Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 950/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 UST 3 PKT 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1241/15 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1241/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., odmówił Z. B. wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...] – [...]", w zakresie robót budowlanych dotyczących - zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] - "(...) rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] P. wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącej na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] P. objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...] – [...]" zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2013 r., poz. [...]) zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wpłynął w dniu 1 lipca 2014 r. Do wniosku dołączono kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], kserokopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 7 listopada 2013 r., kserokopię protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 maja 2014 r., kserokopię mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz zdjęcie istniejącego budynku na działce nr [...] obr. [...] P.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r., na wezwanie organu, Z. B. doprecyzował treść żądania.

Organ wskazał, że analizie co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega budowa w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] P. przy ul. P. [...] w K. (wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25 mx 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowę w jego pierwotnym rzucie o kondygnację poddasza) jak również ocieplenie całego budynku styropianem grubości 10 cm oraz rozbudowa centralnego ogrzewania, instalacji elektrycznej.

Działka nr [...] obręb [...] P. podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...] - [...]", zgodnie z którym znajduje się w terenie zieleni oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym.

Analizując zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych, co do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowa istniejącego budynku o kondygnację poddasza są niezgodne z ustaleniami planu, ponieważ jedyne roboty budowlane, jakie zostały dopuszczone do wykonania w istniejących w terenie ZPm.2 budynkach, to remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) istniejących budynków (§ 29 ust. 3 pkt 2 ustaleń planu). Natomiast ocieplenie części budynku nieobejmującej samowolnie wykonanych robót budowlanych jest zgodne z ustaleniami planu, ponieważ roboty takie dopuszcza przepis § 6 ust. 2 ustaleń planu.

Organ wyjaśnił, że pojęcie "istniejący budynek" należy rozumieć jako legalnie wybudowany budynek znajdujący się w terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Nadawanie temu terminowi innego znaczenia, pomijającego okoliczność zgodnego z prawem powstania obiektu budowlanego lub jego części, w sposób nieuprawniony różnicowałoby sytuację adresatów planu, ponieważ inwestor (właściciel nieruchomości), który wykonał faktycznie określone roboty budowlane w terenie nieprzeznaczonym do powstania nowej zabudowy, byłby w innej sytuacji, niż inwestor, który złożyłby wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W pierwszym przypadku, wadliwa wykładania przepisu ustaleń planu miejscowego dotycząca pojęcia "istniejący budynek" umożliwiłaby zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a w drugim przypadku inwestor otrzymałby decyzję odmowną. Taka wykładania pojęcia "istniejący budynek" doprowadziłaby do prób omijania przepisów dotyczących uzyskiwania zgody na wykonie robót budowlanych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 217 oraz art. 144 i art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem zaświadczenia nie była zgodność istniejącego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak twierdzi żalący, ale - jak doprecyzował sam w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r., a także, jak wynika to z treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], zgodność budowy obiektu (budynku) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa ta obejmowała rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w K. wraz z rozbudową wew. instalacji CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem przedmiotem oceny było, czy poszczególne roboty budowlane, składające się na przedmiotową budowę, są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do położenia działki w terenie oznaczonym symbolem ZPm2 w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego "S. [...]". W § 29 ust. 3 pkt 2 planu ustalono zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków. Skoro istniejący budynek mieszkalny na działce nr [...] został tak przebudowany, że wykonano wiatrołap o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem oraz nadbudowano kondygnację poddasza do istniejącego budynku, a więc gabaryty budynku - jego wysokość (podwyższono go o kondygnacje) i szerokość (którą powiększono o 2,25 m) uległy zmianie, to taka budowa jest niezgodna z zapisami znajdującymi się w § 29 ust. 3 pkt 2 planu.

Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż część budowy, polegająca na realizacji robót budowlanych polegających na ociepleniu części budynku jest zgodna z ustaleniami planu (z § 6 ust. 2 planu). Z uwagi bowiem na fakt, że niezgodność jest częściowa, uniemożliwia to wydanie zaświadczenia wnioskowanej treści.

