Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1021/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 24
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Barbara Pasternak Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po rozpatrzeniu odwołania Z. S., S. K. S. oraz M. S., D. C. i S. S. od decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Z, jednostka ewidencyjna P. Celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych. W jej wyniku powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej.

W postępowaniu ustalono, że od 7 do 26 czerwca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego został wyłożony do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu Z. Następnie Starosta ogłosił, w Dzienniku Urzędowym Województwa z 24.09.2015 r. informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stały się z dniem 18 lipca 2015 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 31.08.2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Z. i S. S., w którym zwrócili się o rozpatrzenie zgłoszonych przez siebie uwag na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Z. S. oznajmiła, że pismo to należy traktować jako zarzuty do danych ewidencyjnych.

Starosta przeprowadził postępowanie administracyjne i ustalił, że Z. i S. S. zgłosili między innymi następujące uwagi:

- uwaga nr 13.3 z dnia 9 czerwca 2015 r. o treści " dz [...], [...], [...] Granice działek obecnie rozstrzygane w Sądzie. Zgadzamy się w płotach pod warunkiem wzajemnego z sąsiadami uzgodnienia w kosztach z rozgraniczenia i należnego załatwienia z nami prawomocnej decyzji z 13 stycznia 2011 r. do 46m2".

- uwaga nr 13.2 z dnia 9 czerwca 2015 r. o treści: "nie zgadzam się na pomniejszenie o 25/772 na dz. [...]. Działka nr [...] została po podziale z dz. [...] i posiada w kw. 196 m2, która to powstała po podz. do praw. decyzji z zajętego pasa drogowego 13 stycznia 2011r tj. 46 m2".

- ponadto, złożyli również uwagę w dniu 21.06.2015 r., bez nadanego oznaczenia, o następującej treści: cyt. "Zastrzegamy zmianę działki nr [...] ma pozostać 196 m". Wnosimy o wycofanie zmian do map cyfrowych do czasu rozstrzygnięcia w Sądzie Rej decyzji nieprawomocnej z rozgraniczenia z powodu nieprawidłowości co do granic na dz. [...]. [...]. [...].

Rozpatrzone przez Starostę uwagi zostały uznane za bezzasadne. Starosta stosownie do art. 24a ust. 7 ustawy poinformował pismem z 18 lipca 2015 r. zgłaszającą uwagi Z. S. o sposobie ich rozpatrzenia. Z. i S. S. w piśmie z 31 sierpnia 2015 r., uznanym, jako zarzuty, powołali się na ww. uwagi, Starosta ustalił, że przedmiotem zgłoszonych zarzutów są dane ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek nr: [...], [...], [...].

Kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych regulują przepisy § 36, 37, 38 i 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując rodzaje dokumentacji stanowiących podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic (czyli współrzędnych punktów granicznych, o których mowa w § 61 ust. 1) w razie braku takiej dokumentacji. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Organ odwoławczy ustalił, że jak wynika z rejestru gruntów prowadzonego dla obrębu Z, działka nr [...] stanowi własność Z. i S. K. S., działka nr [...] - współwłasność D. C. i M. S., natomiast działka nr [...] – S. S. s. S. Z. i S. K. S. aktem notarialnym z 30.12.2015 r. przenieśli własność działki nr [...] na rzecz córek D. C. i M. S., a działki nr [...] na rzecz syna S. S., którzy umocowali Z. S. do działania w ich imieniu w przedmiocie niniejszego postępowania.

