Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 423/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2-4, art. 39, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy Referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania A.W. (dalej: "strona" lub "skarżący") zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę energii elektrycznej, gazu, zakupu obuwia dla siebie i syna oraz zakupu przyborów szkolnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż strona zwróciła się z wnioskiem z dnia 01 sierpnia 2018 r. o pomoc w formie zabezpieczenia względem kosztów utrzymania rodziny i przezwyciężenia trudnej sytuacji rodzinnej, wymieniając jako koszty: żywność zwykłą - ok. 550 zł; żywność bezglutenową 350 zł.; czynsz i wywóz śmieci - 460,84 zł.; energia elektryczna - 150,56 zł.; gaz - 62,73 zł.; dojazdy - ok. 200 zł.; media i telefon 98,99 zł.; lekarstwa - ok. 50 zł.; przybory szkolne - ok. 500 zł. oraz obuwie - ok. 200 zł. W związku ze złożeniem wniosku, w dniu 02 sierpnia 2018 r. zostało wysłane do strony wezwanie w zakresie pilnego skontaktowania się z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu wywiadu, podania pisemnej informacji o jaką pomoc wnosi i na realizację jakich potrzeb, oraz przygotowania i przedłożenia na wywiadzie wszelkich dokumentów, a także oświadczeń potwierdzających jego sytuację dochodową i majątkową w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w lipcu 2018 rok oraz określenie ponoszonych w tym miesiącu wydatków potwierdzonych fakturami, rachunkami (zgodnie ze wcześniejszymi ustaleniami). Podczas wywiadu środowiskowego w dniu 07 sierpnia 2018 r. skarżący doprecyzował wniosek z dnia 01 sierpnia 2018 r. w ten sposób, iż wskazał, że ubiega się o wszystkie możliwe formy pomocy, oraz że wnosi o żywność zwykłą i bezglutenową, energię elektryczną, gaz, obuwie dla siebie i dla syna oraz przybory szkolne. Poinformował przy tym, że nie wnosi o pokrycie pozostałych potrzeb ujętych we wniosku, tj. czynszu i kosztu wywozu śmierci, dojazdów, lekarstw, mediów oraz telefonu. Organ pierwszej instancji w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w tymże zakresie. Dalsze postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie zasiłku celowego, a pozostałe potrzeby zostały rozpatrzone odrębnymi decyzjami. W trakcie wywiadu ustalono, iż sytuacja rodzinna, mieszkaniowa i zdrowotna strony nie uległa zmianie od ostatniego wywiadu. Na podstawie rozmowy oraz dokumentacji będącej w posiadaniu organu ustalono, że skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z synem R. (ur. dnia [...]r.), uczniem szkoły podstawowej, którego sam wychowuje. Matka dziecka ma ograniczoną władzę rodzicielską nad synem i jest zobowiązana do alimentacji na jego rzecz. Organ wskazał, że władza skarżącego nad synem jest również ograniczona poprzez nadzór kuratora. Z dalszych ustaleń organu wynikało, że skarżący posiada jeszcze dwójkę innych dzieci, tj. M.H. oraz J,W,, na które winien płacić alimenty po 300 zł. miesięcznie. Ustalono również, że wraz z synem R. choruje na [...] i ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności na czas określony do 31 marca 2020 r. i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Organ zauważył, że pomimo zobligowania strony wezwaniem z dnia 02 sierpnia 2018 r. do przygotowania i przedłożenia na wywiadzie wszelkich dokumentów potwierdzających jego sytuację dochodową i majątkową w miesiącu lipcu 2018 r. oraz określenia ponoszonych w miesiącu lipcu 2018 r. wydatków oraz opłat potwierdzonych odpowiednimi rachunkami i fakturami strona nie przedłożyła żadnych dokumentów. Oświadczyła przy tym na piśmie, że taką informację przedstawi w terminie 7 dni, po złożeniu rachunków.

