Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3080/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. W., A. T., K. Z. i D. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. W., D. B., K. Z. oraz A. T. jest uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – część I.

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Skarżący są właścicielami nieruchomości w całości znajdującej się w jednostce [...] wymienionej uchwały obejmujące działkę nr [...] (K. W.) działkę nr [...] (D. B.) działkę nr [...] (K. Z.) oraz działkę nr [...] (A. T.) z obrębu [...]. Wymienione działki po podjęciu uchwały w sprawie ww. planu miejscowego posiadają w części wschodniej funkcję MN zaś w części zachodniej funkcję ZP. Skarżący zakwestionowali część tekstową planu w zakresie w § 17 pkt 6 oraz zapisy planu miejscowego w części załącznika graficznego do planu w zakresie wskazanych powyżej działek tj. w takim zakresie w jakim treść planu przewiduje ingerencję w działki skarżących poprzez ustalenie w obszarze nieruchomości stanowiących ich własność funkcji oznaczonej symbolem ZP (a4.2 ZP).

W skardze wniesiono o uchylenie w zaskarżonej części uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] – cześć I, względnie o zmianę zaskarżonej uchwały w ten sposób, że cała jednostka [...] otrzyma oznaczenie a4.1 MN a w związku z powyższym wykreśleniu ulegnie w ww. uchwale § 17 pkt 6.

Skarga podnosi naruszenie art. 10 pkt. 1.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię oraz zastosowanie poprzez nieuwzględnienie na etapie sporządzania studium, następnie uchwały, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, wyjaśniając że działki skarżących przed wejściem w życie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]– część I były w całości działkami oznaczonymi jako działki budowlane, zatem o funkcji tożsamej z funkcją MN wskazaną w zaskarżonej uchwale.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 10 pkt. 1.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W niniejszym przypadku studium w stosunku do wskazanego terenu zostało przyjęte z naruszeniem ww. przepisu. Ponadto art. 28 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zdaniem skarżących, objęcie części nieruchomości skarżących na której od wielu lat występuje funkcja mieszkaniowa (działki budowlane) w obecnym planie funkcją terenów zieleni urządzonej stanowi naruszenie prawa. Objęcie zachodniej części nieruchomości znajdujących się w jednostce A4 planu funkcją terenów zieleni urządzonej, skarżący uważają za całkowicie bezpodstawne ze względu na fakt, iż w szerszej pespektywie cały pobliski teren faktycznie od wielu lat nie posiada takiej funkcji. Pierwotne założenia planistyczne opisane w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 roku zakładały niedopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej wzdłuż kanału [...]. Po utracie ważności wymienionego Planu nastąpiła intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej wzdłuż kanału [...]. W znacznym okresie przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały od strony północnej jednostki [...] zasypane zostało jezioro, w jego miejscu posadowione są domy mieszkalne zaś od strony zachodniej, nie znajduje się strefa zieleni urządzonej tylko również posadowione są domy mieszkalne. Powyższe oznacza, iż organ planistyczny zarówno na etapie studium jak i uchwalenia zaskarżonego planu w ogóle nie wziął pod uwagę stanu faktycznego terenów znajdujących się w bezpośredniej bliskości nieruchomości znajdującej się w jednostce [...] zaskarżonego planu nieuwzględniając ich dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Podkreślono, że zarówno na etapie studium, uchwalenia zaskarżonego planu oraz obecnie, w jednostce [...] tereny objęte funkcją ZP (a4.2. ZP) nie były fizycznie terenami zieleni urządzonej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego ewentualnie o jej oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że zaskarżona uchwała jest w pełni zgodna z prawem oraz sporządzona w zgodzie z zasadami oraz trybem sporządzania planu miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część I sporządzony został w wyniku realizacji Uchwały Nr [...] z [...] listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia w/w planu oraz Uchwały Nr [...] Rady [...]z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie podziału w/w planu na części.

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] - część I działki nr ew. [...],[...],[...]z obrębu [...] położone są częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w postaci budynków jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych oznaczonym symbolem a4.1 MN oraz częściowo na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem a4.2 ZP. Działka nr ew. [...] (powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...]) z obrębu [...] położona jest w całości na terenie zieleni urządzonej oznaczonym symbolem a4.2 ZP.

Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] z 1992 r. zachodnie części działek skarżących nr ew. [...],[...],[...],[...] (w wyniku podziału przedmiotowej działki powstała działka nr [...]) z obrębu [...] położone były na terenie [...] o funkcji systemu przyrodniczego miasta. W obszarze [...] preferowane było utrzymanie i ochrona lasów, łąk i innych terenów biologicznie czynnych, rozwój obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno - wypoczynkową. Plan dopuszczał utrzymanie funkcji rolniczej bez zabudowy siedliskowej i wykluczał lokalizowanie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego.

Wskazano, że zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. działki nr ew. [...],[...],[...],[...] z obrębu [...] położone są na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełniące funkcję korytarzy ekologicznych. Ochroną w ramach [...] objęto obszar [...] wzdłuż Kanału [...], przy zachodniej granicy planu. Na obszarze [...] ustala się zachowanie śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości oraz oczek wodnych oraz utrzymanie i w razie konieczności odtwarzanie lokalnych i regionalnych korytarzy ekologicznych. Ustala się zachowanie i ochronę zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności okalającej, poza rowami melioracyjnymi.

Rada wskazała również, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy winien być zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] tzn. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zachodnie części działek skarżących nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działka nr ew. [...] z obrębu [...] położone są na terenie zieleni urządzonej ZP1, na którym ustala się ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 70%. Ponadto działki objęte skargą położone są w obszarze Systemu Przyrodniczego [...], który pełni nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną). Na obszary [...] składają się tereny o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wchodzących w skład ponadregionalnych powiązań przyrodniczych, jak: tereny zalewowe Wisły wraz charakterystycznymi zbiorowiskami roślinnymi, duże i zwarte kompleksy leśne, cenne zbiorowiska łąk i muraw, północny i południowy odcinek Skarpy [...], najcenniejsze tereny zieleni urządzonej , a także tereny zurbanizowane. W związku z położeniem części działek objętych skargą na terenie zieleni urządzonej ZP1 ustalonej w studium oraz na terenie [...] i [...] bezspornie uzasadnione było przeznaczenie ich na funkcje zieleni urządzonej oznaczone w planie symbolem a4.2 ZP. Z uwagi na powyższe również twierdzenia dotyczące nieuwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu są nieprawdziwe.

Podkreślono, że procedura planistyczna dotycząca uchwalenia przedmiotowego planu prowadzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeszła wszystkie etapy nią wymagane.

Rada wskazała, że konstytucyjne prawo własności, na które powołują się Skarżący posiada pewne ograniczenia prawne i nie może być pojmowane w sposób bezwzględny i nieograniczony. Skarżący powołując się na swoje prawo własności pomijają kwestie władztwa planistycznego gminy. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wiele czynników, w tym m. in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Tak, więc organ planistyczny nie może kierować się wyłącznie prawem własności, czy też walorami ekonomicznymi przestrzeni przy określaniu konkretnego przeznaczenia dla poszczególnych terenów, które to w sposób prawidłowy uwzględnił również w odniesieniu do działek skarżących. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego cudzą własność na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r., pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił że na potrzebę przygotowania planu przygotowano opracowanie ekofizjograficzne. W pkt 5.1.1. (str. 23 tego opracowania) wskazano najcenniejsze tereny przyrodnicze przedmiotowego obszaru, wśród których ujęty został Kanał [...], przechodzący przez sporną część planu. Istotne zaś dla jego uwzględnienia były bioróżnorodność oraz wyróżniający się krajobraz. Nadto pełnomocnik organu powołując się na pkt 5.1.4. (ostatnie 2 akapity) oraz pkt 5.2 opracowania ekofizjograficznego, podał, że wzdłuż Kanału [...] stwierdzono występowanie torfów oraz piasków, przez co grunty tam położone nie nadają się do posadowienia żadnych obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznawane skargi zostały wniesione na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu od dnia 1 czerwca 2017 r nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętych tym planem, a regulacje planu odnoszą się do nieruchomości skarżących w ten sposób, że przewidują przeznaczenie całości bądź części tych nieruchomości pod tereny zielone, ograniczając (bądź uniemożliwiając) w ten sposób możliwości ich zabudowy. Skarżący zatem wykazali interes prawny legitymujący ich do wystąpienia ze skargami na ten plan. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r, sygn. akt II OSK 205/09). Jak wcześniej wykazano, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Istota jednak problemu w rozpoznanej sprawie sprowadza się do oceny, czy owo naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji rady.

