Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 5/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA A. Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA H. Dolecki (spr.), M. Jaśkowska, Protokolant A. Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt SA/Sz 1914/02 w sprawie ze skargi H. i E. Ś. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania H. i E. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2002r. nakazującej rozbiórkę: ogrodzenia działki, zadaszenia zbiornika gazu o konstrukcji metalowej wraz z drewnianymi ściankami osłonowymi oraz osłonowej ściany z cegły pełnej, obiektu kontenerowego pełniącego funkcję gospodarczą oraz obiektów małej architektury w postaci dwóch huśtawek – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ogrodzenia działki i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w latach 1999-2001 na działce nr [...] w B. gm. D. wybudowano wyżej wymienione obiekty budowlane. W świetle przepisów Prawa budowlanego wykonanie ogrodzenia od strony drogi oraz obiektów małej architektury wymaga zgłoszenia robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś budowa zadaszenia zbiornika gazu i obiektu kontenerowego pozwolenia na budowę. Organ II instancji ustalił także, że inwestorzy H. i E. Ś. dokonali właściwego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia od strony drogi i dlatego w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Natomiast pozostałe obiekty zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a zatem zgodnie z prawem, podlegają rozbiórce.

Zdaniem organu odwoławczego argumenty podniesione w odwołaniu, dotyczące obiektu kontenerowego, nie mogą być uwzględnione, gdyż został postawiony po dniu [...] kwietnia 1999 r., bowiem w akcie notarialnym kupna-sprzedaży działki nr [...] widnieje zapis, że działka jest niezabudowana, a przed wydaniem pozwolenia na budowę obiektów na nieruchomości nr [...], obiekt kontenerowy widnieje jako istniejący na planie zagospodarowania terenu w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Skargą na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyli H. i E. Ś., którzy wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili nie wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego, nie przeprowadzenie wszystkich dowodów, co stanowi naruszenie art.7 i 77 k.p.a. Poza tym strony nie zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego i przed wydaniem decyzji nie mogły wypowiedzieć się stosownie do art. 10 k.p.a. o zebranych dowodach.

Zdaniem skarżących niesporne jest, że zadaszenie zbiornika z gazem oraz ściany osłonowe wykonano zgodnie z dokumentacją techniczną będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2000 r. W związku z tym, słusznym byłoby przyjęcie, że wykonanie tych prac nie stanowi samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, lecz powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący wskazali, że odnośnie obiektu kontenerowego nie ustalono kiedy nastąpiło przewiezienie go na teren przyszłej budowy oraz czy umieszczony na wyrysie geodezyjnym obiekt jest rzeczywiście tym samym obiektem, co do którego toczy się w chwili obecnej postępowanie dotyczące rozbiórki, ponieważ kontener mógł być obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych - nie wymagającym pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też, tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego.

Skarżący zarzucili także naruszenie art. 107 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji jest niepełne, a uzasadnienie prawne ogranicza się do stwierdzenia, że wobec wybudowania obiektów bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, zgodnie z prawem podlegają one rozbiórce. Podnieśli, też brak motywacji dla umorzenia postępowania w części dotyczącej rozbiórki ogrodzenia, ponieważ strony takiego wniosku nie zgłaszały, a bezprzedmiotowość postępowania nie zachodziła.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt SA/Sz 1914/02) oddalił skargę. Sąd podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu odwoławczego zarówno w zakresie umorzenia postępowania jak i w kwestiach merytorycznych. Podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 105 k.p.a jest nieuzasadniony, ponieważ postępowanie w sprawie rozbiórki obiektów wzniesionych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zostało wszczęte przez organ z urzędu. Po ustaleniu, że budowa obiektu została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, odpadła podstawa dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozbiórki ogrodzenia i zasadnie zastosowano art.105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd stwierdził, że bezsporne jest, iż skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę obiektu kontenerowego oraz zadaszenia i ścianek osłonowych zbiornika z gazem, a także nie zgłosili budowy obiektów małej architektury. Potwierdza to oświadczenie strony z dnia 31.12.2001 r. złożone do akt sprawy.

