Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1441/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 12 października 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1642/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] stycznia 1973 r. o przyznaniu J. B., J. B. i S. J. odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...][...], zwaną dalej "decyzją odszkodowawczą".

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość należała do J. i J. małżonków B. i przeszła na własność m. st. Warszawy 21 listopada 1945 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279), i z tego względu nie miało do niej zastosowania postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą", w tym - jej art. 6 ust. 1 stanowiący, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość miał zastosowanie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy. W świetle tych przepisów do przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek, które zostały spełnione:

- winna to być działka, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz

- własność nieruchomości przeszła na państwo po 5 kwietnia 1958 r., gdyż poprzedni właściciele utracili faktyczne władanie 8 kwietnia 1972 r. (wydanie decyzji o lokalizacji szczegółowej przekazującej nieruchomość pod inwestycje);

- w aktach sprawy nie ma protokołu rozprawy (art. 19 ust. 1 ustawy), ale nie oznacza to, że rozprawa nie odbyła się - nie można jedynie ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w pełni prawidłowo; decyzja odszkodowawcza nie narusza rażąco prawa jedynie z tego powodu, że w aktach brak protokołu rozprawy; protokół przesłuchania S. J. (użytkownika działki) z [...] grudnia 1972 r. pozwala stwierdzić, że rozprawa odbyła się w tym dniu, a strony brały w czynny udział w postępowaniu; zaś gdyby przyjąć, że rozprawa nie odbyła się, stanowiłoby to naruszenie prawa, ale jego kwalifikacja jako rażącego wymagałaby ustalenia, że wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo, a to nie miało miejsca;

- znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe zostały sporządzone przez biegłych Prezydium Rady Narodowej; zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych; nie chodzi więc koniecznie o osobistą obecność biegłych i ich wysłuchanie na rozprawie, ale wystarczające jest odczytanie ich opinii; sama nieobecność biegłych na rozprawie - bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania - nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

- wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa; w dniu wydania decyzji odszkodowawczej podstawę prawną ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy przewidujące stałe stawki, ustalone dla określonej kategorii gruntów; szacowanie wartości nieruchomości było więc bardzo uproszczone - było to proste działanie matematyczne, nie wymagające szczegółowego uzasadnienia; wycenę oparto na obowiązującym ówcześnie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem"; wysokość odszkodowania uzależniona została od rodzaju miasta, położenia gruntu oraz jego obszaru i urządzeń komunalnych; górna granica wskaźnika procentowego dla miast liczących powyżej 200 tys. mieszkańców nie może przekraczać 10%; rozporządzenie dla miast powyżej 200 tys. mieszkańców wprowadziło 4 strefy: 1 - centralna, 2 - śródmiejska, 3 - pośrednia, 4 - peryferyjna; 10% wskaźnik odnosi się do strefy centralnej, 9% - śródmiejskiej, 8% - pośredniej, a 7% - peryferyjnej; zgodnie z elaboratem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie pośredniej, co wynika z uchwały Rady Narodowej m. st. Warszawy z 2 października 1962 r.; przyjęty 8% wskaźnik nie jest więc zaniżony, stąd nie tylko nie przesądza o naruszeniu przepisów prawa, ale przeciwnie - potwierdza ich stosowanie przy ustaleniu wysokości odszkodowania.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. wniósł A. B., zarzucając naruszenie:

a) art. 6 ust. 1 ustawy - poprzez brak wystąpienia przez organ odszkodowawczy do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; powyższy przepis ma zastosowanie zgodnie z art. 53 ustawy; porozumienie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, nie powinno dotyczyć przejścia własności, lecz ustalenia wysokości odszkodowania;

b) art. 17 i 18 ustawy - poprzez brak umożliwienia stronom przeglądania akt i zgłaszania wniosków oraz brak poinformowania ich o tych uprawnieniach; strony do chwili doręczenia im decyzji odszkodowawczej nie wiedziały o toczącym się postępowaniu;

c) art. 19 ustawy - poprzez brak wyznaczenia rozprawy; organ nie udowodnił, że rozprawa odbyła się; z rozporządzenia nie wynika, aby miano stosować zróżnicowanie wskaźników (od 7% do 10%) w zależności od strefy położenia nieruchomości - jest w nim tylko wskaźnik 10%; brak rozprawy oznacza niemożność podniesienia podczas niej stosownego zarzutu w kwestii zastosowanych wskaźników;

d) art. 21 ustawy - poprzez brak wysłuchania biegłych na rozprawie i nieuwzględnienie jej wyników przy ustalaniu odszkodowania, wskutek czego przyjęto zaniżony wskaźnik (8% zamiast 10%), a co za tym idzie - zaniżono wysokość odszkodowania; orzecznictwo z lat 1998-2009 uznaje już samo niewysłuchanie biegłych na rozprawie za rażące naruszenie prawa; w sprawie ponadto nastąpiło wadliwe ustalenie wysokości odszkodowania;

e) art. 8 ust. 6 ustawy w zw. z § 2 rozporządzenia poprzez nienależyte ustalenie wysokości odszkodowania;

2. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister w zaskarżonej decyzji nie zachował konsekwencji odnośnie wskazania daty utraty własności nieruchomości przez J. B. i J. B. - kilkakrotnie prawidłowo stwierdził, że nastąpiło to 21 listopada 1945 r. (z dniem wejścia w życie dekretu), zaś w jednym przypadku - po 5 kwietnia 1958 r. To ostatnie mylne stwierdzenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 2 ustawy, jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, która przejdzie po wejściu w życie ustawy (po 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu. Skoro jednak w istocie wszelkie nieruchomości objęte działaniem dekretu przeszły na własność Państwa przed 5 kwietnia 1958 r., przepis art. 53 ust. 2 ustawy należało rozumieć w ten sposób, że obejmuje on również nieruchomości objęte przepisami dekretu, co do których poprzedni właściciele zostali pozbawieni po 5 kwietnia 1958 r. nie ich własności, lecz faktycznej możliwości władania nimi. Taką wykładnię tego przepisu potwierdza brzmienie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), stanowiącej późniejszą regulację, co do ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Odzwierciedla ona faktyczną intencję prawodawcy. Stosowanie ówcześnie obowiązującej regulacji, z zastosowaniem wykładni opartej na założeniu racjonalności prawodawcy - co oznacza też możliwość przyznania odszkodowania osobom pozbawionym władania nieruchomościami, które przeszły uprzednio na własność Skarbu Państwa z mocy dekretu - nie może być uznane za oczywistą wadliwość decyzji odszkodowawczej (ew. przesłanki stwierdzenia nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zasadnie wobec tego organ przyjął, że skoro w niniejszej sprawie faktyczne pozbawienie możliwości władania nieruchomością nastąpiło 8 kwietnia 1972 r. (wydanie decyzji lokalizacyjnej), to mają do niej zastosowanie przepisy ustawy w zakresie ustalenia odszkodowania. Nie stosuje się ich natomiast w pozostałym zakresie, w tym - dotyczącym postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania, np. art. 6 ust. 1, statuującego obowiązek wystąpienia do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Brak takiego wystąpienia przez organ odszkodowawczy był więc zgodny z prawem. Proponowana w skardze wykładnia ówczesnych regulacji oparta na założeniu, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy oznacza obowiązek uprzedniego zaproponowania stosownej kwoty odszkodowania jest tylko jedną z możliwych interpretacji obowiązujących ówcześnie regulacji. Ich odmienne rozumienie nie może być rozważane w kategoriach ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Wobec zasady, iż także w razie dobrowolnego wykupu proponowana cena nie może być wyższa od ustalonej urzędowo według sztywnych stawek (art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy), pominięcie procedury wystąpienia o dobrowolny wykup - nawet gdyby była ona w danym przypadku obowiązkowa - nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa wobec braku negatywnych konsekwencji w sferze stosunków społeczno-gospodarczych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podniósł, iż kwestia ewentualnego pominięcia stron postępowania (naruszenia art. 17 i 18 ustawy), w związku z niekonkurencyjnością nadzwyczajnych trybów postępowania, nie może być badana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ jest to przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Minister przyjął, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać, jakoby rażąco naruszono art. 19 ustawy poprzez niewyznaczenie rozprawy, mimo braku bezpośredniego dowodu (protokołu rozprawy). Sąd I instancji uznał, że powyższa okoliczność (wyznaczenie rozprawy) nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie. Zatem, nawet gdyby rozprawa nie odbyła się, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki:

1. oczywistość naruszenia przepisu prawa,

2. jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa,

3. skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego.

Sąd nie stwierdził, by ewentualny brak wyznaczenia rozprawy spowodował skutki wskazane w pkt 3. Po pierwsze, brak ten nie pozostaje w związku z materialną zasadnością pozbawienia własności nieruchomości, gdyż nastąpiło to w trybie przepisów dekretu, a nie ustawy. Po drugie, brak wyznaczenia rozprawy nie mógł mieć wpływu na wysokość odszkodowania, do której otrzymania byliby uprawnieni właściciele nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku wyznaczenia rozprawy, odszkodowanie - stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy - ustalono by za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu. Zgodnie z § 2 rozporządzenia górna granica wskaźnika procentowego, dla miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców (czyli także Warszawy), nie mogła przekraczać 10%. Wskaźnik ten stanowił wyznaczoną zarówno przez ustawę, jak i rozporządzenie - górną granicę odszkodowania. Oznacza to, że wskaźnik procentowy nawet dla miast liczących powyżej 50 tys. mieszkańców może być niższy niż 10%. Nie stanowi więc naruszenia prawa, a tym bardziej - naruszenia rażącego, ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o wskaźnik 8%, skoro mieścił się on w zakresie 5-10%.