Nie ma także znaczenia dla rozstrzygnięcia Kolegium argument, iż niedaleko powstaje o wiele wyższy budynek mieszkalny (pięciokondygnacyjny blok), który jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, gdyż zgodność budowy tego budynku z planem zagospodarowania przestrzennego nie była przedmiotem zaświadczenia.

Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego postanowienia, jak również brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, polegającego na ocenie zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów prawa materialnego,

- art. 48 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację skutkującą wadliwym ustaleniem zakresu wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego oraz przedmiotu zaświadczenia, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu wynika zatem wprost wyłącznie kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Sąd I instancji wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, nastąpiła w wyniku analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...]-[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w obrębie którego znajduje się zabudowana przedmiotowym obiektem działka nr [...] obręb [...] P. Zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego, działka ta znajduje się w terenie zieleni oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPm.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W § 29 ust. 3 podano, że w zakresie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ww. terenów ustala się: 1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy; 2) zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków; 3) dopuszczenie zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na funkcje usługowe lub mieszkaniowe; 4) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego - 70%.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego tj. wykonanie wiatrołapu o wymiarach 2,25 m x 3,25 m wraz z zadaszeniem i tarasem nad nim oraz nadbudowę w jego pierwotnym rzucie o kondygnację poddasza, jak również rozbudowa centralnego ogrzewania i instalacji elektrycznej naruszają opisany wyżej zakaz wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa (w istniejących gabarytach) w odniesieniu do istniejących budynków.

Argumentacja skarżącego, która sprowadza się do twierdzenia, że przedmiotem analizy organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winien być istniejący obiekt, a więc budynek o parametrach nadanych mu w wyniku samowolnej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami planu miejscowego, jest nie do przyjęcia.

Sformułowanie "istniejące budynki" zawarte § 29 ust. 2 pkt 3 należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem legalizacja samowoli budowlanej wymaga stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły nakaz zachowania istniejących gabarytów obiektu, dopuszczając jedynie jego remont, przebudowę i odbudowę to nie może być wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Słusznie organ I instancji wskazał, że zaproponowana przez skarżącego interpretacja terminu "istniejący budynek" sankcjonowałaby możliwość obejścia przepisów prawa. Inwestor który wykonałby określone roboty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógłby zalegalizować budowę, podczas gdy występując o wydanie pozwolenia na budowę otrzymałby decyzję odmowną. Sąd I instancji przypomniał, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli przepisy prawa miejscowego, jak w tej sprawie, odnoszą się do istniejących obiektów, statuując obowiązek zachowania ich w dotychczasowym kształcie, to skarżący nie może oczekiwać aprobaty dla bezprawnie przeprowadzonej rozbudowy i nadbudowy budynku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że dokonanej oceny nie zmienia fakt, że roboty budowlane zostały wykonane przed wejściem w życie miejscowego planu. Poczynione zaś ustalenia były wystarczające dla wydania orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 oraz art. 218 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, iż w procedurze legalizacji tzw. samowoli budowlanej należy brać pod uwagę tylko i wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego obowiązujące w dacie orzekania, nie zaś przepisy obowiązujące od daty wykonania samowolnej budowy regulujące kwestie planistyczne na przestrzeni od daty rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do czasu orzekania organu nadzoru budowlanego. Błędna interpretacja tego przepisu poczyniona przez Sąd orzekający w sprawie oraz przez organy administracji na wcześniejszym etapie procedowania, spowodowała wydanie zaświadczenia i następnie podtrzymanie go w mocy w oparciu tylko i wyłącznie o obowiązujące w dacie jego wydania zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało wydanie zaświadczenia o treści uniemożliwiającej dopełnienie procedury legalizacyjnej wykonanych robót budowlanych pomimo, iż w okresie dokonywania rozbudowy budynku obowiązujące przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego dopuszczały możliwość takiej rozbudowy;

- art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP - powyższa wadliwa interpretacja spowodowała naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych, a to zasady zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego oraz z zasady ochrony własności, z uwagi na fakt, iż wydane orzeczenie uniemożliwia dopełnienie procedury legalizacyjnej i w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym;

- § 29 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...] – [...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której wykonane prace budowlane były możliwe do zrealizowania na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie ich wykonywania oraz w okresie późniejszym, aż do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2013 r.

