konkretnej normy, zawartej w jednej z powołanych jednostek redakcyjnych przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i ust. 2, która została zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszona, nie pozwalał zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie weryfikacji, czy mogło dojść do wadliwego uznania, że rozstrzygnięcie administracyjne nie stanowi informacji publicznej w wyniku naruszenia tych przepisów. Nie mogła być także dokonana ocena, czy "rozstrzygnięcia administracyjne organu administracji szczebla powiatowego" stanowią dane publiczne, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., skoro skarżący kasacyjnie nie wskazał na taką wykładnię powołanego przepisu, która obejmowałaby takie właśnie rozstrzygnięcia.

Nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś stosownie do ust. 2, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powołane normy określając przysługujące każdemu i bez szczególnych warunków prawo do informacji publicznej, nie definiują pojęcia informacji publicznej. Oznacza to, że zarzut błędnego uznania przez Sąd, że "rozstrzygnięcie administracyjne organu administracji szczebla powiatowego nie stanowi informacji publicznej" nie mógł być skutecznie oparty na zarzucie naruszenia art. 2 u.d.i.p. – zarówno jego 1, jak i 2 ustępu.

Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., także w tym przypadku zarzucając Sądowi dokonanie błędnej wykładni przepisów, prowadzącej do uznania, że rozstrzygnięcie administracyjne organu administracji szczebla powiatowego nie stanowi informacji publicznej. Zaznaczyć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku w żadnym miejscu nie zawarł takiego stwierdzenia. Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że dokonał on wadliwej wykładni powyższych przepisów poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie organu administracji szczebla powiatowego nie stanowi informacji publicznej. Jakkolwiek Sąd I instancji stwierdził, że objęta konkretnym wnioskiem konkretna decyzja o pozwoleniu na budowę nie mieści się w zakresie informacji publicznej, to dokonana przez Sąd wykładnia pojęcia informacji publicznej (strona 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie wskazuje, aby pojęciem informacji publicznej nie były objęte – w ocenie Sądu - rozstrzygnięcia administracyjne organu administracji szczebla powiatowego in genere. Sąd wyraził pogląd, iż "informacja nie miała charakteru informacji publicznej; dotyczyła wyłącznie konkretnej decyzji w procesie inwestycyjnym", nie dokonał jednak takiej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (i art. 61 ust. 1 Konstytucji), zgodnie z którą rozstrzygnięcia administracyjne organu administracji szczebla powiatowego nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko zgodnie z którym, wbrew art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. precyzującemu treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., rozstrzygnięcie administracyjne, czyli treść aktu administracyjnego, nie stanowi informacji publicznej, byłoby stanowiskiem oczywiście błędnym. Pogląd Sądu, że "żądana przez skarżącego we wniosku informacja publiczna nie miała charakteru informacji publicznej; dotyczyła wyłącznie konkretnej decyzji w procesie inwestycyjnym, na określonej działce, czyli pozwolenia na budowę ewentualnie uzyskanego przez prywatnych inwestorów – osoby fizyczne dla swoich celów prywatnych" jest w realiach niniejszej sprawy wynikiem zastosowania prawa materialnego, a nie jego błędnej wykładni. Zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie podniesiono jednak w skardze kasacyjnej.

Należy także zwrócić uwagę na drugą podstawę uznania przez Sąd I instancji skargi za niezasadną, tj. fakt udzielenia przez organ odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z informacją, że nie posiada on w swoich zasobach, tj. w swoje bazie informatycznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla wskazanego w piśmie znaku: WAB.670.1.20.2017. Stanowisko to odnosi się do ustaleń i ocen Sądu w zakresie stanu faktycznego jako podstaw stosowania przepisów u.d.i.p. Mogłoby być zatem podważane poprawnie skonstruowanymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zarzutów takich skarga kasacyjna nie zawiera.

W realiach niniejszej sprawy podkreślenia zatem wymaga, że oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją jej konstrukcji, bowiem – jak wyżej wskazano - zaskarżony wyrok nie mógł być skutecznie zakwestionowany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Należy mieć na uwadze, że Sąd rozstrzygał sprawę przewlekłości prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasadniczą kwestią, która winna być oceniona przez Sąd była efektywność podejmowania przez organ czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Podkreślenia wymaga, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje w głównej mierze właściwe natężenie i poprawność podejmowanych czynności zmierzających do prawidłowego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie, nie dłuższym niż konieczny do załatwienia sprawy.

Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze niejednolitość poglądów w kwestii dopuszczalności objęcia odrębnymi skargami bezczynności i przewlekłości działania organu rozpatrującego indywidualną sprawę administracyjną, stojąc na stanowisku, zgodnie z którym sąd administracyjny rozpatrujący skargę nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) jest natomiast związany przedmiotem zaskarżenia wskazanym przez skarżącego.

Chociaż Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, nie odnosząc się do przedmiotu skargi, którą była przewlekłość postępowania, to brak zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami u.d.i.p. wykluczał możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej. Oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej powodowała jej oddalenie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.