W ramach prac modernizacyjnych przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] stanowiących wówczas jedną nieruchomość, z działkami sąsiednimi został wykazany na podstawie operatu nr [...] dotyczącego podziałów nieruchomości w związku z regulacją drogi gminnej oraz operatu nr [...] sporządzonego na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego ww. działek. Skutkiem powyższego było obliczenie przez wykonawcę prac modernizacyjnych powierzchni działek oraz sporządzenie wykazów zmian danych ewidencyjnych. Wynika z nich, że działka nr [...] zmieniła powierzchnię z 0,0196 ha na 0,0170 ha, działka nr [...] z 0,0585 ha na 0,0615 ha, działka nr [...] z 0,0469 ha na0,0556 ha. Dane te stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione 18.07.2015 r. w bazie danych ewidencyjnych. Starosta początkowo rozpatrując wstępnie zarzuty zgłoszone do danych ewidencji gruntów i budynków, w przedmiocie działek nr [...], [...] i [...] na podstawie wówczas posiadanego materiału dowodowego uznał za zasadny zarzut odnoszący się do przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Ustalił bowiem, że wykonawca modernizacji błędnie włączył do numerycznego opisu konturu przedmiotowej granicy punkt nr [...]. Za zasadny uznał również zarzut do przebiegu pozostałych granic zewnętrznych ww. działek stanowiących wówczas jedną nieruchomość. Uzasadnił to ustaleniem, że wykonawca wykorzystał punkty graniczne z operatu rozgraniczeniowego [...] (...), które w ocenie Starosty nie mogły być przyjęte do numerycznego opisu przebiegu granic działek ewid. nr [...], [...] i [...], gdyż granice te nie zostały nigdy zatwierdzone ostateczną decyzją Wójta Gminy. Wójt Gminy wydał [...] 2013 r. decyzję o rozgraniczeniu, jednakże w związku z niezadowoleniem Z. i S. S. z dokonanego ustalenia przebiegu granic przekazał sprawę do Sądu Rejonowego. Zatem powyższe czynności, dokonane podczas modernizacji organ odwoławczy uznał za przedwczesne i nieprawidłowe.

W toku postępowania w sprawie zarzutów Starosta pozyskał nowe dokumenty zawierające istotne informacje o przebiegu granic działek objętych przedmiotowym postępowaniem. Prawomocne z dniem 4.11.2016 r. postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia 14.06.2016r. sygn. [...] o rozgraniczeniu nieruchomości oraz stanowiący jego podstawę operat techniczny [...]. Postanowieniem tym Sąd ustalił przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż biegły sądowy B. H. punkt rozgraniczający działki nr [...] i [...] na styku z działką nr [...] oparł na linii podziałowej określonej w operacie [...] (dotyczącym podziału, w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...]). Tym samym zarzut błędnego włączenia punktu [...] do opisu numerycznego granicy działki [...] i [...] stał się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowy stał się również zarzut do przebiegu granic objętych rozgraniczeniem. W dniu 26 maja 2017 Starosta, działając na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i c ustawy dokonał z urzędu w trybie czynności materialno-technicznej, aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków zgodnie z prawomocnym postanowieniem o rozgraniczeniu sygn. [...] z dnia [...] 2016 r. i operatem [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji przebieg granic ujawniony w bazie danych ewidencyjnych jest zgodny z ww. prawomocnym orzeczeniem Sądu i operatem [...], z kolei w odniesieniu do granicy z działką nr [...] jest zgodny z ostateczną decyzją administracyjną znak: [...] z [...] 2011r., operatem podziałowym [...] i operatem [...] (z rozgraniczenia w zakresie punktu opisanego powyżej). Powyższa aktualizacja nastąpiła na podstawie między innymi prawomocnych orzeczeń sądu oraz ostatecznych decyzji administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe oraz w związku z § 36 rozporządzenia organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty w zakresie umorzenia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów dotyczących przebiegu granic działek [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Istotnym jest, że granice te zostały wykazane zgodnie z dokumentacją sporządzoną w postępowaniu podziałowym i rozgraniczeniowym (orzeczenie sądu), a zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem organ ewidencyjny był zobowiązany do dokonania aktualizacji informacji ujawnionych w ewidencji dotyczących przebiegu granic na podstawie zapadłego wyroku. W związku z tym w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym pojawiły się nowe dane opisujące przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] z działkami: [...], [...], [...], [...] i [...], a co szczególnie istotne są to dane aktualne i wiążące, zatwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu i ostateczną decyzją administracyjną. Dane których dotyczyły wniesione zarzuty stały się nieaktualne i nieobowiązujące. Nie stanowią już przedmiotu modernizowanego operatu ewidencyjnego. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie uznał, iż w tym zakresie postępowanie administracyjne dotyczące uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutu do danych nie stanowiących już przedmiotu ewidencji gruntów i budynków stało się bezprzedmiotowe.

