Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 351/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54,  art. 55,  art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - mostu przy ul. N. [...] w B. oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNIEIE

Decyzją Starosty D. z dnia [...] ( Nr [...]) zatwierdzono projekt budowlany i wydano Gminie B. pozwolenie na budowę w zakresie remontu mostu i murów oporowych na potoku B. w B., dla działek nr [...] i [...] . W decyzji tej zobowiązano inwestora, między innymi, do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania inwestycji.

W związku z wystąpieniem pokontrolnym Najwyższej izby Kontroli, w którym stwierdzono, że do użytkowania wyremontowanego mostu przystąpiono bez stosowanego zawiadomienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnego użytkowania przedmiotowego mostu.

Następnie postanowieniem z dnia [...], (Nr [...]) powiatowy organ nadzoru budowlanego wymierzył Gminie B. - jako inwestorowi - karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w wysokości [...].

Na skutek zażalenia Gminy B., postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zalecając ponowną analizę sposobu wyliczenia opłaty i wskazując na konieczność szczegółowego wyjaśnienia przyjętych rozwiązań.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., powołując się na przepis art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 oraz 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymierzył Gminie B., karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości [...].

W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin dokonanych [...] ustalono, że na moście przechodzącym przez ul. N. odbywa się ruch kołowy i pieszy. Na podstawie analizy dokumentów stwierdzono, że roboty budowlane, prowadzone na podstawie wymienionej na wstępie decyzji Starosty D. z dnia [...], rozpoczęto w dniu [...], a zakończono [...], co wynika z zapisów w dzienniku budowy.

1

Sygn.akt ll SA/Wr 351/06

Ustalono również, że przed przystąpieniem do użytkowania, inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia do właściwego organu o zakończeniu robót budowlanych. Wobec ustalonych faktów, nie budziło w ocenie organu wątpliwości, że skoro przed przystąpieniem do użytkowania inwestor nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, doszło do samowolnego użytkowania obiektu i naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. Takiego stanowiska organu nie może zmienić fakt, że Gmina B. w dniu [...] złożyła dokumenty konieczne do zgłoszenia użytkowania.

Dalej organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 , na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powołując zaś stosowne przepisy Prawa budowlanego ( art. 59 f ust 1 i 2 ) szczegółowo przedstawił i uzasadnił sposób wyliczenia kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina B. podniosła, że dokonała wyłącznie remontu mostu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy tylko budowy obiektu budowlanego i nie ma zastosowania do prac polegających na remoncie W sprawie nie można również zastosować art. 57 ust. 7, ponieważ cały ten przepis odnosi się do budowy obiektu budowlanego albo dotyczy pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie dotyczy zatem zakończenia robót budowlanych związanych tylko z remontem. Zdaniem strony skarżącej, przepisy Prawa budowlanego, w zakresie w jakim dotyczą ujemnych konsekwencji i odpowiedzialności związanych z naruszeniem wymogów ustawowych, muszą być stosowane ściśle. Nie można przyjmować analogii ani interpretacji rozszerzającej. Podkreślono również, że art. 54 odnosi się tylko do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Gmina wykonała zaś remont który nie wymaga pozwolenia na budowę. Uzyskanie przedmiotowej decyzji nie miało więc związku ze wzniesieniem nowego obiektu. Zarzucono ponadto, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 59 d ust. 1 i nie przekazał skarżącemu protokołu z oględzin mostu i murów oporowych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z dnia [...], (Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Sygn.akt II SA/Wr 351/06

Organ drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, podkreślając, że na przedmiotowym moście odbywa się ruch kołowy i pieszy oraz że Gmina nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zawiadomiła właściwego organu o zakończeniu budowy a przystąpiła do jego użytkowania. To zaś oznacza, ze most użytkowany jest z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Dalej wskazano, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu oraz przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia opłaty.

Organ drugiej instancji podkreślał również związanie decyzją o pozwoleniu na budowę innych organów, a tym samym brak możliwości dowolnej zmiany elementów jej sentencji. Wywodził, że dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, wywiera skutki prawne nie tylko wobec jej adresatów ale również innych organów. Obowiązek wynikający z tej decyzji podlegał zatem wykonaniu. Z tego względu nie zgodził się z argumentacją Gminy B., że nie naruszyła ona art. 54 omawianej ustawy. Niewykonanie obowiązku nałożonego ową decyzją doprowadziło do samowolnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Jeżeli zatem zakończenie budowy inwestor zgłosił w dniu 28 lipca 2005 r., to do użytkowania mostu mógł przystąpić po 21 dniach. Przeprowadzone kontrole wykazały natomiast, że obiekt użytkowany był już przed tą datą. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły również postawy do przekazania stronie żalącej się protokołów z oględzin murów oporowych i mostu, gdyż wymóg taki związany jest z obowiązkową kontrolą, a do jej przeprowadzania nie było w rozpoznawanej sprawie podstaw.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina B. zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 994 r. - Prawo budowlane (art. 57 ust. 7, art. 54, art. 3 pkt 8 i art. 59f) i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w zażaleniu wskazując, że organ drugiej instancji tylko częściowo odniósł się do nich w

