Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2297/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33, art. 34 par. 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2018r. sprawy ze skargi B.W. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2017 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.)- dalej u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. W. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r. [...] oddalające zarzuty do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu poddania małoletniej córki S.W. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] kwietnia 2016 r. [...].

Organ wskazał, że skarżąca zgłosiła zarzuty do postępowania egzekucyjnego, w przedmiocie których PPIS wypowiedział się w postanowieniu [...] sierpnia 2016 r. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła zażalenie na w/w postanowienie. PWIS postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie zarzutów, zaś Wojewoda postanowieniem z [...] października 2016 r. oddalił zarzuty.

Minister Zdrowia stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne było prowadzone prawidłowo. PPIS w [...] wydał [...] kwietnia 2016r. tytuł wykonawczy [...]. Organ zwracał się do strony pismami z [...] listopada 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r. o stawienie się z dzieckiem w Gminnym Ośrodku Zdrowia w [...] na szczepienia ochronne. Upomnieniem z [...] lutego 2016 r. wezwał skarżącą do wykonania szczepień u dziecka. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. przesyłkę z upomnieniem uznano za doręczoną. PPIS wniósł do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przesyłając tytuł wykonawczy. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku Minister Zdrowia wyjaśnił, iż wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom określa art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ww. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Realizowane są przez osoby upoważnione, zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Obowiązek staje się egzekwowalny w chwili wejścia w granice wiekowe zakreślone w ustawie.

Organ podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Minister Zdrowia poinformował, że decyzja w tym zakresie należy do organu egzekucyjnego i nie wymaga uzasadnienia. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt. 12 lit. B u.p.e.a. Grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym ze środków. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, poprzez dolegliwość finansową jest istotne w sprawie, gdyż grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła B.W. zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wydano je w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, naruszeniem przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych (odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku);

- prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wg Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek jest wykonalny,

2. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania dopuszczalności egzekucji, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania),

3. art. 10 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów jak i art. 7 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (pozbawiono skarżącego możliwości złożenia takiej dokumentacji),

4. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (nieprzewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3; art. 87 ust. 1 konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień ochronnych tak jak jest to w większości krajów UE, właściwego rejestru powikłań tzw. "Negatywnych Odczynów Poszczepiennych", jak i wobec braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim GIS ogłasza w formie komunikatu, czy Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie utrzymuje obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, którego nie przewiduje ustawa. Nakłada przymus poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych, co narusza art. 31 ust. 2 Konstytucji RP. Brak bowiem podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego Program Szczepień Ochronnych. Nakazanie poddania się obowiązkowi sprecyzowanemu w dokumencie niebędącym ani decyzją czy wyrokiem sądu, lecz Komunikatem GIS jest ewidentnym naruszeniem art. 31 ust. 2 Konstytucji RP.

Postanowienie dotknięte jest zatem wadami z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako wydane bez podstawy prawnej, jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jako trwale niewykonalne z uwagi na przywołanie jako źródła obowiązku, aktu niestanowiącego źródła prawa przewidzianego w Konstytucji.

Nadto – zdaniem skarżącej - wykładnia z której wynika, iż podstawą prawną nałożonego obowiązku ma być art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. oraz art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy jest wadliwa. Powołany przepis nie określa obowiązku w sposób dostatecznie szczegółowy. Wykonaniem obowiązku nie jest ogólne zastosowanie się do Narodowego Programu Szczepień Ochronnych lecz poddanie dziecka w określonym terminie szczepieniu. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na skarżącego tego rodzaju obowiązku. Okres w którym należy przeprowadzić szczepienie (wiek dziecka) rodzaj choroby i rodzaj (lub rodzaje) szczepionki określone są w komunikacie GIS "Program Szczepień Ochronnych", który nie jest źródłem prawa i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Gdyby organ działał zgodnie z art. 8 k.p.a. i poinformował skarżącą, iż może przedłożyć zaświadczenie stwierdzające przeciwwskazania do wykonania szczepienia, jak i o możliwości zapoznania się z materiałami, dowodami i twierdzeniami, wówczas skarżąca miałaby możliwość przedłożenia zaświadczenia stwierdzającego przeciwwskazania. Wobec powyższego naruszenie art. 8, 10 § 1, 80 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca przytoczyła art. 17 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. podnosząc, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego. Obowiązek był i jest zatem niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały. W tej sytuacji zakładając zgodność z konstytucją wskazanych wyżej przepisów, ewentualne postępowanie przymuszające winno być nakierowane na wykonanie samego badania kwalifikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd poddał ocenie legalność postanowienia Ministra Zdrowia z [...] lipca 2017 r. zapadłego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie trzeba, że egzekucji administracyjnej podlegają m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 upea). W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.), w szczególności § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ww. ustawy.

Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, co wynika z art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 upea). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest ojciec dziecka, co do którego istnieje ustawowy obowiązek poddania szczepieniom ochronnym, co wynika z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], który, jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego.

Zobowiązanej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego skarżąca skorzystała.

Zważyć przy tym należy, iż zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje bowiem na nie zażalenie. Środek ten w tej sprawie nie został uwzględniony, a to oznacza, że postanowienie wierzyciela zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez skarżącego (z [...] lipca 2016 r.) zarzutów, stało się ostateczne (postanowienie PWIS w [...] z dnia [...] września 2016 r.).

Stosownie zatem do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny - Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Minister Zdrowia na skutek zażalenia ponownie poddał zarzuty ocenie biorąc pod uwagę tryb uregulowany w art. 34 u.p.e.a. W konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Uzasadniając to stanowisko należy zauważyć, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 upea. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Co równie istotne, zgodnie z omawianą regulacją zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34 § 1 u.p.e.a. ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego.

Minister Zdrowia miał na uwadze powyższe.

Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2016 r. zgłosił zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 (brak wymagalności obowiązku) i pkt 8 (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności i wykonalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące, co znalazło wyraz w kontrolowanym orzeczeniu. Organ odniósł się do każdego z ww. zarzutów, a ocena w tej materii również prawa nie narusza. Uwzględnia bowiem charakter egzekwowanego obowiązku, jak i zasadę zastosowania najmniej uciążliwego środka. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia ww. orzeczenia Ministra Zdrowia.

Jako chybione należało ocenić ponadto stanowisko odnośnie naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz naruszenia art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. ustawy, poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji.

Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi. W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia: m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że w oparciu o art. 17 ust. 11 cyt. ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Wbrew zatem zarzutom skargi powyższe pozwala przyjąć, że obowiązek poddania szczepieniu ochronnemu istnieje i wynika bezpośrednio z mocy przepisów ustawowych oraz cyt. wyżej rozporządzenia. Natomiast w ogłaszanym na dany rok przez Głównego Inspektora Sanitarnego komunikacie o Programie Szczepień Ochronnych zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia; nie można z niego więc wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z cyt. wyżej ustawy i rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 628/15). Nie było zatem podstaw, aby obowiązek, nie mógł być wykonalny, jak zarzucał skarżący.

Analizując dalej kwestię niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2016 r., numer: [...], należy wskazać, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest cytowany wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny. W rozumieniu ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepieniem ochronnym nazywamy cyt.: "podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie". Według ww. ustawy, szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581). Zgodnie z ww. artykułem, świadczenie zdrowotne jest działaniem służącym profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innym działaniem medycznym wynikającym z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, realizowanym w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Artykuł 17 ust. 2 ustawy wskazuje, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. O kwalifikacji do szczepienia dziecka zdecyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebrania potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub prawnym opiekunem. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej, wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).

Jak wynika z akt sprawy przyczyną niepoddania obowiązkowym szczepieniom córki skarżącej jest niestawienie się z dzieckiem na badaniu kwalifikacyjnym, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie miał w ogóle zamiaru wykonania obowiązkowych szczepień u córki. Wbrew twierdzeniom skarżącego powyższe nie świadczy o niewykonalności opisanego obowiązku. Tym samym nie można było skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, iż odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Stanowi zatem w istocie odmowę poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13 zapadły w zbliżonym stanie faktycznym. Sąd wskazał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości jego wykonania. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak stanowi - według twierdzeń skarżącego - przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny, jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza zatem równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu.

Organ prawidłowo ocenił także zarzut uciążliwości środka jako niezasadny, bowiem zastosowany przez Wojewodę środek w postaci grzywny w wysokości 500 zł stanowi najmniej uciążliwy środek w nakłonieniu do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy egzekucyjnej, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie, organy egzekucyjne mogą nakładać na zobowiązaną osobę fizyczną grzywnę w wysokości do 10 000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą przekroczyć 50 000 zł.

W ocenie Sądu w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 8, art. 10, art. 81 i art. 107 k.p.a. Powód dla którego szczepienie nie zostało wykonane został wyjaśniony, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania przez organ II instancji.

Dodać przy tym należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że to uchybienie organu pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności, natomiast skarżący takich okoliczności nie podnosił. Za taką nie może być bowiem uznana gotowość przedstawienia zaświadczenia o przeciwskazaniach do wykonania szczepienia, skoro skarżąca w pisemnie z dnia [...] listopada 2015r. oświadczyła, że odmawia wykonania świadczenia w postaci lekarskiego badania kwalifikacyjnego.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie można było zgodzić się z zarzutami w zakresie naruszenia wymienionych w skardze przepisów konstytucyjnych. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3; art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w opisanym zakresie.

Nie mogło również dojść do zarzucanego w skardze naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. skoro postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego tj. w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a., co oznacza, że organ art. 119 § 1 ww. ustawy w ogóle nie stosował.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 718).