Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 79/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 151, art. 156 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 131 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 roku sprawy ze skarg: Wojewody W., B. K., A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ..., nr ... w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]"2019 r. Starosta M. (dalej jako: "Starosta") ustalił B.K. i A.B. (dalej jako: "właściciele nieruchomości") odszkodowanie w wysokości "[...]" zł w związku ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości, wprowadzonymi zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]".

Po wznowieniu, na wniosek Wojewody W. (dalej jako: "Wojewoda"), postępowania zakończonego powyższą decyzją, Starosta decyzją z "[...]" 2019 r., na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., stwierdził wydanie własnej ostatecznej decyzji z 14 sierpnia 2019 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wywiódł m.in., że nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalił wysokość odszkodowania. Starosta przeprowadził więc ocenę formalną tego dokumentu. Dodał, że strona, która nie zgadza się z ustaleniami operatu może wystąpić

w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Z tego względu Starosta nie odniósł się do wniesionych przez Wojewodę uwag do operatu

i wniosku o przedłużenie terminu na złożenie uwag do zgromadzonego materiału.

W ocenie Starosty, nie zaistniały okoliczności przemawiające za zamianą wydanej decyzji.

Odwołania o tej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości i Wojewoda.

Właściciele nieruchomości zarzucili, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione bezpodstawnie, gdyż Wojewoda wiedział o toczącym się postępowaniu i w takiej sytuacji mógł wziąć w nim udział.

Wojewoda zakwestionował natomiast prawidłowość ustalenia odszkodowania z uwagi na zaniechanie przez Starostę oceny, czy odszkodowanie przysługuje właścicielom nieruchomości i brak oceny operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium") postanowieniem z "[...]" 2019 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołań.

Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że kwestionowana decyzja z "[...]" 2019 r. nie stanowi jedynie rozstrzygnięcia proceduralnego, gdyż w wyniku wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozstrzygania sprawy. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a lub art. 145b, oraz w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw wznowieniowych - przeprowadzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest zatem jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja wydana na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem procesowym, gdyż jest poprzedzona przeprowadzeniem w całości postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdziło, że rozpatrzenie odwołania od tej decyzji skutkowałoby koniecznością ponownego rozpoznania co do istoty sprawy o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, co na mocy art. 131 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm.), jest wykluczone, gdyż stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

W złożonej na to postanowienie skardze Wojewoda zarzucił, że użycie przez ustawodawcę w art. 131 ust. 2 Prawa ochrony środowiska zwrotu "strona niezadowolona

z przyznanego odszkodowania" nie jest tożsame z argumentem Kolegium, że "stronie niezadowolonej z decyzji" przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Podniósł, że konstrukcja art. 16 § 1 k.p.a. i innych przepisów dopuszczających wzruszenie decyzji w trybach nadzwyczajnych wskazuje, że są one adresowane do decyzji ostatecznych i nie ma to związku z możliwością wniesienia odwołania lub brakiem takiej możliwości. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska również nie zawierają takich ograniczeń w odniesieniu do decyzji wydawanych w związku z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości. Możliwość wniesienia powództwa w sprawie ustalenia odszkodowania nie wyłącza stosowania przepisów o postępowaniach nadzwyczajnych. Wojewoda wskazał, że podobne stanowisko było wyrażane przez sądy administracyjne, Sąd Najwyższy i doktrynę w sprawach, w których ustawodawca zastosował podobne rozwiązania prawne. Zaznaczył, że sądy nie wyrażały zastrzeżeń co do braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w przypadku wznowienia postępowania. Wojewoda podniósł ponadto, że pomimo pierwszeństwa trybu reformatoryjnego zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym niezrozumiały jest argument Kolegium, że na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji zaistnieje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, a organem wyłącznie właściwym jest Starosta. Dodał jednocześnie, że decyzja, która miałaby zapaść po przeprowadzeniu postępowania wznowionego, ma zadecydować o bycie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wojewoda podniósł też, że Kolegium wskazując na wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego, zrównało decyzję wydaną

w trybie art. 151 § 2 k.p.a. z decyzją merytoryczną wydawaną w trybie art. 131 Prawa ochrony środowiska.