Sygn. Akt ll SA/Wr 351/06

uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy Prawy budowlane, wskazując, że przepis ten jako podstawa do zastosowania kary, o której mowa w art. 59 f ustawy, może być zastosowany jedynie, gdy strona przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 przywołanej ustawy. Dla jego zastosowania wymagane jest zatem łączne (na co wskazuje spójnik T) naruszenie przez stronę zarówno art. 54 jak i 55 przywołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie takiego naruszenia nie było. W sprawie, zdaniem strony skarżącej, nie ma też zastosowania przepis art. 54 wskazanej ustawy, bowiem Gmina uzyskała pozwolenie na remont mostu. Przez remont należy natomiast rozumieć roboty o jakich mowa w art. 3 pkt 8 ustawy -Prawo budowlane i w tym rozumieniu różni się on od pojęcia budowy określonego w pkt 6 art. 3. Ustawodawca w art. 54 Prawa budowlanego stwierdził, że do użytkowania obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy a nie remontu. Dlatego według strony skarżącej nie doszło do naruszenia przepisu art. 54 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Sygn.aktll SA/Wr 351/06

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydane ono zostało z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanego postanowienia jest przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.). Stanowi on, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Z kolei art. 54 przywołanej wyżej ustawy ustanawia zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wymierzenia inwestorowi - Gminie B. - kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 wskazanej ustawy.

Treść obu przywołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowa kara stanowi sankcję za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, rozumiane jako przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wcześniejszego zgłoszenia o zakończeniu budowy. Dla wymierzenia przedmiotowej kary konieczne było zatem wcześniejsze stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki nielegalnego użytkowania obiektu, o którym mowa w art. 54 tej ustawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że chybiony jest zarzut skargi, wskazujący, że zastosowanie art. 57 ust. 7 omawianej ustawy, wymaga łącznego naruszenia przez inwestora zarówno art. 54 jak i art. 55 Prawa budowlanego. Do takiego wniosku strona skarżąca doszła, przez zastosowanie wykładni gramatycznej

Sygn.akt II SA/Wr 351/06

przyjmując, że spójnik "i", zastosowany między art. 54 i art. 55 występuje w znaczeniu koniunkcyjnym. Zauważyć zatem należy, że słowo " i" w języku polskim jest wieloznaczne i może być używane nie tylko jako spójnik międzyzdaniowy. W teorii prawa rozróżnia się w szczególności trzy znaczenia tego słowa: znaczenie koniunkcyjne (i takie przyjęła strona skarżąca), znacznie enumeracyjne i znacznie syntetyzujące (szczegółowo por. Z, Ziembiński; "Logika praktyczna", Warszawa 2005 r., s.86). Zdaniem Sądu, w analizowanym przepisie spójnik "i" użyto w znaczeniu enumeracyjnym a nie koniunkcyjnym. Ustawodawca posłużył się nim bowiem dla wyliczenia, że sankcja wynikająca z art. 57 ust. 7 znajduje zastosowanie zarówno w przypadku naruszenia art. 54 jak i naruszenia art. 55. Chodzi tutaj zatem o naruszenie albo art. 54 albo art. 55. Poprawność takiej interpretacji potwierdza również wykładnia systemowa. Analizując bowiem treść art. 54 i art. 55 nietrudno zauważyć, że przepis art. 55 wprowadza wyjątki od zasady wyrażonej w art. 54, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. W art. 55 wyliczono zaś przypadki, w których w których zamiast zawiadomienia konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skoro wskazane wyżej przepisy dotyczą różnych, wykluczających się sytuacji, nie jest możliwe aby mogło dojść do łączonego naruszenia art. 55 i art. 54, co automatycznie wyłącza możliwość przyjęcia, jako poprawnej, interpretacji prezentowanej w skardze.

W rozpoznawanej sprawie należało zatem ocenić, czy doszło do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. Przy ocenie tej istotne było, że jak wynikało z przekazanych Sądowi akt sprawy, Gmina B. uzyskała, decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę "w zakresie remontu mostów i murów oporowych". W decyzji tej wskazano również, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem o zakończeniu budowy. W wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego ustalono również, że inwestor nie dopełnił tego obowiązku przed przystąpieniem do użytkowania. Dodać należy, że poczynione w tym zakresie ustalenia nie były kwestionowane przez stronę w toku postępowania administracyjnego jak też w skardze do sądu.

