Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1583/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust.  4 pkt 2, art. 3 pkt 6, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 6, art. 8, art. 127 par. 3, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, 4 - 9
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej "Minister" - poprzednio Minister Rozwoju i Finansów) w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., którą odmówił V. sp. z o.o. z siedzibą w Polkowicach (dalej "skarżąca", "spółka", "przedsiębiorca") zmiany zezwolenia Nr 11 z dnia 23 czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Jako postawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 23 czerwca 1999 r. przedsiębiorca uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej "SSE"). Zezwolenie to zostało następnie zmienione decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. i decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. dalej ("Zezwolenie"). Zezwolenia udzielono do dnia 15 kwietnia 2017 r.

W piśmie z dnia 18 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 2 i 21 września 2016 r. oraz z dnia 6 grudnia 2016 r., skarżąca, powołując się na art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1010 ze zm.), dalej "u.s.e.", zwróciła się do Ministra o zmianę Zezwolenia poprzez nadanie jego pkt I dotyczącemu terminu obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenia udziela się na okres od dnia 1 lipca 1999 r. do każdorazowego dnia, na jaki ustanowiona jest [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna."

Zgodnie z w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie legnickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 215), strefa legnicka działa do dnia 31 grudnia 2026 r.

Swoje żądanie skarżąca argumentowała uchyleniem przepisu stanowiącego, że zezwolenia udziela się na czas określony oraz tym, że wnioskowana przez nią zmiana nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi wykorzystanie już przyznanej.

Minister zwrócił się do Zarządzającego SSE o przekazanie opinii w sprawie wnioskowanej przez skarżącą zmiany Zezwolenia.

Zarządzający SSE wydał opinię pozytywną - stwierdził, że w świetle art. 19 ust. 4 u.s.e. wniosek skarżącej powinien zostać załatwiony pozytywnie.

Minister na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 u.s.e. odmówił skarżącej zmiany Zezwolenia co do terminu jego obowiązywania.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając m.in. naruszenie art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e.( Dz.U. z 2015 r. poz.282 ze zm.) poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do założenia wystąpienia w sprawie jednej z negatywnych przesłanek uniemożliwiających zmianę Zezwolenia, tj., że zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna ponieważ miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej".

Rozpoznając ww. wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że nie zawiera on żadnych informacji, czy argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji odmownej.

Uznał, że w związku z nowelizacją ustawy o u.s.e. na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która weszła w życie 6 stycznia 2015 r., przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 u.s.e. Na jej podstawie minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem organu, niedopuszczalne jest uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 u.s.e.

Organ ponownie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka, bowiem zmiana Zezwolenia może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. oznacza zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Zdaniem organu, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Oznacza to bezpośredni skutek zwiększenia pomocy publicznej, wyczerpujący definicję pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej". Limit udzielonej pomocy dla Spółki to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie ważności zezwolenia, tj. do 15 kwietnia 2017 r.

Zdaniem organu, oczekując dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej w określonej wysokości, Spółka zmierza do zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy, gdy zmiana zezwolenia wywołująca taki skutek jest niedopuszczalna.

W ocenie organu, bezpodstawne jest stanowisko, zgodnie z którym art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. należy interpretować jako zakaz zmiany maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było uniemożliwienie zwiększenia wyłącznie kosztów kwalifikowanych inwestycji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.s.e., formułując to ograniczenie odwołałby się do kosztów wskazanych w tej właśnie jednostce redakcyjnej u.s.e.. Skoro w art. 19 ust. 4 pkt 3 u.s.e. mowa jest o zakazie zmiany skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, należy przyjąć, że przepis ten dotyczy dowolnego elementu zezwolenia, która umożliwiłaby skorzystanie z większej pomocy publicznej.

Zdaniem organu, wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwiłaby przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do 15 kwietnia 2017 r.), dlatego nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie nie spowoduje zwiększenia przysługującej jej pomocy publicznej, ponieważ kalkulacja dostępnej dla spółki puli pomocy nie

ulegnie zmianie. Spółka podkreśliła, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na powadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE

Organ nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. Spółka uzyskała zezwolenie w dniu 23 czerwca 1999 r., a więc pod rządami u.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Obowiązujący wówczas przepis art. 16 ust. 9 u.s.e. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.

Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania Zezwolenia do dnia 15 kwietnia 2017 r. Zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 188 poz. 1840, ze zm.), który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu 31 grudnia 1999 r. wynosi 50% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom. Limit pomocy określony na tej podstawie możliwy był do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r. Termin ważności zezwolenia jest tutaj istotnym czynnikiem ograniczającym wielkość pomocy i nie może podlegać żadnym modyfikacjom. Decyzja organu dotycząca Zezwolenia polegająca wykreśleniu z jego treści wyrażenia "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." na wydłużeniu terminu jego obowiązywania skutkowałaby zatem zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister ponownie wskazał, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w tym artykule, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1. dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%;

2. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3. dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., zgodnie z którą zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej.

Ponieważ w ustawie brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" organ wyjaśnił, że przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. należy interpretować, jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy, wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy publicznej, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Podał, że zamieszczenie w Zezwoleniu wnioskowanego przez Skarżącą zapisu, dotyczącego terminu jego obowiązywania, byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności Zezwolenia, tj. obecnego, końcowego terminu funkcjonowania SSE, przy czym ewentualne, kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatyczne przedłużenie terminu ważności tego Zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania przez Skarżącą z pomocy publicznej. Wnioskowana zmiana umożliwiłaby zatem Skarżącej skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, niż w obecnie obowiązującej dacie ważności Zezwolenia, co powoduje, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka obligująca go do wydania decyzji odmownej.

W ocenie Ministra dokonana przez skarżącą wykładnia art. 19 ust. 4 u.s.e., w myśl której wnioskowana zmiana nie będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a jedynie pozwoli wykorzystać dostępny limit pomocy, ma charakter instrumentalny, polegający na wyprowadzeniu z jego brzmienia nieistniejących treści. Stwierdził, że racjonalny ustawodawca, konstytuując przepis art. 19 ust. 4 u.s.e., który zgodnie z nowelą z dnia 28 listopada 2014 r. stosowany jest do wszystkich zezwoleń, bez względu na datę ich wydania, przewidział, że jego hipoteza ma zastosowanie do wszelkich przypadków zmiany zezwolenia, które mogłyby spowodować, że przedsiębiorca "skonsumuje" większą pomoc niż ta, która wynika z zezwolenia sprzed zmiany. Uznanie, że wnioskowana przez przedsiębiorcę zmiana nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej prowadziłoby do konkluzji, że przepis ten jest niemal martwy.

W kontekście powyższego Minister wyjaśnił, że maksymalna, dopuszczalna wielkość pomocy, jaką można uzyskać w strefie, wynika z trzech czynników, tj.:

• wielkości kosztów kwalifikowanych (kosztów inwestycji lub dwuletnich kosztów pracy),

• intensywności pomocy w regionie, w którym realizowana jest inwestycja (tzw. mapy pomocy regionalnej)

• wielkości samego przedsiębiorcy.

Maksymalna intensywność pomocy dla danej inwestycji - nie określana w zezwoleniu, wynika z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz.U z 2015 r. poz. 465 ze zm.), a w przypadku przedsiębiorców dużych, działających na podstawie zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r. - z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Wielkość przedsiębiorcy, także nie określana w treści zezwolenia, ustalana jest w oparciu o odpowiednie przepisy unijne. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że wniosek dotyczy zmiany Zezwolenia wydanego przed 1 stycznia 2001 r., zgodnie z art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - na podstawie załącznika do rozporządzenia nr 70/2001/WE z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.Urz.WE L 10 z 13.01.2001 r.), według stanu na dzień 1 maja 2004 r.

Koszt kwalifikowany inwestycji został zaś wprowadzony jako obligatoryjny element zezwolenia na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. nr 118, poz. 746), a zatem tylko zezwolenia wydane po tej dacie zawierają warunek dotyczący maksymalnej wysokości kosztów kwalifikowanych.

Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że skoro dwie z trzech ww. składowych, mających wpływ na ustalenie maksymalnej, dopuszczalnej wielkości pomocy "strefowej", nie wynikają z treści zezwolenia, to nie podlegają one zmianie w trybie zmiany zezwolenia. Jedynie maksymalna wysokość kosztów kwalifikowanych (zawarta tylko w części zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych) jest składową, która wynika z treści zezwolenia, a co za tym idzie tylko ona teoretycznie mogłaby być zmieniona w drodze decyzji administracyjnej.

