Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 596/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1107/16 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w . na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1107/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r.

nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zna podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...]oraz deinstalacji wszystkich urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...], na budynku zlokalizowanym na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa podniósł, iż planowana inwestycja nie spełnia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. nie stanowi urządzenia budowlanego, z uwagi na brak jej funkcjonalnego związku z obiektem budowlanym, na którym jest posadowiona. Wskazując, że na obszarze objętym zasięgiem oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (promień 150 m od środka elektrycznego anten) brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub występuje on w odległości większej niż 110 m oraz 130 m w osi głównej wiązki promieniowania anten skierowanych odpowiednio na azymutach 110° oraz 10°, Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, iż tylko czysto hipotetyczne jest założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. Organ podniósł, że w przypadku braku planu miejscowego sposób zagospodarowania nie jest przesądzony i miejsca takie nie mogą zostać określone, należy zatem przyjąć, że cały obszar w obecnym stanie prawnym winien być traktowany jako dostępny dla ludności. W przeciwnym wypadku zaistniałaby sytuacja, w której w określonych odległościach od projektowanych urządzeń nie można byłoby budować nowych lub nadbudowywać istniejących domów mieszkalnych ponad określone w dołączonej dokumentacji wysokości. W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, co oznacza, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewody Małopolskiego odwołanie złożyła Spółka [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca przedstawił opracowanie pt. Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Ponadto skarżący ograniczył zakres zgłaszanego zamiaru wykonania robót budowlanych o prace wskazane w pkt 7 wniosku z 7 marca 2016 r., tj. deinstalację istniejących urządzeń zgodnie z treścią załączonej dokumentacji technicznej, wyjaśniając jednocześnie, że ograniczenie to wynika z faktu, iż deinstalacja istniejących urządzeń radiokomunikacyjnych odbędzie się w związku z ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W momencie dokonywania zgłoszenia decyzja ta nie była prawomocna, a inwestor oczekiwał na rozstrzygnięcie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, co nastąpiło dnia 26 kwietnia 2016 r. Strona wyjaśniła również, że zakres zgłoszonych prac nie jest tożsamy z zakresem prac związanych z deinstalowaną infrastrukturą, co wynika z porównania obu inwestycji.

Wojewoda Małopolski uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu nakazujący jej uchylenie. Podzielił natomiast stanowisko skarżącej spółki, że zgłoszony przedmiot robót budowlanych nie jest tożsamy z istniejącą stacją bazową na budynku przy ul. [...] w K., podlegającą rozbiórce zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, o czym świadczą m.in. rozbieżne rodzaje anten zamontowanych i projektowanych, określone wartości azymutów oraz rozmieszczenie konstrukcji na dachu budynku. Wskazana przez wnioskodawcę różnica wysokości konstrukcji wsporczych, wynosząca przy obu inwestycjach 4,05 m, nie rzutuje na ogólnie stwierdzony brak tożsamości stacji bazowych telefonii komórkowych.

