Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA del. Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1311/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy z dnia [...] 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm. – dalej jako: u.o.p.) na obszarze rezerwatu przyrody [...] w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego obejmującej budowę chodnika o szerokości 2m na odcinku od ul. [...] do wjazdu na teren [...], wymianę kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych wraz z przeniesieniem 9 latarń oraz usunięcie dwóch drzew kolidujących z budową w ramach przebudowy drogi gminnej, w obrębie działek nr ew. [...] obręb [...] i nr ew. [...] obręb [...] w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił Burmistrzowi dzielnicy [...] m. st. Warszawy na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 u.o.p. w związku z realizacją ww. inwestycji. Decyzja zezwalająca stała się ostateczna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiło Stowarzyszenie [...], wskazując jako podstawy nieważnościowe art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – dotyczący sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. – sytuacji, w której akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym żądaniem organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oraz postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r. dopuścił stowarzyszenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. (znak: nr [...]), organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]) wskazując, że nie występuje przesłanka powagi rzeczy osądzonej, gdyż faktem jest, że zostały wydane dwie decyzje w sprawie zwolnienia od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody [...], tj. obecnie oceniania oraz decyzja z dnia [...] 2010 r. o odmowie zwolnienia od zakazów, jednak obydwie sprawy nie były tożsame. W konsekwencji, organ uznał, że decyzja z dnia [...] 2013 r. nie była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodatkowo, w kwestii rażącego naruszenia prawa – organ stwierdził, że zarzuty stowarzyszenia dotyczyły głównie sposobu prowadzenia postępowania, nie zaś samej decyzji. Zdaniem stowarzyszenia organ dopuścił się szeregu uchybień i zaniechań mających wpływ na rozstrzygnięcie, jednakże uchybienia te mogły być podnoszone na etapie wniesienia odwołania. Ponadto wskazano, że ewentualnie mogłyby zostać zgłoszone w ramach ewentualnego postępowania wznowieniowego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie [...].

Decyzją z dnia [...] 2015 r. (znak: nr [...]) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie, tj. decyzję z dnia [...] 2014 r. (znak: nr [...]). Podano, że organ podtrzymał swoją argumentację, przy czym dodatkowo zwrócił uwagę m.in. na treść art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p., jak również wskazał, że budowa chodnika stanowi inwestycję celu publicznego stosownie do treści art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.). Dodał przy tym, że w dacie wydawania decyzji nie istniał racjonalny wariant alternatywny dla przedmiotowej inwestycji, podając, że takowymi nie mogą być propozycje stowarzyszenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ zwrócił także uwagę, że kluczową kwestię w przypadku analizy rozwiązań alternatywnych dla budowy chodnika nie stanowiło wskazanie innych możliwych sposobów dotarcia do obiektów umiejscowionych przy ul. [...], lecz wykazanie istnienia równorzędnego pod względem stopnia zapewnienia bezpieczeństwa wariantu, umożliwiającego piesze dojście do wymienionych obiektów. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, rzeczywiste zapewnienie bezpieczeństwa pieszym możliwe było poprzez rozdzielenie ruchu pojazdów i ruchu pieszych, co niewątpliwie zapewniała budowa chodnika. Ponadto, w ocenie organu, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2013 r. rozważono ewentualne rozwiązania alternatywne realizacji inwestycji zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. Podobnie wskazano, że w kwestii zapewnienia kompensacji przyrodniczej, wymóg ten został spełniony, gdyż w ramach kompensacji przewidziano szereg wymogów zawartych w decyzji, które Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie omówił. W dalszej kolejności podkreślono, że przedmiotem decyzji z dnia [...] 2013 r. było udzielenie zezwolenia wyłącznie na odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Niemniej jednak dodano, że powyższe zezwolenie nie zwalniało od konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia wydanego w trybie art. 56 ust. 2 u.o.p. w przypadku zaistnienia takiej konieczności. W konsekwencji uznano, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]2013 r. nie była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w kwestii dotyczącej braku rozważenia w ocenianej decyzji oddziaływania inwestycji na obszar [...], organ przyznał, że doszło do uchybienia, gdyż w uzasadnieniu nie odniesiono się do tego aspektu. Niemniej jednak zaznaczono, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie, gdyż realizacja tej inwestycji nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...] ze względu na istniejące uwarunkowania i stan zagospodarowania, wymuszającego niejako stały ruch pojazdów oraz pieszych. Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutu Stowarzyszenia dotyczącego naruszenia przez wydaną decyzję zakazów zawartych w § 13 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. Nr 5, poz. 38 z późn. zm.), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w jego ocenie obecnie zakazy obowiązujące w rezerwatach przyrody wynikały z samej ustawy o ochronie przyrody, nie zaś z aktu powołującego rezerwat. Z kolei, w odniesieniu do zarzutu Stowarzyszenia stosownie, do którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zignorował stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Przyrody wyrażone w piśmie z dnia [...] 2012 r., w którym wskazano, że realizacja inwestycji powinna zostać rozpatrzona na etapie planu ochrony, w którym zostanie ona poddana ocenie pod kątem wpływu na rezerwat, organ podał, że nie był związany opinią RDOŚ. Dodał jednak, że powinien w uzasadnieniu odnieść się do całokształtu materiału dowodowego, w tym również do opinii RDOŚ, przy czym zaznaczył, że powyższe uchybienie nie mogło być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Organ podkreślił również, że obecnie twierdzi, iż w istocie wszelkie kluczowe zamierzenia w rejonie rezerwatu powinny być ujmowane w planie ochrony rezerwatu, jednakże dodał, że w razie braku takiego planu ustawa przewidziała możliwość wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. i brak planu nie mógł stanowić przeszkody w wydaniu takiej decyzji.

Skargę na ww. decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...]. Wskazano, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]) obarczona była licznymi wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności. Stąd też, w ocenie strony skarżącej, wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzje powinny zostać uchylone, a odnosząc się do decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2013 r. podniesiono, że powinna zostać stwierdzona jej nieważność.

