Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 217/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. art. 3 § 1, art. 174 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Gl 448/10 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 448/10, oddalił skargę D. M. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C z [...] listopada 2009 r., w przedmiocie płatności obszarowych.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

W dniu [...] maja 2007 r. D. M. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007, deklarując powierzchnię 295,04ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz powierzchnię 294,64ha do uzupełniającej płatności obszarowej do roślin z grupy upraw podstawowych (UPO). Do wniosku załączył umowę dzierżawy z dnia 29 stycznia 2007 r. dotyczącą m.in. działki ewidencyjnej nr [...] zawartą z Przedsiębiorstwem P. K. M. i L. sp. z o.o.

Kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości dotyczące działki ewidencyjnej [...] (województwo ś., powiat w., gmina L., obręb L.), polegające na zadeklarowaniu tej powierzchni na działce ewidencyjnej, w tym samym roku gospodarczym przez więcej niż jednego producenta.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. Z. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wskazanych w wezwaniu nieprawidłowości. Wezwanie w sprawie deklaracji działki [...] skierowane zostało również do drugiego producenta, który wnioskował o płatność do gruntów położonych na ww. działce tj. R. D..

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2008 r. D. M. złożył dokument korekty wniosku, m.in. dokonując podziału działki rolnej, z zachowaniem grupy upraw, pomniejszając powierzchnię o 0,01 ha oraz oświadczył, że na spornej działce [...] na powierzchni 21,60 ha przeprowadzone zostały zabiegi siewu i nawożenia, bez dokonania zbioru plonów. D. M. załączył ponadto Aneks nr l do umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2007 r., z dnia [...] maja 2007 r., obowiązujący od dnia [...] czerwca 2007 r., zgodnie z którym umowa dzierżawy przestała obejmować sporną działkę ewidencyjną nr [...].

R. D. złożył korektę, w której potwierdził, że w roku 2007 użytkował działkę [...]. Oświadczył, że tytułem prawnym do użytkowana przez niego spornej działki była umowa z Agencją Nieruchomości Rolnych, którą dysponował od roku 2003. Działka miała zostać przekazana Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Rolnej w G., którego przedstawiciele złożyli ustne zapewnienie, że umowa dzierżawy obowiązująca do września 2006 r. zostanie przedłużona. R. D. działając w dobrej wierze jesienią 2006 r. wykonał na działce [...] zabiegi agrotechniczne. Wbrew zapewnieniom działka została wydzierżawiona P. P. K. M. i L. sp. z o.o., które poddzierżawiło ją D. M.. Następnie umowa dzierżawy działki nr [...] została rozwiązana z D. M.. Działkę tę wydzierżawił od P. P. K. M. i L. sp. z o.o. R. D., a zawarta umowa dzierżawy obowiązuje od dnia [...] czerwca 2007 r. R. D. zwrócił D. M. poniesionego przez niego na spornej działce rolnej, w okresie od lutego do kwietnia 2007 r. koszty zabiegów agrotechnicznych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. Z. uznał, iż zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. D. M. nie stawił się na rozprawie, a pełnomocnik podniósł, iż skarżący nie został prawidłowo wezwany. Z uwagi na okoliczność, że pełnomocnik nie złożył wyjaśnień w imieniu reprezentowanej strony, obecni na rozprawie przyjęli wyjaśnienia R. D..

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał D. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia kwoty [...] zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia kwoty [...] zł z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt III SA/G1 1337/08, stwierdził nieważność zarówno decyzji oraniu II instancji z dnia [...] września 2008 r., jak i decyzji ją poprzedzającej, co stanowiło konsekwencję faktu skierowania obu aktów do osoby nie będącej stroną w sprawie, a mianowicie nie do strony D. M., lecz do osoby jego pełnomocnika – adw. J. P..

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik Biura powiatowego ARiMR w J. Z. przyznał D. M. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia kwoty [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia kwoty [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C., nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę D. M. uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracyjne. R. D. wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decydował o produkcji rolnej na spornych działkach, o czym świadczy m.in. brzmienie protokołu z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym stwierdził, iż jakkolwiek D. M. dzierżawił wspomnianą działkę w okresie od 1 lutego do początku czerwca 2007 r., to jednak zabiegów agrotechnicznych (nawożenie i oprysk) na przedmiotowej działce dokonał on w okresie [...] – [...] maja 2007 r. W tym zakresie istotne jest również oświadczenie R. D. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i pisemne oświadczenie potwierdzone również przez G. D. oraz pismo P. P. K. M. i L. Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2007 r., które dowodzą, że faktycznym użytkownikiem działki był R. D.. D. M. nie złożył wniosków dowodowych, które wskazywałyby na inny stan faktyczny. Plony z działki zostały zebrane przez R. D..

Sporna działka miała zostać przekazana Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Rolnej w G., którego przedstawiciele złożyli ustne zapewnienie, że umowa dzierżawy obowiązująca do września 2006 r. zostanie przedłużona, a zatem R. D. działając w dobrej wierze jesienią 2006 r. wykonał na działce [...] zabiegi agrotechniczne. Z powyższym stwierdzeniem koresponduje okoliczność, że wobec podjęcia informacji, że zabiegi agrotechniczne na działce wykonywał R. D. przedstawiciele spółki powiadomili w dniu [...] marca 2007 r. J. P. o konieczności powstrzymania się od prac polowych na działce [...]. Umowa dzierżawy zawarta pomiędzy P. a D. M. na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. została wypowiedziana m.in. ze względu na fakt, iż działka [...] została wcześniej zaorana i obsiana przez R. D.. W roku 2006 (od roku 2003) R. D. użytkował działkę i jesienią roku 2006 przygotował ją do stanu dalszego użytkowania rolniczego. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. spółka w trybie natychmiastowym wypowiedziała D. M. umowę dzierżawy m.in. działki ewidencyjnej nr [...].

R. D. w toku postępowania wykazał, że nie tylko wykonywał na spornej działce zabiegi agrotechniczne (faktycznie posiadał działkę), ale również, że nie tolerował stanu posiadania tej działki, w który wszedł skarżący. R. D. nie przekazywał również nikomu umocowania do kontynuowania prowadzonej przez siebie w 2006 r. działalności rolniczej na przedmiotowej działce. Cechy tej nie można przypisać D. M., który zadecydował, że wyrazi zgodę na rozwiązanie umowy dzierżawy działki [...], w zamian za zwrot kosztów zabiegów wykonanych w okresie od lutego do kwietnia 2007 r. D. M. w dniu składania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, tj. w dniu [...] maja 2007 r. wiedział, że umowa dzierżawy spornej działki ujętej w przedmiotowym wniosku wygaśnie z początkiem czerwca 2007 r., gdyż wypowiedzenia umowy, z ustalonym w umowie dwumiesięcznym terminem wypowiedzenia, dokonano w dniu [...] kwietnia 2007 r., z jednoczesnym zastrzeżeniem zwrotu kosztów poniesionych przez D. M. w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r. Koszty uprawy, zagospodarowanej wiosną 2007 r. części działki [...], na kwotę [...] zł zostały pokryte przez R. D. w dniu [...] maja 2007 r. Następnie zawarta została umowa dzierżawy działki nr [...], obowiązująca od dnia [...] czerwca 2007 r., której stronami są R. D. i P. P. K. M. i L. sp. z o.o.

Skarżący wyzbył się zatem posiadania i przyjął jako rekompensatę poniesionych nakładów - zwrot poniesionych kosztów zabiegów agrotechnicznych wedle własnego oszacowania.

W ocenie Sądu I instancji, żądanie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.), w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44 poz. 262), stoi w opozycji do treści przepisu przejściowego zawartego w art. 4 ustawy nowelizującej. Stosowanie znowelizowanego przepisu art. 7 (z naruszeniem przepisów przejściowych) prowadziłoby do naruszenia pewności prawa, która znajduje swój wyraz w zasadzie prawo nie działa wstecz. Producent rolny winien wiedzieć już w chwili składania wniosku według jakie będą jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że organy niedostatecznie wyjaśniły sprawę. Odmienna od zapatrywań skarżącego ocena faktów nie oznacza jeszcze naruszenia prawa. Organ odwoławczy w swojej decyzji dokładnie ustalił stan faktyczny zgodnie z przytoczonymi przepisami, rozpatrzył dowody i omówił przepisy prawa, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

D. M. wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 7 ust. 1 – 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez jego niezastosowanie,

