Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 613/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63  ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M.W. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], wraz z garażem podziemnym oraz urządzeniami budowlanymi (tj. przyłączem wod-kan, gaz, ENN i komunikacją) na działkach [...], [...], [...], [...] obr. 5 [...] przy ul. [...] w K.".

W dniu 26 czerwca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Na uzasadnienie wniosku podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ doręczono ją A. W., który w momencie wydawania decyzji już nie żył. Decyzji tej nie doręczono spadkobiercom strony. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, wnioskodawczyni stanęła na stanowisku, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej należy uznać za rażące naruszenie prawa w każdym przypadku, gdy taka osoba posiada status strony postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia 18 listopada 2015 r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji organu l instancji. Wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach osoby nie mającej zdolności prawnej, tj. nieżyjącego od dnia 7 maja 1993 r. A. W., tj. nie rodziła uprawnień względem tej osoby, jak również jej spadkobierców. Osoba ta nie była adresatem wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - pomimo wysłania decyzji do osoby nieżyjącej, nie doszło bowiem do naruszenia prawa tego podmiotu. Z kolei brak zapewnienia czynnego udziału spadkobiercom tej osoby skutkował ewentualnie możliwością wznowienia tego postępowania.

Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 marca 2017 r. znak [...] uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2015 r. (nr SKO [...]) i orzekło w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że kierując się treścią art. 28 k.p.a. przystąpiło ponownie do zweryfikowania kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności i w tym zakresie podjęło czynności wyjaśniające. Ustalone w toku postępowania strony poinformowane zostały o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz o prawie wypowiedzenia się w sprawie, w zakreślonym przez Kolegium terminie. W odpowiedzi na wezwanie, S. J. W. - B., B. W. oraz M. W. oświadczyli, że popierają stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie przez Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [...] w K..

Dalej wskazano, że w pierwszej kolejności ponownego rozważenia wymaga, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...], ze względu na doręczenie jej zmarłej osobie — A. W. (czego dowodzi załączony do akt odpis aktu zgonu), obarczona jest wadą skutkującą uznaniem rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że w doktrynie prawa administracyjnego akcentowane są dwa podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (tak J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1986, s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA [...]). Według drugiego stanowiska, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również jego skutki. "Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności" (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Państwo i Prawo 1986, s. 104 i n.). O wystąpieniu takich skutków przesądzić może zaś analiza specyfiki i realiów konkretnej sprawy. Z obu przytoczonych stanowisk wynika, że stwierdzenie czy dane naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, wymaga daleko idącej analizy stanu faktycznego, zmierzającej do ustalenia czy w danej spawie zaistniałe naruszenie prawa można ocenić, jako rażące czy też nie. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, dlaczego miało ono charakter rażący w danej, konkretnej sprawie. Bezwzględnym obowiązkiem organu administracyjnego orzekającego w sprawie jest wykazanie, że dane naruszenie ocenić należało jako rażące.

W przedmiotowej sprawie wnioskująca Wspólnota Mieszkaniowa, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji postawiła tezę, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w każdym przypadku, gdy taka osoba posiada status strony postępowania administracyjnego, tj. niejako niezależnie od specyfiki konkretnej sprawy. Ze stwierdzeniem takim zgodzi się nie można. Jak bowiem zwraca się uwagę przywoływanych wyżej poglądach doktryny, skoro uznanie danej wady decyzji za rażące naruszenie prawa dokonywane winno być w procesie wykładni tego pojęcia, czynionej w kontekście danej sprawy administracyjnej, to nie każde takie naruszenie prawa może być ocenione jako rażące. Ocena dokonywana w tej mierze na kanwie konkretnej sprawy, winna uwzględniać zarówno oczywistość naruszenia danego przepisu prawa, jak i skutki ekonomiczno - gospodarcze podjętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo, w toku takiej indywidualnej oceny, należy uwzględniać, że przesłanki stwierdzania nieważności decyzji winny być zawsze interpretowane zawężające, jako stanowiące wyłom w ogólnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak też: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK [...], oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK [...]).