W obszernym uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przypomniało, że decyzją z dnia [...] 20rt. 15 ust. 1 u.o.p. ze względu na istnienie wariantu alternatywnego. Zaznaczono, przy tym, że pomimo ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Burmistrz [...] wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] 2011 r., w którym zwrócił się o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazów, określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p., rozszerzając zakres pierwszego wniosku o dodatkowe elementy – wymiana kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych, przeniesienie 9 latarń. Następnie wskazano, że decyzją z dnia [...] 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zezwolił na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 5, 6, 9, 15, 18 i 20 u.o.p. Zdaniem strony skarżącej, organ nie zastosował art. 15 ust. 4 u.o.p. przez pominięcie faktu, iż istnienie rozwiązań alternatywnych wykluczało możliwość wydania zezwolenia na odstępstwa. Podniesiono, że organ powinien był ustalić, czy dla inwestycji istnieją jakiekolwiek rozwiązania alternatywne. Dodano przy tym, że ustalenia tego organ dokonał, przyznając istnienie jednego z rozwiązań (połączenie ul. [...] z [...]), stwierdził jednak bez podstawy, że nie było ono dość korzystne z punktu widzenia inwestora, aby je zastosować. Ponadto, według strony skarżącej, doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, które to naruszenie doprowadziło do wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów, zaś błędy procesowe w postępowaniu wyjaśniającym zdecydowały o rażącym naruszeniu prawa w decyzji. W dalszej kolejności zarzucono, że ustawa nie precyzowała jakiego rodzaju rozwiązania alternatywne stanowią podstawę odmowy wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów. Stąd też, zdaniem strony skarżącej, nie można było przy tym interpretować tej normy w ten sposób, że rozwiązania te mają spełniać dodatkowe warunki, które zawarto w omawianej decyzji (racjonalność, proporcjonalność kosztów itd.). W ocenie strony skarżącej, nie każdy interes wnioskodawcy w uzyskaniu zezwolenia zasługuje na uwzględnienie, a tylko taki, który przy minimalnej szkodzie dla przyrody zapewnia możliwość osiągnięcia celu. Dodano przy tym, że w sprawie nie należało w ogóle prowadzić postępowania, gdyż na terenie rezerwatu nie był, poza trasami wyznaczonymi przez RDOŚ, dopuszczony ruch pieszy, a fakt ten wynikał z normy art. 15 ust. 15 u.o.p. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, wobec wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. o odmowie zwolnienia od zakazów nie było podstaw do prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] 2013 r., a w związku z tym podano, że należało umorzyć postępowanie w tej sprawie z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Nadmieniono przy tym, że ewentualnie możliwe byłoby prowadzenie tego postępowania odnośnie inwestycji towarzyszącej budowie chodnika, która nie była objęta pierwszym rozstrzygnięciem wydanym w 2010 r. Jednakże, ze względu na funkcjonalne powiązanie i funkcję służebną tych instalacji w stosunku do chodnika, podniesiono, że postępowanie i tak należałoby uznać za niedopuszczalne i je umorzyć. Następnie wskazano, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została skierowana do podmiotu, któremu nie służy przymiot strony, tj. Uniwersytetowi [...], gdyż zdaniem strony skarżącej Uniwersytet miał jedynie interes faktyczny, a to oznaczało, że decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca podkreśliła również, że podstawowym błędem decyzji była nieobecność w jej uzasadnieniu rzetelnej i wyczerpującej analizy wariantów alternatywnych. Zaznaczono, że dopiero przy rozpatrywaniu odwołania organ podjął próbę merytorycznej dyskusji na temat wariantowania, choć powinien zrobić to we właściwym postępowaniu. Dodano, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarto takich analiz, a tym samym decyzja z dnia [...] 2013 r. opierała się na niepełnych i wadliwych przesłankach. Zwrócono nadto uwagę, że wydanie decyzji zezwalającej na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 u.o.p. możliwe było po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej. Podano, że organ nałożył co prawda na inwestora obowiązek pewnych działań mających, jego zdaniem, pełnić rolę kompensacji, jednak według strony skarżącej nie zatroszczył się o ich skuteczność oraz trwałość. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, przewidziana kompensacja okazała się nieskuteczna, bowiem jak wskazano po ścieżce dotychczasowej, która miała podlegać rekultywacji nadal chodziły piesi i niszczyły posadzone sadzonki. Dodano, że organ nie przewidział, iż samo zaoranie ścieżki i posadzenie małych sadzonek nie było wystarczające do skutecznego wyłączenia z ruchu dotychczasowej ścieżki dla pieszych. Dalej podniesiono, że zgodnie z § 12 pkt 3 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody, rezerwat ten utworzono w celu zachowania wartości społecznych i krajobrazowych "[...]", będącego cennym składnikiem środowiska naturalnego, zachowanym na obszarze aglomeracji miejskiej Warszawy. Zaznaczono również, że chodnik został wykonany z kostki fazowej wbrew propozycji RDOŚ, który wskazywał, aby sporny chodnik wykonany był wyłącznie z materiałów naturalnych. Jednocześnie podniesiono, że postępowanie nieważnościowe prowadził i decyzję z dnia [...] 2014 r. przygotował pracownik GDOŚ, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i na mocy art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przygotowanej przez siebie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga nie była zasadna. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie skarżące stowarzyszenie domagało się stwierdzenia nieważności także z racji wystąpienia sytuacji wyczerpującej dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. kwestionowana decyzja dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podkreślono, że postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji miało zatem odrębną podstawę prawną i nie mogło być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Sąd I instancji podał przy tym, że tak opisana istota postępowania administracyjnego wykluczała zatem możliwość dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych, od przyjętych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i tym samym prowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w kontekście przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia z dnia [...] 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, oznaczało to, że rolą organu nadzorczego nie było dokonywanie ustaleń czy istniały warianty alternatywne w stosunku do wnioskowanej inwestycji i jakiego rodzaju były to warianty, dalej – czy przyjęta kompensacja przyrodnicza została zrealizowana w taki sposób, że spełnia zamierzony w decyzji skutek, a także czy przed wydaniem decyzji nie należało przyjąć dodatkowych wymogów, których niespełnienie w sprawie wykluczyłoby pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero, gdy zachodzą łącznie trzy jasno wskazane przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Sąd I instancji powołując się na stanowisko sądów administracyjnych dodał przy tym, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niewątpliwe, widoczne "na pierwszy rzut oka". Podkreślono również, że w kontrolowanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. i dlatego też w ocenie Sądu I instancji, słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność oceny podjętego uprzednio rozstrzygnięcia w świetle wymogów ustanowionych w ww. przepisie. Sąd I instancji wskazał, że organ dokonał analizy przesłanek wymaganych do uzyskania odstępstw od zakazów ustanowionych dla rezerwatu przyrody i słusznie stwierdził, że zostały one wyczerpane. Dodatkowo, według Sądu I instancji, kwestia inwestycji liniowej pozostawała poza sporem. Odnosząc się natomiast do rozwiązań alternatywnych, Sąd I instancji podkreślił, że w świetle zmienionych okoliczności faktycznych, tj. po wydanej w dniu [...] 2010 r. decyzji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zasadnie uznał, że jedyny wariant alternatywny skomunikowania zabudowań położonych w rejonie ul. [...] i leżących w granicach rezerwatu przyrody z drogą publiczną w zakresie ruchu pieszego może nastąpić jak dotychczas, jedynie wzdłuż ul. [...]. Według Sądu I instancji, organ słusznie stwierdził, że dopiero ustalenie, iż istniały w sprawie racjonalne rozwiązania alternatywne, a pomimo tego zezwolono na realizację inwestycji w kształcie określonym w decyzji, byłoby równoznaczne z oczywistym naruszeniem przez organ wydający zezwolenie art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. Sąd I instancji podał również, że jak wynikało z przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym organ nie dysponował wiedzą o innych wariantach, a możliwość skomunikowania ul. [...] z [...] została wykluczona przez zarządcę drogi oraz w konsekwencji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Dlatego też wskazano, że przedstawiane przez stowarzyszenie warianty powinny zostać zgłoszone na etapie postępowania zwykłego, kiedy to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska miałby obowiązek przeanalizowania możliwości ich realizacji. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że rozwiązanie alternatywne – wbrew twierdzeniom skargi – musi wykazywać także walor racjonalności, wykonalności oraz uwzględniać nakłady finansowe jego realizacji. Podkreślono bowiem, że abstrakcyjna koncepcja nie uwzględniająca powyższych wymogów nie mogła zostać zakwalifikowana jako wariant alternatywny. W ocenie Sądu I instancji, jedynie bowiem wariant racjonalny pod względem technicznym, ekonomicznym i szybkości realizacji spełniałby wymóg ustawowy "wariantu alternatywnego". Podkreślono przy tym, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa organ wykluczył jedyny dostępny i racjonalny wariant rozwiązania problemu bezpieczeństwa ruchu, co tym samym oznaczało, że w świetle wówczas poczynionych ustaleń faktycznych jedyną możliwością było przyjęcie koncepcji budowy chodnika wzdłuż ul. [...], co z kolei wymagało uzyskania odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Dodano również, że w zaskarżonej decyzji organ niejako dodatkowo przeanalizował wskazywane przez stowarzyszenie warianty jako owe alternatywne, jednak doszedł do tego samego wniosku co uprzednio, mimo, że według Sądu I instancji nie było to wymagane. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że w konsekwencji powyższego, na etap postępowania nadzorczego przeniesiono te ustalenia, które mogły znaleźć się jedynie w postępowaniu zwykłym, gdyż w postępowaniu nadzorczym wystarczające było skoncentrowanie się na ocenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne było założenie braku owego wariantu alternatywnego.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że art. 15 ust. 4 pkt 4 u.o.p. wymagał, aby organ wydając zezwolenie zagwarantował kompensację przyrodniczą i na tej podstawie zaznaczył, że jak wynikało z osnowy decyzji z dnia [...] 2013 r. – taka kompensacja została przewidziana. Stąd też w ocenie Sądu I instancji, w świetle zarzutów stowarzyszenia, problemem była nie tyle sama kompensacja, co skuteczność jej wykonania (złożone fotografie mające obrazować stan uszkodzeń szaty roślinnej posadzonej w ramach kompensacji). Sąd I instancji nie kwestionował i nie przesądzał przy tym, czy kompensacja ta spełniła wyznaczone zadanie przywrócenia równowagi zasobów przyrodniczych zakłóconych wskutek budowy ciągu pieszego, gdyż – jak zaznaczył – nie miał w tym zakresie wymaganej wiedzy specjalistycznej. Podkreślono też, że podobnie organ administracji w postępowaniu nadzorczym nie posiada uprawnień, aby badać zakres wykonania obowiązków wynikających z decyzji, gdyż w tym zakresie właściwa jest droga postępowania egzekucyjnego. Dodano, że w postępowaniu nadzorczym organ także nie może wkraczać w konkretne postanowienia decyzji przewidującej czynności kompensacyjne. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi, Sąd I instancji podał, że rażące naruszenie prawa miałoby miejsce, gdyby kontrolowana decyzja z dnia [...] 2013 r. w ogóle nie zawierała rozstrzygnięcia o czynnościach mających na celu przywrócenie zakłóconego stanu przyrody, ewentualnie czynności te byłyby przewidziane, ale w sposób oczywisty i jednoznaczny nie mogłyby zrealizować wyznaczonego celu. Tymczasem, według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie zapisy decyzji wskazywały na jednoznaczną wolę zrównoważenia zakłóconej przyrody, w tym zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony (art. 2 ust. 2 pkt 4 u.o.p.). Dodano przy tym, że jako narzędzie przywrócenia przyrody do właściwego stanu należy traktować kompensację przyrodniczą, która została przewidziana w rozpoznawanej sprawie, a organ nadzoru nie był uprawniony, aby ingerować w konkretne zapisy i czynności mające realizować tę kompensację. Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty tego rodzaju skutecznie mogłyby zostać podniesione na etapie postępowania zwykłego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru dokonał trafnej oceny, że przesłanki wymagane art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. zostały zastosowane przez organ zezwalający na odstępstwa w sposób nie poddający się kwalifikacji rażącego naruszenia prawa. Ponadto według Sądu I instancji, jako zgodną z przepisami należało ocenić konkluzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że przy wydaniu spornej decyzji nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podkreślono bowiem, że organ nadzoru słusznie uznał, iż z uwagi na odmienny stan faktyczny tych spraw, inny zakres każdorazowo formułowanych przez inwestora żądań w postępowaniach wszczynanych obydwoma wnioskami, jak i przede wszystkim odmienny stan prawny, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska szczegółowo opisał zakres obydwu spraw, jak również wyjaśnił, że zmienił się stan faktyczny sprawy w stopniu wpływającym na treść rozstrzygnięcia. Podano bowiem, że wydając decyzję z dnia [...] 2010 r., organ dysponował informacjami o możliwym i realnym wariancie alternatywnym przedsięwzięcia, tj. możliwości skomunikowania ul. [...] z [...] w zakresie ruchu pojazdów, a tym samym wyłączenia tego ruchu z jezdni łączącej istniejące kompleksy przy ul. [...] z ul. [...]. Podkreślono jednak, że sytuacja ta uległa zmianie, gdyż Zarząd Miejskich Inwestycji Drogowych w 2011 r. wycofał się z inwestycji drogowej obejmującej połączenie ul. [...] z [...] wraz z zapewnieniem miejsc postojowych przy [...]. Tym samym wskazano, że dotychczasowa koncepcja odbarczenia jezdni łączącej ul. [...] z [...]od ruchu pojazdów została zaniechana, a w związku z tym zaistniała zmiana stanu faktycznego w tym zakresie skutkować musiała wyłączeniem tożsamości obydwu spraw, a tym samym – jak zaznaczył Sąd I instancji – nie wystąpiła przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów procesowych dokładnie wskazanych w skardze Sąd I instancji uznał, że nie miały one miejsca. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, w skardze posłużono się nieprecyzyjnym wskazaniem przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. Dlatego też Sąd I instancji przyjął, że stowarzyszenie twierdziło, iż doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a., gdyż wskazana w skardze jednostka redakcyjna nie istniała. Odnośnie natomiast naruszenia przez decyzję wydaną przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu [...] 2013 r. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. należało stwierdzić, że w niezwykle sporadycznych sytuacjach naruszenie wskazanych przepisów procesowych mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że musiałoby w rozpoznawanej sprawie dojść do oczywistej i ewidentnej wadliwości postępowania dowodowego, aby z tego powodu wyeliminować akt administracyjny z obrotu prawnego, która to sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji wskazał jednak, co przyznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie orzeczenia z dnia [...] 2013 r. nie zawierało omówienia wszystkich istotnych elementów rozstrzygnięcia. Niemniej owo zaniechanie – zdaniem Sądu I instancji – nie miało i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, co wywiódł również Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Sąd I instancji w pełni zaakceptował tę argumentację. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że zarzut dotyczący możliwości odbywania się ruchu pieszych jedynie na szlakach wyznaczonych przez RDOŚ (art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p.) należało uznać za bezpodstawny. Zdaniem Sądu I instancji, przepis ten należało wykładać w ten sposób, że w rezerwacie istnieje generalny zakaz m.in. ruchu pieszego, za wyjątkiem szlaków wyznaczonych przez RDOŚ, przy czym zakaz ten mógł być uchylony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska właśnie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. Tym samym Sąd I instancji zaznaczył, że oznacza to, iż jeżeli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyrazi zgodę na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wymagana zgoda RDOŚ, gdyż ruch pieszych zostanie w takim przypadku dopuszczony w ramach odstępstw dla konkretnej inwestycji.

