Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1085/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Burmistrza M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] r., w sprawie ze skargi P. Z. D. z siedzibą w W., na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r., nr XLVIII/481/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt I uchylił zaskarżony wyrok, w pkt II stwierdził nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w pkt III zwrócił Burmistrzowi M. wpis od skargi kasacyjnej w kwocie [...]zł oraz zasądził od Burmistrza M. na rzecz P. Z. D. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

P. Z. D. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r., nr XLVIII/481/14, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości - w części dotyczącej § 16 uchwały.

Zaskarżonej uchwale Związek zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;

- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wprowadzenie do planu rozwiązań niezgodnych z zapisami ww. ustaw w przedmiocie określenia sposobu zagospodarowania terenu,

- art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez określenie w planie funkcji mieszkalnej terenu objętego planem w sytuacji, w której teren stanowi i ma stanowić rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów r.o.d.;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania;

- art. 2 i 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 marca 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez brak uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolne;

- art. 3, 4 i 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji sprzecznych z zapisami w ww. przepisach.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący Związek wniósł o uchylenie uchwały nr XLVIII/481/14 w części dotyczącej § 16 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15 stwierdził nieważność § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014r., nr XLVIII/481/14, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym: Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz M..

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 759/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżony wyrok (pkt I), stwierdził nieważność

§ 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały (pkt II), zwrócił wpis od skargi kasacyjnej i odstąpił

od obciążenia kosztami postępowania kasacyjnego (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt IV).

W ocenie Sądu, w sprawie zaistniała wskazana w art. 179a P.p.s.a. przesłanka do uchylenia uprzednio wydanego w sprawie wyroku. Trafny okazał się zarzut, według którego organ, który w niniejszej sprawie winien być reprezentowany przez Burmistrza M., pozbawiony był możliwości obrony swoich praw z powodu niezawiadomienia go o terminie rozprawy (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Zawiadomienie o terminie rozprawy sądowej, a następnie wyrok Sądu wraz z uzasadnieniem, omyłkowo doręczono Radzie Miejskiej w M. . Tymczasem, jak wynika z uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.), ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy ochrony sądowej.

Sąd uznał, że nie zachodzą szczególne okoliczności wymagające przyznania

w niniejszej sprawie zdolności procesowej Radzie Miejskiej w M. . Oznacza to, że w postępowaniu sądowym ze skargi P. Z. D.

w W. na powołaną na wstępie uchwałę R. M. w M., stroną postępowania jest Gmina M., którą reprezentuje organ wykonawczy - Burmistrz M.. Pominięcie wskazanego organu w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, uwzględnienie skargi z tego tytułu i uchylenie zaskarżonego wyroku, czyni pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej bezprzedmiotowymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu, Związek zasadnie wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przepisu § 16 ust.1 przedmiotowej uchwały z ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania (zdefiniowanego w art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego) działek objętych zmianą planu, oznaczonych w tym planie symbolem UT. Sąd uznał, że planowana zmiana przeznaczenia terenu objętego Rodzinnym Ogrodem Działkowym istotnie kształtuje sposób realizowania prawa użytkowania spornych terenów i zasady funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych, działających na podstawie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, wprowadzając na tym terenie realizację funkcji sprzecznej z ustaloną w ww. ustawie.

Sąd, po przytoczeniu treści przepisów art. 2 pkt 5, art. 3, art. 4, art. 5 ustawy

z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazał,

że ustawodawca określając zasady zagospodarowania i korzystania z działki oraz funkcjonowania i zagospodarowania rodzinnego ogrodu działkowego, a także zasady korzystania z terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej - wykluczył możliwość przypisania terenom rodzinnych ogrodów działkowych funkcji mieszkalnej (zakaz zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej – art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Ustawa ta wprowadza także ograniczenia parametrów powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach do 35 m˛ – art. 13. Tymczasem Rada Miejska w M. w kwestionowanym skargą § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła dla terenów rodzinnych ogrodów działkowych funkcję mieszkalną i możliwość zabudowy działki budynkiem gospodarczym o powierzchni do 50 m˛.

Zdaniem Sądu, są to ustalenia planu sprzeczne z regulacją ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Organ, przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszył zasady sporządzania planu zagospodarowania przez to, że przekroczył swoje uprawnienia składające się na tzw. władztwo planistyczne, a nadto - przez nie określenie w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnym sposobie zagospodarowania, co ma istotne znaczenie w kontekście twierdzeń organu o zachowaniu dotychczasowego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Sąd wskazał dalej, że uchwalając zmianę planu zagospodarowania terenów rodzinnych ogrodów działkowych Rada Miejska w M. winna była uwzględnić szczególny charakter rodzinnych ogrodów działkowych nadany im ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych i związane z tym ograniczenia

w zagospodarowaniu tych terenów, zwłaszcza gdy planowanym zmianom

w zagospodarowaniu danego terenu sprzeciwia się podmiot, któremu przysługuje do niego określony tytuł prawny. Sąd uznał, że wprowadzenie w § 16 ust.1 zaskarżonej uchwały uregulowań sprzecznych z aktem wyższej rangi, jakim jest - ustawa r.o.d., sprawia, że przepis ten dotknięty jest cechą rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz M., zaskarżając ww. w całości.

