Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2029/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 235
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1185/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku od na rzecz T. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Bk 1185/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T. K. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w ... (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia ... 2014 r., ....

Wymienioną decyzją Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ... (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia ... 2014 r., ..., na podstawie której nie stwierdzono u T. K. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego i przyśrodkowego kości ramiennej lewej.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Uprzednio wydany w sprawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., II SA/Bk 380/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w ... z dnia ... 2011 r., ... oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ... z dnia ... 2011 r., nr ... umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej narządu ruchu u T. K..

W toku ponownie prowadzonego postępowania Poradnia Chorób Zawodowych ... Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ... wydała orzeczenie lekarskie z dniu ... 2014 r., ... (karta ... akt organu I instancji), w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego i przyśrodkowego kości ramiennej lewej.

Następnie orzeczeniem z dnia ... 2014 r., ... (karta ... akt organu I instancji) Instytut Medycyny Pracy w ... stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. W uzasadnieniu podano, że cyt.: "w trakcie aktualnej hospitalizacji w Oddziale Chorób Zawodowych IMP w ... w oparciu o przedmiotowe badanie ortopedyczne i wyniki badań obrazowych stwierdzono u pacjenta zmiany zwyrodnieniowe obu stawów łokciowych z obustronnymi zmianami wytwórczymi okolicy nadkłykci przyśrodkowych ze skostnieniem w obrębie tkanek miękkich przyczepu bliższego zginaczy palców i nadgarstka prawego. Zmiany zwyrodnieniowe układu ruchu nie są uwzględnione w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być rozpatrywane w aspekcie chorób zawodowych. Analiza całości dokumentacji medycznej oraz wynik przeprowadzonej aktualnie w Klinice IMP w ... konsultacji ortopedycznej nie dają podstaw do rozpoznania T. K. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej".

Decyzją z dnia ... 2014 r., ... (karta ... akt organu I instancji) Inspektor Powiatowy nie stwierdził u T. K. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy, w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego i przyśrodkowego kości ramiennej lewej.

