Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1359/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 20 ust 1, art 9 ust 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U., zaskarżając ją w części, w zakresie obejmującym:

1) ustalenie w § 12 ust.1 pkt 6 uchwały, że teren symbolu 26 ZPj, na którym położona jest nieruchomość będąca własnością skarżącej Spółki, tj. działka ew. nr [...], stanowi przestrzeń publiczną (ogród zabaw dla dzieci);

2) ustalenie w § 43 uchwały dla terenu o symbolu 26 ZPj, na którym położona jest nieruchomość Spółki, tj. działka ew. nr [...]:

- terenów zieleni urządzonej - ogród zabaw dla dzieci - § 43 ust. 1 uchwały;

- warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w § 43 ust. 2 uchwały;

- zasad obsługi komunikacyjnej terenu określonych w § 43 ust. 3 uchwały;

- stawki procentowej określonej w § 43 ust. 3 uchwały;

oraz naruszenie procedury sporządzenia uchwały, tj. trybu procedury planistycznej (formalne stwierdzenie zgodności uchwały z uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.) i zasad, tj. rzeczywistej zgodności treści uchwały ze studium, w zakresie obejmującym:

3) brak zgodności ustaleń uchwały ze studium poprzez oczywiste rozbieżności, tj. § 43 uchwały ( teren symbolu 26 ZPj), bowiem tereny oznaczone w uchwały symbolem 26 ZPj ( tereny zieleni urządzonej - ogród zabaw dla dzieci) w studium - w dacie sporządzenia planu - położone były w obszarze oznaczonym symbolem M1.20 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) - obecnie ZP2, poprzez brak podstaw do zmiany przeznaczenia i funkcji obszaru bez wcześniejszej zmiany studium; zarzucając jednocześnie naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art.14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zgodności ustaleń uchwały ze studium, poprzez oczywiste rozbieżności w chwili uchwalenia uchwały pomiędzy postanowieniami studium a uchwałą;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla nieruchomości (działka nr [...]) terenu 26 ZPj ( § 43 uchwały).

Pełnomocnik Spółki wniósł o: stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały w części dotyczącej działki ew. nr [...] i § 43 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 w części dotyczącej działki nr [...]; stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podano, że skarżąca Spółka do dnia dzisiejszego nie otrzymała od Rady W. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Na terenie objętym ustaleniami uchwały Spółka jest właścicielem działek ew. o nr; [...], [...], [...] oraz [...]. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy działki ew. nr [...], która położona jest obecnie w obszarze Studium oznaczonym symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji - PBC 70%), zaś w chwili uchwalania planu miejscowego nieruchomość położona była ( przed zmianą) obszarze Studium oznaczonym symbolem M1.20, zaś w uchwale położna jest obszarze symbolu 26 ZPj (tereny zieleni urządzonej - ogród zabaw dla dzieci), co oznacza ewidentny brak zgodności ustaleń studium i uchwały. W rozdziale XV pkt 1.1. studium wskazano, iż System Przyrodniczy W. tworzą wzajemne obszary wskazane na rysunku studium nr 16. Działka ew. nr [...] nie tworzy ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Teren oznaczony symbolem 26 ZPj jest odcięty od terenów tworzących zwarte tereny zielone, toteż nastąpiło nieracjonalne nadmierne ograniczenie prawa własności. Nieruchomość znajduje się w odizolowanym obszarze oznaczonym symbolem 26 ZPj kompletnie nie powiązanym z innymi terenami zielonymi.

Pełnomocnik skarżącej Spółki stwierdził, iż ustalenie dla terenu 26 ZPj przeznaczenia na tereny zieleni urządzonej oraz stwierdzenie, bez podstawy prawnej, iż przedmiotowy obszar jest przestrzenią publiczną, na podstawie § 12 ust.1 pkt 6), pomimo że nieruchomość nie stanowi własności Gminy (W.), oznacza przekroczenie uprawnień planistycznych i bezwzględne naruszenie prawa własności. Ustalenie dla terenu (26 ZPj) funkcji zieleni urządzonej nie uzasadnia wywłaszczenia nieruchomości skarżącej Spółki, które może zostać dokonane wyłącznie na cele publiczne, zaś zamknięty katalog celów publicznych został wskazany przez ustawodawcę w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza uchwały uzasadnia konstatację, iż trakcie procedury planistycznej, jak również w samej uchwale Rada nie przywołała analiz (dokumentów), które uzasadniałyby wprowadzenie wnioskowanych do zmiany przez Spółkę postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skarżę Rada W. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzuty w niej wskazane są niezasadne oraz nie oparte na przepisach prawa.

