Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 827/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 3, 5, 6, 8, 10-12, 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 91 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Gminy Mrągowo z dnia 20 czerwca 2011 r., nr VII/66/11 w przedmiocie procedury powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Mrągowo oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 2 ust. 3 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2011r. Rada Gminy Mrągowo, działając na podstawie art. 18

ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) dalej jako: u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm) dalej jako: u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr VII/66/11 w sprawie procedury powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Mrągowo oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jej § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Mrągowo, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r., poprzez wskazanie w § 4 ust. 2 uchwały sposobu określania składu osobowego grup roboczych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do art. 9a ust. 8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem (...), a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5, natomiast z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. wynika, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Regulacja § 2 ust. 3 uchwały wskazuje natomiast, że porozumienie zostaje zawarte pomiędzy Wójtem Gminy Mrągowo, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu - zatem także z kuratorem sądowym, podczas gdy z zapisu art. 9a ust. 4 i 8 u.p.p.r. wynika, że wprawdzie w skład zespołu wchodzi kurator sądowy, lecz z nim nie jest zawierane takie porozumienie. Kwestionowany zapis pozostaje zatem modyfikacją przepisów ustawowych.

Co do kolejnego zarzutu, to Prokurator wyjaśnił, że regulacje dotyczące tworzenia i działania grup roboczych wynikają bezpośrednio z art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. i Rada nie posiada w swoim zakresie kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek unormowań dotyczących grup roboczych. Ponieważ uchwała podjęta w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., co oznacza powszechny charakter norm prawnych podjętych w oparciu o granice upoważnienia ustawowego, tak aby kompleksowo realizować delegację ustawową. Ustawodawca formułując określoną delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego, przekazuje jednostce samorządu terytorialnego upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii określonych w upoważnieniu, nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Analiza delegacji ustawowej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, że rada miała za zadanie unormować procedurę powoływania członków składu zespołu interdyscyplinarnego, zaś w zakresie określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy przyjąć, że uchwała rady miała doprecyzowywać regulacje ustawowe wynikające z art. 9a ust. 10, 11 i 12 tej ustawy, a zatem określać, w jaki sposób zespół będzie pracował. Adresatami tych norm mają być członkowie zespołu i ewentualni uczestnicy postępowań prowadzonych przez zespół w toku realizacji powierzonych zadań. Tymczasem wskazany zapis stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i pozostaje niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi, przez to że został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W odpowiedz na skargę Wójt Gminy Mrągowo wniósł o jej oddalenie. W motywach uzasadnienia stanowiska szeroko odniesiono się do kwestii naruszenia prawa wynikającego z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też obszernie przedstawiono kwestię pojęcia istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że jedynie zaistnienie naruszenia o charakterze istotnego skutkuje stwierdzeniem nieważności określonego zapisu aktu prawa miejscowego. Nadto podniesiono, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody, który nie stwierdził nieważności jej zapisów, zatem ewentualne naruszenie prawa, które mogło wystąpić jest naruszeniem nieistotnym.

W zakresie zarzutu dotyczącego treści § 2 ust. 3 uchwały podano, że nie doszło do niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawy, gdyż w kwestionowanym zapisie chodziło o porozumienia zawarte pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do zespołu. Natomiast kuratorzy sądowi wchodzą w jego skład z mocy samego prawa - art. 8 ust. 4 u.p.p.r. (chodzi zapewne o art. 9a ust. 8 u.p.p.r.).