Sąd I instancji zupełnie nie podzielił argumentu strony skarżącej, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. Uniwersytetu [...] (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podkreślono bowiem, że Uniwersytet był jedynie stroną tego postępowania administracyjnego, nie nabywał jako osoba prawna żadnych praw z tytułu tego rozstrzygnięcia, jak również nie został obciążony żadnymi obowiązkami. Tym samym należało uznać, że decyzja nie została skierowana do tego podmiotu, co czyniło zarzut bezprzedmiotowym. Dodatkowo, jako błędny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia § 13 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 23 stycznia 1973 r. w sprawie uznania za rezerwaty przyrody, gdyż – jak trafnie wskazał organ – w obecnym stanie prawnym jakiekolwiek nakazy lub zakazy obowiązujące w rezerwacie przyrody mogą wynikać z ustawy, ewentualnie z rozporządzenia, to w kategorii przepisów prawa nie mieszczą się jednak zarządzenia. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, jedynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako piastun funkcji organu, nie podlegał wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dotyczyło to jednak pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, co znajdowało swoje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przeanalizował akta sprawy i stwierdził, że decyzję z dnia [...] 2013 r., ocenianą w postępowaniu nadzorczym wydała H. K. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, natomiast pierwszą decyzję w postępowaniu nieważnościowym z dnia [...] 2014 r. wydał P. O. działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zaskarżona decyzja z dnia [...] 2015 r. została z kolei wydana przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska M. K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Stowarzyszenie [...].

