Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 556/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 76 oraz art. 77.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 8, art. 25b, art. 32 ust. 2 pkt 3.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. par. 118 w zw. z par. 143.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu w sprawie określenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości powiatowych przez powiatowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości powiatowych przez powiatowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1-3, ust. 4 uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1-3 zarzucił Radzie Powiatu, że dokonała ona powtórzenia ustawowej regulacji naruszając tym samym art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, dalej usg. Natomiast w zakresie § 3 ust. 4 uchwały Rada Powiatu dokonując zawartej w nim regulacji stworzyła możliwość obejścia norm ustawowych w zakresie trybu wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność powiatu ponieważ wyrażenie zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy najmu, dzierżawy i oddania w użyczenie może nastąpić tylko w drodze uchwały Rady Powiatu, a wyrażona zgoda przez Radę Powiatu ma charakter indywidualny i jednostkowy.

Wojewoda wyjaśnił, że w § 3 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, iż jednostka organizacyjna władająca daną nieruchomością ma prawo do oddania nieruchomości do odpłatnego korzystania osobom trzecim, w ramach umów najmu lub dzierżawy a także do oddania w użyczenie:

1. na okres do trzech łat z jednoczesnym zawiadomieniem Zarządu Powiatu,

2. na okres powyżej trzech lat, lecz nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd- za zgodą Zarządu Powiatu wyrażoną w formie uchwały,

3. zgoda, o której mowa w pkt 2 jest również wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat jednostki organizacyjne zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Przedmiotowa regulacja uchwały w sposób istotny narusza art. 43 ust. 6 usg, zgodnie z którym Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Organ nadzoru wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 1-3 uchwały nie stanowią szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 43 ust. 6 usg, lecz stanowi materię już określoną przez ustawodawcę w art. 43 ust. 2 pkt 3 usg.

Natomiast postanowienia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowią kompletną regulację i organ stanowiący nie posiada uprawnień do ich powtarzania czy też modyfikowania w treści uchwały. Ustawodawca w ten sposób zapewnił właścicielowi nieruchomości narzędzia nadzoru i przewidział, iż w przypadku zaniedbywania przez trwałego zarządcę jego obowiązków w zakresie ograniczeń podmiotowych, to jest nie zawiadomienia o zawarciu umowy dotyczącej korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią lub też nie uzyskania zgody na jej zawarcie w przypadku umów na okres dłuższy niż 3 lata, właściwy organ może na tej podstawie orzec o wygaśnięciu prawa.

Oddanie nieruchomości we władanie osobie trzeciej na podstawie umów najmu, dzierżawy albo użyczenia zostało podniesione w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy do rangi faktów mogących mieć wpływ na funkcjonowanie trwałego zarządu i wymagają one zawiadomienia właściciela lub uzyskania jego zgody. Ustawodawca posłużył się przy tym fikcją prawną przyjmując założenie, iż umowa najmu, dzierżawy albo użyczenia, której czas obowiązywania nie przekracza 3 lat, nie jest umową istotnie wpływającą na realizację trwałego zarządu i wymaga jedynie zawiadomienia. Stanowi ona jedynie czasowe przeniesienie uprawnień do korzystania na inny podmiot. Daje to podstawę do ewentualnej, dalszej kontroli czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jednocześnie przyjęto, że umowa obejmująca w swej treści korzystanie z nieruchomości (najem, dzierżawa, użyczenie) zawarta na czas dłuższy niż 3 lata (w tym czas nieokreślony) oznacza trwałe przeniesienie tego podstawowego uprawnienia na inną osobę i godzić może w istotę trwałego zarządu, jako prawa związanego z osobą użytkownika określonego w decyzji. Wymaga zatem uzyskania zgody właściwego organu i organu nadzorującego.

Ustawodawca nie formułuje definicji organu nadzorującego. Powiat jako osoba prawna jest reprezentowany przez dwa różne organy: zarząd powiatu i radę powiatu. Organem właściwym jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność powiatu zarząd powiatu, zaś organem nadzorującym jest rada powiatu. Tymczasem Rada Powiatu utożsamiając pojęcie organu właściwego z organem nadzorującym zmodyfikowała zapisy ustawowe i jako organ, którego należy zawiadomić o oddaniu nieruchomości osobie trzeciej albo, od którego należy uzyskać zgodę na zawarcie umów wskazała Zarząd Powiatu (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały).

Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w zakresie gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością jednostek samorządu terytorialnego, a przekazanych w trwały zarząd jednostce organizacyjnej stosuje się bezpośrednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 37 ust. 4 tej ustawy wynika, iż podstawową formą oddania nieruchomości do odpłatnego korzystania w ramach umów najmu, dzierżawy i oddania w użyczenie stanowi przetarg. Rada powiatu (a nie Zarząd Powiatu – jak określono w uchwale) może wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia wskazanych umów każdorazowo w formie podjętej uchwały, która dotyczyć ma konkretnych przypadków, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Wobec powyższego w ocenie organu nadzoru utrzymanie zakwestionowanej regulacji § 3 ust. 4 uchwały Rady Powiatu w obrocie prawnym stwarza możliwość obejścia norm ustawowych w zakresie trybu wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność powiatu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] złożyła Rada Powiatu zarzucając rozstrzygnięciu: naruszenie prawa materialnego tj. art. 71 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym oraz § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie" Zasad techniki prawodawczej" poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w stosunku do Powiatu oraz art. 37 ust. 4 i art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie art. 7 i art.165 Konstytucji RP poprzez wkroczenie i ograniczenie kompetencji Powiatu w zakresie korzystania i zarządzania prawem własności.

