Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 2.167 (słownie: dwa tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 9a, 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy (dalej jako "Skarżąca") od decyzji Starosty (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 września 2020 r., o ustaleniu odszkodowania za prawo własności działki nr [..] o pow. 355 m2, położonej w S. gmina S. oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy (dalej jako "Wójt") do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

2.1. Decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r. Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym S., gmina S., będącej własnością E. P. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [..], która została wydzielona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej i z mocy prawa przeszła na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, czyli z dniem 19 lipca 2019 r.

W dniu 4 października 2019 r. przeprowadzono uzgodnienia dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za ww. działkę. Z przeprowadzonych negocjacji sporządzono protokół uzgodnień, z którego wynika, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie wysokości odszkodowania za działkę nr [..]. Wnioskiem z dnia 7 października 2019 r. E. P. wystąpił do Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość.

Starosta zlecił sporządzenie wyceny ww. nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu S. B. W dniu 28 lutego 2020 r. został sporządzony operat szacunkowy, w którym ww. rzeczoznawca oszacował wartość rynkową prawa własności działki nr [..] na kwotę 9.159,00 zł.

2.2. Starosta decyzją z dnia 30 września 2020 r. ustalił na rzecz E. P. odszkodowanie w wysokości 9.159,00 zł za prawo własności działki nr [..] położonej w S., która na podstawie decyzji Wójta Gminy o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], wydanej na wniosek właściciela, przeszła na własność Gminy z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Wójt Gminy.

Organ stwierdził, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a podmiotem publicznoprawnym, na rzecz którego przeszła własność przedmiotowej działki, ziściła się zatem przesłanka wdrożenia trybu administracyjnoprawnego i ustalenia odszkodowania przez Starostę. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy S. B. oszacował wartość rynkową nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość przedmiotu wyceny została określona na dzień 28 lutego 2020 r., przyjmując stan nieruchomości na dzień 26 czerwca 2019 r, czyli w dniu wydania decyzji o podziale. Na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału wyceniana działka objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr LVI/465/2006 Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r., z którego wynika, że teren wycenianej działki oznaczony był symbolem KDD – tereny dróg publicznych dojazdowych. Wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji o podziale była częścią nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [..], niezabudowanej, w kształcie zbliżonym do prostokąta, z różnicami poziomów terenu, niezagospodarowanej, porośniętej trawą oraz pojedynczymi drzewami i krzewami, nieogrodzonej. Analiza dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. wykazała, że przeznaczenie przedmiotowej części nieruchomości na dzień wydania decyzji Wójta Gminy jest tożsame z celem zawartym w decyzji podziałowej. Wobec tego analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub/i zajętych pod tereny dróg lub ulic. Ponieważ na terenie miejscowości S. oraz gminy nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi, obszarem rynku lokalnego objęto tereny gminy S., gminy W. oraz gminy L. Do porównań rzeczoznawca przyjął 3 transakcje dotyczące podobnych nieruchomości porównawczych.

Starosta, oceniając operat szacunkowy sporządzony przez ww. rzeczoznawcę majątkowego pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, uznał go za prawidłowy. Operat został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani braków czy niejasności. Rzeczoznawca w ocenie organu szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawy prawne. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że ww. operat stanowi wiarygodny dowód w sprawie i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

2.3. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca zaskarżyła ww. decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, podczas gdy z dyrektywy postępowania wyrażonej w tym przepisie wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także naruszenie art. 130 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie odszkodowania za nieruchomość podlegającą podziałowi na wniosek właścicieli, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy w wysokości przewyższającej poziom cen występujących na rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację w Gminie, podczas gdy wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

