Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 477/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 16 marca 2010 r., nr AU-2/7331/745/10 orzekł – na wniosek B.P. - o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr [...] obr. [...] ".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie właściwych organów, zgodnie z art. 53 ust. 4 cyt. wyżej ustawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za strony postępowania organ uznał osoby mające tytuł prawny do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 8 kwietnia 2010 r., złożyła Akademia [....] w K. reprezentowana przez jej kanclerza – H.Z. , zarzucając w pierwszej kolejności organowi I instancji nieumieszczenie w decyzji oraz jej uzasadnieniu, spełniającej wymogi odpowiednich przepisów, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne, a także naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozróżnienie przez ustawodawcę w tym przepisie linii kolejowych, urządzeń infrastruktury technicznej nie było działaniem celowym, a przez to przyjęcie, że pojęcie "obiekt liniowy" jest tożsame z pojęciem "inwestycja liniowa". Ponadto wskazano na naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) m. in poprzez nie zobowiązanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu.

Podniesiono też, że w decyzji orzeczono o warunkach zabudowy dla zamierzenia pod nazwą "budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego" podczas gdy wniosek dotyczył jedynie przebudowy ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r., nr: [...] orzekło o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2010 r., nr [...] orzekającej z wniosku B.P. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. " Budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr nr [...] obr. [...] " i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej wyjaśniono, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588). W omawianej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie.

Zauważono także, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 powołanej ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po strome potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami.

Na żądanie Kolegium, organ I instancji przedłożył w dniu 15 czerwca 2010 r. raport z rejestru gruntów według stanu na dzień 3 czerwca 2010 r. Z analizy powyższego raportu i akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji nie przyznał statusu strony w niniejszym postępowaniu właścicielom działki nr [...] , która bezpośrednio sąsiaduje z terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku podmiotów. Norma ta niekoniecznie musi znajdować swoje uzasadnienie w gałęzi prawa administracyjnego, a często wynika z prawa cywilnego, a konkretnie z prawa rzeczowego.

W orzecznictwie wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z 22 sierpnia 2007 II S A/Po 195/07 powołującym się zresztą w swojej treści na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2003r., sygn. II SA/Gd 579/00 Lex nr 203447) zwrócono uwagę, że oczywiście samo fizyczne sąsiedztwo nie jest samo przez się ustawowym kryterium uznania kogoś za stronę. Należy uznać, że chodzi o takie sąsiedztwo, które skutkować może włączeniem w obszar oddziaływania przyszłej zabudowy. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 156 k.p.a., decydują okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 1016/06 Sąd wyraźnie podkreślił, że w kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy zgodzić się w tej mierze z przyjętym orzecznictwem, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę czy dana osoba ma interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

Kolegium podniosło, że w rozpatrywanym przypadku niewątpliwe jest, że działka [...] bezpośrednio graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji, co więcej, w ocenie Kolegium, planowane zamierzenie inwestycyjne bezpośrednio oddziałuje na tę działkę. W świetle powyższego właścicielom działki nr [...] należy przyznać status strony w niniejszym postępowaniu, czego nie uczynił organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie. W konsekwencji właścicielom działki nr [....] nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto Kolegium wskazało, że w toku postępowania I - instancyjnego, już po zasięgnięciu opinii właściwych organów, organ I instancji zmienił nazwę planowanego zamierzenia inwestycyjnego z brzmienia: "Przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr nr [...] obr. [...] " na nazwę: "Budowa i przebudowa ulicy Tokarskiego na dz. nr nr [...] obr. [...] ", bez formalnego wniosku inwestora oraz odpowiedniego uzasadnienia wyjaśniającego czy ww. zmiana zamierzenia inwestycyjnego stanowi przedmiotowe rozszerzenie wniosku inwestora z dnia 5 listopada 2009 r., czy też stanowi jedynie doprecyzowanie nazwy inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., (Dz.U.04.257.2573) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg, mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W toku postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji ustalono, że ulica [...] jest ulicą wewnętrzną, a zatem dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest wymagana ocena oddziaływania na środowisko, a zatem w omawianym przypadku art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma zastosowania.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. W świetle art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy prawa, Kolegium uznało, że budowa ulicy [...] jest budową infrastruktury technicznej, a zatem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie ma zastosowania dla tak określonej inwestycji. Zważając na powyższe, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k. p. a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 czerwca 2010 r., nr: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ja poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zakwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że rozróżnienie przez ustawodawcę w tych przepisach "urządzeń infrastruktury technicznej" od "uzbrojenia terenu" nie było działaniem celowym, a poprzez to przyjęcie, iż oba pojęcia są tożsame,

