Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 30 ust. 5 w zw. z art. 109 par. 1 i 100 k.p.a.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Elektrowni [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 696/12 w sprawie ze skargi Elektrowni [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 696/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Elektrowni [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 1 marca 2012 r. Elektrownie [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W.dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu systemu wolno stojących kolektorów (modułów) słonecznych (fotowoltaicznych), niezwiązanych trwale z gruntem, służących do wytwarzania energii elektrycznej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...].

W dniu 26 marca 2012 r. Starosta H. wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, wskazał, że pojęcie "montaż wolno stojących kolektorów" użyte w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), oznacza, że wykonane urządzenia nie są związane z gruntem, a ich dolna płaszczyzna znajduje się na poziomie terenu, natomiast z zamieszczonego w treści zgłoszenia opisu prac wynika, że przedmiotowe moduły słoneczne będą przymocowywane do systemu montażowego umieszczonego w gruncie. Zdaniem organu, roboty budowlane objęte zgłoszeniem w niniejszej sprawie można wykonać jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, co obligowało do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r., wydaną na skutek odwołania Elektrowni [...] sp. z o. o. w W., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty H.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgłoszenie dokonane przez Elektrownie [...] sp. z o. o. w dniu 1 marca 2012 r. wskazuje na zamiar wykonania na działce nr [... o powierzchni ok. 2 ha systemu modułów słonecznych o łącznej mocy nieco ponad 800 kw. Zdaniem organu, już samo zestawienie powierzchni zamierzenia oraz projektowanej mocy urządzeń powoduje, że nie można zgłaszanej inwestycji uznać za "montaż wolno stojących kolektorów słonecznych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennej oceny - w związku z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – doprowadziłoby, w ocenie organu, do nieuprawnionego wniosku, że taka inwestycja nie podlega jakiejkolwiek reglamentacji prawnej. Powyższe okoliczności, w ocenie organu, dają podstawę do stwierdzenia, że Starosta H. właściwie zakwalifikował zamiar zawarty w zgłoszeniu i dokonał prawidłowej oceny złożonych przez inwestora dokumentów.

Organ odwoławczy odniósł się również do podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. przekroczenia przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, uznając go za bezzasadny. Wskazał, że bezsporne jest, iż zgłoszenie zostało dokonane w dniu 1 marca 2012 r., o czym świadczy potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia. Decyzja w sprawie sprzeciwu została natomiast podjęta w dniu 26 marca 2012 r., a następnie nadana w placówce pocztowej w H. w dniu 27 marca 2012 r. (data stempla pocztowego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Przesyłka dotarła pod wskazany adres w dniu 30 marca 2012 r., pod którym, z uwagi na zamknięte drzwi, pozostawiono informację o możliwości jej odbioru.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe okoliczności wskazują że organ pierwszej instancji dochował określonego w przepisie terminu 30 dni od daty zgłoszenia robót do dnia podjęcia decyzji o sprzeciwie. Organ wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w orzeczeniach II OSK 737/11 z dnia 2 września 2011 r. oraz II OSK 1326/10 z dnia 13 września 2011 r., trzydziestodniowy termin nie obejmuje doręczenia decyzji stronie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła - Sp. z o.o. Elektrownie [... zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt. 1, 3, 7 i 12 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni tych przepisów poprzez utrzymanie w mocy decyzji uznającej, iż kolektor (moduł) fotowoltaiczny jest budowlą, na montaż której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy kolektor (moduł) fotowoltaiczny nie jest częścią budowlaną urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń), nie zawiera fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową,

- art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na niezastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, że montaż systemu wolno stojących kolektorów (modułów) fotowoltaicznych stanowi wykonywanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskaniem pozwolenia na budowę, podczas, gdy należy on do kategorii robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, przez co nie wymaga pozwolenia na budowę ani nie podlega zgłoszeniu,

