Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3232/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska ( spraw.), Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska, Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Sylwia Urbańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi W. D. i Z. D. P.P.H.U. "D." spółka jawna z/s w P. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 2002 Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji stacji paliw oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71,poz.838 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Pana W. D. prowadzącego działalność p.n. P.P.H.U. D. spółka jawna, W. D., Z. D. z/s w P T. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2002r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania lokalizacji stacji paliw płynnych na działkach 26/26, 26/27 i 26/29 w m. O., o którą ma być rozbudowana istniejąca stacja paliwowa tylko z gazem do napędu pojazdów, z powodu niedopuszczalności włączenia ruchu drogowego -spowodowanego planowaną stacją - do drogi krajowej nr 12.

Organ ustalił, że Burmistrz Miasta O. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w lokalizacji inwestycji, zwrócił się do zarządu drogi z wnioskiem z dnia 5 marca 2002 r. o zajęcie stanowiska.

Działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Dyrektor Oddziału w Ł. lokalizację zaopiniował negatywnie wskazując, że na drodze krajowej nr 12 jako drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 2 km na terenie zabudowy zgodnie z § 123 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Wskazał, że lokalizacja tej stacji paliw nie była opiniowana przez zarządcę drogi, ani na etapie ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę. Do obsługi obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw powinien być wykonany zjazd publiczny wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi na podstawie § 55 ust.1 p.3 i § 78 ust.2 p.3 powołanego rozporządzenia.

Tymczasem wykonanie dodatkowych pasów ruchu nie jest możliwe z uwagi na usytuowanie zjazdu w obszarze skrzyżowania oraz dojazdy w sąsiedztwie do innych obiektów. Organ podnosił ponadto, że zjazd z drogi krajowej Nr 12 na wskazane działki do stacji paliwa z gazem usytuowany jest obok istniejącego już zjazdu w obszarze skrzyżowania ul. P. i L. i także był wcześniej wykorzystywany w celu dojazdu do posesji położonych w głębi.

Ze względu na zagrożenie wypadkami zarządca drogi podnosił, że zlecił opracowanie projektu zmiany organizacji ruchu na tym skrzyżowaniu.

We wniosku z dnia 29 kwietnia 2002 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem procesowym z dnia 10 czerwca 2002 r. Pan W. D. podnosił, że w dacie otrzymania pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem propan-butan obsługa stacji odbywała się wjazdem od strony ulicy P.. Wjazd ten obsługiwał jednocześnie położoną po sąsiedzku istniejącą wcześniej stację paliw, ale wówczas cały ten teren na którym była stacja Auto-Gaz, stacja paliw

płynnych i wjazd na obie stacje należały do jednego właściciela. Kiedy odwołujący stał się wieczystym użytkownikiem zarówno działki pod stacją Auto-gaz jak i działki stanowiącej wjazd na obie, to w 2001 r. ustawił mur wzdłuż granicy z właścicielem działki sąsiadującej stacji paliw płynnych, by ten bezprawnie nie korzystał z jego wjazdu. W dalszej części Odwołujący zarzucał organowi, że zalegalizował samowolnie wybudowany wjazd z drogi krajowej przez właściciela stacji paliw płynnych, mimo że wjazd ten powinien być zlikwidowany ze względu na zagrożenie ruchu drogowego. Powoływał się na fakt posiadania istniejącego od dawna i jedynego zjazdu z drogi krajowej, co uprawniało go do otrzymania pozytywnej opinii w przedmiocie rozbudowy jego stacji paliw.

Rozpatrując ponownie wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie powołując w szczególności art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiący, iż lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg (w tym obwodnic miejscowości) oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w przypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi". Ponadto przy ustalaniu dopuszczalności włączenia ruchu drogowego do drogi, czyli dopuszczalności wykonania zjazdu z drogi, zarządca drogi kierował się § 113 ust 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), na mocy których zjazdy publiczne nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, takich jak obszar oddziaływania skrzyżowania, co miałaby miejsce w rozpatrywanej sprawie w przypadku połączenia drogi krajowej nr 12 z dojazdem do przedmiotowej stacji paliw. Zjazd do tego obiektu byłby usytuowany przy samym centrum skrzyżowania ww. drogi z drogą powiatową (ul. P.), co w ocenie organu byłoby rozwiązaniem niedopuszczalnym i stanowiło wystarczającą przesłankę do negatywnego zaopiniowania lokalizacji mającej powstać stacji paliw płynnych na podstawie w/w art. 35 ust. 4. Przebudowa tego zjazdu na zjazd publiczny nie jest możliwa ze względu na usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Okoliczność, że połączenie drogi krajowej nr 12 z działkami, na których terenie zlokalizowana jest stacja paliw tankowania gazem propan-butan zapewnia zjazd indywidualny, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ tylko zjazd publiczny może stanowić połączenie drogi z dojazdem do stacji paliw.

