Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust 1, art. 20 ust 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] stycznia 2019 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi J., gm. N. - Etap I złożył R. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonej we wsi J., zarzucając kwestionowanej uchwale naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018 poz. 1945 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym;

2. art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, polegające na wprowadzeniu w planie miejscowym zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, pomimo braku ustawowego upoważnienia do wprowadzenia takich ograniczeń;

3. art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego wyznaczenia granic obszaru objętego planem miejscowym, w tym w szczególności brak określenia tych granic w części tekstowej planu i odwołanie się w tym zakresie wyłącznie do załącznika graficznego, sporządzonego w skali 1:2000, który jest niewystarczający dla jednoznacznej identyfikacji granic terytorialnych podjętej uchwały;

4. art. 15 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez brak wyłożenia do publicznego wglądu uzasadnienia do planu miejscowego, powodujące naruszenie trybu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również niezapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

5. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez dopuszczenie lokalizowania infrastruktury technicznej na terenach rolniczych R, z których część należy do użytków rolnych klas I-III, z pominięciem wymaganej przez przepisy odrębne zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;

6. art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie wpływu uchwalenia planu miejscowego na finanse publiczne, w tym budżet gminy, jak również sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w sposób sprzeczny z ustawą, polegające na całkowitym pominięciu przy uchwalaniu planu miejscowego roszczeń wynikających z art. 36 u.p.z.p.;

7. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. 2019 poz. 1065) oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. 2009 nr 124 poz. 1030) poprzez wyznaczenie w planie miejscowym drogi wewnętrznej (drogi KDW), jako jedynej drogi dojazdu do terenów objętych zabudową, o szerokości zmiennej od 3,3 do 5,5 m, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami odrębnymi minimalna szerokość ciągu pieszo-jezdnego winna wynosić 5 m

i umożliwiać ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, a minimalna szerokość drogi pożarowej winna wynosić 4 m;

8. art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie

w części graficznej, stanowiącej załącznik do uchwały, nieprzekraczalnej linii zabudowy, powodujące niezgodność z częścią tekstową planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu [...], położonej we wsi J., gm. N.

Następnie wskazano, że w dniu [...] listopada 2013 r. Burmistrz N. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie na terenie nieruchomości zakładu zagospodarowania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, która jest ostateczna i prawomocna. W dacie wydania ww. decyzji teren nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowany do realizacji zakład miał zajmować się przetwarzaniem oraz odzyskiem odpadów komunalnych oraz odpadów, których skład i charakter jest podobny do odpadów komunalnych. Ponadto w zakładzie miały być przyjmowane odpady budowlane, głównie w postaci gruzu, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady wielkogabarytowe oraz odpady z remontów. Skarżący, na długo przed uchwaleniem planu miejscowego miał podjąć działania zmierzające do rozpoczęcia realizacji inwestycji. Zlecił sporządzenie projektu budowlanego, a także innych niezbędnych opracowań (z tytułu sporządzenia których poniósł znaczne koszty) oraz złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał, że w dniu 26 kwietnia 2018 roku, Rada Miejska

w N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi J., gm. N. Jednocześnie, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w N. zaczęto regularnie publikować informacje zapewniające mieszkańców, że zakład zagospodarowania odpadów we wsi J. nie będzie możliwy do zrealizowania. Ponadto w dniu 12 czerwca 2018 roku w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. miało odbyć się spotkanie informacyjne poświęcone planowanej budowie zakładu zagospodarowania odpadów we wsi J., podczas którego miały paść deklaracje o podjęciu wszelkich możliwych kroków administracyjnych, które miałyby uniemożliwić realizację tego przedsięwzięcia

we wskazanej lokalizacji (dowodem czego ma być pismo Wicestarosty Powiatowego w L. do Burmistrza N. z dnia 15 stycznia 2019 roku). W dniu

18 stycznia 2019 roku opublikowano także informację, w której miano przyznać,

że Rada Miejska w N. oraz Burmistrz N. podjęli wspólne działania mające na celu uniemożliwienie budowy zakładu zagospodarowania odpadów przez Skarżącego, poprzez wdrożenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W piśmie z dnia 28 listopada 2018 roku pełnomocnik Skarżącego poinformował Burmistrza N., że w przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren nieruchomości zostanie przeznaczony na cele rolne, po stronie skarżącego mogą powstać roszczenia na podstawie art. 36 u.p.z.p., z uwagi na uniemożliwienie realizacji na terenie nieruchomości inwestycji polegającej na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, szacując wartość przyszłych roszczeń na kwotę 50 mln złotych.

W dniu [...] stycznia 2019 roku Rada Miejska w N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi J., gm. N. - Etap I, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu

1 marca 2019 roku (poz. 2821) i - zgodnie z jej § 19 - weszła w życie po upływie

14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. z dniem 16 marca 2019 roku.

W uchwale ustalono, że teren, na którym położona jest nieruchomość, stanowi - w przeważającej mierze - teren rolniczy, oznaczony na rysunku planu symbolem

R (1R w zakresie działki o nr ew. [...] i [...] w zakresie działki o nr ew. [...]) oraz częściowo teren do zalesienia, oznaczony na rysunku planu symbolem ZLz (odpowiednio 2ZLz i 3ZLZ). W § 14 pkt 3 lit. a uchwały, dla terenów rolniczych, oznaczonych symbolami 1R, 2R ustalono szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, polegające na zakazie realizacji nowej zabudowy. W § 16 pkt 2 Uchwały, dla terenów do zalesień, oznaczonych symbolami 1ZLz, 2ZLz i 3ZLZ, ustalono zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym zgodnie z planem urządzenia lasu.

