Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1236/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 17, art. 273 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego [...] sp. z o.o. w P. na decyzję Inne z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego P. U. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Informacją z [...] października 2018 r. (znak: [...]; zwaną dalej "Informacją") Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w P. (dalej też jako "PGWWP Zarząd Zlewni w P.") – na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm., dalej w skrócie "pr.wod."), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta P. decyzją z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) – ustalił Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu [...] sp. z o.o. (zwanemu też dalej "Spółka" lub "Skarżącym") za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu Informacji wskazano, że wysokość opłaty zmiennej została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 m3) określonej w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502; dalej w skrócie "rozporządzenie RM"), ilości odprowadzonych wód (3400,25 m3) i czasu (II kwartał 2018 r.).

Spółka złożyła reklamację od opisanej Informacji, wskazując w uzasadnieniu, że Spółka nie korzysta z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej.

Decyzją z [...] października 2018 r. (znak: [...]) Dyrektor PGWWP Zarządu Zlewni w P. (dalej też jako "Dyrektor Zarządu Zlewni" lub "Organ") – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 pr.wod., § 8 rozporządzenia RM oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") – określił Spółce, za okres I kwartału 2018 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu Organ stwierdził, że Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr. Wod. obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...]" zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 298 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 a) w zw. z art. 272 ust. 2 Prawo wodne, poprzez:

- błędne przyjęcie, że P.U.H. [...] spełnia wszystkie przesłanki w/w przepisów, w tym przesłankę odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych,

- błędne przejęcie, że P.U.H. [...] korzysta ze zdefiniowanych w ustawie usług wodnych (tj. usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych), a tym samym błędne zakwalifikowanie P.U.H. [...] do podmiotów korzystających z usług wodnych w świetle ustawy Prawo wodne,

- błędne przyjęcie, że posiadanie przez P.U.H. [...] pozwolenia wodnoprawnego jest jednoznaczne z korzystaniem przez Skarżącego z usług wodnych obligujących organ do naliczenia opłaty za usługi wodne,

podczas gdy Skarżący w żadnym zakresie nie korzysta z otwartych łub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, a tym samym nie spełnia przesłanek niezbędnych do naliczenia opłaty za usługi wodne oraz nie spełnia warunków koniecznych do zakwalifikowania go jako podmiotu korzystającego z usług wodnych w świetle ustawy Prawo wodne, a ponadto posiadanie przez Skarżącego pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sposób pomijający istotne okoliczności sprawy, jak na przykład:

- z pominięciem okoliczności, że P.U.H. [...] nie korzysta z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do oprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast,

- z pominięciem okoliczności, że P.U.H. [...] korzysta jedynie z infrastruktury wybudowanej we własnym zakresie i na własny koszt, co zgodnie z intencją ustawodawcy powinno uzasadniać odstąpienie od wymierzenia w stosunku do Skarżącej opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych,

- z pominięciem okoliczności, że P.U.H. [...] ponosi już opłaty o charakterze wodnoprawnym z tytułu zrzutu ścieków do rzeki [...] i z tytułu udziału partycypacyjnego w kosztach konserwacji rzeki [...],

- a także poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz niedokonanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wezwania P.U.H. [...] do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a tym samym naruszenie przez organ ustawowego obowiązku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu,

c) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez omyłkowe wskazanie przez organ w sentencji zaskarżonej decyzji, że opłata zmienna została ustalona za okres I kwartał 2018 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja dotyczy opłaty zmiennej za okres II kwartału 2018 r.

- decyzja ustalająca opłatę zmienną za okres I kwartału 2018 r. została już przez organ wydana i zaskarżona przez P.U.H. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Inne z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającej ją informacji z dnia [...] października 2018 r. ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2019 r. skarżąca podniosła ponadto, że w analogicznej sprawie dnia [...] lutego 2019 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, o sygn. akt IV SA/Po [...]. Wyrokiem Sąd uchylił decyzję Dyrektora Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] w P. za okres I kwartału 2018 roku w sprawie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych oraz roztopowych. Sprawa toczyła się między tymi samymi podmiotami i dotyczyła identycznego stanu prawnego i faktycznego.

Ponadto skarżący wskazał, iż na skutek reklamacji złożonej przez P.U.H. [...], Inne, dnia [...] kwietnia 2019 roku wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie określenia P.U.H. [...] wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych oraz roztopowych.

