Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 185/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 88/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 88/16, oddalił skargę A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz z tytułu Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Socjalnych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie wydał decyzję o odpowiedzialności E. S., T. S. i A. S. za zobowiązania [A] Spółka Jawna.

W dniu 17 czerwca 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie wpłynął wniosek ww. wspólników [A] Sp. j. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes ZUS odmówił A. S. umorzenia zobowiązania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1421 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz stwierdzono, że brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

W dniu [...] września 2015 r. skarżący (oraz pozostali wspólnicy spółki) wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności.

Prezes ZUS wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję utrzymującą w mocy uprzednio wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r. rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu, skarżący oraz pozostali wspólnicy spółki są odpowiedzialni za zadłużenie spółki na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. przenoszących na skarżącego i pozostałych wspólników spółki jawnej odpowiedzialność za zobowiązania [A] sp. j., zmienionych decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., prawomocnymi na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie II Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II AUa 780/14.

Powstała tym samym zaległość podlega spłacie wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi na dzień wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności z dnia [...] września 2009 r., naliczonymi na zasadach i w wysokości określonej w ustawie Ordynacja podatkowa, co wynika z art. 23 u.s.u.s. Organ podkreślił, że obowiązek opłacania składek istnieje przez cały okres prowadzenia działalności niezależnie od osiąganych przychodów, panującej na rynku konkurencji oraz czynników zewnętrznych, a za ryzyko związane z opłacalnością działalności gospodarczej, jak i jej negatywne skutki powinien odpowiadać podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Następnie Prezes ZUS wskazał, że katalog przesłanek do umorzenia zobowiązań z tytułu składek określonych w art. 28 ust. 1-3 w związku z art. 32 u.s.u.s. jest katalogiem zamkniętym., co oznacza że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ziszczenia się przesłanek wymienionych w ww. przepisach i całkowitej nieściągalności należności rozumianej zgodnie z art. 23 ust. 3 u.s.u.s.

Zdaniem organu, we wniosku nie zostały przedstawione żadne nowe fakty i okoliczności, które nie byłyby dotychczas znane organowi rozstrzygającemu sprawę.

Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodzą okoliczności związane z całkowitą nieściągalnością zobowiązań. Organ podkreślił, iż Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie jako organ egzekucyjny w chwili obecnej nie prowadzi wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego ze względu na powstałe zadłużenie. Dopóki zaś postępowanie to nie zostało przeprowadzone, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, a tym samym uznać, iż w toku jego prowadzenia nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ zaznaczył, iż dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia jest ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a umorzenie należności stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania.

Wobec powyższego organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do umorzenia należności na mocy art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne(Dz. U. nr 141, poz. 1365), tj. przy uwzględnieniu wyjątku od zasady całkowitej nieściągalności wyrażonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który statuuje § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż Skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić powstałych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zapłata spowodowałaby zagrożenie bytu. Organ uznał, iż słusznym było przyjęcie, iż dochód na jednego członka rodziny skarżącego jest niższy niż minimum socjalne ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Podkreślił, iż przewidywana w powyższych przepisach instytucja umorzenia należności z tytułu składek powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach, a zakład nie ma swobody w dysponowaniu należnościami, na rzecz których dokonuje poboru składek. Skorzystanie z możliwości umorzenia musi być rozpatrywane z punktu widzenia interesu tych funduszy oraz równości i powszechności obowiązku opłacania składek. Oceniając "ważny interes zobowiązanego" nie można utożsamiać go z trudnościami finansowymi.

Analizując ponownie materiał dowodowy Prezes ZUS wskazał, iż w przedmiotowej sprawie występują podstawy do umorzenia zaległości na podstawie ww. rozporządzenia w oparciu o zapis § 3 ust. 1 pkt. 1, gdyż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jednakże w ocenie organu trudna sytuacja rodziny wnioskodawcy nie ma wpływu na podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie udokumentował on, iż korzystał ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej lub innych instytucji charytatywnych, wobec czego nie można stwierdzić, że trudności płatnicze mają trwały charakter i pogłębiający się. Ponadto wsparcie finansowe uzyskiwane od członków rodziny i pozostawanie na ich utrzymaniu nie może być poddane ocenie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Prezes ZUS zauważył, iż trudna sytuacja finansowa skarżącego wynikająca z faktu, iż jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, może ulec poprawie z chwilą podjęcia aktywności zawodowej, na co wskazuje fakt, iż w Urzędzie Pracy strona otrzymuje oferty pracy zgodne ze swoim wykształceniem i kwalifikacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Przytoczywszy mające zastosowanie w sprawie przepisy, Sąd I instancji stwierdził, że organ zasadnie wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, iż w sytuacji skarżącego nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 3 w punktach 1-3, 4-4a u.s.u.s., a ocenie podlegały przesłanki określone w pkt 5 i 6 cyt. przepisu.

