Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 456/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 225
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi M. A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. A. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 10 kwietnia 2019 roku pod pozycją 1392.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej jako: "u.d.p.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] w [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 15.10.2018 r. pełnomocnik M. S. zwrócił się z wnioskiem o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/w [...]. Do ww. wniosku zostały załączone następujące dokumenty: mapa z zaznaczoną lokalizacją zjazdu z ulicy [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...], kopia aktu notarialnego, kopia wypisu księgi wieczystej.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...], na podstawie art. 20 pkt 8, art. 21 ust 1, 1a, art. 29 ust 1, 3, 4, 5 u.d.p., art. 104 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), a także w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 marca 2003 r. Nr VIII/104/03 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (tekst jedn. Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2014, poz. 2572) odmówiono inwestorowi M. S. wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uchwała nr LXVIII/1282/06 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31.05.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta [...] położonego w rejonie ulic: [...], [...] i [...] nie zapewnia obsługi komunikacyjnej w/w nieruchomości. Zgodnie z miejscowym planem przewiduje się przebudowę drogi gminnej ul. [...] (do wysokości dz. nr 36/10) na drogę bez przejazdu - bez włączenia w ulicę [...]. Tak przebudowana ul. [...] nie będzie bezpośrednio przylegać do dz. nr. 35/11, która jest przedmiotem planowanej inwestycji. Ponadto, teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZP, do którego przylega dz. nr 35/11, przeznaczony jest pod urządzenie zieleni, a nie pod budowę ul. [...], która oznaczona jest symbolem 4KD-D1/2 i planowana jest tylko do wysokości pos.4 przy ul. [...]. Organ wskazał, że zaproponowana przez inwestora lokalizacja zjazdu z ulicy [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...] jest zatem niezgodna z zapisami ww. miejscowego planu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. S. wskazując, że działka nr 35/11 i sąsiednia 35/10 powstały w wyniku podziału działki nr 35/5 i w decyzji podziałowej z [...] Prezydent Miasta [...] stwierdził, że obie działki mają dostęp d dróg publicznych ul. [...] i ul. [...]. Strona podkreśliła, że skoro ten sam organ dokonał podziału i stwierdził, że działka ma dostęp do drogi to oznacza, że działka nr 35/11 powinna mieć również możliwość zjazdu którejś z tych dróg.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe odwołanie w pierwszej kolejności zaznaczyło, iż przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ orzekający miał podstawy prawne - w zaistniałym stanie faktycznym - do negatywnego załatwienia wniosku inwestora o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...].

Organ II instancji wskazał, że podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując treść art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. organ stwierdził, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, a ponadto w art. 29 ust. 4 u.d.p. użyte zostało sformułowanie "może odmówić", co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co wielokrotnie podkreślane było w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie zawsze przeważa nad indywidualnym interesem strony. Organ był zatem zobowiązany, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, do dokonania oceny, czy planowany zjazd - przy uwzględnieniu przyszłych inwestycji drogowych - może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Kolegium wskazało ponadto, że z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 u.d.p. wynika, iż uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te uregulowane zostały w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak stanowi § 1 ww. rozporządzenia m.in. mają one zapewnić: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, iż w rozpatrywanej sprawie powyższe uregulowania prawne, nie zostały przeanalizowane, z uwagi na fakt, że organ I instancji zakończył analizę wniosku na stwierdzeniu, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka inwestora nie ma przewidzianej obsługi komunikacyjnej. Okoliczność, że dla samej działki nr 35/11 brak jest obowiązującego planu nie ma w tej sytuacji, w ocenie Kolegium, znaczenia. Plan wskazany przez organ I instancji obowiązuje w zakresie w nim wskazanym i stanowi m.in., że teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZP, do którego przylega dz. nr 35/11, przeznaczony jest pod urządzenie zieleni, a nie pod budowę ul. [...], która oznaczona jest symbolem 4KD-D1/2 i planowana jest tylko do wysokości pos. 4 przy ul. [...]. Organ stwierdził, że zaproponowana przez inwestora lokalizacja zjazdu z ulicy [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...] jest niezgodna z zapisami ww. miejscowego planu.