Na marginesie sprawy organ przyznał, że zostało dokonane przez właściciela sąsiedniej działki nr 26/28 poszerzenie wspomnianego wyżej zjazdu indywidualnego, co stanowi samowolne naruszenie pasa drogowego i powinno skutkować wszczęciem z urzędu postępowania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Panowie W. D. i Z. D. wnosili o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazał na wadliwość obu postanowień wobec tego, że istotę sprawy rozstrzygnęła wcześniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę stacji napełniania gazem, której istotnym elementem było włączenie tej stacji do ruchu drogowego, ul. P. nie jest drogą krajową, a postanowienia dotyczą włączenia ruchu do drogi krajowej nr 12. Wskazał nadto na sprzeczność i brak logiki w ocenie zawartej w opinii, że samochody napędzane gazem nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a samochody napędzane paliwami płynnymi takie zagrożenie stanowią.

Na rozprawie ich pełnomocnik podnosił dodatkowo naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy podnosząc, że zjazd byłby na drogę powiatową, jaką jest ul. P., a nie krajową i zarządcą jej jest powiat. Ponadto zarzucił naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o planowanej treści opinii oraz art. 8 kpa poprzez nie zachowanie równości wobec podmiotów gospodarczych, wobec tego, że sąsiad prowadzący stację paliw płynnych otrzymał zgodę o jej rozbudowę o stację paliw gazowych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że w sprawie pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zarząd drogi krajowej nie był wzywany do zajęcia stanowiska w trybie art. 106 kpa, a zaskarżona opinia dotyczyła jej rozbudowy o stację paliw płynnych.

Organ wskazał, iż do mającej powstać stacji paliw płynnych zjazd publiczny usytuowany byłby w obrębie skrzyżowania: drogi krajowej nr 12 (tj. ul. P. przechodzącą w ul. L.) z drogą powiatową (ul. P.). W przypadku skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową zarządcą drogi jest zarządca drogi krajowej, co wynika z art. 25 ust.1 w/w ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jeżeli zaskarżone postanowienie prawa nie narusza sąd obowiązany jest skargę oddalić.

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie skarżący dopiero na rozprawie wskazał jakie konkretnie przepisy prawa naruszały jego zdaniem zaskarżone postanowienia, jednakże Sąd miał na względzie zasadę rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 kpa w związku z toczącym się postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez skarżącego inwestycji - rozbudowy istniejącej stacji paliw tankowania gazem o stację paliw płynnych.

Wbrew twierdzeniu Skarżącego uzyskane przez niego pozwolenie na budowę dotychczasowej inwestycji - kontenerowej stacji tankowania samochodów gazem płynnym propan-butan na działce przy ul. P. w O., oznaczonej wówczas nr ew. 26/15 nie wpływa na wynik niniejszej sprawy łączącej się z nową inwestycją - w zakresie rozbudowy stacji istniejącej o stację paliw płynnych i musi być ona obecnie opiniowana z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Na wstępie podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie administracyjne przed Burmistrzem Miasta O., natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołany był do zajęcia stanowiska w prowadzonej już sprawie, poprzez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Ten pomocniczy służebny charakter postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym jest zaznaczony przez ustanowienie szczególnego trybu jego wszczynania i prowadzenia postępowania (art. 106 § 2 i 3 kpa oraz art. 61 § 1 kpa).

Kompetencję w zakresie wydania opinii ustawodawca przekazał zarządcy drogi - na mocy przepisów powszechnie obowiązujących jakimi jest ustawa o drogach publicznych stanowiąca zasadę, iż o dostępie inwestycji w pobliżu dróg publicznych decyduje wyłącznie ich zarząd.