W trakcie spotkania z pracownikiem socjalnym w dniu 09 sierpnia 2018 r. omówione zostały kwestie współpracy, m.in. poprzez zawarcie kontraktu socjalnego, a także uzgodniono, że spotkanie celem jego sporządzenia i podpisania odbędzie się w dniu 14 sierpnia 2018 r. Jako dochód rodziny w miesiącu lipcu 2018 r., w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o pomocy społecznej" lub "ustawa"), przyjęto: alimenty na syna R. - 350 zł., zasiłek rodzinny - 124 zł., dodatek mieszkaniowy - 336,42 zł., dodatek elektryczny - 15,77 zł., nadpłata za ogrzewanie (1/12) - 52,19 zł., co łącznie dało kwotę 878,38 zł. Z uwagi na otrzymywane świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł., rodzina dysponowała ostatecznie w miesiącu lipcu 2018 r. kwotą 1 378,38 zł. Natomiast wydatki rodziny w tym okresie, wg przedłożonych przez stronę rachunków i oświadczeń, organ ustalił następująco: żywność - 522,10 zł. (faktury i paragony), telefon - 55,09 zł., internet - 49 zł., paliwo - 82,45 zł., opłaty pocztowe - 43, 50 zł., środki czystości - 26,99 zł., części rowerowe - 50,99 zł., akcesoria drobne - 80 zł., bilet wstępu - 19 zł., BROSS lampka - 16, 90 zł., folia aluminiowa - 7,98 zł., czynsz - 336,42 zł. (dotacja), nadpłata ogrzewania - 52,19 zł. oraz dodatek elektryczny - 15,77 zł., co ostatecznie dało kwotę 1 358,38 zł. Biorąc powyższe pod uwagę organ pierwszej instancji uznał, że rodzina kwalifikuje się do uzyskania pomocy społecznej. Oceniając natomiast współpracę z pracownikiem socjalnym organ wskazał, że skarżący jest osobą bardzo roszczeniową, negatywnie i wrogo nastawioną do pracowników socjalnych i nie stawiła się w siedzibie organu w dniu 14 sierpnia 2018 r., celem zawarcia kontraktu socjalnego. W dniu 20 sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo strony, w którym wskazała ona, iż "odmawia utworzenia i zawarcia kontraktu". Powyższe zachowanie strony skutkowało przyjęciem przez organ braku jej współpracy. Organ podkreślił przy tym wielokrotne informowanie strony o treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społeczne i wynikających z niego skutkach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ zaznaczył, że strona nie wykazuje starań w celu pozyskania środków finansowych na utrzymanie rodziny z innych źródeł, niż pomoc instytucjonalna. Organ, mając na uwadze art. 11 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wziął pod uwagę sytuację osoby będącej na utrzymaniu strony, tj. małoletniego syna R. Stwierdził, że rodzina strony objęta jest pomocą w formie zasiłku rodzinnego w kwocie 124 zł., świadczeniem wychowawczym w kwocie 500 zł., dotacją do czynu w kwocie 168,21 zł., a także syn R. otrzymuje alimenty od matki w kwocie 350 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, na trwający konflikt między nim a organem, co miało doprowadzić m.in. do podania przez organ wielu nieprawdziwych informacji, jak i przekształcenia ich w nieodpowiedni sposób, co w jego odczuciu powinno stanowić podstawę jej uchylenia. Odnośnie wskazywanego przez organ pierwszej instancji braku współpracy podniósł, że jest to fikcyjnie stworzona sytuacja ze strony organu. Co tyczy się braku woli do zawarcia kontraktu socjalnego wskazywał, że pracownicy socjalni dopiero w trakcie dalszego postępowania uznali go za potrzebny, co jego zdaniem było zbędne oraz bezpodstawne i tylko przedłużało by postępowanie. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie sprecyzował jakie dokumenty ma przygotować na dzień wywiadu, co spowodowało przedłużenie postępowania. W piśmie dołączonym do odwołania wskazał, że jeżeli konieczne jest zawarcie kontraktu socjalnego, to wyraża na to zgodę, lecz uważa, iż w dalszym ciągu wywiązuje się wzorowo z zadań nałożonych przez organ bez kontraktu.