W odwołaniu od powyższej decyzji (karta ... akt organu I instancji) T. K. zarzucił naruszenie art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (aktualnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 1666; dalej "K.p." – uw. NSA), art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "K.p.a." – uw. NSA). Odwołujący podniósł, że nie stwierdzono co najmniej wysokiego prawdopodobieństwa związku przyczynowego między treścią dokumentów medycznych, a szkodliwymi warunkami pracy. Zaniechano przeprowadzenia dodatkowej opinii celem określenia wyżej opisanego związku przyczynowego i przyjęto orzeczenia lekarskie za podstawę decyzji pomijając istotną część dokumentacji medycznej. Zdaniem strony sygnalizowane w dokumentacji medycznej nieprawidłowości mogące świadczyć o zmianach zwyrodnieniowych nie są podstawą do wykluczenia wykonywanej pracy w warunkach szkodliwych. Odwołujący podkreślił, że cukrzycę stwierdzono później niż schorzenia zgłaszane jako choroby zawodowe i dopiero dziś może ona mieć związek ze zmianami zwyrodnieniowymi i stanem zapalnym.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia ... 2014 r., nr ... (karta ... akt organu II instancji) Inspektor Wojewódzki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że właściwe jednostki orzecznicze wyraziły swoje opinie podkreślając, że analiza całości dokumentacji medycznej oraz wynik przeprowadzonej w Klinice Instytutu Medycyny Pracy w ... konsultacji ortopedycznej nie dają podstaw do rozpoznania u T. K. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Inspektor Wojewódzki wskazał, że w orzeczeniu lekarskim z dnia ... 2014 r., ... Poradnia Chorób Zawodowych Podlaskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ... zaznaczyła, że stwierdzane zmiany w układzie kostno-mięśniowym mają charakter uogólnionej choroby zapalno-zwyrodnieniowej kości, stawów i ścięgien (kręgosłupa, stawów barkowych, łokciowych, dłoni, kolanowych, skokowych, stawów stóp). Pozazawodową etiologię potwierdza także szczegółowa analiza przebiegu choroby i przebiegu pracy zawodowej, a mianowicie postęp zmian chorobowych i nasilenie dolegliwości po 2000 r., przy braku narażenia zawodowego. Wpływ na przebieg choroby mogą mieć takie czynniki jak: wiek, zaburzenia statyki kręgosłupa, stwierdzane u pacjenta od wielu lat schorzenia o charakterze metabolicznym i ogólnoustrojowym - cukrzyca, zaburzenia lipidowe, hyperurykemia i nadciśnienie tętnicze. Natomiast w orzeczeniu lekarskim z dnia ... 2014 r., ... Instytut Medycyny Pracy w ... stwierdził u pacjenta zmiany zwyrodnieniowe obu stawów łokciowych z obustronnymi zmianami wytwórczymi okolicy nadkłykci przyśrodkowych ze skostnieniem w obrębie tkanek miękkich przyczepu bliższego zginaczy palców i nadgarstka prawego. Występujące u T. K. uogólnione zmiany zwyrodnieniowe układu ruchu nie są uwzględnione w wykazie chorób zawodowych nie mogą być rozpatrywane w aspekcie chorób zawodowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że podczas pobytów w różnych jednostkach orzeczniczych nie stwierdzono u T. K. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego i przyśrodkowego kości ramiennej lewej, wskazując na uogólnioną chorobę zapalno-zwyrodnieniową kości, stawów i ścięgien. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w sprawie jest spójny, orzeczenia lekarskie są logiczne, rzeczowe, stąd też nie istnieją podstawy do kwestionowania właściwości materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, bowiem orzeczenia lekarskie są właściwie uzasadnione i spełniają przesłanki formalne. Inspektor Powiatowy dokonał prawidłowej oceny orzeczeń lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Natomiast w odniesieniu do zarzutu pominięcia w dokumentacji medycznej informacji mogącej świadczyć o zmianach zwyrodnieniowych organ odwoławczy wskazał że jednostka orzecznicza pierwszego stopnia wypowiedziała się na ten temat i stwierdziła, że zarówno zmiany zwyrodnieniowe, jak i cukrzyca mogły mieć wpływ na przebieg choroby. Nawiązując do zarzutu umorzenia niektórych zgłaszanych schorzeń organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydanym w sprawie, wszczęto postępowanie w sprawie wszystkich jednostek chorobowych i skierowano stronę na badania do ... Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w ... w celu rozpoznania chorób zawodowych. Natomiast jednostka orzecznicza pierwszego stopnia w orzeczeniu lekarskim stwierdziła, że schorzenia takie, jak: zadawnione uszkodzenie stożka rotatorów prawego i lewego barku oraz enthezopatie nie figurują w wykazie chorób zawodowych. W konsekwencji decyzją z dnia ... 2014 r., ... powiatowy organ sanitarny umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej w odniesieniu do następujących schorzeń: zadawnione uszkodzenie stożka rotatorów prawego i lewego barku oraz enthezopatie.

W skardze T. K. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, w tym:

– art. 2351 K.p., poprzez zaniechanie zastosowania zawartej w nim normy w zakresie obowiązku organu dokonania oceny narażenia zawodowego, a także ustalenia, w konsekwencji powyższego, istnienia związku przyczynowego między szkodliwymi warunkami pracy bezpośrednio poprzedzającymi powstawanie jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, a stanem zdrowia skarżącego;

– § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (na datę decyzji Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2013 r., poz. 1367; dalej "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych"), poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania epidemiologicznego dla dokonania oceny narażenia zawodowego oraz właściwej oceny przez jednostki medyczne, w granicach dla nich wyznaczonych naruszona normą;

– § 4 ust. 1 rozporządzenia, w sprawie chorób zawodowych wobec zaniechania przeprowadzenia procedury ustalania choroby zawodowej i orzekanie (umorzenie postępowania) jedynie w oparciu o stwierdzenie jednostki medycznej, bez przeprowadzenia odpowiedniego badania w celu samodzielnego ustalenia jakości schorzenia, że wskazywane przez skarżącego jednostki chorobowe nie są chorobami zawodowymi;

2. przepisów postępowania, w tym:

– art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe określenie zakresu postępowania dowodowego oraz zebranie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji w sposób nie wyczerpujący, w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowej opinii uzupełniającej dla określenia czy pomiędzy wynikającymi z dokumentacji medycznej dostępnej organowi schorzeniami, a warunkami świadczenia przez niego pracy w ustalonym okresie z wysokim prawdopodobieństwem zachodzi związek przyczynowy;

