Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1, 2, 3 pkt 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 220/14 w sprawie ze skargi U. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 220/14, oddalił skargę U. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w sprawie robót budowlanych przy ul. Ż. [...] w K. związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, budową garażu, ogrodzenia od strony ulicy oraz parkanu pomiędzy działkami nr [...] i [...], ustalił, że roboty te wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1996 r. Mianowicie dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów garażu, budując budynek jednokondygnacyjny, bez poddasza użytkowego, pomimo, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczył garażu z poddaszem użytkowym. Według zatwierdzonego projektu budowlanego taras powinien być zlokalizowany w odległości 0,65 m od granicy działki nr [...], natomiast w trakcie budowy rozbudowano go w kierunku działki nr [...], lokalizując bezpośrednio przy granicy z tą działką i zwiększając jego powierzchnię. Nadto w rozbudowanej części budynku zmieniono ilość okien i ich usytuowanie.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał ww. roboty budowlane i nałożył na inwestora H. W. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Inwestor wykonał ten obowiązek co skutkowało wydaniem przez organ budowlany decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, którą nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie, w wyniku rozpoznania odwołania U. F., zostało uchylone przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] września 2010 r. w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 stycznia 2011 r., w pozostałej części organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1039/10 uchylił powyższą decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu powiatowego.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej ZWINB oraz H. W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1890/11 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Prezydent Miasta Koszalina decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1996 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie decyzją wydaną w dniu [...] września 2013 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) zatwierdził inwestorowi H. W. projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie garażu, ogrodzenia od strony ulicy oraz parkanu między działkami nr [...] i [...] przy ul. Ż. [...] w K.. Organ wyjaśnił, że H. W. przedłożyła projekt budowlany zamienny wykonując tym samym obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Odnosząc się do uwag skarżącej, że projekt ten w części dotyczącej rozbudowy tarasu jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn.zm) w związku z jego lokalizacją bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, organ wyjaśnił, że zawarte w powoływanym przepisie uregulowania w przypadku budynków w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej, nie mają zastosowania.

W wyniku rozpoznania odwołania U. F. od powyższej decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 404/09, zgodnie z którym w przypadku zabudowy szeregowej, w stosunku do działek sąsiednich mających ściany w granicy działki nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn.zm), zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa; 4m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. A zatem w zabudowie szeregowej możliwa jest budowa tarasu o szerokości całej działki ze względu na jej rozmiary.

Od powyższej decyzji skargę do WSA w Szczecinie wywiodła U. F. (dalej jako skarżąca), wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowane poprzez jego niezastosowanie, art. 35 ust. 1 powołanej ustawy poprzez niedokonanie weryfikacji projektu zamiennego pod kątem wskazanych w przedmiotowym przepisie przesłanek, art. 5 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi i wniosła o jej uchylenie oraz nakazanie rozbiórki obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi o naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz z uwagi na fakt wpisania budynku na listę obiektów objętych ochroną konserwatorską o naruszenie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o potwierdzenie okoliczności wpisu nieruchomości inwestora na listę obiektów objętych ochroną konserwatorską. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, poinformował, że przedmiotowy budynek indywidualnie nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest położony na terenie wpisanym do rejestru zabytków oraz nie jest ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Prezydent Miasta Koszalina poinformował, że budynek przy ul. Ż. [...] w K. jest wpisany pod nr [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Koszalina przyjętej Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Koszalina z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem procesowym z dnia [...] października 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, albowiem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie uzyskano wymaganej opinii konserwatora zabytków; nie dokonano sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, a nadto zatwierdzono projekt mimo braku decyzji o warunkach zabudowy; projekt zamienny sporządzony został z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, bowiem uzupełnienie do opisu technicznego podpisane zostało wyłącznie przez inż. E. K., która nie posiada wymaganych dla przedmiotowego projektu uprawnień do sporządzenia w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych.

Postanowieniem na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Koszalinie nr [...] (karta 95 akt sądowych) i oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 220/14, oddalił skargę na powyższą decyzję uznając, że decyzja ta nie narusza prawa.

Sąd przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 tej ustawy stanowiło konsekwencję wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniej wydaną decyzją w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

Sąd zaznaczył, że najistotniejszą kwestią, którą organy winny wziąć pod uwagę podejmując decyzję opartą na art. 51 ust. 4 było sprawdzenie, czy nałożone uprzednio na inwestora obowiązki określone w decyzji PINB w Koszalinie z dnia [...] czerwca 2010 r. podjętej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, zostały prawidłowo wykonane.