Powyższe oznacza, że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego,

na nieruchomości nie tylko nie jest możliwe wybudowanie zakładu zagospodarowania odpadów, zgodnie z decyzją lokalizacyjną, lecz także nie może zostać tam zrealizowana przez skarżącego jakakolwiek inna zabudowa. Skarżący wskazał dodatkowo, że w dniu 6 czerwca 2019 roku Burmistrz N. opublikował informację o prowadzeniu "dalszych czynności administracyjnych, mających na celu zakończenie wznowionego postępowania, a finalnie wygaszenie decyzji nr [...]

z dnia [...] listopada 2013 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dowodząc posiadania w sprawie interesu prawnego, skarżący wskazał,

że uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jego sytuację prawną, jako właściciela działek o nr ew. [...] i [...], albowiem na jej podstawie dokonano zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości, poprzez całkowite uniemożliwienie jej zabudowy. Twierdzenie to skarżący uzasadnił tym, że po uchwaleniu planu miejscowego, teren nieruchomości został przeznaczony na cele rolnicze i teren do zalesienia, wobec czego obecnie na tym obszarze (oznaczonym symbolami 1R, 2R, 2ZLZ i 3ZLZ) nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy. Wobec faktu, że skarżący nabył nieruchomość przed uchwaleniem skarżonego planu miejscowego, a na jego mocy zmieniono przeznaczenie nieruchomości, poprzez wyeliminowanie możliwości realizacji na jej terenie nowej zabudowy, zdaniem skarżącego, naruszono w ten sposób jego interes prawny, mający swe źródło w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przepisach prawa cywilnego o ochronie własności (art. 140 k.c. oraz art. 222 i nast. k.c.). Jak wskazał skarżący, uchwała narusza jego interes prawny poprzez rażącą ingerencję w jego konstytucyjnie chronione prawo własności.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skargi, skarżący podniósł odnośnie do pierwszego zarzutu, że kwestionowana uchwała bezzasadnie ograniczyła wykonywanie jego uprawnień właścicielskich. W jego opinii, Gmina przekroczyła bowiem granice przysługującego jej władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej - w stosunku do chronionych wartości - ingerencji w sferę praw i wolności jednostek, gdyż uchwalenie planu miejscowego nie tylko nie pozwala na osiągnięcie przez skarżącego celu stanowiącego postawę decyzji o zakupie nieruchomości, związanego z lokalizacją na tym obszarze zakładu zagospodarowania odpadów, lecz także nie pozwala na jakąkolwiek inną zabudowę tego terenu. Zdaniem skarżącego, tak radykalne ograniczenie przysługującego mu prawa własności jest nieadekwatne w stosunku do zamierzonego pozytywnego efektu wprowadzonej regulacji prawnej. Dodatkowo skarżący wskazał, że w jego ocenie, treść publikacji na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w N., jak również szybkie tempo uchwalenia planu miejscowego świadczą o tym, że rzeczywistą przyczyną jego uchwalenia była chęć zablokowania realizacji planowanej inwestycji. Wobec tego skarżący stwierdził, że przy podejmowaniu uchwały bezsprzecznie przekroczono przysługujące gminie granice władztwa planistycznego, czym naruszono art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2

pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 u.p.z.p., dodając jednocześnie, że naruszenie zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 28 u.p.z.p., prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały.

W zakresie drugiego zarzutu skargi skarżący podniósł, iż za sprzeczny

z porządkiem prawnym należy uznać wprowadzony w § 6 pkt 8 uchwały zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zawarcie tego zapisu w uchwale stanowi bowiem nadużycie przysługujących organowi uprawnień poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Odnośnie do trzeciego zarzutu skargi podniesiono, że granice planu miejscowego zostały określone dalece nieprecyzyjnie, gdyż zgodnie z § 2 pkt 2 uchwały, przez obszar planu należy rozumieć obszar, o którym mowa w § 1 ust. 3, zawarty w granicach przedstawionych na załączniku graficznym do niniejszej uchwały, podczas gdy zgodnie z § 1 ust. 3 planu miejscowego: granice obszaru planu zawiera rysunek planu sporządzony w skali 1:2000, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W ocenie skarżącego definicje wskazujące obszar i granice planu miejscowego odwołują się wyłącznie do załącznika graficznego, co powoduje znaczne trudności w identyfikacji właściwych granic terytorialnych podjętej uchwały. Ponadto załącznik graficzny prezentuje granice planu w sposób daleko nieprecyzyjny, szczególnie z uwagi na jego nieadekwatną skalę (1:2000), która zdaniem skarżącego jest niewystarczająca dla jednoznacznej identyfikacji granic terytorialnych podjętej uchwały. Skarżący stwierdził przy tym, że brak określenia granic obszaru objętego planem miejscowym w jego części tekstowej narusza zasady i procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a ujęcie obszarów objętych uchwałą wyłącznie w jej załączniku graficznym nie może być uznane za wiążące. Dodatkowo, w uzupełnieniu powyższej argumentacji podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, a stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 je

st dopuszczalne wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, podczas gdy w opinii skarżącego w sprawie nie występuje żaden szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na dwukrotne zmniejszenie skali planu, w stosunku do norm ustawowych. W odniesieniu do działek, których właścicielem jest skarżący, w oparciu o sam załącznik graficzny, nie jest możliwe precyzyjne ustalenie granic pomiędzy obszarem przeznaczonym w planie miejscowym na tereny rolnicze oraz tereny do zalesienia, z uwagi na występowanie obu tych obszarów w ramach jednej działki ewidencyjnej.

