Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2877/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 936/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r., znak: SKO.ZP/415/294/2018 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 września 2017 r. nr AU-2/6730.2/1109/2017.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 936/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r., znak: SKO.ZP/415/294/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 marca 2018 r., nr AU-2/6730.2/417/2018, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń punktu usług wielobranżowych (działalność agencji reklamowych) na warsztat samochodowy jednostanowiskowy, na dz. [...], obr. [...][...], przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a niespełnienie któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, przy czym istotne znaczenie mają również wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ I instancji wskazał, że w dniu 1 września 2017 r. została wydana decyzja odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, niemniej, na skutek złożonego przez inwestora odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta Krakowa. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza architektoniczno-urbanistyczna wymaga uzupełnienia, w szczególności w zakresie stwierdzenia braku kontynuacji funkcji, a także rozmiarów działalności, którą zamierza prowadzić wnioskodawca. W związku z tym, wokół wskazanego terenu inwestycji wyznaczono, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenia MI"), obszar analizowany i sporządzono analizę architektoniczno – urbanistyczną. Na jej podstawie organ I instancji przyjął, że dla przedmiotowej inwestycji nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Organ I instancji zaznaczył również, że w związku z realizacją planowanego zamierzenia nastąpi niezaprzeczalna dewaluacja walorów ekonomicznych przestrzeni otaczającej teren inwestycji. Funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji, podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. Planowany zaś punkt kontroli pojazdów związany jest ze znacznymi uciążliwościami dla działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak i położonych w dalszej odległości i zdecydowanie nie stanowi uzupełnienia, czyli nieuciążliwych usług związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców tego obszaru.

Od tej decyzji odwołanie złożył M. M., kwestionując treść rozstrzygnięcia i towarzyszące mu ustalenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 maja 2018 r., nr SKO.ZP/415/294/2018, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przyjmując, że zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest brak działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M. zarzucając jej naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i następnych rozporządzenia MI, art. 7 i 77 k.p.a., art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm. – dalej: "k.p.c.") oraz błąd w ustaleniach faktycznych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że warsztat samochodowy niewielkich rozmiarów stanowi typową usługę pierwszej potrzeby. Uznano też za błędne ustalenia w zakresie rzekomej uciążliwości projektowanej zmiany sposobu użytkowania. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, analiza urbanistyczno – architektoniczna nie wykazała, aby projektowana zmiana sposobu użytkowania obiektu była zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Wynika z niej bowiem, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka, której dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania mają charakter wyłącznie mieszkaniowy jednorodzinny w zabudowie szeregowej. W obszarze analizy z dostępnością z innych dróg publicznych, występują także działki z budynkami mieszkalnymi w których, w wydzielonych lokalach są świadczone także usługi – gabinet rehabilitacji i gabinet kosmetyczny oraz działka na której jest zlokalizowany zakład farmaceutyczny. Sąd stwierdził zatem, że żadna działka sąsiednia dostępna do z tej samej drogi co działka objęta wnioskiem, nie jest zabudowana obiektem, w którym są świadczone usługi, czy to warsztatowe, czy choćby szerzej – związane z obsługą komunikacji samochodowej. Działki takie nie występują także w obszarze analizy. Świadczone w obszarze analizy usługi w wydzielonych lokalach budynków mieszkalnych, mają charakter nieuciążliwy, a zakład przemysłowy, z uwagi na specyfikę przemysłu farmaceutycznego, jest także nieuciążliwy dla otoczenia.

