Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 625/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/13 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/13 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb nr [...], stanowiącej działkę nr 1 o pow. 0,0382 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów ujawniona była działka nr 2 o pow. 0,0384 ha. Działka ta w wyniku przeprowadzonej w 1995 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr 1 o pow. 0,0382 ha. Nieruchomość ta objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. We wskazanej księdze wieczystej nie ujawniono prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej przesądzają wyłącznie o prawie własności Skarbu Państwa. Również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, by na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, przekształconego następnie w PKP [...], zostało ustanowione, w prawem przewidzianej formie, prawo zarządu do spornego gruntu. Skoro Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie posiadały tytułu prawnego do działki nr 1, to przyjąć trzeba, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji, że mienie to spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stało się własnością Gminy [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja stwierdziła, że postępowanie uwłaszczeniowe, określone przepisami art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03 stwierdził, że art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne, wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie przez właściwą gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności określonego mienia według stanu prawnego nieruchomości z tej daty. Wobec tego późniejszy wpis prawa zarządu do księgi wieczystej, niezależnie od tego, na jakiej podstawie prawnej został dokonany, nie może oddziaływać na stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stąd postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy z dnia 8 września 2000 r. nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, zwłaszcza, że i to postępowanie wskazało brak po stronie Polskich Kolei Państwowych stosownego tytułu prawnego do nieruchomości. PKP nie przysługiwało bowiem ani prawo użytkowania ani zarządu do tej nieruchomości, a tylko taki tytuł prawny wykluczałby komunalizację mienia z mocy prawa w omawianym trybie.

Komisja podkreśliła ponadto, że w całym okresie władania przez PKP przedmiotową nieruchomością obowiązywały określone procedury nabywania prawa użytkowania i zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. I tak zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) prawo do gruntu ustanawiane było w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Następnie, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), nabycie prawa gruntu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

W sprawie istotnego znaczenia nie ma regulacja zawarta w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie bowiem przyjmuje się, że przepisy te nie mają w ogóle zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż zostały one wydane tylko w ściśle określonym celu, tj. na użytek spraw uwłaszczeniowych. Charakter powołanego rozporządzenia wyłącza możliwość rozszerzającego stosowania zawartych w nim regulacji. Jeżeli Polskim Kolejom Państwowym w analizowanej dacie nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości, to grunty te - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji.

Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, nie tworzą w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego po stronie przedsiębiorstwa, a tylko takie uprawnienie mogłoby wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z prawnym zarządzaniem nieruchomością. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) nie wynikały żadne uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło być dokonane tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego, czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.

Ponadto Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodała, że przedsiębiorstwo państwowe PKP z mocy przepisów o utworzeniu i funkcjonowaniu przedsiębiorstwa również nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym jego władaniu.

Komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ realizacja funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. W kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej istotnego znaczenia nie ma również okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje czynna linia kolejowa. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które z takiej komunalizacji wyłączałyby nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe [...], zarzucając organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" a ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja podejmowana w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Stan prawny i faktyczny nieruchomości musi być ustalony na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez organy art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Regulacja ta nie ma bowiem wpływu na nabycie mienia z dniem 27 maja 1990 r. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz nie dotyczy w ogóle mienia, które podlegało komunalizacji z mocy prawa. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprowadził przepis art. 34 a, odnosi się do postępowań o przekazywaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania zawarte w art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34 a nie dotyczy natomiast postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy własności mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, PKP nie legitymowało się żadnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tymczasem tylko istnienie takiego tytułu prawnego wykluczałoby komunalizację z mocy prawa. Z akt sprawy (odpisów z rejestru gruntów, map nieruchomości oraz księgi wieczystej) wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała, że prawo zarządu do gruntu powstawało w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im gruntów, w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że uzyskanie prawa do gruntu, to jest zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego mogło powstać tylko w określonym trybie a nie w sposób dorozumiany.

Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, w myśl której państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – przekształcało się w prawo zarządu. Samo posiadanie nieruchomości nie decydowało o powstaniu takiego prawa. Jeżeli grunty były użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, to według ustawy ich prawnym dysponentem był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, zarówno że omawiana nieruchomość należała do PKP, jak też że nie należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

W ocenie Sądu I instancji chybione są również twierdzenia skarżącej, że tytuł do spornej nieruchomości należy wywodzić z ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepisy tej ustawy mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonych nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do konkretnej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Prawo do nieruchomości państwowej (zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste), jak wynika z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnej umowy, a nie z ogólnych ustrojowych przepisów dotyczących danego przedsiębiorstwa.