Podkreślania w tym miejscu wymaga, że organy ewidencyjne są tylko rejestratorem, tych zmian prawnych, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a mogą tego dokonać wyłącznie w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe, akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Rejestr ma, więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany (sporządzony) dokument mogący być zgodnie z przepisami taką podstawą.

Poza opisanym powyżej zarzutem dotyczącym zewnętrznych granic nieruchomości, składającej się w czasie ustalania przebiegu granic w toku modernizacji, z działek nr: [...], [...] i [...], Starosta uznał także za zasadny zarzut dotyczący przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [....] i nr [...]. Stwierdził, że nie było podstaw do takiego wykazania przebiegu tych granic, bowiem nie były one objęte ani postępowaniem rozgraniczeniowym o którym wyżej, ani przedmiotem ustaleń i pomiarów o których mowa w § 37 - § 39 rozporządzenia, dokonywanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W ramach rozpatrywanego w tym zakresie zarzutu wykonawca modernizacji dokonał ustalenia przebiegu ww. granic w trybie przepisów §37-39 rozporządzenia. Czynności te poprzedził analizą danych w celu ustalenia dokładności i wiarygodności istniejącej dokumentacji i stwierdził, że dane zawarte w operatach źródłowych określa w sposób wiarygodny przebieg granic nieruchomości stanowiących obwodnicę zewnętrzną kompleksu działek nr [...], [...] i [...] i wskazują punkty ujawnione dotychczas w numerycznym opisie granic. Aby jednoznacznie określić przebieg linii granicznych wewnątrz tego zespołu działek, zawiadomiono o planowanych czynnościach ustalenia ich właścicieli. z operatu technicznego stanowiącego rezultat tych czynności nr [...] przyjętego do materiałów zasobu w dniu 05.04.2019 r. i zawartego w nim protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że granice działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] zostały ustalone w dniu 16.11.2018 r. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz mapy ewidencyjnej ujawnionej również w księgach wieczystych [...], [...] i [...]. O czynnościach ustalenia przebiegu granic zostali prawidłowo powiadomieni wszyscy właściciele i współwłaściciele działek nr [...], [...] i [...], tj. Z. i S. K. S., D. C. i M. S. oraz S. S. s. S. Jak wynika z akt sprawy, w czynnościach tych brali udział S. K. S. i Z. S. działająca w imieniu własnym oraz dzieci M. S., D. C. i S. S. s. S. Obecni na gruncie uczestnicy odmówili złożenia podpisu do protokołu, wykonawca pracy sporządził do protokołu adnotację zawierającą oświadczenia uczestników.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niezaakceptowanie przez wszystkich zainteresowanych ustalonego przez wykonawcę przebiegu granic, czy to z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności na gruncie, czy też z powodu niewyrażenia zgody na ustalony przebieg granic oraz odmowa podpisu protokołu, nie powodują, iż ustalanie przebiegu granic w trybie przepisu § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia nie może być dokonane. Przepisy te stanowią bowiem, że to wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Jedynie do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisu § 39 ust. 1 tj. według zgodnych wskazań właścicieli działek wymagana jest obecność wszystkich zainteresowanych i złożenie przez nich zgodnego oświadczenia do protokołu ustalenia.

W ocenie organu odwoławczego wykonawca prac przebieg przedmiotowych granic ustalił zgodnie przepisem § 39 ust. 3 rozporządzenia, po dokonaniu analizy wszystkich dostępnych dokumentów i materiałów źródłowych, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie.

Analizując szereg pism kierowanych w przedmiotowej sprawie do Starosty oraz odwołanie od decyzji, w których skarżący kwestionują przebieg granic działek nr [...], [...], [...] należy jeszcze raz podkreślić, że granice działek nr [...], [...] i [...] z działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] zostały wykazane na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawie rozgraniczenia, a działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W obowiązującym stanie prawnym, w którym organy prowadzące ewidencję rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, powyższe działanie Starosty jest prawidłowe. Zapisy w ewidencji mają bowiem charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny (wyrok NSA z 28.07.2009 r., sygn. akt I OSK 1044/08).