Powołując treść art. 6 ust. 2 oraz art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być brane pod uwagę przez wszystkie organy, gdy dotyczą rozstrzyganych kwestii. W konsekwencji należy uznać, że przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym ze wspomnianych przepisów prawa miejscowego. Postanowienia planu miejscowego wiążą organy wydające pozwolenia na budowę, wiążą także organ udzielający zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. W związku z powyższym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny.

Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ odwoławczy wskazał, że podział działki pierwotnej, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu. Zaistniała sytuacja, w której działka inwestora nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku dotyczącego lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Fakt, że nie ustanowiono służebności przejazdu na etapie podziału działki macierzystej przemawia za tym, aby np. ustanowić ją teraz, natomiast nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie przez zarządcę drogi pozytywnej decyzji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i jednocześnie brak:

a) rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności założeń przyszłych inwestycji drogowych i stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad,

b) dokonania jakiejkolwiek analizy przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego i tym samym brak wnikliwego przeanalizowania w postępowaniu, czy i w jakim stopniu zjazd będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym,

i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniu, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest obsługi komunikacyjnej działki nr 35/11 i tym samym uznanie, że zaproponowana przez skarżącego lokalizacja zjazdu z ul. [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr dz., nr 35/11 obręb [...]/ w [...] jest niezgodna z zapisami ww. miejscowego planu co w ocenie organu uniemożliwia lokalizację zjazdu i tym samym w ocenie skarżącego niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji nie tyle uznaniowej co dowolnej;

2. art. 79a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem;

3. art. 80 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny w sposób dowolny, nie zaś swobodny;

4. art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewyjaśnienie swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, w szczególności z uwagi na powołanie się na postanowienia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego i wynikający z niego brak obsługi komunikacyjnej działki nr 35/11, w sytuacji w której na etapie wydawania zezwolenia na lokalizację zjazdu takie działanie stoi w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi, po drugie przedstawienie argumentów stojących w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać postanowień zakazujących czy też ograniczających obsługę komunikacyjną terenu, a tym samym miejscowy plan zagospodarowania uchwalony uchwałą nr LXVIII/1282/06 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 maja 2006 r. m.in. dla ulic [...] w ogóle nie mógł odnosić się do obsługi komunikacyjnej działki nr 35/11, co tym samym czyni przedstawioną przez organy argumentację za sprzeczną z zasadami logiki, a co więcej obowiązującymi przepisami;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i tym samym:

a) przyjęcie za prawidłowe stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym przesłanką odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu w sprawie niniejszej jest brak w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obsługi komunikacyjnej działki nr 35/11 i tym samym uznanie, że zaproponowana przez skarżącego lokalizacja zjazdu z ul. [...] /dz. Nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr/dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...] jest niezgodna z zapisami ww. miejscowego planu i stwierdzenie, że zarządca nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny, podczas gdy w sprawie dot. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie mają znaczenia postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dot. obsługi komunikacyjnej terenu z uwagi na to, iż:

• jak wynika z orzecznictwa oraz doktryny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ograniczać obsługi komunikacyjnej terenu, gdyż naruszałoby to wówczas ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych,

• związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i tym samym powołanie się przez organy na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego było nieuprawnione i czyni wydane decyzje w niniejszej sprawie wadliwymi;

b) pominięcie w wydawanym rozstrzygnięciu analizy przesłanek wynikających z art. 29 u.d.p. dot. kwestii lokalizacji zjazdów i tym samym wykroczenie poza zakres uznaniowości przyznany organowi w ustawie o drogach publicznych i wydanie decyzji będącej rozstrzygnięciem dowolnym.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma z GDDiKA z dnia 11 grudnia 2018 roku (znak: [...]) na okoliczność obsługi komunikacyjnej działki nr ew. 35/11 w ramach inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi 3 ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy [...] - zad. A odcinek I węzeł "[...]" - węzeł [...] oraz uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd dokonując oceny legalności skarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dnia z [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068; dalej jako: "u.d.p.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia M. S. zgody na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy [...] w [...] /dz. nr 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez nr /dz. nr 35/11 obręb [...]/ w [...].

Zgodnie z art. art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W myśl art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych:

a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Podstawą normatywną do wydania decyzji negatywnej przez organ administracji publicznej jest art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 u.d.p.).

