Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 908/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 31 par 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 140 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1722/09 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1722/09, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd I instancji wydał wyrok w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzją nr [...] Starosta Limanowski na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kontenerem technicznym, ogrodzeniem oraz przyłączem energetycznym na działkach nr ew. [...] w miejscowości L., gmina M.

Wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji złożyło w styczniu 2009 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. zarzucając organowi, iż decyzja nie określiła w sposób właściwy inwestycji, której dotyczyła oraz, że została wydana bez decyzji środowiskowej.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty Limanowskiego. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja udzielajaca pozwolenie na budowę zatwierdzała jednocześnie projekt budowlany określający ilość planowanych anten, ich typy - wobec czego bezzasadny jest zarzut braku określenia inwestycji. Zdaniem organu decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie od tej decyzji wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Stosownie do treści art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej zasady przewiduje dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 nie znajduje zastosowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę jeśli to postępowanie wymaga udziału społeczeństwa.

W takim przypadku jeśli organizacje, które powołując się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zdaniem organu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciło organowi naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 31 § 2, 77 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie naruszenia prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji dlatego też w konsekwencji oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

W motywach tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie organu I instancji z uwagi na brak po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] interesu prawnego koniecznego dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania nadzorczego.

Jak wynika z treści przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ograniczenie tej ogólnej zasady dotyczącej możliwości wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w tym postępowaniu na prawach strony zawiera art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Treść art. 28 w ustępie trzecim zawiera regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie ma charakteru absolutnego z tej przyczyny, że organizacje te mogą brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 28 Prawa budowlanego został po raz kolejny zmieniony dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) ustępem czwartym, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się art. 44 w/w ustawy. Z powyższego wynika jak zauważono, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy gdy nie brały udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu powołane wyżej przepisy wyraźnie sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej – warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem Sądu postępowanie nadzorcze jakie swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące Stowarzyszenie nie należy do tego rodzaju postępowań, ale jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił iż postępowanie nadzorcze jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Zdaniem Sądu w tym postępowaniu organ ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie dla ustalenia czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego, przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., zaskarżając go w całosci i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 31 k.p.a. w zw. z art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotem sprawy jest analiza czy należy wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne oraz stosowanie przepisów prawa wstecz,

2. art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stosowanie przepisu nie będącego przedmiotem skargi,

3. art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisów nie obowiązujących w dniu [...] sierpnia 2008 r. tj. podczas wydania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 31 k.p.a. w zw. z art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 31 k.p.a. nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania lub dopuszczenie organizacji społecznej, wobec czego nie podlega ocenie organu II instancji. Obowiązkiem WSA było ustosunkowanie się do powyższego tym bardziej, iż w przypadku odmowy wszczęcia postępowania organ ma obowiązek wydać postanowienie z możliwością złożenia zażalenia, a później skargi do Sądu i tylko w takim postępowaniu jest oceniany przepis art. 31 k.p.a.

Odnosząc się do naruszenia art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, Stowarzyszenie wskazało, iż przepisy te nie mogły być przedmiotem analizy zarówno organu II instancji jak i Sądu I instancji, albowiem podczas wydawania decyzji nr [...], znak [...], Starosty Limanowskiego w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie obowiązywały - przepisy te obowiązują od dnia 15 listopada 2008 r., a polskie prawo nie przewiduje działania przepisów prawa wstecz.

Rozwijając zaś zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji było wyjaśnienie z jakiego powodu udział organizacji społecznej w sprawie wszczętej z urzędu jest niedopuszczalne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest ze sobą sprzeczne, albowiem w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 549/09, zapadłym w identycznym stanie faktycznym Sąd ten uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające go postanowienie Wojewody Opolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy.

Natomiast w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia ze sprawą w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę Limanowskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kontenerem technicznym.

Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (jest to konsekwencja przyjęcia konstrukcji nieważności względnej). Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem.

Mając na uwadze charakter przedmiotowej decyzji podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie ma zatem w tych okolicznościach zbadanie legitymacji skarżącego w szczególności, gdy jak wyżej wskazano postępowanie to rozstrzyga się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej tj. [...] sierpnia 2008 r.

Poza tym zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.).

Z treści przywołanej wyżej uchwały wynika, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona, jedynie z tego powodu, że wojewódzki sąd administracyjny zawiadomił określoną osobę o terminie rozprawy a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. W takim wypadku nie jest bowiem spełniony warunek, aby skarga kasacyjna mogła być merytorycznie rozpoznana, bo jak już wcześniej zauważono, tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji.

