Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2098/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 141 § 4 i art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 209/17 w sprawie ze skargi F.C. na czynność Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 209/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty Z. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził na rzecz skarżącego F.C. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] listopada 2012 r. geodeta F.C. zgłosił prace geodezyjne wykonywane w obiekcie Lasy Państwowe grunty Nadleśnictwa L. w obrębie L., w woj. [...], gm. Z., działka nr [...], przy czym pierwotnie te prace określił jako wydzielenie ze stanu posiadania Lasów Państwowych cieku podstawowego K., zmienione – a w piśmie z [...] grudnia 2012 r. - na modernizację ewidencji gruntów. Następnie pismem z [...] grudnia 2012 r. geodeta wniósł do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania wyżej wskazanej pracy.

Protokołami z 31 grudnia 2012 r., 25 stycznia 2013 r., 13 marca 2013 r. prace geodezyjne nie były przyjmowane do zasobu z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W związku z powyższym wykonawca zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej jako "WINGK" o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. Organ ten, pismem z 13 czerwca 2013 r. potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji i zasadność odmowy jej przyjęcia do zasobu.

Następnie w dniu 30 grudnia 2013 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. pismo F.C. zgłaszające zmianę asortymentu na ustalenie granic, a w dniu 3 stycznia 2014 r. geodeta ponownie wystąpił o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji technicznej wykonanych prac

Protokołem z 14 stycznia 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji, wskazując szereg zaleceń. Pismem z 30 stycznia 2014 r. F.C. odniósł się do stwierdzonych wad i usterek. Kolejnym protokołem z 7 lutego 2014 r. ponownie stwierdzono wady i usterki dokumentacji z zaleceniami przeprowadzenia analizy udostępnionych materiałów przy uwzględnieniu treści § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów".

Ponadto zalecono wyszczególnienia materiałów poddanych analizie i opisania efektu tej analizy - § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów oraz wyjaśnienia powodów zaniechania wznowienia granic z punktów pierwotnej osnowy pomiarowej - § 30 i § 6 tego rozporządzenia. Prócz tego wskazano, że należy wykonać protokół wznowienia znaków granicznych poprawnie, zawiadomić strony, wymienić wszystkie działki, a także wznowić i wyznaczyć znaki zgodnie z § 30 rozporządzenia. W odniesieniu do protokołu ustalenia przebiegu granic nakazano wykonać go poprawnie, tj. zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji", a w sprawozdaniu wykazane rozbieżności w przyszłości opisać, prawidłowo zawiadomić strony o wszystkich czynnościach, wynieść granice w oparciu o pierwotną osnowę, a w szkicach zaznaczyć w odniesieniu do czego były wynoszone granice, porównać współrzędne odpowiednich punktów i załączyć porównanie w układzie pierwotnym, załączyć upoważnienie dla pracownika urzędu gminy.

Pismem z 7 kwietnia 2014 r. wykonawca ponowił wniosek o przyjęcie dokumentacji do zasobu, odnosząc się do argumentów zawartych w protokole kontroli z 7 lutego 2014 r. Jednakże protokołem kontroli z 25 kwietnia 2014 r. po raz kolejny stwierdzono wady dokumentacji i usterki wskazując, iż nie wykazano analizy przydatności materiałów z PZGiK, w szczególności pod względem jej kompletności dla potrzeb wykonywanych prac do czego zobowiązują przepisy § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów.

Protokół z 25 kwietnia 2014 r. doręczono wykonawcy 26 czerwca 2014 r. wraz z pismem z [...] maja 2014 r., stanowiącym odmowę Starosty Z. przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] - gm. Z., obr. L. działka nr [...] - ustalenie przebiegu granicy. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., określanej dalej jako "p.g.k.") oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837), dalej jako "rozporządzenie w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych".

Wskutek powyższego geodeta wezwał do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając przy tym, że protokół kontroli z 25 kwietnia 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, a ponadto treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia.