- art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest obiektem, o jakim mowa w tym przepisie

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez m.in. niezawiadomienie stron (współwłaścicieli działki nr 276/5, obręb K005) o toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowaniu oraz nie zapewnienie tym osobom czynnego udziału w postępowaniu, pomimo uznania tych osób za stronę postępowania,

- art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu

informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko m.in. poprzez nie zobowiązanie inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz brak uzyskania stanowiska w tym względzie odpowiedniego organu, a to m.in. wobec wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. o jakim mowa na str. 7 w uzasadnieniu skarżonej decyzji organu II instancji oraz wobec błędnego ustalenia, że cześć planowanej inwestycji nie stanowi drogi publicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie,

Ponadto AGH podniosła zarzut:

- nie umieszczenia w decyzji organu I instancji oraz jej uzasadnieniu, spełniającej wymogi odpowiednich przepisów, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne, wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań

ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz nieustosunkowanie się organu II instancji do tego zarzutu zawartego w odwołaniu AGH, tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt

1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- braku uzasadnienia prawnego w decyzji organu I instancji obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję oraz nie ustosunkowanie się organu II instancji do tego zarzutu zawartego w odwołaniu AGH, tj. naruszenie art. 107 § 1, § 2, § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- wydania decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora oraz nieustosunkowanie się organu II instancji do tego zarzutu zawartego w odwołaniu AGH, tj. naruszenie art. 107 § 1, § 2, § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Trzeba także podkreślić, że oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji Sąd może dokonać tylko w sytuacji, gdy stwierdzając wadliwość decyzji zaskarżonej uchyla tę decyzję. Stwierdzenie, że zaskarżona do sądu decyzja jest prawidłowa – a zaskarżeniu podlega wyłącznie decyzja organu drugiej instancji, gdyż tylko decyzja drugoinstancyjna jest decyzją wydaną na skutek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) – skutkuje oddaleniem skargi i wyklucza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja kasacyjna jest zgodna z prawem, a zatem zarzuty podnoszone w stosunku do merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji nie mają znaczenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębniał zatem jedną przesłankę wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. stwierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Należy przyjąć, że nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części wyklucza merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Niewątpliwie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż naruszona została przez ten organ zasada czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie zasadnie podkreśla się w związku z tym, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są zasadniczo – zgodnie z art. 28 k.p.a. – osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, o ile interesu prawnego opartego na tym tytule dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia warunków dla konkretnej inwestycji. Są to zatem osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, a także mogą być nimi właściciele (lub osoby mające inny tytuł prawnorzeczowy) nieruchomości w bliższym lub dalszym sąsiedztwie. Trafnie Kolegium wskazało, że działka [...] bezpośrednio graniczy z terenem przedmiotowej inwestycji, a planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zrealizowaniu inwestycji drogowej bezpośrednio oddziałuje na tę działkę. W istocie charakter inwestycji, a zwłaszcza sposób korzystania z niej w przyszłości (droga) oraz niewielka odległość terenu inwestycji od granic działki nr [...] użytkowanej jako droga wskazują na zasadność ustaleń organu odwoławczego.

Analiza akt sprawy wykazuje, że organ pierwszej instancji na żadnym etapie prowadzonego przez siebie postępowania nie zagwarantował udziału w postępowaniu jako jego stronom współwłaścicielom działki nr [...] . Organ pierwszej instancji nie zawiadomił tych osób o toczącym się postępowaniu, ani też nie doręczył im decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania polegające na pominięciu w tym postępowaniu właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i jest wadą tego postępowania uzasadniającą jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku zakończenia go decyzją ostateczną.

