Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4439/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1144/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1144/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 16 marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Poznaniu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 rejestrowanych w repertorium C oraz Co pod symbolem 028. Zaznaczył, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2020 r. Prezes SO wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 200 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p."), do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej będzie szczególne istotne dla interesu publicznego, w ciągu 7 dni kalendarzowych od otrzymania pisma, pod rygorem wydania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

W odpowiedzi na wezwanie, skarżący w piśmie z dnia 10 kwietnia 2020 r. nie zgodził się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej i podtrzymał w całości swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Prezes SO, na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udzielenia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek złożony przez skarżącego dotyczy w istocie informacji prostych, jednakże w obszernym zakresie. W związku z tym podkreślił, że suma informacji prostych staje się informacją przetworzoną, wówczas, gdy ich ilość jest znaczna i wytworzenie informacji objętej wnioskiem wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, że wpływa to negatywnie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W tym kontekście Prezes SO wyjaśnił, że w Sądzie Okręgowym w Poznaniu sprawy rejestrowane są w systemie informatycznym Sędzia 2. Kategorie rejestracji spraw są na tyle ogólne, że nie pozwalają na wyodrębnienie tych, o które wniósł skarżący. Jednocześnie system Sędzia 2 nie zawiera całości dokumentów znajdujących się w aktach poszczególnych spraw. Wobec powyższego należałoby dokonać analizy 114 spraw poprzez zbadanie każdej z nich z osobna. Poza tym – jak podkreślił dalej Prezes SO – część akt została już przekazana do archiwum zakładowego i ich przejrzenie wiązałoby się z oddelegowaniem co najmniej jednego pracownika z każdego wydziału cywilnego do tej czynności, co w obecnie trudnej sytuacji związanej ze stanem epidemii wprowadzonym w związku z koronawirusem SARS-Cov-2 oraz z ograniczoną ilością pracowników w Sądzie może spowodować opóźnienia w czynnościach wykonywanych w bieżących sprawach. Z tych względów Prezes SO uznał, że skarżący wnosi o udzielenie informacji przetworzonej i pomimo wezwania nie wykazał, aby jej uzyskanie zgodnie z wnioskiem "było szczególne dla interesu publicznego".

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – Prezes Sądu Apelacyjnego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Prezesa SO.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Prezes SO prawidłowo ustalił, że w świetle możliwości wyodrębnienia wnioskowanych informacji żądana informacja ma charakter przetworzony Zrealizowanie wniosku wymaga znacznego nakładu środków, a przede wszystkim dodatkowej pracy wielu osób trudnej do pogodzenia z bieżącymi działaniami tego sądu. Bez wątpienia analiza 114 akt spraw konieczna dla zrealizowania wniosku, w tym związana z koniecznością pozyskania akt spraw przekazanych do archiwum zakładowego, wymaga dodatkowej pracy trudnej przy konieczności zapewnienia bieżącej sprawnej pracy sądu. Jednocześnie sam proces anonimizacji wymaga, wbrew sugestiom skarżącego, znacznego nakładu pracy i czasu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Prezesa SA, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, powołując się w uzasadnieniu na wyrok WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 684/13 i wyrażony w nim pogląd, że anonimizacja 222 orzeczeń z tej samej kategorii (symbol 028) nie stanowi przetworzonej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes SA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to, czy organy obu instancji odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że zakres żądanych przezeń informacji prostych (wyroków SO z uzasadnieniami) powoduje, że jego wniosek dotyczy już w istocie informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 (CBOSA) – że "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Natomiast na pojęcie "informacji przetworzonej" składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji (zob. wyrok NSA z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16, CBOSA).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy.

Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. W tym nurcie orzeczniczym – którego Sąd I instancji nie podzielił – mieści się, przywoływany przez skarżącego, wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 684/13, w którym stwierdzono, że: "Nie można zatem za każdym razem, gdy tylko określony podmiot zwróci się o udostępnienie pewnej większej sumy informacji prostych, traktować tego żądania, jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej i uzależniać jej udostępnienie od wykazania interesu publicznego".

Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

Sąd I instancji w pełni podzielił drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Ponadto podzielił i to stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (por. wyrok WSA z 28.10.2020 r., II SA/Łd 493/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowaną przez skarżącego informację do kategorii informacji przetworzonych. Prawdą jest, że samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wniosek dotyczy pewnego zbioru informacji prostych, który to zbiór należy utworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku. Takie działanie wymaga już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).

Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała przy tym okoliczność znana Sądowi z urzędu – na którą zwrócił także uwagę pełnomocnik Prezesa SA w piśmie procesowym z dnia 26 października 2020 r. – że analizowany wniosek skarżącego z dnia 16 marca 2020 r. nie był jedynym takim jego wnioskiem skierowanym do Prezesa SO, lecz że skarżący sukcesywnie występuje z analogicznymi wnioskami obejmującymi kolejne lata kalendarzowe. W szczególności Sądowi wiadomym jest z urzędu, że tylko w roku 2020 zawisły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu następujące 4 sprawy ze skarg skarżącego na same tylko odmowy udostępnienia przez Prezesa SO informacji publicznej w postaci kopii wyroków (z uzasadnieniami) wydanych w kolejnych latach z okresu 2016–2019, rejestrowanych w repertorium C i Co pod symbolem 028.

