Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2922/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 138 par. 1 pkt 2 art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej P. [...] S.A. z siedzibą w L. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. i G. P. – S. [...], pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, na działce o nr ew. [...] w [...]. przy ul. Z.

P. [...] S.A. w L. pismem z dnia 16 września 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego żądania podano, że wykonywana inwestycja posadowiona jest na podziemnym kablu linii elektroenergetycznej średniego napięcia SN 15 kV, co wynika z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 26 marca 2014 r. Spółka odwołała się do obowiązków nałożonych na nią jako Operatora Systemu Dystrybucyjnego z mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz stwierdziła, że sytuacja, w której bez uzgodnienia z Operatorem (OSD) projektowano na terenie działek nr [...] i [...] obiekt budowlany w kolizji do istniejącej magistralnej linii kablowej SN 15 kV, stanowi oczywiste zagrożenie realizacji ww. obowiązków. Spółka podała również, że doszło do uszkodzenia urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem wykonanym na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem przed jej wydaniem nie zastosowano ww. przepisu i nie zażądano od inwestora opinii w zakresie kolizji inwestycji z linią kablową w sytuacji, gdy z projektu wynikało, że w obrysie budynku znajduje się linia eWN, do przeniesienia. Organ dodał, że powyższe zaniechanie doprowadziło do usytuowania rozbudowywanej części magazynowej budynku hali magazynowej na linii kablowej SN 15 kV.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. [...] H. B., G. P. Spółka Jawna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej k.p.a.), uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...]" w [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...]), w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do maksymalnej wysokości zabudowy, terenów aktywnych przyrodniczo, ilości miejsc postojowych. Organ II instancji nie podzielił argumentacji podnoszonej we wniosku o stwierdzenie nieważności, że doszło do naruszenia § 10 pkt 6 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: w pasach terenowych, w których przebiegają magistralne przewody podziemnej miejskiej infrastruktury technicznej, o których mowa w ust. 1 pkt 6, oznaczonych na rysunku planu: 1) zabrania się wkraczania z zabudową kubaturową nakazując ich pozostawienie jako ciągów pieszych lub powierzchni zielonych; 2) nakazuje się przy projektowaniu obiektów budowlanych (trwale związanych z podłożem) zachowanie bezpiecznych odległości, zgodnych z przepisami szczególnymi, od istniejących przewodów magistralnych infrastruktury. Wskazał, że znajdujące się na działce nr ewid. [...] przewody nie należały do magistralnych przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury, o których mowa w ww. przepisie. Podkreślił, że z legendy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie objętym zakresem obowiązywania niniejszego miejscowego planu przewidziano pasy przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej. Natomiast jak wynika z rysunku ww. miejscowego planu na obszarze, na którym znajduje się działka nr ew. [...], oznaczonym symbolem - PTB 11, brak jest oznaczenia pasów przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej, w których lokalizacja zabudowy kubaturowej zgodnie z § 10 pkt 6 ww. miejscowego planu jest dopuszczalna tylko po uzgodnieniu z dysponentem danego medium warunków przełożenia odpowiedniego odcinka przewodu magistralnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wprawdzie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), jednakże ocenił, że jego naruszenie nie ma charakteru rażącego. Nadto, przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana z rażącym naruszeniem § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych) § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ podkreślił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a także zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych.

Organ odwoławczy podał, że w analizowanej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na "nie wyegzekwowanie opinii, uzgodnienia przez organ I instancji" w zakresie kolizji z linią elektroenergetyczną kablową. Wskazał, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Kwestia ta mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu np. poprzez przebudowę sieci, która wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego). Ponadto, w projekcie budowlanym (opis do projektu zagospodarowania działki, str. 18) wskazano, że "w obrysie projektowanej zabudowy znajduje się istniejąca linia kablowa eWN - do przełożenia przez P. [...] [...]". Powyższe wskazuje na zamiar rozwiązania ww. kolizji w odrębnym postępowaniu. Mając to na uwadze stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji mimo braku uzgodnień w zakresie ww. kolizji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że analiza decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