Reasumując powyższe uwagi Minister stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy było jedynie uniemożliwienie zmiany zezwolenia, powodującej zwiększenie limitu dopuszczalnej pomocy, a więc w praktyce kosztów kwalifikowanych określonych w zezwoleniu, to w regulacji art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. byłoby odwołanie do jednostki redakcyjnej definiującej ten element zezwolenia, tzn. do kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.s.e. Ustawodawca posłużył się jednak sformułowaniem: "(...) zmiana nie może (...) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", co w świetle powyższych argumentów zdaniem Ministra należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia, powodującej skorzystanie z większej kwoty pomocy, niż pomoc wynikająca z zezwolenia przed ewentualną zmianą, w tym także zmiany polegającej na zwiększeniu kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Zdaniem Ministra wnioskowana zmiana Zezwolenia z oczywistych względów nie zwiększałaby limitu dopuszczalnej pomocy, gdyż ten wynika z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, ale skutkowałaby zwiększeniem stopnia wykorzystania tego limitu, a więc uzyskaniem większego zwolnienia podatkowego niż to, które skarżąca uzyska w obowiązującej obecnie dacie ważności Zezwolenia.

Minister wyjaśnił, że na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. nr 117, poz. 1228 ze zm.), dalej "ustawa o zmianie ustawy o sse z 2000 r.", zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Jedynie art. 5 tej ustawy określał zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., wyraźnie wskazując, że nowe regulacje dotyczące zasad udzielania pomocy nie mają do nich zastosowania. Co istotne, przepis ten nie regulował kwestii terminu ważności tych zezwoleń. Tym samym za błędne uznał stanowisko skarżącej, że w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 u.s.e., że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Stanowisko skarżącej pozostaje w opozycji do powszechnie akceptowanego w literaturze przedmiotu poglądu, że zniesienie i nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny decyzji, ani jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych.

Organ wskazał, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy - skarżącej, działającego w SSE, uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania Zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 u.s.e. zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono także od określania terminu ważności zezwolenia i zmieniono brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 u.s.e., zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Jednakże, mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 u.s.e., w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., wprowadzono, że przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 u.s.e. w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i art. 19 u.s.e. w dotychczasowym brzmieniu. Minister stwierdził zatem, że zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach, będąca wynikiem nowelizacji ustawy o sse, nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

W konsekwencji powyższego w dalszym ciągu była grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W toku negocjacji Polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się jednak na tą propozycję i ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, co potwierdza również stanowisko UOKiK z 27 października 2017 r., istotne są uwarunkowania wynikające z unijnych przepisów o pomocy publicznej, określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, który zawiera wykaz pomocy istniejącej, pomoc w SSE na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części art. 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej, dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia, to należy mieć na uwadze, że podstawą dla negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania SSE, zgodnie z którymi strefy te miały istnieć do końca 2017 r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia SSE. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV Traktatu akcesyjnego, do końca którego mogła być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r.

Minister podkreślił, że nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. Jest to jedyny ustawowy przepis określający zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w SSE na podstawie zezwoleń. Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w SSE na podstawie zezwoleń zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwoleń. W związku z określeniem w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenia sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie przepisu art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., który miał gwarantować niepogorszenie zwolnień i preferencji w SSE. Bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby bowiem mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad, które niewątpliwie ograniczałyby wielkość dopuszczalnego wsparcia.

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku ww. negocjacji, przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na zasadach wynikających z art. 12 u.s.e., w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., (a więc całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres) odpowiednio do końca 2011 r. i 2010 r. Na mocy art 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. dla dużych przedsiębiorców wprowadzono zaś nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie. Duzi przedsiębiorcy, działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r., mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r, przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 u.s.e. w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r., ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1 - 4 art. 5 ust. 2 tej nowelizacji ustawy.

Minister wskazał ponadto, że art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 u.s.e. w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Skarżąca, nie zgadzając się z decyzją Ministra, w prawidłowym terminie i trybie, zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829) w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji niezastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy:

organ I instancji wydał decyzję po prawie 11 miesiącach od złożenia wniosku, a zatem przekroczone zostały terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a.,

art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie także do spraw przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w związku z czym niezałatwienie sprawy w terminach określonych w przepisach prawa prowadzi do uznania, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy,

uznać zatem należy, że Zezwolenie zostało zmienione, a organ wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta;

2) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominiecie, że doszło do przekroczenia przez organ I instancji ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana przekroczenia terminu dwumiesięcznego oraz do uchybienia obowiązkowi zawiadomienia spółki w przewidzianym prawnie terminie o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo iż organ I instancji wydał decyzje po prawie 11 miesiącach od dnia złożenia przez spółkę wniosku o zmianą Zezwolenia, a organ ll instancji po ponad 8 miesiącach (łącznie postępowanie przed właściwym Ministrem trwać będzie niebawem prawie 2 lata);

w efekcie czego organ ll instancji nie stwierdził uchybień związanych z wydaniem decyzji i utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji,

a z ostrożności procesowej także:

art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2017, poz. 1010, dalej także "Ustawa o SSE") polegającym na wydaniu decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych, tj. pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a.;

oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 19 ust. 4 pkt. 2) ustawy o SSE poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i w skutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2) treści normy w ogóle w omawianym przepisie niewystępującej, prowadzącą do błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany Zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie, tj. że zmiana ta jest niedopuszczalna ponieważ miałaby w ocenie organu "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej";

art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw [(Dz.U. Nr 188, poz. 1840 - (dalej: "Ustawa zmieniająca z 2003 r.")] w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw [(Dz.U. Nr 117, poz. 1228 - (dalej "Ustawa zmieniająca z 2000 r.")] w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. art. 19 ust. 1 Ustawy o SSE poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiany przepisów strefowych nie miały na celu doprowadzenie do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z Zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że spółki nie przestały obowiązywać ograniczenia czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, pomimo że:

- na podstawie ustawy zmieniającej z 2000 r. ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy ekonomiczne),

- a na mocy art. 3 Ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., a spółka (wnosząc o Zezwolenia) zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej,

- w związku z czym do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie

Ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia.

i w konsekwencji uniemożliwienie spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów Ustawy o SSE, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do dnia 31 grudnia 2026 r.;

art. 5 ust. 2 pkt 1 ppkt a) Ustawy zmieniającej z 2003 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została już spółce z góry przyznana i wynosi odpowiednią procentowa wartość kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r., tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana Zezwolenia nie będzie skutkować w żadnej mierze zmianą tej wartości;

art. 22 Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Official Journal of the European Union L 236; Volume 46; 23 September 2003, dalej również: "Traktat akcesyjny" lub "Akt przystąpienia") w zakresie wymienionych środków pomocowych oraz okresu ich obowiązywania wyrażonych w punkcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załączniku nr lV (Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia Polska do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w związku z tym, że pomoc w sse na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy Zezwolenia nr 11 zgodnie z wnioskiem V. bez jednoczesnego naruszenia Traktatu akcesyjnego, pomimo że:

- jak organ sam przyznał cyt. "jakkolwiek w załączniku Xll Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia (...)",

- a jednocześnie strefy były wydłużane, najpierw do 2020 r., a następnie do 2026 r.,

- także opinia UOKiK z dnia 27 października 2017 r., na którą organ powoduje się w decyzji, nie przesądza o niezgodności ww. zmiany z Traktatem akcesyjnym (nie formułuje takiego wniosku), a wyraża wyłącznie bliżej niesprecyzowaną obawą, niepopartą merytoryczną argumentacją, wskazując że:

"wydaje się, że zgoda na wnioskowaną przez przedsiębiorców zmianę polegającą na wykreśleniu z zezwolenia terminu ich obowiązywania, mogłaby nie uwzględniać zapisu wynikającego bezpośrednio z Traktatu akcesyjnego oraz zobowiązań podjętych w trakcie negocjacji akcesyjnych."

art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr Xll (Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r.

W konsekwencji powyższych naruszeń do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja, naruszająca rażąco zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 w zw. z art. 145a p.p.s.a. spółka wniosła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w całości, a także uchylenie poprzedzającej jej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. oraz

2. zobowiązanie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o zmianie Zezwolenia zgodnie z wnioskiem spółki z dnia 18 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia 2 i 21 września oraz 6 grudnia 2016 r. oraz

3. zasądzenie od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącej wnioskowane przez nią przedłużenie terminu obowiązywania Zezwolenia nie wypełnia żadnej z negatywnych przesłanek określonych w art. 19 ust. 4 u.s.e, w szczególności wnioskowana zmiana nie będzie skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy przejściowej z 2003 r., maksymalna wartość pomocy publicznej, wynikająca z Zezwolenia, do której jest uprawniona, została ustalona. W związku tym zmiana terminu obowiązywania Zezwolenia nie będzie skutkować zwiększeniem wartości dostępnej dla mniej pomocy publicznej, a jedynie wydłużeniem okresu, w którym ta pomoc może być przez nią wykorzystana.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Za trafny należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni, zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu - minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Istotą sporu w tej sprawie jest kwestia, czy Skarżąca oczekując od organu zmiany Zezwolenia w zakresie okresu jego obowiązywania, poprzez udzielenie jej dodatkowego czasu na korzystanie z prawa do pomocy publicznej określonego w tym Zezwoleniu, zmierza - jak twierdzi organ - do niedopuszczalnego z mocy art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. zwiększenia faktycznego stopnia wykorzystania tej pomocy. Czy udzielone Skarżącej Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania, w związku z przedłużeniem czasu działalności SSE, tj. do 31 grudnia 2026 r. (okres przewidziany w § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie strefy).

W ocenie skarżącej dopuszczalność uwzględnienia jej wniosku o zmianę daty terminu obowiązywania Zezwolenia uzasadnia fakt zmiany obowiązującego prawa oraz to, że pomoc publiczna została jej przyznana w momencie wydania Zezwolenia (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby to - zmiana, do przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej.

Skarżąca przyjmując, że zmiana terminu obowiązywania Zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. trafnie podnosi, że pomoc publiczna została jej przyznana już w momencie wydania Zezwolenia.

Należy także wskazać, że powyższa argumentacja skarżącej znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej.

Zgodnie z ust 1.2 pkt 20 lit. d Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) - data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Natomiast wielkość pomocy publicznej została zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną".

Problem prawny, jaki wynikł na gruncie niniejszej sprawy - prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", został już rozstrzygnięty, w sposób utrwalony, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 3851/16 oraz z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 20/17 i z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 441/17. Z uzasadnień przytoczonych wyroków wynika jednoznaczne stanowisko, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że na gruncie tej sprawy Minister dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. Organ bezzasadnie zrównał bowiem pojęcie "zwiększenia pomocy publicznej", która została już skarżącej z góry przyznana i na jej wysokość sporna zmiana Zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", które pozostaje poza zakresem negatywnych przesłanek zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.e.

Na gruncie niniejszej sprawy organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana Zezwolenia, polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy, tym samym, bezpośrednio, skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu powołanej normy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany Zezwolenia, Minister wydał decyzję, którą utrzymał w mocy odmowę zmiany Zezwolenia, niezasadnie przyjmując, że zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej". Tymczasem w rzeczywistości uznać należy, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy, uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Dokonana przez Ministra, błędna, wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. spowodowana została poprzez bezzasadne zrównanie przez niego pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która została już Skarżącej z góry przyznana, i na której wysokość sporna zmiana Zezwolenia już nie wpłynie, z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem negatywnych przesłanek zawartych w ust. 4 art. 19 u.s.e.

Zmiana terminu obowiązywania Zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., ponieważ pomoc publiczna została przyznana skarżącej już w momencie wydania Zezwolenia. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Innymi słowy, skoro pomoc publiczna przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania Zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, to na gruncie niniejszej sprawy organ bezpodstawnie zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej".

Tym samym uznać należy, że w istocie dokonanie zmiany Zezwolenia w zakresie jego przedłużenia pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej. Wbrew ocenie organu nie skutkowałoby to w żadnym razie zmianą w zakresie zwiększenia pomocy już przyznanej. Wartość pomocy nie ulegnie zmianie, skoro skarżąca nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, ani o zmianę intensywności pomocy. Intencją jej wniosku było wyłącznie wydłużenie terminu obowiązywania Zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, a tego ustawodawca nie zabrania. Oznacza to, że ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia, w przypadku zezwoleń strefowych. Ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych. Ustaleń w tym kierunku organ nie czynił.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie odnosi się do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. Samo wykorzystanie pomocy publicznej zależy od wielu czynników, także niezależnych od przedsiębiorcy, np. wysokość dochodu czy straty strefowej, ilość poniesionych wydatków kwalifikowanych w określonym terminie, zakres działalności zwolnionej z opodatkowania według klasyfikacji PKWiU.

W cytowanych wyżej wyrokach sądy wskazywały, że pomimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji - wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa - na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy zmieniającej z dnia 4 sierpnia 2008 r.), a także filozofii pomocy publicznej. Zgodnie z nią, pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania.

W związku z tym Minister w obu swoich decyzjach bezpodstawnie zrównuje w skutkach "przyznanie pomocy publicznej" i zakaz jej zwiększania w formie zmiany Zezwolenia z "wykorzystaniem pomocy publicznej". Tymczasem jest to poza zakresem tego ograniczenia i na to organ nie ma żadnego wpływu.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, organ całkowicie dowolnie, w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego, ustalił znaczenie pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", czym przekroczył granice prawidłowej wykładni prawa i naruszył zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a.

Przyjętą ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, jednym z których jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.e.) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości (pkt 2). Do dnia 1 stycznia 2001 r. w art.16 u.s.e. znajdował się ust. 9 stanowiący, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony".

Właśnie w tym stanie skarżąca otrzymała Zezwolenie na prowadzenie działalności na terenie SSE, na czas oznaczony, tj. do 15 kwietnia 2017 r.

Na podstawie ustawy z 2000 r., która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r., nowe brzmienie otrzymał m.in. art.16 u.s.e., w którym po zmianie nie ma już zapisu o tym, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.

Sąd orzekający podziela w pełni ocenę prawną obowiązujących w tym zakresie norm, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 3851/16, że "opisana zmiana u.s.s.e. wskazuje jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio (do 1 stycznia 2001 r.) zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na czas oznaczony stanowiło istotne ograniczenie prowadzenia tej działalności. Równocześnie, na podstawie ww. ustawy z 2000 r., zmieniony został art.19 u.s.s.e., którego ust. 1 otrzymał nowe, niezmienione do chwili obecnej brzmienie, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania SSE wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było udzielanie zezwoleń na czas określony i ustalenie zasady, zgodnie z którą podmioty gospodarcze, które uzyskały zezwolenie na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, mogą prowadzić tę działalność w czasie, którego jedynym ograniczeniem będzie zakończenie działania konkretnej SSE. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani przywołany przepis art. 16 u.s.s.e., w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r., ani przepis art. 19 ust.1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, a więc w istocie do wydania zezwolenia na czas oznaczony. Zgodnie z art. 5 ustawy z 2000 r. w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostały prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązujących na dzień 31 grudnia 2000 r. Niewątpliwie art. 5 ww. ustawy z 2000 r. nie odnosił się w żadnej mierze do terminu ważności z zezwolenia strefowego, w szczególności nie wskazywał, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Przepis ten został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy z 2003 r., która równocześnie wprowadziła nowe zasady udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych (pomoc limitowaną czasowo zmienił na pomoc limitowaną kwotowo) i wprowadziła procedurę zmiany (konwersji) zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w celu dostosowania ich do nowych zasad wynikających z ustaw z 2000 r. i z 2003 r. Nowelizacja przepisów dokonana ustawą z 2003 r. miała na celu harmonizację polskich rozwiązań z prawem UE (tj. wprowadzenie limitów kwotowych zamiast czasowych), a więc dostosowanie zasad udzielanej pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym w sse na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. do warunków wynegocjowanych z Komisją Europejską. Przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej przepisy krajowe - niezgodnie z prawem wspólnotowym - określały zbyt szeroki zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców działających w sse. Granice pomocy publicznej określane były poprzez wskazanie limitu czasowego jej wykorzystania, bez wskazywania maksymalnego pułapu kwotowego pomocy (por. art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2001 r. stanowiący, że prawo do całkowitego zwolnienia z podatku CIT lub PIT dochodów przysługiwało w stosunku do dochodów osiągniętych w okresie równym połowie czasu istnienia strefy - tj. co do zasady 10 lat od rozpoczęcia przez podmiot działalności gospodarczej). (...) wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 u.s.s.e. w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana innych warunków zezwolenia niewchodzących w ten zakres wymagała złożenia stosownego wniosku, określającego, o jakie dodatkowe zmiany zezwolenia przedsiębiorca wnosi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, że wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Błędne jest jednak stanowisko WSA, że było to limitowane cezurą czasową do 2007 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przepisów, które wykluczały lub ograniczały złożenie takiego wniosku w terminie późniejszym. Zwrócić należy uwagę na to, że objęcie przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia strefowe przed dniem 1 stycznia 2001 r. przepisami dotyczącymi zwolnień podatkowych określonymi w art. 5 ustawy z 2000 r. przewidujących ograniczenie kwotowe udzielonej pomocy, co prawda łagodziło skalę niezgodności zasad udzielania pomocy publicznej z prawem Unii Europejskiej, ale nie mogło pogorszyć ich sytuacji prawej z sytuacją prawną tych przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w sse pod rządami nowych zasad, zgodnych z prawem wspólnotowym. Fakt uzyskania przez przedsiębiorcę konwersji zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z 2003r. w żaden sposób nie może uniemożliwiać składania przez "starych" przedsiębiorców innych wniosków o zmianę zezwolenia w trybie wskazanym w art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e., co prowadzi do zrównania zasad korzystania z pomocy publicznej przez "nowych" przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzić działalność gospodarczą już po dniu 1 stycznia 2001 r., nie tylko w co do kwotowego limitu pomocy publicznej, ale również co do innych zasad, w tym także co do możliwości powiązania terminu zwolnienia z czasem, na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Tym samym uznanie, że do zezwoleń uzyskanych przed 1 stycznia 2001 r. nie stosuje się przepisu z art. 19 ust. 1 prowadziłoby do konkluzji, że w obrocie prawnym ustawodawca sankcjonuje sytuacje niezgodne z prawem UE. Tworzyłoby to zatem nierówną wobec prawa sytuację podmiotów działających w podobnym otoczeniu gospodarczym.

