Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 383/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1219/05 w sprawie ze skargi U. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 22 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1219/05 oddalił skargę U. T. na decyzję Szefa Służby Celnej z 22 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu Sąd uznał, że podstawą materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Do oceny Szefa Służby Celnej należało zatem podjecie decyzji o przeniesieniu służbowym skarżącej do innej miejscowości lub pozostawienie jej na dotychczasowym stanowisku.

Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a wiec czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści tego przepisu wynika również, że musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W rozpatrywanej sprawie tymi ważnymi względami były zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych. Niewątpliwie ta zasadnicza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian pod względem ich zasadności i celowości, jak również ingerować w prowadzoną przez Szefa Służby Celnej politykę kadrowa związaną z efektywnym przeprowadzaniem kontroli celnej. Skoro przeniesienie służbowe skarżącej wynikało z rzeczywistego zmniejszenia etatowego w jednostce, w której pełniła ona służbę celną, to była podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.

W tym sianie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kryterium według którego skarżąca wytypowana została do przeniesienia służbowego, ustalone zostało przez kierownictwo Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca według uzgodnionych kryteriów została wytypowana do alokacji.

Nie zachodzą również przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej do innej miejscowości, wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie Sądu, nie nastąpiło także naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji. Szef Służby Celnej przestrzegał zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Wreszcie w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § l i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli zatem Szef Służby Celnej wykazał w należyty sposób spełnienie przesłanek z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, to – zdaniem Sądu - brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji o przeniesieniu służbowym, zarówno co do przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania administracyjnego, w takim stopniu, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła U. T. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 § 1 ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy przez jego niezastosowanie i nie potraktowanie jako źródła obowiązującego prawa Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30.09.2003 r., co w konsekwencji doprowadziło do wyznaczenia do alokacji osób niezgodnie z kolejnością określoną w Protokole w pkt III, pomimo że przedmiotowy protokół jako porozumienie zbiorowe określające prawa i obowiązki stron stosunku pracy stanowi jedno ze źródeł prawa pracy;

2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 i 32 ust. l i ust. 2 Konstytucji RP polegające na nierównym traktowaniu funkcjonariuszy służby celnej przy określaniu osób podlegających alokacji, nie stosowanie przy typowaniu do przeniesienia zapisów Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej i tym samym dyskryminowanie niektórych funkcjonariuszy celnych, w tym skarżącej, naruszenie zasady praworządności i zasady sprawiedliwości społecznej;

3) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 18 i 71 ust. l Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu dobra rodziny skarżącej, pozbawieniu ochrony małżeństwa i rodzicielstwa U. T., która w wyniku przeniesienia służbowego na drugi koniec Polski, z uwagi na fakt, że jej mąż i dziecko będą dalej musieli zamieszkiwać albo w Polsce przy samej zachodniej granicy albo na terenie Niemiec prawie zerwie kontakt z mężem i córką, co doprowadzi do rozpadu małżeństwa, a skarżącą pozbawi elementarnych praw w zakresie sprawowania opieki nad córką,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie jako podstawy faktycznej, że nie doszło do naruszenia postanowień Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, a skarżąca została wytypowana do alokacji zgodnie z postanowieniami przedmiotowego Protokołu, chociaż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego, że zachowana została kolejność określona w Protokole, jak również nie ma żadnego dowodu wskazującego na dodatkowe porozumienie zakładowej organizacji związkowej w przedmiocie modyfikacji zasad alokacji określonych w Protokole, czym Szef Służby Celnej, a za nim Sąd I instancji uzasadnia wytypowanie skarżącej do alokacji wbrew regułom określonym w Protokole,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia:

a) jakie okoliczności faktyczne Sąd I instancji uznał za udowodnione, dlaczego niektórym dowodom dał wiarę, a innym nie;

b) czy przy wydawaniu orzeczenia uwzględniono postanowienia Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej,