W skardze zarzucono, że z rozporządzenia nie wynika, aby miano stosować zróżnicowanie wskaźników - od 7% do 10% - w zależności od strefy położenia nieruchomości i że wobec tego należało zastosować wskaźnik 10%. W związku z tym należy podnieść, że ustalenie wysokości odszkodowania następowało dwuetapowo. Najpierw, na podstawie § 1 rozporządzenia, określano koszt wybudowania domu jednorodzinnego, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania. Przyjęte w tym przepisie strefy miejskie (centralna, śródmiejska, pośrednia i peryferyjna) różnicowały koszt budowy domu - im bliżej centrum, tym był on większy. Przywołaną przez organ uchwałą z 1962 r. przedmiotową nieruchomość zakwalifikowano do strefy pośredniej. Przepisy rozporządzenia nie wskazują wprost, jak przyjął to organ, że za grunt leżący w strefie pośredniej należy się odszkodowanie w wysokości 8% kosztu budowy domu, ustalonego w myśl § 1 rozporządzenia. Dla ustalenia wysokości odszkodowania, a co za tym idzie - dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie ma to jednak kluczowego znaczenia, ponieważ - jak już wskazano wyżej - wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość mogła mieścić się w granicach 5-10% kosztu budowy domu. Zastosowany wskaźnik 8% znajduje się w powyższych granicach, nie można więc uznać (uwzględniając poza śródmiejską - lecz jeszcze nie peryferyjną - strefę położenia nieruchomości), że jest on oczywiście nieprawidłowy. Jedynie zaś w takim przypadku można by uznać decyzję odszkodowawczą za rażąco naruszającą prawo.

Niezależnie więc od tego, czy rozprawę wyznaczono, czy też nie, odszkodowanie, które mogłoby być za uzyskane nieruchomość, nie byłoby ustalane w odniesieniu do jej rynkowej wartości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie ze wskaźnikami określonymi w powyższych przepisach. Ówcześnie bowiem nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości. Wysokość odszkodowania, jakie mogły uzyskać strony, gdyby wyznaczono rozprawę, odpowiadałaby prawdopodobnie wysokości odszkodowania, jakie ustalono w decyzji odszkodowawczej.

W tym kontekście Sąd nie podzielił poglądów zgodnie z którymi brak wysłuchania biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 46/13 wskazał m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji.

W niniejszej sprawie od wydania decyzji odszkodowawczej nastąpił znaczny upływ czasu (została ona wydana w 1973 r.), a samo to orzeczenie spowodowało ustalenie odszkodowania z tytułu utraty własności przedmiotowej nieruchomości. Argumenty zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego - co do obowiązku ostrożności przy ocenie, czy określone naruszenie przepisów może być podstawą do wyeliminowania ostatecznego orzeczenia administracyjnego - należy bezpośrednio odnosić do rozpoznawanej sprawy.

Wobec tego, nawet jeżeli organ odszkodowawczy uchybiłby pewnym wymaganiom w zakresie procedury zmierzającej do ustalenia odszkodowania (brak rozprawy i w związku z tym - niewysłuchanie opinii biegłych), to nie można uznać, aby skutkowało to brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Uchybienie (o ile do niego doszło) nie pociągało zatem skutków społecznych czy ekonomicznych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Poprzednicy prawni skarżącego, jeżeli nie satysfakcjonowała ich wysokość ustalonego odszkodowania, mogli wnieść odwołanie od decyzji odszkodowawczej, czego nie uczynili.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Jako podstawę kasacyjną wskazał art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy naruszyło:

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez brak wystąpienia przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;

- art. 17 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez brak umożliwienia stronom postępowania przeglądania akt sprawy i brak umożliwienia im zgłoszenia wniosków oraz brak poinformowania stron postępowania o przysługujących im prawach w tym zakresie;

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez brak wyznaczenia rozprawy w sprawie;

- art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez brak wysłuchania biegłych na rozprawie oraz brak uwzględnienia wyników rozprawy przy ustalaniu odszkodowania;