Z uzasadnienia powyżej cytowanej decyzji wynika, że: "w toku postępowania organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] [...] Sp. z o.o. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu firmy [...] Sp. z o.o. położonej w P. przy ul. [...] do rzeki [...] za pomocą istniejącego wylotu w km 0 + 740. Jednak spółka nie korzystała z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego i nie dokonuje odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...]j. Tym samym nie powinna ponosić opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za IV kwartał 2018 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm., w skrócie: "pr.wod.") oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).

Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.

Z § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok;

W niniejszej sprawie należy ponadto wskazać, iż zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 pr.wod. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w mł/s, odprowadzanych do wód.

Porównanie przepisów o opłacie stałej i o opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych jednoznacznie wskazuje, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym (verba legis: "określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych") stanowią podstawę tylko do ustalenia opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem należy uznać, że istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Taki wniosek pozostaje w zgodzie z założeniem o językowej racjonalności prawodawcy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było naliczanie opłaty zmiennej od określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, to uregulowałby tę kwestię podobnie jak w przytoczonych przepisach o opłacie stałej. Brak tożsamości między tymi uregulowaniami oznacza, że różnica w sposobie ustalania wysokości wspomnianych należności była celowym zabiegiem legislacyjnym. Tym bardziej, że, zauważmy, naliczanie omawianej opłaty na podstawie wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym – będących wielkościami stałymi przez czas obowiązywania pozwolenia – pozbawiałoby tę opłatę charakteru opłaty "zmiennej". Pozostawałoby więc w sprzeczności z ratio legis rozważanego uregulowania.

Powyższe potwierdza analiza przepisu art. 552 ust. 7 pr. wod., zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody [...] mają obowiązek wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1 pr. wod. Dotyczy to także usług wymienionych w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a pr. wod., czyli odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ten sposób – poprzez obowiązek docelowego "opomiarowania" korzystania z ww. usług wodnych – ustawodawca pośrednio wskazał, że istotna w rozpatrywanym przypadku jest ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych.

Stwierdzenie to nie usuwa jednak wszystkich wątpliwości. Powstaje bowiem pytanie, w jaki sposób należy wyliczyć ilość rzeczywiście odprowadzonych do wód – wód opadowych i roztopowych, do czasu ich "opomiarowania".

Należy zauważyć, że pierwotne brzmienie art. 552 pr.wod. – obowiązujące do 20 września 2018 r., kiedy to ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722; dalej zm.pr.wod.) dodano do tego artykułu przepisy ust. 2a–2o – dawało podstawy do wnioskowania, na zasadzie argumentum a rubrica, że art. 552 ust. 2 pr.wod. dotyczy tylko tych usług wodnych, co do których istniał wymóg stosowania przyrządów pomiarowych, o którym mowa w art. 552 ust. 1 pr.wod. Dopiero ww. nowelizacja (zm.pr.wod.) – która weszła w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji i formalnie nie znajdowała zastosowania do już toczących się spraw dotyczących reklamacji (zob. art. 7 zm.pr.wod.; por. też art. 6 zm.pr.wod.) – a zwłaszcza wprowadzenie w jej ramach do art. 552 przepisu ust. 2g, przesądziło, że art. 552 ust. 2 pr.wod. winien być stosowany (acz niewykluczone, że dopiero do spraw wszczętych po wejściu w życie ww. nowelizacji) także do usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z przywołanym art. 552 ust. 2 pr.wod. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy [tj. od [...] stycznia 2018 r. – uw. Sądu] do dnia [...] grudnia 2020 r. następuje na podstawie:

1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

W cytowanym przepisie ustawodawca wskazał wprawdzie kategorie danych, które mogą stanowić punkt odniesienia przy ustaleniu wysokości omawianej opłaty, jednak, w ocenie Sądu, zastosowanie w tej mierze art. 552 ust. 2 pr.wod. nie jest całkowicie wolne od wątpliwości.

W ocenie Sądu ustalenie ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych nie powinno ograniczać się jedynie do prostego przejęcia danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Konsekwentnie zatem zastosowania w niniejszej sprawie nie znajdowały unormowania art. 552 ust. 2 pkt 1 i 3 pr. wod.

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a pr.wod.opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

z art. 268 ust. 1 pkt 3 pr.wod. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 297/2018, z 25 lipca 2018 r.,II SA/Gd 295/18, z 11 lipca 2018 r., II SA/Gd 325/2018, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., VIII SA/Wa 473/18).

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z pr.wod., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 pr.wod. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty.

O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów pr.wod. odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z pr.wod., a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej.