Co do zarzutu naruszenia prawa zapisem § 4 ust. 2 uchwały wyjaśniono, że nie koresponduje on z obowiązkami nałożonymi na Przewodniczącego, którego zadaniem jest kierowanie pracami zespołu oraz organizowanie jego pracy. Nadto wskazano, że zapis § 4 ust. 2 uchwały jest zgodny z art. 9a pkt 14 u.p.p.r., który stanowi, iż prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Ustalenie składu grupy roboczej, o której mowa w tym zapisie, jest czynnością stricte organizacyjną, a więc leżącą w kompetencjach przewodniczącego zespołu. Podano, że uchwała określa tryb oraz sposób powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, znaczenie słowa "tryb" przekłada się na procedurę, natomiast słowo "sposób" oznacza określony tryb postępowania, formę wykonywania czegoś, co umożliwia osiągnięcie celu. Pojęciem "warunkami" zaś określa się okoliczności, w których zachodzą jakieś procesy, jest to również zespół cech predestynujących kogoś do czegoś. W ocenie organu na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. uchwały rady gminy mają na celu całościowe określenie zasad funkcjonowania zespołów interdyscyplinarnych, począwszy od formy powoływania, poprzez proces działania, aż po procedurę odwoływania członków zespołów mając na względzie cele, jaki zespół powinien pełnić. Resumując ustawa pozwala na tworzenie grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego, natomiast uchwała określa warunki funkcjonowania Zespołu, konkretyzuje i porządkuje tę czynność, nie tworzy nie mających pokrycia w przepisach ustawy kompetencji Przewodniczącego Zespołu, a zatem nie przekracza granic upoważnienia ustawowego przyznanego Radzie Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 740), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast w tej sprawie przepisy ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm.) dalej jako: u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w których wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego

(t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Mrągowo Nr VII/66/11 w sprawie procedury powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Mrągowo oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Ponieważ uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego, na co wskazuje charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., dlatego zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019r., sygn. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019r., sygn. akt II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 444/19 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

Zakwestionowane przez Prokuratora zapisy w odniesieniu do § 2 ust. 3 stanowią modyfikacje przepisu ustawowego, natomiast w doniesieniu do § 4 ust. 2 stanowią wykroczenie poza delegację ustawową.

I tak stosownie do treści art. 9a pkt 15 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis powołany nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani też do modyfikacji jego składu.

Nadto z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny (dalej: zespół) powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta (ust. 2). W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi (ust. 3 i 4), a ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r., wynika, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem (...) a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z regulacji tej wynika, w sposób nie budzący wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejsza skargę, okoliczność, że porozumienia, w oparciu o które działała zespół nie obejmują podmiotu, o którym mowa w ust. 4 art. 9a u.p.p.r. Tymczasem z brzmienia zakwestionowanego przepisu uchwały § 2 ust. 3 wynika, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem a podmiotami, których przedstawiciele zostaną powołani do zespołu. Brak jest tutaj uzasadnienia dla argumentacji, że treść kwestionowanego zapisu uchwały nie odnosi się do kuratorów sądowych, którzy z mocy ustawy wchodzą do zespołu. Zapis § 2 ust. 3 uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., skoro kuratorzy sądowi zostali wyłączeni z grupy podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienie w oparciu o które działa zespół, gdyż właśnie literalne brzmienie ww. normy aktu podustawowego wskazuje, że porozumienie zawierane jest także z tym podmiotem tj. kuratorem sądowym. Resumując § 2 ust. 3 uchwały nie jest powtórzeniem regulacji art. 9a ust. 8 u.p.p.r. wraz z doprecyzowaniem wynikającym z art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., lecz stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.

Słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość § 4 ust. 2 uchwały, w którym zapisano, że skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 2 ust. 1 i 2 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach, który to zapis stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Jak wskazano wyżej z art. 9a ust. 15 u.,p.p.r. wynika, że rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z delegacji tej wynika, że uprawnienie rady dotyczy zakresu m.in. szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Brak jest w ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Brak jest w ramach takiego zapisu wskazań co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, iż przewodniczy on takim obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi. Nadto z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Oznacza powyższe, że to sam zespół a nie jego przewodniczący może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika nadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Z powyższego wynika niezbicie, że uprawnienie do wyłonienia składu grupy roboczej nie zostało przekazane do kompetencji przewodniczącego zespołu, lecz zespołowi interdyscyplinarnemu. Nadto takie uprawnienie dla przewodniczącego zespołu nie wynika również, z upoważnienia do uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Przypisana w § 4 ust. 2 uchwały kompetencja dla przewodniczącego zespołu stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r.. Pozostaje podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując, z zestawienia kwestionowanego § 2 ust. 3 oraz § 4 ust. 2 uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 oraz art. 9a ust. 10, 11 i 12 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Mrągowo dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawowego oraz wykroczyła poza delegacje ustawową.

W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały.