Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 839/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 4, art. 134 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 137/18 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 137/18 oddalił w całości skargę J. T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 21 września 2017 r. J. T. wystąpiła do Sądu Rejonowego dla [...] z pozwem przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej we [...] o ustalenie istnienia stosunku pracy i o przywrócenie do służby.

Sąd Okręgowy we [...] (IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IX Pz 9/18, działając na zasadzie art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), zmienił zaskarżone postanowienie sądu pracy I instancji i przekazał przedmiotową sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd Okręgowy we [...] stwierdził, że pozew złożony przez stronę skarżącą stanowił w istocie skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby.

W odpowiedzi na skargę (w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy) Dyrektor IAS wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. niezależnie nawet od dyspozycji art. 58 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił ww. skargę J. T.

Sąd I instancji wyjaśnił, że był związany postanowieniem Sądu Okręgowego we [...] w zakresie określenia sądu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie mógł odrzucić skargi z uwagi na swoją niewłaściwość. Zwrócił także uwagę, że przedmiot kontrolowanej sprawy sprowadzał się do bezczynności organu w przedstawieniu propozycji służby i wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym Sąd I instancji podkreślił, że strona domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - jak przyjął to także Sąd Okręgowy we Wrocławiu - ale nade wszystko przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby, nie zaś zaproponowania jej stanowiska urzędniczego w ramach korpusu służby cywilnej. W dniu 29 maja 2017 r. skarżąca otrzymała bowiem od Dyrektora IAS propozycję określającą warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS we [...] w oparciu o umowę o pracę zawartą na czas nieokreślony, którą przyjęła w dniu 12 czerwca 2017 r.

W kontekście przedmiotu zaskarżenia dookreślonego treścią postanowienia Sądu Okręgowego we [...], Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Stosunek ten ulegał bowiem przekształceniu w stosunek pracy z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające) w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz.1947, dalej: u.KAS). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca zaakceptowała przedstawioną jej ofertę i podjęła zatrudnienie w ramach stosunku pracy. Nie było zatem podstaw do wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby.

W podsumowaniu powyższego WSA we Wrocławiu zaznaczył, że w realiach niniejszej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego, czy to w zakresie przedstawienia propozycji dalszej służby, czy to decyzji o zwolnieniu ze służby. Nie było zatem podstaw do formułowania zarzutu bezczynności w przedstawionym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T. zarzucając:

a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

- art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, w którym powołany znajduje zastosowanie sąd administracyjny powinien traktować przekazaną sprawę przez sąd powszechny w trybie art. 464 § 1 k.p.c. jak postępowanie wywołane skargą i kwalifikować samodzielnie jej przedmiot w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a.; prawidłowa wykładnia powołanego przepisu wskazuje natomiast, że sąd administracyjny orzeka w granicach przekazanej sprawy i nie jest związany właściwością rzeczową wyznaczoną przez art. 3 § 2 p.p.s.a.,

- art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której powołany przepis nie znajdował zastosowania; żądanie skarżącej wyrażone w pozwie obejmowało ustalenie istnienie stosunku służbowego oraz przywrócenie do służby, co oznacza, że kwestionowała ona zasadność przedstawienia jej propozycji zatrudnienia, a nie bezczynność organu w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dziennik Ustaw z 2017, poz. 2188 - zwana dalej p.u.s.a.) z naruszonymi przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a mianowicie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60, art, 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu się od obowiązku kontroli legalności działania organu, polegającego na przedłożeniu skarżącej propozycji zatrudnienia; kontrola taka jest przeprowadzana w przypadku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, dlatego też powinna ona być także przeprowadzana w przypadku złożenia mu propozycji zatrudnienia,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. zw. naruszonymi przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 61 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających w zw. z naruszonymi przepisami Konstytucji, a mianowicie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45, art. 77 ust. 1 Konstytucji w poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu się od obowiązku kontroli obowiązku wszczęcia i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w przypadku, w którym funkcjonariuszowi składana jest propozycja zatrudnienia; w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie złożenia skarżącej propozycji zatrudniania, pomimo obowiązku jego wszczęcia, a tym samym zostały naruszone prawa skarżącej do aktywnego udziału w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania z uwagi na pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw,

b. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

- art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dziennik Ustaw z 2016 r. poz. 1948 - zwanej dalej przepisami wprowadzającymi) w zw. z naruszonymi przepisami Konstytucji, a mianowicie art. 2, art. 7, art. 24, art. 32 ust. 1, art. 45, art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dyrektor izby administracji skarbowej w ramach decyzji uznaniowej może w pełni swobodnie wybrać pomiędzy propozycją służby lub zatrudnienia, bądź nieskładaniem propozycji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że wybór pomiędzy złożeniem propozycji służby a zatrudnienia powinien być oparty na kryteriach wskazanych w tym przepisie tj. kwalifikacje funkcjonariusza, przebieg jego zatrudnienia oraz miejsce zamieszkania. Poprawność zastosowania tych kryteriów na etapie składania propozycji służby lub zatrudnienia podlega ocenie w toku postępowania i stanowi przedmiot postępowania sądowo administracyjnego,

- art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej (zwanemu dalej funkcjonariuszem), nie stanowi decyzji administracyjnej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, stanowi decyzję administracyjną, ponieważ jej złożenie prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służby, a zatem wywołuje ona taki sam skutek jak decyzja administracyjna o rozwiązaniu stosunku służby,

- art. 169 ust. 4 i 6 przepisów wprowadzających w zw. z art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z naruszonymi przepisami Konstytucji art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te nie znajdują zastosowanie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi natomiast do uznania, że przepisy te powinny znajdować zastosowanie w drodze analogii do funkcjonariuszy, którym złożono propozycję zatrudnienia, gdyż przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest równoznaczne z ustaniem stosunku służbowego i nawiązaniem stosunku pracy; skoro propozycja służby, zmieniająca treść stosunku służbowego stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej propozycja zatrudnienia prowadząca do ustania stosunku służbowego (niezależnie od decyzji funkcjonariusza) powinna być uznana za decyzję administracyjną; przeciwna wykładnia prowadzi na naruszania nakazu równego traktowania jednostek będących w podobnej sytuacji przez organy państwowe oraz zasadę równego dostępu do służby,

- art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te regulują wszystkie sposoby ustania stosunku służbowego związane z przedłożeniem lub brakiem przedłożenia propozycji służby, podczas gdy przepisy te regulują wyłącznie skutek w postaci wygaszenia stosunku służbowego, nie wykluczając ustania stosunku służbowego w wyniku przekształcenia stosunku służbowego w drodze złożenia przez organ propozycji zatrudnienia,

- z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, nie stanowi innego aktu/czynności z zakresu działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że propozycja zatrudnienia stanowi inny akt/czynność zakresu działania administracji publicznej,

- art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarta w powołanym przepisie konstrukcja przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia (stosunek pracy) w wyniku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza nie stanowi formy zakończenia stosunku zatrudnienia.

Zdaniem skarżącej, wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego miały wpływ na wynik postępowania (podstawa skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), gdyż doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, regulujących zasady wyrokowania:

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 464 § 1 k,p.c. w zw. z art. 321 § 1 k.p.c. w zw. z naruszonymi przepisami Konstytucji, a mianowicie art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu o innym przedmiocie niż wskazany w zastępującym skargę pozwie; granica sprawy, w przypadku zastosowania art. 464 § 1 k.p.c. wyznaczona jest przez żądanie pozwu; sąd administracyjny nie może, nawet nie będąc związany granicami skargi, zmieniać przedmiotu sprawy odmawiając orzekania o tym, czego pierwotnie domagał się skarżący w pozwie; prawo do sądu, rozumiane zgodnie z powołanymi zapisami Konstytucji implikuje obowiązek sądu, zarówno powszechnego, jak i administracyjnego, do orzekania w przedmiocie, którego domaga się jednostka, a nie samodzielnego oznaczania tego przedmiotu w toku postępowania i pomijania zgłoszonych przez nią żądań,

- art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z 120 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w przypadku, w którym powołany przepis nie znajdował zastosowania, ponieważ przedmiotem skargi nie była bezczynność organu administracyjnego; w wyniku tego naruszenia Sąd błędnie uznał, że nie zachodzi konieczność wyznaczenia rozprawy i rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, na którym skarżąca z natury rzeczy nie mogła zaprezentować swoich racji oraz przedstawić przedmiotu żądania,