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) poprzez:

1.1. nieuchylenie zaskarżonych decyzji organu w sytuacji, gdy istniały po temu przesłanki w postaci wskazanych przez Stowarzyszenie naruszeń przepisów postępowania oraz w sytuacji, gdy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania przeprowadzonego z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, polegającym na zaniechaniu przez organ działania zgodnie z zasadą legalizmu, przeprowadzenie postępowania w sposób nie wpływający na pogłębianie zaufania obywateli do państwa oraz niewystarczające umotywowanie wydanej decyzji, co znacząco wpłynęło na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do pojawienia się w obrocie prawnym decyzji nieodpowiadającej prawu oraz budzącej uzasadnione obawy co do obiektywizmu i prawidłowości prowadzonego postępowania i kończącego je rozstrzygnięcia;

2. naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, obarczonego błędami w postaci niewystarczająco wnikliwego ustalenia i niedostatecznej analizy wariantów alternatywnych dla określonej we wniosku inwestycji i co miało znaczny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do uznania przez organ, iż istniejące warianty alternatywne nie spełniają (nałożonych przez organ) warunków dodatkowych, których spełnienie jego zdaniem umożliwiłoby odmowę zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie [...] (vide w tym zakresie punkt 3.1.1.);

3. naruszenie art. 16 oraz art. 110 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest odmowę uznania związania organu decyzją ostateczną i nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie załatwionej inną decyzją ostateczną w zakresie mieszczącym się w granicach sprawy administracyjnej, której nie wyeliminowano z obiegu w przewidzianej procedurze, co znacząco wpłynęło na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do wydania kolejnej decyzji w sprawie załatwionej inną decyzją ostateczną;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu, gdy zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., czyli decyzja była obarczona wadami kwalifikowanymi:

2.1. wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na licznych błędach proceduralnych (wskazanych powyżej rażących naruszeniach art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16, art. 77, art. 80 oraz art. 110 k.p.a.), które miały znaczący wpływ na wynik sprawy (vide w tym zakresie pkt 1.1.1. oraz 1.1.2.);

2.2. wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 3 k.p.a. – decyzja została wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną (vide w tym zakresie pkt 1.1.3.);

oraz materialnego:

3. art. 145 § 1 pkt 1 a p,p.s.a. poprzez:

3.1. nieuchylenie zaskarżonych decyzji organu w sytuacji, gdy istniały po temu przesłanki w postaci naruszeń prawa materialnego, mających wpływ .na wynik sprawy, w tym zwłaszcza:

3.1.1. naruszenie poprzez jego błędną wykładnię art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organem, że dopuszczalne jest realizowanie inwestycji liniowej także w sytuacji obiektywnego istnienia wariantów alternatywnych, a możliwość wydania zezwolenia na odstępstwa zachodzi nie tylko, gdy rozwiązania takie nie istnieją, ale również wówczas, gdy nie spełniają licznych warunków dodatkowych, co powoduje, że nie są wystarczająco korzystne z punktu widzenia inwestora, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyrażeniu zgody na odstępstwa w sytuacji, gdy istnieją warianty alternatywne, a więc wyrażenie zgody na odstępstwa było niedopuszczalne, jak też z powodu przyjęcia, iż rozwiązania alternatywne, o których mówi przepis, muszą spełniać dodatkowe, nieprzewidziane przez ustawodawcę kryteria, co znacząco wpłynęło na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do dowolnego przyjęcia przez organ niespełnienia przez istniejące rozwiązania alternatywne tych kryteriów, a w konsekwencji pominiecie istniejących rozwiązań alternatywnych z powodu zastosowania tychże kryteriów;