Odnosząc się ponadto do argumentu odwołania skarżących, iż podczas modernizacji wykorzystano materiał geodezyjny, który nie posiadał znamion prawnych i prawomocnych (...) projektem rozgraniczenia działek sporządzonym przez geodetę uprawnionego T. R. oraz w którym po raz kolejny składamy zarzut do przeprowadzonego postępowania geodezyjnego przez geodetę uprawnionego T. R., należy z całą stanowczością podkreślić, że rozgraniczenie to zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny sygn. [...], a podstawą rozstrzygnięcia była opinia mgr inż. B. H., której wyniki zostały zawarte w operacie [...]. Zatem powyższe zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne, bowiem dane ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z w ww. przedmiocie zostały ujawnione na podstawie ww. operatu i orzeczenia a nie operatu geodety T. R. Z kolei do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...] szczegółowo odniósł się Starosta w zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że granica ta ma charakter granicy prawnej, gdyż jest granicą wynikającą z podziału w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Na mocy decyzji Wojewody [...] z 13.01.2011 r. działka nr [...] stała się własnością Gminy, a co za tym idzie jej stan prawny nie podlega wątpliwościom, jak również granica podziałowa pomiędzy tymi działkami wynikająca z operatu [...].

Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, gdyż zgodnie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W przedstawionej sytuacji nie wydaje się odrębnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w celu wydzielenia części objętej skutkami określonymi w powołanym art. 73 ust. 1, co ustawodawca dodatkowo potwierdził w art. 73 ust. 3a. Stanowi on, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność Jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dopóki prawomocne orzeczenia sądowe i ostateczna decyzja administracyjna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty zawarte w niej rozstrzygnięcie jest wiążące dla stron oraz organu, który decyzję wydał (por. Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1793/03).

Reasumując organ stwierdził, że Starosta prawidłowo zarejestrował w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z stan aktualny wynikający z dokumentów które mogą stanowić podstawę wpisu w przedmiocie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i w tym zakresie zasadnie umorzył postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów do zmodernizowanych danych.

Odnosząc się z kolei do zarzutów przebiegu granicy pomiędzy działkami D. C. i M. S. oraz S. S. s. S. tj. nr [...] i [...], należy podkreślić, że zainteresowani mieli możliwość złożenia oświadczeń, co do jej przebiegu podczas czynności ustalenia jakie miały miejsce w dniu 16.11.2018 r., jednak z powyższego nie skorzystali, tylko odmówili podpisania protokołu. To właśnie na gruncie, podczas dokonywania czynności ustalania jest odpowiedni czas na wskazanie przez zainteresowanych przebiegu granicy, skarżący nie skorzystali z tych możliwości i swojego prawa. Zainteresowani winni współpracować z wykonawcą podczas czynności ustalania przebiegu granic. Natomiast zaświadczeń skarżących złożonych do protokołu z 16.11.2018 r. wynika, że "nie zgadzają się z zakresem robót, które miał p. geodeta (...) wykonać" oraz wnoszą "kategoryczny sprzeciw na takie postępowanie geodetów obecnie i poprzednich gdzie pracowano na nieprawidłowych mapach". Oświadczenia te nie zawierają stanowiska skarżących odnośnie do przebiegu ustalanych granic. Wobec powyższego, czyli braku wskazań przez zainteresowanych informacji o przebiegu granic wykonawca ustalił przebieg granic wyłącznie na podstawie dokumentów pozyskanych z zasobu a wyniki prac zawarł w operacie technicznym nr [...] włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Porównując przebieg ww. granic przedstawiony na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 sprzed modernizacji z ich przebiegiem ujawnionym w operacie opisowo-kartograficznym, należy stwierdzić, iż są one zgodne w granicach dokładności map. Odnosząc się do załączonej przez skarżących do pisma z 23.07.2019 r. analizy przebiegu granic sporządzonej przez geodetę S. W. – Ś., należy zwrócić uwagę, iż opracowanie to nie jest dokumentem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie może stanowić podstawy do ujawnienia przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Pomijając powyższe organ zauważa, że przedstawiona na tej mapie granica pomiędzy działkami nr [...] a [...] z operatu podziałowego (kolorem czerwonym) pokrywa się z granicą przedstawioną kolorem zielonym tj. wg mapy zmodernizowanej. Reasumują stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego orzekł o uwzględnieniu zarzutów w części dotyczącej przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z. S. działająca we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik S. S., M. S., D. C. i S. S. s. S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 105 §1 i 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że prowadzone