Wskazać należy dodatkowo na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124 ze zm.). W § 77 rozporządzenia wskazano, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

W myśl przepisu § 113 ust. 5 tego aktu, na drogach nie wymienionych w ust. 2, 3 i 4 wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu mogą być usytuowane dla jednego lub obu kierunków ruchu, jeśli nie zagraża to bezpieczeństwu ruchu. Z kolei zgodnie z § 113 ust. 7 wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu – uzasadnić (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt. I OSK 59/13, Lex nr 1511973 ).

Wskazuje się również, że przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt. I OSK 1786/12, lex nr 1446529). Ewentualne wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1464/12, Lex nr 1332205). Granice uznania administracyjnego wyznaczają interes społeczny i słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt. I OSK 1068/10, lex nr 863287). Organ winien wskazać konkretne przyczyny wykluczające urządzenie zjazdu w każdym indywidualnym przypadku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt. III SA/Wr 319/12, lex nr 1249715).

W tym miejscu należy odnieść się do relacji aktu prawa miejscowego obejmującego swoim zakresem plan zagospodarowania przestrzennego do kompetencji decyzyjnych zarządcy drogi. Ta niezwykle istotna kwestia była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w swoich orzeczeniach wskazywały, że rada gminy nie może wprowadzać, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów, gdyż naruszałoby to ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych (zob. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r., II SA/Wr 14/13, Lex nr 1329976, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2097/15, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 31 maja 2006 roku nr LXVIII/1282/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynika, że dla części obszaru Miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...], plan nie zapewnia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości skarżącego. Zgodnie z w/w planem miejscowym, przewiduje się przebudowę drogi gminnej ul. [...] (do wysokości dz. Nr 36/10) na drogę bez przejazdu – bez włączenia w ulicę [...]. Tak przebudowana ulica [...] nie będzie bezpośrednio przylegać do działki nr 35/11, która jest przedmiotem planowanej inwestycji. Ponadto teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZP, do którego przylega działka nr 35/11, przeznaczony jest pod urządzenie zieleni, a nie pod budowę ul. [...], która oznaczona jest symbolem 4KD-D1/2 i planowana jest tylko do wysokości pos. 4 przy ul. [...].

Prezydent Miasta [...] wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a wszystkie zapisy w nim zawarte są obowiązujące zarówno w odniesieniu do możliwości zagospodarowania nieruchomości, jak i sposobu obsługi komunikacyjnej. Zaproponowana przez inwestora lokalizacja zjazdu z ulicy [...] /działka numer 123/3 obręb [...]/ na teren nieruchomości przy ul. [...] bez numeru /działka nr 35/11 obręb [...]/ w [...] jest niezgodna z zapisami ww. miejscowego planu. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w istocie powtórzył ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta [...], podzielając również jego argumentację prawną, nie odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i podkreślając, że organ jest związany postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wskazano powyżej, decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji publicznej nie jest zobligowany do wydania zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Jednakże decyzję tę organ musi uzasadnić w wyczerpujący sposób, po przeprowadzeniu postepowania zgodnie z jego ogólnymi zasadami i bez naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto, decyzja w tym przedmiocie - z uwagi na jej uznaniowość - powinna spełniać wszystkie przesłanki unormowane w art. 107 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem i opisaniem elementów pozytywnych (o ile takie w danej sprawie wystąpią) oraz negatywnych, skutkujących wydaniem decyzji określonej treści. W szczególności elementy uzasadnienia zarówno prawnego, jak i faktycznego decyzji administracyjnej pozwolą stronom postępowania poznać argumenty stanowiące podstawę jej wydania, a także – ewentualnie - będą stanowiły podstawę do konstruowania uzasadnienia środków zaskarżenia, a Sądowi w razie takiej konieczności umożliwią pełną kontrolę zgodności z prawem skarżonej decyzji.