– art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez ograniczenie oceny materiału dowodowego do bezkrytycznego przyjęcia orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie za podstawę zaskarżonej decyzji z jednoczesnym zaniechaniem konfrontacji ustaleń opinii z dokumentacją medyczną dostępną organowi, w szczególności w części obrazującej stawiane skarżącemu diagnozy w latach 90-tych, wskazujących na skutki zdrowotne pracy skarżącego w warunkach uzasadniających ocenę narażenia zawodowego, którego bezpośrednią konsekwencją jest również pogorszenie się stanu zdrowia obecnie w stopniu uzasadniającym przyjęcie związku przyczynowego pomiędzy szkodliwymi warunkami pracy a kondycją zdrowotną skarżącego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., II SA/Bk 1185/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołując się na treść art 2351 K.p., wyjaśnił, że z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania choroby zawodowej istotne jest, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem.

Sąd stwierdził, że jednostki orzecznicze I i II stopnia rozpoznały u skarżącego jednostkę chorobową o nazwie: uogólnione zmiany zwyrodnieniowe układu ruchu, przy czym Instytut Medycyny Pracy w ... w orzeczeniu lekarskim z dnia ... 2014 r., ... uszczegółowił nazwę tej choroby określając ją jako: "zmiany zwyrodnieniowe obu stawów łokciowych z obustronnymi zmianami wytwórczymi okolicy nadkłykci przyśrodkowych ze skostnieniem w obrębie tkanek miękkich przyczepu bliższego zginaczy palców i nadgarstka prawego". W wykazie chorób zawodowych, zawartych w załączniku do rozporządzenia w punkcie 19 nie występuje choroba narządu ruch zdiagnozowana u skarżącego. Lekarze orzecznicy wykluczyli występowanie u skarżącego jednostki chorobowej o nazwie "przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej", która jest uznawana za chorobę zawodową, wymienioną w punkcie 19.5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Sąd uznał, że organy sanitarne właściwie oceniły orzeczenia wyspecjalizowanych jednostek orzeczniczych mających przymiot opinii biegłego. Orzeczenia obu placówek nie są lakoniczne. W sposób wyczerpujący opisują przebieg schorzenia, objawy oraz przeprowadzone badania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Została podjęta przy zachowaniu przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz należycie uzasadniona (art.107 § 3 K.p.a.).

Dalej Sąd przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., OPS 3/02. Przyjęto w niej regułę, że bez orzeczenia lekarskiego bądź sprzecznie z nim, organ nie może dokonać rozpoznania choroby zawodowej, co oznacza, że ustalenie jednego z ważnych elementów choroby zawodowej, uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Sąd podkreślił, że w procesie ustalania zaistnienia choroby zawodowej, pierwszoplanowe znaczenie ma zakwalifikowanie danej jednostki chorobowej do wykazu chorób zawodowych. Związek przyczynowy schorzenia z wykonywaną pracą zawodową należy badać wówczas, gdy stwierdzono chorobę figurującą w wykazie chorób zawodowych. W przeciwnym razie badanie takie jest niecelowe. U skarżącego nie został spełniony podstawowy warunek, to jest nie zakwalifikowano schorzenia jako choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych. Dlatego też jako nieistotne dla wyniku sprawy Sąd ocenił zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania epidemiologicznego. Wszystkie dokumenty lekarskie składane przez skarżącego były przekazywane jednostkom orzeczniczym wydającym opinie. Zaktualizowane postępowanie epidemiologiczne zostało przeprowadzone, czego dowodem jest, znajdująca się w aktach administracyjnych, karta oceny narażenia zawodowego z dnia ... 2014 r. oraz uzupełniający materiał dowodowy złożony przez skarżącego przy piśmie z ... 2014 r.

