Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2745/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151 , art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 1 a, art. 132 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka jawna w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1508/15 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i [...] spółka jawna w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, sprostowanym postanowieniem z 24 października 2016 r., po rozpoznaniu skarg [...] i "[...] Sp.j. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie nieruchomości:

I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015 r. nr [...];

II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] – Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] kwotę [...] zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

III. oddalił skargę "[...] Sp.j. w [...].

Powyższy wyrok Sąd wydał mając na względzie następujący stan faktyczny i ocenę prawną.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. wydaną m.in. na wniosek [...] Sp.j. z siedzibą w [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie [...] stanowiących własność tej spółki. Następnie P. K. wnioskiem z [...] marca 2011 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za powyższe działki, stosownie do treści art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wnioskiem z 7 listopada 2011 r. o wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania.

Wojewoda [...] postanowieniem z 14 listopada 2011 r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy i wyznaczył Starostę [...] do jej rozpoznania.

Starosta [...], po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 2012 r. ustalił na rzecz "[...] Sp.j. z siedzibą w [...] odszkodowanie za działki o numerach ewidencyjnych: [...] położone w obrębie [...], objęte księgą wieczystą [...], wydzielone pod budowę gminnych dróg publicznych, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasto [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. - na kwotę [...] zł. Jednocześnie wskazał, że odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna oraz, że podlega ono waloryzacji na dzień wypłaty.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego od tej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2012 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. w zakresie numeracji działek), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 13 grudnia 2012 r. II SA/Rz 810/12 uchylił decyzję Wojewody z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymogom określonym art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. brak ustaleń w zakresie stanu nieruchomości, stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, otoczenia nieruchomości, a więc danych określonych art. 4 pkt 17 ww. ustawy.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] wydał decyzję [...] listopada 2013 r., która w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z [...] maja 2015 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, art. 227 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd I instancji obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, dalej "u.g.n."):

I. ustalił na rzecz "[...] z siedzibą w [...] odszkodowanie za ww. działki nabyte z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] - na kwotę [...] zł,

II. określił, że ww. odszkodowanie wypłacone zostanie jednorazowo przez Gminę Miasto [...], w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

III. wskazał, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki wydzielone zostały pod drogi publiczne, co nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z dniem kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna – [...] grudnia 2009 r., stały się własnością Gminy Miasto [...]. Za wydzielone działki gruntu przysługuje odszkodowanie (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Ustalenie odszkodowania nastąpiło po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego – R. W., który sporządził operat szacunkowy [...] marca 2015 r. Łączna wartość rynkowa działek ustalona została na kwotę [...] zł. W ocenie organu operat wykonany został prawidłowo. Rzeczoznawca określił wysokość odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne, według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale oraz ich wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o ustaleniu odszkodowania oraz o zobowiązaniu Gminy do zapłaty, na rzecz [...] Sp.j. z siedzibą [...], różnicy pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną obecnie a kwotą [...] zł zwaloryzowaną na dzień wydania decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że wydana decyzja nie uwzględnia, że na rzecz ww. spółki [...] sierpnia 2012 r. zostało już wypłacone odszkodowanie w kwocie [...] zł. Odwołująca wskazała nadto na brak podstaw prawnych do zawierania w sentencji decyzji terminu zapłaty, gdyż wynika on bezpośrednio z art. 132 ust. 1a u.g.n. Również obowiązek określony w pkt III decyzji wynika bezpośrednio z art. 132 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 227 u.g.n.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. :

• w pkt 1) decyzji uchylił pkt II i III decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r.;

• w pkt 2) decyzji orzekł, że na poczet odszkodowania ustalonego w pkt I decyzji Starosty zalicza odszkodowanie już wypłacone przez Prezydenta Miasta [...] na rzecz [...] Sp.j. z siedzibą [...] w wysokości [...] zł i jednocześnie zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty pozostałej części odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji;

• w pkt 3) decyzji utrzymał w mocy w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję Starosty z [...] maja 2015 r.

