Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2934/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 540/13 w sprawie ze skargi R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 540/13, oddalił skargę R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1967 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 7 ust.1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"), odmówiło A.P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...].

B.W. i E.K., następczynie prawne byłej właścicielki w/w nieruchomości, wnioskiem z dnia 8 czerwca 2004r. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia administracyjnego, zarzucając mu rażące naruszenie art. 7 ust. 2 i 5 dekretu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], uznając swoją niewłaściwość, przekazało powyższy wniosek do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w/w orzeczenie rozstrzygnęło o sytuacji prawnej byłej właścicielki nieruchomości, która zmarła w dniu [...] 1963 r. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu, kwestionowane orzeczenie administracyjne rażąco narusza także przepis art. 7 ust. 5 dekretu. Dekret, jako jedyną negatywną przesłankę przyznania byłemu właścicielowi prawa do nieruchomości, określa brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", to jednak wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że te inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że przepis art. 7 ust. 5 dekretu, w zestawieniu z treścią art. 7 ust. 1-4 dekretu, nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy ustanowienia wieczystej dzierżawy. Powyższe uchybienia skutkowały stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r. Jednocześnie organ nadzoru uznał, że to orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie oparło swoje rozstrzygnięcie na art. 7 ust. 5 dekretu, podczas gdy jedynym kryterium, które organ dekretowy powinien mieć na uwadze, jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w/w organ w swoim rozstrzygnięciu nie podjął próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w tym planie, oznacza, że nie dokonał on wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych, czym rażąco naruszył przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe skutkowało również naruszeniem art. 5, art. 71 § 1, art. 74 i art. 99 § 3 ówcześnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wskazał, że sytuacja taka ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Przedmiotowa nieruchomość jest obecnie położona w obrębie [...] i wchodzi w skład dz. ew. nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym R. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych nie może decydować sporządzona w formie aktu notarialnego umowa przeniesienia wkładu niepieniężnego z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. Nr [...], na mocy której R. nabyła prawo użytkowania wieczystego w/w działki. Przedmiotem badania organu nadzoru jest bowiem sposób dokonania pierwszego rozporządzenia nieruchomością przez podmiot publiczny, a więc ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz S. S.A., które nastąpiło na skutek decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] wydanej przez Wojewodę, a więc na skutek decyzji administracyjnej. Późniejszy obrót użytkowaniem wieczystym jest konsekwencją tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie dekretowe z dnia [...] września 1967 r., pomimo że przedmiotowa nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a znajdujący się na gruncie budynek stanowi jej własność. Użytkowanie wieczyste i własność budynku Spółka nabyła na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2007 r. o przeniesieniu wkładu niepieniężnego, będąc chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że unieważnienie decyzji dekretowej działa ex tunc w odniesieniu do tytułu własności Skarbu Państwa, nie niweczy jednak skutków umowy cywilnoprawnej, na podstawie której skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynku. Stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wywoła stan rażącej sprzeczności z art. 232 Kodeksu cywilnego – przedmiotu użytkowania wieczystego nie może stanowić bowiem grunt będący własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że celem instytucji stwierdzenia nieważności jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ nadzoru zasadnie uznał, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 r. dotknięte jest taką wadą, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ dekretowy, odmawiając byłej właścicielce ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W postępowaniu nadzorczym organ zasadnie wskazał, że podstawową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia, zaś z akt sprawy wynika, iż ta okoliczność nie była przedmiotem badania i oceny wyrażonej w orzeczeniu organu dekretowego. Organ dekretowy nie podjął nawet próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu, za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjmując przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. Podzielić należało stanowisko organu, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] września 1967 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru trafnie również wskazał, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do nieżyjącej już w dacie jego wydania właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji musi być ocenione, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 i z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do najistotniejszego zarzutu skargi, dotyczącego zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, podzielił pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, iż: "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. (...), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a." Naczelny Sąd Administracyjny podał, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie, niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie odmowna decyzja dekretowa, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.

Jeżeli zatem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu dekretowego była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, to okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia o odmowie przyznaniu byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nabyła od S. S.A. na podstawie, zawartej w formie aktu notarialnego, umowy przeniesienia wkładu niepieniężnego z dnia [...] listopada 2007 r. Rep. Nr [...]. S. S.A. prawo użytkowania wieczystego omawianego gruntu uzyskał na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...]. Późniejszy obrót użytkowaniem wieczystym i przeniesienie tego prawa na rzecz skarżącej Spółki jest zatem konsekwencją tej właśnie decyzji, nie zaś orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1967 r.

