Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1065/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 2, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132, art. 138, art. 139 ust. 1 i 4, art. 151 ust. 1, artt. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 w zw. z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) oraz art. 105 § 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r. (w decyzji błędnie wskazano datę [...] grudnia 2009 r.) umarzającej postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia konkursu ofert poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, iż na ogłoszony konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgłosiło się dwóch oferentów, w tym oferta N. Sp. z o.o. z siedzibą w L., cyt. dalej skarżącym. Obie złożone oferty zostały odrzucone w prowadzonym w trybie konkursu ofert postępowaniu i postępowanie to w dniu [...] grudnia 2008 r. zostało unieważnione.

O odrzuceniu oferty komisja konkursowa poinformowała skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazując różne powody odrzucenia oferty. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformowała, iż zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2008 r., wskazujące jako powód odrzucenia oferty dostarczenie nieprawdziwych informacji, zostało wysłane omyłkowo, właściwym zawiadomieniem jest zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2008 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. komisja konkursowa powiadomiła również skarżącego o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazując jako powód odrzucenie wszystkich ofert.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. zatytułowanym "Odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert na rok 2009 ..." skarżący wniósł o uchylenie decyzji o unieważnienie postępowania. Zarzucał, iż decyzję o unieważnieniu postępowania podjęła komisja konkursowa a nie Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, ponadto decyzja została wydana przed upływem terminu do złożenia protestu.

Informację o wniesieniu odwołania przez skarżącego ogłoszono na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w dniu [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – umorzył postępowanie. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia postępowania bowiem postępowanie zostało unieważnione. Brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia zatem brak jest także przedmiotu odwołania. Powołując się na treść art. 154 ww. ustawy wskazał, iż środki odwoławcze nie przysługują na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu o unieważnieniu postępowania przed upływem terminu do wniesienia protestu wskazał, iż żaden przepis ustawy o świadczeniach nie nakazuje komisji konkursowej odczekanie na wniesienie ew. protestów.

Od ww. decyzji pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. określonym jako "Skarga (odwołanie)" skarżący odwołał się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Podnosił, iż odrzucenie ofert nastąpiło z winy Funduszu bowiem opracowany przez niego program informatyczny zawierał błędy. Podtrzymał zarzut o wydaniu decyzji o unieważnieniu postępowania przez niewłaściwy organ: komisję konkursową zamiast Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Ponadto zarzucił, iż organ ten pomimo, iż ogłosił o wniesieniu przez skarżącego odwołania, wskazując w ogłoszeniu o wniesieniu odwołania o wstrzymaniu zawarcia umowy do czasu rozpatrzenia odwołania, nie zamieścił na stronie internetowej decyzji o rozpatrzeniu odwołania. Skarżący podniósł, iż wniesiony przez niego protest co do odrzucenia złożonej oferty nie został dotychczas rozstrzygnięty.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, iż w związku z unieważnieniem postępowania konkursowego, na podstawie art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oferentowi nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania. Zgodnie z art. 150 ust. 1 tej ustawy, Dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w przypadku odrzucenia wszystkich ofert. Skierowanie pisma w przedmiotowej sprawie zatytułowane "odwołanie" nie podlega rozpatrzeniu przez Prezesa NFZ, gdyż odwołanie można złożyć od rozstrzygnięcia postępowania.

W skardze na decyzję Prezesa N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnosił o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podnosił, iż złożył dwa protesty (od każdego powiadomienia o odrzuceniu oferty), tymczasem komisja konkursowa powiadomiła go pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. o oddaleniu protestu, ale nie wskazała, którego protestu dotyczy powiadomienie. Nie zgadzał się ze stwierdzeniem organu, iż skarżącemu nie przysługiwały środki odwoławcze. Wskazał, iż zawiadomienie o unieważnieniu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traktuje jako ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania, od którego przysługuje odwołanie. Powtórzył zarzuty z odwołania: o podjęciu decyzji o unieważnieniu postępowaniu konkursowego przez niewłaściwy organ, wydaniu jej przed upływem terminu do złożenia protestu oraz o braku umieszczenia decyzji o umorzeniu w sprawie, zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, na stronie internetowej. Zarzucił brak merytorycznego odniesienia się do stawianych zarzutów, podnoszonych w protestach i odwołaniu. Wskazał art. 150 ust. 1, art. 153 ust. 3, art. 154 ust. 3 oraz art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uznając, iż doszło do ich naruszenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż decyzję o unieważnieniu podjął dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, komisja konkursowa jedynie wnioskowała do dyrektora oddziału o unieważnienie postępowania i przesłała do skarżącego informację o unieważnieniu. Wskazał, iż rozpatrzenie protestu nie było możliwe bowiem komisja konkursowa zakończyła swoją działalność. Podkreślił, iż skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania, złożone odwołanie nie mogło być rozpatrzone na gruncie prawa materialnego, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia postępowania, postępowanie zostało unieważnione. Nie podzielił zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 cyt. ustawy; Fundusz realizując obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów.

Na rozprawie, przedstawiciel skarżącego przyznał, iż nastąpiło unieważnienie postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, bądź naruszeniem przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga wniesiona przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w L. zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r. dotknięte zostały wadą nieważności, ponieważ zostały wydane bez podstawy prawnej, przez co wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wydając decyzję o umorzeniu postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ działał bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy, należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia - dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 97 ust. 3 pkt 2 i art. 132 ust. 1 ustawy). Do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 138).

Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 powołanej ustawy). Zawieranie umów o udzielanie świadczeń odbywa się, co do zasady, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (art. 139 ust. 1 i 4). Komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania, jeżeli wcześniej nie nastąpiło unieważnienie tego postępowania (art. 151 ust. 1). Ustawa nie określa, wprost, co jest treścią ogłoszenia komisji o rozstrzygnięciu postępowania. Z przepisu § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) wynika, że komisja konkursowa wskazuje oferty, które zostały przez nią wybrane.

W utrwalonym już orzecznictwie administracyjnym, aktualnym również po nowelizacji ustawy o świadczeniach (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 330/06, LEX nr 325383 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, LEX nr 289113) uznaje się, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Przepis art. 154 ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu.

W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy, zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, środki odwoławcze nie przysługują na:

1) wybór trybu postępowania;

2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy;

3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym skargą zostało unieważnione, przyznał to na rozprawie sam skarżący, chociaż stawia zarzuty odnośnie podmiotu, który wydał decyzję oraz formy tej decyzji.

Skoro postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym skargą zostało unieważnione – skarżącemu nie przysługiwało prawo złożenia odwołania a dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie posiadał prawa do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej.

Nie można domniemywać prawa do wydawania decyzji administracyjnej, podstawa do wydania decyzji administracyjnej powinna wynikać z przepisów prawa materialnego, (z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej).

W tej sytuacji wydanie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności wskazanej w art. 156 k.p.a. obliguje Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wadą powodującą nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotknięta jest zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja wydana w I instancji.

W tej sytuacji Sąd nie badał zarzutów podniesionych w skardze, zauważając tylko, iż większość z nich dotyczy czynności etapu cywilnoprawnego postępowania a zatem nie podlegają ocenie przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł w pkt 1 sentencji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2, w pkt 2 sentencji na zasadzie art. 151, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.