W opinii Sądu organ odwoławczy i organ I instancji nie poczyniły w rozpoznawanej sprawie żadnej analizy przesłanek wynikających z art. 29 u.d.p., tj. nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności dotyczących budowy spornego zjazdu w aspekcie przyczynienia się do realnego pogorszenia bezpieczeństwa ruchu na ul. [...]. Tymczasem jak słusznie podnosi strona skarżąca, odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej organ, działający w graniach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wykazania, ze względu na niezachowanie jakich konkretnie wymogów rozporządzenia nie jest możliwe urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku w sposób planowany przez wnioskującego. Odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z powodu niespełnienia wymogów bezpieczeństwa wymaga wskazania na konkretne okoliczności mogące spowodować zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego powodujące naruszenie zasad bezpieczeństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2578/17, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Decyzja w przedmiotowej sprawie powinna być zatem oparta na merytorycznych przesłankach podjętych po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności ewentualnego natężenia ruchu w przypadku wykonania zjazdu i jego wpływu na bezpieczeństwo, konfiguracji przestrzennej działki, z której ma być wykonany zjazd i drogi, zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi i w sąsiedztwie. Organ powinien również wziąć pod uwagę, czy przedmiotowy zjazd stanowi jedyną możliwość skomunikowania działki z drogą. Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że skoro naczelną zasadą przy wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać prawa właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, to wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu musi być poprzedzone ustaleniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Tymczasem zarówno organ I jak i II instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie, w sposób nieprawidłowy przyjmując, że uregulowania prawne wynikające z art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie miały zastosowania z uwagi na fakt, iż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka inwestora nie ma przewidzianej obsługi komunikacyjnej.

W ocenie Sądu stanowisko organów jest o tyle bezzasadne, że o ile rację ma organ odwoławczy, iż w obowiązującym miejscowym planie działka inwestora nie ma przewidzianej obsługi komunikacyjnej i dla części obszaru Miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] plan miejscowy nie zapewnia obsługi komunikacyjnej w/w nieruchomości, to w żadnym razie nie wynika z tego planu zakaz na lokalizację jakiegokolwiek zjazdu na tym obszarze. Co więcej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 maja 2006 r. m. in. dla ulicy [...], w ogóle nie mógł odnosić się do obsługi komunikacyjnej działki numer 35/11, bowiem jak wynika z akt sprawy działka inwestora powstała w następstwie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], zatwierdzającej podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...] jako działka nr 35/5 w obrębie [...] na działki 35/10 i 35/11. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, że nowo powstała działka nr 35/10 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...], natomiast nowo powstała działka o nr 35/11 posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych – ulicy [...] i ulicy [...]). O ile zatem zgodnie z w/w planem miejscowym, przewiduje się przebudowę drogi gminnej ul. [...] (do wysokości dz. Nr 36/10) na drogę bez przejazdu – bez włączenia w ulicę [...] i tak przebudowana ulica [...] nie będzie bezpośrednio przylegać do działki nr 35/11, a ponadto teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1ZP, do którego przylega działka nr 35/11, przeznaczony jest pod urządzenie zieleni, to okoliczności w tym zakresie w żadnym razie nie przesądzają o braku możliwości urządzenia zjazdu w sposób planowany przez wnioskującego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sprzed ponad 13 lat, na który powołują się organy obu instancji, brak jest regulacji, co do działki objętej wnioskiem skarżącego, a ponadto nie wynika z niego bezwzględny zakaz lokalizacji zjazdów na ulicę [...]. Jak już bowiem wcześniej wskazano, odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu może nastąpić ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych). Tymczasem organy obu instancji w ogóle nie dokonały oceny, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych, pomijając przy tym całkowicie okoliczności wynikające ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma GDDKiA z dnia 11 grudnia 2018 r., z którego wynika, iż Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej działki nr 35/11, która ma odbywać się przez projektowany zjazd z ul. [...] stwierdza, iż wykonawca projektu i budowy odcinka drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy w [...] – zad. A odcinek I węzeł [...] – węzeł [...], proponuje usytuowanie zjazdu do działki 35/11 w graniach pasa drogowego, zgodnie z propozycją przedstawioną na złączniku graficznym. Zatem wykonawca przebudowy drogi ekspresowej S14 Zachodniej Obwodnicy w [...] – zad. A odcinek I węzeł [...] – węzeł [...], która odbywa się zgodnie z miejscowym planem, nie dostrzega problemu w lokalizacji zjazdu, zgodnie z przedstawioną przez skarżącego propozycją.