2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej u.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi strony skarżącej, bez pełnego rozważenia zarzutów skargi, poprzez przyjęcie, iż orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy, a także bez prawidłowego uchwycenia istoty sporu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że choć podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, to jednak w przedmiotowej sprawie nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z zasada zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Strona powołała się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłe na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, m.in., że zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a w dacie wzniesienia budynku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 522/05), oraz że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że przedmiotem postępowania opartego na art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie jest, wbrew temu co wskazały orzekające w sprawie organy administracji, a co bezkrytycznie przyjął Sąd I instancji, informacja o treści przepisów obowiązującego planu miejscowego (zakazach), w szczególności o dopuszczalności prowadzenia określonych robót budowlanych, ani informacja o aktualnym przeznaczeniu terenu, lecz wydanie zaświadczenia, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o zgodności budowy - istniejącego obiektu budowlanego (istniejącej, bo zrealizowanej samowolnie budowy przed wejściem w życie planu miejscowego) do powstania którego doprowadziły określone roboty budowlane (budowa) z ustaleniami w zakresie przeznaczenia i parametrów zabudowy i zagospodarowania określonego terenu, na którym znajduje się w całości lub w części samowolnie wzniesiony obiekt budowlany.

Zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach Prawa budowlanego, nie jest też wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., w zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Błędny jest więc pogląd, że w takim zaświadczeniu wystarczy przytoczyć tekst (postanowienia) planu, aby bowiem organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Zdaniem skarżącego, aby móc dokonać prawidłowej oceny zgodności istniejącej budowy z ustaleniami planu, organ właściwy do wydania zaświadczenia, winien ustalić co stanowi przedmiot badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie analizowanego zaświadczenia, polegającym na porównaniu samowolnie wzniesionego (nadbudowanego, rozbudowanego) obiektu budowlanego z całokształtem regulacji planistycznej - planu miejscowego w razie jego obowiązywania, bądź decyzji lokalizacyjnej w razie nieobowiązywania planu miejscowego, w zakresie określonych parametrów samowoli budowlanej oraz jej funkcji z przeznaczeniem terenu, a w konsekwencji ustalić co stanowi treść samego zaświadczenia, biorąc pod uwagę parametry przestrzenne, a nie techniczno-budowlane, te bowiem, podobnie jak rodzaj robót budowlanych badane będą wyłącznie przez organ nadzoru budowlanego na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego. Celem bowiem tego swoistego postępowania wpadkowego toczącego się przed wójtem, burmistrzem lub prezydentem - z woli ustawodawcy wyspecjalizowanym w zakresie gospodarowania przestrzenią, jest ocena, czy samowolna budowa nie narusza ładu przestrzennego. Przedmiotem analizy zgodności samowolnie zrealizowanej budowy (nadbudowy i rozbudowy) przybierającej postać zaświadczenia wójta, burmistrza bądź prezydenta pozostają, niezależnie czy plan miejscowy obowiązuje, czy też zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy, te same kwestie, tj. rodzaj zabudowy jaki na danym terenie może się znajdować, jej funkcja, określone parametry (oceniane w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej - na obszarze planu określone i wydzielone liniami rozgraniczającymi przeznaczenie, lub w obszarze analizowanym w sytuacji braku planu), a nie rodzaj robót budowlanych, których samowolne wykonanie doprowadziło do powstania obiektu o określonych parametrach i funkcji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, sformułowanie "istniejące budynki" zawarte § 29 ust. 2 pkt 3 planu, wbrew niepopartemu zresztą jakimkolwiek uzasadnieniem stanowisku Sądu I Instancji (poza zarzutem różnicowania pozycji inwestorów), należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono wszystkich obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez względu na okoliczność czy przed wejściem w życie planu zostały wzniesione legalnie, czy też nie. Do konkluzji takiej prowadzi już sama treść analizowanego § 29 ust. 2 pkt 3 planu, który zawiera rozstrzygnięcia dwojakiego rodzaju. Dla nieruchomości niezabudowanych w dniu wejścia w życie planu ustala zakaz lokalizacji nowej zabudowy, dla pozostałych nieruchomości - już zabudowanych (w obszarze ZPm.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym - i to ustalenie planu winno być wzięte pod uwagę w pierwszej kolejności, określa bowiem dopuszczalne przeznaczenie terenu na którym znajduje się nielegalna budowa) nakaz zachowania istniejących gabarytów.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku poświęcił uwagę w zasadzie tylko podkreślaniu prawidłowości występujących w działaniu organów administracji obydwóch instancji, nie formułując w zasadzie żadnych własnych argumentów i ocen, niemal zupełnie pominął konieczność odniesienia się do przedmiotu skargi i obszernej argumentacji skarżącego. Sąd nie dostrzegł w ogóle specyfiki rozpatrywanej sprawy, a argumenty strony wskazujące na tę specyfikę a priori uznał za nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