W związku z uchyleniem art. 5 ustawy z 2000 r. i brakiem przepisów przejściowych, brak jest podstaw do limitowania pomocy publicznej przedsiębiorców, który rozpoczęli prowadzić działalności na terenie sse przed 1 stycznia 2001 r. poprzez wprowadzenie cezury czasowej ograniczającej możliwość prowadzenia tej działalności jedynie do czasu określonego w zezwoleniu, bez możliwości ich przedłużenia w ramach wniosku o zmianę zezwolenia na warunkach szczegółowo wskazanych w przepisach u.s.s.e. Zastosowanie nowych przepisów zrównuje sytuację prawną wszystkich przedsiębiorców działających w sse i prowadzi do zachowania zgodności przepisów u.s.s.e. z zasadami unijnymi. (...) Zmiana zezwolenia w trybie konwersji na podstawie art. 6 ustawy z 2003 r. nie jest tożsamą regulacją ze zmianą zezwolenia w trybie art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W ocenie NSA, konwersję należy uznać jako szczególny tryb zmiany zezwolenia, nie wyłączającą jednak możliwości późniejszego skorzystania ze "zwyczajnego" trybu, przewidzianego przepisami art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Wskazany wyżej art. 19 ust. 4 u.s.s.e. nie przewiduje ram czasowych do złożenia wniosku o zmianę, podobnie jak nie uzależnia możliwości zmiany zezwolenia od przesłanki niezłożenia wniosku o konwersję w ogóle czy w konkretnym kształcie.

Przepis ten przyznający Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki kompetencje do dokonywania zmiany zezwoleń istnieje co prawda w różnym brzmieniu, ale w od samego początku obowiązywania u.s.s.e. Pomimo kolejnych nowelizacji wprowadzonych ustawami z 2008 r. i 2014 r. ustawodawca nie wyłączył terminu obowiązywania zezwolenia z elementów podlegających zmianie w trybie art. 19 ust. 4 u.s.s.e."(...).

Idąc tokiem rozumowania cytowanego wyroku, należy także podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 2008 r., to art. 19 ust. 4 u.s.e., dający podstawę prawną dokonywania zmian zezwoleń strefowych, znajduje zastosowanie do wszystkich zezwoleń strefowych wydanych przed dniem 4 sierpnia 2008 r.