Wojewoda Małopolski podkreślił, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz już o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego sporna inwestycja, tj. wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń teletechnicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, została sklasyfikowana do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i jako urządzenie montowane na obiekcie, stanowiące sumaryczną wysokość równą 4,05 m, wymaga zgłoszenia Prezydentowi Miasta Krakowa w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/. W przyjętej procedurze poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych jedyną stroną postępowania mógł zostać tylko inwestor. W kwalifikacji przedsięwzięcia wnioskodawca zawarł analizę położenia w przestrzeni wektora osi głównej wiązki, z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej, takiego jak wysokość i położenie sąsiednich zabudowań i ukształtowanie terenu. Długość osi uzależniona od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP wynosi 150 m, rozchodząc się w trzech różnych azymutach: 10°, 130°, 255°. W opracowaniu uwzględniono również możliwość pochylenia osi wiązki. Celem niniejszego opracowania było wykazanie, że oś wiązki nie będzie znajdowała się w miejscach dostępnych dla ludności, przez które należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z kolei w Analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej inwestor wskazał, że pola gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2, stanowiącego ponadnormatywne oddziaływanie, nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Weryfikacja wskazanych dokumentów pozwala jednoznacznie stwierdzić, że osie głównych wiązek promieniowania oraz obszary ponadnormatywnej gęstości mocy pola promieniowania elektromagnetycznego wychodzą poza działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], do której skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmując swoim zasięgiem nieruchomości położone w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Oznacza to, że inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie, natomiast w kontekście omawianej problematyki nie ma znaczenia, czy generowane przez nią promieniowania występują w miejscach dostępnych dla ludności (w okolicznościach istniejącej lub przyszłej zabudowy), ponieważ spełnienie standardów środowiskowych nie oznacza braku generowania oddziaływań na działki sąsiednie. Zatem realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje konieczność utworzenia obszaru oddziaływania, z którym powiązane są ograniczenia na nieruchomościach położonych w otoczeniu nieruchomości, gdzie ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane, tzn. projektowany obiekt posiada wpływ na sposób zagospodarowania tych nieruchomości, w tym ich zabudowę, nawet przy dochowaniu wymagań wynikających z przepisów. W myśl przedstawionych rozważań właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania rozpatrywanej inwestycji winni być stronami postępowania, co w konsekwencji generuje konieczność procedowania stacji bazowej telefonii komórkowej w trybie postępowania o pozwolenie na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. wniosła [...] Sp.z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1107/16 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że budowlą są wolnostojące maszty antenowe. W niniejszej sprawie maszty i anteny stacji bazowej zainstalowane miały być na istniejącym budynku mieszkalnym, a zatem w żaden sposób nie można zakwalifikować ich jako "wolnostojących masztów antenowych".

Instalowanie urządzeń – w tym urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej – co do zasady nie może być uznane za objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wynika z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Wyjątkiem są przypadki wymienione w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczyło instalowania urządzeń przekraczających ten parametr, a zatem objęte było co najmniej obowiązkiem dokonania zgłoszenia.

W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku instalowania określonych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, nie należących do kategorii wskazanych w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda Małopolski bezpodstawnie i dowolnie stwierdził, że inwestycja tylko wtedy może być objęta zgłoszeniem, jeżeli obszar oddziaływania zamierzenia budowlanego zamyka się na terenie, w odniesieniu do którego inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Jak dostrzegły organy administracji architektoniczno-budowlanej, tryb zgłoszeniowy charakteryzuje się znacznym uproszczeniem, a stroną postępowania jest wyłącznie inwestor. Nie można jednak – bez żadnych podstaw, wynikających z ustawy twierdzić, że stronami powinny być jeszcze dalsze podmioty i z tego powodu uznać, że tryb zgłoszeniowy został wyłączony. Ustawodawca, mając świadomość, że zgodnie z ogólną zasadą w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.) w odniesieniu do niektórych postępowań i trybów szczególnych wprowadził odrębne uregulowania co do kręgu stron. Tryb zgłoszeniowy jest o tyle szczególny, że aż do momentu wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, względnie wydania postanowienia o obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez właściwy organ postępowanie administracyjne się nie toczy. W świetle treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podjęta przez Wojewodę Małopolskiego próba odwołania się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanego obiektu, następnie prowadzone na tej podstawie wywody o konieczności rozszerzenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji – o konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w miejsce trybu zgłoszeniowego są całkowicie nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie (obszar oddziaływania) w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia. Sąd uznał jednocześnie, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji byłoby przedwczesne choćby z tego powodu, że organ odwoławczy zaniechał oceny wielu istotnych kwestii.

Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda Małopolski przyjmie, że planowana inwestycja co do zasady należy do kategorii inwestycji, wymagających dopełnienia obowiązku zgłoszenia, niezależnie od jej obszaru oddziaływania. Oceni jednak, czy w sprawie nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. czy nie jest przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim rzeczą organu odwoławczego będzie weryfikacja stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa, który uznał, że zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia takiej oceny. Organ pierwszej instancji stwierdził, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych objętych zgłoszeniem. Wojewoda Małopolski odstąpił od analizy dokumentacji sprawy pod kątem środowiskowym z uwagi na przyjęcie, że planowane zamierzenie ze względu na obszar oddziaływania przekraczający teren inwestycji wymaga pozwolenia na budowę, co nie jest prawidłowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie obowiązany zweryfikować prawidłowość powyższego ustalenia zawartego decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, nie mniej jednak winien tez mieć na uwadze prawidłowa wykładnie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". W sytuacji, gdy ani przepisy prawa miejscowego, ani ostateczne decyzje organów administracji publicznej, ani też aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie dają podstaw do stwierdzenia, że nieruchomość jest dostępna dla ludności, nie można twierdzenia o takiej dostępności opierać na przypuszczeniach, że aktualny sposób zagospodarowania tej nieruchomości ulegnie zmianie. Organ pierwszej instancji ustalił, że teren planowanej inwestycji oraz tereny sąsiednie nie są objęte przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby zatem przyjąć, że w otoczeniu zamierzenia inwestycyjnego istnieją miejsca dostępne dla ludności, trzeba ustalić aktualny sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości (w odległości, uzasadnionej brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia), względnie ustalić, że w obrocie prawnym znajdują się ostateczne decyzje organów administracji publicznej, pozwalające na zmianę zagospodarowania terenu w taki sposób, że stanie się on miejscem dostępnym dla ludności. Jeżeli taka dostępność nie wynika ani z przepisów planu, ani z decyzji, ani z aktualnego sposobu wykorzystywania nieruchomości, to przyjmowanie, że jest to miejsce dostępne dla ludności nie znajduje podstaw. Oceniając prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda Małopolskie weźmie pod uwagę wskazania Sądu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2015 r. wniósł Wojewoda Małopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obszar oddziaływania inwestycji nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia;

2. art. 30 ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a tym samym przyjęcie, że nie istnieje przesłanka do wniesienia sprzeciwu, pomimo że z załączonych przez inwestora opracowań "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wynika, że inwestycja wprowadza ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich w związku z oddziaływaniem wykraczającym poza teren inwestycji;

3. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do robót budowlanych polegających na budowie obiektu, a nie tylko do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzeń" i tym samym przyjęcie, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora;

4. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że planowane roboty budowlane, wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Wniesiona skarga kasacyjna oraz zaskarżony wyrok są kontynuacją trwającego od lat w orzecznictwie sądowym sporu, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, powinna być realizowana na podstawie zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, gdyż żaden z obowiązujących przepisów nie odpowiada wprost jednoznacznie na to pytanie.

Próbując odpowiedzieć na to pytanie należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. 2017, poz. 1073), ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405), dalej u.u.i.ś., oraz przepisy aktów wykonawczych do tych ustaw.

Na wstępie należałoby ustalić w oparciu o powyżej wymienione przepisy, czym jest pod względem przedmiotowym, na gruncie przepisów Prawa budowlanego "stacja bazowa telefonii komórkowej", bowiem definicji ustawowej tego pojęcia nie ma. Jak wynika ze zgłoszenia z dnia 7 marca 2016 r., dokonanego w niniejszej sprawie, zakres wykonywanych robót budowlanych ma obejmować:

– instalację 3 sztuk antenowych konstrukcji wsporczych o wysokości 4,05 m, kotwiczonych do dachu budynku za pomocą prętów gwintowanych oraz elementów montażowych,

– instalację 9 sztuk anten sektorowych, zawieszonych na powierzchni wsporników,

– instalację 3 anten radioliniowych zawieszonych na antenowych konstrukcjach wsporczych za pośrednictwem wsporników antenowych,

– instalację 15 urządzeń RRU do powierzchni wsporników antenowych oraz bezpośrednio do antenowych konstrukcji wsporczych,

– zainstalowanie urządzeń sterujących na wolnostojących konstrukcjach wsporczych na powierzchni dachu budynku,

– ułożenie w drabinkach kablowych kabli łączących anteny z urządzeniami sterującymi.

Jak wynika z powyższego zestawienia, stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość zamierzenia budowlanego, wymaga wykonania szeregu robót budowlanych i innych czynności technicznych mających na celu połączenie drogą kablową poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej.

Urządzenia wchodzące w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, wymienione w zgłoszeniu, są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.).

Zamierzenie budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Pr.bud. w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. jest przedsięwzięciem.

Należy zwrócić uwagę, że w omawianym zgłoszeniu z dnia 7 marca 2016 r. wszystkie roboty budowlane związane z realizacją stacji bazowej telefonii komórkowej, zostały przez inwestora określone zwrotem "instalacja", chociaż taki termin w definicji ustawowej robót budowlanych, zamieszczonej w art. 3 pkt 7 Pr.bud. nie występuje. Przez roboty budowlane, zgodnie z tą definicją należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Pojęcie robót budowlanych polegających na "instalowaniu" występuje tylko w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Pr.bud. oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a/ i b/ Pr.bud.