W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] kwietnia2014r. skarżąca Spółka złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przepisami uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej: - ustalenie w § 12 ust.1 pkt 6 uchwały, że teren symbolu 26 ZPj, na którym położona jest działka ew. nr [...], będąca własnością Spółki, stanowi przestrzeń publiczną (ogród zabaw dla dzieci), - ustalenie w § 43 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz ust. 5. Pełnomocnik Rady w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 20 u.p.z.p wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom skargi, w dacie uchwalenia studium, a więc również w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, działka [...] z obrębu [...], znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem ZP2 - tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji, a nie - jak wskazuje skarżący - M.1.20. Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik podniósł, iż zgodność ze studium nie może oznaczać automatyzmu przenoszenia jego postanowień "wprost", lecz zgodność z założonymi w studium kierunkami rozwoju przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika w zakresie analizowanego terenu 26 ZPj występuje zgodność z zapisami studium.

Pełnomocnik wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 366/11, jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1839/11, w którym stwierdzono, że w odniesieniu do ustalenia w m.p.z.p. jako przeznaczenia zieleni urządzonej, dla którego studium uwarunkowań przewidywało teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - nie można podzielić poglądu, że taka regulacja powoduje niezgodność obowiązującym studium. Pełnomocnik wyjaśnił, że plan nie nakazuje urządzenia publicznie dostępnego terenu zabaw dla dzieci. Plan określa optymalne przeznaczenie terenu powiązane z funkcjami przeznaczonymi dla terenów sąsiednich. Działka objęta skargą nie jest jedyną działką Spółki sąsiedztwie jej własnością są również działki przeznaczone m.in. pod zabudowę wielorodzinną. Zapewnienie zróżnicowania zagospodarowania tych terenów pozostaje w zgodności ze studium uwarunkowań. W Rozdziale XII. - Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów dla terenów strefy miejskiej, w której znajduje się działka objęta skargą, przewidziano, że dla przekształceń przestrzennych w strefie istotne jest m.in. utrzymanie i rewaloryzacja historycznych parków i ogrodów oraz tworzenie nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej: parki, skwery, zieleńce oraz wprowadzenie zróżnicowania funkcjonalnego w monofunkcyjnych wielorodzinnych osiedlach mieszkaniowych. Główne kierunki zmian przekształceń w strefie miejskiej dla obszarów zabudowy wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. takich ustaleń, jak: ochrona i modernizacja istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej; ochrona istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom. Istotne dla utrzymania tego terenu zieleni jest bliskie jego położenie w stosunku do rezerwatu przyrody Las K., który mimo że objęty jest ochroną prawną jako rezerwat, to został poddany bardzo silnej antropresji poprzez penetrację turystów. Wobec pozbawionych wystarczającej ilości terenów zieleni, zwłaszcza U. od strony północnej, stał się on głównym miejscem wypoczynku i rekreacji dla tej części W.. Pełnomocnik Rady pokreślił, iż o zgodności z przepisami prawa planu miejscowego i konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności nieruchomości przesądza spełnienie ustawowych przesłanek zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust. 1 tej ustawy w planach miejscowych zapewnia się warunki równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki powtórzył zarzuty zawarte w skardze z dnia [...] maja 2014 r. oraz dodatkowo zarzucił zaskarżonej uchwale brak jej ustaleń ze studium poprzez rozbieżności, bowiem droga oznaczona symbolem 40.19 KDD (dojazdowa) w studium położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej z udziałem sportu i rekreacji) poprzez brak podstaw do zmiany przeznaczenia i funkcji obszaru bez wcześniejszej zmiany studium, zarzucając jednocześnie naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust.1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności ustaleń uchwały ze studium, poprzez oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń studium i uchwały, tj.: droga oznaczona w uchwale symbolem 40.19 KDD, położona jest w studium w obszarze ZP2, przy jednoczesnym braku umieszczenia tej drogi w rozdziale XVIII pkt 2.1 studium, w którym stwierdzono, iż inwestycje - systemu transportowego- w zakresie celu publicznego o znaczeniu lokalnym dotyczące układu drogowo-ulicznego komunikacji zbiorowej i ich rozmieszczenie wskazane są na rysunku studium nr 25, zaś z porównania uchwały z tym rysunkiem wynika, iż droga [...] nie jest objęta ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji oznaczeniu lokalnym dot. układu drogowo-ulicznego i komunikacji zbiorowej.