Wojewoda wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy doszło do odebrania prawa własności, a przedmiotem sporu pozostawała wysokość należnego odszkodowania. Nadto w wyniku wydanych wcześniej decyzji doszło już do wypłaty odszkodowania w wysokości [...] zł, co potwierdziły strony postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył jednakże, że mimo uchylenia przez WSA w Rzeszowie wcześniejszych decyzji nie doszło do zwrotu wypłaconego odszkodowania, nadal bowiem toczyło się postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod budowę dróg publicznych. W tej sytuacji nie ma mowy o nienależnym odszkodowaniu. Odszkodowanie jest należne i zostało wypłacone, jednakże w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej. W takim wypadku należy wypłacić odszkodowanie w takiej części, która jako należna przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.

Wojewoda uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo orzekł o ustaleniu odszkodowania w pełnej wysokości tj. [...] zł, jednak błędnie zobowiązał do wypłaty pełnej kwoty, nie uwzględnił bowiem wcześniejszej wypłaty w kwocie [...] zł. Zaznaczył przy tym, że kwota dotychczas wypłaconego odszkodowania, jako należna osobie uprawnionej, nie może być przedmiotem żądania zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n., brak zatem podstaw do ustalenia obowiązku ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej nowej wysokości.

Odnosząc się zaś do zawartego w odwołaniu żądania waloryzacji kwoty odszkodowania, na dzień wydania decyzji organu II instancji, Wojewoda podał, że art. 132 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji tej dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasto [...] oraz [...] Sp.j. z siedzibą [...].

Gmina Miasto [...] zawnioskowała o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. Zarzuciła naruszenie:

– art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, że operat szacunkowy jest prawidłowy, w sytuacji gdy nie zawierał wskazania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, nie wyszczególniał nieruchomości przyjętych do porównania z opisem ich cen,

– art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez brak orzeczenia o waloryzacji odszkodowania, które zostało już wypłacone byłemu właścicielowi na podstawie decyzji uchylonej przez WSA w Rzeszowie wyrokiem z 13 grudnia 2012 r.

Natomiast [...] Sp.j. w swej skardze zawnioskowała o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania kwoty podatku VAT, jaką zobligowana jest zapłacić spółka od zapłaconej przez zobowiązaną gminę kwoty odszkodowania. Spółka zaznaczyła, że sporządzony operat szacunkowy określał wartość nieruchomości w kwocie netto, bez uwzględnienia istniejącego po jej stronie obowiązku podatkowego. Jak zaznaczyła skarżąca "wyzucie z własności winno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy - w tym status podatnika czynnego podatku VAT uprawnionego do odszkodowania".

W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku w sporządzonym operacie opisu nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania organ wyjaśnił, że żaden z aktualnie obowiązujących przepisów prawa nie nakłada na rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, obowiązku opisywania wszystkich nieruchomości porównawczych. Niemniej jednak rzeczoznawca ma obowiązek stosowania się do reguł wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz m. in. do not interpretacyjnych. W sporządzonym operacie rzeczoznawca majątkowy dokonał szczegółowego opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej oraz zamieścił wykaz wszystkich nieruchomości porównawczych z podaniem numeru aktu notarialnego, daty transakcji, numeru działki, położenia, powierzchni, jej przeznaczenia oraz ceny (str. 18 i 19 operatu). Powyższe dane umożliwiają ustalenie czy nieruchomości porównawcze są podobne do przedmiotu wyceny.

Odnosząc się zaś do zarzutu niepowiększenia ustalonej kwoty odszkodowania o podatek VAT, Wojewoda wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości powiększenia kwoty odszkodowania o ten podatek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji z [...] maja 2015 r. uznał, że zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym usunięcie tych decyzji z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy sporna była wysokość odszkodowania przysługującego byłemu właścicielowi, a nie czy odszkodowanie w ogóle jest należne. Sąd stwierdził, że wypłacone dotychczas odszkodowanie, w świetle kolejnej już decyzji odszkodowawczej, było należne i art. 132 ust. 3a u.g.n. nie mógł mieć zastosowania. Tym samym za chybiony Sąd uznał zarzut skargi Gminy Miasto [...] w tym zakresie. Sąd podkreślił, że celem tego przepisu jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Dopuszcza on waloryzację wypłaconego odszkodowania, przez osoby zobowiązane do jego zwrotu, w przypadkach przewidzianych w tym przepisie.