Organy nadzoru słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. – odróżniając skutki prawne, które wywołało kwestionowane orzeczenie administracyjne, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, ale wywołanych późniejszymi decyzjami.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, że kontrolowane orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasadnie stwierdziły jego nieważność. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, tj. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), poprzez błędne uznanie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa z dnia [...] września 1967 r. nr [...], wydane na podstawie art. 7 ust. 1 i 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), nie wywołało "nieodwracalnych skutków prawnych", będących przesłanką negatywną do stwierdzenia jego nieważności, pomimo, iż nieruchomość, będąca przedmiotem orzeczenia dekretowego, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (skarżącej Spółki), która nabyła to prawo, będąc chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, na podstawie umowy cywilnoprawnej o przeniesieniu wkładu niepieniężnego.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w jej ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku niesłusznie stwierdził, iż nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. w stosunku do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 r., nr [...], gdyż te nieodwracalne skutki prawne wywołała dopiero następna decyzja administracyjna, tj. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada1993 r. nr [...], stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki – Z. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skutki prawne obu orzeczeń administracyjnych – zarówno decyzji dekretowej, jak i późniejszej decyzji uwłaszczeniowej – dotyczą tego samego przedmiotu, tj. nieruchomości dekretowej przy ul. [...], która jest obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki. Orzeczenie dekretowe również wywołało nieodwracalne skutki prawne – odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego dla spadkobierczyni uczestników postępowania uczyniła możliwym wydanie decyzji uwłaszczeniowej – oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki, co z kolei umożliwiło odpłatne nabycie tego użytkowania wieczystego i własności znajdującego się na nim budynku skarżącej. Decyzja dekretowa wywołała te nieodwracalne skutki prawne niejako "pośrednio", do powstania tych skutków doszło i skutki te są niewątpliwie nieodwracalne. W chwili obecnej nie jest możliwym uzyskanie użytkowania wieczystego przez uczestników postępowania – spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości, gdyż skarżąca Spółka nabyła użytkowanie wieczyste tej nieruchomości dekretowej oraz własność znajdującej się na niej budynków na podstawie odpłatnej czynności cywilnoprawnej, nie wiedząc nic o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Takiej wiedzy nie mieli zarówno poprzednik prawny skarżącej Spółki jak i skarżąca Spółka.

Skarżąca Spółka nabywając prawo użytkowania działki nr [...] oraz własność znajdującego się na tej działce budynku działała w dobrej wierze. W chwili nabycia jedynym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki był Skarb Państwa, użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynku był jej poprzednik prawny R. S.A. (wówczas pod firmą R. S.A.). W związku z powyższym, zgodnie z zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażoną w § 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, R. ani jej poprzednik prawny R. S.A. (wówczas pod firmą R. S.A.) przed zawarciem umowy z dnia [...] listopada 2007 r. nie miały żadnej wiedzy o toczącym się postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] września 1967 r., nie było zamieszczonej jakiejkolwiek informacji w tym zakresie w księdze wieczystej.

Uczestniczki postępowania B.W. i E.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zasadne było uznanie, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 r., nr [...], było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie wywołało ono nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. W sprawie nie wystąpiła zatem negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego powinno być rozpatrywane w zakresie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie czy odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, Nr 18, poz. 223).

Natomiast w przypadku, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny ( por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 publ. OSNCP 1992r., Nr 12, poz. 211, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 publ. ONSA 1997 r., Nr 2, poz. 49, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 346/10).

Przechodząc z rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podać należy, iż w sprawie jest niesporne, że S., będący państwową osobą prawną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i legitymujący się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego terenu stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w [...] przy ul. [...] oznaczonego jako dz.ew. [...]. Fakt ten stwierdzała deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...]. Na podstawie tej decyzji prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności posadowionego na nim budynku są zatem związane z tą właśnie decyzją. Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego i nabycie go przez R. od poprzez sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę przeniesienia wkładu niepieniężnego z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. Nr [...] był konsekwencją powyższej decyzji, a nie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1967r. nr [...]. W niniejszej sprawie organ nadzorczy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia administracyjnego, przy ocenie zaistnienia lub nie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych badał jedynie sposób dokonania pierwszego rozporządzenia nieruchomością przez podmiot publiczny, a więc w tym przypadku tryb ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, które nastąpiło na skutek powołanej wyżej decyzji. Nie badał natomiast dalszego rozporządzenia tym prawem. Było ono wtórne wobec decyzji uwłaszczeniowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro nabycie przez R. użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy było poprzedzone decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie odmowne orzeczenie administracyjne było podstawą ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. W związku z powyższym okoliczności związane z nieodwracalnością skutków prawnych dotyczą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada1993 r., nr [...], a nie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1967r., nr [...].

Odnosząc się do zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] września 1967 r., nr [...], kwestia ta nie mogła być rozważana.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.