Również przywoływany przez wnioskodawcę fakt, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi skierowanie decyzji administracyjnej do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, nie może być sam w sobie decydujący, przy ocenie powyższego uchybienia w przedmiotowej sprawie.

Tu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnynm prezentowane są też odmienne poglądy, zgodnie z którymi, nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla przykładu: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK [...] wyraził pogląd, że nie może być uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca.

Wskazuje się również w orzecznictwie, że nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej, ale takiej, w przypadku której jej status strony w danym postępowaniu wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...], wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr [...]). Podkreśla się też, że rażąco naruszają prawo tylko takie, skierowane do osób zmarłych decyzje, które w jakikolwiek sposób kształtują prawa lub obowiązki tych osób, co wymaga rozróżnienia zwłaszcza w odniesieniu do decyzji ustalających warunki zabudowy (tak. min. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...]). Podobnie też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK [...], który stwierdził, że nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji. W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby w postępowaniu administracyjnym powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe poglądy podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Kolegium stoi zatem na stanowisku, że w sytuacji, gdy decyzja nie reguluje praw (obowiązków) danej strony, tj. jej sytuacji materialnoprawnej, to doręczenie tego aktu, do takiej osoby zmarłej stanowi niewątpliwie wadę postępowania, ale nie jest to rażące naruszenie prawa. Kolegium obowiązane jest uwzględnić specyfikę decyzji ustalającej warunki zabudowy, a to fakt, że zasadniczo określa ona parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy. Spornym jest nawet to, czy dla samego wnioskodawcy taka decyzja tworzy jakieś prawa, skoro w orzecznictwie sądowym także wskazuje się licznie, że ma ona jedynie charakter deklaratoryjny. Co najwyżej dla inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, decyzja ustalająca takie warunki umożliwia wszczęcie kolejnej procedury administracyjnej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym kształtuje jego tylko sytuację prawnomaterialną. Pozostałe, poza inwestorem, osoby (strony postępowania ze względu na przysługujący im interes prawny do udziału w takim postępowaniu), co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień.

Reasumując stwierdzić należy, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia 5 grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy nie spowodowało bezpośredniej zmiany w sferze prawnej zmarłej osoby - A. W., nie będącego przecież inwestorem. Wysłanie do tej osoby decyzji kończącej postępowanie stanowiło niewątpliwie uchybienie, prowadzące m.in. do naruszenia przywoływanego przez wnioskodawcę art. 29 k.p.a., jednak uchybienia tego nie można zakwalifikować, jako rażącego naruszenia prawa. Wadliwość powyższa nie wywołuje bowiem takich niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych lub społecznych, których wystąpienie prowadzić może do stwierdzenia, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydanej decyzji obowiązującym porządku prawnym.

Również w kontekście tej przesłanki, aktualnie zarówno w doktrynie (np.: J. M., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i w orzecznictwie (np.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...]) przyjmuje się, że skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. W kontekście tej przesłanki odróżnia się wyraźnie pojęcie doręczenia decyzji (rozumianego jako czynność procesowa) od podjęcia skierowania decyzji (rozumianego jako czynność materialna). Wskazuje się w doktrynie i praktyce, że w przepisie tym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną.

Jak już to wyżej Kolegium wskazywało, w przedmiotowej sprawie A. W., który nie żył w trakcie trwania postępowania o wydanie decyzji wz i któremu została doręczona decyzja kończąca to postępowanie, nie był wnioskodawcą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie był więc adresatem decyzji wz (decyzja ta nie rozstrzygała zatem o jego prawach i obowiązkach). Z uwagi na powyższe. wysłanie do niego decyzji, rozumiane tylko doręczenie w znaczeniu procesowym, zamiast do jego następców prawnych nie może być kwalifikowane, jako "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Okoliczność ta nie może być zatem skutecznie rozpatrywana w oparciu o ww. przesłankę.

Z powyższych przyczyn wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...] w K., oparty na powyżej ocenionych i omówionych okolicznościach, Kolegium uznało za niezasadny.