P. [...] S.A. w L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2017 r. naruszenie szeregu przepisów m.in.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 16, art. 75, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 20, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, § 11 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 10 pkt 6 miejscowego planu, art. 140 k.c., art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo energetyczne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę uznał, że wadliwa ocena projektu budowlanego, doprowadziła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wadliwej oceny w zakresie niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a to w związku z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Sąd zauważył, że kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy budynku magazynowego na działce o nr ew. [...]. Tak z rys. projektu zagospodarowania działki, jak i z części opisowej do projektu zagospodarowania działki (zawartych w projekcie budowlanym tej inwestycji) wynika, że w obrysie projektowanego budynku znajduje się linia kablowa eWN, "do przełożenia przez P. [...]". Jednocześnie do dokumentacji budowlanej inwestor nie załączył żadnego pisma ww. przedsiębiorstwa energetycznego, wskazującego na podjęcie działań w celu usunięcia ww. kolizji. Nadto, także projekt budowlany w żadnym innym miejscu nie wyjaśnia na jakim etapie, wskazana kolizja zostanie usunięta, nie przedstawia sposobu jej usunięcia. Sąd dostrzegł, że z uwagi na kolizję ww. inwestycji z siecią kanalizacji sanitarnej, projekt budowlany zawiera projekt jej przebudowy i zgodę na to gestora sieci. W przypadku kolizji z linią elektroenergetyczną, w części opisowej do projektu zagospodarowania działki wskazano tylko na występującą kolizję i "potrzebę przełożenia linii kablowej". Następnie Sąd zauważył, że organ odwoławczy analizując sprawę w tym zakresie uznał, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. Podał bowiem, że świadczy o tym powyżej przywołany zapis w projekcie budowlanym. Zdaniem Sądu, można byłoby zgodzić się z takim stwierdzeniem organu odwoławczego, o ile projekt inwestycji wskazywałby wyraźnie na to, że konieczne przesunięcie linii kablowej zostanie objęte odrębnym projektem. Natomiast wbrew stanowisku organu odwoławczego, z powyżej przytoczonej treści projektu, nie sposób wyprowadzić wskazanego założenia. Tym bardziej w sytuacji, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę czy dokumentacji budowlanej nie załączono żadnego pisma Spółki P. wyrażającego zgodę na przesunięcie odcinka linii kablowej pozostającego w kolizji z projektowaną inwestycją, jak i na zamiar wykonania takich robót. Sąd uznał, że organ ten opierając się na takiej ocenie projektu, odstąpił w efekcie od analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą Spółkę, a mogących mieć znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że w toku postępowania ustalono, że linia kablowa znajdująca się na działce objętej ww. inwestycją, została wykonana legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1982 r. dotyczącej linii kablowej SN – 15 kV GPZ [...] [...]. Nie sposób zaś zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną – w kolizji z tą linią. Dlatego też, w tym przypadku, wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należało bowiem przyjąć, że bez stanowiska P. [...] [...] (czy uzgodnienia tego podmiotu dotyczącego przełożenia kabla linii elektroenergetycznej SN 15 kV), przedłożony projekt jest niekompletny i w takiej formie nie może być zatwierdzony.

Sąd zauważył przy tym, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 2 i ust. 3 lit. a) Prawa budowlanego (z daty wydania badanej decyzji) projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne (...) ukazujące zasady nawiązania do otoczenia (...), a stosownie do potrzeb: oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (art. 35), właściwy organ nakładał postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydawał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę – art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazany przepis art. 35 ust. 3, winien być zastosowany przez organ także wówczas, gdy warunki realizacji inwestycji naruszały wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku ustalenia, że planowana inwestycja narusza prawo we wskazanym powyżej zakresie organ zobowiązany był więc także do wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Z powyżej przedstawionych przyczyn (znajdujących swoje oparcie również w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - choćby w zw. z przepisami powołanymi w skardze, w tym w zw. z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – art. 4 czy art. 9c tej ustawy), należało, w ocenie Sądu, przyjąć, że tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego winien być zastosowany przez Prezydenta Miasta [...] przed wydaniem badanej decyzji. Tym samym należało uznać w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tego orzeczenia, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia ww. przepisu poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji – art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązku w nim określonego (stwierdzając, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny).