Strona skarżąca nie podzieliła stanowiska zajętego przez Wojewodę, że regulacje prawne zawarte w przedmiotowej uchwale naruszają prawo. Wskazała, że zgodnie z art. 77 i art. 79 usp nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Za istotne naruszenie prawa przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa: jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Jak podniosła - Rada Powiatu - w § 3 ust. 1-3 uchwały dokonano jedynie powtórzenia zapisów ustawowych, a nie dokonano ich modyfikacji poprzez stworzenie z nich szczegółowych zasad. Ponadto strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym nie ma do niej zastosowania §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, ponieważ nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a została skierowana do powiatowych jednostek organizacyjnych, którym oddano nieruchomości powiatowego zasobu w trwały zarząd i powtórzenie zapisów ustawowych miało na celu uchwalenie przejrzystego i czytelnego aktu prawnego do stosowania. Organ nadzoru nie wskazał żadnego przepisu prawnego, że w przedmiotowej uchwale Rada Powiatu nie może umieścić przepisów ustawowych poprzez ich powtórzenie, co powinien uczynić, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze ma wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może tez być wprowadzone w drodze analogii czy oceny racjonalności.

Rada Powiatu powołała orzecznictwo sądów administracyjnych, z których wynika, że nawet przytoczenie w akcie prawnym in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny albo, że możliwe jest powtórzenie przepisu ustawowego nawet w akcie prawa miejscowego jeżeli przepis ten, jest zacytowany w uchwale.

Ponadto organ nadzoru dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 6 usg stwierdzając, że wyrazić zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy najmu lub dzierżawy może tylko Rada Powiatu na podstawie art. 37 ust. 4 usg i pozostawienie § 3 ust. 4 w uchwale stworzyłoby możliwość obejścia norm ustawowych w zakresie wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność powiatu.

Jak wskazała strona skarżąca - art. 43 ust. 2 pkt 3 usg stanowi "że oddanie nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony umowy zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość". Przepis wyżej zacytowany nie zawiera zapisu "z zastrzeżeniem art. 37 ust. 4 ustawy" Oznacza to, że organ właściwy, którym - zgodnie z art. 4 pkt 9 - ustawy jest Zarząd Powiatu wyrażając zgodę na dzierżawę, najem może wyrazić zgodę na tryb bezprzetargowy bez wyrażania zgody przez Radę Powiatu. Z dniem oddania nieruchomości w trwały zarząd Powiat zostaje pozbawiony faktycznego władztwa nad nieruchomością, podmiotami wydzierżawiającym i wynajmującym stają się te jednostki. Pozostawanie nieruchomości powiatowej w trwałym zarządzie jej jednostki pozbawia także Radę Powiatu możliwości decydowania o najmie czy dzierżawie. Kompetencja Rady Powiatu dotyczy wyłącznie ustalenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Rada Powiatu nie ma innych kompetencji w stosunku do nieruchomości przekazanych w trwały zarząd, a zwłaszcza tych z art. 37 ust. 4 usg. Umieszczenie w uchwale Rady Powiatu w § 3 ust. 4 zakwestionowanego zapisu nie stanowi tym samym obejścia norm ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do wywodów skargi w zakresie dopuszczalności stosowania powtórzeń zapisów ustawowych w aktach stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, organ nadzoru zwrócił uwagę na treść wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, która dotyczy każdej formy działalności organów władzy publicznej, w tym również tworzenia prawa. Ponadto powołał § 134 pkt 1, § 135, § 136 oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i dodał, że przepisy § 3 pkt 1-3 uchwały naruszają powszechnie obowiązujący porządek prawny nie tylko poprzez powtórzenie przez Radę Powiatu tego co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także poprzez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Akt przyjęty przez Radę Powiatu poprzez nieuprawnioną próbę interpretację ustawowych pojęć organu właściwego i nadzorującego nie jest – zdaniem Wojewody -czytelny ani zrozumiały. Stąd też nie można go uznać za dopuszczalny w kontekście orzeczeń powołanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Rady Powiatu podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Tekst jedn. Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 usp). Wskazane organy nadzoru na mocy art. 76 ust. 2 usp mogą wkraczać w działalność powiatową tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością powiatu, stanowi art. 79 ust. 1, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna; o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2012r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości powiatowych przez powiatowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 4.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana w kontekście zarzutów podniesionych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że uchwała ta w istotny sposób narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1-3 oraz § 3 ust. 4 tej uchwały.