Sąd orzekający stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, iż obiekt kontenerowy powstał pomiędzy datą nabycia niezabudowanej działki przez skarżących a uzyskaniem przez nich pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli obecnie stojący na nieruchomości obiekt kontenerowy jest innym obiektem niż uwidoczniony na planie zagospodarowania terenu i został postawiony na działce jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, to po zakończeniu robót budowlanych obiekt taki winien być rozebrany. Obecnie obiekt ten wykorzystywany jest jako obiekt gospodarczy, a więc nie służy wykonywaniu robót budowlanych. Budowa tego rodzaju obiektów kontenerowych nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Celem tego wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest umożliwienie wykonywania określonych robót budowlanych. Z tych względów budowa obiektów kontenerowych, które służą realizacji innych celów, w tym wykorzystywanie ich do celów gospodarczych, jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii wykonania zadaszenia zbiornika oraz ścianek osłonowych zbiornika gazu, Sąd uznał, że pozwolenie na budowę zbiornika nie obejmowało zadaszenia zbiornika gazu i postawienia ścianek osłonowych. Tak więc obiekt zadaszenia zbiornika gazu ze ściankami osłonowymi został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych między innymi bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Przepis art. 48 dotyczy samowolnej budowy obiektu lub jego części, natomiast art. 50 dotyczy samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa (pojęcie budowy określa art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego), jak również wykonywania robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Jego działanie będzie się również odnosić do budowy obiektów, w stosunku do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, a jest ona prowadzona w sposób mogący spowodować zagrożenie, a także niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro więc skarżący wybudowali (powstała nowa substancja budowlana) zadaszenie i ścianki osłonowe zbiornika gazu bez pozwolenia na budowę, prawidłowo organy zastosowały art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 7, 77 i 107 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że istotnie w postępowaniu administracyjnym dopuszczono się uchybień formalnych, m.in. naruszono art. 79 § 1 k.p.a., ale zarzut naruszenia procedury skarżący podnieśli dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Nie każde jednak naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może stanowić podstawę uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu zaistniałe uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Edward Ś., po oględzinach działki nr [...], złożył w siedzibie organu oświadczenie, w którym odniósł się do stawianych mu zarzutów, a decyzja organu I instancji wydana została dopiero w dniu 7 stycznia 2002r. Strona wiedziała zatem o toczącym się postępowaniu, miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, jak również przedstawienia innych dowodów. Ponadto fakt, wybudowania obiektu kontenerowego i zadaszenia zbiornika gazu bez wymaganego pozwolenia na budowę, a obiektów malej architektury bez zgłoszenia nie był kwestionowany przez strony na żadnym etapie postępowania. Wszystkie więc okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w wystarczający sposób.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli H. i E. Ś., zastąpieni przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 oraz art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących powinno być poza sporem, że wykonanie zadaszenia zbiornika z gazem, oraz ścian osłonowych nastąpiło zgodnie z dokumentacją techniczną będącą integralną częścią pozwolenia na budowę, choć pozwolenie na budowę tego nie wymienia. Należało przyjąć zatem, że nie zaistniała samowola budowla, o której jest mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Powinny więc mieć zastosowane przepisy np. art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego w myśl art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego jest czynnością pierwszą i jego zatwierdzenie jest konieczne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonanie zatem budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nie może być nigdy uznane za samowolę budowlaną.

Sąd I instancji oddalając skargę, nie uwzględnił wskazanych w niej naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących obowiązku przestrzeganiu zasady prawdy obiektywnej. Błędnie też przyjął, że uchybienia popełnione przez organy administracji nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), a także bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Nie zawiadomiono również stron o wszczęciu postępowania, co nakazuje art. 61 § 4 k.p.a. Zawiadomienie takie pozwoliłoby m.in. na ustalenie przedmiotu sprawy. Poza tym nie zrealizowano zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 k.p.a. Strona nie była zawiadamiana nawet o oględzinach, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów w sprawie (art. 79 k.p.a.). Zatem stwierdzenie Sądu, że strona wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym i miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, jak również przedstawienia innych dowodów jest niezasadne.