Właściciele nieruchomości również wywiedli skargę na powyższe postanowienie. Podkreślili, że decyzja Starosty stanowi rozstrzygnięcie sprawy wznowienia postępowania

o ustalenie odszkodowania, a więc rozstrzyga o przyczynach wznowienia i o losie decyzji ustalającej odszkodowanie. Prawidłowość postępowania organu w kwestii zasadności wznowienia i wystąpienia jego przesłanek winna być zatem przedmiotem decyzji organu administracyjnego i sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Zarzucili ponadto, że w wyniku wznowienia Starosta powinien był wydać, na podstawie art.151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji z 14 sierpnia 2019 r. Wojewoda wiedział tym postępowaniu, a więc z własnej winy nie brał w nim udziału.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy decyzja wydana przez organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396, z późn. zm.) może być kontrolowana

w trybie odwoławczym, czy też podlega kontroli sądu powszechnego, stosownie do

art. 131 ust. 2 powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 131 ust. 1 w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala,

w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna.

W ust. 2 przewidziano, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.

Stosownie do ust. 3 wystąpienie na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji, o której mowa w ust. 1.

Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na podstawie natomiast art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149

§ 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie

art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 151 § 2, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Dla oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia istotne jest, że zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji

z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania nie tylko co do podstaw wznowienia, lecz - przede wszystkim - rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na stwierdzenie czy badana we wznowionym postępowaniu decyzja została wydana z naruszeniem prawa czy też jest prawidłowa.

Przypomnieć należy, że po wznowieniu postępowania organ administracji

w pierwszej kolejności weryfikuje przyczyny wznowienia postępowania, a następnie

w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń: albo formalnie kończy w tej fazie postępowanie przez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej -

w przypadku niestwierdzenia przyczyny wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo rozpoznaje sprawę co do istoty (w przypadku potwierdzenia zaistnienia tych przyczyn) przez wydanie jednej z dwóch decyzji o charakterze merytorycznym: uchylającej decyzję dotychczasową i ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 151 § 1 pkt 2), lub wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego, że kontrolowana decyzja wydana została

z naruszeniem prawa z jednoczesnym stwierdzeniem, że ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek jej wzruszenia opisanych w art. 146 k.p.a., nie jest możliwe jej uchylenie (art. 151 § 2 k.p.a.) (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 608/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Podkreślenia ponadto wymaga ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie podgląd, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy wydawana jest, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W konsekwencji, organ administracji wydający nową decyzję musi uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy i zastosować przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania (zob. np. wyroki NSA: z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2300/17, z 28 września 2018 r., II OSK 1142/18; z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1722/18; z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5; wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 235/11 - CBOSA). Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, gdy mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej, a następnie uchylonej w wyniku wznowienia postępowania decyzji, ponieważ decyzje te stwierdzają skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1460/18, CBOSA).

Ponadto, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, art. 151 § 1 k.p.a. dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zostać wydane po wznowieniu postępowania w związku z czym, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania nie może orzekać o przekazaniu organowi niższej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, lecz musi rozstrzygać istotę sprawy (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 560/19, WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1759/04; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09, wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 722/09 - CBOSA; M. Jaśkowska, Komentarz do art. 151, uwaga 3 w: M.Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2019 i powołane tam orzecznictwo). Istotą wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00;

z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19; CBOSA). Dodać należy, że rozstrzygnięcie

"co do istoty sprawy" eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję, która nie wywołuje już skutków prawnych.

Uwzględniając powyższe, zasadnie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wywiodło, że rozpatrzenie odwołań wniesionych od decyzji Starosty z "[...]" 2019 r. skutkowałoby koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Kompetencja do wydania takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym została zaś przyznana przez ustawodawcę w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wyłącznie staroście. Zgodnie natomiast z art. 131 ust. 2 strona niezadowolona z tego rozstrzygnięcia może

w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Użycie w tym przepisie sformułowania "strona niezadowolona

z przyznanego odszkodowania" oznacza stronę, która kwestionuje treść merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jak już wyżej wywiedziono, decyzja wydana na podstawie art. 151 k.p.a. zawiera takie rozstrzygnięcie.