Sąd stwierdził, że odrębnym natomiast zagadnieniem w sprawie pozostaje, czy wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący i uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też powodów Sąd zgodził się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i okoliczności podnoszonych w postępowaniu przez skarżącą, mających przemawiać za unieważnieniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, sprawa wymaga ponownej analizy tego organu i dokonania gradacji stwierdzonego naruszenia prawa (bo przeprowadzona ocena przez ten organ nie spełnia wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane. Sąd nie stwierdził m. in., aby ocena tego organu co do zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie była błędna, tak w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, jak i pozostałych. Organ ten prawidłowo przy tym wskazał, że § 10 pkt 6 planu miejscowego odnoszący się do magistralnych przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej, "o których mowa w ust. 1 pkt 6, oznaczonych na rysunku planu", nie znajdował zastosowania do działki o nr ew. [...], a to z tej przyczyn, że w części graficznej planu, na obszarze, na którym znajduje się ww. działka, brak jest oznaczenia pasów przebiegu magistralnych przewodów podziemnych infrastruktury technicznej, w których lokalizacja zabudowy jest możliwa na zasadach określonych w pkt 1 i 2 ww. § 10 pkt 6 planu, a odstąpienia są dopuszczalne tylko po uzgodnieniu z dysponentem danego medium warunków przełożenia odpowiedniego odcinka przewodu magistralnego. Tym samym nie można stwierdzić, aby badane pozwolenie było w sposób rażąco niezgodne z ww. planem miejscowym i rażąco naruszało art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za prawidłową Sąd uznał również ocenę w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ponownie orzekając w sprawie, organ odwoławczy winien dokonać oceny charakteru wskazanego powyżej naruszenia. Winien w tej kwestii wziąć pod uwagę, że w związku z nieuzupełnieniem projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV, a także, że w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego to zobowiązują skarżącą - będącą operatorem systemu - przepisy ustawy Prawo energetyczne; nadto, że uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę, skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami [...] (v. pismo skarżącej złożone przed organem I instancji). Organ winien również wziąć pod uwagę, że - jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem - przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje ona nieczynna – z uwagi na brak możliwości jej naprawy. Organ winien w efekcie ponownie prowadzonym postępowaniu zweryfikować ww. okoliczności, ustalając jednocześnie stan obecny i znaczenie ww. linii kablowej, a także - jej niezbędność dla zapewnienia przez skarżącą dostaw energii. Od tych też ustaleń winien uzależnić zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej oceny projektu budowlanego w zakresie kolizji projektowanej rozbudowy z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV i w efekcie odstąpił od analizy okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżącą Spółkę, a mogących mieć znaczenie dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy ocena powyższej kwestii przez organ była wystarczająca i właściwa dla kontroli legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wobec stwierdzonej w projekcie budowlanym kolizji planowanej rozbudowy z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV, bez stanowiska P. [...] [...] (czy uzgodnienia tego podmiotu dotyczącego przełożenia kabla linii elektroenergetycznej SN 15kV) przedłożony projekt był niekompletny i w takiej formie nie mógł być zatwierdzony, a Prezydent Miasta [...] zobowiązany był do wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w sytuacji gdy projekt nie przewidywał robót budowlanych związanych z przebudową linii elektroenergetycznej SN 15 kV w związku z czym brak było podstaw do żądania jego uzupełnienia w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w jego ocenie, okoliczność, że kolizja inwestycji z linią elektroenergetyczną SN 15 kV, chociaż dostrzeżona przez projektanta, nie została rozwiązana przed przystąpieniem do robót, nie może wpływać na ocenę zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocenie podlega inwestycja w zaprojektowanym kształcie, z pominięciem okoliczności wiążących się z etapem jej realizacji. Organ podkreślił, że w uchylonej decyzji zajął stanowisko, że "(...) kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Kwestia ta mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu np. poprzez przebudowę sieci, która wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego). Ponadto w projekcie budowlanym (opis do projektu zagospodarowania działki, str. 18) wskazano, że w obrysie projektowanej zabudowy znajduje się istniejąca linia kablowa eWN - do przełożenia przez P. [...] [...]. Powyższe wskazuje na zamiar rozwiązania ww. kolizji w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, w ocenie GINB wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji mimo braku uzgodnień w zakresie ww. kolizji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa".