Skoro skarżąca uzyskała zezwolenie strefowe w 1999 r. (tj. przed 4 sierpnia 2008 r.) i złożyła wniosek o zmianę Zezwolenia w 2016 r., to w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r. do rozpoznania tego wniosku należało stosować przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 2014 r., będącym przepisem przejściowym "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe".

Reasumując, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e, przyznana Skarżącej wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu. Jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania Zezwolenia. Zmiana daty obowiązywania Zezwolenia pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już Skarżącej wysokość pomocy publicznej, nie powodując natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tym samym wniosek Skarżącej miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany. Rozpoznanie tego wniosku umożliwi usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie zezwoleń z 1999 r.

Błędna interpretacja przepisów zastosowanych przez organ prowadziłaby do nierównego traktowania beneficjentów, którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony, tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona SSE, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.s.e. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania SSE do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana Zezwolenia powinna nastąpić niejako automatycznie, gdyż zmierza ona do umożliwienia Skarżącej działania na terenie SSE tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już jej wysokości pomocy publicznej (tak NSA w wyroku z 19 lipca 2017r. sygn. akt II GSK 3905/16).

Skoro organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią "wykorzystania pomocy publicznej" i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku Skarżącej, miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji negatywnej - odmownej.

Tym samym trafne było postawienie w skardze zarzutów obrazy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 19 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 u.s.e.

Drugim istotnym zarzutem, kwestią także przesądzoną w powołanym powyższej orzecznictwie, jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co w konsekwencji nie doprowadziło do wystąpienia fikcji pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zmianę Zezwolenia.

Art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Sąd podziela pogląd Skarżącej, co do zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Wykonywanie przez Skarżącą działalności, polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie SSE, stanowi niewątpliwie wykonywanie przez nią działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Niemniej jednak należy zauważyć, że fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy wyłącznie terminu załatwienia sprawy - rozpoznania wniosku o zmianę Zezwolenia przez organ działający w "I instancji". Instytucja ta nie ma zastosowania zaś w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16, podzielający pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2389/14, art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącej o zmianę Zezwolenia pochodzi z dnia 18 sierpnia 2016 r., uzupełniony został pismami z dnia 2 i 21 września 2016 r. oraz z dnia 6 grudnia 2016 r. Minister pismem z 9 stycznia 2017 r. zwrócił się do Zarządzającego SSE o wydanie opinii w tej sprawie, którą doręczono mu 1 marca 2017 r. Decyzja I instancji wydana została zaś [...] lipca 2017 r., a zatem z przekroczeniem wszelkich terminów, tj. prawie po 11 miesiącach od złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia.

Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Poza sporem jest, że Minister w tej sprawie nie korzystał z obowiązku informowania o przedłużeniu terminów prowadzenia postępowania (art. 36 k.p.a.), zatem konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy znajdzie zastosowanie. Ma ona bowiem charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny.

Analiza art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. prowadzi do wniosku, że pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4-9 s.d.g.) ustawodawca uznaje za równoważne. W związku z tym, rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". Wniosek o zmianę Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe Zezwolenie, stanowi zatem "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w ww. terminach rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. , tzn. sprawa skarżącej została pozytywnie załatwiona, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Skoro w niniejszej sprawie termin do rozstrzygnięcia sprawy został przez organ przekroczony, to zachodzi sytuacja, o której mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1922/14, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Oznacza to, że w przypadku braku wyraźnego rozstrzygnięcia przez organ sprawy w ściśle określonym terminie, przyjmuje się fikcję, że sprawa ta została załatwiona - rozstrzygnięta, zgodnie z wnioskiem i wywołuje skutki tożsame, jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie.

Innymi słowy, termin rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - wniosku o zmianę Zezwolenia, został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naruszenie tej normy ma zatem wpływ na wynik sprawy.

Powyższe uchybienia materialnoprawne oznaczają, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku skarżącej o zmianę Zezwolenia, Minister weźmie pod uwagę ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, we wskazanym wyżej zakresie, uzasadnia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i - na zasadzie art. 135 k.p.a. - decyzji ją poprzedzającej.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 697 złotych zostało oparte o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804). Na koszty w tej sprawie składają się 480 złotych tytułem opłat za czynności radcy prawnego; 200 złotych tytułem wpisu sądowego od skargi, a także 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.