Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2086/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i  par. 2,  art. 127  par. 3,  art. 138 par. 1 i  art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 i  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31  par. 1 i  par. 2,  art. 127  par. 3,  art. 138 par. 1 i  art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu odwoławczym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], działając na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez organizację społeczną: Towarzystwo [...] z siedzibą w [...], zwaną dalej "Towarzystwem [...]" lub "skarżącym", utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym odmówił skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], umorzył, wszczęte z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w korycie rzeki [...] w jej km [...] w miejscowości [...], na wysokości kompleksu obiektów elektrowni [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, nie zgodziła się uznana za stronę postępowania organizacja społeczna (ekologiczna) z siedzibą w [...], wnosząc w ustawowym terminie odwołanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. odwołanie wraz z aktami sprawy, w tym również wniosek Towarzystwa [...] z dnia [...] marca 2016 r. o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie powyżej wymienionych robót budowlanych prowadzonych w korycie rzeki [...].

Po rozpatrzeniu żądania Towarzystwa [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił tej organizacji społecznej dopuszczenia na prawach strony do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r.

Powyższe postanowienie organ wydał na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Aby uznać żądanie za uzasadnione, muszą zatem łącznie wystąpić obydwie przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej: (1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a także (2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Natomiast niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji ma obowiązek odmówić organizacji realizacji przedmiotowego uprawnienia.

Jak wynika z § 7 Statutu Towarzystwa [...], celami wnioskującego stowarzyszenia są m.in.: zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego (pkt 1), ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego (pkt 2), upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwziąć na rzecz ekologicznych metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji (pkt 6).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponadto, że organ administracji rozpatrując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, winien również ocenić, czy istnieje interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, który przemawia za przyznaniem wnioskującej organizacji uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej indywidualnego interesu prawnego określonego podmiotu.

W ocenie organu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie za żądaniem dopuszczenia Towarzystwa [...] do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny, mimo że organizacja ta prezentuje odmienne twierdzenia.

Uzasadniając powyższe stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazał, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a. ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa.

Dalej organ podniósł, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Organizacja społeczna żądając wzięcia udziału w postępowaniu, winna bowiem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze.

W dniu [...] lipca 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie go do toczącego się postępowania na prawach strony.

Skarżący nie zgadza się z oceną w zakresie interesu społecznego i wskazuje interes społeczny, który przemawia za udziałem Towarzystwa [...] w przedmiotowym postępowaniu. W interesie społecznym leży bowiem dokładne zbadanie kwestii legalności inwestycji, która została wykonana nie tylko bez decyzji o pozwoleniu budowlanym, ale również bez decyzji środowiskowej W związku z tym udział skarżącego w postępowaniu, jako organizacji, która zgłosiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoczęcie spornych robót budowlanych i która ma wiedzę o stanie inwestycji w terenie, przyczyni się do obrony tego interesu.

Ponadto interes społeczny uzasadniający udział organizacji ekologicznej w toczącym się postępowaniu polega na tym, że przeprowadzone roboty budowlane nie legitymowały się wymaganymi decyzjami z zakresu prawa ochrony środowiska (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenie wodnoprawne, zgłoszenie prac do regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Towarzystwo [...] w pierwotnym wniosku o dopuszczenie do postępowania wymieniło również pięć konkretnych zagrożeń środowiskowych wiążących się z rozpoczętą inwestycją. Skoro zatem wykonanie spornych urządzeń wodnych naruszało nie tylko przepisy budowlane, ale także przepisy ochrony środowiska oraz stanowiło dla tego środowiska zagrożenie, to w interesie społecznym jest dopuszczenie skarżącego, jako organizacji ekologicznej, do toczącego się postępowania. Celem działania Towarzystwa [...] jest przecież doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ujmując rzecz szerzej, celem udziału Towarzystwa [...] w przedmiotowym postępowaniu jest dbałość o przyrodę, a w szczególności ochrona siedlisk przyrodniczych, stosunków wodnych i korytarza migracyjnego [...] w rejonie spornej inwestycji, naruszonych w wyniku przeprowadzonych prac. W tym sensie udział skarżącego w postępowaniu przyczyni się do lepszego rozpoznania sprawy.