Ustawa wyraźnie określa jednostki samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, zwane zarządcą drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - ze względu na funkcje w sieci drogowej - drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, zarządcą dróg wojewódzkich - zarząd województwa, zaś zarządcą dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3). Do zarządcy drogi w myśl art. 20 w/w ustawy należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami, jednak ustawodawca wyraźnie wskazał na formę przeniesienia ustawowych obowiązków pomiędzy tymi podmiotami, stanowiąc, iż następuje to w trybie porozumień (art. 19 ust. 4 ustawy).

Jednakże obowiązki związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną skrzyżowań dróg różnych kategorii, wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należą do zarządu właściwego dla drogi wyższej kategorii - stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy.

Bezspornym jest, że działka Skarżącego leży w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową, jaką była w dacie orzekania ul Piotrkowska. Zatem ochroną tego skrzyżowania dróg wraz z urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, jak i oceną intensywności ruchu drogowego, jego wpływu na zwiększenie jego zagrożenia obowiązany był zająć się zarządca drogi krajowej - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad . Z tego względu zarzut Skarżącego co do naruszenia przepisów o właściwości nie znajduje uzasadnienia.

Ubocznie można nadmienić, że na mocy aktualnych przepisów §1 pkt 3 Lp.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ( Dz.U.03.42.367) z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim (...) droga krajowa nr 12 przebiega przez m. O. ulicą P. od granicy miasta do ul. L., ul. L., a następnie ul. P. do PI. K..

W rozpoznawanej sprawie organy administracji jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć wskazały art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z § 113 ust 7 pkt 1 i § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) wskazując, że teren objęty wnioskiem znajdują się w obrębie skrzyżowania drogi krajowej Nr 12. W myśl art. 35 ust. 4 w/w ustawy o drogach publicznych o dostępie do dróg o jakich mowa w tym przepisie decyduje wyłącznie zarząd drogi. Zarząd ten uwzględniając potrzeby wynikające z zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów lub dróg wskaże miejsca włączenia ruchu drogowego do tych dróg, wynikłego z tej zabudowy, a włączanie się do tych dróg w określonych miejscach pozostaje pod kontrolą zarządu drogi i ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że usytuowanie przedmiotowej działki przy ul. P. w obrębie skrzyżowania uniemożliwia wykonanie zjazdu publicznego i czyni niemożliwym wykonanie pasa włączenia wobec treści przepisu § 113 ust. 7 pkt 1, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Organ właściwie zatem wskazał, że obecne, zapewnione zjazdem indywidualnym połączenie drogi krajowej nr 12 z działkami, na których terenie położona jest stacja tankowania pojazdów gazem - nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia co do możliwości urządzenia tu zjazdu publicznego w przypadku uruchomienia stacji tankowania paliwami płynnymi. Należy podzielić ocenę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, iż wjeżdżające obecnie na stację samochody napędzane gazem stanowią znikomy procent wśród pojazdów napędzanych paliwem płynnym jakie wjeżdżałyby na stację i na potrzeby których ustawodawca zabezpieczył obowiązek wykonania pasa włączenia zjazdu na drogę - z wyjątkiem -obszaru oddziaływania skrzyżowania.

Nawet jeśli miejscowy plan zagospodarowania nie wyklucza proponowanego przez inwestora zagospodarowania terenu, we wskazanym stanie faktycznym powołane powszechnie obowiązujące przepisy wprowadzają zakaz realizacji tego rodzaju inwestycji w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Z tego względu chybione są zarzuty podniesione na rozprawie co do braku wykazania, że zjazd miał być usytuowany na skrzyżowaniu. Ustawodawca użył bowiem terminu "obszaru oddziaływania skrzyżowania", czyli "obszaru oddziaływania" przecięcia lub połączenia dróg na jednym poziomie zapewniającego pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (§ 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

W tej sytuacji nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem opinii w sprawie - nie ma w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, a zatem niedopełnienie przez organ tego wymogu procedury przewidzianego w art. 10 § 1 kpa nie może skutkować uchyleniem postanowienia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie art. 8 kpa, ponieważ akty wydane w sprawie sąsiada - właściciela działki, gdzie od wielu lat znajduje się stacja paliw płynnych tj. podnoszona zgoda na rozbudowę o stację paliw gazowych - nie były przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Analizując zatem zaskarżone akty stwierdzić należy, iż nie naruszają one prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270).