Natomiast jest niesporne, że skarżące Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] nie było stroną postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę, albowiem w dniu [...] sierpnia 2008 r. obowiązywał przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Norma art. 28 w ustępie trzecim zawierała regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. Przepis ten reguluje zasady i tryb dopuszczania organizacji społecznej. Celem wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a., a więc udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym było wyeliminowanie tych organizacji w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę.

Zatem w stanie prawnym w dniu wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, skarżący w tej sprawie nie miał legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę i kwestionowania jej przed Sądem administracyjnym gdyż nie był stroną (podmiotem na prawach strony) tego postępowania zwykłego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co zasygnalizowano wyżej, musi być oceniane w tym samym stanie prawnym w którym wydano decyzję ostateczną a ten przecież nie pozwalał na przyznanie organizacji społecznej uprawnień do merytorycznego kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę ocenionego aktualnie w trybie nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stan prawny zmienił się i przepis art. 28 Prawa budowlanego został po raz kolejny znowelizowany dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) ustępem czwartym, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się art. 44 w/w ustawy.

Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy gdy nie brały udziału w postępowaniu.

W tym stanie prawnym skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. (wpłynęło dnia 28 stycznia 2009 r.) zwróciło się do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie z urzędu w trybie art. 31 § 2 k.p.a. postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Takie postępowanie z urzędu wszczęto dnia 27 marca 2009 r. a w konsekwencji wydano decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Starosty Limanowskiego (decyzją z dnia [...] maja 2009 r.). Od tej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie. Organ odwoławczy wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z tego, że organ ten rozpoznał odwołanie podmiotu uznanego za stronę. Niemniej jednak jak podkreśla orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60; por. także wyr. NSA z dnia 9 lutego 1999 r., III SA 1591/98, niepubl.). W wyroku z dnia 8 sierpnia 1997 r. (I SA/Gd 514/96, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny ustalił: "W sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co - umarza postępowanie w sprawie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszym postępowaniu dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, postępowania wszczętego przecież przez organ administracji z urzędu, skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania nieważnościowego co wynika już z wyżej przedstawionych rozważań.

Należy podnieść, że już na etapie postępowania odwoławczego należało zbadać przymiot strony Stowarzyszenia. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uch. NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyr. NSA z dnia 29 listopada 1999 r., I SA 1544/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 14 października 1999 r., I SA 1321/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1065/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1548/96, niepubl.). Jednakże takiej decyzji, która jedynie uzasadniałaby wniesienie skargi przez skarżące Stowarzyszenie, nie podjęto w tej sprawie gdyż rozpoznano ją w istocie merytorycznie na co wskazuje przywołany w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt, 2 k.p.a. Takie też rozstrzygniecie zostało zaskarżone do Sądu administracyjnego.

Natomiast tak wniesiona skarga od powyższego orzeczenia została oddalona przez Sąd I Instancji, który również nie zbadał przymiotu strony Stowarzyszenia na co z kolei wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Jednakże takie badanie przeprowadzone przez Naczelny Sąd Administracyjny na etapie wniesionej skargi kasacyjnej wskazuje przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań niewątpliwie na brak legitymacji skargowej skarżącego Stowarzyszenia również do wniesienia skargi kasacyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która jest sprawą nową mogą występować inne strony niż te z postępowania zwykłego i, że przymiot strony teoretycznie należałoby ocenić w oparciu o dodany art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego a więc w oparciu o nowy stan prawny to i tak nie można by skarżącego uznać za stronę w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono w niniejszej sprawie do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie. Nie dopuszcza się również nowych dowodów w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa.

Dlatego też nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego podyktowanego wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot strony (podmiotu na prawach strony).

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można przyznać skarżącemu Stowarzyszeniu więcej prawa, niż to które posiada. Mając na uwadze powyższe względy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając z urzędu, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.) ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność NSA uznał, że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. W takiej sytuacji Sąd badając przymiot strony na rozprawie może wyłącznie oddalić wniesiona skargę i tak też uczyniono w tej sprawie na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Bez wpływu na powyższe stanowisko mają zarzuty skargi kasacyjnej, które z uwagi na brak przymiotu strony skarżącego nie mogły zostać poddane merytorycznej ocenie.

Z tych powodów orzeczono jak na wstępie .