Oceniając sprawę w zakresie istnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, Sąd zgodził się z organem, że uznanie przez organ egzekucyjny, iż w przypadku skarżącego nie istnieje majątek, z którego można prowadzić egzekucję, nie może decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu. Organ prawidłowo zatem ocenił, że co prawda w chwili obecnej skarżący nie posiada majątku, który mógłby przeznaczyć na realizację powstałych na koncie należności, jednakże nie można uznać, że jest to stan trwały, gdyż całkowita nieściągalność oznacza nie tylko brak możliwości wyegzekwowania zadłużenia w obecnym stanie, ale również nie rokuje szans na wyegzekwowanie należności w przyszłości. Zdaniem WSA, organ słusznie zauważył, że istnieje potencjalna możliwość znalezienia zatrudnienia i pozyskania środków umożliwiających podjęcie spłaty należności.

Ponadto, w ocenie WSA, organ prawidłowo ocenił, że skarżący nie przedstawił dowodów na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawą do umorzenia na mocy tego przepisu są "uzasadnione przypadki", a zatem wyjątkowe, a nawet drastyczne, powstałe z przyczyn całkowicie obiektywnych, niezależnych od wnioskodawcy.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca, określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie, organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych.

Dalej Sąd wywiódł, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach odnoszących się do celowości, rzetelności, gospodarności i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 u.s.u.s., nie uchybił też przepisom postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym. Nadto wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż organ, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Zdaniem skarżącego niemożność zapłacenia przez ubezpieczonego składki jako absolutny brak środków na jej realizację bądź też jako brak środków na zapłatę bez uszczuplenia podstawowych potrzeb życiowych przemawia za wnikliwą oceną ważnego interesu ubezpieczonego jako przesłanki umorzenia zaległości w zapłacie składek ( wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016r. sygn. akt III SA/ Po 23/16). Ocena, czy w danej sytuacji występuje ważny interes podatnika bierze zazwyczaj pod uwagę kwestie zdrowia i życia zobowiązanego a także jego zdolności do zapewnienia utrzymania dla siebie i rodziny. Według kasatora Sąd I instancji nie wziął pod uwagę możliwości finansowych wnioskodawcy i pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym osób i nie uwzględnił, iż wymienione w decyzji kwoty ledwie starczają na spełnienie podstawowych potrzeb rodziny, a strona nie jest w stanie sprostać postawionym przez ZUS wymaganiom aby opłacić należne składki bez zagrożenia egzystencji rodziny.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.

W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Z kolei prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Skarga kasacyjna A. S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.

Zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016. 963).

Z powołanej przez organ i Sąd I instancji treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane – na jego podstawie – wyłącznie w wymienionych w ust. 3, wypadkach całkowitej nieściągalności.

Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, (tj. nieopłacone składki za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą ), a zatem również, co wynika z decyzji ZUS w przypadku skarżącego - mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003.141.1365), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w § 3 ust. 1 wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W odniesieniu do tych przesłanek należy podkreślić, że to na wnioskodawcy (zobowiązanym) spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 1501/13, Lex nr 1657956).

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia, nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych, czy niezależnych od dłużnika. Uznanie administracyjne jak trafnie zauważył Sąd I instancji charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Organ ma wybór dokonanego rozstrzygnięcia. Trzeba też zwrócić uwagę, na specyficzny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności. Przystępując do rozpoznania wniosku o umorzenie, organ w pierwszej kolejności bada, czy w sprawie występują przesłanki warunkujące umorzenie. W wypadku, gdy stwierdzi, że przesłanki nie występują organ nie ma wyboru rozstrzygnięcia i zobowiązany jest odmówić umorzenia należności. Natomiast w wypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia organ ma uprawnienie, a nie obowiązek podjąć swobodnie wybrane przez siebie rozstrzygnięcie. Wybór tego rozstrzygnięcia jest wyłączną prerogatywą organu i Sąd nie może w żaden sposób w to rozstrzygnięcie ingerować. W sprawie niniejszej ZUS stwierdził, że występują przesłanki umorzenia należności (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), jednakże organ odmówił umorzenia należności, do czego miał uprawnienie.

