Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1313/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz – Kluj WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającej nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego w użytkowaniu wieczystym [...] stanowiącego nieruchomość gruntową położoną w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...]ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych uchyliła powyższą decyzję i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego w użytkowaniu wieczystym [...], stanowiącego nieruchomość gruntową, położoną w obrębię Ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczony w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu organ przestawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...]z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego w zużytkowaniu wieczystym [...], stanowiącego nieruchomość gruntową, o której mowa w sentencji decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] pismem z dnia [...] marca 2018 r. wniosła Gmina Miasto [...].

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciela ujawniono Skarb Państwa w użytkowaniu [...]. Księga wieczysta została założona w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej nr [...], w której działka nr [...] była ujawniona. Księga została założona w 1962 r. Aktem notarialnym z dnia [...] września 1961 r. nr repertorium [...] z roku 1961. Skarb Państwa [...] nabyły od osoby fizycznej działki nr [...], [...], i [...]. W ww. akcie kupujący oświadczył, że działki te ze względu na swoje przeznaczenie będą pozostawać w zarządzie i użytkowaniu [...]. Ponadto z niniejszego aktu wynika, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę bocznicy kolejowej do koszar wojskowych.

W ww. księdze wieczystej znajduje się upoważnienie dla pracownika Biura Inwestycji do nabycia ww. nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa [...] w trybie art. 2 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i wywłaszczenia nieruchomości (tj. Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.), § 14.1 statutu organizacji przedsiębiorstwa, Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. M.K. Nr 34 poz. 389 z 1961 r.) oraz Zarządzenia Ministra Komunikacji Nr 65 z dnia 27 marca 1958 r. w sprawie niektórych kompetencji finansowo- gospodarczych w przedsiębiorstwie [...] (Biuletyn M.K. Nr 9 poz. 70 z 1958 r.). Z pisma Starosty [...] z 30 października 2017 r. nr [...] wynika, że z parceli [...] powstała działka, nr [...], która następnie została podzielona m.in na działkę nr [...] natomiast z parceli nr [...] i nr [...] powstała działka i nr [...], która następnie została podzielona między innymi na działkę nr [...]. Działki te zostały nabyte przez [...] na podstawie ww. aktu notarialnego. W roku 1973 w wyniku przeprowadzonej komasacji działki nr [...] z częścią działki nr [...] powstała działka nr [...]. Tym samym działka nr [...] w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i była, zdaniem organu, w zarządzie [...]. Potwierdza to zdaniem organu wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień [...] maja 1990 r., zgodnie z którym właścicielem przedmiotowej działki był Skarb Państwa, natomiast osobą władającą były [...], a działka została sklasyfikowana jako tereny kolejowe zamknięte. Ponadto z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] wynika, że dla ww. nieruchomości zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza się jednostkę bilansową [...] - teren bocznicy kolejowej (teren zamknięty) - po likwidacji bocznicy możliwość przyłączenia do terenów oznaczonych symbolami "[...], [...], [...], [...]".

Z uwagi na powyższe w ocenie Wojewody [...] przedmiotowa nieruchomość, mimo iż była własnością Skarbu Państwa, którą w jego imieniu nabyły [...], to nie należała do rad narodowych i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a więc nie podlegała komunalizacji.

Ze stanowiskiem Wojewody nie zgodziła się Gmina Miasto [...] przedstawiając w odwołaniu od skarżonej decyzji własną argumentację odnośnie stanu prawnego i faktycznego tej nieruchomości. Gmina stwierdziła, że odnośnie [...] do dnia [...] sierpnia 1985 r. miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych , które dla przekazania nieruchomości z zarząd lub użytkowanie przewidywało formę protokołu zdawczo-odbiorczego. Protokół ten stanowi po [...] grudnia 1960 r. prawem przewidziany dowód powstania zarządu, tj. uzyskania gruntu w zarząd i użytkowanie przez [...]. Powyższe wynika z § 9 ust. 1 i § 4 ww. rozporządzenia. Ponadto, jak wskazała Gmina, w aktach sprawy brak jest decyzji, o której mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie uchylonej), obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. W przedmiotowej sprawie skoro Skarb Państwa zawarł umowę nabycia nieruchomości od osoby fizycznej, to protokołem zdawczo-odbiorczym powinien przekazać je [...], by Wojewoda zdaniem odwołującej się gminy, zasadnie mógł odmówić stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] mienia Skarbu Państwa.