Dalej wskazano, że Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, będącego podstawą wydania przedmiotowej decyzji, tj. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164,1588). zwanego dalej "rozporządzeniem". Kolegium wskazało, że ma wprawdzie zastrzeżenia co do zajętego przez organ stanowiska w zakresie możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii nowej zabudowy, wskazując, że zabieg ten nie został w sposób szczegółowo uzasadniony, jednak nie stanowi to wady o charakterze rażącego naruszenia prawa. Kolegium nie oceniło także rażącego naruszenia prawa braku odrębnych załączników (tekstowego i graficznego) zawierających tzw. wyniki analizy architektoniczne -urbanistycznej. Należy bowiem wskazać, iż § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż " wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. l, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Przepis ten nie wskazuje wprost, że załączniki w tej postaci mają stanowić odrębne dokumenty i nie mówi o ilości załączników, jakie ma zawierać decyzja. Dodać przy tym należy, że interpretacja treści § 9 ww. rozporządzenia, w dacie wydania przedmiotowej decyzji, nie była jednoznaczna. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie ewoluowało, przyjmując ostatecznie za obowiązujący pogląd o konieczności dołączenia do decyzji czterech odrębnych załączników: a to warunków zabudowy w części opisowej i w części graficznej, oraz odrębnie wyników analizy w części opisowej i w części graficzne. Ze względu na powyższą nieoczywistość rozumienia ww. przepisu, braku tego, nie należy rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżona decyzja nie została także wydana bez podstawy prawnej, gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały organ i instancji do działania, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej, a to wymienione na wstępie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do innych wymienionych w art. 156 kpa podstaw nieważności wskazano, że nie nastąpiło naruszenie kryterium właściwości miejscowej, rzeczowej oraz funkcjonalnej organu w zakresie wydania przez Prezydenta Miasta K. w badanej decyzji z dnia 5 grudnia 2007 r. Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Kolegium nie dopatrzyło się także znamion niewykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r.

Przy czym, z uwagi na fakt, że Kolegium rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ustaliło, że za strony postępowania winni być uznani także J. W. - B., B. W. oraz M. W. a także, że brak było umocowania dla S. M. do działania w imieniu Inwestora w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (a któremu to pełnomocnikowi Inwestora, doręczono decyzję Kolegium z dnia 18 listopada 2015 r.), należało zaskarżoną decyzję Kolegium uchylić, jako nieprawidłową z przyczyn podmiotowych i orzec po ponownym rozpatrzeniu sprawy na nowo merytorycznie, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W. oraz W. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie sposób zgodzić się z poglądem organu o braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania, w tym również A. W., który w momencie jej wydania już nie żył. A. W. zmarł 7 maja 1993 roku, a zatem na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie. Decyzja nie została jednak doręczona spadkobiercom zmarłej strony.

Stosownie do art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną może być osoba fizyczna lub osoba prawna, a w odniesieniu do państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych - również jednostka nie posiadająca osobowości prawnej. Podmiotem postępowania administracyjnego może być jedynie osoba posiadająca zdolność prawną. Osoba zmarła nie posiada podmiotowości prawnej, a zatem nie może być traktowana jako strona postępowania zgodnie z art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem wspomnianego przepisu.

Przytoczono wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II OSK [...], I OSK [...], I OSK [...] oraz I OSK [...].

Podkreślono, że w judykaturze wskazuje się jednolicie, że skierowanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej jest wadliwością skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 roku, sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Jednakże w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także spadkobiercę tej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci. Nie ulega wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie przesłanka doręczenia decyzji pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także jej spadkobierców nie została spełniona - zatem, w świetle powyższego, wbrew argumentacji organu, brak jest podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżący stanowczo kwestionują stanowisko organu, zgodnie z którym nikt poza inwestorem nie uzyskuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Decyzja o warunkach zabudowy wkracza w sferę praw stron postępowania. A. W. był stroną toczącego się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem przedmiotowa decyzja dotyczyła sfery jego uprawnień. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, wiążący charakter tego rodzaju decyzji jest oczywisty, gdyż określa dopuszczalny sposób zabudowy, z którym projekt budowlany musi być zgodny, jak o tym stanowi przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości.