Uzasadniając kolejny – czwarty zarzut – skarżący wskazał, iż w procedurze uchwalania planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, gdyż wyłożony projekt planu miejscowego nie zawierał uzasadnienia. Zdaniem skarżącego okoliczność ta stanowi naruszenie zarówno procedury planistycznej, jak i zasad sporządzania planu miejscowego, a wskazywane naruszenie ma charakter istotny, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W zakresie uzasadnienia do piątego zarzutu skargi stwierdzono, że plan miejscowy narusza art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazał, że w kontekście ww. regulacji Rada Miejska

w N. może przeznaczać tereny rolnicze na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie pod warunkiem uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tymczasem w § 11 ust. 2 skarżonej uchwały dopuszczono lokalizowanie infrastruktury technicznej poza terenem drogi wewnętrznej KDW z wyłączeniem lasów ZL i terenów do zalesienia ZLz. Nie wyłączono jednak z lokalizowania infrastruktury technicznej terenów rolnych R, z których część należy do użytków rolnych klas I-III. Ponieważ grunty na obszarze przeznaczonym do użytkowania rolnego stanowią częściowo użytki rolne klas I-III, zatem nie ulega wątpliwości, że dla przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne konieczne byłoby uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, podczas gdy uchwała nie zawiera żadnego odniesienia do uzyskanej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W kontekście szóstego zarzutu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w uzasadnieniu projektu planu miejscowego przedstawia się

w szczególności wpływ uchwalenia planu na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W myśl art. 17 pkt 5 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie uchybiono powyższym zasadom, ponieważ całkowicie pominięto wpływ uchwalenia planu miejscowego na nieruchomość skarżącego i przysługujące mu z tego tytułu roszczenia.

Ze znajdującej się w aktach planistycznych treści prognozy skutków finansowych

z sierpnia 2018 roku wynika bowiem, że "ustalenia planu miejscowego dla poszczególnych wydzielonych jednostek terenowych nie powodują spadku wartości nieruchomości znajdujących się w ich granicach, w stosunku do ich wartości obecnej", jak również że "na przedmiotowym obszarze nie wystąpią sytuacje,

o których mowa w art. 36 ust 1 u.p.z.p.". Tymczasem, w ocenie skarżącego, zmiana przeznaczenia terenu jego nieruchomości skutkuje niemożnością korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i powoduje powstanie roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Szkoda skarżącego polegać ma bowiem na pozbawieniu go możliwości czerpania korzyści finansowych z budowy zakładu zagospodarowania odpadów. Skarżący wskazał, że ani w prognozie skutków finansowych ani też w uzasadnieniu planu miejscowego nie poddano analizie jego ewentualnych roszczeń oraz nie rozważono ich wysokości, co nie pozwoliło Radzie Miejskiej w N. na kompleksowe rozważenie skutków finansowych planu miejscowego, do uchwalenia którego mogłoby nie dojść, gdyby analiza ekonomiczna została sporządzona

w sposób prawidłowy.

W zakresie kolejnego z zarzutów, skarżący podniósł, iż z § 17 pkt 3 lit. B uchwały, droga wewnętrzna oznaczona symbolem KDW, ma szerokość zmienną od 3,3 do 5 metrów. Tymczasem, ze względu na wykorzystywanie drogi wewnętrznej jako jedynej drogi dojazdu do terenów objętych zabudową, droga ta powinna spełniać wymogi dla dróg stanowiących ciągi pieszo-jezdne, jak również wymogi przewidziane dla dróg pożarowych. Zdaniem skarżącego plan miejscowy, zakładając obsługę w zakresie dojazdu i dojścia wyłącznie przez drogę KDW, włącznie

z terenami zabudowanymi, drogą niespełniającą wymogów prawa w zakresie ciągów pieszo-jezdnych oraz dróg pożarowych, uniemożliwia właścicielom nieruchomości położonych na obszarze objętym planem spełnienie wymogów prawa wobec zabudowy, co miałoby stanowić o rażącym naruszeniu prawa własności nieruchomości oraz o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy.

W zakresie ostatniego – ósmego – zarzutu skargi podniesiono, że zgodnie

z § 8 ust. 1 pkt. 3 lit. c planu miejscowego, dopuszcza się nadbudowę i rozbudowę zabudowy istniejącej, pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z innymi ustaleniami określonymi dla poszczególnych terenów, a także jeżeli rozbudowa lub nadbudowa budynku w części wysuniętej poza wyznaczone linie zabudowy nie będzie wykraczać poza istniejący obrys budynku. W ocenie skarżącego tak sformułowane postanowienie koliduje z częścią rysunkową planu miejscowego, zgodnie z którą w planie miejscowym obowiązują wyłącznie nieprzekraczalne linie zabudowy. Odnosząc się przy tym do definicji zawartej w § 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którą linia zabudowy nieprzekraczalnej to linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się realizację określonych w ustaleniach planów budynków, skarżący stwierdził, iż powoduje to pełną dowolność w sytuowaniu innych niż budynki obiektów budowlanych, co wydaje się sprzeczne z potrzebami ładu przestrzennego, a tym samym z jednym z celów i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego,

w tym sporządzania planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów Rada podniosła,

co następuje:

1. Uchwalony plan miejscowy nie odebrał i nie ograniczył praw skarżącego co do sposobu wykonania własności nieruchomości i do korzystania z działki

w dotychczasowy sposób. Rada wskazała, że zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ponieważ dla terenu, na którym położona jest działka skarżącego, miejscowy plan nie ustalił tymczasowego zagospodarowania, przedmiotową działkę można cały czas wykorzystywać w sposób dotychczasowy,

tj. rolny. Rada podniosła przy tym, że jest to także zgodne z obowiązującym dokumentem nadrzędnym w stosunku do planu miejscowego, jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N., uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia

[...] listopada 2010 roku (zmienione Zarządzeniem Zastępczym Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N.). Z powyższego aktu wynika bowiem, że działki skarżącego znajdują się w strefie funkcjonalno-przestrzennej C, w której dominuje rolnicze użytkowanie terenu w oparciu o potencjał rolniczej przestrzeni produkcyjnej o korzystniejszych uwarunkowaniach glebowych

i z tego względu niemożliwe byłoby wskazanie na tym terenie innej funkcji niż użytkowanie rolnicze.