2.4. Wojewoda rozpoznając odwołanie Gminy decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 września 2020 r. Wojewoda wskazał, że działka nr [..] przeznaczona jest pod drogę publiczną, gdyż w dacie wydania przez Wójta decyzji podziałowej z dnia 26 czerwca 2019 r. działka ta była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr LVI/465/2006 Rady Gminy z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 8 marca 2007 r., Nr 57, poz. 853), zmienionym uchwałą nr XLI/376/2009 Rady Gminy z dnia 10 listopada 2009 r., i stanowiła publiczną drogę dojazdową. Ponadto w decyzji podziałowej z dnia 26 czerwca 2019 r. stwierdzono, iż działka nr [..] została wydzielona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej. Spełnione zostały zatem wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., przy czym w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż strony nie doszły do porozumienia, co wynika z protokołu uzgodnień spisanego w dniu 4 października 2019 r. Odnosząc się do operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., Wojewoda podkreślił, że organ dokonuje jego oceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Z przeprowadzonej przez ww. rzeczoznawcę analizy cen transakcyjnych wynika, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, podobnych do nieruchomości wycenianej, położonych na terenie objętym analizą, w okresie od maja 2017 roku do dnia wyceny, kształtowały się średnio na poziomie od 20 zł za 1m2 do 60 zł za 1m2. Na poziom cen wpływ miały przede wszystkim lokalizacja i sąsiedztwo. Określona w operacie szacunkowym wartość rynkowa prawa własności działki nr [..], przy uwzględnieniu cech szczególnych nieruchomości, na poziomie 25,80 zł za 1m2, mieści się w granicach cen uzyskiwanych na analizowanym rynku nieruchomości podobnych, zatem wartość nieruchomości oszacowaną na kwotę 9.159,00 zł uznano za wartość rynkową. W ocenie organu drugiej instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, jego ustalenia są spójne i logiczne. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną. Organ nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast subiektywne zdanie strony odwołującej się o błędnie przeprowadzonej wycenie nie świadczy o tym, że ww. operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Końcowo Wojewoda zaznaczył, że strona nie złożyła kontroperatu ani też nie skorzystała z możliwości oceny operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2020 r. przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Gmina zaskarżyła ww. decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 7 grudnia 2018 r. sporządzonego na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. pomimo, iż Skarżąca zgłosiła szereg rożnego rodzaju zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej przez tego rzeczoznawcę opinii, a wątpliwości te nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również pomimo, iż Skarżąca złożyła kontroperat sporządzony w dniu 7 sierpnia 2019 r., z którego wynikało, że wartość prawa własności niezabudowanej działki nr [..] została ustalona na dużo niższą kwotę, tj. 2.332,00 zł.

2) art. 7 k.p.a, 75 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony przez K. W. z dnia 10 maja 2019 r. jest wykonany rzetelnie i poprawnie, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę zgłoszonych przez Skarżącą okoliczności dotyczących lokalizacji działki, które przemawiały za zastosowaniem współczynnika korygującego, które to okoliczności wynikają bezpośrednio z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A.R. z dnia 7 sierpnia 2019 r.

3) art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewodę, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. z dnia 28 lutego 2020 r. jest rzetelna, poprawnie wykonana, w szczególności z punktu widzenia metodologii i zasad sporządzania operatów szacunkowych, zaś zgłoszony przez Skarżącą operat szacunkowy nie został wzięty pod uwagę przy ustalaniu wysokości odszkodowania, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia wystąpienia o jego ocenę do organizacji rzeczoznawców majątkowych,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie wystąpienia o ocenę operatów do organizacji rzeczoznawców majątkowych) i oceny dowodu z opinii biegłych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono przy tym o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 26 lutego 2021 r. i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca na podstawie art. 61 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie przez organ, a w przypadku niewstrzymania przez organ po przekazaniu skargi – przez Sąd w całości wykonania decyzji Starosty z dnia 20 września 2020 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że doszło do wybiórczego ustalenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przez nie wzięcie pod uwagę operatu szacunkowego z dnia 7 sierpnia 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. Operat ten został przekazany Staroście wraz z innymi materiałami postępowania w dniu 23 grudnia 2019 r. Mimo to sporządzono nowy operat szacunkowy, rażąco odbiegający swoimi ustaleniami od ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. Rzeczoznawca majątkowy S. B. przy sporządzaniu swojego operatu oparł się o transakcje przeprowadzane głównie w Gminie W., w której rynek nieruchomości kształtuje się odmiennie niż w Gminie S., gdzie ceny nieruchomości są zasadniczo niższe niż na obszarze Gminy W. Z tego względu opinia przez niego sporządzona budzi zdaniem Skarżącej wątpliwości, które rozstrzygnąć powinna organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Skarżącej wobec tego, że w aktach sprawy znajdowała się już opinia rzeczoznawcy majątkowego S. B., z której wynikało całkowicie odmienne podejście niż z opinii rzeczoznawcy majątkowego A. R., w szczególności w zakresie sposobu doboru nieruchomości podobnych do wyceny, w sprawie powstały wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. od strony merytorycznej. Wątpliwości te nie zostały przez organy orzekające w sprawie dostrzeżone i należycie wyjaśnione. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zaistniałych rozbieżności, a jedynie wskazał, że opinia biegłego została sporządzona poprawnie pod względem formalnym, zatem nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych przez niego ustaleń.