- art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której powołany przepis powinien zostać zastosowany; biorąc pod uwagę żądanie wskazane w pozwie skarga powinna była być rozpoznana na rozprawie, co nie miało w miejsca w niniejszej sprawie. Skarżąca została pozbawiona możliwości udziału w rozprawie, czyli realizacji podstawowego prawa służącego obronie jej interesów. W ocenie skarżącej uchybienie to skutkuje nieważnością postępowania,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, w której nie znajdował on zastosowania; Sąd oznaczając samodzielnie przedmiot postępowania oddalił skargę z uwagi na jej bezzasadność, przy czym oddalenie to dotyczyło żądania, które w ogóle nie zostało przez skarżącą podniesione,

- art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której powołane regulacje znajdują zastosowanie; propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi stanowi w ocenie skarżącej decyzję administracyjną, a nie wyłącznie ofertę, ponieważ niezależnie od dalszego zachowania funkcjonariusza stosunek służby ulega rozwiązaniu. Co za tym idzie, zastosowanie znajdowały przepisy o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. "W niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak prawa procesowego i to w stopniu wznowienie postępowania z uwagi na brak możliwości obrony praw przez skarżącą na etapie wydawania decyzji (przedstawiania propozycji zatrudnienia)",

- z ostrożności, na wypadek niepodzielenia stanowiska wedle którego warunki zatrudnienia stanowią decyzję administracyjną, naruszonym przepisem jest art. 146 § 1 p.p.s.a. zobowiązujący sąd administracyjny w przypadku uznania skargi do uchylenia aktu lub uznania bezskuteczności czynności; przedstawienie warunków zatrudnienia może być także uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,

- w razie uznania, że propozycja zatrudnienia, która jest składana funkcjonariuszowi, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest wyłącznie art. 58 § 4 p.p.s.a., skarżąca zarzuca naruszenie art. 150 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powołany przepis powinien zostać zastosowany; powołana regulacja uprawnia sąd administracyjny do uchylenia aktu i uznania bezskuteczności czynności w sprawach skarg nie wymienionych w treści art. 145 - 148 p.p.s.a. Powołany przepis znajduje zastosowanie w przypadku, w którym sprawa rozpoznawana jest w oparciu o art. 58 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 464 § 1 k.p.c. Celem tego przepisu jest umożliwienie sądowi administracyjnemu rozstrzygnięcie sprawy w przypadku rozstrzygania w sprawach skarg nie objętych art. 3 § 2 p.p.s.a., czyli sprawach objętych właściwością delegowaną (art. 58 § 4 p.p.s.a.).

Z ostrożności procesowej, na wypadek niepodzielenia przez Sąd powołanych powyżej argumentów, strona skarżąca zarzuciła w ramach naruszenia przepisów postępowania:

- art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołany przepis oraz zawarta w jego treści konstrukcja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy wyłącza konieczność wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby; prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest sposobem ustania stosunku służbowego, co uzasadnia wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby,

- art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS w zw. z naruszonymi przepisami Konstytucji art. 32 ust. 1, art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której powołane regulacje powinny zostać zastosowane; zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających wygaśnięcie stosunku służbowego z przyczyn wskazanych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających należy traktować jak zwolnienie ze służby. Stosunek służby ustaje także w wyniku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Biorąc pod uwagę, że funkcjonariuszowi, jako jednostce przysługuje prawo do sądu, należało zastosować art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w drodze analogii. Zastosowanie tego przepisu w drodze analogii nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, otwierając tym samym drogę postępowania sądowego.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziły do niezastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie ponieważ decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a obowiązek jej wydania wynikał z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. "Tym samym należało zobowiązać organ do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz stwierdzić bezczynność organu w przedmiocie wydania takiej decyzji."

Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Następnie w piśmie z dnia 27 grudnia 2018 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła ww. skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2018 r. zmieniając brzmienie zarzutu ewentualnego (zgłoszonego z ostrożności procesowej), zawartego na stronie 6 skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. i nadając mu nowe brzmienie:

- z ostrożności, na wypadek niepodzielenia stanowiska wedle którego propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, stanowi decyzję administracyjną i uznania, że stanowi ona akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której powołany przepis powinien być zastosowany; powołany przepis zobowiązujące sąd administracyjny w przypadku uznania skargi do uchylenia aktu lub uznania bezskuteczności czynności, natomiast przedstawienie warunków zatrudnienia może być także uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; w niniejszej sprawie wydanie aktu, lub dokonanie czynności powinno być poprzedzone przeprowadzenie postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; ponadto, sąd administracyjny zobowiązany jest do kontroli uznania administracyjnego także w ramach aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w tym poprawności zastosowania kryteriów, wskazanych w przepisach prawa materialnego; w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, co uzasadniało zastosowanie art. art. 146 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie w pełni podtrzymała skargę kasacyjną, złożoną w dniu 21 grudnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 9 listopada 2021 r., (k. 178 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z 28 października 2021 r. (k. 176 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 4 p.p.s.a. Otóż do naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie w sytuacji gdy wojewódzki sąd administracyjny odrzuciłby skargę z powodu swojej niewłaściwości, a w tej samej sprawie, sąd powszechny uznał się już wcześniej niewłaściwym. Przejawem uznania niewłaściwości sądu powszechnego jest postanowienie tego sądu o odrzuceniu pozwu podjęte na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. albo o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. Przy czym postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c., tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości, ale także w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi. W takim przypadku postępowanie sądowoadministracyjne jest kontynuacją rozpoznania sprawy przekazanej postanowieniem sądu powszechnego – stwarza stan sprawy w toku (lis pendens). Datą wszczęcia postępowania w sprawie powodującej zawisłość sporu jest data wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym (zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia WSA z dnia 20 stycznia 2005 r., IV SAB/Gl 23/04, OSP 2006/7-8/84).

W sprawach z zakresu prawa pracy - zgodnie z art. 464 § 1 k.p.c. - odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy jest właściwy inny organ. Odrzucenie pozwu w sprawach z zakresu prawa pracy jest więc możliwe tylko wtedy, gdy żaden organ nie jest właściwy do jej rozpoznania. Rozstrzygnięcie o przekazaniu sprawy innemu organowi na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. jest więc skutkiem stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej.

Tym samym art. 58 § 4 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek przejęcia sprawy w zakresie, której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jedyną przesłanką ustalenia na zasadzie art. 58 § 4 szczególnej podstawy właściwości sądu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy. W takim przypadku właściwość sądu administracyjnego zostaje ukształtowana postanowieniem sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu albo o przekazaniu sprawy (por. także B. Adamiak, Rozgraniczenie właściwości sądów w polskim systemie prawnym (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005 s. 13 - 14). Przyczyny, z powodu których doszło do odrzucenia pozwu albo przekazania sprawy, będą oczywiście wynikać nie z samego rozstrzygnięcia, ale z jego uzasadnienia.

Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie może zastosować zakresu kontroli lub środków prawnych nieznanych przepisom p.p.s.a. – tj. np. z kodeksu karnego, czy też z k.p.c. które reguluje sprawy z zakresu prawa pracy. W konsekwencji sąd administracyjny nie może wyrokować w sposób charakterystyczny spraw np. dla cywilnych, karnych, gospodarczych, czy z zakresu prawa pracy.

W przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy we [...] (IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IX Pz 9/18, działając na zasadzie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał ją do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wskazując, że pozew złożony przez stronę skarżącą stanowił w istocie skargę na bezczynność Dyrektora IAS we [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Przedmiot przekazanej sprawy, w zakresie którego sąd powszechny uznał sią za niewłaściwy, odnosi się zatem wyłącznie do bezczynności Dyrektora IAS we [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu J. T. ze służby.

Dyrektor IAS we [...] ustosunkował się do skargi w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, że strona skarżąca domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby - jak przyjął to także Sąd Okręgowy we [...] - ale nade wszystko przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby, nie zaś zaproponowania jej stanowiska urzędniczego w ramach korpusu służby cywilnej.

Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej "sąd administracyjny orzeka w granicach przekazanej sprawy" – którą była bezczynność przedmiocie przedstawienia propozycji służby, a nie wyrażone w pozwie żądanie skarżącej obejmujące ustalenie istnienie stosunku służbowego oraz przywrócenie do służby, czy też zasadność przedstawienia jej propozycji zatrudnienia.

