Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1012/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6 w zw. z art. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Referent-stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej nr [...] oraz odmówiła stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] prawa własności powyższej nieruchomości stanowiącej grunt pod drogę. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Wojewoda [...] powołując art. 17a, z związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., podjętą z urzędu decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej drogę, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

W wyniku odwołania Burmistrza [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. w całości i odmówiła skomunalizowania z mocy prawa na rzecz gminy [...] działki nr [...] z uwagi na jej utworzenie już po wejściu w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tj. po dniu 27 maja 1990 r.

Z kolei na skutek zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] przez Starostę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. I SA/Wa 387/11 uchylił ją, wskazując w uzasadnieniu swojego wyroku, że dopuszczalna jest komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. także i tych składników mienia które zostały utworzone (wydzielone) po dniu 27 maja 1990 r., przy czym niezbędne jest jednoczesne odniesienie się do stanu prawnego komunalizowanego mienia istniejącego w dniu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ odwoławczy został nadto zobowiązany przez Sąd do ustosunkowania się do następujących kwestii:

– "należenia" wtedy spornej działki nr [...] w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1,

– jak rozumieć wpis w ewidencji gruntów jako władanie wówczas tym mieniem przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych,

– jakie znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu wtedy obowiązującym, oraz

– jak należy ocenić status drogi, która była urządzona na działce nr [...] po jej podziale na działce nr [...].

Będąc związana powyższymi wskazaniami oraz rozpatrując ponownie odwołanie i sprawę dotyczącą ewentualnej komunalizacji z mocy prawa spornej działki nr [...] w trybie powołanego w decyzji Wojewody art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym, przed sprawdzeniem warunków wymaganych powyższym przepisem mają w pierwszej kolejności obowiązek zbadania czy przewidziane w komunalizacji mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czy też wyłączeniu takiemu nie podlega. Obowiązek ten wynika z części wstępnej cyt. art.5 ust. 1, potwierdzony wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1998 r. III RN 16/98, OSNAP 1999 nr 3 poz. 79.

Jednym z takich dalszych przepisów wyłączających jest art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy stanowiący, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym służenie określone tym przepisem jest stanem faktycznym niezależnie od posiadania tytułu do nieruchomości przez organ wykonujący zadania (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1995 r. I SA 373/94, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów spornego mienia z okresu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (k-52), oraz załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich – Dz. U. nr 42 poz. 205 – wynika, zdaniem organu, że cała działka nr [...] z której po dniu 27 maja 1990 r. wydzielono między innymi działkę nr [...] była wtedy we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. - Rejon Dróg Publicznych [...] i znajdowała się w tamtym czasie w ciągu drogi kategorii ponad gminnej [...] służąc organowi administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego do wykonywania zadań publicznych określonych m.in. w art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w brzmieniu wtedy obowiązującym, nie należała zatem w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i jednocześnie była z tego względu wyłączona z komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zasadnie zarzucono zdaniem organu także w odwołaniu Burmistrza[...] . Służenie w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny a nie prawny i nie wymaga ustanawiania prawa użytkowania czy zarządu takim składnikiem ( wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1995 r. I SA 373/94, orzeczenia.nsa..gov.pl). Późniejszy podział działki na części gruntu pod drogami o różnych kategoriach nie może mieć znaczenia dla komunalizacji następującej z dniem 27 maja 1990 r. Podobnie jak pozostałe wymienione w skardze mapy i dokumenty odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego już po tej dacie.

Ponadto komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy podlegają grunty położone wyłącznie pod drogami publicznymi i posiadającymi kategorię drogi gminnej (lokalnej miejskiej), (art. 1 pkt 28 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej – Dz. U. nr 34 poz. 198 ze zm.). Zaliczenie przed dniem 27 maja 1990 r. drogi publicznej do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich należących wtedy do rad narodowych stopnia podstawowego następowało tylko uchwałą właściwej miejscowo wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. nr 14 poz. 60 w brzmieniu wówczas obowiązującym). Skoro ustanawianie i zmienianie kategorii drogom następowało wtedy w sposób regulowany ustawą oraz w trybie uchwały właściwej wojewódzkiej rady narodowej to nie jest dopuszczalne zdaniem organu dokonywanie tego teraz w drodze uznaniowych ocen przez jakiekolwiek inne podmioty, co usiłuje czynić obecnie i z mocą wsteczną Starosta [...].

Ponieważ w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także uwzględniając zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej przedstawiony stan prawny spornego mienia na dzień wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., organ orzekł na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy jak w osnowie tej decyzji.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył reprezentujący Skarb Państwa – Starosta [...] wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

– naruszenie przepisu art.11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z póź. zm.) – poprzez przyjęcie, że działka nr [...]obręb ewidencyjny [...] , która powstała z podziału istniejącej na dzień 27.05.1990 r. oznaczonej nr [...] – miała status drogi wojewódzkiej i służyła wykonywaniu zadań organowi administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego tj. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. – Zarząd Dróg [...],

– naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – poprzez przyjęcie, że grunt wydzielony z działki nr [...] obręb ewidencyjny [...] tj. oznaczony obecnie nr działki [...], nie należał do terenowego organu administracji stopnia podstawowego i jednocześnie był z tego względu wyłączony z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjne,

