Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 452/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wydanie, poza ramami instytucji przewidzianej w art. 132 Kpa, decyzji przez organ I instancji, ignorującej wniesienie przez stronę odwołania, w sprawie już rozstrzygniętej decyzją tego organu, przed zakończeniem trwającego postępowania odwoławczego, stanowi działanie bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a nie uchybienia określone w art. 156 par. 1 pkt 1 i 3 Kpa.

TEZY

Wydanie, poza ramami instytucji przewidzianej w art. 132 Kpa, decyzji przez organ I instancji, ignorującej wniesienie przez stronę odwołania, w sprawie już rozstrzygniętej decyzją tego organu, przed zakończeniem trwającego postępowania odwoławczego, stanowi działanie bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a nie uchybienia określone w art. 156 par. 1 pkt 1 i 3 Kpa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia 27 września 2001 r., wydaną przez Prezydenta [...], C. W. nadano status osoby bezrobotnej od dnia 10 września 2001 r., przyznając jej jednocześnie, od dnia 18 września 2001 r., zasiłek dla bezrobotnych, w wysokości 120 % kwoty zasiłku. Prawo do zasiłku C. W. utraciła z dniem 18 marca 2002 r., z powodu upływu okresu jego pobierania, co zostało potwierdzone decyzją Prezydenta [...] z dnia 20 marca 2002 r.

Dnia 22 stycznia 2002 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w O. wpłynął wniosek C. W., o przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego oraz o zaliczenie jej do okresu zatrudnienia, wymaganego do przyznania świadczenia, okresu kiedy wykonywała pracę "chałupniczą" oraz okresu po urodzeniu dziecka.

Prezydent [...], decyzją z dnia 6 marca 2002 r., nr [...], odmówił przyznania C. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 37k i art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Organ stwierdził, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji. W dniu rejestracji wnioskodawczyni nie spełniła warunków obowiązujących w tym dniu. Ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r., nowelizująca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. i dotyczy osób, które zarejestrowały się po dniu jej wejścia w życie.

Od powyższej decyzji, C. W., wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia 17 kwietnia 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni powinna spełnić warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w dniu rejestracji, która powinna nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie wskazał, że strona może złożyć w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, który zostanie rozpatrzony na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...), ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (...) (Dz. U. Nr 154, poz. 1793).

Decyzja Wojewody [...] zaskarżona została przez C. W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 975/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, że według art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (...) (Dz. U. Nr 154, poz. 1793), "Osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawa na dotychczasowych zasadach". Skoro więc C. W. zarejestrowała się w powiatowym urzędzie pracy w dniu 10 września 2001 r., organ obowiązany był rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły jednak sprawy na podstawie zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2002 r. Sąd wskazał, iż w decyzjach brak zarówno przedstawienia przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego, jak i ustaleń co do ich spełnienia przez skarżącą. Organ I instancji nie przytoczył bowiem w uzasadnieniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia warunków do nabycia świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy natomiast, nie przedstawiając żadnych podstaw faktycznych, ogólnikowo stwierdził, że na dzień rejestracji skarżąca udokumentowała okres zatrudnienia wynoszący 28 lat, 11 miesięcy i 29 dni. W ocenie Sądu nieprawidłowe było także powołanie się przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, na przeprowadzenie dodatkowo wyjaśnienia w sprawie urlopu przysługującego matkom pracującym, opiekującym się małymi dziećmi. W ocenie Sądu bowiem, ustalenia stanu faktycznego mogą mieć miejsce jedynie w toku postępowania administracyjnego. Prowadzenie ich poza tym postępowaniem nie ma znaczenia prawnego i nie może prowadzić do uzdrowienia wadliwego toku czynności w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Sąd zaznaczył, iż organ nie wskazując i nie przedstawiając analizy przesłanek obowiązującej normy prawnej na jakiej oparł rozpoznanie sprawy oraz nie przedstawiając ustaleń faktycznych naruszył jedną z zasad postępowania administracyjnego – wynikającą z art. 8 kpa, zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

Po zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2002 r., Nr [...], ale jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd, w dniu 23 kwietnia 2002 r., C. W., powołując się na przepis art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...), ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (...), złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w O., wniosek o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia 17 maja 2002 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

Pismem z dnia 15 lipca 2002 r., C. W. po raz kolejny wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Prezydent [...] stwierdzając, iż C. W. nie spełnia żadnego z warunków wymienionych w art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56), decyzją z dnia 30 lipca 2002 r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Decyzja ta utrzymana została w mocy, decyzją Wojewody [...] z dnia 19 września 2002 r., nr [...].

