Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1531/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 153, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3, art. 49 b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 6,7,8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Z. i R. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 845/14 w sprawie ze skargi C. Z. i R. [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 845/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2014 r. Nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

Wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 114/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 grudnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z 15 września 2011 r.

o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót wykonanych przy remoncie ogrodzenia nieruchomości na terenie działek nr [...] w miejscowości Ś., gmina Ś., do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organy administracji publicznej nie ustaliły

w sposób prawidłowy stanu faktycznego w sprawie, nie rozważyły, czy zastosowania nie znajdował art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

i nie określiły dokładnie, na czym polegały wykonane roboty budowlane, wskazując zarazem, że ewentualne postępowanie legalizacyjne ogrodzenia jako urządzenia budowlanego powinno być prowadzone w oparciu o art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Kolejnym podjętym w sprawie wyrokiem z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 kwietnia 2013 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z 28 stycznia 2013 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności

w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyjaśnił, że organ I instancji nie wypełnił wszystkich wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 kwietnia 2012 r., na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji. Sąd następnie zauważył, że na działce nr [...] znajduje się droga, ale nie posiada ona statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Niemniej droga ta ma charakter ogólnodostępny, co wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miejskiej Gminy Ś. z 18 marca 2010 r., zgodnie z którym działka nr [...] jest terenem ogólnodostępnych dróg pieszo-jezdnych. Tym samym ogrodzenie, będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy, zlokalizowane zostało od strony miejsca publicznego, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, w świetle którego wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako budowę – odbudowę. Skarżący zdemontował bowiem istniejące ogrodzenie i na jego miejsce wykonał nowe ogrodzenie. Ze względu na skalę robót budowlanych nie można ich było uznać za remont lub przebudowę. W konsekwencji niezbędne było w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dokonanie odpowiedniego zgłoszenia, czego jednak nie uczyniono. Tym samym zastosowanie w sprawie powinien znaleźć tryb naprawczy opisany w art. 49b, przy czym ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym z art. 3 pkt 9. Sąd zaznaczył przy tym, że rozważane postępowanie legalizacyjne powinno dotyczyć tylko odcinka ogrodzenia znajdującego się od strony działki nr [...]

Decyzją z 28 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w Koninie, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego

i art. 104 kpa, nakazał CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z siatki stalowej, usytuowanego na działce gruntu oznaczonej nr [...] w miejscowości Ś., gmina Ś., na długości wyznaczonej przez odcinki północne granic działek nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zrealizowane w latach 2002-2003 roboty budowlane polegające na wymianie starego ogrodzenia na nowe powinny być zakwalifikowane jako odbudowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji inwestor powinien był zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2

w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy dokonać odpowiedniego zgłoszenia zamiaru budowlanego, czego jednak nie uczynił. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2014 r. organ I instancji na podstawie art. 49b Prawa budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, zaświadczeń

i oświadczeń w terminie 30 dni. Mimo skutecznego doręczenia powyższego orzeczenia, skarżący nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Konieczne stało się zatem orzeczenie nakazu rozbiórki.

W złożonym odwołaniu CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wskazało, że działka nr [...] została uznana za miejsce publiczne na podstawie postanowień planu miejscowego obowiązującego od 2010 r. i na podstawie faktycznego władania tą nieruchomością przez Gminę Ś.. Tymczasem poprzednio obowiązujący plan miejscowy, który pozostawał w mocy w 2002 r., utrzymywał dotychczasowe użytkowanie dla O. W. K. W. B. "K.". Ustalenia te zostały wskazane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z 25 lutego 1993 r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wymienione w obowiązującym w 2002 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki nr [...] wskazuje, że nie miała ona charakteru publicznego, ogólnodostępnego. W konsekwencji nie można więc uznać, że roboty budowlane zostały wykonane od strony miejsca publicznego, co z kolei oznacza, że zastosowania do nich nie znajdował art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidujący konieczność dokonania odpowiedniego zgłoszenia.