3.1.2.naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p. w zw. z art. 15 ust. 4 u.o.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie w związku z realizacją inwestycji zezwolenia na czasowe odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody, zastępuje w sposób stały konieczność wyznaczenia przez RDOŚ szlaków pieszych na jego terenie w celu dopuszczenia w tym rezerwacie ruchu pieszego, a w konsekwencji pozbawione uzasadnienia przyjęcia, iż wyznaczenie przez RDOŚ szlaków pieszych na terenie rezerwatu jest zastępowane decyzją, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.o.p. zezwalającą na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.;

4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu, gdy zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., czyli decyzja była obarczona wadami kwalifikowanymi:

1. wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana z rażącym, naruszeniem prawa, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przez organ art. 15 ust 4 u.o.p. (vide w tym zakresie pkt. 3.1.1.);

2. wadą kwalifikowaną określona w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej nałożenia na rozwiązania alternatywne z art. 15 ust. 4 u.o.p. nieprzewidzianych przez ustawodawcę wymogów (vide w tym zakresie również pkt. 3.1.1.);

3. wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej w części zezwalającej na budowę chodnika na terenie, gdzie ruch pieszych poza szlakami wyznaczonymi przez RDOŚ nie jest dopuszczony (vide w tym zakresie pkt. 3.1.2.).

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiła obszerną argumentację na poparcie podnoszonych w treści skargi kasacyjnej zarzutów, powtarzając przy tym częściowo argumentację zawartą uprzednio w treści skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Kontrolowanym wyrokiem z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/15, Sąd I instancji oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2015 r., utrzymującą w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2013 r. Z uwagi na to, że w kontrolowanym wyroku Sąd I Instancji kontrolował decyzję organu administracyjnego wydaną w trybie nadzwyczajnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostateczniej, kontrola Sądu II instancji wobec wyroku Sądu I Instancji dokonywana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej odbywa się przy uwzględnieniu dorobku orzecznictwa sądowego i doktryny w przedmiocie specyfiki postępowań nadzwyczajnych i wydawanych w ich wyniku decyzji administracyjnych.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało, zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do tej grupy zarzutów Sąd II instancji stwierdza, że nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie przez Sąd I Instancji art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organu w sytuacji, gdy istniały po temu przesłanki w postaci wskazanych poniżej naruszeń przepisów postępowania mogących mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd II instancji nie podziela zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zaakceptowania przez Sąd I instancji naruszenia przez kontrolowane organy treści art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegającego, według kasatora, na zaniechaniu przez organ nadzoru działania zgodnego z zasadą legalizmu, przeprowadzenie postępowania w sposób nie wpływający na pogłębianie zaufania obywateli do państwa oraz niewystarczające umotywowanie wydanej decyzji. Zdaniem Sądu II instancji, z uzasadnienia wyroku i zawartych tam szczegółowych rozważań Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że Sąd ten w sposób zgodny z podniesionymi przepisami dokonał kontroli postępowania organów w sprawie stwierdzenia nieważności, nie pominął treści tych przepisów jako wzorca kontroli sądowej postepowania nieważnościowego, przeanalizował podstawy prawne działania organu i zgodność rozstrzygnięcia z systemem obowiązującego prawa, spełniając tym samym wymogi kontroli, czy organ nadzoru działał na podstawie i w ramach prawa. Sposób uzasadnienia kontrolowanej decyzji wykazuje, że organ zawarł w niej uzasadnienie faktyczne i prawne z prezentacją specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w związku z czym nie można stwierdzić, że Sąd I instancji pominął w ramach kontroli decyzji administracyjnych wymiar zasady zaufania do administracji. Sąd I instancji nie pominął także wymogów wynikających z zasady obowiązku informowania, gdyż działające w sprawie organy informowały w uzasadnieniu o specyfice postępowania nadzwyczajnego, z akt sprawy nie wynika, aby wskutek braku informacji strona skarżąca kasacyjnie miała uszczerbek w swojej sytuacji procesowej i szerzej administracyjnoprawnej. W konsekwencji nie jest uzasadnione twierdzenie kasatora, że wskutek nieprawidłowej kontroli Sądu I instancji, wskutek naruszenia art. 6, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. pojawiła się w obrocie prawnym decyzja organu nadzoru nieodpowiadająca prawu oraz budząca uzasadnione obawy co do obiektywizmu i prawidłowości prowadzonego postępowania i kończącego je rozstrzygnięcia;

Sąd I instancji nie naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie nieprawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe było przeprowadzone w sposób adekwatny do specyfiki zakresu postępowania wyjaśniającego kontrolowanego trybu nadzwyczajnego. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten wziął trafnie pod uwagę, że postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Tak opisana istota postępowania administracyjnego wyklucza zatem możliwość dokonywania odmiennych ustaleń faktycznych, od przyjętych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym i tym samym prowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w kontekście przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia z dnia [...] 2013r. Sąd II instancji w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że oznacza to, że nie jest rolą organu nadzorczego dokonywanie ustaleń, czy istniały warianty alternatywne w stosunku do wnioskowanej inwestycji i jakiego rodzaju były to warianty, dalej - czy przyjęta kompensacja przyrodnicza została zrealizowana w taki sposób, że spełnia zamierzony w decyzji skutek. A także, czy przed wydaniem decyzji nie należało przyjąć dodatkowych wymogów, których niespełnienie w sprawie wykluczyłoby pozytywne dla inwestora rozstrzygnięcie. Wystarczające jest zdaniem Sądu II instancji, że badanie tych kwestii zostało w odpowiednim minimum odzwierciedlone w treści decyzji, której dotyczy postępowanie nieważnościowe albo, że brak pewnej wypowiedzi organu w decyzji poddanej nadzorowi nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

A zatem nie jest uzasadniony zarzut podnoszący obarczenie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji błędami w postaci niewystarczająco wnikliwego ustalenia i niedostatecznej analizy wariantów alternatywnych dla określonej we wniosku inwestycji, co miało mieć według nieuzasadnionego zarzutu kasatora, znaczny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego nietrafnym założeniu powinno doprowadzić do uznania przez organ, iż istniejące warianty alternatywne nie spełniają (nałożonych przez organ) warunków dodatkowych, których spełnienie zdaniem kasatora umożliwiłoby odmowę zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie [...].