Organy podejmowały następnie kolejne akty dotyczące C. W., jako osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia 10 lutego 2003 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł o pozbawieniu C. W. na okres 3 miesięcy, od dnia 22 stycznia 2003 r., statusu bezrobotnego. Na skutek odwołania, decyzją z dnia 3 marca 2003 r., wydaną przez Prezydenta [...], na podstawie art. 132 Kpa, uchylono decyzję z dnia 10 lutego 2003 r. i przywrócono C. W., od dnia 22 stycznia 2003 r., status bezrobotnego.

W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 975/02, decyzji Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z dnia 6 marca 2002 r., Prezydent [...], decyzją z dnia 2 października 2003 r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania C. W. świadczenia przedemerytalnego. Organ stwierdził, że skarżąca nie spełniała żadnego z warunków wymaganych, zgodnie z art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56), do przyznania świadczenia przedemerytalnego, według stanu prawnego obowiązującego na dzień 10 września 2001 r.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez C. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 października 2003 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia 2 października 2003 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż C. W. nie nabyła prawa do świadczenia przedemerytalnego, a decyzja wydana przez Prezydenta [...] w dniu 2 października 2003 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją organu I instancji z dnia 30 lipca 2002 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 19 września 2002 r., nr [...], której strona nie zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego uznać należało, że decyzja Prezydenta [...] z dnia 2 października 2003 r., dotknięta jest wadą stanowiącą jedną z przesłanek nieważności (art. 156 § 1 kpa). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1981 r. (SA 472/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 21), Wojewoda wskazał, że decyzję organu I instancji, z dnia 2 października, należało uchylić, a postępowanie umorzyć, ponieważ w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, może w zależności od okoliczności sprawy, jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji.

Na powyższą decyzję Wojewody [...], C. W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpatrzeniu skargi, wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2575/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 19 września 2002 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 lipca 2002 r., nr [...]. Rozważając zagadnienie dotyczące tożsamości sprawy Sąd stwierdził, że wydanie decyzji przez Prezydenta [...] w dniu 30 lipca 2002 r. oraz Wojewodę [...] w dniu 19 września 2002 r., doprowadziło do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Obie te decyzje obarczone są zatem wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W sprawie rozstrzygniętej wskazanymi decyzjami oraz w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zachodzi bowiem tożsamość ze względu na podmiot, przedmiot jak i interes prawny strony. Wniesienie natomiast skargi do NSA wyklucza prowadzenie równolegle jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Sąd ocenił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 975/02, mocą którego uchylona została zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2002 r. oraz decyzja organu I instancji, organy winny przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie świadczenia emerytalnego uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez NSA. Dlatego też, Wojewoda [...], wydając w trybie odwoławczym zaskarżoną decyzję z dnia 17 października 2003 r., uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia 2 października 2003 r. i umarzając postępowanie I instancji, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co spowodowało że zaskarżona decyzja obarczona została wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzając zatem wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, Sąd stwierdził nieważność decyzji.

Na skutek wyroku wydanego dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2575/03, Prezydent [...] ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] nr [...], orzekł o odmowie przyznania C. W. świadczenia przedemerytalnego. Argumentując swoje rozstrzygnięcie, organ ustalił, że C. W. nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego, określonych w art. 37 k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56), ponieważ nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do emerytury. Organ I instancji ustalił, że okres ten wynosi 34 lata, 5 miesięcy i 13 dni. Prezydent przyjął, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy obowiązujące w dniu rejestracji skarżącej, tj. w dniu 10 września 2001 r.