W odpowiedzi na to wezwanie organ podkreślił, że protokół z 25 kwietnia 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i 11 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, a powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim F.C. zarzucił czynności Starosty Z. z [...] maja 2014 r. naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 714/14, po rozpoznaniu skargi F.C., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Z. z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd dostrzegł wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie mógł jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: (1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nieprzytoczeniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, nieskonfrontowaniu tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem, a także całkowicie nieprecyzyjnym, niekonkretnym wskazaniu co do dalszego postępowania; (2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia o bazach polegające na uwzględnieniu skargi z powodu niespełnienia przez zaskarżoną czynność warunku w postaci precyzyjnego sformułowania uzasadnienia prawnych i technicznych przyczyn odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, co miało uniemożliwić Sądowi I instancji dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, chociaż zaskarżona czynność w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej została dokonana na podstawie prawidłowo zastosowanego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych - organ zwrócił skarżącemu dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu, a więc zaskarżona czynność zawierała wymagane elementy i w tym zakresie mogła zostać poddana merytorycznej kontroli, co skutkowałoby oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 573/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA wobec nieprecyzyjnego stanowiska WSA zaistniała trudność w ocenie stanowiska jakie zajął Sąd w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony Sąd wywodził, że będąca przedmiotem skargi czynność zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. z uwagi na brak rzeczowego uzasadnienia uniemożliwiała Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, z drugiej zaś strony Sąd dokonał tej kontroli dostrzegając wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Z uwagi na powyższe zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku.

NSA uwzględnił także zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej polegający na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, a w szczególności naruszeniu art. 134 p.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych stwierdzając, że to protokół kontroli stanowi podstawę do wydania odmowy o włączeniu dokumentacji do zasobu, a to oznacza, że dokonując kontroli czynności odmawiającej włączenia dokumentacji do zasobu nie można pomijać treści samego protokołu.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, a zaskarżona czynność narusza obowiązujące prawo.

Sąd I instancji uznał, że stwierdzone w protokole kontroli z 25 kwietnia 2014 r. usterki czy nieprawidłowości są niezasadne.

Po pierwsze w punkcie 1 protokołu kontroli stwierdzono, że w sprawozdaniu technicznym, nie wykazano analizy przydatności materiałów z PZGiK, w szczególności pod względem ich kompletności dla potrzeb wykonywanych prac. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie bowiem z § 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Tymczasem skarżący, wbrew twierdzeniu sporządzającego protokół, wskazał, uznając przy tym ich przydatność, zakres wykorzystania materiałów PZGiK, przy czym Sąd zaznaczył, że nie miał on obowiązku wykazania ich przydatności.

Nie miał także racji sporządzający protokół, iż na stronie 2 części B oraz 17 części A operatu technicznego, nie wyjaśniono na jakiej podstawie skreślono granice działki nr [...]. Analiza mapy wywiadu w terenie sporządzona przez skarżącego w skali 1:2000 wskazuje, iż odcinek rowu melioracyjnego pomiędzy punktami granicznymi [...] i [...] znajduje się w działce Lasów Państwowych oznaczonej numerem [...]. W terenie nie ma rowu melioracyjnego po zewnętrznej stronie Lasów Państwowych. Nie istnieje zatem działka o numerze [...] na styku z granicą działki nr [...]. Zdaniem Sądu, nie jest słusznie stanowisko organu, że w protokole ze wznowienia znaków granicznych należało uwzględnić działkę nr [...], zarówno w części opisowej jak i na szkicu, a nadto zawiadomić właściciela tej działki czyli Skarb Państwa - Marszałka Województwa [...]. Działka nr [...] stanowi wodę płynącą rzekę K. i biorąc pod uwagę jej przebieg, zasadnie skarżący uznał, że jej właściciel nie jest stroną postępowania.

W kwestii udziału w postępowaniu właścicieli działki nr [...] czyli R.M. i D.M., WSA podniósł, że zawiadomienie o czynnościach wznowienia znaków granicznych z 22 października 2013 r. odebrał R.M. w dniu 4 listopada 2013 r. Prawidłowo zatem skarżący w protokole wznowienia znaków granicznych w punkcie 9 wskazał, że D.M. i R.M., pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie wzięli udziału w czynnościach wznowienia znaków granicznych. Natomiast brak pełnomocnictwa dla pracownika Gminy Z. - właściciela działek nr [...] i [...] - nie stanowi braku formalnego w rozumieniu § 30 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów.