Należy zauważyć, że uzupełnienie w powyższym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia miałoby charakter zastąpienia organu pierwszej instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w drugiej instancji sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Zagwarantowanie udziału wszystkim stronom postępowania wyłącznie w postępowaniu odwoławczym nie mogłoby uzasadniać wydania decyzji merytorycznej w drugiej instancji, gdyż współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej (działki nr.....) będący stronami postępowania zostaliby w ten sposób pozbawieni jednej instancji administracyjnej. Ponadto stanowisko tych osób jako stron postępowania, o ile skorzystaliby oni z prawa uczestnictwa w postępowaniu, mogłoby mieć wpływ na treść decyzji. Temu służą właśnie gwarancje procesowe stron postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830).

Dodatkowo konieczność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej uzasadniał fakt, że w istocie wydano decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia odbiegającego od jego zakresu wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie dostrzega organ odwoławczy – podzielając w tym zakresie stanowisko AGH w K. wyrażone w odwołaniu, że wniosek z dnia 5 listopada 2009 r. dotyczył "przybudowy ulicy Tokarskiego", a warunki zabudowy ustalono dla "budowy i przebudowy ulicy Tokarskiego" mimo, że inwestor w toku postępowania nie zmodyfikował wniosku. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, a organ administracji jest związany wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania. Budowa ulicy Tokarskiego nie była objęta wnioskiem inwestora, a zatem nie było podstaw do ustalania warunków zabudowy w powyższym zakresie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) różnicuje w art. 3 pkt 6 i 7a pojęcie budowy i przebudowy. Ponadto treść art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Od wyników postępowania wyjaśniającego w tym zakresie zależy poprawność decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie tylko sam dokonał zmiany zakresu inwestycji, dla której ustalił warunki zabudowy, lecz ponadto uczynił to już po zasięgnięciu opinii właściwych organów, co nie pozwala na przyjęcie, że inwestycja w zmienionym zakresie była badana i opiniowana w ramach współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym.

Art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (w wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15 stwierdzono, że: "bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wypełnił obowiązki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że "organ pierwszej instancji powinien zapewnić czynny udział w sprawie właścicielom działki [...] oraz ustalić dokładne adresy zamieszkania tych właścicieli (...). Ponadto należy jednoznacznie określić, czy zmiana nazwy zamierzenia inwestycyjnego stanowi rozszerzenie wniosku inwestora. Kolegium nie przesądza rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwagi na możliwą zmianę okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy". Tym bardziej więc – w świetle powyższych stwierdzeń organu odwoławczego - stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji nie jest dla organu pierwszej instancji wiążące i nie ma wpływu na legalność decyzji kasacyjnej skoro zaistniały podstawy do jej wydania określone w art. 138 § 2 k.p.a. Istota decyzji kasacyjnej polega na wyeliminowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego – tym razem prawidłowego – rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, stąd merytoryczne odniesienie się do materii sprawy nie może być traktowane jako mieszczące się w powinności wskazania, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Nie jest również w tym stanie rzeczy uchybieniem organu odwoławczego nie skierowanie decyzji kasacyjnej do osób, których status strony dostrzeżono dopiero w drugiej instancji, a okoliczność ta była powodem wydania decyzji kasacyjnej. Prawa tych osób zostaną w pełni zrealizowane w nowym toku instancji w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W konsekwencji stwierdzenia przez Sąd legalności decyzji kasacyjnej należy wreszcie wskazać, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty o charakterze merytorycznym lub związanym z prawidłowością rozpoznania przez organ odwoławczy zarzutów wskazywanych w odwołaniu, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że formalnie Kolegium ustosunkowało się do nich, a z kolei merytoryczna ocena zasadności stanowiska Kolegium nie może być weryfikowana przez Sąd w sprawie ze skargi na decyzję kasacyjną. Wyrażenie przez Sąd wiążącej w sprawie oceny prawnej byłoby przedwczesne, w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy i miałoby w istocie charakter niedopuszczalnego administrowania przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Tym samym nie mogły być uwzględnione wnioski strony skarżącej zawarte w skardze do sądu administracyjnego.