- art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, poprzez niewłaściwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej i doręczonej skarżącej po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, tj. w dniu 12 kwietnia 2012 r., mimo, iż termin do zgłoszenia (doręczenia) decyzji zawierającej sprzeciw upłynął 31 marca 2012 r.,

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, konsekwencją czego było wydanie wadliwego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd ten odnosząc się do wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminu wniesienia sprzeciwu, wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, należy odrzucić ten z poglądów orzecznictwa, według którego sprzeciw wywołuje skutki prawne, o ile zostanie mu doręczony w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia. Sąd przyjął, iż pojęcie "wniesienie" sprzeciwu należy rozpatrywać w oderwaniu od czynności doręczenia decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Dlatego sprzeciw od zgłoszenia robót budowlanych w niniejszej sprawie uznał za wniesiony z zachowaniem terminu, bowiem spór co do tego czy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ ma obowiązek jedynie wydać decyzję o sprzeciwie, czy też wydać ją i nadać w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma znaczenia z uwagi na to, że zarówno wydanie decyzji o sprzeciwie (w dniu 26 marca 2012 r.), jak i jej nadanie (w dniu 27 marca 2012 r.), nastąpiły przed upływem trzydziestu dni od daty doręczenia zgłoszenia organowi, które miało miejsce w dniu1 marca 2012 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt. 1, 3, 7 i 12 Prawa budowlanego. Skoro, w myśl art. 1 Prawa budowlanego, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, to wymienienie w art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy kolektora słonecznego kwalifikuje ten obiekt do kategorii obiektów budowlanych. Inaczej mówiąc, gdyby kolektor słoneczny nie był obiektem budowlanym, nie zostałby objęty dyspozycją normy zawartej w ustawie – Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę rodzaje obiektów budowlanych wymienione w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie ulega wątpliwości, iż kolektor słoneczny nie odpowiada definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Ze swej istoty nie stanowi również obiektu małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego). Jest więc budowlą, bowiem w myśl art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, budowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, nie będącym budynkiem lub obiektem małej architektury. Według skarżącej, kolektor fotowoltaiczny nie stanowi budowli z uwagi na to, iż nie jest ani częścią budowlaną urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń), ani nie zawiera fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z tym poglądem Sąd pierwszej instancji nie zgodził się. Ponieważ art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, określający negatywną definicję budowli, zawiera jedynie przykładowy, nie zaś wyczerpujący katalog obiektów budowlanych stanowiących budowle. Są to obiekty wysoce zróżnicowane zarówno pod względem konstrukcyjnym i gabarytowym, jak też funkcjonalnym. Wymienione przez skarżącą części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia to tylko przykłady budowli. Niewątpliwie kolektor słoneczny nie jest żadną z nich. Nie znaczy to jednak, że nie jest on budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ma racji skarżąca, twierdząc, że żaden z wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przykładów budowli nie jest tożsamy, ani nawet nie nosi cech podobieństwa do kolektora (modułu) fotowoltaicznego. Takie cechy noszą chociażby wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, często podobne do kolektorów zarówno pod względem konstrukcji, jak też rozmiarów.