Ponieważ zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są skutkiem przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r., o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw owej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa ma stanowić wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Natomiast z art. 160 ust. 1 pkt 2, 4 , 6 i ust. 8 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca zniósł dotychczasowe organy m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych oraz strukturę urzędów celnych wraz z podległymi im oddziałami celnymi. Zasadność przeprowadzenia zmian strukturalnych w zakresie służb celno-skarbowych i celowość przyjętych rozwiązań w tym zakresie przez ustawodawcę nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. Powołując nowe struktury administracji skarbowej ustawodawca miał zatem prawo określić nowe warunki pracy lub służby osób, które w niej będzie zatrudniać. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej nie stosuje się już przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ustawa ta zgodnie z art. 159 pkt 3 przepisów wprowadzających utraciła moc z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych w nowym organie jakim jest Krajowa Administracja Skarbowa, statuują zatem wyłącznie przepisy wprowadzające oraz ustawa o KAS.

Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 przepisów wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek KAS i jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby - nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zatem zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej wynikało uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił organowi wybór postępowania o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analiza art. 165 i 170 ust. 1 – 3 przepisów wprowadzających wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Od takiej decyzji przysługuje środek zaskarżenia, do postępowania w tym przedmiocie stosuje się przepisy k.p.a., a od decyzji wydanej w tym postępowaniu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i to pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulegał transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego tj. wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, a konkretnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, w jakim pozostawał skarżący, jeżeli przyjął on propozycję zatrudnienia. Jak wynika z tezy uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego." Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu powyższej uchwały, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w języku potocznym jest rozumiane zatem jako swego rodzaju czynność prowadząca do przeobrażenia istniejącego przedmiotu lub aktu, po której zakończeniu powstaje nowy przedmiot lub akt, w których jednak zostają zachowane niektóre dotychczasowe ich elementy. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza zatem, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Zatem w odniesieniu do kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolite stanowisko, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy propozycja zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS (tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości) otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust. 4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie - pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Zatem na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, gdyż jak wskazano to wyżej była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę.

Jak wynika z analizy przepisów wprowadzających oraz ustawy o KAS formę decyzji przybiera tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustalająca warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), a także wygaśnięcie stosunku służbowego wskutek braku przedstawienia byłemu funkcjonariuszowi takiej propozycji służby lub złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS – w przypadkach wskazanych w art. 170 ust. 1 wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby, a w świetle art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej).

Jak wskazano wyżej zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2011).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, jak również nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa pracowniczego oraz stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Zatem akt ten sam z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że sama propozycja bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero taka propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Skoro w takim przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Podsumowując powyższe jako nieuzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 i 6 w zw. z art. 171 ust. 1, art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających oraz art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS.

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Natomiast przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że Sąd I instancji będąc związany przekazaniem sprawy przez Sąd Okręgowy we [...] (IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IX Pz 9/18 rozpoznał ją w tym zakresie, a fachowy pełnomocnik skarżącej nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Dlatego też nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie – co, z wyżej wskazanych przyczyn, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W kontekście tych zarzutów oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – skoro przedmiotem sprawy była bezczynność w wydaniu aktu, a nie sam akt. Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut, iż "w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie złożenia skarżącej propozycji zatrudniania, pomimo obowiązku jego wszczęcia, a tym samym zostały naruszone prawa skarżącej do aktywnego udziału w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania", gdyż jak wskazano wyżej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, ani nawet innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego też jej złożenie skarżącej nie wymagało wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Po pierwsze art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie, jak wskazano wyżej zakres przekazanej sprawy przez sąd powszechny dotyczył bezczynności organu w przedstawieniu J. T. propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu. Również w konkluzjach skargi kasacyjnej wskazano, że sąd powinien "zobowiązać organ do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz stwierdzić bezczynność organu w przedmiocie wydania takiej decyzji." Zatem przedmiot rozpoznania w przedmiotowej sprawie dotyczył potencjalnej bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z 120 p.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie przepisy te znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Skoro jej przedmiotem była bezczynność, to sprawa ta mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 464 § 1 k,p.c. w zw. z art. 321 § 1 k.p.c., gdyż Sąd I instancji nie stosował tych przepisów i w ogóle nie znajdują one zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przepisy te mógł naruszyć wyłącznie sąd powszechny, który stosuje kodeks postępowania cywilnego.

Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1,2i3 p.p.s.a., art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Po pierwsze przepisy te mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby lub nie wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Po drugie przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14). Po trzecie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1,2i3 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć, a nadto nie stanowią one podstawy wyrokowania w przypadku sprawy o bezczynność.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.