Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 481/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w postanowieniu z dnia 6 lutego 2020 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia 26 listopada 2019 r. (znak [...]) uzgadniające negatywnie w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych projekt decyzji o warunków zabudowy, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W podstawie materialnoprawnej ww. postanowienia SKO powołano 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.) oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na kanwie następujących ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie:

Starosta Krakowski w postanowieniu z dnia 26 listopada 2019 r. uzgodnił negatywnie, w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej: "budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb S., jedn. ewid. Skała".

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do wydania pozytywnego uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Starosta Krakowski wyjaśnił, że działka nr [...] Gmina Skała obręb S., objęta przedmiotową inwestycją, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skała, zatwierdzonym Uchwałą Nr XX/121/93 Rady Miejskiej w Skale z dnia 5 marca 1993 r., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., położona jest na terenach oznaczonych symbolem "R" - teren upraw rolnych i terenach oznaczonych symbolem MU - obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego, budownictwa zagrodowego i usług w pasie ok. 60 m od drogi. Ww. działka składająca się w całości z gruntów rolnych klasy bonitacyjnej Rlllb (grunty orne), częściowo była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które następnie utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej wskazano, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy, za który zgodnie z art. 4 pkt 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uważa się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę tj. zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków mieszkalnych, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m lub obszar wyznaczony po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest niniejsza niż 50 m.

Organ administracyjny wyjaśnił przy tym, że w przedmiotowej sprawie w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji brak jest 5 budynków sąsiadujących między sobą, które są odległe od siebie mniej niż 100 m. Analizą objęto budynki na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. S. , jedn. ewid. Skała. Nie poddano analizie obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. S. , bowiem według geoportalu i zdjęć lotniczych działka ta nie jest zabudowana. Nadto stwierdzono, że skoro powierzchnia działki nr [...] obr. S. wynosi 0,5480 ha, to tym samym kolejna przesłanka wynikająca z art. 7 ust 2a cyt. ustawy nie została spełniona. Przesłanki wynikające z tego przepisu ustawy powinny być spełnione łącznie, a spełnienie tylko niektórych z ich nie zmienia wyniku rozstrzygnięcia sprawy.

W zażaleniu od ww. postanowienia organu I instancji, J. K. podniósł, iż w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem część terenu działki znajdująca się w planie miejscowym, który utracił moc dnia 1 października 2004 r., była położona w terenie MU obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego i ten obszar został wskazany we wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzupełnieniu zażalenia J. K. zwrócił uwagę na fakt, iż dla sąsiadującej z działką nr [...] - działki nr [...] w S. - decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Skała z dnia 8 listopada 2018 r., nr [...] r. wydano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Następnie SKO w Krakowie orzekło jak w powołanym na wstępnie ww. postanowieniu z dnia 14 lutego 2020 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu brzmienia przepisów art. 59 ust. 1, art. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podkreślił, że do celów uzgadniania projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych konieczne jest wzięcie pod uwagę powierzchni całej działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

W tym miejscu zaznaczono, że wnioskodawca określając granice terenu objętego wnioskiem, nie wskazał obszaru całej działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, nie jest to rozwiązanie prawidłowe i dopuszczalne, albowiem przez użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też przez wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r. II OSK 1769/16 i z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2012/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., II SA/Kr 584/19). Przedmiotowa ocena prawna przekłada się bezpośrednio na wniosek, że poprzez grunty rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l, których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra należy rozumieć wyłącznie działkę lub działki ewidencyjne, nigdy zaś wyłącznie jej część (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17).

Podsumowując powyższe, SKO za organem I instancji przyjęło, że weryfikacja przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. powinna obejmować całą działkę [...], a nie wyłącznie jej część.

