Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 266/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1237/10 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz wstrzymania wypłaty tego równoważnika oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1237/10 po rozpoznaniu skargi S. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz wstrzymania wypłaty tego równoważnika uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 78 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2007 r., nr [...] przyznającej uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził utratę uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby z dniem [...] stycznia 2010 r., przyznanego na podstawie decyzji Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz wstrzymał wypłatę wskazanego równoważnika.

W uzasadnieniu organ podniósł, że S. J., mianowany na stałe strażak Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie, pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, na podstawie decyzji Komendanta Głównego PSP nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym zawarł informację, że dnia [...] stycznia 2010 r. nabył lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość w miejscowości Z., gm. L. przy ul. [...]. Podana lokalizacja znajduje się w miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejsca pełnienia służby. Zdaniem strażaka, lokal na dzień złożenia oświadczenia nie był ukończony i nie mógł zaspokajać jego potrzeb mieszkaniowych.

Z uwagi na powyższe Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2010 r. decyzji przyznającej uprawnienie do otrzymania lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, równoważnik za brak lokalu przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli ani on ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie przysługującego im tytułu prawnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten nie odnosi się do stanu deweloperskiego lokalu mieszkalnego jako przesłanki uprawniającej do pobierania równoważnika za brak lokalu.

S. J. złożył do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że nabyty przez niego lokal znajduje się w stanie deweloperskim, co oznacza, że w budynku nie ma łazienek ani kuchni, zaś pomieszczenia nie mają podłóg, drzwi oraz ogrzewania. W jego ocenie, prawo do równoważnika za brak lokalu przysługuje, gdy strażak nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy, czyli nie posiada lokalu spełniającego ustawowe normy i będącego w odpowiednim stanie technicznym. Tymczasem posiadany przez niego lokal nie zaspokaja faktycznie jego potrzeb mieszkaniowych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej powołał się na treść art. 127 § 3 k.p.a., w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Następnie organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż miejscowość Z. jest miejscowością pobliską w odniesieniu do Warszawy jako miejsca pełnienia służby przez strażaka. Zgodnie zaś z art. 76 ust. 2 ustawy o PSP oraz § 3 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 241, poz. 2035), strażakowi i członkom jego rodziny przysługuje łącznie 5 norm zaludnienia, a więc lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m kw. Wielkość nabytego lokalu odpowiada przysługującym normom zaludnienia. Natomiast nabyte przez strażaka prawo własności samodzielnego lokalu mieszkalnego jest niewątpliwie tytułem prawnym w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy o PSP.

Dalej organ przywołał definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zgodnie z którą samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie służenia zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu tego przepisu może być spełnione w odniesieniu do lokalu mieszkalnego wówczas, gdy udzielone zostało zezwolenie na użytkowanie budynku, w którym lokal ten jest usytuowany. Organ wskazał, że w załączonym akcie notarialnym przywołano jako podstawę użytkowania budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Z. decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W przedmiotowym budynku mieszkalnym wydzielono samodzielny lokal mieszkalny nr [...], zaś samodzielność tego lokalu stwierdził w dniu [...] lutego 2009 r. Starosta P. wydając zaświadczenie wpisane do rejestru pod nr [...].

W konkluzji organ stwierdził, że skoro S.J. nabył lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby w dniu [...] stycznia 2010 r., to z tym dniem utracił prawo do równoważnika za jego brak. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 600/00, w którym sąd stwierdził, że o ile organ orzekający w sprawie ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że strażak utracił uprawnienia do dalszego pobierania równoważnika, to winien w rozstrzygnięciu decyzji dać temu wyraz i jednocześnie orzec o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznanego wcześniejszą decyzją, organ uznał, że należało zastosować instytucję utraty uprawnienia, a nie wygaśnięcia decyzji.