c) nieodniesienie się do zarzutów naruszenia wym. przepisów Konstytucji RP;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt l lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszeniu przez Szefa Służby Celnej art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej na etapie ponownego rozpoznania sprawy, polegające na niezebraniu pełnego materiału dowodowego i nieweryfikowaniu, czy osoby podlegające alokacji w pierwszej kolejności zostały wyznaczone do alokacji przed skarżącą, nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą dotyczących naruszenia kolejności alokacji określonej w Protokole uzgodnień oraz sytuacji osobistej skarżącej, pomimo, że decyzja Szefa Służby Celnej jest decyzją uznaniową i winna w tym zakresie w szczegółowym uzasadnieniu wskazywać, jakie ustalenia faktyczne i prawne poczynił organ, jakie okoliczności uznał za udowodnione, dlaczego niektórym dowodom dał wiarę, a innym nie oraz odnieść się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że nie do końca jest zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji w zakresie charakteru i zakresu stosowania postanowień Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30.09.2003 r. (zwanego dalej Protokołem). Odnośnie przedmiotowego Protokołu uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia stwierdza jedynie, iż "kryterium według którego skarżąca wytypowana została do przeniesienia służbowego, ustalone zostało przez kierownictwo Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby celnej. Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżąca według uzgodnionych kryteriów została wytypowana do - jak to określa organ - alokacji". W uzasadnieniu brak odpowiedzi na pytanie, czy Sąd uznał postanowienia przedmiotowego Protokołu za wiążące i obowiązujące źródło praw i obowiązków Szefa Służby Celnej i skarżącej, czy uznał, że przestrzegana była kolejność wyłaniania do alokacji określona w pkt III Protokołu, czy istnieją jakiekolwiek inne porozumienia w tym zakresie, o których mowa w pkt IV.3 Protokołu, w szczególności pomiędzy związkami zawodowymi, a Izbą Celna w Rzepinie. Z jednej strony Sąd I instancji zdaje się przyznawać, że Szefa Służby Celnej wiązały postanowienia przedmiotowego Protokołu, o czym świadczy twierdzenie, że skarżąca miała być wytypowana według uzgodnionych kryteriów. Z drugiej strony Sąd nie bada w ogóle tych kryteriów i kolejności typowania do alokacji.

Art. 9 § 1 Kodeksu pracy uznaje, za źródło prawa również "postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy". Przedmiotowy Protokół został zawarty pomiędzy Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej, a Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej. Jako jego źródło można wskazać przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych lub ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. W świetle art. l i 9 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych "spór zbiorowy pracowników z pracodawcą lub pracodawcami może dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo zrzeszania się w związkach zawodowych (...)- Rokowania kończą się podpisaniem przez strony porozumienia".

Prawo do zrzeszania się funkcjonariuszy Służby Celnej w związkach zawodowych wynika bezpośrednio z art. 48 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej. Z kolei w świetle art. 22 ust. l ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych wynika, iż "na zasadach ustalonych odrębnymi przepisami związkom zawodowym przysługuje prawo prowadzenia rokowań zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy, a także innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy." Powyższe oznacza, że na podstawie ustawy związki zawodowe reprezentujące również skarżącą zawarły porozumienie - Protokół uzgodnień, który w sposób wiążący dla Szefa Służby Celnej określał zasady, kryteria i kolejność alokowanych pracowników służby celnej. Sam organ, w odpowiedzi na skargą, przyznaje, iż w niniejszej sprawie występuje jakby w roli pracodawcy. W orzecznictwie niejednokrotnie przyjmowano, że porozumienia zawierane pomiędzy związkami zawodowymi, a pracodawcą stanowią źródło prawa w rozumieniu art. 9 § 1 k.p. – por. np. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23.05.2001 r. (III ZP 25/00, OSNP 2002/6/134. Powyższe oznacza, iż Szef Służby Celnej typując funkcjonariuszy do przeniesienia winien bezwzględnie przestrzegać postanowień zawartych w Protokole, a w szczególności kolejności, która z niego wynika.

Skarżąca, co wynika z uzasadnienia decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 18.03.2005 r., zostałam zakwalifikowana jako spełniająca przesłanki określone w ust. 7 pkt III. To oznacza, że osoby spełniające kryteria opisane w ust. 1-6 winny być alokowane przed nią w pierwszej kolejności. Ponadto w tej samej grupie, co skarżąca powinny być w pierwszej kolejności alokowane osoby w służbie stałej posiadające na dzień przystąpienia Polski do Unii Europejskiej staż w Służbie Celnej do 5 lat. Skarżąca jest funkcjonariuszem Służby Celnej w służbie stałej od lat 14. Pomimo, iż we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazywano konkretne osoby z wyższych grup, podlegające alokacji przed skarżącą, ta kwestia została całkowicie pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz uzasadnieniu sądu I instancji. W szczególności tak decyzja, jak i wyrok Sądu I instancji nie daje odpowiedzi na pytanie dlaczego pominięto osoby, które powinny być wytypowane do alokacji w pierwszej kolejności. Pomimo wskazania konkretnych osób, z konkretnej Izby Celnej, powołaniu szczegółowego kryterium kolejności alokacji Szef Służby Celnej słowem nie odniósł do tej kwestii. Sąd I instancji bezzasadnie nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji, chociaż pomimo uznaniowego charakteru decyzji, uzasadnienie decyzji z dnia 22.4.2005 r. jest wręcz symboliczne. Co najistotniejsze uzasadnienie decyzji nie zawiera opisania i ustosunkowania się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tymczasem, jeżeli uznać za wiążące postanowienia Protokołu należy stwierdzić, że niezastosowanie kryteriów doprowadziło do wytypowania skarżącej do alokacji podczas, gdy normalnie by do tego nie doszło.