Ponadto, skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro projekt nie przewidywał przebudowy ww. linii, to brak było podstaw dla żądania uzgodnienia przełożenia kabla linii elektroenergetycznej SN 15 kV czy też stanowiska w tym zakresie P. [...] [...]. Dodał, że z żadnych przepisów obowiązujących na dzień orzekania przez Prezydenta Miasta [...] nie wynika, aby inwestor realizując przedmiotową inwestycję, przy wystąpieniu ww. kolizji miał obowiązek przedstawienia/załączenia do projektu budowlanego uzgodnienia dotyczącego przełożenia kabla linii energetycznej SN 15 kV. Sąd I instancji również nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikałby taki obowiązek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. [...] S.A w L. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże w niniejszej sprawie są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., uznając, iż ten w sposób niedostateczny ocenił zatwierdzony, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, projekt budowlany, w zakresie braku uzgodnienia występującej kolizji linii kablowej eWN, pod kątem rażącego naruszenia prawa. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Jak wskazał Sąd I instancji, kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy budynku magazynowego na działce o nr ew. [...]. Z rysunku projektu zagospodarowania działki i części opisowej wynikło, że w obrysie projektowanego budynku znajduje się linia kablowa eWN "do przełożenia przez P. [...]". Jednocześnie do dokumentacji budowlanej inwestor nie załączył żadnego pisma ww. przedsiębiorstwa energetycznego, wskazującego na podjęcie działań w celu usunięcia ww. kolizji. Projekt budowlany w żadnym innym miejscu nie wyjaśniał na jakim etapie wskazana kolizja zostanie usunięta. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizując sprawę w tym zakresie uznał, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że z takim stwierdzeniem organu odwoławczego można byłoby się zgodzić, o ile projekt inwestycji wskazywałby wyraźnie na to, że konieczne przesunięcie linii kablowej zostanie objęte odrębnym projektem. Natomiast z treści projektu, nie sposób wyprowadzić wskazanego założenia. Zauważyć należy, że projekt budowlany w zakresie kolizji spornej inwestycji z siecią kanalizacji sanitarnej, nie wskazuje już, że wymaga ona przełożenia, lecz zawiera projekt jej przebudowy i zgodę na to gestora sieci. Nie wiedzieć więc czemu, organ nadzoru, tak łatwo przechodzi do porządku dziennego, nie stwierdzając wadliwości, w braku uzgodnienia występującej kolizji linii kablowej. Każdy inwestor planujący roboty budowlane na określonym terenie powinien przed przystąpieniem do prac kategorycznie przeprowadzić uzgodnienia identyfikujące istniejące sieci na terenie objętym planowanymi robotami. Tym bardziej, że linia kablowa znajdująca się na działce objętej ww. inwestycją, została wykonana legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w tym przypadku, wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, organ architektoniczno-budowlany nie wywiązał się z obowiązku określonego przepisami art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, naruszając także art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Innym natomiast zagadnieniem jest, czy wskazana wadliwość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rzeczą organu nadzoru, w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji, będzie dokonanie oceny w tym zakresie. Przy czym organ będzie miał na względzie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia linii kablowej (co być może było wynikiem wydania pozwolenia na rozbudowę bez uprzedniego przełożenia tej linii), co skutkowało zakłóceniem dostaw energii. Istotne dla organu prowadzącego postępowanie nadzorcze będzie również to, że uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę, skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami [...], że jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem, przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje ona nieczynna. Organ nadzoru winien mieć też na uwadze poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15, rozważania odnośnie możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Spółki, ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nałożonych na Spółkę obowiązków wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

W związku z powyższym należy uznać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, uchylając wydaną decyzję organu odwoławczego.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.