Poza tym Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wcześniej skarżący obejmował jednym wnioskiem kilka kolejnych lat. W związku z tym można zasadnie domniemywać, że skarżący, spotkawszy się z odmową realizacji wniosków obejmujących jednorazowo kilka kolejnych lat – z tą argumentacją, że z uwagi na zakres takiego wniosku i związaną z tym znaczną pracochłonność potrzebną do jego realizacji, żądanie zostało ocenione jako dotyczące informacji przetworzonej – Skarżący postanowił zastosować swoistą "taktykę salami" (ang. salami slicing) i zaczął składać wnioski dotyczące wprawdzie pojedynczych lat, ale łącznie obejmujących i tak całe kilkuletnie okresy. Co więcej, w sposób uprawniony można domniemywać, że wobec pojawiających się odmów realizacji także takich, "jednorocznych" wniosków (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 462/20), Skarżący, na podobnej zasadzie (ww. salami slicing) może chcieć dalej (intensywniej) "rozdrabniać" swoje żądania udostępnienia wyroków SO z wielu lat – na jeszcze liczniejsze wnioski, obejmujące coraz krótsze okresy (już nie roczne, ale np. półroczne, kwartalne, albo nawet miesięczne).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd I instancji uznał, że nie może bez znaczenia dla oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej pozostawać fakt, że rozpatrywany w kontrolowanej sprawie jego wniosek stanowi w istocie tylko element znacznie obszerniejszego żądania, kierowanego do Prezesa SO, a obejmującego wyroki jednej kategorii (tu: rejestrowane w rep. C i Co o symbolu statystycznym 028) zapadłe w SO w Poznaniu w okresie wielu lat (tu: co najmniej w latach 2016–2019).

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że skarżący wnioskował w rzeczywistości o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, nie zaś informacji prostej.

Ubocznie Sąd zauważył, że takie stanowisko zajmował też Naczelny Sąd Administracyjny w licznych, analogicznych sprawach ze skarg skarżącego na odmowy udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki NSA: z 28.10.2016 r., I OSK 1656/15; z 25.11.2016 r., I OSK 908/15, I OSK 1297/15 i I OSK 1513/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1362/17; z 22.11.2018 r., I OSK 2587/16 i I OSK 2622/16 – dostępne w CBOSA).

Dlatego też trzeba stwierdzić, że organ (Prezes SO) słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru (nie-przetworzonego) żądanej informacji. W rezultacie Prezes SO, jako organ I instancji, zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, a Prezes SA, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji – w tym braku szczegółowego wskazania zakresu nakładów, jakie musi organ ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań – Sąd stwierdził, że dostrzega wadliwą ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia decyzji w tym zakresie. Jednak mając na względzie wcześniej podniesione okoliczności – wiążące się zwłaszcza ze znanymi Sądowi z urzędu ww. faktami wystąpienia przez skarżącego do organu I instancji z identycznymi wnioskami o udostępnienie tożsamych informacji za kolejne 4 lata kalendarzowe – Sąd uznał, że wady te, o charakterze procesowym, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem, słusznie wytkniętej, pewnej ogólnikowości i lakoniczności uzasadniania zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że konieczność przejrzenia akt i orzeczeń oraz ich anonimizacja za cały ten okres wiązałaby się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy, a przez swą pracochłonność mogłaby prowadzić do istotnych zakłóceń lub utrudnień w bieżącym funkcjonowaniu administracji sądowej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten dotyczy informacji prostej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W przypadku uwzględnienia skargi pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a w przypadku nieuwzględnienia skargi o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W sprawie kwestią sporną pozostaje czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2017 rejestrowanych w repertorium C oraz Co pod symbolem 028.

Analizując ten problem należy zauważyć, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni.

W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15).

Wskazując na powyżej przedstawione rozumienie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji wiążąc pojęcie informacji publicznej przetworzonej z działaniami na znacznej ilości informacji prostych dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji na takie okoliczności jak konieczność przejrzenia akt i orzeczeń oraz ich anonimizację, co wiązałaby się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy, a przez swą pracochłonność mogłaby prowadzić do istotnych zakłóceń lub utrudnień w bieżącym funkcjonowaniu administracji sądowej.

Mając zatem na uwadze charakter wnioskowanych informacji oraz fakt, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że jego wniosek jest szczególnie istotny dla interesu publicznego, to organy zasadnie odmówiły skarżącemu ich udzielenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stosowny wniosek w tym przedmiocie.