"Instalacja" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska oznacza:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

Pojęcie "urządzenia techniczne" występuje w art. 3 pkt 9 Pr.bud. jako element definicji urządzeń budowlanych, nie wynika jednak z tego, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu budynku stanowi urządzenie budowlane związane z tym budynkiem.

Do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud. zostały zaliczone także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W pojęciu "emisji" zdefiniowanym w art. 3 pkt 4 Prawa ochrony środowiska mieści się również wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza pola elektromagnetycznego.

Stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle powyższych uwarunkowań prawnych jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne.

Tak więc stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Pr.bud.).

W orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (wyroki NSA z: 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13; 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, bowiem przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr.bud. mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Stacja bazowa telefonii komórkowej powoduje emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Pr.bud.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.).

Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 p.o.ś. oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Pr.bud., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej tylko w takim zakresie, w jakim wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podobnie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 6 stanowi - Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z drugiej zaś strony każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zasady te mają również zastosowanie do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć zgodnie z postanowieniami art. 143 k.c.

W związku z powyższym naszym zdaniem budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli obszar oddziaływania obiektu jest większy (szerszy) niż teren, do którego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, pozbawia natomiast udziału w postępowaniu podmioty, które zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. powinny mieć przymiot strony, ponieważ ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co nie musi oznaczać, że na obszarze tym stwierdzano przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

Roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako takie, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 Pr.bud.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., jak powiedziano wcześniej, może wyłącznie dotyczyć poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, ale nie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego.

Jak wynika z dotychczasowych rozważań, nie jest bez znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, obszar oddziaływania inwestycji, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr.bud. przez błędną ich wykładnię.

Nie można zgodzić się całkowicie z poglądem sądu, że obszar oddziaływania obiektu, w tym przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej "w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia". Tymczasem zgodnie z poglądami Sądu tak bardzo istotne dla sprawy jest to, że urządzenia będą miały wysokość przekraczającą 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr.bud.), co właściwie przesądza o tym, że wymagane jest zgłoszenie, bo w przeciwnym razie gdyby miały mniejszą wysokość to budowa stacji bazowej telefonii komórkowej mogłaby być realizowana bez zgłoszenia i bez pozwolenia na budowę. Do tak wręcz absurdalnego wniosku może prowadzić pogląd, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. powinien mieć zastosowanie do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Tak samo niedorzeczne jest odesłanie w zaskarżanym wyroku do ochrony w ramach trybu z art. 50 ust. 1 pkt 2-4 Pr.bud., zamiast przyjęcia poglądu, że budowa tego typu urządzeń, jak stacje bazowe telefonii komórkowej powinny być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę.

W okolicznościach tej sprawy należy przyjąć, że była podstawa do wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 Pr.bud., gdyż roboty budowlane zaplanowane w zgłoszeniu, obejmujące realizację budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, mogły spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska.

W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego, co wyklucza przyjęcie poglądu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może być realizowana na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud.). Nie do przyjęcia jest też pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę jedynie w sytuacji określonej w art. 29 ust. 3 Pr.bud., gdyż takie stanowisko nadmiernie ogranicza prawa stron wynikające z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Materiał dowodowy przedstawiony przez inwestora, w którym stwierdza się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi podlegać weryfikacji, sprawdzaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym z udziałem stron postępowania, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud. Należy zauważyć, że zakwalifikowanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, po myśli inwestora, jako przedsięwzięcia nie wymagającego pozwolenia na budowę, automatycznie też zwalnia tą inwestycję z konieczności uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W dalszej kolejności przedsięwzięcie takie nie wymaga też uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 Pr.bud.).

Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako że taka budowa nie została wprost wyłączona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę postanowieniami art. 29 Pr.bud., powinna być realizowana zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.bud., co stanowi jedynie odpowiedni standard postępowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęcie poglądu, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. ma zastosowanie do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi naruszenie tego przepisu przez błędną jego wykładni, podobnie jak zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. stanowi naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Powyższe przepisy Prawa budowlanego mogą mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elektromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych.

W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.