Sąd nie podzielił również zawartego w skardze Gminy Miasto [...] zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie za prawidłowy operat szacunkowy, który nie zawierał wskazania cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem operat szacunkowy z [...] marca 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego inż. R. W. nie jest dotknięty takim brakiem.

Dalej Sąd wskazał, że nie budzi jego jakichkolwiek wątpliwości fakt, że w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie należne zostało wypłacone w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej i nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości. Zaliczenie na poczet należnego odszkodowania kwoty już wypłaconej jest obowiązkiem organu ustalającego na nowo uprawnienie. Jednakże w ocenie Sądu, zobowiązanie skarżącej Gminy do wypłaty pozostałej części odszkodowania w wysokości "zwykłej różnicy pomiędzy kwotą [...] zł a kwotą [...] zł" nie zasługuje na akceptację. Otóż przy wydawaniu odrębnej decyzji o odszkodowaniu obligatoryjne jest stosowanie reguł procedury odszkodowawczej określonych w art. 128 i nast. u.g.n. Rozwiązanie to bez wątpienia wpisuje się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w Konstytucji RP. Skoro więc odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym zatem jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego (pkt 2 zaskarżonej decyzji) zostało podjęte bez uwzględnienia wynikającej z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. Sąd podkreślił, że "zobowiązanie Gminy Miasta [...], która już wcześniej wykonała swój prawny obowiązek - w części wypłacając 3 sierpnia 2012 r. odszkodowanie wynikające z ostatecznej decyzji z 2012 r., uchylonej wyrokiem tut. Sądu po zapłaceniu przez nią odszkodowania (w kwocie [...] zł) – do zapłaty części odszkodowania nie uwzględniającej w istocie upływu niemal czterech lat od zapłaty w/w kwoty, w tym więc ewentualnej zmiany siły nabywczej pieniądza, a przede wszystkim bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego oznacza, że wysokość odszkodowania, które zobowiązana zapłacić jest skarżąca nie została ustalona z zachowaniem zasady słusznego odszkodowania, a więc bez respektowania przepisu art. 128 § 1 u.g.n."

Dalej, Sąd I instancji uznał, że skarga [...] sp.j. podlega oddaleniu, albowiem nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie przy ustalaniu wysokości odszkodowania kwoty podatku VAT, jaką zobligowana jest zapłacić spółka od otrzymanego odszkodowania. Sąd wskazał, że polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości. Zarówno w specustawie drogowej, jak i ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest norm prawnych nakazujących na etapie ustalania odszkodowania jego powiększenie o podatek VAT.

[...] sp.j. wywiodła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 czerwca 2016 r. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi Spółki przy jednoczesnym uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

– art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji reformująca decyzję organu I instancji nie była dotknięta wadą naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez całkowity brak ustosunkowania się do zarzutów Spółki wyłożonych w skardze, a w konsekwencji "uchylenie się wyroku spod kontroli instancyjnej",

– art. 141 §4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 Iit.a. p.p.s.a. przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawej rozstrzygnięcia Sądu w zakresie pkt I sentencji wyroku.