Nie stosowanie kryteriów określonych Protokołem związane jest bezpośrednio z naruszeniem przez Sąd I instancji, a wcześniej Szefa Służby Celnej zasad określonych w art. 2 i 32 ust. l i ust. 2 Konstytucji RP. Pomimo, że są to normy o charakterze ogólnym znajdują bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Organy Państwa, w tym Szef Służby Cywilnej, stoją na straży praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości. Dlatego też nierówne traktowanie funkcjonariuszy celnych, przenoszenie do pracy w innej Izbie funkcjonariuszy, którzy, według ogólnych ustaleń, przenoszeni być nie powinni narusza z pewnością te zasady. Nie sposób bowiem zrozumieć dlaczego pomimo uzgodnienia ze związkami zawodowymi reprezentującymi funkcjonariuszy celnych w całym kraju dochodzi do łamania tych ustaleń. Dlaczego znajdują się ci "równiejsi", ci którzy powinni być alokowani w pierwszej kolejności przed skarżącą. Nic nie usprawiedliwia takiego postępowania, a organy Państwa powinny temu przeciwdziałać. Nie powinno budzić wątpliwości, że w ten sposób naruszono przepisy Konstytucji.

Do chwili obecnej ani Szef Służby Celnej, ani Sąd I instancji nie zajęli się kwestią sytuacji osobistej skarżącej i zgłaszanymi zarzutami naruszenia art. 18 i 71 ust. l Konstytucji RP. Tymczasem sytuacja rodzinna skarżącej jest rzeczywiście wyjątkowa. Mąż skarżącej jest obywatelem Niemiec. Pracuje jako funkcjonariusz celny w niemieckim urzędzie celnym na granicy polsko-niemieckiej (Słubice-Frankfurt nad Odrą). Związany jest dożywotnim kontraktem z Federacją Administracji Celnej w Niemczech. Córka skarżącej włada wyłącznie językiem niemieckim i uczęszcza do szkoły na terenie Niemiec. Skarżąca z rodziną zamieszkuje w Słubicach przy samej zachodniej granicy RP. O ile można sobie wyobrazić, że rodziny innych celników alokowanych na wschód kraju będą przeprowadzać się razem z nimi, o tyle w przypadku skarżącej i członków jej najbliższej rodziny nie jest to możliwe. Wiadomo, że mąż skarżącej i córka będą dalej zamieszkiwać w Słubicach. Skarżąca natomiast będzie musiała przeprowadzić się do województwa warmińskiego, aby pełnić obowiązki w Izbie Celnej w Olsztynie. Nie sposób nawet sobie wyobrazić, aby skarżąca np. na weekend przyjeżdżała do Słubic. Odległość, brak infrastruktury drogowej, w szczególności autostrad oraz dróg szybkiego ruchu, brak połączeń kolejowych powoduje, że spotykała by się z rodziną tylko kiedy brałaby urlop albo w czasie świąt. Organy Państwa są zobowiązane, również przepisami Konstytucji RP, aby chronić takie instytucje jak małżeństwo, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo. Dobro rodziny, w tym wypadku rodziny skarżącej winno być rozważone przy wydawaniu decyzji o alokacji.

Jak wspomniano na wstępie zasadniczym utrudnieniem przy kontroli zaskarżonego orzeczenia jest lakoniczność jego uzasadnienia. Podobnie "obszerne" w swych wywodach było uzasadnienie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 22.04.2005 r. utrzymującej w mocy decyzję o przeniesieniu. Sąd I instancji nie wywiązał się właściwie z obowiązku kontroli legalności wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji.