2. Odnośnie do zarzutu nieuzasadnionego wprowadzenia w planie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, Rada stwierdziła, że ustalenia planu miejscowego są zgodne z zapisami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy N., te zaś są zgodne z ustaleniami Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...], zarówno uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia

[...] lipca 2014 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...], z 2014 r. poz. [...]), jak i obecnie obowiązującego, uchwalonego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]). W obu tych dokumentach na obszarze objętym skarżonym planem nie wskazano możliwości realizacji inwestycji z zakresu gospodarki odpadami lub innych inwestycji zaliczanych do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Rada nadmieniła również, że uchwalony plan nie wykluczył lokalizowania na terenach rolniczych przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a jedynie te zawsze znacząco na nie oddziaływujących.

3. W zakresie zarzutu braku precyzyjnego wyznaczenia granic obszaru objętego planem Rada wskazała, iż skarżący nie wykazał w tym zakresie naruszenia jego interesu prawnego. Dalej zaś organ podniósł, że z uwagi na brak ustawowego określenia sposobu wskazania (wyznaczenia) granicy planu (w formie opisu tekstowego z dużą dokładnością; opisu ogólnego sytuującego obszar planu w danym rejonie gminy; czy też tylko wyrysowania granicy na załączniku graficznym), przedstawienie jej wyłącznie na rysunku w planie z odpowiednim odnośnikiem

w tekście uchwały jest prawidłowe i nie stanowi uchybienia przepisom prawa. Organ zwrócił przy tym uwagę, że plan dotyczy terenów wiejskich, dla których powszechnie praktykowana jest zasada określania granic w oparciu o załącznik graficzny, natomiast szczegółowy opis granic, uwzględniający wskazanie numerów działek ewidencyjnych stosowany jest w przypadków planów na terenach zwartej zabudowy, przy drobnym podziale własnościowym, gdzie precyzja rysunkowa jest niewystarczająca. Rada zwróciła jednocześnie uwagę, że sposób określenia granic nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skala zastosowanej w sprawie mapy (1:2000) jest dopuszczalna jego przepisami w przypadku sporządzania projektu planu dla obszarów o znacznej powierzchni.

4. Rada nie podzieliła zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy dotyczącego niewyłożenia wraz z projektem miejscowego planu także jego uzasadnienia, zwracając uwagę, że w świetle tego unormowania uzasadnienie nie jest obligatoryjnym przedmiotem wyłożenia. Organ zwrócił przy tym uwagę,

że kwestionowany plan jest mało skomplikowany i właściwe odczytanie jego projektu nie powinno stanowić trudności nawet dla osoby niebędącej specjalistą. Ponadto Rada podkreśliła, że skarżący zapoznał się zarówno z projektem planu, jak i jego uzasadnieniem, o czym świadczy uzasadnienie do pkt-u 6 skargi, w którym skarżący powołuje się właśnie na zawartość uzasadnienia.

5. Rada nie podzieliła następnie zarzutów skarżącego odnoszących się do dopuszczenia – zdaniem skarżącego niezgodnie z prawem – lokalizowania infrastruktury technicznej na terenach rolniczych "R", podnosząc, iż analiza poszczególnych przepisów planu jednoznacznie wskazuje, że plan nie dopuszcza na nich tego rodzaju zabudowy, bowiem dla gruntów rolnych i leśnych ustalono zakaz zabudowy. Organ podkreślił przy tym, że treść § 14 pkt 4 lit. c planu określa jedynie zasady obsługi technicznej danego terenu w infrastrukturę techniczną, co jednak nie oznacza określenia rodzaju funkcji (przeznaczenia) tego terenu jako terenu infrastruktury technicznej, a tylko wskazuje, iż dany teren ma być zaopatrywany

z gminnej sieci infrastrukturalnej. To zaś nie jest równoznaczne z dopuszczeniem sytuowania na danym terenie obiektów i urządzeń infrastruktury.

6. Rada nie zgodziła się też ze sformułowanymi w skardze zarzutami nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego poprzez nieujęcie w niej pozycji mającej wynikać z powstania po stronie skarżącego, w związku z uchwaleniem planu, szkody o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, ponieważ funkcja terenu, na którym znajdują się działki skarżącego nie uległa zmianie.

7. Organ nie podzielił następnie zarzutów odnoszących się do błędnego wyznaczenia w planie drogi dojazdowej do terenów zabudowy jako drogi wewnętrznej o szerokości mniejszej niż 5 m, wskazując, że dostęp do wskazanych obszarów funkcjonalnych realizowany jest przez wyznaczoną w planie drogę wewnętrzną oraz niewyznaczone, ale istniejące w terenie drogi polne, które kierują ruch do dróg publicznych,

co w konsekwencji gwarantuje im dostęp do sieci dróg publicznych. Rada podkreśliła, że zdecydowana większość terenów wskazanych w planie, to tereny rolnicze, lasy

i tereny do zalesienia, które nie wymagają bezpośredniej obsługi z dróg publicznych, ponadto są one wyłączone z zabudowy i funkcjonują w ten sposób od zawsze,

a plan utrzymuje ten sposób działania, natomiast tereny zabudowy zagrodowej oznaczone symbolami 1RM i 2RM obsługiwane są z istniejącej drogi wewnętrznej (działka stanowiąca własność gminy N.) o minimalnej szerokości 5 m. Rada za niezasadną uznała jednocześnie uwagę skarżącego w zakresie wyznaczenia drogi wewnętrznej jako jedynej drogi dojazdowej, pełniącej równocześnie funkcję drogi pożarowej, powołując się w tym zakresie na treść § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, podkreślając konkluzji odpowiedzi na wywiedziony zarzut, że zostały spełnione wszelkie wymagania dotyczące dróg dojazdowych do terenów rolnych i towarzyszących im zabudowań zagrodowych, a kwestionowana w skardze szerokość drogi pożarowej wynosząca 3,3 m odnosi się do odcinka drogi znajdującego się w części poza obszarem planu.

8. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy – co miałoby powodować niezgodność rysunku

z tekstem uchwały – Rada stwierdziła, że z definicji pojęcia linii zabudowy przyjętej

w planie wynika, iż dotyczy ona jedynie budynków, natomiast inne elementy zagospodarowania mogą być realizowane niezależnie od linii zabudowy, choć

w zgodzie z pozostałymi ustaleniami planu. Przy czym organ podkreślił, że ze względu na rolniczy charakter obszaru opracowania, jak również dalsze zapisy planu, ograniczające możliwość realizowania zabudowy i innych obiektów budowlanych na tym terenie, nie było podstaw do wyznaczania kolejnych linii zabudowy poza terenami RM, a także ograniczania sytuowania innych form zabudowy (budowli, obiektów małej architektury) poprzez zapis w definicji linii zabudowy. Dodatkowo bezpodstawnie – w ocenie Rady – zwrócono uwagę na sprzeczność zapisów,

tj. definicji linii zabudowy nieprzekraczalnej z zapisem w § 8 ust. 1 pkt. 3 lit. c, "rozbudowa lub nadbudowa budynku w części wysuniętej poza wyznaczone linie zabudowy nie będzie wykraczać poza istniejący obrys budynku", gdyż zapis ten odnosi się do budynków, które już istnieją, ale ich lokalizacja wykracza poza wyznaczone w planie linie zabudowy, a ich właściciele chcieliby je rozbudować lub nadbudować. Jak wyjaśniła Rada, zgodnie z tym ustaleniem rozbudowa lub nadbudowa w kierunku ograniczonym liniami zabudowy (części budynków wykraczających poza te linie) nie jest możliwa. Organ wyjaśnił również, że sytuacja taka ma miejsce na działce ewidencyjnej nr [...], zabudowanej częściowo zabudową zagrodową, której budynek gospodarczy (stodoła) zlokalizowany jest częściowo poza linią zabudowy wskazaną w odległości 3 m od istniejącego rowu melioracyjnego. Ewentualne usunięcie przywołanego w skardze postanowienia planu ograniczałoby zatem prawo własności, zakazując powiększenia istniejącego budynku w sytuacji, gdy inne ustalenia planu i uwarunkowania własnościowe (m.in. wielkość działki, minimalne odległości między budynkami) na to pozwalają. Rada dodała na koniec, że cały obszar planu, ze względu na swoje położenie i specyfikę (grunty rolne, lasy i tereny do zalesienia), praktycznie wyklucza sytuowanie innych niż zagrodowe obiektów budowlanych i powoduje, że całość współtworzy ład przestrzenny tej części gminy.

W konkluzji stanowiska Rady, stwierdziła ona także, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących procedurę planistyczną, a sugerowane

w skardze utrudnienia, szybkość i pobieżność procedowania planu są zarzutem bezpodstawnym, który nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), który stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego

i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma

w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała

w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, CBOSA).

Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej planem o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...], położnej we wsi J., gm. N., dla której Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej teren rolniczy, oznaczony w zaskarżonym planie symbolem R (1R w zakresie działko o nr ewid. [...] i [...] w zakresie działki o nr ewid. [...]) oraz częściowo teren do zalesienia, oznaczony na rysunku planu symbolem ZLz (odpowiednio 2ZLz i 3ZLz), dla której to nieruchomości plan, w § 14 pkt 3 lit. a – w odniesieniu do terenów rolniczych, oznaczonych symbolami 1R i 2R ustala szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, polegające na zakazie nowej zabudowy, natomiast w § 16 pkt 2 – w odniesieniu do terenów do zalesienia, oznaczonych symbolami: 1ZLz, 2ZLz i 3ZLz, ustalono zasady zagospodarowania terenu zgodnie

z przepisami odrębnymi, w tym zgodnie z planem urządzenia lasu.

Należy wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie

i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy

w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach,

w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie

i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa

i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA

z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 u.p.z.p., należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Jednocześnie, w myśl ust. 2 tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ponadto w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W kontekście powyższych uregulowań należy także wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, konstytucyjne prawa wolności i prawa mogą podlegać ograniczeniu, przy czym takie ograniczenia mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ponadto nie mogą one naruszać istoty wolności

i praw. W tym kontekście przypomnieć należy, na Sąd zwracał już wcześniej uwagę, że w świetle przepisów u.p.z.p., gmina dysponuje w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwem planistycznym, jednakże nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania, ponieważ granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym

w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, w kontekście powołanego zarzutu, nie doszło do przekroczenia granic wspomnianego władztwa, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do sugerowanego przezeń naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności, jak już wspomniano, możliwość ograniczenia prawa własności wynika w badanym przypadku z właściwego zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie można mówi

o naruszeniu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, na co skarżący wskazuje w uzasadnieniu skargi. Należy pamiętać, że prawo własności, to nie jedyna konstytucyjnie chroniona wartość. Przykładowo bowiem art. 74 ustawy zasadniczej wskazuje, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnych i przyszłych pokoleń, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (ust. 1 i 2). W ocenie Sądu obowiązek wynikający z powołanej regulacji może być realizowany m.in. poprzez zawarcie stosownych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które wyznaczają w tym względzie niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu określonych terenów objętych tym planem, czy nawet wprowadzają zakazy co do pewnych sposobów ich zagospodarowania.