W ocenie Towarzystwa [...] powyższe argumenty jednoznacznie wskazują na skonkretyzowany interes społeczny i zagrożenia środowiskowe związane z wykonanymi pracami. Argumenty te zostały przedstawione już w pierwotnym wniosku o dopuszczenie do postępowania. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. organ nie odniósł się jednak to stanowiska skarżącego.

Po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym odmówił Towarzystwu [...] prawa udziału w postępowaniu na prawach strony.

Ponowna analiza materiału dowodowego doprowadziła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wniosku, że prawidłowo odmówił Towarzystwu [...] prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. uznając, że za żądaniem dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny.

Organ wskazał, że Towarzystwo [...], zarówno w pierwotnym wniosku, jak i we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, powoływało się na ogólne zagrożenie dla środowiska. Towarzystwo [...] nie skonkretyzowało jednak interesu społecznego, a jedynie twierdziło, że posiada wiedzą o stanie inwestycji w terenie, współpracuje z ekspertami z wielu dziedzin związanych z ochroną środowiska i posiada specjalistyczną wiedzę o procesach przyrodniczych zachodzących w ekosystemie doliny [...], a tym samym potrafi ocenić zagrożenia wynikające z funkcjonowania wykonanej budowli.

Wobec powyższego organ stwierdził, że wniosek Towarzystwa [...] wsparty ogólnikowymi argumentami nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Dlatego wniosek ów nie może prowadzić do uznania, że Towarzystwo [...] wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podane przez Towarzystwo [...] okoliczności nie pozwalają na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi Towarzystwa [...], a interesem społecznym. Dlatego też bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie korzystać z instytucji procesowej przewidzianej w art. 31 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Towarzystwo [...] złożyło w dniu [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, od organu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu Towarzystwo [...] zarzuciło mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. Doszło do tego poprzez dowolne uznanie przez organ, że za wnioskiem skarżącego o dopuszczenie do postępowania nie przemawia interes społeczny. Tymczasem skarżący uważa, że konkretnie i szczegółowo uzasadnił istnienie interesu społecznego, a w konsekwencji wykazał bezpodstawność odmowy dopuszczenia go do postępowania.

Skarżący zgadza się ze stwierdzeniem organu, że interes społeczny przedstawiony we wniosku organizacji powinien być wskazany konkretnie, jednakże uszczegóławianie okoliczności przemawiających za interesem społecznym musi mieć pewne granice, bowiem organizacja społeczna nie jest zobowiązana udowadniać przytaczanych okoliczności, lecz jedynie je uprawdopodobnić.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie wskazał dlaczego uznał argumenty podane przez Towarzystwo [...] za niedostatecznie konkretne. Taka ocena organu w opinii skarżącego jest dowolna i narusza art. 31 § 1 k.p.a. Towarzystwo [...] wskazywało bowiem konkretne naruszenia prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska przy wykonywaniu spornych urządzeń wodnych. Wbrew twierdzeniom organu skarżący odnosiło się do konkretnej inwestycji, będącej przedmiotem postępowania. Ponadto Towarzystwo [...] wskazywało, że w interesie społecznym jest dokładne wyjaśnienie kwestii legalności samowoli budowlanej po to, aby doprowadzić do usunięcia ww. naruszeń prawa i w tym właśnie celu skarżący zgłaszał swój udział w sprawie, zwłaszcza że to właśnie Towarzystwo [...] złożyło zawiadomienie o powstaniu samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł w dniu [...] września 2016 r. o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wskazując przy tym, że przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, jeśli nie przesądzają one bezpośrednio o interesie prawnym konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli jednocześnie naruszenie to miało, a w pewnym zakresie - jeśli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sąd nie znajduje bowiem podstawy pozwalającej na podzielenie argumentów zawartych w skardze.

W rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że odmowa dopuszczenia Towarzystwa [...] do postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych prowadzonych w korycie rzeki [...] w jej km [...] w m. [...], na wysokości kompleksu obiektów elektrowni [...] uzasadniona była przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zbytnią ogólnością celów skarżącego jako organizacji społecznej, a zwłaszcza brakiem wskazania interesu społecznego, który miałby uzasadniać dopuszczenie skarżącego do konkretnego przedmiotowego postepowania.