Powyższe stanowisko, wbrew zarzutom zawartym w skardze Wojewody, nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony prawa do kwestionowania decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w trybie stwierdzenia nieważności czy zastosowania procedury wznowienia postępowania. Konsekwencją tego poglądu jest bowiem jedynie to, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie może być kontrowana w trybie administracyjnym. Zaznaczyć jednocześnie należy, że takich skutków nie można odnosić do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Odrębność to wynika z zasadniczych różnic między tymi nadzwyczajnymi trybami postępowania.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu postępowanie to nie stanowi ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, która była zakończona decyzją kontrolowaną w trybie nieważnościowym. Co więcej, organ stwierdzający nieważność decyzji nie może wypowiadać się co do przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji (zob. np. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 256/11; CBOSA). Postępowanie to kończy się wydaniem jednej z decyzji przewidzianych w art. 158 k.p.a. Ponadto, co istotne, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest powrót sprawy rozstrzygniętej tym aktem do ponownego rozpatrzenia - do postępowania głównego, w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019, kom. do art. 158, p. 11).

Zupełnie inny jest przedmiot i charakter postępowania wznowieniowego. Przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. związane są istotnymi wadami postępowania i nie zawsze muszą powodować wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu ustalenia, czy którakolwiek wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Natomiast, gdy dojdzie do wznowienia postępowania, sprawa weryfikacji obowiązywania orzeczenia powiązana jest, po jego uchyleniu, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1995/16, CBOSA oraz M. Kamiński, Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej weryfikacji, Casus 2015, nr 77, s. 30). Rozstrzygając pierwotną sprawę co do istoty, po uchyleniu decyzji ostatecznej, organ orzeka na podstawie nowego stanu faktycznego, którego istotnym elementem są te okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. Sprawa pierwotna toczy się zatem "od nowa", a rozstrzygnięcie co do jej istoty musi opierać się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym po wznowieniu postępowania (zob. wyroki NSA z 23 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1425/18 i z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 227/15; CBOSA).

Istotne jest również, że wznowienie postępowania i uchylenie decyzji dotychczasowej w tym trybie umożliwia rozpatrzenie sprawy na nowo, zaś stwierdzenie nieważności eliminuje decyzję z obrotu prawnego od początku - w tym postępowaniu rozpatrzenie sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją jest wykluczone (por. J. Borkowski [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, [red.] B. Adamiak,

J. Borkowski, Warszawa 1998, s. 690-691). Podkreślenia zatem wymaga, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy podlegająca ocenie decyzja w dacie jej wydania została wydana zgodnie z prawem, to znaczy, czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tym samym ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy rozstrzygnięcie (por. m.in. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, CBOSA). Tryb stwierdzenia nieważności powoduje, że decyzja od samego początku nie wywoływała skutków prawnych. Natomiast efektem wznowienia postępowania może być wydanie nowej decyzji, a więc przerwanie wywoływania skutków prawnych przez poprzednią decyzję.

Sąd podziela poglądy wyrażone w powołanych przez Wojewodę w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych i sądów powszechnych co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie przepisów wykluczających tryb odwoławczy i przewidujących tryb przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Podkreślenia jednak wymaga, że w żadnym z tych orzeczeń sądy nie wypowiadały się co do możliwości weryfikacji w trybie odwoławczym decyzji wydanych po wznowieniu postępowania w tych sprawach.

Przechodząc na grunt ustawy Prawo ochrony środowiska w odniesieniu do dopuszczalności zaskarżenia w trybie administracyjnym decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w doktrynie podnosi się, że w każdym przypadku wydania przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, bez względu na jej treść, stronie niezadowolonej będzie przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. W przypadku natomiast, gdyby organ administracji wydał jedynie rozstrzygnięcie procesowe, np. umarzające prowadzone postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a więc rozstrzygnięta zostałaby jedynie kwestia procesowa właściwy byłby tryb administracyjny (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, Wolters Kluwer Polska 2019, kom. do art. 131, LEX-el. i powołane tam orzecznictwo). Wskazuje się na analogię do aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia; wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Odnośnie do tej regulacji wskazuje się, że "Zastępujący odwołanie sprzeciw przysługuje tylko od orzeczeń oddalających wniosek lub ustalających nową wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, zatem od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty, i tylko w odniesieniu do nich, właściwy pozostaje sąd powszechny, podczas gdy w odniesieniu do innych orzeczeń, w tym do postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie opłaty, właściwość zachowuje sąd administracyjny" (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1142/06, CBOSA). Takie stanowisko należy przyjąć również w przypadku orzekania przez organy administracji w sprawie odszkodowań na podstawie art. 129 Prawa ochrony środowiska. Różnica będzie tylko taka, że orzeczenia procesowe wydawane przez organ administracji, przed poddaniem ich kontroli sądów administracyjnych, powinny być wcześniej ocenione