W ocenie Skarżącej organ dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonał jego wybiórczej analizy, opierając swe ustalenia wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. z dnia 28 lutego 2020 r., podczas gdy po analizie akt sprawy powinien on dojść do wniosku, że w sprawie istnieją wątpliwości co do metodologii przyjętej przez biegłego, które wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Organ powinien zdaniem Skarżącej powołać innego biegłego celem wyjaśnienia powstałych wątpliwości lub zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

5. Postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do kompletności i prawidłowości dokonanej przez organy orzekające w sprawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych na tej podstawie ustaleń, skutkujących określeniem wysokości ustalonego odszkodowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Jak natomiast stanowi art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Według art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

6.4. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie przez Starostę decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [..], która została wydzielona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej. Została wydana decyzja podziałowa, a strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania, w związku z czym właściciel wydzielonej działki złożył wniosek o jego ustalenie. Starosta zlecił sporządzenie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu S. B., po czym zarówno ten organ, jak również organ drugiej instancji, oparły swoje rozstrzygnięcia o wykonaną przez ww. rzeczoznawcę wycenę.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ drugiej instancji, w takim zakresie, w jakim był do tego uprawniony, dokonał oceny znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2020 r., sporządzonego na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. Niemniej jednak, w materiale dowodowym niniejszej sprawy znajdował się również operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R., złożony w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Do operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ drugiej instancji, co trafnie podnosi Skarżąca, w ogóle się nie odniósł.

W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że strona nie złożyła kontroperatu ani nie skorzystała z możliwości oceny operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2020 r. przez organizację rzeczoznawców majątkowych, co jest niewystarczającym odniesieniem się do zebranego materiału dowodowego w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się jeszcze inny operat szacunkowy poza wskazanym operatem, na którym oparto rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że co prawda zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy co do zasady może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednakże podkreślenia wymaga, że ww. operat został przekazany Staroście wraz z innymi materiałami postępowania pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. Oznacza to, że w czasie prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przed organem pierwszej instancji operat ten był jeszcze aktualny. Dodatkowo wskazać należy, jak wynika z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może zostać wykorzystany również po upływie okresu, o którym mowa powyżej, do czego wystarczające jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Przede wszystkim jednak, niezależnie od powyższych rozważań, należy zauważyć, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. stanowi jeden z dowodów znajdujących się w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i nie został oceniony w żaden sposób przez organy orzekające w sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R., złożony przez Skarżącą, przedstawia wycenę nieruchomości w wysokości znacznie różniącej się, niż określona została w operacie rzeczoznawcy majątkowego S. B., na podstawie którego ustalono wysokość należnego odszkodowania za prawo własności działki nr [..]. Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zajął odnośnie operatu szacunkowego z dnia 7 sierpnia 2019 r. żadnego stanowiska.

W niniejszej sprawie doszło więc do całkowitego pominięcia jednego z operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy, bez jakiegokolwiek odniesienia się do tego dowodu. Organy orzekające w sprawie nie poddały operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. żadnej ocenie. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że strona nie złożyła kontroperatu ani nie skorzystała z możliwości oceny operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2020 r. przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się uzasadniony.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast według art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając na uwadze brak odniesienia się przez organ drugiej instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do operatu szacunkowego z dnia 7 sierpnia 2019 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R., Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższe przepisy zostały naruszone, przez co zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej załatwienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

6.5. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Skarżącej Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji w treści zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy podlega ocenie organu pod względem formalnym. Kontrola formalna dowodu obejmuje m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2546/13; z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2329/13; z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 44/19; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Natomiast merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12; z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1906/17; z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 44/19; CBOSA). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14; CBOSA). Brak po stronie organu wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu oznacza, iż organ ten nie ma obowiązku jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n.

W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S.B. nie budzi wątpliwości uzasadniających podjęcie czynności zmierzających do jego weryfikacji, z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się przez ten organ do operatu szacunkowego przedstawiającego odmienne wnioski niż operat, na którym oparto rozstrzygnięcie.

Zaznaczenia wymaga, że poza zakresem analizy organów, a także sądów administracyjnych, jest między innymi kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13; CBOSA). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Nie jest więc rzeczą Sądu ani organów ocenianie, czy nieruchomości, w oparciu o które dokonał oceny rzeczoznawca majątkowy, są nieruchomościami podobnymi czy też nie. Należy stwierdzić, że bez odniesienia się przez organ drugiej instancji do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. nie jest możliwe rozstrzygnięcie zasadności podniesionych przez Skarżącą zarzutów.

Zajmowanie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska odnośnie tego, czy zaistniały w sprawie wątpliwości uzasadniające podjęcie przez organ drugiej instancji dalszych czynności, jak wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację operatu szacunkowego czy powołanie kolejnego biegłego, jak również czy zasadnie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, byłoby więc przedwczesne.

Końcowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie zwraca uwagę, że Skarżąca w treści jednego ze sformułowanych w skardze zarzutów wskazała na operat szacunkowy sporządzony przez "K. W. z dnia 10 maja 2019 r.". Tak sformułowany zarzut jest wadliwy, bowiem w aktach sprawy brak jest takiego operatu. Organ odwoławczy za operat szacunkowy sporządzony rzetelnie i poprawnie uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. z dnia 28 lutego 2020 r., wskazywany przez Skarżącą w pozostałych zarzutach oraz w treści uzasadnienia skargi.

6.6. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji weźmie pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę Sądu, a w szczególności odniesie się do złożonego przez Skarżącą do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 7 sierpnia 2019 r.

6.7. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).