Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 380/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. skargi kasacyjnej E. – N. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1389/07 w sprawie ze skargi E. – N. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz E. – N. S.A. w P. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1389/07 oddalił skargę E. – N. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwaną spółką E.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

I

Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2007 r. spółka E. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic miasta P. przez umieszczenie 39 reklam na słupach energetycznych należących do wnioskodawczyni w okresie 1 – 31 maja 2007 r. w miejscach określonych w załączniku do wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Kierownik Działu Technicznego Miejskiego Zarządu Dróg w P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., powołując się na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej zwanej udp) nie zezwolił na zajęcie określonych odcinków pasów drogowych ulic K., P., W., J., C., T., M., Ł. i D.; zezwolił na zajęcie pozostałych pasów drogowych wskazanych we wniosku oraz ustalił wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnieść.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powodem odmowy zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na wskazanych wyżej ulicach była negatywna opinia zarządcy drogi dotycząca usytuowania tych reklam w obszarze skrzyżowań, ze względu na zasady bezpieczeństwa określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej zwana pr.r.dr.). Umieszczenie reklam w tych lokalizacjach ma wpływ na fakt rozpraszania uwagi kierowców. Zarząd dróg od lat przyjął zasadę, że reklamy można umieszczać w odległości nie mniejszej niż 50 m od skrzyżowań.

Odwołanie od powyższej decyzji, w części odmawiającej zajęcia pasów drogowych wniosła spółka E. Wskazała, że większość reklam objętych odmową funkcjonuje w pasach drogowych od 2000 r. i nigdy nie były kwestionowane przez organ I instancji. Art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp nie precyzuje przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, zatem jedyną podstawą wydania zezwolenia jest złożenie prawidłowego wniosku. Spółka podniosła, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji złożenia prawidłowego wniosku i zapewnienia odpowiednich warunków ruchu drogowego przez zajmujące pas drogowy reklamy (już się tam znajdujące na podstawie wcześniejszych zezwoleń), przekracza granice uznania administracyjnego i stanowi rażące nadużycie prawa. Strona nie zna negatywnej opinii zarządcy drogi, a jej reklamy są w rzeczywistości tablicami informacyjnymi o nieznacznych rozmiarach, zawierającymi jedynie nazwę podmiotu, odległość do jego obiektu i strzałki kierunkowe. Z uwagi na rodzaj nośników i ich wysokość reklamy nie powodują zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ust. 3, 6, 11, 13, i 15 udp. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z art. 39 ust. 1 udp wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszać jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wydanie zezwolenia na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stanowi wyjątek od powyższej zasady, a organ ma obowiązek rozpoznania wniosku o wydanie takiego zezwolenia pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu jest ważniejsze niż wpływy z reklam, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając zgody na umieszczenie reklam. Zakwestionowane lokalizacje reklam znajdowały się w miejscach, w których kierujący pojazdem jest obowiązany zachować szczególną ostrożność, tj. na odcinku, w którym kierujący zbliża się do skrzyżowania. Obszar oddziaływania skrzyżowania jest obszarem niebezpiecznym, w którym nie należy umieszczać urządzeń takich, jak reklamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 udp, na zasadzie wyjątku, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej wymaga także zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 powyższej ustawy), w tym m.in. zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp umieszczenie w pasie drogowym reklam. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli umieszczenie takich obiektów będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym takich obiektów. Wydawanie zezwoleń na umieszczanie reklam należy traktować, jako wyjątek od zasady, że drogi publiczne powinny służyć wyłącznie potrzebom ruchu drogowego.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 udp poprzez przyjęcie art. 39 ust. 1 jako podstawy wydania decyzji. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji był, zdaniem Sądu I instancji, art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 39 ust. 1 tej ustawy. Sąd podkreślił, że przepisów tych nie należy jednak rozpatrywać w oderwaniu od siebie, bowiem art. 39 ust. 1 udp formułuje ogólną zasadę ochrony pasa drogowego i w jego kontekście należy rozpatrywać wydanie w drodze wyjątku zgody na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 40 udp.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Tego rodzaju decyzje służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw, przy czym w rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obowiązkiem organu było zatem rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a następnie wskazanie, jakie powody przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organ administracji nie przekroczył wskazanych powyżej granic uznania administracyjnego. Organ w sposób precyzyjny wyjaśnił, dlaczego odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklam na słupach energetycznych, uznając, że interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny, że musi mu ulec interes strony.