6

Sygn.akt II SA/Wr 351/06

Przedstawione wyżej okoliczności potwierdzają zatem, że w sprawie doszło do użytkowania obiektu mostowego z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane. Spełnione bowiem zostały dwie istotne przesłanki uprawniające do takiego wniosku. Po pierwsze użytkowanie dotyczyło obiektu na którego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę, po drugie inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy.

W sprawie najbardziej sporne jest zaistnienie pierwszej przesłanki. Oceniając tę kwestę prawidłowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na skutki prawne, jakie należy wiązać z funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzja taka korzysta z domniemania swojej mocy obowiązującej. Obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się ponadto, że każda decyzja ostateczna korzysta również z domniemania prawidłowości. Organ, który w sobie znanych okolicznościach decyzje wydał (nawet wadliwą) jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72; B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz. Warszawa 2000 r., s. 463). Ostateczna decyzja administracyjna, orzekająca o uprawnieniu lub obowiązku strony, tworzy jej nową sytuację w sferze prawa procesowego i prawa materialnego. Jest wiążącą również wobec innych podmiotów i organów.

Prawidłowo zatem organ drugiej instancji przyjął za wiążące ustalenia wynikające z przywołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla ustalenia czy dla wykonanych robót było konieczne pozwolenie na budowę. Skoro bowiem właściwy organ architektoniczno - budowlany, rozpoznając wniosek inwestora uznał, że zgłoszony zakres robót przy "remoncie" mostu i murów oporowych wymaga pozwolenia na budowę, a następnie zgłoszenia, to tym samym ustalił, że nie mieszczą się one w granicach zwolnienia, zawartego w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane (obejmujących między innymi remont). Organ ten - niezależnie od sformułowania przyjętego w decyzji - rozstrzygnął w sposób wiążący, że mamy do czynienia z robotami budowanymi, wymagającymi pozwolenia na budowę, a następnie zgłoszenia. Zakwalifikował je zatem jako budowa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut strony skarżącej, wykazujący, że nie naruszono art. 54 Prawa budowlanego, oparty na założeniu, że

7

Sygn.akt II SA/Wr 351/06

nie wykonano budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane lecz jedynie remont o którym mowa w art. 3 pkt 8 (istotnie różniący się od budowy), nie może zostać uwzględniony, gdyż pomija wiążącą ocenę dokonaną przez kompetentny organ architektoniczno-budowlany, wyrażoną w decyzji o pozwoleniu na budowę i skutki prawne, jakie wynikają z tej ostatecznej decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie mogły zaś dokonać odmiennej oceny stanu sprawy, jak tylko z uwzględnieniem tych skutków. Jeżeli natomiast Gmina uważała, że w istocie wykonała roboty budowlane polegające na remoncie, należało kwestię tę w pierwszym rzędzie wyjaśnić, w odrębnym postępowaniu zmierzającym do oceny legalności wskazanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem zauważono, wykonanie robót polegających na remoncie obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych - za wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków -nie wymaga pozwolenia na budowę. Kwestia oceny legalności przedmiotowej decyzji pozostaje jednak poza granicami rozpoznawanej spawy, a zatem poza oceną Sądu w niniejszym postępowaniu.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika również, że o wszczęciu postępowania powiadomiono stronę postępowania i umożliwiono jej czynny udział w tym postępowaniu. Dokonano oględzin nieruchomości i zgromadzono w aktach sprawy konieczny materiał do podjęcia rozstrzygnięcia. Argumentacja przywołana przez orzekające w sprawie "organy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy przedstawił sposób wyliczenia kary, prawidłowo wskazując na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego z modyfikacją wynikającą z art.57 ust. 7. Przyjęte do wyliczeń stawki i współczynniki oraz samo wyliczenie kary zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy i nie nasuwa zastrzeżeń. Uznając moc wiążącą decyzji o pozwoleniu na budowę przyjęto VIII kategorię obiektu - zgodnie z ustaleniami wynikającymi z tej decyzji. Marginalnie należy zauważyć, że przyjęcie tej kategorii prowadziło w istocie do ustalenia kary w takiej samej wysokości jak w przypadku kategorii XXVIII, ustalonej dla obiektów mostowych.

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych skoro zarzuty skargi okazały się nieskuteczne a Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji,

8

Sygn.akt II SA/Wr 351/06

zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.