Decyzją z 4 czerwca 2014 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z 8 stycznia 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z wydanych dotychczas orzeczeń sądowych wynika, iż bezspornie wykonane roboty budowlane powinny być zakwalifikowane jako odbudowa, a właściwy tryb naprawczy został określony w art. 49b Prawa budowlanego. Jednocześnie w wyroku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Po 666/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że ogrodzenie usytuowane od strony działki nr [...] należy traktować jako znajdujące się od strony miejsca publicznego.

Niemniej zawiadomieniami z 19 stycznia 2011 r. organ I instancji powiadomił

o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ogrodzenia w obrębie działek nr [...], nie poinformował jednak stron o zmianie zakresu postępowania, co stanowiło istotne uchybienie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rozważane ogrodzenie przebiega przy bramie na działce nr [...] oraz przy bramie na działce nr [...], przez działki nr [...] z bramą oddzielającą działkę nr [...] od działki nr [...]. Natomiast postanowienie organu I instancji z 8 stycznia 2014 r. dotyczy odcinka ogrodzenia od wschodniej granicy działki nr [...] do zachodniej granicy działki nr [...]. Tym samym postanowienie to nie odpowiada zakresowi wskazanemu

w wymienionych wyżej zawiadomieniach. Co więcej, brak tożsamości dotyczy również wspomnianego postanowienia oraz zaskarżonej decyzji z 28 marca 2014 r. W konsekwencji, organ I instancji rozszerzył w decyzji zakres orzeczenia o odcinek ogrodzenia wyznaczony przez północną granicę działki nr [...], wykluczając w tym zakresie możliwość jego legalizacji. Ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie nie odnosi się do wszystkich elementów omawianego ogrodzenia, gdyż pomija bramy stanowiące jego integralny element.

Pismem z 5 lipca 2014 r. CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyło powyższą decyzję z dnia 4 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez niezbadanie przeznaczenia działki nr [...] na przełomie 2002/2003 r., mimo stosownych wytycznych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 114/12,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie istotnych faktów i dowodów przedstawionych przez skarżącą, a w szczególności nieustalenie, czy w latach 2002-2003 odbudowa ogrodzenia wymagała dokonania zgłoszenia,

3) art. 6 i art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów administracji publicznej,

4) art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

5) art. 49b Prawa budowlanego poprzez bezzasadne zastosowanie i błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył przytoczone wyżej zarzuty oraz argumentację zawartą w odwołaniu z 11 kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z 6 listopada 2014 r. uczestnicy I. i L. O. poparli stanowisko organu II instancji, podnosząc, że jeszcze w okresie poprzedzającym

I wojnę światową droga na działce nr [...] istniała i miała charakter ogólnodostępny.

W trakcie rozprawy sądowej w dniu 30 stycznia 2015 r. skarżący dodatkowo powołał się na nowe okoliczności, które zostały ujawnione już po wydaniu wyroku

z 4 września 2013 r. II SA/Po 666/13 oraz po wydaniu decyzji organu I instancji z 28 marca 2014 r. Dopiero wtedy skarżący sprawdził bowiem plany miejscowe, jakie obowiązywały w latach 2002-2003. W ich świetle działka nr [..] nie była miejscem publicznym, gdyż znajdowała się na terenie O.W.K.W.B."K.".

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył na wstępie, że w sprawie zostały już wydane dwa prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych i w myśl art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekający w tej sprawie jest związany wyrażoną w nich oceną prawną. W powołanym wyroku z 4 września 2013 r., II SA/Po 666/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził, iż roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły odbudowę, a zatem powinny być kwalifikowane jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jednocześnie w cytowanym orzeczeniu wskazano, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane od strony miejsca publicznego, co