Zdaniem Sądu I instancji nie mógł być uwzględniony także zarzut nierównego traktowania uczestników postępowania, bowiem nie został on należycie uzasadniony. W ocenie Sądu, o nierównym traktowaniu można mówić tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres. Tymczasem skarżąca, odnosząc ten zarzut do innych podmiotów reklamy zewnętrznej działających w skali miasta P., nie sprecyzowała, o jakie firmy chodzi i nie wskazała, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, czy też wystąpiły z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. – N. S.A. z siedzibą w P., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku braku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i jego zmiany poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 40 oraz art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że zezwolenie na umieszczanie reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym wydawane jest w wyjątkowych wypadkach, zaś umieszczenie reklam w odległości 50 m od środka skrzyżowania narusza w każdym wypadku zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia,

- art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy – pr.r.dr. poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zamieszczanie reklam w odległości 50 m od skrzyżowania uniemożliwia kierowcom zachowanie szczególnej ostrożności,

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy naruszyły przepisy prawa poprzez nierówne potraktowanie uczestników postępowania, oraz uznanie, że brak podania motywów, jakimi kierował się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie stanowi naruszenia art. 107 k.p.a., a także uznanie, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, jak również uznanie przez WSA, że zachodziły przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia, czym organy naruszyły zasadę zaufania obywatela do Państwa i przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. – N. S.A. stwierdziła, że, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy administracji nie wskazały w sposób szczegółowy podstawy rozstrzygnięcia. Nie wyjaśniły w szczególności, dlaczego umieszczenie reklam właśnie w odległości 50 m i mniejszej od środka skrzyżowań jest niebezpieczne i dlaczego tym samym interes społeczny ma mieć pierwszeństwo w przedmiotowej sprawie nad interesem indywidualnym, a także nie poparły tych twierdzeń jakimikolwiek rzeczowymi argumentami, choćby w postaci stosownych wyliczeń, badań czy analiz. Nie został ponadto wykazany związek pomiędzy wiszącymi już tam reklamami, a zwiększoną ilością wypadków na tych skrzyżowaniach. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji pominął także fakt "przerzucenia" na skarżącą przez organy administracji obowiązku kierowców zachowania szczególnej ostrożności. Żaden przepis ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie nakazuje podmiotom umieszczającym reklamy w pasach drogowych zachowania zasad bezpieczeństwa. Zdaniem skarżącej istotny jest także fakt, iż zarządca drogi do końca lutego 2007 r. wydawał decyzje pozytywne dla przedmiotowych reklam. Sąd I instancji nie zauważył, że zaskarżona decyzja była arbitralna z uwagi na niewyjaśnienie przez organ powodów zmiany tego stanowiska, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym i prawnym nie zaszły żadne zmiany.

Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął również fakt, że organ zarządzający drogami w P. udzielał zezwolenia na posadowienie reklam w obrębie skrzyżowań innym podmiotom występującym z analogicznymi wnioskami.

Kasator wskazał ponadto, że pojęcie zasad bezpieczeństwa jest terminem o charakterze generalnym, zaś wykazywanie i zastosowanie tych zasad winno odbywać się ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd I instancji uznał, że interes strony winien ustąpić interesowi ogólnemu, nie wyjaśniając, dlaczego w przedmiotowym wypadku jest to uzasadnione. Skarżąca podniosła, że organy i Sąd nie ustosunkowały się do faktu, że reklamy mają powierzchnię 1,2 m2 i nie rozważyły związanego z tym stopnia rozproszenia uwagi kierowców. Reklamy nie zostały potraktowane w sposób indywidualny, uzależniony od ich treści. Organy nie zaprzeczyły argumentom strony, że inne podmioty uzyskują zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podnosząc, że w postępowaniu zostało wykazane, iż istnieje ryzyko pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na skutek umieszczania reklam w obrębie skrzyżowań, a organ ma obowiązek działać prewencyjnie. Organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie postępowanie Sądu przed rozstrzygnięciem, zaś naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia przez Sąd innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samodzielną podstawą kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, naruszone przez Sąd I instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

Uzasadniony jest pierwszy zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd prawa materialnego art. 40 udp oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp.