Burmistrz M. zarzucił:

- nieważność postępowania, z uwagi na pozbawienie organu możliwości obrony swoich praw, do którego doszło w wyniku naruszenia przez WSA przepisu art. 179a P.p.s.a., polegającego na zaniechaniu rozpoznania sprawy na posiedzeniu po uchyleniu wyroku z dnia 13 listopada 2015 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały o zmianie planu miejscowego oraz że interes ten został naruszony w sytuacji, gdy zapisy przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków skarżącego, bowiem może on w dalszym ciągu wykorzystywać nieruchomość w sposób dotychczasowy (art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), jak też uchwała ta w żaden sposób nie znosi ograniczeń w zakresie wykorzystania ROD, wynikających z ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.).

- naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 12 oraz art. 13 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w wyniku błędnego przyjęcia, że normy wynikające z tych regulacji winny wpływać na treść uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy funkcją planu miejscowego nie jest sankcjonowanie ograniczeń dotyczących aktualnego właściciela danej nieruchomości ze względu na aktualny sposób korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie, lecz ma on za zadanie kształtować politykę przestrzenną gminy;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że władztwo planistyczne gminy doznaje ograniczenia przez przepisy ustaw szczególnych, które regulują sposób korzystania z nieruchomości, jeżeli są one wykorzystywane w określony sposób - inny niż przewidziany w planie miejscowym;

c) art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego WSA błędnie przyjął, że zapisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z działalnością ROD, podczas gdy na podstawie art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania, w związku z czym określenie innego przeznaczenia w planie miejscowym w żaden sposób nie naruszyło interesu skarżącego;

W oparciu o powyższe zarzuty Burmistrz M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt

II OSK 2241/16 uchylił zaskarżony wyrok w pkt II I IV i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części i jednocześnie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała w przedmiocie przeznaczenia terenu będącego w użytkowaniu P. Z. D. dotyczy tego interesu prawnego Związku w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym. NSA wskazał, że uprawnienia użytkownika są sformułowane w art. 240 K.c. Niezależnie od tego, PZD działa w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Objęcie terenu użytkowanego jako rodzinny ogród działkowy unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącymi o przeznaczeniu tego terenu na cele inne, niż tereny ogrodów działkowych, ogranicza prawa stowarzyszenia ogrodowego prowadzącego rodzinny ogród działkowy, w tym przypadku P. Z. D.. Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się rodzinny ogród działkowy (ROD – art. 3 ustawy), zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Jest oczywiste, że zapis planu pogarsza sytuację prawną takiego użytkownika, w stosunku do katalogu uprawnień użytkownika nieograniczonych roszczeniem właściciela, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Zdaniem NSA, trafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 12 oraz art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu nie usuwa ograniczeń w zagospodarowaniu ROD wynikających z przywołanych przepisów art. 12 i art. 13. Przepisy te są obowiązujące w odniesieniu do terenu, na którym funkcjonuje ROD.

NSA podzielił argumentuję P. Z. D., że mimo zmiany planu miejscowego, do czasu ewentualnej likwidacji ogrodu działkowego, nie ma podstaw do przyjęcia o nieobowiązywaniu na terenie ogrodu przepisów ustawy

o rodzinnych ogrodach działkowych, bez względu na postanowienia planu

w przedmiocie planowanego przeznaczenia terenów, na których działa rodzinny ogród działkowy.

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie ustanawiają szczególnego statusu terenów ROD w procesie stosowania ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te nie tworzą ograniczeń

w regulacji planistycznej w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (por. pogląd wyrażony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ale aktualny także na tle obecnie obowiązującej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 335/10).

Brak ograniczeń wynikających z art. 12 i 13, w ocenie NSA, nie przesądza

o definitywnej bezzasadności zarzutu naruszenia kompetencji planistycznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy doszło do naruszenia swobody gminy w tym zakresie, nie może ograniczać się do przepisów art. 12 i art. 13 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Zdaniem NSA, ocena czy zaskarżone unormowanie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, nie może być oderwana od dotychczasowych przepisów

w zakresie przeznaczenia spornego terenu, zawartych w uchwale Rady Miejskiej

nr XLI/405/2002 z dnia 22 lutego 2002 r. Porównanie przeznaczenia terenu

w poprzednim planie oraz przeznaczenia według przepisów planu uchwalonego (zmienionego) w dniu 28 stycznia 2014 r. umożliwi ustalenie zakresu dokonywanej zmiany oraz ocenę czy, a jeśli tak, to na ile zmiana ta pogarsza sytuację prawną skarżącego Związku.