Niesłuszne są dalej zarzuty skarżącego, iż gmina uchwalając kwestionowany plan miejscowy przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Wypada bowiem zauważyć, że przed objęciem terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącego, planem miejscowym, był on ujęty w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. (treść Studium – w aktach sprawy) jako strefa C – "strefa rolna", o dominującej funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej o korzystniejszych uwarunkowaniach glebowych. Dla tego obszaru określono kierunki zagospodarowania w postaci wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej dla rozwoju funkcji rolniczej, w tym m.in. poprzez: utrzymanie i wprowadzanie nowych zalesień oraz zadrzewień, modyfikujących stosunki mikroklimatyczne i hydrologiczne oraz przeciwdziałających degradacji gleb. Ponadto Studium wprowadziło zakaz zabudowy w ramach obszaru rolniczego przestrzeni produkcyjnej (z wyłączeniem dróg i infrastruktury technicznej), dopuszczając jedynie zabudowę bezpośrednio związaną z produkcją rolną, zastrzegając jednocześnie, że zakaz ten nie dotyczy rozbudowy zabudowy zagrodowej w ramach istniejących gospodarstw rolnych, niezależnie od ich powierzchni. Kwestionowany plan miejscowy zalicza teren, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego do obszaru rolniczego lub przeznaczonego do zalesienia, co w świetle przytoczonych ustaleń Studium, pozostaje w zgodzie postanowienia tego dokumentu. Podkreślić przy tym należy, że Studium zostało przyjęte znacznie wcześniej aniżeli kwestionowany plan miejscowy, a także wcześniej niż wydana została decyzja lokalizacyjna, na którą powołuje się w skardze, pochodząca z 2013 r. Skarżący powinien był zatem zdawać sobie sprawę nie tylko z możliwości objęcia przedmiotowego terenu planem miejscowym, ale także z potencjalnej treści jego postanowień, skoro zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie może naruszać ustaleń studium.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy w związku z wprowadzeniem w ustaleniach kwestionowanego planu zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tym miejscu zasadne jest ponowne podkreślenie przez Sąd, że ochrona środowiska jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak żaden inny instrument prawny stanowiony na szczeblu lokalnym, służy właśnie realizacji ww. obowiązkowi konstytucyjnemu, m.in. poprzez wprowadzanie różnego rodzaju ograniczeń, w tym zakazów lokalizowania na określonym terenie inwestycji, które temu środowisku mogłyby zagrażać. Należy podkreślić, że skarżony plan zachowuje w tym względzie niezbędną proporcjonalność, bowiem jego § 6 pkt 8 zakazuje lokalizowania na objętym jego postanowieniami obszarze wyłącznie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

za wyjątkiem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zakaz ten nie ma zatem charakteru generalnego, lecz obejmuje wyłącznie inwestycje

o potencjalnie największym negatywnym oddziaływaniu na środowisko, co w ocenie Sądu pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Ponadto takie uregulowanie pozostaje w zgodzie z powoływanymi już wcześniej ustaleniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. Strona skarżąca nie wnosiła przy tym, na etapie poprzedzającym uchwalenie planu,

o zmianę ustaleń zawartych w Studium, mimo że dysponując od 25 listopada 2013 r. decyzją lokalizacyjną powinna była mieć świadomość wpływu treści tego aktu na potencjalny kierunek ustaleń w razie przystąpienia Gminy do sporządzania planu miejscowego dla terenu, dla którego tę decyzję wydano, mogących uniemożliwić realizację zamierzonej inwestycji w razie nieuzyskania wcześniej pozwolenia na budowę, gdyż wówczas okoliczność tę należałoby w planie uwzględnić. Strona skarżąca w okresie od uzyskania decyzji lokalizacyjnej do uchwalenia kwestionowanego planu, a więc przez ponad 5 lat, nie poczyniła niezbędnych działań w celu realizacji zamierzonej inwestycji, a dopiero zorientowawszy się, że na skutek uchwalenia planu miejscowego może już nie mieć ku temu sposobności, podjęła działania mające w konsekwencji doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

W kontekście omawianego zarzutu, nie bez znaczenia dla oceny braku jego zasadności, jest również okoliczność, iż cały obszar kwestionowanego planu położony jest w granicach N. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skoro zatem obszar ten objęty jest tego rodzaju formą ochrony przyrody, to stanowi to potwierdzenie słuszności wprowadzonego planem zakazu lokalizowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które w tę ochronę mogłyby godzić. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skargi, nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, dlatego sformułowany w tym zakresie zarzut okazał się chybiony.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak precyzyjnego wyznaczenia granic obszaru objętego planem i nieokreślenie tych granic w części tekstowej planu. W pierwszej jednak kolejności należy zauważyć, że formułując powyższy zarzut, skarżący nie wykazał w sposób precyzyjny, jak ewentualne uchybienie w tym zakresie miałoby naruszać jego interes prawny lub przysługujące mu uprawnienie, co samo w sobie zarzut ten dyskwalifikuje. Skarżący ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w odniesieniu do jego działek w oparciu o sam załącznik graficzny nie jest możliwe precyzyjne ustalenie granic pomiędzy obszarem przeznaczonym

w planie na tereny rolnicze oraz tereny do zalesienia, z uwagi na występowanie obu tych obszarów w ramach jednej działki ewidencyjnej. Skarżący nie wskazał jednak,

w jaki sposób ów brak precyzji ustaleń planu istotnie naruszył jego interes prawny, bądź czemu miałoby to przesądzać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jednocześnie w myśl

art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Analiza powyższych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że realizacja zawartych w nich norm nie musi następować poprzez precyzyjne odniesienie do granicy konkretnych działek ewidencyjnych, zwłaszcza w formie szczegółowego opisu

w części tekstowej planu. Wystarczające zatem, zwłaszcza w odniesieniu do planów niedotyczących terenów zwartej zabudowy, jest określenie granic terenów o danym przeznaczeniu w oparciu o załącznik graficzny do uchwały. W rozpatrywanym przypadku określenie owych granic nastąpiło właśnie na załączniku graficznym,

co nie narusza wskazanych przepisów ustawy, jak również pozostaje w zgodzie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), bowiem z przepisu tego również wynika, iż ustalenia projektu tekstu planu miejscowego dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Przepis ten nie nakazuje zatem dokonywania stosownych ustaleń w oparciu o nawiązanie do konkretnych działek ewidencyjnych, czy ich granic, a więc nie można wobec kwestionowanego planu takiego zarzutu skutecznie sformułować. Ponadto analiza załącznika graficznego dowodzi, iż wyznaczono na nim linie rozgraniczające tereny