Sąd Wojewódzki nie podzielił również stanowiska skarżącej, że cechą budowli jest trwałe związanie z gruntem, podczas gdy kolektory fotowoltaiczne objęte zgłoszeniem nie są związane trwale z gruntem, ani posadowione na jakimkolwiek fundamencie, a jedynie umieszczone na prostym systemie profili metalowych wbitych w ziemię. Zdaniem Sądu z literalnej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, że trwałe związanie z gruntem jest cechą konstytutywną wszystkich budowli. Natomiast zgłoszony system kolektorów słonecznych stanowi trwale związany z gruntem zespół budowli. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bowiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sąd powołał się na stanowisko W. Piątka w: Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2012 r., s. 32, a także na wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., II OSK 323/11 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 839/10. Z dołączonego do zgłoszenia rysunku zawierającego przekrój konstrukcji kolektora, wynika że każdy kolektor (moduł) będzie przytwierdzony do gruntu za pomocą dwóch ceowników wbitych w glebę na głębokość około 1,5m – 2 m. Mimo, że kolektor nie ma fundamentu, przedstawiony sposób przymocowania go do podłoża z pewnością zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sąd jednak uznał, że okoliczność, czy wolno stojący kolektor słoneczny jest trwale związany z gruntem, czy też nie, pozostaje bez wpływu na legalność wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Oceniając zgłoszoną inwestycję pod kątem instrumentów reglamentacji budowlanej, Sąd pierwszej instancji uznał też za nietrafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 16 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśniając tę kwestię, Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że w świetle przepisów z zakresu reglamentacji prawnobudowlanej nie ma podstaw, by rozróżniać pojęcia "kolektor słoneczny" i "kolektor fotowoltaiczny". Na gruncie ustawy – Prawo budowlane obowiązuje wynikająca z art. 28 ust. 1 zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca dopuścił jednak wyjątki, wyliczając enumeratywnie w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego obiekty budowlane oraz roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro przepisy art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog wyjątków od zasady objęcia robót budowlanych pozwoleniem na budowę, to treści tego przepisu nie można interpretować, stosując wykładnię rozszerzającą. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Z powyższego wynika, że montaż wolno stojących kolektorów słonecznych stanowi roboty budowlane, których wykonanie podlega dyspozycjom przepisów ustawy – Prawo budowlane. Pod pojęciem "obiekt wolno stojący" należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu o taki obiekt, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (w przypadku budynków pojęcie "wolno stojący" przeciwstawia się pojęciu "bliźniaczy" oraz "szeregowy"). Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy systemu kolektorów słonecznych (fotowoltaicznych), tj. zespołu połączonych ze sobą kolektorów, ustawionych w kilkudziesięciu szeregach. Pojedynczy kolektor słoneczny (fotowoltaiczny) jest budowlą. Skoro objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą budowli – kolektorów fotowoltaicznych, to nie można uznać, że stanowią one "system obiektów wolno stojących". O wzajemnym konstrukcyjnym i funkcjonalnym połączeniu kolektorów świadczy chociażby treść uzasadnienia zgłoszenia, w którym inwestor wskazał, że "prace będą polegały na przymocowaniu modułów fotowoltaicznych do wolno stojącego systemu montażowego. Moduły słoneczne w ilości do 3456 sztuk, podzielone będą na nie więcej niż 54 samodzielne układy z dołączonymi do nich przetwornicami (falownikami)". Również użycie w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego liczby mnogiej ("montaż wolno stojących kolektorów słonecznych") nie świadczy o tym, że zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są systemy (zespoły) kolektorów słonecznych. Bowiem wymieniając w art. 29 ust. 1 i 2 pozostałe obiekty budowlane, ustawodawca również użył liczby mnogiej. Zatem już z treści art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o kolektorach wolno stojących, wynika, że nie obejmuje on zespołu kolektorów połączonych ze sobą.