W odwołaniu C. W. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia złożenia wniosku. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 37k ust. 1 pkt 2 i art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu znowelizowanej ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy (...) o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...), poprzez niezastosowanie przesłanek wymienionych w tych przepisach, naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r., błędne ustalenie okresu uprawniającego do zasiłku oraz naruszenie zasad i norm proceduralnych określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 Kpa.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji, iż C. W. nie posiada określonego przepisami prawa okresu uprawniającego do emerytury. Wojewoda zauważył, iż okres ten jest dłuższy, niż ustalił organ I instancji i wynosi 34 lata, 10 miesięcy i 22 dni. Jest to jednak okres niewystarczający, gdyż powinien on wynosić co najmniej 35 lat. Organ odwoławczy podkreślił, że chodzi o wymogi przewidziane przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2001 r. Przepisy te należało, zdaniem organu, zastosować na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, z dnia 22 listopada 2004 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, C. W. zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń oraz pominięcie i nieustosunkowanie się do zarzutów będących przedmiotem odwołania od decyzji organu I instancji, a w szczególności: naruszenie przepisów art. 37k ust. 1 pkt 2 i 37l ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 Nr 6 poz. 56 ze zm.), błędną wykładnię i zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...), ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (...) (Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz. 1793), naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 11, 12 oraz 77 kpa. Ponadto skarżąca wskazała, iż spełnia wszystkie przesłanki, zawarte w art. 37l ust. 1 i art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 Nr 6 poz. 56 ze zm.), co uprawnia ją do przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego, jak również wskazując na poczynione w jego trakcie ustalenia oraz przepisy prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie i ich wykładnię, stwierdził iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia żądań skarżącej. Nie zgadzając się z argumentami podniesionymi w skardze i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę aktu, i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność aktu. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz: Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 292, 307 – 308).

Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu (...) obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, na początek określić trzeba proceduralne skutki prawomocnych wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2003 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. W szczególności konieczne jest wskazanie tych aktów dotyczących prawa C. W. do świadczenia przedemerytalnego, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i tych, które funkcjonowały w obrocie prawnym, w czasie postępowania administracyjnego prowadzonego po zwrocie akt administracyjnych z WSA w Opolu.

Akty wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 975/02, to: decyzja Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2002 r., nr [...], i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia 6 marca 2003 r., nr [...], odmawiająca przyznania C. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego. Natomiast wyrokiem WSA w Opolu stwierdzono nieważność trzech decyzji: Wojewody [...] z dnia 19 września 2002 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia 30 lipca 2002 r., nr [...] oraz decyzji zaskarżonej w sprawie II SA/Wr 2575/03, tj. decyzji Wojewody [...] z dnia 17 października 2003 r., nr [...]. Pozostała zaś w obrocie prawnym decyzja Prezydenta [...] z dnia 2 października 2003 r., nr [...].