w konsekwencji oznacza, że niezbędne było dokonanie przez inwestora zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgłoszenie nie zostało dokonane, co z kolei oznacza, że organy administracji publicznej zobowiązane były wdrożyć odpowiedni tryb naprawczy. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów nadzoru budowlanego, w świetle którego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 49b Prawa budowlanego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, w świetle którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie wadliwie określił zakres przedmiotowy decyzji z dnia 28 marca 2014 r. Podkreślił, że pomiędzy zakresem zawiadomienia z 19 stycznia 2011 r., postanowienia z 8 stycznia 2014 r. i decyzji

z 28 marca 2014 r. zachodzą istotne rozbieżności. Jednocześnie organ I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii legalności wykonania bram, które stanowią integralny element całości analizowanej konstrukcji. W konsekwencji Sąd uznał, że uchylenie decyzji z 28 marca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było trafne.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze i uzupełnionej oświadczeniami złożonymi w toku rozprawy w dniu 30 stycznia 2015 r., Sąd zauważył, że w istocie skarżący zmierza do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby odstąpienie od związania stanowiskiem wyrażonym w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 września 2013 r., II SA/Po 666/13. Wywody te nie zasługują jednak zdaniem Sądu na aprobatę, gdyż argumentacja skarżącego dotyczy w istocie okoliczności o charakterze prawnym, a nie faktycznym. Skarżący nie przywołuje bowiem żadnego nowego zdarzenia (faktu), co z kolei oznacza, że brak jest podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w wyroku z 4 września 2013 r. Na aktualnym etapie postępowania niemożliwe jest wdanie się

w merytoryczną polemikę z wymienionym orzeczeniem co do okoliczności prawnych, takich jak ustalenia zawarte w planie miejscowym. Właściwym do tego środkiem było wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 4 września 2013 r., czego jednak nie uczyniono.

W złożonej skardze kasacyjnej CZR "V" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie wyroku z 12 lutego 2015 r.

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o zmianę powyższego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 czerwca 2014 r. oraz poprzedzających ją decyzji

i postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie (w tym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie z 28 marca 2014 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia PINB z 8 stycznia 2014 r.) i umorzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia ("obiektu budowlanego"), którego to postępowanie dotyczy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła:

I. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1. przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane (w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2002 r.) poprzez błędne uznanie, że przepis ten należy stosować w dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie, dotyczącej przedmiotowego ogrodzenia (w którym w latach 2002-2003 dokonano wymiany starych przęseł na nowe), pomimo wykazania przez skarżącą, że wykonanie przedmiotowych robót ogrodzeniowych w 2002 r. nie wymagało zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem

w świetle obowiązującego w 2002 r. planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/187/93 Rady Miejskiej w Ślesinie z 29 grudnia 1993 r. ustalone zostało przeznaczenie działki nr [...] położonej w obrębie Miasta Ślesin na: "teren O.W.KWB adaptowanego w planie (symbol

w planie [...])". Zatem dla działki nr [...] położonej po północnej stronie tego ogrodzenia ustalone było przeznaczenie na "teren O.W.KWB K." - przedsiębiorcy, a działki położone po południowej stronie tego ogrodzenia stanowiły tereny działek osób fizycznych. W świetle więc przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., roboty ogrodzeniowe wykonane w tym miejscu nie wymagały zgłoszenia, a wobec tego nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uprawniające do stosowania przepisu art. 49b Pr. bud., w świetle faktycznych

i prawnych okoliczności niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd naruszył powyższy przepis prawa materialnego również poprzez jego błędną wykładnię, poprzez pominięcie okoliczności, że użyty w tym przepisie zwrot: "bez wymaganego zgłoszenia" obligował organy nadzoru budowlanego i Sąd do ustalenia, czy świetle planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2002 r, tj. w dacie przystąpienia przez inwestora do robót ogrodzeniowych, uprzednie zgłoszenie tych robót było "wymagane".

2. przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., w związku z bezpodstawnym uznaniem przez Sąd

I instancji, że roboty ogrodzeniowe wykonane przez inwestora w 2002 r. wymagały zgłoszenia (w świetle przepisów prawa miejscowego obowiązujących w 2002 r.).

II. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego zbadania

i wyjaśnienia rzeczywistego zakresu związania Sądu i organów prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi w niniejszej sprawie - przy uwzględnieniu zasady wyrażonej w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09; naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach, Sąd nie zajmował jeszcze stanowiska i nie dokonywał żadnych ocen w zakresie, jakie było przeznaczenie i charakter działki nr [...] (wzdłuż ogrodzenia) w latach 2002-2003, tj. w latach, gdy inwestor rozpoczął

i prowadził roboty budowlane. Przedmiotem oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13, było natomiast ustalenie aktualnego charakteru działki nr [...] - na podstawie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dopiero

w dniu 15 grudnia 2009 r. przez Radę Miejską Gminy Ś..

Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na obecnym etapie postępowania niemożliwe jest wdanie się w merytoryczną polemikę co do okoliczności prawnych, takich jak ustalenie, jakie było przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym obowiązującym w 2002 r. - tj. w dacie rozpoczęcia przez inwestora robót, polegających na wymianie przęseł ogrodzenia (położonego pomiędzy "terenem O.W." przedsiębiorcy a terenem działek osób fizycznych) - niewątpliwie narusza prawidłową wykładnię art. 153 p.p.s.a., w powyższym stanie rzeczy.

Wskazana okoliczność, że w niniejszym postępowaniu, prowadzonym od kilku lat na niekorzyść skarżącego (w trybie art. 49 Pb), pominięto zupełnie dokonanie podstawowych najistotniejszych wręcz ustaleń - niezbędnych dla stwierdzenia samowoli budowlanej - czyli nie dokonano sprawdzenia i oceny, czy również

w świetle Planu uchwalonego 29 grudnia 1993 r. i obowiązującego w 2002 r. wymagane było zgłoszenie robót ogrodzeniowych przez inwestora, powinna być zatem uwzględniona przez Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że wiążące stanowisko, jakie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 4 września 2013 r., II SA/Po 666/13, w którym wskazał, że działka nr [...] "stanowi" (w czasie teraźniejszym) miejsce publiczne oraz że przedmiotowe ogrodzenie "jest" (w czasie teraźniejszym) zlokalizowane od strony miejsca publicznego ma tylko i aż takie znaczenie, że gdyby inwestor w 2002 r. rzeczywiście dokonał samowoli budowlanej przy dokonaniu odnowy tego ogrodzenia ("odbudowy" wg stanowiska WSA), to

w świetle obowiązującego obecnie (od 2010 r.) planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], nie miałby już możliwości dokonania legalizacji przedmiotowej części ogrodzenia w trybie art. 49b ust. 2 i 4 Prawa budowlanego.

3. naruszenie wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady nie związania Sądu administracyjnego granicami skargi oraz brania pod uwagę z urzędu przez Sąd nieważności postępowania, poprzez brak przeprowadzenia z urzędu przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istnienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodujących nieważność zaskarżonych orzeczeń organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji ujawnienia przez skarżącego rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b ustawy Prawo budowlane,

w dotychczas prowadzonym postępowaniu rozbiórkowym - w związku

z obowiązującymi w 2002 roku przepisami planu zagospodarowania przestrzennego z 29 grudnia 1993 r., które ustalały, że działka nr [....] położona w obrębie Miasta Ślesin znajdowała się na: "terenie O.W.KWB adaptowanego

w planie (symbol w planie [...])".

W ocenie autora skargi kasacyjnej, przez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji powyżej podniesionej, Sąd naruszył jednocześnie przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle przedstawionych nieprawidłowości, Sąd zobowiązany był również, na podstawie art. 135 p.p.s.a., do zastosowania środków przewidzianych obowiązującymi przepisami w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach przedmiotowej sprawy, niezbędnych dla jej końcowego załatwienia.