Odnosząc się do protokołu z ustalenia przebiegu granic, zasadnie w protokole kontroli wskazano, że protokole sporządzonym przez skarżącego brak jest podpisów w kolumnie 6 Ip. 2 a więc przedstawiciela Państwowego Gospodarstwa Leśnego - właściciela działki nr [...]. W protokole widnieje tylko podpis przedstawiciela Gminy Z. To jednak uchybienie nie stanowi - zdaniem Sądu - naruszenia prawa, tym bardziej, że jak wynika z protokołu przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] – J.P., uczestniczył w czynnościach związanych z ustaleniem przebiegu granic między działkami. Nie można zatem przyjąć, że brak jest wymaganego oświadczenia w zakresie ustalenia przebiegu granicy między działkami [...],[...] i [...], tym bardziej że pełnomocnik Nadleśnictwa [...] nie złożył innego oświadczenia w kolumnie 7. Jednocześnie nie było przesłanek do zawiadomienia właściciela działki nr [...]. W ocenie Sądu skarżący odnalazł znaki graniczne, odszukał i pomierzył osnowę pierwotną.

Jeśli chodzi o pkt 6 protokołu kontroli z 25 kwietnia 2014 r., to już w piśmie z 30 stycznia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że punkt graniczny ujawniony na mapie numerycznej z numerem [...] nie posiada w zasobie dokumentacji potwierdzającej jego ustalenie. Skarżący takiej dokumentacji nie otrzymał. Nie można mu zatem stawiać zarzutu naruszenia § 67 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów.

W ocenie WSA nie jest także zasadna uwaga organu, iż w przypadku dwu znaków granicznych tj. [...] i [...] konieczne jest wyjaśnienie położenia tych znaków około 0,5 m pod ziemią. Jak wykazał skarżący znaki te znaleziono w stanie nie naruszonym, a w przypadku osadzenia ich kilkadziesiąt lat temu przy rowach melioracyjnych, obecnie mogą się one znajdować kilkadziesiąt centymetrów poniżej gruntu.

Sąd dokonując zatem ponownej kontroli zaskarżonej czynności odmawiającej włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem protokołu kontroli z 25 kwietnia 2014 r., uznał, że organ zarówno w piśmie z [...] maja 2014 r. jak i protokole kontroli operatu technicznego, nie wykazał przyczyn odmowy włączenia do zasobu, złożonego przez skarżącego operatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na obu podstawach kasacyjnych, złożył Starosta Z., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku ponownej kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutków zwrotu przez organ F.C. całości dokumentacji wraz z protokołem i pismem uzasadniającym przyczyny odmowy dokonanej przez organ, wskutek czego WSA powinien dokonać całościowej merytorycznej kontroli zasadności przyczyn odmowy, w tym przy uwzględnieniu sposobu dokonywania pomiarów, o których mowa w § 12-14 rozporządzenia w sprawie standardów. Sąd w wydanym wyroku nie odniósł się bowiem do tego, dlaczego protokół kontroli nie mógł stanowić podstawy odmowy włączenia dokumentacji F.C. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie poprzez naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych poprzez nie odniesienie się przez WSA do kwestii zasadności złożenia przez F.C. do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosku o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, bowiem Sąd powinien był zbadać przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie tylko całość dokumentacji złożonej przez F.C. i dokumentacji Powiatu, ale również całokształt protokołu kontroli i - w całości zarzuty - wynikające z pisemnego uzasadnienia organu w zakresie przyczyn odmowy włączenia do zasobu;

3. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA analizy przydatności materiałów z PZGiK w szczególności pod względem ich kompletności i przydatności dla potrzeb wykonanych prac, co stanowiło jedno z zaleceń w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 573/15 którego Sąd nie wykonał poprzez brak ustalenia przydatności otrzymanych materiałów;

4. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. nieprawidłową wykładnię § 6 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów dokonaną przez WSA które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie jest konieczne wbrew zaleceniu NSA wykazywania przydatności otrzymanych materiałów, lecz jedynie istnieje konieczność zawarcia w sprawozdaniu technicznym opisu przebiegu i zakresu oraz rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych ze wskazaniem jedynie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK;

5. na podstawie art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. nieprawidłowe ustalenie w zaskarżonym orzeczeniu WSA stanu faktycznego w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie na jakiej podstawie określono granice działki nr [...];

6. na podstawie art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie za prawidłową sytuacji braku podpisów w kolumnie 6 lp. 2 protokołu z ustalenia przebiegu granic, co zdaniem WSA pozostawało bez wpływu na wynik sprawy i jej prawidłowe rozstrzygniecie podczas gdy nie uzyskano w sprawie wyraźnego stanowiska przedstawiciela Lasów Państwowych.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji proces rozpoznania skargi kasacyjnej ogranicza się co do zasady do weryfikacji podniesionych zarzutów w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy te zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej czynności z prawem. W związku z przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 p.u.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie daje możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie jest też podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze wskazanej normy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu prawidłowości przyjętego stanu faktycznego (tak: wyr. NSA z 25 kwietnia 201 8r., I FSK 1192/16).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska obu, biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenił w sposób właściwy, dlaczego zaskarżona czynność narusza prawo, a w konsekwencji dlaczego uznał ją za bezskuteczną. Tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a ta okoliczność nie pozwala na przyjęcie jako uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto w pkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca przy pomocy tego przepisu zakwestionowała ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jak wyżej wskazano jest niedopuszczalne.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony jako przedmiot podstawy kasacyjnej jedynie w razie wykazania, że sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, lub orzekając w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, albo w razie wykazania za pośrednictwem innych zarzutów kasacyjnych, że pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut bezpodstawnego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy, jest jednak zobowiązana do powiązania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie doprowadziło do naruszenia zasady niezwiązania granicami skargi oraz zasady związania granicami sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe ograniczenie zakresu kontroli przedmiotu zaskarżenia nie został powiązany z odpowiednimi zarzutami prawa materialnego lub procesowego. Obowiązkiem profesjonalnego podmiotu prawniczego sporządzającego skargę kasacyjną jest bowiem szczegółowe wskazanie przepisów, które wchodząc w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej zaskarżonych działań lub zaniechań organów administracji zostały naruszone przez błędną wykładnię lub zastosowanie albo niezastosowanie. Nie jest wystarczające podniesienie ogólnego zarzutu nierozpoznania istoty sprawy albo wadliwego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy bez powiązania tego zarzutu z innymi zarzutami naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które stanowią podstawę do sformułowania wniosku o naruszeniu zasad wynikających z 134 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu okazał się zatem konstrukcyjnie niepełny. Wobec powyższego zarzuty zawarte w pkt 1, 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej uznano za bezskuteczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygając niniejszą sprawę zasadnie wskazał na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 573/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozstrzygającego sprawę, Sąd pierwszej instancji wydal rozstrzygnięcie zgodnie z stanowiskiem wynikającym ze wskazanego wyżej wyroku NSA.