- art. 336 k.c. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że D. M. w chwili składania wniosku o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2007 r. nie posiadał działki o numerze [...], podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że wykonywał on na niej prace rolne, był w jej posiadaniu zależnym jako dzierżawca.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mógłby przyczynić się do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i w efekcie do wydania prawidłowej decyzji. Sąd przyjął uzasadnienia organów jako swoje mimo, że były one oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego w szczególności w zakresie ustalenia, iż skarżący w chwili składania wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2007 r. nie posiadał działki o nr [...] podczas gdy materiał dowodowy wskazuje, iż faktycznie wykonywał on prace polowe na tej działce, jak również przez uznanie, iż swoim zachowaniem D. doprowadził do nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanych danych w celu uzyskania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną, podważając podstawy faktyczne wydania zaskarżonego wyroku, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i regule zakres kontroli działalność administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (por. wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10) – w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazała na przepisy art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., z których pierwszy wyraża zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, drugi zaś, jako przepis o charakterze formalnym określa wymogi, jakim powinno czynić zadość uzasadnienie wyroku.

Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 200/10; wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "ZNSA" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.).

Wyrażając z kolei w art. 3 § 1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w § 2 i § 3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że przeprowadzana jest ona przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi, o ile jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (por. art. 135 p.p.s.a.).

Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145 – art. 150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego sprowadza się więc do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", a jego konsekwencję jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, a to wobec niestwierdzenia w toku przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., WSA w Gliwicach uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny, albo wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi ustawy, nie zastosował przewidzianego nim środka .

W konsekwencji stwierdzić należy, że o naruszeniu przywołanych przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy nie (zob. np.: wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 103/08; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1047/06; wyrok NSA z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1025/06). Zwłaszcza, że wadliwej wykładni, czy też wadliwego zastosowania przez sąd przepisów prawa materialnego lub procesowego nie można traktować, jako zastosowania w toku kontroli sądowoadministracyjnejinnego innego kryterium tejże kontroli, niż kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 18 marca 2010 r., sygn. akt I GSK 1070/08).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej

Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 249/09).

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, operując w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa istotnych z punktu widzenia okoliczności dotyczącej posiadania spornej działki rolnej nr [...], która zadeklarowana została do płatności zarówno przez D. M., jak i R. D.. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, Sąd przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania. W tej mierze podkreślił zwłaszcza to, że: 1) w roku 2006 (poczynając od roku 2003), na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych sporną działkę rolna nr [...], użytkował rolniczo R. D., który również jesienią roku 2006, w związku z zapewnieniem, że umowa dzierżawy obowiązująca do września 2006 r. zostanie przedłużona, działkę tę zaorał i zasiał przygotowując do stanu dalszego użytkowania rolniczego; 2) wbrew tym zapewnieniom działka ta, została wydzierżawiona jednak P. P. K. M. i L. sp. z o.o., które na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 2007 r. wydzierżawiło ją D. M. na okres od [...] lutego 2007 r. do [...] grudnia 2008 r.; 3) jednak wobec informacji, że zabiegi agrotechniczne na tejże działce wykonywał R. D., pełnomocnik D. M. powiadomiony został w dniu [...] marca 2007 r. o konieczności powstrzymania się od prac polowych na tejże działce, a w konsekwencji powyższego, w dniu [...] kwietnia 2007 r. spółka wypowiedziała umowę dzierżawy działki [...], której rozwiązanie nastąpiło z początkiem czerwca 2007 r.; 4) w 2007 r., faktycznym użytkownikiem spornej działki rolnej, dzierżawionej przez M. M. w okresie od [...] lutego do początku czerwca 2007 r., był R. D., który na działce tej wykonywał zabiegi agrotechniczne w okresie od [...] do [...] maja 2007 r. i następnie zebrał z niej plony; 5) w dniu składania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, tj. w dniu [...] maja 2007 r., D. M. wiedział, że umowa dzierżawy spornej działki wygaśnie z początkiem czerwca 2007 r., co nastąpi za jednoczesnym zwrotem poniesionych przez niego, w okresie [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r., kosztów związanych z zagospodarowaniem, wiosną 2007 r., części działki [...]; 6) koszty te zostały pokryte przez R. D., z którym następnie P. P. K. M i L. sp. z o.o. zawarło umowę dzierżawy spornej działki, z mocą obowiązującą od dnia [...] czerwca 2007 r.

Orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach (art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Przywołane wyżej, istotne w sprawie fakty, znajdujące swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, nie została poprzedzona kontrolą realizacji i przestrzegania przez organ administracji, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych, czy też, że nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy.