4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (tj. stwierdzenia nieważności decyzji/ uchylenia decyzji i umorzenia postępowania), mimo że zebrany przez organ materiał w niniejszej sprawie, w szczególności ujawnione przez skarżącą luki w przeprowadzeniu jakiejkolwiek analizy w zakresie przeznaczenia działki nr [....] (położonej wzdłuż przedmiotowego ogrodzenia) w 2002 r., w świetle planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 2002 r., nie dawał podstaw, okazał się niewystarczający i nieadekwatny, dla postawienia spółce V. zarzutu samowoli budowlanej - bez zbadania, czy w 2002 r. przedmiotowe roboty ogrodzeniowe wymagały zgłoszenia i czy wobec tego wystąpiły przyczyny do zastosowania trybu przewidzianego art. 49b Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd też nie zawarł

w uzasadnieniu wyroku żadnej argumentacji wskazującej na to, że powyższa analiza została faktycznie przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, skutkującym nakazem dalszego prowadzenia sprawy w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła postawione zarzuty akcentując, że – jej zdaniem - Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił rzeczywisty zakres związania prawomocnymi wyrokami sądowymi, wydanymi dotychczas w niniejszej sprawie, naruszając w ten sposób art. 153 p.p.s.a.,

a wyrażone w prawomocnym wyroku z 4 września 2013 r. stanowisko WSA

w Poznaniu dotyczyło wyłącznie aktualnego przeznaczenia działki nr [....] - określonego na podstawie obecnie obowiązującego od 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i nie miało charakteru wiążącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania sądowego I.I L. O.wnieśli o jej "odrzucenie" jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i obciążenie skarżącej spółki kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz argumentacja przytoczona na jej poparcie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie spółka kwestionuje zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, który – opierając się na treści art. 153 p.p.s.a. – przyjął, że ocena prawna w zakresie zakwalifikowania wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako odbudowy ogrodzenia od strony "innego miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (według brzmienia z daty realizacji tych robót), a co za tym idzie wymagających zgłoszenia, została już wiążąco wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach, Sąd nie dokonywał żadnych ocen prawnych w zakresie przeznaczenia działki nr [...] (wzdłuż ogrodzenia) w latach 2002-2003, gdy inwestor realizował roboty budowlane, ustalił natomiast charakter tej działki wedle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego dopiero

w dniu 15 grudnia 2009 r. przez Radę Miejską Gminy Ś.. Jak można wywieść

z argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, zdaniem jej autora, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13, nie dawało Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie podstaw do sformułowania poglądu, że jest - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - związany zawartą w tym wyroku oceną prawną

w zakresie zakwalifikowania zrealizowanych robót jako odbudowa ogrodzenia od strony miejsca publicznego, a co za tym idzie wymagających zgłoszenia.

Z takim wnioskowaniem nie można się zgodzić.

Lektura uzasadnienia wspomnianego wyżej wyroku z 4 września 2013 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu wyraził ocenę prawną co do tego, że odbudowa zrealizowanego ogrodzenia miała miejsce od strony miejsca publicznego, wymagała zgłoszenia, czego bezspornie nie dokonano i w związku z tym do legalizacji samowolnie wykonanych robót zastosowanie winien znaleźć przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje jednocześnie na to, że w istocie rzeczy, jej autor nie podziela przesłanek, jakimi kierował się Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Po 666/13, wyrażając pogląd co do konieczności dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych objętych przedmiotem postępowania, jako realizacji odbudowy ogrodzenia od strony miejsca publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesądzenie lokalizacji ogrodzenia "od strony miejsca publicznego" w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji robót, oznaczało konieczność ich zgłoszenia.