Skarżący nadto podnieśli, że organ II instancji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uznał, iż obiekt kontenerowy został wybudowany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co powinno mieć znaczenie w myśl art. 29 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu jest przedwczesna, ponieważ powinien być rozebrany zakończeniu budowy obiektu, któremu służy. Faktyczne zakończenie prac budowlanych nie oznacza bowiem ostatecznego zakończenia budowy.

Sąd I instancji oddalając skargę naruszył także art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ pominął zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej w decyzji organu odwoławczego. Podstawą tą nie mógł być art. 48 Prawa budowlanego, ani też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż podstawą prawną utrzymania decyzji w mocy przez organ odwoławczy jest tylko art. 138 § 1

pkt 1 kpa. Wydanie decyzji zatem bez podstawy prawnej musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi. Poza tym nakaz rozbiórki obiektów małej architektury w postaci dwóch huśtawek został wykonany w 2003r., tj. przed dniem wydania wyroku przez Sąd. W takim wypadku oddalenie skargi w tym zakresie powoduje, iż decyzja staje się prawomocna i wykonalna. Nie odpowiada to prawdziwemu stanowi rzeczy i dlatego należało umorzyć w tej części postępowanie, jako bezprzedmiotowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego.

Podstawy kasacyjne przytoczone w skardze nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd orzekający przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, gdyż prawidłowo ustalono, że wykonanie zadaszenia zbiornika oraz ścian osłonowych zbiornika z gazem nastąpiło bez pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że skarżący nie kwestionowali braku pozwolenia na budowę zadaszenia i ścian osłonowych zbiornika na gaz, lecz niezasadnie uznali, że pozwolenie na budowę zbiornika gazu jednocześnie pozwala na budowę dodatkowego obiektu, w postaci jego osłony.

Skarżący nie posiadali również pozwolenia na budowę obiektu kontenerowego. W toku postępowania ustalono, że obiekt ten powstał między datą nabycia niezabudowanej działki przez skarżących, a uzyskaniem przez nich pozwolenia na budowę. Skarżący kwestionują to ustalenie, ale sami nie wskazują daty postawienia kontenera. Obecnie obiekt ten wykorzystywany jest jako obiekt gospodarczy i nie służy wykonywaniu robót budowlanych. Sąd zasadnie wskazał, że budowa obiektu kontenerowego nie wymaga pozwolenia na budowę tylko w sytuacji, gdy jest on przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych - art. 29 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tak więc budowa obiektu kontenerowego, który służy innym celom, w tym gospodarczym, jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie można też podzielić argumentacji skarżących, że nakaz rozbiórki obiektu kontenerowego był przedwczesny, ponieważ budowa, której on służy nie jest jeszcze zakończona. Przeczy temu bowiem treść oświadczenia złożonego przez Edwarda Ś. w dniu [...] grudnia 2001r. (k.16 akt administracyjnych), w którym w sposób jednoznaczny stwierdził, że budowa została zakończona.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów procesowych należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Umorzenie postępowania w części dotyczącej budowy ogrodzenia działki było prawidłowe, ponieważ inwestor dokonał prawidłowego, przewidzianego prawem zgłoszenia o zamiarze wykonania ogrodzenia. Nie naruszono zatem art. 105 § 1 k.p.a., a organ orzekający w sprawie z urzędu zobowiązany był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wykonanie decyzji w części dotyczącej obiektów małej architektury, wbrew zarzutowi skarżących, nie zmienia prawidłowości oceny jej zgodności z prawem dokonanej przez Sąd, ponieważ bierze on pod uwagę stan istniejący w chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Zasadnie też Sąd orzekający wskazał, że w sprawie zaistniały uchybienia procesowe, ale jednocześnie trafnie stwierdził, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawę uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie zaistniałe uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu przez organ oględzin przedmiotowych obiektów, Edward Ś., jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, złożył oświadczenie, w którym odniósł się do wszystkich kwestii związanych z przedmiotem postępowania. Wiedział zatem o toczącym się postępowaniu, jego przedmiocie i nie był pozbawiony możliwości działania w sprawie, w tym również przedstawienia innych dowodów, czy też składania dalszych wyjaśnień.

W tej sytuacji, biorąc po uwagę powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

orzeczono jak w sentencji.