Powyższe ma istotne znaczenie z punktu widzenia podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, iż nie korzysta ona w żadnym zakresie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia z punktu widzenia załączonej przez skarżącego do akt niniejszej sprawy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie określenia skarżącej opłaty zmiennej za IV kwartał. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że "w toku postępowania organ ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] [...] Sp. z o.o. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód - na wprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu firmy [...] Sp. z o.o. położonej w P. przy ul. [...] do rzeki [...] za pomocą istniejącego wylotu w km 0 + 740. Jednak spółka nie korzystała z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego i nie dokonuje odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki [...]. Tym samym nie powinna ponosić opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za IV kwartał 2018 r."

W przedmiotowej sprawie organ ignorując twierdzenie strony o nie korzystaniu z usług wodnych, bez zgromadzenia stosownego materiału dowodowego stwierdził, że Spółka korzysta z usługi wodnej. Podstawą takiego twierdzenia organ oparł wyłącznie o fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, co było w świetle powyższych wywodów niedopuszczalne.

W ten sposób organ naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak prawidłowych ustaleń faktycznych mógł przełożyć się na wadliwe ustalenie wysokości opłaty zmiennej.

Takiej oceny nie zmienia fakt, że Organ jeszcze przed sporządzeniem Informacji przeprowadził postępowanie kontrolne. Przede wszystkim dlatego, że w związku z wyżej wskazanymi wadami dokumentacji kontrolnej (przygotowawczej), wyniki tej nie kontroli nie mogły być uznane za w pełni miarodajne. Ponadto owo postępowanie kontrolne nie było właściwym postępowaniem wyjaśniającym, o jakim mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Należy też zauważyć, że ani wszczęcie i przeprowadzenie przez Wody [...] tego rodzaju kontroli, mającej służyć pozyskaniu danych niezbędnych do ustalenia opłat za usługi wodne, ani nawet ustalenie i przekazanie podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat, informacji, o której mowa w art. 272 ust. 17 pr. wod., nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego. Do jego wszczęcia dochodzi bowiem dopiero z momentem złożenia przez ww. podmiot reklamacji, zgodnie z art. 273 ust. 1 pr. wod., która stanowi "żądanie strony", o jakim mowa w art. 61 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Treścią tego żądania jest – jak w kontrolowanej sprawie – korekta wysokości opłaty, ewentualnie odstąpienie w ogóle od jej naliczenia przez organ. W konsekwencji wydanie przez organ decyzji, o której mowa w art. 273 ust. 6 pr.wod., powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, spełniającego rygory przewidziane w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. – a to zgodnie z art. 14 ust. 2 pr.wod., w myśl którego do postępowania przed organami Wód [...] stosuje się przepisy k.p.a.

Ponadto w niniejszej sprawie wskazać należy, iż na tle analizowanego art. 552 ust. 2 pr.wod. trudno jest przyjąć, że w stanie prawnym obowiązującym przed [...] września 2018 r. przeprowadzenie kontroli i w jej ramach wykonanie niezbędnych pomiarów stanowiło podstawowy – i w zasadzie wyłączny – środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie omawianej należności bazującej na faktycznej ilości odprowadzanych wód. Pomijając nawet okoliczność, że każdoczesne ustalanie ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w drodze pomiarów wykonywanych przez organ administracji byłoby rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, już choćby z uwagi na trudności faktyczne w dokonaniu takiego pomiaru oraz ograniczenia kadrowe podmiotu kontrolującego, to należy zauważyć, że w praktyce zdarzają się sytuacje – a niniejsza sprawa jest tego najlepszym przykładem – gdy, z różnych powodów, do kontroli może dojść lub faktycznie dochodzi dopiero pod koniec albo już nawet po upływie okresu, za który opłata ma zostać ustalona. Wówczas dokonanie wiarygodnych pomiarów (w sytuacji braku stałego urządzenia pomiarowego) mogłoby okazać się praktycznie niemożliwe.

Mając powyższe na względzie można w sposób uprawniony wywodzić, że art. 552 ust. 2 pr. wod. – jeśliby założyć, że także w stanie prawnym sprzed nowelizacji z [...] lipca 2018 r. znajdował on zastosowanie do ustalania opłat zmiennych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód – nie przewidywał efektywnego środka dowodowego, za pomocą którego ustalona mogłaby być w każdym przypadku rzeczywista ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

W tym zakresie można zatem rozważać występowanie ówcześnie luki prawnej.