w postępowaniu odwoławczym przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze (zob. K. Gruszecki, op.cit.). Jak już wyjaśniono, decyzje wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. nie są decyzjami wywołującymi wyłącznie skutki procesowe, gdyż rozstrzygają o istocie sprawy. Tym samym nie mogą być poddane kontroli instancyjnej w trybie administracyjnym.

Zauważyć należy, że wykluczenie trybu administracyjnej kontroli instancyjnej decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska lub – jak

w niniejszej sprawie – po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej taką decyzją, nie pozbawia strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania z możliwości poddania tego orzeczenia kontroli przeprowadzanej przez sąd powszechny. Podkreślić należy, że rozwiązanie to jest dopuszczalne w świetle art. 78 Konstytucji, zgodnie

z którym "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych

w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Z faktu użycia

w art. 78 Konstytucji terminu "pierwsza instancja" nie wynika przy tym wymóg, aby organ rozpoznający środek zaskarżenia był organem tego samego rodzaju zajmującym wyższe miejsce w strukturze aparatu państwowego. Dostęp do wyższej instancji administracyjnej nie zawsze będzie rozwiązaniem optymalnym z punktu widzenia interesów stron

i sprawności postępowania. Sprawy administracyjne mają bardzo różnorodny charakter

i w przypadku określonych rodzajów spraw administracyjnych ustanowienie sądu organem drugiej instancji może przyczynić się do lepszej ochrony interesów stron

i sprawności postępowania (zob. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wyd.Sejmowe 2016; komentarz do art. 78, p. 9). Trybunał Konstytucyjny wyraźnie dopuścił rozwiązania ustawowe przewidujące wnoszenie odwołania od decyzji organów pozasądowych do sądów, gdyż jednoznacznie stwierdził, że "w sprawach rozpoznawanych wyłącznie przez sądy obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego, a stronie powinny przysługiwać środki zaskarżenia rozpoznawane przez sąd wyższej instancji. Natomiast w sprawach przekazanych do właściwości innych organów środki zaskarżenia, o których mowa w art. 78 Konstytucji, mogą być rozpoznawane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i przez organy sądowe. Jeżeli jednak środek zaskarżenia rozpatruje organ administracji publicznej, to

z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wymóg, aby ustawa zagwarantowała stronie możliwość uruchomienia sądowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej drugiej instancji" (zob. wyrok TK z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt P 54/07). Trybunał Konstytucyjny stwierdził również , że konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania nie odnosi się do postępowania administracyjnego (zob. wyrok z 13 listopada 2003 r., sygn. akt K 51/02; podobnie wyrok z 26 listopada 2013 r., sygn. akt SK 33/12). Trzeba podkreślić, że "ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem «zaskarżenie», nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie ogólnego pojęcia «zaskarżenie» pozwoliło na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego

w pierwszej instancji orzeczenia lub decyzji" (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99; z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt P 54/07).

Podnieść również należy, że przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania w sprawie odszkodowania ustalanego na zasadach określonych w art. 131 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługuje prawo do wniesienia powództwa od tej decyzji, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powództwo to jest bowiem ustawowym, innym środkiem ochrony prawnej wprowadzonym w miejsce odwołania do organu wyższej instancji, gwarantującym stronie możliwość obrony swoich praw. Należy mieć na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza przede wszystkim obowiązek organów administracji przeprowadzenia dwukrotnie merytorycznego postępowania, dwukrotnej oceny dowodów i przeanalizowania wszelkich argumentów i opinii,

a w konsekwencji doprowadzenia do wydania merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 131 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w omawianej sprawie taka możliwość została wykluczona i zastąpiona prawem strony do skorzystania z oceny sprawy przez sąd powszechny.

Uwzględniając powyższe, zasadnie Kolegium zastosowało art. 134 k.p.a., gdyż wniesienie odwołania od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie jest dopuszczalne.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi należało oddalić.