Oczywiście decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach odnoszących się do celowości, rzetelności, gospodarności i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Powyższe wiąże się z koniecznością przeprowadzenia szczególnie wnikliwej analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek umorzenia oraz takiego uzasadnienia stanowiska, by gwarantować pełną realizacje zasady przekonywania i nie narażać się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego na rzecz dowolności i arbitralności rozstrzygnięcia. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 28 ust 3 lub 3 a u.s.u.s. powinna także uwzględniać cele leżące u podstaw akceptowalnych warunków umorzenia należności z tytułu składek Jednocześnie decyzja ta powinna znajdować uzasadnienie w konieczności ochrony innych istotnych wartości, niż interes dłużnika. Powołując się na prawo do działania w ramach uznania administracyjnego istotne jest by organ rozważył sytuację dłużnika w szerszej perspektywie. Uwzględniając natomiast przy rozstrzyganiu powołanego przez organ interesu ogólnospołecznego organ musi brać pod uwagę nie tylko charakter należności i wpływ zadłużenia na dobra chronione innych osób ale także ocenę przyszłych skutków odstąpienia od udzielenia ulgi, a więc jakie są realne perspektywy zmiany sytuacji strony i odzyskania długu i czy np. nieprzyznanie w danej sytuacji ulgi będzie się de facto wiązało ze zwiększeniem obciążeń budżetu wobec trwałego uzależnienia dłużnika od świadczeń społecznych.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli kasacyjnej WSA stwierdził, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 u.s.u.s., nie uchybił też przepisom postępowania administracyjnego. Według Sądu I instancji rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a organ zasadnie wskazał, że w przypadku skarżącego, który co prawda nie dysponuje obecnie majątkiem który mógłby przeznaczyć na realizację powstałych należności stan ten może się zmienić gdyż istnieje potencjalna, możliwość znalezienia zatrudnienia i pozyskania środków umożliwiających podjęcie spłaty. Tym samym zasadnie organ wskazał, że w przypadku skarżącego podjęcie decyzji o umorzeniu zaległości składkowych byłoby przedwczesne i działające na szkodę funduszy celowych wchodzących w skład polskiego systemu zabezpieczenia społecznego.

W kontekście powyższego, zdaniem NSA, nie może skutecznie podważać trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. wskazanego przez skarżącego art. 8 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia wskazanego wyżej przepisu upatruje w niewłaściwej kontroli legalności zakwestionowanej przez stronę decyzji poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji możliwości finansowych i zarobkowych strony wnioskującej o ulgę w postaci umorzenia należności składkowych. Zarzut ten nie jest zasadny. Wskazany bowiem przez skarżącego przepis art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego formułuje zasadę ogólną postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowi on (w brzmieniu obowiązującym w sprawie) nakaz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zasadnie przyjmuje się, że wymagania te wraz zawartymi w art. 7 k.p.a stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne, w tym te zasady, które określają art. 7 i art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów k.p.a. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być w istocie powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Pominięcie w skardze kasacyjnej powyższych przepisów wyklucza możliwość zanegowania dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego, zaaprobowanej następnie przez Sąd I instancji, jak też wyprowadzonych z tego materiału wniosków (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r. sygn. akt II OSK 1999/16).

Zarzucając natomiast Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanego wyżej przepisu art. 28 ust 3 a u.s.u.s. skarżący w istocie kwestionuje ustalenie organu rentowego, że niezasadnie bowiem z naruszeniem wskazanego w tym zarzucie przepisu nie zastosowano wobec niego wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia należności składkowych. Powyższa wadliwość dotycząca konstrukcji sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do uznania, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych, a w ich rezultacie przyjętych przez Prezesa ZUS i zaakceptowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosków.

Wzgląd na tę okoliczność wpływa na skuteczność postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego art. 28 ust 3 a u.s.u.s., albowiem wadliwość, jakiej miał się dopuścić w tym zakresie Sąd w świetle sformułowanej argumentacji prawnej, nie polegała na dokonaniu błędnej wykładni wskazanego przepisu, ale wynikała z jego mylnego zastosowania poprzez przyjęcie, iż organ, odmawiając umorzenia należności, nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać, kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Co prawda naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, jak też nie zakwestionowano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że WSA w Warszawie, akceptując rozstrzygnięcie organu odmawiające umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego art. 28 ust 3 a u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie wykracza poza zakres uznania administracyjnego. Tym samym skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji, ponieważ postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na wniosek pełnomocnika, po złożeniu stosownego oświadczenia. Zatem o powyższym orzeknie WSA w Warszawie (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).