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu zakwalifikowanego przez kasatora jako naruszenie przepisów postępowania, Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten nie dotyczy aspektów proceduralnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania mają, co do zasady wymiar materialnoprawny, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 16 oraz art. 110 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest odmowę uznania związania organu decyzją ostateczną i nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie załatwionej inną decyzją ostateczną w zakresie mieszczącym się w granicach sprawy administracyjnej, której nie wyeliminowano z obiegu w przewidzianej procedurze ( w tym miejscu zarzut nawiązuje "opisowo" zdaniem Sądu II instancji do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - nie stanowi - tak jak to wskazuje kasator - naruszenia przepisów postępowania tylko kwestii, zagadnień materialnoprawnych. Ustosunkowanie się do tego zarzutu nawiązującego do art. 16 w zw. z art. 110 k.p.a. a w konsekwencji i do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wymaga zatem podjęcia przez Sąd II instancji badania materialnoprawnych aspektów kontrolowanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Szanując prawo skarżącego kasacyjnie do sądu jako instytucji, Sąd II instancji stwierdza, że nie wzbudzają najmniejszych wątpliwości ustalenia i ocena Sądu I instancji, że w ostatecznej decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie nieważnościowe nie występuje przesłanka powagi rzeczy osądzonej. Pomimo tego, że zostały wydane dwie decyzje w sprawie zwolnienia od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody [...], tj. obecnie oceniana decyzja z dnia [...] 2013 r. oraz decyzja z dnia [...] 2010 r. o odmowie zwolnienia od zakazów to jednak obydwie sprawy nimi objęte nie były tożsame, zatem nie nastąpiło w tych sprawach naruszenia art. 16 w zw. z art. 110 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wsparł się orzecznictwem i piśmiennictwem, w którym trafnie podkreśla się, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, by obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 747; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09).

W świetle powyższych stwierdzeń, prawidłowe są ustalenia i ocena Sądu I instancji, że przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] 2010 r. była wyłącznie budowa chodnika, natomiast zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] 2013 r. był szerszy, bowiem obejmował on wymianę kabla oświetleniowego i słupów oświetleniowych wraz z przeniesieniem 9 latarń oraz usunięcie dwóch drzew kolidujących z budową. Ponadto trafnie Sąd I instancji uwzględnił, że obydwie decyzje wydawane były w odmiennym stanie faktycznym dotyczącym kwestii istnienia wariantu alternatywnego realizacji planowanej inwestycji. Mianowicie w postępowaniu pierwszym (zakończonym merytoryczną decyzją z dnia [...] 2010 r.) istniała podstawa do przyjęcia, że istnieje alternatywne rozwiązanie, tj. połączenie ul. [...] z [...] i skierowanie tam ruchu wszelkich pojazdów mechanicznych, co umożliwiłoby wyłączenie z ruchu pojazdów ul. [...] i przeznaczenie jej wyłącznie dla ruchu pieszego. Podkreślono jednak, że inwestor Zarząd Dróg Miejskich zrezygnował z powyższego rozwiązania komunikacyjnego, tj. połączenia ul. [...] z [...] i postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało umorzone – decyzja z dnia [...] 2011 r., co oznaczało, że przestało istnieć rzeczywiste i racjonalne rozwiązanie alternatywne dla planowanej budowy chodnika wzdłuż ul. [...]. W konsekwencji, Sad I instancji prawidłowo i zgodnie z prawem uznał, że decyzja z dnia [...] 2013 r. nie była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kontrolowany przez Sąd I instancji organ nadzoru słusznie bowiem uznał, że z uwagi na odmienny stan faktyczny tych spraw, inny zakres każdorazowo formułowanych przez inwestora żądań w postępowaniach wszczynanych obydwoma wnioskami, jak przede wszystkim odmienny stan prawny, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Idąc dalej w ustosunkowaniu się do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd zauważa w tym miejscu, że do tej pory Sąd II instancji rozpatrywał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, które dotyczyło, w założenia kasatora, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Kasator uznał, że w trybie nadzwyczajnym organ popełnił wyżej przeanalizowane kwalifikowane błędy w postępowaniu nadzwyczajnym.

W tej chwili Sąd II instancji przystępuje do zbadania kolejnych zarzutów przepisów postępowania, przy czym jak wynika z ich treści dotyczą one wad procedury w postępowaniu zwyczajnym prowadzonym do wydania decyzji z dnia [...] 2013 r. a zatem w przekonaniu kasatora te błędy proceduralne zaważyły na materialnoprawnym rozstrzygnięciu kwalifikując posiadanie przez nie atrybutów rażącego naruszenia prawa. Zatem w tej chwili chodzi o ustalenie na ile wady zwyczajnego postępowania administracyjnego, przełożyły się na kwalifikowaną materialnoprawnie wadliwość decyzji z dnia [...] 2013 r.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienie, Sąd II instancji jest zdania, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji organu, gdy zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W przekonaniu Sądu II instancji, Sąd I instancji nie pominął rzekomej wady kwalifikowanej określonej jak to ujął kasator " w art. 156 ust. 2 k.p.a." wyrażającej się tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na licznych błędach proceduralnych tj naruszeniach art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16, art. 77, art. 80 oraz art. 110 k.p.a., które miały znaczący wpływ na wynik sprawy. Trzeba zacząć od tego, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest źle sformułowany gdyż w tekście art. 156 k.p.a. brak jest jednostki redakcyjnej w postaci "ust. 2". Niezależnie od tej konstatacji, Sąd II instancji stwierdza, że samo naruszenie zasady postępowania nie stanowi wzorca do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym w żaden sposób, że w postępowaniu zwyczajnym jurysdykcyjnym doszło do jakiegoś szczególnie kwalifikowanego naruszenia ww. zasad postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutu, że postępowanie zwyczajne prowadzące do wydania decyzji jako obarczonej wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 3 k.p.a. – gdyż decyzja ta została wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, Sąd II instancji stwierdza po pierwsze, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest źle sformułowany gdyż w tekście art. 156 k.p.a. brak jest jednostki redakcyjnej w postaci "ust. 3". Po drugie, to do tego zarzutu, tylko sformułowanego jako zarzut adresowany do postępowania nieważnościowego, Sąd się odniósł powyżej, i ta argumentacja ma odpowiednie zastosowanie także i w omawianym przypadku.

W tym miejscu Sąd II instancji przechodzi do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

Na samym początku Sąd II instancji wyjaśnia, że zasadniczym wzorcem materialnoprawnym wydania decyzji z dnia [...] 2013 r. relewantnym dla zarzutów skargi kasacyjnej jest odpowiednio treść art. 15 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.), zgodnie z którą:

"1. W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się:

15) ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska;".

W myśl art. 15 ust. 4 u.o.p. "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą:

1) ochrony przyrody lub

2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska".