S.J. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie pojęcie lokal mieszkalny lub dom odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego bez względu na stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkania w nim, a także naruszenie art. 127 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest centralnym organem administracji państwowej oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., w szczególności poprzez brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że stan techniczny budynku, określony w umowie sprzedaży z dnia [...] stycznia 2010 r., jednoznacznie wykluczał możliwość zamieszkania w lokalu, a nawet uznania go za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o PSP. Stwierdził również, że w jego ocenie, gdyby nawet uznać, że w zakresie określonym w art. 9 ustawy o PSP, tj. w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, Komendant Główny jest "ministrem" w rozumieniu art. 127 k.p.a., to i tak niniejsza sprawa, jako dotycząca stosunku służbowego, nie mieści się we wskazanym wyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w rozpoznawanej sprawie skarżący konsekwentnie twierdzi, że lokal, który nabył znajduje się w tzw. stanie deweloperskim, czyli bez podłóg, mediów, białego montażu, a zatem faktycznie nie nadaje się do zamieszkania. Organ nie sprawdził tych danych, lecz przyjął, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o wyodrębnieniu lokalu mieszkalnego z części nieruchomości oraz zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego wydane przez Starostę P. same sobie stanowią o tym, że kupiony przez skarżącego lokal nadaje się do zamieszkania. Tymczasem wymienione akty administracyjne tego nie stanowią, lecz wskazują, iż z części nieruchomości wspólnej został wydzielony lokal mieszkalny. Organy orzekające w sprawie winny zatem sprawdzić, czy nabyty przez S.J. lokal nadaje się do zamieszkania. Jeśli tego nie stwierdzą, to wówczas w świetle wskazanej wyżej uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. nie można uznać, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia utraty przez skarżącego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd wskazał natomiast, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest właściwy do rozpatrzenia jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego, systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Ponieważ żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie określa kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organu odwoławczego w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, brak jest zatem podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do działania w tych sprawach jako centralnego organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W sprawie orzekał zatem organ właściwy.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) w zakresie odnoszącym się do ustalenia w wyrokowaniu, że zaświadczenie o samodzielności lokalu wydane przez Starostę P. nie stanowi o możliwości zamieszkania w lokalu, lecz o tym, że z części nieruchomości wspólnej został wydzielony lokal mieszkalny,

- art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) w zakresie przyjęcia przy wyrokowaniu, że stan techniczny lokalu mieszkalnego jest warunkiem niezbędnym do uznania, iż strażakowi przysługuje lub nie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy przepis ten do tej kwestii w ogóle się nie odnosi, lecz wyraźnie wskazuje na wyłącznie jeden element w postaci braku lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego jako przesłanki do uzyskania równoważnika pieniężnego; oraz

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania jakiego naruszenia prawa materialnego dopuścił się organ administracji przy wydawaniu decyzji, a które to naruszenie zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania jakiego innego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ administracji, a które to naruszenie zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż będąc związany treścią odpowiedzi na skargę błędnie Sąd przyjął, że Komendant Główny PSP powinien naruszyć przepis art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i nie przestrzegając właściwości rzeczowej dokonać sprawdzenia polegającego na ustaleniu czy lokal mieszkalny nabyty przez Pana S. J. nadaje się do zamieszkania;

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż będąc związany treścią odpowiedzi na skargę Sąd dokonał błędnie ustaleń podczas analizy dowodów, w postaci przedstawionych przez organ administracji dokumentów urzędowych wystawionych przez właściwe organy i podmioty, a które wskazywały na zupełnie odmienny stan rzeczy odnośnie możliwości zamieszkania lokalu mieszkalnego nabytego przez Pana S.J., przy jednoczesnym błędnym przyjęciu przez Sąd w wyrokowaniu, że przedmiotowa sprawa w obecnym stanie prawnym jest analogiczna do sprawy będącej przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt OPS 7/08);

- 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 wydanego wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w sytuacji gdy decyzja ta wywoływała skutki wyłącznie w okresie od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. i w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji była już decyzją wykonaną, co czyni zastosowanie tego przepisu bezprzedmiotowym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjne formułuje zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Decydujące znaczenie dla argumentacji kasacyjnej mają jednak te pierwsze, koncentrujące się na roli stanu użytkowego lokalu (stan deweloperski, nie nadający się do zamieszkania), jak nabył strażak, dla określenia jego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazane w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej przepisy to art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej: "ustawa o PSP") oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Art. 78 ust. 1 ustawy o PSP stanowi, iż strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego.