II. przepisów prawa materialnego, a to naruszenie:

– art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że konieczność zapłaty odszkodowania w sposób jednorazowy w rozumieniu tego przepisu, oznacza konieczność dokonywania waloryzacji już wypłaconego odszkodowania na podstawie decyzji uprzednio uchylonej, w sytuacji gdy odszkodowanie w tej części okazuje się należne, przy jednoczesnym stanowisku, że art.132 ust. 3a u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku uchylenia decyzji orzekającej o odszkodowaniu w istocie należnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok dotknięty jest wadą, którą trudno byłoby sobie uprzednio w ogóle wyobrazić. Idąc w ślad za rozumowaniem Sądu skarżący kasacyjnie wskazał, że "w przypadku braku akceptacji motywów skarg Gminy oraz Spółki w tej sprawie, Sąd winien zaskarżone decyzje uchylić (art.134 §1 p.p.s.a.) i jednocześnie oddalić wszystkie skargi; w sprawie oddalona została jednak jedynie skarga Spółki, pomimo braku akceptacji przez Sąd także zarzutów skargi Gminy. Skoro Sąd decyzję zaskarżoną uchyla (w całości), to trudno znaleźć normatywną podstawę do jednoczesnego oddalenia skargi (w całości)." Argumenty te, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dostatecznie przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej i jej wnioskach w tym zakresie, przez co dalsze wywody w zakresie tego zarzutu, jako oczywiście uzasadnionego, czynią zbędnymi.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Sąd I instancji nie odniósł się jednym zdaniem do zarzutów ujętych w skardze Spółki, jak również nie wskazał podstawy prawnej orzeczenia o oddaleniu skargi. Oznacza to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że wskutek pominięcia w uzasadnieniu Sądu jakichkolwiek podstaw rozstrzygnięcia odnośnie do skargi Spółki, wyrok w tym zakresie "uchyla się spod kontroli instancyjnej".

Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd że nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia w zakresie w jakim uchylił decyzję organów I i II instancji, wskutek przyjęcia konieczność waloryzacji ustalonego odszkodowania na dzień jego zapłaty w taki sposób, że organ winien przy waloryzacji uwzględnić kwotę wypłaconą na podstawie decyzji Wojewody [...] z 2012 r., następnie uchylonej. Sąd powołał ogólne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując jednak, w którym to konkretnie przepisie upatruje podstawy swego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego Sąd kreuje normę, nieznaną ww. ustawie.

Ponadto Spółka nie zgodziła się z wyeksplikowanym przez Sąd rozumieniem art.132 ust. 1a u.g.n. Sąd w motywach wyroku wskazuje na konieczność zapłaty, odszkodowania w sposób "jednorazowy", co też stanowi dlań podstawę założenia, że każda wypłata odszkodowania, o ile zostaje rozbita na co najmniej dwie części, rodzi konieczność dokonania stosownego urealnienia ostatecznej kwoty odszkodowania do wypłaty, przy uwzględnieniu wypłaty części należnego odszkodowania, która nastąpiła wcześniej. Taką wykładnię - zdaniem skarżącej kasacyjnie - należy odrzucić. Celem tego przepisu, po pierwsze, jest to, by odszkodowanie było wypłacane jako jedna kwota, w rozumieniu braku rozbijania odszkodowania na raty, tj. wypłaty go w innych terminach niż w terminie 14 dni od uzyskania waloru ostateczności decyzji, po wtóre, by nie zapadały takie rozstrzygnięcia, że uprawniona strona - wyzuta z prawa własności, pozbawiona także władztwa nad nieruchomością i możliwości korzystania z niej - musiała oczekiwać na wypłatę pełnej kwoty odszkodowania, gdy zostanie ono już ustalone ostateczną decyzją. Gdyby intencją ustawodawcy było takie ułożenie przepisów, że wypłacone uprzednio odszkodowania nakazywałby waloryzować, to dałby temu wyraz w treści przepisów. Sąd zatem błędnie rozumuje sformułowaną zasadę jednorazowości zapłaty odszkodowania, której esencją jest wypłata odszkodowania bez rozbijania go na części (raty).

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyważanie interesu stron, o którym wspomina Sąd I instancji, nie sprowadza się li tylko do wypłaty odszkodowania, a zatem korzystania przez określony czasookres ze środków pieniężnych Gminy. W sprawie tej, co zdaje się umknęło Sądowi orzekającemu, od końca 2009 r. Gmina mogła jako właściciel korzystać z odjętej Spółce nieruchomości. Korzystanie z nieruchomości również ma określoną wartość, do waloryzacji czego Sąd I instancji podstaw się nie doszukiwał. Nie da się przecież wykluczyć choćby czynienia z takiej nieruchomości użytku czy to przez dzierżawę, użytkowanie czy np. przez umieszczenie własnych urządzeń reklamowych.