W piśmie z dnia 11 października 2018 r., przekazującym odwołanie strony, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. poinformował stronę, że w związku z wyrażoną przez nią w piśmie, dołączonym do odwołania, zgodą na zawarcie kontraktu socjalnego powinna się zgłosić do pracownika socjalnego celem omówienia jego założeń oraz podpisania. Mimo prawidłowego odbioru pisma w dniu 02 listopada 2018r. strona nie zgłosiła się do pracownika socjalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy zauważył, że z zasad ogólnych przyznawania pomocy społecznej, wyrażonych m.in. w art. 2, art. 3, art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia z pomocy społecznej nie są przyznawane bezwarunkowo. Podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do tego, że strona nie współdziałała z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny, a poprzez odmowę zawarcia kontraktu socjalnego naruszyła obowiązek wynikający z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy zauważył, że strona aktywnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. W 2017 roku otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę 14 321,37 zł. (bez stypendium szkolnego), co w przeliczeniu średnio na miesiąc daje kwotę 1 192,69 zł. Natomiast do września 2018 roku pomoc wyniosła 10 661,34 zł. (bez stypendium szkolnego), co daje średnio w miesiącu kwotę 1 184,59 zł. Dodatkowo, rodzina była i jest objęta wsparciem w postaci żywności z programu FEAD. R., syn strony miał przyznane stypendium szkolne na rok szkolny 2017/2018 w kwocie 992 zł., z czego wykorzystał kwotę 97,88 zł., oraz ma przyznane stypendium na rok 2018/2019. W ocenie organu odwoławczego strona korzystając ze świadczeń z pomocy społecznej zaczęła traktować tę pomoc jako stałe źródło dochodu rodziny i świadczenie bezwzględnie jej przysługujące. Odnosząc się do treści odwołania stwierdziło, że stawiane przez stronę organowi pierwszej instancji zarzuty o to, że spisanie kontraktu socjalnego spowodowałoby przedłużenie postępowania są niezasadne, gdyż kontrakt mógł zostać spisany w jednym dniu, tj. 14 sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił również, iż to czy celowym jest zawarcie takiego kontaktu leży w gestii uznania organu, a nie strony. Nie podzielił również stanowiska odnośnie tego, że organ pierwszej instancji nie sprecyzował jakie dokumenty strona ma przygotować na dzień wywiadu, jak również, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji trwało ponad terminy określone w przepisach k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, albowiem strona nie współpracowała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej rodziny, zatem nie przysługuje jej prawo do zasiłku celowego, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procedury administracyjnej dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, oraz wniósł o jej uchylenie, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, iż organ drugiej instancji nie rozpoznał właściwie zarzutów odwołania, ani też nie przeanalizował odpowiednio jego sytuacji życiowej. Jego zdaniem niedopuszczalne było dopuszczanie do materiałów sprawy pisma z dnia 29 sierpnia 2018 r. o numerze [...], dotyczącego wysokości wsparcia jakie rodzina uzyskała ze środków publicznych w okresie poprzedzającym. Zaprzeczył przy tym jakoby nadużywał świadczeń z pomocy społecznej. Podniósł także zarzuty analogiczne do tych przywołanych w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację tożsamą co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 28 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez niego w osobistej skardze. Dodatkowo, zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie współdziała z pracownikiem socjalnym oraz nieuwzględnienie sytuacji małoletniego syna skarżącego, jako osoby będącej na jego utrzymaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zauważył, że organy obu instancji nie kwestionowały spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek do przyznania zasiłku okresowego, a przyczyną jego odmowy był brak współdziałania z organem. Podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przesłanki określone we wskazanym przepisie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc, leży jej zła wola, a dla wykazania faktu braku współpracy nie jest wystarczające samo jej stwierdzenie przez organ. Obowiązek współdziałania musi być dostosowany do konkretnej sytuacji i osoby. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, organ nie wykazał w sposób przekonujący, jakie zdarzenia przesądzają o tym, że skarżący nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Dalej wymienił okoliczności, których nie można uznać za brak współdziałania skarżącego podkreślając, że procedura "Niebieskiej Karty" na dzień dzisiejszy nie jest prowadzona, a orzeczenie sądu rodzinnego dotyczące umieszczenia małoletniego syna w rodzinie zastępczej zostało uchylone. Jednocześnie organ nie wykazał, jakich zobowiązań kontraktu socjalnego skarżący nie wykonał lub, które jego działania były pozorne i to w sytuacji, gdy skarżący zawsze składał wyjaśnienia. Stwierdził, że organ odwoławczy nie sprecyzował na czym polegać ma brak właściwego zaangażowania skarżącego w podejmowaniu działań w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej rodziny. Natomiast uznanie administracyjne nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, że ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby lub rodziny uprawnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa o pomocy społecznej" lub "ustawa" lub. "u.p.s."), która w art. 2 ust. 1 wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11, dostępne w centralnej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOS").