Natomiast zdaniem skarżącego, za zasadnością udziału Towarzystwa [...] w postępowaniu przemawia konieczność uniknięcia lub choćby ograniczenia określonych zagrożeń środowiskowych wskazanych przez skarżącego w jego wniosku z dnia [...] marca 2016 r. Skarżący wskazał, że:

1) realizacja przegrody wpłynie negatywnie na sześciu obszarów Natura 2000 ([...] z dopływami, [...],[...],[...],[...],[...] z dopływami) położonych powyżej planowanego progu, w górnym biegu [...], których przedmiotem ochrony jest łosoś atlantycki, bowiem będzie stanowić barierę migracyjną dla tych ryb, podążających z morza na tarliska w dorzeczu górnej [...];

2) lokalizacja planowanej przy progu przepławki jest nieprawidłowa z uwagi na jej bliskie sąsiedztwo z wylotem ścieków termicznych z elektrowni; pióropusz zanieczyszczeń termicznych i chemicznych z elektrowni utrudni lub całkowicie uniemożliwi zimnolubnym gatunkom ryb (np. łososiom, trociom itd.) znalezienie wlotu do przepławki, co uczyni ją zupełnie nieskuteczną;

3) inwestycja będzie kolejną przegrodą migracyjną na trasie wędrówek tarłowych łososi i troci stąd jej negatywne wpływy na środowisko będą oddziaływać w sposób skumulowany z oddziaływaniami innych istniejących przegród: we [...] na [...], w [...] i [...] na [...], w [...] na [...], w [...] na [...] itd.; każda przegroda piętrząca zatrzymuje na trasie wędrówek tarłowych część populacji ryb wędrownych, które nie odnalazły lub nie pokonały przepławki, stąd gdy populacja ma do pokonania kilka przegród, to na tarlisko dociera jedynie nikły jej procent;

4) inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na stan/potencjał wód powierzchniowych, a tym samym może doprowadzić do nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w Planie gospodarowania wodami dorzecza [...];

5) inwestycja zmieni stosunki wodne, od których uzależnione są siedliska ptaków, chronionych w ramach obszaru Natura 2000 "[...]".

Odnosząc się do tych wskazanych zagrożeń dla środowiska Sąd zobowiązany jest podkreślić, że z urzędu zna szczegółowy charakter i zakres robót budowlanych prowadzonych w korycie rzeki [...] w jej km [...] w m. [...], na wysokości kompleksu obiektów elektrowni [...]. Przed Sądem toczyła się bowiem sprawa ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 2085/16). Na podstawie materiałów zgromadzonych we wskazanej sprawie, w tym ekspertyz technicznych, Sąd stwierdził, że kwestionowane roboty budowlane dotyczą mechanicznego umocnienia istniejącego urządzenia hydrotechnicznego regulacyjnego, tj. tzw. ostrogi, oznaczonej w ewidencji Regionalnego Zarządcy Gospodarki Wodnej symbolem [...], a także – w mniejszym zakresie - innych robót, polegających na wykonaniu w korycie rzeki [...]: poprzez zabicie ścianki szczelnej larsen - przyczółków (dwie sztuki po prawej i jedna sztuka po lewej stronie), każdy w kształcie czworoboku o wymiarach ok. 10 m x 10 m.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2085/16 nie wynika jednak w najmniejszym stopniu, żeby prowadzone roboty:

a) miały jakikolwiek negatywny wpływ na sześć obszarów Natura 2000 położonych kilkaset kilometrów powyżej planowanej inwestycji w górnym biegu [...]. Przedmiotem ochrony na obszarze ww. obszarów Natura 2000 jest łosoś atlantycki, podążający z morza na tarliska w dorzeczu górnej [...]. Wielkość przedmiotowych obiektów (ostrogi i przyczółków) w zestawieniu z szerokością rzeki na tym odcinku nie wskazuje, aby opisane obiekty miały stanowić istotną barierę migracyjną dla ryb. Należy bowiem podkreślić, że mamy do czynienia z obiektami istniejącymi od lat, które obecnie są remontowane (umacniane mechanicznie, chronione przed wymywaniem piasku przez wodę), ale bez istotnego powiększenia ich wymiarów. Prowadzone prace budowlane nie mogą zatem prowadzić do zmiany w środowisku naturalnym rzeki;