Według art. 26 ust. 1 usp organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Status zarządu powiatu jako organu wykonawczego określony został w art. 32 tej ustawy przez wskazanie jego zasadniczych zadań. Zarząd powiatu wykonuje uchwały powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Do zadań zarządu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3). Natomiast w art. 12 usp określono wyłączny zakres właściwości rady powiatu jako organu stanowiącego powiatu, przez wyliczenie katalogu spraw w których rada jest wyłącznie uprawniona do podejmowania uchwał. W katalogu tym w pkt 8 lit. a wymieniono stanowienie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony o ile przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po zawartej na czas oznaczony do 3 lat, strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Wśród ustaw szczególnych, o których mowa w przytoczonym przepisie, wskazać należy ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej usg), która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Na tle uregulowań o charakterze kompetencyjnym zawartych w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami stwierdzić trzeba, że art. 12 pkt 8 lit a usp wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 32 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, wg której do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Podobne uregulowanie zawiera art. 11 ust. 1 ugn stanowiący, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

W korelacji z tym uregulowaniem pozostaje art. 25 b ugn stanowiący, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Z treści art. 25 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 ugn wywieść można, że gospodarowanie zasobem nieruchomości polega również na wykonywaniu czynności zbywania nieruchomości z zasobu oraz ich nabywanie do zasobu. W konsekwencji, przedstawione regulacje pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego powiatu należy bieżące gospodarowanie mieniem powiatu rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz powiatu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 2012r., sygn. akt II SA/Go 289/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Natomiast organ stanowiący powiatu decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw.

Przechodząc do oceny zakwestionowanych przez Wojewodę regulacji zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż akt prawa miejscowego (którym jest zaskarżona uchwała) przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa. Akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Każde uregulowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach aktów prawa miejscowego przepisów ustaw i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100 poz. 908) - w uchwale rady nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Rada w sposób zmodyfikowany powtórzyła art. 43 ust. 2 pkt 3 usg, poprzez wskazanie jako "organ właściwy i organ nadzoru", a także "organ wyrażający zgodę" – Zarząd Powiatu.

Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę jeszcze raz tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Dlatego też podzielając wywody rozstrzygnięcia nadzorczego należało stwierdzić, iż powyższym zasadom stanowienia prawa miejscowego nie odpowiadają przepisy § 3 ust. 1 – 3 uchwały.

Zgodzić również się należy z organem nadzoru, co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 3 ust. 4 uchwały. W przepisie tym Rada określiła przypadki, w których Zarząd Powiatu uprawniony jest do odstąpienia od przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, dzierżawy lub najmu. Zgodnie z art. 43 ust. 6 ugn wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Jednostka organizacyjna ma też prawo do oddania, zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn, obciążonej trwałym zarządem nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. Obowiązana jest w takim przypadku zawiadomić właściwy organ lub organ nadzorujący (jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat) albo uzyskać zgodę tych organów (jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony). Zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

W przypadku nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa właściwym organem jest w rozumieniu komentowanej ustawy starosta, który najczęściej nie będzie organem nadzorującym. Natomiast w przypadku nieruchomości wchodzących w skład zasobów nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego na ogół właściwym organem i organem nadzorującym jest ten sam organ oddający nieruchomość w trwały zarząd (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, publ. Lex).

Należy zwrócić uwagę, że wymogi określone w art. 43 ust. 2 ugn są analogiczne do wymogów przewidzianych m.in. w art. 37 ust. 4 ugn.

W świetle art. 37 ust. 4 ugn w związku z ust. 1-3 tego przepisu, nieruchomości stanowiące własność powiatu mogą być oddawane w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jedynie w drodze przetargu. Rada (a nie Zarząd Powiatu) może odstąpić od tej zasady jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki zawarte w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy, na co wskazuje zdanie pierwsze art. 37 ust. 4.

Odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37, o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że stosuje się odpowiednio również ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w art. 37 ust. 4. Zauważyć przy tym należy, że w art. 37 ust. 3 wskazano przypadki, gdy zwolnienie od przetargu uzależnione jest od woli Rady (a nie Zarządu Powiatu), która może dokonać zwolnienia z obowiązku zastosowania trybu przetargowego przy zbyciu nieruchomości oraz zawieraniu umów najmu, dzierżawy lub najmu.

Taki pogląd w odniesieniu do nieruchomości komunalnych zaprezentowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 1/09, ONSA/WSA 2009/5/85), w której stwierdzono, że rada gminy (a zatem i rada powiatu), na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale NSA i wskazuje, że w analizowanej sprawie to Rada powiatu w drodze uchwały, a nie Zarząd Powiatu może odstąpić od przetargowego trybu zawarcia umów (najmu, dzierżawy, użyczenia). Ponadto wskazać należy, że charakter zwolnienia z obowiązku zawarcia umów w drodze przetargu uzależnione jest od przesłanek spełnionych przez konkretny podmiot sprawia, iż akt powiatu ma charakter indywidualny, co nie oznacza, że stanowi on rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z dnia 8 października 2010r., sygn. akt I OSK 1188/10,. publ. Lex nr 744947).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.