Na wstępie przypomnieć należy, że jako podstawa prawna negatywnego rozstrzygnięcia zawartego w obu decyzjach wskazany został art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp, Sąd zaś taką podstawę prawną rozstrzygnięć zaaprobował i wskazał, że art. 40 ust. 1 pkt 3 udp (powinno być ust. 2 pkt 3, gdyż ust. 1 nie dzieli się na punkty) jest normą prawa materialnego. Stanowisko takie jest nietrafne i wynika z błędnej wykładni prawa materialnego i niewłaściwego zastosowania.

Art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp stanowi procesową podstawę wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wymienione w tym przepisie cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w tym także umieszczanie reklam w pasie drogowym).

Materialne podstawy odmowy lub udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte są w art. 39 udp i dlatego prawidłowo podjęta decyzja musi opierać się na obu wskazanych przepisach.

Art. 39 w ust. 1 udp ustanawia zasadę ogólną zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Okoliczności wymienione w tym przepisie stanowią negatywne przesłanki udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i stanowią materialoprawną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (w drodze decyzji, której procesową podstawą jest art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp).

W art. 39 ust. 3 udp zawarte są przesłanki pozytywne decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja taka może być wydana w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zatem podstawą prawną każdej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są przepisy art. 39 udp w powiązaniu z art. 40 udp, bowiem organ musi rozważyć, czy chodzi o zajęcie pasa na cel wymieniony w art. 40 ust. 2 udp, czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp oraz, czy istnieją przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp (szczególne okoliczności przemawiające za odstąpieniem od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego).

Wskazanie powyższe dotyczące podstawy prawnej decyzji ma niezwykle istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, bowiem wyznacza zakres niezbędnych rozważań organu.

W każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamy organ musi więc ustalić i rozważyć, czy i w jakim zakresie, w konkretnej rozpatrywanej przez niego sytuacji, zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu. Organ musi też ustalić i rozważyć, czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp, uzasadniające przyjęcie, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, w którym zezwolenie jednak powinno być udzielone. Dopiero zastosowanie wskazanych przepisów prawa i rozważenie wszystkich przesłanek przemawiających "za" i "przeciw" umieszczeniu reklamy, pozwala na podjęcie prawidłowej decyzji.

Decyzja ma charakter uznaniowy, ale uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Wedle dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania dochowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu. Tylko prawidłowo określona podstawa prawna działania organu pozwala rozważyć wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a to z kolei warunkuje podjęcie decyzji uznaniowej zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 1998r., sygn.akt II SA 36/98, w którym NSA wskazał, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udp, zaś "decyzja /w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy.../ ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administracyjny, by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem").

W sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca wyznacza granice uznania administracyjnego między tym, co zabronione, a tym co wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach – dozwolone.

Niewłaściwie (w sposób niepełny) określona podstawa prawna rozstrzygnięcia powoduje niewłaściwe zastosowanie przepisów regulujących wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pominięcie przesłanek pozytywnych. Tymczasem, w świetle powołanych przepisów prawa, dopiero zbadanie wszystkich przesłanek ustawowych udzielenia zezwolenia pozwala na zindywidualizowanie dokonanych ocen i podjęcie decyzji uznaniowej w granicach określonych prawem z właściwym wyważeniem interesu społecznego (ochrony pasa drogowego i związanego z tym bezpieczeństwa ruchu) i interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia). Oparcie decyzji tylko na przepisie o charakterze procesowym, zezwalającym na jej wydanie i wybiórcze rozważenie ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzasadnia postawienie rozstrzygnięciu zarzutu dowolności. Wadliwie, w sposób niepełny powołana podstawa prawna i spowodowane tym niewzięcie pod uwagę wszystkich ustawowych przesłanek decyzji, co do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe (niepełne) zastosowanie. Akceptacja tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji powoduje, że pierwszy zarzut kasacyjny jest uzasadniony, a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

Za nieusprawiedliwiony uznał NSA drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że umieszczenie reklam w odległości 50 m od skrzyżowania uniemożliwia kierowcom zachowanie szczególnej ostrożności.