Na koniec wskazano, że zgodnie z poglądami piśmiennictwa, zarówno postanowienie o uzgodnieniu, jak i o odmowie uzgodnienia mają charakter uznaniowy, jednak z uwagi na to, że są one wiążące w sprawie, w której są wydawane, powinny znaleźć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, regulujących daną kwestię. W przedmiotowej sprawie, jako podstawę odmowy uzgodnienia planowanej zabudowy mieszkaniowej organ wskazał art. 3 ust. 1 u. o g.r.i l., zgodnie z którym ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Skargę na powyższe postanowienie SKO z 6 lutego 2020 r. wniósł J. K., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) poprzez niewłaściwe jego pominięcie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1, ust. 2a u. o. g.r. i l. poprzez ich zastosowanie, mimo iż zachodziła w przedmiotowym przypadku sytuacja określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego; art. 8 k.p.a poprzez naruszenie zasady równości stron i orzeczenie niezgodnie z utrwaloną praktyką; art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie objęcia nieruchomości skarżącego nr [...] uchylonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wyrażono zgodę na odrolnienie nieruchomości objętych wnioskiem.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zakwestionowane w sprawie postanowienie organu II instancji odpowiada prawu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Na wstępie zaznaczyć należy, że badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez te organy przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd przychylił się również do stanowiska organów w sprawie oraz podzielił poczynione przez organy ustalenia w zakresie mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Mianowicie, zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie materialnoprawnej ww. rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdzeniem przedmiotowych postanowień jest art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o g.r.l., z którego wynika, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne.

Uzgodnienie, o którym stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest zatem wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w ww. rozumieniu, a więc m.in. do gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne, o których mowa w 2 ust. 1 pkt u.og.r.l. Jak trafnie wskazało SKO w zaskarżonym postanowieniu - przepis art. 3 ust. 1 u.og.r.l. wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Zatem celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów.

W przedmiotowej sprawie – z informacji z rejestru gruntów (k. 25 a.a.) - wynika jednoznacznie, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy tj. działka nr [...], ma powierzchnię 0,5480 ha i stanowi użytki rolne oznaczone jako grunty orne (R) klasy R-IIIb o powierzchni 0,5480 ha.

Stosownie do art. 61 ust.1 pkt u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Podnieść należy, że w tej sprawie nie budziło wątpliwości, iż teren przedmiotowej działki częściowo był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ww. ustawy.

Jednakże kwestią kluczową w tej sprawie jest to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całości działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji faktycznie zostanie zabudowana.

Zatem, jak słusznie stwierdziły orzekające w niniejszym postępowaniu organy - w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy, może być ograniczony tylko do części działki, zgodnie z intencją skarżącego.

"Terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji, a nie fragment działki inwestycyjnej, wydzielony przez inwestora pod inwestycję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17, CBOSA).

Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc odnosić się do części działki, jej fragmentu. Na konieczność takiej wykładni analizowanych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu, jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17, CBOSA). Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby więc tym, że przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony. W takiej sytuacji także przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby ograniczony. To zaś w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek) lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Podkreślić należy, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1442/11, CBOSA). W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Działka ewidencyjna jest zatem jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17, CBOSA). Regulacje art. 7 u.og.r.l. nie powinny więc być interpretowane w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dlatego też przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 u.og.r.l. należy brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, które stanowią użytki rolne klas IIIb. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA) czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie nie wskazano żadnych wyjątkowych, szczególnych okoliczności wyłączających zasadę, iż określenie warunków zabudowy, oraz poprzedzające je stosowne uzgodnienia, powinny dotyczyć całej działki, a niej jej części.

Wobec powyższego prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że nie można było dokonać uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych tylko dla części działki, lecz należało objąć uzgodnieniem całą działkę nr [...], przeciwdziałając tym samym obchodzeniu ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie m.in. przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, czego odzwierciedleniem jest regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 u.og.r.l. stwarzająca możliwość przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III tylko w miejscowym planie za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z wyłączniem jedynie użytków rolnych klas I-III spełniających łącznie wszystkie warunki wyszczególnione w art. 7 ust. 2a u.og.r.l., w tym więc i warunek wymieniony w pkt 1, aby co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.og.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który określa, kiedy nie jest wymagana zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiąc że taka zgoda nie jest wymagana jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak wynika z wynika z powyższego - ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka i znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a u.og.r.l.). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a u.og.r.l., i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie.