Wykładnia językowa tego przepisu, jeśli zastosowana byłaby samodzielnie i ograniczałaby się jedynie do zwrotu "brak lokalu mieszkalnego", istotnie wskazywałaby na to, iż sam fakt posiadania przez strażaka takiego lokalu, mającego charakter mieszkalny, wypełnia dyspozycję normy, upoważniającą organ do wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz, w konsekwencji, do jego utraty. Model wykładni ograniczający się do takiego rozumowania nie jest jednak, w ocenie Składu Orzekającego NSA, prawidłowy. Przede wszystkim dlatego, że w tekście normatywnym brak jest jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia tego terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu zawsze powstanie obowiązek orzeczenia o utracie tego równoważnika. Nie daje wskazówek w tym zakresie także ust. 2 tego przepisu, w którym wskazane są przypadki utraty prawa do równoważnika.

Sąd I instancji zasadnie odwołuje się w ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie tego prawa do reguł celowościowych. Należałoby nawet uzupełnić je o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie bowiem zasadniczym celem art. 78 ust. 1 tej ustawy było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby w straży pożarnej, strażak miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji rozdziału 8 ustawy o PSP. Równoważnik przyznany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca służby. To ostanie ma natomiast mocne uzasadnienie funkcjonalnie Samo nabycie lokalu przez strażaka, które musi być potraktowane niewątpliwie jako dążenie do samodzielnego zaspokajania tych potrzeb mieszkaniowych, może stanowić podstawę wstrzymania i utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe strażaka są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Samo nabycie lokalu, jeśli lokal znajduje się w stanie nie nadającym się do zamieszkania, nie może powodować realizacji wskazanych wyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ustawy o PSP. Stan ten przy tym winien trwać dopóty, dopóki lokal taki rzeczywiście nie nadaje się do zamieszkania.

Sąd I instancji zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku taką właśnie wykładnię powyższego przepisu, chociaż wyrażona ona została innymi słowy. W związku z tym kontrola kasacyjna nie mogła prowadzić do ustalenia jej błędnego charakteru. Zadecydowała o tym jej trafność merytoryczna, chociaż należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej ograniczył skuteczność swego zarzutu, ponieważ nie wykazał w jej uzasadnieniu, jaki aspekt błędnego charakteru wykładni wiąże z tym uchybieniem, w szczególności czy idzie o sam przebieg, zastosowane dyrektywy wykładni, jej kompleksowość czy wynik.

Mimo tych braków, argumentacja autora skargi kasacyjnej jest na tyle czytelna, że pozwala uchwycić sens zarzutu, wiążący się z wynikiem wykładni, co z kolei pozwala odnieść się do jej składników. Akcentowanie w ramach tej argumentacji faktu, że ustawodawca nie wspomina o stanie technicznym lokalu, ani w tej ustawie, ani w innych ustawach dotyczących służb, nie może jednak stanowić argumentu skutecznego, jako że w istocie to nie stan techniczny obiektu, lecz możliwość faktycznego w nim zamieszkania podlegał uwzględnieniu w ramach wykładni dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej gdy mówi, iż nie może znaleźć do niniejszej sprawy zastosowania teza zawarta w uchwale NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. (OPS 7/08). Nie idzie tu bowiem o zastosowanie bezpośrednie, lecz o wyprowadzenie konkluzji interpretacyjnych na gruncie kierowania się tezami, które wypracowane zostały przez skład powiększony NSA w formie uchwały w sprawie, która w momencie jej podejmowania, posiadała odnosiła się do regulacji, dającej się per analogiam rozciągnąć odpowiednio na sytuację normowaną w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Nie ma znaczenia przy tym późniejsza zmiana stanu prawnego w regulacji, której ona dotyczyła, jako że jest ona wykorzystywana argumentacyjnie na gruncie określonego brzmienia przepisu i w sytuacji podobnego celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych.

Uchwała powyższa, mimo, że jej przedmiotem nie była kwestia posiadania lokalu, nie pozostawia wątpliwości argumentacyjnych co do trafności ujęcia, przyjętego przez Sąd I instancji, bowiem wyraźnie podkreśla, iż bezspornym jest, "...że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który składając wniosek posiada (mieszka, zajmuje) taki lokal lub dom (...). chodzi tu przy tym niewątpliwie o dom (lokal) nadający się do zamieszkania. trudno bowiem mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie lub stanie surowym" (s. 10 uchwały).