Omawiany zarzut jest niejasno sformułowany, ale z jego uzasadnienia wynika, że kasatorowi chodzi w istocie o wadliwą ocenę zagrożeń dla ruchu drogowego wywołanych przez wnioskowane reklamy. W sytuacji, gdy kasator kwestionuje ustalenia organu, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – Prawa o ruchu drogowym – jest nieuzasadniony. Wskazane przez kasatora przepisy pr.r.dr. nie były podstawą matarialnoprawną skarżonych decyzji, bowiem zwierają definicje i zasady ogólne bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności w obrębie skrzyżowania. Organ odwoływał się do nich jedynie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dla doprecyzowania pojęcia bezpieczeństwa ruchu drogowego, którym to pojęciem posługuje się ustawa o drogach publicznych (udp). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były jednak przepisy udp i tylko naruszenie zawartych tam norm dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym mogło stanowić skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego.

Za przedwczesne uznał NSA rozważanie zarzutu procesowego polegającego na oddaleniu skargi, mimo istnienia warunków do uchylenia decyzji z uwagi na uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, weźmie pod uwagę wyżej wskazane uwagi dotyczące treści prawa materialnego, które powinno znaleźć zastosowanie w sprawie i wówczas oceni prawidłowość postępowania administracyjnego oraz treść wydanych decyzji. W szczególności Sąd zbada, czy przed podjęciem decyzji organ rozważył wszystkie przesłanki z art. 39 udp zarówno zawarte w ust. 1 jak i w ust. 3 tego przepisu. Sąd będzie miał na względzie że w istocie rzeczy zezwolenie na umieszczenie każdej z reklam wymienionych we wniosku jest oddzielną sprawą administracyjną i fakt rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną (zawierającą wiele rozstrzygnięć cząstkowych) nie zwalnia organu od wnikliwego zbadania wniosku co do każdej z reklam. Sąd weźmie pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się obszerny materiał dowodowy, z którego wynika, iż strona dołączyła do wniosku wzory swoich reklam, wskazała, że te reklamy są małe (1,2 m2), umieszczone wysoko na słupach energetycznych, ich treść ma w istocie znaczenie informacyjne, gdyż wskazują kierunek jazdy na skrzyżowaniu i odległość od reklamowanego obiektu, a w poprzednich 7 latach wnioskowane reklamy były uważane przez organ za nienaruszające art. 39 ust. 1 udp. Mając na względzie powyższy materiał dowodowy Sąd oceni, czy organ rozważył go należycie przy podejmowaniu decyzji.

Na zakończenie wskazać należy, że to zarządca drogi decyduje o zajęciu pasa drogowego, w szczególności o tym, czy i jakie reklamy mogą tam za jego zezwoleniem funkcjonować. Jednak uznaniowe decyzje, zarówno zezwalające na umieszczenie reklam, jak i odmawiające zezwoleń, muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami udp oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami k.p.a. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia żadnych odstępstw od reguł k.p.a. i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji, bez podpierania się ogólnikami. Inaczej decyzje dotknięte są wadą dowolności.

Zarządca drogi może realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę, co do zagospodarowania pasa drogowego. Jednak, aby nie narazić się na zarzut dowolności lub nierównego traktowania podmiotów gospodarczych reguły ustalone przez zarządcę drogi powinny być jasno ustalone, wyraźnie przedstawione, jednakowe dla wszystkich i zgodne z wymogami udp z uwzględnieniem interesu społecznego (koniecznej ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu) oraz interesu strony (szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zezwolenia).

Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na sumę tę składa się kwota 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz którego substytut brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.