Sąd II instancji nie podziela argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organem nadzoru, że dopuszczalne jest realizowanie inwestycji liniowej także w sytuacji obiektywnego istnienia wariantów alternatywnych, a możliwość wydania zezwolenia na odstępstwa zachodzi nie tylko, gdy rozwiązania takie nie istnieją, ale również wówczas, gdy nie spełniają licznych warunków dodatkowych, co powoduje, że nie są wystarczająco korzystne z punktu widzenia inwestora, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyrażeniu zgody na odstępstwa w sytuacji, gdy istnieją warianty alternatywne, a więc wyrażenie zgody na odstępstwa było niedopuszczalne, jak też z powodu przyjęcia, iż rozwiązania alternatywne, o których mówi przepis, muszą spełniać dodatkowe, nieprzewidziane przez ustawodawcę kryteria, co znacząco wpłynęło na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do dowolnego przyjęcia przez organ niespełnienia przez istniejące rozwiązania alternatywne tych kryteriów, a w konsekwencji pominiecie istniejących rozwiązań alternatywnych z powodu zastosowania tychże kryteriów.

Zarzut ten wyniknął prawdopodobnie z nierozumienia wywodu Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu jego wyroku. Sąd ten trafnie wywiódł, dokonując kontroli kwestionowanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ustalanie i analizowanie innych możliwości zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, zgłaszanych obecnie, a tym samym zmiana przyjętego stanu faktycznego. Sąd I instancji prawidłowo przy tym ocenił jako trafne, bo zgodne z prawem, stwierdzenie organu nadzoru podnoszące, że dopiero ustalenie, iż istniały w sprawie racjonalne rozwiązania alternatywne, a pomimo tego zezwolono na realizację inwestycji w kształcie określonym w decyzji, byłoby równoznaczne z oczywistym naruszeniem przez organ wydający zezwolenie art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy. Jednakże, co podkreśla obecnie Sąd II instancji, ustalenia takie w zakresie oceny stanu faktycznego, mogły by być czynione tylko na etapie zwyczajnego postępowania jurysdykcyjnego. Trafna jest zatem i ocena organu nadzoru i Sądu I instancji, że jak wynika z przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym organ nie dysponował wiedzą o innych wariantach, a możliwość skomunikowania ul. [...]z [...] została wykluczona przez zarządcę drogi oraz w konsekwencji przez GDOŚ. Przedstawiane obecnie przez stowarzyszenie warianty powinny były bowiem ewentualnie zostać zgłoszone na etapie postępowania zwykłego. Wówczas GDOŚ miałby obowiązek przeanalizowania możliwości ich realizacji. W tym miejscu należy podnieść, że rozwiązanie alternatywne – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – musi wykazywać także walor racjonalności, wykonalności oraz uwzględniać nakłady finansowe jego realizacji. Abstrakcyjna koncepcja nie uwzględniająca powyższych wymogów nie może zostać zakwalifikowana jako wariant alternatywny. Pozostaje poza sporem konieczność ochrony przyrody jako dobra ogólnospołecznego. W tym wypadku jednak następuje konfrontacja czynnika podlegającego ochronie prawnej tj. formy ochrony przyrody z innym dobrem publicznym jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej. Nie można przy ważeniu tych dóbr abstrahować od czynnika obiektywnego jakim jest racjonalność, proporcjonalność kosztów, możliwość realizacji inwestycji w niedługim czasie. W konsekwencji, także w ocenie Sądu II instancji, jedynie wariant racjonalny pod względem technicznym, ekonomicznym i szybkości realizacji spełnia wymóg ustawowy "wariantu alternatywnego".

W decyzji z dnia [...] 2013 r. znajduje się wypowiedź organu podnosząca, że : "Należy wskazać, iż nie istnieją racjonalne rozwiązania alternatywne dla przedmiotowej inwestycji, obejmującej budowę chodnika. Całkowite wyłączenie ul. [...] z ruchu pojazdów i użytkowanie jej w charakterze ciągu pieszego nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż jest to droga publiczna, będąca jedyną drogą dojazdową do kompleksu [...], kościoła parafialnego, domu rekolekcyjnego, gimnazjum, liceum i innych instytucji. Nie jest także możliwe ustawienie szlabanu blokującego wjazd pojazdów spalinowych w ul. [...] bez stosownej przepustki, ograniczającego ruch pojazdów przedmiotową ulicą, co wpłynęłoby na poprawę bezpieczeństwa osób poruszających się jej poboczem. Budowa chodnika wpłynie na poprawę bezpieczeństwa ludzi poruszających się wzdłuż ul. [...], zaś w związku z inwestycją wyeliminowane zostaną "przedepty" powstałe w wyniku długotrwałego ruchu osób wzdłuż ww. drogi". W tej sytuacji, wobec powyższych ustaleń, nie można zrzucić Sądowi I instancji błędu wykładni prawa, o którym jest mowa w skardze kasacyjnej, gdyż zgodnie z wymogami oceny rażącego naruszenia prawa, o którym jest mowa w art. 156 § 2 k.p.a." Sąd I instancji oceniał przede wszystkim, i uczynił to bez błędu w wykładni prawa, czy trafna jest teza organu nadzoru, że badana w trybie nieważniościowym decyzja posiada wypowiedzi materialnoprawne, o których stanowią podstawy jej wydania. Sąd I instancji podkreślił bowiem w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że: "Słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność oceny podjętego uprzednio rozstrzygnięcia w świetle wymogów ustanowionych w przywołanym wyżej przepisie. Dokonał analizy przesłanek wymaganych do uzyskania odstępstw od zakazów ustanowionych dla rezerwatu przyrody i słusznie stwierdził, że zostały one wyczerpane. Kwestia inwestycji liniowej pozostawała poza sporem. Jeśli chodzi natomiast o rozwiązania alternatywne to w świetle zmienionych okoliczności faktycznych tj. po wydanej w dniu [...] 2010r. decyzji, GDOŚ zasadnie uznał, że jedyny wariant alternatywny skomunikowania zabudowań położonych w rejonie ul. [...] i leżących w granicach rezerwatu przyrody z drogą publiczną w zakresie ruchu pieszego może nastąpić jak dotychczas jedynie wzdłuż ul. [...]. W okolicznościach faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa organ ustalił, że nie istniał żaden racjonalny wariant alternatywny. Nie oznacza to, że w sytuacji prowadzenia postępowania zwykłego nie mogło się okazać, że jednakowoż taki wariant istnieje. Tego rodzaju jednak zarzuty należało czynić w toku postępowania zwykłego, kiedy to organ miał obowiązek rozważenia, że jednak mogą istnieć warianty alternatywne. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania w trybie zwykłym organ nie dysponował wiedzą o innych wariantach, a możliwość skomunikowania ul. [...] z [...] została wykluczona przez zarządcę drogi oraz w konsekwencji przez GDOŚ".