W uzasadnieniu wyroku z 4 września 2013 r. Sąd podkreślił, że "niewątpliwie przedmiotowe ogrodzenie jest zlokalizowane od strony miejsca publicznego,

o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego" oraz powołał się na ogólnodostępny charakter drogi, do której ono przylega, "co wynika m.in.

z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś.z 18 marca 2010 r." (faktycznie uchwała ta podjęta została 15 grudnia 2009 roku i opublikowana w Dz.Urz.Woj.Wielk. 2010.54.1223), "zgodnie z którymi działka [...] stanowi tereny ogólnodostępnych dróg pieszo-jezdnych. Nawet podnoszone przez skarżącą okoliczności faktycznego ograniczenia dostępu na teren tej działki osób niebędących gośćmi ośrodka wypoczynkowego nie zmienia publicznego charakteru tej działki. Tym bardziej, że kwestia własności tego terenu nie jest uregulowana."

Tę właśnie część wywodów Sądu zwalcza obecnie skarżąca kasacyjnie spółka twierdząc, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że w sprawie II SA/Po 666/13 Sąd wypowiedział się co do aktualnego charakteru działki nr [...], nie formułując ocen odnoszących się do jej przeznaczenia w dacie realizacji robót jako miejsca publicznego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Niezależnie od oceny prawidłowości takiego stanowiska, sformułowanego na podstawie zacytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia wyroku z 13 września 2013r., podkreślić należy, że w dalszej części pisemnych motywów tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził jasno pogląd co do prawnego charakteru zrealizowanych robót jako wymagających zgłoszenia. Stwierdził bowiem, że "niewątpliwie zatem realizacja przedmiotowej inwestycji – odbudowa płotu zlokalizowanego od strony miejsca publicznego (działka nr [...]) wymagała dokonania jej zgłoszenia zgodnie z brzmieniem art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czego, co jest bezsporne, nie uczyniono". Sąd podzielił także "ustalenia WINB zgodnie z którymi, w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na odbudowie płotu, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 49b Prawa budowlanego (...)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że ocena prawna co do zakwalifikowania robót polegających na odbudowie ogrodzenia jako wymagających zgłoszenia,

a w konsekwencji (wskutek nie dokonania tego zgłoszenia) – konieczności prowadzenia przez organy administracji postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, została wyrażona w wyroku z 13 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13 i orzekając w niniejszej sprawie, Sąd I instancji był tą oceną związany. Kwestionowanie prawidłowości poglądu prawnego zaprezentowanego w sprawie II SA/Po 666/13 oraz przesłanek, które doprowadziły Sąd orzekający w tej sprawie do przyjęcia wniosku o konieczności dokonania zgłoszenia ogrodzenia wobec usytuowania go od strony miejsca publicznego, mogło być przedmiotem skargi kasacyjnej od wyroku z 13 września 2013 r., której jednak żadna ze stron, a zwłaszcza skarżąca kasacyjnie spółka, nie wniosła.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego wyroku z 12 lutego 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Tym samym sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a więc, gdy – przykładowo - stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że należy stosować do niego inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych

w poprzednio wydanym wyroku (zob. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07), a także, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 342/05). Zaistnienia tego rodzaju okoliczności, które mogły skutkować odstąpieniem od związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., II SA/Po 666/13

w zakresie, w jakim odnosiła się ona do kwestii zakwalifikowania prowadzonych robót budowlanych jako wymagających zgłoszenia, nie można stwierdzić w stanie faktycznym sprawy. W szczególności, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nie jest nimi powołanie się przez skarżącą spółkę na przeznaczenie działki nr [...] jako "teren Ośrodka Wypoczynkowego KWB K." w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ślesinie z 29 grudnia 1993 r., obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych oraz fakt, że spółka "dotarła" do tego planu już po wydaniu wyroku

w sprawie II SA/Po 666/13. Argumenty wywodzone z zapisów tego planu miejscowego, na których zresztą opierają się także główne zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzają w istocie do zakwestionowania prawidłowości oceny prawnej wyrażonej

w wyroku z 4 września 2013 r. i nie mogą być skutecznie podnoszone w tej sprawie.