W skardze kasacyjnej T. K. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art 3 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z: art. 77 § 1 K.p.a., art 80 K.p.a. art. 107 § 3 K.p.a., oraz § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, poprzez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych, zaakceptowanie stanowiska organów administracji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy:

– orzeczenia lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy oparły swe rozstrzygnięcia wydane zostały niezgodnie z wymogami określonymi w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Sporządzone zostały bez uwzględnienia karty oceny narażenia zawodowego, która została przygotowana już po ich wydaniu, nie odnoszą się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności do dokumentów, z których wynika, że u skarżącego rozpoznano zapalenie nadkłykcia kości ramiennej, a także nie zawierają pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia stanowiska, co powoduje, że wywołują istotne wątpliwości, co do powodów rozstrzygnięcia i co do przyczyn nierozpoznania u skarżącego schorzenia za zawodowego;

– decyzje organów obydwu instancji oparły wydane zostały niezgodnie z wymogami określonymi w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, bowiem organy nie przeprowadziły wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezkrytycznie oparły się na lapidarnych opiniach lekarskich, nie dokonały oceny pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, zawierają przede wszystkim opis ustaleń faktycznych i przytoczenie treści orzeczeń lekarskich, bez wymaganej prawem ich oceny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że użyte w art. 2351 K.p. wyrażenie "choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych" musi być interpretowane z uwzględnieniem rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędne jest stwierdzenie u danej osoby jednostki chorobowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, o ile w wyniku dokonanej przez właściwy organ administracji oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie wystąpienia choroby zawodowej musi zostać potwierdzone orzeczeniem lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach dotyczących służby medycyny pracy.

Zdaniem skarżącego z treści orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych ... Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ... nie wynika, aby w ogóle analizowano sposób, czy warunki wykonywania pracy przez skarżącego. Orzeczenie w znacznej części zawiera stwierdzenia ogólne, zamiast dokładnej i szczegółowej analizy stanu zdrowia skarżącego i wpływu rodzaju wykonywanej pracy na powstanie i rozwój schorzenia Nie uzasadniono zwłaszcza z medycznego punktu widzenia, dlaczego nie znaleziono podstaw do uznania etiologii zawodowej przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego i przyśrodkowego kości ramieniowej lewej, w sytuacji, gdy na dzień wydawania orzeczenia nie była sporządzona karta oceny narażenia zawodowego. Natomiast uzasadnienie orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w ... jest tak ogólnikowe, że poza kwestią, iż nie rozpoznano u skarżącego choroby zawodowej, nic innego z nich nie wynika. W szczególności nie wyjaśniono szczegółowo, czy w ogóle zmiany wykryte u skarżącego można łączyć z wykonywaniem przez niego pracy. W ocenie skarżącego uchybienie to jest o tyle istotne, że w dostarczonej przez niego obszernej dokumentacji medycznej dotyczącej wielu lat leczenia wielokrotnie pojawia się rozpoznanie zapalenia nadkłykcia kości ramiennej.

Skarżący zaznaczył, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono – jak każdy dowód w postępowaniu – ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem z analizy uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że organy nie tylko bezkrytycznie oparły się na wskazanych wyżej lapidarnych opiniach lekarskich, lecz także nie dokonały oceny pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka orzecznicza, stwierdza chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. Zadaniem organu jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia. W konsekwencji w ocenie skarżącego jako dowolne, nie znajdujące oparcia w obowiązującej regulacji prawnej uznać trzeba stanowisko organów inspekcji sanitarnej przyjmujące orzeczenia obu placówek medycznych jako w pełni wiarygodny i wystarczający dla rozpatrzenia sprawy materiał dowodowy. Uchybienia te nie zostały uwzględnione przez Sąd w toku kontroli wydanych decyzji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd nie wykonał prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

T. K. przedstawia jedną tylko podstawę skargi kasacyjnej, która obejmuje zarzut naruszenia powiązanej ze sobą grupy przepisów: art 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 151, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Wszystkie powołane wyżej przepisy skarżący łączy z jednym zagadnieniem. Z całości wywodu skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie T. K. Sąd w sposób niepełny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Powinno więc dojść do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia (art 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 151, art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zdaniem T. K. Sąd powinien dostrzec, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy sanitarne naruszało zarówno ogólnie przyjęte standardy dowodowe (naruszenie art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 K.p.a.) jak i standardy szczególne wymagane dla postępowań związanych ze stwierdzaniem chorób zawodowych (§ 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". W myśl art. 80 K.p.a. "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Wreszcie art. 107 § 3 K.p.a. określa standardy przedstawiania przez organ zebranych ustaleń. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych lekarz wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania "na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego". Regulację tą uzupełnia art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które stanowią, że "1. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. 2. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżący kasacyjnie, że postępowanie dowodowe związane z rozpoznaniem u niego choroby zawodowej zostało przeprowadzone w sposób niedostatecznie wyczerpujący.