A zatem, co szczególnie istotne, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na odstępstwa organ nadzoru wykluczył jedyny dostępny i racjonalny wariant rozwiązania problemu bezpieczeństwa ruchu, co oznacza, że w świetle wówczas poczynionych ustaleń faktycznych jedyną możliwością było przyjęcie koncepcji budowy chodnika wzdłuż ul. [...], co zgodnie z prawem wymagało uzyskania odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody. Trzeba w tym miejscu dodatkowo wyjaśnić, że trafna jest także ocena Sądu I instancji, że w zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności - organ nadzoru, niejako dodatkowo, ponad wymogi prawa, przeanalizował wskazywane przez stowarzyszenie warianty jako owe alternatywne, jednak doszedł do tego samego wniosku co uprzednio. W tym zakresie Sąd II instancji stwierdza, że nie było to wymagane. W konsekwencji bowiem na etap postępowania nadzorczego przeniesiono te ustalenia, które mogły znaleźć się jedynie w postępowaniu zwykłym. W tym bowiem postępowaniu organ miał obowiązek w świetle stosowanej normy prawa materialnego przeanalizować istnienie bądź brak rozwiązań alternatywnych. W postępowaniu nadzorczym natomiast wystarczające było skoncentrowanie się na ocenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zasadne było założenie braku owego wariantu alternatywnego. I to zostało trafnie ocenione.

Sąd II instancji nie podziela argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że Sąd I instancji naruszył art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p. w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie w związku z realizacją inwestycji zezwolenia na czasowe odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody, zastępuje w sposób stały konieczność wyznaczenia przez RDOŚ szlaków pieszych na jego terenie w celu dopuszczenia w tym rezerwacie ruchu pieszego, a w konsekwencji pozbawione uzasadnienia przyjęcia, iż wyznaczenie przez RDOŚ szlaków pieszych na terenie rezerwatu jest zastępowane decyzją, o której mowa w art. 15 ust. 4 u.o.p. zezwalającą na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.. Skarga kasacyjna wywodzi zatem, że ruch pieszych może odbywać się na szlakach wyznaczonych jedynie przez RDOŚ (art. 15 ust. 1 pkt 15 ustawy). Sąd II instancji uważa, że zarzut ten jest bezpodstawny. W pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, uznając je za swoje, że przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w rezerwacie istnieje generalny zakaz m.in. ruchu pieszego, za wyjątkiem szlaków wyznaczonych przez RDOŚ. Zatem organ ten jest kompetentny do wyznaczania szlaków. Jednocześnie zakaz określony w pkt 15 może być uchylony przez GDOŚ właśnie w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że jeżeli GDOŚ wyrazi zgodę na odstępstwo od zakazu określonego w art. 15 ust. 1 pkt 15, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wymagana zgoda RDOŚ. Ruch pieszych zatem zostanie dopuszczony w ramach odstępstw dla konkretnej inwestycji.

Sąd II instancji nie także podziela zarzutu skargi kasacyjnej, w myśl którego Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji organu, gdy zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., czyli decyzja była obarczona wadami kwalifikowanymi, w tym konkretnie wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana z rażącym, naruszeniem prawa, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przez organ art. 15 ust 4 u.o.p. Sąd II instancji stwierdza po pierwsze, że analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest źle sformułowany gdyż w tekście art. 156 k.p.a. brak jest jednostki redakcyjnej w postaci "ust. 2". Po drugie, całość dotychczasowych wywodów materialnoprawnych przeprowadzona przez Sąd II instancji w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, wykazała, że w ramach trybu nadzwyczajnego organ nadzoru prawidłowo zastosował treść art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody pod kątem oceny rażącego naruszenia prawa.

Sąd II instancji nie także podziela zarzutu skargi kasacyjnej, w myśl którego Sąd I instancji naruszył prawo przez pominięcie wady kwalifikowanej określonej w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej nałożenia na rozwiązania alternatywne z art. 15 ust. 4 u.o.p. nieprzewidzianych przez ustawodawcę wymogów. W tym przypadku chodzi o to jak rozumieć brak rozwiązań alternatywnych, o których jest mowa w art. 15 ust. 4 u.o.p. legitymizujących odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p. W przekonaniu Sądu II instancji pojęcie braku rozwiązań alternatywnych daje organom administracji uprawnienie kompetencyjne uzasadnionej prawem oceny o brak jakich członów alternatywy w tym przypadku chodzi. Wypowiedź organu zawarta w decyzji z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie braku alternatywnych rozwiązań racjonalnych koresponduje ponadto z zasadą racjonalnego ustawodawcy i zasadą racjonalności demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP.

Zagadnienie to było poruszane przez kasatora także uprzednio bezpośrednio w konwencji błędu wykładni prawa, a nie w aspekcie wypowiedzi organu nie znajdującej podstaw prawnych, jak w omawianym obecnie zarzucie. Kwestie te są jednak ze sobą w sposób oczywisty powiązany. Sąd II instancji już powyżej stwierdził, że w jego przekonaniu wykładnia treści art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. dokonana przez Sąd i organy dla potrzeb postępowania nieważnościowego jest prawidłowa.

Sąd II instancji nie także podziela zarzutu skargi kasacyjnej, w myśl którego Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez pominięcie wady kwalifikowanej określonej w art. 156 ust. 2 k.p.a. – decyzja została wydana bez podstawy prawnej w części zezwalającej na budowę chodnika na terenie, gdzie ruch pieszych poza szlakami wyznaczonymi przez RDOŚ nie jest dopuszczony. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że zarzut ten pomija systemową i logiczną wykładnię 15 ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p., o której już zresztą była mowa powyżej.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p. "1. W parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się: 15) ruchu pieszego, rowerowego, narciarskiego i jazdy konnej wierzchem, z wyjątkiem szlaków i tras narciarskich wyznaczonych przez dyrektora parku narodowego, a w rezerwacie przyrody - przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska;". Jednocześnie w myśl art. 15 ust. 4. u.o.p.: "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą: 1) ochrony przyrody lub 2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska". Z językowej , systemowej, funkcjonalnej i celowościowej wykładni tych dwóch przepisów traktowanych jako pewna całość wynika, że właśnie treść art. 15 ust. 4 pkt 2 u.o.p. jest bezsprzecznym wyjątkiem, o którym stanowi treść art. 15 ust. 1 pkt 15 u.p.p. W treści art. 15 ust. 1 pkt 15 u.o.p. ustawodawca posługuje się ogólnym pojęciem prawnym "szlaku" w którym mieści się pojęcie przedmiotowej dla kontrolowanej sprawy realizacji inwestycji liniowej celu publicznego jaką stanowi budowa chodnika o szerokości 2m na odcinku od ul. [...] do wjazdu na teren Uniwersytetu [...]. Sąd II instancji nie podziela zatem argumentacji skargi kasacyjnej w przedmiocie braku podstaw prawnych do wydania decyzji z dnia [...] 2013 r., co powinno skutkować w nieuzasadnionej ocenie kasatora stwierdzeniem jej nieważności

Mając na uwadze powyższe ustalenia, z których wynika, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.