Podkreślenia także wymaga, że wobec treści art. 153 p.p.s.a. (zwłaszcza

w jego aktualnym brzmieniu) również Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku z 12 lutego 2015 r., związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Poznaniu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 666/13.

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji wskazanego wyżej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że przy jego formułowaniu (w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), pomylono dwie podstawy kasacyjne wskazując, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. (zakwalifikowanego przez kasatora jako prawo procesowe, a więc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) polegać by miało na "błędnym zastosowaniu i błędnej wykładni", co z kolei charakteryzuje podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego (z tym zastrzeżeniem, że prawo materialne można naruszyć przez jego błędną wykładnię lub poprzez niewłaściwe zastosowanie).

Co do powołanej w ramach omawianego zarzutu uchwały 7 sędziów NSA

z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, mającej – w ocenie skarżącej kasacyjnie spółki – przemawiać za niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że uchwała ta nie może mieć przełożenia na stan prawny niniejszej sprawy. Dotyczy ona bowiem innych zagadnień, a mianowicie kwestii reżimu prawnego właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym. Poza tym, przedstawiony w uzasadnieniu tej uchwały sposób rozumienia art. 153 p.p.s.a. w kontekście rozstrzyganego pytania prawnego, pozostaje w zgodzie z wykładnią omawianego przepisu zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku.

Prawidłowość zastosowania art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy powoduje w konsekwencji przyjęcie, że nie można uznać za usprawiedliwione pozostałych zarzutów zgłoszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych, tym bardziej, że argumentacja na ich poparcie opiera się na błędnym – jak wykazano wyżej - założeniu, że w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku z 13 września 2013 r. w sprawie II SA/Po 666/13 Sąd nie sformułował żadnych wiążących ocen prawnych w zakresie zakwalifikowania zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych jako wymagających zgłoszenia.

W szczególności, nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., co miałoby polegać na niedostrzeżeniu z urzędu wad kwalifikowanych zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegających na rażącym naruszeniu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego. W stanie sprawy nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów Prawa budowlanego w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej (czyli poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, gdyż sporne ogrodzenie – w ocenie kasatora - nie było realizowane od strony miejsca publicznego), albowiem o zakwalifikowaniu wykonanych robót wypowiedział się wiążąco Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie II SA/Po 666/13. Sąd I instancji nie mógł zatem dostrzec wad kwalifikowanych zaskarżonej decyzji, jak rozumie je skarżąca kasacyjnie spółka, skoro ich nie było.

Ta sama argumentacja powoduje uznanie za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że dokonanie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji własnych, nowych ocen prawnych co do zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 30 ust. 1 pkt 3 w z w. z art. 49b Prawa budowlanego, jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka, stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Z tych samych powodów Sąd I instancji nie naruszył także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, gdyż kontrola sądowa zaskarżonej decyzji przeprowadzona została w zgodzie z pierwszym z powołanych przepisów, a w stanie sprawy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji

z uwagi na błędne – jak podnosi autor skargi kasacyjnej - zakwalifikowanie wykonanych robót przy wymianie ogrodzenia jako wymagających zgłoszenia.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku z 12 lutego 2015 r. Sąd powołuje przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r, wskutek zmiany dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. - Dz.U.03.80.718), zaś autor skargi kasacyjnej – art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (w brzmieniu do 11 lipca 2003 r.). Dostrzeżona rozbieżność nie ma wprawdzie większego znaczenia prawnego, gdyż oba przepisy regulowały w ten sam sposób obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń od strony miejsc publicznych w latach realizacji robót objętych przedmiotem sprawy (czyli 2002-2003), jednak dla porządku przyjąć należy, że skoro Sąd orzekający

w sprawie sygn. akt II SA/Po 666/13 jako podstawę swoich rozważań uczynił art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49b Prawa budowlanego, to właśnie te przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania przez organy nadzoru budowlanego, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.