Wobec przytoczonych argumentów, należy bez wątpienia uznać, że skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do osoby zmarłej, przy jednoczesnym braku doręczenia przedmiotowej decyzji jej spadkobiercom stanowi rażące naruszenie prawa w każdym przypadku, gdy taka osoba posiada status strony postępowania administracyjnego i w związku z tym w świetle art.156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy została przesłana do A. W., który został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania. Przesyłka została odebrana przez A. W. – córkę adresata (zwrotne poświadczenie odbioru decyzji, dopięte do karty 44 akt adm. – nienumerowane). Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 marca 2007 r. skierowane do A. W. odebrane zostało przez D. W. – żonę adresata (zwrotne poświadczenie odbioru zawiadomienia, dopięte do karty 8 akt adm. – nienumerowane). W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalono na podstawie aktów zgonu, że A. W. zmarł 7 maja 1993 r. (kopia aktu zgonu dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności)

Istota niniejszego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skierowanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy do osoby nieżyjącej powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji upatrują w art. 156 § 1 pkt 2 tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej wskazać należy, że termin "rażące naruszenie prawa" co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK [...], LEX nr 475235, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA [...], ONSA 1983, nr [...], poz. 40, zwłaszcza s. 241-243) – tak: J. M., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego.)

Nadto skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, Kolegium rozpoznając sprawę słusznie wzięło pod uwagę specyfikę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd podziela również stanowisko orzecznictwa zacytowane w zaskarżonej decyzji, iż dla inwestora składającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy decyzja ustalająca takie warunki umożliwia wszczęcie kolejnej procedury administracyjnej w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast pozostałe - poza inwestorem - osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P [...], Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Mając na względzie powołane powyżej okoliczności trudno zgodzić się z twierdzeniem, że przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na jej wysłanie do osób zmarłych, wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a zatem, że doszło do rażącego naruszenia art. 29 k.p.a.

Okoliczności wskazane przez skarżących mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania o ustaleniu warunków zabudowy przy przyjęciu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Taka wadliwość decyzji ma charakter wtórny, skoro jest konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego. Przewidziane w K.p.a. i przepisach szczególnych tryby postępowania administracyjnego związane są z zasadą niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji. Tryby te nie mogą być stosowane zamienne (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. 2016, s. 185). Skoro oznaczona wadliwość wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania, nie może jednocześnie stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Polega ona bowiem na pominięciu następców prawnych A. W., któremu organ doręczył decyzję nie wiedząc, że nie żyje.

Sytuacja, która miała miejsce w niniejszej sprawie nie może być również kwalifikowana jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa (choć na przesłankę tę skarżący nie powołują się). Aktualnie zarówno w doktrynie (np.: J. M., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w przepisie tym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Przykładem może być skierowanie decyzji o rozbiórce nie wobec właściciela nieruchomości, lecz jej użytkownika, który nie jest ani zarządcą, ani inwestorem.

Wskazać też należy, że wyroki NSA powołane w skardze dotyczą innych stanów faktycznych i tym samym prawnych. Przywołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygnaturze I OSK [...], I OSK [...] oraz I OSK [...] zapadły w stanie faktycznym, który w największym uproszczeniu sprowadzał się do wywłaszczenia osób nieżyjących, czyli pozbawienia osoby nieżyjącej prawa własności (rozstrzygnięcie w zakresie odebrania konkretnie zdefiniowanego prawa majątkowego). Wyroki te nie są zatem adekwatne do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w swym wyrzeczeniu wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest do końca prawidłowa. Kolegium bowiem z jednej strony wskazuje, że zaskarżoną odwołaniem decyzję własną uchyla ale równocześnie orzeka identycznie jak w pierwszej decyzji własnej. Jednak uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka wada po myśli art. 145 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.