b) podobnie w materiale dowodowym nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja utrudni lub całkowicie uniemożliwi zimnolubnym gatunkom ryb przemieszczanie się, w tym znalezienie wlotu do przepławki, jakkolwiek skarżący rozumiałby tę okoliczność;

c) analogicznie nie ma podstaw do twierdzenia, że remont konstrukcji obiektów jest lub będzie przegrodą migracyjną na trasie wędrówek tarłowych łososi i troci. Istnienie i oddziaływanie innych istniejących przegród: we [...] na [...], w [...] i [...] na [...], w [...] na [...], w [...] na [...] itd., nie może być brane pod uwagę przy ocenie legalności prowadzonych robót. W tym kontekście argumenty podnoszone przez skarżącego są zupełnie nieadekwatne do przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, a także postępowania sądowoadministracyjnego;

d) takie same oceny należy przyjąć dla dwóch pozostałych zagrożeń ekologicznych wskazanych przez skarżącego: negatywny wpływ inwestycji na stan/potencjał wód powierzchniowych, a także stan stosunków wodnych, od których uzależnione są siedliska ptaków, chronionych w ramach obszaru Natura 2000 "[...]".

W świetle analizy powyższych twierdzeń skarżącego, Sąd uznał, że należy uznać za trafne stanowisko sformułowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący nie wykazał: (a) dostatecznie skonkretyzowanego interesu społecznego (b) odnoszącego się wprost do przedmiotowej sprawy robót budowlanych w korycie [...] w miejscowości [...], (c) którego obrona wymagałaby udziału skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. Pozytywna ocena stanowiska organu jest zdaniem Sądu uzasadniona, nawet jeśli organ w zaskarżonym postanowieniu nie wyraził go dostatecznie przekonująco. Skarżący wskazując na omawiane wyżej zagrożenia ekologiczne nie wykazał, aby mógł istnieć rzeczywisty związek przyczynowy między konkretnymi pracami prowadzonymi na brzegu rzeki [...] w okolicy elektrowni "[...]", a sugerowanymi negatywnymi zjawiskami w środowisku naturalnym. Nie ma więc bezpośredniego odniesienia między wskazanymi dobrami chronionymi i ogólnymi celami Towarzystwa [...] a przedmiotową sprawą robót budowlanych w korycie [...]

Sąd podziela stanowisko organu w zakresie niewykazania interesu społecznego i z tego względu uznaje zarzuty skargi w tej części za całkowicie nietrafne.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził również, że błędny jest argument skarżącego dotyczący ciężaru dowodu i sposobu wykazania, że za udziałem organizacji społecznej w określonym postępowaniu przemawia interes społeczny. Skarżący twierdzi bowiem, że organizacja społeczna nie jest zobowiązana udowadniać przytaczanych okoliczności przemawiających za jej udziałem w postępowaniu, lecz jedynie je uprawdopodobnić. Sąd zwraca uwagę, że w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego wyrażenie językowe "uprawdopodobnienia" występuje tylko dwukrotnie: raz w art. 24 § 3 k.p.a., w odniesieniu do okoliczności wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności takiego pracownika, a drugi raz w art. 58 § 1 k.p.a. w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności, jeśli zdaniem wnioskującego uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Wyrażenie językowe "uprawdopodobnienia" nie zostało natomiast użyte w art. 31 § 1 k.p.a., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, który miałby charakter materialnoprawny.