Do powyższego wniosku doprowadziła Sąd również wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd nie miał bowiem wątpliwości, że uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie wymienione w tych przepisach obiekty zajmujące niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji oraz roboty budowlane, które nie stanowią istotnej ingerencji w ukształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Tych cech z pewnością nie posiada system ponad trzech tysięcy kolektorów słonecznych, połączonych ze sobą i ustawionych w kilkadziesiąt szeregów na powierzchni niemal 2 hektarów. Uznanie, że na wykonanie tak dużego obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego byłoby obejściem prawa. Powyższe obligowało organ do wniesienia sprzeciwu od dokonanego przez skarżącą zgłoszenia w oparciu o treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem tego Sądu brak było też podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, art. 77 § 1. Popełnione przez organy obu instancji, uchybienia przepisom procedury administracyjnej, nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Elektrownie [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ( nie wskazano jakiej ustawy) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż planowana przez skarżącą inwestycja budowlana polegać ma na montażu systemu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ta polegać będzie na montażu systemu kolektorów wolno stojących (stanowiących całkowicie samodzielne konstrukcje - niepołączone w żaden sposób ze sobą, ani z jakimikolwiek obiektami budowlanymi), składających się z połączonych ze sobą wielomodułowych paneli fotowoltaicznych.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego i przyjęcie, że nie dotyczy on montażu systemu kolektorów fotowoltaicznych (w istocie połączonych ze sobą wielomodułowych paneli fotowoltaicznych), a co za tym idzie, iż montaż takiego systemu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy montaż systemu kolektorów fotowoltaicznych nie podlega ani zgłoszeniu, ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli wchodzące jego skład kolektory stanowią samodzielną, niepowiązaną z jakimikolwiek obiektami budowlanymi konstrukcję. W konsekwencji zarzucono też niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w następstwie błędnego ustalenia przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji (naruszenia opisanych powyżej przepisów postępowania), iż planowana przez skarżącą inwestycja polegać ma na montażu systemu połączonych ze sobą kolektorów, a nie na montażu systemu kolektorów wolnostojących z których każdy składa się z połączonych ze sobą wielomodułowych paneli fotowoltaicznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wbrew ustaleniom Sądu I instancji połączone są ze sobą wyłącznie panele tworzące kolektor, a nie kolektory między sobą.

Ponadto zarzucono błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 109 § 1 i 110 k.p.a., przez przyjęcie, iż do skutecznego wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie nie jest konieczne doręczenie stronie decyzji w tym zakresie, podczas gdy doręczenie decyzji jest niezbędne dla wywołania przez nią skutków prawnych, bowiem decyzja niedoręczona jest decyzją nieistniejącą, niewywołującą jakichkolwiek skutków prawnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o należnych skarżącej kosztach postępowania za wszystkie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, iż pierwszy ujawniony na tle niniejszej sprawy problem sprowadzał się do określenia, z jakim momentem dochodzi do zakończenia biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego. W tym zakresie koniecznym było określenie, czy ten termin na wniesienie sprzeciwu oznacza konieczność wydania decyzji w tym przedmiocie i doręczenie jej zgłaszającemu jak twierdzi inwestor, czy wystarczające jest wydanie decyzji o sprzeciwie jak przyjął organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do tego zagadnienia, zauważyć trzeba, iż wywołało ono znaczące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, doprowadzając do powstania trzech stanowisk. Zarówno przy tym pogląd Sądu pierwszej instancji, jak i pogląd inwestora znajdują swoje oparcie w poglądach judykatury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1957/08 a także z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 445/06; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważa jednak Sąd pierwszej instancji, drugi z ww. poglądów jest poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do pierwszego. Zwrócić również należy uwagę na trzecie stanowisko, szeroko przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym istotny jest moment wydania decyzji o sprzeciwie. Sama zaś czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzając wydanie przez organ aktu administracyjnego w terminie 30 dni. Data nadania przesyłki zawierającej ten akt w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. Akt II OSK 131/13, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1147/12, z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 574/08, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 166/13, II OSK 167/13, a także z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11, z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1899/10; z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 808/11 oraz z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2182/12, II OSK 2557/12, II OSK 2662/12, II OSK 2866/12, II OSK 2221/12).

Podzielając ostatni z przedstawionych wyżej poglądów, stanowiący modyfikację stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji, co nie ma jednak wpływu na uznanie, że organ pierwszej instancji zachował termin do wniesienia sprzeciwu. Zauważyć bowiem trzeba, iż w warunkach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości tak inwestora, jak i organu, ani też Sądu, że zarówno wydanie decyzji o sprzeciwie (w dniu 26 marca 2012 r.), jak i jej nadanie (w dniu 27 marca 2012 r.), nastąpiły przed upływem trzydziestu dni od daty doręczenia zgłoszenia organowi, które miało miejsce w dniu 1 marca 2012 r. W konsekwencji nie można uznać za skuteczny zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 109 § 1 i 110 k.p.a.