Zatem nie ulega wątpliwości, że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizowana jest m.in. w drodze ww. regulacji art. 7 u.og.r.l., ograniczających przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie tj. klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III nie wymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej.

W kontrolowanej sprawie orzekające organy uznały również, że brak jest możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż analizowane zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przeszkodę do realizacji inwestycji na terenie działki nr [...], bez zmiany przeznaczenia stanowiących część tej działki użytków rolnych klasy R-IIIb na cele nierolnicze, która to zgoda może być dokonana wyłącznie za zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w miejscowym planie, jako że nie zachodzi w sprawie warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.og.r.l., konieczny do odstąpienia od wymogu uzyskania zagrody właściwego organu do zmiany przeznaczenia tej klasy użytków rolnych.

Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe i stanowi urzeczywistnienie realizacji celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.og.r.

W sprawie bowiem - wbrew stanowisku skarżącego - po pierwsze - jak już wyżej wskazano - nie można było dokonać uzgodnienia tylko dla części działki, a po drugie - w otoczeniu działki nr [...] nie występuje zawarta zabudowa, co oznacza brak możliwości spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.og.r.l., który to determinowany jest koniecznością wystąpienia na danym obszarze zwartej zabudowy.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również orzekające w sprawie organy stwierdziły, że ww. wymóg z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.og.r.l. nie został w sprawie spełniony. Nie można orzekającym organom zarzucić w tym zakresie wadliwości rekonstrukcji normy prawnej opartej o przepisy art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.og.r.l. Jednym z warunków uzasadniających odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze jest wymóg by, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy.

Ustawowa definicja obszaru zwartej zabudowy, zawarta w art. 4 pkt 30 u.og.r.l. stanowi, iż pod tym pojęciem rozumie się obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Poprzez zwartą zabudowę rozumieć z kolei należy, w świetle art. 4 pkt 29 u.og.r.l., zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Uwzględniając treść cytowanych przepisów Sąd w całości potwierdza stanowisko organów, że dla działki nr [...] nie jest możliwe wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy, gdyż w jej otoczeniu nie występuje zwarta zabudowa w rozumieniu art. 4 pkt 29 u.og.r.l., a która to stanowi warunek konieczny możliwości spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a u.og.r.l. W otoczeniu działki nr [...] nie ma bowiem minimum 5 budynków usytuowanych w odległości nie przekraczającej 100 m. Wynika to z akt sprawy (tj. mapa zasadnicza), nadto - co należy wyraźnie podkreślić - skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, który by podważał poczynione ustalenia organów o braku występowania w sprawie zwartej zabudowy. Podniesione w tym zakresie przez skarżącego zarzuty są ogólnikowe i nie przedstawiają żadnych konkretnych danych czy parametrów odmiennych od tych, które wynikają z akt sprawy.

Następnie wymaga podkreślenia, że powierzchnia terenu inwestycyjnego wynosi 0,5480 ha, a tym samym kolejna przesłanka z art. 7 ust. 2 a ww. ustawy nie została spełniona.

Z uwagi na powyższe, skoro w tej sprawie nie ziścił się warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 4 u.og.r.l. - jako że przepis ten wymaga łącznego spełnienia wszystkich wyszczególnionych w nim warunków - przeznaczenie działki nr [...] na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i może być dokonane w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego.

Zawarty w skardze zarzut, że w analogicznych sprawach (dotyczących sąsiednich nieruchomości, np. dz. nr [...]) organy wydały pozytywne uzgodnienia, nie mógł przynieść spodziewanego dla skarżącego rezultatu. Sąd orzeka bowiem w granicach danej sprawy – w tym przypadku odnośnie uzgodnienia w zakresie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...], a nie na działce nr [...].

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień prawa materialnego czy procesowego skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Wobec powyższego uznając za prawidłowe stanowisko orzekających organów, iż w sprawie nie wystąpiły warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie Starosty Krakowskiego odpowiadają prawu, i że żaden z podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i skardze zarzutów nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też Sąd wniesioną w sprawie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.