Powyższe okoliczności, w ocenie Spółki, prowadzą do przyjęcia, że nie ma najmniejszych podstaw do waloryzowania odszkodowania już wypłaconego, a zatem waloryzacji może podlegać jedynie część odszkodowania stanowiąca różnicę pomiędzy odszkodowaniem wypłaconym, a pozostałym do wypłaty. Spółka dodała, że waloryzacji władna jest dokonać samodzielnie Gmina, i zaznaczyła, że odszkodowanie zostało już w pełnej ustalonej kwocie wypłacone, zatem waloryzacja w istocie jest sporem o nic.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 121714 2/13, LEX nr 1488113).

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, s. 693). Skoro sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, więc żadna część zaskarżonej decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05).

Podkreślić należy, że niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami skargi oznacza, że sformułowane przez skarżącego zarzuty stanowią jedynie subiektywną argumentację stanowiąca podstawę uzasadnienia jego żądania. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę, zgodnie z powołanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., nie tylko może, ale także powinien wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w niej podstawy zaskarżenia, czyli zarzuty jakie zostały w skardze sformułowane. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi, że zostało naruszone prawo materialne, czy też przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, w której zostały wniesione dwie skargi różnych podmiotów na tą samą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie postąpił zgodnie z powołanym wyżej przepisem. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji stwierdził, że zostały naruszone przez organy obu instancji przepisy prawa materialnego i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji, z drugiej zaś oddalił skargę [...] Spółki Jawnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone, nie będąc związany granicami skargi nie miał podstaw, aby powyższą skargę oddalić. Zasadnie więc wywodzi skarżący kasacyjne, że zaskarżony wyrok jest wewnętrznie sprzeczny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, które zostały naruszone, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 4321/16).

Nie można również podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do zarzutu skargi dotyczącego braku uwzględnienia podatku VAT w kwocie przyznanego odszkodowania.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano i wyjaśniono podstawę rozstrzygnięcia w odniesieniu do punktu I wyroku. Sąd I instancji wywiódł, że podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji stanowią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., a w rozważaniach powołał się między innymi na art. 132 ust. 1 i 1a u.g.n. i art. 128 § 1 u.g.n. i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Inną kwestią jest zaś prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zasadnie zaś skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że konieczność zapłaty odszkodowania w sposób jednorazowy w rozumieniu tego przepisu, oznacza konieczność dokonywania waloryzacji już wypłaconego odszkodowania na podstawie decyzji uprzednio uchylonej, w sytuacji gdy odszkodowanie w tej części okazuje się należne, przy jednoczesnym stanowisku, że art.132 ust. 3a u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku uchylenia decyzji orzekającej o odszkodowaniu w istocie należnym.

Niezasadne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, kiedy odszkodowanie należne zostało wypłacone w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to zobowiązanie Gminy do wypłaty pozostałej części odszkodowania w wysokości "zwykłej różnicy pomiędzy kwotą [...] zł a kwotą [...] zł" nie zasługuje na akceptację.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. "jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu". Celem powołanego przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, który sprowadza się do tego, że "uchylenie decyzji", o którym stanowi art. 132 ust. 3a u.g.n. dotyczy sytuacji opisanych w trybach nadzwyczajnych kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1312/17).

Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji. Chodziło przecież o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości. Zgodzić się należy, że w sytuacji, gdy odszkodowanie, tak jak w rozpatrywanej sprawie, zostało wypłacone w toku postępowania w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która – jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.

Zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 października 2000 r., OPS 12/00 (ONSA 2001, z.1, poz.10, LEX nr 44490) stwierdził m. in., że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy. Stanowisko to zachowuje aktualność.

W rozpoznawanej sprawie nie zaszły więc okoliczności, które dawałyby podstawę do zastosowania art. 132 ust. 3a u.g.n., a co zatem idzie zarzut skargi kasacyjnej zasługuje w tym zakresie na uwzględnienie.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten będzie związany wykładnią prawa przedstawioną powyżej.

Z uwagi na charakter sprawy, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.