I tak, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 u.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi strony skarżącej, bez pełnego rozważenia zarzutów skargi, poprzez przyjęcie, iż orzekające w sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, a to art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, a także bez prawidłowego uchwycenia istoty sporu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że przepisy art. 1 § 1 i § 2 u.u.s.a. i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie ostateczne, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, czy sąd ustosunkował się do większości argumentów strony przedstawionych w skardze, ewentualnie w innym piśmie procesowym, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia, pod kątem istnienia przesłanek do wydania zaświadczenia, mając na uwadze art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz treść § 29 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie odniósł się do obszernej argumentacji strony skarżącej, tak jakby sobie tego życzyła, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że także i one nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Przypomnieć należy, że Sąd I instancji kontrolował postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydane na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., którym organ odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. [...] – [...]", w zakresie robót budowlanych dotyczących - zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] - "(...) rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w K. położonego na działce nr [...] obręb [...] P. wraz z rozbudową wew. instalacji: CO i elektrycznej, zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej".

Prezentowane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do wykazania, że organy administracji, mając na uwadze wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, powinny dokonać, w procedurze legalizacji, oceny samowoli budowlanej nie tylko przez pryzmat zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie orzekania, lecz także przepisów obowiązujących od daty wykonania samowolnej budowy regulujących kwestie planistyczne na przestrzeni od daty rozpoczęcia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z przepisu wynika zatem wprost kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Na taki moment czasowy wskazuje się również w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 130/12). Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy przy tym rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia jest czynności materialno-techniczną. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powyższych regulacji, wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku.

Stwierdzić więc z całą mocą należy, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego i obszerna argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym zakresie, nie może zostać wzięta pod uwagę. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy budowa (rozbudowa i nadbudowa) zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim też zakresie organy prowadziły postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W tym konkretnym postępowaniu administracyjnym organy administracji prawidłowo dokonały oceny samowoli budowlanej wyłącznie w oparciu (przyjmując stwierdzenie skarżącego), o zawężające brzmienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie analizując szczególnej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący oraz stanu prawnego obowiązującego od daty rozpoczęcia robót budowlanych. Wszelkie rozważania wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie konieczności uwzględnienia przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących na przestrzeni lat, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, mogłyby zostać wzięte pod uwagę (poddane ocenie), gdyby organy administracji orzekały w przedmiocie nakazu rozbiórki, tak jednakże nie było.