- art. 8 ust. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35), poprzez nienależyte ustalenie kwoty odszkodowania;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez:

a) uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady praworządności działania organu administracji publicznej, czym naruszył art. 7 k.p.a.;

b) uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, czym naruszyły art. 10 oraz art. 7 k.p.a.,

c) poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i zasady swobodnej oceny dowodów, czym naruszyły art. 77 i 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odmowa uwzględnienia przez Sąd orzecznictwa sądowego z lat 1998 - 2009 została dokonana w sposób dowolny, a przywołane przez Sąd orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi wystarczającego argumentu przemawiającego za prawidłowością przedstawionego w wyroku stanowiska. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną należy zważyć, iż w orzeczeniu sygn. akt P 36/13 Trybunał dokonuje analizy wzajemnego oddziaływania na siebie zasad konstytucyjnych. Trybunał wskazał, iż "w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego." W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że została również naruszona zasada konstytucyjna demokratycznego państwa prawa oraz wynikająca z niej zasada zaufania obywatela do państwa, zatem w realiach niniejszej sprawy, zasada pewności prawa, wobec tak wielu nieprawidłowości podczas prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w realiach peerelowskich, powinna być nie jako naczelna zasada konstytucyjna, tylko jako jedna z wielu koniecznych do pogodzenia zasad konstytucyjnych.

Nie ulega wątpliwości, iż skoro poprzednik prawny skarżącego nie został powiadomiony o rozprawie, to nie mógł wziąć udziału w postępowaniu i skutecznie bronić swoich interesów i stanowi to rażące naruszenie prawa. Bezzasadne jest przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy i tak nie miałoby wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania. Sąd uznał, iż jedynie istniało prawdopodobieństwo, iż w razie przeprowadzenia rozprawy ustalono by taką samą wysokość odszkodowania, co w wydanej decyzji. Skoro rolą biegłego było oszacowanie wartości nieruchomości oraz przyporządkowanie odpowiedniego wskaźnika do obliczenia wartości odszkodowania, zakwestionowanie metody obliczania oraz wartości nieruchomości w toku rozprawy, bądź też wysłuchanie biegłego, mogłoby mieć wpływ na postępowanie organu np. uznanie, iż biegły oszacował wartość nieruchomości na kwotę zbyt niską, bądź też zlecenie podjęcia przez biegłego dodatkowych czynności. Nie sposób zatem uznać, iż brak przeprowadzenia rozprawy nie ma fundamentalnego znaczenia w niniejszej sprawie.

Brak jest podstaw do uznania, iż uchybienie nie pociągało skutków społecznych, czy też ekonomicznych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zważyć należy, iż każdorazowo decyzja administracyjna skierowana jest względem indywidualnie oznaczonego adresata, stąd też skutki społeczne, czy też ekonomiczne winny być oceniane przy uwzględnieniu specyfiki decyzji administracyjnej - ocena skutku ekonomicznego byłaby dopiero możliwa po ponownym przeprowadzeniu postępowania, natomiast wobec rażącego nierespektowania procedury administracyjnej, skutek społeczny ewidentnie ma miejsce w przedmiotowej sprawie - utrata zaufania do organów władzy publicznej przez obywateli pokrzywdzonych wieloletnim działaniem organów władzy publicznej w sprawach nieruchomości objętych działaniem dekretu Bieruta, mimo indywidualizacji wydawanych decyzji, stanowi skutek wyraźnie widoczny wśród dużej grupy obywateli.

Skoro zasady praworządnego działania organu administracji, uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw słusznego interesu jednostki, czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zaufania uczestników postępowania do organów państwa stanowią fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, ich naruszenie świadczy o naruszeniu prawa w stopniu rażącym - w niniejszej sprawie doszło do załatwienia sprawy bez udziału stron postępowania, co w państwie prawa winno być zweryfikowane właśnie przy skorzystaniu z instytucji stwierdzenia nieważności. Zasada trwałości decyzji administracyjnej może w świetle prawa doznać ograniczeń, gdy dojdzie do naruszenia innych naczelnych zasad postępowania. Uznanie, iż naruszenie naczelnych zasad postępowania przez organ wydający decyzję w latach siedemdziesiątych jest do zaakceptowania w praworządnym państwie, nie powinno się ostać. W toku postępowania, organ nie zaproponował zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma żadnych podstaw przemawiających za uznaniem, iż art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma zastosowania do gruntów, które przeszły na własność m.st. Warszawy - wskazać należy, iż wobec braku wydania rozporządzenia wskazującego sposób wyliczenia odszkodowania, należało właśnie stosować powyższy przepis.