Pełnomocnik Spółki wniósł alternatywnie o stwierdzenie w części nieważności zaskarżonej uchwały, tj. § 12 ust. 1 pkt 6; § 15 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zakresie oznaczenia drogi publicznej według rysunku planu 40.19 KDD, nazwa ulica - ulica bez nazwy, klasa dojazdowa; § 43; ewentualnie stwierdzenie wcześni zaskarżonej uchwały, tj.: § 12 ust.1pkt 6 -w części dotyczącej działki ew. nr [...]; § 43 - w części dotyczącej działki nr [...]; § 43 - w części dotyczącej działki ew. nr [...]

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik Rady W. wniósł o oddalenie skargi w rozszerzonym zakresie, a więc § 15 ust. 1 lit. c) - zakresie układu drogowego ulicy lokalnej 40.19 KDD. Pełnomocnik wskazał, iż w Rozdz. XIla pkt 2 studium podano, że zasięg terenów należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić. Zdaniem pełnomocnika w sprawie powinien mieć bezpośrednie zastosowanie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 528/13, w którym wyrażono stanowisko, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonana w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia powodującej niezgodność planu ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione, bowiem wezwanie do usunięcia skarżąca skierowała w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., które pozostało bez odpowiedzi Rady W.. Skargę z dnia [...] maja 2014 r. złożono w organie w dniu [...] czerwca 2014 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.). Do ustalenia pozostaje jeszcze, czy zaskarżona uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki, a jeżeli tak, to czy narusza ten interes prawny.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oznaczonych jako działki o nr [...], [...], [...] i [...], przy czym niniejsza skarga, jak wskazał jej pełnomocnik, dotyczy wyłącznie działki gruntu o nr [...].

Na wstępie przypomnieć należy, iż z treści przytoczonego powyżej art. 101 ustawy o samorządzie gminny wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA : z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała w sposób istotny narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Podkreślenia jednak wymaga, że naruszenie interesu prawnego dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego, przysługującego gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą planistyczną). Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 - 198). Zauważyć przy tym trzeba, iż wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy pianistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność, na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia granic władztwa planistycznego. Koncepcja władztwa planistycznego zakłada samodzielność gminy, jak i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 - 198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, CBOSA).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada W. zaskarżoną uchwałą dokonała ingerencji w prawo własności skarżącej Spółki, Jednakże ingerencja ta, w ocenie Sądu, mimo że niekorzystna dla Spółki, nie przekracza granic władztwa planistycznego.

W analizowanej sprawie pełnomocnik skarżącej Spółki w pierwszej kolejności zarzucił brak zgodności brak zgodności § 43 zaskarżonej uchwały ze studium, wskazując na to, że teren oznaczony w planie symbolem 26 ZPj przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej - ogród zabaw dla dzieci, w studium w dacie sporządzenia planu położone był w obszarze o symbolu M1.20 - teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś obecnie po zmianie studium na terenie ZP.2.

Natomiast pełnomocnik Rady W. wyjaśnił, iż działka nr [...], stanowiąca własność strony skarżącej w dacie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a wiec również w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem ZP 2 - tereny zieleni urządzonej z udziałem sportu i rekreacji, a nie na terenie oznaczonym symbolem M1. 20.

W odniesieniu do tego zarzutu skargi podkreślenia wymaga, iż jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11).

W ocenie Sądu zarzut skargi co do niezgodności ustaleń uchwały ze studium w zakresie spornej działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionego materiału dowodowego. Do takiego wniosku prowadzi wnikliwa analiza przedłożonego przez organ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2010 r. ( ujednolicona forma załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady W. z wyróżnieniem zmian). W części II tego studium określającej Kierunki zagospodarowania przestrzennego W. ze zmianami w pkt XII pkt 2 - Struktura funkcjonalna - przeznaczenie terenu ( str. 102) wskazano, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania ( po powierzchni powyżej 0,5 ha). Zasięgi wydzielonych terenów należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić. Symbole bez nawiasów określają istniejące (zachowane) funkcje terenów w obszarach zurbanizowanych z możliwością uzupełnień. Symbole podane w nawiasach określają planowane funkcje w obszarach rozwojowych lub wskazanych do przekształceń. W punkcie tym studium wymienia tereny jakie zostały wyodrębnione, wśród których znajduje się również teren ZP2- tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu rekreacji (str. 105), przy czym przy tym symbolu nie odnotowano, że w zakresie tego ustalenia w poprzednim jego brzmieniu zostały wprowadzone jakiekolwiek zmiany. Zauważyć należy, iż zamiany studium obejmujące zapisy tego rozdziału dotyczyły, np. symbolu ZP1- tereny zieleni urządzonej, na wskazuje odnotowana przy tym symbolu cyfra "11" i wskazanie na czym te zmiany polegały, w tym przypadku wskazano tabele nr 22 i 23 w Rozdziale XV. Powyższe ustalenia wskazują na niezasadność zarzutu skargi, gdyż nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do spornej działki nr [...] zachodzi zgodność pomiędzy ustaleniami studium a zaskarżonym planem. Stwierdzić również należy, że zgodność ta wynika również z rysunku planu, jak i rysunku studium. W tych warunkach zarzut skargi co niezgodności zaskarżonej uchwały a studium w zakresie jakim dotyczą spornej działki nr [...] nie jest zasadny, stąd też nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy również uznać kolejny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla nieruchomości ( działka nr [...]) terenu 26 ZPj ( § 43 uchwały). Przede wszystkim zauważyć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów ustawy z dnia27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. W konsekwencji wprowadzane przez gminę ograniczenia praw powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 97/14).