Sąd zwrócił uwagę, że ww. decyzja z [...] czerwca 2010 r. poddana została kontroli sądowej, w wyniku której NSA uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1039/10, jednocześnie orzekając o oddaleniu skargi U. F. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednoznacznie za zgodną z prawem decyzję nakładającą na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem wszystkich tych argumentów, które były podniesione w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Sąd nie podzielił zatem również zarzutów zamieszczonych w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r.

Sąd podkreślił, że jest związany powyższym wyrokiem w zakresie oceny legalności decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Sąd dokonując właściwej, w jego ocenie, wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że unormowanie to pozostawia organom orzekającym dokonanie wyboru, w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, zakresu obowiązków nakładanych na inwestora. Organ może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i na tym poprzestać. Może jednocześnie orzec o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten dodatkowy zakres obowiązków nakładany jest zatem wówczas, gdy organ dochodzi do przekonania, że konieczne jest przedstawienie przez inwestora zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy lub nie jest możliwe zaakceptowanie i zatwierdzenie części wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami, np. przepisami dotyczącymi warunków technicznych.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dostrzegły takich niezgodności wykonanych robót budowlanych i odstąpiły od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przesądziły zatem, że nie ma przeszkód natury prawnej do zalegalizowania wykonanych z istotnymi odstępstwami robót budowlanych, poprzestając na nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skoro stanowisko to zaakceptował również Naczelny Sąd Administracyjny, to podważenie go na obecnym etapie postępowania nie mogło zostać uwzględnione.

Sąd uznał za nieskuteczne zarzuty skargi, które odwołują się do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy, poprzez zatwierdzenie projektu niegodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z tego samego względu Sąd nie uwzględnił zarzutu odwołującego się do konieczności zweryfikowania przez organy wykonanych robót budowlanych z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd zauważył, że rozważanie obecnie, czy organy należycie oceniły zgodność wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Sądu powinno mieć miejsce w każdym przypadku legalizacji robót budowlanych, jest niedopuszczalne, bowiem musiałoby prowadzić do weryfikowania poprawności działania organów podejmujących decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Na przeszkodzie takiej weryfikacji stoi pozytywna ocena decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wydana na podstawie ww. przepisu dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1890/11. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję w przedmiocie nałożonego obowiązku przedstawienia projektu zamiennego nie dostrzegł w decyzji tej uchybień, które podniesione zostały w skardze, a dotyczyły m.in.:

- błędu w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że roboty budowlane polegające na zwiększeniu powierzchni tarasu w kierunku działki nr [...] i jego lokalizacji bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi;

- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę przedłożonej ekspertyzy i przyjęcie, że roboty budowlane opisane w pkt 2 zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi;

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nie nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie zwiększenia powierzchni tarasu w kierunku działki nr [...] i jego lokalizacji na granicy działki.

Zdaniem Sądu chybiony jest zarzut wykonania projektu budowlanego zamiennego przez osobę nie posiadającą uprawnień w zakresie rozwiązań architektonicznych. Projekt zamienny został podpisany nie tylko przez inż. E. K. ale także przez posiadającego takowe uprawnienia E. M.

Odnosząc się do kwestii umieszczenia budynku przy ul. Ż. [...] w K. w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Koszalina i związanych z tym skutków, które miałyby, w ocenie strony skarżącej, świadczyć o nieuzyskaniu wymaganej opinii konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, Sąd stwierdził, w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),że dopuszczenie wymienionych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów było niecelowe, bowiem okoliczność, która miałaby zostać nimi potwierdzona, została już wyjaśniona pismem Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w Koszalinie nr [...].

W ocenie Sądu wskazywany przez stronę skarżącą przepis art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakłada obowiązek uzyskania, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków, uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis ten, również w odniesieniu do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1) dotyczy tego etapu, który poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (ewentualnie prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie). Nie jest natomiast uzasadnione wyprowadzenie wniosku, że również w przypadku robót budowlanych już zrealizowanych i zakończonych, organ nadzoru budowlanego miałby występować o uzgodnienie, celem zatwierdzenia zaistniałego stanu rzeczy. Inaczej sprawa miałaby się, gdyby przedmiotem sprawy było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uzgodnienie wykonania robót budowlanych przez konserwatora może nastąpić przed wykonaniem robót budowlanych. Po samowolnym wykonaniu i zakończeniu prac w zabytku organ prac takich nie może zalegalizować. Wówczas może skorzystać ze swych uprawnień nadzorczych, określonych w rozdziale 4 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Wśród środków nadzoru konserwatorskiego, a więc instrumentów prawnych będących w dyspozycji organów nadzorczych, znajduje się m.in. wydanie decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego – w oparciu o art. 44 ww. ustawy. Sąd uznał, że z tego względu dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie miał wpływu fakt braku uzyskania przez organ wymaganej opinii konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Wobec trafnego uznania w zaskarżonej decyzji, że zostały należycie wykonane obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. i nie dostrzegając takich uchybień przepisów prawa procesowego lub materialnego, które skutkować miałyby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. F. zaskarżając go w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, iż nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami, wyłącza konieczność prowadzenia oceny takiego projektu w zakresie określonym art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mimo iż konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów odnośnie projektu budowlanego wyraźnie wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt. 3 in fine ustawy Prawo budowlane;

2. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się poprzez pozytywną ocenę działania organów nadzoru architektoniczno - budowlanego, które to zatwierdziły projekt niezgodny z przepisami prawa budowlanego, tj. projekt niespełniający wymagań kontrolowanych zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz nie posiadający uzgodnienia o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem sporządzony w sprawie zamienny projekt budowlany był niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezgodny z przepisami techniczno budowlanymi, a także mimo umieszczenia budynku i ogrodu w Gminnej Ewidencji Zabytków nie dokonano uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

3. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż projekt budowlany zamienny nie podlega ocenie pod względem przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz niewłaściwe dokonanie kontroli projektu pod względem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

4. art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, iż w przypadku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane nie zachodzi konieczność uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz nie wymaganie przez organ nadzoru architektoniczno - budowlanego ww. uzgodnienia;

5. art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na prawidłową ocenę działania organu nadzoru architektoniczno - budowlanego, sprowadzającą się do zatwierdzenia projektu niezgodnego z przepisami techniczno - budowlanymi, doprowadził do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich;

6. § 12 ust. 1, 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) poprzez stwierdzenie, iż organ prawidłowo ocenił zgodność projektu z przepisami techniczno budowlanymi.

Z kolei naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną ocenę zakresu związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. zapadłym w sprawie II OSK 1890/11.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że błędnym jest pogląd prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z którym w sytuacji gdy organ nadzoru architektoniczno - budowlanego odstąpił od nałożenia w trybie art. 51 ust. 3 ustawy prawo budowlane obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przesądzone pozostaje, iż nie ma przeszkód natury prawnej do zalegalizowania wykonanych z istotnym odstępstwem robót budowlanych (strona 11 uzasadnienia wyroku WSA).

Oznaczałoby to, iż w sytuacji gdy inwestor zobowiązany został wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, projekt taki przed zatwierdzeniem nie podlegałby kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane, zaś rola organu w zakresie zastosowania art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, sprowadzałaby się wyłącznie do formalnego zatwierdzenia projektu.

Sytuacja taka tworzyłaby w zasadzie nieograniczone możliwości "obchodzenia" przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem rozwiązania projektowe zastosowane w projekcie zamiennym nie musiałby być zgodne z PZP lub z decyzją o warunkach zabudowy.

Nie uprawnione jest twierdzenie Sądu, iż uznanie za zgodną z prawem decyzji wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane, pociąga za sobą brak możliwości weryfikacji zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami techniczno budowlanymi, przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też o ochronie zabytków na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia tego projektu.

NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. dokonał jedynie oceny, w zakresie możliwości (w niniejszym stanie sprawy), wydania decyzji opartej o art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził natomiast iż możliwym jest sporządzenie zgodnego z prawem projektu budowlanego uwzględniającego wszystkie wykonane roboty budowlane. Weryfikacja taka następuje dopiero na etapie stosowania art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, co z kolei nie było przedmiotem postępowania przed NSA. Dopiero decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, daje podstawę do weryfikowania zamiennego projektu budowlanego w drodze odwołania i skargi do WSA. Osią skargi do WSA od decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (sprawa rozpoznawana przez NSA), były zarzuty co do możliwości wydania w sytuacji w której roboty budowlane zostały zakończone decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane.

Wśród warunków wymaganych dla zatwierdzenia projektu budowlanego należy wymienić: zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo budowlane), przepisami techniczno budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane), uzgodnienie projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane). Projekt zatwierdzony przez organy i w konsekwencji uznany również za prawidłowy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie spełnia żadnego z powyższych warunków.