o różnym przeznaczenia, jak również oznaczono je zgodnie z powołanymi przepisami, a więc i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa. Nie można także podzielić zastrzeżeń skarżącego formułowanych pod adresem samego załącznika, a przede wszystkim nieprawidłowej skali, w jakiej został sporządzony. Jak wynika z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co do zasady plan miejscowy sporządza się

w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo

w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Przepis ten dopuszcza jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000,

a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zróżnicowanie skali map wynika niewątpliwie z powierzchni obszaru, dla którego sporządzany jest plan oraz zapewnienia jego należytej czytelności, czego potwierdzeniem jest przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stanowi on bowiem, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, powierzchnia 91 ha, którą obejmuje zaskarżony plan miejscowy jest na tyle znacząca, iż pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z przewidzianym ustawą wyjątkiem, który pozwalał na sporządzenie załącznika graficznego do planu w innej niż 1:1000 skali, tj. skali 1:2000. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi, także

w powyższym zakresie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu

i przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi co do istotnego naruszenia trybu sporządzenia kwestionowanego planu poprzez niewyłożenie do publicznego wglądu uzasadnienia do projektu tego planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p.,

w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Jak wynika z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wyłożeniu do publicznego wglądu podlega projekt planu wraz

z prognozą oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie stanowi natomiast

o obowiązku wyłożenia wraz z projektem planu jego uzasadnienia, czego domaga się skarżący. Jakkolwiek, z uwagi na zapewnienie lepszego zrozumienia treści projektu planu przez jego potencjalnych odbiorców, można by postulować, by był on udostępniany wraz ze stosownym uzasadnieniem, to jednak obowiązek taki nie wynika wprost z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Skoro zatem taki obowiązek nie znajduje bezpośredniego źródła w tego rodzaju przepisach, to nie można mówić o naruszeniu trybu sporządzania planu, a tym bardziej o naruszeniu istotnym. Niezależnie od tego należy jednak podkreślić, co bezsprzecznie wynika

z akt postępowania, że niewyłożenie do wglądu uzasadnienia nie stanowiło dla skarżącego przeszkody, aby zapoznać się z treścią tego dokumentu. Pełnomocnik skarżącego uczestniczył bowiem czynnie w etapie składania uwag do projektu planu, które zostały odnotowane w dokumentacji planistycznej, a nadto powołał się w tych uwagach, jak i w samej skardze na już uchwalony plan właśnie na zawartość uzasadnienia.

Nie można było także uznać zasadności naruszenia procedury sporządzania planu oraz naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie – zdaniem skarżącego – wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w zakresie dopuszczenia do lokalizowania na użytkach rolnych klas I-III urządzeń infrastruktury technicznej. Zważyć na wstępie należy, że w przypadku działek skarżącego zarzut ten jest

w ogóle chybiony, ponieważ postanowienia planu odnoszące się do terenów 1R, 2R, 2ZLz i 3ZLz (zawarte odpowiednio w § 14 pkt 1 – w zakresie terenów rolniczych

i § 16 pkt 1 – w zakresie terenów do zalesienia) nie dopuszczają przeznaczenia terenu, na jakie wskazuje skarżący. Nadto ogólne postanowienia planu, zawarte

w § 11 pkt 2 wykluczają możliwość lokalizowania infrastruktury technicznej na terenach lasów ZL i terenach do zalesienia ZLz, natomiast § 14 pkt 3 lit. a przewiduje zakaz realizacji na terenach rolnych nowej zabudowy, co konsumuje w sobie także brak możliwości lokalizowania na nich infrastruktury technicznej. W świetle

ww. ustaleń skarżonego planu, skoro nie dopuszczają one na wskazanych przez skarżącego terenach rolnych klas I-III lokalizowania sugerowanej przez niego zabudowy, to nie było konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw wsi na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne ww. klas na cele nierolnicze. To zaś czyni zarzut nieuzyskania takich zgód i naruszenia wymienionych na wstępie przepisów chybionym.

Niesłuszny jest także zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 15

ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., polegający na błędnym ustaleniu wpływu uchwalenia zaskarżonego planu na finanse publicznej, gdyż zdaniem Sądu prognoza skutków finansowych, o jakiej mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich danych, jakie powinny były się w niej znaleźć. Błędne bowiem są twierdzenia skargi, że ww. dokument powinien uwzględniać skutki, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi,

że jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jak wynika z analizy kwestionowanego planu, a także całej przedstawionej Sądowi do kontroli dokumentacji, w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia spornego terenu, gdyż zgodnie

z ustaleniami zawartymi w Studium, posiadał on wcześniej charakter rolniczy i leśny, bądź przeznaczony do zalesienia i taki też charakter zachował w świetle ustaleń zaskarżonego planu. Skoro zatem uchwalony plan nie wprowadził w zakresie przeznaczenia spornego obszaru żadnych zmian w stosunku do stanu dotychczasowego, to wyklucza to również zarzut uniemożliwienia korzystania

z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub w zgodzie

z dotychczasowym przeznaczeniem. W tej sytuacji Rada Gminy N. nie miała powodu, by w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego programować konieczność uwzględnienia roszczeń wynikających z ewentualnego zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.z.p., na które powołuje się skarżący, gdyż skarżącemu tego rodzaju roszczenie nie przysługuje.