postępowanie przed organem I instancji było postępowaniem bezprzedmiotowym, w konsekwencji czego doszło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy sprawa wymagała wydania merytorycznej decyzji,

2/ art. 24 ust. 2b pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędne zastosowanie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie i stanowi podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy do załatwienia przedmiotowej sprawy bez znaczenia pozostawało postanowienie Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia 14.06.2016 r. sygn. akt [...] z racji przedmiotu rozpoznania sprawy,

3/ art. 24a ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów, a tym samym poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy i umorzenie postępowania w zakresie granicy pomiędzy działką nr [...] i [...] oraz [...] i [...];

4/ art. 7, 77 § 1 i art. 107 §3 K.p.a. poprzez niezebranie w sprawie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rozpoznania sprawy w sposób rzetelny, w konsekwencji czego doszło do błędnych ustaleń faktycznych, a tym samym miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji,

5/ błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na tym, że dane objęte modernizacją w zakresie przedmiotowych działek nr [...], [...], [...] i [...] ujawnione zostały prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy ich wykonanie nastąpiło w sposób całkowicie dowolny,

6/ błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na błędnym przyjęciu, że dane,

których dotyczyły wniesione zarzuty stały się nieaktualne i nieobowiązujące, a przez to nie stanowią już przedmiotu zmodernizowanego operatu ewidencyjnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania i zaniechaniem merytorycznego rozpoznania sprawy i nierozpoznania istoty sprawy,

7/ § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego zastosowanie, w następstwie czego zaniechano ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych na podstawie zgodnych oświadczeń stron, a tym samym poprzez błędne zastosowanie przepisu podjęto decyzję o umorzeniu postępowania,

8/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w świetle nierozpoznania przez ten organ istoty sprawy i bezzasadne umorzenie postępowania, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 lipca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2019 r. znak [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie przebiegu granic działek nr [...], [...] i [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] i granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz uwzględniającą zarzut w przedmiocie przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...].

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393) wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Sąd podkreśla, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno - deklaratoryjny, ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości (tj. np. nie przyznaje nikomu prawa własności), a jedynie potwierdza ten stan prawny. Oznacza to, że organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów.

Obowiązek starosty utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o którym mowa w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie może być więc rozumiany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie natomiast z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów, starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 349/17 Sąd wskazał, że "Kwestionowanie (...) dokonanych granic działek, połączone z pomiarem punktów granicznych musi znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów z podaniem przyczyn, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie."