W zakresie naruszenia art. 39 ust. 3 ustaw prawo budowlane wskazano, że w sytuacji kiedy inwestor od [...] marca 2011 r. nie posiadał pozwolenia na budowę a projekt budowlany dotyczył obiektu umieszczonego w Gminnej ewidencji zabytków wymagania związane z zaopiniowaniem przez WKZ "pierwotnego projektu budowlanego" znajdują zastosowanie również do projektu budowlanego zamiennego, który był sporządzony w niniejszym postępowaniu. Na potwierdzenie postawionej tezy przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2008r. sygnatura akt II OSK 1034/07 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 stycznia 2011r. sygnatura akt II SA/Bd 1330/10.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawo budowlane do zakresu zmian stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Tym samym do projektu zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji winny w szczególności znaleźć zastosowanie regulacje zawarte w art. 35 § 1 ustawy prawo budowlane - a więc wymóg zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, albowiem zakres zmian wymaga zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedłożony projekt nie może być zgodny z jakąkolwiek decyzją o warunkach zabudowy, albowiem pierwotna decyzja wygasła.

Organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić zgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli go nie ma (oświadczenie w tym zakresie znajduje się w projekcie uzupełniającym zamiennym) z decyzją o warunkach zabudowy, której w przedmiotowej sprawie nie ma. Tak więc zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przez inwestora, albowiem dotychczasowa decyzja, jak zresztą już wskazano, wygasła - załączona do zamiennego projektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła w terminie 1 roku od dnia jej wydania.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że projekt budowlany zamienny nie mógł zostać zatwierdzony również ze względu na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ nadzoru winien zatem wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującą rozbiórkę części tarasu, w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia tego przepisu prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego przepisu należy rozumieć także taką sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt ten, jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi - § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tak: wyrok II NSA 1933/09 z 2010-02- 12).

Zatwierdzony zamienny projekt budowlany narusza także art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, bowiem zgodnie z jego treścią obiekt budowlany wraz z związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Skarżąca odwołując się do treści § 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazała, że zatwierdzony projekt zamienny nie spełnia wymogów określonych tymi regulacjami.

W jej ocenie działka inwestora jest znakomicie zlokalizowana względem stron świata i zaprojektowany od strony południowo- wschodniej taras z pewnością mógł być zlokalizowany z zachowaniem norm określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Usytuowanie tarasu na granicy działki jest nieodpowiednie i fatalne dla strony skarżącej, narusza intymność, poprzez niedopuszczalne przybliżenie strefy rekreacyjnej do okien budynku skarżącej.

Nadto, niewłaściwy jest użyty zarówno przez projektanta jak i organ orzekający argument braku możliwości zastosowania przepisu § 12 ust.5 pkt 1 rozporządzenia, co potwierdza wyrok NSA IIOSK 404/09, odnoszący się do konkretnego przypadku braku możliwości zastosowania tego przepisu dla działki w zabudowie szeregowej o szerokości 5,30 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutkować jej uwzględnieniem, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny podlega ocenie pod kątem kryteriów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wprost wskazano, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian w dotychczas wykonanych robotach budowlanych. Uchybienie Sądu I instancji nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem nie miało ono wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Analiza przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego pozwala stwierdzić, że spełnia on wymogi wskazane w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym gdyby Sąd I instancji dokonał oceny tego projektu pod kątem spełnienia ww. przepisów, to w efekcie stwierdziłby, że projekt nie narusza prawa.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji oraz organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 4 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego bez uzyskania uzgodnienia konserwatora zabytków.

Istotą wymogu posiadania uzgodnienia konserwatora zabytków jest uzyskanie oceny wyspecjalizowanego organu administracji, czy rozbudowa lub przebudowa obiektu nie będzie skutkowała naruszeniem jego wartości zabytkowych. W przedmiotowej sprawie wpis budynku do gminnej ewidencji zabytków nastąpił już po dokonaniu jego przebudowy. Obiekt jest tym samym chroniony w takim kształcie w jakim został przebudowany, a zmiany te uwzględnione zostały w projekcie budowlanym zamiennym. W konsekwencji w tej szczególnej sytuacji uzyskiwanie uzgodnienia nie było konieczne.

Odnośnie do poruszonej w skardze kasacyjnej kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, iż pogląd skarżącej kasacyjnie, iż decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego jest bezzasadny. Wskazany w decyzji o warunkach zabudowy termin ważności, to termin, w którym inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Upływ tego terminu nie skutkował i nie skutkuje eliminacją decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Nadto stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując stwierdzić należy, że decyzja ta pozostała w obrocie prawnym i organ nadzoru budowlanego miał możliwość dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z wymogami zawartymi w tej decyzji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego niespełniającego wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm). Spełnione zostały bowiem przesłanki budowy w granicy wynikające z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że usytuowanie tarasu w granicy działki będzie naruszało jej intymność poprzez przybliżenie strefy rekreacyjnej do okien budynku skarżącej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy, uznać należy za nieuzasadnione.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.