NSA podkreślił, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. O przekroczeniu władztwa planistycznego można zaś mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).

W ocenie NSA, zaskarżona uchwała nie została przez Sąd pierwszej instancji oceniona przy zastosowaniu powyższych kryteriów. Tym samym skarga wymaga ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt,

że sprawa była przedmiotem oceny przez NSA, który wyrokiem z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2241/16 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 759/15 w pkt II i IV.

Ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały zatem ograniczone rozstrzygnięciem NSA. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przy czym ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, co oznacza że tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych

w wyroku NSA, a w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995), zwanej: u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kwestia interesu prawnego P. Z. D. została w niniejszej sprawie już przesądzona, bowiem NSA

w ww. wyroku przesądził, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie przeznaczenia terenu będącego w użytkowaniu Związku dotyczy tego interesu (uprawnienia), a nadto,

że doszło do naruszenia tego interesu prawnego (k. 8 uzasadnienia wyroku NSA).

Sąd w składzie obecnym, kierując się zaleceniami NSA, przeanalizował ponownie zarzuty skierowanej do Sądu skargi, a mianowicie, czy zaskarżone unormowanie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, a w tym czy zapisy planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą pogarszają sytuację prawną skarżącego Związku.

Zaznaczenia wymaga, że w przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów nie mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2017 r., poz. 1073), dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z tym przepisem - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłączonej sfery ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Co do zasady, organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały więc upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi.

Wykonywanie zadania publicznego w ramach tzw. władztwa planistycznego oznacza, że organy gminy mają prawo władczego (a więc bez zgody właściciela, bądź użytkownika wieczystego), ingerowania w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w tych ramach oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych, dość precyzyjnie określonych, zadań publicznych. W ramach władztwa planistycznego to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Władztwo planistyczne gminy realizują, np. w zakresie wytyczania dróg publicznych (w tym dojazdowych), jeżeli jest to niezbędne do należytego skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę (zob. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2222/16, CBOSA).

Należy również mieć na uwadze, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym.

Jeden z głównych zarzutów rozpoznawanej skargi dotyczy naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany),

a ściślej wadliwości przyjętego w planie rozstrzygnięcia w zakresie przeznaczenia

w miejscowym planie zagospodarowania terenu Rodzinnych Ogrodów Działkowych pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych i prowadzenia działalności gospodarczej.

Z akt sprawy wynika, że dotychczas obowiązujący dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ustanowiony na mocy uchwały Rady Miejskiej w Międzyzdrojach nr XLI/405/2002 z dnia 22 lutego 2002 r., Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 29, poz. 574) ustalił dla przedmiotowego terenu likwidację funkcji ogrodów działkowych na rzecz funkcji: KS - tereny zaplecza komunikacji samochodowej i ZP - tereny parków i skwerów, dopuszczając zabudowę

i zagospodarowanie ogrodów działkowych jedynie do czasu docelowego zagospodarowania terenu zgodnego z planem. I tak, np. w treści § 22 ww. uchwały wskazano, że funkcja terenu ZP.02 to teren zieleni parkowej wchodzącej w obszar ogólnodostępnego parku sportu i wypoczynku. Preferuje się lokalizację parkowych urządzeń sportowo – rekreacyjnych: małych boisk, ogródków jordanowskich dla dzieci, ogrodów botanicznych itp. (ust. 1 pkt 1). Dopuszcza się lokalizację obiektów dla obsługi terenów sportowych i wypoczynkowych (ust. 1 pkt 2). Do czasu docelowego zagospodarowania zaleca się stopniowe przekształcenie ogrodów działkowych w "ogrody otwarte" udostępniane w ciągu dnia dla spacerowiczów". Odpowiednio wyżej wymienione funkcje ustalone zostały w § 25 dla terenu ZP.05, przy czym w ust. 3 pkt 1 dla tego terenu ustalono zakaz lokalizacji obiektów służących stałemu zamieszkaniu.

Tymczasem w miejscowym planie uchwalonym zaskarżoną uchwałą

(nr XXLVIII/481/14 z dnia 28 stycznia 2014 r.) dla przedmiotowego terenu ustalono następujące funkcje: U, UT – jako tereny zabudowy usługowej, usług wypoczynkowych oraz ZD, ZP – tereny rodzinnych ogrodów działkowych, tereny zieleni parkowej. Dla terenów oznaczonych jako UT przeznaczenie podstawowe określono jako: pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu (§ 16 ust. 1 pkt 1 uchwały).