Należy zauważyć, iż w sprawie organy skoncentrowały się na wykazaniu nie tyle związku pomiędzy określoną w wykazie chorób zawodowych chorobą i warunkami pracy skarżącego, ale opierając się na orzeczeniach lekarskich uwypukliły, że stwierdzone u T. K. schorzenie w ogóle nie zalicza się do chorób zawodowych. Istotne jest jednak to, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, że oba znajdujące się w aktach orzeczenia lekarskie nie zawierają wyczerpującego stanowiska zawierającego odniesienie do zebranej w sprawie dokumentacji medycznej. Zanadto skrótowe stwierdzenia znalazły się zwłaszcza w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w ..., gdzie wskazano jedynie, że "stwierdzone u pacjenta uogólnione zmiany zwyrodnieniowe układu ruchu nie są uwzględnione w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być rozpatrywane w aspekcie chorób zawodowych". Uzasadnienie tego stanowiska sprowadza się jedynie do zdania: "analiza całości dokumentacji medycznej oraz wynik przeprowadzonej aktualnie w Klinice IMP w ... konsultacji ortopedycznej nie dają podstaw do rozpoznania u Pana T. K. choroby zawodowej pod postacią zapalenia nadkłykcia kości ramiennej pod poz. 19.5 wykazu chorób zawodowych, Dz. U. Nr 105 poz. 869".

Odnosząc się do powyższego zaznaczyć należy, że o ile orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w ... stanowi w postępowaniu prowadzonym w sprawie choroby zawodowej T. K. dowód wiodący, to jednak nie uzasadnia to nieumotywowanego pominięcia twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącego. Istotne jest także to, że przeciwwagą dla orzeczeń lekarskich zebranych w sprawie nie są jedynie subiektywne opinie samego T. K.. Skarżący kasacyjnie opiera swe twierdzenia o szereg dokumentów pochodzących z dokumentacji medycznej, sporządzonych przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, w których – jak podkreśla skarżący – odnotowano u niego fakt wystąpienia przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na powyższe nie podważa a priori trafności diagnoz postawionych przez Poradnię Chorób Zawodowych ... Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ..., a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w ... . Natomiast zwraca uwagę na fakt, że opinie te stanowią dowód w postępowaniu administracyjnym, a zasady tego postępowania, w tym zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) nakazują organowi każdy dowód oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym konfrontować z innymi dowodami, jeżeli zajdzie taka potrzeba (zob. też art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Podkreślić także trzeba, że w myśl art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest w decyzji wskazać nie tylko wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, ale powinien także przedstawić przyczyny "z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Inspektor Wojewódzki w uzasadnieniu decyzji z dnia ... 2014 r. kilkukrotnie powołując się na orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych ... Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w ... oraz Instytutu Medycyny Pracy w ... zaznaczał, że jednostki orzecznicze "wypowiedziały się" na temat dokumentacji prezentowanej przez T. K.. Tymczasem w obu orzeczeniach jednostki badawcze sprawozdawczo odnoszą się do faktu, że skarżący był wielokrotnie badany, jednakże brak w nich jednoznacznych odniesień do konkretnych, zgłaszanych dowodów, które – jak twierdzi skarżący – potwierdzają stwierdzenie u niego przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane wyżej standardy postepowania administracyjnego wymagają, aby organy orzekające nie tylko wskazały powody, dla których przyjmują określoną diagnozę schorzenia skarżącego, ale powinny także rozwiać zgłaszane przez niego wątpliwości związane z treścią dokumentacji medycznej, która jego zdaniem świadczy o istnieniu przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych inspektor sanitarny może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Organy administracji mają zatem instrumenty prawne pozwalające uzupełniać materiał dowodowy. Z instrumentów tych należało skorzystać, tym bardziej, że znajdujące się w aktach orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w ... nie zawiera wyczerpującego stanowiska, co do treści dokumentacji medycznej, na którą powoływał się T. K. (zwłaszcza dokumentacji, którą szczegółowo wymienia w skardze kasacyjnej).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym organy nie wyjaśniły należycie sprawy naruszając art. 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 K.p.a. i § 6 ust. 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W takiej sytuacji zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł więc o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji ... Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w ... z dnia ... 2014 r., ... oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ... z dnia ... 2014 r., ... .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (w zw. z art. 193 P.p.s.a.).