Zarzuty zawarte w kolejnych punktach petitum skargi kasacyjnej stanowią gołosłowną polemikę z rozstrzygnięciem WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzuty te w większości stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wniesionej na zapadły w tej sprawie poprzednio wyrok Sądu I instancji z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 714/14. NSA ustosunkowując się do tych zarzutów w uzasadnieniu ww. wyroku z 11 stycznia 2017 r. stwierdził m.in. "że na czynność organu odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu składają się dwa elementy: protokół kontroli w którym sformułowano wniosek końcowy o odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i pismo organu uzasadniające prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu.(...) stąd też organ odmawiając włączenia dokumentacji do zasobu czyni to w oparciu o treść protokołu. (...) Organ nadzoru badając zasadność odmowy, będzie badał dokumentację wraz z protokołem kontroli i pisemnym uzasadnieniem organu przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu." W konkluzji NSA stwierdził, że sądowa kontrola czynności, którą odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu, powinna być przeprowadzona również z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, po dokonaniu analizy protokołu kontroli z 25 kwietnia 2014 r., zgodnie z wyżej wymienionymi zaleceniami NSA uznał, że stwierdzone w tym protokole usterki czy nieprawidłowości są niezasadne. W podsumowaniu swoich rozważań odnośnie kontroli legalności czynności materialno – technicznej z [...] maja 2014 r., odmawiającej włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem ww. protokołu, WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w ocenie obecnie rozpoznającego sprawę składu NSA, zasadnie uznał i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, że Starosta Z. nie wykazał przyczyn odmowy włączenia do zasobu, złożonego przez F.C. operatu.

Za chybiony należało uznać również zarzut zawarty w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji analizy przydatności materiałów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w szczególności pod względem ich kompletności i przydatności dla potrzeb wykonanych prac.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa procesowego należy zauważyć, że konstrukcja podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie spełnia wymogów formalnych i już z tego powodu czyni wskazane zarzuty bezskutecznymi. Przepis § 71 ust. 7 ww. rozporządzenia w spawie standardów składa się z jednostek redakcyjnych, tj. zawiera punkty 1-6, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis chodzi. Poza tym, kasator nie wskazał, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

De facto tożsamy zarzut został zawarty przez Starostę w pkt 1 ww. protokołu kontroli z 25 kwietnia 2014 r., w którym stwierdzono, że w sprawozdaniu technicznym nie wykazano analizy przydatności materiałów z PZGiK, w szczególności pod względem ich kompletności dla potrzeb wykonywanych prac; wskazując w zleceniach, że konieczne jest wykazanie przydatności tych materiałów.

Na marginesie wymaga jedynie zasygnalizowania, że Sąd I instancji dokonując analizy "sprawozdania technicznego" stwierdził, że jego autor (wbrew twierdzeniu organu sporządzającego protokół) wskazał zakres wykorzystania materiałów z PZGiK, uznając przy tym ich przydatność. Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawidłowość dokonanej przez geodetę oceny ich przydatności wchodzi w zakres kompetencji organu administracyjnego, a nie Sądu, który dokonuje jedynie kontroli czynności organu. Nie jest bowiem rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w ustaleniu tego, czy zasadnie wskazano przydatność materiałów z PZGiK.

Nie można również podzielić zarzutu zawartego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, polegającego na nieprawidłowej wykładni § 6 w zw. z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia w sprawie standardów dokonanej przez WSA poprzez uznanie, że nie jest konieczne wykazywanie przydatności otrzymanych materiałów, lecz jedynie istnieje konieczność zawarcia w sprawozdaniu technicznym opisu przebiegu i zakresu oraz rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych ze wskazaniem jedynie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, NSA nie zawarł takiego zalecenia w swoim rozstrzygnięciu.

Nadto również ten zarzut nie spełnia wymogów formalnych, bowiem przepis § 6 ww. rozporządzenia składa się z jednostek redakcyjnych, tj. zawiera ustępy 1 i 2, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis chodzi.

Zakładając, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie standardów, to stosownie do jego brzmienia: Przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Przepis § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a ww. rozporządzenia w sprawie standardów stanowi zaś, że sprawozdanie techniczne, zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK.

Z literalnego brzemienia ww. przepisów wynika, że wyniki analizy mają wskazywać przydatność tych materiałów do wykonania pomiarów, a nie jak chce autor skargi kasacyjnej – należy wykazać ich przydatność. Choć brzmienie słów "wskazać" i "wykazać" jest podobne to jednak ich desygnaty są odległe znaczeniowo i nie można tych terminów traktować zamiennie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela kierunek wykładni zaproponowany w zaskarżonym wyroku, że wykonawca prac nie ma obowiązku wykazywania przydatności materiałów PZGiK.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.