Nieobecność biegłych na rozprawie stanowi zgodnie z orzecznictwem sądowym rażące naruszenie prawa, a nieobecność ta miała w niniejszej sprawie wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania - gdyby biegły został przesłuchany na rozprawie, strony oraz organ mogłyby zadać mu szereg pytań zarówno w zakresie wyboru metody szacowania wartości jak i prawidłowości określenia cech przedmiotowej nieruchomości, to z kolei ma bezpośrednie przełożenie na końcowy rezultat i wnioski biegłego skutkujące określeniem wartości przyznanego poprzednikowi prawnemu skarżącego odszkodowania. W toku postępowania prowadzonego przez organ w przedmiocie ustalenia odszkodowania strony nie tylko nie miały możliwości wzięcia udziału w rozprawie, lecz również nie mogły wypowiedzieć się w sprawie, składać wniosków dowodowych czy też składania zastrzeżeń lub uwag do opinii biegłego. Ani organ, ani Sąd w żaden sposób nie ustosunkowali się do tego zarzutu, mimo tego, iż fakt niebrania udziału przez stronę bez jej winy w postępowaniu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wskazać należy w ramach podstawy kasacyjnej konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego, zawierającą przepis, którego naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna jest zatem wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym i z tego względu ustawodawca przewidział przymus adwokacko – radcowski dla jej sporządzenia. Wynika on z konieczności zachowania wymogów staranności i profesjonalizmu w sformułowaniu podstaw kasacyjnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji decyzji administracyjnej, pod kątem przesłanek jej ewentualnej wadliwości określonych w kolejnych punktach 1-7 zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem to właśnie te przepisy są materialnoprawną podstawą prawną decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji zostały rażąco naruszone, następować może jedynie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązanego z tymi przepisami, których naruszenie zarzuca strona.

Wśród podstaw skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie powołano art.156 k.p.a., lecz nie wskazano konkretnego przepisu objętego tym artykułem. Podkreślić należy, że art. 156 k.p.a. stanowi zbiór szeregu przepisów prawa i składa się z dwóch paragrafów, z których pierwszy, określający przesłanki stwierdzenia nieważności obejmuje siedem punktów, zawierających odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem jedynie jednoznaczne wskazanie konkretnej podstawy stwierdzenia nieważności zawartej w ściśle określonym przepisie objętym art.156 k.p.a. pozwoliłoby na merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa powołanych w skardze kasacyjnej w jej punkcie 1. Wskazana wyżej wada skargi kasacyjnej uniemożliwia jednak taką ocenę.

Na marginesie tylko należy przy tym wskazać, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przepisy art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. określające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pomimo ich umieszczenia w ustawie procesowej, mają charakter przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, jak określił to w skardze kasacyjnej jej autor.

Stwierdzić należy również marginalnie, że także szereg przepisów prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zostało przywołanych wadliwie. Mianowicie art. 17 ustawy składa się z sześciu, zaś art. 21 z trzech ustępów, tworzących odrębne przepisy prawa, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał który z zawartych w powołanych artykułach przepisów miałby naruszyć sąd I instancji. Podobnie art. 8 ust. 6 ustawy obejmował w dacie wydania decyzji z 1973r. trzy punkty, z których punkt 1 obejmował dwie litery.

Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone jako punkty 2,3,4,5 skargi kasacyjnej, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wraz z art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. wnoszący skargę kasacyjną natomiast kwestionuje postępowanie dowodowe i tryb procedowania przez organy administracji. Przepisy te powołano z całkowitym pominięciem regulacji objętych art. 156 § 1 k.p.a., choć z treści zarzutów wynika, że skarżący dopatruje się wadliwości w postępowaniu prowadzonym w latach 1972-1973 w przedmiocie przyznania odszkodowania poprzednikom prawnym skarżącego, a nie postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną decyzją. Zarzut wadliwości postępowania prowadzonego w latach 1972-1973 podnoszony w postępowaniu nieważnościowym, aby był skuteczny, musiałby opierać się przede wszystkim na jednym z punktów art.156 § 1 k.p.a. Wadliwe sformułowanie podstawy kasacyjnej i pominięcie przepisu określającego przesłankę nieważnościową uniemożliwia odniesienie się do takiego zarzutu.

Należy podkreślić w tym miejscu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie powinien dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Co do zasady bazować powinien na materiale dowodowym, którym dysponował organ administracji wydający kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób dopatrzeć się w postępowaniu organów prowadzących postępowanie naruszenia przepisów postępowania art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. Argumentów zmierzających do wykazania takich naruszeń nie powoływano także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za całkowicie pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a jak w sentencji wyroku.