– naruszenie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – poprzez stwierdzenie, że przepis ten w brzmieniu obowiązującym na dzień 27.05.1990 r. określał zadania publiczne dla organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego,

– naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r.) w związku z uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie ustalenia wykazu sieci dróg gminnych w województwie [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r. Nr [...] pioz. [...]) – poprzez stwierdzenie, że Starosta [...] obecnie usiłuję z mocą wsteczną w drodze uznaniowych ocen ustalić kategorię zlokalizowanej w działce nr [...],

– naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 kpa – poprzez : dowolną, niezgodną z zasadami logiki oraz niebieszczącą się w granicach swobodnego uznania organu administracyjnego oceną dowodu w postaci rejestru gruntów obejmującego działkę [...], w kontekście przywołanego przez organ rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...].11.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich – droga nr [...] – [...][...] – Dz. U. Nr 42, poz. 205; zaniechanie zbadania i odniesienia się wszechstronnie do całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności do wyrysuj z mapy ewidencyjnej – obręb [...] przedstawiającej przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] o długości całkowitej [...] km, protokołu z przekazania z dnia [...].01.2002 r. zawartego pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] obejmujący drogę [...] nr [...] wraz z załącznikiem – wykaz dróg wojewódzkich z dnia [...].12.1998 r. wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...], wykazu dróg wojewódzkich prowadzonego przez Rejon Dróg Publicznych [...]. stanu na dzień [...].11.1991 r., fragmentu mapy obrazującej przebieg drogi [...], a w szczególności pominięcie kwestii zaliczenia uchwałą Nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie ustalenia wykazu sieci dróg gminnych w województwie szczecińskim (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r. Nr [...], poz. [...]) drogi nr [...][...] zlokalizowanej na części działki nr [...] istniejącej na dzień 27 maja 1990 r., a tym samym niedostateczne rozważania kwestii wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. znak: I SA/Wa 387/11, co miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10. 2009 r. nr [...]i odmowę z komunalizowania działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...].

W obszernym uzasadnieniu skarżący uzasadnił zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę Krajowa komisja Uwłaszczeniowa pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej komunalizacji działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w dalszym ciągu nie rozstrzygnęła istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 387/11) uchylił poprzednią decyzję KKU z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą to decyzją organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2009 r. orzekającą o komunalizacji działki nr [...]i odmówił jej komunalizacji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć możliwości skomunalizowania powyższej działki tylko dlatego, że została ona wydzielona po dniu 27 maja 1990 r. z poprzednio istniejącej działki nr [...].

Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny w kwestiach, które organ przytacza w uzasadnieniu zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu art. 153 ustawy ppsa.

Organ ograniczył się tylko do przywołania dokumentu z rejestru gruntów oraz załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...]listopada 1986 r. – w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich, z których zdaniem organu wynika, że na dzień 10 maja 1990 r. cała działka nr [...] (z której następnie wydzielono działkę nr [...]) była we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. - Rejon Dróg Publicznych [...] i na podstawie tych dowodów uznał. że decyzja organu I instancji, w tej części, podjęta została z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie wyjaśnił organ jak rozumieć wpis w ewidencji gruntów jako władającego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w stosunku do działki nr [...], do czego został zobowiązany poprzednim wyrokiem. Nie jest więc w dalszym ciągu wyjaśnione przez organ czy wpis taki w ewidencji gruntów na datę 27 maja 1990 r., odnosi się do władania opartego na tytule prawnym, czy też taki zapis miał charakter techniczno – porządkowy. Organ nie ocenił jakie znaczenie w okolicznościach sprawy ma art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie ustawowej komunalizacji, do czego został zobowiązany przez Sąd w poprzednim wyroku. Organ ograniczył się w tej części tylko do błędnego stwierdzenia, że art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. określał zadania publiczne organu administracji rządowej stopnia ponadpodstawowego.

Nie zostało w konsekwencji wyjaśnione czy działka przedmiotowa "należała" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym organ odwoławczy popadł w sprzeczność bo w tym samym akapicie uzasadnienia stwierdza, że przedmiotowa działka nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego a jednocześnie uznaje, że jest wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990r.

Należy stwierdzić, że w świetle art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej tylko takie składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stały się mieniem komunalnym, które w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tak więc art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. formułuje zasadę komunalizacji mienia, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe o jakim mowa w tym przepisie, stało się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwym gmin. Natomiast art. 11 tej ustawy zawiera wyjątki od powyższej zasady. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W świetle tych przepisów organ orzekający w przedmiocie komunalizacji winien ustalić czy mienie, w niniejszej sprawie jest to działka nr [...] odpowiada zasadzie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., a w przypadku uznania, że mienie to jest mieniem o jakim mowa w tym przepisie, winien rozważyć czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 11 tej ustawy wyłączające to mienie z komunalizacji. W sytuacji gdy mienie nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1, to w ogóle nie podlega działaniu tej ustawy i nie ma do niego zastosowania art. 11. Brak zbadania przez organ i wyjaśnienia przesłanek komunalizacyjnych działki nr [...] wskazuje na to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając, po raz kolejny, sprawę komunalizacji działki nr [...] organ odwoławczy, przede wszystkim, zastosuje się do wskazań wyrażonych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 sierpnia 2011 r. oraz zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.