Oceniając w kontekście powyższych uwag treść § 12 ust.1 pkt 6 i § 43 zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, iż niewątpliwie naruszają one interes prawny skarżącej Spółki, gdyż wbrew jej zamierzeniom sporna działka nr [...] zamiast przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, została oznaczona jako przestrzeń publiczna pod tereny zieleni urządzonej - ogród zabaw dla dzieci z elementami małej architektury i terenowymi urządzeniami sportowo- rekreacyjnymi, oznaczone w planie symbolem 26 ZPj, jednakże naruszenie to mieści się w granicach władztwa planistycznego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod tereny zieleni urządzonej wynikają z ustaleń przyjętych w studium, w którym na str.100 wskazano, że główne kierunki zmian i przekształceń terenów zieleni wymagają - wraz ustaleniami: ochrony środowiska przyrodniczego i jego zasobów, oraz kierunków zmian przekształceń zakresie przeznaczenia terenów - realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym ustaleń dotyczących m.in. wyznaczenia nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i terenów zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacyjno - wypoczynkowe; ochrona istniejącej i wprowadzeniu nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym oraz zieleni towarzyszącej ulicom i placom. W planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości. Przyjmując kwestionowane ustalenia planu kierowano się zapisami studium, gdzie przewidziano wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym. Z rysunku planu wynika, że teren oznaczony symbolem 26 ZPj, na którym znajduje się sporna działka nr [...], położony jest pośród terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, do których należą też pozostałe działki stanowiące własność skarżącej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że zapewnienie zróżnicowania zagospodarowania tych terenów pozostaje w zgodności ze studium. Wkomponowanie terenów zieleni urządzonej w tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe znajduje uzasadnienie w tym, że utworzenie takich terenów zielonych służy nie tylko ochronie środowiska, ale także przyjaznych dla ludzi terenów zamieszkania, a więc także wypoczynku. W tych też względów ustalenie to nie pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bowiem za takim rozwiązaniem przemawia zdecydowanie przemawia interes społeczności lokalnej, którą również stanowić będą mieszkańcy domów zrealizowanych przez skarżącą Spółkę na pozostałych jej działkach, położonych w sąsiedztwie spornego terenu 26 ZPj.

Z dwóch powodów za niezasadny należy uznać kolejny zarzut sformułowany dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r., wskazujący, że ustalenie § 15 ust. 1 lit. c) uchwały - zasady przebudowy i budowy systemu komunikacyjnego w zakresie układu drogowego ulicy lokalnej 40.19 K.DD jest niezgodne z ustaleniami studium, bowiem według studium droga ta położona jest na terenie oznaczonym ZP2, a nie dokonano wcześniejszej zmiany studium. Wynika to z porównania uchwały z rysunkiem studium nr 25.

Po pierwsze - skarżąca podnosząc ten zarzut nie wykazała, że ustalenie to naruszało jej interes prawny, a więc aby droga oznaczona symbolem 40.19 K.DD przewidziana była do realizacji kosztem którejkolwiek z działek stanowiących jej własność. Skoro skarżąca nie wykazała, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy kwestionowanym ustaleniem przedmiotowej uchwały, jej własną, aktualną i realną prawnie gwarantowaną sytuacją prawną, stąd też zarzut ten pozostaje poza rozważaniami Sądu.

Po drugie - podzielić należy stanowisko organu, że na podstawie porównania rysunku planu wykonanego w skali 1:1000 z rysunkiem studium nr 25 wykonanego w skali 1: 20000 nie można ustalić dokładnie przebiegu linii poszczególnych terenów wyznaczonych na rysunku studium. Słusznie również podniósł pełnomocnik organu, że w studium wskazano, że zasięgi terenów należy traktować orientacyjnie, a ich uszczegółowienie nastąpi w planach.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty przeciwko uchwale nr [...] Rady W. nie mogły odnieść zamierzone skutku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. skargę oddalił