W tej mierze za chybioną uznać należy argumentacją autora skargi kasacyjnej, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji oparł się na niepełnym, tj. nieuzupełnionym, materiale dowodowym, a także, że uwzględnił jedynie materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Ponownie podkreślając, że sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy – co stanowi konsekwencję tego, że sąd administracyjny zasadniczo nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych - podnieść należy, że strona skarżąca pomija w swojej argumentacji to, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie przeciwstawiła, dowodom stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, żadnego skutecznego kontrdowodu, który ustalenia te mógłby podważyć. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie podważają jednak zasadności tezy, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10).

W analizowanym zakresie podkreślić należy również konsekwencje wynikające z treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ponadto, sposób skonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, jak również ich uzasadnienie świadczą o tym, że strona skarżąca nie tyle podważa faktyczne podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co ich ocenę prawną przeprowadzoną przez organ administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. W swojej argumentacji, prezentowanej z pominięciem wszystkich istotnych i przyznawanych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co wynika między innymi z treści pisma strony skarżącej z dnia [...] marca 2009 r., eksponuje bowiem fakt istnienia – w dacie składnia wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 – tytułu prawnego do spornej działki nr [...] wynikającego z umowy dzierżawy tytułu prawnego do spornej działki nr [...]. Stanowisko, iż to jemu, jako uprawnionemu, powinny zostać przyznane płatności do tejże działki skarżący uzasadnia więc nie poprzez kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz poprzez kwestionowanie prawnej ich oceny, której przeciwstawia ocenę własną, prezentując w tej mierze odmienną wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Stanowiące jej konsekwencję, zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz błędnej wykładni art. 336 k.c. uznać należy jednak za niezasadne.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09).

W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a cena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 22 października 2004 r., sygn. akt FSK 192/04) podkreślić należy również, że w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia przepisów postępowania formułowany wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie odniósł skutku pożądanego przez stronę skarżącą.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, która to ustawa weszła w życie w dniu 15 marca 2008 r., do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej mierze, Sąd I instancji trafnie i słusznie, w kontekście wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, kwestię tę wyjaśnił argumentując, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2008 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (po nowelizacji o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 29 lutego 2008 r. W związku z powyższym, wszystkie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dywagacje dotyczące stanu prawnego sprzed, jak i po nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r., podnoszone w kontekście spornej w sprawie kwestii posiadania działki rolnej nr [...] uznać należy za nieuzasadnione. Są one chybione również i z tego powodu, że organy administracji publicznej związane są zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., a kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny dokonuje w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego i obowiązującego w dacie wydania aktu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 29 lutego 2008 r., rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi, zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie Rozporządzenia Rady Nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), o której mowa w art. 143b ust. 1 Rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu, 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin.

Warunkiem skutecznego ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych jest łączne spełnienie wskazanych wyżej przesłanek.

Dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, Sąd I instancji trafnie argumentował, że pojęcie "posiadania" gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.

W tej mierze podkreślić bowiem należy, że pojęcie "posiadania", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanej ustawy ma charakter autonomiczny.

W związku z tym, że ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, jak również, że w procesie wykładni przepisów ustawy o płatnościach do gruntów rolnych nie ma zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, przy ocenie stanu posiadania gruntów rolnych w chwili składania wniosku. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga bowiem utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku i równoczesne rolnicze ich użytkowanie (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 53/07; wyrok NSA z 15 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 342/06; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 406/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1562/08; wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II GSK 770/09).

Rozpatrując wniosek pomocowy organ administracji jest zobowiązany do ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane zgodnie z normami. Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z regulacji unijnych i krajowych istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych i rolniczo je wykorzystują. W związku z tym zaś również, że w ustawie o płatnościach do gruntów rolnych nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych, niezbędny dla uzyskania płatności, a płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 37 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w związku z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a więc "z dołu", przyjąć należy, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez okres objęty wnioskiem o przyznanie płatności (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 210/10).

Samo posiadanie, czy też legitymowanie się tytułem prawnym do posiadania działki rolnej nie stanowi więc dostatecznej przesłanki uzyskania płatności do gruntów rolnych. Stanowi ją bowiem rzeczywiste rolnicze gospodarowanie na gruncie.

W związku z powyższym, w niepodważonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji, jako prawidłowy, za podstawę wyrokowania, zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. przez jego niezastosowanie oraz art. 336 k.c. przez jego błędną wykładnię, uznać należało za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.