Należy ponadto zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie do końca koresponduje z postawionymi w petitum zarzutami. Uzasadnienie porusza bowiem, obok uzasadnienia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, kwestie odnoszące się do meritum sprawy, a nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej formułowane są nowe zarzuty. Mianowicie wnoszący skargę kasacyjną poddaje w wątpliwości możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 29 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że przedmiotem zaświadczenia o zgodności z ustaleniami planu jest obiekt istniejący w określonych gabarytach, które zostały ukształtowane przed wejściem w życie planu miejscowego, a zatem nie nastąpiła rozbudowa i nadbudowa budynku w rozumieniu ww. przepisu, czyniąc jego ustalenia irrelewantne do przedmiotu zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podnosi, że w procedurze planistycznej, istniejący budynek to obiekt, który w ramach analizy stanu faktycznego terenu (a następnie części "inwetaryzacyjnej" planu miejscowego) znajdował się na danym terenie w chwili sporządzenia planu miejscowego i którego istnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w części graficznej oraz tekstowej planu, która dodatkowo określa dopuszczalne przekształcenie istniejącego (zastanego) zagospodarowania terenu w przyszłości. Zdaniem skarżącego, jako że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny (wzniesiony zresztą legalnie) stanowi obiekt istniejący, w którym wykonano już częściowo samowolnie roboty budowlane, przedmiotem badania zgodności z ustaleniami planu miejscowego winny być nie owe wykonane roboty budowlane pod kątem dopuszczalności ich wykonania w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego, skoro zostały wykonane przed jego wejściem w życie, lecz wyłącznie dopuszczalność istnienia obiektu o określonych parametrach (gabarytach, wskaźnikach, funkcji), a więc zgodność budowy (w tym nadbudowy i rozbudowy) z ustaleniami planu miejscowego, w świetle przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie bez względu na rodzaj robót budowlanych, które do wzniesienia obiektu lub jego nadbudowy, bądź rozbudowy doprowadziły.

W kontekście powyższego, ponownie podkreślić trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Pomimo więc tego niewątpliwego niedociągnięcia w zakresie prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest możliwa merytoryczna kontrola podniesionego zarzutu.

Zdaniem Sądu II instancji, Sąd wojewódzki, słusznie wskazał, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej. Zatem jeżeli przepisy prawa miejscowego, jak w tej sprawie, odnoszą się do istniejących obiektów (§ 29 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), statuując obowiązek zachowania ich w dotychczasowym kształcie, to skarżący nie może oczekiwać aprobaty dla bezprawnie przeprowadzonej rozbudowy i nadbudowy budynku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie służy bowiem do legalizacji działań inwestora, które są niezgodne z prawem. Zaproponowana przez skarżącego interpretacja terminu "istniejący budynek" sankcjonowałaby możliwość obejścia przepisów prawa. Inwestor który wykonałby określone roboty budowlane, bez wymaganego pozwolenia na budowę, mógłby zalegalizować budowę, podczas gdy występując o wydanie pozwolenia na budowę otrzymałby decyzję odmowną. Sformułowanie "istniejące budynki" zawarte § 29 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono obiektów, które znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały wybudowane legalnie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem legalizacja samowoli budowlanej wymagała stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły nakaz zachowania istniejących gabarytów obiektu, dopuszczając jedynie jego remont, przebudowę i odbudowę to nie może być wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] zobowiązany był do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności realizowanej budowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie legalizacyjne ma wiele wspólnego z postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ, winien odpowiedzieć na pytanie, czy jakby strona występowała z wnioskiem o "udzielenie pozwolenia na budowę", w przypadku istnienia takich zapisów planu miejscowego, otrzymałaby pozwolenie na realizację inwestycji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał brak możliwości wykonywania robót budowlanych innych niż remont, przebudowa i odbudowa, tym samym strona nie otrzymałaby pozwolenia na budowę. Strona nie może oczekiwać, że organ administracji publicznej dokona oceny obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej przez wąski pryzmat zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie pod kątem dopuszczalności istnienia obiektu o określonych parametrach (gabarytach, wskaźnikach, funkcji). W tych warunkach stwierdzić należy, że prawidłowo organy odmówiły wydania zaświadczenia, z uwagi na niezgodność zrealizowanej budowy z zapisami § 29 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.