Głównym zarzutem rzutującym także na ocenę pozostałych zarzutów jest błędne ustalenie przez Sąd, iż planowana przez skarżącą inwestycja budowlana polegać ma na montażu systemu połączonych ze sobą kolektorów fotowoltaicznych, podczas gdy w rzeczywistości (według skarżącej) inwestycja ta polegać będzie na montażu systemu kolektorów wolno stojących (stanowiących całkowicie samodzielne konstrukcje - niepołączone w żaden sposób ze sobą, ani z jakimikolwiek obiektami budowlanymi), składających się z połączonych ze sobą wielomodułowych paneli fotowoltaicznych. Wskazanego zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie można podzielić.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie całkowicie podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego przyjmując je za własne, że planowana inwestycja stanowi zespół (system) połączonych ze sobą – kolektorów fotowoltaicznych a nie system obiektów wolno stojących. Podkreślić i uzupełnić przy tym należy, że system fotowoltaiczny składa się z ogniw, modułów, paneli i kolektorów fotowoltaicznych, oraz elementów dostosowujących wytwarzany w ogniwach prąd stały do potrzeb zasilanych urządzeń. Gdy system jest przewidziany do dostarczania energii elektrycznej w nocy, konieczne jest stosowanie odpowiedniego systemu magazynowania energii (akumulator) wyprodukowanej ciągu dnia. Jeżeli system zasila urządzenie stałoprądowe potrzebny jest kontroler napięcia. Do zasilania z systemu fotowoltaicznego urządzeń zmiennoprądowych konieczne jest użycie falownika. Potrzebna jest także odpowiednia konstrukcja kierująca moduły lub panele w kierunku słońca. Przy tak dużych systemach jak w niniejszej sprawie konieczne jest okablowanie i zazwyczaj kontenerowa rozdzielnia napięcia. Obiekt który miałby powstać wykorzystywać będzie zjawisko konwersji promieniowania słonecznego na energię elektryczną następnie wytworzona w ten sposób energia elektryczna zostanie odebrana przez inwertor i wprowadzona do sieci wewnętrznej i może być zużyta na potrzeby własne inwestora lub na co wskazuje wielkość systemu, przekazana do sieci zewnętrznej. Podstawowy przyrząd elektronowy używany do zamiany energii słonecznej na elektryczną za pomocą efektu fotowoltaicznego, nazywany jest ogniwem fotowoltaicznym lub słonecznym. Dla uzyskania większych napięć lub prądów ogniwa łączone są szeregowo lub równolegle tworząc moduł fotowoltaiczny. Natomiast panel fotowoltaiczny składa się z wielu modułów, które są wzajemnie połączone dla uzyskania większych mocy. Panele zamontowane na konstrukcjach mocujących z dołączonym okablowaniem, nazywane są kolektorem fotowoltaicznym. W mniejszych systemach kolektor fotowoltaiczny może zawierać pojedynczy panel.

Ze zgłoszenia robót budowlanych wynika, że polegać mają na "montażu systemu wolno stojących kolektorów (modułów) słonecznych (fotowoltaicznych), niezwiązanych trwale z gruntem, służących do wytwarzania energii elektrycznej" na działce o powierzchni około 2 ha. Według opisu zawartego w zgłoszeniu i dołączonego do niego rysunku prace te będą polegały na przymocowaniu modułów fotowoltaicznych do systemu montażowego wykonanego z profili metalowych zagłębionych w gruncie na głębokość 1,5 - 2,0 metra. Konstrukcja stołów na których zamontowane zostaną panele będzie miała około 4,5 m długości i do 3 m wysokości. Szerokości modułów, paneli i kolektorów nie określono. Cały system składać się będzie z nie więcej niż 3456 modułów podzielonych na nie więcej niż 54 samodzielne układy z dołączonymi do nich przetwornicami (falownikami) o mocy 15 KW każdy. Łączna moc modułów nie przekroczy 829,44 KWp. Z powyższego wynika, że w wyniku planowanych robót powstać miałby obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową, służący do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej do sieci wewnętrznej lub zewnętrznej.

Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, co prawda w znacznej mierze dotyczącego "wolno stojącego" budynku, ale zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdującego w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie, obiekt wolno stojący charakteryzuje: samodzielność i suwerenność jego konstrukcji, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych, brak połączenia z innymi obiektami budowlanymi i brak wykorzystania w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (patrz np. w wyroku NSA z 12 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 728/11). Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy systemu kolektorów słonecznych (fotowoltaicznych), tj. zespołu połączonych ze sobą kolektorów, ustawionych w kilkudziesięciu szeregach. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, pojedynczy kolektor (fotowoltaiczny) jest budowlą. Skoro objęta zgłoszeniem w niniejszej sprawie inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą budowli – kolektorów fotowoltaicznych, to nie można uznać, że stanowią one "system obiektów wolno stojących". O wzajemnym konstrukcyjnym i funkcjonalnym połączeniu kolektorów świadczy chociażby wskazana wyżej treść uzasadnienia zgłoszenia. Z powyższego opisu wynika, że inwestycja nie polega na budowie wolno stojących kolektorów lecz połączonych w system kolektorów fotowoltaicznych. Nie jest tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że kolektory te stanowią całkowicie samodzielne konstrukcje niepołączone w żaden sposób ze sobą ani z jakimikolwiek obiektami budowlanymi. Również użycie w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego liczby mnogiej ("montaż wolno stojących kolektorów słonecznych") nie świadczy o tym, że zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są systemy (zespoły) kolektorów słonecznych. Należy bowiem zauważyć, że wymieniając w art. 29 ust. 1 i 2 pozostałe obiekty budowlane, ustawodawca również użył liczby mnogiej. Zatem już z treści art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o kolektorach wolno stojących, wynika, że nie obejmuje on zespołu kolektorów połączonych ze sobą.

Do takiego wniosku prowadzi również ( jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji) wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem wątpliwości, że uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie wymienione w tych przepisach obiekty zajmujące niewielką powierzchnię, o niewielkich wymiarach i nieskomplikowanej konstrukcji oraz roboty budowlane, które nie stanowią istotnej ingerencji w ukształtowanie przestrzeni na danym obszarze. Tych cech z pewnością nie posiada ponad trzy tysiące modułów fotowoltaicznych, połączonych ze sobą w system kolektorów ustawionych na stołach o wysokości do 3 m w kilkudziesięciu szeregach na powierzchni niemal 2 hektarów ( 0 000 m²). Niewątpliwie takiego systemu kolektorów nie sposób uznać za zbiór samodzielnie funkcjonujących obiektów budowlanych. Zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako kolektorów wolno stojących, skutkowałoby uznaniem, że na wykonanie planowanych robót zbędnym byłoby także zgłoszenie, co w przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy, byłoby zaprzeczeniem wskazanej wyżej wykładni systemowej i celowościowej zastosowanych w sprawie przepisów. Z analizy przepisów art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego wynika bowiem, że reglamentacją prawnobudowlaną objęte są roboty budowlane ingerujące w przestrzeń i środowisko człowieka w o wiele mniejszym stopniu, zatem brak jest racjonalnych argumentów aby takiej reglamentacji nie podlegała inwestycja o tak znacznych rozmiarach jak zgłoszona w kontrolowanym postępowaniu.

Konsekwencją takiego zakwalifikowania zgłoszonych robót jest niemożliwość uznania ich za roboty polegające na montażu wolno stojących kolektorów słonecznych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji i niemożliwość zwolnienia tych robót od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.