Bezpodstawny jest także zarzut skarżącej spółki dotyczący niezastosowania przez organy przepisów art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", które stanowiły o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe". Skarżąca w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym, nie okazała bowiem jakichkolwiek dokumentów dotyczących nabycia w tym trybie przez PKP spornej nieruchomości.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, skarga złożona przez Polskie Koleje Państwowe [...] nie mogła być uwzględnienia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła cały materiał dowodowy, dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacyjnych, a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1469/13 złożyły Polskie Koleje Państwowe [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje komunalizacją mienia z mocy prawa;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP;

c) błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

d) błędnej wykładni art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" polegającej na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie faktu nabycia przez PKP z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr 1;

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że WSA w Warszawie skupił się jedynie na badaniu, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości. WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji, uznając że decyzje w sprawie komunalizacji mienia zostały podjęte zgodnie z prawem i nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Tymczasem organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując że istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wyjaśnił zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oraz pojęcie "zarządzanie". Dlatego w postępowaniu komunalizacyjnym wystąpienie skutku w postaci nabycia przez gminę z mocy prawa mienia Skarbu Państwa powinno być ustalenie, czy nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie powinien skutkować odmową komunalizacji mienia. W toku postępowania ani organy, ani Sąd nie wskazały podstawy do przyjęcia tezy, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem, jak również nie wykazały, że sporne działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość oznaczona jako działka nr 1 obręb [...] K. stanowi fragment linii kolejowej nr [...] W. – K. Zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei. Terenowe organy administracji państwowej nie wykonywały czynności władczych wobec nieruchomości stanowiących infrastrukturę kolejową.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała ponadto, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP był naczelny organ państwa. Funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji Kolei w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. W skład mienia PKP w dniu 27 maja 1990 r. wchodziły wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP. Tym samym mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, co oznacza, że mienie to nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. nie stała się własnością gminy z mocy prawa. Intencją ustawodawcy nie było wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był w sposób formalny oddany w zarząd określonym jednostkom. Celem ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w szczególności jej Rozdziału 6, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów przedsiębiorstwa PKP oraz restrukturyzacja PKP [...] w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do funkcjonowania tych spółek. Miało to nastąpić poprzez wprowadzenie art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP", które stanowią, że nieruchomości w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostają gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP [...]. Na mocy art. 34 i 34a grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których PKP nie mają ustanowionego zarządu, a które znajdują się w posiadaniu strony skarżącej kasacyjnie. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto Sądowi I instancji przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Jej zdaniem organy administracji i Sąd dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nie ustaliły w ogóle okoliczności i podstawy objęcia przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia oraz jego przeznaczenia. Nie zostało również wyjaśnione, do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto złamanie prawa materialnego oraz procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny zagadnień o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie w pisemnych motywach swego orzeczenia przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy, który został ustalony przez organy administracji i który Sąd ten uznał za prawidłowy. Sąd I instancji wskazał też oraz w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej. Dodać również należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie jest przydatny jako instrument kwestionowania stanowiska sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych oraz jego poglądów dotyczących innych kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organami administracji publicznej a także przedstawioną wykładnią prawa materialnego. Ponadto nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie mankamenty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wtedy gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych kwestii mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich skutków przypisać nie można, gdyż rozstrzygnięcie WSA w Warszawie odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne ustalenia dokonuje się w celu zbadania okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w celu wyjaśnienia sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów orzekających obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Polskie Koleje Państwowe, zwalczając zasadność komunalizacji działki nr 1, nie podważyły skutecznie tych ustaleń, a zwłaszcza nie wykazały właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do przedsiębiorstwa. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzji o oddaniu omawianego gruntu w zarząd, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu lub umowy o nabyciu nieruchomości, mimo iż była informowana, że zamierzając zwalczać dopuszczalność komunalizacji mienia z mocy prawa, musi wykazać się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tytułu prawnego do nieruchomości nie można bowiem domniemywać. Nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały wyszczególnione przez organy uregulowania materialnoprawne, które precyzowały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz szczegółowo określały warunki i tryb nabywania przez jednostki tytułu prawnego do państwowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których mógłby wynikać tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. W tej sprawie mobilizował do współdziałania nie tylko [...] PKP. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał niezbędnych dokumentów także w Archiwum Akt Nowych, Sądzie Rejonowym dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] oraz w Urzędzie Miasta [...]. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Procesowe zarzuty kasacyjne nie są zatem usprawiedliwione. WSA w Warszawie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy ponadto uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu jedynie w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia z dniem 27 maja 1990 r. podlegało komunalizacji z mocy prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z omówionych dokumentów, które potwierdzałaby, że nieruchomość położona w K., obręb [...], objęta decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2013 r., znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych. Jeszcze raz podkreślić należy, że o istnieniu zarządu w omawianym znaczeniu można mówić jedynie wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie lub wykorzystanie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym do gruntu. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to bezbłędny jest wniosek organów i Sądu I instancji, że nieruchomość ta należała nie do strony skarżącej kasacyjnie, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. To z kolei skutkowało komunalizacją mienia z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Z tych powodów za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty dotyczące art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy są bowiem błędnie interpretowane przez stronę skarżącą kasacyjnie a nie Sąd I instancji. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Powołane rozporządzenie nie było źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy nieruchomości te pozostawały w faktycznym władaniu Kolei. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Tym samym powyższe rozporządzenie nie mogło stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość w prawem przewidziany sposób nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie ze wskazanymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej zanim możliwe stało się uwłaszczenie PKP gruntami, w stosunku do których podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy w ogóle mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Z tych też względów nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.