Wracając w tym miejscu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać trzeba, że posiada on oczywiście znaczenie w zakresie sposobu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze. Jednakże w aspekcie ewentualnej zgody (lub jej braku) na lokalizację zjazdu zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozstrzygające, gdyż skutkowałoby to bezprzedmiotowością zarówno (a) regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak i (b) kompetencji organów administracji publicznej w zakresie stosowania przepisów prawa i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych, tym bardziej, że konstrukcja tych przepisów oparta została na uznaniu administracyjnym. Wbrew stanowisku organów zapisy planu zagospodarowania nie mają zatem charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawach zgody na lokalizację zjazdu. W niniejszej sprawie działka numer 35/11 powstała w wyniku podziału działki nr 35/5 w następstwie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], w której jednocześnie stwierdzono, że nowo powstała działka nr 35/11 posiada bezpośredni dostęp do dróg publicznych – ulicy [...] i ulicy [...]. Odmowa lokalizacji spornego zjazdu nie mogła być zatem oparta na twierdzeniu o zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 roku.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.07.2018 r. sygn. I OSK 1964/16, w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Już pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.; następnie j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) utrwalił się pogląd, że przy tworzeniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, stosuje się różne typy treści planistycznych. W szczególności ustalenia to treści, z jakich składa się plan miejscowy. Stanowią one przepisy prawa lokalnego obowiązujące powszechnie. Ustalenia mogą przyjąć formę różnych typów: nakazu – przepisu określającego, jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego, jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne. Odmianą zakazu jest dopuszczenie – to przepis określający, które czynności lub które zjawiska należące do zdefiniowanej kategorii są dopuszczalne, w przeciwieństwie do wszystkich pozostałych należących do tej kategorii, które są niedopuszczalne (I. Mironowicz, T. Ossowicz, Technika zapisu planu miejscowego. Wybrane problemy ogólne, w: red. E. Bagiński Zarys metod i technik badawczych w planowaniu przestrzennym, OW Politechniki Wrocławskiej 1996 s. 59-60). W doktrynie zwraca się uwagę na warstwę normatywną planu, rozumianą jako sformułowania imperatywne, np. zabrania się, należy, lub sformułowania o charakterze przedmiotowym dotyczące przeznaczenia terenu na określone cele albo ustalenia sposobu lub zasad jego zagospodarowania. Wskazuje ona podstawowe merytoryczne postanowienia planowe i ich zróżnicowanie (P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis 2009, s. 124). Pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrwalił się natomiast przy tym pogląd, że plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności (wyrok TK z 18.4.2000 r. SK 23/98, pkt 2, OTK 2003/3/93, aprobowany przez L. Garlickiego i S. Jarosz-Żukowską w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. II, s. 621-622, uw. 39).

Zatem, plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 - Prawa budowlanego. W postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby wpłynąć na treść własności osobistej, organy administracji nie mogą pomijać zasady całkowitej ochrony tej własności (wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r. IV SA 295/96, Lex 47787).

Prawidłowa wykładnia planu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wykazały, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 31.05.2006 r. dla części obszaru Miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...], stanowił bezwzględną przeszkodę dla udzielenia skarżącemu zezwolenia na budowę zjazdu zgodnie z wnioskiem.

Jednocześnie, organy obu instancji powołując jako materialnoprawną podstawę wydanych decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie odniosły się w zakresie przesłanek wskazanych w ich treści, co skutkowało uznaniem, że zaskarżona decyzja jest decyzją dowolną, a więc wydaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wnikliwie zbadać możliwość udzielenia zgody (lub jej odmowy) na wnioskowany zjazd. Należy wobec tego dokonać szczegółowych i wyczerpujących ustaleń odnośnie tego, czy przedmiotowy zjazd może w istotny sposób wpłynąć na realne zagrożenie w ruchu drogowym na ul. [...] biorąc pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia całokształt materiału dowodowego sprawy. Mając na względzie wcześniejsze rozważania i uwagi Sądu uzasadnienie decyzji powinno spełniać wszystkie niezbędne przesłanki unormowane w art. 107 k.p.a. i nie naruszać art. 11 k.p.a. Konieczne jest również odniesienie się do twierdzeń strony.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wpis stały w sprawie skarg niewymienionych w ust. 1-5 wpis stały wynosi 200 zł. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. należało zatem zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

R.T.