Tak więc sytuacja procesowa była taka, że na organie odwoławczym ciążył obowiązek rozpatrzenia odwołania C. W. od tejże decyzji I instancji z dnia 2 października 2003 r., odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W tym miejscu odnotować można, że co prawda skarżąca nie sporządziła odwołania na piśmie, ale w aktach sprawy znajduje się protokół ustnego wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...], z dnia 2 października 2003 r., sporządzony w dniu 7 października 2003 r. Zgodnie zaś z art. 63 § 1 Kpa możliwe jest wniesienie podania, w tym odwołania, ustnie do protokołu. Przywołanie tego przepisu przez Sąd nie oznacza zaakceptowania skuteczności, ani tym bardziej zasadności odwołania. Z odnotowania istnienia wspomnianego protokołu wynika natomiast, jak już wyżej zasygnalizowano, obowiązek formalnej kontroli odwołania, a następnie, po ewentualnie pozytywnym wyniku kontroli warunków formalnych odwołania, przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego (art. 134 – 140 Kpa). Warto przy tym zauważyć, że organ I instancji nie skorzystał poprzednio z możliwości zastosowania instytucji przewidzianej przepisem art. 132 Kpa. Jak wynika z art. 133 Kpa, organ I instancji może uchylić lub zmienić własną decyzję, na podstawie art. 132 Kpa, w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Upływ tego terminu rodzi obowiązek przekazania sprawy organowi odwoławczemu (patrz: Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., str. 524). Nie było zatem, na tym etapie postępowania, jakichkolwiek podstaw do rozstrzygania o prawie do świadczenia przedemerytalnego, przez organ I instancji, czyli Prezydenta [...]. Od razu jednak podkreślić trzeba, iż w sprawie nie chodzi o naruszenie przepisu art. 132 Kpa. Wydając decyzję z dnia [...], Prezydent [...] nie powołał się na art. 132 Kpa i nie zastosował autokorekty przewidzianej w tym przepisie. Nowa decyzja odmawiająca wnioskodawczyni prawa do świadczenia przedemerytalnego nie odnosiła się także w żaden sposób do odwołania z dnia 7 października 2003 r. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] została wydana tak, jakby należało rozpocząć procedurę orzekania o żądaniu C. W. w pierwszej instancji. Zarówno organ odwoławczy do którego zwrócono akta administracyjne z WSA w Opolu, jak i organ I instancji, do którego widocznie przesłano następnie akta sprawy z organu odwoławczego, nie dostrzegły, że sądy nie wyeliminowały decyzji I instancji z dnia 2 października 2003 r. i dalsze postępowanie powinno być prowadzone przed organem odwoławczym. W rezultacie doszło do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, zamiast rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy.

Kwalifikując to uchybienie, wykluczyć trzeba przyczynę nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż decyzja z dnia 2 października 2003 r. nigdy nie osiągnęła stadium ostateczności. Nie można także przyjąć tezy o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Raz jeszcze bowiem przypomnieć można, że decyzja Prezydenta z dnia [...] nie nawiązuje do odwołania, a organ I instancji nie stawia siebie w roli organu odwoławczego. Niewątpliwie, weryfikowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja z dnia [...] była wydana jako akt I instancji, przez właściwy organ pierwszoinstancyjny. Naruszenie prawa polegało na tym, że brak było podstawy prawnej do ponownego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego przez organ I instancji, w sytuacji gdy należało rozpatrzyć odwołanie wnioskodawczyni od już wydanej decyzji I instancji w tym przedmiocie. Decyzja powinna być oparta o podstawę materialną, kompetencyjną i procesową. Procesową podstawę wydania decyzji przez organ I instancji, w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego, stanowiły przepisy art. 104 Kpa i art. 37l ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Po wydaniu decyzji z dnia 2 października 2003 r. i po załatwieniu sprawy z wniosku C. W. oraz po wniesieniu odwołania przez wnioskodawczynię oraz przesłaniu odwołania, w trybie art. 133 Kpa, organowi odwoławczemu, podstawy te odpadły, a zaistniała podstawa do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w trybie art. 134 – 140 Kpa. Wydanie, poza ramami instytucji przewidzianej w art. 132 kpa, decyzji przez organ I instancji, ignorującej wniesienie przez stronę odwołania, w sprawie już rozstrzygniętej decyzją tego organu, przed zakończeniem trwającego postępowania odwoławczego, stanowi działanie bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a nie uchybienia określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 3 Kpa.

Wojewoda [...], mimo to, rozpoznał merytorycznie odwołanie od decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z zaskarżonej decyzji Wojewody, z dnia [...], wyraźnie wynika, że jest ona wydana w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta [...], z dnia [...], a nie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia 2 października 2003 r. Wojewoda utrzymał więc w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą wadą nieważności. Utrzymanie zaś w mocy, w postępowaniu odwoławczym, decyzji dotkniętej nieważnością, stanowi przykład rażącego naruszenia prawa, według art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 662 – 663).

W tej sytuacji należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu (...) konieczne było stwierdzenie nieważności decyzji I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania o art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Jeśli chodzi o wskazania merytoryczne, pozostaje w mocy, wobec brzmienia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 975/02.