Nie zasługiwał następnie na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz

§ 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w ogóle nie wykazał w treści sformułowanego w tym zakresie zarzutu, do jakich konkretnych postanowień planu zarzut ten się odnosi oraz w jaki bezpośredni sposób określone ustalenia planu naruszałyby jego interes prawny. Niezależnie od tego, Sąd za trafne uznał stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na wniesioną skargę, odnoszące się do kwestii skomunikowania oraz obsługi drogowej obszaru objętego kwestionowanym planem i zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami ww. rozporządzeń, dlatego zaprezentowane przez organ wnioski w tym zakresie przyjął za własne. Sąd w pełni zgadza się w szczególności

z tym, że ustalenia kwestionowanego planu gwarantują dostęp do obszarów funkcjonalnych przez wyznaczoną drogę wewnętrzną oraz istniejące w terenie drogi polne, które z kolei kierują ruch do dróg publicznych, co jest wystarczające

w sytuacji, kiedy większość terenów objętych planem stanowią tereny rolnicze, lasy

i tereny do zalesienia (w tym taki charakter posiadają działki skarżącego). Ponadto, słuszna jest argumentacja organu co do prawidłowości przyjętych w planie rozwiązań wobec faktu, że zgodnie z postanowieniami planu tereny rolnicze nie zostały wskazane do zabudowy, a wszelkie inwestycje, poza rolnictwem są tam wykluczone, nadto tereny zabudowy zagrodowej oznaczone symbolami 1RM i 2RM są obsługiwane z istniejącej drogi wewnętrznej należącej do Gminy N.

o minimalnej szerokości 5 m i plan gwarantuje dalsze funkcjonowanie tych rozwiązań. Organ prawidłowo również wywodzi, w opozycji do zarzutów skargi, że nie doszło do naruszenia postanowieniami planu przepisów rozporządzenia regulujących kwestię drogi pożarowej i jej szerokości. Słusznie bowiem wskazuje,

że zabudowa dopuszczona do realizacji na obszarze planu, tj. tylko zagrodowa,

nie kwalifikuje się do żadnej z grup budynków, o jakich stanowi § 12 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z czym drogi pożarowe w obszarze planu nie są wymagane. Ponadto zgodnie z § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, poza terenami miast i poza terenami zabudowanymi budynkami magazynowymi lub produkcyjnymi, minimalna szerokość drogi pożarowej wynosi 3 m, natomiast wskazana w południowym skraju planu droga wewnętrzna ma szerokość 3,3 m, a uwzględniając dodatkową szerokość pomiędzy granicą planu a ogrodzeniem obecnego wysypiska odpadów osiąga szerokość 5 m, co pozwala przyjąć, że spełnione zostały określone przepisami prawa wymogi dotyczące dróg dojazdowych do terenów rolnych i zabudowań zagrodowych.

W końcu nie znalazł aprobaty Sądu zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w części graficznej nieprzekraczalnej linii zabudowy, co miałoby skutkować niezgodnością z częścią tekstową kwestionowanego planu. Zarzut ten został sformułowany w kontekście § 8 ust. 1 pkt 3 lit. c planu, tj. przepisu dotyczącego zasad usytuowania budynków na terenach RM w stosunku do drogi wewnętrznej oraz granic przyległych nieruchomości. Tymczasem należy zauważyć, że działki skarżącego nie są objęte symbolem RM, stąd nie jest wiadome, w jaki sposób wskazywane w skardze rzekome naruszenie ww. przepisów istotnie godziłoby w interes prawny skarżącego, co samo w sobie czyni ten zarzut niezasadnym. Niemniej jednak Sąd akceptuje argumentację organu

i przyjmuje ją za własną, w odniesieniu do tego, że rolniczy obszar opracowania,

jak również szczegółowe ustalenia planu ograniczające możliwość realizowania zabudowy i innych obiektów budowlanych na terenie RM (tereny zabudowy zagrodowej), a także ograniczenia sytuowania innych form zabudowy, takich jak: budowle czy obiekty małej architektury, poprzez przyjętą w § 2 pkt 2 planu definicję linii zabudowy nieprzekraczalnej, zgodnie z którą jest to linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się realizację określonych w ustaleniach planu budynków, stanowią wystarczającą przesłankę do odstąpienia od wyznaczania kolejnych linii zabudowy poza terenami RM. Nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., ponieważ szczegółowe zasady i warunki zagospodarowania terenów, ograniczenia w ich użytkowaniu, a także linie zabudowy zostały w planie określone prawidłowo.

Sąd z urzędu dokonał również analizy całej dokumentacji planistycznej, dochodząc do przekonania, że nie doszło w toku opracowywania planu do naruszeń procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p., jak również nie dopatrując się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powodowałoby nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na zakończenie Sąd zobowiązany jest odnieść się do przedłożonych wraz ze skargą materiałów mających świadczyć – w ocenie skarżącego – o celowym dążeniu władz Gminy N. do zablokowania realizacji zaplanowanej przez skarżącego inwestycji, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie mocą jego ustaleń ograniczeń (zakazów), które miałyby temu celowi służyć. Niewątpliwie treść przedstawionych materiałów może świadczyć o niechęci lokalnej społeczności względem planowanej przez skarżącego inwestycji. Sytuacja ta nie może jednak dziwić, bowiem przedsięwzięcia, które

w sposób istotny wpływają na środowisko naturalne są zwykle postrzegane w odbiorze społecznym w kontekście niepożądanego sąsiedztwa, mogącego wywierać negatywne skutki na życie i zdrowie ludzkie, obniżając przy tym komfort zamieszkiwania na danym terenie. Niemniej jednak dopóki wprowadzanie ograniczeń co do lokalizowania tego rodzaju inwestycji odbywa się na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, z czym zdaniem Sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dopóty plan miejscowy zawierający takie ograniczenia należy uznać za legalny i obowiązujący, bowiem nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności subiektywne przekonanie skarżącego, że dany akt wprowadzono wyłącznie w kontrze do jego interesów, a nie w celu zapewnienia na określonym terenie ładu przestrzennego zgodnego z intencjami mieszkańców tego terenu oraz organów danej jednostki samorządu terytorialnego.

Dodatkowo podnieść trzeba, że koncepcja władztwa planistycznego, którego przekroczenie było głównym zarzutem wniesionej skargi, zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza to, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami (zamierzeniami) właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązania planistyczne nie ograniczają

w sposób nieproporcjonalny praw skarżącego, pozostawiając prawo do korzystania

z nieruchomości praktycznie na dotychczasowych zasadach.

Mając zatem powyższe na uwadze, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., wniesiona

w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.