W świetle powyższego wskazać należy, że choć plan miejscowy ustanowiony zaskarżoną uchwałą częściowo zmienił docelowe przeznaczenie terenu, to jednocześnie nie ulega zmianie okoliczność, że ww. teren może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym (zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z treści § 16 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że dopuszczalne jest uzupełniające przeznaczenie terenu w postaci utrzymania dotychczasowego zagospodarowania, tj. ogrodów działkowych, ogrodnictwo z dopuszczeniem lokalizacji szklarni i budynków gospodarczych związanych z produkcją ogrodniczą o maksymalnej wysokości do 4,5 m i powierzchni zabudowy do 50 m˛. Jak słusznie zauważył Burmistrz M. w skardze kasacyjnej, miejscowy plan dopuszcza funkcję mieszkalną dla właściciela obiektu o funkcji turystycznej, ale wyłącznie w przypadku wdrożenia w życie funkcji UT "przeznaczenie podstawowe: pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu". Jednak w przypadku utrzymania dotychczasowego przeznaczenia terenu, tj. R. O. D. (zgodnie z art. 35 u.p.z.p.), realizacja funkcji mieszkaniowej nie będzie możliwa, bowiem funkcja mieszkaniowa jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku wcześniejszej zmiany przeznaczenia terenu na funkcję UT i wyłączenia danego terenu z organizacji ROD. Zatem ani funkcja mieszkaniowa, ani gospodarcza o powierzchni zabudowy do 50 m2 i zarobkowa nie będzie możliwa w przypadku utrzymania dotychczasowego zagospodarowania, tj. R. O. D.. Dopuszczenie tych funkcji będzie możliwe

w przypadku likwidacji ROD lub w przypadku wyłączenia i wykupu poszczególnych działek spod zrzeszenia w ramach ROD.

Tym samym zapis § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego Związku, a wręcz czyni ją korzystniejszą od sytuacji dotychczasowej. Nie sposób zatem upatrywać naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, ale i też naruszenia art. 3, 4, 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji sprzecznych z zapisami ww. przepisów.

Odnosząc się do naruszenia art. 12 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez określenie w planie funkcji mieszkalnej terenu objętego planem w sytuacji, w której teren stanowi i ma stanowić rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów r.o.d. podkreślić trzeba, że - jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2241/16 - określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu nie usuwa ograniczeń w zagospodarowaniu ROD wynikających z treści art. 12 i art.13 ww. ustawy. Zgodnie z treścią art. 12 r.o.d. na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Z kolei art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na terenie działki nie może znajdować się altana, której powierzchnia zabudowy przekracza powierzchnię określoną w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 oraz z 2014 r. poz. 40). W przypadku powzięcia informacji, że na terenie działki wybudowano, nadbudowano lub rozbudowano altanę lub inny obiekt z naruszeniem przepisów prawa, stowarzyszenie ogrodowe zgłasza naruszenie do właściwego organu administracji publicznej (ust. 2). Naruszenie stwierdzone przez właściwy organ administracji publicznej stanowi podstawę do rozwiązania umowy w trybie określonym w art. 36 ust. 3 (ust.3).

Przepisy te są obowiązujące w odniesieniu do terenu, na którym funkcjonuje ROD. W związku z tym, w przypadku jeżeli na terenie spornym nadal prowadzony będzie ROD, to osoby zajmujące działki na podstawie ustawy o r.o.d., nadal nie będą uprawnione do zamieszkiwania lub też posadowienia na tych terenach budynków sprzecznych z unormowaniami ww. ustawy, a w szczególności art. 13 ustawy o r.o.d. Wskazać należy, że ewentualny inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę obiektu, który byłby sprzeczny z ograniczeniami wynikającymi z ustawy o r.o.d., bowiem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w planie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania.

Podkreślić należy, że treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do przeznaczenia terenu przyjmowanego w planie, a jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia terenu oraz wskazanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowi obligatoryjny element planu miejscowego. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów o różnym, odmiennym przeznaczeniu (np. dróg publicznych i dróg wewnętrznych), lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego.

Z załącznika graficznego do zaskarżonej skargą uchwały nr XLVIII/481/14 z dnia 28 stycznia 2014 r., sporządzonego w skali 1:1500, wynika, że linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie zagospodarowania oznaczone zostały kolorem białym.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że rysunek planu jest uszczegółowieniem zapisów jego części tekstowej, sporządzonym w określonej skali i ustawa dopuszcza odesłania do jego zapisów dla wyjaśnienia części tekstowej, jak uczyniono to

w niniejszym planie.

Podobnie zarzut dotyczący naruszenia art. 2 i 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 marca 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez brak uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolne, nie znajduje uzasadnienia. Z treści § 23 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że na obszarze objętym planem nie występują grunty rolne, które wymagałyby zgody na zmianę ich przeznaczenia, tj. na cele nierolnicze.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.