Zarzuty skarżących odnoszą się do zasad sporządzania planu. Przypomnieć należy, że naruszeniem tych zasad jest m.in. naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium, jak i przekroczenie przez organ gminy granic tzw. władztwa planistycznego. Zasady sporządzania planu dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej z jego sporządzaniem, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm, dalej "u.p.z.p."), zaś przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Powołane przepisy określające zawartość planu miejscowego stanowią m.in. o wymogu nienaruszania przez plan zapisów studium. W art. 15 ust. 1 jest mowa o sporządzaniu projektu planu "zgodnie z zapisami studium", a w art. 20 ust. 1 o stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Dodatkowo, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Powyższe oznacza, że wprowadzenie w studium zapisów wskazujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania poszczególnych terenów, nie daje organom gminy swobody w dokonywaniu zmiany takich ustaleń na etapie procedury planistycznej. W przypadku bowiem stwierdzenia niezgodności zapisów planu z ustaleniami studium dochodzi do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a to bez względu na charakter takiego naruszenia (istotny bądź nieistotny) powoduje nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy).

Przypomnieć również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. np. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13). Ustawodawca pozostawił jednak uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3154/13). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13; z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Studium ma być bowiem z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący twierdzą bowiem, że kwestionowane ustalenia planu (część tekstowa oraz graficzna) nie respektują art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że zarzut ten mógłby dotyczyć ewentualnie studium, albowiem ww. przepis wskazuje zasady sporządzenia studium. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest studium ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej Sąd, mając na uwadze sygnalizowaną w uzasadnieniu skargi kwestię braku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia gruntów, na których znajdują się działki skarżących, wskazuje że nie jest właściwe twierdzenie, iż objęcie części nieruchomości skarżących – na której od wielu lat występuje funkcja mieszkaniowa (działki budowlane) – w obecnym planie funkcją terenów zieleni urządzonej stanowi naruszenie prawa. Fakt, że działki skarżących położone są na terenach, które wobec braku planu mogły być zabudowywane zgodnie z funkcją wynikającą z wykonywanej na potrzeby wydania decyzji wz analizy terenu, nie oznacza że uchwalany plan może i powinien takie przeznaczenie przewidywać. Jak była bowiem wyżej mowa, plan musi być zgodny ze studium.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że tereny, na których położone są działki skarżących w studium przewidziane były jako tereny zieleni urządzonej ZP1, (południowe części działek skarżących nr ew. [...],[...],[...] z obrębu [...] oraz działka nr ew. [...] z obrębu [...] – wypis ze studium w aktach sądowych, k. 16, wyrys ze studium – akta sądowe k. 21), gdzie ustalono ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu oraz zachowanie powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimum 70%. Jednocześnie z ustaleń zawartych w studium wynika, że dopuszczono modernizację istniejącej oraz realizację nowej zabudowy jednak pod warunkiem związania jej z funkcją tego terenu. Plan zatem dla dochowania warunku zgodności ze studium musiał przewidzieć taką właśnie funkcję. według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (wypis i wyrys z planu, akta sądowe k. 28-49).

Pozostałe natomiast kwestie, tj. podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność iż działki objęte skargą położone są w obszarze Systemu Przyrodniczego [...], który pełni nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną), a nadto że położone są na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak również fakt że w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano na właściwości gleby występującej na tym obszarze, czyni bezspornie uzasadnionym wyjaśnia racjonalność przeznaczenia tych terenów na funkcje zieleni urządzonej oznaczone w planie symbolem a4.2 ZP.

Powyższe pozwala także uznać, że nie dopuszczono się przy sporządzaniu planu nadużycia władztwa planistycznego.

Wyjaśnić należy, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, co słusznie podnoszą skarżące. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie, ingerencja w sferę prawa do nieruchomości stanowiących własność skarżących pozostawało w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów ujętych w miejscowym planie, a mających usprawiedliwienie w studium oraz w poczynionych ustaleniach udokumentowanych w przywołanym powyżej opracowaniu ekofizjograficznym.

Z tych wszystkich powodów skargi podlegają oddaleniu zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).