Sąd podzielił pogląd, że pojęcia "kontynuacja funkcji" nie można zawęzić do poszukiwania identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy dla zwolenników szeroko pojętej zasady dobrego sąsiedztwa – w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania) stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma niewielki nawet warsztat samochodowy. W zakładzie takim (mowa o tym w analizie) mogą być świadczone usługi o różnych charakterze w tym o znacznej uciążliwości dla sąsiedztwa. Z warsztatu takiego korzystałyby przede wszystkim inne osoby niż te zamieszkałe przy ul. [...], gdyż liczba domów przy tej ulicy, a co za tym idzie mieszkańców posiadających samochody jest zbyt mała, by założyć, że ich pojazdy będą psuć się tak często, że wypełnią możliwości funkcjonującego przy tej ulicy warsztatu samochodowego, a w dodatku, mieszkańcy ci nie będą skorzy do korzystania i innych tego typu warsztatów, choćby autoryzowanych. Nie można zatem mówić, że warsztat samochodowy uzupełnia funkcję mieszkaniową. W ocenie Sądu, będąc nawet zwolennikiem szerokiego ujęcia zasady dobrego sąsiedztwa, należałoby stwierdzić, że żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Warsztat samochodowy nie uzupełnia bowiem (z przyczyn o których mowa wyżej) zabudowy mieszkaniowej z wydzielonymi zakładami usługowymi typu fryzjer czy rehabilitacja (usługi typowo uzupełniające funkcję mieszkaniową), ani też z zakładem przemysłu farmaceutycznego.

Sąd ustosunkował się też do twierdzeń skarżącego, że w przeszłości tego typu działalność była prowadzona w tym obiekcie, stwierdzając, że okoliczność ta jest bez znaczenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika M. M. Wyrok został zaskarżony w całości.

Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na:

1) naruszeniu art. 145 § 3 p.p.s.a., stanowiącym, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie w zw. z przepisem art. 135 p.p.s.a. w zw. z przepisem 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,

2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji kiedy zostały one wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.,

3) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, poprzez brak uchylenia decyzji SKO w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w sytuacji kiedy decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

4) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu: art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, przez pominięcie przy wydaniu wyroku prawomocnych wyroków sądów cywilnych, w tym elementów motywacyjnych, które stanowiły podstawę wydanego orzeczenia,

5) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu: art. 141 § 4 p.p.s.a., przez dokonanie przez WSA w Krakowie ustalenia: "że zakład przemysłowy z uwagi na specyfikę przemysłu farmaceutycznego jest nieuciążliwy dla otoczenia" (str. 10 uzasadnienia wyroku),

6) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., t.j. przepisów: 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., przez przyjęcie, że w sprawie wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że wniosek dotyczył jedynie zmiany funkcji i nie obejmował żadnych prac budowlanych,

7) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., pojęcia kontynuacji funkcji oraz pojęcia działki dostępnej z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając skarżący podniósł m.in., że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie przyjął, że dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł też, że stopień uciążliwości planowanej działalności winien być ustalany nie w sposób abstrakcyjny za pomocą rozumowań hipotetycznych opartych o orzecznictwo dot. planowanych rozległych robót budowlanych, lecz z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie WSA w Krakowie nie dostrzegł uchybienia art. 7 i 77 k.p.a. w zaskarżonych decyzjach. Prowadzenie uciążliwej zakrojonej na szeroką skalę działalności w jednostanowiskowym garażu na niewielkiej powierzchni jest niemożliwe. Wręcz przeciwnie rozwój technologii doprowadził do tego, że większość napraw polega na wymontowaniu lub zamontowaniu gotowych modułów lub bezpośrednio jest związane z elektroniką. Ponadto skarżący wyjaśnił, że ten konkretny garaż znajduje się na granicy między strefą przemysłową a osiedlową.

Skarżący podniósł też, że w zalegających w aktach sprawy wyrokach Sądu Rejonowego dla Krakowa – Śródmieścia w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], oraz Sądu Okręgowego w Krakowie, sygn. akt [...], z dnia 5 października 2016 r., Sąd Okręgowy stwierdził, że działalność prowadzona przez M. M. na terenie nieruchomości przy ulicy [...] nie przekracza przeciętnej miary.

Skarżący stwierdził również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Powszechność samochodów wskazuje, że istnienie zakładu usługowego – warsztatu o niewielkich gabarytach – stanowi typowe uzupełnienie funkcji osiedla. W tym zakresie, jak twierdzi skarżący, Sąd przyjął błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem za kontynuowanie zabudowy należy uznać zarówno "powtórzenie" funkcji, jak i "uzupełnienie" którejś z funkcji istniejących w sąsiedztwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W zakreślonych powyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż większość z przytoczonych zarzutów nie jest zasadna. I tak za nietrafne należało uznać zarzuty określone w pkt 1, 2 i 6 skargi kasacyjnej. Zostały one bowiem sformułowane na błędnym założeniu, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie w przypadku, gdy na obszarze nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma dojść do zmiany zagospodarowania terenu, polegającej bądź to na budowie obiektu budowlanego bądź na wykonaniu innych robót budowlanych. Natomiast w przypadku wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja ta nie jest wymagana. Założenie to jest sprzeczne z brzmieniem art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy." Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajduje również potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 2971/19) wskazano, że "wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie".