Zasadność takiego wniosku potwierdza fakt uchwalenia przywołanej wyżej ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o zmienia ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, która w dacie wydawania przez Organ zaskarżonej decyzji była już ogłoszona. Na mocy art. 1 pkt 38 tejże ustawy (zm.pr.wod.) do systemu prawnego został wprowadzony m.in. art. 552 ust. 2a pr. wod., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia [...] grudnia 2020 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Wymieniona ustawa nowelizująca wprowadziła także art. 552 ust. 2g pr. wod., który stanowi, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 pr. wod., oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 pr. wod., zawierają ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Powyższe zmiany weszły w życie w dniu 20 września 2018 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, i co do składania ww. oświadczeń znalazły zastosowanie po raz pierwszy za ostatni kwartał 2018 r. (zob. art. 6 zm.pr.wod.).

Analiza art. 1 pkt 38 zm.pr.wod. prowadzi do wniosku, że ustawodawca tą drogą w istotny sposób zmodyfikował (uzupełnił) dotychczasowe unormowanie. Wyraźnie bowiem dopuścił nowy środek dowodowy, za pomocą którego ustala się ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych – oświadczenie, o jakim mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 pr. wod. Jednocześnie doprecyzował, że określenie rozważanego parametru w razie prowadzenia kontroli gospodarowania wodami następuje na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych (art. 552 ust. 2a pkt 1 pr. wod.). Zastrzeżenie to eliminuje, jak się wydaje, sygnalizowane wcześniej trudności faktyczne w ustaleniu ilości rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych.

Powyższe dowodzi, że także ustawodawca dostrzegł wspomnianą lukę prawną występująca pierwotnie na tle art. 552 ust. 2 pr. wod. i postanowił ją usunąć w drodze ww. nowelizacji art. 552 pr. wod. Za takim wnioskiem przemawia również uzasadnienie projektu powołanej ustawy zmieniającej. Wynika zeń, że celem omawianej zmiany (uzupełnienia) art. 552 pr. wod. było usunięcie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących informacji, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna za korzystanie z usług wodnych (zob. druk nr 2638 Sejmu VIII kadencji; dalej jako "Uzasadnienie projektu", s. 13–14). Co więcej, w powyższym uzasadnieniu wskazano, że adresaci obowiązku uiszczania rozważanej należności nierzadko już w chwili obecnej dysponują urządzeniami odzwierciedlającymi rzeczywisty zakres korzystania z wód (Uzasadnienie projektu, s. 14). Spostrzeżenie to tylko wzmacnia wcześniejsze uwagi dotyczące sposobu obliczania opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że w dacie rozstrzygania sprawy przez Organ, ustawodawca nie wskazywał wyraźnie, za pomocą jakiego środka dowodowego należy ustalić ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Istniejącą w tym zakresie lukę należało więc uzupełnić przez odwołanie się do art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 pr. wod., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Podstawowym źródłem informacji o ilości faktycznie odprowadzonych wód opadowych i roztopowych są, oczywiście, dane gromadzone lub możliwe do pozyskania przez podmiot obowiązany do uiszczenia omawianej opłaty. Dlatego organ administracji powinien w pierwszej kolejności wystąpić do tego podmiotu o przekazanie ww. informacji (w formie oświadczenia). Dopiero w razie ich nieprzekazania albo powzięcia przez organ administracji wątpliwości co do wiarygodności lub rzetelności przekazanych danych, organ ten powinien podjąć próbę samodzielnego ustalenia wartości rozważanego parametru, w szczególności w ramach kontroli gospodarowania wodami.

Powyższy rezultat wykładni dynamicznej art. 552 ust. 2 pr.wod. pozostaje w zgodzie z aktualnym i pożądanym przez ustawodawcę brzmieniem art. 552 ust. 2a pr.wod. Takie rozwiązanie przyczynia się również do zachowania spójności systemu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku) – a to z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu [...] zł, oraz opłaty od pełnomocnictwa – [...] zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy Skarżący faktycznie korzysta z usług wodnych, a następnie, w razie ustalenia, że skarżący korzystał z usług wodnych, podejmie czynności mające na celu uzyskanie danych o faktycznej o ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do kanalizacji deszczowej ze wskazanej lokalizacji, w przyjętym okresie rozliczeniowym tj. zwróci się do skarżącego o złożenie stosownego oświadczenia. Dopiero w przypadku niezłożenia takiego oświadczenia, albo jego oczywistej niewiarygodności, Organ może przy ustalaniu ww. opłaty posłużyć się metodą, o jakiej mowa w art. 552 ust. 2 pkt 1 pr.wod.