W związku z powyższym nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali, bowiem, tak jak przyjął Sąd I instancji, zaświadczenie takie stanowi dowód wydzielenia lokalu mieszkalnego z nieruchomości, a nie o możliwości zamieszkania w takim lokalu. Nie może zatem, w świetle rozważań przeprowadzonych wyżej, podważyć skutecznie wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Także w przypadku tego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polega błędny charakter wykładni w kontekście możliwych do podniesienia aspektów. W szczególności nie jest zasadne powołanie się (s. 5 skargi kasacyjnej) na uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 2/09), bowiem spełnianie warunków techniczno-budowlanych przez dany lokal, o czym mowa w tej uchwale, nie musi być tożsame z nadawaniem się danego lokalu do zamieszkania, co jest głównym składnikiem wykładni przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Nietrafność obu powyższych zarzutów warunkuje niezasadność zarzutu narzucenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji zobowiązany był uchylić decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego, na które wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nietrafne są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania. dotyczy to zarzutu ogólnego, wskazującego na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 134 §1 p.p.s.a. Jeśli idzie o zarzut pierwszy, należy wyraźnie podnieść, iż argumentacja Sądu, dotycząca błędnej wykładni art. 78 ust. 1 ustawy o PSP stanowi właśnie ten element, którego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej.

Z kolei dwa zarzuty związane z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uwzględniają charakteru tego przepisu w całości regulacji ustawy. Przepis ten zobowiązuje bowiem sąd I instancji do rozstrzygnięcia w granicach sprawy w warunkach braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a.

Skuteczność oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na tym przepisie wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc wskazanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. Ponadto, ponieważ jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie taki zarzut, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. A zatem także z tego powodu powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony.

W ramach pierwszego z tych zarzutów, sformułowanego w sposób niezrozumiały, autor wskazuje, że Sąd przyjął założenie o tym, że Komendant PSP powinien naruszyć art. 19 k.p.a., czego nie da się stwierdzić na podstawie lektury treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku (przepis ten się w nim nie pojawia), tym bardziej, że zarzut ten autor skargi oparł na błędnej tezie o związaniu sądu odpowiedzią na skargę. Także drugi z zarzutów, wskazujący na to związanie sądu odpowiedzią na skargę, nie wypełnia wskazanych wyżej warunków wyjściowych, wiążąc w dodatku z naruszeniem tego przepisu niewłaściwą ocenę przez sąd przedstawionych przez organ administracji dokumentów urzędowych, świadczących o przeznaczeniu lokalu na cele mieszkalne. Nie przeczy to temu, że lokal znajduje się w stanie deweloperskim, do którego to stanu nawiązuje autor skargi kasacyjnej w zakończeniu tego fragmentu jej uzasadnienia (s. 9).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. w tym sensie, że niepodleganie wykonaniu decyzji, która stwierdza utratę uprawnienia oznacza, iż równoważnik dalej przysługuje (nie uległ utracie), co wywołuje np. skutki w zakresie obowiązku jego wypłacania. Odnosi się zatem do samej istoty uprawnienia, a kwestia czasu, w którym była ona skuteczna jest tu zagadnieniem zupełnie wtórnym, bowiem, jeżeli uchylona decyzja wywoływała skutki, jak pisze autor skargi kasacyjnej, wyłącznie do dnia [...] września 2010 r., to jest jasnym, że zastrzeżenie wyrażone w punkcie 2 zaskarżono wyroku nie mogło rozciągnąć niewykonania decyzji na okres, w którym i tak ono nie mogło mieć miejsca. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby autor skargi kasacyjnej wykazał, iż miało tu miejsce naruszenie prawa, to należało dodatkowo wykazać, jak przy każdym zarzucie proceduralnym, że mogło to mieć istotny wpływ na jakiś aspekt treści (np. skutki) rozstrzygnięcia Sądu, czyli uchylenia zaskarżonej decyzji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej skupił się na rozważaniach dotyczących podstawy zastosowania tego przepisu, nie wyprowadzając skutecznej argumentacji we wskazanym wyżej zakresie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając zgodność zaskarżonego wyroku z prawem, na gruncie art. 184 p.p.s.a. oddala skargę kasacyjną.