Także zarzuty określone w pkt. 3 i 4 skargi kasacyjnej nie są zasadne, albowiem stanowisko organów i ocena tego stanowiska przez Sąd I instancji koncentrowały się na dopuszczalności funkcji usługowej w kontekście zachowania ładu przestrzennego, nie zaś na wynikających ze sfery cywilnoprawnej stosunkach sąsiedzkich, w tym kwestii zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Kwestia ta w przedmiotowej sprawie miała charakter wtórny.

Również zarzut sformułowany w pkt. 5 nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonanej przez Sąd oceny twierdzeń dotyczących uciążliwości bądź nieuciążliwości zlokalizowanego w pobliżu budynków mieszkalnych zakładu farmaceutycznego, a więc twierdzeń dotyczących ustaleń stanu faktycznego, nie można rozpatrywać z perspektywy naruszenia przepisów postępowania w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Poza tym ocena ta nie miała merytorycznego związku ze zmianą sposobu użytkowania garażu.

Natomiast na uwzględnienie zasługuje zarzut określony w pkt. 7, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym względzie należy zgodzić się ze skarżącym, że przywołany przepis należy odczytywać zgodnie z wykładnią systemową, ze szczególnym uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony własności, której granice określa przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Na systemowy kontekst wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. składa się również tak zwany ogólny porządek przestrzenny, którego źródłem są przepisy prawa powszechnie obowiązującego normujące różne aspekty szerokorozumianej przestrzeni i który kształtuje prawne uwarunkowania lokalizacji inwestycji oraz sposobu użytkowania terenu i posadowionych na nim obiektów, w szczególności w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając zatem na uwadze konstytucyjne gwarancje ochrony prawa własności i wynikającego z niego prawa do korzystania z przedmiotu własności, należy przyjąć, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wszelkie ograniczenia i zakazy dotyczące sposobu korzystania z rzeczy, w tym użytkowania obiektów budowlanych powinny wynikać z przepisów składających się na ogólny porządek przestrzenny (w tym przepisy z zakresu ochrony bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia, środowiska, dóbr kultury).

Ponadto należy podkreślić, że nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, dokonywanie wewnętrznego podziału danej kategorii funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym (w tym przypadku funkcji usługowych) przy ocenie ich kontynuacji, zwłaszcza według kryterium przyjętego przez organy w przedmiotowej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 725/21). Dlatego też nie można zgodzić się z nieznajdującym podstawy w obowiązującym porządku prawnym stanowiskiem przyjętym przez organy i akceptowanym przez Sąd I instancji, że funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego. Taka gradacja prowadzi do niczym nieuzasadnionej rejonizacji usług, co z kolei kłóci się z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej oraz wolnością obrotu gospodarczego. Zasadne jest w tym miejscu dodatkowo wskazanie na dotychczasowe użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy, w obiekcie tym prowadzono działalność gospodarczą określoną jako punkt usług wielobranżowych (działalność agencji reklamowych). Działalności tej nie sposób uznać za działalność ograniczoną do zaspokajania potrzeb osób mieszkających w pobliżu.

W przedmiotowej sprawie błędna wykładnia prawa doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mimo, że w kontrolowanej decyzji stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występują działki z budynkami mieszkalnymi, w których są świadczone usługi, to uznano, że prowadzenie jednostanowiskowego warsztatu samochodowego nie stanowi kontynuacji funkcji usługowej i odmówiono ustalenia warunków zabudowy określonych we wniosku skarżącego.

Rozpatrując ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie, dokonując subsumcji (kwalifikacji prawnej), powinien przyporządkować ustalony stan faktyczny do normy rekonstruowanej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym wykładania tego przepisu powinna wykraczać poza kontekst ściśle językowy i uwzględniać konstytucyjne uwarunkowania ochrony prawa własności oraz przepisy składające się na ogólny porządek przestrzenny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.