Dlatego też zdaniem Sądu spełnienie przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu musi być wykazane, to znaczy musi polegać na: (a) dokonaniu takiej interpretacji postanowień statutu organizacji społecznej, aby nie było wątpliwości, że odpowiadają one przedmiotowi konkretnej sprawy, a także, (b) na przedstawieniu i potwierdzeniu istnienia takich okoliczności faktycznych, które uzasadniają istnienie "interesu społecznego", czyli związku między przewidywanym działaniem organizacji społecznej w danej sprawie administracyjnej a społecznie akceptowanymi wartościami (ideami, dobrami). Wartości te mogą być konstytuowane lub deklarowane przez akty prawne, zwłaszcza konstytucję, ale mogą też znajdować swoje umocowanie w szeroko podzielanych przekonaniach publicznych (idei solidarności międzyludzkiej, sprawiedliwości indywidualnej, miłosierdzia, odpowiedzialności za życie innych itp.). przedstawiona interpretacja "interesu społecznego" znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, choćby na zasadzie analogii. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny “W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że interpretując pojęcie interesu publicznego należy uwzględnić zasady konstytucyjne. (...) Nie można [jednak] pojęcia interesu publicznego ograniczyć do konieczności respektowania zasady równości i powszechności opodatkowania" (vide: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016r., sygn. akt II FSK 2922/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 620/17); Podobnie, w innym wyroku wskazuje się, że "pojęcie ‘interesu publicznego’ powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa (...). Względy sprawiedliwości społecznej nie pozwalają na traktowanie w taki sam sposób podatników" (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3438/14).

W świetle powyższej analizy przesłanek zaistnienia "interesu społecznego", a zwłaszcza wymogów interpretacji prawa, interpretacji faktów i interpretacji wartości społecznych, niezbędnych dla wykazania, że taki interes przemawia za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, staje się jasne, że pojęcie "uprawdopodobnienia" nie ma zastosowania w tym przypadku. Uprawdopodobnienie jest zwykle rozumiane jako słaba postać dowodu, czyli wskazanie określonych przesłanek zaistnienia pewnych faktów, choć bez stwierdzenia, że przesłanki te są konieczne i wystarczające jako dowód na zaistnienie tych faktów. Nie można jednak udowadniać (co do zasady) prawdziwości interpretacji ani prawdziwości ocen, zwłaszcza wartości społecznych. Oznacza to, że w przypadku ustalania istnienia "interesu społecznego" nie prowadzimy dowodu na tę okoliczność, ani też nie musimy "uprawdopodobnić" jej występowania.

Odnosząc się zaś do kwestii "ciężaru dowodu", a ściśle rzecz biorąc – ciężaru wykazania, że interes społeczny uzasadnia udział organizacji społecznej w postępowaniu, należy przekonania skarżącego Towarzystwa [...] uznać za błędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych znajdujemy utrwalone stanowisko, że "to na organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny, ciąży obowiązek wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 122/11, www.CBOSA.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tej przyczyny, iż charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego. Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09).(...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można akceptować sytuacji, w której organizacja społeczna przerzuca cały ciężar ustalenia istnienia konkretnego interesu społecznego w uruchomieniu postępowania administracyjnego na organ." (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 822/15).

W świetle przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podzielanego przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, należy wyprowadzić dwa istotne wnioski. Po pierwsze, fakt, że postępowanie w sprawie robót budowlanych w korycie rzeki bądź na brzegu rzeki [...] zostało wszczęte z inicjatywy Towarzystwa [...] nie przesądza o istnieniu interesu społecznego uzasadniającego dalszy udział skarżącego w postępowaniu. Jest to tym istotniejsze, że za stronę postępowania uznano inną organizację społeczną: Towarzystwo [...] siedzibą w [...], które dokonywało dalszych czynności, w tym wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego o umorzeniu postępowania w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w korycie rzeki [...] w jej km [...] w miejscowości [...], na wysokości kompleksu obiektów elektrowni [...]. Sprawa ww. robót mogła zatem być rozstrzygnięta co do meritum bez udziału skarżącego w postępowaniu.

Po drugie, nie może budzić wątpliwości, że obowiązek wykazania interesu społecznego ciążył na skarżącym. Skoro podmiot ten nie zdołał konkretnie i przekonująco wykazać takiego interesu społecznego, właściwy organ administracji miał na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. obowiązek odmówienia Towarzystwu [...] dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym dotyczącym wskazanych wyżej robót budowlanych. Prawidłowa też była zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.