Bardzo istotną okolicznością, jaka powinna być uwzględniona przy udzielaniu pomocy społecznej jest kwestia współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej.

Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej jednak przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu w tym zakresie organom pomocy społecznej kwestii oceny postawy wnioskodawców.

W ocenie Sądu przywiązywanie szczególnej uwagi do realizacji obowiązku współdziałania jest bardzo istotne, ponieważ pomoc społeczna nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa m.in. w art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie bowiem z treścią wskazanego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie wypłaty świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej.

Stosownie do art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób bądź rodzin korzystających bądź ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Stąd też wywiad środowiskowy jest szczególnego rodzaju środkiem dowodowym służącym ustaleniu okoliczności mających bezpośredni wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Ponadto trzeba dostrzec, że w myśl art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Należy także podkreślić, że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest w miejscu zamieszkania danej osoby. Wynika to wprost z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1788 z późn. zm.), zgodnie z którym wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może więc w intencji ustawodawcy zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, jak i w judykaturze (por. wyroki NSA z dnia: 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1415/07 i 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1087/10, CBOS).

Przyjąć przy tym trzeba, iż przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że przedmiotowa pomoc nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa osób objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Powyższy przepis statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor Wrocław 2013 r., str. 305 i nast.). Jednocześnie współdziałanie z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej polega nie tylko na udzielaniu odpowiedzi podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, ale na podjęciu konkretnych działań służących aktywizacji zawodowej np. zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywaniu prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm.), stosowanie do osobistych możliwości wnioskodawcy. Wskazać należy bowiem, iż organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1511/07, CBOS). Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 554/09, CBOS).

W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły zachowania skarżącego jako kwalifikujące się do kategorii przesłanki negatywnej udzielenia świadczeń "braku współdziałania". Z materiału zgromadzonego w aktach postępowania wynika, że skarżący oczekuje wyłącznie przyznania mu środków finansowych, nie przejawiając przy tym postawy zmierzającej do samodzielnej poprawy swojej sytuacji bytowej. Zarówno okoliczności wprost przywołane w decyzjach wydanych w tej sprawie, jak i dokumenty składające się na akta sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący oczekuje pomocy, odmawiając podjęcia jakichkolwiek działań realnie zmierzających do rozwiązania trudnej sytuacji rodziny. Znamiennym jest w tym zakresie m.in. fakt, iż skarżący dwukrotnie nie stawił się na umówione spotkanie celem zawarcia kontraktu socjalnego - mimo wcześniejszych zapewnień o stawiennictwie. Skarżący jest zarejestrowany się bez prawa do zasiłku. Zatem jako bezrobotny jest osobą dyspozycyjną i zdolną do podjęcia zatrudnienia, mimo to nie podejmuje realnych ku temu prób. Nie jest przy tym sporne, że skarżący w dniu [...]r. orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania Niepełnosprawności w W. uzyskał lekki stopień niepełnosprawności na czas określony, tj. do dnia 31 marca 2020 r., z uwagi na schorzenia układu oddechowego. Orzeczenie to nie wskazuje, że skarżący jest niezdolny do pracy i tym samym nie może być uznane za "wytłumaczenie" dla biernej postawy skarżącego.

Jak już wyżej wskazano podejmowane z uwzględnieniem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej są decyzjami uznaniowymi. Zatem, w ramach zakreślonych m.in. przepisami art. 2 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, postawa osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek skarżącego organy należycie rozważyły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i - mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego - dokonały oceny sytuacji życiowej oraz postawy skarżącego, uznając ją w okolicznościach sprawy w istocie za roszczeniową. Organom orzekającym w sprawie nie można tym samym postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji.

Z analizy akt sprawy wynika, że niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na niewyjaśnienie przez organy okoliczności faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje też spełnienia każdego żądania. Co więcej, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych żądań, a także wysokości środków finansowych, które muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Pamiętać także należy, że celem pomocy społecznej nie jest całkowite utrzymanie podopiecznego, lecz wspieranie go w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jego aktywnym współudziale. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) podkreślił, że brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana, jako źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Nie naruszyły też przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.).