Od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. brak jest podstawy prawnej, z której wynikałoby nabycie przez [...] prawa zarządu ex lege, zatem konieczne jest jego powierzenie w formie prawem przewidzianej. Ponadto Gmina zaznaczyła, że w sprawie nie ma znaczenia fakt oznaczenia spornego terenu jednostką bilansową [...] - teren bocznicy (teren zamknięty). W wyroku z dnia 20 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1768/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie znalazł zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej , w świetle którego komunalizacji nie podlega mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, gdyż przedsiębiorstwo państwowe [...] do żądnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone, natomiast wykonywane przez [...] zadania nie należą do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Ponadto nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty [...]. W rozpatrywanej sprawie nie znalazł też, zdaniem Gminy [...], zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...], do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe [...] nie zostały ujęte.

Gmina wskazała również, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" z 1995 r. została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 984; Dz. U. Z 2014 r. poz. 1160). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale w art. 34 ust. 1 ustawy po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP zostało przyznane prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie – z chwilą wejścia ustawy w życie – przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego została określona jako późniejsza w stosunku do daty [...] maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone jako skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie [...] maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (vide: wyrok TK z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, OTK ZU-A 2005, Nr 4, poz. 35).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła argumentację Gminy Miasta [...] i dodatkowo wyjaśniła, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. "Użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę." (vide: wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1914/1).

Zatem, zdaniem Gminy [...], dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem [...] maja 1990 r. z mocy ustawy – Przepisy wprowadzające (...). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały gminom. Taki tok rozumowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą "termin należący do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt 1091/12 wskazał, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Ponadto organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało ugruntowane stanowisko, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić postawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego [vide np.: wyrok NSA z dnia 1 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1947/06), wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. (sygn. akt I OSK 1446/06), wyrok NSA z dnia 15 października 2007 r. (sygn. akt. I OSK 1457/06), wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 187/07), wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1941/11), wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 2504/12), wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. (sygn. akt I OSK 592/13), wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. (sygn. akt I OSK 3107/14)]. Tym samym prawa zarządu czy tez prawa użytkowania [...] nie można wywieść przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa . Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expresis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa i zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.). Stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze dwóch kolejnych uchwał podjętych w składzie siedmiu sędziów: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W sentencjach obu uchwał zaprezentowano jednolite stanowisko, z którego wynika, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.).

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dokonanej na podstawie analizy załączonej dokumentacji, przedsiębiorstwu państwowemu [...] nie przysługiwał w dniu [...] maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisanej w sentencji niniejszej decyzji, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i nie może się ostać w obrocie prawnym.

Komisja Uwłaszczeniowa, zdaniem skarżącej spółki, w zaskarżonej decyzji wprawdzie prawidłowo przytoczyła przepisy prawa i niektóre z istotnych orzeczeń dotyczących kwestii koniecznego tytułu prawnego poprzednika prawnego do gruntu, całkowicie ignorując to, iż stosownie do art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jednym z dowodów stwierdzających istnienie prawa zarządu jest umowa o nabyciu nieruchomości. Zarząd przedsiębiorstwa państwowego mógł powstać nie tylko na podstawie decyzji właściwego organu państwowego na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, ale również na podstawie równorzędnego tytułu prawnego - umowy o nabyciu nieruchomości. Istnienia zarządu nie można zatem domniemywać (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1004/10).

Umowa kupna nieruchomości przez Skarb Państwa w imieniu, którego działało przedsiębiorstwo państwowe jest, zdaniem skarżącej spółki, jednym z tytułów prawnych, o których mowa w art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.06.2011 r. I SA/Wa 178/11 potwierdzających, że było to mienie "należące" do przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie senioralnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skoro bowiem jak sam wskazał Organ pozostawanie we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1, to a contrario, czego nie dostrzegła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, posiadanie udokumentowanego wyżej prawa prowadzi do wniosków całkowicie odmiennych. Nie sposób nie dostrzec, iż poprzednik prawny Skarżącej – przedsiębiorstwo [...] nabyło prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego, w którym Państwo Polskie wraz z nabyciem prawa własności działek nr [...], [...] i [...] oddawało je w zarząd i użytkowanie [...]. Ponadto z niniejszego aktu wynika, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę bocznicy kolejowej do koszar wojskowych. W w/w księdze wieczystej znajduje się upoważnienie dla pracownika Biura Inwestycji do nabycia w/w nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa w trybie art. 2 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r., § 14.1 statutu organizacyjnego przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. M.K. Nr 34 poz. 389 z 1961 r.) oraz zarządzenia Ministra Komunikacji Nr 65 z dnia 27 marca 1958 r. w sprawie niektórych kompetencji finansowo - gospodarczych w przedsiębiorstwie [...] (Biul. M.K. Nr 9 poz. 70 z 1958 r.)" W konsekwencji Wojewoda [...] zasadnie uznał, iż działka nr [...] powstała w 1973 r. w wyniku prowadzonej komasacji działki nr [...] z częścią działki nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i było w zarządzie [...], a tym samym istnieją podstawy do odmowy stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności działki [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...]. Zdaniem skarżącej, KKU niewłaściwie zinterpretowała obowiązujące wówczas przepisy prawa i pomieszała różne pojęcia i instytucje. Stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "bezspornym jest, że [...] nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości" jest zdaniem skarżącej pozbawione całkowicie podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych, a także oderwane od zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dnia [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własność Skarbu Państwa będącego w użytkowaniu wieczystym [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, nabycie powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art.5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma natomiast stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.

Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę, słusznie zdaniem Sądu, uznał, że objęta postępowaniem nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a skarżącej spółce nie przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości.

Dokumentu takiego nie stanowi także, wbrew stanowisku skarżącej, akt notarialny z [...] września 1961 r. numer repertorium [...], którym Skarb Państwa [...] nabyły od osoby fizycznej działki nr [...]. [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę bocznicy kolejowej do koszar wojskowych (w wyniku komasacji i podziałów powyższych działek w 1973 r. powstała działka nr [...]). W tym czasie nieruchomości nabywane w powyższym trybie stanowiły jednolitą własność Skarbu Państwa i tylko on mógł być ich nabywcą. Dlatego też zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.

Zauważyć należy, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką [...], a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Podkreślano, że jeżeli [...] nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie może być uznane za podmiot, któremu taki tytuł przysługuje. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności [...]. Wyjaśniano również, że [...] nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko [...], iż pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" - a nie "posiadać" - wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślano, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.

Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia [...] miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał [...] m.in. inwentaryzację majątku.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie w/w ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa [...] nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów i administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której [...] uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."

We wskazanych uchwałach przyjęto również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia [...], w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że [...] nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/1 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie .państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że [...] S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było [...], bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo [...] S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą [...] [...] S.A." ([...] [...]) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienia z wynikającego z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. IOPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu [...]. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu [...], uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa [...] za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd [...].

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień [...] maja 1990 r. skarżąca spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.

Strona skarżąca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości czy to w formie umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że wypis z rejestru gruntów potwierdzał władanie [...] sporną nieruchomością w formie prawa użytkowania lub zarządu na [...] maja 1990 r.

Z ówcześnie obowiązujących art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) wynikało, że dane z ewidencji gruntów mają jedynie znaczenie informacyjne. Z przepisów § 2 ust. 4, § 24 ust. 2 pkt 2 lit. a i ust. 3 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (M. P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) wynikało, że w odniesieniu do gruntów państwowych za władanie gruntem rozumiano - posiadanie, użytkowanie, użytkowanie wieczyste i sprawowanie zarządu. W ewidencji gruntów jako władającego podawało się posiadacza samoistnego, który nie przedstawił dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości (odpis z księgi wieczystej aktu notarialnego, aktu nadania, dokumentu nadania, prawomocnego orzeczenia sądu, ostatecznej decyzji administracyjnej). Dla gruntów państwowych podawało się jako władającego państwową jednostkę organizacyjną, również osobę prawną, która nie legitymowała się decyzją potwierdzającą jej tytuł prawny do gruntu. Wobec tego w stanie prawnym z [...] maja 1990 r. jako władający mogło być ujawnione [...] nie tylko jako zarządca, ale też jako samoistny posiadacz gruntu.

Jeszcze raz podkreślić należy, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień [...] maja 1990 r. Późniejsze zmiany stanu prawnego nieruchomości pozostają bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacji dokonywaną w oparciu o stan z dnia [...] maja 1990 r. Natomiast decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, odnosi się do stanu prawnego po dniu [...] maja 1990 r., a więc pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych dokonywaną - jak wskazano na dzień [...] maja 1990 r. Istotne jest również, że powyższa decyzja uwłaszczeniowa oraz zaskarżona decyzja komunalizacyjna dotyczą różnych spraw i wydane zostały na zupełnie odmiennych podstawach prawnych. Niezasadny jest także wniosek skarżącej o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. Uchylenie decyzji, uchylającej decyzję Wojewody [...] oznaczałoby bowiem, że w porządku prawnym istniałaby decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornej nieruchomości, a decyzja wydana w niniejszej sprawie jest zgodna z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzgadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w KPA. Organ rozpoznający sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w sposób prawidłowy uzasadnił swoje stanowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.