W zakresie kwestionowanego przez stronę skarżącą przebiegu granic działek ewidencyjnych wskazać należy, że zgodnie z § 56 ust.1 rozporządzenia przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio. Zatem modernizację w zakresie granic działek przeprowadza się w trybie określonym przepisami § 36-39 rozporządzenia. Zgodnie z treścią rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie modernizacji w pierwszej kolejności przebieg granic działek ewidencyjnych należało wykazać w procesie modernizacji na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 rozporządzenia. Jeżeli brak było dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub gdy zawarte w niej dane nie były wiarygodne, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie (§37). W razie zaś w razie sporu, co do przebiegu granic na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie (§39).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nastąpiła modernizacja ewidencji obrębu Z, a dane ewidencyjne z tej modernizacji z dniem 18 lipca 2015 r. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Skarżący zgłosili zarzuty do dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z rejestru gruntów prowadzonego dla obrębu Z, działka nr [...] stanowi własność Z. i S. S., działka nr [...] – współwłasność D. C. i M. S., natomiast działka nr [...] – własność S. S. s. S. W ramach prac modernizacyjnych przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] stanowiących wówczas jedną nieruchomość, z działkami sąsiednimi został wykazany na podstawie operatu nr [...] dotyczącego podziałów nieruchomości w związku z regulacją drogi gminnej oraz operatu nr [...] sporządzonego na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego ww. działek. Skutkiem powyższego było obliczenie przez wykonawcę prac modernizacyjnych powierzchni działek oraz sporządzenie wykazów zmian danych ewidencyjnych. Wynika z nich, że działka nr [...] zmieniła powierzchnię z 0,0196 ha na 0,0170 ha, działka nr [...] z 0,0585 ha na 0,0615 ha, działka nr [...] z 0,0469 ha na0,0556 ha. Dane te stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w dniu 18 lipca 2015 r. w bazie danych ewidencyjnych. Wskazać należy, co ma najistotniejsze znaczenie w niniejszej sprawie, że Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości. Postanowieniem tym Sąd ustalił przebieg granic działek nr [...], [...] i [...] na odcinkach z działkami nr [...], [...], [...], [...]. Wskazane postanowienie Sądu uzyskało walor prawomocności z dniem 4 listopada 2016 r. Tym samym zarzuty skargi dotyczące przebiegu granic objętych rozgraniczeniem są pozbawione podstawy prawnej. Jak wynika z akt sprawy przebieg granic ujawniony w bazie danych ewidencyjnych jest zgodny z powołanym wyżej prawomocnym orzeczeniem Sądu i operatem [...], z kolei w odniesieniu do granicy z działką nr [...] jest zgodny z ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] 2011 r. oraz operatem podziałowym [...] i operatem [...]. Mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania za prawidłowe uznać należy stanowisko orzekających w sprawie organów o umorzeniu postepowania w sprawie zarzutów dotyczących przebiegu granic działek nr [....], [...] i [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby organy orzekające w sprawie oparły się na dowolnie zebranych dokumentach wskazać należy, że rozgraniczenie to zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądowym Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny sygn. [...], a podstawą rozstrzygnięcia była opinia mgr inż. B. H., której wyniki zostały zawarte w operacie [...]. Zatem powyższe zarzuty są bezzasadne, bowiem dane ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z zostały ujawnione na podstawie ww. operatu i orzeczenia a nie operatu geodety T. R. Z kolei do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...] szczegółowo odniósł się Starosta w decyzji i wyjaśnił, że granica ta ma charakter granicy prawnej, gdyż jest granicą wynikającą z podziału w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. działka nr [...] stała się własnością Gminy P, a co za tym idzie jej stan prawny jest jasny, jak również granica podziałowa pomiędzy tymi działkami wynikająca z operatu [...].

W ocenie sądu spór zaistniały w rozstrzyganej sprawie jest de facto sporem o przebieg granicy nie dotyczy prawidłowości działań podjętych przez organy geodezyjne w toku rozpoznania zarzutów skarżących do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym. Jeszcze raz podkreślić należy, że przeprowadzona modernizacja ewidencji nie miała prawotwórczego charakteru i nie rozstrzygnięto w jej toku sporu granicznego. Temu celowi winno służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Dla rozstrzygnięcia sporów granicznych właściwe jest bowiem postępowanie rozgraniczeniowe.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1 czy art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja wydana została w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Wbrew zarzutom skargi również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. Organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy, powołał przepisy, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Na marginesie wskazać należy, że opracowanie przedstawione przez skarżącą na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. nie mogło być podstawą do kwestionowania zasadności przyjętego przez organy administracyjne stanowiska. Stwierdzić bowiem należy, że niniejszy dokument został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu 4 grudnia 2019 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organy nie miały możliwości zapoznania się z nim, a tym bardziej orzekania na jego podstawie.

Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co skutkować musiało oddaleniem skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.