W świetle art. 81 ust. l i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza celnego stosuje się przepisy kpa. Decyzja o przeniesieniu skarżącej do pełnienia służby w Izbie Celnej w Olsztynie jest decyzją o charakterze uznaniowym, bowiem nie ma przesłanek, które obligowałyby do wydania takowej decyzji wobec U. T., a jedynie istnieją prawne podstawy do przeniesienia. W doktrynie i orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że decyzje oparte na uznaniu administracyjnym wymagają wnikliwego i szczegółowego uzasadnienia kryteriów i okoliczności, jakimi kieruje się organ przy ich podejmowaniu. W świetle art. 107§ 3 k.p.a. decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym należy zawrzeć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22.04.1998 r. (I Sa/Lu 21/98). Ponieważ przepis art. 107 § 3 kpa znajduje stosowne zastosowanie w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Szef Służby Celnej miał obowiązek nie tylko przytoczyć zarzuty skarżącej, ale odnieść się do nich merytorycznie. Tego jednak nie uczynił, a uzasadnienie decyzji z dnia 22.04.2005 r., w istocie lakoniczne, sprowadza się do powtórzenia ogólnych zasad przenoszenia funkcjonariuszy celnych zawartych w ustawie o Służbie Celnej. Ponieważ gdyby organy administracji stosowały wiążące kryteria alokacji zawarte w Protokole uzgodnień, gdyby zastosowały przepisy Konstytucji nakazujące równe traktowanie funkcjonariuszy celnych, zapewnienie ochrony takim instytucjom jak małżeństwo i rodzina nie doszłoby do przeniesienia skarżącej do pełnienia służby w Izbie Celnej w Olsztynie. Dlatego też tak naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów posterowania miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu zauważył, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji powołując się na przepisy art. l § l i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) nie stwierdził, aby Szef Służby Celnej, podejmujący zaskarżone decyzje o przeniesieniu skarżącej do innej miejscowości, dopuścił się naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji potwierdził prawidłowość podstawy materialnoprawnej decyzji będącej przedmiotem jego badania, w postaci przepisu art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz odniósł się do przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego bez jego zgody określonych w art. 19 powyższej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada tym wymaganiom, ponieważ niektóre z podniesionych w niej zarzutów z samej swej natury nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Pozostałych zaś nie można uznać za trafne.

I tak, zarzut naruszenia art. 9 § 1 Kodeksu pracy przez jego niezastosowanie i nie potraktowanie jako źródła obowiązującego prawa Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej siłą rzeczy nie może być uznany za trafny, ponieważ przepisy kp nie mają zastosowania do funkcjonariuszy celnych. Jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika to z faktu, że funkcjonariusz celny pełni służbę na podstawie stosunku służbowego, a także ze względu na to, że ustawie o Służbie Celnej brak jest stosownego odesłania w tym zakresie, jak i też ogólnego odesłania do stosowania w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Służbie Celnej przepisów Kodeksu pracy. W związku z powyższym chybione jest również twierdzenie, iż źródłem Protokołu uzgodnień są przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych lub ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

Odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (art. l § 2 - Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych najmniejszych wątpliwości nie budziła kwestia, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi – Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne uprawnione są do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w tych aktach normatywnych. Zatem wywody Sądu I instancji, co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. były absolutnie zbędne. Niemniej jednak uchybienie to nie miało najmniejszego wpływu na wynik sprawy.

Drugi z zarzutów, naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2 i 32 ust. l i ust. 2 Konstytucji RP jest kompletnie chybiony. Po pierwsze dlatego, że przepisów Konstytucji nie można stosować bezpośrednio w sytuacji, gdy dana sprawa znajduje uregulowanie w ustawie zwykłej, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, jak to zresztą wyjaśniono wyżej, Protokół uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 18 i 71 ust. l Konstytucji RP. Trzeba wszakże mieć na uwadze szczególny status prawny funkcjonariusza, wynikający z ustawy o Służbie Celnej. Składają się nań pewne przywileje, ale również zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.10.2004 r. (K 1/04 OTK-A 2004/9/93) stwierdzając, że "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową - co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby - jest poddany licznym ograniczeniom, również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie". Jest więc rzeczą oczywistą, że podejmując pracę w Służbie Celnej funkcjonariusz godzi się na te zwiększone obowiązki i ograniczenia, do których w szczególności należy dyspozycyjność i obowiązek wykonywania swoich obowiązków w miejscu podyktowanym dobrem służby. Z tego względu ochrona prawna i opieka państwa nad rodziną, macierzyństwem i rodzicielstwem, jaką gwarantuje art. 18 i art. 71 Konstytucji RP sprowadza się w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych do zakresu określonego w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że względy rodzinne, na które powołała się skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, takie jak dożywotni kontrakt jej męża w niemieckim urzędzie celnym, czy też uczęszczanie dziecka do szkoły niemieckiej nie należą do przesłanek, określonych w przepisach ustawy o Służbie Celnej, wyłączających możliwość przeniesienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.